Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 694

Internationale Veiligheidsstrategie

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 juni 2013
Vrede en veiligheid zijn geen vanzelfsprekendheid. Het vergt een continue
investering om een veilige wereld en daarmee een veilig Nederland zeker
te stellen. We moeten daar – in de snel veranderende wereld om ons heen
– hard aan werken. Samen met andere landen, internationale en
maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. «Bruggen slaan» is
ook in het buitenlandbeleid het devies. Een actieve inzet voor wereldwijde
stabiliteit en internationale solidariteit is tevens een welbegrepen
eigenbelang. Want onze veiligheid begint en eindigt niet bij onze
landsgrenzen of bij de buitengrenzen van de Europese Unie.
De wereld om ons heen verandert in snel tempo. Zowel in economisch als
in geopolitiek opzicht. Van de tien grootste havens bevinden zich er acht –
waaronder de top drie – in China. Ook de twee grootste banken zijn te
vinden in China. Afrika beschikt over het grootste potentieel aan grondstoffen. Machtsverhoudingen verschuiven, nieuwe grootmachten winnen
aan invloed.
In deze veranderende wereld, neemt de relatieve invloed van Europa af.
Terwijl de economie in Europa stagneert, laten Azië, Latijns-Amerika en
Afrika indrukwekkende groeicijfers zien. De defensie-uitgaven in Europa
vertonen een dalende tendens, in andere delen van de wereld stijgen deze
juist. Snelle verandering en economische ontwikkeling heeft een keerzijde:
instabiliteit. Toenemende onrust in de ons omringende regio’s heeft,
zowel direct als indirect, invloed op onze eigen veiligheid.
De wereld is complexer en onvoorspelbaarder geworden. Dat levert
nieuwe kansen op, maar ook nieuwe dreigingen. De snelle groei van
landen als China en India biedt kansen voor onze export maar heeft ook
gevolgen voor de wereldwijde voedsel-, grondstoffen- en energievoorziening. Ook technologische ontwikkelingen brengen nieuwe vraagstukken met zich mee. Denk aan de discussie over schaliegaswinning en
over drones. Door internet en (sociale) media zijn we mondiaal steeds
nauwer met elkaar verbonden. Dat is een groot goed. Tegelijkertijd

kst-33694-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

1

vormen cyberaanvallen een van de grootste veiligheidsdreigingen van
deze tijd.
Moderne dreigingen laten zich weinig gelegen liggen aan grenzen of
dijken. Interne en externe veiligheid zijn steeds minder goed van elkaar te
scheiden. Wat er in de wereld om ons heen gebeurt, raakt direct aan onze
eigen veiligheid en welvaart. Met zijn open economie en internationale
oriëntatie is Nederland immers sterk afhankelijk van het buitenland.
Terrorisme en piraterij vormen een veiligheidsprobleem èn een economisch probleem. Nederlandse deelname aan missies in conflictgebieden
dient niet alleen ter bestrijding van bijvoorbeeld terrorisme, maar ook
voor het veilig stellen van onze handelsroutes en de toegang tot cruciale
grondstoffen die nodig zijn voor onze industrie van nu en morgen.
Met het oog op deze veranderingen en de noodzaak – juist in tijden van
bezuinigingen – belangen en prioriteiten goed voor ogen te houden, heeft
het kabinet een internationale veiligheidsstrategie geformuleerd. Het
kabinet onderscheidt daarbij drie strategische belangen op buitenlands
veiligheidsgebied:
• verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied;
• een goed functionerende internationale rechtsorde; en
• economische veiligheid.
Om deze belangen veilig te stellen, kiezen we voor de volgende accenten
in ons buitenlands- en veiligheidsbeleid:
• Meer Europese verantwoordelijkheid: door het afnemende
relatieve gewicht van individuele Europese landen is een verdieping
van de samenwerking met Europese partners nodig. Ook om relevant
te blijven voor de VS en de rest van de wereld. Een sterke EU die ook
meer verantwoordelijkheid neemt op het terrein van veiligheid en
defensie is van belang voor een stabiel internationaal stelsel en een
sterke NAVO. Dit betekent ook meer defensiesamenwerking met
andere Europese landen om ons militaire handelingsvermogen te
vergroten en voldoende slagkracht te behouden.
• Meer focus op instabiele regio’s nabij Europa: wat er gebeurt aan
de randen van de Europese Unie heeft directe gevolgen voor onze
eigen veiligheid en onze economische belangen. Het aantal conflicten
is de afgelopen twee decennia wereldwijd gedaald, maar in de schil
rond Europa is het aantal instabiele regio’s juist toegenomen. De
situatie in Syrië en Mali – en in bredere zin de toegenomen instabiliteit
en radicalisering in het Midden-Oosten en Noord-Afrika – zijn
aanleiding tot zorg. Op de korte termijn hebben deze strijdgebieden
aantrekkingskracht op bepaalde groepen Europese (ook Nederlandse)
jongeren. Op de langere termijn is de vraag wat deze ontwikkelingen
aan de grenzen van Europa betekenen voor de stabiliteit in Europa zelf.
Europa zal meer verantwoordelijkheid moeten nemen en meer moeten
investeren in stabiliteit in de eigen omgeving. Dat betekent uiteraard
niet dat de rest van de wereld er niet meer toe doet. Onder meer via
multilaterale kanalen zal Nederland wereldwijd actief blijven. We
hebben immers wereldwijde belangen.
• Preventie: dat voorkomen beter is dan genezen, en vaak aanzienlijk
goedkoper, geldt ook voor veiligheid. Dit ligt voor de hand bij
onderwerpen als wapenbeheersing en terrorismebestrijding, maar is
ook essentieel bij crisismanagement en conflictpreventie. Klimaatverandering, schommelende voedselprijzen uitputting van natuurlijke
hulpbronnen, waaronder waterschaarste zijn in toenemende mate de
oorzaak van (gewapende) conflicten. Deze bronnen van conflict
moeten in een zo vroeg mogelijk stadium worden aangepakt. Als Hoge
Commissaris voor Nationale Minderheden bij de OVSE hamerde Max
van der Stoel al als een van de eersten op het belang van vroegtijdige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

2

•

•

•

signalering en het voorkomen van conflicten. Aandacht voor menselijke veiligheid en respect voor mensenrechten als voorwaarden voor
vrede en stabiliteit zijn daarbij voor Nederland cruciaal.
Ontwapening en wapenbeheersing: proliferatie van massavernietigingswapens en rakettechnologie geeft steeds meer reden tot zorg.
Een nog actievere inzet van Nederland is daarom nodig voor de
versterking van het internationale juridische kader gericht op nonproliferatie en ontwapening. Het uiteindelijke doel is het geheel
uitbannen van massavernietigingswapens, inclusief nucleaire wapens.
Wederzijdse ontwapening blijft daarbij het uitgangspunt.
Geïntegreerde benadering: aan crises liggen vaak vele oorzaken ten
grondslag. Duurzame veiligheid ontstaat dan ook niet door aan één
knop te draaien. Het in goed overleg tussen de verantwoordelijke
bewindslieden geïntegreerd inzetten van het beschikbare instrumentarium – diplomatie, ontwikkelingssamenwerking, defensie, inlichtingenen veiligheidsdiensten, politie, justitie en handel – biedt de beste
kansen op blijvende resultaten. Dit inzicht krijgt – mede dankzij
Nederlandse inzet – steeds meer weerklank bij andere landen en
organisaties.
Samenwerking met de private sector: economische veiligheid is
een integraal onderdeel van ons veiligheidsbeleid. Het Nederlandse
bedrijfsleven heeft ogen, oren èn belangen over de hele wereld.
Afspraken die wij maken met het bedrijfsleven vergroten onze
nationale veiligheid en de veiligheid van de vitale sectoren zelf. Zo is
de kennis en techniek van bedrijven nodig om een veilige digitale
wereld dichterbij te brengen. Cyber security is een zaak van overheid
èn bedrijfsleven. Datzelfde geldt voor energievoorzieningszekerheid en
het beschermen van koopvaardijschepen.

Naast deze accenten blijft er uiteraard een aantal constanten in ons beleid.
De trans-Atlantische samenwerking en de NAVO blijven cruciaal voor de
brede veiligheid van Nederland. Als relatief klein land is Nederland voor
zijn veiligheid afhankelijk van allianties. Een succesvol veiligheidsbeleid
heeft alleen kans van slagen als we samenwerken. Nederland zal dus
blijven inzetten op multilaterale samenwerking in verschillende verbanden
en organisaties. Van oudsher is de positie van Nederland – door zijn
geografische ligging – als zeevarende natie en handelsland onlosmakelijk
verbonden met het buitenland en maken we ons sterk voor een goed
functionerende internationale rechtsorde en internationale stabiliteit. Dit
doen we vanuit het besef dat dit in ons eigen belang is èn in het belang
van anderen.
Hoe dit kabinet invulling wil geven aan het buitenlands veiligheidsbeleid
en welke accenten het daarbij legt, is verwoord in de Internationale
Veiligheidsstrategie, die ik u hierbij aanbied mede namens de Ministers
van Defensie, Buitenlandse Handel & Ontwikkelingssamenwerking,
Veiligheid & Justitie, Economische Zaken en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksaangelegenheden.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

3

Internationale Veiligheidsstrategie
Veilige Wereld, Veilig Nederland
De internationale omgeving verandert in een ongekend tempo. Dit
brengt nieuwe vraagstukken met zich mee en een verbreding van de
internationale veiligheidsagenda. In deze Internationale Veiligheidsstrategie worden de gevolgen van de veranderingen in het internationale speelveld voor Nederland en de Nederlandse (veiligheids)
belangen in kaart gebracht.
Het kabinet onderscheidt drie strategische belangen in het internationale veiligheidsbeleid:
• Verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied
• Een goed functionerende internationale rechtsorde
• Economische veiligheid
Het kabinet legt daarbij de volgende accenten:
• Meer Europese verantwoordelijkheid
• Focus op instabiele regio’s nabij Europa
• Preventie
• Ontwapening en wapenbeheersing
• Geïntegreerde benadering
• Samenwerking met de private sector
I. Inleiding
In de internationale veiligheidsomgeving van vandaag is niets vanzelfsprekend. De wereld is ondoorzichtiger en onvoorspelbaarder geworden
met de opkomst van nieuwe geopolitieke en economische grootmachten
en verschuivende internationale machtsverhoudingen. Naast nieuwe
spelers zijn er nieuwe thema’s bijgekomen die de internationale veiligheidsagenda in toenemende mate bepalen. Interne en externe veiligheid
zijn daarbij steeds minder goed van elkaar te scheiden.
Wat er in de wereld om ons heen gebeurt, raakt direct aan onze eigen
veiligheid en ons welzijn. Met zijn open economie en internationale
oriëntatie is Nederland sterk afhankelijk van het buitenland. Zeventig
procent van ons nationale inkomen halen wij van buiten naar binnen.
Onveiligheid en instabiliteit in de wereld beïnvloeden onze eigen
veiligheid en welzijn.
Aan het begin van deze eeuw werden we geconfronteerd met 9/11, wat
een waterscheiding voor ons veiligheidsdenken betekende. Sindsdien
hebben we onder meer te maken gehad met internationale interventies in
Afghanistan en Irak, de snelle opkomst van de BRIC-landen, de financieeleconomische en eurocrisis, de Arabische Lente, zorgwekkende ontwikkelingen in Noord-Korea, Iran, Syrië en de Sahel, de dreiging van
onomkeerbare gevolgen door klimaatverandering, een tsunami gevolgd
door een kernramp in Fukushima en de snelle opmars van digitale
netwerken en bijkomende zorgen over onze cyber security.
Door technologische ontwikkelingen, digitalisering en mondialisering zijn
we steeds nauwer met elkaar verbonden, zowel economisch als – via
allerlei virtuele netwerken en sociale media – sociaal-cultureel. Landen,
organisaties en individuen kunnen wereldwijd invloed uitoefenen. Dit
alles brengt nieuwe kansen met zich mee, maar ook nieuwe dreigingen.
In deze internationale veiligheidsstrategie worden beleidsaccenten
geformuleerd voor deze kabinetsperiode op basis van een analyse van de
belangrijkste ontwikkelingen in onze internationale veiligheidsomgeving.
Wat betekenen deze ontwikkelingen voor onze strategische veiligheidsbelangen: de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke
grondgebied, een goed functionerende internationale rechtsorde en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

4

economische veiligheid? Welke kansen en bedreigingen brengen de
veranderingen met zich mee voor ons land? Wat betekent dit alles voor
ons buitenlands- en veiligheidsbeleid?
Waar de bestaande Strategie Nationale Veiligheid (2010) ingaat op
binnenlandse maatregelen om de Nederlandse veiligheidsbelangen te
behartigen, richt deze strategie zich op datgene wat Nederland ín en mét
het buitenland onderneemt om zijn belangen veilig te stellen1.
Veiligheid is geen vanzelfsprekendheid. Het is iets waar we continu aan
moeten werken. Samen met andere landen, internationale organisaties,
maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven en individuele spelers. Als
relatief klein land met beperkte internationale invloed zijn we afhankelijk
van samenwerking met anderen en goede internationale afspraken.
Leeswijzer
Buitenlandse betrekkingen zijn een zaak van het Koninkrijk der
Nederlanden: Nederland in Europa, Aruba, Curaçao en Sint Maarten,
en de Nederlandse openbare lichamen in het Caribisch gebied
(Bonaire, Sint Eustasius en Saba). Waar deze veiligheidsstrategie
spreekt over «Nederland» of «Nederlands» wordt daarmee bedoeld:
«(van) het Koninkrijk der Nederlanden», tenzij het gaat om zaken die
specifiek het land Nederland betreffen, zoals ontwikkelingssamenwerking en het lidmaatschap van EU, NAVO en OVSE.
II. Omgevingsanalyse2
De internationale veiligheidsomgeving is complexer geworden. Dat heeft
gevolgen voor de internationale veiligheidsagenda. Naast bekende
thema’s als het voorkomen van verspreiding van massavernietigingswapens, wapenbeheersing en crisisbeheersing, zijn ook onderwerpen als
cyber security, piraterij, grensoverschrijdende criminaliteit en de dreiging
van (nucleair, chemisch en biologisch) terrorisme hoogst actueel
geworden. Nieuwe thema’s als water- en grondstoffenschaarste,
pandemieën, aantasting van de biodiversiteit en klimaatverandering
werpen hun schaduw vooruit.
Er is ook goed nieuws: het aantal conflicten wereldwijd is de afgelopen
twee decennia gehalveerd, de democratie heeft in verschillende landen
voet aan de grond gekregen en de welvaart van de wereldbevolking is
verdubbeld ten opzichte van twintig jaar geleden. Maar aan de rand van
Europa is het aantal conflicten en instabiele regio’s juist toegenomen.
Verschuivende machtsblokken
Een kleine dertig jaar geleden was de wereld relatief overzichtelijk. De
Verenigde Staten en de Sovjet-Unie verdeelden de wereld in twee
kampen. Na de Koude Oorlog ontstond een min of meer unipolair
systeem met de VS als voornaamste grootmacht.
Door de opkomst van de BRIC-landen – Brazilië, Rusland, India en China –
en toenemende invloed van andere landen in Azië, Afrika en LatijnsAmerika, zoals de «Next Eleven», ontstaat momenteel een multipolair
systeem. Nieuwe economische en geopolitieke grootmachten eisen hun
plek op het wereldtoneel op. Voor de VS is deze aanleiding de aandacht
steeds meer op Azië te richten.
1

De Strategie Nationale Veiligheid beschouwt vijf veiligheidsbelangen: naast territoriale en
economische veiligheid ook ecologische veiligheid, fysieke veiligheid en sociale en politieke
stabiliteit.
2
Sinds de Verkenningen (Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst, 2010) maken de
Ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie jaarlijks een gezamenlijke internationale veiligheidsanalyse. Deze Strategische Monitor is onder meer gebaseerd op
rapporten van Instituut Clingendael en het Den Haag Centrum voor Strategische Studies. De
omgevingsanalyse waarmee deze strategie begint, is mede geïnspireerd op deze rapporten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

5

Ook op het vlak van militaire uitgaven is een begin van een verschuiving
in de mondiale balans zichtbaar. Nog altijd zijn de NAVO-landen verantwoordelijk voor een ruime meerderheid van de mondiale defensieuitgaven. Westerse landen kampen echter met krimpende defensiebudgetten terwijl de defensie-uitgaven in opkomende economieën als China
en Rusland juist groeien.
De geschiedenis leert dat de opkomst van grootmachten vaak gepaard
gaat met conflict. Het is de uitdaging voor nieuwe en oude machten dit bij
de huidige machtsverschuivingen te voorkomen.
De nieuwe actoren op het wereldtoneel wachten niet af. Zij komen op
voor hun eigen belangen en zorgen ervoor dat zij toegang krijgen en
houden tot grondstoffen, energie hoogwaardige technologie en kennis.
Ook investeren zij steeds meer in strategische infrastructuur – bijvoorbeeld havens – in andere landen en werelddelen, waaronder Europa.
Tegelijkertijd nemen zij hun verantwoordelijkheid voor global governance
– die met macht komt – niet altijd in voldoende mate of op een wijze waar
Nederland zich comfortabel bij voelt.
Multilateraal stelsel
Het huidige multilaterale systeem heeft moeite zich aan te passen aan de
grote en ingrijpende internationale veranderingen. Het multilaterale
bestel, in het bijzonder de VN, worstelt met een effectiviteits- en legitimiteitscrisis. De samenstelling van de VN-Veiligheidsraad reflecteert
bijvoorbeeld vooralsnog niet de veranderde mondiale machtsverhoudingen. Hervormingen worden bemoeilijkt door een verschil van inzicht
tussen aan de ene kant landen – vooral de Westerse – die de nadruk
leggen op individuele rechten van de mens en aan de andere kant
opkomende machten die meer nadruk leggen op collectieve rechten en
het principe van non-interventie. Daarnaast moet ook de toegenomen
invloed van grote bedrijven, ngo’s en (sociale) media een plek krijgen.
Toch zijn in het multilaterale stelsel gestaag stappen gezet op het gebied
van veiligheid en rechtsorde, bemiddeling, wapenbeheersing, mensenrechten, gender, humanitaire hulp, bescherming van burgers in
gewapende conflicten, goed bestuur en hervorming van de veiligheidssector. Iets wat eerst voor veel landen ondenkbaar was, namelijk dat het
ene land zich mengt in zaken van een ander land in naam van de
bescherming van mensenrechten, begint langzaam geaccepteerd te
worden. Ook al staat dit voor sommige opkomende machten op
gespannen voet met hun voorkeur voor non-interventie. Het principe
Responsibility to Protect is door staatshoofden en regeringsleiders in 2005
in de VN onderschreven.
Ook op het vlak van strafrechtelijke verantwoording – vervolging en
berechting bij ernstige internationale misdrijven – zijn belangrijke stappen
gezet, onder meer met het Joegoslaviëtribunaal en het Internationaal
Strafhof. Van de tribunalen en het Strafhof gaat ook een preventieve
werking uit.
Veranderingen wereldeconomie
In de wereldeconomie verschuift het gewicht van OESO-economieën naar
opkomende markten. Naast de BRIC-landen maakt bijvoorbeeld ook Afrika
een spectaculaire ontwikkeling door. Door de opkomst van nieuwe
machten zal het relatieve economische aandeel van de VS, Japan en de
EU de komende jaren verder dalen. OESO-landen waren in het verleden
goed voor zestig tot zeventig procent van het Bruto Mondiaal Product. Dit
aandeel zakt naar verwachting de komende vijftien jaar onder de vijftig
procent. In de afgelopen twintig jaar is het aandeel van bijvoorbeeld China
en India in de wereldeconomie verdrievoudigd. Binnen enkele jaren zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

6

Azië ’s werelds grootste producent van goederen en diensten èn de
grootste consument ervan zijn.
De economische groei in Azië, Zuid-Amerika en Afrika creëert nieuwe
handelsmogelijkheden voor het Nederlandse bedrijfsleven. De afgelopen
jaren is de mondiale armoede spectaculair afgenomen. Steeds meer
mensen dringen door tot de middenklasse. Azië is al het meest bevolkte
continent en zal spoedig ook de grootste middenklasse ter wereld
huisvesten. Deze mensen kopen steeds meer spullen en nemen meer
diensten af. De levens van miljoenen mensen zijn verbeterd. Een
nuancering is wel op zijn plaats: er zijn grote verschillen in de geboekte
vooruitgang tussen en in landen. Vooral landen in conflict blijven achter.
De recente financiële crisis heeft het belang van financieel-economische
stabiliteit voor welvaart en veiligheid nog eens duidelijk gemaakt.
Internationale instellingen als het IMF, de G-20 en de ECB hebben een
essentiële stabiliserende rol gespeeld. Voorkoming van dit soort kostbare
crises blijft een hoofdpunt van de internationale agenda.
De EU verkeert nog steeds in economisch zwaar weer. Tussen en in de
Eurolanden bestaat onenigheid over de vraag in welk tempo en in
hoeverre lidstaten hun economie en begrotingen op orde moeten krijgen.
Daarnaast speelt de vraag in hoeverre rijkere Eurolanden zwakkere
lidstaten daarbij moeten steunen. Ook is er de principiële vraag over
soevereiniteitsoverdracht aan Brussel. Sommige Eurolanden kampen met
een hoge tot zeer hoge (jeugd)werkloosheid, wat verdere bezuinigingen
en hervormingen onder druk zet. Steeds meer landen zien hun welvaart
afnemen met als gevolg maatschappelijk protest, sociaaleconomische
onrust en politieke instabiliteit.
Digitalisering en cyber security
Door de digitale revolutie is wereldwijde communicatie sneller en
eenvoudiger geworden. We krijgen 24 uur per dag en zeven dagen per
week in beeld wat er aan de andere kant van de wereld gebeurt. Steeds
meer data worden digitaal opgeslagen, aan elkaar gekoppeld en via
internetverbindingen gedeeld. Dit biedt economische kansen. Een groot
deel van de productiviteitsgroei in Europa is te danken aan ICT. Internet
bevordert ook vrijheid van meningsuiting, politieke participatie en
democratische processen. Sociale en culturele netwerken kennen geen
geografische grenzen.
Maar er is een keerzijde. Wat als alle schermen op zwart springen? Onze
samenleving zou in één klap ontwricht raken. De digitale infrastructuur
wordt steeds kwetsbaarder. In een groeiend aantal landen beperkt of
verbiedt de overheid de toegang tot internet. Ook volgen overheden de
digitale voetsporen van mensenrechtenactivisten om ze te traceren en te
vervolgen. Dreigingen van cybercrime, cyberspionage en digitale
oorlogvoering nemen toe. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de recente
Distributed Denial of Service (DDoS) aanvallen en economische spionage.
Cyberaanvallen worden bovendien geavanceerder, waardoor de potentiële impact ervan toeneemt. Digitale veiligheid is daarom een steeds
belangrijker thema in het veiligheidsdomein.
Nieuwe wapens/technologisering
Ruimtesystemen, robotisering, sensoren en kunstmatige intelligentie zijn
sterk in opkomst. Door robotisering zijn drones goedkoper en toegankelijker geworden, ook voor particulieren. Steeds meer staten voegen
militaire onbemande vliegtuigen aan hun arsenaal toe, zowel bewapende
als onbewapende. Ook niet-statelijke actoren zoals drugskartels in
Midden-Amerika zetten bewapende onbemande vliegtuigen in. Het
gebruik van bewapende drones is op zichzelf niet verboden. Er is geen
internationaalrechtelijk verbod op drones, zoals er wel verdragen zijn die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

7

het gebruik van bijvoorbeeld clustermunitie en anti-personeelslandmijnen
verbieden. Wel dienen aanvallen met drones in overeenstemming te zijn
met het internationaal recht. Naar de juridische aspecten van het gebruik
van drones wordt momenteel nationaal en internationaal nader onderzoek
gedaan.
Nano-, bio, gen- en neurotechnologische ontwikkelingen en het
samengaan van deze technologieën zullen eveneens grote gevolgen
hebben. Deze ontwikkelingen brengen nieuwe uitdagingen met zich mee
onder meer op het gebied van biosecurity. Een onschuldig microorganisme kan worden omgebouwd tot een biologisch wapen. Tegelijkertijd vormen deze moderne technieken een onmisbaar instrument voor
de gezondheidszorg en bij het bestrijden van besmettelijke ziekten. In
Nederland wordt bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar het vogelgriepvirus. Dit onderzoek is essentieel voor het vinden van een vaccin om
mensenlevens te kunnen redden. Het is echter belangrijk dat de opgedane
kennis alleen beschikbaar is voor bonafide wetenschappers en niet in
verkeerde handen valt. Voorkomen moet worden dat kwaadwillenden er
hun voordeel mee doen bij de ontwikkeling van een biologisch wapen.
De militair-technologische kloof tussen Europa en de VS groeit. Onder
druk van bezuinigingen zal modernisering van de Europese krijgsmachten
waarschijnlijk trager gaan dan in de VS en zullen de uitgaven voor
onderzoek in Europa verder teruglopen. Vooralsnog wordt de Europese
defensiemarkt gekenmerkt door fragmentatie. China en Rusland volgen de
Amerikaanse technologische vooruitgang wel op de voet en investeren
onder andere in vliegdekschepen, rakettechnologie, ruimtevaart en
digitale oorlogsvoering.
Massavernietigingswapens en rakettechnologie
De proliferatie (verspreiding) van massavernietigingswapens en rakettechnologie is steeds meer reden tot zorg. De afgelopen jaren is de spanning
rond het Iraanse nucleaire programma verder opgelopen. Ook gaat
dreiging uit van Iraanse ballistische raketten die een bereik hebben ver
buiten de eigen regio. In diezelfde regio is er grote bezorgdheid over de
chemische wapenvoorraden in Syrië. Regeringstroepen of opstandelingen
kunnen chemische wapens inzetten of chemische wapens van het regime
kunnen in handen vallen van terroristen.
Noord-Korea blijft gestaag doorwerken aan de ontwikkeling van nucleaire
wapens en lange afstandsraketten en voert zijn oorlogsretoriek op. In
Pakistan staat de stabiliteit van de centrale overheid in toenemende mate
onder druk. Het risico bestaat dat het gezag de greep over delen van het
kernwapenarsenaal kwijtraakt. Ook de sluipende kernwapenwedloop in
Zuid-Azië vraagt aandacht.
Natuurlijke hulpbronnen
De concurrentie om natuurlijke hulpbronnen (water, voedsel, vruchtbaar
land, energie en grondstoffen) wordt een steeds grotere factor in de
internationale betrekkingen. Dit komt door economische groei, aanwas
van de wereldbevolking en daarmee gepaard gaande explosief groeiende
consumptie. De vraag is hoe we ervoor kunnen zorgen dat iedereen
toegang krijgt en houdt tot deze bronnen. De strijd om water, voedsel,
energie en grondstoffen en de ontsluiting van nieuwe gebieden als de
Arctische regio kan leiden tot instabiliteit, aantasting van veilige transportroutes, protectionisme (bijvoorbeeld waar het gaat om zeldzame
aardmetalen) en manipulatie van markten. Ook toenemende landdegradatie, in combinatie met de behoefte aan meer landbouwgrond voor
voedselproductie nu en in de toekomst, vormt een bron voor conflicten.
Recent heeft de Secretaris-Generaal van de VN de Veiligheidsraad
geïnformeerd over groeiend bewijs dat grootschalige en professionele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

8

stroperij in onder andere Afrika terroristische groeperingen en drugshandel financiert, waardoor conflicten ontstaan of verlengd worden.
Tegelijkertijd liggen hier kansen voor Nederland gezien onze kennis en
expertise op het gebied van de agrarische sector en water. Kennis en
producten waarmee voedselproductie en -zekerheid in bijvoorbeeld Azië
en Afrika kan worden vergroot, kunnen instabiliteit helpen voorkomen.
De ontdekking van schaliegas in Noord-Amerika leidt tot nieuwe ontwikkelingen op de energiemarkt met grote gevolgen voor de internationale
machtsverhoudingen. Toekomstige energieonafhankelijkheid geeft de VS
meer bewegingsruimte in de internationale betrekkingen. De VS blijft
zonder twijfel betrokken bij de ontwikkelingen in het Midden-Oosten en
Noord-Afrika vanwege de effecten van de olieprijs op de wereldeconomie,
het belang van stabiliteit nabij Europa en (binnenlands)politieke overwegingen. Maar op termijn is Amerika waarschijnlijk minder bereid hoge
uitgaven te doen voor militaire presentie en interventie in deze regio.
De schaliegasvondsten en de ontdekking van nieuwe olie- en gasvoorraden leiden op termijn mogelijk tot structureel lagere energieprijzen.
Hiermee zouden de inkomsten voor landen als Rusland, Saoedi-Arabië en
Venezuela teruglopen, met potentiële gevolgen voor de interne stabiliteit
van deze landen.
Gebruik van fossiele brandstoffen leidt tot versnelling van het proces van
klimaatverandering. Dit kan de komende tijd tot grote veiligheidsproblemen leiden. Deskundigen waarschuwen dat de wereld vaker te maken
zal krijgen met ernstige droogte, extreem weer en grootschalige overstromingen door veranderende weerpatronen en smeltend ijs.
Dit kan resulteren in schade aan private en publieke bezittingen,
ontwrichting van essentiële infrastructuur en indirect meer fluctuatie in
voedselprijzen, waterschaarste en de verspreiding van besmettelijke
ziekten. Deze effecten raken aan de bestaansbasis van mensen. Het is
daarom de verwachting dat klimaatverandering en landdegradatie zal
leiden tot een toename van migratie, conflicten over water en voedsel en
daarmee gepaard gaande politieke spanningen. Het versneld smelten van
het Noordpoolijs brengt ook nieuwe kansen met zich mee doordat nieuwe
gas- en olievoorraden bereikbaar worden en nieuwe scheepvaartroutes in
het Noordpoolgebied ontstaan. Dit kan echter ook weer spanningen met
zich meebrengen tussen landen die (delen van) deze regio claimen.
Fragiele staten en regio’s
Er is een duidelijke relatie tussen schaarste (van land, water, voedsel en
grondstoffen) en het ontstaan van conflicten. Eenzijdige economische
afhankelijkheid van grondstoffen en interne strijd om toegang tot deze
bronnen maken landen kwetsbaar voor politieke instabiliteit. Politieke
instabiliteit kan ook ontstaan door economische ongelijkheid, gebrek aan
economische mogelijkheden en georganiseerde criminaliteit die het
staatsgezag ondermijnt. Toenemende jeugdwerkloosheid is eveneens een
potentiële bron van instabiliteit: in veel fragiele staten is er een snel
groeiende groep jongeren waar onvoldoende werk of vooruitzicht op werk
voor is.
Conflictgebieden en zwakke staten zijn een broedplaats van terrorisme,
extremisme en grensoverschrijdende criminele organisaties, bijvoorbeeld
op het gebied van wapen-, drugs- en mensenhandel. Gewelddadige
conflicten hebben vaak desastreuze economische gevolgen voor de
betrokken landen. De meeste conflicten spelen zich niet tussen, maar in
staten af. Veel conflicten duren ook lang, sommige slepen zich al meer
dan tien jaar voort. In post-conflictlanden laait in ruim 40% van de
gevallen binnen tien jaar het conflict weer op.
Hoewel de afgelopen twintig jaar het aantal conflicten wereldwijd sterk is
afgenomen, is het aantal fragiele regio’s in de omgeving van Europa juist
toegenomen. Belangrijkste (potentiële) conflicthaarden in de omgeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

9

van Europa liggen in de boog van Noord-Afrika, de Sahel, de Hoorn van
Afrika, het Midden-Oosten en de Kaukasus. Zolang er nog geen
vreedzame oplossingen zijn voor de zogenaamde «bevroren conflicten» in
Oost-Europa (Transdnjestrië, Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno-Karabach),
blijven ook dicht bij de oostgrens van de EU spanningshaarden bestaan.
Geen enkel langjarig conflict heeft zo’n regionale en zelfs mondiale impact
als het Israëlisch-Palestijnse conflict. Ondanks aanhoudende internationale inspanningen is de impasse in het Midden-Oosten vredesproces
nog niet doorbroken. Het uitblijven van een alomvattend vredesakkoord
heeft zijn weerslag op binnenlandspolitieke verhoudingen in tal van
landen.
De Arabische regio is na ruim twee jaar van volksopstanden aanzienlijk
instabieler dan voor 2011. Door het wegvallen van sterk centraal gezag is
ruimte ontstaan voor democratisering en meer vrijheid. De vraag is echter
hoe deze in de praktijk zal worden ingevuld. Handhaving van de openbare
orde is verzwakt. De nieuwe machthebbers hebben nog altijd grote moeite
hun grondgebied onder volledig staatsgezag te brengen. In Libië beschikt
de regering nog steeds niet over een volledig geweldsmonopolie, met
illegale wapenstromen naar Mali en Gaza tot gevolg. De burgeroorlog in
Syrië, die begon als vreedzaam verzet tegen het bewind van Assad, is
geëscaleerd tot een intern gewapend conflict met rampzalige humanitaire
gevolgen. Spill-over naar de toch al fragiele regio is niet onwaarschijnlijk.
In gebieden waar het overheidsgezag geheel of gedeeltelijk is weggevallen, hebben terroristische netwerken de ruimte gekregen. Bestaande en
nieuwe conflicten voeden radicalisering (zowel in Islamitische landen als
in het Westen) en oefenen een aanzuigende werking uit op jihadisten –
ook uit Nederland – die in groeiende aantallen afreizen naar conflictgebieden.
Afrika heeft twee gezichten: het continent biedt steeds meer economische
kansen, maar tegelijkertijd blijven grote veiligheidsrisico’s bestaan. Het
aantal gewelddadige conflicten is sinds de jaren negentig ook in Afrika
meer dan gehalveerd en het aantal dodelijke slachtoffers is teruggelopen.
Maar nieuwe uitbarstingen liggen in een aantal regio’s op de loer.
Sommige conflicthaarden zijn diepgeworteld en complex.
Dit manifesteert zich duidelijk in West-Afrika. Een sterke economische
ontwikkeling – in bijvoorbeeld Nigeria en Ghana – gaat hand in hand met
terrorisme, georganiseerde criminaliteit, mensen-, drugs- en wapensmokkel, toenemende piraterij in de Golf van Guinee en opkomend
fundamentalisme. Vooral de Westelijke Sahel – met uitstraling naar
Noord-Afrika – is een toenemend instabiele zone, zoals goed te zien is in
Mali.
De Hoorn van Afrika kent een lange geschiedenis van lokale, nationale en
grensoverschrijdende conflicten, onder meer in de Soedans. De nieuwe
regering in Somalië en het terugdringen van Al Shahaab bieden voor het
eerst in twee decennia reden tot optimisme. Ook de internationale
bestrijding van piraterij in de wateren rond Somalië begint vruchten af te
werpen. Met twee miljoen ontheemden en vluchtelingen blijft Somalië
echter een fragiel land. Het aanpakken van de onderliggende oorzaken
van extremisme en piraterij duurt lang. Het creëren van economische
kansen is essentieel voor succes op de lange termijn.
Positief is dat regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie (AU) en
ECOWAS zich met steun van onder meer de EU ontwikkelen en steeds
vaker het voortouw nemen bij de bestrijding van regionale conflicten. De
Afrikaanse landen kunnen hierdoor steeds beter voor hun eigen vrede en
veiligheid zorgen.
Latijns-Amerika en de Caribische regio kenmerken zich door toenemende
democratisering, maar ook door aanhoudende onveiligheid door drugsen wapenhandel. Gezien de ligging is de relatie van het Koninkrijk met
Venezuela en Colombia van bijzonder belang. Venezuela en de Caribische
delen van het Koninkrijk hebben nauwe historische, culturele, econo-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

10

mische en familiebanden. Het Koninkrijk werkt samen met Venezuela op
tal van terreinen zoals drugsbestrijding, energie en regionale veiligheid.
Ondanks inspanningen van de overheid heeft Colombia nog steeds veel
last van drugsgerelateerde criminaliteit, vaak in combinatie met terrorisme. De lopende vredesonderhandelingen tussen de regering en de
FARC zijn een positieve ontwikkeling. In de regio wordt een
post-conflictsituatie echter vaker gekenmerkt door een transformatie van
het geweld, dan door een duurzame beëindiging ervan.
III Strategische belangen
De veranderende internationale omgeving raakt direct aan de Nederlandse veiligheid. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de gevolgen van de
geschetste ontwikkelingen voor de veiligheid van Nederland. We
onderscheiden daarbij drie strategische belangen:
• De verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied
• Een goed functionerende internationale rechtsorde
• Economische veiligheid
Deze strategische belangen sluiten nauw aan bij de vitale belangen van
Nederland zoals genoemd in de Strategie Nationale Veiligheid: territoriale
veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid, fysieke
veiligheid, sociale en politieke stabiliteit.
1) Verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied
Ook al is een klassieke conventionele aanval op het Nederlandse
grondgebied op dit moment geen waarschijnlijk scenario, de verdediging
van de territoriale veiligheid van het Koninkrijk en van onze bondgenoten
blijft – mede in het licht van nieuwe dreigingen – essentieel voor onze
veiligheid. Nederland is voor zijn bescherming afhankelijk van zijn
bondgenoten. Omgekeerd moet Nederland deze bondgenoten bijstaan als
zij een beroep op ons doen.
Een adequate verdediging heeft een afschrikkende en dus preventieve
werking op landen, organisaties en individuen met kwade bedoelingen.
Potentiële bedreigingen voor het bondgenootschappelijke grondgebied –
zoals de Iraanse en Noord-Koreaanse raketprogramma’s – moeten het
hoofd geboden worden. De NAVO heeft de nieuwe dreigingen meegewogen in haar nieuwe veiligheidsstrategie (Strategisch Concept).
De proliferatie van raketten is de afgelopen jaren exponentieel
gestegen. Landen als Iran en Noord-Korea beschikken over raketten
die het bondgenootschappelijk gebied kunnen raken. Om deze
dreiging tegen te gaan stelt de NAVO een raketschild in. Nederland
levert hieraan een bijdrage met innovatieve radartechnologie
(Smart-L) op fregatten en met Patriot wapensystemen op land.
Terroristische aanslagen hebben ernstige gevolgen. Niet alleen vanwege
eventuele slachtoffers en materiële schade, maar ook door de schade die
een aanslag – of de dreiging daarvan – kan toebrengen aan onze
rechtsorde en democratie. Als een politicus, journalist, bedrijf of burger
zich uit angst voor vergelding door extremisten niet meer vrij voelt in zijn
of haar keuzes of uitlatingen, worden democratie en rechtsorde in de kern
aangetast.
De terroristische dreiging in Nederland en tegen Nederlandse belangen in
het buitenland komt voornamelijk vanuit jihadistische hoek in NoordAfrika en het Midden-Oosten. Er zijn internationale jihadistische groeperingen die Nederland als een legitiem doelwit beschouwen vanwege de
Nederlandse steun aan internationale interventies (bijvoorbeeld Afghanistan) of vanwege uitingen in Nederland die door hen worden opgevat
als beledigend voor de islam. Groepen jongeren reizen af naar een land

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

11

als Syrië om deel te nemen aan de heilige strijd. Als zij getraind en
geradicaliseerd in Nederland terugkeren, kunnen zij een gevaar vormen
voor onze samenleving.
De toenemende invloed van grensoverschrijdende criminaliteit ten slotte
bedreigt de veiligheid in Nederland en de Caribische delen van het
Koninkrijk. Goedkope wapens uit (voormalige) oorlogsgebieden of zwakke
staten kunnen in het illegale internationale circuit terechtkomen en ook in
Nederland opduiken. Drugsorganisaties gebruiken zwakke landen als
uitvalsbasis om drugs de EU binnen te smokkelen. Omkoping van
overheidsfunctionarissen (politie, douane, rechterlijke macht, bestuurders)
door criminele bendes vormt een bedreiging voor de bestuurlijke
integriteit.
2) Een goed functionerende internationale rechtsorde
Voor Nederland, met zijn open economie en beperkte directe internationale macht, zijn een stabiele en goed functionerende internationale
rechtsorde en goede internationale en Europese samenwerking de beste
garantie voor veiligheid, stabiliteit en welvaart. Een internationale
rechtsorde waarbij staten elkaar kunnen aanspreken op onderlinge
afspraken en hun geschillen op vreedzame wijze beslechten, is voor
Nederland van groot belang. Als een van de weinige landen heeft
Nederland het streven naar bevordering van de internationale rechtsorde
vastgelegd in zijn grondwet. Dit past bij een lange traditie van ons land als
rechtsstaat – met Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld – en
handelsland. Vanuit die achtergrond zet Nederland zich ook in voor de
bredere erkenning van de rechtsmacht van het Internationaal Gerechtshof
en voor toetreding tot het Internationaal Strafhof door landen die nog
geen partij.
Jaarlijks varen zo’n 20.000–30.000 schepen langs de kust van
Somalië, waarvan een substantieel deel op weg is naar de haven van
Rotterdam. Daarom ligt de prioriteit voor de Nederlandse inzet in
Somalië op piraterijbestrijding en stabilisatie van het land.
Nederland draagt bij aan het tegengaan van straffeloosheid van
piraterij door experts en financiële middelen te leveren voor de
opbouw van detentie- en justitiële capaciteit in Somalië en omliggende landen. Ook het opbouwen van eigen maritieme capaciteit is
van belang zodat deze landen zelf effectieve controle kunnen
uitoefenen in hun territoriale wateren en exclusieve economische
zones.
Vrede en veiligheid in de wereld zijn van groot belang voor de internationale rechtsorde en de mensenrechten, het voorkomen van internationale crises, bescherming van burgerbevolking en het halen van de
millenniumdoelen. In een groot aantal zwakke staten en conflictlanden
kan of wil de staat de veiligheid niet garanderen en is een vorm van
internationale interventie of ondersteuning nodig om veiligheid en
stabiliteit te herstellen. Herstel van vrede, veiligheid en rechtsorde is in
veel gevallen zowel een «eerste levensbehoefte» voor mensen in deze
landen, als een Nederlands economisch of veiligheidsbelang.
Nederland heeft er baat bij dat ook in andere landen kernwaarden van de
rechtsstaat worden gerespecteerd, zoals bescherming tegen willekeurig
optreden door de overheid, transparantie, verantwoording en participatie.
Juist omdat onze belangen onlosmakelijk vervlochten zijn met die van
andere landen. Het Nederlandse buitenlands beleid is er daarom op
gericht landen zoveel mogelijk in te bedden in het multilaterale systeem.
Als landen zich gebonden voelen aan de internationale orde en zich
opstellen als verantwoordelijke aandeelhouders, wordt de wereld een
veiliger plek. Een goed functionerende internationale rechtsorde is tevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

12

een belangrijke voorwaarde voor economische groei en ontwikkeling.
Landen die een snelle economische groei doormaken zonder voldoende
rechtszekerheid, lopen het risico (weer) af te glijden naar instabiliteit.
Bedrijven investeren pas in landen als er goede wetten en regels zijn die
ook worden gehandhaafd.
Multilaterale afspraken bieden naast een internationaal juridisch kader
ook bescherming voor het individu. Alleen door internationaal samen te
werken en goede afspraken te maken, kunnen we de positieve gevolgen
van globalisering optimaal benutten en de negatieve effecten minimaliseren. Ook bij het ontwikkelen van normen en regelgeving op het terrein
van cyber security zet Nederland zich in voor goede internationale
afspraken, onder andere in de vorm van een gedeeld begrippenkader en
vertrouwenwekkende maatregelen. Nederland maakt zich sterk voor een
internet governance model waarin de belangen van de verschillende
actoren (overheden, private sector, maatschappelijke organisaties) een
plaats hebben. Het draagt hierbij internationaal de noodzaak van een
open, vrij en veilig internet actief uit.
3) Economische veiligheid
De sleutel tot een sterke Nederlandse economische positie ligt voor een
groot deel in het buitenland. Onze infrastructuur is onderdeel van een
Europees en mondiaal netwerk en onze welvaart is voor een belangrijk
deel gebouwd op grondstoffen en energie van elders. Toegang tot die
grondstoffen, een gelijk speelveld voor Nederlandse bedrijven, onbelemmerde internationale handel volgens transparante, gemeenschappelijke
regels en vrije handelsroutes zijn essentieel. Het is een strategisch
veiligheidsbelang om onze handel en handelsroutes en de toegang tot
grondstoffen veilig te stellen. De regels van het mondiale economische
systeem moeten worden versterkt, gerespecteerd en gehandhaafd.
Mondiale economische ketens moeten beschermd worden tegen piraterij,
cyberaanvallen, spionage, fraude, corruptie en alle vormen van georganiseerde criminaliteit.
Conflicten in het buitenland kunnen ons economische schade berokkenen.
Zo kunnen blokkades leiden tot (duurdere) alternatieve transportroutes of
tot hoge kosten voor beveiliging en verzekering. De territoriale conflicten
in de Oost-Aziatische en Zuid-Chinese Zeeën kunnen bijvoorbeeld de
Nederlandse doorvaart belemmeren en territoriale geschillen bemoeilijken de werkzaamheden van Europese energiemaatschappijen. Piraterij
kost volgens de Wereldbank wereldwijd 18 miljard euro per jaar. Bedreigingen van strategische aanvoerroutes raken aan de Nederlandse positie
van doorvoerland naar het Europese achterland, in het bijzonder de rol
van Rotterdam als doorvoerhaven.
Buitenlandse investeringen zijn van groot belang voor de Nederlandse
economie, waarvoor zo min mogelijk belemmeringen moeten worden
opgeworpen. Wel worden daarbij uiteraard de veiligheidsaspecten binnen
het daarvoor bestemde kader geborgd, waarbij het kabinet op passende
wijze zal reageren als het bestaande instrumentarium tekort schiet.
De Nederlandse economie is kwetsbaar als de voorzieningszekerheid van
energie en grondstoffen in het geding komt. Dit bedreigt onze functie als
draaischijf in distributienetwerken, onze industriële productiecapaciteit en
onze energievoorziening. Hogere grondstoffenprijzen hebben een negatief
effect op onze economische groei. Onze afhankelijkheid van fossiele
energiebronnen vergroot bovendien onze kwetsbaarheid.
Fosfaat is een niet hernieuwbare en essentiële grondstof voor al het
leven op aarde. Zonder fosfaat geen voedsel en dus geen leven.
Fosfaat dient primair voor de productie van kunstmest, maar wordt
in geraffineerde vorm ook toegevoegd aan voedingsmiddelen en
verwerkt in de chemische industrie. De ruwe grondstof, fosfaaterts,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

13

wordt maar op enkele plekken op aarde gevonden. De grootste
voorraad ligt in Marokko (33%), gevolg door China (25%) en veel
geringere voorraden worden gevonden in Irak, Algerije, Syrië, Zuid
Afrika, de VS en Rusland. De geografische concentratie van de
voorraden levert een groot risico op. De VS en China hebben hun
export aan banden gelegd en de Noord-Afrikaanse landen hebben in
de Arabische lente hun exportpositie zien stagneren, met uitzondering van Marokko. Een groot deel van de Marokkaanse voorraden
ligt echter in de instabiele westelijke Sahara. Europa is vrijwel
volledig afhankelijk van import.
Nederland is een internationaal internetknooppunt en heeft een van de
hoogste digitale dichtheden ter wereld. Nederland wil de Digital Gateway
naar Europa zijn. Een veilige, betrouwbare en open digitale infrastructuur
is daarvoor nodig. De steeds groter wordende afhankelijkheid van de
cyberinfrastructuur maakt Nederland echter ook kwetsbaar. Cybercriminelen en cyberterroristen kunnen het elektronisch betalingsverkeer
platleggen. Digitale aanvallen kunnen een groot maatschappelijk
ontwrichtend effect hebben. Nederland is vanwege zijn kenniseconomie,
open samenleving en internationale oriëntatie ook kwetsbaar voor
cyberspionage. Landen, organisaties en individuen zetten in toenemende
mate digitale middelen in om gevoelige politieke, militaire, wetenschappelijke en economische informatie in Nederland te stelen. Bedrijven en
overheden, waaronder inlichtingen- en veiligheidsdiensten, moeten
investeren om de digitale infrastructuur te beheren en te beveiligen.
III. Beleidsimplicaties
Nederland heeft wereldwijde belangen, maar onze invloed is beperkt en
onderhevig aan forse bezuinigingen op defensie en ontwikkelingssamenwerking en de opkomst van nieuwe reuzen in Azië, Zuid-Amerika en
Afrika. De financiële krapte dwingt ons tot het slimmer inzetten van toch al
beperkte middelen. Dit betekent dat we prioriteiten moeten stellen.
Nederland kijkt hierbij waar onze aanwezigheid de meeste toegevoegde
waarde heeft.
De veranderingen in de wereld om ons heen maken het nodig nieuwe
accenten te zetten in ons buitenlandse veiligheidsbeleid van de komende
jaren. Daarnaast blijft er uiteraard een aantal constanten in ons beleid.
Zo blijft Nederland investeren in een sterke trans-Atlantische band. De
NAVO blijft een cruciale pijler van het Nederlandse veiligheidsbeleid. De
trans-Atlantische as heeft Europa en Noord-Amerika decennialang
vrijheid, veiligheid en welvaart gebracht. De wederzijdse bijstandsclausule
(artikel 5) van het NAVO-verdrag en de afschrikking die hiervan uitgaat, is
onmisbaar voor onze veiligheid. De unieke eigenschappen van het
bondgenootschap rechtvaardigen de verwachting dat NAVO een
essentiële rol blijft spelen op het terrein van conflictpreventie, interventie,
beheersing en stabilisatie in gebieden waar de veiligheidsbelangen van
het bondgenootschap worden geraakt. Hieraan zal ook Nederland zijn
bijdrage moeten leveren, inclusief op het gebied van hard power.
Veiligheid heeft zijn prijs, ook in tijden van financiële krapte. De Nederlandse krijgsmacht moet daarom ook in de toekomst de mogelijkheid
behouden om aan de verschillende soorten interventies te kunnen
bijdragen. Als goede en betrouwbare partner moet Nederland ook
anderen van dienst zijn als ze een beroep op ons doen. Nederland levert
in dit verband bijvoorbeeld in 2017 weer een bijdrage aan de
NAVO-patrouillering boven de Baltische staten (Baltic Air Policing). Verder
worden momenteel Nederlandse Patriots ingezet in Turkije voor de
verdediging van het Turkse grondgebied en de bevolking tegen de
dreiging van raketten vanuit Syrië.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

14

Een andere constante van ons beleid is ons multilateralisme: als relatief
klein land met beperkte internationale invloed bereiken we via multilaterale weg vaak het meeste. Nederland ondersteunt daarom bijvoorbeeld
de VN-organisaties die werken aan de opbouw, handhaving en bevordering van vrede en aan behoud en duurzaam gebruik van natuurlijke
hulpbronnen. Nederland zet zich actief in voor de ontwikkeling van
Responsibility to Protect, bescherming van de burgerbevolking en
VN-resolutie 1325 over vrouwen in conflictgebieden. Nederland blijft zich
verder hardmaken voor het tegengaan van straffeloosheid en de bredere
erkenning van de rechtsmacht van het Internationaal Gerechtshof en het
Internationaal Strafhof. Samenwerking met andere landen en (regionale)
veiligheidsorganisaties is voor Nederland van groot belang. Veiligheidsgerelateerde dossiers worden bijvoorbeeld in toenemende mate met de
Afrikaanse Unie en Aziatische regionale fora (ASEAN, ASEM, ARF)
besproken. Het belang van deze fora neemt toe. Ook solidariteit blijft
centraal staan bij ons streven naar vrede, veiligheid en rechtsorde, vanuit
het besef dat we met elkaar leven in één gezamenlijke wereldgemeenschap. Onze welvaart en welzijn zijn gebaat bij een beter welbevinden van
anderen.
Naast deze constanten in het beleid legt het kabinet de volgende
accenten:
Beleidsaccent 1: meer Europese verantwoordelijkheid
In de multipolaire wereld is het relatieve gewicht van individuele
Europese lidstaten afgenomen. Om onze invloed te doen blijven gelden, is
een verdieping van de samenwerking met onze Europese partners nodig.
Europa zal meer verantwoordelijkheden moeten nemen. Ook om relevant
te blijven voor de VS en de rest van de wereld. Met Europa wordt hier
bedoeld zowel de Europese leden van de NAVO, EU lidstaten als de EU.
Een sterk Europa dat daadkracht uitstraalt en verantwoordelijkheid neemt,
ook op het terrein van veiligheid en defensie, is van belang voor een
stabiel internationaal stelsel en een sterke NAVO. Nederland neemt die
verantwoordelijkheid allereerst door een bijdrage aan de NAVO en het
GVDB te leveren die recht doet aan ons economische gewicht.
Het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de EU
is met het Verdrag van Lissabon en de komst van de Europese Dienst voor
Extern Optreden (EDEO) een robuuster instrument geworden. Door
meerjarige bijdragen aan stabilisatie en crisisbeheersing via civiele
missies en militaire operaties stelt de EU zich steeds nadrukkelijker als
«security provider» op. De Westelijke Balkan illustreert de ontwikkeling
van het GVDB. De Balkanoorlogen begin jaren negentig maakten duidelijk
dat de Unie de instrumenten ontbeerde om crises in de eigen regio te
bezweren en vormde de aanleiding voor het ontwikkelen van een
Europees veiligheids- en defensiebeleid. Sindsdien zijn er aanzienlijke
stappen gezet. De afgelopen jaren heeft de EU met haar missies en
operaties een leidende rol gespeeld in de internationale inspanningen om
vrede, veiligheid en stabiliteit te brengen in de Balkanregio.
Nederland wil de daadkracht van de EU op het gebied van veiligheid
verder vergroten. De EU levert met haar speciale vertegenwoordigers,
missies en operaties en OS-programma’s op het gebied van veiligheid,
politie en justitie een belangrijke bijdrage aan de stabiliteit en veiligheid
van landen. De EU vervult daarbij steeds vaker een voortrekkersrol.
Nederland wil hieraan bijdragen door missies te steunen en door betere
samenhang tussen de activiteiten van de verschillende EU-instellingen te
bepleiten.
Het groeiende diplomatieke gewicht van de EU blijkt ook uit het feit dat
het een essentiële gesprekspartner is bij regionale veiligheidsonder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

15

werpen als Iran en het vredesproces in het Midden-Oosten. Maar een
verdere versterking van de slagvaardigheid en het handelingsvermogen in
het externe optreden van de Unie is wenselijk.
Europa is er niet alleen voor de uitvoering van het veiligheidsbeleid.
Nederland gebruikt Europa steeds vaker als platform voor beleidsvorming, bijvoorbeeld op het gebied van cyber en grondstoffen. Samenwerken is het sterkst als het begint bij samen denken.
Nederland wil ook in Europa werken aan versterking van de transAtlantische band. Deze reikt verder dan de NAVO. Als er twee continenten
zijn met gedeelde waarden en belangen dan zijn dat Europa en NoordAmerika. Juist in een veranderende wereld zonder vanzelfsprekendheden,
is deze band essentieel. De trans-Atlantische samenwerking is divers en
intensief. De rol van de EDEO wordt hierin belangrijker. Nederland maakt
zich daarom in EU-verband hard voor een prominentere plaats voor
veiligheid in de trans-Atlantische dialoog. Dit vraagt om diplomatieke
coördinatie in Brussel en belangrijke hoofdsteden.
Het Nederlandse streven is dat Europa op veiligheidsterrein meer met één
stem spreekt. Dit zal uiteindelijk zijn beslag moeten krijgen op het
allerhoogste niveau, de VN-Veiligheidsraad. Nederland zal daarnaast
zelfstandig en via de EU de dialoog aangaan met de nieuwe grote actoren
op het wereldtoneel om hen te wijzen op het belang van de op regels
gebaseerde internationale rechtsorde en de verantwoordelijkheid die een
permanent lidmaatschap met zich meebrengt. Meer met één stem spreken
is ook het doel in andere (regionale) organisaties, zoals de OVSE.
Dat Europa en Europese landen een grotere verantwoordelijkheid op
veiligheidsterrein moeten nemen om hun belangen zeker te blijven
stellen, is gegeven de diverse veiligheidsontwikkelingen evident. Europa
staat voor de nodige uitdagingen, onder meer als gevolg van de diversiteit in opvattingen en de versnippering van de defensie-inspanningen.
Daar staat tegenover dat de EU beschikt over een breed instrumentarium
voor crisisbeheersing, met militaire, diplomatieke en economische
inzetmogelijkheden.
Verder wordt ingezet op defensiesamenwerking. Dit wordt steeds
belangrijker om in deze wereld voldoende slagkracht te behouden, mede
door de bezuinigingen op de defensiebegrotingen. Hier heeft niet alleen
Nederland mee te maken, maar ook vrijwel alle andere Europese landen.
Nederland wil meer samenwerken op het gebied van defensie om het
militaire handelingsvermogen te vergroten. Ons land en onze partners
kunnen hierdoor over nuttige middelen beschikken die we zelf niet kunnen
veroorloven. De marinesamenwerking met België en de landmachtsamenwerking met Duitsland wordt intensiever. Nederland onderzoekt daarnaast
de mogelijkheden van andere internationale samenwerkingsverbanden.
Nederland zoekt vooral samenwerking met landen waarmee het toch al
verbonden is.
Internationale coördinatie door NAVO en EU is essentieel bij het maken
van keuzes. Nederland zal zich hiervoor blijven inzetten. Ook politiek
gezien moet de samenwerking intensiever: gedeelde visies op veiligheidsgebied vormen immers de basis voor al dan niet (militair) interveniëren.
Nederland kan dit proces helpen bespoedigen en beïnvloeden door
belangrijke landen in Europa intensiever te consulteren, mee te bewegen
waar dat kan (politiek en militair) om daarmee ook meer recht van spreken
te hebben als een specifiek Nederlands belang in het geding is. Een goed
voorbeeld van succesvolle internationale militaire samenwerking is de
inzet van luchttransport van het European Air Transport Commando
(EATC) in Eindhoven voor de Franse militaire interventie in Mali. Een
ander voorbeeld is de oprichting van de Heavy Airlift Wing met C-17
Globemaster transportvliegtuigen in Hongarije.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

16

Beleidsaccent 2: focus op instabiele regio’s in nabijheid Europa
Met de toegenomen focus van de VS op Azië, zal Europa zelf meer
verantwoordelijkheid moeten nemen en zelf meer moeten investeren in
stabiliteit in de eigen omgeving. Vooral waar het gaat om conflictgebieden
in de halve ring rondom de Unie: Noord-Afrika, Sahel, Hoorn van Afrika,
het Midden-Oosten en de Kaukasus. Het gaat hierbij niet om een verdeling
in invloedssferen tussen de EU en de rest. Samenwerking met de VS en
andere landen zal in de praktijk het uitgangspunt blijven. Voor grotere
interventies kunnen we niet zonder de VS en de NAVO. Ook betekent dit
niet dat we ons uitsluitend op de schil rond Europa kunnen richten: zoals
de EU een beroep zal moeten kunnen blijven doen op de NAVO voor het
waarborgen van veiligheidsbelangen in onze directe omgeving, zullen de
VS en andere NAVO-partners een beroep moeten kunnen blijven doen op
Nederland en de Europese landen voor conflicten op grotere afstand. Ook
zijn transnationale dreigingen en de noodzakelijke aanpak ervan veelal
niet geografisch af te bakenen.
Maar wat er gebeurt aan de randen van de Europese Unie is direct
gerelateerd aan onze eigen veiligheid en welvaart. In de wetenschap dat
de huidige overgangsfase voor een aantal Arabische landen cruciaal is en
bepalend voor de stabiliteit aan de buitengrenzen van Europa in de
komende decennia, kiest Nederland nadrukkelijk voor geïntensiveerde
betrokkenheid bij deze regio. Door bij te dragen aan democratisering en
daarmee stabilisering van onze zuidelijke buurregio beperken we het
risico van illegale migratie en verkleinen we terroristische dreiging. Een
welvarende Arabische regio schept economische kansen, ook voor
Europa. Daarnaast zijn onze energiebelangen in de regio gediend bij
stabiel bestuur. Zo steunt Nederland de agenda onder het Europese
Nabuurschapsbeleid voor economische hervormingen, wederopbouw en
de verbetering van werkgelegenheid. Het wegnemen van handelsbarrières vormt hier een onderdeel van.
Partnerlanden van de NAVO en de EU kunnen hierbij een belangrijke rol
spelen. Nederland steunt de al langer bestaande agenda van de NAVO om
nauwer samen te werken met Arabische landen. Ten aanzien van
NAVO-missies en het bestrijden van gedeelde dreigingen als terrorisme,
proliferatie van massavernietigingswapens en falende staten heeft het
Bondgenootschap betrekkingen aangeknoopt met een aantal Arabische
landen. Dit heeft in 1994 geleid tot oprichting van de Mediterrane Dialoog
en in 2004 tot het Istanbul Cooperation Initiative. Vanuit deze samenwerking hebben diverse landen (Jordanië, Qatar en de Verenigde
Arabische Emiraten) bijgedragen aan Operatie Unified Protector van de
NAVO in Libië.
De huidige crisis in de Sahel, een regio in de nabijheid van de EU,
genereert fysieke en economische veiligheidsrisico’s voor Europa en
daarmee ook Nederland. In de Hoorn van Afrika zijn instabiliteit en
piraterij, in combinatie met onder meer de dreiging die daarvan uitgaat
voor de Nederlandse koopvaardij en de noodzaak om de grondoorzaken
op land aan te pakken, factoren die een actieve Nederlandse inzet
rechtvaardigen. Er zal zo geïntegreerd mogelijk worden gewerkt, met
zowel personele als financiële bijdragen, waar mogelijk via multilaterale
kanalen en zo nodig met bilaterale programma’s, met aandacht voor de
behoeften op korte termijn (bijvoorbeeld humanitair) en op lange termijn
(duurzame ontwikkeling). Ook blijven lokale capaciteitsopbouw en
nationaal «eigenaarschap» belangrijke uitgangspunten van de Nederlandse inzet. Die moeten ervoor zorgen dat de Afrikaanse actoren steeds
meer zelf hun verantwoordelijkheid nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

17

Beleidsaccent 3: Preventie
Voorkomen is niet alleen beter dan genezen, het is ook goedkoper. Naast
de aanpak van onveiligheid en fragiliteit stelt Nederland dan ook
pre-conflictmanagement centraal. Via bilaterale, particuliere en multilaterale kanalen stelt Nederland hiervoor middelen beschikbaar. Nederland
heeft hiervoor een aantal flexibele en vernieuwende manieren voor, zoals
het Budget Internationale Veiligheid en het Stabiliteitsfonds, dat al jaren
bijdraagt aan stabiliteit en vredesopbouw. Preventie vraagt allereerst om
vroegtijdige afstemming van belangen en doelen op basis van een
gezamenlijke analyse van de situatie in het land of de regio. Nederland
hecht daarom veel waarde aan een geïntegreerde en vroegtijdige analyse
(«early warning») en strategievorming («early action») voor (opkomende)
conflictgebieden, waar mogelijk in nauwe samenwerking met andere
landen en organisaties.
In het belang van een representatief en effectief multilateraal bestel, dat
zijn preventieve rol mondiaal optimaal kan spelen, bepleit Nederland
hervorming van de VN-Veiligheidsraad. Nederland vindt het belangrijk dat
de Veiligheidsraad een goede afspiegeling is van de veranderende
geopolitieke verhoudingen. Om zelf een bijdrage te leveren aan hervormingen en versterkingen van de internationale gemeenschap, heeft
Nederland zich kandidaat gesteld voor de Veiligheidsraad voor de periode
2017–2018. Met deze kandidatuur wil Nederland voor coherentie zorgen
met de Haagse juridische instellingen en de Nederlandse prioriteiten op
het gebied van onder andere de rechtstaat en mensenrechten verder
bevorderen. De Nederlandse kandidatuur voor een niet-permanente zetel
staat niet op gespannen voet met het Nederlandse doel op de langere
termijn om de Veiligheidsraad te hervormen, inclusief een permanente
EU-zetel.
Ook in de strijd tegen georganiseerde misdaad is preventie het meest
effectief. Nederland streeft naar het bewaken van de integriteit van
overheden in de betrokken landen, een stevig internationaal
anti-witwasregime en goede grensbewaking. Zwakke staten moeten
gestimuleerd worden hun rechtsstaat te versterken en hun weerbaarheid
te vergroten. In de Caribische regio bestrijdt onze kustwacht drugshandel,
illegale wapenhandel en vormen van illegale migratie. Verder draagt het
Koninkrijk onder andere met het bilaterale Forward Operating Locationsverdrag (FOL) met de VS bij aan drugsbestrijdingsvluchten in de regio.
Het Koninkrijk promoot daarnaast ook nauwere samenwerking op
regionaal veiligheidsgebied in de Caribische regio. In december 2012 sloot
de regering van het Koninkrijk met de Organisatie van Amerikaanse
Staten (OAS) het MoU «multidimensionale veiligheid». Dit vormt de basis
voor meer informatie-uitwisseling en coördinatie van activiteiten tegen
georganiseerde misdaad, drugs-, wapen-, en mensenhandel en terrorisme
in de regio.
Preventief optreden is ook van belang bij nieuwe uitdagingen als gevolg
van klimaatverandering, schommelende voedselprijzen en uitputting van
natuurlijke hulpbronnen, waaronder waterschaarste. Deze bronnen van
(gewapende) conflicten moeten in een zo vroeg mogelijk stadium worden
aangepakt onder meer in multilateraal verband. UNEP en andere
VN-onderdelen dienen een actieve rol te spelen bij «early warning» en
«early action», en kunnen internationale afspraken over natuurlijke
hulpbronnen bevorderen. Internationale afspraken over behoud en
duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen vormen een belangrijk
element in vredesbesprekingen. Daarbij ontstaan nadrukkelijk ook kansen
voor Nederland en het Nederlandse bedrijfsleven. Zo kan het bedrijfsleven
bijdragen aan innovatieve oplossingen voor het vergroten van voedselzekerheid, energietoegang en groene groei. Het topsectorenbeleid van de
regering biedt hiervoor mogelijkheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

18

Nederland investeert daarnaast steeds meer in preventieve maatregelen
tegen cybercrime, cyberspionage en digitale oorlogvoering. Zo maakt
Nederland zich hard voor de verdere ratificering en globalisering van het
Cybercrimeverdrag (verdrag van Boedapest). Het cyber defence beleid
van de NAVO gaat mede op aandringen van Nederland in op de noodzaak
van intensievere informatie-uitwisseling, het ontwikkelen van een
gezamenlijke dreigingsanalyse en het belang van EU-NAVO samenwerking. Daarnaast vindt Nederland dat de NAVO op termijn een doctrine
voor cyber security moet ontwikkelen. Met een Europese kopgroep van
landen heeft Nederland een belangrijke bijdrage geleverd aan de EU cyber
security strategie, die een integrale aanpak voorstaat (publiek-privaat,
civiel-militair). Met deze kopgroep en andere landen zoals de VS en
Australië werkt Nederland actief aan gedragsnormen en dringt ook in de
VN en OVSE aan op adequate maatregelen.
Een effectief preventief beleid gericht op terrorismebestrijding ten slotte,
richt zich niet alleen op het voorkomen van daadwerkelijke aanslagen
maar ook op het wegnemen van de voedingsbodems van terrorisme. De
aanpak van de oorzaken van onveiligheid en een grotere nadruk op
conflictpreventie elders in de wereld is dan ook een belangrijke manier
om bedreigingen van de Nederlandse veiligheid tegen te gaan. Het
kabinet vindt dat de bestrijding van terrorisme altijd moet gebeuren
binnen de kaders van de rechtsstaat en met respect voor de fundamentele
vrijheden van burgers.
De sleutel tot het voorkomen van radicalisering en terrorisme ligt voor
een groot deel in het buitenland. Versterking van de wetgevende,
opsporings- en justitiële capaciteit in andere landen is daarbij essentieel.
Nederland zal daartoe in het Global Counter Terrorism Forum (GCTF)
blijven bijdragen aan de opbouw van middelen en kennis voor contraterrorisme in risicovolle landen, bijvoorbeeld door het uitzenden van experts.
Nederland wil initiatieven bevorderen die gewelddadige radicalisering
moeten helpen voorkomen door een tegenwicht te bieden aan radicale
invloeden. Zo worden met verschillende communicatiemiddelen
(onderwijs, tv- en radioprogramma’s) jongeren gestimuleerd hun blik te
verbreden en onvrede met overheid of andersdenkenden niet te uiten in
geweld en radicalisering. De Nederlandse focus ligt daarbij op NoordAfrika en de Sahel, de Hoorn van Afrika en het Midden-Oosten.
Preventie is ook het meest effectieve middel tegen nucleair terrorisme. De
kans dat een terroristische aanslag met nucleaire middelen daadwerkelijk
plaatsvindt, is weliswaar erg klein, maar de impact van zo’n aanslag zou
catastrofaal zijn. Nederland streeft er met een grote groep andere landen
naar dat splijtstofmateriaal waarmee een kernwapen gemaakt kan worden
niet in verkeerde handen valt. Dat betekent dat overbodig materiaal zoveel
mogelijk wordt vernietigd, benodigd materiaal is beveiligd en het
internationale toezicht hierop wordt verscherpt. Om aandacht te vragen
voor dit probleem en spoedige voortgang te boeken is de tweejaarlijkse
Nuclear Security Summit in 2010 in het leven geroepen. Na de VS (2010)
en Zuid-Korea (2012) organiseert Nederland deze top in 2014.
Beleidsaccent 4: Ontwapening en wapenbeheersing
Nederland streeft naar het uitbannen van massavernietigingswapens.
Nucleaire ontwapening is daarbij een belangrijke prioriteit voor
Nederland. Nederland is voorstander van een wederzijdse benadering van
ontwapening waarbij onderhandelingen zich uitstrekken over alle
categorieën kernwapens. Ook de NAVO heeft zich uitgesproken voor het
creëren van de omstandigheden voor een wereld zonder kernwapens in
overeenstemming met de doelstellingen van het Non-Proliferatie Verdrag
(NPV). De doctrine van de NAVO is mede gebaseerd op nucleaire
afschrikking en geeft aan dat de NAVO een nucleair bondgenootschap
blijft zolang nucleaire wapens bestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

19

De NAVO steunt het streven van de VS en de Russische Federatie in hun
wederzijdse pogingen te komen tot strategische stabiliteit, verbeterde
transparantie en een verdere reductie van hun kernwapenarsenalen.
Nederland zet zich binnen het bondgenootschap en ook in VN-kader in
voor het creëren van de juiste voorwaarden voor ontwapening en het
bevorderen van de discussie hierover. Nederland wil hiertoe concrete,
pragmatische stappen zetten. Zoals het vergroten van transparantie
rondom kernwapenarsenalen, waar Nederland zich voor inzet onder meer
in NAVO-verband en in het kader van het Non-Proliferation and Disarmament Initiative (NPDI). Of door het vergroten van het vertrouwen
tussen onderhandelingspartijen, in de praktijk de VS en de Rusland,
waaraan Nederland vooral binnen NAVO-kader een faciliterende bijdrage
wil leveren.
Nederland probeert daarnaast in onder meer NPV-, NPDI- en NAVO-kader
een debat te stimuleren over de rol van kernwapens in militaire doctrines
en wat de mogelijkheden zijn die rol te verkleinen. Ook hecht Nederland in
het kader van ontwapening en het bevorderen van transparantie en
stabiliteit aan het terugdringen van het aantal tactische nucleaire wapens
in heel Europa. Mede op Nederlands aandringen, staat dit onderwerp
stevig op de internationale agenda en biedt de in 2012 overeengekomen
NAVO-doctrine hiertoe enkele openingen.
Een belangrijk element hierbij is de versterking van de internationale
juridische orde. Naast de universalisering van de belangrijkste bestaande
verdragen en overeenkomsten op het gebied van ontwapening als
non-proliferatie, is de start van onderhandelingen over een verdrag dat de
productie van splijtstofmateriaal voor explosieve doeleinden (Fissile
Material Cut-Off Treaty) voor Nederland een prioriteit. Ook zet Nederland
zich in voor versterking van de werking van het waarborgensysteem van
het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) voor nucleair
materiaal, waarbij de combinatie van een Comprehensive Safeguards
Agreement met een Additioneel Protocol dé maatgevende standaard voor
verificatie door het IAEA is. Verder richt Nederland zich op inwerkingtreding van het geamendeerde Verdrag Fysieke Beveiliging, dat regels
stelt op het terrein van de beveiliging van nucleair materiaal. Dit is niet
alleen van belang voor non-proliferatie maar ook voor het tegengaan van
nucleair terrorisme en daarmee ook van belang in verband met het
Nederlandse gastheerschap van de Nuclear Security Summit in 2014.
Op het terrein van non-proliferatie zet Nederland zich niet alleen in voor
een versterking van het juridisch systeem, maar ook van de handhaving
en naleving ervan. Dit betekent enerzijds versterking van de organisaties
die zich daar mee bezig houden maar ook doortastend optreden wanneer
de regels worden overtreden. In het geval van het NPV gaat het daarbij
vooral om Iran en Noord-Korea. De geloofwaardigheid van het NPV in het
algemeen vereist dit. Nederland zet zich in voor versterking van het
nalevingstoezicht en verscherping van de voorwaarden waaronder
nucleaire samenwerking mag plaatsvinden. Ook de uitgesproken
Nederlandse steun voor het Chemische Wapens Verdrag (CWC) en het
Biologische en Toxine Wapens Verdrag (BTWC) valt onder het versterken
van de handhaving en naleving van het internationale systeem van
non-proliferatie van massavernietigingswapens. Nederland is gastland
van de OPCW, de organisatie die toeziet op de juiste toepassing en
handhaving van de bepalingen van het CWC.
Exportcontroleregimes zijn een belangrijk element in het voorkomen van
proliferatie. Nederland streeft naar een continue versterking van deze
regimes. De inlichtingen- en veiligheidsdiensten doen actief onderzoek
naar proliferatiegerelateerde activiteiten en het vergaren van informatie
over programma’s van massavernietigingswapens en overbrengingsmiddelen van landen van zorg. Ook richten zij zich op het tegengaan van
verwervingsactiviteiten in of via Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

20

Hoewel de Nederlandse inzet voor het Europese handelsbeleid in
algemene zin gericht is op een zo vrij mogelijke handel volgens gemeenschappelijke regels en het wegnemen van tarifaire en non-tarifaire
handelsbelemmeringen, zijn bij de uitvoer van strategische goederen
(militaire goederen en dual-use goederen) systematische handelscontroles onvermijdelijk. Het is zowel in het belang van de internationale
rechtsorde als in het Nederlandse veiligheidsbelang om zeker te stellen
dat deze goederen of technologieën geen bijdrage leveren aan regionale
of interne conflicten, mensenrechtenschendingen of de ontwikkeling en
productie van massavernietigingswapens. Ook op het gebied van
conventionele wapens is Nederland van mening dat een goede afweging
moet worden gemaakt tussen een zo vrij mogelijke handel enerzijds en de
mogelijke misbruik van deze wapens anderzijds. Mede hierdoor streeft
Nederland naar een zo snel mogelijke ondertekening en (algemene)
ratificatie van het onlangs in VN-kader overeengekomen Wapenhandelsverdrag (Arms Trade Treaty, ATT).
Beleidsaccent 5: Geïntegreerde benadering
Herstel van vrede, veiligheid en rechtsorde is in veel gevallen zowel een
«eerste levensbehoefte» voor mensen in fragiele staten en landen in
conflict, als een Nederlands economisch of veiligheidsbelang. Zonder
veiligheid, geen ontwikkeling. Zonder ontwikkeling, geen veiligheid. In
een groot aantal fragiele staten en conflictlanden kan of wil de staat de
veiligheid niet garanderen en is een vorm van internationale interventie of
ondersteuning nodig om de veiligheid en stabiliteit te herstellen. Het
onder controle brengen van een crisis met hulp van de internationale
gemeenschap is complex. Inzet van alleen militaire middelen is onvoldoende.
Recente ervaringen in Bosnië, Irak, Libië, Kosovo en Afghanistan hebben
laten zien dat de aanpak alleen effectief is als de instrumenten van
defensie, diplomatie, ontwikkelingssamenwerking, politie, justitie en
handel gecoördineerd worden ingezet. Ook het aantal betrokken actoren is
daarmee gegroeid. Daarnaast heeft de ervaring geleerd dat effectieve
crisisbeheersing een kwestie is van de lange adem. Met andere woorden,
het gaat niet alleen om de conflictfase zelf, maar juist ook om voldoende
aandacht voor preventie, wederopbouw en een goede overdracht van de
acute stabilisatie met militaire middelen naar de lange-termijn stabilisatie
met civiele inzet. Alleen zo kan de (in praktijk vaak nog grote) kans op
terugval naar conflict wordt verkleind.
Een goed voorbeeld is de bestrijding van piraterij in de Golf van Aden, die
niet los kan worden gezien van de Nederlandse inspanningen voor het
bestrijden van de oorzaken van instabiliteit. Nederland steunt economische zelfredzaamheid en opbouw van de rechtsstaat in Somalië en de
regio. De oplossing voor het probleem van piraterij ligt immers uiteindelijk niet op zee, maar op het land.
Deze inzichten hebben de roep om samenwerking en samenhang in de
afgelopen jaren versterkt. Het inzicht dat een inzet pas effectief is als de
verschillende delen van het geheel goed tot hun recht komen wordt zowel
nationaal als internationaal inmiddels breed gedeeld. De «geïntegreerde
benadering», de «comprehensive approach» en de «3D-aanpak» zijn veel
gehoorde termen. De begrippen gaan alleen pas in de praktijk iets
betekenen als zij worden vertaald naar concrete acties. Nederland heeft –
onder andere op basis van ervaringen in Afghanistan (Uruzgan en
Kunduz) en de actieve inzet op ontwikkelingssamenwerking – een ruime
kennis en ervaring opgebouwd in het hanteren van de geïntegreerde
benadering van crisisbeheersing.
Voor een effectieve aanpak is het van belang dat Nederland van geval tot
geval de optimale mix van diplomatieke, militaire en ontwikkelingsinstrumenten vindt. Er staan de overheid diverse instrumenten ter beschikking:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

21

diplomatie en activiteiten in het politieke domein, inzet van de krijgsmacht
en inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bijdragen op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking en inzet op andere bestuurlijke terreinen,
zoals de rechterlijke macht en politie.
Het Nederlandse netwerk van meer dan honderd vertegenwoordigingen
in het buitenland is een belangrijke toegevoegde waarde als ogen en oren
van de Nederlandse overheid. De krijgsmacht kan een belangrijke bijdrage
leveren aan hervorming van de veiligheidssector in bepaalde conflictgebieden, zoals ook Nederlandse politiefunctionarissen steeds vaker
trainingen verzorgen om het vaak zwakke politieapparaat ter plaatse te
versterken. Nederland zendt ook civiele deskundigen uit voor de bevordering van veiligheid, rechtsorde en goed bestuur – zowel, voor, tijdens en
na crisissituaties. Voor de internationale veiligheidsbelangen van
Nederland is ook een stevige en onafhankelijke Nederlandse inlichtingenpositie van fundamenteel belang, of het nu gaat om voorkomen van
terrorisme, tegengaan van spionage, beschermen tegen digitale
aanvallen, het doorgronden van intenties van een aantal landen, inzicht in
capaciteitsontwikkeling van «opposing forces» of risico’s van proliferatie
van massavernietigingswapens. Met ontwikkelingssamenwerking draagt
Nederland bij aan het bevorderen van veiligheid en rechtsorde in
ontwikkelingslanden. Het gaat hierbij onder meer om het versterken van
legitieme en capabele overheden en het bevorderen van werkgelegenheid
en basisvoorzieningen. Via de bijdrage op het terrein van ontwikkelingssamenwerking zit Nederland ook aan tafel bij internationale organisaties,
waar dus ook de Nederlandse belangen in brede zin vertegenwoordigd
kunnen worden.
Een geïntegreerde benadering houdt ook in dat de werkzaamheden van
Nederlandse militairen, politiemensen, juristen, ondernemers, maatschappelijke organisaties, civiele deskundigen en diplomaten steeds beter op
elkaar worden afgestemd in conflictgebieden. Dat geldt niet alleen voor
het werken in het veld, de samenwerking begint in Den Haag. Er wordt
nauw afgestemd tussen departementen onderling en met externe actoren,
zoals maatschappelijke organisaties. Ook in de planning is een geïntegreerde benadering vereist. Een gezamenlijke analyse, waarbij alle
relevante departementen en instanties betrokken zijn, is een belangrijke
eerste stap. Als besloten is een bijdrage te leveren is vervolgens een
goede nulmeting van de situatie essentieel. Alleen op basis van analyse
en meting kan een plan voor de overdracht aan de lokale (en waar nodig
internationale) gemeenschap worden opgesteld en uitgevoerd. Tot slot zal
er voldoende aandacht moeten zijn om door een degelijke, gezamenlijke
evaluatie lessen te leren en die ook te vertalen naar de praktijk – zoals dat
ook gedaan is na de missies in Uruzgan en Kunduz.
Nederland zal de beschikbare instrumenten niet per definitie tegelijkertijd
of allemaal inzetten. De inzet verschilt per situatie en zou ook slechts één
beleidsterrein kunnen beslaan. Alleen waar een Nederlandse bijdrage
meerwaarde heeft leveren we mensen en middelen. Waar het om gaat is
dat onze civiele en militaire instrumenten zijn ingebed in een breder
beleid gericht op behoorlijk bestuur, veiligheid en ontwikkeling voor de
langere termijn. Ook internationaal wordt dit erkend. In de meeste
gevallen zal de verantwoordelijkheid voor de geïntegreerde aanpak dan
ook belegd zijn bij een internationale organisatie (VN, EU, NAVO) en is
hun onderlinge coördinatie of samenwerking van groot belang. Afgezien
van de eigen (personele) bijdrage zal Nederland dus ook invloed willen
uitoefenen op het ontwerp en de uitvoering van internationale interventies, waar mogelijk en nodig financiële impulsen geven en via
bilaterale en multilaterale diplomatieke kanalen aandacht vragen voor een
samenhangende aanpak van crises.
Het belang van de geïntegreerde benadering bij internationale crisisbeheersingsoperaties en vredesmissies komt eveneens tot uiting in een
nieuw Budget Internationale Veiligheid. Met dit budget zal een nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

22

impuls worden gegeven aan effectieve en samenhangende inzet van
militaire, diplomatieke en ontwikkelingsactiviteiten om (escalatie van)
conflicten in en tussen landen te helpen voorkomen en bij te dragen aan
veiligheid, stabiliteit en de opbouw van deze landen.
Beleidsaccent 6: samenwerking met de private sector
Om de economische veiligheidsbelangen van Nederland te beschermen is
economische diplomatie, samenwerking met het bedrijfsleven en
uitwisseling van kennis en kunde bij bedrijven en kennisinstellingen
noodzakelijker dan ooit.
De kennis en technologie waarover het bedrijfsleven beschikt is bijvoorbeeld nodig om de digitale veiligheid te beschermen. Samenwerking
tussen overheden en bedrijven vormt de kern van het Nederlandse
cyberbeleid. ICT-infrastructuur, -producten en -diensten worden voor het
grootste deel geleverd door ondernemingen. Maar een werkend, veilig
internet is niet alleen voor het bedrijfsleven van belang. Er is ook een
groot maatschappelijk belang. Nederland beschermt daarom zijn vitale
infrastructuur door een strategische aanpak met de Nationale Cyber
Security Strategie en de publiek-private Cyber Security Raad. Daarnaast
zet Nederland in op operationele samenwerking, bijvoorbeeld het
internationaal versterken van detectie en het delen van best practices,
instrumenten en gegevens met overheden en private partijen, inclusief
versterking van het operationele Computer Emergency Response Team
(CERT) netwerk.
Samenwerking tussen de publieke en private sector is ook belangrijk bij
het voorkomen van schaarste van natuurlijke hulpbronnen. Het is primair
aan het bedrijfsleven zelf om de toegang tot grondstoffen veilig te stellen.
Maar de overheid kan een aanvullende taak hebben als zich nijpende
problemen voordoen. Ook economische diplomatie speelt in dit kader een
belangrijke rol. Niet alleen via handelspolitiek, maar ook door politieke en
economische relaties met belangrijke landen zoals Rusland en Noorwegen
en regio’s zoals de Golfregio.
Als grondstoffen een politiek onderwerp worden, neemt Nederland
maatregelen. Dit doen we waar mogelijk en opportuun via de EU. Samen
met de EU bevordert Nederland het bestuur, de stabiliteit en het investeringsklimaat in landen met veel grondstoffen. We bevorderen ook
internationale (financiële) transparantie.
Voor wat betreft energie, kiest Nederland voor duurzame en verantwoorde
winning van met name gas. We gaan daarbij uit van standaarden van de
OESO en het Internationaal Energieagentschap (IEA), zodat grondstoffen
op een verantwoordelijke, sociale en milieuvriendelijke manier worden
gedolven. Door wereldwijd in te zetten op gas als transitiebrandstof van
vervuilende naar schone energie, draagt Nederland bij aan het beperken
van klimaatverandering. Daarnaast stimuleert het kabinet met het
bedrijfsleven ontwikkeling van nieuwe duurzame technologie.
Ook piraterijbestrijding tot slot is een zaak van overheid én bedrijfsleven.
Nederland zal met de inzet van Vessel Protection Detachments op
Nederlandse koopvaardijschepen voor militaire beveiliging van
overheidswege blijven zorgen in de strijd tegen piraterij, maar ook de
maritieme sector moet haar verantwoordelijkheden blijven nemen. Private
beveiligers zullen ook een deel van de beveiligingstaak op zich gaan
nemen.
Samenvatting/conclusie
Veiligheid is geen vanzelfsprekendheid. Het vraagt continue inzet om een
veilige wereld en daarmee een veilig Nederland mogelijk te maken.
Economische ontwikkeling en de opkomst van nieuwe grootmachten
zorgen ervoor dat Azië, Latijns-Amerika en Afrika aan invloed winnen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

23

het wereldtoneel. Door snelle technologische ontwikkeling, digitalisering
en mondialisering zijn we steeds nauwer met elkaar verbonden. Dit brengt
kansen met zich mee, maar ook nieuwe dreigingen. Naast traditionele
thema’s als territoriale veiligheid, wapen- en conflictbeheersing wordt de
internationale veiligheidsagenda beheerst door onderwerpen als cyber
security, piraterij, (nucleair) terrorisme en veiligheidsvraagstukken
gerelateerd aan water-, grondstoffen- en energievoorziening.
Wat er in de wereld om ons heen gebeurt, raakt direct aan onze eigen
veiligheid en welvaart. Om onze strategische veiligheidsbelangen veilig te
stellen in het licht van de veranderingen in de internationale omgeving en
de bezuinigingstaken waarvoor dit kabinet zich geplaatst ziet, moeten we
accenten leggen en beperkte middelen efficiënter inzetten.
De accenten die het kabinet wil leggen zijn:
• Meer Europese verantwoordelijkheid: door het afnemende
relatieve gewicht van individuele Europese landen is een verdieping
van de samenwerking met Europese partners nodig. Ook om relevant
te blijven voor de VS en de rest van de wereld. Een sterke EU die ook
verantwoordelijkheid neemt op het terrein van veiligheid en defensie is
van belang voor een stabiel internationaal stelsel en een sterke NAVO.
Dit betekent ook meer defensiesamenwerking met andere Europese
landen om ons militaire handelingsvermogen te vergroten en
voldoende slagkracht te behouden.
• Meer focus op instabiele regio’s nabij Europa: wat er gebeurt aan
de randen van de Europese Unie heeft directe gevolgen voor onze
eigen veiligheid en onze economische belangen. Het aantal conflicten
is de afgelopen twee decennia wereldwijd gedaald, maar in de schil
rond Europa is het aantal instabiele regio’s juist toegenomen. De
situatie in Syrië en Mali – en in bredere zin de toegenomen instabiliteit
en radicalisering in het Midden-Oosten en Noord-Afrika – is aanleiding
tot zorg. Europa zal meer verantwoordelijkheid moeten nemen en
meer moeten investeren in stabiliteit in de eigen omgeving.
• Preventie: dat voorkomen beter is dan genezen, en vaak aanzienlijk
goedkoper, geldt ook voor veiligheid. Dit ligt voor de hand bij een
onderwerp als terrorisme en wapenbeheersing, maar is ook essentieel
bij crisismanagement, conflictpreventie en uitputting van natuurlijke
hulpbronnen. Aandacht voor menselijke veiligheid en respect voor
mensenrechten als essentiële voorwaarde voor vrede en stabiliteit zijn
daarbij voor Nederland cruciaal.
• Ontwapening en wapenbeheersing: proliferatie van massavernietigingswapens en rakettechnologie geeft steeds meer reden tot zorg.
Een nog actievere inzet van Nederland is daarom nodig voor de
versterking van het internationale juridische kader gericht op nonproliferatie en ontwapening. Uiteindelijke doel is het geheel uitbannen
van massavernietigingswapens, inclusief nucleaire wapens.
• Geïntegreerde benadering: aan crises liggen vaak vele oorzaken ten
grondslag. Duurzame veiligheid ontstaat dan ook niet door aan één
knop te draaien. Het geïntegreerd inzetten van het beschikbare
instrumentarium – diplomatie, ontwikkelingssamenwerking, defensie,
politie, justitie en handel – biedt de beste kansen op blijvende
resultaten. Dit inzicht krijgt – mede dankzij Nederlandse inzet – steeds
meer weerklank bij andere landen en organisaties.
• Samenwerking met de private sector: economische veiligheid is
een integraal onderdeel van ons veiligheidsbeleid. Het Nederlandse
bedrijfsleven heeft ogen en oren èn belangen over de hele wereld.
Afspraken die wij maken met het bedrijfsleven vergroten onze
veiligheid. Zo is de kennis en techniek van bedrijven nodig om een
veilige digitale wereld dichterbij te brengen. Cyber security is een zaak
van overheid èn bedrijfsleven. Datzelfde geldt voor energievoorzieningszekerheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

24

Naast deze accenten blijft er uiteraard een aantal constanten in ons beleid.
De trans-Atlantische samenwerking blijft cruciaal voor de brede veiligheid
van Nederland. Als relatief klein land met beperkte internationale invloed
blijven we ook inzetten op multilaterale samenwerking in vele andere
verbanden en organisaties. Een succesvol veiligheidsbeleid heeft alleen
kans van slagen als we samenwerken met andere landen, internationale
en maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Een actieve inzet
voor wereldwijde stabiliteit, solidariteit en veiligheid is tevens welbegrepen eigenbelang. Want moderne dreigingen laten zich weinig gelegen
liggen aan grenzen of dijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 694, nr. 1

25