Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1349

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2010
Bijgaand treft u het onderzoeksrapport van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) aan; «Kiezen tussen twee
kwaden. Determinanten van blijf- en terugkeerintenties onder (bijna)
uitgeprocedeerde asielmigranten»1. Tevens treft hierbij mijn reactie aan
op de uitkomsten van het onderzoek.
1. Aanleiding
Het onderzoek heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een eerder
uitgevoerde evaluatie door het WODC van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF II). Het onderzoek betreft een evaluatie van een project dat
door locale stichtingen van VluchtelingenWerk Nederland, medegefinancierd door het EVF, is uitgevoerd, te weten «Toekomst in Perspectief»
(TIP). Daarbij heeft het WODC een algemener onderzoek gedaan naar de
determinanten van zelfstandige terugkeer. Het doel van het TIP-project
was om aan de hand vijf gespreken met (bijna) uitgeprocedeerde
asielzoekers, deze asielzoekers een goed beeld te geven van hun
toekomst, met als aanvullend doel hiermee illegaliteit te voorkomen en
terugkeer te bevorderen.
2. Samenvatting

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-19637-1349
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Het rapport bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden diverse
factoren die in wetenschappelijke studies in verband zijn gebracht met
terugkeer, empirisch getoetst. Het tweede deel gaat over het project
«Toekomst in Perspectief». Aan het onderzoek hebben 108 (bijna)
uitgeprocedeerde asielmigranten deelgenomen. De meeste respondenten
(84) hebben nooit een asielvergunning gehad en zijn benaderd op diverse
asielzoekerscentra gericht op terugkeer verspreid over Nederland. De
overige respondenten hadden een (tijdelijke) asielvergunning en woonden
zelfstandig. Geen enkele respondent is afgewezen in de AC-procedure. De
meeste respondenten geven aan afkomstig te zijn uit Afrika of Azië.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

1

Voorafgaand aan de presentatie van onderstaande conclusies dient te
worden opgemerkt dat het moeilijk was om de doelgroep te bereiken,
waardoor de onderzoekspopulatie zeer beperkt is. De onderstaande
conclusies moeten dan ook tegen die achtergrond worden gelezen.
Door het WODC zijn naar aanleiding van het onderzoek onderstaande
conclusies getrokken:
Opvattingen over terugkeer
1

2

3

Circa tachtig procent van de respondenten blijkt zeer negatief
tegenover terugkeer te staan. Deze groep stelt niet van plan te zijn om
zelfstandig terug te keren. Een minderheid van ongeveer twintig
procent sluit zelfstandige terugkeer niet helemaal uit, terwijl slechts
een enkeling echt van plan is om binnen twaalf maanden terug te
keren.
Tegelijkertijd blijkt dat de meeste respondenten evenmin positief zijn
over illegaal verblijf. Zij maken zich zorgen over de gezondheidszorg
voor illegalen en de mogelijkheden om als illegale migrant inkomen
en huisvesting te verwerven. Omdat doormigreren voor de meeste
respondenten geen optie is, lijken veel uitgeprocedeerde asielmigranten het gevoel te hebben een keuze te moeten maken tussen twee
kwaden: terugkeren naar het land van herkomst of onrechtmatig in
Nederland blijven.
Ook de deelnemers aan Toekomst in Perspectief blijken zeer negatief
te zijn over terugkeer en vinden illegaal verblijf een betere optie. Zij
verschillen in dat opzicht niet van de respondenten die niet aan het
project hebben deelgenomen. Het doorlopen van de gesprekscyclus
als onderdeel van het project lijkt weinig tot geen invloed te hebben
op de intentie tot terugkeer, illegaal verblijf of doormigreren.

Verklarende factoren
De aangetroffen verschillen tussen de respondenten in de mate waarin zij
van plan zijn om zelfstandig terug te keren blijken goed te kunnen worden
verklaard. De belangrijkste verklarende factoren liggen in drie sferen: (1)
(het beeld van) de levenskansen in het land van herkomst, vooral op het
gebied van de maatschappelijke veiligheid, (2) (het beeld van) de
levenskansen als illegale vreemdeling in Nederland en het risico op
uitzetting, (3) (het beeld van) de eigen gezondheid.
1
De meeste respondenten blijken zich ernstige zorgen te maken over
de veiligheid in het land van herkomst. Dit gegeven lijkt de belangrijkste verklaring te vormen voor de beperkte terugkeerintentie. Het
(waargenomen) verschil in veiligheid tussen Nederland en de
herkomstlanden lijkt van groter belang te zijn om in Nederland te
willen blijven dan (waargenomen) verschillen in de economische
situatie;
2
Het belangrijkste «tegenwicht» tegen de neiging van de meeste
respondenten om in Nederland te blijven is het slechte verblijfsperspectief in Nederland als illegale migrant. De kans dat zelfstandige
terugkeer wordt overwogen neemt toe naarmate respondenten
somberder zijn over hun levenskansen in de illegaliteit en naarmate
de dreigingen van detentie en uitzetting toenemen;
3
De beperkte terugkeerintentie lijkt verder deels te moeten worden
toegeschreven aan (beleefde) gezondheidsproblemen. Er blijkt
namelijk een sterk positief verband te zijn tussen gezondheid en
terugkeerintentie. Een goede gezondheid gaat gepaard met een
positiever oordeel over terugkeer en de maatschappelijke omstandigheden in het land van herkomst. Daarnaast lijkt gezondheid bij te
dragen aan het (zelf)vertrouwen dat men terugkeer tot een succes kan
maken. Verder zijn er aanwijzingen dat (psychisch) gezonde respon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

2

denten in vergelijking met respondenten met gezondheidsklachten in
sterkere mate ontvankelijk zijn voor drang vanuit de overheid tot
zelfstandige terugkeer.
3. Reactie op het rapport
De belangrijkste uitkomst van het rapport zijn de hierboven genoemde
verklarende factoren voor de mate waarin zelfstandig vertrek wordt
overwogen. Immers door maatregelen te nemen die van invloed zijn op
deze factoren kan vertrek worden bevorderd.
Hieronder wordt nader op die factoren ingegaan en volgt tevens een
reactie.
3.1 levenskansen in het land van herkomst
Uit het onderzoek van het WODC wordt duidelijk dat het beeld dat de
respondenten hebben van de (levens)kansen in het land van herkomst
overwegend negatief is. Volgens het WODC lijkt dit ook de belangrijkste
verklaring te zijn voor de beperkte terugkeerintentie. Het beeld dat de
respondenten hebben van de veiligheidssituatie kan, volgens het
onderzoek, gedateerd zijn. Daarnaast kan het zo zijn dat de informatie die
de respondenten krijgen over en uit het land van herkomst negatief
gekleurd is als gevolg van de financiële «afhankelijkheid» van de
informatieverstrekker van de asielzoeker.
Goede en geloofwaardige voorlichting over de actuele veiligheidssituatie
in het land van herkomst zou volgens het WODC de terugkeer mogelijk
kunnen vergroten. Het doel van TIP-project was om door middel van vijf
gesprekken (geloofwaardige) informatie te geven op basis waarvan een
weloverwogen beslissing kon worden genomen over de toekomst. Uit het
onderzoek blijkt dat dit project nauwelijks van invloed is geweest op het
beeld van de (levens)kansen in het land van herkomst, noch op de
terugkeerintentie. Hieruit kan worden opgemaakt dat het effect van
voorlichting derhalve ook niet moet worden overschat.
Ook kan uit het onderzoek worden opgemaakt dat het terugkeervraagstuk
gebaat kan zijn bij een zo zorgvuldig mogelijke beoordeling van asielverzoeken, aangezien daarmee voorkomen kan worden dat afgewezen
asielzoekers zich op grond van veiligheidsoverwegingen verzetten tegen
terugkeer.
Vernieuwde asielprocedure
De ervaring uit het TIP-project maakt duidelijk dat het niet eenvoudig lijkt
door middel van voorlichting vanuit Nederlandse instanties overtuigend
bij te dragen aan de beeldvorming in het land van herkomst. Wat betreft
overheidshandelen verwacht ik het meeste van de verbetering van de
asielprocedure.
Naar verwachting treedt op 1 juli 2010 de vernieuwde asielprocedure in
werking. Deze nieuwe asielprocedure voorziet onder meer in meer
voorbereidingstijd voor de asielzoekers, advocatuur en VluchtelingenWerk
Nederland, waardoor de asielprocedure nog zorgvuldiger wordt.
Daarnaast moet de vernieuwde asielprocedure leiden tot een verkorting
van de totale doorlooptijd van het proces. Deze verbeterde en versnelde
besluitvorming zou moeten leiden tot betere en snellere acceptatie van de
beslissing door de vreemdelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

3

3.2 levenskansen als illegale vreemdeling in Nederland
Het WODC geeft aan dat een slecht verblijfsperspectief in Nederland het
belangrijkste «tegenwicht» is tegen de geneigdheid van de meeste
respondenten om in Nederland te blijven. De kans op zelfstandige
terugkeer lijkt toe te nemen naarmate de respondenten somberder zijn
over hun kansen als illegale migrant en naarmate de dreiging van detentie
en uitzetting toenemen.
In het onderzoek wordt tevens opgemerkt dat als gevolg van een
restrictief illegalenbeleid de mogelijkheden voor illegaal verblijf de
afgelopen 20 jaar reeds sterk zijn afgenomen en de kansen op detentie zijn
toegenomen. Het WODC adviseert ook hier te investeren in voorlichting.
Duidelijke communicatie van de boodschap dat illegale migranten in
Nederland beperkte kansen hebben, en dat de kans op een verblijfsvergunning klein is, zou volgens het WODC de kans op terugkeer kunnen
vergroten.
In het onderzoek wordt door de respondenten aangegeven dat de
terugkeergesprekken die de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) voert met
de vreemdeling invloed hebben op de terugkeerintentie van de vreemdeling. Volgens het onderzoek wordt dit gesprek door de respondenten
gezien als een duidelijk signaal dat legaal verblijf in Nederland niet tot de
mogelijkheid behoort.
Tegengaan illegaal verblijf
Reeds eerder is een rapport verschenen van het WODC over «Illegaal
verblijf in Nederland» (Cahier 2008–3). In de beleidsreactie (Kamerstuk
2007–2008, 19 637 nr. 1207) hierop is aangegeven welke maatregelen
worden en zijn getroffen om illegaal verblijf tegen te gaan. Deze maatregelen dragen bij aan een verblijfsperspectief voor illegalen dat niet
aanlokkelijk is. Bezien wordt of en hoe met voorlichting hierop kan
worden aangesloten, in aanvulling op de activiteiten van de DT&V.
Communicatie met de vreemdeling
Zoals in het rapport door het WODC wordt aangegeven kan de terugkeer
mogelijk worden bevorderd met een goede voorlichting, zowel over de
mogelijkheden van terugkeer als ook over de gevaren van illegaal verblijf.
Het belang van communicatie met de vreemdeling is bij de oprichting van
de DT&V een uitgangspunt geweest. De DT&V informeert (bijna)
uitgeprocedeerde asielzoekers alsmede illegale vreemdelingen in
bewaring of in de vrijheidsbeperkende locatie over de beëindiging van
legaal verblijf, en geeft voorlichting over terugkeer en de gevaren van
illegaal verblijf aan deze groep.
Daarnaast geeft de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) al 20
jaar voorlichting over terugkeer en illegaal verblijf aan (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers alsmede aan illegale vreemdelingen (ook aan diegene
die nog niet met de overheid in aanraking zijn gekomen).
Met behulp van het REAN-programma (Return and Emigration of Aliens
from the Netherlands) kunnen vreemdelingen naast voorlichting ook
(financiële) ondersteuning krijgen bij het verkrijgen van reisdocumenten
en vliegtickets. Onder voorwaarden is het mogelijk om bovenop deze
ondersteuning vanuit REAN onder de Herintegratieregeling Terugkeer
(HRT) een aanvullende financiële bijdrage te ontvangen. Uit het rapport

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

4

blijkt dat deze ondersteuning wordt gewaardeerd en bijdraagt aan het
bevorderen van vrijwillig vertrek.
Daarnaast wordt reeds enkele jaren een project uitgevoerd door de IOM
waarin aan illegale vreemdelingen (die niet vallen onder de doelgroep van
de DT&V) voorlichting wordt gegeven door zogeheten native counsellors
over het alternatief voor illegaal verblijf, namelijk terugkeer. Deze native
counsellors hebben dezelfde culturele achtergrond als de doelgroep en
weten vanuit die achtergrond een groot aantal vreemdelingen te bewegen
tot terugkeer in plaats van illegaal verblijf. Voorts biedt de IOM, al dan niet
in samenwerking met andere partners, in veel gevallen oplossingen voor
eventuele belemmeringen die vreemdelingen voelen bij terugkeer. Voor
bepaalde landen geldt tevens dat er herintegratieprogramma’s zijn
opgezet waarvan vreemdelingen die terugkeren gebruik kunnen maken.
Aan de aanbeveling van het WODC om te zorgen voor goede en
betrouwbare informatie over terugkeer en illegaliteit wordt door de DT&V
en de IOM dus praktische invulling gegeven.
Eenduidig signaal van de overheid
Van belang is dat op het moment dat vaststaat dat een vreemdeling geen
recht (meer) heeft op verblijf in Nederland, deze een eenduidig signaal
van de overheid krijgt dat voortzetting (in de illegaliteit) van het verblijf in
Nederland geen optie is. In dit kader is het niet wenselijk indien aan
vreemdelingen die geen recht meer hebben op opvang van de Rijksoverheid op lokaal niveau (nood)opvang wordt geboden. Daarmee wordt
immers het (illegaal) verblijfsalternatief in Nederland aantrekkelijker, met
als gevolg dat de vreemdeling minder geneigd zal zijn om voor terugkeer
te kiezen. Met het op 25 mei 2007 met de VNG gesloten bestuursakkoord
hebben Rijk en gemeenten zich gecommitteerd aan een wetsconforme
uitvoering van de Vw 2000, waarbij geen ruimte is voor tegenstrijdige
signalen richting vreemdelingen die niet langer in Nederland mogen
verblijven. Middels een projectmatige samenwerking tussen Rijk en
gemeenten is de structurele noodopvang afgebouwd.
3.3 de eigen gezondheid
Derde belangrijke factor voor de mate waarin zelfstandig vertrek wordt
overwogen is de eigen gezondheid van de vreemdeling. Uit het onderzoek
kan worden opgemaakt dat personen met een goede gezondheid over het
algemeen positiever zijn over zelfstandig vertrek dan personen met een
slechtere gezondheid. Hierbij wordt opgemerkt dat de gezondheid van
vreemdelingen mogelijk juist negatief wordt beïnvloed als gevolg van het
feit dat vreemdelingen Nederland moeten verlaten, terwijl zij hiertoe niet
bereid zijn. Het WODC concludeert dan ook dat de terugkeer gediend lijkt
te zijn met een goede (psychische) gezondheid van de vreemdeling. Dit
zou volgens het WODC kunnen worden bereikt door bijvoorbeeld de
mogelijkheden om te werken (vergroten van de activiteit van asielzoekers)
te verruimen. Een andere mogelijkheid die het WODC in dit kader noemt
is om de asielprocedure zo kort mogelijk te maken.
Vernieuwde asielprocedure
Eerdergenoemde vernieuwde asielprocedure, die op 1 juli 2010 in werking
treedt, voorziet onder meer in een verkorting van de totale doorlooptijd
van het proces. Het verblijf in de asielzoekerscentra wordt aldus verkort,
waardoor eventuele negatieve effecten van langer verblijf worden
tegengegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

5

Tot slot
Het uitgangspunt van het terugkeerbeleid is de «eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling». De uitkomsten van dit onderzoek laten zien
hoe moeilijk het is om illegaal verblijvende vreemdelingen ertoe te
bewegen die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te nemen. Binnen deze
context moeten de DT&V en de IOM hun werk doen. Hun kans op succes
is groter als het perspectief van de illegaal verblijvende vreemdeling zo
actueel en duidelijk mogelijk is. Dit toont aan hoe belangrijk het is landen
van herkomst te stimuleren mee te werken aan gedwongen terugkeer.
Gedwongen terugkeer is immers de meest effectieve methode om te
demonstreren dat hier geen toekomst ligt. Ook de snelheid van de
procedures blijkt opnieuw essentieel: hoe sneller er duidelijkheid wordt
geboden, hoe groter de kans op terugkeer. Voor vreemdelingen die wel
kunnen, maar niet willen meewerken aan terugkeer, en van wie ook het
gedwongen vertrek niet kan worden gerealiseerd, is het van cruciaal
belang dat hun duidelijk wordt dat er in Nederland geen toekomst is en zij
geen aanspraak kunnen maken op (opvang)voorzieningen.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 19 637, nr. 1349

6