Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1314

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 december 2009
Bijgaand doe ik u namens het kabinet, conform de toezegging die onder
meer is gedaan tijdens het Algemeen Overleg van 9 oktober 2008 (TK
2008–2009, 19 637, nr. 1233), de standpuntverkennende notitie «Visie op
bescherming» toekomen. Op basis van deze notitie zou ik graag met uw
Kamer van gedachten wisselen over de toekomst van het beschermingsbeleid.
De staatssecretaris van Justitie
N. Albayrak

KST139120
0910tkkst19637-1314
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

1

STANDPUNTVERKENNENDE NOTITIE «VISIE OP BESCHERMING»
1. Inleiding
De visie op het Europees asielstelsel voor de korte/middellange termijn
zoals verwoord in de Nederlandse inzet ten behoeve van het Stockholmprogramma (het EU-meerjarenprogramma op het gebied van recht, vrijheid en veiligheid) is te komen tot een stelsel waarin de asielsystemen
van de lidstaten zich zodanig tot elkaar verhouden dat een vreemdeling
die binnen de EU internationale bescherming vraagt, in alle lidstaten op
eenzelfde uitkomst kan rekenen. Binnen dat Europese systeem moet praktische, operationele samenwerking de norm zijn en bestaat er een Europees hervestigingsbeleid, als onderdeel van een geïntegreerde strategie
voor bescherming in landen en regio’s van herkomst. De realisatie van
een dergelijk stelsel op de korte/middellange termijn is een uitdaging en
zal een enorme inspanning vergen van alle lidstaten.
De totstandkoming van een Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel
heeft gevolgen voor de Nederlandse asielwet- en regelgeving en de
uitvoeringspraktijk. Vervolgens is echter de vraag of het instrumentarium
dat wordt gecreëerd met het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel
(GEAS) ook op de langere termijn voldoet. Zal het GEAS voldoende
toekomstbestendig zijn, mede in het licht van de gemengde stromen
migranten/asielzoekers die zich aan de lidstaten presenteren en de
mondiale vluchtelingenproblematiek? Wordt hierdoor bescherming
geboden aan diegenen die dat het meest nodig hebben? Geeft Nederland
(en Europa) vanuit het instrumentarium van het vreemdelingenbeleid op
deze wijze wel de meest effectieve bijdrage aan het mondiale vluchtelingenbeschermingssysteem die mogelijk is? Wordt hiermee ook voldoende
solidariteit betracht tussen lidstaten van de Europese Unie onderling en
tussen de Europese Unie en andere regio’s in de wereld? Indien dit niet, of
niet voldoende, het geval is, zullen meer onconventionele oplossingsrichtingen moeten worden overwogen.
2. Probleemanalyse
De gevoelde druk op de asielsystemen van Nederland en Europa heeft
zowel te maken met feitelijke druk op de grenzen van de Europese Unie en
binnen de Unie als met de perceptie van niet te beheersen stromen
vreemdelingen (zowel asielzoekers als economisch gemotiveerde
migranten). Het goed in beeld hebben van de vreemdelingen die tot deze
stromen behoren, is bepalend voor de wijze waarop Nederland en Europa
om kunnen en willen gaan met deze vreemdelingen. De aard van de
stromen bepaalt immers de preventieve maatregelen die getroffen
kunnen worden en geeft indicaties over de relatie met bijvoorbeeld legale
migratie.
We moeten echter constateren dat er weinig bekend is over de exacte
aard en omvang van de stromen vreemdelingen. Er bestaat verwarring
over terminologie en definities waarbij het feit dat migratie vaak op irreguliere wijze plaatsvindt (door illegale grensoverschrijding en – vermoedelijk nog veel vaker – door het niet terugkeren op het moment dat legaal
verblijf afloopt) de belangrijkste complicatie is, tezamen met de steeds
veranderende samenstelling en reisroutes. Bovendien hebben alle actoren
op het gebied van migratie verschillende doelstellingen met hun gepresenteerde data. In de dataverzameling wordt een onderscheid gemaakt in
methoden die de stocks illegale migranten calculeren en de methoden die
de flows schatten. De middelen om stocks te schatten zijn talrijker en
veelbelovender dan de mogelijkheden om de stromen te schatten, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

2

er is grote behoefte aan betere methodologie en grootschaliger empirisch
onderzoek.
Gemengde stromen aan de buitengrenzen van de Europese Unie
De Europese Unie kampt met een blijvende (externe) druk op de buitengrenzen. Vreemdelingen willen, nu en in de toekomst, toegang tot de
Europese Unie ófwel vanwege welvaartsverschillen ófwel omwille van
beschermingsbehoefte. Het gaat hier zowel om primaire stromen direct
uit het land van herkomst, als secundaire stromen waarbij eerst is
verbleven in een derde land waar de situatie vervolgens ook als onwenselijk of onhoudbaar werd ervaren. Deze druk is problematisch omdat hij ten
eerste gepaard gaat met humanitaire drama’s, zoals de overtocht op de
Middellandse zee, die velen niet overleven. Ten tweede speelt georganiseerde criminaliteit een toenemende rol bij de wijze waarop migranten
toegang tot de Europese Unie krijgen. Ten derde gaan de aantallen vreemdelingen die zich toegang tot Europa wensen de spankracht van de Europese Unie te boven, zeker gelet op de achtergronden en achterstanden
van een groot deel van de vreemdelingen. En ten slotte manifesteren deze
vreemdelingen zich in zogenaamde gemengde stromen (mixed flows)
waarin asielzoekers en vluchtelingen zich nauwelijks onderscheiden van
vreemdelingen die om economische redenen naar Europa willen. De
indruk bestaat dat binnen de gemengde stromen het aantal «beschermingsbehoeftigen» relatief laag is. Gegeven de enorme aantallen economisch gemotiveerde potentiële migranten, en de beperkte mogelijkheden
voor legale migratie, anders dan als kennis- of gezinsmigrant, resteert
slechts het asielkanaal als mogelijkheid om toegang tot de Europese Unie
te verkrijgen, óók voor vreemdelingen die geen behoefte hebben aan
bescherming. Deze toegang brengt – hoewel slechts een beperkte kans op
uiteindelijk een status – wel rechtmatig verblijf en opvangvoorzieningen
hangende de procedure. Terugkeer van deze mensen na afwijzing van hun
asielverzoek is weerbarstig en waar terugkeer niet kan worden gerealiseerd, vergroot dit de illegalenproblematiek.
Overigens zijn degenen die wél een legitiem beroep op internationale
bescherming in de Europese Unie doen over het algemeen de meer sterke
dan wel (kans)rijke mensen uit hun regio. Dat maakt hen niet minder
beschermingsbehoeftig, maar het roept wel vragen op over hoe, en waar,
je de grootste bijdrage kan leveren aan vluchtelingenbescherming en
daarbij juist ook de meest kwetsbare mensen bereikt. In vluchtelingenkampen wereldwijd zitten soms zeer kwetsbare personen, waaronder
zieke mensen en alleenstaande vrouwen die bloot staan aan gendergerelateerd geweld. De prikkel om gericht iets te betekenen voor deze
personen ontbreekt in de landen van de Europese Unie vanwege de druk
op deze landen van vreemdelingen die spontaan komen. Zo is er ondanks
de afspraak in het Haags programma nog steeds geen
EU-hervestigingsprogramma voor uitgenodigde vluchtelingen.
De belangrijkste schattingen van de totale omvang van irreguliere
aankomsten (NB dit zegt niets over de groep die onder de mantel van
legaliteit de Europese Unie binnenkomt maar die niet terugkeert na afloop
van hun rechtmatig verblijf) in de Europese Unie variëren van 400 000
(schatting Raad van Europa in 2002) tot 830 000 (schatting ICMPD in 2004).
Er wordt vanuit gegaan dat ruim 100 000 migranten jaarlijks de Middellandse Zee oversteken, waarvan ongeveer eenderde afkomstig is uit
Sub-Sahara Afrika. Deze schattingen zijn gebaseerd op cijfers over
aanhoudingen waar vervolgens een bepaalde vermenigvuldiger op is
toegepast. De diversiteit in routes is in de loop der jaren enorm toegenomen, waarbij opvallend is dat wetenschappers en NGO’s aangeven dat
een veel groter aantal migranten via de oostelijke lidstaten de Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

3

Unie binnenkomt dan het aantal migranten dat de mediterrane oversteek
maakt. Daar waar de zuidgrens veel aandacht geniet en daardoor ook
steeds meer bekend is, is er nog onvoldoende aandacht voor de oostgrens van de EU.
Doormigratie binnen de Europese Unie
De veronderstelling is dat als vreemdelingen de Europese Unie eenmaal
hebben bereikt, zij in veel gevallen niet blijven in de eerste lidstaat die zij
aandoen. Het verlangen naar een betere toekomst is doorslaggevend,
waarbij onder meer de inschatting van de hoogste vraag naar arbeid
belangrijk is. Vreemdelingen die verkiezen in de illegaliteit te leven en een
inkomen te vergaren, blijven veelal in de lidstaten aan de grenzen van de
Unie die een relatief zwak toezicht en grote informele economie kennen.
Zij die asiel zoeken, trachten dit meer te doen in de Noordelijke lidstaten.
Dit laat zich in Nederland bijvoorbeeld voelen doordat een aanzienlijk deel
van de asielzoekers Nederland illegaal over land bereikt. Deze asielzoekers
zijn dan per definitie via één (of meer) andere lidsta(a)t(en) van de Europese Unie gereisd waar zij asiel hadden kunnen aanvragen. Dat Nederland
in relatief weinig gevallen de vingerafdrukken van asielzoekers aantreft in
Eurodac, terwijl het grootste deel van de asielzoekers zich aanmeldt op de
«land-AC’s», maakt aannemelijk dat het Eurodac/Dublin-systeem niet
optimaal functioneert. Hier kunnen verschillende oorzaken aan ten grondslag liggen: ófwel het grenstoezicht van de lidstaten werkt niet goed
genoeg en een deel van de asielzoekers weet zich buiten het grenstoezicht
om toegang tot het grondgebied van de Europese Unie te verschaffen,
ofwel vreemdelingen (bijvoorbeeld illegalen) worden niet voldoende
consciëntieus geregistreerd in Eurodac. Ook illegalen dienen immers als
zij worden aangetroffen in het grenstoezicht te worden geregistreerd.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat vreemdelingen dikwijls geen
belang hebben bij registratie (of het doen van een asielaanvraag) in het
eerste land van aankomst, omdat het eigenlijke doel illegale arbeid is of
het doen van een asielaanvraag in een ander Europees land. Bij dit laatste
speelt de inschatting een rol dat de kans op een adequate asielprocedure
en een daaruit voortvloeiende vergunning laag is.
De gemengde stromen die naar de Europese Unie komen stellen de
lidstaten langs de grenzen van de Europese Unie en de lidstaten in het
noordwesten van de Unie zo voor schijnbaar tegengestelde problemen:
de grenslidstaten worstelen met illegale binnenkomst en illegale arbeid en
het op niveau houden van hun asielsystemen, de noordelijk lidstaten
trachten veeleer oplossingen te zoeken voor de druk op de asielsystemen
en wijzen op het «falen» van het Dublin/Eurodac-systeem. Binnen de
Europese Unie is de spanning tussen deze (schijnbaar) tegengestelde
belangen zichtbaar. In het noorden leidt de asielproblematiek tot behoefte
aan harmonisatie van wetgeving, beleid en uitvoering en praktische
samenwerking. Hierbij zij overigens opgemerkt dat de visie van de noordelijke lidstaten op de gewenste vorm van een gemeenschappelijk europees asielstelsel, en het tempo waarin dit bereikt moet worden, nog verre
van eensluidend is. Tegelijkertijd zorgt de illegalenproblematiek in het
zuiden van de Europese Unie voor humanitaire drama’s en noodkreten
van deze lidstaten om te komen tot gelijkere lastenverdeling. Dit laatste
wordt gedeeld door de landen aan de oostelijke grenzen van de Europese
Unie, waar de illegale immigratie numeriek nog groter lijkt te zijn. De
tegenstelling in de gevoelde problematiek in het noorden enerzijds en het
zuiden en oosten van de Europese Unie anderzijds is overigens schijn: in
feite liggen de problemen in elkaars verlengde en zijn de illegalen in het
zuiden veelal de asielzoekers van morgen in het noorden. Een gezamenlijke aanpak van de problematiek is dus in het belang van de EU als geheel
en geldt voor de hele keten, van grensbewaking en toelating tot terugkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

4

Gebrek aan harmonisatie als extra complicerende factor
Het effect van de bovengenoemde suboptimale grensbewaking en registratiepraktijk in de oostelijke en zuidelijke lidstaten wordt versterkt door
het gebrek aan harmonisatie. Verschillen in snelheid van procedures, het
voorzieningenniveau gedurende de procedure en bij statusverlening, het
erkenningspercentage of vormen van groepsgewijze bescherming, zijn
mede bepalend in de keuzes die asielzoekers maken. Ook het feit dat
bijvoorbeeld de Kwalificatierichtlijn verschillend wordt geïnterpreteerd, en
er verschillende beoordelingen van de situatie in landen van herkomst
worden gemaakt maakt dat landen met bovengemiddelde beschermingsmechanismen relatief meer asielzoekers zullen ontvangen.
Voor Nederland wordt dit, naast genoemde karakteristieken, specifiek
versterkt doordat Nederland nationale vormen van bescherming kent als
wettelijk – en dus herkenbaar, zichtbaar en werkelijk toegepast – onderdeel van het landenbeleid-instrumentarium, naast de internationale
vormen van bescherming op basis van het Vluchtelingenverdrag en
andere relevante verdragen. Uit het één-statussysteem vloeit voort dat
ook aan deze vormen van bescherming een relatief hoog voorzieningenniveau wordt toegekend.
Hoewel andere Europese landen ook wel dergelijke nationale vormen van
aanvullende bescherming kennen, verschillen zij in de wijze waarop aan
die bescherming vorm wordt gegeven en wordt er in dit verband geen
Europees beleid gevoerd. Het ligt ook niet in de lijn der verwachting dat
dit zal gebeuren. Hiermee wordt ook het risico op het niet naar behoren
functioneren van het Eurodac/Dublin-systeem extra groot: juist voor asielzoekers met een nationaliteit of etniciteit waarvoor Nederland categoriaal
beleid heeft ingesteld en andere Lidstaten (nog) niet, is het van belang
niet door een andere lidstaat geregistreerd te worden maar «onzichtbaar»
Nederland te bereiken.
Categoriaal beschermingsbeleid is gebaseerd op de algehele situatie in
het land van herkomst. In deze situatie geldt daarom des te meer dat
landgenoten die er niet in slagen om Nederland of de Europese Unie te
bereiken net zo «beschermingsbehoeftig» zijn (waarbij opgemerkt zij dat
deze bescherming niet noodzakelijkerwijs door de Europese Unie hoeft te
worden geboden) als de landgenoten die dat wel doen, en het een ongewenst aanzuigend effect kan hebben op vreemdelingen die geen behoefte
aan bescherming hebben maar op zoek zijn naar een betere toekomst.
Hiermee is het een kwetsbaar instrument, dat ook kans en gelegenheid
lijkt te bieden aan fraude, zoals het afgelopen jaar zichtbaar was met
betrekking tot Somalië. Categoriaal beschermingsbeleid kan aldus niet
alleen leiden tot relatief hoge aantallen asielzoekers, maar ook tot fraude
en misbruik. Dat dat laatste onwenselijk is en een effectieve bestrijding
behoeft is evident. Maar ook het (aanhoudend) bieden van bescherming
aan hogere aantallen vluchtelingen in verhouding tot andere EU-lidstaten
is vanwege de druk op de Nederlandse samenleving en het draagvlak
voor het asielbeleid onwenselijk.
3. Het Europese antwoord op korte/middellange termijn
De directe juridische en beleidsmatige omgeving waarbinnen Nederland
opereert is die van de Europese Unie. Het is daarom van belang eerst het
perspectief te schetsen van de te verwachten ontwikkelingen op het
gebied van asiel in Europa. De contouren hiervan zijn vastgelegd in het
Stockholm Programma dat op 10/11 december 2009 is aangenomen door
de Europese Raad. Hoofddoelstelling op het gebied van asiel is het realiseren van een Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem met een hoog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

5

beschermingsniveau en effectieve procedures die misbruik kunnen tegengaan. Het wordt cruciaal geacht dat vergelijkbare zaken overal in de Unie
op een zelfde uitkomst kunnen rekenen.
Met korte/middellange termijn wordt bedoeld de periode die wordt
beslagen door het Stockholm-programma, dat wil zeggen tot 2014. Dat
daarna nog ettelijke jaren nodig zijn om het systeem volledig uitontwikkeld en operationeel te laten zijn ligt voor de hand, maar de fundamenten
voor het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel dienen dan stevig te
zijn neergezet. Dit vergt nog een forse inspanning, zeker gezien het feit dat
het moeilijkste deel van de harmonisatie, namelijk de herziening van de
asielprocedure- en asielkwalificatierichtlijnen, nog moet beginnen. Het is
wel de Nederlandse inzet dat herziening van bestaande instrumenten
parallel (en niet volgtijdelijk) aan toepassing en evaluatie hiervan gebeurt.
De maatregelen die wat Nederland betreft moeten worden genomen om
rond 2014 een werkbaar Europees asielstelsel te hebben, kunnen worden
geclusterd rondom drie hoofdthema’s: (1) harmonisatie van wet- en regelgeving, (2) praktische samenwerking en (3) de externe dimensie. Navolgend worden de elementen aangeduid die binnen deze thema’s aan de
orde kunnen komen.
(1) Harmonisatie van wet- en regelgeving
De basis van het GEAS is het asiel-acquis zoals dat zal worden neergelegd
in de Richtlijn tot vaststelling van de normen voor de opvang van asielzoekers («Opvang richtlijn»), de Richtlijn betreffende normen voor de
procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus («Procedure Richtlijn»), de Richtlijn voor de erkenning als
vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming
behoeft («Kwalificatierichtlijn»), de Verordening tot vaststelling van de
criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is
voor de behandeling van een asielverzoek («Dublin verordening»), de
Eurodac Verordening voor de vergelijking van vingerafdrukken en de
Richtlijn Tijdelijke Bescherming.
Het is realistisch om te verwachten dat in de ontwikkeling van het
gemeenschappelijk Europees asielstelsel de harmonisatie zich zal concentreren op de definitie van vluchtelingenschap op basis van het Vluchtelingenverdrag en andere internationale verdragen, zoals met name het
EVRM. Zolang er echter geen sprake is van een gemeenschappelijke visie
op conflicten en situaties in belangrijke landen van herkomst, moet voorkomen worden dat crises in de wereld, gecombineerd met niet optimale
grensbewaking en een onvoldoende functionerend Eurodac/
Dublinsysteem leiden tot onevenredige asielinstroom én fraude en
misbruik bij landen met relatief hoge beschermingsniveau’s. We mogen
hierbij niet te hoge verwachtingen hebben van de richtlijn Tijdelijke
Bescherming aangezien het, juist vanwege het ontbreken van een gezamenlijk beoordeling van situaties in conflictgebieden, tot dusverre nog
nimmer is gelukt in de Europese Unie te komen tot het besluit tot activering van deze richtlijn.
Handvatten om op realistische en humane wijze om te gaan met deze
asielverzoeken zullen toch primair Europees moeten worden gezocht. De
ontwikkelingen in het Europees recht en de Straatsburgse jurisprudentie
maken dat collectieve elementen zoals «de algehele situatie in het land
van herkomst» reeds nu al een relatief grotere rol spelen en er onder
omstandigheden relatief minder gewicht wordt gegeven aan het individualiseringsvereiste. Jurisprudentie uit Luxemburg (rondom artikel 15c van
de Kwalificatierichtlijn) en uit Straatsburg (bijvoorbeeld betreffende de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

6

zaak Salah Sheekh) zijn hiervan duidelijke voorbeelden. Hiermee ontwikkelt het beleid van andere EU-landen zich zichtbaar in de richting van een
gemeenschappelijk asielstelsel, gebaseerd op de genoemde internationale
vormen van bescherming.
In aanvulling op de eerder benoemde argumenten van het risico op
aanzuigende werking en fraude die het voeren van een beleid van categoriale bescherming niet langer verantwoord maken, is ook om juridisch
inhoudelijke redenen het voeren van een nationaal beleid van categoriale
bescherming daarmee niet langer nodig.
Collectieve elementen kunnen immers onder invloed van het EVRM en het
EU-recht een voldoende grote rol spelen in de toepassing van artikel 29,
eerste lid, onder b, Vw 2000. Daar komt nog bij dat, met het oog op een
geharmoniseerd Europees asielbeleid, inzet op een gezamenlijke appreciatie van de situatie in landen van herkomst en gemeenschappelijke
normen voor bescherming meer voor de hand ligt.
Vanzelfsprekend wordt bezien waar de Nederlandse wet- en regelgeving
aanpassing behoeft nu het voeren van een Nederlands categoriaal
beschermingsbeleid niet langer verantwoord en nodig wordt geacht.
Uitgangspunt daarbij is dat bewerkstelligd dient te worden dat de beëindiging van het beleid van categoriale bescherming ook daadwerkelijk in
deze kabinetsperiode vorm krijgt.
Met het niet langer toepassen van het beleidsinstrument categoriale
bescherming is niet het probleem weggenomen van asielzoekers uit
landen waar de situatie in het algemeen zeer slecht is. Met een zorgvuldige individuele asielbeoordeling waarin rekening wordt gehouden met
de algehele gewelds- en mensenrechtensituatie in het land van herkomst
en met inachtneming van de jurisprudentie van het HvJ EG en het EHRM
kan ook in die gevallen worden gekomen tot ofwel een inwilligende
beslissing dan wel een afwijzende beslissing waarbij terugkeer ook daadwerkelijk verantwoord is.
(2) Praktische samenwerking
Op de korte en middellange termijn moet er, naast betere regelgeving en
meer harmonisatie, vooral worden geïnvesteerd in praktische samenwerking tussen landen van de Europese Unie. Het Europees Asielondersteuningsbureau (EASO) zal hier een cruciale rol in spelen. Dit betekent vooral
het bijstaan van zuidelijke en oostelijke lidstaten om hen in staat te stellen
het huidige en toekomstige asiel-acquis volledig en strikt toe te passen en
uitvoering te geven aan de afspraken op het gebied van grenzen en terugkeer door de lidstaten. Dit heeft op korte termijn geen ingrijpende
gevolgen voor het Nederlandse beleid, maar vergt wel financiële en
personele investeringen. Een aantal goed-functionerende en nuttige
elementen uit het Nederlandse systeem, bijvoorbeeld het gebruik van
snelle en zorgvuldige asielprocedures, taalanalyse en leeftijdsonderzoek
en elementen van ons opvangsysteem, kunnen worden (en worden reeds)
«geëxporteerd». Praktische samenwerking moet ook met kracht worden
nagestreefd op het gebied van terugkeer. De noodzaak om gezamenlijk te
komen tot een goed functionerend asielsysteem in de zuidelijke lidstaten
en effectieve terugkeer vanuit de Europese Unie naar transit- en herkomstlanden te realiseren is tweeledig: ten eerste hebben asielzoekers dan een
grotere kans dáár asiel te krijgen, waardoor doorreizen naar het noorden
van de Unie zal afnemen, ten tweede zal een belangrijke signaalwerking
uitgaan van effectieve terugkeer door gemeenschappelijke inspanningen
van de Europese Unie. Dit zal ook een belangrijke preventieve werking
hebben. Het belang voor deze zuidelijke lidstaten is er onder meer in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

7

gelegen dat hiermee ook het probleem van de «stranded migrants» wordt
geadresseerd.
Een aantal landen aan de zuidgrenzen van de Unie pleiten voor herverdeling (relocatie) van statushouders over Europa. Deze landen, die (stellen)
gebukt (te) gaan onder bijzondere druk («particular pressures») menen dat
het Dublin-systeem in hun nadeel werkt en dat er daarbij objectieve
criteria zijn (zoals grondoppervlak en bevolkingsdichtheid) die maken dat
het redelijk is om van andere lidstaten te vragen een deel van de vluchtelingen over te nemen. Echter, zolang de verdeling van asielzoekers over
de Europese Unie vooral wordt bepaald door falend beleid of gebrek aan
harmonisatie, bijvoorbeeld door een niet optimaal functionerend Eurodac/
Dublin-systeem of verschillende toepassing en interpretatie van landeninformatie, zal relocatie binnen de Europese Unie een averechts effect
hebben. Landen zullen immers minder geneigd zijn hun zaken op orde te
krijgen als ze niet zélf de last dragen van een niet-functionerend systeem.
Relocatie van statushouders binnen de Europese Unie zónder dat de
lidstaten die hiermee worden geholpen zich aan de afspraken houden, zou
juist aanzuigend kunnen werken. Er is dan immers een «gat» in de
grenzen van de Unie van waaruit je, als je een asielstatus krijgt, toegang
tot de Europese Unie krijgt, en zo niet, kunt doorreizen naar een ander
Europees land dan wel in de illegaliteit kan blijven. Maatregelen op het
gebied van verantwoordelijkheidsdeling binnen de Europese Unie zijn
daarom alleen wenselijk als grensbeheer en registratie van asielzoekers
en illegalen goed functioneert. Relocatie van statushouders zal dus pas
vaker en voor grotere aantallen een optie worden als het GEAS goed
functioneert.
Op korte en middellange termijn moet geïnvesteerd worden in de
volgende elementen:
1. Versterken grensbeheer
Het grensbeheer in het zuiden en het oosten van de Europese Unie is,
hoewel de verantwoordelijkheid van individuele lidstaten, wel van
groot belang voor de hele Unie. De lidstaten langs de grenzen van de
Europese Unie moeten daarom hierbij worden ondersteund, met name
via versterking van Frontex. Versterking van het grensbeheer (zowel
land-, lucht- als zeegrenzen) moet zien op zowel bevoegdheden als
materiele versterking, en het creëren van onafhankelijk incidentenonderzoek moet hier deel van uitmaken. Registratie van iedereen die
onrechtmatig de grenzen van de Unie overschrijdt (illegalen en asielzoekers) moet een integraal onderdeel zijn van het grensbeheer, net als
het delen van informatie over mensensmokkel.
2. Afspraken over verantwoordelijkheden op zee
Met name het grensbeheer langs de zuidelijke zeegrenzen van de
Europese Unie stelt de Unie nu nog voor problemen. Het moet glashelder zijn wie, ook in het kader van activiteiten die door Frontex
worden gecoördineerd, verantwoordelijk is voor illegalen en asielzoekers die op zee worden aangetroffen. Heldere en bindende richtlijnen,
in overeenstemming met de internationale verplichtingen van lidstaten, moeten worden vastgesteld, indien relevant ook met landen
van herkomst en transitlanden. De Europese Raad onderkent dit
belang en heeft dan ook op 30 oktober jl. conclusies opgesteld waarin
wordt gepleit voor duidelijke regels voor gezamenlijke operaties op
zee, waarbij tevens aandacht is voor bescherming in overeenstemming
met het internationale recht. De Europese Commissie heeft in lijn met
deze doelstelling concept-regels opgesteld die een aanvulling vormen
op de Schengengrenscode. Deze concept-regels zullen door de Commissie aan de Raad worden voorgelegd. Conform de toezegging
tijdens het Algemeen Overleg van 18 juni 2008, zal ik de Tweede Kamer
informeren over de resultaten van deze besprekingen zodra deze zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

8

afgerond. Daar waar in weerwil van deze inspanningen slachtoffers
vallen bij de overtocht op de Middellandse zee is het van belang om te
komen tot betere registratie en waar mogelijk identificatie van de
slachtoffers.
3. Snelle, efficiënte asielprocedures langs de randen van de Unie
waarvan terugkeer een integraal deel uitmaakt
Versterking van grensbeheer mag niet leiden tot een onmogelijkheid
om asiel te vragen in de Europese Unie, m.a.w. er moet geen Fort
Europa ontstaan. Er moet dus altijd de mogelijkheid zijn om asiel aan
te vragen aan de grenzen van de Europese Unie (net als binnen de
grenzen van de Europese Unie). Juist aan de grenzen van de Europese
Unie is het van belang dat deze procedures snel en efficiënt zijn en dat
terugkeer een integraal onderdeel uitmaakt van de procedure.
Elementen van het Nederlandse model waarbij een snelle procedure in
een aanmeldcentrum al in veel gevallen leidt tot een afwijzing dan wel
inwilliging, en slechts wordt doorverwezen naar een verlengde procedure als er aanvullend onderzoek nodig is om tot een zorgvuldige
beslissing te komen, kunnen worden toegepast. Andere lidstaten, al of
niet via het Europees Asielagentschap, moeten lidstaten langs de
grenzen van de Unie zoveel mogelijk bijstaan, vanuit het besef dat
grensbeheer en terugkeer vanuit grenslanden een gedeeld belang
dient.
(3) Externe dimensie
Het GEAS kan pas goed functioneren als hieraan flankerend aandacht
wordt gegeven aan de situatie in landen van herkomst en doorreis. Dat is
van belang voor wat betreft de onderliggende oorzaken van de gemengde
migratiestromen («root causes»), voor het tegengaan van illegale migratie
als ook voor het bewerkstelligen van een effectief terugkeerbeleid.
Daarom zijn de volgende maatregelen nodig:
1. Ondersteunen transitlanden (zowel grenzen als bescherming)
De Europese Unie moet haar problemen niet over de grenzen neerleggen bij landen van doorreis. Tegelijkertijd geldt ook het omgekeerde: van landen van doorreis mag worden gevraagd ook hun (internationale) verplichtingen na te komen op het gebied van bescherming
en grenstoezicht. Nederland en de Europese Unie moeten daar waar
nodig de transitlanden bijstaan om hun capaciteit te versterken wat
betreft grensbewaking, de bescherming van vluchtelingen, de strijd
tegen illegale immigratie en terugkeer. Transitlanden als Turkije en
Oekraïne moeten ook kunnen profiteren van door de Europese Unie
gesloten Terug- en Overnameovereenkomsten door bijvoorbeeld partij
hierbij te zijn. Ook hervestiging van kwetsbare vluchtelingen uit transitlanden en het onderzoeken van de mogelijkheden om asielverzoeken
in transitlanden te beoordelen dienen in combinatie hiermee te
worden bezien. De betreffende landen zouden ongeclausuleerd
moeten toetreden tot internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag en UNHCR moet in staat worden gesteld haar mandaat in deze
landen ten volle te benutten.
2. Intensieve inzet op terugkeer
Een afwijzing op een asielverzoek moet, ook aan de grenzen van de
Europese Unie en vanuit transitlanden, leiden tot zo snel mogelijke
terugkeer naar het land van herkomst. Ook voor illegalen die aangetroffen worden in de Europese Unie zonder dat zij asiel aanvragen
moet terugkeer gerealiseerd worden. Om de slagkracht op het terugkeerbeleid te optimaliseren moet er een verbinding worden gelegd
met andere, voor de landen van herkomst relevante, dossiers buiten
het migratiedomein (economisch, diplomatiek, handel etc). Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

9

verbindingen kunnen ook worden gelegd in de mandaten die aan de
Europese Commissie worden gegeven om te onderhandelen over
Terug- en Overnameovereenkomsten. Voorts moet er prioriteit worden
gegeven aan de belangrijkste landen van herkomst en doorreis. Ook
op het terrein van terugkeer kan praktische samenwerking toegevoegde waarde hebben. Waar mogelijk kan een gefocuste inspanning
op één bepaalde caseload, waarbij niet alleen naar terugkeer wordt
gekeken, zoals bijvoorbeeld het geval is bij het Temporary Desk on
Iraq, een nuttig instrument zijn.
3. Ondersteunen landen en regio’s van herkomst
Landen en regio’s van herkomst vervullen een cruciale rol als eerste
landen van opvang in het beschermingsregime. Daar waar mogelijk
zullen «root causes» van migratie moeten worden teruggedrongen of
weggenomen. Deze liggen veelal op het gebied van armoede, (internationale) conflicten en mensenrechtenschendingen. Dit betekent dat er
intensieve, en pijleroverstijgende, aandacht zal moeten zijn voor het
verbeteren van vluchtelingenbescherming in regio’s van herkomst en
doorreis. Een voorbeeld van een situatie waarin dit niet goed ging is
de situatie in de regio rondom Irak: diverse donorconferenties en
appeals hebben secundaire stromen vanuit de regio rondom Irak niet
kunnen voorkomen. Een krachtige inzet op bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking is hiervoor ook noodzakelijk. Zonder in de prioritering
van dit beleidsterrein te willen treden moet worden opgemerkt dat het
wegnemen van root causes, alsook het bewerkstelligen van (duurzame) terugkeer, een kabinetsbrede inzet vereist, zoals die nu reeds is
ingezet. Een speciaal aandachtspunt hierbij is dat waar de situatie van
de Nederlandse arbeidsmarkt dat toelaat, ook bezien zal moeten
worden of en hoe het toestaan van vormen van legale migratie
(bijvoorbeeld circulaire migratie, afhankelijk van de resultaten van de
pilot op dit gebied) een rol kunnen spelen in de onderhandelingen met
landen buiten de Europese Unie. Een (Europees) hervestigingsprogramma maakt onderdeel uit van een krachtige ondersteuning van
landen en regio’s van herkomst (en doorreis). Ook kan het bedrijfsleven een rol van betekenis spelen. Naast een bijdrage op het terrein
van noodhulp kunnen investeringen in post-crisisgebieden die werkgelegenheid scheppen bijdragen aan duurzame terugkeer.
4. Lange termijn; kan het anders en beter?
Bovenstaand zijn de contouren geschetst van wat het Europese antwoord
kan zijn op de dilemma’s waar de Europese Unie zich voor gesteld ziet in
de ontwikkeling van een GEAS in een context van gemengde migratiestromen. De fundamentele vraag die vervolgens gesteld kan worden is of
er met dit GEAS, inclusief de flankerende maatregelen op het gebied van
de externe dimensie, voldoende oplossingen kunnen worden geboden
voor de toekomst. Is het GEAS voldoende toekomstbestendig, óók als
gemengde migratiestromen met een fors deel niet-beschermingsbehoeftigen toegang tot de Europese Unie blijven zoeken? Is het ook de meest
effectieve wijze waarop, vanuit de context van het vreemdelingenbeleid,
een bijdrage kan worden geleverd aan vluchtelingenbescherming? Zijn
andere systemen denkbaar en welke randvoorwaarden zijn daarvoor
nodig?
Voor wat betreft de maatregelen op de lange termijn in deze notitie is het
van belang dat het asiel- en immigratiebeleid een van de onderwerpen
van de Brede Heroverwegingen is. Besluitvorming naar aanleiding van
deze Heroverwegingen kan invloed hebben op het beleidkeuzen naar
aanleiding van deze standpuntverkennende notitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

10

Al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er discussies gevoerd,
in wetenschappelijke kring, maar ook tussen overheden en in multilaterale
gremia, over de effectiviteit van het huidige vluchtelingenbeschermingssysteem en de houdbaarheid van het Vluchtelingenverdrag in de huidige
tijd. Deze initiatieven werden vaak ingegeven door de observatie dat het
draagvlak voor het asielbeleid onder druk komt te staan en dat veel van de
inspanningen op het gebied van het asielbeleid in Westerse landen vooral
gericht zijn op het «uitfilteren» van vreemdelingen die ten onrechte een
aanspraak op bescherming doen. De kosten die hiermee gepaard gaan
deden vragen rijzen met betrekking tot de kosten van de westerse asielsystemen in relatie tot de effectiviteit van deze systemen in het licht van
de mondiale vluchtelingenproblematiek.
Met name rond 2004–2005 is een aantal belangwekkende initiatieven
genomen. Voortrekkers in deze initiatieven waren Nederland (mede in het
licht van het Nederlands Voorzitterschap van de Europese Unie in 2004),
het Verenigd Koninkrijk («Blair plannen») en Denemarken. In mindere
mate mengde ook Duitsland («Plan Schily») zich in deze discussie. Een
krachtige impuls voor een nieuwe manier van denken over vluchtelingenbescherming en de rol van westerse landen hierin was het feit dat ook
UNHCR, onder leiding van de heer Lubbers, bereid was een voortrekkersrol te spelen in het debat over welke initiatieven nodig waren om het
Vluchtelingenverdrag in de huidige tijd nog relevant en werkbaar te laten
zijn (Conventie Plus en het «3-prongs proposal»). Sinds 2005 is vooral in
de context van de Raad van Europa nog nagedacht over (nieuwe)
manieren waarop Europa zou kunnen omgaan met vluchtelingenbescherming (onder andere door het Migratie Comité onder voorzitterschap van
CDA-kamerlid mevrouw Jonker).
Deze discussies hebben destijds niet tot een samenhangend pakket aan
maatregelen geleid. De Europese Unie bleek niet eensgezind over de
aanpak van de problematiek en de forse inzet die werd vereist met name
op de externe dimensie, is niet goed van de grond gekomen. De impuls
die het hervestigingsbeleid heeft gekregen is wel een blijvende vooruitgang, die deels voortkomt uit deze initiatieven, evenals de oprichting van
het EASO. Verder is de afgelopen jaren vooral gewerkt aan implementatie
van de minimumnormen van het asiel-acquis en zijn er vele initiatieven
tot praktische samenwerking – zowel bilateraal als multilateraal – geweest.
De verwachting is dat concretere stappen nu mogelijk zijn, gedreven door
een groter gevoel van urgentie. Door Nederland wordt deze urgentie ook
sterk gevoeld: als land met een bovengemiddeld beschermingsniveau
heeft Nederland baat bij een Europees systeem waarin fraude en misbruik
zoveel mogelijk wordt voorkomen en intra-EU secundaire stromen
worden tegengegaan. Tegelijkertijd hecht Nederland bijzonder aan haar
traditie van bescherming, en wil de daarvoor beschikbare middelen zo
effectief mogelijk inzetten, opdat juist de meest kwetsbaren worden
beschermd.
Voortbouwend op de weg die nu reeds is ingezet in de Europese Unie en
recent in het Stockholm-programma is bevestigd, en voortbouwend op de
Nederlandse aandachtspunten op het gebied van harmonisatie, praktische
samenwerking en de externe dimensie die in het voorgaande hoofdstuk
zijn geschetst, kan een visie op de lange termijn dan samengevat de
volgende zijn:
Het einddoel van een Nederlands en Europees asielbeleid is een volledig
geharmoniseerd Europees asielstelsel, gekoppeld aan een forse inzet ten
behoeve van het verbeteren van de situatie in regio’s van herkomst en een
effectief terugkeerbeleid. Een dergelijk stelsel heeft als basis goed functio-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

11

nerende grensbewaking en registratie, op basis waarvan het Dublinsysteem naar behoren functioneert. Toetsing van asielverzoeken zal in de
gehele Europese Unie in beginsel alleen nog gebeuren op basis van de
gronden die in de Kwalificatierichtlijn staan beschreven. Met een functionerend Europees asielstelsel is op den duur een systeem denkbaar
waarbij snelle en efficiënte asielprocedures, door een Europese IND,
binnen de grenzen van de Europese Unie worden uitgevoerd en statushouders vervolgens op basis van een verdelingsmechanisme over de
lidstaten worden verdeeld (relocatie). De verdeelsleutel die hiervoor kan
worden gehanteerd zal zoveel mogelijk op basis van objectieve criteria
moeten worden vastgesteld. Ook de terugkeer van afgewezen asielzoekers
moet als gezamenlijke EU-verantwoordelijkheid worden gezien.
In het verlengde hiervan kan nog een stap verder worden gegaan, door
een Europese IND de asielverzoeken niet binnen de grenzen van de Unie
te laten toetsen, maar daarbuiten. Het meest voor de hand liggend hierbij
is om dit in transitlanden te doen, maar op termijn is het ook denkbaar dat
dit in regio’s van herkomst kan. Ook hierbij kan een verdeelsleutel bepalen
waar erkende vluchtelingen in de Europese Unie terechtkomen. In deze
variant zijn wel belangrijke (juridische) obstakels te benoemen: de vraag is
bijvoorbeeld welke wettelijke basis kan worden gehanteerd bij de toetsing
van asielverzoeken op het grondgebied van een derde land. Hoe garandeer je dat de refoulements-verboden niet overtreden worden en mensenrechten worden gerespecteerd? Ook moet worden nagedacht hoe deze
landen zouden moeten ondersteund worden bij de terugkeer van degenen
die niet worden toegelaten tot de Europese Unie. Dit leidt ook tot de vraag
waarom derde landen bereid zouden zijn dit te doen. Met andere
woorden, wat zou er tegenover moeten staan?
De aanpak van onderliggende oorzaken van migratie en verbetering van
vluchtelingenbescherming in regio’s van herkomst en doorreis is cruciaal.
Welvarende landen zullen de regio’s hierbij bijstaan: in financiële zin, in de
vorm van capaciteitsversterking en ook in de vorm van hervestiging van
diegenen voor wie echt geen duurzame oplossing in de regio te voorzien
is. Nederland, en de Europese Unie, kunnen zich niet overal tegelijk manifesteren. Ten aanzien van de vraag op welke landen met name de focus
van inspanningen (zoals capaciteitsopbouw en hervestiging) gericht zal
zijn, zullen keuzes moeten worden gemaakt. Richtinggevend hierin kan
zijn die landen waar artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn van toepassing
kan worden geacht. Hierbij is uiteraard wel van belang dat de Europese
Unie gezamenlijk keuzes maakt op welke landen artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn van toepassing zal zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1314

12