Evaluatie van de materiële instandhouding in
het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele
situatie en de behoeften van scholen

16 januari 2017

Evaluatie van de materiële instandhouding in het
primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele
situatie en de behoeften van scholen

Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1 Leeswijzer

2. Centrale onderzoeksvraag
2.1 Toetsingskader
2.2 Complicerende factoren en maatregelen

3. Onderzoeksaanpak
3.1 Analyse jaarrekeningen (deskstudie)
3.2 Analyse Programma’s van Eisen (interviews)
3.3 Expertmeetings

4. Resultaten
4.1 Algemene opmerkingen
4.2 Cijfers op totaalniveau
4.3 Verschuivingen tussen PvE’s en gerealiseerde baten en lasten

5. Onderhoud van gebouwen
5.1
5.2
5.3
5.4

Analyse gegevens DUO
Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
Overige bronnen
Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding

6. Schoonmaak
6.1
6.2
6.3
6.4

Analyse gegevens DUO
Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
Overige bronnen
Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding

7. Energieverbruik

Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

1
1

2
2
2

4
4
4
5

6
6
7
9

12
12
12
13
14

16
16
16
17
18

19

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Elektriciteitsverbruik
Gas
Analyse gegevens DUO
Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
Overige bronnen
Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding

8. Leermiddelen
8.1
8.2
8.3
8.4

Analyse gegevens DUO
Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
Overige bronnen
Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding

9. Bevindingen
9.1
9.2
9.3
9.4

Bevindingen voor onderhoud aan gebouwen
Bevindingen voor schoonmaak
Bevindingen voor energieverbruik
Bevindingen voor leermiddelen

19
19
20
20
22
23

24
25
25
26
26

28
29
30
30
30

10. Aanbevelingen

31

Bijlage 1: geraadpleegde literatuur

32

Bijlage 2: overzicht van interviews

33

Bijlage 3: overzicht van expertmeetings

34

Bijlage 4: analyse verschillende grootteklassen

35

Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

1. Inleiding

Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is verantwoordelijk voor een goede besteding
van de middelen die door het Rijk ter beschikking worden gesteld voor het onderwijs. Dit houdt in
dat zij enerzijds zorgdraagt voor een rechtvaardige verdeling en anderzijds actief misstanden
opspoort, met als doel de verdeling van publieke middelen zo zuiver mogelijk te laten plaatsvinden.
Het Rijk financiert via de bekostiging door het ministerie de scholen in het primair onderwijs. De
bekostiging is grofweg opgebouwd uit een tweetal componenten, te weten de personele en
materiële component. Dit onderzoek is gericht op het laatste deel, de vergoeding voor materiële
instandhouding (MI-vergoeding). De MI-vergoeding is gebaseerd op normbedragen en onderbouwd
met Programma’s van Eisen (PvE’s).
Voorafgaand aan het opnieuw vaststellen van de PvE’s en normbedragen wil het ministerie deze
laten evalueren. Hoewel de normen en prijzen jaarlijks worden geïndexeerd, kan het zijn dat de
normen en bedragen niet langer aansluiten bij de actuele situatie en kosten binnen het primair
onderwijs. Om die reden vindt er periodiek een evaluatie plaats voordat de PvE’s opnieuw voor vijf
jaar worden vastgesteld.
In 2011 is de laatste evaluatie uitgevoerd voor vier PvE’s. Onderzocht zijn onderhoud van
gebouwen, energie- en waterverbruik, middelen en administratie, beheer en bestuur. Conform de
wettelijke afspraak van een vijfjaarlijkse evaluatie is in 2016 de evaluatie uitgevoerd over de periode
van 2010 tot en met 2014. Voor u ligt de rapportage hiervan.
1.1 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt de centrale onderzoeksvraag en de onderzoeksaanpak uiteengezet,
hoofdstuk 3 beschrijft de resultaten van het onderzoek, hoofdstukken 4 tot en met 8 bevatten de
resultaten, in hoofdstuk 9 worden de bevindingen naar aanleiding van de het onderzoek
gepresenteerd en in hoofdstuk 10 doen we aanbevelingen.

1
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

2. Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag is kort en helder.
Doel: het uitvoeren van een evaluatieonderzoek naar de actuele uitgaven van de materiële
instandhouding in het primair onderwijs afgezet tegen de normbedragen die scholen hiervoor
ontvangen.
Bereik: de volgende vier Programma’s van Eisen zijn onderzocht: leermiddelen, onderhoud van
gebouwen, verbruik van gas en elektra en schoonmaak. Dit betreft niet alle PvE’s uit de materiële
instandhouding1. Waar in dit rapport wordt gesproken van materiële instandhouding worden enkel
de onderzochte PvE’s bedoeld, tenzij anders aangegeven.
Aandachtspunt: naast een onderzoek naar de actuele uitgaven is ook gekeken naar de kwaliteit
van de Programma’s van Eisen die onderzocht zijn. In artikel 113 van de Wet op het primair
onderwijs staat dat de Programma’s van Eisen moeten voldoen aan de redelijke behoeften van een
in normale omstandigheden verkerende school.
Het bovenstaande is samen te vatten in twee hoofdvragen:
1. In hoeverre zijn de door scholen werkelijk betaalde kosten afwijkend van de normbedragen?
2. Voldoen de Programma’s van Eisen aan de behoeften van een in normale omstandigheden
verkerende school?
2.1 Toetsingskader
De twee hoofdvragen bevatten enerzijds een prijscomponent (het normbedrag) en anderzijds een
kwaliteitscomponent (de mate waarin een PvE voldoet aan behoeften). Als die twee tegen elkaar
worden afgezet, dan ontstaat een toetsingskader waarmee per PvE (en per instelling) de aansluiting
op de praktijk getoetst kan worden. Dit kader is leidend in het onderzoek en daar waar dat kan
hebben gegevens, waarnemingen en bevindingen in dit kader een plek gekregen.
2.2 Complicerende factoren en maatregelen
Een zuiver cijfermatige vergelijking van de ontwikkeling van de uitgaven en vergoedingen per PvE
biedt in onze ogen onvoldoende informatie om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Wij hebben
daarom ook nadrukkelijk ‘het verhaal achter de cijfers’ meegenomen in dit onderzoek. Hiervoor
hebben wij diverse bronnen en onderzoeksmethoden ingezet.

1

Conform offerte-uitvraag van het Ministerie van OC&W.

2
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Analyse van landelijke gegevens gecheckt
Op basis van de jaarrekeningen van de onderwijsinstellingen in het primair onderwijs kan voor de
periode 2010 tot en met 2014 de ontwikkeling van de vergoedingen en kosten per PvE worden
vergeleken. Dit geeft een beeld op hoofdlijnen van de verhouding tussen de vergoedingen en
kosten. Uit eerdere analyses van de DUO-gegevens is echter gebleken dat deze niet altijd volledig
en vergelijkbaar zijn. Door de resultaten van de cijfermatige analyse te toetsen bij
onderwijsinstellingen op herkenbaarheid is het mogelijk om eventuele omissies te ontdekken en te
herstellen.
Kennis en ervaring onderzoeksteam
Het onderzoeksteam is samengesteld uit ervaren onderzoekers en medewerkers die specifieke
kennis van het veld hebben. Zo heeft een aantal van de teamleden jaarlijks contact met tientallen
onderwijsinstellingen ten behoeve van het uitvoeren van benchmarkonderzoek. Deze gegevens
overlappen deels met de gegevens die benodigd zijn voor dit onderzoek. Het team wist op voorhand
welke complexiteiten en afhankelijkheden er binnen de sector spelen en hoe deze te ondervangen.
Experts en ervaringsdeskundigen uit het onderwijsveld delen hun kennis
Op basis van de uitkomsten van de financiële analyse is per PvE een expertsessie georganiseerd
waarin de experts en ervaringsdeskundigen uit het veld zijn uitgenodigd. Ook vertegenwoordigers
vanuit het ministerie zijn bij één van deze bijeenkomsten aanwezig geweest. Tijdens deze
bijeenkomsten zijn de kwantitatieve uitkomsten geladen met kwalitatieve aspecten. Deze maatregel
is vooral bedoeld voor de kwalitatieve aspecten van de analyse, zoals de mogelijkheid van
verschuivingen in de besteding per PvE of de relatie tussen het daadwerkelijk bestede bedrag en de
kwalitatieve staat van de voorzieningen.

3
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

3. Onderzoeksaanpak

In dit hoofdstuk worden de aanpak en de stappen van dit onderzoek beschreven.
3.1 Analyse jaarrekeningen (deskstudie)
Het onderzoek is gestart met een deskstudie waarin de jaarrekeningen van de onderwijsinstellingen
zijn geanalyseerd. Middels diverse bestanden die beschikbaar zijn gesteld via DUO zijn zowel de
baten als de lasten per PvE in kaart gebracht en berekend. In deze basis bestanden waren de
gegevens van 1.369 bevoegd gezagnummers beschikbaar. Vervolgens zijn de bevoegd
gezagnummers waar wel lasten, maar geen inkomsten van bekend waren, uitgesloten van analyse.
Dit betroffen veelal samenwerkingsverbanden Weer Samen naar School (SWV WSNS), Regionale
Expertise Centra (REC’s) en Wet op Expertise Centra (WEC’s). Daarnaast zijn besturen werkzaam
in het (voortgezet) speciaal onderwijs en schoolbesturen in Caraïbisch Nederland niet meegenomen
in de analyse. Een gedeelte van de schoolbesturen stuurt zowel scholen in het primair onderwijs als
voortgezet onderwijs (VO) en/of scholen voor speciaal onderwijs (SO) en/of scholen voor speciaal
basisonderwijs (SBAO) aan. In de jaarrekeninggegevens zoals bekend bij DUO kunnen daarom ook
lasten zijn opgenomen uit het SBAO, (V)SO of VO. Doordat de inkomsten van deze scholen niet zijn
meegenomen in de analyse, is besloten om dit aan de lastenkant te corrigeren 2. Dit heeft er toe
geleid dat, in overleg met het ministerie van OCW, van de 1.369 schoolbesturen/bevoegd
gezagnummers er 931 zijn meegenomen in de uiteindelijke analyse.
In de analyse van de jaarrekeningen is tevens een onderverdeling gemaakt naar verschillende
grootteklassen van de schoolbesturen. Hierbij zijn de besturen ingedeeld volgens drie verschillende
criteria. Het aantal scholen per bestuur, het aantal leerlingen per bestuur en het gemiddeld aantal
leerlingen per school per bestuur. Deze resultaten zijn in bijlage 4 opgenomen.
Deze analyse van de jaarrekeningen geeft financieel inzicht in hoeverre de uitgaven van schoolbesturen corresponderen met de normbedragen per PvE.
3.2 Analyse Programma’s van Eisen (interviews)
In overleg met de begeleidingsgroep is een selectie gemaakt van de te interviewen schoolbesturen
en zijn afspraken gemaakt over welke onderdelen van de PvE’s extra aandacht nodig hadden voor
de beoordeling van hun kwaliteit3. De financiële analyse vormde een goede basis wat betreft

2

Per schoolbestuur is onderzocht of er SBAO, (V)SO of VO scholen vallen onder het bevoegd gezag. Voor schoolbesturen

die SBAO, (V)SO en/of VO aanbieden is vervolgens per jaar gekeken wat het aandeel SBAO, (V)SO en/of VO lasten is
binnen de totale lasten. Met deze verhouding zijn vervolgens de lasten van de desbetreffende schoolbesturen per PvE
gecorrigeerd.
3

In bijlage 2 is de lijst met geïnterviewde schoolbesturen opgenomen.

4
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

afwijkingen van actuele kosten versus de normbedragen. In de interviews is de aandacht gevestigd
op specifieke aandachtspunten.
Met de geconstateerde afwijkingen en een aantal verdiepende vragen zijn 10 onderwijsinstellingen
geïnterviewd om daar enerzijds de spiegel voor te houden en te vragen naar verklarende factoren
voor de afwijkingen. Anderzijds is gesproken over de PvE’s en de mate waarin deze aansluiten op
de praktijk en de behoeften van de schoolbesturen.
De combinatie van de cijfermatige analyse en de interviews heeft geleid tot een financieel
onderbouwd en genuanceerd beeld van de actuele kosten in vergelijking tot de normbedragen.
3.3 Expertmeetings
De kwalitatieve beoordeling van de PvE’s hebben wij aan de hand van een aantal expertmeetings
en een aanvullende financiële analyse van de prijsontwikkeling gedaan.
Na de financiële analyse en de interviews is per te onderzoeken PvE een expertmeeting
georganiseerd (schoonmaak, onderhoud, onderwijsleerpakket en energie). Tijdens de
bijeenkomsten waren diverse deskundigen op het gebied van het specifieke thema aanwezig naast
een aantal schoolbestuurders.
De expertmeetings hebben een goed beeld gegeven van de ontwikkelingen op het gebied van de
inzet van middelen in het onderwijs en de daarmee gepaard gaande materiële kosten. Daarnaast is
gekeken naar toekomstige ontwikkelingen binnen de onderscheiden PvE’s.

5
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

4. Resultaten

In dit hoofdstuk wordt de context van dit onderzoek geschetst. In de volgende hoofdstukken worden
de bevindingen per onderzochte PvE toegelicht.
4.1 Algemene opmerkingen
1. Landelijke gegevens: Uit eerdere analyses van de DUO-gegevens is gebleken dat deze niet
altijd 100% betrouwbaar zijn. Zo ontbraken er in het verleden deelgegevens waardoor zaken
niet correct optelden of ontbraken alle gegevens van een heel bestuur. Om die reden is het
riskant om er zonder enige toets van plausibiliteit vanuit te gaan dat de landelijk beschikbare
gegevens correct zijn. Berenschot heeft daarom de resultaten vanuit de cijfermatige analyse
tijdens tien interviews met schoolbesturen gecheckt op herkenbaarheid. In acht van de tien
interviews werden de cijfers (h)erkend4. In de selectie van te interviewen schoolbesturen is
bewust rekening gehouden met landelijke spreiding, grootte en denominatie van de
schoolbesturen (in Bijlage 2 is het overzicht met geïnterviewde schoolbesturen inclusief het
aantal scholen dat zij in het primair onderwijs in stand houden opgenomen). Tijdens de
interviews werden vergelijkbare antwoorden op de vragen gegeven en daarmee is een
genuanceerd beeld ontstaan van de dagelijkse praktijk van schoolbesturen in Nederland en
geven de resultaten hiervan een goede basis om algemene uitspraken te doen om de
cijfermatige analyse verder te duiden.
2. Ontwikkelingen: vanuit de interviews en expertmeetings is een duidelijk beeld naar voren
gekomen dat de huidige PvE’s niet aansluiten bij de huidige situatie en toekomstige
ontwikkelingen binnen de sector.
3. Verschuivingen: onderwijsinstellingen worden bekostigd vanuit het Rijk. De vergoeding is
opgesplitst in een deel voor personele bekostiging en een deel voor materiële bekostiging. De
uitkomsten van de cijfermatige analyse laten zien dat schoolbesturen in het primair onderwijs in
de periode 2010-2014 gemiddeld meer lasten hebben op het gebied van materiële
instandhouding dan waarvoor zij vanuit het Rijk worden bekostigd (zie Tabel 2). Om tot een
sluitende jaarrekening te komen, betekent dit in de praktijk dat schoolbesturen andere middelen
(zoals bijvoorbeeld baten voor overige PvE’s, personele bekostiging, eigen vermogen of
subsidies) inzetten om de materiële instandhouding te betalen. De lumpsumfinanciering geeft
schoolbesturen de mogelijkheid om zelf te bepalen wat hun behoeften zijn, aangepast op hun
individuele omstandigheden en kunnen daarom zelf beslissen welke verdeling van middelen zij
realiseren binnen hun organisatie. Het beeld aangaande de materiële

4

Bij één van de schoolbesturen lag de verklaring in het feit dat bij het aanleveren van de cijfers ook gegevens van de

scholen in het (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs die onder hetzelfde bestuur vallen, zijn doorgegeven
aan DUO. Bij het andere schoolbestuur bleek dat DUO ook de groepen van een bestuur waar in 2015 mee gefuseerd was,
had meegenomen in het aantal groepen in 2010.

6
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

instandhoudingsvergoeding dat vanuit de cijfermatige analyse naar voren komt kan hierdoor
vertroebeld zijn (zie hiervoor verdere paragraaf 4.3).
4. Kwaliteit: uit de analyse is gebleken dat de vergoeding per PvE niet overeenkomt met de
uitgaven per PvE (op die van schoonmaakonderhoud na). Dit bekent niet automatisch dat de
conclusie kan worden getrokken dat de vergoeding per PvE dus ontoereikend is. Daarom is
naast de cijfermatige analyse ook gekeken naar de gerealiseerde kwaliteit per PvE.
5. Leegstand: de MI-vergoeding die een school ontvangt is gebaseerd op het werkelijke aantal
leerlingen en niet op de gebouwcapaciteit. Tekorten op het gebied van huisvestingslasten, die
ontstaan door normatieve leegstand, vertroebelen de resultaten van dit onderzoek. Een school
met normatieve leegstand, die haar kosten in lijn heeft met de baten, moet concessies doen,
bijvoorbeeld door minder onderhoud te plegen of een lager niveau van schoonmaak te
accepteren.
6. Verschil hoogte MI-vergoeding en huisvestingscapaciteit: in de Programma’s van Eisen staat
beschreven hoe de materiële instandhoudingsvergoeding wordt bepaald. Belangrijke basis voor
deze vergoeding vormt de normatieve schoolgrootte. De normatieve schoolgrootte wordt
bepaald op basis van het aantal leerlingen en de bijbehorende groepen. Uitgangspunt hierbij is
dat voor elke groep 105 m² bruto vloeroppervlakte (bvo) nodig is. Bij het bepalen van de
huisvestingscapaciteit (door een gemeente) wordt echter op een andere wijze de normatieve
schoolgrootte bepaald en met andere uitgangspunten. Zo wordt vanaf 2002, als gevolg van
zogenaamde onderwijskundige vernieuwingen, uitgegaan van 115 m² bvo per groep. Verder
wordt (sinds 2009 conform de Modelverordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs van de
VNG) de normatieve schoolgrootte niet meer bepaald op basis van het aantal groepen, maar
direct op basis van het aantal leerlingen. Door het verschil in het bepalen van de normatieve
schoolgrootte (tussen het Ministerie van OCW en gemeenten) ontvangt een schoolbestuur voor
minder bruto vloeroppervlakte de materiële instandhoudingsvergoeding, dan de werkelijke
huisvestingscapaciteit die door de gemeente wordt vergoed. Zie Tabel 1 voor twee
rekenvoorbeelden.
Bekostiging

Aantal leerlingen

Normatieve schoolgrootte

Materiële instandhoudingsvergoeding (OCW)

Verschil

1.085 m² bvo
200

Huisvestingscapaciteit (gemeente)

11%
1.206 m² bvo

Materiële instandhoudingsvergoeding (OCW)

2.070 m² bvo
400

Huisvestingscapaciteit (gemeente)

7%
2.212 m² bvo

Tabel 1: rekenvoorbeelden van verschil in hoogte MI-vergoeding en huisvestingscapaciteit.

4.2 Cijfers op totaalniveau
In Tabel 2 worden de baten en de lasten van de materiële instandhouding van de onderzochte
PvE’s over de jaren 2010 tot en met 2014 onder elkaar gezet. De baten zijn in de periode 20102014, conform een vastgestelde wijze van indexatie, met 2% toegenomen, terwijl de lasten met 3%
zijn toegenomen. Schoolbesturen hebben in de periode 2010-2014 gemiddeld 11% meer
uitgegeven aan de onderzochte PvE’s dan waarvoor zij worden bekostigd vanuit het Rijk. Opvallend

7
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

is het toegenomen verschil tussen 2012/2013. Dit verschil is vervolgens weer afgenomen tussen
2013/2014.
Jaar

Baten

Lasten

Verschil

Verschil %

2010

€ 773.485.316

€ 851.347.608

€ - 77.862.292

-10%

2011

€ 780.072.491

€ 854.765.418

€ - 74.692.927

-10%

2012

€ 781.952.059

€ 855.686.759

€ - 73.734.700

-9%

2013

€ 788.977.493

€ 899.615.083

€ -110.637.590

-14%

2014

€ 788.549.741

€ 876.803.863

€ - 88.254.123

-11%

Totaal

€ 3.913.037.100

€ 4.338.218.731

€ -425.181.631

-11%

Toe- of

Toe- of

afname

afname

baten

lasten

2%

3%

Tabel 2: baten en de lasten van de materiële bekostiging van de onderzochte PvE’s 2010-2014.

4.2.1 Overige lasten
De inrichting van onderwijsadministraties sluit aan op de RJ richtlijnen, waardoor er binnen de
jaarrekeningen posten zijn die niet direct aan één van de onderzochte PvE’s toe te rekenen zijn. Dit
zijn de posten huur, overige huisvestingslasten en overige lasten5.
Deze lasten hebben betrekking op de materiële instandhouding van een schoolbestuur, maar het is
niet mogelijk om deze aan een specifiek PvE toe te rekenen. Deze overige lasten zijn daarom niet
meegenomen in de cijfermatige analyse van de individuele PvE’s, maar zijn wel meegenomen in de
analyse van het totaal van de baten en lasten voor de materiële instandhouding. Omdat binnen dit
onderzoek niet de volledige MI-bekostiging is onderzocht, zijn de overige kosten naar rato
meegenomen (78%)6. De absolute bedragen zijn terug te vinden in Tabel 3.

5

Welke kosten schoolbesturen op overige lasten boeken is binnen dit onderzoek niet nader onderzocht. Een mogelijkheid is

dat het gaat om gedifferentieerde lasten die niet duidelijk thuishoren bij 1 van de andere posten in het grootboekschema.
6

Op basis van het DUO bestand met alle jaarrekeningen is berekend wat de percentuele verdeling van de totale materiële

lasten is over de onderzochte PvE’s. Dit is 78%. Op basis hiervan is de aanname gedaan dat 78% van de posten huur,
overige huisvestingslasten en overige lasten betrekking heeft op de onderzochte PvE’s. Hoewel het zeker is dat het materiële
(en dus geen personele) lasten betreft, is het niet mogelijk om dit percentage te valideren. Theoretisch is het dus mogelijk dat
alle lasten die op huur, overige huisvestingslasten en overige lasten zijn geboekt enkel betrekking hebben op de niet
onderzochte PvE’s. Het is echter aannemelijker dat de posten huur en overige huisvestingslasten volledig betrekking hebben
op de PvE’s onderhoud, energie en/ of schoonmaak.

8
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Overige

Lasten

2010

€ 208.495.092

2011

€ 207.553.521

2012

€ 197.939.284

2013

€ 189.905.239

2014

€ 136.897.189

Totaal

€ 940.790.325

Tabel 3: overzicht van overige lasten in het kader van de materiële instandhouding 2010-2014.

Als deze overige lasten naar rato worden toegevoegd aan de baten en lasten van de onderzochte
PvE’s (Tabel 2) dan ontstaat een ander beeld. Namelijk dat de baten in de periode 2010-2014,
conform een vastgestelde wijze van indexatie, met 2% zijn toegenomen, terwijl de lasten met 4%
zijn afgenomen. Schoolbesturen hebben op basis van de gehanteerde berekening in de periode
2010-2014 gemiddeld 35% meer uitgegeven aan de onderzochte Programma’s van Eisen dan
waarvoor zij worden bekostigd vanuit het Rijk.
Jaar

Baten

Lasten

Verschil

Verschil %

2010

€ 773.485.316

€ 1.059.842.700

€ -286.357.384

-37%

2011

€ 780.072.491

€ 1.062.318.940

€ -282.246.449

-36%

2012

€ 781.952.059

€ 1.053.626.043

€ -271.673.983

-35%

2013

€ 788.977.493

€ 1.089.520.322

€ -300.542.828

-38%

2014

€ 788.549.741

€ 1.013.701.052

€ -225.151.311

-29%

Totaal

€ 3.913.037.100

€ 5.279.009.056

€ -1.365.971.956

-35%

Toe- of

Toe- of

afname

afname

baten

lasten

2%

-4%

Tabel 4: baten en de lasten van de materiële bekostiging van de onderzochte PvE’s inclusief overige,
materiële lasten 2010-2014

Ondanks dat het percentage van de overige lasten en daarmee de bedragen uit Tabel 3 niet
gevalideerd kunnen worden, achten wij deze verdeling van baten en lasten zuiverder dan alleen de
verdeling van baten en lasten van de onderzochte PvE’s.
4.3 Verschuivingen tussen PvE’s en gerealiseerde baten en lasten
Binnen dit onderzoek hebben wij ons gebaseerd op de cijfers die bij DUO beschikbaar waren. Er
zijn echter een aantal relevante factoren die niet uit deze cijfers blijken. Voor een deel hebben deze
factoren een verschuiving tussen de verschillende PvE’s als gevolg, maar het kan ook voorkomen

9
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

dat baten of lasten in werkelijkheid hoger of lager zijn dan de DUO-gegevens laten zien. Tabel 5
laat per verschuiving de aard en de richting hiervan zien. Een horizontale pijl geeft een verschuiving
van baten of lasten tussen PvE’s aan. Een pijl naar beneden betekent dat het beschreven
verschijnsel een negatief effect heeft op het financiële resultaat van het PvE dat uit de analyse
komt. Wanneer dit effect er niet zou zijn, of wanneer het mogelijk was om dit effect mee te nemen in
de analyse, zou het financiële resultaat van de analyse positiever zijn. Een pijl omhoog betekent dat
dit verschijnsel een positief effect heeft op het financiële resultaat dat uit de analyse komt. Deze lijst
is een indicatie van de verschuivingen die zich tussen de verschillende PvE’s kunnen voordoen.
Thema

Toelichting

Effect op netto resultaat uit
de analyse

Energie-

Energiebesparende maatregelen (isolatie, zonne-energie, etc.) worden geboekt op

besparende

onderhoud, terwijl de lastenreductie zichtbaar is bij energie.

maatregelen
Beheer

Scholen die het gymlokaal in eigen beheer hebben, ontvangen hier van de

gymlokalen

gemeente een klokuurvergoeding voor. Dit is een aparte batenstroom die niet is
opgenomen in de analyse. De lasten voor het onderhoud van deze gymlokalen
maken echter integraal onderdeel uit van de onderhoudslasten. Hierdoor zal het
resultaat uit de analyse voor onderhoud, energie en schoonmaak negatiever zijn
dan het in werkelijkheid is.

Huur in plaats

Schoolbesturen die panden (of delen daarvan) huren betalen huur, waarmee de

van beheer

exploitatielasten van de eigenaar worden gecompenseerd (o.a. voor onder groot
onderhoud). In principe zijn huurlasten voor rekening van de gemeente. Indien een
schoolbestuur zelf huur betaalt, staat hier dus geen rijksvergoeding tegenover.
Daarnaast is er in een huursituatie of bij meer scholen onder één dak sprake van
het verrekenen van de exploitatielasten voor de gebruiker (servicelasten). Indien dit
als totaalpost onder huur wordt geboekt, betekent dit dat kosten voor o.a.
schoonmaak en energie lager uitvallen en de huur hoger.

Verhuur van

Schoolbesturen die panden, of delen van panden, verhuren of in medegebruik

panden

geven, betalen vaak het merendeel van de exploitatielaten van deze ruimten. De
onderhoudskosten kunnen worden verdisconteerd in de doorberekende huur, de
kosten voor schoonmaak en energie worden doorgaans op basis van werkelijke
kosten naar rato verrekend.

10
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Schoonmaak

Scholen die de schoonmaak door eigen personeel laten uitvoeren, boeken deze
kosten als personeelslasten. Hierdoor zijn de kosten voor schoonmaak in de
analyse dus lager dan ze daadwerkelijk zijn.

‘Overige

Binnen de jaarrekening zijn er drie posten die niet aan een specifiek PvE zijn toe te

lasten’

rekenen, maar die wel betrekking op de PvE’s hebben. Het betreft de posten ‘huur’,
‘overige huisvestingslasten’ en ‘overige lasten’. Bij de analyse op het niveau van de
totale materiële lasten zijn deze kosten wel meegenomen. Hiermee geeft dit een
verschuiving van de lasten tussen de PvE’s en de post ‘overige’.

ICT-

In het PvE middelen is budget opgenomen voor de coördinatie van ICT en de

coördinatie

scholing van medewerkers in het gebruik van ICT-middelen. In de praktijk zullen
deze kosten echter niet op middelen worden geboekt, maar op personeel
(coördinatie) en het scholingsbudget. Hiermee zijn de kosten voor ICT in de
analyse dus lager dan ze in werkelijkheid zijn.

Door-

Gemeenten en schoolbesturen hebben de mogelijkheid om de huisvesting te

decentralisatie

doordecentraliseren. In het geval van doordecentralisatie (het schoolbestuur heeft

huisvesting

de volledige verantwoordelijkheid voor de huisvesting en ontvangt hiervoor
middelen van de gemeente) zijn de lasten wel meegenomen in de analyse, maar
zijn de baten die het schoolbestuur van de gemeente ontvangt niet meegenomen
omdat deze niet als dusdanig te herleiden zijn.

Overige baten

7

Schoolbesturen worden soms via andere kanalen financieel ondersteund
(bijvoorbeeld door middel van een steunstichting, giften of sponsoring). Deze extra
baten kunnen worden ingezet voor de materiële instandhouding. In dit geval zijn
deze baten niet meegenomen omdat ze niet herleidbaar zijn, maar zitten de lasten
wel in de analyse.

Tabel 5: mogelijke verschuivingen tussen PvE’s en gerealiseerde baten en lasten.

7

In de periode van dit onderzoek was dit alleen voor scholen in de gemeente Nijmegen het geval.

11
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

5. Onderhoud van gebouwen

Onder het PvE onderhoud vallen drie soorten onderhoud, namelijk a) gebouw, b) tuin en c)
schoonmaak. In deze paragraaf wordt het onderhoud van gebouwen behandeld. Het
schoonmaakonderhoud wordt in hoofdstuk 6 besproken. Tuinonderhoud valt buiten beschouwing
van dit evaluatieonderzoek.
Onder het onderhoud van het gebouw vallen de bouwkundige, installatietechnische en schilderwerkzaamheden die min of meer frequent voorkomen. In het PvE is een overzicht opgenomen
waarin het gebouwonderhoud nader is gespecificeerd. Onder het herstelonderhoud vallen die
activiteiten die gericht zijn op het gedeeltelijk herstellen van beschadigde gebouwdelen en/of het
vervangen van kleine vitale installatieonderdelen en controles.
5.1 Analyse gegevens DUO
Gebouw-

Baten

Lasten

Verschil

onderhoud

Verschi

% van

Toe- of

Toe- of

l%

totale

afname

afname

MI-baten

baten

lasten

2010

€ 133.460.188

€ 149.167.140

€ -15.706.952

-12%

2011

€ 131.235.306

€ 152.192.273

€ -20.956.967

-16%

2012

€ 130.033.931

€ 150.266.680

€ -20.232.749

-16%

2013

€ 132.654.824

€ 151.911.754

€ -19.256.930

-15%

2014

€ 132.638.381

€ 157.188.223

€ -24.549.842

-19%

Totaal

€ 660.022.630

€ 760.726.069

€ -100.703.439

-15%

17%

-1%

5%

Tabel 6: baten en de lasten van gebouwonderhoud 2010-2014.

Bovenstaande tabel laat zien dat schoolbesturen in het primair onderwijs in de periode 2010-2014
gemiddeld 15% meer lasten hadden op het gebied van gebouwonderhoud, dan waarvoor zij vanuit
het Rijk worden bekostigd8.
5.2 Bevindingen uit de expertmeetings en interviews


8

In het PvE voor onderhoud aan schoolgebouwen wordt geen rekening gehouden met de
gebouwkwaliteit die volgens het Bouwbesluit (bij nieuwbouw) aan schoolgebouwen wordt
gesteld. Om te voldoen aan het Bouwbesluit zijn relatief nieuwe schoolgebouwen vaak uitgerust
met moderne installaties voor CO²-reductie en luchtzuivering. De bijbehorende onderhoudskosten van deze installaties zijn geen onderdeel van dit PvE. Door experts is aangegeven dat

Volgens de in deze evaluatie gehanteerde methode en rekening houdend met de context beschreven in hoofdstuk 4

12
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

met het onderhoud van deze installaties substantiële kosten gemoeid zijn. Schoolbesturen
hebben hier doorgaans weinig zicht op.


De technische staat van een schoolgebouw beïnvloedt in sterke mate de onderhoudslasten.
Experts geven, in lijn met de uitkomsten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit
2016, aan dat een substantieel deel van alle schoolgebouwen in het basisonderwijs is
verouderd en relatief hoge onderhoudslasten kent. Voor deze gebouwen wordt gesteld dat de
MI-vergoeding ontoereikend is om het schoolgebouw adequaat in stand te houden.



Uit de interviews komt duidelijk naar voren dat sommige schoolbesturen er vanwege de hoogte
van de werkelijke onderhoudslasten voor kiezen om bepaalde onderhoudswerkzaamheden niet
uit te voeren of uit te stellen. Andere schoolbesturen kiezen er bewust voor om meer aan
onderhoud uit te geven dan de MI-vergoeding en geven aan dat dit ten koste gaat van uitgaven
aan de personele component.

5.3 Overige bronnen
Het benchmarkonderzoek uitgevoerd door het Kenniscentrum van ICSadviseurs in samenwerking
met Merosh en AlphaConsultancy uit 2014 laat zien dat de lasten voor onderhoud van schoolgebouwen sterk verschillen per bouwjaar en gebouwomvang. Zo zijn scholen uit de periode ‘19661985’ het duurst in onderhoud en zijn ‘kleine’ schoolgebouwen meer dan twee keer zo duur per m²
bvo in onderhoud als ‘grote’ schoolgebouwen. Uit hetzelfde onderzoek komt naar voren dat voor
een gemiddelde school het jaarlijkse tekort voor onderhoud uitkomt op € 10.000,- per jaar. Als dit op
landelijk niveau wordt doorgetrokken betekent dit dat alle basisscholen gezamenlijk jaarlijks
ongeveer € 70 miljoen tekort komen bij de uitvoering van het onderhoud van de gebouwen. In de
praktijk blijkt dit een tekort van ongeveer € 20 miljoen per jaar te zijn (zie Tabel 6).
In het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2016 is aan betrokkenen gevraagd of zijn/haar
schoolgebouw geverfd, opgeknapt of gerepareerd dient te worden. In Figuur 1 zijn de ervaringen
weergegeven.

13
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Figuur 1: ervaren staat van onderhoud aan schoolgebouw.

Bouw(kosten)data (BDB) volgt al geruime tijd de prijsontwikkeling van onder andere schoolgebouwen. In de volgende tabel is de prijsontwikkeling van het onderhoud van scholen afgezet
tegen indexering van de materiële instandhoudingsvergoeding. Aan de hand van deze cijfers
kunnen wij concluderen dat de prijsontwikkeling van het onderhoud van scholen redelijk in lijn is met
de indexatie van de vergoeding voor de materiële instandhouding in het primair onderwijs.

Jaar

2010

2011

2012

2013

2014

Saldo

BDB index

1,7%

1,9%

2,5%

0,4%

-0,5%

6,1%

MI - vergoeding

1,99%

1,99%

1,80%

1,41%

-0,62%

6,6%

Tabel 7: BDB-prijsontwikkeling van schoolgebouwen ten opzichte van de indexatie van de MIvergoeding.

5.4 Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding
De vraag of de gerealiseerde kwaliteit op het Programma van Eisen voor het onderhoud aan
gebouwen voldoet aan de behoeften van scholen in het primair onderwijs, is op basis van dit
onderzoek niet goed te beantwoorden. Het niveau van ‘voldoende’ is namelijk door het ministerie
gedefinieerd als ‘voldoende’ voor een in normale omstandigheden verkerende school. Hierbij is
echter niet concreet vastgelegd welk voorzieningenniveau bij een dergelijke school hoort.
Op basis van de tijdens deze evaluatie gehouden interviews en expertsessies en overige bronnen
kunnen wij de volgende, algemene uitspraken doen:


Het PvE houdt geen rekening met de gebouwkwaliteit zoals vastgelegd in het Bouwbesluit (voor
nieuwbouw). Nieuwe gebouwen hebben vaak complexe installaties om te voldoen aan de

14
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

wettelijke eisen. Dergelijke installaties brengen hoge onderhoudslasten met zich mee, waarin
het PvE niet voorziet.


Schoolgebouwen in Nederland zijn gemiddeld 40 jaar oud en daarmee voor een substantieel
deel verouderd. Deze gebouwen brengen relatief hoge onderhoudslasten met zich mee.



Veel schoolbesturen hebben er in de afgelopen jaren voor gekozen om onderhoud uit te stellen
om te besparen of middelen voor andere zaken vrij te maken.

15
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

6. Schoonmaak

Onder het PvE onderhoud vallen drie soorten onderhoud, namelijk gebouw, tuin en schoonmaak. In
deze paragraaf wordt het schoonmaakonderhoud behandeld. Het onderhoud van gebouwen is in
het voorgaande hoofdstuk besproken. Tuinonderhoud valt buiten beschouwing van dit evaluatieonderzoek.
Het PvE voor schoonmaak regelt de bekostiging voor schoonmaakonderhoud dat is gebaseerd op
de verschillende schoonmaakhandelingen, de frequenties waarmee deze moeten worden
uitgevoerd en de contractuele uurprijs. De bekostiging is vastgesteld aan de hand van de
samenstelling van het schoonmaakpersoneel en de normatief benodigde schoonmaaktijd in uren
per m² bruto vloeroppervlakte per jaar (de normatieve schoonmaaktijd is vastgesteld op 0,751 uur
per m². Deze norm is verwerkt in het bedrag per vierkante meter).
6.1 Analyse gegevens DUO
Schoonmaak

Baten

Lasten

Verschil

Verschil

% van

Toe- of

Toe- of

%

totale MI

afname

afname

baten

baten

lasten

2010

€ 155.296.370

€ 142.215.781

€ 13.080.589

8%

2011

€ 156.891.241

€ 144.446.410

€ 12.444.831

8%

2012

€ 157.868.910

€ 145.210.990

€ 12.657.920

8%

2013

€ 158.645.909

€ 151.690.493

€ 6.955.416

4%

2014

€ 158.487.123

€ 144.666.672

€ 13.820.451

9%

Totaal

€ 787.189.553

€ 728.230.346

€ 58.959.207

7%

20%

2%

2%

Tabel 8: baten en de lasten van schoonmaak 2010-2014.

Bovenstaande tabel laat zien dat schoolbesturen in het primair onderwijs in de periode 2010-2014
gemiddeld 7% minder lasten hebben op het gebied van schoonmaak dan waarvoor zij vanuit het
Rijk worden bekostigd9.
6.2 Bevindingen uit de expertmeetings en interviews


9

Uit de expertmeeting is naar voren gekomen dat de huidige vergoeding voor de schoonmaak in
principe voldoende zou moeten zijn om een school schoon te houden.

Volgens de in deze evaluatie gehanteerde methode en rekening houdend met de context beschreven in hoofdstuk 4

16
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

‫־‬

Door strak contractmanagement (gedurende de aanbestedingsfase, maar ook tijdens de
loopfase) is het mogelijk om aanzienlijke besparingen te realiseren (5-10%) zonder dat dit
ten koste gaat van de geleverde kwaliteit.

‫־‬

Bij de contractonderhandelingen is het echter wel van belang dat er realistische contracten
worden afgesloten. In het verleden hebben veel scholen te goedkope contracten afgesloten
waardoor de aanbieders uiteindelijk niet de noodzakelijke kwaliteit konden leveren.



Vanuit de interviews komt het beeld naar voren dat de kwaliteit van de schoonmaak
onvoldoende is. Hier wordt door scholen wisselend mee omgegaan. Een deel van de scholen
geeft meer uit dan de MI-vergoeding, een deel accepteert dat het minder schoon is en een deel
van de scholen doet een groter beroep op onderwijzend personeel en/of ouders (vooral bij de
kleinere besturen).



De hoogte van de werkelijke schoonmaakkosten en de gerealiseerde schoonmaakkwaliteit
wordt in veel gevallen beïnvloed door de leeftijd van het schoolgebouw. Oudere schoolgebouwen kennen vaak meer detaillering (randjes en hoekjes). In recente nieuwbouwprojecten
wordt steeds vaker al tijdens het ontwerpproces nagedacht over de impact met betrekking tot
schoonmaak.



De kosten van schoonmaak en onderhoud hangen nauw samen. Aan de ene kant kunnen de
onderhoudslasten worden beperkt door goed schoon te maken (hiermee kan bijvoorbeeld de
slijtage van vloeren worden tegengegaan). Aan de andere kant kunnen de schoonmaakkosten
worden beperkt door de panden goed te onderhouden.



Voor de nabije toekomst worden er geen ontwikkelingen gezien die een significante invloed
zullen hebben op de ontwikkeling van het kostenniveau voor schoonmaak.



Schoolbesturen en experts geven aan dat de bedragen uit het PvE door een substantieel deel
van de schoolbesturen als indicatie worden gebruikt bij het bepalen van het schoonmaakbudget.
Dit lijkt de reden te zijn dat de uitgaven in verhouding zijn met de inkomsten vanuit het Rijk.

6.3 Overige bronnen
In het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2016 is aan de respondenten gevraagd of zij
hun schoolgebouw schoon vinden. In Figuur 2 op de volgende pagina zijn de ervaringen
weergegeven. Hieruit blijkt dat leerkrachten, ouders, leerlingen en anderen de mate waarin hun
schoolgebouw schoon is 4,4 van maximaal 10 punten geven.

17
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Figuur 2: ervaren schoonmaakniveau schoolgebouwen.

De kosten voor schoonmaak worden voor een belangrijk deel bepaald door de loonkosten. In de
volgende tabel is de ontwikkeling van de lonen volgens de cao (per uur) in de schoonmaakbranche
weergegeven. Hieruit kan worden opgemaakt dat de lonen in de betreffende periode met 10,8% zijn
gestegen (oftewel 2,2% per jaar). De vergoeding voor materiële instandhouding is in deze periode
met 1,3 % per jaar gestegen. De indexatie van de PvE schoonmaak blijft achter bij de
daadwerkelijke kosten voor schoonmaak.
Jan -

Jan -

Jan -

Jan -

2010

2011

2012

2013

Index cao-lonen

99,5

102,2

104,4

MI vergoeding

1,99%

1,99%

1,80%

Jaar

Dec -2014

Saldo

108,0

110,3

+ 10,8

1,41%

-0,62%

+ 6,6%

Tabel 9: cao-lonen per uur incl. bijzondere beloningen, CBS Statline (3-10-2016).

6.4 Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding
De vraag of de gerealiseerde kwaliteit op het Programma van Eisen voor schoonmaak voldoet aan
de behoeften van scholen in het primair onderwijs, is op basis van dit onderzoek niet goed te
beantwoorden. Het niveau van ‘voldoende’ is namelijk door het ministerie gedefinieerd als
‘voldoende’ voor een in normale omstandigheden verkerende school. Hierbij is echter niet concreet
vastgelegd welk voorzieningenniveau bij een dergelijke school hoort.
Op basis van de tijdens deze evaluatie gehouden interviews en expertsessies en overige bronnen
kunnen wij de volgende, algemene uitspraken doen:


De ervaren kwaliteit van de schoonmaak is op dit moment onvoldoende.



Er zijn nog aanzienlijke besparingen in de toekomst mogelijk, vooral door betere contracten af te
sluiten en hierdoor een betere kwaliteit te realiseren.

18
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

7. Energieverbruik

Het PvE energie- en watergebruik bestaat uit drie onderdelen, namelijk: a) elektriciteitsverbruik, b)
verwarming en c) waterverbruik. In dit onderzoek is de materiële bekostiging voor elektriciteitsverbruik en verwarming (gas) onderzocht. In principe is het waterverbruik geen onderwerp van
onderzoek. Echter worden de baten en lasten voor de drie onderscheiden onderdelen in de
financiële cijfers bij elkaar opgeteld. Cijfers en uitspraken in dit hoofdstuk gaan dus over de totale
baten en lasten van het energieverbruik bij scholen.
7.1 Elektriciteitsverbruik
Dit PvE regelt de bekostiging voor het elektriciteitsverbruik. Dit wordt hoofdzakelijk bepaald door:


De verlichting tijdens de schooluren en schoonmaakwerkzaamheden, het avondgebruik en voor
een beperkte beveiligingsverlichting.



De pompen ten behoeve van de CV en eventueel voor boiler- en tapwatercircuits.



De normatief in het schoolgebouw aanwezig geachte stroomverbruikende apparatuur, inclusief
schoonmaakapparatuur.



De mechanische ventilatoren.

Voor de bekostiging is uitgegaan van een landelijk gemiddeld bedrag voor vastrecht en een landelijk
gemiddelde prijs per kWh. Daarbij is rekening gehouden met de zogenaamde ‘ecotax’. Deze
regulerende energiebelasting is bedoeld ter stimulering van efficiënt energiegebruik.
7.2 Gas
Dit PvE regelt de bekostiging voor het gasverbruik voor het verwarmen van het schoolgebouw en
voor het verwarmen van water. Het jaarlijkse gasverbruik voor het verwarmen van een schoolgebouw is afhankelijk van de volgende factoren:


De binnentemperatuur van het gebouw tijdens en buiten de schooluren (tijdens de schooluren
geldt een gemiddelde binnentemperatuur van 20 graden en buiten de schooluren een
gemiddelde binnentemperatuur van 10 graden).



De ketel- en regelinstallatie en optimaliseringapparatuur.



De isolatiekwaliteit (dak-, vloer-, spouwmuur- en leidingisolatie).



Het verloop van de buitentemperatuur.

Voor de bekostiging is uitgegaan van het landelijk gemiddelde bedrag voor vastrecht en een
landelijk gemiddelde prijs per kubieke meter gas, zoals deze gelden voor de kleinverbruikers. In de
bekostiging is rekening gehouden met de zogenaamde ‘ecotax’. Deze regulerende energiebelasting
is bedoeld ter stimulering van efficiënt energiegebruik.

19
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

7.3 Analyse gegevens DUO
Energie en

Baten

Lasten

Verschil

water

Verschil

% van

Toe- of

Toe- of

%

totale MI

afname

afname

baten

baten

lasten

2010

€ 69.203.281

€ 130.066.708

€ -60.863.427

-88%

2011

€ 69.939.200

€ 123.228.798

€ - 53.289.598

-76%

2012

€ 69.405.636

€ 120.296.370

€ -50.890.735

-73%

2013

€ 70.758.084

€ 139.672.175

€ -68.914.091

-97%

2014

€ 70.625.829

€ 118.377.755

€ -47.751.926

-68%

Totaal

€ 349.932.029

€ 631.641.806

€ -281.709.776

-81%

9%

2%

-9%

Tabel 10: baten en de lasten van energie en water 2010-2014.

Bovenstaande tabel laat zien dat schoolbesturen in het primair onderwijs in de periode 2010-2014
gemiddeld 81% meer lasten hebben op het gebied van energie- en waterverbruik dan waarvoor zij
vanuit het Rijk worden bekostigd10.
7.4 Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
In de expertsessie werd duidelijk gesteld dat het budget voor energie en water fors ontoereikend is.
De bedragen die in de bekostigingsformule van het PvE zijn opgenomen, lijken redelijk actueel te
zijn. Het energiegebruik van de scholen ligt echter vele malen hoger dan in het PvE als
uitgangspunt gehanteerd wordt.


Bekostigingsformule OCW

De bekostigingsformule voor het PvE energie en water bestaat uit drie individuele
bekostigingsformules.
‫־‬

Energie

In de bekostigingsformule voor energie zijn de mechanische ventilatoren opgenomen in de
bekostiging. Deze mechanische ventilatie (ten behoeve van toiletten) komt niet overeen met de
mechanische ventilatoren die nu in hele en vooral nieuwe gebouwen zitten. Het PvE gaat uit van
een genormeerd jaarlijks elektriciteitsverbruik van 503 kWh (basisverbruik) en een variabel gebruik
van 9,22 kWh per m² bruto vloeroppervlak (bvo). Voor een gemiddelde school van 1.500 m²
bedraagt het genormeerde verbruik circa 9,5 kWh per m² bvo. Door experts wordt aangegeven dat
2
het gemiddelde energieverbruik van schoolgebouwen circa 30 kWh per m bvo bedraagt.

10

Volgens de in deze evaluatie gehanteerde methode en rekening houdend met de context beschreven in hoofdstuk 4

20
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

‫־‬

Gas

De hoogte van de kosten voor gasverbruik worden in sterke mate beïnvloed door de technische
staat en leeftijd van het schoolgebouw. In nieuwe gebouwen zitten steeds minder installaties, die op
gas werken. De inkoop van gas voor nieuwere schoolgebouwen loopt daarom terug. De reductie in
gasverbruik wordt echter volledig gecompenseerd door verbruik van elektriciteit. Voor
(ver)oude(rde) schoolgebouwen geldt tevens in veel gevallen dat die worden gekenmerkt door een
slechte tot matige isolatie.
‫־‬

Water

Op het gebied van waterverbruik zijn er geen grote ontwikkelingen geweest.
‫־‬

Prijsontwikkeling

Het PvE is jaarlijks met 1,5% verhoogd. De prijzen waarmee gerekend wordt, lijken redelijk overeen
te komen met de actuele prijzen.




Ontwikkelingen in de onderwijssector
‫־‬

Met name op het gebied van energie is er een ontwikkeling gaande dat besturen inkopen
middels een schoolcollectief. Gedurende aanbestedingen hiervoor, staan kosten centraal en
wordt er vrijwel altijd ‘grijze’ energie ingekocht. Er is een lichte trend dat dit steeds ‘groener’
wordt.

‫־‬

De hoogte van de elektriciteitskosten wordt in sterke make beïnvloed door het gebruik van
apparatuur in het schoolgebouw. De vraag naar elektriciteit is door de komst van gebruiksapparatuur als digiborden, computers, et cetera in de afgelopen jaren sterk toegenomen.

Ontwikkelingen in schoolgebouwen

Energieontwikkelingen bij scholen zijn te herleiden naar vijf trends:
‫־‬

Dubbelgebruik

Dubbelgebruik (van bijvoorbeeld onderwijs en kinderopvang) van schoolgebouwen zorgt ervoor dat
het energieverbruik aanzienlijk hoger ligt. Dubbelgebruik van schoolgebouwen wordt steeds meer
de regel aangezien veel nieuwe gebouwen als multifunctionele accommodatie (MFA) en integraal
kindcentrum (IKC) worden opgeleverd.
‫־‬

Gebruik slimme meters

Scholen worden zich meer bewust van het sluimergebruik. Door slimme meters kunnen scholen hier
beter op sturen. Het is onduidelijk in welke mate hier actief op gestuurd wordt.
‫־‬

Materialen

Over het algemeen doen scholen geen grote investeringen in duurzame materialen. Enkele
uitzonderingen hiervoor zijn: LED-verlichting, HR-ketel en isolatie. Bij de realisatie van nieuwbouw
wordt doorgaans wel nadrukkelijk nagedacht over het materiaalgebruik en het effect hiervan op het
energieverbruik.

21
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

‫־‬

Opwekken energie

Veel scholen hebben de afgelopen jaren zonnepanelen geplaatst. In de praktijk blijken scholen
echter minder geschikt voor het opwekken van energie. Dit komt door het grote verschil in de
energiepieken gedurende het jaar, mede door een grote vakantieperiode in de zomer. De inkomsten
uit zonne-energie worden vaak door besturen hoger geschat dan daadwerkelijk gerealiseerd wordt
(doordat de energie goedkoper kan worden ingekocht). Daarnaast is het de verwachting dat scholen
een kleiner belastingvoordeel realiseren op zonne-energie door een salderingsregeling.
‫־‬

Gebruikers van schoolgebouwen

In de praktijk blijkt dat de gebruikers van schoolgebouwen niet altijd op de juiste manier omgaan
met de complexe installaties. Zo beheersen mensen graag hun directe leefomgeving, dit leidt vaak
tot ontregeling van de apparatuur dat leidt tot hogere energiekosten.


Energie ten opzichte van de leeftijd en kwaliteit van schoolgebouwen

De hoogte van de elektriciteitskosten wordt in sterke mate beïnvloed door het bouwjaar van het
schoolgebouw. In een groot deel van de schoolgebouwen daterend uit de periode 2000-heden zijn
moderne en complexe installaties aanwezig. Deze installaties werken op elektriciteit en resulteren in
elektriciteitsverbruik, waarin het PvE niet voorziet. In praktijk valt het verschil in kosten tussen
nieuwere schoolgebouwen en oudere schoolgebouwen mee. Nieuwe schoolgebouwen hebben
zoals hierboven aangegeven vrijwel geen kosten meer voor gas, maar hebben wel hogere
energiekosten door nieuwe mechanische installaties. Oudere gebouwen daarentegen gebruiken
gas en hebben een hoge wegstroom vanwege ontoereikende isolatie, maar hebben minder kosten
aan elektra. De mate van onderhoud speelt daarnaast ook een grote rol in de hoogte van de lasten.
7.5 Overige bronnen
ECN heeft in 2016 een onderzoek uitgevoerd naar energiekengetallen van utiliteitsgebouwen,
waaronder ook specifiek voor schoolgebouwen in het primair onderwijs. In Tabel 11 en Tabel 12 is
het elektriciteits- en gasverbruik van schoolgebouwen in het primair onderwijs naar bouwjaarklassen
opgenomen. Deze cijfers bevestigen de resultaten uit de expertsessie.
Bouwjaarklassen

Aantal waarnemingen

Ongewogen elektriciteitsverbruik
intensiteit (kWh/m² GO)

Geaggregeerd tot NL

7.417

28,7

Alles tot en met 1976

3.927

26,7

Van 1977 tot en met 1989

1.563

27,6

Van 1990 tot en met 1993

343

26,4

Van 1994 tot en met 2016

1.584

34,2

Tabel 11: energieverbruik schoolgebouwen in het PO naar bouwjaarklasse, ECN 2016.

22
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Bouwjaarklassen

Aantal waarnemingen

Ongewogen gasverbruik
intensiteit (m3/m² GO)

Geaggregeerd tot NL

7.160

13,6

Alles tot en met 1976

3.845

16,0

Van 1977 tot en met 1989

1.490

14,3

Van 1990 tot en met 1993

319

12,0

Van 1994 tot en met 2016

1.506

12,1

Tabel 12: gasverbruik schoolgebouwen in het PO naar bouwjaarklasse, ECN 2016.

7.6 Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding
De vraag of de gerealiseerde kwaliteit op het Programma van Eisen voor energieverbruik voldoet
aan de behoeften van scholen in het primair onderwijs, is op basis van dit onderzoek niet goed te
beantwoorden. Het niveau van ‘voldoende’ is namelijk door het ministerie gedefinieerd als
‘voldoende’ voor een in normale omstandigheden verkerende school. Hierbij is echter niet concreet
vastgelegd welk voorzieningenniveau bij een dergelijke school hoort.
Op basis van de tijdens deze evaluatie gehouden interviews en expertsessies en overige bronnen
kunnen wij de volgende, algemene uitspraken doen:
De bekostigingsformule gaat uit van een veel lager verbruik dan in werkelijkheid wordt gerealiseerd.
Belangrijkste factoren voor het hogere verbruik in de praktijk zijn: toename gebruik apparaten
(digiborden en ICT) en installatie (o.a. ventilatie). Voor oudere gebouwen geldt dat deze doorgaans
een hoog gasverbruik (onder andere door de lage kwaliteit van isolatie) hebben. Voor nieuwere
gebouwen geldt dat deze doorgaans een laag gasverbruik, maar een hoog elektriciteitsverbruik
(onder andere door mechanische installaties) hebben.
Bij aanbestedingen voor energie staan kosten centraal en wordt er vrijwel altijd ‘grijze’ energie
ingekocht. Er is een lichte trend dat dit steeds ‘groener’ wordt.

23
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

8. Leermiddelen

Het onderhoud, vervanging en vernieuwing van het onderwijsleerpakket is onderdeel van het PvE
middelen. Dit PvE bestaat uit acht afzonderlijke onderdelen, namelijk:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.

Medezeggenschap.
Bijdragen voor activiteiten van ouders in verband met de medezeggenschap.
WA-verzekering.
Culturele vorming.
Overige uitgaven.
Dienstreizen.
Onderhoud, vervanging en vernieuwing onderwijsleerpakket.
Onderhoud, vervanging en aanpassing meubilair.

In principe is alleen onderdeel g) onderwerp binnen dit evaluatieonderzoek. Echter worden de baten
en lasten van de onderdelen g) en h) in de financiële cijfers bij elkaar opgeteld.
Onderdeel g) van het PvE middelen regelt de bekostiging voor de aanschaf van leermethodes en
andere inrichtingsartikelen van de school, waarvoor gedurende een aantal jaren afgeschreven moet
worden.
Bij de afschrijvingstermijn van de leermethodes wordt uitgegaan van een periode van gemiddeld 8,5
jaar, bij de overige onderdelen is de afschrijvingstermijn gemiddeld 12 jaar. Bij de bepaling van de
hoogte van het bekostigingsbedrag is rekening gehouden met jaarlijkse en meerjaarlijkse kosten.
De bekostiging voor de meerjaarlijkse kosten worden geacht voldoende te zijn voor de jaarlijkse
afschrijving.
De bekostiging van ICT is bedoeld als bijdrage in de kosten voor aanschaf van hard- en software,
het onderhoud en beheer van die voorzieningen, scholing van personeel op het gebied van ICT en
de coördinatie van ICT-activiteiten, aanleg van extra stopcontacten, kabelgoten, grotere groepenkasten en dergelijke, evenals de kosten voor telefoon, elektriciteitsverbruik en abonnementen die
voortvloeien uit het ICT-gebruik.

24
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

8.1 Analyse gegevens DUO
Middelen

Baten

Lasten

Verschil

Verschil

% van

Toe- of

Toe- of

%

totale MI

afname

afname

baten

baten

lasten

2010

€ 415.525.477

€ 429.897.979

€ -14.372.502

-3%

2011

€ 422.006.744

€ 434.897.938

€ -12.891.194

-3%

2012

€ 424.643.582

€ 439.912.718

€ -15.269.136

-4%

2013

€ 426.918.677

€ 456.340.661

€ -29.421.985

-7%

2014

€ 426.798.407

€ 456.571.214

€ -29.772.807

-7%

Totaal

€ 2.115.892.888

€ 2.217.620.511

€ -101.727.623

-5%

54%

3%

6%

Tabel 13: baten en de lasten van middelen 2010-2014.

Bovenstaande tabel laat zien dat schoolbesturen in het primair onderwijs in de periode 2010-2014
gemiddeld 5% meer kosten hebben aan onderhoud, vervanging en vernieuwing van het onderwijsleerpakket en onderhoud, vervanging en aanpassing van schoolmeubilair dan waarvoor zij vanuit
het Rijk worden bekostigd11.
8.2 Bevindingen uit de expertmeetings en interviews
Tijdens de expertsessie leermiddelen stond de vraag ‘Is de vergoeding vanuit het PvE middelen
voldoende om een juist kwaliteitsniveau te realiseren voor het onderwijsleerpakket?’ centraal. De
aanwezige experts waren het erover eens dat het budget voor leermiddelen op dit moment
toereikend zou moeten kunnen zijn. Uit bovenstaande, cijfermatige analyse blijkt echter dat de
lasten voor onderwijsleerpakket en schoolmeubilair gezamenlijk hoger zijn dan de baten. Daarnaast
geven de experts aan dat de ICT-kosten de komende jaren zullen stijgen en dat de huidige
vergoeding dan niet meer afdoende is voor de kosten. Scholen geven aan dat ze momenteel in
staat zijn om kwalitatief goede leermethoden aan te schaffen, maar de ICT-dienstverlening is niet
van het gewenste niveau. Ditzelfde geldt voor de hardware. Indien het de wens is om in te spelen
op onderwijs vernieuwende ontwikkelingen, dan moeten er meer middelen ter beschikking worden
gesteld voor nieuwe leermethodes en hardware. Naar de hoogte van deze kosten is in deze
evaluatie geen nader onderzoek gedaan.


Programma van Eisen ‘onderwijsleerpakket’

De bekostigingsformule voor onderwijsleerpakket uit het PvE sluit niet aan op de werkelijkheid. Zo
wordt de bekostigingsformule bepaald aan de hand van een afschrijvingstermijn van gemiddeld 8,5
jaar voor leermethodes en gemiddeld 12 jaar voor de overige onderdelen. Deze termijnen zijn niet

11

Volgens de in deze evaluatie gehanteerde methode en rekening houdend met de context beschreven in hoofdstuk 4

25
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

realistisch voor digitale leermiddelen. Zo heeft ICT vaak een gebruikstermijn van ongeveer 3 tot 4
jaar in plaats van 8 tot 12 jaar.


Ontwikkelingen in de onderwijssector

Tijdens de expertsessie werden onderstaande ontwikkelingen in de onderwijssector in het kader van
onderwijsleerpakket benoemd.



‫־‬

Gepersonaliseerd onderwijs is een blijvend onderwijsconcept. Een ontwikkeling in het
aanschaffen van leermethodes dat zich richt op adaptief leren. Momenteel zijn er twee
uitgevers die zich hierop richten in de markt. Indien dit geïmplementeerd dient te worden,
moeten scholen toe naar één device per leerling. Dit zal hogere kosten met zich
meebrengen. Er moet vanuit OCW in de bekostiging rekening worden gehouden met een
device per leerling.

‫־‬

Vaak schaffen scholen methodes aan van meerdere uitgevers. Indien deze methoden niet
op elkaar aansluiten, hebben scholen meerdere devices nodig.

‫־‬

Een bijbehorende ontwikkeling is dat klassen groter kunnen worden door het gebruik van
digitale leermiddelen en dat er wellicht minder docenten nodig zijn.

‫־‬

Uitgevers zoeken naar omzetmogelijkheden en richten zich niet meer alleen op scholen,
maar ook op ouders. Dat kan ertoe leiden dat de kosten van leermethodes deels
verschuiven van scholen naar ouders.

‫־‬

Het idee is dat docenten zowel papier als digitale materialen blijven gebruiken.

Ontwikkelingen binnen de markt van onderwijsleerpakket

Door de grote marktmacht bij een beperkt aantal marktpartijen, kan de innovatie onder druk komen
te staan.
8.3 Overige bronnen
Uit een recente peiling van de Algemene Onderwijsbond (AOb) onder ruim zeshonderd leraren blijkt
dat bijna negen van de tien leerkrachten in het primair onderwijs inkopen voor in de klas doet voor
eigen rekening. Als deze kosten zouden worden meegenomen bij de lasten voor dit PvE dan
zouden deze dus hoger uitvallen dan de cijfers nu laten zien12.
8.4 Gerealiseerde kwaliteit ten opzichte van de materiële instandhouding
De vraag of de gerealiseerde kwaliteit op het Programma van Eisen voor leermiddelen voldoet aan
de behoeften van scholen in het primair onderwijs, is op basis van dit onderzoek niet goed te
beantwoorden. Het niveau van ‘voldoende’ is namelijk door het ministerie gedefinieerd als

12

http://www.ad.nl/dossier-nieuws/leraren-betalen-schoolspullen-uit-eigen-zak~a7c20fc4/

26
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

‘voldoende’ voor een in normale omstandigheden verkerende school. Hierbij is echter niet concreet
vastgelegd welk voorzieningenniveau bij een dergelijke school hoort.
Op basis van de tijdens deze evaluatie gehouden interviews en expertsessies en overige bronnen
kunnen wij de volgende, algemene uitspraken doen:
Momenteel wordt er een balans ervaren in de verhouding tussen de kosten en geleverde kwaliteit
van leermiddelen. Grote uitgeverijen hebben hier een grote impact. Indien scholen willen
overstappen naar een nieuwe manier van onderwijs (leerling georiënteerd) zal het budget echter
onvoldoende zijn.

27
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

9. Bevindingen

Het Ministerie van OCW gebruikt de Programma’s van Eisen om te komen tot de vergoeding voor
de materiële lasten van een ‘in normale omstandigheden verkerende school’. Deze manier van
werken zou moeten leiden tot een aansluiting van de baten en lasten op sectorniveau.
Dit onderzoek laat voor de onderzochte PvE’s gezamenlijk zien dat schoolbesturen over een
langere periode gemiddeld 11% meer geld uitgeven aan de materiele instandhouding dan de
vastgestelde normbedragen. Als de overige, materiele lasten naar rato mee worden genomen dan
neemt dit percentage toe met 24% op basis van de in dit onderzoek gehanteerde berekening (zie
paragraaf 4.2.1).
Om tot een sluitende jaarrekening te komen, betekent dit in de praktijk dat schoolbesturen andere
middelen (zoals bijvoorbeeld baten voor overige PvE’s, personele bekostiging, eigen vermogen of
subsidies) inzetten om de lasten voor de materiële instandhouding te bekostigen.
De lumpsumfinanciering geeft schoolbesturen de mogelijkheid om zelf te bepalen wat hun
behoeften zijn, aangepast op hun individuele omstandigheden en kunnen daarom zelf beslissen
welke verdeling van middelen zij realiseren binnen hun organisatie. In het licht van deze evaluatie
betekent een overschrijding van de lasten ten opzichte van de baten op een bepaald PvE niet
automatisch dan de bekostiging hiervoor te laag is. Een overschrijding kan het resultaat zijn van een
bewuste beslissing van het schoolbestuur.
Veel schoolbesturen, maar ook leveranciers, gaan niet zozeer uit van het bepalen van de eigen
behoeften in hun individuele situatie, maar gebruiken de normbedragen van de materiële
instandhouding als richtlijn voor de verschillende kosten. Gezien de eerste conclusie leidt dat tot het
beeld voor veel individuele schoolbesturen dat de materiële bekostiging structureel onvoldoende is.
Daarnaast bestaat het risico dat scholen, omdat de normbedragen onvoldoende zijn, kosten
vooruitschuiven (bijvoorbeeld door onderhoud uit te stellen).
13

Als we de totale baten en lasten van schoolbesturen over de jaren 2010 tot en met 2014 bekijken,
zien we een veel kleiner verschil tussen baten en lasten (ruim € 9 miljoen, zie Tabel 14). Dat
betekent dat de tekorten op de materiële bekostiging worden gecompenseerd door gelden vanuit
bijvoorbeeld de niet onderzochte Programma’s van Eisen, de personele bekostiging en/of het eigen
vermogen.

13

De totale baten en lasten van schoolbesturen zijn niet gecorrigeerd voor scholen in het VO, (V)SO en SBAO.

28
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Jaar

Totale baten

Totale lasten

Totaal resultaat

Verschil %

2010

€

8.080.794.734

€

8.204.280.556

€ -123.485.822

-2%

2011

€

8.054.928.084

€

8.154.604.297

€

-99.676.213

-1%

2012

€

8.057.562.072

€

8.057.621.676

-59.604

0%

2013

€

8.285.901.857

€

8.006.791.681

€

279.110.176

3%

2014

€

8.060.053.255

€

8.106.914.024

€

-46.860.769

-1%

Totaal

€

40.539.240.002

€

40.530.212.234

€

9.027.768

0,02%

€

Tabel 14: totale baten en lasten van schoolbesturen in het primair onderwijs 2010-2014

Het vergt nader onderzoek om meer inzicht te krijgen over de wijze waarop en vanuit welke gelden
de tekorten op de materiele instandhouding door schoolbesturen worden gecompenseerd.
Hoewel er mogelijkheden aanwezig zijn voor het verbeteren van de efficiency door verdere
professionalisering, is het niet realistisch te verwachten dat dit leidt tot een substantiële verlaging
van de kosten. Daarnaast zijn veel maatregelen om de efficiency te verbeteren onderdeel van
schaalvergroting, die door scholen vaak als een verlaging van de kwaliteit wordt ervaren.
Als we kijken naar de kwalitatieve invulling van de Programma’s van Eisen komen we tot de
conclusie dat deze op veel punten niet (meer) aansluit bij de dagelijkse behoeften van de scholen.

9.1 Bevindingen voor onderhoud aan gebouwen


De uitgaven van schoolbesturen aan het onderhoud van hun gebouwen ligt gemiddeld 15%
hoger dan de bekostiging die zij hiervoor ontvangen van het Rijk.



Het PvE houdt geen rekening met de gebouwkwaliteit zoals vastgelegd in het Bouwbesluit (voor
nieuwbouw). Nieuwe gebouwen hebben vaak complexe installaties om te voldoen aan de
wettelijke eisen. Dergelijke installaties brengen hoge onderhoudslasten met zich mee, waarin
het PvE niet voorziet.



Schoolgebouwen in Nederland zijn gemiddeld 40 jaar oud en daarmee voor een substantieel
deel verouderd. Deze gebouwen brengen relatief hoge onderhoudslasten met zich mee.



Veel schoolbesturen hebben er in de afgelopen jaren voor gekozen om onderhoud uit te stellen
om te besparen of middelen voor andere zaken vrij te maken.



De indexatie van het PvE is in lijn met de prijsontwikkeling van de markt.

29
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

9.2 Bevindingen voor schoonmaak


De uitgaven van schoolbesturen aan schoonmaak ligt gemiddeld 7% lager dan de bekostiging
die zij hiervoor ontvangen van het rijk.



De kosten voor schoonmaak staan in relatie met de kwaliteit en de leeftijd van het
schoolgebouw.



De ervaren kwaliteit van de schoonmaak is op dit moment onvoldoende.



Er zijn nog aanzienlijke besparingen in de toekomst mogelijk, vooral door betere contracten af te
sluiten en hierdoor een betere kwaliteit te realiseren.



De indexatie van het PvE blijft achter met de prijsontwikkeling van de markt.

9.3 Bevindingen voor energieverbruik


De uitgaven van schoolbesturen voor energieverbruik ligt gemiddeld 81% hoger dan de
bekostiging die zij hiervoor ontvangen van het Rijk.



De bekostigingsformule gaat uit van een veel lager verbruik dan in werkelijkheid wordt
gerealiseerd. Belangrijkste factoren voor het hogere verbruik in de praktijk zijn: toename gebruik
apparaten (digiborden en ICT) en installatie (o.a. ventilatie).



Oudere gebouwen hebben doorgaans een hoog gasverbruik (onder andere door de lage
kwaliteit van isolatie).



Nieuwere gebouwen hebben doorgaans een laag gasverbruik, maar een hoog
elektriciteitsverbruik (onder andere door mechanische installaties).





Bij aanbestedingen voor energie staan kosten centraal en wordt er vrijwel altijd ‘grijze’ energie
ingekocht. Er is een lichte trend dat dit steeds ‘groener’ wordt.
De indexatie van het PvE is in lijn met de prijsontwikkeling van de markt.

9.4 Bevindingen voor leermiddelen


De uitgaven van schoolbesturen voor leermiddelen (en meubilair) liggen gemiddeld 5% hoger
dan de bekostiging die zij hiervoor ontvangen van het Rijk.



De gehanteerde afschrijvingstermijnen in het PvE zijn niet meer realistisch vanwege
toegenomen gebruik van digitale leermiddelen.



Grote uitgeverijen hebben een grote impact op de kwaliteit en kosten van de leermiddelen.



Het PvE wordt gebruikt als maatstaf voor de prijs van leermiddelen door uitgeverijen en
schoolbesturen, terwijl de kosten omlaag kunnen.

30
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

10.Aanbevelingen

Als we alleen zouden kijken naar de resultaten van de cijfermatige analyse binnen dit onderzoek,
dan is de conclusie eenvoudig: de Programma’s van Eisen sluiten onvoldoende aan op de situatie
van scholen van vandaag en morgen en de aan de PvE’s gekoppelde normbedragen zijn te laag om
de kosten en kwaliteitseisen van scholen te dekken. Maar in de praktijk blijkt dat door de invoering
van lumpsum en ontwikkelingen in het primair onderwijs de scheidslijnen tussen de Programma’s
van Eisen onderling én tussen de Programma’s van Eisen en de personele bekostiging zijn
verschoven. Ons onderzoek heeft zich beperkt tot een aantal Programma’s van Eisen en op basis
daarvan kunnen we dan ook geen uitspraken doen over de personele bekostiging en de niet
onderzochte Programma’s van Eisen. Het verdient in onze ogen wel aanbeveling om dat nader te
onderzoeken.
In de kern past het bepalen van normbedragen voor Programma’s van Eisen meer bij het
declaratiestelsel dan bij het lumpsumstelsel. En de vraag is dan ook of met het aanpassen van de
Programma’s van Eisen en de normbedragen een daadwerkelijk betere aansluiting ontstaat tussen
de intentie van het ministerie om een redelijke vergoeding te bieden voor een in normale
omstandigheden verkerende school. Naar ons oordeel sluit het systeem van het werken met
Programma’s van Eisen onvoldoende aan bij de werkelijkheid van vandaag.
Wij zijn van mening dat er alternatieven aanwezig zijn om te komen tot een bepaling van de
normbedragen voor de lumpsum. Er valt bijvoorbeeld te denken aan het opstellen van een aantal
archetypes voor de verdeling van de middelen over de verschillende posten. Het is aan te bevelen
om deze alternatieven in kaart te brengen en verder uit te werken.
Indien het ministerie besluit om de huidige manier van werken met PvE’s te continueren, dan raden
wij aan om deze zowel op inhoud als in de bekostigingsformules aan te passen zodat deze beter
aansluiten bij de huidige en toekomstige ontwikkelingen in het primair onderwijs.

31
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Bijlage 1: geraadpleegde literatuur



Benchmarkonderzoek 'Onderhoudslasten in het primair onderwijs', Kenniscentrum
ICSadviseurs, 2014.



Materiële instandhoudingsbudget Primair Onderwijs 2005-2010, IOO BV, 2011.



Ontwikkeling energiekentallen utiliteitsgebouwen, een analyse van 24 gebouwtypen in de
dienstensector en 12 industriële sectoren, ECN, 2016.



Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt, Algemene Rekenkamer,
2016.

32
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Bijlage 2: overzicht van interviews

Organisatie

# scholen PO

Denominatie

Plaats

BOOR

60

Openbaar

Rotterdam

Duinoordschool

1

Protestants-christelijk

Den Haag

Van der Huchtscholen

3

Bijzonder-neutraal

Soest

Jong Leren

29

Protestants-christelijk, rooms-katholiek en Heemstede
interconfessioneel

VCO Iris

15

Protestants-christelijk

Kampen

VGPO Accretio

16

Gereformeerd

Zwolle

Conexus

31

Rooms-katholiek

Nijmegen

SKPOEL

5

Rooms-katholiek

Etten-Leur

Prisma scholen

10

Protestants-christelijk

Goes

Stichting Westelijke

15

Openbaar

Amsterdam

Tuinsteden

33
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Bijlage 3: overzicht van expertmeetings

Deelnemers expertmeetings

Organisatie

Naam

Schoonmaak

NIC Groep

Kessels, Luc

NIC Groep

Linden, Giel van der

Anculus

Peters, Ineke

Contractables

Tompson, Ruud

Ministerie van OCW

Gaasbeek, Anne

Ministerie van OCW

Houwen, Jesper

Vitruvius Bouwkosten

Meijer, David

De Haagse scholen

Mouthaan, Peter

Dyade Huisvesting & Vastgoed

Munk, Erik de

De Haagse scholen

Spaans, Dieuwerke

Ruimte OK

Zandwijk, Marco van

Onderwijs Maak je Samen

Christians, Job

Kennisnet

Elk, Willem-Jan van

Contractables

Heeswijk, Jasper van

Aap Noot Mies

Loo, Ronald te

Lesson up

Luijks, Martijn

Anculus

Groenen, Nicole

VGS

Niewenhuijse, Leonard

Merosch

Schilt, Ronald

Ruimte OK

Zandwijk, Marco van

Onderhoud

Onderwijsleerpakket

Energie

34
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Bijlage 4: analyse verschillende grootteklassen

Om het effect van de omvang van besturen op de kosten per PvE inzichtelijk te maken, zijn de
besturen die zijn meegenomen in de cijfermatige analyse volgens drie maatstaven geclusterd en
vergeleken.
In afstemming met ministerie van OCW zijn de besturen als volgt geclusterd:






Aantal scholen per bestuur (0-6 scholen: klein, 6-16 scholen: middel, 16-26 scholen: groot, meer
dan 26 scholen: zeer groot).
Aantal leerlingen per bestuur (0-113514 leerlingen: klein, 1135-3345 leerlingen: middel, 33455575 leerlingen: groot, meer dan 5575 leerlingen: zeer groot).
Gemiddeld aantal leerlingen per school per bestuur (0-150 leerlingen: klein, 150-250 leerlingen:
middel, 250-350 leerlingen: groot, meer dan 350 leerlingen: zeer groot).

Hieronder zijn per clustering de resultaten (de gemiddelde afwijking tussen baten en lasten in de
periode 2010-2014) weergegeven.
Klein (n=539)

Middel (n=264)

Groot (n=93)

Zeer groot
(n=35)

Gemiddelde % afwijking 2010-2014
Onderhoud

1%

-5%

-28%

-31%

Schoonmaak

15%

11%

7%

-5%

Energie en water

-68%

-73%

-84%

-103%

Middelen

-46%

0%

2%

5%

Totaal

-61%

-26%

-31%

-41%

Tabel 15: kosten per PvE op basis van het aantal scholen per schoolbestuur.
Gemiddelde % afwijking 2010-2014

Klein (n=538)

Middel (n=277)

Groot (n=77)

Zeer groot
(n=39)

Onderhoud

5%

-1%

-25%

-48%

Schoonmaak

19%

12%

6%

-7%

Energie en water

-67%

-75%

-78%

-103%

Middelen

-48%

-1%

6%

4%

Totaal

-60%

-26%

-27%

-44%

Tabel 16: kosten per PvE op basis van het aantal leerlingen per schoolbestuur.

14

Op basis van gemiddeld 227 leerlingen per school (5*227=1135).

35
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen

Gemiddelde % afwijking 2010-2014 per
PvE.

Klein (n=215)

Middel (n=390)

Groot (n=230)

Zeer groot
(n=96)

Onderhoud

7%

-8%

-27%

-48%

Schoonmaak

13%

12%

0%

5%

Energie en water

-82%

-80%

-84%

-61%

Middelen

-22%

-2%

-2%

-8%

totaal

-42%

-29%

-38%

-45%

Tabel 17: kosten per PvE op basis van het gemiddeld aantal leerlingen per school per schoolbestuur.

Uit bovenstaande gegevens blijken de volgende elementen:


De relatief kleine en relatief grote besturen (op basis van aantallen scholen en aantallen
leerlingen) hebben een groter tekort op de totale vergoeding voor materiële instandhouding dan
de middelgrote besturen.



De middelgrote schoolbesturen met een gemiddeld leerlingenaantal van 150-250 leerlingen per
school komen relatief gunstig uit met de vergoeding voor materiële instandhouding dan
schoolbesturen met minder dan gemiddeld 150 leerlingen per school of meer dan 250 leerlingen
per school per bestuur.



Bij de kleine besturen wordt het totale tekort met name veroorzaakt door het relatief hoge tekort
op energie en water. Hetzelfde geldt voor zeer grote besturen.



De vaste kosten (vooral ICT gerelateerd) zijn relatief hoger voor kleine besturen omdat deze
kosten over minder eenheden kunnen verdelen. Dit verklaart het grote tekort op middelen bij
kleine besturen.



Kleine scholen (met minder dan 145 leerlingen) ontvangen naast reguliere bekostiging de
zogenaamde kleinescholentoeslag. Ondanks deze extra bekostiging hebben deze scholen
hoger dan gemiddeld tekort op de materiële instandhouding.



Bij kleine schoolbesturen is de betrokkenheid van ouders/vrijwilligers doorgaans groter. Op het
gebied van (klein) onderhoud of schoonmaak wordt veel door die groep zelf opgepakt. Dit is
terug te zien in de relatief lage tekorten op deze PvE’s.

36
Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014
De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen