Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 890

Wijziging van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen en enkele andere wetten in
verband met het doorvoeren van aanbevelingen
uit de tweede evaluatie van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en wijziging van
de Kaderwet adviescolleges in verband met een
verduidelijking inzake archiefbescheiden

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 28 april 2021 en het nader rapport d.d. 14 juli 2021,
aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 maart
2021, no. 2021000360, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling van de Raad
van State haar advies inzake het bovenvermeld voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 28 april
2021, no. W04.21.0051/I, bied ik u hierbij aan.
Bij Kabinetsmissive van 4 maart 2021, no. 2021000360, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en enkele andere wetten in
verband met het doorvoeren van aanbevelingen uit de tweede evaluatie
van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en wijziging van de
Kaderwet adviescolleges in verband met een verduidelijking inzake
archiefbescheiden, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel wijzigt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(Kaderwet zbo’s) op de volgende punten:
– de openbaarmaking van nevenfuncties van (bestuurs)leden van
zelfstandige bestuursorganen (zbo’s);
– het moment van verzending van het jaarverslag door zbo’s; en
– de doelmatigheidsbeoordeling van zbo’s.
Daarnaast wordt voorgesteld in de Kaderwet adviescolleges een bepaling
op te nemen over de overdracht van archiefbescheiden van tijdelijke en
eenmalige adviescolleges na hun opheffing.
1

kst-35890-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 890, nr. 4

1

De Afdeling advisering van de Raad van State vraagt om een nadere
toelichting op de context van de zogenoemde «brede evaluatie» waarin
dit wetsvoorstel moet worden geplaatst. Daarnaast adviseert zij in de
toelichting de verhouding van zbo’s tot het parlement te verhelderen,
mede in het licht van de gewijzigde Aanwijzingen inzake externe
contacten van rijksambtenaren.2 In verband daarmee is aanpassing van
de toelichting wenselijk.
1. Context «brede evaluatie»
Aanleiding voor een deel van de voorgestelde maatregelen is een
evaluatie van de Kaderwet zbo’s die door het Ministerie van BZK zelf is
uitgevoerd. Deze evaluatie concludeert positief: «De wet heeft ook
daadwerkelijk het effect van een kaderwet. Er vallen weliswaar zbo’s (met
instemming van de beide Kamers der Staten-Generaal) buiten het bereik
van de wet en er is een diversiteit aan verschijningsvormen, maar de
ordening van het zbo-veld heeft vrijwel geheel plaatsgevonden zoals bij
de aanbieding van de eerste wetsevaluatie was voorgenomen, en het
aantal en de diversiteit zijn niet onnodig vergroot», aldus de evaluatie.3
De wetsevaluatie bestond uit een inventarisatie van «facts en figures», die
zijn opgevraagd bij de ministeries waar de zbo’s onder vallen. De
uitkomsten van deze inventarisatie zijn besproken in bijeenkomsten met
vertegenwoordigers van elf zbo’s. De evaluatie is aldus beperkt in
methodologische aanpak, reikwijdte en diepgang. Het is in dat licht
opmerkelijk dat de Minister op basis van deze beperkte evaluatie tot een
gefundeerd (en positief) oordeel kan komen over het functioneren van de
Kaderwet zbo’s.
Dit bevreemdt te meer omdat diverse kritische kanttekeningen zijn
geplaatst bij het functioneren van het zbo-stelsel in Nederland.4 Deze
kritieken betreffen onder meer de zeer beperkte mate waarin daadwerkelijk sprake is van harmonisatie tussen zbo’s. Van een overzichtelijk
landschap aan organen «op afstand» is in ieder geval geen sprake. Zo
vallen veel zbo’s niet onder de Kaderwet en kennen andere zbo’s die er
wel onder vallen veel uitzonderingen op de wet. Daarnaast wordt in de
literatuur gewezen op andere in de praktijk autonoom opererende
overheidsdiensten en -functionarissen die soms een wettelijke status
hebben en in die zin op zbo’s lijken maar tegelijkertijd in vergelijking tot
een zbo niet dezelfde juridische zelfstandigheid hebben (zoals het RIVM of
bepaalde inspecties). Verder is de vraag gerezen in hoeverre de in de
Kaderwet neergelegde hoofdmotieven om te verzelfstandigen, niet deels
achterhaald zijn. Voorts is van een van de hoofdmotieven tot instelling
van een zbo – «de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van een specifieke deskundigheid» – onduidelijk op basis van welke
criteria dit moet worden afgewogen.5
2

Kamerstukken II 2020/21, 28 844, nr. 221, bijlage «Aanwijzingen inzake externe contacten van
rijksambtenaren».
3
Ministerie van BZK, «Evaluatie Kaderwet zelfstandige bestuursorganen 2012–2016», Den Haag
2018, p. 28.
4
Staatscommissie-Remkes, «Lage drempels, hoge dijken», Amsterdam: Boom 2018, paragraaf
7.3, het ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de
Ministeriële verantwoordelijkheid, Kamerstukken II 2020/21, 35 570, nr. 47, Eerste Kamer,
«Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering
en verzelfstandiging van overheidsdiensten», 2012, R. Koole, «Twee pijlers. Het wankele
evenwicht in de democratische rechtsstaat», Amsterdam: Prometheus, 2021, hoofdstuk 8, S.E.
Zijlstra, «Onafhankelijke ondergeschikten», Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2019, afl.
2, p. 39–47 en S.E. Zijlstra, «Zelfstandige bestuursorganen: een volledig gejuridiseerde
organisatievorm», in: S. Riezebos en T. van Rijn (red.), Zbo’s tussen droom en werkelijkheid.
Over het verleden, heden en de toekomst van zelfstandige bestuursorganen, Den Haag:
Ministerie van BZK, 2019.
5
Kaderwet zbo’s, artikel 3, eerste lid, onder a. Zie ook het ongevraagd advies van de Afdeling
advisering over de Ministeriële verantwoordelijkheid, paragraaf 4.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 890, nr. 4

2

Het voorgaande dient mede in het perspectief te worden geplaatst van het
feit dat naast deze beperkte wetsevaluatie parallel een bredere evaluatie
plaatsvindt. De resultaten daarvan worden naar verwachting aan het
einde van het jaar 2021 bekend. De toelichting gaat nauwelijks in op de
reikwijdte en de vraag- en probleemstelling van deze «brede evaluatie»,
noch op de vraag hoe deze zich verhoudt tot de conclusies van de nu
uitgevoerde wetsevaluatie.
Mede gelet op de hiervoor genoemde kritische kanttekeningen bij het
functioneren van het zbo-stelsel, adviseert de Afdeling om in de
toelichting uitgebreider in te gaan op de verhouding tussen dit
wetsvoorstel en de «brede evaluatie».
De kritische kanttekeningen van de Afdeling bij de beoordeling van de
evaluatie door de Minister onderbouwt zij met verwijzingen naar enige
rapporten en artikelen, waarvan de meeste van latere datum zijn dan de
evaluatie en de beoordeling daarvan destijds door de Staatssecretaris van
BZK. De evaluatie zag op de periode 2012 tot en met 2016 en is in 2018
aan de Tweede Kamer aangeboden.6 De evaluatie had betrekking op de
wet, gegeven het staande verzelfstandigingsbeleid. Het wetsvoorstel is de
uitwerking van de qua inhoud en strekking beperkte wijzigingen die bij de
aanbieding zijn aangekondigd, maar tot op heden niet waren doorgevoerd. De «brede evaluatie» is in 2020 gestart. Waar de evaluatie uit 2018
enkel kijkt naar het kader voor zbo’s binnen het bestaande verzelfstandigingsbeleid is het perspectief van de «brede evaluatie» ruimer. Aanleiding
is de groeiende behoefte aan meer robuuste en meer effectieve kaderstelling rond rijksorganisaties op afstand in combinatie met de aanbeveling van de staatscommissie Parlementair Stelsel om randvoorwaarden
met betrekking tot verzelfstandigingen en privatiseringen in een wet te
codificeren. Op basis van de uitkomsten van de «brede evaluatie» kan
vervolgens worden besloten of nieuwe keuzes in beleid en wetgeving
wenselijk zijn. In de «brede evaluatie» worden naast de Kaderwet zbo’s
ook de Kaderwet adviescolleges, de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, de Regeling agentschappen, het stichtingenkader en de
Aanwijzingen voor de Planbureaus, de circulaire «Governance ten aanzien
van zbo’s» en het gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer
betrokken.
De toelichting bij het wetsvoorstel is op dit punt in paragraaf 2.1
aangevuld.
2. Relatie zbo’s met parlement
De regering stelt in de toelichting dat zbo’s geen (rechtstreekse) verantwoording verschuldigd zijn aan het parlement: «Het zbo legt verantwoording af aan de Minister en de Minister legt daarover op zijn beurt
verantwoording af aan het parlement. Vanuit dat oogpunt bezien is het
verzenden van het jaarverslag van het zbo aan de beide Kamers der
Staten-Generaal een «service» die nog stamt uit de tijd dat dergelijke
jaarverslagen niet eenvoudig voor eenieder inzichtelijk waren», zo stelt de
toelichting.7
De Afdeling acht de redenering dat zbo’s via de Minister verantwoording
afleggen aan het parlement begrijpelijk. Tegelijk is de ministeriële
verantwoordelijkheid voor zbo’s beperkt en daarmee ook de controlemogelijkheden van het parlement. De Minister is daardoor gelimiteerd in de
mate waarin deze democratische verantwoording kan afleggen over het
presteren en functioneren van zbo’s. Dit is te meer relevant in gevallen
waarin een zbo op grond van de wet beleids- of beoordelingsvrijheid
heeft. Gelet op deze beperkingen rijst de vraag hoe in dergelijke gevallen
6
7

Kamerstukken II 2017/18, 33 147, nr. 4.
Toelichting, paragraaf 2.1.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 890, nr. 4

3

de verantwoording aan het parlement dient plaats te vinden. De
toelichting gaat hier niet op in.
In dit kader is van belang dat bestuurders en medewerkers van zbo’s niet
onder de reikwijdte vallen van de aanwijzingen inzake externe contacten
van rijksambtenaren (voorheen «oekaze Kok»).8 De toelichting op deze
aanwijzingen vermeldt [dat] «wanneer de Kamer een bestuurder of een
medewerker van een zbo wil horen, tussenkomst van de betrokken
Minister niet vereist is. Wel is het wenselijk dat de betrokken Minister door
de Kamer tegelijk met de uitgenodigde persoon in kennis wordt gesteld
van het verzoek van de Kamer. Ministers hebben namelijk weliswaar een
beperkte maar toch ook enige ministeriële verantwoordelijkheid ten
opzichte van zbo’s.»9
Hieruit volgt dat direct contact mogelijk is tussen zbo’s en het parlement
zonder tussenkomst van de betreffende Minister en dat bestuurders en
medewerkers van zbo’s door het parlement kunnen worden «gehoord».
Het voorgaande roept de vraag op hoe beide hiervoor genoemde
gezichtspunten zich tot elkaar verhouden. Zbo’s kunnen volgens de
aanwijzingen direct gehoord worden door het parlement. De vraag is wat
in deze context exact onder «horen» moet worden begrepen. Dit kan gaan
om het verstrekken van inlichtingen van feitelijke aard, maar het is niet
uitgesloten dat een zbo, gelet op haar wettelijke positie, ook door het
parlement gevraagd wordt om door het zbo genomen beslissingen of
maatregelen uit te leggen en te motiveren. Daarbij valt niet of niet in de
eerste plaats te denken aan beslissingen in individuele dossiers maar aan
de wijze waarop een zbo op grond van de wettelijke kaders gebruikmaakt
van de haar toekomende beleidsruimte.
Gelet op het voorgaande is het niet vanzelfsprekend dat in de hiervoor
bedoelde situaties alleen de Minister aan het parlement verantwoording
aflegt. Deze is immers op grond van een eerdere beslissing van de
wetgever niet meer volledig verantwoordelijk. De toelichting bij het
wetsvoorstel gaat daar echter wel van uit; zbo’s leggen geen verantwoording af aan het parlement maar aan de Minister. Deze legt op zijn
beurt verantwoording af aan het parlement. Op basis van de grondgedachte van de ministeriële verantwoordelijkheid als aangrijpingspunt van
parlementaire controle is dit begrijpelijk en ligt het ook voor de hand.
Tegelijkertijd veroorzaakt het spanning met de zelfstandige positie van de
zbo en de daarmee samenhangende beperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid zoals de wetgever die heeft beoogd.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De Afdeling acht de redenering in de memorie van toelichting dat zbo’s
via de Minister verantwoording afleggen aan het parlement begrijpelijk.
De Afdeling tekent daarbij aan dat de ministeriële verantwoordelijkheid
voor zbo’s beperkt is en dat daarmee ook de controlemogelijkheden van
het parlement beperkt zijn. Ook al bestaat wel, zoals de Afdeling terecht
opmerkt, de mogelijkheid van het «horen» van bestuurders of
medewerkers van een zbo. De geschetste situatie is de consequentie van
het «op afstand van de Minister» beleggen van een bepaalde taak. Dat is
inherent aan de keuzes rondom bevoegdheden en verantwoording
afleggen die gemaakt zijn in het verzelfstandigingsbeleid en die zijn vervat
in de huidige verzelfstandigingskaders, zoals de Kaderwet zbo’s.
Uit de opmerkingen van de Afdeling, in combinatie met het eerder door
de Afdeling opgestelde advies over ministeriële verantwoordelijkheid, valt
op te maken dat de Afdeling deze keuzes ter discussie stelt. Dat is precies
wat er in de «brede evaluatie» gebeurt: daar wordt gekeken naar de
8

Aanwijzing 1 geeft de reikwijdte: «Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de
ministers en staatssecretarissen en de onder hun gezagsbereik werkzame personen».
9
Kamerstukken II 2020/21, 28 844, nr. 221.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 890, nr. 4

4

werking van de kaders én de onderliggende beleidskeuzes. Zijn die
beleidskeuzes nog actueel, passen die nog bij hoe we anno 2021 tegen de
overheid en het parlementair bestel aankijken? Het onderhavige
wetsvoorstel bevat slechts de uitwerking van eerder aangekondigde
wetsaanpassingen en is niet de uitwerking van de nog lopende «brede
evaluatie». De wetsaanpassingen en de memorie van toelichting moeten
dan ook gezien worden als verbeteringen binnen het raamwerk van het
huidige verzelfstandigingsbeleid; verbeteringen die in elk geval gewenst
zijn en niet dienen te worden uitgesteld tot de brede evaluatie.
De toelichting bij het wetsvoorstel is op dit punt in paragraaf 2.1.2
aangevuld.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen door te voeren in de memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
S.F.M. Wartmann
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 890, nr. 4

5