5 april 2019

Aan
Van
Betreft

:
:
:

Datum

:

Vaste Commissie voor Economische Zaken en Klimaat (Tweede Kamer)
Prof. Mr T. Cohen Jehoram
Databankrechten op het handelsregister; wetsvoorstel Wijziging van de
Handelsregisterwet 2007
5 april 2019

NOTITIE

1

INLEIDING

1.1

Doel van deze notitie

1.1.1

In deze notitie wordt –ten behoeve van het rondetafelgesprek van de Vaste
Commissie EZK op 11 april 2019- kort uiteengezet wat databankrechten zijn, wat
de vereisten zijn voor verkrijgen ervan, of overheden databankrechten kunnen
houden, dat het handelsregister kwalificeert als een beschermde databank en de
Kamer van Koophandel databankrechten houdt. Ook wordt ingegaan op de
relatie tot de wetgeving op het gebied van hergebruik van overheidsinformatie
en welke doelen het databankrechtelijk voorbehoud in het wetsvoorstel kan
dienen.

1.2

Inhoud van deze notitie
1
2
3
4
5

INLEIDING ........................................................................................ 1
WAT ZIJN DATABANKRECHTEN EN HOE KRIJG JE DIE .................. 1
DATABANKRECHTELIJKE BESCHERMING VAN HET
HANDELSREGISTER ........................................................................ 3
DATABANKRECHTEN VAN OVERHEDEN EN DE WET HERGEBRUIK
OVERHEIDSINFORMATIE................................................................. 5
NUT EN NOODZAAK VAN EEN DATABANKRECHTELIJK
VOORBEHOUD ................................................................................. 6

2

WAT ZIJN DATABANKRECHTEN EN HOE KRIJG JE DIE

2.1.1

Een databank in de zin van het databankenrecht 1 is "een verzameling van
werken, gegevens of andere zelfstandige elementen die systematisch of
methodisch geordend en afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins

1

Art. 1 lid 2 Databankenrichtlijn 96/9/EG.

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

1/8

5 april 2019

toegankelijk zijn". Dat het handelsregister binnen deze definitie valt staat nergens
ter discussie.
2.1.2

Voor het verkrijgen van een databankenrecht is meer nodig, en wel een
substantiële investering in de verkrijging, controle en/of presentatie van de
inhoud van de databank. Wat precies de drempel is voor een substantiële
investering, valt niet met mathematische zekerheid te zeggen; het kan zowel een
kwalitatief als een kwantitatief substantiële investering zijn. Wanneer alleen naar
een kwantitatieve investering wordt gekeken, hebben sommige Europese
rechters de lat bij enkele tienduizenden euro's gelegd, andere bij enkele
honderdduizenden 2. Het recht ontstaat automatisch met het doen van zo'n
substantiële investering in een databank.

2.1.3

De houder van de databankrechten is de 'producent' ervan. Dat is degene die
het risico draagt van de voor de databank te maken investering 3.

2.1.4

Deze producent heeft het uitsluitend recht toestemming te verlenen voor a) het
opvragen of hergebruiken van het geheel, of een in kwantitatief of kwalitatief
opzicht substantieel deel, van de inhoud van de databank. Dat kan dus veel data
betreffen, maar ook weinig data, als die zeer waardevol zijn. Daarbij is 'opvragen'
het permanent of tijdelijk overbrengen van de inhoud van een databank, of een
deel ervan, op een andere drager (bijvoorbeeld: het kopiëren van data).
'Hergebruiken' is in databankrechtelijke zin het aan het publiek ter beschikking
stellen van de inhoud van een databank, of een deel daarvan (bijvoorbeeld door
online toegang te geven tot data). Het is belangrijk in het oog te houden dat
'hergebruik' in databankrechtelijke zin iets anders is dan 'hergebruik' in de zin
van de wet Hergebruik Overheidsinformatie (waarover hieronder meer).

2.1.5

Ook kan de producent van een databankrecht zich b) verzetten tegen het
herhaald en systematisch opvragen of hergebruiken van in kwantitatief of
kwalitatief opzicht niet-substantiële delen van de inhoud van de databank, voor
zover dit de normale exploitatie van de databank schade toebrengt, of schade
toebrengt aan de rechtmatige belangen van de producent van de databank. Dit
biedt bijvoorbeeld bescherming tegen het 'uitmelken' van databanken, en tegen
het met kleine beetjes tegelijk opbouwen van een schaduwdatabank.

2.1.6

De beschermingstermijn voor van databankrechten is 15 jaar. Wanneer er weer
een nieuwe substantiële investeringen in de databank wordt gedaan (met name
door opeenvolgende toevoegingen, weglatingen, veranderingen, updates,

2
Voor een studie daarnaar zie: JIIP, Technopolis, o.a. Bently, Derclaye, Study in support of Directive
96/9/EC
on
the
legal
protection
of
databases,
Brussel
2018,
https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5e9c7a51-597c-11e8-ab4101aa75ed71a1 . De algemene conclusie hiervan is dat de lat voor bescherming behoorlijk laag ligt:
M.M.M. van Eechoud, Bekeert Brussel zich tot artikel 8 Databankenwet?, AMI 2018/4, p. 130.
3
Art 1(1)(b) Dw.

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

2/8

5 april 2019

controles, etc), dan ontstaat weer een nieuw databankrecht (dat weer 15 jaar
loopt). De gedachte is dat de rechten in databanken niet vervallen zolang daar
substantieel in geïnvesteerd wordt.
3

DATABANKRECHTELIJKE BESCHERMING VAN HET HANDELSREGISTER

3.1.1

Het handelsregister bestaat uit een enorme hoeveelheid systematisch en
methodisch geordende datasets (vele miljoenen), die met elkaar een databank
vormen. Die databank is met grote inspanningen en investeringen in de
verkrijging van data, de controle ervan en de presentatie ervan, verkregen. Te
denken valt alleen al aan de miljoenen mutaties die jaarlijks verzameld, verwerkt
en gepresenteerd moeten worden.

3.1.2

Nu duidelijk is dat met het verzamelen en controleren van gegevens, up to date
houden van het handelsregister en de ontsluiting daarvan, vele tientallen
miljoenen euro's per jaar gemoeid zijn 4, is zonder enige twijfel sprake van een
substantiële investering in de databank die het handelsregister vormt 5. Dat geldt
niet alleen voor de 'oorspronkelijke' databank waarin de Kamer van Koophandel
geïnvesteerd heeft, en de elektronische databank die de Kamer van Koophandel
later heeft opgezet en toegankelijk heeft gemaakt, maar bij elke nieuwe
substantiële investering die nog steeds in deze databank gedaan wordt.

3.1.3

Tot en met 2012 zijn de met de investeringen gemoeide kosten (destijds meer
dan 100 miljoen euro per jaar) steeds vrijwel volledig door de Kamer van
Koophandel gedragen. Sinds 2013 wordt een deel van die kosten (iets minder
dan de helft) door een rijksbijdrage gedekt, terwijl de investeringskosten van de
Kamer van Koophandel nog steeds in de orde van grootte van tientallen
miljoenen euro's ligt.

3.1.4

Gezien de hoogte van de jaarlijks gemaakte kosten voor de vele wijzigingen,
nieuwe registraties, controles, verwijderingen en terbeschikkingstellingen , is
evident dat de lat van de substantiële investering hier hoe dan ook (alleen al
kwantitatief) gehaald wordt. En zijn in Nederland lastig databanken aan te wijzen
waarin méér geïnvesteerd wordt. Dat betekent dat er databankrechten zijn
ontstaan, terwijl de Kamer van Koophandel als producent te kwalificeren is. De
Kamer van Koophandel houdt aldus databankrechten 6.

4
Zie bijv, W ijziging handelsregisterwet 2007, Nota nav het nader verslag, 21 december 2018, blz. 7,
Jaarverslag KvK 2017 blz. 37.
5
Slechts voor de goede orde zij opgemerkt dat de gedane investeringen nagenoeg geheel zien op
verzameling, controle en presentatie van de handelsregisterdata; creatie van data is beperkt tot het
toekennen van een KvK-nummer.
6
En die bescherming gaat zelfs terug tot en met het handelsregister zoals dat 15 jaar geleden luidde.

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

3/8

5 april 2019

3.1.5

Nu is in Nederlandse, nationale rechtspraak 7 wel eens aangenomen dat
publiekrechtelijke instellingen geen databankrechten kunnen houden, omdat zij
met gemeenschapsgeld databanken opbouwen, en het aldus niet zou gaan om
een risicodragende investering. Los nog van de eigen investeringen die de
Kamer van Koophandel gedaan heeft, is deze Nederlandse rechtspraak
achterhaald door andersluidende rechtspraak van het Hof van Justitie.

3.1.6

In de zaak A rpis/Hovec 8 is door het Europese Hof van Justitie (dat het laatste

woord heeft over de uitleg van het –op Europees niveau geharmoniseerdedatabankenrecht) uitgemaakt dat databankrechten ook kunnen bestaan op
verzamelingen van officiële documenten/informatie, ook als dat
overheidsdocumenten zijn.
3.1.7

In 2012 9 oordeelde het Hof van Justitie in de zaak Compass
Datenbank/Oostenrijk 10 impliciet -maar niet minder duidelijk- dat ook
overheidsinstanties databankenrechten kunnen houden en deze ook kunnen
uitoefenen. Het ging daar om een geval waarin (anders dan in het geval van
het handelsregister, waarin ook uit andere bronnen geïnvesteerd wordt) de
substantiële investering volledig uit publieke middelen was gefinancierd. Zie
daar in het bijzonder de overwegingen 46, 47 en 51 van het arrest, waaruit
blijkt dat de door een overheidsinstantie met publieke middelen opgebouwde
databank ook databankrechtelijke bescherming toekomt, en dat deze
overheidsinstantie die databankrecht kan en mag uitoefenen 11.

3.1.8

In dit verband is ook sprekend de 24e overweging bij de oorspronkelijke
Richtlijn hergebruik overheidsinformatie, ook wel PSI-richtlijn genoemd 12. Deze
maakt ten eerste duidelijk dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan o.a. de
Databankenrichtlijn, en voorts dat openbare lichamen hun daaruit voortvloeiende
intellectuele eigendomsrechten niet moeten inzetten om het doel van de PSIrichtlijn te doorkruisen. De rechten bestaan dus wel, maar het inroepen daarvan
wordt door de PSI-richtlijn beperkt. Een andere consequentie is dat die

7
Bijv, in 2008 de Rechtbank Amsterdam: ECLI:NL:RBAMS:2008:BG1554, 06-02-2008, bevestigd door
de Raad van State in 2009: ECLI:NL:RVS:2009:BI2651, 29-04-2009.
8
ECLI:EU:C:2009:132,
C-545/07
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=77503&pageIndex=0&doclan
g=nl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14418887
9

Dus na de Nederlandse rechtspraak waaraan hierboven gerefereerd werd.
ECLI:EU:C:2012:449
,
C-138/11
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124999&pageIndex=0&doclang=NL&m
ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14419490
11
Een en ander wordt ook zonder voorbehoud gesteld door Prof. Van Eechoud (UvA), in haar artikel
"Bekeert Brussel zich tot artikel 8 Databankenwet?", AMI 2018/4 pp. 128-129. En zie bijvoorbeeld ook:
https://www.dirkzwager.nl/kennis/artikelen/hof-van-justitie-ook-overheden-komt-beroep-opdatabankenrecht-toe/
12
Richtlijn 2003/098/EG. Eenzelfde benadering is te vinden in de 34e overweging van de richtlijn
2013/37/EU waarbij de oorspronkelijke richtlijn is aangepast. Dit uitgangspunt wordt ook niet verlaten in
het voorstel tot herziening van de PSI richtlijn; zie hieronder.
10

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

4/8

5 april 2019

beperkingen op het databankenrecht dus ook weer niet zo ver mogen gaan dat
er de facto niets overblijft van het databankenrecht.

3.1.9

Dat de opvattingen terzake niet gewijzigd zijn, blijkt ook uit de Toelichting
(hoofdstuk 1, 9e alinea) bij het voorstel tot wijziging ("herschikking") van de
Richtlijn hergebruik overheidsinformatie, van 28 april 2018 13, waar ook
zonder voorbehoud wordt uitgegaan van databankrechtelijk bescherming van
door overheden gefinancierde databanken: "Het voorstel beoogt klaarheid te
scheppen in de relatie tussen de richtlijn inzake het hergebruik van
overheidsinformatie en het recht sui generis waarin artikel 7 van de
databankrichtlijn voorziet. Het voorstel doet geen afbreuk aan de bescherming
die door artikel 7 wordt geboden aan overheidsinstanties als fabrikanten van
databanken, noch aan de juridische situatie op grond van de huidige richtlijn,
waardoor openbare instanties het beschermingsrecht sui generis niet mogen
aanwenden om het hergebruik van gegevens in databanken te verbieden of te
beperken." Ook het meest recente compromis tekstvoorstel voor herziening van
de richtlijn 14 maakt duidelijk dat databankrechten van de publieke sector
ongemoeid blijven en uitoefening ervan, buiten gevallen van hergebruik, gewoon
mogelijk blijft: "The Directive does not affect the existence or ownership of
intellectual property rights of public sector bodies, nor does it limit the exercise
of these rights in any way beyond the boundaries set by this Directive".

4

DATABANKRECHTEN VAN OVERHEDEN EN DE WET HERGEBRUIK
OVERHEIDSINFORMATIE

4.1.1

Zoals de hiervoor aangehaalde tekst al duidelijk maakt, wordt uitgegaan van het
bestaan van databankrechten in databanken waarin de overheid substantieel
geïnvesteerd heeft. De algemene gedachte achter het richtlijnvoorstel is dat
(desondanks) voorkomen moet worden dat de databankrechten ingezet worden
om te voorkomen dat de overheidsinformatie in de databank wordt 'hergebruikt'
in de zin van de PSI-richtlijn. Zulk hergebruik blijft, ook met een
databankrechtelijk voorbehoud, mogelijk.

4.1.2

Hier is het van belang de definitie van 'hergebruik' in deze richtlijn te bezien, niet
in de laatste plaats omdat deze afwijkt van de definitie van 'hergebruiken' in de
Databankenrichtlijn en –wet. Hergebruik is in de PSI-richtlijn (voor zover

relevant) gedefinieerd als: "het gebruik door natuurlijke personen of
rechtspersonen van documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen
voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het
oorspronkelijk doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn
geproduceerd" (onderstreping toegevoegd). De definitie in art 1(b) van de
13

2018/0111:https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0234&from=NL
14
Tekst van 1 februari 2019, overweging 48 (file 2019/0111 CoD, document 5635/19).

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

5/8

5 april 2019

Wet hergebruik overheidsinformatie ("Who") sluit daar (natuurlijk) op aan. De
kern van het begrip is te vinden in de woorden "voor andere commerciële of
niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel binnen de publieke
taak". Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht, enerzijds, dat de bedoeling
van de beschikbaarstelling aan bedrijven is, het ontwikkelen van andere,
nieuwe producten en diensten dan reeds aangeboden worden (innovatie).
Anderzijds maakt dit duidelijk dat de bedoeling hiervan niet is dat bedrijven
de informatie gaan gebruiken om een dienst te gaan leveren die al binnen de
publieke taak wordt geleverd. Dat is ook logisch: die taak is niet voor niets
aan de overheid toevertrouwd, in plaats van geprivatiseerd, en het is ook niet
de bedoeling dat bedrijven dezelfde dienst commercieel gaan exploiteren en
gaan concurreren met een overheidsdienst (al helemaal niet waar de
overheidsdienst uit publieke middelen gefinancierd wordt).
4.1.3

De Who en PSI-richtlijn zijn dan ook bedoeld om het 'hergebruik' (zoals daar
gedefinieerd) mogelijk te maken, maar zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het
bestaan van dergelijke rechten, en het inroepen ervan in andere gevallen dan bij
'hergebruik'.

5

NUT EN NOODZAAK VAN EEN DATABANKRECHTELIJK VOORBEHOUD

5.1.1

Art. 8 lid 2 van de Dw bepaalt dat het databankrecht niet van toepassing is op
databanken waarvan de openbare macht de producent is 15, tenzij het recht bij
wet, besluit of verordening, hetzij blijkens mededeling op de databank zelf, of bij
ter beschikking stelling aan het publiek, het databankrecht uitdrukkelijk is
voorbehouden. Dit maakt het wenselijk dat, wanneer dergelijke rechten worden
voorbehouden, dit in de Handelsregisterwet uitdrukkelijk op te nemen 16. Dat is
wat het voorliggende wetsvoorstel in art 51a doet. Een vergelijkbaar voorbehoud
voor het Kadaster is te vinden in art 7v van de Kadasterwet. Het zou voor de KvK
ook voldoende zijn bij openbaarmaking van haar handelsregister het
databankrecht voor te behouden (zoals nu ook al gebeurt, zodat een
wetswijziging niet strikt noodzakelijk is), maar opname in de wettelijke regeling
(zoals voorgesteld) verdient wel de voorkeur, omdat dit voor iedereen
onmiddellijk duidelijkheid verschaft.

5.1.2

De enige vraag die dan nog resteert is of een databankrechtelijk voorbehoud
nuttig is. Dat is een grotendeels politieke vraag, zodat ik mij van beantwoording
zal onthouden, behoudens voor zover het juridische aspecten betreft.

15

W at op zichzelf al impliceert dat de openbare macht wel degelijk 'producent' kan zijn.
Overigens is het zeer de vraag of deze nationale bepaling (en beperking op het databankenrecht) wel
geoorloofd is; de Databankenrichtlijn noemt een dergelijke beperking niet als mogelijkheid, zodat de
Nederlandse wet in strijd lijkt met de Europese wetgeving op dit gebied. Dat zou betekenen dat ook
zonder een expliciet voorbehoud, de databankrechten nog toekomen aan de Kamer van Koophandel.
Maar het is voor de rechtszekerheid uiteraard beter hier expliciet over te zijn.
16

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

6/8

5 april 2019

5.1.3

Vanuit juridisch perspectief kan ten eerste worden geconstateerd dat er geen
wettelijke voorschriften zijn die in dit geval in de weg staan aan een voorbehoud
van databankrechten (zie hierboven). Ook zijn er geen aanwijzingen te vinden in
de discussies op Europees niveau, rond de 'herschikking' van de PSI-richtlijn,
dat dit op afzienbare tijd zal veranderen. Op basis van de meest recente teksten
zou je zeggen: in tegendeel. Als er iets duidelijk wordt uit de Europese wetgeving
op dit punt, dan is het dat de PSI-wetgeving in ieder geval niet bedoeld is om
commerciële partijen in de gelegenheid te stellen inkomsten te verwerven met
het aanbieden van een dienst die in wezen dezelfde is als de dienst die door het
publieke orgaan wordt aangeboden. Niet alleen is het publieke orgaan met reden
aangewezen deze (voor de maatschappij relevante) taak uit te voeren en met
waarborgen te omkleden (die taak is niet geprivatiseerd), die taak wordt ook (in
het geval van het handelsregister: deels) uit publieke middelen gefinancierd,
zodat het systeemstrijdig zou zijn bedrijven winst te laten maken op basis van
een investering die uit publieke middelen is voldaan.

5.1.4

Ten tweede kan geconstateerd worden dat het houden van een databankrecht
ingezet kan worden om oneigenlijk gebruik van de databank te voorkomen of te
stoppen. Dat kan bestaan in het –hierboven genoemde- free riden op publieke
investeringen ten koste van het normale gebruik van de overheidsdienst (die dan
nog meer gesubsidieerd zal moeten worden). Ook kan gedacht worden aan het
voorkomen van het aanbieden van minderwaardige diensten (bijvoorbeeld omdat
daaraan niet dezelfde rechtszekerheid te ontlenen is), alsof het dezelfde diensten
zouden zijn, van eenzelfde kwaliteit en met dezelfde waarborgen, als die van het
publieke orgaan. Daarnaast kunnen misbruik van de data uit de databank
(bijvoorbeeld grootschalige privacy schendingen) op deze manier gestopt en
voorkomen worden. Iets exotischer –maar niet ondenkbare- situaties van
misbruik kunnen bestaan in het exploiteren van door middel van scrapen of
hacken verkregen data uit het handelsregister, of het door commerciële partijen
doen van substantiële investeringen in een databank die (deels) overeenkomt
met de handelsregisterdatabank, wat hen databankrechten zou opleveren die
dan tegen de Kamer van Koophandel (wanneer zij geen rechten heeft) zouden
kunnen worden ingeroepen. Misbruik kan in dit tijdsgewricht –waarin
economische data vanuit verschillende perspectieven een waarde
vertegenwoordigen- vele verschillende vormen aannemen; het voorgaande
behelst slechts voorbeelden.

5.1.5

Verlies van de databankrechten zou het bestrijden van de hiervoor genoemde
effecten deels onmogelijk, deels veel moeilijker maken.

5.1.6

Slechts voor de goede orde wordt hier nog opgemerkt dat het bestaan van
databankrechten niet van invloed is op de hoogte van de vergoedingen die de
Kamer van Koophandel in rekening kan brengen voor raadpleging van het
register, of voor hergebruik van handelsregisterinformatie. Daar zijn wettelijke

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

7/8

5 april 2019

grenzen aan gesteld in de Handelsregisterwet (art 50), het Financieel besluit
handelsregister 2014, de Financiële Regeling Handelsregister 2014 en de Who
(art 9).
5.1.7

Ook moet het bestaan van een databankrecht niet verward worden met de
uitoefening van die rechten. Huidige en komende wetgeving leggen bepaalde
openbaarheids- en verstrekkingsverplichtingen op aan de Kamer van
Koophandel waar het handelsregisterdata betreft. Dat betekent een beperking
van de mogelijkheden om de databankrechten uit te oefenen; de toegankelijkheid
(soms zelfs: gratis toegankelijkheid) zal gewoon geboden moeten worden. Daar
staat het bestaan van databankrechten niet aan in de weg. Die databankrechten
kunnen alleen in andere gevallen ingeroepen worden, zoals in de hierboven
beschreven misbruikgevallen.
***

Onze ref. 390\ALG\Notitie databankrechten handelsregister.pdf

8/8