Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 066

Belastingdienst

Nr. 1204

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 maart 2023
Op 11 januari 2020 kondigde de toenmalige Minister van Financiën in de
Tweede Kamer de ontvlechting aan van de Belastingdienst, Douane en
Toeslagen1. De drie organisatieonderdelen zijn sindsdien zelfstandige
directoraten-generaal binnen het Ministerie van Financiën met een eigen
ambtelijke- en politieke leiding en eigen medewerkers.
In navolging op dit besluit heeft de Tweede Kamer op 28 januari 2020
(Handelingen II 2019/20, nr. 46, item 11) de motie van het lid Bruins c.s.2
aangenomen. Deze motie was een verzoek aan de regering om een
haalbaarheidstoets uit te laten voeren op de voorgenomen ontvlechting,
waarbij de consequenties, uitvoeringsrisico’s en meerwaarde centraal
staan. In het commissiedebat van 10 februari 2021 (Kamerstuk 31 066,
nr. 797) heeft de toenmalige Staatssecretaris toegezegd de uitvoering van
deze motie stapsgewijs uit te voeren.
Uw Kamer is op 21 april 20213 geïnformeerd over de stand van zaken
inzake de ontvlechting van Toeslagen, Douane en de Belastingdienst.
Hierin stond ook benoemd dat voor de volgende fase van ontvlechting er
een haalbaarheidsonderzoek zal worden uitgevoerd voor de dienstonderdelen Informatievoorziening (IV), Centrale Administratieve Processen
(CAP) en Klantinteractie & Services (KI&S). Dit om te bekijken of – en zo ja
waar – ontvlechten zinvol is en toegevoegde waarde heeft.
In de periode september – december 2022 heeft een externe partij (de
Galan Groep) het haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar het eventueel
ontvlechten van (een deel van de) processen die momenteel ook door de
Belastingdienst worden uitgevoerd voor DG Douane en DG Toeslagen.

1

Kamerstuk 31 066, nr. 591.
Kamerstuk 31 066, nr. 584.
3
Kamerstuk 31 066, nr. 811.
2

kst-31066-1204
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

1

Met deze brief informeren we uw Kamer over:
1. De huidige stand van zaken omtrent de ontvlechting.
2. De resultaten van het haalbaarheidsonderzoek van De Galan Groep
en de beoogde wijze van opvolging daarvan. Het onderzoekrapport is
bijgevoegd als bijlage 1 bij deze brief.
3. De opvolging van het verzoek van het lid Ephraim in de regeling van
werkzaamheden dd. 13 december 2022 (Handelingen II 2022/23,
nr. 34, item 28), waarin hij het Kabinet verzoekt om alle adviezen en
moties over de ontvlechting en wat daarmee is gedaan toe te lichten
naar aanleiding van een artikel in het NRC van 9 december 2022.
1. Stand van zaken ontvlechting
Sinds de ontvlechting op 1 januari 2021 hebben de directoraten-generaal
Belastingdienst, Toeslagen en Douane een ontwikkeling doorgemaakt. De
ontvlechting is stapsgewijs verlopen, waarbij bij elke stap een bewuste
afweging is gemaakt over de gevolgen en of er voldoende toegevoegde
waarde is. De stappen zijn uitgevoerd onder de strikte randvoorwaarde
dat op geen enkel moment de continuïteit van die diensten hierdoor
geraakt wordt. Daar is op toegezien door het beschrijven en vastleggen
van de taken die de drie ontstane directoraten-generaal in samenwerking
blijven uitvoeren. Taken die noodzakelijk waren om de drie organisatieonderdelen zelfstandig te laten functioneren en daarmee een bijdrage
leveren aan het realiseren van de maatschappelijke opgave zijn
verschoven dan wel ingericht.
De organisatieonderdelen zijn zelfstandig gepositioneerd. De posities van
de drie directoraten-generaal zijn in de bestuurlijke structuur van het
Ministerie van Financiën verankerd met bijhorende mandaten. De nieuwe
directeuren-generaal dragen integrale managementverantwoordelijkheid
voor hun eigen organisatieonderdelen en bijbehorende (bedrijfsvoerings)processen. De DG Toeslagen en DG Douane hebben de ondersteuning gekregen die nodig is om als volwaardig directoraat-generaal te
kunnen functioneren. Het gaat daarbij om ondersteuning op het gebied
van organisatie en personeel, financiën en control, informatievoorziening,
inkoop, facilitair, communicatie en huisvesting.
Voor de ICT-activiteiten heeft er geen (volledige) ontvlechting plaatsgevonden. De Belastingdienst levert ICT-diensten en beheert ICT-processen
die ook voor Toeslagen en Douane worden gebruikt. Hierover is uw Kamer
geïnformeerd in de Kamerbrief4 over ICT bij de Belastingdienst van
20 februari jl.
Als Staatssecretarissen zijn wij aangetreden nadat de ontvlechting heeft
plaatsgevonden. We zien op bestuurlijk niveau nadrukkelijk de positieve
gevolgen van de ontvlechting. Ook wij merken wij dat er beleidsmatig en
uitvoeringstechnisch veel speelt op het gebied van Belastingdienst,
Toeslagen en Douane. Door te ontvlechten is de span of control verkleind
en kan elk organisatieonderdeel gericht aandacht besteden aan de
verschillende doelgroepen dat ze bedienen.
Doel van de vorming van drie volwaardige organisatieonderdelen is om
de Belastingdienst, Toeslagen en Douane in staat te stellen hun zeer
verschillende en eigen taken uit te voeren, met ruimte voor een eigen
aanpak en focus op de eigen doelen en doelgroepen. Door focus op de
eigen taak is meer en sterkere bestuurlijke aandacht voor de afzonderlijke
taken gekomen, met kortere lijnen naar de ambtelijke- en politieke top.
Knelpunten worden eerder gesignaleerd – o.a. door professionalisering
4

Kamerstukken 31 066 en 26 643, nr. 1174.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

2

van het signaalmanagement – hetgeen de oplossing ervan ten goede
komt. Signalen van en over burgers die in de problemen komen krijgen zo
sneller bestuurlijke aandacht. De Belastingdienst en Toeslagen publiceren
sinds 2021 een Stand van de Uitvoering, waarbij de knelpunten in de
uitvoering en signalen per organisatieonderdeel beter in beeld worden
gebracht. De Douane zal dit jaar een Stand van de Uitvoering naar de
Tweede Kamer sturen.
Ook bij belangrijke politieke besluiten zijn de directere lijnen merkbaar,
bijvoorbeeld bij het snel en effectief kunnen inzetten van het toeslageninstrument als onderdeel van de koopkrachtmaatregelen voor 2023, de
snelle besluitvorming over en uitvoering van toeslagen voor Oekraïense
ontheemden en burgers die hen onderdak bieden, het herstarten van
gepauzeerde invorderingen en de voortvarende uitvoering van de
verschillende sanctiepakketten tegen Rusland en Belarus door de Douane.
Door de ontvlechting is er meer focus voor de eigen taken, denk bijvoorbeeld aan de hersteloperatie Toeslagen en de gevolgen van de Brexit voor
extra toezichts- en controletaken bij de Douane. Ook is er veel meer
ruimte voor een eigen aanpak. Een voorbeeld hiervan is de grote
uitstroom van Douaniers de komende jaren vanwege pensionering en de
grote wervingsopgave die dit tot gevolg heeft. Door de ontvlechting heeft
de Douane een eigen arbeidsmarktstrategie ontwikkeld die op de korte
termijn uitgevoerd wordt en als doel heeft om mensen te enthousiasmeren voor het werken bij de Douane. De Belastingdienst heeft de focus
kunnen leggen op de benodigde herstelmaatregelen voor bijvoorbeeld
FSV en box 3, maar ook het uitvoeren van maatregelen naar aanleiding
van de energiecrisis. De focus per directoraat generaal is ook zichtbaar in
de jaarplannen van ieder organisatieonderdeel, waarin de verschillende
uitdagingen en ambities uiteen worden gezet.
Mede door de ontvlechting is ook de samenwerking tussen beleid en
uitvoering verder verbeterd. Door de ontvlechting kan er directer
geschakeld worden tussen de verschillende beleidsonderdelen met de
relevante ontvlochten uitvoeringsorganisaties. In de beleidsvorming
wordt er onder andere hierdoor sneller en beter met elkaar verkend of een
beleidsvoornemen uitvoerbaar is. Omgekeerd komen de diverse signalen
uit de uitvoering sneller en directer terecht bij de beleidsmakers.
Het spreekt voor zich dat de ontvlechting van Douane en Toeslagen uit de
Belastingdienst ook sommige processen ingewikkelder heeft gemaakt en
uitdagingen met zich meebrengt. Vanwege de onderlinge afhankelijkheid,
hebben de specifieke opgaves van de drie onderdelen in sommige
gevallen geleid tot de noodzaak van het ontwikkelen van drie processen of
drie sturingsrelaties in plaats van één. Tevens hangt aan de ontvlechting
een prijskaartje: voor de ontvlechting heeft het kabinet bij Voorjaarsnota
2020 (Kamerstuk 35 450, nr. 1) € 20 mln. structureel per jaar beschikbaar
gesteld. Voorts is (bij de voorjaarsbesluitvorming 2022) binnen het geheel
van de Financiënbegroting per saldo nog € 6 mln. structureel beschikbaar
gesteld voor de verdere versterking van de DG’s Toeslagen en Douane.
Wij vinden de betere dienstverlening voor burgers en bedrijven van
overwegend belang, en zullen blijven streven om die te verbeteren.
2. Resultaat haalbaarheidsonderzoek Galan Groep
Bij de organisatieonderdelen CAP, IV en KI&S worden vele processen
uitgevoerd voor de Belastingdienst, voor Toeslagen en voor Douane. In
het uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek staan negen processen centraal.
Het gaat om processen waarin Douane en Toeslagen knelpunten ervaren
in het bedienen van de eigen doelgroep. Deze negen processen zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

3

onderzocht en getoetst op haalbaarheid van verdere ontvlechting. De
onderzoekers geven in het rapport aan dat de ontvlechting op twee
manieren kan plaatsvinden: verschuiving of wijze van besturing.
De onderzoekers concluderen dat het verschuiven van vier processen van
de Belastingdienst naar de Douane haalbaar is. Het gaat voor de Douane
om de processen:
1) kanalenstrategie: de keuze voor de inzet van websites, social media,
telefonie, brieven en video chat voor verschillende doelgroepen.
2) het (technisch) beheer van websites zoals douane.nl en de redactie
op de website, documenten en brieven (incl. signalen vanuit burgers
en bedrijven).
3) monitoring van social media voor douane gerelateerde onderwerpen,
het beantwoorden van vragen en plaatsen van berichten op social
media
4) het ontsluiten en gebruiken van gegevens uit basisregistraties voor
primaire en ondersteunende processen.
Eveneens is het haalbaar om twee processen van de Belastingdienst naar
Toeslagen te verschuiven, namelijk
1) kanalenstrategie en regie op inzet van websites, social media,
telefonie, brieven en video chat voor verschillende doelgroepen.
2) het beheer van websites zoals toeslagen.nl en het portaal mijntoeslagen.nl, en de redactie op en documenten en brieven.
Wij verwachten dat het verschuiven van de processen meerwaarde kan
bieden in gerichtere en betere dienstverlening aan burgers en bedrijven,
zeker voor de KI&S processen vanwege de informatievoorziening en
interactie met burgers en bedrijven.
Ten aanzien van de overige processen adviseert de De Galan Groep het
professionaliseren van de bestaande relaties en afspraken, aangezien het
ontvlechten van de IV processen en de CAP en KI&S processen bij
Toeslagen binnen drie jaar niet haalbaar is vanwege de grote verwevenheid van de ICT-systemen.
Vervolgstappen
Het onderzoeksrapport dat is opgeleverd, geeft een goede basis voor
opvolging. De adviezen van de onderzoekers zijn richtinggevend in de
verdere uitwerking. Hierbij nemen wij de in motie Bruins geformuleerde
randvoorwaarden in acht en houden we vast aan het principe dat
eventuele verdere ontvlechting stapsgewijs en zorgvuldig gebeurt.
In december 2022 heeft de Departementale Ondernemingsraad (DOR) zijn
advies omtrent het haalbaarheidsonderzoek van de De Galan Groep
aangeboden. Met dit advies vraagt de DOR aandacht voor het bestuurlijk
goed inregelen van besluitvorming bij schaarste en escalatie, zodat
eventuele problemen niet op de werkvloer landen en daar zouden moeten
worden opgelost. Het advies van de DOR is ook als bijlage toegevoegd.
Dit alles in overweging nemende kiezen wij voor de volgende aanpak:
Per te verschuiven proces wordt een transitieplan opgesteld, waarin
getoetst wordt op de volgende randvoorwaarden:
• Meerwaarde voor burgers en bedrijven.
• De borging van de continuïteit. Het proces wordt pas ontvlochten als
dat echt kan en de ontvangende partij deze ook daadwerkelijk heeft
uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

4

•
•
•

Personele consequenties zijn duidelijk en er is een proces ingericht om
betrokkenheid van medewerkers en medezeggenschap te borgen.
Doelmatigheid.
Budgettaire uitwerking en dekking. De verdere ontvlechting vindt
budgetneutraal plaats.

Toeslagen en Douane werken in samenwerking met de Belastingdienst
transitieplannen en een planning per proces uit en toetsen op de
randvoorwaarden, alvorens er door het ministerie besloten wordt om
processen te verschuiven. Dit wordt fasegewijs opgepakt, waarbij het
tempo wordt bepaald door de complexiteit van de processen.
Voor de processen waarvan geadviseerd is niet te verschuiven maar de
besturing te versterken zal dit worden geprofessionaliseerd. Dit vraagstuk
is breder dan de processen die zijn benoemd in het rapport en wordt dus
ook als zodanig opgepakt. Zo wordt er op basis van een intern advies een
verbetertraject voor het professionaliseren van de aansturing voor onder
andere de ondersteunende processen (SSO’s) uitgevoerd. De adviezen die
De Galan Groep heeft uitgebracht worden meegenomen in lopende
ontwikkelingen en verbeterinitiatieven voor versterking van sturing zoals
het meerjarenportfolio IV van de Belastingdienst, waarvan ook Douane en
Toeslagen onderdeel uitmaken.
Het advies uit het rapport dat (nog) niet zal worden opgevolgd, is het
verschuiven van budgetten per 2024. Dit vraagt om een ordentelijk proces,
waarbij eerst besluitvorming over de vorm van ontvlechting en de
transitie zal plaatsvinden, waarna vervolgens de budgettaire uitwerking
ter hand wordt genomen.
3. Verzoek regeling van werkzaamheden dd. 13 december 2022
In de regeling van werkzaamheden dd. 13 december 2022 heeft het lid
Ephraim het kabinet verzocht om alle adviezen en moties over de
ontvlechting spoedig toe te sturen. Ook heeft het lid Ephraim verzocht om
een brief met toelichting op de toezegging dat er geen onomkeerbare
stappen genomen zullen worden, inclusief de stand van zaken van alle
aangenomen moties in het debat over de ontvlechting.
In deze brief geven wij gevolg aan dit verzoek door de volgende zaken toe
te lichten en te delen:
a) Hoe de aangenomen moties zijn uitgevoerd (motie Bruins c.s. en motie
Leijten);
b) Hoe de toezegging geen onomkeerbare stappen te nemen is opgevolgd;
c) de adviezen over de ontvlechting
a) Aangenomen moties
Motie Bruins c.s.
Deze motie ziet op het uitvoeren van een haalbaarheidstoets en is eerder
in deze brief besproken. Conform deze motie wordt, zoals in onderdeel 2
van de brief staat beschreven, de verdere ontvlechting van de negen
onderzochte processen eerst zorgvuldig getoetst aan de vijf randvoorwaarden, alvorens deze verschoven dan wel anders bestuurd zullen
worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

5

Motie Leijten c.s.
De motie van het lid Leijten (Kamerstuk 31 066, nr. 580) verzoekt de Kamer
de regering de organisatieaanpassing dusdanig vorm te geven dat
degenen binnen de Belastingdienst die het werk uitvoeren daarin een
grote stem krijgen.
Op 11 januari 2020 is de Kamer geïnformeerd over het voornemen om
Douane en Toeslagen uit de Belastingdienst te ontvlechten (Kamerstuk
31 066, nr. 588). Uitgangspunt voor de aanpak van de ontvlechting was
dat dit stapsgewijs, zorgvuldig en in samenwerking met betrokken
organisatieonderdelen moest gebeuren. De aanpak en de uitvoering is op
de daartoe geëigende wijze met de medezeggenschap en de vakbonden
tot stand gekomen. Als bijlage 2 treft u aan het advies van de Departementale Ondernemingsraad naar aanleiding van het Haalbaarheidsonderzoek. De DOR is in alle fasen van de ontvlechting en ook het haalbaarheidsonderzoek betrokken.
Eerder in deze brief staat ook vermeld dat de verdere ontvlechting van de
onderzochte negen processen plaatsvindt met als randvoorwaarde dat
onder andere de personele consequenties duidelijk zijn en er is een proces
is ingericht om betrokkenheid van medewerkers en medezeggenschap te
borgen. Hiermee geven we gehoor aan deze motie.
b) Opvolging van toezegging geen onomkeerbare stappen te nemen
De opvolging van de motie van het lid Bruins en de motie van het lid
Leijten heeft geresulteerd in een gefaseerde ontvlechting, waarbij bij elke
stap een bewuste afweging wordt gemaakt over de gevolgen en of er
voldoende toegevoegde waarde is. Op de daartoe geëigende momenten
zijn de medezeggenschap en de vakbonden betrokken. De ontvlechting
heeft plaatsgevonden zonder dat de continuïteit van diensten hierdoor
geraakt is. Daar is op toegezien door het beschrijven en vastleggen van de
taken die de drie ontstane »directoraten-generaal in blijvende samenwerking blijven uitvoeren. Alleen taken die noodzakelijk zijn om de drie
organisatieonderdelen zelfstandig te laten functioneren en daarmee een
bijdrage leveren aan het realiseren van de maatschappelijke opgave zijn
verschoven dan wel ingericht.
Zoals ook eerder in deze brief staat zal ook in de verdere ontvlechting van
processen vanuit CAP, KI&S en IV deze werkwijze aangehouden worden.
c) De adviezen over de ontvlechting
Uw Kamer heeft verzocht om alle adviezen over de ontvlechting te
ontvangen.
Er zijn twee adviezen geformuleerd die gaan over de (mogelijke)
ontvlechting van de Belastingdienst, beide zijn eerder gedeeld met uw
Kamer. Daarnaast delen we het advies van de Departementale Ondernemingsraad (DOR) op het haalbaarheidsonderzoek met u.
Het eerste advies betreft het rapport «Onderzoek naar de besluitvormingsprocedures binnen de Belastingdienst» dat in januari 2017 is opgeleverd
door de Commissie Onderzoek Belastingdienst (COB)5. In het rapport
adviseert de Commissie het volgende: «Ten aanzien van de structuur van
het directoraat-generaal Belastingdienst verdient zowel de topstructuur
aandacht, als de gelaagde opbouw van het directoraat-generaal als
geheel. In de topstructuur is een meer expliciete scheiding van beleid,
5

Kamerstuk 31 066, nr. 330.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

6

uitvoering en control gewenst en moet het zicht op het primaire proces
door het MT verbeterd worden. Een reparatieslag is nodig om verantwoordelijkheden en bevoegdheden per managementlaag weer met elkaar
in balans te brengen en het aantal managementlagen te verkleinen».
Belangrijk doel van de ontvlechting is nadrukkelijk het verkleinen van de
span of control, zodat de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane de
maatschappelijke opgaven waar zij voor staan nog beter kunnen
uitvoeren.
Tevens heeft de Commissie in het rapport geadviseerd om de positionering van de Douane te herzien, «Bij het nader bezien van de structuur
van de leiding van het directoraat-generaal Belastingdienst ware voorts
acht te slaan op de positie van de directie Douane, ook gelet op haar wat
geïsoleerde positie ten opzichte van de andere directies, grote verschillen
in span of control en versterken van de focus op belastingen en toeslagen.
Een meer zelfstandige positie, bijvoorbeeld gerelateerd aan de secretarisgeneraal dan wel een afzonderlijk directoraat-generaal, zou voor de
directie Douane overwogen kunnen worden.» Met de ontvlechting van de
Douane is hier gevolg aan gegeven.
Het tweede advies betreft het briefadvies over de voorgenomen
ontvlechting dat op verzoek van Minister Hoekstra door ABDTOPConsult
(ABDTC) is opgesteld6 ABDTC adviseerde om Toeslagen te ontvlechten en
de Douane verder te verzelfstandigen. Vanwege de risico’s die ABDTC
identificeerde, is Toeslagen niet volledig ontvlochten maar is stapsgewijs
van bovenaf ontvlochten. Beide adviezen gaven aanleiding om, ten
behoeve van een minder complexe aansturing, verminderde span of
control zodat de maatschappelijke opgaven van Belastingdienst, Douane
en Toeslagen de aandacht krijgen die ze nodig hebben, deze organisatieonderdelen te ontvlechten.
Hiernaast zijn ook ambtelijke adviezen opgesteld in de aanloop naar de
besluitvorming over de ontvlechting. Deze stukken zijn reeds openbaar7.
Daarnaast hebben we vanwege dit verzoek bij de actief openbaar te
maken stukken – naast beslisnota’s die altijd openbaar worden gemaakt –
eenmalig ook gespreksverslagen van ambtelijke overleggen over het
haalbaarheidsonderzoek toegevoegd.
Tot slot
De ontvlechting van Toeslagen, Douane en Belastingdienst is succesvol
met de vorming van drie volwaardige directoraten-generaal. Het
haalbaarheidsonderzoek naar de ontvlechting van CAP, KI&S en IV wordt
met deze brief aan uw Kamer aangeboden. Met deze brief hebben we ook
voldaan aan het verzoek regeling van werkzaamheden dd. 13 december
2022.

6
7

Kamerstuk 31 066, nr. 538.
Hiervoor verwijzen wij naar het Besluit op het Wob-verzoek reorganisatie Belastingdienst van
25 september 2020. Ook zijn veel documenten gepubliceerd op het informatiepunt kinderopvangtoeslag. Wij verwijzen hierbij in het bijzonder naar onderstaande documenten:
https://informatiepuntkinderopvangtoeslag.rijksoverheid.nl/publicaties/3a271921f73165a0840
bc071d8a3383b/26-19-2019-12-memo-boa-aan-min-geen-titel-p-minpdf.pdf.
https://informatiepuntkinderopvangtoeslag.rijksoverheid.nl/publicaties/3a271921f73165a0840
bc071d8a3383b/22-2019-11-06-notitie-boa-2019-187993-0-besluitvorming-onderzoek-structuurbelastingdienst-p-minpdf.pdf.
https://informatiepuntkinderopvangtoeslag.rijksoverheid.nl/publicaties/3a271921f73165a0840
bc071d8a3383b/15-2019-10-04-memo-dgbd-besprekingen-12-en-24-september-jl-a-minpdf.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

7

De strekking van de moties – onder andere verdere ontvlechting toetsen
en de medewerkers daarbij betrekken- delen wij volledig en hebben we
ingebouwd in het proces tot nu toe en zullen we ook in het vervolgproces
meenemen. Hierover zal uw kamer nader worden geïnformeerd.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1204

8