Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 200

Financieel jaarverslag van het Rijk 2018

Nr. 33

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 september 2019
Uw Kamer heeft bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2018 de motie
van het lid Nijboer1 aangenomen waarin het kabinet wordt gevraagd om
zoveel mogelijk inzichtelijk te maken wat de incidentele en wat de
structurele componenten zijn van de factoren die in 2018 hebben geleid
tot een onderbesteding van 5,2 miljard euro. Daarnaast verzoekt de motie
het kabinet om inzichtelijk te maken welk deel van deze 5,2 miljard euro
beschikbaar blijft voor de specifieke begrotingen in de komende jaren en
voor welk deel dat niet geldt, en daarbij een uitsplitsing te maken naar de
verschillende begrotingen. In het Voorjaarsdebat heb ik verder met uw
Kamer gesproken over de aard en inzet van onderuitputting en beloofd
daarop terug te komen.
Deze brief start met een samenvattende conclusie. Vervolgens presenteert
paragraaf 2 de beknopte achtergrond bij de systematiek van het uitgavenplafond en de omgang met onderuitputting. Paragraaf 3 gaat dieper in op
de verklaringen van de onderuitputting in 2018 en maakt inzichtelijk welk
deel beschikbaar blijft voor de begrotingen.
1. Samenvattende conclusie
In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2018 is een totale onderschrijding van 5,2 miljard euro gemeld. De onderschrijding treedt op
onder alle drie de deelplafonds. Tabel 1 maakt de verdeling inzichtelijk.
Tabel 1. Plafondtoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2018 (bedragen in miljarden
euro, – is onderschrijding)
Plafond

Rijksbegroting
Sociale Zekerheid

1

kst-35200-33
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Onderschrijding
FJR 2018
– 2,8
– 0,5

Kamerstuk 35 200, nr. 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

1

Plafond

Zorg
Totale uitgavenplafond

Onderschrijding
FJR 2018
– 1,9
– 5,2

De belangrijkste verklaring van de onderschrijding op het plafond
Rijksbegroting is de onderuitputting op de departementale begrotingen
van 3 miljard euro. Veruit de grootste onderuitputting doet zich voor bij
Infrastructuur en Waterstaat (0,9 miljard euro) en Defensie (1,3 miljard
euro) en betreft voornamelijk onderuitputting op de investeringsmiddelen.
Dit valt met name te verklaren door de ambitieuze investeringsagenda
voor het eerste kabinetsjaar. Het kost immers tijd om extra mensen aan te
nemen of materieel aan te schaffen. De hoge economische groei in 2018
versterkte dit, want daardoor was er meer vraag naar werknemers en
producten. Deze onderuitputting is incidenteel van aard, want de
middelen blijven via de fondssystematiek bij IenW en het investeringsartikel bij Defensie beschikbaar om in latere jaren alsnog te worden besteed
aan concrete projecten. De resterende onderuitputting (0,8 miljard euro)
op de overige begrotingen wordt toegelicht in paragraaf 3.
Van de onderuitputting op de departementale begrotingen van 3 miljard
euro blijft circa 2,7 miljard euro behouden voor de begrotingen. Dit
bedrag wordt via de eindejaarsmarge meegenomen naar een volgend
jaar. In paragraaf 3 is het beeld per begroting inzichtelijk gemaakt. Het
deel van de onderuitputting dat niet via de eindejaarsmarge is meegenomen naar een volgend jaar leidt tot een lagere staatsschuld. Middelen
die via de eindejaarsmarge zijn meegenomen naar een volgend jaar
kunnen door departementen worden ingezet om overlopende verplichtingen te voldoen of incidentele problematiek op te lossen. De inzet van
de eindejaarsmarge wordt aan de Kamer expliciet toegelicht in bijlage 17
van de Miljoenennota (Verticale Toelichting) en de departementale
begrotingen.
De onderschrijding van het deelplafond Sociale Zekerheid is relatief laag
en is relatief beperkt in vergelijking met de totale uitgaven onder dit
deelplafond. De onderschrijding wordt voornamelijk veroorzaakt door
meevallers op de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Werkhervatting
Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA). Dit uitgavenplafond kent veel
verschillende uitkeringsregelingen en toeslagen waarvoor de uitgaven
meerdere malen, tussen begroting en jaarverslag, worden bijgesteld. Deze
bijstellingen worden gedaan op basis van de meest recente informatie uit
verschillende bronnen (bijvoorbeeld CPB en CBS). In de ramingen worden
ook de beschikbare realisaties van de uitvoeringsinstanties verwerkt. De
verwachte uitgaven worden dus meerdere keren per jaar meerjarig
bijgesteld. Dit zorgt ervoor dat er bij elke raming een op dat moment
beste voorspelling van de uitgaven op basis van de beschikbare informatie wordt gemaakt. De mee- en tegenvallers die dit oplevert ten
opzichte van de vorige raming worden betrokken bij de daaropvolgende
besluitvormingsronde. Zo is een meerjarige meevaller onder dit plafond
(ca. 0,2 miljard euro) bij Voorjaarsnota 2018 reeds ingezet, onder meer
voor de opgave rond Groningengas.
Op het deelplafond Zorg is een onderschrijding van 1,9 miljard euro ten
opzichte van Startnota zichtbaar. Hierbij is het belangrijk om aan te
tekenen dat een onderschrijding geen invloed heeft op de aanspraken
voor burgers. Dit wordt in paragraaf 2 verder toegelicht. De onderschrijding bestaat voor 0,9 miljard euro uit de doorwerking van realisatiecijfers uit 2017. Deze onderschrijding leidde tot ruimte die in de Miljoe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

2

nennota 2019 reeds is benut onder meer voor de opgave rond
Groningengas. Daarnaast vloeide uit de voorlopige realisatiecijfers over
2018 een onderschrijding van 1,1 miljard euro voort. Deze onderschrijding
is betrokken bij de besluitvorming in opmaat naar de Miljoenennota 2020.
Bij de Miljoenennota 2020 zijn de ramingen voor de zorguitgaven voor
2019 en verder naar aanleiding van deze onderuitputting structureel
verlaagd met ca. 0,4 miljard euro. Het gaat met name om aanpassingen in
de Zorgverzekeringswet (0,3 miljard), onder meer van 63 miljoen bij
geneesmiddelen, 57 miljoen bij hulpmiddelen, 47 miljoen bij grensoverschrijdende zorg en in totaal 99 miljoen bij diverse sectoren in de overige
eerstelijnszorg.
De structurele ruimte als gevolg van de onderschrijding van 0,4 miljard
euro in de zorg is in de Miljoenennota 2020 benut voor de in de Miljoenennota beschreven opgaven op het terrein van Groningengas, asiel en
migratie, pensioen, klimaat, defensie, jeugdzorg, woningmarkt en
onderwijs.
2. Achtergrond uitgavenplafond en omgang met onderuitputting
conform begrotingssystematiek
Het kabinet stelt aan het begin van zijn regeerperiode het jaarlijkse
uitgavenplafond vast voor de jaren 2018–2021. Dat is het maximale niveau
van de netto-uitgaven van de overheid. De netto-uitgaven zijn onderverdeeld in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Als
het uitgavenniveau hoger ligt dan het uitgavenplafond is sprake van een
overschrijding. Als het uitgavenniveau lager ligt dan het uitgavenplafond
is sprake van een onderschrijding.
Om de oorzaak van een onderschrijding te kunnen duiden is het van
belang om na te gaan of de uitgave een budget of een raming betreft. De
meeste uitgaven op deelplafond Rijksbegroting betreffen budgetten die in
begrotingen door de Tweede Kamer worden vastgesteld. Dit zijn de
maximale uitgaven bedoeld om een specifiek beleidsdoel te bereiken.
Indien het niet lukt om het begrote budget uit te geven is sprake van
onderuitputting. Deze onderuitputting kan worden veroorzaakt doordat
het beleidsdoel goedkoper kan worden gerealiseerd dan werd verwacht in
de begroting. Ook kan onderuitputting veroorzaakt worden doordat het
beleidsdoel in het betreffende jaar nog niet of in mindere mate dan
voorzien kan worden gerealiseerd.
Met betrekking tot onderuitputting geldt in zijn algemeenheid dat pas
wanneer het uitvoeringsjaar vergevorderd is, duidelijk wordt op welke
plaatsen binnen de begroting zich onderuitputting voordoet. Het is dan
over het algemeen niet meer mogelijk om de ruimte die dan ontstaat in de
resterende maanden van het kalenderjaar doelmatig en doeltreffend te
zetten voor een ander bestedingsdoel. Om ondoelmatige besteding te
voorkomen mogen departementen via de eindejaarsmarge 1% van hun
begrotingstotaal meenemen naar een volgend jaar. Daarnaast zijn een
aantal specifieke afspraken van kracht, zoals bijvoorbeeld voor het
Infrastructuur- en Deltafonds bij IenW en het investeringsfonds bij
Defensie waarop middelen onbeperkt naar een volgend jaar mogen
worden meegenomen
De deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg bestaan voornamelijk uit
ramingen van het beroep dat wordt gedaan op een wettelijke regeling. In
wetgeving zijn aanspraken vastgelegd op basis waarvan een burger een
beroep kan doen op zorg (bijv. Zorgverzekeringswet of Wet langdurige
zorg) en sociale zekerheid (bijv. AOW). In de praktijk kan het voorkomen
dat er een kleiner beroep wordt gedaan op zorg die valt onder de
Zorgverzekeringswet dan werd verwacht in de raming. In dat geval is
sprake van een onderschrijding. Het is belangrijk om aan te tekenen dat in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

3

dat geval iedereen die recht heeft op zorg op basis van de Zorgverzekeringwet hierop aanspraak kan blijven maken, zowel in 2018 als in de
toekomst. De hoogte van de uitgaven zijn ramingen van deze aanspraken
en geen budgetten. Een onder- of overschrijding heeft geen invloed op de
aanspraken voor burgers.
3. Toelichting op de onderuitputting in 2018
In tabel 1 van deze brief is de totale onderschrijding in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk 2018 zichtbaar. Deze bedraagt 5,2 miljard en
treedt op onder alle deelplafonds. De belangrijkste verklaringen van de
onderschrijdingen op de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg zijn in
paragraaf 1 reeds toegelicht. Deze paragraaf gaat dieper in op de
verklaringen achter de onderuitputting op de departementale begrotingen.
Deelplafond Rijksbegroting
De belangrijkste verklaring achter de onderschrijding op het plafond
Rijksbegroting is de onderuitputting op de departementale begrotingen
van 3 miljard euro. In lijn met het gevraagde uit de motie Nijboer wordt de
onderuitputting hieronder verder uitgesplitst en toegelicht. Een toelichting
op de overige factoren achter de onderschrijding onder het deelplafond
Rijksbegroting is opgenomen in het Financieel jaarverslag 2018.
In tabel 2 is per begroting de onderuitputting en welk deel via de
eindejaarsmarge voor de begrotingen behouden blijft in een volgend jaar,
inzichtelijk gemaakt. Onder de tabel wordt per begroting de aard van de
onderuitputting toegelicht.2
Tabel 2. Uitgavenplafond Rijksbegroting: onderuitputting en eindejaarsmarge
(bedragen in miljoenen euro’s)
Begroting

De Koning
Staten-Generaal
Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten en de
Kiesraad
Algemene Zaken
Koninkrijksrelaties
Justitie en Veiligheid
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Financiën
Defensie
Infrastructuur en Waterstaat (incl. fondsen)
Economische Zaken en Klimaat (incl. LNV)
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Gemeentefonds
Provinciefonds
Algemeen
HGIS2
Totaal

Onderuitputting
20181

Eindejaarsmarge
2018

0
2
–3

0
–2
1

–3
0
– 25
– 61
– 10
11
– 1.282
– 942
– 17
– 91
– 169
– 311
0
– 116
– 16
– 3.031

1
0
25
55
10
– 11
1.282
913
17
10
35
311
0
0
3
2.652

1

De bedragen bij onderuitputting zijn niet gecorrigeerd voor plafondcorrecties dan wel overboekingen tussen verschillende begrotingen.
2
De HGIS-eindejaarsmarge mag verspreid worden over drie jaar.

2

Indien de onderuitputting kleiner is dan 1 miljoen euro, dan wordt deze niet verder toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

4

Staten-Generaal
De overschrijding op de begroting van de Staten-Generaal is incidenteel
en deels het gevolg van de taakstelling Rutte I en II, waarvan de Eerste en
Tweede Kamer hebben aangeven deze niet geheel te kunnen invullen.
Daarnaast heeft er in 2018 een eindheffing van de werkkostenregeling
2017 plaatsgevonden. Deze eindheffing heeft bijgedragen aan de
overschrijding.
Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten en de Kiesraad
De onderuitputting van de Hoge Colleges van Staat, Kabinetten en de
Kiesraad is voornamelijk te verklaren door vertraging met de informatievoorzieningskalender (IV-kalender) van de Raad van State en is daarmee
incidenteel. De IV-kalender betreft de samenhangende programmering
van onder andere de digitalisering van het primaire proces, de beveiliging
van gegevens, verbindingen en systemen en de vervanging van het
zaakvolgsysteem van bestuursrechtspraak door een Raadbreed systeem.
Daarnaast was er bij de Algemene Rekenkamer in 2018 sprake van
incidentele onderbezetting, vertraging op het gebied van huisvesting
gerelateerde posten en incidentele meerontvangsten voor detacheringen
van medewerkers op internationale projecten.
Algemene Zaken
De onderuitputting bij Algemene Zaken is incidenteel. Het betreft onder
meer een neerwaartse bijstelling van 1,2 miljoen euro onder andere door
de vertraging en het doorschuiven van een aantal ICT-projecten. Als
gevolg van de inhuizing van de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden
(TIB) en de verhuizing van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (CTIVD) was er een capaciteitstekort voor de
uitvoering van een aantal ICT-projecten. Tevens hebben een aantal
innovatieprojecten vertraging opgelopen of een kleiner financieel beslag
gehad dan voorzien.
Justitie en Veiligheid
De totale onderuitputting van Justitie en Veiligheid (JenV) in 2018
bedraagt 25 miljoen euro. De grootste post (12 miljoen euro) betreft
ontvangen EU-subsidies voor opvang asielzoekers die niet tot betaling zijn
gekomen in 2018. Dit is een incidentele meevaller en deze middelen
komen naar verwachting tot betaling in 2019. Verder zijn projecten in het
kader van de herziening van de rechtsbijstand in 2018 vertraagd (6 miljoen
euro). Ook diverse migratieprojecten zijn in 2018 vertraagd waardoor er
eenmalig een onderuitputting is opgetreden van 5 miljoen euro. De
programma-uitgaven bij Politie zijn ook eenmalig 6 miljoen euro lager
uitgekomen. Beleidsprogramma’s op het terrein van de rechtspleging en
rechtshandhaving zijn voor 5 miljoen euro niet tot besteding gekomen. Dit
betreft incidentele onderuitputting. De realisatie op het budget vergoeding
voor onrechtmatige detentie is in 2018 5 miljoen euro lager uitgekomen.
Dit betreft een openeinderegeling waarbij de jaarlijkse realisatie kan
fluctueren.
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De onderuitputting op de begroting van BZK is voornamelijk te verklaren
door een netto meevaller van 40 miljoen euro in de huurtoeslag. De
voornaamste oorzaken hiervan zijn lagere voorschotten en lagere
nabetalingen aan huurtoeslagontvangers in 2018. Deze oorzaken hebben
deels een meerjarige doorwerking op de raming van huurtoeslag in latere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

5

jaren, maar leiden niet tot structurele onderuitputting. De doorwerking
van de realisatie 2018 is meegenomen in de raming die bij de eerste
suppletoire begroting 2019 is verwerkt.
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De onderuitputting bij OCW is in 2018 incidenteel en wordt voor een groot
deel veroorzaakt door een incidentele meevaller van 18,5 miljoen euro op
de bekostiging in het primair onderwijs vanwege een lager aantal
achterstandsleerlingen. In 2019 deed zich nog eenmaal eenzelfde
meevaller voor; in het voorjaar 2019 is 18 miljoen euro ingezet als dekking
van tegenvallers. Omdat met ingang van 1 augustus 2019 een nieuwe
toewijzingsregeling van kracht is, zal in de toekomst geen onderuitputting
meer optreden op dit budget.
Financiën
Op de begroting van het Ministerie van Financiën heeft zich over 2018 een
overschrijding van 11 miljoen euro voorgedaan. Dit wordt met name
veroorzaakt door een eenmalige tegenvaller in de ontvangsten op het
apparaatsartikel en een tegenvaller bij de belasting- en invorderingsrente.
Defensie en Infrastructuur en Waterstaat (incl. fondsen)
De huidige onderuitputting bij de Ministeries van IenW en Defensie is
incidenteel van aard. Dit betreft hoofdzakelijk projectmiddelen die niet in
2018 tot besteding zijn gekomen als gevolg van vertragingen maar in
latere jaren alsnog benodigd zijn. De middelen blijven via de fondssystematiek bij IenW en het investeringsartikel bij Defensie beschikbaar om in
latere jaren alsnog te worden besteed aan de beoogde projecten. De
onderuitputting die zich in 2018 op enkele projecten heeft voorgedaan
heeft geleid tot een kasschuif naar latere jaren. De afgelopen periode is
gebruikt om de projectportefeuille van Infrastructuur en Waterstaat en
Defensie te analyseren en is het risico op onderuitputting verder in kaart
gebracht. Hieruit blijkt dat een ander kasritme nodig is dan verondersteld
ten tijde van het Regeerakkoord. In de Miljoenennota 2020 zijn de nieuwe
kasritmes n.a.v. deze analyse verwerkt.
Economische Zaken en Klimaat
Deze post betreft zowel de begroting van EZK als die van LNV aangezien
in 2018 de departementen nog een gezamenlijke begroting hadden. Voor
EZK betreft de onderuitputting over 2018 19,2 miljoen euro. Deze
onderuitputting is opgebouwd uit onderuitputting op de middelen die in
2018 uit de Klimaatenvelop aan de begroting zijn toegevoegd (o.a.
Verduurzaming Industrie à 8,2 miljoen euro), 7,6 miljoen euro voor
transitiekosten Invest-NL en 6,3 miljoen euro verduurzamingsmiddelen
van de NCG. Hier stond echter ook overuitputting op andere begrotingsartikelen tegenover (waaronder lager dan geraamde boete-inkomsten ACM).
EZK heeft deze middelen in 2019 weer aan de begroting toegevoegd,
grotendeels aan de oorspronkelijke doelstellingen. Er is bij EZK geen
sprake van structurele onderuitputting op deze posten. EZK heeft wel
structurele onderuitputting op het SDE+-budget. Deze onbenutte middelen
worden gestort in de begrotingsreserve duurzame energie. Daarmee
blijven deze middelen beschikbaar voor de subsidiering van duurzame
energieproductie. In de Kamerbrief over jaarverslag en Slotwet Economische Zaken en Klimaat (Kamerstuk 35 200 XIII, nr.24) wordt deze
SDE+-systematiek nader uitgelegd. Bij LNV was sprake van een
incidentele overschrijding van 2,0 miljoen euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

6

Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Een groot deel van de onderuitputting van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, meetellend op het plafond Rijksbegroting, is
incidenteel van aard. Het betreft voornamelijk overboekingen naar andere
departementen en/of begrotingen en onderuitputting op de subsidie- en
opdrachtenbudgetten van verschillende artikelen zoals onderuitputting op
het aflopende budget voor een subsidie WW 55+. Daarnaast zijn er
middelen ontvangen als gevolg van de afwikkeling van een waarborgfonds voor de Kinderopvangtoeslag. Een klein deel was structureel van
aard en is ingezet voor besluitvorming.
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Dit betreft het saldo van mee- en tegenvallers op alle instrumenten. De
onderuitputting bij VWS treedt vooral op bij de subsidiebudgetten (82
miljoen euro) en opdrachtbudgetten (45 miljoen euro); deze is wijdverspreid over de beleidsartikelen. Een deel van deze onderuitputting is
structureel; daarmee is onder meer de taakstellende onderuitputting bij
Miljoenennota 2020 structureel ingevuld (41 miljoen euro).
Gemeentefonds
De onderuitputting in 2018 op het gemeentefonds betrof een betaling aan
gemeenten voor zowel de algemene uitkeringen als de decentralisatieuitkering die niet meer in 2018 maar in 2019 heeft plaatsgevonden. Dit
leidde daarmee in 2018 tot incidentele onderuitputting.
Algemeen
De 116 miljoen euro onderuitputting in 2018 op de aanvullende post
Algemeen is volledig incidenteel van aard en wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door de vrijval van 91 miljoen euro aan niet-bestede middelen
op de reservering voor Groningen. Afgesproken is dat deze middelen in
de meerjarenraming in 2025 worden toegevoegd aan de reservering voor
Groningen. Hiermee blijven de middelen uit 2018 voor Groningen
behouden.
HGIS
De HGIS kent een nominale eindejaarsmarge van 181,5 miljoen euro. Deze
kan naar de drie opvolgende begrotingsjaren worden meegenomen. De
onderuitputting in 2018 was in totaal 16 miljoen euro. Dit bedrag is
opgebouwd uit een saldo van mutaties. Binnen de HGIS is een betaling
aan de Wereldbank, die gepland stond voor 2019, al in 2018 betaald. Hier
stond tegenover dat er sprake was van incidentele onderuitputting op het
Budget Internationale Veiligheid (55 miljoen euro), een vertraging bij de
geplande betaling aan het Rijksvastgoedbedrijf op de JenV-begroting (16
miljoen euro) en onderuitputting op de BZ-begroting (73 miljoen euro). De
onderuitputting op de BZ-begroting vond plaats op verschillende artikelen
en was incidenteel van aard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

7

Tot slot
Met deze brief geeft het kabinet verdere invulling aan de motie Nijboer.
Een meer gedetailleerde toelichting op individuele posten is te vinden in
bijlagen 1 (Budgettaire kerngegevens en plafondtoetsen) en 17 (Verticale
Toelichting) bij de Miljoenennota 2020 en in de departementale
begrotingen.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 200, nr. 33

8