Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Beleidsdoorlichting Pensioenbeleid
Artikel 8 begroting Ministerie van SZW

Inhoud
Samenvatting

2

1.Reikwijdte en karakter van deze beleidsdoorlichting

4

2. Stimulering van pensioenregelingen
2.1 Achtergrond overheidsrol
2.2 Feiten en ontwikkelingen
2.3 Conclusies

6
7
11

3. Bescherming van pensioengelden
3.1 Achtergrond overheidsrol
3.2 Feiten en ontwikkelingen
3.3 Conclusies

12
14
20

4. Maatschappelijke houdbaarheid:
past het pensioenstelsel bij de 21e eeuw?
4.1 Waardering én minder vertrouwen
4.2 Het stelsel in discussie

22
25

5. Conclusie

37

Bijlage
Afgesloten en lopend (evaluatie)onderzoek

39

1

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Samenvatting
De arbeidsvoorwaardelijke pensioenen zijn de zogeheten 'tweede pijler' in het stelsel van
de oudedagsvoorzieningen. Het gaat in die tweede pijler om de verplichte, collectief
geregelde aanvullende pensioenen voor werknemers, overwegend in de vorm van
regelingen die door pensioenfondsen worden uitgevoerd. De eerste pijler is de AOW,
de derde pijler zijn vrijwillige opgebouwde pensioenen. Daarbuiten kunnen, in de vierde
pijler, verdere besparingen voor de oude dag plaatsvinden.
Doelstelling van de overheid voor de tweede pijler is de totstandkoming van arbeidsvoorwaardelijke pensioenregelingen te stimuleren en zorg te dragen voor de bescherming van de opgebouwde pensioengelden. Deze beleidsdoorlichting beziet of en in
hoeverre het gevoerde beleid effectief is geweest om deze doelstellingen te realiseren.
Daarbij richt de doorlichting zich op het beleid waarvoor de minister van SZW primair
verantwoordelijk is.
Gezien de met de crisis opgekomen discussie over het huidige pensioenstelsel gaat deze
beleidsdoorlichting vervolgens in op de vraag of de wijze waarop dat stelsel is ingericht
nog aansluit op de sinds de totstandkoming daarvan sterk gewijzigde omstandigheden
(met name op de arbeidsmarkt) en op huidige opvattingen over aspecten als solidariteit
tussen de verschillende betrokken groepen en de verplichte deelname aan het fonds van
de onderneming of sector waar men werkzaam is.
Effectiviteit bestaand overheidsbeleid
De maatregelen die de overheid inzet om aanvullende pensioenopbouw te stimuleren
zijn effectief: 91 procent van de werknemers bouwt een aanvullend pensioen op. Het
fiscale instrumentarium maakt het voor sociale partners aantrekkelijk om pensioenregelingen overeen te komen. De wettelijke ondersteuning van die afspraken draagt
ervoor zorg dat sectoraal gemaakte afspraken bindend zijn voor alle betrokken
werkgevers en dat alle werknemers aan die regelingen deelnemen. Het is niet duidelijk
wat de oorzaken zijn van het niet deelnemen aan een pensioenregeling – de zogeheten
'witte vlek' – bij 9 procent van de werknemers. Daarbij valt in het bijzonder op dat
ongeveer driekwart van deze groep werkzaam is bij een werkgever met een collectieve
pensioenregeling. Bovendien valt op dat naast de 9 procent werknemers die geen
pensioen opbouwt, veel zelfstandigen geen pensioen opbouwt. Het huidige
arbeidsvoorwaardelijke stelsel kan geen volledige deelname door werknemers en
zelfstandigen waarborgen. Dat is slechts mogelijk met een wettelijke pensioenplicht.
De overheid heeft daarnaast de taak zorg te dragen voor de bescherming van de
opgebouwde pensioengelden. De pensioenfondsen zijn voor de financiering van de
pensioenen in hoge mate afhankelijk van de rendementen die zij over de met afgedragen
premies opgebouwde vermogens kunnen realiseren. Om te bereiken dat de fondsen de
vermogens op een verantwoorde wijze beheren stelt de wetgever onder andere eisen aan
de samenstelling van het bestuur en de beleggingen. Een cruciaal instrument hierbij is
het financiële toetsingskader. Om de toekomstige pensioenen veilig te stellen dwingt dit
de pensioenfondsen ertoe periodiek te beoordelen of het vermogen in overeenstemming
is met de in de toekomst uit te keren pensioenen. Als het vermogen niet aan de vereiste
dekkingsgraad blijkt te voldoen, dienen in het kader van een herstelplan afdoende
maatregelen te worden genomen om dat weer te bereiken. Afzien van indexaties of zelfs
verlaging van de uitkeringen kan daarvan onderdeel uitmaken.
Deze wettelijk eisen hebben ervoor gezorgd dat het doel van bescherming van de
pensioengelden in hoge mate is gerealiseerd. Tegelijkertijd lieten de ongekend diepe
crisis van 2008 en de zich al langer manifesterende ontwikkelingen van een lage rente en
een steeds langere levensverwachting zien dat het stelsel kwetsbaarheden kent. Deze zijn
onder andere naar voren gebracht door de commissies-Goudswaard en -Frijns. Dit heeft
2

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

ertoe geleid dat de SZW maatregelen heeft getroffen als de voorbereiding van een nieuw
financieel toetsingskader (consultatie voorontwerp van wet juli 2013) en de Wet
versterking bestuur pensioenfondsen (juli 2013 door de Eerste Kamer aangenomen).
Daarnaast wordt zorg gedragen voor een verbetering van de communicatie met de
deelnemers (consultatie voorontwerp van wet december 2013) en heeft de sector zelf
grotere transparantie en vermindering van de uitvoeringskosten ter hand genomen.
Past het pensioenstelsel bij de 21e eeuw?
Het Nederlands arbeidsvoorwaardelijk pensioen is sinds de start ervan in de 20e eeuw in
omvang en betekenis onherkenbaar gegroeid. Het totaal uitgekeerd arbeidsvoorwaardelijk pensioen is inmiddels vergelijkbaar met het bedrag dat aan AOW wordt
uitgekeerd. Nederland krijgt internationaal waardering voor het arbeidsvoorwaardelijk
pensioen vanwege de aspecten van verplichtstelling, kapitaaldekking en een adequaat
toezicht. De verplichtstelling draagt zorg voor een grote groep deelnemers. De kapitaaldekking draagt ervoor zorg dat de pensioenen worden beschermd tegen verschuivingen
in de verhouding tussen werkenden en gepensioneerden. Het toezicht draagt er tenslotte
aan bij dat de fondsen een financieel beleid voeren waarbij de betaalbaarheid van de
toekomstige pensioenen niet in het geding komt.
Tegelijk is het vertrouwen in het arbeidsvoorwaardelijk pensioen de afgelopen jaren
sterk gedaald. Dat vindt zijn oorsprong in de crises. Had in 2006 nog 80 procent van de
werknemers vertrouwen in het pensioenfonds waaraan men deelnam, in 2012 was dat
afgenomen tot ongeveer 55 procent.
Het afnemende vertrouwen heeft ertoe geleid dat vragen worden gesteld over de wijze
waarop het pensioenstelsel is ingericht, waar dat daarvoor als een vanzelfsprekendheid
gold. Die vragen betreffen alle wezenlijke bouwstenen van het huidige stelsel: het
arbeidsvoorwaardelijke karakter waardoor het tot werkenden in loondienst beperkt
blijft, de voor werknemers verplichte deelname aan het fonds van de betreffende
onderneming of sector, en de in het stelsel opgenomen elementen van solidariteit, die
leiden tot geldstromen tussen groepen deelnemers die voor de deelnemers zelf niet
transparant zijn.
Voor een pensioenstelsel dat niet alleen financieel houdbaar, maar ook maatschappelijk
geaccepteerd blijft, is het van belang de bouwstenen van het stelsel en de houdbaarheid
daarvan te bezien tegen de achtergrond van de maatschappelijke ontwikkelingen. De
samenleving is niet meer dezelfde als die in de 20e eeuw. Werknemers zijn mobieler op
de arbeidsmarkt, werkenden veranderen vaker tussen de formele positie van werknemer
en zelfstandige, de wens tot keuzevrijheid neemt toe, en mensen zijn steeds meer
geïnteresseerd in wat de feitelijke betekenis is van de solidariteit die van hen wordt
gevraagd en in de prestaties van de instituties waarvan zij afhankelijk zijn.
Het is tegen deze achtergrond dat de afgelopen periode vanuit de samenleving
voorstellen zijn gedaan voor een andere inrichting van het pensioenstelsel. Sommigen
bepleiten een systeem van meer herkenbare individuele pensioenrechten, anderen
benadrukken de wenselijkheid van meer vrijheid bij de opbouw van de pensioenen en de
keuze van de uitvoerder, terwijl weer anderen er juist aandacht voor vragen dat
keuzevrijheid er bij zelfstandigen toe leidt dat ze onvoldoende pensioen opbouwen.
Deze vragen kunnen niet met eenvoudige aanpassingen binnen het stelsel worden
opgelost. De elementen, zoals verplichte deelname en solidariteit, zijn onderling sterk
verbonden: een wijziging in een aspect kan verstrekkende consequenties hebben op de
andere. Bovendien brengt de aard van de pensioenen, waarbij de tijdshorizon niet in
jaren, maar in decennia wordt uitgedrukt, met zich mee dat eventuele wijzigingen niet
snel
kunnen
worden
teruggedraaid.

3

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

1.
Reikwijdte en karakter van deze beleidsdoorlichting
De Rijksbegrotingsvoorschriften1 bepalen dat alle beleidsartikelen periodiek in de vorm
van een beleidsdoorlichting worden geëvalueerd. Deze doorlichting heeft betrekking op
beleidsartikel 8 van de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de oudedagsvoorziening. Onderwerp is het beleid ten aanzien van de
arbeidsvoorwaardelijke pensioenen. Het beleid ten aanzien van de AOW, de andere
onder artikel 8 genoemde verantwoordelijkheid van de minister van Sociale Zaken, is
reeds in het interdepartementaal beleidsonderzoek Inkomen en vermogen van ouderen
onderzocht op effectiviteit. Dit is de eerste beleidsdoorlichting over het arbeidsvoorwaardelijke aanvullend pensioen.
De beleidsdoelstelling ten aanzien van het aanvullend pensioen in de tweede pijler luidt
als volgt:
Artikel 8.
De overheid stimuleert de totstandkoming van arbeidsvoorwaardelijke pensioenregelingen en draagt zorg voor de bescherming van de opgebouwde pensioengelden.
Doel van deze doorlichting is de effectiviteit van het beleid rond de arbeidsvoorwaardelijke pensioenen te beoordelen en te bezien in hoeverre de beleidsdoelstellingen
en de daarvoor ingezette instrumenten nog steeds aansluiten bij de maatschappelijke
omstandigheden.
Afbakening
De arbeidsvoorwaardelijke pensioenen zijn de zogeheten 'tweede pijler' in het stelsel van
de oudedagsvoorzieningen: de collectief en verplicht geregelde pensioenen. De
arbeidsvoorwaardelijke pensioenen kunnen niet los worden gezien van de AOW (de
'eerste pijler') waarop zij een aanvulling zijn. Bovendien zijn ook de individueel
opgebouwde voorzieningen voor de oude dag in de derde en vierde pijler van belang.
Werkenden die niet of beperkt arbeidsvoorwaardelijk pensioen opbouwen, kunnen
fiscaal gebruik maken van de 'derde pijler': het individueel geregelde pensioen.
Daarnaast kan – zonder belastingvoordelen – eenieder uiteraard zelf een (spaar)voorziening treffen voor de oude dag (vierde pijler).

Deze beleidsdoorlichting gaat over de tweede pijler, maar verwijst als dat aan de orde is
wel naar de andere pijlers in het stelsel van oudedagsvoorzieningen.
1

Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek, Stcrt. 2012, 18352

4

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Deze beleidsdoorlichting gaat binnen de tweede pijler alleen over de primaire
verantwoordelijkheden van de minister van SZW. De fiscale ondersteuning van
arbeidsvoorwaardelijk pensioen, die onder de minister van Financiën valt, komt hierom
wel aan de orde, maar is niet primair onderwerp van deze doorlichting.
Deze beleidsdoorlichting heeft het inhoudelijk gevoerde beleid als onderwerp en niet de
uitgaven die drukken op de begroting van SZW. De uitgaven van SZW op dit gebied
zijn verhoudingsgewijs zeer klein. De begrotingsuitgaven bleven in 2012 beperkt tot een
bedrag van € 300.000 ten behoeve van onderzoek en andere opdrachten. Die zijn
minimaal in vergelijking met de zeer grote bedragen die in het aanvullende pensioen
omgaan. Zo bedroegen de aan pensioenfondsen en verzekeraars afgedragen premies in
2012 ongeveer € 35 mld en werd er in dat jaar door de fondsen voor ruim € 26 mld aan
pensioenen uitgekeerd. Deze geldstromen vinden geheel plaats buiten de begroting van
het ministerie van SZW.
Onderzoeksmateriaal
Deze beleidsdoorlichting maakt gebruik van bestaand en beschikbaar onderzoeksmateriaal. Er is uitgebreid gebruik gemaakt van de rapporten van de commissiesGoudswaard en –Frijns en van verricht (evaluatie)onderzoek, zoals die naar de waardeoverdracht. Daarnaast is intensief statistisch materiaal van het CBS en De Nederlandsche Bank benut en konden bevindingen van onderzoeken en studies verricht door
onder andere het CPB, de AFM en het EIM worden verwerkt. Aanvullend zijn
publicaties benut van private organisaties als het Verbond van Verzekeraars en van
onafhankelijke onderzoekers.
De meerwaarde van deze doorlichting is dat het samenhang aanbrengt in de beschikbare
gegevens. Over beide doelen van het overheidsbeleid rond de aanvullende pensioenen
kunnen hiermee uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van dat beleid.
Daarbij zij aangetekend dat de tweede doelstelling – bescherming van pensioengelden –
zich momenteel slechts beperkt laat evalueren. Een deel van de wetgeving ten behoeve
van dat doel is pas onlang tot stand gekomen (bijvoorbeeld de Wet versterking bestuur
pensioenfondsen), een ander deel is nog in ontwikkeling (waaronder de aanpassing van
het financieel toetsingskader). Het karakter van de pensioenen brengt bovendien met
zich mee dat de structurele effecten van maatregelen slechts op de zeer lange termijn
volledig duidelijk zijn. De kortetermijneffecten kunnen onderwerp zijn van een
volgende doorlichting.
Leeswijzer
De effectiviteit van het eerste deel van de beleidsdoelstelling, het stimuleren van
arbeidsvoorwaardelijke pensioenen, komt in hoofdstuk 2 aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat
over het tweede deel van de doelstelling, de bescherming van opgebouwde pensioenrechten. Daarbij richt deze beleidsdoorlichting zich op de hoofdlijnen van het gevoerde
beleid. Specifieke onderwerpen als de pensioenknip en waardeoverdracht blijven daarbij
buiten beschouwing. Deze worden op dit moment door middel van afzonderlijke
evaluaties bekeken.
In hoofdstuk 4 wordt stilgestaan bij vragen die voortkomen uit ontwikkelingen in de
samenleving. Daarbij gaat het om de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, vooral de
grotere mobiliteit van de werkenden, en de veranderende opvattingen over de inrichting
van het pensioenstelsel die zijn opgekomen binnen de context van de verslechterde
financiële positie van de pensioenfondsen.

5

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

2.
Stimulering van pensioenregelingen
De eerste beleidsdoelstelling is die van de bevordering van de totstandkoming van
collectieve arbeidsvoorwaardelijke pensioenen. Het gaat hierbij primair om de pensioenvoorziening voor werknemers. Enkele afgegrensde groepen zelfstandigen hebben net als
werknemers een verplichte pensioenvoorziening, die als arbeidsvoorwaardelijk kan
worden gekenschetst. Hoewel vanzelfsprekend van groot belang voor de betrokkenen
zelf, is het bereik van deze regelingen beperkt2.
Veronderstelling achter het gevoerde beleid is dat zonder deelname aan arbeidsvoorwaardelijke regelingen veel werknemers waarschijnlijk in het geheel geen pensioen
zouden regelen of daarmee te laat zouden beginnen. Daarmee zouden zij er niet in
slagen om na pensionering een bestedingsniveau te realiseren dat passend is bij dat in
hun actieve periode. De arbeidsvoorwaardelijke pensioenen hebben doorgaans het
karakter van een collectieve regeling. Voordeel daarvan is dat deze tegen relatief lage
kosten kan worden uitgevoerd. Deelnemers krijgen hierdoor per ingelegde euro meer
terug.
De mate waarin dit beleidsdoel wordt gerealiseerd laat zich uitdrukken in de omvang
van de zogeheten 'witte vlek': het aandeel werknemers dat niet deelneemt aan een door
sociale partners overeengekomen of door de werkgever aangeboden collectieve regeling.
2.1 Achtergrond overheidsrol
Arbeidsvoorwaardelijke collectieve pensioenregelingen komen tot stand op initiatief van
de sociale partners binnen sectoren en binnen individuele ondernemingen of op
initiatief van specifieke beroepsgroepen. De overheid dwingt er niet toe dat dergelijke
afspraken worden gemaakt, maar zorgt er wel voor dat deze tot stand kunnen komen.
Wettelijke verplichtstelling
Het belangrijkste instrument dat de minister van SZW hiervoor heeft is de wettelijke
verplichtstelling. Door verplichtstelling wordt concurrentie op de arbeidsvoorwaarde
pensioen beperkt.
De wettelijke verplichtstelling kent twee componenten. Ten eerste kan deelname op
verzoek van werkgeversorganisaties en vakbonden algemeen verbindend worden
verklaard voor de hele sector. Dat betekent dat de pensioenregeling ook geldt voor
groepen van personen die niet direct betrokken zijn bij de arbeidsvoorwaardelijk tot
stand gekomen pensioenregeling.
Voor beroepsgenoten geldt een vergelijkbare regeling. Beroepsverenigingen kunnen een
verplichtstelling aanvragen die iedereen die werkzaam is in het betreffende beroep bindt,
zelfs als deze niet zijn aangesloten bij de betreffende beroepsvereniging.
Ten tweede zijn werkgevers die een collectieve arbeidsvoorwaardelijke pensioenovereenkomst afsluiten, verplicht deze ook aan te bieden aan werknemers die niet zijn
aangesloten bij een partij die betrokken is bij de overeenkomst.
De zekerheid die de wetgeving biedt dat alle werkgevers en alle werknemers in een
sector aan een pensioenregeling deelnemen, draagt eraan bij dat dergelijke regelingen tot
stand kunnen komen. De verplichtstelling verzekert sociale partners die pensioenafspraken willen maken van een groot financieel draagvlak daarvoor en maakt het
2 In 2012 ging het hierbij om 11 beroepspensioenfondsen met gezamenlijk ongeveer 100.000
betrokkenen, waaronder 56.000 actieve deelnemers (gegevens De Nederlandsche Bank)

6

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

mogelijk dat binnen het fonds solidariteit tussen diverse groepen tot stand kan worden
gebracht.
Deze rolverdeling tussen overheid en maatschappelijke organisaties bestaat al ruim een
eeuw. Een eerste regelgeving ter ondersteuning van pensioenfondsen stamt uit 1908. Bij
algemene maatregel van bestuur3 werd toen geregeld dat op het algemene verbod op
verplichte loonbesteding een uitzondering werd gemaakt voor fondsen van behoeve van
werknemers. Daarmee werd het mogelijk dat zij verplicht werden deel te nemen aan
pensioenfondsen.
Een specifieke regulering ter ondersteuning van de totstandkoming van pensioenfondsen was de in 1949 in werking getreden Wet betreffende verplichte deelneming in
een bedrijfspensioenfonds. Momenteel regelt de Wet verplichte deelneming in een
bedrijfstakpensioenfonds 2000 deze materie op basis van dezelfde uitgangspunten.
Met de Wet verplichte deelneming in een beroepspensioenregeling is in 1972 een
vergelijkbare regeling getroffen voor degenen die zelfstandig in een bepaalde
beroepsgroep werkzaam zijn. Ook hierbij geldt dat een verplichtstelling tot deelname
slechts mogelijk is als die wordt gesteund door een belangrijke meerderheid van de
beroepsgroep waarop de pensioenregeling betrekking zal hebben.
Voor de reikwijdte van pensioenregelingen is niet alleen de wettelijke verplichtstelling
van belang. De Pensioenwet verbiedt dat degenen die in deeltijd werken daarvan
worden uitgesloten. Dat is in het bijzonder van belang voor de opbouw van pensioenrechten door vrouwen. Daarnaast bevat de Pensioenwet het verbod om werknemers
jonger dan 21 jaar categoriaal uit te sluiten.
Fiscale facilitering
Naast de verplichtstelling zijn de fiscale regels die de minister van Financiën stelt in het
zogenaamde Witteveenkader een belangrijke stimulans voor sociale partners om een
pensioenvoorziening af te spreken. Deze regels zijn in hoge mate sturend voor de
hoogte en de opbouw van de aanvullende pensioenen. Pensioen wordt fiscaal als
uitgesteld loon beschouwd. De belastingheffing vindt niet plaats op het moment van het
ontstaan van de pensioenaanspraken, maar op dat van de betaling van de pensioenuitkering. Met deze omkeerregel heeft de betrokkene het voordeel van de lagere belastingtarieven voor gepensioneerden en van het onbelast zijn van het opgebouwde
pensioenvermogen. Met dit fiscale regime zijn aanzienlijke bedragen gemoeid. In de
Miljoenennota 2013 zijn deze berekend op € 13 mld in 2011, oplopend tot € 15 mld in
2017.
Fiscale facilitering brengt de noodzaak met zich mee grenzen te stellen aan het deel van
het inkomen dat als pensioenreservering buiten de belastingheffing worden geplaatst.
Uitgangspunt daarbij is wat, gegeven de gewerkte periode, als een redelijk pensioen mag
worden beschouwd.
Het fiscale kader stelt grenzen aan de pensioenregelingen, maar doet niet af aan de
verantwoordelijkheid van de sociale partners voor de totstandkoming daarvan.
2.2 Feiten en ontwikkelingen
Het merendeel van de werknemers neemt deel aan een pensioenregeling…
Het overgrote deel van de werknemers neemt deel aan een arbeidsvoorwaardelijke
pensioenregeling: 91% van de werknemers bouwde in 2010 pensioen op. Het percentage werknemers dat deelnam aan een pensioenregeling is sinds 2007 met 2 procentpunt
gestegen4.
3 Koninklijk besluit van 31 maart 1908, Stb. 94
4 CBS, Witte vlek op pensioengebied 2010, 2012

7

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Het is denkbaar dat dit komt doordat werknemers en werkgevers onderling vaker in het
contract een pensioenvoorziening hebben afgesproken. Het is ook denkbaar dat werknemers zonder pensioenvoorziening, zoals sommige uitzendkrachten, gedurende de
crisisjaren zijn uitgestroomd. Het gaat bovendien om momentopnamen. Een deel van
de werkenden die nu geen pensioen opbouwen, heeft dat eerder in de loopbaan wel
gedaan of zal dat in de toekomst gaan doen. En andersom zal een deel van de
werkenden die nu wel pensioen opbouwen, dat op momenten in de toekomst mogelijk
niet doen, bijvoorbeeld door de overstap naar een sector zonder pensioenregeling.

Overigens is een groeiend aantal werkenden geen werknemer maar zelfstandige.
Sommige beroepsgroepen, vooral in de medische sector, kunnen zich aansluiten bij een
beroepspensioenfonds. Maar veel zelfstandigen vallen niet onder een collectieve regeling
en zijn erop aangewezen hun pensioen individueel te regelen. Met het oog daarop zijn
zelfstandigenorganisaties – met technische ondersteuning vanuit het kabinet –
momenteel bezig met het opzetten van een vrijwillige collectieve regeling.
…vooral bij een bedrijfstakpensioenfonds…
Bedrijfstakpensioenfondsen zijn voor dit grote bereik van doorslaggevend belang: 74
procent van de werkenden die deelnemen aan een pensioenfonds, doet dat in het kader
van een bedrijfstakgewijze regeling.

… door de combinatie van arbeidsvoorwaardelijk overleg en de verplichtstelling.
Het is aannemelijk dat het arbeidsvoorwaardelijk overleg in combinatie met de
verplichtstelling voor werknemers ertoe heeft geleid dat een groot deel van hen
pensioen opbouwt, waar zij dat zonder deze instituties niet zouden hebben gedaan.
Internationaal onderzoek naar pensioenopbouw van mensen laat zien dat veel
werknemers beperkt of niet pensioen opbouwen als ze daartoe niet (in enige mate)
worden verplicht.5 Een indicatie daarvoor is het aandeel zelfstandigen dat – naast de
5 Zie bijvoorbeeld Beshears, Choi, Laibson en Madrian (2006)

8

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

AOW – geen aanvullend pensioen opbouwt: 50 procent, hoewel dat voor een deel van
hen nodig is voor een adequaat oudedagsinkomen6.
Gepensioneerden zijn tevreden over hun financiële situatie...
Een meerderheid van de gepensioneerden beoordeelt de eigen financiële situatie als
gunstig. In de afgelopen twintig jaar is de omvang van de groep die zegt "(zeer)
gemakkelijk" rond te komen aanzienlijk gestegen: van 40 procent in 1991 tot ruim 60
procent in 2010. Daarmee geeft hun inkomenssituatie een positiever beeld te zien dan
de leeftijdsgroep onder hen, die van de 45- tot 65-jarigen. Minder dan 10 procent van de
gepensioneerden geeft te kennen 'moeilijk' tot 'zeer moeilijk' rond te komen. Dat is
significant minder dan bij de 45- tot 65-jarigen, bij wie dit op ongeveer 15 procent ligt.

Aan deze positieve waardering behoeft niet alleen de hoogte van het inkomen ten
grondslag te liggen. Ook een lager bestedingspatroon kan daarbij een rol spelen: de
behoeften van ouderen blijken met de leeftijd af te nemen.7 Daarnaast kunnen de eisen
en verwachtingen over de financiële situatie na pensionering van belang zijn bij de
beoordeling van de financiële situatie. Als mensen de verwachting hadden van een
beperkt pensioen, dan is er meer kans dat ze het feitelijke inkomen positief waarderen.
Ook naar objectieve criteria beschouwd is de financiële situatie van gepensioneerden
gunstig te noemen. Volgens onderzoek van het SCP en CBS heeft 3,5 procent van de
ouderen een inkomen dat onder de grens van 'niet veel, maar toereikend' ligt, terwijl dat
voor de niet-gepensioneerde bevolking ruim twee keer zo hoog ligt8.

6 Zelfstandigen en pensioen 2012 (Kamerstukken II, 2012-2013, 31 311, nr. 97)
7 Arjan Soede, Tevreden met pensioen. Veranderende inkomens en behoeften bij ouderen, SCP, 2012
8 SCP/CBS, Armoedesignalement 2012, 2012

9

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

... wat voor een belangrijk deel komt door de aanvullende pensioenen.
Het toegenomen bereik van de pensioenregelingen zorgt ervoor dat momenteel nog
slechts een beperkt deel van de gepensioneerden uitsluitend is aangewezen op de AOW
en dat deze groep ook het afgelopen decennium nog kleiner is geworden. Beschikte in
2000 82,7 procent van de gepensioneerden naast de AOW over een aanvullend pensioen
in het huishouden, in 2010 was dat 88,8 procent. Het door huishoudens ontvangen
aanvullende pensioen nam bovendien in deze periode toe van gemiddeld € 9.800 tot
€ 15.000 per jaar.

Het gecombineerde effect van een toenemend aantal werkenden dat een pensioen heeft
kunnen opbouwen én een stijging van dat pensioen, leidt ertoe dat gemiddeld genomen
het aanvullende pensioen voor 65-plussers op dit moment een nagenoeg even belangrijke inkomensbron is als de AOW9.
De geleidelijke uitbouw van het pensioenstelsel heeft wel tot gevolg dat er grote
verschillen bestaan tussen de diverse generaties gepensioneerden: het inkomen van de
jongere gepensioneerden ligt aanzienlijk boven dat van de oudere10. Het gegeven dat het
bij de jongere generatie gepensioneerden vaker voorkomt dat beide partners hebben
gewerkt en dus ook beiden pensioen hebben opgebouwd, versterkt dat nog eens.

Tegelijk is er geen duidelijk beeld waarom sommige werknemers geen of weinig pensioen opbouwen
De belangrijkste reden voor het niet kunnen deelnemen aan een collectieve pensioenregeling is niet dat deze bij de betreffende onderneming of sector ontbreekt: dat geldt
slechts voor ruim een kwart van de ‘witte vlek’. Nagenoeg driekwart van de werknemers
9 CBS Webmagazine 22 maart 2012
10 Interdepartementaal beleidsonderzoek Inkomen en vermogen van ouderen (2013)

10

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

die niet deelnemen in een pensioenregeling is werkzaam bij een werkgever die wél een
pensioenregeling kent11.
Een deel van de oorzaak kan gelegen zijn in de wettelijke mogelijkheid een wachttijd of
drempelperiode te hanteren voordat een werknemer gaat deelnemen aan een
pensioenregeling. Deze bedraagt twee maanden als standaard en zes maanden voor de
uitzendsector. Het gegeven dat de witte vlek meer voorkomt bij jongere werknemers ligt
daarmee in lijn. Het is ook mogelijk dat, als er geen sprake is van verplichte deelname,
sommige werknemers niet ingaan op het aanbod van de werkgever.

2.3 Conclusies
•
•

•

•

Beleidsdoel van de overheid is de bevordering van de opbouw van aanvullend
arbeidsvoorwaardelijk pensioen van werknemers.
De maatregelen die de overheid inzet om dit doel te bereiken zijn effectief: 91
procent van de werknemers bouwt een aanvullend pensioen op. Het fiscale
instrumentarium maakt het aantrekkelijk om pensioenregelingen overeen te komen.
De wettelijke ondersteuning van die afspraken zorgt ervoor dat werkenden aan die
regelingen deelnemen, waar zij dat op eigen initiatief waarschijnlijk in veel mindere
mate gedaan zouden hebben.
Met het huidige instrumentarium is het niet waarschijnlijk dat een volledig bereik
van werknemers wordt gerealiseerd. Daarvoor zou een wettelijke pensioenplicht
nodig zijn, die zowel voor alle werkgevers als voor alle werknemers bij die
werkgevers geldt.
Terwijl de witte vlek onder werknemers afneemt, is er een groeiende groep
werkenden die geen collectieve pensioenregeling kent. Behoudens de pensioenregelingen voor enkele sterk afgebakende groepen van zelfstandige beroepsbeoefenaren voorziet de SZW-wetgeving niet in collectieve pensioenregelingen voor
zelfstandigen. In hoofdstuk 4 wordt daarop verder ingegaan.

11 CBS, Witte vlek op pensioengebied 2010, 2012

11

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

3.
Bescherming van pensioengelden
De tweede doelstelling van het beleid van SZW ten aanzien van de aanvullende
pensioenen is de bescherming van de opgebouwde pensioengelden. De arbeidsvoorwaardelijke pensioenen zijn primair kapitaalgefinancierd. Dit heeft belangrijke
voordelen. Doordat de lopende pensioenuitkeringen worden gefinancierd vanuit
vermogens die mede zijn opgebouwd uit eigen premieafdrachten tijdens de actieve
periode, hangt de betaalbaarheid van de pensioenen minder dan bij een omslagstelsel af
van de verhouding tussen actieve premiebetalers en gepensioneerden. Tegenover de
grotere onafhankelijkheid van demografische ontwikkelingen staat wel dat bij kapitaaldekking de betaalbaarheid van de pensioenen in hoge mate afhankelijk is van de wijze
waarop de opgebrachte pensioengelden worden belegd en beheerd.
3.1 Achtergrond overheidsrol
De bescherming van de ingelegde pensioengelden is vooral vastgelegd in de Pensioenwet, maar voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen bijvoorbeeld ook in de Wet
financieel toezicht.
Een belangrijke eis in wetgeving is de verplichting aan werkgevers de
pensioenvoorziening van werknemers buiten het eigen bedrijf onder te brengen,
bijvoorbeeld bij een pensioenfonds, verzekeraar of premiepensioeninstelling. Hiermee
zijn de pensioengelden beschermd tegen een eventueel faillissement van de werkgever.
Daarnaast gelden er eisen aan onder meer de financiering van pensioenregelingen, de
financiële soliditeit van pensioenuitvoerders het (prudente) beleggingsbeleid, het
risicomanagement
en
de
governance
van
pensioenuitvoerders.
Deze
pensioenuitvoerders hebben bovendien de plicht periodiek te rapporteren aan De
Nederlandsche Bank, opdat deze als toezichthouder daarover een oordeel kan vellen en
zonodig corrigerend kan optreden. De Pensioenwet voorziet bovendien in eisen die
ervoor zorgdragen dat waar een pensioenfonds een beleidskeuze kan en moet maken die
belanghebbenden verschillend kan raken, op een evenwichtige wijze rekening wordt
gehouden met de belangen van de verschillende generaties. Dit vindt vooral plaats met
het oog op pensioenregelingen waarin het risico op tegenvallers tussen generaties wordt
gedeeld. Belangrijke eis daarbij is dat het bestuur van een pensioenfonds de belangen
evenwichtig moet behartigen. Daartoe worden ook eisen aan de samenstelling van het
bestuur van pensioenfondsen gesteld. In de huidige omstandigheden is daarbij vooral
van belang dat financiële tegenvallers niet eenzijdig door een van de betrokken groepen
– de ouderen die pensioen ontvangen of de jongeren die de premies opbrengen –
moeten worden opgevangen.
Deze overheidsrol is al ruim een eeuw wezenlijk ongewijzigd gebleven. De eerste
regulering vond plaats in de vorm van voorwaarden die de wetgever stelde aan de
mogelijkheid om werknemers te verplichten deel te nemen aan een pensioenregeling.
Deze voorwaarden hadden als doel zeker te stellen dat de door de werknemer
afgedragen premies inderdaad diens toekomstige pensioen ten goede zouden komen.
Deze voorwaarden vormen in essentie nog steeds de basis voor de beschermende rol
van de overheid.

12

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Het Koninklijk besluit van 31 maart 1908 (Stb.
94) stelde regels over onder andere:
- het bestuur van het fonds, waarin werknemers
vertegenwoordigd dienden te zijn;
- afscheiding van het fonds van het ondernemingsvermogen;
- de toegestane beleggingen van het fonds;
- het reglement waarin fondsbestuur, vermogensbeheer, werknemersbijdragen en aanspraken
dienden te zijn geëxpliciteerd.

Met de Pensioen- en Spaarfondsenwet, die op 1 januari 1953 in werking trad, heeft de
overheid een actieve toezichthoudende verantwoordelijkheid op zich genomen
"teneinde in de toekomst zoveel mogelijk te waarborgen, dat de bij de arbeiders in
dienst van particuliere ondernemingen gewekte pensioenverwachtingen ook
verwezenlijkt worden"12. Directe aanleiding voor deze overheidsbemoeienis waren
voorvallen waarin er, anders dan vereist, niet was voorzien in een zelfstandig
pensioenfonds en de pensioengelden in de onderneming ondergebracht waren.
Daardoor werd de pensioenvoorziening betrokken bij de financiële problemen van de
onderneming. Geconcludeerd werd dat de geldende regeling uit 1908 als kennelijke
tekortkoming had dat deze niet voorzag in toezicht op de naleving van de wettelijke
voorschriften.
Een in de jaren '30 voorbereide "wettelijke
regeling inzake personeelspensioen en –spaarfondsen" onderkende deze tekortkoming reeds
en constateerde de noodzaak van "een publiekrechtelijke regeling, waarbij de werkgevers, die
een pensioen- of een spaarvoorziening voor hun
personeel tot stand willen brengen, of willen
handhaven, aan normen gebonden worden, welke
zij niet straffeloos kunnen overtreden"13.

Een belangrijk nieuw element van de Pensioen- en Spaarfondsenwet is derhalve de
introductie van toezicht op de fondsen, toen uitgeoefend door de Verzekeringskamer.
Deze verkreeg uitgebreide bevoegdheden om kennis te nemen van de situatie bij
fondsen en zonodig diens bevindingen bij individuele fondsen openbaar te maken.
Daarbij voorzag het ook in uitgebreidere en concretere voorschriften voor het financiële
beheer.
Met de groeiende rol van het stelsel van de aanvullende pensioenen in de oudedagsvoorziening van mensen is het belang van een zorgvuldig beheer van de pensioenen
slechts toegenomen. Zoals in het voorafgaande hoofdstuk bleek, zijn meer
gepensioneerden voor een groter deel van hun inkomen afhankelijk van de wijze waarop
de fondsen de pensioengelden hebben belegd en de opbrengsten die zij daarmee weten
te realiseren.

12 Kamerstukken II, 1949-1950, 1730, nr. 3
13 Wettelijke regeling inzake personeelspensioen en –spaarfondsen, Kamerstukken II, 1939-1940, 300

13

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Het is van belang te benadrukken dat het beleidsdoel van bescherming van de pensioengelden niet betekent dat de pensioenen ook gegarandeerd zijn. Ook deze notie was al bij
de Pensioen- en spaarfondsenwet onderkend: "Betekent nu het tot stand komen van een
wettelijke regeling, dat voortaan teleurstellingen in de gewekte verwachtingen geheel
achterwege zullen blijven? Die conclusie mag men niet trekken."14 Stond toen de situatie
voor ogen dat een werkgever niet langer in staat was zijn aandeel in de premies te
voldoen, in de huidige omstandigheden vormen vooral de ontwikkelingen op de
financiële markten een bron van onzekerheid.
De regelgeving die ziet op het zorgvuldige financiële beheer van de pensioengelden kan
geen wijziging brengen in deze afhankelijkheid van beleggingen en de onzekerheden die
daaraan verbonden zijn. Wat de regelgeving wel beoogt is dat de pensioenfondsen
worden gehouden aan zowel een verantwoord fondsbeheer als aan een evenwichtig
premie- en uitkeringsbeleid die recht doet aan de belangen van alle betrokkenen,
werkenden en gepensioneerden.
3.2 Feiten en ontwikkelingen
Opgebouwde pensioengelden onder druk
De opgebouwde pensioengelden staan onder druk. De oorzaak is een combinatie van
sterk fluctuerende beleggingsopbrengsten, een hogere levensverwachting en een
fluctuerende en dalende rente op de kapitaalmarkten. Dit is vooral met de crisis van
2008 zichtbaar geworden. Perioden waarin de fondsen aanzienlijke rendementen wisten
te realiseren werden het afgelopen decennium afgewisseld door financiële crises waarin
zij – soms aanmerkelijke – verliezen hebben moeten nemen. Door de dalende rente
moet er meer vermogen in kas zijn om die toekomstige verplichtingen te kunnen
financieren. Datzelfde geldt voor de nog steeds stijgende levensverwachting, waarbij van
belang is dat die sneller is gestegen dan waarmee bij de premiestelling in het verleden
rekening is gehouden.

14 Kamerstukken II, 1949-1950, 1730, nr. 3

14

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

De samenloop van deze ontwikkelingen heeft de afgelopen periode ongunstig uitgepakt
voor de financiële positie van de fondsen. Voldeed begin 2008 slechts een enkel fonds
niet aan de eis van een dekkingsgraad van ten minste 105 procent, aan het eind van het
jaar moest worden geconstateerd dat dit voor driekwart van de fondsen gold. Door de
snel wijzigende omstandigheden op de financiële markten vertoont dit aandeel sterke
schommelingen. Eind 2012 hadden 158 van de 306 relevante fondsen15 een vermogen
dat onder de 105%-norm lag.
Gevolg was dat vanaf 2008 de meeste pensioenen slechts beperkt zijn geïndexeerd.
Gemiddeld zijn sindsdien de pensioenen ongeveer 6,3 procent op de prijsinflatie
achtergebleven. Begin 2013 hebben 68 fondsen de uitkeringen moeten verlagen als
onderdeel van hun herstelplannen om de dekkingsgraad weer op het vereiste niveau te
krijgen16.

Ook is de premie gestegen en heeft een aantal werkgevers stortingen gedaan in het eigen
pensioenfonds. De premieverhoging liep in 2012 op tot € 7,4 mld ten opzichte van
2008. In totaal is er tussen 2008 en 2012 € 21,2 mld aan extra premieinkomsten

15 Volledig herverzekerde fondsen blijven buiten beschouwing.
16 DNBulletin, 7 maart 2013. In de illustratie zijn deze kortingen opgenomen alsof deze reeds in 2012

hebben plaatsgevonden.

15

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

binnengekomen. De extra stortingen van werkgevers bedroegen in 2012 in totaal (dus
over alle jaren gerekend) € 405 mln.

Beheer opgebouwde pensioengelden niet optimaal
Tegelijkertijd liggen aan de huidige situatie bij fondsen zijn het niet alleen deze crises ten
grondslag. Dat blijkt uit diverse evaluaties en rapporten over het arbeidsvoorwaardelijk
pensioen, onder andere van de commissies-Frijns en –Goudswaard, waarop hierna nog
nader zal worden ingegaan als onderdeel van de beleidsmaatregelen die zijn genomen als
reactie op de verslechterde situatie van de fondsen. Hieronder worden de geconstateerde knelpunten kort beschreven.
Veranderingen in dekkingsgraden
De pensioencontracten die tot 2008 tot stand kwamen hadden achteraf gezien beter
rekening kunnen houden met de veranderingen in de dekkingsgraden die ontstaan door
de volatiliteit in de beleggingsopbrengsten, een lagere rente op de kapitaalmarkten en de
veranderende levensverwachting.17 Het wettelijk toetsingskader bleek eveneens niet
optimaal toegesneden op de volatiliteit die zich voordeed.
Conflicterende doelstellingen beleggingsbeleid
Pensioencontracten bevatten een dubbele doelstelling, die kan leiden tot een spanning in
het beleggingsbeleid. Aan de ene kant moeten fondsen streven naar de zekerheid dat de
pensioentoezegging voor de deelnemer wordt nagekomen. Aan de andere kant streven
fondsen indexatie voor hun deelnemers na.18 Door matchend te beleggen zouden de
fondsen de nominale aanspraken goed kunnen waarborgen. Met een dergelijke
matchende beleggingsportefeuille kunnen ze met de opbrengsten van de portefeuille een
kasstroom bewerkstelligen die precies overeenstemt (“matcht”) met de kasstroom van
de te verstrekken uitkeringen. Continu matchend beleggen levert echter onvoldoende
rendement op om de indexatieambitie waar te kunnen maken.
Beheersing van risico’s
Pensioenfondsen hebben risico’s niet altijd optimaal beheerst. De gewenste mate van
zekerheid werd niet altijd bereikt, door een te lage inschatting van de risico’s en zelfs het
geheel niet meenemen van specifieke risico’s in het beleggingsbeleid.19 Zo is de kwetsbaarheid van fondsen door ontgroening en vergrijzing niet goed ingeschat en zijn
specifieke kenmerken van pensioenfondsen onvoldoende vertaald in het beleggingsbeleid. Ook hebben fondsen te veel uitbesteed zonder voldoende grip op de partij aan
wie is uitbesteed te hebben.20 Het financieel toetsingskader is onvoldoende in staat
17 Goudswaard
18 Frijns, Goudswaard, evaluatie FTK
19 Evaluatie FTK
20 Frijns

16

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

gebleken de gewenste mate van zekerheid te waarborgen. Op sommige punten leidde
het toetsingskader er bovendien toe dat fondsen ertoe verleid werden meer risico’s te
nemen.21
Deskundigheid, adequate vertegenwoordiging en stroomlijning
De complexiteit van het pensioenfondsbestuur neemt toe. Adequate governance en
beheersing vormen een basisvoorwaarde voor een gezond beleggingsbeleid.22
Pensioenfondsbestuurders moeten daarom over meer deskundigheid beschikken.23
Bovendien bleek maatschappelijk verantwoord handelen geen geïntegreerd onderdeel
van het risicobeheer en beleggingsbeleid.24
Verwachtingen en communicatie
Pensioenfondsen hebben verwachtingen niet altijd realistisch gegeven. Zo kan een
pensioenfonds een hoge mate van zekerheid voor de deelnemers suggereren en
tegelijkertijd risico’s nemen én de premie beperken.25 Daarom is het van belang dat het
fonds gespecificeerd hoe met mee- en tegenvallers zal worden omgegaan en aan wie
deze zullen worden toegerekend. 26
Maatregelen op de korte termijn
De wettelijke eisen verplichtten de fondsen in 2008 tot het indienen van een herstelplan,
zodat de financiële basis voor de toekomstige verplichtingen zou worden veiliggesteld.
In zijn brief van 4 november 200827 wijst de minister van SZW er op dat de financiële
omstandigheden evenwel uitermate onzeker zijn en dat ervoor moet worden gewaakt
ingrijpende maatregelen te treffen die uitsluitend gebaseerd zijn op een momentopname.
Ook de toezichthouder, De Nederlandsche Bank, is van oordeel dat de snel wisselende
omstandigheden het onmogelijk maken tot een weloverwogen beslissing te komen. Op
10 november28 bericht de minister de Kamer dat de pensioenfondsen die dat aangaat,
uitstel krijgen voor de indiening van herstelplannen. Begin 2009 maakt De
Nederlandsche Bank een nieuwe stand van zaken op. De lage rente waarmee de fondsen
hun verplichtingen dienen te waarderen, heeft ertoe geleid dat enkele honderden
fondsen een dekkingsgraad van minder dan 105 procent hebben, gemiddeld niet meer
dan 90 tot 95 procent. Naar die maatstaf berekend zouden deze fondsen moeten
overgaan tot kortingen op de pensioenen.
Aanpassing herstelmaatregelen
Eind februari 2009 informeert29 de minister de Kamer over deze bevindingen en
concludeert dat, gezien de onzekere economische omstandigheden, dergelijke kortingen
een onevenredige reactie zouden zijn. Hij besluit de pensioenfondsen een langere
hersteltermijn te gunnen, van 5 in plaats van 3 jaar. Dat stelde de fondsen in staat de
beoordeling van de noodzaak van maatregelen uit te stellen tot begin 2013. De
wetgeving behoudt daarmee het uitgangspunt dat pensioenfondsen binnen afzienbare
termijn hun dekkingsgraad dusdanig moeten herstellen dat de toekomstige verplichtingen kunnen worden nagekomen.

21 Evaluatie FTK
22 DNB
23 Frijns
24 Frijns
25 Evaluatie
26 Goudswaard
27 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 371, nr. 38
28 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 371, nr. 44
29 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 371, nr. 127

17

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Maatregelen op de lange termijn
Met deze eerste maatregelen voor de beheersing van de onverwacht ontstane financiële
problemen bij de fondsen, onderkende de minister van SZW dat een herbezinning op
de financiële mechanismen binnen het pensioenstelsel geboden is30. Er blijken grotere
risico's aan de pensioenen verbonden te zijn dan verondersteld en waarop het huidige
wettelijke kader is toegesneden.
Brede aanpak
Een aantal maanden later – op 25 mei 200931 – geeft de minister in een brief aan de
Tweede Kamer een overzicht van de vragen over het huidige pensioenstelsel die naar
zijn oordeel nader dienen te worden onderzocht.
In deze brief constateert de minister dat het stelsel van kapitaaldekking ervoor zorg
draagt dat Nederland beter dan andere landen is voorbereid op de vergrijzing, maar dat
het pensioenstelsel daarmee wel kwetsbaar is voor de ontwikkelingen op de financiële
markten. Voor de bestudering van de vragen die dat oproept, stelt hij twee commissies
in. Daarnaast kondigt hij een evaluatie aan van het Financieel toetsingskader.
De Commissie toekomstbestendigheid aanvullende pensioenregelingen, naar de
voorzitter bekend als de commissie-Goudswaard, richt zich met name op de vraag of
het stelsel bestand is tegen financiële schokken en de vergrijzing. In het eindrapport
'Een sterke tweede pijler'32 constateert de commissie dat het Nederlandse pensioenstelsel met zijn drie pijlers – AOW als basisvoorziening, omvangrijke kapitaalgedekte
arbeidsvoorwaardelijke arbeidspensioenen en individueel te regelen eventueel gewenste
verdere pensioenvoorzieningen – op zich goed functioneert, maar wel onder grote druk
staat door de structureel dalende rente en de nog steeds stijgende levensverwachting. De
hoofdpunten van de bevindingen zijn hiervoor reeds gememoreerd.
Een tweede commissie, de commissie-Frijns, werd ingesteld voor de vraag naar het
beleggingsbeleid van pensioenfondsen. De bevindingen van het eindrapport 'Pensioen:
Onzekere zekerheid'33 zijn hiervoor al kort geschetst. De commissie constateert dat de
ongunstiger wordende verhouding tussen de premie betalende werkenden en uitkering
ontvangende gepensioneerden de fondsen in toenemende mate afhankelijk maakt van
de rendementen die zij weten te realiseren. Op grond hiervan benadrukt de commissieFrijns de noodzaak van voldoende deskundigheid in het fondsbestuur en doet het een
oproep aan de besturen van kleine fondsen zich periodiek de vraag te stellen of zij nog
wel in staat zijn tot een effectief bestuur.
Pensioenakkoord
In zijn brief van april 201034 onderschrijft de minister van SZW de analyse van de
commissies-Goudswaard en -Frijns, en de resultaten van de evaluatie van het Financieel
Toetsingskader. De minister kondigt aan over de noodzakelijke aanpassingen, zowel in
de pensioenregelingen als in de wetgeving, met de sociale partners in gesprek te gaan.
De sociale partners onderschrijven in het Pensioenakkoord35 van 4 juni 2010 eveneens
de analyses van de commissies-Goudswaard en -Frijns. De sociale partners bereiken
overeenstemming over het afhankelijk maken van de pensioenleeftijd van de levensverwachting. Daarmee is op het punt van de stijgende levensverwachting al een
antwoord op één bron van de gebleken financiële problemen bij de fondsen.
Specifiek voor de arbeidsvoorwaardelijke pensioenen ziet de Stichting van de Arbeid
een oplossing in het tot stand brengen van een nieuw pensioencontract. Sociale
30 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 371, nr. 127
31 Kamerstukken II, 2008-2009, 30 413, nr. 127
32 Aangeboden bij brief van 27 januari 2010, Kamerstukken II, 2009-2010, 30 413, nr. 139
33 Aangeboden bij brief van 19 januari 2010, Kamerstukken II, 2009-2010, 30 413, nr. 138
34 Kamerstukken II, 2009-2010, 30 413, nr. 142
35 Kamerstukken II 2009-2010, 30 413, nr. 145

18

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

partners hebben dat nieuwe pensioencontract verder uitgewerkt in het Uitwerkingsmemorandum van 9 juni 201136. Essentie van het nieuwe pensioencontact is dat
financiële ontwikkelingen directer doorwerken op de hoogte van het pensioen. Dat geldt
ook voor een stijging van de levensverwachting, waardoor deze niet langer zo goed als
automatisch leidt tot een toename van de premie.
Aanpassing Financieel toetsingskader
Het kabinet heeft op 30 mei 2012 in de Hoofdlijnennota herziening financieel
toetsingskader37 op hoofdlijnen aangegeven hoe de voor de nieuwe pensioencontracten
benodige wijziging van de Pensioenwet kan worden uitgewerkt. Dat is geconcretiseerd
in het Voorontwerp Wet invoering reële ambitieovereenkomst, dat op 12 juli 2013 voor
consultatie openbaar is gemaakt38.
Op grond van die consultatie heeft het kabinet besloten39 af te zien van de introductie
van een tweede model voor de pensioencontracten. Het financiële toetsingskader blijft
dus gericht op een nominale pensioenovereenkomst, maar wordt wel op aantal punten
aangepast aan de gewijzigde, onzekerder omstandigheden waarbinnen pensioenfondsen
dienen te opereren. Belangrijke elementen daaruit zijn een directere, maar tevens meer
gespreide aanpassing van eventueel benodigde kortingen op de pensioenen, een
verplichting voor de pensioenfondsen om helder te maken op welke wijze eventuele
financiële tegenvallers worden verwerkt en nieuwe regels voor de indexatie van de
pensioenen, waarmee een evenwichtige verdeling van de buffers over de verschillende
generaties deelnemers wordt bereikt.
Septemberpakket
In september 201240 concludeert de toenmalige staatssecretaris van SZW dat de
financiële situatie van de pensioenfondsen nog steeds zodanig is dat – na afloop begin
2013 van de verlengde termijn voor herstelplannen – maatregelen moeten worden
genomen om tot vermogensherstel te komen.
Hij komt daarbij tot een pakket met onder andere een spreiding van kortingen op de
lopende uitkeringen, verwerking van de gestegen levensverwachting over uitkeringen en
opbouw van aanspraken, en de introductie van een zogeheten ultimate forward rate bij de
beoordeling van het vermogen dat benodigd is om de toekomstige pensioenen veilig te
stellen. Daarmee zijn deze maatregelen een tussenstap naar het het beoogde nieuwe
toetsingskader.
Versterking bestuur pensioenfondsen
Naar aanleiding van onder andere de commissie-Frijns concludeerde het kabinet dat
pensioenfondsen te maken hebben met een steeds complexere omgeving en dat de
financiële crisis heeft geleid tot een daling van de dekkingsgraden van de meeste
pensioenfondsen. Dit heeft het vertrouwen in de pensioensector onder druk gezet. Het
is van groot belang dat deelnemers en pensioengerechtigden er zeker van kunnen zijn
dat het bestuur van hun fonds deskundig en in control is, en hun belangen op
evenwichtige wijze afweegt en dat er een goed intern toezicht is. Om dit laatste tot stand
te brengen is de wetgeving met betrekking tot de governance van pensioenfondsen
aangepast via de Wet versterking bestuur pensioenfondsen. Concrete maatregelen waren
het versterken van het interne toezicht en de deskundigheid van fondsbesturen.
Communicatie
36 Zie de bijlage bij Kamerstukken II 2010-2011, 30 413, nr. 157
37 Hoofdlijnennota herziening financieel toetsingskader (Kamerstukken II 2011-2012, 32 043, nr. 113)
38 Kamerstukken II, 2012-2013, 32 043, nr. 169
39 Brief van 1 oktober 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 32 042, nr. 172)
40 Kamerstukken II, 2012-2013, 32 043, nr. 129

19

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Het kabinet wil bovendien maatregelen nemen om pensioenfondsen hun deelnemers en
gepensioneerden beter te laten informeren over risico’s. In juni 2012 zijn deze
voorstellen tot verbetering van de pensioencommunicatie toegezonden aan de Tweede
Kamer.41 Doel is dat mensen helder krijgen op hoeveel pensioen zij op mogen rekenen
en in hoeverre daarbij sprake is van onzekerheid. Het moet ook helder zijn wat de
gevolgen zijn als specifieke risico’s zich daadwerkelijk manifesteren. Daarover moet van
tevoren op begrijpelijke wijze worden gecommuniceerd. Een voorontwerp van wet dat
hierin voorziet, is op 3 december 2013 voor consultatie openbaar gemaakt42.
Uitvoeringskosten
Het onderzoek van de AFM naar de uitvoeringskosten bij beschikbarepremieregelingen43 van 2010 heeft geleid tot diverse initiatieven van pensioenfondsen en
verzekeraars. Het Verbond van Verzekeraars en de AFM zijn in 2013 gekomen tot een
regeling om beschikbarepremieregelingen kostenefficiënt, nuttig, veilig en begrijpelijk te
maken. Werkgevers, pensioenuitvoerders en adviseurs moeten werknemers goed
informeren over de hoogte van de investering in het pensioen van die werknemer en de
risico’s die de werknemer loopt. De pensioenfederatie heeft daarnaast aanbevelingen
gepresenteerd om te komen tot meer inzichtelijke kosten. Uit de eerste onafhankelijk
uitgevoerde evaluaties blijkt dat pensioenfondsen de aanbevelingen in hoge mate
navolgen. De pensioenuitvoerder en de adviseur moeten bovendien de werkgever goed
op de hoogte houden over de kosten van de uitvoering.
Uitvoeringskosten staan bovendien inmiddels niet alleen bij beschikbarepremieregelingen op de agenda, maar ook bij andere typen pensioenregelingen. De vraag of
pensioenfondsen en verzekeraars te veel kosten maken blijkt evenwel moeilijk te
beantwoorden. Dit hangt ook samen met de rendementen. Wel is duidelijk dat het van
groot belang is dat de uitvoeringskosten bij fondsen transparant zijn. Fondsen en
verzekeraars hebben dit momenteel als aandachtspunt .
Is de deelnemer voldoende beschermd?
Het hierboven beschreven aanzienlijke aantal verbeterpunten bij de Pensioenwet en de
diverse wetgevingstrajecten kunnen leiden tot de gedachte dat het wetgevend kader niet
heeft gedaan waarvoor het bedoeld is: het beschermen van de aanvullende pensioengelden van de deelnemer.
Dit beeld doet evenwel geen recht aan de werkelijkheid. De belangrijkste beschermingsmaatregelen die het toetsingskader oplegt zijn relevant en effectief gebleken. Het
faillissement van bedrijven in de recente crises heeft er niet toe geleid dat hun exwerknemers geen pensioen meer hebben. Bovendien zijn pensioenfondsen door het
wetgevend kader gedwongen maatregelen te nemen waardoor ook toekomstige
generaties kunnen blijven rekenen op een aanvullend pensioen.
Dat laat onverlet dat het wetgevend kader in de huidige omstandigheden niet optimaal
functioneert. Aanpassingen zijn wenselijk en noodzakelijk. De wetsvoorstellen die
moeten leiden tot deze verbeteringen bevinden zich thans in de afrondende fase, of zijn
al afgerond. De verwachting is dat die aanvullende maatregelen de deelnemer in de
toekomst nog beter zullen beschermen. Of dat ook daadwerkelijk het geval is kan nu
nog niet empirisch worden vastgesteld en zal meegenomen moeten worden in een
volgende beleidsdoorlichting.

41 Kamerstukken II, 2011-2012, 33110, nr. 2
42 Kamerstukken II, 2013-2014, 32 043, nr. 186
43 AFM, Doorrekening van beschikbare premieovereenkomsten (2010)

20

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

3.3 Conclusies
• Doel van de overheid is te waarborgen dat de pensioenvoorziening van werkenden
en gepensioneerden adequaat wordt beheerd.
• De eisen aan de fondsen uit de Pensioenwet hebben er in combinatie met het
toezicht voor gezorgd dat de pensioenopbouw van de deelnemers in hoge mate is
beschermd. Tegelijkertijd lieten de ongekend diepe crisis van 2008 en de zich al
langer manifesterende ontwikkelingen van een lage rente en een steeds langere
levensverwachting zien dat het stelsel kwetsbaarheden kent.
• Dit leidde tot aanpassing van het beleid. Aan de ene kant werd het staande financieel
toetsingskader ter hand genomen op een wijze die rust in de pensioensector creëerde.
Aan de andere kant stelde het kabinet commissies in die de kwetsbaarheden van het
stelsel onderzochten.
• De onderzoeken van (onder andere) de commissies-Frijns en -Goudswaard lieten
zien dat het stelsel kwetsbaar is voor schokken, waarop zowel de pensioencontracten
als de pensioenwetgeving aangepast zouden kunnen worden, maar bijvoorbeeld ook
dat het bestuur van de fondsen sterker kon.
• Op pensioenterrein heeft dit ertoe geleid dat SZW maatregelen heeft getroffen als de
Wet versterking bestuur pensioenfondsen (augustus 2013) en de voorbereiding van
een nieuw financieel toetsingskader (consultatie juli 2013).
• Daarnaast wordt zorg gedragen voor een verbetering van de communicatie met de
deelnemers (consultatie december 2013) en heeft de sector zelf de vermindering van
de uitvoeringskosten ter hand genomen.
• Het ligt voor de hand dat de eerste effecten van deze maatregelen bij een volgende
beleidsdoorlichting kunnen worden betrokken.

21

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

4.
Maatschappelijke houdbaarheid:
past het pensioenstelsel bij de 21e eeuw?
In de voorgaande twee hoofdstukken werd bezien of, hoe en in welke mate de doelstellingen van het overheidsbeleid ten aanzien van stimulering van arbeidsvoorwaardelijke pensioenen en de bescherming van opgebouwde pensioengelden worden
gerealiseerd. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre deze doelstellingen
nog aansluiten bij de huidige omstandigheden en opvattingen. De financiële problemen
bij de fondsen die na 2008 duidelijk werden, hebben ertoe geleid dat kritischer naar het
stelsel wordt gekeken. Daarbij worden in toenemende mate vraagtekens geplaatst bij
elementen daarvan die voorheen vanzelfsprekend waren. In dit hoofdstuk passeren de
hoofdpunten hiervan de revue.
4.1 Waardering én minder vertrouwen
Het Nederlandse pensioenstelsel wordt door internationale instellingen geprezen. Zowel
de structuur van het stelsel als de financiering daarvan worden als sterke punten
beschouwd. Het Nederlandse stelsel ondervindt daarbij vooral waardering vanwege de
aspecten van verplichtstelling en kapitaaldekking. De verplichtstelling draagt zorg voor
een grote groep deelnemers; de kapitaaldekking draagt ervoor zorg dat de pensioenen
worden beschermd tegen verschuivingen in de verhouding tussen werkenden en
gepensioneerden.
Aanzienlijke bedragen gereserveerd voor de oude dag
In vergelijking met andere Europese landen hebben Nederlandse werknemers via hun
pensioenfonds aanzienlijke bedragen gereserveerd voor de oude dag44. Dat hangt direct
samen met de relatief grote omvang van de collectieve pensioenen in de tweede pijler.
De aanmerkelijke verschillen tussen de verschillende landen hebben diverse oorzaken.
De lage besparingen in de tweede pijler in Duitsland hebben bijvoorbeeld als achtergrond dat daar het arbeidsgerelateerde pensioen in de eerste pijler wordt opgebouwd; in
Denemarken ligt de oorzaak in de relatief late start met een kapitaalgedekte tweede
pijler.

44 OESO, Pension Markets in Focus (september 2012)

22

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Met de bedragen die daarbij omgaan is de pensioenvoorziening een financieeleconomische factor op zichzelf geworden. Om die reden worden recent vanuit een
macro-economische invalshoek vragen gesteld bij een dergelijke omvang van vermogens
die zijn gereserveerd voor de oudedagsvoorziening. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over
de verhouding tussen de hoeveelheid leningen en gelijktijdige hoeveelheid besparingen
in Nederland en het gegeven dat de voor pensioen benodigde premies een beperking
betekenen van het vrij besteedbaar inkomen van de werknemer en een groeiende
kostenpost zijn voor de werkgever.
Collectief beheer levert een beter pensioen
Tot de voordelen van een collectieve organisatie van de pensioenen behoort dat
daarmee een beter rendement kan worden behaald dan wanneer ieder voor zich de
oudedagsvoorziening regelt. Dit komt onder andere door de lagere uitvoeringskosten en
de mogelijkheid van meer risicovolle beleggingen die een hoger rendement toelaten.
Het met het collectieve beheer samenhangende aspect van verplichte deelname maakt
het bovendien mogelijk de risico's tussen de generaties te delen 45.
Een overzicht van recente studies46 laat zien dat de schattingen van die voordelen
weliswaar zeer uiteenlopen, maar ook bij meer voorzichtige schattingen aanzienlijk zijn.

Nederland behoort tot de top 5 van pensioenstelsels
In de visie van de pensioenadviseur Mercer behoeft het Nederlandse pensioenstelsel
alleen het Deense voor te laten gaan47. Het Deense stelsel acht Mercer op de lange
termijn beter houdbaar, maar Nederlandse stelsel voorziet naar hun oordeel in een
betere bescherming van de deelnemers.
De aspecten waarop Mercer de verschillende stelsels
heeft beoordeeld zijn de mate waarin het stelsel in een
vervangingsinkomen voorziet (adequaatheid), de houdbaarheid op de lange termijn (houdbaarheid) en de
wetgeving die voorziet in onder andere bestuur,
bescherming voor de deelnemers, toezicht en communicatie (integriteit).

45 S.G. van der Lecq en O.W. Steenbeek (eds), Kosten en baten van collectieve pensioensystemen (2006)
46 David Pitt-Watson en Hari Mann, Collective pensions in the UK, RSA (2012)
47 Melbourne Mercer Global Pension Index 2012

23

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Afgenomen vertrouwen in de fondsen
Tegenover de internationale waardering voor het stelsel staat het afnemende vertrouwen
in eigen land. Had in 2006 nog 80 procent van de werknemers vertrouwen in het
pensioenfonds waaraan men deelnam, in 2012 was dat afgenomen tot ongeveer 55
procent48.

Deze daling is onmiskenbaar het gevolg van de financiële problemen bij de fondsen die
na de financiële crisis van 2008 duidelijk zijn geworden. De berichtgeving over de
ontoereikende vermogenspositie en de aankondiging van mogelijke kortingen op de
pensioenen hebben er toe geleid dat bij een groeiend aantal werknemers twijfels
ontstonden over de wijze waarop hun pensionfonds functioneerde.
Waar deze gegevens wijzen op een scherpe daling van het vertrouwen in 2009, situeert
een ander onderzoek49 die vooral in 2010. Bleek aan het begin van dat jaar, vóór de
aankondiging van de mogelijke verlaging van pensioenuitkeringen, nog slechts 1 op de 5
werknemers geen vertrouwen in het fonds te hebben, ruim een half jaar later was dat
opgelopen tot ruim 1 op de 3. Reden hiervoor kan zijn dat in 2010 de berichtgeving
over de dekkingsgraden en de mogelijke kortingen sterk intensiveerde.

48 De Nederlandsche Bank, DNBulletin 20 juni 2012
49 Montae Pensioen/GfK, augustus 2010

24

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Minder vertrouwen in het eigen pensioen
Dit verminderde vertrouwen in de pensioenfondsen als instelling vertaalt zich ook in de
verwachtingen die deelnemers hebben in ten aanzien van het eigen lopende of toekomstige pensioen.
Slechts een kleine minderheid rekent erop dat de situatie binnen enkele jaren zal
verbeteren. Bijna de helft houdt er rekening mee dat de situatie alleen maar slechter
wordt, terwijl ruim een kwart meent dat een verbetering nog geruime tijd op zich laat
wachten.50

4.2 Het stelsel in discussie
Met dit afnemende vertrouwen heeft de vanzelfsprekendheid waarmee de inrichting van
het pensioenstelsel werd bezien plaats gemaakt voor een meer kritische houding.
Het Nederlandse pensioenstelsel is gebaseerd op de principes van collectiviteit, solidariteit en verplichtstelling op basis van arbeidsvoorwaardelijke regelingen. Die elementen
zijn onderling sterk vervlochten. Solidariteit is alleen te organiseren als er sprake is van
een zekere collectiviteit. De verplichtstelling ondersteunt dat doordat daarmee wordt
bereikt dat ook degenen voor wie die solidariteit geen voordelen biedt, aan die collectiviteit deelnemen. Het arbeidsvoorwaardelijke karakter van de pensioenregelingen is
historisch gegroeid.
De elementen van collectiviteit, solidariteit en
verplichtstelling liggen ten grondslag aan de
wetgeving die in de naoorlogse periode tot stand
gekomen is en de verdere ontwikkeling van het
stelsel ondersteunde. Bij de Kamerbehandeling
van de Wet betreffende verplichte deelneming in
een bedrijfspensioenfonds werd de onderlinge
samenhang van die kenmerken als volgt door het
Tweede-Kamerlid Suurhoff beschreven:
"Een bedrijfs[tak]pensioenfonds moet algemeen verbindend
zijn, wil het een voldoende draagvlak hebben, willen de
sterken voor de zwakken kunnen meezorgen en willen de
jongeren voor de ouderen mede de lasten kunnen dragen.
De solidariteit van allen, die in een bepaalde bedrijfstak

50 Wijzer in geldzaken; Meera grip op pensioen, september 2012

25

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

werken, wordt door zo’n bedrijfs[tak]pensioenfonds op
treffende wijze verwezenlijkt.” 51

De organisatie van pensioenfondsen volgt de arbeidsvoorwaardelijke structuur van
sectoren en individuele ondernemingen. Dat brengt met zich mee dat de elementen van
verplichtstelling, collectiviteit en solidariteit ook binnen de grenzen van die sectoren en
individuele ondernemingen tot uitdrukking wordt gebracht.
Maar de maatschappij verandert. Steeds meer werkenden vallen niet onder een cao
(zelfstandigen), hebben een grotere wens tot keuzevrijheid, en zijn kritischer over de
feitelijke betekenis van de solidariteit die van hen wordt gevraagd en de prestaties van de
instituties waarvan zij afhankelijk zijn.
Veranderingen op de arbeidsmarkt
Een wezenlijk onderdeel van het pensioenstelsel is de doelstelling te stimuleren dat
werkenden een aanvullend inkomen opbouwen waarmee zij een aanzienlijke terugval in
bestedingsmogelijkheden na pensionering kunnen voorkomen. De overheid stimuleert
dit enerzijds door fiscale facilitering en anderzijds door de wettelijke verplichting die
werkgevers hebben een arbeidsvoorwaardelijk tot stand gekomen pensioenregeling aan
al hun werknemers aan te bieden.
De fiscale facilitering geldt voor iedereen. De verplichtstelling richt zich echter alleen op
werknemers. Het aantal werknemers dat niet deelneemt aan een collectieve pensioenregeling is beperkt (9%) en is nog steeds licht dalend.
Tegenover de slinkende groep werknemers zonder een verplicht geregeld pensioen staat
een groeiende groep werkenden die zelf verantwoordelijk is voor het regelen van zijn
aanvullende oudedagsvoorziening: de zelfstandigen. In 2011 was 15% van de werkende
bevolking zelfstandig52, overwegend zonder toegang tot een verplichte collectieve
pensioenregeling. Samen met de werknemers zonder verplichte regeling betekent dit dat
bijna 23 procent van de beroepsbevolking niet valt onder een verplichtgestelde collectieve pensioenregeling.

De groep zelfstandigen is het afgelopen decennium sterk in omvang gestegen, door de
forse toenamen van het aantal zzp-ers, zelfstandigen zonder personeel. Deze groep is
gegroeid van 519.000 in 2002 tot 728.000 personen in 201153, waarvan 400.000 die meer
dan 15 uur per week actief zijn.

51 Handelingen Tweede Kamer 27 januari 1949
52 CBS, Webartikel 20 december 2012
53 CBS, Webmagazine 22 mei 2012

26

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Bij ongewijzigd beleid verwacht54 het CPB een verdere groei. In de bouw zou het
aandeel zelfstandigen kunnen groeien naar 47% in 2030, terwijl dat in 2010 nog 20,3%
was. De groei van het aantal zelfstandigen zonder personeel vloeit deels voort uit
veranderende voorkeuren van werknemers en werkgevers ten aanzien van de organisatie
van de arbeid. Voor een ander deel is het terug te voeren op institutionele oorzaken,
zoals de Wet uitbreiding rechtsgevolgen VAR uit 2005 en de verhoging van de
zelfstandigenaftrek in verschillende stappen sinds 1996. Dit maakt het werken als
zelfstandige ook voor de betrokkenen zelf financieel aantrekkelijker in verhouding tot
het werknemerschap.55
Het rapport ‘Pensioen van zelfstandigen’56 laat zien wat de gevolgen zijn van het
ontbreken van een verplicht gestelde collectieve pensioenregeling voor zelfstandigen. In
2010 zet ongeveer de helft van de zelfstandigen geen geld opzij voor de oude dag. Voor
een deel van hen is dat niet noodzakelijk. Gezien hun huidige inkomen biedt de AOW
reeds een voldoende inkomensbescherming tegen een al te grote inkomensdaling. Van
degenen die wel sparen voor aanvullend pensioen, heeft ruim de helft naar verwachting
voldoende om te kunnen uitzien naar een inkomen na pensionering van ten minste 70
procent van de huidige verdiensten. Een kwart bouwt een pensioen op van minder dan
50 procent van de huidige verdiensten; een kwart zit daar tussen in.
Voor de beperkte pensioenopbouw van zelfstandigen zijn verschillende oorzaken aan te
wijzen57. Een deel besteedt te laat aandacht aan de oudedagsvoorziening of geeft
prioriteit aan andere uitgaven; voor een ander deel geldt dat zij niet goed kunnen
inschatten wat het gewenste pensioenniveau is en welke financiële regelingen daarvoor
getroffen moeten worden.

54 CPB, De huidige en toekomstige groei van het aandeel zzp’ers in de werkzame beroepsbevolking (2012)
55 CPB, De fiscale behandeling van zelfstandigen (2012)
56 Kamerstukken II, 2012/13, 31 311. nr. 97
57 EIM, Zelfbewust een Zelfstandige Positie (2011)

27

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Toenemende wens tot keuzevrijheid
Met het afnemende vertrouwen in de pensioenfondsen is het niet verrassend dat meer
werknemers de verplichte aansluiting bij het eigen fonds van de onderneming of sector
niet meer vanzelfsprekend vinden.
Afnemende, maar nog steeds grote steun voor verplichte deelname
Sinds het uitbreken van de crisis in 2008 wenst een toenemend aantal werknemers
geheel zelf het toekomstige pensioen te kunnen bepalen. Behalve de overweging om
meer zeggenschap over het pensioengeld te hebben, zoals de mogelijkheid om dat in te
zetten voor de eigen woning, is bij een deel van hen mogelijk de achtergrond dat zij
denken zelf betere resultaten te kunnen bereiken of niet meer deel wensen te nemen aan
de solidariteit binnen het stelsel.
Daarnaast is er een licht groeiend aantal werknemers dat wel aan een collectieve regeling
wil deelnemen, maar daarbij zelf wel een keus voor een specifiek fonds wil kunnen
maken. Bij hen zal mogelijk de constatering een rol spelen dat het ene fonds betere
resultaten boekt dan een ander.
Het merendeel van de werknemers heeft evenwel geen bezwaar tegen de verplichte
deelname aan het pensioenfonds van de sector of onderneming58. Mogelijk speelt bij
velen van hen de overweging dat zij niet geconfronteerd wensen te worden met de
noodzaak zich te moeten verdiepen in een moeilijk te doorgronden materie, waarbij
lastig te beoordelen is wat een verstandige beslissing is. Wel is dit aandeel afgenomen,
van 70% in 2007 naar 60% in 2011.
Er worden dus meer dan vroeger vraagtekens gezet bij de inrichting van het pensioenstelsel met verplichte deelname van het fonds van de onderneming of sector waar men
werkzaam is.

Overigens past hierbij de opmerking dat werknemers doorgaans slechts beperkt gebruik
maken van hen geboden keuzevrijheid, in het bijzonder als het daarbij om aspecten gaat
waarvan de consequenties moeilijk te overzien zijn59.
Het niet langer gebonden zijn aan het fonds van de werkgever zou vragen oproepen
over het bestuursmodel van de pensioenfondsen. Waar er momenteel een duidelijke
relatie is met de sociale partners in een onderneming of sector, is die minder scherp als
een werknemer zelf kan kiezen voor de instelling waarbij de pensioengelden worden
ondergebracht.
Relatief groot vertrouwen in de pensioenfondsen
58 De Nederlandsche Bank, DNB Household Survey
59

Zie bijvoorbeeld Rien Huiskamp, Joost van Genabeek en Cees Wevers, Cao à la carte en levensloop:
grenzen aan keuzes, ESB, 11 augustus 2006

28

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Het vertrouwen in de pensioenfondsen is de afgelopen jaren minder geworden en ligt
lager dan dat in andere financiële instellingen60.

Bij deze onderlinge vergelijking gaat het echter om verschillende financiële diensten,
zoals het pensioen bij het fonds en de betaal- of spaarrekening bij de bank. Specifiek
voor de verzorging van het pensioen genieten de fondsen echter meer vertrouwen dan
de andere financiële instellingen waarbij de oudedagsvoorziening kan worden
ondergebracht61. Ten opzichte van banken en verzekeraars worden, blijkens dit
onderzoek, pensioenfondsen meer als eerlijk ervaren en meer gericht op het belang van
de klant dan op het eigen belang.

Pensioen gekoppeld aan de werkgever
Een andere reden voor de wens tot keuzevrijheid kan zijn dat de binding met de sector
afneemt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de hoeveelheid gewezen deelnemers bij een
pensioenfonds.

Deze groep zogeheten 'slapers' neemt snel in omvang toe. Lag de verhouding tussen
deelnemers en gewezen deelnemers in 2000 nog op ongeveer 1 op 1,2; in 2011 was die
60 De Nederlandsche Bank, DNB Household Survey
61 Harry van Dalen, Kène Henkens, “Hoe herwinnen pensioenfondsen, banken en verzekeraars het
vertrouwen?”, Me Judice, 30 juni 2011.

29

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

opgelopen tot 1 op ruim 1,562. Dat wil zeggen dat werknemers gemiddeld bij 2,5 fonds
pensioenaanspraken hebben: een bij de huidige werkgever en anderhalf bij vroegere
werkgevers. Het gaat hierbij om een aantal over alle leeftijdsgroepen heen. Degenen die
met pensioen gaan zullen hun pensioen bij meer dan dit gemiddelde van 2,5 fonds
hebben opgebouwd. Dit heeft tot gevolg dat in toenemende mate werknemers voor hun
toekomstige of lopende pensioen afhankelijk zijn van het fonds van een sector of
onderneming waarmee zij – vaak reeds geruime tijd – geen band meer hebben en zich
daardoor mogelijk niet herkenbaar vertegenwoordigd weten bij de besluitvorming over
hun pensioen.
Werknemers hebben de mogelijkheid op de opgebouwde pensioenrechten te laten
overdragen naar het fonds van de nieuwe werkgever. Dat heeft als voordeel dat de
pensioenrechten minder versnipperd zijn over verschillende fondsen. Van de werknemers voor wie een wisseling van werkgever ook een wisseling van pensioenfonds
inhoudt, maakt naar schatting ongeveer 40 procent63 gebruik van die mogelijkheid.
Waardeoverdracht is een ingewikkeld proces, waarbij het ook niet op voorhand zeker is
dat het voor de werknemer voordelen heeft het pensioen onder te brengen bij het
nieuwe fonds.
Deling van risico's
Met de verminderde dekkingsgraden bij fondsen is er ook grotere aandacht gekomen
voor de verdeelmechanismen binnen de pensioenfondsen. In toenemende mate worden
vragen gesteld over de billijkheid van de wijze waarop risico's binnen pensioenfondsen
tussen de diverse groepen worden gedeeld.
Het gaat daarbij om twee soorten risico's: verzekeringsrisico's en beleggingsrisico's.
Verzekeringsrisico's zijn bij arbeidsvoorwaardelijk pensioen het langlevenrisico en
arbeidsongeschiktheidsrisico van een individuele deelnemer. Voor elke deelnemer
afzonderlijk is onbekend wat diens levensverwachting zal zijn, maar voor grotere
groepen is dat statistisch wel in hoge mate voorspelbaar. Om die reden wordt dan ook
wel gesproken van ex ante-risico's.
In pensioenfondsen worden ook de beleggingsrisico's over alle deelnemers gespreid.
Daarmee wordt voorkomen dat een – op zich willekeurige – groep met een aanzienlijk
verminderde uitkering wordt geconfronteerd omdat deze in een economisch slechte
periode met pensioen gaat. Beleggingsrisico's zijn onvoorspelbaar. Daarmee is op
voorhand niet te zeggen welke groep de voordelen zal hebben van dit aspect van
risicodeling. Die vallen slechts ex post vast te stellen.
De manier waarop beide soorten risico’s in het pensioenstelsel wordt afgedekt staat
momenteel ter discussie.
Doorsneepremie
Het totale rendement van jongere werknemers op hun inlegde premie is groter dan dat
van oudere werknemers. De premie rendeert immers langer. Hun pensioenopbouw zou
bijgevolg in een stelsel zonder solidariteit groter moeten zijn. De doorsneepremie in het
pensioenstelsel stelt de opbouw van premies en pensioen evenwel gelijk. De reden
hiervoor is terug te leiden tot de start van het stelsel. Hoewel zij volledig meebetaalden
aan het pensioenfonds, zou daar voor de oudere werknemers bij de start van het stelsel
slechts een beperkt pensioen tegenover staan. Om dat te voorkomen is destijds
doelbewust gekozen voor het huidige systeem van doorsneepremies.

62 Op basis van gegevens De Nederlandsche Bank
63 De praktijk van waardeoverdracht, SEO, 2010; aangeboden bij brief van 29 november 2010
(Kamerstukken II, 2010-2011; 32 043, nr.21)

30

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

De grens tussen dit 'te veel' en 'te weinig betalen' ligt bij een leeftijd van rond de 45
jaar64. Deze interne subsidiëring van oud door jong hoeft geen bezwaren te hebben voor
degenen die binnen het pensioenstelsel blijven: tegenover het 'te veel betalen' als jonge
werknemer staat het 'te weinig betalen' als oudere werknemer.
"[Ik vind] het principieel evenzeer juist, dat men de
mogelijkheid opent om de werknemers te verplichten de
hieruit voor hen ontstane, hun rechtmatig toekomende
voordelen om te zetten in een verzekering, en wel in een
collectieve verzekering met een uniforme premie, ten einde
óók de slechte risico’s een financieel te dragen kans van
dekking te geven en de jongeren ertoe te brengen hun
piëteitsplichten ten opzichte van de oudere bedrijfsgenotenarbeiders na te komen.”
(De Kort; Handelingen II, 27 januari 1949)

Dit mechanisme treedt echter niet op als werkenden niet hun hele leven bij een
pensioenfonds blijven aangesloten, bijvoorbeeld omdat zij op latere leeftijd de stap
zetten naar werkzaamheid als zelfstandige. Deze mensen ondervinden wel de nadelen
van het meebetalen aan het pensioen van ouderen zonder daarvan op latere leeftijd de
voordelen te ondervinden. Met het toenemende aantal werknemers dat vroeger of later
als zelfstandige gaat werken, wordt dit meer als een knelpunt ervaren.
Het Centraal Planbureau heeft op verzoek van het ministerie van SZW een studie
uitgevoerd naar de precieze effecten van de doorsneepremie op de verschillende
groepen deelnemers65.

Verzekeringsrisico: lang leven
Vrouwen leven gemiddeld langer dan mannen. Vrouwen ontvangen als groep dus over
een langere periode een pensioenuitkering, maar betalen dezelfde premie. Dit leidt tot
een inkomensoverdracht van mannen naar vrouwen. Deze is bedoeld: op grond van
overwegingen van gelijke behandeling is op zowel Europees als Nederlands niveau
wettelijk geregeld dat noch aan de premie-, noch aan de uitkeringskant onderscheid mag
worden gemaakt. De verwachting is overigens dat deze impliciete subsidiestroom tussen
mannen en vrouwen geleidelijk aan minder zal worden. Waar het verschil in pensioenjaren momenteel nog 3 jaar is, zal dat naar de huidige inzichten op termijn verminderd
zijn tot ongeveer 1 jaar66.
64 Zie Bovenberg en Boon (2010) ‘Now is the time; overstap naar degressieve pensioenopbouw nu
wenselijk en mogelijk’ Netspar NEA-paper 36.
65 CPB, Voor- en nadelen van de doorsneesystematiek (wordt nog gepubliceerd)
66 Op basis van Actuarieel Genootschap, Prognosetafel AG 2012-2062

31

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Een ander systematisch verschil in verwachte levensjaren is er tussen laag- en hoogopgeleiden. Vooral door een verschil in leefgewoonten hebben degenen met een lagere
opleiding gemiddeld genomen een kortere levensverwachting. Op dit moment kunnen
degenen met een hogere opleiding gemiddeld genomen uitzien naar een pensioenduur
van ruim 21 jaar, terwijl dat voor de lager opgeleiden ruim 17 jaar is. Effect daarvan is
dat de lager opgeleiden als groep meebetalen aan het pensioen van de hoger opgeleiden.

Overigens is het van belang te onderkennen dat de uitkomst van dergelijke winst- en
verliesrekeningen afhankelijk is van de voorzieningen die daarbij in ogenschouw worden
genomen. In dit geval wordt zijn alleen de gevolgen van het pensioen bezien. Als beide
collectieve oudedagsvoorzieningen – AOW en de aanvullende pensioenen – in
onderling verband worden beschouwd, blijkt de herverdeling van laag naar hoog bij de
pensioenen maar zeer beperkt te zijn in vergelijking met de omgekeerde herverdeling
van hoog naar laag bij de AOW67.
Deling van financiële risico's tussen generaties
Tot de financiële onzekerheden die aan pensioenen verbonden zijn horen beleggingsrisico's, maar ook de schommelingen van de marktrente, die de maatstaf vormt voor de
beoordeling van de financiële positie van pensioenfondsen, en de ontwikkeling van de
levensverwachting, die in hoge mate de kosten van de toekomstige pensioenen bepaalt.
Ook deze financiële risico's worden gedeeld. Anders dan bij de verzekeringsrisico's staat
67 Jan Bonenkamp en Harry ter Rele; Herverdeling door pensioenregelingen: een integrale analyse van de
AOW en de aanvullende pensioenen, TPEdigitaal, 2013/1

32

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

hierbij niet op voorhand vast welke groep deelnemers daarbij baat heeft. Het is immers
onvoorspelbaar wanneer financiële tegenvallers zich zullen voordoen.
In perioden met een bovengemiddeld rendement worden buffers aangelegd, die worden
gebruikt om toekomstige pensioenen veilig te stellen. Voor een belangrijk deel komt dat
de betrokkenen zelf ten goede: de buffer die wordt aangelegd met de pensioengelden
van de werkenden dient ook voor bescherming van de uitkering op het moment dat
dezelfde werkenden gepensioneerd zijn. Maar er is ook sprake van solidariteit met
toekomstige generaties. De buffer dient ook voor de opbouw van een financiële reserve
voor de pensioenen van de jongere werknemers.
De afgelopen periode heeft vooral de solidariteit in omgekeerde richting aandacht
gekregen. Financiële tegenvallers worden niet direct volledig verwerkt in de lopende
pensioenen, maar over een langere periode gespreid. Dat voorkomt grote schommelingen in het pensioeninkomen bij degenen die daarvan direct afhankelijk zijn.
Kritiek op dit systeem is dat de jongere generatie het risico loopt van blijvend slechte
omstandigheden van het fonds, waarmee er geen financiële ruimte zal ontstaan voor een
dergelijke compensatie. Daarmee zou de inkomensbescherming ten behoeve van de
oudere generatie ten koste gaan van de toekomstige pensioenen van de jongere, nog
werkende generaties.

Het principe van gezamenlijke deling van financiële risico’s kan evenwel op een breed
draagvlak rekenen: zo'n driekwart van de werknemers68 is van oordeel dat bij tegenvallende beleggingsresultaten de kosten van doorbetaling van de huidige gepensioneerden door de gepensioneerde zelf én de huidige werkenden moeten worden
verdeeld. Hierbij past wel de kanttekening dat bij de vraagstelling de financiële
consequenties van deze solidariteit buiten beschouwing zijn gelaten.

68 TNO NIPO; Onderzoeksresultaten in het kader van consumentenbehoeften pensioenen, 2013 (in

opdracht van het Verbond van Verzekeraars; wordt nog gepubliceerd)

33

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Gezien het feit dat aan de ene kant het overgrote deel van de werkenden – ook de
jongere generatie – het aspect van gezamenlijke risicodeling steunt, en er aan de andere
kant kritiek is, is er kennelijk sprake van een gebrek aan vertrouwen dat de praktische
uitwerking van dat principe tot een eerlijke verdeling van financiële tegenvallers leidt.
Risico’s voor de werkgever
Deelnemers aan een pensioenfonds delen risico’s niet alleen onderling; ook de
werkgever draagt een deel van de risico’s. Indien een premieverhoging noodzakelijk is
om de pensioentoezeggingen gestand te doen, leidt dat tot een hogere werkgeversbijdrage aan de premie. In voorkomende gevallen kent het pensioencontract ook een
bijstortingsverplichting voor de sponsorende onderneming als de financiële situatie van
het fonds onvoldoende is voor de toegezegde pensioenuitkeringen. Vooral met het oog
op deze risico's voor de werkgever zijn er regelingen waarin de toezegging niet de
uitkering betreft, maar de premie die beschikbaar wordt gesteld. De hoogte van deze
pensioenuitkering is afhankelijk van de rendementen die in de opbouwfase zijn behaald.
Deze regelingen worden als beschikbarepremieregelingen of defined contribution
aangeduid. Voor werkgevers is de voorspelbaarheid van de kosten van een dergelijke
regeling een voordeel. Daartegenover staat een grotere onzekerheid voor de deelnemer
over de hoogte van de uitkering.

De rol van werkgevers in de risicoverdeling rond het pensioen neemt af. In het
pensioenakkoord is premiemaximalisatie afgesproken. Bovendien neemt het aantal
werkgevers dat een bijstortingsverplichting heeft af. Dat heeft naar verwachting vooral
te maken met het feit dat de hoogte van een eventuele bijstorting niet meer in
verhouding staat ten opzichte van de omzet en winst van het eigen bedrijf. Het bedrijf
kan in zwaar weer terecht komen door problemen bij het fonds.
Efficiëntie van het stelsel
Ook de kosten van de oudedagsvoorziening staan in steeds sterkere mate in de belangstelling. Dit komt vanzelfsprekend voort uit de verminderde financiële vooruitzichten
bij fondsen en de vraagtekens die gezet zijn bij de toereikendheid van de vermogens bij
banken en verzekeraars om de opgebouwde oudedagsvoorziening uit te keren. Ook de
34

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

aandacht vanuit consumentenprogramma’s voor de kosten van financiële producten
heeft hier ongetwijfeld een aanzienlijke rol in gespeeld.
Nederlands stelsel relatief efficiënt
Pensioen in Nederland komt relatief efficiënt tot stand. Uit internationale vergelijkingen
blijkt dat de uitvoeringskosten in Nederland met die van Denemarken tot de laagste van
de OESO-landen behoren.

Schaal
Tegelijkertijd bouwt naar verwachting niet iedere Nederlander even efficiënt pensioen
op. Een belangrijk aspect van de uitvoeringskosten bij de pensioenvoorziening is de
schaal waarop die voorziening wordt gerealiseerd. De administratiekosten nemen af
naarmate de schaal toeneemt69. Dat geldt ook voor de kosten die met het vermogensbeheer gemoeid zijn70.

De uitvoeringskosten zijn vooral bij de pensioenen van belang omdat deze over een
lange reeks van jaren in mindering komen op het feitelijke rendement en daarmee een
cumulatief effect hebben op het uiteindelijke pensioen71.

69 AFM, Kosten pensioenfondsen verdienen meer aandacht (2011)
70 Zie bijvoorbeeld Bikker, J.A., De optimale schaal van pensioenfondsen, ESB, 14 juni 2013
71 AFM, Kosten pensioenfondsen verdienen meer aandacht (2011)

35

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Een andersoortig schaalvoordeel is dat een groter fonds of grotere verzekeraar meer
deskundigheid kan organiseren. Een klein fonds is in de regel minder goed in staat de
benodigde expertise op te brengen voor een verantwoord fondsbeheer en dat dit in
voorkomende gevallen meespeelt in de overwegingen. De commissie-Frijns heeft
specifiek de aandacht gevraagd voor de risico's van een bestuur waarvan de leden slechts
part-time beschikbaar zijn.
De spreiding van de vermogens bij fondsen is zeer groot. Het grootste fonds beheert
ruim € 250 miljard, en het kleinste minder dan € 100 miljoen.

Trend naar grotere schaal
Het aantal fondsen nam de afgelopen jaren aanzienlijk af. Vooral (kleinere) ondernemingspensioenfondsen heffen zichzelf op en laten de verplichtingen en het vermogen
overgaan naar een bedrijfstakpensioenfonds of verzekeraar. Een oorzaak hiervoor is
gelegen in de toenemende (deskundigheids-)eisen die de wetgever aan die fondsen stelt,
maar ook en in het verlengde daarvan met werkgevers en werknemers die een andere
afweging maken tussen de voordelen van klein- en grootschaligheid.

36

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

De zogeheten multi-opf, waarbinnen fondsen hun eigen identiteit en deelnemerskring
behouden, is geïntroduceerd om de voordelen van de kleinschaligheid te combineren
met de voordelen van grootschaligheid. Daarvan wordt echter nog weinig gebruik
gemaakt.

37

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

5.
Conclusie
Een goed stelsel...
Nederland heeft een pensioenstelsel dat door internationale instellingen wordt geprezen.
Het heeft mede door het stimuleringsbeleid van de overheid een groot bereik. Van de
werknemers neemt 91 procent deel aan een door de werkgever aangeboden pensioenregeling. In combinatie met de AOW en aanvullende besparingen die zij eventueel
daarnaast hebben verricht, ervaren zij na hun pensioen doorgaans geen beperking in
bestedingsmogelijkheden ten opzichte van de periode dat zij nog werkten. Wetgeving en
toezicht zorgen voor bescherming van pensioenaanspraken.
... dankzij vier wezenskenmerken…
Het Nederlands pensioenstelsel wordt bepaald door vier historisch gegroeide
kenmerken: de gecombineerde rol van overheid en sociale partners, de verplichte
deelname, de collectieve pensioenopbouw en de solidaire risicodeling. De overheid heeft
de verantwoordelijkheid genomen voor een basisvoorziening in de vorm van de AOW.
Daarnaast stimuleert en faciliteert zij de opbouw van aanvullende pensioenen.
Werkgevers en werknemers zijn verantwoordelijk voor de totstandkoming van sectorale
regelingen en de uitvoering van het arbeidsvoorwaardelijk pensioen in pensioenfondsen.
De verplichte deelname leidt tot een breed bereik van de sectorale pensioenregelingen.
Het collectieve karakter van de regelingen zorgt voor relatief lage uitvoeringskosten.
Samen maken deze elementen risicodeling en solidariteit mogelijk, waardoor alle
werknemers onder gelijke voorwaarden kunnen deelnemen en risico's gedeeld kunnen
worden met alle deelnemers in een pensioenregeling.
… maar met te hoge verwachtingen en financiële kwetsbaarheden.
Ondanks zijn sterke basis is de afgelopen jaren gebleken dat het stelsel kwetsbaarheden
kent. Dat werd duidelijk met de crisis van 2008, maar er was ook al sprake van een
langere ontwikkeling van een lage rente en een verdere stijiging van de
levensverwachting. De financiering van pensioenen is grotendeels afhankelijk van de
rendementen over de ingelegde premies. Dit was altijd al zo, maar werd eerder niet als
problematisch ervaren. Doordat fondsen hoge rendementen behaalden, was het
mogelijk om de pensioenen ondanks een snel stijgende levensverwachting op peil te
houden. Gecombineerd met een (te) sobere pensioencommunicatie en de neiging van
Nederlanders om zich niet erg in hun oudedagsvoorziening te verdiepen leidde dit tot
een onterechte maatschappelijke perceptie van een zeker en waardevast pensioen.
De crisis heeft echter laten zien dat financiële risico’s dichterbij zijn dan gedacht en dat
pensioenaanspraken daarvoor gevoelig zijn. Nu veel mensen zien dat hun pensioen niet
wordt geïndexeerd of zelfs wordt gekort, is hun gevoel van zekerheid weg en hun
vertrouwen in het pensioenstelsel aangetast.
Dat vraagt om aandacht voor de financiële houdbaarheid …
Het is duidelijk dat er op een andere manier met risico’s moet worden omgegaan en dat
er onderhoud nodig is op het gebied van de financiële houdbaarheid van het pensioenstelsel. Daartoe werkt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de
herziening van het financiële toetsingskader voor pensioenfondsen. Het aangepaste
toetsingskader is beter toegesneden op stijgende levensverwachtingen, lage marktrente
en onzekerder rendementen en stelt regels aan het opvangen en uitsmeren van
economische schokken en het beschermen van opgebouwde pensioenaanspraken.
38

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

... en voor de maatschappelijke houdbaarheid.
Maar er is meer nodig dan financieel onderhoud alleen. Om huidige en toekomstige
generaties een maatschappelijk geaccepteerd en vertrouwd pensioen te kunnen bieden,
moeten de bouwstenen van het stelsel en de houdbaarheid daarvan worden bezien tegen
de achtergrond van een aantal ontwikkelingen in de samenleving.
Op de arbeidsmarkt brengen steeds meer mensen een deel van hun werkzaam leven niet
door als werknemer, maar als zelfstandige. Zelfstandigen zijn zelf verantwoordelijk voor
hun pensioenvoorziening en bouwen vaak geen of relatief duur pensioen op. Ook
blijven werknemers niet langer hun gehele loopbaan bij een enkele werkgever of binnen
dezelfde sector. Daarmee wordt de binding met sectorale pensioenregelingen geringer,
komt de vraag op of de uitvoering van de pensioenvoorziening wel aan de werkgever
gebonden moet zijn en ontstaat er kritiek op de systematiek van de doorsneepremie.
Door de krappe en onzekere financiële positie waarin veel pensioenfondsen terecht zijn
gekomen zijn discussies ontstaan over de verdelingsmechanismen binnen de fondsen.
Vooral de solidariteit tussen jongere en oudere generaties wordt kritisch bezien. In het
verlengde daarvan wordt het minder vanzelfsprekend gevonden dat werknemers
nauwelijks zeggenschap hebben over hun eigen pensioengelden. De vraag naar meer
keuzevrijheid binnen het pensioenstelsel neemt toe. Als deelnemers hun risico zien
toenemen en zij tegelijkertijd verplicht worden tot deelname en weinig invloed hebben
op de beheersing van risico’s, is het begrijpelijk dat een discussie ontstaat over de
maatschappelijke houdbaarheid van het huidige pensioenstelsel en haar bouwstenen.
Geen simpele knoppen
Het is tegen deze achtergrond dat de afgelopen periode vanuit de samenleving ideeën
zijn opgekomen voor een andere inrichting van het pensioenstelsel. Sommigen bepleiten
een systeem van meer herkenbare individuele pensioenrechten, anderen benadrukken de
wenselijkheid van meer vrijheid bij de opbouw van de pensioenen en de keuze van de
uitvoerder, terwijl weer anderen er juist aandacht voor vragen dat keuzevrijheid er bij
zelfstandigen toe leidt dat ze onvoldoende pensioen opbouwen. Deze vragen kunnen
niet met eenvoudige aanpassingen binnen het stelsel worden opgelost: er zijn geen
simpele knoppen om aan te draaien. Wijziging van één onderdeel werkt immers direct
door naar de andere delen van het stelsel. Meer keuzevrijheid heeft direct gevolgen voor
de mate van solidariteit binnen het pensioenstelsel: solidariteit op basis van vrijwilligheid
is niet goed mogelijk. Meer individuele elementen in het pensioen vergroten de
betrokkenheid van deelnemers, maar kunnen hogere uitvoeringskosten tot gevolg
hebben.
Het is hiermee duidelijk dat er samenhangende fundamentele keuzes in het geding zijn:
- Voor wie moet de verplichtstelling gelden?
- Hoeveel keuzevrijheid is gewenst?
- Welke risico’s moeten in het pensioenstelsel worden gedeeld?
- Welk deel is collectief en welk deel is individueel?
Over deze en andere complexe vraagstukken wordt de maatschappelijke discussie thans
gevoerd. Het debat gaat daarmee over de maatschappelijke houdbaarheid van het
pensioenstelsel. De vraag is welke elementen onmisbaar zijn en zeker behouden moeten
worden, en welke elementen juist moeten worden toegevoegd om het stelsel aan te
passen aan de 21e eeuw. Dit debat raakt iedereen. Het is daarom van belang dit debat
met iedereen te voeren. We moeten daarbij niet over een nacht ijs gaan: wat we
beslissen te doen maakt uit voor de mensen die nu leven, maar zeker ook voor de
generaties
na
ons.

39

Beleidsdoorlichting pensioenbeleid

Bijlage
Afgesloten en lopend (evaluatie)onderzoek
Witte vlek op pensioengebied 2007 (aanbieding TK 21.12.2009)
Een sterke tweede pijler [Commissie toekomstbestendigheid aanvullende
pensioenregelingen] (aanbieding TK 27.01.2010)
Onzekere zekerheid [Commissie Beleggingsbeleid en Risicobeheer] (aanbieding TK
19.01.2010)
Evaluatie Financieel Toetsingskader (aanbieding TK 07.04.2010)
Medezeggenschap pensioengerechtigden bij rechtstreeks verzekerde regelingen (aanbieding TK
19.08.2010)
De praktijk van waardeoverdracht (aanbieding TK 29.11.2010)
Witte vlek op pensioengebied 2008 en 2009 (aanbieding TK 21.02.2011)
Alternatieve risicovrije rentes voor pensioenfondsen (aanbieding TK 17.05.2011)
Evaluatie "dubbel toezicht" DNB en de AFM (aanbieding EK en TK 21.06.2011)
Evaluatie van artikel 2b van de Pensioen- en Spaarfondsenwet, fase 2 (aanbieding TK
26.10.2011)
Witte vlek op pensioengebied 2010 (aanbieding TK 27.02.2012)
Evaluatie regeling pensioenknip (aanbieding TK 04.11.2013)
Voor- en nadelen van de doorsneesystematiek (wordt nog aangeboden)

40