Position Paper Autoriteit Consument & Markt
Rondetafelgesprek over de marktdominantie van internet- en technologiebedrijven
31 januari 2018
ACM ziet toe op creatie en misbruik van marktmacht door big tech bedrijven en bescherming van
consumenten. Big tech bedrijven worden steeds groter en dat roept maatschappelijke vraagstukken op.
Groot zijn staat echter niet per definitie gelijk aan het hebben van marktmacht en niet alle vraagstukken zijn
gerelateerd aan marktmacht. ACM zet in op het investeren in kennis, actief volgen van ontwikkelingen in de
markt om tijdig in te kunnen grijpen en zoekt de samenwerking met andere nationale en internationale
toezichthouders.
Wat ziet de ACM?
De economische impact van big tech bedrijven neemt onverminderd toe.
In hoog tempo introduceren ze nieuwe producten, diensten en business modellen die het leven voor
consumenten makkelijker maken. Ook creëren ze nieuwe markten en zorgen ze voor een flinke
opschudding in bestaande markten. Door innovatievermogen en financiële kracht zijn ze in staat om snel
omvangrijke marktposities op te bouwen die door schaal- en netwerkeffecten al snel onaantastbaar lijken
(‘winner takes all”). Een centrale vraag daarbij is of sprake is van duurzame en onaantastbare marktmacht
of dat de stevige posities door voortdurende technologische ontwikkeling en door de opkomst en groei van
nieuwe, innovatieve spelers weer zullen eroderen.
Big techs creëren welvaart maar veroorzaken ook grote maatschappelijke vraagstukken
Internet- en technologiebedrijven leveren innovatieve diensten, nieuwe efficiëntere manieren om vraag en
aanbod bij elkaar te brengen en instrumenten voor sociale interactie. Die leveren veel
consumentenwelvaart op. De sterke groei van deze diensten leidt ook tot zorgen in de samenleving omdat
het druk zet op verschillende publieke belangen. Er leven begrijpelijke vragen over zaken als de
keuzevrijheid van consumenten, de prijs voor gebruik van de platforms door aanbieders van diensten (denk
aan de commissies die Thuisbezorgd rekent aan restauranthouders), condities waaronder toeleveranciers
opereren (denk aan de bezorgers van Deliveroo), omgang met privacygevoelige data (denk aan Facebook),
effecten op de leefbaarheid van steden (denk aan Airbnb en de opkomst van online winkelen) en de
effecten op spelers in traditionele markten (denk aan taxi’s die zich beklagen over een ongelijk speelveld
met Uber).
ACM heeft een rol vanuit haar taken als mededingingsautoriteit en consumentenbeschermer
ACM onderkent de relevantie en de grote invloed van de digitale economie op haar missie als
markttoezichthouder. Het is begrijpelijk dat bij vragen over het optreden van big tech bedrijven ook
verwachtingsvol naar mededingingstoezichthouders zoals de ACM wordt gekeken. De ACM heeft immers
stevige bevoegdheden om het ontstaan van marktmacht te voorkomen (via het concentratietoezicht) en om
misbruik van economische machtsposities te bestraffen. Zij ziet bovendien toe op de bescherming van
consumenten via specifieke wetten. De ACM zet deze bevoegdheden waar nodig en waar mogelijk in om
problemen te voorkomen of aan te pakken.
1

Groot staat niet per definitie gelijk aan markmacht
De mededingingswetgeving richt zich op het tegengaan en bestraffen van gedragingen die een gezonde
mededinging belemmeren. Het mededingingsrecht is bij uitstek geschikt om het ontstaan van marktmacht
door concentraties en de uitoefening van marktmacht te onderzoeken en aan te pakken indien nodig. Om te
kunnen vaststellen of een big tech bedrijf beschikt over een economische machtspositie of dat een
overname leidt tot een significante belemmering van de mededinging moet eerst worden vastgesteld op
welke markt(en) wordt geconcurreerd en met wie. In het geval van big tech is dat soms ambigu. Een paar
voorbeelden.
•

Concurreert Facebook alleen met andere sociale netwerken, of ook met videoplatforms, met
communicatie-apps, en met online nieuwsites? En om welke klanten concurreert zij dan: om
adverteerders, om consumenten, of om nieuwsleveranciers?

•

Zou Apple met haar betaaldiensten concurreren met de Nederlandse banken?

De antwoorden op deze vragen staan niet op voorhand vast maar zijn bepalend voor het risico op
mededingingsproblemen en bepalen daarmee de noodzaak voor de ACM of de Europese Commissie om
op te treden. Wat big tech bijzonder maakt is dat de bedrijven grote marktposities kunnen hebben,
bijvoorbeeld in internet zoekdiensten, maar tegelijkertijd onderling stevig concurreren op andere markten en
op innovatiekracht.
Het beschikken over marktmacht is niet verboden
Het beschikken over marktmacht is niet verboden, misbruik maken daarvan wel. Ook de creatie van
marktmacht door een concentratie kan worden verboden. In de zaken die de ACM tot nu toe heeft
onderzocht (Thuisbezorgd, Online Videoplatforms) hebben we niet geconstateerd dat sprake was van
marktmacht op de betrokken relevante markten. Dat sluit natuurlijk niet uit dat dat voor andere spelers op
andere markten wel het geval kan zijn. Zo heeft de Europese Commissie Google bestraft voor misbruik van
haar economische machtspositie op de markt voor internet zoekdiensten.
Niet alle problemen hebben te maken met marktmacht
De ACM constateert dat –wellicht tegen de heersende gedachte in- een aantal genoemde maatschappelijke
vraagstukken niet of slechts indirect gerelateerd zijn aan de uitoefening van marktmacht. Deze
ongemakken lijken het gevolg te zijn van andere vormen van marktfalen dan marktmacht. Daarbij valt
bijvoorbeeld te denken aan de mogelijkheid dat bedrijven geen rekening houden met negatieve effecten
van het gebruik van hun diensten op de maatschappij (bijvoorbeeld op leefbaarheid of veiligheid), dat
bedrijven onvoldoende doen aan privacybescherming, dat consumenten onvoldoende geïnformeerd zijn om
in te kunnen schatten of ze een goede deal krijgen (informatie-asymmetrie) of de beperkte rationaliteit van
mensen bij het nemen van besluiten. Voor deze vraagstukken bestaan doorgaans specifieke wetten met
eigen toezichthouders zoals bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens met de Autoriteit
Persoonsgegevens als toezichthouder. Zoals gezegd heeft de ACM als multifunctionele toezichthouder ook
een rol waar het gaat om het aanpakken van schadelijk gedrag van big tech bedrijven tegenover
consumenten (denk aan het onderzoek naar de algemene voorwaarden van digitale platforms).
Een vraagstuk kan ook meerdere toezichtgebieden raken. In die gevallen is samenwerking een oplossing.
Zo onderzoekt ACM bijvoorbeeld samen met het CvdM de relatie tussen online platforms en vrije
nieuwsgaring. De uitkomsten van dit onderzoek verwachten wij in de eerste helft van 2018 te kunnen
presenteren.
2

Wat doet de ACM?
De strategie van de ACM in digitale markten leunt op drie pijlers:
1.

Investeren in kennis over de werking van digitale markten

Digitalisering maakt markten steeds complexer. Grenzen tussen markten vervagen doordat
technologiebedrijven nieuwe markten ontwikkelen en bestaande markten betreden met nieuwe diensten of
business-modellen. Dit levert nieuwe vragen op over wat precies de markt is, en tot welke problemen dit
kan leiden. In het regeerakkoord wordt hier terecht onze aandacht voor gevraagd. Vaststellen wat de echte
problemen in deze markten zijn en bepalen wat wel en niet mag vereist grondig inzicht in de werking van
digitale markten. De ACM ziet dat als één van haar speerpunten. De ACM investeert sterk in kennis over de
werking van digitale markten. Zo heeft de ACM vorig jaar een marktstudie naar online video platforms
uitgevoerd en hebben we in ECN-verband1 gewerkt aan de monitoring van de effecten van de toezeggingen
van hotelboekingssites zoals Booking.com. Daarmee kunnen we in het geval van problemen goed
geëquipeerd ingrijpen. Ook pakt ACM zaken in digitale markten op om marktpartijen te laten zien hoe zij
aankijkt tegen bepaalde vraagstukken (denk aan Thuisbezorgd).
2.

Actief volgen om tijdig te kunnen ingrijpen

Digitale markten veranderen snel. ACM ziet dat internet- en technologiebedrijven snel enorme schaal
kunnen bereiken in markten. Zij ziet ook dat voortdurende technologische innovatie een belangrijke bron is
van consumentenwelvaart en ook kan leiden tot de afbraak van bestaande machtsposities. De
innovatiedynamiek is één van de drijvende factoren achter concurrentie in digitale markten. ACM wil die
dynamiek niet verstoren maar wil tegelijkertijd wel tijdig kunnen ingrijpen ingeval van schadelijk gedrag.
ACM zet daarom sterk in op het actief volgen van ontwikkelingen (bijvoorbeeld door marktstudies naar
online videoplatforms, fintechs in het betalingsverkeer, internet interconnectie). Daarmee laat ACM zien de
sector actief in de gaten te houden en kan zij eventuele mededingingsproblemen in een vroeg stadium
herkennen en er snel op acteren.
3.

Inzetten op internationale en nationale samenwerking

Internet- en technologiebedrijven opereren wereldwijd en de maatschappelijke issues gaan over de
nationale grenzen of de domeinen van specifieke nationale toezichthouders heen. Het gedrag van big tech
bedrijven is dus niet alleen een zaak van nationale mededingingsautoriteiten. Ook de Europese Commissie
speelt hier als mededingingstoezichthouder een belangrijke rol (denk aan de Google shopping zaak). De
nationale toezichthouders zijn hierbij nauw betrokken. Binnen het ECN-netwerk worden de Europese cases
op digitale markten besproken en afgestemd tussen de nationale mededingingsautoriteiten en de Europese
Commissie. ACM zoekt actief de samenwerking met andere mededingingsautoriteiten in Europa op het
digitale vlak. Ook zoekt ACM de samenwerking met andere toezichthouders zoals de Autoriteit
Persoonsgegevens en het CvdM op. Daarbij staat steeds de vraag voorop wie de “best geplaatste”
autoriteit is om een bepaalde zaak op te pakken en of samenwerking een effectievere aanpak kan
opleveren.

1

ECN, het European Competition Network, is het samenwerkingsverband van de nationale mededingingsautoriteiten in de EU
en de Europese Commissie.

3