De Jong Beleidsadvies

Pro Facto
JURIDISCH EN BESTUURSKUNDIG ONDERZOEK EN ADVIES

Wat niet weet, wat niet deert
Een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming
persoonsgegevens in de praktijk

H.B. Winter
P.O. de Jong
A. Sibma
F.W. Visser
M. Herweijer
A.M. Klingenberg
H. Prakken

© 2008

WODC, ministerie van Justitie. Auteursrechten voorbehouden.

Dit rapport is uitgebracht in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) te Den Haag.

2

Inhoud
Voorwoord ...............................................................................................................................7
Samenvatting ..............................................................................................................................9
Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en onderzoeksaanpak.....................................................13
1.1
Wet bescherming persoonsgegevens ........................................................................13
1.2
Onderzoekskader ......................................................................................................13
1.2.1 Evaluatie in twee fasen .........................................................................................13
1.2.2 Veiligheid en privacy............................................................................................14
1.2.3 Administratieve lastendruk...................................................................................14
1.3
Probleemstelling en deelvragen................................................................................15
1.3.1 Normeren ..............................................................................................................15
1.3.2 Informeren ............................................................................................................17
1.3.3 Toezicht en rechtsbescherming ............................................................................19
1.4
Onderzoeksaanpak....................................................................................................20
1.4.1 Desk- en literatuuronderzoek................................................................................20
1.4.2 Oriënterende interviewronde ................................................................................20
1.4.3 Enquêteonderzoek ................................................................................................21
1.4.4 Interviews burgers ................................................................................................22
1.4.5 Casestudyonderzoek .............................................................................................22
1.5
Interviewronde..........................................................................................................23
1.6
Leeswijzer.................................................................................................................23
Hoofdstuk 2 De Wet bescherming persoonsgegevens .............................................................25
2.1
Inleiding....................................................................................................................25
2.2
Totstandkoming van de Wet bescherming persoonsgegevens .................................25
2.3
Privacyrichtlijn .........................................................................................................27
2.4
De wet in hoofdlijnen ...............................................................................................27
2.4.1 Algemene karakterisering.....................................................................................27
2.4.2 Belangrijkste begrippen ........................................................................................28
2.4.3 Wijzigingen ten opzichte van de Wpr ..................................................................28
2.4.4 Het Cbp.................................................................................................................30
2.4.5 De Functionaris voor de Gegevensbescherming ..................................................31
2.4.6 Voorwaarden rechtmatige verwerking .................................................................32
Hoofdstuk 3 Beschrijvingskader ..............................................................................................35
3.1
Inleiding....................................................................................................................35
3.2
Normeren ..................................................................................................................35
3.2.1 Open normen ........................................................................................................35
3.2.2 Zelfregulering .......................................................................................................38
3.2.3 Technologische ontwikkelingen ...........................................................................39
3.2.4 Samenwerkingsverbanden ....................................................................................41
3.3
Informeren ................................................................................................................42
3.3.1 Bekendheid ...........................................................................................................42
3.3.2 Meldings- en informatieplicht ..............................................................................44
3.4
Toezicht en rechtsbescherming ................................................................................46

3

3.4.1
3.4.2
3.4.3

College bescherming persoonsgegevens ..............................................................46
Functionaris voor de gegevensbescherming.........................................................50
Klachten en beroep ...............................................................................................51

Hoofdstuk 4 Ervaringen van organisaties.................................................................................53
4.1
Inleiding....................................................................................................................53
4.2
Respons.....................................................................................................................55
4.2.1 Organisaties in het algemeen ................................................................................55
4.2.2 Meldende organisaties ..........................................................................................57
4.2.3 Organisaties met een FG.......................................................................................58
4.3
Kenmerken van organisaties.....................................................................................59
4.3.1 Grootte van de organisatie....................................................................................59
4.3.2 Privacydeskundigheid...........................................................................................61
4.4
De Functionaris voor de Gegevensbescherming ......................................................62
4.5
Databases en verwerkingen ......................................................................................66
4.5.1 Aantal databases ...................................................................................................66
4.5.2 Uitwisseling persoonsgegevens ............................................................................67
4.5.3 Het vullen van databases ......................................................................................68
4.5.4 De inhoud van databases ......................................................................................68
4.5.5 Het beveiligingsniveau van de databases .............................................................70
4.6
De meldingsprocedure ..............................................................................................72
4.6.1 Kennis over de meldingsplicht .............................................................................72
4.6.2 Redenen voor melden ...........................................................................................73
4.6.3 Hoe melden? .........................................................................................................74
4.6.4 Aantal meldingen..................................................................................................74
4.6.5 Leeftijd en actualisering van meldingen...............................................................76
4.6.6 Controle op de meldingen.....................................................................................77
4.6.7 Positieve effecten van de meldingsplicht .............................................................78
4.6.8 Administratieve lasten meldingsprocedure ..........................................................79
4.7
Rechten van betrokkenen..........................................................................................80
4.7.1 Informatieverstrekking .........................................................................................80
4.7.2 Acties door betrokkenen .......................................................................................82
4.8
Administratieve lasten ..............................................................................................84
4.9
Technologische ontwikkelingen ...............................................................................86
4.10 Samenvatting ............................................................................................................87
4.10.1
Organisaties ......................................................................................................87
4.10.2
Databases en privacyregels...............................................................................88
4.10.3
Meldingen .........................................................................................................88
4.10.4
Rechten van betrokkenen..................................................................................89
4.10.5
Technologische ontwikkelingen .......................................................................90
Hoofdstuk 5 Opinies van organisaties ......................................................................................91
5.1
Inleiding....................................................................................................................91
5.2
Belang van privacy ...................................................................................................91
5.3
De omgang met open normen...................................................................................93
5.4
De meldingsprocedure ..............................................................................................95
5.5
Rechten van betrokkenen..........................................................................................97
5.6
De Functionaris voor de Gegevensbescherming ......................................................98
5.7
Administratieve lasten ..............................................................................................99
5.8
Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen ............................................101

4

5.9
5.10

Verklaring tevredenheid van FG’s over de Wbp....................................................102
Samenvatting ..........................................................................................................104

Hoofdstuk 6 Burgers over geschilbeslechting ........................................................................107
6.1
Inleiding..................................................................................................................107
6.2
Respons...................................................................................................................108
6.3
De stap om te procederen .......................................................................................109
6.4
De inhoud van het geschil ......................................................................................110
6.5
Het procedurele verloop .........................................................................................112
6.6
De uitspraak en daarna ...........................................................................................114
6.7
De waardering van de procedure ............................................................................115
6.8
Procedures bij de Nationale ombudsman ...............................................................115
6.9
Samenvatting ..........................................................................................................119
Hoofdstuk 7 Het casestudyonderzoek ....................................................................................121
7.1
Inleiding..................................................................................................................121
7.2
Wettelijk kader gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden......................122
7.3
Casestudy I: Een veiligheidshuis ............................................................................124
7.3.1 Inleiding..............................................................................................................124
7.3.2 Doel en organisatie veiligheidshuis ....................................................................124
7.3.3 Wettelijk kader en zelfregulering .......................................................................125
7.3.3.1
Wettelijk kader ...........................................................................................125
7.3.3.2
Zelfregulering .............................................................................................128
7.3.4 Gegevensuitwisseling in het veiligheidshuis ......................................................129
7.3.4.1
Privacyreglement ........................................................................................129
7.3.4.2
Gegevensuitwisseling tussen samenwerkingspartners ...............................130
7.3.4.3
Klachten en verzet ......................................................................................131
7.3.5 Conclusies...........................................................................................................132
7.4
Casestudy II: Geestelijke gezondheidszorg ............................................................133
7.4.1 Inleiding..............................................................................................................133
7.4.2 Doel en organisatie .............................................................................................133
7.4.3 Wettelijk kader en zelfregulering .......................................................................134
7.4.3.1
Wettelijk kader ...........................................................................................134
7.4.3.2
Zelfregulering en afspraken........................................................................136
7.4.4 Gegevensuitwisseling binnen het samenwerkingsverband.................................137
7.4.4.1
Toeleidingscommissie ................................................................................137
7.4.4.2
Plichten op basis van de Wbp.....................................................................138
7.4.4.3
Gegevensuitwisseling tussen samenwerkingspartners ...............................138
7.4.4.4
Gegevensuitwisseling met derden ..............................................................138
7.4.4.5
Klachten en verzet ......................................................................................139
7.4.5 Conclusies...........................................................................................................139
7.5
Vergelijking en algemene conclusies .....................................................................141
7.5.1 Samenloop van de Wbp met andere wetten........................................................141
7.5.2 Aanwijzen verantwoordelijke.............................................................................142
7.5.3 Onbekendheid met interpretatieruimte Wbp ......................................................142
7.5.4 Voorafgaand onderzoek......................................................................................142
7.5.5 Gegevensuitwisseling in strijd met de Wbp .......................................................142
7.5.6 Afsluitend ...........................................................................................................143

5

Hoofdstuk 8 Slotbeschouwing................................................................................................145
8.1
Inleiding..................................................................................................................145
8.2
Beantwoording van de onderzoeksvragen ..............................................................145
8.2.1 Inleiding..............................................................................................................145
8.2.2 Normeren ............................................................................................................146
8.2.3 Informeren ..........................................................................................................150
8.2.4 Toezicht en rechtsbescherming ..........................................................................155
8.3
Conclusie ................................................................................................................157
Summary

...........................................................................................................................161

Literatuurlijst ..........................................................................................................................165
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4
Bijlage 5

Samenstelling begeleidingscommissie ..............................................................173
Geïnterviewde personen ....................................................................................175
Casusoverleggen veiligheidshuis.......................................................................177
Schema Wbp......................................................................................................181
Regressieanalyse................................................................................................183

6

Voorwoord
Het recht op privacy is een fundamenteel recht binnen een rechtsstaat. Het belang van dat
recht wordt onderstreept door vastlegging daarvan in artikel 10 lid 1 van de Grondwet en in
de Europese Privacyrichtlijn. Ter uitwerking daarvan is de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp) op 1 september 2001 in werking getreden. In dit evaluatieonderzoek
is voor het eerst een empirisch beeld geschetst van de werking van de Wbp in de praktijk. Het
onderzoek laat zien dat het privacyrecht nog niet in de volle breedte tot gelding is gekomen.
De ontwikkeling van codes en gedragsregels ter invulling van de open normen in de wet heeft
in belangrijke mate gestalte gekregen, maar is nog niet voltooid. Het onderzoek laat zien dat
burgers en organisaties die met de wet te maken hebben nog niet altijd gemakkelijk in staat
zijn daarmee om te gaan. Een op de bescherming van persoonsgegevens gerichte cultuur,
ondersteund door voldoende experts en belangenbehartigers, is nog niet uitgekristalliseerd.
Dit rapport is geschreven door een onderzoeksteam van Pro Facto RuG en de Vakgroep
Bestuursrecht en Bestuurskunde van de RuG. Kern van het onderzoeksteam werd gevormd
door Edwin de Jong (De Jong Beleidsadvies), Anna Sibma (Pro Facto) en Feikje Visser (Pro
Facto). Heinrich Winter trad als projectleider op. Wij zijn tijdens onze werkzaamheden
ondersteund door Michiel Herweijer (bestuurskunde, RuG), Aline Klingenberg (bestuursrecht,
RuG) en Henry Prakken (recht en ICT, RuG). Veel dank zijn wij verschuldigd aan de
informanten bij bedrijven en overheden, die hun medewerking hebben verleend aan de
gegevensverzameling. Bijzondere dank gaat uit naar het Cbp dat op verschillende manieren
een bijdrage leverde aan het slagen van het onderzoek. Tot slot willen wij voorzitter en leden
van de begeleidingscommissie bedanken, die ons tijdens het onderzoek van advies hebben
voorzien. De samenstelling van de begeleidingscommissie is opgenomen in bijlage 1 van dit
rapport.

Groningen, september 2008

Dr. H.B. Winter
Dr. P.O. de Jong
Mr. A. Sibma
Mr. drs. F.W. Visser

7

8

Samenvatting
De wettelijke regeling
De Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) is op 1 september 2001 in werking
getreden. De Wbp is de opvolger van de Wet persoonsregistraties (Wpr). Met de Wbp is de
Richtlijn betreffende de bescherming van de natuurlijke personen in verband met de
verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (hierna:
Privacyrichtlijn) geïmplementeerd.1
In de Wbp zijn de belangrijkste regels voor het vastleggen en gebruiken van
persoonsgegevens vastgelegd. Het doel van de Wbp is allereerst om waarborgen te bieden
waarmee een evenwicht tussen privacybescherming en andere belangen wordt bewerkstelligd.
Daarnaast wordt de positie van de persoon wiens gegevens worden verwerkt, versterkt door
hem rechten toe te kennen en aan verantwoordelijken daarmee corresponderende plichten op
te leggen. Versterking van de positie van deze betrokkene vindt eveneens plaats door het
aanwijzen van het College bescherming persoonsgegevens (hierna: Cbp) als toezichthouder
en het opleggen van een plicht voor verantwoordelijken om de verwerking van
persoonsgegevens te melden bij het Cbp of bij een Functionaris Gegevensbescherming (hierna:
FG) als die is aangesteld (meldingsplicht).
Onderzoekskader
Artikel 80 van de Wbp vormt de grondslag voor de wetsevaluatie. In dat artikel is bepaald dat
de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binnen vijf jaren
na de inwerkingtreding van de Wbp aan de Staten-Generaal een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten van de Wbp in de praktijk zenden. Volgens de wetgever zal
bezien moeten worden of bepalingen wellicht knelpunten opleveren, dan wel de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer onvoldoende garanderen. De evaluatie ging van start met een
knelpuntenonderzoek waarvan in 2007 verslag is gedaan. Anders dan dat
knelpuntenonderzoek is dit evaluatieonderzoek empirisch georiënteerd. In dit onderzoek
wordt onderzocht of de knelpunten zich in de praktijk daadwerkelijk voordoen. Bovendien
wordt beschreven hoe informatie-uitwisseling verloopt en wat partijen zich daarbij
voorstellen.
Onderzoeksvraag
De probleemstelling van het onderzoek luidt:
In hoeverre voldoet de werking van de Wbp in de praktijk aan de doelstellingen
van de wet, in het bijzonder gelet op de in de literatuur gesignaleerde knelpunten
en welke aanpassingen zijn mogelijk en wenselijk binnen het kader van de EUrichtlijn?
Ter uitwerking van deze probleemstelling hebben we 18 deelvragen gesteld en beantwoord,
verdeeld over een drietal categorieën; normeren, informeren en toezicht en rechtsbescherming.
Onderzoeksopzet
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Naast het
bestuderen van relevante literatuur, zijn drie vragenlijsten uitgezet. Het eerste
1

Richtlijn 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050

9

enquêteonderzoek is gehouden onder een steekproef van overheidsorganisaties en organisaties
uit het Handelsregister. De tweede vragenlijst is gericht aan een aantal organisaties die zijn
geselecteerd door middel van een steekproef uit het meldingenregister bij het Cbp. De derde
enquête is gestuurd naar alle FG’s. De vragenlijsten zijn gebaseerd op het beschrijvingskader
van het onderzoek dat in hoofdstuk 3 is opgenomen. Daaraan lag, naast het
knelpuntenonderzoek en literatuurstudie, een aantal oriënterende interviews ten grondslag. De
enquêteresultaten zijn geïnterpreteerd met behulp van de bevindingen uit een aantal
expertmeetings, onder meer met FG’s. Ook hebben we met dat doel een aantal diepteinterviews afgenomen met privacy officers, juridische experts en de voorzitter van het Cbp.
Om meer zicht te verkrijgen op de rol die de wet speelt bij gegevensuitwisseling in
samenwerkingsverbanden is een tweetal casestudies uitgevoerd. Tot slot is gesproken met een
aantal burgers en hun rechtshulpverleners die een geschil hadden over de verwerking van hun
persoonsgegevens.
Bevindingen
Voor de interpretatie van de uitkomsten van het onderzoek is het van belang vast te stellen dat
het responspercentage bij één van de uitgezette enquêtes voldoende was, bij één matig en bij
één enquête onvoldoende. Dat noopt tot enige terughoudendheid bij de presentatie en het
veralgemeniseren van de bevindingen. Dat neemt niet weg dat door de uitkomsten van de
enquêtes onderling te combineren, en ook te vergelijken met de informatie die met behulp van
de kwalitatieve onderzoeksmethoden is verzameld, een redelijk consistent beeld naar voren
komt.
De algemene conclusie van dit evaluatieonderzoek is dat de doelstellingen van de Wbp, het
waarborgen van evenwicht tussen het privacybelang en andere grondrechten en het versterken
van de positie van personen van wie gegevens worden verwerkt, nog niet ten volle worden
gerealiseerd. Uit het enquêteonderzoek, interviews met experts, FG’s, vertegenwoordigers van
burgerbelangen, casestudies en interviews met burgers die een geschil aanhangig hebben
gemaakt, komt het beeld naar voren van een wet die in de rechtspraktijk nog niet erg leeft,
betrekkelijk lastig hanteerbaar wordt geacht en waarbij een op de toepassing gerichte
privacygemeenschap en -cultuur nog niet in de volle breedte tot ontwikkeling is gekomen.
Door de open normen die de wet kent, is normontwikkeling wenselijk in nadere regelingen
per organisatie of per sector of branche. Het onderzoek laat zien dat er aan de ene kant bij
ruim de helft van de organisaties een privacyregeling van kracht is. Dat betekent tegelijkertijd
dat er anderzijds veel organisaties zijn die een nadere regeling (nog) ontberen. Daarnaast
wijzen zowel de enquêteresultaten, als de bevindingen uit interviews en expertmeetings, uit
dat de kennis over de wet bij de doelgroepen van de wet (verantwoordelijken en betrokkenen)
nog zou kunnen toenemen. Ook de bewustwording van het belang van privacy is niet bij alle
verantwoordelijken en betrokkenen even groot. Dat kan onder meer worden afgeleid uit het
beperkte gebruik dat betrokkenen maken van hun rechten tot inzage, correctie, aanvulling en
verwijdering. Het kan ook blijken uit het zeer geringe aantal geschillen dat bij rechterlijke
colleges en het Cbp aanhangig wordt gemaakt. Privacy is voor burgers wel een onderwerp,
maar de gevoelige plek zit ‘diep’. Burgers maken onderscheid tussen privacy in het algemeen,
die in dat denkkader aan andere belangen, zoals veiligheid, ondergeschikt kan zijn, en de
eigen privacy. Wanneer het persoonlijk wordt is er sneller sprake van een issue van grote zorg.
Organisaties kunnen – meestal op vrijwillige basis – een FG benoemen. De activiteiten van
een dergelijke functionaris lijken in de praktijk bij te dragen aan een bewuste omgang met
persoonsgegevens binnen die organisaties. Toch is er bij slechts 0,3 promille van de

10

organisaties in ons land een FG aangesteld. Aanstelling van een dergelijke functionaris zou
voor veel organisaties ook een te zwaar middel zijn om privacybescherming te waarborgen.
Het branchegewijs, samen met andere organisaties aanstellen van een FG (overeenkomstig art.
62 van de wet), zou daarom gestimuleerd moeten worden. Het belang van de functie zou ook
verder kunnen toenemen door daaraan meer dan op dit moment eisen te stellen op het vlak
van kwaliteit, opleiding en vaardigheden. De bedoeling van de verplichting bepaalde
verwerkingen van persoonsgegevens te melden is om de bewustwording van de omgang met
die gegevens te versterken, de naleving van het doelbindingsprincipe te bevorderen en de
betrokkene duidelijk te maken wie verantwoordelijk is voor het vaststellen van doel en
middelen van de verwerking. De onderzochte praktijk laat een zekere terughoudendheid zien
bij het gebruik van persoonsgegevens en de meldingsprocedure lijkt inderdaad een preventief
effect te hebben. Opnemen van een melding in het meldingenregister bij het Cbp lijkt op
zichzelf niet erg zinvol. Uit gesprekken met rechtshulpverleners en burgers die een geschil
aanhangig hebben gemaakt komt naar voren dat dat register bij veel betrokkenen weinig
bekendheid geniet. Onze respondenten geven bovendien aan dat de transparantie van het
meldingenregister te wensen over laat.
Een centrale uitkomst van het onderzoek is daarmee dat normontwikkeling, voorlichting en
advisering op maat nadrukkelijk aandacht behoeven. Het intensiveren van de
toezichtsinspanningen door het Cbp, dat zijn activiteiten in 2007 in die richting meer nadruk
heeft gegeven, kan daarbij een rol spelen, maar dient ondersteund te worden door uitleg over
de normen. Ook zouden betrokkenen kunnen worden geactiveerd inspanningen te leveren ten
behoeve van het privacybelang. De behoefte aan normontwikkeling en uitleg moet ook
worden gezien tegen de achtergrond van het feit dat de Wbp nog niet erg lang bestaat, hoewel
de wet in de Wpr een verwante rechtsvoorganger had. Kenmerkend voor de Wbp is dat het
gaat om een wettelijke regeling met open normen die nadere invulling behoeven. Dat kost tijd.
En – zo luidt een rode draad van de onderzoeksbevindingen – de rechtsontwikkeling in de zin
van sectorale normen en jurisprudentie, die vraagt om contextspecifieke kennis (branche,
sector, technologie), is nog niet over de hele linie uitgekristalliseerd.

11

12

Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en onderzoeksaanpak
1.1 Wet bescherming persoonsgegevens
De Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) is op 1 september 2001 in werking
getreden.2 De Wbp is de opvolger van de Wet persoonsregistraties (hierna: Wpr). Met de Wbp
is de Richtlijn betreffende de bescherming van de natuurlijke personen in verband met de
verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (hierna:
Privacyrichtlijn) geïmplementeerd.3
In de Wbp zijn de belangrijkste regels voor het vastleggen en gebruiken van
persoonsgegevens vastgelegd. Het doel van de Wbp is allereerst om waarborgen te bieden
waarmee een evenwicht tussen privacybescherming en andere grondrechten wordt
bewerkstelligd. Daarnaast wordt de positie van de personen wiens gegevens worden verwerkt
versterkt door hen rechten toe te kennen en aan verantwoordelijken daarmee
corresponderende plichten op te leggen. Versterking van de positie van deze betrokkenen
vindt eveneens plaats door het opleggen van een meldingsplicht en het aanwijzen van het
College bescherming persoonsgegevens (hierna: Cbp) als toezichthouder.4

1.2 Onderzoekskader
1.2.1 Evaluatie in twee fasen
Deze rapportage betreft een onderzoek waarin de werking van de Wbp in de praktijk centraal
staat. Dit onderzoek is een vervolg op het knelpuntenonderzoek waarvan in 2007 een rapport
is uitgebracht. 5 Dat onderzoek betrof een literatuurstudie waarin is geïnventariseerd in
hoeverre en op welke wijze de Wbp een bijdrage heeft geleverd aan het realiseren van de
doelstellingen van deze wet, alsmede welke knelpunten zich in de praktijk hebben voorgedaan
bij de uitvoering en toepassing daarvan. In tegenstelling tot dat knelpuntenonderzoek is dit
evaluatieonderzoek empirisch georiënteerd. In dit onderzoek wordt onderzocht of de
knelpunten zich in de praktijk daadwerkelijk voordoen. Bovendien wordt beschreven hoe
informatie-uitwisseling verloopt en wat partijen zich daarbij voorstellen.
Artikel 80 van de Wbp vormt de grondslag voor de wetsevaluatie. In dat artikel is bepaald dat
de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binnen vijf jaren
na de inwerkingtreding van de Wbp aan de Staten-Generaal een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten van de Wbp in de praktijk zenden. In de memorie van
toelichting bij de Wbp is aangegeven dat deze evaluatiebepaling is opgenomen gelet op de
snelle informatietechnologische ontwikkelingen. Volgens de wetgever zal bezien moeten
worden of bepalingen wellicht knelpunten opleveren, dan wel de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer onvoldoende garanderen.6

2

Wet bescherming persoonsgegevens, Stb. 2000, 302
Richtlijn 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050
4
Zwenne e.a. 2007, p. 10
5
Zwenne e.a. 2007
6
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 197
3

13

Het praktijkonderzoek is door de opdrachtgever afgebakend naar een beperkt aantal van de
knelpunten die uit het voorgaande onderzoek naar voren zijn gekomen. Voor dit onderzoek is
deze afbakening bepalend. In de afbakening die door de opdrachtgever is vastgesteld komen
weinig knelpunten voor die betrekking hebben op technologische ontwikkelingen. Als gevolg
hiervan is de aandacht die wordt besteed aan dit onderwerp, beperkt. (zie de volgende
paragraaf - deelvraag 4).
Parallel aan het onderzoek naar de werking van de wet in de praktijk is door de
Adviescommissie veiligheid en de persoonlijke levenssfeer onder voorzitterschap van
Brouwer-Korf gekeken naar de relatie tussen veiligheid en privacy (zie hierna paragraaf 1.2.2).
Tevens is onderzoek uitgevoerd naar de administratieve lastendruk die samenhangt met de
wet (zie paragraaf 1.2.3).

1.2.2 Veiligheid en privacy
In januari 2008 is de Commissie veiligheid en persoonlijke levenssfeer geïnstalleerd. Deze
commissie, naar haar voorzitter de commissie Brouwer-Korf genoemd, onderzoekt onder
meer wat het kabinet kan doen om het mogelijk te maken dat hulpverleners,
preventiemedewerkers en criminaliteitsbestrijders noodzakelijke gegevens vlot en
verantwoord kunnen uitwisselen. Verder kijkt de commissie naar de verhouding tussen
criminaliteitsbestrijding en de waarborgen voor de omgang met persoonsgegevens. Ook heeft
de commissie tot taak het kabinet te adviseren in hoeverre de technische mogelijkheden
worden benut om burgers te informeren over wat er met hun persoonsgegevens gebeurt.7
De commissie is ingesteld naar aanleiding van een tweetal onderzoeksrapporten die in 2007
zijn uitgebracht. 8 Beide onderzoeken gaan over de verhouding tussen maatregelen in het
kader van terrorismebestrijding en criminaliteitsbeheersing en de privacy van burgers.
Gedacht kan worden aan antiterrorisme wetgeving, de bewaarplicht voor
telecommunicatiegegevens of de identificatieplicht. Uit beide onderzoeken blijkt dat privacy
nauwelijks een rol van betekenis speelt in het debat over opsporings- en
veiligheidsmaatregelen en dat privacy en veiligheid als tegengesteld aan elkaar worden
gezien: privacy en veiligheid vallen niet met elkaar te combineren.9 10

1.2.3 Administratieve lastendruk
Zowel door het Cbp als door VNO-NCW zijn de afgelopen jaren voorstellen gedaan om de
administratieve lasten van de Wbp te beperken. Op dit moment loopt er een
interdepartementaal project over de administratieve lastendruk van de wet, in welk verband er
een (nieuwe) nulmeting wordt gedaan naar de lastendruk van de Wbp. De Minister van
Justitie heeft op 22 november 2007 in een algemeen overleg met de vaste kamercommissies
voor Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven nog voor het
kerstreces een wetsvoorstel aan de ministerraad te zullen voorleggen dat tegemoetkomt aan de
bezwaren over de verhoging van de administratieve lastendruk die met de Wbp samenhangen.
Een aantal praktische suggesties van het Cbp en van VNO-NCW zullen hierin worden
opgenomen.11 Inmiddels heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetvoorstel dat
7

MvJ 2008
Vedder e.a. 2007 en Muller e.a. 2007
9
Vedder e.a. 2007, p. 11
10
Muller e.a. 2007, p. 54
11
Kamerstukken II 2007-2008, 31 051, nr. 2, p. 4
8

14

naar aanleiding van de bevindingen van de commissie is opgesteld. Het wetsvoorstel zal naar
verwachting op korte termijn bij de Tweede Kamer worden ingediend.
In het onderhavige evaluatieonderzoek wordt eveneens aandacht besteed aan de
administratieve lasten van de Wbp.12 Het is niet de bedoeling om onderzoek te doen naar de
administratieve lasten van de Wbp volgens de zogenaamde Actal-methode.13 De vragen over
de administratieve lasten zijn bedoeld om inzicht te krijgen in de voor- en nadelen van open
normen en in de overwegingen van de verantwoordelijke om de Wbp al dan niet na te leven.
Bij het vergelijken van de voor- en nadelen van open normen versus gedetailleerde
voorschriften is het criterium administratieve lasten in de bevraging van de respondenten
meegenomen.

1.3 Probleemstelling en deelvragen
De probleemstelling van het onderzoek luidt:
In hoeverre voldoet de werking van de Wbp in de praktijk aan de doelstellingen
van de wet, in het bijzonder gelet op de in de literatuur gesignaleerde knelpunten
en welke aanpassingen zijn mogelijk en wenselijk binnen het kader van de EUrichtlijn?
Ter uitwerking van deze probleemstelling hebben we verschillende deelvragen gesteld,
verdeeld in een drietal categorieën; normeren, informeren en toezicht en rechtsbescherming.

1.3.1 Normeren
De wetgever heeft in de Wbp gebruik gemaakt van open normen. Onder een ‘open norm’
wordt verstaan een norm met een globaal geformuleerde doelstelling of een norm met globaal
geformuleerde gedragsvoorschriften die de normadressaat, degene tot wie een wettelijk
voorschrift zich richt, ruimte laten om zelf te bepalen op welke wijze het doel wordt
gerealiseerd of aan de gedragsvoorschriften wordt voldaan.14 De keus voor de open normen is
gemaakt omdat de Wbp een ruim toepassingsgebied kent en vanwege de zich snel
ontwikkelende ICT-technologie.
Eén van de belangrijkste conclusies van het knelpuntenonderzoek was dat de begrippen van
de Wbp in de praktijk moeilijk hanteerbaar zijn. Dit komt zowel door het gebruik van open
normen als door de samenloop van de Wbp met andere wetgeving.15 De gehanteerde normen
worden als te vaag ervaren.16 In de praktijk blijkt het bijvoorbeeld lastig te bepalen te zijn wat
moet worden verstaan onder het op ‘behoorlijke en zorgvuldige wijze’ verwerken van
persoonsgegevens (artikel 6) en het verzamelen van persoonsgegevens voor ‘welbepaalde,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden’ (het zogenaamde
doelbindingsbeginsel van artikel 7).
12

Zie deelvraag 1 en deelvraag 12
Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL) is een onafhankelijk adviescollege dat regering en
Staten-Generaal adviseert over (reductie van) administratieve lasten voor bedrijven (Stb. 2000, 162) en (later
ook ) burgers (Stb. 2005, 113). Zie ook www.actal.nl.
14
Dorbeck-Jung e.a. 2005, p. 20
15
Zwenne e.a. 2007, p. 167
16
Idem, p. 74
13

15

Vraag 1: Wat zijn de voor- en nadelen van open normen, in het algemeen en
specifiek voor de Wbp? Hoe werkbaar zijn de open normen uit de Wbp? Is altijd
duidelijk wanneer gegevens mogen worden uitgewisseld?
Volgens de wetgever moeten de open normen geconcretiseerd worden door middel van
zelfregulering.
Eén van de manieren om tot zelfregulering over te gaan, is door het opstellen van een
gedragscode. In artikel 25 van de Wbp is bepaald dat een organisatie een gedragscode kan
opstellen waarin de wettelijke regels voor een bepaalde sector worden gepreciseerd. Het CBP
dient de opgestelde gedragscode goed te keuren. Tot nu toe zijn er slechts negen gedragscodes
goedgekeurd door het Cbp, waarvan twee goedkeuringsverklaringen alweer zijn verlopen. Uit
het knelpuntenonderzoek blijkt dat de invloed van het Cbp bij het goedkeuren van de
gedragscode als een knelpunt wordt ervaren. 17 Daarnaast wordt het opstellen van een
gedragscode als tijdrovend en kostbaar beschouwd en staan er weinig concrete voordelen
tegenover.18
Naast het opstellen van een gedragscode kan zelfregulering ook plaatsvinden door op basis
van artikel 62 van de Wbp een zogenaamde Functionaris voor de Gegevensbescherming
(hierna: FG) aan te stellen. Een FG is een interne toezichthouder.
In het knelpuntenonderzoek is geconcludeerd dat de door de wetgever gewenste
zelfregulering moeizaam van de grond komt.
2.

Wat is de achtergrond van het ontbreken van sectorale regelgeving
en/of gedragscodes? Vervulde het Cbp hierbij een ‘ontwikkelende’
en stimulerende rol?

3.

Op welke wijze kan worden voorzien in de ontwikkeling van
sectorale normen en door wie?

In de paragraaf hiervoor is al aangegeven dat de evaluatiebepaling in de Wbp is opgenomen
gelet op de snelle ontwikkelingen in de informatietechnologie. Volgens de wetgever zal
bezien moeten worden of bepalingen wellicht knelpunten opleveren, dan wel de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer onvoldoende garanderen.19 De Wbp maakt gebruik van open
normen om de regeling zo technologieonafhankelijk mogelijk te maken. 20 In de praktijk
blijken er toch knelpunten te zijn die samenhangen met de technologische ontwikkelingen.
Het gaat er dan met name om dat de begrippen van de Wbp niet zijn afgestemd op de
ontwikkelingen in ‘de wereld van het Internet. 21 Het is niet altijd duidelijk wie als
‘verantwoordelijke’ moet worden aangemerkt en welke verwerkingen van persoonsgegevens
meldingsplichtig zijn.22 Ook is de Wbp niet toegesneden op biometrie, het aanpakken van

17

Zwenne e.a. 2007, p. 79 en Holvast 2005, p. 114-119
Cuijpers 2006
19
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 197
20
TK 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 41
21
Zwenne e.a. 2007, p. 96
22
Idem, p. 101
18

16

spam en toepassing van RFID-technologie.23 Spam is voor particulieren reeds verboden op
basis van de Telecommunicatiewet en sinds kort geldt ook een spamverbod voor bedrijven.
Naast negatieve invloeden op de privacy kunnen technologische ontwikkelingen ook positief
zijn voor de bescherming van persoonsgegevens. Gedacht kan worden aan Privacy Enhancing
Technologies (PET). De term Privacy Enhancing Technologies (PET) wordt gehanteerd om
alle ICT-middelen aan te duiden die gebruikt kunnen worden om persoonsgegevens te
beschermen.
4.

Wat kan worden gezegd over de mate waarin technologische
ontwikkelingen een rol spelen bij de toepassing van de wet?

In de publieke en semi-publieke sector wordt telkens meer samengewerkt tussen verschillende
organisaties. Uitwisseling van persoonsgegevens is hierbij vaak een vereiste. Uit het
knelpuntenonderzoek blijkt dat er verschillende knelpunten worden ervaren bij de
gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden. Bij de samenwerkingspartners is het niet
altijd duidelijk welke ruimte de Wbp biedt om tot gegevensuitwisseling over te gaan. In de
praktijk bestaat het beeld dat de Wbp de uitwisseling van persoonsgegevens in
samenwerkingsverbanden belemmert. Volgens het Cbp is dit niet (altijd) het geval en stelt de
Wbp slechts randvoorwaarden aan de gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden.24

Om te beoordelen of gegevensuitwisseling in de praktijk echt wordt bemoeilijkt door de Wbp,
is de volgende deelvraag geformuleerd.
5.

Op welke manier vormt de normering van de Wbp een knelpunt in de
(keten)samenwerking?

1.3.2 Informeren
Voor een goede naleving van de wet is het een vereiste dat de normadressaten op de hoogte
zijn van (de inhoud van) de wet. Van belang hierbij is het feit dat van open normen gebruik
wordt gemaakt. Omgang met open normen vereist meer (juridische) kennis dan omgang met
gedetailleerde normen. Als de open normen zijn geconcretiseerd door middel van
zelfregulering, is andere kennis van de Wbp nodig dan wanneer dit niet is gebeurd. Bovendien
is het niet onwaarschijnlijk dat verschillende doelgroepen (verantwoordelijken, professionele
gebruikers en burgers) een andere informatiebehoefte hebben.

23
24

6.

Hoe duidelijk is de wet en op welke wijze en in welke mate worden
normen verduidelijkt door het Cbp en de jurisprudentie?

7.

Welke informatie wordt, onder meer door het Cbp, aan de
doelgroepen van de wet (verantwoordelijken, professionele
gebruikers en burgers) gegeven? Is die informatie voldoende? Welke
verbeteringen zijn mogelijk?

Zwenne e.a. 2007, p. 116
Idem, p. 125

17

8.

Hoe is de naleving van de informatieplicht en leidt dat er toe dat de
burger regie voert over zijn gegevens?

Transparantie is het uitgangspunt van de Wbp; iedereen moet kunnen nagaan waar gegevens
over hem zijn vastgelegd en worden verwerkt.25 De Wbp legt hiertoe aan verantwoordelijken
een meldings- en informatieplicht op.26 Anderzijds zijn aan betrokkenen verschillende rechten
toebedeeld. Het gaat hierbij om het recht gegevens in te zien en het recht te vragen om
verbetering, aanvulling, verwijdering en afscherming van de persoonsgegevens. Daarnaast
kunnen zij in een aantal gevallen verzet aantekenen tegen de verwerking van hun
persoonsgegevens.
Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat de meldplicht voor problemen zorgt. De ruime
werking van de meldplicht (melden, tenzij) wordt als knelpunt gezien. Daarnaast worden
vraagtekens geplaatst over de bijdrage die de meldplicht levert aan de beoogde
transparantie.27 Verder blijkt dat vaak wordt geklaagd over de hoogte van de administratieve
lasten van de meldplicht.28
Ook zijn knelpunten geconstateerd bij het vormgeven en naleven van de informatieplicht.
Het vooraf informeren van betrokkenen is arbeidsintensief en botst in sommige gevallen met
het vertrouwelijke karakter van de betreffende gegevensverwerking. Daarnaast wordt de
informatieplicht als lastig toepasbaar ervaren door het gebruik van open normen.29 Verder zijn
er signalen dat de informatieplicht en het toestemmingsvereiste bij ‘grote’
uitvoeringsorganisaties zorgen voor relatief hoge uitvoeringskosten. 30 Als gevolg van
onduidelijkheid rond de verantwoordelijkheid voor de informatieplicht en de onbekendheid
met deze verplichting laat de naleving in sommige gevallen te wensen over.31
Ten aanzien van de rechten van betrokken, blijkt uit het knelpuntenonderzoek dat hiervan
door betrokkenen weinig gebruik wordt gemaakt. Het is dan ook de vraag of betrokkenen wel
op de hoogte zijn van het bestaan van hun rechten. Bovendien blijkt uit het
knelpuntenonderzoek dat er onduidelijkheid over de reikwijdte en invulling van de rechten
bestaat. Er zijn aanwijzingen dat procedures en maatregelen vaak ontbreken om de rechten
van burgers binnen de wettelijke termijnen op een zorgvuldige wijze te kunnen effectueren.32
9.

Hoe groot is de naleving van de meldingsplicht (bij Cbp en FG)?

10.

Tot welke administratieve lasten leidt de naleving van de
meldingsplicht?

11.

Heeft de meldingsplicht de omgang met persoonsgegevens beïnvloed?
Is de bescherming van de privacy daardoor verbeterd?

12.

Wat is de rol van de FG’s en het Cbp bij de meldingsplicht?

25

Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 18
Memorie van toelichting, p. 18
27
Holvast 2005, p. 208 -211
28
Zwenne e.a. 2007, p. 93
29
Idem, p. 11
30
Idem, p. 12
31
Idem, p. 151
32
Idem, p. 170 en 171
26

18

13.

Welke rol spelen FG’s en Cbp bij voorlichting over en controle op
het doelbindingsprincipe? Is een afweging tussen het privacybelang
en het doel van de registratie voldoende gewaarborgd?

14.

Welke verbeteringen zijn mogelijk rond meldingsplicht en informatieplicht?

1.3.3 Toezicht en rechtsbescherming
De onderzoekers die het knelpuntenonderzoek hebben uitgevoerd, hebben aangegeven dat het
intern functioneren van het Cbp buiten het bereik van het onderzoek valt. Niet het
functioneren van de toezichthouder, maar van de wet is onderwerp van de evaluatie.33 In dit
tweede deel van de evaluatie wordt wel aandacht besteed aan het functioneren van de
toezichthouder. Nagegaan wordt welke invulling het Cbp aan de hem toegekende wettelijke
functies geeft.
Een verantwoordelijke kan ook een eigen, interne toezichthouder aanstellen. Uit het
knelpuntenonderzoek blijkt dat FG’s met name in de publieke sector zijn aangesteld. Hoewel
in artikel 62 van de Wbp is bepaald dat de bevoegdheden van het Cbp onverlet blijven als een
toezichthouder is aangesteld, geeft het Cbp zelf aan terug te treden als eerstelijns
toezichthouder wanneer een FG is aangesteld. FG’s willen deze terughoudende rol graag
geformaliseerd zien, zo blijkt uit het knelpuntenonderzoek. 34 Verder blijkt dat het kunnen
waarborgen van de onafhankelijkheid van de FG als knelpunt wordt gezien.35
15.

Waarom gaan verantwoordelijken (niet) over tot benoeming van een
FG?

16.

Welke invulling geven het Cbp en de FG’s aan de wettelijk aan hen
toegekende functies bij het toezicht en hoe vaak doen ze dat?

Als een burger het niet eens is met de verwerking van zijn persoonsgegevens, kan hij beroep
aantekenen bij de civiele rechter (artikel 46 Wbp). Als de gegevensverwerking plaatsvindt
door een bestuursorgaan kan de burger, na het volgen van een bezwarenprocedure, bij de
bestuursrechter terecht (artikel 45 Wbp). Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat betrokkenen
weinig gebruik maken van hun rechtsbeschermingmogelijkheden, waardoor de open normen
niet nader worden ingevuld. De rechtsingang is door het gedifferentieerde systeem niet erg
eenduidig en voor het privaatrecht hoogdrempelig.36 Het feit dat er weinig jurisprudentie is,
kan bovendien worden veroorzaakt door de onbekendheid met de Wbp.37 Daarnaast heeft de
burger alternatieven voor (dure) rechtspraak, namelijk de gang naar een geschillencommissie
of het doen van een bemiddelingsverzoek bij het Cbp (artikel 47 Wbp).
17.

Wat zijn overwegingen voor betrokkene al dan niet te klagen en te procederen?

33

Zwenne e.a. 2007, p. 18 en 172
Idem, p. 80
35
Idem, p. 80
36
Idem, p. 171-172.
37
Idem, p. 24
34

19

18.

In hoeverre heeft de jurisprudentie preventieve werking en hoe zou deze
kunnen worden vergroot?

1.4 Onderzoeksaanpak
Om tot beantwoording van de deelvragen te komen zijn de volgende onderzoeksactiviteiten
uitgevoerd:
I Oriëntatie
- Desk- en literatuuronderzoek
- Oriënterende interviewronde
II Gegevensverzameling
- Enquêteonderzoek
- Casestudyonderzoek
- Interviewronde
- Expertmeetings
III Rapportage
Hierna wordt uiteengezet hoe deze onderzoeksactiviteiten zijn uitgevoerd en welke
deelvragen met welke deelonderzoek zijn beantwoord.

1.4.1 Desk- en literatuuronderzoek
Het onderzoek is gestart met een verkenning van de literatuur, documenten en jurisprudentie
over de Wbp. Deze verkenning heeft geleid tot het aanscherpen van de vraagstelling van het
onderzoek, maar vooral tot het operationaliseren van de verschillende deelvragen in
vragenlijsten voor nader onderzoek. Grondslag daarvoor is het beschrijvingskader van het
onderzoek dat in hoofstuk 3 van deze rapportage is opgenomen. Daarmee heeft dit
deelonderzoek antwoord verschaft op deelvraag 1 over de voor- en nadelen van open
normering in het algemeen en specifiek voor de Wbp. Ook deelvraag 6, over de duidelijkheid
van de wet en de wijze waarop en de mate waarin het Cbp en de jurisprudentie bekendheid
verschaffen over de normen van de wet, is op basis van dit deelonderzoek beantwoord.
Verder zijn in dit deelonderzoek de beschikbare kwantitatieve gegevens van het Cbp
geanalyseerd.

1.4.2 Oriënterende interviewronde
Op basis van het literatuuronderzoek zijn zes oriënterende interviews gehouden met de
voorzitter en twee medewerkers van het Cbp, een Functionaris voor de Gegevensbescherming
(hierna: FG), een jurist van het Ministerie van Justitie en een jurist van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, een adviseur op het gebied van privacy, twee
vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en een vertegenwoordiger van een bedrijf dat
diensten aanbiedt op het Internet. Het doel van deze interviewronde was om te komen tot een
nadere oriëntatie op de knelpunten in de wet, zoals die uit het knelpuntenonderzoek naar

20

voren komen. Daarnaast dienden de oriënterende interviews er toe vragenlijsten te kunnen
opstellen voor het kwantitatieve deelonderzoek.
In bijlage 2 is aangegeven met welke personen gesprekken zijn gevoerd.

1.4.3 Enquêteonderzoek
De kern van het evaluatieonderzoek bestaat uit een drietal schriftelijke/elektronische enquêtes
en diepteinterviews met burgers. Twee enquêtes zijn verricht bij bedrijven, maatschappelijke
ondernemingen en bestuursorganen en één enquête is naar de FG’s verstuurd. Met de
enquêtes en interviews is een belangrijk deel van het onderzoek meer kwantitatief aangepakt.
In dit vragenlijstenonderzoek konden vragen worden gesteld over feitelijke gegevens,
ontwikkelingsgegevens en opinies. De gehanteerde vragenlijsten zijn beschikbaar via
www.pro-facto.nl. In hoofdstuk 4 wordt meer gedetailleerde informatie gegeven over de wijze
waarop het vragenlijstonderzoek is uitgevoerd.
De volgende schriftelijke/enquêtes zijn uitgezet:
1. Algemene enquête
Onder bedrijven, instellingen en bestuursorganen die zijn geselecteerd uit een lijst van
bestuursorganen en het handelsregister van de Kamer van Koophandel is een korte
schriftelijke enquête uitgeschreven. Om in totaal 100 enquêtes geretourneerd te krijgen zijn in
totaal 638 organisaties aangeschreven. De steekproef die we hebben uitgevoerd is
gestratificeerd, dat wil zeggen dat we hebben gezocht naar categorieën van organisaties die
naar verwachting vaak persoonsgegevens verwerken. De respons van deze enquête was niet
erg groot. In totaal heeft 13 procent van de aangeschreven organisaties gereageerd.
Daarbinnen is sprake van een oververtegenwoordiging van de zakelijke en financiële
dienstverlening, de gezondheidszorg en de overheid. Ook hebben de grotere organisaties (>
100 werknemers) die we hebben aangeschreven beduidend vaker gereageerd dan de overige
groepen. In paragraaf 4.2.1 wordt aan deze enquête en de respons daarop nader aandacht
geschonken.
2. Meldingenenquête
De doelgroep van deze enquête waren bedrijven, instellingen en overheden die in de periode
2002 – 2007 aan het Cbp ten minste één melding hebben gedaan van het verwerken van
persoonsgegevens. Uit deze groep is via het meldingenbestand van het Cbp een steekproef
getrokken van organisaties die te maken hebben met het verwerken van persoonsgegevens. In
totaal zijn 647 vragenlijsten verzonden. Daarvan is 25 procent geretourneerd.
Verhoudingsgewijs hebben maatschappelijke instellingen (vooral op het terrein van de
gezondheidszorg) en semi-overheden beter gereageerd op de enquête. Het bedrijfsleven heeft
relatief veel minder vaak gereageerd. In paragraaf 4.2.2 wordt een nadere toelichting op de
gegevensverzameling onder meldende organisaties gegeven.
3. Enquête FG’s
Er zijn in Nederland 215 FG’s aangewezen. Deze groep is op te vatten als een groep experts
op het gebied van gegevensverwerking. Daarom zijn aan hen zowel feitelijke, normatieve als
ontwikkelvragen worden gesteld. Het enquêteren van deze groep was van groot belang om te
achterhalen hoe de werkwijze van de FG’s is en onder welke omstandigheden zij hun
werkzaamheden uitvoeren. De gegevens van de FG’s zijn verkregen via het openbare register

21

op de website van het Cbp. We hebben 215 FG’s aangeschreven. Daarvan heeft 34 procent
gereageerd. FG’s bij (semi-)overheidsorganisaties hebben relatief goed gereageerd.
De resultaten van deze enquêtes zijn verwerkt in hoofdstuk 4 en 5 van dit rapport. We moeten
vaststellen dat de respons op de FG-enquête voldoende is. De respons op de
meldingenenquête is in vergelijking daarmee aan de magere kant. De respons op de algemene
enquête is onvoldoende. Dat brengt beperkingen met zich mee voor de wijze waarop de
bevindingen uit het enquêteonderzoek kunnen worden veralgemeniseerd. Daarover wordt dan
ook met enige terughoudendheid gerapporteerd. Daar staat tegenover dat de resultaten van de
drie enquêtes – bij onderlinge vergelijking – een redelijk consistent beeld te zien geven. De
drie groepen verschillen van elkaar waar het gaat om hun mate van betrokkenheid bij de wet.
Bij de FG’s is die het grootst, bij de organisaties die in de algemene enquête zijn bevraagd is
die – gemiddeld genomen – het kleinst. Wannneer de bevindingen tegen die achtergrond
worden bezien komt daaruit een duidelijk en consistent beeld naar voren. En hoewel niet bij
elke enquête de respons bevredigend was, stelt nadere interpretatie van de bevindingen van
het vragenlijstenonderzoek op basis van de interviews en de expertmeetings ons niettemin in
staat tot het trekken van enkele algemene concluderende lijnen in het laatste hoofdstuk.

1.4.4 Interviews burgers
Wij zijn er vanuit gegaan dat de gemiddelde burger niet of nauwelijks over de Wbp
geïnformeerd is. Om die reden is besloten om niet willekeurige burgers, maar betrokkenen die
een geschil aanhangig hebben gemaakt, te enquêteren. Doordat zelfregulering niet sterk op
gang is gekomen is het aantal geschillencommissies beperkt. In het enquêteonderzoek zijn
burgers betrokken die een geschil aanhangig hebben gemaakt bij rechtbanken en het Cbp.
Door betrokkenen met een geschil te ondervragen is het burgerperspectief in het onderzoek
gebracht.
Dit ‘burgeronderzoek’ is langs telefonische weg uitgevoerd. Omdat de groep betrokkenen een
diverse en moeilijk benaderbare groep respondenten is en het uitvoeren van kwantitatieve
technieken daarom lastig uitvoerbaar zou zijn, is gekozen voor het voeren van verdiepende
gesprekken met een wat kleinere groep betrokkenen. Interviews zijn gehouden met negen
burgers (of hun rechtshulpverlener) die een geschil aanhangig hebben gemaakt bij de civiele
rechter, de bestuursrechter en het Cbp. Uit de contacten die met acht geschillencommissies
zijn gelegd kwamen geen bruikbare zaken voort die aan nader onderzoek zouden kunnen
worden onderworpen. In hoofdstuk 6 wordt verslag gedaan van het onderzoek naar ervaringen
met geschilbeslechting.

1.4.5 Casestudyonderzoek
Naast het kwantitatieve deel van het onderzoek was het noodzakelijk om kwalitatieve
gegevens te verzamelen. Sommige vragen lieten zich moeilijk kwantitatief beantwoorden. Uit
het knelpuntenonderzoek is gebleken dat problemen worden ervaren bij de
gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden. Wij hebben een tweetal casestudies
uitgewerkt op beleidsterreinen in de publieke en semi-publieke sector waarbij sprake is van
intensieve samenwerking: een veiligheidshuis waarin onder andere politie, justitie en
hulpverleningsinstanties samenwerking met het oog op onder meer het voorkomen van
strafbare feiten en het terugbrengen van overlast en een instelling voor geestelijke
gezondheidszorg waarin verslavingszorg en GGZ samenwerken met het oog op het
behandelen van dakloze verslaafden met psychiatrische stoornissen. Het casestudyonderzoek

22

bestond uit een dossieronderzoek en een interviewronde. In hoofdstuk 7 wordt van dit
casestudyonderzoek verslag gedaan.

1.5 Interviewronde
Na het enquêteonderzoek en het casestudyonderzoek zijn verdiepende interviews gehouden
met de voorzitter van het Cbp, juridische experts en een aantal privacyofficers van bedrijven.
Daarnaast is een expertmeeting met FG’s georganiseerd en een expertmeeting met
vertegenwoordigers van organisaties die de belangen van burgers behartigen. Deze
gesprekken zijn vooral gevoerd met als doelstelling het interpreteren van de
onderzoeksbevindingen uit het enquêteonderzoek.
In bijlage 2 is aangegeven met welke personen gesprekken zijn gevoerd.

1.6 Leeswijzer
In het rapport dat voor u ligt zal allereerst in hoofdstuk 2 een korte toelichting worden
gegeven op de totstandkoming van de Wbp en de kernbegrippen en –bepalingen van de Wbp.
Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het theoretisch kader geschetst. Hierin worden
veronderstellingen geformuleerd op grond waarvan verklaringen kunnen worden gegenereerd
voor de knelpunten uit het onderzoek van Zwenne e.a.. In de hoofdstukken 4 en 5 worden de
resultaten van het enquêteonderzoek uiteengezet en in de daarop volgende hoofdstukken 6 en
7 worden de bevindingen uit de diepte-interviews met burgers en de casestudies gepresenteerd.
Hoofdstuk 8 bevat een slotbeschouwing waarin de onderzoeksbevindingen worden
samengevat en antwoorden worden gegeven op de probleemstelling en de deelvragen.

23

24

Hoofdstuk 2 De Wet bescherming persoonsgegevens
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt, naast een schets van de totstandkoming van de Wbp, een toelichting
gegeven op de kernbegrippen en -bepalingen van de Wbp. Hiermee wordt inzichtelijk
gemaakt wat het wettelijke kader van dit evaluatieonderzoek is.
De Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) is op 1 september 2001 in werking
getreden.38 Met de wet is de Richtlijn betreffende de bescherming van de natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die
gegevens tot stand gekomen (hierna: Privacyrichtlijn) geïmplementeerd.39
Het doel van de Wbp is waarborgen te bieden waarmee een evenwicht tussen
privacybescherming en andere grondrechten wordt bewerkstelligd. Daarnaast heeft de Wbp
het doel de positie van de personen wiens gegevens worden verwerkt te versterken. Dit wordt
gedaan door aan deze betrokkenen rechten toe te kennen (inzagerecht, correctierecht) en aan
de andere kant plichten op te leggen aan verantwoordelijken (meldings- en informatieplicht).
Als onafhankelijk toezichthouder op naleving van de Wbp is het Cbp aangewezen.40

2.2 Totstandkoming van de Wet bescherming persoonsgegevens
Door de komst van nieuwe technieken, waarmee grote hoeveelheden persoonsgegevens
gemakkelijk konden worden opgeslagen en ontsloten, ontstond het besef dat hiervan misbruik
zou kunnen worden gemaakt. Gegevens zijn een bron van informatie; informatie is de basis
van kennis en kennis is macht. 41 Vóór de komst van deze nieuwe technieken vormden
persoonsgegevens niet zelfstandig het voorwerp van regelgeving; verschillende onderdelen
van het recht boden bescherming tegen aantasting van eer en goede naam en tegen inbreuken
op de persoonlijke levenssfeer. Het ging hierbij om jurisprudentie inzake onrechtmatige daad
bij ontoelaatbare publicaties over iemands persoon, strafbepalingen inzake belediging, smaad
en laster, regelingen over archivering van overheidsdocumenten en de geheimhoudingsplicht
van hulpverleners.42 Met de komst van de informatiemaatschappij ontstond de behoefte een
afzonderlijke regeling te treffen over de bescherming van persoonsgegevens.
De bescherming van de persoonlijke levenssfeer is sinds de herziening van de Grondwet van
1983 één van de klassieke grondrechten. In het eerste lid van artikel 10 van de Grondwet is
bepaald dat iedereen recht heeft op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De
grondwetgever geeft in het tweede lid opdracht aan de wetgever om regels te stellen in
verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Volgens het derde lid moet
de wet regels stellen inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen
vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op de
verbetering van zodanige gegevens.
38

Wet bescherming persoonsgegevens, Stb. 2000, 302
Richtlijn 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050
40
Zwenne e.a. 2007, p. 10
41
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 7
42
Idem, p. 6
39

25

Artikel 10 van de Grondwet sloot aan bij zich gelijktijdig ontwikkelende jurisprudentie van
het Europese Hof voor de rechten van de mens over de omvang van het recht op respect voor
het privé-leven van het individu, neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag inzake de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), in relatie tot de opslag en
het gebruik van persoonsgegevens.43 Volgens dit artikel heeft een ieder recht op respect voor
zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Met de Wpr is uitvoering gegeven aan het tweede en derde lid van artikel 10 van de Grondwet.
Deze wet44 is op 1 juli 1989 in werking getreden. In 1995 zijn een juridische en een sociaal
wetenschappelijke evaluatie van de Wpr verschenen. 45 Beide evaluaties hebben duidelijk
gemaakt dat de Wpr slechts in beperkte mate de rechtsvorming in de omgang met
persoonsgegevens heeft beïnvloed. Dit bleek onder meer uit het feit dat er weinig
jurisprudentie over de Wpr was. Uitvoering van de administratieve voorschriften, zoals het
inzenden van meldingsformulieren en het opstellen van reglementen, heeft veel energie
gekost. Het doel achter deze voorschriften is hierbij enigszins uit zicht geraakt. Wel bleek dat
de bescherming van persoonsgegevens als buitengewoon wenselijk wordt ervaren.46
Zoals gezegd is met de Wbp de Privacyrichtlijn geïmplementeerd, die op 24 oktober 1995 is
vastgesteld. 47 Deze richtlijn is vastgesteld omdat bleek dat het vrije verkeer van
persoonsgegevens werd belemmerd door de verschillen in de privacyregelgeving van de
afzonderlijke lidstaten. Deze belemmeringen konden niet worden overwonnen met het
Verdrag inzake gegevensbescherming van de Raad van Europa dat in 1981 tot stand is
gekomen en sindsdien door alle landen binnen de Europese Unie (hierna: EU) is bekrachtigd.
De Wbp is niet zonder slag of stoot tot stand gekomen.48 Onder andere de Consumentenbond,
de vereniging VNO/NCW en het Rathenau Instituut hadden kritiek op het wetsvoorstel.49 Na
de kabinetswisseling in 1998 werd de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
eerst enige tijd opgeschort en vervolgens diende de nieuwe minister van Justitie een Nota van
Wijziging in bij de Tweede Kamer. Omdat het met name ging om wijzigingen met betrekking
tot de positie van de Registratiekamer, reageerde deze hier weer kritisch op. De Tweede
Kamer gaf tijdens de plenaire behandeling aan dat de Wbp erg ingewikkeld was geworden,
maar toch werd het voorstel met een ruime meerderheid aanvaard. Na een grote hoeveelheid
schriftelijke vragen te hebben gesteld, is ook de Eerste Kamer uiteindelijk met algemene
stemmen akkoord gegaan. Uiteindelijk is de Wbp op 20 juli 2000 gepubliceerd in het
Staatsblad.50 Na vaststelling van de zogenaamde Veegwet, waarbij naast de Wbp ook andere
wettelijke regelingen moesten worden gewijzigd 51 , is de Wbp op 1 september 2001 in
werking getreden.
43

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 7
Staatsblad 1988, 655
45
Overkleeft-Verburg 1995 en Prins e.a. 1995
46
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 37
47
Richtlijn 95/46/EG
48
Prins en Berkvens 2002, p. 76
49
De Consumentenbond en VNO/NCW waren van mening dat de wet doorsloeg. Zij wilden een versobering van
het voorstel tot de hoofdlijnen van de richtlijn, waarna de details van de omgang met persoonsgegevens in
gedragscodes geregeld konden worden. Het Rathenau Instituut vond dat de wet haar doel voorbij schoot.
Volgens het Rathenau Instituut was het voorstel gericht op de bescherming van persoonsgegevens, terwijl de wet
de burgers zou moeten beschermen tegen de effecten van de gegevensverwerkende praktijk.
50
Staatsblad 2000, 302
51
Staatsblad 2001, 180
44

26

2.3 Privacyrichtlijn
Onderdeel van de doelstelling van dit evaluatieonderzoek is na te gaan welke aanpassingen
van de Wbp mogelijk en wenselijk zijn in het kader van de EU-richtlijn. Hierbij is derhalve
van belang na te gaan welke ruimte de Privacyrichtlijn biedt voor wijzigingen. In 2006 is
onderzoek gedaan naar de verschillen tussen de Privacyrichtlijn en de implementatie daarvan
in de Wbp.52.
Voorts is het van belang te weten wat de doelstellingen van de gemeenschapswetgever waren.
In het knelpuntenonderzoek is onderzoek gedaan naar de doelstellingen van de
gemeenschapswetgever. Door enerzijds een bijdrage te leveren aan de totstandbrenging en
werking van de interne markt en anderzijds waarborgen te bieden voor de bescherming van
fundamentele rechten en vrijheden, wil de Privacyrichtlijn bijdragen aan de algemene
doelstellingen van de Gemeenschap. Door te kiezen voor een ruime werkingssfeer van de
richtlijn, die met name ziet op geautomatiseerde verwerkingen, tracht de
gemeenschapswetgever de marktbelemmeringen weg te nemen die kunnen voortvloeien uit de
verschillen tussen nationale regelingen voor de verwerking van persoonsgegevens. Om te
komen tot een gelijkwaardig beschermingsniveau wil de richtlijn door middel van
harmonisatie van de nationale privacywetten van lidstaten ervoor zorgen dat in de
verschillende lidstaten soortgelijke aanspraken en verplichtingen gelden ten aanzien van de
bescherming van persoonsgegevens. Ook door de transparantie van gegevensverwerkingen te
verbeteren en te voorzien in waarborgen voor betrokkenen, moet het hoge
beschermingsniveau worden bereikt. De richtlijn wil ten slotte zoveel mogelijk rekening
houden met de specifieke omstandigheden en behoeften van een sector of branche. Zo kan
tegemoet gekomen worden aan de bijzonderheden van bepaalde categorieën van gegevens of
verwerkingen. In dit kader voorziet de richtlijn in de mogelijkheid dat op branche- en
sectorniveau gedragscodes worden opgesteld.53

2.4 De wet in hoofdlijnen
2.4.1 Algemene karakterisering
De Wbp bestaat uit verschillende onderdelen met elk een eigen karakter.54 De wet verleent
subjectieve rechten aan degenen van wie persoonsgegevens worden verwerkt. Daarnaast is de
Wbp een organieke wet gericht op de vormgeving van een grondrecht. Ten slotte is van
belang dat de Wbp zowel een civielrechtelijke als een bestuursrechtelijke component bevat.
De memorie van toelichting geeft aan dat persoonsgegevens kunnen worden verwerkt na een
zorgvuldige afweging van de belangen van de verantwoordelijke en de belanghebbende. Deze
belangenafweging blijkt uit artikel 8 onder f van de Wbp. In artikel 8 staan de doeleinden
voor rechtmatige verwerking limitatief opgesomd. De onderdelen b tot en met e zijn specifiek
en f is een restbepaling. Hierin is een belangenafweging neergelegd; is de verwerking
noodzakelijk voor een gerechtvaardigd belang van de verantwoordelijke en is de verwerking
evenredig in verhouding tot het belang van de betrokkene?

52

Cuijpers 2006
Zwenne e.a. 2007, p. 9
54
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 14
53

27

De wet bevat derhalve geen sluitend stelsel van concrete materiële normen over wat wel en
niet is toegestaan.55 Een uitzondering geldt voor bijzondere persoonsgegevens; deze gegevens
mogen alleen worden verwerkt als de wet dat toestaat. De wetgever geeft in de toelichting aan
dat de bepaling inzake de afweging van belangen in zoverre een kameleontisch karakter heeft
dat de toets in rechte achteraf of een aanvaardbare afweging heeft plaatsgevonden zich kleurt
naar gelang het gaat om een gegevensverwerking in de publieke, dan wel in de private sector.
Als het gaat om gegevensverwerking in de publieke sector wordt getoetst of bij de afweging is
voldaan aan de bestuursrechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur. Bij de private sector
wordt getoetst of is voldaan aan de zorgvuldigheid die volgens het ongeschreven recht in het
maatschappelijk verkeer betaamt.56

2.4.2 Belangrijkste begrippen
De wet definieert in artikel 1 een aantal belangrijke begrippen. Een ‘persoonsgegeven’ is elk
gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 1
onder a). Onder de ‘verwerking van persoonsgegevens’ wordt verstaan elke handeling of
geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het
verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen etc.
(art. 1, sub b, Wbp). ‘Verantwoordelijke’ is degene die zeggenschap heeft over doel en wijze
van verwerking van de persoonsgegevens (art. 1, sub d, Wbp). Dat kan een natuurlijke
persoon, een rechtspersoon of een bestuursorgaan zijn. Naast de ‘verantwoordelijke’ wordt in
artikel 1, sub e, Wbp nog de ‘bewerker’ onderscheiden. Dat is degene die gegevens bewerkt
ten behoeve van de verantwoordelijke zonder aan zijn rechtstreeks gezag te zijn onderworpen.
‘Betrokkene’ in de zin van de wet is degene op wie de gegevens betrekking hebben (art. 1,
sub f, Wbp).
De Wbp onderscheidt een categorie van gevoelige gegevens, de zogenaamde bijzondere
persoonsgegevens. Volgens artikel 16 van de wet gaat het hier om persoonsgegevens
betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid,
seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een
vakvereniging. Voor verwerking van deze bijzondere persoonsgegevens geldt een stringenter
regime. Het uitgangspunt is dat verwerking is verboden, tenzij een wettelijke
verwerkingsgrond van toepassing is.

2.4.3 Wijzigingen ten opzichte van de Wpr
De Wbp is op een aantal punten gewijzigd ten opzichte van de Wpr. Deels vloeit dit voort uit
de richtlijn, deels uit de beide evaluaties.57
Zo is, in verband met de vereiste transparantie, de informatieverplichting van de
verantwoordelijke ten opzichte van de betrokkene aangescherpt. Onder de Wpr mocht de
verantwoordelijke de informatieplicht achterwege laten als de betrokkene redelijkerwijs kon
weten van de opname in een persoonsregistratie. Op grond van de Wbp moet de
verantwoordelijke de betrokkene altijd op de hoogte stellen, tenzij deze al daadwerkelijk over
de betreffende informatie beschikt. Verder is bepaald dat de verantwoordelijke de herkomst
van de gegevens moet vastleggen als het voldoen aan de informatieplicht onmogelijk is of een
onevenredige inspanning vereist.
55

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 37
Idem, p. 38
57
Idem, p. 16
56

28

Om de transparantie ten opzichte van betrokkenen te vergroten, geldt naast de
informatieplicht ook een meldingsplicht. Deze meldingsplicht is in de Wbp vereenvoudigd.
De Wpr maakte onderscheid tussen de private en de publieke sector. Voor de private sector
gold een meldingsplicht en voor de publieke en semi-publieke sector gold een
reglementsplicht. Omdat uit de evaluaties bleek dat dit systeem niet goed functioneerde, is het
onderscheid komen te vervallen. Over de gehele linie geldt nu de meldingsplicht. Daarnaast
hoeven handmatige verwerkingen niet te worden gemeld en is een vrijstellingsbesluit
vastgesteld.
Net als de Wpr kent de Wbp een abstract normenkader dat door middel van sectorale
wetgeving of zelfregulering verdere invulling moet krijgen. Bij de zelfregulering kan
allereerst worden gedacht aan het opstellen van een gedragscode. In artikel 25 van de Wbp
wordt organisaties hiertoe de mogelijkheid geboden. Het achterliggende idee is dat door de
vaststelling van een gedragscode de algemene normen voor een betrokken sector kunnen
worden geconcretiseerd. Ook onder de werking van de Wpr bestond de mogelijkheid
gedragscodes op te stellen. In de juridische evaluatie is uitvoerig aandacht geschonken aan dit
instrument. Hoewel er een aantal problemen is aangewezen, is het algemene oordeel over
gedragscodes echter positief. 58 De regeling van de gedragscode is dan ook hoofdzakelijk
ongewijzigd overgenomen in de Wbp.
De wetgever is van mening dat de meldingsplicht een bijdrage levert aan zelfregulering.
Volgens de wetgever heeft de meldingsplicht naast het bieden van transparantie tot doel de
verantwoordelijke te prikkelen om zich rekenschap te geven van de doeleinden waarvoor hij
persoonsgegevens wil verwerken en verslag te doen van de overwegingen welke
persoonsgegevens noodzakelijk zijn voor het bereiken van het doel en van het gebruik van de
gegevens in verband met dat doel.59
Verder is het ook onder de Wbp nog mogelijk in reglementen vast te leggen hoe binnen de
organisatie met de verwerking van persoonsgegevens wordt omgegaan. Tot slot zal een deel
van de concretisering volgens de wetgever plaats moeten hebben in de jurisprudentie.60
Net als in de Wpr zijn in de Wbp rechten voor betrokkenen vastgelegd. Nieuw in de Wbp is
dat de betrokkene op grond van artikel 40 van de Wbp het recht van verzet toekomt bij een
gegevensverwerking op grond van artikel 8 onder e en f van de Wbp. Een verantwoordelijke
kan na een afweging van belangen tot de conclusie komen dat de gegevensverwerking
gerechtvaardigd is. Het is echter mogelijk dat de bijzondere persoonlijke omstandigheden van
een bij de verwerking betrokkene de balans doen doorslaan naar de andere kant. 61 Een
rechtmatige gegevensverwerking kan na verzet derhalve onrechtmatig worden geacht.
Ook ten aanzien van het toezicht heeft zich een aantal wijzigingen voorgedaan. In de
volgende subparagrafen wordt ingegaan op de toezichthouders, het Cbp en de FG.

58

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 37
Idem, p. 140
60
Idem, p. 6
61
Idem, p. 163
59

29

2.4.4 Het Cbp
Door de wetgever is het Cbp aangewezen als toezichthoudend orgaan voor de Wbp (artikel 51
Wbp). Onder de Wpr was de Registratiekamer met het toezicht belast.
De positie van het Cbp is in een aantal opzichten gewijzigd ten opzichte van die van de
Registratiekamer. Allereerst heeft het Cbp als rechtshandhavende instantie de beschikking
gekregen over een aantal bevoegdheden waarmee ze daadwerkelijk in een proces van
gegevensverwerking kan ingrijpen. Gewezen kan worden op met name de bevoegdheden
geregeld in hoofdstuk 10 van de Wbp (bestuursdwang en dwangsom). Daarmee werd de
toezichthoudende functie van het Cbp uitgebreid in die zin dat waar het Cbp onrechtmatig
gedrag constateert, deze constatering kan leiden tot een rechtens afdwingbare beslissing van
het Cbp. Aan de andere kant wordt ook de rechtspositie van de verantwoordelijke versterkt
omdat deze, anders dan onder de Wpr, de beslissing van het Cbp in rechte kan aanvechten.62
In het kader van haar uitvoerende taken kan het Cbp onder bepaalde omstandigheden
goedkeuren dat gevoelige gegevens in aanvulling op het wettelijk regime worden verwerkt
(artikel 23, eerste lid, onder e). Verder bevat artikel 77, tweede lid, de bevoegdheid middels
de afgifte van een vergunning de doorgifte van persoonsgegevens naar een derde land dat
geen waarborgen voor een passend beschermingsniveau biedt, mogelijk te maken. Voorts
heeft hij bij bepaalde gegevensverwerkingen met bijzondere risico’s de bevoegdheid
voorafgaand onderzoek te doen, beoordeelt hij gedragscodes en houdt hij een openbaar
register van binnengekomen meldingen. Ook voor de uitoefening van deze uitvoerende taken
geldt dat de rechtsbescherming tegen handelingen van het Cbp is versterkt.63
De toezichthoudende taak van het Cbp betreft niet alleen de Wbp, maar strekt zich ook uit tot
andere wetten, algemene maatregelen van bestuur en andere wettelijke regelingen op grond
waarvan persoonsgegevens worden verwerkt. 64 Naast een toezichthoudende taak, heeft het
Cbp ook een adviserende taak. De regering is verplicht het Cbp om advies te vragen over
voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur die geheel of voor
een belangrijk deel betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens.65
Uitgaande van de verticale werking van het grondrecht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer richten de bevoegdheden van het Cbp zich mede tot de gegevensverwerkingen
binnen de overheidssector. Om deze reden is een onafhankelijke positie van het Cbp ten
opzichte van de overheid vereist. Het Cbp moet bijvoorbeeld in zijn toezichthoudende en
handhavende taak volledig vrij zijn in de prioriteitstelling, in het bepalen welke
gegevensverwerkingen zijns inziens nader onderzocht moeten worden en in welke gevallen
daadwerkelijk moet worden ingegrepen wegens vermeende onrechtmatigheid. Net als de
Registratiekamer is op basis van het voorgaande aan het Cbp de vorm gegeven van een
zelfstandig bestuursorgaan, zijnde een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid
dat hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een minister.66

62

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 27
Idem, p. 27
64
Idem, p. 177
65
Idem, p. 178
66
Idem, p. 27
63

30

Wel beschikt de Minister van Justitie over een minimumpakket aan noodzakelijke ministeriële
bevoegdheden. In de Wbp zijn de volgende bevoegdheden voor de minister opgenomen:
- een algemeen inlichtingenrecht van de Minister (artikel 59, eerste lid);
- goedkeuring van het bestuursreglement (artikel 56, vierde lid);
- een bevoegdheid om beleidsregels te stellen met betrekking tot de door het Cbp op te
leggen bestuurlijke boete (artikel 74);
- regeling van de rechtspositie van de leden van het Cbp bij algemene maatregel van
bestuur (artikel 55);
- benoeming van de leden van het CBbp (artikelen 53 en 54).67
De Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet Nationale ombudsman (hierna:
WNo) zijn op het Cbp van toepassing.68
Zoals op elk bestuursorgaan, zijn ook op het handelen van het Cbp de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel, van toepassing. Dit houdt
onder meer in dat in voorkomend geval het college het beginsel van hoor en wederhoor
toepast.69
Op grond van artikel 58 van de Wbp moet het Cbp jaarlijks een verslag opstellen van de
werkzaamheden, het gevoerde beleid in het algemeen en de doelmatigheid en
doeltreffendheid van zijn werkwijze in het bijzonder.

2.4.5 De Functionaris voor de Gegevensbescherming
Ook geheel nieuw ten opzichte van de Wpr is de mogelijkheid van de verantwoordelijke om
een interne toezichthouder, een FG, aan te stellen.
De constructie van het aanstellen van een interne toezichthouder is afkomstig uit het Duitse
recht.70 In Duitsland is het in de particuliere sector gebruikelijk dat bij bedrijven boven een
bepaalde omvang het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt door een
toezichthouder binnen het bedrijf. Deze bedrijven zijn in principe uitgezonderd van een
meldingsplicht.71
Een FG is een onafhankelijke interne toezichthouder. Van het aanstellen van een FG moet
melding worden gedaan aan het Cbp, die een openbaar register bijhoudt van FG’s (artikel 63
lid 3 van de Wbp). De verantwoordelijke moet er zorg voor dragen dat de FG over
gelijkwaardige bevoegdheden bezit als de toezichthouder in de zin van afdeling 5.2 van de
Algemene wet bestuursrecht. Het gaat hier onder andere om de bevoegdheid ruimtes te
betreden en inlichtingen en inzage te vragen. Tot de taken van de FG behoren het bijhouden
van een register van de gegevensverwerkingen (artikel 30 Wbp) en het opstellen van een
jaarverslag (artikel 62 Wbp). De FG kan aanbevelingen doen aan verantwoordelijke die
strekken tot een betere bescherming van de gegevens die worden verwerkt (art. 64 Wbp).
In de Wbp wordt een aantal inhoudelijke eisen gesteld waaraan de FG moet voldoen (artikel
63 Wbp). Allereerst moet de FG over toereikende kennis beschikken. Hieronder wordt
67

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 27 en 28
Artikel 1 Besluit bestuursorganen WNo en Wob (Stb. 1998, 580)
69
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 28
70
Idem, p. 28
71
Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 203
68

31

verstaan kennis van de organisatie, de gegevensverwerkingen die zich binnen de organisatie
afspelen, de belangen die daarbij betrokken zijn en uiteraard kennis van de privacywetgeving
die op de verwerkingen binnen zijn organisatie van toepassing is. Ook moet hij voldoende
betrouwbaar worden geacht. Deze betrouwbaarheid uit zich bijvoorbeeld in het vermogen alle
bij de verwerkingen betrokken belangen op een onafhankelijke wijze tegen elkaar te kunnen
afwegen. De functionaris moet in staat zijn op een juiste en zorgvuldige wijze gebruik te
maken van zijn bevoegdheden zoals geregeld in afdeling 5.2 van de Algemene wet
bestuursrecht.72
In artikel 62 van de Wbp is bepaald dat de benoeming van een FG de toezichthoudende
bevoegdheden van het Cbp onverlet laat. In de memorie van toelichting wordt hierover
opgemerkt dat de FG het Cbp slechts vervangt voor wat betreft de meldingen van de
meldingsplichtige gegevensverwerkingen. 73 Desalniettemin geeft het Cbp in een
informatieblad aan terug te treden als eerstelijns toezichthouder als de verantwoordelijke een
FG aanstelt.74

2.4.6 Voorwaarden rechtmatige verwerking
In het tweede hoofdstuk van de Wbp zijn de voorwaarden aangegeven waaronder de
verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is. Vanuit het gezichtspunt van de
verantwoordelijke kunnen een aantal stappen worden onderscheiden om te bepalen of
gegevensverwerking is toegestaan. 75 De basisvoorwaarde is dat persoonsgegevens in
overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze moeten worden
verwerkt (artikel 6). Vervolgens moet worden gekeken naar het doelbindingsprincipe van
artikel 7. In dit artikel is bepaald dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk
omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld. Op basis van dit principe
moet voorafgaand aan de gegevensverzameling een duidelijke omschrijving worden gegeven
van het doel. Het doel mag niet zo vaag of ruim zijn dat het geen toetsingskader biedt en
hoofd- en nevendoelen moeten met elkaar verenigbaar zijn. Het derde element van artikel 7,
persoonsgegevens worden verzameld voor ‘gerechtvaardigde doeleinden’, is uitgewerkt in
artikel 8. In dit artikel is een limitatieve opsomming gegeven van de gronden die een
gegevensverwerking rechtvaardigen. Elke gegevensverwerking moet herleidbaar zijn tot ten
minste één van de in artikel 8 opgesomde gronden. Als sprake is van bijzondere
persoonsgegevens, is bovendien het strengere regime van de tweede paragraaf van hoofdstuk
2 van toepassing (de artikelen 16 tot en met 23). Als na het doorlopen van de hiervoor
genoemde stappen vaststaat dat de gegevensverwerking toelaatbaar is, dan moet vervolgens
worden bepaald of voldaan wordt aan de eisen met betrekking tot de wijze waarop de
gegevens mogen worden gebruikt. In artikel 9 is bepaald dat gegevens niet verder mogen
worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn
verkregen. Getoetst moet worden of het gebruik voor andere doeleinden verenigbaar is met
het doel waarvoor de gegevens zijn verkregen. Het begrip ‘verenigbaar gebruik’ is niet
afgebakend in de richtlijn. In de Wbp wordt de verantwoordelijke een aantal handvatten
geboden; er is een niet-limitatieve opsomming gegeven van factoren die de verantwoordelijke
bij zijn afweging in elk geval dient te betrekken. Artikel 11 heeft vervolgens betrekking op de
inhoudelijke kwaliteit van de gegevens: gegevens moeten toereikend, relevant, niet
bovenmatig en juist en nauwkeurig zijn. In de artikelen 12, 13 en 14 zijn vervolgens
72

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 184
TK 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 184 en 185
74
Cbp 2004
75
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 22
73

32

bepalingen opgenomen over de beveiliging van de gegevens. Ten slotte geldt op grond van
artikel 10 dat de persoonsgegevens niet langer dan noodzakelijk voor de
verwerkingsdoeleinden mogen worden bewaard.
In dit hoofdstuk is het wettelijke kader van het onderzoek geduid. In het volgende hoofdstuk
wordt het beschrijvingskader geschetst.

33

34

Hoofdstuk 3 Beschrijvingskader
3.1 Inleiding
De evaluatie van de werking van de Wbp in de praktijk is in belangrijke mate gestuurd door
de bevindingen van het knelpuntenonderzoek dat in 2007 werd afgerond. Dat onderzoek
betrof een literatuurstudie en een inventarisatie van de knelpunten bij de uitvoering en
toepassing van de Wbp op basis van interviews. De uitkomsten van het knelpuntenonderzoek
zijn gebruikt als bouwstenen voor het empirische evaluatieonderzoek. Daarbij is gekozen voor
het groeperen van de knelpunten in een drietal categorieën, normeren, informeren en toezicht
en rechtsbescherming. In dit hoofdstuk gaan we nader op deze categorieën in, waarbij we
literatuur bespreken die in het knelpuntenonderzoek niet of in mindere mate aan bod is
gekomen. Dit hoofdstuk bevat naast informatie uit diverse wetenschappelijke onderzoeken
ook uitkomsten van opinieonderzoeken en feitelijke constateringen en reflecteert op de
motieven voor het opstellen van de Wbp. Daarmee wordt in dit hoofdstuk de context
beschreven waarbinnen de wet gelding moet krijgen.

3.2 Normeren
3.2.1 Open normen
Omnibuswet
Met de Wbp is gekozen voor een omnibuswet, een algemene wet die op alle maatschappelijke
sectoren gelijkelijk van toepassing is, in plaats van meer specifieke wetgeving voor
verschillende sectoren en verwerkingen.
Open normen, zoals die zijn opgenomen in de Wbp, hebben voor- en nadelen. In dit
onderzoek wordt daarom onderzocht welke voor- en nadelen open normen in het algemeen
hebben en welke er specifiek met betrekking tot de Wbp bestaan. Ook de werkbaarheid van
open normen komt aan de orde.
In het knelpuntenonderzoek is geconstateerd dat het begrippenapparaat van de Wbp moeilijk
hanteerbaar blijkt in de praktijk, zowel door het gebruik van algemeen en technologieonafhankelijk bedoelde begrippen als door de aansluiting tussen de Wbp en andere sectorale
en bijzondere wetgeving.76 Bij de analyse van knelpunten komt het beeld naar voren dat het
opgestelde begrippenapparaat onvoldoende houvast biedt in concrete situaties, uiteenlopende
mogelijkheden tot interpretatie biedt die ten dele onbenut worden gelaten en in sommige
gevallen tendeert naar overregulering door overlap met sectorale regelgeving. 77 Volgens
verschillende auteurs is de Wbp onpraktisch omdat deze ervan uitgaat dat élke verwerking aan
de normen van de Wbp getoetst wordt, en omdat die normen te vaag zijn.78
Deze vaagheid heeft betrekking op vrijwel alle belangrijke normen uit de wet. Het gaat dan
bijvoorbeeld om de bepaling dat persoonsgegevens op ‘behoorlijke en zorgvuldige wijze’
76

Zwenne e.a. 2007, p. 167
Idem, p. 169
78
Idem, p. 74
77

35

moeten worden verwerkt (artikel 6) en de bepaling dat persoonsgegevens voor welbepaalde,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld (het
zogenaamde doelbindingsbeginsel van artikel 7). Ook de betekenis van begrippen als
‘toestemming’ (art. 8, sub a, van de Wbp) en ‘gerechtvaardigd belang’ (art. 8, sub f, van de
Wbp) zijn lastig bepaalbaar.
De door auteurs aangedragen oplossingen ten aanzien van de onduidelijkheid en
onbepaaldheid van de wettelijke begrippen lopen uiteen van een terughoudende interpretatie
en een verstandige flexibele toepassing tot een vergaande heroverweging van de wijze van
regulering.79 De personen die in kader van dit onderzoek zijn geïnterviewd, zijn overwegend
van mening dat het onderwerp privacy niet anders kan worden geregeld dan met open
normen. 80 Open normen hebben immers niet alleen nadelen maar ook voordelen. Open
normen staan een meer individuele beoordeling toe. Casusspecifieke omstandigheden kunnen
bijvoorbeeld worden betrokken. Ook kunnen onvoorziene situaties eenvoudiger onder een
bepaalde norm worden geschaard. Theoretisch zouden open normen ook tot een grotere
rechtsontwikkeling moeten leiden.
Regeldruk
De openheid van een norm kan invloed hebben op de administratieve lasten die gepaard gaan
met naleving van die norm. Over de vraag of open normen zorgen voor minder regeldruk zijn
verschillende publicaties verschenen, waarvan hier twee worden besproken.
In 2005 is in het kader van het programma Bruikbare rechtsorde door de Universiteit Twente
onderzoek gedaan naar open normen en regeldruk.81 Hoewel in dit onderzoek open normen op
het gebied van de kwaliteitszorg in de gezondheidszorg, het hoger onderwijs en de
bedrijfsinterne milieuzorg centraal staan, worden er enkele interessante conclusies getrokken
die ook relevant kunnen zijn voor het onderhavige onderzoek. 82 In het onderzoek wordt
onderscheid gemaakt tussen materiële en immateriële regeldruk. Bij materiële regeldruk gaat
het om de kosten die moeten worden gemaakt als gevolg van de verplichting tot naleving van
een open norm. De naleving van een open norm kan ook immateriële regeldruk veroorzaken.
Hieronder wordt verstaan de last of irritatie die normadressaten bij de naleving ervaren.83
Verder blijkt er een sterk verband te bestaan tussen de bruikbaarheid van het normenstelsel en
de immateriële regeldruk. Als de normen als bruikbaar worden ervaren en als zij aansluiten bij
de doelen en belangen van de organisatie, ontstaat weinig regeldruk. Andersom neemt de
regeldruk toe als men in de praktijk de normen weinig nuttig vindt. Uit dit evaluatieonderzoek
moet blijken of de open normen in de Wbp als nuttig worden ervaren. Als dit in mindere mate
het geval is, kan dit een verklaring zijn voor de kritiek op de open normen in de Wbp.
Van belang voor de regeldruk zijn ook de stijlen van toezicht, handhaving en beoordeling.
Naast stringente en repressieve handelwijzen wekken ook gebrek aan feedback en
deskundigheid, belerend gedrag en als te soepel ervaren handelwijzen veel ergernis. Bij deze
irritaties speelt een grote rol dat de normadressaten teleurgesteld zijn dat de toezichthouder of
certificeerder geen oog heeft voor de grote inspanningen die men in de uitvoering heeft
verricht. Open en informele communicatie vermindert de irritaties. Dit zou een rol kunnen
79

Zwenne e.a. 2007, p. 65
In bijlage 2 is aangegeven welke personen zijn geïnterviewd
81
Dorbeck-Jung e.a. 2005
82
Idem, p. 64-67
83
Idem, p. 11
80

36

spelen bij de meldingsplicht. Het Cbp voert naar aanleiding van de ingekomen meldingen een
globale toets uit op de juistheid van de melding. Het hebben voldaan aan de meldingsplicht is
dan ook geen garantie dat de gegevensverwerking rechtmatig plaatsvindt. Wellicht dat
verantwoordelijken zich afvragen waarom gemeld moet worden als het Cbp vervolgens
nauwelijks naar de melding kijkt.
Ten slotte wordt in het Twentse onderzoek geconcludeerd dat open normen in het veld
worden gewaardeerd en in de regel niet tot een toename van formele geschillen en
meningsverschillen leiden. Een wettelijk kader dat de zelfregulering structureert, wordt
gewaardeerd omdat het rechtszekerheid biedt ten aanzien van de verantwoordelijkheden en de
bevoegdheden van de betrokken partijen. Een toename van geschillen kan worden verwacht,
als de beslissing van een beoordelaar of toezichthouder van essentieel belang is voor de
bekostiging van de activiteiten van de normadressaat. De open normen in de Wbp zouden dus
als voordeel kunnen hebben dat er minder formele geschillen ontstaan.
Volgens Westerman wordt regeldruk niet veroorzaakt doordat er teveel regels zijn, maar
doordat regels van de verkeerde soort worden gebruikt.84 Westerman geeft aan dat er veelal
gebruik wordt gemaakt van resultaatsnormen en doelvoorschriften. Onder resultaatsnormen
worden verstaan regels die niet een handeling voorschrijven maar tot een bepaald resultaat
verplichten. Een voorbeeld hiervan is de bepaling die voorschrijft dat de ondergrond van
speeltoestellen op gemeentelijke speelplaatsen moet bestaan uit rubberen tegels van 60x60
cm.85 Omdat het gebruik van resultaatsnormen heeft geleid tot een enorme hoeveelheid regels
die bovendien een zeer hoog niveau van precisie en detaillering kennen, is de trend nu om
deze regels te vervangen door doelvoorschriften. Deze voorschriften schrijven direct het doel
voor dat door de wetgever als nastrevenswaardig wordt beschouwd. De resultaatsnorm met
betrekking tot rubberen tegels wordt vervangen door de bepaling dat speelplaatsen veilig
moeten zijn.
Er kunnen verschillende doelvoorschriften worden onderscheiden. Allereerst zijn er de
optimaliseringsplichten; voorschriften die oproepen een bepaald doel zo dicht mogelijk te
benaderen. Vervolgens zijn er doelvoorschriften die oproepen om een bepaald
nastrevenswaardig doel te bevorderen of om iets zorgvuldig, veilig of verantwoord te
verrichten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om zorgplichten. Ten slotte zijn er doelvoorschriften
die niet deregulering ten doel hebben, maar worden toegevoegd aan bestaande
resultaatsnormen om te voorkomen dat de normadressaat zich te gemakkelijk kan beroepen op
gaten in de wet.
Volgens Westerman leiden al deze doelvoorschriften niet tot deregulering, aangezien ze
uiteindelijk specificatie behoeven. Deze specificatie vloeit voort uit het feit dat de gebruikte
termen onduidelijk en de gehanteerde positieve normen vaag zijn. Doordat de concretisering
van de doelvoorschriften niet door de wetgever zelf ter hand wordt genomen, maar aan de
doelgroepen wordt overgelaten, zal de samenhang tussen de regels ontbreken en zullen de
regels soms zelf tegenstrijdig zijn. Uit het knelpuntenonderzoek is gebleken dat er problemen
worden ervaren bij de gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden onder andere door
de samenloop van de Wbp met andere privacywetten.
Westerman vindt dat er een keuze moet worden gemaakt. Als deregulering van het hoogste
belang wordt geacht, moet de wetgever zich weer gaan beperken tot het stellen van grenzen
84
85

Westerman 2006
Idem

37

en marges, tot het bepalen van wat niet mag in plaats van wat wel moet. Aangezien de hele
maatschappij inmiddels doel- en resultaatsgericht denkt en werkt, zal het niet eenvoudig zijn
deze omslag te bewerkstelligen. Als de wetgever van mening is dat het van het grootste
belang is om te streven naar een bepaald doel, dan moet de grote hoeveelheid specificerende
regels volgens Westerman op de koop toe worden genomen. In dat geval moet ook aandacht
worden besteed aan de prioritering van de diverse doelstellingen die worden nagestreefd om
tegenstrijdigheden te voorkomen.
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat een nadeel van doelvoorschriften die in open
normen zijn opgenomen, is dat deze in praktijk niet tot deregulering leiden. Een ander nadeel
is dat open normen tot gevolg hebben dat doelgroepen zelf regels zullen stellen, waardoor de
samenhang tussen regels kan ontbreken. Uit de redenering van Westerman kan echter ook
worden afgeleid dat een regelarme samenleving een illusie is. Administratieve lasten kunnen
laag zijn als de sector zelf regels opstelt. Uit een onderzoek onder stralingsdeskundigen blijkt
tevens dat wanneer regels nauwelijks omstreden zijn en de weerstand van de gebruikers tegen
de regels laag is, de regeltoepassing en –handhaving wordt vergemakkelijkt.86

3.2.2 Zelfregulering
De wetgever acht zelfregulering gewenst om de open normen van de Wbp te concretiseren.
Bij zelfregulering kan worden gedacht aan het opstellen van gedragscodes en het aanstellen
van een FG. De vraag is of op het gebied van gegevensbescherming wordt overgegaan tot
zelfregulering en wanneer dat niet het geval is, waarom die zelfregulering niet van de grond
komt. In dit onderzoek wordt tevens aandacht geschonken aan de rol die het Cbp daarbij
speelt.
Een organisatie kan een gedragscode opstellen waarin de wettelijke regels voor een bepaalde
sector worden gepreciseerd (artikel 25 Wbp). Alvorens de gedragscode vast te stellen, kan de
organisatie aan het Cbp vragen te beoordelen of de code voldoet aan de wettelijke vereisten.
Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat bij het opstellen van gedragscodes moeilijkheden
worden ondervonden. De invloed die het Cbp heeft op grond van zijn
goedkeuringsbevoegdheid blijkt een knelpunt te zijn.87 Het opstellen van gedragscodes wordt
daarnaast als een langdurig, tijdrovend en kostbaar proces ervaren waar weinig concrete
voordelen tegenover staan.88 Een gevolg is dat er momenteel minder dan tien gedragscodes
zijn goedgekeurd door het Cbp.89 Wel hebben sommige overheidsinstellingen beleidsregels
vastgesteld. De SVB heeft bijvoorbeeld beleidsregels vastgesteld over de omgang met
persoonsgegevens. Tegelijkertijd heeft het SVB er echter van afgezien deze te laten
goedkeuren door het Cbp als gedragscode.90
Een tweede manier om tot zelfregulering te komen is door het aanstellen van een FG, een
interne toezichthouder. In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het Cbp terugtreedt als
eerstelijns toezichthouder als de verantwoordelijke een FG aanstelt. 91 Als het Cbp zich

86

Arentsen, p.372
Zwenne e.a. 2007, p. 79 en Holvast 2005, p. 114-119
88
Cuijpers 2006
89
Ze zijn te vinden op www.cbpweb.nl.
90
Mondelinge mededeling prof. dr. G. Vonk, voormalig hoofd juridische zaken SVB
91
Cbp 2004
87

38

inderdaad beperkt tot toezicht op toezicht zou er sprake kunnen zijn van lagere
administratieve lasten.92 In paragraaf 3.4.2 wordt nader ingegaan op de FG.
De conclusie uit het knelpuntenonderzoek is dat zelfregulering in de zin van de Wbp
moeizaam van de grond komt. Op het terrein van de milieuzorg heeft zich een vergelijkbare
ontwikkeling voorgedaan. Ook daar gelden open normen zoals het voorzorgprincipe en ook
daar bleek zelfregulering niet vanzelf tot stand te komen. Dat leidde er toe dat uiteindelijk de
nationale overheid een sterk stimulerende rol ging spelen, onder meer door middel van
subsidieprogramma’s zoals het Bijdragenbesluit uitvoering gemeentelijk milieubeleid.93
Uit het onderzoek van de Universiteit Twente blijkt dat zelfreguleringsruimte een essentiële
voorwaarde is voor vermindering van de immateriële regeldruk. De materiële regeldruk kan
als gevolg van veel ruimte voor zelfregulering echter toenemen. Als er sprake is van een
prikkel om op basis van de open norm tot zelfregulering over te gaan, dan zullen deze
zelfreguleringsactiviteiten onvermijdelijk gepaard gaan met nalevingskosten. Het vaststellen
van de precieze omvang van de nalevingskosten blijkt gecompliceerd te zijn door de
vervlechting van de primaire processen en de processen van kwaliteitszorg. In de volgende
paragraaf wordt nader ingegaan op zelfregulering. Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat
nauwelijks zelfreguleringsactiviteiten worden ondernomen, ook omdat er weinig concrete
voordelen tegenover staan. Uit dit onderzoek moet blijken of de materiële regeldruk van de
Wbp tot nu toe beperkt is omdat niet tot zelfregulering is overgegaan.
Ook toont het Twentse onderzoek aan dat zelfreguleringsactiviteiten meerwaarde hebben voor
de normadressaten. Normadressaten ervaren als baten van zelfregulering een betere
aansluiting bij de doelen en belangen van de eigen organisatie of van de sector, een grotere
transparantie van processen en activiteiten in de organisatie, een verbetering van het imago en
een toename van de legitimiteit van het handelen van de organisatie. In dit onderzoek moet
onder meer worden nagegaan of normadressaten dergelijke baten ook verwachten en ervaren
als zij over gaan tot zelfregulering op basis van de Wbp. Uit het Twentse onderzoek blijkt
voorts dat zelfreguleringsactiviteiten van brancheorganisaties in de regel de acceptatie van het
normenstelsel bevorderen. Onder bepaalde omstandigheden roepen de activiteiten van een
brancheorganisatie echter irritaties op. Er ontstaat ergernis over zelfreguleringsnormen van de
brancheorganisaties, als deze zeer gedetailleerd zijn of als de brancheorganisatie geen
ondersteuning biedt bij het implementeren van de normen. Het is denkbaar dat daarin de
mogelijkheid voor een stimulerende rol van het Wbp ligt.

3.2.3 Technologische ontwikkelingen
Gelet op de snelle informatietechnologische ontwikkelingen is in de Wbp een
evaluatiebepaling opgenomen. Volgens de wetgever zal bezien moeten worden of bepalingen
wellicht knelpunten opleveren, dan wel de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
ontoereikend garanderen.94 In de onderzoeksopzet van dit onderzoek naar de werking van de
wet is daarom een vraag opgenomen over de verhouding tussen open normen en
technologische ontwikkelingen.

92

Dorbeck-Jung e.a. 2005, p. 105
C. Lambers, De ontbrekende schakel in het milieurecht: het tekort aan normen in de Wet milieubeheer,
Deventer, Kluwer: 1994
94
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 197
93

39

In de memorie van toelichting bij de Wbp is aangegeven dat wordt gestreefd naar zo
technologieonafhankelijk mogelijke regelgeving.95 Om deze reden is ook gekozen voor open
normering. Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat de technologische ontwikkelingen toch
knelpunten opleveren. Zo blijkt het begrippenapparaat in de wet met name niet te zijn
opgewassen tegen de ontwikkelingen op het Internet. 96 Het is vaak lastig te bepalen wie
aangemerkt moet worden als ‘verantwoordelijke’ en welke verwerkingen van
persoonsgegevens, gegevens betreffende geïdentificeerde of te identificeren natuurlijke
personen, meldingsplichtig zijn. 97 Zo blijkt men bij de toepassing van biometrie tegen de
grenzen van de toepassing van de Wbp aan te lopen. Verder brengt de toepassing van RFIDtechnologie nieuwe privacyvraagstukken met zich mee. 98 Door het gebruik van chips met
Radio Frequency Identifier kunnen overheden, winkels en anderen aan grote hoeveelheden –
soms gevoelige – gegevens komen, zonder dat de burger hiervan op de hoogte is.
In december 2007 heeft het Cbp een publicatie uitgebracht over de Wbp en Internet. Het doel
van deze publicatie is duidelijkheid te verschaffen over het toepassen van de open normen in
de Wbp in een Internetomgeving.
Technologische ontwikkelingen hebben niet alleen negatieve effecten op de privacy. Zo kan
gebruik worden gemaakt van Privacy Enhancing Technologies (PET). De term Privacy
Enhancing Technologies (PET) wordt gehanteerd om alle ICT-middelen aan te duiden die
gebruikt kunnen worden om persoonsgegevens te beschermen. Dit begrip omvat mede de
inrichting van de architectuur van informatiesystemen. Met PET wordt het vertrouwen van de
burger vergroot en kan nieuwe technologie door de overheid worden aangewend om de
service aan de burger te verbreden, te verdiepen en te verbeteren.99 Een voorbeeld van PET
zijn slimme beveiligingscamera’s die pas beelden opnemen zodra ergens door de camera een
opstootje wordt gesignaleerd. PET is een manier om invulling te geven aan de norm dat ‘de
gegevens die worden verzameld of vervolgens worden verwerkt toereikend, ter zake dienend
en niet bovenmatig zijn’ (art. 11, lid 1, Wbp). Daarnaast kan software worden gebruikt voor
de beveiliging van bestanden. Volgens art. 13 Wbp legt de verantwoordelijke ‘passende
technologische en organisatorische maatregelen ten uitvoer om persoonsgegevens te
beveiligen (…).’ De beveiliging dient in overeenstemming te zijn met de ‘stand der techniek’.
Beveiligingssoftware kan daarbij behulpzaam zijn, maar is cumulatief ten opzichte van
organisatorische beveiliging (zoals fysieke afscherming). 100 Welke technologische en
organisatorische maatregelen ‘passend’ zijn, zal overigens van geval tot geval moeten worden
afgewogen. Ook hier blijft de normering vaag omwille van de technologische ongevoeligheid
van de wet.
Nog een ander aspect van technologische ontwikkelingen is dat het Internet de burger de
middelen verschaft om zelf drukker, uitgever en distributeur van informatie te zijn.
Alberdingk Thijm stelt vast dat informatie in de fysieke wereld overwegend op een bepaald
centraal niveau ontsloten wordt door commerciële centrale schakels zoals uitgeverijen en
producenten. Dit zijn veelal vindbare en controleerbare schakels. Het Internet werkt anders.
Daar worden handelingen decentraal verricht, in de beslotenheid van de woning. De mate
waarin deze nieuwe actoren hun rol kunnen spelen is omgekeerd evenredig aan de mate
95

Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 41
Zwenne e.a. 2007, p. 96
97
Idem, p. 101
98
Idem, p. 116
99
Koorn e.a. 2004, p. 5
100
Hooghiemstra en Nouwt 2004, p. 91 en 92
96

40

waarin zij gedwongen kunnen worden hun activiteiten te beëindigen.101 Dit leidt ertoe dat
burgers niet alleen slachtoffer van privacyschending zijn, maar ook dader worden. De Wbp
hanteert het begrip ‘verantwoordelijke’ als het om het verwerken van persoonsgegevens gaat.
De vraag is in hoeverre dit begrip de burger die gegevens op internet plaatst, kan omvatten.
Dat technologische ontwikkelingen de bescherming van persoonsgegevens enerzijds
bemoeilijken, maar er anderzijds ook veelbelovende garanties voor kunnen bieden, mag
genoegzaam blijken uit het bovenstaande. Vanwege hun relevantie voor het functioneren van
de wet schenkt het onderhavige onderzoek nadrukkelijk aandacht aan – onder meer de
genoemde – technologische ontwikkelingen.

3.2.4 Samenwerkingsverbanden
In het knelpuntenonderzoek is geconstateerd dat de Wbp als belemmering wordt ervaren bij
gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden. De vraag is op welke manier dit gebeurt.
Bij samenwerkingsverbanden zijn naast de Wbp vaak andere wetten van toepassing waarin
regels zijn gesteld over gegevensverwerking. In combinatie met het hoge abstractieniveau van
de Wbp, leidt dit tot een voor de praktijk ondoorgrondelijk regelstelsel. Verder blijkt dat er,
door onbekendheid met de interpretatieruimte van de Wbp, soms ten onrechte van wordt
uitgegaan dat gegevensuitwisseling niet mogelijk is.
Om de problemen rondom gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden nader te
onderzoeken is in dit onderzoek naar de werking van de Wbp een casestudyonderzoek
uitgevoerd. In hoofdstuk 7 worden de resultaten van dit hoofdstuk besproken. Ook wordt daar
nader ingegaan op de problemen rondom gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden.
Op deze plaats worden daarvoor alvast een aantal aandachtpunten geformuleerd.
Verschillende personen waarmee een interview is gehouden, hebben aangegeven dat gelet op
de open normstelling van de Wbp er altijd een mogelijkheid is om gegevens uit te wisselen in
een samenwerkingsverband. Alleen bij samenloop met andere wetgeving, als een
beroepsgeheim geldt en het gaat om bijzondere gegevens, doen zich problemen voor.
Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat mogelijkheden voor gegevensuitwisseling onbenut
worden gelaten vanwege de onbekendheid met de wet. Deze onbekendheid met de wet zou er
echter ook toe kunnen leiden dat persoonsgegevens worden verwerkt terwijl daarvoor geen
wettelijke grondslag bestaat. Volgens het Cbp wordt bij samenwerkingsverbanden regelmatig
in strijd gehandeld met de artikelen 8, 9 en 11 van de Wbp doordat deelnemers informatie
krijgen over betrokkenen waarmee zij niets te maken hebben of, als het gaat om een
betrokkene waarmee ze wel een relatie hebben, die voor de uitvoering van hun taak niet
noodzakelijk is. 102 Wellicht dat privacy voor verantwoordelijken, door een gebrek aan
bekendheid met de wet, geen item is en zij overgaan tot gegevensuitwisseling zonder zich af
te vragen of dat is toegestaan.
In de praktijk wordt de Wbp als belemmering ervaren, zo blijkt uit het knelpuntenonderzoek.
Of de Wbp inderdaad belemmerend werkt, is onduidelijk. Het Cbp is van mening dat dit niet
het geval is; er moet slechts aan bepaalde randvoorwaarden worden voldaan.103 Het feit dat
verantwoordelijken de Wbp als belemmering zien, hangt wellicht samen met het beeld dat zij
101

Alberdingk Thijm 2004, p.31 en 32
Zwenne e.a. 2007, p. 145
103
Idem, p. 125
102

41

van privacywetgeving en privacybescherming hebben. Wellicht vinden zij privacy
ondergeschikt aan de primaire taak van het samenwerkingsverband en het maatschappelijke
belang dat gediend is met de gegevensuitwisseling in het samenwerkingsverband. Het zou dan
ook best kunnen dat in samenwerkingsverbanden willens en wetens in strijd wordt gehandeld
met de Wbp. Volgens het Cbp is onbekendheid met de wet inderdaad niet de enige oorzaak
van een nalevingstekort. Het Cbp geeft aan dat de Wbp onvoldoende wordt nageleefd, omdat
de zogenaamde ‘stok achter de deur’ ontbreekt.104

3.3 Informeren
3.3.1 Bekendheid
Bekendheid met (de inhoud van) de wet is een noodzakelijke voorwaarde voor een goede
uitvoeringspraktijk. Zowel betrokkenen als verantwoordelijken moeten op de hoogte zijn van
de rechten en plichten van de Wbp. Bekendheid moet in samenhang met de complexe aard
van het systeem van open normen bestudeerd worden. Het is de vraag over welke informatie
verantwoordelijken moeten beschikken om uitvoering te kunnen geven aan de open normen.
Omgang met open normen vereist meer juridische kennis dan omgang met gedetailleerde
normen. In sectoren waarin de normen door middel van gedragscodes zijn uitgewerkt, is
andere kennis van de Wbp nodig dan in sectoren waarin dit nog niet is gebeurd en de normen
meer een open karakter hebben. Het is daarbij niet onwaarschijnlijk dat de informatiebehoefte
van de onderscheiden doelgroepen (publiek, privaat) verschillend is.
Bekendheid burgers
De afgelopen jaren is verschillende malen onderzocht of burgers bekend zijn met de
privacyregelgeving en welk belang zij hechten aan privacy. 105 Deze onderzoeken kunnen
inzicht geven in de vraag hoe duidelijk de wet is voor burgers en over welke informatie
burgers zouden moeten beschikken om de regie te kunnen voeren over hun persoonsgegevens.
Ook kunnen de gegevens uit deze onderzoeken, als deze worden afgezet tegen de resultaten
van het onderhavige onderzoek, een antwoord geven op de vraag welke verbeteringen in de
communicatie mogelijk zijn.
Uit het onderzoek van TNS NIPO blijkt dat het belang van de bescherming van
persoonsgegevens voor burgers duidelijk is. Bij de definitie van persoonsgegevens leggen
burgers de nadruk op de privésfeer, dat wat van jezelf is. Er worden heel verschillende dingen
genoemd: NAW-gegevens, telefoonnummer, creditcard nummer, informatie over koopgedrag,
medische gegevens etc. Burgers hechten veel waarde aan het juist omgaan met hun
persoonsgegevens door organisaties. Ze hebben er echter niet veel vertrouwen in dat dat altijd
zorgvuldig gebeurt. Burgers hebben meer vertrouwen in officiële instanties (belastingdienst,
gemeenten, politie, uitkeringsinstanties) dan in commerciële organisaties (banken, financiële
instellingen, verzekeringsmaatschappijen en credit card maatschappijen). Ze vertrouwen de
overheid meer dan het bedrijfsleven.106 Negen op de tien burgers hecht (zeer) veel belang aan
wetgeving voor de bescherming van persoonsgegevens.107 De kennis over de Wbp is echter
niet groot.108 Het Cbp is bij weinig burgers bekend. Gelet op het belang dat burgers hechten
104

Gesprekken met de voorzitter van het Cbp, J. Kohnstamm, op 25 februari 2008 en 22 april 2008
TNS NIPO 2005, Consumentenbond 2005, Van den Heuvel e.a. 2007
106
TNS NIPO 2005, p. 22
107
Idem, p. 23
108
Idem, p. 24
105

42

aan de bescherming van persoonsgegevens en het feit dat zij niet altijd het vertrouwen hebben
dat juist met hun persoonsgegevens wordt omgegaan, is er behoefte aan de functie die het Cbp
vervult in de samenleving.109 Volgens de onderzoekers van TNS NIPO is naast het geven van
informatie en voorlichting ook van belang dat de maatschappelijke waarde van de
bescherming van persoonsgegevens wordt geagendeerd in de maatschappelijke discussie.110
De Consumentenbond heeft in 2005 onderzoek gedaan naar de mening van burgers over
privacy.111 De resultaten van het onderzoek zijn vergeleken met die van een vergelijkbaar
onderzoek in 1995. Uit het onderzoek blijkt dat de helft van de ondervraagden in 2005
evenveel waarde aan hun privacy hecht als in 1995, maar dat 44% privacy belangrijker is
gaan vinden. Belangrijke redenen die hiervoor worden genoemd zijn de grote kans op
misbruik van gegevens, het feit dat persoonsgegevens nu eerder worden gebruikt voor
oneigenlijke doelen en het feit dat er nu meer gegevens worden vastgelegd die vroeger tot de
privé-sfeer behoorden. Van de ondervraagden is 80% zich ervan bewust dat bedrijven en
instanties gegevens over hen vastleggen. De helft weet echter niet welke gegevens en wanneer
of waar gegevens worden vastgelegd. 66% van de ondervraagden realiseert zich dat gegevens
over hun in handen van onbevoegden kan komen. Gebruikersnamen, wachtwoorden en
pincodes staat nu bovenaan op de lijst van privacygevoelige gegevens. Verder zijn nu
belangrijk het surfgedrag op Internet evenals gegevens over waar men zich ophoudt,
koopgedrag en bezit. In vergelijking met tien jaar geleden vindt men over het inkomen,
vermogen, schulden, de gezondheidstoestand (psychisch en lichamelijk), de seksuele
geaardheid en het strafrechtelijk verleden nog steeds privacygevoelig. Ook uit dit onderzoek
blijkt dat burgers overheidsorganisaties meer vertrouwen dan commerciële organisaties in het
correct omgaan met persoonsgegevens.
In 2007 is onderzoek gedaan naar de mening van burgers over RFID. RFID staat voor Radio
Frequency Identification (RFID). Het gaat hierbij om kleine op afstand afleesbare chips die
worden gebruikt om goederen en/of mensen te identificeren. RFID wordt toegepast bij
bijvoorbeeld de OV-chipkaart, het biometrisch paspoort en een werknemerspas. Hierbij kan
RFID dienen als toegangssleutel of elektronische portemonnee. RFID wordt in het
bedrijfsleven vaak gebruikt om de logistiek te verbeteren. 112 Uit het onderzoek blijkt dat
niemand echt tegen RFID is. De RFID-toepassingen hebben voordelen voor het
gebruiksgemak en het algemene gevoel van de respondenten is dat de technologie toch niet te
stoppen is. Wel vindt men het belangrijk dat de toepassing goed gereguleerd wordt en dat er
niet één grote database komt waar iedereen alles van af kan lezen.113 Wederom blijkt dat
burgers de overheid meer gegevens toevertrouwen dan het bedrijfsleven. Burgers zijn bang
dat bedrijven, gelet op hun winstoogmerk, de gegevens zullen misbruiken.114
De voorgaande onderzoeken, waaruit blijkt dat burgers waarde hechten aan de bescherming
van hun privacy, staan haaks op de hierboven in paragraaf 1.2.2 genoemde onderzoeken
waaruit blijkt dat privacy nauwelijks een rol van betekenis speelt in het debat over
opsporings- en veiligheidsmaatregelen en dat privacy en veiligheid als tegengesteld aan elkaar
worden gezien: privacy en veiligheid vallen niet met elkaar te combineren.115 116 Naast het
109

TNS NIPO 2005, p. 25
Idem, p. 26
111
Consumentenbond 2005
112
Idem, p. 9
113
Idem, p. 7
114
Idem, p. 8
115
Vedder e.a. 2007, p. 11
116
Muller e.a. 2007, p. 54
110

43

Cbp zijn er eigenlijk geen organisaties die specifiek opkomen voor de bescherming van de
privacy van de burger.117 Zo heeft de stichting Bits of Freedom, die zich sinds 2000 heeft
ingezet voor digitale burgerrechten zoals privacy op Internet en vrijheid van meningsuiting, in
september 2006 haar activiteiten gestaakt vanwege het vertrek van haar twee vaste
medewerkers.118 Wellicht is het feit dat er weinig belangenbehartigers zijn op het gebied van
de privacybescherming, er de oorzaak van dat de mening van burgers over privacy in het
publieke en politieke debat niet goed naar voren komt.
Het onderzoek naar de bekendheid met de wet heeft zich tot nu toe in hoofdzaak gericht op
burgers en nog weinig op verantwoordelijken. Uit een onderzoek van TNS NIPO van 2006
onder huisartsen, onderwijsinstellingen en woningcorporaties bleek dat een ruime
meerderheid van de onderwijsinstellingen en woningcorporaties op de hoogte was van de
Wbp. Van de huisartsen echter kende slechts 35% de Wbp. 119 Gelet hierop is het goed
mogelijk dat vooral kleine bedrijven (bedrijven met minder dan twintig werknemers) de Wbp
niet kennen of zich onvoldoende realiseren dat hun bestanden onder de Wbp vallen.
Een opvallende conclusie uit het knelpuntenonderzoek is dat ook bij (civiele) rechters de
nodige kennis ontbreekt, waardoor soms wordt verzuimd de Wbp bij een rechterlijke
afweging te betrekken.120 Over welke rol het Cbp kan spelen bij de verduidelijking van de
normen en de bekendheid daarvan, wordt in paragraaf 3.4.1 nader ingegaan.

3.3.2 Meldings- en informatieplicht
Het uitgangspunt van de Wbp is dat iedereen in de gelegenheid moet zijn om na te kunnen
gaan waar gegevens over hem zijn vastgelegd en worden verwerkt.121 Aan betrokkenen zijn
verschillende rechten toebedeeld. Zo kunnen zij gegevens inzien, vragen om verbetering,
aanvulling, verwijdering en afscherming en kunnen zij verzet aantekenen. Om van deze
rechten gebruik te kunnen maken, moet de betrokkene wel van het bestaan van de
gegevensverwerking op de hoogte zijn. In de Wbp wordt deze transparantie afgedwongen
door aan verantwoordelijken een meldings- en informatieplicht op te leggen.122
Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat betrokkenen weinig gebruik maken van hun
kennisnemingsrechten. Gelet op de in de paragraaf hiervoor genoemde onderzoeken waaruit
blijkt dat burgers privacy wel degelijk belangrijk vinden, is in dit onderzoek de vraag gesteld
of zij wel van het bestaan van de rechten op de hoogte zijn. Uit de in de voorgaande paragraaf
genoemde onderzoeken blijkt dat veel burgers niet op de hoogte zijn van het bestaan van het
Cbp. Dit betekent dat zij ook niet op de hoogte zijn van het bestaan van het openbare
meldingsregister. Ook als ze wel op de hoogte zijn, is het de vraag of dit register voor de
gewenste transparantie zorgt, gelet op het feit dat het register niet eenvoudig doorzoekbaar is.
De kennisnemingsrechten gaan bovendien gepaard met de nodige knelpunten. De vraag is of
verantwoordelijken de procedure voor het wijzigen en inzien van gegevens kennen en hoe
vaak zij daar gebruik van maken als de procedure wel bekend is. Er bestaat onduidelijkheid
over de reikwijdte en invulling van de kennisnemingsrechten. Daarnaast blijkt zorg te bestaan
117

Muller e.a. 2007, p. 50
Bits of Freedom 2006
119
TNS NIPO 2006, p. 33
120
Zwenne e.a. 2007, p. 172
121
Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 18
122
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 18
118

44

over de naleving van het kennisnemings- en correctierecht. 123 Uit het hiervoor genoemde
onderzoek van TNS NIPO naar de naleving van de informatieplicht door huisartsen,
onderwijsinstellingen en woningbouwcorporaties blijkt dat men niet altijd op de hoogte is van
de (inhoud van de) plicht. De informatieplicht wordt dan ook niet altijd (juist) nageleefd.124
De onderzoekers van het knelpuntenonderzoek geven aan dat er aanwijzingen zijn dat
procedures en maatregelen vaak ontbreken om de rechten van burgers binnen de wettelijke
termijnen op een zorgvuldige wijze te kunnen effectueren.125
Ook de meldingsplicht zorgt voor problemen. De ruime werking van de meldingsplicht
(melden, tenzij) wordt als knelpunt gezien. Daarnaast worden vraagtekens geplaatst bij de
bijdrage die de meldingsplicht levert aan de beoogde transparantie.126 Uit dit onderzoek naar
de werking van de wet moet blijken of de bescherming van privacy verbeterd is door de
meldplicht en de informatieplicht. Uit onderzoeken van het Cbp naar het meldgedrag in
verschillende sectoren blijkt steevast dat veel verwerkingen van persoonsgegevens waarop
een meldingsplicht rust niet worden gemeld. Er zijn daarom al enkele boetes uitgedeeld. In
2004 heeft het Cbp veertien boetes opgelegd aan gemeenten. Daarnaast zijn drie direct
marketing bedrijven beboet, hebben drie zorgverzekeraars een boete ontvangen en is aan
negen arbodiensten een boete opgelegd.127 Dat deze boetes tot een betere naleving van de
meldingsplicht zullen leiden, is zeker niet gegeven. Uit onderzoek over de naleving van
milieuvoorschriften blijkt dat voor de naleving van groot belang is dat de bereidheid van de
overheid om normering af te dwingen zichtbaar is. De kans op handhaving is bij algemene
regels echter relatief gering.128 Burgers die in een bestand zijn opgenomen dat niet is gemeld
bij het Cbp zullen daartegen, gezien de onbekendheid van de Wbp en het Cbp, bijvoorbeeld
zelden opkomen. Daarnaast kan het Cbp eenvoudiger optreden tegen een onjuiste melding dan
tegen het uitblijven van een melding. Daarbij moet worden aangetekend dat het Cbp niet de
vrijheid heeft om iedere melding te onderzoeken.
Naast het zorgen voor transparantie voor zowel betrokkenen als de toezichthouder, is de
meldingsplicht volgens het Cbp ook van belang omdat het de verantwoordelijke bewust maakt
van de wettelijke eisen en de verantwoordelijke dwingt de gegevenshuishouding door te
lichten.129 Door de meldingsprocedure te doorlopen wordt de verantwoordelijke gedwongen
na te denken over de rechtmatigheid van de verwerking. Het is de vraag of de formele
activiteit van melden een materiële verbetering oplevert in de omgang met persoonsgegevens.
In dit onderzoek wordt die vraag aan de orde gesteld. In de praktijk blijken meldingen niet
altijd correct te zijn. De doelstelling is vaak heel algemeen geformuleerd en ten aanzien van
de opgenomen gegevens, de bijzondere gegevens en de categorieën van ontvangers worden
ook de nodige fouten gemaakt.130 Wellicht hangt dit samen met een gebrek aan toetsing van
de melding. Gelet op het hoge aantal meldingen (ongeveer 4000 per jaar) geeft het Cbp aan
geen uitgebreide inhoudelijke toets naar aanleiding van de melding te kunnen verrichten.131

123

Zwenne e.a. 2007, p. 170 en 171
TNS NIPO 2006, p. 33
125
Zwenne e.a. 2007, p. 129
126
Holvast 2005a, p. 211
127
Cbp 2004a ‘Boetes voor gemeenten en bedrijven na controle meldingsplicht 2003’, 26 juli 2004, te vinden op:
http://www.cbpweb.nl/documenten/med_20040726_mo2003.stm, geraadpleegd op 24 augustus 2008
128
Van Geest e.a. 1998, p.93
129
Holvast 2005, p. 117
130
Holvast 2005a, p. 211
131
Cbp 2008 en Oriënterend interview met het Cbp
124

45

Verder blijkt dat vaak wordt geklaagd over de hoogte van de administratieve lasten van de
meldingsplicht.132

3.4 Toezicht en rechtsbescherming
3.4.1 College bescherming persoonsgegevens
In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het Cbp is aangewezen als toezichthouder voor de
Wbp. Onder de Wpr was de Registratiekamer toezichthouder. Een van de vragen in dit
onderzoek is hoe het Cbp invulling geeft aan toegekende functies bij toezicht, naleving en
handhaving.
Sinds 1998 hebben de Registratiekamer en het Cbp, om te komen tot een uitoefening van de
toezichthoudende taak met maximaal resultaat, gehandeld op basis van het zogenaamde
‘viersporenbeleid’. De volgende vier sporen zijn bewandeld:
1. het bevorderen van bewustwording;
2. het bevorderen van normontwikkeling;
3. het op de voet volgen van technologische ontwikkelingen;
4. het in voorkomende gevallen handhavend optreden.133
In 2007 heeft het Cbp besloten om de prioriteit te verleggen naar het vierde spoor.134 Volgens
het Cbp hebben voorlichting en advisering er niet tot geleid dat de Wbp voldoende wordt
nageleefd. De reden hiervoor is dat de zogenaamde ‘stok achter de deur’ ontbreekt.135
Jaarlijks ontvangt het Cbp veel verzoeken om voorlichting, bemiddeling en het instellen van
een onderzoek.136 Het Cbp legt bij verzoeken om hulp en bijstand de prioriteit bij ernstige
overtredingen met een structureel karakter en grote gevolgen voor een flink aantal burgers of
voor groepen van burgers.137
Burgers en organisaties die bij een verzoek om hulp en bijstand een negatieve reactie van het
Cbp krijgen, zullen zoveel mogelijk geholpen worden om zelf zicht te krijgen op de rechten
en plichten van de Wbp zodat zij zelf de nodige actie kunnen ondernemen. Het Cbp geeft aan
in dit kader te zullen investeren in de inhoud van de website www.cbpweb.nl en
www.mijnprivacy.nl.138 Gelet op het feit dat er weinig andere belangenbehartigers zijn, kan
de vraag worden gesteld of de positie van de burger hierdoor zal verbeteren. Aan de andere
kant zou echter gesteld kunnen worden dat de burger gediend is met de koerswijziging omdat
verantwoordelijken nu worden gedwongen om de Wbp na te leven. Ook heeft de burger, naast
het zich wenden tot het Cbp, nog meer mogelijkheden voor rechtsbescherming.
Voordat handhavend wordt opgetreden, moet duidelijkheid worden verschaft over de
normstelling op basis waarvan het Cbp in actie komt.139 De activiteiten op het gebied van
132

Zwenne e.a. 2007, p. 93
Cbp 2008, p. 3
134
Idem, p. 3
135
Gesprekken met de voorzitter van het Cbp, J. Kohnstamm, op 25 februari 2008 en 22 april 2008
136
In 2007 zijn via het telefonisch spreekuur en de e-mail 5.928 verzoeken om algemene voorlichting ontvangen.
Er waren 396 zaken van bemiddeling en klachten.
137
Cbp 2008, p. 4
138
Idem, p. 4
139
Idem, p. 3
133

46

toezicht en handhaving gaan derhalve gepaard met een bepaalde vorm van voorlichting. Deze
paragraaf vormt daarom niet alleen het kader voor de beantwoording van de vragen over
toezicht en handhaving, maar ook voor de vraag welke rol het Cbp kan spelen bij de bij de
verduidelijking van de open normen en het stimuleren van zelfregulering.

Handhaving en communicatie
In opdracht van het WODC is in 2007 onderzoek gedaan naar de rol van informatie en
communicatie bij het handhavingsbeleid.140 Handhaving is gedragsbeïnvloeding: men wil een
bepaalde doelgroep bewegen tot gedrag dat in overeenstemming is met de wettelijke regels.
Zonder communicatie is gedragsbeïnvloeding niet mogelijk.141 Er kunnen drie hoofdvormen
van handhavingscommunicatie worden onderscheiden, die zich elk richten op een andere
gedragsdimensie:
1. Dreigende communicatie. Deze vorm van communicatie heeft tot doel potentiële
overtreders af te schrikken van het plegen van een overtreding. Dit kan door te dreigen
met een wettelijke sanctie of door iemand angst aan te jagen ten aanzien van de
gevolgen van het ongewenste gedrag voor diens gezondheid of veiligheid.142
2. Educatieve communicatie. Als de doelgroep niet op de hoogte is van de regels, deze
niet goed begrijpt of onjuist interpreteert, kan regelgeving niet correct worden
nageleefd. Educatieve communicatie is erop gericht de doelgroep te informeren over
het bestaan van de regels en de juiste toepassing ervan. Ook kan communicatie zijn
gericht op het trainen van vaardigheden die nodig zijn voor de correcte naleving. Als
er minder onbedoelde fouten worden gemaakt bij de naleving, blijft er meer capaciteit
beschikbaar voor de opsporing van bewuste overtredingen.143
3. 6ormatieve communicatie. Traditionele opvattingen van handhaving zijn gericht op
controleren en bestraffen, vanuit de gedachte dat de doelgroep een rationele afweging
maakt tussen de kosten en baten van overtredingen. In werkelijkheid is de pakkans in
veel gevallen niet de enige, en ook niet de belangrijkste reden voor de naleving van
regels. Die naleving komt ook voort uit normbesef of plichtsgevoel. Regels die
legitiem zijn en onderdeel uitmaken van de eigen normen of waarden van een persoon
of organisatie, worden ook gevolgd zonder dat daar afschrikwekkende handhaving bij
nodig is. Relevant voor communicatie bij handhaving zijn de sociale of persoonlijke
normen voor ‘goed’ of gepast gedrag en de rechtvaardigheid van de regelgeving of de
handhaving.144
Geconcludeerd wordt dat de drie vormen van communicatie alle in enige mate noodzakelijk
zijn en in combinatie moeten worden ingezet omdat alle gedragsdimensies van invloed zijn op
het nalevingsgedrag. Nalevings- of overtredingsgedrag komt voort uit een mix van normen,
doelrationele motieven en kennis.145 Educatieve voorlichting is vereist om het kennisniveau
op peil te brengen en te houden en om de doelgroep ondersteuning te bieden bij de juiste
toepassing van regels om fouten te voorkomen. Een duurzame gedragsverandering wordt met
educatieve voorlichting alleen echter niet bereikt. Daarvoor moet de doelgroep ook worden
gewezen op de risico’s van overtreding (dreigende communicatie) en moet worden bevorderd

140

Van Erp 2007
Idem, p. 79
142
Idem, p. 31
143
Idem, p. 65
144
Idem, p. 71
145
Idem, p. 87 en 88
141

47

dat de doelgroep de regels in zeker mate vrijwillig naleeft omdat ze het betreffende gedrag
goed of gepast vinden (normatieve communicatie).146
De conclusie van het onderzoek is dat communicatie te allen tijde respectvol moet zijn,
vertrouwen moet uitstralen in de bereidheid tot naleving van de doelgroep en de gedeelde
belangen van de handhaver en de doelgroep moet onderstrepen. Er moet gebruik worden
gemaakt van dreigende communicatie die bestaande normen niet ondergraaft en normatieve
communicatie die de handhaving niet ongeloofwaardig maakt. Van belang is allereerst dat in
de communicatie niet teveel aandacht moet worden gevestigd op het feit dat er overtreden
wordt. Vervolgens moet benadrukt worden dat ‘de ander’ overtreedt. Ten slotte kan het
normatieve kader het best bestaan uit objectieve informatie over het (hoge) nalevingsniveau
en kan hierbij verwezen worden naar de krachtige en effectieve handhaving die hieraan heeft
bijgedragen.147
Uit het hiervoor aangehaalde onderzoek van de Universiteit Twente blijkt dat de stijlen van
toezicht en handhaving van groot belang zijn voor de immateriële regeldruk. De ‘feedback’ en
de deskundigheid van de externe organisaties blijken van groot belang te zijn. Indien de
toezichthouder of de certificatie- of accreditatieorganisaties geen feedback geven op de in
jaarverslagen en via andere kanalen aangeleverde informatie of als zij de aangeleverde
informatie niet gebruiken (‘iets mee doen’) blijkt dit te leiden tot irritaties. Soortgelijke
irritaties ontstaan bij een te soepele uitvoeringsstijl. De normadressaten krijgen het gevoel dat
zij de (administratieve) inspanningen voor niets hebben geleverd.148
In het onderzoeksrapport ‘Veiligheid en privacy’ is aangegeven dat het Cbp in het huidige
veiligheidsklimaat onmiskenbaar in het defensief is gedrongen.149 De rol van het Cbp in het
privacy- en veiligheidsdebat is erg belangrijk. Volgens de onderzoekers is het verstandig als
het Cbp zich richt op de verbindende factoren in het debat en hierover realistische
verwachtingen heeft.150 Het Cbp moet voorkomen dat door een defensieve houding het imago
wordt versterkt van een college waarvan niets mag. De onderzoekers geven aan dat het Cbp
zich kan opstellen als partij die door de uitvoering van haar wettelijke taken een belang
nastreeft waar in onze samenleving weinig tegenstanders voor te vinden zijn, namelijk
vrijheid. In dat kader kan vervolgens uiteengezet worden wat de precieze betekenis en waarde
van privacy is.151
Werkwijze andere toezichthouders
De voorzitter van het Cbp heeft aangegeven te willen werken zoals de NMa en de OPTA dat
doen.152 Relevant in dit kader is dat het kabinetsstreven is om te komen tot een ‘high trust
benadering’ in het toezicht: toezicht moet zoveel mogelijk gebeuren vanuit vertrouwen.153 Het
gaat hierbij om risicogeoriënteerd toezicht en vermindering van de toezichtlasten.154 Bij een
high trust benadering zetten toezichthouders minder middelen in om overtredingen op te
sporen, maar treden zij hard op als de de regels toch worden overtreden. Om de beschikbare

146

Van Erp 2007, p. 88
Idem, p. 89
148
Dorbeck-Jung e.a. 2005, p. 54
149
Muller e.a. 2007, p. 42
150
Idem, p. 67
151
Idem, p. 67
152
Interview op 25 februari 2008.
153
Coalitieakkoord 2007, p. 11
154
Kamerstukken II 2007-2008, 31 200 XIII, nr. 51, p. 3
147

48

middelen binnen de high trust benadering efficiënt en effectief te kunnen inzetten, is een
goede risicoanalyse nodig.155
De Minister van Economische Zaken is van mening dat de NMa voor een goede inbedding
van de high trust benadering heeft gezorgd.156 Het doel van het communicatiebeleid van de
NMa is het geven van voorlichting, het inzicht geven in en het verantwoording afleggen over
haar activiteiten. De NMa heeft in haar ‘Werkwijze communicatie’ belangrijke onderdelen
van haar communicatiepraktijk vastgelegd. De Werkwijze gaat met name over pers- en
nieuwsberichten en is niet van toepassing op de doelgroepgerichte voorlichting. Volgens de
NMa zijn helderheid en duidelijkheid voor de naleving van de Mededingingswet van belang.
De NMa maakt dan ook kenbaar wat zij doet via haar website, www.nmanet.nl, en via de
website www.consuwijzer.nl. Deze website is het gezamenlijk informatieloket van de NMa,
OPTA en de Consumentenautoriteit. Consumenten kunnen er terecht voor praktisch advies
over hun rechten. Op de eigen website heeft de NMa verschillende brochures en andere
vormen van doelgroepgerichte voorlichting (zowel voor consumenten als bedrijven) geplaatst.
Ook de OPTA heeft op haar website voorlichtingsmateriaal gepubliceerd.157 De OPTA heeft
onlangs in een richtsnoer haar aangepaste visie op toezicht en handhaving bekendgemaakt.158
De OPTA gaat in haar handhavingsbeleid een sterker accent leggen op preventie, het
voorkomen van overtredingen van wet- en regelgeving.159 Hierbij wordt de vraag gesteld hoe
OPTA in haar toezicht ervoor kan zorgen dat marktpartijen zich zodanig gedragen dat zij zelf
de verantwoordelijkheid nemen voor het naleven van de Telecommunicatiewet en Postwet en
in het verlengde hiervan schade wordt voorkomen.160 Gelet op de high trust benadering –
partijen zijn primair verantwoordelijk voor het naleven van wet- en regelgeving en de
verplichtingen die OPTA aan hen oplegt - kan en wil OPTA op afstand toezicht houden.
OPTA kan nog steeds gebruik maken van haar formele toezicht- en
handhavingsbevoegdheden, maar zal dit pas doen als daarvoor aanleiding is. Naarmate een
marktpartij meer ‘compliant’ wordt, zal er minder vaak aanleiding zijn om dergelijke
bevoegdheden toe te passen.161 OPTA wil de ontwikkeling, implementatie en uitvoering van
compliance-programma’s door marktpartijen stimuleren. Een compliance-programma binnen
een onderneming bestaat uit een doeltreffend systeem van ‘checks and balances’ dat door de
gehele organisatie is opgezet, waarbij deze organisatie door middel van gedragsregels,
procedures en (controle)systemen (hard en soft controls) de naleving van wet- en regelgeving
structureel wil waarborgen. OPTA kan daarbij actieve ondersteuning bieden.162 OPTA gaat er
in beginsel vanuit dat alle ondernemingen waarop zij toezicht houdt zich aan de op hen van
toepassing zijnde wet- en regelgeving houden (compliant zijn). Partijen kunnen met OPTA
afspraken maken over een Compliance Handvest. Hiermee beoogt OPTA in algemene zin
duidelijk te maken wat ten minste wordt verwacht van een partij die onder toezicht staat op
het vlak van een goed werkend compliance-programma. Het boetebeleid is aangepast naar
aanleiding van de accentverschuiving. Van boetematiging kan sprake zijn bij overtredingen
die begaan zijn ondanks een goed werkend compliance-programma. Een boeteverhoging kan
plaatsvinden bij organisaties die aangeven over een goed werkend compliance-programma te
155

Kamerstukken II 2007-2008, 31 200 XIII, nr. 51, p. 3
Idem, p. 4
157
Website OPTA onder ‘publicaties’
158
OPTA 2008
159
Idem, p. 1
160
Idem, p. 1
161
Idem, p. 3
162
Idem, p. 3
156

49

beschikken, maar waar bij later onderzoek blijkt dat het programma wel is opgesteld, maar
niet is geïmplementeerd.163
Geconcludeerd kan worden dat ook bij andere toezichthouders een combinatie plaatsvindt van
taken op het gebied van voorlichting en taken op het gebied van toezicht en handhaving. Een
groot verschil tussen het Cbp en de NMa en OPTA lijkt echter te zijn dat sprake is van een
heel andere doelgroep waarop toezicht moet worden gehouden. De NMa en OPTA houden
toezicht op professionals. Hun toezicht ziet op een bepaalde economische sector of activiteit.
Bij spam is er geen sprake van toezicht op professionals, maar ook daar is duidelijk wat de
regels zijn. Bij het Cbp is het voorgaande niet het geval. De Wbp moet door
verantwoordelijken van heel verschillende beleidsterreinen worden nageleefd, het overgrote
deel van verantwoordelijken kan niet worden aangemerkt als professional en de gestelde
regels zijn niet duidelijk zo, is gebleken uit het knelpuntenonderzoek.
De Nationale ombudsman beschermt de burger tegen onbehoorlijk overheidsoptreden. Hij is
geen toezichthouder als de NMa of het Cbp maar draagt er wel aan bij dat overheden aan de
door hem gehanteerde behoorlijkheidscriteria voldoen.164 Uit het jaarverslag van de Nationale
Ombudsman blijkt dat hij jaarlijks vele bijeenkomsten organiseert voor contactambtenaren,
klachtenfunctionarissen en klachten-ambassadeurs.165 Ook is er een actieve vereniging voor
klachtrecht die regelmatig studiemiddagen organiseert en publiceert over het onderwerp. Deze
activiteiten van de Nationale Ombudsman en de vereniging stimuleren de bewustwording en
leiden tot een nadere uitwerking van normen. Dit heeft tot gevolg dat de naleving vooral een
communicatief proces is waarin de manier waarop klachten kunnen worden behandeld een
van de belangrijkste gespreksthema’s is. De behoorlijksheidsnormen worden niet ter discussie
gesteld.

3.4.2 Functionaris voor de gegevensbescherming
In paragraaf 3.2.2 is al aangegeven dat een FG kan worden aangesteld om de open normen
van de Wbp in te vullen en zo te komen tot zelfregulering. Inmiddels hebben meer dan 200
organisaties een FG aangesteld.166 Vrijwel alle ministeries en zo’n 10 % van de gemeenten
hebben een FG in dienst. Ook zijn er FG’s bij bijvoorbeeld ziekenhuizen, hogescholen en
politiekorpsen.167
De kwaliteitseisen die de Wbp aan de FG stelt, zijn zeer algemeen van aard. Uit de
afgenomen interviews blijkt dat vraagtekens worden gezet bij de deskundigheid van FG’s. Bij
de geïnterviewden bestaat het beeld dat aan opleiding van de FG niet altijd evenveel wordt
gedaan, dat een FG wordt aangesteld voor een heel beperkt aantal uren en dat een FG soms
enkel wordt aangesteld om het Cbp op afstand te houden. De vraag die zich dan ook opdringt
is op welke manier FG’s invloed hebben. Uit het knelpuntenonderzoek blijkt verder dat het
kunnen waarborgen van de onafhankelijkheid van de FG als knelpunt wordt gezien.168 Gelet
op het voorgaande is het de vraag of verantwoordelijken die een FG hebben aangesteld de
Wbp beter naleven dan verantwoordelijken die daartoe niet zijn overgegaan.

163

OPTA 2008, p. 4
www.ombudsman.nl
165
Jaarverslag Nationale ombudsman 2007
166
Cbp 2007, p. 23
167
Dubbeld 2007, p. 70
168
Zwenne e.a. 2007, p. 80
164

50

Zoals in paragraaf 3.2.2. al is aangegeven, geeft het Cbp aan terug te treden als eerstelijns
toezichthouder wanneer een FG is aangesteld. In artikel 62 Wbp is echter bepaald dat de
bevoegdheden van het Cbp onverlet blijven als een FG is aangesteld. Uit het
knelpuntenonderzoek blijkt dat FG’s het terugtreden van het Cbp graag geformaliseerd
zien. 169 Als het Cbp dezelfde rol behoudt wanneer een FG is aangesteld, is er voor een
verantwoordelijke weinig meerwaarde om tot aanstelling van een FG over te gaan. Als de
toezichthoudende rol van het Cbp inderdaad beperkt wordt als een FG is aangesteld, zou
sprake kunnen zijn van lagere administratieve lasten (toezicht op toezicht).170
In de onderzoeksopzet is ook de vraag gesteld welke verschillen bestaan tussen bedrijven,
maatschappelijke ondernemingen en bestuursorganen met en zonder FG. Uit de interviews
komt naar voren dat bij bedrijven het commerciële belang een rol speelt in de overwegingen
om de Wbp na te leven. De naleving geschiedt dan niet alleen of niet zozeer vanuit de
gedachte dat bescherming van persoonsgegevens van belang is, maar omdat door de naleving
van de Wbp het imago van het bedrijf wordt versterkt en het vertrouwen van de klant in het
bedrijf wordt vergroot. Bedrijven ondervinden, anders dan de overheid, ook sneller schade als
er fouten worden gemaakt. Onjuist omgaan met persoonsgegevens kan tot omvangrijke
schadeclaims leiden. Overigens is dat tot op heden nog niet gebeurd. Bovendien kunnen
klanten besluiten niet meer gebruik te maken van de diensten van een bedrijf of hun producten
niet meer aan te schaffen. Ten aanzien van de overheid kan een burger deze keuze nauwelijks
maken.

3.4.3 Klachten en beroep
Een burger die klachten heeft over de verwerking van zijn persoonsgegevens kan, afhankelijk
van de organisatie die zijn gegevens verwerkt, beroep aantekenen bij de civiele rechter of, na
bezwaar, bij de bestuursrechter. De situaties waarin dit mogelijk is, zijn beschreven in de
artikelen 45 en 46 van de Wbp. Daarnaast kunnen burgers met klachten over de verwerking
van persoonsgegevens terecht bij geschillencommissie van verschillende branches, het Cbp en
bij de Nationale ombudsman.
Eén van de kritieken op de Wbp is dat de open normen in geringe mate worden ingevuld door
jurisprudentie, terwijl open normen in theorie juist tot een sterke rechtsontwikkeling kunnen
leiden. Er wordt door geregistreerden weinig gebruik gemaakt van de rechtsbeschermingmogelijkheden. De rechtsingang is door het gedifferentieerde systeem niet erg eenduidig en
voor het privaatrecht hoogdrempelig.171 Het feit dat er weinig jurisprudentie is, kan bovendien
worden veroorzaakt door de onbekendheid met de Wbp en het bestaan van verschillende
procedures doet afbreuk aan de rechtseenheid.172 De vraag is welke overwegingen ertoe leiden
dat verantwoordelijken en geregistreerden al dan niet klagen dan wel procederen en in
hoeverre de jurisprudentie hierbij een preventieve rol vervult.
De oorzaak van het gebrek aan jurisprudentie zou gelegen kunnen zijn in het feit dat de burger
veel alternatieven heeft voor (dure) rechtspraak. Enerzijds zijn in de gedragscodes veelal
geschillencommissies ingesteld, die mogelijk een meer laagdrempelige vorm van
rechtsbescherming vormen dan de rechter. Anderzijds kan de burger met klachten bij het Cbp
terecht (art. 47 Wbp), die kan bemiddelen met de verantwoordelijke. Indien het Cbp
169

Zwenne e.a. 2007, p. 80
Dorbeck-Jung e.a. 2005, p. 105
171
Zwenne e.a. 2007, p. 171-172
172
Idem, p. 24
170

51

onrechtmatig handelen constateert, kan (of moet: beginselplicht tot handhaving) zij overgaan
tot handhaving. Gezien de in paragraaf 3.4.1. genoemde prioritering van het Cbp kan de
burger daar echter vaak niet terecht.

52

Hoofdstuk 4

Ervaringen van organisaties

4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de resultaten weergegeven van drie enquêtes die in het kader van het
onderhavige onderzoek zijn uitgevoerd. Met behulp van deze enquêtes is getracht een goed
beeld te krijgen van de feitelijke uitvoering van de Wbp.

Organisaties in het algemeen

Organisaties met persoonsgegevens

Meldende
organisaties

Organisaties
met een FG

Figuur 1 De in dit onderzoek onderscheiden (deel)populaties

Figuur 1 geeft een overzicht van de (deel)populaties die in dit onderzoek worden
onderscheiden. Iedere (deel)populatie heeft zijn eigen relatie met de Wbp. Uit een drietal
(deel)populaties is een steekproef getrokken ten behoeve van het enquêteonderzoek. De
resultaten uit de enquêtes van de volgende (deel)populaties komen in dit hoofdstuk aan de
orde:
1. De organisaties in het algemeen. Uit deze populatie is een gestratificeerde steekproef
getrokken uit alle bedrijven, instellingen en overheden. Organisaties zijn allereerst
geselecteerd op organisatietype. Er is een selectie gemaakt binnen de categorieën
detailhandel, transport en communicatie, zakelijke en financiële dienstverlening,
onderwijs, gezondheidszorg en de overheid. Binnen deze organisaties is specifiek gezocht
naar organisaties die bovengemiddeld met persoonsgegevens te maken zouden hebben. Zo
is bijvoorbeeld binnen de categorie detailhandel naast de reguliere supermarkten en
warenhuizen (i.v.m. klantenkaarten) specifiek gezocht naar postorderbedrijven (i.v.m.
adresgegevens en financiering) en winkels in optische artikelen (i.v.m. medische
gegevens). Er zijn verder vier categorieën voor organisatiegrootte onderscheiden (1–19,
20–49, 50–100 en groter dan 100). Binnen iedere categorie zijn 20 organisaties

53

geselecteerd. Doel van deze gestratificeerde steekproef was ervoor te zorgen dat er een
groot aandeel organisaties met persoonsgegevens deel zou uitmaken van de selectie.
Hoewel deze steekproef zich grotendeels binnen de organisaties met persoonsgegevens
bevindt, was niet te garanderen dat alle aangeschreven organisaties ook werkelijk
persoonsgegevens verwerken. Daarom wordt deze groep verder met de organisaties in het
algemeen aangeduid.
2. Meldende organisaties. Met deze groep worden die organisaties bedoeld die ten minste
één melding bij het Cbp hebben gedaan. Om deze groep te bereiken is een gestratificeerde
steekproef uit het Cbp-meldingenregister getrokken. Deze groep wordt verder de
meldende organisaties genoemd.
3. Organisaties met een FG. Er is getracht de totale (deel)populatie te benaderen. Deze groep
wordt verder de organisaties met een FG genoemd, of wanneer de FG als functionaris zelf
wordt bedoeld kortweg FG. Voor een deel is er overlap met de groep van de meldende
organisaties, omdat sommige organisaties met een FG ook meldingen doen bij het Cbp,
hoewel dit strikt genomen niet nodig is.
Naarmate men meer naar de binnenste cirkels van het diagram beweegt, is er sprake van een
specifiekere groep organisaties die steeds intensiever te maken heeft met de Wbp. Omdat de
Wbp op zeer veel gebieden van toepassing is, is met name de buitenste groep erg diffuus. De
organisaties in het algemeen is de groep waarbinnen alle overige geënquêteerde groepen
vallen. Er zijn zeer weinig organisaties met een FG binnen deze groep aanwezig en de meeste
organisaties binnen deze groep hebben nooit een verwerking bij het Cbp gemeld. Het is niet
onwaarschijnlijk dat de Wbp niet erg leeft binnen deze groep. Het is dan ook lastig gebleken
een goede respons op de aan deze groep gerichte enquête te krijgen. Het is echter wel een
belangrijke en interessante groep in dit onderzoek omdat juist over deze groep zeer weinig
bekend is. Als we het hebben over de uitvoering van de Wbp, dan geeft deze groep het beste
beeld hoe deze wet ‘gemiddeld’ wordt uitgevoerd. Dit kan een sterke tegenstelling vormen
met de (juridische) literatuur en het eerste faseonderzoek, die meer focussen op grote,
belangrijke en wellicht ook atypische zaken. Juist over de typische uitvoering van de Wbp is
bijzonder weinig bekend. Ondanks de lage respons (zie paragraaf 4.2.1) geeft deze enquête
daarom bijzonder veel nieuwe informatie.
De meldende organisaties is een deelpopulatie van de organisaties in het algemeen. Het
melden van een verwerking van persoonsgegevens is een uiting van privacybesef. De
verwachting is dan ook dat privacy binnen deze deelpopulatie meer leeft, en dat er vaker
persoonsgegevens worden verwerkt dan bij de organisaties in het algemeen. Doel van de
enquête is overigens een getrouw beeld te krijgen van de uitvoering van de meldingsplicht. In
deze enquête is daarom niet alleen aandacht voor grote of belangrijke zaken, maar wordt een
zo getrouw mogelijk beeld geschetst hoe de uitvoering van de meldingsplicht in het
merendeel van de gevallen in zijn werk gaat. Voor een deel zijn de vragen overlappend met
die van de organisaties in het algemeen, zodat het mogelijk is om sommige kenmerken van
beide populaties met elkaar te vergelijken.
De organisaties met een FG is een deelpopulatie van de organisaties met persoonsgegevens.
Meldingen hoeven niet bij het Cbp te worden ingediend, maar er kan worden volstaan met een
melding bij de FG. De deelpopulatie organisaties met een FG valt daarom niet (geheel)
binnen de deelpopulatie van de meldende organisaties. Omdat sommige organisaties met een
FG hun meldingen (ook) bij het Cbp doen, is er toch een geringe overlap met de deelpopulatie
van de meldende organisaties. De organisaties met een FG vormen een atypische groep
omdat FG’s vooral zijn benoemd in een bijzondere categorie organisaties (groot, informatie-

54

intensief en veel (semi)overheid). Het benoemen van een FG kan duiden op een hoog
privacybesef, maar ook op een neiging het toezicht in eigen hand te houden of een
boventallige werknemer een functie te geven. De FG’s zijn ondervraagd omdat zij kunnen
worden beschouwd als een groep praktijkdeskundigen op het gebied van privacybeleid. Het
doel van deze enquête was tweeledig. Enerzijds is getracht inzicht te krijgen in de wijze
waarop FG’s hun functie invullen, anderzijds zijn zij gebruikt als deskundigenpool om dieper
op openstaande vragen te kunnen ingaan. Gedeeltelijk is er een overlap met de vraagstelling
uit de vorige twee enquêtes, zodat soms een vergelijking tussen twee, en soms tussen drie
(deel)populaties kan worden gemaakt.
De resultaten uit de enquêtes uit de drie (deel)populaties worden in dit hoofdstuk niet na
elkaar, maar door elkaar heen behandeld. Hiervoor is gekozen omdat op deze wijze de
verschillende belangrijke thema’s uit de Wbp aan bod kunnen komen en er per thema – waar
mogelijk – vergelijkingen kunnen worden gemaakt tussen de drie onderzochte groepen. Op
deze wijze kan een genuanceerd beeld worden gekregen van de uitvoering in de praktijk.
Ieder thema is terug te vinden in een eigen paragraaf. In het bijschrift van figuren en tabellen
zal steeds tussen haakjes worden aangegeven uit welke (deel)populatie de informatie
afkomstig is.
In paragraaf 4.2 wordt een overzicht gegeven van de kenmerken van de steekproef en de
grootte en verdeling van de respons. Paragraaf 4.3 geeft achtergrondinformatie over de
geënquêteerde organisaties. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op de vraag hoe de FG zijn taak
in de praktijk invult. Zo komt onder meer aan de orde hoe hij zijn tijd verdeelt over
adviserende en handhavende activiteiten. In paragraaf 4.5 wordt nader ingegaan op
kenmerken van databases die in de organisaties aanwezig zijn. Er wordt een beschrijving
gegeven hoe veel databases er zijn, waar die te vinden zijn en of persoonsgegevens worden
uitgewisseld. Daarnaast wordt achterhaald hoe de organisatie aan de persoonsgegevens komt
en wat de inhoud van de database is. Ten slotte wordt een beschrijving gegeven van de mate
van beveiliging van de persoonsgegevens in de database. In paragraaf 4.6 wordt nader
ingegaan op de meldingsprocedure. Het spreekt voor zich dat de meeste gegevens uit deze
paragraaf afkomstig zijn uit de enquête onder de meldende organisaties. Er wordt onder meer
gekeken hoeveel kennis de meldende organisaties over de meldingsplicht hebben, hoe vaak
wordt gemeld en waarom dat gebeurt. Verder wordt een inschatting gemaakt van de positieve
effecten van melden (in de zin van versterking van het privacybewustzijn) en de
administratieve lasten. De manier waarop betrokkenen gebruik maken van hun recht op
informatie, inzage, wijziging, bezwaar, verzet en beroep komt aan de orde in paragraaf 4.7.
Tevens wordt de vraag beantwoord hoe vaak betrokkenen gebruik maken van deze rechten.
Paragraaf 4.8 gaat kort in op administratieve lasten die bij de uitvoering van de Wbp worden
ervaren. In paragraaf 4.9 wordt nog ingegaan op nieuwe ontwikkelingen en de gevaren die dit
voor de privacy met zich meebrengt. In paragraaf 4.10 tenslotte wordt dit hoofdstuk kort
samengevat.

4.2 Respons
4.2.1 Organisaties in het algemeen
In Nederland waren in 2006 in totaal 826.305 bedrijfsvestigingen.173 Uit deze populatie is een
steekproef van 640 bedrijven, instellingen en overheden geselecteerd, waaraan via de post een
173

Bron: www.cbs.nl. Dit aantal is inclusief overheden en semi-overheden, zoals onderwijs en gezondheidszorg.

55

mailing is gestuurd met daarin een vragenlijst. De bedrijven zijn geselecteerd uit het
handelsregister van de Kamer van Koophandel. Omdat in een aselecte steekproef
waarschijnlijk veel organisaties zouden zitten die naar hun aard weinig met de Wbp te maken
zouden hebben, is gekozen voor een gestratificeerde steekproef. In deze steekproef is gezocht
naar categorieën van organisaties die naar verwachting vaak persoonsgegevens verwerken. Er
is een onderverdeling gemaakt naar bedrijfstakken en bedrijfsgrootte. Bij de selectie is verder
een geografische spreiding over Nederland gerealiseerd. Bij de categorie overheid is de
grootte van de organisatie niet als selectiecriterium gebruikt. Bij de overheid is uitgegaan van
een functionele spreiding over overheidsinstellingen, zoals gemeenten en ZBO’s. Er is bij de
selectie rekening mee gehouden dat binnen bepaalde overheden mogelijk gevoelige
persoonsgegevens worden verwerkt. Te denken valt aan: RDW, UWV, CWI, IND,
gemeentelijke sociale diensten, GGD en de reclassering.
Tabel 1 Verdeling van de aangeschreven organisaties

Detailhandel
Direct marketing
Zakelijke + fin. dienstverlening
Transport
Communicatie
Onderwijs
Gezondheidszorg
Overheid
Totaal

0-19
20
20
20
20
20
20
20
n.v.t.
160

Aantal werknemers
20-49
50-99
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
n.v.t.
n.v.t.
160
160

Totaal
100+
20
20
20
20
20
20
20
n.v.t.
160

80
80
80
80
80
80
80
80
640

Van de 640 organisaties die zijn aangeschreven bleek van twee organisaties het adres niet te
kloppen. Dat betekent dat 638 organisaties de mailing hebben ontvangen. Ongeveer twee
weken nadat de mailings verstuurd waren, heeft een beperkt aantal organisaties een rappel via
de e-mail ontvangen. Ruim 400 organisaties zijn telefonisch benaderd om hen aan de
vragenlijst te herinneren. Deze inspanning heeft ertoe geleid dat 83 organisaties een
enquêteformulier hebben ingevuld. 28 organisaties hebben dat via een internetformulier
gedaan en 55 hebben hun enquêteformulier schriftelijk ingediend. Het responspercentage ligt
daarmee op 13 procent.
Aan een deel van de 400 organisaties die telefonisch zijn benaderd is, wanneer zij aangaven
niet aan het onderzoek te willen deelnemen, gevraagd naar de reden daarvoor. Een grote
meerderheid van deze organisaties gaf aan daarvoor geen tijd te hebben. Een beperkt deel van
de organisatie was van mening dat zij geen persoonsgegevens verwerkten.
De respons is volgens het onderstaande schema verdeeld over de categorieën organisaties en
hun grootte. Wat opvalt is dat een aantal categorieën beter vertegenwoordigd is dan andere.
De zakelijke en financiële dienstverlening heeft het best gereageerd, gevolgd door de
gezondheidszorg en de (centrale en decentrale) overheid. Ook het onderwijs heeft relatief
goed gerespondeerd. Het slechtst scoren de sectoren transport en direct marketing. Wat verder
opvalt is dat de bedrijven en instellingen met meer dan 100 werknemers beduidend beter
hebben gereageerd dan de overige groepen.

56

Tabel 2 Verdeling respondenten over typen organisaties en aantal werknemers174

Aantal werknemers
0-19
Detailhandel
Direct marketing
Zakelijke + fin. dienstverlening
Transport
Communicatie en ICT
Onderwijs
Gezondheidszorg
Centrale overheid
Decentrale overheid
Totaal

3
0
6
1
1
0
2
0
1
14

20-49
0
1
2
0
5
6
2
0
0
16

50-99

Totaal
100+

1
0
1
1
1
1
2
1
1
9

2
2
11
1
1
5
10
4
7
43

6
3
20
3
8
12
16
5
9
82

De bovenstaande verdeling heeft tot gevolg dat de uitspraken die op basis van de enquête
onder organisaties in het algemeen weinig zicht geeft op een groot deel van de organisaties in
Nederland. Gedeeltelijk gaat dit om organisaties waarvan het nagenoeg zeker is dat zij veel
persoonsgegevens verwerken, zoals de categorie direct marketing. Voor een ander deel gaat
het om organisaties als de detailhandel, die waarschijnlijk weinig persoonsgegevens
verwerken. Het is te verwachten dat vooral organisaties die affiniteit hebben met bescherming
van persoonsgegevens hebben gereageerd. De enquête geeft dan ook geen representatief beeld,
maar laat een topje van de ijsberg zien. Dat betekent dat de resultaten informatief kunnen zijn
als indicatie voor bijvoorbeeld beweegredenen van bepaalde acties, maar dat er geen absolute
waarde aan kan worden toegekend.

4.2.2 Meldende organisaties
Bij de enquête onder de meldende organisaties is eveneens gekozen voor een gestratificeerde
steekproef. In het Cbp meldingenbestand waren in 2007 in totaal 32.349 meldingen aanwezig.
Een beperkt deel van de organisaties heeft meer dan één melding gedaan, waardoor de
populatie van organisaties in het meldingenregister iets lager zal uitvallen. Er is door het Cbp
een groot aantal organisaties aangeschreven die vallen in de categorieën bedrijven, overheid
en maatschappelijke instellingen en semi-overheden (zoals gezondheidszorg- en
onderwijsinstellingen). Per categorie is door het Cbp aan ruim 300 organisaties een mail
gestuurd met de vraag of zij willen meewerken aan het onderzoek. Er is gekozen voor een
opt-outsysteem, organisaties moesten reageren als zij niet mee wilden werken. Dit heeft ertoe
geleid dat er 216 bedrijven, 291 overheidsinstellingen en 280 maatschappelijke instellingen en
semi-overheden zijn overgebleven in de uiteindelijke selectie. Deze 787 organisaties hebben
een mail gehad waarin zij werden verwezen naar een internetsite met daarop een vragenlijst.
In 140 gevallen bleek het mailadres niet te kloppen en deze organisaties hebben daardoor
geen mailing gehad. 159 organisaties hebben een bruikbare respons geleverd. Dit komt neer
op een respons van 25 procent. De volgende typen organisaties zijn teruggevonden in de
respons.

174

Aantal ontbrekende gegevens = 1.

57

Tabel 3 Respons per type organisatie (meldende organisaties)

Organisatietype
Bedrijven
Overheden
Maatschappelijke instellingen en semi-overheid
Totaal

Aantal
35
50
74
159

Percentage
22
31
47
100

Niet alle organisatietypen hebben even goed op het verzoek om aan de enquête deel te nemen
gereageerd. De maatschappelijke instellingen en semi-overheden hebben verhoudingsgewijs
goed gereageerd op onze enquête, het bedrijfsleven heeft beduidend minder gereageerd. De
respons van de overheid is met een relatief aandeel van een derde ongeveer zoals dat kon
worden verwacht, omdat ook éénderde van de aangeschreven organisaties tot de overheid
behoort. Zoals uit Tabel 4 blijkt, is de sterke respons van de maatschappelijke instellingen en
semi-overheid vooral te danken aan de instellingen in de gezondheidszorg. Ook de decentrale
overheden zijn relatief goed vertegenwoordigd. De grootste categorie van het bedrijfsleven
zijn de zakelijke en financiële dienstverlening en communicatie en ICT. Dit was ook in de
enquête onder de bedrijven in het algemeen een groep die relatief goed gereageerd heeft.
Tabel 4 Verdeling van de respondenten over typen organisaties (meldende organisaties)

Organisatie
Gezondheidszorg
Decentrale overheid
Zakelijke of financiële dienstverlening,
uitzendbureau’s en beveiliging
Centrale overheid
Onderwijs
Communicatie en ICT
Overig (divers)
Totaal

Percentage
38
27
7
4
4
3
17
100

De gestratificeerde steekproeftrekking in combinatie met de enigszins scheve respons heeft
gevolgen voor de conclusies die kunnen worden getrokken. Er kan worden verwacht dat
vooral de organisaties met affiniteit voor bescherming van persoonsgegevens hebben
gereageerd. Net zo min als we op basis van Tabel 4 kunnen stellen dat 27 procent van de
meldende Nederlandse organisaties behoren tot de decentrale overheid, kunnen we geen
absolute waarde toekennen aan de uitkomsten van de enquête. De enquêtes geven wel goed
inzicht in de beweegredenen en acties van organisaties die (waarschijnlijk) relatief veel
waarde hechten aan bescherming van persoonsgegevens.

4.2.3 Organisaties met een FG
In de enquête onder de organisaties met een FG is getracht de totale populatie te benaderen.
De FG’s zijn benaderd op basis van het openbare register zoals dat op de website van het Cbp
staat. Alle 215 FG’s zijn aangeschreven om een enquête in te vullen. Van vijf FG’s bleek het
adres niet meer actueel te zijn. In totaal hebben 210 FG’s de mogelijkheid gehad om een
enquête in te vullen. Van deze FG’s hebben 71 een enquêteformulier ingevuld. 45 FG’s
hebben het formulier schriftelijk ingevuld en 26 via Internet. Twee formulieren bleken voor

58

het computerprogramma onleesbaar te zijn. Omdat niet meer te achterhalen viel wat de FG’s
op deze formulieren hebben ingevuld, blijft een bruikbare respons over van 69. Dit komt neer
op een percentage van 34 procent. FG’s werken voor een breed scala aan organisaties. De
volgende verdeling over typen organisaties is gevonden:
Tabel 5 Verdeling respondenten over typen organisaties

Organisatie
Decentrale overheidsorganisatie
Gezondheidszorg
Centrale overheidsorganisatie
Onderwijsinstelling
Overig175
Totaal

Aantal
18
11
10
7
23
69

Percentage
26
16
14
10
37
100

Zoals uit Tabel 5 blijkt zijn (semi) overheden goed vertegenwoordigd in deze selectie. Van
zes organisaties is met zekerheid komen vast te staan dat het om het bedrijfsleven gaat en er
heeft één belangenvereniging / stichting gereageerd. Mogelijk is het aantal bedrijven nog wat
hoger omdat er in de vragenlijst een categorie ‘overig’ is opgenomen die door 14 FG’s is
ingevuld. Overigens zijn in de populatie van 240 FG’s verreweg de meeste in dienst van een
(semi) overheid. De verdeling in de respons wijkt hierin dus niet veel af van die van de totale
populatie.

4.3 Kenmerken van organisaties
4.3.1 Grootte van de organisatie
De organisaties in het algemeen hebben een mediaan van 100 medewerkers. Het is echter
weinig zinvol waarde toe te kennen aan deze mediaan. We hebben gezien dat er in de enquête
onder organisaties in het algemeen een gestratificeerde steekproef is getrokken, waarin een
onderverdeling naar bedrijfsgrootte is gemaakt en waardoor de grote organisaties zijn
oververtegenwoordigd. Dit was een bewuste keuze omdat door de opdrachtgever werd
verondersteld dat de kans dat kleine organisaties te maken zouden hebben met de Wbp gering
was. Bovendien hebben we gezien dat zelfselectie heeft plaatsgevonden waardoor de 100+
organisaties zijn oververtegenwoordigd.

175

De categorie overig bestaat uit een groot aantal categorieën organisaties, die allemaal slechts één of twee maal
voorkomen. Voorbeelden zijn automatiseringsbedrijven (2 maal), ICT-bedrijven (2 maal), verzekeraars (1 maal),
een belangenvereniging/stichting (1 maal), een beveiligingsbedrijf (1 maal), een brancheorganisatie (1 maal).

59

Tabel 6 Organisatiegrootte en spreiding in de grootte (organisaties in het algemeen, meldende organisaties
en organisaties met een FG)

Organisaties in het
algemeen176
(414)
(100)
(1245)
(1)
(10000)

Gemiddelde
Mediaan
Standaarddeviatie
Minimum
Maximum

Meldende
organisaties
271
15
814
0
8000

Organisaties met
een FG
2698
775
6537
3
42000

De organisaties die een melding doen zijn in ieder geval over het algemeen betrekkelijk klein.
Het mediane aantal werknemers bedraagt 15. 177 Dat betekent dat 50 procent van de
responderende organisaties 15 werknemers of minder heeft (zie Figuur 2). De
veronderstelling vooraf dat vooral grote organisaties te maken hebben met de Wbp blijkt
daarmee onjuist te zijn. De onderstaande figuur laat de verdeling van het aantal medewerkers
per organisatie zien. We zien hier de sterke vertegenwoordiging van betrekkelijk kleine
organisaties.

Aantal

60

40

20

0
10 0

20 0

30 0

40 0

50 0

Aantal w erknem ers

Figuur 2 Aantal werknemers (meldende organisaties)178

Uit het onderzoek komt naar voren dat de organisaties die over een FG beschikken qua
grootte fundamenteel afwijken van de overige organisaties. FG’s zijn voornamelijk te vinden
bij grote organisaties, maar de spreiding is erg groot en varieert van 3 tot 42000 werknemers.
De mediaan van bedrijven met een FG komt uit op 775 werknemers. 179 Daarmee zijn de

176

De centrum- en spreidingsmaten voor de organisaties in het algemeen hebben weinig betekenis, omdat in
deze steekproeftrekking binnen vier categorieën van een bepaalde organisatiegrootte is geselecteerd. Daardoor is
er een enorme overschatting van het aantal grote organisaties.
177
De respondenten vertegenwoordigen een organisatie waarin gemiddeld 271 werknemers werkzaam zijn. Dit
gemiddelde wordt nogal sterk omhoog getrokken door een klein aantal zeer grote organisaties.
178
Organisaties met meer dan 600 werknemers worden in deze verdeling statistisch aangemerkt als ‘extreme
waarden’. Deze organisaties zijn omwille van de leesbaarheid van de grafiek weggelaten.
179
Gemiddeld vertegenwoordigen de ondervraagde FG’s een organisatie met 2698 werknemers. Dit gemiddelde
wordt echter ‘scheefgetrokken’ door twee zeer grote organisaties.

60

organisaties die een FG hebben meer dan 50 maal zo groot als de organisaties die alleen maar
een melding doen.

4.3.2 Privacydeskundigheid
Kennis van de Wbp is essentieel voor een goede uitvoering van het privacybeleid in deze wet.
Alle respondenten uit de organisaties in het algemeen hebben van de Wbp gehoord. Bijna
driekwart van de ondervraagden geeft aan goed op de hoogte te zijn van de Wbp en de
overigen geven aan wel eens van de Wbp gehoord te hebben, maar niet precies te weten wat
er in staat.
Anders dan bij de organisaties die over een FG beschikken, is er bij de overige organisaties
meestal geen deskundige op het gebied van privacy in dienst (zie Tabel 7). De organisaties in
het algemeen en de meldende organisaties laten hierin een vergelijkbaar beeld zien. Het is
opvallend dat 7 procent van de meldende organisaties een FG in dienst heeft, terwijl zij toch
hebben gekozen voor melding bij het Cbp. Strikt genomen was dit niet nodig en volstond een
melding bij de FG. De belangrijkste reden om geen privacydeskundige te benoemen is dat de
organisatie zichzelf daarvoor te klein acht. Dit argument wordt door 60 procent van de
organisaties in het algemeen zonder privacydeskundige aangevoerd. Zo’n 17 procent van
deze organisaties geeft aan dat ze nauwelijks persoonsgegevens verwerken en 15 procent laat
zich ondersteunen door een externe adviseur. Daarnaast worden nog tal van andere redenen
voor het niet hebben van een privacydeskundige aangevoerd. De meest voorkomende redenen
voor het ontbreken van een privacydeskundige zijn dat er een privacyprotocol bestaat en een
deskundige daarom niet nodig wordt geacht (8 procent) of dat meerdere of alle werknemers
zelf op de hoogte zijn van de Wbp en daarnaar handelen (5 procent). Een privacydeskundige
is verder afwezig omdat het bedrijf uit slechts één persoon bestaat, de adressen niet in het
bezit zijn van de ondervraagde organisatie of omdat privacy onderdeel is van het
veiligheidsbeleid en is ondergebracht bij de security officer (allemaal in 1 procent van de
gevallen).
Een privacyofficer is een werknemer die bescherming van privacy in zijn takenpakket heeft,
maar die niet is aangemeld bij het Cbp en geen toezichthoudende bevoegdheden heeft. Een
privacyofficer kan de enige privacyfunctie binnen een organisatie zijn, maar privacyofficers
kunnen ook naast een FG functioneren. Wanneer er een FG in dienst van de organisatie is,
komt het in 13 procent van de gevallen voor dat er privacyofficers zijn aangesteld. De
hoofdreden die hiervoor wordt gegeven is dat de organisatie te groot of te gespreid is om door
één FG te kunnen worden bediend. Op deze manier wordt getracht tot een spreiding van de
werklast te komen.
Tabel 7 Privacydeskundigheid (organisaties in het algemeen, meldende organisaties en organisaties met
een FG)

Geen privacydeskundige
Privacydeskundige
FG
Privacyofficer
Totaal

Organisaties in
het algemeen
Percentage
69
21
6
4
100

Meldende
organisaties
Percentage
59
30
7
4
100

Organisaties met
een FG
Percentage
0
100
13

61

Lidmaatschap van een branche kan belangrijk zijn omdat de branchevereniging organisaties
een helpende hand kan bieden, bijvoorbeeld door het verschaffen van specifiek op de branche
toegesneden informatie of door het opstellen van een eigen privacycode. Binnen de groep van
de organisaties in het algemeen is 53 procent van de organisaties lid van een branche. In 45
procent van die gevallen heeft de branche een eigen privacycode en in 2 procent van de
gevallen wordt nog aan een privacycode gewerkt. In 19 procent van de gevallen is komen vast
te staan dat zo’n code er niet is. Opvallend is dat 32 procent van de ondervraagden het
antwoord op deze vraag niet weet. Blijkbaar leven privacycodes bij deze bedrijven niet erg.
Van de organisaties die de privacycode van de branche kennen, hanteert ruim vier op de vijf
deze code ook. Van alle organisaties hanteert 36 procent een eigen privacycode die los staat
van een branche. Samenvattend betekent dit dat ruim de helft van de ondervraagde
organisaties al dan niet via de branchevereniging een privacycode hanteert.

4.4 De Functionaris voor de Gegevensbescherming
Een specifieke deskundige op het gebied van privacy is de FG. De Wbp ziet de FG vooral in
een toezichthoudende rol waarvoor hij wettelijke bevoegdheden heeft gekregen. Naast een
toezichthoudende rol zal de FG veel deskundigheid over de privacyaspecten op kunnen
bouwen, waardoor het voor de hand ligt dat hij in de praktijk tevens een informele
voorlichtings- en adviesrol op zich neemt. In art. 64 Wbp wordt aangegeven dat de FG
aanbevelingen aan de verantwoordelijke kan doen ter bescherming van de verwerkte
persoonsgegevens. Organisaties kunnen op vrijwillige basis een FG benoemen en dienen deze
aan te melden bij het Cbp.180 Wanneer een FG wordt aangesteld neemt deze een deel van de
taken van het Cbp over, die zich op haar beurt meer zal gaan opstellen als een tweede
lijnstoezichtshouder. De FG wordt dus aangesteld en betaald door de organisatie zelf en houdt
toezicht op en geeft advies aan de organisatie waarvoor hij werkzaam is.

Aantal aangem elde FG's

24 0,00

20 0,00

16 0,00

12 0,00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

Jaar

Figuur 3 Aantal aangemelde FG’s181
180

In een enkel geval – bij de IB-Groep – bestaat daartoe een bijzondere wettelijke plicht (zie art. 8a Wet
verzelfstandiging informatiseringsbank).
181
Bron: jaarverslagen Cbp

62

Figuur 3 toont het totale aantal aangemelde FG’s sinds de inwerkingtreding van de Wbp in
2001 zoals dat in de jaarverslagen van het Cbp te vinden is (dus de ontwikkeling van de totale
populatie FG’s). Sinds de inwerkingtreding van de Wbp is het aantal FG’s van jaar tot jaar
gegroeid. Meteen in het 2001 hebben zich enkele tientallen FG’s bij het Cbp geregistreerd en
in 2007 waren het er volgens het jaarverslag 2007 240. Begin 2008 waren er 215 FG’s in het
online register op www.cbpweb.nl opgenomen. Klaarblijkelijk geeft het online register geen
volledig of actueel overzicht.
Ondanks de groeiende trend van het aantal FG’s is – gezien het grote aantal bedrijven,
instellingen en andere organisaties in Nederland dat persoonsgegevens verwerkt – het aantal
FG’s nog bijzonder laag te noemen. Uit de enquête onder de FG’s blijkt dat deze functie niet
erg populair is bij de ondervraagde organisaties. De hoofdreden waarom deze vorm van
zelfregulering zo moeizaam van de grond komt, is dat de organisaties privacy weliswaar
belangrijk vinden, maar dat er geen behoefte bestaat aan een interne toezichthouder (41
procent van de organisaties in het algemeen geeft dit aan). Een andere belangrijke reden is
onbekendheid. Van de ondervraagde organisaties geeft 14 procent aan niets van het bestaan
van FG’s af te weten. Daarnaast worden talloze andere redenen gegeven, waarvan de meeste
er op neer komen dat het onderwerp privacy al ergens in de organisatie is ondergebracht. De
meerwaarde van het benoemen van een FG wordt niet direct ingezien.

Aantal

15

10

5

0
20 00

20 02

20 04

20 06

20 08

Figuur 4 Het jaar waarin een FG is aangesteld (organisaties met een FG)

Bij de organisaties die wel een FG hebben benoemd is doorgevraagd naar de manier waarop
deze functie wordt ingevuld. Figuur 4 laat zien in welk jaar de functie van FG is
geïntroduceerd bij de geënquêteerde organisaties.182 We zien duidelijk dat het grootste aantal
van de ondervraagde FG’s direct na de inwerkingtreding van de Wbp in september 2001 is
aangesteld. In de jaren daarna loopt het aantal nieuwe organisaties met een FG snel terug.
Opvallend is dat enkele respondenten aangeven dat er al een FG was benoemd voordat de
182

De gegevens die de basis van deze figuur vormen zijn afkomstig uit de enquête onder de FG’s. Omdat hier
slechts een deel van de populatie wordt bekeken, zijn de gegevens uit figuur 4 niet te vergelijken met die uit
figuur 3.

63

Wbp in werking was getreden, en dus feitelijk voordat de functie bestond. Mogelijk is hier
sprake van anticipatie. Een andere mogelijkheid is dat er sprake is van verwarring (in jaar of
type functie). Ongeveer de helft van de FG’s geeft aan dat zij direct vanaf de
inwerkingtreding van de Wbp als zodanig werkzaam zijn.
De redenen voor benoeming van een FG zijn uiteenlopend. De belangrijkste reden voor
benoeming van een FG is – volgens de FG’s zelf – omdat binnen de organisatie een groot
belang wordt gehecht aan bescherming van privacy. In ongeveer 50 procent van de gevallen is
dit als hoofdreden genoemd. In 10 procent van de gevallen was vermindering van de
toezichtlast van het Cbp de belangrijkste reden om een FG te benoemen. Door een FG te
benoemen hopen deze organisaties niet meer aan toezichtacties van het Cbp te worden
onderworpen. Zeven procent geeft aan dat een goed en beveiligd informatiebeheer van groot
belang is en een FG past daar blijkbaar bij.
Bijna alle FG’s zijn intern geworven en al dan niet na een interne sollicitatieprocedure
aangesteld. Slechts één van de ondervraagde FG’s kwam van buiten de organisatie. De FG
kan op vele manieren binnen de organisatie gepositioneerd zijn. Het vaakst is de FG
onderdeel van de juridische staf (26 procent), iets minder vaak is hij onderdeel van de centrale
directie (23 procent). In 13 procent van de gevallen is de FG ingedeeld bij de afdeling die zich
bezighoudt met kwaliteitszorg. De overige posities van de FG’s zijn erg divers. Waar de FG
ook gepositioneerd is, zijn onafhankelijkheid is een groot goed. Art. 63 lid 2 Wbp stelt dat de
FG voor wat betreft de uitvoering van zijn functie geen aanwijzingen kan ontvangen van de
verantwoordelijke of van de organisatie die hem heeft benoemd. Zeer opvallend is dat
ondanks het wettelijke verbod bijna een kwart van de FG’s aangeeft verplicht te zijn
aanwijzingen van de leiding op te volgen. Dit lijkt in tegenspraak te zijn met de
onafhankelijke positie die de FG volgens de Wbp hoort te hebben. Het kan echter ook zijn dat
de FG voor een beperkt deel van zijn tijd FG-taken uitvoert en voor een ander deel van zijn
tijd een andere functie heeft waarin hij wel ondergeschikt is aan zijn leidinggevende.
Anderzijds hebben FG’s op een expertmeeting wel aangegeven dat het soms lastig is om
onafhankelijk tegen de eigen werkgever op te treden.
De Wbp stelt geen specifieke eisen aan de opleiding van FG’s. De enige eis die wordt gesteld
is dat hij over ‘toereikende kennis beschikt’ (art. 63 lid 1 Wbp). Een klacht die zeer expliciet
door één van de FG’s is geuit, is dat er nauwelijks toegesneden cursussen worden aangeboden.
Dat deze cursussen wel bestaan blijkt uit het feit dat 10 procent van de FG’s jaarlijks ten
minste één maal wordt bijgespijkerd. 38 procent van de FG’s geeft aan dat zij ten minste één
maal een gerichte cursus of opleiding hebben gevolgd. 35 procent krijgt deze opleidingen wel
aangeboden, maar maakt hiervan geen gebruik en 13 procent van de FG’s krijgt deze
cursussen zelfs niet aangeboden.
FG’s zijn verplicht een jaarverslag op te stellen. In 2007 is door 41 procent van de FG’s géén
jaarverslag opgesteld. Wanneer wel een jaarverslag is opgesteld, werd dit door 64 procent van
de FG’s naar het Cbp gestuurd. Het blijkt dat het Cbp nogal verschillend op deze
jaarverslagen reageert. In 35 procent van de gevallen is er geen reactie van het Cbp. In 26
procent van de gevallen ontvangt de FG een ontvangstbevestiging van het Cbp. In 9 procent
van de gevallen geeft het Cbp een formele reactie en in 30 procent van de gevallen is de
reactie inhoudelijk.
De toegankelijkheid van het jaarverslag voor het grote publiek verschilt sterk. In 23 procent
van de gevallen waarin een FG een jaarverslag maakt, wordt dit jaarverslag niet gepubliceerd

64

en is dit voor het publiek niet opvraagbaar. In 31 procent van de gevallen is het rapport in
principe niet openbaar, maar er wordt aangegeven dat het desgevraagd kan worden
opgestuurd. Een kwart van de jaarverslagen wordt op papier uitgegeven en is voor het publiek
openbaar en 23 procent van de jaarverslagen is voor iedereen toegankelijk op Internet.
Inhoudelijk komt een divers aantal onderwerpen aan bod in de jaarverslagen van de FG’s (zie
Tabel 8). Onderwerpen die in meer dan de helft van de jaarverslagen te vinden zijn, zijn
voorlichting en advisering door de FG’s, de invulling van de toezichtfunctie door de FG,
privacy van medewerkers en beveiliging van gegevens. Er wordt relatief weinig kwantitatief
inzicht gegeven. Dat geldt zowel voor het aantal geconstateerde overtredingen en interventies,
alsmede de aantallen vragen, klachten en formele procedures door betrokkenen. Ook het
onderwerp gegevensuitwisseling met derden komt niet vaak aan de orde. Het lijkt erop dat de
FG’s in hun jaarverslagen graag kwalitatieve informatie geven, waarbij vooral wordt ingegaan
op de (niet wettelijke) voorlichtende en adviserende rol van de FG.
Tabel 8 Onderwerpen in het jaarverslag van FG’s (organisaties met een FG)

Onderwerp in jaarverslag
Advisering door de FG
Voorlichting door de FG
Invulling van toezicht
Beveiliging van gegevens
Privacy van medewerkers
Privacy van klanten/burgers
Aantal klachten, verzet en beroep
Aantal inzage/correctie
Aantal geconstateerde overtredingen
Gegevensuitwisseling met derden
Aantal interventies door de FG

Percentage van de jaarverslagen
78
73
63
59
54
46
42
34
34
32
20

Het geven van informatie over overtredingen die door de FG worden geconstateerd lijkt bij
veel FG’s gevoelig te liggen. In veel gevallen zijn over dit onderwerp vragen overgeslagen.
Toch zijn er enkele bruikbare resultaten (zie Tabel 9). Gemiddeld worden jaarlijks 1,4
overtredingen geconstateerd door de FG. Volgens de organisaties met een FG zijn deze
overtredingen vooral te wijten aan de onwetendheid van de werknemers die met de gegevens
werken. Zoals te verwachten besteedt een FG daarom relatief veel tijd aan het uitoefenen van
zachte handhavingsdruk, zoals het geven van uitleg en voorlichting. Naarmate de
handhavende activiteit zwaarder wordt, komt zij minder vaak voor. Dit is te zien in Tabel 9.
Het bovenstaande duidt erop dat FG’s nadruk leggen op de (informele) rol van interne
deskundige en adviseur. Hieruit volgt niet direct dat ten onrechte geen toezicht wordt
uitgeoefend. Wellicht gaat er niets mis en zijn zwaardere handhavingsinstrumenten niet nodig,
maar het is ook goed mogelijk dat werkelijk toezichthoudend optreden weinig uit de verf
komt. Bij meer toezichthouders (bijvoorbeeld de bedrijfsinterne milieucoördinator) komt voor
dat zij door voorzichtig te opereren, voorlichting en informatie te geven en zachte druk uit te
oefenen een organisatie stukje bij beetje de goede richting proberen uit te duwen.

65

Tabel 9 Handhavingsactiviteiten door FG’s (organisaties met een FG)

Inzet handhavingsinstrumenten

Gemiddeld aantal keer per jaar

Voorlichting geven aan persoon
Overleggen met persoon
Persoon rechtstreeks aanspreken
Informele druk uitoefenen op persoon
Inlichtingen vorderen
Binnentreden van ruimtes (verplaatsen naar boven, na
inlichtingen vorderen)
Inzage in stukken vorderen
Een onderzoek naar een overtreding instellen
Overtreding aan leidinggevende melden
Overtreding aan externe toezichthouder (Cbp) melden

5,28
2,91
2,24
1,00
0,71
1,00
0,59
0,65
0,56
0,02

4.5 Databases en verwerkingen
4.5.1 Aantal databases
Het aantal databases van de verschillende organisaties is weergegeven in Tabel 10. De
doorsnee organisaties in het algemeen hebben 3 databases met persoonsgegevens (mediaan).
Per organisatie kan één van deze databases worden geraadpleegd door functionarissen van
andere organisaties. 91 procent van de databases is binnen de eigen organisatie aanwezig.
Tabel 10 Aantal databases met persoonsgegevens en hun spreiding (organisaties in het algemeen,
meldende organisaties en organisaties met een FG)

Gemiddeld
Mediaan
Standaarddeviatie
Minimum
Maximum

Organisaties in het
algemeen
15
3
60
0
500

Meldende
organisaties
47
3
278
1
2850

Organisaties met
een FG
62
12
130
1
750

Ook bij de meldende organisaties ligt de mediaan op 3 databases.
Duidelijk hoger liggen de aantallen databases bij de organisaties met een FG. Het mediane
aantal databases waarop – volgens de FG’s – de Wbp van toepassing is, is 12. De FG’s geven
aan dat op 5 databases de meldingsplicht van toepassing is (mediaan) en dat 5 databases zijn
vrijgesteld van melding (mediaan). Het feit dat FG’s meer databases met persoonsgegevens
waarnemen kan enerzijds een aandachtsaspect zijn. Omdat zij zich intensief met
privacyaspecten bezig houden, zijn zij mogelijk meer gespitst op het waarnemen van
databases. Anderzijds is het gezien de aard van de functie van de FG logisch dat de
organisaties die een FG hebben benoemd een bijzondere groep vormen die relatief veel
persoonsgegevens verwerken.

66

4.5.2 Uitwisseling persoonsgegevens
Door ongeveer tweederde van de organisaties in het algemeen worden persoonsgegevens
gedeeld met derden. Het overige eenderde deel van de organisaties doet dat niet. De overheid
is de grootste ontvanger van persoonsgegevens. Ook worden veel persoonsgegevens binnen
de eigen organisatie verstrekt. Naar leveranciers, klanten en andere bedrijven worden relatief
weinig persoonsgegevens doorgegeven (zie Tabel 11). De vraag of persoonsgegevens aan
derden mogen worden verstrekt is voor de organisaties in het algemeen niet vaak
problematisch. In ruim 70 procent van de gevallen geven de respondenten aan dat ze precies
weten wanneer informatie verstrekt mag worden. Waarschijnlijk komt dat omdat er in ruim 80
procent van de gevallen interne regels zijn vastgesteld over het verstrekken van gegevens. Op
dit gebied wordt dus geen kennisgebrek ervaren.
Tabel 11 Verstrekking van persoonsgegevens (organisaties in het algemeen)183

Met wie worden persoonsgegevens gedeeld?
De overheid
Andere afdelingen / organisatieonderdelen van de
eigen organisatie
Personeelsleden
Klanten
Bedrijven
Leveranciers
Andere organisaties

Organisaties in het algemeen
Percentage
35
26
17
16
5
4

De meldende organisaties wisselen in veel gevallen geen informatie uit met derden.
Gemiddeld kan één database door anderen worden ingezien (mediaan is 0). 37 procent van de
meldende organisaties raadpleegt databases met persoonsgegevens bij andere organisaties. In
een kwart van de gevallen kunnen functionarissen van andere organisaties databases
raadplegen die binnen de organisatie van de respondent aanwezig zijn.
De organisaties met een FG geven aan dat er met gemiddeld 15 organisaties persoonsgegevens worden uitgewisseld. Ook rondom dit gemiddelde is een grote spreiding; enkele
organisaties waarin een FG aanwezig is wisselen geen persoonsgegevens uit, terwijl er ook
een organisatie in de steekproef zit die met 100 organisaties gegevens uitwisselt. Een op de
drie organisaties waarin een FG in dienst is gebruikt gegevens om op patronen te analyseren
(datamining) en een op de vijf organisaties levert gegevens aan andere organisaties ten
behoeve van datamining. Er worden uiteenlopende redenen aangegeven waarom de
datamining wordt uitgevoerd. Redenen zijn onder meer dat deze analyses worden uitgevoerd
ten behoeve van de eigen bedrijfsvoering. Maar ook voor fraude- en criminaliteitsbestrijding,
veiligheidsanalyses, wetenschappelijk onderzoek, gezondheidsonderzoek en marketingdoeleinden. Eenmaal is er een wettelijke plicht om dergelijke analyses uit te voeren.

183

Deze vraag is niet beantwoord door de organisaties met een FG en de meldende organisaties.

67

4.5.3 Het vullen van databases
Bijna alle databases zijn binnen de organisaties in het algemeen zelf aanwezig. De databases
worden vooral gevuld met informatie die van de betrokkene zelf is verkregen. In 90 procent
van de gevallen worden (een deel van) de persoonsgegevens door de betrokkene zelf verstrekt.
In een derde van de gevallen komt (een deel van) de gegevens van een andere organisatie en
ook in één op de drie gevallen worden de gegevens verkregen uit eigen onderzoek.
Ook bij de meldende organisaties is het gebruikelijk dat de gegevens (gedeeltelijk) van de
betrokkene zelf worden gekregen. Dat gebeurde in 61 procent van de gevallen. In 8 procent
van de gevallen worden de gegevens gekregen van een andere organisatie en in 6 procent uit
eigen onderzoek. In 3 procent van de gevallen slaan de meldende organisaties de gegevens
van transacties met personen op.
Aan de organisaties met een FG zijn geen vragen gesteld over het vullen van de databases.

4.5.4 De inhoud van databases
De eerste vraag die hier gesteld wordt is: ‘wie is de betrokkene’? Hoewel er verschillen zijn
tussen de organisaties in het algemeen en de meldende organisaties, is er een aantal
categorieën dat vaak voorkomt. In veel databases zijn klanten en werknemers de betrokkenen.
Ook gegevens over burgers worden vaak verwerkt (zie Tabel 12). Bij de meldende
organisaties zien we dat patiënten vaak betrokkene zijn. Deze categorie zien we in de enquête
onder organisaties in het algemeen niet terug, waarschijnlijk omdat de categorie
‘gezondheidszorg’ niet expliciet is opgenomen in de selectie. Bij de meldende organisaties
heeft deze groep juist bijzonder goed gerespondeerd.
Tabel 12 Typen betrokkenen in de databases (organisaties in het algemeen en meldende organisaties)184

Personen waarop de
verwerking (mede)
betrekking heeft
Klanten
Patiënten
Werknemers
Burgers
Leveranciers
Leerlingen
Leden
Anderen

Organisaties in het
algemeen
Percentage
63
34
19
8
8
4
7

Meldingen
Percentage
32
34
13
31
0
5
14

De volgende vraag die kan worden gesteld is welke gegevens van deze betrokkenen worden
verwerkt. Er is aan organisaties in het algemeen gevraagd van één belangrijke database aan te
geven welke persoonsgegevens worden geregistreerd. Aan de meldende organisaties is
gevraagd voor één melding aan te geven welke persoonsgegevens worden verwerkt. In Tabel
13 is opgesomd in welk percentage van deze databases welk type gegevens voorkomt. Het is
geen verrassing dat naam- en adresgegevens in vrijwel iedere database voorkomen. Er is ook
gevraagd naar enkele bijzondere persoonsgegevens. Voor bijzondere persoonsgegevens geldt
184

Aan organisaties met een FG zijn geen vragen gesteld over specifieke verwerkingen of databases.

68

binnen de Wbp een streng regime. Art. 16 Wbp geeft een algemeen verbod op het verwerken
van bijzondere gegevens. In art. 17 tot en met 22 Wbp worden de uitzondering op het verbod
behandeld. Artikel 23 Wbp is de algemene restbepaling. Die bepaling geeft de mogelijkheid
om indien het algemeen belang dit vereist en er voldoende waarborgen voor betrokkenen zijn
getroffen toch tot verwerking van bijzondere gegevens over te gaan. Het is opvallend dat,
ondanks het terughoudende regime, sommige bijzondere persoonsgegevens, zoals een
wettelijk identificatienummer, gegevens over gezondheid, godsdienst, ras of etniciteit en
strafrechtelijke gegevens in een betrekkelijk groot aantal databases voorkomt.
Tabel 13 Soorten gegevens in de databases (organisaties in het algemeen en meldende organisaties)185

Soort gegevens

NAW
Financiële gegevens
Wettelijk identificatienummer
Gezondheid
Gegevens over gedragingen
Gegevens over functioneren werknemers
of leerlingen
Betalingsachterstanden
IP-adres
Godsdienst of levensbeschouwing
Ras of etniciteit
Gegevens over opvattingen
Strafrechtelijke gegevens
Overtredingen
Vakbondslidmaatschap
Seksuele gedragingen
Politieke gezindheid
Andere gegevens
Weet niet
Totaal opgeteld (exclusief ‘weet niet’)

Organisaties in het
algemeen
percentage
100
51
48
31
31
29

Meldende
organisaties
percentage
89
27
0
50
18
13

24
24
16
11
11
10
9
6
4
1
7
413

17
11
9
9
8
10
4
1
6
3
22
6
297

Als we een vergelijking maken tussen de meldende organisaties en de organisaties in het
algemeen, dan blijkt dat de meldende organisaties 28 procent minder persoonsgegevens
verwerken dan de respondenten uit de organisaties in het algemeen. 186 Ook verwerken de
meldende organisaties bepaalde gevoelige gegevens duidelijk minder vaak, te weten het
wettelijk identificatienummer en gegevens over godsdienst of levensbeschouwing. Het eerste
is te verklaren uit het feit dat er veel personeels- en salarisadministraties bij de selectie van de
organisaties in het algemeen zitten. Deze administraties bevatten weliswaar
persoonsgegevens, maar hoeven volgens het Vrijstellingenbesluit in veel gevallen niet gemeld
te worden. Daarom komen personeelsadministraties vaak voor in de steekproef van de
organisaties in het algemeen, terwijl zij niet vaak tussen de meldingen worden gevonden. Bij
185
186

Aan organisaties met een FG zijn geen vragen gesteld over specifieke verwerkingen of databases.
In de vragenlijst voor de organisaties met een FG is deze vraag niet gesteld.

69

de meldingen worden juist relatief veel gegevens over gezondheid verzameld. Waarschijnlijk
komt dat omdat in deze enquête instellingen uit de gezondheidszorg sterk
oververtegenwoordigd zijn. De overige gevoelige gegevens lopen minder ver uiteen. Dat de
organisaties in het algemeen meer persoonsgegevens verwerken dan meldende organisaties is
opvallend. Men zou bij goede naleving van de Wbp verwachten dat de organisaties in het
algemeen (die in meerderheid geen melding hebben gedaan) een beperkt aantal soorten
persoonsgegevens kunnen verwerken dat onder het Vrijstellingenbesluit valt. Mogelijk is het
feit dat meldende organisaties minder (gevoelige) persoonsgegevens registreren ten dele een
gevolg van het melden. Deze redenering past goed bij het feit dat de helft van de meldende
organisaties aangeeft dat de melding hen bewuster maakt van het privacyaspect en dat een
derde van de meldende organisaties zegt zorgvuldiger te gaan handelen. In die zin lijkt de
meldingsplicht organisaties aan te zetten tot meer privacybewust gedrag.

4.5.5 Het beveiligingsniveau van de databases
Beveiliging van persoonsgegevens is een belangrijk aspect van privacybescherming en
daarmee een belangrijk thema in de Wbp. In art. 13 Wbp is vastgelegd dat de
verantwoordelijke passende technische en organisatorische maatregelen treft om
persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of enige vorm van onrechtmatige verwerking.
Uitgangspunt is dat de beveiliging proportioneel is.
Een eerste vorm van beveiliging is het beperkt houden van de toegang tot de betreffende
database. Om dit te realiseren zijn twee stappen nodig. In de eerste plaats moeten personen
worden aangewezen die toegang hebben tot de persoonsgegevens. Deze personen worden
geautoriseerd om de gegevens te verwerken. In de tweede plaats werkt het toekennen van de
toegangsbevoegdheid tot de database alleen als de bevoegde persoon geïdentificeerd kan
worden. Het blijkt dat gemiddeld 57 mensen geautoriseerd zijn voor de geselecteerde database.
In 38 procent van de gevallen kan de toegang aan een ander worden overgedragen. In 19
procent van de organisaties hebben mensen van buiten de organisatie toegang tot de centrale
database. Uit de verkregen gegevens komt verder naar voren dat het vrijwel niet meer
voorkomt dat de toegang tot databases onbeveiligd is (in 3 procent van de gevallen). Een
toegangscode of wachtwoord is het meest gebruikte identificatiemiddel, gevolgd door een
pasje, chip of sleutel. Beveiliging door middel van een biometrisch kenmerk is slechts één
maal aangetroffen (zie Tabel 14). Respondenten konden meer redenen aankruisen, zodat de
percentages opgeteld niet op 100 procent uitkomen.
Tabel 14 Toepassing van identificatietechnieken (organisaties in het algemeen)187

Identificatie door

Toegangscode of wachtwoord
Pasje, chip of sleutel
Biometrisch kenmerk
Anders

Organisaties in het
algemeen
Percentage
63
13
1
10

Een tweede vorm van beveiliging is de beveiliging van de gegevens zelf. Dit kan bijvoorbeeld
door identificerende informatie gescheiden op te slaan, na verzameling te vernietigen of te
187

Deze vraag is niet gesteld aan de meldende organisaties.

70

versleutelen. In de enquête is over een viertal privacybeschermende technologieën gevraagd
in hoeverre zij worden toegepast. Uit de gegevens blijkt dat autorisatie en
identificatietechnieken weliswaar op ruime schaal worden toegepast, maar dat dat nog niet het
geval is voor de beschikbare privacybevorderende technieken waarmee de data op een veilige
manier kan worden opgeslagen (zie Tabel 15). Respondenten konden meer technieken
aankruisen, zodat de percentages tot boven de 100 procent kunnen optellen. De lijst met
privacybeschermende technieken is overigens niet uitputtend. Mogelijk past een deel van de
organisaties dus andere privacybeschermende technieken toe.
Tabel 15 Toepassing van privacybeschermende technieken (organisaties in het algemeen)188

Privacybeschermende techniek

Privacymanagementsysteem
Gescheiden opslaan van identificerende en niet-identificerende
gegevens
Versleuteling van gegevens
Anonimiseren; identificerende gegevens worden niet verzameld of na
verzameling vernietigd

Organisaties in het
algemeen
Percentage
10
10
5
4

Bij de organisaties waarbinnen een FG werkzaam is, blijken de beveiligingsmaatregelen beter
op orde te zijn. De organisaties met een FG hebben van een aantal beveiligingsmaatregelen
kunnen aangeven of deze in hun organisatie worden gebruikt. In Tabel 16 zijn deze
percentages weergegeven. Respondenten konden meer beveiligingsmaatregelen aankruisen,
zodat de percentages tot boven de 100 procent optellen.
Tabel 16 Toepassing van beveiligingsmaatregelen (organisaties met een FG)

Beveiligingsmaatregel

Autorisatie en identificatie
Wachtwoord of pincode
Organisatorische controle
Fysieke maatregelen voor toegangsbeveiliging
Controle op toegekende bevoegdheden
Pasje
Automatische logging van toegang tot gegevens
Biometrisch kenmerk
Beveiliging van gegevens
Vastgesteld en geïmplementeerd beveiligingsbeleid
Versleuteling van gegevens
Overige beveiligingsmaatregelen (onbekend)

Organisaties met
een FG
Percentage
94
90
84
84
67
67
5
77
51
67

Bij de organisaties met een FG is een bovengemiddelde aandacht voor beveiliging van data.
Dit is niet verwonderlijk omdat het vooral relatief grote organisaties zijn die grote
188

Deze vraag is niet gesteld aan de meldende organisaties.

71

hoeveelheden persoonsgegevens verwerken. Duidelijk is dat zowel bij de organisaties zonder
FG als bij de organisaties met een FG veel aandacht is voor de identificatie van
geautoriseerde personen. Beveiliging van de gegevens zelf komt iets minder vaak voor, al
scoren de organisaties met een FG hier beduidend beter dan de overige organisaties. Een
beveiligingsbeleid en encryptie worden relatief vaak door de organisaties met een FG ingezet.
Omdat beveiliging van persoonsgegevens proportioneel moet zijn, is er geen vaststaande
norm waaraan getoetst kan worden welke mate van beveiliging voldoende is. Dat moet van
geval tot geval worden afgewogen. Zowel voor de organisaties met als zonder FG is het op
basis van deze gegevens daarom niet mogelijk om te bepalen of de beveiliging van de
persoonsgegevens toereikend is.

4.6 De meldingsprocedure
4.6.1 Kennis over de meldingsplicht
Geautomatiseerde verwerkingen en verwerkingen die zijn onderworpen aan een voorafgaand
onderzoek die niet in het Vrijstellingsbesluit zijn genoemd, moeten worden gemeld. Melding
moet ofwel bij het Cbp gebeuren, ofwel – indien aanwezig – bij de FG. Ongeveer een kwart
van de organisaties in het algemeen heeft wel eens een melding bij het Cbp gedaan. Zestig
procent weet zeker dat dit nooit gebeurd is en 15 procent weet het niet. Organisaties kunnen
om allerlei redenen niet overgaan tot het melden van verwerkingen van persoonsgegevens. In
de eerste plaats kunnen er geen meldingsplichtige verwerkingen van persoonsgegevens
binnen de organisatie plaatsvinden. Dit gaat – volgens de respondenten – in 81 procent van de
gevallen op. Maar het niet melden kan ook het gevolg zijn van kennisgebrek. Dit is bij zeven
procent van de organisaties in het algemeen het geval. Zij geven aan dat zij niet wisten dat
deze verplichting bestond. Een derde mogelijkheid is dat niet wordt gemeld omdat er
weerstand bestaat tegen deze plicht. Dat is in ten minste vijf procent van de organisaties in
het algemeen het geval. In deze gevallen geven de respondenten aan dat zij niet hebben
gemeld omdat zij vinden dat melding geen enkele meerwaarde voor de privacy oplevert.
Zeven procent van de organisaties in het algemeen noemt andere redenen. Het lijkt er dus op
dat kennisgebrek geen grote rol speelt bij het niet melden van verwerkingen van
persoonsgegevens. We moeten echter wel in de gaten houden dat de respons op deze enquête
betrekkelijk laag was en dat veel (vooral kleinere) organisaties niet hebben gereageerd. Het
ligt voor de hand te veronderstellen dat bij de kleinere organisaties het kennisniveau
gemiddeld lager ligt. Het aantal organisaties in het algemeen dat onvoldoende kennis heeft, is
in de steekproef echter te klein om over het verband tussen kennis en organisatiegrootte
statistisch verantwoorde uitspraken te doen. Tevens is in de selectie van cases specifiek
gezocht naar groepen die relatief vaak te maken hebben met verwerking van
persoonsgegevens. Het werkelijke gemiddelde kennisniveau zou daardoor een stuk lager
kunnen zijn.
De meldende organisaties hebben allemaal een verwerking gemeld en zijn dus in principe
bekend met deze procedure. De doorsnee meldende organisatie voert volgens eigen zeggen
één verwerking uit die onder het vrijstellingenbesluit valt (mediaan) 189 en hij heeft twee
verwerkingen bij het Cbp gemeld (mediaan)190. Het blijkt dat de groep meldende organisaties
betrekkelijk actief met privacyregelgeving bezig is. Op de vraag hoe de meldende organisatie
189
190

Gemiddelde is 6.
Gemiddelde is 5.

72

te weten is gekomen dat hij verwerkingen van persoonsgegevens moet melden, geeft ruim de
helft aan dat hij zelf de wettelijke ontwikkelingen goed in de gaten houdt. Toch spelen externe
partijen, zoals de branchevereniging, het Cbp en collega-bedrijven een belangrijke rol in de
kennisoverdracht over het melden van verwerkingen (zie Tabel 17). Respondenten konden
meer redenen invullen, zodat de percentages op meer dan 100 procent uitkomen.
Tabel 17 Informatiebron meldingsplicht (meldende organisaties)

Informatiebron meldingsplicht
Houden wettelijke ontwikkelingen zelf in de gaten
Informatie van de branchevereniging
Informatie van het Cbp
Informatie van collegabedrijven
Van algemene media (krant, t.v. e.d.)
Specialist in dienst
Van externe specialist

Meldende organisaties
Percentage
48
38
27
19
15
8
7

Wanneer een organisatie een FG heeft aangesteld, hoeft zij geen melding meer te doen bij het
Cbp, maar kan er worden gemeld bij de FG. Ongeveer driekwart van de organisaties met een
FG geeft aan dat de personen die met de persoonsgegevens werken overwegend op de hoogte
zijn van de meldingsplicht. In ongeveer een kwart van de gevallen zijn zij niet goed op de
hoogte. Geschat wordt door de FG’s dat in ongeveer 80 procent van de verwerkingen waarin
moet worden gemeld ook een melding plaatsvindt.

4.6.2 Redenen voor melden
Een derde van de meldende organisaties zegt precies te weten wat de juridische reden is
waarom de gekozen melding gedaan moest worden en de helft geeft aan dit ongeveer te weten.
17 procent van de meldende organisaties kende de juridische reden niet. Wanneer wordt
gevraagd de juridische reden aan te kruisen, komt er echter geen duidelijk beeld uit wat die
juridische reden is geweest. Ongeveer een derde van de respondenten geeft aan dat er bewust
geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot vrijstelling. De overige juridische redenen
zijn nooit ingevuld. Mogelijk waren de meldende organisaties bij het zien van deze
vervolgvraag met de ingewikkelde juridische formuleringen toch niet meer zeker van hun
veronderstelling dat zij de juridische reden van de betreffende melding kenden.
Inhoudelijke redenen om te melden worden wel genoeg door de meldende organisaties
gegeven. Daarbij scoren vooral de sociaal wenselijke antwoorden goed. In de helft van de
gevallen wordt (mede) gemeld omdat de organisatie waarde hecht aan een transparante
omgang met persoonsgegevens. In bijna een kwart van de gevallen is gemeld omdat de
meldingsprocedure de verantwoordelijke ertoe aanzet nog eens goed over de
gegevensverwerking na te denken. 68 procent van de meldende organisaties geeft aan te
hebben gemeld omdat privacybescherming belangrijk is om het vertrouwen van de klant te
behouden. Voor 62 procent is het feit dat het verplicht is een belangrijk argument om te
melden. De helft van de meldende organisaties meldt omdat zij belang hechten aan een
transparante omgang met gegevens. Er worden ook een paar antwoorden gegeven die niet
sociaal wenselijk zijn. Zo geeft ongeveer 19 procent aan bang te zijn voor negatieve
publiciteit en 11 procent geeft aan bang te zijn voor handhaving door het Cbp als er niet wordt

73

gemeld. Een zeer kleine minderheid van 6 procent weet niet waarom er is gemeld (zie Tabel
18). Respondenten konden meer redenen aankruisen, zodat de percentages tot boven de 100
procent optellen.
Tabel 18 Inhoudelijke redenen om te melden (meldende organisaties)

Reden

Privacybescherming is belangrijk om het vertrouwen van de klant te
behouden
Het moet, het is een wettelijke verplichting
Hechten belang aan een transparante omgang met
persoonsgegevens
Meldingsprocedure dwingt ons nog eens goed na te denken over de
gegevensverwerking
Risico op negatieve publiciteit wegnemen
Risico op handhaving door het Cbp wegnemen
Anders
Weet niet
N = 159, ontbrekende gegevens = 0

Meldende
organisaties
Percentage
68
62
50
23
19
11
11
6

Wanneer een verantwoordelijke de beslissing neemt om een verwerking van
persoonsgegevens bij het Cbp te melden, leidt dit nauwelijks tot intern verzet tegen het
melden. Van de meldende organisaties geeft slechts drie procent aan dat er binnen de
organisatie personen waren die argumenten tegen het melden van de verwerking hebben
aangevoerd. In één geval werd dit gedaan door personen die rechtstreeks met de
persoonsgegevens werkten. In de andere gevallen is niet bekend welke personen deze
argumenten aanvoerden. Een reden die tegen melding is genoemd is dat melden te
arbeidsintensief is. Het gaat echter om heel kleine aantallen waaruit geen statistisch
verantwoorde conclusies te trekken zijn.

4.6.3 Hoe melden?
Er zijn drie manieren om de melding bij het Cbp in te dienen. Dat kan ‘ouderwets’ via een
formulier, of modern via een meldingsprogramma. Dat meldingsprogramma kan van het Cbp
worden verkregen op een diskette of via www.cbpweb.nl worden gedownload. In bijna de
helft van de gevallen wordt de melding gedaan via het gedownloade meldingsprogramma van
het Cbp. In ongeveer een kwart van de gevallen gebeurde dit middels het meldingsformulier
en een op de tien instellingen meldde via een diskette. Zo’n 17 procent van de ondervraagden
wist het niet meer. De meldende organisaties ervaren tussen de drie mogelijkheden om te
melden geen verschil in de ingewikkeldheid van de meldingsprocedure.

4.6.4 Aantal meldingen
Alle meldingen van verwerkingen van persoonsgegevens die bij het Cbp binnenkomen
worden opgenomen in een meldingenregister dat via de website www.cbpweb.nl te
raadplegen is. In de loop der jaren is het aantal geregistreerde meldingen enorm gegroeid en
hieraan lijkt voorlopig geen einde te komen. In 2007 waren er volgens het jaarverslag 2007

74

van het Cbp 32.349 meldingen in het register aanwezig. Figuur 5 geeft de kwantitatieve
ontwikkeling van het aantal meldingen in dit register weer.

Aantal melding en in bestand

30 000

20 000

10 000

0
20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

Jaar

Figuur 5 Kwantitatieve ontwikkeling van het Cbp-meldingenregister191

De meldingsplicht is een jaar na inwerkingtreding van de Wbp, dus in 2002, van kracht
geworden. In de beginjaren heeft het meldingenregister een enorme groeispurt doorgemaakt.
In 2001 zijn 519 meldingen binnengekomen. Het jaar daarop was het aantal meldingen
gegroeid tot 7.863 en in 2003 werden er maarliefst 13.083 verwerkingen bij het Cbp gemeld.
In de jaren daarna heeft het jaarlijks aantal meldingen zich gestabiliseerd tot een waarde van
rond de 4.000 (zie Figuur 6)

Aantal meldingen bij Cbp

12 500

10 000

75 00

50 00

25 00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

jaar

Figuur 6 Aantal meldingen bij het Cbp192
191

Bron: jaarverslagen Cbp.

75

Het aantal verwerkingen van persoonsgegevens dat bij het Cbp wordt gemeld geeft slechts
inzicht in een deel van de meldingsplichtige verwerkingen. Wanneer een organisatie een FG
heeft benoemd, kunnen de verwerkingen bij de FG worden gemeld. De FG neemt de
meldingen vervolgens op in een eigen register dat door een ieder kostenloos moet kunnen
worden geraadpleegd (art. 30 lid 2 Wbp). Een deel van de meldingen wordt derhalve niet
centraal geregistreerd door het Cbp, maar decentraal door de FG’s. We kunnen door de
groeicijfers van het Cbp-meldingenregister te combineren met gegevens uit de enquête onder
de organisaties met een FG een indicatieve schatting maken van het totale aantal jaarlijkse
meldingen en het aandeel van de FG’s hierin. FG’s geven aan dat er in 2007 gemiddeld 11
verwerkingen bij hen zijn gemeld. Volgens het jaarverslag 2007 van het Cbp waren er in dat
jaar 240 FG’s benoemd. Als wordt aangenomen dat de groep responderende FG’s een
representatieve steekproef vormt, dan zouden er bij alle FG’s in Nederland 2.640
verwerkingen zijn gemeld. Bij het Cbp zijn in 2007 3.975 meldingen gedaan. In totaal zouden
er dan in heel Nederland ongeveer 6.615 verwerkingen zijn gemeld. De FG’s namen daarvan
bijna 40 procent voor hun rekening.

4.6.5 Leeftijd en actualisering van meldingen
De meldingen in het meldingenbestand hebben een betrekkelijk jonge leeftijd. In Figuur 7
zien we de verdeling van het aantal de meldingen in de tijd. De meeste meldingen zijn voor
het eerst gedaan na de inwerkingtreding van de Wbp in 2002. Ook onder de Wpr moesten veel
verwerkingen van persoonsgegevens worden gemeld bij de Registatiekamer, en in een
minderheid van de gevallen is de eerste melding nog onder het regime van de Wpr gedaan.

20

Aantal

15

10

5

0
19 96

19 98

20 00

20 02

20 04

20 06

20 08

Figuur 7 Jaar waarin meldingen zijn gedaan (meldende organisaties)193

Het kan nodig zijn om een gedane melding van tijd tot tijd te actualiseren, bijvoorbeeld
wanneer gegevens voor een ander doel worden verzameld dan ten tijde van de oorspronkelijke
melding. Bij slechts 6 procent van de meldende organisaties zijn procedures aanwezig die
erop toezien dat meldingen periodiek worden geactualiseerd. Bij 43 procent zijn deze
192
193

Bron: jaarverslagen Cbp
Ontbrekende gegevens = 55

76

procedures niet aanwezig, maar worden meldingen geactualiseerd als dat nodig is. Bij de
overige 43 procent van de meldende organisaties zijn deze procedures in het geheel niet
aanwezig. 8 procent van de meldende organisaties wist niet of procedures aanwezig zijn.
Meer dan de helft van de meldingen zijn in de afgelopen 5 jaar niet geactualiseerd en
ongeveer een derde is één maal geactualiseerd (zie Tabel 19). Dit kan te maken hebben met
het afwezig zijn van de noodzaak tot actualisatie door de relatief jonge leeftijd van de meeste
meldingen (zie Figuur 7), maar ook met het geconstateerde ontbreken van actualisatieprocedures.
Tabel 19 Aantal actualisaties van meldingen in de afgelopen 5 jaar (meldende organisaties)

Aantal actualisaties in de afgelopen 5 jaar
0
1
2
3
4
20
Totaal

Meldende organisties
Percentage
56
29
9
3
1
1
100

4.6.6 Controle op de meldingen
Als een melding is ingediend geeft 69 procent van de ondervraagden aan een
ontvangstbevestiging van het Cbp te hebben gehad. In deze ontvangstbevestiging wordt
tevens het meldingsnummer aangegeven. 8 procent geeft aan niets van het Cbp te hebben
vernomen. Bij geen enkele ondervraagde heeft de melding geleid tot een voorafgaand
onderzoek in de zin van artikel 31 van de wet. 10 procent heeft een andere reactie van het Cbp
gehad en 13 procent van de ondervraagden wist het niet meer. Het blijkt dat na de ontvangstbevestiging de rol van het Cbp gewoonlijk is afgelopen. Een inhoudelijke reactie van het Cbp
of een voorafgaand onderzoek naar aanleiding van de melding is in ons bestand nooit
aangetroffen. Uit de enquêteresultaten kan niet worden afgeleid dat het Cbp een actieve rol
vervult in de controle op de kwaliteit van de meldingen en de handhaving.
In tegenstelling tot het Cbp voeren FG’s wel een intensieve controle uit op de meldingen, zo
blijkt uit de enquête onder de organisaties met een FG. In de helft van de gevallen wordt
gekeken of de feitelijke verwerking daadwerkelijk overeenkomt met het in de melding
gestelde doel. Slechts in een beperkt aantal gevallen wordt de melding in het geheel niet
gecontroleerd (Zie Tabel 20).

77

Tabel 20 Controle van meldingen door de FG (organisaties met een FG)194

Controle of de feitelijke verwerking overeenstemt met het doel bij
iedere melding
Controle op papier of een plausibel en concreet doel is opgenomen

Organisaties met
een FG
Percentage
48
27

Steekproefsgewijs wordt nagegaan of de feitelijke verwerking in
overeenstemming is met het doel
Meldingen worden niet gecontroleerd

15

Totaal

100

10

4.6.7 Positieve effecten van de meldingsplicht
De meldingsplicht zou moeten leiden tot een grotere transparantie en betere mogelijkheden
voor burgers om de regie over hun gegevens te kunnen voeren. Het is dan ook opvallend dat
46 procent van de meldende organisaties van mening is dat de melding bij het Cbp er niet toe
bijdraagt dat betrokkenen beter zicht hebben op de gegevens die over hen worden verzameld.
In 24 procent van de gevallen denkt de respondent dat melding wel een verbetering
teweegbrengt. De overige 30 procent weet het niet. Van de 38 respondenten die vinden dat de
meldplicht meer inzicht geeft voor betrokkenen denkt een kwart dat dat komt omdat de
melding is opgenomen in een goed en transparant register dat voor iedereen opvraagbaar is.
Een op de drie geeft aan dat het komt omdat de doelstelling en de omschrijving van de
gegevensverwerking erg helder omschreven is in de melding en een kleine 40 procent omdat
zij zelf bekendheid geven aan het bestaan van het meldingenbestand. Van de personen die
denken dat betrokkenen niet meer inzicht krijgen in de gegevensverwerking denkt 39 procent
dat de betrokkenen de Cbp-website met het meldingenregister niet kennen. 41 procent denkt
dat de betrokkene niet geïnteresseerd is in de gegevensverwerking en om die reden niet zal
zoeken naar de melding. Een zeer kleine minderheid van 6 procent vindt het
meldingenregister niet goed doorzoekbaar en een zelfde percentage vindt de inhoud van de
meldingen te summier om een goed beeld te geven. Daarnaast worden nog enkele zeer
uiteenlopende redenen gegeven. 8 procent van de respondenten weet niet waarom
betrokkenen door het meldingsregister niet meer inzicht krijgen in de gegevensverwerking.
Het merendeel van de meldende organisaties is derhalve kritisch over de positieve effecten
van het melden.
Naast het vergroten van de transparantie voor de betrokkene, zou de meldingsplicht een
positief effect kunnen hebben op het denken en handelen van de verantwoordelijke. De
meldingsprocedure kan het privacybewustzijn van de verantwoordelijke in sommige gevallen
vergroten. In één op de drie gevallen heeft de meldende organisatie niet meer zicht gekregen
op de doelen en risico’s van de verwerking van persoonsgegevens. De helft van de meldende
organisaties geeft aan door de melding zich meer bewust te zijn van privacyaspecten van de
verwerking en bij 8 procent van de meldende organisaties heeft het melden ertoe geleid dat de
legitimiteit van de doelen om de persoonsgegevens te verzamelen nog eens is heroverwogen.
In een derde van de gevallen is men door de meldingsplicht zorgvuldiger gaan handelen. De
helft van de meldende organisaties geeft aan dat er geen feitelijke effecten op de
194

Ontbrekende gegevens = 2

78

zorgvuldigheid van handelen zijn geweest en 15 procent weet het niet. In paragraaf 4.5.4
hadden we al gezien dat meldende organisaties minder persoonsgegevens verwerken dan
organisaties in het algemeen. Het is duidelijk dat de meldingsprocedure bij een deel van de
meldende organisaties leidt tot een heroverweging van het doel en de middelen van de
gegevensverwerking.

4.6.8 Administratieve lasten meldingsprocedure
Uit Tabel 21 blijkt dat de complexiteit van de meldingsprocedure door de meeste meldende
organisaties niet als buitengewoon hoog wordt gezien.
Tabel 21 De ervaren complexiteit van de meldingsprocedure (meldende organisaties)

Complexiteit meldingsprocedure
Zeer eenvoudig
Eenvoudig
Gemiddeld
Ingewikkeld
Zeer ingewikkeld
Weet niet

Percentage
3
19
47
14
4
13

Actal heeft een nulmeting verricht van de administratieve lasten van de Wbp. Actal heeft
vervolgens onderzoek laten uitvoeren door het bureau EIM naar de administratieve lasten van
de Wbp. Door andere aannames berekent dit EIM-onderzoek op onderdelen hogere
administratieve lasten dan de oorspronkelijke nulmeting. In deze onderzoeken wordt onder
meer een schatting gemaakt van de tijdsduur die in meldingen wordt gestoken. Bij een
melding zonder voorafgaand onderzoek berekent het EIM voor het invullen en opsturen van
het formulier 90 minuten. Daarnaast worden nog 10 minuten berekend voor kennisneming
van de wet- en regelgeving en 120 minuten voor extern advies om te bepalen of een
verwerking onder het Vrijstellingsbesluit valt. In totaal komt EIM zo uit op 3,7 uur per
melding. Overigens komt kennisneming van wet- en regelgeving ook voor wanneer de
organisatie niet tot een melding komt. Wanneer naar aanleiding van een voorafgaand
onderzoek wordt gemeld, berekent EIM 1440 minuten (24 uur) voor het melden.195
Uit de enquête onder de meldende organisaties in het onderhavige onderzoek blijkt dat de
mediane tijd die in de totale meldingsprocedure wordt gestoken, inclusief informatie zoeken,
formulering van doelen, heroverwegen van de te verzamelen gegevens en het invullen van het
meldingenformulier 6 uur is. De onderstaande tabel geeft aan hoeveel tijd de meldende
organisaties in de verschillende fasen van de melding steken. Opgemerkt moet worden dat
een groot aantal meldende organisaties de tijdsinzet voor de deelfasen niet meer kon
herinneren. 196 De gegevens in Tabel 22 zijn derhalve zeer indicatief. Opvallend is dat
sommige organisaties veel meer tijd in de melding steken dan anderen. Maximaal is er 520
uur in een enkele melding gestoken. Het is opmerkelijk dat voor het invullen van het
meldingenformulier en het zoeken van informatie nagenoeg dezelfde waarden worden
gevonden als in het EIM-onderzoek. De wat lagere waarde voor de tijdsinzet in het EIMonderzoek komt omdat in het onderhavige onderzoek een tweetal inhoudelijke stappen, te

195
196

Boog e.a 2006, bijlage I.
Het aantal ‘missing cases’ is 86, ofwel 56 procent.

79

weten de formulering van doelen en het heroverwegen van te verzamelen gegevens worden
meegenomen.
Tabel 22 Tijdsinzet voor de meldingsprocedure (meldende organisaties)

Fase
Informatie zoeken
Formulering van doelen
Heroverwegen van te verzamelen gegevens
Invullen van meldingsformulier
Overige tijdsinzet
Totale tijdsinzet

Tijdsduur in uren (mediaan)
2
1
1
1
1
6

86 procent van de meldende organisaties is van mening dat de meldingsprocedure geen enkel
tijdseffect heeft gehad op de geplande gegevensverwerking. 13 procent neemt een geringe
vertraging waar. Een zeer kleine minderheid van minder dan een procent geeft aan dat er
grote vertraging is opgetreden door de meldingsprocedure en een even klein percentage neemt
een versnelling waar. Er is (net) geen statistisch significantie relatie tussen de totale tijd die
een organisatie inzet om de melding in te dienen en de grootte van de (gepercipieerde)
vertraging.197

4.7 Rechten van betrokkenen
4.7.1 Informatieverstrekking
Ongeveer 60 procent van de ondervraagden geeft aan dat de privacyregelgeving ertoe heeft
geleid dat de organisatie zorgvuldiger omgaat met persoonsgegevens en privacy. Het recht om
te weten dat persoonsgegevens verwerkt worden is fundamenteel in de Wbp. Tabel 23 geeft
inzicht in de manier waarop de informatieplicht volgens de organisaties in het algemeen, de
meldende organisaties en de organisaties met een FG wordt ingevuld. Bij 72 procent van
organisaties in het algemeen worden betrokkenen geïnformeerd over het feit dat hun
gegevens verwerkt worden. Driekwart van de meldende organisaties informeert de
betrokkenen over de gegevensverwerking.
Voor informatieverstrekking worden de verschillende media door zowel de organisaties in het
algemeen, de meldende organisaties als de organisaties met een FG goed gebruikt. De
organisaties in het algemeen lijken daarbij een wat sterkere voorkeur voor informatie op
aanvraagformulieren te hebben dan de overige categorieën. Mogelijk komt dat omdat binnen
deze steekproef (semi) overheidsinstellingen sterk vertegenwoordigd zijn. De organisaties
met een FG maken bij informatieverstrekking aan betrokkenen wat vaker gebruik van Internet.
De informatie-intensieve organisaties waarvoor zij werken laten het in vergelijking met de
andere groepen minder toe om alle betrokkenen persoonlijk te schrijven (zie Tabel 23).

197

Nonparametrische correlatie: rho = 0,19, p = 0,062.

80

Tabel 23 Waar staat informatie over verwerkingen? (organisaties in het algemeen, meldende organisaties
en organisaties met een FG)

Informatie over verwerkingen

Op de website
Op aanvraagformulieren
In folders
Algemene voorwaarden
Persoonlijk schrijven
Anders

Organisaties
in het
algemeen
Percentage
26
51
24
38
29
13

Meldende
organisaties
Percentage

Organisaties
met een FG
Percentage

33
27
24
28
26
39

51
35
25
23
16
20

De organisaties in het algemeen en de meldende organisaties die de betrokkenen niet
informeren geven daar verschillende redenen voor aan. Vooral bij de organisaties in het
algemeen is overigens sprake van een zeer klein absoluut aantal respondenten dat aangeeft dat
zij de betrokkenen niet informeert. Daarom kan aan deze uitkomst slechts een indicatieve
waarde worden toegekend. De belangrijkste reden voor niet informeren door zowel de
organisaties in het algemeen als de meldende organisaties is dat de verantwoordelijke van
mening is dat de betrokkenen al op de hoogte zijn. Gezien het feit dat de meeste databases
worden gevuld met gegevens die van de betrokkene zelf zijn verkregen, is deze
veronderstelling niet onlogisch. Echter, het feit dat gegevens bij de betrokkene worden
verzameld, impliceert niet dat de verantwoordelijke aan de meldingsplicht heeft voldaan. De
verantwoordelijke moet niet alleen melden dat de gegevens worden verwerkt, maar onder
meer ook voor welke doeleinden.
Onbekendheid met de informatieplicht kan ook een reden zijn voor het niet informeren. Door
zowel de meldende organisatie als de betrokkene wordt het belang van het informeren niet
altijd ingezien (zie Tabel 24). De categorie ‘anders’ bij de meldende organisatie bestaat uit
een aantal gevarieerde redenen voor het niet informeren. In 8 procent van de gevallen wordt
aangegeven dat hier te weinig aandacht aan wordt gegeven en dat dit in de toekomst nog moet
worden opgepakt. Een enkele keer is informeren te kostbaar. Eén respondent gaf aan dat de
‘betrokkenen’ niet geïnformeerd hoefden te worden omdat het daarbij gaat om overleden
weefseldonoren.198

198

De Wbp is niet van toepassing op overledenen.

81

Tabel 24 Reden voor niet informeren van betrokkenen (organisaties in het algemeen en meldende
organisaties)199

Reden voor niet informeren

Betrokkenen zijn al op de hoogte
Wij wisten niet dat dit moet
Wij vinden het niet van belang
De database wordt door een andere organisatie
beheerd; zij informeren de betrokkenen
Het informeren van betrokkenen brengt
onevenredige kosten met zich mee
De betrokkenen vinden het niet belangrijk
Anders

Organisaties in het
algemeen
Percentage
60
0
0
7

Meldende
organisaties
Percentage
39
18
15
13

0

8

7
5
N = 15

8
25
N = 39

Er kunnen verschillende strategieën worden gevolgd o de database up to date te houden. Als
we naar Tabel 25 kijken dan valt op dat veel organisaties een betrekkelijk passieve houding
hebben met betrekking tot het actualiseren van de database. In veel gevallen wordt de
verantwoordelijkheid om wijzigingen door te geven bij de betrokkene gelegd. Een actieve
periodieke screening door de organisatie of het regelmatig sturen van statusinformatie komt
maar weinig voor.
Tabel 25 Correctiestrategie (organisaties in het algemeen)200

Correctiestrategie

Mensen moeten op eigen initiatief wijzigingen doorgeven als
hun situatie verandert
Mensen krijgen periodiek bericht om zelf wijzigingen door te
geven
Als mensen contact opnemen worden zij met hun gegevens
geconfronteerd
Periodieke screening
Ontvangen regelmatig nieuw bestand van een derde
Periodiek overzicht met statusinformatie

Organisaties in het
algemeen
Percentage
65
31
21
18
18
12

4.7.2 Acties door betrokkenen
Een vervolgvraag is in hoeverre de invulling van de informatieplicht leidt tot acties van de
betrokkenen. Het blijkt dat betrokkenen niet vaak gebruik maken van de formele
bevoegdheden die de Wbp biedt om de regie over hun gegevens te voeren. 45 procent van de
199

Vragen over specifieke verwerkingen en databases zijn niet gesteld aan de FG’s. De organisaties met een
FG’s ontbreken daarom in deze tabel.
200
Deze vraag is niet gesteld aan de meldende organisaties en de organisaties met een FG.

82

organisaties in het algemeen geeft aan nooit verzoeken om inzage in de persoonsgegevens te
krijgen van betrokkenen. Bij ongeveer een derde van de organisaties gebeurt dat soms.
Correctie en aanvulling van gegevens komt iets vaker voor. 22 procent van de organisaties
geeft aan dat dit regelmatig voorkomt, bij de helft van de organisaties komt die vraag soms
voor en eenvijfde van de organisaties krijgt hier nooit mee te maken. De zwaardere
instrumenten zoals officiële klachten, bezwaar of verzet over privacyaspecten komen maar
weinig voor, en ook geschilbeslechtingsprocedures bij de rechter, het Cbp en
geschillencommissies zijn een zeldzaamheid.
Ook het doorlopen van een meldingsprocedure leidt in veel gevallen niet tot meer vragen van
betrokkenen. 78 procent van de meldende organisaties geeft aan nooit vragen te krijgen naar
aanleiding van de melding, 13 procent krijgt soms vragen en de rest weet het niet. Bij 60
procent van de meldende organisaties worden nooit verzoeken om inzage van gegevens
ontvangen, bij 28 procent soms en bij 4 procent regelmatig. Bij de helft van de meldende
organisaties komt ook nooit een verzoek om correctie, aanvulling of wijziging binnen. Bij een
derde gebeurt dat soms en bij 7 procent van de meldende organisaties regelmatig tot vaak. Bij
driekwart van de meldende organisaties wordt nooit een officiële klacht, bezwaar of verzet
ingediend, bij 14 procent soms en de rest van de meldende organisaties weet het niet. Bij
slechts 2 procent van de meldende organisaties is ooit een formele procedure aangespannen
bij een rechter, het Cbp of een geschillencommissie (zie Tabel 26).
Tabel 26 Vragen en klachten van betrokkenen (organisaties in het algemeen en meldende organisaties)201

Nooit vragen n.a.v. melding
Nooit verzoeken om inzage
van gegevens
Nooit verzoek om
aanvulling, correctie of
wijziging
Nooit officiële klacht,
bezwaar of verzet
Nooit formele procedure
aangespannen bij rechter,
Cbp of geschillencommissie

Organisaties in het
algemeen
Percentage
45

Meldende organisaties
Percentage

20

50

100

45

100

98

78
60

Tabel 26 geeft nog eens kort weer welk percentage van de organisaties in het algemeen en
welk percentage van de meldende organisaties nooit te maken krijgt met de verschillende
acties van betrokkenen. Al met al komt hieruit een beeld naar voren dat de betrokkene niet
bijster actief bezig is met zijn gegevens die verwerkt worden. Vooral de zwaardere procedures
komen weinig voor. Tabel 26 wijst er niet op dat een melding tot duidelijk meer acties van de
betrokkenen leidt. Meldende organisaties lijken iets minder vaak verzoeken om inzage,
aanvulling, correctie of wijziging te krijgen, en iets vaker officiële klachten, bezwaren of
verzet. In de meeste gevallen leidt dit zelfs tot minder vragen en klachten.

201

Aan de FG’s is deze vraag niet in deze vorm gesteld.

83

Ondanks het feit dat betrokkenen weinig vragen stellen, heeft ongeveer een derde van de
organisaties procedures ingericht om vragen, klachten, verzet en dergelijke af te handelen (zie
Tabel 27). De respondenten uit de organisaties in het algemeen en de meldende organisaties
wijken daarbij niet sterk van elkaar af. Wanneer er geen procedures zijn, worden daarvoor
verschillende redenen aangegeven. In de eerste plaats worden procedures vaak niet nodig
geacht omdat vragen en klachten sneller zonder formele procedures kunnen worden
afgehandeld. Een belangrijk argument is dat vragen en klachten vrijwel niet voorkomen. Bij
de organisaties in het algemeen wist ongeveer vijf procent niet van het bestaan van deze
rechten van betrokkenen af.
Tabel 27 Aanwezigheid van procedures (organisaties in het algemeen en meldende organisaties)202

Procedure voor:

Inzage
Correctie, aanvulling of
verwijdering
Officiële klachten, verzet of
bezwaar

Organisaties in het
algemeen
Percentage
38
36

Meldende organisaties
Percentage

33

28

36
32

Ook bij organisaties met een FG, en die veel persoonsgegevens verwerken, zijn betrokkenen
weinig actief om hun rechten uit te oefenen. Aan de organisaties met een FG is gevraagd hoe
vaak aan de balie, via formulieren of telefonisch om correctie van persoonsgegevens wordt
gevraagd. Ook is gevraagd hoe vaak betrokkenen formeel vragen om persoonsgegevens in te
zien. Dit zijn lastig te produceren getallen, wat tot een dermate lage respons heeft geleid dat
over deze vragen geen betrouwbare uitspraken zijn te doen. De respons op de formele
instrumenten was beduidend beter. Verzet en bezwaar komen nauwelijks voor (gemiddeld 0,2
maal). 21 procent van de FG’s geeft aan dat de organisatie waarvoor zij werken aangesloten is
bij een geschillencommissie. Er is geen enkele betrokkene die een geschil heeft voorgelegd
aan een geschillencommissie. Er is ook nooit beroep gedaan op de rechter. Een enkele keer
heeft het Cbp in een geschil bemiddeld.
Al met al kan worden geconcludeerd dat betrokkenen nauwelijks gebruik maken van de
formele rechten die de Wbp biedt. Ondanks het geringe gebruik is bijna driekwart van de
FG’s er van overtuigd dat de rechten die in de Wbp aan burgers zijn gegeven de rechtspositie
van betrokkenen heeft verbeterd. Ruim 60 procent van de ondervraagde FG’s vindt dat het
doel dat de wet nastreeft dermate belangrijk is dat de administratieve lasten van deze
instrumenten gerechtvaardigd zijn.

4.8 Administratieve lasten
Actal heeft een nulmeting verricht van de administratieve lasten van de Wbp. Oorspronkelijk
werd ervan uitgegaan dat de Wbp jaarlijks ruim 30 miljoen euro aan administratieve lasten
voor het bedrijfsleven met zich meebrengt. In de door EIM gecorrigeerde nulmeting worden
de jaarlijkse administratieve lasten voor het bedrijfsleven geraamd op bijna 42 miljoen

202

Aan de FG’s is deze vraag niet in deze vorm gesteld.

84

euro.203 Daarbij moet de kantekening worden gemaakt dat deze bedragen hypothetisch zijn
omdat zowel Actal als EIM bij hun berekeningen uitgaan van 100 procent naleving.
In het onderhavige onderzoek is niet getracht de totale (potentiële) administratieve lasten van
de Wbp te kwantificeren. Wel is aan respondenten naar hun mening gevraagd over de lasten
die zij ondervinden bij de uitvoering van de Wbp. Op de vraag of de organisatie wel eens in
haar bedrijfsvoering wordt belemmerd door privacyregels antwoordt zeven procent uit de
organisaties in het algemeen dat dat vaak gebeurt. Ruim de helft van deze organisaties wordt
soms belemmerd in haar bedrijfsvoering en ongeveer een derde zegt geen last te hebben van
privacyregels. Van de organisaties die last hebben van de privacyregels stelt ongeveer een
derde dat de voorwaarden die de wet stelt lastig uitvoerbaar zijn. Gegevensverwerkingen
blijken meer tijd te kosten en soms verbiedt de wet gegevensverwerkingen. Een op de zes
organisaties vindt de regels soms zo onduidelijk dat ze om die reden afzien van
gegevensverwerking (zie Tabel 28).
Tabel 28 Hoe wordt de bedrijfsvoering belemmerd door de Wbp? (organisaties in het algemeen)

Belemmering bedrijfsvoering

De voorwaarden die de wet stelt zijn lastig uitvoerbaar
Gegevensverwerkingen kosten meer tijd
De wet verbiedt gegevensverwerkingen die voor onze
bedrijfsvoering nodig zijn
We hebben nieuwe procedures moeten vaststellen
De regels die de wet stelt zijn zo onduidelijk dat we bepaalde
verwerkingen maar niet uitvoeren
Anders

Organisaties in het
algemeen
Percentage
31
24
22
20
16
17

Ruim de helft van de organisaties geeft aan dat de Wbp de bedrijfsvoering hindert. Aan deze
organisaties is gevraagd welke activiteiten de Wbp belemmert. De Wbp knelt vooral bij het
verstrekken van gegevens aan andere organisaties (in 45 procent van de gevallen). Ook
worden de regels van de Wbp als belemmerend ervaren wanneer een organisatie bestanden
wil combineren (in 30 procent van de gevallen). De Wbp hindert de bedrijfsvoering volgens
onze respondenten ook vaak wanneer de organisatie wil samenwerken met een andere
organisatie (in 30 procent van de gevallen). In ruim een kwart van de gevallen knellen de
regels bij het verkrijgen van informatie van andere organisaties.
Wanneer de regels niet knellen komt dat vooral omdat de respondent aangeeft dat er binnen
de organisatie nauwelijks privacygevoelige informatie wordt verwerkt (54 procent). In een
derde van de gevallen wordt aangegeven dat de organisatie zelf een privacycode hanteert die
ten minste even streng is als de wetgeving. Ongeveer een kwart geeft aan dat de privacyregels
flexibel genoeg zijn. Onbekendheid met de regels wordt niet als een probleem gezien (5
procent). Niemand geeft aan bewust van de norm af te wijken.

203

Boog e.a. 2006.

85

4.9 Technologische ontwikkelingen
Het beeld bestaat dat technologische ontwikkelingen snel gaan en dat een deel van deze
ontwikkelingen gevaren kan opleveren voor de privacy van betrokkenen. Van een aantal
ontwikkelingen is daarom gekeken hoe vaak zij voorkomen. Het blijkt dat het koppelen van
bestanden het meest voorkomt. Verspreiding van persoonsgegevens via het Internet is
eveneens een algemeen verschijnsel. Nieuwe technologieën als RFID en biometrische
technologie komen nog nauwelijks voor. Opvallend is dat een hoog percentage van de
organisaties geen van deze technologieën gebruikt. Verder valt op dat organisaties met een
FG iets meer gebruik maken van deze technieken dan de organisaties zonder. Toch geeft nog
bijna een derde van de organisaties met een FG aan dat zij geen van deze technologieën
toepassen (zie Tabel 29).
Tabel 29 Toepassing van nieuwe technieken (organisaties in het algemeen en organisaties met een FG)204

Technologie
Koppelen van bestanden
Verspreiding via Internet
Biometrische technologie
RFID
Geen van deze technologie

Algemeen
Percentage
40
29
4
1
43

Organisaties met een FG
Percentage
62
32
4
3
28

Meer dan de helft van de organisaties in het algemeen ziet nieuwe gevaren voor de privacy in
de nieuwe technologische trends. Voor de toekomst voorziet meer dan de helft van de
organisaties ontwikkelingen die een bedreiging kunnen vormen voor de privacy van
betrokkenen.
Bij de organisaties met een FG ziet een ongeveer even hoog percentage gevaren voor de
privacy. In Tabel 30 wordt weergegeven hoeveel organisaties een specifieke technologie als
risicovol voor de privacy hebben gekwalificeerd.
Tabel 30 Brengen deze recente technieken gevaren mee voor de privacy in uw branche?205

Technologie
Verspreiding van
persoonsgegevens via Internet
Koppelen van bestanden
Biometrische technologie
RFID

Algemeen
Percentage
23

Organisaties met een FG
Percentage
38

18
1
0

32
4
6

Verspreiding van gegevens via het Internet wordt als het meest risicovol ervaren, op de voet
gevolgd door het koppelen van bestanden. RFID en biometrie worden door weinig
organisaties met een FG als privacyrisico beoordeeld. Door organisaties met een FG zijn nog
204

Bij de meldende organisaties is vooral ingegaan op de meldingsprocedure. Om die reden is deze vraag niet in
hun enquête opgenomen.
205
Bij de meldende organisaties is vooral ingegaan op de meldingsprocedure. Om die reden is deze vraag niet in
hun enquête opgenomen.

86

enkele andere risicovolle technieken genoemd. Het betreft EDP, GSM-camera’s en
onderscheppen van communicatie.
Bovenstaande technologieën kunnen ertoe leiden dat er nieuwe gevaren voor de privacy van
betrokkenen ontstaat en dat de organisatie zijn privacybeleid op deze ontwikkelingen moet
aanpassen. Ondanks het feit dat veel respondenten weinig gevaren zien, geeft ongeveer 60
procent van de organisaties in het algemeen van hen aan dat hun omgang met
persoonsgegevens is veranderd door de technologische ontwikkelingen.
Dat percentage ligt even hoog bij de organisaties met een FG (58 procent). Dat komt vooral
door de opkomst van het Internet en de mogelijkheden om bestanden te koppelen. De enige
ontwikkeling die binnen de organisaties met een FG tot dusver aanleiding was voor
aanpassing van het privacybeleid is de sterke opkomst van het Internet. In 42 procent van de
gevallen zijn nieuwe onderdelen aan het privacybeleid van organisaties met een FG
toegevoegd om in te kunnen spelen op deze technologische ontwikkelingen. In 9 procent van
de gevallen moest het privacybeleid zelfs in zijn geheel worden herzien. Slechts 12 procent
van de organisaties met een FG denkt dat zij hun privacybeleid in de komende 5 jaar niet aan
technologische ontwikkelingen hoeft aan te passen. De overige organisaties met een FG
geven uiteenlopende redenen voor aanpassing. Ook hier zijn weer de mogelijkheden van het
Internet en koppeling van bestanden de belangrijkste redenen waarom verwacht wordt dat het
privacybeleid van de organisaties op de helling moet.

4.10 Samenvatting
4.10.1

Organisaties

Veel organisaties in Nederland verwerken persoonsgegevens en hebben daardoor te maken
met de Wbp. Het mediane aantal databases met persoonsgegevens dat de ondervraagde
organisaties hebben bedraagt 3. Dat geldt zowel voor de organisaties in het algemeen als voor
de meldende organisaties. Bij deze organisaties is over het algemeen geen privacydeskundige
in dienst. De belangrijkste reden voor het niet aanstellen van een privacydeskundige is omdat
de betreffende organisatie hiervoor te klein is. Dit betekent niet dat verantwoordelijken niet
op de hoogte zijn van de Wbp. Organisaties geven over het algemeen aan dat zij voldoende
kennis van de Wbp hebben om deze wet goed te kunnen uitvoeren. Veel organisaties hanteren
eigen privacycodes of gebruiken een code van de branchevereniging.
Organisaties met een FG verschillen fundamenteel van de overige organisaties. De
organisaties met een FG zijn gemiddeld 50 maal groter en verwerken veel meer
persoonsgegevens. De reden waarom organisaties geen FG benoemen is omdat zij geen
behoefte hebben aan een interne toezichthouder. Uit de enquête blijkt dat de FG zich in de
praktijk zelden als een toezichthouder opstelt. De FG stelt zich binnen de organisatie in de
eerste plaats op als deskundige op het gebied van privacy. Overtredingen worden zelden
geconstateerd. Wanneer dat wel gebeurt, wordt eerst getracht via zachte druk de
verantwoordelijke op het juiste spoor te zetten. Het inzetten van harde
handhavingsinstrumenten gebeurt zeer sporadisch. Een andere reden is dat er geen concrete
meerwaarde wordt gezien in het benoemen van een FG. Een punt van zorg is dat een kwart
van de FG’s aangeeft dat zij aanwijzingen van hun leidinggevende moeten opvolgen. Dit staat
haaks op de wettelijk verankerde onafhankelijkheid van de FG.

87

4.10.2

Databases en privacyregels

De meeste databases worden gevuld met persoonsgegevens die de betrokkene zelf
beschikbaar heeft gesteld. Andere belangrijke bronnen van persoonsgegevens zijn andere
organisaties en eigen onderzoek. De overheid blijkt overigens de belangrijkste ontvanger van
persoonsgegevens te zijn. Als we kijken welke typen betrokkenen er vooral in de databases
zitten, dan zijn dat klanten, patiënten en werknemers. Van deze betrokkenen worden tal van
persoonsgegevens bijgehouden. Het meest algemeen zijn (uiteraard) de NAW-gegevens. Maar
ook financiële gegevens, wettelijke identificatienummers (in personeels- en
salarisadministraties), gegevens over gezondheid en gedragingen en gegevens over het
functioneren van werknemers of leerlingen komen vaak voor. Het is opvallend dat er relatief
vaak gevoelige gegevens worden verwerkt, zoals gegevens over gezondheid, godsdienst, ras
of strafrechtelijke gegevens. De vorengenoemde gevoelige gegevens komen stuk voor stuk in
meer dan 10 procent van de databases voor. Het is overigens niet bekend geworden in
hoeverre de verantwoordelijken gerechtigd waren om deze gegevens te verwerken.
De privacyregels uit de Wbp worden in een groot aantal gevallen als belemmerend ervaren.
De voorwaarden uit de wet blijken lastig uitvoerbaar te zijn en gegevensverwerkingen kosten
meer tijd. Soms verbiedt de wet een verwerking. Eén op de zes organisaties vindt de
wettelijke regels zo onduidelijk dat ze soms afzien van gegevensverwerking. Uitwisselen van
gegevens met andere organisaties levert de meeste problemen op. De Wbp knelt vooral bij het
verstrekking van gegevens aan andere organisaties. Ook zijn de regels van de Wbp
belemmerend wanneer een organisatie bestanden wil combineren. De Wbp hindert de
bedrijfsvoering ook vaak wanneer de organisatie wil samenwerken met een andere organisatie.
Iets minder vaak knellen de regels bij het verkrijgen van informatie van andere organisaties.
Wanneer de wet niet knelt komt dat vooral omdat er nauwelijks privacygevoelige informatie
wordt verwerkt. Ook heeft men weinig problemen met de wet als men een eigen privacycode
heeft die tenminste even streng is als de wet.
Beveiliging van persoonsgegevens is een belangrijk item in de Wbp. Een eerste vorm van
beveiliging is het beperken van de toegang tot de database. Daarvoor is het nodig bepaalde
personen te autoriseren en deze te kunnen identificeren. Autorisatie vindt op grote schaal
plaats en identificatietechnieken zijn de belangrijkste bron van beveiliging. Dit vindt bij
vrijwel iedere organisatie plaats. Een tweede vorm is de beveiliging van de gegevens zelf.
Deze technieken – bijvoorbeeld encryptie – worden nauwelijks toegepast. Het blijkt dat de
organisaties met een FG dit soort technieken wel vaker gebruiken. Waarschijnlijk hangt dit
samen met de schaalgrootte en het feit dat zij veel meer persoonsgegevens verwerken dan
andere organisaties.

4.10.3

Meldingen

Momenteel zijn er meer dan 30.000 meldingen in het meldingenregister van het Cbp
geregistreerd. Vooral in de beginjaren is de groei van het meldingenregister zeer snel gegaan.
Momenteel heeft het aantal meldingen bij het Cbp zich gestabiliseerd op zo’n 4.000
meldingen per jaar. Een iets kleiner aantal van zo’n 2.600 meldingen wordt gedaan bij de
FG’s. Die houden elk een eigen register bij, waardoor deze meldingen decentraal – en
mogelijk minder toegankelijk – aanwezig zijn. Het meldingenregister op www.cbpweb.nl laat
dus een belangrijk deel van de meldingen zien, maar duidelijk niet alles.
Ongeveer een kwart van de organisaties in het algemeen geeft aan wel eens een verwerking
van persoonsgegevens te hebben gemeld. In veel gevallen wordt er niet gemeld omdat de
88

verantwoordelijke van mening is dat er geen meldingsplichtige verwerkingen binnen de
organisatie plaatsvinden. Bij een beperkt aantal (5 procent) van de organisaties is niet gemeld
omdat er weerstand bestaat tegen de meldingplicht. Er wordt niet ingezien waarom de
meldingsplicht tot een verbetering van de privacy van de betrokkene leidt. In zeven procent
van de gevallen was de meldingsplicht niet bekend. Het feit dat veel organisaties dus niet
melden is slechts in beperkte mate te wijten aan kennisgebrek, maar men is ervan overtuigd
dat er niets te melden valt. In hoeverre die overtuiging terecht is, kon aan de hand van de
enquête niet worden nagegaan. Wanneer wel wordt gemeld leidt dat intern vrijwel nooit tot
verzet.
Voor melding wordt vooral gebruik gemaakt van het online meldingsprogramma van het Cbp.
De procedure wordt over het algemeen niet erg ingewikkeld gevonden. De doorsnee
organisatie is ongeveer 6 uur kwijt met het indienen van de melding, maar er zijn ook
organisaties die daar veel langer over doen. Opvallend is dat wordt geconstateerd dat er
vervolgens weinig met de melding gebeurt. Er wordt een ontvangstbevestiging en een
meldingsnummer van het Cbp ontvangen en de melding wordt opgenomen in het
meldingenregister. De organisaties merken nooit iets van een inhoudelijke controle door het
Cbp. In dat opzicht lijkt de controle op de meldingen die bij de FG’s binnenkomen intensiever
te zijn. Zij voeren in bijna 50 procent van de gevallen bij iedere melding een toets uit of de
feitelijke verwerking overeenstemt met het doel van de melding. Het lijkt er op dat door het
relatief geringe aantal meldingen de FG de capaciteit heeft controle van de melding uit te
voeren, terwijl bij het Cbp de meldingen mogelijk te veel als ‘bulkgoed’ worden gezien.
De meldingsplicht brengt niet veel administratieve lasten met zich mee. Gewoonlijk wordt
ongeveer 6 uur in een melding gestoken, terwijl de meeste respondenten de
meldingsprocedure gemiddeld ingewikkeld vonden. Bijna de helft van de respondenten is van
mening dat de meldingsplicht weinig goeds voor de betrokkenen brengt. Betrokkenen kunnen
volgens hen het meldingenregister niet vinden en zijn bovendien niet geïnteresseerd in de
verwerking van hun persoonsgegevens. De grote meerwaarde van het melden lijkt te liggen in
het gegeven dat het privacybewustzijn van de verantwoordelijke door het indienen van de
melding versterkt. De helft van de meldende organisaties is zich meer bewust geworden van
privacyaspecten en 8 procent heeft de legitimiteit van de doelen van de gegevensverwerking
nog eens overwogen. In een derde van de gevallen is men door de meldingsplicht
zorgvuldiger gaan handelen. Deze bevindingen kunnen worden gestaafd met de gegevens die
volgens de respondenten worden verwerkt. Het blijkt dat de meldende organisaties zo’n 30
procent minder soorten persoonsgegevens verwerken dan organisaties in het algemeen.

4.10.4

Rechten van betrokkenen

Betrokkenen hebben in principe het recht te weten welke persoonsgegevens van hen worden
verwerkt. In de Wbp is daarom een informatieplicht opgenomen. Bij 72 procent van de
respondenten worden de betrokkenen op een of andere manier geïnformeerd over de
verwerking van hun persoonsgegevens. In de gevallen waarin dat niet gebeurt, is de
hoofdreden omdat de verantwoordelijke van mening is dat de betrokkene al op de hoogte is
van verwerking, bijvoorbeeld omdat deze zijn gegevens zelf beschikbaar heeft gesteld. De
organisaties gebruiken verschillende middelen voor het informeren van betrokkenen, zoals
websites, aanvraagformulieren, folders, algemene voorwaarden en persoonlijke berichtgeving.
Er lijkt geen grote voorkeur te zijn voor één van deze middelen. Volgens de meeste
respondenten worden de betrokkenen goed geïnformeerd. Het is dan ook opvallend dat de
betrokkenen nauwelijks op deze informatie reageren. Er worden zelden vragen gesteld naar

89

aanleiding van een melding. Er worden zelden verzoeken om inzage, aanvulling of correctie
ingediend. Officiële klachten komen vrijwel nooit voor en datzelfde geldt voor het opstarten
van een procedure bij de rechter, het Cbp of een geschillencommissie. Het beeld van een
nauwelijks betrokken betrokkene dringt zich op.
Des te opvallender is het dat één op de drie organisaties procedures heeft voor inzage,
correctie, aanvulling of verwijdering en officiële klachten, verzet of bezwaar. Gezien het
bovenstaande wordt er van deze procedures nauwelijks gebruik gemaakt. Bij de organisaties
die deze procedures niet hebben is dan ook het belangrijkste argument dat deze zaken toch
vrijwel nooit voorkomen.

4.10.5

Technologische ontwikkelingen

Nieuwe technieken leveren nieuwe problemen op. Van de nieuwe technieken worden vooral
het koppelen van bestanden en het verspreiden van gegevens via het internet toegepast.
Volgens de respondenten brengen deze technieken ook meteen de grootste risico’s voor de
privacy met zich mee. Ongeveer 60 procent van de ondervraagden geeft aan dat hun omgang
met persoonsgegevens veranderd is door deze technieken. In veel gevallen vormden deze
technieken een aanleiding om het privacybeleid te herzien.

90

Hoofdstuk 5 Opinies van organisaties
5.1 Inleiding
In hoofdstuk 4 is getracht aan de hand van drie enquêtes een getrouw beeld te schetsen van de
feitelijke handelingen die door Nederlandse organisaties worden verricht om invulling te
geven aan de Wbp. In de betreffende enquêtes is niet alleen gevraagd naar het feitelijk
handelen van deze organisaties. Ook is gevraagd naar de opinies van de respondenten over
verschillende aspecten van de uitvoering van de Wbp. Deze opinies zijn gemeten aan de hand
van stellingen waarop de respondenten konden reageren. In dit hoofdstuk komen deze opinies
aan de orde. Ook hier wordt, net als in het vorige hoofdstuk, een onderscheid gemaakt tussen
de organisaties in het algemeen, meldende organisaties en organisaties met een FG. Voor
meer informatie over de respons op de enquêtes wordt verwezen naar paragraaf 4.2. Het is
goed om nogmaals te noemen dat bij de organisaties in het algemeen 82 respondenten hebben
gereageerd, bij de meldende organisaties waren dat er 159 en van de FG’s hebben 69 een
vragenlijst ingevuld. Vrijwel alle opinievragen zijn door alle respondenten ingevuld. Wij zien
daarom af van het bij iedere tabel opnemen van een N.
Hoofdstuk 5 geeft een beschrijving van een aantal opinies van verschillende typen
respondenten over de uitwerking van de Wbp op de bedrijfsvoering van de organisaties. Het
belang van privacy komt in paragraaf 5.2 aan de orde. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3
ingegaan op de manier waarop wordt omgegaan met de open normen in de wet. In paragraaf
5.4 wordt kort ingegaan op hoe de respondenten tegen de meldingsprocedure aankijken en
vervolgens komen in paragraaf 5.5 de rechten van de betrokken aan bod. Paragraaf 5.6 zal
ingaan op de positionering van de FG en zijn mening over de Wbp. In paragraaf 5.7 wordt
getracht een beeld te schetsen van de hoogte van de ervaren administratieve lasten. De
inschatting van de FG’s over de impact van enkele maatschappelijke en technologische
ontwikkelingen komt aan de orde in paragraaf 5.8. Tot zover is hoofdstuk 5 vooral
beschrijvend van aard.
In paragraaf 5.9 wordt een model ontwikkeld voor organisaties met een FG waaruit moet
blijken waarom de ene organisatie wel en de andere organisatie niet tevreden is over de Wbp
als wet. Voor de overige organisaties waren te weinig gegevens bekend om deze analyse te
kunnen uitvoeren. De technische aspecten van de analyse zijn uitgewerkt in bijlage 5. Ten
slotte worden de belangrijkste bevindingen samengevat in paragraaf 5.10.

5.2 Belang van privacy
Het belang van privacybescherming wordt door vrijwel alle respondenten ingezien. Er zijn
zowel onder de organisaties in het algemeen als onder de meldende organisaties nauwelijks
respondenten te vinden die het niet eens zijn met de stelling “het is belangrijk dat zorgvuldig
met persoonsgegevens wordt omgegaan” (zie Tabel 31). De tegenovergestelde stelling
“privacybescherming is grote onzin” laat een vergelijkbaar beeld zien. Een zeer beperkt
aantal respondenten is het (zeer) eens met deze stelling (respectievelijk 2,5 en 0,6 procent).
Klaarblijkelijk wordt het principe van privacybescherming breed gedeeld door een groot
aantal vertegenwoordigers van verschillende organisaties. Het hoge aantal respondenten dat
het principe van zorgvuldige omgang met persoonsgegevens onderschrijft is niet erg

91

verwonderlijk omdat dit binnen de context van dit onderzoek een sociaal wenselijk antwoord
is. Bovendien worden er aan het principe van privacybescherming geen consequenties
verbonden, zoals hogere administratieve lasten. Feitelijk hoeft er door de respondent dus geen
keuze tussen de baten van privacybescherming en haar kosten te worden gemaakt.
Tabel 31 Het belang van privacybescherming

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Het is belangrijk dat zorgvuldig met persoonsgegevens
wordt omgegaan
Organisaties in het algemeen
Meldende organisaties
75,0%
73,6%
21,3%
22,6%
2,5%
0,6%
0,0%
0,0%
1,2%
3,2%
100%
100%

Wanneer er wordt gevraagd te kiezen tussen de belangen voor de eigen organisatie en het
privacybelang, zien we dat er iets vaker voor de belangen van de eigen organisatie wordt
gekozen (zie Tabel 32). Toch valt op dat meer dan de helft van de respondenten aangeeft
eerder voor bescherming van privacy te kiezen dan voor de belangen van de eigen organisatie.
Wanneer wordt gevraagd of privacybescherming belangrijker is dan veiligheid, dan zien we
dat het aantal respondenten dat voor privacybescherming kiest nog wat verder afneemt.
Tussen de 7 (organisaties in het algemeen) en 10 procent (meldende organisaties) is het (zeer)
met deze stelling eens. Wat hier opvalt is het grote aantal “neutraalstemmers” (meer dan de
helft). De gegevens lijken er op te wijzen dat privacybescherming als waarde belangrijk wordt
gevonden.
Tabel 32 Organisatiebelangen belangrijker dan privacy?

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Onze organisatiebelangen zijn belangrijker dan
privacybescherming
Organisaties in het algemeen
Meldende organisaties
2,6%
0,7%
11,5%
6,9%
26,9%
32,7%
42,3%
27,0%
16,7%
32,7%
100%
100%

Het is overigens niet zo dat de belangen van de organisatie per definitie haaks staan op het
recht op een zorgvuldige omgang met persoonsgegevens van betrokkenen. Bij veel
organisaties blijkt het uitdragen van het privacybeleid een belangrijk instrument gevonden te
worden om vertrouwen van de cliënt te winnen of te behouden. Bij veel organisaties wordt
privacybescherming zelfs als een belangrijk marketinginstrument gezien. In Tabel 33 zien we
dat privacybescherming significant vaker als marketinginstrument wordt gezien binnen de
semi-overheid en het bedrijfsleven dan binnen de overheid. Dat is logisch gezien de andere
relatie van de overheid met haar clientèle. Verder geven organisaties die zeggen dat
privacybescherming gebruikt wordt als marketinginstrument iets vaker aan dat het belangrijk
92

is dat er zorgvuldig met persoonsgegevens wordt omgegaan.206 Ook vinden zij privacy iets
vaker belangrijker dan hun eigen organisatiebelangen.207 We zien hier dus dat het belang dat
wordt gehecht aan bescherming van persoonsgegevens hand in hand gaat met het belang van
de organisatie.
Tabel 33 Privacybescherming als marketinginstrument

een goede en betrouwbare privacybescherming is een belangrijk
marketinginstrument
Semi-overheid en
Bedrijf
Overheid
maatschappelijke
instellingen
(Zeer) mee eens
76,9%
63,2%
42,9%
Neutraal
19,2%
28,9%
21,4%
(zeer) mee oneens
3,9%
7,9%
35,7%
Totaal
100 %
100 %
100%
N
N = 26
N = 38
N = 14
Chi kwadraat = 11,2; P = 0,025
We hebben gezien dat veel organisaties groot belang hechten aan bescherming van
persoonsgegevens. Verkoop van gegevens aan andere organisaties is voor vrijwel alle
ondervraagde organisaties dan ook een brug te ver. Veel organisaties staan hier ronduit
afwijzend tegenover. Dit beeld zien we terug bij zowel de organisaties in het algemeen als bij
de meldenden organisaties. Slechts vijf organisaties in het algemeen (vier bedrijven en één
overheid, samen bijna 7%) geven aan geld te kunnen verdienen met de verkoop van
persoonsgegevens, maar op de vraag of dat ook wordt gedaan antwoordt geen enkele
organisatie dat dat ook gebeurt.

5.3 De omgang met open normen
In de literatuur wordt met enige regelmaat geconstateerd dat de omgang met open normen
problematisch is. Uit de gegevens blijkt dit probleem echter niet heel duidelijk. Op de vraag
of het altijd duidelijk is welke persoonsgegevens mogen worden vastgelegd, wordt door zowel
de organisaties in het algemeen, de meldende organisaties als de organisaties met een FG in
meerderheid geantwoord dat dat zeker het geval is. Vooral de organisaties in het algemeen
hebben geen problemen met de open normen uit de Wbp (zie Tabel 34). Ook de vraag welke
gegevens aan derden mogen worden verstrekt levert bij slechts zes procent van de
organisaties in het algemeen problemen op, terwijl dit voor de FG’s in 23 procent van de
gevallen vragen oplevert. FG’s geven dan ook aan dat zij graag zouden zien dat het Cbp meer
gerichte handleidingen opstelt in welke situaties gegevens mogen worden verwerkt.

206
207

Nonparametrische correlatie; rho = 0,245, P = 0,031.
Nonparametrische correlatie; rho = - 0,224, P = 0,050.

93

Tabel 34 Is duidelijk welke persoonsgegevens mogen worden verwerkt?

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Het is ons altijd volledig duidelijk welke persoonsgegevens we
mogen verwerken
Organisaties in het
Meldende Organisaties met een
algemeen
organisaties
FG
40,5%
5,7%
7,3%
35,4%
40,3%
37,7%
20,3%
31,4%
18,8%
3,8%
18,2%
33,3%
0,0%
4,4%
2,9%
100%
100%
100%

Organisaties in het algemeen en meldende organisaties geven aan weinig kennisproblemen te
ondervinden bij de uitvoering van de Wbp. In ieder geval heeft binnen beide steekproeven
slechts zo’n 15 procent onvoldoende informatie over de Wbp om deze wet goed uit te kunnen
voeren. Opvallend is het verschil met de perceptie van de FG’s. 55 procent van de FG’s geeft
aan over (veel) te weinig informatie over de Wbp te beschikken om deze wet goed te kunnen
uitvoeren (zie Tabel 35).
Tabel 35 Volledigheid informatie om Wbp uit te voeren

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

We hebben voldoende informatie om de Wbp goed uit te voeren
Organisaties in het
Meldende Organisaties met een
algemeen
organisaties
FG
15,2%
9,4%
4,4%
43,0%
47,2%
15,9%
26,6%
27,0%
24,6%
12,7%
14,5%
43,5%
2,5%
1,9%
11,6%
100%
100%
100%

Het is de vraag of het geringe aantal problemen dat ‘normale’ organisaties hebben met de
uitvoering van de Wbp voortkomt uit onwetendheid, of uit het feit dat zij relatief weinig met
ingewikkelde problematiek te maken hebben. We zien over de gehele linie dat de FG’s meer
problemen ondervinden van de open normen. Het lijkt er op dat naarmate de kennis over het
onderwerp groter is, er ook grotere problemen worden gezien. Enerzijds bestaat de
mogelijkheid dat de grote informatie-intensieve organisaties waarin FG’s werken meer
complexe of problematische verwerkingen verrichten, anderzijds bestaat de mogelijkheid dat
door de specialisatie van de FG’s meer juridische problemen worden onderkend en dat zij een
realistischer inschatting van deze problematiek maken. Zo lang je weinig over de Wbp weet,
heb je er ook geen last van. Anders gezegd, wat niet weet, wat niet deert.
Wanneer er onduidelijkheid over het wel of niet mogen verwerken van persoonsgegevens
bestaat, zijn FG’s in groten getale van mening dat moet worden gekozen om deze
persoonsgegevens niet te verwerken. Slechts 14 procent van de ondervraagde FG’s is het
(zeer) niet met deze stelling eens. Met de verstrekking van persoonsgegevens aan andere
organisaties blijken de FG’s nog voorzichtiger te zijn. Slechts in 5 procent van de gevallen is
men het niet eens met de stelling dat persoonsgegevens niet verstrekt worden bij twijfel. Het

94

motto luidt hier duidelijk: “bij twijfel niet inhalen”. Een gevolg kan echter zijn, mede gezien
de grote onzekerheid over de invulling van open normen bij de FG’s, dat regelmatig gegevens
aan andere organisaties worden geweigerd of dat gegevens niet worden verwerkt, terwijl daar
juridisch gezien eigenlijk geen aanleiding voor is. Onzekerheid kan zo al snel leiden tot
onderbenutting van persoonsgegevens.
Omdat de FG’s als een groep praktijkdeskundigen kunnen worden beschouwd, is in de tot hen
gerichte enquête wat verder doorgevraagd over de omgang en de gepercipieerde problemen
met betrekking tot de open normen van de Wbp. Bijna de helft van de FG’s is van mening dat
een onderwerp als privacy niet met concrete normen kan worden vervat, terwijl bijna een
kwart van de FG’s vindt dat dit wel kan. Het resterende kwart staat hier neutraal tegenover.
Bij de vraag aan FG’s of het ministerie van Justitie, het Cbp of de jurisprudentie de open
normen op een goede manier invult vinden we veel ‘neutraalstemmers’. Als we de balans
opmaken, zien we dat van het ministerie van Justitie weinig blijkt te worden vernomen over
het concretiseren van open normen. Het Cbp doet dit in de ogen van de FG’s iets beter, maar
de balans slaat nog steeds door naar een negatief oordeel. Ook de jurisprudentie laat geen
duidelijk beeld zien (zie Tabel 36). Al met al lijken de FG’s niet een heel duidelijke mening te
hebben over de invulling van de normen door het ministerie van Justitie, het Cbp en de
jurisprudentie. Wat door de FG’s erg wordt gemist is dat het Cbp geen sluitend advies meer
geeft op vragen over concrete verwerkingen van persoonsgegevens.
Tabel 36 Invulling open normen per informatiebron

Het ministerie
van Justitie vult
de open normen
goed in

Organisaties met een FG
Het Cbp vult de
De open
open normen normen worden
goed in
goed
verduidelijkt
door de
jurisprudentie

Zeer mee eens

2,9%

2,9%

2,9%

Er zijn
voldoende
handleidingen
en best
practices om de
Wbp goed te
kunnen
toepassen
4,4%

Mee eens

7,3%

17,4%

17,4%

33,4%

Neutraal

60,9%

52,2%

58,0%

39,2%

Mee oneens

18,8%

23,2%

18,8%

21,7%

Zeer mee oneens

10,1%

4,3%

2,9%

1,3%

Totaal

100%

100%

100%

100%

5.4 De meldingsprocedure
Een belangrijk onderdeel van de Wbp is de meldingsplicht. Vragen over de meldingsplicht
zijn uiteraard opgenomen in vragenlijst voor de meldende organisaties. Maar ook FG’s
hebben te maken met een specifieke uitvoering van de meldingsplicht. Zij hoeven
verwerkingen van persoonsgegevens weliswaar niet bij het Cbp te melden, maar
verantwoordelijken kunnen hun melding bij de FG indienen. Voor organisaties die een FG
hebben benoemd, gelden derhalve wat andere procedurele regels rondom het melden dan voor

95

organisaties die dat niet hebben gedaan. Om deze reden zijn ook vragen over het melden
opgenomen in de vragenlijst die was bestemd voor de FG’s.
De interpretatie van de meldingsplicht blijkt niet altijd eenvoudig te zijn (zie Tabel 37). Bij
zowel meldende organisaties als bij de organisaties met een FG wordt in zo’n 40 procent van
de gevallen aangegeven dat het niet altijd duidelijk is hoe de organisatie de meldingsplicht
moet interpreteren. In ruim 30 procent van de gevallen hebben FG’s onvoldoende informatie
tot hun beschikking om de meldingsplicht goed te kunnen uitvoeren en in 30 procent van de
gevallen is het niet volstrekt helder welke verwerkingen moeten worden gemeld. Ruim een
kwart van de FG’s vindt het meldingenformulier of –programma van het Cbp in meer of
mindere mate onhelder. Ruim 20 procent vindt dat er onvoldoende handleidingen en best
practices beschikbaar zijn om de meldingsplicht goed te kunnen uitvoeren. Bijna 50 procent
van de FG’s geeft daarom aan dat zij behoefte hebben aan een Cbp die op basis van de
melding aangeeft of de gemelde gegevensverwerking rechtmatig is. Al met al is er nogal wat
onzekerheid rondom de vraag of er moet worden gemeld en hoe de melding moet worden
ingevuld.
Tabel 37 Duidelijkheid interpretatie meldingsplicht

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Hoe wij de meldingsplicht moeten interpreteren is altijd
volstrekt duidelijk208
Meldende organisaties
Organisaties met een FG
3,2%
4,3%
18,2%
27,5%
39,6%
29,1%
31,5%
24,6%
7,5%
14,5%
100%
100%

Als we bij de FG’s doorvragen over de inhoud van de meldingen, dan blijkt dat driekwart van
de FG’s vindt dat zijn organisatie expliciete doelen voor de verwerking vaststelt en 18 procent
is hierover neutraal. 7 procent van de FG’s vindt dat dit doel niet goed wordt vaststeld. Over
de inhoud van die doelstelling bestaat de nodige onzekerheid. Zo’n 45 procent van de FG’s
geeft aan dat ze graag van het Cbp horen hoe een goede doelstelling er uit hoort te zien.
Blijkbaar bestaat er nog te veel interpretatieruimte en te weinig duidelijkheid aan welke
criteria een goede doelstelling voor het verwerken van persoonsgegevens moet voldoen. Ruim
20 procent van de FG’s vindt deze invulling van de plicht om een doelstelling te formuleren
onnodig. In principe mogen alleen die verwerkingen worden uitgevoerd die binnen het in de
melding geformuleerde doel passen. Opvallend is dat 28 procent van de FG’s aangeeft dat
doelen liever te ruim dan te krap worden geformuleerd, om te voorkomen dat
persoonsgegevens niet voor andere activiteiten mogen worden gebruikt. In veel gevallen
wordt de doelstelling dus geformuleerd met het oog op toekomstige gegevensverwerkingen.
De meldende organisaties zijn het er niet over eens of de meldplicht de privacybescherming
van betrokkenen wel heeft verbeterd (zie Tabel 38 en Tabel 39). De FG’s hebben een licht
positieve houding. Verbetering in de omgang met persoonsgegevens wordt onder andere
bewerkstelligd doordat de organisaties beter gaan nadenken over de doelen van de verwerking.
208

Deze vraag is niet gesteld aan de organisaties in het algemeen omdat slechts een beperkt percentage (25
procent) ooit een melding heeft gedaan.

96

Tabel 38 Zorgvuldigheid door meldingsplicht

Door de meldingsplicht gaan wij
zorgvuldiger om met persoonsgegevens
Meldende organisaties
5,0%
28,9%
32,1%
23,3%
10,7%
100%

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Verbetering wordt vooral gevoeld door de FG’s (zie Tabel 39). De meldingsplicht lijkt er dus
toe te leiden dat de verantwoordelijken nog eens nadenken over de doelen van de verwerking.
Dit gaat zo ver dat ruim 60 procent van de FG’s aangeeft dat door de meldplicht een serieuze
afweging tussen het privacybelang en het doel van de registratie is gewaarborgd. Uit een
vergelijking van Tabel 38 en Tabel 39 lijkt het patroon te komen dat organisaties met een FG
een grotere positieve invloed van de wet signaleren dan meldende organisaties.
Tabel 39 Positieve invloed meldingsplicht op het handelen van organisaties met een FG

Organisaties met een FG
De meldplicht heeft
Door de meldplicht Door de meldplicht is
een positieve invloed
zijn wij beter gaan een serieuze afweging
op de privacy van
nadenken over de
tussen het
burgers
bescherming van
privacybelang en het
privacy van burgers doel van de registratie
gewaarborgd
Zeer mee eens

11,6%

17,4%

8,8%

Mee eens

47,8%

52,2%

53,6%

Neutraal

24,6%

20,3%

24,6%

Mee oneens

8,7%

8,7%

11,6%

Zeer mee oneens

7,3%

1,4%

1,4%

Totaal

100%

100%

100%

5.5 Rechten van betrokkenen
De Wbp heeft aan betrokkenen een aantal rechten gegeven waarmee zij in beperkte mate de
(wijze van) verwerking van hun persoonsgegevens kunnen beïnvloeden.209 Het recht om te
weten welke gegevens van de betrokkene worden verwerkt staat aan de basis van deze rechten.
Op de vraag of betrokkenen weten welke persoonsgegevens over hen worden bijgehouden,
antwoordt het merendeel van de respondenten in alle drie de enquêtes positief. Toch wordt op
deze vraag door de FG’s in bijna een derde van de gevallen ontkennend geantwoord. Het lijkt
209

Regievoering is maar tot op zekere hoogte mogelijk omdat verwijderen en / of corrigeren van gegevens aan
beperkingen onderworpen is.

97

erop dat naarmate men intensiever met privacy bezig is, men kritischer naar deze vraag heeft
gekeken (zie Tabel 40).
Tabel 40 Geïnformeerdheid van betrokkenen

Zeer mee eens
Mee eens
Neutraal
Mee oneens
Zeer mee oneens
Totaal

Betrokkenen weten precies welke gegevens we over hen bijhouden
en wat we ermee doen
Organisaties in het
Meldende Organisaties met een
algemeen
organisaties
FG
24,1%
25,8%
10,1%
41,7%
30,2%
31,9%
25,3%
27,0%
29,0%
8,9%
13,9%
24,7%
0,0%
3,1%
4,3%
100%
100%
100%

De FG’s zijn het overwegend met elkaar eens dat de Wbp er aan heeft bijgedragen dat
betrokkenen de regie over hun persoonsgegevens kunnen houden. De organisaties in het
algemeen en de meldende organisaties zijn hier iets minder zeker van.

5.6 De Functionaris voor de Gegevensbescherming
Zoals uit paragraaf 4.4 is gebleken, kunnen FG’s op diverse plaatsen in de organisatie
gepositioneerd zijn. In de meeste gevallen maken zij deel uit van de juridische staf of de
centrale directie. Dit is een centrale positie die dicht tegen de directie van de organisatie
aanzit. Op de vraag of de FG vindt dat hij rechtstreeks toegang heeft tot het management,
antwoordt vrijwel iedere FG dat hij het (zeer) met deze stelling eens is. Slechts 7 procent
antwoordt in de categorie neutraal en er is geen enkele FG die deze rechtstreekse toegang niet
heeft. Ook voelen FG’s zich in hoge mate gesteund door het management en ook de steun van
de medewerkers die met de persoonsgegevens werken is goed te noemen. In paragraaf 4.4
hebben we gezien dat een kwart van de FG’s onvoldoende onafhankelijk lijkt te zijn ten
opzichte van de directie. Dat blijkt ook uit de stellingen. Op de stelling of de FG kan doen wat
hij wil zonder anderen om toestemming te vragen, stelt 16 procent het (zeer) oneens met deze
stelling te zijn. De onafhankelijkheid van FG’s blijft derhalve een aandachtspunt.
FG’s voeren toezichthoudende taken uit die bij alle overige organisaties door het Cbp zouden
worden uitgevoerd. Eén van de afspraken die het Cbp maakt is dat wanneer een organisatie
een FG aanstelt, en deze functioneert naar behoren, het Cbp terugtreedt als eerste
lijnstoezichthouder. Het overgrote merendeel van de organisaties met een FG ervaart dat dit
ook werkelijk gebeurt. Op de stelling ‘Als een FG is aangesteld, treedt het Cbp terug als
eerste lijnstoezichthouder’ antwoordt 78 procent van de FG’s dat zij het (zeer) met deze
stelling eens zijn. Slechts bij vier procent van de ondervraagde FG’s wordt geen verschil
ervaren. Het contact tussen het Cbp en de FG’s wordt door de FG’s zeer wisselend ervaren.
Slechts 13 procent van de FG’s geeft op de stelling ‘ik heb als FG regelmatig contact met
mijn contactpersoon bij het Cbp’ aan het (zeer) met deze stelling eens te zijn. 35 procent
antwoordt neutraal, 17 procent is het oneens met de stelling en 35 procent is het zeer oneens
met de stelling. Ruim de helft van de FG’s geeft aan niet regelmatig contact met zijn
contactpersoon van het Cbp te hebben. Enerzijds treedt het Cbp dus terug als eerste

98

lijnstoezichthouder, anderzijds lijkt het contact met de FG’s niet erg intensief te zijn.
Overigens zijn de FG’s over het algemeen gematigd positief over de inhoudelijke
ondersteuning door het Cbp. Tabel 41 vat het bovenstaande nog eens samen.
Tabel 41 Relatie tussen FG en Cbp

Dat is zeker het
geval
Dat is het geval

Organisaties met een FG
Als een FG is
Ik heb als FG
aangesteld, treedt het regelmatig contact met
Cbp terug als eerste mijn contactpersoon bij
lijnstoezichthouder
het Cbp
26,1%
2,9%

Het Cbp geeft
voldoende
inhoudelijke
ondersteuning
2,9%

52,2%

10,1%

34,8%

Neutraal

17,4%

34,8%

36,3%

Dat is niet het geval

2,9%

17,4%

15,9%

Dat is zeker niet het
geval
Totaal

1,4%

34,8%

10,1%

100%

100%

100%

Twee op de vijf FG’s blijken ook (zeer) positief over de invloed die zij hebben op de privacy
van betrokkenen. Slechts een klein percentage is sceptisch over de privacyeffecten van de
eigen functie. Opvallend is dat een groot percentage neutraal invult, dus ofwel geen mening
heeft, ofwel geen effect ziet.

5.7 Administratieve lasten
Het niet of pas na een doelformulering en/of een formele melding kunnen verwerken van
persoonsgegevens kan tot administratieve lasten leiden. Deze administratieve lasten zijn
gerechtvaardigd indien zij in een juiste verhouding staan tot het doel van de wet (bescherming
van de persoonsgegevens van betrokkenen). Ongeacht het feit dat privacybescherming een
belangrijk doel kan zijn, kunnen organisaties nadeel in hun bedrijfsvoering ondervinden van
de bescherming die de Wbp tracht te bieden. Het blijkt echter dat relatief weinig organisaties
sterk in hun bedrijfsvoering worden belemmerd door de Wbp. Dat geldt zowel voor de
organisaties in het algemeen, alsmede voor de meldende organisaties. Hooguit 6 procent van
deze organisaties geeft aan dat de privacyregelgeving een grote belemmering voor de
bedrijfsvoering vormt. Een meer specifieke stelling is aan de FG’s voorgelegd. Zij moesten
reageren op de stelling of de Wbp een goede uitwisseling van gegevens in de weg staat. Dit
laat een zelfde beeld zien als bij de organisaties in het algemeen en de meldende organisaties.
Slechts bij vier procent van de organisaties met een FG wordt een belemmering van de
gegevensuitwisseling ervaren. Opvallend is dat ook hier bijna een op de drie FG’s ‘neutraal’
heeft aangevinkt. Al met al komt uit de drie enquêtes een beeld naar voren dat de Wbp
nauwelijks een belemmering vormt voor de bedrijfsvoering en dat het tot weinig
gepolariseerde standpunten leidt. Tabel 42 illustreert het bovenstaande.

99

Tabel 42 Belemmering van de bedrijfsvoering door de Wbp

De privacyregelgeving vormt een grote
belemmering voor onze bedrijfsvoering

Dat is zeker het
geval
Dat is het geval
Neutraal
Dat is niet het geval
Dat is zeker niet het
geval
Totaal

De Wbp staat een
goede uitwisseling van
gegevens in de weg
Organisaties met een FG

Organisaties in het
algemeen
0,0%

Meldende
organisaties
0,6%

6,3%
35,4%
43,1%
15,2%

5,7%
25,8%
35,8%
32,1%

4,4%
30,9%
52,9%
11,8%

100%

100%

100%

0,0%

Ook uit de gegevens die betrekking hebben op de kosten of moeite die organisaties moeten
doen om de Wbp op een verantwoorde wijze uit te voeren komt een beeld naar voren dat de
administratieve lasten niet buitensporig hoog zijn. Mogelijk komt dat doordat de regels van de
Wbp goed aansluiten bij de privacynormen die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wbp in
de organisatie of branche golden (52 procent van de organisaties in het algemeen en 39
procent van de organisaties met FG geeft dit aan, zie Tabel 43). Opvallend is ook hier weer
het grote aantal ‘neutraalstemmers’. In een minderheid van de gevallen wordt aangegeven dat
de wettelijke regels niet goed aansluiten (respectievelijk 10 en 15 procent). Blijkbaar is de
Wbp een wet die in veel gevallen een bestaande praktijk gecodificeerd, maar niet
gemodificeerd heeft. Dit is lijn met de eerdere constatering dat de Wbp tot weinig
modificaties heeft geleid omdat zij goed aansluit bij de heersende privacynormen. 29 procent
van de meldende organisaties geeft aan dat er veel tijd in de implementatie van de Wbp is
gestoken. Bij de overige organisaties is er weinig tijd aan de implementatie van de Wbp
besteed. Ook hier valt het hoge percentage ‘neutraalstemmers’ weer op. Klaarblijkelijk levert
de Wbp binnen deze organisaties weinig uitgesproken opvattingen op.
Tabel 43 De aansluiting van de Wbp op eigen privacynormen

Dat is zeker het geval
Dat is het geval
Neutraal
Dat is niet het geval
Dat is zeker niet het geval
Totaal

De regels van de Wbp sluiten goed aan op de in onze
organisatie en branche geldende privacynormen
Organisaties in het algemeen
Organisaties met een FG
6,3%
8,7%
46,2%
30,4%
37,5%
44,8%
6,2%
11,7%
3,8%
4,4%
100%
100%

Aan de organisaties met een FG zijn enkele stellingen voorgelegd die betrekking hebben op
de hoogte van de administratieve lasten van enkele procedurele deelaspecten van de Wbp.
Bijna een derde van de FG’s vindt de administratieve lasten van de meldplicht te hoog. Een
iets groter percentage vindt van niet. De administratieve lasten van het actueel houden van de
100

meldingen wordt door ongeveer een derde van de FG’s als groot ervaren. Een gelijk
percentage vindt dat niet. De administratieve lasten van het inzagerecht wordt door 17 procent
van de FG’s als te hoog ervaren. Een kleine 20 procent denkt dat de administratieve lasten
hoog zijn door de open normen. Ruim 40 procent vindt dat de administratieve lasten in
verhouding staan tot het doel van de wet. Ook hier is het aantal FG’s dat neutraal heeft
ingevuld hoog te noemen. Een en ander staat nog eens uitgewerkt in Tabel 44. Omwille van
de leesbaarheid is deze tabel gekanteld ten opzichte van de overige tabellen.
Tabel 44 Stellingen over administratieve lasten (Organisaties met een FG)

De administratieve lasten van de meldplicht
zijn veel te hoog
Het actueel houden van de meldingen is een
grote administratieve last
De administratieve lasten van het inzagerecht
zijn veel te hoog
De administratieve lasten van de Wbp zijn
hoog door de open normen
De administratieve lasten staan in verhouding
tot het doel van de wet

Zeer
Mee Aeutraal
Mee
Zeer
mee
eens
oneens
mee
eens
oneens
7,4% 20,6%
38,2% 25,0%
8,8%
7,2% 24,6%

39,2%

23,2%

5,8%

4,3% 13,0%

47,8%

29,1%

5,8%

5,8% 15,9%

49,3%

23,2%

5,8%

7,2% 33,3%

36,3%

10,2%

13,0%

5.8 Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen
De groep FG’s vormt een groep die zich intensief met gegevensverwerking en privacybescherming bezighoudt. Omdat zij de ontwikkelingen op dit gebied nauwgezet volgen, is aan
de FG’s een aantal stellingen voorgelegd die betrekking hebben op toekomstige
maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Het idee hierachter is dat de FG als
praktijkdeskundige een geïnformeerde inschatting kan geven van de gevolgen van deze
ontwikkelingen. Deze vragen zijn niet in de overige twee enquêtes gesteld, omdat binnen de
groepen aangeschreven personen het aantal goed geïnformeerde praktijkdeskundigen een stuk
lager werd ingeschat.
Uit Tabel 45 blijkt dat veel FG’s geen duidelijke mening hebben over de technologieonafhankelijkheid van de Wbp. Ongeveer 30 procent verwacht een snelle veroudering door
technologische ontwikkelingen, maar 26 procent verwacht dat dit niet het geval zal zijn. De
overige FG’s hebben hier geen uitgesproken mening over. Iets duidelijker is dat FG’s
verwachten dat technologische ontwikkelingen een rol kunnen hebben in het waarborgen van
de privacy van de burger. Te denken valt aan PET-technieken, zoals het gescheiden opslaan
van identificerende en niet-identificerende informatie en versleuteling van data. In paragraaf
4.9 hebben we gezien dat dergelijke technieken nog weinig worden toegepast, dus hier is nog
privacywinst te halen.

101

Tabel 45 Technologische ontwikkelingen

Zeer mee eens

Organisaties met een FG
Technologische ontwikkelingen
Technologische ontwikkelingen,
leiden ertoe dat de Wbp binnen zoals PET, leveren in de toekomst
afzienbare tijd verouderd is
een belangrijke bijdrage aan het
waarborgen van de privacy van de
burger
7,2%
10,1%

Mee eens

18,8%

31,9%

Neutraal

43,6%

46,5%

Mee oneens

24,6%

7,2%

Zeer mee oneens

5,8%

4,3%

Totaal

100%

100%

Aan de FG’s is ook gevraagd een inschatting te geven over het belang dat de burger in de
toekomst zal hechten aan privacybescherming. Zoals uit Tabel 46 blijkt, leiden deze stellingen
tot sterker geformuleerde opinies dan veel andere stellingen. Burgers zullen hun privacy in de
toekomst belangrijk blijven vinden. Ook zullen technologische veranderingen niet leiden tot
minder aandacht voor privacybescherming. Verder wordt breed onderschreven dat
privacybescherming voor de burger ook in de toekomst een actueel onderwerp zal blijven.
Tabel 46 Door FG’s verwachte actualiteit van privacybescherming in de toekomst

Zeer mee eens

Organisaties met een FG
Burgers zullen hun Door verandering van Door verandering van
privacy in de
technologie zal de
de houding van de
toekomst minder
privacybescherming
consument zal het
belangrijk vinden in de toekomst actueel
belang van
blijven
privacybescherming
actueel blijven
2,9%
36,2%
18,8%

Mee eens

18,8%

52,3%

55,2%

Neutraal

17,5%

10,1%

24,6%

Mee oneens

47,8%

1,4%

1,4%

Zeer mee oneens

13,0%

0,0%

0,0%

Totaal

100%

100%

100%

5.9 Verklaring tevredenheid van FG’s over de Wbp
Er is een analyse uitgevoerd op het bestand van de organisaties met een FG. Wanneer een
statistische analyse wordt uitgevoerd met het ‘rapportcijfer’ voor de Wbp als afhankelijke
variabele, blijken drie onafhankelijke variabelen de hoogte van dat rapportcijfer substantieel
en statistisch significant te beïnvloeden. Figuur 8 geeft dat schematisch weer. Voor een

102

gedetailleerde beschrijving van de opbouw van de variabelen en de uitgevoerde analyse wordt
verwezen naar bijlage 5.

Zekerheid over open
normen

Administratieve
lasten

Tevredenheid over
de Wbp

Aantal overtredingen
dat FG constateert

Figuur 8 Verklaring van de tevredenheid van FG’s over de Wbp

Met de drie variabelen die in Figuur 8 zijn weergegeven kan een groot deel (61 procent) van
de hoogte van het rapportcijfer over de tevredenheid over de Wbp worden verklaard. De
belangrijkste bron van tevredenheid over de Wbp blijkt duidelijkheid over de toepassing van
de open normen in de wet te zijn. Daarnaast zijn de ervaren hoogte van de administratieve
lasten en het aantal door de FG geconstateerde onjuiste verwerkingen van belang. Kort
samengevat leiden de volgende zaken tot een hoge waardering voor de Wbp:
1. Er is duidelijkheid over de manier waarop de open normen in de Wbp moeten worden
toegepast. Deze variabele is grofweg twee maal zo sterk als de andere twee variabelen.
Duidelijkheid over de manier waarop de open normen moeten worden ingevuld leidt tot
zekerheid over een juiste uitvoering van de Wbp. Wanneer deze duidelijkheid er
onvoldoende is en men de gegevens toch gaat verwerken, heeft men te maken met niet
goed in te schatten juridische risico’s voor de organisatie, zoals het risico op constatering
van normschending door het Cbp en juridische acties van betrokkenen. Maar ook het door
de onduidelijkheid niet verwerken van de gegevens leidt voor de organisatie tot een
ongewenste uitkomst, namelijk tot een onderbenutting van gegevens die men niet durft te
verwerken of uit te wisselen. Duidelijkheid over hoe de wet moet worden uitgevoerd blijkt
zowel bij organisaties die risico’s accepteren als bij organisaties die risico’s mijden een
positieve uitwerking te hebben. Dit zou een verklaring kunnen zijn waarom de indicator
voor risicovermijding geen verschil laat zien tussen deze twee groepen.
2. De administratieve lasten van de Wbp worden als laag ervaren. Lage administratieve
lasten leiden tot een hoge waardering voor de wet omdat het de organisatie weinig tijd,
geld of moeite kost om de wet uit te voeren.
3. De FG constateert jaarlijks veel onrechtmatige verwerkingen van persoonsgegevens.
Wanneer de FG jaarlijks veel onrechtmatige verwerkingen constateert, betekent dit dat de
FG er keer op keer aan wordt herinnerd dat de Wbp een nuttige functie vervult. Dat draagt
bij aan de tevredenheid over de Wbp.

103

5.10 Samenvatting
In het onderhavige onderzoek zijn in de drie in hoofdstuk 4 onderscheiden steekproeven, te
weten de organisaties in het algemeen, de meldende organisaties en de organisaties met een
FG, vragen gesteld die betrekking hebben op de opinie van de vertegenwoordigers van deze
organisaties. Dit is gebeurd aan de hand van stellingen waarop de respondent kon aangeven in
hoeverre hij het ermee eens is of in hoeverre iets het geval is. Op deze wijze is behalve
feitelijke informatie tevens informatie over houdingen, meningen en attitudes verkregen.
Veel respondenten geven aan dat zij privacy belangrijk vinden. Dit belang dat aan privacy
wordt gehecht moet echter om drie redenen worden gerelativeerd. In de eerste plaats is belang
hechten aan privacy binnen de context van het onderzoek een sociaal wenselijk antwoord. In
de tweede plaats wordt de belangstelling voor privacy minder als deze moet worden
afgewogen tegen het organisatiebelang en in de derde plaats blijkt dat zeer veel respondenten
– waaronder de FG’s – in veel gevallen, door de hele enquête heen de antwoordcategorie
‘neutraal’ hebben ingevuld. Daaruit valt af te leiden dat vragen over privacy vrijwel nooit tot
stellige of gepolariseerde meningen leiden. Dit is mogelijk een gevolg van het onvoldoende
leven van het onderwerp binnen de onderzochte organisaties.
De open normen in de Wbp leiden volgens de respondenten nauwelijks tot problemen. Veel
respondenten geven aan geen kennisgebrek op dit gebied te hebben. De groep die de grootste
problemen ondervindt van de open normen zijn de FG’s. Enerzijds werken zij met veel meer
(en mogelijk complexere) gegevensbestanden (zie hoofdstuk 4), anderzijds zijn zij beter in de
wet ingevoerd, waardoor het waarschijnlijk is dat zij de problemen in de wet beter
onderkennen. Het ontbreken van problemen met de open normen zou bij de organisaties in
het algemeen en de meldende organisaties heel goed kunnen worden toegeschreven aan een
gebrek aan aandacht. Wat niet weet, wat niet deert.
In ongeveer één op de drie gevallen stellen organisaties te weinig kennis te hebben om de
meldingsplicht goed uit te voeren. Daarbij lijkt het kennisgebrek bij de FG’s iets kleiner te
zijn dan bij de meldende organisaties. Door een groot aantal organisaties met een FG wordt
bij iedere verwerking een expliciet doel vastgesteld, maar toch weet bijna de helft van de
FG’s niet precies hoe zo’n doelstelling er uit hoort te zien. Waar de FG’s het wel over eens
zijn, is dat het melden een positieve invloed heeft op de privacy van betrokkenen. Die
verbetering komt volgens de FG’s voornamelijk omdat de meldingsprocedure het nadenken
over de doelstelling en de op te verwerken persoonsgegevens stimuleert. In hoofdstuk 4
hebben we geconstateerd dat betrokkenen nauwelijks gebruik maken van hun rechten op
inzage, correctie, verwijdering, verzet, bezwaar en beroep. Toch is een grote meerderheid van
de FG’s van mening dat deze rechten een positieve bijdrage hebben geleverd aan de privacy
van betrokkenen. Er kan verondersteld worden dat ondanks dat betrokkenen hun rechten
weinig gebruiken, de aandacht voor de Wbp en privacy ervoor heeft gezorgd dat organisaties
meer privacybewustzijn hebben gekregen. Dit blijft echter speculatie, want er zijn ook
aanwijzingen dat het onderwerp privacy niet erg leeft binnen deze organisaties.
Bij de meeste organisaties leiden de privacyregels uit de Wbp niet tot grote administratieve
lasten. Het grote aantal ‘neutraalstemmers’ is hier met name opvallend. Blijkbaar hebben veel
respondenten geen uitgesproken mening over dit punt. Slechts weinig organisaties geven aan
belemmerd te worden in hun activiteiten. In hoofdstuk 4 hebben we gezien dat als de Wbp
knelt, dit vooral gebeurt bij het verstrekken van gegevens aan andere organisaties, bij het
combineren van bestanden, bij samenwerking en bij het verkrijgen van informatie van andere

104

organisaties. Ongeveer een derde van de FG’s vindt de administratieve lasten te hoog. De
Wbp sluit goed aan bij de heersende privacypraktijk bij de ondervraagde organisaties.
De FG’s hebben over het algemeen goede toegang tot het management en zij voelen zich
gesteund door de organisatie. De FG’s ervaren over het algemeen dat zij een positieve invloed
hebben op de privacy van betrokkenen. De veronderstelling dat het Cbp een rol van tweede
lijnstoezichthouder op zich neemt als een FG wordt aangesteld komt overeen met de ervaring
van de FG’s. Wel is het zo dat er veel FG’s geen regelmatig contact hebben met de
contactpersoon van het Cbp. Wat een punt van zorg is, is de onafhankelijkheid van de FG’s.
Ook in dit deel van de enquête geven de FG’s aan dat zij niet volledig onafhankelijk kunnen
handelen van de directie. Volgens de ondervraagde FG’s zal privacybescherming ook in de
toekomst nodig blijven. Technologische ontwikkelingen zullen er volgens de FG’s niet toe
leiden dat de Wbp binnen afzienbare tijd zal zijn verouderd.
Sommige organisaties met een FG zijn meer tevreden over de Wbp dan andere. In dit
hoofdstuk is getracht om factoren te vinden die verschillen in de algemene tevredenheid over
de Wbp kunnen verklaren. Er springen drie variabelen uit, die een plausibele verklaring
leveren voor verschillen in de algehele tevredenheid over de wet. De belangrijkste verklaring
is de zekerheid over de open normen. Onzekerheid over de manier waarop de open normen
moeten worden ingevuld leidt tot onzekerheid in de bedrijfsvoering en mogelijk juridische
risico’s. Wanneer deze onzekerheid groot is, krijgt de Wbp een laag cijfer. De tweede
verklarende variabele is de hoogte van de administratieve lasten. Wanneer de wet moeilijk
uitvoerbaar is, wanneer de organisatie veel tijd en geld in de uitvoering van de Wbp steekt, is
de organisatie ontevreden over de wet. De derde verklaring is te vinden in het aantal onjuiste
verwerkingen dat de FG constateert. Wanneer een FG veel onjuiste verwerkingen constateert
binnen zijn organisatie, is hij meer geneigd een hoog cijfer voor de Wbp te geven. Hiervoor
zijn twee verklaringen mogelijk. Enerzijds kan worden geredeneerd dat bij iedere
geconstateerde overtreding voor de FG het belang van de Wbp nog eens wordt onderstreept.
Anderzijds kan worden geredeneerd dat het de meer betrokken FG’s zijn die veel
overtredingen constateren. Dit zijn ook de FG’s die de Wbp en de bescherming van de
privacy serieus nemen.

105

106

Hoofdstuk 6 Burgers over geschilbeslechting
6.1 Inleiding
Tot het onderhavige hoofdstuk heeft het empirische deel van het onderzoek zich
geconcentreerd op de gedragingen en meningen van verwerkers van persoonsgegevens. Er
wordt echter ook getracht de belangen van betrokkenen een gezicht te geven. Betrokkenen
vormen een zeer diffuse en daardoor lastig te benaderen groep, die bovendien vaak weinig
heeft nagedacht over privacyaspecten. In dit hoofdstuk wordt daarom getracht met een
specifiek deel van de betrokkenen in gesprek te komen. Het betreft de betrokkenen die een
klachten- of beroepsprocedure tegen een verwerking van persoonsgegevens aanhangig hebben
gemaakt. De groep klagende en procederende burgers is een kleine deelverzameling van de
totale populatie van betrokkenen. Deze groep is welbepaald en heeft zich wellicht een mening
gevormd over het functioneren van de Wbp. Deze doelgroep kan inzicht verschaffen in de
vraag waarom een klachten- of beroepsprocedure wordt gestart, waarom voor de betreffende
procedure is gekozen en hoe het proces verloopt. Daarnaast kunnen zij aangeven in hoeverre
zij tevreden zijn over de gevolgde procedure. Voor de goede orde merken wij hier nog op dat
het burgerperspectief meer in het algemeen ook in een expertmeeting met verscheidene
burgerbelangenorganisaties aan bod is gekomen.
Wanneer een betrokkene het niet eens is met de verwerking van zijn persoonsgegevens,
wanneer een verantwoordelijke weigert inzage te verlenen of gegevens uit een bestand te
wijzigen, te verwijderen, aan te passen of af te schermen, staan binnen het regime van de Wbp
verschillende wegen voor geschilbeslechting open.
1. Bij een publiekrechtelijke verantwoordelijke kan nadat een bezwaarschriftprocedure is
doorlopen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter (art. 45 Wbp).
2. Wanneer de verantwoordelijke een privaatrechtelijke organisatie is, staat de
verzoekschriftprocedure bij de civiele rechter open (art. 46 Wbp).
3. Verder kan bij het Cbp een verzoekschrift worden ingediend voor bemiddeling door het
Cbp (art. 47 Wbp).
4. Daarnaast kunnen organisaties of branches op grond van art. 25 Wbp gedragscodes door
het Cbp laten goedkeuren, waarin zij een eigen geschillencommissies instellen (art. 47
Wbp).
5. Ten slotte kan men als men een klacht heeft over het handelen van een overheid,
waaronder het Cbp, in veel gevallen een verzoekschrift indienen bij de Nationale
ombudsman.
Er is gepoogd betrokkenen te benaderen die ervaring hebben met procedures voor de civiele
rechter, de bestuursrechter, een geschillencommissie en het Cbp. Daarnaast zijn 35 rapporten
over privacybescherming van de Nationale ombudsman bestudeerd.
In paragraaf 6.2 wordt een overzicht van de respons gegeven. In paragraaf 6.3 wordt
besproken waarom burgers de stap nemen om te procederen. In paragraaf 6.4 wordt de inhoud
van het geschil besproken en in paragraaf 6.5 komt het procedurele verloop van de
geschilbeslechtingsprocedure aan de orde. In paragraaf 6.6 wordt ingegaan op de uitspraak
van de procedure en op welke wijze deze doorwerkt. In paragraaf 6.7 wordt ingegaan op de
waardering van de geïnterviewde burgers over de gevoerde procedure. In paragraaf 6.8 wordt
ingegaan op de zaken bij de Nationale ombudsman. Ten slotte wordt het hoofdstuk in
paragraaf 6.9 samengevat.
107

6.2 Respons
Het Cbp bemiddelt jaarlijks in een groot aantal geschillen over privacyaspecten. Tabel 47
toont het aantal klachten waarin het Cbp sinds het jaar 2001 heeft bemiddeld. De laatste jaren
ligt het aantal bemiddelingen tegen de 400. Uit de zaken waarin het bemiddelt, heeft het Cbp
een aantal cases waarin de bemiddeling succesvol is verlopen geselecteerd en vervolgens de
betrokkene om toestemming gevraagd om zijn gegevens aan het onderzoeksteam door te
geven ten behoeve van het diepte-interview. Hieraan hebben 9 mensen meegewerkt.210
Tabel 47 Aantal bemiddelingen van klachten door het Cbp

Jaar
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001

Aantal bemiddelingen
396
394
355
409
316
282
290

Geschillencommissies zijn geselecteerd van www.sgc.nl. Daarbij is gezocht naar commissies
die mogelijk privacyzaken behandelen. In totaal zijn acht commissies zowel schriftelijk als
telefonisch benaderd om mee te werken aan het onderzoek. Bij de brief was een
informatiepakket gevoegd met daarin een uitleg over het onderzoek, de vragenlijst, een
aanbevelingsbrief van het WODC, een conceptverzoekbrief voor de burgers en voorbeelden
van antwoordkaartjes. Op deze manier is deelname zo gemakkelijk mogelijk gemaakt voor de
commissies omdat van hen enkel wordt gevraagd de burgers de aangeleverde brief te sturen.
Dat leidde echter niet tot zaken die voor het onderzoek naar geschillenbeslechting bruikbaar
waren. Tabel 48 geeft daarvan de redenen weer.
Tabel 48 Redenen voor niet meewerken van geschillencommissies

Reden van weigering
Geen zaken / uitsluitend oude zaken
Ondanks herhaalde rappelmails en
telefoontjes niet gereageerd
Medewerking geweigerd
Bijzondere wetgeving van toepassing,
medewerking niet zinvol
Onbekend

Aantal geschillencommissies
3
2
1
1
1

Ook bij de civiele en de bestuursrechter bleek het lastig om geschikte zaken te vinden. Er is
gezocht in de uitspraken die op www.rechtspraak.nl zijn gepubliceerd en in andere
210

Het lage aantal medewerkers aan de interviews is onder andere te wijten aan de noodzakelijkerwijs gevolgde
aanschrijvingsprocedure. Het Cbp heeft cases geselecteerd en de betrokkenen verzocht om aan te geven of zij
aan het onderzoek deel wilden nemen. Alleen wanneer de benaderde betrokkenen actief aangaven deel te willen
nemen aan het onderzoek, kreeg het onderzoeksteam hun contactgegevens.

108

jurisprudentiedatabases. Ook de Nederlandse Orde van Advocaten en een tiental leden van de
Nederlandse Vereniging voor Informatierecht Advocaten zijn benaderd. Er bleek bijzonder
weinig jurisprudentie over privacy of de Wbp te vinden. Klaarblijkelijk worden niet veel
beroepen over privacy bij de rechter aanhangig gemaakt. De gevonden zaken waren veelal te
oud om in het onderzoek te betrekken, bijvoorbeeld van voor de inwerkingtreding van de
Wbp. Ondanks de relatieve zeldzaamheid van rechtszaken over persoonsgegevens, is toch een
beperkt aantal zaken gevonden. Omdat in de jurisprudentie de persoonsgegevens van de
procederende betrokkene niet worden gepubliceerd, is telkens met de betrokken advocaat
contact opgenomen met de vraag of zijn cliënt aan het onderzoek wilde meewerken. Bij
civielrechtelijke zaken was soms echter alleen de procureur bekend en was de advocaat niet
meer te achterhalen. In het bestuursrecht is soms geen advocaat bij de procedure betrokken,
zodat ook dit spoor enkele keren doodliep. Om deze reden zijn er relatief weinig zaken
gevonden die bij de civiele of de bestuursrechter dienden.
De bovenstaande inspanningen hebben geleid tot een beperkt aantal telefonische diepteinterviews. In totaal is met 9 betrokkenen met een geschil of hun rechtshulpverlener een
gesprek gevoerd. Er zijn interviews gehouden met betrokkenen (of hun rechtshulpverlener) bij
de volgende geschilbeslechters:
1. drie interviews bij de bestuursrechter
2. één interview bij de civiele rechter
3. vijf interviews bij het Cbp
Daarnaast zijn 35 rapporten over privacy vastgesteld door de Nationale ombudsman
bestudeerd. Hiervan bleken 15 (mede) betrekking te hebben op de Wbp. Deze 15 rapporten
zijn aan een analyse onderworpen, maar er zijn geen gesprekken gevoerd met de betrokkenen.
De verslaglegging over de rapporten van de Nationale ombudsman vindt plaats in een
afzonderlijke paragraaf.
In dit hoofdstuk wordt over deze gesprekken en rapporten gerapporteerd. De gegevens
worden niet zoals in hoofdstuk 4 en 5 op een statistische manier gepresenteerd. De
onderzochte procedures worden beschouwd als cases en als zodanig kwalitatief
geïnterpreteerd.

6.3 De stap om te procederen
De geïnterviewden starten over het algemeen pas een procedure wanneer zij worden
geconfronteerd met de materiële gevolgen van onjuiste gegevensverwerking. Confrontatie
met onrechtmatige gegevensverwerking komt voor de geïnterviewde burgers veelal als een
onaangename verrassing. De burger wordt geconfronteerd met een weigering of een afwijzing
waaruit hij de conclusie trekt dat er persoonsgegevens onrechtmatig moeten zijn verwerkt.
Ook kan het zijn dat hij te maken krijgt met een partij die onverwacht een claim op hem legt,
zoals in een casus waarin plotseling conservatoir beslag op een auto van een klager werd
gelegd. Uit het feit dat dit gebeurde, heeft de burger de conclusie getrokken dat er door de
RDW aan de schuldeiser gegevens moesten zijn verstrekt uit het kentekenregister.
In geen enkele casus is de burger door de verantwoordelijke op de gegevensverwerking
gewezen. De informatieplicht van de verantwoordelijke speelt derhalve nauwelijks een rol bij
het door de burger signaleren van een (onrechtmatige) gegevensverwerking. Burgers nemen

109

vooral contact op over privacyaangelegenheden in het kader van een geschil over een andere
kwestie.
De geïnterviewde klagers kennen de mogelijkheden tot rechtsbescherming die de Wbp kent
nauwelijks. In vrijwel alle gevallen zijn zij door de algemene media op de mogelijkheid
gewezen om tegen een onjuiste verwerking van persoonsgegevens een procedure te starten.
Media die zijn genoemd zijn onder andere het televisieprogramma Tros Radar dat een aantal
uitzendingen aan de Dexia-zaak heeft gewijd, een krantenartikel en Postbus 51. In een ander
geval dat betrekking had op een arbeidsgeschil heeft de ondernemingsraad een werknemer
doorverwezen naar de website van het Cbp. Via die website is vervolgens een bemiddeling
door het Cbp opgestart. Zelfstandig kunnen de geïnterviewde burgers de website
www.cbpweb en www.mijnprivacy.nl maar moeilijk vinden.
Het belang van het meldingenregister als kennisbron van gegevensverwerkingen kan
gemakkelijk worden overschat. Daarvoor zijn grofweg drie redenen. In de eerste plaats
kunnen de geïnterviewde klagers de website van het Cbp en daarmee het meldingsregister niet
goed vinden. Informatie van derde partijen blijkt daarom van groot belang te zijn voor het
starten van een procedure, zowel bij de rechter als bij het Cbp. Het meldingenregister van het
Cbp is uitsluitend bekend bij advocaten en specialisten. De advocaten en deskundigen die het
meldingenregister kennen, uiten veel kritiek op het register. In de tweede plaats blijkt het voor
burgers lastig om het meldingenregister te doorzoeken. De zoektermen die moeten worden
ingevuld om een melding te kunnen vinden, zijn volgens de geïnterviewde advocaten voor
‘normale’ burgers moeilijk te begrijpen. In geen enkele van de in het onderzoek
geraadpleegde gevallen heeft de informatie uit het meldingenregister ertoe geleid dat een
burger een (vermeend) onrechtmatige verwerking op het spoor is gekomen. In de derde plaats
is de informatie die in de meldingen te vinden is volgens sommige geïnterviewden summier te
noemen. Het register biedt nauwelijks relevante informatie om in een geschilbeslechtingsprocedure mee uit de voeten te kunnen. Een gevolg is dat in de onderzochte procedures geen
enkele betrokkene of zijn advocaat in het meldingenregister heeft gekeken om aan extra
informatie over de bestreden gegevensverwerking te komen.

6.4 De inhoud van het geschil
Een geschil bevat altijd een claim van de betrokkene. In het onderstaand tekstblok zijn de
claims van alle onderzochte cases in het kort inhoudelijk weergegeven. Opgemerkt dient te
worden dat dit de weergave van het geschil is volgens de klagers of eisers zonder dat dit beeld
is gecorrigeerd door de verantwoordelijke, de rechter of een geschillencommissie. Wanneer
de claims worden doorgelezen, wordt duidelijk dat er over een zeer gevarieerd aantal
onderwerpen geschillen ontstaan.
Claims van klagers en eisers
Bij de bestuursrechter:
1. Het tegen de Wbp en het eigen privacyreglement in verstrekken van kentekengegevens
door de RDW aan derden (een schuldeiser)
2. Onterechte opname op een zwarte lijst van het Alijda-project (malafide huiseigenaren)
door de Hoofdofficier van Justitie van Rotterdam. Eis tot verwijdering van deze lijst
3. Na een sollicitatie zonder toestemming van de eiser doorgeven van het personeelsdossier
door de IND aan de Rechtbank Amsterdam, waardoor zij – nadat zij als laatste kandidaat

110

was overgebleven – toch niet werd aangenomen.
Bij de civiele rechter:
4. Het onterecht weigeren van het verstrekken van een overzicht van verwerkte persoonsgegevens aan de eiser door Dexia.
Bij het Cbp:
5. Het aangifteprogramma van de belastingdienst biedt sinds 2008 geen mogelijkheid om
bestanden ergens anders op te slaan dan in ‘mijn documenten’. Dit zou de mogelijkheden
tot beveiliging van de gegevens te zeer beperken.
6. Een organisatie die opkomt voor de belangen van een specifieke groep chronisch zieken
heeft zonder toestemming van haar leden haar ledenbestand aan een zorgverzekeraar ter
beschikking gesteld. De zorgverzekeraar heeft alle leden een aanbod voor een collectieve
korting op de zorgpremie gedaan.
7. In verband met een disciplinair onderzoek heeft de werkgever (politie Utrecht) de
mailbox van klager ingezien, zonder dat om toestemming is gevraagd.
8. Aanvraag van een DigID door de Sociale Verzekeringsbank voor de klager zonder zijn
toestemming.
9. Het opnemen van onterechte gegevens over de klager in het politieregister. Deze
gegevens zijn tevens te lang bewaard.
In veel gevallen vragen de geïnterviewde klagers en eisers niet bij de verantwoordelijke om
inzage in hun gegevens. In enkele gevallen wordt deze informatie geweigerd, wat een grond
kan zijn om een procedure te starten. Wanneer wel informatie wordt verstrekt, wordt de
kwaliteit van de gegevens door de geïnterviewde meestal als onvoldoende beschouwd. In één
geval heeft de klager moeten betalen voor de informatie (4,80 euro).
De geïnterviewden procederen in enkele gevallen vanwege principiële belangen. Hieronder
verstaan wij een belang waarbij er geen direct financieel of materieel gevolg voor de
betrokkene bestaat. Een voorbeeld hiervan is een procedure bij het Cbp van een klager die
principieel van mening was dat het aangifteprogramma van de belastingdienst de
mogelijkheid moet bieden om de ingevulde belastingaangifte in een andere map op te slaan
dan ‘mijn documenten’ omdat de gevoelige financiële gegevens bij inbraak in zijn computer
anders voor anderen te gemakkelijk zouden kunnen worden gevonden. Deze claim is
overigens door het Cbp niet-ontvankelijk verklaard omdat er geen sprake zou zijn van
verwerking in het licht van de Wbp. Een ander voorbeeld is de aanvraag van een DigID door
de Sociale Verzekeringsbank. Procedures om principiële belangen horen voor zover dat bij
deze kleine aantallen kan worden gesteld tot een minderheid van de gevallen.
In een meerderheid van de gevallen komt een burger pas in actie wanneer zijn belang in een
ander onderwerp wordt aangetast als gevolg van een verwerking van persoonsgegevens.
Voorbeelden zijn ontslag, het plaatsen van een ondernemer op een zwarte lijst waardoor het
lastig wordt om onroerend goed te kopen, het niet krijgen van een baan omdat de huidige
werkgever persoonlijke gegevens over het functioneren van de werkgever heeft doorgegeven
of het af willen van een aandelenleasecontract. Over het algemeen worden burgers
geconfronteerd met een ander probleem, waarna zij de conclusie trekken dat er
persoonsgegevens moeten zijn doorgegeven. Degene die daarvoor verantwoordelijk is wordt
aangesproken, hoewel daardoor het oorspronkelijke probleem niet zal worden opgelost.

111

Inhoudelijk gezien kunnen procedures over privacy betrekking hebben op formele aspecten,
zoals het verkrijgen van inzage in het dossier met persoonsgegevens. In dat geval maakt de
procedure in het kader van de Wbp deel uit van een geschil dat in een andere procedure wordt
uitgevochten. De gegevens uit het dossier worden vervolgens gebruikt als processtuk in het
materiële geschil over de schadevergoeding of het ontslag. In de onderstaande casus over
Dexia is een formele vraag om inzage aan de orde om informatie te vergaren voor een andere
procedure met een materiële rechtsvraag.
Een formele rechtsvraag ligt voor in het geschil over de persoonsgegevens inzake de
Dexiazaak. In deze zaak weigert Dexia inzage te geven in het dossier van de verwerkte
persoonsgegevens. Zij voert daarin onder andere aan dat het opvragen van persoonsgegevens
door de eisers misbruik van recht is. Er is volgens Dexia misbruik van recht omdat de eiser
tevens een civiele procedure aanhangig heeft met daarin een schadeclaim en een verzoek tot
ontbinding van het aandelenleasecontract. Daarnaast stelt Dexia dat de gegevens om
verschillende redenen geen persoonsgegevens in de zin van de Wbp zijn en derhalve niet
hoeven te worden verstrekt. De rechter maakt korte metten met deze redenering van Dexia.211
Naast een formele rechtsvraag kan een procedure over de Wbp een materiële rechtsvraag als
grondslag hebben. Een rechtsvraag die dan voor kan liggen is of de verantwoordelijke
gegevens mocht verstrekken aan een derde, hoe lang gegevens bewaard mogen worden en of
een werkgever inzage mag hebben in de mailgegevens van een werknemer. Ook bij materiële
rechtsvragen kan de procedure over de Wbp een middel zijn om aan argumenten of bewijs in
een andere (materiële) beroepszaak te komen.
Dit is bijvoorbeeld gebeurd in het arbeidsconflict waar de rechtsvraag aan de orde was of de
werkgever mocht inbreken in de persoonlijke mailbox van de klager. De voor de klager
positieve uitspraak van het Cbp is toegevoegd aan het dossier van het hoger beroep van het
arbeidsconflict bij de Centrale Raad van Beroep. De rechter heeft overigens nauwelijks naar
het oordeel van het Cbp gekeken en er slechts één alinea in zijn uitspraak aan gewijd. Hieruit
bleek dat de rechter zich niet gebonden achtte aan het oordeel van het Cbp omdat de inbraak
in zijn persoonlijke mailbox “geen verband heeft met (het bewijs van) de aan het
voorwaardelijk strafonderzoek ten grondslag gelegde feiten. De bevindingen van het Cbp
kunnen niet afdoen aan de zorgvuldigheid van het onderzoek dat tot het voorwaardelijk
strafontslag heeft geleid”.212 Het oordeel van het Cbp heeft dan ook geen enkele materiële
invloed gehad op de uitspraak in het arbeidsgeschil.

6.5 Het procedurele verloop
De inrichting van de procedures bij de drie onderzochte geschilbeslechtingsfora verschilt
onderling nogal. Enerzijds zijn er de formele procedures bij de rechtbank, anderzijds de
‘lichtere’ procedure bij het Cbp. Wanneer de betrokkene een beroep doet op de rechter is de
rechtsgang een gedwongen keuze. De keuze voor bemiddeling door het Cbp is daarentegen
vrij en kan naast een rechtszaak plaatsvinden. De geïnterviewde klagers kiezen voor een
procedure bij het Cbp omdat hen dit effectief lijkt. Overigens moeten we daarbij in
ogenschouw nemen dat de procedure in veel gevallen deel uitmaakt van een groter geschil

211
212

Rechtbank ’s Gravenhage, 19 mei 2005, LJN: AY5824.
Centrale Raad van Beroep, 24 januari 2008, LJN: BC2900

112

over een andere aangelegenheid, waarbij van de procedure over de Wbp gebruik wordt
gemaakt om extra informatie te verkrijgen.
De procedure bij het Cbp is eenvoudig en weinig formeel. Het kunnen starten van een
procedure begint bij het herkennen van de juiste verantwoordelijke. Wanneer er
persoonsgegevens van de ene naar de andere organisatie worden doorgegeven, kan het voor
de klagende burger soms lastig zijn om de juiste verantwoordelijke te ontdekken. Zie de
volgende casus.
Het betrof de zaak waarin een belangenorganisatie van een bepaalde groep chronisch zieken
persoonsgegevens uit haar ledenadministratie had doorgegeven aan een zorgverzekeraar, die
vervolgens aan de leden van de belangenorganisatie een goedkope zorgverzekering aanbood.
De ondervraagde klager is vervolgens een procedure tegen de zorgverzekeraar gestart bij het
Cbp. Volgens het Cbp moest deze procedure echter gericht worden tegen de
belangenorganisatie. Vervolgens is de klager op advies van het Cbp tevens een procedure
tegen de belangenorganisatie gestart. Toen de klager enige tijd later door het Cbp ongelijk
kreeg in de zaak tegen de zorgverzekeraar, dacht ze dat daarmee de zaak was afgedaan. Toen
enige tijd later de klager van het Cbp gelijk kreeg in de zaak tegen de belangenorganisatie,
kwam dit als een volslagen verrassing. Doordat er twee procedures door elkaar liepen, is de
klager het overzicht kwijtgeraakt.
De procedure bij het Cbp wordt als toegankelijk beoordeeld. Eén geïnterviewde gaf aan dat na
het indienen van het verzoek de procedure vanzelf liep. Een andere gaf aan dat er nog veel
brieven gestuurd moesten worden, maar dat was niet erg lastig. Ook geeft het Cbp duidelijk
aan hoe het verloop van de procedure is. Wat sommige klagende burgers als problematisch
ervaren, is dat men eerst moet afwachten of het Cbp de klacht in behandeling neemt. Wanneer
de klacht wel in behandeling wordt genomen, bestaat de indruk dat het Cbp erg actief is in het
boven water krijgen van informatie en dossiers van de verantwoordelijke, vooral wanneer het
om een belangrijke zaak gaat. Wel vinden de geïnterviewden dat de procedure lang duurt. Het
Cbp geeft in zijn folders aan dat het hoor en wederhoor toepast. Uit de reacties blijkt dat het
Cbp de klagers niet structureel mondeling hoort. Als er wordt gehoord, dan gebeurt dat
telefonisch. Het wordt erg gewaardeerd dat het Cbp voor een actieve opstelling kiest en zelf
veel gegevens opvraagt bij de ‘gedaagde’ verantwoordelijke. De waardering voor de
bemiddeling door het Cbp blijkt overigens afhankelijk te zijn van de medewerker die de
bemiddeling uitvoert. In één geval heeft de geïnterviewde klager te maken gehad met drie
verschillende personen die zijn zaak behandelden. Over de eerste bemiddelaar was hij zeer
tevreden, over de tweede geheel niet en over de derde was hij weer behoorlijk tevreden.
In een civielrechtelijke procedure is het inschakelen van een advocaat verplicht. Bij de
bestuursrechter kan een advocaat of een andere rechtshulpverlener worden ingeschakeld, maar
dat is niet verplicht. In alle onderzochte gevallen heeft de eiser zich in de procedure bij de
bestuursrechter laten bijstaan door een advocaat of een rechtshulpverlener. Het starten van een
procedure bij de rechtbank kost de eisers nauwelijks moeite, mede omdat het opstellen van het
verzoek- of beroepschrift wordt overgelaten aan de advocaat of rechtshulpverlener.
Rechtbanken kiezen duidelijk een formelere en meer lijdelijke opstelling dan het Cbp. De
geïnterviewde eisers gaven een aantal malen aan dat zij de procedure bij de rechter te formeel
vonden. Ook is wel eens aangegeven dat de rechter minder inhoudelijk toetst dan het Cbp. Bij
de rechterlijke procedures ligt de verantwoordelijkheid om stukken aan te dragen bij de
(advocaat van) de eiser. Alle geïnterviewde eisers zijn gehoord op een zitting.

113

Ten aanzien van de rechtbank is een klacht dat de beroepsprocedures lang duren. De
beroepsprocedures duren gemiddeld langer dan een jaar. Daar komt nog bij dat om bij de
bestuursrechter te geraken eerst een bezwaarprocedure moet worden doorlopen. Enkele
geïnterviewden hebben aangegeven dat het doorlopen van de bezwaarprocedure moeite kost.
Dat had voornamelijk te maken met het gebrek aan medewerking van de verantwoordelijke.
In de zaak over de zwarte lijst van het Alijda-project moest eerst bezwaar worden
aangetekend bij de Hoofdofficier van Justitie in Rotterdam. Geëist werd dat de gegevens van
de eiser van de zwarte lijst zouden worden verwijderd. De procedure voor de Raad van State
duurde relatief kort (32 weken). De bezwaarschriftprocedure was volgens de advocaat van de
eiser een ‘drama’. Deze duurde 30 weken. Volgens de advocaat lag deze zaak gevoelig
omdat het OM niet bereid is de criteria voor de zwarte lijst aan te passen. Het beroep is – na
een ongegrondverklaring door de Rechtbank Rotterdam – in hoger beroep voor de Raad van
State volledig gegrond verklaard.213 Dat betekent dat de Hoofdofficier van Justitie binnen 6
weken een nieuw besluit moet nemen dat recht doet aan de uitspaak van de Raad van State.
Ten tijde van het interview – een jaar na de uitspaak in hoger beroep – moest de
Hoofdofficier van Justitie dit nieuwe besluit nog nemen.
Bezwaarschriftprocedures nemen soms erg veel tijd in beslag doordat de verantwoordelijke
geen belang heeft bij het voortvarend doorlopen van de bezwaarprocedure. Ook binnen de
procedures die bij het Cbp worden doorlopen nemen de geïnterviewden soms waar dat de
verantwoordelijke geen prioriteit geeft aan een goede en snelle medewerking. In een enkel
geval vermoedt de geïnterviewde zelfs dat de verantwoordelijke de procesgang bewust
traineert. Het Cbp moet soms bijvoorbeeld herhaalde verzoeken doen om inzage te krijgen in
de stukken waarom het vraagt. De geïnterviewden geven aan dat er een stok achter de deur
ontbreekt om tijdige en volledige medewerking van de verantwoordelijke af te dwingen. Bij
geschillen met de overheid moet deze opmerking worden gerelativeerd omdat in de Algemene
wet bestuursrecht termijnbepalingen staan. Daarnaast kan tegen de overheid beroep worden
ingesteld wegens niet tijdig beslissen.

6.6 De uitspraak en daarna
In twee van de drie gevallen is in het beroep op de bestuursrechter de zaak gegrond verklaard.
De zaak bij de civiele rechter is (grotendeels) door de burger gewonnen. Bij het Cbp is één
zaak niet in behandeling genomen omdat er geen sprake was van verwerking van
persoonsgegevens volgens de Wbp (de zaak over het aangifteprogramma van de belasting),
maar in de overige gevallen geeft de klager aan dat de bemiddeling gelukt is. Burgers klagen
meestal terecht over schending van hun privacyrechten.
Het oordeel van het Cbp is niet bindend. De uitspraak van de rechtbank is wel bindend voor
alle partijen. In één procedure bij de bestuursrechter leidde dit niet direct tot het gewenste
resultaat. De bestuursrechter heeft een besluit van de Hoofdofficier van Justitie vernietigd en
deze zou een nieuw besluit moeten nemen. Dit herziene besluit laat inmiddels meer dan een
jaar op zich wachten.
Uit een uitspraak van de rechter in de casus over de inbraak in de mailbox van een
politiewerknemer blijkt dat de bestuursrechter vaststelt dat de werkgever volgens het Cbp de
213

Raad van State, 4 juli 2007, LJN: BA8742

114

privacy van de werknemer weliswaar heeft geschonden, maar omdat er overigens op
zorgvuldige wijze voldoende bewijs is verzameld kan de ontslagbeslissing toch stand
houden.214
Ook wanneer bewijs is verkregen door schending van privacy kan het soms worden gebruikt
in een (civiele) rechtszaak. De FNV geeft in een mail aan het onderzoeksteam aan dat “een
specifiek probleem bij bescherming tegen aantasting van de privacy is dat de civiele rechter
toelaat dat de werkgever in een rechtszaak bewijs tegen zijn werknemers inbrengt dat hij
alleen heeft kunnen verkrijgen door de privacy van zijn werknemers te schenden.”
Onrechtmatig verkregen bewijs kan in het civiele recht gewoon worden gebruikt.
Voor verantwoordelijken is het oordeel van het Cbp niet bindend. Eén geïnterviewde heeft
aangegeven dat het goed zou zijn dat het Cbp wél een bindend advies aan de
verantwoordelijke kan geven. In deze casus moest het Cbp bij de politie in Geldrop
verschillende malen herhalen dat de persoonsgegevens uit het politieregister moesten worden
verwijderd. In een dergelijk geval zou het Cbp volgens deze geïnterviewde daadkrachtiger
moeten kunnen optreden tegen de verantwoordelijke. In meer gevallen geven burgers aan dat
de uitkomst van de procedure niet tot een verandering in het gedrag van de verantwoordelijke
heeft geleid.

6.7 De waardering van de procedure
De waardering voor zowel de rechter als het Cbp is opvallend hoog. Wel lijken de
waarderingcijfers afhankelijk te zijn van de uitkomst van het geschil. Vooral de inhoudelijke
behandeling wordt goed gewaardeerd. Over het algemeen wordt zowel de rechter als het Cbp
als objectief en deskundig beschouwd. Ook voelen de klagers zich serieus genomen, ongeacht
of het gaat om een procedure bij het Cbp, de civiele rechter of de bestuursrechter.
Over de procedure zijn de klagers soms wat kritischer. De procedure bij de rechter wordt door
sommige geïnterviewden als te formeel en lijdelijk aangemerkt. Ook het tijdsverloop wordt
als een belangrijk punt van aandacht genoemd, vooral wanneer de verantwoordelijke weinig
bereid is om mee te werken. Toch zijn deze kritiekpunten niet doorslaggevend. Wanneer de
ondervraagden in een soortgelijke situatie terecht zouden komen, zouden ze allemaal opnieuw
dezelfde procedure starten.

6.8 Procedures bij de Nationale ombudsman
Wanneer een burger een geschil heeft met de overheid kan hij in veel gevallen terecht bij de
Nationale ombudsman. Deze instelling levert een laagdrempelige procedure om een geschil te
beslechten. Het advies van de Nationale ombudsman is niet bindend. De ombudsman toetst
aan verschillende behoorlijkheidsnormen. Eén van de behoorlijkheidsnormen is het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De ombudsman omschrijft dit recht als volgt:
“eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer,
behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. De overheid dient de
persoonlijke levenssfeer van haar burgers te eerbiedigen. Bij dit ‘recht op
privacy’ gaat het om bescherming van burgers tegen het vergaren en
214

Centrale Raad van Beroep, 24 januari 2008, LJN: BC2900.

115

doorgeven van persoonlijke gegevens. Dat betekent onder meer dat een
bestuursorgaan de informatie die het over een burger bezit niet zonder meer
aan derden (zoals andere burgers of bedrijven, of een ander bestuursorgaan of
andere ambtenaren) kan overdragen.”215
Verzoeken van burgers worden door de Nationale ombudsman op verschillende manieren
behandeld. Klachten kunnen worden onderzocht, hetgeen leidt tot een rapport, maar er kan
ook een interventie door de ombudsman plaatsvinden, een verzoek kan worden terugverwezen
naar het bestuursorgaan en een geschil kan tussentijds worden beëindigd. Ongeveer driekwart
van de verzoeken doet de Nationale ombudsman af door middel van een interventie, tien
procent gaat terug naar het bestuursorgaan, over negen procent wordt een rapport opgesteld en
in zes procent van de gevallen wordt het geschil tussentijds opgelost.216
In 2007 hadden 17 rapporten betrekking op het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer. Zoals uit de vorige alinea blijkt, vormen deze rapporten een klein deel van het
totale aantal geschillen. Deze 17 rapporten vormden 2,2 procent van het totale aantal
rapporten van de Nationale ombudsman in 2007. 217 Tabel 49 toont aan dat dit aantal en
percentage niet afwijkt van de aantallen en percentages in de voorgaande jaren. In de
afgelopen 6 jaar is 41 procent van de verzoeken waarover een rapport is opgesteld gegrond
verklaard.
Tabel 49 Aantal rapporten over het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer bij de Aationale
ombudsman218

2007
2006
2005
2004
2003
2002
Totaal

Aantal rapporten over het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer
Aantal gegrond
Aantal
Totaal aantal
% van alle
ongegrond
rapporten
10
7
17
2,2
16
18
34
3,4
9
9
18
1,7
219
1
4
7
0,5
220
1
6
9
0,6
221
3
7
13
1,1
40
51
98
-

De Nationale ombudsman heeft ten behoeve van het onderzoek 35 rapporten die betrekking
hebben op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geselecteerd en deze aan het
onderzoeksteam gegeven. Deze rapporten hebben betrekking op de jaren 2005 – 2008.
Wanneer een verzoek aan de Nationale ombudsman betrekking heeft op de eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer, wil dat nog niet zeggen dat de Wbp in het geding is. In de
rapporten is goed omschreven welk toetsingskader is gehanteerd bij de beoordeling van het
215

http://www.nationaleombudsman.nl/pdf/Behoorlijkheidswijzer.pdf
Jaarverslag Nationale ombudsman 2007
217
Jaarverslag Nationale ombudsman 2007
218
Bron: jaarverslagen Nationale ombudsman.
219
Twee rapporten hebben niet tot een oordeel geleid.
220
Twee rapporten hebben niet tot een oordeel geleid.
221
Drie rapporten hebben niet tot een oordeel geleid.
216

116

geschil. Aan de hand van dit toetsingskader kon worden vastgesteld in welke geschillen de
Wbp een rol heeft gespeeld. Van de 35 bestudeerde rapporten over privacy bleek de Wbp in
15 gevallen onderdeel van het toetsingskader uit te maken. In de overige 20 gevallen was een
geschil dat binnen het kader van bijzondere privacyregelgeving speelde aan de orde.
Opvallend is het grote aantal geschillen dat betrekking heeft op het optreden van politie en
justitie. Het meest voorkomende toetsingskader na de Wbp is dan ook de Wet politieregisters
(9 maal). Maar ook het wetboek van Strafrecht / Strafvordering (3 maal) is vaak
toetsingskader bij de Nationale ombudsman wanneer het gaat om het gebruik van
persoonsgegevens. Twee maal is verwezen naar de (oude) Wet Persoonsregistraties. De
overige wetgeving is divers, variërend van de Kadasterwet, de Wet Justitiële en
Strafvorderlijke gegevens, de WOB, de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de
Politiewet. Een verwijzing van de Nationale ombudsman naar art. 10 Grondwet en art. 8
EVRM komt ook regelmatig voor. Omdat in deze evaluatie de Wbp centraal staat, zal verder
uitsluitend worden ingegaan op de 15 zaken waarin de Wbp het toetsingskader was.
In het onderstaande tekstblok is een korte omschrijving gegeven van de inhoud van de claim
in de 15 onderzochte geschillen bij de Nationale ombudsman.
Claims van betrokkenen
1. De Officier van Justitie heeft verslagen van telefoongesprekken aan de raadsvrouw van
één van de slachtoffers van een ontuchtzaak met minderjarigen verstrekt.
2. De gemeente Haarlem zond vrijwel het gehele dossier van verzoekster, met daarin
informatie over verzoeksters persoonlijke problemen in het verleden naar het reintegratiebedrijf gestuurd.
3. Door een verschrijving bij het opgeven van zijn rekeningnummer aan de Belastingdienst
werd een voor verzoeker bestemde teruggaaf gestort op rekening van een derde. De
Belastingdienst kon pas na de vakantie van de behandelend ambtenaar de gegevens van
deze derde verstrekken om het geld terug te krijgen.
4. Verzoeker klaagde erover dat een arbeidsdeskundige van het UWV met betrekking tot
zijn verzoek om een deskundigenoordeel de voor verzoeker ter inzage aangeboden
correspondentie tussen verzoeker en zijn werkgever niet wilde inzien.
5. Verzoeker klaagde dat zijn zorgverzekeraar hem vooraf niet afdoende had geïnformeerd
over een overeenkomst met een ziekenhuis dat de nota van een behandeling rechtstreeks
van het ziekenhuis naar de zorgverzekeraar werd gestuurd. Aan de verzoeker is niet de
mogelijkheid geboden om van die overeenkomst te worden uitgesloten.
6. Ambtenaren van de AID waren bij verzoeker binnengetreden i.v.m. controle op een
prepareervergunning. Na deze binnentreding is een verzoek gedaan om wijziging van
persoonsgegevens in het register van de AID. In het besluit van de AID is geen
rechtsmiddelenverwijzing opgenomen.
7. De zoon van de vriendin van verzoeker, de heer H., was cliënt bij de Reclassering. Een
medewerker had verzoeker toegezegd om alle informatie over H. aan hem te verstrekken.
Verzoeker klaagde dat deze toezegging niet werd nagekomen en dat hij is verwezen naar
een klachtenregeling. Later bleek dat zijn klacht niet in behandeling kon worden
genomen omdat hij niet tot de kring van klachtgerechtigden behoorde.
8. N.a.v. een aangifte van een vroegere echtgenote werd verzoeker gehoord als verdachte
van seksueel misbruik van zijn kinderen. De zaak werd geseponeerd wegens gebrek aan
bewijs. Verzoeker verzocht om afgifte van de aangifte/processen-verbaal vanwege een
civiele procedure tegen zijn ex.
9. De Intergemeentelijke Sociale Dienst heeft een bezwaarschrift met alle bijlagen naar de
bezwaarschriftcommissie gestuurd. De ISD heeft de verzoeker niet geïnformeerd over de

117

mogelijkheid de bankafschriften onleesbaar te maken.
10. Verzoekster heeft een verzoek bij het Cbp ingediend voor een onderzoek naar de onjuiste
verwerking van haar gegevens door enkele medische instanties. Verzoekster klaagt dat
het Cbp deze klacht niet in behandeling heeft genomen.
11. De gemeente Kampen heeft in verband met een verkort verzoek om kwijtschelding van
gemeentelijke belastingen kopieën van bankafschriften aan verzoekster gevraagd.
12. In het kader van de Wet werk en bijstand heeft de gemeente Oirschot van verzoeker
verlangd dat deze een blanco machtiging ondertekende voor het opvragen van informatie
bij derden, de gemeente heeft alle gegevens betreffende persoonsgebonden budgetten bij
haar opgevraagd en er is ten onrechte informatie opgevraagd bij een aantal instanties.
13. Verzoekster is werkzaam bij de Arbeidsinspectie. Haar werkgever liet haar schriftelijk
weten dat tijdens een periode van ziekte haar teamleider haar mailbox heeft ingezien en
dat hierbij berichten zijn aangetroffen waarin zij zich laatdunkend uitlaat over haar werk
en haar teamleider.
14. De arbeidsinspectie is als toezichthouder op de naleving van de Wet arbeid
vreemdelingen bevoegd om werknemers te controleren op hun identiteit en nationaliteit.
Verzoeker klaagt dat de arbeidsinspectie tijdens een controle bij zijn werkgever zonder
toestemming digitale foto’s heeft gemaakt van de werkzame personen.
15. Consulenten van de gemeente hebben tijdens huisbezoeken in het kader van de Wet werk
en bijstand zonder toestemming kasten geopend, voorwerpen aangeraakt en naar
privacygevoelige informatie gevraagd.
De stap om een verzoek bij de Nationale ombudsman in te dienen wordt – net als bij de
overige fora – vooral genomen omdat de burger wordt geconfronteerd met de materiële
gevolgen van een onjuiste gegevensverwerking. De informatieplicht van de verantwoordelijke
of het meldingenregister van het Cbp lijken ook nauwelijks een rol te spelen. Eén maal is een
verzoek ingediend omdat een zorgverzekeraar de verzoeker niet afdoende had geïnformeerd
over een overeenkomst met een ziekenhuis dat de nota van een behandeling rechtstreeks van
het ziekenhuis naar de zorgverzekeraar werd gestuurd.
Net als bij de claims bij de andere geschilbeslechtingsfora is voor verzoeken bij de Nationale
ombudsman een verdeling te maken naar principiële en materiële motieven om een procedure
te starten. Het lijkt erop dat de geschillen bij de Nationale ombudsman wat principiëler van
aard zijn dan de geschillen bij de overige fora, en dat in relatief veel gevallen de verzoeker
geen duidelijk aanwijsbare materiële schade ondervindt van de gedraging van de
verantwoordelijke. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de procedure bij de Nationale
ombudsman dermate laagdrempelig is, dat er geen afweging hoeft te worden gemaakt om niet
te procederen omwille van de hoge kosten.
Er zijn twee formele rechtsvragen gevonden in de bestudeerde rapporten. Eén formele vraag
die voorlag was in het geval dat de AID geen rechtsmiddelenverwijzing heeft opgenomen in
de weigering wijzigingen van persoonsgegevens aan te brengen in het register van de AID.
Een andere formele vraag is of het Cbp de beleidsvrijheid heeft om verzoeken om een
onderzoek in te stellen te weigeren. Volgens de Nationale ombudsman heeft het Cbp op basis
van de Wbp deze beleidsvrijheid overigens. In één geval is komen vast te staan dat een
verzoek bij de Nationale ombudsman is ingediend met het doel informatie te verkrijgen dat
als bewijsvoering in een andere (civielrechtelijke) procedure kan worden gebruikt. In de
overige gevallen komen vooral materiële rechtsvragen aan de orde.

118

In totaal zijn drie verzoeken ingediend vanwege verstrekking van gegevens aan derden. Ook
is de Nationale ombudsman drie maal om een oordeel verzocht vanwege de weigering van het
bestuursorgaan om gegevens van (onder andere) derden aan de verzoeker te verstrekken.
In precies tweederde van de onderzochte rapporten heeft de Nationale ombudsman geoordeeld
dat de klacht gegrond was.

6.9 Samenvatting
Geschilbeslechtingsprocedures over privacyzaken komen weinig voor. Weliswaar bemiddelt
het Cbp regelmatig in geschillen over privacyzaken, er worden slechts weinig rechtszaken
over deze materie gevoerd. Ook bestaat de indruk dat er weinig zaken bij
geschillencommissies aanhangig worden gemaakt. Deze waarneming past goed bij de
constatering in hoofdstuk 4 dat betrokkenen nauwelijks betrokken zijn bij de bescherming van
hun persoonsgegevens. Klaarblijkelijk weegt de te verwachten winst van de beroepsprocedure
niet op tegen de kosten van een beroepsprocedure (met vaak hoge kosten voor rechtsbijstand).
Procedures die uitsluitend betrekking hebben op principiële belangen worden nauwelijks
gevoerd. Burgers komen pas in actie tegen een verwerking van persoonsgegevens wanneer de
verwerking een objectieve aantasting van een ander belang teweeg brengt. Er wordt dan nog
vaak gekozen voor de laagdrempelige bemiddelingsprocedure bij het Cbp. Privacyprocedures
zijn instrumenteel voor het boven water krijgen van informatie in andere, materiële geschillen.
De bemiddelingsprocedure bij het Cbp is minder formeel dan de procedure bij de civiele of de
bestuursrechter. Hierom wordt de procedure bij het Cbp hoog gewaardeerd door de klagers.
Vooral de actieve opstelling van het Cbp, waarbij het Cbp veel werk verricht om informatie
van verantwoordelijke te krijgen wordt door klagers gewaardeerd. De procedure is
laagdrempelig, weinig formeel en gemakkelijk te volgen. Bij doorgifte van persoonsgegevens
van de ene naar de andere verantwoordelijke bleek het voor een klagende burger onduidelijk
welke verantwoordelijke moest worden aangeschreven en daalde de waardering iets. Het Cbp
wordt door de ondervraagde klagers beschouwd als een onafhankelijke en deskundige
geschilbeslechter.
De procedure bij rechtbanken is hoogdrempelig en vooral formeel. De rechter stelt zich
lijdelijk op. Een sterk punt van rechtspraak ten opzichte van bemiddeling door het Cbp is het
feit dat een rechterlijke uitspraak voor alle partijen bindend is. In de praktijk van het
bestuursrecht blijkt echter dat een bestuursorgaan er soms lang over doet om na een
onwelgevallige uitspraak een besluit te herzien. Toch wordt de binding van de uitspraak als
een groot pluspunt gezien ten opzichte van een advies van het Cbp.
De doorlooptijd van de procedures wordt in veel gevallen als lang ervaren. Het is algemeen
bekend dat beroepszaken lang kunnen duren. Bij de informelere procedures, zoals bezwaar en
bemiddeling door het Cbp, bestaat bij ondervraagden vaak de indruk dat de verantwoordelijke
weinig prioriteit geeft aan een vlotte afhandeling van het beroep. Dit leidt vaak tot
termijnoverschrijding. Een stok achter de deur om de verantwoordelijke te dwingen de
termijnen te halen wordt gemist.
Ook bij de Nationale ombudsman kunnen betrokkenen terecht met hun klachten over
verwerkingen van persoonsgegevens door de overheid. De procedure bij de Nationale
ombudsman is laagdrempelig. Na een voorprocedure bij het bestreden bestuursorgaan kunnen

119

burgers hun klacht bij de ombudsman indienen. Veel klachten worden via de
‘interventiemethode’ afgehandeld, een beperkt deel mondt uit in een rapport. Het merendeel
van de klachten in de onderzochte rapporten die betrekking hebben op privacy valt echter niet
binnen het regime van de Wbp. In die gevallen is vaak bijzondere wetgeving van toepassing.
Opvallend is het grote aantal klachten dat betrekking heeft op informatie in politieregisters.
Het aantal Wbp-gerelateerde rapporten is ten opzichte van het totale aantal rapporten relatief
gering. De onderwerpen waarover binnen het regime van de Wbp bij de Nationale
ombudsman wordt geklaagd zijn vergelijkbaar met de onderwerpen die bij het Cbp aan de
orde komen.

120

Hoofdstuk 7

Het casestudyonderzoek

7.1 Inleiding
Om maatschappelijke problemen aan te pakken, wordt tegenwoordig vaak samengewerkt
tussen verschillende instanties. In de publieke sector kan worden gedacht aan
samenwerkingsverbanden gericht op het tegengaan van overlast en het bevorderen van de
veiligheid. In de semi-publieke sector gaat het bijvoorbeeld om samenwerkingsverbanden bij
de uitvoering van sociale zekerheidswetgeving en bemoeizorg. In beide gevallen wordt wel
gesproken van ketenzorg. Voor de samenwerking tussen instanties op het niveau van cliënten
met problemen is uitwisseling van persoonsgegevens een vereiste.
Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat bij gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden
knelpunten worden ervaren. 222 Allereerst is het met name bij samenwerkingsverbanden
moeilijk vast te stellen wie als verantwoordelijke moet worden aangemerkt. Daarnaast is er in
de publieke en semi-publieke sector vaak samenloop van de Wbp met andere wetten waarin
regels zijn vastgelegd over het verwerken van persoonsgegevens. In combinatie met het hoge
abstractieniveau van de Wbp, leidt dit tot een voor de praktijk tot wildgroei van niet
samenhangende regels. Een ander punt dat uit het knelpuntenonderzoek naar voren komt, is
de lange doorlooptijd van het aan de melding voorafgaande onderzoek. Dit kan vertragend
werken bij het voortvarend kunnen oppakken van de maatschappelijk gewenste
werkzaamheden door het samenwerkingsverband. Ook is er sprake van onbekendheid met de
interpretatieruimte van de Wbp waardoor er, soms ten onrechte, van wordt uitgegaan dat
gegevensuitwisseling op basis van bijvoorbeeld een geheimhoudingsplicht niet mogelijk is. In
de praktijk, met name in de publieke sector, bestaat veelal het beeld dat gegevensuitwisseling
in samenwerkingsverbanden wordt gehinderd door privacywetgeving. 223 Ook bij een
‘klantgerichte dienstverlening’ waarbij gegevens slechts eenmaal worden opgevraagd, wordt
de Wbp als belemmerend ervaren. Ten slotte heeft het Cbp geconcludeerd dat bij
samenwerkingsverbanden regelmatig in strijd wordt gehandeld met de artikelen 8, 9 en 11 van
de Wbp doordat deelnemers informatie krijgen over betrokkenen waarmee zij niets te maken
hebben of, als het gaat om een betrokkene waarmee ze wel een relatie hebben, informatie
krijgen die voor de uitvoering van hun taak niet noodzakelijk is.224
In hoofdstuk 1 is aangegeven dat er met behulp van casestudies onderzoek is gedaan naar de
geconstateerde knelpunten bij gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden. Er is een
tweetal samenwerkingsverbanden bestudeerd op beleidsterreinen in de publieke en semipublieke sector. Het doel van het casestudyonderzoek was om een antwoord te vinden op
deelvraag 5:
Op welke manier vormt de normering van de Wbp een knelpunt in de (keten)samenwerking?
Hierbij is gekeken of de in de literatuur geconstateerde knelpunten zich in de praktijk
werkelijk voordoen en zo ja, wat de omvang daarvan is. Het casestudyonderzoek was niet in
de eerste plaats gericht op het bepalen of de Wbp op de juiste wijze wordt nageleefd.
222

Zwenne e.a. 2007, p. 10-12
Idem, p. 124
224
Idem, p. 145
223

121

De bevindingen van het casestudyonderzoek worden anoniem weergegeven.
Hierna wordt eerst kort in algemene zin ingegaan op het wettelijk kader voor
gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden (paragraaf 7.2). De eerste casestudy, bij
een veiligheidshuis, wordt besproken in paragraaf 7.3 en in paragraaf 7.4 wordt de tweede
casestudy, bij een organisatie voor geestelijke gezondheidszorg, behandeld. In beide
paragrafen worden de organisatie en de doelstellingen van het samenwerkingsverband
toegelicht en worden de bevindingen weergegeven. Elke paragraaf wordt afgesloten met een
aantal conclusies. In de slotbeschouwing van paragraaf 7.5 wordt uitwisseling in de twee
samenwerkingsverbanden vergeleken en geven we een antwoord op de deelvraag op welke
manier de normering van de Wbp een knelpunt vormt in de (keten)samenwerking.

7.2 Wettelijk kader gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden
In hoofdstuk 2 is ingegaan op de inhoud van de Wbp. In deze paragraaf gaan we dieper in op
de Wbp in relatie tot de gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden.
Bij gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden in de publieke of semi-publieke sector
is er vaak sprake van samenloop van de Wbp met andere wetten die regels bevatten over de
verwerking van persoonsgegevens. Naast de Wbp moet ook met deze andere regelingen
rekening worden gehouden. Regelingen die relevant zijn in het kader van het
casestudyonderzoeken bij het veiligheidshuis zijn de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en
strafvorderlijke gegevens, de Wet gemeentelijke basisadministratie, de Wet werk en bijstand,
de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur en de Wet op de
jeugdzorg.225 De Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst (hierna: Wgbo) en de
Wet bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (hierna: Wet Bopz) geven
bijzondere regels over de omgang met medische gegevens en zijn in het bijzonder relevant
voor de casus bij de geestelijke gezondheidszorg.226
Daarnaast is van belang dat in artikel 9 lid 4 van de Wbp is bepaald dat de verwerking van
persoonsgegevens achterwege blijft voor zover een geheimhoudingsplicht uit hoofde van
ambt, beroep op wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat. Een geheimhoudingsplicht kan
voortvloeien uit het ambt of beroep van een persoon of uit de wet- en regelgeving. Ook
hanteren sommige organisaties een beroepscode waarin een geheimhoudingsbepaling is
opgenomen.
In deze paragraaf wordt de inhoud van de afzonderlijke wetten niet besproken. In paragraaf
7.3.3 worden de wetten besproken die van toepassing zijn op de casestudy bij het
veiligheidshuis. In paragraaf 7.4.3 over de geestelijke gezondheidszorg wordt aangegeven hoe
de in dat geval toepasselijke wetten zich tot elkaar verhouden.
In algemene zin kan hierover nog worden gezegd dat de Wbp een algemene wet is en dat de
overige genoemde regelingen bijzondere wetten zijn, die wanneer zij van toepassing zijn,

225
226

Het betreft hier een niet-limitatieve opsomming.
Brochure Cbp, Informatie delen in samenwerkingsverbanden

122

voorgaan op de Wbp. Indien in een bijzondere wet niets is geregeld over een bepaald
onderwerp, kan worden teruggevallen op de Wbp.
Stappenplan Wbp
Instanties die een samenwerkingsverband willen aangaan, kunnen informatie over het
uitwisselen van gegevens in dat samenwerkingsverband vinden in het informatieblad
‘Informatie delen in samenwerkingsverbanden’ van het Cbp en de ‘Handreiking
criminaliteitspreventie’ van het Ministerie van Justitie. 227 Volgens het Cbp vormen beide
stukken een goede basis voor het inrichten van een samenwerkingsverband. Op basis van het
informatieblad en de handreiking moeten, om te voldoen aan de normen van de
privacywetgeving, een aantal stappen worden doorlopen.
Per organisatie moet allereerst vastgesteld worden welke taak de betrokken organisatie heeft
en welke belangen bij het verwerken van gegevens daarmee samenhangen of daaruit
voortvloeien. Vervolgens moet per individuele relatie of relaties bekeken worden of
gegevensuitwisseling past binnen de taak van de organisatie en welk belang de organisaties
hebben bij gegevensuitwisseling.
Daarna moet het doel of de doelen van gegevensuitwisseling worden bepaald. Gelet op het
doelbindingsprincipe van de Wbp - persoonsgegevens mogen alleen verzameld worden voor
welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden – is het doel
waarvoor de gegevens zijn verzameld en vervolgens worden gebruikt bepalend voor de
hoeveelheid en de soort informatie die mag worden uitgewisseld.
In het kader van de derde stap moet nagegaan worden welke wettelijke regelingen er naast de
Wbp op de gegevensuitwisseling van toepassing zijn. De samenwerkingspartners moeten
vervolgens bepalen welke persoonsgegevens ze willen en kunnen uitwisselen.
Als de vorige stappen zijn doorlopen, dan is in kaart gebracht welke organisaties met wie
welke gegevens kunnen uitwisselen en voor welk doel. De netwerken en het daaraan ten
grondslag liggende registratiesysteem moeten vervolgens worden ingericht conform dit
totaaloverzicht.
Hierna moet worden vastgesteld wie als verantwoordelijke in de zin van de Wbp aangemerkt
moet worden. Deze verantwoordelijke moet vervolgens de verplichtingen die gelden op basis
van de Wbp uitwerken. Het gaat om:
- het op de hoogte stellen van betrokkenen van de identiteit van de verantwoordelijke en
van het doel of doeleinden waarvoor de gegevens worden verzameld;
- betrokkenen de mogelijkheid geven hun rechten uit te oefenen. Hierbij gaat het om het
inzage- en correctierecht en de mogelijkheid verzet en bezwaar aan te tekenen;
- het treffen van maatregelen om de persoonsgegevens te beveiligen;
- het maken van afspraken over de bewaartermijn;
- het doen van een melding bij het College bescherming persoonsgegevens;
- eventueel, het aanvragen van een voorafgaand onderzoek en het vragen van een
ontheffing van het uitwisselingsverbod teneinde bijzondere persoonsgegevens wel te
mogen verwerken.

227

Cbp 2007a en Sauerwein 2003

123

Ten slotte raden zowel het Cbp als het Ministerie van Justitie aan de afspraken binnen een
samenwerkingsverband vast te leggen in een convenant.

7.3 Casestudy I: Een veiligheidshuis
7.3.1 Inleiding
Het eerste casestudyonderzoek is verricht bij een zogenaamd veiligheidshuis. De afgelopen
jaren zijn verschillende veiligheidshuizen opgericht met als doel te komen tot een
persoonsgebonden aanpak waardoor overlast en criminaliteit kunnen worden voorkomen en
bestreden. 228 Het Ministerie van Justitie streeft naar een landelijke dekking van
veiligheidshuizen; in 2009 moeten alle grote steden een veiligheidshuis hebben.229 In januari
2008 waren er ongeveer 25 veiligheidshuizen operationeel.230
Het casestudyonderzoek is verricht in april 2008 en bestond uit een dossieronderzoek en een
interviewronde. In het kader van het dossieronderzoek zijn verschillende relevante
documenten bestudeerd. Te denken valt aan het plan van aanpak, het
conceptprivacyreglement, taakomschrijvingen van de casusoverleggen en enkele convenanten
gegevensuitwisseling van casusoverleggen. Interviews zijn gehouden met vertegenwoordigers
van verschillende samenwerkingspartners. De functies van de geïnterviewde personen zijn
opgenomen in bijlage 2.

7.3.2 Doel en organisatie veiligheidshuis
Het onderzochte veiligheidshuis is sinds begin 2008 operationeel. De opdracht voor het
bouwen van het veiligheidshuis is afkomstig van het Arrondissementaal Justitieel Beraad
(hierna: AJB).231 Het veiligheidshuis is ondergebracht bij het OM. De volgende organisaties
hebben een werkplek in het veiligheidshuis: het OM, de politie, de RvdK,
reclasseringsorganisaties, de gemeente, de DJI en de GGZ. Deze organisaties vormen samen
met BJZ de zogenaamde ‘binnenring’ van het veiligheidshuis. Zij werken samen met
organisaties in de ‘buitenring’ zoals het Advies- en Steunpunt Huiselijk Geweld, Halt, de
sociale teams en het meldpunt overlast.232
Tot nu toe heeft het Ministerie van Justitie het veiligheidshuis grotendeels gefinancierd; in
2007 is een startsubsidie verleend en ook in 2008 wordt een subsidie verleend. De
financiering van het veiligheidshuis wordt in de toekomst overgenomen door het OM. Ook de

228

Snippe 2006, pagina 50
MvJ 2007
230
MvJ 2008a
231
Aan het AJB, dat onder voorzitterschap staat van het OM, nemen de eindverantwoordelijken van het OM, de
politie, reclasseringsorganisaties, penitentiaire inrichtingen, de RvdK, het BJZ en slachtofferzorg deel. Het doel
van het AJB is de veiligheidsketen zo effectief mogelijk te laten opereren door de werkzaamheden onderling af
te stemmen en gezamenlijk de prioritering te bepalen.
232
Het sociaal team coördineert de hulpverlening bij mensen met meervoudige problemen. In het sociaal team
werken de gemeente, de politie, woningbouwcorporaties, maatschappelijke ondersteuning en opvang,
maatschappelijk werk, de GGZ, de GGD en verslavingszorg samen. Het meldpunt overlast is een
samenwerkingsverband tussen onder andere politie, gemeente, woningbouwcorporaties en welzijnsinstellingen.
Het doel van de samenwerking is te komen tot een centrale klachtenregistratie, het voorkomen van sociale
overlast en het generen van beleidsmatige informatie.
229

124

gemeente subsidieert het veiligheidshuis de komende drie jaren. Alle deelnemende
organisaties betalen zelf de personeelskosten en de kosten voor de werkplekken.
Met de samenwerking in het veiligheidshuis worden de volgende doelen nagestreefd:
- het voorkomen van strafbare feiten en het terugdringen van recidive;
- het terugbrengen en voorkomen van overlast;
- het verlenen van passende zorg aan het slachtoffer;
- het zijn van een betrouwbaar informatieknooppunt voor partners in veiligheid;
- het verlenen van nazorg;
- het versterken van de ketenregie.
De persoons- en gebiedsgerichte aanpak vormen samen met de oprichting van een kennis- en
expertisecentrum de pijlers van het veiligheidshuis. Gegevensuitwisseling vindt plaats bij de
persoonsgerichte aanpak. Deze aanpak richt zich op de volgende doelgroepen: meerderjarige
veelplegers, jeugd, criminele en overlastgevende Antillianen, daders van huiselijk geweld, exgedetineerden en overlastgevende personen.
Bij de persoonsgerichte aanpak speelt het casusoverleg een centrale rol. In dit overleg worden
betrokkenen besproken en wordt een persoonsgericht plan van aanpak opgesteld. Per
casusoverleg zijn verschillende partners aanwezig. In bijlage 3 is een overzicht gegeven van
de verschillende casusoverleggen, de doeleinden en de overlegpartners. De casusoverleggen
huiselijk geweld en overlastgevende personen zijn nieuw, evenals het casusoverleg dat zich
richt op kinderen van 0 tot 12 jaar, het Justitieel casusoverleg-extra en het casusoverleg
nazorg. De overige casusoverleggen bestonden al. Wel zijn aan een aantal nieuwe
casusoverleggen extra deelnemers toegevoegd.
Per casusoverleg worden persoonsgegevens vastgelegd in een bestand. Voor de verschillende
casusoverleggen worden verschillende registratiesystemen gehanteerd. Het uiteindelijke
streven is om binnen het veiligheidshuis een overkoepelend systeem te ontwikkelen dat een
koppeling kan maken tussen verschillende bestanden. Tot het moment waarop een dergelijk
systeem beschikbaar is, fungeren de zogenaamde informatiemakelaars als een soort van
verwijsindex. Deze administratieve medewerkers houden in de gaten welke betrokkene bij
welk casusoverleg bekend is.

7.3.3 Wettelijk kader en zelfregulering
7.3.3.1
Wettelijk kader
Binnen het veiligheidshuis werken verschillende partners met elkaar samen. Dit heeft tot
gevolg dat ook veel verschillende regelingen van toepassing zijn op de uitwisseling van
persoonsgegevens binnen het samenwerkingsverband. In het onderstaande wordt een
overzicht gegeven van de wetgeving die van toepassing kan zijn binnen het veiligheidshuis.
Daarbij is er niet naar gestreefd een volledig overzicht te geven maar alleen de belangrijkste
wetgeving te bespreken.
Wet politiegegevens
Omdat de Privacyrichtlijn niet van toepassing is op de verwerking van gegevens met het oog
op de opsporing en vervolging van strafbare feiten in de lidstaten is de Wbp is niet van

125

toepassing op de gegevensverwerking door de politie.233 De verwerking van deze gegevens
wordt beheerst door de Wet politiegegevens (hierna: Wpolg). De Wpolg is niet van toepassing
op gegevens die de politie verwerkt in het kader van taken die niet zijn te scharen onder
artikel 2 van de Politiewet 1993.234 De gegevens die de politie in dat kader verwerkt, vallen
onder het regime van de Wbp.
De omschrijving in artikel 2 Politiewet geeft de kern van de politietaak compact weer, maar
blijft beperkt tot hoofdlijnen. Het is dan ook lastig om aan te geven wanneer de Wbp van
toepassing is en wanneer de Wpolg.
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Op grond van artikel 16 van de Wbp is het verboden strafrechtelijke persoonsgegevens te
verwerken. Volgens artikel 22 van de Wbp geldt een uitzondering als de verwerking geschiedt
door organen die krachtens de wet zijn belast met de toepassing van het strafrecht, alsmede
door verantwoordelijken die deze hebben verkregen krachtens de Wet politiegegevens of de
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. De Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
(hierna: Wjsg) regelt de verwerking van justitiële gegevens, gegevens inzake de toepassing
van het strafrecht of de strafvordering, en strafvorderlijke gegevens, gegevens die zijn
verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het openbaar ministerie in een
strafdossier of langs geautomatiseerde weg verwerkt. Ook stelt de Wjsg regels aan de
verwerking van persoonsgegevens in persoonsdossiers en aan de verklaring omtrent het
gedrag. Het Cbp is aangewezen als toezichthouder op de naleving van de Wjsg. Een nadere
uitwerking van de Wjsg is te vinden in het Besluit justitiële gegevens (Bjg).
In de Aanwijzing wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is uiteengezet wanneer
strafvorderlijke gegevens mogen worden verstrekt voor buiten de strafrechtspleging gelegen
doeleinden.235 In de bijlage van de Aanwijzing wordt ingegaan op gegevensuitwisseling bij
samenwerking van het OM met andere organisaties. Onderscheid wordt gemaakt tussen twee
soorten samenwerkingsverbanden; een samenwerkingsverband waarbij een apart bestand
wordt gecreëerd en een samenwerkingsverband waarbij dat niet het geval is. In het tweede
geval verstrekt het OM slechts gegevens; alleen de Wsjg en niet de Wbp is op deze
verstrekkingen van toepassing. Volgens de Aanwijzing is in het volgende geval sprake van
een apart bestand als in een samenwerkingsverband casusoverleggen worden gevoerd,
daarvan notulen worden gemaakt en opgeslagen en/of gezamenlijke (integrale) actieplannen
worden opgesteld ten aanzien van bepaalde personen en deze worden opgeslagen. Hierbij is
van grote betekenis of het bestand voor de partijen van het samenwerkingsverband
raadpleegbaar is.236 Als sprake is van een samenwerkingsverband waarbij een apart bestand
wordt gecreëerd zijn de Wjsg en de Aanwijzing van toepassing op de verstrekking van
strafvorderlijke gegevens van het OM aan het samenwerkingsverband. De verwerkingen
binnen het samenwerkingsverband worden beheerst door de Wbp. De verwerking van
gegevens in het bestand zal in beginsel moeten worden aangemeld bij het CBP.

233

Richtlijn 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050, artikel 3, tweede lid
Gedacht kan worden aan de toezichthoudende taken die de politie uitvoert op grond van bijzondere wetten die
niet behoren tot de taken ten dienste van de justitie.
235
Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden,
Staatscourant 2008, 19, p. 29
236
Aanwijzing wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, p. 9
234

126

Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens
In de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: gba) zijn persoonsgegevens
opgenomen van iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft en binnen de gemeente
woonachtig is. Het gaat onder andere om gegevens als naam, geboortedatum, adres, huwelijk,
kinderen, datum van overlijden. In de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens
(hierna: Wgba) is precies bepaald welke gegevens in de gba mogen worden opgenomen
(artikel 34). Het bijhouden van de gba is een taak van het college van burgemeester en
wethouders van elke gemeente. De Wgba kent een eigen stelsel van regels voor de verwerking
van persoonsgegevens die voorkomen in de gemeentelijke basisadministratie. De Wbp is niet
van toepassing op de persoonsgegevens die in de gba voorkomen. Een uitzondering geldt voor
de zogenaamde ‘aangehaakte’ gegevens. Dit zijn extra gegevens die een gemeente op grond
van andere gemeentelijke taken in de gba opneemt. Op de aangehaakte gegevens in de GBA
is voor wat betreft de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet de Wet GBA van
toepassing, maar de Wbp. Het Cbp houdt toezicht op de naleving van de Wgba.237
Wet Bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur
Op basis van de Wet Bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna:
Wet Bibob) hebben bestuursorganen een instrument om de integriteit van aanvragers van
vergunningen en subsidies te toetsen. Het bestuursorgaan kan de aanvrager allerlei informatie
vragen over de bedrijfsstructuur, zeggenschap en financiering van de gevraagde beschikking
of overheidsopdracht (art. 30 Wet Bibob). In de Wet Bibob is een streng regime opgenomen
ten aanzien van de verstrekking van persoonsgegevens. Verder zijn in de wet bepalingen
opgenomen die ertoe strekken de verspreiding van de gegevens van het Bureau BIBOB tot het
noodzakelijke minimum te beperken. Bovendien is in artikel 27 nadrukkelijk bepaald dat een
ieder die op grond van de voorliggende regeling persoonsgegevens inzake een derde verkrijgt,
tot geheimhouding verplicht is, behoudens de in het wetsvoorstel geregelde
uitzonderingsgevallen. De Wbp is niet van toepassing op de uitwisseling van gegevens
wanneer de Wet Bibob van toepassing is.
Wet op de jeugdzorg
Het Bureau Jeugdzorg (hierna: BJZ) vormt sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg
(hierna: Wjz) de toegang tot de jeugdzorg. Qua verwerking van persoonsgegevens bevat de
Wjz op een aantal punten concretiseringen van de algemene normen van de Wbp. Deze
bijzondere regels derogeren aan de bepalingen van de Wbp. Op de gebieden die niet in de Wjz
zijn geregeld, geldt de Wbp als algemene wet.238 Zo is in artikel 53 van de Wjz bepaald dat
het BJZ in bepaalde gevallen (bijzondere) persoonsgegevens mag verwerken zonder
toestemming van de betrokkene.
Het BJZ verwerkt voor haar uiteenlopende taken persoonsgegevens, waaronder bijzondere
gegevens, voor uiteenlopende doeluiteinden. In de memorie van toelichting is aangegeven dat
de artikelen 8, 9 en 21 van de Wbp de grondslag bieden voor de verwerking van (bijzondere)
persoonsgegevens voor de uitoefening van de taken. De wetgever geeft aan dat de
persoonsgegevens uitsluitend mogen worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn
verzameld of een daarmee verenigbaar doel. Gegevens die in het kader van een bepaalde taak
worden verzameld mogen niet zonder meer worden gebruikt voor de uitoefening van een
andere taak.239

237

Cbp 2006, p. 1
Kamerstukken II 2001-2002, 28 168, nr. 3, p. 40
239
Idem, p. 40 en 41
238

127

7.3.3.2
Zelfregulering
Het onderzochte veiligheidshuis is van start gegaan terwijl het proces om de
gegevensuitwisseling rechtmatig te laten verlopen nog niet was afgerond. Het stappenplan,
zoals genoemd in paragraaf 7.2 is niet (volledig) doorlopen. Voor een aantal casusoverleggen
zijn in het verleden, vóór het operationeel worden van het veiligheidshuis, al schriftelijke
afspraken gemaakt over de uitwisseling van persoonsgegevens. Het verwerken van de
persoonsgegevens in de verschillende casusoverleggen van het veiligheidshuis is echter nog
niet gemeld aan het Cbp. Ook moet nog worden onderzocht of een voorafgaand onderzoek of
een algemene ontheffing voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens nodig is.240
Landelijke systemen (zoals Viadesk veelplegers) zijn overigens wel aangemeld.
Beleidsmedewerkers van het OM, de politie en de gemeente zijn belast met de taak ervoor te
zorgen dat de gegevensuitwisseling in het veiligheidshuis conform de privacywetgeving
geschiedt. Er is inmiddels een conceptprivacyreglement opgesteld. Dit privacyreglement zal
een bijlage vormen van het samenwerkingsconvenant dat wordt afgesloten tussen de
verschillende samenwerkingspartners. De gegevensuitwisseling in elk casusoverleg zal
vervolgens worden gemeld bij het Cbp. Deze meldingen zullen deel uitmaken van het
privacyreglement.
Het conceptprivacyreglement gaat in op de samenwerking, de gegevensuitwisseling, de
informatieverstrekking aan betrokkenen en de rechten van betrokkenen. Op bepaalde punten
worden de bepalingen van de Wbp geconcretiseerd, terwijl op andere punten de betreffende
bepaling uit de Wbp is overgenomen.
In het concept wordt aangegeven dat er in het kader van de samenwerking persoonsgegevens
worden uitgewisseld en dat hiervoor bestanden worden aangelegd en bijgehouden. De
gegevensuitwisseling heeft het doel in gezamenlijkheid een (veelal persoonsgerichte) aanpak
af te spreken ter voorkoming of terugdringing van overlast of criminaliteit, het handhaven van
de openbare orde dan wel het verlenen van (na)zorg aan slachtoffers. Bepaald is dat de
persoonsgegevens uitsluitend mogen worden verwerkt voor zover dat noodzakelijk is voor
deze doelstellingen en in overeenstemming met de wettelijke regelingen, waaronder de
geldende geheimhoudingsplichten. De persoonsgegevens mogen verder worden verwerkt als
die verdere verwerking verenigbaar is met het doel en voor zover noodzakelijk voor de goede
uitoefening van de taak van de desbetreffende samenwerkingspartner.
De hoofdofficier van justitie van het betreffende arrondissement wordt als verantwoordelijke
voor de verwerking van persoonsgegevens aangemerkt.
Volgens het conceptreglement moeten de samenwerkingspartners aan de medewerkers een
geheimhoudingsplicht opleggen en mogen strafrechtelijke persoonsgegevens niet verstrekt
worden tenzij daarvoor een rechtmatige verstrekkingsgrond en een uitzondering op het verbod
van verwerking van bijzondere persoonsgegeven is aan te wijzen. Daarnaast wordt de officier
van justitie geraadpleegd om te voorkomen dat een eventuele strafvervolging gevaar loopt.

240

Voor het verwerken van persoonsgegevens betreffende het ras in het casusoverleg criminele en
overlastgevende Antillianen heeft het Cbp een ontheffing afgegeven. Het Cbp heeft deze ontheffing echter
ingetrokken nadat een daartegen ingesteld beroep door de rechtbank Den Haag gegrond was verklaard
(Rechtbank Den Haag, 27 juli 2007, LJN BB0711). In zijn uitspraak van 3 september 2008 heeft de Raad van
State (zaaknummer 200706325/1) bepaald dat de overheid een databank mag aanleggen met persoonsgegevens
van Antilliaanse en Arubaanse probleemjongeren.

128

In het conceptreglement wordt een limitatieve opsomming gegeven van de persoonsgegevens
die in het bestand kunnen worden vastgelegd. Aangegeven is dat voor de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens een wettelijke uitzonderingsgrond aan de orde dient te zijn en
dat deze gegevens uitsluitend worden verwerkt door instanties die krachtens de wet zijn belast
met het strafrecht of krachtens de Wet politiegegevens of de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens bevoegd zijn deze te verwerken. Eventuele gezondheids- en hulpverleningsgegevens worden verwerkt door daartoe in de wet aangewezen instanties of zijn noodzakelijk
in aanvulling op de verwerking van de strafrechtelijke gegevens voor de doeleinden van deze
gegevensverwerking. Gegevens omtrent nationaliteit en een eventuele foto worden uitsluitend
opgenomen in de noodzakelijke aanvulling op de strafrechtelijke of gezondheidsgegevens,
gelet op het doel van verwerking. Voor het al dan niet mogen uitwisselen van justitiële en
strafvorderlijke gegevens dient de Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens als
leidraad. Voor de politionele gegevens wordt verwezen naar de Wet politiegegevens en het
daarbij behorende Besluit politiegegevens.
Bepaald is dat de persoonsgegevens alleen aan ondertekenaars van het samenwerkingsconvenant verstrekt worden. Alleen als de betrokkene hiermee heeft ingestemd of de
verstrekking noodzakelijk is op grond van een wettelijke verplichting of uit de taak van de
samenwerkingspartner de noodzaak voortvloeit, vindt verstrekking aan derden plaats.
In het conceptreglement is bepaald dat maatregelen met betrekking tot de toegang tot
persoonsgegevens, de lees- en schrijfbevoegdheden van samenwerkingspartners en het
vereiste niveau van beveiliging moeten worden getroffen. Aangegeven is dat de
persoonsgegevens niet langer dan noodzakelijk mogen worden bewaard, maar dat ze in ieder
geval verwijderd en vernietigd worden vijf jaar nadat de betrokkene voor het laatst is
besproken. Voor de dagelijkse zorg, het bewaren, verwijderen en verstrekken van
persoonsgegevens is een beheerder aangewezen.
Volgens het conceptreglement moeten betrokkenen schriftelijk geïnformeerd worden over de
verwerking van hun persoonsgegevens. Ook is in het conceptreglement een regeling getroffen
waarmee de betrokkene in staat wordt gesteld zijn rechten uit te oefenen. Hierbij wordt
aangesloten bij de bepalingen van de Wbp; zo nu en dan worden de wettelijke normen
geconcretiseerd. Zo is ter concretisering van artikel 36 lid 3 van de Wbp bepaald dat een
beslissing tot correctie in ieder geval binnen vier weken wordt uitgevoerd.

7.3.4 Gegevensuitwisseling in het veiligheidshuis
In het knelpuntenonderzoek is geconstateerd dat zich verschillende knelpunten voordoen bij
de gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden. Opvallend is dat uit het onderzoek bij
het veiligheidshuis blijkt dat zich bij de daadwerkelijke uitwisseling van persoonsgegevens
geen knelpunten voordoen. Wel doen zich knelpunten voor op beleidsmatig niveau, bij het
opstellen van het privacyreglement.
7.3.4.1
Privacyreglement
De beleidsmedewerkers ervaren de nodige knelpunten bij het opstellen van het
privacyreglement. De privacyregelgeving wordt vanwege de abstractheid als ingewikkeld
ervaren. Daarnaast zijn er veel verschillende wetten van toepassing op de
gegevensuitwisseling in het veiligheidshuis en worden er bijzondere gegevens verwerkt.
Elders in Nederland zijn ook veiligheidshuizen operationeel, sommige al langere tijd. Ook bij

129

deze veiligheidshuizen is het eerder uitzondering dan regel dat er een vastgesteld convenant is
voor gegevensuitwisseling. De beleidsmedewerkers geven aan dat alle mensen die betrokken
zijn bij veiligheidshuizen dezelfde vragen over gegevensuitwisseling hebben. Er is contact
gezocht met het Cbp en het Ministerie van Justitie, maar deze contacten hebben niet voor de
gewenste duidelijkheid gezorgd. Tijdens de interviews is aangegeven dat de behoefte bestaat
aan een landelijk model voor gegevensuitwisseling in veiligheidshuizen. Het wordt als
vreemd ervaren dat een dergelijk model niet beschikbaar is, terwijl het opzetten van
veiligheidshuizen door het Ministerie van Justitie gepromoot wordt. Medio 2008 is echter een
modelprivacyconvenant voor veiligheidshuizen beschikbaar gekomen van de Helpdesk
Privacy van het Ministerie van Justitie. Bij het opstellen van het conceptprivacyreglement is
nu gebruik gemaakt van een convenant van een ander veiligheidshuis. Dat convenant ligt nog
bij het Cbp ter goedkeuring. Ten slotte vinden de beleidsmedewerkers het moeilijk te bepalen
hoe omgegaan moet worden met het uitwisselen van persoonsgegevens tussen het
samenwerkingsverband veiligheidshuis en andere organisaties of samenwerkingsverbanden
zoals het sociaal team en het meldpunt overlast. Het doel is om deze partijen het
privacyreglement ook te laten ondertekenen.
Om ongewenste vertraging te voorkomen is besloten het veiligheidshuis van start te laten
gaan zonder dat aan de wettelijke verplichtingen is voldaan. Het opstellen van een
privacyreglement is een langdurig proces. In het besluit om het veiligheidshuis van start te
laten gaan zonder dat aan de wettelijke verplichtingen is voldaan, heeft ook meegewogen dat
er in het land al meer dan 20 veiligheidshuizen operationeel zijn, die, voor zover wij weten,
ook nog niet over een goedgekeurd samenwerkingsconvenant en privacyreglement
beschikken.
Alle medewerkers van het veiligheidshuis zijn tijdens een startbijeenkomst gewezen op het
feit dat zij in het veiligheidshuis te maken hebben met privacygevoelige gegevens. Er zijn
geen afzonderlijke afspraken gemaakt over geheimhouding. Volgens de projectleider en de
beleidsmedewerkers geldt voor alle medewerkers al een geheimhoudingsplicht op grond van
bijzondere wetten of gedragscodes. Zij weten niet of de medewerkers zich hiervan wel bewust
zijn. Hiervoor is aangegeven dat in het conceptprivacyreglement een geheimhoudingsbepaling
is opgenomen: voor zover de samenwerkingspartners daartoe niet al verplicht zijn, leggen zij
aan die medewerkers die inzage hebben in of op andere wijze persoonsgegevens verkrijgen uit
een overleg of een bestand een plicht tot geheimhouding op. Een aantal geïnterviewden heeft
aangegeven dat zij bij de start van het veiligheidshuis niet zijn geïnstrueerd over
privacybescherming door de organisatie waarvoor ze werkzaam zijn.
De projectleider en de beleidsmedewerkers zien het belang van privacybescherming in en zijn
zich bewust van de risico’s van het verwerken van persoonsgegevens. Een beleidsmedewerker
gaf tijdens het interview aan dat organisaties vaak geen belang hechten aan
privacybescherming en dat het daarom goed is dat het Cbp zich op toezicht en handhaving
richt.
7.3.4.2
Gegevensuitwisseling tussen samenwerkingspartners
Uit de gesprekken die zijn gevoerd met deelnemers aan de casusoverleggen blijkt dat zich
geen knelpunten voordoen bij het werkelijk uitwisselen van persoonsgegevens.
Een van de geïnterviewden heeft aangegeven dat toestemming van de betrokkene de basis is
voor gegevensuitwisseling in het casusoverleg huiselijk geweld. De GGZ, de DJI, de RvdK en

130

het sociaal team vragen in beginsel ook altijd toestemming voor de gegevensuitwisseling.
Zonder toestemming zijn er ook mogelijkheden om persoonsgegevens uit te wisselen.
In de casusoverleggen is privacybescherming geen onderwerp van gesprek. De deelnemers
aan de casusoverleggen geven aan dat het uitwisselen van gegevens noodzakelijk is om een
bepaald maatschappelijk doel te bereiken. Op basis van professionaliteit wordt beslist of
gegevens moeten worden uitgewisseld om het uiteindelijke doel te bereiken. Sommige
geïnterviewden lijken privacybescherming als negatief, als een belemmering te zien. Volgens
hen moet het niet zo zijn dat het maatschappelijk doel (bijvoorbeeld veiligheid of
resocialisatie) niet kan worden bereikt omdat bepaalde gegevens niet mogen worden
uitgewisseld.
De deelnemers van de casusoverleggen gaan er vanuit dat vragen over de toelaatbaarheid van
het uitwisselen van persoonsgegevens op beleidsmatig niveau zijn beantwoord. Er wordt dan
ook vanuit gegaan dat de gegevensuitwisseling in de casusoverleggen is toegestaan.
Uit de afgenomen interviews blijkt dat de samenwerking in het veiligheidshuis de
gegevensuitwisseling soepeler doet verlopen. Er ontstaat begrip voor elkaars werkwijze en het
vertrouwen in elkaar is toegenomen (namen krijgen een gezicht), waardoor er sneller en meer
persoonsgegevens worden uitgewisseld dan voorheen het geval was. Volgens de projectleider
speelt ook het enthousiasme van de betrokken medewerkers een rol; men wil het uiteindelijke
doel zo graag realiseren dat mogelijk meer gegevens dan noodzakelijk worden uitgewisseld.
De geïnterviewde vertegenwoordigers van de gemeente, de RvdK, de GGZ en DJI geven aan
dat er in de casusoverleggen teveel gegevens worden uitgewisseld of dat gegevens worden
uitgewisseld die niet voor alle deelnemers relevant zijn. Ook mag bijvoorbeeld ‘over het
schouder’ worden meegekeken in het registratiesysteem van een samenwerkingspartner. De
geïnterviewde vertegenwoordigers van de gemeente, de politie, het OM, de DJI en de RvdK
geven aan dat de GGZ terughoudender omgaat met de gegevensuitwisseling dan de andere
samenwerkingspartners. Ook het BJZ en de RvdK worden genoemd als terughoudender
samenwerkingspartners voor wat betreft de gegevensuitwisseling. Dit hangt wellicht samen
met het medisch beroepsgeheim. De medewerkers van de betreffende organisaties ervaren dit
geheim niet als belemmerend voor de gegevensuitwisseling. Er wordt zorgvuldig bepaald
welke gegevens uitgewisseld kunnen worden. De psychiater van de GGZ gaat uit van
toestemming van de betrokkene. Hij adviseert of het strafrechtelijk traject of het zorgtraject
moet worden ingezet en gaat daarbij niet of slechts in het algemeen in op het ziektebeeld van
de betrokkene. Professionele waarden, zoals de geheimhoudingsplicht, hebben wel een
temperende werking op een volledige onbelemmerde gegevensuitwisseling.
Aan de convenanten voor gegevensuitwisseling die gelden voor sommige casusoverleggen,
wordt in de praktijk niet altijd evenveel waarde gehecht. Een geïnterviewde gaf aan dat het
vaststellen van het convenant een formaliteit was op basis waarvan vervolgens toegang kon
worden verkregen tot een landelijk geautomatiseerd systeem; in de praktijk werd met dit
convenant niets gedaan. Een andere deelnemer van hetzelfde casusoverleg was van de inhoud
van het convenant überhaupt niet op de hoogte.
7.3.4.3
Klachten en verzet
Sinds het operationeel worden van het veiligheidshuis hebben betrokkenen nog geen gebruik
gemaakt van hun rechten tot inzage, correctie en verzet. Ook bij de casusoverleggen die vóór
de start van het veiligheidshuis al bestonden, heeft zich dit zelden voorgedaan. Bij

131

bijvoorbeeld het veelplegersoverleg heeft zich slechts eenmaal een betrokkene beklaagd over
het feit dat hij als veelpleger werd aangemerkt. Bij de samenwerkingsverbanden waarmee het
veiligheidshuis een relatie heeft, het meldpunt overlast en het sociaal team, maken
betrokkenen ook zelden gebruik van hun rechten. Het sociaal team heeft nog nooit een
verzoek om inzage of correctie of een klacht ontvangen. Bij het meldpunt overlast, dat sinds
2003 van start is, zijn ongeveer vijf verzoeken om informatie ontvangen van betrokkenen of
hun gemachtigden.
Volgens de geïnterviewden is de oorzaak van het geringe gebruik van de rechten te vinden in
het feit dat veel personen van wie in het veiligheidshuis gegevens worden verwerkt zich aan
de onderkant van de samenleving bevinden. Het betreft niet het type burger dat zich in eerste
instantie druk maakt over schending van hun privacy. Sommige geïnterviewden geven aan dat
juist vanwege de kwetsbaarheid van de doelgroep van het veiligheidshuis extra
zorgvuldigheid bij de verwerking van persoonsgegevens is geboden.

7.3.5 Conclusies
De gegevensuitwisseling in het onderzochte veiligheidshuis vindt niet geheel conform de
Wbp plaats. Er is niet voldaan aan de meldingsverplichting en er zijn geen afspraken gemaakt
ten aanzien van de rechten van betrokkenen, beveiliging en bewaren. Wellicht zou de
gegevensuitwisseling kunnen voldoen aan de wet als aan deze verplichtingen voldaan zou zijn,
maar het antwoord op de vraag of dit het geval is, was in dit onderzoek niet vast te stellen.
Daarvoor zou diepgaander onderzoek moeten plaatsvinden. Per casusoverleg zou moeten
worden beoordeeld welke wettelijke regelingen van toepassing zijn en welke bepalingen over
de uitwisseling van persoonsgegevens deze wetten bevatten.
Gelet op het feit dat is aangegeven dat de gegevensuitwisseling is vergemakkelijkt doordat het
vertrouwen in elkaar is toegenomen, is de kans echter aanwezig dat in strijd met de artikelen 8,
9 en 11 van de Wbp wordt gehandeld.
Binnen het veiligheidshuis is wel een verantwoordelijke aangewezen als bedoeld in de Wbp.
In het knelpuntenonderzoek was vastgesteld dat dit als een knelpunt werd ervaren maar
binnen het veiligheidshuis is men er wel in geslaagd een verantwoordelijke aan te wijzen.
Op beleidsmatig niveau doet zich een aantal van de in het knelpuntenonderzoek
geconstateerde knelpunten voor. De privacyregelgeving wordt als ingewikkeld ervaren door
de abstractheid ervan. Daarnaast doen zich knelpunten voor omdat er sprake is van samenloop
van verschillende wetten en er bijzondere gegevens worden verwerkt. Het feit dat er geen
landelijk model beschikbaar is voor de gegevensuitwisseling in een veiligheidshuis wordt als
gemis ervaren.
Voor de deelnemers aan de casusoverleggen is privacybescherming minder belangrijk dan het
bereiken van het maatschappelijk doel (veiligheid, reïntegratie en resocialisatie). Het beeld
bestaat dat privacyregelgeving een randvoorwaardelijke belemmering kan opleveren.
Opvallend is verder dat de meeste geïnterviewden aangegeven dat de uitwisseling van
persoonsgegevens gemakkelijker verloopt sinds wordt samengewerkt in het veiligheidhuis.
Het vertrouwen in elkaar is door de samenwerking vergroot. Door het onderlinge vertrouwen
wordt de waakzaamheid minder. De inhoudelijke doelstelling wordt gehaald en het
privacybelang wordt niet altijd gediend.

132

Voor een aantal casusoverleggen zijn privacyregels opgesteld. Er zijn aanwijzingen dat in de
praktijk niet conform deze convenanten die voor de casusoverleggen zijn opgesteld, wordt
gewerkt. Door geïnterviewden is bijvoorbeeld aangegeven dat het convenant in hun ogen
alleen een formaliteit is.

7.4 Casestudy II: Geestelijke gezondheidszorg
7.4.1 Inleiding
Begin 2007 zijn een organisatie voor de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en een stichting
voor verslavingszorg (VZ) gestart met de ontwikkeling van een behandelvoorziening en een
woonvoorziening voor personen die dakloos zijn, afhankelijk zijn van (verschillende)
verdovende middelen, in ieder geval lijden aan psychiatrische stoornissen en veelal ook
somatische aandoeningen hebben. Bij velen van hen hebben diverse zorgtrajecten in het
verleden niet geleid tot een humaan bestaan.
De gesloten buitenstedelijke voorziening is bedoeld voor personen die afkomstig zijn uit twee
van de vier grote steden. De opname is gedwongen en is een voorziening in de ketenzorg die
is ontwikkeld voor de grote steden. Het project is een direct uitvloeisel van de doelstellingen
van het kabinet Balkenende II om de overlast in de grote steden te beperken. De GGZ
beschikt over een Erkenning van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor
dit project.
Het casestudyonderzoek is verricht in juli en augustus 2008 en bestond uit een
dossieronderzoek en een interviewronde. In het kader van het dossieronderzoek zijn
verschillende relevante documenten bestudeerd, waaronder de uitvoeringsovereenkomst en de
privacyreglementen van de samenwerkingspartners. Vervolgens is met een zestal
vertegenwoordigers van de samenwerkingspartners een interview gehouden. In verband met
de anonimiteit van de casus zijn enkel de functies van de geïnterviewde personen genoemd in
bijlage 2.

7.4.2 Doel en organisatie
Als schakel in de ketenzorg heeft de GGZ instelling zich bereid verklaard een opname- en
behandelkliniek te exploiteren.
De structuur van het project is als volgt. Tussen de gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGDen) van de twee grote steden en de GGZ is een uitvoeringsovereenkomst gesloten. De twee
GGD-en zijn verantwoordelijk voor de selectie van de personen uit de doelgroep. De GGZ is
verantwoordelijk voor een psychiatrische behandeling, de (somatische) zorg en begeleiding
ten tijde van het verblijf in de instelling. Naast deze overeenkomst is de GGZ een
overeenkomst aangegaan met een stichting voor VZ om de specifieke behandel- en
zorgdeskundigheid te waarborgen.
Bij de selectie van de patiënten zijn ook de (psychiatrische) instellingen in de twee grote
steden betrokken. De meeste patiënten van het project zijn afkomstig uit deze instellingen, of
waren daar al in behandeling. Met hen zijn geen afspraken vastgelegd over participatie in het

133

project. De GGD-en fungeren als intermediair tussen de GGZ-instelling en de instellingen in
de grote steden.
Voorts vinden nog contacten plaats met de gemeente waarin de instelling is gevestigd.
Van het totale voor het project benodigde personeel stelt VZ 25% en de GGZ 75% ter
beschikking. Verwacht wordt dat bij een exploitatie van de maximaal beoogde capaciteit de
totale inzet voor het project 200 tot 240 fte zal omvatten. Uiteindelijk moeten er in februari
2010 120 bedden beschikbaar zijn, waarvan steeds 50% voor elk van de grote steden bestemd
is.
Het verblijf in de instelling vindt plaats op basis van een door de rechter uitgesproken
Rechterlijke Machtiging (hierna: RM) en wordt daarna besproken in de gemeentelijke
toeleidingscommissie. Voor beide grote steden bestaat een toeleidingscommissie die ongeveer
eens per twee maanden bijeenkomt. In deze toeleidingscommissie fungeert een medewerker
van de GGD als voorzitter en is altijd de psychiater van de GGZ-instelling aanwezig.
Daarnaast is bij iedere toeleidingscommissie een aantal psychiaters van instellingen in de
grote steden aanwezig. Deze psychiaters melden een aantal patiënten aan bij de
toeleidingscommissie die zij geschikt achten voor behandeling in de buitenstedelijke
instelling van de GGZ. Niet alle patiënten die worden besproken in de toeleidingscommissie
worden ook daadwerkelijk geplaatst in de instelling. De GGD-en zijn verantwoordelijk voor
de aanlevering van een compleet medisch dossier aan de leden van de toeleidingscommissie.
De RM wordt aangevraagd door de psychiater van de instelling waaruit de patiënt afkomstig
is, nadat deze is besproken in de toeleidingscommissie. Andere patiënten hebben al een RM
en kunnen na bespreking in de toeleidingscommissie zonder tussenkomst van de rechter in de
GGZ-instelling worden opgenomen.
De GGZ is verplicht de GGD-en volgens een vastgelegd reglement te informeren over het
verloop van de behandeling. De uitvoering van de behandeling en de begeleiding is per
patiënt vastgelegd in een behandelingsplan verbonden aan een behandelovereenkomst.
Vanaf het begin van het project in februari 2007 tot september 2008 zijn in totaal 75 patiënten
behandeld in de instelling. Enkele daarvan zijn weer vertrokken en twee zijn overleden. Op
dit moment verblijven er 66 personen in de instelling.

7.4.3 Wettelijk kader en zelfregulering
7.4.3.1
Wettelijk kader
Het medisch beroepsgeheim vloeit voort uit artikel 88 van de Wet op de Beroepen in de
Individuele Gezondheidszorg (hierna: Wet BIG). In dit artikel is bepaald dat een ieder
verplicht is geheimhouding in acht te nemen ten opzichte van al datgene wat hem bij het
uitoefenen van zijn beroep op het gebied van de individuele gezondheidszorg als geheim is
toevertrouwd, of wat daarbij als geheim te zijner kennis is gekomen of wat daarbij te zijner
kennis is gekomen en waarvan hij het vertrouwelijke karakter moest begrijpen. De Wet BIG
geldt voor (tand)artsen, apothekers, gezondheidszorgpsychologen, psychotherapeuten,
fysiotherapeuten, verloskundigen en verpleegkundigen.241
241

Cbp 2005, p. 1

134

Aan het medisch beroepsgeheim is nadere invulling gegeven in de Wgbo. De Wgbo is
opgenomen in afdeling 5 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). In artikel
7:457 van het BW is bepaald dat de hulverlener ervoor moet zorgen dat aan anderen dan de
patiënt geen inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden
worden verstrekt dan met toestemming van de patiënt. Naast de Wgbo zijn de Wbp en de Wet
Bopz van belang.
In de Wgbo zijn de rechten en plichten over en weer van patiënten en hulpverleners geregeld.
De relatie tussen de GGZ als instelling en de patiënt wordt gezien als een contractuele relatie,
de zogenaamde behandelovereenkomst. Ook in de Wet Bopz zijn bepalingen opgenomen over
het verstrekken van informatie over patiënten en bewaartermijnen.
Omdat in de Wgbo en de Wet Bopz bepalingen zijn vastgelegd over privacybescherming, zijn
de consequenties van de Wbp voor de gezondheidszorg beperkt. Dit neemt niet weg dat
organisaties in de gezondheidszorg zich moeten houden aan de regels in de Wbp. De Wet
Bopz is een bijzondere wet en de Wgbo geeft algemene regels. De Wet Bopz gaat daarom
voor de Wgbo. Daarnaast biedt de Wgbo in de meeste gevallen meer bescherming voor de
patiënt dan de Wbp en in die gevallen gaat de Wgbo voor op de Wbp.
Alle patiënten worden gedwongen opgenomen en dat houdt in dat een RM is afgegeven voor
deze opname, op grond van artikel 2 van de Wet Bopz. De familie van de patiënt of de patiënt
zelf kan een dergelijke rechterlijke machtiging vragen en daarnaast kan de officier van justitie
dat ambtshalve doen, doorgaans gebeurt dit laatste op aangeven van hulpverleners. Het
verzoek moet vergezeld gaan van een geneeskundige verklaring. Hierin moet worden
aangetoond dat de betrokkene een stoornis heeft en gevaar veroorzaakt (of dreigt te
veroorzaken), en dat voortkomt uit die stoornis en dat gevaar kan niet zonder personen of
instellingen buiten het psychiatrisch ziekenhuis worden afgewend. Deze verklaring moet van
een onafhankelijk arts of psychiater komen, een deskundige die niet bij de behandeling van de
patiënt is betrokken. Deze overlegt zo mogelijk eerst met de huisarts en de behandelend
psychiater. Als dat niet mogelijk is, vermeldt hij de reden daarvan in de verklaring.
De opname via een RM kan maximaal zes maanden duren (de rechter kan ook een kortere
termijn voorschrijven). Daarna of eerder kan ontslag volgen, of krijgt de behandeling een
vrijwillig karakter. De periode kan echter ook worden verlengd, mits de criteria nog steeds
van toepassing zijn. Zo'n eventuele machtiging tot voortgezet verblijf heeft een
geldigheidsduur van maximaal een jaar.
Op grond van de Wgbo en de Wbp is verwerking en uitwisseling van gegevens in beginsel
enkel toegestaan met toestemming van de patiënt. Deze toestemming wordt schriftelijk
vastgelegd. Er bestaat wel een aantal uitzonderingen. Toestemming is niet vereist als een
wettelijk voorschrift de verstrekking van informatie eist.
De Wet Bopz bevat een aantal verplichtingen tot het verstrekken van (persoons)gegevens. De
wet bevat een informatieverplichting aan familie en wettelijke vertegenwoordigers. Daarnaast
is de voor de behandeling verantwoordelijke persoon op grond van artikel 38, lid 2, Wet Bopz
verplicht om voor het opstellen van het behandelingsplan overleg te plegen met de instelling
of de psychiater die de patiënt voorafgaande aan zijn opneming behandelde of begeleidde,
alsmede met de huisarts van de patiënt. Indien de behandelende persoon beslist dat de patiënt
niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake van de

135

voorgestelde behandeling, pleegt hij over de behandeling overleg met de wettelijke
vertegenwoordiger van de patiënt of, indien deze ontbreekt, met de persoon die daartoe door
de patiënt schriftelijk is gemachtigd.
Voorts kunnen op grond van het Besluit Patiëntendossier Bopz zonder toestemming van de
patiënt gegevens worden overgedragen aan de hulpverlener die de behandeling overneemt.
Dit is een uitzondering op artikel 7:457 BW.
Op gegevensuitwisseling over patiënten met anderen dan de in de voorgaande alinea’s
genoemde personen is de WGBO van toepassing. In de Wgbo is het medisch beroepsgeheim
vastgelegd, dat inhoudt dat een hulpverlener geen gegevens van een patiënt aan anderen mag
verstrekken. Doorbreking van het medisch beroepsgeheim is alleen toegestaan als de patiënt
hiervoor toestemming heeft gegeven, dit is toegestaan aan personen die direct bij de
behandeling betrokken zijn en indien er een conflict van plichten bestaat. Een conflict van
plichten kan zich voordoen wanneer een zwaarwegend belang van de patiënt of een ander dan
de patiënt de doorbreking van de geheimhoudingsplicht rechtvaardigt, omdat het bewaren van
het geheim voor de patiënt of de ander ernstig nadeel of gevaar oplevert.
Naast de Wet Bopz en de Wgbo is ook de Wbp van toepassing op de gegevensuitwisseling en
-verwerking binnen een samenwerkingsverband. Op grond van de Wbp hebben de patiënten
recht op informatie, inzage, correctie en verzet. Daarnaast bestaat voor de verantwoordelijke
de plicht de verwerking van persoonsgegevens binnen het samenwerkingsverband te melden
bij het Cbp.
7.4.3.2
Zelfregulering en afspraken
In de uitvoeringsovereenkomst tussen de GGD-en en de GGZ is opgenomen dat de GGD-en
verantwoordelijk zijn voor de aanlevering van een volledig medisch dossier. In de
samenwerkingsovereenkomst tussen de GGZ en VZ zijn geen bepalingen opgenomen over
gegevensuitwisseling. Geen van beide overeenkomsten bevat bepalingen over welke gegevens
wel en niet mogen worden uitgewisseld. Ook zijn er geen bepalingen opgenomen over de
uitwisseling van de gegevens met derden. Tijdens de interviews is aangegeven dat voor het
aangaan van het samenwerkingsverband geen contact is geweest met het Cbp of een andere
deskundige op het gebied van de uitwisseling van persoonsgegevens. De gegevensuitwisseling is ook niet gemeld bij het Cbp.
Bij de uitwisseling met derden wordt door de GGZ en VZ gehandeld volgens het
privacyreglement van de GGZ. Dit reglement is vastgesteld door de Raad van bestuur van de
GGZ en inhoudelijk geactualiseerd tot en met 22 juni 2007. Dit document is een vervanging
van het document dat intern vanaf mei 2006 heeft gediend als privacyregelement GGZ en dat
voornamelijk toezag op de werking en toepassing van de Wet bescherming persoonsgegevens.
In het privacyreglement van de GGZ is opgenomen dat geen patiëntgegevens via de e-mail
mogen worden uitgewisseld. Het privacyreglement bepaalt dat de toepassing van de Wbp nog
nader zal worden beschreven in de notitie “Toepassing Wet bescherming persoonsgegevens
binnen GGZ”.
De beide betrokken GGD-en hebben een eigen privacyreglement. Daarnaast wordt in de
praktijk veel gebruik gemaakt van de Handreiking gegevensuitwisseling in het kader van
bemoeizorg die is opgesteld door de GGD Nederland samen met de GGZ Nederland en de

136

Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering van Geneeskunde. 242 In deze
handreiking wordt gesteld dat de richtlijnen die daarin zijn genoemd in overeenstemming zijn
met de bepalingen in de Wbp.243 Juist binnen de ketensamenwerking is het voor een effectieve
behandeling noodzakelijk dat gegevens worden uitgewisseld.

7.4.4 Gegevensuitwisseling binnen het samenwerkingsverband
7.4.4.1
Toeleidingscommissie
Binnen het samenwerkingsverband vindt de meeste uitwisseling van persoonsgegevens plaats
binnen de toeleidingscommissie. Nadat een patiënt is geplaatst in de GGZ-instelling vindt ook
nog regulier overleg plaats tussen de GGD en de GGZ over het verloop van de behandeling
van de patiënten. Het informeren van de GGD door de GGZ vindt plaats via een vastgelegd
reglement.
De dossiers worden per koerier bezorgd aan de leden van de toeleidingscommissie. In de
uitvoeringsovereenkomst is niet vastgelegd dat de verschillende instellingen in de grote steden
onderdeel uitmaken van de toeleidingscommissie, terwijl dat in de praktijk wel zo is. Alle
leden van de toeleidingscommissie krijgen de dossiers van alle patiënten die worden
besproken toegestuurd.
De patiënten van de verschillende psychiaters worden vervolgens in aanwezigheid van alle
andere psychiaters besproken. Dit betekent dat de andere psychiaters informatie verkrijgen
over personen die niet hun patiënt zijn en waarmee zij geen behandelovereenkomst hebben
gesloten.
Af en toe neemt een psychiater van een van de instellingen in de grote steden contact op met
de psychiater van de GGZ om te overleggen of een bepaalde casus kans van slagen heeft in de
toeleidingscommissie.
Als een patiënt afkomstig is uit een instelling uit een van de grote steden bestaat voorafgaand
aan de behandelovereenkomst met de psychiater van de GGZ een behandelovereenkomst met
de psychiater van die instelling. In de toeleidingscommissie worden ook patiënten besproken
die in het geheel geen behandelovereenkomst hebben. Deze zijn bijvoorbeeld afkomstig uit
een huis van bewaring waar besloten is dat deze persoon door een psychiater moet worden
gezien. Deze psychiater kan de betrokken persoon vervolgens voordragen aan de
toeleidingscommissie. De politie is nooit aanwezig bij een toeleidingscommissie.
Tussen de GGD en de patiënt bestaat geen behandelovereenkomst of andere relatie. De GGD
functioneert als intermediair tussen de psychiaters en de buitenstedelijke instelling van de
GGZ. Wel beschikt de GGD over het volledige patiëntdossier zoals dat ook aanwezig is
binnen de GGZ-instelling.

242
243

GGD Nederland e.a. 2005
GGD Nederland e.a. 2005, p. 9

137

7.4.4.2
Plichten op basis van de Wbp
Tot op heden zijn geen gegevens vernietigd binnen het project en heeft ook nog geen enkele
(voormalige) patiënt om verwijdering of vernietiging van gegevens verzocht. Een enkele keer
verzoekt een patiënt om inzage in zijn dossier en die inzage is in alle gevallen verleend.
Over het bewaren van de gegevens zijn geen afspraken gemaakt en de verwerking van de
persoonsgegevens binnen het samenwerkingsverband is niet gemeld aan het Cbp. Dit laatste
kan onder meer veroorzaakt worden door het gegeven dat binnen het samenwerkingsverband
geen verantwoordelijke is aangewezen. De patiëntbestanden van de twee GGD’en zijn wel
gemeld bij het Cbp. In deze patiëntbestanden zijn ook de gegevens van de patiënten
opgenomen die in de GGZ-instelling verblijven.
7.4.4.3
Gegevensuitwisseling tussen samenwerkingspartners
De GGZ-instelling werkt met een elektronisch patiëntdossier. Daarnaast is er van iedere
patiënt een papieren dossier beschikbaar. Alleen de behandelend psychiater en de
psychiatrisch verpleegkundige hebben toegang tot het elektronisch patiëntdossier. Zij zijn
daarvoor geautoriseerd. De papieren dossiers worden bewaard in een kast op het secretariaat
van de GGZ instelling. Deze kast wordt ’s nachts afgesloten. De secretariaatsmedewerkers
hebben inzage in de papieren dossiers en zullen aan anderen dan GGZ of GGD-medewerkers
niet toestaan dat zij een dossier uit de kast nemen. Over de inzage in de papieren dossiers zijn
geen afspraken gemaakt.
In bepaalde gevallen wordt besloten dat sommige informatie over een patiënt niet aan alle
medewerkers die bij de behandeling zijn betrokken, moet worden verstrekt. Bijvoorbeeld als
een patiënt in een ver verleden een delict heeft gepleegd dat een belemmering kan vormen in
de omgang met de patiënt. Dit zijn echter werkafspraken om de werkzaamheden goed te laten
verlopen en wordt niet gedaan met het oog op privacy.
Tussen de partners van het samenwerkingsverband worden zonder belemmering gegevens
uitgewisseld. Dit gebeurt zowel schriftelijk, telefonisch als via de e-mail. Het is niet
voorgekomen dat de GGZ weigerde gegevens te verstrekken aan de GGD en andersom is dit
ook niet gebeurd. De geheimhoudingsplicht heeft tot nu toe ook niet geleid tot problemen bij
de uitwisseling van gegevens tussen de samenwerkingspartners. Alle geïnterviewden hebben
wel aangegeven dat het belang van privacy (binnen het samenwerkingsverband) groot is.
7.4.4.4
Gegevensuitwisseling met derden
In het privacyreglement van de GGZ is bepaald dat zonder toestemming van de patiënt geen
gegevens over patiënten mogen worden opgevraagd bij derden en dat ook niet zonder
toestemming gegevens mogen worden verstrekt aan derden.
Aan de patiënten die zijn opgenomen in de GGZ-instelling wordt nooit toestemming gevraagd
voor de verstrekking van gegevens aan derden. De psychiater van de GGZ maakt bij ieder
dossier een afweging of hij de gegevens kan doorgeven aan iemand anders en daarbij het
beroepsgeheim kan doorbreken.
Het voorgaande betekent niet dat door de instelling aan iedere willekeurige persoon gegevens
worden verstrekt. In de interviews is aangegeven dat bepaalde organisaties en bedrijven zoals
de politie en incassobureaus bijzonder gemakkelijk denken over privacy. Het is voorgekomen
138

dat medewerkers van de politie aan de balie van de instelling vragen stelden over de
aanwezigheid van een bepaalde persoon in de instelling. Daarover is geen informatie verstrekt.
De enige derden aan wie informatie over de patiënt wordt verstrekt zijn de rechterlijke macht,
de officier van justitie, de advocaat van een patiënt en een ziekenhuis waarin een patiënt
wordt opgenomen voor de behandeling van een somatische aandoening. In die gevallen
worden enkel de voor de instelling of organisatie relevante gegevens verstrekt.
Als gegevens bij andere instanties worden opgevraagd leidt dat wel eens tot problemen. Of de
gegevens worden verkregen is vaak afhankelijk van de persoon die de telefoon opneemt.
Met de gemeente waarin de instelling is gevestigd worden alleen NAW gegevens uitgewisseld
ten behoeve van de bijstandsuitkering voor de patiënten. Hierover zijn geen afspraken
gemaakt. De kosten van de bijstanduitkering worden vervolgens weer door de stad waaruit de
patiënt afkomstig is, terugbetaald aan de gemeente waarin de instelling gevestigd is.
7.4.4.5
Klachten en verzet
Als een patiënt een klacht heeft over de gegevensverwerking, dan kan hij deze indienen bij de
klachtencommissie van de GGZ. Daarnaast kan een patiënt een klacht indienen bij de
tuchtrechter en een schadeclaim indienen bij de civiele rechter. Voorts kan strafvervolging
plaatsvinden als de schending van het beroepsgeheim opzettelijk heeft plaatsgevonden. Tot op
heden is binnen het project geen van deze procedures gevolgd. Daarbij moet in aanmerking
worden genomen dat het project nog maar kort loopt. De behandelend psychiater gaf aan dat
hij in zijn vorige baan veelvuldig met klachten te maken heeft gehad en dat deze zeker geen
bijzonderheid zijn in de geestelijke gezondheidszorg.
Naast de formele klachtenprocedure kan een patiënt zich wenden tot de patientenvertrouwenspersoon. Patiënten worden geïnformeerd over hun rechten door middel van een
informatiemap die op de kamer van de patiënt ligt.

7.4.5 Conclusies
Binnen het onderzochte samenwerkingsverband in de geestelijke gezondheidszorg wordt de
normering van de Wbp niet ervaren als een knelpunt in samenwerking. Overigens betekent dit
niet dat in het geheel niet in strijd met de Wbp wordt gehandeld. Ten aanzien van de casus
kan enkel worden gesteld of dit als knelpunt wordt ervaren door de betrokkenen. Aan de
ervaren knelpunten ligt een aantal redenen ten grondslag.
Ten eerste is de Wbp niet de enige wettelijke regeling die van toepassing is op de uitwisseling
van persoonsgegevens in dit samenwerkingsverband. Meer nog dan de Wbp spelen de Wgbo
en de Wet Bopz een rol bij de uitwisseling. In het knelpuntenonderzoek werd de samenloop
van de Wbp met andere wetten gezien als een knelpunt, maar binnen deze casus levert die
samenloop vrijwel geen knelpunten op. Het betrokken personeel van de verschillende
instellingen en de gemeentelijke gezondheidsdiensten handelen op basis van de Wgbo en de
Wet Bopz. Het is voor hen duidelijk dat de bepalingen die in die twee wetten zijn opgenomen
voorgaan op de Wbp waar het de uitwisseling van persoonsgegevens ten behoeve van de
behandeling van de patiënten betreft.

139

Wanneer de behandeling van een patiënt door een psychiater van één van de instellingen in de
grote steden wordt overgedragen aan de psychiater van de GGZ-instelling, is die uitwisseling
toegestaan op basis van de Wet Bopz en het Besluit Patiëntendossier Bopz. Dit geldt ook voor
de verplichte consultatie van de huisarts van de patiënt en het raadplegen van de familie over
een behandelplan, als de patiënt zich daar zelf geen oordeel over kan vormen.
De Wet Bopz staat niet toe dat met anderen dan de in die wet genoemde personen gegevens
worden uitgewisseld over de patiënt die wordt behandeld op basis van een RM. In de praktijk
worden de gegevens over een patiënt echter ook verstrekt aan de GGD en de psychiaters van
andere instellingen in de grote steden die zitting hebben in de toeleidingscommissie. Zij
hebben beide geen behandelovereenkomst gesloten met de patiënt maar zijn wel op de hoogte
van alle gegevens van aan patiënt. Deze uitwisseling van persoonsgegevens is in ieder geval
deels mogelijk op basis van de Wgbo. Daarnaast is de handreiking bemoeizorg van belang bij
de uitwisseling.
Een arts kan immers het beroepsgeheim zonder toestemming van de patiënt verbreken indien
de persoon aan wie de gegevens worden verstrekt rechtstreeks bij de behandeling betrokken is
of er een conflict van plichten bestaat. Deze afweging wordt door de psychiater van de GGZ
instelling wel gemaakt.
Tot nu toe zijn door of namens patiënten geen klachten ingediend over de manier waarop de
gegevens binnen het samenwerkingsverband worden uitgewisseld. Ook de bestaande
jurisprudentie is voor de betrokken psychiaters geen reden om terughoudend te zijn met
uitwisseling van gegevens binnen het samenwerkingsverband. Of deze uitwisseling
daadwerkelijk niet in strijd is met de Wgbo kan enkel in individuele zaken beoordeeld worden,
omdat dit afhankelijk is van de omstandigheden van het geval.
Door alle geïnterviewden wordt een groot belang aan privacy gehecht. Dit belang wordt nog
versterkt door de kwetsbare groep waar zij verantwoordelijk voor zijn. Zij hebben allemaal
aangegeven dat nauwelijks gegevens worden uitgewisseld met derden.
Dat aan privacy veel belang wordt gehecht, betekent echter niet dat ook alle toepasselijke
bepalingen uit de Wbp worden nageleefd. Het Cbp of een andere deskundige heeft geen rol
gespeeld bij de totstandkoming van de samenwerking en de gegevensuitwisseling binnen het
samenwerkingsverband is niet gemeld bij het Cbp. Voor beide grote steden geldt wel dat de
patiënten die worden behandeld door de GGZ-instelling ook in een eigen bestand van de
GGD zijn opgenomen en dat bestand is wel gemeld. Dat de gegevensuitwisseling niet is
gemeld, betekent overigens niet per definitie dat in strijd met de wet wordt gehandeld, omdat
een groot aantal gegevensverwerkingen is vrijgesteld van de meldplicht.
In het knelpuntenonderzoek is aangegeven dat het lastig is om binnen samenwerkingsverbanden een verantwoordelijke aan te wijzen. Binnen deze casus leidt dat echter niet tot een
knelpunt omdat in het geheel geen verantwoordelijke is aangewezen. Er is dus ook niet een
expliciet een doel geformuleerd voor de gegevensuitwisseling ten behoeve van het doen van
een melding. Het doel van de gegevensuitwisseling blijkt uiteraard wel uit de overeenkomsten
die zijn gesloten tussen de GGZ en de GGD’en en de organisatie voor VZ.
Het knelpunt van de onbekendheid met de interpretatieruimte van de Wbp komt niet voor
binnen deze casus. De afwegingen die moeten worden gemaakt, worden gemaakt binnen het

140

kader van de Wgbo en de Wet Bopz, waarbij de Handreiking bemoeizorg als leiddraad wordt
gehanteerd.
De patiënten worden door de behandelend psychiater wel geïnformeerd over de verwerking
van hun gegevens en indien van toepassing, hun wettelijke vertegenwoordigers. Ook worden
de patiënten geïnformeerd over hun rechten door middel van een informatiemap op hun kamer.
Tot op heden is ieder verzoek om inzage gehonoreerd en zijn nog geen verzets- of
klachtprocedures gevolgd.

7.5 Vergelijking en algemene conclusies
In deze paragraaf worden de twee casus vergeleken aan de hand van de knelpunten die in het
voorgaande onderzoek zijn geïdentificeerd. Aan de hand van die vergelijking worden enkele
algemene conclusies over de uitwisseling van persoonsgegevens in samenwerkingsverbanden
getrokken.

7.5.1 Samenloop van de Wbp met andere wetten
Zowel binnen het veiligheidshuis als het samenwerkingsverband in de geestelijke
gezondheidszorg is sprake van samenloop van de Wbp met andere wetten.
Het feit dat naast de Wbp zoveel andere wetten van toepassing kunnen zijn, wordt wel als
knelpunt ervaren in het veiligheidshuis, maar dan met name op beleidsniveau en niet door de
medewerkers die de gegevens dagelijks uitwisselen. Binnen de casus over de geestelijke
gezondheidszorg wordt vrijwel geen aandacht besteed aan de toepasselijkheid van de Wbp en
wordt er in de meeste gevallen terecht van uitgegaan dat de bijzondere wetten waar men zich
aan houdt, de uitwisseling afdoende regelen.
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de samenloop van wetgeving eerder tot een
knelpunt leidt als de partners in een samenwerkingsverband meer verscheiden zijn en met de
samenwerking verschillende, deels wellicht conflicterende, doelen worden nagestreefd.
Daarbij lijkt de verscheidenheid van de partners een doorslaggevende factor te zijn. Het
veiligheidshuis heeft onder meer tot doel het voorkomen van strafbare feiten en het
terugdringen van recidive, het terugbrengen en voorkomen van overlast en het verlenen van
passende zorg aan het slachtoffer. De samenwerking in de geestelijke gezondheidszorg is
gericht op de behandeling van de patiënt maar heeft tot doel criminaliteit en overlast te
voorkomen. De partners binnen het samenwerkingsverband in de geestelijke gezondheidszorg
vallen echter alle onder de werking van de Wgbo terwijl voor iedere samenwerkingspartners
in het veiligheidshuis een andere wettelijke regeling van toepassing is.
Voorts kan nog worden opgemerkt dat samenloop van wetgeving eerder tot een knelpunt leidt
als er mogelijk spanning bestaat tussen het belang van de betrokkenen en het belang dat met
het samenwerkingsverband wordt nagestreefd. Binnen de gemeentelijke gezondheidszorg kan
het belang van de behandelaar zeer wel overeenkomen met het belang van de patiënt. Beide
zullen in beginsel gericht zijn op genezing. Daar moet als kanttekening bij worden geplaatst
dat een groot aantal patiënten gedwongen verblijft in de buitenstedelijke instelling. Een
verdachte die binnen het veiligheidshuis wordt besproken heeft een ander belang dan het
veiligheidshuis en privacy kan daarom nadrukkelijker een rol spelen.

141

7.5.2 Aanwijzen verantwoordelijke
Binnen het samenwerkingsverband in de geestelijke gezondheidszorg is geen
verantwoordelijke in de zin van de Wbp aangewezen. Binnen dat samenwerkingsverband
wordt het bepalen van de verantwoordelijke in de praktijk dan ook niet ervaren als een
knelpunt.
Binnen het veiligheidshuis is de hoofdofficier van justitie aangewezen als verantwoordelijke
voor de verwerking van persoonsgegevens. Tijdens de totstandkoming van het veiligheidshuis
heeft dit niet tot knelpunten geleid. Dat de hoofdofficier is aangewezen kan verklaard worden
door het gegeven dat de officier van justitie een regietaak vervult en een beleidsvormende
taak heeft. Daarnaast is het veiligheidshuis een initiatief dat vanuit het ministerie van Justitie
wordt gepromoot.
Concluderend kan worden gesteld dat het aanwijzen van een verantwoordelijke in de
onderzochte casus in de ogen van de geïnterviewden niet tot knelpunten heeft geleid. In het
ene geval omdat men zich daar niet mee bezig heeft gehouden en in het andere geval omdat
één van de samenwerkingspartners het initiatief heeft genomen en het aanwijzen van die
partner als verantwoordelijke daarom voor de hand lag.

7.5.3 Onbekendheid met interpretatieruimte Wbp
In het onderzochte veiligheidshuis wordt de onbekendheid met de interpretatieruimte van de
Wbp met name door de betrokken juristen en beleidsmedewerkers als een knelpunt ervaren.
In de praktijk speelt de interpretatieruimte van de Wbp geen rol omdat gegevens worden
uitgewisseld als de betrokkenen van mening zijn dat dit ten goede komt aan het bereiken van
de doelstellingen van het veiligheidshuis.
Binnen de GGZ levert de onbekendheid met de interpretatieruimte van de Wbp geen knelpunt
op omdat de Wbp bij de uitwisseling in de praktijk nauwelijks een rol speelt door de
toepasselijkheid van andere wetgeving. De bepalingen uit de Wbp die wel van toepassing zijn,
zoals de meldplicht in artikel 27 Wbp, zijn enerzijds minder lastig te interpreteren dan de
open normen elders in de Wbp en hebben daarnaast binnen het GGZ samenwerkingsverband
nog geen rol gespeeld omdat geen melding is gemaakt van de verwerking.
Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat personen die de wettekst bestuderen in hun
dagelijkse werk de onbekendheid met de interpretatieruimte als een knelpunt ervaren. Waar
gegevens feitelijk worden uitgewisseld, speelt deze interpretatieruimte geen rol.

7.5.4 Voorafgaand onderzoek
De verwerking van persoonsgegevens in beide samenwerkingsverbanden is niet gemeld bij
het Cbp. Van een voorafgaand onderzoek kan daarom ook nog geen sprake zijn. De lange
doorlooptijd is daarom niet als een knelpunt ervaren.

7.5.5 Gegevensuitwisseling in strijd met de Wbp
In het knelpuntenonderzoek is het vermoeden uitgesproken dat deelnemers aan
samenwerkingsverbanden informatie krijgen over betrokkenen waarmee zij niets te maken

142

hebben of, als het gaat om een betrokkene waarmee ze wel een relatie hebben, informatie
krijgen die voor de uitvoering van hun taak niet noodzakelijk is.
Op de uitwisseling binnen de GGZ-casus zijn de Wgbo en de Wet Bopz van toepassing en
wordt daarnaast de Handreiking bemoeizorg gehanteerd die naar het oordeel van de opstellers
in overeenstemming met de bepalingen van de Wbp is. De geestelijke gezondheidszorg neemt
in bescherming van privacy ook historisch een bijzondere positie in omdat zij al vele jaren
werken met privacywetgeving in de vorm van de voorgangers van de Wgbo en de Wet Bopz.
Daarnaast beschikte de sector reeds over een klachtenregeling voordat deze was opgenomen
in de Algemene wet bestuursrecht. Zoals in de inleiding al is gesteld wordt in dit onderzoek
echter niet de vraag beantwoord of de gegevensuitwisseling conform dan wel in strijd met de
Wbp plaatsvindt.
Ten aanzien van het veiligheidshuis kan ook niet worden uitgesloten dat in strijd met de Wbp
gegevens worden uitgewisseld. Met name is het de vraag of informatie wordt verkregen die
voor de uitvoering van een bepaalde taak niet noodzakelijk is. Toch kan deze vraag enkel in
algemene zin worden beantwoord. Dit geldt zowel voor de GGZ als voor het veiligheidshuis.
Of de uitwisseling van gegevens over een bepaalde betrokkene rechtmatig is, is altijd
afhankelijk van de omstandigheden van het geval van de betrokkene.

7.5.6 Afsluitend
Als de twee casestudies met elkaar worden vergeleken blijkt dat het privacybewustzijn in de
twee cases sterk van elkaar verschilt. Binnen de casus in de geestelijke gezondheidszorg is
men zich zeer bewust van het belang van privacy en is men zeer terughoudend met het
uitwisselen van gegevens aan partners buiten degenen die direct betrokken zijn bij de
behandeling van een patiënt. Dit wordt ook bevestigd door de casus van het veiligheidshuis
waarin door de geïnterviewden is gesteld dat de GGZ terughoudender omgaat met de
uitwisseling van persoonsgegevens dan de andere samenwerkingspartners. Daar staat
tegenover dat de samenwerkingspartners binnen de geestelijke gezondheidszorg ook minder
oog hebben voor de weinige bepalingen uit de Wbp die wel van toepassing kunnen zijn,
terwijl daar op beleidsniveau binnen het veiligheidshuis wel aandacht voor bestaat.
Concluderend kan worden gesteld dat de Wbp niet als een knelpunt wordt ervaren maar dat
dit niet betekent dat er, positiefrechtelijk bezien, geen knelpunten zouden zijn.

143

144

Hoofdstuk 8 Slotbeschouwing
8.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek waarvan hiervoor verslag is
gedaan met elkaar in verband gebracht en nader beschouwd. In hoofdstuk 3 is het
beschrijvingskader van het onderzoek geschetst. Op basis daarvan zijn vragenlijsten opgesteld
en is enquêteonderzoek uitgevoerd. In de hoofdstukken 4 en 5 zijn de uitkomsten van de drie
uitgevoerde enquêteonderzoeken weergegeven. In hoofdstuk 6 hebben we verslag gedaan van
onderzoek onder ‘betrokkenen’ die een geschil aanhangig hebben gemaakt bij een rechterlijk
college, het Cbp of de Nationale ombudsman. In hoofdstuk 7 zijn de resultaten weergegeven
van casestudies die we hebben uitgevoerd naar de uitwisseling van persoonsgegevens in twee
situaties van ketensamenwerking. De bevindingen die we opdeden in interviews en tijdens
expertmeetings met vertegenwoordigers van belangenbehartigingsorganisaties, met juridisch
experts, met Functionarissen Gegevensbescherming, met medewerkers van bedrijven en
overheden en het Cbp, zijn behalve voor het opstellen van vragenlijsten vooral gebruikt voor
de interpretatie van de onderzoeksuitkomsten. Die bevindingen gebruiken we ook bij de
afsluitende beschouwingen in dit laatste hoofdstuk .
Bij het trekken van algemene conclusies in dit hoofdstuk onderstrepen we nogmaals het
gegeven dat we niet bij alle uitgevoerde enquêtes een bevredigende respons konden behalen.
De respons op de enquête onder de FG’s is voldoende, die op de enquête onder meldende
organisaties matig, terwijl de respons op de enquête onder organisaties in het algemeen
onvoldoende is. Dat brengt beperkingen met zich mee voor de wijze waarop de bevindingen
uit het enquêteonderzoek kunnen worden veralgemeniseerd. Daarover is in hoofdstuk 4 en 5
dan ook met enige terughoudendheid gerapporteerd. Daar staat tegenover dat de resultaten
van de drie enquêtes onderling redelijk consistent lijken te zijn. De drie groepen verschillen
van elkaar waar het gaat om hun mate van betrokkenheid bij de wet. Bij de FG’s is die het
grootst, bij de organisaties die in de algemene enquête zijn bevraagd is die – gemiddeld
genomen – het kleinst. Wanneer de bevindingen tegen die achtergrond worden bezien komt
daaruit een duidelijk en consistent beeld naar voren. En hoewel niet bij elke enquête de
respons bevredigend was, stelt nadere interpretatie van de bevindingen van het
vragenlijstenonderzoek op basis van de interviews en de expertmeetings ons niettemin wel in
staat tot het trekken van enkele algemene concluderende lijnen in dit slothoofdstuk.
In paragraaf 8.2 worden de onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 zijn geformuleerd voorzien
van een antwoord. De probleemstelling van het evaluatieonderzoek, die er op was gericht de
bevindingen uit het knelpuntenonderzoek empirisch te onderzoeken, komt in paragraaf 8.3
aan de orde.

8.2 Beantwoording van de onderzoeksvragen
8.2.1 Inleiding
In deze paragraaf worden de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 1 beantwoord. Die
onderzoeksvragen vallen in drie delen uiteen, die in afzonderlijke subparagrafen centraal
staan. Paragraaf 8.2.2 gaat over de normen uit de Wbp, paragraaf 8.2.3 betreft de

145

informatievoorziening over de wet, terwijl in paragraaf 8.2.4 toezicht en rechtsbescherming
centraal staan.

8.2.2 Normeren
1.

Wat zijn de voor- en nadelen van open normen, in het algemeen en specifiek
voor de Wbp? Hoe werkbaar zijn de open normen uit de Wbp? Is altijd duidelijk
wanneer gegevens mogen worden uitgewisseld?

De kern van de Wbp bestaat uit open normen. Bij de toepassing van de wet in concrete
situaties moeten die normen nader worden ingevuld. Uit het knelpuntenonderzoek kwam naar
voren dat de wet mede daardoor moeilijk hanteerbaar zou zijn in de praktijk. Tegen die
achtergrond is het van belang vast te stellen dat vrijwel iedereen die we in het kader van het
evaluatieonderzoek hebben geraadpleegd van oordeel is dat het onderwerp privacy niet anders
dan met open normen kan worden geregeld. Daarbij worden als algemene voordelen van open
normen genoemd dat open normen een nadere invulling kunnen krijgen in een bepaalde
context, zoals een regeling per sector of branche. De wet en de regelingen per branche maken
vervolgens een meer casusspecifieke beoordeling mogelijk en ook wordt gesteld dat op die
manier beter rekening kan worden gehouden met onvoorziene omstandigheden. Specifiek
voor de Wbp wordt benadrukt dat technologische ontwikkelingen van groot belang zijn voor
privacybescherming en dat daarop alleen door middel van open normstelling flexibel kan
worden ingespeeld.
Hoewel de keuze van de wetgever voor het stellen van open normen dus breed wordt gedeeld,
blijkt de veronderstelling over de wijze waarop die normen in de praktijk zouden gaan
functioneren deels niet uit te komen. De wetgever hoopte dat de open normen in de wet
zouden leiden tot de ontwikkeling van nadere normstelling binnen de sectoren waarop de wet
van toepassing is. Die nadere normen zijn wel tot stand gekomen, maar niet over de hele
breedte van de praktijk waarin de wet van toepassing is. Gedragscodes in de zin van artikel 25
van de wet zijn slechts in zeer beperkte mate ontwikkeld. Uit de enquêtes blijkt anderzijds wel
dat bij ruim de helft van de organisaties en branches normenkaders tot stand zijn gekomen,
zoals een afzonderlijk privacyprotocol of een branchecode, waarvan privacynormen deel
uitmaken. Rechtsontwikkeling door middel van geschilbeslechting komt nauwelijks van de
grond. Het Cbp doet wel het nodige aan het bevorderen van bekendheid met de wet en het
verduidelijken van de wijze waarop die in bepaalde gevallen moet worden toegepast. Dat
geschiedt onder meer door het uitgeven van informatiebladen, het publiceren van richtsnoeren
en het bemiddelen in concrete geschillen die burgers opwerpen over de toepassing van de wet.
Het college brengt naar verluidt eind 2008 een jurisprudentiebundel uit waarin de eigen
‘jurisprudentie’ en die van rechterlijke colleges gebundeld is.
De open normen van de wet moeten dus in een specifieke context (sector, branche) nader
worden ingevuld en in concrete situaties worden geïnterpreteerd. Dat brengt
noodzakelijkerwijs administratieve lasten met zich mee. Het verbaast dan ook niet dat
verantwoordelijken melden dat de wet aanleiding geeft tot administratieve lasten en dat de
tevredenheid over de wet varieert met de hoogte van de administratieve lasten bij de
toepassing van de wet. In paragraaf 5.9 is verslag gedaan van een statistische analyse die is
uitgevoerd op de gegevens uit het bestand organisaties met een FG. Uit die analyse blijkt dat
de hoogte van het rapportcijfer dat FG’s geven aan de Wbp in sterke mate wordt bepaald door
drie factoren: de duidelijkheid die zij zeggen te hebben over de wijze waarop de open normen
moeten worden geïnterpreteerd, de hoogte van de administratieve lasten en het geconstateerde
146

aantal onrechtmatige verwerkingen. Meer dan zestig procent van de variatie in de hoogte van
het rapportcijfer over de tevredenheid over de wet kan hierdoor worden verklaard, hetgeen
een hoog percentage kan worden genoemd. De onzekerheid over de wijze waarop de open
normen moeten worden toegepast is veruit de sterkste factor in de vergelijking.
Onduidelijkheid over de invulling van de open normen leidt tot onzekerheid over de
toepassing van de wet en heeft een negatief effect op de tevredenheid over de wet. In de eerste
plaats ontstaan niet goed in te schatten juridische risico’s voor de organisatie wanneer
gegevens worden verwerkt. In de tweede plaats leidt ook het niet verwerken van gegevens tot
een ongewenste uitkomst, namelijk tot onderbenutting van gegevens. De administratieve
lasten die de toepassing van de wet met zich meebrengt worden bepaald door de
verplichtingen die de wet voorschrijft (zoals de meldingsplicht), de nadere invulling van de
wet in sectorale regelingen en de toepassing van die normen in concrete situaties. Wellicht
weinig verrassend, blijkt uit de enquête onder de FG’s dat hoe groter de administratieve lasten,
des te minder tevreden de FG over de wet is. Het geconstateerde aantal foute verwerkingen is
een interessante factor, die er op lijkt te wijzen dat wanneer een FG een onrechtmatige
gegevensverwerking constateert, daarmee het belang van de wet wordt onderstreept. Hoewel
er weinig onrechtmatige verwerkingen worden geconstateerd, blijkt uit de enquête onder FG’s
dat hoe vaker een FG een onrechtmatige verwerking waarneemt, hoe meer tevreden hij is over
de wet.
Opvallend is dat uit het verslag van het enquêteonderzoek in hoofdstuk 5 (onder meer tabel 34
en 35) blijkt dat hoe minder organisaties met de Wbp te maken hebben, des te meer ze zeggen
duidelijkheid te hebben over de vraag welke persoonsgegevens mogen worden verwerkt.
Hoewel we met die gegevens terughoudend moeten omgaan, gelet op de geringe respons op
de enquête onder de organisaties in het algemeen, laat de vergelijking van de drie enquêtes
wel een duidelijk beeld zien. Dat lijkt er op te wijzen dat de Wbp vooral niet als een lastige
wet wordt beschouwd door diegenen die weinig van de wet weten. En omgekeerd betekent het
dat de organisaties die relatief het meest intensief met de wet te maken hebben, in ons
onderzoek de organisaties met een FG, aangeven de meeste problemen te hebben met de
toepassing van de wet. Meer dan de helft van de FG’s gaf immers aan onvoldoende informatie
te hebben om de wet goed uit te kunnen voeren. De organisaties die een melding hebben
gedaan bij het Cbp nemen een tussenpositie in, ook wat betreft de kennis die zij van de wet
hebben. ‘Wat niet weet, wat niet deert’, kan uit de onderlinge vergelijking van de
enquêteresultaten worden afgeleid. Dat duidelijke signaal komt uit het hele onderzoek naar
voren.
Ook in de twee uitgevoerde casestudies waar situaties van gegevensuitwisseling aan de orde
waren, is gebleken dat de open normen van de wet voor problemen zorgen. De meest
opvallende bevinding in de uitgevoerde casestudies is dat men aan de vraag hoe de normen
moeten worden geïnterpreteerd vaak niet eens toekomt. Onbekendheid van de normen en
onzekerheid over de wijze waarop deze moeten worden toegepast, blijkt in de praktijk een
probleem. In de uitgevoerde casestudies bleek dat dit kan leiden tot onrechtmatige
gegevensuitwisselingen.
2.

Wat is de achtergrond van het ontbreken van sectorale regelgeving en/of
gedragscodes? Vervulde het Cbp hierbij een ‘ontwikkelende’ en stimulerende rol?

Uit onderzoek onder organisaties in het algemeen kan worden afgeleid dat een deel van de
geënquêteerde organisaties beschikt over een privacycode (zie paragraaf 4.3). Dat is vaak een
privacycode die de organisatie zelf heeft ontwikkeld, maar het kan ook gaan om een
branchecode waarvan privacynormen deel uitmaken. Uit de antwoorden op de vragenlijst
147

blijkt dat betrekkelijk veel respondenten het antwoord op deze vraag niet wisten. Bij deze
bevindingen moeten we aantekenen dat we een gestratificeerde steekproef uit het
handelsregister hebben genomen. De enquête is ingevuld door relatief grote organisaties,
vooral uit branches die met de wet te maken hebben. Dat zou kunnen betekenen dat voor het
totaal van alle bedrijven die in Nederland persoonsgegevens verwerken minder
(branche)codes worden gehanteerd dan uit dit onderzoek is gebleken. Dat betrekkelijk veel
organisaties zeggen te beschikken over een of andere regeling over privacy, betekent niet dat
die gedragscodes ook bij het Cbp ter goedkeuring zijn aangemeld ex artikel 25 Wbp. De
experts die we hebben geraadpleegd geven aan dat die goedkeuringsprocedure tijdrovend is
en dat onder meer daarom vaak van goedkeuring wordt afgezien. Dat sluit aan bij de
bevindingen van het knelpuntenonderzoek (zie ook paragraaf 3.2.2).
De respondenten die wij in het kader van het onderzoek hebben gesproken menen dat van een
sterk stimulerende rol van het Cbp met het oog op de normontwikkeling niet kan worden
gesproken. Het Cbp geeft zelf wel met enige regelmaat ‘richtsnoeren’ uit, recent over Internet
en privacybescherming (‘Publicatie van persoonsgegevens op Internet’, december 2007),
maar we kunnen niet vaststellen dat hiervan een sterke stimulans op branches en sectoren
uitgaat om regelingen en codes op te stellen.
3.

Op welke wijze kan worden voorzien in de ontwikkeling van sectorale normen en
door wie?

Uit de enquêteresultaten en uit veel van de gevoerde gesprekken komt als beeld naar voren dat
er op het terrein van de bescherming van persoonsgegevens een gebrek is aan duidelijke en
toepasbare normen. Dat is niet aan de Wbp toe te schrijven, want – zoals hiervoor is
benadrukt – breed wordt de keuze voor open normen onderschreven, maar wel aan de nog niet
erg ontwikkelde nadere regelgeving, het gemis aan jurisprudentie en wellicht ook aan
duidelijke informatievoorziening. De meeste van onze respondenten hebben overigens begrip
voor de keuze die het Cbp in 2007 heeft gemaakt voor een accentverschuiving richting
toezicht, waardoor advisering en informatievoorziening minder nadruk krijgen. Uiteraard
moet de organisatie gelet op zijn beperkte capaciteit prioriteiten stellen. Tegelijkertijd lijkt het
een groot manco dat er in ons land op dit moment geen organisatie is die een stimulerende en
ontwikkelende rol vervult op het terrein van de bescherming van persoonsgegevens. Er is ook
geen duidelijke gemeenschap van experts of belangenbehartigers die zich hard maakt voor het
privacybelang van de burger. Er is wel een genootschap van FG’s, maar omdat er bij slechts
ca 250 organisaties FG’s zijn aangesteld, ongeveer 0,3 promille van het totaal aantal
organisaties in ons land, zijn de mogelijkheden van dat NGFG, waarbij slechts 80 FG’s zijn
aangesloten, niet erg groot. De relaties tussen het Cbp en het NGFG zijn overigens uitstekend;
de voorzitter van het college voert regelmatig overleg met het genootschap en de lijnen zijn
kort. De conclusie is dat het privacybelang behoefte heeft aan professionele behartigers, maar
die zijn op dit moment nog onvoldoende in aantal en in kracht.
Hoewel de meeste respondenten van mening zijn dat nadere normstelling in branches
sectoraal moet worden ontwikkeld, heeft een enkele gesprekspartner daar weinig vertrouwen
in. Volgens deze gesprekspartner zou een meer actieve houding van de wetgever, door het
stellen van normen in ministeriële regelingen of amvb’s, een alternatief kunnen zijn.
Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat voor diverse overheidssectoren dergelijke normen
in lagere regelgeving (beleidsregels en aanwijzingen) wel degelijk reeds tot stand zijn
gekomen.

148

4.

Wat kan worden gezegd over de mate waarin technologische ontwikkelingen een
rol spelen bij de toepassing van de wet?

Er zijn verschillende technologische ontwikkelingen die relevant zijn voor de bescherming
van het recht op privacy. Onze respondenten menen dat het Cbp goed werk verricht door nu al
aandacht te vragen voor ‘de technologie van de toekomst’. Een aantal van die ontwikkelingen,
zoals RFID en biometrie, gaat namelijk enorm snel. Aan de andere kant zijn die
technologische innovaties zodanig ingrijpend dat nog onvoldoende bepaald kan worden wat
daarvan precies de gevolgen zullen zijn voor de bescherming van persoonsgegevens. Van de
toepassing van technieken als RFID en biometrie bij de door ons onderzochte populatie in de
enquêtes is nog maar zeer beperkt sprake (zie hoofdstuk 4, tabel 29 en 30). Toch zijn er
verschillende voorbeelden die het actuele belang daarvan onderschrijven, zoals de OVchipkaart, de vingerafdruk die supermarkten voor transacties willen gaan gebruiken en de vele
toepassingen van cameratoezicht. Voor veel van deze technieken geldt dat ze zeer
gebruiksvriendelijk zijn en daarom ook door burgers worden gewaardeerd. Een goed beeld
van de wijze waarop het grote publiek de afweging maakt tussen de privacyrisico’s van deze
technologische ontwikkelingen en het gebruiksgemak daarvan bestaat echter niet en is door
ons ook niet in kaart gebracht.
In vergelijking met RFID en biometrie baren al langer bekende technieken veel van onze
respondenten meer zorgen. Daarbij worden met name het Internet (webbeacons, cookies) en
het koppelen van bestanden vaak genoemd. Bij meer dan de helft van de organisaties is de
omgang met persoonsgegevens veranderd als gevolg van technologische ontwikkelingen.
Bijna de helft van de organisaties met een FG heeft het privacybeleid aangepast onder invloed
van deze technieken (zie paragraaf 4.9). Die bevindingen wijzen er op dat deze
technologische ontwikkelingen wel degelijk van belang zijn in de praktijk van de
bescherming van het privacybelang. Het belang van de technologische innovaties blijkt ook
uit het feit dat het steeds vaker voorkomt dat burgers op Internet elkaars privacy schenden.
Denk aan filmpjes gemaakt met mobiele telefoons die via sites als You Tube en Hyves hun
weg vinden. De wet is hierop minder goed toegesneden. Hierbij moet wel worden opgemerkt
dat de Wbp persoonsgegevens beschermt en niet elk filmpje dat op een dergelijke site wordt
geplaatst als een vorm van verwerking van persoonsgegevens kan worden aangemerkt. Voor
zover de Wbp hiertegen geen bescherming kan bieden, kan het strafrecht dat mogelijk wel
doen. Hoewel de term ‘verantwoordelijke’ zich ook tot de burger richt, wordt dat begrip
vooral geïnterpreteerd als een functionaris binnen een organisatie die gegevensbestanden
beheert. Handhaving van de wet ten aanzien van de burger als ‘verantwoordelijke’ moet
vrijwel onmogelijk worden geacht door de massaliteit en de anonimiteit van de
privacyschendingen door burgers.
5.

Op welke manier vormt de normering van de Wbp een knelpunt in de
(keten)samenwerking?

Uit de door ons uitgevoerde casestudies, waarvan in hoofdstuk 7 verslag is gedaan, blijkt niet
dat de respondenten die we binnen de betrokken organisaties hebben geraadpleegd van
mening zijn dat de normen van de wet problemen met zich mee brengen voor de
ketensamenwerking. Dat wil echter niet zeggen dat er zich geen knelpunten zouden voordoen
wanneer de wet conform de bedoeling wordt toegepast. In de GGZ-case staat de Wbp bij de
samenwerkende partijen niet scherp op het netvlies. Dat wordt deels veroorzaakt door de
nadruk die de op de psychiatrie specifiek toepasselijke privacywetgeving krijgt. Bij het
bestudeerde veiligheidshuis lijkt bij de afweging tussen het privacybelang en het beleidsdoel
dat met de samenwerking en de uitwisseling van gegevens wordt gediend (bijvoorbeeld meer

149

veiligheid, of preventieve handhaving) het belang van privacy het onderspit te delven. Deze
opvallende bevindingen kunnen echter niet zo maar worden veralgemeniseerd naar andere of
alle gevallen van gegevensuitwisseling bij ketensamenwerking. Het is in dat verband goed te
beklemtonen dat de door ons bestudeerde gevallen van ketensamenwerking relatief nieuw zijn.
Bij het onderzochte veiligheidshuis zijn privacyregels nog volop in ontwikkeling. In beide
cases zijn er bovendien verschillende andere wettelijke regelingen van toepassing die ook het
privacybelang beschermen. Opvallend is dat door de samenwerkende partijen in de GGZ-case
het privacybelang zwaarwegend wordt geacht, maar dat de Wbp daaraan niet of nauwelijks
heeft bijgedragen.

8.2.3 Informeren
6.

Hoe duidelijk is de wet en op welke wijze en in welke mate worden normen
verduidelijkt door het Cbp en de jurisprudentie?

Uit het enquêteonderzoek (zie paragraaf 5.3) blijkt – zoals hierboven ook al werd
gerapporteerd – dat de moeite die respondenten zeggen te hebben met de duidelijkheid van de
wet, toeneemt naarmate ze vaker met de wet te maken hebben. Dat is op zich verklaarbaar
omdat de wet open normen bevat, die in concrete situaties moeten worden ingevuld. Vragen
over de toepassing van de wet zouden onder ‘het bevorderen van bewustwording’ en ‘het
bevorderen van normontwikkeling’ kunnen worden geschaard, beide onderdeel van het
‘viersporenbeleid’ dat Cbp en voorheen de Registratiekamer sinds 1998 volgden. In 2007
maakte het Cbp een bewuste keuze de prioriteit te verleggen naar toezicht en handhaving. In
dat jaar ontving het Cbp bijna 6.000 verzoeken om algemene voorlichting. Er waren bijna 400
klachtzaken en verzoeken om bemiddeling. Het college besloot bij verzoeken om hulp en
bijstand de prioriteit te leggen bij ernstige overtredingen met een structureel karakter en met
grote gevolgen voor een groot aantal burgers of groepen burgers. De verwachting is dat door
het intensiveren van het toezicht op de naleving van de normen, die naleving grotere prioriteit
zal krijgen. En wellicht zullen als gevolg van het afsluiten van de mogelijkheid het Cbp om
advies te vragen andere organisaties gaan investeren in normontwikkeling en advisering.
Anderzijds weten we uit rechtssociologische literatuur dat wanneer normen in een veld ingang
vinden en worden geaccepteerd, die normen ook meer worden nageleefd. Dat zou juist pleiten
voor een meer actieve adviesrol van het Cbp. De respondenten die we hebben geraadpleegd
hebben over het algemeen begrip voor de keuze die het college heeft gemaakt. Gelet op de
omvang van de organisatie en de breedte van het takenpakket is het stellen van prioriteiten
onontkoombaar. Daarbij komt dat er binnen het takenpakket een inherente spanning zit tussen
toezicht houden, ontwikkelen en uitvoeren. Niet alleen compliceert het geven van adviezen
over de toepassing van de wet de handhavingstaak, beide taken vragen ook verschillende
competenties. Een toezichthouder kiest immers vaak een veel passievere rol dan een
ontwikkelaar. Overigens is het goed vast te stellen dat de wet geen verplichte adviestaak aan
het Cbp heeft opgedragen, behoudens het adviseren over wetgeving, zoals bedoeld in artikel
51 lid 2 Wbp.
Het voorgaande neemt niet weg dat onze respondenten een intermediaire rol bij de
ontwikkeling en uitwerking van de wet node zeggen te missen. Dat geldt – wellicht niet
toevallig – bij uitstek (maar niet uitsluitend) voor de vertegenwoordigers van burgerbelangen.
Gedurende het onderzoek zijn in dit verband door onze gesprekspartners verschillende
voorbeelden genoemd van vragen waarop geen antwoord kon worden verkregen. Dat het Cbp
de adviserende en informerende rol niet (langer) wenst te spelen wordt des te klemmender
doordat ook de rechtsontwikkeling in de jurisprudentie achterblijft. Burgers werpen niet vaak
150

een geschil op over privacyaangelegenheden. Voor zover een privacybelang in een concreet
geschil aan de orde is, speelt dat vrijwel steeds een rol in het kader van een geschil over een
andere aangelegenheid, en komt de privacyvraag niet in zijn zuivere vorm aan de orde.
7.

Welke informatie wordt, onder meer door het Cbp, aan de doelgroepen van de wet
(verantwoordelijken, professionele gebruikers en burgers) gegeven? Is die
informatie voldoende? Welke verbeteringen zijn mogelijk?

Algemene informatie over de wet wordt door het Cbp verschaft via richtsnoeren,
informatiebladen, handleidingen en checklists. Via de sites mijnprivacy.nl en cbpweb.nl is
veel informatie gemakkelijk toegankelijk. Specifieke informatie kon tot 2007 bij het Cbp
worden ingewonnen, maar zoals gezegd heeft het college in dat jaar besloten in beginsel niet
meer op dergelijke verzoeken in te gaan.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de informatievoorziening in de ogen van de gebruikers
van de wet te kort schiet. De voorlichtende en interpreterende functie, die het Cbp voorheen
uitoefende, wordt gemist. Er lijken wel initiatieven, zoals van VNO/NCW, FME/CWM en
ECP.nl, te ontstaan om dat ‘gat’ te vullen, maar die komen slechts langzaam op gang. Er is
behoefte aan instanties die zich op gezaghebbende wijze op wetsinterpretatie, normuitlegging
en –ontwikkeling toeleggen. Die randvoorwaarde moet worden vervuld, willen de normen uit
de wet bij het publiek en bij verantwoordelijken gaan leven.
8.

Hoe is de naleving van de informatieplicht en leidt dat er toe dat de burger regie
voert over zijn gegevens?

De burger heeft diverse rechten die door de Wbp worden gewaarborgd. Om te beginnen moet
hij worden geïnformeerd dat zijn persoonsgegevens worden verwerkt. Verder heeft hij het
recht op inzage en kan hij verzoeken om correctie of aanvulling van de gegevens. Wanneer
gebruikmaking van die rechten niet leidt tot het gewenste resultaat, kan een burger een geschil
aanhangig maken. Daarvoor zijn verschillende wegen te bewandelen: het indienen van een
klacht bij de Nationale ombudsman, de weg naar de civiele rechter, de bestuursrechter (al dan
niet voorafgegaan door bezwaar) of een geschillencommissie. Ook kan een verzoek om
bemiddeling worden voorgelegd aan het Cbp.
Over de op hen rustende informatieplicht rapporteren de geënquêteerde organisaties dat deze
taak ertoe heeft geleid dat hun organisatie zorgvuldiger omgaat met persoonsgegevens en
privacy. Dat leidt er toe dat de meeste organisaties (van de organisaties in het algemeen 72
procent en van de meldende organisaties drie kwart) de betrokkene informeren over de
verwerking van zijn persoonsgegevens. Daarvoor worden verschillende methoden gehanteerd,
waarbij de website, het aanvraagformulier en de algemene voorwaarden vaak worden
genoemd (hoofdstuk 4, tabel 23).
Betrokkenen maken niet vaak gebruik van de mogelijkheden die de Wbp biedt om inzage te
krijgen in de over hen verzamelde gegevens (tabel 26, hoofdstuk 4). Bijna de helft van de
organisaties in het algemeen geeft aan nooit verzoeken om inzage te krijgen. Bij circa een
derde van de organisaties komt dit soms voor. Correctie en aanvulling van gegevens komen
iets vaker voor (bij een op de vijf regelmatig, bij de helft soms, bij een op de vijf nooit). We
hebben geen opinieonderzoek gedaan onder betrokkenen en dus hebben we niet kunnen
achterhalen in hoeverre er ongearticuleerde behoeften aan inzage, correctie en aanvulling
bestaan en of er drempels zijn die aan het hanteren van die rechten in de weg staan. Via

151

populaire media wordt niet of nauwelijks bekendheid gegeven aan de mogelijkheden die
burgers ter beschikking staan ter bescherming van hun eigen privacy.
Een opvallende bevinding is dat hoewel betrokkenen niet vaak gebruik lijken te maken van
hun recht tot inzage, correctie of aanvulling, organisaties toch nog redelijk vaak (ruim een op
de drie) een procedure hebben vastgesteld voor de wijze waarop ze op dergelijke verzoeken
moeten reageren (tabel 27, hoofdstuk 4).
Uit diverse bronnen blijkt dat burgers een veel groter vertrouwen hebben in overheden, dan in
bedrijven als het gaat om de wijze waarop organisaties met hun persoonsgegevens omgaan.
Daarbij speelt volgens een respondent mogelijk een rol de gedachte dat wanneer de overheid
gegevens verzamelt, dat voor een hoger doel, het algemeen belang is en dat het dan wel goed
zit met het belang van privacybescherming. Daarentegen wordt door de experts die we hebben
geraadpleegd vrij algemeen de wijze waarop overheden met persoonsgegevens omgaan juist
kritischer bejegend dan de manier waarop bedrijven dat doen. Bedrijven hebben vaak een
kwetsbare klantrelatie, die kan worden verbroken bij ontevredenheid over de wijze waarop
persoonsgegevens worden verwerkt. Daarbij is van belang dat klanten naar de concurrent
kunnen gaan. Die mogelijkheid hebben burgers bij de overheid vaak niet. Om die reden geven
bedrijven in de enquête aan dat het behoud van het vertrouwen van de klant een cruciale rol
speelt bij de bescherming van het privacybelang. Dat is de belangrijkste reden waarom
bedrijven een melding doen bij het Cbp. Bedrijven (twee derde) geven net als semioverheidsinstellingen (drie kwart) aan privacybescherming te zien als een belangrijk
marketinginstrument richting klanten en gebruikers (tabel 3, hoofdstuk 5).
9.

Hoe groot is de naleving van de meldingsplicht (bij Cbp en FG)?

In 2007 waren er ruim 32.000 meldingen in het register bij het Cbp aanwezig. Wanneer we de
resultaten van de enquête onder FG’s extrapoleren, dan komen we tot de conclusie dat in 2007
ruim 2.600 nieuwe meldingen bij de FG’s zijn gedaan, tegenover 4.000 nieuwe meldingen bij
het Cbp-register. Jaarlijks worden er in het Cbp-register 1.700 meldingen ingetrokken of
geactualiseerd.
Over de naleving van de meldingsplicht kunnen op basis van het onderzoek strikt genomen
geen mededelingen worden gedaan. We weten immers niet hoeveel verwerkingen voor
melding in aanmerking komen. Wel kan met enige terughoudendheid worden gesteld dat de
respons van de organisaties in het algemeen er op wijst dat er op dit punt geen sprake is van
een groot gebrek aan kennis. Het merendeel van de organisaties kent de verplichting en zegt
zich er aan te houden. Een beperkt deel van de organisaties in de steekproef geeft aan de
verplichting niet te kennen. Een nog kleinere groep kent de verplichting wel, maar wenst zich
daaraan niet te houden (paragraaf 4.6.1). Bij deze beschrijving moet worden aangetekend dat
de steekproef gericht was op de wat grotere organisaties binnen sectoren waar relatief vaak
met bestanden met persoonsgegevens wordt gewerkt. Verwacht mag worden dat het
kennisniveau binnen kleinere organisaties, althans het type organisatie dat niet in de enquête
was betrokken, lager zal zijn, waardoor niet uitgesloten kan worden dat de meldingsplicht
daar minder goed wordt nageleefd. Tegelijkertijd zal er gemiddeld genomen bij die
organisaties ook minder vaak sprake zijn van verwerkingen die gemeld moeten worden.
De meldende organisaties hebben volgens de enquête gemiddeld genomen één verwerking
van persoonsgegevens die onder het Vrijstellingsbesluit Wbp valt, en daarom niet hoeft te
worden gemeld, en twee verwerkingen van persoonsgegevens die bij het Cbp zijn gemeld. De
helft van de meldende organisaties geeft aan de wettelijke ontwikkelingen goed in de gaten te
152

houden. De branchevereniging, het Cbp en collega-bedrijven spelen daarbij ook een rol (tabel
17, hoofdstuk 4).
Binnen de organisaties met een FG wordt gesteld dat drie kwart van de personen die met
persoonsgegevens werken op de hoogte is van de meldingsplicht. De FG’s schatten zelf in dat
in ongeveer tachtig procent van de gevallen waarin een melding bij hen moet worden gedaan,
die melding ook daadwerkelijk volgt (paragraaf 4.6.1).
10.

Tot welke administratieve lasten leidt de naleving van de meldingsplicht?

We hebben de organisaties die melden bij het Cbp gevraagd naar de door hen ervaren
complexiteit van de meldingsprocedure. Uit de bevindingen blijkt dat de procedure niet als
erg ingewikkeld wordt gezien (paragraaf 4.6.8). Gemiddeld kost een melding ongeveer zes
uur (mediaan), maar er zijn grote verschillen in het tijdsbeslag dat wordt gerapporteerd en
omdat men zich de tijdsbesteding niet altijd goed meer voor de geest kon halen is dat cijfer
indicatief. Anderzijds moet worden opgemerkt dat de tijdsbesteding die in ons onderzoek
wordt gerapporteerd, redelijk overeen lijkt te komen met de schatting die in 2006 is opgesteld
door adviesbureau EIM in opdracht van ACTAL (zie ook paragraaf 4.6.8). Enkele FG’s die
we hebben gesproken, geven aan dat weliswaar de melding zelf niet veel tijd hoeft te kosten,
maar dat veel tijd gaat zitten in het beantwoorden van de voorvraag wanneer een verwerking
moet worden gemeld. Dat komt overeen met de bevinding uit de enquête dat bijna veertig
procent van de respondenten het niet altijd duidelijk vindt wanneer moet worden gemeld.
11.

Heeft de meldingsplicht de omgang met persoonsgegevens beïnvloed? Is de
bescherming van de privacy daardoor verbeterd?

De organisaties met een FG en ook de organisaties die bij het Cbp melden geven aan dat de
meldingsplicht een positief effect heeft op de privacy van burgers. Dat is niet toe te schrijven
aan acties die het Cbp onderneemt naar aanleiding van de melding. Het effect zit vooral in het
feit dat organisaties als gevolg van de op hun rustende meldingsplicht beter gaan nadenken
over de doelen van de verwerking en daarbij een afweging maken tussen het privacybelang en
het doel van de registratie, dus het belang dat de organisatie heeft bij de verwerking van de
gegevens. Het is ook niet zo dat de melding bij het Cbp er aan bijdraagt dat betrokkenen meer
zicht hebben op de gegevens die over hen worden verwerkt (paragraaf 4.6.7). Slechts één op
de vier organisaties die meldt, meent dat de melding verbetering brengt in de kennis die
betrokkenen hebben van de over hen verzamelde gegevens. Dat gegeven wordt bevestigd door
de interviews met belangenbehartigingsorganisaties die stellen dat betrokkenen de weg naar
het meldingenregister niet weten te vinden. Over de toegankelijkheid van het
meldingenregister wordt nog wel eens geklaagd. Al met al is het merendeel van de
geraadpleegde organisaties en respondenten kritisch over de positieve effecten van het melden
voor de mogelijkheden van burgers om de verwerking van hun persoonsgegevens te
beïnvloeden.
12.

Wat is de rol van de FG’s en het Cbp bij de meldingsplicht?

De rol van het Cbp bij de meldingsplicht lijkt niet erg groot. Uit ons materiaal kan worden
afgeleid dat het Cbp bijna nooit inhoudelijk reageert op een ingediende melding (paragraaf
4.6.6). Die waarneming wordt bevestigd in de gevoerde gesprekken, onder andere met het
Cbp. De respondenten van de enquête onder meldende organisaties geven aan niet te zijn
geconfronteerd met een voorafgaand onderzoek in de zin van artikel 31 van de wet.

153

De wijze waarop het Cbp reageert op meldingen contrasteert sterk met de wijze waarop wordt
omgesprongen met meldingen binnen organisaties met een FG. Daar geven de
enquêteresultaten aan dat meldingen meestal wél worden gecontroleerd (tabel 20, hoofdstuk
4). Daarbij past dat bijna vijftig procent van de FG’s aangeeft behoefte te hebben aan controle
door het Cbp van de rechtmatigheid van de gegevensverwerking (paragraaf 5.4). Het is
overigens geen wettelijke taak van het Cbp om ieder melding te controleren, maar controle
van meldingen is wel een middel ten behoeve van het uitoefenen van toezicht.
13.

Welke rol spelen FG’s en Cbp bij voorlichting over en controle op het
doelbindingsprincipe? Is een afweging tussen het privacybelang en het doel van de
registratie voldoende gewaarborgd?

Een meerderheid van de FG’s geeft in het enquêteonderzoek aan dat de meldingsplicht als
positief effect heeft dat een serieuze afweging tussen het doel van de registratie en het
privacybelang is gewaarborgd (tabel 9, hoofdstuk 5). Daarbij past dat de FG’s tijdens de
expertmeeting tegen die achtergrond het belang van de functie van het interne toezicht
benadrukken. Juist door de interne positie kan de FG proactief en stimulerend werken, maar
ook toezicht houden. Het Cbp is niet tot meer in staat dan marginale toetsing van de
ingediende meldingen. Sporadisch wordt in acties gecontroleerd of er wel is gemeld. Een FG
kan in potentie een meer intensieve rol spelen binnen zijn organisatie. De FG kent de context
en casuïstiek meer van binnen uit.
Door de respondenten wordt gemeld dat doelbinding, een afweging van privacybelang tegen
het doel van de verwerking, wordt bevorderd door de meldingsplicht. De informatieplicht
heeft volgens de FG’s een minder sterk geprononceerde betekenis (tabel 10, hoofdstuk 5). Dat
heeft ongetwijfeld ook te maken met het feit dat reacties van betrokkenen veelal achterwege
blijven. Het privacyrecht wordt slechts in beperkte mate ‘geactiveerd’, waardoor de
informatieplicht onvoldoende het privacybelang kan waarborgen. Veel van de door ons
geïnterviewde respondenten menen dat de meeste betrokkenen betrekkelijk luchthartig met
hun privacy omspringen, zolang dat privacybelang niet in negatieve zin wordt geraakt. Dat
neemt niet weg dat de organisaties die een melding bij Cbp hebben gedaan en de organisaties
die in de enquête onder organisaties in het algemeen zijn bevraagd in meerderheid van
mening zijn dat betrokkenen precies weten welke gegevens over hen worden bijgehouden
(tabel 10, hoofdstuk 5).
14.

Welke verbeteringen zijn mogelijk rond meldingsplicht en informatieplicht?

Uit de enquêteresultaten en onze gesprekken met vertegenwoordigers van verantwoordelijken
maken we op dat de meldingsplicht redelijk goed functioneert. De administratieve lasten
blijven binnen de perken. Hoewel het nut van het meldingenregister wordt betwijfeld, gaat
van de meldingsplicht een zekere disciplinerende werking uit. Een enkele gesprekspartner is
van mening dat het computerprogramma dat moet worden gehanteerd voor het doorgeven van
de meldingen zou kunnen worden vereenvoudigd. Ruim een kwart van de FG’s vindt het
meldingenprogramma of het –formulier van het Cbp in meer of mindere mate onduidelijk
(paragraaf 5.4).
De informatieplicht heeft als doel betrokkenen te informeren over de mogelijkheid die ze
hebben tot inzage, verwijdering of correctie van hun geregistreerde persoonsgegevens. Van
die rechten wordt slechts beperkt gebruik gemaakt hoewel de bevraagde organisaties stellen
dat betrokkenen wel worden geïnformeerd. Mogelijk zien betrokkenen geen risico’s
verbonden aan de registratie van hun persoonsgegevens. Tegen die achtergrond lijkt het

154

verstandig onderzoek te doen naar de mate waarin betrokkenen hun rechten kennen. Dat zou
mogelijk tot de conclusie kunnen leiden dat de bewustwording van de privacyrisico’s die
betrokkenen lopen verder moet worden versterkt.

8.2.4 Toezicht en rechtsbescherming
15.

Waarom gaan verantwoordelijken (niet) over tot benoeming van een FG?

Zoals gezegd, zijn er 250 organisaties die een FG hebben aangesteld, ongeveer 0,3 promille
van het totaal aantal organisaties in ons land. Veel, ook grotere en internationaal opererende
bedrijven, hebben er van afgezien een FG te benoemen. De achtergrond daarvan is dat ze de
meerwaarde van die functionaris niet zien. Dat ze geen FG aanwijzen betekent niet dat ze het
belang van privacybescherming niet zien. Integendeel. Vaak hebben deze bedrijven een
privacy officer, waarvan door onze informanten wordt gesteld dat het doorgaans gaat om
invloedrijke functionarissen. Veelal zijn privacy officers staffunctionarissen, verantwoordelijk
voor risicomanagement en kwaliteitssystemen rond de bescherming van privacy in de
organisatie. De bescherming van privacy wordt door bedrijven met een privacy officer gezien
als een ‘asset’, een kwaliteitsvereiste, dat in de richting van klanten van groot belang wordt
geacht. Wanneer een bedrijf op dat punt een steek laat vallen, kan dat snel leiden tot
imagoschade en dus een verliespost opleveren.
Dat organisaties een privacy officer aanstellen in plaats van een FG wordt in sommige
gevallen ook veroorzaakt doordat het bedrijf opereert op een consumentenmarkt en onderdeel
is van een holding met vestigingen in andere landen. Uit het oogpunt van uniformiteit wordt
dan voor het benoemen van een privacy officer gekozen met dezelfde bevoegdheden en plaats
binnen de organisatie, ongeacht het land waarin de bedrijfsonderdelen gevestigd zijn. Daarbij
speelt ook een rol dat de functie van FG binnen het kader van de Europese richtlijn in
verschillende Europese landen op een uiteenlopende wijze is vormgegeven. Mede als gevolg
daarvan is de figuur van de FG in Nederland vooral te vinden bij overheden en semioverheden (zie tabel 4, hoofdstuk 4).
Bedrijven die wel een FG benoemen geven aan daartoe over te gaan omdat daardoor de
toezichtslast vanwege het Cbp vermindert, maar vooral omdat op die manier het
privacybelang wordt onderstreept. Het marketingbelang, de mogelijkheid je als organisatie te
onderscheiden door de zorgvuldige behandeling van persoonsgegevens, wordt ook vaak
genoemd als reden om een FG aan te stellen (zie tabel 3, hoofdstuk 5).
16.

Welke invulling geven het Cbp en de FG’s aan de wettelijk aan hen toegekende
functies bij het toezicht en hoe vaak doen ze dat?

Sinds 1998 hebben de Registratiekamer en het Cbp, om te komen tot een uitoefening van de
toezichthoudende taak met maximaal resultaat, gehandeld op basis van het zogenaamde
‘viersporenbeleid’. De volgende vier sporen zijn bewandeld:
1. het bevorderen van bewustwording;
2. het bevorderen van normontwikkeling;
3. het op de voet volgen van technologische ontwikkelingen;
4. het in voorkomende gevallen handhavend optreden.
De inkomsten uit opgelegde boetes en dwangsommen bedroegen in 2005 bijna 17.000 euro (9
boetes, 2 dwangsommen), in 2006 ruim 12.000 euro (3 boetes, 0 dwangsommen) en in 2007
155

ruim 20.000 euro (0 boetes, 39 dwangsommen). In 2007 heeft het college besloten geen
prioriteit te geven aan onderzoek naar de meldingsplicht.
Volgens het Cbp hebben voorlichting en advisering er niet toe geleid dat de Wbp voldoende
wordt nageleefd. Het Cbp heeft daarom het accent binnen zijn takenpakket in 2007 verlegd
naar de toezichtstaak. Het Cbp wil komen tot een ‘high trust benadering’ in het toezicht.
Daarbij neemt het Cbp een voorbeeld aan de NMa en de OPTA. Ook bij deze toezichthouders
vindt een combinatie plaats van taken op het gebied van voorlichting en taken op het gebied
van toezicht en handhaving. Een groot verschil tussen het Cbp en de NMa en OPTA lijkt
echter te zijn dat de NMa en OPTA toezicht houden op professionals, terwijl het overgrote
deel van de verantwoordelijken in de zin van de Wbp geen professional op het gebied van
bescherming van persoonsgegevens is.
De FG’s gaven tijdens de expertmeeting aan dat zij een stevige positie hebben binnen de
bedrijven waarbinnen ze werkzaam zijn. De combinatie van een adviserende en een
toezichthoudende taak wordt daarbij door hen als een effectief instrument genoemd. Ze
beschouwen zichzelf in de eerste plaats als adviseur, maar die rol kan vooral goed uit de verf
komen doordat de geadviseerde weet dat de FG ook toezichthouder is. De FG heeft eigenlijk
als enig wettelijk instrument het geven van een aanbeveling aan de verantwoordelijke. In de
praktijk wordt dat instrument echter niet toegepast. Zij oefenen hun adviesfunctie vooral op
informele wijze uit door onder meer voorlichting, overleg en het rechtstreeks aanspreken van
collega’s. Uit het enquêteonderzoek blijkt dat FG’s vrijwel allemaal rechtstreeks toegang
hebben tot het management van de organisatie. Vaak is de FG onderdeel van de juridische staf
of de centrale directie. De FG’s zijn niet verplicht aanwijzingen van de leiding van de
organisatie op te volgen voor zover die betrekking hebben op de uitoefening van hun functie
(art. 63, lid 2, Wbp). Toch meldt een kwart van de FG’s ons dat dit bij hun organisatie anders
is (paragraaf 4.4). Het is niet uit te sluiten dat dit komt omdat de FG-taak veelal slechts een
deel van het totale takenpakket van de betreffende medewerker omvat. Tijdens de
expertmeeting meldden de aanwezige FG’s dat zij in hun functioneren als FG volstrekt
autonoom te werk kunnen gaan. Daarbij tekenen we aan dat we tijdens de expertmeeting
vermoedelijk wel een bijzondere groep FG’s hebben gesproken. Deze FG’s zijn allen
aangesloten bij het genootschap van FG’s en enkelen bekleden daarbinnen een bestuurlijke
functie.
De FG-taak is meestal slechts een onderdeel van een groter takenpakket. Het staat een
organisatie (met een enkele uitzondering, waarin de benoeming wettelijk verplicht is) vrij een
FG te benoemen. Wanneer een FG wordt benoemd, treedt het Cbp terug als eerstelijns
toezichthouder. Overigens rapporteren de FG’s aan ons dat het Cbp naar hun inschatting
inderdaad een meer terughoudende rol speelt bij het toezicht op de privacybescherming
binnen hun organisatie (tabel 11, hoofdstuk 5). Het contact dat FG’s met het Cbp hebben is
niet erg intensief. Bijna de helft meldt bijna nooit contact te hebben met de contactpersoon bij
het college. Dat neemt niet weg dat de FG’s gematigd positief zijn over de inhoudelijke
ondersteuning door het Cbp.
17.

Wat zijn overwegingen voor betrokkene al dan niet te klagen en te procederen?

Uit hoofdstuk 6 blijkt dat het grote moeite kostte betrokkenen te vinden die hebben geklaagd
of een geschil aanhangig hebben gemaakt. Uit diverse bronnen blijkt dat hierbij de drempel
voor burgers te hoog ligt. Onbekendheid met de mogelijkheden speelt hierbij een rol,
evengoed als het ontbreken van intermediairen die hier een verbindende rol kunnen spelen.
De op dit vlak gespecialiseerde rechtshulpverleners zijn doorgaans werkzaam bij de grotere
156

kantoren, waardoor de financiële drempel voor een betrokkene aanzienlijk is. Als we het
privacybelang tegenkomen in geschillen, speelt dat veelal in de context van een ander geschil,
bijvoorbeeld over ontslag of een financiële kwestie. Er doet zich een soort NIMBY-effect
voor: privacy in het algemeen wordt door burgers niet zo van belang geacht, maar als in enig
conflict de privacy van het individu aan de orde is, is het onderwerp opeens hoogst relevant.
18.

In hoeverre heeft de jurisprudentie preventieve werking en hoe zou deze kunnen worden
vergroot?

Uit hoofdstuk 6 blijkt dat er nog niet veel jurisprudentie is over de wet en voor zover die er
wel is, is die slecht ontsloten. Daarin komt eind 2008 verandering doordat het Cbp een
jurisprudentiebundel publiceert waarin behalve de uitspraken van het college, ook rechterlijke
uitspraken zijn opgenomen. Bij de Nationale ombudsman worden wel met enige regelmaat
klachten aanhangig gemaakt, maar omdat de ombudsman alleen bevoegd is ten aanzien van
overheden levert dat geen compleet beeld op.

8.3 Conclusie
De probleemstelling van het onderzoek, zoals die in hoofdstuk 1 is geformuleerd, luidt:
In hoeverre voldoet de werking van de Wbp in de praktijk aan de doelstellingen van de wet, in het
bijzonder gelet op de in de literatuur gesignaleerde knelpunten en welke aanpassingen zijn
mogelijk en wenselijk binnen het kader van de EU-richtlijn?

Alles overziend is de conclusie van dit evaluatieonderzoek dat de doelstellingen van de Wbp,
het waarborgen van evenwicht tussen het privacybelang en andere belangen en het versterken
van de positie van personen van wie gegevens worden verwerkt, nog niet ten volle worden
gerealiseerd. Uit het enquêteonderzoek, interviews met experts, FG’s, vertegenwoordigers van
burgerbelangen, casestudies en interviews met burgers die een geschil aanhangig hebben
gemaakt komt het beeld naar voren van een wet die in de rechtspraktijk nog niet erg leeft,
betrekkelijk lastig hanteerbaar wordt geacht en waarbij een op de toepassing gerichte
privacygemeenschap en –cultuur nog niet in de volle breedte tot ontwikkeling is gekomen.
We proeven een sfeer van rechtssubjecten die zich met enige terughoudendheid in de wet
verdiepen. Over het algemeen stelt men dat het allemaal wel goed zit en dat er geen
problemen zijn met privacy.
Tegelijkertijd is van belang dat de Wbp nog niet erg lang bestaat, hoewel ze in de Wpr een
verwante rechtsvoorganger had. Kenmerkend voor de Wbp is dat het gaat om een wettelijke
regeling met open normen die nadere invulling behoeven. Dat kost tijd. En – zo luidt een rode
draad van de onderzoeksbevindingen – de rechtsontwikkeling in de zin van sectorale normen
en jurisprudentie, die vraagt om contextspecifieke kennis (branche, sector, technologie), is
nog niet over de hele linie uitgekristalliseerd.
Open normen
Dat de wet bestaat uit open normen die in de rechtspraktijk nadere invulling behoeven is op
zichzelf geen knelpunt. Het wordt pas een knelpunt als blijkt dat nadere normering door
middel van gedragscodes en regelingen per branche of sector niet tot ontwikkeling komt.
Ruim de helft van de organisaties en branches beschikt over een privacycode, maar daar staat
dus tegenover dat veel organisaties nog geen nadere regelingen kennen.

157

Rechten betrokkenen
Waar een doelstelling van de wet is het toekennen van een inzage- en correctierecht aan
betrokkenen, is het van belang op te merken dat uit het onderzoek naar voren komt dat
betrokkenen slechts in zeer beperkte mate van die rechten gebruik maken. De meeste in de
enquête betrokken organisaties stellen dat ze betrokkenen via allerlei kanalen informeren over
de verwerking van hun persoonsgegevens. Niettemin kan de conclusie dat betrokkenen maar
weinig van hun inzage- en correctierechten gebruik maken erop wijzen dat zij onvoldoende
bekend zijn met de rechten van inzage, correctie en verwijdering. Nader onderzoek zou dat
aan het licht kunnen brengen.
De functie van FG
Organisaties kunnen – meestal op vrijwillige basis – een FG benoemen. De activiteiten van
een dergelijke functionaris lijken in de praktijk bij te dragen aan een bewuste omgang met
persoonsgegevens binnen die organisaties. Toch is er bij slechts 0,3 promille van de
organisaties in ons land een FG aangesteld. Aanstelling van een dergelijke functionaris zou
voor veel organisaties ook een te zwaar middel zijn om privacybescherming te waarborgen.
Daarom is het wenselijk dat meer dan tot op heden praktijk is organisaties gezamenlijk,
branchegewijs, overgaan tot de aanstelling van een FG, zoals artikel 62 van de wet mogelijk
maakt. Het belang van de functie zou ook verder kunnen toenemen door daaraan meer dan op
dit moment eisen te stellen op het vlak van kwaliteit, opleiding en vaardigheden.
De meldingen en het meldingenregister
De bedoeling van de verplichting om in beginsel alle verwerkingen van persoonsgegevens te
melden is om de bewustwording van de omgang met die gegevens te versterken en de
naleving van het doelbindingsprincipe te bevorderen. De praktijk bij de onderzochte
organisaties die een melding hebben gedaan laat inderdaad een zekere terughoudendheid zien
bij het gebruik van persoonsgegevens voor andere doelen dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn
verzameld. Tegelijkertijd lijkt er in veel organisaties ook sprake van onbekendheid met de
normen van de wet. De melding lijkt inderdaad een preventief effect te hebben op het
ongebreidelde gebruik van persoonsgegevens binnen de desbetreffende organisaties, maar
minder dan 25 procent van de organisaties doet een melding. Opnemen van een melding in
het meldingenregister bij het Cbp lijkt op zichzelf niet erg zinvol. Uit de door ons afgenomen
interviews maken wij op dat het register slechts in (zeer) beperkte mate door betrokkenen
wordt geraadpleegd. Daar staat tegenover dat het Cbp aangeeft dat het meldingenregister
jaarlijks ruim 20.000 maal wordt geraadpleegd. Het Cbp weet niet door wie dat gebeurt. Onze
respondenten geven verder nog aan dat de transparantie van het meldingenregister te wensen
over laat.
De taken van het Cbp, advies en toezicht
Over de taakuitoefening door het Cbp bestaat wisselende tevredenheid. Aan de ene kant
worden de richtsnoeren, adviezen en bemiddelingen door het Cbp op prijs gesteld. Aan de
andere kant wordt nog meer van het Cbp verwacht op het vlak van ‘compliance assistance’:
informatievoorziening en advisering. Er is veel behoefte aan uitleg en interpretatie van de wet,
juist waar een op privacybescherming gerichte gemeenschap van vakgenoten of
belangenbehartigingsorganisaties nog niet bestaat. Investeringen in de kennisfunctie rond de
privacybescherming lijken dringend noodzakelijk. Tegelijkertijd bestaat er breed begrip voor
de noodzaak voor het Cbp keuzes te maken. En er moet ook worden vastgesteld dat het Cbp
niet belast is met een wettelijk voorgeschreven adviestaak (behoudens advisering over
wetgeving). Hoewel het Cbp keuzes moet maken, gelet op de beperkt beschikbare mensen en
middelen, zeggen sommige van onze gesprekspartners dat de keuze voor toezicht, tegen de

158

achtergrond van de achterblijvende rechtsontwikkeling te vroeg is gemaakt. Voortgaande
investeringen in ontwikkeling en kennisbevordering zouden op (middel)lange termijn
mogelijk beter renderen en op den duur een accent op toezicht kunnen rechtvaardigen. Maar
er is ook een ander gedachtegang mogelijk waarin die keuze voor toezicht en handhaving juist
leidt tot het ontstaan van initiatieven elders rond voorlichting, bewustwording en
normontwikkeling.
Administratieve lasten
De bevindingen over de administratieve lasten die de wet met zich meebrengt op het punt van
de meldingsplicht, passen bij de schattingen die in eerder door EIM uitgevoerd onderzoek zijn
opgesteld. Administratieve lasten zijn er volgens onze gesprekspartners met name rond
vragen over dataverkeer met derde landen. De vergunningplicht die daarbij geldt stuit op
bezwaren, maar de EU-richtlijn geeft hiervoor een verplichtend kader.
Kennis van de wet
Veel bedrijven zeggen de wet te kennen, maar het is de vraag of ze zichzelf daarbij niet
overschatten. Privacy is voor burgers wel een onderwerp, maar de gevoelige plek zit ‘diep’.
Burgers maken onderscheid tussen privacy in het algemeen, die in dat denkkader aan andere
belangen, zoals veiligheid, ondergeschikt kan zijn, en de eigen privacy. Wanneer het
persoonlijk wordt is er sneller sprake van een issue van grote zorg.
Wat we al langer weten, en wat in veel evaluatiestudies naar de werking van wetgeving wordt
bevestigd, blijkt ook uit dit verslag waarin de werking van de Wbp in de praktijk is beschreven:
het kost tijd voordat wettelijke normen ingang vinden in de praktijk. Dat geldt zeker voor de
Wet bescherming persoonsgegevens. Juist omdat de wet veel open normen bevat moet de
rechtsontwikkeling in de vorm van nadere normstelling en jurisprudentie tijd worden gegund.
Hoewel in ruim de helft van de organisaties een privacyregeling van kracht is, zijn er (dus)
ook veel organisaties die nog steeds een nadere regeling ontberen. De kennis over de wet
moet groter worden en de bewustwording bij verantwoordelijken en betrokkenen moet nog
groeien. Mede door technologische ontwikkelingen zal het belang van privacybescherming
toenemen. Het intensiveren van de toezichtsinspanningen kan daarbij een rol spelen, maar
ook zouden betrokkenen kunnen worden geactiveerd inspanningen te leveren ten behoeve van
het privacybelang. 6ormontwikkeling, voorlichting en advisering op maat behoeven
nadrukkelijk aandacht.

159

160

Summary
The Act
The Personal Data Protection Act (hereafter: Wbp) came into force on September 1, 2001.
The Wbp is the successor of the Personal Data Files Act. The Wbp implements the European
Directive on Privacy (hereafter: the Privacy Directive).244
The Wbp regulates the most important rules for the registration and use of personal data. The
aim of the act is to arrange for safeguards, so that a balance between privacy protection and
other interests is realized. Furthermore, the act strengthens the position of individual persons
by assigning rights when their data are being processed. In correspondence with these rights,
controllers (the organisations determining the purpose and means of the data processing) are
confronted with obligations. Strengthening the position of the individuals concerned is also
arranged for by notification and the assignment of an inspector (hereafter: Cbp).
Research framework
Article 80 of the Wbp is the basis of this evaluation. This article implies that both the
Ministers of Justice and of Home Affairs within five years after the coming into force of the
Wbp send a report on the effectiveness and efficiency of the functioning of the act to the
Houses of Parliament. In this report possible bottlenecks in the functioning of the act must be
addressed, as well as the degree into which the act serves the privacy of individual persons.
The evaluation started with a research of possible bottlenecks about which a report was issued
in 2007. Different from that study this research, that focuses on the question whether or not
the supposed bottlenecks do occur in practice, is an empirical research.
Research question
The central question is:
To which degree meets the functioning of the Wbp in practice the standards of the
act, in particular related to the bottlenecks formulated in literature, and which
adjustments are possible and desirable within the framework of the Directive on
Privacy?
When elaborating this central question 18 different specific questions were formulated and
answered, distributed over three categories: regulation, information and inspection and legal
protection.
Research plan
Different research methods were used. Next to the study of relevant literature, three
questionnaires were send out. The first survey was executed under a sample of public
authorities and organisations enlisted in the commercial register. The second questionnaire
was mailed at organisations selected by means of a sample drawn from the notification
register at the Cbp. The third questionnaire was send to all officials for data protection
(hereafter: FG’s). The questionnaires are based on the description frame of the research,
presented in chapter 3. This description frame was established on the basis of some pilot
interviews and literature study. The results of the surveys were interpreted with the help of
several experts, gathered in a few expert meetings. Also, a few in-depth interviews were
244

Directive 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050.

161

undertaken with privacy officers, legal experts and the president of the Cbp. To understand
more of the consequences of the act on data exchange in case of cooperation between several
organisations, two case studies were carried out. Finally we spoke to several civilians and
legal aid officers who brought a conflict over a case concerning the processing of personal
data to a court or to the Cbp.
Results
When interpreting the results of this study it is important to stress that the response of one of
the surveys (the FG’s survey) was sufficient, while at the same time the response of another
survey (send to a sample of organisations enlisted in the notification register) was moderate
and the response of the third survey (send to a sample of organisations enlisted in the
commercial register) was insufficient. This induces some caution while presenting and
generalising the results. On the other hand, through the combination of the results of the
surveys and the comparison with the information gathered with qualitative research methods,
a fairly consistent picture appears.
The general conclusion of the evaluation research is that the standards of the Wbp,
safeguarding the balance between privacy interests and other fundamental rights and
strengthening the position of persons whose data are processed, are not fully realised. The
research findings indicate that the Wbp is not yet a very significant act in legal practise. The
act seems to be relatively hard to handle. Until now a clear-cut community of privacy experts
did not yet develop. Neither did a pronunciated privacy culture originate.
Because of the open standards of the Wbp, development of standards in lower regulation is
desirable in sectors and organisations. The research shows that on the one hand more than half
of the organisations do have a privacy code. At the same time a lot of organisations do not
have such codes and regulations. Next to that the surveys and the results of the interviews and
expert meetings, do point out that the knowledge different target-groups have of the act must
increase. Not all the controllers and individuals concerned are aware of the importance of
privacy interest. This is illustrated by the very limited use the individuals concerned make of
their rights to inspect, correct, complement and remove the information concerning them. The
limited awareness of the importance of privacy can also appear from the very minimal
number of conflicts brought to courts and the Cbp concerning privacy issues. Privacy is an
important topic for individuals, but the sensitive spot is not easily touched. Individuals do
make a distinction between privacy in general, which can be subordinate to other interests,
such as safety, and their own privacy. When the processing concerns more personal data,
privacy is considered a much more delicate matter by the individuals involved.
Organisations have the authority to appoint a FG. This official seems to contribute to a greater
awareness in the processing of personal data within the organisation. But only 0,3 promille of
all organisations in The Netherlands did appoint a FG. For many organisations the
appointment of such an official would not be a proportionate mean to safeguard privacy
protection. Therefore, appointing FG’s in sectors, together with other organisations (according
art. 62 of the Wbp), should be stimulated. The status of the position can also increase through
the assessment of requirements concerning quality, education and skills. The requirement to
notify the processing of personal data is meant to strengthen the awareness of the privacy
interest, to improve the check of the proportionality of the processing of personal data and to
inform the individual concerned about the identity of the controller. The research findings do
show a certain reservation in using personal data. The notification procedure indeed seems to
have a preventive effect, but the registration of a notification at the Cbp does not seem to

162

contribute to that. Interviews with individuals concerned and their legal aid officers seem to
point out that the register is not very known. The interviews also indicate that the register is
not very transparent.
A central result of the research is that the further development of standards, enlightenment,
and specific advice need attention. Intensifying the inspection as the Cbp announced in 2007
can be helpful, but needs to be supported by compliance assistance. Individuals concerned can
be activated to promote their privacy interests. The need for the further development of
standards and specific interpretation of the Wbp can be understood against the background of
the relatively short existence of the Wbp. The Wbp is an act with open standards, which needs
to be interpreted. That takes up a great deal of time. And – as a continuous thread which runs
through this findings – development of sectoral standards and jurisprudence asks for specific
knowledge (sector, technology) which is not yet available on the whole.

163

164

Literatuurlijst
ACT-II 2004
Ambtelijke commissie toezicht II, Rapport van bevindingen betreffende de
zelfevaluatie door het College Bescherming Persoonsgegevens (Cbp) van het
toezicht op de verwerking van persoonsgegevens, 16 december 2004
Alberdingk Thijm 2001
Chr. A. Alberdingk Thijm, Privacy vs. Auteursrecht in een digitale omgeving, ITeR
49, eJure: 2001
Alberdingk Thijm 2004
Chr. A. Alberdingk Thijm, Het nieuwe informatierecht, Den Haag 2004
Arentsen
M.J. Arentsen, Beleidsorganisatie en beleidsuitvoering, Enschede 1991
Boog e.a 2006
J.J. Boog, P.A. van der Hauw, M.M.M. Linssen, M.J. Overweel, Administratieve
lasten in het privacydomein, reductievoorstellen nader bekeken, Zoetermeer: EIM
2006
Consumentenbond 2005
Consumentenbond, Wie kijkt er mee?, Consumentengids augustus/september
p. 74-79

2005,

Cuijpers 2006
C. Cuijpers, Verschillen tussen de Wbp en Richtlijn 95/46/EG en de invloed op de
administratieve lasten- en regeldruk, Tilburg: TILT/Universiteit van Tilburg, 2006
Dorbeck-Jung e.a. 2005
B.R. Dorbeck-Jung, M.J. Oude Vrielink-van Heffen en G.H. Reussing, Open normen
en regeldruk. Een onderzoek naar de kosten en oorzaken van irritaties bij open
normen in de kwaliteitszorg, Enschede: Universiteit Twente/IGS, 2005
Dubbeld 2007
L. Dubbeld, Functionarissen voor de gegevensbescherming: onzichtbare
privacybeschermers, Privacy & Informatie 2007, aflevering 2, p. 69-70
Van Erp 2007
J.G. van Erp, Informatie en communicatie in het handhavingsbeleid. Inzichten uit
wetenschappelijk onderzoek, Den Haag: Boom uitgevers, 2007
Field 2000
A. Field, Discovering Statistics Using SPSS for Windows: Advanced Techniques for
Beginners, London: Sage Publications, 2000

165

Van Geest e.a.
J. van Geest en A. Ringeling (red.), Evalueren met beleid: de Evaluatiecommissie Wet
milieubeheer in bedrijf, Den Haag, Sdu Uitgevers, 1998
GGD Nederland e.a. 2005
GGD Nederland, GGZ Nederland en KNMG, Handreiking gegevensuitwisseling in het
kader van bemoeizorg, april 2005
Van den Heuvel e.a.
E. van den Heuvel, K. Nagel, C. van ’t Hof en B. Schermer, RFID-bewustzijn van
consumenten: Hoe denken 6ederlanders over Radio Frequency Identification?, Een
publieksonderzoek van het Rathenau Instituut, de Consumentenbond en ECP.nl,
2007
Holvast 2005
J. Holvast, Interview met Jacob Kohnstamm, P&I 2005, 3, p. 114-119
Holvast 2005a
J. Holvast, De aanmeldingsplicht, een overbodige bepaling?, P&I 2005, 5, p. 208211
Holvast 2006
J. Holvast, G. Michels en J.P. van Schoonhoven, De staat van de privacybescherming
van de burger 2005-2006, P&I 2006, 311, p. 262-269
Hooghiemstra en Nouwt 2004
T. Hooghiemstra en S. Nouwt, Tekst en toelichting Wet bescherming
persoonsgegevens, Den Haag: Sdu Uitgevers, 2007
Koorn e.a. 2004
R. Koorn, H. van Gils, J. ter Hart, P. Overbeek en R. Tellegen, Privacy Enhancing
Technologies. Witboek voor beslissers, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties, december 2004
Mol Lous 2008
L. Mol Mous, De Wet politiegegevens: herziening van de Wet politieregisters, Ars
Aequi, april 2008, p. 303-307
Muller e.a. 2007
E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en R.P. Bron, Veiligheid en privacy. Een
zoektocht naar een nieuwe balans, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2007
Nationale ombudsman
Jaarverslag 2007
Overkleeft-Verburg 1995
G. Overkleeft-Verburg, De Wet persoonsregistraties: norm, toepassing en evaluatie
(diss. Tilburg), Zwolle: Tjeenk Willink 1995.

166

Prins e.a. 1995
J.E.J. Prins e.a., In het licht van de Wet persoonsregistraties: zon, maan of ster?, ITeR
nr. 1, Deventer: Kluwer 1995. De belangrijkste conclusies werden als afzonderlijk
rapport opgenomen in de tweede ITeR-bundel (Deventer: Kluwer 1996).
Prins en Berkvens 2002
J.E.J. Prins en J.M.A. Berkvens, Privacyregulering in theorie en praktijk, Deventer:
Kluwer, 2002
Rodrigues 2006
P.R. Rodrigues en A.H. Vedder, De staat van de
burger 2005-2006, P&I 2006 , 312, p. 270-277

privacybescherming van de

Sauerwein 2003
L.B. Sauerwijn, Handreiking voor gemeenten over privacyaspecten bij
criminaliteitspreventie, uitgave Ministerie van Justitie, herziene versie december 2003
Snippe 2006
J. Snippe, R. van der Stoep, M. van Zwieten en B. Bieleman, Lokale aanpak zeer
actieve veelplegers: nazorgtraject, Groningen-Rotterdam: Intraval, 2006
Terstegge 2000
J.H.J. Terstegge, De nieuwe Wet bescherming persoonsgegevens: handleiding voor de
praktijk, Alphen aan den Rijn: Samsom 2000
TNS NIPO 2005
TNS NIPO, Burgers en hun privacy. Opinie onder burgers, februari 2005
(onderzoek in opdracht van het Cbp)
TNS NIPO 2006
TNS NIPO, De naleving en beleving van de informatieplicht onder organisaties in
6ederland. Onderzoek onder huisartsen, onderwijsinstellingen en
woningbouwcorporaties, februari 2006 (onderzoek in opdracht van het Cbp)
Vedder e.a. 2007
A. Vedder, L. van der Wees, B.J. Koops en P. de Hert, Van privacyparadijs tot
controlestaat. Misdaad- en terreurbestrijding in 6ederland aan het begin van de
21ste eeuw, Den Haag: Rathenau Instituut/TILT, 2007, studie 49
De Vries en Rutgers 2001
H.H. de Vries en D.J. Rutgers, Wet bescherming persoonsgegevens, toepassing in
arbeidsverhoudingen, Deventer: Kluwer, 2001
Westerman 2006
P.C. Westerman, De onmogelijkheid van deregulering, Nederlands Juristenblad
2006/3, p. 132-137

167

Zwenne e.a. 2007
G.J. Zwenne, A.W. Duthler, M. Groothuis, H. Kielman, W. Koelewijn en L.
Mommers, Eerste fase evaluatie Wet bescherming persoonsgegevens.
Literatuuronderzoek en knelpuntenanalyse, Leiden/Den Haag: WODC 2007

College bescherming persoonsgegevens
Cbp 2002
Brief van het College bescherming d.d. 14 januari 2002, kenmerk z2001-1575, over
het omgaan met persoonsgegevens binnen het Bureau Jeugdzorg
Cbp 2003
Nieuwsbericht: oproep tot naleving meldingsplicht
http://www.cbpweb.nl/documenten/med_20030121_handhaving.stm?refer=true&
refurl=http%3A// www.cbpweb .nl/indexen/ind_melden_publ.stm&theme=purple
Cbp 2004
Informatieblad College bescherming persoonsgegevens, De functionaris voor de
gegevensbescherming, nummer 16, 2004

Cbp 2004a
‘Boetes voor gemeenten en bedrijven na controle meldingsplicht 2003’, 26 juli 2004,
te vinden op: http://www.cbpweb.nl/documenten/med_20040726_mo2003.stm,
geraadpleegd op 24 augustus 2008
Cbp 2005
Informatieblad College bescherming persoonsgegevens, Geheimhouding van
medische gegevens, nummer 33A, juni 2005

Cbp 2006
Informatieblad College bescherming persoonsgegevens, De GBA en het gebruik
daarvan, nummer 21A, februari 2006
Cbp
Jaarverslagen College bescherming persoonsgegevens 2001 tot en met 2007
Cbp 2007a
Informatieblad College bescherming persoonsgegevens, Informatie delen in
samenwerkingsverbanden, nummer 31A, oktober 2007
Cbp 2007b
College bescherming persoonsgegevens, Tien gouden regels voor verwerking van
persoonsgegevens door de sociale dienst, januari 2007

168

Cbp 2007c
Verslag van een Rondetafelconferentie over uitwisseling van gegevens in
hulpverlening en zorg op 23 april 2007, georganiseerd door de Inspectie jeugdzorg en
het College bescherming persoonsgegevens
Cbp 2007d
Cbp Richtsnoeren, Publicatie van persoonsgegevens op Internet, december 2007
Cbp 2008
Jaarverslag Cbp 2008
Cbp 2008a
Advies van het College bescherming persoonsgegevens inzake het
conceptwetsvoorstel Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen d.d. 21
februari 2008, kenmerk z2007-01417

Ministerie van Justitie
MvJ 2007
Persbericht: Minister wil meer Veiligheidshuizen
http://www.ministerievanjustitie.nl/organisatie/minister_hirsch_ballin/fotoalbum/hirsc
h-ballin-wil-meer-veiligheidshuizen.aspx
MvJ 2008
Persbericht installatie Commissie Veiligheid en Privacy,
http://www.justitie.nl/actueel/persberichten/archief-2008/80117commissie-veiligheiden-persoonlijke-levenssfeer-geinstalleerd.aspx
MvJ 2008a
Nieuwsbericht bezoek Veiligheidshuis Bergen op Zoom
http://www.ministerievanjustitie.nl/organisatie/staatssecretaris_albayrak/Fotoalbum/Fo
tos-Staatssecretaris-Albayrak-bezoekt-Veiligheidshuis-Bergen-op-Zoom.aspx

Bits of Freedom
Bits of Freedom 2006
Nieuwsbericht over staken activiteiten per 1 september 2006.
http://www.bof.nl/opheffing.html

Kamerstukken
Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3 (Memorie van Toelichting Wet
bescherming persoonsgegevens)
Kamerstukken II 1999–2000, 26 883, nr. 3 (Memorie van Toelichting Wet
Bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur)

169

Kamerstukken II 2001-2002, 28 168, nr. 3 (Memorie van Toelichting Wet op de
jeugdzorg)
Kamerstukken II 2005-2006, 30 327, nr. 3 (Memorie van Toelichting Wet
politiegegevens)
Kamerstukken II 2007-2008, 31 051, nr. 2 (Verslag van een algemeen overleg)
Kamerstukken II 2007-2008, 31 200 XIII, nr. 51 (Bevindingen van de Minister van
Economische Zaken bij het NMa-jaarverslag 2007)
Coalitieakkoord 2007 (akkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en
ChristenUnie, 7 februari 2007)

Richtlijnen
Richtlijn 95/46/EG, PbEG L 281, p. 0031-0050 (Privacyrichtlijn)

Artikel 29 Werkgroep
Artikel 29 Werkgroep 2006
Artikel 29 Werkgroep, Werkprogramma 2006-2007, WP 120, goedgekeurd op 5 april
2006
Artikel 29 Werkgroep 2007
Artikel 29 Werkgroep, Advies 4/2007 over het begrip persoonsgegeven, WP 136,
goedgekeurd op 20 juni 2007
Artikel 29 Werkgroep 2008
Artikel 29 Werkgroep, Werkprogramma 2008-2009, WP 146, goedgekeurd op 18
februari 2008

Europese Commissie
Europese Commissie 2003
Europese Commissie, Eerste verslag over de toepassing van de Richtlijn
gegevensbescherming (95/46/EG) /* COM/2003/0265 def.
Europese Commissie 2007
Europese Commissie, Mededeling van de commissie aan het Europees Parlement en
de Raad over de follow-up van het Werkprogramma voor een betere toepassing van de
Richtlijn gegevensbescherming, COM (2007) 87 definitief

170

OPTA
Website OPTA
www.opta.nl
OPTA 2008
Richtsnoer Opta, Visie op toezicht en handhaving, 12 maart 2008

Aederlandse Vereniging Voor Burgerzaken
NVVB
Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken, Verstrekking uit en geheimhouding van
persoonsgegevens in de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens

171

172

Bijlage 1 Samenstelling begeleidingscommissie
prof. mr. L.F.M Verhey (voorzitter), Universiteit Maastricht
mr. dr. P. Blok, rechtbank Den Haag
mw mr. A.C.J.M. Emmaneel, College bescherming persoonsgegevens
mw dr. H.L. Janssen, ministerie van BZK – directie Constitutionele Zaken en Wetgeving
mr. dr. J.P. de Jong, ministerie van Justitie – directie Wetgeving
mw mr. W.M. de Jongste, ministerie van Justitie – WODC
mr. dr. A.J. Nieuwenhuis, Universiteit van Amsterdam
drs. J. Swank, ministerie van Justitie – directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding

173

174

Bijlage 2 Geïnterviewde personen
Geïnterviewde personen
-

De heer A.A.M. Jean Pierre, IB-Groep
De heer J. Holvast, adviesbureau Holvast & Partner
De heer mr. dr. J.P. de Jong, Ministerie van Justitie
Mevrouw dr. H.L. Janssen, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De heer mr. J. Kohnstamm, voorzitter College bescherming persoonsgegevens
De heer dr. J.A.G. Versmissen, College bescherming persoonsgegevens
Mevrouw mr. A.C.J.M. Emmaneel, College bescherming persoonsgegevens
De heer mr. drs. J.H.J. Terstegge, Philips International B.V. en voorzitter van de
werkgroep privacy van VNO-NCW
De heer L. Linssen, secretaris informatiebeleid VNO-NCW
De heer M. Bolhuis, Google
de heer K. Bruin, privacy officer KLM
mevrouw mr. T.E. van Dijk, College bescherming persoonsgegevens
mevrouw dr. J. van Erp, Erasmus Universiteit Rotterdam
de heer mr. drs. T. Hooghiemstra, HEC voor ICT en bestuur in de publieke sector
de heer R. Kolthek, UPC
de heer mr. dr. S. Nouwt, Universiteit van Tilburg

Deelnemers expertmeetings
Expertmeeting FG’s
- De heer H.L.D. Fernald
- De heer drs. P.P.R. d’Hondt, gemeente Almelo
- De heer C.P. Kaastra, gemeente Arnhem
- De heer Korremans, Randwijk Holding
- De heer prof. dr. Peters
- Mevrouw Scheuing, privacy officer Action
- Mevrouw mr. J.M. Titulaer-Meddens
- Mevrouw mr. W.K.M. Uytdehaage, Groene Hartziekenhuis
- De heer mr. J. de Zeeuw, Ministerie van LNV
Expertmeeting organisaties die belangen van burgers behartigen:
- mevrouw Dekker, Nationale ombudsman
- de heer dr. M. Heldoorn, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie
- mevrouw drs. P. Lam, ANWB
- mevrouw Lavell, Ouders Online
- mevrouw mr. M. Markenstein, KNMG
- mevrouw Versluis, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie
- de heer drs. M. van der Vlis, Rover
- de heer M. Wessling, Consumentenbond
Expertmeeting advocaten:
- de heer mr. C. Alberdingk Thijm, SOLV advocaten
- mevrouw mr. L. Moerel, De Brauw Blackstone Westbroek
- mevrouw mr. H. de Vries, Kennedy Van der Laan
175

Casestudyonderzoek Veiligheidshuis
Hieronder is aangegeven met welke functionarissen is gesproken.
Openbaar Ministerie
- projectleider
- procesmanager gegevensuitwisseling
- beleidsmedewerker belast met het opstellen van een privacyconvenant
- coördinerend officier van justitie
Politie
- beleidsmedewerker belast met het opstellen van een privacyconvenant
- beleidsmedewerker slachtofferzaken en regionaal coördinator huiselijk geweld
Gemeente
- senior beleidsadviseur openbare orde en veiligheid
Dienst Justitiële Inrichtingen
- medewerker maatschappelijke dienstverlening
Raad voor de Kinderbescherming
- casusregisseur, afdeling strafzaken
GGZ
- psychiater
Bureau Jeugdzorg
- teammanager
Sociaal team
- voorzitter

Casestudyonderzoek GGZ
Hieronder is aangegeven met welke functionarissen is gesproken.
GGZ
-

juridisch beleidsmedewerker
projectleider
psychiater
clusterhoofd bedrijfsvoering

GGD
- hoofd afdeling persoonsgerichte aanpak
- teamleider/sociaal psychiatrisch verpleegkundige

176

Bijlage 3 Casusoverleggen veiligheidshuis
Aaam
Doelgroep

Doelstelling

Deelnemers

Regeling privacy

Meerderjarige veelplegers
Delinquenten die over een periode van vijf jaar (waarvan het laatste jaar
het peiljaar vormt) meer dan tien processen-verbaal tegen zich zagen
opmaken, waarvan ten minste één in het peiljaar.
• Een gezamenlijke inspanning leveren aan het verminderen van
criminaliteit en overlast voor burgers in het arrondissement
Leeuwarden en het terugdringen van recidive door een
geïntegreerde aanpak van meerderjarige veelplegers.
• Een integrale en intensieve samenwerking door middel van een
gezamenlijke ketensturing en een persoonsgebonden aanpak van
veelplegers, die leidt tot:
- Vermindering van recidive;
- een effectieve, sluitende en efficiënte aanpak binnen
de politie- en justitieketen, gericht op preventie en
repressie;
- realisatie van een sluitende en effectieve
samenwerking tussen de politie- en justitieketen en de
gemeenten/sociale teams, die een bijdrage kunnen
leveren aan een succesvolle reïntegratie;
- het beschikbaar stellen van voldoende menskracht,
deskundigheid en informatie aan de kerngroep
veelplegers en het casusoverleg veelplegers.
• Openbaar Ministerie
• Politie
• Dienst Justitiële Inrichtingen
• Reclasseringsinstellingen
• Gemeente
• GGZ
• Sociale teams ook deelnemer?
• Sinds september 2007 is een convenant gegevensuitwisseling van
kracht. Dit convenant is opgesteld conform het model van het
Ministerie van Justitie.
• Tussen het OM en de GGZ is een afspraak gemaakt over
gegevensuitwisseling
en
het
medisch
beroepsgeheim.
Afgesproken is dat de GGZ adviseert op basis van het medisch
dossier zonder op de inhoud in te gaan.

177

Aaam

Doelgroep

Doelstelling

Deelnemers

Regeling privacy

Jeugd:
• Casusoverleg risicojongeren
• Justitieel Casus Overleg
• Casusoverleg nazorg
• Jeugdigen van 0 tot 18 jaar die een strafbaar feit hebben gepleegd
of die risico lopen met justitie in aanraking te komen omdat zij
bijvoorbeeld overlast geven of spijbelen.
• Jeugdigen ouder dan 18 jaar behoren ook tot de doelgroep als zij
in het kader van de toepassing van het jeugdstrafrecht een
jeugddetentie of PJI-maatregel opgelegd hebben gekregen in
verband met strafbare feiten begaan voor het bereiken van de
leeftijd van 18 jaar. Voor deze groep jongeren moet nazorg
geregeld worden.
Casusoverleg risicojongeren
Het doel van dit overleg is te voorkomen dat jongeren die in de fout gaan
in herhaling vallen of in de criminaliteit terecht komen.
Justitieel Casus Overleg (JCO)
Het JCO heeft tot doel een kwalitatieve verbetering van de
afdoeningsbeslissing te realiseren doordat de voornaamste ketenpartners
hun informatie over de jongere bijeenbrengen op grond waarvan de
officier een afdoeningsbeslissing kan nemen.
Casusoverleg nazorg
Het doel van dit overleg is door middel van samenwerkingsafspraken een
sluitende aanpak te realiseren voor nazorg voor jeugdigen die na of
tijdens een vrijheidsbenemende straf of maatregel terugkomen in de
maatschappij.
Casusoverleg risicojongeren
• Politie
• Bureau Jeugdzorg
• Gemeente
• Voorliggende voorzieningen
• Regionaal Meld- en Coördinatiepunt
• Halt
• Verslavingszorg
• GGZ
• algemeen maatschappelijk werk
Justitieel Casus Overleg
• Openbaar Ministerie
• Politie
• Raad voor de Kinderbescherming
Casusoverleg nazorg
• Raad voor de Kinderbescherming
• Bureau Jeugdzorg/Jeugdreclassering
• Dienst Justitiële Inrichtingen
• Gemeente
• Regionaal Meld- en Coördinatiepunt
Voor de gegevensuitwisseling in het JCO is een convenant opgesteld
volgens het model van het Ministerie van Justitie.
178

Aaam
Doelgroep
Doelstelling

Deelnemers

Regeling privacy

Aaam
Doelgroep
Doelstelling

Criminele en overlastgevende Antillianen
60 criminele en 150 overlastgevende Antillianen
• Terugdringen criminaliteit door persoonsgerichte aanpak;
• Aanpak criminaliteit en vermindering schietincidenten;
• Aanpak nazorg na detentie;
• Preventieve aanpak: minimaal 15 Antillianen gaan per jaar in een
traject
• Nader door politie in te vullen concrete doelstellingen voor de
projectperiode 1 oktober –
1 april 2008 (specifieke actie op criminele Antillianen)
• Politie
• Openbaar Ministerie
• Reclassering
• Regionaal Meld- en Coördinatiepunt 12-23
• Sociaal team
• Buro Saris
• GGZ
• Gemeente
Voor de gegevensuitwisseling in het casusoverleg is een convenant
opgesteld volgens het model van het Ministerie van Justitie. Ook is een
voorafgaand onderzoek aangevraagd bij het Cbp. Tegen de positieve
beslissing van het Cbp is beroep aangetekend door belangenorganisaties.
Dit beroep is gegrond verklaard. De afloop van het hoger beroep is nog
onbekend.

Huiselijk geweld
Plegers van huiselijk gewel
• stoppen van huiselijk geweld;
• het voorkomen van recidive door middel van gerichte
interventies;
• het herstellen van de rechtsnorm;
• de coördinatie van begeleiding in het strafrechtelijk traject bij
huiselijk geweld;
• nauwe samenwerking met de coördinatie 1ste Hulp bij Huiselijk
Geweld;
• het zo goed mogelijk adviseren van de rechtbank in
strafrechtelijke trajecten;
• terugbrengen en voorkomen van overlast;
• verlenen van passende zorg aan slachtoffer;
• ouders motiveren hulp voor hun kinderen te organiseren;
• zijn van een betrouwbaar informatieknooppunt voor partners in
veiligheid;
• verlenen van nazorg;
• versterken van de ketenregie.

179

Deelnemers

Regeling privacy

Aaam
Doelgroep
Doelstelling

Deelnemers

Regeling privacy
Aaam
Doelgroep

Doelstelling

Deelnemers

Regeling privacy

• Politie
• Openbaar Ministerie
• Advies- en Steunpunt Huiselijk Geweld
• Reclassering
• Bureau Jeugdzorg
In het verleden is een regeling Huiselijk Geweld en Privacy opgesteld
over de verstrekking van politiegegevens. Het doel is te gaan werken
conform het modelconvenant gegevensuitwisseling van het Ministerie
van Justitie
Ex-gedetineerden
Gedetineerden die op vrije voeten komen (ongeveer 1000 per jaar in de
provincie)
Het opstellen van een plan van aanpak op maat m.b.t.:
• Pas (ID-kaart)
• Poen (uitkering of voorschot)
• Bed (huisvesting)
• Brood (werk, dagbesteding etc.)
Als deze aanpak werkt, zal de recidive met 20% afnemen.
• Gemeente
• Dienst Justitiële Inrichtingen
• Reclasseringsinstellingen
Overlastgevende personen
Personen die door psychische stoornissen, verslaving, of een combinatie
van deze factoren overlast veroorzaken en waarbij – tijdelijk – de
mogelijkheden van een betrokken organisatie of een sociaal team te
boven worden gegaan. Ook verslaafde overlastplegers behoren tot deze
doelgroep.
• Voorzien in adequate maatregelen voor de betrokken persoon en
omgeving;
• Doorbreken van impasses in de persoonsgebonden plannen van
aanpak;
• Realiseren van een koppeling tussen de hulpverlenings- en
justitiële keten;
• Voorkomen van escalaties van overlastsituaties (plegen van
strafbare feiten door betreffende overlastpleger of omgeving).
• Openbaar Ministerie
• Politie
• GGZ
• Gemeente
• Reclassering
• Verslavingszorg
• Wellicht in de toekomst: maatschappelijke opvang
-

180

artikel 8 Wbp

betrokkene

kennisnemen

betrokkene

toestemming

andere
bestanden

verantwoordelijke

informatie

persoonsgegevens

voldoen aan
informatieplicht

verantwoordelijken

Bijlage 4 Schema Wbp

verwerken

Cbp

verantwoordelijke

FG

voorafgaand
onderzoek

bestanden

toezicht

Wbp

toezicht

meldingen
register
FG

Cbp

melden

verantwoordelijke

FG

meldingen
register
Cbp

181

182

Bijlage 5 Regressieanalyse
Afhankelijke variabele: tevredenheid met de Wbp
Aan de FG’s is gevraagd om als algemeen kwaliteitsoordeel een rapportcijfer te geven voor
de Wbp, het Cbp en de eigen organisatie. De Wbp scoort een 6,7, het Cbp scoort een 6,6 en
ten slotte de eigen organisatie van de FG krijgt het hoogste cijfer; een 6,8. In het
regressiemodel dat zal worden opgesteld is het rapportcijfer voor de Wbp de afhankelijke
variabele. De tevredenheid met het functioneren van de eigen organisatie is de vierde
onafhankelijke variabele. Om deze reden worden beide rapportcijfers nader uitgewerkt.
We hebben om een totaalbeeld te creëren aan de FG’s gevraagd een rapportcijfer te geven
voor de Wbp, het Cbp en de eigen organisatie. Het lijkt er op dat de FG’s gematigd tevreden
zijn over de uitvoering van het privacybeleid, want in alle drie gevallen wordt gemiddeld
uitgekomen op een kleine voldoende. De Wbp scoort een 6,7, het Cbp scoort een 6,6 en ten
slotte de eigen organisatie van de FG krijgt het hoogste cijfer; een 6,8.

20

Aantal

15

10

5

0
4

6

8

10

Rapportcijfer voor de Wbp

Figuur 9 Verdeling rapportcijfer (van 0 tot 10) voor de Wbp

De belangrijkste score is in het licht van de evaluatie van de Wbp het rapportcijfer voor de
Wbp. Dit cijfer geeft de over-all tevredenheid over deze wet aan. Figuur 9 laat de verdeling
van het rapportcijfer voor de Wbp zien. Een vraag die kan worden gesteld is door welke
factoren verschillen in de totale tevredenheid over de Wbp tussen de afzonderlijke
organisaties worden bepaald. De verdeling van het rapportcijfer voor de Wbp laat een redelijk
symmetrische verdeling rondom het gemiddelde van 6,7 zien. Een dergelijke verdeling kan
zonder problemen als afhankelijke variabele in een regressieanalyse dienen.
Onafhankelijke variabelen
Duidelijkheid over open normen
De omgang met de open normen door FG’s is een variabele die in het model zal worden
getoetst. Voor het construeren van een indicator voor duidelijkheid over de open normen, zijn
de volgende items opgenomen:

183

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Hoe wij de meldplicht in de Wbp moeten interpreteren is altijd volstrekt duidelijk
Het is ons altijd volledig duidelijk welke persoonsgegevens we mogen verwerken
Het is ons altijd goed helder welke gegevens wij aan derden mogen verstrekken
Het ministerie van Justitie vult de open normen goed in
Het Cbp vult de open normen goed in
De open normen worden goed verduidelijkt door de jurisprudentie
De regels van de Wbp sluiten goed aan op de in onze organisatie en branche geldende
privacynormen
8. Er zijn voldoende handleidingen en best practices te vinden om de Wbp goed te kunnen
toepassen
Deze items zijn bijzonder consequent door de FG’s ingevuld. Dit resulteert in een Cronbach’s
alfa van 0,864. Verwijdering van één van deze items levert geen substantiële verhoging van
de alfa op. De scores van deze items worden bij elkaar opgeteld en om ze vergelijkbaar te
maken met de scores van de andere indicatoren gedeeld door 8. Zo ontstaat een indicator die
varieert tussen 1 (zeer veel onzekerheid over de open normen) tot 5 (zeer weinig onzekerheid
over de open normen). De verdeling van deze indicator is weergegeven in Figuur 10.

8

Aantal

6

4

2

2,00

3,00

4,00

Ze kerheid m et norm en

Figuur 10 Verdeling van de zekerheid van FG’s over de open normen

We zien in Figuur 10 dat de indicator voor onzekerheid zich verdeelt tussen 1 en 5. De
verdeling ziet er redelijk normaal uit, met een duidelijke piek in het midden. Er zijn ongeveer
even veel organisaties met veel (score lager dan 3) als met weinig onzekerheid (score hoger
dan 3). Deze verdeling biedt een goede basis voor opname in een regressieanalyse.

Risicovermijding
Voor het construeren van een variabele voor risicovermijding zijn de volgende items
opgenomen.
1. Als andere organisaties ons vragen persoonsgegevens te verstrekken en het is ons niet
helemaal duidelijk of we die op grond van de Wbp mogen verstrekken, verstrekken we ze
niet
2. Als we persoonsgegevens willen verwerken en het is ons niet helemaal duidelijk of dat
van de Wbp mag, verwerken we ze niet

184

Deze stellingen zijn redelijk consistent ingevuld door de FG’s. Cronbach’s alfa is 0,626. Dit is
voldoende consistentie voor het samennemen van de beide items in een Lickertschaal. Hiertoe
zijn de scores van beide stellingen bij elkaar opgeteld en gedeeld door 2. Zo ontstond een
indicator die varieert tussen 1 (bereid om risico’s te accepteren) en 5 (risicomijdend). De
verdeling is weergegeven in Figuur 11.

20

Aantal

15

10

5

0
1,00

2,00

3,00

4,00

Ris icove rm ijding

Figuur 11 Verdeling van de risicomijding van organisaties met een FG

We zien dat veruit de meeste FG’s risicomijdend zijn. Bij twijfel worden geen gegevens
verwerkt of verstrekt. Een klein aantal FG’s is echter bereid om ook bij twijfel over de
juridische mogelijkheden gegevens te verwerken. Deze verdeling biedt een voldoende
normale spreiding om op te kunnen nemen in de regressieanalyse.

Hoogte administratieve lasten
Voor het construeren van een indicator voor de administratieve lasten zijn de volgende items
opgenomen:
1. De administratieve lasten van de plicht om betrokkenen te informeren en hun
toestemming te vragen zijn veel te hoog
2. De administratieve lasten van de meldplicht zijn veel te hoog
3. het actueel houden van de meldingen is een grote administratieve last
4. De administratieve lasten van het inzagerecht zijn veel te hoog
5. De administratieve lasten van de Wbp zijn hoog door de open normen
De bovengenoemde items beslaan verschillende aspecten van administratieve lasten. Deze
items over administratieve lasten zijn zeer consistent door de FG’s ingevuld. Dat betekent dat
een hoge score op één van deze items sterk samenhangt met een hoge score op de andere
items. Cronbach’s alfa is 0,891 en verwijdering van één van deze items leidt niet tot een
substantiële verhoging van deze alfa. De scores op deze items kunnen daarom bij elkaar
worden opgeteld. Vervolgens zijn is de totaalscore gedeeld door vijf om de indicator voor
administratieve lasten vergelijkbaar te maken met de hierna volgende indicatoren voor

185

onzekerheid en risicomijding. Er ontstaat zo een nieuwe indicator die varieert tussen 1 en 5,
waarbij 1 staat voor zeer weinig ervaren administratieve lasten en 5 voor administratieve
lasten die zeer hoog worden ervaren. Figuur 12 geeft de verdeling van de indicator voor
administratieve lasten weer.

10

Aantal

8

6

4

2

1,00

2,00

3,00

4,00

Ervaren administratie ve lasten

Figuur 12 De verdeling van de ervaren administratieve lasten

We zien dat de indicator voor de ervaren administratieve lasten een spreiding heeft tussen de
1 en 5. Verder zien we dat de meeste organisaties een gemiddelde administratieve last ervaren.
Ten slotte hebben ongeveer even veel organisaties te maken met lage als met hoge
administratieve lasten. De waarnemingen zijn redelijk normaal verdeeld en de indicator vormt
daarmee een goede basis voor een regressieanalyse.

Tevredenheid met het functioneren van de eigen organisatie
Naast de geconstrueerde indicatoren voor administratieve lasten, onzekerheid over de open
normen en risicovermijding wordt nog een vierde variabele in de regressieanalyse
meegenomen. Verwacht kan worden dat een hoge tevredenheid over het functioneren van de
eigen organisatie op het gebied van privacybescherming leidt tot een grotere tevredenheid
over de Wbp. Het ‘rapportcijfer’ dat betrekking heeft op het eigen functioneren van de
organisatie op het gebied van de Wbp loopt daarom mee in de regressieanalyse. Dit
rapportcijfer loopt van 0 tot 10, waarbij 0 betekent dat de organisatie de Wbp zeer slecht
uitvoert en 10 staat voor een zeer goede uitvoering. Figuur 13 toont de verdeling van de
tevredenheid over de uitvoering van de Wbp door de eigen organisatie.

186

20

15

10

5

0
4

6

8

10

Rapportcijfer voor de eigen organisatie

Figuur 13 Verdeling van het rapportcijfer voor de eigen organisatie

We zien de meeste FG’s hun eigen organisatie een 7 geven. De grafiek laat een redelijk
normale verdeling zien. De verdeling is redelijk symmetrisch rond het gemiddelde en de
meeste waarnemingen zitten in de buurt van het gemiddelde. Deze variabele kan daarom
zonder problemen worden opgenomen in de regressieanalyse.

Aantal geconstateerde onjuiste verwerkingen
Het aantal geconstateerde onjuiste verwerkingen door de FG is een variabele die niet uit het
stellingendeel van de enquête komt, maar is te beschouwen als een feitelijke waarneming (zie
paragraaf 4.4). Deze variabele is als vijfde onafhankelijke variabele opgenomen in het model
dat de tevredenheid van de FG over de Wbp verklaart, omdat het te verwachten is dat het
aantal geconstateerde onjuiste gegevensverwerkingen van invloed kan zijn op de tevredenheid
met de Wbp. Wanneer een FG regelmatig onjuiste gegevensverwerkingen constateert, zal dit
het belang van de Wbp kunnen onderstrepen. In de enquête die onder FG’s is uitgezet is
gevraagd naar het aantal geconstateerde onjuiste gegevensverwerkingen per jaar. Over het
algemeen worden weinig overtredingen van de Wbp geconstateerd, maar er zijn FG’s die hier
vaker mee worden geconfronteerd. Figuur 14 geeft de verdeling van het aantal geconstateerde
onjuiste verwerkingen weer.

187

25

Aantal

20

15

10

5

0

1

2

3

4

5

6

10

Aantal onjuiste verwerk inge n pe r jaar

Figuur 14 Verdeling aantal geconstateerde onjuiste verwerkingen per jaar

De meeste FG’s constateren geen onjuiste gegevensverwekingen. Maximaal worden 10
onjuiste gegevensverwerkingen geconstateerd door de FG. De verdeling is niet normaal
verdeeld, maar laat voldoende spreiding zien om in de regressieanalyse te worden
meegenomen.

Regressieanalyse
Er is een regressieanalyse uitgevoerd op het bestand van de organisaties met een FG. Het
rapportcijfer voor de Wbp is de afhankelijke variabele. Er zijn vijf onafhankelijke variabelen,
te weten het rapportcijfer voor de eigen organisatie, de hoogte van de administratieve lasten,
de mate van zekerheid over de invulling van de open normen en de mate van risicovermijding
van de organisatie. In eerste instantie wordt een regressieanalyse uitgevoerd met alle
onderscheiden variabelen. Op basis van deze waarneming zijn indicatoren samengesteld voor:
1. De administratieve lasten;
2. De onzekerheid over de open normen;
3. De voorzichtigheid waarmee men optreedt bij onzekerheid
Daarnaast lijken ook het aantal geconstateerde overtredingen en de tevredenheid over het
functioneren van de eigen organisatie verklarende variabelen te kunnen zijn. Omdat de
vragenlijst voor de FG’s veruit de meeste relevante vragen bevat die de tevredenheid met de
Wbp kunnen verklaren, wordt een analyse gemaakt op basis van dit bestand. De vragenlijsten
voor de organisaties in het algemeen en de meldende organisaties hebben elk te veel
beperkingen voor een dergelijke over-all analyse. Bovendien is de kennis van deze
respondenten met betrekking tot de Wbp vermoedelijk geringer dan van de FG’s, waardoor zij
zich waarschijnlijk geen goed geïnformeerd oordeel over deze wet kunnen vormen.
Dit leidt tot een model dat 64 procent van de variantie verklaart, maar twee variabelen hebben
geen statistisch significante bijdrage aan het model, te weten de voorzichtigheidsscore en het
rapportcijfer voor de eigen organisatie. Deze variabelen worden vervolgens uit het model
verwijderd. Wanneer een regressieanalyse wordt uitgevoerd met het ‘rapportcijfer’ voor de

188

Wbp als afhankelijke variabele, blijken drie onafhankelijke variabelen een substantiële en
statistisch significante bijdrage te leveren in het model.
Het model doorstaat de tests voor multicollineariteit en seriële correlatie. Bij een
tolerantiewaarde van minder dan 0,1 en een VIF waarde groter dan 10 wordt de collineariteit
als probleem beschouwd (Field 2000). De collineariteitsstatistiek laat zien dat
multicollineariteit in dit model geen problemen oplevert (zie Tabel 50). Bij een DurbinWatsonscore (D-W-score) kleiner dan 1,67 kan er sprake zijn van seriële correlatie (kritieke
score bij 3 onafhankelijke variabelen, N = 50 en alfa = 0,05). Bij een D-W-score kleiner dan
1,42 is er zeker sprake van seriële correlatie. In dit model bedraagt de D-W-score 1,8. Dit
toont aan dat er geen sprake is van seriële correlatie.
De belangrijkste bron van ontevredenheid over de Wbp blijkt de duidelijkheid over de
toepassing van de open normen in de wet te zijn. Daarnaast zijn het de hoogte van de ervaren
administratieve lasten en het aantal geconstateerde onjuiste verwerkingen. De mate van
risicovermijding door de organisatie en de tevredenheid over de eigen organsatie blijken geen
effect op de tevredenheid met de Wbp te hebben. Risicomijdende organisaties zijn dus even
tevreden als de organisaties die wel risico’s nemen. Dat zelfde geldt voor organisaties die
vinden dat ze Wbp-conform handelen in vergelijking met organisaties die dat niet vinden. Met
deze drie indicatoren kan 61 procent van de variantie in de tevredenheid over de Wbp worden
verklaard. In Tabel 50 is het model samengevat.
Tabel 50 Regressieparameters en collineariteitstatistiek voor algemene tevredenheid over de Wbp

Constante
Duidelijkheid over open normen
Hoogte administratieve lasten
Aantal geconstateerde onjuiste
verwerkingen

B

Bèta

Sign.

4,726
1,067
-0,537
0,174

0,636
-0,364
0,278

0,000
0,000
0,000
0,004

Collineariteitstatistiek
Tolerance
VIF
0,901
1,110
0,896
1,116
0,912
1,097

De uitkomsten van bovenstaande analyse zijn goed te interpreteren. Kort samengevat leiden
de volgende zaken tot een hoge waardering voor de Wbp:
1. Er is duidelijkheid over de manier waarop de open normen in de Wbp moeten worden
toegepast. Deze factor is grofweg twee maal zo sterk als de andere twee factoren.
Duidelijkheid over de manier waarop de open normen moeten worden ingevuld leidt tot
zekerheid over een juiste uitvoering van de Wbp. Wanneer deze duidelijkheid er
onvoldoende is en men de gegevens toch gaat verwerken, heeft men te maken met niet
goed in te schatten juridische risico’s voor de organisatie, zoals het risico op constatering
van normschending door het Cbp en juridische acties van betrokkenen. Maar ook het door
de onduidelijkheid niet verwerken van de gegevens leidt voor de organisatie tot een
ongewenste uitkomst, namelijk tot een onderbenutting van gegevens die men niet durft te
verwerken of uit te wisselen. Duidelijkheid over hoe de wet moet worden uitgevoerd blijkt
zowel bij organisaties die risico’s accepteren als bij organisaties die risico’s mijden een
positieve uitwerking te hebben. Dit zou een verklaring kunnen zijn waarom de indicator
voor risicovermijding geen verschil laat zien tussen deze twee groepen.
2. De administratieve lasten van de Wbp worden als laag ervaren. Lage administratieve
lasten leiden tot een hoge waardering voor de wet omdat het de organisatie weinig tijd,
geld of moeite kost om de wet uit te voeren.
189

3. De FG constateert jaarlijks veel onjuiste verwerkingen van persoonsgegevens. Wanneer
de FG jaarlijks veel overtredingen constateert, betekent dit dat de FG er keer op keer aan
wordt herinnerd dat de Wbp een nuttige functie vervult. Dat draagt bij aan de tevredenheid
over de Wbp.

190