Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2174

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij zeven fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: voorstel tot wijziging richtlijn audiovisuele mediadiensten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2170)
Fiche 2: Mededeling regelmatige evaluatie uitvoering EU milieubeleid
(Kamerstuk 22 112, nr. 2171)
Fiche 3: Een Europese agenda voor de deeleconomie (Kamerstuk 22 112,
nr. 2172)
Fiche 4: Mededeling Normalisatiepakket «Europese normen voor de 21e
eeuw» (Kamerstuk 22 112, nr. 2173)
Fiche 5: Nieuwe vaardighedenagenda voor Europa
Fiche 6: Gezamenlijke mededeling EU-Birma/Myanmar (Kamerstuk 22 112,
nr. 2175)
Fiche 7: Verordening grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2176)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2174
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

1

Fiche: Nieuwe vaardighedenagenda voor Europa
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
– Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de regio’s: «Een nieuwe agenda voor vaardigheden in Europa,
samenwerken ter versterking van het menselijk kapitaal, de
inzetbaarheid op de arbeidsmarkt en het concurrentievermogen»
(COM(2016) 381)
– Voorstel voor een aanbeveling van de Raad ter invoering van een
Vaardighedengarantie (COM(2016) 382)
– Voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake het Europees
kwalificatiekader voor een leven lang leren en tot intrekking van de
aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 23 april
2008 tot vaststelling van een Europees Kwalificatiekader voor een
leven lang leren (COM(2016) 383)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
10 juni 2016
c) Nr. Commissiedocument
Mededeling: COM(2016) 381
Vaardighedengarantie: COM(2016) 382
EQF-herziening: COM(2016) 383
d) EUR-lex:
Mededeling: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52016DC0381&rid=1
Vaardighedengarantie: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
PDF/?uri=CELEX:52016DC0382&rid=1
EQF-herziening: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52016DC0383&rid=1
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board:
N.v.t. (Wel is bij de voorstellen een werkdocumenten nadere onderbouwing toegevoegd: SWD(2016)195).
f) Behandelingstraject Raad
Raad Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport
g) Eerstverantwoordelijk ministerie:
Ministerie van OCW, in nauwe samenwerking met Ministerie van SZW
h) Rechtsbasis
Artikelen 165 en 166 (VWEU) (voor de Raadsaanbevelingen)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Voor de twee raadsaanbevelingen: gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Geen
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit fiche gaat in op de mededeling van Commissie over een nieuwe
agenda voor vaardigheden in Europa. In deze mededeling worden
verschillende maatregelen genoemd. Voor twee van deze maatregelen zijn
er ook gelijktijdig twee concrete voorstellen gepresenteerd, namelijk een
voorstel voor een Raadsaanbeveling inzake een vaardighedengarantie en
een voorstel voor een Raadsaanbeveling inzake de herziening van het
Europees Kwalificatiekader.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

2

Mededeling «Een nieuwe agenda voor vaardigheden in Europa»
De Commissie benadrukt dat wanneer mensen beschikken over de juiste
vaardigheden, zij zijn toegerust voor hoogwaardige banen maar ook om
hun volledige potentieel te verwezenlijken als zelfverzekerde, actieve
burgers. In een snel veranderende wereldeconomie zijn vaardigheden in
sterke mate bepalend voor het concurrentievermogen en het vermogen
om te innoveren. Echter, 70 miljoen burgers hebben moeite met lezen en
schrijven, en nog een groter aantal beschikt over slechte numerieke en
digitale vaardigheden. Ook is er sprake van een opvallend tekort aan
bepaalde vaardigheden op de arbeidsmarkt, en een gebrek aan aansluiting met de arbeidsmarkt. Nationale arbeidsmarkten en opleidingsstelsels
worden behalve hiermee ook met veel nieuwe uitdagingen geconfronteerd, zoals de digitale transformatie van de economie en de samenleving.
De vereiste responsiviteit vraagt volgens de Commissie om een Europees
gecoördineerde beleidsinspanning, waartoe de Commissie deze vaardighedenagenda heeft opgesteld. De Commissie noemt drie overkoepelende
doelstellingen:1) het verbeteren van kwaliteit en relevantie van het
opbouwen van vaardigheden; 2) het zichtbaarder maken van vaardigheden en kwalificaties en vergelijkbaarheid hiervan verhogen en 3) het
verbeteren van de (beleids-) informatie over vaardigheden, ook ten
behoeve van betere loopbaankeuzes. De vaardighedenagenda bestaat uit
een mededeling met politieke hoofdlijnen, een overzicht van al lopende
acties en de aankondiging van 10 nieuwe maatregelen, waarvan er twee
nu ook uitgebracht zijn: een voorstel voor een Raadsaanbeveling tot
aanpassing van het Europese kwalificatiekader (EQF) en voor een nieuwe
Raadsaanbeveling gericht op het verhogen van basisvaardigheden onder
volwassenen.
Naast deze twee maatregelen kondigt de Commissie voor de middellange
termijn de volgende 8 nieuwe maatregelen aan welke eind 2016 of in 2017
uitgebracht zullen worden:
1. het herzien van het kader voor sleutelvaardigheden;
2. het ondersteuning bieden bij de realisering van de agenda die
beroepsonderwijs en -opleiding tot een eerste keus moet maken
(Riga conclusies);
3. het (opnieuw) lanceren of voortzetten van een coalitie voor digitale
vaardigheden en het verzoeken aan lidstaten om medio 2017
nationale digitale vaardighedenstrategieën te ontwikkelen op basis
van nog vast te stellen doelstellingen;
4. het ontwerp van een instrument voor het opstellen van een vaardighedenprofiel van onderdanen van derde landen;
5. het herzien van het bestaande Europass-kader t.b.v. loopbaan- en
opleidingskeuzes;
6. het doen van onderzoek naar de problematiek van brain drain;
7. het lanceren van een blauwdruk voor sectorale samenwerking op het
gebied van vaardigheden;
8. het nemen van een initiatief voor het volgen van afgestudeerden van
het tertiair onderwijs op de arbeidsmarkt.
Naast deze maatregelen kondigt de Commissie aan dat zij een aantal
lopende activiteiten in een hogere versnelling wil brengen. Allereerst
betreft dit het verder ondersteunen van de Europese alliantie voor
werkleerplekken, door middel van het delen van kennis, netwerkvorming
en samenwerking, en het onderzoeken van de mogelijkheid van het
inzetten van EIF-bankleningen t.b.v. het MKB voor dit doel. Ook zal de
Commissie een scorebord voor mobiliteit in het beroepsonderwijs
opstellen en inventariseren hoe het staat met de validatie van niet-formeel
en informeel leren. De Commissie wil de uitwisseling van beste praktijken
op het gebied van onderwijsinnovatie en de modernisering van het hoger

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

3

onderwijs ondersteunen, met bijzondere aandacht voor kaders om de
vaardigheden van studenten en afgestudeerden te kunnen vergelijken.
Voorstel voor een Raadsaanbeveling over het instellen van een Vaardighedengarantie
De Commissie wijst op het hoge aantal laaggeschoolde volwassenen in
Europa. Een vaardighedengarantie, in samenwerking vorm te geven met
sociale partners en onderwijsinstellingen, moet hierin verandering
brengen. Lidstaten worden aanbevolen er voor te zorgen, met inachtneming van nationale omstandigheden, dat aanwezige vaardigheden
worden beoordeeld en bijscholingsbehoeften in kaart worden gebracht
(vaardighedenaudit), een flexibel en hoogwaardig opleidingsaanbod op
maat beschikbaar wordt gesteld om een minimumniveau aan vaardigheden te bereiken1 en verworven vaardigheden worden gevalideerd en
erkend. Het gaat daarbij om lees- en schrijfvaardigheid, digitale en
rekenvaardigheden. Het gaat daarbij om laaggeschoolde volwassenen die
het initiële onderwijs hebben verlaten zonder diploma hoger secundair
onderwijs of gelijkwaardig en die niet onder de Jeugdgarantie2 vallen. De
Jeugdgarantie heeft betrekking op mensen tot 25 jaar. Voor migranten
dient zo nodig voorzien te worden in een taalopleiding. Binnen één jaar na
de vaststelling van de aanbeveling zouden lidstaten een actieplan moeten
opstellen met prioritaire doelgroepen en financiële middelen. De
Commissie benadrukt dat de garantie weliswaar ambitieus is, maar dat
het zou corresponderen met eerdere en bestaande interventies in
verschillende EU-lidstaten.
De Commissie becijfert de potentiële kosten van de vaardighedengarantie
voor de EU als geheel van het meest waarschijnlijke scenario (middelmatig bereik bij de doelgroep, middelmatige kosten) € 23.68 miljard,
waarbij 15% van de laaggeschoolde bevolking wordt bereikt (ca. 10
miljoen volwassenen). De kosten hangen af van nationale keuzes, maar
Nederland ziet het risico van grote investeringen voor deze vaardighedengarantie.
Raadsaanbeveling over het Europese Kwalificatie Kader voor Leven Lang
Leren
Het Europese Kwalificatiekader (EQF) is in 2008 in het leven geroepen
door middel van een Aanbeveling van de Raad samen met het Europees
Parlement. Dit juridische instrument bestaat niet meer in het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie. De oude aanbeveling
wordt daarom ingetrokken. Het EQF is bedoeld om kwalificatieniveaus van
de verschillende kwalificatiesystemen in het onderwijs op Europees
niveau transparant en onderling vergelijkbaar te maken, zodat de
mobiliteit in het onderwijs en op de arbeidsmarkt kan worden verbeterd
en gelijke kansen in de kennismaatschappij, een leven lang leren en
verdere Europese integratie worden bevorderd. Het EQF bestaat uit acht
niveaus van leerresultaten: beschrijvingen van wat iemand weet en kan
doen na de voltooiing van een leerproces, waar dan ook doorlopen,
beschreven in termen van kennis, vaardigheden en competenties. De
herziening betreft het regulier updaten van de «referencing» (de koppeling
van de nationale raamwerken met het EQF), het verder ontwikkelen van

1

De Commissie spreekt hierbij zowel over een minimumniveau van geletterdheid, rekenvaardigheden en digitale vaardigheden; als door te stromen naar EQF-4 niveau of gelijkwaardig en een
bredere set van vaardigheden te verwerven voortbouwend op Aanbeveling nr. 2006/962/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake sleutelcompetenties voor
een leven lang leren. Deze ziet verder op beheersing van vreemde talen; sociale en
burgerschapsvaardigheden
2
Kamerstuk 22 112, nr. 1553.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

4

gezamenlijke principes voor kwaliteitsborging en creditsystemen, het
(verder) bevorderen van het gebruik van EQF/NQF’s en de samenwerking
met landen buiten de Europese Unie.
b) Impact assessment Commissie
n.v.t.
3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling en aanbevelingen
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Mededeling «Een nieuwe agenda voor vaardigheden in Europa»
Het kabinet heeft verschillende nationale beleidsinitiatieven genomen die
relevant zijn voor de ontwikkeling van vaardigheden en de aansluiting
tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Het kabinet ontwikkelt een lange
termijn nationale vaardighedenstrategie in samenwerking met de sociale
partners via de SER en met ondersteuning van de OESO. De nadruk in
deze naar verwachting begin 2017 voltooide lange termijn strategie, ligt
op post-initieel leren.3 Het belang van bredere, «21ste eeuwse» vaardigheden werd eerder benadrukt in de kabinetsreactie op het WRR-advies
«Naar een lerende economie» en de voortgangsrapportage Leven Lang
Leren 2015. Ook heeft het kabinet initiatieven genomen gericht op het
verhogen van de kwaliteit en toekomstbestendig maken van het
funderend, beroeps- en hoger onderwijs en op het opvangen van de
gevolgen voor de Nederlandse arbeidsmarkt van nieuwe technologieën
waaronder robotisering. Digitale vaardigheden zijn een randvoorwaarde
voor de ontwikkeling van een goed functionerende economie. Het kabinet
zet ook in op het versterken van digitale vaardigheden, zoals voor
ICT-professionals via de «Human Capital Agenda», en voor de bredere
bevolking via het Techniekpact, en verschillende andere initiatieven zoals
het Digivaardig- en Digiveilig-programma (inmiddels beëindigd, maar
resulterend in vervolgacties) en via de beoogde curriculumvernieuwing in
het funderend onderwijs.
Voorstel voor een Raadsaanbeveling over het instellen van een Vaardighedengarantie
Nederland scoort (volgens de PIAAC studie van de OECD4) zeer goed wat
betreft het niveau aan basisvaardigheden van de burger, zowel bij
jongeren die van school komen als bij volwassenen. Nederland staat in de
top 3 van de OESO-lijst van landen met de minste laaggeletterden. Er zijn
echter altijd groepen die, door omstandigheden of doordat ze geen
funderend onderwijs in Nederland hebben genoten, toch laagvaardig zijn.
Het kabinetsbeleid richt zich op 1,3 miljoen laaggeletterde burgers.
In Nederland is de uitvoering van volwasseneneducatie gedecentraliseerd,
omdat gemeenten veel beter kunnen zien welke groepen prioriteit moeten
krijgen. Op grond van de Participatiewet moeten werkzoekenden zich
gereed maken voor de arbeidsmarkt en kunnen daartoe bij de betreffende
gemeente aanspraak maken op ondersteuning en voorzieningen. De talies
in de Participatiewet verplicht bijstandsgerechtigden die de taal niet
machtig zijn, deze te leren, gemeenten kunnen bij gebrek aan medewerking sancties opleggen. Behalve volwassenenonderwijs is er ook
specifiek beleid gericht op het verminderen van taal- en rekenachterstanden en op het verhogen van digitale vaardigheden binnen deze groep
3
4

Kamerstuk 30 012, nr. 55.
Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

5

via het Actieprogramma «Tel mee met Taal» (2016–2018). De nadruk ligt
daarbij op het gezin, de arbeidsmarkt en de zorg, en een netwerkaanpak in
35 arbeidsmarktregio’s. Er zijn daarnaast verschillende overheidsinitiatieven om digitale vaardigheden te verhogen. In 2015 is in de Tweede
Kamer stilgestaan bij de aandacht voor digitale geletterdheid in dit kader,
en het ontwikkelen van een lange termijn aanpak voor de bestrijding van
laaggeletterdheid.5 Het kabinet heeft aangegeven dat de aanpak van
laaggeletterdheid een vervolg krijgt na 2018 en dat de wijze waarop
afhangt van de uitkomst van de evaluatie van Tel mee met Taal. Recent
heeft de Rekenkamer gewezen op de noodzaak van een gerichter
kabinetsbeleid.6
Raadsaanbeveling over het Europese Kwalificatie Kader voor Leven Lang
Leren
Vanaf 2012 is Nederland gekoppeld aan het Europese kwalificatiekader
EQF, waarbij de niveaus van het Nederlandse kwalificatiekader NLQF
gekoppeld zijn aan de acht kwalificatieniveaus van EQF. In 2014 heeft
Nederland aan de Europese Commissie aangegeven dat het een uitdaging
blijft om de kennis over het EQF te verspreiden naar een bredere kring van
werknemers, werkgevers en studenten en daarbij ook een breder gebruik
van leeruitkomsten na te (blijven) streven.7
b) Beoordeling en inzet ten aanzien van dit voorstel
Mededeling Een nieuwe agenda voor vaardigheden in Europa
Nederland kan dit initiatief ondersteunen, mede tegen de achtergrond van
de Strategische Agenda van de Europese Raad8 en de recente beleidsdebatten over deze thematiek in de Raad. Het initiatief van de Commissie
ondersteunt het op de politieke agenda zetten en houden van moderne
vaardigheden en de ontwikkeling van een samenhangend overheidsbeleid
in de EU-lidstaten, zoals ook wordt bevorderd binnen de OESO, gezien de
positieve effecten hiervan op welvaartsgroei. Nederland vindt echter dat
de rol en de toegevoegde waarde van het optreden van de EU op
onderdelen verhelderd kunnen worden, juist ook gezien nationale
vaardighedenstrategieën die met stimulering vanuit de OESO tot stand
zijn gekomen en het belang van het lokale en regionale niveau dat de
Commissie benadrukt. Nederland is voorstander van een breed vaardighedenbegrip en is van mening dat goede vaardigheden niet alleen
moeten worden bezien tegen de achtergrond van de behoeften van de
arbeidsmarkt maar ook als basis voor het volwaardig deelnemen aan de
samenleving (sociale inclusie), met oog voor verschillende doelgroepen
(niet alleen migranten en vluchtelingen, ook kansarme jongeren). Dit geldt
eveneens voor de rol van het onderwijs in het ontwikkelen van deze
vaardigheden.
Ondanks de positieve beoordeling door Nederland van de mededeling,
dienen de verschillende aangekondigde maatregelen ieder op eigen
merites te worden bezien. Over de acht maatregelen wordt een beoordeling gegeven op het moment dat ze gepubliceerd worden.

5

Kamerstuk 28 760, nr. 53.
Kamerstuk 28 760, nr. 56.
7
Kamerstuk 22 112, nr. 1828.
8
Kamerstuk 21 501-20, nr. 897. Hierin werd aangegeven dat de EU, met inachtneming van de
bevoegdheden van de lidstaten, prioriteit zou geven aan het helpen ontwikkelen van de juiste
vaardigheden voor de moderne economie en het stimuleren van een leven lang leren.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

6

Nederland kan instemmen met het voornemen van de Commissie om een
aantal bestaande maatregelen te versnellen (bijv. ondersteunende
diensten voor kennisdeling en samenwerking; een score board voor
mobiliteit). Echter, over de modernisering van hoger onderwijs heeft
recent een consultatie plaatsgevonden, maar de herziening van de
Moderniseringsagenda HO wordt nog niet aangekondigd.
Voorstel voor een Raadsaanbeveling over het instellen van een Vaardighedengarantie
Nederland acht het net als de Commissie van belang om een voldoende
niveau van basisvaardigheden bij de gehele Europese bevolking na te
streven. Ook verwelkomt Nederland behalve een geïntensiveerde
beleidsaandacht, een betere afstemming tussen nationale maatregelen op
het gebied van onderwijs en arbeidsmarkt en meer uitwisseling van
nationale beleidservaringen («peer learning», Open Methode van
Coördinatie). Positief aan het voorstel is ook dat een verbinding wordt
gelegd met de validatie van niet-formeel en informeel leren. In de
Nederlandse uitvoeringspraktijk blijkt behoefte te bestaan aan een
versnelling van de validatie van niet-formeel en informeel leren. Burgers
hebben behoefte aan een heldere positie op de arbeidsmarkt en
werkgevers aan validatie van hun werk- of vrijwilligerservaring. Nederland
is geen voorstander van een te eenzijdige benadering gericht op een
opleidingsaanbod, waarvan enigszins sprake lijkt te zijn. De gebrekkige
vaardigheden aan de onderkant van de samenleving zijn in de praktijk
vooral een probleem aan de vraagkant; deze groep blijkt moeilijk
bereikbaar, en moeilijk te motiveren. In Nederland worden de ESF
middelen ook in dit verband ingezet, om «duurzame inzetbaarheid» te
bevorderen.
De voorliggende Raadsaanbeveling is een juridisch niet-bindende
handeling. Indien Nederland ervoor kiest om er invulling aan te geven,
dan kan dit een grote impact hebben op de nationale uitvoeringspraktijk.
De aanbeveling is voor Nederland alleen aanvaardbaar onder een aantal
voorwaarden, waarvoor Nederland zich in de onderhandelingen zal
inzetten.
Nederland zal allereerst inbrengen dat er te hoge verwachtingen uitgaan
van het begrip «garantie». Er kan geen enkele garantie op het te bereiken
vaardighedenniveau worden geboden, enkel de zekerheid dat elke burger
een opleidingsaanbod krijgt. Duidelijker moet zijn dat een burger daarop
geen aanspraken kan maken (entitlements). Daarbij ziet Nederland ook
beperkingen en risico’s aan een te eenzijdige focus op opleidingsaanbod,
onder meer door de afhankelijkheid van de motivatie van de doelgroep en
het bereiken daarvan. Hierdoor staan zelfs grote inspanningen niet borg
voor grote veranderingen in het basisniveau. Nederland ziet liever een
andere benaming van het streven naar het doel om iedere burger
basisvaardigheden te laten ontwikkelen, dan een «garantie».
Als tweede aandachtspunt zal Nederland aandringen op het aanpassen of
verwijderen van het door de Commissie in artikel 1 beoogde streefniveau
naar een kwalificatie op EQF4 niveau. Meer specifiek voor Nederland geldt
hierbij de discrepantie tussen het voorgestelde streefniveau (EQF4) en de
Nederlandse startkwalificatie mbo2 (EQF2).
Als derde aandachtspunt zal Nederland zeker moeten stellen dat de keuze
van de Commissie in haar aanbeveling voor een vrij ver uitgewerkte
operationele vorm, inclusief een «coördinerende» organisatie voor de
uitvoering van «een of een beperkt aantal instanties» (artikel 11), geen
consequenties hoeft te hebben voor de nationale uitvoeringspraktijk (o.a.
op gemeentelijk niveau).
Als vierde aandachtspunt zal Nederland zeker moeten stellen dat het door
de Commissie gewenste additionele beleid niet tot forse budgettaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

7

inspanningen in de lidstaten dient te leiden, bijvoorbeeld voor op grote
schaal testen van burgers, zoals bijv. gesteld in artikel 3–4. Uitgangspunt
dient te blijven de beschikbaarheid van nationale begrotingsmiddelen en
voor Nederland, aansluiting bij het huidige Nederlandse beleid rond het
scholingsniveau van volwassenen.
Het eindoordeel luidt dat Nederland de beoogde doelstelling ondersteunt
maar een aanbeveling uitsluitend kan ondersteunen indien Nederland
beleidsvrijheid behoudt wat betreft doelstellingen, het leeraanbod, de
organisatorische inrichting, de keuze van de doelgroepen en de werkwijze
naar de doelgroepen. Verder dient rekening te worden gehouden met de
beschikbaarheid van nationale begrotingsmiddelen en zou het voorstel
beter moeten aansluiten bij het huidige Nederlandse beleid rond het
scholingsniveau van volwassenen.
Raadsaanbeveling over het Europese Kwalificatie Kader voor Leven Lang
Leren
De voorgestelde herziening is in lijn met de Nederlandse reactie op de
consultatie over het EQF en andere transparantie-instrumenten.9 Ook het
feit dat het gebruik van het EQF door sociale partners, publieke diensten
voor arbeidsvoorziening, onderwijsaanbieders en overheden verder zal
worden aangemoedigd is positief. Andere aandachtspunten voor
Nederland blijven een breder gebruik van leeruitkomsten en meer
aandacht voor de vermelding van het EQF-niveau op diploma’s en
supplementen, waardoor het EQF meer bekendheid zal krijgen en op
termijn mobiliteit succesvoller bevorderd zal worden. Nederland ziet ook
graag goede afstemming met ECTS(studiepuntensysteem hoger
onderwijs) gelet op de gewenste soepele overgangen tussen de verschillende onderwijsvormen. Daartoe is aandacht gewenst voor de verbinding
tussen beroepsonderwijs en hoger onderwijs, zowel nationaal als
internationaal (ECVET en ECTS). Een nieuw element in de aanbeveling is
dat de vergelijkbaarheid van kwalificaties tussen de landen van het EQF
en andere landen buiten de Europese Unie met goed ontwikkelde
kwalificatiekaders worden bevorderd. Nederland ziet wel het belang van
Europa wat betreft de vervulling van moeilijk vervulbare vacatures door
migranten van buiten de EU. Maar deze verbreding mag er niet toe leiden
dat de verdere implementatie van EQF in Europa zelf wordt vertraagd.
Daarnaast ziet Nederland ook graag een oplossing voor het feit dat
internationale sectorale organisaties nu in elke lidstaat afzonderlijk een
inschaling moeten aanvragen voor internationale sectorale kwalificaties.
Nederland zal ook het potentieel van dit instrument benadrukken voor het
nationaal erkennen en valideren van vaardigheden verkregen via
informeel leren, ook wat betreft de vaardigheden van migranten.
Een aandachtspunt is wel de op grond van artikel 7 verlangde register van
kwalificaties en opleidingen volgens één format. Dit bestaat nog niet in
Nederland. Nederland zal op dit punt een voorbehoud maken. Ook de
bestuurlijke inrichting die de Commissie voor ogen heeft, en de consequenties hiervan voor de huidige werkverbanden op EU niveau en
nationale organisaties voor Nederland zijn een punt van aandacht.
c) Eerste inschatting van het krachtenveld
Wat de mededeling betreft, is de verwachting dat deze weinig weerstand
zal oproepen en dat lidstaten deze op grote lijnen zullen onderschrijven.
Wel zullen sommige lidstaten de relatief grote nadruk op de arbeidsmarktrelevantie storend vinden: onderwijs is immers méér dan een voorbereiding op de arbeidsmarkt.

9

Brief Minister van OCW, 11 april 2014, Kamerstuk 22 112, nr. 1828.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

8

In de consultatiefase waren diverse lidstaten kritisch over de herziening
van de EQF-aanbeveling (zoals het EQF veranderen in een erkenningsinstrument en een Europese benadering van intersectorale kwalificaties). De
Commissie heeft deze feedback in haar voorstel meegenomen, dat
daardoor een stuk minder vergaand is dan eerst. De vraag is of daarmee
de zorgen van de lidstaten afdoende zijn geaccommodeerd.
Over het idee voor een vaardighedengarantie is nog onvoldoende
gesproken om een inschatting van het krachtenveld te geven.
Het Europees Parlement speelt bij de behandeling van deze voorstellen
geen rol. Verwacht mag worden dat de Commissievoorstellen kunnen
rekenen op de steun van een meerderheid van het EP. Het EP heeft in
verschillende resoluties aandacht besteed aan het verwerven van de juiste
vaardigheden, gezien de hoge jeugdwerkloosheid in Europa en het
streven naar meer mobiliteit in het beroepsonderwijs.
4. Grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid, subsidiariteit
en proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het
gebied van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Ten aanzien van de voorgestelde acties in de mededeling en de aanbevelingen baseert de Commissie haar bevoegdheid op artikel 145 VWEU,
artikel 165 VWEU, en artikel 166 VWEU. De EU heeft op deze terreinen een
aanvullende bevoegdheid.
Beide Raadsaanbevelingen hebben als rechtsgrondslag artikel 165, lid 4,
en artikel 166. Op basis hiervan kan de Europese Commissie aanbevelingen van de Raad voorstellen op het terrein van onderwijs. Nederland
acht dit voor de beide voorstellen de juiste rechtsgrondslag.
b) Subsidiariteit
De beoordeling van de subsidiariteit van het gehele pakket van
voorstellen leidt tot een positieve grondhouding.
De beoordeling van de subsidiariteit over de mededeling leidt tot een
positieve grondhouding Het heeft meerwaarde om de maatregelen op
EU-niveau in te zetten, omdat zij de lidstaten ondersteunen om het
nationale beleid met effect op basisvaardigheden en transversale
vaardigheden te moderniseren en aan te passen aan de snelle ontwikkelingen in de arbeidsmarkt en samenleving, en daarbij te leren van
effectieve interventies in andere lidstaten en ook een zekere afstemming
en vergelijkbaarheid van beleid op dit gebied te realiseren. De aansluiting
tussen onderwijs en arbeidsmarkt en het niveau aan vaardigheden speelt
al een rol in de Europa 2020 Strategie en het Europees Semester, en
Europese programma’s zoals het ESF en Erasmus+ lidstaten stimuleren en
ondersteunen nationale maatregelen en hervormingen op dit vlak. Ook
kan het werkgevers en werknemers ondersteunen bij loopbaankeuzes met
nadruk op grensoverschrijdende mobiliteit.
De beoordeling van de subsidiariteit over de Raadsaanbeveling voor een
vaardighedengarantie leidt tot een positieve grondhouding, wel worden
er enkele kanttekeningen geplaatst. Nederland staat wel positief tegen een
– juridisch niet bindende – oproep tot geïntensiveerde beleidsaandacht
voor het verhogen van basisvaardigheden bij iedere burger. Dit sluit goed
aan bij de subsidiariteitsbeoordeling van eerdere aanbevelingen op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

9

terrein van onderwijs10 en werkgelegenheid.11 Hoewel gedifferentieerde
maatregelen op nationaal c.q. regionaal en lokaal niveau effectiever zijn
gezien de diversiteit aan probleemsituaties en -groepen, het vereiste
maatwerk, en in Nederland daarom bewust gekozen is voor een gecentraliseerde aanpak, kan het initiatief helpen om de zorgelijke situatie m.b.t.
basisvaardigheden elders in Europa een impuls te geven, kan uitwisseling
op EU niveau ook bijdragen aan effectiever nationaal beleid en een zekere
harmonisering op Europees niveau helpen om nationale systemen beter
op elkaar te laten aansluiten, bijv. om mobiliteit in onderwijs en werken te
realiseren. Nederland twijfelt echter aan de door de Commissie gegeven
argumenten, zoals de omvang van het probleem en het feit dat het in elk
Europees land speelt, omvangrijke synergiën en «spill-over» effecten
zullen optreden.
De beoordeling van de subsidiariteit over de Raadsaanbeveling voor
herziening van het Europees kwalificatiekader leidt tot een positieve
grondhouding. Herziening van het bestaande Europese transparantieinstrument kan logischerwijs enkel op EU-niveau plaatsvinden.
c) Proportionaliteit
De beoordeling van de proportionaliteit van het gehele pakket van
voorstellen luidt tot een deels negatieve, deels positieve grondhouding.
De verschillende aangekondigde maatregelen zullen elk nog op hun eigen
merites worden beoordeeld zodra deze door de Commissie worden
gepresenteerd.
De beoordeling van de proportionaliteit van de Raadsaanbeveling voor
een vaardighedengarantie in haar huidige vorm leidt tot een negatieve
grondhouding. De vaardighedengarantie wordt vormgegeven via een
niet-juridisch bindende Raadsaanbeveling. Hoewel het gekozen
instrument proportioneel genoemd kan worden, kleven er aan de
voorgestelde maatregelen en aanpassingen wel bezwaren. Deze zijn
uiteengezet in de beoordeling van het voorstel. Nederland zal zich inzetten
in de onderhandeling over de aanbeveling om deze bezwaren weg te
nemen.
De beoordeling van de proportionaliteit van de voorgestelde Raadsaanbeveling voor herziening van het Europese kwalificatiekader leidt tot een
positieve grondhouding. De voorgestelde aanpassingen zijn incrementeel
van aard en nuttig om EQF toekomstbestendig te maken. De aanpassingen zouden normaal gezien niet tot aanpassing van nationale
regelgeving hoeven te leiden. Als lidstaten aanpassingen willen
doorvoeren, dan kan dit worden meegenomen in de nu voorgestelde
5-jaarlijkse aanpassingscyclus.
Onderstaande informatie gaat met name in op de voorstellen voor
aanbevelingen inzake de vaardighedengarantie COM(2016)382 en inzake
het Europees kwalificatiekader COM(2016)383, aangezien het hier om
wetgevende voorstellen gaat.

10

Aanbeveling inzake kerncompetenties voor levenslang leren (2005); Aanbeveling validatie
niet-formeel en informeel leren (2012).
11
Aanbeveling Jeugdgarantie (2013); Aanbeveling integratie van langdurig werklozen op de
arbeidsmarkt (2016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

10

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie heeft een overzicht gegeven van verschillende bestaande
EU financieringsinstrumenten die relevant zijn voor vaardigheden. De
voorgestelde aanbeveling van de Raad inzake de vaardighedengarantie
vergt geen extra middelen uit de EU-begroting. Lidstaten worden wel
aangespoord om de bestaande relevante EU-programma’s in te zetten
(met name ESIF/ESF en Erasmus+), waar nodig via overheveling binnen
bestaande nationale enveloppen van ESIF/ESF. Voor Nederland is een
dergelijke herallocatie voor de periode 2014–2020 niet zonder meer
mogelijk. Ook dient te worden voorkomen dat de voorgestelde maatregelen leiden tot een vroegtijdige vaststelling van prioriteiten van ESIF, ESF
en Erasmus voor de periode na 2020.
De voorgestelde aanbeveling van de Raad inzake het Europees Kwalificatiekader vergt geen extra middelen uit de EU-begroting.
Nederland is van mening dat eventuele EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De financiële gevolgen van de verschillende in de mededeling aangekondigde acties waaronder ook het versnellen van lopende acties zijn door de
Commissie niet becijferd. Nederland gaat ervan uit dat de Commissie bij
elk nog te presenteren voorstel duidelijkheid zal verschaffen over de
financiële impact.
De voorstellen voor Raadsaanbevelingen hebben geen directe gevolgen
voor de rijksbegroting, omdat deze niet bindend zijn. De Commissie heeft
in een werkdocument aangegeven wat de potentiële kosten zouden
kunnen zijn van de vaardighedengarantie voor lidstaten indien zij ervoor
kiezen een dergelijke garantie in te voeren. Daarbij benadrukt de
Commissie dat dit sterk afhangt van de nationale vertreksituatie, dat
onderscheid gemaakt moet worden tussen directe en indirecte kosten, en
de kosten afhangen van een groot aantal andere parameters (omvang
doelgroep, kosten per deelnemers, verdeling over de tijd, verdeling
publiek/privaat, etc.). De Commissie becijfert de kosten voor de EU als
geheel van het meest waarschijnlijke scenario (middelmatig bereik bij de
doelgroep, middelmatige kosten) € 23.68 miljard, waarbij 15% van de
laaggeschoolde bevolking wordt bereikt (ca. 10 miljoen volwassenen).
Vertaald naar de situatie voor Nederland zou dit op basis van ongeveer
325.500 personen en gemiddelde kosten van € 2.370 per persoon
neerkomen op € 771 miljoen. Nader onderzoek is nodig om een
preciezere, realistische schatting te geven van de kosten van de aanbeveling in de Nederlandse situatie die in elk geval zullen blijven afhangen
van de te maken keuzes.
De additionele kosten van de herziening van het Europees kwalificatiekader voor de EU begroting zijn niet becijferd, maar zullen beperkt zijn
voor Nederland.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

11

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Er zijn geen financiële consequenties voor het bedrijfsleven en de burger
voor wat betreft de aanbeveling inzake het Europees kwalificatiekader.
Voor de aanbeveling inzake de vaardighedengarantie is het denkbaar dat
het bedrijfsleven en de doelgroepen zelf bijdragen aan de vereiste
opleidingen. Bedrijven kunnen ook leningen ontvangen voor de stimulans
van leerplekken en ontwikkeling van vaardigheden.
d) Gevolgen voor regeldruk/ administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De uitvoering van de vaardighedengarantie zal op nationaal niveau
administratieve kosten met zich meebrengen voor het opstellen van een
nationaal actieplan, het opzetten van coherente bijscholingstrajecten, het
aanpassen van de administratieve capaciteit en de opleiding van
personeel, een gecoördineerde uitvoering samen met gemeenten van
vaardigheidsbeoordelingen en het verstrekken van op maat gesneden
onderwijs of opleiding. Het risico bestaat dat de vaardighedengarantie
veel rapportagelasten met zich mee brengt. Nederland zal zich er in de
onderhandelingen voor inzetten om geen separate monitoring in te
richten met actieplannen zoals de Commissie voorstelt, maar dit zoveel
mogelijk te laten meelopen met bestaande monitoringscycli, zoals ET2020
en toezicht via het Europees Semester, zoals recent ook afgesproken voor
de aanbeveling integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt.
De uitvoering van de Aanbeveling uit 2008 zal in Nederland nog worden
geëvalueerd, waarbij zal worden vastgesteld in hoeverre de huidige
kaders in Nederland al afdoende zijn. Daarin kan ook de herziening nog
worden meegenomen.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De voorgestelde Raadsaanbeveling inzake de vaardighedengarantie geeft
aan dat het van cruciaal belang voor het concurrentievermogen en de
innovatie is dat de juiste vaardigheden op het juiste moment beschikbaar
zijn. Zij vormen een aantrekkende factor voor investeringen en een
katalysator voor de positieve spiraal van nieuwe banen en groei. Zij zijn
bovendien essentieel voor sociale cohesie.
De voorgestelde Raadsaanbeveling inzake het Europees Kwalificatiekader
heeft als doel belemmeringen voor de mobiliteit weg te nemen en
faciliteert en ondersteunt zo de doelstelling van vrij verkeer van
werknemers, met mogelijke positieve gevolgen voor de concurrentiekracht.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Zowel de mededeling als de twee aanbevelingen zijn niet juridisch
bindend. De keuzes m.b.t. nationale maatregelen kunnen eventueel
juridische implicaties met zich mee brengen.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel inzake de vaardighedengarantie en het voorstel inzake het
Europees kwalificatiekader bevatten geen gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

12

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
In de aanbeveling inzake de vaardighedengarantie worden de lidstaten
opgeroepen om binnen één jaar na de vaststelling een actieplan op te
stellen voor de uitvoering ervan. Dat actieplan moet coördinatieregelingen, prioritaire doelgroepen op nationaal niveau en de beschikbaar
gestelde financiële middelen omvatten. Nederland acht dit in principe
haalbaar maar laat een oordeel over de wenselijkheid hiervan afhangen
van het verloop van de onderhandelingen over dit voorstel.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Commissie zal binnen vijf jaar na vaststelling van de aanbeveling
inzake de vaardighedengarantie een uitvoerig verslag voorleggen aan de
Raad, waarin het effect en de resultaten van de vaardighedengarantie in
de hele EU worden geëvalueerd. Nederland acht dit wenselijk.
Wat de aanbeveling over herziening EQF betreft, zal de Commissie in
samenwerking met de lidstaten en na raadpleging van de betrokken
belanghebbenden de naar aanleiding van deze aanbeveling genomen
maatregelen beoordelen en evalueren en tegen 2022 verslag uitbrengen
aan de Raad over de opgedane ervaringen en de gevolgen voor de
toekomst, waaronder indien nodig de mogelijke evaluatie en herziening
van deze aanbeveling. Nederland is voorstander van evaluaties en
horizonbepalingen en zal vanuit een positieve uitgangssituatie de
onderhandelingen hierover ingaan.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De vaardighedengarantie heeft de vorm van een (juridisch niet-bindende)
aanbeveling. Mocht Nederland ervoor kiezen de nationale beleidspraktijk
naar aanleiding daarvan aan te passen dan kunnen daaruit uitvoeringsconsequenties voortvloeien voor de in te richten uitvoeringsinstantie(s),
gemeenten en het UWV. Deze hangen echter zowel af van het verloop van
de onderhandelingen over dit voorstel, als het eventuele nationale
actieplan.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2174

13