Eindrapport
2010-0395/JHS/tj/nh

De draad opgepakt*
Hoe bestuurders verantwoordelijkheid moeten nemen bij
het aanjagen van de uitrol van breedbanddiensten in de
gemeente en de regio

19 februari 2010

*connectedthinking

1

PricewaterhouseCoopers verleent sectorspecifieke diensten op de gebieden Assurance,
Tax & HRS en Advisory. Ons doel is onze klanten te helpen slagvaardig te opereren. We
zien onszelf daarbij niet alleen als dienstverlener, maar ook als business partner. We
geven praktische adviezen, identificeren mogelijkheden en reiken vernieuwende
oplossingen aan. Resultaatgericht en vaak vanuit een verrassend perspectief. In
Nederland doen we dat met zo’n 4.900 collega’s, wereldwijd met meer dan 163.000
mensen in 151 landen, op basis van ons gedachtegoed Connected Thinking. Dit doen we
voor zowel grote nationale en internationale ondernemingen alsook voor overheden,
not-for-profitorganisaties en private companies.
‘PricewaterhouseCoopers’ verwijst naar het netwerk van member firms die participeren in
PricewaterhouseCoopers International Limited. Iedere member firm is een afzonderlijke
en onafhankelijke juridische entiteit.

Inhoud
Managementsamenvatting

5

1

2

3

4

5

Inleiding en visie op het onderwerp

8

Achtergrond en aanleiding

9

Vraagstelling van het onderzoek

11

Afbakening van het onderzoek

12

Onderzoeksaanpak

12

Leeswijzer

12

Typen breedbanddiensten en het achterliggende beleid

14

Inleiding

15

Aspecten van diensten die behoefte aan breedbandigheid creëren

15

Breedbanddiensten naar marktsegment

16

De breedbanddiensten naar communicatielaag

17

Indeling op basis van doelgroepen

18

Indeling op basis van domeinen

20

Dienstenbeleid tot nu toe

22

De betrokkenheid van gemeenten bij breedbanddiensten

28

Representatieve enquête

29

Uitrol breedband staat nog aan het begin

30

Gemeenten pakken het vaak met andere stakeholders aan

32

Breed scala aan knelpunten

33

Kritische succesfactoren zijn betrokkenheid en draagvlak

35

Knelpunten bij de totstandkoming van breedbanddiensten

38

Grootschalige uitrol van breedbanddiensten komt nog niet op gang

39

Oorzaken trage ontplooiing liggen in gehele keten

39

(A) Dienstenontwikkelaars ervaren complexiteits- en infrastructuur-problemen

40

(B) Meer complexe en externe breedbanddiensten bij carriers geen prioriteit

42

(C) Gebruikers lopen aan tegen onbekendheid en kosten

43

(D) Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

44

Bouwen aan een breedbanddienstenportfolio

46

Een gezamenlijke aanpak is vereist

47

Het begint bij visie en beleid

47

Actieve ondersteuning overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten

49

Realisatie breedbanddiensten door breed portfolio van acties

50

Structurele knelpunten die moeten worden geadresseerd

53

De draad opgepakt

3

6

Hoe brengen de gemeenten de diensten- ontwikkeling op gang?

56

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid, maar kan hierin keuzes maken

57

Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten

58

Vier samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten

59

Rollen van gemeenten bij de totstandkoming van diensten

61

Koppeling van samenwerkingsmodellen en gemeentelijke rollen

65

Routekaart voor groei breedbandige dienstenontwikkeling voor gemeenten

66

7

Conclusies en aanbevelingen

68

A

Gebruikte literatuur

73

B

Interviews

75

C

Begrippenlijst

76

D

Onderzoeksteam

79

4

PricewaterhouseCoopers

Managementsamenvatting

Op het gebied van breedbandige
diensteninnovatie laten we kansen liggen
Hoewel het aantal breedbandaansluitingen in Nederland
groot is, blijft de ontwikkeling op het terrein van diensten
achter. Om verschillende redenen houdt de
dienstenontwikkeling blijkbaar geen gelijke tred met de
succesvolle ontwikkelingen op het terrein van de
breedband infrastructuur. Een nieuwe vierjarige fase van
overheidsbeleid op het terrein van ICT heeft zich intussen
aangediend. In de ICT-agenda 2008-2011 staat de
gebruiker in de digitale dienstenmaatschappij centraal.
Het beleid is vooral gericht op het leggen van
verbindingen binnen en tussen ketens, maar ook tussen
toepassingen en diensten.
Om een nieuwe impuls te geven aan de ontwikkeling en
toepassing van breedband heeft de staatssecretaris van
Economische Zaken in maart 2009 enkele beleidsacties
aangekondigd. Een van die acties is de regionale
stimulering van breedbanddiensten voor burgers en
bedrijven. Deze actie beoogt de opschaling van
breedbandige diensten op basis van een regionale
aanpak. Hierbij spelen elementen als ‘de gebruiker
centraal’, vraagbundeling en opschaling van diensten een
belangrijke rol. De ervaringen uit het verleden leren
namelijk dat diensten op eindgebruikerniveau tot stand
komen en dat daarom de vraag van de (potentiële)
eindgebruiker leidend moet zijn bij de ontwikkeling van de
dienst. Dit komt voort uit lokale en regionale initiatieven
en samenwerkingsverbanden.
In de afgelopen jaren hebben enkele van deze regionale
samenwerkingsverbanden, die vraagbundeling van
diensten realiseren, effect gesorteerd. Hun totstandkomingsproces blijkt in de praktijk echter geen sinecure.
Problemen op het terrein van openheid van het netwerk,
‘hindermacht in de keten’ als gevolg van gevestigde
belangen, kunnen tot eindeloos navelstaren leiden en
doen vermoeden dat er meer nodig is om tot maatwerkoplossingen te komen. Onder andere om deze dialoog
vorm te geven heeft de staatsecretaris van Economische
Zaken besloten de Task Force Next Generation Networks
in het leven te roepen.

De draad opgepakt

Hiermee wil de staatsecretaris een verdere impuls geven
aan de uitrol van de Next Generation Networks.

Vraagstelling van het onderzoek: hoe kan
breedbandige diensteninnovatie op gang
worden gebracht en wat is de rol voor de
decentrale overheid hierin?
Het ministerie van Economische Zaken (hierna: ministerie
van EZ) heeft PricewaterhouseCoopers (hierna: PwC) de
opdracht gegeven om een onafhankelijk onderzoek uit te
voeren met als doel het analyseren van kansen en
bedreigingen voor de uitrol van innovatieve breedbandige
diensten. De nadruk van het onderzoek ligt dus op de
ontwikkeling van diensten en de rol die met name de
gemeenten hierin kunnen spelen. Het voorliggende
rapport is het resultaat van dit onderzoek dat is
uitgevoerd in de periode 18 december 2009 tot
31 januari 2010. Het rapport is onder meer bedoeld als
input voor de Task Force Next Generation Networks en
moet daarnaast de gemeentebestuurders praktische
handvatten bieden bij het initiëren van breedbanddiensten voor de gemeente.
Het onderzoek is uitgevoerd op basis van deskresearch,
een elektronische enquête onder de gemeenten in
Nederland en 36 interviews met representanten van de
belangrijkste stakeholders in het breedbanddossier. De
belangrijkste conclusies en aanbevelingen volgen hierna.

Circa driekwart van de gemeenten is niet actief
met breedbanddiensten
Uit onze enquête blijkt dat circa driekwart van de
gemeenten niet actief is met breedbanddiensten. De
gemeenten in Nederland laten hierdoor belangrijke
kansen liggen. Gemeenten die het breedbanddossier
inmiddels wel oppakken zetten meestal breedbanddiensten op voor onderwerpen waarvan duidelijk is dat ze
toegevoegde waarde hebben: eigen (e-Overheid) en
zakelijke dienstverlening, onderwijs en zorg. Het blijkt dat
de eerste stappen prikkelend werken, de al actieve
gemeenten hebben veel vervolgplannen en hebben deze
zo nu en dan al verder ontwikkeld of ingezet.

5

Gemeenten zijn in circa de helft van de gevallen
initiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zelden
alleen aan. Ook ten aanzien van de financiering van
breedbanddiensten geldt dat vaak een cofinanciering
plaatsvindt. De knelpunten die de gemeenten
ondervinden zijn terug te voeren tot het ontbreken van
financiële middelen, de gewenste ondersteuning en
goede voorbeelden en methodieken. Gemeenten gaven
aan vaak zelf het wiel te moeten uitvinden. De betrokkenheid van zowel de primaire doelgroep voor de dienst
alsook de betrokkenheid van de stakeholders om de
dienst (technisch) mogelijk te maken zijn volgens de
geënquêteerde gemeenten de belangrijkste sleutels voor
het welslagen van initiatieven.

Gebrekkige ontwikkeling en opschaling van
breedbanddiensten vindt zijn oorzaak in de
gehele keten
De grootschalige uitrol van breedbandige diensten is nog
niet op gang gekomen. De oorzaken hiervoor zijn te
vinden in de gehele keten. In alle betrokken stakeholdergroepen worden duidelijke knelpunten ervaren die een
verdere opschaling van de breedbandige dienstverlening
in de weg staan.
l Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen de
complexiteit van de dienstenontwikkeling en de
gebrekkige openheid van de infrastructuur aan.
l Carriers hebben prioriteiten die een brede introductie
van vernieuwende en meer complexe (onder andere.
maatschappelijke) breedbanddiensten in de weg
staan.
l Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten of
ervaren grote drempels bij invoering.

De overheid moet meer op de voorgrond treden
Om het volume aan breedbanddiensten te vergroten
moeten overheden (centraal en decentraal) de drijvende
breedbandvisie veel breder verspreiden, kunnen ze de
partijen die de visie in actie moeten omzetten een
helpende hand bieden en moeten ze de ketens van
breedbanddiensten bij elkaar brengen.

6

Overheden, wederom centraal en decentraal, kunnen
werken aan een brede adoptie van de breedbandvisie
door de functie van het aanjagen en ondersteunen van
gemeenten en andere relevante partijen, zowel bij het
verspreiden van de visie, maar ook bij het zetten van de
eerste stappen, beter te organiseren. Daarvoor dient, om
efficiencyoverwegingen, eerst bekeken te worden of er
momenteel partijen zijn die hiervoor al goed
gepositioneerd zijn en deze rol op zich kunnen nemen.
Gemeenten moeten niet wachten tot ze deze
ondersteuning aangereikt krijgen, maar zelf beginnen met
het ontwikkelen van visie en beleid. Het is een keuze van
elke gemeente en provincie om al dan niet actief te zijn
met breedband, maar een gemeente moet er tenminste
over hebben nagedacht, een visie op hebben ontwikkeld
en er in het beleid rekening mee hebben gehouden.
De rijksoverheid heeft daarnaast de verantwoordelijkheid
om op hoog bestuurlijk niveau de keten van breedbanddiensten op te lijnen. Ketenpartijen moeten samen
doelstellingen en een ketenaanpak, specifiek ten aanzien
van breedbanddiensten, ontwikkelen. Daarbij kunnen de
volgende stappen gevolgd worden:
l Leer van de eerdere initiatieven die er op gericht
waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in het
bijzonder Nederland Breedbandland (NBL) en breng
binnen de hoofdketens (onderwijs, zorg, industrie,
mobiliteit et cetera) de behoefte aan een ketenaanpak
nader in kaart.
l Ontwikkel in de hoofdketens een uitgewerkte
argumentatie voor nieuwe keteninitiatieven en peil
daarmee op hoog bestuurlijk niveau de interesse en
bereidheid van ketenpartners om, specifiek voor
breedbanddiensten, gezamenlijk doelen en aanpak te
ontwikkelen.
l Ondersteun op basis daarvan de ketenpartijen bij het
invullen van de ketenaanpak. Let er daarbij op dat
deze aanpak vraaggedreven is.

PricewaterhouseCoopers

Overheden kunnen de implementatie van
breedbanddiensten helpen
De rijksoverheid kan daarbij de achterblijvende
ontwikkeling zichtbaar en tastbaar maken met een
breedbanddienstenmonitor en kan de ontwikkeling van
breedbanddiensten, die vaak complex en kostbaar is,
ondersteunen. Een stimuleringskader voor breedbanddiensten is, gegeven het grote maatschappelijke en
economische belang, volgens ons op zijn plaats, maar
mist nu nog een integraal kader. Wij bevelen daarom aan
om nader onderzoek te doen naar behoefte en noodzaak
van het ondersteunen van het innovatieproces voor
breedbanddiensten en om van daaruit een integraal
stimuleringskader te ontwikkelen.
De gemeentelijke overheden kunnen hun bijdrage leveren
door lokaal partijen bij elkaar te brengen (makelen en
schakelen), zelf de eerste stappen te zetten (launching
customer / lead by example) en ook door lokaal condities
te scheppen voor breedbanddiensten, met name door te
zorgen voor connectiviteit.
De rijksoverheid staat daarnaast aan de lat voor het
werken aan oplossingen voor de structurele problemen
die breedbanddiensten in de weg staan, te weten
openheid en transparantie van de infrastructuur en het
scheppen van een klimaat dat bevorderlijk is voor
startende breedbanddiensten. Wij bevelen de rijksoverheid
daarom aan:
l Creëer openheid en transparantie van netwerken voor
dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of dit
bereikt kan worden via een platform waarbinnen
stakeholders met elkaar doelen afspreken ten aanzien
van ontwikkeling van een brede dienstenportfolio en
afspraken maken om structurele knelpunten
gezamenlijk aan te pakken.
l Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op de
mogelijkheden van new entrants.

De draad opgepakt

De gemeenten hebben bij de ontwikkeling van
breedbanddiensten een verantwoordelijkheid,
maar kunnen hierin keuzen maken
Er zijn verschillende maten en modellen van
samenwerking voor gemeenten, variërend van slapend,
reactief, faciliterend, tot ondernemend. Gemeenten
kunnen daarin verschillende rollen op zich nemen:
beleidsmaker, bewustmaker, vraagontwikkelaar,
initiatiefnemer, al naar gelang de ambitie en de
mogelijkheden op het gebied van breedbanddiensten.
Dat neemt niet weg dat gemeenten wel een bepaalde
minimale rol moeten aannemen. Elke gemeente zou een
onderbouwde gemeentelijke visie moeten hebben op
breedbandige dienstverlening. De komende
gemeenteraadsverkiezingen en de daarop volgende
coalitieonderhandelingen vormen hiervoor een uitgelezen
momentum. Juist in deze fase moet worden gekomen tot
gedragen visies op het gebied van breedbandige
dienstverlening: Wat wil mijn gemeente? Hoe realiseren
wij dat? Het geformuleerde beleid moet vervolgens
onderdeel gaan uitmaken van het coalitieakkoord zodat
er optimaal gebruik wordt gemaakt van de politieke
dynamiek tussen de raad en het college. Zodoende kan
worden voorkomen dat het succes van breedbanddiensten in de gemeente afhangt van de bevlogenheid
van een of enkele individuen.
Feit is dat de lat momenteel te laag ligt. We spreken al
jaren over de onbeperkte mogelijkheden van breedbandige
dienstverlening, maar slechts een kwart van de
gemeenten voert hierop beleid. Dit moet veranderen
willen we de koploperspositie die wij hebben op het
terrein van de breedbandinfrastructuur verzilveren door
ook op het terrein van breedbanddiensten gidsland te
worden. Voor de gemeenten is nu de kans om deze
handschoen op te pakken.

7

1 Inleiding en visie op
het onderwerp

Achtergrond en aanleiding
Ontwikkeling nieuwe generatie netwerken en
bijbehorende diensten als voorwaarde voor een
concurrerende, innoverende en duurzame
kenniseconomie
De ontwikkeling van nieuwe generatie netwerken en
bijbehorende diensten kent een lange geschiedenis.
Begin jaren ‘90 verscheen de notitie ‘De Digitale Delta’.
Sindsdien heeft Nederland de ambitie om een van de
koplopers te zijn en te blijven op het terrein van ICT. Snel
en hoogwaardig breedband wordt algemeen gezien als
voorwaarde voor een concurrerende, innoverende en
duurzame kenniseconomie.
In de afgelopen jaren zijn door verschillende kabinetten
beleidsmatige stappen gezet, gericht op de verdere
ontwikkeling van nieuwe generatie netwerken en
bijbehorende diensten. Ook onze economische groei en
de oplossing van maatschappelijke vraagstukken, zoals
in de zorg, het onderwijs en het veiligheidsdomein, zullen
in de toekomst voor een belangrijk deel leunen op
innovatieve, door breedband gedragen, diensten en
toepassingen.
Gedurende de jaren laat het ICT-beleid van de
Nederlandse overheid een duidelijke fasering zien
In deze zijn de stadia herkenbaar die worden doorlopen
bij het innoveren en het benutten van ICT. Bij elke
faseovergang wordt de beleidsmatige inspanning verlegd
naar een nieuw te ontwikkelen aandachtsgebied waarbij
het niet wil zeggen dat aan onderwerpen uit de
voorgaande fase helemaal geen aandacht meer wordt
geschonken.

In de daaropvolgende periode tussen circa 2003 en 2007
is veel aandacht besteed aan het bevorderen van
ICT-diensten en toepassingen. Hiervoor zijn vanuit de
overheid projecten ondersteund op het terrein van ICT in
de zorg en in het onderwijs. Tevens gaf de overheid zelf
het goede voorbeeld door meer en meer te investeren in
elektronische dienstverlening aan burgers. Tevens starten
er voorlichtingscampagnes op het terrein van veilig
internetgebruik.
Nederland koploper in de EU op het gebied van
breedbandinfrastructuur
Het Actieprogramma Breedband is in 2008 afgerond. Het
heeft onmiskenbaar resultaten opgeleverd. Nederland is
een van de koplopers op het gebied van
breedbandinfrastructuur in de wereld, onder meer als
gevolg van een sterke concurrentie tussen
netwerkaanbieders in de last mile. Uit een verslag van de
Europese Commissie blijkt dat Nederland met een
percentage van 37,9 % (breedbandaansluitingen per 100
inwoners) lijstaanvoerder binnen de EU is, op de voet
gevolgd door Denemarken.
Intussen dient zich een nieuwe fase aan. De ambities van
de ICT-agenda 2008-2011 zijn wederom hoog en nu
gericht op de toepassing van ICT-diensten door bedrijven
en de overheid. Hierbij is het beleid vooral gericht op het
leggen van verbindingen. ICT heeft immers de
mogelijkheid om ketens, netwerken, maar ook
toepassingen en diensten met elkaar te verbinden en
daaruit economische en maatschappelijke winst te halen.
In deze agenda is vooral bijzondere aandacht voor het
centraal stellen van de ICT-gebruiker.

In de eerste fase werd vooral aandacht geschonken aan
het stellen van kaders voor een snelle introductie en uitrol
van vaste en draadloze infrastructuur en van computers via de PC-privéregeling. Dit gebeurde in de periode
1998 - 2002. Dit beleid heeft succes gehad en heeft er
mede voor gezorgd dat Nederland voorop loopt als het
1
2
gaat om PC-bezit en internetaansluitingen .

1
2

92 computers per 100 personen in 2008, Bron: De Digitale Economie 2009
Circa 35 breedbandaansluitingen per 100 inwoners, Bron: De Digitale Economie 2009

De draad opgepakt

9

EU Broadband penetration rate - BB lines per 100 population (July/2009)

UK

FR

DE

FI

LU

32,5%

BE

31,2%

EE

29,4%

SI EU27 MT

29,2%

AT

28,8%

IE

26,3%

CY

23,9%

ES

26,2%

LT

22,1%

CZ

21,2%

18,2%

PT

21,0%

17,8%

LV

20,7%

17,6%

HU

19,8%

17,5%

RO PL

17,2%

12,3%

BG

14,3%

11,9%

10%

12,8%

15%

15,6%

20%

21,8%

25%

28,3%

30%

30,5%

35%

37,9%

37,2%

40%

5%
0%

SK

EL

IT

SE

DK

NL

Figuur 1.1: Nederland bovenaan de EU-ranglijst voor wat betreft breedbandaansluitingen (vast).
Bron: EC, COCOM09-29 Final, November 2009

Op het gebied van breedbandige diensteninnovatie
laten wij kansen liggen
Hoewel het aantal breedbandaansluitingen in Nederland
groot is, blijft de ontwikkeling op het terrein van diensten
achter. Om verschillende redenen houdt de dienstenontwikkeling blijkbaar geen gelijke tred met de succesvolle
ontwikkelingen op het terrein van de breedbandinfrastructuur. Een nieuwe vierjarige fase van overheidsbeleid op het terrein van ICT heeft zich intussen
aangediend. In de ICT-agenda 2008-2011, staat zoals
gezegd de gebruiker in de digitale dienstenmaatschappij
centraal. Het beleid is vooral gericht op het leggen van
verbindingen binnen en tussen ketens, maar ook tussen
toepassingen en diensten.
Om een nieuwe impuls te geven aan de ontwikkeling en
toepassing van breedband heeft de staatssecretaris van
Economische Zaken in maart 2009 enkele beleidsacties
aangekondigd. Een van die acties is de regionale
stimulering van breedbanddiensten voor burgers en

3

10

bedrijven. Deze actie beoogt de opschaling van
breedbandige diensten op basis van een regionale
aanpak. Hierbij spelen elementen als ‘de gebruiker
centraal’, vraagbundeling en opschaling van diensten een
belangrijke rol. De ervaringen uit het verleden leren
namelijk dat diensten op eindgebruikersniveau tot stand
komen en dat daarom de vraag van de (potentiële)
eindgebruiker leidend moet zijn bij de ontwikkeling van de
dienst. Vraagarticulatie op niveau van de eindgebruiker in
plaats van op niveau van de beleidsmaker heeft
aanzienlijk meer effect, zo leren de voorbeelden uit de
3
praktijk .
In de afgelopen jaren hebben enkele van deze regionale
samenwerkingsverbanden die vraagbundeling van
diensten realiseren, effect gesorteerd. Hun totstandkomingsproces blijkt in de praktijk echter geen sinecure.
Problemen op het terrein van openheid van het netwerk,
‘hindermacht in de keten’ als gevolg van gevestigde
belangen, kunnen tot eindeloos navelstaren leiden en

Nederlandbreedbandland, Breednet in de Noordvleugelen Breedned in het oosten van het land

PricewaterhouseCoopers

l

doen vermoeden dat er meer nodig is om tot
maatwerkoplossingen te komen.
Task Force Next Generation Networks als aanjager
Onder andere om deze dialoog vorm te geven heeft de
staatsecretaris van Economische Zaken besloten de Task
Force Next Generation Networks in het leven te roepen.
Hiermee wil de staatsecretaris een verdere impuls geven
aan de uitrol van de Next Generation Networks. Het
betreft netwerken van meer dan 50 Mbit per seconde,
waarmee veel innovatieve diensten en toepassingen
mogelijk worden. Uitgangspunt daarbij blijft dat er geen
nationaal deltaplan breedband komt, maar dat lokale
overheden (met name gemeenten) een leidende rol
spelen bij de uitrol van breedband.
De Task Force Next Generation Networks staat onder
voorzitterschap van Ferd Crone, de burgemeester van
Leeuwarden. De Task Force zal de staatssecretaris
adviezen geven over hoe decentrale overheden een rol
kunnen spelen bij de verdere stimulering van
breedbandinfrastructuur en de dienstenontwikkeling
daarop.
4

Voor de uitvoering van de taak zal de Task Force :
l In het advies aandacht besteden aan de verschillende
bedrijfseconomische, financiële, juridische en
organisatorische modellen die relevant zijn voor
gemeenten om hun participatie vorm te geven.
l Het advies doen uitmonden in een ‘menukaart’ die
gemeenten kunnen gebruiken voor het vormgeven
van haar eigen rol en relatie met ondernemingen,
institutionele investeerders, private investeerders en
banken, woningcorporaties en andere spelers.
l In het advies expliciet aandacht besteden aan de do’s
en dont’s zodanig dat de menukaart op eenvoudige
wijze kan worden gebruikt als input of inspiratie voor
de decentrale overheden.
l In het advies inzicht geven in de voorziene behoefte
aan (diensten) en groeipotentie van Next Generation
Networks tussen 2015 en 2020.

4

In het advies ingaan op de mogelijkheden voor
decentrale overheden om diensteninnovatie te
stimuleren en aan te geven welke randvoorwaarden
hiervoor zijn gewenst.

Vraagstelling van het onderzoek
Hoe kan breedbandige diensteninnovatie op gang
worden gebracht en wat is de rol voor de decentrale
overheid hierin?
Het ministerie van EZ heeft PwC de opdracht gegeven
om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren met als
doel het analyseren van kansen en bedreigingen voor de
uitrol van innovatieve breedbandige diensten. De nadruk
van het onderzoek ligt dus op de ontwikkeling van
diensten. Het voorliggende rapport is het resultaat van dit
onderzoek, dat is uitgevoerd in de periode 18 december
2009 - 31 januari 2010. Het rapport is onder meer
bedoeld als input voor de Task Force NGN.
De opdracht en de belangrijkste vragen van ons
onderzoek zijn als volgt samen te vatten:
l In dit onderzoek dient te worden uitgegaan van de
veronderstelling dat er behoefte bestaat aan
opschaling van lokaal geïnitieerde breedbanddiensten.
l Benoem de knelpunten en mogelijke oplossingen voor
opschaling van lokaal geïnitieerde breedbanddiensten.
l Benoem de optimale rol en de daaruit voortvloeiende
acties van de verschillende stakeholders (rijksoverheid,
provincies, gemeenten, MKB, ICT-bedrijfsleven,
onderwijs en zorginstellingen et cetera) die benodigd
zijn om de knelpunten aan te pakken. Waar ligt een rol
voor de rijksoverheid, als wij ervan uit gaan dat
dienstenstimulering en vraagbundeling decentraal
moeten plaatsvinden? Geef een onderbouwd voorstel
voor een of meerdere samenwerkingsmodellen aan.
l Inventariseer welke voorzieningen er nodig zijn om de
ontwikkelingen en benutting van breedbanddiensten
te bewerkstelligen.

Staatscourant Jaargang 2009 Nr. 19948, dinsdag 22 december 2009 Instellingsbesluit Task Force Next Generation Networks

De draad opgepakt

11

Afbakening van het onderzoek

Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een
analyse van breedbanddiensten op basis van onze
deskresearch. Hiervoor onderscheiden wij
breedbanddiensten op basis van vijf indelingen. Per
indeling geven wij uitleg van de aard van de
dienstverlening en illustreren wij het type dienstverlening
aan de hand van voorbeelden.

Wij hebben ons in dit onderzoek gericht op de hoofdvragen,
zoals gesteld door de opdrachtgever. Hoewel het
breedbanddossier de bekende ‘kip-ei discussie’ op het
terrein van infrastructuur en diensten in zich herbergt,
hebben wij ons onderzoek zoveel mogelijk gericht op de
breedbandige dienstenontwikkeling.

In hoofdstuk 3 bespreekt breedbanddiensten binnen
Nederland waarbij gemeenten een rol bij hebben
gespeeld. Wij baseren ons op deskresearch, interviews
en de daaropvolgende enquête binnen de gemeenten. In
dit hoofdstuk laten wij zien wat voor rol gemeenten
aannemen, welke problemen ze daarin tegenkomen en
tot welk resultaat dit leidt.

Een belangrijk element in het onderzoek is de vraag wat
de decentrale overheid, met name de gemeenten, kan
doen om de totstandkoming van breedbanddiensten te
bevorderen. Wat is de mogelijke rol van gemeenten om
de gesignaleerde stagnaties in breedbandige
dienstenontwikkeling te mitigeren?

Hoofdstuk behandelt de knelpunten bij de
totstandkoming van breedbanddiensten. Het hoofdstuk
gaat verder dan de rol van gemeenten. Ook kijken wij
naar de knelpunten die dienstenontwikkelaars, carriers en
gebruikers tegenkomen.

Onderzoeksaanpak
Voor dit onderzoek hebben wij gebruikgemaakt van een
aantal onderzoeksinstrumenten en -methoden. Wij zijn
gestart met een literatuuronderzoek. Voor een overzicht
van de gebruikte literatuur wordt verwezen naar bijlage A.
Daarnaast hebben wij deskresearch uitgevoerd naar alle
Nederlandse gemeenten. Wij hebben gekeken in
hoeverre zij direct of indirect betrokken zijn bij het
opzetten van breedbanddiensten. Onder de actieve
gemeenten hebben wij vervolgens een elektronische
enquête uitgezet. Daarnaast zijn 36 interviews afgenomen
met personen uit verschillende geledingen van de sector.
Een lijst met geïnterviewden is opgenomen in Bijlage B.
Om onze bevindingen te toetsen hebben wij aan het
einde van ons onderzoek een workshop gehouden met
een selectie van de geïnterviewden.

Hoofdstuk 5 bespreekt hoe de hierboven genoemde
knelpunten kunnen worden geadresseerd en welke acties
de stakeholders zouden moeten ondernemen.
Hoofdstuk gaat in op de rol van de gemeenten. Wij gaan
in op de specifieke samenwerkingsmodellen en
verbinden hier een aantal mogelijke rollen aan. Op deze
manier ontstaat een groeipad in de vorm van een
stappenplan om te komen tot een acceleratie van
breedbanddiensten in Nederland.
Ten slotte, hoofdstuk 7 bevat de belangrijkste conclusies
en aanbevelingen van ons onderzoek.

Leeswijzer

12

H1

H2

H3

H4

H5

H6

H7

Inleiding

Analyse
Breedbanddiensten

Enquête
Breedbanddiensten

Knelpunten

Oplossingen

Rol gemeenten

Conclusies &
aanbevelingen

PricewaterhouseCoopers

2 Typen breedbanddiensten
en het achterliggende beleid

In dit hoofdstuk geven wij antwoord op drie belangrijke vragen:
l Hoe zijn breedbanddiensten te typeren?
l Wat voor breedbanddiensten zijn er eigenlijk?
l Wat voor beleid heeft het ministerie van Economische Zaken gevoerd om deze diensten te stimuleren?

Inleiding
In dit hoofdstuk geven wij allereerst een overzicht van
breedbanddiensten. Zowel in de praktijk als in de
literatuur worden breedbanddiensten vaak op een hoog
abstractieniveau besproken: ongrijpbare technologieën
met eindeloze mogelijkheden. In dit hoofdstuk belichten
wij breedbanddiensten op meer concreet niveau vanuit
verschillende gezichtspunten om het veld van diensten
inzichtelijk te maken.
Voordat wij dieper ingaan op de verschillende indelingen
en bijbehorende voorbeelden, schetsen wij hier kort wat
een breedbanddienst nu precies een breedbanddienst
maakt. In principe zijn dat diensten die een breedbandinfrastructuur nodig hebben om optimaal te functioneren.
Veel van de diensten die in dat verband genoemd
worden, zoals triple play, zijn ook te distribueren via de
huidige infrastructuren die een veel kleinere bandbreedte
hebben. Het is echter de stapeling van zulke diensten die
huidige conventionele infrastructuren niet aankunnen.
Daarom moeten diensten die een forse bandbreedte
vereisen in principe gekarakteriseerd worden als
breedbanddiensten. Elasticiteit, interactiviteit en de
benodigde datastroom van een online-dienst zijn
dimensies die op hun beurt invloed hebben op de eisen
aan de benodigde bandbreedte van de verbinding.
Wanneer wij de verschillende typen breedbanddiensten
hebben besproken, zullen wij kijken naar wat voor beleid
er in de afgelopen jaren is gevoerd om de totstandkoming van breedbanddiensten te stimuleren. Hiervoor
inventariseren wij een scala aan beleidsmaatregelen
waarmee is getracht het zogenaamde ‘breedbandvliegwiel’ op gang te brengen. Wij richten ons daarbij
specifiek op landelijk beleid.

De draad opgepakt

Aspecten van diensten die behoefte aan
breedbandigheid creëren
Er zijn naast de grootte van de data die verstuurd moeten
worden twee aspecten die een groot effect hebben op de
behoefte aan breedband: elasticiteit en interactiviteit.
Elasticiteit is de mate waarin de datastroom zonder
gevolgen voor de gebruiker kan worden aangepast. In
essentie is dit het uitsmeren over de tijd om de
benodigde bandbreedte te verlagen. Interactiviteit is de
mate waarin een gebruiker een snelle reactie verwacht
naar aanleiding van een invoer. Niet-elastische en
interactieve diensten zullen een grote behoefte aan
breedbandigheid creëren, bij elastische diensten kan de
communicatie over de tijd worden uitgesmeerd.

interactief

niet-interactief

elastisch

(1) transactioneel

(2) best-effort

niet-elastisch

(3) real time

(4) streaming

Figuur 2.1: aspecten van diensten die breedbandigheid
creëren

Combinatie van beide dimensies leidt tot de typen
diensten, zoals weergegeven in figuur 2.1.
l Transactionele diensten zijn diensten waar de
datastroom enigszins vertraging op mag lopen, maar
de gebruiker wel degelijk directe respons van de dienst
verwacht. Een voorbeeld hiervan is webbrowsen.
Hierbij staat de gebruiker doorgaans toe dat het laden
van een webpagina enkele ogenblikken in beslag
neemt, maar wordt een directe interactie verwacht.

15

l

l

l

De term best effort-diensten suggereert al dat hier
de boog niet al te gespannen is: de datastroom mag
vertraagd worden zonder dat de gebruiker in acute
problemen komt, dat inhoudt dat de dienst elastisch
is. Daarnaast is de dienst niet-interactief, dat inhoudt
dat er niet stante pede een respons verwacht wordt.
De meest bekende voorbeelden hiervan zijn e-mailen
en de meeste vormen van downloaden.
Real time-diensten zijn diensten waarbij verwacht
wordt dat de datastroom direct en in volle omvang
aanwezig is en er eveneens een live-uitwisseling van
acties plaatsvindt. Iedere vertraging in tijd is
onacceptabel. Videoconferencing, telefonie en online
gaming zijn voorbeelden van dit soort diensten. Met
name videoconferencing en de verschillende
toepassingen daarvan (zorg op afstand, digitale
publieke dienstverlening) komen in dit rapport
uitgebreider aan de orde.
Van streaming-diensten wordt gesproken indien de
datastroom over het gehele gebruik van die dienst op
hoge snelheid aanwezig dient te zijn, maar geen
uitwisseling van acties plaatsvindt. Voorbeelden van
streaming-diensten zijn broadcast radio en video. Het
is voor de gebruiker acceptabel dat er vooraf een
korte tijd nodig is om te laden (bufferen), zodat geluid
en beeld vloeiend afgespeeld kunnen worden. Een
voorbeeld hiervan is Youtube, waar de filmpjes vaak
even laden en dan vloeiend afspelen.

Verder wordt de behoefte aan breedbandigheid op dit
moment voor een groot deel gedreven door integratie van
5
video . Daarbij kan worden gedacht aan het aanschaffen
van beeldmateriaal (downloaden van films), televisiediensten, maar ook domeinspecifieke toepassingen,
zoals beveiliging met videocamera’s of video in de zorg.
Een goed voorbeeld is BestuurOnline van Noterik bv.
BestuurOnline is een online videoplatform met veel
videocommunicatie waarop politieke bijeenkomsten
worden uitgezonden. Naast de live-uitzendingen biedt het
platform een on demand-archief, waarin gezocht kan
worden op vergadering, agendapunt en spreker.
Daarnaast wordt BestuurOnline ingezet op momenten dat
een gemeente of provincie aandacht wil besteden aan

5
6

16

specifieke thema’s. Een voorbeeld hiervan is de installatie
van een nieuwe burgemeester of een politiek vragenuurtje
met het college van B&W. BestuurOnline wordt gebruikt
door de provincies Gelderland en Utrecht, alsmede de
gemeenten Lelystad, Apeldoorn, Eindhoven, Hilversum,
Nijmegen en de Europese Commissie.

Breedbanddiensten naar marktsegment
Er worden in de praktijk vier marktsegmenten voor
breedbanddiensten onderscheiden:
l Reguliere diensten.
l Conventionele ICT-voorzieningen, maar dan
breedbandig.
l VLAN’s en datakoppelingen.
l Nieuwe toepassingen.
Onder reguliere diensten verstaan wij diensten die zich
richten op zogenaamde triple play (internet, telefoon,
televisie). Dit is het leveren van toegang tot internet, van
televisie en telefonie in een gecombineerd abonnement.
Deze diensten zijn met name op de burger gericht, maar
zijn uiteraard ook relevant voor het MKB of ZZP’ers. Zij
zijn breed beschikbaar. Deze diensten zijn ook over de
huidige laag-breedbandige infrastructuren te leveren,
maar worden toch vaak met breedband in verband
gebracht vanwege de hogere snelheid die daar mogelijk
is. Halverwege 2008 had bijna een kwart van de
6
Nederlandse huishoudens triple play . Er zijn meerdere
aanbieders op verschillende infrastructuren. OPTA deed
in 2007 onderzoek naar de vraag naar triple play. Men
concludeerde dat betere kwaliteit / snelheid van
verbinding en klantenservice vaak als reden worden
genoemd om over te gaan naar triple play. Ook de
mogelijkheid tot bundelafname is belangrijk om (mogelijk)
te switchen.
Conventionele ICT-voorzieningen, maar dan
breedbandig, betreft het outsourcen van bestaande
functionaliteiten, zoals back-ups en servers. Dit heeft
primair invloed op de secundaire processen van
organisaties. Vooral het MKB en (semi-)overheids-

Zie ook: TNO (2010). Vraag en aanbod Next-Generations Infrastructures 2010-2020, p. 43 e.v.
OPTA, marktmonitor 2008

PricewaterhouseCoopers

instellingen kunnen hier voordeel van hebben in de vorm
van grotere efficiency en hogere betrouwbaarheid. Een
voorbeeld hiervan is te vinden in Rotterdam waar het
onafhankelijke datacenter Spaanse Kubus in de Spaanse
Polder staat, een dienst van de R-IX (Rotterdam Internet
eXchange). Dit datacenter levert bedrijven en instellingen
de mogelijkheid om hun IT-infrastructuur, zoals netwerk-,
server- en opslagapparatuur in een datacentrum onder te
brengen. De Spaanse Kubus is in 2009 online gegaan en
mikt op een 75% bezettingsgraad in 2010 en 100% in
2011. Noodstroomvoorzieningen, beveiliging en
connectiviteit van hoog niveau zijn enkele kenmerken die
dit een interessante mogelijkheid voor bedrijven en
instellingen maken.
VLANs / koppelingen tussen aangesloten partijen
worden gebruikt voor samenwerking en het koppelen van
verschillende vestigingen. Dit is met name interessant
voor het MKB, grote bedrijven en (semi-)overheidsinstellingen. Het biedt mogelijkheden om thuiswerkplekken te integreren of om zorg of onderwijs op afstand
te leveren. Een voorbeeld is de Virtuele Polikliniek
Ameland. Huisartsen op het eiland staan in direct contact
met ziekenhuizen op het vasteland in Friesland. Vanaf nu
worden hartfilmpjes en röntgenfoto’s genomen op
Ameland en geanalyseerd in het ziekenhuis. Daarnaast
kan de polikliniek ook gebruikt worden voor controleconsulten, bijvoorbeeld bij diabetespatiënten.
Nieuwe toepassingen zijn breedbanddiensten als
elektronische leeromgevingen, videobewaking en
-communicatie. Een voorbeeld is het project Breedbandnetwerk Onderwijs Amsterdam (BOA). De Amsterdamse
schoolbesturen, verzameld in de coöperatieve vereniging
BOA, realiseren momenteel gezamenlijk een breedbandnetwerk voor het Amsterdamse onderwijs. Bovendien wil
BOA scholen voorlichten en enthousiasmeren om de
onderwijskundige mogelijkheden van het nieuwe netwerk,
optimaal te gebruiken. BOA is een initiatief van het
gezamenlijke Amsterdamse scholenveld en de Dienst
Maatschappelijke Ontwikkeling van Amsterdam. Een
ander voorbeeld is een stichting in Midden-Brabant die
leerlingen in de regio via breedband een lespakket

7

aanbiedt dat ze de kans geeft zich interactief voor te
bereiden op bedrijfsbezoeken. Deze voorbereiding vindt
plaats via e-mail, chatten en filmbeelden.

De breedbanddiensten naar communicatielaag
In online-diensten wordt vaak een onderscheid gemaakt
naar de verschillende functionele communicatielagen:
laag 1 (passieve infrastructuur), laag 2 - 4 (actieve
infrastructuur) en laag 5 (toepassingen), zie figuur7 2.2.
Laag 5

Toepassingenlaag

Toepassingen

Laag 4

Transportlaag

Laag 3

Netwerk laag (IP-laag)

Actieve
infrastructuur

Laag 2

Datalink laag (ethernetlaag)

Laag 1

Fysieke laag

Passieve
infrastructuur

Figuur 2.2: Breedbanddiensten naar communicatielaag

Het verschil tussen deze lagen is op het eerste oog
complex. Dat geldt vooral voor dat tussen laag 2 en laag 3.
Diensten die op laag 2 moeten plaatsvinden zijn over het
algemeen complexer of moeten aan hogere veiligheidseisen voldoen. Dienstenontwikkelaars richten zich bij
deze diensten tot laag 2 (datalink / ethernet) omdat hier
zogenaamde point-to-point-verbindingen mogelijk zijn.
Dat betekent in de eerste plaats dat data geen omwegen
maakt wanneer van A naar B wordt verstuurd. Het
betekent bovendien dat een verbinding volledig is af te
schermen voor de buitenwereld. Bandbreedte en
veiligheid zijn op die manier absolute waarden. De
condities op laag 3 (netwerklaag / IP) zijn hiervoor
onvoldoende. Wanneer data over laag 3 van A naar B
wordt verstuurd, staat de route niet bij voorbaat vast. Dat
betekent dat zowel snelheid als veiligheid minder goed
gewaarborgd zijn.
Laag 1, passieve infrastructuur, bevat de ondergrondse
leidingen (mantelbuizen), de onbelichte (glasvezel)kabels,
technische ruimten en schakelkasten. Indien er een

Deze weergave is deels gebaseerd op ‘Goed op weg met breedband: Handreiking voor gemeenten (2009)’, maar voert terug op een traditioneel
7-laags model van datacommunicatie dat in de jaren ’70 door het ISO ontwikkeld is. Het is een versimpelde weergave van dit model en van de
werkelijke situatie.

De draad opgepakt

17

noodzaak is voor breedbanddiensten, maar laag 1
ontbreekt, kan een gebruiker of een groep gebruikers
ervoor kiezen deze laag zelf aan te laten leggen. Dit
gebeurt in de praktijk vaak in een consortium met
dienstenaanbieders, woningcorporaties, carriers en
gemeenten, zoals in Nuenen, Eindhoven, Deventer,
Rotterdam (in de wijken Nesselande en het
Lloydkwartier), Amsterdam et cetera. In al deze gevallen
gaat het om glasvezelkabels. Andere voorbeelden zijn
gemeenten als Tilburg en de K5-gemeenten (Bergambacht,
Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist) die voor de
koppelingen van de gemeentevestigingen een eigen
glasvezelnetwerk aan hebben laten leggen, maar bij de
aanleg daarvan rekening hebben gehouden met het
mogelijk in de toekomst aansluiten van andere (non-profit)organisaties. In Tilburg zijn deze aansluitingen naar onder
andere scholen en zorgorganisaties inmiddels al jaren
geleden gelegd en operationeel. Hoewel dit zich primair
op de infrastructuur richt, vormen de breedbanddiensten
de voornaamste redenen om hierin te investeren.
De actieve infrastructuur bestaat uit enkele lagen
waarvan de datalink laag en de netwerklaag de
belangrijkste zijn.
Datalinklaag 2, regelt de verbinding tussen twee punten
in een netwerk en wordt vaak uitgevoerd als een
ethernetverbinding, maar er zijn ook andere protocollen
mogelijk. Soms willen dienstenleveranciers een
verbinding op deze laag tot stand brengen omdat op
deze laag een aantal zaken als beveiliging goed kunnen
worden verzorgd. Breedbanddiensten op deze laag zijn
met name diensten die bijzondere eisen stellen aan
beveiliging, snelheid en permanente beschikbaarheid,
zoals VLAN’s en soortgelijke B2B-toepassingen. Dit
kunnen koppelingen tussen meerdere locaties van
dezelfde organisatie zijn of bijvoorbeeld een gesloten
circuit van intelligente beveiligingscamera’s. Het grote
voordeel van breedbanddiensten over laag 2 is de
permanente verbinding en de mogelijkheid om deze
verbinding goed te beveiligen. Met name organisaties als
banken, gemeenten, ziekenhuizen en scholen kunnen hier
profijt van hebben. Een nadeel van breedbanddiensten

18

op laag 2 is dat het in de praktijk vaak lastig is om dit aan
andere netwerken te koppelen. Zo zien wij in een door
ons onderzochte casus (Eindhoven), dat een bewezen
succesvol camerasysteem op een bedrijventerrein zeer
moeilijk naar andere bedrijventerreinen te koppelen is,
aangezien er vele verschillende eigenaren van netwerken
zijn, met ieder hun eigen eisen. Digitale marktplaatsen,
zoals NDIX, GNIX, R-IX et cetera kunnen hier een
belangrijke rol spelen en doen dat in de praktijk al vaak.
Toch geeft bijvoorbeeld NDIX aan dat inzicht krijgen in
deze lappendeken van eigenaarschap een dagtaak is
voor twee à drie personen.
De netwerklaag 3 regelt zaken die het hele netwerk
betreffen. Dit is de laag waarop breedbanddiensten
concreet aan de eindgebruiker aangeboden kunnen
worden. Over het algemeen gebeurt dit via IP, het
Internet Protocol. De meest in het oog springende
voorbeelden hiervan zijn e-commerce dienstene-mail. In
feite kan iedereen die over een internetaansluiting
beschikt daarop diensten aanbieden. Het nadeel van de
IP-laag voor dienstenaanbieders is dat zaken als
beveiliging minder goed in de hand te houden zijn. Er is
geen duidelijk overzicht van de soorten en vooral de
massa van de diensten die over deze laag worden
aangeboden.

Indeling op basis van doelgroepen
Breedbanddiensten kunnen verschillende doelgroepen
hebben of een combinatie van doelgroepen. Onder
andere in ‘goed op weg met breedband, een handreiking
voor gemeenten’ (2009) worden de volgende
doelgroepen voor breedbanddiensten onderscheiden:
l (Semi-)publieke organisaties
l MKB
l Burgers.
(Semi-)publieke organisaties, zoals onderwijsinstellingen,
zorginstellingen, sociale werkvoorziening, vestigingen van
een gemeente of provincie. Aangezien deze instellingen
doorgaans een gezamenlijk belang hebben bij

PricewaterhouseCoopers

breedbanddiensten, zien wij in de praktijk vaak een
samenwerking tussen meerdere (semi-)publieke
instellingen. Haar behoefte aan breedbanddiensten zal
zich concentreren op:
l Conventionele ICT-voorzieningen, maar dan
breedbandig en op VLAN’s en datakoppelingen, maar
vaak wel met speciale eisen ten aanzien van
beveiliging en dergelijke.
l Nieuwe toepassingen. Als voorbeeld: De politie
Rijnmond heeft samen met het MKB en de gemeente
Rotterdam een innovatieve aanpak ontwikkeld om de
pakkans van overvallers te vergroten. Hiervoor zet de
politie intelligente camera’s in winkels in.
Breedbandige koppeling van de camera’s met
meldkamers kan de tijd tussen melding en politieactie
aanzienlijk verkorten. Beelden kunnen voor een
signalement direct doorgestuurd worden naar
dienstdoende politiemensen. In mei 2008 zijn de
eerste pilots gestart. Breedband is voor het project
een voorwaarde om de hoogwaardige videobeelden
snel naar de meldkamer(s) te verzenden. Het project
wordt uitgevoerd door HIPnet en heeft een NBL
award gewonnen.
Kleinere en middelgrote bedrijven (van 5 tot 500
werknemers) zijn een kenmerkende groep. Kleinere
bedrijven (<vijf werknemers) gedragen zich doorgaans ten
aanzien van breedbanddiensten als consumenten en
grotere bedrijven (>500 werknemers) bouwen haar eigen
breedbandoplossingen.
l De primaire behoefte zal liggen op het gebied van
conventionele ICT-voorzieningen, maar dan
breedbandig en op VLAN’s en datakoppelingen.
Speciale toepassingen worden in mindere mate
verwacht, behoudens beveiliging van bedrijfsterreinen
hetgeen momenteel veel aandacht krijgt. Een deel van
de MKB-markt heeft eisen die vergelijkbaar zijn met
de eisen van burgers. Voor een groter deel liggen de
eisen hoger. TNO verwacht hier vooral een groeiende
vraag naar symmetrische capaciteit.

8

l

Ten aanzien van nieuwe toepassingen zijn wel
voorbeelden: het gezichtsherkenningsproject van de
Rode Winkel in Utrecht. Van iedere klant die De Rode
Winkel binnenkomt, wordt een digitale foto gemaakt.
Daar doet het bedrijf in principe niets mee. Totdat
blijkt dat een klant minder prettige bedoelingen heeft.
Wordt hij betrapt, dan gaat zijn foto naar het archief.
Het systeem kan de persoon vanaf nu bij herhaalbezoek digitaal herkennen en geeft dan een
geluidssignaal. Breedband maakt het mogelijk de
gegevens uit te wisselen over meerdere vestigingen of
met andere winkeliers, dat de effectiviteit vergroot.
Ook is daarmee onderhoud op afstand mogelijk en
kan de eigenaar via de camera’s een oogje in het zeil
8
houden .

Burgers lijken met name geïnteresseerd in kwalitatief
hoogwaardige triple play-diensten. Deze diensten worden
in grote getallen aangeboden. Medio 2008 was iets
minder dan een kwart van de Nederlandse huishoudens
aangesloten op triple play. Maar voor specifieke
doelgroepen ontstaan specifieke breedbanddiensten die
qua innovativiteit verder gaan dan triple play. Met name
onder zorgbehoevenden en scholieren lijkt vraag te zijn
naar deze diensten. Daarnaast zijn veel breedbanddiensten uit de doelgroep (semi-)publieke organisaties
vaak (indirect) gericht op de burger. Het VieDome
platform is een voorbeeld van een breedbanddienst ten
behoeve van burgers. VieDome is bedoeld voor mensen,
die zolang mogelijk comfortabel en verantwoord thuis
willen blijven wonen. Deze mensen wordt over breedbandcommunicatie veiligheid, comfort, zorg, informatie en
entertainment aangeboden. Binnen dit platform worden
veel diensten aangeboden bijvoorbeeld beeldcommunicatie
met andere deelnemers, de kinderen, familie en mantelzorg.
Ook wordt beeldcommunicatie geboden met ZuidZorg
voor gezondheidsadvies en met een leverancier van
gemaksdiensten, zoals boodschappendienst,
klussenman, tuinman, pedicure, kapper et cetera.
Daarnaast wordt inbraak- en / of brandsignalering
geboden, alsmede personenalarmering, attenderingsservice en andere vormen van domotica.

Bron: Nederland Breedbandland

De draad opgepakt

19

Indeling op basis van domeinen
De indeling op domeinen verschilt in essentie van de bovenstaande taxonomieën. Wij onderscheiden 18 verschillende
domeinen waarop breedbanddiensten zich kunnen richten. Diensten tussen deze domeinen verschillen sterk, zowel
naar ontwikkelaars, gebruikers als inhoud.
Bedrijventerreinen

Een goede digitale bereikbaarheid, bij voorkeur over breedband, is een belangrijke
vestigingsvoorwaarde voor bedrijven. Met het oog op werkgelegenheid en alle
bijkomende voordelen voor de gemeente en de regio is het voor een gemeente dan ook
interessant om hier een rol in te spelen. Het meest gehoorde voorbeeld van
breedbanddiensten op bedrijventerreinen is een systeem van intelligente
beveiligingscamera’s.

Cultureel erfgoed

Cultuur is een van de onderscheidende waarden van een gemeente. Culturele
trekpleisters via (interactieve) media met hoge kwaliteit online zetten kan een stimulans
geven aan de stroom toeristen en een gemeente als geheel aantrekkelijker maken. Een
voorbeeld is een interactieve wand als onderdeel van de expositie in een museum in
Enschede. De beelden reageren op de interesse die de bezoeker aangeeft door zich
voor de wand te bewegen. Hiermee wordt een experimenteerruimte gecreëerd voor het
ervaren beoefenen en toepassen van nieuwe digitale technieken.

e-Overheid

De digitale overheid, of e-overheid, is bij uitstek de manier voor een gemeente om een
stap richting burger- en bedrijfsgerichte dienstverlening te zetten. Voorbeelden zijn het in
een keer digitaal aanvragen van alle Horecavergunningen en het online aanvragen van
gemeentedocumenten door burgers. Wegens de grote aantallen data en verschillende
databases, is breedband met name aan de back-end noodzakelijk om dit vloeiend aan te
kunnen bieden.

Gezondheidszorg

De mogelijkheden van breedbanddiensten op het terrein van gezondheidszorg zijn groot.
Dit betreft met name diensten in de zorg op afstand en communicatie tussen
zorgprofessionals op verschillende locaties die bijvoorbeeld gezamenlijk een
hoogresolutie hartfilmpje willen bekijken en bespreken.

Independent living

Breedbanddiensten kunnen burgers in staat stellen langer onafhankelijk te blijven wonen.
Dit is vooral vanwege de vergrijzing en de lange wachtlijsten in de zorg een positieve
ontwikkeling. Zogenaamde domotica, elektronica in huis waarmee over breedband
intensief contact met een zorgprofessional gelegd kan worden, spelen hier een
belangrijke rol.

Interactieve cross media

Nieuwe media als online-games en interactieve (HD)televisie gebruiken vaak
hoogwaardige beelden die breedband nodig hebben. Bijvoorbeeld: de gemeente of haar
ketenpartners kunnen hiermee met name de nieuwe generatie actief aanspreken op een
manier die aansluit bij de manier van leven en communiceren van deze nieuwe generatie.

Interne bedrijfsvoering

Verschillende locaties van bijvoorbeeld (semi-)publieke organisaties hebben vanwege
intensief contact vaak een breedbandverbinding en bijbehorende diensten nodig om
vloeiende en veilige datacommunicatie te faciliteren. In de praktijk blijkt dat veel grote
gemeenten een dergelijke breedbanddienst hebben opengezet voor allerlei
non-profitinstellingen in de sectoren onderwijs, cultuur en zorg.

Jeugdzorg

Breedbandige communicatie en datadistributie vanuit verschillende databases kunnen
een oplossing bieden voor de vaak gebrekkige samenwerking tussen de verschillende
ketenpartners in het kader van jeugdzorg. Ketenregie lijkt de toekomst en heeft
breedbanddiensten nodig om goed te kunnen functioneren.

20

PricewaterhouseCoopers

Kleine kernen

Met name in fusiegemeenten buiten de Randstad kunnen breedbanddiensten een rol van
betekenis spelen op sociaal en functioneel terrein. Bijvoorbeeld een gemeente in
Groningen die een pilot opgezet heeft om met video over breedband interactieve
communicatie met het gemeentehuis te onderhouden. Dit zou de drempel tot
gemeentelijke dienstverlening moeten verlagen en een impuls aan de dorpshuizen
geven.

Mobiliteit

Veel breedbanddiensten hebben een verminderde druk op mobiliteit als gevolg.
Communicatie en het versturen van grote bestanden over breedband zorgen voor
minder vervoersbewegingen. Minder files en een lagere belasting van het milieu zijn hier
positieve uitvloeisels van.

Onderwijs / onderzoek

De onderwijssector is een van de grootste gebruikers van breedband. Universiteiten en
onderzoeksinstituten hebben aan SURFnet een zeer goed breedbandnetwerk. Echter,
het primair, voortgezet en beroepsonderwijs kennen de laatste jaren en zeker in de
toekomst een sterke groei in de behoefte aan bandbreedte. Dit wordt veroorzaakt door
het gebruik van digitale schoolborden en nieuwe leermethoden die van interactieve
media gebruikmaken. Aangezien goed onderwijs en het stellen van de juiste
randvoorwaarden daarvoor een verantwoordelijkheid is van de gemeente, is het logisch
dat de gemeente hier vaak een rol speelt.

Recreatie

Breedbanddiensten kunnen recreatieve voorzieningen aantrekkelijker maken (vaak
simpelweg door het aanbieden van wireless internet ter plaatse, aangesloten op
breedband) en de sector recreatie meer middelen geven om op moderne wijze richting
de doelgroep te communiceren.

Stadswijken

Breedbanddiensten kunnen op verscheidene manieren stadwijken aantrekkelijk maken,
vaak om dezelfde redenen als bedrijventerreinen. Ontwikkelingen in nieuwe media die in
steeds hogere kwaliteit (dus steeds grotere behoefte aan bandbreedte) zorgen voor een
toekomstvastnetwerk voor de burger. Daarnaast zien gemeenten mogelijkheden met
breedbanddiensten de sociale cohesie en burgerparticipatie te verhogen.

Steunstructuren / WMO

Maatschappelijke ondersteuning kan laagdrempelig in huis of in zorginstellingen
aangeboden worden over breedband. Het kan bijvoorbeeld mantelzorgers via een
videolink centraal ondersteunen in diens taken.

Toerisme

Net als in de sector recreatie kunnen breedbanddiensten het toerisme in en rond een
gemeente een impuls geven. Denk bijvoorbeeld aan live-videobeelden van hoge kwaliteit
van de kustplaatsen.

Veiligheid

De veiligheid in een gemeente kan verhoogd worden door het plaatsen van intelligente
camera’s die hoge kwaliteit beelden over breedband naar meldkamers versturen. Dit kan
zowel het stadscentrum als bedrijventerreinen en parkeerplaatsen veiliger maken en het
aantal loze meldingen verlagen.

Woonzorg

De breedbanddiensten op het gebied van woonzorg hangen sterk samen met de reeds
besproken steunstructuren / WMO en independent living / domotica en dienen veelal
dezelfde doelen. Bij breedbanddiensten op dit terrein worden naast de gemeente vaak
woningcorporaties betrokken.

Zakelijke dienstverlening

Breedbanddiensten op het terrein van zakelijke dienstverlening zijn met name bestaande
ICT-voorzieningen anders vormgegeven, zoals online back-up. Ook
Business-to-business (B2B) en het koppelen van verschillende locaties van eenzelfde
organisatie vallen hieronder. Een aanbod van breedbanddiensten gericht op zakelijke
dienstverlening, kan een verbetering van het ondernemersklimaat in een gemeente
betekenen.

Figuur 2.3: Breedbanddiensten ingedeeld naar domeinen

De draad opgepakt

21

Dienstenbeleid tot nu toe
In het voorgaande hebben wij een inventarisatie gegeven
van breedbanddiensten. Wij hebben daarbij verschillende
taxonomieën gegeven waarmee deze diensten kunnen
worden getypeerd. In deze paragraaf gaan wij in op het
beleid waarmee het miniserie van EZ in de afgelopen
jaren heeft getracht de uitrol van deze diensten te
stimuleren. Let wel, wij geven in deze paragraaf een
chronologische schets van beleid ten behoeve van de
stimulering van breedbanddiensten, niet van
breedbanddiensten zelf.
Wij richten ons bij de inventarisatie primair op het
‘dienstenbeleid’ van het ministerie van EZ. Dat kan als
producent van het beleid, maar ook als een (gedeeld)
financier. Daarbij miskennen wij zeker niet de belangrijke
rol die ook provincies en gemeenten spelen in de
stimulering van breedbanddiensten. In veel van het beleid
dat wij hierna bespreken zien wij deze rol terug. Echter,
de rol van lagere overheden bespreken wij in het
volgende hoofdstuk. Ook miskennen wij daarbij niet de
belangrijke voorwaardenscheppende rol die de Europese
Commissie speelt. Wij gebruiken het ministerie van EZ
echter als uitgangspunt om de centrale rol die het
ministerie speelt bij de vorming van het
breedbanddossier en om het algemene,
middelpuntsvliedende, karakter van het beleid van het
ministerie.

Breedband staat al lang op de agenda bij het ministerie
van EZ. Wij bespreken in deze paragraaf de periode
vanaf het begin van 2004 tot nu. Figuur 2.4 laat hierin de
volgende mijlpalen in het beleid zien.
In de Breedbandnota van mei 2004 geeft het kabinet
invulling aan de Lissabonstrategie
In het voorjaar 2004 publiceerde het ministerie van EZ
haar Breedbandnota. In de Lissabonstrategie is een
Europese agenda voor de ontwikkeling van breedband
opgesteld. De lidstaten waren zelf verantwoordelijk om
de daarin genoemde doelstellingen te realiseren. Hiertoe
is afgesproken dat elke lidstaat een eigen nationale
breedbandstrategie zal opstellen. De Breedbandnota van
mei 2004 is de Nederlandse invulling daarvan.
Het Europese breedbandbeleid waaraan de
Breedbandnota invulling moest geven kende twee
duidelijke prioriteiten:
l het verzekeren van de uitrol van
breedbandinfrastructuur in de hele unie;
l het stimuleren van de ontwikkeling en het gebruik van
breedbanddiensten.

Dec 2005
Publicate notitie
Goed op weg met breedband

Mei 2004
Breedbandnota

Dec 2004
NBL opgezet,
PNB gaat op in NBL

2005

Dec 2009
Update
Goed op weg
met Breedband
Jul 2007
Start BreedNet

Dec 2005
Start M&ICT

Jan 2007
Start BreedNed

2006

2004

2007

Jul 2008
ICT agenda 2008-2011

2008

2009

Dec 2009
Start
TNGN

2010
2010

Figuur 2.4: Breedbandbeleid door de jaren heen

22

PricewaterhouseCoopers

De nadruk in de Breedbandnota lag op de rol van de
rijksoverheid. In de Breedbandnota werd dit
geïnterpreteerd als ‘marktordening en stimulering van
dienstenontwikkeling, specifiek in de semi-publieke
sfeer’. Op deze punten, zo concludeert de nota, doet
Nederland het niet goed. De dienstenontwikkeling en het
gebruik door bedrijven en de overheid laten in Nederland
te wensen over. Nederland voldoet alleen aan de criteria
als het gaat om eenvoudige informatieverstrekking. Men
herkent twee duidelijke knelpunten: gebrekkige
schaalgrootte en auteursrechtelijke problemen. Een
belangrijke conclusie van de opstellers van de nota is dat
voor het succes van breedband zowel de infrastructuur als
de diensten tegelijkertijd ontwikkeld dienen te worden.
Nederland Breedbandland richtte zich vooral op
kennisdeling en delen van best practices
Nederland BreedbandLand (NBL) startte eind 2004;
enkele maanden na de publicatie van de Breedbandnota.
Eerder dat jaar hadden de kabelbedrijven onder
aanvoering van VECAI het Platform Nederland Breed
(PNB) opgezet. Gedurende dat jaar groeide in de sector
en bij het ministerie van EZ echter de gedachte dat PNB
wellicht te primair vanuit het standpunt van de
infrastructuur keek. Het ministerie werd hierin zonder
twijfel gesterkt door de strategische overtuiging in de
Breedbandnota dat diensten en infrastructuur gelijktijdig
zouden moeten groeien. De sector en het ministerie
werden in die gedachte bovendien gesterkt door het
inmiddels zieltogende bestaan dat PNB ultimo 2004
leidde. Dit alles bracht de staatssecretaris ertoe aan te
sturen op het opzetten van een breder platform dat niet
slechts kabelaars bevatte. Dit platform zou NBL worden,
een PPS tussen het ministerie van EZ en een brede groep
9
bedrijven uit de sector .
NBL was een platform dat maatschappelijk en
economisch relevante sectoren stimuleerde en hielp bij
het gebruik van breedband. Dat deed men vooral door
kennisdeling en het delen van best practices.
Medewerkers van NBL ondersteunden activiteiten in de
sector. Ook onderhield NBL een grote openbare
kennisbank. Daarin zijn onder anderen studies, plannen

9

van aanpak, samenwerkingsovereenkomsten,
beschrijvingen van breedbanddiensten, richtsnoeren en
officiële stukken opgeslagen. Van oudsher had NBL een
tamelijk sectorale aanpak. Vanaf 2006 is men zich ook op
een regionale aanpak gaan richten. Hier richtte men zich
bijvoorbeeld op projecten om met breedbandige diensten
de leefbaarheid op het platteland te verbeteren of op
virtuele loketten, en digitale camerabewaking. In 2009 zijn
de NBL projecten stopgezet. De website met daarbij de
online kennisbank worden operationeel gehouden.
In NBL speelde het bedrijfsleven een grote rol. De
stichting NBL ontving financiële middelen van het
ministerie van EZ en van de deelnemende bedrijven. Eind
2006 namen 40 bedrijven deel in NBL. Tezamen
betaalden zij plusminus € 900.000 aan contributie aan
NBL. Eenzelfde bedrag werd door het ministerie betaald.
Een vergelijkbaar bedrag werd door het ministerie van EZ
gesubsidieerd.
Goed op weg met Breedband was in 2005 een eerste
duidelijke handreiking naar lagere overheden
Een jaar na het opzetten van NBL publiceerden de
ministeries van Economische Zaken en Binnenlandse
Zaken samen met VROM, het IPO en de VNG de notitie
Goed op weg met breedband. Dit document moest
fungeren als een ‘handreiking voor provincies,
gemeenten en woningbouwcorporaties’.
In Goed op weg met breedband behandelen de auteurs
een aantal spelregels waar decentrale overheden en
woningbouwcorporaties zich aan moeten houden bij het
opzetten van beleid op het gebied van breedband. De
lezers worden wegwijs gemaakt in het aanbestedingsrecht en de staatssteun in het algemeen en in relatie tot
breedband in het bijzonder. Zeer specifiek wordt
ingegaan op de rol van gemeenten in het dossier. Aan
gemeenten wordt duidelijk gemaakt op welke wijze zij de
totstandkoming van breedbandinfrastructuur kunnen
stimuleren. De handreiking gaat aan de hand van
praktijkvoorbeelden in op vraagstukken die belangrijk zijn
bij het uitwerken van een breedbandproject.

Voor een uitgebreide beschrijving van NBL, zie ook: Interdepartementale Management Leergang (2006). Nederland Breedbandland: Publiek-private
samenwerking voor dienstenontwikkeling. Zie ook: Expertgroep Breedband (2002). Nederland Breedbandland

De draad opgepakt

23

BreedNed manifesteert zich vanaf 2004 als het eerste
bottom-up initiatief: samenwerking tussen
gemeenten op nationale schaal
BreedNed is op 1 januari 2007 van start gegaan.
BreedNed is opgericht door de Stichting Stedenlink en de
NDIX. Het ministerie van EZ droeg substantieel bij in de
financiering. Stedenlink is een samenwerkingsverband
van twaalf gemeenten en twee provincies. Gezamenlijk
zetten zij zich in voor ‘het stimuleren van de ontwikkeling
en uitwisseling van kennis en ervaring van de
Nederlandse gemeenten die voorop lopen op ICT-beleid
(…)’. Binnen dat relatief brede doel van Stedenlink moest
BreedNed zich specifiek richten op de interconnectie
tussen de al bestaande netwerken.
Het doel was de realisatie van een nationaal platform
waarop markt, instellingen en overheid met elkaar
oplossingen zoeken voor de technische, organisatorische,
juridische en administratieve knelpunten inzake de
koppeling van netwerken in Nederland. BreedNed
signaleerde dat niet alle problemen en onvolkomenheden
in de sector een eenduidige probleemeigenaar hebben.
Carriers hebben hun eigen verantwoordelijkheid en
bepalen zelf hoe zij hun netwerken inrichten en verbinden.
Aan de andere kant ziet BreedNed de overheid die door
middel van regelgeving de markt reguleert. Tussen die
twee signaleert men een grijs gebied waar regelgeving
niet werkt en partijen afzonderlijk niet tot afspraken
kunnen komen. In dat grijze gebied hebben de betrokken
partijen - carriers, overheid, dienstenontwikkelaars en
gebruikers - een onafhankelijk platform nodig waar
knelpunten kunnen worden besproken en opgelost.
BreedNed is nog steeds actief. Onlangs heeft het een
fundamentele discussie gevoerd over de toekomst van
de organisatie. Waar het platform zich in de eerste jaren
vooral richtte op de carriers om de doelen van open
netwerken te realiseren, richt men zich momenteel meer
op de dienstenaanbieders. Immers, ‘zij zijn degenen samen met de gebruikers - die het meest belang lijken te
hebben bij interoperabiliteit, toegankelijkheid en openheid
10
van de netwerken’ .

BreedNet richt zich sinds 2007 hands-on op de
bundeling van diensten
Een half jaar na BreedNed wordt BreedNet opgezet. Het
is een projectorganisatie die zich richt zich op de
realisatie van glasvezelverbindingen voor het MKB in de
Noordvleugel van de Randstad. Men organiseert lokale
campagnes en bundelt in die campagnes de vraag naar
breedbandaansluitingen. Inmiddels zijn 14 gemeenten
gedekt door het netwerk van BreedNet. BreedNet levert
zelf geen aansluiting of diensten. Wel bundelt het
diensten om bij de carriers voordelige tarieven te
realiseren.
Op het netwerk kunnen zowel commerciële als
niet-commerciële partijen haar diensten aanbieden.
BreedNet beoogt dan ook een open netwerk te zijn. Dit
doet men door het opzetten van zogenaamde ‘open
partnerships’. De organisatie sluit deze partnerschappen
met geïnteresseerde carriers. Zij leveren de BreedNetinfra en aansluitingen en zijn verantwoordelijk voor de
11
exploitatie daarvan . Dit lijkt succesvol geweest. BreedNet
is inmiddels de grootste marktplaats in Nederland voor
professionele media en ICT-dienstverlening.
Het projectmanagement wordt gevoerd door iMMovator.
Voor het opzetten van BreedNet heeft iMMovator gebruik
kunnen maken van gelden van het ministerie van EZ.
iMMovator verzorgt daarnaast de externe communicatie
en het projectmanagement. De projectorganisatie zelf
levert geen breedbandaansluitingen en -diensten.
ICT-agenda 2008 - 2011
In juni 2009 publiceerde het kabinet de ICT-agenda 2008 2011. Hierin is het kabinet positief over de infrastructuur
in Nederland: “Na Denemarken heeft Nederland het
hoogste aantal breedbandaansluitingen per 100 inwoners
en daar wordt steeds beter gebruik van gemaakt. (…) Het
aantal breedbandige aansluitingen en de ruime keuze in
aanbieders en aansluitmogelijkheden, zijn internationaal
nagenoeg ongekend.”

11 Op dit moment doen de volgende marktpartijen mee: KPN, UNET, Priority, Ziggo, en Eurofiber

24

PricewaterhouseCoopers

De ICT-agenda besteedt veel aandacht aan elektronische
dienstverlening door het rijk. Als het aankomt op B2B
wordt de notitie echter niet concreet. De agenda stelt dat
vooral bij het MKB nog veel winst valt te behalen.
‘Digitaal samenwerken’, aldus de agenda, ‘draagt bij aan
productiviteitsverbeteringen, marketing en rendement’.
Het MKB worden efficiëntiewinsten voorgesteld in de
vorm van tijdwinst, voorraadoptimalisatie en verbetering
van de omloopsnelheid. ‘Juist omdat het MKB een grote
werkgever is en in veel gevallen nauwkeurig de wensen
van de klanten kent en aan persoonlijke dienstverlening
doet is het wenselijk dat het MKB meer gebruik gaat
maken van digitale dienstverlening’, aldus de ICT-agenda.
Goed op weg met Breedband update (datum 2009)
Eind 2009 is het ministerie van EZ betrokken bij een
update van de reeds uit 2005 daterende notitie ‘Goed op
weg met breedband’. Het ministerie concludeert dat hoewel sinds het uitbrengen van de eerste handreiking
voor gemeenten, provincies en woningbouwcorporaties
in 2005 veel punten nog actueel en onverminderd
bruikbaar zijn - er ook belangrijke nieuwe ontwikkelingen
zijn geweest in het dossier.
Zo is in 2007 de Telecommunicatiewet gewijzigd en is het
ministerie van EZ bezig met de voorbereiding van een
nieuwe Aanbestedingswet. Ook zijn in de aangepaste
notitie de nieuwe richtsnoeren van de Europese
Commissie over de toepassing van de staatssteunregels
op breedbandactiviteiten. Voor woningbouwcorporaties
zijn ook de nieuwe beleidsvoornemens van de minister
voor Wonen, Wijken en Integratie van belang. Ook wordt
in de nieuwe notitie meer rekening gehouden met recente
marktontwikkelingen in de sector. Zo wordt stilgestaan bij
de opmars van draadloos en mobiel internet sinds 2005
en de toegenomen focus op bandbreedte in plaats van
penetratie. De vernieuwde notitie is duidelijk geschreven
in het licht van de ICT-agenda 2008 - 2011. Dat betekent
dat de rol van het rijk wordt afgebakend in termen van het
scheppen van de juiste randvoorwaarden voor nieuwe
investeringen, vraagstimulering, dienstenstimulering en het
bevorderen van e-vaardigheden.

De draad opgepakt

Over de rol van gemeenten is de notitie duidelijk.
Gemeenten kunnen op drie manieren een belangrijke rol
spelen. Allereerst kunnen zij zich doen gelden bij de
ordening van de ondergrondse ruimte. Deze rol is in
belang gegroeid sinds de wijziging van hoofdstuk 5 van
de Telecommunicatiewet in 2007. Daarnaast wordt
gemeenten de suggestie gedaan de mogelijkheden te
inventariseren om financieel deel te nemen aan aanleg
van breedbandinfrastructuur. De Telecommunicatiewet
stelt dat gemeenten een belang kunnen nemen in een
onderneming die een openbaar elektronisch
communicatienetwerk aan wil leggen, als aannemelijk is
dat zonder de actieve deelname van de gemeente een
dergelijk netwerk niet tot stand komt. Tot slot wordt aan
gemeenten een belangrijke rol toegedicht op het gebied
van vraagbundelingstimulering en dienstenstimulering.
Het ministerie stelt dat beide het beste op regionaal
niveau kunnen plaatsvinden. Immers, dit is de schaal
waarop dienstenontwikkelaars en gebruikers elkaar
vinden.
Maatschappelijke sectoren en ICT (M&ICT)
Het actieprogramma Maatschappelijke Sectoren & ICT is
volop actief geweest van eind 2005 tot en met 2009. Het
programma was een gezamenlijk initiatief van de
ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Justitie,
Verkeer en Waterstaat en Volksgezondheid, Welzijn en
Sport en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het
ministerie van EZ coördineerde het actieprogramma.
Sinds 1 januari 2010 richt het zich nog slechts op de
begeleiding van lopende projecten.
Het actieprogramma stelde zich tot doel om, door een
beter gebruik van ICT, bij te dragen aan het oplossen van
maatschappelijke vraagstukken op het terrein van
mobiliteit, onderwijs, veiligheid en zorg. Dat deed het
door opschaling van bestaande ICT-projecten. Door de
complexiteit van de sector loopt deze opschaling vaak
vast. M&ICT wilde dit ‘systeemfalen doorbreken, zodat
succesvolle, kleinschalige ICT-toepassingen voortaan wel
breder worden toegepast’. Het actieprogramma bestond
uit 14 actielijnen en 32 acties.

25

Taskforce Next Generation Networks
Min of meer parallel aan het uitbrengen van de
vernieuwde notitie ‘Goed op weg met breedband’ in
december van 2009 besloot het kabinet tot het instellen
van de Tasforce Next Generations Networks. Deze werd
reeds beschreven in de inleiding van dit onderzoek. De
Taskforce dient advies uit te brengen hoe de verdere
snelle uitrol van breedbandige netwerken door decentrale
overheden in samenwerking met ondernemingen en
andere partijen kan worden gestimuleerd.

In dit hoofdstuk hebben wij allereerst gekeken hoe breedbanddiensten te typeren zijn. De cruciale vraag daarbij
was: welke breedbanddiensten zijn er eigenlijk?
Wij hebben verschillende indelingen gegeven op basis van:
l Aspecten die de behoefte aan breedbandigheid creëren (transactioneel, best-effort, real time, streaming).
l Marktsegment (reguliere diensten, breedbandige invulling van conventionele ICT-voorzieningen, VLANs,
nieuwe toepassingen).
l Communicatielagen (ethernet, IP).
l Doelgroepen ((semi-)publieke organisaties, MKB, burgers).
l Domeinen (18-tal).
Daarnaast hebben wij gekeken naar het beleid dat sinds 2004 is gevoerd op het gebied van breedbanddiensten.
Wij zagen daar dat veel concrete beleidsinitiatieven, zoals Breedned en Breednet bottom-up tot stand zijn
gekomen. Het ministerie nam in de afgelopen jaren duidelijk een rol op de achtergrond op zich en manifesteerde
zich primair als subsidieverstrekker. In haar eigen beleid heeft het ministerie lang vastgehouden aan de doctrine
dat diensten en infrastructuur hand in hand tot stand moeten komen.

26

PricewaterhouseCoopers

3 De betrokkenheid
van gemeenten bij
breedbanddiensten

In dit hoofdstuk worden de resultaten gepresenteerd van een kwantitatief onderzoek naar de betrokkenheid van
Nederlandse gemeenten bij breedbanddiensten. De belangrijkste vragen die in dit hoofdstuk beantwoordt
worden, zijn:
l Hoeveel Nederlandse gemeenten zijn betrokken bij breedbanddiensten?
l Op welke domeinen worden deze breedbanddiensten ontwikkeld?
l Hoe stellen de gemeenten zich op bij het ontwikkelen van breedbanddiensten?
l Welke knelpunten ervaren gemeenten in de praktijk op dit gebied?
l Wat zien gemeenten als kritische succesfactoren bij de ontwikkeling van breedbanddiensten?

Representatieve enquête
Dit hoofdstuk geeft een kwantitatief beeld van de
gemeenten in Nederland die betrokken zijn bij breedbanddiensten en hun ervaringen. Het hoofdstuk is gebaseerd
op een enquête onder gemeenten die bij breedbanddiensten betrokken zijn.
Om een representatief beeld te krijgen is van alle 441
gemeenten in Nederland via zoekmachines en eigen
websites nagegaan welke activiteiten ze ten aanzien van
12
breedbanddiensten hebben ontplooid . Daarbij is
ondermeer gekeken naar openbare ambtelijke stukken,
communicatie met de burgers en de openbare verslagen
van de gemeenteraden. Wij vonden 92 gemeenten die
actief met breedband zijn. Binnen deze 92 gemeenten
zijn 109 personen gevraagd een digitale enquête in te
vullen. Dit betrof in de meeste gevallen de voor het
specifieke project verantwoordelijke ambtenaar. In een
aantal gemeenten heeft meer dan een respondent de
vragenlijst ingevuld aangezien de verschillende
breedbanddiensten verschillende verantwoordelijken
13
hebben. Van deze 92 gemeenten hebben 68 personen
uit 64 gemeenten deelgenomen aan dit onderzoek, een
14
respons van 70% . Dit betekent dat wij van de totale
populatie van 92 actieve gemeenten bijna driekwart in
ons kwantitatief onderzoek gedekt hebben.

Figuur 3.1 geeft een overzicht van de gemeenten in
Nederland die betrokken zijn bij breedbanddiensten.
Tevens zijn de diverse digitale marktplaatsen
aangegeven, waarover later meer. Enkele duidelijke
clusters zijn te zien in de Randstad, Brabant,
Oost-Nederland en in Noord-Nederland. Dit zijn
gemeenten die wij op basis van beschreven methode
15
hebben gesignaleerd als actief met breedbanddiensten .
Gemeld dient te worden dat er tussen de met blauw
aangegeven gemeenten sprake is van een grote
verscheidenheid aan breedbanddiensten in de zin van
16
grootte, investeringen, levensfase, domein et cetera . De
kaart dient dan ook vooral als een indicatie van waar in
Nederland gemeenten actief met breedband zijn. In het
vervolg van dit hoofdstuk wordt in meer nuance ingegaan
op de verscheidenheid binnen deze ‘actieve’ gemeenten
die uit onze enquête naar voren is gekomen.

12 Peildatum: 20 december 2009
13 De hier gepresenteerde resultaten zijn gebaseerd op de antwoorden van deze groep respondenten. In een aantal gevallen is een vraag niet door alle
respondenten (n=68) beantwoord. Daarom is ieder antwoord of bijbehorend figuur voorzien van de n die het aantal respondenten representeert.
14 Dit responspercentage betreft het aantal gemeenten dat deelgenomen heeft aan het onderzoek afgezet tegen het aantal benaderde gemeenten. Het
aantal respondenten dat deelgenomen heeft is 68 uit 109 benaderde personen, dat een responspercentage van 62,4% is.
15 Onderzoekers hebben conform de beschreven werkwijze een zo compleet mogelijk beeld proberen te geven van de breedbandige activiteit bij
gemeenten (december 2009). 100% juistheid is echter niet te garanderen.
16 Een gemeente die bijvoorbeeld met 0,2 fte een breedbandpilot heeft opgezet is op de kaart even blauw als een gemeente die miljoenen euro’s heeft
geïnvesteerd.
De draad opgepakt

29

Uitrol breedband staat nog aan het begin
75% van de gemeenten is nog niet betrokken bij
breedbanddiensten
Het deskresearch ter voorbereiding van de enquête laat
zien dat slechts 92 van de 441 gemeenten betrokken zijn
bij een of meer breedbanddiensten. Omdat sommige
gemeenten een bredere groep gemeenten vertegenwoordigen, schatten wij dat circa 25% van de gemeenten
betrokken is bij breedband en breedbanddiensten. Er zijn
dus erg veel gemeenten die nog geen breedbandactiviteit
ontplooid hebben en potentieel zeer interessante
mogelijkheden aan zich voorbij laten gaan.
Breedbanddiensten zijn relatief jong of nog niet online
In totaal hebben onze respondenten aangegeven bij 75
17
breedbanddiensten betrokken te zijn . In onderstaande
grafiek is te zien dat het merendeel van de onderzochte
breedbanddiensten nog niet online is (30,3%) of zeer
recentelijk in 2009 (30,3%) online is gegaan.

Figuur 3.1: Overzicht actieve gemeenten en digitale
marktplaatsen (december 2009)

vóór 2002
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
de breedbanddienst moet nog online komen
0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

Figuur 3.2: - In welk jaar is de breedbanddienst online gekomen? (n=36)

17 Dit is het gevolg van het feit dat een aantal respondenten bij meerdere breedbanddiensten binnen de gemeente is betrokken.

30

PricewaterhouseCoopers

Interessante domeinen voor gemeenten zijn eigen en
zakelijke dienstverlening, onderwijs en zorg
De gemeenten die in Nederland met breedband gestart
zijn, hebben zich primair gericht op enkele toepassingsgebieden waar breedband een inmiddels erkende
meerwaarde heeft: bedrijventerreinen (52,3%),
e-Overheid (32,3%), interne bedrijfsvoering van de
gemeente (30,8%), zakelijke dienstverlening (30,8%),
onderwijs / onderzoek (29,2%) en gezondheidszorg
(26,2%). Een uitgebreid overzicht staat in onderstaand
figuur 3.3. Wij karakteriseren deze toepassingsgebieden
als degenen die waarschijnlijk het meeste
maatschappelijke en / of economische rendement
opleveren. Gemeenten die nog niet betrokken zijn bij
breedbanddiensten kunnen dit overzicht gebruiken om
een inschatting te maken op welke domeinen
breedbanddiensten voor hen interessant kunnen zijn.
Er zijn nogal wat thema’s die vaak in verband worden
gebracht met breedband die desondanks in Nederlandse
gemeenten nauwelijks worden toegepast. Het aantal
gemeenten dat breedbanddiensten heeft op het terrein
van recreatie, toerisme, jeugdzorg en cultureel erfgoed is
op een hand te tellen, dat van actuele thema’s zoals,
independent living en stadswijken op twee.

In actieve gemeenten winnen breedbanddiensten aan
momentum
De 92 gemeenten die de eerste stap hebben gezet,
maken nu plannen voor de komende jaren, zie figuur 3.4.
In die plannen valt op:
l dat woonzorg een actueel thema voor
breedbanddiensten aan het worden is;
l dat de eigen gemeentelijke ICT-voorzieningen in
rangorde zakken, wellicht omdat betreffende
gemeenten dat inmiddels voldoende voor elkaar
hebben;
l dat toch breedbanddiensten worden overwogen voor
veel van de gebieden die in aanvang geen prioriteit
kregen, zoals WMO, recreatie, cultureel erfgoed,
et cetera.
l dat over het geheel genomen gemeenten veel
breedbanddiensten plannen maken.
Dat suggereert dat in gemeenten die de eerste stap
maken de breedbanddiensten aan momentum winnen.
De meerderheid van de actieve gemeenten (53,3%) geeft
aan de komende twee jaar mogelijkheden te zien om de
breedbanddienst te koppelen naar andere breedbanddiensten. Een meerderheid van de respondenten (63,3%)
ziet in de komende twee jaar mogelijkheden om de
breedbanddienst uit te breiden naar andere gemeenten.

Recreatie
Toerisme
Jeugdzorg
Cultureel erfgoed
Kleine kernen
Interactieve cross media
Mobiliteit
Independent living
Stadswijken
Woonzorg
Steunstructuren/WMO
Veiligheid
Gezondheidszorg
Onderwijs/onderzoek
Zakelijke dienstverlening
Interne bedrijfsvoering van de gemeente
e-Overheid
Bedrijventerreinen
0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Figuur 3.3: Kunt u aangeven of op de volgende terreinen binnen uw gemeente breedbanddiensten zijn ontwikkeld?
(meerdere opties mogelijk, n=65)

De draad opgepakt

31

Hieruit is voor de niet-actieve gemeenten op te maken
dat het kan lonen om goed in de regio en bij
buurgemeenten te inventariseren of er breedbandinitiatieven zijn waar zij bij kunnen aansluiten.

wijzen een bijdrage kunnen leveren aan de
totstandkoming ervan.

Gemeenten pakken het vaak met andere
stakeholders aan
Gemeenten werken in bijna alle gevallen samen bij
totstandkoming breedbanddiensten
Actieve gemeenten handelen slechts in 11,1% van
diensten solistisch. In de overige 88,9% is sprake van
een of meer stakeholders die betrokken waren bij het
opzetten van de dienst (n=36). De boodschap voor alle
Nederlandse gemeenten, met name die gemeenten die
nog niet bij breedbanddiensten betrokken zijn, is dan ook
om goed om zich heen te kijken. Er blijken in de
gemeentelijke praktijk voldoende stakeholders in
breedbanddiensten geïnteresseerd te zijn die op velerlei

De gemeenten noemen verschillende categorieën
stakeholders waarmee ze samenwerken bij het opzetten
van de breedbanddienst. Onderstaand overzicht laat zien
welke partijen dat zijn. Een vertegenwoordiging van de
toekomstige afnemers, vaak een stichting of coöperatie
wordt met 50% het meest genoemd als betrokken
stakeholder. Marktplaatsen als NDIX en leveranciers van
breedbanddiensten staan op de tweede plek van
genoemde stakeholders (30%).

Jeugdzorg
Kleine kernen
Steunstructuren/WMO
Recreatie
Cultureel erfgoed
Toerisme
Mobiliteit
Interactieve cross media
Veiligheid
Independent living
Stadswijken
Interne bedrijfsvoering van de gemeente
e-Overheid
Gezondheidszorg
Woonzorg
Zakelijke dienstverlening
Onderwijs/onderzoek
Bedrijventerreinen
0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

Figuur 3.4: - Op welke terreinen zullen er in de komende twee jaar binnen uw gemeente breedbanddiensten worden opgezet?
(meerdere opties mogelijk, n=64)

32

PricewaterhouseCoopers

Gemeente is in iets meer dan de helft van de gevallen
initiatiefnemer van de dienst
De gemeente is in 55,6% van de gevallen de
initiatiefnemer van breedbanddiensten. Met andere
woorden, als gemeenten geen initiatief genomen hadden
was het aantal breedbanddiensten waarschijnlijk
aanmerkelijk kleiner geweest: de gemeente is belangrijk
voor het van de grond komen van breedbanddiensten. Bij
gemeenten die zich beperken tot het scheppen van
voorwaarden komt het initiatief vooral van ondernemingsverenigingen, maar ook van buurgemeenten, andere
overheden, stichtingen van gebruikers en carriers.

Gemeenten zouden graag zien: een actiever stimulerende
overheid, open netwerken, heldere regelgeving en een
groter dienstenaanbod. Ook stelt men dat een
standaardisering van gemeentelijke ICT-opschaling naar
buurgemeenten een impuls kan geven. Immers, als alle
gemeenten met dezelfde standaarden in documenten en
communicatie werken, hebben dienstenontwikkelaars
een groter bereik met dezelfde breedbanddienst. Voor de
gemeenten kan dit resulteren in een soepelere
communicatie en dus een efficiëntere samenwerking met
buurgemeenten. Opschaling naar buurgemeenten lijkt
dan logisch.

Gemeenten vaak als cofinancier betrokken
Van de 75 onderzochte breedbanddiensten variëren de
investeringskosten van circa € 25.000 oplopend tot
ongeveer € 30 miljoen. Bij vijf diensten heeft de
gemeente geen bijdrage aan de investering geleverd, bij
zeven heeft de gemeente alles betaald. Concluderend
blijkt uit de enquête dat bij het merendeel van de diensten
de investeringen deels door gemeenten worden gedragen.

Circa tweederde van de gemeenten (65,5%) geeft aan
geen beschikking gehad te hebben over goede
methodieken en voorbeelden. De overige 34,5% geeft
aan vooral bij andere gemeenten gekeken te hebben
(n=29). Dit gebrek aan goede methodieken en
voorbeelden wordt als een belangrijk knelpunt ervaren.
Gemeenten die zelf het wiel uit proberen te vinden, doen
dat niet onvoorbereid. Gemeenten maken in 57,1% van
de gevallen gebruik van een verkennende studie of een
haalbaarheidsonderzoek (n=35).

Breed scala aan knelpunten
De breedbanddiensten komen zelden probleemloos op
gang. De figuur 3.6 geeft aan op welke terreinen de
gemeenten knelpunten ervaren bij het opzetten van de
breedbanddiensten. Financiële knelpunten (35,3%) en
tegenvallende interesse van gebruikers (35,3%) zijn de
meest genoemde knelpunten, ook al stellen gemeenten
vaak veel in het werk om het bereik en het gebruik van de
breedbanddienst te maximaliseren door informatiebijeenkomsten, artikelen in de pers, bezoek leden van de
doelgroep et cetera. Echter, regelgeving en kennis /
kunde worden ook vaak genoemd. Bij regelgeving
worden vooral de OPTA en de Europese Commissie als
knelpunten genoemd. Met regelgeving wordt hier ook
bedoeld dat gemeenten veel moeite hebben met het
verkrijgen van subsidies of andere steun: dit uit zich in
een terughoudende houding van bijvoorbeeld de centrale
overheid en provincies, die beducht zijn voor interferentie
in de markt.

De draad opgepakt

Gemeenten ervaren onvoldoende steun van het
ministerie van EZ
Momenteel ervaart 51,9% van de actieve gemeenten
onvoldoende steun van het ministerie van EZ in het kader
van de breedbanddienst waar zij bij betrokken zijn.
Slechts 9,6% geeft aan wel voldoende steun te
ontvangen, de overige gemeenten weten het niet (n=52).
Het ministerie van EZ zou volgens de actieve gemeenten
een positieve bijdrage aan de ontwikkeling van
breedbanddiensten kunnen leveren door heldere
regelgeving, richtlijnen voor open netwerken, financiële
steun, praktische informatie (zoals do’s en don’ts)
verstrekken, regionaal overleg stimuleren en projecten
direct (regionaal) ondersteunen (n=39).

33

Bemoeienis van netwerkeigenaar
Anders
Problematische samenwerking met bedrijven
Problematische samenwerking met andere
overheidsorganisaties
Knelpunten op het gebied van infrastructuur
Bemensing van de breedbanddienst
(kennis en kunde)
Regelgeving
Tegenvallende interesse van gebruikers
Financiële knelpunten
0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Figuur 3.6: - Kunt u aangeven of uw gemeente op de onderstaande gebieden op knelpunten is gestuit?
(meerdere antwoorden mogelijk, n=34)

Uiteenlopende ervaringen met steun vanuit de
provincie
Het beeld omtrent de ervaren steun vanuit de provincies
is minder eenduidig: 56% van de actieve gemeenten
ervaart voldoende steun van de provincie (n=50). De
provincies zouden zich volgens de actieve gemeenten
meer moeten richten op het ontwikkelen van een heldere
visie, het stimuleren van snelle aanleg van de
infrastructuur en een minder bureaucratische houding.
Daarnaast geeft nog een aantal respondenten specifiek
aan tevreden te zijn over de provincie in het kader van de
breedbanddienst waar gemeenten bij betrokken zijn
(n=32). De rollen van de provincies bij de ondersteuning
zijn divers. Dit blijkt ook uit het tekstvak op pagina 35.

34

PricewaterhouseCoopers

Provincies en breedband
Uit de enquête onder actieve gemeenten blijkt dat een voorzichtige meerderheid positief is over de steun die zij
van de provincie krijgt. Een uitgebreide analyse naar alle breedbandgerelateerde activiteiten van de provincies is
geen onderdeel van dit onderzoek, toch is het hier interessant een opsomming te geven van welke
breedbandinitiatieven van de provincies door de gemeenten genoemd zijn in de enquêtes en interviews:
l Drenthe: Betrokken bij breedband Drenthe, een initiatief dat nog in de kinderschoenen lijkt te staan.
l Flevoland: Actief betrokken bij onder anderen Almere Kennisstad.
l Friesland: Heeft onder andere bijgedragen aan de Fryslân Ring; een coöperatieve vereniging die bemiddelt en
adviseert over glasvezel.
l Gelderland: Betrokken bij de digitale marktplaats NDIX.
l Groningen : Samen met de gemeente Groningen provinciebrede breedband initiatieven opgezet, bijvoorbeeld
op het gebied van zorg en publieke dienstverlening op afstand.
l Limburg: Voert expliciet beleid om heel de provincie de verglazen.
l Noord-Brabant: Ondersteunt netwerken als Brabantnet en marktplaatsen als Taxan.
l Noord-Holland: Betrokken bij Breednet en enkele gerelateerde initiatieven.
l Overijssel: Betrokken bij de digitale marktplaats NDIX en een uitgebreide ondersteuningssystematiek voor de
ontwikkeling van diensten.
l Utrecht: Heeft zich met een bundeling van eigen initiatieven aangesloten bij Breednet.
l Zeeland: Geen activiteit genoemd in enquêtes en interviews.
l Zuid-Holland: Ondersteunt met name breedbanddiensten op het gebied van zorg en onderwijs.

Kritische succesfactoren zijn betrokkenheid en
draagvlak
De belangrijkste kritische succesfactoren bij de
totstandkoming en uitvoering van de breedbanddienst is
participatie door de doelgroep (dat wil zeggen de
gebruikers van de breedbanddienst waar de gemeente bij
betrokken is) (n=27). Participatie door de doelgroep vindt
idealiter plaats in de vorm van het betrekken van
(vertegenwoordigers van) gebruikers in alle fasen van de
ontwikkeling van de breedbanddienst. In de praktijk is de
stelregel: hoe eerder de gebruiker bij het project
betrokken is, hoe beter.
Een tweede kritische succesfactor is draagvlak bij de
stakeholders. Veel gemeenten geven aan dat het
opzetten van een succesvolle breedbanddienst staat of
valt bij voldoende draagvlak bij de sleutelorganisaties.
Dit kunnen spelers uit iedere schakel van de keten zijn;
dienstenontwikkelaars, gebruikers, carriers, digitale

De draad opgepakt

marktplaatsen et cetera. Hieruit kan opgemaakt worden
dat een gemeente er goed aan doet in de beginfase van
een breedbandinitiatief deze stakeholders in kaart te
brengen. Per stakeholder kan dan gepaste actie
genomen worden: betrekken bij het initiatief, goed
informeren, vragen om ondersteuning in de vorm van
kennis of geld et cetera.
Een aantal van de actieve gemeenten geeft aan dat de
breedbanddienst in de pilotfase een minimale betrokkenheid van de gebruikers als eis stelde. Denk hierbij aan
een breedbanddienst gericht op bedrijven in een bepaalde
gemeente of regio, waarbij middels een intentieverklaring
40 à 50% van de bedrijven van te voren aangeeft een
bijdrage te willen leveren. Zoals ook verder in dit rapport
wordt genoemd, is een kritieke massa (gebruikers) nodig
om te garanderen dat een breedbanddienst voldoende
relevant en betaalbaar is. In de praktijk wordt hier een
belangrijke stap gezet middels haalbaarheidsonderzoeken en verkennende studies.

35

In dit hoofdstuk is een aantal sleutelvragen beantwoord rondom de huidige situatie bij gemeenten in Nederland
die betrokken zijn bij breedbanddiensten. In het kort:
l Hoeveel Nederlandse gemeenten zijn betrokken bij breedbanddiensten?
l Gebruikmaken van een uitgebreide voorstudie zijn 92 gemeenten geïdentificeerd die betrokken zijn bij de
ontwikkeling van breedbanddiensten, dit is iets minder dan 25% van alle gemeenten in Nederland.
l Op welke domeinen worden deze breedbanddiensten ontwikkeld?
l Op de domeinen eigen en zakelijke dienstverlening, onderwijs en zorg zijn diensten ontwikkeld, de nabije
toekomst ziet er meer divers uit.
l Hoe stellen de gemeenten zich op bij het ontwikkelen van breedbanddiensten?
l De overgrote meerderheid van de gemeenten werkt samen met andere stakeholders, vaak als initiatiefnemer,
maar vrijwel even vaak voorwaardenscheppend. Er is daarnaast vaak sprake van cofinanciering.
l Welke knelpunten ervaren gemeenten in de praktijk op dit gebied?
l Met name een gebrekkig zicht op kosten en baten, het ontbreken van financiële middelen en het ontbreken
van ondersteuning, goede methoden en voorbeelden zijn knelpunten die gemeenten in de praktijk
tegenkomen.
l Wat zien gemeenten als kritische succesfactoren bij de ontwikkeling van breedbanddiensten?
l De betrokkenheid van stakeholders en draagvlak bij de gebruikers zijn de meest genoemde kritische
succesfactoren.

36

PricewaterhouseCoopers

4 Knelpunten bij de
totstandkoming van
breedbanddiensten

In dit hoofdstuk laten wij zien dat de grootschalige uitrol van breedbanddiensten slechts moeilijk op gang komt.
Bovendien geven wij een inventarisatie van de knelpunten die deze uitrol hinderen. Wij zullen de knelpunten
bespreken per stakeholdergroep. De cruciale vraag per stakeholdergroep luidt: “Wat zijn de knelpunten die
dienstontwikkeling hinderen?”

Grootschalige uitrol van breedbanddiensten
komt nog niet op gang
De resultaten van de enquête wijzen erop dat
breedbanddiensten tot dusverre nog maar weinig van de
grond zijn gekomen. De markt voor breedbanddiensten
bestaat uit een aantal marktsegmenten met wisselend
succes ten aanzien van de introductie van
breedbanddiensten:
l De B2B-markt ontwikkelt zich voor wat betreft
conventionele ICT-voorzieningen en VLAN’s en
koppelingen in een aantal regio’s redelijk, getuige het
aantal diensten dat inmiddels via digitale
marktplaatsen beschikbaar is.
l De consumentenmarkt waar met name reguliere
diensten (triple play, overigens ook mogelijk met
kleinere bandbreedtes) worden aangeboden, lijkt zich
ook redelijk te ontwikkelen. maar dat met name de
totstandkoming van nieuwe toepassingen erg
langzaam gaat, zelfs in pilotgebieden als Nuenen.
l De nieuwe toepassingen komen echter moeilijk van
de grond, dat onder andere blijkt uit de door ons
gehouden interviews met betrokkenen bij
breedbandnetwerken, zoals in Nuenen en Enschede.

Veel diensten zouden ook al via de nu bestaande
breedbandige infrastructuur kunnen worden aangeboden,
maar worden desondanks niet of zeer beperkt
opgeschaald. In het verspreidingsgebied van bijvoorbeeld
Breednet of NDIX ontstaan nieuwe diensten. Maar deze
zijn territoriaal beperkt en -gegeven het verspreidingsgebied- in aantal beperkt. Het is dan ook de vraag wat de
knelpunten zijn bij een grootschalige totstandkoming van
breedbanddiensten.

Oorzaken trage ontplooiing liggen in gehele
keten
Er zijn bij de uitrol van breedbanddiensten in directe zin
drie groepen stakeholders betrokken: de dienstenleveranciers, de carriers en de gebruikers van de
diensten. Bij het onderzoek zijn vertegenwoordigers van
al deze stakeholdergroepen geïnterviewd. De knelpunten
voor de totstandkoming van breedbanddiensten die door
elk van de groepen zijn genoemd, zijn samengevat in
figuur 4.1.

Dienstenontwikkelaars

Carriers

A
1. Complexe dienstenontwikkeling
2. Trage acceptatie door markt
3. Tekortschietend bereik
4. Uitblijven level playing field

B
1. Prioriteit Triple Play
2. Afhankelijkheid van regelgeving

Gebruikers

C
1. Onbekendheid
2. Gebrekkige vraag
3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Figuur 4.1: Knelpunten die dienstenontwikkeling hinderen bij de verschillende stakeholders

De draad opgepakt

39

(A) Dienstenontwikkelaars ervaren
complexiteits- en infrastructuur-problemen

Dienstenontwikkelaars

Carriers

A
1. Complexe dienstenontwikkeling
2. Trage acceptatie door markt
3. Tekortschietend bereik
4. Uitblijven level playing field

B
1. Prioriteit Triple Play
2. Afhankelijkheid van regelgeving

Gebruikers

C
1. Onbekendheid
2. Gebrekkige vraag
3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Ontwikkeling van de diensten is complex, kostbaar en
duurt lang
Breedbanddiensten kennen lange terugverdientijden. Niet
alleen moet de techniek op orde worden gebracht, maar
ook dient een businessmodel te worden ontwikkeld dat
aansluit bij de praktijk. In verscheidene interviews bleek
dat het knelpunt van complexiteit in de dienstenontwikkeling zich met name manifesteert bij de kleinere
dienstenontwikkelaars. Deze kunnen het zich vaak niet
veroorloven te investeren in de ontwikkeling van
vernieuwende en complexe dienstverlening.
Het hiervoor genoemde betekent dat dienstenontwikkeling
vaak een complexe en kostbare zaak is. Dit leidt ertoe
dat in veel domeinen de ontwikkeling van marktrijpe
breedbandtoepassingen nog op gang moet komen: het
heeft zijn tijd nodig.
Acceptatie door de markt gaat langzaam
Maar niet alleen de ontwikkeling van een nieuwe dienst is
een proces van de lange adem. Wanneer de dienst
eenmaal ontwikkeld is, begint pas het proces van
acceptatie door de markt. De acceptatie van nieuwe
diensten is een langdurig en moeizaam proces. Dit blijkt
duidelijk uit interviews met dienstenontwikkelaars en met
digitale marktplaatsen die aanbieders van breedbanddiensten koppelen aan afnemers. Er zijn vele gesprekken
voor nodig voordat bij een afnemer de ogen opengaan en
men de stap wil nemen. Maar ook wanneer de ogen open
gaan, vinden de dienstenontwikkelaars vaak nog
onverwachts beren op de weg. Vaak is het voor de

dienstenontwikkelaar moeilijk hierop te anticiperen. Dit
18
blijkt duidelijk uit de onderstaande casus .

In de afgelopen jaren zijn pilotprojecten gestart om
zulke nieuwe toepassingen van de grond te tillen,
onder andere via het programma Maatschappelijke
Sectoren en ICT (MICT). Die laten de niet-technische
problemen zien die met het businessmodel
verbonden zijn. Een voorbeeld is te vinden op het
gebied van telezorg in de regio Rotterdam waar een
pilot acht ziekenhuizen met elkaar verbond om
hartpatiënten thuis te laten herstellen, ondersteund
met een verbinding met cardiologen. Dat is een
nieuwe werkwijze die grote voordelen heeft voor
patiënten, ziekenhuis en cardiologen. Toch is dat
niet doorgezet omdat het businessmodel voor de
cardiologen niet goed uitpakte. Het laat ook zien
dat de acceptatie van nieuwe diensten in de markt
langzaam gaat.

Ook infrastructuur levert problemen op voor
dienstenontwikkelaars
Infrastructuur is voor een breedbanddienstenleverancier
van levensbelang: het is bepalend voor de grootte van de
markt die hij kan bedienen. De infrastructuur moet voor
hen open en transparant zijn. Uit de interviews blijkt dat
dienstenontwikkelaars en marktplaatsen essentiële
knelpunten ervaren op het gebied van infrastructuur. De
belangrijkste problemen zijn de tekortschietende
openheid van de infrastructuur en de tekortschietende
interconnectie tussen verschillende netwerken.
De huidige fysieke breedbandige infrastructuur kan
gekarakteriseerd worden als een lappendeken van
netwerken. Deze fysieke laag, laag 1, is deels in handen
van carriers (KPN, Reggefiber, Ziggo en anderen), die
daarover eigen dienstverlening leveren, deels in handen
van publieke en private partijen die meestal in een
beperkt geografisch gebied (industrieterrein, stad danwel
regio) glasvezelinfrastructuren realiseren. In principe is

18 Binnen het programma MICT ligt de nadruk op ICT ontwikkelingen. Breedband maakt daar niettemin onderdeel van uit en laat zien dat de
ontwikkeling van breedbanddiensten een complexe zaak is.

40

PricewaterhouseCoopers

het voor een lokale / regionale infrastructuur een
meerwaarde als zo een lokale infrastructuur open is en
middels flat-fee-modellen gekoppeld is met andere lokale
infrastructuren. De potentiële gebruikers en dienstenontwikkelaars hebben dan veel meer mogelijkheden,
zowel qua diensten die kunnen worden afgenomen, als
qua communicatiemogelijkheden met derden.
Op laag 3 (de netwerklaag) weet iedere ISP dat koppeling
met alle andere ISP’s in de wereld noodzakelijk is. Op
laag 2 (Datalink / Ethernet) geldt dit net zo. Veel
breedbandige diensten zijn aangewezen op laag 2. Toch
wordt op die laag door veel direct betrokkenen een
gebrek aan openheid geconstateerd. Hiervoor is een
aantal redenen.
Het is moeilijk voor dienstenleveranciers om
technisch voldoende bereik te krijgen
Dienstenaanbieders moeten kunnen beschikken over een
aansluitpunt voor het verlenen van diensten aan
(potentiële) klanten in een zo groot mogelijk gebied, liefst
heel Nederland. Daarbij moeten ze heldere en passende
specificatie hebben van de mogelijke communicatiepaden (Ethernet, VLANs en hun QoS / SLA) om de
diensten te transporteren naar de klanten. Dat is vaak
niet het geval. Het is een van de redenen van het succes
van marktplaatsen. Er zijn situaties bekend waar met acht
netwerkeigenaars moet worden onderhandeld om
voldoende dekking te krijgen. Een bedrijf dat op een
specifiek bedrijventerrein succesvol een systeem van
intelligente beveiligingscamera’s van de grond kreeg,
plus een aansluiting van de daarbij behorende
ketenpartners, krijgt die om die specifieke reden niet
opgeschaald naar andere bedrijventerreinen binnen
dezelfde gemeenten.
Dienstenontwikkelaars ervaren bovendien een
tekortschietend level playing field
Niet voor alle dienstenontwikkelaars lijken op deze markt
dezelfde regels te gelden. Sommige hebben een
structureel voordeel. Een carrier die zowel de aansluiting
alsook diensten levert (verticale integratie) heeft de facto
een voorsprong bij de communicatie / acquisitie. Zo een

De draad opgepakt

carrier zal logischerwijs proberen de dienstenmarkt
(zolang mogelijk) voor zichzelf te houden en kan onwillig
zijn om andere dienstenleveranciers toegang te bieden.
Hij kan daarvoor zijn netwerk met hoge tarieven,
intransparantie of oneigenlijke middelen afschermen voor
andere dienstenaanbieders, zo blijkt uit enkele interviews.
Het bovenstaande is niet alleen schadelijk voor de
invoering van breedbanddiensten. Op termijn schaadt het
ook de belangen van andere partijen in de keten. Dit blijkt
bijvoorbeeld uit de casus Enschede. De afwezigheid van
een level playing field aldaar maakte dat Breednet en
FttH van KPN in Enschede te weinig open stonden voor
dienstverlening door andere ontwikkelaars. Uiteindelijk
werd het ook voor de carriers geen succesvolle
businesscase. Van zulke ervaringen moet in de rest van
het land worden geleerd.
Dienstenaanbieders moeten dezelfde mogelijkheden qua
communicatie met potentiële klanten hebben.
Opmerkelijk is dat overheden dit vaak niet adequaat
regelen terwijl zij wel (financieel of anderszins) bijdragen
aan de totstandkoming van nieuwe infrastructuur. Soms
wordt dit wel op een harde of zachte manier opgenomen
in overeenkomsten, maar zelden wordt toegezien dat dit
ook in de praktijk wordt waargemaakt, zie bijvoorbeeld
Enschede waar wel technische openheid is afgesproken,
maar waar de facto dienstenleveranciers toch grote
moeite hebben op het net te komen.
Juridificering van de sector werkt vertragend
Volgens een aantal geïnterviewden is duidelijk sprake van
een zogenaamde juridificering van de sector. Over de
meeste (voorgenomen) besluiten worden door partijen die
zich mogelijkerwijs in hun belang geschaad voelen
processen gevoerd. De telecomsector heeft zich de
afgelopen decennia ontwikkeld tot een internationale
bedrijfstak met omvangrijke economische belangen.
Tevens is het een typisch voorbeeld van een sector met
sectorspecifiek toezicht. Organisaties, zoals de OPTA, de
NMa en de Consumentenautoriteit hebben daardoor
grote invloed. De sector heeft daarnaast geen blijk
gegeven van een groot zelfregulerend vermogen.

41

Daarmee stopt het gesprek tussen partijen meestal in een
vroeg stadium en wordt de discussie veelal voortgezet bij
de rechter. Hier zou je de juridificering een systeemeigenschap kunnen noemen. Deze juridificering kan
daarmee een belemmerende invloed hebben op de
innovatie en de voortgang in de sector.
Wij concluderen dat de sector er onvoldoende in slaagt
om door middel van zelfregulering te komen tot
voldoende openheid. Zoals hierboven gesteld betekent
dat, dat regulators een grote rol spelen. Openheid zou
langs twee wegen kunnen worden afgedwongen, via de
OPTA en via de NMa.
l Momenteel staat de OPTA voor enkele netwerken
(namelijk waar geen concurrerend netwerk is)
openheid op laag 1 voor: non-discriminatoire toegang
tot glasvezels. Dat betekent dat meerdere operators
op FttH moeten kunnen opereren. Dienstenleveranciers hebben hier geen baat bij omdat een
dienstenaanbieder dan in iedere stad substantiële
kosten moet maken voor huisvesting van apparatuur
om klanten aan te kunnen sluiten. Dit is het structurele
nadeel van openheid op laag 1. Dienstenaanbieders
zijn wel gebaat bij openheid op laag 2, het
zogenaamde model van digitale marktplaatsen, zoals
EFX, GNIX, FRIX, RIX en NDIX dit in de praktijk
brengen. Schaalgrootte wordt daar een extra impuls
gegeven doordat die marktplaatsen met elkaar
gekoppeld zijn en dienstenaanbieders die ergens op
een van de marktplaatsen direct of indirect gekoppeld
zijn, in het gehele werkgebied van alle IX-en hun
diensten kunnen aanbieden, zonder verhoging van de
kosten. Dit model op laag 2 (Ethernet) is het succes
achter het internet, dat ook een samenstelling is van
gekoppelde infrastructuren die als een flat-fee
infrastructuur fungeren voor alle aangesloten partijen.
Dit open interconnectie model toegepast op laag 2
staat toe dat ook andere diensten dan het internet,
die hogere technische eisen stellen (zoals
professionele telefonie), op grote schaal kunnen
worden aangeboden en gebruikt.

42

l

De NMa houdt er toezicht op dat voor essential
facilities voldoende toegang voor derden bestaat.
Voor dienstenleveranciers zou dat betekenen dat voor
cruciale diensten ex post toegang zou kunnen worden
afgedwongen als er geen andere mogelijkheden zijn.
Dat kan alleen in uitzonderlijke gevallen waarbij
gedacht kan worden aan landelijke alarmnummers. In
de praktijk biedt dat voor de dienstenmarkt weinig
extra ruimte.

(B) Meer complexe en externe
breedbanddiensten bij carriers geen prioriteit

Dienstenontwikkelaars

Carriers

A
1. Complexe dienstenontwikkeling
2. Trage acceptatie door markt
3. Tekortschietend bereik
4. Uitblijven level playing field

B
1. Prioriteit Triple Play
2. Afhankelijkheid van regelgeving

Gebruikers

C
1. Onbekendheid
2. Gebrekkige vraag
3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Carriers lijken de prioriteit bij triple play te leggen
Carriers hebben in theorie voordeel van externe diensten
over het netwerk, wanneer het tenminste hun eigen
dienstverlening niet bijt. Zeker op de langere termijn
verzekert het de carrier van een vraag naar het netwerk;
zowel bij gebruiker als bij dienstenontwikkelaar. Echter, in
de praktijk zien wij dat carriers hier nog niet naar handelen.
Carriers lijken slechts marginaal bezig met het
ontwikkelen van de eigen complexe breedbanddiensten.
Op het gebied van reguliere diensten en breedbandige
varianten van conventionele ICT-voorzieningen zijn de
carriers actief. Maar men wekt de indruk op het gebied
van meer complexe en nieuwe diensten niet voorop te
willen lopen.
Dit sluit aan bij onze conclusies in hoofdstuk twee, waar
wij lieten zien dat de grote carriers zich vooral met de
relatief eenvoudige triple play-dienstverlening bezighouden.
In het derde hoofdstuk zagen wij bovendien dat de

PricewaterhouseCoopers

verspreiding van de meer complexere dienstverlening van
andere dienstenontwikkelaars over coax en koper zeer
langzaam gaat. Het coax-net heeft al geruime tijd een
behoorlijke bandbreedte die ruimte geeft aan nieuwe
diensten. Wij constateren dat er desondanks nauwelijks
diensten van andere dienstenontwikkelaars over worden
geleverd, anders dan triple play.
Uit de interviews die wij in het kader van deze studie
hebben gehouden leiden wij af dat het vullen van hun
breedbandnetwerken met complexere externe diensten
bij de carriers weliswaar op de agenda staan, maar dat zij
daar duidelijk niet hun prioriteit leggen. Zij erkennen het
theoretische voordeel op langere termijn, maar op korte
termijn licht hun prioriteit primair bij hun eigen diensten.
In de praktijk: triple play.
Carriers zelf verwijzen naar de aanbodzijde: ze zijn er zelf
wel klaar voor, maar volgens hen zijn er weinig
breedbanddiensten die al klaar zijn voor de markt. De
dienstenontwikkelaars wijzen echter naar de carriers:
deze zouden toetreding van de externe diensten
moeilijker maken dan nodig. Op deze manier is een
deadlock-situatie ontstaan waarbij de BV Nederland niet
gebaat is.
De carriers en hun aandeelhouders zijn daarnaast
afhankelijk van overheid en haar regelgeving
Naar de mening van de carriers is deze vaak
onvoorspelbaar. “Onze aandeelhouders accepteren niet
dat wij doorgaan met glasvezelprojecten als niet duidelijk
is of de OPTA met allerhande regulerende maatregelen
komt”, aldus een zegsman van KPN in juli 2008. Wij zien
een sterk spanningsveld tussen breedbandinnovaties en
eisen op het gebied van marktwerking. Volgens veel
betrokkenen staat de huidige interpretatie van het laatste
de totstandkoming van veel breedbanddiensten in de
weg.
Ook worden door carriers financiële knelpunten genoemd.
Enkele carriers stellen een tekort aan kapitaal voor de uitrol
19
van glasvezel. Banken stellen zich terughoudend op .
Wanneer er een netwerk wordt aangelegd, blijkt dat het

breakevenpoint nog vijf tot tien jaar in de toekomst ligt. Dit
hindert de carriers bij hun investeringen in hun netwerk20.

(C) Gebruikers lopen aan tegen onbekendheid
en kosten

Dienstenontwikkelaars

Carriers

A
1. Complexe dienstenontwikkeling
2. Trage acceptatie door markt
3. Tekortschietend bereik
4. Uitblijven level playing field

B
1. Prioriteit Triple Play
2. Afhankelijkheid van regelgeving

Gebruikers

C
1. Onbekendheid
2. Gebrekkige vraag
3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Onbekendheid met breedband staat de uitrol van de
diensten in de weg
Het breedbanddossier is complex. Of, zoals een
respondent aangaf: “Breedbanddiensten vereisen een
nieuwe manier van denken”. Bedrijven hebben nauwelijks
zicht op de diensten die al beschikbaar zijn. Het kost veel
tijd, inspanningen en gesprekken om bedrijven zich
bewust te laten worden van het bestaan, relevantie en
voordelen van een dienst. Een marktplaats als NDIX die
tracht aanbieders en klanten van breedbanddiensten te
koppelen, heeft gemiddeld vier tot zes gesprekken nodig
per afnemer / dienst om bedrijven over die drempel te
krijgen. Deze activiteiten zijn enorm belangrijk om
verspreiding van breedbanddiensten te bevorderen.
Bedrijven blijken terughoudend om zich deze nieuwe
manier van denken eigen te maken, zeker wanneer het
impact op het primaire proces zal gaan hebben. Deze
onwetendheid en onbekendheid is een belangrijk
knelpunt.
Potentiële gebruikers van breedbanddiensten worden
gehinderd door de kosten van de diensten
De hoge toetredingskosten die soms door carriers in
rekening worden gebracht zijn een belangrijke
toetredingsdrempel. Daarnaast zijn de terugverdientijden
van het afnemen van breedbanddiensten soms lang en
onzeker. Gebruikers kunnen hun vraag bundelen, maar

19 Zie ook: Financieel Dagblad, ‘Uitrol glasvezel KPN dreigt stil te vallen’, 24 maart 2009
20 Update on KPN’s fiber roll-out, Analyst Conference call, 15 December 2009, 11.00 AM - 12.00 PM

De draad opgepakt

43

een gebrek aan kennis van het veld staat dit laatste vaak
in de weg.

(D) Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen
in het innovatieproces worden gehinderd

Dienstenontwikkelaars

Carriers

A
1. Complexe dienstenontwikkeling
2. Trage acceptatie door markt
3. Tekortschietend bereik
4. Uitblijven level playing field

B
1. Prioriteit Triple Play
2. Afhankelijkheid van regelgeving

Gebruikers

C
1. Onbekendheid
2. Gebrekkige vraag
3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Dienstenontwikkelaars wijzen op de noodzaak van
toekomstvastheid in de infra
Naast de bovengenoemde knelpunten signaleren wij een
fundamenteel knelpunt. Dit knelpunt manifesteert zich
nog niet vandaag of morgen. Maar op langere termijn kan
het wel degelijk gevolgen hebben. Dienstenontwikkelaars
en intermediairs verwachten in de toekomst aan te lopen
tegen de grenzen van de infrastructuur. Dit komt door de
verwachte verdere integratie van videodiensten in
breedbanddiensten en de beoogde stapeling van
breedbanddiensten op de infrastructuur. De grenzen van
de infrastructuur worden momenteel opgerekt, maar van
fundamentele vernieuwingen is vooralsnog geen sprake.
Carriers proberen de bandbreedte op te rekken door
incrementele vernieuwingen. De downloadsnelheid van
ADSL2+ is beperkt tot 24 Mbps. De uploadsnelheid is 3
Mbps. De bandbreedte van VDSL is iets meer dan een
factor twee groter. Hybrid Fiber-Coaxial (HFC), een
combinatienetwerk van kabel en glasvezel kan meer
capaciteit verwerken, zeker na de momenteel lopende
21
uitrol van Docsis 3.0 . Maar ook dan blijft de
bandbreedte van kabel onder de 120 Mbps. Bovendien
ondersteunt Docsis 3.0 geen symmetrische datasnelheden. Voor sustained (langdurig / ononderbroken)
datasnelheden heeft dit uiteraard geen gevolgen.
Maar de piek datasnelheid kan soms vele malen hoger

zijn dan de sustained datasnelheid. Voor deze piek
datasnelheden bestaan dan ook potentiële problemen22.
De snelheid die kortstondig voor een gebruiker kan
worden gerealiseerd, is beperkt.
Veel breedbanddienstenontwikkelaars, zo blijkt uit de
interviews, zijn dientengevolge bang dat het huidige
netwerk tegen zijn grenzen aan kan lopen. Conservatieve
schattingen gaan uit van een jaarlijkse groei van de vraag
23
naar bandbreedte van 30% tot 40% . Berekeningen van
TNO laten een - naar eigen zeggen conservatieve schatting zien waarin een benodigde bandbreedte van
200 Mbps in 2020 realistisch is. Dienstenontwikkelaars
spreken in dat licht van de noodzaak van
‘toekomstvastheid’. Volgens veel dienstenontwikkelaars
kent de toekomstvastheid van het huidige netwerk zijn
24
beperkingen . Dienstenontwikkelaars geven echter aan
deze toekomstvastheid wel nodig te hebben. Deze
noodzaak zal voor dienstenontwikkelaars groter worden,
al was het alleen maar om grote investeringen in
breedbanddiensten te billijken.
Dienstenontwikkelaars wijzen op de voordelen van
glasvezel in dezen. Met glasvezel is momenteel een
bandbreedte van ruim 1 Gbps te realiseren. Deze
bandbreedte is symmetrisch. Dit is een aanmerkelijk
grotere bandbreedte dan momenteel wordt gerealiseerd
met xDSL of kabel, ook al hebben deze infrastructuren
25
vaak een verglaasde backbone . Dienstenontwikkelaars
staan hierin tegenover veel carriers. De carriers zien
voldoende mogelijkheden in een technische opschaling
van het huidige HFC-netwerk, gevolgd door migratie naar
26
een next generation HFC-architectuur .
Fundamentele stappen in de verglazing blijven tot
dusverre nog achterwege
Glasvezel kent een belangrijke beperking: de
beschikbaarheid. Deze is momenteel aanmerkelijk kleiner
dan die van kabel of xDSL. De uitrol van glasvezel kent
een aantal obstakels. De relatief hoge investeringskosten
27
zijn het eerste . Uit onze interviews blijkt dat carriers hun
investeringen in xDSL en kabelnetwerken terug willen

21 Data Over Cable Service Interface Specification
22 Zie ook: TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (2010)
23 Cisco verwacht voor West-Europa een jaarlijkse groei van 30%. Nielsens Law verwacht dat benodigde bandbreedte voor consumenten met 50% per
jaar groeit
24 Voor de uitwerking van het begrip toekomstvastheid, zie onder andere TNO (2010). Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020
25 Voor een uitvoerige bespreking van de verhoudingen tussen glasvezel en conventionelere technieken zoals kabel en xDSL, zie: Fijnvandraat, Marieke
and Harry Bouwman (2006). Flexibility and Broadband evolution, in: Telecommunication Policy, 30 (8,9),424-444
26 Dit pad wordt beschreven in: TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (2010)
27 Voor een uitvoeriger bespreking, zie ook: Gasser, Urs, et al. Next Generation Connectivity: A review of broadband Internet transitions and policy from
around the world, Harvard University (Berkman), oktober 2009
44

PricewaterhouseCoopers

verdienen. Er ontstaat daardoor terughoudendheid om in
glasvezel te investeren.
De verglazing van Nederland wordt bovendien gestremd
door vernieuwingen van de conventionele breedband
infrastructuren. Docsis 3.0 is daarvan het meest
succesvolle voorbeeld. Sinds de toepassing van Docsis
verdringt de kabel een deel van de vraag naar glasvezel,
namelijk dat deel dat genoegen neemt met de
bandbreedte van kabel na implementatie van Docsis
28
3.0 . Dit heeft gevolgen voor de samenstelling van de
breedbandmarkt. Zo zien wij in de FttH markt dat xDSL
voor consumenten in 2011 met ruim 58% de leidende
toegangstechniek blijft. Docsis zorgt ervoor dat niet
glasvezel, maar juist kabel groeit tot circa 38%. Glasvezel
29
blijft een bescheiden rol spelen met 3,3% . Glasvezel is
massaal uitgerold in steden als Deventer (Reggefiber),
Enschede (KPN) en Amersfoort (Reggefiber), maar voor
breedband is men nog veel aangewezen op de
conventionele alternatieven.

Het bovenstaande betekent niet dat xDSL en
HFC-netwerken en incrementele aanpassingen daarin de
komende jaren onvoldoende soelaas zullen bieden. Het
betekent wel dat de BV Nederland zich bewust moet zijn
van het feit dat de grens van deze netwerken op enig
moment zal worden bereikt. Dienstenontwikkelaars
verwachten dat dit gegeven op termijn hun investeringen
in diensten negatief zal gaan beïnvloeden.

Traagheid van het op gang komen van breedbanddiensten wordt veroorzaakt door de gehele keten:
l Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen complexiteit dienstenontwikkeling en gebrekkige openheid
infrastructuur aan. Daarnaast zien zij dat de markt traag is met het accepteren van breedbanddiensten. Het
tekortschietend bereik door de inrichting van de infrastructuur en de strategie van de carriers dienaangaande
is ook problematisch. Dit geldt ook voor het uitblijven van een level playing field, in het bijzonder ten opzichte
van de aan de carriers gerelateerde dienstverleners. Al deze zaken hinderen dienstenontwikkelaars bij hun
functioneren.
l Carriers hebben prioriteiten die een brede introductie van diensten in de weg staan. Zij richten zich primair op
triple play. De focus op triple play staat grootschalige investeringen in meer complexe en vernieuwende
breedbanddiensten in de weg.
l Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten en ervaren een hoge drempel bij het afnemen van de diensten.
De kosten zijn groot. Dit belemmert een grootschalige vraag naar breedbanddiensten.
l Het klimaat voor breedbanddiensten is volgens velen guur. Het wegblijven van revolutionaire verbeteringen in
de infrastructuur maakt dienstenontwikkelaars sceptisch.

28 Weening, Heleen (2006). Smart Cities: omgaan met onzekerheid. Dissertatie, TUDelft
29 VLA (2008). Marktontwikkelingen 2008-2011, Ontwikkelingen van en scenario’s voor de consumentenmarkt voor telefonie, omroep en
breedbandinternettoegang

De draad opgepakt

45

5 Bouwen aan een

breedbanddienstenportfolio

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke manier de knelpunten van hoofdstuk 4 kunnen worden aangepakt om
te komen tot een brede dienstenportfolio. Op de volgende vragen wordt antwoord gegeven:
l Hoe kan een gemeente omgaan met de knelpunten die in het vorige hoofdstuk zijn geïdentificeerd?
l Welke houding van de overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten is gewenst?
l Welke acties kunnen stakeholders nemen om implementatie van breedbanddiensten te bevorderen?
l Welke structurele knelpunten dienen op welke wijze te worden geadresseerd?

Een gezamenlijke aanpak is vereist

Het begint bij visie en beleid

Het vergroten van het dienstenaanbod is een zaak van
alle stakeholders. Zij hebben daarbij elk hun eigen
belangen: de dienstenontwikkelaar die graag omzet wil
maken, de dienstenafnemer (consument of bedrijf) die de
breedbanddienst gebruikt, de carrier die breedbanddiensten faciliteert, de gemeente die doelstellingen heeft
waar breedbanddiensten een middel voor kunnen zijn, de
rijksoverheid die economische groei bevordert. Al deze
partijen samen hebben er belang bij om, net zoals ze in
het verleden hebben gewerkt aan de totstandkoming van
de breedbandinfrastructuur, nu te werken aan de
breedbanddiensten over die infrastructuur.

Breedbanddiensten vergroten economische groei en
kwaliteit van leven. Breedbanddiensten zijn een duidelijke
vestigingsplaatsfactor. Bijvoorbeeld omdat breedbanddiensten fysieke afstanden kunnen wegnemen,
schaalvergroting mogelijk maken of de uitbesteding van
(delen van) het secundaire proces mogelijk maken.
Breedband is van maatschappelijk belang ondermeer
omdat het kan helpen de zorg en het onderwijs te
verbeteren, veiligheid en sociale cohesie te vergroten en
daarmee de kwaliteit van het leven kan verbeteren. Er
wordt in dit kader vaak gesproken van een value web
rondom breedband, waarbij niet alleen naar de
afzonderlijke business cases van de ketenpartners
gekeken wordt, maar juist naar de winst in welzijn,
duurzaamheid èn geld over de hele keten. Breedbanddiensten horen daarom een plaats te hebben op elke
beleidsagenda.

Domeinen
(maatschappij,
bedrijfsleven)

Diensten
ontwikkelaars

Carriers

Intermediairs
projectontwikkelaars

Overheden

Figuur 5.1: Stakeholders die een rol spelen bij het
dienstenaanbod

De draad opgepakt

Zonder duidelijke visie bij de stakeholders zullen diensten
onvoldoende van de grond komen. Dit is in de afgelopen
jaren in voldoende mate gebleken. Maar er is meer nodig.
De stakeholders moeten niet alleen een eigen visie
hebben. Er is behoefte aan een gedeelde visie in de
keten. Het voorbeeld van Telezorg in de regio Rotterdam
waar hartpatiënten thuis konden herstellen met
breedband werd geen succes omdat een van de
stakeholdergroepen (de cardiologen) niet duidelijk en
genoeg opgelijnd was. Als elke partij alleen zijn eigen
agenda volgt, zullen breedbanddiensten langzaam of niet
op gang komen.

47

Er zijn nog veel partijen met een ontbrekende, of een
verschillende, kijk op de toekomst. De domeinen die wij
in het derde hoofdstuk beschreven concentreren zich
vaak nog veel te veel op hun eigen toekomstbeeld,
ICT-architectuur en breedbandbehoeften. Carriers
hebben hun eigen business plannen en prioriteiten die
niet noodzakelijk overeenkomen met de belangen in de
domeinen. De enquête laat zien dat in 75% van de
gemeenten er geen breedbandinitiatief is. Wij verwachten
dat veel van deze gemeenten geen gefundeerde visie of
beleidsplan ten aanzien van breedbanddiensten hebben.
Deze conclusie wordt gestaafd in de diverse vervolginterviews die wij met gemeenten en dienstenontwikkelaars
hadden. Uit interviews met vertegenwoordigers van
andere stakeholdergroepen leiden wij af dat ook veel
andere organisaties nog te weinig oog hebben voor de
breedbandtoekomst. Dat geldt overigens niet voor het
gehele veld. Als voorbeeld: op het terrein van onderwijs
gebeurt er bij Kennisnet het nodige. Ondermeer in het
kader van Nederland BreedbandLand zijn initiatieven van
de grond gekomen die geleid hebben tot breedbanddiensten-hotspots. Er zijn, vooral grotere, gemeenten die
daar op die specifieke terreinen goed bij aansluiten.
Er is nog steeds een fundamentele discussie gaande over
de rol van de overheid in de breedbandige dienstverlening.
De push-benadering gaat ervan uit dat diensten zich
vanzelf zullen aandienen als de infrastructuur er eenmaal
is en dat de infrastructuur dus eerst moet worden
aangelegd. Andere redenen om eerst met infrastructuur
te beginnen zijn efficiency, toekomstvastheid en
opschaalbaarheid. De pull-benadering gaat ervan uit dat
de behoefte aan diensten centraal staat en dat die
diensten moeten leiden tot opschaling van de infrastructuur. En natuurlijk moet ook daarbij anticiperend
worden gehandeld: de infrastructuur moet open,
opschaalbaar en toekomstvast zijn. Deze kan naar onze
mening tot ongewenste vertraging van breedbanddiensten leiden. Het risico is dat gemeenten als gevolg
van deze discussie geen actie ondernemen voordat er
infrastructuur ligt. Of zij denken dat de diensten vanzelf
komen als de infrastructuur er maar ligt: infra als een
deus ex machina. Dit is niet de juiste weg: het is gewenst
om reeds in een vroeg stadium de behoefte aan

48

breedbanddiensten te inventariseren en van daaruit te
starten.
Wij concluderen dat het huidige tempo waarmee partijen
het breedbandbeen bijtrekken te laag is. Er wordt al een
flink aantal jaren intensief over breedband en breedbanddiensten gesproken. Maar nog steeds is ongeveer 75%
van de gemeenten passief. Breedband is een
specialistisch dossier dat snel evolueert, veel tijd en
inspanning vereist om het te snappen, de strategische
waarde en de kosten en baten te begrijpen. Voor
gemeenten is dit lastig. Zelfs vooruitlopende gemeenten
als Enschede hebben geen scherp zicht op het totale
kosten- en batenplaatje. Wij hebben dan ook de indruk
dat veel gemeenten er niet de tijd aan kunnen of willen
besteden die het dossier verdient. De visieontwikkeling
en implementatie is dientengevolge nog veel te veel
afhankelijk van lokale kampioenen en is bovendien
gefragmenteerd. Daarom is een actieve ondersteuning
van de partijen op zijn plaats.
Er zijn door de overheid in de afgelopen jaren
beleidsinitiatieven ontwikkeld om bij te dragen aan
visieontwikkeling. Zo is het initiatief Nederland
Breedbandland opgezet (eind 2008 beëindigd) en zijn
diverse handleidingen ontwikkeld, zoals ‘Goed op weg
met breedband’, een handreiking voor gemeenten en
provincies’ (2009). Dat heeft geleid tot een aantal
speerpunten voor breedbanddienstenontwikkeling. Uit
onze enquête en de interviews blijkt dat al deze
ondersteuning door partijen in het veld gewaardeerd
werd en deels heeft geleid tot de huidige activiteiten en
de huidige koppositie van Nederland waar het gaat om
breedbandaansluitingen, maar dat desondanks nog
steeds een grote meerderheid van de gemeenten aan de
zijlijn staat. Het is dus niet voldoende geweest om in de
breedte iedereen bij de les te krijgen. In afwezigheid van
een beleidsevaluatie krijgen wij de indruk dat de
hoofdoorzaak daarvoor is dat in de afgelopen jaren de
nadruk lag op de infrastructuur. Hoe met breedbanddiensten omgegaan moet worden, wordt in beleid en
handleidingen vaak marginaal aangegeven. Uit het feit
dat veel gemeenten, die in de afgelopen jaren met

PricewaterhouseCoopers

breedband zijn begonnen, in de enquête aangaven
behoefte te hebben gehad aan ondersteuning, maar die
onvoldoende hebben gekregen, concluderen wij dat in de
afgelopen jaren de gemeenten kennelijk onvoldoende
centraal hebben gestaan.

Actieve ondersteuning overheid ten aanzien van
visie op breedbanddiensten
De rijksoverheid (te weten het ministerie van EZ en de
vakinhoudelijke ministeries, zoals VWS en OCW) zijn de
partijen die landelijk het overzicht hebben over de
breedbandontwikkelingen in het veld en die ook de visie
hebben op waar het met breedband in de komende jaren
naar toe moet. Deze partijen hebben dus ook een
verantwoordelijkheid om de decentrale partijen ten
aanzien van visie- en beleidsontwikkeling aan te jagen en
te ondersteunen. Het aanjagen van inactieve gemeenten
is, voorzover wij kunnen overzien, in de afgelopen jaren
niet gebeurd en is, nu dat er voldoende voorbeelden van
breedbandgemeenten zijn waar naar verwezen kan
worden, beter op zijn plaats dan enkele jaren geleden: na
enkele jaren dieptestrategie is het nu tijd voor een
aanvullende breedtestrategie. Het ondersteunen van
gemeenten, specifiek ten aanzien van breedbanddienstenontwikkeling is noodzakelijk omdat er bij de
overgrote meerderheid van de gemeenten niets gebeurt
op het breedbandfront. Het is zeer waarschijnlijk dat het
die gemeenten ontbreekt aan visie, expertise, methodieken
en daadkracht. Daar moet derhalve wat aan gebeuren.
Het centraal stellen van gemeenten en ze ondersteunen
dient ook beter en systematischer te gebeuren dan in het
verleden: voorkomen moet worden dat over enkele jaren
dezelfde klacht over het ontbreken van hulp bij
breedbanddiensten wordt gehoord.
Onze aanbeveling is derhalve dat de functie van het
aanjagen en ondersteunen van de gemeenten moet
worden ingevuld. Daarbij dient eerst geïnventariseerd te
worden welke partijen goed geplaatst zijn voor het
invullen van deze rol. Onze gesprekken met Syntens, de
Kamers van Koophandel en VNG hebben bij deze partijen

De draad opgepakt

geen specifieke expertise op het specifieke terrein van de
breedbanddiensten aan het licht gebracht. Maar omdat in
onze studie slechts een beperkt aantal interviews kon
worden gehouden, is het wenselijk dat dit in opdracht van
EZ nader wordt onderzocht. Wel verwachten wij dat in
enkele regio’s initiatieven bestaan die een rol kunnen
spelen. In de regio Eindhoven wordt het Public Utility
Research and Experiments (Pure) instituut opgezet dat
een rol zou kunnen spelen of als voorbeeld zou kunnen
dienen. Als de inventarisatie leidt tot de conclusie dat er
(in sommige regio’s) geen partijen zijn die dit kunnen
invullen, dient te worden overwogen om zo een organisatie
op te zetten. Zodra de partijen bekend zijn die de
regionale stimulering van breedbanddiensten op zich
kunnen nemen moet door deze partijen een actieplan
worden ontwikkeld waarbij het aanjagen en ondersteunen
van de gemeenten en regionale partijen centraal staat en
dat voortbouwt op de diepte-investeringen van de
afgelopen jaren, in casu de succesverhalen van
Nederland BreedbandLand.
Decentrale overheden, te weten gemeenten en provincies,
zijn degenen die de lokale situatie, spelers en hun
behoefte kennen, de vertaling kunnen maken van visie
naar praktijk en dus initiatieven kunnen initiëren.
Decentrale overheden moeten daarmee niet wachten tot
ze de hierboven genoemde ondersteuning aangereikt
krijgen, maar zelf beginnen met het ontwikkelen van visie
en beleid. Het is een keuze van elke gemeente en
provincie om al dan niet actief te zijn met breedband of
kansen te missen. Een gemeente moet er tenminste over
hebben nagedacht, een visie op hebben en er in het
beleid voldoende aandacht aan wijden.
Bij de enquête bleek dat veel gemeenten behoefte
hadden aan ondersteuning en het gevoel hadden het wiel
opnieuw uit te moeten vinden. Bij onze deskresearch
hebben wij weliswaar een aantal breedbanddiensten
gevonden dat als voorbeeld kan dienen, maar geen
degelijke bouwstenen die gemeenten kunnen helpen hun
visie te ontwikkelen en ook kwantitatief en financieel te
onderbouwen. De rijksoverheid (het ministerie van EZ en
de vakinhoudelijke ministeries) is de enige die een

49

overzicht heeft over de breedbandketens als geheel. Zij is
degenen die kan constateren dat er in de keten
(dienstenontwikkelaars, carriers, dienstenafnemers,
intermediairs) geen gemeenschappelijke visie en doel ten
aanzien van dienstenontwikkeling bestaat en heeft ook
de capaciteit om, samen met ketens bouwstenen voor
gemeentelijke visie te ontwikkelen. De rijksoverheid dient
het proces binnen de ketens te stimuleren waarbij de
ketenpartijen samen een visie ontwikkelen en
gemeenschappelijke doelen afspreken over de
ontwikkeling van breedbanddiensten.
Er zijn in het verleden al initiatieven ontplooid om
ketenpartners bij elkaar te brengen. Wij noemden eerder
Nederland Breedbandland. Een officiële evaluatie van dit
initiatief is niet beschikbaar, maar er is wel een aantal
documenten waar de geleerde lessen van Nederland
BreedbandLand beschreven is. Op basis van deze
documenten en interviews krijgen wij de indruk dat dit
een tamelijk aanbodgedreven karakter heeft gehad.
Verder zijn er, onder andere in het programma ‘MICT’
pilot breedbanddiensten ontwikkeld waarbij op
projectniveau ketenpartners bij elkaar werden gebracht.
Het blijkt ons echter:
l Dat er een voortdurende noodzaak bestaat om
partijen in de keten (gebruikers, carriers,
ontwikkelaars én eindgebruikers) met elkaar aan een
gemeenschappelijke toekomstvisie in
diensteninitiatieven te laten werken. Dit geldt ook na
de afronding van Nederland Breedbandland.
l Dat de hiervoor benodigde dialoog op hoog niveau
dient te worden gevoerd. Lees: niveau Raad van
Bestuur.
Onze aanbeveling is dan ook om de ketenpartijen op
hoog bestuurlijk niveau te vragen samen doelstellingen
en een ketenaanpak te ontwikkelen. Daarbij kunnen de
volgende stappen gevolgd worden:
l Leer van de eerdere initiatieven die er op gericht
waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in het
bijzonder Nederland Breedbandland en stimuleer
binnen de hoofdketens (zoals, onderwijs, zorg,

50

l

l

industrie) het proces van ontwikkeling van visie,
doelen en actie.
Ontwikkel in de hoofdketens een uitgewerkte
argumentatie voor nieuwe keteninitiatieven en peil
daarmee op hoog bestuurlijk niveau de interesse en
bereidheid van ketenpartners om, specifiek voor
breedbanddiensten, gezamenlijk doelen en aanpak te
ontwikkelen.
Ondersteun op basis daarvan de ketenpartijen bij het
invullen van de ketenaanpak. Let er daarbij op dat
deze aanpak vraaggedreven is.

Realisatie breedbanddiensten door breed
portfolio van acties
Om tot implementatie van breedbanddiensten te komen
moeten partijen in de keten elkaar eerst vinden. Daarna
moeten zij de bereidheid hebben te investeren en de
plannen uit te voeren. Dat is primair een verantwoordelijkheid van de partijen zelf: de markt moet haar werk doen.
Invoering van nieuwe breedbandtoepassingen is een
tijdrovende zaak. Waar het gaat om breedbanddiensten
voor bedrijven (B2B) is inpassing geen sinecure, zeker
wanneer ze aangrijpen op het primaire proces. De
algemene ervaring, opgetekend uit verschillende
interviews, is dat het veel tijd en inspanning kost alvorens
bedrijven de meerwaarde van breedbanddiensten
herkennen en de stap nemen, waarbij in eenheden van
jaren wordt gedacht. Waar het gaat om maatschappelijke
breedbanddiensten kost de ontwikkeling van een
dergelijke dienst, inclusief techniek en businessmodel,
ook veel tijd. Een bij sommige carriers gehoorde klacht is
dat zij wel klaar zijn, maar de nieuwe diensten niet.
Centrale monitoring van de ontwikkelingen is
gewenst
De mate waarin breedbanddiensten zijn ingevoerd, is niet
bekend. Uit onze enquête en de interviews leiden wij af
dat de B2B-markt in een aantal regio’s zich redelijk
ontwikkelt, zo ook in de consumentenmarkt de invoering
van reguliere diensten (triple play), maar dat met name de
totstandkoming van nieuwe toepassingen erg langzaam

PricewaterhouseCoopers

gaat, zelfs in pilotgebieden als Nuenen. Er zijn geen
indicatoren voor breedbanddiensten ontwikkeld en
centraal worden er geen gegevens bijgehouden. Ook van
de veelgeroemde bijdrage van breedbanddiensten aan de
economische ontwikkeling zijn geen indicatoren en
empirische gegevens beschikbaar. Dat er wel voor de
infrastructurele voorzieningen (aantal kabel- en
glasvezelaansluitingen in Nederland) indicatoren zijn
ontwikkeld en gegevens van bekend, zal te maken
hebben met de relatieve eenvoud daarvan. Infrastructuur
is echter een middel en het zijn uiteindelijk de diensten
die de meerwaarde leveren. Indicatoren, meetgegevens
en economische en maatschappelijke waarde zijn
bovendien essentiële informatie voor partijen en
gemeentelijke beleidsmakers om beleidsonderwerpen
legitiem op de agenda te zetten. Daarom pleiten wij voor
een monitoringinstrument dat implementatie van
breedbanddiensten en de daaruit voortvloeiende
meerwaarde in kaart brengt.
Makelen en schakelen
Waar breedbandinfrastructuur aanwezig is, is duidelijk
geworden dat er hard getrokken moet worden aan een
dienstenportfolio. Diensten komen er niet vanzelf. Er
moet veel worden geïnvesteerd in het bewustmaken en
overtuigen van dienstenaanbieders en gebruikers om in
te stappen. Wij zien dat als een activiteit, noodzakelijk
voor de ontwikkeling van een dienstenportfolio, die deels
lokaal door marktpartijen wordt opgepakt. Marktplaatsen
als NDIX hebben er belang bij en zijn hiermee actief. Maar
ook bij glasvezelnetten, zoals in Nuenen zijn organisaties
als ‘Close the Gap’ zeer actief in het bouwen van een
dienstenportfolio. Uit de interviews blijkt dat deze
inspanningen desondanks soms tegenvallende resultaten
hebben en er altijd baat bij hebben als deze makel- en
schakelactiviteiten zwaarder worden aangezet en breed,
bijvoorbeeld door de regionale overheid, worden
ondersteund en aangevuld. Wij pleiten derhalve voor het
oppakken van de verantwoordelijkheid voor een brede
dienstenportfolio door een breed regionaal collectief.
Gemeente en provincie zouden daar voor wat ons betreft
deel van moeten uitmaken.

De draad opgepakt

Lead by example
Gemeenten spelen zelf een centrale rol in de ontwikkeling
van breedband. Dat is om te beginnen omdat ze zelf ook
diensten leveren die via een breedband of hybride
netwerk kunnen worden verspreid. Het is echter ook
omdat de bedrijfsprocessen van de gemeente zelf via
breedband kunnen worden gefaciliteerd. Daarbij kan
gedacht worden aan videoconferencing, het digitaal
verstrekken van kadasterkaarten en de centrale hosting
en dataverwerking van gemeenten die bandbreedte
vragen. Een specifiek voorbeeld hiervan vinden wij in de
vier grootste kernen van Aa en Hunze. Daar zijn in de
zogenaamde ‘wegweizers’ (steunpunten voor wonen,
zorg en welzijn) virtuele loketten geplaatst. De inwoner
van de gemeente kan hier beeld en spraak verbindingen
leggen met diverse dienstenaanbieders, bijvoorbeeld de
Belastingdienst, de Rabobank, de gemeente, GSD
et cetera. Het virtuele loket biedt naast beeld / spraak
communicatie ook visualisatie van computerschermen,
zodat bijvoorbeeld samen met de burger een formulier
kan worden ingevuld. De burger kan zijn of haar
handtekening zetten, deze laten scannen en komt zo bij
dienstenaanbieder terecht. De virtuele loketten zijn een
uitkomst in een plattelandsgemeente waar diensten vaak
op afstand liggen. Er is persoonlijk contact terwijl reizen
niet meer nodig is.
De gemeente kan dus de invoering van breedbanddiensten ondersteunen als launching customer en
bovendien het voorbeeld geven. Lead by example is zeer
wenselijk om anderen te overtuigen. Verder kan de
centrale positie van de gemeente worden uitgebuit. Bij de
gemeente komen veel dossiers bijeen, bijvoorbeeld dat
van de leerplichtnaleving en de zorgleerling. De gemeente
communiceert daarover met scholen, zorginstellingen et
cetera. Er kan een sterk stimulerende werking van
uitgaan als de gemeente deze partijen oplegt om
daarover via elektronische communicatie te rapporteren
en ze zo het pad van de connected society opleidt.

51

Een nationale marktplaats voor breedbanddiensten
De grootte van de markt die een breedbanddienst kan
bereiken is een essentiële factor voor de levensvatbaarheid en winstgevendheid van die dienst. Daarom
dienen breedbandige infrastructuren zoveel mogelijk aan
elkaar gekoppeld te worden om het bereik van breedbanddiensten zo groot mogelijk te maken. Daar plukken zowel
de dienstenleverancier, die een hogere omzet kan
realiseren, als de consument, die een rijker aanbod van
diensten tot zijn beschikking krijgt, de vruchten van.
Hoewel het kan botsen met de behoefte aan lokale of
regionale profilering is het zeer wenselijk dat een cultuuromslag wordt bewerkstelligd om dit hogere niveau van
marktplaats te stimuleren. Er is al een initiatief om tot een
nationale marktplaats te komen: EU-Open (onderdeel van
Breednet). Echter, dit heeft tot heden nog slechts een
zeer beperkt bereik. Het is cruciaal dat de overheid
bevordert en als zij betrokken is (financieel, dan wel in
andere vorm) bij een initiatief waarborgt, dat ieder bedrijf
/ instelling / woonhuis in Nederland aangesloten kan
worden op een digitale marktplaats, die deel uitmaakt
van een nationaal netwerk van digitale marktplaatsen,
waarvan EU-Open het voorbeeld is.
Meer concreet kan dit door de volgende acties:
l Eisen stellen en randvoorwaarden aangeven voor
samenwerking met private partijen door overheden
(lokaal danwel provinciaal) op het gebied van
investeringen in infrastructuren. Daarbij is het zeer
belangrijk aandacht te geven aan de consequenties
voor partijen die zich daar niet aanhoud. In veel
gevallen, ook bij verkoop van Casanet in Enschede
aan KPN door gemeente en woningbouwverenigingen,
maar ook bij Breednet zijn wel eisen / voorwaarden
geformuleerd, maar er gebeurt niets als marktpartijen
zich daar niet aan houden.
l Breedned ondersteunen, om onder andere met
dienstenaanbieders en anderen (zoals overheden)
meer in detail de eisen te formuleren (technisch, maar
ook wat beschikbaarheid / betrouwbaarheid en
openheid betreffen) van open infrastructuren.
l De ontwikkeling van het nationaal netwerk van digitale
marktplaatsen ondersteunen, bijvoorbeeld door
bijdragen aan de organisatiekosten of aan faciliteiten

52

om steden in heel Nederland te koppelen. Dit kan een
zeer effectieve impuls zijn voor de ontwikkeling van
lokale en regionale infrastructuren en daardoor ook
voor de ontwikkeling van vraag en aanbod aan
diensten. Als voorbeeld: In Duitsland heeft de Kreis
Borken in haar regio voor EUR drie miljoen de
missing-links tussen de steden aangelegd en heeft de
realisatie per stad / dorp overgelaten aan de lokale
partijen, al dan niet in samenwerking met private
partijen.
Ondersteuning van het innovatieproces
In de interviews is vaak op gewezen dat ontwikkeling van
nieuwe breedbanddiensten (zowel technisch als
bedrijfskundig inclusief business model) een zaak van
lange adem is. Het kost veel tijd om een dienst te
ontwikkelen, om alle partijen opgelijnd te krijgen en
oplossingen te bedenken voor de knelpunten. Denk
bijvoorbeeld aan de weerstanden tegen invoering van
sommige breedbandige diensten in de zorgsector. Er is
daarom een noodzaak om flink in het innovatieproces te
investeren, overigens net zoals dat bij normale
productontwikkeling nodig is. Het ontwikkelen van een
nieuw scheerapparaat kost tijd en geld, zo ook de
ontwikkeling van nieuwe breedbandige diensten die er
toe doen.
In het verleden zijn er beleidsinitiatieven geweest om
bedrijven te helpen bij dit innovatieproces voor het
ontwikkelen van breedbanddiensten, zie ook het slot van
hoofdstuk 2 voor een overzicht hiervan. In het bijzonder
betreft dit het programma MICT dat nu is beëindigd.
Ook zien wij incidenteel regionale initiatieven, zoals het
initiatief in de Eindhovense regio om een regionaal
actiecentrum op te zetten dat dienstenontwikkelaars
helpt in de eerste, kwetsbare, fasen van het
innovatieproces. Wat wij bij onze studie niet hebben
gezien, is een systematische analyse van de behoefte en
noodzaak om de innovatie van breedbanddiensten te
ondersteunen en een beleidskader daarvoor. Het is naar
onze mening wel waarschijnlijk dat die behoefte en
noodzaak er zijn. Wij baseren ons hiervoor op dat heel
veel van de toekomstvisies op breedbanddiensten nog

PricewaterhouseCoopers

nauwelijks ingevuld zijn en op enkele van de
geïnterviewde experts die constateren dat er nog heel
veel werk te verzetten valt. Het is naar onze mening ook
belangrijk om dit aan te pakken gegeven het grote
maatschappelijke en economische belang van diensten in
zijn algemeenheid en breedbanddiensten in het bijzonder.
Een stimuleringskader voor innovatieve breedbanddiensten kan lastig zijn omdat de belangrijke knelpunten
vaak niet technologisch zijn, maar liggen op
organisatorische of bedrijfskundige aspecten. Projecten
liggen bovendien vaak dicht tegen de markt aan en zijn
niet precompetitief, dat overheidsinterventie in de weg
kan staan. Daarmee moet bij het ontwikkelen van een
stimuleringskader rekening worden gehouden. Het
Eindhovense regionaal actiecentrum kan een voorbeeld
zijn. Verder kan gedacht worden aan instrumenten die
zich typisch lenen voor stimulering van initiatieven die
dicht bij de markt liggen, zoals incubatorcentra, het
scheppen van randvoorwaarden of het voortzetten van
het financieren van pilots, zoals dat gebeurde onder
MICT. Vooral het ministerie van EZ en de vakinhoudelijke
ministeries (onder andere VWS en OCW) zijn hier aan de
bal.

geïdentificeerd waarbij de carrier eenvoudigweg weigert
om laag-2-verbindingen te leveren, ondanks de
beschikbare bandbreedte. De markt voor het doorgeven
van breedbanddiensten werkt daar niet. Openheid en de
daaraan gekoppelde marktgrootte zijn essentieel voor
dienstenaanbieders die een passend breedbandaanbod
moeten hebben en vooraf moeten weten waar ze
werkelijk op kunnen rekenen (in hun businesscases en in
hun technische ontwerpen).
Er zijn overheidsinitiatieven die gericht zijn op het creëren
van meer openheid, waarbij wij primair denken aan
Breedned. Toch constateren wij dat er in het veld een
breed gevoeld gebrek aan de openheid van de
infrastructuur is en dat een duidelijk initiatief om hieraan
wat te doen ontbreekt.

Structurele knelpunten die moeten worden
geadresseerd

Opties om hier wat aan te doen zijn vrijwillige
samenwerking, betere benutting van marktkrachten en
wettelijke regulering. Vrijwillige samenwerking is te
prefereren. Per slot van rekening moet een brede
portfolio van breedbanddiensten in het belang van iedere
stakeholder zijn. Bij Breedned is voldoende positieve
ervaring met vooral de relatief kleinere carriers als Cogas
die het open model omarmen. Deze carriers zien het liefst
zo veel mogelijk diensten over hun breedbandnetwerk,
aangezien dit ze een concurrentievoordeel oplevert ten
opzichte van de grote carriers. Interessant is dat
Breedned momenteel in de praktijk vooral de grote
carriers weg ziet lopen van het open model. In een aantal
interviews wordt zelfs gezegd dat in een aantal gevallen
deze carriers het open model of andere bestaande
goedlopende breedbandprojecten zelfs actief trachten te
frustreren.

Jaren na de aanleg van de eerste breedbandnetten is de
dienstenportfolio op vele van die netten nog steeds zeer
mager te noemen. Dat is niet alleen vanwege het gebrek
aan visie of omdat er nog weinig marktrijpe diensten zijn,
maar duidt ook op een klimaat waarin nieuwe diensten
slecht gedijen. Openheid van de infrastructuur,
gevestigde belangen en redelijke instapcondities zijn daar
belangrijke aspecten van. Wij hebben situaties

Uit de discussie in de workshop en uit voorbeelden, zoals
hierboven beschreven, leiden wij af dat het moeilijk zal
zijn om de ketenpartners, in het bijzonder de carriers, tot
vrijwillige openheid te bewegen. Daarom ligt de nadruk
op de andere twee opties:
l Betere benutting van marktkrachten kan langs twee
wegen: benutting van financiële macht (follow the
money) en vraagbundeling. Er zijn bij telecomdiensten

Wij bevelen het ministerie van EZ daarom aan om nader
onderzoek te laten doen naar behoefte en noodzaak van
het ondersteunen van het innovatieproces voor
breedbanddiensten. Op basis daarvan kan een integraal
stimuleringskader worden ontwikkeld.

De draad opgepakt

53

l

in zijn algemeenheid en bij breedbanddiensten in het
bijzonder partijen met een grote financiële macht die
uiteindelijk de rekening van de carriers betalen en dus
ook invloed kunnen uitoefenen op de openheid. Deze
partijen moeten zelf voldoende visie hebben op het
belang van openheid van de infrastructuur en ook de
bereidheid hebben die af te dwingen. Daarnaast kan
door vraagbundeling meer balans in het krachtenspel
worden gebracht. Als bijvoorbeeld marktplaatsen zich
verenigen, kunnen ze waarschijnlijk aanzienlijk meer
bereiken ten aanzien van openheid van netwerken.
Een wettelijke regulering, bijvoorbeeld om scheiding
tussen carrier en dienstenleverancier te krijgen, of om
partijen te dwingen andere dienstenleveranciers toe te
laten, is een heel zwaar middel dat alleen moet
worden ingezet als het niet anders kan. Het is door
verschillende geïnterviewden voorgesteld, maar zou
ook kunnen botsen met de Europese regelgeving en
zal een heel intense en tijdrovende discussie met zich
meebrengen.

Wij bevelen daarom het ministerie van EZ het volgende aan:
Neem de veel gehoorde klacht ten aanzien van
openheid van netwerken voor breedbanddiensten
serieus en constateer dat het marktmechanisme voor
toegang van breedbanddiensten tot de infrastructuur
niet goed werkt.
l Onderzoek of bundeling van vraagpartijen openheid
van de infrastructuur kan bewerkstelligen en, bij een
positief antwoord, faciliteer en of stimuleer een
dergelijke collectieve opstelling van breedbanddiensten ten opzichte van carriers.
l

Benut de marktmacht van financiers: zorg dat betalende
overheden en andere partijen zich bewust zijn van de
invloed die ze hebben op de openheid van infrastructuren
voor dienstenaanbieders en dat ze die macht ook
gebruiken. Verder dient te worden onderzocht of het
mogelijk is om de marktcondities voor toegang tot de
infrastructuur af te stemmen op de mogelijkheden van
new entrants. Een groot deel van de breedbanddiensten
is nieuw, moet zich nog bewijzen en groeien. Hier is
behoefte aan helderheid betreffende de openheid van de
infrastructuur en een tarievenstructuur die afgestemd is
op startende bedrijven. Ook dit is een onderwerp dat
door een collectieve opstelling van vraagpartijen en
marktmacht van financiers kan worden aangepakt.

In dit hoofdstuk is beantwoord hoe de knelpunten van hoofdstuk 4 kunnen worden aangepakt om te komen tot
een brede dienstenportfolio.
l Hoe kan een gemeente omgaan met de knelpunten die in het vorige hoofdstuk zijn geïdentificeerd?
l Gemeenten en overige stakeholders dienen zich bewust te zijn dat een gezamenlijke aanpak, met oog voor
ieders belangen, een vereiste is en hier actie op ondernemen. Dit begint met het maken van visie en beleid.
l Welke houding van de overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten is gewenst?
l Rijksoverheid: jaag visieontwikkeling bij de gemeenten aan en ondersteun ze daarbij.
l Gemeenten en provincies: wacht niet op de rijksoverheid maar start met (verder) ontwikkelen van visie, beleid
en het uitdragen ervan.
l Rijksoverheid: breng visieontwikkeling over de keten heen op gang, door bijvoorbeeld het opzetten van een
platform van stakeholders.
l Welke acties kunnen stakeholders nemen om implementatie van breedbanddiensten te bevorderen?
l Ontwikkeling van breedbanddienstenmonitor die achterblijvende domeinen, partijen en regio’s zichtbaar maakt
en de economische en maatschappelijke waarde laat zien.
l Het makelen en schakelen op regionaal niveau.
l Het benutten van de centrale rol van gemeenten.
l Ontwikkeling van een nationale marktplaats.
l Het stimuleren van diensteninnovatie.
l Welke structurele knelpunten dienen op welke wijze te worden geadresseerd?
l Creëer een klimaat waar breedbanddiensten kunnen gedijen: openheid en transparantie van netwerken voor
dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of dit bereikt kan worden via bundeling van vraagpartijen en het
afdwingen ervan via marktmacht van financiers.
l Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op de mogelijkheden van new entrants.

54

PricewaterhouseCoopers

6 Hoe brengen de

gemeenten de dienstenontwikkeling op gang?

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verschillende manieren waarop de (decentrale) overheid, met name de
gemeente, de dienstenontwikkeling op gang kan brengen. De doelstelling hierbij is de gemeente een routekaart te
bieden die enerzijds inzicht geeft in de verschillende samenwerkingsmodellen waarbinnen de breedbandige
dienstenontwikkeling tot stand kan komen en anderzijds de rollen die gemeenten daarin kunnen spelen. Het
onderstaande kader geeft de belangrijkste punten weer waarin in dit hoofdstuk aandacht wordt besteed.
In dit hoofdstuk komt achtereenvolgens aan de orde:
l De gemeente heeft een verantwoordelijkheid, maar kan hierin keuzes maken.
l Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten:
— slapende model
— reactief model
— faciliterend model
— entrepreneurschapsmodel.
l Rollen van de gemeente bij de totstandkoming van diensten:
— gemeente is beleidsmaker
— gemeente is bewustmaker
— gemeente is vraagontwikkelaar
— gemeente is proactieve initiator.
l Koppeling samenwerkingsmodellen en gemeentelijke rollen.
l Routekaart voor groei breedbandige dienstenontwikkeling voor gemeenten.

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid,
maar kan hierin keuzes maken
Zowel bij de Europese Commissie, het rijk, de
woningbouwcoöperaties, maar ook bij de provincies en
gemeenten wordt de opvatting breed gedragen dat de
beschikbaarheid van snelle en betrouwbare
breedbanddiensten van groot belang zijn voor een
concurrerende, innoverende en duurzame
kenniseconomie. Om dit te bereiken richt de rijksoverheid
zich met name op het vormgeven van de
randvoorwaarden voor efficiënte markten voor
elektronische communicatie die daarbij de juiste mix van
concurrentie en innovatie probeert te bewerkstelligen.
Aangezien de ontwikkelingen de afgelopen jaren
aantonen dat veel breedbandige initiatieven vooral een
regionale oorsprong en insteek kennen, is er een
belangrijke rol voor ze weggelegd.
De decentrale overheid kent immers als geen ander de
lokale behoefte en kan de potentiële economische en

De draad opgepakt

maatschappelijke kosten en baten het best afwegen.
Daarnaast worden ze verondersteld het beste
‘beleid-op-maat’ te kunnen ontwikkelen. Uit ons
onderzoek blijkt dat met name de dienstenontwikkeling
niet goed van de grond komt. Bijna driekwart van de
gemeenten is niet actief met breedband en heeft geen
beleid geformuleerd. De doelstelling van dit hoofdstuk is
om gemeenten handvatten te geven op beleidsmatig
niveau. De praktijkgerichte benadering in dit hoofdstuk
vindt uiteraard haar inspiratie in hetgeen in de
hoofdstukken hiervoor is beschreven.
Ook voor wat betreft formulering is hieronder, passend bij
het praktijkgerichte karakter van dit hoofdstuk, gekozen
voor actieve formulering van de tekstdelen.
Uitgangspunt: zoveel mogelijk de markt het werk
laten doen
Recente ontwikkelingen op het terrein van de wetgeving,
zoals de voorgenomen wijziging in de Telecomwet (artikel
5.14), de nieuwe Aanbestedingswet, de Mededingingswet

57

en de Europese richtslijnen voor breedbandnetwerken
met betrekking tot staatsteun hebben allemaal invloed op
de rol die de overheid en dus ook de gemeente kan
spelen op het terrein van breedband. Naast direct invloed
op de infrastructurele vraagstukken op het gebied van
breedband heeft het ook invloed op de bewegingsvrijheid
op het terrein van de dienstenontwikkeling.
Ingegeven door onder andere het bovenstaande en
vanuit perspectieven van efficiëntie en goede
marktwerking kiezen overheden er doorgaans voor zoveel
mogelijk activiteiten binnen breedbandprojecten over te
laten aan marktpartijen. Als de markt faalt of niet in
beweging komt, is het wellicht nodig en te rechtvaardigen
dat de handschoen door de overheid wordt opgepakt.

Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling
van diensten
Huidige samenwerkingsmodellen zijn voornamelijk
toegespitst op infrastructuur
Een belangrijke notie vooraf is dat er eigenlijk altijd
sprake is van een samenwerking tussen de gemeente en
een of meerdere stakeholders in de keten als het gaat de
breedbandprojecten. Of het nu gaat om de ontwikkeling

en uitrol van de infrastructuur of die van de
dienstenontwikkeling, altijd wordt er samengewerkt.
De samenwerkingsmodellen die worden aangetroffen in
de literatuur hebben voornamelijk betrekking op de
totstandkoming van de breedbandige infrastructuur en de
financiering daarvan. Samenwerkingsmodellen voor de
ontwikkeling van breedbanddiensten staan nog in de
kinderschoenen. De samenwerkingsmodellen voor de
totstandkoming van infrastructuur en die van diensten
hebben natuurlijk wel veel gemeen. De carriers spelen in
beide modellen vaak een sleutelrol. Beide typen
samenwerkingsverbanden zijn verschillende zijden van
dezelfde medaille en beïnvloeden elkaar. Immers, het is
niet zo dat een breedbandige infrastructuur geïsoleerd tot
stand komt zonder de diensten. Ook is het niet zo dat
bedrijven en overheden plannen maken voor diensten
zonder gedetailleerd zicht op de infrastructuurplannen en
de voorwaarden waaronder toegang wordt verkregen tot
deze infrastructuur.
In figuur 6.1 geven wij in totaal acht samenwerkingsmodellen. Vier daarvan hebben betrekking op de
totstandkoming van infrastructuur in de gemeenten. De
overige vier hebben betrekking op de totstandkoming van
diensten. Bij het eerste model is de rol van de gemeente

Decentrale overheden

Samenwerkingsmodellen Stimulering Diensten

Samenwerkingsmodellen Stimulering Infra
Faciliterend model

Slapend model

A

2

Vraagbundelmodel

Reactief model

B

Faciliterend model

C

Entrepreneurschapsmodel

D

3

4

Carriers

1

PPS
-model

Publieke inframodel (passieve laag)

er
ov
en infra

d

an

erh

g
elin

Dienstenmarkt

d
On

On
die derh
ns an
tve de
rle ling
nin en
g
ov

er

Figuur 6.1: Samenwerkingsmodellen breedband (infra en diensten)

58

PricewaterhouseCoopers

zeer beperkt. Bij het tweede is het zwaarder, oplopend
tot het vierde model aan de linker kant. Zware modellen
sorteren eerder effect, maar hebben negatieve effecten
op het gebied van marktverstoring en kosten. Wij
beperken ons in onze analyse tot de samenwerkingsmodellen die primair betrekking hebben op het stimuleren
van breedbandige diensten. De samenwerkingsmodellen
die aan de infrazijde te onderscheiden zijn, houden wij
30
buiten onze analyse .

Vier samenwerkingsmodellen voor de
ontwikkeling van diensten
Evenals voor de ontwikkeling van de breedbandinfrastructuur onderkennen wij vier modellen voor de
ontwikkeling van breedbanddiensten. Hierna worden
deze modellen besproken. Kenmerk van de modellen is
een oplopende activiteit en betrokkenheid van de
gemeente.
A:
Slapend model
De positie van de gemeente in dit model is passief.
Vanuit de gemeente gebeurt er niets op het terrein van
breedband (waarschijnlijk zowel op het terrein van
infrastructuur als van dienstenontwikkeling). De gemeente
heeft geen lopend beleid op het gebied van het
stimuleren van breedbandinfrastructuur of breedbanddiensten. Ook is zij niet actief bezig met het breedbandig
maken van de eigen dienstverlening. In dit model is geen
interactie van de gemeente met andere belangrijke
stakeholders. Wel kan het zijn dat andere gemeenten of
overheden, andere stakeholders, zoals carriers en
dienstenontwikkelaars et cetera actief zijn in de
omgeving.
De situatie van model A waarin de gemeente geen actie
onderneemt en niet is aangehaakt, komt niet per definitie
voort uit een principiële keuze. Vaak is sprake van
onwetendheid over de mogelijkheden van
breedbanddiensten of onwetendheid over de rol die
gemeenten daarin kunnen spelen. Dit model zal in de
praktijk vaak dienen – of gediend hebben – als een

voorportaal voor de modellen B, C, of D waarin sprake is
van beduidend meer activiteit van de gemeente.
Dat betekent dat geen sprake is van interactie met
overige betrokkenen. De gemeente die model A volgt, is
zich niet of onvoldoende bewust van het speelveld van
actoren. Met stakeholders, zoals carriers en
dienstenontwikkelaars lijkt geen contact te bestaan.
Casus model A
Uit ons onderzoek onder alle Nederlandse gemeenten
blijkt dat er - helaas – legio voorbeelden zijn van
gemeenten (circa 75% van de onderzochte populatie)
die zich in de situatie van model A bevinden. Wij lieten
zien dat dit model onder de Nederlandse gemeenten
het meest wijdverspreid is.

B:
Reactief model
De positie van de gemeente is in dit model primair
reactief. De decentrale overheid stuurt niet actief aan op
de totstandkoming van breedbanddiensten. Pas wanneer
de gelegenheid zich voordoet, helpt zij organisaties die
dit wel doen. In model B doen decentrale overheden dat
op niet-materiële wijze. Zo kan men politieke steun
verlenen, adhesie betuigen of op andere wijze faciliteren.
Men geeft in model B geen materiële steun. Het geven
van politieke steun is voor regionale politici of bedrijven
betrekkelijk laagdrempelig. Niettemin kan de positieve
bijdrage aan de totstandkoming van een beleidsinitiatief
ervan groot zijn. Over het algemeen zal er wel beleid zijn
geformuleerd of is hier in ieder geval over nagedacht.
Belangrijke overige betrokkenen zijn de intermediaire
organisaties op het terrein van breedbanddienstontwikkeling. Deze zijn op regionaal of bovenregionaal
niveau bezig met het opzetten van marktplaatsen of
‘wolken’. Breednet en NDIX zijn hiervan bekende
voorbeelden. Een belangrijke rol wordt ook gespeeld
door de carriers. Maar gegeven de passieve rol van de
gemeenten zal dit contact hoofdzakelijk via de
projectontwikkelaars lopen. De projectontwikkelaars

30 Afgeleid uit “Goed op weg met breedband”, een handreiking voor provincies en gemeenten

De draad opgepakt

59

realiseren in de betrokken gemeenten een marktplaats of
een wolk. Om schaalvoordelen te creëren, proberen zij
daarbij zoveel mogelijk andere gemeenten te betrekken.
Afhankelijk van de territoriale dekking van de marktplaats
of de wolk krijgen gemeenten ook te maken met andere
gemeenten of provincies.

De overige betrokkenen zijn vergelijkbaar met die in
model B. Ook in model C wordt een belangrijke rol
gespeeld door projectontwikkelaars. De decentrale
overheden verkeren echter meer op voet van gelijkheid
met deze projectontwikkelaars. Bovendien is het aantal
betrokken decentrale overheden kleiner. Ook carriers en
andere decentrale overheden spelen een rol in model C.

Casus model B
Een duidelijk voorbeeld van een gemeente die
volgens dit reactieve model te werk is gegaan is
Valkenswaard. Deze gemeente is door
Onsbrabantsnet benaderd om te bekijken of er onder
burgers voldoende interesse was voor een
glasvezelnetwerk en de diensten die daarvoor
aangeboden worden. In eerste instantie betreffen
deze diensten vooral triple play, maar de
mogelijkheden voor diensten in de domeinen zorg en
veiligheid worden eveneens verkend. Onsbrabantsnet,
een initiatief van Reggefiber en NEM Brabant, stelde
een minimale participatie van 70% van de burgers als
eis. Na een gezamenlijke beweging onder de inwoners
van Valkenswaard werd deze eis gehaald. De
gemeente heeft vervolgens enkele voorwaarden
gesteld en verleende haar medewerking zodat een
soepele samenwerking tot stand kwam.

Casus model C
Duidelijke voorbeelden zijn GN-IX in Groningen en
R-IX in Rotterdam. Beide bieden toegang tot
breedbandige infrastructuur aan
dienstenontwikkelaars. Hiervoor worden de
dienstenontwikkelaars geconcentreerd gehuisvest. Dit
geeft GN-IX en R-IX een goede
onderhandelingspositie bij de carrier. In zowel GN-IX
als in R-IX zijn private initiatieven. Zij zijn echter tot
stand gekomen met financiële steun van decentrale
overheden. Zonder deze financiële steun was een
sluitend businessmodel niet realiseerbaar.

C:

Faciliterend model

In dit model is de positie van de gemeente actief. In
model C stellen decentrale overheden zich actief op bij
de totstandkoming van breedbanddiensten in haar
gemeente. Nog steeds wordt de belangrijkste rol in het
veld gespeeld door intermediairs, maar decentrale
overheden leveren actief en op grote schaal steun.
Bovendien kan deze steun ook materiële vormen
aannemen. In dat geval kan men denken aan huisvesting
van een intermediair / breedbandprojectontwikkelaar,
financiële steun aan een projectontwikkelaar of financiële
bijdragen voor huisvesting van dergelijke intermediairs.

60

D:

Entrepreneurschapsmodel

De positie van de gemeente is hier op zijn minst die van
eerste onder zijn gelijken. De decentrale overheid neemt
een initiërende rol in, nog voordat marktpartijen zoals
projectontwikkelaars dat doen. De decentrale overheid
treedt in model D op als beleidsentrepreneur. Dat
betekent dat de decentrale overheid die het initiatief
neemt, de benodigde partijen bij elkaar brengt en tot een
vrij laat stadium in controle blijft. Decentrale overheden
die optreden als beleidsentrepreneur moeten over ruime
expertise beschikken in het beleidsveld en over goede
onderhandelingsvaardigheden.
Bij de overige betrokkenen zijn ook in dit model de
carriers van groot belang. Zij moeten immers de
infrastructuur leveren onder de voorwaarden die de
decentrale overheid wenst. Projectontwikkelaars worden
minder belangrijk. De expertise die zij elders hebben

PricewaterhouseCoopers

opgebouwd kan door de decentrale overheden worden
gebruikt, maar het initiatief ligt bij de laatste.

Casus model D
Duidelijke voorbeelden zijn de gemeenten die
31
participeren in Stedenlink . Stedenlink is een
samenwerkingsverband tussen twaalf Nederlandse
steden en twee provincies die zich inzetten voor
breedband en open netwerken. Zij voeren daartoe een
breed ICT-beleid, dat zich richt op de aanleg van
glasvezelverbindingen en de maatschappelijke
meerwaarde die ICT voor haar bewoners kan hebben.
Stedenlink richt zich primair op infrastructuur, maar de
betrokken gemeenten zijn individueel als
beleidsentrepreneur met breedbanddiensten bezig.
Een specifiek voorbeeld is de gemeente Amersfoort.
Onder de noemer ‘Amersfoort Innovatief Sterk’ gaat
Amersfoort tot en met 2013 investeren in
diensteninnovatie. Het project lijkt in Nederland uniek
in zijn omvang, aanpak en schaal. De gemeente gaat
actief aan de slag met het mobiliseren van de
Creatieve Industrie in de stad. Ook worden cross
sectorale samenwerking met andere sectoren opgezet
en wordt in vijf pilots concreet gewerkt aan een breed
scala van breedbanddiensten in Zorg, Welzijn,
Onderwijs, Cultuur, Media en Sport. Organisaties uit
verschillende sectoren werken en investeren mee als
partner in dit project. Daarnaast is er koppeling met
gemeentelijke beleidsagenda’s voor economie en
maatschappelijke innovatie om te zorgen voor een
32
integrale aanpak. Het totale budget is 6,6 miljoen .

Rollen van gemeenten bij de totstandkoming
van diensten
Uit deskresearch en de interviews in ons onderzoek is
een beeld ontstaan over rollen die gemeenten kunnen
invullen op het gebied van dienstenontwikkeling. De
rollen hieronder schetsen een lokale overheid in actie.

De rollen lopen uiteen van beleidsmakende tot initiërende
rollen.
Gemeente is beleidsmaker. Dit betreft onzes inziens
direct een minimumrol voor gemeenten. Elke gemeente
hoort een onderbouwde gemeentelijke visie te hebben op
breedband voor zichzelf en voor de burgers en
organisaties in de gemeente en hoort die visie ook vast te
leggen in een beleidsdocument. Wij zijn ons ervan
bewust dat vele lokale initiatieven op dit moment te
danken zijn aan en afhankelijk zijn van individuele
Begeisterung van politici en ambtenaren. Dit is een
wankele ondersteuning voor iets dat door staatssecretaris
Heemskerk wordt vergeleken met de grootscheepse
aanleg van snelwegen in de Verenigde Staten: .. in de
fifties werd in de VS het snelwegennet aangelegd. Over
deze highways konden producten en mensen goedkoper
en sneller worden vervoerd van New York naar Kansas
City en van Atlanta naar San Francisco. Dit leidde tot
nieuwe klanten, nieuwe producten, nieuwe diensten en
nieuwe bedrijvigheid. Decennialang voedde het
snelwegennet de Amerikaanse economische groei.” De
vaak individuele Begeisterung binnen een gemeente en
de daaruit voorkomende inspanningen van gemeenten
vraagt onzes inziens om inspanningen om via een proces
van bewustwording lokale politici en ambtenaren wegwijs
te maken in de (on-)mogelijkheden, potentie en best
practices van breedband(-diensten).
Het is daarom belangrijk dat het breedband(diensten)beleid een plaats krijgt op de politieke agenda in een
gemeente en onderdeel wordt van het coalitieakkoord.
Het beleid moet ambitieus en realistisch zijn. Dit zorgt
ervoor dat de kans dat de aandacht voor het
breedbanddossier verslapt kleiner wordt en dat het
krachtenveld in de gemeentelijke politiek optimaal wordt
benut om het breedbanddossier verder te helpen.
Acties van de gemeente als beleidsmaker
Voor het ontwikkelen van een beleid dient gedacht te
worden aan de volgende stappen:
l Verkenning van de toekomstvisies op breedbanddiensten binnen de belangrijke toepassingsgebieden

31 Een deel daarvan valt overigens ook onder het Breednet netwerk. Dit laatste richt zich echter primair op het MKB in haar verzorgingsgebied.
32 Bron: Stedenlink - Gemeente Amersfoort, september 2009

De draad opgepakt

61

l

l

l

l

(waaronder veiligheid, onderwijs, zorg, bedrijfsleven
en eigen bedrijfsvoering).
Een analyse van het belang en de meerwaarde van de
technologie voor de algemene gemeentelijke
beleidsagenda en voor organisaties en burgers binnen
de gemeente.
Een bepaling van de IST-situatie (waar staat de
gemeente nu) en de SOLL-situatie (welke
breedbanddiensten wil de gemeente mogelijk maken)
en de acties die daarvoor nodig zijn.
Een omgevingsverkenning zodat duidelijk is wat er in
de omgeving gebeurt, waarbij de vraag gesteld moet
worden: waar zouden wij als gemeente kunnen
aanhaken?
Het formuleren van een ambitieus, maar realistisch
beleid op het terrein van breedband(diensten) dat
uiteindelijk onderdeel gaat uitmaken van het
coalitieakkoord.

Acties overige stakeholders
Indien de gemeente zich toelegt op haar rol als
beleidsmaker (haar minimumrol) zullen de overige taken
moeten worden opgepakt door andere partijen. Hierbij
zijn te noemen de carriers als het gaat om de
infrastructuur, een breedbandprojectontwikkelaar /
intermediair als het gaat om het samenbrengen van de
partijen, of een IX als het gaat om het toegang
verschaffen op het netwerk van dienstontwikkelaars. De
initiatie van de diensten zal moeten komen vanuit de te
onderscheiden domeinen, geholpen door een
dienstenontwikkelaar en waarschijnlijk een
projectontwikkelaar / intermediair.

62

Casus rol als beleidsmaker
Veel van de 25% van de gemeenten die in Nederland
actief zijn met breedband vallen hieronder. Met name
grote gemeenten als Rotterdam, Amsterdam en
Eindhoven hebben een beleid opgesteld omtrent
breedband en breedbanddiensten en ontplooien
activiteiten die binnen dit beleid passen. Zij stoppen
echter niet bij deze rolinvulling. Ook in kleinere
gemeenten in het oosten en noorden van Nederland
zien wij dat er een beleid gemaakt is, bijvoorbeeld met
breedbanddiensten deze regio’s interessant te
houden voor het bedrijfsleven. Echter, een gemaakt
beleid is geen garantie voor succes. Dat zien wij op
Texel waar de gemeente een beleid opstelde om
samen met de woningcorporaties een
domotica-project over breedband op te starten. Dit
initiatief heeft de gemeente wegens gebrek aan
financiën in de ijskast gezet.
Gemeente is bewustmaker. Vanuit het hierboven
doorlopen proces van interne bewustwording van een
gemeente zien wij voor gemeenten een rol weggelegd om
de lokale partijen voor te lichten over de potentie en de
lokale mogelijkheden van breedband. De
breedbandinitiatieven voor diensten vragen op dit
moment om een duw in de rug. De noodzaak daarvan
wordt onderbouwd in hoofdstuk 3 van dit rapport. Daarin
werd geconstateerd dat potentiële aanbieders, zoals
zelfstandigen en kleine en middelgrote bedrijven, op dit
moment tegen obstakels aanlopen van diverse aard. Het
kan gaan om gebrekkige toegang tot netwerken, maar
ook om gebrek aan pushing power om de moeilijke
eerste stappen in productontwikkelingsprocessen te
maken en om het feit dat ze simpelweg niet weten wat
goed voor ze is. De gemeente kan hier voorlichtende en
communicatieve taken in oppakken. Ze kan doelgroepen
definiëren, spelmakers binnen de doelgroepen definiëren,
de doelgroepen informeren over hun specifieke voordelen
met breedband (ouderen – zorg op afstand, ondernemers
– veiligheid op afstand en ondernemers breedbanddienstenaanbod).

PricewaterhouseCoopers

Acties van de gemeente als bewustmaker
Een eerste logische stap voor ontwikkeling van
breedbanddiensten is om de partijen binnen de
gemeente bewust te maken van breedband met het doel
om de partijen te stimuleren zelf initiatieven te
ontwikkelen. Daarbij kan gedacht worden aan de
volgende stappen, die voortbouwen op een door de
gemeente eerder ontwikkeld beleid:
l identificatie van de relevante stakeholders voor de
door de gemeente binnen haar beleid gekozen
gebieden waar ze mogelijkheden ziet voor
breedbanddiensten;
l communiceren van de gemeentelijke visie;
l ontwikkelen en faciliteren van een dialoog;
l coördineren van daaruit voortvloeiende acties.
Acties overige stakeholders
Ook hier geldt dat de overige rollen om te komen tot een
succesvolle implementatie van een breedbanddienst
moeten worden vervuld door de andere partijen. Hierin
zijn veel verschillende rollen en daaruit volgende acties te
bedenken. Feit is dat de overige stakeholders, zoals de
carriers, de intermediairs / projectontwikkelaars, de IX-en,
de verschillende te onderscheiden domeinen (zorg /
onderwijs / mobiliteit et cetera) en de
dienstenontwikkelaars daarin een actievere meer
ontvankelijke gemeente zullen aantreffen.
Casus rol als bewustmaker
Een voorbeeld van een gemeente als bewustmaker
vinden wij in de Tytsjerksteradiel in Friesland. Daar
biedt de gemeente aan bedrijven een gratis
breedbandscan aan in het kader van het
provinciebrede project Fryslân Ring. Een
breedbandscan levert een bedrijf een kort overzicht,
op maat gemaakt, van de kosten en mogelijkheden
van het aanleggen van breedband voor een specifieke
locatie. De gemeente probeert op deze manier
draagvlak bij de bedrijven te creëren om zo voldoende
kritieke massa te genereren om aan te sluiten bij de
33
glasvezelring die in Friesland ligt .

De gemeente is vraagontwikkelaar. Uit praktijkervaringen in onder meer Nuenen en Almere blijkt dat het
belangrijk is om bewustwording te koppelen aan
vraagontwikkeling. Bewustwording en het goed
formuleren van ‘wat je nou eigenlijk wil’ zijn twee
verschillende gebieden. De gemeente kan hier door te
makelen en schakelen een belangrijke rol in spelen
waarbij ze, binnen deze rol, de uitvoering aan de partijen
overlaat. De gemeente Nuenen heeft goede ervaringen
opgedaan met het op een zeer laagdrempelige manier
ophalen en bundelen van de vraag naar specifieke
breedbandproducten.
Acties van de gemeente als vraagontwikkelaar
Indien de partijen binnen de gemeente onvoldoende
momentum ontwikkelen kan de gemeente ervoor kiezen
om de vraagzijde actief te ondersteunen bij het
articuleren van de vraag, het vinden van oplossingen voor
knelpunten en het ontwikkelen van een aanpak, zonder
zelf de trekkersrol op zich te nemen. Daarbij kan gedacht
worden aan de volgende stappen, uit te voeren in nauwe
samenwerking met betrokken organisaties:
l het articuleren van de vraag en, waar mogelijk,
bundeling van de vraag;
l het identificeren van knelpunten die moeten worden
opgelost;
l het helpen bij het vinden van oplossingsrichtingen;
l vaststellen waar de gemeente het proces kan
ondersteunen.
Acties overige stakeholders
Wanneer de gemeente op een succesvolle wijze invulling
geeft aan een rol als vraagontwikkelaar, wordt het met
name de carriers relatief makkelijk gemaakt. Immers, als
het goed gaat wordt hen een business model
gepresenteerd waar ze niet omheen kunnen. Daarvoor
moeten de carriers twee zaken doen. In eerste instantie
moeten zij in een vroegtijdig stadium open staan voor
contact uit gemeenten. Daarnaast moeten zij gedurende
het proces de gemeente terzijde staan met raad en
advies. Als het goed verloopt, ontstaat een win-winsituatie.

31 Voor meer informatie, zie http://www.fryslanring.nl en http://breedbandscan.nl

De draad opgepakt

63

Casus rol als vraagontwikkelaar
Goede voorbeelden van de gemeente als
vraagontwikkelaar vinden wij in de regio Eindhoven.
Daar is in gemeenten als Nuenen, Valkenswaard,
Geldrop-Mierlo, Helmond, Best, Veldhoven, Laarbeek,
Son en Breugel en Deurne sprake geweest van
vraagontwikkeling. Hoewel Onsbrabantnet (een
initiatief van KPN / Reggefiber) daar vaak het initiatief
neemt, zijn de gemeenten in de fase van
vraagontwikkeling ook actief. Het gaat dan vooral om
het creëren van kritieke massa die nodig is om het
aanleggen van glasvezel voor de carrier interessant te
maken. In de praktijk is dit onder andere gebeurd in
de vorm van bijeenkomsten en brieven vanuit de
gemeente en Onsbrabantnet waarin gepeild werd of
de burgers wilden participeren. Indien gemeenten hier
een meerwaarde voor hun burgers zien, is
vraagontwikkeling dus een goede stap. Uit de enquête
in hoofdstuk 3 bleek al dat dit door veel gemeenten
als een kritische succesfactor gezien wordt. Dit houdt
in dat mocht er bij de fase van vraagontwikkeling
onvoldoende vraag geconstateerd wordt, het initiatief
vaak geen doorgang vindt.

De gemeente is een proactieve initiator. Ondanks de
vele handreikingen aan bijvoorbeeld gebruikersgroepen
blijkt in de praktijk dat initiatieven, overigens ook vaak
met de aanwezigheid van bewuste ‘vragers’, niet van de
grond komen door gebrek aan slagkracht en
deskundigheid. Het ligt voor de hand dat gemeenten hun
hiervoor genoemde rollen combineren met deze
hands-on rol. Het gaat dan om gemeenten die
aanbieders van diensten en vragers naar diensten
proactief ondersteuning bieden in de vorm van
bijvoorbeeld geld, middelen en deskundigheid Een
bijzondere manier van actie is als de gemeente een
absolute voortrekkersrol neemt en een initiatief voor een
bepaalde diensten adopteert. Dat betekent dat de
gemeente een voortrekkersrol krijgt bij de ontwikkeling
van een specifieke breedbanddienst. Dit vraagt om een
dienst die dienstbaar is aan een breder maatschappelijk

64

en / of sociaal doel binnen een gemeente; bijvoorbeeld
wijk- of buurtontwikkeling of voorkoming
ouderenisolement.
Ook is de gemeente in deze rol bereid te investeren in
geld en andere middelen om de breedbanddienst van de
grond te krijgen. Hierbij valt te denken aan de overheid
als first-mover of launching customer. Hier zal het in de
praktijk dan met name gaan om diensten op het terrein
van e-Overheid en maatschappelijke diensten in de zorg
en het onderwijs waar de markt geen actie onderneemt.
Acties van de gemeente als initiator of voortrekker
Als de partijen ondanks de hulp bij het uitwerken van
vraag en aanpak de slagkracht en deskundigheid
ontberen om de gewenste breedbanddiensten van de
grond te krijgen, kan een gemeente ervoor kiezen om een
hands-on-rol op zich te nemen. Daarbij kan de gemeente
de aanbieders van en vragers naar diensten actief
ondersteuning bieden in de vorm van bijvoorbeeld geld,
middelen en deskundigheid. Daarbij dient uiteraard de
legitimiteit van zo’n overheidsinterventie degelijk te
worden onderbouwd.
Acties van overige stakeholders
De acties van de overige stakeholders zijn bij een
dergelijke rol van de gemeente beperkter en zullen zich
toespitsen op hetgeen de gemeente laat liggen. Nog
steeds is hier een groot aantal taken die de gemeente
niet zal (willen) oppakken en aan andere partijen laat. De
sturing, invloed en zeggenschap van een gemeente die
zich een dergelijke rol aanmeent, is echter veel groter, zo
ook de risico’s.

PricewaterhouseCoopers

Koppeling van samenwerkingsmodellen en
gemeentelijke rollen
De hierboven genoemde rollen die gemeenten kunnen
vervullen, kunnen worden afgezet tegen de verschillende
samenwerkingsmodellen die in de praktijk zijn te
onderscheiden. Figuur 6.2 geeft hiervan een overzicht.
Wij merken daarbij op dat:
l Samenwerkingsmodellen voor ontwikkeling van
diensten verschillen van die voor ontwikkeling van de
infrastructuur.
l Gemeenten ervoor kunnen kiezen niet-actief of
reactief te zijn, maar dat dit dan een onderbouwde
keuze moet zijn, gebaseerd op een visie.
l Zowel de samenwerkingsmodellen als ook de rollen
een toename in zwaarte laten zien van de bemoeienis
van de overheid met de dienstenontwikkeling. Pas als
het lichte model of de lichte rol niet voldoet om de
doelstellingen van de dienst te halen, wordt
overgeschakeld naar een zwaardere rol. Hierbij geldt
over het algemeen wel dat hoe zwaarder de ingreep
hoe groter de kans op marktverstoring en hoe hoger

De draad opgepakt

l

de kosten voor de gemeente. De invloed van de
gemeente neemt echter toe.
De gemeente dient ongeacht de gekozen rol in het
samenwerkingsmodel rekening te houden met de
toekomst en de flexibiliteit van haar deelname aan het
betreffende project. De technologische
ontwikkelingen en de reactie daarop vanuit de markt
gaan snel en hierop moet de gemeente trachten te
anticiperen.

A

Slapend model

B

Reactief model

C

Faciliterend model

D

Entrepreneurschapsmodel

4. Pro-actief initiator

3. Vraagontwikkelaar

2. Bewustmaker

Rollen gemeente

1. Beleidsmaker

Casus rol als proactieve initiator
Een casus van de gemeente als proactieve initiator is
de Gemeente Rotterdam die breedbandfaciliteiten als
netwerken, datacenters en een digitale marktplaats
biedt om breedbanddiensten tot wasdom te laten
komen. Dit gebeurt via glasvezel, maar ook draadloos.
Een ander voorbeeld van de gemeente als proactieve
initiator is nog meer gericht op ondersteuning van de
breedbanddienstenontwikkeling en vindt plaats in de
vorm van een regionaal actiecentrum in Eindhoven. Dit
actiecentrum wordt door Brainport, de regionale
ontwikkelingsmaatschappij van Zuidoost-Nederland,
opgezet en beheerd. Het actiecentrum, al eerder in dit
document besproken, heeft als doel ontwikkelaars van
breedbanddiensten juist in de moeilijke eerste fasen
van dienstenontwikkeling te ondersteunen. Het doel
hiervan is de enorme potentie van breedband te
benutten middels zoveel mogelijk diensten die in de
praktijk hun toegevoegde waarde tonen.

Figuur 6.2: rollen van de gemeenten in de diverse
samenwerkingsmodellen voor dienstenontwikkeling

In figuur 6.2 zijn de verschillende rollen die gemeenten
kunnen vervullen afgezet tegen de samenwerkingsmodellen. Zo wordt een zeker groeipad zichtbaar waarin
de rol van de gemeente zich kan ontwikkelen. Zo ontstaat
een routekaart naar een steeds actievere gemeente op
het terrein van breedbandige dienstenontwikkeling.
De aanleiding om met de ontwikkeling van
breedbanddiensten aan de slag te gaan kan sterk
verschillen tussen gemeenten. Soms is sprake van een
initiatief van wijkbewoners. In andere gevallen komt het
initiatief van provinciale staten, een bevlogen
dienstenontwikkelaar of vraagbundelaar.

65

Routekaart voor groei breedbandige
dienstenontwikkeling voor gemeenten
In het voorgaande hoofdstuk wordt de marsroute op
hoofdlijnen beschreven die moet worden afgelopen om te
komen tot breedbandige dienstenontwikkeling. Hierin
hebben vele stakeholders een rol en een
verantwoordelijkheid. Om te komen tot een groei van
breedbandige dienstverlening binnen gemeenten stellen
wij het volgende meer gedetailleerde stappenplan voor:
Stap 1: Bepaal de doelstelling, de doelgroep en
formuleer beleid
Voordat stap 1 met succes kan worden gezet moet de
gemeente zich in algemeenheid bewust zijn van de
mogelijkheden van breedband. Vervolgens is het van
belang dat gebaseerd op de gemeentelijke agenda met
daarop haar maatschappelijke en economische
prioriteiten een breedbanddienstenbeleid wordt
geformuleerd. Dit voorkomt dat breedbanddiensten los
komen te hangen van de beleidsagenda van de
gemeente en mogelijkerwijs worden gezien als ‘speeltjes’
van een gemeentelijke politicus of een andere
initiatiefnemer binnen de gemeente.
Bij de individuele diensten dient duidelijk te worden
aangegeven aan welke behoefte en welke vraag de
dienst voldoet. Ook dient een inventarisatie van de
(directe) omgeving te worden gemaakt zodat de
gemeente bewust is van wat er in de omgeving op het
terrein van breedbanddiensten ontwikkeling gebeurt.
Stap 2: Zorg voor articulatie van de vraag
Een gemeentelijk breedbanddienstenproject heeft alleen
kans van slagen als er een voldoende evidente of latente
behoefte aan is binnen de gemeente. Daarom is het van
belang dat er gesproken wordt met belangenorganisaties
en directe berokkenen, die een evidente of latente
behoefte kunnen hebben. Dit kan door met de betrokken
stakeholders en belanghebbenden om tafel te gaan zitten
en ze gedurende het verloop van het project nauw bij de
uitvoering te betrekken. Zo brengt de gemeente vraag en
aanbod samen.

66

Stap 3: Zorg voor voldoende kritieke massa
Een van de gevaren van de ontwikkeling van
breedbanddiensten is dat dit in geïsoleerdheid gebeurt en
dat het wiel voor de tweede keer wordt uitgevonden, of
dat de kritieke massa voor de ontwikkeling van de dienst
ontbreekt. Zowel voor de gebruikers van de dienst als
voor de dienstenaanbieder(s) is het van belang dat zij ook
met een zo groot mogelijk gebied (heel Nederland,
Europa, de wereld) met breedbandsnelheid kan
communiceren en werken.
Daarom moet wederom worden gekeken of ook voor de
betreffende dienst kan worden aangesloten bij regionale
of bovenliggende initiatieven. Dit betekent in de praktijk:
l Als er vergelijkbare regionale, provinciale of landelijke
initiatieven liggen die aansluiten bij de locale vraag,
het aanbeveling verdient aansluiting te zoeken.
l Als er in nabijgelegen gemeenten of aangrenzende
provincies of regio’s initiatieven zijn die aansluiten bij
de locale vraag het voor de hand ligt uit te zoeken of
dit initiatief met het locale initiatief op te schalen is.
l Als er initiatieven zijn vanuit verschillende
gebruikersgroepen verdient het de aanbeveling te
onderzoeken of de initiatieven niet te koppelen zijn,
het verenigen van een vergelijkbare vraag uit
verschillende doelgroepen (bijvoorbeeld
semi-overheid en bedrijfsleven).
Stap 4: Bepaal het fungerende samenwerkingsmodel
en de juiste rol van de gemeente
In deze stap van het ontwikkelingsproces bepaalt de
gemeente eerst het fungerende samenwerkingsmodel en
daarna kiest de gemeente de rol die bij haar past. Vanuit
het perspectief van efficiëntie en goede marktwerking
wordt er zoveel mogelijk voor gekozen de markt het werk
te laten doen. Hierbij is het van belang dat de gemeente
in actie komt als blijkt dat de markt het laat afweten,
waarbij natuurlijk moet worden voldaan aan de Europese
richtlijnen voor staatsteun en aanbesteding en de
Nederlandse Telecommunicatiewet.

PricewaterhouseCoopers

Bij de keuze voor de juiste rol van de gemeente spelen
naast deze veelal juridische aspecten natuurlijk nog meer
zaken. Voorbeelden hiervan zijn:
l Wat is de behoefte aan breedbanddiensten?
l Wat wordt door andere stakeholders al opgepakt?
l Wat past in de (financiële) mogelijkheden van de
gemeente et cetera?
De rollen en de samenwerkingsmodellen staan hiervoor
beschreven. Ook hier geldt wederom dat het belangrijk is
dat de gemeente de rol aanmeet die bij haar situatie past.
Hierbij is het van belang dat de gemeente openstaat voor
samenwerking om te voorkomen dat er een geïsoleerd
dienstenproject ontstaat.
Stap 5: Organiseer de benodigde randvoorwaarden
Naast de eerdergenoemde zaken is het belangrijk dat een
aantal zaken goed geregeld is. Als de markt dit niet
oppakt, kan het noodzakelijk zijn dat de gemeente een of
meerdere van deze faciliterende taken op zich neemt.
Hierbij kan men denken aan:

l
l
l
l

De financiën (participatie / deelneming)
Bemensing (leveren fysieke ondersteuning)
PR en marketing
Communicatie et cetera.

Stap 6: Aan de slag met breedbanddiensten
Tenslotte moet aan de plannenmakerij een eind komen
en moet het project worden opgepakt. De ervaring leert
dat het succes van een project in sterke mate afhangt
van de bevlogenheid van een of enkele personen.
Daarom is het belangrijk dat er een verantwoordelijke
aanjager wordt benoemd die het project van het begin tot
het einde begeleidt. Daarnaast spelen zaken als een
goede communicatie over de voortgang van het
dienstenproject en voldoende aandacht in de media een
belangrijke rol. Ten slotte is het raadzaam op gezette
tijden evaluatiemomenten in te bouwen om te leren van
het project.

Stap 4:

Entrepreneur

Stap 3:

Stap 4b:

Zorg voor
voldoende kritieke
massa

Welk model wil ik in
mijn gemeente?

Reactief

Zorg voor
articulatie van de
vraag

Slapend

Stap 2:

Faciliterend

A

3. Vraagontwikkelaar

Welke rollen
hangen daarmee
samen?

4. Pro-actief initiator

Bepaal
doelgroepen,
doelstelling en
formuleer beleid

1. Beleidsmaker

Stap 4a:

2. Bewustmaker

Rollen gemeente

Stap 1:

Slapend model

B

Reactief model

C

Faciliterend model

D

Entrepreneurschapsmodel

Stap 5:
Welke faciliteiten
moet mijn
gemeente
organiseren?
Stap 6:
Aan de slag met
breedband!

In figuur 6.3: Stappenplan om te komen tot breedbanddiensten in de gemeente

De draad opgepakt

67

7 Conclusies en
aanbevelingen

Circa driekwart van de gemeenten is niet actief
met breedbanddiensten
De gemeenten in Nederland laten belangrijke kansen
liggen. Gemeenten die het inmiddels wel oppakken
zetten meestal breedbanddiensten op voor onderwerpen
waarvan duidelijk is dat ze toegevoegde waarde hebben:
eigen (e-Overheid) en zakelijke dienstverlening, onderwijs
en zorg. Het blijkt dat de eerste stappen prikkelend
werken, de reeds actieve gemeenten hebben veel
vervolgplannen.
Gemeenten zijn in circa de helft van de gevallen
initiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zelden
alleen aan. Ook ten aanzien van de financiering van
breedbanddiensten geldt dat vaak een cofinanciering
plaatsvindt. De knelpunten die de gemeenten ondervinden
zijn terug te voeren tot het ontbreken van financiële
middelen, de gewenste ondersteuning en goede
voorbeelden en methodieken. Gemeenten gaven aan
vaak zelf het wiel te moeten uitvinden. Gemeenten vinden
de betrokkenheid van de doelgroep voor de dienst en de
noodzakelijke stakeholders om de dienst (technisch)
mogelijk te maken de belangrijkste sleutels voor het
welslagen van initiatieven.

Gebrekkige ontwikkeling en opschaling van
breedbanddiensten vindt zijn oorzaak in de
gehele keten
De grootschalige uitrol van breedbandige diensten is nog
niet op gang gekomen. De oorzaken hiervoor zijn te
vinden in de gehele keten. In alle betrokken
stakeholdergroepen worden duidelijke knelpunten
ervaren die een verdere opschaling van de breedbandige
dienstverlening in de weg staan.
l Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen de
complexiteit van de dienstenontwikkeling en de
gebrekkige openheid van de infrastructuur aan.
l Carriers hebben prioriteiten die een brede introductie
van vernieuwende en meer complexe (onder andere
maatschappelijke) breedbanddiensten diensten in de
weg staan.
l Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten of
ervaren grote drempels bij invoering.

De draad opgepakt

De overheid moet meer op de voorgrond treden
Om het volume aan breedbanddiensten te vergroten
moeten overheden de drijvende breedbandvisie er achter
veel breder verspreiden, kunnen ze de partijen die de
visie in actie moeten omzetten een helpende hand bieden
en moeten de ketens van breedbanddiensten bij elkaar
brengen.
Overheden kunnen werken aan een brede adoptie van
breedbandvisie door de functie van het aanjagen en
ondersteunen van gemeenten en andere relevante
partijen, zowel bij het verspreiden van de visie maar ook
bij het zetten van de eerste stappen, beter te organiseren.
Daarvoor dient, om efficiency-overwegingen, eerst bekeken
te worden of er momenteel partijen zijn die hiervoor al goed
geplaatst zijn en deze rol op zich kunnen nemen.
Gemeenten moeten niet wachten tot ze deze
ondersteuning aangereikt krijgen, maar zelf beginnen met
het ontwikkelen van visie en beleid. Het is een keuze van
elke gemeente, regio en provincie om al dan niet actief te
zijn met breedband en kansen te benutten, maar een
bestuurder moet er tenminste over hebben nagedacht,
een visie hebben en in het beleid de noodzakelijke
aandacht aan hebben besteed.
De rijksoverheid heeft daarnaast de verantwoordelijkheid
om op hoog bestuurlijk niveau de keten van
breedbanddiensten op te lijnen. Ketenpartijen moeten
samen doelstellingen en een ketenaanpak, specifiek ten
aanzien van breedbanddiensten, ontwikkelen. Daarbij
kunnen de volgende stappen gevolgd worden:
l Leer van de eerdere initiatieven die erop gericht
waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in het
bijzonder Nederland Breedbandland en breng binnen
de hoofdketens (onderwijs, zorg, industrie) de
behoefte aan een ketenaanpak nader in kaart.
l Ontwikkel in de hoofdketens een uitgewerkte
argumentatie voor nieuwe keteninitiatieven en peil
daarmee op hoog bestuurlijk niveau de interesse en
bereidheid van ketenpartners om, specifiek voor
breedbanddiensten, gezamenlijk doelen en aanpak te
ontwikkelen.

69

l

Ondersteun op basis daarvan de ketenpartijen bij het
invullen van de ketenaanpak. Let er daarbij op dat
deze aanpak vraaggedreven is.

Overheden kunnen de implementatie van
breedbanddiensten helpen.
l De rijksoverheid kan daarbij de achterblijvende
ontwikkeling zichtbaar en tastbaar maken met een
breedbanddienstenmonitor en kan de ontwikkeling
van breedbanddiensten, die vaak complex en
kostbaar is, ondersteunen. Een stimuleringskader
voor breedbanddiensten is, gegeven het grote
maatschappelijke en economische belang, volgens
ons op zijn plaats, maar mist nu nog een integraal
kader. Wij bevelen daarom aan om nader onderzoek
te doen naar behoefte en noodzaak van het
ondersteunen van het innovatieproces voor
breedbanddiensten en om van daaruit een integraal
stimuleringskader te ontwikkelen.
l De gemeentelijke overheden kunnen haar bijdrage
leveren door lokale partijen bij elkaar te brengen
(makelen en schakelen), zelf de eerste stappen te
zetten (lead by example) en ook door lokaal condities
te scheppen voor breedbanddiensten, met name door
te zorgen voor connectiviteit.
De rijksoverheid staat aan de lat voor het werken aan
oplossingen voor de structurele problemen die
breedbanddiensten in de weg staan, te weten openheid
een transparantie van de infrastructuur en het scheppen
van een klimaat dat bevorderlijk is voor startende
breedbanddiensten. Wij bevelen daarom het volgende
aan:
l Creëer openheid en transparantie van netwerken voor
dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of dit
bereikt kan worden via een platform waarbinnen
stakeholders met elkaar doelen afspreken ten aanzien
van ontwikkeling van een brede dienstenportfolio en
afspraken maken om structurele knelpunten
gezamenlijk aan te pakken.
l Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op de
mogelijkheden van new entrants.

70

De gemeenten hebben bij de ontwikkeling van
breedbanddiensten een verantwoordelijkheid,
maar kunnen hierin keuzen maken
Er zijn verschillende maten en modellen van
samenwerking voor gemeenten, variërend van slapend,
reactief, faciliterend en tot ondernemend. Gemeenten
kunnen daarin verschillende rollen op zich nemen:
beleidsmaker, bewustmaker, vraagontwikkelaar,
initiatiefnemer, al naar gelang de ambitie op het gebied
van breedbanddiensten.
Dat neemt niet weg dat gemeenten wel een bepaalde
minimale rol moeten aannemen. Elke gemeente zou een
onderbouwde gemeentelijke visie moeten hebben op
breedbandige dienstverlening. De komende
gemeenteraadsverkiezingen en de daarop volgende
coalitieonderhandelingen vormen hiervoor een uitgelezen
momentum. Juist in deze fase moet worden gekomen tot
gedragen visies op het gebied van breedbandige
dienstverlening: Wat wil mijn gemeente? Wat zijn onze
mogelijkheden? Hoe realiseren wij dat? Het
geformuleerde beleid moet vervolgens onderdeel gaan
uitmaken van het coalitieakkoord zodat er optimaal
gebruik wordt gemaakt van de politieke dynamiek tussen
de raad en het college. Zodoende wordt wellicht
voorkomen dat het succes van breedbanddiensten in de
gemeente afhangt van de bevlogenheid van een of enkele
individuen.
Feit is dat de lat momenteel te laag ligt. Wij spreken al
jaren over de onbeperkte mogelijkheden van
breedbandige dienstverlening, maar een kwart van de
gemeenten voert hierop beleid. Dit moet veranderen als
wij de koploperspositie die wij hebben op het terrein van
de breedbandinfrastructuur willen verzilveren, door ook
op het terrein van breedbanddiensten gidsland te
worden. Voor gemeenten is nu de kans om deze
handschoen op te pakken.

PricewaterhouseCoopers

A Gebruikte literatuur

BreedNet (2009). Issues rondom infrastructuur: gevolgen OPTA-besluit “Wholesale Breedband, regulering EVC’s,
koppeling netwerken”, Memo
Breednet (2009). Update BreedNet: van start tot nieuwe plannen
Bureau Bartels (2004). Rol van de provincies in de kenniseconomie
Cambini, Carlo, Yanyan Jiang (2009). Broadband investment and regulation: A literature review, in: Telecommunications
Policy, Vol. 33, pp. 559-574
CBS (2009). De digitale economie
Compter, Eric, Jan Schepers (2008). Fiber-to-the-Home in the Netherlands, OPTA
Dialogic (2006). Beleidsevaluatie Kenniswijk
------ (2007). Economische effecten van digitale marktplaatsen
------ (2007). Quickscan Provinciaal Breedbandbeleid Limburg
------ (2007). Trends in breedband vraagbundelmodellen: Monitoring en analyse
------ (2008). Visiedocument Breedband: Limburg op z’n breedst in 2020
Douben, Prof. Dr. N.H. (2009), Breedbandinnovaties in de maat genomen, Close the gap
Expertgroep Breedband (2002). Nederland Breedbandland
Fijnvandraat, Marieke (2008). Shedding light on the black hole: The roll-out of broadband access networks by private
operators, Dissertatie, TU Delft
Fijnvandraat, Marieke and Harry Bouwman (2006). Flexibility and Broadband evolution, in: Telecommunication Policy,
30 (8,9),424-444
Friesche ICT-innovatie Alliantie (2009). Roadmap voor ICT-innovatie in Fryslân
Gasser, Urs (2009). Next Generation Connectivity: A review of broadband Internet transitions and policy from around the
world, Berkman, Harvard
Gemeente Enschede. Voorstel gemeenteraad voor realisatie kenniswijk Roombeek
Gorp, Annemijn van, Catherine Middleton (2009). Fiber to the Home and Competition: Developments in the Netherlands
& Canada. Paper to be presented at the 37th Research Conference on Communication, Information and Internet Policy
(TPRC), Arlington, VA, 25-27 September 2009
Interdepartementale Management Leergang (2006). Nederland Breedbandland: Publiek-private samenwerking voor
dienstenontwikkeling

De draad opgepakt

73

Jong, Cor de (2006). Breedband in de zorg, iedereen wil het!
Ministerie van Economische Zaken (2004). Aandachtspunten bij het thema breedband in het GSB
------ (2009). Aan de slag met breedband: Stappenplan
------ (2009). Actuele ontwikkelingen in de breedbandpraktijk
------ (2009). Light my fibre - glasvezel in de praktijk, Toespraak van de staatssecretaris van Economische Zaken
------ (2009). Goed op weg met breedband, handreiking voor provincies en gemeenten
Novay (2009). Networked innovation
Oost NV, Provincie Gelderland, Provincie Overijssel (2006). Draaiboek Parkmanagement: Breedband
OPTA (2009). Tariefbesluit ontbundelde glastoegang (FttH)
PwC (2004). Rethinking the European ICT Agenda: Ten ICT-breakthroughs for reaching Lisbon goals
------ (2008). At the dawn of new traditions*: Entertainment & Media Outlook towards 2012 Trends in the Netherlands
2008-2012
Rotterdam, gemeente (2009). De glazen Maas. Rapportage 2009
Sadowski, Bert et. al. (2006). I -Vision Broadband: Towards an integral vision on broadband in Eindhoven
Sadowski, Bert et. al. (2009). ‘Providing incentives for private investment in municipal broadband networks: Evidence
from the Netherlands’, in Telecommunications Policy, Vol. 33, pp. 582-595
Stedenlink (2006). Vrij verkeer van breedbanddiensten, opschaling van breedbanddiensten door koppeling van open
breedbandnetwerken
Stratix (2009). Netherlands FttH
TNO (2010) Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (concept)
Verdegem, Pieter (2009). De digitale kloof en / in e-government: uitdagingen voor de overheid in de
informatiemaatschappij. Dissertatie, MIRC, Universiteit Gent
VKA (2008). Marktontwikkelingen 2008-2011, Ontwikkelingen van en scenario’s voor de consumentenmarkt voor
telefonie, omroep en breedbandinternettoegang
VKA (2008). Marktontwikelingen 2008-2011(Addendum bij Marktontwikkelingen 2007-2010 Ontwikkelingen van en
scenario’s voor de consumentenmarkt voor telefonie, omroep en breedbandinternettoegang)
Williams, D. 2006. “On and Off the ‘Net’: Scales for Social Capital in an Online Era”. In: Journal of Computer-Mediated
Communication, 11, pp. 593-628.
Woude, Dirk van der (2007). An overview of Fiber: European (Muni and other) Fiber to the Home and Fiber backbone
projects

74

PricewaterhouseCoopers

B Interviews

Baken, Nico
Beek, Ad van
Belkom, Jeanôt van
Blommers, Herman
Bolhuis, Machiel
Davids, Jan
Menno van Dijk
Esch, Rob van
Filius, Mark
Fledderman, Monique
Groenendijk, Arno
Helder, Erik
Jacobse, Bix
Jansen, Gerard
Jong, Peter de
Ju, Koos
Kerkhof, Heleen
Ketelaars, Ad
Kirch, Michiel
Klein Nagelvoort, Erik
Kruse, Thomas
Kruyt, Arriën
Lagemaat, Jeroen van de
Maes, Toine
Mastenbroek, Kees
Merkelbach, Marian
Mil, Ton van
Nieuwenhuis, Bart
Ritzen, Erik
Roggeband, Jan
Rovers, Kees
Schroven, Riet
Smeulders, Ruud
Smits, Henri
Wetering, Michael van
Zijlstra, René

De draad opgepakt

TU Delft / KPN
Gemeente Nuenen
Provincie Noord-Holland
Gemeente Amsterdam
Google
Reggefiber
Cogas
NLkabel
The Intranet Advantage bv
Syntens / KvK
Gemeente Deventer / Stedenlink
Gemeente Enschede
R-IX / GN-IX
Almere Kennisstad
R-IX
IPO
Gemeente Leeuwarden
Gemeente Eindhoven
Cogas
PwC
Gemeente Utrecht
Gemeente Amersfoort
NDIX
Kennisnet
Topicus
Gemeente Texel
Immovator / Breednet
Universiteit Twente
Provincie Limburg
Brainport
Close the Gap / Nuenen
UPC
Rabobank NL
Nuenense woningbouwvereniging Helpt Elkander
Kennisnet
Ontwikkelingsmaatschappij Flevoland BV

75

C Begrippenlijst

ADSL2+

Een snellere versie van ADSL met een downloadsnelheid tot 24Mbps en een
uploadsnelheid van 3Mbps.

B2B

Business-to-Business

Breedband

Er bestaat geen alom aanvaarde definitie van breedband. De voornaamste kenmerken
zijn een hoge (symmetrische) snelheid/doorvoercapaciteit en een permanent actieve
verbinding. Bovendien is de term breedband aan evolutie onderhevig: wat vijf jaar
geleden als breedband gezien werd is momenteel onvoldoende. Momenteel komen
wij definities tegen die variëren van een minimum van 10 tot 100 Mbps.

Breedbanddiensten

Diensten die een breedbandverbinding nodig hebben om optimaal te kunnen
functioneren.

Breedband-infrastructuur

De infrastructuur middels welke een breedbandverbinding wordt aangeboden.

Breedned

Nationaal, onafhankelijk platform waarop de markt, instellingen en de overheid
samenkomen om pragmatisch en oplossingsgericht vraagstukken te behandelen met
betrekking tot de koppeling van digitale netwerken.

Breednet

Project in de Randstad dat de vraag naar glasvezel bundelt om op deze manier
gunstige tarieven te kunnen afspreken

Carriers

Letterlijk ‘drager’, een netwerkbeheerder die zich toelegt op het transport van
telecom, spraak, data of multimedia. In de Nederlandse praktijk zijn KPN, ZIGGO,
UPC en dergelijke bedrijven de grootste carriers.

Coax

Een kabel voor het geleiden van hoogfrequente signalen, bijvoorbeeld voor televisie en
computernetwerken. 98% van de Nederlandse huishoudens heeft toegang tot het
kabelnetwerk waar breedbandinternet mogelijk is.

Digitale overheid

De overheid die haar dienstverlening (deels) via de digitale weg aanbiedt.

Docsis 3.0

Data Over Cable Service Interface Specification, maakt breedbandverbinding over het
kabelnetwerken mogelijk. Docsis 3.0 maakt hogere snelheden mogelijk door gebruik
van parallelle downstream- en/of upstreamkanalen.

EFX

Eindhoven Fiber Exchange, faciliteert een neutraal en onafhankelijk knooppunt om te
makelen en schakelen tussen dienstenaanbieders, (glasvezel)netwerken en
eindgebruikers.

EGEM

Ondersteunt gemeenten die haar dienstverlening aan burgers en bedrijven willen
verbeteren.

e-Overheid

De digitale overheid, die overheidsdiensten (deels) via internet aanbiedt.

Ethernet

Een netwerkprotocol waarmee computers in een Local Area Network (LAN) met elkaar
communiceren.

Flat-fee-modellen

Een model waarbij een vast bedrag per termijn door de gebruiker van een netwerk
betaald dient te worden, ongeacht de intensiviteit van het gebruik.

FRIX

Friese Internet Exchange, marktplaats voor breedbanddiensten.

FttH

Fiber to the Home, glasvezelverbinding tot aan de woning.

76

PricewaterhouseCoopers

GNIX

Groningen Internet Exchange, marktplaats voor netwerk- en dienstenaanbieders.

HFC

Hybrid fiber-coaxial, een netwerk waarbij zowel glasvezel als coax gebruikt worden
om breedbandverbindingen te realiseren.

Hybride netwerk

Netwerk dat van meerdere typen infrastructuur gebruikmaakt, zie bijvoorbeeld HFC.

ICT

Informatie- en CommunicatieTechnologie.

Intermediairs

In dit rapport partijen die bemiddelen tussen aanbieders van breedbandnetwerken,
breedbanddiensten en gebruikers. Digitale marktplaatsen als NDIX zijn hier
voorbeelden van.

IP

Internet Protocol, een deel van het systeem dat gebruikt wordt om
computernetwerken met elkaar te laten communiceren op netwerken als het internet.

ISP

Internet Service Provider, organisatie die diensten levert op of via het internet. In de
praktijk is dit vaak het bedrijf dat het internet aan burgers en bedrijven levert.

IX

Internet Exchange, locatie en/of dienst waar internetproviders dataverkeer onderling
kunnen uitwisselen.

Kennisnet

Expertisecentrum betreffende ICT in het onderwijs.

Last mile

Laatste stuk van een verbinding naar een klant.

NDIX

Nederlands-Duitse Internet Exchange, internetknooppunt in Nederland en Duitsland,
fungeert als marktplaats voor diensten, internet exchange en als koppelvlak.

Nederland
Breedbandland

Nationaal, onafhankelijk platform dat maatschappelijk en economisch relevante
sectoren stimuleert en helpt beter en slimmer gebruik te maken van breedband. Dit
initiatief is per 1 januari 2009 opgeheven.

Next Generation
Networks

De ITU hanteert voor Next Generation Networks de volgende definitie: A Next
Generation Network is a packet based network able to provide services including
Telecommunication Services and able to make use of multiple broadband, QoS
enabled transport technologies and in which service related functions are independent
from underlying transport-related technologies.

NMa

Nederlandse Mededingingsautoriteit.

OPTA

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.

Piekbelasting

Situatie waarbij de maximale up- of downloadsnelheid kortstondig bereikt wordt. Deze
maximale snelheid kan verschillen per netwerk. In de praktijk is deze snelheid gelijk
aan de datasnelheid van de link waarmee de gebruiker is verbonden.

QoS/SLA

Quality of Service / Service Level Agreement.

R-IX

Rotterdam Internet Exchange, marktplaats voor netwerk- en dienstenaanbieders.

Stedenlink

Een samenwerkingsverband tussen twaalf Nederlandse steden en twee provincies die
zich inzetten voor breedband en open netwerken.

Sustained
data snelheid

De gegarandeerde datasnelheid per klant die langdurig en onafhankelijk van het
gebruik van andere gebruikers kan worden gehandhaafd.

De draad opgepakt

77

Symmetrie (datagebruik)

Mate waarin de up- en downloadsnelheid van een netwerk gelijk is. Netwerken die
gebruikmaken ven kabel en ADSL (de A staat voor Asymmetric) zijn doorgaans
asymmetrisch, waarbij de downloadsnelheid vaak zo’n acht maal groter is dan de
uploadsnelheid. Glasvezelnetwerken zijn per definitie symmetrisch.

Triple play

Het leveren van toegang tot internet, van televisie en telefonie in een gecombineerd
abonnement.

VDSL

Opvolger van ADSL waarbij hogere download- en uploadsnelheid mogelijk is.

Verglaasde backbone

Netwerk van zeer snelle computerverbindingen over glasvezel, waar subnetwerken en
uiteindelijk huizen en bedrijven op aangesloten zijn.

Verglazing

Het aanleggen van glasvezelinfrastructuren. Vaak wordt gesproken over de mate van
verglazing van een stad of een regio, wat inhoudt in hoeverre de gebruikte
verbindingen van glasvezel zijn.

VLAN

Virtual LAN, virtueel lokaal netwerk.

Vraagbundeling

Het bundelen van een vraag, in dit rapport specifiek gericht op de vraag naar
breedbandnetwerken.

xDSL

verzamelnaam voor diverse DSL-oplossingen. DSL is een techniek die een relatief
hoge datasnelheid mogelijk maakt over een koperdraadverbinding.

78

PricewaterhouseCoopers

D Onderzoeksteam

Dit onderzoek is in december 2009 en januari 2010
uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.
in samenwerking met Triarii B.V. in opdracht van het
ministerie van EZ.
De begeleiding vanuit de opdrachtgever bestond uit:
l Jason Li
l Jurrian Meeter
l Joost van der Vleuten
l Lars van Willigen (projectleider)
Het onderzoeksteam bestond uit:
l Marieke Baarslag
l Derek Jan Fikkers
l Ton Jonker (projectleider)
l Robert van der Lande
l Erik Klein Nagelvoort
l Gert-Jan van der Panne
l Rene Werkhoven

De draad opgepakt

79

80

PricewaterhouseCoopers

Contact

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:
Ton Jonker
Telefoon: 070 - 342 65 60
E-mail: ton.jonker@nl.pwc.com

Deze publicatie is uitsluitend opgesteld als algemene leidraad voor relevante kwesties en dient niet te worden geïnterpreteerd
als professioneel advies. U dient niet te handelen op basis van de in deze publicatie vervatte informatie zonder nader
professioneel advies te hebben ingewonnen. Er wordt geen enkele expliciete of impliciete verklaring verstrekt of garantie
geboden ten aanzien van de juistheid of volledigheid van de in deze publicatie vervatte informatie, en voor zover toegestaan
krachtens de wet, aanvaarden PricewaterhouseCoopers, aan haar gelieerde ondernemingen, medewerkers en vertegenwoordigers
geen enkele aansprakelijkheid, en wijzen zij iedere verantwoordelijkheid af, voor de gevolgen van enige handeling dan wel
omissie door hetzij uzelf hetzij enige andere persoon op basis van de in deze publicatie vervatte informatie of voor enig besluit
waaraan die informatie ten grondslag ligt.

pwc.nl

Assurance l Tax l Advisory

pwc.nl
© 2010 PricewaterhouseCoopers. Alle rechten voorbehouden.