>Retouradres Postbus 16375 2500 BJ Den Haag

De president van de Algemene Rekenkamer
Mevrouw drs. S.J. Stuiveling
Postbus 20015
2500 EA Den Haag

Primair Onderwijs
IPC 2400
Rijnstraat 50
Den Haag
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
www.rijksoverheid.nl

..

Onze referentie
523398
Uw brief van
18 juni 2013

Datum
Betreft

Reactie op rapport "Kunnen basisscholen passend onderwijs aan?"

Uw referentie
13003736R

Geachte mevrouw Stuiveling,
Met veel waardering heb ik kennisgenomen van uw rapport Kunnen basisscholen
passend onderwijs aan? Het rapport geeft een nuttig en gedegen inzicht in het
basisonderwijs, mede doordat ook de dagelijkse praktijk in beeld is gebracht.
Het rapport geeft een goed inzicht in de uitdagingen waar veel schoolbesturen
voor staan. Tegelijkertijd blijft de vraag in hoeverre de bekostiging van het
basisonderwijs toereikend is met oog op de invoering van passend onderwijs
onbeantwoord. Ik heb er goed nota van genomen dat de Algemene Rekenkamer
een uitspraak hierover aan kabinet en parlement laat. De hoofdconclusies en
aanbevelingen van het rapport geven aan waar ik, maar zeker ook schoolbesturen
de komende tijd scherp op moeten blijven inzetten. Overduidelijk is dat er van
achteroverleunen geen sprake kan zijn, integendeel.
Conclusies: ambities in balans?
De belangrijkste conclusie in het rapport is dat de financiële positie van het
basisonderwijs kwetsbaarder is geworden en dat alertheid is geboden. Hieraan is
de aanbeveling verbonden na te gaan of de ambities voor het basisonderwijs nog
in balans zijn met de beschikbare mensen, middelen en tijd. Hiermee geeft de
Algemene Rekenkamer aan dat een uitspraak over de toereikendheid niet alleen
vanuit het geld te beantwoorden is. Ook de aspecten taken en (de kwaliteit van)
personeel moeten hierbij betrokken worden.
Het rapport stelt dat er sprake is van een wankel evenwicht. Het beeld is echter
complex en genuanceerd. Enerzijds wordt de sector geconfronteerd met een
aantal ontwikkelingen waardoor de financiële positie de afgelopen jaren onder
druk is komen te staan. In sommige gevallen leidt dit ertoe dat de balans
doorslaat naar de verkeerde kant, waardoor schoolbesturen daadwerkelijk in
problemen komen. Momenteel staan 16 van de circa 1.100 besturen onder
aangepast toezicht. Zoals ook de Algemene Rekenkamer opmerkt, is dit een
fractie van het totaal. Anderzijds moet ik tot tevredenheid constateren dat het de
meeste besturen lukt hun afweging tussen tijd, taken, personeel en geld zo te
maken dat zij uitkomen met de beschikbare middelen en goed onderwijs leveren.
Dit laat zien dat het zeer wel mogelijk is de goede balans te vinden en te houden.
Voorwaarde is wel dat schoolbesturen die integrale afweging ook echt goed
Pagina 1 van 6

maken. Het is de taak van de overheid daarvoor de randvoorwaarden te
scheppen. Opeenvolgende kabinetten hebben eraan bijgedragen dat het
basisonderwijs een goede uitgangspositie heeft. Het SCP1, en recent ook het CBS,
hebben laten zien dat het bedrag per leerling in het basisonderwijs het afgelopen
decennium aanzienlijk is gestegen. Dit kabinet versterkt de positie van besturen
verder door naast het beschikbaar stellen van extra middelen hen te
ondersteunen bij o.a. de invoering van passend onderwijs, het anticiperen op
financiële ontwikkelingen en het inspelen op dalende leerlingaantallen.
Daarnaast heeft het primair onderwijs een streepje voor op andere
onderwijssectoren doordat de jaarlijkse prijsbijstelling wettelijk verplicht is. Dit
alles sterkt mij in mijn standpunt dat besturen, mits zij de juiste keuzes maken en
anticiperen op ontwikkelingen met financiële consequenties, uit kunnen komen
met de beschikbare middelen en goed onderwijs kunnen leveren.

Onze referentie
523398

Bovenstaande laat onverlet dat ik de conclusie dat alertheid is geboden volledig
onderschrijf. Het basisonderwijs ziet zich gesteld voor grote inhoudelijke opgaven,
zoals de invoering van passend onderwijs en het verhogen van de
leeropbrengsten. De constatering dat er meer personeel in dienst is dan op de
grond van de bekostiging mag worden verwacht, vraagt niet alleen om alertheid,
maar ook om gerichte actie van besturen. Overigens kunnen mijns inziens de in
het rapport genoemde ‘boventallige fte’s’ deels worden verklaard uit andere
geldstromen dan de personele bekostiging, zoals rugzakbekostiging,
impulsmiddelen en gemeentelijke middelen. De wetenschap dat de inkomsten van
schoolbesturen de komende jaren verder teruglopen als gevolg van dalende
leerlingaantallen onderstreept de urgentie dat besturen tijdig anticiperen op
financiële ontwikkelingen. Dit is waarom ik het continuïteitstoezicht intensiveer en
schoolbesturen ondersteun in het vergroten van hun financiële deskundigheid. In
mijn beleidsreactie op het IBO Krimp heb ik aangegeven dat ik schoolbesturen
hulp biedt bij het inspelen op dalende leerlingaantallen. Dit sluit naadloos aan bij
de conclusie in het rapport dat schoolbesturen er verstandig aan doen te
anticiperen op ontwikkelingen die financiële consequenties hebben. Gelukkig zien
we in de praktijk dat steeds meer schoolbesturen hun onderwijsinhoudelijke
keuzes baseren op een meerjarenplanning en -begroting.
De invoering van passend onderwijs geeft schoolbesturen meer ruimte om de
extra onderwijsondersteuning voor leerlingen vorm te geven. Zoals in het rapport
wordt opgemerkt, biedt dit kansen. Door meer ondersteuning in het reguliere
basisonderwijs te bieden, hoeven minder kinderen naar het speciaal onderwijs
verwezen te worden. Middelen en menskracht die anders in het speciaal onderwijs
ingezet zouden moeten worden, komen dan voor de basisschool beschikbaar.
Maar de invoering van passend onderwijs brengt ook nieuwe
verantwoordelijkheden met zich mee, zoals de invoering van de zorgplicht. De
schoolbesturen en samenwerkingsverbanden staan er niet alleen voor waar het
gaat om de invoering van passend onderwijs. Het ministerie van OCW heeft
samen met de sectororganisaties een uitgebreid ondersteuningsprogramma
ingericht. Ook worden de ontwikkelingen in de samenwerkingsverbanden
nauwkeurig gevolgd via een periodieke monitor. Uit de resultaten van de monitor
in mei jl. blijkt dat de invoering van passend onderwijs weliswaar op schema ligt,
maar dat er nog veel werk moet worden verzet. De bestuurlijke inrichting van de

1

SCP: Waar voor ons belastinggeld.
Pagina 2 van 6

samenwerkingsverbanden is in de afrondende fase. Wat betreft de inhoudelijke
invulling moeten er nog flinke stappen worden gezet. De resultaten van de
tweede monitor heb ik op 18 juni naar de Tweede en Eerste Kamer gestuurd. Ik
zal de ontwikkelingen in de aanloop naar de ingangsdatum van passend onderwijs
op de voet blijven volgen.

Onze referentie
523398

Een ander element dat in het rapport naar voren komt, is de beeldvorming over
passend onderwijs bij leraren en de extra belasting die zij door de invoering
verwachten. Er is zorg dat er veel meer leerlingen in de klas komen die extra
ondersteuning nodig hebben en dat leraren daarvoor onvoldoende zijn toegerust.
Dit zijn signalen die zowel ik, als de schoolbesturen serieus moeten nemen.
Daarom zijn met de sectororganisaties afspraken gemaakt over verdere
professionalisering van leraren, o.a. over het beter omgaan met verschillen
tussen leerlingen. Communicatie speelt een belangrijke rol om onjuistheden en
onduidelijkheden over passend onderwijs weg te nemen. Zo leeft bij veel leraren
nog steeds het beeld dat passend onderwijs betekent dat het speciaal onderwijs
helemaal wordt opgeheven, en dat ook kinderen met een grote
ondersteuningsbehoefte in het gewone basisonderwijs opgevangen moeten
worden. Dat is zeker niet het geval. Ook onder passend onderwijs blijft er speciaal
onderwijs voor deze leerlingen met een grote ondersteuningsbehoefte. De eerder
voorgenomen bezuiniging van € 300 miljoen op het passend onderwijs is
ongedaan gemaakt, waardoor in beginsel de huidige omvang van het (v)so (circa
70.000 plaatsen) in stand kan blijven. Het is aan de samenwerkingsverbanden om
te bepalen welke omvang het (v)so moet hebben om alle leerlingen een passende
plek te bieden. De besturen en de samenwerkingsverbanden zijn dan ook primair
aan zet waar het gaat om het wegnemen van onduidelijkheden over de
vormgeving van passend onderwijs in hun eigen regio. Samen met de landelijke
organisaties ondersteun ik hen daarbij door op landelijk niveau goede voorlichting
te geven aan allen die betrokken zijn bij passend onderwijs, waaronder ook de
leraren.
Aanbevelingen: hoe houden we de balans in evenwicht?
In de aanbevelingen die stoelen op de voornaamste hoofdconclusie wordt
onderscheid gemaakt naar de elementen middelen, taken en personeel. Deze
elementen worden in het rapport beschouwd als de knoppen waaraan gedraaid
kan worden om in evenwicht te blijven. Onderstaand ga ik nader op deze drie
elementen in.
Middelen
Opeenvolgende kabinetten hebben geïnvesteerd in het basisonderwijs. Het bedrag
per leerling is in het afgelopen decennium aanzienlijk gestegen. Ook in tijden van
crisis investeert dit kabinet in het basisonderwijs. In het regeerakkoord is per
2015 € 256 miljoen, die door gemeenten nu niet worden besteed aan
onderwijshuisvesting, gereserveerd om toe te voegen aan de bekostiging van het
funderend onderwijs en in het regeerakkoord is € 344 gereserveerd voor verdere
professionalisering van leraren en schoolleiders in het funderend onderwijs. Voor
het beschikbaar komen van de middelen voor professionalisering is in het
regeerakkoord de voorwaarde opgenomen dat kabinet en sociale partners
afspraken maken over de flexibilisering en modernisering van de
arbeidsvoorwaarden, waaronder het afschaffen van de BAPO, in een Nationaal
Onderwijsakkoord. Daarmee worden twee vliegen in één klap geslagen: de
arbeidsvoorwaarden worden gemoderniseerd, zoals ook de Algemene Rekenkamer

Pagina 3 van 6

aanbeveelt, waardoor de middelen die nu samenhangen met de BAPO effectiever
voor het onderwijs kunnen worden ingezet èn er komen daarbovenop vanuit het
regeerakkoord extra middelen beschikbaar om leraren beter toe te rusten, ook
met oog op de invoering van passend onderwijs.

Onze referentie
523398

Voor de aanwending van extra middelen in het basisonderwijs en de wijze waarop
die worden ingezet, is het uitgangspunt dat er draagvlak is in het veld. Zo zijn
over de intensiveringsmiddelen van het vorige kabinet afspraken gemaakt in het
met de PO-raad afgesloten bestuursakkoord primair onderwijs 2012-2015. Op
deze manier is gewaarborgd dat er draagvlak en commitment is voor onze
gezamenlijke ambities. Dit jaar nog vindt de eerste evaluatie van het
bestuursakkoord plaats. Dit kan leiden tot bijstellingen van het akkoord. Daarbij
zal ik de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer betrekken.
Ik deel de mening van de Algemene Rekenkamer dat de verdeling van de
middelen een belangrijke knop is. Het is mijn verantwoordelijkheid zorg te dragen
voor een evenwichtige verdeling die zo goed mogelijk aansluit bij de inspanningen
en uitgaven die scholen moeten doen. Zo bezie ik momenteel de mogelijkheden
om de middelen uit de gewichtenregeling met andere maatstaven te verdelen,
zodat meer recht wordt gedaan aan de feitelijke onderwijsachterstanden.
Daarnaast heb ik in mijn beleidsreactie op het IBO Krimp aangekondigd dat er
een alternatieve verdeling komt voor de middelen die nu samenhangen met de
kleine scholentoeslag.
De bekostiging van het basisonderwijs wordt regelmatig geëvalueerd. Niet alleen
op basis van wettelijke verplichtingen daartoe, maar ook los daarvan. De laatste
evaluatie van de materiële bekostiging is uitgevoerd met instemming van de POraad over de aanpak. De uitkomst laat zien dat de feitelijke uitgaven niet veel
afwijken van de bekostiging. De invoering van de lumpsum is geëvalueerd en
regelmatig worden onderdelen van de bekostiging bezien als signalen daartoe
aanleiding geven. Zo zijn recent binnen de personele bekostiging de uitgaven
voor de BAPO en de functiemix onder de loep genomen. Ik blijf alert op signalen
over afwijkingen tussen de bekostiging en de feitelijke uitgaven en stel zo nodig
aanvullend onderzoek in.
De aanbeveling ook de gegevens ‘niveauverschil’ en ‘gevraagde differentiatie’ een
plek te geven in de normatieve verdeling van de middelen kan ik niet overnemen.
Onderzoek van de Evaluatiecommissie Passend Onderwijs heeft laten zien dat er
geen objectieve factoren zijn die de ongelijke verdeling van
ondersteuningsmiddelen verklaren. Na de invoering van passend onderwijs loopt
de verdeling van de ondersteuningsmiddelen via de samenwerkingsverbanden en
kan er geen sprake zijn van een normatieve verdeling vanuit het Rijk. Deze
ondersteuningsmiddelen worden gelijkmatig over het land verdeeld (verevening).
Om de herverdeeleffecten op te vangen is er tot en met 2020 een
overgangsregeling. Het is van belang dat samenwerkingsverbanden goede
afspraken maken over de verdeling van de ondersteuningsmiddelen. Daarnaast is
voor de langere termijn het voornemen om de bekostiging zoveel als mogelijk te
vereenvoudigen. Het toevoegen van extra elementen die meewegen in de
bepaling van de omvang van de normatieve formatie is hieraan contrair.

Pagina 4 van 6

Taken
Ik heb scherp op het netvlies dat de vraag welke taken het basisonderwijs moet
uitvoeren, vraagt om een duidelijke afweging. Niet alleen van mijn kant, maar
zeker ook door het schoolbestuur. Ik constateer dat er druk is vanuit de
samenleving en de politiek om bepaalde taken in het basisonderwijs te beleggen.
Echter, ook veel werkdruk komt uit het onderwijs zelf, bijvoorbeeld door de
ambities die besturen zelf formuleren. Gevolg kan zijn dat scholen en leraren een
stapeling van werkdruk ervaren. Die signalen vang ik ook op. Ik heb de inspectie
gevraagd nader onderzoek te doen naar de vraag of er sprake is van een te
sterke focus op de kernvakken, waardoor andere leergebieden mogelijk in het
gedrang komen. Dit rapport zal ook beschikbaar komen voor de Tweede Kamer.
Daarnaast ga ik gesprekken voeren met de sector over het onderwijsaanbod. Dit
gaat niet alleen over de vele maatschappelijke opdrachten voor de school, maar
ook over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het onderwijsaanbod en de
keuzes die de school hier zelf in maakt.

Onze referentie
523398

Personeel
Onderwijskwaliteit staat of valt met de leraar. Goede leraren, die
handelingsbekwaam zijn en opbrengstgericht werken, zijn daarvoor onontbeerlijk.
Dit kabinet heeft € 344 miljoen gereserveerd voor verdere professionalisering van
leraren en schoolleiders in het funderend onderwijs. Via het programma School
aan Zet bied ik momenteel ondersteuning aan de professionalisering van leraren
met het oog op de invoering van passend onderwijs. Centraal hierin staat het
thema omgaan met verschillen. Daarnaast is HRM-beleid een belangrijk thema,
waarbij besturen en schoolleiders ondersteuning kunnen krijgen om hun
personeelsbeleid aan te passen aan de huidige ontwikkelingen. In de
Lerarenagenda, die voor begin oktober is toegezegd aan de Tweede Kamer, ga ik
verder in op de professionalisering van leraren en de voorbereiding van
toekomstige leraren op de opleidingen.
Onderstaand wordt ingegaan op de overige aanbevelingen uit het rapport.
De aanbeveling om de sturing op leeropbrengsten vast te houden en te
versterken beschouw ik als een steun in de rug voor het ingezette beleid. In mijn
visie is de invoering van passend onderwijs niet strijdig met de gedragen ambitie
de leeropbrengsten te verhogen. Door opbrengstgericht te werken wordt het
maximale uit alle leerlingen gehaald. Daar zet ik ook vol op in. Wel zie ik dat dit in
de klas spanning kan opleveren. De inspectie werkt de komende jaren verder aan
een transparante opbrengstenmaat waarin alle leerlingen meetellen en waarbij
zichtbaar rekening wordt gehouden met de complexiteit van de
leerlingenpopulatie. Hiermee wordt een antwoord geboden op het door scholen
ervaren gebrek aan waardering voor de inspanningen die zij leveren voor
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Uiteindelijk gaat het erom de
toegevoegde waarde van de school bij alle leerlingen, ook de leerlingen met extra
ondersteuningsbehoeften, in beeld te krijgen.
Ik doe er alles aan kabinetsbesluiten met financiële gevolgen voor schoolbesturen
zo snel als kan te communiceren. Daarbij is het ook belangrijk dat schoolbesturen
scherp de leerlingontwikkeling in de gaten houden; die heeft immers grote
implicaties voor de beschikbare middelen van het schoolbestuur. Ik bezie
momenteel hoe de informatie die schoolbesturen nodig hebben om vooruit te
plannen beter kan worden ontsloten.

Pagina 5 van 6

Over hoe op basis van de principes van open data een duurzame
informatiehuishouding kan worden vormgegeven die inzicht biedt in middelen en
prestaties van het basisonderwijs ga ik in gesprek met DUO, de inspectie en de
PO-raad, ook gezien de samenhang met Vensters voor Verantwoording PO. Ik
hecht er namelijk groot belang aan dat besturen publiek verantwoording afleggen
en dat prestaties van scholen transparant zijn voor alle belanghebbenden. Maar ik
ga verder dan dat. Nadere analyse moet meer inzicht geven in de relatie die er is
tussen de bekostiging en de kwaliteit die scholen leveren en helder maken wat
besturen allemaal doen om hierin evenwicht te bereiken. De goede voorbeelden
die dit oplevert, zal ik breder verspreiden. Graag ga ik in op het aanbod van de
Algemene Rekenkamer om hierin mee te denken.

Onze referentie
523398

Het flexibeler en moderner maken van de arbeidsvoorwaarden is een speerpunt
uit het regeerakkoord van dit kabinet. Het is de inzet van dit kabinet de middelen
die nu omgaan in de BAPO-regeling effectiever in te zetten voor het onderwijs.
Zoals eerder opgemerkt zullen hier met de sociale partners afspraken over
worden gemaakt in het Nationale Onderwijsakkoord. Ondertussen hebben de
sociale partners het initiatief genomen om samen te werken aan de vormgeving
van een moderne en toekomstbestendige cao, onder de titel ‘Mijn werk, Onze
scholen’. Ik juich deze ontwikkeling toe.
Tot slot wil ik nogmaals mijn waardering uitspreken voor het veelomvattende en
gedegen rapport. Ik neem het krachtige signaal dat er in besloten ligt zeer ter
harte.
Hoogachtend,
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

Sander Dekker

Pagina 6 van 6