Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 300

Monitoring verwerving Joint Strike Fighter

Nr. 14

RAPPORT
Stand van zaken augustus 2009
Inhoud

DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE
REACTIE
1
Over dit onderzoek
1.1
Doel en reikwijdte monitoring verwerving JSF
1.2
Het JSF-programma

5
7
7
8

2
2.1
2.2
2.3

Conclusies en aanbevelingen
Politieke besluitvorming
Financiële onderbouwing
Voorbereiding mogelijke komst JSF

3

Bestuurlijke reactie en nawoord Algemene
Rekenkamer
Bestuurlijke reactie
Nawoord Algemene Rekenkamer

16
16
17

Overzicht conclusies, aanbevelingen, bestuurlijke
reactie en nawoord

19

3.1
3.2

11
11
12
13

DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN
1
Inleiding
1.1
Herijking informatiebehoefte Tweede Kamer
1.2
Ontwikkelingen in het JSF-programma
1.2.1
Ontwikkelfase (SDD MoU)
1.2.2
Test- en evaluatiefase (IOT&E MoU)
1.2.3
Productiefase (PSFD MoU)

23
25
26
26
28
28
29

2
2.1
2.2

30
30

2.2.2
2.2.3

Politieke besluitvorming
Ministerie van Defensie gericht op de JSF
Gevolgen motie-Hamer c.s. voor de besluitvorming
Side letter en criteria voor deelname aan de
testfase
Aanpassing projectplanning
Interdepartementale verkenningen

31
32
32

3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3

Financiële onderbouwing
Inzicht in kosten
Kostenoverzicht
Aanvullende en gerelateerde kosten
Uitstapkosten

34
34
34
36
39

2.2.1

KST138275B
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

3.1.4
3.1.5

«Sunk costs»
Verwervingsbudget als deel van het investeringsbudget voor Defensiematerieel
Beleidsvisie voor overgang van F-16 naar
mogelijke opvolger
Kostenontwikkeling
Ontwikkeling stuksprijs JSF
Consortium Buy
Planningsaantal JSF-toestellen
Kostenontwikkeling volgens Amerikaanse
instanties en Lockheed Martin

40

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2

Inschakeling Nederlandse industrie
Arbitrage afdrachtpercentage
Orderontwikkeling
Afdrachten
Nederlandse projecten (bilateral controlled funds)

46
46
49
49
50

5
5.1
5.1.1
5.1.2
5.2
5.3
5.4
5.4.1
5.4.2

51
51
51
52
52
53
55
55

5.4.3
5.4.4

Voorbereiding op mogelijke komst JSF
Het ICT-systeem ALIS
Planning en voortgang ALIS bij Lockheed Martin
Informatiestromen ALIS
Informatiebeveiliging ALIS
Implementatie van ALIS: risico’s en beheersing
Overig projectbeheer
Personele bezetting
Rol concerncontroller en toegevoegd projectcontroller
Begrotingsadministratie
Digitalisering archief

Bijlage 1

Kostenoverzicht

57

Bijlage 2

Internationale samenwerking tussen rekenkamers

59

Methodologische verantwoording

62

Afkortingen en begrippen

63

Literatuur

66

3.1.6
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4

40
41
42
42
43
43
44

56
56
56

30

Bijlage 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

3

DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE
REACTIE

1 OVER DIT ONDERZOEK
Sinds 2005 informeren wij de Tweede Kamer jaarlijks over de stand van
zaken rond de verwerving van de Joint Strike Fighter (JSF). Het voorliggende rapport schetst de stand van zaken in 2009. In deel I gaan we in op
de conclusies uit onze monitoring en doen we een aantal aanbevelingen
(hoofdstuk 2). Daaraan voorafgaand geven we enige inleidende informatie
over onze monitoring en het JSF-programma (§ 1.1 en § 1.2). In de bijlage
bij deel I staat een overzicht van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Aan het eind van dit deel geven we de bestuurlijke reactie weer
van de staatssecretaris van Defensie, mede namens de ministers van
Economische Zaken (EZ) en van Financiën (hoofdstuk 3). De reactie wordt
gevolgd door ons nawoord.
Dit rapport bevat ook een deel II. In dat deel staan de bevindingen die
hebben geleid tot onze conclusies en aanbevelingen in deel I.
Op onze website staat een overzicht van onze rapporten, brieven en
aanvullende informatie over dit onderwerp (zie www.rekenkamer.nl/jsf).
Ook staan er verwijzingen naar rapporten van rekenkamers van andere
landen die deelnemen aan het JSF-programma.
1.1 Doel en reikwijdte monitoring verwerving JSF
Het doel van onze monitoring is de Tweede Kamer te voorzien van
onafhankelijke informatie over de voortgang van het JSF-programma en
te wijzen op risico’s.
Het Ministerie van Defensie hanteert de volgende definitie van het project
vervanging F-16 waarover gerapporteerd wordt aan de Tweede Kamer:
«Het project «Vervanging F-16» omvat de participatie in de «System
Development and Demonstration» (SDD)-fase van het Joint Strike
Fighter (JSF)-project en de (technische) voorbereidingen tot de
aanschaf van vervangende vliegtuigen voor de huidige F-16.
Daarnaast is het stimuleren van de participatie van het Nederlandse
bedrijfsleven bij de ontwikkeling en de productie van de JSF een
belangrijk aspect van het project.» (Defensie en EZ, 2007)
In onze monitoringsrapporten over de verwerving van de JSF beperken
wij ons niet tot deze projectdefinitie. Wij kijken ook naar financiële en
niet-financiële ontwikkelingen die buiten de projectdefinitie vallen en die
gerelateerd zijn aan het JSF-programma (zie § 1.2).
Het project vervanging F-16 van het Ministerie van Defensie heeft sinds
1999 de status van «Groot Project». Op 27 oktober 2009 stuurde de vaste
commissie voor Defensie van de Tweede Kamer een brief over haar
informatiebehoefte over de vervanging van de F-16 aan de staatssecretaris van Defensie en de minister van EZ (Tweede Kamer, 2009a). In deze
brief geeft de commissie aan dat ze haar in 1999 geformuleerde informatiebehoefte herziet en de eisen aan de jaarrapportage over het grote
project vervanging F-16 blijvend op een aantal punten aanpast.
De commissie schrijft dat eerdere adviezen van de auditdiensten (Defensie
en EZ) en van de Algemene Rekenkamer bij dit besluit een rol hebben
gespeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

7

Ten opzichte van 1999 is de informatiebehoefte nu onder meer aangevuld
met:
• de totale kosten van het JSF-programma (inclusief de exploitatiekosten
en de buiten de huidige definitie vallende gerelateerde kosten);
• een financieel overzicht van de totale meerjarenplanning;
• uitstap- en uitstelkosten (alle kosten steeds in het meest actuele
prijspeil).
Ons laatste monitoringsrapport over de verwerving van de JSF dateert
van februari 2009 (Algemene Rekenkamer, 2009b). In het nu voorliggende
rapport, ons vijfde monitoringsrapport over de verwerving van de JSF,
presenteren wij de stand van zaken tot en met augustus 2009. Om zo
actueel mogelijk te zijn, gaan onze bevindingen op enkele onderdelen
verder dan augustus 2009.
1.2 Het JSF-programma
Het JSF-programma is een internationaal samenwerkingsprogramma. De
samenwerking tussen de deelnemende landen wordt vastgelegd in een
zogeheten Memorandum of Understanding (MoU). Er zijn verschillende
MoU’s voor afspraken over de ontwikkeling, de productie en het onderhoud van de JSF.
Nederland heeft zich vanaf 2002 verbonden aan de volgende MoU’s (de
MoU’s worden genoemd in de volgorde van de ontwikkeling van de JSF,
niet in de volgorde van ondertekening):
• System Development and Demonstration MoU (SDD MoU) voor de
ontwikkelfase van de JSF.
• Initial Operational Test and Evaluation MoU (IOT&E MoU), een
afzonderlijk onderdeel van de ontwikkelfase. Nederland is voornemens
om met twee testtoestellen deel te nemen aan deze test- en evaluatiefase. Deze fase is voorzien van 2011 tot midden 2014. Eind mei 2008
is Nederland toegetreden tot het IOT&E MoU en op 2 juni 2009 is
Nederland verplichtingen aangegaan voor het eerste testtoestel (zie
verder hoofdstuk 2).
• Production, Sustainment and Follow-on Development MoU (PSFD
MoU) voor de productie-, instandhoudings- en doorontwikkelfase van
de JSF. De PSFD-fase loopt tot en met 2052 en kent zowel de initiële
productie en de productie van testtoestellen (de Low Rate Initial
Production (LRIP)-fase) als de volledige productie (de Full Rate
Production (FRP)-fase). De LRIP-fase bestaat uit acht productieseries,
waaronder de Nederlandse testtoestellen ten behoeve van deelname
aan de testfase. De productie van het eerste testtoestel voor Nederland
gebeurt in LRIP-3 en de voorgenomen productie van het tweede
testtoestel in LRIP-4.
• Production & Sustainment MoU (P&S MoU). Dit MoU is niet afgesloten
vanuit het JSF Program Office (JPO; een Amerikaanse overheidsorganisatie die de dagelijkse gang van zaken rond het JSF-programma
regelt). Het is een uitwerking van het PSFD MoU op Europees niveau.
Deze zogenoemde European Footprint is ondertekend door Nederland,
Italië en Noorwegen. Groot-Brittannië, Denemarken en Turkije hebben
nog geen besluit genomen over deelname aan het P&S MoU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

8

In de figuur hieronder staat een overzicht van de verschillende fasen uit
het JSF-programma en de bijbehorende samenwerkingsovereenkomsten.
Omwille van de leesbaarheid spreken we in het vervolg van dit rapport
van de ontwikkelfase (SDD), de test- en evaluatiefase (IOT&E) en de
productiefase (PSFD).
In de inleiding van deel II van dit rapport gaan we in op de recente
ontwikkelingen in de verschillende fasen van het JSF-programma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

9

In de volgende figuur is te zien welke landen deelnemen aan de verschillende samenwerkingsovereenkomsten.

Het Nederlandse financiële belang in het JSF-programma wordt in 2009
door het Ministerie van Defensie geraamd op ongeveer € 16 miljard
(prijspeil 2008). Dit betreft het verwervings- en exploitatiebudget.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

10

2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
In dit hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van onze monitoring in 2009. We gaan achtereenvolgens in op de
politieke besluitvorming (§ 2.1) de financiële onderbouwing (§ 2.2) en de
voorbereiding van het Ministerie van Defensie op de mogelijke komst van
de JSF, waarbij we in het bijzonder stilstaan bij de informatiebeveiliging
en de implementatie van ALIS (§ 2.3).
2.1 Politieke besluitvorming
Ministerie van Defensie gericht op komst JSF
In ons vorige monitoringsrapport schreven wij dat het Ministerie van
Defensie gericht is op de komst van de JSF en vooralsnog geen rekening
lijkt te houden met de gevolgen van een eventuele keuze voor een ander
toestel dan de JSF. Het Ministerie van Defensie beschouwt de JSF op
basis van de kandidatenvergelijking als enige overgebleven kandidaat
voor de vervanging van de F-16. Het ministerie gaat ervan uit dat in 2012
wordt gekozen voor of tegen de JSF. Volgens het ministerie is de
kandidatenvergelijking uit 2008 duidelijk en is het daarom moeilijk om
inspanningen te rechtvaardigen die niet op de JSF zijn gericht. Daarmee
komen we ook dit jaar tot de conclusie: het Ministerie van Defensie
bereidt zich nauwelijks voor op de mogelijkheid dat in 2012 wordt gekozen
voor een ander toestel dan de JSF.
Het is uiteraard onzeker hoe de politieke verhoudingen en de diverse
politieke standpunten over de vervanging van de F-16 in 2012 zullen zijn.
Daarom beschouwen wij deze vrijwel uitsluitende focus op de JSF als
vervanger van de F-16 als een risico binnen het project vervanging F-16.
Gevolgen motie-Hamer c.s. voor besluitvorming vervanging F-16
Op 22 en 23 april 2009 stond de aanschaf van twee testtoestellen voor de
test- en evaluatiefase op de agenda van de Tweede Kamer. Op 23 april
2009 heeft de Tweede Kamer de motie-Hamer c.s aangenomen (Tweede
Kamer, 2009c). Met de uitvoering van deze motie is de definitieve
besluitvorming over de vervanging van de F-16 verschoven van 2010 naar
2012.
In 2010 zal de Tweede Kamer wel besluiten over de aanschaf van de twee
testtoestellen (bevestiging van de aanschaf van het eerste testtoestel en
verplichtingen aangaan voor het tweede testtoestel). Daarmee kiest zij
voor of tegen deelname aan de testfase.
Naar aanleiding van de motie-Hamer c.s. hebben Nederland en het JPO
op 6 mei 2009 een side letter ondertekend over de mogelijkheid om af te
zien van de koop van het eerste testtoestel (Defensie, 2009l). Wij wijzen
erop dat Nederland ook zonder de side letter kan afzien van het eerste
testtoestel. Het contract voor de productieserie LRIP-3 en het MoU voor de
productiefase bevatten namelijk standaardbepalingen voor ontbinding
tegen vergoeding van de gemaakte kosten.
Door verschuiven van het definitieve besluit over de vervanging van de
F-16 is de mogelijkheid ontstaan om de uitkomst van de zogeheten
verkenningen te betrekken bij het besluit. Deze verkenningen, die sinds
2008 worden voorbereid door een interdepartementale projectgroep, zijn
bedoeld om een volgend kabinet te adviseren over de ambities en
samenstelling van de krijgsmacht en over de Defensiebestedingen. Het
eindrapport beschrijft de beleidsopties voor de komende 15 tot 20 jaar. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

11

rapport wordt in 2010 tegelijk met de heroverwegingen, waartoe het
kabinet in september 2009 opdracht heeft gegeven, gepresenteerd.
In antwoorden op vragen van de Tweede Kamer in februari en maart 2009
(Defensie, 2009j, 2009k) heeft de staatssecretaris van Defensie aangegeven de verkenningen en de besluitvorming over de vervanging van de
F-16 als gescheiden trajecten te beschouwen. De besluitvorming stond
gepland voor de huidige kabinetsperiode, terwijl de verkenningen juist
bedoeld zijn voor een volgend kabinet.
Door het verschuiven van de besluitvorming naar 2012 is echter de
mogelijkheid ontstaan om de verkenningen een rol te doen spelen in de
besluitvorming over de vervanging van de F-16 (zie figuur hieronder). Het
is naar onze mening zinvol dit te doen. Omdat het ambitieniveau bepaalt
wat Defensie moet kunnen leveren, is het van invloed op de samenstelling
van de krijgsmacht en daarmee op de keuze voor een jachtvliegtuig.
Bovendien nemen de verwervingskosten van de JSF volgens de berekeningen van het Ministerie van Defensie in de jaren 2008 tot 2023 ongeveer
22,5% van het totale investeringsbudget voor Defensiematerieel in beslag
(Defensie, 2009c). In deze berekeningen zijn de eventuele gevolgen van de
heroverwegingen nog niet meegenomen.

2.2 Financiële onderbouwing
Inzicht in kosten
De staatssecretaris van Defensie heeft de aanbevelingen uit onze
voorgaande JSF-monitoringsrapporten opgevolgd. Zo heeft hij:
• op verzoek van de Tweede Kamer voor het eerst een actueel en
vergelijkbaar kostenoverzicht opgenomen in het addendum bij de
Jaarrapportage 2008, in april 2009 (Defensie, 2009c).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

12

•

•

het verwervingsbudget en het exploitatiebudget aangepast van
prijspeil 2005 naar prijspeil 2008. Daarmee is het verwervingsbudget
met € 487 miljoen verhoogd van € 5 667 miljoen naar € 6 154 miljoen.
Het exploitatiebudget is verhoogd met € 740 miljoen waardoor de
exploitatiekosten stijgen van € 9 134 miljoen naar € 9 874 miljoen.1
inzicht gegeven in de financiële gevolgen van het eventueel uitstappen
uit het JSF-project. De totale kosten van uitstappen uit het JSF-project
bedragen volgens de staatssecretaris per april 2009 ongeveer € 854,8
miljoen (prijspeil 2008).

Over de aanpassing van het verwervingsbudget met € 487 miljoen
hebben de auditdiensten van Defensie en EZ aan de Tweede Kamer
gemeld dat deze getoetst en geaccordeerd is door de Inspectie der
Rijksfinanciën (IRF). Uit onze monitoring blijkt echter dat de IRF deze
verhoging tot op het moment van schrijven niet heeft getoetst of
geaccordeerd. Begin november 2009 had de IRF de onderbouwing van de
prijspeilactualisatie nog niet ontvangen van het Ministerie van Defensie.
De IRF heeft wel aangegeven voorstander te zijn van een aanpassing van
het prijspeil.
In de Jaarrapportage 2008 zijn nog niet alle aanvullende en gerelateerde
kosten opgenomen die in interne memoranda wel worden bijgehouden.
De in deze memoranda genoemde bedragen wijzen op een mogelijke
verhoging van het investeringsbudget voor Defensiematerieel met naar
schatting € 194 miljoen tot € 298 miljoen. Een deel van die kosten moet
overigens ook worden gemaakt als in 2012 voor een ander toestel dan de
JSF zou worden gekozen.
Kostenontwikkeling
De kostenontwikkeling van de ontwikkelfase van het JSF-programma blijft
onzeker. De Amerikaanse controle-instanties (Government Accountability
Office, GAO en Joint Estimating Team, JET) verwachten een kostenstijging. Lockheed Martin en JPO zijn het niet eens met deze voorspellingen. Alle partijen zijn het wel eens over de verwachting dat eind 2010
meer duidelijkheid over de kosten zal bestaan. De kostenontwikkeling is
vooralsnog dus onzeker.
2.3 Voorbereiding mogelijke komst JSF
Informatiebeveiliging
Lockheed Martin levert de JSF met een eigen informatiesysteem: het
Autonomic Logistics Information System (ALIS). Dit systeem wordt
gekoppeld aan de Nederlandse Defensiesystemen en stuurt informatie,
onder andere over het toestel, naar Lockheed Martin. Een keuze voor de
JSF impliceert dat Nederland in bepaalde mate afhankelijk zal worden van
Lockheed Martin en van de Amerikaanse overheid.
Voor de beveiliging van de informatie in ALIS vertrouwt het Ministerie van
Defensie op de onderzoeken die het Amerikaanse Ministerie van Defensie
zal uitvoeren in het kader van hun certificering en accreditatie van ALIS.
Over de beveiliging van zogeheten NL eyes only-informatie in ALIS
(informatie die alleen bestemd is voor Nederland) bestaan nog veel
onduidelijkheden. Mogelijk is voor de Nederlandse certificering en
accreditatie van ALIS nog aanvullend onderzoek nodig door het Nederlandse Ministerie van Defensie. De manier waarop het beheer van ALIS
wordt uitgevoerd en welke rol Lockheed Martin en de Nederlandse
Defensieorganisatie hierbij hebben, is nog onduidelijk.
1

Gebaseerd op een exploitatie van 30 jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

13

Aanbeveling
Wij bevelen de staatssecretaris van Defensie aan om voor de definitieve
besluitvorming over de vervanging van de F-16 in kaart te brengen op
welke manier de veiligheid van gevoelige nationale informatie (NL eyes
only) geborgd is in ALIS en zo nodig aanvullende maatregelen te treffen.
Op die manier wordt de Tweede Kamer in staat gesteld om de informatiebeveiliging te betrekken in de besluitvorming en hierbij expliciet af te
wegen welke mate van afhankelijkheid Nederland op dit gebied accepteert.
Projectbeheer ALIS
In ons vorige monitoringsrapport gaven wij de risico’s weer die het
projectteam vervanging F-16 signaleerde bij de implementatie van ALIS
binnen het Ministerie van Defensie. Het ging om politieke, economische,
organisatorische en technische risico’s en om de afhankelijkheid van de
leverancier en de beschikbaarheid van projectmedewerkers.
Wij wezen de staatssecretaris van Defensie op de mogelijkheden van een
Gateway review. In deze methode denken onafhankelijke vakgenoten op
cruciale momenten mee over de aanpak van een project. Het projectteam
vervanging F-16 heeft er in 2009 voor gekozen om deze suggestie niet op
te volgen omdat het een onevenredig grote belasting zou betekenen, er
goede toegang tot externe expertise is en er binnen Defensie interne
waarborgen zijn getroffen.
We zijn nagegaan wat de huidige stand van zaken is van de implementatie
van ALIS en de beheersing van de risico’s. Het projectteam vervanging
F-16 heeft in augustus 2009 geen goedgekeurd plan op basis waarvan de
werkzaamheden voor ALIS plaatsvinden. Er is wel een Project Initiatie
Document (PID), maar dit heeft een onduidelijke status en is volgens het
Ministerie van Defensie achterhaald. Hierdoor is het niet duidelijk welke
activiteiten moeten worden uitgevoerd voor de implementatie van ALIS
en welke kosten daarmee verbonden zijn. In het PID wordt uitgegaan van
een budget van € 44 miljoen voor de implementatie van ALIS. Daarnaast
zijn er ook geen interne rapportages over de voortgang van de implementatie van ALIS binnen het Ministerie van Defensie en over de beheersing
van de risico’s die de projectgroep vorig jaar heeft gesignaleerd.
Wij concluderen dat deze werkwijze een risico vormt voor de projectbeheersing van het project vervanging F-16. Noodzakelijke sturingsinformatie ontbreekt. Het gaat hierbij om informatie over de te verrichten
werkzaamheden en de beschikbare mensen, geld en tijd en de samenhang
daartussen.
Wij merken overigens op dat het project vervanging F-16 niet is opgenomen in het meest recente overzicht van ICT-projecten van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Naar aanleiding van
onze rapporten over ICT-projecten (Algemene Rekenkamer, 2007a, 2008)
heeft het kabinet besloten om de kosten van alle grote ICT-projecten bij de
Rijksoverheid inzichtelijk te maken (BZK, 2008). Over ICT-projecten of
projecten met een ICT-component van € 20 miljoen of meer moet daarom
worden gerapporteerd aan het Ministerie van BZK.
Aanbeveling
Wij bevelen de staatssecretaris van Defensie aan om te zorgen voor
noodzakelijke sturingsinformatie met betrekking tot alle activiteiten die
nodig zijn voor de implementatie van ALIS binnen de Defensieorganisatie.
Hierbij is aandacht nodig voor de samenhang tussen de activiteiten en de
beschikbare hoeveelheid tijd, geld en mensen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

14

Volgens het PID is het budget voor de implementatie van ALIS € 44
miljoen en zou de staatssecretaris van Defensie er dus over moeten
rapporteren aan BZK. Gezien de onduidelijke status van het PID en dus de
onduidelijkheid over de kosten bevelen wij de staatssecretaris aan om na
te gaan wat de kosten voor de implementatie van ALIS zijn en zo nodig
(als die kosten meer dan € 20 miljoen bedragen) alsnog te rapporteren
aan het Ministerie van BZK.
Overig projectbeheer
In ons vorige monitoringsrapport schreven we dat de krappe personele
bezetting van de projectorganisatie een risico vormde voor de voorbereiding op de mogelijke komst van de JSF. Zonder uitbreiding zouden
bijvoorbeeld de aanpassingen aan de F-16 vliegbases, om ze geschikt te
maken voor de JSF, mogelijk niet op tijd zijn afgerond.
De staatssecretaris heeft onze aanbeveling overgenomen. De personele
bezetting van de projectorganisatie vervanging F-16 is nu op het vereiste
niveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

15

3 BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER
De staatssecretaris van Defensie heeft op 19 januari 2010, mede namens
de minister van Financiën en de minister van EZ, gereageerd op ons
rapport. Hieronder vatten wij de reactie samen. Daarna volgt ons
nawoord. De integrale reactie is te vinden op onze website
www.rekenkamer.nl/jsf.
3.1 Bestuurlijke reactie
De staatssecretaris van Defensie gaat in op onze constatering dat het
Ministerie Defensie bij de voorbereidingen geen rekening lijkt te houden
met een eventuele keuze voor een ander toestel dan de JSF. Volgens de
staatssecretaris gaan wij hiermee voorbij aan de inspanningen die zijn
verricht in het kader van de actualisering van de kandidatenevaluatie die
in december 2008 is voltooid, het overleg met de Tweede Kamer in het
voorjaar van 2009 over de resultaten daarvan en de politieke besluitvorming tot op heden. De staatssecretaris wijst erop dat gezien de deelneming aan de ontwikkeling van de JSF het project vervanging F-16
vooral is gericht op de verwervingsvoorbereiding van de JSF. Op basis
van openbare bronnen zal hij in de Jaarrapportage vervanging F-16 over
2009 ingaan op algemene ontwikkelingen rondom andere toestellen uit de
kandidatenevaluatie.
De staatssecretaris van Defensie nuanceert onze conclusie dat in de
Jaarrapportage vervanging F-16 over 2008 niet alle aanvullende en
gerelateerde kosten uit interne memoranda van het Ministerie van
Defensie zijn opgenomen. Hierdoor lijkt een tekort in het investeringsbudget en het projectbudget te ontstaan. De meeste van de in ons rapport
opgenomen aanvullende en gerelateerde projecten moeten echter het
reguliere behoeftestellingsproces van het Ministerie van Defensie nog
doorlopen, aldus de staatssecretaris. Pas na goedkeuring van de
behoeftestelling zullen de desbetreffende projecten via het reguliere planen begrotingsproces worden opgenomen in het investeringsplan. De
staatssecretaris geeft aan dat de Tweede Kamer vanzelfsprekend over
materieelverwervingen zal worden geïnformeerd volgens de regels van
het Defensie Materieel Proces.
Wij merken volgens de staatssecretaris terecht op dat een deel van deze
aanvullende en gerelateerde kosten ook gemaakt zouden worden indien
voor een ander toestel dan de JSF zou worden gekozen. Volgens de
staatssecretaris zou een deel van de projecten ook ongeacht de
vervanging van de F-16 worden uitgevoerd, zoals de bedrijfsmatige
vervanging van vliegtuigafreminstallaties op de vliegbases. De staatssecretaris geeft aan dat in beginsel in het projectbudget alleen kosten
worden opgenomen die conform de projectdefinitie kunnen worden
toegeschreven aan de vervanging van de F-16. Daarom worden voor de
bedrijfsmatige vervanging van de vliegtuigafreminstallaties op de
vliegbases alleen de extra kosten ten gevolge van de vervanging van de
F-16 geraamd in het projectbudget. De reguliere bedrijfsmatige vervanging zal na goedkeuring van de behoeftestelling worden opgenomen in
het investeringsplan.
Verder geeft de staatssecretaris aan dat de onderbouwing van de
prijspeilaanpassing naar prijspeil 2008 inmiddels bij de IRF voor toetsing
is aangeboden. De berekeningen voor de aanpassing naar prijspeil 2009,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

16

die zal worden gebruikt in de Jaarrapportage vervanging F-16 over 2009,
zullen tijdig voor toetsing en goedkeuring aan de IRF worden aangeboden.
Met betrekking tot de aanbevelingen rondom de beveiliging van NL eyes
only informatie in het F-35 Autonomic Logistics Information System
(ALIS) merkt de staatssecretaris op dat voor het project vervanging F-16
een accreditatieplan is opgesteld. De accreditatie van ALIS is daarvan een
onderdeel evenals de bescherming van informatie in de verschillende
rubriceringscategorieën.
De staatssecretaris van Defensie wijst op zijn reactie op ons vorige
monitoringsrapport, over 2008, waarin hij uiteenzet dat de noodzaak voor
uitgebreide en complexe koppelingen aan de Nederlandse defensiesystemen minder groot is dan eerst werd aangenomen. De staatssecretaris
schrijft dat met de JSF bovendien in beginsel volledig kan worden
geopereerd zonder koppeling aan een ERP-systeem of aan andere
systemen. De staatssecretaris geeft aan dat, hoewel de koppeling met ERP
niet strikt noodzakelijk is, het Ministerie van Defensie daar in de toekomst
wel naar zal streven, zeker gelet op het belang van de uitwisseling van
gegevens over, bijvoorbeeld, de opleiding en training van personeel. De
deelneming aan de operationele testfase van het JSF-programma (IOT&E)
biedt volgens de staatssecretaris de mogelijkheid de gegevensuitwisseling vroegtijdig te beproeven. Met betrekking tot onze aanbeveling over
de noodzakelijke sturingsinformatie zal het Ministerie van Defensie voor
ALIS een deelplan opstellen en dit formeel deel laten uitmaken van het
project vervanging F-16.
De staatssecretaris van Defensie schrijft dat het rapportagemodel grote
ICT-projecten (Kamerstuk 26 643, nr. 135) recent is herzien. In de herziene
versie zijn de departementen overeengekomen dat ICT-componenten die
een geïntegreerd onderdeel zijn van een infrastructureel project of een
materieelaanschaf en waarvoor zelfstandige sturing en monitoring niet
mogelijk of zinvol is, niet worden opgenomen in de rijksbrede rapportage
grote ICT-projecten. In de rijksbrede afspraken rondom de rapportage
grote ICT-projecten wordt het project vervanging F-16 hiervan als concreet
voorbeeld genoemd.
Ten slotte geeft de staatssecretaris aan dat het Ministerie van Defensie het
afgelopen jaar opnieuw veel inspanningen heeft verricht om de informatievoorziening aan het parlement verder te verbeteren waarbij hij verwijst
naar onze voorbeelden van het kostenoverzicht en het overzicht van
mogelijke uitstapkosten uit het JSF-project. Het ministerie streeft naar een
verdere verbetering van deze kostenoverzichten, ook in het licht van de
herijking van de informatiebehoefte van de Tweede Kamer.
3.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij waarderen het dat de staatssecretaris streeft naar een verdere
verbetering van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer.
In dit rapport concluderen wij dat het Ministerie van Defensie zich
nauwelijks meer voorbereidt op de mogelijkheid dat in 2012 wordt
gekozen voor een ander toestel dan de JSF. De reactie van de staatssecretaris biedt geen aanleiding tot bijstelling van deze conclusie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

17

In dit rapport besteden wij geen aandacht aan de kandidatenvergelijking
vervanging F-16 uit 2008 omdat wij op 17 april 2009 een brief aan de
Tweede Kamer hebben gestuurd met onze observaties over de kandidatenvergelijking (Algemene Rekenkamer, 2009a).
Wat betreft de aanvullende en gerelateerde kosten voor het project
vervanging F-16 benadrukken wij het belang van een zo volledig mogelijk
inzicht in alle (toekomstige) programmakosten. Wij verwijzen hierbij naar
ons rapport uit 2007 waarin wij aanbevelen de Tweede Kamer op gezette
tijden een overzicht te geven van de buiten de projectdefinitie vallende
programmakosten gerelateerd aan de vervanging van de F-16 (Algemene
Rekenkamer, 2007b). Dit komt ook aan de orde in de in oktober 2009
herijkte informatiebehoefte van de Tweede Kamer.
De staatssecretaris van Defensie schrijft dat met de JSF in beginsel
volledig kan worden geopereerd zonder koppeling aan de Nederlandse
Defensiesystemen. De staatssecretaris streeft echter wel naar deze
koppeling. Het Ministerie van Defensie ontplooit dan ook activiteiten voor
de implementatie van ALIS die initieel begroot werden op € 44 miljoen.
Om te garanderen dat deze implementatie zo doelmatig en doeltreffend
mogelijk gebeurt, vinden wij het van belang dat er sturingsinformatie is
over de te verrichten werkzaamheden, de beschikbare mensen, geld en
tijd en de samenhang daartussen. Wij hebben dan ook met instemming
kennisgenomen van de opmerking dat het projectteam vervanging F-16
een deelplan gaat opstellen voor de implementatie van ALIS binnen het
Ministerie van Defensie. Het is van belang dat dit plan alle activiteiten
bevat die binnen het Ministerie van Defensie nodig zijn voor een
succesvolle implementatie van ALIS en niet alleen de activiteiten die het
projectteam vervanging F-16 zelf zal uitvoeren.
De staatssecretaris van Defensie verwijst naar een passage in het
document «Rijksbrede afspraken rondom de rapportage grote ICTprojecten». Op het moment van schrijven had de minister van BZK dit
document nog niet naar de Tweede Kamer gestuurd. In het document
staat dat ICT-componenten die een geïntegreerd onderdeel zijn van een
infrastructureel project, danwel een aanschaf van materieel, en waarvoor
zelfstandige sturing en monitoring niet mogelijk of zinvol is, buiten
beschouwing worden gelaten. Voorbeeldprojecten die hierbij genoemd
worden zijn de Hoge Snelheidslijn (HSL) en het project vervanging F-16.
Meer in het algemeen vragen wij ons af of dit soort projecten niet toch
zouden moeten worden opgenomen in de rijksbrede rapportage aan de
Tweede Kamer. Het is niet aannemelijk dat zich minder problemen
voordoen met ICT bij infrastructurele projecten en bij de aanschaf van
materieel dan bij andere soorten projecten met een ICT-component. Wij
kunnen ons voorstellen dat dit ook voor ALIS geldt. Bij de implementatie
van ALIS in de Defensieorganisatie gaat het bovendien om een
(deel)project waarbij zelfstandige sturing en monitoring mogelijk en zinvol
is. De interne sturingsinformatie over de implementatie van ALIS en de
jaarrapportage aan de Tweede Kamer kan als basis dienen voor de
rapportage aan het Ministerie van BZK.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

19

Volledig overzicht van
onderling vergelijkbare
kosten voor JSF-programma voor Nederland
ontbreekt.

Financiële onderbouwing

Politieke besluitvorming

Conclusies over stand van
zaken 2008

Presenteer alle kosten voor
het JSF-programma voor
Nederland op onderling
vergelijkbare manier aan
Tweede Kamer.

Aanbevelingen 2008

Defensie heeft actueel en
vergelijkbaar kostenoverzicht opgenomen in addendum bij Jaarrapportage
2008.
Tweede Kamer heeft informatiebehoefte herijkt waardoor dit overzicht ook de
komende jaren opgenomen
zal worden.

Defensie beschouwde
besluit vervanging F-16 en
verkenningen als gescheiden trajecten. Door het verschuiven van de besluitvorming naar 2012 is mogelijkheid ontstaan om
verkenningen een rol te
doen spelen in besluitvorming.

Defensie bereidt zich
nauwelijks voor op mogelijke keuze voor ander
toestel dan JSF.
Wij beschouwen dit als een
risico.

Conclusies stand van zaken
2009

Aanbevelingen

De staatssecretaris wijst op
actualisering kandidatenvergelijking, overleg met
Tweede Kamer en politieke
besluitvorming tot op
heden. Door deelname aan
ontwikkeling JSF is Defensie vooral gericht op
verwervingsvoorbereiding
van JSF. Staatssecretaris
gaat in jaarrapportage 2009
in op algemene ontwikkelingen andere toestellen.

Reactie staatssecretaris van
Defensie

Overzicht conclusies, aanbevelingen, bestuurlijke reactie en nawoord

Op 17 april 2009 hebben wij
een brief aan Tweede Kamer
gestuurd met onze observaties over de kandidatenvergelijking (Algemene Rekenkamer, 2009a).

De reactie biedt geen
aanleiding tot bijstelling
conclusie.

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

20

Defensie heeft het verwervingsbudget en het exploitatiebudget aangepast van
prijspeil 2005 naar prijspeil
2008.

De staatssecretaris heeft op
15 april 2009 aan de
Tweede Kamer laten weten
dat het niet zeker is of een
consortium buy voor april
2010 tot stand komt.
Defensie heeft inzicht
gegeven in financiële
gevolgen van het eventueel
uitstappen uit JSF-project.
Met herijkte informatiebehoefte Tweede Kamer
wordt dit vast onderdeel
van de jaarrapportage.

Actualiseer geschatte verwervingsbudget in interne
investeringsplanning van
het Ministerie van Defensie
jaarlijks, breng gevolgen in
kaart en informeer Tweede
Kamer daarover.

Informeer Tweede Kamer
over stand van zaken rond
consortium buy en mogelijke (financiële) gevolgen
hiervan.

Informeer Tweede Kamer
actief over uitstapkosten
voor kabinetsbesluit over
definitieve vervanger F-16
in 2010.

Actualisering van verwervingsbudget in interne
investeringsplanning
Ministerie van Defensie
van prijspeil 2005 naar
2007 leidt tot tekort van
ruim € 360 miljoen.

Ministerie van Defensie zet
zich in voor alternatief
voor horizontalelijnprijs:
de consortium buy.

Kosten bij eventuele beëindiging van deelname aan
JSF-programma kunnen
oplopen van indicatief
minimaal € 316 miljoen tot
indicatief minimaal € 430
miljoen (prijspeil 2001).

Kostenontwikkeling van de
JSF is vooralsnog onzeker.

In Jaarrapportage 2008 zijn
niet alle aanvullende en
gerelateerde kosten uit
interne memoranda opgenomen. Mogelijke verhoging van het investeringsbudget voor Defensiematerieel met naar schatting
€ 194 miljoen tot € 298
miljoen. Deel van deze
kosten moet ook worden
gemaakt voor ander toestel
dan JSF.

De IRF heeft deze verhoging begin november 2009
nog niet getoetst of geaccordeerd.

Conclusies stand van zaken
2009

Aanbevelingen 2008

Conclusies over stand van
zaken 2008

Aanbevelingen

Volgens staatssecretaris
lijkt een tekort in het investeringsbudget en het projectbudget te ontstaan door
onze conclusie. Na goedkeuring van behoeftestelling kunnen betreffende
projecten worden opgenomen in investeringsplan.
In beginsel in projectbudget alleen kosten die conform projectdefinitie kunnen worden toegeschreven
aan vervanging F-16.

Onderbouwing voor aanpassing aan prijspeil 2008
is aan IRF aangeboden.
Defensie biedt onderbouwing voor aanpassing aan
prijspeil 2009 tijdig aan IRF
aan.

Reactie staatssecretaris van
Defensie

Wij benadrukken het belang
van een zo volledig mogelijk
inzicht in alle (toekomstige)
programmakosten. Wij
verwijzen naar ons rapport
uit 2007 waarin wij aanbevelen de Tweede Kamer op
gezette tijden een overzicht
te geven van buiten projectdefinitie vallende programmakosten gerelateerd aan
vervanging F-16.

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

21

Aanbevelingen 2008

Auditdiensten Defensie en
EZ plaatsen opmerkingen
bij projectbeheer zoals
personele bezetting, inrichting organisatie, rol concerncontroller, informatievoorziening en archivering.

Risico’s door de krappe
personele bezetting binnen
de projectorganisatie voor
noodzakelijke projectvoorbereidingen zoals de transitie van vliegbases.

Los tekortkomingen op
basis van opmerkingen van
de auditdiensten op in
2009.

Breng personele bezetting
op het vereiste niveau en
zorg dat vastgelegde
beleidsambities en daarvoor beschikbare mensen,
tijd en middelen in de
juiste verhouding tot elkaar
staan.

Voorbereiding mogelijke komst JSF

Omvang SDD-orders in
2007 licht gestegen.
Orderomvang LRIP-fase
gelijk gebleven in 2007,
maar lichte stijging t/m
september 2008.

Minister van EZ heeft
nieuwe afdrachtspercentage van 10,3 op 1 juli 2008
bekendgemaakt.
Onze bevindingen over
herberekening van het
afdrachtspercentage hebben we november 2008 in
vertrouwelijke brief aan
minister van EZ meegedeeld.

Inschakeling Nederlandse industrie

Conclusies over stand van
zaken 2008

Onze aanbeveling om de
personele bezetting van het
project vervanging F-16 op
het vereiste niveau te brengen is door het Ministerie
van Defensie overgenomen.

Conclusies stand van zaken
2009

Aanbevelingen

Reactie staatssecretaris van
Defensie

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

22

Het is van belang dat dit plan
alle activiteiten bevat die
binnen Defensie nodig zijn
voor implementatie van ALIS
en niet alleen activiteiten die
het projectteam vervanging F-16 zelf zal
uitvoeren.

De staatssecretaris geeft
aan dat hoewel koppeling
met ERP niet noodzakelijk
is, Defensie daar in toekomst wel naar streeft.
Defensie zal deelplan voor
ALIS opstellen.

Voor project vervanging
F-16 is inmiddels een
accreditatieplan opgesteld.

Volgens herziene rapportagemodel geen rapportage over ICT-componenten die geïntegreerd onderdeel zijn van infrastructureel project of materieelaanschaf en waarvoor
zelfstandige sturing en
monitoring niet mogelijk of
zinvol is.

Zorg voor noodzakelijke
sturingsinformatie met
betrekking tot alle activiteiten die nodig zijn voor
de implementatie van ALIS
binnen de Defensieorganisatie, met aandacht voor
samenhang tussen activiteiten en beschikbare
hoeveelheid tijd, geld en
mensen.

Breng voor definitieve
besluitvorming over de
vervanging van de F-16 in
kaart hoe veiligheid NL
eyes only-informatie
geborgd is en tref zo nodig
aanvullende maatregelen.
Nagaan wat het budget
voor de implementatie van
ALIS is en zo nodig (als
meer dan € 20 miljoen)
alsnog rapporteren aan het
Ministerie van BZK.

Noodzakelijke sturingsinformatie voor implementatie van ALIS ontbreekt.
Hierbij is aandacht nodig
voor alle activiteiten voor
de implementatie van ALIS
en alle kosten hiervoor.

Over beveiliging NL eyes
only-informatie in ALIS
bestaan nog veel onduidelijkheden. Mogelijk moet
Defensie nog aanvullend
onderzoek doen.

Project vervanging F-16 is
niet opgenomen in het
overzicht van ICT-projecten
van Ministerie van BZK. In
het PID, dat een onduidelijke status heeft, wordt
uitgegaan van € 44 miljoen
voor de implementatie van
ALIS. Projecten met een
ICT-component van € 20
miljoen of meer moeten
daar worden gemeld.

Wij wezen het Ministerie
van Defensie vorig jaar op
de mogelijkheden van een
Gateway review. Het
projectteam vervanging
F-16 heeft ervoor gekozen
deze suggestie niet op te
volgen.

Projectteam vervanging
F-16 heeft risico’s rondom
ALIS in kaart gebracht:
invoering van ALIS en
koppeling met toekomstige
Defensiesystemen blijkt
hoog risico voor tijdig
operationeel krijgen van
JSF.
Risico’s worden volgens
het Ministerie van Defensie
geminimaliseerd.

Meer in het algemeen vragen
wij ons af of dit soort projecten niet toch zouden moeten
worden opgenomen in de
rijksbrede rapportage van
BZK aan de Tweede Kamer.
Wij kunnen ons voorstellen
dat dit ook voor ALIS geldt,
want het is niet aannemelijk dat er minder problemen zijn met ICT bij infrastructurele projecten en bij
aanschaf van materieel dan
bij andere soorten projecten
met een ICT-component. Bij
ALIS is zelfstandige sturing
en monitoring mogelijk en
zinvol.

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Reactie staatssecretaris van
Defensie

Aanbevelingen

Conclusies stand van zaken
2009

Aanbevelingen 2008

Conclusies over stand van
zaken 2008

DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN

1 INLEIDING
Sinds 2005 informeren wij de Tweede Kamer jaarlijks over de stand van
zaken rond de verwerving van de Joint Strike Fighter (JSF). Het doel van
onze monitoring is de om Tweede Kamer, in voorbereiding op het te
nemen besluit over de vervanger van de F-16 in 2012, te voorzien van
onafhankelijke informatie over de voortgang van het JSF-project en te
wijzen op risico’s.
Ons laatste rapport over de JSF dateert van februari 2009 (Algemene
Rekenkamer, 2009b). Het nu voorliggende rapport is ons vijfde JSF-monitoringsrapport en schetst de stand van zaken tot en met augustus 2009.
Om zo actueel mogelijk te zijn, gaan onze bevindingen op onderdelen
soms verder, tot in november 2009.
Het Ministerie van Defensie hanteert de volgende definitie van het project
vervanging F-16 waarover gerapporteerd wordt aan de Tweede Kamer:
«Het project «Vervanging F-16» omvat de participatie in de «System
Development and Demonstration» (SDD)-fase van het Joint Strike
Fighter (JSF)-project en de (technische) voorbereidingen tot de
aanschaf van vervangende vliegtuigen voor de huidige F-16.
Daarnaast is het stimuleren van de participatie van het Nederlandse
bedrijfsleven bij de ontwikkeling en de productie van de JSF een
belangrijk aspect van het project.» (Defensie en EZ, 2007)
In onze monitoringsrapporten over de verwerving van de JSF beperken
wij ons niet tot deze projectdefinitie voor het project vervanging F-16,
maar kijken we ook naar financiële en niet-financiële ontwikkelingen
die buiten de projectdefinitie vallen en die gerelateerd zijn aan het
JSF-programma.
In deel II van het rapport staan de bevindingen die hebben geleid tot onze
conclusies en aanbevelingen in deel I. Voor we in de volgende hoofdstukken ingaan op die bevindingen, staan we in dit inleidende hoofdstuk
eerst kort stil bij recente ontwikkelingen in:
• de informatiebehoefte van de Tweede Kamer over het project
vervanging F-16;
• de verschillende fasen van het JSF-programma.
Leeswijzer van deel II van dit rapport
In hoofdstuk 2 gaan we in op de Nederlandse politieke besluitvorming over het project
vervanging F-16, waarbij we terugkijken naar het afgelopen jaar en vooruitblikken op
de geplande besluitvorming in 2010 en 2012. In hoofdstuk 3 behandelen we de
financiële onderbouwing van de Nederlandse deelname aan het JSF-programma. In
hoofdstuk 4 gaan we in op de betrokkenheid van de Nederlandse industrie. Hoofdstuk
5 gaat over de voorbereidingen van de projectorganisatie van het Ministerie van
Defensie op de mogelijke komst van de JSF, waarbij we specifiek aandacht besteden
aan de beveiliging van nationale gevoelige informatie in ALIS en aan het projectbeheer
van de implementatie van ALIS.
Dit rapport heeft, naast een afkortingen- en begrippenlijst en een literatuurlijst, drie
bijlagen:
• het gedetailleerde kostenoverzicht (bijlage 1);
• een beschrijving van de internationale samenwerking tussen rekenkamers van
deelnemende landen (bijlage 2);
• de methodologische verantwoording (bijlage 3).
Op onze website, www.rekenkamer.nl/jsf, staat een overzicht van onze rapporten,
brieven en aanvullende informatie over dit onderwerp. Ook staan er verwijzingen naar
rapporten van rekenkamers van andere landen die deelnemen aan het JSF-program
ma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

25

1.1 Herijking informatiebehoefte Tweede Kamer
Het project vervanging F-16 heeft sinds 1999 de status van «Groot
Project» en moet daarmee voldoen aan de daarbij behorende informatieverplichting aan de Tweede Kamer. Op 27 oktober 2009 heeft de vaste
commissie voor Defensie van de Tweede Kamer in een brief aan de
staatssecretaris van Defensie en de minister van EZ (met een afschrift aan
onder andere de Algemene Rekenkamer) haar informatiebehoefte voor
het grote project vervanging F-16 herijkt (zie kader) (Tweede Kamer,
2009a). De informatiebehoefte tot oktober 2009 dateerde van 17 juni 1999.
Hoofdlijnen herijkte informatiebehoefte Tweede Kamer voor project
vervanging F-16
De Jaarrapportage 2008 over het project vervanging F-16 is door de vaste commissie
voor Defensie van de Tweede Kamer teruggezonden omdat deze niet meer volledig
tegemoet kwam aan haar informatiebehoefte. De commissie heeft vervolgens besloten
om de inhoud van de jaarrapportage blijvend op een aantal punten aan te passen. Ook
eerdere adviezen in deze richting van de auditdiensten en de Algemene Rekenkamer
hebben volgens de commissie bij dit besluit een rol gespeeld. De gewenste aanvullingen zijn:
• de totale kosten van het JSF-programma (inclusief de exploitatiekosten en de buiten
de huidige definitie vallende gerelateerde kosten);
• een financieel overzicht van de totale meerjarenplanning;
• alternatieven en eventuele uitstap- en uitstelkosten (alle kosten steeds in het meest
actuele prijspeil);
• geluidsaspecten die samenhangen met de keuze van de opvolging van de F-16;
• een overzicht en uiteenzetting van de bevindingen uit de audits die het ministerie
heeft laten uitvoeren in het kader van het grote project vervanging F-16;
• een overzicht en uiteenzetting van de bevindingen uit de voor het grote project
vervanging F-16 relevante rapporten en studies uit binnen- en buitenland, waaronder
in ieder geval de rapporten van de GAO (Government Accountability Office), de JET
(Joint Estimating Team) en het CBO (Congressional Budget Office);
• een overzicht van de meest actuele planning van het grote project inclusief de
voorziene besluitvormingsprocedure en de voorziene betrokkenheid van de Tweede
Kamer.
Ook wil de commissie informatie over de criteria uit de motie-Hamer c.s., zo lang er
nog geen definitief verwervingsbesluit is genomen. Dit zijn:
• de prijs (LRIP-4 (Low Rate Initial Production) en verder);
• de geluidscontouren;
• de uitkomst van de arbitrage van de business case (inclusief de reden van elke
vertraging die is opgetreden in dit proces).
Bron: (Tweede Kamer, 2009a)

1.2 Ontwikkelingen in het JSF-programma
In deze paragraaf gaan wij in op ontwikkelingen in het JSF-programma.
De samenwerking tussen de verschillende landen die deelnemen aan het
programma wordt vastgelegd in een zogeheten Memorandum of
Understanding (MoU). Er zijn verschillende MoU’s voor afspraken over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

26

ontwikkeling, de productie en het onderhoud van de JSF. In figuur 1
hieronder staat een overzicht van de MoU’s waar de deelnemende landen
zich aan verbonden hebben.

Zoals uit figuur 1 blijkt heeft Nederland zich verbonden aan de volgende
MoU’s (de MoU’s worden genoemd in de volgorde van de ontwikkeling
van de JSF, niet in de volgorde van ondertekening):
• het SDD MoU sinds 2002
• het IOT&E MoU sinds mei 2008
Nederland is voornemens om met twee testtoestellen deel te nemen.
• de PSFD MoU sinds eind 2006
Onderdeel van de PSFD-fase is de LRIP-fase waarin in acht productieseries (LRIP-1 tot en met LRIP-8) toestellen worden geproduceerd. Het
eerste testtoestel voor Nederland maakt volgens planning deel uit van
LRIP-3, het tweede van LRIP-4, zie figuur 2. Ook de volledige productie
(FRP) maakt deel uit van de PSFD-fase.
• het P&S MoU sinds februari 2007
In figuur 2 staat een overzicht van de verschillende fasen van het
JSF-programma. Omwille van de leesbaarheid spreken we in dit rapport
van de ontwikkelfase (SDD), de test- en evaluatiefase (IOT&E) en de
productiefase (PSFD).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

27

Over het P&S MoU zijn geen ontwikkelingen te melden ten opzichte van
ons vorige JSF-monitoringsrapport. De ontwikkelingen in de overige
fasen van het JSF-programma komen hieronder aan bod.
1.2.1 Ontwikkelfase (SDD MoU)
De ontwikkelfase van het JSF-programma is eind 2001 van start gegaan.
Deze fase betreft een stapsgewijs ontwikkeltraject van de JSF, waarbij de
stappen blocks worden genoemd. Tijdens de ontwikkelfase wordt de JSF
ontwikkeld tot en met de block 3-versie. In 2008 is besloten de ontwikkelfase met een jaar te verlengen tot en met 2014. De verlenging van de
ontwikkelfase kan volgens de staatssecretaris van Defensie goed worden
ingepast in de Nederlandse planning voor deelname aan de test- en
evaluatiefase en het voorziene Nederlandse invoeringsschema voor de
JSF. De Nederlandse bijdrage aan de ontwikkelfase bedraagt $ 800
miljoen.
1.2.2 Test- en evaluatiefase (IOT&E MoU)
De overeenkomst voor deelname aan de test- en evaluatiefase met twee
testtoestellen is op 30 mei 2008 bekrachtigd. Op 16 januari 2009 heeft de
staatssecretaris van Defensie aan de Tweede Kamer het kabinetsbesluit
voorgelegd om over te gaan tot de definitieve aanschaf van twee
JSF-testtoestellen voor deze fase. In hoofdstuk 2 gaan wij nader in op de
besluitvorming in de Tweede Kamer over de aanschaf van twee JSFtesttoestellen.
De geplande start van deze fase voor Nederland is 2011. De testtoestellen
worden gebruikt voor het opleiden en voorbereiden van 32 personeelsleden, onder wie vijf vliegers. Nederland zal samen met de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk deelnemen aan de test- en evalua-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

28

tiefase. Italië zou aanvankelijk deelnemen maar heeft in 2008 alsnog
afgezien van deelname.2
1.2.3 Productiefase (PSFD MoU)
Alle landen die deelnemen aan de ontwikkelfase zijn in 2006 toegetreden
tot het PSFD MoU, waarin afspraken zijn vastgelegd over de productie, de
instandhouding en de doorontwikkeling van de JSF. Nederland heeft een
maximale bijdrage (kostenplafond) afgesproken van € 359 miljoen
(prijspeil 2006).
In de Jaarrapportage 2008 merkt de staatssecretaris van Defensie op dat
het JPO en het Amerikaanse Ministerie van Defensie in 2008 hebben
aangekondigd dat er aanwijzingen zijn en dat het budget voor de
ontwikkelfase moet worden verhoogd. Het extra budget zal geheel ten
laste komen van het Amerikaanse Ministerie van Defensie. De Verenigde
Staten gebruiken een deel van hun productiebudget voor de periode
2009–2014, ongeveer $ 1,2 miljard, voor de gesignaleerde meerkosten van
de ontwikkelfase.
De staatssecretaris van Defensie meldt in de Jaarrapportage 2008 dat de
Amerikaanse overheid de acht partnerlanden heeft gevraagd om $ 400
miljoen uit hun productiebudgetten voor de periode 2009–2014 te
gebruiken voor de eerste doorontwikkeling van de block 3-versie in de
ontwikkelfase. Binnen het PSFD MoU zijn er fondsen gereserveerd voor de
doorontwikkeling van het toestel. Het Ministerie van Defensie geeft aan
dat deze fondsen kunnen worden verplicht zodra er concrete doorontwikkelingsactiviteiten starten, hetgeen nu het geval is. Evenals de andere
partners heeft Nederland hier tijdens de vergadering van de JSF Executive
Steering Board (JESB) van 25 juni 2009 mee ingestemd. Op basis van de
verdeelsleutel voor het productiebudget bedraagt het aandeel voor
Nederland $ 36,8 miljoen (prijspeil 2002).3 Het kostenplafond voor
Nederland van € 359 miljoen blijft gehandhaafd (prijspeil 2006).
De auditdiensten merken in hun assurance-rapport 2008 op dat de extra
bijdrage geen deel uitmaakt van de verplichtingen van het PSFD MoU
waardoor in de toekomst een mogelijk financieel risico ontstaat. Dit risico
is volgens de auditdiensten dat er aan het eind van de productiefase
(2052) toch onvoldoende ruimte is in het productiebudget, zodat er dan
een tekort zou zijn van € 36 miljoen (prijspeil 2008).

2

Hierdoor is een (tweede) amendement op
het IOT&E opgesteld waarbij ten opzichte van
het eerste amendement verwijzingen naar de
toetreding van Italië zijn geschrapt. Volgens de
staatssecretaris van Defensie heeft dit voor de
deelname en de financiële bijdrage van Nederland geen gevolgen. Het tweede amendement
is op verzoek van de Tweede Kamer op 9 juni
2009 naar de Tweede Kamer gestuurd als
bijlage bij de antwoorden op vragen van de
Tweede Kamer over Jaarverslag 2008 van het
Ministerie van Defensie. Zie ook (Defensie,
2008a).
3
Dit is € 35,9 miljoen in prijspeil 2008. In de
Jaarrapportage 2008 noemt het Ministerie van
Defensie een bedrag van «ongeveer € 36 miljoen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

29

2 POLITIEKE BESLUITVORMING
In dit hoofdstuk gaan we in op de politieke besluitvorming in Nederland
over het project vervanging F-16. Eerst staan we stil bij de vrijwel
uitsluitende focus van het Ministerie van Defensie op de JSF (§ 2.1).
Vervolgens gaan we in op de motie-Hamer c.s. en de gevolgen daarvan
voor de besluitvorming over de JSF (§ 2.2).
2.1 Ministerie van Defensie gericht op de JSF
In ons vorige monitoringsrapport schreven wij dat de projectorganisatie
vervanging F-16 van het Ministerie van Defensie gericht is op de komst
van de JSF en vooralsnog geen rekening lijkt te houden met de gevolgen
van een eventuele keuze voor een ander toestel dan de JSF. Dit jaar
komen we tot dezelfde conclusie.
Het Ministerie van Defensie beschouwt de JSF, op basis van de kandidatenvergelijking 2008, als de enige overgebleven kandidaat voor de
vervanging van de F-16. Het Ministerie van Defensie gaat ervan uit dat het
besluit dat in 2012 voorligt een keuze is voor of tegen de JSF.
JSF lijkt enige kandidaat
Op 18 mei 2009 schreef de staatssecretaris in een brief aan Gripen International AB:
«All things considered, no further information concerning the Gripen NG is deemed
necessary»
In een brief van 1 juli 2009 aan de Tweede Kamer geeft de staatssecretaris van
Defensie hierover aan: «Gripen International AB heeft recht op duidelijkheid. Daarom
heb ik in de brief ook uiteengezet dat geen aanvullende informatie nodig is over de
Gripen NG. De actualisering van kandidatenvergelijking is immers in december 2008
voltooid waarna de resultaten aan de Kamer beschikbaar zijn gesteld. De geactualiseerde kandidatenvergelijking heeft ook tot doel als basis te dienen voor het definitieve
aanschafbesluit over de opvolger van de F-16. Uit de motie-Hamer c.s. (_) vloeit echter
voort dat dat besluit aan een volgend kabinet is.» (Defensie, 2009h).

Het Ministerie van Defensie geeft aan dat de kandidatenvergelijking 2008
duidelijk is en dat het moeilijk is om inspanningen te rechtvaardigen die
niet op de JSF zijn gericht. Het verwerpen door de Tweede Kamer van de
motie-Pechtold (Tweede Kamer, 2009b) op 23 april 2009, die opriep tot een
nieuwe kandidatenvergelijking vanwege de onzekerheden die bestaan in
de vergelijking van 2008, sterkt het departement in de opvatting dat de
JSF de enige kandidaat is. De auditdiensten van Defensie en EZ schrijven
hierover in hun assurance-rapport bij de Jaarrapportage 2008: «Na
afronding van de kandidatenevaluatie wordt alleen de JSF nog gevolgd».
Daar staat tegenover dat het ministerie na de kandidatenvergelijking 2008
aan het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) opdracht
heeft gegeven om de achtergrond van de overige relevante kandidaten te
laten monitoren, inclusief de F-18 Super Hornet.
2.2 Gevolgen motie-Hamer c.s. voor de besluitvorming
Op 22 en 23 april 2009 stond de aanschaf van twee testtoestellen voor de
test- en evaluatiefase op de agenda van de Tweede Kamer. Op 23 april
2009 heeft de Tweede Kamer de motie-Hamer c.s aangenomen (Tweede
Kamer, 2009c).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

30

Motie-Hamer c.s. 23 april 2009
Met het aannemen van de motie-Hamer heeft de Tweede Kamer onder meer het
volgende uitgesproken:
• de keuze om deel te nemen aan de operationele testfase is geen definitieve keuze
voor de JSF;
• voor dit moment de besluitvorming te beperken tot het aangaan van de verplichtingen die nodig zijn voor de productie van de eerste tranche testvliegtuigen (LRIP-3)
om daarmede het zicht op definitief deelnemen aan de testfase in 2011 open te
houden;
• in 2010 kan de definitieve keuze voor deelname aan de testfase gemaakt worden óf
kan besloten worden tot beëindiging van deelname aan de verdere productie van
testvliegtuigen en daarmee van de operationele testfase, op basis van de criteria:
1. prijs (LRIP-4)
2. geluidscontouren
3. uitkomst arbitrage business case
• een definitief aanschafbesluit over de vervanger van de F-16 zal in 2012 genomen
worden.

2.2.1 Side letter en criteria voor deelname aan de testfase
Naar aanleiding van onder meer de motie-Hamer c.s. hebben het JPO en
het Nederlandse Ministerie van Defensie op 6 mei 2009 een zogeheten
side letter ondertekend4. Deze side letter schept een inspanningsverplichting tussen Nederland en JPO om tot de meest efficiënte oplossing te
komen op een moment dat Nederland besluit het eerste testtoestel niet af
te nemen: «then US DoD and NL MoD will mutually determine the most
efficient means to terminate the procurement of the LRIP-3 aircraft».
Wij wijzen erop dat Nederland ook zonder de side letter kan afzien van het
eerste testtoestel. Het LRIP-3 contract en het MoU voor de productiefase
bevatten namelijk standaardbepalingen voor ontbinding die altijd
ingeroepen kunnen worden door Nederland, tegen vergoeding van de
gemaakte kosten.
Overigens was de conceptversie van het LRIP-3 contract tussen JPO en
Lockheed Martin in maart 2009 gereed. De conceptversie uit maart 2009 is
op 2 juni 2009 ongewijzigd getekend door JPO en Lockheed Martin.
Het voornemen van de Tweede Kamer volgens de motie-Hamer c.s. is om
in 2010 definitief te besluiten over de aanschaf van de twee testtoestellen.
Daarmee kiest zij voor of tegen deelname aan de testfase. Deelname aan
deze fase door Nederland is alleen mogelijk met minimaal twee toestellen.
De keuze zal volgens de motie-Hamer c.s. gemaakt worden op basis van
drie criteria:
• de prijs van het tweede testtoestel (LRIP-4);
• de geluidseffecten van de JSF rondom de vliegbases (geluidscontouren);
• de uitkomst van de arbitrage over de business case (zie ook
hoofdstuk 4).
Zodra het Ministerie van Defensie duidelijkheid kan geven over deze drie
aspecten, kan de Tweede Kamer een besluit nemen over de aanschaf van
de twee testtoestellen.

4

De side letter is op 25 mei 2009 op verzoek
van de Tweede Kamer naar de Tweede Kamer
gestuurd (Defensie, 2009l).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

31

De stand van zaken eind november 2009 met betrekking tot de drie
aspecten is als volgt:
• Prijs tweede testtoestel
Op 17 april 2009 heeft de staatssecretaris van Defensie de Tweede
Kamer geïnformeerd over de prijs van het eerste testtoestel (Defensie,
2009e). Op 19 november 2009 informeerde de staatssecretaris de
Tweede Kamer over de aanpassing van de prijs vanwege de dollarkoers5 (Defensie, 2009n). De prijs van het toestel komt uit op € 99,7
miljoen (prijspeil 2009). De prijs van het tweede testtoestel is op
moment van schrijven (eind november 2009) nog niet bekend.
• Geluidscontouren
Het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) heeft het
onderzoek naar de effecten van het geluid van de JSF rondom de
vliegbases Volkel en Leeuwarden voltooid. De staatssecretaris heeft
het rapport op 10 juli 2009 naar de Tweede Kamer gestuurd (Defensie,
2009f).
• Uitkomst arbitrage business case
De arbitrage over de business case is op 27 november 2009 afgerond.
De arbiters hebben het afdrachtpercentage vastgesteld op 4,49%. Zie
hoofdstuk 4 voor meer informatie over de business case.
2.2.2 Aanpassing projectplanning
Het Ministerie van Defensie geeft aan dat het uitstel van het definitieve
besluit over de vervanging van de F-16 van 2010 naar 2012 de uitvoering
van het project vervanging F-16 niet vertraagt. Uitgangspunt van het
projectteam vervanging F-16 is dat de eerste JSF-toestellen voor
Nederland in 2014 beschikbaar komen. De totstandkoming van het
zogenoemde D-document, waarin de voorbereiding op de verwerving van
de JSF wordt vastgelegd, is verschoven van de tweede helft van 2009
naar 2011. Het versturen van de op dit document gebaseerde brief naar de
Tweede Kamer (de D-brief) is verschoven van 2010 naar 2012.
2.2.3 Interdepartementale verkenningen
Het ambitieniveau voor de krijgsmacht
Nadat de Koude Oorlog was beëindigd is Nederland zich, begin jaren negentig, gaan
beraden op het ambitieniveau voor de krijgsmacht. Het ambitieniveau wordt vastgesteld door regering en parlement en geeft aan wat Defensie moet kunnen leveren. Dit
ambitieniveau dient vervolgens als uitgangspunt voor de Defensieplanning en de
Defensiebegroting. In de nota Wereldwijd Dienstbaar van 2007 staat het huidige
ambitieniveau weergegeven (Defensie, 2007). Dit ambitieniveau is overgenomen uit de
Actualiseringsbrief van 2006 (Defensie, 2006). Die brief is een aanvulling op de
Prinsjesdagbrief uit 2003 (Defensie, 2003).

5

De eerdere prijs was gebaseerd op de plandollarkoers van € 0,83. Voor de aangegane
verplichtingen voor het eerste F-35 testtoestel
is een termijnvalutacontract afgesloten met
koers € 0,71.

Om een volgend kabinet goed te kunnen adviseren over de ambities, de
samenstelling van de krijgsmacht en de Defensiebestedingen, worden op
dit moment de zogenoemde interdepartementale verkenningen voorbereid. Het project is in 2008 van start gegaan en het eindrapport zal in 2010
tegelijk met de heroverwegingen worden gepresenteerd. Dat rapport zal
de beleidsopties schetsen voor de komende vijftien tot twintig jaar
(Defensie, 2008c).
In antwoorden op vragen van de Tweede Kamer in februari en maart 2009
(Defensie, 2009j, 2009k) heeft de staatssecretaris van Defensie aangegeven de verkenningen en de besluitvorming over de vervanging van de
F-16 als gescheiden trajecten te beschouwen. De besluitvorming over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

32

vervanging van de F-16 stond tot april 2009 in principe gepland voor deze
kabinetsperiode (2010). De verkenningen dienen voor een volgend
kabinet. Door de motie-Hamer c.s. is de mogelijkheid ontstaan de
verkenningen te betrekken in de besluitvorming over de vervanging van
de F-16, zie figuur 3.
De verkenningen zijn naar onze mening van belang voor de besluitvorming over de vervanging van de F-166. Ten eerste bepaalt het
ambitieniveau wat Defensie moet kunnen leveren. Het is van invloed op
de samenstelling van de krijgsmacht en daarmee op de keuze voor een
jachtvliegtuig. Ten tweede nemen de verwervingskosten van de JSF
volgens de berekeningen van het Ministerie van Defensie in de jaren 2008
tot 2023 ongeveer 22,5% van het totale investeringsbudget voor Defensiematerieel in beslag (zie § 3.1.5). In deze berekeningen zijn de eventuele
gevolgen van de heroverwegingen, waartoe het kabinet in september
2009 opdracht gaf, nog niet meegenomen.

6

In september 2009 heeft het Ministerie van
Defensie overigens ook het document «Toekomstvisie commando luchtstrijdkrachten
2020–2030» uitgebracht (Defensie, 2009m).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

33

3 FINANCIËLE ONDERBOUWING
In hoofdstuk 3 behandelen we de financiële onderbouwing van de
Nederlandse deelname aan het JSF-programma. We gaan eerst in op het
inzicht in de kosten voor het JSF-programma (§ 3.1). Vervolgens besteden
we aandacht aan de ontwikkelingen in die kosten (§ 3.2).
3.1 Inzicht in kosten
3.1.1 Kostenoverzicht
Sinds 2007 bevelen wij het Ministerie van Defensie aan om de Tweede
Kamer een volledig inzicht te verschaffen in alle kosten voor het
JSF-programma voor Nederland en daarbij één prijspeil en één valutasoort te hanteren, zodat de kosten onderling vergelijkbaar zijn. Het
Ministerie van Defensie heeft onze aanbevelingen overgenomen en in het
addendum bij de Jaarrapportage 2008 op verzoek van de Tweede Kamer
alsnog een kostenoverzicht opgenomen (Defensie, 2009c).
Ook onze aanbeveling om het kostenoverzicht te actualiseren naar het
huidige prijspeil (2008) is overgenomen: het geraamde verwervingsbudget is in 2009 verhoogd met € 487 miljoen van € 5 667 miljoen naar
€ 6 154 miljoen7. Het geraamde exploitatiebudget is verhoogd met € 740
miljoen naar € 9 874 miljoen.8
Over de verhoging van het verwervingsbudget, tot in totaal € 6 154
miljoen (prijspeil 2008), hebben de auditdiensten van Defensie en van EZ
in april 2009 gemeld dat deze is getoetst en geaccordeerd door de
Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) van het Ministerie van Financiën
(Defensie en EZ, 2009).
Uit onze monitoring blijkt echter dat dit niet is gebeurd. Begin november
2009 had de IRF de onderbouwing van de prijsactualisatie nog niet
ontvangen van het Ministerie van Defensie. De IRF heeft aangegeven wel
voorstander te zijn van een actualisatie van het prijspeil.
In tabel 1 staat het kostenoverzicht van 2009 op hoofdlijnen, afgezet tegen
2008 en 2007. Het gedetailleerde kostenoverzicht staat in bijlage 1. Voor
2009 hebben wij de cijfers van het Ministerie van Defensie overgenomen
uit het addendum bij de Jaarrapportage 2008 (Defensie, 2009c). De kosten
uit 2007 en 2008 zijn afkomstig uit onze twee voorgaande monitoringsrapporten. Deze cijfers zijn destijds afgestemd met het Ministerie van
Defensie (Algemene Rekenkamer, 2007b, 2009b). De bedragen uit het
kostenoverzicht zijn niet door ons gecontroleerd. Ons doel was dat het
Ministerie van Defensie zelf een kostenoverzicht aan de Tweede Kamer
zou aanleveren, waarbij de controle daarvan in overeenstemming met de
regeling Grote Projecten (Tweede Kamer, 2006) een taak is van de
auditdiensten.

7

De staatssecretaris van Defensie meldde op
27 oktober 2009 aan de Tweede Kamer dat het
geraamde projectbudget in prijspeil 2009
vooralsnog € 6 275 miljard bedraagt (Defensie, 2009a).
8
Gebaseerd op een exploitatie van 30 jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

34

Tabel 1 Kostenoverzicht JSF-programma voor Nederland op hoofdlijnen
Type kosten

2007

2008

2009

Verwervingskosten
(bij 85 vliegtuigen en dollarkoers van 0,83)

€ 5 461 000 000
Prijspeil 2005

€ 5 667 000 000
Prijspeil 2005

€ 6 154 000 000
Prijspeil 2008

Exploitatiekosten
(bij 85 vliegtuigen en dollarkoers van 0,83)

€ 9 134 124 307
Prijspeil 2005

€ 9 134 124 307
Prijspeil 2005

€ 9 874 000 000
Prijspeil 2008

€ 90 756 040
Prijspeil 2000

€ 90 756 040
Prijspeil 2000

€ 83 000 0002
Prijspeil 2008

€ 365 000 000
Netto contante
waarde,
prijspeil 2001

€ 230 000 0004
Netto contante
waarde,
prijspeil 2001

Nog niet bekend5

Nederlandse projecten ontwikkelfase
(is gelijk aan $ 50 miljoen)

€ 47 700 000
Prijspeil 2005

€ 47 700 000
Prijspeil 2005

€ 49 000 000
Prijspeil 2008

Kosten PSFD MoU
Verschil tussen PSFD-kostenplafond en huidige
geschatte PSFD-bijdrage

€0
Prijspeil 2006

€ 11 000 000
Prijspeil 2006

€ 5 000 000
Prijspeil 2008

Kosten IOT&E MoU
Verschil tussen IOT&E-kostenplafond en huidige
geschatte IOT&-bijdrage

Nog niet bekend

€0

€0

Kosten P&S MoU

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Gerelateerde projecten

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Subsidie Concept Demonstration Phase
(fl 1 = € 0,4 537 802; bedrag in guldens = fl 200
miljoen)1
Kosten ontwikkelfase3

1
De ontwikkelingssubsidie voor de Concept Demonstration Phase van fl 200 miljoen (€ 83 miljoen prijspeil 2008) is door de minister van EZ in 2000
ter beschikking gesteld om bedrijven behorend tot het Luchtvaartcluster zodanig te positioneren dat zij op termijn zouden kunnen deelnemen aan
nieuwe ontwikkelingen die uiteindelijk moeten leiden tot hoogwaardige omzet in het JSF-programma. Deze gelden zijn besteed in het kader van het
Nederlandse Voorbereidingsprogramma JSF.
2
Dit is het gecorrigeerde bedrag uit de aanbiedingsbrief bij het assurance-rapport 2008 en het bijbehorende addendum (Defensie, 2009g).
3
De kosten van de ontwikkelfase bestaan uit de onderdelen van de business case: «vrijstelling ontwikkelingskosten», «vrijstelling organisatiekosten», «voorlopige EZ-bijdrage», «verwachte industrieafdrachten» en «verwachte royalties».
4
De vaststelling van het afdrachtpercentage op 1 juli 2008 vormt de basis voor deze berekening.
5
De uitkomst van de arbitrage van de business case was op het moment van berekenen door Defensie (april 2009) nog niet bekend.

De auditdiensten van Defensie en van EZ hebben in hun assurancerapport bij de Jaarrapportage 2008 gerapporteerd over het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpasbaarheid van de
mogelijke verwerving van de JSF (Defensie en EZ, 2009).
De auditdiensten melden dat het projectteam vervanging F-16 in de
kandidatenevaluatie 2008 een calculatie heeft gemaakt van de verwachte
investeringskosten, als onderdeel van de prijs/levensduurkosten. Deze
calculatie ging uit van prijspeil april 2008 en een dollarkoers van €0,68. De
auditdiensten concluderen dat volgens die calculatie de investeringskosten van de JSF bekostigd zouden kunnen worden uit de bijgestelde
projectbegroting (prijspeil 2008). De auditdiensten geven aan dat zij geen
uitspraak kunnen doen over de toereikendheid van het huidige projectbudget in toekomstige jaren, gelet op de onzekerheden over de kostenontwikkeling, de effecten van de stijgende prijzen en de fluctuerende
(dollar)koers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

35

3.1.2 Aanvullende en gerelateerde kosten
Wij vinden het van belang dat het Ministerie van Defensie de Tweede
Kamer een zo volledig mogelijk overzicht geeft van de te verwachten
aanvullende en gerelateerde kosten voor de JSF. In het addendum bij de
Jaarrapportage 2008 geeft de staatssecretaris een niet-uitputtend
overzicht van de meest relevante projecten die een relatie hebben met het
project vervanging F-16:
• verbetering lucht-grond en lucht-lucht bewapening voor de F-16;
• Enterprise Resource planning (ERP) system;
• Link16 operationeel datalink systeem;
• militaire satelliet communicatie (MilSatCom);
• Joint Mission Planning System.
De staatssecretaris geeft aan dat de budgetten van deze projecten zijn
opgenomen in de begroting en bijbehorende meerjarenramingen en in
het Materieel Projecten Overzicht dat jaarlijks naar de Tweede Kamer
wordt verstuurd.
Sinds januari 2006 houdt het Ministerie van Defensie de aanvullende en
gerelateerde kosten voor de JSF bij in het interne memorandum «Inventarisatie aanvullende behoeftestellingen F-35 voor de CDS». Dit memorandum wordt ieder half jaar geactualiseerd. Op 10 maart 2009 is de vierde
actualisatie naar de Commandant der Strijdkrachten (CDS) gestuurd
(Defensie, 2009i). Hierin staan meer projecten dan in het overzicht dat aan
de Tweede Kamer is gestuurd. Het gaat zowel om aanvullende als om
gerelateerde kosten.
Van de aanvullende kosten (voor behoeften die direct gerelateerd zijn aan
de vervanger van de F-16) is € 82 miljoen opgenomen in het projectbudget vervanging F-16. Tussen de naar schatting € 6,2 en € 24 miljoen is
nog niet opgenomen in het projectbudget vervanging F-16.
Van de gerelateerde kosten (voor behoeften die indirect zijn gerelateerd
aan de vervanger van de F-16) is een deel opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel. Tussen de naar schatting € 188 en € 274
miljoen aan gerelateerde kosten is nog niet opgenomen in dat investeringsbudget omdat er nog onvoldoende (financiële) informatie beschikbaar is. Dit is exclusief de koppeling van het Amerikaanse JSF-systeem
ALIS met het Nederlandse Defensiesysteem SPEER en het project
Gemeenschappelijk Koppelvlak Defensie (GKD).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

36

In de volgende kaders staan voorbeelden van aanvullende en gerelateerde
behoeften met een schatting van de bijbehorende kosten.9
Voorbeelden van aanvullende behoeften. In het projectbudget vervanging F-16 is
hiervoor € 82 miljoen opgenomen. Tussen de naar schatting € 6,2 miljoen en € 24
miljoen is nog niet opgenomen in het projectbudget.
• Verlenging start- en landingsbanen
Volledig opgenomen in projectbudget.
• Vaste vliegtuig afrem installaties*
Kosten afhankelijk van de kandidaatopvolger van de F-16, waarvan deel in projectbudget is opgenomen. Additionele verhoging verwacht.
• Mobiele vliegtuigafreminstallaties*
Kosten afhankelijk van de kandidaat-opvolger van de F-16, waarvan € 0 in projectbudget opgenomen. Additionele ophoging verwacht.
• Aanpassing onderhoudsplaatsen
Volledig opgenomen in projectbudget.
• Aanpassing beveiliging gebouwen
Volledig opgenomen in projectbudget.
• Infrastructuur voor operaties van Deployed Operating Bases
Volledig opgenomen in projectbudget.
• Mobiele shelters
Volledig opgenomen in projectbudget.
• Joint Precision Approach Landing System
Volledig opgenomen in projectbudget.
Bron: «Inventarisatie aanvullende behoeftestellingen F-35 voor de CDS». Vierde
actualisatie van 10 maart 2009.
* Deze behoeftestellingen worden herijkt omdat zij afhankelijk zijn van het wel of niet
beschikbaar komen van een afremparachute op de JSF. Dit zal blijken uit besprekingen
om de Block-4 configuratie te definiëren. Ondermeer Nederland, Noorwegen, Canada
en Denemarken hebben aangegeven de noodzaak van een remparachute op de JSF te
willen onderzoeken.

9

De bedragen zijn schattingen van het Ministerie van Defensie van variërende precisie en
dienen volgens het Ministerie van Defensie bij
veranderende planningsaantallen of invoerreeksen te worden bijgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

37

Voorbeelden van gerelateerde behoeften. Tussen de naar schatting € 188 miljoen en
€ 274 miljoen is nog niet opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel.
• Satelliet Communicatie (SATCOM) grondapparatuur
Kosten exacte configuratie onduidelijk. Daarom nog geen kosten opgenomen in het
investeringsbudget voor Defensiematerieel.
• Afwerpapparatuur lucht- en grondbewapening
Voorlopige prijsindicatie bekend. De kosten zijn nog niet opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel.
• Vervanging AMRAAM (missile system)*
De kosten zijn nog niet opgenomen in het investeringsbudget Defensiematerieel.
• Vervanging AIM-9 (missile system)*
Kosten voor circa driekwart opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel. De rest is in voorbereiding voor het investeringsbudget.
• Aanschaf boordkanonmunitie
Kosten gebaseerd op voorlopige berekeningen en afhankelijk van vervanger van F-16.
Niet opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel, nog in voorbereiding.
• Aanschaf zelfbeschermingmaatregelen (chaff, flares)
Niet opgenomen in investeringsbudget voor Defensiematerieel, nog in voorbereiding.
• Mogelijke koppeling Amerikaanse ICT-systeem ALIS met het Nederlandse
ICT-projecten SPEER en GKD
In het niet-vastgestelde D-document ter voorbereiding op de verwerving van de JSF uit
2006 wordt «uitgegaan van het feit dat binnen de projecten SPEER en Gemeenschappelijk Koppelvlak Defensie (GKD) budgetten zijn voorzien». Op dit moment is het
onduidelijk welke fondsen hiervoor binnen de projecten SPEER en GKD zijn toegewezen. De fondsen zijn niet opgenomen in het investeringsbudget voor Defensiematerieel.
Bron: «Inventarisatie aanvullende behoeftestellingen F-35 voor de CDS». Vierde
actualisatie van 10 maart 2009
* De huidige versies voldoen technisch en operationeel niet meer op de vervanger van
de F-16.

Bovenstaande kosten voor aanvullende en gerelateerde behoeften geven
een indicatie voor een mogelijke verhoging van het investeringsbudget
voor Defensiematerieel met € 194 miljoen tot € 298 miljoen.10 Wij merken
overigens op dat een deel van die kosten ook gemaakt moeten worden als
er niet voor de JSF zou worden gekozen maar voor een andere opvolger
van de F-16.
De aanvullende behoeften vallen onder de projectdefinitie van het project
vervanging F-16, de gerelateerde behoeften niet. Daardoor hebben de
auditdiensten van Defensie en EZ de volledigheid van de informatie over
de vermelde gerelateerde projecten en de toereikendheid van de
budgetten van deze projecten niet beoordeeld in hun onderzoeken voor
de assurance-rapporten bij de jaarrapportages vervanging F-16.

10
Aanvullende behoefte van tussen de € 6,2
en € 24 miljoen en gerelateerde behoefte van
tussen de € 188 en € 274 miljoen.

In ons rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; deel B (Algemene
Rekenkamer, 2008) stellen wij dat het van belang is om alle kosten die
gemaakt worden voor een ICT-project toe te rekenen aan dat project. Deze
toerekening is van belang omdat schaarse middelen maar een keer
ingezet kunnen worden. Deze redenering is wat ons betreft ook van
toepassing op het project vervanging F-16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

38

3.1.3 Uitstapkosten
In ons vorige monitoringsrapport hebben wij de staatssecretaris van
Defensie aanbevolen om de Tweede Kamer te informeren over de
uitstapkosten van het JSF-programma. De staatssecretaris heeft in het
addendum bij de Jaarrapportage 2008 de uitstapkosten opgenomen. In
tabel 2 staat een specificatie van deze kosten volgens het Ministerie van
Defensie. Voor de berekening van de uitstapkosten rekent het ministerie
alle bedragen om naar prijspeil 2008. De totale uitstapkosten zijn volgens
het ministerie € 854,8 miljoen. Hierin zijn meegenomen:
• investeringen die in het verleden zijn gedaan, zoals de bijdrage aan de
ontwikkelfase van de JSF;
• voordelen die Nederland bij uitstappen misloopt, zoals de royaltyinkomsten die Nederland ontvangt als toestellen worden geëxporteerd
naar niet-partnerlanden en de afdracht van de industrie.
Overigens rekent het Ministerie van Defensie voor de afdracht van de
industrie alleen de afdracht van € 4,5 miljoen door het bedrijf Stork in
2002. De overige afdrachten stelt het ministerie op nul omdat de omvang
hiervan nog onbekend is.
Tabel 2 Berekening uitstapkosten door het Ministerie van Defensie,
situatie 15 april 2009
Bedrag in € miljoen,
prijspeil 2008
Concept Demonstration fase (fl 200 miljoen)
Bijdrage ontwikkelfase
Nederlandse projecten
Bijdrage productiefase
Long lead items eerste testtoestel
Long lead items tweede testtoestel
Inkoop en productie eerste testtoestel
Beëindigingkosten
Rentekosten lening EMU-saldo
Totale kosten

83
760,7
40,5
29,6
12
9,5
10,4
20
46,8
1 012,5

Ontwikkelingskostenvoordeel
Organisatiekostenvoordeel
Royalty’s
Eenmalige bijdrage industrie
Industrieafdrachten

0
0
153,2
4,5
pm

Totale voordelen

157,7

Totale uitstapkosten

854,8

De auditdiensten van Defensie en EZ maken in hun assurance-rapport
(Defensie en EZ, 2009) enkele opmerkingen bij de berekening van het
Ministerie van Defensie. Zo merken ze op dat long lead items kunnen
worden verkocht. Daarnaast merken ze op dat de beëindigingskosten grof
zijn ingeschat op basis van mogelijke kosten. Dat maakt de beëindigingskosten te onbetrouwbaar om in de berekening van de uitstapkosten mee
te nemen. De auditdiensten merken verder op dat rentelasten voor het
EMU-saldo doorgaans geraamd worden op de begroting van Financiën en
niet worden toegerekend aan specifieke uitgavencategorieën.
Ook de IRF heeft intern een berekening van uitstapkosten gemaakt die
afwijkt van de berekening van het Ministerie van Defensie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

39

De betrokken partijen gaan met elkaar in overleg om te komen tot een
eenduidige methodiek voor het berekenen van de uitstapkosten.
3.1.4 «Sunk costs»
In de kandidatenvergelijking van 2008 heeft het Ministerie van Defensie de
verschillende kandidaten met elkaar vergeleken onder andere op het
aspect prijs. Het ministerie had al geïnvesteerd in de JSF, onder andere
door een bijdrage aan de ontwikkelfase van $ 800 miljoen. Deze investeringen zijn niet meegenomen in de vergelijking van de JSF met andere
kandidaten. Het ministerie geeft aan deze als sunk costs te beschouwen.
Sunk costs zijn investeringen die in het verleden zijn gedaan en niet meer
ongedaan gemaakt kunnen worden.
Wij plaatsen een kanttekening bij de keuze van het Ministerie van Defensie
om de sunk costs niet te betrekken bij de berekening van de kosten voor
de JSF in kandidatenvergelijking. Wij achten het juist om alleen kosten die
in de toekomst gemaakt worden mee te rekenen bij het nemen van
investeringsbeslissingen en al gedane investeringen te beschouwen als
sunk costs. Het Ministerie van Defensie had de Tweede Kamer echter
duidelijker moeten inlichten over de totaalprijs van de JSF door eerst de
integrale kosten voor de verschillende toestellen naast elkaar te zetten,
inclusief de sunk costs voor de JSF, en vervolgens aan te geven welk deel
van die integrale kosten al besteed is. Hierdoor wordt namelijk inzichtelijk
dat al gedane investeringen in een kandidaat leiden tot een voordeel ten
opzichte van andere kandidaten en dat er door te investeren in een
kandidaat een point-of-no-return kan ontstaan.
3.1.5 Verwervingsbudget als deel van het investeringsbudget voor
Defensiematerieel
In de Jaarrapportage 2008 heeft de staatssecretaris van Defensie op
verzoek van de Tweede Kamer een tabel opgenomen met het verwervingsbudget voor het project vervanging F-16 als onderdeel van het totale
investeringsbudget voor Defensiematerieel. Voor de periode 2008–2023
neemt het verwervingsbudget 22,5% van het totale investeringsbuget in,
zie figuur 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

40

3.1.6 Beleidsvisie voor overgang van F-16 naar mogelijke opvolger
Het Ministerie van Defensie heeft in augustus 2009 nog geen beleidsvisie
vastgesteld die inzicht kan verschaffen in de afbouw van de F-16 vloot
tijdens de overgang naar een opvolger zoals de JSF. Het Ministerie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

41

Defensie beschikt wel over de nota «Beleidsvisie uitfasering F-16», waarin
op dit soort aspecten wordt ingegaan. Deze nota uit december 2007, van
de directie Operaties, heeft echter de status «nooit verstuurd/achterhaald».11 De kosten die tijdens een transitie worden gemaakt voor het
gelijktijdig aanhouden van twee type gevechtstoestellen zijn op dit
moment onduidelijk. Indien de transitiefase wordt verlengd heeft dit
gevolgen voor de exploitatiekosten. In totaal heeft Nederland in de loop
der tijd 213 F-16’s aangeschaft. De planning is dat Nederland in 2011 nog
over 87 F-16’s beschikt.
3.2 Kostenontwikkeling
3.2.1 Ontwikkeling stuksprijs JSF
Om de totale kosten voor de mogelijke verwerving van de JSF te kunnen
bepalen is het van belang om een inschatting te maken van de kale
stuksprijs van het JSF-toestel. Deze kale stuksprijs wordt ook wel de Unit
Recurring Flyaway (URF) prijs genoemd. Voor de toestelversie die
Nederland wil aanschaffen (CTOL-variant), zijn de kosten in de loop van
de jaren gestegen: van $ 37,2 miljoen in oktober 2001 tot $ 50,9 miljoen in
december 2008 (prijspeil 2002). Zie figuur 5.

11

Status vernomen van het projectteam van
het project vervanging F-16 en vermeld op de
nota. Referte nota: DMO/DB/2007025125.
12
Deze commercieel vertrouwelijke informatie is te vinden in het vertrouwelijke
rapport ten behoeve van de kandidatenvergelijking 2008 van TNO/NLR deel 4 Life Cycle
Costs, bovenaan Annex F.1/4 onder het eerste
antwoord.

De stuksprijs van $ 50,9 miljoen voor 2008 is een inschatting van het JPO.
De staatssecretaris van Defensie meldt in de Jaarrapportage 2008 een
stuksprijs van $ 49,5 miljoen (prijspeil 2002). Het prijspeil van de bedragen
in figuur 5 is 2002. In lopende prijzen is de stuksprijs van de CTOL-variant
ongeveer $ 72 miljoen, aldus het JPO tijdens ons bezoek in juli 2009.
Overigens heeft de staatssecretaris in het kader van de kandidatenvergelijking 2008 een door de leverancier verstrekte, niet bindende, prijs in
prijspeil 2008 aan de Tweede Kamer verstrekt. Deze informatie is
commercieel vertrouwelijk.12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

42

3.2.2 Consortium Buy
Op 22 mei 2008 heeft de staatssecretaris van Defensie aan de Tweede
Kamer gemeld dat Lockheed Martin een voorstel heeft gedaan om een
consortium buy in te voeren. Bij deze consortium buy committeren landen
zich gezamenlijk aan een van tevoren vastgesteld aantal toestellen. De
fabrikant garandeert hierbij initieel een not-to-exceed prijs en vervolgens
een vaste prijs met als uitgangspunt de levering van een bepaald aantal
vliegtuigen voor een bepaalde periode (waarschijnlijk drie of vijf jaar). Dit
zorgt voor meer zekerheid over productie voor de producent en meer
zekerheid over de prijs voor de klant.
In ons vorige monitoringsrapport hebben wij de staatssecretaris van
Defensie aanbevolen om de Tweede Kamer te informeren over de stand
van zaken van een eventuele consortium buy en over de mogelijke
(financiële) gevolgen hiervan voor het project vervanging F-16.
In de Jaarrapportage 2008 benadrukt de staatssecretaris van Defensie het
belang van Level Line Pricing en de daarvan afgeleide consortium buy. Hij
zegt toe om de Tweede Kamer in 2009 hierover te informeren als er
nieuwe ontwikkelingen zijn.
Op 15 april 2009 heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer laten weten
dat het niet zeker is of een consortium buy voor april 2010 tot stand komt
(Defensie, 2009c).
Het is dus nog niet duidelijk of de consortium buy wordt ingevoerd. Het is
ook nog niet duidelijk op welke besteljaren een consortium buy zou
kunnen worden toegepast. Die keuze is voor Nederland belangrijk,
aangezien de geplande toestellen voor Nederland relatief vooraan in de
productiereeks zitten en daarmee relatief duur zijn als een consortium buy
niet tot stand komt. Het moment van (voorziene) invoering van de
consortium buy zou dus van invloed kunnen zijn op het verwervingsbudget voor het project vervanging F-16.
Fabrikant Lockheed Martin is voorstander van een consortium buy, maar
voor een dergelijke constructie is het volgens de fabrikant rond augustus
2009 nog een jaar of twee te vroeg. Lockheed Martin verwacht een
voorstel te doen voor een consortium buy met een tijdsspanne van drie of
vijf jaar in LRIP-5 of LRIP-6. Vaste prijzen zijn volgens de fabrikant nu niet
realistisch, omdat er nog veel onzekerheden in de ontwikkeling zijn. Dit
zou leiden tot relatief hoge prijzen.
3.2.3 Planningsaantal JSF-toestellen
In het projectbudget en de business case gaan de Ministeries van
Defensie, van EZ en van Financiën uit van een planningsaantal van 85
toestellen. Dit aantal staat ook in Annex A van het MoU voor de productiefase (PSFD MoU). Dit aantal is niet de definitieve behoefte maar een
planningsaantal. Het houdt geen juridische verplichting tot de aankoop
van 85 toestellen in.
Omdat het project vervanging F-16 uitgaat van een gepland aantal
toestellen, bestaat de kans dat er in de toekomst een afwijkend aantal
toestellen aangeschaft wordt.
Op basis van uitspraken van staatssecretaris van Defensie en de ministers
van EZ, Defensie en Financiën in 2002 achten wij de kans aanwezig dat het
projectbudget leidend wordt in het bepalen van het aantal benodigde
toestellen en dat de operationele behoeftestelling hieraan ondergeschikt
gemaakt kan worden. In een brief van 11 februari 2002 (Defensie et al.,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

43

2002) van de bewindslieden aan de Tweede Kamer staat namelijk dat 85
toestellen in operationele termen een reëel aantal zou kunnen zijn, maar
dat hiermee niet vooruit gelopen wordt op de kwantitatieve behoeftestelling. Bij een ongeveer gelijkblijvend budget en hogere vliegtuigprijzen
zal, zo schreven de bewindslieden, het uiteindelijk aantal te verwerven
toestellen lager uitvallen.
Batchbenadering
Het Ministerie van Defensie heeft de Tweede Kamer in de nota Wereldwijd
Dienstbaar (Defensie, 2007) meegedeeld dat voor de aanschaf van de
vervanger van de F-16 gebruik zal worden gemaakt van de zogeheten
batchbenadering. Dit betekent dat het Ministerie van Defensie overgaat op
een fasegewijze aanschaf van vervangende toestellen. De Tweede Kamer
kan zodoende bij iedere batch een nieuwe afweging maken. In 2012 is het
besluit over de aanschaf van de eerste batch aan de orde. Het aantal
toestellen in die eerste batch is nog onbekend. In het midden van het
volgende decennium volgt de besluitvorming over de tweede batch. Een
volgend kabinet heeft dan voor het besluit over die tweede batch onder
meer de internationale veiligheidssituatie en de technologische ontwikkelingen rondom het toestel een aantal jaren kunnen volgen (Defensie,
2009j).
De staatssecretaris heeft de Tweede Kamer in oktober 2009 bericht dat het
Ministerie van Defensie in 2012, voor het besluit over de vervanger van de
F-16, een D-brief naar de Tweede Kamer stuurt met onder meer een
herijking van het planningsaantal van 85 toestellen, in samenhang met de
omvang van de eerste batch (Defensie, 2009a).
3.2.4 Kostenontwikkeling volgens Amerikaanse instanties en Lockheed
Martin
Onderzoekers van de Algemene Rekenkamer hebben in juli 2009 samen
met de auditdiensten van Defensie en van EZ een werkbezoek gebracht
aan de Verenigde Staten. Het doel van dit bezoek was onder meer om
actuele broninformatie te verkrijgen en waar mogelijk informatie van de
Ministeries van Defensie en van EZ te toetsen. Tijdens dit bezoek hebben
de onderzoekers met verschillende Amerikaanse instanties gesproken
over de stand van zaken van het JSF-programma.

13

De opdracht tot het interne onderzoek werd
in april 2008 door het Office of the Secretary
of Defence (OSD) verstrekt aan de Cost
Analysis and Improvement Group (CAIG). De
CAIG heeft vervolgens een Joint Estimating
Team samengesteld. Dit team bestond uit 28
experts op het gebied van aankopen voor
defensiematerieel, afkomstig uit de verschillende krijgsmachtonderdelen. Het interne
onderzoek is in de zomer van 2008 gerapporteerd aan OSD en niet extern gepubliceerd.

Het JSF-programma wordt in de Verenigde Staten door verschillende
overheidsinstanties gevolgd en onderzocht. Zo heeft het Amerikaanse
Ministerie van Defensie in 2008 een intern onderzoek laten verrichten naar
de algemene uitvoerbaarheid van de ontwikkelfase en de daaraan
verbonden financiële vereisten voor de begrotingsjaren 2010 tot en met
2015. Dit interne onderzoek werd uitgevoerd door het Joint Estimating
Team (JET)13. In de zomer en het najaar van 2009 heeft het JET een
update uitgevoerd van het onderzoek uit 2008.
Ook het Government Accountability Office (GAO, de Amerikaanse
rekenkamer) verricht onderzoek naar de stand van zaken van het JSF
programma. De GAO heeft hierover in maart en mei van 2009 gerapporteerd (GAO, 2009a, 2009b). Deze rapporten zijn te vinden op onze website
www.rekenkamer.nl/jsf. Beide instanties wijzen op aanzienlijke risico’s
voor de kostenontwikkeling en het tijdsschema van het JSF-programma.
Het JET wijst op een aantal risico’s. Ten eerste verwacht het JET dat de
technici langer aan de ontwikkeling van het toestel moeten werken dan
het JPO en de fabrikant inschatten. Tevens verwacht het JET dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

44

ontwikkeling van de software en de mission systems meer technici en tijd
zal vergen, en dat de productie van de testtoestellen langer zal duren,
waardoor het testprogramma later kan starten. Ten slotte verwacht het
JET dat het doorlopen van het testprogramma meer tijd en moeite zal
kosten. Het JET concludeert op basis hiervan dat het afronden van de
ontwikkelfase minimaal $ 3,6 miljard extra en twee jaar meer tijd zal
vergen dan het JPO eind 2008 heeft ingeschat.14
Na het bezoek aan de Verenigde Staten in juli, hebben de onderzoekers
van de Algemene Rekenkamer eind augustus 2009 nogmaals contact
gehad met het JET. Het JET heeft toen aangegeven dat de conclusies uit
de update van 2009 naar verwachting niet fundamenteel af zullen wijken
van de conclusies uit het interne onderzoek van 2008.
De GAO haalt de bovenstaande bevindingen uit 2008 van het JET aan in
haar rapporten van maart en mei 2009 om haar boodschap te ondersteunen dat het JSF-programma meer tijd en geld vergt dan in 2008 aan
het Congres gemeld was. De GAO voegt daar onder andere nog aan toe
dat zij het gelijktijdig testen en produceren van de toestellen bijzonder
risicovol vindt en dat het gebruik van cost reimbursement-contracten het
financieel risico voor de Amerikaanse overheid vergroot. Bij deze
contracten dient de overheid meer voor de toestellen te betalen indien
kosten voor bijvoorbeeld arbeid of materiaal hoger uitvallen dan
verwacht.
Het JPO en Lockheed Martin onderkennen een aantal van de risico’s die
het JET en de GAO signaleren, maar menen dat deze risico’s voldoende
beheerst worden. De kritiek van Lockheed Martin luidt vooral dat het JET
de inschattingen baseert op een vergelijking met het verloop van eerdere
programma’s voor de ontwikkeling van jachttoestellen, zoals de F-18 en
de F-22. Deze programma’s beschikten destijds echter niet over de
moderne laboratoria en bijvoorbeeld de CATBird15 waarover Lockheed
Martin nu wel beschikt. Lockheed Martin geeft aan hiermee serieuze
investeringen gedaan te hebben in het risicomanagement. Het JPO en
Lockheed Martin zijn dan ook optimistischer gestemd over de te verwachten kosten en het verdere verloop van het JSF-programma dan de GAO en
het JET.
Alle hiervoor genoemde partijen onderschrijven dat het JSF-programma
in 2010 een cruciale fase ingaat, aangezien zowel het testprogramma als
de productie van de toestellen dan op gang dient te komen. Om deze
reden is naar verwachting eind 2010 meer te zeggen over het verdere
verloop van het programma. Dit zou op tijd zijn voor de besluitvorming in
Nederland in 2012 over de vervanging van de F-16.
14

Het JET schatte in 2008 dat de totale kosten
van de ontwikkelfase $ 51,8 miljard zullen
gaan bedragen. Het JET verwachtte daarbij
dat de ontwikkelfase in oktober 2016 afgerond
zal worden. De inschatting van het JPO was
op dat moment dat de totale kosten van de
ontwikkelfase $ 46,8 miljard zouden bedragen
en dat afronding plaats zou kunnen vinden in
oktober 2014. Zie hiervoor ook het GAO
rapport (GAO, 2009a) op de website van de
Algemene Rekenkamer
www.rekenkamer.nl/jsf.
15
De CATBird is een voor testvluchten omgebouwde Boeing 737–300. In dit toestel
worden de missiesystemen van de JSF
getest.

De auditdiensten van Defensie en EZ en de Algemene Rekenkamer zijn
uitgenodigd door de in 2009 bezochte instanties om zich eind 2010 of
begin 2011 te laten informeren over de stand van zaken van het
JSF-programma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

45

4 INSCHAKELING NEDERLANDSE INDUSTRIE
In dit hoofdstuk besteden we eerst aandacht aan de meest recente
ontwikkelingen in de arbitragezaak rond het afdrachtpercentage (§ 4.1).
Daarna komen de ontwikkelingen rond de orders voor de Nederlandse
industrie aan de orde (§ 4.2).
4.1 Arbitrage afdrachtpercentage
Het afdrachtpercentage is het percentage van de gerealiseerde omzet uit
de productiefase van de JSF dat de Nederlandse industrie aan de Staat
afdraagt om het financiële tekort te dichten dat ontstaat door het verschil
tussen deelname aan de ontwikkelfase en kopen van de plank (zie kader
achtergrond business case).
Achtergrond business case
Het doel van het project vervanging F-16 is het aankopen van een vervanger voor de
huidige F-16 met als uitgangspunt «het beste toestel voor de beste prijs». De nevendoelstelling van het project is een optimale inschakeling van de Nederlandse industrie.
Nederland heeft zich in 2002 gecommitteerd aan deelname aan de ontwikkelfase van
de JSF voor $ 800 miljoen. De veronderstelling hierbij was onder meer dat deelname
aan de ontwikkelfase de Nederlandse luchtvaartindustrie een goede uitgangspositie
zou opleveren voor verwerving van orders voor de latere productie van JSF-toestellen.
Als voorwaarde voor deelname aan de ontwikkelfase stelde het kabinet dat dit de
belastingbetaler niet meer mocht kosten dan wanneer de JSF «van de plank» zou
worden gekocht. In de Medefinancieringsovereenkomst (MFO) van 2002, die is
afgesloten tussen de Staat en de industrie, is vastgelegd dat het bedrijfsleven het
kostenverschil tussen het deelnemen aan de ontwikkelfase en het te zijner tijd van de
plank kopen aan de Staat terugbetaalt in de periode 2002–2052.
Ten tijde van het besluit tot deelname aan de ontwikkelfase in 2002 is daarom een
«business case» uitgewerkt waarin alle uitgaven en inkomsten voor participatie in de
ontwikkelfase en het kopen «van de plank» vergelijkbaar zijn gemaakt. Deze berekening
leverde een financieel tekort («gat») op dat door de industrie wordt afgedekt door het
afdragen van een percentage van de gerealiseerde omzet uit de productiefase van de
JSF (het afdrachtpercentage).
In de MFO is dit afdrachtpercentage tot 1 juli 2008 vastgesteld op 3,5%. Verder is
afgesproken dat voor de periode 1 juli 2008 tot en met 31 december 2052 het percentage opnieuw berekend (herijkt) zou worden en dat dit afdrachtpercentage van 1 juli
2008 geldt for better and for worse. Dit houdt in dat als de in 2008 geraamde Nederlandse JSF gerelateerde omzet tegenvalt, de industrie het gat niet dicht. Als de omzet
meevalt, wordt er meer afgedragen dan nodig is om het financiële tekort uit de
business case te dichten.

Op 1 juli 2008 heeft het Ministerie van EZ het herberekende afdrachtpercentage van 10,3% bekend gemaakt (EZ, 2008). Na een nadere beoordeling van de parameters heeft de minister van EZ aan de Tweede Kamer
gemeld dat het percentage werd verlaagd tot 10,1%. Het herberekende
afdrachtpercentage is gebaseerd op het opnieuw berekende tekort en de
tot en met 2052 te verwachten JSF-gerelateerde omzet voor de Nederlandse industrie.
Het tekort (het verschil tussen deelname aan de ontwikkelfase en kopen
van de plank volgens de business case) is opgelopen van € 191 miljoen in
2002 (netto contante waarde, prijspeil 2001) tot € 308 miljoen per 1 juli
2008 (netto contante waarde, prijspeil 2001) (EZ, 2008). Het tekort is groter
geworden doordat de voordelen van meedoen aan de ontwikkelfase
(ontwikkelingskostenvoordeel, royaltyvoordeel en organisatiekostenvoordeel) tegenvielen, vanwege de lage dollarkoers op 1 juli 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

46

Wij zijn in 2008 nagegaan of de berekeningen van het tekort en de omzet
in overeenstemming met de methodiek uit de MFO zijn uitgevoerd. Onze
bevindingen over de herberekening van het afdrachtspercentage hebben
we op 25 november 2008 in een vertrouwelijke brief aan de minister van
EZ meegedeeld, met afschrift aan de staatssecretaris van Defensie en aan
de minister van Financiën. De Tweede Kamer vroeg in februari 2009 aan
de minister van EZ om onze vertrouwelijke brief over de business case
openbaar te maken. De minister van EZ heeft aan dit verzoek, na overleg
met ons, op 25 maart 2009 gehoor gegeven (EZ, 2009a).
Op 15 december 2008 heeft de Nederlandse industrie arbitrage aanhangig
gemaakt over het herberekende afdrachtpercentage. De minister van EZ
meldde op 27 november 2009 aan de Tweede Kamer dat de arbitrage is
afgerond (EZ, 2009b). De arbiters hebben het afdrachtpercentage
vastgesteld op 4,49% en het tekort op € 157 miljoen16. In figuur 6 geven
we een overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen en data in het
arbitrageproces, vanaf het begin van het arbitrageproces op 15 december
2008.

16

De minister van EZ noemt het bedrag van
€ 157 miljoen in het persbericht «Van der
Hoeven in overleg met de luchtvaartsector
over uitvoering afdracht JSF» behorend bij de
brief aan de Tweede Kamer (EZ, 2009b).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

48

4.2 Orderontwikkeling
Voor de gehele looptijd van de ontwikkelfase verwacht het Ministerie van
EZ in totaal $ 800 miljoen aan orders voor de Nederlandse industrie
(ontwikkelfase en LRIP-productiefase). Het Ministerie van EZ houdt een
overzicht bij van orders voor de JSF bij Nederlandse bedrijven in de
zogenaamde JSF-thermometer. Hierin worden naast de definitieve orders
ook afgesloten langetermijncontracten, lopende offerteaanvragen,
verwachte offerteaanvragen en toekomstige mogelijkheden vermeld. Op
die manier ontstaat een beeld van de te verwachten JSF-orderomvang
voor de Nederlandse industrie.
Wij merken hierbij op dat bij langetermijncontracten (of raamovereenkomsten) soms voorwaarden verbonden zijn aan de toegezegde orders.
Een voorbeeld is een voorwaarde met betrekking tot het aantal vliegtuigen: pas als Lockheed Martin een bestelling voor een aantal vliegtuigen
ontvangt, wordt (een deel van) de raamovereenkomst, nodig voor dat
aantal vliegtuigen, uitgevoerd. Soms heeft de voorwaarde voor de order
betrekking op een bestelling uit een specifiek land, soms op een bestelling
in het algemeen. Als bestellingen later worden geplaatst, gaat de order
ook pas later door.
Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling weer in de omvang van de
orders die zijn vastgelegd tot 3 juli 2009.
Tabel 3 Stand van zaken JSF-orders voor de Nederlandse industrie per 31 december
2008 en voorlopige cijfers voor 2009 (cumulatief en in miljoenen $)
Stand per 31 december
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 (stand 3 juli 2009)*
Verwachting opdrachten gedurende de
ontwikkelfase (2002–2014)

SDD-order

LRIP-order

Totaal

–
–
–
308
313
332
350
370

–
–
–
150
366
366
413
414

37
205
212
458
679
698
763
784

300 à 400

400 à 500

800

Bron: (Algemene Rekenkamer, 2009b; Defensie, 2009b) en Ministerie van EZ (de
JSF-Thermometer).
* De definitieve cijfers over 2009 zullen door Defensie in de Jaarrapportage van project
vervanging F-16 over 2009 opgenomen worden.

Zoals vorig jaar was voorzien, is de ontwikkelfase met een jaar verlengd
tot en met 2014. In 2008 is door de Nederlandse industrie voor $ 65
miljoen aan orders binnengehaald. In 2009 is tot begin juli 2009 $ 21
miljoen aan orders binnengehaald, waarvan $ 20 miljoen voor de
ontwikkelfase. Lockheed Martin heeft tijdens het bezoek van onderzoekers
van de Algemene Rekenkamer (juli 2009) aangegeven dat ruim 90% van
de orders voor de ontwikkelfase is vergeven. De orderomvang in de
JSF-thermometer ontwikkelt zich volgens de verwachtingen van het
Ministerie van EZ (zie tabel 3).
4.2.1 Afdrachten
De Nederlandse luchtvaartindustrie zal een percentage van de door haar
redelijkerwijs te verwachten JSF-gerelateerde omzet afdragen aan de
Staat, om zo het «gat» in de business case te dichten. Deze omzet zal
gehaald moeten worden uit de productiefase. De industrie hoeft pas een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

49

percentage van de omzet af te dragen als deze omzet is behaald en
betaald door de afnemers. Over de behaalde omzet in de ontwikkelfase
hoeft niet te worden afgedragen.
Er is tot 1 juli 2008 geen JSF-gerelateerde productieomzet behaald en er is
dus ook nog niets afgedragen. Zoals we al schreven heeft de minister van
EZ op 27 november 2009 aan de Tweede Kamer gemeld dat de arbitrage
over het afdrachtpercentage is afgerond. Zij meldde in haar brief dat over
de wijze van uitvoering van dit vonnis op korte termijn met de sector
overleg gepleegd wordt. Daarbij streeft zij naar een goede balans tussen
de afdrachtverplichting van de industrie en de overige in het geding zijnde
belangen. Zij zal de Tweede Kamer daarover spoedig verder berichten (EZ,
2009b).
4.2.2 Nederlandse projecten (bilateral controlled funds)
De Nederlandse bijdrage voor de ontwikkelfase bedraagt $ 800 miljoen.
Bij aanvang van de deelname is Nederland met de Verenigde Staten
overeengekomen dat Nederland $ 50 miljoen van de ontwikkelingsbijdrage direct mag besteden aan Nederlandse projecten (de bilateral
controlled funds). In de overeenkomst zijn drie momenten aangewezen
waarop een bepaald deel van de $ 50 miljoen moet zijn besteed. Indien
Nederland op die momenten niet aan deze voorwaarde voldoet, vervalt
het restant direct aan de Verenigde Staten.
Op de volgende momenten geldt de volgende minimumbesteding:
• 30 september 2009, $ 25 miljoen verplicht;
• 30 september 2010, $ 40 miljoen verplicht;
• 30 september 2011, $ 50 miljoen verplicht.
In de loop van 2008 zijn enkele bilaterale fondsen goedgekeurd, waardoor
het totaal komt op bijna $ 33 miljoen. Hiermee was de doelstelling van
projecten ter waarde van $ 25 miljoen voor 30 september 2009 gerealiseerd.
In juli 2009 is voor de bilaterale fondsen ongeveer $ 45 miljoen besteed
dan wel verplicht waarmee ook de doelstelling voor 30 september 2010 is
behaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

50

5 VOORBEREIDING OP MOGELIJKE KOMST JSF
In ons vorige monitoringsrapport hebben we stilgestaan bij de voorbereidingen van de projectorganisatie vervanging F-16 van het Ministerie van
Defensie op de mogelijke komst van de JSF. Dat hebben we dit jaar weer
gedaan, waarbij we ons vooral hebben geconcentreerd op ALIS, het
informatiesysteem dat Lockheed Martin met de JSF levert. We hebben
gekeken naar het ICT-systeem zelf (§ 5.1), naar de informatiebeveiliging
binnen het systeem (§ 5.2) en naar de risico’s bij de implementatie van het
systeem en de beheersing van die risico’s (§ 5.3). Ten slotte staan we in dit
hoofdstuk nog stil bij een aantal andere beheersaspecten van het project
vervanging F-16 (§ 5.4).
Het belang van digitale informatiebeveiliging werd in april 2009 onderstreept door een computerinbraak bij het JSF-project van het Amerikaanse Ministerie van Defensie (The Wall Street Journal, 2009). De
staatssecretaris van Defensie schreef hierover aan de Tweede Kamer dat
het ministerie de beveiliging van vertrouwelijke informatie over het
project vervanging F-16 en de JSF serieus neemt (Defensie, 2009d).
5.1 Het ICT-systeem ALIS
Lockheed Martin levert de JSF met het zogenaamde Autonomic Logistics
Information System (ALIS). ALIS ondersteunt het dienstverleningsconcept
van Lockheed Martin genaamd Performance Based Logistics (PBL).
PBL houdt in dat Lockheed Martin verantwoordelijk is voor de inzetbaarheid en de gereedstelling van de JSF. Hiertoe wordt een deel van de
bedrijfsprocessen van het Ministerie van Defensie uitbesteed aan
Lockheed Martin. Elk land afzonderlijk maakt via het JPO prestatieafspraken met Lockheed Martin over de inzetbaarheid en gereedstelling van
de JSF. ALIS verzamelt de gegevens die Lockheed Martin nodig heeft voor
de invulling van PBL.
De functionaliteit van ALIS is breder dan alleen logistieke ondersteuning
van de JSF (zoals het leveren van nieuwe onderdelen). ALIS levert
bijvoorbeeld ook ondersteuning bij het onderhoud van de JSF, bij
opleidingen en bij missies.
De servers waarop de software draait worden geleverd door Lockheed
Martin. Het Nederlandse Ministerie van Defensie levert werkstations
waarop ALIS gaat draaien. Op welke manier het beheer wordt uitgevoerd
en welke rol Lockheed Martin en de Nederlandse Defensieorganisatie
hierbij hebben, is nog onduidelijk. De uiteindelijke wijze waarop het
beheer wordt ingericht brengt beveiligingsvraagstukken met zich mee
(meer over informatiebeveiliging volgt in §5.2).
5.1.1 Planning en voortgang ALIS bij Lockheed Martin
In het eerste kwartaal van 2010 komt ALIS-versie 1.03 uit. Deze versie
biedt 80% tot 90% van de uiteindelijke ondersteuning. Deze versie zal
worden doorontwikkeld door het toevoegen van nieuwe onderdelen,
waarmee functionaliteiten aan het gebruiksklare deel van ALIS toegevoegd worden.
De huidige testtoestellen vliegen met een ontwerpversie van ALIS.
Vanaf 2012 nemen achtereenvolgens het US Marine Corps, de US Air
Force en de US Navy de JSF in gebruik. De verwachting van het projectteam vervanging F-16 is dat daarbij eventuele kinderziektes in ALIS
opgespoord en opgelost worden, zodat Nederland over een beproefde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

51

ALIS-versie kan beschikken bij ingebruikname van de eerste productietoestellen. Daarnaast verwacht het projectteam dat de ontwikkeling van
ALIS niet of nauwelijks vertraagt omdat het Amerikaanse Ministerie van
Defensie er groot belang bij heeft dat het ALIS op tijd in gebruik kan
nemen. Mocht er desondanks toch vertraging optreden, dan is er volgens
het projectteam voldoende tijd voordat Nederland de eerste productietoestellen in gebruik neemt.
5.1.2 Informatiestromen ALIS
Centraal in de communicatie van het Nederlandse ALIS-domein naar
buiten is het Central Point of Entry. Dit is een server in Nederland geleverd
door Lockheed Martin waar ALIS op draait. De server staat in verbinding
met het operatiecentrum van Lockheed Martin. Via het Central Point of
Entry stuurt ALIS informatie die nodig is voor de logistieke ondersteuning
naar Lockheed Martin. Het datamodel dat beschrijft welke informatie
precies verzameld en uitgewisseld wordt is nog in ontwikkeling.
Aan de servers op de luchtmachtbases, waarop de software van ALIS
draait, «hangen» werkstations van de Defensieorganisatie. Dit is de
apparatuur die nodig is op de bases ter ondersteuning van de operaties
en de activiteiten in voorbereiding op en na afloop van een missie.
Het is de bedoeling dat ALIS informatie gaat uitwisselen met de systemen
van Defensie. ALIS zal onder andere worden gekoppeld aan logistieke
ondersteuningsystemen en systemen voor gereedstelling en personeelsgegevens. Het is belangrijk dat informatie transparant, tijdig en juist
gecommuniceerd wordt tussen de verschillende systemen. Het Ministerie
van Defensie maakt gebruik van het Generiek Koppelvlak Defensie (GKD)
om gegevens tussen de verschillende systemen te kunnen uitwisselen. De
auditdienst van Defensie oordeelde in 2009 dat het GKD in opzet en
bestaan nog in onvoldoende mate voldoet aan de voornaamste eis van
interne controle en beveiliging.
5.2 Informatiebeveiliging ALIS
Nieuwe informatiesystemen die het Ministerie van Defensie in gebruik
neemt moeten voldoen aan verschillende voorschriften en regels voor
informatiebeveiliging, zoals het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst – Bijzondere Informatie (VIR-BI). Dit geldt ook voor ALIS.
Voordat ALIS in gebruik wordt genomen dient het door de Beveiligingsautoriteit van Defensie geaccrediteerd en gecertificeerd te worden.
Net als de Nederlandse overheid stelt de Amerikaanse overheid eisen aan
de beveiliging van haar informatiesystemen. De Amerikaanse overheid
onderzoekt de onderdelen van ALIS die door Lockheed Martin worden
opgeleverd in het kader van hun accreditatie- en certificeringsproces. De
Beveiligingsautoriteit bij het Nederlandse Ministerie van Defensie acht dit
proces zo grondig dat zij er in principe op vertrouwt. De Verenigde Staten
hebben belang bij een hoog veiligheidsniveau en een goed geregelde
autorisatie (wie kan en mag waar wel en niet bij).
Mogelijk is toch aanvullend onderzoek voor de accreditatie en certificering
door het Nederlandse Ministerie van Defensie nodig. Het gaat dan om
informatie die alleen voor Nederland bestemd is (NL eyes only). Adequate
beveiliging van als nationaal bestempelde informatie betekent dat deze
informatie voor de Amerikaanse overheid niet zichtbaar is. Op dit moment
(augustus 2009) is nog niet duidelijk wat voor soort informatie ALIS

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

52

precies gaat bevatten en met wat voor rubricering. Het is de taak van het
projectteam vervanging F-16 om daar duidelijkheid over te krijgen.
Voor eventueel aanvullend onderzoek door het Nederlandse Ministerie
van Defensie naar (onderdelen van) ALIS is voldoende en gedetailleerde
informatie over hard- en software van Lockheed Martin en de Amerikaanse overheid nodig. Afspraken over de uitwisseling van informatie zijn
vastgelegd in het PSFD MoU.
Over de risico’s die mogelijk verbonden zijn aan de toegang van Lockheed
Martin tot ALIS is nog weinig bekend. Op het moment van schrijven is
nog niet bekend welke gegevens naar Lockheed Martin worden gestuurd
en wie op welke wijze toegang heeft tot het systeem in het kader van het
beheer.
Naast informatiebeveiliging is cyberwarfare (digitale oorlogsvoering) een
aspect dat aandacht verdient. Cyberwarfare kan het onderscheppen van
strategische informatie zijn, maar ook het tijdelijk onbruikbaar maken van
strategische systemen. Informatiebeveiliging beoogt bescherming te
bieden tegen het eerste risico, maar niet tegen het tijdelijk onbruikbaar
maken van systemen. Hiervoor is het van belang dat de staatssecretaris
van Defensie een pakket van fysieke, personele en technische maatregelen treft. Deze maatregelen zijn niet specifiek voor ALIS of het project
vervanging F-16 maar Defensiebreed. Wij hebben ze binnen onze
JSF-monitoring dan ook niet nader onderzocht. Wel verwijzen wij voor
een Defensiebrede beveiligingsaanpak naar de aanbevelingen in onze
eerdere rapporten Beveiliging militaire objecten en Beveiliging militaire
objecten: vervolgonderzoek (Algemene Rekenkamer, 2004, 2005).
5.3 Implementatie van ALIS: risico’s en beheersing
Lockheed Martin levert ALIS. Het Ministerie van Defensie treft voorbereidingen zodat de informatievoorziening en ICT van de organisatie zodanig
is aangepast dat het systeem hierop kan worden aangesloten.
In het rapport «Monitoring verwerving JSF 2008» (Algemene Rekenkamer,
2009b) gaven wij de risico’s weer die het projectteam vervanging F-16 in
achtergrondstukken bij het Project Initiatie Document (PID) signaleerde
voor de implementatie van ALIS (zie kader). Wij hebben destijds gewezen
op de mogelijkheden van een Gateway review. In deze methode denken
onafhankelijke vakgenoten mee over de aanpak van een project op
belangrijke momenten in een project. Het projectteam vervanging F-16
heeft er in 2009 voor gekozen om deze suggestie niet op te volgen omdat
het een onevenredig grote belasting zou betekenen, er goede toegang tot
externe expertise is en er binnen het Ministerie van Defensie interne
waarborgen zijn getroffen. Wij zijn dit jaar nagegaan wat de stand van
zaken is van de vorig jaar door het team geïdentificeerde risico’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

53

Risico’s die het projectteam vervanging F-16 vorig jaar signaleerde
Vorig jaar gaven wij de risico’s weer die het projectteam vervanging F-16 signaleerde.
Wij wezen de staatssecretaris op onze rapporten over problemen met ICT-projecten bij
de overheid (Algemene Rekenkamer, 2007a, 2008). De complexiteit werd volgens het
team veroorzaakt door:
• de uitgebreide functionaliteit die het ALIS biedt;
• de opdeling daarvan over verschillende ICT-platformen;
• de verschillende andere informatiesystemen waarmee het ALIS communiceert;
• de verschillende rubriceringniveaus voor de informatie waarmee het ALIS omgaat.
De belangrijkste risico’s die het team signaleert zijn de volgende:
• Politieke risico’s
– Het kabinet moet nog een definitief besluit nemen over de aanschaf van de JSF;
– Alle defensieonderdelen moeten betrokken zijn bij de implementatie.
• Economische risico’s
– Momenteel is er binnen het Ministerie van Defensie nauwelijks geld beschikbaar.
Het ALIS heeft een lagere prioriteit dan andere ICT-projecten bij het ministerie.
Uitgaven voor het ALIS worden dus verschoven naar de toekomst.
• Organisatorische risico’s
– Er zijn veel partijen betrokken bij de uitvoering van het ALIS. Welke partijen binnen
het ministerie kunnen in 2011 het systeem beheren?
– De tijdsdruk kan door de vele activiteiten in de planning aan het eind van het
project te hoog worden.
– De reikwijdte van het project kan tussentijds wijzigen.
• Technische risico’s
– De knelpunten bij de koppelingen tussen ERP en het ALIS zijn alleen op hoofdlijnen onderkend.
– Het configuratie- en distributiebeheer van het Ministerie van Defensie sluit niet aan
voor alle (gerelateerde) delen van het ALIS.
– De koppeling met bestaande defensiesystemen. De koppeling zelf is een knelpunt
en de koppeling wordt bemoeilijkt door het feit dat het ALIS nog tot minstens 2013
in ontwikkeling is.
• Afhankelijkheid van de leverancier
– Vertragingen bij de leverancier Lockheed Martin werken direct door in het deelproject.
– De toegang tot Amerikaanse gegevens is beperkt.
• Beschikbaarheid van de projectmedewerkers
– Gezien de lange doorlooptijd van het deelproject zijn tussentijdse personeelswisselingen te verwachten.

Het team vervanging F-16 had in augustus 2009 geen goedgekeurd plan
op basis waarvan de werkzaamheden voor ALIS plaatsvinden. Het eerder
genoemde PID en de onderliggende stukken zijn volgens het Ministerie
van Defensie achterhaald en hebben bovendien nog steeds de status van
een concept. Het wordt betiteld als «intern werkdocument, niet bestemd
voor besluitvorming». De auditdiensten van Defensie en van EZ beschouwen het PID echter als basis voor de verdere uitwerking van plannen en
kosten (Defensie en EZ, 2009).
Het PID heeft dus een onduidelijke status. Er zijn ook geen interne
rapportages over de voortgang van de implementatie van ALIS binnen de
Defensieorganisatie noch over de beheersing van de vorig jaar genoemde
risico’s.
Het PID is volgens het team niet een document waarop besloten wordt tot
de start van een project maar een inventarisatie van te verrichten
werkzaamheden die nodig zijn voor het in gebruik nemen van ALIS. Een
deel van de werkzaamheden die uitgevoerd moeten worden om ALIS te
koppelen aan de systemen van Defensie valt buiten de scope van het
project vervanging F-16 maar is elders in de organisatie ondergebracht
(bijvoorbeeld bij het systeem SPEER). Volgens het projectteam vervanging
F-16 vallen veel van de in het PID genoemde risico’s daarom buiten de
implementatie van ALIS. De Hoofddirectie Informatievoorziening en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

54

Organisatie, die ervoor verantwoordelijk is dat de verschillende informatievoorzieningen goed op elkaar zijn afgestemd17, wijst echter wel het
projectteam vervanging F-16 aan als verantwoordelijke partij voor het
beheersen van de genoemde risico’s.
In het PID wordt uitgegaan van een budget van € 44 miljoen voor de
implementatie van ALIS. Het projectteam vervanging F-16 plaatst hierbij
de kanttekening dat het gaat om budget dat overlapt met andere
projecten. Er bestaat onduidelijkheid over uit welk budget de koppeling
van ALIS met het GKD en SPEER gefinancierd wordt.
In ons rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; deel B schreven
wij dat om een ICT-project te kunnen sturen, informatie nodig is om zicht
te krijgen in de voortgang van het project (Algemene Rekenkamer, 2008).
Het gaat om informatie over de te verrichten werkzaamheden en de
beschikbare hoeveelheid mensen, geld en tijd en de samenhang daartussen. Bij ALIS ontbreekt die noodzakelijke sturingsinformatie. Het is niet
duidelijk welke activiteiten moeten worden uitgevoerd voor de implementatie van ALIS en welke kosten daarmee verbonden zijn.
Ten slotte merken wij op dat het project vervanging F-16 niet is opgenomen in het meest recente rijksbrede overzicht van het Ministerie van BZK
van ICT-projecten. Naar aanleiding van onze eerder genoemde rapporten
over ICT-projecten wil het kabinet de kosten van grote ICT-projecten bij de
Rijksoverheid inzichtelijk maken met een jaarlijkse overkoepelende
rapportage van het Ministerie van BZK (BZK, 2008). Over ICT-projecten of
projecten met een ICT-component van € 20 miljoen of meer moet worden
gerapporteerd aan het Ministerie van BZK. ALIS werd in het PID begroot
op € 44 miljoen.
5.4 Overig projectbeheer
In ons vorige JSF-monitoringsrapport stond een aantal opmerkingen over
het beheer van het project vervanging F-16. Wij constateren dat mede
naar aanleiding van deze opmerkingen en van opmerkingen van de
auditdiensten een aantal verbeteringen in gang is gezet. Zo is de
personele sterkte van de projectorganisatie verbeterd. De auditdiensten
geven in hun assurance-rapport 2008 aan dat het beheer en de beheersing
van het project vervanging F-16 binnen de Ministeries van Defensie en
van EZ toereikend zijn. Hieronder gaan we achtereenvolgens in op de
personele bezetting, de rol van de controllers, de begrotingsadministratie
en de digitalisering van het archief.
5.4.1 Personele bezetting
In ons rapport uit februari 2009 merkten wij op dat er risico’s waren door
de krappe personele bezetting binnen de projectorganisatie voor
noodzakelijke projectvoorbereidingen. Zonder uitbreiding zouden
bijvoorbeeld de aanpassingen aan de F-16 vliegbases, om ze geschikt te
maken voor de JSF, mogelijk niet op tijd zijn afgerond. Het Ministerie van
Defensie heeft onze aanbeveling ter harte genomen. De personele
bezetting van de projectorganisatie vervanging F-16 is nu op het vereiste
niveau.
17

De Hoofddirectie Informatievoorziening en
Organisatie vervult binnen het Ministerie van
Defensie de rol van Chief Information Officer
(CIO).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

55

5.4.2 Rol concerncontroller en toegevoegd projectcontroller
In ons vorige monitoringsrapport schreven wij dat de rol van de concerncontroller bij het project door een aantal actoren als onvoldoende werd
ervaren. Daarnaast was het volgens leden van de projectorganisatie
onvoldoende helder hoe de controller van de Defensie Materieel
Organisatie zich tot de concerncontroler verhield.
Wij constateren dat het afgelopen jaar een aantal verbeteringen in gang is
gezet om de rollen van de betrokken controllers te verduidelijken. Zo heeft
de concerncontroller een projectvisie opgesteld over haar rol binnen het
project. Ook zijn de verdeling en de invulling van de rollen binnen de
controllerstructuur verder verduidelijkt en is er met ingang van januari
2009 een structureel periodiek controlleroverleg tussen de concerncontroller en de Defensie Materieel Organisatie, met de auditdienst van
Defensie als toehoorder.
Verder geven de auditdiensten van Defensie en van EZ in het assurancerapport bij de Jaarrapportage 2008 aan dat de kosteninformatie die het
Ministerie van Defensie hanteert grotendeels gebaseerd is op de
rekenmodellen zoals deze al enige jaren worden bijgehouden door de
toegevoegd projectcontroller in Washington. Deze modellen vormen de
enige systematische benadering waarover het Ministerie van Defensie op
dit moment beschikt (Defensie en EZ, 2009). Veel historische kennis over
het project vervanging F-16 is met name bij deze projectcontroller
aanwezig en dit vormt een zeker risico. Het projectteam vervanging F-16
geeft aan dat het institutioneel geheugen van dit project, dat zich nu
voornamelijk bij de toegevoegd projectcontroller bevindt, meer verspreid
zal worden onder de verschillende medewerkers binnen het projectteam
vervanging F-16. In de loop van 2010 moet dit proces voltooid zijn.
5.4.3 Begrotingsadministratie
De auditdiensten hebben in hun assurance-rapport bij de Jaarrapportage
2008 hun advies over het inrichten van een begrotingsadministratie
herhaald: «Wij herhalen het advies van voorgaand jaar om, voor dit
project, in overeenstemming met de daarvoor opgestelde interne
aanwijzingen een jaaroverschrijdende financiële projectadministratie in te
richten» (Defensie en EZ, 2009).
De concerncontroller en het projectteam vervanging F-16 geven aan dat zij
zich niet volledig kunnen vinden in de uitspraken van de auditdiensten
hierover in de assurance-rapporten van de afgelopen drie jaar. Zij geven
aan dat tot op heden niet is nagegaan wat de feitelijke problematiek is en
dat de verschillende spelers geen duidelijke verwachtingen hebben van de
invulling van een projectadministratie.
Vóór de Jaarrapportage 2009 vervanging F-16 (april 2010) willen de
concerncontroller en het projectteam, samen met de auditdiensten,
duidelijkheid hebben verkregen over dit onderwerp.
5.4.4 Digitalisering archief
Over de niet-financiële projectadministratie geeft de staatssecretaris van
Defensie in de Jaarrapportage 2008 aan dat de digitalisering van het
projectarchief ter hand is genomen. Het projectarchief bestaat uit
ongeveer 7 000 documenten en wordt door het projectteam vervanging
F-16 beheerd. Door de digitalisering zal de toegankelijkheid van projectinformatie volgens de staatssecretaris verder verbeteren. Wij constateren
dat het projectteam vervanging F-16 hard bezig is om de digitalisering van
het archief in december 2009 af te ronden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

56

BIJLAGE 1

KOSTENOVERZICHT
Deze tabel geeft een overzicht van de kosten van deelname aan het
JSF-programma voor Nederland. De kosten uit 2007 en 2008 zijn
afkomstig uit onze twee voorgaande JSF-monitoringsrapportages en toen
afgestemd met het Ministerie van Defensie. Over 2007 en 2008 constateerden wij dat een volledig overzicht van onderling vergelijkbare kosten
van het JSF-programma voor Nederland ontbrak. In die rapporten hebben
wij het ontbrekende overzicht opgesteld.
Voor 2009 hebben wij de cijfers van het Ministerie van Defensie overgenomen uit het addendum bij de Jaarrapportage 2008. De getallen uit het
kostenoverzicht zijn niet door ons gecontroleerd.

Type kosten
Verwervingskosten
(bij 85 vliegtuigen en dollarkoers van 0,83)

Totaal:

Toestellen (85 stuks)
Initiële opleidingen
Initiële reservedelen
Speciale gereedschappen en testapparatuur
Documentatie
Simulatoren
Instroombegeleiding
Vliegtuiggebonden apparatuur
Updates tijdens productiefase
Aanpassingen Nederlandse infrastructuur
(gerelateerde projecten)
PSFD MoU kosten (t/m 2052)
BTW
IOT&E MoU
Joint Reprogramming Center
Extra uitrusting testvliegtuigen
Exploitatiekosten
(bij 85 vliegtuigen en dollarkoers van 0,83)
Gebruikskosten (totaal)
Personeelskosten (exclusief onderhoud)
Opleidingskosten bedienend personeel in NL
Opleidingskosten bedienend personeel in USA
Infrastructuurkosten t.b.v. gebruik materieel
Verbruiksmiddelenkosten brandstof
Verbruiksmiddelenkosten munitie boordkanon
Transportkosten gebruikers
Simulatorkosten gebruikers
Missionsupportkosten
BTW en overige heffingen
Instandhoudingskosten (totaal)
Onderhoudspersoneelkosten
Opleidingskosten onderhoudspersoneel
Reservedelenkosten
Voorraadkosten
Meet- en testapparatuur
Gereedschapkosten
Onderhoudsdocumentatiekosten
Informatievoorzieningskosten
Infrastructuurkosten
Transportkosten
Modificatie/upgradingskosten
Midlifeupdate-kosten
Simulatorkosten onderhoud
Kosten uitbesteding
BTW en overige heffingen

Totaal:

2007

2008

2009

€ 5 461 000 000
(prijspeil 2005)

€ 5 667 000 000
(prijspeil 2005)

€ 6 154 000 000
(prijspeil 2008)

€ 3 573 000 000
€ 9 000 000
€ 382 000 000
€ 66 000 000
€ 8 000 000
€ 36 000 000
€ 154 000 000
€ 105 000 000
€ 29 000 000
€ 112 000 000

€ 3 636 000 000
€ 29 000 000
€ 364 000 000
€ 71 000 000
€ 7 000 000
€ 115 000 000
€ 182 000 000
€ 120 000 000
€ 4 000 000
€ 77 000 000

€ 3 953 000 000
€ 31 000 000
€ 396 000 000
€ 77 000 000
€ 8 000 000
€ 125 000 000
€ 198 000 000
€ 130 000 000
€ 4 000 000
€ 78 000 000

€ 126 000 000
(prijspeil 2006)
€ 861 000 000
–
–
–

€ 115 000 000
(prijspeil 2006)
€ 897 000 000
€ 24 000 000
€ 21 000 000
€ 5 000 000

€ 125 000 000
€ 975 000 000
€ 24 000 000
€ 24 000 000
€ 5 000 000

€ 9 134 124 307
(prijspeil 2005)

€ 9 134 124 307
(prijspeil 2005)

€ 9 874 000 000
(prijspeil 2008)

€ 3 630 159 923
€ 522 637 108
€ 15 810 000
€ 313 703 409
€ 775 516 571
€ 1 594 880 958
€ 52 785 000
0
€ 239 658 890
0
€ 115 167 987
€ 5 503 964 384
€ 2 433 609 870
€ 76 214 323
€ 223 447 959
€ 54 697 530
€ 10 953 331
0
€ 16 649 064
€ 113 038 379
0
€ 576 436
€ 374 165 798
€ 205 800 964
0
€ 1 525 579 988
€ 469 230 742

€ 3 630 159 923
€ 522 637 108
€ 15 810 000
€ 313 703 409
€ 775 516 571
€ 1 594 880 958
€ 52 785 000
0
€ 239 658 890
0
€ 115 167 987
€ 5 503 964 384
€ 2 433 609 870
€ 76 214 323
€ 223 447 959
€ 54 697 530
€ 10 953 331
0
€ 16 649 064
€ 113 038 379
0
€ 576 436
€ 374 165 798
€ 205 800 964
0
€ 1 525 579 988
€ 469 230 742

€ 3 919 000 000
€ 550 000 000
€ 17 000 000
€ 341 000 000
€ 876 000 000
€ 1 693 000 000
€ 56 000 000
0
€ 261 000 000
0
€ 125 000 000
€ 5 955 000 000
€ 2 595 000 000
€ 83 000 000
€ 243 000 000
€ 58 000 000
€ 12 000 000
0
€ 18 000 000
€ 123 000 000
0
€ 1 000 000
€ 407 000 000
€ 243 000 000
0
€ 1 659 000 000
€ 514 000 000

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

57

Type kosten

2007

2008

2009

Subsidie Concept Demonstration Phase
(fl 1 = € 0,4 537 802; bedrag in guldens
= fl 200 miljoen)1

Totaal:

€ 90 756 040
Prijspeil 2000

€ 90 756 040
Prijspeil 2000

€ 83 000 0002
Prijspeil 2008

Kosten ontwikkelfase3

Totaal:

€ 365 000 000
Netto contante
waarde,
prijspeil 2001

€ 230 000 0004
Netto contante
waarde,
prijspeil 2001

Nog niet bekend5

€ 663 000 000
– € 115 000 000
– € 229 000 000
€ 42 000 000
€ 4 000 000
–

€ 614 000 000
– € 72 000 000
– € 308 000 000
€0
€0
€ 4 000 000

Nog niet bekend
Nog niet bekend
Nog niet bekend
Nog niet bekend
Nog niet bekend
Nog niet bekend

€ 47 700 000
Prijspeil 2005

€ 47 700 000
Prijspeil 2005

€ 49 000 000
Prijspeil 2008

Kosten PSFD MoU. Verschil tussen PSFD-kostenplafond en huidige geschatte PSFD-bijdrage.

€0
Prijspeil 2006

€ 11 000 000
Prijspeil 2006

€ 5 000 000
Prijspeil 2008

PSFD-Bijdrage (kostenplafond)
Kosten meegenomen in verwervingskosten
Kosten meegenomen in exploitatiekosten
Kosten meegenomen in exploitatiekosten onder
kostenregel «informatievoorzieningskosten»

€ 359 000 000
– € 126 000 000
– € 206 000 000
– € 27 000 000

€ 359 000 000
– € 115 000 000
– € 206 000 000
– € 27 000 000

€ 373 000 000
– € 125 000 000
– € 243 000 000
€ 06

Nog niet bekend

€0

€0

–
–

€ 24 000 000
– € 24 000 0007

€ 24 000 000
€ 24 000 000

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Nog niet bekend

Implementing Arrangements
Overige kosten

Nog niet bekend
Nog niet bekend

Nog niet bekend
Nog niet bekend

Nog niet bekend
Nog niet bekend

Gerelateerde projecten
Totaal:
Kosten aanvullende behoefte in verwervingskosten

Nog niet bekend
– € 112 000 000
Prijspeil 2005

Nog niet bekend
– € 77 000 000
Prijspeil 2005

Nog niet bekend
– € 78 000 000
Prijspeil 2008

SDD-bijdrage exclusief $ 50 miljoen
Royalty’s
Industriële bijdrage (gat business case)
Voorlopige bijdrage EZ
Correctie positief saldo business case
Afdracht
Nederlandse projecten ontwikkelfase
(is gelijk aan $ 50 miljoen)

Totaal:

Kosten IOT&E MoU. Verschil tussen IOT&Ekostenplafond en huidige geschatte IOT&bijdrage.
Kostenplafond
Kosten opgenomen in verwervingsbudget

Totaal:

Kosten P&S MoU

Totaal:

1
De ontwikkelingssubsidie voor de Concept Demonstration Phase van fl 200 miljoen (€ 83 miljoen prijspeil 2008) is door de minister van EZ in 2000
ter beschikking gesteld om bedrijven behorend tot het Luchtvaartcluster zodanig te positioneren dat zij op termijn zouden kunnen deelnemen aan
nieuwe ontwikkelingen die uiteindelijk moeten leiden tot hoogwaardige omzet in het JSF-programma. Deze gelden zijn besteed in het kader van het
Nederlandse Voorbereidingsprogramma JSF.
2
Dit is het gecorrigeerde bedrag uit de aanbiedingsbrief bij het assurance-rapport (Defensie, 2009g).
3
De kosten van de ontwikkelfase bestaan uit de onderdelen van de business case: «vrijstelling ontwikkelingskosten», «vrijstelling organisatiekosten», «voorlopige EZ-bijdrage», «verwachte industrieafdrachten» en «verwachte royalties».
4
De vaststelling van het afdrachtpercentage op 1 juli 2008 vormt de basis voor deze berekening.
5
Hier zijn de bedragen als nog niet bekend opgenomen omdat de uitkomst van de arbitrage van de business case op het moment van berekening
door Defensie (april 2009) nog niet bekend was.
6
Deze kostenpost is op nul gesteld omdat deze kosten zijn ondergebracht bij de kostenpost «midlifeupdate-kosten» onder de exploitatiekosten
(Defensie, 2009c).
7
Op basis van de Jaarrapportage vervanging F-16 over 2007 (Defensie, 2008b).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

58

BIJLAGE 2

INTERNATIONALE SAMENWERKING TUSSEN REKENKAMERS
Sinds 2005 organiseren de Supreme Audit Institutions (SAI’s) van de
landen die deelnemen aan het JSF-programma jaarlijks een conferentie:
de JSF SAI-conferentie. Deze is bedoeld om informatie-uitwisseling
tussen rekenkamers te stimuleren en onderwerpen te identificeren voor
mogelijke (gezamenlijke) audits. De Algemene Rekenkamer is initiator
geweest van deze conferentie in 2005 en voorzitter geweest in 2005 en
2006. Het voorzitterschap is in 2007 en 2008 in handen geweest van de
Noorse rekenkamer.
Vijfde JSF SAI-conferentie 2009
Op 15 en 16 september 2009 werd de vijfde JSF SAI-conferentie gehouden
onder voorzitterschap van de Britse rekenkamer. Naast de Britse rekenkamer namen de SAI’s van de Verenigde Staten, Canada, Noorwegen,
Denemarken, Italië, Turkije en Nederland deel aan de conferentie. De
Australische rekenkamer was niet vertegenwoordigd.
Tijdens de conferentie hebben de aanwezige rekenkamers de stand van
zaken rond de deelname van hun land aan het JSF-programma toegelicht.
Hieronder schetsen wij wat de diverse rekenkamers hebben ingebracht
tijdens de conferentie.
Denemarken
Denemarken doet een aanbesteding voor 48 jachtvliegtuigen. Hiervoor
komen drie kandidaten in aanmerking: de F-18, de Saab Gripen en de JSF.
Het kabinet bereidt een «basis for decision» voor om voor te leggen aan
het parlement met daarin de drie kandidaten. Op basis daarvan wordt
naar verwachting begin 2010 een voorkeurskandidaat geselecteerd. Met
de fabrikant van de voorlopige kandidaat zal Denemarken verder
onderhandelen in voorbereiding op een definitieve beslissing in 2012.
De Deense rekenkamer heeft in het voorjaar van 2009 een rapport
uitgebracht waarin ze de vervanging van de F-16 tot dan toe evalueert.18
In het rapport merkt de Deense rekenkamer ondermeer op dat een
mogelijke aanschaf van de nieuwe gevechtstoestellen gebaseerd moet
zijn op een politiek besluit over de toekomstige taken van het Deense
Defensieapparaat.
Italië
Italië is van plan 131 JSF’s aan te schaffen. De Italiaanse rekenkamer heeft
nog geen audits gedaan naar de financiering en infasering van de
jachtvliegtuigen. De Italiaanse rekenkamer informeert het parlement
ondermeer over de JSF in een jaarlijks rapport over het financieel beleid.
Turkije

18

Zie www.rekenkamer.nl/jsf voor de Engelse
vertaling van de samenvatting van het rapport
van de Deense rekenkamer uit maart 2009:
Report to the Public Accounts Committee on
the basis for a possible acquisition of combat
aircraft.

Turkije heeft de JSF aangewezen als de vervanger van de huidige
jachtvliegtuigen. De regering heeft definitief besloten 100 JSF’s aan te
schaffen. De Turkse rekenkamer volgt het JSF-verwervingsproces maar
voert hier op dit moment geen onderzoek naar uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

59

Canada
Canada heeft nog geen besluit genomen over de mogelijke aanschaf van
de JSF. Het Canadese Department of National Defence voorziet dat het
project Next Generation Fighter Capability in de nabije toekomst
ingebracht wordt voor besluitvorming door de regering. De Canadese
rekenkamer voert nog geen onderzoek uit naar de verwerving van een
toekomstig jachttoestel maar volgt het proces.
Noorwegen
De Saab Gripen is in 2008 afgevallen als kandidaat, waardoor de JSF de
enig overgebleven kandidaat is. Industriële participatie is een belangrijk
punt voor Noorwegen.
Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk is voornemens om maximaal 150 JSF-jachtvliegtuigen (de Short Take Off and Vertical Landing (STOVL)-variant) te bestellen
voor twee nog te bouwen vliegdekschepen.
De Britse rekenkamer gaf een presentatie over de methodiek die zij heeft
gebruikt bij onderzoek naar de aanschaf van Defensiematerieel. Zij neemt
bij haar onderzoek als uitgangspunt zowel het bereiken van totale
capability (inzetbaarheid) als de aanschaf van het materieel op zich
(availability). Voor haar onderzoek gebruikt zij de Defense Lines of
Development (DLoD’s) van het Britse Ministerie van Defensie als
referentiekader. Het Britse Ministerie van Defensie moet alle DLoD’s
realiseren om het materieel succesvol te kunnen infaseren in de krijgsmacht. Deze DLOD’s omvatten de volgende aspecten:
1. levering van materieel;
2. ontwikkeling van benodigde structuren en infrastructuur;
3. ontwikkeling van richtlijnen en doctrines voor gebruik van het
materieel;
4. de benodigde trainingen;
5. verwerving en afvloeiing van personeel;
6. onderhoud en ondersteuning voor behoud van de capability;
7. informatie vereist voor gebruik van het materieel;
8. benodigde organisaties voor levering van capability;
9. interoperabiliteit.
De Britse rekenkamer gaf als voorbeeld voor haar manier van onderzoek
de aanschaf van de Apache helikopter. Deze aanschaf verliep volgens
plan. Doordat het personeel niet tijdig de vereiste training had gekregen,
waren de helikopters wel beschikbaar (availability), maar was slechts een
beperkt deel inzetbaar (capability) (NAO, 2009).
Verenigde Staten

19

Zie www.rekenkamer.nl/jsf.

De Amerikaanse rekenkamer gaf een presentatie over haar JSF-rapport uit
maart 2009 en over haar testimony voor het Amerikaanse Congres in mei
2009.19 Zij gaf verder aan dat zij in haar toekomstige JSF-onderzoeken
meer aandacht wil besteden aan het JSF-ICT systeem ALIS dan in het
verleden, omdat dit een belangrijk onderdeel is van het JSF-programma.
Met name voor dit onderdeel is de GAO voornemens samen te werken
met de Algemene Rekenkamer aangezien ook wij hieraan aandacht
besteden in onze JSF-monitoring. Wij hebben aangegeven hier positief
tegenover te staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

60

Nederland
De Algemene Rekenkamer heeft verschillende presentaties verzorgd op de
conferentie, onder andere over het JSF-rapport uit februari 2009. Hierbij
wees de Algemene Rekenkamer de aanwezige rekenkamers op het belang
van het JSF-ICT systeem ALIS binnen het JSF-programma. Verder ging de
Algemene Rekenkamer, op basis van openbare informatie, in op de
huidige stand van zaken van de besluitvorming in Nederland. Tevens gaf
de Algemene Rekenkamer een toelichting op het werkbezoek van
onderzoekers van de Algemene Rekenkamer aan de Verenigde Staten in
juli 2009. Wij hebben de onderzoekers van collega rekenkamers een
dergelijk bezoek aanbevolen.
Zesde JSF SAI conferentie in september 2010
In september 2010 zal de Turkse rekenkamer voorzitter van de zesde
JSF-SAI conferentie zijn. De Turkse rekenkamer is voornemens om in 2010
ook enkele sprekers van Lockheed Martin, het Joint Estimating Team en
JSF Program Office uit te nodigen.
Tijdens deze conferentie willen de aanwezigen ook spreken over onderzoekservaringen bij andere Defensiematerieelprojecten. Reden hiervoor is
dat de diverse rekenkamers hierbij vergelijkbare problemen zien zoals
kostenstijgingen, vertragingen en toepassing van het relatief nieuwe
performance based logistics concept.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

61

BIJLAGE 3

METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
Voor dit monitoringsrapport hebben we interviews gehouden met
medewerkers van de volgende organisaties:
• Ministerie van Defensie
• Ministerie van EZ
• Ministerie van Financiën
• Nationaal Bureau Verbindingsbeveiliging (NBV) van de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
• Stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV)
Verder hebben we een dossierstudie verricht. Dit bestond uit analyse van:
• de relevante Tweede Kamerstukken
• dossierstukken van de drie betrokken departementen
• openbare informatie uit internationale bronnen
• de door Nederland ondertekende MoU’s
Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer in juli 2009 samen met de
auditdiensten van de Ministeries van Defensie en van EZ een werkbezoek
gebracht aan de Verenigde Staten. Het doel van het werkbezoek was om
actuele broninformatie te verkrijgen en waar mogelijk informatie van de
Ministeries van Defensie en van EZ te toetsen. Tijdens het werkbezoek zijn
bezoeken gebracht aan de Amerikaanse rekenkamer (Government
Accountability Office), het Amerikaanse Ministerie van Defensie, het JSF
Program Office, de Nederlandse Ambassade en Lockheed Martin.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

62

AFKORTINGEN EN BEGRIPPEN
ALIS

CAIG
CDS
CTOL

CV
DMO
DoD
ERP

EZ
FRP
GAO
GKD

HDFC

ICT
IRF
IOT&E MoU

JESB
JET

Autonomic Logistics Information System
Het ALIS is een geïntegreerd informatiesysteem dat
draait op Amerikaanse servers die in Nederland zijn
geplaatst en het ondersteunt ondermeer de missieplanning en het onderhoud van een JSF-toestel. Lockheed
Martin is eigenaar en verantwoordelijk voor beheer van
de servers. De servers zullen door netwerken verbonden worden met de geautomatiseerde systemen van de
partnerlanden, zoals het toekomstige ERP-systeem in
Nederland.
Cost Analysis Improvement Group
Commandant der Strijdkrachten
Conventional Take Off and Landing
De JSF is beschikbaar in drie varianten (conventional
take off and landing (CTOL)-variant, de short take off
and vertical landing (STOVL)-variant en een carriervariant (CV). Nederland is voornemens om de CTOLvariant van de JSF aan te schaffen.
Carrier Variant
Defensie Materieel Organisatie
Department of Defense (Amerikaans Ministerie van
Defensie)
Enterprise Resource Planning
Een software applicatie die is opgebouwd uit meerdere
modules die een brede set van activiteiten ondersteunt.
Deze applicatie helpt verschillende processen te
managen, zoals beheer van onderhoud, personeelszaken of financieel beheer.
(Ministerie van) Economische Zaken
Full Rate Production
Government Accountability Office
De rekenkamer van de Verenigde Staten
Generiek Koppelvlak Defensie
Systeem voor gegevensuitwisseling tussen verschillende informatiesystemen van het Ministerie van
Defensie.
Hoofddirectie Financiën en Control van het Ministerie
van Defensie
Deze hoofddirectie vervult binnen het Ministerie van
Defensie de rol van concerncontroller.
Informatie- en Communicatietechnologie.
Inspectie der Rijksfinanciën van het Ministerie van
Financiën
Initial Operational Test & Evaluation Memorandum of
Understanding
Overeenkomst tot deelname aan de initiële operationele test- en evaluatiefase, dit is een afzonderlijk
onderdeel van de SDD-fase.
JSF Executive Steering Board
Joint Estimating Team

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

63

JPO

JSF
Long lead
items
LRIP
MFO
MoD
MoU
NIDV
NL EYES
ONLY
NLR
Ontwikkelingskostenvoordeel

Organisatiekostenvoordeel

OSD
P&S MoU

PBL
PSFD MoU

Royaltyvoordeel

SDD MoU
SPEER

TNO

JSF Program Office
Het JSF Program Office is een Amerikaanse overheidsorganisatie die de dagelijkse gang van zaken rond het
JSF-programma regelt. Afhankelijk van het afgesproken
samenwerkingsniveau zitten hier afgevaardigden in van
de partnerlanden.
Joint Strike Fighter
Onderdelen van het JSF-toestel die een langere
productietijd vergen of die nodig zijn voor de productievoorbereiding.
Low Rate Initial Production
Medefinancieringsovereenkomst
Ministry of Defense (Brits Ministerie van Defensie)
Memorandum of Understanding
Stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en
Veiligheid
Informatie die alleen voor Nederland bestemd is
Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
Voordeel dat voortkomt uit deelname van Nederland
aan de ontwikkelfase van de JSF. Landen die niet
meedoen aan de ontwikkelfase betalen bovenop de kale
stuksprijs een toeslag voor de gemaakte ontwikkelingskosten per vliegtuig.
Als landen militair materieel kopen bij de Verenigde
Staten dan worden organisatiekosten in rekening
gebracht. Bij deelname in het JSF-ontwikkelprogramma
is Nederland vrijgesteld van deze kosten. Dit levert een
financieel voordeel op.
Office of the Secretary of Defence van de Verenigde
Staten
Production & Sustainment MoU. Dit MoU is niet
afgesloten vanuit het JSF Program Office; het is een
uitwerking van het PSFD MoU op Europees niveau, de
zogenoemde European Footprint.
Performance Based Logistics
Production, Sustainment and Follow-on Development
MoU. De PSFD-fase omvat zowel de initiële productie
en de productie van testtoestellen (de Low Rate Initial
Production (LRIP)-fase) als de volledige productie (de
Full Rate Production (FRP)-fase).
Zoals omschreven bij het ontwikkelingskostenvoordeel
betalen landen die niet meedoen aan de ontwikkelfase
een toeslag bovenop de kale stuksprijs. Deze toeslag
wordt in de vorm van royalty’s proportioneel uitgekeerd
aan de landen die het toestel ontwikkeld hebben.
Nederland ontvangt een bedrag aan royalty’s dat
afhankelijk is van het aantal toestellen dat wordt
geëxporteerd naar landen die niet meededen aan de
ontwikkelfase.
System Development and Demonstration MoU
Strategic Proces & ERP Enabled Reengineering.
Programma met als doel regie te voeren over de
voorbereiding en invoering van SAP bij Defensie.
Nederlandse Organisatie voor ToegepastNatuurwetenschappelijk Onderzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

64

URF

VIR-BI

Unit Recurring Flyaway
De kale stuksprijs. Deze omvat het airframe, de
voertuigsystemen, de missiesystemen, de aandrijving
en overige (niet nader gespecificeerde) kosten.
Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst- Bijzondere Informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

65

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2004). Beveiliging militaire objecten. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 415, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2005). Beveiliging militaire objecten: vervolgonderzoek. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 399, nrs. 1–2. Den
Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2007a). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid;
deel A. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643, nrs. 1–2. Den
Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2007b). Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter; stand van zaken september 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 31 300, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid;
deel B. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643, nr. 130. Den Haag:
Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009a). Brief met observaties over de kandidatenvergelijking. Tweede Kamer 2008–2009, 31 300, nr. 12. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009b). Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter; stand van zaken oktober 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 31 300, nr. 6–7. Den Haag: Sdu.
BZK (2008). Brief minister over onder meer de positionering en kwaliteitsverbetering van het informatiemanagement en rapportagemodel grote
ICT-projecten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 643, nr. 135.
Den Haag: Sdu.
Defensie (2003). Vaststelling van begrotingsstaat van het Ministerie van
Defensie (X) voor het jaar 2004 (Prinsjesdagbrief). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 29 200 X, nr. 4. Den Haag: Sdu.
Defensie (2006). Vaststelling van de begrotingsstaten (Actualisering van
de Prinsjesdagbrief). Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 300 X,
nr. 107. Den Haag: Sdu.
Defensie (2007). Wereldwijd Dienstbaar. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 31 243, nr. 1. Den Haag: Sdu.
Defensie (2008a). Brief staatssecretaris over onder meer het besluit van
Italië over de deelneming aan de Initiële Operationele Test en Evaluatie
van de JSF. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 107. Den
Haag: Sdu.
Defensie (2008b). Jaarrapportage «Vervanging F-16» over het jaar 2007.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 488, nr. 67. Den Haag: Sdu.
Defensie (2008c). Projectplan Verkenningen, houvast voor de krijgsmacht
van 2020. Goedgekeurd 11 juli 2008, http://www.defensie.nl/organisatie/
defensie/verkenningen/publicaties (30 oktober 2009).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

66

Defensie (2009a). Behoeftestelling vervanging F-16; lijst van vragen en
antwoorden. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 202. Den
Haag: Sdu.
Defensie (2009b). Brief minister en staatssecretaris met de rapportage
over het project «Vervanging F-16» over het jaar 2008. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 159. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009c). Brief staatssecretaris met aanvullende financiële
informatie bij de jaarrapportage 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 26 488, nr. 167. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009d). Brief staatssecretaris met antwoorden op vragen
Brinkman over berichten dat JSF-programma is gehackt. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 175. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009e). Brief staatssecretaris over de prijs van het eerste F-35
testtoestel. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 171. Den
Haag: Sdu.
Defensie (2009f). Brief staatssecretaris over het aanvullende onderzoek
van het NLR naar de effecten van het geluid van de F-35. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 192. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009g). Brief staatssecretaris ter aanbieding van het assurancerapport over de jaarrapportage «Vervanging F-16» en het bijbehorende
addendum. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 173. Den
Haag: Sdu.
Defensie (2009h). Brief van 18 mei 2009 van de staatssecretaris van
Defensie aan Gripen International AB. Op 1 juli 2009 naar de Tweede
Kamer verstuurd met kenmerk DMO/DB/2009019014.
Defensie (2009i). Inventarisatie aanvullende behoeftestellingen F-35 voor
de CDS, vierde actualisatie. Kenmerk: S2009000880.
Defensie (2009j). Lijst van vragen en antwoorden over actualisering van
de kandidatenvergelijking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
26 488, nr. 156. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009k). Lijst van vragen en antwoorden over actualisering van
de kandidatenvergelijking van het project Vervanging F-16. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 138. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009l). Sideletter, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
aanhangsel 5769. Den Haag: Sdu.
Defensie (2009m). Toekomstvisie commando luchtstrijdkrachten
2020–2030. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 36. Den
Haag: Sdu.
Defensie (2009n). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie
van Defensie (x) voor het jaar 2010; behoefte vervanging F-16. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 X en 26 488, nr. 42. Den Haag:
Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

67

Defensie, EZ en Financiën (2002). Brief minister en staatssecretaris inzake
kandidatenevaluatie benodigd nieuw jachtvliegtuig (B/C-brief). Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 488, nr. 8. Den Haag: Sdu.
Defensie en EZ (2007). Rapport betreffende Jaarrapportage 2006
Vervanging F-16. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 26 488, nr. 58
(bijlage). Den Haag: Sdu.
Defensie en EZ (2009). Assurance-rapport betreffende jaarrapportage 2008
«Vervanging F-16» en bijbehorende addendum. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 173 (bijlage). Den Haag: Sdu.
EZ (2008). Brief van de Minister van Economische Zaken. Herberekening
van de JSF Businesscase. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 488,
nr. 90. Den Haag: Sdu.
EZ (2009a). Brief minister over de bevindingen van de Rekenkamer t.a.v.
herijking van de businesscase. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 300, nr. 10. Den Haag: Sdu.
EZ (2009b). Brief van de minister van EZ inzake einde arbitrage JSF
business case. Kenmerk OI/019210420. Den Haag: Sdu.
GAO (2009a). Accelerating Procurement before Completing Development
Increases the Government’s Financial Risk. Kenmerk GAO-09–303.
Washington: eigen beheer.
GAO (2009b). Strong Risk Management Essential as Program Enters Most
Challenging Phase. Kenmerk GAO-09–711T. Washington: eigen beheer.
NAO (2009). Providing anti-air warfare capability: the type 45 destroyer.
London: eigen beheer.
The Wall Street Journal (2009). Computer Spies breach Fighter-Jet Project.
http://online.wsj.com/article/SB124027491029837401.html (geraadpleegd
6 november 2009), p. A1.
Tweede Kamer (2006). Regeling Grote Projecten. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2005–2006, 30 351, nr. 2 (bijlage). Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2009a). Herijking informatiebehoefte groot project
vervanging F-16. Kenmerk: 2009Z19758/2009D52267. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2009b). Motie over aanvullingen op criteria bij kandidaatvergelijking Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 180. Den
Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2009c). Motie over uitstel definitieve keuze deelname
testfase en van aanschafbesluit. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
26 488, nr. 178. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 300, nrs. 13–14

68