Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3671

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 april 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Groene Claims Richtlijn
Fiche: Richtlijn gemeenschappelijke regels voor stimuleren reparatie
(Kamerstuk 22 112, nr. 3672)
Fiche: Net Zero Industry Act (netto-nul industrie verordening) (Kamerstuk
22 112, nr. 3673)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3671
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

1

Fiche: Groene Claims Richtlijn
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Proposal for a DIRECTIVE OF THE EuropEAN PARLIAMENT AND OF
THE COUNCIL on substantiation and communication of explicit
environmental claims (Green Claims Directive)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
22 maart 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 166
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=COM%3A2023%3A0166%3AFIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2022) 85 en SEC (2022) 166
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in nauwe samenwerking
met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
h) Rechtsbasis
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 22 maart 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het
derde circulaire economiepakket gepubliceerd. Het pakket bestaat uit het
voorstel voor een Groene Claims Richtlijn, het onderhavige fiche, en uit
een wetgevend voorstel dat zich richt op het stimuleren van de reparatie
van producten1, waar een separaat fiche over wordt opgesteld. Met beide
voorstellen wordt uitvoering gegeven aan het Actieplan Circulaire
Economie van de Europese Commissie uit 20202.
Bedrijven die in de Europese Unie (hierna: EU) actief zijn, maken gebruik
van vrijwillige milieuclaims, die niet altijd goed worden gestaafd. De
Groene Claims Richtlijn heeft als doel misleidende en slecht onderbouwde
vrijwillige milieuclaims (greenwashing) tegen te gaan en het aantal
misleidende milieuclaims en milieukeurmerken te beperken. Om dat te
bereiken stelt de Commissie eisen aan de onderbouwing van en communicatie over expliciete milieuclaims die vrijwillig worden gemaakt.
Expliciete milieuclaims (hierna: milieuclaims) zijn claims in tekstuele vorm
of via een milieukeurmerk (label) gemaakt door handelaren3 richting
consumenten, over de milieuprestatie van producten of van bedrijven. Het
1

COM (2023) 155.
COM/2020/98 final.
3
Handelaar zoals bedoeld in richtlijn (EG) 2005/29 Oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen: «een natuurlijke persoon of rechtspersoon die die handelspraktijken verricht die onder
deze richtlijn vallen en die betrekking hebben op zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit, alsook
degene die in naam van of voor rekenschap van hem optreedt».
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

2

voorstel beoogt een wetgevend kader te bieden voor die terreinen waar
anderszins geen specifieke wetgeving ten aanzien van milieuclaims van
toepassing is4. Ook toekomstige, specifieke, verplichtende EU-wetgeving
over keurmerken of over de onderbouwing van milieuclaims prevaleert
boven deze richtlijn. Onder de Ecodesign-verordening kunnen bijvoorbeeld middels specifieke productverordeningen informatie-eisen worden
gesteld5.
Onder de richtlijn worden handelaren ertoe verplicht om milieuclaims te
onderbouwen door de milieu-impact te beoordelen aan de hand van
erkende wetenschappelijke methoden. De milieuclaim moet duidelijk
maken of deze betrekking heeft op een product of op een productonderdeel of dienst, en de milieuclaim moet betrekking hebben op milieuimpact die vanuit een levenscyclus-perspectief significant is voor het
product of bedrijf. De beoordeling moet daarnaast aantonen dat de claim
niet gaat over verplichte wettelijke eisen of over zaken die gebruikelijk zijn
voor de relevante productgroep. De richtlijn stelt daarnaast aanvullende
eisen aan vergelijkende expliciete milieuclaims6. Er wordt geen specifieke
methode7 voorgeschreven voor de onderbouwing van milieuclaims.
Microbedrijven8 zijn uitgezonderd van de verplichtingen.
Daarnaast stelt het voorstel eisen aan de communicatie over milieuclaims.
Een van de eisen is dat bedrijven alleen een geaggregeerde score9 mogen
gebruiken als deze voortkomt uit een methode die op EU-niveau is
ontwikkeld. Daarnaast maakt het voorstel, in geval van claims over CO2neutraliteit, een duidelijk onderscheid tussen de broeikasgasemissie bij
producten of het daaraan gerelateerde productieproces en de off sets10
waarop de geclaimde broeikasgasreductie wordt gebaseerd. Ook
milieuclaims over toekomstige milieuprestaties moeten goed worden
onderbouwd. Handelaren zijn verplicht om in de milieuclaim te verwijzen
naar de conformiteitsbeoordeling11 en de studie of berekeningen waarop
deze claim berust. De informatie over de milieuclaim en de onderbouwing
hiervan dient fysiek en via een weblink of QR-code beschikbaar te zijn.
De Commissie krijgt voorwaardelijke bevoegdheid om eisen aan de
onderbouwing van milieuclaims aan te vullen via een gedelegeerde
handeling. De Commissie kan er dan voor kiezen om een specifieke
methode op te nemen. Daarnaast kan de Commissie ook, middels
separate gedelegeerde handelingen, de communicatie-eisen aanvullen
zodat deze in lijn zijn met de aanvullende eisen aan onderbouwing.
Milieuclaims in de vorm van een milieukeurmerk moeten gaan voldoen
aan de eisen voor milieuclaims en aan de eisen voor milieuetiketterings-

4

Verordening (EG) 66/2010, Verordening (EU) 2017/1369 en Verordening (EU) 2018/848.
Kamerstuk 22 112, nr. 3422.
6
Met vergelijkende expliciete milieuclaims worden claims bedoeld die beweren dat de milieuprestatie beter is dan die van een vergelijkbaar product of bedrijf.
7
De milieu-impact van een product of bedrijf kan op basis van verschillende (levenscyclus)methoden worden berekend. Het voorstel bevat geen concrete methode, wat betekent dat de
onderbouwing van milieuclaims op verschillende methoden, en dus verschillende berekeningen en afwegingen tussen impactcategorieën, kan berusten.
8
Volgens aanbeveling 2003/361/EC: bedrijven met minder dan 10 werknemers en/of een omzet
van maximaal € 2 miljoen per jaar.
9
Gecombineerde milieuscore, die een eindresultaat weergeeft over de milieuprestatie van een
product. Het is daarbij niet duidelijk op welke impactcategorieën het product goed of slecht
scoorde, omdat het één gemiddelde score betreft.
10
Gekochte elders of gerealiseerde broeikasgasreductie.
11
De beoordeling of de milieuclaim in overeenstemming met de eisen uit dit voorstel wordt
gemaakt. Wanneer de milieuclaim conform is verklaard, mag deze op de interne markt worden
gebruikt.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

3

systemen12. Deze eisen hebben bijvoorbeeld betrekking op het besluitvormingsorgaan achter deze systemen en de gehanteerde voorwaarden voor
toetreding tot het systeem. Publieke autoriteiten of lidstaten mogen geen
nieuwe milieuetiketteringssystemen (hierna: keurmerken) opzetten, maar
kunnen de Commissie verzoeken dat te doen. Nieuwe keurmerken van
private partijen uit EU-lidstaten of derde landen moeten door de lidstaten
worden beoordeeld op basis van hun toegevoegde waarde alvorens zij
toegestaan worden op de interne markt van de EU. Deze moeten aan
dezelfde onderbouwingseisen voldoen als EU-systemen. Nieuwe publieke
keurmerken uit derde landen worden door de Commissie beoordeeld.
Lidstaten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de verificatieprocedures voor de onderbouwing van en communicatie over milieuclaims, en
het opzetten van procedures om te beoordelen of keurmerken aan de
eisen van de richtlijn voldoen. Een geaccrediteerde13 verificateur, die aan
gestelde kwaliteitseisen voldoet, voert de verificatie uit. Het certificaat van
conformiteit wordt in elk lidstaat erkend. De richtlijn bevat geen rechtstreekse bepalingen over toezicht op verificateurs. De bepalingen over
verificatie en certificering zijn alleen van toepassing op microbedrijven
indien zij daar om verzoeken. Lidstaten worden verplicht tot het ondersteunen van midden- en kleinbedrijven (mkb) zodat zij aan de eisen van de
richtlijn te kunnen voldoen. De richtlijn verplicht lidstaten er tevens toe
om bedrijven die in overtreding zijn tijdelijk – voor een periode tot een
jaar – uit te sluiten van publieke aanbestedingsprocessen.
b) Impact assessment Commissie
Het voorstel berust op de effectbeoordeling horend bij het Commissievoorstel voor de richtlijn Grotere rol voor de consument bij de groene
transitie14. Er is op basis van een groot aantal probleemstellingen met
oplossingsrichtingen uiteindelijk een tweetal opties overgebleven die de
Commissie nader heeft geanalyseerd. De eerste optie betreft het
toepassen van een specifieke vaste standaardmethode. De tweede optie
gaat uit van het stellen van minimumvereisten voor transparantie en
betrouwbaarheid. Omdat een standaardmethode nog niet toepasbaar
blijkt voor alle productgroepen, stelt de Commissie dat één vaste
standaard aan eisen niet haalbaar is. Dit wordt niet in de effectbeoordeling toegelicht, maar in het voorstel zelf onder het kopje impact
assessment. Gekozen is voor de tweede optie die in de uitvoering meer
flexibiliteit biedt. Het Groene Claims voorstel biedt een oplossing voor
onduidelijke, slecht onderbouwde duurzaamheidsclaims en
niet-transparante, onduidelijke milieukeurmerken. De effectbeoordeling
komt tot de inschatting dat de effecten op het milieu positief zullen zijn,
ondanks dat de milieueffecten moeilijk te kwantificeren zijn. De effectbeoordeling geeft daarnaast aan dat de richtlijn een positief effect heeft voor
het bedrijfsleven door harmonisatie van de interne markt en het garanderen van een gelijk speelveld. Consumenten ervaren ook een positief
effect doordat zij beter worden geïnformeerd en zo makkelijker duurzame
aankopen kunnen doen.

12

Een milieuetiketteringssysteem is een certificeringsysteem dat certificeert dat een product,
proces of handelaar voldoet aan de gestelde eisen, waardoor deze een milieukeurmerk mag
krijgen. Milieukeur en EU Ecolabel zijn voorbeelden hiervan.
13
De verificateur moet geaccrediteerd zijn in lijn met Verordening (EC) No 2019/1020, waarin
eisen worden gesteld aan accreditatie en markttoezicht gerelateerd aan het op de markt
brengen van producten.
14
(EU) 2022/143.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

4

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet heeft als doelstelling om in 2050 een circulaire economie
gerealiseerd te hebben.15Dit betekent dat producten circulair moeten
worden ontworpen, gebruikt en verwerkt. Het kabinet zet zich in voor een
sterke, duurzame en eerlijke gemeenschappelijke interne markt. De
interne markt is van groot belang voor de Nederlandse mondiale
concurrentiepositie en voor een aantrekkelijk vestigings- en ondernemingsklimaat in Nederland, als ook voor het realiseren van een circulaire
economie. Het Nationaal Programma Circulaire Economie16 (NPCE) wijst
op het belang dat burgers en bedrijven bewust voor duurzame producten
kunnen kiezen. Het verbeteren van de informatievoorziening naar
consumenten over duurzaamheid is daarom belangrijk. Het kabinet is
voorstander van goed onderbouwde duurzaamheidsclaims. De Autoriteit
Consument en Markt (ACM) houdt toezicht op oneerlijke handelspraktijken
om de consument te beschermen en het gelijke speelveld te garanderen.
De ACM heeft de Leidraad Duurzaamheidsclaims17opgesteld om bedrijven
te helpen bij het formuleren van duurzaamheidsclaims en werkt aan een
update hiervan.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet ziet het voorstel als een belangrijke aanvulling op de EU
Richtlijn Grotere rol voor de consument bij de groene transitie18. Dat
voorstel voegt onder meer een verbod op het gebruik van generieke en
vage duurzaamheidsclaims toe aan de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken19. In tegenstelling tot het Groene Claims voorstel heeft het
consumentenvoorstel ook betrekking op claims over sociale aspecten. Het
Groene Claims voorstel vult tevens aan op de Kaderverordening
Ecodesign voor duurzame producten20 waaronder aan specifieke
productgroepen ontwerpeisen en informatie-eisen over de milieuprestatie
kunnen worden gesteld. Betrouwbare onderbouwing van de verschafte
informatie is belangrijk. Het Groene Claims voorstel sluit ook aan op de
ambities van het kabinet betreffende verduurzaming van het voedselsysteem.21
Het voorstel is volgens het kabinet een belangrijk middel om bedrijven te
verplichten milieuclaims betreffende producten en bedrijven goed te
onderbouwen en daar duidelijk over te communiceren, en milieuclaims en
keurmerken die niet goed onderbouwd zijn uit te bannen. Het kabinet acht
het positief als het aantal keurmerken daardoor afneemt. Daarnaast komt
het voorstel tegemoet aan de vraag van het lid Hagen over de definitie
van groene claims en de hantering hiervan22. Hoewel het kabinet positief
is over het doel dat het Groene Claims voorstel beoogt te bereiken, heeft
het kabinet een aantal twijfels bij de effectiviteit van het voorstel in
huidige vorm. In het licht van de doelstellingen van de richtlijn om de
goede werking van de interne markt te verzekeren en marktfragmentatie
als gevolg van uiteenlopende nationale benaderingen te voorkomen, heeft

15

Kamerstukken 32 852 en 33 043, nr. 33.
Nationaal Programma Circulaire Economie, 2023–2030.
Leidraad Duurzaamheidsclaims | ACM.nl.
18
Kamerstuk 22 122, nr. 3424.
19
Richtlijn (EG) 2005/29.
20
Kamerstuk 22 112, nr. 3422.
21
Coalitie akkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77), Kamerstuk 31 066, nr. 898.
22
Kamerstukken 32 852 en 30 872, nr. 191, Verslag van een Commissiedebat gehouden op
11 mei 2022 over circulaire economie.
16
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

5

het kabinet vragen of het Commissievoorstel hier voldoende aan
tegemoet komt.
Het kabinet kijkt met name kritisch naar het ontbreken van een uniforme
methode voor onderbouwing van milieuclaims. Doordat het voorstel geen
uniforme methode voorschrijft, kan de verificatieprocedure van milieuclaims en de onderliggende geaccepteerde methode per lidstaat
verschillen. Omdat certificering wederzijds erkend wordt, kan het
bedrijfsleven ervoor kiezen om de methode te kiezen die de minst strenge
eisen stelt en tot de meest gunstige resultaten leidt. Dit kan tot
ongewenste fragmentatie van de interne markt leiden en het gelijk
speelveld tegenwerken. Bovendien is het hanteren van verschillende
methodes verwarrend voor de consument, omdat milieuclaims over
producten en bedrijven niet met elkaar te vergelijken zijn. Het kabinet zal
daarom pleiten voor opname van een duidelijke, specifieke, en
betrouwbare algemene methode in de richtlijn. Indien nodig kan de
methode via gedelegeerde handelingen verder worden uitgewerkt voor
specifieke productgroepen en sectoren.
Het kabinet geeft hierbij de voorkeur aan de Milieuvoetafdrukmethode23
die is ontwikkeld door de Commissie.24 Er wordt in Nederland al ingezet
op het gebruik van deze methode voor voedselproducten.25 Het kabinet
ziet graag dat deze methode verder wordt ontwikkeld, zodat de relevante
milieuaspecten voor alle producttypen kunnen worden getoetst. Dit zal
ook noodzakelijk zijn voor het uitwerken van product-specifieke wetgeving
onder de Ecodesign-verordening. Het kabinet staat eventueel ook open
voor opname van een of meer andere methode(n) dan voornoemde
Milieuvoetafdrukmethode, wanneer deze wetenschappelijk onderbouwd
zijn en door de Commissie als even of meer betrouwbaar worden
aangemerkt. Door het voorschrijven van een of meer specifieke
methode(n) op EU-niveau, kunnen lidstaten gemakkelijker procedures
opstellen voor de verificatie van de onderbouwing van milieuclaims.
Daarnaast wordt het voor markttoezichthouders gemakkelijker om toezicht
te houden als dit op basis van één EU-methode gebeurt.
Het kabinet is kritisch op de beoordeling van de toegevoegde waarde van
nieuwe private keurmerken door de individuele lidstaten. Dit kan namelijk
ingewikkelde discussies opleveren hoe exact te beoordelen of keurmerken
voldoende toegevoegde waarde bieden in termen van milieuwinst ten
opzichte van bestaande keurmerken. Bovendien kunnen handelaren
ervoor kiezen om keurmerken te laten erkennen in de lidstaat die de
zwakste eisen stelt aan de toegevoegde waarde of waarin op dit moment
nauwelijks keurmerken bestaan, waardoor de impact op het milieu en de
consument onzeker is. Daarnaast zorgt het uitzonderen van bestaande
keurmerken voor een ongelijk speelveld voor bedrijven of ngo’s die
(gezamenlijk) een nieuw keurmerk willen opzetten. Het kabinet zal daarom
pleiten voor het stellen van strenge proceseisen aan bestaande en nieuwe
keurmerken ten aanzien van onder meer onderbouwing en verificatie. Een
aantal jaar na inwerkingtreding van het voorstel over milieuclaims zal
worden geëvalueerd wat dit voor het aantal keurmerken en het consumentenvertrouwen in keurmerken betekent. Wanneer blijkt dat het
23

Recommendation on the use of the Environmental Footprint methods, Directorate-General for
the Environment, 16 December 2021, Recommendation on the use of Environmental Footprint
methods (europa.eu).
24
De Milieuvoetprint methode neemt de levenscyclus van een product als uitgangspunt, maakt
gebruik van verschillende impactcategorieën en toont aan welke categorieën het meest
bijdragen aan de milieu impact van het product of bedrijf. Deze methode is in de afgelopen
jaren breed getest en ontwikkeld in nauwe samenwerking met belanghebbenden.
25
Eerste stappen naar meer transparantie duurzaamheid voedingsmiddelen | Nieuwsbericht |
Rijksoverheid.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

6

voorstel onvoldoende resultaat heeft gehad, kan de introductie van een
toets op toegevoegde waarde of andersoortig ingrijpen worden
overwogen. Het kabinet zal ook verduidelijking vragen over de betekenis
van de gestelde onderbouwingseisen voor bestaande keurmerken, zoals
Milieukeur26, en de ontwikkeling van criteria voor nieuwe productgroepen
binnen die systemen. Het is onduidelijk of de huidige uitzonderingsgrond
in het voorstel voor bestaande systemen hier ruimte toe biedt.
Het voorstel ziet op het reguleren van vrijwillige milieuclaims. Het kabinet
voorziet een risico dat bedrijven, wanneer claims maken vrijwillig is en
certificering duur is, minder of helemaal niet (meer) communiceren over
hun milieuprestatie en daarom minder geneigd zijn om de milieu-impact
aantoonbaar te verkleinen. Het kabinet verwacht dat dit grotendeels zal
worden ondervangen door de product specifieke informatie-eisen die
onder de uitwerking van de Eco-designverordening vastgesteld zullen
worden, en inzicht zullen bieden in de milieuprestaties van de betreffende
productgroep(en). Het kabinet zal daarnaast verkennen of het wenselijk is
om business-to-business milieuclaims ook aan de eisen voor onderbouwing en communicatie te laten voldoen. Inkopende bedrijven lopen
namelijk net als consumenten tegen moeilijkheden aan wanneer zij
duurzame producten willen aanschaffen.
Het kabinet zal ervoor pleiten dat de maker van de milieuclaim27, in plaats
van de handelaar, verantwoordelijk wordt voor de onderbouwing,
communicatie erover en verificatie ervan. De handelaar kan wel verplicht
worden om op het moment van verkoop informatie te verstrekken over de
milieuclaim, maar de onderbouwing ervan is de verantwoordelijkheid van
de producent.
Het kabinet zal bepleiten dat de verplichtingen ook voor producerende
microbedrijven gelden, omdat consumenten ervan uitgaan dat de
milieuclaim goed onderbouwd en betrouwbaar is en niet weten dat een
product door een microbedrijf geproduceerd is. Het kabinet acht ondersteuning aan microbedrijven en het mkb belangrijk, en zal inzetten op
ondersteuning die proportioneel is voor lidstaten doch past bij de
verplichtingen waaraan deze bedrijven moeten voldoen.
Het kabinet vindt het positief dat het voorstel een duidelijk onderscheid
maakt tussen de broeikasgasemissie bij producten of daaraan gerelateerde productieprocessen in de ketens en CO2-compensatie (gekochte
elders gerealiseerde broeikasgasreductie of koolstofvastlegging), en
rapportage-eisen stelt aan claims die off sets bevatten. Het kabinet wil
voorkomen dat producten en bedrijven onterecht als klimaatneutraal
gezien worden en wil bedrijven aansporen tot het zoveel mogelijk
reduceren van eigen emissies. Daarom zouden alleen de producten
waarvan i) de broeikasgasuitstoot voor een significant deel in de
productieketen zelf is gereduceerd en ii) de restemissies zijn gecompenseerd, als klimaatneutraal mogen worden gekenschetst.28 Het kabinet is
ook geen voorstander van het toestaan van milieuclaims met betrekking
tot de toekomstige milieuprestatie van een product of handelaar, omdat
deze milieuclaim moeilijk te verifiëren is. Bovendien valt de verbeterde
milieuprestatie niet toe te schrijven aan een individueel product.

26

Home – Milieukeur.
Dit kan een producent zijn, maar ook een handelaar of een andere partij die een bewering doet
over de milieu-impact van een product of bedrijf.
28
De ACM ziet claims over de CO2-neutraliteit van een product al snel als misleidend, omdat
CO2-compensatie niet direct gekoppeld is aan de uitstoot van een product.
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

7

Het kabinet steunt verificatie door een onafhankelijke, geaccrediteerde
verificateur. Het is positief dat de verificatiekosten voor bedrijven die in
verschillende lidstaten handelen worden beperkt, doordat het certificaat
van de verificateur in de gehele EU wordt erkend. Tegelijkertijd kan
wederzijdse erkenning van certificering29 ertoe leiden dat handelaren
milieuclaims laten verifiëren in de lidstaat die de zwakste verificatie-eisen
stelt. Het kabinet zal daarom inzetten op het opnemen van strenge eisen
aan de verificateur. Daarnaast zal het kabinet, in lijn met bestaand
productbeleid30, pleiten voor opname van een bepaling over handhaving
op de verificateur.
Het kabinet onderstreept het belang van effectieve en proportionele
sancties om greenwashing tegen te gaan. Het kabinet is er echter geen
voorstander van om partijen die de richtlijn overtreden voor maximaal 12
maanden uit te sluiten van publieke aanbestedingsprocedures en blijft
liever bij de huidige systematiek waarbij inschrijvers alleen verplicht
worden uitgesloten wanneer zij een misdrijf hebben begaan. Daar zal het
kabinet aandacht voor vragen in de onderhandelingen.
Implicaties voor brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de van het lid Motie Van Raan31 om bij
voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier
aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden
voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van
kosten en baten. Het effect op kwaliteit van leven is positief.
Uit de effectbeoordeling van de Commissie blijkt dat consumentenwelvaart stijgt omdat consumenten milieuclaims voortaan beter kunnen
vertrouwen en als gevolg hiervan duurzame producten kunnen onderscheiden en aanschaffen. Het kabinet plaatst daar twee aandachtspunten
bij. Ten eerste zal het effect op consumentenwelvaart pas na enige tijd
optreden, omdat het consumentenvertrouwen in de keurmerken en
milieuclaims over producten en bedrijven moet worden hersteld.
Momenteel laten zij hun koopgedrag nauwelijks beïnvloeden door
milieukeurmerken.32Ten tweede bestaat het risico dat consumenten juist
meer producten kopen omdat een product milieuvriendelijk is, wat leidt
tot lagere milieuwinst.33Het kabinet zal aandacht vragen voor deze
punten.
Het voorstel dwingt bedrijven hun gehele milieu-impact te bekijken
wanneer zij een milieuclaim maken. Dit stelt bedrijven in staat hun
product of bedrijfsvoering te verduurzamen. Het voorstel leidt tot
milieuwinst omdat het verbruik van eindige grondstoffen vermindert
wanneer duurzamere producten worden gekocht.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Bij de eerste presentatie van het voorstel verwelkomden de meeste
lidstaten het doel dat het voorstel probeert te bereiken. Sommige lidstaten
vroegen aandacht voor de administratieve lasten en de kosten voor
29

Principe geldt op basis van Verordening 764/2008 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/
LSU/?uri=celex:32008R0764.
30
Verordening 2019/1020 over markttoezicht op en conformiteit van producten EUR-Lex –
32019R1020 – EN – EUR-Lex (europa.eu).
31
Kamerstuk 35 377, nr. 19.
32
Onderzoek naar de invloed van duurzaamheidskeurmerken op consumenten | ACM.nl.
33
Adigüzel et al. (2020) Do Sustainability Labels Make Us More Negligent? Rebound and Moral
Licensing Effects in the Clothing Industry.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

8

lidstaten. Ook werd door een klein aantal lidstaten het ontbreken van een
specifieke methode benoemd.
Het voorstel zal behandeld worden door het Comité Interne Markt en
Consumentenbescherming van het Europees Parlement. Er is nog geen
rapporteur aangesteld. Kim van Sparrentak (de Groenen) is aangesteld als
schaduwrapporteur. De positie van het Europees Parlement met
betrekking tot dit voorstel is nog niet bekend, maar in het Europees
Parlement werd er door de Groenen en de Progressieve Alliantie van
Socialisten en Democraten op gewezen dat het in het voorstel ontbreekt
aan een voorgeschreven methode.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief.
Het voorstel voor de richtlijn is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Op grond
van dit artikel heeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen
betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne
markt betreffen. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag,
aangezien het voorstel uniforme eisen stelt aan vrijwillige milieuclaims
die gaan over producten of bedrijven op de Europese markt. Daarbij heeft
het voorstel primair tot doel de werking van de interne markt te verbeteren door eisen voor de onderbouwing van milieuclaims voor producten
en bedrijven te harmoniseren en marktfragmentatie als gevolg van
uiteenlopende nationale benaderingen te voorkomen.
Op het terrein van de interne markt is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (art. 4, lid 2, sub a, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het
voorstel is positief. Het voorstel heeft tot doel milieuclaims over
producten en bedrijven binnen de Europese interne markt betrouwbaarder te maken, en de vereisten voor de onderbouwing van dergelijke
milieuclaims binnen de interne markt te harmoniseren. Het voorstel
bevordert dus een gelijk speelveld op het gebied van milieuclaims.
Aangezien deze richtlijn focust op alle producten op de Europese interne
markt, en productie- en waardeketens grensoverschrijdend van karakter
zijn, kan de doelstelling niet voldoende door de lidstaten op nationaal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Het afzonderlijk stellen
van eisen aan milieuclaims en milieuetiketteringssystemen door lidstaten
zou leiden tot uiteenlopende eisen in verschillende lidstaten. Marktpartijen
die in meerdere lidstaten actief zijn, zouden dus aan verschillende
voorwaarden moeten voldoen waardoor het functioneren van de interne
markt zou worden belemmerd. Om die redenen is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van de richtlijn is positief.
Het voorstel heeft tot doel milieuclaims over producten en bedrijven
binnen de Europese interne markt betrouwbaarder te maken, en de
vereisten voor de onderbouwing van dergelijke milieuclaims binnen de
interne markt te harmoniseren. Het kabinet acht het voorgestelde
optreden geschikt om dit doel te bereiken omdat eisen worden gesteld
aan de onderbouwing van milieuclaims en de communicatie hierover en
een verificatiemechanisme wordt ingesteld, maar vindt het voorstel niet
ver genoeg gaan. Het aandachtspunt van het kabinet betreft dan ook het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

9

ontbreken van een uniforme methode voor onderbouwing van milieuclaims. Het kabinet acht het onwenselijk dat het voorstel geen uniforme
methode voorschrijft, waardoor de verificatieprocedure van milieuclaims
en de onderliggende geaccepteerde methode per lidstaat kan verschillen.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De kosten voor het Directoraat-Generaal Milieu van de Commissie en
daarmee voor de EU begroting, worden geschat op ongeveer 24,3 miljoen
euro voor de periode 2024–2027. De kosten voor de jaren na 2027 worden
begroot op 6.440.000 euro. De kosten vallen onder rubriek 3, natuurlijke
bronnen en milieu, en rubriek 7, administratieve uitgaven van het
Meerjarig Financieel Kader. De totale kosten voor beleidsontwikkeling
bedragen 21.129.000 euro in de periode 2024–2027. De totale personele
kosten voor die periode worden ingeschat op 3.144.000 euro. Deze
voorziene kosten omvatten onder andere de kosten voor het ontwikkelen
van de Milieuvoetprint methode, het beschikbaar stellen van de bestaande
datasets aan het bedrijfsleven, onderzoekskosten (Gezamenlijk Onderzoekscentrum, JRC) en het ontwikkelen van gedelegeerde handelingen
met betrekking tot de onderbouwing van expliciete milieuclaims aan de
hand van de levenscyclus van specifieke productgroepen of sectoren.
De Commissie verwacht 4 fte extra personeel nodig te hebben voor het
uitwerken van de, naar inschatting 6 tot 7, gedelegeerde handelingen
waarin specifieke eisen voor de onderbouwing van milieuclaims die
betrekking hebben op bepaalde productgroepen, en voor het uitwerken
van de uitvoeringshandelingen. Het kabinet is van mening dat deze
middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast
moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de
ER-conclusies van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kader. Het
kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.34
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
De effectbeoordeling schat de kosten voor uitvoering en handhaving voor
de afzonderlijke lidstaten op 14–15 miljoen euro in totaal voor de periode
2025–2040. Voor wat betreft het opzetten van een instantie die ex-ante
beoordelingen uitvoert voor milieuclaims, werden de totale kosten voor
het opzetten van zo’n orgaan op EU-niveau geschat op 42 miljoen euro in
totaal voor de periode 2025–2040. De effectbeoordeling gaat niet in op de
kosten voor het nationaal opzetten van dit orgaan of op de kosten voor
ondersteuning van het MKB. Voor de ondersteuning van het MKB zijn op
dit moment geen middelen gereserveerd. Indien het beoordelingsorgaan
al in 2025 moet functioneren, zullen al eerder kosten moeten worden
gemaakt voor het opzetten ervan, wat mogelijk leidt tot hogere totaalkosten. Deze budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de
begrotingsregels. Voor de medeoverheden worden geen financiële
gevolgen voorzien.

34

Kamerstuk 21 501-20, nr. 1575.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

10

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
De effectbeoordeling schat in dat het verbieden van milieuclaims die niet
aan gestelde eisen voldoen, een positief effect heeft op het gelijke
speelveld. De nalevingskosten per bedrijf bedragen eenmalig 373–380
euro en vervolgens 120–150 euro per jaar voor de periode 2025–2040. 99%
van deze kosten zal voor rekening van het MKB zijn.35
Het verbieden van keurmerken die niet aan minimum transparantie en
geloofwaardigheidseisen voldoen, heeft volgens de effectbeoordeling een
positief effect op het bedrijfsleven doordat het bijdraagt aan een gelijk
speelveld en handelsbarrières wegneemt. Bedrijven zullen weliswaar
kosten moeten maken voor verificaties van hun milieuclaims, maar
profiteren van een beter functionerende interne markt. De verwachte
administratieve kosten zullen per bedrijf eenmalig 88 euro bedragen en
vervolgens 37 – 43 euro per jaar voor de periode 2025 – 2040. Voor
beheerders van milieuetiketteringssystemen zullen de administratieve
lasten relatief groot zijn, omdat zij zich moeten inlezen in de minimum
criteria en moeten beoordelen of zij daar al aan voldoen. Daarnaast
moeten de medewerkers worden opgeleid en moet de informatie op de
website worden aangepast.
Consumenten zullen positieve effecten ondervinden van de richtlijn,
omdat deze eraan bijdraagt dat milieuclaims betrouwbaarder worden
waardoor consumenten in staat worden gesteld voor de meest duurzame
producten te kiezen. Het totale effect op consumentenwelvaart in de EU
wordt geschat op 6080 – 9520 miljoen euro voor de periode 2025–2040.36
De effectbeoordeling noemt daarnaast een aantal positieve effecten van
de richtlijn die moeilijk kwantificeerbaar zijn, namelijk: geïnformeerde
aankoopbeslissingen door de consument, consumentenvertrouwen en
consumentenbescherming.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Bedrijven die buiten de EU zijn gevestigd en vrijwillige milieuclaims
indienen gericht aan EU-consumenten, zullen ook de vereisten van de
voorgestelde richtlijn moeten naleven. Aangezien het vrijwillige milieuclaims betreft, heeft de richtlijn geen gevolgen voor de concurrentiekracht. Het voorstel zet wel belangrijke stappen op weg naar een circulaire
economie en klimaatneutraliteit en helpt hierdoor de EU om op mondiaal
niveau een voortrekkersrol op zich te nemen in de groene transitie.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De lidstaten moeten de eisen aan de onderbouwing van en communicatie
over milieuclaims vertalen naar nationale wetgeving. Daarnaast moeten
lidstaten een procedure opzetten voor het verifiëren van de onderbouwing
van milieuclaims en milieuetiketteringssystemen inclusief het aanwijzen
van een conformiteit beoordelende instantie. Verder moeten nationale
competente autoriteiten worden aangewezen die verantwoordelijk zijn
35

De Commissie gaat ervan uit dat een groot deel van de nalevingskosten voortkomt uit het
verwijderen van foutieve labels van producten voordat deze worden verkocht.
36
De Commissie heeft ingeschat hoeveel procent van de producten een claim bevat die
verboden wordt, heeft vervolgens bepaald welk percentage van de consumenten zal overgaan
tot het kopen van duurzamere producten en heeft daarna een inschatting gemaakt van de prijs
die deze consumenten bereid zijn te betalen voor de duurzamere producten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

11

voor de handhaving en moet een nationaal coördinatie-mechanisme
worden opgezet. Voor het opstellen van normdocumenten voor het
verifiëren van de onderbouwing van milieuclaims en milieuetiketteringssystemen en voor het accrediteren van conformiteit beoordelende
instanties is regelgeving nodig.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel bevat twee grondslagen voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen.
Artikel 3, lid 4, stelt de Commissie in staat om middels gedelegeerde
handelingen aanvullende eisen op te nemen voor de onderbouwing van
expliciete milieuclaims wanneer i) uit de monitoring van de toepassing
van de richtlijn op grond van artikel 20 naar voren komt dat tussen de
lidstaten verschillen bestaan in toepassing van de vereisten in de richtlijn
en dit leidt tot obstakels voor het goed functioneren van de interne markt,
of ii) wanneer voor specifieke claims geen vereisten bestaan en dit leidt
tot wijdverbreide misleiding van consumenten.
Artikel 5, lid 8, stelt de Commissie in staat om middels gedelegeerde
handelingen communicatie-eisen voor milieuclaims, zoals opgenomen in
deze richtlijn, aan te vullen. De Commissie heeft deze bevoegdheid
wanneer een gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 3, lid 4, onder
a en c, is vastgesteld.
Delegatie aan de Commissie is mogelijk, omdat de gedelegeerde
handelingen geen essentiële onderdelen van de richtlijn regelen. De
toekenning van een delegatiebevoegdheid is ook aangewezen, aangezien
het gaat om bevoegdheden tot aanvulling van de richtlijn. Over de
wenselijkheid van de bevoegdheidstoekenning is het kabinet positief,
omdat de benodigde snelheid en flexibiliteit voor aanpassingen aan
ontwikkelingen wordt geborgd.
Artikel 18 bakent de gedelegeerde bevoegdheid procedureel af overeenkomstig de afspraken uit het Interinstitutioneel Akkoord tussen het
Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese
Commissie over beter wetgeven. De gedelegeerde bevoegdheid geldt
voor een periode van vijf jaar, met de mogelijkheid van stilzwijgende
verlenging, waardoor de bevoegdheidsdelegatie naar behoren kan
worden geëvalueerd.
Daarnaast kent het voorstel een tweetal uitvoeringsbevoegdheden aan de
Commissie toe. Artikel 8, lid 8, stelt de Commissie in staat om met
betrekking tot de volgende onderwerpen uitvoeringshandelingen vast te
stellen: i) eisen voor goedkeuring van certificeringssystemen, ii) het
format voor en de inhoud van de ondersteunende documenten die
systeembeheerders moeten aanleveren, en iii) gedetailleerde regels over
de goedkeuringsprocedure. Artikel 10, lid 9, stelt de Commissie in staat
om middels uitvoeringshandelingen het formulier voor het conformiteitscertificaat en de technische middelen voor wat betreft uitgave van een
conformiteitscertificaat vast te stellen.
In de uitvoeringshandelingen zullen geen essentiële onderdelen van de
richtlijn worden geregeld. De toekenning van uitvoeringsbevoegdheden is
daarmee mogelijk en ligt voor de hand, omdat het gaat om handelingen
die ertoe leiden dat de richtlijn volgens eenvormige voorwaarden wordt
uitgevoerd, en om handelingen tot het vaststellen van procedures en
technische aspecten ter uitvoering van de richtlijn. Het kabinet acht het
toekennen van deze uitvoeringsbevoegdheden wenselijk, aangezien deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

12

bijdragen aan uniformiteit en de nodige flexibiliteit bieden voor
aanpassing aan ontwikkelingen. Het kabinet kan daarom instemmen met
de toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden.
Wat betreft de keuze voor de procedure voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen, bepalen artikel 8, lid 8, en artikel 10, lid 9, dat de
uitvoeringshandelingen worden vastgesteld overeenkomstig onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van verordening 182/2011 (comitologieverordening). Het kabinet kan zich gelet op artikel 2, lid 2, sub a, en sub b,
onder iii), van de comitologieverordening vinden in de keuze voor de
onderzoeksprocedure gezien de uitvoeringshandelingen van algemene
strekking zijn en/of betrekking hebben op het milieu. Het kabinet zal
pleiten voor een duidelijke verwijzing in artikel 19 naar de onderzoeksprocedure in artikel 5 van de comitologieverordening.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Op basis van het voorstel moeten de maatregelen 18 maanden na de
inwerkingtreding van de richtlijn zijn geïmplementeerd in nationale
wetgeving. De nationale maatregelen ter implementatie van deze richtlijn
moeten 24 maanden na inwerkingtreding van de richtlijn worden
toegepast. Het kabinet zal pleiten voor een implementatietermijn van ten
minste 2 jaar zodat een tijdige en zorgvuldige implementatie kan
plaatsvinden.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Artikel 21 voorziet in een evaluatie van de richtlijn, 5 jaar na inwerkingtreding. Het kabinet waakt ervoor dat de evaluatie niet op kortere termijn
zal plaatsvinden, omdat het na inwerkingtreding van de richtlijn nog
minstens een jaar zal duren voordat de lidstaten de richtlijn hebben
omgezet in nationale wetgeving. Een evaluatie op te korte termijn zal geen
representatief beeld geven.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De Nederlandse competente autoriteit(en) worden verplicht om de
milieuclaims en milieuetiketteringssystemen op de nationale markt met
regelmaat te controleren. Momenteel wordt onderzocht bij welke
toezichthouder(s) deze taken belegd kunnen worden. Een digitaal rapport
over de resultaten van de controles moet publiek toegankelijk zijn. Ook
moeten lidstaten bijhouden welke milieuclaims en milieuetiketteringssystemen niet aan de wetgeving voldeden en moesten worden aangepast.
Verder moet worden aangegeven in welke gevallen werd gehandhaafd
aan de hand van het sanctiemechanisme. Deze informatie moet jaarlijks
aan de Commissie worden overlegd. Deze taken zullen waarschijnlijk extra
capaciteit en training vergen van de competente autoriteiten. Daarmee
gaan kosten gemoeid zoals benoemd in 5.b.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel beoogt het harmoniseren van de interne markt en het
vergroten van het consumentenvertrouwen in milieuclaims en duurzame
producten, door eisen te stellen aan het onderbouwen van milieuclaims

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

13

en aan het communiceren over deze claims. Dit voorstel draagt daarmee
bij aan het creëren van een gelijk speelveld op de interne markt. Het
voorstel heeft geen specifiek negatief effect op handel met ontwikkelingslanden ten opzichte van de effecten op andere derde landen. Bedrijven in
ontwikkelingslanden die vrijwillig milieuclaims hanteren en de interne
markt willen betreden, moeten aan dezelfde eisen voldoen als bedrijven in
andere derde landen of bedrijven die gevestigd zijn binnen de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3671

14