STAATSCOURANT

Nr. 3777
31 januari
2023

Officiële uitgave van het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1814.

Advies Raad van State inzake het voorstel van rijkswet houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in
de Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de
Hoge Raad der Nederlanden

Nader Rapport
23 januari 2023
2022-0000639348
Aan de Koning
Nader rapport inzake het voorstel van rijkswet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van
de leden van de Hoge Raad der Nederlanden
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 december 2020, nr. 2020002639,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk haar advies
inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 april 2021, nr. W01.20.0485/I/K, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie, mede namens de
Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de Minister voor Rechtsbescherming.
Bij Kabinetsmissive van 18 december 2020, no.2020002639, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, de
Minister van Algemene Zaken en de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van Rijkswet
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de Hoge Raad der Nederlanden,
met memorie van toelichting.
Het voorstel van Rijkswet strekt ertoe de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad der
Nederlanden (Hoge Raad) te wijzigen. Het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer der StatenGeneraal zoals neergelegd in de Grondwet wordt geschrapt. In plaats daarvan zal een voordrachtscommissie bestaande uit twee personen worden ingesteld. Daarmee wordt onder meer beoogd de
kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van de leden van de Hoge Raad verder te
verkleinen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt opmerkingen over het
ontbreken van een dragende motivering van de voorgestelde grondwetswijziging. In verband daarmee
dient het voorstel van Rijkswet te worden heroverwogen. Indien de regering toch wenst vast te
houden aan het voorstel van Rijkswet, adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op een
aantal bezwaren tegen de vormgeving van de voorgestelde procedure en het voorstel van Rijkswet
aan te passen.

1. Inhoud van het voorstel van Rijkswet
a. Aanleiding en inhoud van het voorstel
Het voorstel van Rijkswet strekt tot wijziging van de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge
Raad. Aanleiding voor dit voorstel is het op 13 december 2018 gepresenteerde eindrapport van de
staatscommissie parlementair stelsel. Daarin is voorgesteld om de benoemingsprocedure van de
leden van de Hoge Raad te wijzigen.1

1

1

Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans’,
Amsterdam: Boom 2018, p. 216 (bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 9).

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

In de huidige benoemingsprocedure stelt de Hoge Raad de Tweede Kamer op de hoogte wanneer bij
de Hoge Raad een plaats van raadsheer openvalt. De Hoge Raad maakt een aanbevelingslijst van zes
kandidaten op2 en zendt deze, na overleg met de procureur-generaal van het parket bij de Hoge Raad
(PG),3 naar de Tweede Kamer ten behoeve van de door haar op te maken voordracht van drie
personen.4
In de Grondwet is bepaald dat de leden van de Hoge Raad worden benoemd uit een voordracht van
drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer.5 De Vaste Kamercommissie voor Justitie en
Veiligheid van de Tweede Kamer voert daartoe gesprekken met kandidaten en met de president van en
de PG bij de Hoge Raad en stelt daarna aan de Tweede Kamer een voordracht voor van drie personen,
in voorkeursvolgorde. Vervolgens beslist de Tweede Kamer over de voorgestelde voordracht. De
Tweede Kamer houdt daartoe in principe een plenaire stemming,6 tenzij zij besluit tot een verkorte
procedure. Deze houdt in dat de Tweede Kamer zonder stemming besluit om de voordracht op te
maken overeenkomstig de aanbeveling van de Hoge Raad.7 De leden van de Hoge Raad worden
vervolgens bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming voor het
leven benoemd.8
De thans voorgestelde grondwetswijziging ziet alleen op de fase van de benoemingsprocedure waarin
de Tweede Kamer een voordracht opmaakt van drie personen. Voorgesteld wordt dat niet langer de
Tweede Kamer verantwoordelijk zal zijn voor het opmaken van de voordracht, maar dat deze wordt
opgemaakt door een commissie van twee personen, de voordrachtscommissie.9 De eerste persoon in
deze commissie wordt door de Tweede Kamer aangewezen. De tweede persoon is een door de
president van de Hoge Raad aangewezen lid van de Hoge Raad.10 Ten behoeve van de voorgestelde
procedure moet artikel 118, eerste lid, van de Grondwet worden gewijzigd.11

b. Doelen van het voorstel
Met de instelling van de voordrachtscommissie wordt gezocht naar een nieuw evenwicht tussen de
staatsmachten. Beoogd wordt de kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van de
leden van de Hoge Raad verder te verkleinen. Het is volgens het wetsvoorstel niet langer een politiek
orgaan (de Tweede Kamer) dat de voordracht van drie personen opmaakt. Daarmee wordt beoogd de
onafhankelijkheid van de Hoge Raad te versterken. Op deze wijze draagt de voordrachtscommissie
tevens bij aan het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat, aldus de
toelichting.12
In de toelichting wordt er op gewezen dat in het huidige systeem de Tweede Kamer de aanbevelingslijst van de Hoge Raad zou kunnen negeren. Zij zou – in theorie – zelf op zoek kunnen gaan naar

2

Deze interne procedure is vastgelegd in het ‘Protocol werving en selectie van raadsheren in de Hoge Raad der Nederlanden’ (het
protocol). Het protocol is op 12 december 2018 vastgesteld en in werking getreden. Het is te vinden op de website van de Hoge
Raad. In deze procedure wordt, kort gezegd, de president van de Hoge Raad door een door hem benoemde commissie, bestaande
uit leden van binnen en buiten de Hoge Raad, geadviseerd over kandidaten die geschikt worden bevonden om op de lijst van
aanbeveling te worden geplaatst.
3
Het parket is het adviescollege bij de Hoge Raad. De PG staat aan het hoofd van het parket en geeft daaraan leiding (artikel 111,
eerste lid, en 116 Wet RO).
4
Artikel 5c, zesde lid, Wrra. De lijst van aanbeveling, zoals die aan de Tweede Kamer wordt toegezonden, bevat een door de
president van de Hoge Raad opgestelde toelichting, waarbij gevoegd de curricula vitae en een persoonlijke motivering van de
kandidaten. Zie artikel 3 van het protocol.
5
Artikel 118, eerste lid, van de Grondwet. De Tweede Kamer is bij haar voordrachtsrecht niet gebonden aan de door de Hoge Raad
toegezonden aanbevelingslijst. Zie de Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
6
Overeenkomstig de bepalingen in paragraaf 5 van hoofdstuk VIII van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (artikelen 74
e.v. RvO TK), die gaan over de stemming over personen.
7
Dat kan alleen als de Vaste Kamercommissie geen reden voor de Tweede Kamer ziet om bij de voordracht af te wijken van de
aanbeveling van de Hoge Raad en indien geen enkel Kamerlid zich tegen de afwijking van de reguliere procedure verzet (artikel
154 RvO TK). Deze verkorte procedure is vastgelegd in een brief van het presidium van de Tweede Kamer van 27 maart 1996:
Kamerstukken II 1995/96, 24 663, nr. 1.
8
Artikel 117, eerste lid, Grondwet juncto artikel 1 onder b en c Wet RO juncto artikel 2, eerste lid, Wrra. De regering is weliswaar
gebonden aan de voordracht van de Tweede Kamer, maar kan uit de drie personen een keuze maken. Zie P.P.T. Bovend’Eert in:
Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut, aant. 1 bij artikel 118 Grondwet (actueel t/m 1 juli 2018).
9
Anders dan thans wordt voorgesteld, adviseerde de staatscommissie om leden van de Hoge Raad te benoemen op voordracht
van een commissie bestaande uit drie personen. Een daartoe strekkend voorstel werd door het kabinet gewijzigd na kritiek van de
geconsulteerde instanties. Zie de consultatiereacties van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van
10 februari 2020, de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart
2020. Zie ook de Toelichting, algemeen deel, paragrafen 1 (Inleiding), 5 (De voorgestelde benoemingsprocedure) en 7 (Advies en
consultatie over dit rijkswetvoorstel).
10
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5 (De voorgestelde benoemingsprocedure).
11
Dit artikellid bepaalt dat de leden van de Hoge Raad worden benoemd uit een door de Tweede Kamer opgemaakte voordracht van
drie personen.
12
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding). Hiermee sluit de toelichting aan bij de argumenten die de staatscommissie
parlementair stelstel in haar eindrapport heeft gegeven om de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad te wijzigen. Zie
ook het kabinetsstandpunt over het rapport van de staatscommissie: Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 10, p. 18.

2

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

geschikte en voor benoeming vatbare kandidaten om deze vervolgens bij de regering voor benoeming
als lid van de Hoge Raad voor te dragen. Dit zou tot onwenselijke situaties kunnen leiden, met
spanningen tussen de betrokken staatsmachten als gevolg. Met het instellen van een aparte voordrachtscommissie wordt deze spanning voorkomen, zo stelt de toelichting.13
Ten slotte wijst de toelichting erop dat de vervanging van de rol van de Tweede Kamer door een
voordrachtscommissie goed aansluit op het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtegoed over
rechterlijke onafhankelijkheid.14 In het algemeen zou een ‘beslissende invloed’ van het parlement op
de benoeming van een rechter niet geschikt worden bevonden, omdat daarmee niet is gewaarborgd
dat objectieve criteria inzake professionele kwaliteit bij benoeming van een rechter doorslaggevend
zijn. Het wetsvoorstel beoogt de benoemingsprocedure daarmee in overeenstemming te brengen.15

2. Motivering grondwetswijziging
a. Het voordrachtsrecht in constitutioneel perspectief
Bij de herziening van de rechterlijke organisatie in 2002 is de regering uitvoerig ingegaan op de
constitutionele beginselen die bij de inrichting van de rechterlijke organisatie in acht moeten worden
genomen. Daarbij is wat betreft het beginsel van machtsverdeling onderstreept dat de ‘trias politica’ in
ons staatsbestel niet staat voor een absolute machtenscheiding. Het gaat om een stelsel van elkaar
wederzijds controlerende, in evenwicht houdende organen van wetgeving, bestuur en rechtspraak
(‘checks and balances’).16 Tegen deze achtergrond moet ook het voordrachtsrecht van de Tweede
Kamer bij de benoeming van leden van de Hoge Raad worden beoordeeld.
De mogelijkheden om ‘checks and balances’ te creëren ten aanzien van de rechterlijke macht zijn om
staatsrechtelijke redenen beperkt. De functie rechtspraak is exclusief toevertrouwd aan de rechter en
deze moet in de uitoefening van zijn functie onafhankelijk zijn. Wel zijn in de (Grond)wet aan de
andere staatsmachten bevoegdheden toegekend bij de rechterlijke benoemingsprocedure. Hierdoor
wordt het institutionele evenwicht tussen de drie staatsmachten gewaarborgd en wordt voorkomen
dat de rechterlijke macht een staat binnen de staat wordt.17 De bestaande benoemingsbevoegdheden
van de regering en/of het parlement dragen dus, zo is de heersende gedachte, bij aan het bereiken van
een evenwicht tussen de drie staatsmachten.
Dat heeft tot dusverre ook steeds gegolden voor het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer bij de
benoeming van leden van de Hoge Raad. Door de procedure te laten aanvangen met een door de
Hoge Raad op te maken lijst van kandidaten en de benoemingsbevoegdheden vervolgens te verdelen
over de Tweede Kamer en de regering18 wordt het institutionele evenwicht tussen de drie staatsmachten gewaarborgd.19
De betrokkenheid van de drie elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende staatsmachten is bij uitstek van belang bij deze benoemingsprocedure, gezien de bijzondere positie die de Hoge
Raad inneemt in het Nederlands staatsbestel. Niet alleen is de Hoge Raad het op straf-, fiscaal- en
civielrechtelijk gebied hoogste rechterlijk college van Nederland, maar aan hem zijn ook bijzondere
(grond)wettelijke taken toevertrouwd. De Hoge Raad dient volgens de Grondwet ambtsmisdrijven en
ambtsovertredingen begaan door de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecreta-

13

De regering vindt het wel van belang dat de Tweede Kamer betrokken blijft bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad in
verband met zijn rol als ‘forum privilegiatum’ voor de berechting van ambtsmisdrijven van (met name) bewindspersonen.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
14
Zie ook de consultatiereacties van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart 2020.
15
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding). Verwezen wordt naar de punten 27 en 31 van het ‘Report on the Independence
of the Judicial System Part I: The Independence of Judges’ van 16 maart 2010 van de Venetië Commissie (CDL-AD(2010)004),
waarin wordt verwezen naar het ‘Report on Judicial Appointments’ van 22 juni 2007 van de Venetië Commissie
(CDL-AD(2007)028). Zie ook punt 79 van de ‘Rule of law checklist’ van 18 maart 2016 van de Venetië Commissie
(CDL-AD(2016)007).
16
Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 september 2020 over mogelijke kwetsbaarheden
in de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) met betrekking tot de benoeming, herbenoeming, schorsing en/of het ontslag
van leden van de Raad voor de rechtspraak en het gerechtsbestuur (W16.20.0045/II/Vo), bijlage bij Kamerstukken II 2020/21,
29 279, nr. 620.
17
Zie voormelde voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 september 2020.
18
De Tweede Kamer draagt drie personen voor en de regering beslist vervolgens over de benoeming.
19
Zie P.P.T. Bovend’Eert/C.A.J.M. Kortmann, ‘Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak’ (Handboeken staats- en bestuursrecht), Deventer: Kluwer 2013, paragraaf 8.4. Zie ook P.P.T. Bovend’Eert, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge
Raad: goed idee? I. Onnodig, ongepast en ondoordacht’ in: RM Themis 2020-4, p. 195 e.v.

3

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

rissen (ook na hun aftreden) te berechten.20 Daarnaast beslist de Hoge Raad over ontslag of schorsing
van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren en over beroep van leden van gerechtsbesturen
en de Raad voor de rechtspraak tegen hun ontslag of schorsing.21
Gelet op deze omstandigheden luistert de benoemingsprocedure en de daarin neergelegde balans
nauw. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt aangegeven dat met de instelling van de voordrachtscommissie naar een nieuw evenwicht tussen de staatsmachten wordt gezocht.22 Gelet op de
hiervoor genoemde constitutionele uitgangspunten op grond waarvan in de huidige procedure alle
staatsmachten een rol hebben, wordt die balans door het wetsvoorstel zonder dragende motivering
ingrijpend aangepast. Daarbij wordt in het licht van de hiervoor genoemde uitgangspunten nauwelijks
aandacht besteed aan de constitutionele betekenis van het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer.
In de voorgestelde constellatie is het bovendien niet zeker dat het voorstel aan de beoogde vermindering van (partij-)politieke beïnvloeding zal bijdragen.23 In de toelichting heeft de regering erkend dat
hoezeer de procedure er ook op is gericht om de best gekwalificeerde kandidaten voor te dragen,
nooit volledig valt uit te sluiten dat andere dan louter kwaliteitscriteria bij benoemingen een rol
spelen. Geen enkel systeem biedt wat dat betreft sluitende waarborgen, aldus de regering.24 In de
toelichting wordt met het oog daarop niet uitgelegd in hoeverre de keuze voor één lid namens de
Tweede Kamer zal leiden tot het verminderen van (partij-)politieke beïnvloeding in vergelijking tot de
huidige regeling. In de huidige regeling worden de bevoegdheden niet gelegd bij individuele
personen, maar, zoals aangegeven, bij instituties, waardoor het persoonsafhankelijke element
grotendeels wordt gemitigeerd, zeker waar het de pluriform samengestelde Tweede Kamer betreft.
Daarnaast gaat de toelichting er aan voorbij dat het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer de Hoge
Raad, die naast hoogste rechter op straf-, fiscaal- en civielrechtelijk terrein ook specifieke bevoegdheden heeft ten opzichte van bewindslieden, Kamerleden en rechters, een zekere mate van democratische legitimatie verleent. Naarmate een overheidsambt een belangrijker plaats in het staatsbestel
inneemt, is het van belang om voor de uitoefening van dat ambt een passende democratische
legitimatie te waarborgen.25 Het in artikel 118 van de Grondwet vastgelegde voordrachtsrecht van de
Tweede Kamer dient ook vanuit dat perspectief te worden bezien. De voorgestelde procedure verzwakt
dat element door de rol van de Tweede Kamer te verengen tot een enkel door die Kamer aangewezen
lid van de voorgestelde commissie van twee. In de toelichting wordt op dit aspect evenmin ingegaan.

b. Rechterlijke onafhankelijkheid en internationale context
Ook de rechterlijke onafhankelijkheid dwingt niet tot een andere benoemingsprocedure. Deze verzet
zich niet tegen de toekenning van benoemingsbevoegdheden aan de regering en/of het parlement.26
Rechterlijke onafhankelijkheid strekt er primair toe dat rechtspraak vrij van inmenging door andere
staatsmachten plaatsvindt. Die onafhankelijkheid waarborgt de beslissingsvrijheid van de rechter.
Voor de rechterlijke onafhankelijkheid is het essentieel dat de rechter ná zijn benoeming vrij is om – in
gebondenheid aan het recht – te oordelen.27
Vanzelfsprekend is de benoemingsprocedure van rechters ook relevant voor een onafhankelijke
rechtspraak. Voorkomen moet worden dat rechters op (partij-) politieke gronden worden benoemd en
daarmee de uitoefening van de rechterlijke functie wordt beïnvloed.28 Daarom zijn de in de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) vastgelegde objectieve opleidingseisen en de bestaande

20

Artikel 119 Grondwet, artikel 76, eerste lid, Wet RO en artikel 4, eerste lid, Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten
leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Wmv). Hoewel over de ratio van het voordrachtsrecht van de Tweede
Kamer bij de benoeming van leden van de Hoge Raad in de grondwetsgeschiedenis weinig te vinden is, wordt dit voordrachtsrecht in de (staatsrechtelijke) literatuur en de parlementaire geschiedenis in het algemeen toegeschreven aan deze aan de Hoge
Raad toebedeelde bijzondere taak als ‘forum privilegiatum’ voor de berechting van ambtsdelicten van – met name – bewindspersonen. Zie bijvoorbeeld C.W. Van der Pot, ‘Handboek van het Nederlandse staatsrecht’, bewerkt door A.M. Donner, achtste druk,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1968, p. 300, en de meest recente, zestiende, druk van voornoemd handboek, bewerkt door D.J.
Elzinga, G. Hoogers en R. de Lange, Deventer: Kluwer 2014, p. 607. Zie ook Kamerstukken II 1980/81, 16 163, nr. 6, p. 1 en nr. 8, p. 1
en Kamerstukken II 2006/07, 30 585, nr. 6, p. 10.
21
Zie hoofdstuk 6A van de Wrra en artikel 39, eerste lid, respectievelijk artikel 108, eerste lid, Wet RO.
22
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
23
Zie ook de consultatiereactie van de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020.
24
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7 (Advies en consultatie over dit rijkswetvoorstel).
25
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? I. Onnodig, ongepast en ondoordacht’
in: RM Themis 2020-4, p. 197.
26
Zo, onder meer, EHRM 18 juli 2013 (GK), Maktouf en Damjanović t. Bosnië en Herzegovina, nrs. 2312/08 en 34179/08,
ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, par 49: ‘appointment of judges by the executive or the legislature is permissible,
provided that the appointees are free from influence or pressure when carrying out their aducatory role’.
27
P.P.T. Bovend’Eert/C.A.J.M. Kortmann, ‘Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak’ (Handboeken staats- en bestuursrecht),
Deventer: Kluwer 2013, paragraaf 8.4.
28
Zie ook M.F.J.M. de Werd, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? II. Schaf het voordrachtsrecht
van de Tweede Kamer af!’ in: RM Themis 2020-4, p. 200–201.

4

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

aanbevelingsregeling waarin de Hoge Raad een cruciale rol speelt, van groot belang. Mede gegeven
deze eisen en aanbevelingsregeling is er geen grond om aan te nemen dat de huidige procedure
vanwege de betrokkenheid van de Tweede Kamer afbreuk doet aan de eisen van rechterlijke onafhankelijkheid.
Op internationaal niveau wordt door verschillende organen en organisaties een voorkeur uitgesproken
voor een systeem waarin de benoeming van rechters plaatsvindt door een onafhankelijk benoemingsorgaan dat in ieder geval voor een substantieel deel bestaat uit rechters.29 Tegelijkertijd hebben de
bestaande internationale instrumenten oog voor de grote verscheidenheid aan benoemingsprocedures in verschillende landen en de rol van de andere staatsmachten daarin.30 In het licht van internationale normen zijn verschillende benoemingsprocedures acceptabel, mits ze voldoende waarborgen
bieden tegen ongewenste beïnvloeding door parlement of regering.
Een voorbeeld van een waarborg die met regelmaat wordt genoemd in internationaal verband is dat
als benoeming zelf niet door een onafhankelijk benoemingsorgaan maar door de regering of de
wetgever plaatsvindt. Een dergelijk orgaan zou een leidende rol kunnen spelen in de selectie van
kandidaten waarbij het advies of het standpunt van dat onafhankelijk orgaan in principe gevolgd
wordt door de benoemende autoriteit.31 Nederland heeft weliswaar niet een orgaan dat speciaal belast
is met benoemingen, maar het is de rechterlijke macht zelf die in de praktijk hier een belangrijke rol
speelt.32 Dat geldt in het bijzonder ook bij de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad,
waarin de Hoge Raad een leidende rol heeft en waarin met het oog op de objectiviteit, zorgvuldigheid
en transparantie van de selectie en kandidering essentiële waarborgen zitten. Daarmee is voldoende
gewaarborgd dat ongewenste (partij-)politieke beïnvloeding door parlement of regering wordt
voorkomen.
Vanuit het internationale perspectief wijst de Afdeling er verder op dat de rechtspraak van het EHRM33
en het HvJEU34 zich in het kader van het recht op een eerlijk proces concentreert op de onafhankelijkheid van de rechter als deze benoemd is. Volgens deze rechtspraak is de benoeming van een lid van
een rechtsprekende instantie door de uitvoerende macht of het parlement niet in strijd met het
beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, zolang bij die benoeming de nationale regelgeving wordt
nageleefd, door die procedure niet de schijn van afhankelijkheid wordt gewekt, en gewaarborgd is dat
de uitvoerende macht respectievelijk het parlement na benoeming geen invloed meer kan uitoefenen
op de vervulling van de rechterlijke taak van degene die is benoemd.
Het internationale kader35 dwingt dan ook niet tot een andere benoemingsprocedure.

c. Huidige praktijk
Volgens de toelichting beoogt de voorgestelde benoemingsprocedure de kans op (partij-)politieke
beïnvloeding van de benoeming van de leden van de Hoge Raad verder te verkleinen. Uit de huidige
benoemingspraktijk blijkt evenwel niet dat sprake is van (partij-)politieke beïnvloeding. In de praktijk
speelt de aanbeveling van de Hoge Raad een leidende rol. De Tweede Kamer neemt volgens vast
gebruik de eerste drie kandidaten van de aanbevelingslijst van de Hoge Raad in dezelfde volgorde
over in zijn voordracht.36 Bij het opstellen van de voordracht hanteert de Tweede Kamer in de praktijk

29

Zie onder meer Venetië Commissie, ‘Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges’,
16 maart 2010 (CDL-AD(2010)004), par. 32 en Venetië Commissie, ‘Rule of Law Checklist’, 8 maart 2016 (CDL-AD(2016)007), par. 81.
Zie o.a. Venetië Commissie, ‘Report on Judicial Appointments’, 22 juni 2007 (CDL-AD(2007)028), par. 44: ‘In Europe, a variety of
different systems for judicial appointments exist and there is not a single model that would apply to all countries.’
31
Comité van Ministers van de Raad van Europa, ‘Recommendation on judges: independence, efficiency and responsibilities’,
17 november 2010 (CM/Rec (2010)12), onder 47. Zie voorts het thematische rapport van UN Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers, Mr Leandro Despouy: ‘UN Human Rights Council, Guarantees of judicial independence / Major
developments in international justice’, 24 maart 2009, A/HRC/11/41, par. 33.
32
De Raad voor de rechtspraak heeft op dit terrein geen beslissende bevoegdheden
33
EHRM 1 december 2020 (GK), Guðmundur Andri Ástráðsson t. IJsland, nr. 26374/18, ECLI:CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, par.
207; EHRM 12 maart 2019, Guðmundur Andri Ástráðsson t. IJsland, 26374/18, ECLI:CE:ECHR:2019:0312JUD002637418; EHRM
6 november 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá t. Portugal, 55391/13, 57728/13 en 74041/13,
ECLI:CE:ECHR:2018:1106JUD005539113; EHRM 18 oktober 2018, Thiam t. Frankrijk, 80018/12,
ECLI:CE:ECHR:2018:1018JUD008001812; EHRM 18 juli 2013 (GK), Maktouf en Damjanović t. Bosnië en Herzegovina, nrs. 2312/08
en 34179/08, ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, par. 49; EHRM 30 november 2010, Henryk Urban en Ryszard Urban t. Polen,
nr. 23614/08, ECLI:CE:ECHR:2010:1130JUD002361408, par. 49; EHRM 26 augustus 2003 (ontv.), Filippini t. San Marino, nr. 10526/02,
ECLI:CE:ECHR:2003:0826DEC001052602; EHRM 28 juni 1984, Campbell en Fell t. het VK, nrs. 7819/77 en 7878/77,
ECLI:CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, par. 79.
34
HvJEU 2 maart 2021, A.B. e.a. t. Krajowa Rada Sa˛downictwa, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, punten 116–117, 119 en 122–123;
HvJEU 19 november 2019, A. K. t. Krajowa Rada Sa˛downictwa en CP en DO t. Sa˛d Najwyższy, gevoegde zaken C-585/18, C-624/18
en C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982, punten 121–133; HvJEU 24 juni 2019, Commissie t. Polen, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531; HvJEU
27 februari 2018 (GK), Associação Sindical dos Juízes Portugueses t. Tribunal de Contas, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, punt 44.
35
Waaronder het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtegoed over rechterlijke onafhankelijkheid.
36
Zie bijvoorbeeld https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vix5blhjq7lq/voordrachten_hoge_raad.
30

5

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

de verkorte procedure waarbij een besluit wordt genomen zonder stemming.37 De regering acht zich
bij de benoeming van de kandidaat gebonden aan de volgorde van deze voordracht.38
De (partij-)politieke invloed op Hoge Raad-benoemingen is thans dan ook afwezig. In de toelichting
wordt onderkend dat de huidige benoemingsprocedure niet tot problemen leidt, maar wordt aangegeven dat dat niet betekent dat er geen betere procedure denkbaar is.39 Dit argument is zonder een
daarbij passende fundamentele en grondige motivering evenwel onvoldoende om er een grondwetswijziging op te baseren.
Niet kan worden uitgesloten dat de huidige situatie, waarin van (partij-)politieke beïnvloeding bij de
benoeming van leden van de Hoge Raad geen sprake is, in de toekomst zou kunnen veranderen.40 Dat
gevoelen wordt versterkt door de ontwikkelingen in sommige Oost-Europese landen waar de
onafhankelijke positie van de rechtspraak onder druk staat.41 Van belang is echter te onderkennen dat
een dergelijke ontwikkeling in de Nederlandse context wordt tegengegaan door een aantal elementen
die kenmerkend zijn voor het Nederlands staatsbestel. Nederland kent een sterke traditie waarin de
Tweede Kamer terughoudendheid betracht bij de benoeming van leden van de Hoge Raad. Het risico
wordt voorts sterk verkleind door het grondwettelijk verankerde kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging en de daaruit voortvloeiende pluriforme samenstelling van het parlement. Deze pluriformiteit waarborgt het evenwicht en maakt daarmee (partij-)politieke beïnvloeding in een bepaalde
richting bijna onmogelijk.
Betoogd kan verder worden dat de rol van de Tweede Kamer in de huidige procedure toegevoegde
waarde heeft. De Hoge Raad heeft, zo blijkt ook uit de toelichting, zijn waardering uitgesproken over
de huidige praktijk. De Tweede Kamer let hoofdzakelijk op twee aspecten. Dit betreft de kwaliteit van
de procedure van werving en selectie van de Hoge Raad om tot een lijst van aanbeveling te komen.
Ook let de Tweede Kamer er op dat de kandidaten, naast de noodzakelijk juridisch-technisch expertise
op het hoogste niveau, ook belangstelling voor en begrip van maatschappelijke vraagstukken hebben,
kortom, over een ‘maatschappelijke antenne’ beschikken.42 De wijze waarop de Tweede Kamer
invulling geeft aan haar voordrachtsrecht voegt op deze manier iets toe aan de voorafgaande selectie
door de Hoge Raad.43

d. Conclusie
De Grondwet kan alleen worden gewijzigd volgens een verzwaarde procedure die veel tijd kost. Het is
mede in dat licht bezien aangewezen om de Grondwet alleen aan te passen na een grondige en
zorgvuldige weging van de argumenten voor en tegen. De Afdeling merkt op dat in het licht van de
hiervoor genoemde punten de voorgestelde wijzing van de Grondwet onvoldoende is gemotiveerd.
De Afdeling adviseert van de voorgestelde wijziging van de Grondwet af te zien, tenzij dit alsnog
dragend kan worden gemotiveerd.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling over de vormgeving van de benoemingsprocedure
het volgende op.

3. Vormgeving benoemingsprocedure
Aan de voorgestelde procedure kleven verschillende bezwaren. In de eerste plaats geeft de voorgestelde procedure de Hoge Raad bij de voordracht aan de regering een beslissend gewicht. Door de
samenstelling van de voordrachtscommissie ontstaat in feite een vetorecht. De Hoge Raad stelt in de
eerste fase van de procedure een aanbevelingslijst op van zes kandidaten op volgorde van voorkeur,
terwijl de president van de Hoge Raad ook het lid aanwijst dat namens de Hoge Raad in de voordrachtscommissie plaatsneemt. Zeer waarschijnlijk is dat dit lid overeenkomstig de aanbevelingslijst

37

In haar voorstel voor een nieuw RvO TK heeft de parlementaire werkgroep-Van der Staaij voorgesteld om deze verkorte procedure
in het nieuwe RvO te codificeren (nieuw art. 8.37; zie Kamerstukken II 2020/21, 35 322, nr. 50 (herdruk)).
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
39
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7 (Advies en consultatie over dit rijkswetsvoorstel) onder het kopje ‘Verslag internetconsultatie’.
40
In de toelichting wordt overigens niet betoogd dat er aanwijzingen zijn dat de huidige situatie, waarin van (partij-)politieke
beïnvloeding bij de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad geen sprake is, in de (nabije) toekomst zal veranderen.
41
Zie ook M.F.J.M. de Werd, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? II. Schaf het voordrachtsrecht
van de Tweede Kamer af!’ in: RM Themis 2020-4, p. 200–201.
42
Zie de consultatiereactie van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020.
43
Bovendien heeft de Hoge Raad aangegeven dat onder de huidige procedure de vaste constitutionele gewoonte bestaat dat vanuit
de Tweede Kamer aan de kandidaten voor het lidmaatschap van de Hoge Raad geen vragen worden gesteld over politieke
voorkeur. Ook bestaat er brede consensus over dat die voorkeur geen rol behoort te spelen bij de keuze van de Tweede Kamer om
een bepaalde kandidaat al dan niet voor benoeming voor te dragen. Zie de consultatiereactie van de president van en de PG van
het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020.
38

6

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

van de Hoge Raad zal oordelen. Als gevolg daarvan heeft de Hoge Raad via zijn lid in de voordrachtscommissie in deze fase van de procedure een beslissende stem.
In de tweede plaats is er een risico dat twee tegengestelde opvattingen van de leden van de voordrachtscommissie leiden tot een patstelling. Omdat de voordrachtscommissie uit twee personen
bestaat, kunnen beide leden in die situatie effectief besluitvorming blokkeren. Zij zullen immers samen
tot overeenstemming moeten komen. Het voorstel voorziet niet in een oplossing voor een mogelijke
patstelling. In dit verband kan gewezen worden op commentaren op de consultatieversie van het
wetsvoorstel, waarin de voordrachtscommissie bestond uit drie leden: een lid vanwege de Tweede
Kamer, een lid vanwege de Hoge Raad en een door deze twee leden aangewezen derde lid. In deze
commentaren wordt gewezen op de patstelling welke ontstaat als die twee leden niet tot overeenstemming kunnen komen over een unanieme voordracht voor het derde lid.44 Het risico van een
mogelijke patstelling zit bij een commissie van twee leden structureel ingebakken.
Een derde bezwaar is dat met een aldus samengestelde commissie veel druk kan komen te liggen op
de twee leden van de voordrachtscommissie, in het bijzonder op het door de Tweede Kamer aangewezen lid. Niet duidelijk is wie of wat dit lid vertegenwoordigt. Hij zou (min of meer) geacht kunnen
worden namens de gehele en pluriform samengestelde Tweede Kamer in de commissie te opereren,
maar wat dit betekent is onhelder. De vraag is hoe dit lid de mogelijk verschillende binnen de Tweede
Kamer bestaande invalshoeken en standpunten moet verwoorden en of en hoe hij daarover het
contact met de Tweede Kamer moet onderhouden. Daarnaast kan hij, zoals hiervoor beschreven,
worden geconfronteerd met een weinig flexibel standpunt van het andere lid van de commissie.
Aldus kan de voorgestelde procedure leiden tot nieuwe tegenstellingen en is deze daarom waarschijnlijk, in het licht van de doelstelling van het wetsvoorstel, niet effectief en mogelijk zelfs contraproductief.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de voornoemde bezwaren tegen de
vormgeving van de voorgestelde procedure en het voorstel van Rijkswet aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan die van Sint Maarten, tenzij het is
aangepast.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
Th. C. de Graaf
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wijst er terecht op dat de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad en de daarin neergelegde balans nauw luistert en dat
de rechterlijke onafhankelijkheid en het geldende internationale kader niet dwingen tot een andere
benoemingsprocedure. Het betoog van de Afdeling dat de rol van de Tweede Kamer in de huidige
procedure toegevoegde waarde heeft, wordt door het kabinet onderschreven, mede omdat de Hoge
Raad zijn waardering heeft uitgesproken over de huidige praktijk. Tegen deze achtergrond acht het
kabinet het niet wenselijk de voorgestelde wijziging van de Grondwet in te dienen.
Daartoe gemachtigd door de ministerraad van het Koninkrijk geef ik U mede namens de MinisterPresident, de Minister van Algemene Zaken en de Minister voor Rechtsbescherming in overweging het
hierbij gevoegde voorstel van rijkswet overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van
Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot.

44

7

Zie de consultatiereacties van de president van en de procureur-generaal (PG) van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari
2020, de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart 2020.

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Advies Raad van State
No. W01.20.0485/I/K
’s-Gravenhage, 7 april 2021
Aan de Koning
Bij Kabinetsmissive van 18 december 2020, no.2020002639, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, de
Minister van Algemene Zaken en de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van Rijkswet
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de Hoge Raad der Nederlanden,
met memorie van toelichting.
Het voorstel van Rijkswet strekt ertoe de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad der
Nederlanden (Hoge Raad) te wijzigen. Het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer der StatenGeneraal zoals neergelegd in de Grondwet wordt geschrapt. In plaats daarvan zal een voordrachtscommissie bestaande uit twee personen worden ingesteld. Daarmee wordt onder meer beoogd de
kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van de leden van de Hoge Raad verder te
verkleinen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt opmerkingen over het
ontbreken van een dragende motivering van de voorgestelde grondwetswijziging. In verband daarmee
dient het voorstel van Rijkswet te worden heroverwogen. Indien de regering toch wenst vast te
houden aan het voorstel van Rijkswet, adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op een
aantal bezwaren tegen de vormgeving van de voorgestelde procedure en het voorstel van Rijkswet
aan te passen.

1. Inhoud van het voorstel van Rijkswet
a. Aanleiding en inhoud van het voorstel
Het voorstel van Rijkswet strekt tot wijziging van de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge
Raad. Aanleiding voor dit voorstel is het op 13 december 2018 gepresenteerde eindrapport van de
staatscommissie parlementair stelsel. Daarin is voorgesteld om de benoemingsprocedure van de
leden van de Hoge Raad te wijzigen.1
In de huidige benoemingsprocedure stelt de Hoge Raad de Tweede Kamer op de hoogte wanneer bij
de Hoge Raad een plaats van raadsheer openvalt. De Hoge Raad maakt een aanbevelingslijst van zes
kandidaten op2 en zendt deze, na overleg met de procureur-generaal van het parket bij de Hoge Raad
(PG),3 naar de Tweede Kamer ten behoeve van de door haar op te maken voordracht van drie
personen.4
In de Grondwet is bepaald dat de leden van de Hoge Raad worden benoemd uit een voordracht van
drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer.5 De Vaste Kamercommissie voor Justitie en
Veiligheid van de Tweede Kamer voert daartoe gesprekken met kandidaten en met de president van en
de PG bij de Hoge Raad en stelt daarna aan de Tweede Kamer een voordracht voor van drie personen,
in voorkeursvolgorde. Vervolgens beslist de Tweede Kamer over de voorgestelde voordracht. De
Tweede Kamer houdt daartoe in principe een plenaire stemming,6 tenzij zij besluit tot een verkorte

1

2

3

4

5

6

8

Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans’,
Amsterdam: Boom 2018, p. 216 (bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 9).
Deze interne procedure is vastgelegd in het ‘Protocol werving en selectie van raadsheren in de Hoge Raad der Nederlanden’ (het
protocol). Het protocol is op 12 december 2018 vastgesteld en in werking getreden. Het is te vinden op de website van de Hoge
Raad. In deze procedure wordt, kort gezegd, de president van de Hoge Raad door een door hem benoemde commissie, bestaande
uit leden van binnen en buiten de Hoge Raad, geadviseerd over kandidaten die geschikt worden bevonden om op de lijst van
aanbeveling te worden geplaatst.
Het parket is het adviescollege bij de Hoge Raad. De PG staat aan het hoofd van het parket en geeft daaraan leiding (artikel 111,
eerste lid, en 116 Wet RO).
Artikel 5c, zesde lid, Wrra. De lijst van aanbeveling, zoals die aan de Tweede Kamer wordt toegezonden, bevat een door de
president van de Hoge Raad opgestelde toelichting, waarbij gevoegd de curricula vitae en een persoonlijke motivering van de
kandidaten. Zie artikel 3 van het protocol.
Artikel 118, eerste lid, van de Grondwet. De Tweede Kamer is bij haar voordrachtsrecht niet gebonden aan de door de Hoge Raad
toegezonden aanbevelingslijst. Zie de Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
Overeenkomstig de bepalingen in paragraaf 5 van hoofdstuk VIII van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (artikelen 74
e.v. RvO TK), die gaan over de stemming over personen.

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

procedure. Deze houdt in dat de Tweede Kamer zonder stemming besluit om de voordracht op te
maken overeenkomstig de aanbeveling van de Hoge Raad.7 De leden van de Hoge Raad worden
vervolgens bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming voor het
leven benoemd.8
De thans voorgestelde grondwetswijziging ziet alleen op de fase van de benoemingsprocedure waarin
de Tweede Kamer een voordracht opmaakt van drie personen. Voorgesteld wordt dat niet langer de
Tweede Kamer verantwoordelijk zal zijn voor het opmaken van de voordracht, maar dat deze wordt
opgemaakt door een commissie van twee personen, de voordrachtscommissie.9 De eerste persoon in
deze commissie wordt door de Tweede Kamer aangewezen. De tweede persoon is een door de
president van de Hoge Raad aangewezen lid van de Hoge Raad.10 Ten behoeve van de voorgestelde
procedure moet artikel 118, eerste lid, van de Grondwet worden gewijzigd.11

b. Doelen van het voorstel
Met de instelling van de voordrachtscommissie wordt gezocht naar een nieuw evenwicht tussen de
staatsmachten. Beoogd wordt de kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van de
leden van de Hoge Raad verder te verkleinen. Het is volgens het wetsvoorstel niet langer een politiek
orgaan (de Tweede Kamer) dat de voordracht van drie personen opmaakt. Daarmee wordt beoogd de
onafhankelijkheid van de Hoge Raad te versterken. Op deze wijze draagt de voordrachtscommissie
tevens bij aan het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat, aldus de
toelichting.12
In de toelichting wordt er op gewezen dat in het huidige systeem de Tweede Kamer de aanbevelingslijst van de Hoge Raad zou kunnen negeren. Zij zou – in theorie – zelf op zoek kunnen gaan naar
geschikte en voor benoeming vatbare kandidaten om deze vervolgens bij de regering voor benoeming
als lid van de Hoge Raad voor te dragen. Dit zou tot onwenselijke situaties kunnen leiden, met
spanningen tussen de betrokken staatsmachten als gevolg. Met het instellen van een aparte voordrachtscommissie wordt deze spanning voorkomen, zo stelt de toelichting.13
Ten slotte wijst de toelichting erop dat de vervanging van de rol van de Tweede Kamer door een
voordrachtscommissie goed aansluit op het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtegoed over
rechterlijke onafhankelijkheid.14 In het algemeen zou een ‘beslissende invloed’ van het parlement op
de benoeming van een rechter niet geschikt worden bevonden, omdat daarmee niet is gewaarborgd
dat objectieve criteria inzake professionele kwaliteit bij benoeming van een rechter doorslaggevend
zijn. Het wetsvoorstel beoogt de benoemingsprocedure daarmee in overeenstemming te brengen.15

7

Dat kan alleen als de Vaste Kamercommissie geen reden voor de Tweede Kamer ziet om bij de voordracht af te wijken van de
aanbeveling van de Hoge Raad en indien geen enkel Kamerlid zich tegen de afwijking van de reguliere procedure verzet (artikel
154 RvO TK). Deze verkorte procedure is vastgelegd in een brief van het presidium van de Tweede Kamer van 27 maart 1996:
Kamerstukken II 1995/96, 24 663, nr. 1.
8
Artikel 117, eerste lid, Grondwet juncto artikel 1 onder b en c Wet RO juncto artikel 2, eerste lid, Wrra. De regering is weliswaar
gebonden aan de voordracht van de Tweede Kamer, maar kan uit de drie personen een keuze maken. Zie P.P.T. Bovend’Eert in:
Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut, aant. 1 bij artikel 118 Grondwet (actueel t/m 1 juli 2018).
9
Anders dan thans wordt voorgesteld, adviseerde de staatscommissie om leden van de Hoge Raad te benoemen op voordracht
van een commissie bestaande uit drie personen. Een daartoe strekkend voorstel werd door het kabinet gewijzigd na kritiek van de
geconsulteerde instanties. Zie de consultatiereacties van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van
10 februari 2020, de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart
2020. Zie ook de Toelichting, algemeen deel, paragrafen 1 (Inleiding), 5 (De voorgestelde benoemingsprocedure) en 7 (Advies en
consultatie over dit rijkswetvoorstel).
10
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5 (De voorgestelde benoemingsprocedure).
11
Dit artikellid bepaalt dat de leden van de Hoge Raad worden benoemd uit een door de Tweede Kamer opgemaakte voordracht van
drie personen.
12
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding). Hiermee sluit de toelichting aan bij de argumenten die de staatscommissie
parlementair stelstel in haar eindrapport heeft gegeven om de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad te wijzigen. Zie
ook het kabinetsstandpunt over het rapport van de staatscommissie: Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 10, p. 18.
13
De regering vindt het wel van belang dat de Tweede Kamer betrokken blijft bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad in
verband met zijn rol als ‘forum privilegiatum’ voor de berechting van ambtsmisdrijven van (met name) bewindspersonen.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
14
Zie ook de consultatiereacties van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart 2020.
15
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding). Verwezen wordt naar de punten 27 en 31 van het ‘Report on the Independence
of the Judicial System Part I: The Independence of Judges’ van 16 maart 2010 van de Venetië Commissie (CDL-AD(2010)004),
waarin wordt verwezen naar het ‘Report on Judicial Appointments’ van 22 juni 2007 van de Venetië Commissie
(CDL-AD(2007)028). Zie ook punt 79 van de ‘Rule of law checklist’ van 18 maart 2016 van de Venetië Commissie
(CDL-AD(2016)007).

9

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

2. Motivering grondwetswijziging
a. Het voordrachtsrecht in constitutioneel perspectief
Bij de herziening van de rechterlijke organisatie in 2002 is de regering uitvoerig ingegaan op de
constitutionele beginselen die bij de inrichting van de rechterlijke organisatie in acht moeten worden
genomen. Daarbij is wat betreft het beginsel van machtsverdeling onderstreept dat de ‘trias politica’ in
ons staatsbestel niet staat voor een absolute machtenscheiding. Het gaat om een stelsel van elkaar
wederzijds controlerende, in evenwicht houdende organen van wetgeving, bestuur en rechtspraak
(‘checks and balances’).16 Tegen deze achtergrond moet ook het voordrachtsrecht van de Tweede
Kamer bij de benoeming van leden van de Hoge Raad worden beoordeeld.
De mogelijkheden om ‘checks and balances’ te creëren ten aanzien van de rechterlijke macht zijn om
staatsrechtelijke redenen beperkt. De functie rechtspraak is exclusief toevertrouwd aan de rechter en
deze moet in de uitoefening van zijn functie onafhankelijk zijn. Wel zijn in de (Grond)wet aan de
andere staatsmachten bevoegdheden toegekend bij de rechterlijke benoemingsprocedure. Hierdoor
wordt het institutionele evenwicht tussen de drie staatsmachten gewaarborgd en wordt voorkomen
dat de rechterlijke macht een staat binnen de staat wordt.17 De bestaande benoemingsbevoegdheden
van de regering en/of het parlement dragen dus, zo is de heersende gedachte, bij aan het bereiken van
een evenwicht tussen de drie staatsmachten.
Dat heeft tot dusverre ook steeds gegolden voor het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer bij de
benoeming van leden van de Hoge Raad. Door de procedure te laten aanvangen met een door de
Hoge Raad op te maken lijst van kandidaten en de benoemingsbevoegdheden vervolgens te verdelen
over de Tweede Kamer en de regering18 wordt het institutionele evenwicht tussen de drie staatsmachten gewaarborgd.19
De betrokkenheid van de drie elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende staatsmachten is bij uitstek van belang bij deze benoemingsprocedure, gezien de bijzondere positie die de Hoge
Raad inneemt in het Nederlands staatsbestel. Niet alleen is de Hoge Raad het op straf-, fiscaal- en
civielrechtelijk gebied hoogste rechterlijk college van Nederland, maar aan hem zijn ook bijzondere
(grond)wettelijke taken toevertrouwd. De Hoge Raad dient volgens de Grondwet ambtsmisdrijven en
ambtsovertredingen begaan door de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen (ook na hun aftreden) te berechten.20 Daarnaast beslist de Hoge Raad over ontslag of schorsing
van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren en over beroep van leden van gerechtsbesturen
en de Raad voor de rechtspraak tegen hun ontslag of schorsing.21
Gelet op deze omstandigheden luistert de benoemingsprocedure en de daarin neergelegde balans
nauw. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt aangegeven dat met de instelling van de voordrachtscommissie naar een nieuw evenwicht tussen de staatsmachten wordt gezocht.22 Gelet op de
hiervoor genoemde constitutionele uitgangspunten op grond waarvan in de huidige procedure alle
staatsmachten een rol hebben, wordt die balans door het wetsvoorstel zonder dragende motivering
ingrijpend aangepast. Daarbij wordt in het licht van de hiervoor genoemde uitgangspunten nauwelijks
aandacht besteed aan de constitutionele betekenis van het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer.
In de voorgestelde constellatie is het bovendien niet zeker dat het voorstel aan de beoogde verminde-

16

Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 september 2020 over mogelijke kwetsbaarheden
in de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) met betrekking tot de benoeming, herbenoeming, schorsing en/of het ontslag
van leden van de Raad voor de rechtspraak en het gerechtsbestuur (W16.20.0045/II/Vo), bijlage bij Kamerstukken II 2020/21,
29 279, nr. 620.
17
Zie voormelde voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 september 2020.
18
De Tweede Kamer draagt drie personen voor en de regering beslist vervolgens over de benoeming.
19
Zie P.P.T. Bovend’Eert/C.A.J.M. Kortmann, ‘Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak’ (Handboeken staats- en bestuursrecht), Deventer: Kluwer 2013, paragraaf 8.4. Zie ook P.P.T. Bovend’Eert, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge
Raad: goed idee? I. Onnodig, ongepast en ondoordacht’ in: RM Themis 2020-4, p. 195 e.v.
20
Artikel 119 Grondwet, artikel 76, eerste lid, Wet RO en artikel 4, eerste lid, Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten
leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Wmv). Hoewel over de ratio van het voordrachtsrecht van de Tweede
Kamer bij de benoeming van leden van de Hoge Raad in de grondwetsgeschiedenis weinig te vinden is, wordt dit voordrachtsrecht in de (staatsrechtelijke) literatuur en de parlementaire geschiedenis in het algemeen toegeschreven aan deze aan de Hoge
Raad toebedeelde bijzondere taak als ‘forum privilegiatum’ voor de berechting van ambtsdelicten van – met name – bewindspersonen. Zie bijvoorbeeld C.W. Van der Pot, ‘Handboek van het Nederlandse staatsrecht’, bewerkt door A.M. Donner, achtste druk,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1968, p. 300, en de meest recente, zestiende, druk van voornoemd handboek, bewerkt door D.J.
Elzinga, G. Hoogers en R. de Lange, Deventer: Kluwer 2014, p. 607. Zie ook Kamerstukken II 1980/81, 16 163, nr. 6, p. 1 en nr. 8, p. 1
en Kamerstukken II 2006/07, 30 585, nr. 6, p. 10.
21
Zie hoofdstuk 6A van de Wrra en artikel 39, eerste lid, respectievelijk artikel 108, eerste lid, Wet RO.
22
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).

10

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

ring van (partij-)politieke beïnvloeding zal bijdragen.23 In de toelichting heeft de regering erkend dat
hoezeer de procedure er ook op is gericht om de best gekwalificeerde kandidaten voor te dragen,
nooit volledig valt uit te sluiten dat andere dan louter kwaliteitscriteria bij benoemingen een rol
spelen. Geen enkel systeem biedt wat dat betreft sluitende waarborgen, aldus de regering.24 In de
toelichting wordt met het oog daarop niet uitgelegd in hoeverre de keuze voor één lid namens de
Tweede Kamer zal leiden tot het verminderen van (partij-)politieke beïnvloeding in vergelijking tot de
huidige regeling. In de huidige regeling worden de bevoegdheden niet gelegd bij individuele
personen, maar, zoals aangegeven, bij instituties, waardoor het persoonsafhankelijke element
grotendeels wordt gemitigeerd, zeker waar het de pluriform samengestelde Tweede Kamer betreft.
Daarnaast gaat de toelichting er aan voorbij dat het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer de Hoge
Raad, die naast hoogste rechter op straf-, fiscaal- en civielrechtelijk terrein ook specifieke bevoegdheden heeft ten opzichte van bewindslieden, Kamerleden en rechters, een zekere mate van democratische legitimatie verleent. Naarmate een overheidsambt een belangrijker plaats in het staatsbestel
inneemt, is het van belang om voor de uitoefening van dat ambt een passende democratische
legitimatie te waarborgen.25 Het in artikel 118 van de Grondwet vastgelegde voordrachtsrecht van de
Tweede Kamer dient ook vanuit dat perspectief te worden bezien. De voorgestelde procedure verzwakt
dat element door de rol van de Tweede Kamer te verengen tot een enkel door die Kamer aangewezen
lid van de voorgestelde commissie van twee. In de toelichting wordt op dit aspect evenmin ingegaan.

b. Rechterlijke onafhankelijkheid en internationale context
Ook de rechterlijke onafhankelijkheid dwingt niet tot een andere benoemingsprocedure. Deze verzet
zich niet tegen de toekenning van benoemingsbevoegdheden aan de regering en/of het parlement.26
Rechterlijke onafhankelijkheid strekt er primair toe dat rechtspraak vrij van inmenging door andere
staatsmachten plaatsvindt. Die onafhankelijkheid waarborgt de beslissingsvrijheid van de rechter.
Voor de rechterlijke onafhankelijkheid is het essentieel dat de rechter ná zijn benoeming vrij is om – in
gebondenheid aan het recht – te oordelen.27
Vanzelfsprekend is de benoemingsprocedure van rechters ook relevant voor een onafhankelijke
rechtspraak. Voorkomen moet worden dat rechters op (partij-) politieke gronden worden benoemd en
daarmee de uitoefening van de rechterlijke functie wordt beïnvloed.28 Daarom zijn de in de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) vastgelegde objectieve opleidingseisen en de bestaande
aanbevelingsregeling waarin de Hoge Raad een cruciale rol speelt, van groot belang. Mede gegeven
deze eisen en aanbevelingsregeling is er geen grond om aan te nemen dat de huidige procedure
vanwege de betrokkenheid van de Tweede Kamer afbreuk doet aan de eisen van rechterlijke onafhankelijkheid.
Op internationaal niveau wordt door verschillende organen en organisaties een voorkeur uitgesproken
voor een systeem waarin de benoeming van rechters plaatsvindt door een onafhankelijk benoemingsorgaan dat in ieder geval voor een substantieel deel bestaat uit rechters.29 Tegelijkertijd hebben de
bestaande internationale instrumenten oog voor de grote verscheidenheid aan benoemingsprocedures in verschillende landen en de rol van de andere staatsmachten daarin.30 In het licht van internationale normen zijn verschillende benoemingsprocedures acceptabel, mits ze voldoende waarborgen
bieden tegen ongewenste beïnvloeding door parlement of regering.
Een voorbeeld van een waarborg die met regelmaat wordt genoemd in internationaal verband is dat
als benoeming zelf niet door een onafhankelijk benoemingsorgaan maar door de regering of de
wetgever plaatsvindt. Een dergelijk orgaan zou een leidende rol kunnen spelen in de selectie van
kandidaten waarbij het advies of het standpunt van dat onafhankelijk orgaan in principe gevolgd

23

Zie ook de consultatiereactie van de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7 (Advies en consultatie over dit rijkswetvoorstel).
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? I. Onnodig, ongepast en ondoordacht’
in: RM Themis 2020-4, p. 197.
26
Zo, onder meer, EHRM 18 juli 2013 (GK), Maktouf en Damjanović t. Bosnië en Herzegovina, nrs. 2312/08 en 34179/08,
ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, par 49: ‘appointment of judges by the executive or the legislature is permissible,
provided that the appointees are free from influence or pressure when carrying out their aducatory role’.
27
P.P.T. Bovend’Eert/C.A.J.M. Kortmann, ‘Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak’ (Handboeken staats- en bestuursrecht),
Deventer: Kluwer 2013, paragraaf 8.4.
28
Zie ook M.F.J.M. de Werd, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? II. Schaf het voordrachtsrecht
van de Tweede Kamer af!’ in: RM Themis 2020-4, p. 200–201.
29
Zie onder meer Venetië Commissie, ‘Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges’,
16 maart 2010 (CDL-AD(2010)004), par. 32 en Venetië Commissie, ‘Rule of Law Checklist’, 8 maart 2016 (CDL-AD(2016)007), par. 81.
30
Zie o.a. Venetië Commissie, ‘Report on Judicial Appointments’, 22 juni 2007 (CDL-AD(2007)028), par. 44: ‘In Europe, a variety of
different systems for judicial appointments exist and there is not a single model that would apply to all countries.’
24
25

11

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

wordt door de benoemende autoriteit.31 Nederland heeft weliswaar niet een orgaan dat speciaal belast
is met benoemingen, maar het is de rechterlijke macht zelf die in de praktijk hier een belangrijke rol
speelt.32 Dat geldt in het bijzonder ook bij de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad,
waarin de Hoge Raad een leidende rol heeft en waarin met het oog op de objectiviteit, zorgvuldigheid
en transparantie van de selectie en kandidering essentiële waarborgen zitten. Daarmee is voldoende
gewaarborgd dat ongewenste (partij-)politieke beïnvloeding door parlement of regering wordt
voorkomen.
Vanuit het internationale perspectief wijst de Afdeling er verder op dat de rechtspraak van het EHRM33
en het HvJEU34 zich in het kader van het recht op een eerlijk proces concentreert op de onafhankelijkheid van de rechter als deze benoemd is. Volgens deze rechtspraak is de benoeming van een lid van
een rechtsprekende instantie door de uitvoerende macht of het parlement niet in strijd met het
beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, zolang bij die benoeming de nationale regelgeving wordt
nageleefd, door die procedure niet de schijn van afhankelijkheid wordt gewekt, en gewaarborgd is dat
de uitvoerende macht respectievelijk het parlement na benoeming geen invloed meer kan uitoefenen
op de vervulling van de rechterlijke taak van degene die is benoemd.
Het internationale kader35 dwingt dan ook niet tot een andere benoemingsprocedure.

c. Huidige praktijk
Volgens de toelichting beoogt de voorgestelde benoemingsprocedure de kans op (partij-)politieke
beïnvloeding van de benoeming van de leden van de Hoge Raad verder te verkleinen. Uit de huidige
benoemingspraktijk blijkt evenwel niet dat sprake is van (partij-)politieke beïnvloeding. In de praktijk
speelt de aanbeveling van de Hoge Raad een leidende rol. De Tweede Kamer neemt volgens vast
gebruik de eerste drie kandidaten van de aanbevelingslijst van de Hoge Raad in dezelfde volgorde
over in zijn voordracht.36 Bij het opstellen van de voordracht hanteert de Tweede Kamer in de praktijk
de verkorte procedure waarbij een besluit wordt genomen zonder stemming.37 De regering acht zich
bij de benoeming van de kandidaat gebonden aan de volgorde van deze voordracht.38
De (partij-)politieke invloed op Hoge Raad-benoemingen is thans dan ook afwezig. In de toelichting
wordt onderkend dat de huidige benoemingsprocedure niet tot problemen leidt, maar wordt aangegeven dat dat niet betekent dat er geen betere procedure denkbaar is.39 Dit argument is zonder een
daarbij passende fundamentele en grondige motivering evenwel onvoldoende om er een grondwetswijziging op te baseren.
Niet kan worden uitgesloten dat de huidige situatie, waarin van (partij-)politieke beïnvloeding bij de
benoeming van leden van de Hoge Raad geen sprake is, in de toekomst zou kunnen veranderen.40 Dat
gevoelen wordt versterkt door de ontwikkelingen in sommige Oost-Europese landen waar de
onafhankelijke positie van de rechtspraak onder druk staat.41 Van belang is echter te onderkennen dat

31

Comité van Ministers van de Raad van Europa, ‘Recommendation on judges: independence, efficiency and responsibilities’,
17 november 2010 (CM/Rec (2010)12), onder 47. Zie voorts het thematische rapport van UN Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers, Mr Leandro Despouy: ‘UN Human Rights Council, Guarantees of judicial independence / Major
developments in international justice’, 24 maart 2009, A/HRC/11/41, par. 33.
32
De Raad voor de rechtspraak heeft op dit terrein geen beslissende bevoegdheden
33
EHRM 1 december 2020 (GK), Guðmundur Andri Ástráðsson t. IJsland, nr. 26374/18, ECLI:CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, par.
207; EHRM 12 maart 2019, Guðmundur Andri Ástráðsson t. IJsland, 26374/18, ECLI:CE:ECHR:2019:0312JUD002637418; EHRM
6 november 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá t. Portugal, 55391/13, 57728/13 en 74041/13,
ECLI:CE:ECHR:2018:1106JUD005539113; EHRM 18 oktober 2018, Thiam t. Frankrijk, 80018/12,
ECLI:CE:ECHR:2018:1018JUD008001812; EHRM 18 juli 2013 (GK), Maktouf en Damjanović t. Bosnië en Herzegovina, nrs. 2312/08
en 34179/08, ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, par. 49; EHRM 30 november 2010, Henryk Urban en Ryszard Urban t. Polen,
nr. 23614/08, ECLI:CE:ECHR:2010:1130JUD002361408, par. 49; EHRM 26 augustus 2003 (ontv.), Filippini t. San Marino, nr. 10526/02,
ECLI:CE:ECHR:2003:0826DEC001052602; EHRM 28 juni 1984, Campbell en Fell t. het VK, nrs. 7819/77 en 7878/77,
ECLI:CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, par. 79.
34
HvJEU 2 maart 2021, A.B. e.a. t. Krajowa Rada Sa˛downictwa, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, punten 116–117, 119 en 122–123;
HvJEU 19 november 2019, A. K. t. Krajowa Rada Sa˛downictwa en CP en DO t. Sa˛d Najwyższy, gevoegde zaken C-585/18, C-624/18
en C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982, punten 121–133; HvJEU 24 juni 2019, Commissie t. Polen, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531; HvJEU
27 februari 2018 (GK), Associação Sindical dos Juízes Portugueses t. Tribunal de Contas, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, punt 44.
35
Waaronder het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtegoed over rechterlijke onafhankelijkheid.
36
Zie bijvoorbeeld https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vix5blhjq7lq/voordrachten_hoge_raad.
37
In haar voorstel voor een nieuw RvO TK heeft de parlementaire werkgroep-Van der Staaij voorgesteld om deze verkorte procedure
in het nieuwe RvO te codificeren (nieuw art. 8.37; zie Kamerstukken II 2020/21, 35 322, nr. 50 (herdruk)).
38
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).
39
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7 (Advies en consultatie over dit rijkswetsvoorstel) onder het kopje ‘Verslag internetconsultatie’.
40
In de toelichting wordt overigens niet betoogd dat er aanwijzingen zijn dat de huidige situatie, waarin van (partij-)politieke
beïnvloeding bij de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad geen sprake is, in de (nabije) toekomst zal veranderen.
41
Zie ook M.F.J.M. de Werd, ‘Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee? II. Schaf het voordrachtsrecht
van de Tweede Kamer af!’ in: RM Themis 2020-4, p. 200–201.

12

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

een dergelijke ontwikkeling in de Nederlandse context wordt tegengegaan door een aantal elementen
die kenmerkend zijn voor het Nederlands staatsbestel. Nederland kent een sterke traditie waarin de
Tweede Kamer terughoudendheid betracht bij de benoeming van leden van de Hoge Raad. Het risico
wordt voorts sterk verkleind door het grondwettelijk verankerde kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging en de daaruit voortvloeiende pluriforme samenstelling van het parlement. Deze pluriformiteit waarborgt het evenwicht en maakt daarmee (partij-)politieke beïnvloeding in een bepaalde
richting bijna onmogelijk.
Betoogd kan verder worden dat de rol van de Tweede Kamer in de huidige procedure toegevoegde
waarde heeft. De Hoge Raad heeft, zo blijkt ook uit de toelichting, zijn waardering uitgesproken over
de huidige praktijk. De Tweede Kamer let hoofdzakelijk op twee aspecten. Dit betreft de kwaliteit van
de procedure van werving en selectie van de Hoge Raad om tot een lijst van aanbeveling te komen.
Ook let de Tweede Kamer er op dat de kandidaten, naast de noodzakelijk juridisch-technisch expertise
op het hoogste niveau, ook belangstelling voor en begrip van maatschappelijke vraagstukken hebben,
kortom, over een ‘maatschappelijke antenne’ beschikken.42 De wijze waarop de Tweede Kamer
invulling geeft aan haar voordrachtsrecht voegt op deze manier iets toe aan de voorafgaande selectie
door de Hoge Raad.43

d. Conclusie
De Grondwet kan alleen worden gewijzigd volgens een verzwaarde procedure die veel tijd kost. Het is
mede in dat licht bezien aangewezen om de Grondwet alleen aan te passen na een grondige en
zorgvuldige weging van de argumenten voor en tegen. De Afdeling merkt op dat in het licht van de
hiervoor genoemde punten de voorgestelde wijzing van de Grondwet onvoldoende is gemotiveerd.
De Afdeling adviseert van de voorgestelde wijziging van de Grondwet af te zien, tenzij dit alsnog
dragend kan worden gemotiveerd.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling over de vormgeving van de benoemingsprocedure
het volgende op.

3. Vormgeving benoemingsprocedure
Aan de voorgestelde procedure kleven verschillende bezwaren. In de eerste plaats geeft de voorgestelde procedure de Hoge Raad bij de voordracht aan de regering een beslissend gewicht. Door de
samenstelling van de voordrachtscommissie ontstaat in feite een vetorecht. De Hoge Raad stelt in de
eerste fase van de procedure een aanbevelingslijst op van zes kandidaten op volgorde van voorkeur,
terwijl de president van de Hoge Raad ook het lid aanwijst dat namens de Hoge Raad in de voordrachtscommissie plaatsneemt. Zeer waarschijnlijk is dat dit lid overeenkomstig de aanbevelingslijst
van de Hoge Raad zal oordelen. Als gevolg daarvan heeft de Hoge Raad via zijn lid in de voordrachtscommissie in deze fase van de procedure een beslissende stem.
In de tweede plaats is er een risico dat twee tegengestelde opvattingen van de leden van de voordrachtscommissie leiden tot een patstelling. Omdat de voordrachtscommissie uit twee personen
bestaat, kunnen beide leden in die situatie effectief besluitvorming blokkeren. Zij zullen immers samen
tot overeenstemming moeten komen. Het voorstel voorziet niet in een oplossing voor een mogelijke
patstelling. In dit verband kan gewezen worden op commentaren op de consultatieversie van het
wetsvoorstel, waarin de voordrachtscommissie bestond uit drie leden: een lid vanwege de Tweede
Kamer, een lid vanwege de Hoge Raad en een door deze twee leden aangewezen derde lid. In deze
commentaren wordt gewezen op de patstelling welke ontstaat als die twee leden niet tot overeenstemming kunnen komen over een unanieme voordracht voor het derde lid.44 Het risico van een
mogelijke patstelling zit bij een commissie van twee leden structureel ingebakken.
Een derde bezwaar is dat met een aldus samengestelde commissie veel druk kan komen te liggen op
de twee leden van de voordrachtscommissie, in het bijzonder op het door de Tweede Kamer aangewezen lid. Niet duidelijk is wie of wat dit lid vertegenwoordigt. Hij zou (min of meer) geacht kunnen
worden namens de gehele en pluriform samengestelde Tweede Kamer in de commissie te opereren,
maar wat dit betekent is onhelder. De vraag is hoe dit lid de mogelijk verschillende binnen de Tweede

42

Zie de consultatiereactie van de president van en de PG van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020.
Bovendien heeft de Hoge Raad aangegeven dat onder de huidige procedure de vaste constitutionele gewoonte bestaat dat vanuit
de Tweede Kamer aan de kandidaten voor het lidmaatschap van de Hoge Raad geen vragen worden gesteld over politieke
voorkeur. Ook bestaat er brede consensus over dat die voorkeur geen rol behoort te spelen bij de keuze van de Tweede Kamer om
een bepaalde kandidaat al dan niet voor benoeming voor te dragen. Zie de consultatiereactie van de president van en de PG van
het parket bij de Hoge Raad van 10 februari 2020.
44
Zie de consultatiereacties van de president van en de procureur-generaal (PG) van het parket bij de Hoge Raad van 10 februari
2020, de Raad voor de rechtspraak van 9 maart 2020 en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 10 maart 2020.
43

13

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Kamer bestaande invalshoeken en standpunten moet verwoorden en of en hoe hij daarover het
contact met de Tweede Kamer moet onderhouden. Daarnaast kan hij, zoals hiervoor beschreven,
worden geconfronteerd met een weinig flexibel standpunt van het andere lid van de commissie.
Aldus kan de voorgestelde procedure leiden tot nieuwe tegenstellingen en is deze daarom waarschijnlijk, in het licht van de doelstelling van het wetsvoorstel, niet effectief en mogelijk zelfs contraproductief.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de voornoemde bezwaren tegen de
vormgeving van de voorgestelde procedure en het voorstel van Rijkswet aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan die van Sint Maarten, tenzij het is
aangepast.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
Th.C. de Graaf.

14

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de Hoge
Raad der Nederlanden
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz.
enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de Hoge Raad
der Nederlanden;
Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, en met
gemeen overleg der Staten-Generaal, de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht
genomen zijnde, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I
Er bestaat grond het hierna in de artikelen II en III omschreven voorstel tot verandering in de Grondwet in overweging te nemen.

ARTIKEL II
Artikel 118, eerste lid, komt te luiden:
1. De leden van de Hoge Raad der Nederlanden worden benoemd uit een voordracht van drie
personen, opgemaakt door een door de Tweede Kamer aangewezen persoon en een door de
president van de Hoge Raad aangewezen lid van de Hoge Raad.

ARTIKEL III
Aan de Grondwet wordt het volgende additionele artikel toegevoegd:
Artikel VI
1. Artikel 118, eerste lid, naar de tekst van 1983 blijft gedurende vijf jaren of een bij of krachtens
de wet te bepalen kortere termijn van kracht. Deze termijn kan bij de wet voor ten hoogste vijf
jaren worden verlengd.
2. Dit additionele artikel vervalt op de dag waarop de termijn, bedoeld in het eerste lid, eindigt.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad, in het Afkondigingsblad van Aruba, in het Publicatieblad
van Curaçao en in het Afkondigingsblad van Sint Maarten zal worden geplaatst en dat alle ministeries,
autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen
houden.
De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
De Minister voor Rechtsbescherming,

15

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Artikel 118, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de leden van de Hoge Raad der Nederlanden
(hierna: de Hoge Raad) worden benoemd uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de
Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: Tweede Kamer).
De staatscommissie parlementair stelsel heeft in haar op 13 december 2018 gepresenteerde eindrapport een voorstel gedaan om de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad te wijzigen.1
Net als de overige leden van de bij de wet ingestelde colleges die met rechtspraak zijn belast, worden
de leden van de Hoge Raad ingevolge artikel 117, eerste lid, van de Grondwet, voor het leven
benoemd.2 De benoeming geschiedt door de regering, bij koninklijk besluit. Alleen voor de benoeming
van de leden van de Hoge Raad bevat de Grondwet het bijzondere element van benoeming uit een
voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer, dat teruggaat tot de Grondwet van
1814.3 Het is uitsluitend dit element dat de staatscommissie voorstelt te wijzigen. In het kabinetsstandpunt over het rapport van de staatscommissie heeft het kabinet het voorstel van de staatscommissie
onderschreven.4 Met het oog daarop wordt in dit rijkswetsvoorstel een wijziging van artikel 118, eerste
lid, van de Grondwet voorgesteld.
De kern van de voorgestelde wijziging is, dat niet langer uitsluitend de Tweede Kamer verantwoordelijk zal zijn voor het opmaken van de voordracht van kandidaten waaruit een nieuw lid van de Hoge
Raad wordt benoemd, maar dat de voordracht van kandidaten wordt opgemaakt door twee personen
(hierna verder aan te duiden als de voordrachtscommissie). In deze voordrachtscommissie wijzen de
Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad elk één persoon aan. Voor de door de president van
de Hoge Raad aan te wijzen persoon geldt dat deze lid moet zijn van de Hoge Raad. In het hierboven
aangehaalde voorstel van de staatscommissie bestond de voordrachtscommissie uit drie personen en
zouden de Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad gezamenlijk een derde persoon
aanwijzen die geen kamerlid of rechter zou mogen zijn. Naar aanleiding van de ontvangen adviezen
heeft de regering gekozen voor een voordrachtscommissie van twee personen (zie paragrafen 5 en 7
van de memorie van toelichting).
Met het toedelen van de bevoegdheid aan een voordrachtscommissie wordt bij de benoeming van de
leden van de Hoge Raad naar een nieuw evenwicht gezocht tussen de staatsmachten. Met het instituut
van de voordrachtscommissie wordt de kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van
de leden van de Hoge Raad verder verkleind. Het is immers niet langer uitsluitend een politiek orgaan
(de Tweede Kamer) dat dan de voordracht van drie personen opmaakt waaruit een nieuw lid van de
Hoge Raad wordt benoemd. Daarmee wordt de onafhankelijkheid van de Hoge Raad verder gewaarborgd.5 De voordrachtscommissie draagt op deze wijze tevens bij aan het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.
De regering acht zich bij het benoemen van de kandidaat in de praktijk gebonden aan de volgorde van
de voordracht van de Tweede Kamer. De rol van een voordrachtscommissie zal in deze praktijk geen
verandering brengen. Gehandhaafd blijft ook de uit artikel 117, eerste lid, van de Grondwet voortvloeiende regel van benoeming voor het leven, bij koninklijk besluit.

1

2

3

4
5

16

Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans (Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel),
Amsterdam: Boom 2018, p. 216 (bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 9; https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg867564.pdf). Blijkens de op 21 juni 2018 door de staatscommissie gepubliceerde ‘Tussenstand’ (bijlage bij Kamerstukken II
2017/18, 34 430, nr. 7; https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-846637.pdf, p. 87) heeft de staatscommissie dit voorstel
ontleend aan een suggestie van de heer Corstens, oud-president van de Hoge Raad. Zie de brief van G.J.M. Corstens aan de heer
Remkes, voorzitter staatscommissie, opgenomen in bijlage 7 (Inbreng deskundigen) van het eindrapport van de staatscommissie.
Dat geldt ingevolge artikel 117, eerste lid, Grondwet ook voor de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Zie voorts de artikelen 2,
eerste lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, 4, eerste lid, onder c, Beroepswet, 5, eerste lid, onder c, Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, 8, derde lid, Wet op de Raad van State en 23, eerste lid, Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Met dien verstande dat deze uitging van een eenkamerstelsel en de benoemingsvoordracht aan de Staten-Generaal opdroeg.
Toen er in 1815 een nieuwe Grondwet moest worden gemaakt in verband met het samengaan met wat nu België heet, werd een
tweekamerstelsel in het leven geroepen, aangezien de Belgische vertegenwoordigers in de Grondwetscommissie aan een Eerste
Kamer hechtten. Dat stelsel bestaat nog steeds, ook al scheidde België zich reeds in 1830 af van Nederland.
Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 10, p. 18.
De staatscommissie heeft in haar eindrapport (p. 216) twee gevallen uit het recente verleden (2011) genoemd, waarin naar haar
zeggen (partij-)politieke overwegingen de overhand kregen bij de benoemingsprocedure, namelijk de (voorgenomen) benoemingen van Y. Buruma en D. Aben. Zie hierover nader: J. Ilsink, ‘Benoeming in de Hoge Raad’, Nederlands Juristenblad 2012/177.
Zie over enkele gevallen in een verder verleden: J. Charité, ‘Afwijkende benoemingen in de Hoge Raad’, Nederlandse Juristenblad
1975, afl. 31, p. 1036–1039; P.J. van Koppen & J. ten Kate, De Hoge Raad in persoon. Benoemingen in de Hoge Raad der Nederlanden 1838–2002, Deventer: Kluwer 2003, p. 40 e.v.

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Een belangrijk element in de huidige wettelijke procedure is dat de Hoge Raad, ten behoeve van het
opmaken van een voordracht door de Tweede Kamer, een aanbevelingslijst aan de Tweede Kamer
zendt met daarop de namen van zes personen die de Hoge Raad geschikt acht om te worden
benoemd. Dit is geregeld in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (hierna: Wrra). Deze wet
bepaalt dat de Hoge Raad de Tweede Kamer in kennis stelt van het openvallen van een plaats van
raadsheer, en daarbij een lijst van aanbeveling meezendt, met daarop zes personen.6 Over de lijst van
aanbeveling voert de Hoge Raad overleg met de procureur-generaal bij de Hoge Raad (artikel 5c,
zesde lid, Wrra). De van de Hoge Raad ontvangen aanbevelingslijst bindt de Tweede Kamer niet bij het
opmaken van de voordracht. Op deze eerste fase van de benoemingsprocedure wordt nader ingegaan
in paragraaf 4 van de memorie van toelichting.
In het huidige systeem zou de Tweede Kamer de aanbevelingslijst kunnen negeren. Zij zou – in theorie
– zelf op zoek kunnen gaan naar geschikte en voor benoeming vatbare kandidaten om deze vervolgens
bij de regering voor benoeming als lid van de Hoge Raad voor te dragen. Dit zou tot onwenselijke
situaties kunnen leiden, met spanningen tussen de betrokken staatsmachten als gevolg. Met het
instellen van een aparte voordrachtscommissie, zoals wordt voorgesteld, wordt deze spanning
voorkomen.
Tegelijkertijd blijft in dit voorstel de Tweede Kamer betrokken bij de benoeming van de leden van de
Hoge Raad. De regering vindt dit wenselijk, omdat de Hoge Raad tevens is aangewezen als forum
privilegiatum voor de berechting van ambtsmisdrijven die leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen in die betrekkingen hebben gepleegd, ook na hun aftreden (artikel 119 Grondwet).7
Ten slotte wordt erop gewezen dat de vervanging van de rol van de Tweede Kamer door een voordrachtscommissie goed aansluit op het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtengoed over
rechterlijke onafhankelijkheid. In het in 2010 verschenen rapport van de Commissie voor democratie
en recht van de Raad van Europa (de zogeheten Venetië-Commissie) worden verschillende mogelijke
systemen voor de benoeming van rechters beschreven, waarbij ‘oudere en nieuwe democratieën’
worden onderscheiden en verschillen in de door de jaren heen gegroeide rechtsculturen en -tradities.
In het algemeen wordt een ‘beslissende invloed’ van het parlement op de benoeming van een rechter
niet geschikt bevonden, omdat daarmee niet is gewaarborgd dat objectieve criteria inzake professionele kwaliteit bij benoeming van een rechter doorslaggevend zijn. Benadrukt zij dat (het geheel van)
de benoemingsprocedure daarmee in overeenstemming dient te zijn.8 In de nadien verschenen ‘Rule
of Law Checklist’ van deze commissie is dit als volgt geformuleerd: ‘lt is important that the appointment and promotion of judges is not based upon political or personal considerations, and the system
should be constantly monitored to ensure that this is so.’9

2. Positie en taken van de Hoge Raad in ons staatsbestel
De Hoge Raad vervult al ruim twee eeuwen een bijzondere positie in ons staatsbestel. Van oudsher is
de Hoge Raad belast met de cassatierechtspraak. Artikel 118, tweede lid, van de Grondwet bepaalt: ‘De
Hoge Raad is in de gevallen en binnen de grenzen bij de wet bepaald, belast met de cassatie van
rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht.’ De vroegste vermelding van het bestaan van
de Hoge Raad én de cassatietaak is te vinden in de Grondwet van 1814. Deze Grondwet bepaalt dat er
‘een opperste Gerechtshof onder den naam de Hoogen Raad der Verenigde Nederlanden’ wordt
ingesteld met als taak toezicht te houden op de nakoming van de wetten door de gerechten en de
bevoegdheid om ‘derzelver handelingen, dispositien en vonnissen, daarmede openlijk strijdig, te
vernietigen en buiten effect stellen’.
Artikel 118, derde lid, van de Grondwet bepaalt dat bij de wet aan de Hoge Raad ook andere taken
kunnen worden opgedragen. De Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: Wet RO), oorspronkelijk
daterend uit 1827, is de voornaamste wet waarbij taken en bevoegdheden aan de Hoge Raad worden
opgedragen.

6

7

8

9

17

In haar op 17 december 2015 uitgebrachte rapport heeft de door het presidium van de Tweede Kamer ingestelde werkgroep
‘Benoemingen en voordrachten’ voorgesteld om het aantal namen op de aanbevelingslijst terug te brengen van zes naar drie
(Kamerstukken II 2016/17, 34 619, nr. 1, p. 9). Aan een (onder meer) daartoe strekkend initiatiefwetsvoorstel, op 8 december 2016
aanhangig gemaakt door het toenmalige Kamerlid Van Vliet (Kamerstukken II 2016/17, 34 625, nr. 2), is tot op heden geen verder
vervolg gegeven. Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat sinds kort artikel 5c, zesde lid, van de Wrra voor een specifieke
situatie bepaalt dat het aantal namen op de aanbevelingslijst wordt beperkt tot drie, namelijk voor benoemingen van leden van
andere hoogste bestuursrechterlijke colleges tot raadsheer in buitengewone dienst in de Hoge Raad (Kamerstukken 35 550).
Over de ratio en de wenselijkheid van artikel 119 Grondwet zal de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en
bewindspersonen adviseren (commissie-Fokkens; zie het instellingsbesluit in Stcrt. 2018, 39464 en de brief van de Minister van
Justitie en Veiligheid van 20 december 2019 inzake het uitbrengen van het rapport voor het zomerreces van 2020, Kamerstukken I
2019/20, 34 871, H).
CDL-AD(2010)004, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges, § 27, met verwijzing in
§ 31 naar het Report on Judicial Appointments CDL-AD(2007),028.
CDL-AD(2016)00, § 79

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

De Hoge Raad is sinds 1814 cassatierechter op het gebied van civiel recht en strafrecht en sedert 1957
ook op het gebied van het belastingrecht. Sinds 1965 is de Hoge Raad dat niet alleen in het Europese
deel van ons Koninkrijk, maar ook in de Caribische Koninkrijksdelen (sinds 10 oktober 2010 de landen
Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de tot Nederland behorende openbare lichamen Bonaire, Saba en
Sint Eustatius).10 Daarnaast heeft de Hoge Raad cassatietaken ingevolge enkele specifieke wetten met
name op het terrein van de sociale zekerheid en is hij cassatierechter voor ‘cassatie in belang der wet’
ten aanzien van uitspraken van de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming. Als
cassatierechter beoordeelt de Hoge Raad of het gerechtshof en in enkele gevallen of de rechtbank het
recht op bovengenoemde terreinen goed heeft uitgelegd en toegepast (artikelen 78 e.v. Wet RO).
De Hoge Raad bestaat uit een president, ten hoogste zeven vice-presidenten, ten hoogste dertig
raadsheren en ten hoogste vijftien raadsheren in buitengewone dienst (artikel 72, eerste lid, Wet RO).
Deze leden van de Hoge Raad zijn elk ingedeeld in een van de drie kamers die een rechtsgebied
bestrijken: de civiele kamer, de strafkamer en de belastingkamer.11 Op 1 januari 2020 telde de Hoge
Raad, naast een president en zes vice-presidenten, 27 raadsheren en één raadsheer in buitengewone
dienst. Van deze 35 leden maakten er elf deel uit van de civiele kamer, elf van de strafkamer en dertien
van de belastingkamer.
In de loop der jaren heeft de Hoge Raad er diverse taken bij gekregen. Net als de cassatierechtspraak
staan ook die taken in het teken van de ontwikkeling van het recht, de bevordering van rechtseenheid
en de rechtsbescherming van burgers in een steeds veranderende samenleving. Voorbeelden van
betrekkelijk recente aanvullingen zijn de mogelijkheid voor rechtbanken en gerechtshoven om in
civiele of fiscale zaken prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen en mogelijkheden voor de
Hoge Raad tot herziening van vonnissen en arresten in strafzaken.
Vandaag de dag is de Hoge Raad, naast zijn taken en bevoegdheden op het gebied van of direct
verband houdend met de cassatierechtspraak, bij wet belast met de volgende bijzondere taken en
bevoegdheden:
– Behandeling van jurisdictiegeschillen tussen gerechten (art. 77 Wet RO)
– Beantwoording van door gerechtshoven en rechtbanken in civiele of fiscale zaken gestelde
prejudiciële vragen (art. 81a Wet RO)
– Het oordelen in zaken m.b.t. herziening van vonnissen en arresten, ten voordele of ten nadele van
de gewezen verdachte (art. 457 e.v. respectievelijk 482a e.v. Wetboek van Strafvordering)
– Het oordelen in beroep over besluiten tot schorsing en ontslag van leden van gerechtsbesturen
(art. 39 Wet RO)
– Het oordelen in beroep over besluiten tot schorsing en ontslag van leden van de Raad voor de
rechtspraak (art. 108 Wet RO)
– Berechting van ambtsdelicten begaan door de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de
staatssecretarissen (art. 119 Grondwet en art. 76 Wet RO)12 en de Gouverneurs van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten (art. 10 Reglementen voor de Gouverneur van respectievelijk Aruba, Curaçao en
Sint Maarten)
– Als opvolger van de Bijzondere Raad van Cassatie, oordelen over een beklag, als bedoeld in artikel
12 Wetboek van Strafvordering (art. 8, eerste lid, Wet overgang bijzondere rechtspleging)
– Behandeling van klachten over rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast (art. 13a e.v. Wet
RO)
– Het opleggen van disciplinaire maatregelen jegens rechters (hoofdstuk 6A Wrra en art. 29 e.v.
Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie)
– Schorsing en ontslag van leden van de Algemene Rekenkamer (art. 77, derde lid, Grondwet en art.
7.5 Comptabiliteitswet 2016)
– Aanwijzing van een ander gerecht bij vervolging en berechting van een rechterlijk ambtenaar (art.
510 en 511 Wetboek van Strafvordering)
– Behandeling van het rechtsgeding tot herkenning van veroordeelden of van andere gevonniste
personen (art. 579-584 Wet boek van Strafvordering)
– Het geven van advies of inlichtingen indien daarom door of namens de regering wordt gevraagd
(art. 74 Wet RO)
– Beëdiging van functionarissen ten aanzien van wie zulks bij of krachtens de wet is bepaald (art. 82
Wet RO)
– Het geven van advies over gratieverzoeken indien de regering of de Minister voor Rechtsbescherming dit wenselijk acht (art. 11 Gratiewet)
– Kennisgeven aan de Tweede Kamer van het openvallen van een plaats in de Hoge Raad en het

10

Zie de Rijkswet rechtsmacht Hoge Raad voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De Hoge Raad kent nog twee andere meervoudige kamers en drie enkelvoudige. Daarbij gaat het niet om cassatierechtspraak (zie
Reglement van inwendige dienst, opgenomen in paragraaf 1.1 van het Procesreglement van de Hoge Raad der Nederlanden).
12
Zie ook artikel 4, eerste lid, Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen.
11

18

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

meezenden van een lijst van aanbeveling met zes kandidaten, ten behoeve van de door de Tweede
Kamer op te maken benoemingsvoordracht van drie personen (art. 5c, zesde lid, Wrra)
De instroom van het aantal zaken bij de Hoge Raad in 2019 bedroeg 5.202 zaken. Het overgrote deel
betrof zaken bij de strafkamer (namelijk 3.755; de instroom bij de civiele kamer bedroeg 421 zaken en
bij de belastingkamer 1.026 zaken). De uitstroomcijfers voor de strafkamer, de civiele kamer en de
belastingkamer bedroegen in 2019 respectievelijk 4.342, 354 en 823 zaken. In totaal deed de Hoge
Raad in 2019 5.256 uitspraken (strafkamer 4.155, civiele kamer 328 en belastingkamer 773).

3. Voorgeschiedenis en ratio van artikel 118, eerste lid, Grondwet
De voorgeschiedenis van het huidige artikel 118, eerste lid, van de Grondwet gaat terug tot de
Grondwet van 1814. Artikel 103 van deze Grondwet bepaalde: ‘Van eene voorgevallene vacature wordt
door den Hoogen Raad aan de Staten-Generaal kennis gegeven, die, ter vervulling van dezelve, eene
nominatie van drie personen aan den Souvereinen Vorst aanbieden, ten einde daaruit een keuze te
doen. De Souvereine Vorst heeft de directe aanstelling van den Procureur-Generaal bij den Hoogen
Raad.’
Met de grondwetsherziening van 1815 werd de Staten-Generaal in het artikel over de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad vervangen door de Tweede Kamer der Staten-Generaal en
werd de Soeverein Vorst vervangen door de Koning.
Over de ratio van de bijzondere benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad, dus het
voordrachtsrecht van de Tweede Kamer, is in de grondwetsgeschiedenis weinig te vinden. In de
literatuur worden diverse verklaringen genoemd. De eerste gaat terug tot de oorsprong van het
instituut van cassatie ten tijde van de Franse revolutie, toen de koninklijke macht werd opgedeeld in
uitvoerende macht, wetgevende macht (bij de volksvertegenwoordiging) en rechterlijke macht. Uit
vrees dat de (conservatieve) rechterlijke macht de nieuwe wetten niet zouden toepassen, stelde het
parlement een ‘tribunal de cassation auprès du corps legislatif’ in, een aanhangsel van het parlement,
dat alle vonnissen van de rechters wegens strijd met de wet mocht vernietigen. Het cassatiehof was
dus een controlemiddel van het parlement op de rechterlijke macht, wat het logisch maakte dat het
parlement zeggenschap had over de benoeming van het cassatiehof. Toen in 1815 de cassatietaak bij
de Hoge Raad kwam te liggen, is volgens deze verklaring de reeds bestaande parlementaire zeggenschap over de benoeming van de cassatierechters gehandhaafd.13
In een andere verklaring, die men onder meer kan vinden bij Thorbecke,14 wordt niet een theoretisch
beginsel aangehaald maar wordt erop gewezen dat is voortgebouwd op het stelsel van rechtspleging
zoals dat binnen de republiek (1798) tot ontwikkeling was gekomen. In de tijd van de republiek werd
de voordracht voor benoemingen in de toenmalige provinciale gerechtshoven gedaan door de staten
der provinciën. Die lijn zou eenvoudigweg doorgetrokken zijn in de Grondwet van 1814 door niet
alleen de voordracht voor benoemingen in de provinciale gerechtshoven bij provinciale staten te
beleggen, maar als landelijke pendant daarvan die voor benoemingen in de Hoge Raad bij de
Staten-Generaal (en vanaf 1815 de Tweede Kamer).15
Inmiddels de meest gangbare verklaring voor het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer bij de
benoeming van de leden van de Hoge Raad, is de samenhang met de grondwettelijke regeling over de
berechting van ambtsmisdrijven, die is toebedeeld aan de Hoge Raad (huidig artikel 119 Grondwet).
De negentiende-eeuwse staatsrechtgeleerde Buijs sprak in dit verband reeds over ‘het gewone
argument, dat ten voordeele van het bestaande nominatie-recht pleegt te worden aangevoerd,
namelijk de behoefte om rechters, die over de ambtsmisdrijven van ministers zouden moeten
oordeelen, in nog hoogere mate dan alle andere van de Regeering geheel onafhankelijk te maken.’
Overigens achtte Buijs zelf dit argument niet voldoende draagkrachtig voor handhaving van het
voordrachtsrecht van de Tweede Kamer.16 Ook in de parlementaire geschiedenis (zie hierna) is diverse
malen gewezen op de samenhang tussen het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer en de bijzon-

13

Vgl. L. Dragstra e.a. (bew.), A.D. Belinfante/J.L. de Reede, Beginselen van het Nederlandse staatsrecht, 16e druk, Deventer: Kluwer
2009, p. 194.
J.R. Thorbecke, Aantekening op de grondwet, 1e druk, Amsterdam: Johannes Müller 1839, p. 248–251; J.R. Thorbecke, Aantekening op de grondwet, 2e druk 1843, nieuwe 2e uitgave, ’-s Gravenhage: Nijhoff 1906, p. 170–174.
15
Vgl. G. Boogaard & J. Uzman, Commentaar op artikel 118 Grondwet, Editie februari 2016, www.nederlandrechtsstaat.nl.
16
J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, tweede deel, Arnhem: Gouda Quint 1887, p. 437 en 439.
14

19

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

dere rol van de Hoge Raad als forum privilegiatum voor de berechting van ambtsdelicten van – met
name – bewindspersonen.17
Het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer, als bijzonder element van de benoemingsprocedure voor
de leden van de Hoge Raad, heeft in het kader van enkele latere grondwetswijzigingen wel ter
discussie gestaan, maar is in essentie niet veranderd.
In de Grondwet van 1848 verviel het voordrachtsrecht van provinciale staten voor benoemingen van
leden van de provinciale gerechtshoven maar het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer voor
benoeming van leden van de Hoge Raad bleef bestaan. De regering had aanvankelijk wel, in navolging
van de staatscommissie-Thorbecke, voorgesteld om het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer te
laten vervallen. Als reden daarvoor werd gegeven dat de ondervinding van de afgelopen tien jaar de
noodzaak van dergelijke voordrachten niet had bevestigd. Tijdens de behandeling van het voorstel in
de Tweede Kamer bleek echter dat een grote meerderheid van de Kamerleden het voordrachtsrecht
wilde behouden, omdat zij meenden dat anders ‘dat gewigtig collegie minder onafhankelijk van het
bestuur zou worden’. De regering willigde daarop de wens van de meerderheid van de Kamer in. Om
de keuzevrijheid van de regering te verruimen, zonder de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht
te schaden, werd wel het aantal van drie voor te dragen personen uitgebreid naar vijf personen.
Bij de grondwetswijziging van 1887 werd die uitbreiding weer teruggedraaid. Ook werd toen een
amendement om de Tweede Kamer geen rol meer te laten spelen bij de benoeming met een verschil
van 39 tegen 36 stemmen verworpen. Een meerderheid van de Kamerleden vond niet dat de stemmingen voor plaatsing op de voordracht een politiek karakter droegen, het voornaamste argument van de
voorstanders van het amendement.18
In het begin van de twintigste eeuw deden twee achtereenvolgende staatscommissies wederom het
voorstel om het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer te schrappen. Het kabinet-Heemskerk nam dit
voorstel over in een alomvattende grondwetsherziening, die begin 1913 bij de Tweede Kamer werd
ingediend. De grondwetsherzieningsontwerpen werden echter door het volgende kabinet (kabinetCort van der Linden) in datzelfde jaar alweer ingetrokken en vervangen door een grondwetsherziening
die specifiek gericht was op het kiesrecht, waarvan de wijziging van het voordrachtsrecht dus geen
deel uitmaakte.
Daarna is nooit meer enig initiatief tot schrapping of wijziging van het voordrachtsrecht van de
Tweede Kamer genomen.
Ook bij de grondwetswijziging van 1983 bleef het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer gehandhaafd, overeenkomstig het advies van de staatscommissie-Cals/Donner, zonder dat daar overigens
door de staatscommissie of de regering in de memorie van toelichting bij het betreffende grondwetsherzieningsontwerp beschouwingen aan werden gewijd. Wel kwam het onderwerp in 1980 kort aan de
orde bij de schriftelijke behandeling van het betreffende grondwetsherzieningsontwerp. De leden van
de CDA-fractie merkten toen uitdrukkelijk op van mening te zijn dat door de handhaving van het
voordrachtsrecht van de Tweede Kamer ‘de onafhankelijkheid van dit rechterlijk college, dat onder
meer belast is met de berechting van ambtsmisdrijven van ministers, tegenover de Regering
gewaarborgd blijft.’19 In de memorie van antwoord werd deze opmerking door de regering uitdrukkelijk onderschreven.20
Overigens werd bij de grondwetswijziging in 1983 het voorschrift geschrapt dat de Hoge Raad aan de
Tweede Kamer kennis geeft van het openvallen van een plaats in de Hoge Raad. Dat voorschrift werd
dus gedeconstitutionaliseerd en is thans opgenomen in de gewone wet (artikel 5c, zesde lid, Wrra).
Ten slotte is van belang dat van de zijde van de regering in 2006 bij de behandeling van het wets-

17

Eveneens door de jaren heen in staatsrechtelijke literatuur. Zie bijv. A.M. Donner, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse
staatsrecht, achtste druk, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1968, p. 300: ‘Deze (...) bepaling beoogt de onafhankelijkheid tegenover de
regering van het college, dat in hoogste instantie ook over vorderingen tegen de staat te oordelen krijgt en waarvoor de ministers
wegens ambtsmisdrijven kunnen terecht staan, op bijzondere wijze te waarborgen.’. In gelijke zin de meest recente, zestiende,
druk van voornoemd handboek (D.J. Elzinga, G. Hoogers & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht,
Deventer: Kluwer 2014, p. 607): ‘Deze regeling beoogt de onafhankelijkheid tegenover de regering van dit college, waarvoor de
ministers en staatssecretarissen evenals de leden van de Staten-Generaal terecht staan wegens ambtsmisdrijven in hun betrekkingen gepleegd, op bijzondere wijze te waarborgen.’ Volgens Bovend’Eert ‘vormt het belang van ‘checks and balances’ de constitutionele achtergrond’ van het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer, waarbij hij wijst op het hierna genoemde verband dat bij
de grondwetsherziening van 1983 door de leden van de CDA-fractie werd gelegd met de grondwettelijke regeling van de
berechtging van ministers wegens ambtsmisdrijven (P. Bovend’Eert, ‘Terugkerend rumoer over benoemingen door de regering en
de Tweede Kamer’, Nederlands Juristenblad 2015, afl. 2, p. 99, noot 44 (NJB 2015/90).
18
Zie P.M. van den Eijnden, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief, diss. Nijmegen, Serie Staat en Recht,
deel 3, Nijmegen: Kluwer 2011, p. 200. Uitvoeriger hierover: P.J. van Koppen & J. ten Kate, De Hoge Raad in persoon. Benoemingen in de Hoge Raad der Nederlanden 1838–2002, Deventer: Kluwer 2003, p. 35.
19
Kamerstukken II 1980/81, 16 163 (R 1146), nr. 6, p. 1.
20
Kamerstukken II 1980/81, 16 163 (R 1146), nr. 8, p. 1.

20

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

voorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de
Raad van State, nog is opgemerkt dat de bijzondere benoemingsprocedure van artikel 118 van de
Grondwet geen verband houdt met het feit dat de Hoge Raad rechtspreekt in hoogste instantie, maar
met het gegeven dat de Hoge Raad in artikel 119 van de Grondwet is aangewezen als forum privilegiatum. Juist met het oog op deze bijzondere taak dient de Hoge Raad zoveel mogelijk onafhankelijk van
de regering te zijn, hetgeen de grondwetgever heeft willen bereiken door middel van genoemde
bijzondere benoemingsprocedure, zo werd door de regering gesteld.21

4. De huidige benoemingsprocedure (lijst van aanbeveling Hoge Raad en voordracht Tweede
Kamer)
In de huidige benoemingsprocedure worden de leden van de Hoge Raad door de regering benoemd
bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, uit een door de Tweede
Kamer opgemaakte (openbare) voordracht van drie personen. Ten behoeve van het opmaken van de
voordracht door de Tweede Kamer geeft de Hoge Raad niet alleen kennis aan de Tweede Kamer van
het openvallen van een plaats in de Hoge Raad, maar zendt de president van de Hoge Raad ook een
lijst van aanbeveling aan de Tweede Kamer, met daarop de namen van zes kandidaten, die bij een
(toekomstige) vacature geschikt worden geacht om op de voordracht voor benoeming te worden
geplaatst. De lijst van aanbeveling komt na overleg met de procureur-generaal bij de Hoge Raad tot
stand (artikel 5c, zesde lid, Wrra).22 Daarmee bestaat de benoemingsprocedure uit drie fasen. De
eerste fase is de procedure die ziet op totstandkoming van de lijst van aanbeveling met zes personen
door de Hoge Raad, de tweede fase is de procedure die ziet op de voordracht met drie personen door
de Tweede Kamer en de derde fase is de eigenlijke benoeming van een nieuw lid van de Hoge Raad,
door de regering.
De (interne) procedure die de Hoge Raad volgt om te komen tot de lijst van aanbeveling aan de
Tweede Kamer is vastgelegd in het door de gerechtsvergadering van de Hoge Raad vastgestelde
Protocol werving en selectie van raadsheren in de Hoge Raad der Nederlanden.23 In het protocol
wordt beschreven op welke wijze de Hoge Raad tot zijn lijst van aanbeveling komt en hoe de Hoge
Raad over deze lijst en de aanbevolen kandidaten met de Staten-Generaal communiceert. De (leden
van de) drie kamers van de Hoge Raad spelen bij het opstellen van de lijst van aanbeveling een
belangrijke rol, doordat, volgens de in het protocol beschreven werkwijze, elk van deze kamers een
lijst bijhoudt van mogelijke kandidaten die op dat moment of op afzienbare termijn geschikt worden
geacht om in overweging te worden genomen voor plaatsing op de lijst van aanbeveling. De verdere
werkwijze, zoals die in het protocol is beschreven, kan als volgt worden samengevat.
De Hoge Raad laat zich bij zijn wervings- en selectieprocedure ondersteunen door een selectiecommissie. Deze commissie adviseert over kandidaten die geschikt worden bevonden om op de lijst van
aanbeveling te worden geplaatst. Ook kan de commissie advies uitbrengen over het algemene profiel
waaraan mogelijke kandidaten dienen te voldoen. De selectiecommissie bestaat uit zes leden (een lid
van elk van de kamers, twee leden van buiten de Hoge Raad en een voorzitter die lid is van de Hoge
Raad en als zodanig wordt benoemd). Voor de werving van de twee externe leden van de commissie
wordt door de president van de Hoge Raad een profiel opgesteld, dat op de website van de Hoge Raad
wordt gepubliceerd. Ook kan van de werving van deze externe leden een publieke oproep deel
uitmaken.
Wanneer een plaats op de lijst van aanbeveling is opengevallen en voorzienbaar is dat een concrete
vacature binnen de kamer zal ontstaan, bepaalt de desbetreffende kamer het profiel waaraan de
kandidaat dient te voldoen om in aanmerking te komen voor plaatsing op de lijst van aanbeveling. De
selectiecommissie selecteert op basis van de lijst van mogelijke kandidaten en het door de kamer
gewenst profiel van de kandidaat één of meer kandidaten, die het meest voor plaatsing op de lijst van
aanbeveling in aanmerking komen. Deze selectie wordt door de voorzitter van de selectiecommissie
voor instemming voorgelegd aan de desbetreffende kamer. Na gesprekken met de kandidaat of
kandidaten brengt de selectiecommissie een gemotiveerd advies uit aan de president van de Hoge
Raad. Het advies bevat de naam van de geselecteerde kandidaat die naar het oordeel van de selectiecommissie op de lijst van aanbeveling dient te worden opgenomen. Het presidium van de Hoge Raad
neemt vervolgens een principebesluit over plaatsing op de lijst van aanbeveling van de voorgestelde
kandidaat en over de volgorde van de kandidaten op de lijst. Als na consultatie door de president van

21

Kamerstukken II 2006/07, 30 585, nr. 6, p. 10 (nota n.a.v. verslag bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State
in verband met de herstructurering van de Raad van State).
Dat artikellid luidt: ‘6. Wanneer bij de Hoge Raad een plaats van raadsheer openvalt, geeft de Hoge Raad daarvan kennis aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, onder meezending van een door de Hoge Raad, na overleg met de procureur-generaal bij de
Hoge Raad, opgemaakte lijst van aanbeveling van zes kandidaten, ten behoeve van de door de Tweede Kamer der StatenGeneraal op te maken voordracht van drie personen.’
23
Op 12 december 2018 vastgesteld en in werking getreden. Zie www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Hoge-Raadder-Nederlanden/Reglementen/Documents/
Protocol%20werving%20en%20selectie%20van%20raadsheren%20in%20de%20Hoge%20Raad%20der%20Nederlanden.pdf.
22

21

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

de kamers en het parket bij de Hoge Raad aldaar geen bezwaren worden geuit tegen de voorgestelde
kandidaat, staat daarmee de plaatsing van de voorgestelde kandidaat en de volgorde van de kandidaten op de lijst van aanbeveling vast.
De lijst van aanbeveling, zoals die aan de Tweede Kamer wordt toegezonden, bevat een door de
president van de Hoge Raad opgestelde toelichting, waarbij gevoegd de curricula vitae en een
persoonlijke motivering van de kandidaten. Op de lijst van aanbeveling staan in beginsel ten behoeve
van elke kamer (civiele kamer, strafkamer en belastingkamer) de namen van twee kandidaten.
Bovenaan de lijst staan de twee kandidaten die voor de betreffende kamer waarin de plaats openvalt,
het meest in aanmerking komen. Wanneer er sprake is van meerdere openvallende plaatsen in de
Hoge Raad wordt door de Tweede Kamer ten behoeve van elke openvallende plaats een voordracht
van drie personen opgemaakt.
De curricula vitae en persoonlijke motiveringen liggen voor de Kamerleden ter vertrouwelijke inzage
bij de Tweede Kamer.
De gang van zaken is vervolgens dat de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede
Kamer in ieder geval met alle nieuwe kandidaten (waarmee bij een eerdere vacature nog niet is
gesproken) op de aanbevelingslijst een gesprek heeft en ook altijd met de kandidaat die als eerste op
de lijst is geplaatst. Deze kandidaat is, naar het oordeel van de Hoge Raad, op dat moment het meest
geschikt om te worden benoemd in de kamer waarin een plaats openvalt. Dat kan dus zijn de civiele
kamer, de strafkamer of de belastingkamer.
Voorts voert de vaste commissie een gesprek met de president van en de procureur-generaal bij de
Hoge Raad, die dan een toelichting op de lijst van aanbeveling geven.
Na het houden van de gesprekken stelt de vaste commissie aan de Tweede Kamer een voordracht
voor van drie personen, in voorkeursvolgorde. Die volgorde kan afwijken van die op de lijst van
aanbeveling. De curricula vitae van de drie voorgedragen personen liggen ter vertrouwelijke inzage
voor de leden van de Tweede Kamer. De door de vaste commissie voorgestelde voordracht wordt
gepubliceerd als openbaar Kamerstuk.24 Officieel is de hoofdregel dat de Kamer over de opgestelde
voordracht een plenaire stemming houdt overeenkomstig de bepalingen in paragraaf 5 van hoofdstuk
VIII van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (artikelen 74 e.v. RvO TK), die gaan over de
stemming over personen. Deze stemming geschiedt met stembriefjes, zo nodig in meerdere rondes.
De Kamer kan echter ook besluiten tot een verkorte procedure, waarbij de Kamer zonder stemming
besluit om de voordracht op te maken overeenkomstig de aanbeveling van de Hoge Raad. De eerste
voorwaarde hiervoor is dat de vaste commissie tevoren aan de Kamervoorzitter meedeelt dat zij geen
reden voor de Kamer ziet om bij de voordracht af te wijken van de aanbeveling van de Hoge Raad. De
tweede voorwaarde staat in artikel 154 RvO TK en houdt in dat geen enkel Kamerlid zich tegen de
afwijking verzet. Deze verkorte procedure is vastgelegd in een brief van het presidium van de Tweede
Kamer van 27 maart 1996.25
De verkorte procedure, dus het nemen van een besluit zonder stemming, is thans de gebruikelijke
procedure.26 Incidenteel is daar in het recente verleden echter van afgeweken.27

5. De voorgestelde benoemingsprocedure
De wijziging van artikel 118, eerste lid, van de Grondwet strekt ertoe de voordracht van drie personen
ten behoeve van benoeming van een lid in de Hoge Raad door een apart orgaan (een commissie van
twee personen) te doen opmaken. De wijziging heeft daarmee uitsluitend betrekking op de tweede
fase van de benoemingsprocedure (zie paragraaf 4 van de memorie van toelichting). Het voorgestelde
artikel 118, eerste lid, regelt de samenstelling van deze voordrachtscommissie. De eerste persoon in
deze commissie wordt door de Tweede Kamer aangewezen. Naar aanleiding van het advies van de
Hoge Raad verduidelijkt de regering dat een aanwijzing door de meerderheid van de Tweede Kamer
wordt bedoeld. De tweede persoon is een daartoe door de president van de Hoge Raad aangewezen
lid van de Hoge Raad.
Aanvankelijk had de regering – in het in (internet)consultatie gegeven rijkswetsvoorstel – de staatscommissie gevolgd en zou de commissie uit drie personen bestaan, die in onderling overleg tot een
voordracht zouden komen. De derde persoon zou door de Tweede Kamer en de president van de Hoge
Raad gezamenlijk worden aangewezen en zou geen Kamerlid of rechter mogen zijn. Naar aanleiding
van de ontvangen adviezen van de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse

24

Sinds oktober 2013 in het vaste Kamerstukkendossier 33785.
Kamerstukken II 1995/96, 24 663, nr. 1.
In haar op 31 oktober 2019 uitgebrachte voorstel voor een nieuw Reglement van Orde van de Tweede Kamer heeft de parlementaire werkgroep-Van der Staaij voorgesteld om deze verkorte procedure in het nieuwe Reglement van Orde te codificeren (nieuw
art. 8.36; zie Kamerstukken II 2019/20, 35 322, nr. 4).
27
Handelingen II 2010/11, nr. 60, items 20 en 21, p. 31 en 32 (15 maart 2011); Handelingen II 2018/19, nr. 91, items 24–26, p. 1 (11 juni
2019).
25
26

22

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Vereniging voor Rechtspraak is echter gekozen voor een commissie van twee personen. Enerzijds,
omdat dit de efficiëntie met betrekking tot de instelling van de commissie ten goede komt (de Tweede
Kamer en de president van de Hoge Raad wijzen elk een lid aan) en anderzijds omdat een nadere
doordenking tot het voortgeschreden inzicht heeft geleid dat de rol van dit derde lid, dat niet afkomstig zou mogen zijn uit één van de staatsmachten (incompatibiliteit), niet een zodanige meerwaarde in
de commissie zou hebben dat een derde lid niet achterwege kan blijven. Met een commissie van twee
personen wordt zowel recht gedaan aan de betrokkenheid van de Tweede Kamer als aan die van de
Hoge Raad bij het opmaken van de benoemingsvoordracht voor nieuwe leden van de Hoge Raad.
Ook liet de memorie van toelichting bij het in (internet)consultatie gegeven rijkswetsvoorstel open
voor welke periode de personen in de voordrachtsommissie zouden worden aangewezen. Dat zou
voor een langere periode kunnen zijn, maar ook voor een of meer concrete vacatures ten behoeve
waarvan de commissie een nieuwe kandidaat voor de Hoge Raad zou moeten voordragen. Aangezien
er in de regel jaarlijks enkele nieuwe leden in de Hoge Raad moeten worden benoemd, spraken de
Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak in hun
adviezen de voorkeur uit om de continuïteit van de commissie voor een wat langere duur te waarborgen. De regering is het daarmee eens. De Wrra is de geëigende plaats om de termijn gedurende welke
de leden daarin worden aangewezen te regelen. Voorshands wordt gedacht aan een aanwijzing van de
leden voor een termijn van vier jaar.28
Met een voordrachtscommissie met twee leden die voor een vaste periode worden aangewezen
kunnen de continuïteit en de efficiëntie in de voordrachtsprocedure worden gewaarborgd evenals de
onafhankelijkheid van de Hoge Raad.
De verdere instelling van de commissie en de regeling van haar werkwijze is aan de Tweede Kamer en
de president van de Hoge Raad gezamenlijk. De instellingsregeling wordt in de Staatscourant
gepubliceerd. De Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad zullen zich voorafgaand aan de
inwerkingtreding van deze Grondwetswijziging (en de aanpassing van de Wrra, zie de artikelsgewijze
toelichting op artikel III) over instelling en werkwijze van de commissie moeten buigen. Daarnaast
zullen zij zich elk afzonderlijk moeten buigen over de aanwijzing van ‘hun’ lid in de commissie.

6. Rijkswetprocedure
De Hoge Raad is blijkens de officiële toelichting op het Statuut een orgaan van het Koninkrijk. De
regeling van zo’n orgaan is aangelegenheid van het Koninkrijk. Uit artikel 5, eerste lid, van het Statuut
voor het Koninkrijk vloeit voort dat voorstellen tot wijziging van de Grondwet over koninkrijksaangelegenheden de rijkswetprocedure moeten doorlopen, zodat zowel dit eerstelezingsvoorstel als het
tweedelezingsvoorstel tot wijziging van artikel 118 van de Grondwet bij rijkswet tot stand moeten
worden gebracht.29

7. Advies en consultatie over dit rijkswetsvoorstel
Op 8 januari 2020 heeft de Minister voor Rechtsbescherming advies gevraagd over het conceptwetsvoorstel aan de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak (NvVR). Op de ontvangen adviezen die tot wijziging van het rijkswetsvoorstel hebben
geleid is al in paragraaf 5 van de memorie van toelichting ingegaan. Na bespreking van de ontvangen
adviezen hieronder, volgt een samenvattende reactie van de regering op de adviezen die niet zijn
overgenomen.

Hoge Raad
De President van en de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad hebben op 10 februari 2020 advies
uitgebracht.30 De Hoge Raad reflecteert allereerst op de kern en het doel van het voorstel (de kans te
verkleinen dat de benoeming van de leden van de Hoge Raad wordt beïnvloed door (partij)politieke
overwegingen) en constateert dat dit aansluit bij het binnen de Raad van Europa gedeelde gedachtengoed over rechterlijke onafhankelijkheid. Dit gedachtengoed brengt mee dat objectieve criteria inzake
professionele kwaliteit doorslaggevend behoren te zijn bij de benoeming van rechters. Dit heeft op alle
onderdelen van de procedure betrekking, hetgeen de regering nog eens heeft benadrukt in paragraaf 1
van de memorie van toelichting. Daarbij merkt de Hoge Raad op dat onder de bestaande (Grond)wet-

28

Dat sluit aan op de zittingsduur van de Tweede Kamer (artikel 52 Grondwet).
Dit gold ook voor de totstandbrenging van artikel 118 Grondwet bij de Grondwetsherziening van 1983 (zie Kamerstukken II
1979/80, 16 163 (R 1146), nr. 3, p. 3, en C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Kluwer: Deventer 2012, p. 35.
30
https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Hoge-Raad-der-Nederlanden/Over-deHoge-Raad/Publicaties#b4923352-c7e3-43a2-a627-a81ce74f5f375572cba7-d2d9-4784-aaf6-fb15548b907d22.
29

23

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

telijke regeling al de vaste constitutionele gewoonte bestaat dat vanuit de Tweede Kamer aan
kandidaten voor het lidmaatschap van de Hoge Raad geen vragen worden gesteld over hun politieke
voorkeur, en er de brede consensus over bestaat dat die voorkeur, ook onder de huidige regeling,
geen rol behoort te spelen bij de keuze van de Tweede Kamer om een bepaalde kandidaat al dan niet
voor benoeming voor te dragen. De regering heeft met instemming hiervan kennisgenomen. Deze
vaste constitutionele gewoonte vat zij op als een ondersteuning van dit wetsvoorstel. Zij meent dat het
van belang is dit bij de verdere beoordeling van dit wetsvoorstel te betrekken omdat deze vaste
gewoonte uitdrukking geeft aan de traditie die in ons land is ontstaan in de onderlinge omgang van de
beide staatsmachten bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad.
Verder merkt de Hoge Raad op dat in de huidige praktijk de Tweede Kamer vooral let op twee
aspecten. In de eerste plaats betreft dit de procedure van werving en selectie van de Hoge Raad zelf,
die leidt tot het opstellen door de Hoge Raad van de lijst van aanbeveling van zes kandidaten. De
Tweede Kamer let op de kwaliteit van deze procedure, opdat de Hoge Raad door een zo breed
mogelijke verkenning van mogelijke kandidaten de best gekwalificeerde personen kan aanbevelen. In
de tweede plaats let de Tweede Kamer in de huidige praktijk erop dat de kandidaten niet alleen
juridisch-technisch op het hoogste niveau kunnen functioneren, maar dat zij ook belangstelling voor
en begrip van maatschappelijke vraagstukken hebben, over een ‘maatschappelijke antenne’ beschikken. De Hoge Raad geeft aan de inbrengen van de Tweede Kamer op deze beide aspecten te waarderen.
De Hoge Raad gaat vervolgens in op de wervings- en selectieprocedure voor de aanbevelingslijst door
de Hoge Raad zelf, de benoemingscriteria voor rechters en dus ook van de leden van de Hoge Raad en
de voordrachtscommissie. De benoeming van het derde lid roept enige vragen bij de Hoge Raad op.
De Hoge Raad vraagt zich met name af hoe de Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad tot
overeenstemming komen over de aanwijzing van het derde lid, indien er verschil van opvatting
bestaat over het (profiel van het) aan te wijzen derde lid. De Hoge Raad schetst het risico dat de
president van de Hoge Raad hierbij op een onwenselijke manier in politiek vaarwachter terecht komt
en geeft in overweging om in een geschillenregeling te voorzien voor het geval de Tweede Kamer en
de president van de Hoge Raad geen overeenstemming kunnen bereiken over het derde lid. Ook acht
de Hoge Raad het van belang dat de leden voor een bepaalde, niet al te korte periode worden
aangewezen in de commissie.

Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak (hierna: Rvdr) heeft op 9 maart 2020 advies uitgebracht. De Rvdr ziet de
voorgestelde verandering van de benoemingsprocedure vanuit rechtsstatelijk perspectief als een
verbetering ten opzichte van de huidige procedure. Door de samenstelling van de voordrachtscommissie wordt de kans op (partij-)politieke beïnvloeding van de benoeming van de leden van de Hoge
Raad inderdaad verkleind. De Raad constateert evenwel dat de voorgestelde benoemingsprocedure
geen sluitende waarborgen biedt indien een meerderheid van de Tweede Kamer toch kandidaten op
basis van (partij-)politieke overwegingen zou willen benoemen of afwijzen en adviseert daarop in de
toelichting in te gaan.
De Rvdr gaat vervolgens in op de benoemingstermijn van de leden van de voordrachtscommissie, de
aanwijzing van het door de Tweede Kamer aan te wijzen lid en de aanwijzing van het door de Tweede
Kamer en de president van de Hoge Raad gezamenlijk aan te wijzen derde lid. De Raad denkt aan een
aanwijzing van de leden voor een termijn van vier of vijf jaar in de voordrachtscommissie en adviseert
de procedure rondom het gezamenlijk aan te wijze derde lid, te verduidelijken voor het geval de
Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad niet tot overeenstemming kunnen komen.
De Rvdr bepleit voorts dat de Tweede Kamer het door haar aan te wijzen lid in de voordrachtscommissie niet met een gewone meerderheid van haar leden aanwijst maar met een tweederde meerderheid.
De Rvdr wijst daarbij op goede praktijkervaringen die in o.a. Duitsland en Italië zijn opgedaan bij het
kiezen van rechters in hun constitutioneel hof. In die landen zou de eis van een gekwalificeerde
meerderheid (partij-)politieke beïnvloeding bij het verkiezen van rechters aanzienlijk hebben verminderd.

Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
De Wetenschappelijke Commissie van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NvVR)
heeft op 10 maart advies uitgebracht. De NVvR benadrukt het belang van het waarborgen van een
onafhankelijke rechterlijke macht. Deze is essentieel voor het functioneren van de democratische
rechtsstaat. Volgens de NVvR moet de benoemingsprocedure daaraan uitdrukking geven, zoals ook is
bepaald in de UN Basic principles on the independence of the judiciary (1985). Volgens de NVvR
betekent dit dat de bemoeienis van de wetgevende en de uitvoerende macht met de benoeming van

24

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

rechters beperkt moet zijn. De NVvR vindt een bijzondere benoemingsprocedure voor de leden van de
Hoge Raad te rechtvaardigen, gelet op de bijzondere positie van de Hoge Raad en de balans tussen de
staatsmachten. Ook is de NVvR van mening dat de huidige benoemingsprocedure de rechterlijke
onafhankelijkheid onvoldoende tot uitdrukking brengt. Zij ziet de gekozen oplossing echter als een
zuiver procedurele oplossing. De NVvR vraagt zich af waarom niet allereerst in het wetsvoorstel de
waarborg is neergelegd dat objectieve criteria inzake professionele kwaliteit bij benoeming van
rechters doorslaggevend zijn. Deze inhoudelijke eisen zouden bij uitstek aan personen die als lid van
de Hoge Raad worden voorgedragen moeten worden gesteld.
De NVvR adviseert om de aanbevelingsprocedure van de Hoge Raad (de eerste fase) in de Grondwet
op te nemen en de mogelijkheid van de Tweede Kamer om bij het opmaken van de voordracht van de
aanbevelingslijst af te wijken, uit te sluiten (in de Grondwet of de Wrra). De regering neemt deze
voorstellen niet over, zoals hierna wordt toegelicht.
De NVvR gaat vervolgens in op de voordracht door de Hoge Raad, de voordrachts-commissie
(‘commissie van drie’), het tijdstip waarop deze wordt ingesteld (bij voorkeur voor enkele jaren, los
van een concrete voordracht) en de benoeming van een derde lid in de voordrachtscommissie. De
NvVR meent dat ook met een commissie van twee leden zou kunnen worden volstaan, om uit te
sluiten dat er over de gezamenlijke aanwijzing van het derde lid een patstelling kan ontstaan indien de
Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad geen overeenstemming bereiken over het derde lid.

Samenvattende reactie van de regering op de adviezen
Daar waar de adviezen van de Hoge Raad, de Rvdr en de NVvR een lans breken voor het vastleggen
van het uitgangspunt van rechterlijke benoemingen op basis van professionele kwaliteit in de
Grondwet of de Wrra merkt de regering het volgende op. Naar het oordeel van de regering bevat het
huidige systeem al veel aanknopingspunten en waarborgen om te komen tot benoeming van rechters
op basis van objectieve, op professionele kwaliteit gerichte criteria.
Het toevoegen van dat uitgangspunt aan de Grondwet of Wrra zou weinig meerwaarde bieden. De
Wrra bevat op zichzelf al een neutrale, objectieve insteek als het gaat om benoeming van rechters.
Benoembaar tot rechter zijn personen die voldoen aan wettelijk bepaalde opleidingseisen. Dat is
objectief vast te stellen, en gaat uit van kwaliteitseisen. Vaak is er een aanbevelingsprocedure vanuit
het desbetreffende rechterlijke orgaan, gericht aan de regering.31
De regering tekent hierbij overigens aan dat hoezeer de procedure er ook op is gericht om de best
gekwalificeerde kandidaten voor te dragen, nooit volledig valt uit te sluiten dat andere dan louter
kwaliteitscriteria bij benoemingen een rol spelen. Geen enkel systeem biedt wat dat betreft sluitende
waarborgen, zo wordt in reactie op de verschillende adviezen opgemerkt.
Dit voorstel tot wijziging van de Grondwet gaat, in navolging van de aanbeveling van de staatscommissie, uitsluitend over het bijzondere element in de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge
Raad (de tweede fase van de procedure). Een zelfstandige noodzaak om dit voorstel aan te grijpen
voor een (veel) verdergaande wijziging van de Grondwet of de Wrra ziet de regering niet. Van
problemen of gebreken op dit punt is tot op heden ook nooit gebleken. Het overhevelen van de
aanbevelingsprocedure (de eerste fase) van artikel 5c van de Wrra naar de Grondwet of het uitsluiten
van de afwijkingsmogelijkheid van de Tweede Kamer bij het opmaken van een benoemingsvoordracht, staan bovendien haaks op het sobere karakter van de Grondwet en het streven om te
deconstitutionaliseren waar dat kan.32
In reactie op het voorstel van de Rvdr om het door de Tweede Kamer aan te wijzen lid van de
voordrachtscommissie te laten aanwijzen door de tweederde meerderheid van de leden, merkt de
regering op geen reden te zien voor het afwijken van de eis van een gewone meerderheid. In de eerste
plaats niet omdat de situatie in de verschillende (Europese) landen zich niet gemakkelijk laat vergelijken omdat zij mede wordt ingegeven door staatsrechtelijke en historische verschillen. Zoals hiervoor
is vermeld, kennen we in Nederland geen politieke rechterlijke benoemingen. Ten tweede wordt een
gekwalificeerde meerderheid van het aantal stemmen in de Tweede Kamer alleen bij zwaarwichtige
staatsaangelegenheden verlangd, zoals een grondwetswijziging in tweede lezing.

31

Zie artikel 5c, eerste tot en met vijfde lid, van de Wrra, artikel 2, tweede en vierde lid, Wet op de Raad van State, artikel 4, eerste
lid, van de Beroepswet en artikel 5, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. Voor de benoeming van
rechters in bij de wet ingestelde met tuchtrechtspraak belaste colleges (artikel 113, tweede lid, van de Grondwet) geldt een wat
andere benoemingswijze.
32
Zo is n.a.v. de Grondwetsherziening van 1983, artikel 5c, zesde lid, van de Wrra in de huidige vorm ontstaan.

25

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Aruba en Curaçao
Vanuit Aruba en Curaçao is gereageerd met enkele redactionele suggesties en verbeteringen. Deze
suggesties en verbeteringen zijn overgenomen.

Adviescollege toetsing regeldruk
Van het Adviescollege regeldruk is vernomen dat het geen aanleiding ziet om advies uit te brengen
aangezien het voorstel geen gevolgen heeft voor de regeldruk.

Verslag internetconsultatie
Van 24 december 2019 tot 1 maart 2020 is via www.internetconsultatie.nl aan belangstellenden de
gelegenheid geboden om te reageren op het conceptwetsvoorstel.33 Daarop zijn drie reacties
ontvangen, waarvan één positief (het beste fundament zou zijn dat de commissie uit twee vrouwen en
een man zou bestaan, daarmee Vrouwe Justitia operationaliserend), één negatief (de commissie van
drie leden is een te klein comité, hetgeen de kans op vooringenomenheid vergroot ten opzichte van
een grotere groep volksvertegenwoordigers) en een reactie waarin wordt geconstateerd dat de
voorgenomen benoemingswijze enigszins in de lucht komt te hangen, nu er vooralsnog geen relatie
wordt gelegd met de aanbeveling van de staatscommissie met betrekking tot de oprichting van een
Constitutioneel Hof en benoeming van de leden daarvan en de huidige benoemingswijze van de Hoge
Raad geen problemen te zien geeft. Van deze reacties en suggesties is kennisgenomen. Verder
onderschrijft de regering dat de huidige benoemingsprocedure van de Hoge Raad niet tot problemen
leidt, maar dat dat nog niet betekent dat niet een betere procedure denkbaar is.

8. Gevolgen voor de rijksbegroting en regeldruk
Dit rijkswetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting.
Evenmin heeft dit rijkswetsvoorstel gevolgen voor regeldruk.

Artikelsgewijze toelichting
Artikelen I en II
Ingevolge artikel 137, eerste lid, van de Grondwet, verklaart de wet dat een verandering in de
Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen. Artikel II bevat de inhoud van de
voorgestelde verandering. Voor een toelichting op het te wijzigen artikel 118, eerste lid, van de
Grondwet, wordt verwezen naar het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Artikel III
Met deze bepaling wordt een additioneel artikel aan de Grondwet toegevoegd. Het eerste lid van
artikel VI voorkomt dat de wijziging met onmiddellijke ingang in werking treedt, zoals artikel 139 van
de Grondwet bepaalt. Het bepaalt dat artikel 118, eerste lid, naar de tekst van 1983 gedurende vijf
jaren of een bij of krachtens de wet te bepalen kortere termijn van kracht blijft en dat deze termijn voor
ten hoogste vijf jaren kan worden verlengd. Dit artikel is nodig omdat het nieuwe artikel 118, eerste lid,
van de Grondwet tot aanpassing van de Wrra noodzaakt. In de eerste plaats is een – technische –
aanpassing van artikel 5c, zesde lid, van de Wrra, noodzakelijk. In dat artikellid zal na totstandkoming
van deze grondwetswijziging de zinsnede ‘ten behoeve van de door de Tweede Kamer der StatenGeneraal op te maken voordracht van drie personen’ moeten worden vervangen door: ‘ten behoeve
van de door de commissie, bedoeld in artikel 118, eerste lid, van de Grondwet, op te maken voordracht van drie personen.’ In de tweede plaats zal de Wrra de termijn regelen gedurende welke de
leden in de commissie worden aangewezen en zullen regels over vacatiegeld en andere vergoedingen
worden opgenomen (zie ook paragraaf 5 van de memorie van toelichting). Het tweede lid van artikel VI
bepaalt dat het additionele artikel van rechtswege vervalt op het in het eerste lid bedoelde tijdstip; het
is dan uitgewerkt (vgl. Kamerstukken II 2019/20 35 417, nr. 6).
Wat ongewijzigd blijft is dat, wanneer een plaats bij de Hoge Raad openvalt, de Hoge Raad daarvan
kennis geeft aan de Tweede Kamer onder meezending van een lijst van aanbeveling met daarop zes
kandidaten. Dit betreft de eerste fase van de benoemingsprocedure (zie paragraaf 4 van de memorie
van toelichting).

33

26

https://www.internetconsultatie.nl/art118grondwet.

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken en de Minister voor Rechtsbescherming,
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

27

Staatscourant 2023 nr. 3777

31 januari 2023