Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

29 338

Wetenschapsbudget

Nr. 124

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 september 2013
Eén van de speerpunten van het milieubeleid dat ik voorsta betreft het
signaleren, alert blijven op en waar mogelijk voorkomen van nieuwe
risico’s voor mens en milieu en daar adequaat op reageren. Het beleidsdossier «risico’s nanomaterialen» is een goed voorbeeld van dit
speerpunt. De ervaringen opgedaan in dit dossier zullen benut worden,
ook met het oog op de vraag welke lessen uit de gevolgde aanpak
getrokken kunnen worden voor de aanpak van vergelijkbare nieuwe,
onzekere risico’s voor mens en milieu. Deze brief is door mijn voorganger
aan de Kamer toegezegd1.
In deze brief bericht ik u, in afstemming met mijn collega’s van SZW en
VWS, over de actuele (inter)nationale ontwikkelingen op dit dossier en de
Nederlandse rol daarbij. Daarbij zal duidelijk worden op welke wijze de
kabinetsvisie Nuchter Omgaan met Risico’s (NOR) van 20062, aangevuld in
20093, doorwerkt in de aanpak van de «risico’s nanomaterialen» en welke
aanvullingen daarop gewenst zijn gezien de veranderingen bij de overheid
en in de maatschappij die in dit kader relevant zijn. Hierbij geef ik tevens
een reactie op het advies van de gezondheidsraad met betrekking tot het
toepassen van voorzorg bij het blootstellen van werknemers aan
nanomaterialen.
Voorts bied ik u het recent door mij ontvangen advies van de Raadsgroep
Signalering aan (bijlage 1)4, dat van belang is voor de modernisering van
het milieubeleid, in het bijzonder daar waar het gaat om de aanpak van
nieuwe en onzekere risico’s.

1

Kamerstuk 29 338, nr. 116, 22 mei 2012
Kamerstuk 28 089, nr. 15, 29 mei 2006.
Kamerstuk 28 089, nr. 23, 2 april 2009.
4
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
3

kst-29338-124
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

1

Ten slotte meld ik de uitkomsten van de procesevaluatie die ik liet
uitvoeren op de aanpak van de onzekere risico’s van nanomaterialen sinds
2007 en trek ik algemene conclusies uit de in deze brief genoemde
bevindingen en adviezen ten aanzien van het omgaan met onzekere
risico’s. «Nuchter Omgaan met Risico’s», de toepassing van het voorzorgprincipe, het vroegtijdig signaleren van risico’s, en het meebewegen met
veranderende verhouding tussen overheid en maatschappij staan daarbij
centraal.
Inzet Nederland in de EU t.b.v de aanpak van de (onzekere)
risico’s van nanomaterialen
Terugblik inzet EU
IenM is verantwoordelijk voor het beleid gericht op veilige productie en
gebruik van nanomaterialen voor mens en milieu. Daarbij is IenM
coördinerend voor het risicobeleid met betrekking tot nanomaterialen. Op
onderdelen valt het risicobeleid van nanomaterialen onder andere
departementen, zoals VWS en SZW.
Nanomaterialen worden in steeds meer producten gebruikt vanwege de
bijzondere eigenschappen van deze zeer kleine deeltjes (1–100 nm). De
huidige Europese regelgeving schiet echter tekort om de specifieke
risico’s te beoordelen die deze materialen door hun omvang en specifieke
eigenschappen kunnen hebben voor mens en milieu. Deze beoordeling is
primair de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven maar het juridisch
kader hiertoe is ontoereikend. Ter bevordering van de innovatieve kansen
van nanotechnologie, een gelijk speelveld in Europa en de bescherming
van mens en milieu tegen de eventuele risico’s van nanodeeltjes, is het
van groot belang dat er geharmoniseerde regelgeving komt die
handvatten biedt voor risicobeheersmaatregelen.
Het kabinet en uw Kamer hebben beiden eerder aangegeven dat snel
voortgang moet worden geboekt met de regulering van nanomaterialen,
bij voorkeur op Europees niveau5. De Europese Commissie (EU-CIE) heeft
eind 2011 een begin gemaakt door een aanbeveling voor een algemene
definitie van nanomaterialen te publiceren. Daarbij heeft de EU-CIE
aangegeven eind 2014 te zullen bezien of op basis van ervaringen en
wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen deze definitie moet
worden aangepast. De definitie moet nu in diverse verordeningen en
richtlijnen nader ingevuld en opgenomen worden. Belangrijkste initiatieven die Nederland nu verwacht van de EU-CIE zijn aanpassing van of
aanvulling op de Europese stoffenverordening REACH6 en een Europees
register van producten met nanomaterialen.
Nederland is in 2011 gestart met acties om te proberen het internationale
proces dat hierop gericht is te versnellen. Op 22 mei 20127 is uw Kamer
geïnformeerd over de voortgang van de inzet richting Europa. Daarbij is
aangegeven dat het denkbaar is, teneinde de gewenste versnelling in het
EU proces tot stand te brengen, dat Nederland mogelijkheden voor
nadere specifieke EU-nanoregelgeving en aanpassing van de bestaande
regelgeving verkent, beoordeelt en aanbiedt.

5

Verslag Algemeen Overleg. Kamerstuk 29 338, nr. 103, 17 februari 2011.
REACH: Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van
18 december 2006 inzake de registratie, beoordeling, autorisatie en beperkingen ten aanzien
van chemische stoffen (Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of Chemicals).
7
Kamerstuk 29 338, nr. 105, 22 mei 2012.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

2

Stand van zaken inzet EU
Sinds vorig jaar mei is het volgende gerealiseerd:
• De Staatssecretaris van IenM agendeerde het onderwerp in de
Milieuraad van juni 2012 en verzond een brief aan de EU-CIE op 6 juli
2012, met steun van 9 lidstaten en Kroatië (bijlage 2)8. De Staatssecretaris van IenM ontving reactie op genoemde brief van de EU-CIE op
18 oktober 2012 (bijlage 3)9.
• De Minister van Buitenlandse zaken zond de Tweede Kamer een
BNC-fiche met het Nederlandse standpunt ten aanzien van de EU-CIE
Mededeling «Evaluatie Regelgeving Nanomaterialen».10
• Op 1 maart 2013 startte het grote Europese onderzoeksproject,
NANoREG (ca. 50 milj. €, ca. 65 deelnemers), onder coördinatie van
IenM. De totale Nederlandse bijdrage voor dit 3-jarige project wordt
geraamd op 1,2 miljoen Euro. Vanuit NL zullen RIVM, TNO, RIKILT en
GEOCHEM participeren. DG Research van de EU-CIE beschouwt dit als
«flagship» project.
• IenM organiseerde een tweede internationale werkconferentie met
Europese stakeholders en vertegenwoordigers uit Europese lidstaten
in april 2013, om vervolgens op termijn te kunnen komen met concrete
reguleringsvoorstellen aan de EU-CIE.
Komende acties inzet EU
Nederland zal binnenkort opnieuw de EU-CIE verzoeken om een
versnelling aan te brengen voor wat betreft de aanpassing van of
aanvulling op de Europese stoffenverordening REACH11 en het opstellen
van een Europees register van producten met nanomaterialen. De eerder
genoemde, door IenM georganiseerde, tweede internationale werkconferentie gaf als resultaat dat er voldoende mogelijkheden door lidstaten en
stakeholders gezien worden om die gewenste versnelling te kunnen
realiseren.
Reactie op advies Gezondheidsraad over blootstelling werknemer
Vanwege de onzekere risico’s wordt er in het risicobeleid rondom
nanomaterialen voortdurend bezien op welke wijze, met welke instrumenten, het voorzorgbeginsel zijn beslag kan krijgen. In een recent
advies12 aan de Minister van SZW heeft de Gezondheidsraad aangegeven
dat door de onzekerheid over de aard en omvang van de gezondheidsrisico’s door blootstelling aan nanodeeltjes het goed is dat door de
werkgevers en werknemers het voorzorgprincipe wordt gehanteerd. Dit
bijvoorbeeld door een blootstellingsregistratie op te zetten bij
werknemers die met nanomaterialen werken. In het advies worden vanuit
een wetenschappelijk perspectief de contouren geschetst van een
blootstellingsregistratie en gezondheidsbewaking van werknemers die
veelvuldig met nanomaterialen werken. Het advies behoeft een
zorgvuldige praktische uitwerking. Namens mijn collega van SZW kan ik u
berichten dat de organisaties van werkgevers en werknemers in een goed
gedefinieerde setting van een pilot de mogelijkheden en beperkingen van
het opzetten van een praktische blootstellingsregistratie gaan
onderzoeken.
8

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
10
Kamerstuk 22 112, nr. 1506, 9 november 2012.
11
REACH: Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van
18 december 2006 inzake de registratie, beoordeling, autorisatie en beperkingen ten aanzien
van chemische stoffen (Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of Chemicals).
12
Gezondheidsraad. Werken met nanodeeltjes: blootstellingsregistratie en gezondheidsbewaking. Den Haag: Gezondheidsraad, 2012; publicatienr. 2012/31.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

3

Het advies van de Raadsgroep Signalering: nieuwe verhouding
tussen burger en de overheid nodig
Zowel ROB13 en WRR14 bepleiten dat het goed is om ook bij het
vormgeven van het beleid om risico’s te beheersen de burger te
betrekken. In het kader van het maatschappelijk signaleringstraject15
hebben zowel het RIVM16 als de maatschappelijke organisaties17 een
overzicht geboden over mogelijke (nieuwe) risico’s voor mens en milieu.
Mede op basis van deze inventarisatie heb ik een aantal externen
gevraagd hun visie te geven over het omgaan met risico’s en onzekerheden. Deze vier leden vormden de Raadsgroep Signalering en hebben
hun visie uiteengezet in essays. Op basis van deze essays zijn twee
bijeenkomsten georganiseerd met professionals en burgers om hierover
met elkaar van gedachten te wisselen. In bijgevoegde essaybundel18 treft
u zowel de vier afzonderlijke essays als de impressies van beide
bijeenkomsten.
De Raadsgroep Signalering adviseert het volgende:
• Institutionaliseer een rationele wijze van vroegtijdig signaleren
van risico’s. Daarbij geeft de Raadsgroep aan dat nog wel zicht
nodig is op de redenen waarom eerdere pogingen op dit vlak zijn
doodgelopen. Het recente rapport «Late lessons from early
warnings: science, precaution, innovation» van het Europese
Milieu Agentschap onderstreept ook het belang van tijdige
signalering van milieurisico’s19;
• Ontwikkel een nieuw afwegingskader, waarin emoties niet een
additioneel risico maar een onderdeel van de afweging vormen
en geef ook aandacht aan de rol van morele emoties in het
signaleren van nieuwe risico’s. Morele inzichten bevorderen en
verhelderen de dialoog, leiden tot beter begrip tussen experts en
leken, en tot ethisch betere beslissingen;
• Overweeg de positie die de overheid kan en moet innemen. De
huidige samenleving en de risico’s waarmee zij te maken heeft
zijn te complex en verweven van karakter om als overheid een
centrale rol te kunnen opeisen en waarmaken. Tegelijk heeft de
overheid op normatieve gronden wel degelijk een aantal primaire
verantwoordelijkheden. De overheid zal in dit spanningsveld
veelal faciliterend en open communicerend moeten optreden,
met expliciete rekenschap van de eigen positie.
Ik neem deze aanbevelingen van deze Raadsgroep graag ter harte. Het
voorstel om een signaleringsactiviteit te ontwikkelen die verdergaat dan
de huidige inzet van het RIVM en andere kennisinstellingen, d.w.z. verder
te institutionaliseren, zou op dit moment een sterkere regie van de
overheid vragen. Ik wil de aanbeveling vooralsnog vertalen in het nog
beter en breder benutten van de actuele kennis voor de IenM beleidsterreinen bij zowel bestaande kennisinstituten als elders in de samenleving, zoals bij bedrijven, media en burgers. De ogen en oren in de
samenleving zijn er, de overheid moet er voor zorgen dat de signalen
goed opgevangen en begrepen worden. Daarbij zal ik de inzichten
13

ROB rapport. «Loslaten in Vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt
en samenleving». December 2012.
14
WRR rapport. «Vertrouwen in Burgers». Amsterdam University Press, 2012
15
Kamerstuk 28 089, nr. 26, 16 mei 2011.
16
RIVM rapport. «Wetenschappelijke signalering milieugezondheidsrisico’s», Bilthoven, 2011.
17
Platform Milieu en Gezondheid. «Signalen uit de samenleving». Achtergrondrapport
Gezondheid en Milieu symposium 19 maart 2009.
18
Brenninkmeijer, A.F.M. et al. 2013. «Omgaan met omgevingsrisico’s en onzekerheden. Hoe
doen we dat samen?». Den Haag, december 2012.
19
http://www.eea.europa.eu/publications/late-lessons-2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

4

benutten die de Raadsgroep mij heeft verschaft ten aanzien van de rol van
(morele) emoties bij het afwegen en benaderen van (nieuwe) risico’s.
Omgaan met onzekere risico’s van nanomaterialen: lessen voor de
aanpak van andere (nieuwe) risico’s
Bij het omgaan met onzekere risico’s van nanomaterialen zijn sinds 2007
uitgangspunten van de kabinetsvisie «Nuchter Omgaan met Risico’s»
toegepast. Dit houdt in dat het voorzorgsprincipe wordt toegepast, de
verdeling van verantwoordelijkheden expliciet wordt gemaakt en dat, na
het vroegtijdig signaleren van nog onzekere risico’s, in samenspraak met
maatschappelijke actoren op een transparante en weloverwogen wijze
beleid wordt ontwikkeld. In bijlage 4 is deze aanpak in meer detail
beschreven20.
In 2012 is een procesevaluatie op het nano-dossier uitgevoerd, waarin is
bekeken welke lessen geleerd kunnen worden over het omgaan met
onzekere risico’s21.
1. Bij onzekere risico’s is het belangrijk goed invulling te geven aan
het voorzorgsprincipe. Bij nanomaterialen is nog geen concreet
bewijs voor risico’s. Toch wordt er, samen met het bedrijfsleven,
geïnvesteerd in beleid en onderzoek en handreikingen voor
werkgevers en -nemers. Gegeven de onzekerheid van de risico’s
is voor nanomaterialen een afweging van risico’s en baten en
lasten nog slechts in algemene termen mogelijk. Voorop staat dat
innovatie niet gepaard mag gaan met onacceptabele risico’s en
dat regulering de innovatie niet afremt.
2. Vroegtijdig risico’s signaleren blijkt mogelijk als er een goede
aansluiting is op de internationale wetenschappelijke en
beleidsfora en beleidsmakers zelf ook over de nodige expertise
beschikken.
3. De ontwikkeling van beleid voor onzekere risico’s in combinatie
met kennisontwikkeling, regulering en dialoog, draagt bij aan
gedeelde kennis en begrip en coördinatie tussen betrokken
partijen. Zo wordt voor nanomaterialen gewerkt met een
Klankbordgroep met overheden, bedrijfsleven en ngo’s, en is een
Kennis en Informatiepunt Risico’s Nanomaterialen bij het RIVM
ingesteld.
4. Een expliciete rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen
overheid, bedrijfsleven en ngo’s blijkt bij te dragen aan het
oppakken van die verantwoordelijkheden en aan verhoogde
activiteit van alle betrokkenen. Zo wordt het minder vanzelfsprekend dat de overheid de enige probleemhebber zou zijn. Burgers
zouden op het nanodossier wellicht nog meer bij besluitvorming
kunnen worden betrokken, maar dit vereist dat zij goed geïnformeerd worden. Hierin hebben zowel bedrijfsleven als overheid
een rol.
5. Het nemen van de eigen verantwoordelijkheid van betrokkenen in
de productieketen is niet altijd vanzelfsprekend. Zo blijkt dat
informatie over nanomaterialen niet altijd wordt gedeeld, als
gevolg van terughoudendheid bij sommige en kennisgebrek bij
andere partijen. Voor onzekere risico’s in algemene zin zou een
model kunnen worden ontwikkeld voor data- en informatieuitwisseling. Het is op basis van de ervaringen met nanomateria20
21

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Le Blansch, K. & J. Westra (Bureau KLB). «Procesevaluatie risicobeleid Nanotechnologie.
Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico’s». Den Haag, november 2012.
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/nanotechnologie/documenten-en-publicaties/
rapporten/2012/11/09/rapport-procesevaluatie-risicobeleid-nanotechnologie.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

5

len aannemelijk dat een dergelijke vorm van gegevensdeling niet
alleen op vrijwillige basis tot stand zal komen. Enige wettelijke of
contractuele dwang zal nodig zijn. Dit sluit aan bij een andere
algemene les: ook binnen de sturingsfilosofie «Nuchter omgaan
met risico’s zal de overheid het volledige arsenaal aan mogelijke
interventies moeten openhouden, inclusief de mogelijkheid om
dwingende regels op te leggen.
Conclusie
Nederland wordt door zowel de EU-CIE als diverse lidstaten van de EU
gezien als een belangrijke initiator in de discussie over de veiligheid van
nanomaterialen. De versnelling die Nederland wil aanbrengen bij het
ontwikkelen en implementeren van de juiste (beleids)instrumenten om
nanomaterialen goed aan te pakken en adequaat te reguleren vindt bijval.
Dat kan niet los gezien worden van de wijze waarop Nederland de
maatschappelijke dialoog omtrent nanomaterialen heeft ingericht en de
elementen van de kabinetsvisie «Nuchter Omgaan met Risico’s» heeft
toegepast.
«Nuchter Omgaan met Risico’s» inclusief de toepassing van het voorzorgprincipe, het vroegtijdig signaleren van risico’s, en het meebewegen met
veranderende verhouding tussen overheid en maatschappij vormt, in
aanvulling op de klassieke risicobenadering, een stevige basis voor
modern risicobeleid. Deze modernisering past in de bredere modernisering van het milieubeleid.
De recente adviezen van diverse organen geven aan dat het een essentiële
taak van de overheid is om de samenleving te informeren, serieus te
nemen, en waar mogelijk een eigen verantwoordelijkheid te geven. De
energieke samenleving vraagt een andere rolverdeling tussen overheid en
burger. Het advies van de Raadsgroep Signalering gaf aan dat erkend
moet worden dat risicoperceptie en ethische normering bij burgers,
bedrijven en maatschappelijke organisaties net zo goed bijdragen aan het
gevoel van (on)veiligheid als de rationeel en objectief vast te stellen
risico’s. Communicatie, dialoog en kennisuitwisseling zijn processen die
meer nog dan in het verleden van belang zijn in het moderne (milieu)beleid, zeker als het om risico’s en veiligheid gaat.
Aan de uitgangspunten van het beleidskader Nuchter Omgaan met
Risico’s, wil ik in het licht van deze opgedane ervaringen en inzichten de
volgende uitgangspunten toevoegen voor het moderne toekomstvaste
risico- en veiligheidsbeleid:
• Betrek de samenleving bij het gehele beleidsvormingsproces, van
signalering tot aan risicomanagement, en ga in gesprek over emoties,
risicoperceptie en ethische overwegingen;
• Benut bestaande kennis in de samenleving optimaal om nieuwe
(mogelijke) risico’s tijdig te signaleren.
Ik zal u over de (Europese) voortgang t.a.v. het in kaart brengen van de
risico’s van nanomaterialen en de wijze waarop de veiligheid gewaarborgd wordt blijven informeren. Hetzelfde geldt voor de doorwerking bij
concrete risico- en veiligheidsdossiers van de hierboven weergegeven
aanpak.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 338, nr. 124

6