Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

34 324

Evaluatie Wet openbare manifestaties

Nr. 9

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juli 2023
Inleiding
De afgelopen periode heeft de Tweede Kamer op verschillende momenten
aandacht gevraagd voor het demonstratierecht en daarmee voor de Wet
openbare manifestaties (Wom). Bij brief van 12 januari 2023 heb ik laten
weten dat de verschillende moties en verzoeken elkaar dusdanig raken dat
ze om een gezamenlijke reactie vragen. Ik heb toen aangekondigd dat ik
uw Kamer voor de zomer van 2023 een brief zou toesturen.1 Met deze
brief doe ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, deze
toezegging gestand.
Na enkele inleidende beschouwingen over de verantwoordelijkheden op
het terrein van het demonstratierecht en het huidige demonstratieklimaat,
zal ik ingaan op de volgende moties en verzoeken:
– Het verzoek van het lid Teunissen (PvdD) tot een debat over het
demonstratierecht van 31 januari 2023 en daaraan voorafgaand een
reactie op de kritiek van het College voor de Rechten van de Mens op
arrestaties van klimaatactivisten en op (de aanbevelingen in) het
rapport genaamd «Demonstratierecht onder druk» van Amnesty
International.2 Het lid Simons (BIJ1) heeft op 21 november 2022 een
vergelijkbaar verzoek gedaan. In de bijlage bij deze brief reageer ik op
de aanbevelingen van Amnesty International die gericht zijn aan de
wetgever en landelijke overheid en aan de politie en het Openbaar
Ministerie.
– De aangenomen (Handelingen II 2022/23, nr. 25, item 13) motie van het
lid Michon-Derkzen (VVD) om te onderzoeken of het huidige instrumentarium van de Wom om demonstraties te beperken voldoende

1
2

kst-34324-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 34 324, nr. 7.
Demonstratierecht onder druk (Amnesty International), bijlage bij Kamerstuk 34 324, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

1

–

aansluit bij de verantwoordelijkheid van burgemeesters, van
17 november 2022.3
De aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 97, item 10) motie van de
leden Sneller en Van der Werf (D66), om te onderzoeken op welke wijze
het ongewenst en onaangekondigd thuis bezoeken van politici
vanwege hun politieke overtuigingen strenger kan worden aangepakt
of verboden, bijvoorbeeld bij wet of met behulp van (andere) juridische en bestuurlijke instrumenten, van 30 juni 2022. Over de uitvoering
van deze motie heb ik u op 23 december 2022 op de hoogte gesteld,
waarbij ik heb laten weten dat de aandacht niet alleen uitgaat naar
politici, maar ook naar andere mensen die door dit soort bezoeken
thuis getroffen kunnen worden.4

Bij deze brief betrek ik ook de eerder aan uw Kamer toegezonden
(deel)evaluaties van de Wom en de kabinetsreactie op de eerste
evaluatie.5 In het verlengde daarvan ga ik in op de vraag of het wettelijk
kader in de Wom vandaag de dag nog volstaat en op de (on)mogelijkheden die dit wettelijke kader biedt om demonstraties te beperken. Daarbij
ben ik mij ervan bewust dat iedere demonstratie uniek is en dat niet alle
dilemma’s in de uitvoeringspraktijk direct en/of op voorhand kunnen
worden weggenomen.
Tot slot ga ik in op de inspanningen die het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Justitie en Veiligheid
verrichten om gemeenten te ondersteunen en te faciliteren bij hun taak
om demonstraties in goede banen te leiden.
Als laatste noem ik het rapport van Amnesty International dat op 1 juni jl.
is uitgebracht, genaamd «Ongecontroleerde macht: ID-controles en
gegevensverzameling van vreedzame demonstranten in Nederland».6 Dit
rapport zal in het najaar door (primair) de Minister van Justitie en
Veiligheid van een reactie worden voorzien.
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
Het recht om te demonstreren wordt beschermd door de Grondwet en
wordt nader gereguleerd in de Wom. Voor de uitvoering van deze wet is
de burgemeester verantwoordelijk, waarover politieke verantwoording
wordt afgelegd aan de gemeenteraad. Het faciliteren en beschermen van
demonstraties is daarmee op lokaal niveau belegd. Over de wijze waarop
in de praktijk toepassing wordt gegeven aan de verschillende bevoegdheden vindt vooraf afstemming plaats in de driehoek tussen burgemeester, officier van justitie en politiechef. Voor de uitvoering van deze
wet is het lokale gezag verantwoordelijk. Zowel het faciliteren en
beschermen van demonstraties als het afleggen van politieke verantwoording zijn daarmee op lokaal niveau belegd. Gelet hierop zie ik mijn
verantwoordelijkheid voor het demonstratierecht als volgt. In de eerste
plaats ben ik verantwoordelijk voor het wettelijke kader in de Wom. Dit
kader moet voldoen aan de eisen van deze tijd en het lokale gezag in staat
stellen om demonstraties zo goed mogelijk te faciliteren én te
beschermen. In de tweede plaats zie ik het als mijn verantwoordelijkheid
om – wanneer dat gewenst is – gemeenten te ondersteunen en te
faciliteren. De Minister van Justitie en Veiligheid is politiek verantwoordelijk voor de politie en voor het toerusten van burgemeesters in hun
3

Kamerstuk 36 200 VI, nr. 59 en Handelingen II 2022/23, nr. 25, item 18.
Kamerstuk 32 813, nr. 1165.
Zie voor de evaluatie uit 2015 en de reactie daarop de bijlage bij Kamerstuk 34 324, nr. 1 en
Kamerstuk 34 324, nr. 2. Zie voor de deelevaluatie uit 2021 Kamerstuk 34 324, nr. 6.
6
2023_AINL-rapport-Ongecontroleerde-macht.pdf (amnesty.nl).
4
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

2

openbare-ordetaak. Vanuit deze verantwoordelijkheden reageren mijn
ambtsgenoot van Justitie en Veiligheid en ik op de verschillende
verzoeken en moties over het demonstratierecht.
Het huidige demonstratieklimaat
In een democratie zijn de vrijheid van meningsuiting en het recht op
demonstreren van wezenlijk belang. Tijdens een demonstratie komen
mensen gezamenlijk uit voor hun mening, vaak bedoeld om gedrag, het
maatschappelijk debat of politieke besluitvorming te beïnvloeden of om
een onderwerp te agenderen.
Het is belangrijk dat de overheid zich inspant om het demonstratierecht
van iedereen, ongeacht de inhoud van de boodschap, te faciliteren. Het
mag schuren, het mag een mening zijn die een sterke tegenreactie
oproept, maar een grens wordt overschreden als bijvoorbeeld wordt
opgeroepen tot geweld.
Het demonstratierecht is volop in beweging. De afgelopen periode zijn
gemeenten geconfronteerd met een toenemend aantal demonstraties die
ook nog eens zeer divers zijn. Naast de «klassieke» vormen van demonstreren zijn er nieuwe protestvormen. Ik noem als voorbeelden het
bekladden van kunst, vastlijmen op straat of het blokkeren van een
snelweg. Zeker wanneer protesten overgaan in onaangekondigde
thuisbezoeken van politici, agenten of journalisten baart mij dat zorgen.
Ook meen ik in Nederland en de landen om ons heen een ontwikkeling
waar te nemen, waarbij demonstranten, om aandacht te genereren, in
groten getale de grenzen van het recht opzoeken of die grens zelfs bewust
overtreden. Ten slotte lijkt op sommige plekken in het land het demonstratierecht meer te knellen dan op andere plaatsen. Ik kom op deze ontwikkelingen hierna nog terug.
Inmiddels worden verschillende sociale media gebruikt om protesten op
een snelle en laagdrempelige te organiseren.7 Ook zien we dat het felle en
soms dreigende discours op sociale media leidt tot verharding en onrust
in de openbare ruimte.8
In bovengenoemde situaties worden door het lokale gezag moeilijke
afwegingen gemaakt. Primair is de burgemeester verantwoordelijk voor
het zo goed mogelijk faciliteren van een demonstratie. Soms is het nodig
om aan een demonstratie voorschriften of beperkingen te stellen of deze
in het uiterste geval zelfs te verbieden of te beëindigen. Het beschermen
van het demonstratierecht vormt aldus in toenemende mate een
uitdaging voor gemeenten, politie en Openbaar Ministerie, zeker als ook
sprake is van strafbare feiten.
Tegelijkertijd zijn er geluiden dat het demonstratierecht juist te ver wordt
ingeperkt door de overheid. Zo stelt Amnesty International in zijn recente
rapport «Demonstratierecht onder druk» dat overheden het recht om te
demonstreren niet voldoende waarborgen, door het demonstratierecht in
de praktijk geregeld af te wegen tegen de belangen van openbare orde en
veiligheid. Het uitgangspunt bij het demonstratierecht dat de overheid
zich tot het uiterste inspant om demonstraties te faciliteren, zou in
dergelijke gevallen niet langer voorop staan.
7

Op 5 juli 2023 is een aparte brief verstuurd aan de Tweede Kamer gestuurd over online
aangejaagde openbare ordeverstoringen. Op dat onderwerp wordt in deze brief verder niet
ingegaan.
8
«Van scherm naar straat» laat de Utrecht Data School zien hoe protestdynamieken elkaar
online en offline beïnvloeden (UDS 2021, in opdracht van BZK verschenen).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

3

Zowel de uitdagingen waarvoor gemeenten, politie en Openbaar
Ministerie, worden gesteld, als de geluiden dat het demonstratierecht
onder druk staat, neem ik zeer serieus. Daarom heb ik de afgelopen tijd
gesprekken gevoerd om te verkennen op welke manier ik kan helpen bij
het waarborgen van het demonstratierecht. Deze gesprekken heb ik
nadrukkelijk betrokken bij de onderwerpen die ik bespreek in deze brief.
Rapport Amnesty International «Demonstratierecht onder druk»
Vanwege de hoeveelheid aanbevelingen in het rapport «Demonstratierecht onder druk» heb ik ervoor gekozen om de reactie op de afzonderlijke
aanbevelingen op te nemen in een bijlage bij deze brief. Het betreft in het
bijzonder de aanbevelingen die gericht zijn aan de wetgever en landelijke
overheid (aanbevelingen 1 tot en met 5) en aan de politie en het Openbaar
Ministerie (aanbevelingen 14 tot en met 24). Ik neem verschillende
aanbevelingen ter harte, onder meer de aanbeveling om de invoering van
een laagdrempelige kennisgevingsprocedure te stimuleren. Ook zal ik,
zoals aanbevolen, een landelijke (online) kennisbank op laten richten voor
kennisuitwisseling rondom het demonstratierecht. De aanbevelingen aan
burgemeesters en gemeenteraden (aanbevelingen 6 tot en met 13) vallen
niet onder mijn verantwoordelijkheid, daarop ga ik hier niet specifiek in. Ik
zal die aanbevelingen wel onder de aandacht brengen bij gemeenten,
over sommige kom ik ook te spreken in deze brief. Verder wijs ik op het
«Manifest demonstratierecht» dat Amnesty International naar aanleiding
van (de aanbevelingen in) haar rapport heeft opgesteld. Gemeenten die
het manifest ondertekenen zeggen toe de regels en de praktijk in lijn te
brengen met de mensenrechten.9 Lokale campagneteams van Amnesty
zijn met gemeenten daarover in gesprek, verschillende gemeenten
hebben het manifest inmiddels ondertekend.
Motie Michon-Derkzen
De Wom kwam ruim 35 jaren geleden tot stand tegen de achtergrond van
allerlei ontwikkelingen rond (onder meer) het thema demonstratievrijheid.
Sindsdien is het demonstratierecht een relatief rustig bezit geweest.
Getuige de hiervoor geschetste diversiteit aan onderwerpen waarvoor
wordt gedemonstreerd en uiteenlopende vormen van demonstraties, lijkt
daarvan op dit moment echter geen sprake meer te zijn.
In 2015 en 2021 is de Wom in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geëvalueerd. Hieruit kwamen
verschillende aandachtspunten naar voren, maar bleek ook dat de Wom in
grote lijnen nog bij de tijd is.10 In het licht van het bovenstaande komt
niettemin soms de vraag op of de Wom aanpassing behoeft.
Deze vraag leeft ook in de Tweede Kamer: de motie Michon-Derkzen
verzoekt de regering om te onderzoeken of – in het licht van een toename
van incidenten waarbij sprake is geweest van vormen van intimidatie,
bedreiging, vernieling, geweld en gevaar voor veiligheid van de luchtvaart
– het huidige instrumentarium van de Wom om demonstraties te
beperken voldoende aansluit bij de verantwoordelijkheid van burgemeesters.11 Naar aanleiding van deze motie heb ik verschillende
gesprekken gevoerd met betrokkenen, waaronder in het Strategisch
Beraad Veiligheid (SBV). Daarin zijn zowel het Rijk, het Openbaar

9

Demonstreren: een recht voor iedereen (Amnesty International), online toegankelijk via
https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/10/Manifest-onlineversie-v2.pdf?x54998.
10
Zie voetnoot 5.
11
Kamerstuk 36 200 VI, nr. 59.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

4

Ministerie als gemeenten vertegenwoordigd.12 Verder is gesproken met
ambtelijke vertegenwoordigers van verschillende gemeenten en met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters.
Uit deze gesprekken is gebleken dat er geen breed gedragen wens is om
de Wom aan te passen. Volgens betrokkenen biedt de wet genoeg
handvatten om demonstraties in goede banen te leiden. Wel begrijp ik dat
het lokale gezag zich regelmatig voor dilemma’s ziet gesteld. Vooral de
hiervoor geschetste ontwikkeling dat grote groepen demonstranten
ogenschijnlijk bewust de grenzen van het recht opzoeken – en daar soms
overheen gaan – plaatst het gezag (inclusief de strafrechtketen) voor
lastige vraagstukken. Ik betwijfel echter of men deze vraagstukken oplost
door demonstraties op een andere wijze te reguleren in de Wom. Het
probleem lijkt te zitten in het feit dat sommige demonstranten de
bestaande wettelijke kaders overtreden, en niet in de toedeling en
invulling van bevoegdheden op lokaal niveau. Hoe met deze soms
massale overtredingen dient te worden omgegaan is vooral een vraagstuk
voor de lokale driehoek. Daarbij wordt ook druk gezet op de strafrechtketen. Dit heeft de aandacht van alle betrokken partijen, het gesprek
hierover is nadrukkelijk gaande. Zo stuurde de burgemeester van
Amsterdam recent een brief aan de gemeenteraad waarin wordt
uitgeweid over de uitdagingen waarmee Amsterdam zich momenteel
geconfronteerd ziet.13 Daarbij benadruk ik dat de aanpak in iedere
gemeente uiteraard altijd lokaal maatwerk blijft.
Op enkele specifieke locaties lijkt het demonstratierecht meer dan op
andere plaatsen te knellen. Dat geldt bijvoorbeeld voor demonstraties op
Schiphol, met als pregnant voorbeeld de actie op 22 november 2022,
waarbij demonstranten het luchthaventerrein betraden door hekken open
te knippen, dan wel eroverheen te klimmen. Over de zorgen die de
burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer over dergelijke
demonstraties heeft – en de mogelijkheden die de Wom in dat kader biedt
– is door mijn ministerie de afgelopen periode een aantal goede
gesprekken gevoerd met de gemeente Haarlemmermeer. Daarbij is
gebleken dat de situatie op Schiphol vooral knelt als actievoerders niet
bereid zijn om afspraken te maken en informatie te verschaffen. Het
gesprek hierover zal, ook vanuit mijn ministerie met de gemeente
Haarlemmermeer, de komende tijd worden voortgezet.
Met regelmaat komt verder de vraag naar voren of op dergelijke gevoelige
locaties demonstreren wel mogelijk zou moeten zijn. In de wetsevaluatie
van 2015 werd deze vraag ook gesteld. De onderzoekers adviseerden om
geen integrale demonstratieverboden op bepaalde plaatsen in te stellen,
met uitzondering van het Binnenhof. In de kabinetsreactie op de evaluatie
werd die uitzondering niet overgenomen.14 Dezelfde redenering gaat wat
mij betreft nog steeds op: de gemeente, en niet de wetgever, is het beste
in staat om een afweging te maken over het al dan niet beperken van het
demonstratierecht. Bovendien verhouden generieke gebiedsverboden zich
niet goed tot het demonstratierecht, dat uitgaat van de vrijheid van
demonstranten om zelf te bepalen waar en wanneer zij willen demonstreren. Een generiek verbod doet dan ook geen recht aan het bijzondere
12

Het doel van het Strategisch Beraad Veiligheid (SBV) is om op bestuurlijk niveau op een
strategische wijze van gedachten te wisselen en afspraken te maken over onderwerpen die
raken aan de sociale en fysieke veiligheid. Deelnemers: Minister van Justitie en Veiligheid,
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voorzitter College van procureursgeneraal van het Openbaar Ministerie, voorzitter van de VNG, voorzitter van het veiligheidsberaad, de commissie bestuur en veiligheid van de VNG en ambtelijke ondersteuning.
13
Demonstratiebrief 2023, gemeente Amsterdam, 22 juni 2023.
14
Bijlage bij Kamerstuk 34 324, nr. 2, p. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

5

karakter van iedere demonstratie; niet alle demonstraties op gevoelige
plaatsen leveren problemen op. Ten slotte vrees ik de precedentwerking,
want er zijn tal van locaties denkbaar waar demonstraties problemen op
kunnen leveren. Tegen deze achtergrond is de afgelopen jaren ook
afhoudend gereageerd op de wens van sommigen om demonstraties bij
abortusklinieken verdergaand te beperken of zelfs te verbieden.15 Het
voorgaande neemt niet weg dat een gemeente goede redenen kan
hebben om een demonstratie (bijvoorbeeld vanwege de veiligheidsrisico’s, eerdere ervaringen, het voortraject) op bepaalde plaatsen te
beperken.16
Voor wat betreft de overweging in de motie van het lid Michon-Derkzen
dat een burgemeester op dit moment niet beperkend kan optreden om de
enkele reden dat demonstranten niet hebben voldaan aan hun kennisgevingsplicht en dat er aanvullende maatregelen nodig zijn om demonstraties in goede banen te leiden wanneer niet is voldaan aan de
kennisgevingsplicht, merk ik het volgende op. Het gebeurt inderdaad dat
organisatoren soms vooraf geen kennisgeving doen of wel een kennisgeving doen, maar niet bereid zijn (veel) informatie met de gemeente te
delen. Het ontbreken van een kennisgeving of informatie aan de voorkant
is niet zonder meer een reden om beperkingen te stellen of een verbod te
geven, maar kan er wel toe leiden dat een demonstratie minder goed
gefaciliteerd kan worden.
Uit alle evaluaties en gesprekken kwam naar voren dat het wettelijk kader
van de Wom op zich genoeg mogelijkheden biedt om het demonstratierecht, ook in het huidige demonstratieklimaat, voldoende te waarborgen.
De uitdagingen waarvoor gemeenten staan worden naar mijn inzicht niet
opgelost met een wijziging van de Wom. Daarom zet ik onder meer in op
kennisdeling tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten en op
kennisontsluiting vanuit mijn ministerie. Daarnaast verken ik de mogelijkheden om gemeenten te ondersteunen met kennis en capaciteit op lokaal
en regionaal niveau.
Motie Sneller en Van der Werf
In de motie van de leden Sneller en Van der Werf17 wordt verzocht te
onderzoeken op welke wijze het ongewenst en onaangekondigd thuis
bezoeken van politici vanwege hun politieke overtuigingen strenger kan
worden aangepakt of verboden, bijvoorbeeld bij wet of met behulp van
(andere) juridische en bestuurlijke instrumenten. Bij de indiening van deze
motie is door mijn ambtsgenoot van Justitie en Veiligheid aangegeven het
onderzoek breder te zullen uitvoeren, waarbij de aandacht niet alleen
uitgaat naar politici, maar ook naar andere mensen die door dit soort
bezoeken thuis getroffen kunnen worden (waarbij gedacht kan worden
aan politieagenten en journalisten). Over de uitvoering van deze motie
heb ik uw Kamer op 23 december 2022 op de hoogte gesteld.18
Destijds was de verwachting dat de uitkomsten van het onderzoek aan het
einde van het eerste kwartaal van 2023 zouden kunnen worden
opgeleverd.

15

Laatstelijk bij brief van 13 december 2022 over de omgang met demonstraties bij abortusklinieken in Frankrijk, Kamerstukken 32 279 en 29 614, nr. 237.
16
Zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag 27 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:5865, Rb. Limburg 5 maart
2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2138 en Rb. Rotterdam, 25 oktober 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:8742.
17
Kamerstuk 36 062, nr. 9.
18
Kamerstuk 32 813, nr. 1165.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

6

Door omstandigheden is het onderzoek echter vertraagd; het zal deze
zomer gereed zijn. Ik zal uw Kamer direct na de zomer separaat over de
uitkomsten informeren.
Wettelijk kader
Zoals hiervoor vermeld is uit eerdere evaluaties die ik heb laten uitvoeren
naar de Wom en gesprekken die ik recentelijk met burgemeesters heb
gevoerd gebleken dat het wettelijk kader in de Wom over het algemeen
als toereikend wordt ervaren. Dit ook in antwoord op de toezegging die ik
deed aan het lid Bisschop (SGP) tijdens het commissiedebat IVD aangelegenheden op 21 juni jl. Naar aanleiding van de evaluatie van de Wom in
2015 heeft mijn ambtsvoorganger in 2017 wel aangekondigd dat op twee
onderdelen nog een wijziging van deze wet zal worden voorbereid.
Daarmee wordt niet beoogd inhoudelijke wijzigingen aan te brengen in de
bevoegdheden die de Wom biedt aan het bevoegd gezag, maar slechts de
wet te preciseren.
Het betreft in de eerste plaats een verduidelijking van de bevoegdheid om
een betoging te verbieden (artikel 5 Wom) en te beëindigen (artikel 7
Wom). In de wetstekst zal scherper tot uitdrukking worden gebracht dat in
situaties waarin niet is of wordt voldaan aan voorschriften, beperkingen of
aanwijzingen of waarin geen voorafgaande kennisgeving is gedaan, de
genoemde bevoegdheid slechts zal worden gebruikt met in achtneming
van de belangen die worden genoemd in artikel 2 Wom (ter bescherming
van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of
voorkoming van wanordelijkheden). Dit is ook een van de aanbevelingen
in het rapport van Amnesty International (aanbeveling 5).
In de tweede plaats zal expliciet worden gemaakt in de wet dat ook in het
geval dat geen kennisgeving is gedaan van een voorgenomen manifestatie, voorschriften of beperkingen kunnen worden gesteld of een verbod
kan worden gegeven. Het voornemen is deze wijzigingen bij een eerste
geschikte gelegenheid in gang te zetten.
Op dit moment zie ik geen aanleiding voor verdere aanpassingen aan de
Wom. Daartoe zijn nog wel enkele specifieke aanbevelingen gedaan in de
(deel)evaluatie van de Wom uit 2021, in het rapport van Amnesty
International en eerder door de Nationale ombudsman. Hieronder ga ik
daarop in.
In de (deel)evaluatie van de Wom uit 2021 wordt aanbevolen om het
verkeerscriterium als verbodsgrond te schrappen. Aanleiding voor deze
aanbeveling is dat het internationaal recht geen of weinig ruimte laat voor
het beperken of verbieden van demonstraties enkel op grond van het
verkeersbelang. Ik deel de opvatting dat terughoudend moet worden
omgegaan met het verkeerscriterium – zeker als zelfstandige verbodsgrond. Enige verkeershinder is niet altijd te voorkomen en moet worden
toegestaan. Dat het verkeerscriterium in de Wom staat, betekent dus niet
dat het belang van het verkeer steeds voor moet gaan op het demonstratierecht.19
De aanbeveling om het verkeerscriterium als verbods- of beperkingsgrond
te schrappen volg ik echter niet. Bij demonstraties die het verkeer
langdurig en op gevaarlijke wijze blokkeren kan het verkeersbelang – in
combinatie met andere factoren – namelijk wel een rol spelen. In die
gevallen vind ik het belangrijk dat gemeenten het verkeersbelang mee
kunnen nemen in hun afweging om een demonstratie te verbieden of te
19

Kamerstuk 13 872, nr. 7, p. 34.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

7

beperken. Daarbij zijn gemeenten terughoudend met het verkeerscriterium: uit de voornoemde evaluatie blijkt dat het verkeersbelang in de
praktijk zelden wordt gebruikt als zelfstandige verbodsgrond, maar altijd
in combinatie met andere gronden (gezondheid en/of wanordelijkheden).
Hiervan was zelfs sprake bij de boerenprotesten in het najaar van 2019 en
in 2020, toen met behulp van de massale inzet van tractoren en landbouwvoertuigen het verkeer ernstig werd ontregeld. Gelet op de toegevoegde
waarde van het verkeerscriterium en de terughoudendheid waarmee
hiermee wordt omgegaan, zie ik geen aanleiding om dit criterium te
schrappen.
In het rapport van Amnesty International «Demonstratierecht onder druk»
wordt aanbevolen om de mogelijkheid in de Wom tot het bestraffen van
deelname aan een niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met
een voorschrift te schrappen. Bij de evaluatie van de Wom in 2015 deden
de onderzoekers ook de aanbeveling om de strafbaarstelling van
deelnemers aan een niet-aangemelde demonstratie uit artikel 11 van de
Wom te schrappen. De Nationale ombudsman deed een soortgelijke
aanbeveling in zijn rapport uit 2018. Daarbij benoemde de Nationale
ombudsman dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
beboeting wegens het niet-aanmelden van een demonstratie wel
acceptabel acht. Naar aanleiding van deze aanbevelingen heeft mijn
ambtsvoorganger geen aanleiding gezien deze bepaling te schrappen.
Ik zie geen reden om hier nu anders tegenaan te kijken. Hoewel ook
spontane demonstraties zoveel mogelijk moeten worden gefaciliteerd,
blijft het belangrijk dat demonstraties worden aangemeld. Dat is ook
verplicht op grond van gemeentelijke regelgeving (APV’S). Om demonstraties zo goed mogelijk te kunnen faciliteren is bepaalde informatie
namelijk onontbeerlijk. Het nalaten van een kennisgeving kan in uitzonderlijke gevallen leiden tot een boete, hoewel het bij mijn weten nooit
voorkomt. De praktijk laat zien dat het beboeten geen uitgangspunt is,
veeleer wordt ingezet op gesprekken met de organisatoren. Ik zie
beboeting dan ook enkel als sluitstuk van de norm dat organisatoren een
demonstratie moeten aanmelden bij de gemeente.
Grenzen wettelijk kader
Niet alleen Amnesty International, maar bijvoorbeeld ook het College voor
de Rechten van de Mens en eerder de Nationale ombudsman uitten de
afgelopen periode hun zorgen over de staat van de demonstratievrijheid
in Nederland. Het lokale gezag beperkt volgens hen die vrijheid soms
onnodig.
Ten aanzien van de gevraagde reactie op de kritiek van het College voor
de Rechten van de Mens op arrestaties van klimaatactivisten voorafgaand
aan een protest voor het klimaat van 28 januari 2023 in Den Haag, verwijs
ik naar de antwoorden van 10 maart 2023 op Kamervragen van de leden
Teunissen en Wassenberg (beiden PvdD) over het demonstratierecht.20
In aanvulling daarop merk ik op dat ik het standpunt van het College
onderschrijf dat de overheid het recht van alle groepen demonstranten
gelijk moet beschermen en verwezenlijken, of het nu gaat om boeren die
demonstreren tegen stikstofbeleid of klimaatactivisten die pleiten voor
sneller overheidsoptreden om klimaatverandering tegen te gaan. Dat
neemt niet weg dat iedere demonstratie anders is, al is het maar vanwege
de locatie en de demonstratievorm. Het opleggen van beperkingen aan
demonstraties mag alleen als dat noodzakelijk en proportioneel is. Dat
20

Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 1823.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

8

geldt ook voor de inzet van strafrechtelijke instrumenten, gelet ook op het
«chilling effect» dat daarvan uit kan gaan: anderen kunnen immers
hierdoor ervan weerhouden worden om hun recht op vrijheid van
meningsuiting en vreedzaam protest uit te oefenen.
Ik onderstreep verder dat ik het belangrijk vind dat de burgemeesters over
voldoende handvatten beschikken om demonstraties in goede banen te
leiden (zie hiervoor), maar daarbij geldt uiteraard ook dat burgemeesters
zich aan de kaders van de wet dienen te houden en demonstraties niet
meer mogen beperken dan strikt noodzakelijk. Kennis over het belang en
de reikwijdte van het demonstratierecht is daarvoor onontbeerlijk. Zo
moeten burgemeesters zich inspannen om demonstraties zoveel mogelijk
te faciliteren en te beschermen. Dat moet voorop staan. Ook moet elke
demonstratie op haar eigen merites worden beoordeeld. Elke beperking
dient noodzakelijk en proportioneel te zijn, het gebruik van standaardbeperkingen voor iedere demonstratie – zonder aparte afweging – past
daarbij niet. Het demonstratierecht biedt ook geen ruimte voor
voorschriften die zien op de inhoud van de demonstratie, zoals een
verbod om beledigende of aanstootgevende leuzen te roepen of uitingen
te doen die strafbaar zijn.
Omdat onvoldoende kennis of onduidelijkheden over het juridisch kader
in de praktijk kunnen leiden tot een handelwijze die op gespannen voet
staat of zelfs in strijd is met het recht, vind ik het belangrijk om te (blijven)
ondersteunen bij het zoveel mogelijk beschermen van het demonstratierecht, onder meer door hierover voortdurend in gesprek te gaan met alle
betrokkenen, voor het onderwerp (extra) aandacht te vragen en het delen
van kennis en goede praktijkvoorbeelden. Daarop ga ik hieronder nader
in.
Faciliteren en ondersteunen van gemeenten
De Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie
en Veiligheid zetten zich ervoor in om het lokaal bestuur in staat te stellen
optimaal gebruik te maken van het bestaande instrumentarium. Enkele
jaren geleden is de handreiking «Demonstreren Bijkans heilig» (2018) van
de driehoek van Amsterdam landelijk onder de aandacht gebracht. Voor
grootschalige acties met (potentieel) landelijke impact hebben verschillende partijen meer recent een handreiking openbare manifestaties
opgesteld (2020, geactualiseerd in 2021).21 Desondanks lijkt er behoefte te
bestaan bij onder meer burgemeesters en ambtenaren van gemeenten en
politie aan (meer) toegankelijke en laagdrempelige informatie over
demonstratierechtelijke vraagstukken en de onderliggende maatschappelijke fenomenen. Zoals hiervoor vermeld, zal daarom een landelijke
website worden ontwikkeld waarop iedereen gratis en vrij toegankelijk
informatie over het demonstratierecht kan inwinnen en een online
adviestool kan raadplegen. Op deze manier kunnen zowel overheidsinstanties als demonstranten en andere betrokken partijen online demonstratierechtelijke vragen beantwoord krijgen.
Het bestaande kennis- en ondersteuningsaanbod wordt via diverse
kanalen ontsloten. Daarvoor worden de landelijke leeromgeving
www.maatschappelijkestabiliteit.nl en de jaarlijkse Dag van de Maatschappelijke Stabiliteit benut. De partners betrokken bij het aanbod op de site
hebben een netwerk van ervaringsdeskundigen en experts uit de praktijk
en wetenschap die kunnen helpen bij concrete vragen. De Ministeries van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie en Veiligheid
21

Handreiking openbare manifestaties (versie voorjaar 2021) | Leeraanbod maatschappelijke
stabiliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

9

onderzoeken of aanvullingen op het bestaande ondersteuningsaanbod
noodzakelijk zijn.
Zoals hiervoor vermeld verken ik de mogelijkheden om gemeenten te
ondersteunen met kennis en capaciteit op lokaal en regionaal niveau. Zo
kunnen gemeenten elkaar ondersteunen bij de vaak moeilijke afwegingen
die gemaakt moeten worden in het geval van een demonstratie.
Verder hecht ik eraan te vermelden dat het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters (NGB) op hun website praktische informatie biedt over het
demonstratierecht. Deze is toegankelijk voor zowel adviseurs als
bestuurders. Burgemeesters kunnen via de website ook een E-learning
volgen over het demonstratierecht. Deze E-learning is gemaakt in
samenwerking met onder andere de Nationale Politie en de Rijksuniversiteit Groningen. Naast de website en de E-learning, komt het demonstratierecht ook uitgebreid terug in andere delen van het opleidingsprogramma van het NGB, zoals de tweedaagse training openbare orde
(startersklas met nieuwe burgemeesters), de tweedaagse masterclass
openbare orde & veiligheid en de verdiepingscursus openbare orde recht.
Daarnaast verzorgt het NGB webinars rondom het thema, waarbij de
recentelijke ervaringen en ontwikkelingen worden behandeld. Verder
noem ik nog het speciale piketnummer van het NGB waarop burgemeesters 24 uur per dag contact kunnen opnemen in verband met vragen
over bijvoorbeeld het demonstratierecht.
Als laatste wordt nog gewezen op het Platform Gemeenten en Mensenrechten dat is opgericht ter uitvoering van het Nationaal Actieplan
Mensenrechten 2020 (Kamerstuk 33 826, nr. 33). Het Platform organiseert
themabijeenkomsten en heeft een website. Op de website en tijdens de
bijeenkomsten wisselen gemeenten ideeën uit over strategieën en
plannen. Zo hoeven ze het wiel niet steeds opnieuw uit te vinden.
Tot slot
Met de verantwoordelijkheid voor het demonstratierecht is het lokale
gezag belast met een belangrijke en tegelijkertijd ingewikkelde taak. Zeker
in deze tijd waarin steeds meer gedemonstreerd wordt. Ik kijk met
waardering naar de manier waarop het lokale gezag zich van deze taak
kwijt. Demonstraties horen bij een democratie en zijn onontbeerlijk voor
haar functioneren. De overheid heeft de belangrijke verantwoordelijkheid
om demonstraties mogelijk te maken, zolang ze binnen de grenzen van
het recht blijven. Het demonstratierecht is een essentieel onderdeel van
de democratische rechtsstaat.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

10

BIJLAGE:

Reactie op aanbevelingen uit het rapport van Amnesty International «Demonstratierecht onder druk».
Het betreft in het bijzonder de aanbevelingen die gericht zijn aan de
wetgever en landelijke overheid (aanbevelingen 1 tot en met 5) en aan de
politie en het Openbaar Ministerie (aanbevelingen 14 tot en met 24).
Aanbeveling 1. Stimuleer de invoering van een laagdrempelige
kennisgevingsprocedure, die in lijn is met de mensenrechten, in
alle gemeenten. Inrichting van een (min of meer) uniforme
kennisgevingsprocedure in gemeenten zal bijdragen aan een
betere borging van het demonstratierecht.
Het is een bewuste keuze van de wetgever geweest om in de Wet
openbare manifestaties (Wom) aan gemeenten de bevoegdheid te geven
om in een verordening te bepalen welke gegevens moeten worden
verstrekt bij de kennisgeving van een demonstratie. Dit betekent dat er
enige verschillen mogelijk zijn tussen gemeenten. Doorgaans zal het gaan
om gegevens als naam en adres van de organiserende persoon of
groepering, doel of onderwerp, verwacht aantal deelnemers, tijdstip van
aanvang en einde, en plaats waar, dan wel de route waarlangs de
demonstratie zal worden gehouden. Gemeenten mogen alleen gegevens
opvragen die nodig zijn voor het in goede banen leiden van een demonstratie, waarbij op basis van artikel 2 van de Wom deze bevoegdheid
uitsluitend mag worden aangewend ter bescherming van de gezondheid,
in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van
wanordelijkheden. Het past niet binnen deze systematiek om naar
aanleiding van een kennisgeving op voorhand zeer uitvoerige informatie
op te vragen, waarvan de relevantie niet kan worden vastgesteld. Dat zou
een onnodige drempel vormen voor de uitoefening van het demonstratierecht.
Ik deel de opvatting van Amnesty dat kennisgevingsprocedures zo
laagdrempelig mogelijk moeten zijn. Tegelijkertijd is de informatie die
wordt gevraagd in een kennisgevingsformulier nodig om het demonstratierecht zo goed mogelijk te faciliteren. Zowel gemeenten als demonstranten hebben hier baat bij. Daarbij vind ik het belangrijk dat gemeenten
de kennisgevingsprocedure – binnen de grenzen van de Wom – naar eigen
behoefte kunnen inrichten. Daarom wil ik niet een bepaalde kennisgevingsprocedure voorschrijven. Wel zal ik in samenwerking met de VNG en
het NGB bezien of uitgangspunten (do’s en don’ts) of wellicht een model
voor een kennisgevingsformulier kan worden opgesteld. Vooral kleinere
gemeenten met weinig ervaring met demonstraties kunnen hier baat bij
hebben.
Aanbeveling 2. Overweeg om een landelijk (online) platform in te
richten voor kennisuitwisseling rondom het demonstratierecht.
Hierop zouden met name gemeente- en politieambtenaren op
toegankelijke wijze jurisprudentie, actualiteiten en andere
informatie kunnen uitwisselen.
Mijn ministerie heeft zich de afgelopen periode ingezet om burgemeesters
te ondersteunen bij het zoveel mogelijk beschermen van het demonstratierecht, onder meer door hierover het gesprek te blijven aangaan met alle
betrokkenen, voor het onderwerp (extra) aandacht te vragen en door het
delen van kennis en goede praktijkvoorbeelden. Mede naar aanleiding van
het rapport van de Nationale ombudsman uit 2018 is uw Kamer bij
brieven van 13 juli 2018 (Kamerstuk 34 324, nr. 3) en 21 maart 2019
(Kamerstuk 34 324, nr. 5) geïnformeerd over de inspanningen die op dit
terrein zijn verricht, onder meer door gesprekken te voeren met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

11

gemeenten, het breed onder de aandacht brengen van de handreiking
«Demonstreren bijkans heilig» van de gemeente Amsterdam, het
meewerken aan (andere) handreikingen en het organiseren en bijwonen
van bijeenkomsten over dit onderwerp.
Het is mij bekend dat gemeenten met veel ervaring en expertise regelmatig geraadpleegd worden door (kleinere) gemeenten met minder
ervaring. De praktijk leert dat verschillende gemeenten met vergelijkbare
vragen en dilemma’s te maken hebben rond demonstraties.
Een en ander neemt niet weg dat er bij burgemeesters, het Openbaar
Ministerie en politie, maar ook bij demonstranten en derden regelmatig
demonstratierechtelijke vraagstukken spelen, over bijvoorbeeld de
reikwijdte van het demonstratierecht en onder welke voorwaarden een
demonstratie mag worden beperkt. Er blijkt behoefte te bestaan aan
centrale (landelijke) informatievoorziening. Dit werd nog eens onderstreept tijdens een door de gemeente Amsterdam op 21 maart 2022 in De
Balie georganiseerde debatavond over het demonstratierecht. Onduidelijkheden over het juridisch kader kunnen in de praktijk ook leiden tot een
handelwijze die op gespannen voet staat of zelfs in strijd is met het recht.
Ik vind het daarom een goed idee om een landelijke website te ontwikkelen waarop iedereen gratis en vrij toegankelijk informatie over het
demonstratierecht kan inwinnen en een online adviestool kan raadplegen.
Op deze manier kunnen zowel overheidsinstanties als demonstranten en
andere betrokken partijen online demonstratierechtelijke vragen beantwoord krijgen.
Ook zal ik in overleg met onder meer de VNG en het NGB bezien hoe aan
de bescherming van het demonstratierecht extra aandacht kan worden
besteed. Ook zal ik het onderwerp met enige regelmaat op de agenda
(blijven) zetten van het SBV.
Aanbeveling 3. Versterk toezicht en verantwoording. Zorg voor
adequaat, voortvarend en onafhankelijk onderzoek en evaluatie
van mogelijk onrechtmatig en onprofessioneel overheidshandelen
rondom demonstraties.
De verantwoordelijkheid voor het faciliteren en beschermen van het
demonstratierecht ligt op lokaal niveau. De burgemeester legt over zijn of
haar beslissingen verantwoording af aan de gemeenteraad en eventueel
aan de rechter. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid om een klacht in te
dienen bij de Nationale ombudsman als iemand vindt dat zijn demonstratierecht is geschonden. Het College voor de Rechten van de Mens kan
geen klachten behandelen op dit terrein, maar heeft de afgelopen jaren
wel verschillende onderzoeken uitgevoerd en signaleringen afgegeven op
demonstratierechtelijk terrein, zoals ook is vermeld in het rapport van
Amnesty International. Diverse gemeenten/driehoeken evalueren min of
meer standaard het verloop van demonstraties, ook door bijvoorbeeld in
gesprek te gaan met demonstranten of evaluatieformulieren toe te sturen.
Verder wijs ik erop dat demonstraties die niet naar behoren zijn verlopen
en/of tot veel maatschappelijke verontwaardiging hebben geleid, in
voorkomende gevallen ook extern geëvalueerd worden om daar lessen uit
te trekken. Hieruit blijkt dat de (lokale) overheid wel degelijk bereid is om
haar eigen handelen extern te laten onderzoeken en publiek verantwoording af te leggen.
Aanbeveling 4. Geef opvolging aan de aanbevelingen van
mensenrechtentoezichthouders. Deze aanbevelingen zijn gericht
op het voorkomen van onbehoorlijk en onprofessioneel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

12

overheidsoptreden. Opvolging van aanbevelingen zijn in het
belang van zowel burgers als overheid.
Deze aanbeveling ziet op de aanbevelingen die de Nationale ombudsman
en het College voor de Rechten van de Mens als toezichthouders de
afgelopen jaren hebben gedaan. In het bijzonder gaat het om het hiervoor
genoemde rapport van de Nationale ombudsman uit 2018. Amnesty
International sluit zich aan bij enkele aanbevelingen die de Nationale
ombudsman destijds heeft gedaan. Onder meer zouden gemeenten
terughoudender moeten zijn bij het stellen van voorschriften en het
opleggen van beperkingen. In reactie op het rapport van de Nationale
ombudsman is door mijn ambtsvoorganger aangegeven dat het van
belang is dat de uitgangspunten van de Wom en de borging van het
demonstratierecht nadrukkelijker onder de aandacht worden gebracht.
Niet zozeer met het oog op de vele probleemloze demonstraties, maar
vanwege met name de uitzonderlijke lastige demonstraties, waar de
verantwoordelijkheid van burgemeesters voor het borgen van het belang
van de openbare orde en veiligheid en het beschermen van burgers die
niet demonstreren sterk wordt gevoeld. Ook en juist in die gevallen moet
de focus gericht blijven op het fundamentele recht om te demonstreren. Ik
verwijs voor mijn verdere reactie naar de brief, in het bijzonder het
onderdeel «Grenzen wettelijk kader».
Aanbeveling 5. Breng de Wet openbare manifestaties in lijn met
de mensenrechten.
Door de evaluaties die de afgelopen tijd zijn uitgevoerd – in 2015 en 2021
– wordt steeds de vinger aan de pols gehouden of de Wom nog voldoet
aan de eisen van deze tijd, waaronder ook de mensenrechtelijke
standaarden.
Zoals ook vermeld in het onderdeel «Wettelijk kader» in de brief, heeft
mijn ambtsvoorganger naar aanleiding van de eerste evaluatie van de
Wom in 2017 al aangekondigd dat op twee onderdelen nog een wijziging
van deze wet zal worden voorbereid. Daarmee wordt niet beoogd
inhoudelijke wijzigingen aan te brengen in de bevoegdheden die de Wom
biedt aan het bevoegd gezag, maar slechts de wet te preciseren.
Het betreft in de eerste plaats een verduidelijking van de bevoegdheid om
een betoging te verbieden (artikel 5 Wom) en te beëindigen (artikel 7
Wom). In de wetstekst zal scherper tot uitdrukking worden gebracht dat in
situaties waarin niet is of wordt voldaan aan voorschriften, beperkingen of
aanwijzingen dan wel waarin geen voorafgaande kennisgeving is gedaan,
de genoemde bevoegdheid slechts zal worden gebruikt met in
achtneming van de belangen die worden genoemd in artikel 2 Wom (ter
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden). Dit is ook een van de
aanbevelingen van Amnesty International.
In de tweede plaats zal expliciet worden gemaakt in de wet dat ook in het
geval dat geen kennisgeving is gedaan van een voorgenomen manifestatie, voorschriften of beperkingen kunnen worden gesteld of een verbod
kan worden gegeven. Het voornemen is deze wijzigingen bij een eerste
geschikte gelegenheid in gang te zetten.
De aanbeveling om het verkeerscriterium als verbods- of beperkingsgrond
uit de Wom te schrappen, volg ik niet. Dat geldt ook voor de aanbeveling
om de mogelijkheid tot het bestraffen van deelname aan een
niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met een voorschrift te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

13

schrappen. Voor mijn redenen hiervoor verwijs ik naar het onderdeel
«Wettelijk kader» in de brief.
Aanbeveling 14. Beperk de voorbereiding op een demonstratie
niet tot het anticiperen op mogelijke problemen en hoe te
reageren op eventuele geweldsuitbarstingen. Zoek in plaats
daarvan naar manieren om het protest beter mogelijk te maken
en spanningen te de-escaleren.
Het recht op demonstreren in Nederland is een groot goed. Het is van
wezenlijk belang dat de overheid dit recht beschermt en respecteert. De
burgemeester dient zich dan ook actief op te stellen om demonstraties te
faciliteren, zodat het demonstratierecht zo goed mogelijk kan worden
uitgeoefend.
De politie heeft een belangrijke rol bij het in goede banen leiden van
demonstraties onder het gezag van de burgemeester. In het algemeen
geldt dat de politie haar taken uitvoert in verbinding met de samenleving
en in gesprek met de burger.
Door voorafgaand aan, tijdens en na afloop van de demonstratie in
gesprek te blijven met demonstranten en andere betrokkenen, wordt door
de politie gewerkt aan het wegnemen van mogelijke spanningen.
Aanbeveling 15. Beschouw de demonstratie en demonstranten
als vreedzaam, zolang het tegendeel niet vaststaat. Wanneer een
deel van de demonstranten geweld gebruikt, moet de politie
ervoor zorgen dat de vreedzame demonstranten hun protest
kunnen voortzetten. Bij (dreigend) geweld van vijandig publiek
dient de politie zich zodanig te positioneren dat zij het vreedzame
protest beschermt.
Aanbeveling 16. Treed voortvarend op tegen vijandig publiek.
Bescherm het vreedzame protest. Maak onderscheid tussen
tegendemonstranten en vijandig publiek; het verhinderen of
verstoren van een demonstratie van anderen is strafbaar.
De burgemeester en de politie zetten in op dialoog en de-escalatie. Om
ook bij (dreigend) geweld demonstraties in goede banen te leiden zijn
maatwerk en een inschatting door de burgemeester en de politie van de
lokale situatie noodzakelijk. De politie probeert in die situaties vooraf een
goed beeld te krijgen van de demonstratie en de aanwezige personen. Op
die manier kan worden beoordeeld hoeveel politiemensen nodig zijn om
de demonstratie te begeleiden en welke maatregelen verder moeten
worden genomen om de veiligheid van demonstranten en omstanders te
kunnen waarborgen en deze zo nodig te beschermen tegen (gewelddadige) tegenacties.
Het is voor de politie eenvoudiger om een goed beeld te krijgen wanneer
demonstraties vooraf worden gemeld en gebruik wordt gemaakt van een
contactpersoon voor politie en gemeente.
Aanbeveling 17. Geef journalisten, ongeacht of zij geaccrediteerd
zijn, en onafhankelijke waarnemers de ruimte om hun rol te
vervullen. Het werk van journalisten en onafhankelijke
waarnemers valt ook onder de bescherming van het demonstratierecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

14

Het is essentieel dat journalisten en onafhankelijke waarnemers de ruimte
hebben om hun rol te vervullen. Om die reden wordt door politie gebruik
gemaakt van een (politie-)perskaart en een handelingskader journalisten
waarin de rechten en plichten van de journalisten duidelijk zijn weergegeven. De aanwezigheid van onafhankelijke waarnemers wordt door de
driehoek bij de voorbereiding van de demonstratie betrokken, wanneer
dat aan de orde is.
Aanbeveling 18. Overweeg om een speciaal demonstratieteam in
te richten dat getraind is op dialoog, naar voorbeeld van de
Amsterdamse Vredeseenheid. Agenten moeten de-escalerend
optreden en zoveel mogelijk contact onderhouden met de
demonstranten. De fysieke verschijning (uitrusting, aantallen) en
de houding van de politie dienen gericht te zijn op het faciliteren
van het protest.
Zoals gezegd is de politie bij demonstraties gericht op dialoog en
de-escalatie. De zogenoemde vredeseenheid van de politie in Amsterdam
is een voorbeeld van de landelijke werkwijze van politie om voorafgaand
aan, tijdens en na de demonstratie het contact te zoeken met demonstranten en andere betrokkenen.
Of daar een speciaal team wordt ingericht, zoals in Amsterdam en Den
Haag is gedaan, is een keuze die lokaal in afstemming met het gezag
wordt gemaakt.
Hierbij is van belang dat lokale omstandigheden verschillen en daarop
moet worden ingespeeld. Zo is het aantal demonstraties in gemeenten als
Amsterdam en Den Haag groter dan in andere gemeenten.
Aanbeveling 19. Vorder geen legitimatie van iemand die demonstreert, tenzij dat noodzakelijk is voor het vervolgen vanwege een
strafbaar feit. Het vragen naar legitimatie van vreedzame
demonstranten is onnodig en onwenselijk; er kan een intimiderend, en zelfs escalerend effect van uitgaan.
Politiemedewerkers kunnen op grond van artikel 8 van de Politiewet 2012
inzage van een identiteitsbewijs vorderen voor zover dat redelijkerwijs
noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak. Hierbij hoeft geen
sprake te zijn van een verdenking van een strafbaar feit. Het kan ook gaan
om de handhaving van de openbare orde om demonstraties in goede
banen te kunnen leiden onder het gezag van de burgemeester.
In het algemeen is van belang dat met inachtneming van dit wettelijk
kader op een proportionele wijze wordt omgegaan met identiteitscontroles. Hierdoor wordt zoveel mogelijk voorkomen dat mensen worden
ontmoedigd om op een vreedzame wijze hun demonstratierecht uit te
oefenen.
Amnesty International heeft in het rapport van 1 juni in dit verband
nieuwe aanbevelingen gedaan. Hierop zal separaat worden gereageerd
door (primair) de Minister van Justitie en Veiligheid.
Aanbeveling 20. Zorg voor mensenrechten-conform beleid voor
het fotograferen en filmen van demonstranten door de politie.
Surveillance-tools mogen in ieder geval niet worden ingezet met
het doel om demonstranten of demonstraties te monitoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

15

De politie maakt gebruik van ethiektafels die concrete handvatten bieden
om technologie in de praktijk op een ethisch verantwoorde manier toe te
passen. Zo wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een ethisch kader voor de
inzet van drones, onder andere bij demonstraties.
Demonstranten worden door de politie gefotografeerd en gefilmd
wanneer dat noodzakelijk is voor de politietaak. De politie heeft op grond
van artikel 3 van de Politiewet 2012 de taak om in ondergeschiktheid aan
het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels
te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het
verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Het monitoren van
demonstranten of demonstraties is geen doel op zich. Dit richt zich in
beginsel ook niet op individuen, maar op een veilig verloop van de
demonstratie.
De vastlegging en het gebruik van de beelden vindt plaats overeenkomstig de Wet politiegegevens.
Aanbeveling 21. Ga niet over tot aanhouding van vreedzame
demonstranten, tenzij dit noodzakelijk is voor het onderzoek naar
vermeende strafbare feiten. Bij aanhouding moet de juridische
grondslag vaststaan en voor de demonstranten moet duidelijk
zijn wat hun juridische mogelijkheden en vervolgstappen zijn.
Wanneer aanhouding noodzakelijk wordt geacht, raadt Amnesty
aan om pas na afloop van de demonstratie over te gaan tot
aanhouden, om escalatie tijdens het protest te voorkomen.
Vermijd massale aanhoudingen van demonstranten; elke
aanhouding moet individueel kunnen worden getoetst. Dit geldt
ook voor het insluiten van (vreedzame) demonstranten (kettling)
en gedragsaanwijzingen in de vorm van een gebiedsverbod. Maak
geen gebruik van «bestuurlijk verplaatsen» om een demonstratie
te beëindigen, deze maatregel staat op gespannen voet met de
mensenrechten.
Aanbeveling 22. Organiseer voor (groepsgewijze) aanhouding
tijdige afstemming tussen de politie en het Openbaar Ministerie
over het strafrechtelijk vervolgen van demonstranten. Wanneer
niet tot vervolging overgegaan zal worden, houd demonstranten
dan niet aan. Breng vooraf in kaart welke situaties kunnen
ontstaan en welke gronden voor aanhouding dan gelden.
Informeer de demonstranten hierover.
De primaire inzet van de overheid is gericht op het faciliteren van
demonstraties en niet op (massale) aanhoudingen van demonstranten.
Wanneer demonstranten zich niet aan de regels houden, worden zij in
eerste instantie gewaarschuwd. Bij het veroorzaken van gevaarlijke
situaties of het plegen van strafbare feiten wordt daarop gehandhaafd.
Afhankelijk van de omstandigheden kan met het oog op de-escalatie
ervoor worden gekozen om achteraf te handhaven. Ook voor de inzet van
andere genoemde maatregelen zoals gedragsaanwijzingen geldt dat hier
terughoudend en op proportionele wijze mee wordt omgegaan.
De politie treedt bij demonstraties op onder verantwoordelijkheid van het
lokaal gezag en om die reden worden afwegingen omtrent de wijze van
handhaven zoveel mogelijk vooraf in de driehoek besproken. Hierdoor kan
ook over de wijze waarop de betreffende maatregelen ten uitvoer worden
gebracht voorafgaande afstemming plaatsvinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

16

Wanneer demonstraties vooraf niet zijn aangemeld of bij onverwachte
ontwikkelingen kan het zijn dat de gelegenheid voor voorafgaande
afstemming ontbreekt.
Aanbeveling 23. De toepassing van geweld door de politie en
andere wetshandhavers moet in lijn zijn met de mensenrechten.
De politie is verplicht om te de-escaleren. De politie mag alleen
geweld gebruiken als minder ingrijpende middelen niet (gebleken)
effectief zijn. De politie moet bovendien eerst waarschuwen
voordat ze overgaat tot geweld. Politiegeweld moet altijd een
wettig wetshandhavingsdoel dienen, en noodzakelijk en proportioneel zijn.
Het optreden van de politie is in alle gevallen eerst gericht op de-escalatie.
In dat kader gaan politieambtenaren waar mogelijk altijd eerst het gesprek
aan met de betrokken persoon of groep van personen. Door het
de-escalerend optreden probeert de politie te voorkomen dat er een
situatie ontstaat waarin geweld moet worden gebruikt.
In Nederland beschikt elke burger over het grondrecht op onaantastbaarheid van zijn of haar lichaam. In het EVRM is een aantal fundamentele
mensenrechten verankerd, waaronder het recht op leven en het verbod op
onmenselijke behandeling. Op grond van artikel 11 van de Grondwet heeft
ieder recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.
Zowel artikel 2 van het EVRM als artikel 11 van de Grondwet geven aan
dat onder voorwaarden respectievelijk een inbreuk op het recht op leven
en het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam gerechtvaardigd kan zijn. Een van deze voorwaarden is de aanwezigheid van een
wettelijke grondslag. Dit betekent dat (politie)ambtenaren beschikken over
een wettelijk vastgelegde bevoegdheid om ten behoeve van hun
taakuitvoering geweld te mogen toepassen indien het doel van hun
optreden niet op een andere minder ingrijpende wijze kan worden bereikt.
Omdat met het geweldgebruik terughoudend en gepast moet worden
omgegaan, bevat artikel 7 van de Politiewet 2012 waarborgen, zoals de
beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit, redelijkheid en
gematigdheid. De Ambtsinstructie bevat een nadere invulling van die
beginselen. Dit geeft de politieambtenaar het benodigde houvast bij het
uitoefenen van zijn of haar functie. De beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit, redelijkheid en gematigdheid zijn, zoals bij iedere vorm van
politieel optreden en zo nodig geweldgebruik, richtinggevend bij de keuze
voor de vorm en intensiteit daarvan. Aan de daadwerkelijke inzet van een
geweldmiddel zoals bijvoorbeeld een wapenstok, politie surveillancehond,
traangas of de waterwerper gaat ingevolge artikel 7, eerste lid, van de
Politiewet 2012, indien mogelijk, een waarschuwing vooraf. Deze
waarschuwing blijft alleen dan achterwege als de omstandigheden dat
niet mogelijk maken.
Aanbeveling 24. Onderzoek klachten over disproportioneel
politiegeweld of andere mensenrechtenschendingen. Dit
onderzoek dient voortvarend, grondig, onpartijdig en onafhankelijk te zijn. Slachtoffers van mishandeling door de politie en
andere wetshandhavers dienen passende genoegdoening te
krijgen en de verantwoordelijke wetshandhavers moeten effectief
worden gesanctioneerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

17

Zorg dat politieagenten en andere wetshandhavers identificeerbaar zijn. Amnesty pleit voor het zichtbaar aanbrengen van
naam of nummer op het uniform; het desgevraagd tonen van een
pas of badge is onvoldoende.
Een Nederlandse politieambtenaar die geweld heeft gebruikt, moet dit op
grond van artikel 17 Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke
marechaussee en andere opsporingsambtenaren zo spoedig mogelijk
melden aan de hulpofficier van justitie. Daarnaast is er sinds 1 juli 2022
een nieuwe strafbepaling (artikel 372 Wetboek van Strafrecht) die specifiek
is toegeschreven op overtreding van de geweldsinstructie.
Een ieder die van mening is dat er onevenredig of onrechtmatig politiegeweld tegen hem of haar is gebruikt of een ander fundamenteel recht is
geschonden, kan daarover een klacht indienen of een aangifte doen.
Bij het onderzoek naar de klacht of aangifte dient zoveel mogelijk de schijn
van partijdigheid te worden vermeden. Er wordt groot belang gehecht aan
een grondig, voortvarend, onafhankelijk onderzoek naar incidenten waarin
de politie geweld heeft gebruikt met het doel vast te stellen of zij hebben
gehandeld in overeenstemming met de geweldinstructie. Om die reden
wordt het onderzoek uitgevoerd door het bureau Veiligheid Integriteit en
Klachten en in sommige gevallen door het betreffende bureau binnen een
andere eenheid. In bepaalde ernstigere gevallen van politiegeweld kan het
openbaar ministerie besluiten om het onderzoek door de Rijksrecherche te
laten verrichten.
Na afloop van het onderzoek besluit de officier van justitie of, en zo ja,
welk vervolg daaraan wordt gegeven. Dat kan variëren van een (voorwaardelijk) sepot tot aan het uitbrengen van een dagvaarding of het opleggen
van een OM strafbeschikking. Indien het bevoegd gezag in het geweldgebruik aanleiding ziet om de betrokken ambtenaar disciplinair te straffen
dan kan de officier van justitie dat laten meewegen in zijn of haar
vervolgingsbeslissing. Tegen de beslissing van de officier van justitie om
een politieambtenaar niet te vervolgen, kan een slachtoffer of
nabestaande op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering
beklag instellen bij het gerechtshof. Het is uiteindelijk aan de rechter om
te bepalen of een geweldbevoegde ambtenaar schuldig kan worden
bevonden, en zo ja, welke straf in dat geval passend is.
In principe worden medische kosten die een slachtoffer heeft moeten
maken, vergoed door de verplichte ziektekostenverzekering. Slachtoffers
van opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven die daardoor ernstig letsel
hebben opgelopen, kunnen een schadeclaim indienen bij het schadefonds
geweldsmisdrijven.
Tot slot kan de aangever de politie aansprakelijk stellen voor de door hem
of haar geleden schade. Dat kan naast een voeging in een eventueel
strafproces ook daarbuiten. Mocht deze procedure niet tot de gewenste
uitkomst leiden dan staat nog de gang naar de civiele rechter open.
Ten aanzien van de aanbeveling om een naam of nummer zichtbaar aan te
brengen op het uniform, wordt het volgende opgemerkt.
De politieambtenaar is identificeerbaar op basis van de in regelgeving
neergelegde identificatieplicht. Zo bepaalt artikel 2 van de Ambtsinstructie
voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren dat de ambtenaar zich met het legitimatiebewijs dat aan hem is
verstrekt, legitimeert in burger en in uniform op verzoek daartoe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

18

In het geval de burger een klacht heeft over het politieoptreden tijdens
demonstraties, kan men regulier een klacht indienen middels
www.politie.nl/ klacht of aangifte doen bij de afdeling Veiligheid,
Integriteit en Klachten. Indien bij de burger geen naam of nummer van de
betreffende agent bekend is, vormt dit geen belemmering. De afdeling VIK
zal dan onderzoek doen naar de identiteit van de betreffende medewerker.
Het opnemen van identificatiegegevens op het uniform is niet wenselijk.
Het gebeurt immers steeds vaker dat politieambtenaren tijdens de
uitoefening van hun functie, met name bij demonstraties, te maken
krijgen met het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden (doxing), waarmee de veiligheid van de politieambtenaar en
het thuisfront nodeloos in het gedrang komt.
Overigens is in dit kader van belang om op te merken dat het legitimatiebewijs van de politie onlangs is gewijzigd. Om te voorkomen dat
persoonsgegevens van de politiemedewerker worden gebruikt voor
intimiderende doeleinden, is op de voorzijde van het nieuwe legitimatiebewijs een foto met dienstnummer zichtbaar en aan de achterzijde de
naam. Hierdoor is het voor de politiemedewerker mogelijk zich deugdelijk
te legitimeren, zonder op voorhand ook de naam kenbaar te hoeven
maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 324, nr. 9

19