Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3538

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 november 2022
Fiche: Raadsaanbeveling betreffende toereikende minimuminkomens die
actieve inclusie borgen
Fiche: Herziening richtlijn bescherming van werknemers tegen blootstelling aan asbest (Kamerstuk 22 112, nr. 3539)
Fiche: Raadsaanbeveling EU-aanpak van Kankerscreening (Kamerstuk
22 112, nr. 3540)
Fiche: Verordening interne-marktnoodinstrument en bijbehorende
aanpassings-regelgeving (Kamerstuk 22 112, nr. 3541)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3538
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

1

Fiche: Raadsaanbeveling betreffende toereikende minimuminkomens die actieve inclusie borgen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Raadsaanbeveling betreffende toereikende
minimuminkomens die actieve inclusie borgen
b) Datum ontvangst Commissiedocument
28 september 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM(2022) 490
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=COM%3A2022%3A490%3AFIN&qid=1664700325495
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
COM(2022) 490 final – SWD(2022) 313 final
f) Behandelingstraject Raad
Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (WSBVC), gekwalificeerde meerderheid
g) Eerstverantwoordelijk Ministerie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2. Essentie voorstel
De Europese Commissie doet een voorstel voor een Raadsaanbeveling
met als doel armoede en sociale uitsluiting tegen te gaan. Om dit te
bewerkstelligen wordt aanbevolen dat lidstaten toereikende inkomenssteun bieden. Daarnaast beoogt het voorstel de bevordering van de
arbeidsmarktintegratie van mensen die kunnen werken.
Het voorstel is verbonden aan principe 14 van de Europese Pijler voor
Sociale Rechten. Dit principe roept lidstaten op om voor een toereikend
minimuminkomen te zorgen. Minimuminkomen wordt in de Raadsaanbeveling gedefinieerd als premievrije en inkomensafhankelijke uitkeringen.
In het Nederlandse systeem kan daarbij gedacht worden aan bijstand,
toeslagen en gemeentelijk minimabeleid. Onderstaand worden de
hoofdlijnen van de Raadsaanbevelingen uiteengezet.
Om de toereikendheid van inkomensondersteuning te waarborgen, wordt
aanbevolen dat lidstaten hun sociaal minimum jaarlijks toetsen en waar
nodig bijstellen. Ook is het wenselijk dat de gebruikte berekeningswijze
van het sociaal minimum transparant en robuust is. Om het adequaatheidsniveau van inkomenssteun te bepalen worden verschillende
berekeningsmethoden aangedragen, waarbij wordt opgemerkt dat ook
kan worden gekozen voor nationale maatstaven.
De Raadsaanbeveling roept lidstaten tevens op om transparante en
non-discriminatoire criteria voor de toegang tot vangnetten vast te stellen.
Lidstaten worden aangemoedigd binnen 30 dagen een besluit te nemen
over nieuwe aanvragen. De aanvraagprocedure zou simpel moeten zijn.
Ook gaat de aanbeveling in op de toegankelijkheid van bezwaarprocedures. Vermogenstoetsen behoren in verhouding te staan tot de nationale
levensstandaard. Tevens wordt aanbevolen dat vangnetten afdoende
bescherming bieden in geval van sociaaleconomische crises kunnen
reageren op sociaaleconomische crises. Daarnaast kunnen overheden
niet-gebruikers actief benaderen om hen erop te wijzen dat zij aanspraak
kunnen maken op inkomenssteun. Om gebruik van beschikbare
inkomensondersteuning door rechthebbenden zo volledig mogelijk te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

2

laten zijn, is het raadzaam dat informatie over vangnetten actueel, gratis
en gebruiksvriendelijk is.
Om de arbeidsparticipatie te verhogen moedigt de Raadsaanbeveling
lidstaten aan om genoeg prikkels in het stelsel te bouwen zodat uitkeringsgerechtigden, en in het bijzonder jongvolwassenen, gestimuleerd
blijven om aan het werk te gaan of onderwijs te volgen. De Raadsaanbeveling stelt voor dat overheden bij- en omscholingsvoorzieningen aan
bijstandsgerechtigden aanbieden, en dat werkgevers worden ondersteund
bij het aan het werk helpen van mensen. Om de armoedespiraal te
doorbreken stelt de Raadsaanbeveling voor om het mogelijk te maken om
het recht op een uitkering te behouden als er sprake is van tijdelijke
inkomsten uit werk, waarbij gedacht kan worden aan een geleidelijke
uitfasering uit een steunregeling. Voor personen met een gebrek aan
middelen wordt een individuele aanpak aanbevolen, waarbij binnen drie
maanden een individueel «inclusieplan» wordt opgesteld en een
persoonlijk begeleider wordt aangewezen.
De Raadsaanbeveling stelt daarnaast voor om de operationele capaciteit
van de verantwoordelijke uitvoeringsinstanties te versterken. Lidstaten
wordt aanbevolen om voldoende financiële middelen beschikbaar te
stellen voor uitkeringen en ondersteuning, waarbij het van belang is dat
de lidstaten de houdbaarheid van de overheidsfinanciën blijven bewaken.
Ook moedigt het voorstel de verschillende verantwoordelijke partijen aan
om nauwer samen te werken om de versplintering of overlap van
aangeboden voorzieningen beperken. Ten slotte moedigt de concepttekst
een goede monitoring van de implementatie van de Raadsaanbeveling
aan, onder meer in het kader van het Europees Semester. De aanbeveling
roept op eens elke drie jaar te rapporteren aan de Commissie over de
voortgang met de implementatie.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De COVID-19 crisis en de hoge energieprijzen hebben zichtbaarder
gemaakt dat een stijgend aantal mensen grote moeite heeft om het hoofd
boven water te houden bij financiële tegenslagen. Dat geldt niet alleen
voor mensen in de bijstand, maar ook voor werkende armen, mensen met
een beperking of mensen met een chronische ziekte. Met de Miljoenennota 2023 presenteerde het kabinet dan ook een uitzonderlijk groot
pakket aan koopkrachtmaatregelen dat zowel gericht is op het versterken
van de inkomenspositie van mensen om de negatieve effecten van de
hoge energieprijzen te dempen, als hen een structureel betere uitgangspositie geven.1 Dit pakket bevat onder meer een set aan incidentele
maatregelen, zoals het prijsplafond op de energierekening, een verlengde
energietoeslag, een verhoogde zorgtoeslag en een verlengde verlaging
van de brandstofaccijns, en structurele maatregelen, waaronder een
versnelde verhoging van het minimumloon (en de daaraan gekoppelde
bijstands- en AOW-uitkeringen), verhoogde huurtoeslag en een verhoging
van de arbeidskorting.
In Nederland kennen we als laatste sociale vangnet de Participatiewet.
Deze wet bevat zowel beschermende als activerende mechanismen. In
Nederland voeren de gemeenten de wet uit en bieden zij inkomenssteun
aan huishoudens die geen beroep kunnen doen op andere sociale
(werknemers)regelingen, eigen middelen of hun eigen vermogen. De
hoogte van de uitkering hangt af van de woon- en leefsituatie van de
1

Kamerstuk 36 200, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

3

burger. Van bijstandsgerechtigden wordt verwacht dat zij naar vermogen
werken aan hun arbeidsmarktintegratie en algemeen geaccepteerd werk
aannemen. Gemeenten ondersteunen hen hierbij.
In het coalitieakkoord is opgenomen dat wetten beoordeeld zullen worden
op eenvoud, menselijke maat en uitvoerbaarheid en waar nodig verbeterd
zullen worden. Het kabinet heeft op 21 juni 2022 de Kamer geïnformeerd
over de inzet van concrete maatregelen om de Participatiewet terug in
balans te brengen.2 De voorstellen voorzien in meer mogelijkheden voor
inkomenszekerheid en participatie voor bijstandsgerechtigden. Het
kabinet werkt tevens aan maatregelen die meer beslisruimte bieden, zoals
het mogelijk maken om in schrijnende gevallen over een beperkte periode
voorafgaande aan de aanvraag alsnog bijstand te verlenen en het ruimer
toestaan van giften. Om de kans op werk vanuit de Participatiewet verder
te vergroten, heeft het kabinet het wetsvoorstel Breed Offensief doorgezet
en wil het de arbeidsmarktinfrastructuur uitbreiden.3
Daarnaast zet de Minister voor Armoede, Participatie en Pensioenen in op
een meerjarige aanpak op het tegengaan van geldzorgen, armoede en
schulden. Deze aanpak heeft in het bijzonder als doel een halvering van
het aantal kinderen dat opgroeit in armoede in 2025, en een halvering van
armoede en problematische schulden in het algemeen in 2030.4
Voorbeelden van maatregelen hiervan zijn onder meer het ondersteunen
van professionals bij het signaleren van armoede, schulden en betalingsachterstanden, het instellen van een betalingsregeling voor betalingsachterstanden bij de rijksoverheid, met de mogelijkheid om schulden te
pauzeren, en voorlichting over het maken van de juiste financiële keuzes
om preventie van geldzorgen en schulden tegen te gaan.
Het niet-gebruik van de bijstand en andere inkomenssteun onder
rechthebbende huishoudens is zorgelijk.5 Om ervoor te zorgen dat zoveel
mogelijk rechthebbenden gebruik maken van de beschikbare voorzieningen, zet het kabinet in op een overheid die werkt voor mensen en
voorziet in laagdrempelige, eenvoudige, mensgerichte inkomenssteun,
financiële hulp en sociale incasso.
Het kabinet rapporteert jaarlijks over de monitoring van de Participatiewet
met een monitoringsbrief.6 Om de voortgang van de ambities in deze
kabinetsperiode inzichtelijk te maken, stellen het kabinet, de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), planbureaus en andere betrokken
partijen in samenspraak een brede monitor op. Voor het meten van
armoede gedefinieerd als onvoldoende financiële middelen, maken we
gebruik van cijfers over het niet-veel-maar-toereikend budget van het
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).7

2

Kamerstuk 34 352, nr. 253.
Kamerstuk 33 566, nr. 108.
4
Kamerstuk 24 515, nr. 643.
5
Nederlandse Arbeidsinspectie, Niet-gebruik van de algemene bijstand (2019). Niet-gebruik van
de algemene bijstand onder Nederlandse huishoudens was in 2018 naar schatting 35%.
Hierbinnen is veel variatie in de duur en omvang van het niet-gebruik. Het niet-gebruik was het
hoogste onder huishoudens waarin het inkomen enkele maanden of voor een beperkt bedrag
onder de bijstandsnorm kwam. De schatting is met name het gevolg van de beperkingen in de
privacywetgeving.
6
Zie Kamerstuk 34 352, nr. 254.
7
Dit budget omvat de minimale uitgaven aan onvermijdbare zaken als voedsel, kleding,
persoonlijke verzorging, wonen en verzekeringen, maar houdt daarnaast ook rekening met de
minimale kosten van ontspanning en sociale participatie die als zeer wenselijk beschouwd
worden. SCP en CBS hebben het voornemen om tot een gezamenlijke definitie van armoede te
komen.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

4

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet kan de voorgestelde Raadsaanbeveling op hoofdlijnen
onderschrijven. De huidige inflatie mede vanwege de hoge energieprijzen
en het historisch ongekende koopkrachtverlies dat daaruit voortvloeit,
hebben bestaande problemen om rond te komen aanzienlijk verergerd.
Dat geldt in het bijzonder voor mensen die op of rond het sociaal
minimum zitten, maar ook voor middeninkomens. Dit onderwerp is zeer
actueel en staat hoog op de maatschappelijke agenda. Het is daarom
begrijpelijk dat de Commissie met dit voorstel komt vanuit het idee dat dit
initiatief kan bijdragen aan het vermogen van lidstaten om hun stelsels
robuuster op te zetten. De Commissie respecteert daarbij de lidstaatbevoegdheden op het terrein van sociale bescherming en geeft aan dat het
aan de lidstaten is om naar eigen inzicht hun nationale sociale vangnetten
en activeringsmechanismen op te zetten.
De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt grotendeels
met het Nederlandse beleid. Zo steunt het kabinet enerzijds het principe
dat het sociale vangnet voldoende en stabiele financiële steun behoort te
bieden voor een stabiel en voldoende besteedbaar inkomen, en anderzijds
dat het stelsel effectieve prikkels bevat ten behoeve van participatie op de
arbeidsmarkt. Het kabinet onderschrijft de noodzaak om een robuuste
methodiek te gebruiken ter vaststelling van het sociaal minimum. Daarom
heeft het kabinet een onafhankelijke commissie ingesteld die onderzoek
gaat doen naar wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond
te kunnen komen en naar de systematiek van het sociaal minimum.8
Daarnaast is in het coalitieakkoord vastgelegd dat het sociaal minimum
iedere vier jaar wordt herijkt om vast te stellen of het toereikend is om van
te leven en mee te doen in de samenleving.9 Volgens de norm die de
Commissie gebruikt in haar analyse, is Nederland de enige EU-lidstaat die
een toereikend uitkeringsniveau hanteert.10
Het is daarnaast positief dat de Commissie ook aandacht vraagt voor de
activeringsmechanismen ten aanzien van mensen die kunnen werken.
Deze sluiten over het algemeen goed aan bij het Nederlands beleid. Een
aantal aanbevelingen zijn dusdanig gedetailleerd, in het bijzonder rondom
de kenmerken van het individueel inclusieplan, dat ze niet of niet geheel
door Nederlandse wetgeving worden voorgeschreven en binnen de
beleidsvrijheid van gemeenten vallen. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen inzetten op aanpassingen, zodat de tekst beter aansluit bij het
Nederlandse beleid en rekening houdt met de gemeentelijke beleidsvrijheid.
Het kabinet deelt het standpunt dat rechthebbenden de beschikbare
inkomensondersteuning zo volledig mogelijk moeten benutten. Teneinde
niet-gebruik tegen te gaan, bereidt de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen een juridische grondslag voor die gegevensverwerking mogelijk maakt om mensen proactief te kunnen benaderen,
met waarborg van toepasselijke privacywet- en regelgeving11. Actieve
benadering kan mogelijke rechthebbenden motiveren regelingen beter te
benutten. Dit kan bijdragen aan de bestaanszekerheid van meer
huishoudens.

8

Kamerstuk 35 925 XV, nr. 153.
Coalitieakkoord Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst, 15 december 2021. Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77.
10
Commission staf working Document, te vinden op https://ec.europa.eu/social/
main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10417#navItem-relatedDocuments.
Volgens de Commissie is het uitkeringsniveau toereikend als de netto hoogte ervan minstens
60% is van het mediane besteedbaar inkomen.
11
Kamerstuk 24 515, nr. 643.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

5

Het kabinet ondersteunt dat bij de uitvoering van regelingen de ruimte
bestaat om burgers de menselijke maat te bieden. Daarom krijgen
gemeenten de ruimte om de bijverdiengrenzen te verruimen, waarbij ook
aandacht is voor de armoedeval bij de overgang van een bijstandsuitkering naar werk.
Nederland heeft belang bij opwaartse sociale convergentie en
bescherming tegen armoede in de EU. Het ambitieniveau van de
aanbeveling draagt hieraan bij. Dit neemt niet weg dat problemen rondom
armoede verschillen van lidstaat tot lidstaat, wat vraagt om gericht beleid
op nationaal niveau. Het voorstel maakt helder dat de thema’s waarop de
aanbeveling betrekking heeft primair een nationale aangelegenheid
blijven. Het is dan ook positief dat gekozen is voor het instrument van een
juridisch niet-bindende Raadsaanbeveling en dat het voorstel markeert
dat rekening gehouden moet worden met nationale omstandigheden en
benaderingen. De aanbeveling erkent daarmee dat er verschillen kunnen
zijn in de manier waarop lidstaten uitvoering geven aan de voorgestelde
aanbeveling. Dit biedt lidstaten ook de mogelijkheid om van elkaar te
leren en beste praktijken met elkaar te delen. Het kabinet steunt de
voorgenomen inzet hierop.
Verder zal het kabinet er tijdens de onderhandelingen op inzetten dat
zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij bestaande statistieken en
indicatoren. Het kabinet acht de bestaande rapportageverplichtingen zoals
binnen het Europees Semester hiervoor geschikt.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Uit een eerste bespreking van het voorstel blijkt dat een meerderheid van
de lidstaten overwegend positief staat tegenover de Raadsaanbeveling.
Het is een zeer actueel thema dat alle lidstaten aangaat. Lidstaten zijn
tevreden met de nadruk die de Commissie legt op de beleidsvrijheid van
lidstaten. Verschillende lidstaten hebben wel vragen bij de gedetailleerde
omschrijving van een aantal aanbevolen maatregelen. Sommige lidstaten
geven aan dat de Raadsaanbeveling voldoende ruimte dient te laten voor
bestaande nationale kaders. In het Europees Parlement hebben de S&D en
de Groenen eerder gepleit voor een richtlijn in plaats van een aanbeveling. EVP en Renew steunen het instrument van de aanbeveling en
hebben ook gewezen op het belang van een activerend arbeidsmarktbeleid.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 VWEU, op basis waarvan de Raad
aanbevelingen kan vaststellen op basis van een voorstel van de
Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is, in samenhang met
artikel 153, lid 1 sub j. Op grond van artikel 153, lid 1 sub j, VWEU kan de
Unie, ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 VWEU, het
optreden van de lidstaten ondersteunen en aanvullen op het gebied van
de bestrijding van sociale uitsluiting. Het kabinet acht dit de juiste
rechtsgrondslag. Op het terrein van sociaal beleid is sprake van een
gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, voor de in het VWEU
genoemde aspecten (artikel 4 lid 2 sub b VWEU).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

6

b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
Raadsaanbeveling heeft tot doel de toereikende inkomenssteun voor
behoeftigen te promoten en een zo spoedig mogelijke integratie tot de
arbeidsmarkt van degenen die kunnen werken te bevorderen. Het kabinet
ziet meerwaarde in optreden op EU-niveau voor het bereiken van deze
doelstelling, omdat dit kan bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische
convergentie tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht kan versterken. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het gaat
om een juridische niet-bindende handeling. Het voorstel is geschikt om de
doelstelling van het optreden te bereiken, omdat het de lidstaten
ondersteunt bij het nemen van maatregelen ten aanzien van de bevordering van de toereikendheid en de toegang van voorzieningen uit het
sociale vangnet. Ook biedt het voorstel ruimte voor een gedifferentieerde
aanpak die de nationale, regionale of lokale situaties van de lidstaten in
ogenschouw neemt. Daarmee gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk.
d) Financiële gevolgen
In de voorgestelde aanbeveling worden geen concrete voorstellen gedaan
die directe financiële gevolgen hebben. Voor zover deze er wel blijken te
zijn, is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
het Meerjarig Financieel Kader 2021–2027 en dat deze moeten passen bij
een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast is er
EU-financiering beschikbaar om deze acties te ondersteunen in het kader
van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+), evenals het Europees Fonds
voor Regionale Ontwikkeling, InvestEU en de Faciliteit voor herstel en
veerkracht (RRF). Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de
regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt reeds
grotendeels met het bestaande Nederlandse beleid. De verwachting is dat
het Nederlandse beleid dan ook niet zal worden aangepast. De Raadsaanbeveling kan bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische convergentie
tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht kan
versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3538

7