Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 2012

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 juni 2015
Uw Kamer is eerder geïnformeerd over het feit dat het rapport van het
Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) naar aanleiding van de
collectieve klacht van FEANTSA tegen Nederland (klacht nr. 86/2012) in
het licht van het Europees Sociaal Handvest (ESH) voor besluitvorming
door het Comité van Ministers van de Raad van Europa stond geagendeerd op 15 april 20151. Deze collectieve klacht ziet op de toegang,
capaciteit en kwaliteit van de maatschappelijke opvang op basis van de
Wmo.2 Bijgaand doe ik uw Kamer de resolutie van het Comité van
Ministers toekomen3. Met deze resolutie is de collectieve klachtprocedure
afgerond. Het kabinet zal als gevraagd het Comité van Ministers in kennis
stellen van verdere ontwikkelingen.
De resolutie verwijst naar de bevindingen van het ECSR, waarover ik uw
Kamer in november 2014 heb geïnformeerd.4 In zijn rapport concludeert
het ECSR dat de relevante wetgeving en praktijk van opvang van dak- en
thuislozen in strijd zijn met bepaalde artikelen van het ESH. Het gaat
specifiek om art. 13 (recht op sociale en geneeskundige bijstand), art. 19
(recht op bescherming en bijstand van arbeidsmigranten en hun gezin),
art. 30 (recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting) en art.
31 (recht op huisvesting).
De resolutie van het Comité van Ministers heeft de volgende strekking:
• het Comité van Ministers neemt kennis van het rapport van het ECSR
en de zorgen van de Nederlandse regering daarover;

1

Kamerstuk 19 637, nr. 1958 (Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 19 maart 2015).
Zoals bekend zijn er twee collectieve klachten ingediend bij het ECSR op basis van het ESH.
Een door Feantsa over de maatschappelijke opvang op basis van de Wmo en een door C.E.C.
over opvang van vreemdelingen. In deze brief geef ik een reactie op de resolutie van het
Comité van Ministers naar aanleiding van de ingediende collectieve klacht door Feantsa.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Kamerstuk 19 637, nr. 1915
2

kst-19637-2012
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

1

•

•
•

het Comité van Ministers herinnert eraan dat de bevoegdheden van
het ECSR gebaseerd zijn op het ESH en dat de beslissing van het ECSR
in dit opzicht complexe vragen opwerpt;
het Comité van Ministers wijst op de beperking in de personele
reikwijdte van het Europees Sociaal Handvest (ESH);
het Comité van Ministers doet de aanbeveling aan Nederland om te
rapporteren over mogelijke verdere ontwikkelingen op het terrein van
de daklozenopvang.

Materieel zijn de bevindingen van het ECSR in te delen in drie
categorieën:
1. De wetgeving met betrekking tot de toegang in Nederland tot de
maatschappelijke opvang is, volgens het ECSR, in strijd met het ESH,
omdat op grond van de Wmo alleen toegang voor rechtmatig in
Nederland verblijvende vreemdelingen is geregeld;
2. Het ECSR is van oordeel dat het kader voor de maatschappelijke
opvang (Wmo 2015 en de gemeentelijke verordeningen) een te
beperkte doelgroep kent vanwege de wettelijke verplichting voor
gemeenten om opvang te bieden aan personen die de thuissituatie
hebben verlaten en zich niet zelfstandig of met behulp van hun
netwerk, kunnen handhaven in de maatschappij;
3. De uitvoeringspraktijk van de maatschappelijke opvang, zoals deze
door de gemeenten in samenwerking met de opvanginstelling wordt
vormgegeven, voldoet niet aan sommige bepalingen in het ESH. De
landelijke toegankelijkheid van de maatschappelijke opvang is niet
geborgd en het ECSR heeft niet kunnen vaststellen dat er voldoende
opvangcapaciteit is voor alle doelgroepen en hoe de kwaliteit van de
geboden opvang is.
Op 22 april 2015 is uw Kamer reeds geïnformeerd door het kabinet5 over
de gevolgen die het kabinet verbindt aan de resolutie van het Comité van
Ministers met betrekking tot de opvang van vreemdelingen die onrechtmatig in Nederland verblijven.
Voor de goede orde wijs ik erop dat vreemdelingen die rechtmatig in
Nederland verblijven, net als ieder ander, gebruik kunnen maken van
algemene voorzieningen. Een vreemdeling die in aanmerking wil komen
voor een maatwerkvoorziening moet rechtmatig verblijf houden in de zin
van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet
2000. Specifiek voor opvang (voor zover niet verband houdend met
huiselijk geweld) is hierop een uitzondering gemaakt voor vreemdelingen
die korter dan drie maanden in Nederland zijn, of nog werkzoekend. Uit
het rapport van het ECSR blijkt dat het ECSR deze uitzondering ook als
proportioneel beschouwt, maar tegelijkertijd van mening is dat op basis
van het ESH opvang zou moeten geboden, ongeacht verblijfsstatus. Het
Comité van Ministers wijst echter, zoals hiervoor opgemerkt, op de
beperking van de reikwijdte van het handvest. In de collectieveklachtprocedure is het laatste woord toevertrouwd aan laatstgenoemde
Comité.
Hieronder ga ik in op de materiële bevindingen van het ECSR voor zover
ze geen betrekking hebben op de opvang van mensen die onrechtmatig in
Nederland verblijven. Dat zijn dus de bevindingen van ECSR met
betrekking tot het wettelijke kader van de maatschappelijke opvang en de
bevindingen met de betrekking tot de uitvoeringspraktijk zoals deze door
de gemeenten en opvanginstellingen wordt vormgegeven.

5

Kamerstuk 19 637 nr. 1994

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

2

Bevindingen van het ECSR met betrekking tot het kader m.b.t. de
toegang van maatschappelijke opvang
Het ECSR is van oordeel dat met de wettelijke verplichting voor
gemeenten om opvang te bieden aan personen die de thuissituatie
hebben verlaten en zich niet zelfstandig of met behulp van hun netwerk,
kunnen handhaven in de maatschappij, samen met de doorvertaling van
deze eis door veel gemeenten in hun verordeningen met de toegangseis
dat er sprake moet zijn van dakloosheid èn OOGZ en/of verslavingsproblematiek, de doelgroep voor maatschappelijke opvang te beperkt is en
daarmee niet wordt voldaan aan het ESH.
Reactie
Ik wijs er op dat de maatschappelijke opvang moet worden bezien binnen
een bredere context van de opdracht aan gemeenten, die met de
decentralisaties alleen nog maar is versterkt. Op basis van de per 1 januari
2015 geldende wetten kunnen personen met een hulpvraag op het gebied
van inkomen, werk en maatschappelijke ondersteuning (waaronder dus
dakloosheid) terecht bij een gemeente, die de mogelijkheid en de
verplichting heeft om integraal naar de hulpvraag te kijken en op basis
daarvan een passend ondersteuningsaanbod moet doen. Maatschappelijke opvang kan hier een onderdeel van zijn, maar maatschappelijke
opvang is niet altijd de meest passende oplossing voor iemand wiens
problemen bijvoorbeeld voornamelijk bestaan uit gebrek aan inkomen en
huisvesting. Bij het onderzoek naar de hulpvraag en mogelijke oplossingen spelen eigen kracht en mogelijkheden binnen het netwerk van de
cliënt en mogelijke alternatieven, zoals het bieden van alternatieve
huisvesting een rol. Daarnaast ben ik van mening dat, net als bij alle
andere voorzieningen in het kader van de Wmo 2015, gemeenten ook bij
een verzoek tot opvang moeten (kunnen) onderzoeken wat de eigen
mogelijkheden of de mogelijkheden binnen het netwerk zijn.
Ik ben daarom, ook vanwege het feit dat ik vorig jaar meerdere malen
uitvoerig met uw Kamer over de Wmo 2015 heb gedebatteerd, niet van
plan genoemde bepaling in de Wmo 2015 te laten vervallen.
Bevindingen van het ECSR met betrekking tot de uitvoeringspraktijk van gemeenten in samenwerking met de opvanginstellingen
Regiobindingseisen
Het ECSR concludeert op basis van het rapport «Opvang landelijk
toegankelijk? «, uit 2013 van het Trimbos-instituut dat er onvoldoende
bindende richtlijnen zijn met betrekking tot de toegang tot de opvang en
dat dit in de praktijk leidt tot een onvoldoende toegankelijke maatschappelijke opvang.
Reactie
Deze conclusie van het ECSR dat de landelijke toegang van maatschappelijke opvang in de praktijk onvoldoende is geborgd, sluit aan bij mijn eigen
bevindingen. Dit onderwerp is al langer een punt van aandacht en ik heb u
daarover al eerder geïnformeerd, bijvoorbeeld in mijn brief van
september 2013 waarin ik ook ben ingegaan op de te ondernemen acties.6

6

Kamerstuk 29 325, nr. 64

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

3

Wat die acties betreft: in de voortgangsrapportage maatschappelijke
opvang van december 20147 heb ik opgenomen dat de maatschappelijke
opvang als vangnetvoorziening landelijk toegankelijk moet zijn. De
uitvoeringspraktijk van gemeenten moet voldoen aan de daaraan gestelde
wettelijke eisen. Dat betekent dat burgers die dat nodig hebben altijd bij
een centrumgemeente terecht kunnen, ook als wordt vastgesteld dat een
traject in een andere gemeente meer kans van slagen heeft. Dat kan alleen
als er een warme overdracht plaatsvindt. Ook dienen burgers de rechtsbescherming te krijgen die hen toekomt bij besluiten van de gemeente.
Inmiddels heeft de VNG samen met de Federatie Opvang een aantal
regiobijeenkomsten georganiseerd en is de handreiking voor gemeenten
en instellingen aangescherpt. Op 31 oktober 2014 hebben de wethouders
van de centrumgemeenten afgesproken om de opgenomen afspraken in
de handreiking ook vast te leggen in een convenant. De convenanttekst
wordt ondertekend door alle college’s burgemeester en wethouders van
de centrumgemeenten maatschappelijke opvang8. Daarnaast zijn een
factsheet en een toelatingsinstrument ontwikkeld die nuttig zijn om in de
praktijk de juiste stappen te zetten om tot plaatsing te komen en werkt de
VNG aan een instrument voor het beheren van de relevante contacten. Ik
heb er vertrouwen in dat hiermee de landelijke toegankelijkheid van de
opvang niet alleen in de wet, maar ook in de praktijk zal worden geborgd.
Zoals al aangekondigd in mijn brief van december 2014 zal ik door middel
van een vervolgonderzoek naar de landelijke toegankelijkheid in de
praktijk, dat voor deze zomer plaatsvindt, nagaan of dit ook werkelijk het
geval is en zal ik met de wethouders in gesprek gaan wanneer blijkt dat de
toegang niet is geborgd.
Capaciteit en kwaliteit
Het rapport van het ECSR gaat ook in op de capaciteit en de kwaliteit van
de maatschappelijke opvang. Het ECSR stelt vast dat de opvangcapaciteit
niet voldoet aan bepalingen in het ESH. Het ECSR komt tot op een tamelijk
formele wijze tot het oordeel dat er onvoldoende opvangcapaciteit is voor
alle groepen. De niet nader onderbouwde stelling van Feantsa dat er te
weinig plaatsen beschikbaar zouden zijn voor vrouwen, jongeren en
vrouwen met kinderen wordt naar het oordeel van het ECSR door
Nederland onvoldoende weersproken doordat er geen landelijke cijfers
beschikbaar zijn gesteld waaruit het tegendeel van de stelling van Feantsa
zou blijken. Daarmee is deze stelling voor het ECSR vast komen te staan.
Op dezelfde wijze komt het ECSR tot de conclusie dat de kwaliteit van de
opvang niet voldoet aan de daaraan volgens het ESH te stellen eisen.
Reactie
Het bieden van voldoende en passende opvang voor de relevante
doelgroepen is de verantwoordelijkheid van (centrum)gemeenten. Welke
capaciteit voor welke groep noodzakelijk is zal per gemeente verschillen
en hangt ook samen met het totale ondersteuningsaanbod binnen een
gemeente. Vanuit mijn verantwoordelijkheid zie ik het als mijn taak om de
(centrum)gemeenten en de instellingen aan te spreken indien er onvoldoende capaciteit wordt aangeboden of indien de uitvoeringspraktijk niet
voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

7
8

Kamerstuk 29 325, nr. 70
Op dit moment hebben 36 centrumgemeenten ondertekend en loopt bij 7 centrumgemeenten
het proces van ondertekening nog.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

4

Wanneer mij signalen bereiken dat door de centrumgemeenten structureel te weinig capaciteit beschikbaar wordt gesteld voor vrouwen en
jongeren in de opvang, zal ik hen aanspreken op hun verantwoordelijkheid in deze. Tot nu toe is daar nog geen reden voor geweest. Uit de
bevindingen van het ECSR trek ik wel de conclusie dat het van belang is
dat er betere cijfers met betrekking tot de maatschappelijke opvang in
relatie tot de vraag naar opvang beschikbaar moeten komen. Met
betrekking tot de beschikbaarheid van gegevens heb ik mijn bovengenoemde brief van december 2014 aangegeven dat het aflopen van de
jaarlijkse monitoren op het gebied van maatschappelijke opvang in het
kader van in februari 2014 beëindigde plan van aanpak, voor mij
aanleiding was om met partijen in gesprek te gaan over hoe in de
toekomst op rijks- en gemeentelijk niveau een goed beeld te krijgen van
dakloosheid en het bereik en effect van de daarop gerichte ondersteuning.
Het Trimbos-instituut voert ook in 2015 nog een monitor op het gebied
van maatschappelijke opvang uit, over het jaar 2014. Daarna kunnen via
de gemeentelijke monitor sociaal domein gegevens worden gegenereerd
over de aantallen en de duur van opvangtrajecten. Dit komt ook tegemoet
aan de wens van het Rijk en gemeenten om zo min mogelijk apart te
monitoren naast de gemeentelijke monitor sociaal domein. Met de VNG is
afgesproken te verkennen of er ook gegevens over dakloosheid
opgenomen kunnen worden in deze monitor. Ik zie de bevindingen van
het ECSR als extra stimulans om tot afspraken hierover te komen.
Veel belangrijker dan landelijke capaciteitscijfers over opvang vind ik
overigens dat er op gemeentelijk of regionaal niveau inzicht is in het
bestaande aanbod, waarbij vraag en aanbod optimaal op elkaar worden
afgestemd gemaakt. Met de VNG heb ik afgesproken dat later dit jaar per
centrumgemeente een regionaal beleidsplan voor beschermd wonen en
opvang wordt opgesteld («Kompasaanpak»). Ik subsidieer een ondersteuningsprogramma van de VNG hiervoor. In een dergelijke visie kan mijns
inziens een beschrijving van het benodigde en beschikbare aanbod niet
ontbreken. Ik zal hiervoor bij de VNG aandacht vragen.
Wat betreft de kwaliteit geldt ook dat de centrumgemeenten maatschappelijke opvang primair verantwoordelijk zijn voor de capaciteit en kwaliteit
van de opvangvoorzieningen. Zij dienen hierover afspraken te maken met
de opvanginstellingen. In de Wmo 2015 zijn echter ook kwaliteitseisen
voor aanbieders opgenomen: artikel 3.1 verplicht aanbieders er zorg voor
te dragen dat de voorziening van goede kwaliteit is en noemt daar enkele
aspecten van.
In mijn voortgangsbrief van december 2014 heb ik aangekondigd dat ik
van plan ben de sector te ondersteunen bij het nader invullen van de
kwaliteitseisen.
Daartoe heb ik de VNG en Federatie Opvang gevraagd om gezamenlijk,
als onderdeel van de eerder genoemde Kompasaanpak, kwaliteitsnormen
op te stellen voor maatschappelijke opvang, met specifieke aandacht voor
kinderen en jongeren in de opvang. Voor de vrouwenopvang hebben zij
daarmee goede ervaringen mee opgedaan en is er een kwaliteitsdocument beschikbaar (die wordt doorontwikkeld tot een basiskwaliteitsniveau).
Tot slot
Nederland is partij bij het ESH en neemt de verplichtingen die voortvloeien uit het Handvest, binnen de reikwijdte waartoe het zich verplicht
heeft, vanzelfsprekend serieus. Een adequate invulling van die verplichtingen kan alleen plaatsvinden door een goede samenwerking tussen het
Rijk, de gemeenten en de opvanginstellingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

5

Ik zal de VNG en wethouders van de centrumgemeenten maatschappelijke
opvang dan ook informeren over de bevindingen van het ECSR en hen en
Federatie Opvang vragen eraan mee te werken dat de uitvoeringspraktijk
(nog meer) in overeenstemming met het ESH kan worden gebracht.
De vijftien lidstaten die, zoals Nederland, het collectieve klachtenprotocol
bij het ESH hebben geratificeerd, rapporteren vanaf 2014 eens per twee
jaar over de relevante verdere ontwikkelingen en vervolgacties naar
aanleiding van ECSR-bevindingen en aangenomen resoluties in het kader
van collectieve klachten die tegen hun lidstaat zijn ingediend. De
eerstkomende ESH-rapportage waarin Nederland dit zal doen moet voor
1 november 2015 bij de Raad van Europa worden ingediend. Conform de
aanbeveling van het Comité van Ministers, zal de regering voor wat
betreft maatschappelijke opvang in die rapportage aangeven hoe in
Nederland gevolg wordt gegeven aan het rapport van het ECSR. Hierin zal
zij de lijn aangeven die ik ook in deze brief uiteen heb gezet.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M.J. van Rijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 2012

6