Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 856

Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering en enkele andere wetten
teneinde nader inhoud te geven aan het beginsel
van openbaarheid van de behandeling van zaken
betreffende het personen- en familierecht

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Het wetsvoorstel wijzigt de regeling van artikel 803 van het Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) waardoor de behandeling van zaken
betreffende het personen- en familierecht voortaan niet zonder meer met
gesloten deuren plaatsvindt. Het beginsel van openbaarheid in civiele
procedures is in Nederland wettelijk vastgelegd in artikel 27 Rv. De
mogelijkheden tot uitzondering op dit beginsel worden hierin ook
genoemd. Deze komen overeen met de uitsluitingsgronden genoemd in
artikel 6 van het Verdrag van 4 november 1950 (Tr. 1951, 154) tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM).
Artikel 6 EVRM beoogt het recht op een eerlijk proces te waarborgen. Het
recht op een openbare behandeling van de zaak is een middel tot
verwerkelijking van een eerlijke procedure. Het EVRM verlangt daarom dat
gerechtelijke procedures openbaar zijn, tenzij sprake is van een uitsluitingsgrond als in artikel 6 EVRM genoemd. Daarbij gaat het om het belang
van de goede zeden, openbare orde of nationale veiligheid in een
democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of
de bescherming van privé-leven van procespartijen dit eisen of wanneer
de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou
schaden. Wanneer sprake is van een uitsluitingsgrond kan de rechter
besluiten dat het beginsel van openbaarheid dient te wijken voor
bijvoorbeeld de zwaarwegende belangen van de minderjarige en
beslissen dat de behandeling van de zaak geheel of ten dele met gesloten
deuren plaats zal vinden.
In artikel 803 Rv worden thans zonder dat daarop een uitzondering
mogelijk is, zaken betreffende het personen- en familierecht uitgesloten
van het beginsel van openbaarheid door te bepalen dat de behandeling
van deze zaken met gesloten deuren plaatsvindt. Blijkens de artikelen 818,

kst-32856-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

1

zesde lid, en 820, vijfde lid, Rv is artikel 803 Rv in scheidingszaken van
overeenkomstige toepassing.
Twee uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(hierna: het Europees Hof) met betrekking tot artikel 6 EVRM vragen om
herziening van deze regeling.
Het betreft de uitspraak in de zaak Moser tegen Oostenrijk van
21 september 20061 en de uitspraak in de gevoegde zaak B. en P. tegen het
Verenigd Koninkrijk van 24 april 20012. In deze zaken is nadere invulling
gegeven aan het openbaarheidbeginsel van artikel 6 EVRM.
In de zaak Moser oordeelde het Europees Hof dat sprake was van
schending van het recht op een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM
wegens het ontbreken van een openbare behandeling van de zaak en
vanwege het feit dat de uitspraak niet in het openbaar werd gedaan. In
deze procedure verzocht de Weense Raad voor de Kinderbescherming in
het kader van een kinderbeschermingsmaatregel om wijziging van het
ouderlijk gezag, omdat de moeder moeilijk voor haar zeer jonge kind kon
zorgen. De maatregel was gebaseerd op het gebrek aan passende
accommodatie en financiële middelen alsmede de onzekere verblijfstatus
van de moeder. De moeder en haar zoon dienden vervolgens een klacht in
bij het Europees Hof. Eén van de klachten betrof schending van artikel 6
EVRM. Het Europees Hof stelde ten aanzien van het beginsel van equality
of arms schending van artikel 6 EVRM vast, aangezien klaagster onvoldoende was betrokken in de procedure die leidde tot de ontneming aan
haar van het ouderlijk gezag. Zulks klemde in het bijzonder aangezien zij
niet in de gelegenheid was gesteld te reageren op diverse rapporten,
onder meer van de Raad voor de Kinderbescherming, waarop de rechter
zijn oordeel mede baseerde. Bovendien was in deze van belang dat het
ging om een procedure waarin een individuele burger het moest
opnemen tegen de staat.
In de zaak van B. en P. tegen het Verenigd Koninkrijk ging het om twee
verschillende procedures die werden gevoegd waarin ieder van de vaders,
nadat de relatie tussen de ouders was verbroken, de rechter verzocht om
de gewone verblijfplaats van zijn kind bij hem te bepalen. Procedures
onder de «Children Act 1989» vinden in beginsel met gesloten deuren
plaats. De twee vaders verzochten echter de rechter om een openbare
zitting. Zowel de rechter in eerste aanleg als die in hoger beroep wees
deze verzoeken af met als argument dat dit niet in het belang van het kind
zou zijn. De beide vaders beklaagden zich vervolgens bij het Europees Hof
dat hun recht op een openbare behandeling van hun zaak was
geschonden. Het Europees Hof oordeelde dat geen sprake was van
schending van artikel 6 EVRM. Daarbij werd overwogen dat, hoewel
artikel 6 EVRM als hoofdregel aangeeft dat civiele procedures openbaar
zijn, het aanwijzen van een categorie van zaken die vallen onder de in dit
artikel genoemde uitsluitingsgronden geen strijd oplevert met het
verdrag. De rechter dient echter in elke individuele zaak, indien een
belanghebbende hierom verzoekt, te kunnen beoordelen of behandeling
met gesloten deuren noodzakelijk is en dienovereenkomstig te kunnen
beslissen.
2. Betekenis van de zaken Moser en B. en P. voor de Nederlandse
regeling van openbaarheid in het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering

1

EHRM 21 december 2006, nr. 12643/02.
EHRM 5 september 2001, nrs. 36337/97 en
35974/97.
2

Uit de zaken Moser en B. en P. volgt dat het aanwijzen door de wetgever
van een categorie zaken waarbij wordt verondersteld dat deze vallen
onder een uitsluitingsgrond niet in strijd is met het verdrag, mits de
rechter in een individuele zaak alsnog kan toetsen en tot openbaarheid
kan beslissen als hem daarom door een belanghebbende wordt verzocht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

2

In het huidige artikel 803 Rv is sprake van stelselmatige behandeling
achter gesloten deuren. De voorgestelde wijziging van artikel 803 Rv
brengt de Nederlandse regeling in overeenstemming met artikel 6 van het
EVRM en de daaraan door het Europees Hof gegeven uitleg zonder
verandering te brengen in het uitgangspunt dat zaken betreffende het
personen- en familierecht in beginsel met gesloten deuren worden
behandeld. De rechter kan op verzoek van een belanghebbende, indien
zwaarwegende belangen bij openbaarheid daartoe aanleiding geven, in
een individuele zaak bepalen dat de behandeling ervan geheel of
gedeeltelijk openbaar is,tenzij de belangen van minderjarigen of betrokkenen bij bescherming van hun persoonlijke levenssfeer zich daartegen
verzetten.
3. Gevolgen voor de praktijk
Zij die betrokken zijn bij zaken betreffende het personen- en familierecht
vinden het in het algemeen onwenselijk dat derden bij de behandeling
van hun zaak aanwezig zijn, tenzij dezen slechts beroepsmatig een belang
bij bijwoning hebben, zoals advocaatstagiaires. Tijdens de behandeling
komen immers de nodige gegevens over hun privé-leven en over het
privé-leven van hun kinderen aan de orde teneinde de rechter te informeren, zodat deze een weloverwogen beslissing kan nemen op bijvoorbeeld een verzoek om omgang met of het bepalen van de verblijfplaats
van de kinderen.
De rechter is in het algemeen ook geen voorstander van de aanwezigheid
van derden, zoals nieuwe partners of familie, met name omdat dit de kans
vergroot dat emoties hoger dan gebruikelijk oplopen en dit de orde ter
zitting kan verstoren. Ook kan de aanwezigheid van derden de kans op het
alsnog bereiken van een minnelijke regeling verkleinen of zelfs zonder
meer afwezig doen zijn. Gelet hierop is geen verandering gebracht in het
uitgangspunt dat de behandeling van zaken betreffende het personen- en
familierecht in beginsel met gesloten deuren plaatsvindt. Evenmin is
verandering gebracht in de huidige praktijk dat geïnteresseerde derden de
behandeling mogen bijwonen als geen van de betrokkenen daartegen
bezwaar maakt. In zoverre heeft de voorgestelde wijziging van artikel 803
Rv geen gevolgen voor de praktijk.
Het tweede lid, dat de mogelijkheid voor de rechter in het leven roept om
op verzoek van een belanghebbende te bepalen dat de behandeling van
een zaak openbaar is wegens zwaarwegende redenen bij openbaarheid,
zal nauwelijks gevolgen hebben voor de huidige praktijk. Belanghebbenden zullen meestal slechts wensen dat een familielid, nieuwe partner
of goede vriend bij de behandeling van hun zaak aanwezig zal zijn voor
morele steun. Indien deze wens om bepaalde personen tot de behandeling van de zaak toe te laten niet gehonoreerd kan worden, omdat de
overige belanghebbenden hiertegen bezwaar maken, zullen belanghebbenden niet alsnog verzoeken om een openbare behandeling van hun
zaak. Zij zullen niet wensen dat elke willekeurige derde alsdan ook
aanwezig kan zijn bij de behandeling. Bovendien zal sprake moeten zijn
van een zwaarwegend belang bij openbaarheid dat voorrang verdient
boven de privacybelangen van de overige belanghebbenden in de zaak,
alvorens de rechter kan overgaan tot opheffing van de beslotenheid van
de zitting.
Aan de rechtspraak kan worden overgelaten welke eisen aan een verzoek
om een openbare behandeling worden gesteld. Gedacht kan hierbij
worden aan een termijn voor indiening van het verzoek om een openbare
behandeling teneinde vertraging van de procedure te voorkomen.
Dergelijke aanvullende regels zullen, zoals thans ook gebruikelijk is,
kunnen worden opgenomen in het procesreglement van de rechtbanken
en gerechtshoven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

3

4. Adviezen
In het kader van de bij de totstandkoming van een wetsvoorstel gebruikelijke consultatieronde zijn adviezen verkregen van de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de vereniging van
Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (vFAS). In alle adviezen
wordt het belang onderschreven dat de categorale uitzondering op het
openbaarheidsbeginsel voor zaken betreffende het personen- en
familierecht gehandhaafd blijft en steunt men de mogelijkheid die de
rechter krijgt om in deze zaken te bepalen dat een zaak geheel of
gedeeltelijk openbaar wordt behandeld. De Rvdr geeft aan bedenkingen te
hebben waar het de reikwijdte betreft van zaken waarop artikel 803 en 254
Rv zien. Hij stelt daarbij de vraag waarom de regeling van 803 Rv niet ook
geldt voor bijvoorbeeld procedures betreffende boedelkwesties of straaten contactverboden waarbij het belang van de bescherming van de
privacy eveneens speelt. Er zijn evenwel geen aanwijzingen dat ook voor
andere categorieën zaken dan waarvoor thans in de wet een regeling is
getroffen, dringend behoefte bestaat aan een uitzondering op het
openbaarheidsbeginsel. Op grond van artikel 6 EVRM dienen civiele
procedures in beginsel openbaar te zijn, hetgeen nogmaals is benadrukt
in de hiervoor aangehaalde uitspraken van het Europees Hof.
De NVvR signaleert enkele vraagpunten ten aanzien van het uitgangspunt
en het toetsingskader van de wettelijke regeling en de gevolgen hiervan
voor de motivering van de rechterlijke beslissing om de behandeling van
een zaak al dan niet met gesloten deuren te laten plaatsvinden. Naar
aanleiding hiervan is de redactie van de regeling van artikel 803 Rv
aangescherpt. Voorts is in deze memorie verduidelijkt welke toetsing de
rechter zal verrichten alvorens te beslissen op een verzoek om
openbaarheid.
Op de adviezen van de NOvA wordt gezien de technische aard ervan
hierna bij de artikelsgewijs toelichting nog nader ingegaan. Ook is het
voorontwerp voor publieke consultatie op de website
www.internetconsultatie.nl geplaatst. Op dit ontwerp is door een drietal
particulieren gereageerd. Zij gaven aan voorkeur te hebben voor
behandeling in openbaarheid waarbij de rechter zonodig kan beslissen de
behandeling alsnog met gesloten deuren te laten plaatsvinden. De praktijk
laat evenwel zien dat, gelet op de belangen van minderjarigen of ten
behoeve van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van
betrokkenen, in het merendeel van de zaken betreffende het personen- en
familierecht een behandeling met gesloten deuren gewenst is. Deze
reacties hebben daarom niet tot een aanpassing van het voorstel geleid.
5. Overgangsrecht
In dit wetsvoorstel is geen overgangsbepaling opgenomen. De wetswijziging heeft derhalve onmiddellijke werking. Dit maakt het mogelijk dat de
rechter in procedures die reeds lopen op het tijdstip van inwerkingtreding
alsnog kan beslissen dat de behandeling voor het verdere vervolg geheel
of gedeeltelijk openbaar zal zijn, indien een belanghebbende hierom
verzoekt.
6. Administratieve lasten en financiële effecten voor de
begroting
Er zijn geen administratieve lasten voor instellingen en burgers en geen
financiële effecten voor de begroting. Het wetsvoorstel zal geen substantiële gevolgen voor de werklast van de rechtspraak hebben, aangezien de
hierin opgenomen mogelijkheid voor belanghebbenden om op grond van
zwaarwegende belangen om een openbare behandeling van hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

4

individuele zaak betreffende het personen- en familierecht te verzoeken
zich gelet op de aard van de zaak niet snel zal voordoen.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A
Het Landelijk overleg van voorzitters van de familiesectoren (LOV-f) heeft
aangegeven dat uitgangspunt dient te zijn dat ook familie-kort gedingen
met gesloten deuren worden behandeld. Dit uitgangspunt is thans
opgenomen in 11.9 van het procesreglement kort gedingen rechtbanken
sector civiel/familie. Het is dan ook de praktijk dat deze kort gedingen met
gesloten deuren worden behandeld. Daarbij wordt overigens, gelet op het
hier van toepassing zijnde artikel 27 Rv, steeds individueel bepaald dat dit
zo gebeurt, dit met name op de grond dat de belangen van minderjarigen
of de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van partijen dit eisen.
Er is geen goede grond om de voorgestelde regeling van artikel 803 Rv
niet van toepassing te doen zijn in kort gedingen betreffende het
personen- en familierecht. Kort gedingen in zulke zaken verschillen
immers niet van die welke in de bodemzaak worden behandeld of van
voorlopige voorzieningen in echtscheidingszaken, waarop artikel 803 Rv
wel van toepassing is.
Artikel I, onderdeel B
In het eerste lid wordt bepaald dat de behandeling met gesloten deuren
plaatsvindt, waarbij wordt verduidelijkt dat dit gebeurt in verband met de
belangen van minderjarigen of de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer van belanghebbenden. Het tweede lid maakt een uitzondering
mogelijk op het besloten karakter van de behandeling door te bepalen dat
de rechter op verzoek van een belanghebbende in een individuele zaak
kan besluiten dat de behandeling geheel of gedeeltelijk openbaar is,
indien zwaarwegende belangen bij openbaarheid daartoe aanleiding
geven en de belangen van minderjarigen of de belangen van belanghebbenden bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zoals genoemd
in het eerste lid, zich daartegen niet verzetten.
Onder belanghebbende wordt verstaan degene op wiens rechten en
verplichtingen de zaak rechtstreeks betrekking heeft (artikel 798 Rv). Een
belanghebbende kan de behandelend rechter, in beginsel schriftelijk,
verzoeken om een openbare behandeling van zijn zaak onder vermelding
van de redenen daarvan.
De rechter is slechts gehouden om op dit verzoek te reageren, indien de
verzoeker om openbaarheid aannemelijk heeft gemaakt dat hij een
zwaarwegend belang bij openbaarheid heeft. Is evident geen sprake van
een zwaarwegend belang, dan geldt onverkort het eerste lid van artikel
803 Rv en vindt de behandeling met gesloten deuren plaats zonder dat de
rechter dit hoeft te motiveren. Hiervan is in ieder geval sprake indien een
ongemotiveerd verzoek om een openbare behandeling wordt gedaan.
Stelt de rechter vast dat een zwaarwegend belang bestaat bij de behandeling van een specifieke zaak in openbaarheid, dan is hij gehouden een
belangafweging te maken, waarbij hij enerzijds het naar voren gebrachte
belang bij openbaarheid en anderzijds de belangen van de betrokken
minderjarigen of de belangen bij bescherming van de privacy van alle
overige betrokkenen tegen elkaar afweegt. Naar verwachting zal de
rechter slechts zelden een beroep op dit tweede lid honoreren, omdat
inherent aan de aard van zaken betreffende het personen- en familierecht
is dat de belangen van minderjarigen of het belang bij eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer van belanghebbenden eraan in de weg staan
dat de behandeling van de zaak openbaar is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

5

De rechter zal hoogst zelden bij de behandeling van zaken waar het
belang van de minderjarige een hoofdrol speelt (bijvoorbeeld verzoeken
met betrekking tot het gezag over een minderjarige of de wijziging van de
verblijfplaats van een minderjarige) concluderen dat de belangen van de
minderjarige zich niet verzetten tegen een behandeling met open deuren.
Indien de uitzonderlijke situatie zich voordoet dat de rechter oordeelt dat
de belangenafweging in het voordeel van de openbaarheid uitvalt en hij
beslist tot opheffing van de beslotenheid van de zitting, deels of geheel,
dan zal hij de redenen hiervoor uiteenzetten in het proces-verbaal van de
zitting. Zie voor dit laatste ook het in artikel II van dit wetsvoorstel
voorgestelde derde lid van artikel 4 van de Wet op de rechterlijke
organisatie.
Voor de invulling van het voorgestelde tweede lid van artikel 803 Rv is
deels aangesloten bij artikel 27 Rv. De NOvA merkt op dat er een verschil
in bewoording is in artikel 27 lid 1 respectievelijk artikel 803 lid 2 daar
waar is opgenomen dat de rechter een behandeling met gesloten deuren
kan bevelen respectievelijk een openbare behandeling kan bepalen. Er is
voor gekozen om de verouderde term bevelen te vervangen door bepalen,
omdat deze term beter past in de huidige tijdgeest.
De NOvA stelt voor gelijk in artikel 27 Rv de toevoeging «evenwel» op te
nemen om te verduidelijken dat het tweede lid een uitzondering is op het
eerste lid. Het wetsvoorstel is dienovereenkomstig aangevuld.
Artikel II
Indien de rechter toepassing geeft aan het tweede lid van artikel 803 Rv,
dus beslist dat de behandeling geheel of gedeeltelijk openbaar zal zijn,
dienen de redenen daarvoor in het proces-verbaal van de zitting te
worden vermeld. Artikel 4 van de Wet op de rechterlijke organisatie wordt
met een bepaling van die inhoud aangevuld. Dit voorschrift geldt niet
indien de rechter slechts bepaalde personen tot de behandeling van de
zaak of een deel daarvan toelaat.
Artikel III
Artikel 803 Rv wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op de
behandeling van zaken betreffende internationale ontvoering van
kinderen. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Uitvoeringswet
verdragen inzake internationale ontvoering van kinderen worden
verzoeken in kinderontvoeringszaken in alle gevallen met gesloten deuren
behandeld. Gelet op de uitspraken van het Europees Hof dient de rechter
ook in deze zaken de mogelijkheid te hebben om in een individuele zaak
een belangenafweging te maken en te kunnen bepalen dat de behandeling, al dan niet gedeeltelijk, openbaar is.
Evenwel is moeilijk voor te stellen dat de rechter in kinderontvoeringszaken de beslotenheid van de zitting zal opheffen. In een kinderontvoeringszaak waarin het verzoek tot teruggeleiding van een kind naar zijn
gewone verblijfplaats aan de orde is, staat het geschil tussen de ouders
over de verblijfplaats van en het gezag over het kind centraal. De rechter
zal vrijwel altijd meer gewicht toekennen aan het belang van een
minderjarige bij een zitting met gesloten deuren dan aan het belang bij
openbaarheid en derhalve hoogst zelden concluderen dat de belangen
van minderjarigen in kinderontvoeringszaken zich niet verzetten tegen een
behandeling met open deuren.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 856, nr. 3

6