Fractievorming in de Tweede Kamer
Rapport van de werkgroep Fractievorming

Inhoudsopgave
1. Inleiding
a. Instelling, samenstelling
b. Opdracht en termijn
c. Afbakening en werkwijze
2. De huidige situatie
a. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens de Grondwet
b. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens andere wetten
c. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens het Reglement van Orde
d. Rechten en positie van fracties volgens de Grondwet
e. Rechten en positie van fracties volgens andere wetten
f. Rechten en positie van fracties volgens het Reglement van Orde
g. Rechten en positie van fracties volgens de Regeling financiële ondersteuning
fracties Tweede Kamer
3. Overwegingen
a. Huidige situatie, een samenvatting
b. De meerwaarde van een fractie
c. Niet tornen aan rechten van Kamerleden
d. Fractieondersteuning alleen voor na de verkiezingen erkende fracties
e. Spreektijdtoedeling
4. Ingangsdatum
Bijlage 1 Wijziging van het Reglement van Orde
Bijlage 2 Wijziging van de Regeling financiële ondersteuning fracties TK

1

1. Inleiding

a. Instelling, samenstelling
Het Presidium besloot op 2 december 2015 tot instelling van een werkgroep
fractievorming en bepaalde daarbij tevens dat die zou bestaan uit één lid uit
elke huidige fractie met meer dan tien zetels, gezamenlijk twee leden uit de
huidige fracties met minder dan tien zetels en gezamenlijk één lid uit de
groepen die tijdens de huidige zittingsperiode zijn ontstaan1.
b. Opdracht en termijn
De werkgroep kreeg als opdracht een regeling fractievorming op te stellen
alsmede een daarbij aansluitende of daarin op te nemen regeling financiële
ondersteuning fracties, die kan of kunnen ingaan bij het aantreden van een
nieuw gekozen Kamer. De werkgroep werd verzocht om vóór 1 juli 2016
rapport uit te brengen.
c. Afbakening en werkwijze
De werkgroep heeft zijn werkzaamheden aangevangen door eerst zijn
‘speelveld’ af te bakenen, uiteraard in het licht van zijn opdracht. Aangezien
de opdracht uitsluitend gewag maakt van ‘regelingen’ met betrekking tot
fracties in de Kamer en er op dit moment twee regelingen ter zake van kracht
zijn, te weten het Reglement van Orde en de regeling Financiële ondersteuning
fracties Tweede Kamer, concludeerde de werkgroep dat van hem voorstellen
worden verwacht tot wijziging van deze regelingen en dat geen voorstellen
worden verwacht tot wijziging van het wettelijk kader, hetgeen een
belangrijke inperking van zijn ‘speelveld’ is.
Uit het feit dat de instelling van de werkgroep min of meer voortkwam uit de
behandeling van de Raming van de Kamer voor het jaar 20162, waarin om een
nadere uitwerking van de notitie van het Presidium van 1 april 2015 over
afsplitsingen van fracties3 was verzocht, heeft de werkgroep bovendien
1

De uiteindelijke samenstelling van de werkgroep: Taverne, Fokke, Van Raak, Rog, M. Bosma,

Koser Kaya, Bisschop (tevens voorzitter), Krol en Klein. De werkgroep werd ambtelijk bijgestaan
door de directeur Constitutioneel Proces, Heida, het hoofd FEZ, Oostlander, een stagiair vanuit het
Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, Stegeman, en griffier Van Dijk.
2

Deze behandeling vond plaats op 22 juni 2015; het verslag is verschenen als Kamerstuk 34 183

nr. 33 .
3

Kamerstuk 34 183 nr. 5.

2

begrepen dat bij een Kamermeerderheid vooral de wens leeft om het
verschijnsel fractieafsplitsingen tegen het licht te houden, met name wat
betreft de extra kosten die afsplitsingen voor de Kamer betekenen, direct en
indirect, voortvloeiend uit de regelingen zoals zij thans luiden. Er worden
binnen en buiten de Kamer ook principiële kanttekeningen geplaatst bij het
verschijnsel ‘afsplitsing’ als zodanig; daarop zal de werkgroep verderop
terugkomen, maar hij beschouwt het niet als zijn opgave om het ultieme
oordeel te vellen in die discussie, waarin niet zo zeer juridische als wel
politieke argumenten worden aangevoerd.
Bij brief van 10 november 20154 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zijn opvattingen inzake fractieafsplitsingen weergegeven.
De minister deelt o.a. mede dat er van het kabinet geen voorstellen te
verwachten zijn om fractieafsplitsingen te verbieden, maar geeft tevens aan
dat het kabinet met belangstelling afwacht welke uitwerking de Kamer zal
geven aan de bovengenoemde notitie van het Presidium.
Het lid Krol wenst aantekening dat hij de bovengenoemde inperking van het
speelveld van de werkgroep betreurt, omdat deze inperking meebrengt dat het
fundamentele probleem rondom ‘afsplitsingen’ onaangeroerd blijft, te weten
dat wie op een kieslijst staat een partij vertegenwoordigt en wie het
partijlidmaatschap verliest dus ook de Kamerzetel verliest. De Grondwet zou
naar zijn mening hiertoe gewijzigd moeten worden.
De werkgroep heeft de positie van het Tweede Kamerlid en de verschijnselen
fractievorming en fractieafsplitsingen binnen de Kamer, alle uiteraard tegen de
achtergrond van het (grond)wettelijk kader en de staatsrechtelijke
uitgangspunten, op 14 maart 2016 besproken met een drietal staatsrechtelijk
deskundigen5.
Tevens heeft de werkgroep een kort vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar
de positie van Kamerleden en -fracties in enkele andere landen, met name ook
naar de gevolgen van afsplitsingen6. Overigens bevat de reeds genoemde
notitie van het Presidium daarover ook informatie.
Ook heeft de werkgroep een literatuurstudie laten uitvoeren naar opvattingen
over fracties en fractieafsplitsingen. De literatuur over dit onderwerp is echter
schaars.
4

Kamerstuk 34 183 nr. 35.

5

De hoogleraren P.P.T. Bovend’Eert, D.J. Elzinga (emeritus) en L.F.M. Verheij.

6

Met name de situatie in Denemarken en Duitsland is geanalyseerd, alsmede die in het Europees

parlement.

3

2. De huidige situatie
a. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens de Grondwet
De werkgroep laat de grondwettelijke vereisten om lid te kunnen zijn van de
Staten-Generaal buiten beschouwing, evenals enkele andere onderwerpen die
in het kader van zijn opdracht niet van belang zijn (zoals de immuniteit).
In de volgorde waarin zij in de Grondwet vermeld staan zijn de volgende
bepalingen daarentegen van belang:
-artikel 50 stelt: de Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele
Nederlandse volk;
-artikel 54 stelt dat de leden van de Tweede Kamer rechtstreeks gekozen
worden (en dus niet partijen);
-de artikelen 56 en 57 bepalen dat het Kamerlidmaatschap eindigt bij verlies
van het Nederlanderschap of uitsluiting van het kiesrecht, resp. bij het
vervullen van een met het Kamerlidmaatschap onverenigbaar ambt;
-artikel 63 schrijft voor dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en
gewezen leden van de Staten-Generaal en hun nabestaanden bij wet worden
geregeld;
-artikel 67 lid 3 bepaalt dat een Kamerlid stemt ‘zonder last’ en lid 4 dat elk
Kamerlid om een hoofdelijke stemming kan vragen;
-artikel 68 geeft elk Kamerlid het recht om inlichtingen van de regering te
vragen;
-artikel 82 lid 3 geeft een Kamerlid het recht om een initiatiefwetsvoorstel
aanhangig te maken;
-artikel 84 geeft een Kamerlid het recht om een amendement in te dienen.
Uit het bovenstaande kan niet anders worden geconcludeerd dan dat een lid
van de Tweede Kamer een individueel mandaat heeft. Een Kamerlid
vertegenwoordigt geen partij, regio, plaats, bevolkingsgroep of beroepsgroep,
maar
het
gehele
Nederlandse
volk.
De
gronden
waarop
het
Kamerlidmaatschap eindigt zijn bovendien limitatief genoemd. Het verlaten
van de Kamerfractie en/of van de politieke beweging waartoe men behoorde
bij het aantreden als Kamerlid hoort daar niet bij.
b. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens andere wetten
De belangrijkste wetten waarin rechten en positie van het individuele Kamerlid
worden geregeld zijn de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en de
Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa).
4

Het voert te ver om hier alle bepalingen van de Wet schadeloosstelling de
revue te laten passeren. Het betreft de schadeloosstelling (voor elk lid
dezelfde), een aantal vergoedingen (ook voor alle leden dezelfde, met
uitzondering van de vergoedingen voor woon-werkverkeer en verblijfskosten,
die uiteraard afhankelijk zijn van de woonplaats) en een aantal toelagen (t.w.
voor Voorzitter, ondervoorzitters en fractievoorzitters). Met name de toelage
voor een fractievoorzitter (art. 12) is voor de werkgroep relevant. Een
fractievoorzitter ontvangt voor de duur van zijn voorzitterschap, ongeacht de
grootte van de fractie, een toelage van 1% van de schadeloosstelling op
jaarbasis (is in 2016 € 998,60) en 0,3% van de schadeloosstelling op jaarbasis
voor elk volgend lid dat de fractie telt (is in 2016 € 299,58), met een
maximum overigens van 11,5% van de schadeloosstelling op jaarbasis (is in
2016 € 11.483,93). De wet definieert niet wat onder een fractie moet worden
verstaan, maar bepaalt wel dat de Voorzitter het aantal leden van de fractie
vaststelt. Deze toelage is feitelijk, zoals zal blijken, de enige
kostenverhogende factor bij het ontstaan van een nieuwe fractie door
afsplitsing.
Ook voor de Appa geldt dat het hier te ver voert om alle bepalingen door te
nemen. Het betreft, naast de opbouw van pensioenrechten en rechten van
nabestaanden, ook sociale zekerheidsrechten en –plichten bij aftreden wegens
ziekte of arbeidsongeschiktheid en bij aftreden na Kamerontbinding
(verkiezingen) of op eigen initiatief (de zgn. wachtgeldregeling).
Vermeldenswaard is de bepaling in de Kieswet (art. P 15) dat kandidaten op
kieslijsten voor Tweede Kamerverkiezingen die minstens 25% van de kiesdeler
behalen wat voorkeurstemmen betreft, de lijstvolgorde doorbreken en direct
verkozen worden verklaard. Andere gevolgen zijn er niet aan verbonden.
c. Rechten en positie Tweede Kamerlid volgens het Reglement van
Orde
Het Reglement van Orde (RvOTK) geeft nadere invulling aan met name het
inlichtingenrecht: het recht van interpellatie (mits met steun van ten minste
30 leden, art. 133), het stellen van schriftelijke vragen (tenzij de Voorzitter

5

bezwaren heeft tegen vorm of inhoud, art. 134)7 en het stellen van
mondelinge vragen (mits de Voorzitter de vragen toelaat, art. 136)8.
Het RvOTK kent geen expliciet spreekrecht toe aan individuele Kamerleden,
maar bepaalt wel dat geen lid meer dan tweemaal het woord voert over het
aanhangige onderwerp, tenzij de Kamer daarvoor toestemming geeft (art. 63).
Ook bestaat er geen recht op het plaatsen van interrupties.
Het RvOTK kent ook geen expliciet recht toe aan individuele Kamerleden op
het lidmaatschap van Kamercommissies. (Uitzondering: voor de commissie
voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten geldt dat voorzitters van de
bepaalde fracties q.q. lid zijn van deze commissie; artt. 22 en 11).
Alleen het Kamerlid dat het woord voert tijdens een debat heeft het recht om
gedurende het debat een motie in te dienen (art. 66).
In art. 70 lid 1 wordt (feitelijk overbodig, gelet op het reeds vermelde art. 67
lid 4 van de Grondwet) nog eens vermeld dat elk lid om een hoofdelijke
stemming kan vragen.
d. Rechten en positie van fracties in de Grondwet
Het begrip ‘fractie’ komt niet in de Grondwet voor. Dit feit onderstreept dat het
vrije en individuele mandaat van het gekozen Kamerlid uitgangspunt is voor
het Nederlandse parlementaire stelsel. Verderop zal de werkgroep uitvoeriger
stil staan bij het verschijnsel ‘fractie’.
e. Rechten en positie van fracties in andere wetten
Ook in andere wetten dan de Grondwet komt het begrip ‘fractie’ nauwelijks
voor.
In paragraaf 2b is de fractievoorzitterstoelage aan de orde geweest zoals die
wordt genoemd in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer.
In de (zeer omvangrijke) Kieswet komt het begrip ‘fractie’ niet voor.
Het begrip komt wél voor in de Wet financiering politieke partijen en wel in de
artt. 16 en 17. Dit vloeit voort uit het feit dat deze wet subsidie toekent aan
7

De Voorzitter weigert hoogst zelden om schriftelijke vragen door te zenden naar de regering.

Soms worden vragen op diens verzoek echter wel aangepast of wordt de indiener verzocht de
vragen op een andere wijze te stellen, bijv. in het verslag over een aanhangig wetsvoorstel.
8

Gelet op de beperkt beschikbare tijd (het wekelijkse vragenuur) is de Voorzitter veelal

gedwongen om een keuze te maken uit de aangemelde mondelinge vragen.

6

politieke partijen mede op basis van het aantal Kamerzetels dat aan die partij
is toegewezen (lees: aan de lijst waarmee die partij deelnam aan de
verkiezingen). Bij splitsing van een fractie moet de subsidie aan de
oorspronkelijke fractie worden herberekend.
f. Rechten en positie van fracties in het Reglement van Orde
Fracties komen op verschillende plaatsen in het RvOTK aan de orde, om te
beginnen in het geheel aan fracties gewijde hoofdstuk 5. Gelet op het belang
van deze bepalingen in het licht van de opdracht van de werkgroep wordt dit
hoofdstuk hier in extenso weergegeven:
HOOFDSTUK V. DE FRACTIES
Artikel 11. Samenstelling fracties
1. De leden, die door het centraal stembureau op dezelfde lijst verkozen zijn
verklaard, worden bij de aanvang van de zitting als één fractie beschouwd. Is onder een
lijstnummer slechts één lid verkozen, dan wordt dit lid als een afzonderlijke fractie
beschouwd.
2. Van veranderingen die nadien in de samenstelling van een fractie optreden, doet
deze fractie mededeling aan de Voorzitter.
3. Elke fractie doet van de samenstelling van haar bestuur mededeling aan de
Voorzitter.
Artikel 12. Ontstaan nieuwe fracties
1. Vindt in een fractie een splitsing plaats die leidt tot de vorming van een of meer
nieuwe fracties, dan worden de financiële tegemoetkomingen van de daarbij betrokken
fracties vastgesteld op de bedragen die worden gevonden door de tegemoetkoming,
welke aan de ongesplitste fractie zou toekomen, te verdelen naar evenredigheid van de
aantallen bij de splitsing betrokken leden.
2. Ontstaat een nieuwe fractie door samenvoeging, dan kan de tegemoetkoming van
de nieuwgevormde fractie niet groter zijn dan de tegemoetkoming die toekomt aan een
fractie van gelijke grootte als bedoeld in artikel 11, eerste lid.
3. Teneinde voldoening aan verplichtingen die tegenover de medewerkers van de
oorspronkelijke fractie bestaan, mogelijk te maken, kan het Presidium, in afwijking van
het eerste en tweede lid, een tijdelijke regeling treffen.

Het is duidelijk dat de Kamer het ontstaan van nieuwe fracties kostenneutraal
wil laten verlopen.
Zeker niet onbelangrijk is de aan dit hoofdstuk voorafgaande bepaling in art.
10 lid 3, luidende:

7

Bij afzonderlijk op voordracht van het Presidium door de Kamer vast te stellen reglement worden
regels gesteld voor het toekennen van geldelijke middelen aan fracties en voor het beheer van die
middelen door fracties.

Dit is de juridische grondslag voor de Regeling financiële ondersteuning
fracties Tweede Kamer, die in de volgende paragraaf uitvoerig beschreven zal
worden.
In het RvOTK komen fracties nog voor in de bepalingen dat de Kamer
maximumspreektijden per fractie kan vaststellen (artt. 43 en 64) en in het
artikel omtrent de toewijzing van zitplaatsen aan fracties in de plenaire
vergaderzaal (art. 51).
Het RvOTK kent noch individuele leden noch fracties bepaalde
huisvestingsrechten toe, inclusief basiskantoorvoorzieningen. Het Presidium
past wel een passende verdeelsleutel toe in deze, heeft ook bepaald bij welke
omvang een fractie ‘recht’ heeft op een eigen fractiekamer en wat tot de
basiskantoorvoorzieningen behoort.
g. Rechten en positie van fracties volgens de Regeling financiële
ondersteuning fracties Tweede Kamer
De Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer is in 1997 tot
stand gekomen en in 2014 voor het laatst gewijzigd. Het doel van de regeling
is (art. 3) het functioneren van de fractie te bevorderen door die in staat te
stellen de daarvoor naar haar redelijk oordeel noodzakelijke activiteiten te
ontplooien, medewerkers aan te stellen en de daarmee gemoeide uitgaven te
laten bekostigen door een voor dat doel op te richten stichting. Voor de
‘definitie’ van een fractie verwijst de regeling overigens naar de
bovengenoemde artt. 11 en 12 van het RvOTK.
Omdat veel elementen van de regeling niet relevant zijn in het kader van de
opdracht van de werkgroep, laat de werkgroep die hier buiten beschouwing.
Dat betreft met name bepalingen omtrent de opbouw van een reserve en het
indienen van een verantwoording over de besteding.
Relevant is art. 2 van de regeling, waarin de ‘formule’ is opgenomen waarmee
het aan een fractie toekomende bedrag wordt bepaald.
Berekening bijdrage en hoogte zetelbedrag
1.

Elke fractie is jaarlijks gerechtigd tot een bijdrage. Deze bijdrage bestaat uit een bedrag
per zetel (zetelbedrag) vermenigvuldigd met het aantal zetels (zeteltal) van de
bijbehorende

fractie.

(Bezoldigingsbesluit

Het

zetelbedrag

Burgerlijke

wordt

gesteld

Rijksambtenaren)

8

op

eenmaal

loonschaal

inclusief

overhead

en

6

eenmaal

loonschaal 10 (Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren) inclusief overhead
overeenkomstig de tarieven opgenomen in de Handleiding Overheidstarieven die jaarlijks
wordt vastgesteld.
2.

Over een gedeelte van een kalenderjaar wordt de bijdrage naar rato berekend; dit
gebeurt per dag.

3.
4.

Het zetelbedrag wordt jaarlijks herzien overeenkomstig de nieuw vastgestelde tarieven.
Het zeteltal van een fractie met minder dan zes leden wordt voor de toepassing van het
eerste lid vermeerderd met één.

5.

Het zeteltal van een fractie met meer dan vijf maar minder dan elf leden wordt voor de
toepassing van het eerste lid vermeerderd met een half.

Het zetelbedrag voor 2016 is op basis van deze ‘formule’ vastgesteld op
€ 170.500 (t.w. € 74.250 plus € 96.250, zijnde loonschaal 6 incl. overhead
plus loonschaal 10 incl. overhead).
Omdat de bijdragen in de fractiekosten over de jaren 2015 en 2016 nog niet
zijn vastgesteld op het moment van totstandkoming van zijn rapport, vermeldt
de werkgroep hier wat toepassing van de formule betekend heeft voor de
bijdragen over het jaar 2015:

Overzicht definitieve vaststelling bijdrage 2015
Fractie

CDA
CU
D66
Groenlinks
PvdA
Groep Kuzu/Öztürk
PvdD
PVV
Groep Bontes/ Van Klaveren
Kamerlid Van Vliet
SGP
SP
VVD
Kamerlid Houwers
50Plus
Kamerlid Klein

Aantal zetels

13
5
12
4
36
2
2
12
2
1
3
15
40
1
1
1
150

Budget

2.145.000
990.000
1.980.000
825.000
5.940.000
330.000
495.000
1.980.000
330.000
165.000
660.000
2.475.000
6.637.500
127.500
247.500
247.500

9

Definitieve bijdrage

2.145.000
990.000
1.980.000
825.000
5.940.000
330.000
495.000
1.980.000
330.000
165.000
660.000
2.475.000
6.637.500
127.500
247.500
247.500
25.575.000

Een belangrijke kanttekening is dat de extra bijdrage die een kleine fractie
ontvangt op basis van art. 2, lid 4 resp. 5 van de regeling, niet geldt voor
fracties die ontstaan als gevolg van afsplitsing. Zoals boven reeds vermeld,
verhindert art. 12 RvOTK dit. Zonder artikel 12 zou de toepassing van de
formule een tweede kostenverhogende factor zijn bij afsplitsingen. De Kamer
heeft de overweging die aan de extra bijdrage voor kleinere fracties ten
grondslag ligt, namelijk dat elke fractie, ongeacht haar omvang, een
basisvoorziening nodig heeft in de vorm van een secretariaat, en dat grotere
fracties in dit opzicht schaalvoordelen hebben ten opzichte van kleinere
fracties, niet vinden opwegen tegen de wens om kostenverhoging als gevolg
van een afsplitsing te vermijden.
3. Overwegingen
a. Huidige situatie, een samenvatting
De werkgroep constateert dat tot nog toe fractieafsplitsingen vrijwel zonder
gevolgen blijven. Het feit dat een lid zich losmaakt van de fractie waartoe hij
behoorde bij zijn aantreden leidt niet tot verlies van rechten, noch
rechtspositioneel noch parlementair/staatsrechtelijk. Hij krijgt een evenredig
deel mee van de kostenbijdrage voor de fractie die hij verlaat, om daarmee
zijn eigen ondersteuning te regelen. Ook anderszins is er geen sprake van
verlies van voorzieningen (bij voorbeeld wat betreft huisvesting). Het enige
‘negatieve’ gevolg dat hij ondervindt is hij de nieuwe fractie die hij (al dan niet
samen met andere leden) vormt niet van een ‘politieke banier’ mag voorzien9.
Als positieve gevolgen kunnen worden aangemerkt het recht op de eerder
genoemde fractievoorzitterstoelage en de kans om tijdens elk debat te
spreken, zij het dat hij minder spreektijd kan krijgen toebedeeld dan een
reeds bestaande fractie van dezelfde omvang. Zowel de naamgeving als de
spreektijdtoedeling vloeien overigens voort uit ‘huishoudelijke maatregelen’
van het Presidium, waarmee de Kamer heeft ingestemd10.
b. De meerwaarde van een fractie
Wat betreft het verschijnsel ‘fractie’ constateert de werkgroep dat niemand
binnen of buiten de Kamer tegenspreekt dat het de efficiëntie en de
9

Hij heeft immers onder een andere banier aan de verkiezingen deelgenomen.

10

Het Presidium stelt bij gelegenheid aan de Kamer voor om een nieuw ontstane fractie aan te

duiden met “de fractie…” en stelt bij bepaalde debatten spreektijden voor waarbij aan deze fractie
een bepaalde spreektijd wordt toegewezen. Deze ‘huishoudelijke’ maatregelen zijn doorgaans
hamerstukken.

10

effectiviteit van een parlement zeer ten goede komt dat Kamerleden
georganiseerd zijn in fracties. Dit behoeft verder geen betoog. Er zijn ook geen
democratisch gekozen parlementen waarin geen fracties bestaan, zij het dat
de organisatiegraad en de fractiediscipline zeer kunnen verschillen . Wel kan
de mate waarin sprake is van een fractiediscipline verschillen en dat hangt
weer samen met het kiesstelsel: in landen waarin elk lid van de
volksvertegenwoordiging zijn eigen verkiezing moet bevechten in de eigen
kieskring of regio zal het individuele mandaat veel sterker beleefd en bewaakt
worden dan in landen waarin politieke partijen een belangrijkere rol spelen
tijdens verkiezingen dan individuele kandidaten.
Omdat fractievorming zo duidelijk ten goede komt aan het functioneren van
een parlement, zou het niet vreemd zijn om deze in de grond vrijwillige vorm
van samenwerken van volksvertegenwoordigers te stimuleren en afsplitsingen
te ontmoedigen.
c. Niet tornen aan rechten van Kamerleden
Tijdens de behandeling van de Raming van de Kamer voor het jaar 2016 (zie
noot 3) zijn vrijwel alle argumenten die in de discussie over afsplitsingen een
rol spelen de revue gepasseerd. Sommige woordvoerders zagen geen enkele
reden om te onderzoeken of er misschien wél gevolgen zouden moeten
worden verbonden aan afsplitsing11, en verwezen daarbij naar het door de
werkgroep al genoemde uitgangspunt van ons parlementaire stelsel, namelijk
het vrije en individuele mandaat van elk Kamerlid. In hun ogen mag afsplitsing
nooit negatieve gevolgen hebben, omdat die afbreuk zouden doen aan die
vrijheid en zouden leiden tot een grondwettelijk onaanvaardbaar onderscheid
tussen Kamerleden.
Andere woordvoerders wezen er echter op dat het maar de vraag is of een
Kamerlid dat niet met voorkeurstemmen is gekozen zich kan beroepen op een
door de kiezer verkregen mandaat en dat het mandaat eigenlijk toekomt aan
degenen die op de kieslijst stonden van de politieke groepering waarvan men
11

Het woord ‘afsplitsing’ alleen al leidt tot discussie; de werkgroep begrijpt dat dit woord een

negatieve connotatie kan hebben voor degene die als ‘afsplitsende’ partij wordt gezien, maar laat
deze discussie rusten. Het RvOTK gebruikt in de artt. 11 en 12 alleen de begrippen ‘splitsing’ en
‘nieuw gevormde fracties’. Het

kan

onduidelijk zijn wie zich afsplitst van wie, maar er is

praktisch gesproken uiteindelijk steeds sprake van een ‘partij’ die onder de oude banier en dus
benaming blijft bestaan en van een nieuwe ‘partij’; de laatste kiest een andere weg en is naar
alledaags begrip dus degene die zich afscheidt. Verdere betekenis kent de werkgroep niet aan het
begrip toe.

11

door afsplitsing juist afscheid neemt. Ook het praktische probleem als gevolg
van het recentelijk toegenomen aantal afsplitsingen werd genoemd, te weten
de hoeveelheid sprekers tijdens een debat, en de reeds genoemde
kostenverhogende factor als gevolg van de fractievoorzitterstoelage. In ieder
geval roept het bij deze woordvoerders irritatie op dat afsplitsen in de huidige
situatie eerder beloond dan ontmoedigd wordt, nog afgezien van de meer
principiële kanttekeningen bij afsplitsen in plaats van aftreden.
De werkgroep acht het onmogelijk, zo een degelijke drastische ingreep al
wenselijk zou zijn, om afsplitsingen te verbieden. Dit is onverenigbaar met het
uitgangspunt van het vrije en individuele mandaat zoals dat thans
grondwettelijk en staatsrechtelijk is vormgegeven.
Om dezelfde reden acht de werkgroep het mogelijk noch wenselijk om
zodanige gevolgen te verbinden aan een afsplitsing dat er daardoor
Kamerleden ontstaan met minder rechten dan andere leden. Landen waarin
dergelijke gevolgen wél voortvloeien uit afsplitsing kennen doorgaans ook een
kiesdrempel en kunnen dit om die reden rechtvaardigen. De in de paragrafen
2a, 2b en 2c besproken rechten van elk Kamerlid wil de werkgroep dan ook
ongemoeid laten. Ook wil de werkgroep geen onderscheid bepleiten als het
gaat om commissielidmaatschappen (met uitzondering van de reeds
genoemde beperking die thans al geldt voor de commissie IVD), spreekrechten
(hoewel het begrip ‘rechten’ hier formeel onjuist is) en huisvesting12.
d. Fractieondersteuning alleen voor na de verkiezingen erkende
fracties
De werkgroep heeft in het bovenstaande reeds duidelijk aangegeven dat hij
het vrije en individuele mandaat volledig erkent en onderstreept en derhalve
geen enkele inbreuk wenst voor te stellen op de rechten van individuele leden.
De werkgroep constateert echter tevens dat er onrust en onvrede in de Kamer
is ontstaan door de toename van het aantal fractieafsplitsingen en dus van de
toename van het aantal fracties omdat een afsplitsing ‘automatisch’ als een
fractie wordt beschouwd.
De discussie over wat als een fractie moet worden beschouwd is een
moeizame. Door voorwaarden te formuleren waaraan voldaan moet zijn om
van een fractie te kunnen spreken, bij voorbeeld een graad van organisatie en
bestuur en een verantwoord personeelsbeleid, wordt de weg ingeslagen van
12

Het Presidium heeft huisvestingsnormen vastgesteld. Een Kamerlid heeft recht op een

kantoorruimte van 52 m2. Een fractie met meer dan 16 zetels heeft recht op een fractiekamer.

12

verdere juridificering van het begrip. Staatsrechtdeskundigen zijn er het over
eens dat een fractie nog het meest lijkt op een vereniging, maar verschillen
weer van mening over de vraag of een fractie ook rechtspersoonlijkheid heeft.
Hoe dan ook, de werkgroep vermoedt dat het nader gaan omschrijven van wat
als een fractie moeten worden beschouwd geen verstandige weg is en weinig
zal oplossen. Duidelijk is wel dat het doel waarvoor aan een fractie een budget
wordt toegekend op basis van de Regeling fractieondersteuning (zie par. 2g)
alleen gerealiseerd kan worden als aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
De werkgroep meent dat een uitweg uit de bestaande onvrede gevonden kan
worden door over te gaan tot een vorm van erkenning door de Kamer van
fracties, een erkenning die dan ook een recht op fractieondersteuning,
bekostigd vanuit de Kamer, meebrengt.
Als het definiëren van het begrip fractie en het stellen van voorwaarden geen
verkieslijke weg is, is de enige objectieve maatstaf voor erkenning de vraag of
de beoogde samenwerking in het verband van een fractie, bekend was bij de
kiezer. Al bijna een eeuw lang zijn er geen gekozen Kamerleden die deze
intentie niet vóór hun verkiezing hebben uitgesproken en wel door zich te
laten plaatsen op een kieslijst. Het RvOTK (art. 11) verklaart dan ook dat,
zonder dat enige verdere verklaring of handeling van wie dan ook noodzakelijk
is, de door het centraal stembureau op dezelfde lijst verkozen verklaarde
leden als een fractie worden beschouwd, ook indien slechts één lid onder een
lijstnummer is verkozen.
De werkgroep stelt voor om in het RvOTK tevens vast te leggen dat de
vorming van méér fracties dan er in de constituerende vergadering van de
nieuw gekozen Kamer op grond van art. 11 als fractie aanwezig zijn, niet
mogelijk is. Dit laat de mogelijkheid van samenvoeging (waardoor er immers
niet meer maar minder fracties ontstaan) open. Afsplitsingen (en, theoretisch,
splitsingen waarbij de ‘oude’ fractie geheel verdwijnt) worden niet meer
aangeduid als fractie maar als groep leden (zoals er ook eenmansfracties
kunnen bestaan, kunnen er ook eenmansgroepen bestaan).
Dit voorstel van de werkgroep kan worden gerealiseerd door een toevoeging
aan artikel 11 van het RvOTK:
Aan artikel 11 wordt toegevoegd:
4. Andere fracties dan die genoemd in lid 1 kunnen gedurende de zitting niet worden gevormd,
tenzij door samenvoeging van een of meer van die fracties.

13

5. Indien niet duidelijk is na een splitsing in een fractie welk deel kan worden beschouwd als
voortzetting van de fractie genoemd in lid 1, kan het Presidium bepalen dat in afwijking van lid 4
twee nieuwe fracties zijn gevormd.
6. Leden die niet tot en fractie behoren, worden beschouwd als groepen.

Artikel 12 RvOTK (met de ‘verrekenregels’ in geval van afsplitsing) kan geheel
komen te vervallen.
Direct bij aanvang van de zittingsperiode kan de bijdrage op basis van de
Regeling financiële ondersteuning fracties voor elk van de fracties worden
vastgesteld. De werkgroep stelt tevens voor om die bijdrage ongewijzigd te
laten ook als de betreffende fractie door een afsplitsing gedurende de
zittingsperiode minder leden zou gaan tellen.
De Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer zal op onderdelen
moeten worden gewijzigd. Zo zal de verwijzing in art. 1 naar art. 12 van het
RvOTK kunnen vervallen. In art. 7 van de Regeling kunnen de eerste twee
leden vervallen; deze handelen over herberekening bij een afsplitsing. Te
overwegen is in dit artikel uitdrukkelijk op te nemen dat géén herberekening
van de bijdrage zal plaatsvinden indien de fractie door splitsing minder leden
is gaan tellen. Het derde lid betreft samenvoeging van fracties en kan, zij het
hernummerd, gehandhaafd blijven.
Het verdient aanbeveling in de Wet schadeloosstelling leden van de Tweede
Kamer op te nemen dat voor de toepassing van de bepaling inzake de
fractievoorzitterstoelage, aangesloten wordt bij de betekenis van het begrip
dat de Tweede Kamer er in haar Reglement van Orde aan toekent. De
werkgroep acht dit van een dwingende logica, deze aanpassing kan dan ook
meegenomen worden bij gelegenheid van andere wijzigingen van de wet. De
wenselijke aanpassing is hieronder onderstreept:
(Wet schadeloosstelling leden van de Tweede Kamer)
Artikel 12
1 Naast de schadeloosstelling ontvangen de voorzitters van de fracties die ingevolge het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer als fracties zijn erkend voor de duur van hun
voorzitterschap per jaar een toelage gelijk aan 1% van de schadeloosstelling op jaarbasis en een
toelage gelijk aan 0,3% van de schadeloosstelling op jaarbasis voor elk lid dat de fractie buiten de
fractievoorzitter telt. De toelagen tezamen bedragen ten hoogste 11,5% van de schadeloosstelling
op jaarbasis.
2 Voor de toepassing van het eerste lid stelt de voorzitter vast:

14

a. hoeveel leden een fractie telt;
b. de duur van het fractievoorzitterschap

Het verdient tevens aanbeveling om de bepalingen in het RvOTK waarin over
maximumspreektijden voor fracties wordt gesproken (artt. 43 en 64), aan te
vullen met de woorden ‘en voor groepen’.
De werkgroep beseft dat groepen in de Kamer vanwege de Kamer geen
bijdrage meer zullen ontvangen om hun ondersteuning naar eigen inzicht in te
richten. Maar dit betekent niet dat zij dan geheel niet bij machte zouden zijn
hun parlementaire rechten, die volledig intact blijven, uit te oefenen.
Ondersteuning blijft geboden vanuit de ambtelijke organisatie, die zonder
onderscheid alle leden ondersteunt. Mits geen beroep wordt gedaan op
voorzieningen vanwege de Kamer, zoals huisvesting, is er ook geen bezwaar
tegen ondersteuning van groepen door externen (bijv. ondersteuning in de
vorm van post- en emailafhandeling of inhoudelijke ondersteuning; deze
vormen van ondersteuning kunnen ‘op afstand’ geboden worden).
Het lid Koser Kaya wenst aantekening dat zij dit voorstel niet steunt, omdat
naar haar mening elk Kamerlid van een zekere persoonlijke ondersteuning
dient te zijn voorzien.
Ook het lid Klein wenst aantekening dat hij deze voorstellen van de werkgroep
niet steunt. Het leidt tot de naar zijn mening onaanvaardbare situatie dat er
twee categorieën Kamerleden ontstaan indien een Kamerlid zich genoodzaakt
ziet om een eigen groep te vormen geen ondersteuning meer ontvangt,
althans niet op de wijze waarop andere leden die in fractieverband ontvangen.
Dit zou een z.i. onaanvaardbare feitelijke inperking betekenen van de
mogelijkheden om als individueel lid de grondwettelijke rechten uit te oefenen.
e. Spreektijdtoedeling
De werkgroep heeft ook onvrede geconstateerd over de huidige toewijzing van
spreektijden in de Kamer. In sommige gevallen regelt het RvOTK de
spreektijden (in het geval van tweeminutendebatten, het mondelinge
vragenuur en de stemverklaring, in al deze gevallen voor alle fracties
dezelfde), in alle andere gevallen de Kamer (doorgaans op voorstel van
Voorzitter of Presidium, zoals bij begrotingsbehandelingen). De Kamer heeft
de keuze uit het toewijzen van evenveel spreektijd aan elke fractie of van
verschillende spreektijden afhankelijk van de grootte van de fractie. In het

15

eerste geval is de onvrede vaak bij grotere fracties die vinden dat geen recht
wordt gedaan aan de getalsmatige verhoudingen, in het laatste geval vinden
kleinere fracties vaak dat zij te weinig tijd krijgen om hun visie te berde te
brengen.
De werkgroep heeft onderzocht of een systeem waarin aan elke zetel een
hoeveelheid spreektijd is gekoppeld meer recht zou kunnen doen aan de
getalsmatige verhoudingen. De ‘inzet’ van spreektijd zou dan echter, om een
ordelijke planning mogelijk te maken, bij elk debat door de fractie of groep
vooraf moeten worden bepaald en het zou kunnen leiden tot bijdragen aan de
debatten van zeer ongelijke duur, zonder verband met de fractieomvang.
Alles afwegende stelt de werkgroep daarom voor om de huidige wijze van
spreektijdtoedeling, zoals in de eerste alinea beschreven, te handhaven, met
dien verstande dat een groep de helft van de spreektijd krijgt van een fractie
van dezelfde omvang, waarbij een fractie ten minste twee minuten voor de
eerste termijn krijgt en een groep derhalve tenminste één minuut. Indien de
Kamer besloten heeft om gelijke spreektijden voor alle fracties te hanteren,
dan krijgt een groep derhalve de helft van de aan een fractie toekomende
spreektijd13. Bij begrotingsbehandelingen ontvangt een groep de helft van de
spreektijd van een fractie van dezelfde omvang.
Deze ‘regeling’ behoeft geen onderdeel te zijn van het RvO, zoals ook de
huidige wijze van toedeling van spreektijden dat niet is. Voldoende is dat de
Kamer in art. 64 reeds heeft vastgelegd dat zij maximumspreektijden per
fractie kan vaststellen, rekening houdende met de omvang van een fractie. De
zojuist omschreven ‘regeling’ kan door de Kamer worden vastgesteld zodra in
een zittingsperiode sprake is van het ontstaan van een groep.
Tenslotte stelt de werkgroep voor om in het mondelinge vragenuur aan een
groep niet twee aanvullende vragen doch één aanvullende vraag toe te staan.
Hiertoe zal art. 138 RvOTK moeten worden aangepast14.

13

Het lid Klein wenst aantekening dit voorstel tot onderscheid tussen fractie en groep niet te

steunen.
14

Idem

16

4. Ingangsdatum
De werkgroep stelt ten slotte voor om de nieuwe regelingen te laten ingaan bij
de aanvang van de volgende zittingsperiode.

17

Bijlage 1

………

Wijziging van het Reglement van Orde met betrekking tot
de vorming van fracties en met betrekking tot enkele
bepalingen inzake de vaststelling van maximumspreektijden

I
Artikel 11 van het Reglement van Orde komt te luiden:
1. De leden, die door het centraal stembureau op dezelfde lijst verkozen zijn
verklaard, worden bij de aanvang van de zitting als één fractie beschouwd. Is
onder een lijstnummer slechts één lid verkozen, dan wordt dit lid als een
afzonderlijke fractie beschouwd.
2. Van veranderingen die nadien in de samenstelling van een fractie optreden,
doet deze fractie mededeling aan de Voorzitter.
3. Elke fractie doet van de samenstelling van haar bestuur mededeling aan de
Voorzitter.
4. Andere fracties dan die genoemd in lid 1 kunnen gedurende de zitting niet
worden gevormd, tenzij door samenvoeging van een of meer van die fracties.
5. Indien niet duidelijk is na een splitsing in een fractie welk deel kan worden
beschouwd als voortzetting van de fractie genoemd in lid 1, kan het Presidium
bepalen dat in afwijking van lid 4 twee nieuwe fracties zijn gevormd.
6. Leden die niet tot een fractie behoren worden beschouwd als groepen.
Toelichting
Lid 1, 2 en 3 blijven ongewijzigd, lid 4 en 5 zijn nieuw. Het nieuwe artikel
regelt dat alleen die fracties als ‘fracties’ worden erkend die bestaan uit de
leden die onder hetzelfde lijstnummer tot lid zijn verkozen. Een splitsing in die
fractie gedurende de zittingsperiode leidt tot het voortbestaan van de erkende
fractie zij het met minder leden en het ontstaan van een groep. Het vijfde lid
voorziet erin dat, wanneer het niet duidelijk mocht zijn welk deel van de leden
als voortzetting van de erkende fractie kan worden beschouwd, het Presidium
kan bepalen dat twee nieuwe fracties zijn ontstaan, in plaats van een fractie
en een groep.
18

II
Artikel 12 komt te vervallen.
Toelichting
Het oude artikel 12 regelde de verrekening van de tegemoetkoming in de
fractiekosten tussen de oorspronkelijke fractie en de nieuw ontstane fractie.
Nu er geen sprake meer kan zijn van een nieuwe fractie kan deze verrekening
achterwege blijven. Als het Presidium toepassing mocht geven aan het vijfde
lid van artikel 11, worden twee nieuwe tegemoetkomingen vastgesteld.
III
Artikel 43 lid 1 komt te luiden:
1. Voor de plenaire afronding van het begrotingsoverleg stelt de Kamer een
maximumspreektijd per fractie of groep vast.
Toelichting
Deze wijziging en de wijzigingen voorgesteld onder de onderdelen IV tot en
met VI zorgen ervoor dat er geen onduidelijkheid over kan bestaan dat ook
voor groepen maximumspreektijden kunnen worden vastgesteld.
IV
Artikel 44a lid 3 komt te luiden:
3. In afwijking van artikel 64 bedraagt de maximumspreektijd per fractie twee
minuten en per groep een minuut, met inbegrip van de benodigde tijd voor de
indiening van moties.
V
Artikel 64 komt te luiden:
Onverminderd artikel 43, eerste lid, kan de Kamer voor de behandeling van
een onderwerp maximumspreektijden vaststellen per fractie met
inachtneming van de omvang van de fracties, voor groepen en voor de

19

ministers. Daarbij kan tevens worden bepaald dat de beraadslaging zal worden
beperkt tot één termijn.
VI
Artikel 138 lid 5 komt te luiden:
5. Tijdens het vragenuur zijn interrupties niet toegestaan, en kunnen leden
van een fractie gezamenlijk ten hoogste tweemaal een vraag als bedoeld in
het vierde lid stellen, en leden van een groep ten hoogste eenmaal.

20

BIJLAGE 2

Voorstel tot wijziging van de Regeling financiële ondersteuning
fracties Tweede Kamer

I
In artikel 1, eerste lid, vervalt het gedeelte “en artikel 12, eerste en tweede
lid”
Toelichting
Artikel 12 van het RvO komt te vervallen en de verwijzing kan dus vervallen.
II
In artikel 7 vervallen het eerste en tweede lid en de aanduiding “3” voor het
derde lid.
Toelichting
De vervallen leden betreffen de verrekening tussen de fracties na splitsing.
Omdat in de nieuwe situatie geen sprake meer is van twee fracties maar van
een fractie en een groep, kunnen de verrekeningsregels vervallen. Omdat het
nieuwe artikel 7 geen verrekening meer na splitsing voorschrijft, is hiermee
ook bepaald dat de fractiekostenbijdrage zoals na de verkiezingen vastgesteld
op basis van artikel 2, eerste lid, ongewijzigd blijft gedurende de
zittingsperiode.

21