Validatie van de
voorbereidingen van
de Douane op de Brexit
Een extern perspectief op de
interne voorbereiding – verkorte versie
eindrapportage
22 november 2018

1

Managementsamenvatting
Voor u ligt de verkorte versie van de eindrapportage validatie van de voorbereidingen van de Douane op de Brexit.
De aanleiding voor deze validatie is de mogelijke aanstaande Brexit per 29 maart 2019 en de significante impact die
dit heeft op de werkzaamheden van de Douane. Het onderzoek is in oktober 2018 uitgevoerd door
EY Advisory in opdracht van de Directeur-Generaal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën, met de
Algemeen Directeur van de Douane als gedelegeerd opdrachtgever. De onderzoeksopdracht omvat het uitvoeren
van een analyse naar de mate van interne voorbereiding per 15 oktober 2018 (peildatum) van de Douane op een
‘harde Brexit’ (no deal ‘cliff-edge’ scenario) per 29 maart 2019. Het doel van de validatie is een externe reflectie op
de door de Douane intern ingezette en voorgenomen activiteiten met daarbij de vraag of er witte vlekken zijn of
issues met een verhoogd risico. Het toetsingskader voor de mate van voorbereiding zijn de doelstellingen die de
Douane zich heeft gesteld zijnde; per 29 maart 2019 is de continuïteit van alle douane-processen geborgd en er is
geen onnodig economisch oponthoud, en voor de lange termijn zijn de werkzaamheden voor Brexit structureel en
duurzaam ingebed in de bestaande organisatie.
De onderzoekers komen tot de conclusie dat de Douane per 15 oktober 2018 voldoende is voorbereid om per
29 maart 2019 haar Brexit doelstellingen te realiseren. Hierbij zal in de resterende maanden, tot 29 maart 2019,
nog veel werk moeten worden verzet, waarbij de aanbevelingen met spoed en focus dienen te worden gerealiseerd.
De conclusie is gebaseerd op het volgende:
-

-

-

De Douane is tijdig begonnen en in ruime mate volledig in haar interne voorbereidingsactiviteiten. In het
onderzoek zijn geen inhoudelijke onvolledigheden geconstateerd en slechts een beperkt aantal procesmatige
onvolledigheden gevonden. Deze onvolledigheden zijn door de Douane voor het einde van 2018 op te lossen;
De aanpak door de Douane met ‘lijnorganisatie als het kan, Programmabureau Brexit als het moet’ is voor het
realiseren van Brexit voorbereidingen een goed passend organisatiemodel. Hiermee is voldoende basis gelegd
voor de procesuitvoering van de voorbereidende werkzaamheden van zowel het Programmabureau Brexit als
van de deelprojecten in de lijn. In dit onderzoek is geconcludeerd dat vanaf de zomer 2018 een verbetering in de
voortgang is waargenomen die zich nu verder moet continueren;
De witte vlekken en geïdentificeerde risico’s zijn met additionele inspanningen, versnelling en focus beheersbaar.
De witte vlekken betreffen het ontbreken van drie effectieve programmabesturingsmiddelen voor het
Programmabureau Brexit: masterplanning, meer terugval scenario’s, meer ‘droog-oefenen’, en twee witte
vlekken voor de periode na 29 maart 2019; voorbereidingen in het algemeen en het duurzaam inpassen van
nieuwe medewerkers in de organisatie. De drie grootste risico’s betreffen: de piekbelasting op de totale douane
organisatie in de laatste vier maanden, het voorkomen van een verloop van nieuwe medewerkers in de eerste
twee jaar en de extra druk op integriteits-toetsing en borging door de uitzonderlijke verwachtte hoeveelheid
nieuwe medewerkers in een relatief korte periode.

Het onderzoek heeft in absolute zin veel aanbevelingen opgeleverd. In relatieve zin valt het aantal aanbevelingen
mee, gegeven de omvang van de voorbereidingen op de Brexit. In dit licht is het aantal aanbevelingen voor de
Douane behapbaar en past het bij de conclusie dat de Douane voldoende is voorbereid. De onderzoekers doen de
volgende hoofdaanbevelingen aan de Douane:

-

Bereid de gehele Douane organisatie voor op een zeer stevige uitvoeringsagenda voor januari - april 2019;
Borg in besluitvorming en gedrag dat de organisatie de lat hoog legt voor het niveau van dienstverlening en
handhaving per 29 maart 2019;
Continueer ‘lijn als het kan en programma als het moet’;
Realiseer in de periode november - december 2018 de reeds geplande deadlines in de deelprojecten;
Realiseer in de periode januari - februari 2019 de in dit onderzoek geïdentificeerde extra of onvoldoende
geplande activiteiten, zorg daarbij voor terugvalscenario’s en ‘droog oefenen’ van bestaande plannen;
Versterk zowel het Programmabureau Brexit als de lijnsturing door meer nadruk te leggen op tussenresultaat
gedreven planningen (mijlpalen), aantoonbaar gebruik van meetbare prestatie-indicatoren en eigenaarschap
(wie, wat, hoe en wanneer).

De conclusie dat de Douane per 15 oktober 2018 voldoende is voorbereid op de Brexit betekent niet dat de Douane
per 29 maart 2019 op het gewenste eindniveau zal zijn in termen van dienstverlening en handhaving. Er zal in de
fase na maart 2019 verdere verbetering en implementatie van duurzame oplossingen benodigd zijn. Het gaat hierbij
om het normaliseren van de dienstverlening in formaliteiten (verminderen doorlooptijden in vergunningaanvragen
en aangiften), het opvoeren van het handhavingsniveau door het beschikbaar stellen van meer capaciteit in termen

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 2

van medewerkers, huisvesting en middelen en het implementeren van leereffecten in de uitvoering. Tenslotte,
bereidt de Douane zich voor op de ‘cliff-edge’ variant van de Brexit en daarmee is zij voorbereid op de meest
ingrijpende variant. Dit neemt niet weg dat de Douane de ontwikkelingen en voortdurende politieke onzekerheid
over het uiteindelijke scenario in ogenschouw moet blijven nemen omdat dit consequenties heeft voor de
inhoudelijke en procesmatige executie van de voorbereiding op de Brexit.

1 Aanleiding onderzoek
De Douane is de handhavingsdienst van het Ministerie van Financiën die het EU-buitengrensoverschrijdende
goederenverkeer in Nederland controleert. De Douane zorgt voor de heffing en inning van binnenlandse accijnzen
en verbruiksbelastingen en de handhaving op dit terrein. Daarbij ziet de Douane er op toe dat het goederenverkeer
volgens de regels verloopt en dat het grensoverschrijdend goederenverkeer wordt gefaciliteerd. De Brexit brengt
verandering in de grensactiviteiten van de Douane voor het goederenvervoer van en naar het Verenigd Koninkrijk
(VK) omdat de statusverandering van het VK naar ‘derde land’ het invoeren van douane formaliteiten en handhaving
vereist. Dit betekent een aanzienlijke verzwaring van de werklast ten opzichte van het bestaande takenpakket van de
Douane. Deze verzwaring heeft niet alleen betrekking op de reguliere processen en locaties, maar ook op nieuwe
activiteiten bij de ferry’s tussen Nederland en het VK, waar op dit moment geen douane activiteiten plaatsvinden.
Omdat een scenario zonder akkoord over uittreding van het VK vooralsnog niet uit te sluiten valt, heeft het kabinet
besloten dat de Douane zich moet voorbereiden op een ‘harde Brexit’ (no deal ‘cliff-edge’ scenario) per 29 maart
2019. Met minder dan een half jaar aan voorbereidingen te gaan heeft de Douane in opdracht van de DirecteurGeneraal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën, samen met de Algemeen Directeur van de Douane als
gedelegeerd opdrachtgever, deze externe validatie van de voorbereidingen laten uitvoeren door EY Advisory.
De voorliggende rapportage bevat de volgende onderdelen en is een beknopte en zelfstandig leesbare versie van het
eindrapport:
1.
2.
3.
4.
5.

Aanleiding onderzoek
Onderzoeksdoelstelling
Toets op volledigheid en effectiviteit van uitvoering
Toets op witte vlekken en risico’s
Conclusies en aanbevelingen

2 Onderzoeksdoelstelling
Onderzoeksopdracht
De onderzoeksopdracht omvat het uitvoeren van een analyse naar de mate van voorbereiding van de Douane op een
‘Cliff-edge Brexit’ (vanaf hier: Brexit) per 29 maart 2019, met 15 oktober 2018 als peildatum. Deze analyse focust
op de volledigheid van de inhoudelijke voorbereidingen enerzijds en het proces en de mogelijkheden om het proces
te verbeteren, te versterken en/of te versnellen anderzijds. Bij het laatste hoort een schatting van de issues die
versterkte aandacht behoeven en (waar relevant) voorstellen te doen om deze issues zo goed mogelijk te mitigeren,
dan wel er zo goed mogelijk mee om te gaan totdat een oplossing voor handen is. De mate van voorbereiding is
getoetst aan de doelstellingen die de Douane zich heeft gesteld. Met andere woorden, de Douane is voorbereid als
aan onderstaande doelstellingen wordt voldaan:

-

Per 29 maart 2019 is de continuïteit van alle douane processen geborgd en er is geen onnodig economisch
oponthoud;
Voor de lange termijn geldt als doel dat de toename in reguliere werkzaamheden en nieuwe werkzaamheden als
gevolg van de Brexit structureel en duurzaam zijn ingebed in de bestaande organisatie.

Dit onderzoek richt zich uitsluitend op de interne voorbereidingen van de Douane. De voorbereidingen door andere
externe partijen is geen onderwerp van dit onderzoek. Bedrijven en andere instanties hebben hierin een eigen
verantwoordelijkheid. De benodigde samenwerking met de Douane en de externe informatieverstrekking vanuit de

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 3

Douane is daarentegen wel onderdeel van dit onderzoek. Het is mogelijk dat er zich na de peildatum van 15 oktober
2018 nog onverwachte externe ontwikkelingen voordoen met impact op de voorbereiding door de Douane. Deze
problematiek vormt geen onderdeel van deze validatie.

Gehanteerde onderzoeksmethode
EY heeft het onderzoek in de periode van 1 oktober tot en met 31 oktober 2018 uitgevoerd met als hoofdvraag:
‘Wat is de mate van voorbereiding van de Douane op een Brexit per 29 maart 2019 met als meetdatum 15 oktober
2018?’.
De beantwoording hiervan volgt uit een synthese van de antwoorden op drie sub-onderzoeksvragen die de kern
vormen van de gehanteerde onderzoeksmethode, namelijk:
1. Is de Douane volledig in de voorbereiding op de Brexit?
2. Voert de Douane de werkzaamheden juist en doelmatig uit?
3. Zijn er risicovolle witte vlekken en/of issues met een hoog risico die versterkte aandacht nodig hebben?
Het onderzoek is uitgevoerd op basis van een studie op bestaande documentatie welke is aangeleverd door het
Programmabureau Brexit en 45 interviews met interne- en externe stakeholders. De resultaten van het onderzoek
zijn procesmatig en inhoudelijk afgestemd in meerdere validatiesessies met inhoudelijke experts van de Douane en
leden van het Programmabureau Brexit. De finale versie van het rapport is vastgesteld door de gedelegeerde
opdrachtgever, de Algemeen Directeur van de Douane. Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar de volledige
versie van de eindrapportage.

3 Toets op volledigheid en effectiviteit van uitvoering
Opzet van de voorbereidende werkzaamheden
De Douane is reeds vanaf juni 2016 gestart met de voorbereidingen op de Brexit. De start bestond uit het opstellen
van een raming van volumeontwikkelingen en een analyse van de effecten van mogelijke Brexit scenario’s wat heeft
geleid tot een claim in 2017 en toekenning van de claim in februari 2018. Volgens de toegekende claim heeft de
Douane additionele middelen ter beschikking van €78 mln ten behoeve van onder andere de aanname van 928 fte.
Om deze voorbereiding en verwachte verzwaring van de werklast in goede banen te leiden heeft de Douane per april
2018 een Programmabureau Brexit opgezet onder verantwoordelijkheid van een Programma Directeur. Het
Programmabureau Brexit heeft als taak om samen met de lijn (‘lijn als het kan, programma als het moet’) en het MT
Douane ervoor te zorgen dat de interne voorbereidende werkzaamheden en de interne doelstellingen van de
Douane voor de Brexit per 29 maart 2019 worden gerealiseerd (zie figuur 1).

Figuur 1: Organisatie opzet voorbereidingen Brexit

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 4

Het Programmabureau Brexit heeft een ordening aangebracht in de gebieden waar een volumegroei gaat
plaatsvinden en/of een relatief nieuw proces georganiseerd moet worden (zie figuur 2). Deze ordening is in het
onderzoek gehanteerd voor de beoordeling van de volledigheid en de proces- en risicoanalyse van de
voorbereidingen van de Douane op de Brexit.

Figuur 2. Ordening primaire en secundaire processen door Programmabureau Brexit
Voor het inzichtelijk maken van de verzwaring van de activiteiten heeft de Douane een raming opgesteld van de
volume ontwikkelingen in termen van aangiften, bewegingen en nieuwe relaties (zie onderstaand tabel 1).1
Tabel 1. Volumeontwikkelingen aangiften, bewegingen en nieuwe relaties van de Douane
Aantal

Type

Wijziging

Aangiften
Invoer

752.000

Artikelen

+18%

Uitvoer

4.200.000

Artikelen

+33%

Binnenbrengen

1.496.970

Summiere aangiften

+32%

Uitgaan

5.182.481

Summiere aangiften

+137%

Douanevervoer

1.200.000

Aangifte

+30%

Post - invoer

1.238.927

Zendingen

Post – uitvoer

1.775.588

Zendingen

Vervoersbewegingen
Schepen
Vluchten

10.500

Aantal

+26%

95.500

Aantal

+48%

Passagiers lucht (in- en uit)

10.300.000

Aantal

+39%

Passagiers zee (in- en uit)

1.947.000

Aantal

Relaties douane
Potentiële nieuwe relaties met levering of verwerving
goederen VK
Aantal nieuwe relaties die mogelijk vergunninghouder
worden

35.352

OB-nummers

+40%

4.604

OB-nummer

+46%

1 Nota Douane - Impact Brexit voor douaneverplichtingen in Nederland (2016)

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 5

Beschrijving voorbereidende maatregelen
Naast de organisatieopzet (figuur 1) inclusief het Programmabureau Brexit met de specifieke Brexit ordening (figuur
2) richten de voorbereidende maatregelen van de Douane zich op onderstaande activiteiten. Hierbij geldt dat de
beschikbare nieuwe inzetbare medewerkers en financiële middelen worden ingezet met als doel dat alle betrokken
afdelingen en regio’s van de Douane in staat zijn om de extra werkzaamheden ten gevolge van Brexit te verrichten.
Deze werkzaamheden betreffen:
-

-

-

-

-

Voor het ferryproces zorgen dat op 29 maart 2019 voor alle 8 ferrylocaties in Nederland een eenduidig en
operationeel noodzakelijk toezichtproces is geïmplementeerd op basis van het vastgestelde handhavingsniveau,
waardoor het juiste toezicht en de juiste dienstverlening worden verleend bij het binnenkomen en uitgaan van
goederen en passagiers;
Voor Beleid en Uitvoering, zijnde Maritiem, Overig Toezicht Locatie, Luchtverkeer, Post en Koeriers,
Vergunningen, ervoor zorgen dat op 29 maart 2019 voor alle locaties in Nederland een eenduidig en
operationeel noodzakelijk toezichtproces is geïmplementeerd op basis van het vastgestelde handhavingsniveau;
Voor Huisvesting en Middelen zorgen voor de huisvesting (permanent en tijdelijke maatregelen) en de
benodigde fysieke aanpassingen (waaronder werkplekken op ferrylocaties, fysieke afscheiding in het douane
proces, beschikbaarheid apparatuur en middelen) in havens en vliegvelden (ten behoeve van
douanegrenscontroles);
Voor Werving, Selectie en Opleiden zorgen voor de werving, selectie en opleiding van in totaal 928 fte aan
nieuwe medewerkers waarvan ruim 300 fte inzetbaar per 29 maart 2019;
Voor Informatiemanagement ervoor zorgen dat de geautomatiseerde ondersteuning werkt zoals het hoort en
de eventueel daarvoor noodzakelijke aanpassingen zijn aangebracht (het betreft hier hard- en software);
Voor Communicatie en Dienstverlening zorgen voor tijdige en adequate interne communicatie zodat er sprake is
van geïnformeerde medewerkers die weten wat de Douane doet om de Brexit in goede banen te leiden en
gemotiveerd zijn om hun bijdrage te leveren. Voor de externe communicatie zorgen voor het maximaal
informeren van bedrijven om tijdig voorbereidingen te treffen voor de Brexit (waaronder EORI-nummer en
vergunningaanvragen);
Voor Financiën en Control zorgen dat er via het Programmabureau Brexit de gestelde doelen op programma
niveau en op deelgebied worden gehaald inclusief de benodigde budgetbewaking.

Toets op de volledigheid
De toets op volledigheid richt zich op de inhoudelijke voorbereiding (heeft de Douane de relevante onderwerpen in
beeld) en op het proces (is de Douane volledig in de procesaanpak van de voorbereiding). Het geeft hiermee
antwoord op de sub-onderzoeksvraag: “Is de Douane volledig in de voorbereiding op de Brexit?”. De volledigheid
van de voorbereidingen is getoetst op de algemene doelstellingen van de Douane en de specifieke doelstellingen van
het Programmabureau Brexit.
De onderzoekers concluderen dat de Douane tijdig is begonnen en in ruime mate volledig is in haar interne
voorbereidingsactiviteiten. De onderzoekers hebben in het kader van het onderzoek geen inhoudelijke
onvolledigheden geconstateerd en slechts een beperkt aantal procesmatige onvolledigheden gevonden. Deze
onvolledigheden zijn door de Douane voor einde 2018 oplosbaar. De conclusie is gebaseerd op de volgende
bevindingen (peildatum per 15 oktober 2018):

-

-

Alle processen, diensten en locaties die door de Brexit worden geraakt zijn in meer of mindere mate opgenomen
in de voorbereidende werkzaamheden en in scope van het Programmabureau Brexit of de lijn. De mindere mate
betreft de detailuitwerking van het proces in de regio’s die wachten op duidelijkheid rondom het minimale
handhavingsniveau in combinatie met de verwachte instroom van nieuw gekwalificeerde medewerkers;
Er is aantoonbare voortgang in deze voorbereidende werkzaamheden in de vorm van bijeenkomsten,
eigenaarschap, werkplannen, actielijsten, etc. Daarbij twee kanttekeningen, namelijk: de voortgang is niet in
alle gevallen af te meten aan planningen met heldere tussenresultaten en het Handhavingsplan 2019 geeft
relevante input voor de uitvoering van de overige onderdelen maar is nog niet gereed (reguliere termijn eind
november 2018). Daarmee is het Handhavingsplan 2019 deels de bottleneck voor de uitvoering van de
onderdelen Maritiem, Overig Toezicht op Locatie, Luchtverkeer, Post en Koeriers en Vergunningen. Deze
onderdelen hebben geen inventarisatie gereed, mede omdat op het Handhavingsplan 2019 wordt gewacht;

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 6

-

-

-

Alle relevante gremia in de lijn zijn bij de Brexit werkzaamheden betrokken en staat de Brexit voorbereiding elke
keer expliciet op de agenda;
Het Programmabureau Brexit is per peildatum nog niet op volle sterkte van 11,2 fte;
Er is geen integrale Brexit masterplanning beschikbaar. Bij de toepassing van een dergelijke planning ontstaat
een beter beeld of het totaal van werkzaamheden leidt tot de beoogde mate van voorbereiding. Het
Programmabureau Brexit kan met dit plan ook terug redeneren en rekenen vanaf 29 maart 2019 om
tussentijdse deadlines en kritische paden vast te stellen, de afhankelijkheden te bepalen tussen de
deelprojecten en onderliggende activiteiten hier op te coördineren;
De maandrapportages van de deelprojecten in nieuwe stijl (vanaf september 2018) omvatten meer concrete
relevante prestatie-indicatoren en mijlpalen waar de voortgang van de voorbereidende activiteiten in het
deelproject aan afgemeten kan worden. Hiermee zijn de maandrapportages van de deelprojecten meer SMART
(specifieker en meetbaarder) gemaakt en daarmee beter bruikbaar voor het Programmabureau Brexit. Er is nog
wel een verbeterslag nodig om op het gewenste eindniveau te komen;
In de maandrapportages van de deelprojecten wordt onvoldoende aandacht besteed aan het ‘droog oefenen’ en
aan terugval scenario’s (plan B). Dit is met name relevant voor het ferryproces en de Klantmanagement
activiteiten die immers bij de overgang ook te maken krijgen met een piekcapaciteit bij de aanvraag van EORInummers en vergunningen. De benodigde piekcapaciteit is niet eenduidig vast te stellen door de grote
hoeveelheid van factoren die een rol spelen en momenteel nog niet geheel bekend zijn. Hierdoor ontstaat een
situatie waarbij verschillende deelprojecten op elkaar wachten, waardoor de doorlooptijd voor de uitvoering
mogelijk niet meer past met de deadline van 29 maart 2019. Met het ‘droog oefenen’ worden (delen van) de
processen geoefend waarmee de processtappen worden gevalideerd, informatiesystemen worden getest en
medewerkers worden getraind. De onderzoekers merken op dat waarschijnlijk niet alle processen volledig
kunnen worden geoefend.

Toets op effectiviteit van uitvoering
De effectiviteit van uitvoering van de voorbereiding van het Programmabureau Brexit in samenwerking met de
lijnafdelingen is getoetst met behulp van erkende proces- en besturingsmethodieken en geeft daarmee een
antwoord op de sub-onderzoeksvraag: “Voert de Douane de werkzaamheden juist en doelmatig uit?”.
De onderzoekers concluderen dat de organisatieopzet door de Douane met ‘lijn als het kan, programma als het
moet’ voor de voorbereidende Brexit werkzaamheden een goed passend organisatiemodel is. Deze opzet past bij de
huidige manier van besturen en werken binnen de Douane en benut daarmee de kracht van de lijn (inhoudelijke
kennis, automatismen en langdurige ervaring in betrokken processen). Daarnaast behelzen de voorbereidende
werkzaamheden grotendeels reguliere activiteiten en bevat het enkele stapsgewijze vernieuwingen.
De onderzoekers concluderen dat er sprake is van voldoende procesuitvoering voor de voorbereidende
werkzaamheden voor zowel de werkzaamheden van het Programmabureau Brexit als voor de werkzaamheden van
de deelprojecten in de lijn. Daarnaast concluderen de onderzoekers dat de vanaf de zomer 2018 ingezette
verbetering in de voortgang zich verder moet doorzetten. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende bevindingen
(peildatum per 15 oktober 2018), ingedeeld per organisatieonderdeel zoals beschreven in figuur 1 (MT Douane,
lijnorganisatie en Programmabureau Brexit):
1. Het MT Douane geeft de Brexit de juiste prioriteit:
a. Het MT Douane heeft de prioriteit op het dossier per oktober 2018 verder verhoogd, waarbij nadruk ligt op
halen van 29 maart 2019;
b. Brexit is expliciet onderdeel van het Douane jaarcontract 2019 inclusief één van de top-3 douane risico’s
(en in de top-8 van de Belastingdienst voor 2019);
c. De Douane gaat een crisisorganisatie opzetten die operationeel kan worden gemaakt van 1 maart 2019 tot
minimaal eind april 2019;
d. De volgende aspecten kunnen worden versterkt:
i.
Maak Brexit de nummer 1 uitvoeringsprioriteit in kwartaal 1 van 2019 en stuur nog explicieter op
inhoud en proces (inclusief rol programma en lijn);
ii.
Blijf de lat hoog leggen voor het niveau van dienstverlening en handhaving per 29 maart 2019 en
concretiseer verder welke (scherpere) keuzes hierin worden gemaakt;
iii.
Als gevolg van de hoge werklast in de komende maanden tot aan 29 maart zullen de karakteristieken

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 7

van de Douane in manier van werken prominenter tot uiting komen. Het MT Douane kan dit gebruiken
als uniek leermoment en na 29 maart 2019 mogelijke verbeteringen implementeren.
2.

De lijnorganisatie is in voldoende mate betrokken en toont eigenaarschap:
a. In de lijn is veel vakmanschap, betrokkenheid, teamwerk en een positieve instelling om de doelstellingen
per 29 maart 2019 te behalen;
b. Er is sprake van een hoge actiegedrevenheid en een aanstekelijk zelfvertrouwen;
c. Alle zichtbare en relevante gremia hebben Brexit expliciet als top prioriteit op de agenda staan.
d. De volgende aspecten kunnen worden versterkt:
i. Lijnleidinggevenden kunnen meer nadruk leggen op eindresultaat gedreven planningen, gebruik van
mijlpalen/meetbare relevante prestatie-indicatoren en helder eigenaarschap (wie, wat, hoe, waarom);
ii. Bewaak en zorg voor uniformiteit in de werkprocessen en verbetering van sturingsinformatie hierop;
iii. Een valkuil van de actiegedrevenheid en het hoge zelfvertrouwen is het onvoldoende richten op
integrale- en duurzame oplossingen, te veel diversiteit toestaan in oplossingen per regio, minder
zichtbaarheid op tastbare tussen- en eindresultaten en ad-hoc informele besluitvorming;
iv. Een valkuil voor de lijn is de Brexit werkzaamheden beschouwen als één van de zoveel ‘agendapunten’
en dus volgen van standaard doorlooptijden en verantwoording terwijl snelheid in besluitvorming en
realisatie vereist is.

3.

Het Programmabureau Brexit is nog in opbouw, maar raakt op stoom:
a. Sterke betrokkenheid, teamwerk, een eenduidig perspectief met een positieve instelling om de
doelstellingen per 29 maart 2019 te behalen;
b. Het Programmabureau Brexit is in opbouw en raakt op stoom. De geplande versterking
(procescoördinatoren) en versnelling (in rapportages, hoeveelheid aansturing etc.) zijn wel noodzakelijk;
c. De opzet van het programma is volledig en logisch. De implementatie en uitvoering vormt echter een
stevige uitdaging, er is geen tijd te verliezen. De memo ‘Inrichting programma’ is per oktober 2018
weliswaar goedgekeurd, maar dit is relatief laat in het proces en de onderzoekers hebben in de organisatie
verschillen in opvatting over de rol van het Programmabureau Brexit geconstateerd. Deze verschillen
vergen expliciete managementaandacht en sturing door alle drie betrokken partijen;
d. De volgende aspecten kunnen worden versterkt:
i.
Programmabureau Brexit kan meer nadruk leggen op de eindresultaat gedreven planningen, gebruik
van mijlpalen/meetbare relevante prestatie-indicatoren en helder eigenaarschap (wie, wat, hoe,
waarom);
ii.
Programmabureau Brexit kan het halen van de douane doelstellingen beter borgen door het opstellen
van een integraal masterplan, verdere verbeteringen van rapportage en sterkere nadruk op executie
(de lijn hierop aanspreken);
iii.
Bewaak meer expliciet de balans tussen werken aan de plan A oplossing voor 29 maart 2019 en
benodigde plan B terugval scenario’s;

4 Witte vlekken en risico’s
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de sub-onderzoeksvraag: “Zijn er risicovolle witte vlekken en/of issues met een
hoog risico die versterkte aandacht nodig hebben?”. De onderzoekers hebben een beperkt aantal witte vlekken
geïdentificeerd. Een witte vlek is een activiteit of aandachtspunt dat nog niet of nauwelijks op de radar staat van de
lijn of het Programmabureau Brexit. Deze witte vlekken komen voort uit de analyse op volledigheid en proces
(zie hoofdstuk 3).

Witte vlekken
De eerste drie witte vlekken zijn meer procesmatig van aard en relevant voor de periode tot 29 maart 2019. Voor de
periode na 29 maart 2019 hebben wij een tweetal witte vlekken geïdentificeerd. Hoewel deze periode buiten de
scope van het onderzoek valt (scope onderzoek: periode tot 29 maart 2019) achten de onderzoekers deze witte
vlekken essentieel in het behalen van de doelstellingen.

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 8

Periode tot 29 maart 2019
-

-

-

Het ontbreken van een integrale masterplanning inclusief versterking van sturingsinformatie:
Er is geen integrale Brexit masterplanning waarin alle werkzaamheden zijn opgenomen. Een integrale
masterplanning verbetert het overzicht van alle voorbereidingen en geeft beter inzicht in deadlines,
afhankelijkheden en, in combinatie met rapportages, verschaft ook beter zicht op de voortgang in relatie tot de
doelstellingen;
Het ontbreken van voldoende terugvalscenario’s en dit consistent toepassen in een plan B aanpak:
Door in de voorbereidingen na te denken over ‘what if’, en op basis hiervan terugvalscenario’s te ontwikkelen,
kan beter worden geanticipeerd indien zaken niet lopen zoals gepland. Informatiemanagement werkt wel met
terugvalscenario’s;
Het consistent toepassen van praktijkoefeningen:
Door ‘droog oefenen’ worden nieuwe processen getest in de praktijk. Hierdoor kunnen er tijdig aanpassingen
worden gemaakt voordat deze ‘live’ gaan.

Periode na 29 maart 2019
-

-

Het ontbreken van een set aan maatregelen (of programma) om de impact op de cultuur bij de Douane door de
grote instroom van nieuwe medewerkers te managen:
Als gevolg van de Brexit stromen in een relatief korte periode veel nieuwe medewerkers in vanuit de verkorte
opleiding. De impact van de grote instroom van nieuwe medewerkers op de cultuur van de Douane is niet in kaart
gebracht en er zijn vooralsnog geen maatregelen getroffen om de cultuurverandering in goede banen te leiden;
Het ontbreken van plannen en voorbereidende maatregelen voor de periode na 29 maart 2019:
De voorbereiding op de Brexit focust zich op de periode tot aan 29 maart 2019 en niet op de periode na 29
maart 2019. Omdat de voorbereidingen na 29 maart 2019 ook doorlooptijden en afhankelijkheden zullen
hebben is het van belang om op voorhand plannen te maken voor de periode na 29 maart 2019.

Risico-inventarisatie
Een risico is de kans dat een witte vlek of bekend issue resulteert in een daadwerkelijk incident met impact waardoor
de realisatie van de doelstellingen van de Brexit voorbereidingen in gevaar komt. De risico’s zijn beschreven en
geanalyseerd op basis van de kans dat deze zich voor kunnen doen, de impact die het risico heeft, en of deze wel of
niet door de Douane te beïnvloeden zijn. De onderzoekers hebben 45 relevante risico’s geïdentificeerd. Er zijn
mogelijk meer risico’s in het Programma Brexit, echter zijn deze vanuit de documentstudie en de interviews niet
relevant of substantieel bevonden.
De drie grootste risico’s die de meeste aandacht van het MT, de lijn en het Programmabureau Brexit vergen,
betreffen:
-

De piekbelasting op de totale douane organisatie in de laatste vier maanden:
Standaard programmadynamiek (veel werk op het laatste moment), inclusief het meer dan incidenteel missen
van de gestelde deadlines, en het hanteren van standaard doorlooptijden (bijv. het Handhavingsplan 2019),
zorgen ervoor dat er een piekbelasting ontstaat in de 3 tot 4 maanden voorgaand aan 29 maart 2019.
Daarnaast zal in de periode voorafgaand aan 29 maart 2019, extra werkdruk ontstaan door de piek in de
aanvraag van EORI- nummers en vergunningen. De afhankelijkheid van externe partijen (bijv.
ferrymaatschappijen, luchthavens en Brussel), die ook in de laatste maanden voorbereidingen zullen treffen,
draagt tevens bij aan deze piekbelasting voor de Douane;

-

Het voorkomen van een verloop van nieuwe medewerkers in de eerste twee jaar:
De Douane kent een bijzonder laag verloop en een deels vergrijsde organisatie. De instroom van nieuwe
medewerkers bij de Douane is de afgelopen jaren geleidelijk verlopen binnen een staande en stabiele organisatie
met een eigen cultuur. Als gevolg van de Brexit stromen in een relatief korte periode veel nieuwe medewerkers in
vanuit de verkorte opleidingen. Er kan zich een situatie voordoen waarin de cultuurverschillen tussen de nieuwe
instromers en de zittende medewerkers dusdanig groot zijn, dat dit de samenwerking en de werksfeer negatief
beïnvloed. In de huidige arbeidsmarkt zullen de instromers mogelijk sneller de douane organisatie verlaten
wanneer zij binnen de Douane niet tot hun recht denken te komen;

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 9

-

De extra druk op integriteits- toetsing en borging door een uitzonderlijke hoeveelheid nieuwe medewerkers in
relatief korte periode:
Bij de instroom wordt er (binnen het wettelijk kader) maximale inspanning gepleegd om de integriteit te borgen.
Ondanks een hoog aantal instromers handhaaft de Douane de vastgestelde procedures op integriteitstoetsing.
Bij de instroom naar de functie heeft de Douane wel met een nieuwe situatie te maken. Waar eerst één
medewerker in een nieuw team instroomde, kan het aantal nu oplopen tot een verdubbeling van het team (of in
het geval van ferry geheel nieuwe teams). De grote instroom van nieuwe medewerkers in een team neemt de
grip weg op de sociale controle, cultuur en groepsdynamiek.
Tabel 2 geeft een samenvattend overzicht van de één na hoogste categorie van risico’s, waarbij een deel van de
mitigerende maatregelen reeds door de Douane wordt geïmplementeerd.
Tabel 2. Samenvattend overzicht van de één na hoogste categorie van risico’s
Omschrijving risico
De Douane is niet in staat alle vergunningaanvragen voor
29 maart 2019 te behandelen waardoor bedrijven niet op tijd
een vergunning ontvangen

Uitvoering van de Brexit voorbereidingen komt bovenop
reguliere lijnverantwoordelijkheid
(inclusief voor DLSO en AB per locatie bovenop reeds hoge
werklast)

Te veel diversiteit in de gekozen oplossingen over de
verschillende locaties door gebrek aan integrale sturing

Belangrijkste mitigerende maatregel Douane
Maximale communicatie naar bedrijven om op tijd te starten
met aanvraag van EORI en/of vergunningen of hiervoor
derden in te schakelen
De verantwoordelijkheden ten aanzien van de Brexit
voorbereidingen duidelijk beleggen in de lijnorganisatie en
indien nodig extra medewerkers inzetten of verschuiven van
medewerkers naar locaties/processen waar piekbelasting
wordt verwacht
Vanuit het Programmabureau Brexit meer sturen op interactie
tussen de verschillende regio’s en afdelingen binnen de
Douane
Nieuwe medewerkers voorafgaand aan de eerste inzet (en

Kwaliteit en inzetbaarheid van medewerkers met taakgerichte
opleiding nog niet getoetst in de praktijk
(inclusief onvoorbereid op de inzet van nieuwe personeel)

tussentijds) toetsen op specifieke vaardigheden en hiermee
voorkomen dat zij extra begeleiding nodig hebben voor taken
waar zij normaal gesproken zelfstandig op kunnen worden
ingezet
Er moet constant geschakeld worden tussen Werving, Selectie
& Opleiden en de regioteams om elkaar op de hoogte te

Werving, Selectie & Opleiden targets op locatie/sub-proces
(microniveau) worden niet gehaald

houden van de beschikbare versus gewenst aantal
medewerkers. Het MT heeft accurate sturingsinformatie nodig
om te kunnen sturen op de benodigde capaciteit
Voor de zekerheid laten uitvoeren van een second opinion, ook

Onvoldoende performance en beschikbaarheid van de IMsystemen van de Douane

al is de first opinion van dit onderzoek positief op volledigheid,
procesuitvoering waarbij er geen inhoudelijke witte vlekken
zijn geconstateerd

Stagneren van de ingezette versterking van het Programma
bureau Brexit
(inclusief te lichte sturing op integraliteit, onvoldoende inzicht
in de lijnactiviteiten, ontbreken integrale planning, nog niet
volledig bemenst, maand- en deelprojectrapportages nog niet
geheel gereed)
De (tijdelijke) huisvesting Ferry is niet op tijd gereed en
middelen zijn niet op tijd beschikbaar

Extra sturing en ondersteuning vanuit MT Douane met
mogelijkheden voor verdere (tijdelijke) versterking

In kaart brengen van de afhankelijkheden, doorlooptijden en
het kritieke pad voor de voorbereidingen en op basis hiervan
tijdig ingrijpen wanneer mijlpalen niet worden gerealiseerd

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 10

Omschrijving risico

Belangrijkste mitigerende maatregel Douane
Extra sturing en ondersteuning vanuit MT Douane en

Niet halen van korte termijn deadlines tot december 2018 van
het (deel) projectplan voor ferry’s
Het ontstaan van congestie door onervarenheid met de
nieuwe ferryprocessen
(inclusief gebrek aan gekwalificeerde medewerkers voor de
specifieke ferryprocessen)

Programmabureau Brexit op de deadlines (en als deadlines
niet worden gehaald het opstellen van terugval-plannen)

Het opleiden van nieuwe medewerkers in de proeftuin Ferry
(inclusief voorbereiden op een dynamische inzetbaarheid) en ,
het uitvoeren van dry runs voor aanvang van de Brexit
Tijdig keuzes maken in de inrichting van de ferryprocessen en

Ondoelmatigheid in de uitvoering door onduidelijkheid over de
ferryprocessen

medewerkers opleiden in voldoende taken zodat ze flexibeler
inzetbaar zijn.

5 Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
Dit onderzoek geeft antwoord op de vraag: ‘Wat is de mate van voorbereiding van de Douane op een Brexit per 29
maart 2019 met als meetdatum 15 oktober 2018?’. De onderzoekers concluderen dat de Douane per 15 oktober
2018 voldoende voorbereid is om per 29 maart 2019 haar ‘cliff-edge’ Brexit doelstellingen te realiseren. Hierbij zal
in de resterende maanden, tot 29 maart 2019, nog veel werk moeten worden verzet, waarbij de aanbevelingen met
spoed en focus dienen te worden gerealiseerd.
Deze conclusie volgt uit een synthese van de antwoorden op drie sub-onderzoeksvragen, namelijk:
1. De Douane is in ruime mate volledig in haar interne voorbereidingsactiviteiten. De onderzoekers hebben geen
inhoudelijke onvolledigheden (witte vlekken) gesignaleerd in de voorbereidende werkzaamheden van het
Programmabureau Brexit en in de deelprojecten, en een beperkt aantal procesmatige onvolledigheden binnen
het Programmabureau Brexit;
2. De aanpak door de Douane met ‘lijn als het kan, programma als het moet’ is voor het realiseren van Brexit
voorbereidingen een goed passend organisatiemodel. Hiermee is voldoende basis gelegd voor de
procesuitvoering van de voorbereidende werkzaamheden van zowel het Programmabureau Brexit als de
deelprojecten in de lijn. Vanaf de zomer zien de onderzoekers een verbetering in de voortgang, die zich verder
moet doorzetten om de geformuleerde doelstellingen per 29 maart 2019 te realiseren;
3. De witte vlekken en geïdentificeerde risico’s zijn met additionele inspanningen, versnelling en focus
beheersbaar. Het gaat hierbij om vijf witte vlekken en drie risico’s met een hoog risicoprofiel.
De conclusie dat de Douane per 15 oktober 2018 voldoende is voorbereid op de Brexit betekent niet dat de Douane
per 29 maart 2019 op het gewenste eindniveau zit in termen van dienstverlening en handhaving. Dit betekent dat in
de fase na maart 2019 een verdere verbetering en implementatie van duurzame oplossingen vereist is. Het betreft
de volgende aspecten:
-

-

-

De formaliteiten zijn volgens de planning van de Douane per 29 maart 2019 aanwezig. Bijbehorende
dienstverlening in termen van doorlooptijden voor het aanvragen van vergunningen en het aangifteproces
kunnen tijdelijk meer tijd vergen dan normaliter;
Het handhavingsniveau moet in 2019 geleidelijk worden opgevoerd, in lijn met de beschikbare capaciteit in
termen van inzetbare medewerkers, huisvesting en middelen, en verwachte leereffecten in het
handhavingsproces op goederenstromen van en naar het VK;
Voor huisvesting is er grotendeels sprake van een tijdelijk karakter en niet alle middelen zijn per 29 maart 2019
operationeel;
De verwachting is ruim 300 fte inzetbaar per 29 maart 2018 en dat vereist mogelijk de tijdelijke inzet van een
ervaren medewerkers uit huidige werkzaamheden.

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 11

Aanbevelingen
Het onderzoek heeft in absolute zin veel aanbevelingen opgeleverd. In relatieve zin valt het aantal aanbevelingen
mee gegeven de omvang van de voorbereidingen van de Douane op de Brexit en past het bij de conclusie dat de
Douane voldoende is voorbereid. De onderzoekers doen de volgende aanbevelingen aan de Douane en het
Programmabureau Brexit in het bijzonder:

-

-

-

-

-

-

-

Bereid de gehele douane organisatie voor op een zeer stevige uitvoeringsagenda voor januari tot april 2019.
Hiertoe dient het MT Douane de Brexit de nummer 1 prioriteit te maken op de uitvoeringsagenda,
gecombineerd met meer expliciete en directe sturing op voortgang, belangrijke inhoudelijke keuzes en de top-3
risico’s;
Borg in besluitvorming en gedrag dat de organisatie de lat hoog legt voor het niveau van dienstverlening en
handhaving per 29 maart 2019. Creëer ruimte voor bottom-up escalatie en waak voor te veel zelfvertrouwen.
Zorg daarbij voor dashboards waar het MT Douane en de lijn van de Douane op kan sturen (wie, wat, hoe,
wanneer) en ondersteun het Programmabureau Brexit in het krijgen van een totaal overzicht (via de formele
gremia in de lijn);
Realiseer in de periode november - december 2018 de reeds geplande deadlines in de deelprojecten. Het gaat
met name om de deadlines voor de nieuwe ferryprocessen, het beschikbaar stellen van een checklist aan alle
regio’s voor minimale handhaving en de uitvoering van stress- en performance testen bij
Informatiemanagement;
Realiseer in de periode januari - februari 2019 de in dit onderzoek geïdentificeerde extra of onvoldoende
geplande activiteiten; bepaal zo spoedig mogelijk de personeelsbezetting per locatie/(sub-)proces, zorg voor
terugvalscenario’s en het ‘droog-oefenen’ van bestaande plannen;
Versterk het Programmabureau Brexit door meer nadruk te leggen op tussenresultaat gedreven planningen
(mijlpalen), aantoonbaar gebruik van meetbare prestatie-indicatoren en eigenaarschap (wie, wat, hoe en
wanneer). Hierbij past het borgen van de voortuitgang in het ferryproces door extra ondersteuning en het
continueren van risicobeheersing door te focussen op top risico’s en periodieke bijstelling;
Versterk de lijnsturing door meer nadruk te leggen op tussenresultaat gedreven planningen (mijlpalen),
meetbare prestatie-indicatoren en eigenaarschap (wie, wat, hoe, wanneer). Hierdoor ontstaat een beter
referentiekader om op feiten bij te sturen, te escaleren en de realisatie te borgen;
Continueer ‘lijn als het kan, programma als het moet’. Stuur daarbij actief op de nieuwe
matrixverantwoordelijkheden van het Programmabureau Brexit en de lijn en wees alert op het op tijd hanteren
van snellere tijdslijnen buiten de standaard doorlooptijden en besluitvorming.

Uitgangspunten van het onderzoek
Bij de uitvoering van het onderzoek zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

-

-

-

het onderzoek richt zich op de mate van interne voorbereiding door de Douane. De mate van voorbereiding van
de externe partijen en stakeholders vormt geen onderdeel van dit onderzoek;
voor de documentstudie is gebruik van bestaande documentatie die door de Douane is aangeleverd via het
Programmabureau Brexit. De onderzoekers hebben geen accountantscontrole verricht op de
onderzoeksdocumentatie ;
dit onderzoek gaat uit van de cliff-edge variant voor de Brexit;
het onderzoek heeft als peildatum de stand van zaken per 15 oktober 2018. Het is te verwachten dat er in de
komende periode tot aan 29 maart 2018 nog onverwachte externe ontwikkelingen zijn die door de Douane mee
moeten worden genomen. Deze problematiek vormt geen onderdeel van deze externe validatie.
de voorbereiding op de Brexit heeft interactie met bestaande verbeter- en verander programma’s binnen de
Douane. Deze problematiek vormt geen expliciet onderdeel van deze externe validatie.

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 12

Dit onderzoek door EY Advisory en de hierbij behorende werkzaamheden zijn niet uitgevoerd in het kader van een
controle- of beoordelingsopdracht en derhalve kan geen zekerheid worden verstrekt omtrent de getrouwheid van de
financiële informatie, anders dan ter zake van de aspecten, welke door ons zijn onderzocht en waarover wordt
gerapporteerd. In het kader van dit onderzoek hebben wij derhalve geen controle-analyse uitgevoerd of testwerk
verricht teneinde vast te stellen dat de weergegeven gegevens aansluiten met onderliggende data. Indien en voor
zover u op grond van de wet- en/of regelgeving gehouden bent ons rapport aan derden (waaronder de leden van de
Tweede Kamer) te openbaren of indien het u anderszins is toegestaan ons rapport te openbaren, dient u het rapport
als geheel te openbaren en niet in delen. Indien u aldus het rapport aan derden openbaart, dient u deze derden erop
te wijzen dat zij het rapport in zijn geheel dienen te beschouwen.

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 13

EY | Assurance | Tax | Transactions | Advisory
Over EY
EY is wereldwijd toonaangevend op de gebieden assurance, tax,
transaction en advisory services. Met de inzichten en de
hoogwaardige diensten die wij bieden, dragen wij bij aan het
versterken van het vertrouwen in de kapitaalmarkten en economieën
overal ter wereld. Wij brengen toonaangevende leiders voort, die
door samen te werken onze beloften aan al onze stakeholders
waarmaken. Daarmee spelen wij een cruciale rol bij het creëren van
een beter functionerende wereld voor onze mensen, onze cliënten en
de maatschappij.
De aanduiding ‘EY’ verwijst naar de wereldwijde organisatie en
mogelijk naar een of meer lidfirma’s van Ernst & Young Global
Limited (‘EYG’), die elk een afzonderlijke rechtspersoon zijn. EYG is
een UK company limited by guarantee en verleent zelf geen diensten
aan cliënten. Voor meer informatie over onze organisatie, kijk op
www.ey.com/nl.
© 2018 Ernst & Young Accountants LLP.
Alle rechten voorbehouden.
ey.com/nl

Alle rechten voorbehouden - EY 2018 Onderzoek Validatie voorbereidingen Douane Brexit (verkorte versie)

Pagina 14