TOT DE LAATSTE CENT?
Onderzoek naar het gemeentelijk
invorderingsbeleid van ten onrechte
verstrekte bijstand

- eindrapport -

drs. F.A. Rosing
drs. R.C. van Waveren

Amsterdam, november 2009
Regioplan publicatienr. 1817

Regioplan Beleidsonderzoek
Nieuwezijds Voorburgwal 35
1012 RD Amsterdam
Tel.: +31 (0)20 - 5315315
Fax : +31 (0)20 - 6265199

Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan
Beleidsonderzoek in opdracht van het ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

VOORWOORD

In Nederland stond in 2008 een bedrag van bijna 500 miljoen euro aan
bijstandsfraudevorderingen uit. Deze problematiek wordt door de leden van de
Tweede Kamer kritisch gevolgd.
Op 14 april 2008 liet de toenmalige staatssecretaris Aboutaleb aan de Tweede
Kamer weten dat hij in overleg met de VNG wil bezien hoe precies invulling
kan worden gegeven aan de motie-Nicolaï, waarin wordt aangedrongen op
een strikt terugvorderingsbeleid (d.d. 18 maart 2008). 1 Waar het de
staatssecretaris echter aan ontbrak, is een beeld van de wijze waarop
gemeenten omgaan met de terugvordering van bijstandsfraudeschulden.
Hierbij gaat het zowel om de uitvoering en de effecten, als om de
beleidsmatige afwegingen die door individuele gemeenten worden gemaakt,
bijvoorbeeld tussen handhaving, re-integratie, schuldhulpverlening en
armoedebeleid, de rol van kosten-batenoverwegingen bij terugvordering, de
verschillen ten aanzien van cliënten en ex-cliënten, et cetera.
Daarom heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Regioplan Beleidsonderzoek opdracht gegeven onderzoek te doen dat in deze
informatiebehoefte voorziet. In dit rapport doen wij verslag van dit onderzoek.
Dit onderzoek is mede gestoeld op de bereidheid van vele informanten om ons
deelgenoot te maken van hun kennis van en ervaring met het
invorderingsbeleid. Wij hebben daarvan gretig gebruikgemaakt en danken hen
daarvoor.
Voor de begeleiding van het onderzoek is een klankbordgroep ingesteld. Hun
adviezen en commentaar hebben de kwaliteit van het onderzoek zeker
bevorderd. Voor de constructieve samenwerking danken wij:
- mevrouw F. van Loon (voorzitter, ministerie van SZW; vanaf 1 april 2009);
- de heer R. Friedel (voorzitter, ministerie van SZW; tot 1 april 2009);
- de heer C. de Wit (ministerie van SZW);
- de heer F. Hooghiemstra (ministerie van SZW);
- de heer M. Meihuizen (VNG).
Het onderzoek is binnen Regioplan hoofdzakelijk uitgevoerd door Francien
Rosing. Ondergetekende was verantwoordelijk voor het opstellen van het
onderzoeksvoorstel en de projectleiding.
Amsterdam, 19 oktober 2009
Bob van Waveren
Projectleider
1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 17 050, nr. 351.

INHOUDSOPGAVE

1

Inleiding, vraagstelling en verantwoording...................................
1.1
Aanleiding ..........................................................................
1.2
Achtergronden....................................................................
1.3
Doel- en vraagstelling ........................................................
1.4
Onderzoeksverantwoording ...............................................
1.5
Begrippenkader..................................................................
1.6
Opbouw rapport .................................................................

1
1
2
4
6
8
10

2

Aard en omvang verwijtbare bijstandsvorderingen .....................
2.1
Inleiding..............................................................................
2.2
Beschrijving bestand verwijtbare vorderingen ultimo 2008
2.3
Dynamiek in het bestand met verwijtbare vorderingen......
2.4
Uitwerking: aflossing en (tijdelijk) buiten
invorderingstelling ..............................................................
2.5
Verwijtbare en niet verwijtbare vorderingen vergeleken....

11
14
14
17

3

Gemeentelijk beleid en uitvoering..................................................
3.1
Uitgangspunten van invorderingsbeleid.............................
3.2
Beleid .................................................................................
3.3
Uitvoering ...........................................................................
3.4
Organisatie.........................................................................
3.5
Evaluatie en beleidsaanpassing ........................................

33
34
35
41
42
44

4

Goede lokale terugvorderingspraktijken .......................................
4.1
Selectie van de goede praktijken .......................................
4.2
Goede praktijken ................................................................

45
46
46

5

Samenvatting, conclusies en bespreking .....................................
5.1
Doel en opzet onderzoek ...................................................
5.2
Kenmerken van het bestand met bijstandsvorderingen ....
5.3
Gemeentelijk beleid en uitvoering......................................
5.4
Ruimte voor verbetering.....................................................
5.5
Conclusie: Hoe verder? .....................................................

51
51
51
54
57
61

Bijlagen
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3

...........................................................................................
Verantwoorden van CBS-bronnen .....................................
Ontwikkeling van het aantal verwijtbare vorderingen
(2004-2008)........................................................................
Verwijtbare en niet-verwijtbare vorderingen vergeleken....

24
30

63
65
67
69

1

INLEIDING, VRAAGSTELLING EN VERANTWOORDING

1.1

Aanleiding
De aandacht voor fraude en handhaving binnen de socialezekerheidswereld
beweegt zich als een soort conjunctuurgolf door de tijd heen. De afgelopen
jaren richtte de politieke en publieke aandacht zich met name op het
volumebeleid: beperken van instroom, re-integratie en uitstroombevordering.
Handhaving leek daarbij een beetje buiten de focus van de aandacht te zijn
terechtgekomen.
De belangstelling voor handhaving trok weer aan met de bespreking van de
‘Integrale rapportage handhaving 2006’ in het AO van 31 oktober 2007. De
rapportage leidde tot vragen over de uitstaande bijstandsvorderingen van circa
600 miljoen. Vervolgens wekte het IWI-onderzoek ‘Gemeentelijke afdoening,
de laatste schakel in de handhavingsketen’ direct de politieke belangstelling. 1
De IWI concludeert in haar rapport dat veertig procent van de gemeenten niet
in alle gevallen besluit tot terugvordering van ten onrechte verstrekte bijstand.
De Tweede Kamer vindt dit een onwenselijke situatie en heeft dit oordeel
vastgelegd in de motie-Nicolaï (d.d. 18 maart 2008). 2 De motie eindigt met
een oproep aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
om bij gemeenten aan te dringen op een strikt terugvorderingsbeleid. Het
wordt aan het ministerie en de gemeenten overgelaten om te bezien hoe dat
moet gebeuren.
Op 14 april 2008 laat staatssecretaris Aboutaleb aan de Tweede Kamer weten
dat hij in overleg met de VNG wil bezien hoe precies invulling kan worden
gegeven aan de motie-Nicolaï. Waar het hem echter aan ontbreekt, is een
beeld van de wijze waarop gemeenten omgaan met de terugvordering van
fraudeschulden. Hierbij gaat het zowel om de uitvoering en de effecten, als om
de beleidsmatige afwegingen die door individuele gemeenten worden
gemaakt: de uitgangspunten die gemeenten hanteren bij hun
terugvorderingsbeleid en welke afwegingen ze maken tussen bijvoorbeeld
handhaving, re-integratie, schuldhulpverlening en armoedebeleid, de rol van
kosten-batenoverwegingen bij terugvordering, de verschillen ten aanzien van
cliënten en ex-cliënten et cetera.
Het onderhavige onderzoek beoogt deze vragen te beantwoorden. De opzet
van het onderzoek is zo gekozen dat het zowel aanknopingspunten biedt om
de Tweede Kamer verder in te lichten, als de gemeenten onderling in staat
stelt te leren van elkaar, door middel van de gesignaleerde goede praktijken.
1

Inspectie Werk en Inkomen (2007). Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de
handhavingsketen. (TK, 15 februari 2008, 17050, nr. 348).
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 17 050, nr. 351.

1

1.2

Achtergronden
WWB: nieuwe bestuurlijke verhoudingen
De bijstandswet is van begin af aan het vangnet van de sociale zekerheid. Als
andere inkomensvoorzieningen ontbreken, komt de bijstandswet in beeld.
Maatwerk (‘afstemming op de individuele omstandigheden’) is daarbij een
uitgangspunt. Hoofddoel van de wet is om de burger zover te krijgen dat hij
financieel op eigen benen kan staan. Voor zolang het aan deze
zelfredzaamheid ontbreekt, vormt de bijstandswet de basis van waaruit de reintegratie en de in principe tijdelijke inkomensvoorziening wordt geboden.
Met de nieuwe Wet werk en bijstand (WWB, 2004) is de financiële
verantwoordelijkheid en beleidsverantwoordelijkheid bij gemeenten komen te
liggen. De WWB kent een financiële prikkel gericht op volumebeheersing. Het
evaluatieprogramma WWB leert dat deze prikkel effectief is, gemeenten zijn
meer gaan denken vanuit hun financieel belang, hebben daar de uitvoering
van de bijstandswet op aangepast, hetgeen heeft geleid tot een daling van het
aantal bijstandsontvangers. 3
Voor 2004 zou een motie als die van Nicolaï ongetwijfeld zijn geëindigd met
een oproep aan de minister of staatssecretaris om het beleid aan te scherpen
en erop toe te zien dat gemeenten het beleid dienovereenkomstig zouden
uitvoeren. Sinds de invoering van de WWB is dat echter niet meer mogelijk.
Vanaf dat moment hebben gemeenten immers de bevoegdheid om het
handhavingsbeleid inclusief het terugvorderingsbeleid zelf vorm en inhoud te
geven. Gemeenten kunnen daarbinnen hun eigen prioriteiten bepalen.
Daarom eindigt de motie-Nicolaï anno 2008 ook met een oproep aan het
ministerie van SZW om bij gemeenten aan te dringen op een strikt
terugvorderingsbeleid. Het is vervolgens aan het ministerie en de gemeenten
om te bezien of er in onderling overleg nadere afspraken worden gemaakt.
Vanuit SZW is sprake van een tweesporenaanpak. Enerzijds wordt er in het
algemeen bij gemeenten op aangedrongen een zo sluitend mogelijke
uitvoering te geven aan het terugvorderingsbeleid van fraudeschulden.
Tegelijkertijd wil het ministerie gemeenten daarbij waar mogelijk
ondersteunen.
IWI onderzoek De laatste schakel in de handhavingsketen
In december 2007 publiceert IWI het rapport Gemeentelijke afdoening, de
laatste schakel in de handhavingsketen. IWI stelt in het rapport vast dat:
1. alle onderzochte gemeenten (n=81) gebruikmaken van de mogelijkheid tot
terugvordering bij fraude- en niet-fraudevorderingen;

3

Zie bijvoorbeeld: Blommesteijn, M., Soethout, J., & van Waveren, B. (2005). WWB en
gemeenten: geprikkeld tot werken, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelenheid; en SEO
(2007). Kwantitatief effect WWB, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelenheid.

2

2. veertig procent van deze gemeenten niet in alle gevallen terugvorderen.
Ter verklaring wordt gewezen op kruimelbedragen, kosten-batenafweging,
onbekende verblijfplaats of het langdurig ontbreken van aflossingscapacteit;
3. bij driekwart van de verwijtbare vorderingen tot terugvordering wordt
overgegaan. 4 In zeventien procent van de gevallen hoeft niet te worden
teruggevorderd vanwege het ontbreken van een benadelingsbedrag, in
nog eens vijf procent van de gevallen vanwege de geringe omvang van
het schadebedrag (kruimelbedragen). In drie procent van de verwijtbare
vorderingen is er geen reden bekend voor het ontbreken van een
terugvordering.
Op basis van het IWI-onderzoek kunnen we concluderen dat niet alle
gemeenten in alle gevallen van verwijtbare vorderingen tot terugvordering
overgaan. Tegelijk geldt op het niveau van de vorderingen, dat slechts in vijf
procent van de gevallen niet wordt teruggevorderd en in drie procent van de
gevallen voor dit ontbreken een gegronde reden ontbreekt.
De problematiek van de omvang van de uitstaande vorderingen is al langer
bekend. Een incidenteel steekproefonderzoek naar deze materie in 1996
raamde het uitstaande bedrag aan verwijtbare vorderingen op een bedrag van
ruim een miljard gulden. 5 Sinds 2001 registreert het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS) de bijstandsvorderingen in de bijstandsdebiteurenstatistiek
(BDS). Het totale uitstaande bedrag aan vorderingen (zowel verwijtbaar als
niet verwijtbaar) neemt weliswaar toe, maar bedroeg in 2001 reeds meer dan
een miljard euro.

Wettelijke bepalingen over (afzien van) terugvordering van bijstandsgeld
Gemeenten hebben op grond van art. 58 WWB de bevoegdheid om ten
onrechte (ook wel: onverschuldigd) verstrekt uitkeringsgeld terug te vorderen.
Om de vordering rechtskracht te geven, moet de gemeente een
terugvorderingsbesluit nemen en de schuldenaar daarvan in kennis stellen.
Als dat is gebeurd, spreekt de wet van een terugvordering.
Op gemeenten rust sinds de inwerkingtreding van de WWB in 2004 niet langer
de plicht tot terugvorderen; de plicht zoals die gold onder de Abw is omgezet
in een bevoegdheid. 6 Gemeenten zijn daarom nu vrij om zelf beleid te
formuleren over het afzien van terugvordering. Voor de invulling van dit beleid
hadden gemeenten wel een voorbeeld uit het verleden, namelijk de (sterk

4

Op basis van onderzoek van enkele honderden bijstandsdossiers, verdeeld over zeven
gemeenten.

5

Van Geuns, R., Van Waveren, B,. e.a. (1996). Effecten van de nieuwe terugvorderings- en
verhaalsparagraaf. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

6

Dat heeft alles te maken met de uit de WWB voortvloeiende decentralisatie van beleids- en
financiele verantwoordelijkheden.

3

gelimiteerde) bevoegdheden die onder de Abw bestonden om van
terugvordering af te zien. 7 De belangrijkste waren:
- het afzien van verdere terugvordering als de debiteur zich minimaal vijf jaar
aan zijn betalingsverplichtingen had gehouden;
- het afboeken van vorderingen als er, ondanks inspanningen van de kant
van de gemeente, vijf jaar lang niets was afgelost en niet aannemelijk was
dat dit op enig moment alsnog zou gebeuren.
Het afzien van verdere terugvordering had primair als doel debiteuren te
motiveren tot afbetaling en aan hen zodoende een reële kans op een schone
lei te bieden. Dit laatste in aansluiting op het oogmerk van de Wet
schuldsanering natuurlijke personen (WSNP). Het afboeken van vorderingen
was bedoeld om gemeenten in staat te stellen doelmatig en efficiënt
debiteurenbeleid te voeren.

1.3

Doel- en vraagstelling

1.3.1

Doelstelling
Tijdens het AO van 5 maart 2008 is afgesproken dat ‘…SZW en VNG
gezamenlijk bezien op welke wijze de transparantie en het inzicht in de stand
van zaken bij de afhandeling van fraudevorderingen kan worden vergroot en
verbeterd, om op die wijze gemeenten te ondersteunen bij de verdere
vormgeving van het handhavingsbeleid.’
Het doel van het onderzoek is om hieraan een bijdrage te leveren. Door na te
gaan hoe gemeenten uitvoering geven aan hun terugvorderingsbeleid en deze
kennis op een effectieve manier terug te koppelen, kunnen gemeenten hieruit
lering trekken en hun terugvorderingsbeleid optimaliseren. Daarnaast kunnen
het ministerie en de VNG met de resultaten van het onderzoek een nadere
onderbouwing geven voor de omvang van het uitstaande bedrag aan
fraudevorderingen.
De opdrachtgever noemt in zijn startnotitie vier afgeleide toepassingen voor de
te verzamelen informatie:
• Het verwerven van meer inzicht in de wijze waarop gemeenten invulling
geven aan hun terugvorderingsbeleid en de effectiviteit ervan.
• Het identificeren van goede voorbeelden.
• Het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheden van de beschikbare
(landelijke) kwantitatieve informatiebronnen om ontwikkelingen in kaart te
brengen en deze te verklaren.
• Het verkrijgen van inzicht in de kwantitatieve informatie waarover
gemeenten moeten beschikken om tijdig en op heldere wijze te kunnen
7

Vervat in de Wet herziening debiteurenbeleid (Whd) die in 1999 in werking trad en per
2004 is vervallen.

4

besluiten over eventuele wijzigingen in het debiteurenbeleid of de
uitvoering daarvan.
1.3.2

Onderzoeksvragen
Het project is gestructureerd aan de hand van onderstaande
onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen zijn geordend aan de hand van de
beleidscyclus.
A. Beleid
A.1 Is ten aanzien van het opleggen, innen en afboeken van vorderingen
expliciet beleid ontwikkeld binnen de gemeente? Waaruit bestaat dit
beleid?
A.2 Welk handhavings- en met name sanctiebeleid voeren de gemeenten?
Zijn er nadere afspraken gemaakt met het OM? Hoe past het
terugvorderingsbeleid hierin?
A.3 Hoe wordt het geformuleerde beleid door betrokkenen beoordeeld? Wat
gaat goed, wat kan beter? Welke aanknopingspunten voor verbetering
dienen zich aan?
B. Uitwerking en organisatie
B.1 Hoe is het beleid rond sancties en vorderingen (opleggen, innen en
afboeken) van fraudeschulden uitgewerkt en vertaald in de organisatie?
B.2 Hoe zijn de werkzaamheden georganiseerd en hoe past dit binnen het
bredere organisatorische kader van de uitvoering van de bijstandswet en
met name de handhaving?
B.3 Hoe zijn verantwoordelijkheidsverdeling, (eind)regie en toezicht geregeld?
B.4 Hoe wordt de uitwerking van het beleid door betrokkenen beoordeeld?
Wat gaat goed, wat kan beter? Welke aanknopingspunten voor
verbetering dienen zich aan?
C. Uitvoering
C.1 Hoe verloopt in de praktijk de uitvoering van het beleid rond sancties en
vorderingen (opleggen, innen en afboeken)?
C.2 Welke verklaringen draagt men aan voor eventuele verschillen tussen
beleid en uitvoering (zowel naar inhoud als naar organisatie)?
C.3 Hoe wordt de uitvoering van het beleid door betrokkenen beoordeeld?
Wat gaat goed, wat kan beter? Welke aanknopingspunten voor
verbetering dienen zich aan?
D. Evaluatie en beleidsaanpassing
D.1 Is er sprake van systematische evaluatie van het sanctie- en
terugvorderingsbeleid door gemeenten? Wordt deze evaluatie ook benut
voor het trekken van conclusies over aanpassing van beleid? Krijgt dit
een plek in periodieke rapportages?
D.2 Welke gegevens en gegevensbronnen gebruiken gemeenten hiervoor?
Zijn gemeenten bekend met alle relevante beschikbare bronnen?
5

D.3 Welke gegevens achten gemeenten relevant voor de sturing op het
terugvorderingsbeleid? Hoe beoordelen gemeenten de kwaliteit van de
beschikbare informatie?
D.4 Hoe beoordelen betrokkenen de systematische beleidsevaluatie en
-bijstelling? Wat gaat goed, wat kan beter? Welke aanknopingspunten
voor verbetering dienen zich aan?
E. Goede praktijken
E.1 Welke goede praktijken kunnen worden afgeleid uit de
onderzoeksresultaten en worden ten minste ook ondersteund door
empirische data uit de Bijstandsdebiteurenstatistiek?

1.4

Onderzoeksverantwoording
Ter beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de volgende acties
ondernomen. Het veldwerk heeft plaatsgehad in de eerste helft van 2009.

1.4.1

Analyse op CBS-bestanden
Het CBS beheert een aantal officiële statistieken met betrekking tot de
Bijstand. We hebben voor dit onderzoek gebruik gemaakt van de
Bijstandsdebiteurenstatistiek (BDS) en de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS).
De BDS is een registratie van vorderingen in de WWB op basis van gegevens
die gemeenten aanleveren aan het CBS. De BUS is een registratie van
bijstandsuitkeringen die gemeenten verstrekken.
Het doel van de analyses is tweeledig. In de eerste plaats bieden de analyses
zicht op de ontwikkeling van het vorderingenbestand. Een tweede functie is de
ondersteuning bij de selectie van gemeenten en de goede praktijken. De
analyses zijn ten kantore van het CBS uitgevoerd.
De BDS en de BUS zijn maandbestanden. Elke maand dat een vordering
voorkomt in het bestand wordt geregistreerd als een aparte record. Beide
bestanden zijn geaggregeerd naar respectievelijk vorderingenniveau en
cliëntniveau. Om beide bestanden met elkaar te koppelen, is het
geaggregeerde BDS-bestand vervolgens nogmaals geaggregeerd naar
debiteurniveau.
De analyses hebben betrekking op de bestandsjaren 2004 tot en met 2008. In
dit onderzoek ligt de nadruk op vorderingen in het kader van reguliere
bijstandsverstrekking en verwijtbaarheid. Daarom zijn verhaalsvorderingen en
vorderingen die samenhangen met bijzondere bijstand uit het BDS-bestand
verwijderd. In 2008 maken de verhaalsvorderingen vijf procent uit van het
totale vorderingenbestand. Met het verwijderen van de vorderingen op
bijzondere bijstand is in 2008 29 procent van de vorderingen uit het bestand
verdwenen.

6

Sommige tabellen hebben betrekking op het hele bestandsjaar en andere op
een peilmaand. Dit wordt steeds bij de tabellen vermeld, in bijlage 1 wordt een
en ander verder verantwoord.
In de analyses wordt consequent onderscheid gemaakt tussen verwijtbare en
niet-verwijtbare vorderingen. Het onderscheid tussen deze vorderingen is
gemaakt op basis van kenmerk 8 (ontstaansgrond van de vordering) van de
Bijstandsdebiteurenstatistiek. Vorderingen die in kenmerk 8 de waarde
‘Terugvordering; onverschuldigde betaling; wel verwijtbaar aan persoon’
hebben, krijgen in dit onderzoek de kwalificatie ‘verwijtbaar’. De overige
ontstaansgronden hebben we geclassificeerd als niet-verwijtbare vorderingen
1.4.2

Enquête onder een steekproef van gemeenten
117 gemeenten zijn aangeschreven met het verzoek een enquête in te vullen
over het terugvorderingsbeleid. De enquête is gericht op het verkrijgen van
een globaal beeld van de beleidsvoering en uitvoeringspraktijk en verder op de
selectie van gemeenten en van goede praktijken.
De vragenlijst is gestructureerd aan de hand van de beleidscyclus en bevat
vragen over het terugvorderingsbeleid en de uitvoering daarvan, de
organisatie en de evaluatie van het terugvorderingsbeleid en vragen over
goede praktijken in het eigen beleid en kennis over goede praktijken elders.
De vragenlijst is uitgezet in een steekproef van 117 gemeenten. De steekproef
is gestratificeerd naar grootteklasse, vervolgens zijn de gemeenten binnen de
strata aselect getrokken. De totale respons bedraagt 74 procent. De respons
is het kleinst bij de kleine gemeenten, het grootst onder de middelgrote
gemeenten.

Tabel 1.1

Steekproefkader en responsoverzicht

Omvang

Totaal

Aangeschreven

Respons

Responspercentage

Tot 20.000 inwoners
20.000 tot 50.000 inwoners
50.000 tot 100.000 inwoners
100.000 en meer
Totaal

188
188
42
25
443

25
25
42
25
117

12
18
38
19
87

48%
72%
90%
76%
74%

De steekproeffractie is bij de kleinere gemeenten lager dan bij de grotere. In
combinatie met de lagere respons leidt dit tot de conclusie dat de steekproefbevindingen sterk worden gekleurd door de 50.000+-gemeenten. Dit staat het
doen van kwalitatieve uitspraken niet in de weg, wel moet voorzichtig worden
omgegaan met het generaliseren van de steekproefbevindingen.

7

1.4.3

Verdiepende interviews plus workshop met gemeenten
Elf gemeenten die aangeschreven zijn in de enquêtefase hebben meegewerkt
aan een verdiepend interview. De interviews waren gericht op het verder
uitdiepen van kennis over de beleidsvoering en uitvoeringspraktijk en het
benoemen van goede praktijken. In de workshop zijn de potentiële goede
praktijken nog eens doorgesproken op hun houdbaarheid. Er is gesproken met
elf gemeenten, in de workshop participeerden zeven gemeenten.
Tijdens het onderzoek is gebleken dat gemeenten goede praktijken niet alleen
afmeten aan het (enge) doel van invordering, namelijk het maximeren van de
inning, maar deze taak beschouwen als een onderdeel van een veel breder
dienstverleningspakket van de sociale dienst, dat primair is gericht op
inkomensondersteuning en activering van de cliënt. Er is geen uitkomstmaat
die de resultaten van deze brede taakopvatting van gemeenten kan meten.
Het is daarom niet mogelijk om de goede praktijken, zoals die in hoofdstuk 4
naar voren komen, te relateren aan uitkomsten van het invorderingsbeleid.
Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van het steekproefkader van de
vragenlijst. We zijn bij de selectie van gemeenten op de volgende manier te
werk gegaan.
- Het steekproefkader bevatte 117 gemeenten. 33 gemeenten uit het
steekproefkader waren niet bereid mee te werken aan verdiepende
interviews en de workshop. Deze gemeenten zijn niet in beschouwing
genomen bij het selecteren van de goede praktijken.
- Daarnaast konden gemeenten in de enquête en de interviews
voorbeelden van goed invorderingsbeleid elders noemen. Indien deze
keuze voldoende was beargumenteerd, hebben we de genoemde
gemeente benaderd voor een interview. Uit deze selectie zijn drie goed
presterende gemeenten geselecteerd.
- Verder hebben we op basis van de kernkaart en eigen analyse bij het CBS
gemeenten geselecteerd met een hoge of juiste een lage incassoratio.
Om tot een definitieve keuze van de goede praktijken te komen, is ten slotte
gekeken naar de landelijke spreiding en de gemeentegrootteklasse van de
goede praktijken. Op basis van deze criteria is slechts één G4-gemeente
opgenomen en hebben we expliciet kleine gemeenten met een hoge
incassoratio benaderd.

1.5

Begrippenkader
In deze paragraaf introduceren wij de terminologie met betrekking tot
terugvordering die in dit rapport wordt gehanteerd.

8

Vorderingen
Een vordering ontstaat als een cliënt ten onrechte bijstand van de gemeente
heeft ontvangen.
Debiteuren
De debiteur is de persoon waarop de gemeente een bedrag te vorderen heeft.
Vorderingen kunnen zowel betrekking hebben op cliënten met een lopende
uitkering als ex-cliënten waarvan de uitkering inmiddels is beëindigd.
Vorderingenbestand
Het vorderingenbestand is het totaal van alle uitstaande vorderingen op een
bepaald moment.
Vorderingenbedrag
Het vorderingenbedrag is de som van alle vorderingenbedragen en geeft weer
hoeveel geld er is gemoeid met alle uitstaande vorderingen.
Opboekingen
Opboekingen zijn toevoegingen aan het vorderingenbestand. We
onderscheiden twee soorten opboekingen. Ten eerste de opboekingen die als
nieuwe vorderingen aan het vorderingenbestand worden toegevoegd. Het gaat
om vorderingen die in de loop van het jaar ontstaan. Ten tweede
onderscheiden we opboekingen die zich binnen een vordering voordoen. In
dat geval wordt het vorderingenbedrag verhoogd als gevolg van brutering,
wettelijke rente of dwangterugvordering. 8 Een gemeente kan een vordering
bruteren als deze niet is afbetaald in het kalenderjaar waarin deze is ontstaan.
Loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente
inhoudingsplichtig is, kunnen in dat geval worden teruggevorderd. Verder kan
het college van B&W de vordering verhogen met de wettelijke rente en de
kosten van terugvordering als de debiteur niet aan zijn betalingsverplichting
voldoet.
Aflossingen
Een aflossing is een gehele of gedeeltelijke terugbetaling van de vordering.
Afboekingen
Afboekingen gaan ten koste van de omvang van het vorderingenbestand.
Evenals bij de opboekingen onderscheiden we twee vormen van afboeking.
Ten eerste de vorderingen die uit het vorderingbestand worden verwijderd,
hoewel ze niet volledig zijn afgelost. Bij deze vorm van afboeking ziet de
gemeente af van terugvordering van de restschuld. Hieronder volgen enkele
beschrijvingen van situaties waarin de gemeente de vordering kan afboeken. 9

8

CBS (2005). Richtlijnen Bijstandsdebiteurenstatistiek 2005. Den Haag, CBS

9

Deze opsomming bevat veelvoorkomende beleidsoverwegingen bij afboeken. Omdat
gemeenten op het gebied van afboeken beleidsvrijheid hebben en dus vrij zijn in hun
overwegingen om vorderingen af te boeken, is deze opsomming niet uitputtend.

9

Omdat de mogelijkheden om tot buiten invorderingsstelling over te gaan onder
de beleidsvrijheid van gemeenten vallen, is deze opsomming niet uitputtend.
De gemeente kan een vordering afboeken:
o als de debiteur gedurende een bepaalde periode aan de aflossingsverplichting heeft voldaan, de restschuld wordt kwijtgescholden;
o als de debiteur gedurende vijf jaar niet heeft afgelost (bijvoorbeeld omdat
hij niet te traceren is) en de gemeente verwacht dat dat de komende vijf
jaar niet zal veranderen;
o als de debiteur de vordering in één keer afkoopt. Hij voldoet een bepaald
percentage van de vordering tegen finale kwijting;
o als de vordering van geringe omvang is. De gemeente kan besluiten dat
de kosten van terugvordering niet opwegen tegen de baten;
o als afboeking noodzakelijk is voor een goede afloop van schuldsanering;
o als er sprake is van dringende redenen, bijvoorbeeld een dreigende
uithuiszetting.
Daarnaast onderscheiden we afboekingen in de zin van correcties op het
schuldbedrag. Alle correcties die het schuldbedrag verlagen, worden
samengenomen en als afboeking gerapporteerd. Redenen voor negatieve
correcties op het schuldbedrag kunnen zijn: dringende reden, uitspraak van de
rechter eerste aanleg, bezwaar of een uitspraak van de rechter (hoger
beroep/cassatie). 10

1.6

Opbouw rapport
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 bevat de samenvatting en
conclusies van dit onderzoek. Hoofdstuk 2 bevat informatie over het
vorderingenbestand. Aan de hand van de gegevens uit de Bijstandsdebiteurenstatistiek wordt de ontwikkeling van het vorderingenbestand tussen
2004 en 2008 in kaart gebracht. Er wordt gerapporteerd over het totaal aantal
vorderingen, opboekingen, aflossingen en afboekingen.
In hoofdstuk 3 wordt het terugvorderingsbeleid van gemeenten in kaart
gebracht aan de hand van de beleidscyclus.
Hoofdstuk 4 gaat over goede praktijken in het terugvorderingsbeleid. Hoewel
de gemeenten als goede praktijk zijn geselecteerd omdat het integrale beleid
resulteert in een hoge incasso, zijn de goede praktijken benoemd op
deelaspecten van het beleid.

10

CBS (2005). Richtlijnen Bijstandsdebiteurenstatistiek 2005. Den Haag, CBS.

10

2

AARD EN OMVANG VERWIJTBARE BIJSTANDSVORDERINGEN

Samenvatting en bespreking
In dit hoofdstuk is het bestand met verwijtbare bijstandsvorderingen onder de
loep genomen. Voor de analyses is gebruikgemaakt van de bijstandsdebiteurenstatistiek (BDS) van het CBS.
We beginnen met een samenvatting en bespreking van de bevindingen en gaan
pas daarna (paragraaf 2.1 en verder) over tot meer gedetailleerde beschrijving.
Stand ultimo 2008
Samenvattend kan het bijstandsvorderingenbestand ultimo 2008 als volgt worden
gekenmerkt:
- er staan ruim 117.000 verwijtbare vorderingen uit;
- deze vorderingen hebben een gezamenlijke waarde van 485 miljoen euro;
- deze vorderingen hebben betrekking op 72.000 debiteuren;
- er is een groot aandeel meervoudige debiteuren (36% heeft twee of meer
vorderingen);
- er is een groot aandeel ex-cliënten (70%) ten opzichte van cliënten (30%);
- er is een groot aandeel oudere vorderingen (40% is ontstaan vóór 2004);
- een groot aandeel vorderingen is gelokaliseerd in de grote steden, veel meer
dan op basis van inwonertal of aantal bijstandscliënten mag worden verwacht
(70% in de 100.000+-gemeenten (N=25));
- een groot aandeel van de vorderingen heeft een beperkte waarde (40%
bedraagt minder dan €1.000 en vertegenwoordigt slechts 5% van de totale
waarde aan vorderingen);
- een zeer gering aandeel vorderingen heeft een grote waarde (4% bedraagt
meer dan €20.000 en vertegenwoordigt 28% van de totale waarde aan
vorderingen).
Uit deze kenmerken vallen een paar gevolgen af te leiden voor de gemeenten.
Ten eerste, gemeenten hebben dus te maken met een bestand aan vorderingen,
dat voor een aanzienlijk deel lang geleden is ontstaan, voor een groot deel aan
ex-cliënten behoort en veel meervoudige debiteuren kent. Van elk van deze
kenmerken mag worden verwacht dat zij de incassomogelijkheden beperken.
Ingeval de kenmerken samenvallen, zullen de beperkingen nog groter zijn. Voor
gemeenten kunnen deze kenmerken medebepalend zijn voor de inrichting van
het terugvorderingsproces.
Ten tweede, gemeenten blijken een (zeer) groot aantal vorderingen te beheren
die een geringe waarde vertegenwoordigen en een beperkt aantal vorderingen

11

met in totaal een (zeer) grote waarde. 1 Dat is een lastige situatie, waarin de
gemeente een verstandige keuze moet maken. Van kleine vorderingen mag
wellicht worden verwacht dat zij relatief gemakkelijk te innen zijn, maar deze
hebben financieel maar een beperkt effect én doen toch - door hun grote aantal een fors beslag op de capaciteit van de consulenten. Van de grote vorderingen is
het innen in potentie veel lucratiever, maar de kans dat er een aanzienlijk deel
wordt afgelost, is weer veel kleiner.
Ten derde, vorderingen concentreren zich dus nadrukkelijk in de grote(re) steden.
Dat is zo omdat er - vanzelfsprekend - meer burgers wonen, maar ook omdat
burgers hier statistisch gezien een grotere kans op bijstandsafhankelijkheid
hebben. Daarbovenop geldt dat bijstandscliënten hier statistisch nog een grotere
kans hebben op het ontstaan van een verwijtbare vordering.
Hoe deze kenmerken met elkaar samenhangen, is in dit beschrijvende onderzoek
maar zeer beperkt onderzocht. Het verder uitdiepen van deze samenhang kan
een preciezer beeld opleveren van deze vorderingen, maar of dat leidt tot meer
inzicht in de mogelijkheden om tot verdere aflossing te komen, is vooraf niet te
zeggen.
Dynamiek
De dynamiek over de periode 2004-2008 wordt gekenmerkt door een dalend
aantal nieuwe vorderingen en debiteuren en een stijgend aantal afgeloste
vorderingen en debiteuren. Dit leidt per saldo tot een daling van het bestand aan
vorderingen en debiteuren. Een tweede belangrijke ontwikkeling is dat het bedrag
aan uitstaande vorderingen in 2008 stabiliseert, terwijl het tussen 2004 en 2008
jaarlijks toenam. Dit wordt veroorzaakt doordat in 2008 voor het eerst de jaarlijkse
opboekingen kleiner zijn dan de aflossingen en de afboekingen samen. Voordien
lag de verhouding andersom.
In de periode 2004-2008 neemt het aantal bijstandsuitkeringen af met zeventien
procent (van 360.000 naar 297.000). 2 Op het eerste gezicht ligt voor de hand te
veronderstellen dat het aantal vorderingen samenhangt met het aantal
bijstandscliënten, maar deze relatie blijkt niet zo eenvoudig te liggen. Ter
verkenning vast de volgende noties:
- zeker is dat uitstroom uit de bijstand de ex-cliënt in de positie brengt dat hij
geen nieuwe vordering kan laten ontstaan, echter;
- controles verricht na uitstroom uit de bijstand kunnen nog tot een vordering
leiden die betrekking heeft op feiten ten tijde van de uitkering;
- uitstroom uit de bijstand leidt niet tot het vervallen van een eventueel
bestaande vordering. Dit is een aanzienlijke factor, maar liefst zeventig
procent van de vorderingen heeft betrekking op een ex-cliënt.
1

Voor die gevallen geldt dat de gemeente bij vorderingen vanaf €10.000 aangifte van fraude
kan doen bij het Openbaar Ministerie. Hetgeen een verlenging van de duur van het
invorderingsproces betekent, maar tegelijkertijd de invordering ook kansrijker kan maken.
2

CBS, 2009. Standen en stromen van bijstandsuitkeringen per gemeenten 1999-2008. Cijfers
zijn inclusief WWB 65+.

12

Dit maakt duidelijk dat een daling van het vorderingenbestand niet direct kan
worden verklaard uit afname van het aantal bijstandsuitkeringen. 3 Daarbij moet
nog worden bedacht dat de kans op de aanwezigheid van een vordering sterk
samenhangt met de gemeentegrootte. Als we de ontwikkeling van het aantal
vorderingen willen relateren aan ontwikkelingen in het bijstandsbestand, dan
moet dus ook rekening worden gehouden met het lokale aspect. Dat wil zeggen:
met de plaats waar de uitstroom uit de bijstand plaatsvindt.
Aflossing en (tijdelijk) buiten invorderingstelling in 2008
Vastgesteld is dat:
- op 45 procent van de vorderingen wordt afgelost (meestal via minnelijke
regeling of inhouding op de uitkering);
- 53 procent van de vorderingen tijdelijk buiten invordering is gesteld (meestal
vanwege prioriteit bij het aflossen van andere vordering, verblijfplaats
onbekend of in buitenland);
- maandelijks wordt een half procent van de vorderingen definitief buiten
invordering gesteld (meestal vanwege schuldsanering, verblijfplaats onbekend
of in buitenland). Op jaarbasis gaat het om vijf procent van de vorderingen.
Ex-cliënten profileren zich ten opzichte van cliënten door minder vaak af te
lossen, maar gemiddeld wel een hoger bedrag af te lossen. Verder zien we bij excliënten meer tijdelijke buiten invorderingstelling, maar minder definitieve buiten
invorderingstellingen.
Een onbekende verblijfplaats of verblijf in het buitenland zijn in de periode 20042008 steeds vaker de reden voor (tijdelijke) buiten invorderingstelling. Dit betreft
vrijwel uitsluitend ex-cliënten.
Verwijtbare versus niet-verwijtbare vorderingen
Verwijtbare vorderingen blijken op een aantal kenmerken te verschillen van de
niet-verwijtbare vorderingen. Ook de ontwikkeling over de laatste vijf jaar wijkt op
onderdelen af. Het is dus goed deze vorderingensoorten in de analyses te
(blijven) onderscheiden.

3

Analoog hieraan kunnen hypotheses worden opgezet rond de nieuwe instroom. Bijvoorbeeld:
zeker is dat een nieuwe cliënt in de positie komt om een vordering op te bouwen. Maar ook: een
nieuwe cliënt kan al een vordering hebben uit een vorige uitkeringsperiode.

13

2.1

Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de samenstelling en de dynamiek van het bijstandsvorderingenbestand beschreven. Tenzij anders vermeld hebben de analyses in
dit hoofdstuk betrekking op verwijtbare vorderingen.
Voor de analyses in dit hoofdstuk is gebruikgemaakt van de
Bijstandsdebiteurenstatistiek (BDS) van het CBS. Deze maandelijkse statistiek
geeft informatie over schulden bij de sociale dienst van mensen met een
(lopende of beëindigde) bijstandsuitkering.
In paragraaf 2.2 wordt de samenstelling van het vorderingenbestand beschreven.
Hiervoor is gebruikgemaakt van cijfers naar de stand van zaken ultimo 2008.
In paragraaf 2.3 wordt de dynamiek in het vorderingenbestand geschetst.
Uitgangspunt is steeds de stand van zaken op 1 januari van het verslagjaar.
Vervolgens wordt gekeken welke opboekingen, aflossingen en afboekingen zich
in het bestandsjaar hebben voorgedaan. Aan de hand van deze cijfers brengen
we de ontwikkelingen in het vorderingenbestand in kaart.
Paragraaf 2.4 bevat nadere analyses die betrekking hebben op de aflossing.
Daarbij komen verschillen tussen cliënten en ex-cliënten aan de orde, alsmede
prestaties naar verschillende gemeentegrootteklassen.
Paragraaf 2.5 schetst kort de verschillen en overeenkomsten tussen verwijtbare
en niet-verwijtvare vorderingen.

2.2

Beschrijving bestand verwijtbare vorderingen ultimo 2008
In deze paragraaf analyseren we het bestand aan verwijtbare vorderingen zoals
dat ultimo 2008 bij het CBS bekend is.
Aan het eind van 2008:
- hebben gemeenten 117.152 vorderingen op cliënten en ex-cliënten die
voortkomen uit verwijtbaar handelen;
- hebben deze vorderingen betrekking op 72.000 debiteuren;
- moet 64 procent van de debiteuren aflossen op één vordering en 36 procent
van de debiteuren op twee of meer vorderingen;
- heeft 30 procent van de debiteuren een lopende bijstandsuitkering en 70
procent geen uitkering meer. Cliënten met een lopende uitkering
vertegenwoordigen eveneens ongeveer 30 procent van het aantal vorderingen
en het vorderingenbedrag.
Met de verwijtbare vorderingen is per ultimo 2008 een saldo van 485 miljoen euro
gemoeid.

14

Verdeling naar omvang
Tabel 2.1 geeft de verdeling naar omvang van de vorderingen weer.

Tabel 2.1

Omvang van de individuele verwijtbare vorderingen (stand ultimo
2008)

Omvang van de vordering
in euro’s
Minder dan 1.000 euro
1.000-5.000 euro
5.000-10.000 euro
10.000-20.000 euro
Meer dan 20.000 euro
Totaal
*

Aantal

Percentage

46.358
44.389
12.053
7.452
4.580
114.832*

40%
39%
10%
6%
4%
100%

Vanwege missing values telt het aantal vorderingen hier niet op tot 117.152.

In 40 procent van de vorderingen bedraagt het schuldbedrag minder dan 1.000
euro, in nog eens 40 procent een bedrag van tussen de 1.000 en 5.000 euro.
Twintig procent van de vorderingen betreft een schuldbedrag van meer dan 5.000
euro.
Nadere analyse leert dat deze verhouding van 40:40:20 in de loop der jaren 2004
tot en met 2008 nauwelijks verandert (zie bijlage 2), maar dat de gemiddelde
omvang van de vordering sinds 2004 met ongeveer 23 procent is toegenomen tot
een bedrag van ongeveer 3.900 euro.
In tabel 2.2 schatten we de waarde van de vorderingen voor elk van de
grootteklassen. 4

Tabel 2.2

Schatting van de gezamenlijke waarde van de verwijtbare vorderingen
(stand ultimo 2008)

In euro’s

Aantal Percen- Geschatte Aantal x geschatte
tage gemiddelde
waarde
waarde

Minder dan 1.000 euro 46.358
1.000-5.000 euro
44.389
5.000-10.000 euro
12.053
10.000-20.000 euro
7.452
Meer dan 20.000 euro
4.580
Totaal
11.4832

40
39
10
6
4
100

€500
€3.000
€7.500
€15.000
€30.000

€23.179.000
€133.167.000
€90.397.500
€111.780.000
€137.400.000
€495.923.500

Percentage
5
27
18
23
28
100

Deze tabel maakt zichtbaar hoeveel er vanuit de vijf onderscheiden klassen wordt
bijgedragen aan de totale uitstaande vorderingen.

4

Dat doen we vanwege tijdelijk ontbrekende empirische gegevens. We schatten op basis van
gemiddelde waarden in de grootteklassen. De klasse > 20.000 stellen we op een gemiddelde
waarde van 30.000. Het totaal van de schatting (495 miljoen) komt zeer dicht in de buurt van
het werkelijke bedrag van 485 miljoen.

15

Bijvoorbeeld: de bijdrage van de categorie vorderingen tot € 1.000 (40% van alle
vorderingen) ramen we op ruim 23 miljoen ofwel 5 procent van het totale
uitstaande bedrag ultimo 2008. Tweede voorbeeld: voor de categorie van de
grootste vorderingen (> € 20.000) is de raming dat 4 procent van de vorderingen
staat voor 28 procent van het uitstaande bedrag. Duidelijk is dat de verhouding
tussen het aantal vorderingen en de waarde die zij vertegenwoordigen zeer
scheef is.
Verdeling naar ontstaansjaar
In figuur 2.1 is weergegeven in welk jaar de vorderingen die we ultimo 2008 in het
vorderingenbestand aantreffen, zijn ontstaan. Alle vorderingen die in 1999 of
daarvoor zijn ontstaan, zijn samengenomen in de categorie ‘voor 2000’.

Figuur 2.1

Ontstaansjaar van de vorderingen (ultimo 2008)

We zien dat:
- 41 procent van de vorderingen is ontstaan vóór de inwerkingtreding van de
huidige bijstandswet (WWB) in 2004; bijna de helft daarvan stamt zelfs van
vóór het jaar 2000.
- 44 procent van de vorderingen ontstaan is tussen 1.1.2004 en 31.12.2007;
- 15 procent is ontstaan in de loop van 2008.
De grafiek laat ook zien dat naarmate het ontstaansjaar van de vordering verder
in het verleden ligt, het aandeel van deze vorderingen in het vorderingenbestand
kleiner is.
Verdeling naar gemeentegrootte
In tabel 2.3 is achtereenvolgens weergegeven hoe de bijstandsuitkeringen,
vorderingen, debiteuren en het vorderingenbedrag procentueel zijn verdeeld over
de gemeentegrootteklassen.

16

Tabel 2.3

Vorderingen, debiteuren en saldo naar gemeentegrootteklasse (stand
ultimo 2008)
GemeentegrootteBijstandsuitVerwijtbare
Debiteuren
Vorderingenklasse
keringen 5
vorderingen
bedrag
>250.000 (G4)
32%
45%
45%
38%
100-250.000 (N=21)
24%
26%
24%
25%
50-100.000 *(N=42)
19%
16%
16%
18%
20-50.000 (N=188)
19%
11%
12%
14%
<20.000 (N=188)
6%
2%
3%
3%
Totaal (N=443)
100%
100%
100%
100%
N
296.580
117.152
72.001
493 mln.

De verdeling van vorderingen ten opzichte van het aandeel in het totale
bijstandsvolume 6 verschilt sterk naar gemeentegrootte:
- de G4-gemeenten springen eruit met een aanzienlijk hoger aandeel
verwijtbare vorderingen, zij het dat het bedrag van de vorderingen gemiddeld
wat lager uitvalt;
- bij middelgrote en grotere gemeenten (50.000-250.000) is het aandeel
verwijtbare vorderingen evenredig aan het aandeel bijstandscliënten;
- in de kleinere gemeenten (< 50.000) komen veel minder vorderingen en
debiteuren voor dan op grond van het aantal bijstandsklanten mag worden
verwacht. Dit geldt nog veel sterker voor de allerkleinste gemeenten (< 20.000
inwoners).

2.3

Dynamiek in het bestand met verwijtbare vorderingen
In deze paragraaf wordt de dynamiek in het vorderingenbestand weergegeven.
Er worden vijf bestandsjaren in beschouwing genomen: 2004 tot en met 2008.
Het uitgangspunt van deze beschrijving is steeds het vorderingenbestand op
1 januari van het bestandsjaar.
Wijzigingen in het vorderingenbestand komen voort uit opboekingen, aflossingen
en afboekingen. Deze bronnen van dynamiek worden achtereenvolgens in de
volgende paragrafen beschreven.
De dynamiek wordt steeds weergegeven op drie niveaus: dat van het aantal
vorderingen, debiteuren en het vorderingenbedrag. Voor definities verwijzen we
terug naar het begrippenkader in paragraaf 1.5.

2.3.1

Uitgangspunt: het vorderingenbestand
Tabel 2.4 geeft een overzicht van de vorderingen, de debiteuren en het
vorderingenbedrag op 1 januari van de jaren 2004 tot en met 2008.

5

CBS, 2009. Standen en stromen van bijstandsuitkeringen per gemeenten 1999-2008.

6

Betreft alle reguliere WWB-uitkeringen, inclusief WWB 65+.

17

Tabel 2.4

Vorderingenbestand (2004 tot en met 2008; peildatum 1 januari)

Verwijtbare vorderingen
Aantal vorderingen op 1/1
Aantal debiteuren op 1/1
Bedrag op 1/1 van
bestandsjaar

2004
138.239
93.113
€ 452,2

2005
134.472
88.483
€ 457,8

2006
130.762
84.615
€ 468,3

2007
123.447
78.910
€ 473,5

2008
121.560
76.125
€ 485,2

Op 1 januari 2008 staan er ongeveer 122.000 vorderingen geregistreerd in de
Bijstandsdebiteurenstatistiek. Deze vorderingen behoren toe aan ca.76.000
debiteuren. Gemeenten hebben op 1 januari 2008 in totaal ongeveer 485 miljoen
euro te vorderen op debiteuren die verwijtbaar hebben gehandeld.
Het aantal vorderingen en het aantal debiteuren vertoont in de jaren 2004 tot en
met 2008 een gestage afname. Het aantal vorderingen neemt in deze periode af
met 12 procent en het aantal debiteuren met 18 procent. Het vorderingenbedrag
neemt tussen 2004 en 2008 toe met 7 procent. Het gemiddeld vorderingenbedrag
neemt dus ook toe.
In de periode 2004-2008 neemt ook het aantal bijstandsuitkeringen af met 17
procent (van 360.000 naar 297.000). 7 Op het eerste gezicht ligt voor de hand te
veronderstellen dat het aantal vorderingen samenhangt met het aantal
bijstandscliënten, maar deze relatie blijkt niet eenvoudig te liggen. Een en ander
wordt wat verder uitgewerkt in paragraaf 5.2 (pagina 53), op deze plaats volstaat
de melding dat het niet aannemelijk lijkt dat een daling van het
vorderingenbestand direct kan worden verklaard uit de afname van het aantal
bijstandsuitkeringen.
2.3.2

Bij: opboekingen
Door opboekingen neemt het vorderingenbestand in omvang toe. Tabel 2.5 geeft
een overzicht van nieuwe vorderingen, debiteuren, vorderingenbedragen en
correcties die zijn ontstaan in de jaren 2004 tot en met 2008.

Tabel 2.5

Opboekingen in de loop van het bestandsjaar (2004 tot en met 2008)

Verwijtbare vorderingen

2004

2005

2006

2007

2008

Nieuwe vorderingen
Nieuwe debiteuren
Bedrag nieuwe vorderingen
Bedrag correcties op
schuldbedrag

37.295
28.287
€ 97,1
€ 12,1

30.788
23.573
€ 93,1
€ 14,4

28.439
21.287
€ 91,9
€ 12,1

26.325
19.169
€ 83,1
€ 12,2

23.723
17.154
€ 70,1
€ 9,1

In 2008 hebben gemeenten ongeveer 24.000 nieuwe vorderingen geregistreerd.
De vorderingen hebben betrekking op ca. 17.000 duizend debiteuren en
vertegenwoordigen een bedrag van afgerond 70 miljoen euro. Daarnaast is er
afgerond 9 miljoen aan correcties op het schuldbedrag aan het
7

CBS, 2009. Standen en stromen van bijstandsuitkeringen per gemeenten 1999-2008. Cijfers
zijn inclusief WWB 65+.

18

vorderingenbestand toegevoegd. Het betreft kosten die samenhangen met
brutering, wettelijke rente of dwangterugvordering. In totaal is het bestand met
verwijtbare vorderingen met 79 miljoen euro in omvang toegenomen.
De opboekingen nemen sinds 2004 in absolute zin in omvang af. Het aantal
nieuwe vorderingen dat jaarlijks aan het vorderingenbestand wordt toegevoegd,
neemt tussen 2004 en 2008 af met 37 procent. De afname van het aantal nieuwe
debiteuren met een verwijtbare vordering houdt ongeveer gelijke tred, dit aantal
neemt af met 39 procent.
Het bedrag dat is gemoeid met de nieuwe vorderingen neemt ook af, zij het
minder sterk. Het vorderingenbedrag is sinds 2004 met 28 procent afgenomen
van 97 miljoen naar 70 miljoen euro. De ontwikkeling wat betreft de correcties op
het schuldbedrag laten een wisselend beeld zien. In 2004, 2005 en 2007 wordt
ongeveer 12 miljoen aan het vorderingenbestand toegevoegd. In 2005 is dit 2
euro miljoen meer en in 2008 is dit 3 miljoen euro minder.
2.3.3

Af: aflossingen
Tabel 2.6 geeft een overzicht van de aflossingen in de jaren 2004 tot en met
2008. Achtereenvolgens wordt weergegeven hoeveel vorderingen worden
afgelost, hoeveel debiteuren een vordering aflossen en welk bedrag er door alle
debiteuren gezamenlijk is afgelost.
Bij de vorderingen en debiteuren wordt gerapporteerd over het aantal dat wordt
verwijderd uit de debiteurenadministratie nadat de schuld is afbetaald; het gaat
hier om volledige aflossing waarmee de schuld is voldaan. Bij het afgeloste
bedrag wordt gerapporteerd over het totale bedrag dat in een verslagjaar is
gemoeid met aflossing, ongeacht of de schuld in dat jaar als voldaan wordt
beschouwd.

Tabel 2.6

Aflossingen in de loop van het bestandsjaar (2004 tot en met 2008)

Verwijtbare vorderingen
Aantal vorderingen dat wordt afgelost
Aantal debiteuren dat vordering(en)
heeft afgelost
Afgelost bedrag (x 1 mln. euro)

2004
21.964
19.986

2005
27.066
24.064

2006
26.845
23.445

2007
24.335
21.210

2008
23.735
20.535

€ 49,4

€ 49,4

€ 46,3

€ 43,8

€ 43,3

Er zijn in 2008 ongeveer 24.000 vorderingen afgelost door 21.000 debiteuren. In
totaal is er 43 miljoen euro afgelost.
Het aantal afgeloste vorderingen en het aantal debiteuren dat een vordering
aflost, is in 2008 met zo’n 12 procent gedaald ten opzichte van de stand in 2005.
Deze daling is vrijwel gelijk in termen van aantal vorderingen, debiteuren en
vorderingenbedrag.

19

2.3.4

Af: afboekingen
Tabel 2.7 heeft betrekking op de vorderingen die worden afgeboekt. Deze
vorderingen worden uit het vorderingenbestand verwijderd, waarbij de restschuld
wordt afgeschreven.

Tabel 2.7

Afboekingen in de loop van het bestandsjaar (2004 tot en met 2008)

Verwijtbare vorderingen
Aantal afgeboekte vorderingen
Aantal debiteuren met afgeboekte
vordering
Afgeboekt bedrag (x 1 mln. euro)
Correcties op schuldbedrag (x 1
mln. euro)

2004
7.169
5.843

2005
5.646
4.400

2006
5.368
4.193

2007
5.322
4.152

2008
6.094
4.617

€ 19,1
€ 25,7

€ 16,3
€ 24,7

€ 17,0
€ 33,7

€ 18,0
€ 34,4

€ 20,0
€ 32,8

In 2008 zijn er ongeveer zesduizend vorderingen afgeboekt. Deze vorderingen
behoorden toe aan 4600 debiteuren. Het afgeboekte bedrag bedraagt 20 miljoen
euro. Het gemiddeld afgeboekte bedrag per vordering is ongeveer 3.300 euro. 8
Het aantal afgeboekte vorderingen en het aantal debiteuren met een afgeboekte
vordering neemt tussen 2004 en 2007 af, maar vertoont het jaar daarop weer een
stijging.
Het afgeboekte vorderingenbedrag varieert van jaar tot jaar en neemt vanaf 2005
toe van 16 naar 20 miljoen euro. Het gemiddelde afgeboekte bedrag vertoont wel
een systematische stijging. Deze neemt toe van 2.664 euro in 2004 naar 3.281
euro in 2008.
2.3.5

Dynamiek van vorderingen, debiteuren en uitstaand bedrag
In deze paragraaf stellen we vast wat de gezamenlijke bijdrage is van de
opboekingen, afboekingen en aflossingen aan de omvang van het
vorderingenbestand. We doen dit achtereenvolgens op het niveau van de
vorderingen, debiteuren en vorderingenbedrag.
Dynamiek: de vorderingen
Figuur 2.2 geeft de dynamiek op vorderingenniveau weer.

8

Bepaald door het totale afgeboekte bedrag te delen door het aantal vorderingen.

20

Figuur 2.2

Dynamiek op vorderingenniveau

Het aantal vorderingen dat in de loop van het jaar ontstaat neemt met 37 procent
af van 37.000 naar 24.000.
Na een toename in 2005 neemt aantal volledig afgeloste vorderingen geleidelijk
af van 27.000 naar 24.000 vorderingen. 9 Vanaf 2005 is het aantal nieuwe
vorderingen ongeveer gelijk aan het aantal afgeloste vorderingen. Jaarlijks
worden er 5.000 tot 7.000 vorderingen afgeboekt. Het aantal afgeboekte
vorderingen is marginaal ten opzichte van het totale aantal vorderingen.
Afgeloste en afgeboekte vorderingen verdwijnen uit het vorderingenbestand. Het
aantal afgeloste en afgeboekte vorderingen is gezamenlijk groter dan het aantal
nieuwe vorderingen dat ontstaat. Dat is een reden dat het vorderingenbestand
tussen 2004 en 2008 in omvang is afgenomen. 10 Als deze trend doorzet, dan zal
het vorderingenbestand verder in omvang afnemen.
Dynamiek: de debiteuren
Figuur 2.3 beschrijft de dynamiek op het niveau van de debiteuren.

9

Nogmaals: bij de vorderingen en debiteuren wordt gerapporteerd over het aantal dat wordt
verwijderd uit de debiteurenadministratie nadat de schuld is afbetaald; het gaat hier om
volledige aflossing waarmee de schuld is voldaan. Bij het afgeloste bedrag wordt gerapporteerd
over het totale bedrag dat in een verslagjaar is gemoeid met aflossing, ongeacht of de schuld in
dat jaar als voldaan wordt beschouwd.
10

Vermoedelijk is dit deels ook een gevolg van afname bijstandspopulatie over die jaren. Die
relatie ligt echter niet zo eenvoudig, we bespreken dit in paragraaf 2.6.

21

Figuur 2.3

Dynamiek op debiteurenniveau

Ook het aantal nieuwe debiteuren neemt af. De totale afname bedraagt 39
procent. Deze afname houdt ongeveer gelijke tred met de afname van het aantal
vorderingen.
In figuur 2.3 zien we evenals in figuur 2.2 dat het aantal debiteuren met een
aflossing in 2004 sterk toeneemt ten opzichte van 2005, waarna dat aantal
langzaam weer afneemt. Na 2005 zijn er meer debiteuren die een vordering
aflossen dan dat er nieuwe debiteuren aan het vorderingenbestand worden
toegevoegd. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat niet alle debiteuren die een
vordering aflossen uit het vorderingenbestand, verdwijnen. Zesendertig procent
van de debiteuren heeft namelijk meer dan één vordering.
Vanaf 2005 krijgen jaarlijks ongeveer 4500 debiteuren te maken met een afgeboekte vordering. 11 Ook hier geldt dat een debiteur bij het afboeken van een
vordering niet altijd uit het vorderingenbestand verdwijnt.
Per saldo zien we tussen 2004 en 2008 een vrij sterke afname van het aantal
debiteuren. Het aantal debiteuren dat een vordering aflost is groter dan het aantal
nieuwe debiteuren dat aan het bestand wordt toegevoegd. Dit zorgt op zichzelf
voor een afname van het aantal debiteuren, deze afname wordt enigszins
versterkt door de afboekingen.
Dynamiek: het vorderingsbedrag
Figuur 2.4 ten slotte, geeft de dynamiek aan op het niveau van het
vorderingenbedrag.
11

Het aantal afgeboekte vorderingen (figuur 2.2) blijkt dus groter dan het aantal debiteuren met
een afgeboekte vordering. dat lijkt te betekenen dat van sommige debiteuren meer dan één
vordering wordt afgeboekt. Dit verschil is niet verder onderzocht.

22

Figuur 2.4

*

Dynamiek op het niveau van het vorderingenbedrag (x 1 mln. euro)*

Afboeking inclusief correcties.

In tegenstelling tot de afname van het aantal vorderingen en het aantal
debiteuren neemt het uitstaande vorderingenbedrag tussen 2004 en 2008 juist
toe. Dat komt omdat de som van de aflossingen en de afboekingen tot en met
2007 lager is dan het bedrag dat jaarlijks wordt opgeboekt. We illustreren dit aan
de hand van de cijfers in 2004. In 2004 wordt er 49 miljoen euro afgelost en 44
miljoen euro afgeboekt. Dit betekent dat het bedrag aan uitstaande vorderingen
afneemt met 93 miljoen euro. In datzelfde jaar wordt er 109 miljoen euro aan
nieuwe vorderingen en correcties op het schuldbedrag aan het
vorderingenbestand toegevoegd. Dat is 16 miljoen euro meer dan er wordt
afgelost en afgeboekt. Daarom is het saldo van de vorderingen op 1 januari 2005
hoger dan het saldo op 1 januari 2004.
Zoals hiervoor al bleek, is de som van de aflossingen en de afboekingen tot en
met 2007 lager dan het bedrag dat jaarlijks wordt opgeboekt. Maar deze
verhouding verandert vanaf 2007, met als resultaat dat in 2008 voor het eerst
meer wordt afgeboekt en afgelost dan opgeboekt. Ofwel: er gaat meer af dan er
bij komt. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat de stijgende trend van de
omvang van het vorderingensaldo in 2009 zal afbuigen naar beneden.
Berekeningen laten zien dat gemeenten ultimo 2008 ongeveer 485 miljoen euro
aan vorderingen hebben uitstaan. Dit saldo is vergelijkbaar met het saldo op
1 januari 2008.
Als de opboekingen, aflossingen en afboekingen zich blijven ontwikkelen volgens
het patroon dat we hierboven hebben geschetst, dan zal het uitstaand bedrag
aan verwijtbare vorderingen in 2009 gaan afnemen. Of dat gaat gebeuren, is
mede afhankelijk van hoe de bijstandspopulatie vanaf 2009 zich als gevolg van
de crisis gaat ontwikkelen.

23

2.4

Uitwerking: aflossing en (tijdelijk) buiten invorderingstelling

2.4.1

Inleiding
Deze paragraaf bevat enkele analyses op maat die zich vooral richten op de
aflossing.
Zo wordt in paragraaf 2.4.2 dieper ingegaan op de wijze van aflossen, tijdelijke
buiten invorderingstelling en definitieve buiten invorderingstelling (afboeken).
Daarna (2.4.3) analyseren we de verschillen op dit terrein tussen cliënten en
ex-cliënten. In 2.4.4 gaan we kort in op de samenhang tussen gemeentegrootte
en aflossing.

2.4.2

Aflossing, tijdelijke en definitieve buiten invorderingstelling
Aflossing
In september 2008 wordt op 45 procent van de vorderingen een lopende
aflossing gerapporteerd. 36 procent van de debiteuren heeft meer dan één
bijstandsschuld.
Omdat 36 procent van de debiteuren meerdere bijstandsvorderingen heeft 12
en een debiteur over het algemeen maar op één vordering tegelijk aflost, is het
percentage debiteuren met een lopende aflossing hoger dan het percentage
vorderingen waarop wordt afgelost. 58 procent van de debiteuren lost in
september 2008 op één of meerdere vorderingen af.
Een vordering kan op verschillende manieren worden afgelost. Tabel 2.8 laat zien
hoe dit is verdeeld.

Tabel 2.8

Aandeel lopende aflossing, als percentage van totaal aantal
vorderingen (stand september)

Inhouding op bijstandsuitkering
Minnelijke regeling
Verrekening met andere uitkering
Beslag
Totaal

2004
perc.

2005
perc.

2006
perc.

2007
perc.

2008
perc.

13,3
21,9
0,5
10,0
45,7

14,1
19,8
0,5
9,5
43,9

14,0
20,0
0,4
9,4
43,9

13,3
20,4
0,2
10,0
43,9

13,1
20,3
0,1
11,1
44,6

In de meeste gevallen wordt de vordering geïnd door een minnelijke regeling of
een inhouding op de bijstandsuitkeringuitkering. Een minnelijke regeling is een
afspraak tussen de gemeente en de debiteur over de afbetaling van de vordering.
Een minnelijke regeling is aan de orde bij 20 procent van de verwijtbare
12

Het kan gaan om een combinatie van verwijtbare en niet-verwijtbare vorderingen, maar ook
om meer dan een verwijtbare vordering. In dat laatste geval is sprake van frauderecidive. Deze
verhouding wordt hier niet gekwantificeerd, maar is voor gemeentelijk beleid mogelijk wel
interessant in verband met risicoanalyses.

24

vorderingen.
Bij inhouding op de bijstandsuitkering verrekent de gemeente de vordering met
de bijstandsuitkering. Het aflossingsbedrag wordt door de gemeente op de
uitkering in mindering gebracht. Deze vorm van aflossen doet zich logischerwijs
alleen voor bij debiteuren met een bijstandsuitkering. Op ongeveer 13 procent
van de vorderingen wordt middels verrekening met de bijstandsuitkering afgelost.
Verrekening met andere uitkeringen komt slechts sporadisch voor.
Tot slot kan een gemeente overgaan tot beslag om de vordering te innen. De
gemeente kan zelf beslag leggen op inkomen of uitkering en kan een
deurwaarder inschakelen voor beslag op goederen. Bij verwijtbare vorderingen
wordt in tien procent van de gevallen beslag gelegd om de vordering te kunnen
innen.
Tijdelijke buiten invorderingstelling
Tabel 2.9 geeft weer waarom er op bepaalde vorderingen niet kan worden
geïncasseerd.

Tabel 2.9

Aandeel tijdelijk buiten invordering, als percentage van totaal aantal
vorderingen (stand september)

Ontbreken aflosssingscapaciteit
Prioriteit bij andere interne vordering
Prioriteit bij andere externe vordering
Lopende gerechtelijke procedure
Lopende administratieeve procedure
Onbekende verblijfplaats
Verblijf in het buitenland
Schuldsanering
Overige redenen
Totaal

2004

2005

2006

2007

2008

3,1
21,3
1,1
0,6
4,3
5,4
2,6
3,2
9,4
51,0

3,2
18,2
1,0
0,6
4,9
6,1
2,9
3,4
7,6
47,9

3,5
18,3
1,0
0,7
4,7
6,5
3,1
3,1
7,6
48,5

3,9
19,2
0,7
0,4
4,4
6,9
3,1
3,0
12,2
53,8

4,0
19,7
0,7
0,4
4,2
6,7
2,7
2,9
12,0
53,3

Het aandeel verwijtbare vorderingen dat tijdelijk buiten invordering wordt gesteld,
neemt tussen 2004 en 2008 licht toe, van 51 naar 53 procent.
Voor deze tijdelijke buiten invorderingstelling kunnen verschillende redenen
bestaan. De voornaamste reden is dat de prioriteit ligt bij de aflossing van een
andere interne vordering (20%). Een onbekende verblijfplaats is in 7 procent van
de vorderingen de reden dat er tijdelijk niet kan worden ingevorderd. Goed
voorstelbaar is dat zorgvuldige registratie en melding van adres of verblijfplaats
van ex-bijstandscliënten niet altijd prioriteit krijgt. Opvallend is ook het aantal
‘overige redenen’ (12%). 13

13

Dit kan zijn oorzaak hebben in onvolkomenheden in de administratieve vastlegging ten
behoeve van de statistiek, maar kan ook inhoudelijk redenen hebben. Bijvoorbeeld individuele
situaties van uiteenlopende aard, waarin eerst een oplossing moet worden gezocht voor andere
problemen, zoals huiselijk geweld.

25

Definitieve buiten invorderingstelling
Tabel 2.10 geeft weer hoeveel procent van de vorderingen definitief buiten
invordering wordt gesteld.

Tabel 2.10

Aandeel vorderingen dat definitief buiten invordering wordt gesteld,
als percentage van totaal aantal vorderingen (stand september)

Schuldsanering
Voldaan aan opgelegde betalingsverplichting
Afkoop
Ontbreken aflossingscapaciteit
Onbekende verblijfplaats
Verblijf in het buitenland
Overlijden
Dringende redenen
Overige redenen
Kruimelbedragen
Totaal

2004

2005

2006

2007

2008

0,05
0,07
0,01
0,02
0,04
0,01
0,03
0,02
0,22
0,02
0,48

0,05
0,03
0,00
0,01
0,03
0,03
0,04
0,01
0,18
0,03
0,40

0,05
0,03
0,01
0,01
0,03
0,03
0,02
0,01
0,17
0,02
0,39

0,05
0,02
0,01
0,01
0,03
0,03
0,02
0,01
0,17
0,04
0,38

0,05
0,04
0,00
0,01
0,04
0,05
0,03
0,01
0,15
0,03
0,41

Grofweg wordt maandelijks een half procent van de verwijtbare vorderingen
definitief buiten invordering gesteld. Op jaarbasis gaat het om vijf procent van de
vorderingen. De meeste vorderingen worden buiten invordering gesteld in
verband met wettelijke of minnelijke schuldsanering. Een andere
veelvoorkomende reden om vorderingen af te boeken, is dat de verblijfplaats van
de debiteur onbekend is of dat de debiteur in het buitenland verblijft.
Hoewel het in absolute zin maar om een klein aantal (480) gevallen gaat waarbij
gemeenten de invordering definitief staken, valt wat betreft de dynamiek het
volgende op. Het aantal vorderingen dat buiten invordering wordt gesteld omdat
de cliënt aan de betalingsverplichting heeft voldaan, neemt af. Het aantal
afboekingen als gevolg van een onbekende verblijfplaats of een verblijf in het
buitenland verdubbelt. Ook het aantal afboekingen als gevolg van
schuldsaneringen neemt fors toe.
Een aantal redenen om een vordering definitief buiten invordering te stellen,
worden hieronder nader uitgewerkt. Het gaat om de redenen waarbij aan de
cliëntaanvullende eisen worden gesteld voor de minimale aflossingsduur.
Gemeenten leveren maandelijks gegevens aan met betrekking tot de aflossing
van de vordering. Het is niet mogelijk om op basis van deze gegevens vast te
stellen of debiteuren daadwerkelijk aan de beleidsmatige eisen voldoen alvorens
een vordering wordt afgeboekt. Hieronder wordt daarom volstaan met het in kaart
brengen van de ouderdom van de afgeboekte vordering.
Om aan de betalingsverplichting te voldoen, moet de cliënt in de regel zestig
maanden aflossen voor de vordering kan worden kwijtgescholden. In december
26

2008 zijn er 46 verwijtbare vorderingen afgeboekt omdat de debiteur aan zijn
betalingsverplichting heeft voldaan. Slechts één van deze vorderingen is minder
dan vijf jaar oud. Zestig procent is vijf tot tien jaar oud en veertig procent is meer
dan tien jaar oud.
Drieënzestig vorderingen worden definitief buiten invordering gesteld omdat de
aflossingscapaciteit van de debiteur onvoldoende is. Dertien procent van de
afgeboekte vorderingen is drie of vier jaar oud, 76 procent is vijf tot tien jaar oud
en 21 procent is meer dan tien jaar oud.
Tot slot zijn er 49 vorderingen afgeboekt omdat de debiteur in het buitenland
verblijft en langdurig niet op de vordering aflost. Veertien procent van deze
vorderingen in drie of vier jaar oud, 46 procent is tussen de vijf en tien jaar oud en
veertig procent is tien jaar of ouder.
2.4.3

Aflossing: verschillen tussen cliënten en ex-cliënten
In deze paragraaf beschrijven we welke verschillen er bestaan tussen debiteuren
met en zonder lopende uitkering, als het gaat om het aflossen. De getallen in
deze paragraaf hebben betrekking op de peilmaand september 2008.
In september 2008 zijn er ongeveer 117.000 verwijtbare vorderingen van 72.000
debiteuren opgenomen in het bestand. Met deze vorderingen is een bedrag van
487 miljoen euro gemoeid. 30 procent van de debiteuren heeft een lopende
bijstandsuitkering. Hun aandeel in het aantal vorderingen en het
vorderingenbedrag is eveneens ongeveer 30 procent.

Tabel 2.11

Vorderingen, debiteuren en vorderingenbedrag onderscheiden naar
uitkeringspositie van de debiteur (stand september 2008)
Vorderingen

Debiteuren

Vorderingenbedrag
(x 1 mln. euro)

Geen lopende uitkering
Lopende uitkering
Totaal

69%
31%
100%

70%
30%
100%

71%
29%
100%

N

116.888

72.276

€ 487,3

Tabel 2.12 geeft weer of en op welke wijze er op een vordering wordt afgelost,
waarbij onderscheid is gemaakt tussen vorderingen van debiteuren met een
lopende uitkering en vorderingen van debiteuren die in september 2008 geen
uitkering van de gemeente ontvangen.

27

Tabel 2.12

Status van de vordering naar uitkeringssituatie (stand september 2008)
Geen lopende
uitkering

Lopende aflossing

41,3%

Inhouding op GSD-uitkering
Minnelijke regeling
Verrekening met elders verstrekte
uitkering
Beslag
Tijdelijk buiten invordering

Definitief buiten invordering
Totaal 15
N

52,0%
3,4%
24,4%

34,3%
11,4%

0,1%

0,2%

13,4%

6,1%
45,8%

4,7%
18,1%
0,5%
0,4%
4,8%
9,1%
3,9%
2,6%
12,8%
0,37%

53,4%
2,6%
23,3%
1,2%
0,3%
2,9%
1,4%
0,2%
3,6%
10,3%

0,47%
98,7%
80.010

Totaal
44,7%

14

56,9%

Ontbreken aflossingscapaciteit
Prioriteit bij andere interne vordering
Prioriteit bij andere externe vordering
Lopende gerechtelijke procedure
Lopende administratieve procedure
Onbekende verblijfplaats
Verblijf in het buitenland
Schuldsanering
Overige redenen

Lopende
uitkering

0,41%
98,3%
36.666

Tabel 2.12 laat zien dat:
- cliënten (52%) vaker aflossen dan ex-cliënten (41%);
- tijdelijke buiten invorderingstelling vaker voorkomt bij ex-cliënten;
- definitieve buiten invorderingstelling zeer weinig voorkomt, maar vaker bij
cliënten.
We werken deze bevindingen hieronder nader uit.
Lopende aflossingen. De tabel maakt ook duidelijk dat er verschillen zijn in de
manier waarop wordt afgelost. Gemeenten kunnen de vordering van een cliënt
innen door maandelijks een bedrag in te houden op de uitkering. 34 procent van
de vorderingen van de cliënten wordt op deze wijze geïnd. Indien de debiteur
geen uitkering heeft, bestaat deze mogelijkheid logischerwijs niet. In die gevallen
komt inning door middel van een minnelijke regeling vaker voor. Een minnelijke
regeling houdt in dat debiteur en gemeente een betalingsafspraak met elkaar
hebben gemaakt. Ook beslag komt vaker voor bij debiteuren die geen lopende
14

Feitelijk is het niet mogelijk om de vordering middels verrekening met een GSD-uitkering te
innen als er geen sprake is van een lopende uitkering. Hier is mogelijk sprake van
administratieve vergissing of vertraging in de rapportage aan BDS.

15

Het resterende aandeel van ongeveer anderhalve procent bestaat uit vorderingen die geheel
zijn afgelost.

28

uitkering hebben. Een gemeente kan beslag leggen als er geen
verrekenmogelijkheden zijn met een bijstandsuitkering of andere uitkering en als
het niet lukt om met de debiteur tot een minnelijke regeling te komen.
Tijdelijke buiten invorderingstelling. Vorderingen van debiteuren die geen
uitkering ontvangen, zijn vaker tijdelijk buiten invordering gesteld. Het
voornaamste onderscheid tussen cliënten en ex-cliënten is dat gemeenten
debiteuren zonder uitkering vaker niet weten te achterhalen. Er wordt op 9
procent van de vorderingen niet geïnd, omdat de verblijfplaats van de debiteur
onbekend is bij de gemeenten. Ook komt het vaker voor dat er niet kan worden
geïnd, omdat de cliënt in het buitenland verblijft. Het spreekt voor zich dat dit bij
vorderingen van cliënten niet aan de orde is, omdat de gemeente geen
bijstandsuitkering verstrekt als zij de verblijfplaats van een cliënt niet kent of de
cliënt permanent in het buitenland verblijft.
Definitieve buiten invorderinstelling. Maandelijks wordt minder dan een half
procent van de vorderingen definitief buiten invordering gesteld. Op jaarbasis
gaat het om vijf procent van de vorderingen. Buiten invorderingstelling komt zeer
weinig voor, maar veel vaker bij cliënten dan bij ex-cliënten.
Ten slotte gegevens die niet uit de tabel blijken. Als het gaat om de afgeloste
bedragen, dan lossen cliënten in 2008 gezamenlijk 14,7 miljoen euro af, excliënten lossen gezamenlijk 34,3 miljoen euro af. In beide gevallen gaat het om
10 procent van het uitstaande vorderingenbedrag. Gemiddeld lossen ex-cliënten
jaarlijks 781 euro af en cliënten 555 euro.
2.4.4

Aflossing: verschillen naar gemeentegrootteklasse
Tot slot werken we in deze paragraaf uit welke verschillen in terugvordering zich
voordoen tussen gemeenten van verschillende omvang. We hebben de
gemeenten daarvoor ingedeeld in vier gemeentegrootteklassen.
Tabel 2.13 geeft de verhouding tussen verwijtbare en niet-verwijtbare
vorderingen in de verschillende gemeentegrootteklassen weer.

Tabel 2.13

G4
>100.000
50-100.000
20-50.000
20-50.000
Totaal

Verhouding verwijtbare en niet-verwijtbare vorderingen, naar
gemeentegrootteklasse (stand ultimo 2008)
N

Verwijtbaar

Niet-verwijtbaar

167.947
97.038
59.714
41.055
7.464
373.219

34%
23%
20%
15%
15%
26%

66%
77%
80%
85%
85%
74%

29

In de grotere gemeenten ligt het aandeel verwijtbare vorderingen hoger dan in de
kleinere gemeenten. In de vier grootste gemeenten is ongeveer een derde van de
vorderingen verwijtbaar en in de kleinste gemeenten is één op de zes
vorderingen verwijtbaar aan de debiteur.

Tabel 2.14

Aflossing en afboeking naar gemeentegrootteklasse (stand september
2008)
Vorderingenbedrag

Aflossingen

Afboeking

G4
>100.000
50-100.000
20-50.000
<20.000

39%
26%
19%
15%
2%

43%
25%
18%
13%
2%

47%
25%
15%
11%
2%

Totaal

100%

100%

100%

€43.304.368

€19.956.567

Bedrag in euro’s

€487.346.616

In september 2008 bedraagt het vorderingenbedrag als gevolg van verwijtbaar
handelen 487 miljoen euro.
39 procent van het vorderingenbedrag staat op de balans van de vier grootste
gemeenten. Tabel 2.14 laat zien dat de grootste gemeenten in relatie tot het
uitstaand vorderingenbedrag een relatief groot bedrag weten te innen en een
relatief groot vorderingenbedrag afboeken.

2.5

Verwijtbare en niet-verwijtbare vorderingen vergeleken
In deze paragraaf worden de belangrijkste kenmerken van niet-verwijtbare
vorderingen samengevat en de verschillen bezien ten opzichte van nietverwijtbare vorderingen. Een uitgebreide beschrijving is opgenomen als bijlage 3.
Een analyse van het bestand van niet-verwijtbare bijstandsvorderingen ultimo
2008 leert dat:
- er aanzienlijk meer niet-verwijtbare vorderingen zijn dan verwijtbare (ongeveer
anderhalf keer zoveel);
- niet-verwijtbare vorderingen gemiddeld lager zijn dan verwijtbare vorderingen
(respectievelijk 2.500 en 3.600 euro);
- niet-verwijtbare vorderingen jonger zijn dan verwijtbare vorderingen;
- er op niet verwijtbare vorderingen meer wordt geïnd en dat zij vaker definitief
worden afgelost;
- op niet-verwijtbare vorderingen op een andere wijze wordt geïnd, namelijk
vaker via een minnelijke regeling.
De dynamiek over de periode 2004-2008 wordt gekenmerkt door:
- een dalend aantal nieuwe vorderingen en debiteuren en een stijgend aantal
30

-

afgeloste vorderingen en debiteuren. Dit leidt tot een daling van het bestand
aan vorderingen en debiteuren. Deze ontwikkeling is vergelijkbaar met de
verwijtbare vorderingen.
een nagenoeg gelijkblijvend bedrag aan uitstaande vorderingen. Dit wordt
veroorzaakt doordat opboeking en aflossing/afboeking steeds van
vergelijkbare grootte zijn. Deze ontwikkeling is anders dan bij de verwijtbare
vorderingen, waar tot 2008 het uitstaande bedrag jaarlijks toenam en pas in
2008 stabiliseerde.

31

32

3

GEMEENTELIJK BELEID EN UITVOERING

Samenvatting
Met behulp van een vragenlijst is het terugvorderingsbeleid en de
uitvoering daarvan door gemeenten in kaart gebracht.
Dat fraude niet mag lonen, wordt door nagenoeg alle gemeenten
onderschreven en is in bijna alle gemeenten beleidsmatig vastgelegd.
Daarnaast hanteren alle gemeenten ook andere uitgangspunten in het
beleid, zoals de efficiëntie van terugvorderingsbeleid, de mogelijkheid
om maatwerk te leveren en de kans op een schone lei. Door het naast
elkaar hanteren van deze uitgangspunten wordt het beginsel ‘fraude mag
niet lonen’ in die zin dat alle verwijtbare vorderingen tot de laatste cent
moeten worden terugbetaald, praktisch door alle gemeenten
genuanceerd.
Bijna alle gemeenten houden bij het bepalen van het
aflossingspercentage rekening met de beslagvrije voet. De beslagvrije
voet bepaald dat gemeenten niet meer dan tien procent van de
bijstandsnorm mogen terugvorderen. Ze tekenen daarbij aan dat de
incassoruimte door de beslagvrije voet erg wordt beperkt.
Het aflossingspercentage is bij verwijtbare vorderingen over het
algemeen iets hoger (10%) dan bij niet-verwijtbare verwijtbare
vorderingen (5% tot 8%).
Als incasso via een minnelijke regeling niet mogelijk is, kunnen
gemeenten overgaan tot het leggen van beslag. De gemeente kan zelf
middels het vereenvoudigd derdenbeslag loonbeslag leggen, maar moet
een deurwaarder inschakelen voor beslag op roerende en onroerende
goederen. Ruim driekwart van de gemeenten heeft in het beleid
vastgelegd dat een incassobureau of deurwaarder kan worden
ingeschakeld als de debiteur zijn betalingsverplichting niet nakomt. Bijna
alle gemeenten berekenen de kosten van dwangincasso door aan de
debiteur.
Door vorderingen kwijt te schelden of af te boeken, of door debiteuren de
mogelijkheid te geven een vordering af te kopen, zien gemeenten af van
volledige terugvordering. Alle gemeenten hebben in het beleid situaties
en voorwaarden gespecificeerd waaronder kan worden afgezien van
volledige terugvordering. Zo kan driekwart van de gemeenten afzien van
de terugvordering van kruimelbedragen en scheldt 96 procent van de
gemeenten vorderingen kwijt onder de voorwaarde dat er een bepaalde
periode en/of een bepaald percentage is afbetaald. Daarnaast boekt 70
procent van gemeenten vorderingen (onder de voorwaarde van periodiek
33

heronderzoek) af als daarop lange tijd niet is afgelost en dat in de
toekomst waarschijnlijk ook niet gaat gebeuren.
Gemeenten wijken bij terugvordering wel eens af van het
terugvorderingsbeleid. De reden daarvoor is dat de persoonlijke situatie
van de klant in sommige gevallen vraagt om een op de situatie
toegesneden aanpak. Daarom hechten gemeenten waarde aan de
mogelijkheid om maatwerk te kunnen leveren.
Incasso wordt in de meeste gevallen uitgevoerd door gespecialiseerde
medewerkers terugvordering en verhaal. In sommige gemeenten wordt
de incasso onder cliënten uitgevoerd door een bijstandsconsulent. Regie
op het vorderingenbestand hangt nauw samen met de geautomatiseerde
werkprocessen.

3.1

Uitgangspunten van terugvorderingsbeleid
Bijna alle gemeenten onderschrijven expliciet dat fraude niet mag lonen en
hebben dit uitgangspunt in het beleid benoemd. Terugvordering van ten
onrechte verstrekte uitkeringsgelden is een belangrijk uitgangspunt om het
draagvlak voor het stelsel van sociale zekerheid te behouden.
Naast ‘fraude mag niet lonen’ hebben bijna alle gemeenten andere
uitgangspunten in het beleid benoemd. 60 procent van de gemeenten heeft in
het beleid vastgelegd dat de uitvoering van het terugvorderingsbeleid efficiënt
moet zijn, dat de gemeente maatwerk kan leveren en dat een debiteur kans
maakt op een schone lei.
De nadruk op efficiëntie hangt samen met de financiële verantwoordelijkheid
van gemeenten voor de uitvoering van de WWB. Sinds de invoering van de
WWB is het doelmatig inzetten van gelden bij de gemeentelijke uitvoering
steeds belangrijker geworden, ook bij de terugvordering. In de praktijk
betekent dit dat gemeenten de kosten van terugvordering afwegen tegen de
baten en ervoor kiezen om in sommige gevallen van terugvordering af te zien.
We spreken van een schone lei als gemeenten afzien van verdere terugvordering, omdat debiteuren een aantal jaren aan hun betalingsverplichting
hebben voldaan. 1 Sociale en praktische overwegingen spelen een rol bij het
uitgangspunt van de schone lei. Uit sociaal oogpunt vinden gemeenten dat
debiteuren perspectief moeten hebben op een toekomst zonder betalingsverplichting. In het verlengde daarvan spelen praktische overwegingen. Een
finale kwijting na een aantal jaar kan ervoor zorgen dat een debiteur
gemotiveerd blijft om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen. Op deze
1

De term schone lei is ook van toepassing op schuldsaneringstrajecten. Als een debiteur
een traject in het kader van de WSNP doorloopt, kan de rechter na afloop van dit traject een
schone lei verstrekken.

34

wijze draagt dit principe bij aan een efficiënte terugvordering.
De samenhang tussen terugvordering en re-integratie ontstaat op het moment
dat de debiteur de bijstand verlaat. Gemeenten mogen alle inkomsten boven
90 procent van de bijstandsnorm vorderen. Daardoor kan de situatie zich
voordoen dat de debiteur bij het verlaten van de bijstand er niet in inkomen op
vooruit gaat. Om de uitstroom uit de bijstand niet te belemmeren, heeft 44
procent van de gemeenten gespecificeerd dat terugvordering
re-integratie niet in de weg mag staan. In de praktijk zal dit betekenen dat bij
het verlaten van de bijstand niet het gehele inkomen boven de bijstandnorm
wordt gevorderd, maar slechts 10 procent van de bijstandsnorm of 10 procent
van de bijstandsnorm plus 50 procent van het meerinkomen.

Tabel 3.1

Uitgangspunten van terugvorderingsbeleid met betrekking tot verwijtbare vorderingen (meerdere antwoorden mogelijk, n=84)
Frequentie
Percentage
Fraude mag niet lonen
79
94
Terugvordering moet efficiënt zijn
51
61
Terugvordering is maatwerk
50
60
Een debiteur moet kans maken op een schone lei
49
58
Terugvordering mag re-integratie niet in de weg
37
44
staan
Anders
5
6

3.2

Beleid

3.2.1

Aflossing in een minnelijke regeling
Nadat de gemeente de vordering heeft geconstateerd, ontvangt de debiteur
een beschikking. In de beschikking staat het bedrag dat wordt teruggevorderd
en de termijn of de termijnen waarin de vordering moet worden afgelost.
Verder wordt in de beschikking vermeld dat de gemeente met het nemen van
het in de beschikking genoemde besluit een executoriale titel verwerft,
waarmee de gemeente tot verrekening of beslaglegging kan overgaan om de
vordering te innen. 2
Gemeenten kunnen een eenzijdig vastgesteld aflossingsplan aan de debiteur
voorstellen. Sommige gemeenten sturen alle debiteuren een acceptgiro voor
het hele in te vorderen bedrag. Als de debiteur niet in staat is het bedrag in
één keer te voldoen, wordt van de debiteur verwacht dat hij contact opneemt
om een minnelijke regeling met de gemeente te treffen.
In beide gevallen wordt de aflossingsruimte van de debiteur in belangrijke
mate bepaald door de beslagvrije voet. Dit is het deel van het inkomen dat niet
voor verrekening of beslaglegging in aanmerking komt. In artikel 475d van het
2

De Boer, J., Heesen, W., Ross, R. (2007). De bijstand in de praktijk. Deventer, Kluwer.

35

wetboek van burgerlijke rechtsvordering is de beslagvrije voet op 90 procent
van de bijstandsnorm gesteld. Bij het vaststellen van de beslagvrije voet
moeten gemeenten rekening houden met de premie van de
ziektekostenverzekering en de woonkosten van de schuldenaar. Het deel van
het inkomen dat vatbaar is voor beslag, is in de praktijk daarom vaak kleiner
dan 10 procent van de bijstandsnorm.
Uit onderzoek van de Landelijke Organisatie van Sociaal Raadslieden 3 blijkt
dat – rekening houdend met de eerdergenoemde kosten – het percentage van
het jaarinkomen dat in aanmerking komt voor beslag voor echtparen ligt
tussen de 4,7 en 7,8 procent, voor alleenstaande ouders tussen de 4,7 en 8,1
procent en voor alleenstaanden tussen de 4,5 en 7,6 procent. 4 Uit het
onderzoek van de LOSR blijkt echter ook dat een deel van de gemeenten in
2008 de ‘kale’ beslagvrije voet van tien procent toepast en geen rekening
houdt met ziektekosten en woonlasten. Alleen als een cliënt bezwaar maakt,
vindt er een herberekening plaats waarbij er wel rekening wordt gehouden met
ziektekosten en woonlasten.
In reactie op het rapport van de LOSR heeft het ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid een rekentool ontwikkeld, waarmee gemeenten de
beslagvrije voet kunnen vaststellen. In de verzamelbrief van februari 2009
roept het ministerie gemeenten op om de bestaande beslagleggingen en
verrekeningen waar nodig te actualiseren. 5
Uit de informatie die gemeenten ons middels een vragenlijst hebben verstrekt,
blijkt dat gemeenten gedifferentieerde aflossingsbedragen hanteren voor
verschillende typen vorderingen.
Bij debiteuren met een lopende uitkering wordt het afgesproken aflossingsbedrag ingehouden op de uitkering. Indien de vordering niet verwijtbaar is aan
de debiteur, ligt het aflossingspercentage in de meeste gevallen tussen de 5
en 8 procent. Indien de vordering verwijtbaar is aan de debiteur, wordt meestal
het voor beslag vatbare deel van de uitkering gevorderd. Dit percentage is
afhankelijk van de huurkosten en ziektekosten van de debiteur en varieert
daardoor van debiteur tot debiteur. Een klein deel van de gemeenten vordert
10 procent zonder hiermee rekening te houden.

Tabel 3.2

Aflossingspercentages voor bijstandscliënten

5% tot 8%
10%
Voor beslag vatbare deel
Totaal

Niet verwijtbaar
75%
3%
22%
100%
n=80

Verwijtbaar
17%
15%
69%
100%
n=83

3

Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden (2008; p. 63 en 64). Mensen met schulden in
de knel! Misstanden bij de invordering van schulden. Utrecht, MOgroep.

4

De precieze aflossingsruimte is afhankelijk van de huurlasten. Er is uitgegaan van een
premie zorgverzekering van 105 euro per maand per volwassene en van de maximale huuren zorgtoeslag.

5

Verzamelbrief SZW februari 2009.

36

Als debiteuren de bijstand verlaten, kan de gemeente het aflossingsbedrag
herzien. Het aflossingsbedrag mag nog steeds niet boven de beslagvrije voet
uitstijgen, maar al het inkomen boven de norm is vatbaar voor incasso. In de
praktijk geeft slechts een beperkt aantal gemeenten (8%) aan dat ze al het
inkomen boven de bijstandsnorm invordert. In de meeste gevallen vorderen
gemeenten 10 procent van de bijstandsnorm (38%) of 10 procent van de
bijstandsnorm plus 50 procent van het netto-inkomen boven de norm (13%).
70 procent van de gemeenten onderzoekt periodiek of het
aflossingspercentage van ex-cliënten kan worden gewijzigd. In de meeste
gevallen is dit eens per jaar of minder vaak. Sommige gemeenten laten het
heronderzoek uit efficiencyoverwegingen van de aflossingstermijn afhangen.
Als een cliënt met ongewijzigde betaling binnen 3 jaar de vordering kan
aflossen, dan wordt de draagkracht niet periodiek onderzocht. Indien de
aflossingstermijn de 3 jaar overschrijdt, dan vinden er wel heronderzoeken
plaats.
Enkele gemeenten 6 hebben in dit onderzoek te kennen gegeven dat de
correcte toepassing van de beslagvrije voet weinig ruimte voor terugvordering
overlaat. In antwoord op een raadsvraag geeft één van de grotere gemeenten
aan dat een verlaging van het aflossingspercentage van 10 naar 7 procent de
gemeente jaarlijks 150.000 euro zal schelen. Dat is ongeveer 10 procent van
de opbrengsten voor de verlaging. Een andere gemeente constateert dat de
aflossingsruimte afneemt als gevolg van wijzigingen in het stelsel van
ziektekostenverzekeringen en huursubsidie. Zo drukken premies voor
aanvullende verzekeringen en de verhoging van de basishuur op de
incassoruimte van gemeenten.
Daarnaast geven gemeenten ook aan dat als ze rekening houden met de
beslagvrije voet, andere schuldeisers de restruimte tot 10 procent innemen.
Dat is voor gemeenten ook een belemmering om met gematigde aflossingspercentages te werken. Omdat debiteuren vaak meerdere vorderingen hebben
lopen bij verschillende partijen wordt de maximale aflossingsruimte toch wel
ingenomen.
Uit de gegevens van het CBS blijkt dat gemeenten in 2008 bij 36 procent van
de debiteuren meer dan één vordering hebben uitstaan (zie hoofdstuk 2).
Daarnaast kan het voorkomen dat andere partijen dan de gemeente een
vordering hebben op de cliënt. In de wet is vastgelegd dat vorderingen van
gemeenten en UWV preferent zijn op vorderingen van veel andere
schuldeisers. Dat betekent dat een debiteur met meerdere schuldeisers eerst
op de preferente vorderingen moet aflossen. Ook vorderingen van de
belastingdienst zijn preferent. Deze gaan voor de gemeentelijke vorderingen.
70 procent van de gemeenten heeft in het beleid vastgelegd op welke
volgorde de vorderingen moeten worden afgelost. In de meeste gevallen wordt
er het eerst afgelost op de oudste vordering. Sommige gemeenten stellen

6

Deze paragraaf is gebaseerd op opmerkingen die door enkele gemeenten zijn gemaakt in
de interviews en op achtergronddocumenten van gemeenten.

37

debiteuren in de gelegenheid om eerst op een jongere vordering af te lossen
als daarmee brutering kan worden voorkomen.

Tabel 3.3

Aflossingsvolgorde bij meerdere vorderingen

Niet gespecificeerd in beleid
Oudste vordering eerst
Niet-gebruteerde vordering eerst
Verwijtbare vordering eerst
Anders, namelijk
Totaal

3.2.2

Frequentie
25
24
19
13
4
85

Percentage
29
28
22
15
5
100

Dwangincasso
Als de terugvordering middels een minnelijke regeling stokt of niet tot stand
komt, kan een gemeente overgaan tot het leggen van beslag. Gemeenten
hebben een bij wet geregelde executoriale titel. Die stelt de gemeente in staat
om zonder tussenkomst van de rechter en zonder een deurwaarder beslag te
leggen op uitkering, inkomen of goederen. Dit wordt vereenvoudigd
derdenbeslag genoemd. Voor de beslaglegging op goederen moeten
gemeenten wel een deurwaarder inschakelen. Alvorens over te gaan tot
beslag kan de gemeente met behulp van gegevens van de RDW, het Suwinet,
het Kadaster of de Kamer van Koophandel kijken of de debiteur inkomen of
goederen heeft waarop beslag kan worden gelegd.
Ruim driekwart van de gemeenten heeft in het beleid vastgelegd dat een
incassobureau of deurwaarder kan worden ingeschakeld als de debiteur zijn
betalingsverplichting niet nakomt. Aan incasso met behulp van een
deurwaarder zijn kosten verbonden. Bijna alle gemeenten berekenen de
kosten van dwangincasso in alle gevallen door aan de debiteur.

3.2.3

Kwijtschelden, afkopen en afboeken
De implicatie van het uitgangspunt ‘fraude mag niet lonen’ is dat vorderingen
tot de laatste cent worden geïnd. In de praktijk is dit echter niet altijd het geval.
Door vorderingen kwijt te schelden, af te boeken en de debiteur de
mogelijkheid te geven om de vordering af te kopen, zien gemeenten in
sommige gevallen af van een volledige terugvordering. De motieven van
gemeenten om af te zien van volledige terugvordering zijn besproken in
paragraaf 3.1.
Kruimelbedragen
Ten eerste kunnen gemeenten afzien van terugvordering als de vordering van
geringe omvang is. Deze vorderingen van geringe omvang worden kruimelbedragen genoemd. Sommige gemeenten versturen geen
terugvorderingsbesluit voor kruimelbedragen, waardoor de vordering feitelijk
niet tot stand komt. Andere gemeenten boeken de vordering op een later
38

tijdstip af. Als gemeenten afzien van het vorderen van kruimelbedragen, dan
doen ze dit uit efficiencyoverwegingen.
Bijna driekwart van de gemeenten (73%) heeft beleidsmatig de mogelijkheid
om af te zien van terugvordering bij vorderingen onder een bepaald drempelbedrag.
De maximale omvang die een vordering mag hebben om tot de kruimelbedragen te worden gerekend, varieert per gemeente en ligt tussen de 20 en
250 euro. In tabel 3.4 staat een overzicht van de bedragen die gemeenten
aanmerken als kruimelbedrag.

Tabel 3.4

Omvang van kruimelbedragen (n=61)

20 - 50 euro
51 - 100 euro
101 - 150 euro
150 - 250 euro

Frequentie

Percentage

17
8
30
6
61

28
13
49
10
100

Dat gemeenten beleidsmatig de mogelijkheid hebben om kruimelbedragen af
te boeken, betekent niet dat ze dat in alle gevallen doen. Eén gemeente geeft
aan dat kruimelbedragen die kunnen worden verrekend met de uitkering, niet
kwijtgescholden worden omdat de vordering in deze situatie zeer eenvoudig te
innen is. Een andere gemeente boekt kruimelbedragen niet af als de debiteur
naast deze kleine vorderingen nog andere vorderingen heeft lopen en de
vordering dus deel uitmaakt van een groter vorderingenpakket.
Kwijtschelden
Ten tweede kunnen gemeenten een restbedrag van de vordering kwijtschelden als een deel van de vordering is voldaan of een bepaalde periode is
afgelost. Bijna alle gemeenten (96%) hebben de mogelijkheid tot kwijtschelding in het beleid opgenomen. Een derde van de gemeenten scheldt
alleen niet-verwijtbare schulden kwijt, bij de overige gemeenten komen ook
verwijtbare vorderingen in aanmerking voor kwijtschelding. Debiteuren moeten
in de regel aan enkele voorwaarden voldoen om voor kwijtschelding in
aanmerking te komen.
80 procent van de gemeenten eist dat er gedurende een bepaald aantal
maanden wordt afgelost voor de debiteur in aanmerking komt voor kwijtschelding. Bij verwijtbare vorderingen moet er in de regel 60 maanden worden
afgelost voor de vordering kan worden kwijtgescholden. Daarnaast eist een
derde van de gemeenten dat 50 tot 75 procent van de vordering is voldaan.

39

Tabel 3.5

Voorwaarden voor kwijtschelding bij verwijtbare vorderingen
(meerdere antwoorden mogelijk, n=49)
Frequentie Percentage
Als het afgesproken bedrag gedurende een aantal
39
80
maanden is afgelost
Bij een minimale aflossing van de brutovordering
16
33
Kwijtschelden is maatwerk
5
10
Anders, namelijk
12
25

Afkoop
Bij afkoop krijgt de debiteur de kans om een deel van de vordering ineens te
voldoen en ziet de gemeente af van terugvordering van het restbedrag. Niet
alle gemeenten bieden debiteuren de kans om vorderingen af te kopen, in
ongeveer een kwart (23%) van de gemeenten is dit helemaal niet mogelijk,
terwijl in 18 procent van de gemeenten alleen de niet-verwijtbare vorderingen
kunnen worden afgekocht.
In de meeste gemeenten is afkoop van verwijtbare vorderingen wel mogelijk
en bijna altijd is daaraan als voorwaarde verbonden dat minimaal een bepaald
percentage van de vordering moet worden voldaan. Bij niet-verwijtbare
vorderingen ligt dit percentage tussen de 50 en 60 procent. Bij verwijtbare
vorderingen ligt dit tussen de 50 en 90 procent. Daarnaast gelden vaak
aanvullende voorwaarden. Bijvoorbeeld dat een debiteur minimaal 36
maanden volledig aan de betalingsverplichtingen heeft voldaan en dat van
tevoren vrijwel vaststaat dat reguliere wijze van terugvordering minder oplevert
dan datgene dat met de afkoop kan worden geïncasseerd.
Afboeken
Tot slot kan een gemeente een vordering afboeken als er gedurende lange tijd
niet op de vordering is afgelost en dit in de toekomst waarschijnlijk ook niet
gaat gebeuren. 70 procent van de gemeenten heeft gespecificeerd dat een
vordering in een aantal gevallen kan worden afgeboekt. Een vordering moet
aan de volgende eisen voldoen alvorens hij kan worden afgeboekt.

Tabel 3.6

Situaties waarin een vordering wordt afgeboekt (n=59)

De aflossingscapaciteit is nihil gebleken
en er wordt geen verbetering voorzien
De woon- en verblijfplaats is onbekend
gebleken
Er is gedurende lange tijd niet afgelost
en dat gaat in de toekomst waarschijnlijk
ook niet gebeuren

Frequentie

Percentage

40

68

47

80

37

63

De vordering wordt afgeboekt als de hierboven gespecificeerde staat minimaal
5 jaar heeft geduurd. Maar er zijn ook gemeenten die een termijn van 3, 7 of

40

10 jaar hanteren. In die periode wordt periodiek getoetst of de vordering
alsnog op de debiteur te verhalen is.
Bijna alle gemeenten (98%) geven aan in de praktijk periodiek heronderzoek
te verrichten. Gemeenten hebben daarvoor verschillende middelen tot hun
beschikking. Het Suwinet is de meest gebruikte. In het Suwinet kunnen
gemeenten onder andere zien of debiteuren inkomen hebben uit loon of
uitkering. Daarnaast maakt 42 procent van de gemeenten gebruik van
gegevens van het inlichtingenbureau en een kwart van de Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA). In een circulaire adviseert SZW gemeenten om
debiteuren die in het bezit zijn van een Nederlands paspoort en waarvan het
vermoeden bestaat dat ze op een onbekende bestemming in het buitenland
verblijven, te laten opnemen in het Register Paspoortsignalering. Indien een
debiteur die is opgenomen in het register een aanvraag doet voor een nieuw
Nederlands paspoort, dan wordt hij doorverwezen naar de signalerende
instantie om een regeling te treffen alvorens het paspoort wordt verstrekt.

Tabel 3.7

Wijze waarop gemeenten heronderzoek doen naar de woon- en
verblijfplaats van debiteuren (meerdere antwoorden mogelijk,
n=86)
Frequentie
Percentage
Suwinet
85
99
Inlichtingenbureau
36
42
GBA 7
22
26
Internationaal Bureau Fraude-informatie
16
19
Gespecialiseerd incassobureau/
4
5
deurwaarder
Paspoortsignalering
4
5
Overig
13
15

3.3

Uitvoering
In sommige gevallen wijken gemeenten bij de uitvoering van het
terugvorderingsbeleid af van het beleid.
Een vijfde van de gemeenten geeft aan dat ze in sommige gevallen afwijkt van
de in het beleid vastgelegde aflossingspercentages. De meest genoemde
reden hiervoor is gelegen in de persoonlijke omstandigheden van de debiteur.
Het kan daarbij gaan om maatwerk voor personen met te weinig draagkracht.
Sommige gemeenten geven aan dat het aflossingsbedrag kan worden
verlaagd als de debiteur de vordering met het verlaagde aflossingspercentage
binnen 36 tot 60 maanden kan aflossen.
14 procent van de gemeenten wijkt in sommige gevallen af van de periodiciteit
van het heronderzoek. Enerzijds kan het heronderzoek uitgesteld worden als
er te weinig tijd en capaciteit beschikbaar is en de prioriteit bij andere
7

LRD (Landelijk Raadpleegbare Deelverzamelingen) ook tot de categorie GBA gerekend.

41

werkzaamheden ligt. Anderzijds geven een aantal gemeenten aan vaker
heronderzoek te verrichten als de debiteur wisselende werkgevers of
wisselende inkomsten heeft, of als wordt vermoed dat de debiteur op korte
termijn inkomsten zal krijgen. Eén gemeente geeft aan bij zeer hoge
vorderingen (vanaf 20.000 euro) vaker periodiek heronderzoek te doen, omdat
deze vorderingen ambtshalve na 5 jaar worden kwijtgescholden en de
gemeente in die periode wel zo veel mogelijk wil incasseren.
Meer dan een kwart van de gemeenten (28%) wijkt wel eens af van het
afkoop-, afboek- of kwijtscheldingsbeleid. Deze afwijkingen laten zich scharen
onder de noemer: ‘fraudevorderingen komen niet in aanmerking voor
kwijtschelding, afkoop of afboeking tenzij…’. Gemeenten zijn in individuele
gevallen bereid om maatwerk te leveren waarbij wordt afgeweken van het
beleid.
Zij laten in die gevallen het belang van de burger zwaarder wegen dan het
uitvoeren van de beleidsregels. Bijvoorbeeld als een schuldregeling niet tot
stand kan komen omdat de gemeente niet bereid is het restbedrag van een
verwijtbare vordering kwijt te schelden. En zo kunnen er vele andere
voorbeelden worden genoemd. Soms staat terugvordering duurzame
re-integratie in de weg, of een debiteur betert zijn leven waarna de gemeente
graag wil afzien van verdere terugvordering. Het gaat om kwalitatieve
afwegingen van gemeenten die zich niet goed in beleidsregels laten vangen.
Gemeenten hechten aan de mogelijkheid om in dit soort gevallen maatwerk te
kunnen leveren.

3.4

Organisatie
In de meeste gemeenten (88%) zijn ambtenaren werkzaam die specifiek en
integraal zijn belast met het innen van vorderingen. In 81 procent van de
gemeenten handelen deze ambtenaren alle vorderingen af. In de overige
gemeenten worden de vorderingen van cliënten afgehandeld door de
casemanager en innen de gespecialiseerde medewerkers terugvordering en
verhaal op vorderingen van ex-cliënten.
We hebben aan alle gemeenten die we in het kader van de interviews hebben
gesproken, gevraagd om het terugvorderingsproces van een gemiddelde
verwijtbare vordering stap voor stap door te lopen. Uit deze exercitie komt het
volgende beeld van de organisatie van de terugvordering naar voren.
De vordering wordt geconstateerd door een bijstandsconsulent of een
medewerker handhaving. In sommige gevallen is de terugvordering aan de
voorkant belegd. In dat geval is de bijstandsconsulent het aanspreekpunt voor
de uitkeringsverstrekking en ook voor de terugvordering. In de meeste
gemeenten zijn gespecialiseerde medewerkers terugvordering en verhaal
echter verantwoordelijk voor de terugvordering van verwijtbare vorderingen
van zowel cliënten als ex-cliënten.
42

De medewerker T&V stuurt een beschikking naar de cliënt en stelt een
aflossingsregeling voor. Vervolgens wordt een werkproces aangemaakt voor
de vordering. Met behulp van het werkproces kan een systeem automatisch
acceptgiro’s aanmaken en versturen. Ook de ontvangsten worden met behulp
van het werkproces automatisch gecontroleerd.
Als de ontvangsten staken, verstuurt het systeem automatisch aanmaningen.
Hoe vaak gemeenten aanmanen voor ze overgaan tot dwangincasso, varieert.
De bijstandsconsulent of medewerker terugvordering en verhaal krijgt een
seintje als de minnelijke incasso staakt en moet worden overgegaan tot
dwangincasso.
Met behulp van het Suwinet, IB-signalen, gegevens van de belastingdienst et
cetera onderzoekt de medewerker de mogelijkheden om beslag te leggen. Bij
inkomsten (uitkering of loon) kan de gemeente overgaan tot vereenvoudigd
derdenbeslag. Indien de debiteur niet beschikt over inkomsten kan de
gemeente een deurwaarder inschakelen om beslag te laten leggen op
onroerende of roerende zaken. Gemeenten hebben verschillende percepties
van de meerwaarde van de inzet van een deurwaarder. Sommige gemeenten
geven aan dat een deurwaarder niet meer kan incasseren dan de gemeente
zelf, terwijl andere gemeenten de deurwaarder zien als een verlengstuk van
het eigen terugvorderingsinstrumentarium en daarin wel meerwaarde zien.
Als in de dwangincassofase blijkt dat de debiteur niet is te achterhalen, dan
wordt het werkproces zo aangepast dat de vordering periodiek ter hercontrole
naar boven komt. In de meeste gevallen is dit één keer per jaar. De
medewerker terugvordering en verhaal krijgt periodiek lijstwerk voor
heronderzoek. Met behulp van verschillende bestandskoppelingen en signalen
probeert hij de debiteur alsnog te achterhalen.
Veel gemeenten hebben beleidsmatig de mogelijkheid om een vordering na
een aantal jaar kwijt te schelden of af te boeken. Kwijtschelden gebeurt in
sommige gemeenten ambtshalve. Dat betekent dat de gemeente het initiatief
tot kwijtschelding neemt. De meeste gemeenten die we hebben gesproken,
schelden echter kwijt op initiatief van de debiteur. Dat betekent dat de debiteur
een verzoek tot kwijtschelding moet doen die vervolgens door de medewerker
terugvordering en verhaal aan de hand van de criteria in het beleid wordt
beoordeeld. De medewerkers zijn in de meeste gemeenten gemandateerd om
tot een bepaald bedrag zelf te beslissen over de kwijtschelding en afboeking.
Als het af te boeken bedrag een drempelwaarde overstijgt, wordt het voorstel
tot kwijtschelding of afkoop intercollegiaal getoetst.
Regie op het terugvorderingsbestand vindt plaats op bestandsniveau. De regie
hangt nauw samen met de geautomatiseerde werkprocessen. Gemeenten
draaien met enige regelmaat queries op het vorderingenbestand en kijken of
aan alle vorderingen een werkproces hangt. Vorderingen die verkeerd zijn
ingevoerd of vorderingen die zijn blijven liggen, worden opgepakt.

43

3.5

Evaluatie en beleidsaanpassing
De meeste gemeenten die we hebben gesproken, maken maandelijks of één
keer per kwartaal rapportages over de terugvordering. Deze rapportages
bevatten over het algemeen informatie waarmee de resultaten van de
terugvordering kunnen worden beoordeeld. De meeste gemeenten
rapporteren in deze rapportages in ieder geval over de volgende kengetallen:
• Vorderingensaldo
• Debiteurenontvangsten (eventueel uitgesplitst naar soort vordering)
• Opboekingen
• Vorderingen die buiten terugvordering worden gesteld
• Percentage ontvangsten van uitstaand saldo
Deze kengetallen worden over het algemeen besproken door managers die
zich bezighouden met debiteurenbeheer. Zij kijken op welke wijze het beleid of
de uitvoering kan leiden tot een betere incasso. Het merendeel van de
gemeenten vindt dat ze voldoende gegevens hebben om het beleid of de
resultaten van de uitvoering te kunnen beoordelen en evalueren.
Ongeveer de helft van de gemeenten geeft aan dat het terugvorderingsbeleid
periodiek wordt geëvalueerd. Ongeveer driekwart van de gemeenten die
periodiek evalueert, geeft aan dat aan de hand van deze evaluaties
systematisch wordt gekeken of het beleid moet worden aangepast.
In de gesprekken die we met gemeenten hebben gevoerd, ontstaat het beeld
dat het niet gaat om een politieke evaluatie, maar dat op uitvoerend niveau
wordt gekeken of het beleid of de uitvoering van het beleid aanpassing
behoeft. Eenmaal per jaar wordt in het kader van de gemeentelijke
jaarverantwoording informatie aangeleverd. Deze informatie is gebaseerd op
de maand- of kwartaalrapportages en rapporteert grotendeels over dezelfde
kengetallen. Deze informatie wordt samen met andere gemeentelijke
verantwoordingsinformatie aangeboden aan de gemeenteraad en wordt niet
afzonderlijk besproken of geëvalueerd.
Gemeenten die het beleid hebben aangepast of gaan aanpassen, geven aan
dat ervaringen op uitvoerend niveau (waarbij de eerdergenoemde kengetallen
een rol spelen), contacten met andere gemeenten en externe factoren
aanleiding zijn om het beleid te herzien. Een voorbeeld van het laatste is de
wijziging in de 4e tranche van de AWB die aanstaande is. Deze resulteren in
een rapportage met suggesties aan het college.

44

4

GOEDE LOKALE TERUGVORDERINGSPRAKTIJKEN

Samenvatting
In dit hoofdstuk zijn goede praktijken geïnventariseerd op het terrein van
het terugvorderingsbeleid. De goede praktijken worden niet alleen
afgemeten aan het (enge) doel, namelijk het maximeren van de inning.
Duidelijk is dat de terugvordering onderdeel is van een veel breder
dienstverleningspakket van de sociale dienst, dat primair is gericht op
inkomensondersteuning en activering van de cliënt, onder de
randvoorwaarde van rechtmatigheid van de verstrekkingen.
Goede praktijken
De uitvoering van het terugvorderingsbeleid kan op verschillende
plaatsen in de gemeentelijke organisatie worden belegd. Bij
generalistisch klantmanagement wordt de terugvordering bij cliënten
door een klantmanager gedaan. Alle gemeenten die bij dit onderzoek zijn
betrokken, zijn van mening dat terugvordering gebaat is bij een
uitvoering door een gespecialiseerde medewerker. In de werkzaamheden
van klantmanagers ligt de nadruk op uitkeringsverstrekking en reintegratie, waardoor deze medewerkers te weinig aandacht hebben voor
en kennis hebben van terugvordering.
Daarnaast stelt een goede inrichting van de bestanden gemeenten in
staat om het terugvorderingsbeleid beter uit te voeren. Bestandsmatig
inzicht draagt bij aan een efficiënte uitvoering van het
terugvorderingsbeleid. Alle vorderingen zijn in beeld, waardoor er snel
actie kan worden ondernomen wanneer de status van de vordering
wijzigt en waardoor gemeenten zicht hebben op de hoeveelheid werk die
het werkproces gaat voortbrengen. Ook biedt het aanknopingspunten
om het klantenbestand te segmenteren en per segment specifiek beleid
te ontwikkelen.
Een concrete aanbeveling betreft het aanschrijven van debiteuren met de
mededeling dat ze brutering kunnen voorkomen als ze vorderingen die in
het lopende jaar zijn ontstaan voor het einde van het jaar aflossen.
Gemeenten die ervaring hebben met deze werkwijze geven aan dat dertig
procent van de vorderingen uit het lopende jaar na aanschrijven wordt
voldaan.
Er bestaat geen overeenstemming tussen de gemeenten over de inzet
van de deurwaarder. Sommige gemeenten vinden dat de executoriale
titel voldoende mogelijkheden tot dwanginvordering oplevert en dat een
deurwaarder daar weinig aan kan toevoegen. Maar een meerderheid van
de gemeenten kiest toch voor de inzet van de deurwaarder als de eigen
45

mogelijkheden om in te vorderen onvoldoende zijn.
Zo hebben deurwaarders meer mogelijkheden om debiteuren te
achterhalen. Eén gemeente betaalt een deurwaarder een vast bedrag als
deze de debiteur achterhaalt en terugmeldt bij de gemeente. Ook zijn er
experimenten waarbij vorderingen die door de gemeente zijn afgeboekt
alsnog aan de deurwaarder ter inning worden overgedragen.
Tot slot vinden bijna alle gemeenten het afboeken van vorderingen
noodzakelijk. Het is inefficiënt om vorderingen tot in lengte van dagen in
het vorderingenbestand te laten staan als er feitelijk niet meer op kan
worden geïnd. Daarnaast hebben gemeenten andere
verantwoordelijkheden naast de terugvordering, zoals het bevorderen
van re-integratie en armoedebestrijding, wat afboeken in sommige
gevallen wenselijk maakt. De bijstand is een voorziening op basisniveau.
Daarom zullen debiteuren hoge vorderingen bijna nooit volledig kunnen
voldoen. In dat licht is het belangrijk dat gemeenten aandacht besteden
aan rechtmatige uitkeringsverstrekking, preventie en vroegtijdige
opsporing.

4.1

Selectie van de goede praktijken
Dit hoofdstuk gaat over goede praktijken in het terugvorderingsbeleid. Voor dit
hoofdstuk hebben we verdiepende interviews gevoerd met elf gemeenten. In
de interviews hebben we met gemeenten gesproken over de sterke en minder
sterke kanten van het eigen terugvorderingsbeleid. Ook hebben we gesproken
over goed terugvorderingsbeleid in het algemeen. Op basis van de interviews
is een aantal goede praktijken in het terugvorderingsbeleid benoemd. Het gaat
om de uitvoeringspraktijken die in het algemeen of door de meeste gemeenten
als succesvol werden beschouwd. Deze hebben we in een workshop bij de
betreffende gemeenten teruggelegd.

4.2

Goede praktijken

4.2.1

Positie terugvordering in de organisatie
Een belangrijk verschil in de organisatie van het terugvorderingsbeleid is de
plaats waar de terugvordering is belegd. In sommige gemeenten worden alle
vorderingen uitgevoerd door gespecialiseerde medewerkers terugvordering en
verhaal. Andere gemeenten werken met generalistisch klantmanagement
waarbij de vorderingen van bijstandcliënten worden geïncasseerd door de
klantmanager.
Hoewel bij de workshop voorbeelden van beide uitvoeringspraktijken aanwezig
zijn, bestaat er consensus over het feit dat terugvordering gebaat is bij een
46

uitvoering door een gespecialiseerde medewerker.
Volgens de deelnemers zou het ideaal zijn als generalistische klantmanagers
aan de voorkant van het uitkeringsproces de terugvordering ter hand nemen,
met een nadruk op het voorkomen van terugvorderingen. Dit veronderstelt dat
de klantmanager alle facetten (re-integratie, handhaving, terugvordering en
verhaal) kan beheersen. Dit lijkt de deelnemers echter onhaalbaar. In de
eerste plaats ligt de nadruk in de werkzaamheden van klantmanagers op
uitkeringsverstrekking en re-integratie en heeft de klantmanager weinig oog
voor terugvordering. Medewerkers terugvordering en verhaal hebben zicht op
de totale vorderingenstatus van de debiteur en daaraan verwante
problematiek zoals een traject in het kader van de WSNP. Daarnaast is het
terugvorderingsbeleid complex en zijn er vaak veranderingen in relevante
regelgeving.
4.2.2

Systematiseren terugvorderingsproces
In de meeste gemeenten worden vorderingen opgeboekt in een systeem
(GWS4all of een vergelijkbaar systeem) en voorzien van een zogenaamd
werkproces. Het werkproces bepaalt op welk moment de vordering een actie
van de gemeente vereist. Een goede inrichting van de bestanden stelt
gemeenten in staat om het terugvorderingsbeleid beter uit te voeren.
In de eerste plaats draagt bestandsmatig inzicht bij aan een efficiënte
uitvoering van het terugvorderingsbeleid. Met behulp van werkprocessen
wordt vastgelegd op welk moment er iets met de vordering moet gebeuren.
Met behulp van vervaldata worden deze acties door het systeem bewaakt.
Deze werkwijze stelt gemeenten in staat om het vorderingenbestand te
bewaken. Een van de gemeenten verwoordt het als volgt:

“Iedereen moet onder één van de volgende processen vallen: 1) je betaalt in één keer,
2) je zit in een regeling, 3) je valt onder beslag. Maar het is mensenwerk. We hebben
een query ontwikkeld en die draaien we elke maand om te kijken of iemand niet in één
van die drie processen zit. Vroeger kon het gebeuren dat een klant tussen de wal en
het schip raakte, maar nu hebben we hem binnen een maand gedetecteerd.”

Verder kunnen gemeenten die het vorderingenbestand goed in beeld hebben
efficiënter werken, omdat op basis van het huidige bestand kan worden
vastgesteld welk werk er op een moment in de toekomst uit de werkprocessen
gaat voortkomen.
Tot slot wordt de bestandsinformatie gebruikt om werkprocessen aan te
scherpen en de efficiency van de terugvordering te vergroten. Sommige
gemeenten hebben de debiteuren gesegmenteerd en voor de verschillende
groepen vastgesteld hoe deze moeten worden benaderd om optimaal te
kunnen incasseren.

47

4.2.3

Cliënten aanschrijven om bruteren te voorkomen
Uitkeringen worden netto verstrekt. De premies die daarover moeten worden
afgedragen, betaalt de gemeente aan de belastingdienst. Als de vordering
voor het nieuwe kalenderjaar wordt voldaan, vindt geen brutering plaats. Na
de jaarwisseling worden de afgedragen premies bij de vordering opgeteld. In
dat geval moet de bruto vordering door de debiteur worden voldaan. Met
hoeveel procent de vordering wordt verhoogd, is afhankelijk van de inkomsten
van de klant. In het ongunstigste geval gaat het om zestig procent van de
initiële vordering.
Twee gemeenten in dit onderzoek schrijven medio november alle cliënten met
een vordering die in het lopende jaar is ontstaan aan en geven aan dat
brutering te voorkomen is als ze de vordering voor januari aflossen. In één
gemeente heeft dat er in twee opeenvolgende jaren toe geleid dat ongeveer
dertig procent van de vorderingen voor januari wordt afbetaald. 1

4.2.4

Inzet van de deurwaarder
Als minnelijke terugvordering of vereenvoudigd derdenbeslag niet meer
mogelijk is, heeft de gemeente twee mogelijkheden. De vordering kan tijdelijk
buiten terugvordering worden gesteld of er kan een deurwaarder worden
ingeschakeld om (een deel van) de vordering alsnog te incasseren.
Sommige gemeenten zijn terughoudend met de inzet van de deurwaarder. In
hun ervaring is er voor een deurwaarder niet veel te halen als een debiteur
geen dienstverband heeft, en levert beslag op goederen weinig op.
In ruim driekwart van de gemeenten biedt het beleid de mogelijkheid om een
deurwaarder in te zetten. Gemeenten die gebruik maken van de deurwaarder
vinden dat ze alle mogelijkheden om te incasseren moeten beproeven. Met de
inzet van de deurwaarder laten gemeenten zien dat ze terugvordering serieus
nemen. “Je moet consequent zijn, anders nemen ze een loopje met je”.
Bovendien heeft een deurwaarder meer mogelijkheden om debiteuren te
achterhalen en vorderingen te innen. Gemeenten hebben in sommige gevallen
moeite om debiteuren te achterhalen. In de peilmaand september wordt op
vier tot zeven (afhankelijk van verwijtbare/niet-verwijtbare vordering en
bestandsjaar) van de vorderingen niet geïnd omdat de verblijfplaats van de
debiteur onbekend is. Deurwaarders en incassobureaus hebben ruimere
mogelijkheden om debiteuren te achterhalen: “Zij hebben een partner die via
telefoongegevens of afrekeningen bij de Mediamarkt de debiteur alsnog kan
achterhalen”.

1

Het is niet uit te sluiten dat een deel van de vordering ook zonder deze aanwijzing van de
gemeente was afbetaald.

48

Een goede praktijk is de inzet van de deurwaarder om onvindbare cliënten te
achterhalen en vervolgens zelf de incasso weer ter hand te nemen. In de
meeste gevallen gaat de deurwaarder zelf over tot beslag als hij de debiteur
achterhaald. Er is echter één gemeente die met een incassobureau heeft
afgesproken dat zij debiteuren die ze achterhalen terugmelden bij de
gemeente. Op die wijze kan de gemeente alsnog een betalingsregeling met de
debiteur treffen met dwangincasso door de deurwaarder (en de bijbehorende
kosten) als stok achter de deur.

“Eerst kijken we met de instrumenten die we hebben of de debiteur een werkgever,
huis of auto of eigen bedrijf heeft. Als dat niet het geval is, blijft er niets over. Dan kijkt
dit bureau of de klant bij hen bekend is. Dat noemen we matching. Dit bureau schrijft
de cliënt aan, dat dit zijn laatste kans is om tot een regeling te komen. Ze gaan ook
langs en bellen de klant. Deze matching kost de klant niets. Het is gewoon een manier
om tot een betalingsregeling te komen. De eerste twee jaar had dit bureau een tachtig
procent score. Kost de gemeente zeventig euro, no cure no pay.”
“Je moet wel een groot bureau hebben met een sociale inslag. Dan maakt hij de
match en meldt de debiteur vervolgens terug.”

Een andere bijzondere uitvoeringspraktijk is het overdragen van afgeboekte
vorderingen aan een deurwaarder. Het gaat bijvoorbeeld om debiteuren die vijf
jaar lang als vertrokken onbekend waarheen staan geregistreerd. De
gemeente boekt de vorderingen af en de deurwaarder mag op basis van no
cure no pay kijken wat hij nog op deze vorderingen kan innen. Vijftig procent
van het geïnde is voor de gemeenten en vijftig procent voor de deurwaarder.
Het percentage overgedragen vorderingen waarop nog een regeling wordt
getroffen (7%), blijft achter bij de verwachtingen. Het is daarom de vraag of
deze vorm van overdracht in de toekomst levensvatbaar is.
4.2.5

Mogelijkheid om vorderingen buiten terugvordering te stellen
Alle gemeenten die we hebben gesproken, zien de mogelijkheid om een
vordering te kunnen afboeken als onderdeel van goed terugvorderingsbeleid.
Gemeenten boeken vorderingen af omdat terugvordering niet los kan worden
gezien van de re-integratiefunctie en de vangnetfunctie die gemeenten
vervullen. Een langdurige betalingsverplichting waarbij alle inkomen boven de
beslagvrije voet wordt gevorderd, kan voor de debiteur een belemmering zijn
om uit te stromen. Daarom kunnen gemeenten ervoor kiezen om de debiteur
een schone lei (een toekomst zonder betalingsverplichting) in het vooruitzicht
te stellen. Dit kan er bovendien voor zorgen dat een debiteur gemotiveerd blijft
om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen.
Daarnaast zijn gemeenten met de invoering van de WWB financieel geprikkeld
om de uitvoering zo efficiënt mogelijk in te richten. Sinds de invoering van de
WWB speelt het doelmatig inzetten van gelden een steeds belangrijker rol.
49

Daarom wegen gemeenten de kosten van terugvordering af tegen de baten en
kiezen ze er in sommige gevallen voor om van terugvordering af te zien.
Gemeenten onderkennen dat het afboeken van schulden op gespannen voet
staat met het uitgangspunt ‘fraude mag niet lonen’. Het afboeken van schulden
heeft negatieve consequenties voor het draagvlak van de sociale zekerheid.
Ook de motivatie van handhavers om fraude op te sporen kan onder druk
komen te staan als vorderingen waarop relatief weinig is geïncasseerd,
worden afgeboekt.
Bijna alle gemeenten hebben de mogelijkheid om vorderingen af te boeken in
het geval van kruimelbedragen, als de cliënt aan zijn aflossingsverplichting
heeft voldaan of als er langdurig niet op een vordering wordt afgelost.
Gemeenten hebben de voor- en nadelen van het buiten invordering stellen
tegen elkaar afgewogen en besloten dat een efficiënt en pragmatisch
invorderingsbeleid dat beschouwd wordt als onderdeel van een breder
gemeentelijk beleid te verkiezen is boven een star beleid met als enig
uitgangspunt ‘fraude mag niet lonen’.

50

5

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN BESPREKING

5.1

Doel en opzet onderzoek
Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de manier waarop
gemeenten omgaan met de afhandeling van verwijtbare bijstandsvorderingen
en daaruit goede praktijken te destilleren, die aan andere gemeenten over te
dragen zijn.
Om dit doel te bereiken, is een aantal acties ondernomen:
- een analyse van de aard en omvang van het bijstandsvorderingenbestand
en de dynamiek daarin; dit op basis van bijstandsdebiteurenstatistiek van
het CBS;
- een enquête onder gemeenten om zicht te krijgen op de manier waarop is
omgegaan met verwijtbare vorderingen;
- een serie interviews met gemeenten om deze bevindingen verder uit te
diepen;
- een workshop met gemeenten om goede praktijken te benoemen.
In dit hoofdstuk zetten we de belangrijkste bevindingen op een rij en
bespreken deze. Dit gebeurt in het besef dat ieder hoofdstuk in dit rapport al
zijn voorafgegaan door samenvattingen, die om praktische reden op deze
plaats deels opnieuw worden benut. De ambitie is om in de bespreking ervan
vervolgens de onderlinge samenhang te zoeken.
We besteden achtereenvolgens aandacht aan het vorderingenbestand, beleid
en uitvoering bij gemeenten en de goede praktijken.
Nota bene: tenzij anders vermeld wordt met ‘vorderingen’ gedoeld op
verwijtbare vorderingen.

5.2

Kenmerken van het bestand met bijstandsvorderingen
Stand ultimo 2008
Samenvattend kan het bijstandsvorderingenbestand ultimo 2008 als volgt
gekenmerkt worden:
- er staan 117.152 verwijtbare vorderingen uit;
- met een gezamenlijke waarde van 485 miljoen euro;
- betrekking hebbend op 72.000 debiteuren;
- waaronder veel (36%) meervoudige debiteuren;
- waaronder veel ex-cliënten (70%) ten opzichte van cliënten;
- veel oudere vorderingen (40% is ontstaan vóór 2004, de helft hiervan is
ontstaan voor 2000),
- disproportioneel veel vorderingen in de grote steden (100.000+);
- een groot aandeel van de vorderingen met beperkte waarde en een zeer
gering aandeel vorderingen met een grote waarde.
51

Uit deze kenmerken vallen een paar gevolgen af te leiden voor de gemeenten.
Ten eerste, gemeenten hebben dus te maken met een bestand aan
vorderingen, dat voor een aanzienlijk deel lang geleden is ontstaan, voor een
groot deel aan ex-cliënten behoort en veel meervoudige debiteuren kent. Van
elk van deze kenmerken mag worden verwacht dat zij de incassomogelijkheden beperken, ingeval de kenmerken samenvallen zullen de
beperkingen nog groter zijn. Voor gemeenten kunnen deze kenmerken
medebepalend zijn voor de inrichting van het terugvorderingsproces.
Ten tweede, gemeenten blijken een (zeer) groot aantal vorderingen te
beheren die een geringe waarde vertegenwoordigen en een beperkt aantal
vorderingen met in totaal een (zeer) grote waarde. 1 Dat is een lastige situatie,
waarin de gemeente een verstandige keuze moet maken. Van kleine
vorderingen mag wellicht worden verwacht dat zij relatief gemakkelijk te innen
zijn, maar deze hebben financieel maar een beperkt effect én doen toch - door
hun grootte - een fors beslag op de capaciteit van de consulenten. Van de
grote vorderingen is het innen in potentie veel lucratiever, maar de kans dat er
een aanzienlijk deel wordt afgelost, is weer veel kleiner.
Ten derde, vorderingen concentreren zich nadrukkelijk in de grote(re) steden.
Dat is zo omdat er - vanzelfsprekend - meer burgers wonen, maar ook omdat
burgers hier statistisch gezien een grotere kans op bijstandsafhankelijkheid
hebben. Daarbovenop geldt dat bijstandscliënten in grotere gemeenten
statistisch nog weer een grotere kans hebben op het ontstaan van een
verwijtbare vordering. Mogelijk is dit gegeven ook relevant voor het te voeren
beleid, omdat simpel geredeneerd van aanpassingen in grotere gemeenten
meer effect mag worden verwacht.
De omvang van het vorderingenbestand kan ook niet losgezien worden van
het gemeentelijk beleid op het gebied van handhaving, inkomensondersteuning en activering. Zoals een van de respondenten, hoofd
terugvordering in een grote gemeente, het formuleerde:

“Ik heb geen invloed op wat er binnenkomt. Als men lichtzinnig uitkeringen verstrekt,
dan zal er veel teruggevorderd moeten worden en als ze bij bijzonder onderzoek hun
werk goed doen en dan veel mensen vinden die er voor een ton ingaan, dan neemt
mijn (incasso-)ratio af. Mijn invloed daarop is heel beperkt.”

Dynamiek
De dynamiek over de periode 2004-2008 wordt gekenmerkt door een dalend
aantal nieuwe vorderingen en debiteuren en een stijgend aantal afgeloste
vorderingen en debiteuren. Dit leidt per saldo tot een daling van het bestand

1

Voor die gevallen geldt dat de gemeente bij vorderingen vanaf € 10.000 aangifte van
fraude kan doen bij het Openbaar Ministerie. Hetgeen een verlenging van de duur van het
invorderingsproces betekent, maar tegelijkertijd de invordering ook kansrijker kan maken.

52

aan vorderingen en debiteuren. Een tweede belangrijke ontwikkeling is dat het
bedrag aan uitstaande vorderingen in 2008 stabiliseert, terwijl het tussen 2004
en 2008 jaarlijks toenam. Dit wordt veroorzaakt doordat in 2008 voor het eerst
de jaarlijkse opboekingen kleiner zijn dan de aflossingen en de afboekingen
samen. Voordien lag de verhouding andersom.
Op het eerste gezicht ligt voor de hand te veronderstellen dat het aantal
vorderingen samenhangt met het aantal bijstandscliënten. In de periode 20042008 neemt het aantal bijstandsuitkeringen af met zeventien procent (van
360.000 naar 297.000), een daling die behoorlijk overeenkomt met de
ontwikkeling van het aantal debiteuren en vorderingen.
Toch is het niet aannemelijk dat deze relatie zo eenvoudig ligt. Ter verkenning
vast de volgende noties:
- zeker is dat uitstroom uit de bijstand de ex-cliënt in de positie brengt dat hij
geen nieuwe vordering kan laten ontstaan, echter;
- controles verricht na uitstroom uit de bijstand kunnen nog tot een vordering
leiden die betrekking heeft op feiten ten tijde van de uitkering;
- uitstroom uit de bijstand leidt niet tot het vervallen van een eventueel
bestaande vordering. Dit is een aanzienlijke factor: maar liefst 70 procent
van de vorderingen heeft betrekking op een ex-cliënt.
Dit maakt duidelijk dat een daling van het vorderingenbestand niet direct (in
tijd) en naar rato kan worden verklaard uit afname van het aantal
bijstandsuitkeringen. Daarbij moet nog worden bedacht dat de kans op de
aanwezigheid van een vordering sterk samenhangt met de gemeentegrootte.
Als we de ontwikkeling van het aantal vorderingen willen relateren aan
ontwikkelingen in het bijstandsbestand, dan moet dus ook rekening worden
gehouden met het lokale aspect. Dat wil zeggen: met de plaats waar de
uitstroom uit de bijstand plaatsvindt.
Aflossing en (tijdelijk) buiten invorderingstelling
Vastgesteld is dat:
- op 45 procent van de vorderingen wordt afgelost (meestal via minnelijke
regeling of inhouding op de uitkering);
- 53 procent van de vorderingen tijdelijke buiten invordering is gesteld
(meestal vanwege prioriteit bij aflossen van andere vordering, verblijfplaats
onbekend of in buitenland);
- jaarlijks vijf procent van de vorderingen wordt afgeboekt 2 , ook wel
aangeduid als definitief buiten invordering gesteld (meestal vanwege
schuldsanering, verblijfplaats onbekend of in buitenland).
Ex-cliënten profileren zich ten opzichte van cliënten door minder vaak af te
lossen, maar gemiddeld wel een hoger bedrag af te lossen. Verder zien we bij
2
De aflossingen en tijdelijk buiten invorderingstellingen hebben betrekking op standcijfers in
de maand september 2008. Het percentage vorderingen dat definitief buiten invordering is
gesteld, heeft betrekking op heel 2008.

53

ex-cliënten meer tijdelijke buiten invorderingstellingen, maar minder definitieve
buiten invorderingstellingen.
Een onbekende verblijfplaats of verblijf in het buitenland is in de periode 20042008 steeds vaker de reden voor (tijdelijke) buiten invorderingstelling. Dit
betreft vrijwel uitsluitend ex-cliënten.
Verwijtbare versus niet-verwijtbare vorderingen
Verwijtbare vorderingen blijken op een aantal kenmerken te verschillen van de
niet-verwijtbare vorderingen. Ook de ontwikkeling over de laatste vijf jaar wijkt
op onderdelen af. Het is dus goed deze vorderingensoorten in de analyses te
(blijven) onderscheiden.

5.3

Gemeentelijk beleid en uitvoering

5.3.1

Context
Het bovenstaande citaat maakt al duidelijk dat het terugvorderingsbeleid niet
los kan worden gezien van de beleidsomgeving, met name de terreinen van
handhaving, inkomensondersteuning en activering. Die verwevenheid laat zich
zien bij het formuleren van beleidsdoelen en in de uitvoering.
Doelen: gemeenten hebben in het onderzoek aangeven dat het belang van het
terugvorderen ook moet worden afgewogen tegen het hoofddoel dat men met
bijstandsverlening wil bereiken, primair de activering in de richting van
financiële zelfredzaamheid. Het terugvorderen is dus geen absoluut doel. 3
Beleid: in het beleid worden de doelen in onderlinge samenhang verder
uitgewerkt en van instrumenten voorzien. Bijvoorbeeld: preventieve
handhaving is van invloed op de nalevingsbereidheid van cliënten. Daarnaast
zorgt preventieve handhaving ervoor dat overtredingen vroegtijdig wordt
opgespoord waardoor het benadelingsbedrag beperkt is. Preventieve
handhaving heeft op deze wijze een matigende invloed op het aantal
vorderingen, het aantal debiteuren en het vorderingensaldo.
Ander voorbeeld: als gemeenten na uitstroom uit de bijstand het te innen
bedrag op een vordering maximeren, dan kan dat de financiële prikkel om uit
te stromen wegnemen of leiden tot herinstroom.
Uitvoering: los van het beleid geldt dat factoren als de kwaliteit van de reguliere uitkeringsvertrekking of de intensiteit van controle en opsporing van grote
invloed zijn op het vorderingenbestand. Bijvoorbeeld: een adequate repressieve handhaving zorgt ervoor dat overtredingen niet onbestraft blijven.
Gemeenten die veel investeren in opsporing en controle zullen een groter

3

Anders gezegd: natuurlijk acht men zich als overheid gehouden aan de rechtmatigheid van
verstrekkingen, toch kan deze terugvordering niet in het absolute worden aangehouden,
omdat het gewogen moet kunnen worden tegen andere doelen.

54

aandeel van het verwijtbaar handelen aan het licht brengen. Als gevolg
hiervan zullen er jaarlijks meer vorderingen aan het vorderingenbestand
toegevoegd worden dan in de gemeenten die minder doen aan opsporing en
controle.
Het vorderingenbestand (aard, omvang, dynamiek) moet dan ook worden
gezien als een resultante van dergelijke factoren. In figuur 5.1 worden de
belangrijkste factoren gemodelleerd.

Figuur 5.1

Positionering van het vorderingenbestand in de context

Als afgeleide hiervan geldt dat cijfers over de terugvorderingspraktijk eigenlijk
maar slecht kunnen worden geïnterpreteerd los van de context. Dat geldt
zeker ook voor de veel gebruikte ‘incassoratio’, die het jaarlijks geïnde bedrag
relateert aan het uitstaande vorderingenbedrag.
Gemeenten zelf plaatsen het terugvorderingsbeleid steeds in de bredere
context van het gemeentelijk beleid.
5.3.2

Uitgangspunten terugvorderingsbeleid
Voor gemeenten is het belangrijkste uitgangspunt dat fraude niet mag lonen.
Gemeenten geven aan dat terugvordering van ten onrechte verstrekte
uitkeringsgelden belangrijk is om het draagvlak voor het stelsel van sociale
zekerheid te behouden.
Maar daarnaast hanteren gemeenten ook andere uitgangspunten die niet altijd
goed stroken met het ‘fraude mag niet lonen’-principe. Zo heeft zestig procent
55

van de gemeenten in het beleid vastgelegd dat de uitvoering van het
terugvorderingsbeleid efficiënt moet zijn. Met andere woorden: de baten van
terugvordering moeten opwegen tegen de kosten die worden gemaakt.
Daarnaast heeft zestig procent van de gemeenten als uitgangspunt dat
gemeenten maatwerk moet kunnen leveren indien de situatie van de debiteur
daarom vraagt. Ook zestig procent van de gemeenten vindt dat een debiteur
kans moet maken op een schone lei. Terugvordering mag geen uitzichtloze
situatie worden waarbij de debiteur (zeer) langdurig een inkomen heeft onder
het sociaal minimum. Tot slot heeft 44 procent van de gemeenten
gespecificeerd dat terugvordering re-integratie niet in de weg mag staan.
Het bovenstaande toont aan dat gemeenten terugvordering als een onderdeel
beschouwen van een veel breder dienstverleningspakket van de sociale
dienst, dat primair is gericht op inkomensondersteuning en activering van de
cliënt.
5.3.3

Inningsbeleid
Vaststellen van het aflossingspercentage
Indien de vordering niet verwijtbaar is aan de debiteur, ligt het aflossingspercentage in de meeste gevallen (75%) tussen de vijf en acht procent van de
bijstandsnorm. Indien de vordering verwijtbaar is aan de debiteur, wordt
meestal (in 69% van de gevallen) het voor beslag vatbare deel van de
uitkering gevorderd.
Gemeenten kunnen het aflossingsbedrag herzien als de debiteur de bijstand
verlaat. Er zijn maar weinig gemeenten (8%) die al het inkomen boven de
bijstandsnorm invorderen. In de meeste gevallen vorderen gemeenten tien
procent van de bijstandsnorm (38%) of tien procent van de bijstandsnorm plus
vijftig procent van het netto-inkomen boven de norm (13%).
Zeventig procent van de gemeenten onderzoekt eens per jaar of het
aflossingsbedrag kan worden gewijzigd. Uit efficiencyoverwegingen doet een
deel van de gemeenten geen periodiek heronderzoek onder cliënten die met
een ongewijzigde betaling de vordering binnen drie jaar kunnen aflossen.
Wijze van terugvordering
Terugvordering bij cliënten geschiedt over het algemeen via verrekening met
de bijstandsuitkering. De gemeente brengt het terug te vorderen bedrag in
mindering op de te verstrekken bijstandsuitkering.
Bij debiteuren die de bijstand hebben verlaten, bestaat deze mogelijkheid tot
terugvordering niet. In dat geval probeert de gemeente een minnelijke regeling
met de debiteur te treffen. Een minnelijke regeling is een terugbetalingsafspraak tussen de debiteur en de gemeente.
Indien de terugbetaling staakt, kan de gemeente overgaan tot beslaglegging.
De gemeente heeft hiertoe een bij wet geregelde executoriale titel. Hiermee
kunnen gemeenten zonder tussenkomst van de rechter beslag leggen op
inkomen, uitkering of vermogen van de debiteur.

56

5.3.4

Afboekingsbeleid (definitief buiten invordering stelling)
Hoewel fraude niet mag lonen, zien gemeenten in sommige gevallen af van
volledige terugvordering. De vordering of de restschuld van de vordering wordt
afgeboekt. Eerder zagen wij dat deze mogelijkheid tot afboeken maar in zeer
geringe mate wordt gebruikt. Desondanks beschrijven we kort de meest
voorkomende omstandigheden waaronder gemeenten afzien van (volledige)
terugvordering van het benadelingsbedrag. 4
Vordering van geringe omvang (kruimelbedragen): sommige gemeenten
vorderen kruimelbedragen niet terug. Meest voorkomende maximumbedragen
liggen tussen 100 tot 150 euro. Er zijn ook gemeenten die kruimelbedragen
niet afboeken.
Aan de aflossingsverplichting voldaan: twee derde van de gemeenten heeft in
het beleid gespecificeerd dat debiteuren aan de betalingsverplichting hebben
voldaan, als een vastgesteld percentage van de vordering is voldaan of als
een bepaalde periode is afgelost. Bij verwijtbare vorderingen moet er in de
regel zestig maanden worden afgelost voor de vordering kan worden
kwijtgescholden. Daarnaast eisen sommige gemeenten dat 50 tot 75 procent
van de vordering is voldaan.
Oninbare vordering: de debiteur heeft gedurende vijf jaar niet afgelost en de
gemeente verwacht dat dit de komende vijf jaar niet zal veranderen,
bijvoorbeeld vanwege onvoldoende aflossingscapaciteit of als de woon- en
verblijfplaats van de debiteur onbekend is gebleken. De meeste gemeenten
hanteren in deze gevallen een termijn van vijf jaar of langer.
Ten slotte wordt ook afgeboekt als dit noodzakelijk is voor een goede afloop
van schuldsanering of als er sprake is van dringende redenen.

5.4

Ruimte voor verbetering
In deze paragraaf stellen we vast waar er in het invorderingsbeleid ruimte is
voor verbetering, maar ook expliciet waar dat niet het geval is.

5.4.1

Goede praktijken
Uit de gesprekken met gemeenten zijn enkele beleids- en uitvoeringspraktijken
gebleken die samenhangen met een succesvolle terugvordering.

4

Afkoop is hier niet uitgewerkt omdat het zeer weinig voorkomt.

57

Terugvordering door gespecialiseerde medewerkers
Allereerst gaat het om de plaats die terugvordering heeft in de organisatie. Ligt
de terugvordering bij de klantmanager in het primaire proces of wordt het
uitgevoerd door gespecialiseerde medewerkers terugvordering en verhaal?
Het voordeel van generalistisch klantmanagement (waarin ook teugvordering
tot het takenpakket van de klantmanager behoort) is dat de klantmanager het
aanspreekpunt is van de cliënt en een grote rol speelt bij het voorkomen van
terugvordering. Het veronderstelt echter wel dat de klantmanager alle facetten
(re-integratie, handhaving, terugvordering en verhaal) kan beheersen en tegen
elkaar kan afwegen. Re-integratie en terugvordering kunnen elkaar soms
bijten.
Systematiseren terugvorderingsproces
Gemeenten maken gebruik van werkprocessen om het vorderingenbestand te
beheren. Een goede inrichting van de werkprocessen stelt gemeenten in staat
om de vorderingen te bewaken en op elk moment een actueel beeld te
verkrijgen van de stand van zaken met betrekking tot invordering. Met behulp
van vervaldata geeft het systeem aan op welk moment een vordering actie van
de gemeente vereist (bijvoorbeeld als er niet wordt afgelost of als een
periodiek heronderzoek moet worden gedaan).
Daarnaast vergroot de werkwijze met werkprocessen de efficiëntie. Op basis
van het bestand kan worden vastgesteld welk werk er in de toekomst uit de
werkprocessen gaat voortkomen. Daarnaast gebruiken de gemeenten de
informatie uit de bestanden om de uitvoering van het terugvorderingsbeleid
aan te scherpen. Bijvoorbeeld door op basis van bestandsinformatie
debiteuren te segmenteren de benadering te differentiëren.
Cliënten aanschrijven om bruteren te voorkomen
Als vorderingen niet in het ontstaansjaar worden afgelost, kan de gemeente
de premies die daarover moeten worden afgedragen aan de belastingdienst
niet meer verrekenen. Deze kosten worden in dat geval doorberekend aan de
debiteur en opgeteld bij de vordering. In het ongunstigste geval gaat het om
zestig procent van de initiële vordering. Dit zorgt voor onbegrip bij de cliënt en
verhoogt het uitstaand saldo aan vorderingen. Daarom schrijven twee
gemeenten die aan dit onderzoek hebben meegewerkt hun cliënten aan met
de boodschap dat brutering te voorkomen is als ze de vordering voor januari
aflossen. In één gemeente heeft dat er in twee opeenvolgende jaren toe geleid
dat ongeveer dertig procent van de vorderingen voor januari wordt afbetaald. 5
Inzet van de deurwaarder
Als verrekening, minnelijke terugvordering of vereenvoudigd derdenbeslag niet
mogelijk is, kan de gemeente de vordering tijdelijk buiten terugvordering
stellen of een deurwaarder inschakelen om beslag te leggen.
Een deel van de gemeenten is terughoudend met de inzet van de

5

Het is niet uit te sluiten dat een deel van de vordering ook zonder deze aanwijzing van de
gemeente was afbetaald.

58

deurwaarder. In hun ervaring levert beslag op goederen weinig op, terwijl er
wel kosten moeten worden gemaakt om het beslag uit te voeren. Het beslag
draagt daarom weinig bij aan de aflossing van de vordering.
Dit probleem kan worden ondervangen als de gemeente de deurwaarder inzet
om onvindbare cliënten te achterhalen en vervolgens zelf de incasso weer ter
hand nemen. Een deurwaarder heeft volgens gemeenten meer mogelijkheden
om debiteuren te achterhalen waarvan de gemeente de verblijfplaats niet kent.
“Zij hebben een partner die via telefoongegevens of afrekeningen bij de
Mediamarkt de debiteur alsnog kan achterhalen.” De gemeente betaalt het
deurwaarderskantoor een vast bedrag voor alle debiteuren die ze weten te
achterhalen. Vervolgens treft de gemeente alsnog een betalingsregeling met
de debiteur met dwangincasso door de deurwaarder (en de bijbehorende
kosten) als stok achter de deur.
Mogelijkheid om vorderingen buiten terugvordering te stellen
Alle gemeenten vinden dat afboeken onderdeel is van goed terugvorderingsbeleid. Een langdurige betalingsverplichting waarbij alle inkomen boven de
beslagvrije voet worden gevorderd, kan de uitstroom belemmeren. Bovendien
kan het vooruitzicht op een toekomst zonder betalingsverplichting de debiteur
gemotiveerd houden om aan betalingsverplichtingen te voldoen. Daarnaast
wegen gemeenten de kosten van terugvordering af tegen de baten en kiezen
ze er in sommige gevallen voor om van terugvordering af te zien.
Gemeenten hebben de voor- en nadelen van het buiten invordering stellen
tegen elkaar afgewogen en besloten dat een efficiënt en pragmatisch
invorderingsbeleid dat beschouwd wordt als onderdeel van een breder
gemeentelijk beleid te verkiezen is boven een star beleid met als enig
uitgangspunt ‘fraude mag niet lonen’.
Het bovenstaande laat onverlet dat het aantal vorderingen dat jaarlijks wordt
afgeboekt zeer beperkt is. Het gaat slechts om 5 procent van het totale aantal
vorderingen. Gegeven het feit dat een vijfde van de verwijtbare vorderingen
ouder is dan tien jaar kunnen we ons afvragen of het realistisch is om te
verwachten dat de contante waarde van het vorderingenbestand 485 miljoen
euro is. Het lijkt ons aanbevelenswaardig om in een onderzoek te kijken of het
realistisch is om te verwachten dat op deze zeer oude vorderingen aflossing
plaatsvindt of gaat plaatsvinden.
5.4.2

Beperking van het aantal tijdelijk buiten invorderingstellingen
In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat op 53 procent van de vorderingen niet
wordt afgelost. De vraag is of er ruimte is om een deel van deze debiteuren
alsnog aan het aflossen te krijgen. Als we nogmaals kijken naar de reden van
niet aflossen zien we dat de mogelijkheden hiertoe beperkt zijn.

59

Tabel 5.1

Reden van tijdelijk buiten terugvorderingstelling (september 2008)

Ontbreken aflossingscapaciteit
Prioriteit bij andere interne vordering
Prioriteit bij andere externe vordering
Lopende gerechtelijke procedure
Lopende administratieve procedure
Onbekende verblijfplaats
Verblijf in het buitenland
Schuldsanering
Overige redenen
Totaal

2008
4%
20%
1%
0%
4%
7%
3%
3%
12%
54%

Op twintig procent van de vorderingen wordt tijdelijk niet afgelost omdat de
prioriteit ligt bij de aflossing van een andere interne vordering. Door de
beslagvrije voet is de aflossingsruimte van een cliënt beperkt en kan het
aflossingsbedrag niet worden verhoogd als een cliënt meer of hogere
vorderingen heeft. Ook in het geval van onvoldoende aflossingscapaciteit, een
lopende administratieve procedure en een schuldsaneringstraject is er geen
mogelijkheid om op deze cliënten te incasseren. De overige redenen betreffen
over het algemeen complexe persoonlijke omstandigheden
Mogelijk kunnen gemeenten erin slagen om met behulp van een deurwaarder
het percentage cliënten waarvan de verblijfplaats onbekend is te verlagen
zodat daar wat meer kan worden geïncasseerd.
5.4.3

Beleidsaanpassingen
De meeste gemeenten rapporteren maandelijks of éénmaal per kwartaal over
de resultaten van terugvordering. Deze rapportages bevatten informatie over
het vorderingensaldo, de debiteurenontvangsten, opboekingen en buiten
invorderingstellingen. Medewerkers debiteurenbeheer bekijken aan de hand
van deze kengetallen of aanpassingen in beleid of uitvoering kunnen leiden tot
een beter incasso.
In de gesprekken die we met gemeenten hebben gevoerd, ontstaat het beeld
dat het eerder gaat om rapportage dan om evaluatie. Eenmaal per jaar wordt
verantwoordingsinformatie geleverd aan de raad. Deze informatie is
gebaseerd op de maand- of kwartaalrapportages en rapporteert grotendeels
over dezelfde kengetallen. Deze informatie wordt samen met andere
gemeentelijke verantwoordingsinformatie aangeboden en wordt in de regel
niet afzonderlijk besproken en geëvalueerd.
Gemeenten die het beleid hebben aangepast of gaan aanpassen, geven aan
dat ervaringen op uitvoerend niveau (waarbij de eerdergenoemde kengetallen
een rol spelen), contacten met andere gemeenten en externe factoren
aanleiding zijn om het beleid te herzien. Een voorbeeld van het laatste is de

60

wijziging in de vierde tranche van de AWB die aanstaande is. Deze resulteren
in een rapportage met suggesties aan het college.

5.5

Conclusie: Hoe verder?
De belangrijkste conclusie uit deze analyse van de gemeentelijke
terugvorderingspraktijk is dat de terugvordering niet geïsoleerd kan worden
bekeken. Een actief handhavingsbeleid vergroot het aantal verwijtbare
vorderingen, terwijl een goed ingerichte preventieve handhaving de hoogte
van vorderingen beperkt. Daarnaast is geschetst hoe het gemeentelijke beleid
gericht op activering en schuldsanering van invloed is op de maatvoering waar
het vorderingen op cliënten betreft. Ofwel, bijstandscliënten die recent zijn
teruggekeerd in het arbeidsproces, wordt bij het innen op een vordering niet
het vel over de neus gehaald, juist omdat daarmee de prikkel om financieel op
eigen benen te staan wordt ondergraven. Zo voorkomen gemeenten dat de
armoedeval haar werk doet.
Hoe nu verder? Uit de ontwikkeling van het vorderingenbestand sinds de
invoering van de WWB blijkt, dat voor de komende jaren een geleidelijke
daling van het vorderingenbestand mag worden verwacht. Nu dit is gebleken,
zou die ontwikkeling kunnen worden versterkt wanneer (nog) meer zou
worden geïnvesteerd in een gerichte aanpak afgestemd op de onderscheiden
groepen debiteuren.
Het aandeel van de grote(re) gemeenten in het vorderingenbestand en het
geschetste hogere risico van de G4 in het bijzonder, waar het gaat om
verwijtbaar handelen van cliënten, zou een benchmark voor de grote(re)
gemeenten rechtvaardigen. Dat zou tevens de basis kunnen vormen voor een
systematische uitwisseling van ervaringen over resultaten van keuzes inzake
de inrichting van het handhavings- en terugvorderingsbeleid.
Daarbij kan de vraag worden betrokken of het geen tijd wordt voor een nieuwe
grote opschoningsoperatie. 6 Gezien de grote omvang van het uitstaande
bedrag en de leeftijd van een groot deel van de vorderingen, is het immers
zeer onaannemelijk dat op met name de omvangrijke en de oude schulden
nog aanzienlijk wordt afgelost. Dit impliceert niet een volledige kwijtschelding,
maar wel een nieuwe beoordeling van dat wat redelijkerwijs kan worden geïnd,
het maken van afspraken daarover met schuldenaren en het kwijtschelden van
dat deel van de vordering dat praktisch als oninbaar moet worden beschouwd.
Dit is niet zozeer een oproep tot een nieuw beleid, maar eerder een
intensivering van het kwijtscheldingsbeleid dat in veel gemeenten al bestaat,
maar slechts in beperkte mate wordt toegepast.

6

De vorige opschoningsactie heeft plaatsgehad vanaf 1999, met de introductie van de Wet
herziening debiteurenbeleid.

61

62

BIJLAGEN

63

64

BIJLAGE 1

Verantwoorden van CBS-bronnen
In hoofdstuk 2 onderscheiden we 2 soorten tabellen. Dit zijn de
peilmaandtabellen en de jaartabellen. Hieronder geven we weer welke
tabellen in hoofdstuk 2 betrekking hebben op een peilmaand en welke op een
bestandsjaar.

Box 1.1

Jaartabellen

Eigen berekening Regioplan Beleidsonderzoek op basis van de bij het CBS
beschikbaar gestelde microdatabestanden betreffende de
Bijstandsdebiteurenstatistiek van 2004 t/m 2008, welke afkomstig zijn van de
Nederlandse gemeenten.
Tabel 2.1 t/m 2.7
Tabel 2.13

Box I.2

Peilmaandtabellen

Eigen berekening Regioplan Beleidsonderzoek op basis van de bij het CBS
beschikbaar gestelde microdatabestanden betreffende de
Bijstandsdebiteurenstatistiek van 2004 t/m 2008 (peilmaand september), welke
afkomstig zijn van de Nederlandse gemeenten.
Tabel 2.8 t/m 2.12
Tabel 2.14

Als peilmaand is consequent gekozen voor de maand september van het
bestandsjaar. De reden hiervoor is dat zich in de maand september geen
verschijnselen voordoen die voor een afwijkend beeld zorgen in de
gerapporteerde indicatoren (denk bijvoorbeeld aan de uitkering van
vakantiegeld in mei, de uitkering van de 13e maand in december, brutering in
januari of de vakantieperiode in juli/augustus).

65

66

BIJLAGE 2

Ontwikkeling van het aantal verwijtbare vorderingen (2004-2008)
Tabel B2.1

Verwijtbare vorderingen, naar hoogte (stand september)

Minder dan 1.000 euro
1.000-5.000 euro
5.000-10.000 euro
10.000-20.000 euro
Meer dan 20.000 euro

2004
47%
36%
14%
3%
2%

2005
46%
36%
14%
3%
2%

2006
45%
36%
14%
3%
1%

2007
45%
36%
15%
3%
1%

2008
44%
36%
15%
4%
2%

Gemiddelde
Standaarddeviatie
Aantal

€ 3.159
€ 7.123
175.534

€ 3.361
€ 7.705
165.260

€ 3.541
€ 7.723
159.201

€ 3.745
€ 8.519
149.772

€ 3.883
€ 8.815
143.131

Een gemiddelde vordering bedraagt in 2008 ongeveer 3.900 euro. De gemiddelde
omvang van de vordering is sinds 2004 met ongeveer 23 procent toegenomen. Het
percentage vorderingen met een vorderingenbedrag van minder dan 1.000 euro
neemt licht af ten gunste van het percentage vorderingen met een
vorderingenbedrag van meer dan 5.000 euro.

67

68

BIJLAGE 3

Verwijtbare en niet-verwijtbare vorderingen vergeleken
In deze paragraaf worden de belangrijkste verschillen tussen verwijtbare en
niet verwijtbare vorderingen beschreven.
1

Bestand ultimo 2008

Verwijtbare vorderingen zijn hoger
Op het niveau van de individuele vordering blijkt dat verwijtbare vorderingen
hoger zijn dan niet-verwijtbare vorderingen. Zevenenzestig procent van de
niet-verwijtbare vorderingen bedraagt minder dan 1.000 euro. Van de
verwijtbare vorderingen is 44 procent lager dan 1.000 euro. Een gemiddelde
niet-verwijtbare vordering bedraagt in 2008 ongeveer 2.500 euro en een
verwijtbare vordering 3.900 euro.
Verwijtbare vorderingen zijn ouder
Een belangrijk aspect van het vorderingenbestand is het onderscheid tussen
oudere en meer recente vorderingen. Het aandeel verwijtbare vorderingen dat
dateert van vóór 2004 is groter dan voor de niet-verwijtbare vorderingen.
Voor dit verschijnsel zijn verschillende redenen aan te wijzen. Ten eerste is
het bedrag dat met verwijtbare vorderingen is gemoeid gemiddeld hoger, het
duurt dus langer voordat een verwijtbare vordering is afgelost. Daarnaast is in
veel gemeenten beleidsmatig vastgelegd dat er op verwijtbare vorderingen
langer moet worden afgelost voordat deze kunnen worden kwijtgescholden.
Er wordt op niet-verwijtbare vorderingen meer geïnd
In 2008 wordt er 133 miljoen euro afgelost op niet-verwijtbare vorderingen. Dat
staat gelijk aan 24 procent van het uitstaande bedrag aan vorderingen. Op de
verwijtbare vorderingen is 43 miljoen euro afgelost. Dit is 8 procent van het
bedrag dat uitstaat aan verwijtbare vorderingen.
Dit grote procentuele verschil wordt deels verklaard door het verschil in het
aantal debiteuren. Er zijn 72.000 debiteuren met een verwijtbare vordering en
105.000 debiteuren met een niet-verwijtbare vordering. Door de beslagvrije
voet zijn gemeenten gebonden aan een maximumbedrag dat ze per debiteur
mogen vorderen. Daarom zijn de terugvorderingsmogelijkheden op een klein
aantal debiteuren met hoge vorderingen beperkter dan op een groter aantal
debiteuren met een lagere vordering.
De combinatie van lagere vorderingen en hogere aflossingen leidt ertoe dat er
procentueel meer niet-verwijtbare vorderingen dan verwijtbare vorderingen
worden afgelost. In 2008 is 16 procent van de verwijtbare vorderingen en 32
procent van de niet-verwijtbare vorderingen afgelost.

69

Er wordt op niet-verwijtbare vorderingen op een andere wijze geïnd
In 2008 wordt op 48 procent van de niet-verwijtbare vorderingen en 44 procent
van de verwijtbare vorderingen een lopende aflossing gerapporteerd.
Terugvordering geschiedt zowel bij de verwijtbare als de niet-verwijtbare
vorderingen in ongeveer 12 procent van de gevallen middels verrekening met
de bijstandsuitkering. Niet-verwijtbare vorderingen worden vaker geïnd
middels een minnelijke regeling (respectievelijk 27 en 20%). Verwijtbare
vorderingen worden vaker geïnd door beslag te leggen (respectievelijk 11 en
7%).
2

Dynamiek niet-verwijtbare vorderingen 2004 - 2008

De dynamiek van de niet-verwijtbare vorderingen verloopt volgens een ander
patroon dan de dynamiek van de verwijtbare vorderingen.
Uitgangspunt: het vorderingenbedrag en het vorderingensaldo
Evenals bij de verwijtbare vorderingen neemt het aantal vorderingen en het
aantal debiteuren tussen 2004 en 2008 met ongeveer 19 procent af. Het saldo
van de niet-verwijtbare vorderingen blijft op een vrijwel gelijk niveau, tussen
405 en 410 miljoen euro. Een gestage toename van het saldo, zoals bij de
verwijtbare vorderingen, doet zich niet voor.

Tabel B3.1

Standcijfers 1 januari vorderingenbestand 2004 - 2008

Aantal vorderingen op 1/1
Aantal debiteuren op 1/1
Bedrag op 1/1 van
bestandsjaar

2004

2005

2006

2007

2008

188.592
131.131
€409.6

181.992
124.400
€396.4

169.425
116.343
€410,1

160.026
110.300
€404,8

154.459
105.758
€407,2

Bij: opboekingen
Het aantal nieuwe vorderingen dat in de loop van het jaar ontstaat, neemt
tussen 2004 en 2008 af met 29 procent en het aantal debiteuren met 26
procent.
Het aantal verwijtbare vorderingen is iets sterker afgenomen (36%) dan het
aantal niet-verwijtbare vorderingen (29%).
Het bedrag dat met de nieuwe vorderingen is gemoeid, is in 2008 op ongeveer
hetzelfde niveau als in 2004. In 2005 en 2006 is het vorderingenbedrag dat
aan het vorderingenbestand wordt toegevoegd relatief gering van omvang, in
2007 juist wat omvangrijker. Op dit punt wijken de niet-verwijtbare vorderingen
af van de verwijtbare vorderingen. De verwijtbare vorderingen laten namelijk
ook na 2006 een daling zien wat het saldo betreft dat ermee is gemoeid.

70

Tabel B3.2

Opboekingen niet-verwijtbare vorderingen in de loop van het
bestandsjaar (2004-2008)
2004

Nieuwe vorderingen
Nieuwe debiteuren
Bedrag nieuwe vorderingen
Correcties op schuldbedrag

2005

103.497 85.404
77.936 66.777
€ 132,7 € 124,7
€ 80,3
€ 82,3

2006
83.357
65124
€ 118,3
€ 68,7

2007

2008

79.499
61.870
€ 137,5
€ 64,8

72.931
57.292
€ 133,6
€ 64,8

Af: aflossingen
Het aantal vorderingen dat wordt afgelost en het aantal debiteuren dat een
vordering aflost neemt tussen 2005 en 2008 af met respectievelijk 11 en 9
procent. Deze afname wordt voorafgegaan door een explosieve toename. Het
aantal vorderingen dat wordt afgelost, neemt in 2005 toe met 34 procent ten
opzichte van 2004. In dezelfde periode neemt het aantal debiteuren dat een
vordering aflost toe met 31 procent. Ook bij de verwijtbare vorderingen hebben
we deze toename in 2005 gezien.
Het bedrag dat gemeenten jaarlijks innen, neemt toe. In de jaren 2007 en
2008 is het afgeloste bedrag ongeveer 14 procent hoger dan in de jaren die
daaraan voorafgaan. Dit wijkt af van hetgeen we bij de verwijtbare vorderingen
hebben gezien. Daar nam het bedrag dat debiteuren gezamenlijk aflossen af
met 12 procent.

Tabel B3.3

Aflossingen in de loop van het bestandsjaar (2004-2008)

Aantal vorderingen dat wordt afgelost
Aantal debiteuren dat vordering(en)
heeft afgelost
Afgelost bedrag (x 1 mln. euro)

2004

2005

2006

2007

2008

61.334
51.277

82.002
67.134

79.122
64.997

77.611
63.326

73.249
60.122

€ 119,9 € 114,1 € 116,7 € 135,1 € 132,7

Af: afboekingen
Jaarlijks worden er ongeveer 9.500 niet-verwijtbare vorderingen afgeboekt.
Procentueel worden er evenveel verwijtbare als niet-verwijtbare vorderingen
afgeboekt. Het bedrag dat gemoeid is met het definitief buiten invordering
stellen schommelt voor beide typen vorderingen jaarlijks tussen de 15 en 20
miljoen euro. In beide gevallen is dat ongeveer 4 procent van het totale
vorderingenbedrag. Het saldo van de correcties op het schuldbedrag is hoger
dan de afboekingen. Hiermee is jaarlijks ongeveer tussen de 44 en 60 miljoen
euro gemoeid.
Evenals bij de verwijtbare vorderingen is het aantal afgeboekte vorderingen
vrij constant. Ook daar zagen we dat het afgeboekte bedrag en het bedrag dat
is gemoeid met correcties op het schuldbedrag van jaar tot jaar varieert.

71

Tabel B3.4

Afboekingen in de loop van het bestandsjaar (2004-2008)

Aantal afgeboekte vorderingen
Aantal debiteuren met afgeboekte
vordering
Afgeboekt bedrag (x 1 mln. euro)
Correcties op schuldbedrag (x 1
mln. euro)

72

2004

2005

2006

2007

2008

9.615
8.124

9.148
7.714

8.109
6.746

9.547
8.015

9.555
7.696

€ 15,1
€ 59,5

€ 20,6
€ 44,1

€ 15,1
€ 47,8

€ 17,1
€ 51,9

€ 17,6
€ 48,5