Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

33 529

Gaswinning

34 957

Wijziging van de Gaswet en van de
Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van
de gaswinning uit het Groningenveld

Nr. 500

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2018
Tijdens het debat van 28 juni jl. (Handelingen II 2017/18, nr. 100, Debat
over het wetsvoorstel voor de minimalisering van de gaswinning uit het
Groningenveld) heb ik uw Kamer een brief toegezegd waarin ik uitleg geef
over hoe de aansprakelijkheden en de zorgplicht voor schade en
versterken zijn geregeld. Met deze brief geef ik daar uitvoering aan.
Ik heb op verschillende momenten met uw Kamer gesproken over dit
onderwerp. Bij de afhandeling van schade was het een doorn in het oog
dat NAM direct betrokken was, dat NAM de oorzaak van de schade
bepaalde en ook besloot over de hoogte van de schade. Ik heb daarom op
31 januari jl. uw Kamer in een brief aangegeven de schadeafhandeling
publiekrechtelijk te organiseren (Kamerstuk 33 529, nr. 423). De overheid
handelt voortaan schade af. Dit heeft tot gevolg dat bewoners, gemeenten
en provincie niet langer met NAM te maken hebben. Dat neemt niet weg
dat NAM wel blijft betalen. Ik heb dit eerder de voor- en achterdeur
genoemd. De Groningers melden zich aan de voordeur, waar de Tijdelijke
commissie mijnbouwschade Groningen hun verzoek in behandeling
neemt en de schade vergoedt. De voordeur wordt dus niet meer door
NAM bediend; ik regel bij de achterdeur de financiële afwikkeling met
NAM.
Graag wil ik met deze brief helderheid scheppen over de aansprakelijkheid
van NAM. Ik doe dit vanuit het perspectief van de burger. Waar kan die
terecht, wie vergoedt haar of zijn schade en wie betaalt hier uiteindelijk
voor. Ik ga daarbij ook in op de versterking van huizen. Ik zet voor schade
en versterken in deze brief uiteen hoe dit nu geregeld is, hoe dit met het
wetsvoorstel betreffende de minimalisering van de gaswinning uit het
Groningenveld (Kamerstuk 34 957, nr. 2, hierna: wetsvoorstel minimalisering gaswinning) is geregeld en hoe dit straks wordt geregeld bij het
wetsvoorstel over de schadeafhandeling (start consultatie per heden) en

kst-33529-500
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

1

het wetsvoorstel betreffende de uitvoering van de versterkingsoperatie
(start consultatie op een later moment dit jaar). Ook ga ik in op de vraag
op welke manieren de handhaving ten aanzien van het beperken van
schade en het voorkomen van schade is geregeld en hoe de verschillende
wetsvoorstellen daar wijzigingen in aanbrengen.
Tijdens het debat van 28 juni jl. (Handelingen II 2017/18, nr. 100, Debat
over het wetsvoorstel minimalisering gaswinning) heeft het lid Van der
Lee (GroenLinks) mij verzocht om waar mogelijk duidelijk te maken of de
kosten die NAM maakt gevolgen hebben voor de aardgasbaten. Ik wil dit
graag doen, aangezien ik streef naar maximale transparantie. Alle kosten
die hieronder genoemd worden voor NAM zullen leiden tot lagere winst.
Conform het winstaandeel van de staat van 73% dat is opgenomen in het
Akkoord op Hoofdlijnen (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 493), leiden alle
kosten dus ook voor 73% tot lagere inkomsten voor de staat. Ik heb uw
Kamer vandaag een brief gestuurd waarin ik verder in ben gegaan op
wijziging van het winstaandeel en verwijs voor een verdere uitleg naar die
brief (Kamerstuk 33 529, nr. 499).
1. Vergoeden van schade
Laat ik beginnen met het vergoeden van schade. Hieronder geef ik aan
hoe dit nu is geregeld, en of en hoe de verschillende wetsvoorstellen daar
verandering in aanbrengen. Ook zal ik ingaan op de regels van het
Burgerlijk Wetboek over het vaststellen wie aansprakelijk is voor de
schade.
Loket
Nu
Vanaf 19 maart 2018 kunnen mensen schade als gevolg van de
gaswinning uit het Groningenveld of als gevolg van de exploitatie van de
gasopslag bij Norg melden bij de Tijdelijke commissie mijnbouwschade
Groningen (hierna: TCMG). Dit is bepaald in het Besluit mijnbouwschade
Groningen (Stcrt. 2018, nr. 14779). De TCMG handelt de meldingen met
overeenkomstige toepassing van de het civiele aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht af. De schade die voor vergoeding in aanmerking
komt is de fysieke schade aan gebouwen en werken en materiële schade
die het gevolg is van die fysieke schade. Het gaat om schades die vanaf
31 maart 2017 gemeld zijn bij het Centrum Veilig Wonen en vanaf
19 maart 2018 bij de TCMG. De burger kan kiezen of hij bij de TCMG om
vergoeding van zijn schade verzoekt of bij NAM. Die laatste mogelijkheid
wordt met het besluit niet weggehaald. De burger kan op dit moment
kiezen uit twee voordeuren. Eenzelfde schade wordt uiteindelijk slechts
één keer vergoed.
Daarnaast zijn er de zogeheten oude gevallen. Dit zijn schademeldingen
die voor 31 maart 2017 zijn voorgelegd aan het Centrum Veilig Wonen of
die zijn voorgelegd aan de burgerlijke rechter. NAM doet op dit moment
een aanbod aan deze gedupeerden. Ik heb uw Kamer hierover geïnformeerd met mijn brief van 1 juni jl. (Kamerstuk 33 529, nr. 470), en zendt
uw Kamer hierover binnenkort een update.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning (Kamerstuk 34 957, nr. 2)
Dit wetsvoorstel wijzigt de bestaande schadeprocedures niet: de burger
kan met dit wetsvoorstel nog steeds terecht bij de TCMG of bij NAM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

2

Wetsvoorstel publiekrechtelijke afhandeling van schade
Dit wetsvoorstel voorziet in het oprichten van het Instituut mijnbouwschade Groningen (ter vervanging van de TCMG) en regelt dat de
afhandeling van een verzoek om vergoeding van de schade exclusief zal
plaatsvinden door dit Instituut. Met dit wetsvoorstel heeft de burgers
straks nog één voordeur. De voordeur van NAM wordt gesloten. Wat niet
wijzigt zijn de regels voor de afhandeling van schade. Het Instituut
mijnbouwschade Groningen handelt meldingen nog steeds af met
overeenkomstige toepassing van de het civiele aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht.
Wie betaalt
Nu
Op dit moment keren TCMG en NAM (voor de gevallen waarvoor zij nog
aan de lat staat) de vergoeding van de schade uit. In beide gevallen ligt de
rekening voor deze kosten volledig bij NAM.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
Dit wetsvoorstel brengt geen veranderingen aan in de uitbetaling van de
schade en bij wie de rekening voor deze kosten uiteindelijk komt te liggen.
Wetsvoorstel publiekrechtelijke afhandeling van schade
In dit wetsvoorstel zal worden geregeld dat het Instituut mijnbouwschade
Groningen de vergoeding aan de burger zal uitkeren. De kosten blijven
voor NAM. Aan de wijze waarop NAM betaalt zal wel iets veranderen:
deze kosten zullen via een heffing aan NAM worden opgelegd. De burger
zal hier echter niets van merken: als het Instituut besluit dat zijn verzoek
om schadevergoeding gegrond is, wordt dit door het Instituut betaald.
Regels risicoaansprakelijkheid
Nu
De aansprakelijkheid voor schade als gevolg van bodembeweging door de
gaswinning is geregeld in artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek (hierna:
BW). Op de exploitant van een mijnbouwwerk, in dit geval NAM, rust een
risicoaansprakelijkheid. Dit betekent dat wanneer er bij de winning van
gas schade ontstaat, NAM als het ware automatisch aansprakelijk is voor
deze schade.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
Dit wetsvoorstel verandert niets aan de regels uit het BW voor de
risicoaansprakelijkheid. Artikel 6:177 van het BW blijft onverkort van
toepassing. Omdat dit wetsvoorstel de winningsplicht voor NAM
introduceert, wordt geregeld dat daardoor de aansprakelijkheid van NAM
niet kan wegvallen (buiten toepassing verklaring artikel 6:178, onderdeel
c, BW). Deze voorziening is opgenomen, omdat niet kan worden gesteld
dat de schade die nog zal optreden als gevolg van gaswinning uitsluitend
het gevolg is van de winning na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. De
oorzaak van de schade is, zo heeft ook de Inspecteur-generaal der Mijnen
in de technische briefing van 26 juni jl. bevestigd, grotendeels, zo niet
geheel, gelegen in de gaswinning van de afgelopen decennia. NAM blijft
dus ook na inwerkingtreding van deze wet aansprakelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

3

Wetsvoorstel publiekrechtelijke afhandeling schade
Dit wetsvoorstel is op dit moment in voorbereiding en zal vandaag in
consultatie gaan. Met dit wetsvoorstel wordt een eenduidige publieke
schade afhandeling geborgd. Parallel aan de consultatie van dit
wetsvoorstel laat ik mij van nader technisch advies voorzien over de vraag
of met het wetsvoorstel op meest effectieve wijze invulling wordt gegeven
aan het uitgangspunt dat het publieke Instituut mijnbouwschade
Groningen exclusief bevoegd en verplicht is om schadeverzoeken te
behandelen, burgers niet meer bij NAM maar bij het Instituut aanspraak
hebben op vergoeding van schade en NAM niet meer zelf jegens hen
aansprakelijk zal zijn. Dit uitgangspunt is ook verwoord in het door mij
met Shell en Exxon gesloten Akkoord op Hoofdlijnen (bijlage bij
Kamerstuk 33 529, nr. 493). Dit laat onverlet dat NAM altijd blijft betalen.
2. Voorkomen van schade: versterken
A. Versterken
In de eerste plaats voorkomt het kabinet de schade zoveel mogelijk door
de gaswinning op de kortst mogelijke termijn naar nul te brengen.
Daarnaast moeten er huizen versterkt worden. Beide trajecten zijn een
belangrijk onderdeel om de veiligheid te borgen.
Wie versterkt
Nu
Op dit moment is de verantwoordelijkheid voor de versterkingsoperatie
belegd bij NAM. Het CVW voert deze operatie uit in opdracht van NAM en
onder regie van de Nationaal Coördinator Groningen.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
Het wetsvoorstel regelt dat de zorgplicht om te voorkomen dat de
veiligheid wordt geschaad bij de Minister van Economische Zaken en
Klimaat komt te liggen. Daarmee is de basis gelegd voor de publieke
aansturing en uitvoering van de versterkingsoperatie.
Wetsvoorstel publieke aansturing en uitvoering versterkingsoperatie
Dit wetsvoorstel zal de verantwoordelijkheid van de Minister van
Economische Zaken en Klimaat voor versterking invullen. De vormgeving
is op dit moment nog onderwerp van overleg tussen het Rijk en de
betrokken andere overheden.
Wie betaalt
Nu
NAM draagt de kosten voor de versterkingsoperatie. Bij de bewoners van
wie de huizen worden versterkt komt geen rekening terecht, noch moeten
zij een bijdrage in de kosten van versterking voorschieten.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
De publieke aansturing en uitvoering van de versterking komt bij de
Minister van Economische Zaken en Klimaat te liggen. De uiteindelijk
rekening voor deze kosten ligt bij NAM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

4

Wetsvoorstel publieke aansturing en uitvoering versterkingsoperatie
De vormgeving en uitvoering van de versterkingsoperatie is op dit
moment nog onderwerp van overleg tussen het Rijk en de andere
overheden. NAM blijft de rekening voor deze kosten betalen.
B. Verlaging gaswinning
Nu
NAM bepaalt nu, binnen de ruimte van het instemmingsbesluit, de hoogte
van de winning. Ik heb NAM na de aardbeving in Zeerijp verzocht om al
het mogelijke te doen om de gaswinning uit het Groningenveld voor dit
jaar al naar beneden bij te stellen. NAM heeft vrijwillig gehoor gegeven
aan dit verzoek.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
Het doel van het wetsvoorstel is het minimaliseren van de gaswinning uit
het Groningenveld. Het gas uit dit veld dient als sluitpost om te voorzien
in de behoefte aan laagcalorisch gas. Andere middelen, zoals stikstofconversie, dienen eerst optimaal te worden benut. Op deze manier wordt een
lagere gaswinning uit het Groningenveld mogelijk. Ook neem ik maatregelen om de vraag naar laagcalorisch gas snel te verminderen en de
stikstofconversiecapaciteit te vergroten. Ook dit leidt tot een verlaging van
de winning uit het Groningenveld.
3. Handhaving beperken en voorkomen van schade
Op NAM als vergunninghouder voor het Groningenveld rusten ingevolge
de Mijnbouwwet diverse zorgplichten. Hieronder geef ik aan wat deze
plichten inhouden en hoe deze kunnen worden gehandhaafd.
Nu
Artikel 33 van de Mijnbouwwet legt een algemene zorgplicht op NAM om
alle maatregelen te nemen om nadelige gevolgen bij het gebruikmaken
van de winningsvergunning zoveel mogelijk te voorkomen. Deze
zorgplicht ziet op het voorkomen van nadelige gevolgen ten aanzien van
verschillende aspecten: nadelige gevolgen voor mens en milieu, schade
door bodembeweging, het schaden van de veiligheid en het belang van
een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen. Ook moet de
vergunninghouder zorgen dat de gevolgen van een zwaar ongeval voor
mens en milieu zoveel mogelijk worden beperkt.
Overtreding van dit artikel kan leiden tot bestuursrechtelijke maatregelen.
De Inspecteur-generaal der Mijnen kan bestuursdwang toepassen of een
last onder dwangsom opleggen. Daarnaast kan de Inspecteur-generaal der
Mijnen een overtreding melden bij het Openbaar Ministerie. De
handhaving loopt dan via het economisch strafrecht, via de Wet op de
economische delicten (Wed). Of tot vervolging op basis van de Wed wordt
overgegaan is ter beoordeling van het Openbaar Ministerie.
Wetsvoorstel minimalisering gaswinning
In dit wetsvoorstel wordt de zorgplicht van de vergunninghouder
gewijzigd. Met het wetsvoorstel gaat een andere systematiek gelden voor
gaswinning uit het Groningenveld. Straks is NAM niet langer aan zet door
het opstellen van een winningsplan, waarmee de Minister van Economische Zaken en Klimaat vervolgens moet instemmen. Uitgangspunt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

5

wordt dat de Minister door de vaststelling van de operationele strategie
voor NAM vaststelt hoeveel gas zij moet winnen en op welke wijze dat
moet gebeuren. NAM moet zich exact houden aan deze strategie. Met dit
systeem is het voor NAM niet mogelijk om bij de gaswinning alle
mogelijkheden te benutten om nadelige gevolgen te voorkomen, NAM is
immers verplicht om te winnen wat is vastgelegd in de operationele
strategie die door de Minister is vastgesteld.
De operationele strategie is gericht op het minimaliseren van de
gaswinning uit het Groningenveld, maar daarbij is het onvermijdelijk dat
nadelige gevolgen kunnen ontstaan. Deze kans op schade wordt door
vaststelling van het besluit geaccepteerd, en daarmee past het niet om
desondanks NAM via het economisch strafrecht te vervolgen dat zij niet
alles heeft gedaan om deze schade te voorkomen. De zorgplicht voor
NAM is dus ingeperkt naar een plicht om de nadelige gevolgen zoveel als
mogelijk te beperken binnen de kaders van de operationele strategie.
NAM zal haar taak binnen de kaders van de Mijnbouwwet en de operationele strategie zo zorgvuldig mogelijk moeten uitvoeren, zoals dat van
iedere «prudent operator» mag worden verwacht. Zo zal NAM bijvoorbeeld moeten zorgen dat de installaties altijd goed genoeg onderhouden
worden en dat haar personeel over de juiste kwalificaties beschikt.
Tegen schending van deze beperktere zorgplicht kan nog wel steeds langs
de bestuursrechtelijke weg op basis van de Mijnbouwwet handhavend
worden opgetreden. De Inspecteur-generaal der Mijnen kan ook hier
bestuursdwang toepassen of een last onder dwangsom opleggen.
Het niet juist uitvoeren van de operationele strategie zelf, inclusief de
voorschriften die daarover in lagere regelgeving zijn vastgelegd
(artikel 52f, eerste lid, in combinatie met artikel 52g, vijfde lid), is wél
strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten. Ook hier kan de
Inspecteur-generaal der Mijnen dus de overtreding aan het Openbaar
Ministerie melden. De wetsvoorstellen over schadeafhandeling en
versterking veranderen dit niet.
De vaststelling van de operationele strategie is een besluit van de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, dat tot stand komt via de openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb en staat open voor beroep;
de belangenafweging die eraan ten grondslag ligt kan dus nog steeds
rechterlijk worden getoetst. Deze toets vindt plaats door de bestuursrechter. De rijksoverheid kan niet strafrechtelijk worden vervolgd. Naast
deze rechterlijke toets, is er democratische controle op alle beslissingen
van de Minister. Dit komt in de plaats van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van NAM ten aanzien van het voorkomen van schade. Eventueel
optredende schade wordt uiteraard vergoed door NAM (thans via TCMG
en in de toekomst via het Instituut mijnbouwschade Groningen) op de
wijze zoals aangegeven in paragraaf 1 van deze brief.
Wetboek van Strafrecht
In artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht wordt de opzettelijke
vernieling van goederen strafbaar gesteld. Op dit moment loopt een
onderzoek bij het Openbaar Ministerie over mogelijke vervolging van
NAM voor overtreding van dat artikel. Tijdens het debat van 28 juni jl.
(Handelingen II 2017/18, nr. 100, Debat over het wetsvoorstel minimalisering gaswinning uit het Groningenveld) verwees het lid Beckerman naar
deze zaak. Deze bepaling uit het Wetboek van Strafrecht staat echter los
van de handhaving van eventuele overtredingen van genoemde artikelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

6

uit de Mijnbouwwet (artikelen 33, en voor de toekomst 52f, eerste lid, in
combinatie met artikel 52g, vijfde lid) via de Wet op de economische
delicten.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 500

7