Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

35 238

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht
in verband met het via een centraal elektronisch
systeem geautomatiseerd ontsluiten van
identificerende gegevens alsmede enkele andere
gegevens door banken en andere
betaaldienstverleners (Wet verwijzingsportaal
bankgegevens)

Nr. 8

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 januari 2024
Het Verwijzingsportaal Bankgegevens is een digitale voorziening voor de
geautomatiseerde verstrekking van gegevens die worden opgevraagd
door de daartoe bevoegde overheidsdiensten in de strafrechtketen, zoals
de politie, en de Belastingdienst (bevragers). Banken en andere betaaldienstverleners (verstrekkers) zijn wettelijk verplicht om aan dergelijke
vorderingen of bevragingen door deze diensten te voldoen.
In artikel 5 lid 3 van het Besluit verwijzingsportaal bankgegevens is
opgenomen dat er tweejaarlijks een audit wordt gedaan naar de goede
uitvoering van het besluit. In lid 4 van het besluit is opgenomen dat de
eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van het besluit de audit jaarlijks zal
worden gedaan. Het besluit is op 10 september 2020 inwerking getreden.
Bij brief van 8 juli 20221 is uw Kamer geïnformeerd over de vertraging die
is ontstaan bij het uitvoeren van de audit.
Met deze brief bied ik u, conform het Besluit, een verslag aan van deze
audits. De auditrapportages zijn bijgesloten. In deze brief ga ik ook in op
een drietal toezeggingen2 gedaan door de Minister van Financiën tijdens
de behandeling van het Wetsvoorstel verwijzingsportaal bankgegevens in
uw Kamer.
Aanleiding
Op grond van het besluit wordt bij de audit ingegaan op de werking van
het Verwijzingsportaal Bankgegevens en de kwaliteit van de vorderingen,
verzoeken en verstrekkingen van gegevens. In 2022/2023 zijn er drie audits
uitgevoerd: naar het beheer van het portaal in de periode 2021 tot en met
september 2022, naar de bevragingen met het portaal door de FIOD in de

1
2

kst-35238-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2024

Kamerstuk 35 238, nr. 7.
Handeling II 2019–2020, nr. 31, item 58.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

1

periode 2021 tot en met september 2022 en de bevragingen met het
portaal door de politie in 2022.
Het beheer van het portaal is ondergebracht bij de Justitiële Informatiedienst (Justid) en werkt als doorgeefluik tussen de verstrekkers en de
bevragers. Hiermee is het proces van het vorderen van gegevens en het
voldoen aan een vordering gedigitaliseerd. Het voldoet daarmee ook aan
de Europese verplichting uit artikel 32bis van de gewijzigde vierde
Europese anti-witwasrichtlijn (2018/843) van 2018. De Justitiële Informatiedienst heeft zelf geen inzage in of toegang tot de gegevens van de
banken en andere betaaldienstverleners of de bevragingen van de
opsporingsdiensten, het openbaar ministerie, de Financial Intelligence
Unit Nederland (FIU-NL) of de Belastingdienst.
De wettelijke kaders waarin bevoegdheden rond het opvragen en
vorderen van bankgegevens zijn vastgelegd, zijn onder meer: het Wetboek
van Strafvordering (WvSv), de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (Wwft), en de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de Invorderingswet (IW). Deze bevoegdheden zijn met de
komst van het Verwijzingsportaal Bankgegevens niet gewijzigd.
Belangrijkste bevindingen
De Auditdienst Rijk heeft aan de hand van een normenkader onderzoek
gedaan naar het beheer van het Verwijzingsportaal Bankgegevens door
Justid en de bevragingen door de FIOD. De afdeling Concernaudit van de
politie heeft aan de hand van een normenkader onderzoek gedaan naar
het gebruik van het Verwijzingsportaal Bankgegevens door de politie.
Hieronder ga ik per audit in op de belangrijkste bevindingen en de
opvolging daarvan.
1. Audit Beheer
Uit het onderzoek is gebleken dat Justid veel aandacht heeft besteed aan
de inrichting van het beheer, zo is het Verwijzingsportaal gefaseerd in
gebruik genomen en zijn openstaande punten na ingebruikname
afgehandeld. Verder is het incidentenproces georganiseerd en zijn
wijzigingen beheerst doorgevoerd. En ook de beheerprocessen en het
logboek van bevragingen zijn ingericht.
Wel zijn er vier bevindingen gedaan die direct aandacht vragen van Justid
en wordt een aantal verbetermogelijkheden voor onderdelen van het
beheer gezien. Deze punten zijn reeds opgepakt en enkele ook al
verholpen. Hieronder worden enkele bevindingen nader toegelicht.
De auditdienst heeft in haar onderzoek geconstateerd dat er te weinig
zicht is op de beveiligingsmaatregelen door IT-dienstverleners waarvan
Justid diensten afneemt.
Justid geeft in haar reactie aan dat de IT-dienstverleners gehouden zijn
aan overheidsbeleid op beveiliging en dat dit ook in de dienstverleningsafspraken is opgenomen. Deze afspraken bieden Justid de mogelijkheid
rapportages uit te vragen bij de IT-dienstverleners en mee te werken aan
audits op de naleving. Voor de evaluatie en mogelijke aanpassing van de
afspraken zal een jaarlijks evaluatiemoment worden ingepland.
Verder heeft de auditdienst geconstateerd dat de voorziening voor het
detecteren van oneigenlijke toegang of oneigenlijk gebruik van het
Verwijzingsportaal nog niet af is. Justid heeft voor het Verwijzingsportaal
Bankgegevens een systeem voor Security Information & Event
Management ingericht. Dit is een systeem waarmee continu informatie uit
computersystemen wordt verzameld en geanalyseerd. Het doel is om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

2

verdachte gebeurtenissen op het gebied van informatieveiligheid te
ontdekken. Het systeem is nog niet af in de zin dat de onderbouwing van
gemaakte keuzes ontbreekt en dat geplande activiteiten voor de verdere
inrichting nog open staan. Ook is de toegezegde externe toetsing nog niet
uitgevoerd.
Justid heeft in reactie op de bevindingen en aanbevelingen aangegeven
een aanbevelingenmatrix te hebben opgesteld met de intentie de
aanbevelingen binnen een redelijke termijn op te volgen. Er is binnen
Justid een audit werkgroep die de opvolging van de bevindingen en
aanbevelingen zal stimuleren.
Op basis van het onderzoek en met inachtneming van de aanbevelingen
van de auditdienst ben ik van mening dat de beheersmaatregelen bij
Justid toereikend zijn om de risico’s op inbreuken op beveiliging of
integriteit van de informatie-uitwisseling afdoende te beperken.
2. Audit FIOD
In het rapport over de audit bij de FIOD wordt geconstateerd dat de
getoetste bevragingen van het portaal door de FIOD in lijn zijn met de
afspraken in het gebruikersprotocol. Zo is elke getoetste bevraging
gebaseerd op een vordering, en zijn de vorderingen, waarvoor een
opsporingsambtenaar of een hulpofficier van Justitie van de FIOD
bevoegd is, door een bevoegd persoon gedaan. Ook zijn de bevragingen
die door de FIOD Infodesk voor andere onderdelen van de Belastingdienst
en de Douane, inclusief die voor het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) zijn gedaan, volgens de werkinstructie uitgevoerd. Verder
zijn alle bevragingen waarbij bij alle banken tegelijk zijn bevraagd op dat
punt gemotiveerd. Wel zijn er administratieve verschillen geconstateerd
bij sommige bevragingen, die verklaarbaar zijn. Zo bieden bijvoorbeeld de
verbaliseringsinstructies meerdere opties en is het in het gebruikersprotocol niet duidelijk of het vereiste dat de bevrager in het Verwijzingsportaal Bankgegevens verklaart dat de vordering is ondertekend, inhoudt
dat de vordering met naam of met naam en handtekening is ondertekend.
Deze verschillen betekenen niet dat deze bevragingen niet voldoen aan de
formele vereisten. Dat neemt niet weg dat het nodig is dat nadere
afspraken worden vastgelegd of verduidelijkt. Dit zal door alle betrokken
partijen worden opgepakt. Verder wordt geconstateerd dat de processen
voor het verlenen van toegang tot het Verwijzingsportaal zijn ingericht.
In het onderzoek wordt aangegeven dat er aandacht nodig is voor het
uitvoeren van periodieke controles, de Baseline Informatiebeveiliging
Overheid-maatregelen voor het Verwijzingsportaal en het toezicht op het
Verwijzingsportaal vanuit de Wet politiegegevens. De periodieke controles
van de bevragingen en de verstrekte autorisaties, zoals afgesproken in het
gebruikersprotocol, zijn nog niet uitgevoerd. Hoewel in het onderzoek niet
is geconstateerd dat bevragingen niet conform de formele vereisten zijn
gedaan, zijn deze periodieke controles van wezenlijk belang om een juist
gebruik van het Verwijzingsportaal doorlopend te kunnen monitoren en
tijdig te kunnen bijsturen als dat nodig is. De controle op de bevragingen
ziet overigens alleen op de formele vereisten voor het doen van een
bevraging. Of een vordering aan de materiële vereisten voldoet (bijvoorbeeld of er sprake is van een verdenking van een strafbaar feit) voor het
doen van een vordering, is geen onderdeel van de audit, immers deze
toets is aan de rechter in de strafzaak voorbehouden. Dit is met de
ingebruikname van het Verwijzingsportaal niet veranderd.
De FIOD heeft in reactie op het onderzoek aangegeven op hoofdlijnen
akkoord te zijn met de verslaglegging en zich te kunnen vinden in de
conclusies. De FIOD is het eens met de bevindingen en is reeds gestart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

3

met het doorvoeren van de in het onderzoek genoemde mogelijkheden
voor verbetering.
Op basis van het onderzoek en de toegezegde opvolging van de bevindingen ga ik ervan uit dat de FIOD de juiste maatregelen neemt om ook in
de toekomst een rechtmatig gebruik van het Verwijzingsportaal te
waarborgen. Dit zal in de periodieke controles en vervolgaudits getoetst
worden.
3. Audit Politie
In het onderzoek door de Concernaudit van de Politie wordt geconstateerd
dat er op een groot aantal punten wordt voldaan aan de geldende wet- en
regelgeving en de vastgelegde afspraken met het Verwijzingsportaal
Bankgegevens. Op enkele punten zijn afwijkingen geconstateerd. Er wordt
op vier punten advies voor verbetering gegeven.
Uit het onderzoek blijkt dat de politie met ongeveer 38.500 bevragingen
een van de grootste gebruikers is van het Verwijzingsportaal. Een
bevraging kan overigens tot meerdere verstrekkingen leiden, bijvoorbeeld
bij de bevraging van alle banken. Bij het live gaan van het Verwijzingsportaal heeft de politie iedere politieambtenaar met opsporingsbevoegdheid geautoriseerd voor het Verwijzingsportaal. Dit betekent dat
50.000 medewerkers met opsporingsbevoegdheid bevragingen kunnen
doen. Uit het onderzoek over 2022 is gebleken dat 2500 medewerkers het
Verwijzingsportaal minimaal eenmaal hebben geraadpleegd.
Door het grote aantal autorisaties bestaat het risico dat door onervarenheid met procedure en uitvoering bevragingen niet conform de wet
worden uitgevoerd. Uit de deelwaarneming blijkt niet van grote onvolkomenheden, maar wel dat de dossiervorming bij sommige bevragingen
niet compleet is.
In het onderzoek wordt aan de korpsleiding geadviseerd de manier
waarop nu bij de politie de autorisaties voor het Verwijzingsportaal zijn
geregeld te heroverwegen. Daarnaast wordt geadviseerd periodieke
deelwaarnemingen binnen de eenheden te implementeren om de
rechtmatigheid van uitgevoerde bevragingen te toetsen en waar nodig bij
te sturen.
Verder wordt in het onderzoek aan de korpsleiding geadviseerd een
(centrale) contactpersoon/aanspreekpunt Verwijzingsportaal te benoemen
en de dossiervorming, bewaring en vernietiging door eenduidige
procesbeschrijvingen en werkinstructies te uniformeren.
In de managementreactie op het onderzoek geeft de korpsleiding aan de
bevindingen te herkennen. De korpsleiding geeft ter inleiding aan dat er
op systeemniveau afdoende waarborgen bestaan voor compliance en
risicobeheersing in het vorderingsproces. Wel zal er een product-owner
voor het Verwijzingsportaal worden aangewezen, aan wie de beschrijving
van lijn- en procesverantwoordelijkheden voor het Verwijzingsportaal in
termen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op organisatieniveau (operationeel, tactisch en strategisch) wordt opgedragen.
Daaronder valt ook de algehele eindverantwoordelijkheid voor de
uitvoering van het Verwijzingsportaal, inclusief de monitoring en
bijsturing.
Verder geeft de korpsleiding aan dat de vier adviezen worden overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

4

Op basis van het onderzoek en de toegezegde opvolging van de bevindingen ga ik ervan uit dat de Politie de juiste maatregelen neemt om ook
in de toekomst een rechtmatig gebruik van het Verwijzingsportaal te
waarborgen. Ter uitvoering van alle adviezen van de afdeling
Concernaudit is daartoe inmiddels de functie van landelijk coördinator
Verwijzingsportaal Bankgegevens in het leven geroepen. De kerntaak van
deze functie is toe te zien op de naleving van de van toepassing zijnde
afspraken.
Monitoring opvolging bevindingen
Ik blijf met de beheerder, de bevragende diensten van het Verwijzingsportaal Bankgegevens en de banken in gesprek om te borgen dat de in de
audits geconstateerde verbetermogelijkheden tijdig en volledig worden
opgepakt en dat er, in ieder geval nog de komende vier jaar zoals in het
besluit is opgenomen, jaarlijks een audit wordt uitgevoerd.
De twee bevindingen – bij zowel de FIOD als de politie – dat periodieke
controles op bevragingen en autorisaties niet zijn uitgevoerd (en dat daar
geen ernstige ongeregeldheden uit blijken) vind ik van zo’n wezenlijk
belang voor het waarborgen van een rechtmatig gebruik van het
Verwijzingsportaal dat ik de opvolging daarvan als voorwaarde stel voor
het op termijn gebruik maken van de nieuwe functionaliteit van het
Verwijzingsportaal voor het opvragen van saldo- en transactiegegevens.
Het grote belang in het vertrouwen in de rechtmatige bevraging van het
Verwijzingsportaal en dat de overheid aantoont prudent om te gaan met
persoonsgegevens nopen daartoe.
Alle op het Verwijzingsportaal aangesloten diensten, dus niet alleen de
FIOD en de politie, mogen op termijn alleen van de (nieuwe) functionaliteit voor het opvragen van saldo- en transactiegegevens gebruik maken
als zij aantoonbaar halfjaarlijkse controles op zowel bevragingen als
autorisaties hebben ingericht en tenminste twee keer op zowel bevragingen als autorisaties een controle hebben uitgevoerd. Hierover dienen
zij tijdig te rapporteren aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid en uit
deze controles mogen naar het oordeel van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid geen grote onvolkomenheden blijken. In de toekomst zal,
mochten uit deze periodieke controles en/of de audits wel grote onvolkomenheden bij een bevragende partij blijken, het ministerie indien nodig
de mogelijkheid hebben om de bevraging via het Verwijzingsportaal voor
de betroffen partij te bevriezen. De bevragende dienst zal dan tijdelijk
moeten terugvallen op de oude wijze van vorderen/verzoeken bij banken
en andere betaaldienstverleners.
Toezeggingen
Tijdens de behandeling van de Wet verwijzingsportaal bankgegevens in
uw Kamer zijn er door de Minister van Financiën drie toezeggingen
gedaan. Toegezegd is de Kamer te informeren over het aantal bevragingen via het Verwijzingsportaal Bankgegevens en in het kader van de
audit in te gaan op de bijdrage die het Verwijzingsportaal levert bij de
bestrijding van witwassen en op de mogelijkheid om de wet te omzeilen
omdat een interne fiattering in het systeem ontbreekt. In het kader van de
eerste audit van het Verwijzingsportaal doe ik deze toezeggingen gestand.
Jaarverslag verstrekkingen
Ten aanzien van eerstgenoemde toezegging treft u in de bijlagen bij deze
brief, conform het bepaalde in artikel 5 van het Besluit verwijzingsportaal
bankgegevens, informatie over het aantal malen waarin door tussenkomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

5

van het verwijzingsportaal bankgegevens aan een bevoegde autoriteit
gegevens zijn verstrekt. Het verslag is uitgesplitst naar de wettelijke
grondslag van de vordering of het verzoek en de bevoegde autoriteit. U
ontvangt dit keer de verslagen over de jaren 2019 tot en met 2022. In het
vervolg zal deze informatie jaarlijks worden opgenomen in het jaarverslag
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Bijdrage Verwijzingsportaal aan de bestrijding van witwassen
Wat betreft de tweede toezegging volgt uit een rondgang langs de
diensten die betrokken zijn bij de bestrijding van witwassen en als
bevragende partij zijn aangesloten op het Verwijzingsportaal, dat deze
diensten zeer tevreden zijn over het Verwijzingsportaal. Het Verwijzingsportaal in zijn huidige vorm is een stap in de goede richting om het
financieel rechercheren naar een hoger plan te tillen. Waar het vorderen
van gegevens bij banken en andere op het Verwijzingsportaal aangesloten
betaaldienstverleners voorheen dagen kon duren, is het nu een kwestie
van seconden dat gegevens voor verder (financieel) onderzoek kunnen
worden verkregen. Geldstromen waarbij gebruik wordt gemaakt van het
bancaire stelsel, kunnen sneller en beter inzichtelijk worden gemaakt. Dit
komt de snelheid en de kwaliteit van onderzoeken naar onder meer
witwassen ten goede. Deze bijdrage is echter niet te kwantificeren, omdat
de effectiviteit van de bestrijding van witwassen door veel verschillende
maatregelen van zowel preventieve als repressieve aard wordt bepaald.
De diensten geven verder aan dat het, om het proces van financieel
rechercheren verder te versterken, noodzakelijk is om ook het vorderen
van saldo- en transactiegegevens via het Verwijzingsportaal te laten
lopen. Een voorstel voor wijziging van de Wet verwijzingsportaal
bankgegevens dat dit beoogt, is in voorbereiding en zal op korte termijn
aan uw Kamer worden aangeboden.
Omzeilen van de wet vanwege ontbreken fiattering in het Verwijzingsportaal
Tenslotte ten aanzien van de derde toezegging het volgende. Uw Kamer
wilde bij de behandeling van het Wetsvoorstel verwijzingsportaal
bankgegevens graag weten of de wet misschien ook omzeild kan worden.
Vanwege het ontbreken van een systeem van interne fiattering zou de
opsporing in het Verwijzingsportaal kunnen invoeren wat ze willen en
vervolgens is het niet zeker of de wettelijke grondslag die is aangegeven
ook daadwerkelijk juist is.
Met de fiattering wordt bedoeld de extra controle die is opgenomen in de
aanwijzing opsporingsbevoegdheden van het openbaar ministerie. Die
extra controle houdt in dat, bij een vordering verstrekking identificerende
gegevens gericht aan financiële dienstverleners, de hulpofficier van
justitie of, in geval van bijvoorbeeld een bijzondere opsporingsdienst, de
teamleider de voorgenomen vordering op proportionaliteit en subsidiariteit toetst, waarna de vordering schriftelijk door de hulpofficier van
justitie of teamleider wordt gedaan.
Deze extra controle vindt niet plaats in het Verwijzingsportaal, maar is
onderdeel van het interne werkproces van en de interne dossiervorming
door de bevragende dienst. Bij een bevraging via het Verwijzingsportaal
moet wel in het Verwijzingsportaal worden vermeld welke hulpofficier van
justitie of teamleider de vordering heeft ondertekend. Uit de audit is niet
gebleken dat vorderingen niet door een hulpofficier van justitie of
teamleider zijn ondertekend.
Bij de bevraging moet in het Verwijzingsportaal ook de wettelijke
grondslag worden vermeld. Uit de audit is niet gebleken dat de wettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

6

grondslag die in het Verwijzingsportaal is vermeld afweek van de
wettelijke grondslag in de vordering.
Uit het vorenstaande blijkt dat bij de in de audit onderzochte bevragingen
aan de formele vereisten bij het doen van een vordering aan een
financiële dienstverlener is voldaan. Of een wettelijke grondslag ook
daadwerkelijk juist is, is een materieel vereiste. De toets van een materieel
vereiste is voorbehouden aan de rechter in de strafzaak.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 238, nr. 8

7