Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

27 879

Versterking van de positie van de consument

Nr. 63

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 april 2018
Op 11 april 2018 heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) haar
jaarverslag 2017 op haar website gepubliceerd1 en aan mij en beide
Kamers der Staten-Generaal gezonden2. In dit jaarverslag verantwoordt
de ACM zich over de uitvoering van haar wettelijke taken in 2017. De ACM
heeft naast het jaarverslag ook het Signaal 2018 opgesteld, waarin de
ACM aandacht vraagt voor beleidsvraagstukken die van belang zijn voor
haar toezicht. In deze brief reageer ik op het jaarverslag en het Signaal.
Tevens zend ik uw Kamer hierbij het Signaal 2018. Met deze brief geef ik
ook uitvoering aan de gewijzigde motie Paternotte c.s. (Kamerstuk
21 501-30, nr. 426) over het richtlijnvoorstel versterken bevoegdheden
nationale mededingingsautoriteiten. Tot slot doe ik met deze brief mijn
toezegging af die ik tijdens de begrotingsbehandeling op 14 december
2017 heb gedaan aan het lid Paternotte, en herhaald heb tijdens het AO
Marktwerking en Mededinging van 8 februari 2018, om met de ACM in
gesprek te gaan over het speciale team digitale mededinging en uw
Kamer nader te informeren over de taken van de ACM op het gebied van
digitalisering.
Jaarverslag
Op 1 april 2013 is de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt in
werking getreden en is de ACM formeel opgericht. In de ACM zijn
verschillende onderdelen van het markttoezicht samengebracht: consumentenbescherming, mededingingstoezicht en regulering van markten op
het gebied van energie, telecom, vervoer en post. De ACM bestaat in april
5 jaar en is uitgegroeid tot een toezichthouder die in de breedte van haar
toezicht op deze diverse terreinen de consument centraal stelt. De ACM
hanteert daarbij een probleemoplossende toezichtstijl waarin zij binnen

1
2

kst-27879-63
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

http://jaarverslag.acm.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

1

haar wettelijke taken en bevoegdheden een instrument kiest, dat naar
haar inzicht het effectiefst bijdraagt aan de oplossing van een probleem.
Uit het jaarverslag blijkt dat de ACM ook in 2017 verschillende instrumenten heeft ingezet in haar toezicht. In 2017 heeft de ACM bijvoorbeeld
boetes opgelegd aan een branchevereniging en importeurs van accu’s
voor vorkheftrucks vanwege overtreding van het kartelverbod, en een
boete opgelegd aan de NS voor machtsmisbruik bij de aanbesteding van
openbaar vervoer in Limburg. Verder heeft de ACM in 2017 tarieven
vastgesteld en/of toegangsverplichtingen opgelegd in gereguleerde
sectoren zoals telecom, post en energie. Ook heeft zij consumenten
geïnformeerd over hun rechten, fusies beoordeeld tussen grote ziekenhuizen, KLM en Schiphol toezeggingen laten doen die bijdragen aan een
gelijk speelveld voor vliegmaatschappijen en misbruik van informatienummers aangepakt. Internationale samenwerking met andere toezichthouders heeft bijgedragen aan het opleggen door de ACM van een boete
aan Volkswagen voor de misleiding van consumenten.
Tegenover de mogelijkheden die de ACM heeft om sancties op te leggen,
dient duidelijkheid te bestaan over wat er wel en niet mag binnen de
wettelijke kaders. Ik vind het daarom positief dat de ACM aandacht
besteedt aan doelgroepspecifieke communicatie. Dit sluit ook aan bij
aanbevelingen van het onderzoeksbureau Kwink, dat de ACM in 2015
heeft geëvalueerd (Kamerstuk 25 268, nr. 132). De ACM heeft in 2017
bijvoorbeeld bijgedragen aan de bewustwording van consumenten bij
aankopen via sociale media en ze lanceerde een online incassotoolkit die
het (schuld)hulpverleners makkelijker maakt om namens hun cliënten in
actie te komen tegen oneerlijke handelspraktijken. Verder heeft de ACM in
2017 door middel van een campagne opnieuw aandacht gevraagd voor
verboden kartelafspraken en heeft zij specifiek voor de haven- en
transportsector bijgedragen aan de kennis over het kartelverbod.
Daarnaast heeft de ACM in 2017 de leidraad «Tariefafspraken voor zzp’ers
in cao’s» gepubliceerd. Hierin is de ACM ingegaan op de vraag welke
maatregelen vanuit het perspectief van mededinging zijn toegestaan als
oplossing voor inkomensonzekerheid en het gebrek aan sociale
bescherming van zzp’ers. Ook publiceerde de ACM in 2017 de leidraad
«Transparantie van ziekenhuistarieven», waarin zij marktpartijen
handvatten geeft voor de naleving van de concurrentieregels bij het
openbaar maken van ziekenhuistarieven.
Ik vind het van belang dat de ACM een slagvaardige organisatie blijft. Ik
ben dan ook positief over het feit dat de ACM in het jaarverslag 2017
wederom een uitgebreide en inzichtelijke rapportage geeft over haar
doorlooptijden. De ACM heeft ook in 2017 gewerkt aan het verkorten van
de doorlooptijden. In verreweg de meeste gevallen handelt de ACM
binnen de wettelijk voorgeschreven termijn en bij de meeste aandachtsgebieden liep de doorlooptijd terug ten opzichte van 2016 en 2015.
Richtlijnvoorstel versterken bevoegdheden nationale mededingingsautoriteiten
Tijdens het Verslag Algemeen Overleg Raad voor Concurrentievermogen
op 7 maart 2018 hebben de leden Paternotte, Van der Lee en Graus een
motie ingediend (Kamerstuk 21 501-30, nr. 426). In die motie wordt de
regering verzocht aan de ACM te vragen een analyse te maken van de
voor haar noodzakelijke bevoegdheden en de mate waarin het richtlijnvoorstel daarin voorziet, en deze aan de Kamer te doen toekomen.
Ik heb dit verzoek doorgeleid naar de ACM. De ACM heeft mij schriftelijk
laten weten dat zij geen wensen heeft die niet reeds zijn meegenomen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

2

het huidige richtlijnvoorstel. Zij geeft aan dat zij op dit moment in
Nederland haar taken op het gebied van handhaving van de mededingingsregels met de huidige bevoegdheden goed kan uitoefenen.
Voorafgaand aan het richtlijnvoorstel zijn de nationale mededingingsautoriteiten, waaronder de ACM, door de Europese Commissie geconsulteerd
over verschillende onderwerpen die in het richtlijnvoorstel aan de orde
komen. Daarbij heeft de ACM haar visie op verbeterpunten voor een
doeltreffende handhaving van de Europese mededingingsregels naar
voren gebracht. Als voorbeeld noemt ACM dat het verminderen van
verschillen in onderzoeksbevoegdheden tussen nationale autoriteiten de
effectieve samenwerking in het kader van wederzijdse bijstand verder kan
bevorderen. Een ander voorbeeld is het verlenen van bijstand bij het
innen van boetes die zijn opgelegd aan ondernemingen die in een andere
lidstaat zijn gevestigd. Ook de verdere harmonisering van de clementieregels ziet de ACM als een positieve ontwikkeling. De verwachting van de
ACM is dat ondernemingen hierdoor een kartel vaker en sneller zullen
melden.
De ACM geeft verder aan dat zij het voorliggende richtlijnvoorstel
verwelkomt omdat het de positie van nationale mededingingsautoriteiten
bij de handhaving van de mededingingsregels verder verstevigt en
bestaande verschillen tussen de nationale autoriteiten in mogelijkheden
om effectief op te treden vermindert. De ACM verwacht dat dit ook de
effectiviteit van haar optreden zal vergroten. Tot slot geeft de ACM aan dat
nieuwe ontwikkelingen in markten kunnen leiden tot nieuwe wensen ten
aanzien van wetgeving. Een voorbeeld hiervan zijn de ontwikkelingen in
het kader van de digitale economie, zoals de ACM in het Signaal aankaart.
Tijdens het Algemeen Overleg Raad voor Concurrentievermogen van
7 maart 2018 (Kamerstuk 21 501-30, nr. 427) heeft het lid Paternotte ook
specifiek vragen gesteld over het voorgestelde artikel 4, lid 2, van het
richtlijnvoorstel. Hij vroeg daarbij met name welke stappen ik zou zetten
om te realiseren dat het met dit artikel mogelijk blijft om generieke
beleidsregels vast te kunnen blijven stellen. Ik benut deze gelegenheid
graag om aan te geven dat op mijn voorzet binnen de Raad overeenstemming is bereikt over het vastleggen van het behoud van deze
mogelijkheid in de tekst van het artikel.
Signaal 2018
Het Signaal van de ACM gaat dit jaar in zijn geheel over digitalisering. De
ACM constateert terecht dat digitalisering veel verandering teweeg brengt
en daardoor ook maatschappelijke vragen op diverse terreinen oplevert.
In de Nederlandse digitaliseringsstrategie die ik voor de zomer naar uw
Kamer wil versturen, zal ik op het bredere geheel aan vraagstukken
ingaan. In deze brief ga ik in op de specifieke vraagstukken die de ACM in
het Signaal noemt. Ook zal ik zoals toegezegd aan het lid Paternotte
ingaan op de rol en organisatie van de ACM als mededingingstoezichthouder in de digitale economie.
Organisatie en rol ACM
Het is van belang dat de ACM met voldoende kennis en effectiviteit kan
optreden, onder andere tegen misbruik van marktmacht. Zoals de ACM in
het Signaal aangeeft kunnen ondernemingen in de digitale economie snel
groeien. Deze ondernemingen hebben vaak een platformfunctie en zijn
aantrekkelijker als er meer consumenten en ondernemers gebruik van
maken. Dit biedt veel voordelen voor consumenten en ondernemers.
Tegelijkertijd vergen de grote platforms de aandacht van de ACM en
andere mededingingstoezichthouders zoals de Europese Commissie. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

3

regeerakkoord heeft hier ook aandacht voor en vraagt om een team
digitale mededinging.
De ACM heeft op de volle breedte van haar toezichtsterrein met digitalisering te maken en besteedt al een aantal jaar veel aandacht aan
digitalisering in de breedte van haar taken. Die inspanningen omvatten
zowel handhaving als kennisopbouw. Bij alle toezichtdirecties (directie
Mededinging, directie Consumenten, directie Energie en directie Telecom,
Vervoer en Post) van de ACM, en ook de juridische directie en het
Economisch Bureau, zijn er mensen gericht aan het werk op het gebied
van digitalisering. Het gaat hierbij om experts op het gebied van datawetenschappen en datagedreven toezicht, economen gespecialiseerd
in algoritmes, juristen met als speerpunten digitalisering en ICT- en
gedragswetenschappers. Omdat risico’s in digitale economie niet alleen
over mededinging gaan, wordt er met een ACM brede stuurgroep gewerkt
aan een gecoördineerde aanpak over de toezichtdomeinen heen. Specifiek
voor de mededingingsactiviteiten heeft de ACM een team digitale
mededinging bestaande uit ongeveer tien personen, maar het totaal
aantal medewerkers dat binnen de ACM aan digitalisering werkt is dus
veel groter.
Het team digitale mededinging heeft de afgelopen periode verschillende
acties verricht. Zo heeft de ACM een marktstudie gedaan naar de markt
voor videoplatforms, waarbij is gekeken naar de concurrentie op deze
markt. Daarnaast heeft de ACM een handhavingsverzoek behandeld over
de concurrentiesituatie op de markt voor bezorgmaaltijden en specifiek
over de vraag of Thuisbezorgd.nl het mededingingsrecht overtrad door
het hanteren van de smalle pariteitsclausule. Met die clausule spreken
Thuisbezorgd.nl en restaurants af dat restaurants hun maaltijden niet
tegen een lagere prijs op eigen verkoopkanalen mogen aanbieden dan
op Thuisbezorgd.nl. Verder heeft de ACM samen met de Europese Commissie en andere mededingingsautoriteiten de effecten van verschillende
interventies bij het gebruik van pariteitsclausules van hotelplatforms zoals
Booking.com en Expedia onderzocht.
Ook op dit moment is de ACM met verschillende activiteiten op het gebied
van digitalisering bezig. In het Signaal noemt de ACM dat ze bezig is met
een onderzoek naar de effecten van algoritmes op concurrentie. Een
algoritme is een set regels die bepaalt hoe data verwerkt worden om er
bijvoorbeeld een prijs mee vast te stellen. Zelflerende algoritmes van
verschillende bedrijven zouden hierbij prijzen zo op elkaar af kunnen
stemmen dat sprake is van geautomatiseerde kartelvorming. Dit leidt tot
een hogere prijs voor de consument. De ACM onderzoekt of deze situatie
in de praktijk voorkomt. Daarnaast doet de ACM een marktstudie naar de
waarde van data in het concurrentieproces. Grote platforms beschikken
over veel data van consumenten en ondernemers die gebruikmaken van
het platform. Zo kunnen zij consumenten en ondernemers gericht
bedienen. Dit maakt deze platforms aantrekkelijker dan concurrenten die
niet over de data beschikken. De ACM kijkt of dit ook tot mededingingsproblemen leidt. Verder is de ACM met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat in gesprek over de mogelijkheden om data over het
elektriciteitsgebruik van kleinverbruikers nog beter te kunnen benutten.
Overigens ligt het omdat grote spelers in de digitale economie in heel de
EU actief zijn voor de hand dat grote misbruikzaken vaak worden
opgepakt door de Europese Commissie of in samenwerking met andere
toezichthouders. Ik zal hieronder nader ingaan op deze verschillende
situaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

4

Evenwicht in instrumentarium
Effectief toezicht vergt dat de toezichthouder over het juiste instrumentarium beschikt. Via het mededingingsrecht kan de ACM ook in de digitale
economie vooraf ingrijpen als een fusie tot mededingingsproblemen zou
leiden, en achteraf wanneer een onderneming misbruik heeft gemaakt van
zijn machtspositie of wanneer ondernemingen de concurrentie beperken
via kartelvorming. Wel kan in de digitale economie de toepassing van het
mededingingsrecht complexer worden, bijvoorbeeld door de toenemende
rol van data. Daarnaast is een gevolg dat, zoals de ACM aangeeft,
mededingingszaken lang kunnen duren en een ingreep daardoor te laat
kan zijn om een probleem op te lossen terwijl markten snel kunnen
veranderen. De ACM pleit dan ook voor een evaluatie van het gekozen
evenwicht tussen ex ante regulering en achteraf ingrijpen via het
mededingingsrecht. Hierbij geeft de ACM aan dat in bepaalde gevallen
aanvullende regelgeving gewenst kan zijn bij een duurzame machtspositie
waar geen sprake is van misbruik. De ACM kan op grond van het
mededingingsrecht alleen ingrijpen in geval een onderneming misbruik
maakt van zijn machtspositie. Maar grote spelers kunnen ook duurzaam
een machtspositie krijgen en concurrentie beperken zonder dat sprake is
van misbruik.
Ik erken de zorg dat toepassing van het mededingingsrecht complexer
wordt en dat het mededingingsrecht mogelijk in bepaalde gevallen niet
toereikend is. Ik ben het dan ook eens met de ACM dat onderzocht moet
worden of bestaande regelgeving moet worden aangepast of aangevuld.
Daarom zal ik ook een analyse verrichten naar de wenselijkheid van
verschillende instrumenten om markten competitief te houden, zoals
tarief- en toegangsregulering. Eventuele aangepaste regelgeving zal
hierbij op Europees niveau plaats moeten vinden. Daarom zal ik ook het
gesprek met de Europese Commissie aangaan en me waar nodig op
Europees niveau sterk maken voor aanvullende regelgeving. Daar zal ik de
ACM bij betrekken. Ik zal uw Kamer in de tweede helft van 2018 informeren over de uitkomsten van mijn analyse.
Algoritmes en prijsdiscriminatie
De ACM noemt in het Signaal twee risico’s die waarschijnlijk om
aanpassing van regelgeving vragen. De eerste is collusie via algoritmes.
De ACM noemt hierbij dat algoritmes situaties kunnen genereren dat
prijzen op elkaar afgestemd worden ten nadele van de consument. De
tweede is individuele prijsdiscriminatie, met als extreme vorm dat elke
consument de maximale prijs word gerekend die hij nog bereid is te
betalen. De ACM geeft over beide situaties aan dat ze zich in werkelijkheid
(nog) nauwelijks voor doen. Maar ik vind het goed dat de ACM op tijd dit
signaal geeft. Over beide onderwerpen zal ik nader in overleg gaan met de
ACM om te bezien welke problemen kunnen ontstaan en wat dit betekent
voor eventuele aanpassing van regelgeving. Ik neem de onderwerpen ook
mee in de verkenning van de verschillende instrumenten.
Data openstellen
De ACM gaat in het Signaal ook in op datadeling en data-eigenaarschap.
De ACM geeft aan dat data een belangrijke input kunnen zijn en dat er
bepaalde situaties kunnen zijn waarin datadeling wenselijk is. Daarnaast
geeft de ACM aan dat wanneer consumenten controle over hun data
hebben en deze data beschikbaar kunnen stellen voor concurrerende
ondernemingen, dit ondernemerschap kan stimuleren. Een consument
kan dan immers data meenemen naar andere ondernemingen, die zonder
deze data niet met de spelers die de data bezitten zouden kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

5

concurreren. De ACM pleit voor een systematische verkenning van
sectoren of toepassingen waar het openstellen van data gewenst is.
Ik erken dat data een belangrijke rol spelen in concurrentie. De rol van
data en de wenselijkheid van datadeling zal daarom ook nader aan de
orde komen in de Nederlandse Digitaliseringstrategie. Uit een onderzoek
dat mijn voorganger heeft later verrichten naar de effecten van data op
mededinging (Kamerstuk 24 036, nr. 418) blijkt dat al veel instrumentarium voorhanden is om misbruik als gevolg van het bezit van data aan
te pakken. Hierbij gaat het om het mededingingsrecht, consumentenbeschermingsregelgeving en privacyregels. Zo biedt de Algemene verordening gegevensbescherming, die op 25 mei in zal gaan, consumenten al
de mogelijkheid hun data in digitale vorm mee te nemen naar andere
aanbieders. Hiermee wordt overstappen naar een ander platform
makkelijker en kan het risico op markmacht kleiner worden.
Tegelijkertijd kan het zijn dat deze instrumenten in sommige gevallen niet
voldoen en dat datadeling wenselijk is. Dit kan in eerste instantie
gebeuren via vrijwillige datadeling, maar mogelijk kan het in specifieke
sectoren nodig zijn dat datadeling verplicht wordt. Van een systematische
verkenning van verschillende sectoren om na te gaan of datadeling
wenselijk is, zie ik niet direct de meerwaarde. Dit is een complexe
afweging die per sector zal verschillen en die vanwege internationale
markten het beste op Europees niveau gemaakt dient te worden. In die
afwegingen spelen meerdere aspecten een rol, waaronder de regelgeving
die omwille van privacy beperkingen oplegt aan het delen van data. In die
sectorspecifieke afwegingen zie ik voor de ACM een signalerende functie
weggelegd om vanuit haar kennis en ervaring en signalen die ze ontvangt
aan te blijven geven in welke sectoren het bezit van data concurrentie
belemmert en datadeling mogelijk wenselijk is. Ik zal over dit onderwerp
dan ook in gesprek met de ACM blijven.
Concluderend constateer ik dat de ACM serieus aandacht heeft voor
digitalisering en de gevolgen voor haar toezicht. De ACM ziet de urgentie
van het onderwerp en voert concrete acties uit en werkt veel samen met
andere toezichthouders. Daarnaast geeft ze een belangrijk signaal om te
bezien of in bepaalde gevallen nieuwe regelgeving nodig is. De ACM geeft
terecht aan dat risico’s in de digitale economie een gecoördineerde
aanpak vragen en dat samenwerking tussen beleid en toezicht hierbij
belangrijk is. Ik zal, onder andere wanneer ik de wenselijkheid van
aanvullende regelgeving zal verkennen, het gesprek aangaan met de ACM
en de Europese Commissie over de diverse genoemde vraagstukken.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 879, nr. 63

6