Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 293

Primair Onderwijs

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 390

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 april 2018
In het regeerakkoord1 heeft dit kabinet afgesproken de fusietoets te
schrappen in het basisonderwijs en in het voorgezet onderwijs bij
krimpproblematiek2. Wel blijven de belangrijke waarborgen behouden: de
fusie-effectrapportage en het instemmingsrecht van de medezeggenschap. In deze brief leest u dat dit kabinet een bredere invulling geeft aan
de opdracht uit het regeerakkoord voor wat betreft het voortgezet
onderwijs. Ook leest u welk vervolgproces het kabinet voor ogen heeft.
1. Afschaffing fusietoets funderend onderwijs
Dit kabinet wil ruimte geven aan schoolbesturen in het funderend
onderwijs om hen zo in staat te stellen het onderwijsaanbod goed en
toekomstbestendig vorm te geven. Daarvoor zijn proactief handelen en
samenwerking tussen besturen noodzakelijk. Dat is echter nog niet altijd
vanzelfsprekend. Het afschaffen van de fusietoets in het funderend
onderwijs is een belangrijke stap in de goede richting. Een zorgvuldig
afgewogen fusieproces blijft gewaarborgd door het behoud van de
fusie-effectrapportage en het instemmingrecht van de medezeggenschap.
De fusietoets wordt door besturen gezien als ingewikkeld en ondoorzichtig. Het gevoel van onvoorspelbaarheid van de uitkomst van de toets
maakt besturen terughoudend met fuseren. Hoewel enige terughoudendheid niet altijd ongewenst is, zijn besturen op dit moment ook
terughoudend in situaties waar fusies maatschappelijk gewenst of zelfs
noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het onderwijsaanbod. Om
1

In het regeerakkoord (Kamerstuk 34 700, nr. 34) is het volgende afgesproken over de fusietoets:
• De fusietoets in het basisonderwijs wordt geschrapt. In het voortgezet onderwijs wordt de
fusietoets bij krimpproblematiek geschrapt;
• De fusie-effectrapportage en de inspraak van de medezeggenschap blijven behouden.
2
Het kabinet neemt hierin ook de scholen die onder de Wet op de expertise centra vallen (het
speciaal (voortgezet) onderwijs) mee.

kst-31293-390
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 293, nr. 390

1

de fusietoets te ontwijken zoeken schoolbesturen vaak een oplossing in
alternatieve samenwerkingsvormen, zoals een personele unie, een
holding of een coöperatie. Soms is er sprake van een pseudo-fusie3.
Waarbij de waarborg van inspraak door ouders, leerlingen en (onderwijs)personeel ontbreekt. Over deze bestuurlijke constructen en de risico’s die
daar aan kleven, heeft mijn voorganger uw Kamer reeds geïnformeerd4.
Leerlingendaling in het voortgezet onderwijs
In het voortgezet onderwijs is de terughoudendheid van schoolbesturen
extra zorgelijk gezien de grote daling van het aantal leerlingen. Vanaf dit
jaar zet de leerlingendaling in het voortgezet onderwijs landelijk in. Het
aantal scholen dat te maken heeft met leerlingendaling was 38 procent in
2015 maar neemt volgend jaar toe tot 82 procent5. Dat betekent dat vrijwel
heel Nederland te kampen heeft met leerlingendaling. Het aantal
leerlingen loopt de komende jaren met zo’n 10 procent terug, waarbij de
leerlingendaling zich regionaal zeer verschillend manifesteert. Voor
sommige regio’s loopt de daling op tot meer dan 30 procent. De impact
van deze daling moet niet onderschat worden. Afdelingen van scholen
worden steeds kleiner, soms te klein om rendabel te zijn. Dit geldt met
name in het beroepsgerichte onderwijs en in het praktijkonderwijs, maar
ook in het vwo zien we veel kleine afdelingen die door leerlingendaling in
de knel zullen komen. Het kan ertoe leiden dat scholen genoodzaakt zijn
deze afdelingen te sluiten. Dat heeft grote consequenties voor de dekking
van ons onderwijsaanbod. Als schoolbesturen niet voldoende samenwerken in het overeind houden van een goed en dekkend aanbod in de
regio, kan het gevolg zijn dat leerlingen niet meer op acceptabele afstand
hun (beroepsgerichte) profiel of schoolsoort kunnen volgen. Wat het effect
is van leerlingendaling, is sterk van de lokale situatie afhankelijk. Ook bij
een lichte daling kan het onderwijsaanbod in sommige regio’s al ernstig
onder druk komen te staan. Samenwerking tussen schoolbesturen is
onontbeerlijk om het onderwijsaanbod in stand te houden. Deze samenwerking kan verschillende vormen hebben, Fusie kan een manier zijn – in
veel gevallen is het zelfs de geëigende manier – om deze samenwerking
vorm te geven. Praktijkvoorbeelden van andere vormen van samenwerking zijn terug te vinden in eerder gepubliceerde brochures op
www.leerlingendaling.nl 6 7.
Niet alleen leerlingendaling, maar ook andere ontwikkelingen in het
voortgezet onderwijs nopen tot samenwerking tussen schoolbesturen.
Denk aan de intensivering ten behoeve van een kwalitatief hoogstaand en
dekkend technisch vmbo8. In bredere zin vraagt het onderwijsstelsel dus
om samenwerking en regionale oriëntatie. Uiteindelijk zal er een regionaal
3

Een situatie waarbij al voor langere tijd een personele unie tussen betrokken organisaties
bestaat en de administratie vervlochten raakt, hierdoor is de samenwerking lastig te
ontvlechten. Formeel zijn de betrokken organisaties gescheiden. Dit levert complicaties en
intransparanties op als gevolg van het scheiden van de verantwoording, jaarrekening,
bekostiging en dergelijke.
4
Kamerstuk 31 293, nr. 345.
5
Dienst Uitvoering onderwijs, 2016. Leerlingendaling in het funderend onderwijs 2011–2035.
Sectoraal beeld van de jaarlijkse leerlingendalingen voor instellingen in het primair en
voortgezet onderwijs (leerlingenprognoses 2016). Pagina 13.
6
Kraan, N. & Eikelenboom, W. (2015). Samen sterker bij leerlingendaling. Uitgave van Ministerie
van OCW op http://www.leerlingendaling.nl/actueel/brochure-samen-sterker-bijleerlingendaling-handreiking-bij-samenwerkingsvraagstukken-het
7
Kraan, N. & Wendel de Joode, R. van. (2016). Samen sterker bij leerlingendaling. Uitgave van
Ministerie van OCW op http://www.leerlingendaling.nl/actueel/brochure-digitale-versie-samenaan-de-slag-met-leerlingendaling-handreiking-bij-samenwerken
8
Uit het regeerakkoord: «We stellen structureel 100 miljoen euro per jaar beschikbaar voor een
dekkend aanbod en versterking van de kwaliteit van het techniekonderwijs op het VMBO.»
Kamerstuk 34 700, nr. 34.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 293, nr. 390

2

gedeeld beeld moeten ontstaan over de vormgeving van het onderwijsaanbod. De mogelijkheid tot fusie is hiervan een belangrijk onderdeel. Dit
zou kunnen leiden tot het ontstaan van grotere besturen, zoals dat met de
huidige fusietoets nu soms ook het geval is. Uit ervaring blijkt dat ook
grote besturen in staat zijn om het onderwijs kleinschalig met behoud van
diversiteit vorm te geven. In sommige gevallen zijn het juist grote
besturen die het mogelijk maken om kleine scholen, in dunbevolkte
gebieden, overeind te houden. Dit alles overwegende, kiest het kabinet
ervoor om ook in het voortgezet onderwijs de fusietoets volledig af te
schaffen.
2. Lokale afstemming bij fusie en intersectorale fusies
Als scholen gaan fuseren heeft dit gevolgen voor leerlingen, ouders,
(onderwijs)personeel en schoolbesturen van de betrokken scholen. Het is
dan ook van belang dat er lokaal gesproken en nagedacht wordt over het
voornemen van de fusie, zodat er voldoende draagvlak aanwezig is in de
directe omgeving van de school. Dit kabinet vindt het daarom belangrijk
dat het instemmingsrecht van de medezeggenschap en de fusieeffectrapportage, met advies van de betrokken gemeente(n), behouden
blijven. Tevens geldt voor een fusie van scholen in het voortgezet
onderwijs het vereiste dat de voedingsgebieden van de betrokken scholen
enige mate van overlap hebben9. Deze voorwaarde zorgt ervoor dat de
fuserende scholen al enige geografische binding hebben voorafgaand aan
de fusie.
Medezeggenschap
Betrokkenheid van de medezeggenschap waarborgt de inspraak van
ouders, leerlingen en het (onderwijs) personeel. Het instemmingsrecht dat
medezeggenschapsraden hebben is een voorwaarde in het proces bij
fusie. Ouders, leerlingen en (onderwijs)personeel zijn daardoor gedurende
het fusietraject een belangrijke gesprekspartner voor het schoolbestuur.
Door haar stem te laten horen, beslist de gemeenschap van de school
mee over de toekomst van haar school.
De medezeggenschapsraden hebben de mogelijkheid om onafhankelijk,
(extern)deskundig advies in te winnen over een voorgenomen fusie. Met
de Wet versterking bestuurskracht is per 1 januari 2017 de positie van de
medezeggenschapsraad versterkt in de Wet medezeggenschap op
scholen10. Met deze wijziging is geregeld dat de medezeggenschapsraad
rechtstreeks de noodzakelijke kosten vergoed krijgt van het bevoegd
gezag, zonder dat daarvoor nog een faciliteitenregeling vereist is. Dit
betekent dat de medezeggenschapsraad de mogelijkheid heeft om
onafhankelijk, (extern)deskundig advies in te winnen over een voorgenomen fusie. Het bestuur dient de kosten hiervoor te vergoeden. De
medezeggenschapsraad moet het bevoegd gezag wel vooraf in kennis
stellen van de te maken kosten voor het raadplegen van deskundigen.
Sinds 201411 vervulde de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO)
een bescheiden adviserende rol ten aanzien van medezeggenschapsraden. Nu de wet reeds in een ondersteuning voor de medezeggenschapsraden voorziet, is er geen aanleiding meer om deze adviesrol
daarnaast nog bij een extern adviescollege te beleggen. Daarom vervalt
deze adviserende taak van de CFTO aan medezeggenschapsraden per
1 januari 2019.

9

Artikel 71, tweede lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs.
Stb. 2016, nr. 273.
11
Kamerstuk 31 288, nr. 371.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 293, nr. 390

3

Fusie-effectrapportage
Voor ouders, leerlingen, (onderwijs)personeel en de omgeving van de
scholen is het van belang dat de effecten van de fusie inzichtelijk zijn. Met
de fusie-effectrapportage wordt er in de eerste plaats voor gezorgd dat
alle belanghebbenden een rol spelen in een transparant afwegingsproces.
De fusie-effectrapportage geeft inzicht in de motieven, doelen en effecten
van de fusie. Onderdelen van de fusie-effectrapportage zijn onder meer
een advies van het college van burgemeester en wethouders van de
betrokken gemeente(n) en toelichting van de besturen op de borging van
de menselijke maat. Dat sluit aan bij de inzet van dit kabinet op de
gedeelde verantwoordelijkheid van schoolbesturen voor het onderwijsaanbod in de regio. Daarom zal het opstellen van een fusieeffectrapportage een verplichting blijven voor iedere fusie in het
funderend onderwijs.
Intersectorale fusies
Aangezien de fusietoets in het funderend onderwijs wordt afgeschaft,
zullen ook intersectorale fusies tussen de sectoren primair en voortgezet
onderwijs niet langer getoetst worden. Intersectorale fusies waarbij het
middelbaar beroepsonderwijs is betrokken, zullen getoetst worden op
grond van de criteria die op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de onderliggende regeling gelden. Zo zal fusie tussen een
school uit het voortgezet onderwijs en een instelling middelbaar beroepsonderwijs toetsplichtig blijven, waarbij de Commissie Macrodoelmatigheid MBO inhoudelijk adviseert over dergelijke fusies. Het daarbij
voorgeschreven toetsingskader stelt de adviescommissie in staat om een
integrale afweging te maken over de wenselijkheid van de fusie en om
maatwerk te bieden.
3. Vervolgproces: versoepelen fusietoets via regeling vooruitlopend op wetswijziging
Het afschaffen van de fusietoets in het funderend onderwijs vergt
wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs.12 Het kabinet is
voornemens het wetsvoorstel tot wijziging van voorgenoemde wetten
begin 2020 in werking te laten treden. We willen schoolbesturen zo snel
mogelijk duidelijkheid geven over de fusietoets aangezien deze nu een
wezenlijk onderdeel uitmaakt van de fusieprocedure. Het streven van dit
kabinet is om vooruitlopend op de benodigde wetswijziging de Regeling
fusietoets in het onderwijs 2017 (hierna: de regeling) per 1 augustus 2018
te wijzigen.
In de huidige regeling13 is geregeld dat voorgenomen fusies in het
funderend onderwijs kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën:
– De voorgenomen fusie is niet toetsplichtig;
– De voorgenomen fusie hoeft alleen een lichte (procedurele) toets te
ondergaan (deze wordt door Dienst Uitvoering Onderwijs beoordeeld);
of
– Er is sprake van een inhoudelijke toets van de voorgenomen fusie.
Met ingang van 1 augustus 2018 vallen alle fusies in het funderend
onderwijs onder de lichte toets. Deze toets voert de Dienst Uitvoering
Onderwijs uit. Dit betekent dat voorgenomen fusies geen advies meer
12

De fusietoets is geen onderdeel van de Wet op het primair onderwijs BES en de Wet op het
voortgezet onderwijs BES.
13
Stcrt. 2017, nr. 41402.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 293, nr. 390

4

nodig hebben van een onafhankelijke adviescommissie. Door deze
aanpassing weten schoolbesturen eerder waar ze aan toe zijn en hoeven
ze niet het proces van de inhoudelijke toets te doorlopen. Dit levert een
(aanzienlijke) tijdswinst op, omdat de lichte toets binnen vier weken kan
worden uitgevoerd.
Opheffing CFTO
Vanaf inwerkingtreding van de Wet fusietoets in 2011 geeft een onafhankelijke adviescommissie, de CFTO, de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap kundig advies bij fusies in het primair en voortgezet
onderwijs, waarvoor op grond van de regeling een inhoudelijke toets
nodig is. De fusietoets heeft in de afgelopen jaren zeker ook bijgedragen
aan de zorgvuldigheid van het fusieproces, en ik ben de CFTO daar ook
zeer erkentelijk voor14. Evenwel zijn de uitdagingen in het funderend
onderwijs ook gewijzigd. Deze liggen nu veeleer op het verzorgen van
goed en toekomstbestendig onderwijs. Door de voorgenomen aanpassing
van de regeling en latere wetswijziging wordt geregeld dat dit advies niet
langer nodig is voor voorgenomen fusies in het funderend onderwijs. Dit
betekent dat de CFTO geen taken meer heeft in het kader van het
adviseren over voorgenomen fusies. De wettelijke taak vervalt feitelijk met
ingang van 1 augustus 2018. De ondersteuning van de CFTO aan de
medezeggenschap zal per 1 januari 2019 vervallen. De CFTO is gevraagd
met voorstellen te komen hoe de door haar opgebouwde kennis, expertise
en ervaring met de onafhankelijke en onpartijdige advisering van de
Minister en medezeggenschapsraden voor de toekomst kan worden
geborgd.
4. Afsluiting
In deze brief heeft u kunnen lezen hoe dit kabinet de fusietoets in het
funderend onderwijs wil afschaffen. Het kabinet wil ruimte geven aan het
onderwijs en besturen stimuleren om samen de uitdagingen waar het
onderwijs voor staat aan te pakken. Deze ruimte wordt vergroot met het
afschaffen van de fusietoets.
Het afschaffen van de fusietoets past daarmee in een bredere context van
beleid gericht op samenwerking. Met name in het voortgezet onderwijs is
het, gezien de grote leerlingendaling, noodzakelijk dat we op een andere
manier naar het stelsel kijken. In het tweede kwartaal van dit jaar ontvangt
u de voortgangsrapportage leerlingendaling. Daarin gaat het kabinet in op
de beleidsaanpassingen die het nodig acht om schoolbesturen in staat te
blijven stellen ook in de toekomst een landelijk dekkend en toegankelijk
onderwijsaanbod te realiseren.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

14

De CFTO heeft in totaal 220 inhoudelijke adviezen aan de Minister uitgebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 293, nr. 390

5