STABILITEITSPROGRAMMA

NEDERLAND

APRIL 2022

TEN GELEIDE
Status programma
Een concept van het Stabiliteitsprogramma is voorgelegd aan beide Kamers van het
parlement. Daarnaast is een concept van het Stabiliteitsprogramma voorgelegd aan de Raad van
State, de instantie die in Nederland belast is met het toezicht op de naleving van de Europese
begrotingsregels. Deze rol vloeit voort uit artikel 5 van het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie
en Bestuur (VSCB) en EU Verordening 473/2013, en is vastgelegd in de Wet houdbare
overheidsfinanciën (Wet hof).

Verhouding tot ‘two-pack’
Het Stabiliteitsprogramma dient tevens als nationaal begrotingsplan voor de middellange
termijn. Hiermee voldoet Nederland aan de verplichting zoals uiteengezet in artikel 4 van
Verordening 473/2013.

Gebruikte cijfers
Tenzij anders aangegeven zijn de in deze rapportage gebruikte cijfers gebaseerd op de
meest recente ramingen van het Centraal Plan Bureau (CPB), zoals gepubliceerd in het
Centraal Economisch Plan (CEP) van 9 maart 2022 en de Actualisatie Verkenning
middellange termijn 2022-2026 van maart 2022. De cijfers voor 2021 ten aanzien van de
overheidsfinanciën waarover ook in de aprilnotificatie naar de Europese Commissie (EC) wordt
gerapporteerd, zijn aangepast naar aanleiding van de realisatiecijfers van het Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS). Dit is bij de relevante tabellen in de bijlage aangegeven. De cijfers bevatten
geen gegevens over de Recovery and Resilience Facility (RRF), omdat Nederland nog niet zijn
applicatie voor het fonds heeft ingediend. Deze cijfers worden ingediend met het Herstel- en
Veerkrachtplan (HVP), uiterlijk eind juli.

Pagina 2 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

INHOUDSOPGAVE
Ten geleide ......................................................................................................................... 2
Samenvatting ..................................................................................................................... 4
Hoofdstuk 1: Algeheel beleidskader en doelstellingen.............................................................. 6
Hoofdstuk 2: economische vooruitzichten en epidemiologische scenario’s .................................. 8
Hoofdstuk 3: Begrotingssaldo en overheidsschuld.................................................................. 12
Hoofdstuk 4: Vergelijking met vorige Stabiliteitsprogramma en gevoeligheidsanalyse ................ 18
Hoofdstuk 5: Houdbaarheid van de overheidsfinanciën ........................................................... 19
Hoofdstuk 6: Kwaliteit van de overheidsfinanciën .................................................................. 24
Hoofdstuk 7: Institutionele kenmerken van de overheidsfinanciën ........................................... 28
Bijlage 1: Tabellen stabiliteitsprogramma ............................................................................. 30
Tabel 1a. Macro-economische vooruitzichten .............................................................. 30
Tabel 1b. Prijsontwikkelingen .................................................................................... 30
Tabel 1c. Arbeidsmarktontwikkelingen ....................................................................... 31
Tabel 1d. Sectorale saldi .......................................................................................... 31
Tabel 2a. Begrotingsvooruitzichten van de totale overheid ............................................ 31
Tabel 2b. Uitsplitsing van inkomsten .......................................................................... 32
Tabel 2c. Bedragen die moeten worden uitgesloten van het uitgavenplafond ................... 33
Tabel 3. Bedragen die moeten worden uitgesloten van het uitgavenplafond .................... 33
Tabel 4. Ontwikkelingen in de schuldpositie van de totale overheid ................................ 33
Tabel 5. Conjuncturele ontwikkelingen ....................................................................... 34
Tabel 6. Afwijking t.o.v. Stabiliteitsprogramma 2019 ................................................... 34
Tabel 7. Houdbaarheid van de overheidsfinanciën ........................................................ 35
Tabel 8. Externe aannames ...................................................................................... 35

Pagina 3 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

SAMENVATTING
De Nederlandse economie toont veerkracht en herstelt snel na de coronacrisis. Het CPB
raamt een economische groei van 3,6 procent voor 2022 en 1,7 procent voor 2023. De
werkloosheid blijft volgens de raming ook zeer laag. De toenemende inflatie, met name als gevolg
van stijgende energieprijzen, raakt huishoudens wel in hun koopkracht en leidt tot economische
onzekerheid.
De Russische inval in Oekraïne zorgt voor veel menselijk leed. Het brengt ook
economische onzekerheden met zich mee. De directe impact van de oorlog op de Nederlandse
economie en overheidsfinanciën is naar verwachting beperkt. Om deze onzekerheid weer te geven
heeft dit Stabiliteitsprogramma meerdere economische scenario’s van het CPB opgenomen. In een
scenario waarin de energieprijzen en de algemene inflatie langer verhoogd blijven dan in de
basisraming, kan de economische groei op de middellange termijn lager uitvallen. In een zeer
negatief scenario – waarin de oorlog in Oekraïne leidt tot wereldwijde negatieve schokken in onder
andere de handel – kan Nederland mogelijk in een kortstondige recessie terecht komen.
Het krachtige economische herstel van 2021 heeft ervoor gezorgd dat de
overheidsfinanciën er beter voor staan dan verwacht ten tijde van het vorige
Stabiliteitsprogramma. Het EMU-saldo voor 2021 bedroeg -2,5%, waar vorig jaar nog werd
uitgegaan van -5,9 procent. De overheidsinkomsten waren in 2021 hoger dan verwacht en ook
vielen de uitgaven aan coronagerelateerde steunpakketten lager uit. Het geraamde EMU-saldo
saldo is -2,5 procent bbp in 2022 en -2,3 procent bbp in 2023, binnen de norm van het Stabiliteitsen Groeipact (SGP) van 3 procent.
Het kabinet kiest ervoor om budgettaire ruimte te benutten voor investeringen in
belangrijke maatschappelijke uitdagingen en versterking van de duurzame groei. In het
coalitieakkoord van dit kabinet is een ambitieuze investeringsagenda aangekondigd, met
investeringen in onder andere het tegengaan van klimaatverandering, woningbouw en onderwijs.
Daarnaast wordt er door middel van het Nationaal Groeifonds geïnvesteerd in het structurele
verdienvermogen van Nederland. Het kabinet acht deze investeringen noodzakelijk en budgettair
verantwoord en werkt hiermee aan de toekomstbestendigheid van Nederland, door te investeren in
de voorwaarden voor duurzame groei in de toekomst. Dit doet recht aan de landspecifieke
aanbevelingen van de Europese Commissie (EC) voor Nederland.
De houdbaarheid van de overheidsfinanciën is op middellange termijn niet in gevaar,
maar de ontwikkeling van de schuld is wel omgeven door onzekerheden. Verschillende
indicatoren wijzen op een uitzonderlijke macro-economische omgeving. In het negatieve
economische scenario van het CPB, waarin de oorlog in Oekraïne tot wereldwijde negatieve
schokken leidt, wordt Nederland als open economie relatief hard geraakt door afnemende handel.
In een dergelijk scenario kunnen de overheidsfinanciën ook worden getroffen: zo schat het CPB in
dit geval dat het EMU-saldo uitkomt op -3,1 procent bbp in 2022 en in -3,5 procent bbp in 2023.
Nederland wijkt voorlopig af van de nationale begrotingsafspraken vanwege de impact
van de coronacrisis. Het kabinet heeft besloten dat de maatregelen, gerelateerd aan de
coronacrisis, ten laste gaan van het begrotingssaldo. Hiermee wordt voor de corona-uitgaven
tijdelijk afgeweken van de Nederlandse begrotingsregels. Voor het reguliere beleid blijft het kabinet
zo veel mogelijk vasthouden aan de normaliter geldende begrotingsregels. Ook op Europees niveau
zijn er uitzonderingen gemaakt vanwege de coronacrisis. De algemene ontsnappingsclausule van
de Europese begrotingsregels, zoals vastgelegd in het SGP, is in werking getreden. Lidstaten
hoeven daarom in 2022 niet te voldoen aan (het pad naar) hun middellangetermijndoelstelling
(MTO), volgens de preventieve arm van het SGP. Op dit moment voldoet Nederland niet aan de
MTO, wat dus tijdelijk geoorloofd is vanwege de actieve algemene ontsnappingsclausule.

Pagina 4 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Vanaf 2023, wanneer de algemene ontsnappingsclausule naar verwachting is
opgeheven, zal de EC de Stabiliteitsprogramma’s vooralsnog beoordelen aan de hand van
de fiscal policy guidance. Dit zijn vijf kwalitatieve principes welke niet op basis van de
numerieke vereisten gerelateerd zijn aan het pad naar de MTO of de uitgavenregel. Formeel gezien
zijn de grenswaarden van de correctieve arm van het SGP nog steeds van toepassing. De EC heeft
in haar mededeling voor het begrotingsbeleid voor 2023 aangegeven dat landen met een verwacht
tekort groter dan 3 procent bbp in hun Stabiliteitsprogramma moeten aangeven hoe ze het tekort
onder de grenswaarde gaan brengen. De EC zal op zijn vroegst in het najaar bezien of er
buitensporige tekortprocedures moeten worden geopend.

Pagina 5 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 1:
ALGEHEEL BELEIDSKADER EN DOELSTELLINGEN
Dit Stabiliteitsprogramma (SP) presenteert een update van de Nederlandse
begrotingsvooruitzichten, conform de bepalingen van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).

Stabiliteits- en Groeipact
De algemene ontsnappingsclausule van het SGP als reactie op de COVID-19 pandemie
geeft Europese lidstaten de ruimte om budgettair beleid te voeren buiten de budgettaire
kaders van het SGP. De algemene ontsnappingsclausule staat lidstaten in de preventieve arm
(zoals Nederland) toe om in 2022 af te wijken van het pad richting de
middellangetermijndoelstelling (MTO), indien dit de houdbaarheid op de middellange termijn niet in
gevaar brengt. De activering van de clausule schort de procedures van het SGP niet op. Naar
verwachting wordt de algemene ontsnappingsclausule in 2023 gedeactiveerd. Dit
Stabiliteitsprogramma volgt de richtlijnen over de opmaak en inhoud van Stabiliteit- en
Convergentieprogramma’s.1 Ook sluit dit Stabiliteitsprogramma aan bij de fiscal policy guidance
van de Europese Commissie (EC) van 2 maart jl.2
De preventieve arm vereist dat lidstaten voldoen aan de doelstelling voor het structureel
saldo voor de middellange termijn, de MTO (middellangetermijndoelstelling of mediumterm objective). Nederland kiest voor een MTO van -0,75 procent van het bbp. Dit past bij de
balans tussen de investeringen die Nederland doet in de toekomst enerzijds en het voornemen om
overheidsfinanciën niet uit de pas te laten lopen anderzijds. Lidstaten die nog niet aan de MTO
voldoen, moeten jaarlijks voldoende verbetering in hun saldo laten zien richting de MTO. Lidstaten
met een structureel saldo dat negatiever is dan de MTO moeten zich houden aan de uitgavenregel
(expenditure benchmark). Deze regel schrijft voor dat de niet-conjuncturele uitgavengroei, voor
zover die niet wordt gecompenseerd door een beleidsmatige toename van de inkomsten,
achterblijft bij (als de MTO nog niet is bereikt) of gelijk is aan (als de MTO is bereikt) de potentiële
groei van de economie. De toepassing van de algemene ontsnappingsclausule door de EC vanwege
corona biedt echter een uitzonderingsgrond op deze vereisten. Vanaf 2023, wanneer de algemene
ontsnappingsclausule naar verwachting is opgeheven, zal de EC de Stabiliteitsprogramma’s
vooralsnog beoordelen aan de hand van de fiscal policy guidance. Dit zijn vijf kwalitatieve principes
welke niet op basis van de numerieke vereisten gerelateerd zijn aan het pad naar de MTO of de
uitgavenregel. Deze principes worden toegelicht in Hoofdstuk 3.
Formeel gezien heeft Nederland, net als alle andere lidstaten, ook de verplichting om aan
de grenswaarden van de correctieve arm van het SGP te voldoen. De EC stelt dat ze in het
voorjaar 2022 niet van plan is om buitensporigtekortprocedures te openen. De buitengewone
macro-economische en budgettaire impact van de coronacrisis in combinatie met de huidige
geopolitieke situatie creëert exceptionele onzekerheid. In het najaar zal de EC het openen van
buitensporige tekortprocedures heroverwegen.
Het kabinet investeert in belangrijke maatschappelijke uitdagingen zoals het tegengaan
van klimaatverandering, de woningmarkt en onderwijs. Zo investeert het kabinet in de bouw
van extra woningen en heeft het kabinet een klimaatfonds opgericht om bij te dragen aan de
klimaattransitie. Ook is er een stikstoffonds opgezet, om stikstofdepositie te verminderen en
natuurherstel te bevorderen. Het kabinet neemt daarin stappen in het kader van de landspecifieke
aanbevelingen. Ook het Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) draagt integraal bij aan de invulling van
de landspecifieke aanbevelingen. Formele indiening van het Nederlandse HVP is voorzien voor
uiterlijk eind juli dit jaar.
1 Europese Commissie, Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on

the format and content of Stability and Convergence Programs, 5 juli 2016.
2 Europese Commissie, Communication from the Commission to the Council: fiscal policy guidance for 2023
COM(2022) 85 final, 2 maart 2022.

Pagina 6 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Nationale begrotingsregels
De Nederlandse begrotingssystematiek is gebaseerd op het voeren van een trendmatig
begrotingsbeleid. Het model van trendmatig begroten, dat kabinetten sinds 1994 hanteren, is
ontworpen om economische schommelingen op te vangen. Voor een goede beheersing van de
overheidsfinanciën wordt gewerkt met uitgavenplafonds die aan het begin van de kabinetsperiode
zijn afgesproken. Voor de inkomstenkant van de begroting en bij de werkloosheidsuitgaven, geldt
het principe van automatische stabilisatie: conjuncturele meevallers komen ten gunste van het
saldo, conjuncturele tegenvallers belasten het saldo. Bij de coronacrisis is echter geen sprake van
een normale conjunctuurgolf. Omwille van de volksgezondheid was het kabinet genoodzaakt om
direct in te grijpen in de economie door bepaalde activiteiten stil te leggen en sectoren te sluiten.
Vanwege het unieke karakter van de coronacrisis heeft het kabinet de keuze gemaakt om
maatregelen van tijdelijke aard, die direct gerelateerd zijn aan de coronacrisis, ten laste te laten
gaan van het begrotingssaldo. Dit betekent dat er niet procyclisch bezuinigd hoefde te worden om
ruimte te maken binnen de kaders. Voor regulier beleid houdt het kabinet vast aan de geldende
begrotingsregels, om zo veel mogelijk rust en voorspelbaarheid te behouden.
In de Startnota neemt het kabinet de begrotingsregels zoals voorgesteld door de 16e
Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) over. Hierin zijn enkele wijzigingen ten opzichte van het
vorige kabinet voorgesteld. Ten eerste vindt de besluitvorming over de hoofdlijnen van de lasten
plaats in het voorjaar en wordt er ruimte geboden om wijzigingen met betrekking tot koopkracht in
de zomer te doen. Ten tweede is er een apart plafond voor investeringen geïntroduceerd.
Hieronder worden onder andere het klimaatfonds en stikstoffonds geschaard. Ten derde wordt er
gecommuniceerd over de jaar-op-jaar horizontale ontwikkeling van uitgaven en inkomsten. Als
laatste neemt het kabinet het advies ten aanzien van de omgang met de zorgpremies in het
inkomstenkader over. Dit betekent dat in het voorjaar en bij de juli- en augustusbesluitvorming
een besluit genomen moet worden over de inzet van een eventuele plafondrelevante meevaller in
de uitgaven op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw).
Ten opzichte van de SBR-regels zijn er nog enkele aanpassingen doorgevoerd in de
begrotingsregels. Zo hanteert het kabinet een meevallerformule. Als de overheidsfinanciën zich
beter ontwikkelen dan verwacht, dan komen die meevallers in eerste instantie ten goede aan de
staatsschuld. Zijn die meevallers groot, dan wordt een deel bestemd voor lastenverlichting. De
meevallerformule treedt in werking als de raming van het feitelijk EMU-saldo langjarig beter is dan
een saldo van ‒1 procent bbp. Daarnaast zijn er enkele technische wijzigingen doorgevoerd bij de
regels rondom risicoregelingen en fiscale regelingen, naar aanleiding van commentaar van de
Algemene Rekenkamer.

Pagina 7 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 2:
ECONOMISCHE VOORUITZICHTEN EN SCENARIO’S
Het CPB voorspelt dat de Nederlandse economie snel herstelt van de coronacrisis. Volgens de
nieuwste raming groeit de Nederlandse economie met 3,6 procent in 2022 en 1,7 procent in 2023.
In de raming gaat het CPB ook niet meer uit van permanente macro-economische schade door
COVID-19. De economische ontwikkelingen zijn echter bijzonder onzeker, mede door de oorlog in
de Oekraïne. Met name de energieprijzen zijn verhoogd en zeer bewegelijk; het is onduidelijk in
welke mate dit zal doorwerken op de (internationale) economie in het geheel. Ook is het verloop
van de pandemie nog relevant voor de economische groei, maar het belang neemt wel af.

Economische vooruitzichten
De Nederlandse economie groeit in 2022 en 2023 verder na het sterke economische
herstel in 2021. De economische groei wordt door het CPB geraamd op 3,6 procent en 1,7
procent in 2022 en 2023. Alle bestedingscategorieën dragen bij aan het herstel; de toenemende
consumptie en de uitvoer leveren de grootste bijdrage. De groei wordt daarnaast komende tijd
versterkt door extra bestedingen uit het coalitieakkoord.
Het CPB gaat niet langer uit van permanente macro-economische schade door corona.
Aanvankelijk werd, in lijn met eerdere schokken van deze omvang, verwacht dat de pandemie het
economische groeipad permanent naar een lager niveau zou schuiven, vooral als gevolg van
gemiste investeringen in (menselijk) kapitaal. Het krachtige herstel in 2021 maakt het minder
aannemelijk dat dit effect optreedt; het CPB gaat er nu – net als internationale instituten als het
Internationaal Monetair Fonds (IMF) – vanuit dat de economie weer op het structurele groeipad van
vóór de coronapandemie terechtkomt. Onderliggend kan de coronapandemie overigens wel degelijk
belangrijke economische effecten hebben, zoals verschuivingen in sectorstructuur door versnelde
digitalisering en verminderde investeringskracht in getroffen sectoren door aangetaste buffers.
Daarnaast zijn er ook zorgen over de effecten op brede welvaart, zoals psychische problemen en
leerachterstanden bij jongeren als gevolg van schoolsluitingen.
Tabel 2.1 Macro-economische vooruitzichten
In procenten bbp

ESA-code

1. Reëel bbp

B1*g

2. Nominaal bbp

B1*g

Componenten van het
reële bbp
3. Particuliere
consumptieve bestedingen
4. Consumptieve
bestedingen van de
overheid
5. Bruto investeringen in
vaste activa
6. Voorraadmutaties (∆)
7. Uitvoer van goederen en
diensten
8. Invoer van goederen en
diensten
Bijdragen aan reële bbpgroei
9. Finale binnenlandse
vraag

Pagina 8 van 36

P.3

2021 (in mld. euro's)

2021

2022

2023

859,1

5,0

3,6

1,7

7,4

7,1

4,8

357,9

3,5

4,7

1,5

227,2

5,5

1,7

2,6

184,2

3,5

3,7

3,6

-6,4

0,2

0,3

0,1

721,8

6,6

4,9

4,3

625,6

5,1

5,5

5,5

769,3

5,1

3,6

2,3

P.3
P.51
P.52 + P.53
P.6
P.7

Stabiliteitsprogramma 2022

10. Voorraadmutaties (∆)

P.52 + P.53

11. Extern saldo van
goederen en diensten

B.11

-6,4

-1,2

0,3

0,1

96,3

1,9

0,1

-0,5

De inflatie is bijzonder hoog en wordt door het CPB geraamd op 5,2 procent in 2022 en
2,4 procent in 2023. De inflatie komt met name door hogere energieprijzen voor een belangrijk
deel gedreven door de oorlog in Oekraïne, maar wordt ook breder gedragen zoals in toenemende
voedselprijzen. De inflatie is opgedreven door economische effecten vanuit de pandemie, zoals
toenemende vraag en verstoringen in mondiale waardeketens. Met wereldwijde afbouw van
COVID-19 maatregelen en oplevende economieën zorgt toenemende vraag ook voor een
wereldwijde toename in inflatie.
De uitvoer neemt dit jaar naar verwachting met 4,9 procent toe en de invoer met 5,5
procent, maar deze ramingen zijn uiterst onzeker als gevolg van de oorlog in Oekraïne.
Doordat ook elders in de wereld restricties zullen worden opgeheven, leeft de wereldhandel op. Als
relatief open economie profiteert Nederland van het wereldwijde economische herstel via de
handel. De oorlog in Oekraïne brengt wel bijzondere onzekerheid met zich mee ten aanzien van
deze ontwikkeling. De hoeveelheid handel die Nederland drijft met Oekraïne en Rusland is als
aandeel van de totale handel beperkt, waardoor de risico’s van directe effecten beperkt zijn. Als
relatief open economie kunnen effecten in internationale waardeketens wel relatief sterk
doorwerken. Om deze onzekerheid in kaart te brengen heeft het CPB een pessimistisch scenario
doorgerekend, waar in Hoofdstuk 3 nader op in wordt gegaan.
De werkgelegenheid neemt toe met het economische herstel; de arbeidsmarkt is
historisch krap. Het aantal gewerkte uren neemt dit jaar naar verwachting toe met 2,9 procent,
wat een krachtige drijfveer is voor economische groei. De werkloosheid daalt van 4,2 procent in
2021 naar 4,0 procent in 2022. Vervolgens loopt de werkloosheid in de raming licht op tot 4,4
procent in 2025. Deze lage werkloosheid is goed voor de economie en de welvaart van
huishoudens. Tegelijktijdig zorgt de krapte op arbeidsmarkt voor andere uitdagingen: bedrijven en
organisaties komen relatief moeilijk aan nieuw personeel.
Het kabinet stopt per 1 april van dit jaar met de generieke coronasteunpakketten.
Maatregelen zoals de Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL), de Tijdelijke Noodmaatregel
Werkgelegenheid (NOW) en het generieke uitstel van belastingbetalingen lopen af. In de
wetenschap dat corona langdurig onder ons blijft en generieke coronasteunmaatregelen op de
lange termijn onhoudbaar zijn, is het noodzaak dat de economie zo snel mogelijk terugkeert naar
de normale dynamiek, waarbij corona goeddeels behoort tot het reguliere ondernemersrisico.
Doorlopende steun belemmert namelijk dat mensen de overstap maken naar een baan waar zij
productiever kunnen zijn en zij harder nodig zijn. Daarnaast is de huidige coronasteun in
toenemende mate ondoelmatig, leidt het tot concurrentienadelen en houdt het bedrijven overeind
die in normale omstandigheden niet-levensvatbaar zouden zijn. Hiermee wordt het toekomstig
verdienvermogen van Nederland ondermijnd. De afbouw van de coronasteunpakketten en de
terugkeer naar de normale economische dynamiek zullen naar verwachting dan ook leiden tot een
toename van faillissementen en baanveranderingen. De verwachting is vooralsnog dat dit niet hele
grote effecten zal hebben op het macro-economische beeld. In algemene zin bevordert dit ook de
dynamiek op de arbeidsmarkt. In de lange termijn coronastrategie van het kabinet is er enkel nog
sprake van steun bij langdurige, volledige sluiting van bedrijven.
De beleidsmix van overheidsuitgaven verschuift van consumptieve uitgaven naar
investeringen in maatschappelijke uitdagingen ten behoeve van duurzame groei. De
consumptieve bestedingen van de overheid zijn in 2022 en 2023 lager dan in 2021, mede door
afbouw van de coronasteunpakketten. Volgens de raming van het CPB nemen ook private
investeringen in vaste activa toe: met 3,6 procent in 2022 en 3,7 procent in 2023.

Pagina 9 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Tabel 2.2 Arbeidsmarktontwikkelingen
ESAcode
2021 (Niveau)
1. Werkgelegenheid,
personen (x 1000)
9707,5
2. Werkgelegenheid,
aantal gewerkte uren (in
mln.)
13721,1
3. Werkloosheid (% van
de beroepsbevolking)3
407,8
4. Arbeidsproductiviteit,
personen
88,5
5. Arbeidsproductiviteit,
aantal gewerkte uren
62,6
6. Loonsom van
werknemers (in mld.)
D.1
416,4
7. Loonsom per
werknemer (€)
30,3

2021

2022

2023

2024

2025

1,7

1,5

0,6

1,0

0,6

2,2

2,9

0,9

1,1

0,6

4,2

4,0

4,3

4,4

4,4

3,0

2,1

1,1

1,0

1,1

2,9

0,6

0,7

0,9

1,2

3,4

5,6

4,0

5,2

4,5

0,1

2,6

3,6

4,1

3,9

Nederland is als open economie in belangrijke mate afhankelijk van buitenlandse
financiële en economische ontwikkelingen. Belangrijke handelspartners van Nederland zagen
ook een sterk herstellende economie in 2021 en naar verwachting in 2022. Zo was de bbp-groei de
EU gemiddeld 5,9 procent in 2021 en raamt het CPB een groei van 4,3 procent om 2022.
Tabel 2.3 Externe aannames
2021

2022

2023

2024

Kortlopende rente (jaargemiddelde)

-0,5

-0,5

-0,1

0,2

Langlopende rente (jaargemiddelde)

-0,3

0

0,1

0,2

USD/€-wisselkoers (jaargemiddelde)

1,18

1,14

1,14

1,15

Nominale effectieve wisselkoers*

0,7

-1,1

0,2

0,7

Bbp-groei, Wereld exclusief EU
Bbp-groei, EU
Groei van relevante buitenlandse markten
Wereldinvoervolume, m.u.v. de EU
Olieprijs (Brent, USD per vat)

5,9
5,1
7,5
11,2

4,3
4
6,6
6,8

3,8
2,4
4,9
4,7

3,7
1,5
3,5
3,7

* procentuele mutaties t.o.v. een mandje van handelspartners

Economische scenario’s ten aanzien van energieprijzen
Vanwege de economische onzekerheid over het verloop van de energieprijzen heeft het
CPB doorgerekend wat de effecten zijn van een hoger of lager uitvallende energieprijzen
ten opzichte van het basisscenario. In het lage-inflatiescenario keren de energieprijzen deze
zomer weer terug naar het niveau van 2019. De inflatie (cpi) komt dan in 2022 2,2 procentpunt en
in 2023 0,4 procentpunt lager uit. In het hoge-inflatiescenario blijven de energieprijzen in 2022 en
2023 op het niveau van begin dit jaar, terwijl de basisraming een geleidelijke daling bevat. Deze
hogere energieprijzen leiden tot een 0,8 procentpunt hogere inflatie in 2022 en tot 0,6 procentpunt
hogere inflatie in 2023 ten opzichte van de basisraming.
De inflatie heeft op de korte termijn met name invloed op de koopkracht. In het
basisscenario gaat de gemiddelde koopkracht achteruit met -2,7 procent in 2022, terwijl in een
scenario met lagere inflatie dit naar schatting -0,6 procent zal zijn en bij hoge inflatie -3,4 procent.
3

357,5 geeft aantal werklozen van de beroepsbevolking x1000 weer

Pagina 10 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

In deze berekening is het pakket van koopkrachtverbeterende maatregelen van 2,8 miljard euro
nog niet meegenomen. Het kabinet heeft besloten het richtbedrag voor de energietoeslag voor
ongeveer 800.000 huishoudens op of net boven het sociaal minimum met 600 euro te verhogen
(naar 800 euro), de btw op energie te verlagen van 21 procent naar 9 procent per 1 juli en de
accijns op benzine en diesel met 21 procent te verlagen per 1 april.4
Tabel 2.4 Economische scenario’s
2021 2022 2023 2022 2023 2022 2023
lage inflatie hoge inflatie
basisraming
Nationale consumentenprijsindex (cpi, %)

2,7

5,2

2,4

3,0

2,0

6,0

3,0

Bruto binnenlands product (bbp, economische
groei, %)
Consumptie huishoudens (volume in %)

4,8

3,6

1,7

4,2

2,6

3,5

1,4

3,5

4,7

1,5

5,8

2,6

4,4

0,9

Investeringen (inclusief voorraden, volume in
%)
Uitvoer van goederen en diensten (volume in
%)
Cao-loon marktsector (%)

-2,0

5,4

4,4

6,1

5,3

5,3

4,0

6,9

4,9

4,3

5,0

4,5

4,9

4,2

2,1

2,7

3,5

2,7

3,2

2,7

3,7

Koopkracht ; statisch ; mediaan alle
huishoudens (%)
Werkloze beroepsbevolking (niveau in %
beroepsbevolking)

0,1

-2,7

1,9

-0,6

1,9

-3,4

1,5

4,2

4,0

4,3

3,9

4,1

4,0

4,4

4 Kamerbrief Aanvullende koopkrachtmaatregelen 2022 (Kamerstukken II, 2021-2022, 74 083).

Pagina 11 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 3:
BEGROTINGSSALDO EN OVERHEIDSSCHULD
Het CPB raamt een begrotingstekort van 2,5 procent bbp in 2022. De overheidsschuldquote daalt
naar verwachting van 55,1 procent in 2021 naar 53,8 procent in 2022. Dit hoofdstuk licht de
verwachte begrotingssaldi en de schuldquota voor de komende jaren nader toe.

Fiscal Policy Guidance for 2023
In de Fiscal Policy Guidance for 2023 publiceert de EC de principes en implicaties aan de
hand waarvan de Stabiliteitsprogramma’s van de lidstaten beoordeeld worden.
Ten eerste benadrukt de EC hierin het belang van beleidscoördinatie en –consistentie. Volgens het
tweede principe dienen lidstaten aandacht te besteden aan de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën door zowel prudent begrotingsbeleid als het waarborgen van economische groei.
Ten derde vindt de EC het stimuleren van investeringen van groot belang, met name in de twin
transition (groene en digitale transitie). Met het vierde principe vraagt de EC de lidstaten in hun
Stabiliteitsprogramma’s te laten zien hoe de overheidsschuld zich ontwikkelt op de middellange
termijn. Bij het vijfde principe wordt er onderscheid gemaakt tussen lidstaten met een hoge schuld
en met een lage/middelmatige schuld. Voor lidstaten met een hoge schuld benadrukt de EC het
belang van een geleidelijk dalend pad. Lidstaten met een lage/middelmatige schuld dienen
investeringen in de twin transition te prioriteren.
In het coalitieakkoord is een ambitieuze investeringsagenda gepresenteerd om grote
maatschappelijke uitdagingen het hoofd te kunnen bieden. Eén van deze uitdagingen is de
klimaatverandering. In de komende 10 jaar wordt 35 miljard euro uitgetrokken voor een klimaaten transitiefonds, om onder andere de benodigde energie-infrastructuur aan te leggen en de
gebouwde omgeving te verduurzamen. Dit fonds draagt bij aan een klimaatneutraal Nederland en
het behalen van de doelstellingen van de European Green Deal. Daarnaast komt er een
transitiefonds van cumulatief 25 miljard euro tot 2035 beschikbaar om de uitdagingen in de
landbouw en natuur aan te pakken. Het kabinet zet zich hiermee onder andere in voor
stikstofreductie, natuurherstel en verduurzaming van de landbouw. Ook op het terrein
infrastructuur zijn meerdere investeringen aangekondigd. Zo wordt er structureel 1,25 miljard
uitgetrokken om de achterstanden weg te werken in het beheer en onderhoud van wegen,
bruggen, viaducten, vaarwegen en het sporen. Daarnaast wordt er 7,5 miljard euro toegevoegd
aan het Mobiliteitsfonds om de bereikbaarheid van de 14 verstedelijkingsgebieden te verbeteren.
Ook wordt er geïnvesteerd in woningbouw: het kabinet versnelt de bouw tot 100.000 woningen per
jaar. Er gaat speciale aandacht uit naar starters, senioren en middeninkomens. Bovendien zijn er
meerdere investeringen in het onderwijs aangekondigd. Om de onderwijskwaliteit te verbeteren en
de kansengelijkheid te vergroten, wordt er structureel 1 miljard euro per jaar geïnvesteerd.
Daarnaast wordt er in totaal 5 miljard euro geïnvesteerd in de komende 10 jaar ter bevordering
van vrij en ongebonden onderzoek en ontwikkeling. Naast de investeringen uit het coalitieakkoord
is in 2020 is het Nationaal Groeifonds opgericht om te investeren in het structureel en duurzaam
verdienvermogen van de Nederlandse economie. In de jaren 2020 – 2024 is 20 miljard euro
beschikbaar voor projecten op de terreinen kennisontwikkeling en onderzoek, ontwikkeling en
innovatie.

Overheidsschuld
De overheidsschuld bedroeg volgens het CBS eind 2021 52,1 procent bbp en bleef
daarmee onder de Europese grenswaarde van 60 procent. Deze realisatie is lager dan de
ramingen voor het CPB. Op basis van de CPB ramingen daalt de schuldquote van 55,1 procent
bbp naar verwachting naar 53,8 procent bbp in 2022 en daalt deze in 2023 naar 52,7 procent bbp.
Deze daling komt door het noemereffect: door de hoge inflatie en geraamde economische groei
neemt de nominale omvang van de Nederlandse economie toe. Hierbij blijft de schuld onder de
Europese grenswaarde van 60 procent bbp. Dit sluit aan bij het vierde principe van de fiscal policy
guidance over de houdbaarheid op middellange termijn. De verwachte ontwikkeling van de schuld
op middellange termijn is te zien in Figuur 3.1.
Pagina 12 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Figuur 3.1 Ontwikkeling en raming EMU-schuld (in procenten bbp)

Ontwikkeling EMU-schuld
80,0

60,0

40,0

20,0
2020

2021

2022

EMU-schuldquote

2023

2024

2025

2026

SGP grenswaarde

Begrotingssaldo
Volgens het CBS bedroeg het begrotingstekort 2,5 procent bbp over 2021. Dit valt lager uit
dan in de CEP-raming, waar 4,4 procent bbp verwacht werd. De CEP-raming is eerder gepubliceerd
dan de realisaties van het CBS, waardoor de CEP nog geen realisaties voor 2021 bevat. Het tekort
blijft naar verwachting 2,5 procent bbp in 2022. daalt naar verwachting in 2023 naar 2,3 procent.
Het kabinet heeft een ambitieuze investeringsagenda aangekondigd, waarmee geïnvesteerd wordt
in grote maatschappelijke opgaves. Hiermee volgt het kabinet het derde principe uit de fiscal policy
guidance, namelijk het prioriteren van investeringen in maatschappelijke uitdagingen zoals
digitalisering en klimaat. Het CPB verwacht mede daardoor een EMU-saldo van 2,9 procent bbp in
de periode 2022-2025, waarmee het begrotingssaldo binnen de Europese norm van 3 procent bbp
blijft.
De geraamde EMU-saldi van 2022 en 2023 blijven onder de Europese grenswaarde van 3
procent bbp. In 2026 zal het EMU-saldo deze grenswaarde echter overstijgen. Dit komt
voornamelijk door de geplande investeringen, die later in dit hoofdstuk nader toegelicht worden.
De ontwikkeling van het saldo is weergegeven in Figuur 3.2. In de fiscal policy guidance heeft de
EC aangekondigd dit voorjaar nog geen buitensporige tekortprocedures te openen op basis van de
3 procent grenswaarde. Dit is vanwege exceptionele onzekerheid als gevolg van de geopolitieke
situatie en de buitengewone budgettaire en economische impact van de coronacrisis. Lidstaten met
verwachte overschrijdingen moeten wel aangeven hoe ze terug naar de 3 procent bbp gaan. In het
najaar zal de Commissie opnieuw overwegen om eventuele buitensporige tekortprocedures te
openen.

Pagina 13 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Figuur 3.2 Ontwikkeling en raming EMU-saldo (in procent bbp)

Ontwikkeling EMU-saldo
0,0
-0,5

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
-4,5
EMU-saldo

SGP grenswaarde

De preventieve arm van het SGP vereist dat lidstaten voldoen aan de doelstelling voor
het structureel saldo voor de middellange termijn, de MTO
(middellangetermijndoelstelling of medium-term objective). Nederland kiest voor een MTO
van -0,75 procent van het bbp. Dit past bij de balans tussen de investeringen die Nederland doet in
de toekomst enerzijds en het voornemen om overheidsfinanciën niet uit de pas te laten lopen
anderzijds. Lidstaten die nog niet aan de MTO voldoen, moeten jaarlijks voldoende verbetering in
hun saldo laten zien richting de MTO. Lidstaten met een structureel saldo dat negatiever is dan de
MTO moeten zich ook houden aan de uitgavenregel (expenditure benchmark). Deze regel schrijft
voor dat de niet-conjuncturele uitgavengroei, voor zover die niet wordt gecompenseerd door een
beleidsmatige toename van de inkomsten, achterblijft bij (als de MTO nog niet is bereikt) of gelijk
is aan (als de MTO is bereikt) de potentiële groei van de economie. De toepassing van de algemene
ontsnappingsclausule door de Commissie vanwege corona biedt echter tot en met 2022 een
uitzonderingsgrond op deze vereisten. Vanaf 2023, wanneer de algemene ontsnappingsclausule
waarschijnlijk is opgeheven, zal de Commissie volgens de mededeling voor het begrotingsbeleid in
2023 de Stabiliteitsprogramma’s vooralsnog beoordelen aan de hand van vijf kwalitatieve
principes, maar niet op basis van de numerieke vereisten gerelateerd aan het pad naar de MTO of
de uitgavenregel. Deze principes worden toegelicht onder Hoofdstuk 3.
Het coalitieakkoord bevat ambitieuze investeringen in belangrijke maatschappelijke
opgaven. De extra uitgaven leiden op korte termijn tot een verslechtering van de
overheidsfinanciën. Het kabinet kiest hier bewust voor vanuit de overtuiging dat de samenleving
gebaat is bij de investeringen (nader toegelicht in de volgende alinea) en dat uitstel in de toekomst
leidt tot hogere kosten en verlies van brede welvaart. De beleidsmix van overheidsuitgaven
verschuift van consumptieve uitgaven naar investeringen ten behoeve van grote maatschappelijke
uitdagingen. De investeringen leiden tot tijdelijk hogere uitgaven en vallen samen met een
toename in uitgaven gerelateerd aan vergrijzing. De extra uitgaven zijn terug te zien in het
structurele EMU-saldo, dat naar verwachting daalt tot -3,2 procent bbp in 2030. Omdat de meeste
investeringen incidenteel zijn, zal de verslechtering van het structureel saldo die daaruit voortkomt
ook tijdelijk zijn. Bovendien leiden de extra uitgaven naar verwachting tot een groter
verdienvermogen en hogere productiviteit in de toekomst. Versterking van de duurzame groei kan
ook de overheidsfinanciën ten goede komen. De toename van de overheidsschuld blijft ondanks de
extra uitgaven beperkt. Het CPB raamt een toename naar 61 procent bbp in 2030. In het
coalitieakkoord heeft het kabinet aangekondigd maatregelen te nemen om de schuld op een dalend
pad te krijgen, waaronder ombuigingen in de zorg. Al met al acht het kabinet de extra uitgaven
noodzakelijk en budgettair verantwoord.

Pagina 14 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

De ontwikkeling van zowel de overheidsschuld als het overheidstekort blijven onzeker. De
ramingen en realisaties kunnen sterk van elkaar verschillen. Uit de realisatie gepubliceerd op 25
maart 2022 van het CBS blijkt dat het tekort over 2021 2,5 procent bbp bedroeg, terwijl het CPB in
het CEP een tekort van 4,4 procent bbp raamde. De realisatie van de schuld over 2021 bedroeg 52,1
procent bbp. Dit is 3 procentpunt lager dan de geraamde 55,1 procent bbp.
Figuur 3.3 Ontwikkeling en raming structureel saldo (in procent bbp)

Ontwikkeling structureel EMU-saldo
0,0
-0,5

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
Structureel EMU-saldo

MTO

De Raad van de Europese Unie heeft in zijn landspecifieke aanbevelingen voor Nederland
ook gewezen op het belang van het investeren op het gebied van o.a. infrastructuur,
klimaat en de woningmarkt. Met de gepresenteerde investeringsagenda geeft het kabinet hier
gehoor aan. Daarnaast sluit dit aan bij de principes van de fiscal policy guidance, namelijk het
investeren in duurzame groei en de twin transition. Mede door deze ambitieuze investeringsagenda
nemen het begrotingstekort en de overheidsschuld toe, met name in de jaren na de kabinetsperiode.
Uit het CEP 2022 volgt dat het begrotingstekort oploopt tot 3,5 procent bbp en de schuld tot 61
procent bbp in 2030.
In het coalitieakkoord zijn maatregelen aangekondigd om het oplopen van de schuld
binnen de perken te houden, met name met betrekking tot de stijgende zorgkosten. Zo
heeft het kabinet onder andere aangekondigd wonen en zorg stapsgewijs te scheiden in de
ouderenzorg. Hiermee wordt gestimuleerd dat ouderen langer thuis wonen. Naar schatting
bespaart deze maatregel structureel 1,2 miljard euro. Met het afsluiten van het Integraal
Zorgakkoord wordt er naar verwachting structureel 1,4 miljard bespaard. Hierin worden afspraken
gemaakt over zorginhoud en de budgettaire kaders.

Nasleep coronacrisis
De coronacrisis heeft een flinke impact gehad op de rijksbegroting en zal ook nog
enigszins doorwerken in 2022. Het kabinet heeft in 2020 en 2021 tot nu toe bijna 70 miljard
euro (zie Tabel 3) aan coronagerelateerde uitgaven gedaan om de klap van de crisis zo goed
mogelijk op te vangen en de economische gevolgen te beperken. Ook in 2022 wordt naar
verwachting nog ruim 11 miljard euro uitgegeven om de samenleving te ondersteunen, waaronder
aan onderwijs om leerachterstanden weg te werken.
De extra overheidsuitgaven in de vorm van coronasteun- en herstelpakketten hebben
naar verwachting bijgedragen aan een krachtig herstel van de Nederlandse economie.

Pagina 15 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Door de contactbeperkende maatregelen tijdens de coronacrisis werd zowel het aanbod als de
economische activiteiten in veel sectoren stilgelegd. Met de coronasteun- en herstelpakketten is
voorkomen dat bedrijven met bijbehorende werkgelegenheid failliet gingen door plotselinge
aanbodrestricties. Ook zijn er fiscale maatregelen genomen om ondernemers te ontzien. Het
kabinet heeft daarnaast getracht onzekerheden in de economie te verminderen met verschillende
risicoregelingen. In Hoofdstuk 5 wordt het beleid omtrent risicoregelingen nader toegelicht.
Het begrotingstekort is geraamd op 2,5 procent bbp in 2022. Ten opzichte van de realisatie
van 2021 van het CBS blijft het tekort gelijk. Door het (grotendeels) beëindigen van de
coronasteun raamde het CPB in het CEP een verbetering van het begrotingstekort van 4,4 procent
bbp in 2021 naar 2,5 procent bbp in 2022. Dit komt onder andere doordat de coronasteun- en
herstelpakketten aflopen. De ontwikkeling van het begrotingstekort hangt ook af van de
economische groei door het noemereffect. Het verdere verloop en de nasleep van de pandemie
blijft in de komende jaren relevant voor de ontwikkeling van het bbp, maar het belang ervan neemt
af. Het is onzeker of nieuwe virusvarianten opnieuw zullen leiden tot contactbeperkende
maatregelen. Het valt echter op dat de impact van achtereenvolgende lockdowns op de macroeconomie afneemt: de groeivertraging is beperkter en de economie herstelt sneller.
Tabel 3. Corona-uitgaven per begrotingshoofdstuk 2020 - 2022
In miljoenen euro's
Totaal

2021
2022
2020
27.800 36.284 14.687
46

214

24

Buitenlandse Zaken

7

19

0

Defensie

43

40

21

2.508

6.928

1.907

Financiën en Nationale Schuld

298

546

375

Gemeentefonds

849

1.205

104

Infrastructuur en Waterstaat

803

1.647

386

Justitie en Veiligheid

137

241

39

Koninkrijksrelaties en BES fonds

50

57

0

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

245

234

90

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

716

4.325

3.743

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

16.541

9.902

3.242

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

5.557

10.912

3.585

Binnenlandse Zaken

Economische Zaken en Klimaat

Extra scenario CEP naar aanleiding van oorlog in Oekraïne
Het CPB heeft de effecten op de Nederlandse economie van de aanhoudende dreiging en
onzekerheid rondom de oorlog in Oekraïne doorgerekend. De oorlog veroorzaakt veel
menselijk leed. De EU staat voor grote uitdagingen, waaronder een vluchtelingenstroom, sancties
tegen Rusland en mogelijke tegensancties. Onder de opgelegde sancties vallen bijvoorbeeld het
bevriezen van tegoeden van een aantal Russische banken en de uitsluiting van betalingssysteem
SWIFT. Daarnaast zijn er economische gevolgen. Deze onzekerheden en risico’s beïnvloeden de
verwachte economische groei in Europa negatief, onder andere door een daling van
consumentenvertrouwen en onrust op de financiële markten. Het grootste effect voor Nederland is
de stijging van de energieprijzen, wat resulteert in hogere inflatie en een verslechtering van de
koopkracht. Nederland is voor ongeveer 15% afhankelijk van Rusland voor gas. Wanneer de
gastoevoer uit Rusland beperkt of afgesloten worden, dan kunnen economische gevolgen
aanzienlijk zijn.
Door het open karakter van de Nederlandse economie wordt Nederland naar verwachting
harder geraakt dan de economie van de eurozone als geheel. In het negatieve CEP-scenario
zakt de economische groei terug naar 1,9 procent in 2022 (ten opzichte van 3,6 procent in de
basisraming) en geraakt de Nederlandse economie in een kortstondige recessie. Dit wordt

Pagina 16 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

veroorzaakt door langdurig hoge energie- en grondstofprijzen, een sterke afname van de handel
met Rusland en Oekraïne en negatieve gevolgen voor het consumenten- en
producentenvertrouwen. In 2022 komt de geraamde cpi-inflatie uit op 7,9 procent en daalt de
koopkracht met 5,1 procent. In het scenario loopt het begrotingstekort op tot 3,1 procent bbp in
2022 en 3,5 procent bbp in 2023. Hiermee wordt de Europese grenswaarde van 3 procent bbp
overschreden. In de raming is geen rekening gehouden met eventuele extra uitgaven aan defensie,
het opvangen van vluchtelingen of eventuele hogere gasbaten.

Pagina 17 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 4:
VERGELIJKING MET VORIGE STABILITEITSPROGRAMMA
Vergeleken met het Stabiliteitsprogramma uit april 2021 zijn de ramingen als gevolg van de impact
van de COVID-19 crisis sterk bijgesteld. De realisatiecijfers van 2021 zijn veel gunstiger dan een
jaar geleden verwacht. Zo kwam het begrotingstekort uit op 2,5 procent bbp ten opzichte van een
geraamde 5,9 procent bbp. Naar verwachting zal de relatieve EMU-schuld vanaf 2022 enigszins dalen
en 2024 weer enigszins stijgen. De feitelijke ontwikkeling is echter met onzekerheid omgeven en
gevoelig voor de algemene economische ontwikkeling.

Vergelijking met Stabiliteitsprogramma 2021
De Nederlandse economie staat er beter voor dan ten tijde van het
Stabiliteitsprogramma 2021 werd voorspeld. Tabel 4 laat zien hoe de huidige ramingen voor
de bbp-groei, het EMU-saldo en de EMU-schuld zijn bijgesteld ten opzichte van de ramingen in het
vorige Stabiliteitsprogramma. De gerealiseerde economische groei in 2021 betrof 5,0 procent ten
opzichte van een geraamde groei van 2,2 procent. De groeiverwachting voor 2022 en 2023 zijn
weinig bijgesteld. Het economisch herstel is naar verwachting nog sterk in 2022, terwijl de groei in
2023 en 2024 naar verwachting zal normaliseren.
Het EMU-saldo viel in 2021 fors lager uit dan verwacht; in de jaren 2022 en verder is het
geraamde EMU-saldo hoger dan ten tijde van het vorige Stabiliteitsprogramma verwacht.
De realisatie van het EMU-saldo in 2021 is -2,5 procent, terwijl in het vorige Stabiliteitsprogramma
een saldo van -5,9 procent werd geraamd. De sterke opleving van de Nederlandse economie in dit
jaar zorgde onder andere voor hogere belastinginkomsten en lagere uitgaven aan
coronasteunpakketten. Voor de jaren 2022, 2023 en 2024 is het verwachte EMU-saldo enigszins
hoger dan de raming van vorig jaar. Het kabinet heeft besloten om beschikbare budgettaire ruimte
in te zetten voor investeringen in belangrijke maatschappelijke uitdagingen, zoals op het gebied
van klimaat, onderwijs en de woningmarkt. Deze investeringen gaan voor een deel ten koste van
het EMU-saldo, maar bevordert ook de duurzame groei van de Nederlandse economie op de
middellange en lange termijn.
De EMU-schuld is lager dan verwacht ten tijde van het vorige Stabiliteitsprogramma. In
2022 bedraagt de EMU-schuld naar verwacht 53,8 procent, in plaats van de 56,9 procent zoals
vorig jaar verwacht. De schuld loopt naar huidige verwachtingen terug tot 52,7 procent in 2024; in
het vorige Stabiliteitsprogramma werd een terugloop tot 55,3 procent verwacht.
Tabel 4. Afwijking t.o.v. Stabiliteitsprogramma 2021
ESAIn procenten bbp
2021
2022
code

2023

2024

Reële bbp-groei
Actualisatie april ‘21

2,2

3,5

1,8

1,4

Huidige actualisatie

5,0

3,6

1,7

2,0

Verschil

2,8

0,1

-0,1

0,6

Actualisatie april ‘21
Huidige actualisatie
Verschil

-5,9
-2,5
3,4

-1,7
-3,0
-1,3

-1,4
-2,8
-1,4

-1,1
-3,0
-1,9

EMU-schuld
Actualisatie april ‘21
Huidige actualisatie
Verschil

58,6
55,1
-3,5

56,9
53,8
-3,1

56,0
53,1
-2,9

55,3
52,7
-2,6

EMU-saldo

Pagina 18 van 36

EDP
B.9

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 5:
HOUDBAARHEID VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN
Naast de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld op korte termijn hecht het kabinet
waarde aan de houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën op (middel)lange termijn.
Zowel het CPB als de Europese Commissie (EC) berekenen die houdbaarheid regelmatig. In dit
hoofdstuk worden de determinanten van het houdbaarheidssaldo besproken en de uitkomsten van
de verschillende analyses vergeleken. Daarnaast wordt een overzicht van de voorwaardelijke
verplichtingen van de Rijksoverheid gepresenteerd. Deze verplichtingen kunnen in de toekomst
budgettaire gevolgen hebben.

Houdbaarheidsfactoren
Het CPB beoordeelt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën aan de hand van het
houdbaarheidssaldo en een projectie van de overheidsschuld in het jaar 2060. Het
houdbaarheidssaldo geeft aan of de huidige overheidsarrangementen in de toekomst houdbaar
zijn, zonder dat de uitgaven verlaagd of de belastingen verhoogd hoeven te worden. Voor de
kwantificering van de houdbaarheid van overheidsfinanciën moeten aannames gemaakt worden. Bij
de berekening van het houdbaarheidssaldo speelt de aanname van ‘constante arrangementen’ een
belangrijke rol. Hierbij is het uitgangspunt dat de onderlinge verhoudingen tussen verschillende
leeftijdsgroepen in de samenleving gelijk blijven in termen van inkomen, belastingdruk en profijt
van overheidsvoorzieningen zoals zorg en onderwijs. Als aandeel van het levensinkomen heeft elke
toekomstige generatie dan even veel profijt van de overheid. Gelijk profijt van
overheidsvoorzieningen houdt ook in dat de zorguitgaven automatisch toenemen als percentage
van het bbp als de samenleving vergrijst en daardoor meer zorgbehoevend wordt.
In een analyse van de effecten van het coalitieakkoord raamt het CPB een
houdbaarheidssaldo van -4,3 procent bbp. Deze analyse betreft een partiële doorrekening van
de effecten van het coalitieakkoord, waarbij geen rekening wordt gehouden met algemene
evenwichtseffecten van het voorgenomen overheidsbeleid. Het saldo verslechtert in deze analyse
door het aangekondigde beleidspakket met 2,7 procent bbp ten opzichte van het basispad van -1,6
procent bbp. Indien het CPB aanneemt dat voorziene incidentele uitgaven daadwerkelijk incidenteel
zijn komt het houdbaarheidssaldo uit op -3,6 procent. De verslechtering wordt veroorzaakt door de
structurele extra uitgaven aan onder andere defensie, onderwijs, klimaat en sociale zekerheid. Een
aantal voorgenomen beleidsmaatregelen in de zorg zijn in deze analyse niet meegenomen, omdat
volgens het CPB zonder verdere uitwerking vooralsnog de randvoorwaarden ontbreken om de
geplande besparing te realiseren. Het kabinet heeft onder andere voorgenomen om de toekomstige
groei van de zorguitgaven te beperken om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange
termijn te verzekeren.
Het CPB schat dat de overheidsschuld in 2060 kan groeien tot 75 procent of 92 procent
bbp, afhankelijk van de aanname over de duur van voorgenomen investeringen. Het
kabinet treft investeringen in onder andere verduurzaming en onderwijs die incidenteel zijn
voorzien. Het CPB berekent de schuldontwikkeling tot 2060 ook onder de aanname dat deze
investeringen structureel zullen plaatsvinden, net als bij de berekening van het
houdbaarheidstekort. In de raming van de schuldontwikkeling op lange termijn zijn eveneens de
voorgenomen ombuigingen in de zorg niet meegenomen, omdat volgens het CPB zonder verdere
uitwerking vooralsnog de randvoorwaarden ontbreken om de geplande besparing te realiseren.
De ontwikkeling van de collectieve uitgaven en inkomsten is in hoge mate afhankelijk
van de demografische ontwikkelingen. Zo blijkt uit Tabel 5.1 dat het aandeel van 65-plussers
in onze totale bevolking in 2040 zal toenemen tot meer dan een kwart. Daarom zullen de
collectieve pensioenuitgaven (AOW) en de zorguitgaven komende decennia stijgen. Hoewel de
reeds doorgevoerde hervormingen op het gebied van zorg en pensioenen zorgen voor een
vermindering van de stijging, zullen deze collectieve uitgaven in de toekomst blijven stijgen.
Pagina 19 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Tegelijkertijd stijgen de overheidsinkomsten, met name door ingezet beleid met effecten na 2025,
zoals de afbouw van het tarief van de hypotheekrenteaftrek en het beperkt indexeren van de
tweede schijf voor AOW-gerechtigden5. Ook incidentele, hoge uitgaven kunnen het
houdbaarheidssaldo beïnvloeden, zoals de corona-uitgaven. Er is extra geleend om deze uitgaven
te bekostigen, wat resulteert in een hogere staatsschuld en zwaardere rentelasten.
Tabel 5.1 Houdbaarheid van de overheidsfinanciën
In procenten bbp
2010
2020

2030

2040

2050

2060

Totale uitgaven

48,2

48,4

47,9

52,7

55,3

57,3

Leeftijdsgerelateerde uitgaven

20,8

22,3

24,0

26,1

26,6

26,2

Pensioenuitgaven

6,2

7,2

7,6

8,2

8,0

7,8

Sociale-zekerheidsuitgaven

11,7

12,0

12,9

13,5

13,2

13,0

Ouderdoms- en vroegpensioen

4,5

5,2

5,6

6,3

6,0

5,7

Overige pensioenvoorzieningen
(arbeidsongeschiktheid,
nabestaanden)
Beroepspensioenen (overheid)

1,7

2,0

2,1

1,9

2,0

2,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Gezondheidszorg (cure)

5,9

6,5

6,8

7,2

7,3

7,1

Langdurige zorg (care)

3,5

3,7

4,6

5,5

6,1

6,4

Onderwijsuitgaven

5,1

4,9

5,0

5,2

5,2

5,0

Overige leeftijdsgerelateerde
uitgaven
rente uitgaven

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

1,8

0,7

1,6

4,5

6,6

8,9

Totale inkomsten

43,2

44,3

43,7

45,2

45,5

45,5

waarvan: inkomen uit bezit

2,7

0,5

0,6

0,7

0,8

0,8

waarvan: pensioenbijdragen (of
sociale premies)
Reserves pensioenfondsen

3,3

3,3

3,3

3,3

3,3

3,3

138,8

227,1

199,7

195,9

185,5

177,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Sociale premies hervormd naar
verplicht privaat stelsel
Pensioenuitgaven betaald door
verplichte private stelsel
Aannames

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

4,8

5,5

6,0

7,9

7,5

6,9

Groei van de arbeidsproductiviteit

1,5

-1,1

1,7

0,8

0,9

1,1

waarvan:

waarvan: geconsolideeerde publieke
pensioenfonds reserves
Systematische pensioen
hervormingen

Reële bbp-groei

1,0

-3,8

1,7

1,0

1,3

1,3

Participatiegraad (mannen) (15-64)

85,4

86,1

88,5

88,9

88,7

88,6

Participatiegraad (vrouwen) (15-64)

72,0

77,9

82,2

83,8

84,6

85,4

Totale participatiegraad (15-64)

78,7

82,0

85,4

86,4

86,7

87,0

Werkloosheidsgraad (20-64)

4,5

3,8

4,3

4,3

4,3

4,3

Aantal 65+'ers als % van de totale
bevolking
Bron: CPB

16,2

20,5

24,1

26,1

25,7

26,1

Ook de EC raamt de houdbaarheid van de lidstaten, inclusief die van Nederland. De EC
raamt twee verschillende houdbaarheidssaldi en publiceert deze in de Debt Sustainability Monitor
(DSM). Enerzijds is er de S1-indicator, die aangeeft hoeveel budgettaire ruimte een lidstaat de

5

Zie paragraaf 3.5, Zorgen om Morgen, CPB 2019, voor een overzicht.

Pagina 20 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

komende vijf jaar nodig heeft om over 15 jaar onder de 60 procent-schuldquote uit te komen.
Nederland heeft hierop een tekort van 0,1 procent bbp in de DSM 2020. Anderzijds is er de S2indicator, die vergelijkbaar is met het houdbaarheidssaldo dat wordt berekend door het CPB, en de
houdbaarheid op lange termijn aangeeft. Nederland heeft volgens deze indicator een
houdbaarheidstekort van 3,3 procent van het bbp in de DSM 2020. De DSM 2021 is nog niet
gepubliceerd. De EC classificeert beide houdbaarheidssaldi als een gemiddeld risico. De EC
concludeert net zoals het CPB dat de houdbaarheidstekorten op (middel)lange termijn worden
veroorzaakt door de hogere uitgaven aan pensioeninkomens en (langdurige) zorg vanwege de
vergrijzing.

Doorkijk naar 2030
Volgens de CEP-raming loopt de schuldquote naar verwachting tijdelijk op in de jaren na
de kabinetsperiode tot 61 procent bbp en het begrotingstekort naar 3,5 procent bbp in
2030. Dit wordt mede veroorzaakt door de hoge extra uitgaven die doorlopen na de
kabinetsperiode, zoals de bedragen voor het klimaat- en stikstoffonds en investeringen in het
onderwijs. Sommige van deze extra uitgaven hebben volgens het kabinet een tijdelijk karakter.
Ook vertraagt de bbp-groei naar verwachting door een lagere groei van het arbeidsaanbod en het
geleidelijk afkoelen van de economie. Bovendien blijven de kosten gerelateerd aan vergrijzing
stijgen, zoals de AOW en langdurige zorg. Kanttekening hierbij is dat de aangekondigde
investeringen ook baten hebben, en bijvoorbeeld tot een beter klimaat en milieu leiden en een
hoger groeipotentieel op de lange termijn. De uitgaven stijgen echter harder dan de inkomsten,
waardoor zowel het tekort als de schuld toenemen richting 2030.

Voorwaardelijke verplichtingen
Het beleid ten aanzien van voorwaardelijke verplichtingen uit risicoregelingen is vermeld
in de begrotingsregels van het kabinet. Een garantie is een voorbeeld van een voorwaardelijke
financiële verplichting van het Rijk aan een derde buiten het Rijk. Deze verplichting komt pas tot
uitbetaling als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico)
voordoet. Hoewel nieuwe risicoregelingen soms noodzakelijk zijn, wil het kabinet zoveel mogelijk
terughoudendheid betrachten met het aangaan van nieuwe risicoregelingen. Risicoregelingen
brengen immers een voorwaardelijke financiële verplichting met zich mee die voor risico’s voor de
begroting zorgen.
Er wordt daarom een ‘nee-tenzij’-beleid gehanteerd ten aanzien van risicoregelingen. Het
kabinet kijkt daarbij niet alleen naar nieuwe regelingen, maar is ook bij (verruimingen van)
bestaande regelingen terughoudend. Voor alle regelingen geldt in principe een horizonbepaling.
Daarnaast kent een garantieregeling van het Rijk vrijwel altijd een maximum, het zogenaamde
plafond. Dit plafond kan een jaarlijks plafond (per jaar mag een maximaal bedrag aan garanties
worden verleend) of een totaalplafond (er mogen nooit meer garanties verleend worden dan het
plafond) zijn.
Om tot een gedegen afweging van de risico’s omtrent een risicoregeling te komen, is een
toetsingskader ontwikkeld6. De drie kernelementen van het toetsingskader zijn:

Redenen voor overheidsingrijpen en de instrumentkeuze (nut en noodzaak);

Beheersing van risico’s, zowel vooraf als achteraf (governance);

Beprijzen van het risico met zowel de uitvoeringskosten als de kosten uit schades.
Het toetsingskader risicoregelingen wordt altijd naar het parlement verzonden bij de beoordeling
van een nieuw risico. Voor grote en complexe risico’s wordt een second opinion gevraagd aan een
onafhankelijke gespecialiseerde partij ten aanzien van de risicobeheersing en premiestelling.
Gedurende crisistijd kunnen risicoregelingen, zoals garanties en leningen, een efficiënte
manier zijn om tijdelijk verhoogde risico’s uit de markt weg te nemen. Gezien de
uitzonderlijke aard van de coronacrisis lopen er, naast de bestaande regelingen, zestien
aanvullende garanties in 2021, plus twaalf leningen. De coronagerelateerde garanties bedragen in
Toetsingskader risicoregelingen rijksoverheid http://wettenpocket.overheid.nl/portal/0ff0f42b-2a70-45b7a9c9-3b4253b292e7/document/TOETSINGSKADER%20RISICOREGELINGEN%20RIJKSOVERHEID.pdf
6

Pagina 21 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

2021 circa 38 miljard euro, waarvan circa 33 miljard euro bestaat uit de internationale garanties
Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) en Next Generation EU (NGEU).
Gelet op de urgentie en ernst van de crisis, heeft het Nederlandse kabinet besloten om tijdelijk af
te wijken van een drietal gangbare principes binnen het risicoregelingen-beleid. Zo is er allereerst
minder streng gekeken naar de marktconformiteit van de premies van de risicoregelingen.
Daarnaast worden de coronarisicoregelingen generaal gedekt en niet door een specifiek
departement. Ten derde zijn de besluiten omtrent risicoregelingen aanzienlijk sneller genomen dan
normaal vanwege de urgentie van de coronacrisis.
Het totaalbedrag aan uitstaande garanties van het Rijk in 2021 bedraagt 211,8 miljard
euro. Dit is een afname van circa 23 miljard euro ten opzichte van 2020. In 2020 bedroeg het
totaalbedrag 233,4 miljard euro, waarvan 183,2 miljard euro reguliere garanties. De uitstaande
garanties in 2022 bedragen naar verwachting 210,9 miljard euro. Circa 41 miljard euro hiervan is
nog coronagerelateerd, waarvan 33,2 miljard euro bestaat uit garanties voor de Europese
herstelplannen SURE en NGEU. De ontwikkeling van de garanties in 2021 ten opzichte van 2022 is
te zien in Tabel 5.2. De specifiek vermelde garanties hebben allemaal een uitstaand risico groter
dan een half miljard euro en zijn verbonden met de financiële sector. Deze garanties ondersteunen
via de financiële sector de reële economie in het buitenland en komen voort uit internationale
afspraken, zoals het Next Generation EU (NGEU), het IMF en internationale ontwikkelingsbanken.
Het totaalbedrag van de overheidsgaranties als aandeel van het bbp is gedaald ten opzichte van
2020: van 29,2 procent bbp naar 24,6 procent bbp.
Tabel 5.2 Overheidsgaranties
In percentage bbp
Overheidsgaranties
waaronder: verbonden met de financiële sector
Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)
DNB - deelneming in kapitaal IMF
European Bank for Reconstruction and
Development (EBRD)
European Financial Stabilisation Mechanism
(EFSM)
European Financial Stability Facility (EFSF)
European Investment Bank (EIB)
European Stability Mechanism (ESM)
Financieringsmaatschappij voor
ontwikkelingslanden (FMO)
Kredieten EU-betalingsbalanssteun

2020

2021

29,2

24,6

22,5

19,5

0,1

0,1

5,4

3,5

0,1

0,1

0,3

0,3

4,3

4,0

1,5

1,4

4,4

4,1

0,7

0,6

0,5

0,4

Next Generation EU (NGEU)

3,4

3,2

Single Resolution Fund
Support to mitigate Unemployment Risks in an
Emergency (SURE)
Wereldbank
Bron: Financieel Jaarverslag 2021

0,5

0,5

0,8

0,7

0,6

0,6

Naast garanties kent Nederland ook nog andere voorwaardelijke verplichtingen, namelijk
de achterborgstellingen. Een overzicht van de realisaties in 2020 en 2021 wordt getoond in
Tabel 5.3. Het gaat in 2021 om een totaalbedrag van afgerond 286 miljard euro. Dit bedrag stijgt
naar verwachting naar circa 311 miljard euro in 2022. De voornaamste reden van deze stijging is

Pagina 22 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

dat 70 procent van het totaal aantal achterborgstellingen zich bevindt in het Waarborgfonds Eigen
Woningen (WEW), waar de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) onder valt. Door de stijging van
de huizenprijzen, en daarmee de waarde van de hypotheken, neemt het uitstaand risico aan de
NHG toe.
Het risico van achterborgstellingen verschilt wezenlijk van het risico dat de overheid
loopt bij garanties. Hiervoor zijn meerdere redenen. Ten eerste wordt in het geval van een
achterborgstelling de garantieverplichting niet afgegeven door de overheid, maar door een
daarvoor aangewezen waarborgfonds, zodat de overheid enkel indirect garant staat. Ten tweede
bestaat de financiële zekerheid van achterborgstellingen uit meerdere lagen die het risico voor de
overheid beperken. Zo hebben deelnemers van de Stichting Waarborgfonds Zorg en het
Waarborgfonds Sociale Woningbouw de verplichting om het fonds financieel bij te staan als het
vermogen zich onder een bepaald niveau bevindt, wat het obligo wordt genoemd. Pas in een uiterst
geval kan het fonds een beroep doen op de overheid. Een fonds krijgt dan een renteloze lening van
de Rijksoverheid, soms samen met decentrale overheden. Deze lening dient weer te worden
terugbetaald.
Tabel 5.3 Achterborgstellingen
In miljoenen euro's

2020

2021

Totaal

285.138

285.868

Stichting Waarborgfonds Zorg

6.460

6.278

Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)

81.284

83.262

Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW)

197.394

196.328

Bron: Financieel Jaarverslag 2021

Pagina 23 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 6:
KWALITEIT VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN
Een hoge kwaliteit van de overheidsfinanciën is essentieel voor de effectieve en doelmatige inzet
van publieke middelen. Evaluaties en ander effectonderzoek zijn niet alleen noodzakelijk voor de
verantwoording van beleid, maar ook voor het creëren van inzicht in de werking van beleid. In de
periode 2018-2021 heeft het vorige kabinet gewerkt aan de operatie Inzicht in Kwaliteit om het
inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid van overheidsbeleid te vergroten. Deze inzichten
worden toegepast bij de vormgeving van nieuw beleid en het continu verbeteren van bestaand
beleid.

Beleidsevaluatie
In Nederland hebben we een rijksbreed evaluatiestelsel om inzicht te krijgen in de
kwaliteit van de overheidsfinanciën. Met dit evaluatiestelsel wordt gedoeld op het stelsel van
wetten, actoren en instrumenten gericht op het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van
beleidskeuzes, de uitvoering van deze keuzes en de behaalde resultaten. Ministers zijn
verantwoordelijk voor het periodiek evalueren van hun beleidsterreinen. Daarnaast bestaan er
Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s) en Brede Maatschappelijke Heroverwegingen
(BMH’s) die voor brede beleidsterreinen alternatieve beleidsopties in kaart brengen. Een ander
instrument uit het evaluatiestelsel is de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) die voor
aanvang van bepaalde grote projecten wordt uitgevoerd. Om de beleidsevaluatie te verbeteren
heeft het vorige kabinet de operatie ‘Inzicht in Kwaliteit’ opgezet. Dit hoofdstuk bevat een overzicht
van de reflecties en lessen van deze operatie en belicht een aantal instrumenten uit het
evaluatiestelsel.

Operatie Inzicht in Kwaliteit
Het doel van de operatie is om beter inzicht te krijgen in de resultaten van beleid en deze
inzichten meer te benutten om de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid te
vergroten. In de voortgangsrapportages is dit doel uitgewerkt in drie veranderopgaven:
strategisch evalueren om meer inzicht te krijgen gedurende de hele beleidscyclus, continu
verbeteren om inzicht ten volle te benutten voor bijsturing of verbetering, en samen leren om meer
inzicht te krijgen en benutten in samenwerking. De operatie bestond uit drie sporen:
1. Departementale initiatieven: In samenwerking met de ministeries heeft de operatie
concrete initiatieven opgezet gericht op het vergroten van de impact van beleid. De
initiatieven verschillen sterk in opzet en scope, maar zijn grofweg in te delen in drie
categorieën: 1) beleidsexperimenten, 2) opzetten van een monitoring of evaluatiestructuur,
en 3) innovatie in de uitvoering van evaluaties of data-analyses. De initiatieven hebben
verschillende typen lessen opgeleverd over wat nodig is om goede evaluaties en monitoring
uit te voeren in de veelal imperfecte onderzoeksomgevingen.
2. Versterking van het evaluatiestelsel: Naast concrete departementale initiatieven is ook
ingezet op het versterken van het rijksbrede evaluatiestelsel. Aan deze verbeteringen is
gewerkt in vier substromen:
a. Verbeteren strategische evaluatie agenda van ministeries:
Hiervoor is het instrument Strategische Evaluatie Agenda (SEA) ontwikkeld,
waarmee beleidsdepartementen monitoring en evaluatie op een gestructureerde
manier tijdig vooruitplannen. Dit instrument is inmiddels rijksbreed geïntroduceerd.
b. Verbeteren onderbouwing en evalueerbaarheid bij beleidsvoorbereiding:
Verschillende hulpmiddelen zijn hier voor geïntroduceerd. De belangrijkste is een
verplichte onderbouwing van (financieel significante) beleidsvoorstellen naar de
Tweede Kamer in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid en het opnemen
van een monitoring- en evaluatieplan.
c. Periodiek beleidsalternatieven in kaart brengen voor grote vraagstukken:
Door het gebruik van IBO’s en BMH’s kunnen al voor besluitvorming verschillende
beleidsopties in kaart gebracht worden.
Pagina 24 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

d.

Gestructureerd werken aan verbetering werkwijze binnen bestaande kaders:
Om een beleidsthema ex durante door te lichten is een nieuw instrument
ontwikkeld: de Publieke Waardescan (PWS).
3. Ondersteunen van gedragsverandering, kennisdeling en vaardighedenopbouw:
Naast het versterken van het evaluatiestelsel vereist het realiseren van de
veranderopgaven van de operatie Inzicht in Kwaliteit voldoende capaciteit en vaardigheden
van de medewerkers. Ook is begrip en overtuiging bij beleidsdirecties essentieel. Daarom is
er meer aandacht voor de ondersteuning van departementen in de benodigde
gedragsverandering. Hiervoor zijn verschillende handvatten geïntroduceerd:
a. Het organiseren van congressen en workshops
b. Een toolbox beleidsevaluatie
c. Een opleidingsprogramma Monitoren, Leren en Evalueren

Lessen operatie Inzicht in Kwaliteit
De activiteiten van de operatie zijn inmiddels afgerond. De belangrijkste bevindingen zijn hieronder
samengevat. Meer informatie is te vinden in het rapport Reflecties en lessen Inzicht in Kwaliteit
2018-2021.7
-

-

-

-

Ruimte om te experimenteren, leren en verbeteren: Naast achteraf evalueren hoe
werkzaam het gevoerde beleid is, is het van belang om scherp te bepalen wat het beleid
beoogt en tussentijds te monitoren of de juiste weg wordt ingeslagen. Het kan hierbij
nuttig zijn om te experimenteren. Experimenteren helpt om nieuwe werkwijzen kleinschalig
uit te proberen, waar mogelijk voort te zetten, en indien nodig tijdig bij te sturen.
Doelen en verwachte werking van beleid expliciet maken: Het is van belang om zo
vroeg mogelijk in de beleidsvorming te definiëren hoe het beleid naar verwachting gaat
leiden tot het beoogde doel, welke neveneffecten er kunnen zijn en welke andere factoren
een rol spelen. Onderzoek naar de manier waarop beleid in de praktijk werkt is nodig om
inzicht te krijgen in de doeltreffendheid van beleid en waar nodig bij te kunnen sturen.
Onderzoek naar de werking van beleid prioriteren: Het is belangrijk om
beleidsmedewerkers te betrekken in de opzet en uitvoering van onderzoeken, zodat de
onderzoeksvraag en uitkomsten aansluiten op de inzichtbehoefte. Ook is het van belang
dat beleidsmakers de juiste middelen hebben en vaardigheden ontwikkelen om onderzoek
effectief en efficiënt uit te voeren.
Balans tussen maatwerk en uniformiteit: Er moet balans gevonden worden tussen
bestaande evaluatievoorschriften en ruimte voor flexibiliteit. Het is hierbij nodig om kaders
te stellen die een kwalitatief goede inhoud vereisen, maar niet te nauw voor te schrijven
welke vorm of timing passend is.

Instrumenten beleidsvorming en -evaluatie
Er zijn verschillende instrumenten ter ondersteuning van de beleidsvorming en beleidsevaluatie.
Enkele instrumenten worden hieronder nader toegelicht.
Strategische Evaluatie Agenda
Elke minister is op basis van de Comptabiliteitswet 2016 verantwoordelijk voor het periodiek
onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Uit een eerdere
analyse van het evaluatiestelsel komt naar voren dat beleidsdoorlichtingen in de praktijk niet altijd
leiden tot een goed beeld van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid 8.
Verdiepend onderzoek van de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) laat zien dat in twee derde
van de beleidsdoorlichtingen uitspraken worden gedaan over de doeltreffendheid en in slechts één
derde (ook) over doelmatigheid. De conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid zijn van

7

Reflecties en lessen – Inzicht in Kwaliteit 2018-2021, 30 april 2021 Reflecties en lessen - Inzicht in Kwaliteit 2018-2021
(overheid.nl)
8
Uitgewerkt in bijlage 2 bij de eerste voortgangsrapportage (kamerstukken II 2018/19 31865 nr. 126) en het onderzoek
‘Beleidsdoorlichtingen belicht’ door SEO in bijlage 3.

Pagina 25 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

wisselende kwaliteit. Volgens SEO zou, rekening houdend met complexiteit van onderzoek naar
veel beleidsterreinen, meer inzicht mogelijk moeten zijn.
Naar aanleiding van het SEO onderzoek is gestart met de ontwikkeling van een departementale
Strategische Evaluatie Agenda (SEA). Het doel van de SEA is om betere en bruikbare inzichten te
krijgen in de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid, het benutten van
deze inzichten en daarmee een hogere maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid. De SEA
biedt een overzicht van de belangrijke beleidsthema’s van een departement, toelichting op de
inzichtbehoefte per thema en een daarbij passende agendering van evaluatieonderzoek. Deze
agendering maakt per thema duidelijk hoe inzicht wordt verzameld in de (voorwaarden voor)
doeltreffend en doelmatig beleid en hoe hierover wordt gerapporteerd. De bestaande
beleidsdoorlichting wordt verwerkt in de SEA als een verplichting tot het rapporteren van de
belangrijkste conclusies, eens in de 4-7 jaar per thema.
Bij het periodiek rapporteren wordt gekeken naar het inzicht in de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid. Ook (voor zover relevant) wordt de werking van verschillende
beleidsinstrumenten in samenhang beoordeeld. Vaak gebeurt dit op basis van onderliggend
evaluatieonderzoek, aangevuld met andere bronnen en analyses. Sinds een paar jaar wordt de
onderzoeksopzet van dit soort periodieke rapportages (voorheen beleidsdoorlichtingen) voor
Prinsjesdag met het parlement gedeeld. Het parlement kan zo vooraf vragen stellen en
opmerkingen maken bij de onderzoeksopzet.
Bij de begroting voor 2021 hebben departementen de eerste praktijkervaring opgedaan door
middel van een verbeterslag richting de SEA. Deze verbeterslag was maatwerk per departement en
zag er daarom per departement verschillend uit. Naar aanleiding van de lessen uit de eerste
verbeterslag en de vraag om verdere concretisering en formalisering van het kader is een SEA
kader opgesteld9. Dit kader vormt de basis voor de doorontwikkeling van de SEA de komende
jaren. Daarnaast vormt dit kader het uitgangspunt voor de benodigde aanpassingen aan de
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) en Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV).
Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Ieder jaar wordt op een aantal beleidsterreinen een interdepartementaal beleidsonderzoek
uitgevoerd (IBO’s). In IBO’s werken beleidsdepartementen, het ministerie van Financiën en andere
deskundigen onder leiding van een onafhankelijke voorzitter samen aan beleidsvarianten voor een
maatschappelijk probleem. IBO’s worden naar de Tweede Kamer gestuurd met daarbij een
kabinetsappreciatie. In 2021/2022 zijn er zes nieuwe IBO’s gestart, waaronder naar ouderenzorg
en jeugdcriminaliteit. De taakopdrachten zijn gepubliceerd in de bijlage van de Najaarsnota 2021
en de Miljoenennota 2022.
Brede Maatschappelijke Heroverweging
In 2019/2020 (voor het uitbreken van de coronacrisis) zijn zestien Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen (BMH’s) uitgevoerd over de volle breedte van de collectieve sector.10 Ter
voorbereiding op een volgende neergaande conjunctuur of economische crisis, heeft de Tweede
Kamer destijds het kabinet gevraagd om effectieve beleidsopties en hervormingen met zowel
plussen als minnen in kaart te brengen. Met de BMH’s hebben zestien ambtelijke werkgroepen met
behulp van externe expertise opties voor zowel investeringen en intensiveringen als hervormingen
en besparingen uitgewerkt. De onderwerpen variëren van een toekomstbestendig zorgstelsel tot
klimaatverandering en toekomstbestendige mobiliteit. Het uiteindelijke doel is om in de toekomst
onderbouwde keuzes mogelijk te maken door inzicht te geven in effectieve beleids- en
uitvoeringsopties en de mogelijke gevolgen, zonder oordeel over de politieke wenselijkheid.

Uitgewerkt in bijlage 2 bij de vierde voortgangsrapportage operatie Inzicht in Kwaliteit, kamerstuk 31865, Nr.
184
10 Rapporten Brede maatschappelijke heroverwegingen, 22 april 2020, Rapporten Brede maatschappelijke
heroverwegingen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
9

Pagina 26 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse
Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses (MKBA’s) kunnen uitgevoerd worden ter voorbereiding op
een beslissing over een beleidsvoorstel. Een MKBA geeft antwoord op de vraag of bepaalde
beleidsvoorstellen die beogen een maatschappelijk probleem op te lossen naar verwachting
welvaartsverhogend zijn. Hiertoe worden alle (maatschappelijke) kosten en baten van een
beleidsmaatregel en mogelijke alternatieven in kaart gebracht. Een beleidsmaatregel is
welvaartsverhogend als het saldo van maatschappelijke kosten en baten positief is.
In de infrastructuur en ruimtelijke ordening is de MKBA al jaren een gebruikelijke stap in de
voorbereiding van de besluitvorming. Het uitvoeren van een MKBA is sinds 2000 verplicht voor
grote infrastructuurprojecten. MKBA’s kunnen - naast de go of no go-beslissing - ook van invloed
zijn op de kwaliteit en fasering van de projecten. Om de bruikbaarheid van de MKBA in de
besluitvorming te verbeteren, hebben het CPB en het PBL in 2015 een algemene leidraad
ontwikkeld. De leidraad vormt een set van minimale voorwaarden voor een goede methodologische
kwaliteit en inzichtelijke presentatie. Methodologische standaarden vergroten de vergelijkbaarheid
van MKBA’s. Deze leidraad is recentelijk geanalyseerd vanuit het perspectief van brede welvaart 11.
Hieruit volgen een aantal aandachtsgebieden op basis waarvan de leidraad geactualiseerd kan
worden, waaronder het gebruik van de Monitor Brede Welvaart als inspiratiebron voor te
onderzoeken effecten, meer aandacht voor niet-gemonetariseerde welvaartseffecten en meer
expliciteren van langetermijneffecten.
Het kabinet heeft de ambitie uitgesproken om het MKBA-instrument ook op andere terreinen dan
infrastructuur en het ruimtelijke domein toe te passen. Er zijn inmiddels verschillende werkwijzers
verschenen om de uitvoerders te ondersteunen in de uitvoering van een MKBA 12. Op verzoek van
het kabinet heeft de Werkgroep discontovoet 2020 advies uitgebracht over de hoogte van de
discontovoeten die gehanteerd dienen te worden in MKBA’s. De werkgroep adviseert een risicogewogen standaarddiscontovoet van 2¼ procent (gecorrigeerd voor inflatie), opgebouwd uit een
risicovrij deel (−1 procent) en een risicopremie (3¼ procent). De werkgroep adviseert deze
waarden voor een periode van vijf jaar vast te stellen, maar deze opnieuw te bezien indien de
lange rente met meer dan 1 procentpunt wijzigt of als er andere duidelijke aanwijzingen zijn dat
bepaalde rendementseisen substantieel zijn veranderd. Het CPB heeft de verantwoordelijkheid om
tijdig te signaleren of een tussentijdse herziening aan de orde is. Het kabinet heeft alle
aanbevelingen uit het rapport van de werkgroep overgenomen.

Kamerstuk, 355570-IX, Nr. 33
MKBA werkwijzer in het sociale sociaal domein (2016), MKBA werkwijzer op het gebied van milieu (2017),
MKBA werkwijzer natuur (2018), MKBA werkwijzer bij MIRT Verkenningen (2018), MKBA werkwijzer digitale
overheid (2021). De volgende werkwijzer is in voorbereiding: Werkwijzer MKBA’s voor energie (ministerie van
EZK).
11
12

Pagina 27 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

HOOFDSTUK 7:
INSTITUTIONELE KENMERKEN VAN DE
OVERHEIDSFINANCIËN
Het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de
EMU (VSCB) hebben als doel om de begrotingsdiscipline van lidstaten te versterken. Dit gebeurt
onder andere door op lidstaatniveau het ‘eigenaarschap’ van de Europese afspraken te vergroten.
In de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) zijn daarom in Nederland, conform Europese
afspraken, de Europese begrotingsdoelstellingen op nationaal niveau wettelijk verankerd. Naar
aanleiding van de coronacrisis is op dit moment de algemene ontsnappingsclausule nog van kracht.
Dit biedt lidstaten de mogelijkheid om tijdelijk af te wijken van de normaliter geldende
begrotingsregels in de preventieve arm. Deze clausule loopt naar verwachting in 2023 af. Dit
hoofdstuk geeft een korte toelichting op de Wet Hof, de invulling van het onafhankelijke
begrotingstoezicht in Nederland en de impact op het volgen van de begrotingsregels van de
coronacrisis en de oorlog in Oekraïne.

Wet Hof en begrotingsregels
De kern van de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) is tweeledig. Enerzijds is de
Wet Hof een wettelijke verankering van Europese begrotingsafspraken. Anderzijds wordt benadrukt
dat het Rijk en de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) een
gelijkwaardige inspanning moeten leveren om aan deze afspraken te voldoen. Voor het Rijk geldt
aanvullend dat de belangrijkste basisprincipes van het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid
een wettelijke verankering hebben gekregen met deze wet.
Het Nederlandse begrotingsbeleid kent een lange traditie met onafhankelijke ramingen
en analyses van het CPB. Naast het CPB als onafhankelijk ramingsinstituut is in de Wet Hof een
belangrijke rol voorzien voor de Afdeling advisering van de Raad van State (RvS). In het voorjaar
toetst de RvS op basis van de cijfers van het Centraal Economisch Plan (CEP) van het CPB of de
voorziene budgettaire ontwikkeling in Nederland aan de Europese afspraken voldoet. De toets van
de RvS in het voorjaar is beschikbaar voordat de begrotingsbesluitvorming van het kabinet
plaatsvindt, en kan daardoor in een eerdere fase van de begrotingscyclus impact hebben.
Daarnaast toetst de RvS ook ten tijde van de Miljoenennota in september of de ontwerpbegroting
voldoet aan de Europese begrotingsafspraken.
De begrotingsregels bestaan uit basisprincipes, budgettaire spelregels en een technische
uitwerking. De basisprincipes van het begrotingsbeleid verwoorden de belangrijkste
uitgangspunten en de rationale daarachter. De budgettaire spelregels zorgen ervoor dat in de
praktijk recht wordt gedaan aan de basisprincipes. Deze spelregels staan in bijlage 1 bij de
Startnota. De meest bekende spelregels zijn dat iedere overschrijding van een begroting moet
worden gecompenseerd en dat compensatie in principe plaats moet vinden op dezelfde begroting
als waar de overschrijding zich voordoet. Meevallers mogen niet gebruikt worden voor nieuwe
beleidsintensiveringen.

Begrotingsbeleid
Het Nederlandse kabinet beoogt een trendmatig begrotingsbeleid te voeren, binnen de
grenzen van de Europese begrotingsafspraken. De huidige begrotingsregels zijn gebaseerd op
de drie basisprincipes van het Nederlandse begrotingsbeleid:

Efficiënte allocatie van publieke middelen
Het begrotingsbeleid draagt bij aan een goede besteding van de publieke middelen. De
begrotingsregels creëren de voorwaarden waardoor de politiek – gegeven de doelen die zij
nastreeft – elke euro zo doelmatig mogelijk kan besteden. Daarbij weegt een kabinet
verschillende keuzemogelijkheden zorgvuldig tegen elkaar af. Om tot een goede integrale
afweging te komen vindt de besluitvorming over de begroting plaats op één vast moment
in het jaar tijdens het zogenaamde ‘hoofdbesluitvormingsmoment’. Dit moment is in het
Pagina 28 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022





voorjaar. Op dit hoofdbesluitvormingsmoment wordt ook over de hoofdlijnen van de
inkomsten besloten. De grondslag voor de voorjaarsbesluitvorming is het Centraal
Economisch Plan (CEP) van het Centraal Planbureau (CPB). In augustus wordt de
besluitvorming over de koopkrachtontwikkeling afgerond op basis van een nieuwe raming
van het CPB: de concept macro-economische verkenningen (cMEV).
Beheersing van de overheidsfinanciën
Beheersing van de overheidsfinanciën betekent in de eerste plaats dat een kabinet de
ontwikkeling van inkomsten en uitgaven zelf in de hand heeft en zich aan de budgettaire
afspraken houdt om geen rekeningen door te schuiven naar de volgende generaties.
Daarom maakt een kabinet aan het begin van een kabinetsperiode duidelijke afspraken
over wat er in één jaar maximaal mag worden uitgegeven. Dit is het uitgavenplafond. Ook
wordt afgesproken hoe hoog de beleidsmatige aanpassingen van de belastingen per jaar
moeten zijn. Dit is het inkomstenkader. De afspraken over inkomsten en uitgaven geven
duidelijkheid over de grenzen waarbinnen het begrotingsbeleid kan plaatsvinden. Dit
systeem wordt over het algemeen ervaren als transparant, geloofwaardig en voorspelbaar.
Macro-economische stabilisatie
De overheidsbegroting heeft een belangrijke rol in het stabiliseren van de economie via
zowel de inkomstenkant als een deel van de uitgavenkant. Aan de uitgavenkant van de
begroting geeft het kabinet, als het economische tij mee zit, niet meer uit dan het
afgesproken uitgavenplafond. Daarentegen hoeft er ook niet te worden bezuinigd als het
tijdelijk tegen zit. Dus wanneer er extra WW- en bijstandsuitgaven plaatsvinden gedurende
een economische crisis, hoeft er niet bezuinigd te worden op andere uitgaven. Aan de
inkomenskant van de begroting nemen in goede tijden de belastinginkomsten automatisch
toe. Die extra inkomsten geeft een kabinet niet uit, maar worden gebruikt om buffers op te
bouwen voor slechtere tijden.

Coronacrisis en begrotingsregels
Tijdens de coronacrisis heeft het kabinet besloten dat de coronagerelateerde
maatregelen ten laste gaan van het begrotingssaldo. Dit betekent dat er niet bezuinigd
hoefde te worden op andere uitgaven om ruimte te maken binnen het uitgavenplafond. Met deze
discretionaire maatregelen is tijdelijk afgeweken van de Nederlandse begrotingsregels. Voor het
reguliere beleid (maatregelen niet gerelateerd aan de coronacrisis) heeft het kabinet wel
vastgehouden aan de geldende begrotingsregels om zo veel mogelijk transparantie en
voorspelbaarheid te behouden.
De overheidsschuld is door de opgebouwde buffers binnen de perken gebleven. Ondanks
dat de schuld is opgelopen in de afgelopen jaren (van 48,5 procent bbp in 2019 naar 52,1 procent
bbp in 2021 volgens de CBS-realisatie), blijft de schuld onder de Europese grenswaarde van 60
procent bbp. Bovendien was er in de periode 2017-2019 sprake van een begrotingsoverschot. Door
de dalende schuld en het begrotingsoverschot in de jaren voor de coronacrisis bouwde het kabinet
een buffer op. Deze buffer bood het kabinet de mogelijkheid omvangrijke steunmaatregelen te
nemen. Een economische schok zoals de coronacrisis kan leiden tot een plotselinge verhoging van
de schuldquote, wat het belang van buffers onderschrijft.
Het is belangrijk om na de coronacrisis weer terug te gaan naar een regulier
begrotingsproces. Doordat de coronamaatregelen buiten de kaders zijn geplaatst, was het
moeilijker om de begrotingsdiscipline te bewaken. Beslissingen werden geregeld ad-hoc gemaakt
om snel te kunnen reageren op ontwikkelingen. De Algemene Rekenkamer constateerde in haar
verantwoordingsonderzoek over 2020 dat er diverse onvolkomenheden waren bij de snelle
invoering van coronagerelateerde regelingen en subsidies. Doeltreffend en doelmatig
begrotingsbeleid is een belangrijke voorwaarde om belastinggeld zo goed mogelijk te besteden.
Hierbij is integrale afweging en zorgvuldige besluitvorming van groot belang. Dit betekent dat de
besluitvorming bij voorkeur plaatsvindt op één besluitvormingsmoment waarbij alle relevante
informatie beschikbaar is.

Pagina 29 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

BIJLAGE 1:
TABELLEN STABILITEITSPROGRAMMA
Alle cijfers in de bijlage zijn gebaseerd op het Centraal Economisch Plan (CEP) 2022 of op
realisaties van het CBS.
Tabel 1a. Macro-economische vooruitzichten
In procenten bbp

2021
mld.
euro

2021 2022 2023 2024 2025 2026

ESAcode
1. Reëel bbp

B1*g

859,1

4,8

3,6

1,7

2

1,7

1,4

2. Nominaal bbp

B1*g

7,4

7,1

4,8

4,6

4,3

3,6

Componenten van het reële bbp
3. Particuliere consumptieve
bestedingen
4. Consumptieve bestedingen
van de overheid
5. Bruto investeringen in vaste
activa
6. Voorraadmutaties (∆)
7. Uitvoer van goederen en
diensten
8. Invoer van goederen en
diensten
Bijdragen aan reële bbp-groei

P.3

357,9

3,5

4,7

1,5

2,1

1,4

1,2

P.3

227,2

7,1

1,7

2,6

2,7

2,2

2,3

P.51
P.52 +
P.53

184,2

3,3

3,7

3,6

2,4

2,5

1,3

-6,4

-1,2

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

P.6

721,8

6,9

4,9

4,3

3

2,9

2,6

P.7

625,6

5,2

5,5

5,5

3,6

3,4

3

9. Finale binnenlandse vraag

769,3

4,5

3,6

2,3

2,4

1,9

1,6

P.52 +
P.53

-6,4

-1,2

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

B.11

96,3

1,9

0,1

-0,5

-0,2

-0,1

-0,1

2021 2021
ESA
code niveau

2022

2023

2024

2025

2026

859,1

2,5

3,4

3

2,5

2,5

2,2

357,9

3,1

5,2

2,5

2,4

2,5

2

2,8

5,9

2,2

1,9

2,3

1,8

227,2

2,2

2,7

2,6

2,9

2,9

2,6

184,2

4,6

4,4

2,8

2

1,8

1,8

721,8

8,4

8

0,3

0,6

0,8

0,9

625,6

10,2

9,2

0

0,3

0,5

0,7

10. Voorraadmutaties (∆)
11. Extern saldo van goederen
en diensten
Tabel 1b. Prijsontwikkelingen
In procenten

1. Bbp-deflator
2. Particuliere
consumptiedeflator
3. HICP
4. Overheidsconsumptiedeflator
5. Investeringsdeflator
6. Uitvoerprijsdeflator
(goederen en diensten)
7. Invoerprijsdeflator
(goederen en diensten)

Pagina 30 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Tabel 1c. Arbeidsmarktontwikkelingen
In procenten
2021
ESA
niveau
code
1. Werkgelegenheid,
9707,5
personen (x 1000)
2. Werkgelegenheid,
13721,1
aantal gewerkte uren
(in mln.)
3. Werkloosheid (%
407,8
van de beroepsbevolking)
4.
88,5
Arbeidsproductiviteit,
personen
5.
62,6
Arbeidsproductiviteit,
aantal gewerkte uren
6. Loonsom van
D.1
416,4
werknemers (in mld.)
7. Loonsom per
30,3
werknemer (€)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

1,7

1,5

0,6

1

0,6

0,2

2,2

2,9

0,9

1,1

0,6

0,2

4,2

4

4,3

4,4

4,4

4,6

3

2,1

1,1

1

1,1

1,2

2,9

0,6

0,7

0,9

1,2

1,1

3,4

5,6

4

5,2

4,5

4

0,1

2,6

3,6

4,1

3,9

3,8

Tabel 1d. Sectorale saldi
In procenten bbp

2021

2022

2023

2024

2025

2026

9,4

9,8

9,1

8,8

8,5

8,4

- Saldo goederen en diensten
- Saldo primaire inkomens en
overdrachten

11,2

10,5

9,8

9,4

9,2

9,1

-0,6

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

-0,2

- Kapitaalrekening
2. Spaarsaldo van de particuliere
sector

-1,2

-0,7

-0,6

-0,6

-0,6

-0,6

13,9

12,5

11,6

11,3

11,4

11,4

-4,4

-2,5

-2,3

-2,5

-2,9

-3,2

ESA
code
1. Netto kredietverlening
/kredietneming t.o.v. de rest van
de wereld

B.9

Waarvan:

3. EMU-saldo

B.9
EDP
B.9

4. Statistische discrepantie

Pagina 31 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Tabel 2a. Begrotingsvooruitzichten van de totale overheid
In procenten bbp

Netto financieringssaldo per sector
1. Totale overheid
2. Centrale overheid
3. Deelstaten
4. Lokale overheid
5. Sociale zekerheidsfondsen
Totale overheid (S13)
6. Totale inkomsten
7. Totale uitgaven
8. EMU-saldo
9. Rentelasten
10. Primair saldo
11. Eenmalige en andere tijdelijke
maatregelen
Inkomsten componenten
12. Totaal aan belastingen
(=12a+12b+12c)
12a. Belastingen op productie en
invoerheffingen
12b. Huidige belastingen op inkomen,
vermogen, etc.
12c. Kapitaalheffingen
13. Sociale lasten
14. Inkomen uit vermogen
15. Overige
16. Totale inkomsten (=6)
PM: Belastingdruk
Uitgaven componenten
17. Loonsom van werknemers +
intermediair verbruik
17a. Loonsom van werknemers
17b. Intermediair verbruik
18. Sociale uitkeringen
waarvan werkloosheidsuitkeringen
18a. Sociale uitkeringen in natura via
marktproductie
18b. Sociale uitkeringen niet in natura
19. Rentelasten (=9)
20. Subsidies
21. Bruto investeringen in vaste activa
22. Kapitaaloverdrachten
23. Overige
24.Totale uitgaven (=7)
PM: Overheidsconsumptie (nominaal)

Pagina 32 van 36

Kolom2

2021

ESA
Code

Niveau

20212

2022

2023

2024

2025

2026

S.13
S.1311
S.1312
S.1313
S.1314

-38,2
-39,8

-4,4
-4,6

-2,5
-2,9

-2,3
-2,7

-2,5
-3,1

-2,9
-3,4

-3,2
-3,6

-2,1
3,8

-0,2
0,4

-0,1
0,5

-0,1
0,6

-0,1
0,7

-0,2
0,7

-0,2
0,7

TR
TE
EDP B.9
EDP D.41

373,0
411,2
-38,2
4,2
-34,0

43,4
47,9
-4,4
0,5
-4,0

42,4
44,8
-2,5
0,4
-2,0

42,9
45,2
-2,3
0,3
-1,9

42,4
44,9
-2,5
0,3
-2,2

42,4
45,4
-2,9
0,3
-2,6

42,5
45,7
-3,2
0,3
-2,9

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

226,0

26,3

25,6

26,1

25,8

25,5

25,6

D.2

103,2

12,0

11,5

11,8

11,8

11,6

11,6

D.5
D.91
D.61
D.4

120,3
2,5
113,1
3,2
30,6
373,0
339,4

14,0
0,3
13,2
0,4
3,6
43,4
39,5

13,8
0,3
12,9
0,4
3,5
42,4
38,6

14,0
0,3
13,0
0,4
3,4
42,9
39,1

13,8
0,3
12,8
0,5
3,4
42,4
38,6

13,6
0,3
13,2
0,5
3,3
42,4
38,6

13,8
0,3
13,3
0,4
3,2
42,5
38,9

132,5
74,6
57,9
187,9
11,4

15,4
8,7
6,7
21,9
1,3

14,8
8,7
6,1
21,2
1,2

14,7
8,7
6,0
21,3
1,2

14,8
8,8
6,0
21,5
1,3

14,8
8,8
6,0
21,8
1,3

14,8
8,9
6,0
22,1
1,3

93,4
94,5

10,9
11,0

10,8
10,4

10,9
10,4

11,1
10,5

11,4
10,5

11,6
10,6

4,2
31,2
29,5
10,0
15,8
411,2
227,3

0,5
3,6
3,4
1,2
1,8
47,9
26,5

0,4
2,6
3,5
0,5
1,9
44,8
25,8

0,3
1,7
3,6
1,6
1,9
45,2
25,9

0,3
1,9
3,7
0,8
1,9
44,9
26,2

0,3
2,0
3,8
0,8
1,9
45,4
26,4

0,3
2,1
3,8
0,7
1,9
45,7
26,8

TR

D.1+P.2
D.1
P.2

D.6311,
D.63121,
D.63131
D.62
EDP D.41
D.3
P.51
D.9
TE
P.3

Stabiliteitsprogramma 2022

Tabel 2b. Uitsplitsing van inkomsten
In procenten bbp
1. Totale inkomsten
bij ongewijzigd beleid
2. Totale uitgaven bij
ongewijzigd beleid

2021
ESA-code

Niveau

S.1311

411,162

2021

2022

2023

2024

2025

2026

47,858

44,834

45,179

44,938

45,356

45,703

Tabel 2c. Bedragen die moeten worden uitgesloten van het uitgavenplafond
In procenten bbp

2021

2021

2022

2023

2024

2025

2026

10,822

1,260

1,143

1,170

1,189

1,194

1,197

2. Cyclische werkloosheidsuitgaven

2,503

0,291

0,227

0,328

0,389

0,422

0,443

3. Effect van discretionaire
inkomstenmaatregelen

0,907

0,106

-0,153 0,995

-0,687 0,113

0,124

4. Stijging van de inkomsten gemandateerd bij
wetgeving

1,624

0,189

-0,058 0,084

0,096

0,079

ESAcode
1. Uitgaven aan EU-programma's die
volledig worden gecompenseerd door
inkomsten uit EU-fondsen
1.a Waarvan investeringsuitgaven
volledig gecompenseerd door inkomsten
uit EU-fondsen

Niveau

S.13
PM
S.131
1

0,105

Tabel 3. Uitgaven van de totale overheid naar functie (op basis van ongewijzigd beleid)
In procenten bbp

COFOG-code

2020

2025

1. Openbaar bestuur

1

9,3

8,8

2. Defensie

2

1,3

1,7

3. Openbare orde en veiligheid

3

1,7

1,6

4. Economische zaken

4

4,6

2,3

5. Milieubescherming

5

6. Huisvesting & gemeenschapsvoorzieningen

6

7. Zorg

7

10,2

10,2

8. Recreatie, cultuur en religie

8

9. Onderwijs

9

5,3

5,2

10. Sociale zekerheid

10

12,0

11,4

11. Totale uitgaven

TE

48,0

45,4

Pagina 33 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Tabel 4. Ontwikkelingen in de schuldpositie van de totale overheid
2021
ESA
Code Niveau

In procenten bbp
1. Bruto schuld

2021

2022

2023

2024

2025

2026

473,275 53,830 53,055 52,721 53,119 54,401 56,078

2. Mutatie in bruto schuldquote

-1,258 -0,774 -0,334

waarvan:
3. Primair saldo

0,398

1,282

1,677

-33,976 -2,045 -1,945 -2,249 -2,648 -2,887 -3,114
EDP
D.41

4. Rentelasten

4,214

0,416

5. Stock/flow-aanpassing en overige

0,277

0,279

-0,049 -0,572 -0,544 -0,359 -0,034

0,313

0,289

0,276

0,004

waarvan:
Verschil tussen cash en accruals

-0,055 -0,049 -0,047 -0,042 -0,008 -0,008

Netto-accumulatie van financiële activa

0,006 -0,523 -0,497 -0,317 -0,026

Opbrengsten uit privatiseringen
PM: Impliciete rente op schuld
Andere relevante variabelen
6. Liquide financiële activa
7. Netto schuld
8. Schuldafschrijving (bestaande schuld)
sinds het eind van het vorige jaar
(miljard euro)
9. Schuld in vreemde valuta (miljoen
euro)

16,5

30,7

31,7

32,8

19,9

1772

160

140

115

92

8,7

9

2021

2022

2023

2024

2025

2026

4,8

3,6

1,7

2

1,7

1,4

-2,5*

-2,5

-2,3

-2,5

-2,9

-3,2

0

0

0

0

0

0

1,9

1,6

1,7

1,8

1,8

1,6

Arbeid

1

0,6

0,7

0,8

0,6

0,5

Kapitaal

0,5

0,5

0,6

0,6

0,6

0,6

Totale factorproductiviteit

0,4

0,4

0,4

0,5

0,6

0,6

6. Output gap
7. Conjuncturele
begrotingscomponent
8. Voor de conjunctuur
gecorrigeerd saldo (2 - 7)

-1,1

0,9

0,9

0,8

0,5

0,1

-0,6

0,5

0,5

0,5

0,3

0,0

-3,8

-3,0

-2,8

-3,0

-3,2

-3,2

10. Gemiddelde looptijd (in jaren)

Tabel 5. Conjuncturele ontwikkelingen
In procenten bbp

2021
ESA
code

1. Reële bbp-groei
2. EMU-saldo gehele overheid
3. Rentelasten
4. Eenmalige en andere tijdelijke
uitgaven

Niveau
860,7*

EDP
B.9
EDP
D.41

4a. Waarvan aan de inkomstenkant
4b. Waarvan aan de uitgavenkant
5. Potentiële bbp-groei
bijdragen aan groei:

Pagina 34 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

0,011

9. Voor de conjunctuur
gecorrigeerd primair saldo (8 + 3)
10. Structural balance (8 - 4)
* Realisatie cijfers CBS, 25/03/2022

-3,8

-3

Tabel 6. Afwijking t.o.v. Stabiliteitsprogramma 2021
In procenten bbp
ESA-code
2021
2022

-2,8

-3

-3,2

-3,2

2023

Reële bbp-groei
Actualisatie april ‘21

2,2

3,5

1,8

Huidige actualisatie

4,8

3,6

1,7

Verschil

2,6

0,1

-0,1

Actualisatie april ‘21

-5,9

-1,7

-1,4

Huidige actualisatie

-2,5

-3,0

-2,8

Verschil

3,4

-1,3

-1,4

Actualisatie april ‘21

58,6

56,9

56,0

Huidige actualisatie

55,1

53,8

53,1

Verschil

-3,5

-3,1

-2,9

EMU-saldo

EDP B.9

EMU-schuld

Tabel 7a. Houdbaarheid van de overheidsfinanciën
In procenten bbp
Totale uitgaven

2010

2020

2030

2040

2050

2060

48,2

48,4

47,9

52,7

55,3

57,3

20,8

22,3

24,0

26,1

26,6

26,2

waarvan:
Leeftijdsgerelateerde uitgaven
Pensioenuitgaven

6,2

7,2

7,6

8,2

8,0

7,8

Sociale-zekerheidsuitgaven

11,7

12,0

12,9

13,5

13,2

13,0

Ouderdoms- en vroegpensioen
Overige pensioenvoorzieningen
(arbeidsongeschiktheid,
nabestaanden)

4,5

5,2

5,6

6,3

6,0

5,7

1,7

2,0

2,1

1,9

2,0

2,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Gezondheidszorg (cure)

5,9

6,5

6,8

7,2

7,3

7,1

Langdurige zorg (care)

3,5

3,7

4,6

5,5

6,1

6,4

Onderwijsuitgaven

5,1

4,9

5,0

5,2

5,2

5,0

Overige leeftijdsgerelateerde
uitgaven

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

1,8

0,7

1,6

4,5

6,6

8,9

Totale inkomsten

43,2

44,3

43,7

45,2

45,5

45,5

waarvan: inkomen uit bezit
waarvan: pensioenbijdragen (of
sociale premies)
Reserves pensioenfondsen

2,7

0,5

0,6

0,7

0,8

0,8

3,3

3,3

3,3

3,3

3,3

3,3

138,8

227,1

199,7

195,9

185,5

177,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Beroepspensioenen (overheid)

Rente uitgaven

waarvan: geconsolideerde
publieke pensioenfonds
reserves

Pagina 35 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022

Systematische pensioen
hervormingen
Sociale premies hervormd naar
verplicht privaat stelsel

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

4,8

5,5

6,0

7,9

7,5

6,9

1,5

-1,1

1,7

0,8

0,9

1,1

1,0

-3,8

1,7

1,0

1,3

1,3

85,4

86,1

88,5

88,9

88,7

88,6

72,0

77,9

82,2

83,8

84,6

85,4

78,7

82,0

85,4

86,4

86,7

87,0

4,5

3,8

4,3

4,3

4,3

4,3

16,2

20,5

24,1

26,1

25,7

26,1

In procenten bbp

2020

2021

Publieke garanties

29,2

24,6

Waarvan gerelateerd aan de financiële sector

22,5

19,5

Pensioenuitgaven betaald door
verplichte private stelsel
Aannames
Groei van de
arbeidsproductiviteit
Reële bbp-groei
Participatiegraad (mannen)
(15-64)
Participatiegraad (vrouwen)
(15-64)
Totale participatiegraad (1564)
Werkloosheidsgraad (20-64)
Aandeel 65+'ers van de totale
bevolking

Tabel 7b. Voorwaardelijke verplichtingen

Tabel 8. Externe aannames
In procenten

Kortlopende rente (jaargemiddelde)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

-0,5

-0,5

-0,1

0,2

0,4

0,5

Langlopende rente (jaargemiddelde)

-0,3

0

0,1

0,2

0,2

0,3

USD/€-wisselkoers (jaargemiddelde)

1,18

1,14

1,14

1,15

1,17

1,19

Nominale effectieve wisselkoers*

0,7

-1,1

0,2

0,7

1

1

Bbp-groei, Wereld exclusief EU

5,9

4,3

3,8

3,7

3,7

3,7

Bbp-groei, EU

5,1

4

2,4

1,5

1,3

1,2

Groei van relevante buitenlandse markten
Wereldinvoervolume
(m.u.v. de EU)
Olieprijs (Brent, USD per vat)

7,5

6,6

4,9

3,5

3,1

2,9

11,2

6,8

4,7

3,7

3,2

3,3

70,7

91,3

83,1

78,9

76,5

75,3

*procentuele mutaties t.o.v. een mandje van handelspartners

Pagina 36 van 36

Stabiliteitsprogramma 2022