Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 232 (R2174)

Goedkeuring van het op 29 augustus 2021 te
Abu Dhabi tot stand gekomen Verdrag tussen
het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde
Arabische Emiraten inzake wederzijdse
rechtshulp in strafzaken (Trb. 2021, 116)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 27 januari 2023
Inleidende opmerkingen
Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het door de Vaste
Commissie voor Justitie en Veiligheid uitgebrachte verslag inzake dit
voorstel van rijkswet. In deze nota ga ik, mede namens de Minister van
Buitenlandse Zaken, in op de vragen en opmerkingen in het verslag.
I. Algemeen
Met de leden van de VVD-fractie, de D66-fractie, de CDA-fractie en de
SP-fractie deel ik de gedachte dat intensivering van de strafrechtelijke
samenwerking een belangrijke bijdrage kan leveren aan de bestrijding van
de internationale drugscriminaliteit en de begeleidende ondermijnende
verschijnselen als het witwassen van vermogensbestanddelen en het
misbruik maken van internationale financiële systemen. Ik heb met
belangstelling kennisgenomen van de vragen van de leden van dezelfde
fracties met betrekking tot de mensenrechtelijke kant van het voorliggende verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde
Arabische Emiraten inzake wederzijdse rechtshulp (hierna: het verdrag). Ik
ben met deze leden van oordeel dat het van groot belang is dat aan het
verdrag en de toepassing ervan in de praktijk een toereikende mensenrechtelijk basis ten grondslag ligt.
1.3 Strafrechtelijke samenwerking met de Verenigde Arabische Emiraten
De leden van de D66-fractie merken op dat in de memorie van toelichting
is verantwoord dat er door Nederland sinds 1 januari 2017 70 rechtshulpverzoeken aan de Verenigde Arabische Emiraten zijn gericht, waarvan er
op het moment van het schrijven van de memorie 23 waren afgerond.
Deze leden vragen hoeveel rechtshulpverzoeken de Verenigde Arabische
Emiraten aan Nederland heeft gericht en hoeveel daarvan zijn afgedaan.

kst-36232-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

1

De Verenigde Arabische Emiraten hebben in elk geval in de laatste tien
jaar geen enkel rechtshulpverzoek gericht aan het Koninkrijk der
Nederlanden.
Deze leden vragen voorts of het onderhavige verdrag ook voor de
resterende niet-afgeronde zaken de grondslag zal bieden.
Zoals uit het vooorgaaande antwoord blijkt, zijn er geen resterende
niet-afgeronde rechtshulpverzoeken van de Verenigde Arabische Emiraten
aan Nederland. Het voorliggende bilaterale verdrag kan overigens niet
fungeren als grondslag voor de afhandeling van rechtshulpverzoeken die
zijn ingediend op grond van een of meer van de multilaterale verdragen
waar het Koninkrijk en de Verenigde Arabische Emiraten beide partij bij
zijn. Een rechtshulpverzoek gegrond op een dergelijk verdrag betreft
immers specifieke in dat verdrag opgenomen strafbaarstellingen en moet
ook worden afgewikkeld volgens de in dat verdrag geregelde procedures
en voorwaarden die kunnen verschillen van een bilateraal verdrag. In
artikel 21 van het voorliggende verdrag is overeengekomen dat de
bepalingen van het verdrag geen afbreuk doen aan verplichtingen die
beide verdragsluitende partijen hebben krachtens andere tussen hen
geldende verdragen. Belangrijker is echter dat de intensivering van de
strafrechtelijke samenwerking die het gevolg is van het voorliggende
verdrag naar verwachting tot gevolg zal hebben dat de afronding van
rechtshulpverzoeken soepeler verloopt.
De leden van de D66-fractie constateren dat niet alleen de bewijsverzameling die op grond van een rechtshulpverzoek in het buitenland heeft
plaatsgevonden moet voldoen aan de vereisten van artikel 6 van het
Europees Verdrag van de Rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM), maar ook aan de regels van de Nederlandse strafvordering die gelden voor de toelaatbaarheid van die bewijsmiddelen. Deze
leden wijzen erop dat het voorliggende verdrag onder meer een regeling
bevat voor de doorzoeking, het verhoren van verdachten en getuigen en
de opsporing van en confiscatie van crimineel vermogen. Naar deze leden
stellen komen uit internationale rapporten serieuze schendingen van het
recht op een eerlijk proces in de Verenigde Arabische Emiraten naar
voren. In dat verband vragen deze leden welke waarborgen de regering
heeft om vast te stellen dat niet alleen wordt voldaan aan de eisen van
artikel 6 EVRM, maar ook aan de Nederlandse regels omtrent strafvordering zodat bewijs dat op basis van een rechtshulpverzoek in het
buitenland is verkregen toelaatbaar is in het strafproces in Nederland.
De essentie van een rechtshulpverdrag is dat het mogelijk maakt dat de
verzoekende staat de aangezochte staat vraagt om zijn strafprocesrechtelijke bevoegdheden te benutten ten behoeve van een strafrechtelijk
onderzoek in de verzoekende staat. Het uitgangspunt daarbij is dat het
recht van de aangezochte staat van toepassing is op de uitoefening van
die bevoegdheden. Zou, zoals de leden van de D66-fractie op basis van
het arrest van de Hoge Raad van 4 november 1986 (NJ 1987, 812)
kennelijk van oordeel zijn, ook Nederlands strafprocesrecht van
toepassing zijn op de wijze waarop de aangezochte staat zijn bevoegdheden uitoefent, dan zou het effect daarvan zijn dat overheidsfunctionarissen van een vreemde staat aan Nederlands recht onderworpen zijn. Dit
kan internationaalrechtelijk vanwege de onderlinge gelijkheid van
soevereine staten niet worden aanvaard. Het voorliggende verdrag is dan
ook tot stand gekomen op basis van onderhandelingen waarin is
geïnventariseerd over welke bevoegdheden de partijen beschikken, en
welke voorzieningen getroffen moeten worden in de gevallen waarin
sprake was van verschillen tussen de rechtsstelsels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

2

Het EVRM speelt waar het gaat om rechtshulpverzoeken aan twee kanten
een rol. In het geval van een Nederlands of Caribisch rechtshulpverzoek
aan de Verenigde Arabische Emiraten vindt in Nederland of op een van de
eilanden onderzoek plaats dat kan leiden tot een strafzaak in een van de
landen van het Koninkrijk. In het geval van een rechtshulpverzoek van de
Verenigde Arabische Emiraten gericht aan een van de landen van het
Koninkrijk vindt in de Verenigde Arabische Emiraten onderzoek plaats dat
kan leiden tot een strafzaak in de Emiraten.
Waar het gaat om een verzoek uitgaande van een van de landen van het
Koninkrijk zal altijd moeten worden afgewogen wat het concrete belang is
bij het uitvoeren van het verzoek en welke eventuele risico’s van
schending van de fundamentele recchten daarmee gepaard zouden
kunnen gaan. In het geval van een op feiten en omstandigheden gegrond
vermoeden dat de uitvoering van het verzoek zou leiden tot een flagrante
schending van de fundamentele rechten van de betrokken persoon zal
geen rechtshulpverzoek moeten worden gedaan. Het in dit verband voor
Nederland geldende toetsingskader is neergelegd in het Protocol
Samenwerking bij Internationale Rechtshulp (Kamerstukken II 2019/20,
31 753, nr. 191). Wanneer een rechtshulpverzoek is gedaan en uitgevoerd,
is het uiteindelijk aan de rechter om te beoordelen of het met gebruikmaking van een rechtshulpverzoek verkregen bewijs toelaatbaar is in het
licht van de eerbiediging van de fundamentele rechten gegarandeerd door
het EVRM. In het door deze leden aangehaalde arrest heeft de Hoge Raad
bevestigd dat de rechter in de context van een Nederlands strafrechtelijk
onderzoek een oordeel toekomt over de aanvaardbaarheid van een door
de buitenlandse autoriteiten uitgevoerde onderzoekshandeling. Dat ligt
naar het oordeel van de regering in de context van dit verdrag niet anders.
Waar het gaat om een verzoek uitgaaande van de Verenigde Arabische
Emiraten aan een van de landen van het Koninkrijk geldt dat afgwogen
moet worden of aan het verzoek gevolg kan worden gegeven zonder dat
wordt meegewerkt aan een schending van de fundamentele rechten.
Artikel 5.1.5, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering schrijft
daarom voor dat aan een rechtshulpverzoek geen gevolg wordt gegeven
indien een op feiten en omstandigheden gebaseerd gegrond vermoeden
bestaat dat inwilliging van het verzoek zou leiden tot flagrante schending
van de fundamentele rechten van de betrokken persoon, zoals die worden
gewaarborgd door het EVRM. In een voorkomend geval kan aan een
rechtshulpverzoek wel gevolg worden gegeven door voorwaarden en
garanties te verbinden aan de uitvoering ervan. Door het stellen van
dergelijke voorwaarden en het vragen van garanties kan een dreigende
flagrante schending van fundamentele rechten kunnen worden
voorkomen. Waar het gaat om de doodstraf en lijfstraffen, die in de
Verenigde Arabische Emiraten niet zijn afgeschaft, is in artikel 5, vierde lid,
van het onderhavige verdrag een voorziening opgenomen.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre afspraken zijn gemaakt, of
in de toekomst gemaakt zullen worden, over het kunnen afpakken van
crimineel vermogen als onderdeel van de opsporing en vervolging van
criminelen.
In artikel 15 van het verdrag is een regeling opgenomen met betrekking
tot de doorzoeking, de bevriezing en inbeslagneming van documenten,
materialen en voorwerpen met het oog op het vergaren van bewijsmateriaal in lopende strafrechtelijke onderzoeken. Met een beroep op deze
regeling kunnen partijen in elk geval ook vermogensbestanddelen
bevriezen en in beslag nemen. In artikel 18 van het verdrag is een regeling
getroffen die het mogelijk maakt om los van concrete onderzoeken
vermogens of bestanddelen daarvan te bevriezen en te confisqueren,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

3

indien deze kunnen worden aangemerkt als opbrengsten of hulpmiddelen
van misdrijven. Partijen maken daarbij afspraken over de verdeling van de
geconfisqueerde vermogensbestanddelen («asset sharing»). Deze
regeling wordt ondersteund door een voorziening waarmee partijen
elkaar inlichtingen verschaffen over bankrekeningen en de daarmee
verrichte transacties. Met deze regeling kan, mits aangetoond kan worden
dat de opbrengsten of hulpmiddelen in verband kunnen worden gebracht
met het plegen van strafbare feiten, crimineel verkregen vermogen
worden ontnomen, in de zin waarop de leden van de CDA-fractie doelen.
De regering acht dit een essentieel onderdeel van het verdrag.
De leden van de SP-fractie vragen naar het aantal rechtshulpverzoeken dat
door de Verenigde Arabische Emiraten aan Nederland is gericht.
Zoals hierboven in antwoord op dezelfde vragen gesteld door de leden
van de D66-fractie reeds is geantwoord hebben de Verenigde Arabische
Emiraten in de laatste tien jaar geen rechtshulpverzoeken aan het
Koninkrijk gericht.
1.4 Mensenrechtelijke aspecten
De leden van de VVD-fractie vragen naar de plaats van het belang van
slachtoffers en het belang bij het voorkomen van het voortzetten van
strafbare feiten bij de weging van belangen die het Koninkrijk verricht
voordat wordt overgegaan tot de onderhandelingen over en de sluiting
van een rechtshulp- of uitleveringsverdrag met een andere staat.
Het Koninkrijk heeft ook voorafgaand aan de onderhandelingen over dit
verdrag een belangenafweging gemaakt. Enerzijds moet het Koninkrijk uit
hoofde van zijn verplichtingen krachtens artikel 43 van het Statuut de
verwezenlijking van de fundamentele rechten en vrijheden bevorderen en
is het gehouden ook in de externe betrekkingen de uit het EVRM voortvloeiende rechten en verplichtingen te laten doorwerken. Anderzijds moet
het Koninkrijk ook intern zorgdragen voor een zo goed mogelijke
verwezenlijking van de rechten van het EVRM op leven, vrijheid en
veiligheid van de eigen burgers. De verwezenlijking van die laatste
categorie belangen wordt ook gediend door het gebruik van de verdragsluitende bevoegdheid van het Koninkrijk. Het aangaan van verdragen die
de strafrechtelijke samenwerking mogelijk maken met andere staten vindt
plaats met het oog op het voorkomen en tegengaan van straffeloosheid.
Daarmee wordt mede aan het belang van de slachtoffers van strafbare
feiten recht gedaan, en kan ook het voortzetten van strafbaar gedrag dat
zich richt tegen de door de Nederlandse strafwetgeving beschermde
belangen worden bestreden.
De leden van de VVD-fractie vragen of bij de totstandkoming van het
verdrag is getoetst aan de standaarden van het Protocol Samenwerking
bij Internationale Rechtshulp (Kamerstukken II 2019/20, 31 753, nr. 191) en
het rapport Internationale Rechtshulp Gewogen van de Inspectie Justitie
en Veiligheid, die beide aan de Kamer zijn gezonden.
Zowel het Protocol als de raadgevingen in het door de leden van de
VVD-fractie genoemde rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid zien
in de eerste plaats op uitvoering van rechtshulp in concrete gevallen, en
niet zozeer op de vormgeving van rechtshulpverdragen. Niettemin is
tijdens de onderhandelingen – overigens door beide verdragspartijen –
voortdurend stilgestaan bij de uitvoerbaarheid van de bepalingen. Daarbij
is niet alleen aandacht geschonken aan de wederzijdse rechtsstelsels om
te bezien of implementatiewetgeving nodig zou zijn, maar nadrukkelijk
ook aan de vraag hoe afzonderlijke rechtshulpverzoeken in de praktijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

4

worden behandeld. In artikel 18, tweede lid, van het verdrag is geregeld
dat zodra het verzoek om rechtshulp langs diplomatieke weg is verzonden
de centrale autoriteiten rechtstreeks met elkaar kunnen communiceren.
Bovendien is een voorziening getroffen voor de rechtstreekse onderlinge
communicatie tussen de bevoegde justitiële autoriteiten, of tussen de
centrale autoriteit in de ene partij met de bevoegde justitiële autoriteit in
de andere partij. De regering acht deze voorziening essentieel voor het
goed kunnen uitvoeren van alle stappen en verplichte toetsen die zijn
opgenomen in het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp.
In dit opzicht is het Protocol, en de daarin opgenomen beschrijving van de
onderlinge verantwoordelijkheden van het OM, het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, en de politie voor het Koninkrijk leidraad geweest bij de
onderhandelingen.
De leden van de D66-fractie wijzen op artikel 5, eerste lid, onder a en d,
van het verdrag en hebben naar aanleiding van de op deze artikelonderdelen betrekking hebbende delen van de memorie van toelichting
opgemerkt dat in de toepassing van deze artikelonderdelen tot uitdrukking
komt dat de fundamentele rechtsbeginselen ook betrokken moeten
worden bij de beoordeling van rechtshulpverzoeken. Deze leden wijzen
erop dat bij de verlening van rechtshulp lang niet altijd een rechter is
betrokken, maar dat de Minister van Justitie en Veiligheid terzake bevoegd
is. Deze leden vragen welk afwegingskader de regering in dergelijke
situaties toepast en of het niet wenselijker is om de bevoegdheid tot
oordelen aan de rechter toe te kennen.
Wat Nederland betreft geldt dat ongeacht of op grond van de artikelen
5.1.4 en 5.1.5 van het Wetboek van Strafvordering de beslissing op een
verzoek om rechtshulp afkomstig uit het buitenland toekomt aan de
officier van justitie dan wel de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de
toepassing van de weigeringsgronden, bedoeld in artikel 5.1.5, derde,
vierde en vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering het in het
meergenoemde Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp
opgenomen toetsingskader beslissend is. In zijn algemeenheid geldt dat
alle verlening van rechtshulp geschiedt door het openbaar ministerie of
door de politie onder het gezag van het openbaar ministerie. De rol van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid is in de meeste gevallen beperkt
tot een eerste toets van het ingekomen verzoek en tot het fungeren als
centrale autoriteit die het verkeer met het buitenland onderhoudt. De rol
van de Minister van Justitie en Veiligheid als beslissende autoriteit is
beperkt tot enkele bijzondere beslissingen die vereisen dat de ministeriële
verantwoordelijkheid volledig moet worden ingevuld. Dat is het geval bij
de afwijzing van rechtshulpverzoeken waarbij vermoedelijk sprake is van
discriminatoire vervolging en enige andere dwingende afwijzingsgronden.
In geval van vervolging wegens politieke delicten geldt dat de Minister
van Justitie en Veiligheid een machtiging moet verlenen waarvoor hij
voorafgaand overleg moet plegen met de Minister van Buitenlandse
Zaken. In de Caribische landen van het Koninkrijk geldt een vergelijkbare
regeling krachtens het eenvormig Wetboek van Strafvordering voor
Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De rechter heeft een rol indien het
verzoek om rechtshulp strekt tot de toepassing van bevoegdheden die
krachtens Nederlands strafprocesrecht of het strafprocesrecht van de
Caribische landen slechts kunnen worden uitgeoefend door of met
machtiging van de rechter-commissaris. Aan de uitvoering van rechtshulp
wordt in verband met de bescherming van het onderzoeksbelang
doorgaans geen bekendheid gegeven. Veel verdragen, ook het ter
goedkeuring voorliggende verdrag, kennen een vertrouwelijkheidsbepaling met het oog op dat belang. Verandering in dit stelsel van bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarop de leden van de D66-fractie
mogelijk doelen vergt wetswijziging die in elk geval de grenzen van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

5

voorliggende voorstel van rijkswet te buiten gaat. Dit zou immers niet
alleen aanpassing van het Wetboek van Strafvordering vergen, maar ook
aanpassing van het strafprocesrecht in de Caribisch Nederland. Hoewel
rechtshulp geen Koninkrijksonderwerp is ligt het wel voor de hand dat ook
de Caribische landen aanpassing van hun recht moeten gaan overwegen.
De regering ziet ook overigens geen dringende inhoudelijke redenen
daartoe over te gaan.
De leden van de D66-fractie merken op dat op grond van artikel 1 EVRM
ook op het Koninkrijk de verplichting rust om te voorkomen dat als gevolg
van een verzoek om rechtshulp een schending van fundamentele rechten
plaatsvindt in het land van de aangezochte partij. Deze leden vragen welke
waarborgen, buiten de verdragsbepalingen, de regering heeft om te
verzekeren dat bij de uitvoering van een rechtshulpverzoek afkomstig van
het Koninkrijk geen fundamentele mensenrechten worden geschonden en
hoe de regering toeziet op de naleving van die waarborgen.
De regering is het met de leden van de D66-fractie eens dat in artikel 1 van
het EVRM de verplichting is opgenomen dat de bescherming van de door
het EVRM gegarandeerde mensenrechten zich uitstrekt tot eenieder die
ressorteert onder de rechtsmacht van het Koninkrijk. De wijze van
uitvoering van een rechtshulpverzoek ingediend door het Koninkrijk vindt
allereerst plaats volgens de op de desbetreffende bevoegdheid betrekking
hebbende verdragsbepaling en de daarmee corresponderende strafprocesrechtelijke voorschriften van de Verenigde Arabische Emiraten. Omdat
de resultaten van een rechtshulpverzoek in de verzoekende staat
bruikbaar moeten zijn voor de bewijsvoering hebben aangezochte en
verzoekende staat beide belang bij een zo goed mogelijke uitvoering van
het verzoek. Dat betekent ook dat het Koninkrijk zelf voorafgaand aan de
indiening van een rechtshulpverzoek of de uitvoering ervan zou kunnen
leiden tot een schending van de fundamentele rechten. Dat zal bij veel
bevoegdheden overigens niet snel aan de orde zijn. Veel voorkomende
verzoeken, zoals verzoeken om inlichtingen of de betekening van stukken,
leiden daar niet snel toe. In andere gevallen kan het Koninkrijk aandringen
op de aanwezigheid van Nederlandse ambtenaren bij de uitvoering van
het verzoek om te verzekeren dat dit op de juiste wijze wordt uitgevoerd.
De leden van de SP-fractie verwelkomen de regel in het verdrag met
betrekking tot rechtshulpverzoeken waarbij een strafbedreiging met de
doodstraf of met lijfstraffen aan de orde is, of waarbij sprake zou kunnen
zijn van een politiek delict. Deze leden vragen welke sanctie er staat op
overtreding van het verdrag op deze punten. Deze leden constateren dat
het functioneren van onafhankelijke rechtspraak in de Verenigde
Arabische Emiraten niet aan bod komt. Zij vragen de regering hierover uit
te weiden. Zij vragen of verdachten van strafrechtelijke onderzoeken wel
een eerlijke kans krijgen zich te verdedigen en of het verdrag op dit punt
wel voldoende waarborgen stelt.
Indien een rechtshulpverzoek zou worden ingediend dat betrekking heeft
op feiten waarop krachtens het recht van de Verenigde Arabische
Emiraten de doodstraf of een lijfstraf staat, zal het Koninkrijk van de
wederpartij de in artikel 5, vierde lid, van het verdrag bedoelde garanties
verlangen. Deze garanties worden vanzelfsprekend schriftelijk vastgelegd.
De essentie van een verdragsrechtelijke regeling van deze materie is dat
erop moet kunnen worden vertrouwd dat deze garanties worden verleend
en dat deze ook worden nageleefd. Zou de garantie niet worden verleend
dan ligt afwijzing van het rechtshulpverzoek in de rede. Overigens is een
dergelijke bepaling in een verdrag betreffende wederzijdse rechtshulp
uitzonderlijk. Dergelijke bepalingen zijn in de verdragspraktijk van het
Koninkrijk tot dusverre slechts te vinden in bilaterale uitleveringsver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

6

dragen. Zou er niettemin aanleiding zijn de gang van zaken rondom een
dergelijke garantie nader te bezien, dan voorziet artikel 23 van het verdrag
in de verplichting tot het voeren van overleg. In het uiterste geval zou het
verdrag op grond van artikel 24 kunnen worden opgezegd. Indien er
sprake is van een rechtshulpverzoek dat door het Koninkrijk wordt
beschouwd als een politiek delict, dan ligt de zaak anders. Op grond van
artikel 4, eerste lid, moet de rechtshulp dan worden geweigerd.
Het functioneren van de rechterlijke macht in de partijen is geen
onderwerp waarover bij een rechtshulpverdrag wordt onderhandeld. De
rechtsorde van een staat waarmee een rechtshulprelatie wordt aangegaan
zal in zijn algemeenheid moeten worden aanvaard, ook al zijn daarbij
vanuit het perspectief van Koninkrijk of de Europese rechtsorde vragen te
stellen. Waar het dan op aankomt is dat in individuele gevallen bij de
verlening van rechtshulp, met inachtneming van het verdrag, het Wetboek
van Strafvordering, het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden en de praktijkvoorschriften in
het Protocol zo goed mogelijk wordt bezien wat de mogelijke consequenties zijn voor naleving van de mensenrechten in dat specifieke geval.
Moet worden gevreesd voor een serieus risico op een mensenrechtenschending, dan is afwijzing van het rechtshulpverzoek daarvan de
consequentie. Onder de in artikel 5, eerste lid, onder d, van het verdrag
genoemde weigeringsgrond «andere wezenlijke belangen van de staat»
valt de gehele constitutionele orde van de aangezochte staat. Wat het
Koninkrijk betreft is het evident dat de mensenrechtelijke verplichtingen
daaronder begrepen zijn.
De leden van de SP-fractie wijzen erop dat het uitvaardigen van een
rechtshulpverzoek gepaard gaat met het delen van bijzondere persoonsgegevens. Zij wijzen erop dat in de memorie van toelichting slechts is
beschreven dat er aandacht is geschonken aan de bescherming van
persoonsgegevens. Deze leden vragen of dit volgens de regering wel
adequaat genoeg is en of dit niet onderdeel van het verdrag zou moeten
zijn.
Uitvoering van een rechtshulpverzoek kan vanzelfsprekend niet plaatsvinden zonder de doorgifte van persoonsgegevens. De leden van de
SP-fractie vragen daarvoor terecht aandacht. Anders dan deze leden
mogelijk vooronderstellen, is een dergelijke doorgifte niet louter een
doorgifte van bijzondere persoonsgegevens. Strafrechtelijke persoonsgegevens hebben op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming een met bijzondere persoonsgegevens vergelijkbaar
beschermingsniveau. Echter, een doorgifte ter uitvoering van een
rechtshulpverzoek vindt plaats in de context van de toepassing van het
strafrecht, en valt daarmee naar het in Nederland geldende recht onder de
reikwijdte van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de
Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door
bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de
opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging
van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot
intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PbEU 2016, L 119)
(hierna: de richtlijn). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de
Wet politiegegevens en in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Het enkele feit dat de gegevens in een strafrechtelijke context worden
verwerkt door bevoegde autoriteiten brengt op grond van de richtlijn en
de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
niet zonder meer met zich dat sprake is van verwerking van bijzondere
persoonsgegevens. Daarvan is pas sprake als gegevens worden verwerkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

7

die zijn genoemd in artikel 10 van richtlijn, zoals ras of etnische afkomst,
politieke overtuiging, gezondheidsgegevens en dergelijke. De verwerking
van bijzondere persoonsgegevens vindt ingevolge artikel 5 van de Wet
politiegegevens slechts plaats wanneer dat onvermijdelijk is voor het doel
van de verwerking, in aanvulling op de verwerking van andere
politiegegevens.
In het verdrag is geen afzonderlijke regeling getroffen voor de verwerking
van bijzondere persoonsgegevens. Bijzondere persoonsgegevens worden
mede begrepen onder «gegevens» in de zin van artikel 7 van het verdrag.
Zoals hierboven reeds is aangegeven, geldt voor de Nederlandse
bevoegde autoriteiten dat bij de toepassing van het verdrag slechts die
bijzondere persoonsgegevens mogen worden verwerkt voor zover dat
onvermijdelijk is. Dat zou aan de orde kunnen zijn bij de toepassing van
artikel 5, eerste lid, onder c, van het verdrag, waar een dwingende
weigeringsgrond is neergelegd voor de gevallen waarin ernstige redenen
zijn om aan te nemen dat het rechtshulpverzoek dient voor discriminatoire
vervolging. Verder is, zoals in de memorie van toelichting is beschreven,
in de Verenigde Arabische Emiraten de gegevensbescherming niet op een
met Nederland vergelijkbaar niveau. Recent heeft het land wetgeving
vastgesteld voor de gegevensbescherming in de commerciële sector,
maar een regeling voor de overheid en het strafrecht is er niet. Het is nog
een open vraag of de Verenigde Arabische Emiraten overwegen daartoe
over te gaan. Daarom is volstaan met een bepaling die enkele principes
vastlegt die ook voor de Verenigde Arabische Emiraten uitvoerbaar zijn. In
alle gevallen dienen de Nederlandse autoriteiten zich ervan te vergewissen welke aanvullende afspraken per doorgifte nodig zijn om aan het
in Nederland geldende recht te voldoen. Daarnaast moet de regeling ook
in Koninkrijksverband uitvoerbaar zijn. De richtlijn geldt immers alleen in
Nederland. Voor het Caribische deel van het Koninkrijk gelden andere
regels. De regels voor de Caribische landen vertonen bovendien op
onderdelen onderlinge verschillen. Ook daarom verdient een eenvoudige
regeling de voorkeur. Mede omdat voldoende duidelijk is dat het risico op
het gebruik van gegevens ten behoeve van een discriminatoire vervolging
is afgedekt, is de regering van oordeel dat de regeling adequaat is.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 7
De leden van de VVD-fractie vragen welke gegevens op dit moment in het
kader van een rechtsshulpverzoek al kunnen worden uitgewisseld met de
Verenigde Arabische Emiraten en welke gegevens straks na goedkeuring
van het verdrag kunnen worden uitgewisseld. Zij vragen of daaronder ook
vluchtbewegingen en DNA-profielen kunnen vallen.
De functie van artikel 7 is primair het bieden van een aantal minimale
waarborgen die verdragspartijen in acht moeten nemen bij de doorgifte
van persoonsgegevens. Die specifieke waarborgen zijn niet opgenomen in
de multilaterale verdragen met rechtshulpbepalingen waar beide landen
partij bij zijn. Het verdrag biedt in dit opzicht dus een uitbreiding van het
beschermingsniveau. Artikel 7 regelt niet welke gegevens wel of niet
kunnen worden doorgegeven. Het spreekt vanzelf dat gegevensdoorgifte
moet voldoen aan de vereisten van noodzakelijkheid en proportionaliteit.
De context is daarbij van doorslaggevend belang. Het is niet bij voorbaat
uit te sluiten dat vluchtgegevens of DNA-profielen relevant kunnen zijn
voor een opsporingsonderzoek. Zij kunnen daarom onderdeel zijn van een
rechtshulpverzoek. Rechtshulpverzoeken moeten ingevolge artikel 18,
vierde lid, onder c en e, van het verdrag gemotiveerd zijn, zodat inzicht in
de context kan worden verkregen om op basis daarvan de proportiona-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

8

liteit en noodzaak te kunnen beoordelen. De Verenigde Arabische
Emiraten hebben, voor zover kon worden nagegaan, nooit een rechtshulpverzoek gericht op doorgifte van DNA-profielen ingediend.
De leden van de VVD-fractie hebben met instemming kennis genomen
van artikel 7, tweede lid, van het verdrag waar is geregeld dat verdere
doorgifte van gegevens door de verzoekende staat aan een derde land
nimmer kan plaatsvinden zonder toestemming van de aangezochte staat.
Deze leden vragen naar de voorwaarden onder welke Nederland
toestemming aan de Verenigde Arabische Emiraten geeft om door haar
doorgegeven gegevens aan derde landen door te geven.
Het is in de Nederlandse uitvoeringspraktijk gebruikelijk om ter
bescherming van de onderzoeksbelangen in beginsel niet akkoord te gaan
met de inwilliging van verzoeken om verdere doorgifte van gegevens. Het
is niettemin voorstelbaar dat dit toch gebeurt als er bijzonder zwaarwegende belangen zijn die dit vergen. De onmiddellijke bescherming van het
leven en de gezondheid van personen tegen acute gevaren, zoals
aanwijzingen voor het voorbereiden van een terroristisch misdrijf of een
ander zwaar geweldsmisdrijf, kunnen daartoe noodzaken.
De leden van de VVD-fractie constateren dat artikel 7, vierde lid, van het
verdrag afspraken bevat over het kunnen wissen of afschermen van
gegevens, maar geen afspraken bevat over het wissen of afschermen van
gegevens die onjuist blijken te zijn. Deze leden vragen ook waarom wat
het corrigeren, afschermen of wissen van gegevens betreft niet is
aangesloten bij de strekking van de bepalingen van de Overeenkomst
tusssen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van
Amerika inzake de verbetering van de samenwerking bij het voorkomen
en bestrijden van ernstige criminaliteit (Trb. 2010, 321).
Artikel 7, vierde lid, van het verdrag bevat een verplichting voor beide
partijen om elkaar te raadplegen indien de noodzaak zich voordoet om
onjuiste, onvolledige of onbetrouwbare gegevens te rectificeren. Aan een
dergelijke regeling die niet voor niets verwijst naar een «noodzaak» ligt
ten grondslag dat onjuiste, onvolledige of onbetrouwbare gegevens
worden gecorrigeerd. Indien de wenselijkheid bestaat bij een van beide
partijen tot wissing of beperking van het gebruik geldt eveneens een
overlegverplichting. Er mag van worden uitgegaan dat verzoeken daartoe
serieus worden gemotiveerd en beoordeeld. Zoals hierboven in antwoord
op vragen van de leden van de SP-fractie is aangegeven kennen de
Verenigde Arabische Emiraten geen gegevensbeschermingsrecht voor de
publieke sector, met inbegrip van het strafrecht. Daarom zijn de verdragsluitende partijen een zo eenvoudig mogelijke en goed uitvoerbare
regeling overeengekomen. In de Verenigde Staten ligt dit anders. Daar is
wel sprake van een stelsel van wettelijke waarborgen voor de verwerking
en bescherming van persoonsgegevens in een strafrechtelijke context. De
op 19 november 2010 te ‘s-Gravenhage totstandgekomen Overeenkomst
tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van
Amerika inzake de verbetering van de samenwerking bij het voorkomen
en bestrijden van ernstige criminaliteit (Trb. 2010, 321) betreft overigens
geen rechtshulpverdrag, maar een specifiek op de doorgifte van strafrechtelijke gegevens toegesneden verdrag. Dat verdrag voorziet in extra
waarborgen juist ter compensatie van het feit dat ook buiten de context
van rechtshulp gegevens aan de Verenigde Staten mogen worden
doorgegeven. Met de Verenigde Arabische Emiraten bestaat zo’n
verhouding niet.
De leden van de D66-fractie vragen, onder verwijzing naar de desbetreffende beslisnota, waarin te lezen valt dat in de Verenigde Arabische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

9

Emiraten het verschijnsel dataprotectie nagenoeg onbekend is, hoe de
regering kan waarborgen dat in het kader van rechtshulpverzoeken
doorgegeven persoonsgegevens afdoende kunnen worden beschermd.
De regering hecht eraan op te merken dat er sinds het schrijven van de
beslisnota in de Verenigde Arabische Emiraten op het gebied van de
dataprotectie belangrijke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Met de
vaststelling van de Federal Decree Law no. 45 of 2021 hebben ook de
Verenigde Arabische Emiraten inmiddels voor de commerciële sector een
algemene dataprotectiewet vastgesteld. Een vertaling in het Engels van de
nieuwe wet is nog niet beschikbaar, maar uit officiële regeringscommunicatie wordt wel duidelijk dat de wet op 1 januari 2023 in werking is
getreden. De wet bouwt voort op al bestaande dataprotectieregels die
golden voor de vrijhandelszones in de emiraten Abu Dhabi en Dubai. De
wet voorziet onder meer in een speciaal bevoegde toezichthouder. In
zoverre is de vaststelling uit de beslisnota die dateert uit 2019 achterhaald.
Dat doet er op zichzelf genomen niet aan af dat er voor de publieke sector
en het strafrecht geen dataprotectieregelgeving is vastgesteld en dat
evenmin duidelijk of dit in de toekomst zal gebeuren. Voor Nederland en
de Caribische delen van het Koninkrijk ligt dit anders. In zoverre is de
verhouding tussen de verdragspartijen gecompliceerd. Wat Nederland
betreft geldt dat artikel 7 van het verdrag een absoluut minimum aan
garanties biedt. Per geval moet door het openbaar ministerie en door het
Ministerie van Justitie en Veiligheid op basis van de Wet politiegegevens
en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens goed worden beoordeeld
hoe aan die garanties in concreto inhoud wordt gegeven. In veel gevallen
moeten afspraken die op het geval zijn toegesneden worden gemaakt.
Functionarissen voor de gegevensbescherming van politie en openbaar
ministerie en de Autoriteit persoonsgegevens oefenen toezicht uit op de
naleving van die afspraken. Uiteindelijk kan een rechterlijk oordeel over de
toelaatbaarheid van een doorgifte beslissend zijn. Artikel 7, zesde lid, van
het verdrag verwijst naar die mogelijkheid.
Artikel 17
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het verdrag onder meer
voorziet in een grondslag voor het uitwisselen van gegevens over
bankrekeningen. Zij vragen of daar alleen identificerende persoonsgegevens onder worden verstaan of ook banksaldi en transactiegegevens.
Daarnaast vragen deze leden hoe wordt omgegaaan met andere
rekeningen die criminelen tegenwoordig gebruiken, zoals cryptowallets.
Zij vragen of die rekeningen ook onder de gegevens vallen die op basis
van een rechtshulpverzoek na de inwerkingtreding van dit verdrag kunnen
worden uitgewisseld.
Artikel 17 van het verdrag voorziet in de mogelijkheid om niet alleen
identificerende gegevens met betrekking tot bankrekeningen te kunnen
vragen, maar ook in een grondslag om informatie over de met de
bankrekening verrichte transacties te kunnen vragen. Onder de gegevens
met betrekking tot een bankrekening kan ook het saldo van de rekening
worden begrepen. Cryptovaluta worden doorgaans niet op een conventionele bankrekening aangehouden. Aangezien artikel 1, eerste lid, van het
verdrag voorziet in de verplichting om rechtshulp op de ruimste wijze te
verlenen en artikel 17, tweede lid, een algemene voorziening bevat om de
wederpartij informatie te verlenen over de aanwezigheid van opbrengsten
en hulpmiddelen van misdrijven is daarmee ook de mogelijkheid gegeven
om informatie over het bestaan van opbrengsten en hulpmiddelen in de
vorm van cryptowallets tot onderwerp van een rechtshulpverzoek te
maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

10

De leden van de VVD-fractie vragen of het verdrag voldoende zekerheid
biedt dat in zaken die zich daarvoor lenen met grote snelheid kan worden
beslist op rechtshulpverzoeken. In dat kader menen deze leden dat het
urgent is om snel over te gaan tot het uitwisselen van informatie om te
voorkomen dat criminelen geld van bankrekeningen kunnen wegsluizen.
Zij vragen of hier voldoende aandacht voor is geweest en of het verdrag
een voldoende grondslag biedt voor spoedbevriezingen in de Verenigde
Arabische Emiraten en in Nederland. Deze leden ontvangen hierop graag
een reactie.
Met het voorliggende verdrag wordt beoogd de samenwerking op
strafrechtelijk gebied met de Verenigde Arabische Emiraten te intensiveren. Met de toename van het wederzijds vertrouwen dat uit de
ondertekening van deze verdragen blijkt, is ook het vertrouwen gerechtvaardigd dat de afwikkeling van rechtshulpverzoeken in algemene zin
sneller zal verlopen. Een bijzonder belang wordt door de verdragspartijen
toegekend aan de bestrijding van de financieel-economische aspecten van
grensoverschrijdende criminaliteit. Tijdens de onderhandelingen is dit
belang, waarop de leden van de VVD-fractie terecht wijzen, nadrukkelijk
aan de orde gekomen. Artikel 17, vierde lid, van het verdrag voorziet in
een regeling voor een de toepassing van krachtens het nationale recht
bestaande bestaande bevriezingsbevoegdheden. Als van de zijde van het
Koninkrijk een verzoek wordt gedaan om bevriezing van een rekening, en
er is spoed mee gemoeid, dan moet het rechtshulpverzoek een daarop
toegesneden motivering bevatten, en moet het in de aangezochte staat zo
goed mogelijk worden begeleid.
De leden van de VVD-fractie vragen tenslotte of de regering voornemens
is op korte termijn soortgelijke verdragen met andere golfstaten te sluiten
zoals Saoedi-Arabië en Qatar. Zij vragen op welke termijn deze verdragen
voor goedkeuring aan de Kamer kunnen worden voorgelegd.
Er zijn geen voornemens om op korte termijn rechtshulpverdragen met
andere Golfstaten te sluiten of om daarover onderhandelingen te openen.
De opsporingsbelangen van het Koninkrijk en de algehele ontwikkeling
van de al bestaande strafrechtelijke samenwerking met de Verenigde
Arabische Emiraten rechtvaardigden de ondertekening van bilaterale
rechtshulp- en uitleveringsverdragen. Dergelijke verdragen blijven een
bijzondere stap. Met andere landen in deze regio zijn de betrekkingen niet
zodanig dat daar uitzicht op is. Mocht dat veranderen, dan worden de
Kamers daarover in elk geval steeds geïnformeerd via het overzicht van
verdragen in onderhandeling dat door de Minister van Buitenlandse
Zaken elk kwartaal aan de Kamers wordt aangeboden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 232 (R2174), nr. 6

11