1/2

Staten-Generaal

Vergaderjaar 2007–2008

A

31 544

Subsidiariteitstoets van het voorstel voor een
Richtlijn van de Raad betreffende de toepassing
van het beginsel van gelijke behandeling van
personen ongeacht godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid
(COM(2008) 426)

Nr. 1

VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD
Brussel, 2.7.2008

TOELICHTING
1. Achtergrond van het voorstel
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel heeft tot doel het beginsel van gelijke behandeling van
personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of
seksuele geaardheid buiten de arbeidsmarkt toe te passen. Het creëert een
kader voor het verbod op discriminatie op deze gronden en stelt in de
Europese Unie hetzelfde minimumbeschermingsniveau in voor mensen
die op die gronden worden gediscrimineerd.
Dit voorstel vormt een aanvulling op het bestaande communautaire
rechtskader dat discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid alleen verbiedt in arbeid, beroep
en beroepsopleiding1.
Algemene context
In haar wetgevings- en werkprogramma2, dat op 23 oktober 2007 werd
goedgekeurd, kondigde de Commissie aan dat zij nieuwe initiatieven zou
voorstellen om het communautaire rechtskader inzake non-discriminatie
aan te vullen.
1

Dit voorstel wordt ingediend als onderdeel van de «Vernieuwde sociale
agenda: kansen, toegang en solidariteit in het Europa van de 21e eeuw»3,
en vergezelt de mededeling «Non-discriminatie en gelijke kansen: een
vernieuwd engagement»4.

Richtlijn 2000/43/EG van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling van personen ongeacht ras of
etnische afstamming (PB L 180 van 19.7.2000,
blz. 22) en Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader
voor gelijke behandeling in arbeid en beroep
(PB L 303 van 2.12.2000, blz. 16).
2
COM(2007) 640.
3
COM(2008) 412.
4
COM(2008) 420.

Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap is door
de lidstaten en de Europese Gemeenschap ondertekend. Het is gebaseerd
op de beginselen van non-discriminatie, participatie en integratie in de
samenleving, gelijke kansen en toegankelijkheid. Een voorstel tot sluiting

KST121326
0708ekkst31544-1
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

1

van het Verdrag door de Europese Gemeenschap is aan de Raad
overgelegd1.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Met dit voorstel wordt voortgebouwd op de Richtlijnen 2000/43/EG,
2000/78/EG en 2004/113/EG2, waarbij discriminatie op grond van geslacht,
ras of etnische afstamming, leeftijd, handicap, seksuele geaardheid,
godsdienst of geloof worden verboden3. Discriminatie op grond van ras of
etnische afstamming is verboden in arbeid, beroep en beroepsopleiding,
alsook daarbuiten op gebieden zoals sociale bescherming, gezondheidszorg, onderwijs en toegang tot goederen en diensten die publiekelijk
beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting. Discriminatie op grond
van geslacht is verboden op dezelfde gebieden, met uitzondering van
onderwijs, de media en reclame. Discriminatie op grond van leeftijd,
godsdienst of overtuiging, seksuele geaardheid en handicap is evenwel
alleen verboden in arbeid, beroep en beroepsopleiding.
De Richtlijnen 2000/43/EG en 2000/78/EG moesten uiterlijk 2003 in
nationaal recht zijn omgezet, met uitzondering van de bepalingen inzake
discriminatie op grond van leeftijd of handicap, waarvoor de omzettingstermijn drie jaar langer duurde. De Commissie keurde in 2006 een
verslag over de toepassing van Richtlijn 2000/43/EG4 en op 19 juni 2008
een verslag over de toepassing van Richtlijn 2000/78/EG5 goed. Op één na
hebben alle lidstaten deze richtlijnen omgezet. Richtlijn 2004/113/EG
moest uiterlijk eind 2007 zijn omgezet.
De begrippen en regels in dit voorstel zijn voor zover mogelijk gebaseerd
op die in de bestaande richtlijnen die artikel 13 van het EG-Verdrag als
grondslag hebben.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Met dit voorstel wordt voortgebouwd op de non-discriminatiestrategie die
sinds het Verdrag van Amsterdam is ontwikkeld. Het voorstel spoort met
de horizontale doelstellingen van de Europese Unie, en in het bijzonder
met de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid en de doelstellingen van het EU-proces van sociale bescherming en sociale integratie.
Overeenkomstig het EU-handvest van de Grondrechten helpt het voorstel
de grondrechten van de burgers bevorderen.
1

COM(2008) XXX.
Richtlijn 2004/113/EG van 13 december 2004
houdende toepassing van het beginsel van
gelijke behandeling van mannen en vrouwen
bij de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten (PB L 373 van 21.12.2004,
blz. 37).
3
Richtlijn 2000/43/EG van 29 juni 2000
houdende toepassing van het beginsel van
gelijke behandeling van personen ongeacht
ras of etnische afstamming (PB L 180 van
19.7.2000) en Richtlijn 2000/78/EG van
27 november 2000 tot instelling van een
algemeen kader voor gelijke behandeling in
arbeid en beroep (PB L 303 van 2.12.2000).
4
COM(2006) 643 definitief.
5
COM (2008) 225.
6
De volledige uitkomsten van de raadpleging
zijn te vinden op:
http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/news/news_en.htm#rpc
7
http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/
consultations/index_nl.htm
8
http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/org/imass_en.htm#ar
2

2. Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
Raadpleging
De Commissie heeft gepoogd alle belanghebbenden bij de voorbereiding
van dit initiatief te betrekken en heeft erop toegezien dat al wie eventueel
opmerkingen wilde maken, daartoe de kans en de nodige tijd kreeg. Het
Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen bood een unieke
gelegenheid om deze thema’s onder de belangstelling te brengen en
deelname aan het debat aan te moedigen.
Met name moet worden gewezen op de openbare onlineraadpleging6, een
raadpleging van het bedrijfsleven7, en een schriftelijke raadpleging van en
vergaderingen met de sociale partners en de ngo’s op Europees niveau
die op het gebied van non-discriminatie actief zijn8. De uitkomsten van de
openbare raadpleging en die van de raadpleging van de ngo’s waren een
oproep tot wetgeving op EU-vlak om het niveau van bescherming tegen
discriminatie te verhogen, hoewel ook stemmen opgingen voor specifieke

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

2

richtlijnen op het gebied van discriminatie op grond van handicap of
geslacht. Uit de raadpleging van het Europees toetsingspanel van het
bedrijfsleven bleek dat de bedrijven het nuttig zouden vinden indien in de
hele EU hetzelfde niveau van bescherming tegen discriminatie zou gelden.
Onder de sociale partners waren de vertegenwoordigers van werkgevers
in principe tegen nieuwe wetgeving, die volgens hen de administratieve
lasten en de kosten zou doen toenemen, terwijl de vakbonden voor waren.
Uit de antwoorden bleek ook bezorgdheid over hoe een aantal gevoelige
gebieden in een nieuwe richtlijn worden geregeld. Er bleken ook
misverstanden te bestaan over de grenzen of de reikwijdte van de
Gemeenschapsbevoegdheid. In de voorgestelde richtlijn wordt aan deze
bezorgdheid tegemoetgekomen en worden de grenzen van de Gemeenschapsbevoegdheid duidelijk aangegeven. Binnen deze grenzen is de
Gemeenschap gemachtigd om maatregelen te nemen (artikel 13 van het
EG-Verdrag). Zij is ook van oordeel dat het nemen van maatregelen op
EU-niveau de beste manier is om vooruitgang te boeken.
In de antwoorden wordt eveneens de nadruk gelegd op de specifieke aard
van discriminatie op grond van handicap en van de maatregelen die nodig
zijn om deze vorm van discriminatie te bestrijden. Daar wordt in een
specifiek artikel op ingegaan.
Er bestaat bezorgdheid dat een nieuwe richtlijn voor de bedrijven kosten
met zich zou brengen. Dit voorstel is evenwel grotendeels op begrippen
gebaseerd die in de bestaande richtlijnen worden gebruikt en waarmee de
marktdeelnemers vertrouwd zijn. Wat de maatregelen betreft ter bestrijding van discriminatie op grond van handicap, zijn de bedrijven reeds
vertrouwd met het begrip «redelijke aanpassingen», dat bij Richtlijn
2000/78/EG werd ingevoerd. In het voorstel van de Commissie worden de
factoren omschreven waarmee rekening moet worden gehouden bij de
beoordeling van wat «redelijk» is.
In tegenstelling tot wat voor de andere twee richtlijnen geldt, hoeven de
lidstaten krachtens Richtlijn 2000/78/EG geen orgaan voor de bevordering
van gelijke behandeling aan te wijzen. Er werd eveneens op gewezen dat
ook meervoudige discriminatie moet worden aangepakt, bijvoorbeeld
door die als discriminatie te definiëren en doeltreffende maatregelen aan
te reiken. Deze thema’s behoren niet tot de werkingssfeer van deze
richtlijn, maar niets belet de lidstaten op deze gebieden maatregelen te
treffen.
Tot slot werd erop gewezen dat de bescherming tegen discriminatie op
grond van geslacht krachtens Richtlijn 2004/113/EG niet zo ver reikt als die
krachtens Richtlijn 2000/43/EG, en dat daar in de nieuwe wetgeving iets
aan moet worden gedaan. De Commissie gaat daar momenteel niet op in
omdat de termijn voor de omzetting van Richtlijn 2004/113/EG nog maar
pas is verstreken. De Commissie brengt evenwel in 2010 verslag uit over
de toepassing van die richtlijn en kan bij die gelegenheid zo nodig
wijzigingen voorstellen.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

1

http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/pdf/pubst/stud/
mapstrand1_en.pdf
2
Zal kunnen worden geraadpleegd op:
http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/org/imass_en.htm.

Uit een studie1 uit 2006 is gebleken dat enerzijds de meeste landen op de
een of andere wijze zorgen voor een wettelijke bescherming die op de
meeste onderzochte gebieden verder gaat dan de huidige voorschriften
van de EG, en er anderzijds tussen de landen nog een grote discrepantie
bestaat wat de mate en de aard van de bescherming betreft. Voor
non-discriminatiewetgeving bleken ook zeer weinig landen ex-anteeffectbeoordelingen uit te voeren. In een andere studie2 werd de aard en

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

3

de omvang van discriminatie op andere gebieden dan arbeid in de EU
onderzocht, alsook de (directe en indirecte) kosten die dit voor de persoon
en de samenleving kan inhouden.
De Commissie heeft bovendien gebruik gemaakt van de verslagen van het
Europees Netwerk van onafhankelijke deskundigen op het gebied van
non-discriminatie, en met name van hun overzicht «Developing AntiDiscrimination Law in Europe»1 en van de studie «Tackling Multiple
Discrimination: practices, policies and laws»2.
De resultaten van een speciale Eurobarometerenquête3 en een Flash
Eurobarometerenquête in februari 20084 waren eveneens relevant.
Effectbeoordeling
In het effectbeoordelingsverslag5 werd gezocht naar bewijzen van
discriminatie buiten de arbeidsmarkt. Daarin werd vastgesteld dat hoewel
non-discriminatie als een van de fundamentele waarden van de EU wordt
erkend, het niveau van wettelijke bescherming van deze waarden in de
praktijk verschilt naar gelang van de lidstaat en van de grond waarop
wordt gediscrimineerd. Wie dreigt te worden gediscrimineerd, is bijgevolg
vaak minder goed in staat ten volle in de samenleving en de economie te
participeren, en dat heeft zowel voor de persoon en als voor de samenleving negatieve gevolgen.
In het verslag werden drie doelstellingen vastgesteld, die door elk initiatief
moeten worden gehaald:
• een betere bescherming tegen discriminatie;
• rechtszekerheid voor marktdeelnemers en potentiële slachtoffers in
alle lidstaten;
• bevordering van sociale integratie en van de volledige participatie van
alle groepen in de samenleving en in de economie.

1

http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/public/pubst_en.htm#leg
http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/pdf/pubst/stud/
multdis_en.pdf
3
Speciale Eurobarometerenquête 296 over
discriminatie in de EU: http://ec.europa.eu/
employment_social/fundamental_rights/
public/pubst_en.htm en
http://ec.europa.eu/public_opinion/
archives/eb_special_en.htm.
4
Flash Eurobarometer 232;
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/
fl_232_en.pdf.
5
Zal kunnen worden geraadpleegd op:
http://ec.europa.eu/employment_social/
fundamental_rights/org/imass_en.htm.
2

Onder de diverse maatregelen die ertoe kunnen bijdragen de doelstellingen te bereiken, werden zes opties voor verder onderzoek geselecteerd,
namelijk: geen nieuwe maatregelen op EU-niveau; zelfregulering;
aanbevelingen; en een of meer richtlijnen waarbij discriminatie op andere
gebieden dan arbeid wordt verboden.
De lidstaten zullen in ieder geval het VN-Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap moeten toepassen, dat het ontzeggen van
redelijke aanpassingen als discriminatie definieert. Een juridisch bindende
maatregel waarbij discriminatie op grond van handicap wordt verboden,
houdt gezien de nodige aanpassingen financiële kosten in, maar de betere
economische en sociale integratie van groepen die momenteel worden
gediscrimineerd, houdt ook voordelen in.
In het verslag wordt geconcludeerd dat een richtlijn betreffende discriminatie op diverse gronden, die in overeenstemming is met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, het geschikte instrument is. Een
klein aantal lidstaten beschikt reeds over een vrij volledige wettelijke
bescherming, terwijl de meeste andere lidstaten over een beperktere
bescherming beschikken. Nieuwe communautaire regels zouden dan ook
naar gelang van de lidstaat meer of minder aanpassingen vergen.
De Commissie heeft veel klachten ontvangen over discriminatie in de
verzekerings- en banksector. Dat verzekeraars of banken leeftijd of
handicap gebruiken om het risicoprofiel van klanten vast te stellen, is niet
noodzakelijk discriminatie: dat hangt van het product af. De Commissie zal
met de verzekerings- en banksector en andere belanghebbenden de
dialoog aangaan om grotere eensgezindheid te bereiken over de gebieden
waarop leeftijd of handicap relevante factoren zijn voor het soort concept
en de prijs van de producten die in deze sectoren worden aangeboden.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

4

3. Juridische elementen van het voorstel
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 13, lid 1, van het EG-Verdrag.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen
gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende
door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt omdat alleen een
maatregel voor de hele Gemeenschap kan zorgen voor een gestandaardiseerd minimumniveau van bescherming tegen discriminatie op grond
van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid in
alle lidstaten. Communautaire wetgeving biedt rechtszekerheid wat de
rechten en plichten van marktdeelnemers en burgers betreft, ook voor wie
zich van de ene lidstaat naar de andere verplaatst. Uit ervaring met
eerdere richtlijnen die artikel 13, lid 1, van het EG-Verdrag als grondslag
hebben, is gebleken dat deze een positieve uitwerking hebben en tot een
betere bescherming tegen discriminatie leiden. Overeenkomstig het
evenredigheidsbeginsel gaat de voorgestelde richtlijn niet verder dan wat
nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken.
Nationale tradities en benaderingen op gebieden zoals gezondheidszorg,
sociale bescherming en onderwijs lopen bovendien gewoonlijk ook meer
uiteen dan die op gebieden die met arbeid verband houden. Deze
gebieden worden gekenmerkt door legitieme maatschappelijke keuzen op
gebieden die tot de nationale bevoegdheden behoren.
De verscheidenheid van de Europese samenlevingen is een van Europa’s
sterke kanten, en moet overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel worden
gerespecteerd. Aangelegenheden zoals de organisatie en de inhoud van
het onderwijs, de erkenning van de burgerlijke staat of de gezinssituatie,
adoptie, reproductieve rechten en andere vergelijkbare aangelegenheden
worden het best op nationaal niveau geregeld. Bij de richtlijn worden de
lidstaten er dan ook niet toe verplicht hun bestaande wetten en praktijken
met betrekking tot deze aangelegenheden te veranderen. Zij laat ook de
nationale regels inzake de activiteiten van kerken en andere religieuze
organisaties en hun verhouding tot de Staat onverlet. Ook in de toekomst
zullen dus alleen de lidstaten beslissen over het toestaan van een
selectieve toelating tot scholen, het verbieden of toestaan van het dragen
of tonen van religieuze symbolen in scholen, de erkenning van huwelijken
tussen partners van hetzelfde geslacht, en de aard van de verhouding
tussen georganiseerde godsdienst en de Staat.
Keuze van instrumenten
Een richtlijn is het instrument dat het best een coherent minimumniveau
van bescherming tegen discriminatie in de hele EU garandeert, terwijl
individuele lidstaten verder kunnen gaan indien zij dat wensen. Met een
richtlijn kunnen de lidstaten ook de meest geschikte vorm van handhaving
en sancties kiezen. De ervaring heeft geleerd dat een richtlijn op het
gebied van non-discriminatie het meest geschikte instrument is.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot
omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter
weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

5

Europese Economische Ruimte
De tekst is van belang voor de Europese Economische Ruimte en de
richtlijn zal na een besluit van het Gemengd Comité van toepassing zijn
op de derde landen die deel uitmaken van de Europese Economische
Ruimte.
4. Gevolgen voor de begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
5. Nadere uitleg van de specifieke bepalingen
Artikel 1: doel
De richtlijn heeft hoofdzakelijk tot doel discriminatie op grond van
godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te
bestrijden en het beginsel van gelijke behandeling op andere gebieden
dan arbeid toepassing te doen vinden. Bij de richtlijn worden verschillen
in behandeling op grond van geslacht die door de artikelen 13 en 141 van
het EG-Verdrag worden geregeld en met afgeleid recht verband houden,
niet verboden.
Artikel 2: het begrip discriminatie
De definitie van het beginsel van gelijke behandeling is gebaseerd op die
in de eerdere richtlijnen die artikel 13, lid 1, van het EG-Verdrag als
grondslag hebben [en op jurisprudentie ter zake van het Europees Hof van
Justitie].
Er is sprake van directe discriminatie wanneer iemand op een andere
manier wordt behandeld enkel en alleen wegens zijn of haar leeftijd,
handicap, godsdienst of overtuiging of seksuele geaardheid. Indirecte
discriminatie is complexer omdat die zich voordoet wanneer een
ogenschijnlijk neutrale regel of praktijk in feite bijzonder nadelige
gevolgen heeft voor een persoon of een groep personen met een
specifieke eigenschap. Wie de regel opstelt of toepast, is zich misschien
niet bewust van de praktische gevolgen. De bedoeling om te discrimineren is dan ook niet relevant. Net als in de Richtlijnen 2000/43/EG,
2000/78/EG en 2002/73/EG1 kan indirecte discriminatie gerechtvaardigd
zijn (indien «die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt
gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken
van dat doel passend en noodzakelijk zijn»).
Intimidatie is een vorm van discriminatie. Het ongewenste gedrag kan
diverse vormen aannemen, gaande van mondelinge of schriftelijke
opmerkingen en gebaren of gedrag, maar het kan ook ernstig genoeg zijn
om een bedreigende, vernederende of kwetsende omgeving te creëren.
Deze definitie is identiek aan de definities in de andere richtlijnen die
artikel 13 van het Verdrag als grondslag hebben.
Het ontzeggen van redelijke aanpassingen wordt als een vorm van
discriminatie beschouwd. Dat spoort met het VN-Verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap en is coherent met Richtlijn
2000/78/EG. Bepaalde verschillen in behandeling op grond van leeftijd
kunnen rechtmatig zijn wanneer zij worden gerechtvaardigd door een
legitiem doel, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en
noodzakelijk zijn (de evenredigheidstest).
1

PB L 269 van 5.10.2002.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

6

In de bestaande richtlijnen die artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag
hebben, zijn uitzonderingen op het verbod van directe discriminatie
toegestaan voor «wezenlijke en bepalende beroepsvereisten», voor
verschillen in behandeling op grond van leeftijd, en in de context van
discriminatie op grond van geslacht, bij de toegang tot goederen en
diensten. Hoewel het huidige voorstel geen betrekking heeft op arbeid,
moeten op de in artikel 3 vermelde gebieden bepaalde verschillen in
behandeling worden toegestaan. Aangezien uitzonderingen op het
algemene gelijkheidsbeginsel scherp moeten worden omlijnd, moet
worden voldaan aan de dubbele test van een legitiem doel en een
evenredige manier om dat te bereiken (d.w.z. op de minst mogelijk
discriminerende wijze).
Voor verzekerings- en bankdiensten wordt een speciale regel toegevoegd
omdat leeftijd en handicap essentiële elementen voor de risicobeoordeling van bepaalde producten en dus voor de prijs kunnen zijn. Indien
verzekeraars helemaal geen rekening mogen houden met leeftijd en
handicap, moeten de extra kosten volledig door de rest van de verzekerden worden gedragen. Dat zou leiden tot hogere algemene kosten en
minder beschikbare dekking voor consumenten. Wanneer bij de risicobeoordeling rekening wordt gehouden met leeftijd en handicap, moeten
nauwkeurige gegevens en statistieken worden gebruikt.
De richtlijn laat de nationale maatregelen onverlet die gebaseerd zijn op
de openbare veiligheid, de openbare orde, het voorkomen van strafbare
feiten, de bescherming van de volksgezondheid en de bescherming van
de rechten en vrijheden van derden.
Artikel 3: werkingssfeer
Discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of
seksuele geaardheid is zowel in de openbare als in de privésector
verboden op de volgende gebieden:
• sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg;
• sociale voordelen;
• onderwijs;
• de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.
Wat de toegang tot goederen en diensten betreft, vallen uitsluitend
professionele of commerciële activiteiten onder de richtlijn. De richtlijn is
met andere woorden niet van toepassing op transacties tussen particulieren die in die hoedanigheid handelen: een kamer verhuren in een
particuliere woning moet niet op dezelfde manier te worden behandeld
als het verhuren van kamers in een hotel. De gebieden vallen alleen onder
de richtlijn voor zover zij tot de bevoegdheid van de Gemeenschap
behoren. De opzet van het onderwijsstelsel, activiteiten en de inhoud van
het onderwijs, met inbegrip van de organisatie van onderwijs voor
personen met een handicap, behoort tot de verantwoordelijkheid van de
lidstaten, en zij kunnen voorzien in verschillen in behandeling wat de
toegang tot confessionele onderwijsinstellingen betreft. Een school kan
bijvoorbeeld uitsluitend voor kinderen van een bepaalde leeftijd een
speciale presentatie organiseren, terwijl confessionele scholen schooluitstapjes met een religieus thema mogen organiseren.
In de tekst staat duidelijk vermeld dat aangelegenheden die verband
houden met de burgerlijke staat en de gezinssituatie, waaronder adoptie,
buiten de toepassingssfeer van de richtlijn vallen. Hetzelfde geldt voor
reproductieve rechten. Het staat de lidstaten vrij te beslissen of zij al dan

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

7

niet wettelijk geregistreerde partnerschappen instellen en erkennen. Zodra
de nationale wetgeving dergelijke relaties erkent als vergelijkbaar met die
van echtgenoten, is het beginsel van gelijke behandeling evenwel van
toepassing1.
In artikel 3 staat dat de richtlijn geen betrekking heeft op nationale
wetgeving met betrekking tot de seculiere aard van de Staat en zijn
instellingen, noch tot de status van religieuze organisaties. Het staat de
lidstaten dus vrij het dragen van religieuze symbolen in scholen toe te
staan of te verbieden. Verschillen in behandeling op grond van nationaliteit vallen evenmin onder de richtlijn.
Artikel 4: gelijke behandeling van personen met een handicap
Effectieve toegang voor personen met een handicap tot sociale bescherming, sociale voordelen, gezondheidszorg en onderwijs, en toegang tot
en aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met
inbegrip van huisvesting, moeten van tevoren worden verstrekt. Voor
deze verplichting geldt de beperking dat wanneer zij een onevenredige
belasting vormt of grote veranderingen van het product of de dienst
vereist, zij niet hoeft te worden nageleefd.
In bepaalde gevallen kunnen individuele maatregelen voor redelijke
aanpassingen nodig zijn om de effectieve toegang voor een specifieke
persoon met een handicap te garanderen. Dit geldt net als hierboven
alleen als het geen onevenredige belasting vormt. Artikel 4 bevat een
niet-exhaustieve lijst van factoren waarmee rekening kan worden
gehouden om te beoordelen of de belasting onevenredig is: er kan dus
rekening worden gehouden met de specifieke situatie van kleine en
middelgrote ondernemingen en micro-ondernemingen.
Het begrip «redelijke aanpassingen» bestaat reeds op het gebied van
arbeid krachtens Richtlijn 2000/78/EG. De lidstaten en de bedrijven hebben
dus ervaring met de toepassing ervan. Wat voor een groot bedrijf of
overheidsinstelling geschikt is, is het misschien niet voor een kleine of
middelgrote onderneming. De vereiste om in redelijke aanpassingen te
voorzien, houdt niet alleen materiële veranderingen in, maar kan
betekenen dat een dienst op een alternatieve manier moet worden
verleend.
Artikel 5: positieve acties
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. In veel gevallen leidt formele gelijkheid duidelijk
niet tot gelijkheid in de praktijk. Het kan nodig zijn specifieke maatregelen
te nemen om situaties van ongelijkheid te voorkomen of te corrigeren. De
lidstaten hebben op het gebied van positieve acties uiteenlopende
tradities en praktijken. In dit artikel wordt de lidstaten de mogelijkheid
geboden positieve acties te nemen, maar worden zij daar niet toe
verplicht.
Artikel 6: minimumvereisten

1

Arrest van het EHJ van 1.4.2008 in zaak
C-267/06 Tadao Maruko.

Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Krachtens dit artikel kunnen lidstaten een hoger
niveau van bescherming bieden dan het niveau dat door de richtlijn
gewaarborgd wordt. In het artikel wordt bevestigd dat de lidstaten niet
geacht worden het reeds bestaande niveau van bescherming bij de
toepassing van de richtlijn te verlagen.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

8

Artikel 7: verdediging van rechten
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Mensen moeten hun recht op non-discriminatie
kunnen afdwingen. Daarom staat in dit artikel – overeenkomstig het arrest
van het Europees Hof van Justitie in de zaak-Coote1 – dat wie denkt het
slachtoffer van discriminatie te zijn geweest, een beroep moeten kunnen
doen op administratieve of gerechtelijke procedures, zelfs nadat de
verhouding waarin de vermeende discriminatie heeft plaatsgevonden, is
beëindigd.
Het recht op effectieve rechtsbescherming wordt versterkt doordat
organisaties die een rechtmatig belang hebben bij de bestrijding van
discriminatie, slachtoffers van discriminatie in gerechtelijke of administratieve procedures mogen bijstaan. Deze bepaling laat nationale regels
inzake termijnen om een rechtsvordering in te stellen onverlet.
Artikel 8: bewijslast
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. In gerechtelijke procedures is de algemene regel
dat een persoon die iets beweert, dat ook moet bewijzen. In geval van
discriminatie is het evenwel vaak bijzonder moeilijk om het nodige
bewijsmateriaal te verzamelen, aangezien dat vaak in handen is van de
verweerder. Dit probleem werd erkend door het Europees Hof van
Justitie2 en door de Gemeenschapswetgever in Richtlijn 97/80/EG3.
Deze omgekeerde bewijslast geldt voor alle gevallen van vermeende
schendingen van het beginsel van gelijke behandeling, ook wanneer
verenigingen en organisaties overeenkomstig artikel 7, lid 2, bij de
procedure betrokken zijn. Net als in de eerdere richtlijnen geldt deze
omgekeerde bewijslast niet voor strafprocedures in vermeende gevallen
van discriminatie.
Artikel 9: bescherming tegen represailles
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Effectieve rechtsbescherming moet bescherming
tegen represailles omvatten. Slachtoffers kunnen er door het risico van
represailles van worden afgebracht hun rechten uit te oefenen. Daarom
moeten personen worden beschermd tegen een nadelige behandeling
ingevolge de uitoefening van hun rechten krachtens de richtlijn. Dit artikel
is identiek aan dat in de Richtlijnen 2000/43/EG en 2000/78/EG.
Artikel 10: verspreiding van informatie
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Uit ervaring en enquêtes blijkt dat mensen slecht
of onvoldoende over hun rechten zijn geïnformeerd. Hoe doeltreffender
het systeem van publieksvoorlichting en preventie, hoe minder er
behoefte zal zijn aan individueel verhaal. Deze bepaling is equivalent aan
de bepalingen in de Richtlijnen 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2002/113/EG.
Artikel 11: dialoog met belanghebbenden

1

Zaak C-185/97, Jurispr. 1998, blz. I-5199.
Danfoss, Zaak 109/88. Jurispr. 1989,
blz. 3199.
3
PB L 14 van 20.1.1998.
2

Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Zij heeft tot doel de dialoog te bevorderen tussen
relevante overheidsinstanties en organen zoals niet-gouvernementele
organisaties die een rechtmatig belang hebben bij te dragen tot de
bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging,

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

9

handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Een vergelijkbare bepaling in
opgenomen in de vorige antidiscriminatierichtlijnen.
Artikel 12: organen voor de bevordering van gelijke behandeling
Twee van de richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag
hebben deze bepaling gemeen. Overeenkomstig dit artikel moeten de
lidstaten op nationaal niveau beschikken over een orgaan of organen
(«orgaan voor de bevordering van gelijke behandeling»), dat/die de gelijke
behandeling van alle personen zonder discriminatie op grond van
godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid
moet/moeten bevorderen.
Deze bepaling is dezelfde als de bepalingen van Richtlijn 2000/43/EG wat
de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten betreft, en heeft
gelijkwaardige bepalingen van de Richtlijnen 2002/73/EG1 en 2004/113/EG
als grondslag. In dit artikel worden de minimumbevoegdheden vastgesteld van organen op nationaal niveau die het beginsel van gelijke
behandeling op een onafhankelijke manier moeten bevorderen. De
lidstaten kunnen beslissen dat deze organen dezelfde zijn als die welke
reeds krachtens de vorige richtlijnen zijn opgericht.
Voor een privépersoon is het moeilijk en duur om zijn zaak voor de rechter
te brengen wanneer hij meent te zijn gediscrimineerd. Een sleutelrol van
de organen voor de bevordering van gelijke behandeling is de slachtoffers
van discriminatie onafhankelijke hulp te verlenen. Zij moeten onafhankelijk onderzoek naar discriminatie kunnen uitvoeren en verslagen en
aanbevelingen over onderwerpen die met discriminatie verband houden,
kunnen publiceren.
Artikel 13: naleving van de richtlijn
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Gelijke behandeling houdt in dat uit wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen voortvloeiende discriminatie uit de weg
wordt geruimd. Overeenkomstig de richtlijn moeten de lidstaten dan ook
alle dergelijke bepalingen afschaffen. Net als in de eerdere wetgeving,
staat ook in deze richtlijn dat alle bepalingen die met het beginsel van
gelijke behandeling in strijd zijn, nietig moeten worden of moeten kunnen
worden verklaard of moeten worden gewijzigd indien zij worden
aangevochten.
Artikel 14: sancties
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van
Justitie2 bepaalt dit artikel dat er geen plafond mag zijn voor de te betalen
compensatie in gevallen van schendingen van het beginsel van gelijke
behandeling. Dat houdt niet in dat strafsancties moeten worden
ingevoerd.
1

Richtlijn 2002/73/EG tot wijziging van
Richtlijn 76/207/EEG van de Raad betreffende
de tenuitvoerlegging van het beginsel van
gelijke behandeling van mannen en vrouwen
ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen, en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PB L 269 van 5.10.2002, blz. 15).
2
De zaken C-180/95 Draehmpaehl (Jurispr.
1997 I, blz. 2195) en C-271/91 Marshall (Jurispr.
1993 I, blz. 4367).

Artikel 15: uitvoering
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. De lidstaten beschikken over een periode van twee
jaar om de richtlijn in nationaal recht om te zetten en deze teksten aan de
Commissie toe te sturen. De lidstaten kunnen bepalen dat de verplichting
om effectieve toegang voor personen met een handicap te garanderen
pas geldt vier jaar na de vaststelling van de richtlijn.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

10

Artikel 16: verslag
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. De Commissie moet bij het Europees Parlement
en de Raad verslag uitbrengen over de toepassing van de richtlijn op
grond van door de lidstaten verstrekte informatie. In het verslag wordt
rekening gehouden met de standpunten van de sociale partners,
betrokken niet-gouvernementele organisaties en het EU-Bureau voor de
grondrechten.
Artikel 17: inwerkingtreding
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben
deze bepaling gemeen. De richtlijn treedt in werking op de dag haar
bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Artikel 18: adressaten
Alle richtlijnen met artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben de
bepaling gemeen dat de richtlijn tot de lidstaten is gericht.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

11

2008/0140 (CNS)
Voorstel voor een
RICHTLIJN VAN DE RAAD
betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en
met name op artikel 13, lid 1,
Gezien het voorstel van de Commissie1,
Gezien het advies van het Europees Parlement2,
Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité3,
Gezien het advies van het Comité van de regio’s4,
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Overeenkomstig artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese
Unie is de Europese Unie gegrondvest op de beginselen van vrijheid,
democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de
lidstaten gemeen hebben, en eerbiedigt de Unie de grondrechten,
zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden en zoals die uit de gemeenschappelijke constitutionele
tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van
het Gemeenschapsrecht.
(2) Gelijkheid voor de wet en bescherming tegen discriminatie is een
universeel recht dat wordt erkend door de Universele Verklaring van
de rechten van de mens, het VN-Verdrag inzake de uitbanning van
alle vormen van discriminatie van vrouwen, het Internationaal
Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, de Verdragen van de Verenigde Naties inzake burgerrechten en
politieke rechten, respectievelijk inzake economische, sociale en
culturele rechten, het VN-Verdrag inzake de rechten van personen
met een handicap, het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Europees
Sociaal Handvest, die door [alle] lidstaten zijn ondertekend. Met
name in het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een
handicap is het ontzeggen van redelijke aanpassingen opgenomen in
de definitie van discriminatie.
(3) Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de grondbeginselen in acht die met name zijn neergelegd in het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie. Overeenkomstig artikel 10 van
het Handvest heeft eenieder recht op vrijheid van gedachte, geweten
en godsdienst; bij artikel 21 is elke discriminatie, met name op grond
van godsdienst of overtuigingen, een handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid verboden; en in artikel 26 wordt het recht van personen
met een handicap op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid te
bewerkstelligen, erkend.
1

PB C ... van ..., blz. ....
PB C ... van ..., blz. ....
3
PB C ... van ..., blz. ....
4
PB C ... van ..., blz. ....
2

(4) Naar aanleiding van het Europees Jaar van personen met een
handicap in 2003, van gelijke kansen voor iedereen in 2007, en van de
interculturele dialoog in 2008, is erop gewezen dat discriminatie nog

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

12

steeds voorkomt en zijn de voordelen van verscheidenheid onder de
aandacht gebracht.
(5) Op de Europese Raad van 14 december 2007 in Brussel werd de
lidstaten verzocht de inspanningen ter voorkoming en bestrijding van
discriminatie op en buiten de arbeidsmarkt te versterken1.
(6) Het Europees Parlement heeft opgeroepen tot een uitbreiding van de
bescherming tegen discriminatie in de Gemeenschapswetgeving2.
(7) In haar mededeling «Vernieuwde sociale agenda: kansen, toegang en
solidariteit in het Europa van de 21e eeuw»3 heeft de Europese
Commissie bevestigd dat in samenlevingen waarin alle mensen als
gelijkwaardig worden beschouwd, niemand door kunstmatige
belemmeringen of discriminatie van welke aard ook mag worden
gehinderd deze kansen te benutten.
(8) De Gemeenschap heeft op grond van artikel 13, lid 1, van het
EG-Verdrag drie rechtsinstrumenten4 aangenomen ter preventie en
bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische
afstamming, godsdienst of geloof, handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid. Deze instrumenten hebben het nut aangetoond van
wetgeving in de strijd tegen discriminatie. Met name Richtlijn
2000/78/EG stelt een algemeen kader in voor gelijke behandeling in
arbeid en beroep, ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid. Op andere gebieden dan arbeid
blijven er tussen de lidstaten evenwel verschillen bestaan wat het
niveau en de vorm van bescherming tegen discriminatie op die
gronden betreft.
(9) Discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid moet daarom bij wet verboden zijn op
tal van gebieden buiten de arbeidsmarkt, zoals sociale bescherming,
onderwijs en toegang tot en aanbod van goederen en diensten, met
inbegrip van huisvesting. De wetgeving moet in maatregelen
voorzien om personen met een handicap op de betrokken gebieden
gelijke toegang te garanderen.
(10) Krachtens Richtlijn 2000/78/EG is discriminatie bij de toegang tot
beroepsopleiding verboden; deze bescherming moet worden
aangevuld door dit verbod op discriminatie uit te breiden tot
onderwijs dat niet als beroepsopleiding wordt beschouwd.
(11) Deze richtlijn laat de bevoegdheden van de lidstaten op de gebieden
onderwijs, sociale zekerheid en gezondheidszorg onverlet. Zij doet
evenmin afbreuk aan de essentiële rol en de ruime discretionaire
bevoegdheid van de lidstaten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren.
(12) Discriminatie omvat directe en indirecte discriminatie, intimidatie,
opdrachten tot discrimineren en het ontzeggen van redelijke
aanpassingen.
1

Conclusies van het voorzitterschap van de
Europese Raad van 14 december 2007 in
Brussel, punt 50.
2
Resolutie van 20 mei 2008. Document
nr. P6_TA-PROV(2008)0212.
3
COM(2008) 412.
4
Richtlijn 2000/43/EG, Richtlijn 2000/78/EG en
Richtlijn 2004/113/EG.

(13) Bij de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling, ongeacht
godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid,
moet de Gemeenschap er overeenkomstig artikel 3, lid 2, van het
EG-Verdrag, naar streven ongelijkheden op te heffen en de gelijkheid
van mannen en vrouwen te bevorderen, met name omdat vrouwen
vaak het slachtoffer zijn van meervoudige discriminatie.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

13

(14) Feiten op grond waarvan verondersteld kan worden dat er sprake is
van directe of indirecte discriminatie dienen nog steeds beoordeeld te
worden door nationale rechterlijke of andere bevoegde instanties
overeenkomstig de regels van de nationale wetgeving en praktijk.
Deze regels kunnen met name inhouden dat indirecte discriminatie
op enigerlei wijze, ook op basis van statistische gegevens, kan
worden aangetoond.
(15) Bij de verstrekking van verzekerings-, bank- en andere financiële
diensten wordt gebruikt gemaakt van actuariële en risicofactoren in
verband met handicap en leeftijd. Wanneer is aangetoond dat dit
essentiële factoren voor de risicobeoordeling zijn, houden zij geen
discriminatie in.
(16) Eenieder beschikt over contractvrijheid, met inbegrip van de vrije
keuze van een contractant voor een transactie. Deze richtlijn is niet
van toepassing op economische transacties door privépersonen
wanneer deze niet hun professionele of commerciële activiteit
vormen.
(17) Belangrijk is dat bij het verbod op discriminatie andere fundamentele
rechten en vrijheden worden geëerbiedigd, waaronder de bescherming van het privé- en gezinsleven en transacties in die context, de
godsdienstvrijheid en de vrijheid van vereniging. Deze richtlijn laat de
nationale wetgeving inzake de burgerlijke staat, de gezinssituatie of
de reproductieve rechten onverlet. Zij laat eveneens de seculiere aard
van de Staat, overheidsinstellingen en -organen en het onderwijs
onverlet.
(18) De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de organisatie en de inhoud
van het onderwijs. In haar mededeling «Verbetering van competenties voor de 21ste eeuw: een agenda voor Europese samenwerking op schoolgebied» wijst de Commissie erop dat kansarme
kinderen en kinderen met bijzondere onderwijsbehoeften extra
aandacht moeten krijgen. In de nationale wetgeving kan met name
worden voorzien in verschillen in behandeling op grond van
godsdienst of overtuiging wat de toegang tot onderwijsinstellingen
betreft. Het staat de lidstaten ook vrij het dragen of tonen van
religieuze symbolen op school toe te staan of te verbieden.
(19) De Europese Unie heeft in de aan de slotakte van het Verdrag van
Amsterdam gehechte Verklaring nr. 11 betreffende de status van
kerken en niet-confessionele organisaties uitdrukkelijk verklaard de
status die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen
volgens het nationale recht in de lidstaten hebben, te eerbiedigen en
daaraan geen afbreuk te doen en evenzeer de status van levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties te eerbiedigen.
Maatregelen om personen met een handicap effectieve niet-discriminerende toegang te bieden tot de gebieden die door deze richtlijn
worden geregeld, zijn van groot belang om in de praktijk een volledig
gelijke behandeling te garanderen. Voorts kunnen in bepaalde
gevallen individuele maatregelen voor redelijke aanpassingen nodig
zijn om een dergelijke toegang te garanderen. Er moeten in geen
geval maatregelen worden genomen die een onevenredige belasting
vormen. Bij de beoordeling of de belasting onevenredig is, moet
rekening worden gehouden met een aantal factoren zoals de
omvang, de middelen en de aard van de organisatie. De beginselen
van redelijke aanpassingen en onevenredige belasting zijn vastgesteld in Richtlijn 2000/78/EG en in het VN-Verdrag inzake de rechten
van personen met een handicap.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

14

(20) Op bepaalde gebieden zijn op Europees niveau wettelijke voorschriften1 en normen inzake toegankelijkheid vastgesteld. Zo schrijft
bijvoorbeeld artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de
Raad van 11 juli 2006 inzake het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot
intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/19992 voor dat de toegankelijkheid voor personen met een handicap een van de criteria is die bij
de omschrijving van door de fondsen medegefinancierde acties in
acht moeten worden genomen. De Raad benadrukte eveneens dat
maatregelen moeten worden genomen om de toegang tot culturele
infrastructuur en culturele activiteiten voor personen met een
handicap veilig te stellen3.
(21) Het discriminatieverbod mag geen afbreuk doen aan de handhaving
of vaststelling door de lidstaten van maatregelen die zijn bedoeld om
de nadelen die een groep personen met een bepaald geloof of een
bepaalde overtuiging, dan wel een bepaalde handicap, leeftijd of
seksuele geaardheid ondervindt, te voorkomen of te compenseren.
Dergelijke maatregelen kunnen organisaties van personen met een
bepaald geloof of een bepaalde overtuiging, dan wel een bepaalde
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid toestaan wanneer die als
hoofddoel hebben voor de bijzondere behoeften van deze personen
op te komen.
(22) Deze richtlijn stelt minimumvereisten vast en laat de lidstaten
daarmee de keuze gunstiger bepalingen aan te nemen of te handhaven. De uitvoering van deze richtlijn mag niet als rechtvaardiging
dienen voor enigerlei verlaging van het in de lidstaten reeds
bestaande beschermingsniveau.
(23) Personen die op grond van godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid zijn gediscrimineerd, dienen over
adequate mogelijkheden voor rechtsbescherming te beschikken.
Teneinde een hoger beschermingsniveau te verschaffen, dienen
verenigingen, organisaties en andere rechtspersonen de bevoegdheid te krijgen om namens of ten behoeve van slachtoffers in een
procedure het recht van verweer uit te oefenen, onverminderd de
nationale procedureregels betreffende vertegenwoordiging en
verdediging in rechte.
(24) Het is noodzakelijk dat de regels voor de bewijslast worden aangepast zodra er een kennelijke discriminatie bestaat; in de gevallen
waarin een dergelijke situatie ook inderdaad blijkt te bestaan, vergt
de feitelijke toepassing van het beginsel van gelijke behandeling dat
de bewijslast bij de verweerder wordt gelegd. Het is evenwel niet aan
de verweerder om te bewijzen dat de eiser een bepaalde godsdienst,
overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid heeft.
(25) Daadwerkelijke toepassing van het beginsel van gelijke behandeling
vereist een passende rechtsbescherming tegen represailles.

1

Verordening (EG) nr. 1107/2006 en Verordening (EG) nr. 1371/2007.
2
PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25. Verordening
laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG)
nr. 1989/2006 (PB L 411 van 30.12.2006, blz. 6).
3
PB C 134 van 7.6.2003, blz. 7.

(26) In zijn resolutie over de follow-up van het Europees Jaar van gelijke
kansen voor iedereen (2007) heeft de Raad ertoe opgeroepen de
civiele maatschappij, met inbegrip van organisaties die potentiële
discriminatieslachtoffers vertegenwoordigen, de sociale partners en
verdere betrokkenen zowel op Europees als op nationaal niveau
volledig te betrekken bij het opstellen van het beleid en de programma’s ter voorkoming van discriminatie en ter bevordering van
gelijkheid en gelijke kansen.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

15

(27) De ervaring met de toepassing van Richtlijnen 2000/43/EG en
2004/113/EG heeft geleerd dat de bescherming tegen discriminatie op
gronden waarop deze richtlijn van toepassing is, zou worden
versterkt door de aanwezigheid in elke lidstaat van een of meer
organen die bevoegd zijn om de betrokken problemen te analyseren,
mogelijke oplossingen te zoeken en de slachtoffers concrete bijstand
te verlenen.
(28) Bij de uitoefening van hun bevoegdheden en het nakomen van hun
verantwoordelijkheden krachtens deze richtlijn, treden deze organen
op in overeenstemming met de VN-beginselen van Parijs met
betrekking tot de status en de werking van de nationale instellingen
voor de bescherming en de bevordering van de mensenrechten.
(29) De lidstaten dienen voor inbreuken op de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen doeltreffende, evenredige en afschrikkende
sancties vast te stellen.
(30) De doelstelling van deze richtlijn, namelijk in alle lidstaten een
gemeenschappelijk niveau van bescherming tegen discriminatie te
garanderen, kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kan vanwege de omvang en de gevolgen van het beoogde
optreden, overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap, beter door de Gemeenschap verwezenlijkt worden.
Deze richtlijn gaat niet verder dan wat nodig is om voornoemde
doelstelling te verwezenlijken.
(31) Overeenkomstig punt 34 van het interinstitutioneel akkoord «Beter
wetgeven» worden de lidstaten ertoe aangespoord voor zichzelf en in
het belang van de Gemeenschap hun eigen tabellen op te stellen die,
voor zover mogelijk, het verband weergeven tussen deze richtlijn en
de omzettingsmaatregelen, en deze openbaar te maken,
HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1 Doel
In deze richtlijn wordt een kader vastgesteld voor de bestrijding van
discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of
seksuele geaardheid met betrekking tot gebieden buiten arbeid en beroep,
zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan
worden.
Artikel 2 Het begrip discriminatie
1. Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder het «beginsel van
gelijke behandeling» verstaan de afwezigheid van directe of indirecte
discriminatie op een van de in artikel 1 genoemde gronden.
2. Voor de toepassing van lid 1 is er:
a) «directe discriminatie», wanneer iemand ongunstiger wordt
behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of
zou worden behandeld op een van de in artikel 1 genoemde
gronden;
b) «indirecte discriminatie», wanneer een ogenschijnlijk neutrale
bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaald geloof

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

16

of een bepaalde overtuiging, dan wel een bepaalde handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid in vergelijking met andere personen
bijzonder benadeelt, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze
objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de
middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk
zijn.
3. Intimidatie wordt als een vorm van discriminatie in de zin van lid 1
beschouwd als er sprake is van ongewenst gedrag dat met een van de
in artikel 1 genoemde gronden verband houdt, en tot doel of gevolg
heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast en een
bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende
omgeving wordt gecreëerd.
4. Een opdracht tot het discrimineren van personen op een van de in
artikel 1 genoemde gronden, wordt beschouwd als discriminatie in de
zin van lid 1.
5. Het ontzeggen van redelijke aanpassingen in een specifiek geval als
bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), van deze richtlijn wat personen met
een handicap betreft, wordt beschouwd als discriminatie in de zin van
lid 1.
6. Onverminderd lid 2, kunnen de lidstaten bepalen dat verschillen in
behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij
in het kader van de nationale wetgeving worden gerechtvaardigd door
een legitiem doel, en de middelen voor het bereiken van dat doel
passend en noodzakelijk zijn. Deze richtlijn vormt met name geen
beletsel voor het vaststellen van een bepaalde leeftijd voor de toegang
tot uitkeringen, onderwijs en bepaalde goederen en diensten.
7. Onverminderd lid 2 kunnen lidstaten voor de verstrekking van
financiële diensten proportionele verschillen in behandeling toestaan
wanneer het gebruik van leeftijd of handicap voor het betrokken
product een essentiële factor is in de risicobeoordeling op basis van
relevante en accurate actuariële of statistische gegevens.
8. Deze richtlijn laat de algemene nationale wettelijke bepalingen
onverlet die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor
de openbare veiligheid, de handhaving van de openbare orde en het
voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 3 Werkingssfeer
1. Binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, is het verbod op discriminatie zowel in de overheidssector als
in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle
personen van toepassing met betrekking tot:
a) sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid en
gezondheidszorg;
b) sociale voordelen;
c) onderwijs;
d) de toegang tot en het aanbod van goederen en andere diensten die
publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.
Voor privépersonen geldt letter d) uitsluitend voor zover zij een
professionele of commerciële activiteit uitoefenen.
2. Deze richtlijn laat de nationale wetgeving inzake de burgerlijke staat,
de gezinssituatie of de reproductieve rechten onverlet.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

17

3. Deze richtlijn laat de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de
inhoud van het onderwijs, de activiteiten en de opzet van hun
onderwijsstelsels, met inbegrip van de opzet van buitengewoon
onderwijs, onverlet. De lidstaten kunnen voorzien in verschillen in
behandeling op grond van godsdienst of overtuiging wat de toegang
tot onderwijsinstellingen betreft.
4. Deze richtlijn laat de nationale wetgeving onverlet die de seculiere
aard van de Staat, van overheidsinstellingen of -organen, of van het
onderwijs garandeert, dan wel betrekking heeft op de status en de
activiteiten van kerken en andere op godsdienst of overtuiging
gebaseerde organisaties. Zij laat ook de nationale wetgeving onverlet
die de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bevordert.
5. Deze richtlijn is niet van toepassing op verschillen in behandeling
gebaseerd op nationaliteit en doet geen afbreuk aan voorwaarden voor
toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en staatlozen tot
c.q. op het grondgebied van de lidstaten, noch aan enige behandeling
die het gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen
van derde landen en staatlozen.
Artikel 4 Gelijke behandeling van personen met een handicap
1. Teneinde te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling met
betrekking tot personen met een handicap wordt nageleefd:
a) moeten de nodige maatregelen om personen met een handicap
effectieve niet-discriminerende toegang te geven tot sociale
bescherming, sociale voordelen, gezondheidszorg, onderwijs en
toegang tot en aanbod van goederen en diensten die publiekelijk
beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting en vervoer, van
tevoren worden genomen, onder meer via passende wijzigingen of
aanpassingen. Dergelijke maatregelen mogen geen onevenredige
belasting vormen, geen fundamentele wijziging van de sociale
bescherming, de sociale voordelen, de gezondheidszorg, het
onderwijs, of de betrokken goederen en diensten vereisen, noch
vereisen dat daarvoor alternatieve oplossingen worden aangeboden;
b) wordt voorzien in de verplichting om effectieve niet-discriminerende toegang – alsook de nodige redelijke aanpassingen in
specifieke gevallen – te waarborgen, tenzij dit een onevenredige
belasting vormt.
2. Bij de beoordeling of de nodige maatregelen om aan lid 1 te voldoen
een onevenredige belasting vormen, moet in het bijzonder rekening
worden gehouden met de omvang en de middelen van de organisatie,
haar aard, de geraamde kosten, de levensduur van de goederen en
diensten, en de mogelijke voordelen van een betere toegang voor
personen met een handicap. Wanneer die belasting in voldoende mate
wordt gecompenseerd door bestaande maatregelen in het kader van
het door de lidstaten gevoerde beleid inzake gelijke behandeling, mag
zij niet als onevenredig worden beschouwd.
3. Deze richtlijn laat de bepalingen van het Gemeenschapsrecht en
nationale regels die van toepassing zijn op de toegankelijkheid van
specifieke goederen of diensten onverlet.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

18

Artikel 5 Positieve acties
Het beginsel van gelijke behandeling belet niet dat een lidstaat, om
volledige gelijkheid in de praktijk te waarborgen, specifieke maatregelen
handhaaft of aanneemt om de nadelen verband houdende met godsdienst
of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te voorkomen of
te compenseren.
Artikel 6 Minimumvereisten
1. De lidstaten mogen bepalingen vaststellen of handhaven die voor de
bescherming van het beginsel van gelijke behandeling gunstiger zijn
dan die van deze richtlijn.
2. De uitvoering van deze richtlijn vormt onder geen beding een reden
voor de verlaging van het in de lidstaten reeds bestaande niveau van
bescherming tegen discriminatie op de door de richtlijn bestreken
terreinen.

HOOFDSTUK II RECHTSMIDDELEN EN HANDHAVING VAN
RECHTEN
Artikel 7 Verdediging van rechten
1. De lidstaten zorgen ervoor dat eenieder die zich door niet-toepassing
van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld acht, toegang
krijgt tot gerechtelijke en/of administratieve procedures, en wanneer zij
zulks passend achten, ook tot bemiddelingsprocedures, voor de
naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, zelfs
na beëindiging van de verhouding waarin deze persoon zou zijn
gediscrimineerd.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat verenigingen, organisaties of andere
rechtspersonen, die er een rechtmatig belang bij hebben dat deze
richtlijn wordt nageleefd, namens of ter ondersteuning van de klager
of klaagster met zijn, respectievelijk haar toestemming met het oog op
de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen
gerechtelijke en/of administratieve procedures kunnen aanspannen.
3. De leden 1 en 2 laten de nationale regels betreffende de termijnen voor
de instelling van een rechtsvordering aangaande het beginsel van
gelijke behandeling onverlet.
Artikel 8 Bewijslast
1. De lidstaten nemen, overeenkomstig hun nationale rechtsstelsels, de
nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, wanneer personen die
zich door niet-toepassing te hunnen aanzien van het beginsel van
gelijke behandeling benadeeld achten, voor de rechter of een andere
bevoegde instantie feiten aanvoeren die directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, de verweerder dient te bewijzen dat
het discriminatieverbod niet werd geschonden.
2. Lid 1 weerhoudt de lidstaten er niet van voor de eiser gunstiger regels
in te voeren.
3. Lid 1 is niet van toepassing op strafprocedures.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

19

4. De lidstaten hoeven lid 1 niet toe te passen in zaken waarin de rechter
of een andere bevoegde instantie de feiten onderzoekt.
5. De leden 1, 2, 3 en 4 zijn tevens van toepassing op alle procedures
overeenkomstig artikel 7, lid 2.
Artikel 9 Bescherming tegen represailles
De lidstaten nemen in hun nationale wetgeving de nodige maatregelen op
om personen te beschermen tegen een nadelige behandeling of nadelige
gevolgen als reactie op een klacht of op een procedure gericht op de
handhaving van het beginsel van gelijke behandeling.
Artikel 10 Verspreiding van informatie
De lidstaten zorgen ervoor dat op hun grondgebied alle betrokkenen via
passende middelen adequate informatie krijgen over de uit hoofde van
deze richtlijn vastgestelde bepalingen tezamen met de reeds van kracht
zijnde relevante bepalingen.
Artikel 11 Dialoog met belanghebbenden
Met het oog op het bevorderen van het beginsel van gelijke behandeling
bevorderen de lidstaten de dialoog met belanghebbenden, in het
bijzonder met niet-gouvernementele organisaties die overeenkomstig de
nationale wetgeving en praktijk een rechtmatig belang hebben bij te
dragen tot de bestrijding van discriminatie op de gronden en de gebieden
waarop deze richtlijn van toepassing is.
Artikel 12 Organen voor de bevordering van gelijke behandeling
1. De lidstaten wijzen een orgaan of organen aan voor de bevordering
van gelijke behandeling van alle personen, ongeacht hun godsdienst
of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Deze organen
kunnen deel uitmaken van instanties die op nationaal vlak verantwoordelijk zijn voor de verdediging van de mensenrechten of de bescherming van de rechten van het individu, met inbegrip van rechten
krachtens Gemeenschapswetgeving zoals de Richtlijnen 2000/43/EG en
2004/113/EG.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat die organen onder meer bevoegd zijn
om:
– onverminderd het recht van slachtoffers en van de in artikel 7, lid 2,
bedoelde verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen,
onafhankelijke bijstand te verlenen aan slachtoffers van discriminatie bij de afwikkeling van hun klachten betreffende discriminatie,
– onafhankelijke onderzoeken over discriminatie te verrichten;
– onafhankelijke verslagen te publiceren en aanbevelingen te doen
over elk onderwerp dat met dergelijke discriminatie verband houdt.

HOOFDSTUK III SLOTBEPALINGEN
Artikel 13 Naleving van de richtlijn
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te garanderen dat het
beginsel van gelijke behandeling wordt nageleefd, en met name dat:
a) alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die met het beginsel
van gelijke behandeling in strijd zijn, worden afgeschaft;
b) alle met het beginsel van gelijke behandeling in strijd zijnde

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

20

bepalingen in contracten of overeenkomsten, interne reglementen van
ondernemingen en regels die gelden voor verenigingen met of zonder
winstoogmerk, nietig worden of kunnen worden verklaard of worden
gewijzigd.
Artikel 14 Sancties
De lidstaten stellen vast welke sancties gelden voor overtredingen van de
ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en
nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties
worden toegepast. De sancties kunnen het betalen van schadevergoeding
omvatten, die niet mag worden beperkt door vooraf een maximumbedrag
vast te stellen, en moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Artikel 15 Uitvoering
1. De lidstaten stellen uiterlijk ... de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast om aan deze richtlijn te voldoen [twee jaar na
vaststelling]. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis en
delen de Commissie de tekst van die bepalingen, alsmede een tabel ter
weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn
mede.
Wanneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, wordt in die
bepalingen naar de onderhavige richtlijn verwezen of wordt hiernaar
verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen. De regels
voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.
2. Teneinde rekening te houden met specifieke omstandigheden, kunnen
lidstaten indien nodig vaststellen dat de verplichting om effectieve
toegang te garanderen als bedoeld in artikel 4 [uiterlijk] op ..., [dit is
vier jaar na vaststelling van de richtlijn], moet worden nageleefd.
Lidstaten die van deze extra periode gebruik wensen te maken, stellen
de Commissie daarvan onder opgave van de redenen uiterlijk op de in
lid 1 vastgestelde datum in kennis.
Artikel 16 Verslag
1. De lidstaten en de nationale organen voor de bevordering van gelijke
behandeling verstrekken de Commissie uiterlijk op ..., en vervolgens
om de vijf jaar, alle dienstige gegevens om haar in staat te stellen een
verslag aan het Europees Parlement en aan de Raad over de toepassing van deze richtlijn op te stellen.
2. In het verslag van de Commissie wordt op passende wijze rekening
gehouden met de standpunten van de sociale partners, betrokken
niet-gouvernementele organisaties en het EU-Bureau voor de
grondrechten. Overeenkomstig het beginsel van integratie van het
gelijkekansenbeleid (gender mainstreaming) worden in dit verslag
onder meer de gevolgen van de maatregelen ten aanzien van mannen
en vrouwen geëvalueerd. In het licht van de vergaarde informatie
bevat het verslag, indien nodig, voorstellen voor de herziening en
actualisering van de richtlijn.
Artikel 17 Inwerkingtreding
Deze richtlijn treedt in werking op de dag van haar bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

21

Artikel 18 Adressaten
Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter

Staten-Generaal, vergaderjaar 2007–2008, 31 544, A en nr. 1

22