Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

28 750

Gemeentelijke herindeling

Nr. 16

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN
EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 november 2009
Tijdens het Algemeen Overleg op 17 juni 2009 (Kamerstuk 28 750, nr. 11)
heb ik een aantal toezeggingen gedaan naar aanleiding van de gedachtewisseling met de vaste commissie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit uw Kamer over het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling (28 750, nr. 5). Daarnaast heeft uw Kamer drie moties
(28 750, nrs. 8, 9 en 10) aangenomen die betrekking hebben op gemeentelijke herindeling in relatie tot het Beleidskader.
Hieronder ga ik in op de stand van zaken alsook de wijze waarop ik invulling zal geven aan deze toezeggingen en moties.
Toezeggingen
In het hiervoor genoemde Algemeen Overleg heb ik de volgende toezeggingen gedaan.
In de eerste plaats heb ik aangegeven dat van gemeenten die zijn betrokken bij een herindelingsproces, mag worden verwacht dat zij hebben
nagedacht over de vraag hoe de lokale democratie en het lokaal bestuur
dichter bij burgers en gemeenschappen kunnen worden gebracht nadat
de herindeling een feit is. Van gemeentebesturen mag worden gevraagd
dat zij in dit kader een visie hebben op zaken als wijkgericht werken, een
actief kernenbeleid, op gemeentelijke decentralisatie en/of ambtelijke
deconcentratie en de rol van dorps- en wijkraden in dat verband.
Ik ben voornemens om naar gemeenten en provincies te communiceren
dat een herindelingsadvies een beschrijving van de gemeentelijke visie op
de voornoemde onderwerpen behoort te bevatten. Deze beschrijving
maakt onderdeel uit van het criterium «interne samenhang», zoals
genoemd in het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Het kabinet zal
deze beschrijving toetsen. Deze toets zal vooral procedureel van aard zijn.
De inhoudelijke beoordeling is primair een verantwoordelijkheid van de
betrokken gemeentebesturen. Aldus worden gemeentebesturen gestimu-

KST137439
0910tkkst28750-16
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 750, nr. 16

1

leerd na te denken over de betrokkenheid van burgers bij het bestuur. Dit
zal van gemeenten gevraagd worden als het gaat om herindelingsadviezen die nog vastgesteld moeten worden.
Voorts ben ik voornemens voor het einde van dit jaar een advies te vragen
aan de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) over de relatie tussen
«schaal en nabijheid».
Het advies moet ook voor gemeenten inspiratie en bouwstenen opleveren
voor een dergelijk beleid gericht op democratische betrokkenheid na
herindeling. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot samenvoeging van de gemeenten Rotterdam en Rozenburg (31 916) in de Eerste
Kamer op 27 oktober 2009 heb ik toegezegd deze adviesaanvraag ter
informatie aan beide Kamers toe te sturen.
In de tweede plaats is tijdens het Algemeen Overleg aandacht gevraagd
voor de zittingsduur van gemeenteraden bij voorgenomen gemeentelijke
herindelingen met ingang van 1 januari 2012. Bij herindelingen die plaatsvinden op de helft van de reguliere zittingsduur van de gemeenteraden,
ontstaat de als minder wenselijk te noemen situatie dat er drie raadsverkiezingen plaatsvinden in een periode van vier jaren. Voor de betrokken
gemeenten vinden immers de eerste, reguliere raadsverkiezingen plaats
op 3 maart 2010, daarop volgen binnen twee jaar de herindelingsverkiezingen (in november of december 2011). In de huidige situatie is het
gebruikelijk het ritme van de verkiezingen weer aan te laten sluiten bij de
eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen, die worden gehouden in
maart 2014.
Ik ben voornemens een advies te vragen aan de Raad voor het openbaar
bestuur en de Kiesraad gezamenlijk of er een bepaalde systematiek denkbaar is waarbij deze drie verkiezingen in vier jaren niet nodig zijn.
Tijdens het Algemeen Overleg is verder de vraag aan de orde gesteld of
de aanloopfase naar het Arhi-proces in tijd kan worden verkort, bijvoorbeeld in de vorm van een tijdpad met bepaalde maximumtermijnen. Ik
heb aangegeven serieus naar deze mogelijkheid te zullen kijken, maar
tevens te hechten aan de zorgvuldigheid van het proces. De aanloop naar
een Arhi-proces kan lang duren, maar laat zich op voorhand niet eenvoudig in een tijdschema gieten. Om de voor- en nadelen van een tijdpad
voor de fase voorafgaand aan een Arhi-procedure helder te krijgen, zal dit
onderwerp worden betrokken bij een onderzoek dat ik in 2010 zal laten
uitvoeren naar de werking van de Wet arhi in de praktijk.
Tot besluit is tijdens het Algemeen Overleg de suggestie geopperd een
logboek op te nemen in het herindelingsadvies. In een logboek wordt een
beschrijving gegeven van de gevolgde procedure en de wijze waarop het
gemeentebestuur de burgers heeft betrokken en geraadpleegd. Ik neem
deze suggestie over. Met opname van het logboek in een herindelingsadvies dat door de gemeenteraden wordt vastgesteld, wordt gewaarborgd
dat ook de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur transparant
wordt gemaakt. Ten aanzien van provinciale herindelingsadviezen overweeg ik de opname van een «interbestuurlijk logboek», waarin de verschillende stappen in het proces en de rolneming van de provincie en betrokken gemeenten wordt vastgelegd. In overleg met gemeenten en provincies zal ik bezien hoe de beide voornoemde logboeken geïmplementeerd
kunnen worden. Ik streef naar een spoedige implementatie van deze
logboeken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 750, nr. 16

2

Moties
De Tweede Kamer heeft drie moties aangenomen die betrekking hebben
op gemeentelijke herindeling in relatie tot het vernieuwde Beleidskader
gemeentelijke herindeling. Hieronder ga ik in op de wijze waarop ik
aanvulling zal geven aan deze moties.
In de motie van het lid Van der Staaij (28 750, nr. 8) wordt de regering
verzocht te onderzoeken of de Wet arhi aanpassing behoeft en daarbij
specifiek te bezien «of de mogelijkheid van een door het Rijk geïnitieerde
herindeling kan vervallen (artikel 12)» en «of het mogelijk en wenselijk is
om nadere wettelijke voorwaarden te stellen aan de rol van de provincies
bij herindeling».
Deze motie bestaat uit twee onderdelen. In de eerste plaats wordt de
regering verzocht de mogelijkheid te onderzoeken of een door het rijk
geïnitieerde herindeling kan vervallen. Het betreft hier de bevoegdheid
van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot het
voorbereiden van een herindelingsregeling op grond van artikel 12 van de
Wet arhi.
Dit onderdeel van de motie geeft mij aanleiding tot de volgende opmerkingen. Zowel in het huidige als in het vorige Beleidskader gemeentelijke
herindeling (28 750, nr. 1) is expliciet vastgelegd datgene wat deze motie
beoogt, namelijk dat het kabinet zelf geen herindelingsvoorstellen zal
initiëren. Inhoudelijk voegt dit onderdeel van de motie niets toe aan de
beleidslijn van het kabinet dat herindelingsvoorstellen van onderop tot
stand moeten komen. Daarnaast merk ik op dat de regering, los van de
Wet arhi, bevoegd blijft de voorbereiding van een wetsvoorstel tot
gemeentelijke herindeling ter hand te nemen. De bepaling in artikel 123
van de Grondwet dat gemeenten worden opgeheven en ingesteld bij wet,
impliceert dat de wetgever ook de bevoegdheid heeft een herindeling te
initiëren. Deze bevoegdheid van de wetgever wordt niet ongedaan
gemaakt door de regels over een herindelingsinitiatief door het Rijk uit de
Wet arhi te verwijderen. Dat zou eerder een averechts effect kunnen
hebben, wanneer het Rijk in de toekomst het tóch noodzakelijk acht een
gemeentelijke herindeling te initiëren. Dan zouden de waarborgen die de
Wet arhi biedt voor de herindelingsprocedure ontbreken. Het verdient
daarom de voorkeur deze regels in de Wet arhi te laten staan. Op grond
van deze overwegingen zal ik geen uitvoering geven aan dit onderdeel
van deze motie.
Het tweede onderdeel van deze motie interpreteer ik zo dat de regering
wordt verzocht de voorwaarden die in het Beleidskader worden gesteld
aan de provinciale rolneming bij gemeentelijke herindeling in de Wet arhi
worden opgenomen. Ik wil echter eerst bezien hoe het op 3 april 2009
vastgestelde vernieuwde Beleidskader in de praktijk werkt in relatie tot
nog in te dienen voorstellen. Ik ben wel bereid om dit onderdeel van deze
motie te betrekken bij de evaluatie van het Beleidskader dat naar verloop
van tijd zal plaatsvinden.
In de motie van het lid Van der Staaij (28 750, nr. 9) wordt de regering
verzocht expliciet als uitgangspunt in het Beleidskader op te nemen dat,
ongeacht het inwonertal, een gemeente niet gedwongen kan worden tot
herindeling, wanneer concrete bestuurlijke knelpunten dit uiterste middel
van een herindeling niet rechtvaardigen.
Ik zie deze motie als een nadere uitwerking van het uitgangspunt in het
Beleidskader dat concrete bestuurlijke knelpunten – bijvoorbeeld in
termen van problemen met bestuurskracht – ten grondslag liggen aan
herindeling als oplossing voor versterking van dezelfde bestuurskracht.
Gemeentelijke herindeling mag geen doel op zich zijn; het moet een duur-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 750, nr. 16

3

zame bestuurlijke oplossing bieden die gemeenten beter in staat stelt hun
eigen beleidsambities, wettelijke taken en regionale opgaven uit te
voeren. De herindelingspraktijk geeft overigens ook aan dat problemen
met bestuurskracht voor gemeenten de belangrijkste aanleiding zijn om
uiteindelijk te kiezen voor herindeling. Hetzelfde kan gezegd worden van
provinciale herindelingsvoorstellen. Provinciale herindelingsvoorstellen
zijn vrijwel altijd te herleiden tot de wens en noodzaak om de bestuurskracht van gemeenten te versterken omdat de maatschappelijke opgaven
in de regio daarom vragen. Wanneer concrete situaties daarom vragen,
kan dat betekenen dat van individuele gemeenten, die op zich zelf als
bestuurskrachtig kunnen worden beschouwd, wordt gevraagd dat zij
samen met hun buurgemeenten mede verantwoordelijkheid dragen voor
de regionale bestuurskracht.
In dat verband wijs ik er op dat provincies dit ook goed moeten onderbouwen en motiveren op grond van het Beleidskader. Tot besluit merk ik
op dat het kabinet, evenals in deze motie wordt gesteld, geen direct
verband ziet of wil leggen tussen het inwonertal van gemeenten en de
noodzaak tot herindeling. In het Beleidskader geeft het kabinet aan dat de
bestuurskracht van gemeenten door meer factoren wordt bepaald dan
schaalgrootte of inwonertal.
In de motie van de leden Anker en Bilder (28 750, nr. 10) wordt de regering
verzocht om in het Beleidskader de samenwerkingsinitiatieven die vanuit
de gemeenten komen mee te nemen in de afweging van alternatieven
voor de voorgestelde herindeling.
In het Beleidskader wordt in het inleidende deel aangegeven dat gemeenten in de praktijk naar verschillende oplossingen zoeken ter versterking
van hun bestuurskracht, indien deze tekort schiet. Zowel samenwerking
als herindeling zijn mogelijke oplossingen om (boven)lokale bestuurskracht te versterken. Het kabinet geeft hier geen voorkeur aan en beziet
samenwerking en herindeling als bestuurlijk gelijkwaardige oplossingen.
Het wordt door de concrete situatie bepaald welk instrument het meest
passend is. Gemeenten zijn daarbij als eerste aan zet. De strekking van
deze motie spreekt mij aan als het er om gaat de bestuurlijke gelijkwaardigheid van samenwerking en herindeling tot uitdrukking te brengen door
samenwerking zichtbaar als alternatief in Arhi-processen en dus ook in
uiteindelijke herindelingsadviezen te betrekken. Daarbij ben ik van mening
dat wanneer gemeenten samenwerkingsvarianten in willen brengen in
een discussie over de bestuurlijke toekomst van de gemeente, dit dient te
gebeuren voorafgaand aan of tijdens een Arhi-proces en niet pas na
afloop daarvan. Het inbrengen van samenwerkingsvarianten na afloop
van een Arhi-proces verstoort de zorgvuldige weging van mogelijke
oplossingsrichtingen, zoals die in de Wet arhi en in het Beleidskader juist
wordt beoogd.
Ook door ontwikkeling, deling en verspreiding van kennis kan intergemeentelijke samenwerking beter worden gepositioneerd. Met dat doel
voor ogen, is op 30 september 2009 het Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking van start gegaan. Verder is het belangrijk dat ook
provincies nadrukkelijker worden gepositioneerd als het gaat om intergemeentelijke samenwerking. Provincies zijn immers vaak al met gemeenten
in gesprek over (versterking van) hun bestuurskracht. Daarnaast spelen er
dikwijls bovenlokale vraagstukken in het fysieke domein waarvoor aanvullende lokale en regionale bestuurskracht georganiseerd moet worden.
Provincies hebben aldus ook een beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid om effectieve intergemeentelijke samenwerking aan te moedigen of
te faciliteren.
Ik zal in overleg met de provincies en gemeenten de invulling van deze
motie in bovengenoemde zin nader betrekken bij toekomstige herindelingsvoorstellen. De nadruk ligt daarbij enerzijds op een beschrijving van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 750, nr. 16

4

samenwerking als afgewogen alternatief in het herindelingsadvies en
anderzijds op de rolneming van provincies ten aanzien van samenwerking, die meer stimulerend, en waar nodig, ondersteunend moet zijn
richting gemeenten. Hiermee beoog ik tevens invulling te geven aan de
motie van de leden Bilder c.s. (31 700 VII, nr. 22).
De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Th. B. Bijleveld-Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 750, nr. 16

5