Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

29 453

Woningcorporaties

Nr. 303

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN EN RIJKSDIENST
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 maart 2013
Hierbij doe ik uw Kamer een inhoudelijke kabinetsreactie op de eindrapportage van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties
toekomen.
Bij brief1 van 28 februari 2012 is door mijn ambtsvoorganger, naar
aanleiding van de situatie bij Vestia, aangegeven te overwegen om een
onafhankelijke commissie in te stellen die nadenkt over een herijking van
de kaderstelling en het toezicht bij woningcorporaties. Bij brief2 van 5 april
2012 is de Kamer geïnformeerd over de inhoud van de opdracht aan deze
commissie. Bij brief3 van 14 januari 2013 heb ik uw Kamer de eindrapportage van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties,
bestaande uit de heren mr. R.J. Hoekstra (voorzitter), prof. dr. L.H. Hoogduin en prof. dr. ir. J. van der Schaar, aangeboden. In deze aanbiedingsbrief heb ik geschreven dat een inhoudelijke reactie op het rapport
naderhand zou volgen en dat daarbij tevens zou worden aangegeven
welke elementen op korte termijn betrokken kunnen worden bij de
herziening van de Woningwet en de aanpassing van dit wetsvoorstel, dat
reeds bij de Eerste Kamer voorligt, door middel van een novelle.
De Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties (voortaan «de
Commissie» te noemen) heeft zich, zoals zij zelf in haar rapportage
aangeeft, «in haar taakopvatting beperkt tot de toezichtstructuur in het
bestaande stelsel van toegelaten instellingen met een hybride karakter.»
Voordat ik nader inga op de aanbevelingen die daaruit voortvloeien wil ik
eerst enkele opmerkingen maken over de ontwikkelingen in dat bestel zelf.
Vervolgens ga ik, in samenhang met het advies van de Commissie, in op
de voorgenomen herpositionering van het toezicht. Tenslotte ga ik
specifiek in op de aanbevelingen van de Commissie.

1

Kamerstuk 29 453, nr. 227.
Kamerstuk 29 453, nr. 243.
3
Kamerstuk 29 453, nr. 286.
2

kst-29453-303
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

1

Sinds de financiële verzelfstandiging na de brutering in 1995 hebben
woningcorporaties jarenlang, als gevolg van prijsstijgingen op de
woningmarkt, te maken gehad met een grote waardetoename van hun
bezit. Door de «volkshuisvestelijke woningwaardering» (bedrijfswaarde)
van het CFV kwam dit in hun formele vermogenspositie echter niet goed
tot uiting. Veelal werd bij verkoop van bestaand bezit een forse boekwinst
gerealiseerd, die vervolgens werd ingezet ter financiering van de
onrendabele top van investeringen. Corporaties zowel als lokale partijen
waren zich doorgaans goed bewust van deze «stille reserves». Mede
hierdoor kon er druk ontstaan op corporaties om een breder takenpakket
op zich te nemen. Ook vanuit corporaties zelf groeide niet zelden de wens
om te komen tot een «breed maatschappelijk ondernemerschap». Dit
werd nog versterkt door de schaalvergroting binnen de corporatiesector,
voornamelijk door de vele fusies die hebben plaatsgevonden. Als gevolg
van deze ruimere taakopvatting zijn corporaties zich soms gaan begeven
op terreinen waar niet hun kernexpertise (de bouw en verhuur van sociale
huurwoningen) zit, en die mede daardoor meer risico’s met zich
meebrengen. Tevens namen jarenlang de uitgaven per woning stevig toe,
waarbij het onduidelijk was in hoeverre dit samenhing met toegevoegd
maatschappelijk nut, onbeïnvloedbare externe kosten of met een
afnemende efficiëntie in de bedrijfsvoering. De Commissie stelt in haar
rapportage onder meer dat «... de financiële prikkel bij woningcorporaties
om kosten- en beleidsefficiënt te opereren beperkt wordt doordat zij zich
niet de opbrengsten van efficiënt gedrag kunnen toe-eigenen». In de
novelle op de herziene Woningwet zal ik in dit licht en gezien het
regeerakkoord komen tot aanvullende maatregelen.
In het regeerakkoord is onder meer aangegeven dat de positie van een
aantal Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) opnieuw wordt bezien, mede
in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid op het betreffende
beleidsterrein. Dit raakt ook de positie van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en de in het wetsvoorstel herziening Woningwet opgenomen Financiële Autoriteit woningcorporaties (FAw). De Commissie stelt in
haar rapportage onder meer dat de minister altijd verantwoording moet
kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken, ook als deze
worden gedaan door organisaties buiten het Rijk. De minister is verantwoordelijk voor handhaving van de eisen die op grond van de Woningwet
aan woningcorporaties («toegelaten instellingen») worden gesteld. De
Commissie concludeert dat overheidstoezicht en ministeriële verantwoordelijkheid in deze onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Daarbij kan het
financiële toezicht, volgens de Commissie, in een ZBO plaats vinden.
Daarnaast is de Commissie van oordeel dat sprake moet zijn van een
inhoudelijke aanscherping van dit toezicht, dat het financiële toezicht ook
de governance-, integriteits- of rechtmatigheidsaspecten op het financiële
terrein bevat, dat de saneringsfunctie niet in deze ZBO moet worden
ondergebracht, en dat er op het departement onafhankelijk toezicht op de
betreffende ZBO wordt ingericht. De Commissie onderschrijft de huidige
positionering van het volkshuisvestelijke toezicht bij de minister, maar is
daarbij van mening dat deze zou moeten worden belegd bij een inspectie
die zelfstandig en onafhankelijk van de beleidsdirectie opereert. Daarnaast
vraagt de Commissie om meer aandacht voor de communicatie en
informatie-uitwisseling tussen de bij het toezicht betrokken partijen
(CFV/FAw, Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), minister en
saneringsinstelling).
Het lag in het voornemen van de regering om het huidige ZBO CFV om te
vormen naar het ZBO FAw. Dit is opgenomen in het thans bij de Eerste
Kamer voorliggende wetsvoorstel Herzieningswet. Volgens het wetsvoorstel zou de FAw de volgende taken krijgen: het financieel toezicht, het
toekennen van (en heffen ten behoeve van) saneringssteun en project-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

2

steun, en (aflopend) het afwikkelen van de bijzondere projectsteun voor
de wijken. Ik kom op dit punt tot een gewijzigd voornemen.
Overwegende dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle moet zijn
gewaarborgd, en dat er een grote inhoudelijke samenhang is tussen de
diverse aspecten waarop het toezicht zich richt die een intensieve
communicatie en informatie-uitwisseling vereisen, wil ik bij novelle op de
herziene Woningwet het financiële toezicht niet langer opdragen aan het
ZBO, maar onderbrengen in een separate, van de beleidsfunctie onafhankelijk opererende dienst onder ministeriële verantwoordelijkheid. De
onafhankelijkheid van de beleidsfunctie zal organisatorisch worden
vormgegeven door deze toezichtdienst niet onder het directoraat-generaal
wonen en bouwen te laten vallen. Daarbij zal ik tevens borgen dat de
diverse vormen van toezicht op een dusdanige wijze uitgewerkt worden
dat het specifieke karakter van zowel het financieel als het volkshuisvestelijk toezicht goed tot zijn recht kan komen. Deze vormen van toezicht
zullen gescheiden blijven.
De taak van het huidige ZBO-CFV wordt daarbij beperkt tot de sanering
van toegelaten instellingen en de beide genoemde taken op het gebied
van projectsteun. Er wordt daarmee geen nieuwe organisatie voor
saneringstaken opgericht, zoals de Commissie voorstelt, want het verder
vergroten van het aantal bij toezicht betrokken organisaties acht ik niet
wenselijk. Overeenkomstig het advies van de Commissie komen de
toezicht- en saneringsfunctie wel bij verschillende organisaties te liggen.
Ik meen dat met deze herpositionering van het externe toezicht een
duurzame basis wordt gelegd voor een goed werkend extern toezicht op
woningcorporaties.
Het is daarbij mijn inzet dat het ministerie en het CFV de reeds in gang
gezette verscherping van het toezicht en de risicogerichte benadering in
het externe volkshuisvestelijke en financiële toezicht de komende tijd met
kracht voortzetten en verder uitbouwen in de aanloop naar de nieuwe
voorziene departementale organisatie. Uitgangspunt voor het in gang te
zetten traject is behoud en verdere ontwikkeling van de bij het ministerie
en het CFV opgebouwde expertise.
In het vervolg van deze brief ga ik, ter wille van de helderheid, in op de
aanbevelingen die de Commissie doet in de volgorde waarin zij in de
eindrapportage staan vermeld. Dat betekent dat eerst wordt ingegaan op
de aanbevelingen die zijn gericht op het versterken van de interne
organisatie en governance bij woningcorporaties, vervolgens op de
aanbevelingen gericht op het verbeteren van het externe financiële
toezicht (in zoverre dat hierboven nog niet aan de orde is geweest) en
tenslotte op de aanbevelingen inzake het volkshuisvestelijk toezicht en de
rol van gemeenten.
Aanbevelingen gericht op het versterken van de interne organisatie en
governance van woningcorporaties
•

Zorg voor voldoende checks and balances bij de woningcorporatie.
Voorkom dat alle kennis bij te weinig personen ligt zodat onderlinge
toetsing niet goed mogelijk is. Voor grotere woningcorporaties
verdient het aanbeveling in elk geval een tweehoofdig bestuur te
hebben. Het (tweehoofdig) bestuur dient daarbij gescheiden te zijn in
een frontoffice-functie en een risicomanagementfunctie. Van belang is
dat er een duidelijke risicomanagementfunctie met directe rapportagelijn naar het bestuur komt. Zorg voor een goed investerings- en
treasuryreglement waarin de corporatie aangeeft binnen welke
grenzen de aan het financieel beleid en beheer verbonden risico’s
aanvaardbaar zijn en hoe ze worden beheerst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

3

Ik deel de hoofdlijn van dit advies. De aanwezigheid van voldoende checks
and balances in een woningcorporatie heeft zowel een structureel-organisatorische als een culturele component. De structureel-organisatorische
component leent zich aanzienlijk beter voor regels en richtlijnen dan de
culturele component. In het wetsvoorstel inzake de herziening van de
Woningwet zijn eisen opgenomen die de onafhankelijkheid en positie van
de Raad van Toezicht versterken. Zo mag de toezichthouder geen voormalig bestuurder van de woningcorporatie zijn geweest. Daarnaast moet
de Raad van Toezicht zwaarwegende besluiten van het bestuur (grote
investeringsplannen, aankopen en/of verkopen) tevoren goedkeuren. Voor
bestuurders van woningcorporaties wordt in het wetsvoorstel geregeld
dat ze niet tevens bestuurder van een dochteronderneming of deelneming
(met uitzondering van maatschappelijke instellingen) zijn. Ook wordt in
het wetsvoorstel het hebben van een risicobeheersinginstrument verplicht
gesteld, analoog aan de voorschriften ter zake in het Burgerlijk Wetboek.
Het specifieke advies van de Commissie om bij grotere corporaties een
(minimaal) tweehoofdig bestuur te eisen met onderscheiden typen
verantwoordelijkheden is niet in het huidige wetsvoorstel herziening
Woningwet opgenomen. Toch sta ik in beginsel positief tegenover dit
advies. Ik wil me beraden op een geschikte wijze van invoering er van,
met name ten aanzien van de vraag of de betreffende grotere corporaties
direct aan deze eis zouden moeten voldoen of pas bij gelegenheid van
bestuurdersmutatie. Een punt van afweging hierbij en bij het bepalen van
de grens vanaf welke grootte corporaties aan deze eis moet voldoen, is
die tussen checks and balances enerzijds en hogere bestuurslasten
anderzijds.
Een verdere versterking van de checks and balances tenslotte wordt
bereikt doordat de governancecode van de sector bij Algemene maatregel
van bestuur (AMvB) verplicht zal worden gesteld voor alle corporaties.
Hierin zijn diverse voorschriften opgenomen gericht op een goed risicomanagement en een goede interne controle. Ook bevat de governancecode een specifiek artikel dat corporaties verplicht een klokkenluidersregeling op te stellen zodat werknemers zonder gevaar voor hun positie
over eventuele onregelmatigheden kunnen rapporteren.
•

Zorg ervoor dat besluitvorming binnen de corporatie zorgvuldig,
transparant en toetsbaar is. Ontwikkel daarom een benchmark voor
bedrijfskosten en bedrijfsprestaties, zo mogelijk ook voor de waardering daarvan door stakeholders, mede op basis van de data van de
financieel toezichthouder.

Ik deel de intentie van dit advies. In het wetsvoorstel herziening
Woningwet krijgen corporaties de verplichting om zich eens in de vier
jaren te laten visiteren door een externe onafhankelijke en daartoe
gecertificeerde instelling. Deze visitatie zal betrekking hebben op de totale
bedrijfsvoering, dus met aandacht voor zowel de bedrijfskosten als de
bedrijfsprestaties. Ook de waardering van de corporatie door stakeholders
zal deel uitmaken van de visitatie. Het ontwikkelen van benchmarks acht ik
in eerste instantie een zaak van de corporatiesector zelf, met dien
verstande dat deze benchmarks qua bruikbaarheid, kwaliteit en eenduidigheid van voldoende niveau dienen te zijn en concreet aanleiding
moeten geven tot verbeteringen waar nodig. Ik zal dit beoordelen. Op dit
moment werkt Aedes samen met andere partijen, waaronder het CFV, aan
de ontwikkeling van een basis-benchmark (het Corporatie Benchmark
Centrum) gebaseerd op de jaarlijks aan de financieel toezichthouder aan
te leveren informatie. Hierdoor kunnen corporaties en hun stakeholders
de prestaties gericht vergelijken met die van relevante collega’s. Ik acht
het van belang dat de sector in eerste instantie zelf invulling geeft aan
deze verantwoordelijkheid. Mocht ik echter constateren dat er sprake is
van een te grote mate van vrijblijvendheid, dan zijn nadere maatregelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

4

mogelijk. Aedes gaat in kaart brengen wat de grootste kostenposten zijn,
hoe deze zich ontwikkelen, wat daarvan de oorzaken zijn en welke kosten
goed beïnvloedbaar zijn. De basis-benchmark kan daarbij behulpzaam
zijn. Daarnaast kunnencorporaties die meer inzicht willen in de (relatieve)
rendementen van hun vastgoedportefeuille deelnemen aan de aeDex/IPD
corporatie vastgoedindex. Hiermee kunnen deelnemers zowel hun
financieel-economische als maatschappelijke prestaties zichtbaar maken.
Daarnaast zijn er op dit moment enkele andere andere benchmarken voor
woningcorporaties zoals de KWH-prestatie-index, de Woonbench, de
Benchmark onderhoudslasten, en de Benchmark personeelslasten.
•

Woningcorporaties dienen expliciet en transparant te sturen op het
directe en indirecte rendement op het eigen vermogen. Idealiter maakt
de corporatie daarbij inzichtelijk wat de kosten van het behalen van
haar maatschappelijke doelen zijn ten opzichte van een marktconforme
bedrijfsuitoefening en vermogenswaardering. Daartoe zou een
onderscheid gemaakt kunnen worden tussen rendementseisen op
basis van de marktwaarde, het rendement van vastgoedexploitatie en
het maatschappelijke rendement.

Ik deel de opvatting van de Commissie dat het wenselijk is dat corporaties
een transparant onderscheid kunnen maken tussen het rendement dat ze
behalen op hun vastgoed door bedrijfsmatig effectief en efficiënt te
opereren en de maatschappelijke aanwending daarvan. Daarbij vind ik dat
het initiatief hiervoor vooralsnog bij de sector zelf (Aedes/Vereniging van
toezichthouders in woningcorporaties (VTW)) dient te liggen. Op dit
moment zijn er al modellen in ontwikkeling als het «DrieKamerModel»4 en
de «regie-corporatie»5. Voorstellen voor een praktisch gericht experiment
met dergelijke modellen zal ik in beginsel positief bezien. Platform316
heeft reeds aangegeven een experiment met het DrieKamerModel te
willen starten. Mochten sectorinitiatieven onverhoopt toch niet het
gewenste resultaat wat betreft het rendement bewerkstelligen dan wil ik
alsnog bezien of dit met nadere regelgeving wel te realiseren is.
•

Om vergelijkbaarheid tussen woningcorporaties mogelijk te maken is
het bovendien wenselijk dat er in de sector met een eenduidige
waardering van het vastgoed wordt gewerkt.

Ik deel dit advies. Op dit moment hebben corporaties, ook binnen de
richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ), meerdere
keuzemogelijkheden voor de waardering van hun vastgoed. Door het CFV
wordt, goeddeels op basis van eigen parameters, een omrekening
gemaakt naar de bedrijfswaarde van het vastgoed. Ik acht het, mede
gezien de hiervoor genoemde aanbeveling van de Commissie, wenselijk
dat corporaties zelf reeds op eenduidige wijze hun vastgoed waarderen en
wel tegen marktwaarde in verhuurde staat (op de wijze zoals gedefinieerd
door de RJ). In de AMvB bij de herziene Woningwet zal dit voorschrift
worden opgenomen en uitgewerkt.
•

Ontwikkel een fit and proper test voor het aanstellen van zowel de
bestuurders als leden van de Raad van Toezicht bij woningcorporaties,
uit te voeren onder verantwoordelijkheid van de financieel toezicht-

4

Essentie van het DrieKamerModel is dat de maatschappelijke, vastgoed- en vermogensfunctie
van een corporatie expliciet uit elkaar worden gehaald (3 aparte kamers), en apart worden
verantwoord.
5
Essentie van de regie-corporatie is dat er 3 functies (financiën, vastgoed en markt) worden
onderscheiden en de feitelijke taken van deze functies zoveel mogelijk worden uitgeplaatst
onder aansturing van een «regisseur» voor elke functie.
6
Platform31 is een kennis, onderzoek- en experimenteerinstituut dat is ontstaan uit een fusie van
SEV, Nirov, Nicis Institute en KEI.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

5

houder. Aan de eisen van de fit and proper test zou permanent moeten
worden voldaan. De fit and proper test kan lichter zijn voor kleine
woningcorporaties dan voor grote woningcorporaties.
Ik onderschrijf de intentie en de doelstelling van deze aanbeveling. In het
wetsvoorstel herziening Woningwet is in dit verband de bepaling
opgenomen dat bestuurders en interne toezichthouders in het verleden
niet betrokken zijn geweest bij een instelling waaraan een aanwijzing is
gegeven. Ik betwijfel echter of het «rendement» van een fit and proper
test (geschiktheideisen), uitgevoerd door de financieel toezichthouder,
opweegt tegen de lasten er van, temeer als deze test een permanent
karakter dient te hebben. Het gaat hier om circa 700 bestuurders en 2100
commissarissen, die dan (bijvoorbeeld) jaarlijks tegen het licht zouden
moeten worden gehouden, nog afgezien van mutaties in bestuur en Raad
van Toezicht. Vooreerst wil ik daarom aan Aedes en de Vereniging
Toezichthouders Woningcorporaties vragen of de sector zelf met een
voorstel kan komen hoe een dergelijke fit and proper – toetsing op een
doelmatige en efficiënte wijze vorm zou kunnen worden gegeven. Daarbij
wil ik tevens kijken naar ervaringen in andere sectoren, met name naar de
ervaringen die de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Nederlandsche Bank (DNB) hebben ten aanzien van de geschiktheideisen bij
bestuurders en commissarissen van banken en andere financiële
instellingen.
•

Leden van de Raad van Toezicht zouden beter aanspreekbaar moeten
zijn op hun toezicht. Continu dient de Raad van Toezicht zich de
legitimering van de instelling af te vragen en het handelen van het
bestuur daarop te beoordelen. Om zich een oordeel over deze
legitimering te kunnen vormen is een actievere opstelling naar buiten
(stakeholders) gewenst.

Deze aanbeveling strookt geheel met mijn opvattingen op dit punt. In het
wetsvoorstel herziening Woningwet is een aantal bepalingen opgenomen
in deze richting. Zo wordt het Burgerlijk Wetboek van toepassing verklaard
op de taakvervulling van de Raad van Toezicht, waardoor deze gemakkelijker aansprakelijk kan worden gesteld voor schade die is toegebracht aan
de volkshuisvesting. Daarnaast kan de Raad van de Toezicht (of kunnen
leden daarvan door de Raad van Toezicht), door de minister worden
geschorst en, op verzoek door de Ondernemingskamer worden ontslagen
als zij ernstige schade berokkenen aan de volkshuisvesting of een
verkeerde voorstelling van zaken geven. Ook heeft de Raad van Toezicht in
het wetsvoorstel de verplichting om de minister en de toezichtautoriteit
actief te informeren wanneer er binnen de corporatie onregelmatigheden
worden geconstateerd met betrekking tot rechtmatigheid en/of integriteit.
Daarnaast is in het wetsvoorstel de meer algemene bepaling opgenomen
dat de Raad van Toezicht ook verantwoordelijk is voor het maatschappelijk
belang en de belangen van de stakeholders. Voor de invulling hiervan kan
de sector zelf nadere richtlijnen of best practices opstellen. Ik zal dit met
de VTW en Aedes bespreken.
•

Leden van de Raad van Bestuur dienen actief de leden van de Raad
van Toezicht bij de besluitvorming en strategie van de organisatie te
betrekken. De kern is elkaar wederzijds goed informeren en adviseren.

In lijn met deze aanbeveling is in het wetsvoorstel aangegeven dat de
Raad van Bestuur bij «zwaardere» beslissingen inzake onder meer
investeringen, aankopen, verkopen en personeelsbeleid vooraf de Raad
van Toezicht ter instemming dient te consulteren. Uiteindelijk echter is de
wijze waarop bestuurders en toezichthouders elkaar informeren en
adviseren vooral een kwestie van interne werkwijze en cultuur bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

6

corporatie zelf, die zich slechts ten dele door regelgeving laat
beïnvloeden. Overigens is het niet de bedoeling dat Raad van Bestuur en
Raad van Toezicht materieel een vorm van gezamenlijk bestuur gaan
uitoefenen. Voor een goed onafhankelijk toezicht is een zekere afstand
tussen beide organen nodig.
Aanbevelingen gericht op verbetering van het externe toezicht
•

Betere samenwerking en afstemming tussen het CFV (dan wel de in de
Herzieningswet voorgestelde op te richten Financiële Autoriteit
woningcorporaties (verder FAw) en WSW, met een eenduidig en op
elkaar aansluitend toetsingskader. Het is gewenst dat beide instellingen gelijke conclusies trekken over de noodzaak van ingrijpen bij
corporaties met (dreigende) financiële problemen. Afspraken over
betere informatie-uitwisseling worden vastgelegd in een informatieprotocol tussen beide instellingen.

Ik onderschrijf deze aanbeveling van de Commissie volledig en ook het
CFV heeft mij laten weten deze inzet te delen. Via de daartoe geschikte
modaliteiten, zoals de beleidsregels van (nu nog) het CFV (en straks de
departementale toezichtdienst) en de achtervangovereenkomst met het
WSW (die geen publiekrechtelijke maar een private partij is) wordt reeds
met kracht gestreefd naar een optimale samenwerking en informatieuitwisseling tussen beide partijen. Tevens wil ik bevorderen dat dit in de
praktijk ook zo blijft, onder meer door de onderlinge samenwerking en
informatie-uitwisseling te monitoren. Ik zal daartoe het convenant
naadloze aansluiting evalueren.
•

Verandering in de cultuur van het toezicht van administratief toezicht
naar een actief toezicht, ook «on site» waarbij de inrichting van de
organisatie en het risicomanagement betrokken wordt. Dit gekoppeld
aan een meer risicogerichte benadering, met een risicoverkenning
vooraf, op sectorniveau en bij bepaalde instellingen, en met scenario
analyses om de omvang van de risico’s te kunnen inschatten.

Ik deel dit advies. De weg van een risicogericht toezicht is inmiddels stevig
ingezet door zowel het departement als het CFV. Bij het toezicht vanuit het
departement inzake interne governance, integriteit en rechtmatigheid
wordt meer dan voorheen gelet op signalen die vroegtijdig (risico’s op)
onregelmatigheden in beeld kunnen brengen. Daarbij wordt in het oog
gehouden dat onregelmatigheden op het ene terrein niet zelden samenhangen met onregelmatigheden op een ander terrein.
Ook het CFV heeft in zijn «Beleidsregels 2013» een omslag gemaakt naar
risicogericht financieel toezicht. Het CFV richt zich op signalen (risico’s) die
uit een analyse van meerdere onderwerpen naar voren kunnen komen,
zoals de kwaliteit van financiële verantwoording, financieel risicobeheer,
liquiditeit, solvabiliteit, en de verhouding tussen activiteiten en draagkracht vermogen. Hierbij gebruikt het CFV ook scenarioanalyses.
Daarnaast worden ook signalen die uit het toezicht door het departement
of vanuit het WSW naar voren kunnen komen, benut. Tenslotte zijn zowel
bestuur als Raad van Toezicht van een corporatie op grond van het
wetsvoorstel inzake herziening van de Woningwet verplicht om financiële
of andere wijzigingen die de financiële continuïteit van de corporatie
kunnen bedreigen terstond te melden aan de externe toezichtdienst bij het
ministerie. Dit alles heeft ten doel om, na analyse en beoordeling, waar
nodig tijdig te interveniëren.
Het WSW, in formele publiekrechtelijke zin geen toezichthouder, heeft
haar veiligheidseisen voor borging enigszins aangescherpt. Zo worden
ten aanzien van de inzet van eigen middelen nu regels gegeven voor de
minimale aanwending daarvan voor borgbare investeringen en/of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

7

aflossen van WSW-geborgde leningen. Daarbij wordt ook getoetst of
niet-DAEB investeringen een bijdrage kunnen leveren aan de financiële
continuïteit.
•

Het reguliere toezicht vergt andere competenties dan het omgaan met
instellingen die (bijna) in de problemen komen. In dat licht pleit de
Commissie voor een expliciete scheiding, ook organisatorisch binnen
de toezichthouder, tussen het reguliere toezicht en het geïntensiveerde
toezicht.

Ik deel de gedachte achter deze aanbeveling. Echter, de omvang van
werkzaamheden die voortvloeien uit verscherpt toezicht kan erg variëren
afhankelijk van het aantal corporaties dat verscherpt toezicht nodig heeft.
Daarom heeft een toezichtorganisatie met een vast aantal mensen die
binnen de organisatie direct inzetbaar zijn voor verscherpt toezicht, maar
ook andere taken kunnen uitvoeren, mijn voorkeur. Daarnaast is er in
crisissituaties (dreigende sanering) de afgelopen jaren overgegaan op de
vorming van ingewerkte, breed samengestelde en op de specifieke
problematiek afgestemde crisisteams, waarin ook mensen van buiten de
toezichtorganisatie zitting hebben. Deze lijn zal ik in de nabije toekomst
bestendigen.
•

Instelling van een aparte saneringsorganisatie die de taken bij
interventie (sanering) overneemt van zowel WSW als CFV/FAw. Er zijn
dan drie lagen van toezicht: regulier, verscherpt en sanering die ook
organisatorisch worden gescheiden. De inrichting van een aparte
saneringsinstelling waarborgt de afstemming tussen alle partijen op
het moment van het noodzakelijk ingrijpen, en biedt een platform voor
betere samenwerking en informatie-uitwisseling in de voorfase, met
inachtneming van de afzonderlijke verantwoordelijkheden.

Op het punt van de aparte saneringsorganisatie is reeds in het algemene
deel van deze brief ingegaan en het onderscheid tussen regulier en
verscherpt toezicht is in het vorige punt besproken.
•

Strakker toezicht vanuit het ministerie op het WSW, door in de
achtervangovereenkomsten de gewenste prestaties van het WSW vast
te leggen, en de monitoring en eventuele bijsturing vanuit het
ministerie te regelen. Het (meta)toezicht op WSW en FAw vanuit het
ministerie dient los van de beleidsafdeling bij een aparte daartoe
voldoende geëquipeerde afdeling belegd te worden.

In overleg met het WSW en de VNG zal in de achtervangovereenkomst
worden geregeld dat de bevoegdheden van de achtervangers inzake het
WSW-beleid bij de verstrekking van borging groter worden, zodat de
modaliteiten waaronder borging wordt verstrekt (normering kasstromen,
inzet eigen middelen, toets op investeringen, acceptatie door gemeenten,
risicobewaking etc. ...) beter kunnen worden gemonitord en eventueel
bijgestuurd door de achtervangers. Dit is ook in lijn met een belangrijke
conclusie van de door de VNG ingestelde Commissie Vermeulen7. Het
toezicht op het WSW vanuit het departement, dat formeel-juridisch een
privaatrechtelijk karakter heeft, zal in een van de beleidsfunctie onafhankelijke afdeling worden belegd. (Meta-)toezicht op de FAw is uiteraard niet
meer aan de orde gezien de voorgestane inbedding van het externe
financiële toezicht in het departement.

7

De Commissie Vermeulen ofwel de VNG-commissie «Gemeentelijke achtervang in de
corporatiesector» heeft in september 2012 haar rapport «Herstel van vertrouwen» gepubliceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

8

•

Vorm ten behoeve van de saneringssteun een fonds gefinancierd uit
een reguliere heffing, waardoor de financiering van de saneringssteun
ex ante is gewaarborgd.

Ik neem dit advies van de Commissie niet als zodanig over. Ik acht een
zeker buffervermogen op zijn plaats, maar het vooraf creëren van fondsen
ten behoeve van saneringssteun geeft het risico dat er voor langere duur
«dood geld» wordt gecreëerd dat niet meer kan worden ingezet voor
investeringen. Daarnaast ben ik van mening dat de recente verhoging van
de maximale heffingsbijdrage van 1% naar 5% van de inkomsten uit
jaarhuur voldoende garantie biedt dat eventueel benodigde saneringsgelden tijdig bijeen gebracht kunnen worden, zeker bij een adequate
monitoring van de borg en een adequaat uitgeoefend financieel toezicht.
•

Bepaal de omvang van de verdedigingslinies (kapitaal bij woningcorporaties, kapitaal in fonds, omvang vermogen WSW) op grond van
risicoanalyses door middel van stresstesten.

In principe deel ik de aanbeveling van de Commissie. Hierbij merk ik op
dat het huidige CFV reeds een solvabiliteitsnorm voor individuele
corporaties hanteert die mede gebaseerd is op een raming van de risico’s
uit meerdere bronnen (markt-, economische en operationele risico’s). Ter
bepaling van de risico’s van derivaten doet het CFV op dit moment
geregeld stresstesten. Het WSW toetst corporaties primair op hun
kasstromen maar hanteert daarnaast ook marktanalyses ter bepaling van
de risico’s die zijn deelnemers lopen.
Wat betreft de omvang van het benodigde CFV-vermogen wordt verwezen
naar het vorige punt.
De bepaling van de benodigde omvang van het WSW-garantievermogen
moet kritisch worden bezien in relatie tot de gehele zekerheidsstructuur in
de corporatiesector, waarbij het CFV corporaties saneert voordat het WSW
op grond van haar borgings-activiteiten tot uitbetaling overgaat. Als
gevolg hiervan zijn de betalingsrisico’s voor het WSW bijzonder klein. Tot
dusverre heeft het WSW hierdoor nog nooit betalingen verricht op grond
van zijn borgstellingen. Daarnaast heeft het een garantievermogen van ca.
€ 3,7 miljard8 en een triple-A status.
•

Verdeel de overige toezichtsvelden over het ministerie en de FAw
volgens onderstaand schema.
Ministerie

FAw

Vhv toezicht

Financieel toezicht

Focus

Doeltreffendheid:
taakuitoefening in lokale context,
beleidsbewaking

Doelmatigheid:
efficiënte inzet middelen, goede
bedrijfsvoering, bedrijfscontinuïteit en vermogensbehoud

Governance

Functioneren externe governance

Functioneren interne governance

Rechtmatigheid

Bewaken werkdomein

Handhaven administratief
financiële regels

Integriteit

Naar signalen, meldpunt

Geïntegreerd in monitoring en
bedrijfsanalyses

8

Waarvan ca. € 3,2 miljard in de vorm van obligoverplichtingen van deelnemende corporaties
en ca. € 0,5 miljard in de vorm van liquide fondsvermogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

9

Gezien de aangegeven onderbrenging van het volkshuisvestelijke en
financiële toezicht bij het ministerie is het onderscheid inzake de toezichtvelden minder relevant geworden. Dat laat overigens onverlet dat ook
binnen het ministerie onderscheid zal worden gemaakt tussen het
volkshuisvestelijke en het financiële toezicht, waarbij gewaarborgd zal
worden dat het financiële toezicht voldoende onafhankelijk kan opereren.
Daarbij kan ik nog niet zeggen of de verdeling van de toezichtvelden over
beide typen toezicht de aanbeveling van de Commissie (geheel) zal
volgen. Ik zal uw Kamer daarover nader informeren. Wel wordt opgemerkt
dat het toezicht op een goede en efficiënte bedrijfsvoering in mijn opinie
primair een aangelegenheid is van het interne toezicht en pas secundair
van het externe toezicht.
Volkshuisvestelijk toezicht en de rol van gemeenten
•

De Commissie onderschrijft de huidige positionering van het volkshuisvestelijk toezicht bij de minister. Wel vindt zij dat de wijze waarop
dat toezicht is vormgegeven op onderdelen aanpassing behoeft. Een
beleidskader volkshuisvesting zou de transparantie van het toezicht
versterken en ook het toetsingskader dienen te zijn voor het ministeriële oordeel over de prestaties van de woningcorporaties.

Een beleidskader voor het volkshuisvestelijk toezicht is een aanbeveling
waar ik in principe positief tegenover sta, mits daarbij het lokale (gemeentelijke) primaat bij de invulling (en beoordeling) van de corporatieprestaties overeind blijft. Op dit moment worden op het ministerie de
mogelijkheden onderzocht voor de uitwerking van deze aanbeveling. Ik zal
uw Kamer daarover nader informeren.
•

Wat betreft deze bij het ministerie belegde toezichtstaken is de
Commissie van mening dat deze moeten worden vormgegeven bij een
inspectie die zelfstandig en onafhankelijk van de beleidsdirectie
opereert.

Zoals aangegeven in deze brief wil ik het toezicht in een van de beleidsfunctie onafhankelijk opererende dienst bij het ministerie onderbrengen.
Ik tref daartoe reeds de voorbereidingen. Of dit een inspectie of een
andersoortig dienstonderdeel wordt wil ik nader bezien en afwegen. Uw
Kamer zal daarover nader worden geïnformeerd bij aanbieding van de
novelle inzake het wetsvoorstel herziening Woningwet.
•

De lokale binding kan worden versterkt door wijzigingen in de praktijk
van prestatieafspraken en verantwoording. Het verdient aanbeveling
dat de gemeente zich dan expliciet een oordeel vormt over het
presteren en dat aan zowel de Raad als het corporatiebestuur en de
Raad van Toezicht kenbaar maakt.

Ik neem dit advies over. In het regeerakkoord is opgenomen dat corporaties onder directe aansturing komen van gemeenten en dat de schaal
van corporaties moet aansluiten bij regionale woningmarkten. Daarbij
merk ik op dat in het wetsvoorstel herziene Woningwet reeds een
versterking van de positie van de gemeenten jegens de corporaties is
opgenomen. Waar nu nog de corporatie wordt geacht bij haar werkzaamheden het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid «in acht te nemen» zal
zij straks in elke gemeente waarin zij werkzaam is in een «bod» aan
moeten geven welke bijdrage zij beoogt te leveren aan de uitvoering van
het volkshuisvestingsbeleid in de betreffende gemeente. Bij voorkeur
mondt dit uit in prestatieafspraken tussen gemeente en corporatie. Een
expliciet aan de corporatie kenbaar gemaakt gemeentelijk oordeel sluit
hier goed op aan. Het is eveneens in lijn met het in het regeerakkoord

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

10

opgenomen uitgangspunt om de rol en positie van gemeenten jegens
corporaties te versterken. De begin dit jaar door de VNG ingestelde
Commissie Dekker9 zal hiertoe met nadere adviezen komen, die ik bij de
uitwerking van dit in het regeerakkoord opgenomen uitgangspunt wil
betrekken. Ik zal uw Kamer hierover informeren.
•

In lijn met de opvattingen van de commissie Vermeulen moet de
informatiepositie van de gemeente ten aanzien van de achtervangpositie worden versterkt.

Ik neem deze aanbeveling van de Commissie over. Deze aanbeveling kan
worden ingevuld door in de achtervangovereenkomsten tussen WSW en
achtervangers (Rijk en gemeenten) nadere bepalingen op te nemen inzake
aan borging te stellen eisen en informatievoorwaarden. Hiertoe ben ik
reeds in overleg met WSW, VNG en gemeenten. Een belangrijk inhoudelijk element hierbij zal zijn dat gemeenten op een of andere wijze meer
expliciet akkoord gaan met de corporatie-investeringen in hun gemeente
waarvoor het WSW borging gaat verstrekken. De adviezen van de
genoemde Commissie Dekker kunnen bij de uitwerking hiervan ook
worden betrokken.
Tot slot van deze brief merk ik op dat een goede toezichtstructuur alleen
nooit voldoende kan zijn om incidenten en onrechtmatigheden in de
sector te voorkomen. Daartoe is het ook nodig dat er een andere cultuur
ontstaat in de corporatiesector waarbij een transparante verantwoording
van activiteiten vanzelfsprekend is en een maatschappelijk dienstbare
attitude als de enig juiste wordt beschouwd.
De minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok

9

De Commissie «Gemeenten en Woningcorporaties» onder leiding van oud-minister Dekker is in
januari 2013 door de VNG ingesteld om te adviseren over hoe gemeenten meer «grip» op
woningcorporaties kunnen krijgen en hoe corporaties beter kunnen aansluiten op het gemeentelijk woonbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 453, nr. 303

11