Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 359

Tijdelijke regels inzake het opleggen van
vrijheidsbeperkende maatregelen aan personen
die een gevaar vormen voor de nationale
veiligheid of die voornemens zijn zich aan te
sluiten bij terroristische strijdgroepen en inzake
het weigeren en intrekken van beschikkingen bij
ernstig gevaar voor gebruik ervan voor
terroristische activiteiten (Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 28 oktober 2015 en het nader rapport d.d. 1 december
2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Veiligheid en
Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2015, no. 2015001275, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende tijdelijke regels inzake het opleggen van
vrijheidsbeperkende maatregelen aan personen die een gevaar vormen
voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij
terroristische strijdgroepen en inzake het weigeren en intrekken van
beschikkingen bij ernstig gevaar voor gebruik ervan voor terroristische
activiteiten (Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding),
met memorie van toelichting.
Het voorstel heeft twee hoofddoelen: de bescherming van de nationale
veiligheid en het verhinderen van deelname aan of (financiële) ondersteuning van het jihadisme. De voorziene maatregelen betreffen het
opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen, waaronder het opleggen
van een gebieds- of contactverbod dan wel een meldplicht, alsmede een
uitreisverbod. Verder wordt voorzien in een wettelijke basis voor het
weigeren of intrekken van subsidies, vergunningen, ontheffingen en
erkenningen.2
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Memorie van toelichting, paragraaf 1.

kst-34359-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

1

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het
voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de
Tweede Kamer te zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden. Gelet
op de reeds bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke maatregelen
adviseert de Afdeling het nut en de noodzaak van de voorgestelde
maatregelen alsnog dragend te motiveren en indien dat niet mogelijk is
van het voorstel af te zien. Daarnaast roept de voorzienbaarheid van de
maatregelen vragen op, vanwege het ontbreken van duidelijke afbakeningen van het toepassingsbereik. Verder adviseert de Afdeling aandacht
te besteden aan de temporele begrenzing van de toepassing van de
maatregelen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 juli 2015,
nr. 2015001275, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 28 oktober
2015, nr. W0.15.0235/II, bied ik U, mede namens mijn ambtgenoot van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hierbij aan.
1. Grondrechtelijk kader
De toelichting vermeldt dat is gekozen voor een tijdelijke wet vanwege de
ingrijpende aard van de maatregelen.3 Toepassing van de in het voorstel
voorziene maatregelen kan tot een inmenging in verschillende grondrechten leiden. Het meest nadrukkelijk gaat het om de inmenging in de
bewegingsvrijheid (artikel 2, vierde lid, van de Grondwet,4 artikel 2 en
artikel 3, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM)5 en artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR). Verder gaat het om het recht op privéleven
(artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)) en bij beschikkingen om het
eigendomsrecht (artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en
artikel 17 van het EU-Handvest). Ook kunnen diverse andere rechten aan
de orde zijn, onder meer de in artikel 9 (vrijheid van godsdienst) en
artikel 11 (vrijheid van vergadering en vereniging) van het EVRM
gewaarborgde rechten. Verder zijn van belang de vrijheden van verkeer en
verblijf van Unieburgers op grond van het EU-recht.6 Om te beoordelen of
deze inmenging al dan niet gerechtvaardigd kan worden geacht, zijn in het
bijzonder de beperkingsclausules uit het EVRM en het EU-Handvest7 van
belang. In het kader van genoemde inmengingen is van belang dat het om
bestuurlijke maatregelen gaat; zij worden door een bestuursorgaan (veelal
de Minister) en niet door de rechter opgelegd.
De Afdeling onderschrijft het grote belang van de bestrijding van
terrorisme. Zij acht het dan ook begrijpelijk dat de regering onderzoekt of
gegeven de recente ontwikkelingen aanvullende maatregelen nodig zijn.
Dat laat echter onverlet dat, zoals de regering ook onderstreept, het in het
3

Memorie van toelichting, paragraaf 1.
Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.
5
Op grond van artikel 2 heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een staat verblijft,
binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te
kiezen en het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
Op grond van artikel 3, tweede lid, mag aan niemand het recht worden ontnomen het
grondgebied te betreden van de staat, waarvan hij een onderdaan is.
6
Richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de
lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PbEG 2004, L 158).
Verder gaat het om artikel 45 van het EU-Handvest en artikel 20 en 21 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.
7
Artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

2

onderhavige wetsvoorstel om ingrijpende maatregelen gaat die in het
licht van de bestaande, reeds eerder uitgebreide, bevoegdheden een
toereikende motivering behoeven. In het licht hiervan en van de grondrechten waarop door de voorgestelde maatregelen een inmenging daarin
kan plaatsvinden, merkt de Afdeling het hierna volgende op.
2. Nut en noodzaak
a. Intrekking eerder wetsvoorstel
Een wetsvoorstel met een vergelijkbare inhoud is in 2011 hangende de
behandeling in de Eerste Kamer ingetrokken.8 Hieraan lag ten grondslag
dat in het rapport «Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste
decennium van de 21e eeuw» werd geconcludeerd dat voor de in het
wetsvoorstel opgenomen maatregelen geen noodzaak bestond.9 Daarbij
werd erop gewezen dat sinds de aanhouding van het wetsvoorstel
aanvullende strafrechtelijke bepalingen tot stand zijn gekomen die zijn
gericht op het (preventief) tegengaan van terrorisme. Het gevolg van deze
aanpassing is dat in een vroeger stadium dan voorheen strafrechtelijk
tegen met terrorisme verband houdende gedragingen kan worden
opgetreden.
Volgens de toelichting is gebleken dat het instrumentarium ter bestrijding
van terrorisme inmiddels aanvulling behoeft met maatregelen die een
preventief karakter hebben en waarmee wordt voorkomen dat personen in
Nederland terroristische activiteiten kunnen ontplooien of kunnen
uitreizen naar terroristische strijdgebieden.10 Daarbij kan gedacht worden
aan het opleggen van een meldplicht aan een persoon die terugkeert, een
verschijnsel dat nieuw is ten opzichte van 2011, aldus de toelichting. Ook
zou de behoefte zijn gebleken aan maatregelen die tot doel hebben om
uitreis te voorkomen. Verder wordt in de toelichting gewezen op de
verplichting die voortvloeit uit VN resolutie 2178 (24 september 2014) dat
lidstaten dienen te voorkomen dat Foreign Terrorist Fighters kunnen
(uit)reizen, door middel van grenscontroles en controle op de uitgifte van
reisdocumenten.11
Blijkens de toelichting is de belangrijkste verandering sinds 2011 gelegen
in de uitreis en terugkeer van jihadstrijders. Deze ontwikkeling is een
nieuwe bedreiging en brengt deels ook een andere problematiek met zich
dan voor die tijd aan de orde was. Dat vormt echter nog geen toereikende
motivering om de andere maatregelen dan het uitreisverbod, die eerder
voorgesteld en ingetrokken waren, nu weer aanhangig te maken. Voor die
tijd bestond ook een dreiging van terroristische aanslagen door geradicaliseerden. De maatregelen uit het ingetrokken wetsvoorstel werden, aldus
de regering in 2011, ondervangen door de totstandkoming van aanvullende strafrechtelijke bepalingen die eveneens zijn gericht op het
preventief tegengaan van terrorisme. Uit de toelichting blijkt niet waarom
voor de maatregelen uit het ingetrokken wetsvoorstel thans een ander
standpunt moet worden ingenomen.

8

Kamerstukken I 2010/11, 30 566, E.
Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw, Ministerie
van Veiligheid en Justitie, januari 2011, paragraaf 4.6.3.
10
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
11
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/547/98/PDF/N1454798.pdf?OpenElement.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

3

b. Verhouding tot het strafrecht
De toelichting benadrukt dat er een duidelijk verschil is tussen de
toepassing van het strafrecht en de in dit wetsvoorstel opgenomen
bestuurlijke maatregelen. Volgens de toelichting kan ook van gedragingen
die (nog) niet resulteren in een strafbaar feit, een gevaar uitgaan voor de
nationale veiligheid. Daarbij kan worden gedacht aan ondersteunende,
maar voor de jihadistische beweging cruciale activiteiten. Denkbaar is dat
weliswaar sprake is van een aanwijzing van een terroristisch misdrijf,
maar politie en openbaar ministerie nog nader onderzoek verrichten ter
vaststelling van een verdenking dat de betrokkene zich schuldig maakt
aan strafbare voorbereidingshandelingen, aldus de toelichting.12
In het advies van het college van procureurs-generaal (hierna: het
college)13 wordt gesteld dat in gevallen waarin niet ook het strafrecht kan
worden toegepast, zelden of nooit aan de eis «noodzakelijk met het oog
op de bescherming van nationale veiligheid» zal kunnen worden voldaan.
Als aan die eis zou zijn voldaan, zal sprake zijn van een strafbaar feit
(vrijwel altijd: een terroristisch misdrijf) en is een strafrechtelijke
vervolging geïndiceerd, aldus het college. Dit zou betekenen dat in
situaties waarin het strafrecht (nog) niet kan worden toegepast, zelden of
nooit kan worden aangetoond dat aan de criteria voor toepassing van een
van de voorgestelde bestuurlijke maatregelen kan worden voldaan. In de
toelichting wordt niet op deze argumentatie van het college ingegaan.
De voorgestelde bevoegdheden zouden wellicht in meer gevallen kunnen
worden toegepast door – zoals het college in zijn advies bepleit heeft – het
element «indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van
de nationale veiligheid» of daarmee vergelijkbare criteria in de betreffende bepalingen te schrappen. De regering heeft het laatste gelet op de
grenzen die de verdragsrechtelijk vastgelegde grondrechten stellen,
terecht afgewezen.14 Dit laat evenwel onverlet de vraag in welke concrete
situatie het denkbaar zou zijn dat er nog geen verdenking bestaat dat de
betrokkene zich schuldig maakt aan strafbare voorbereidingshandelingen
maar het bestuur al wel – met inachtneming van het EVRM en andere
verdragen – een ingrijpende bestuurlijke maatregel zoals voorgesteld, zou
kunnen opleggen. De Afdeling acht die vraag in de toelichting, mede in
het licht van het advies van het college, onvoldoende beantwoord.
c. Uitreisverbod
Het voorstel voorziet erin dat de Minister, indien dat noodzakelijk is met
het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon
een verbod op kan leggen het Schengengebied te verlaten, indien ten
aanzien van die persoon het gegronde vermoeden bestaat dat deze zich
buiten dit grondgebied zal aansluiten bij een terroristische organisatie.15
In de toelichting wordt gesteld dat een uitreisverbod alleen onvoldoende
is om te voorkomen dat jihadisten naar strijdgebieden uitreizen.16 Het
12

Memorie van toelichting, paragraaf 1 en paragraaf 2.6.
Consultatiereactie van 8 mei 2015.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 10.
15
Voorgesteld artikel 3 luidt: «Onze Minister kan, indien dat noodzakelijk is met het oog op de
bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon een verbod opleggen het Schengengebied te verlaten, indien ten aanzien van deze persoon het gegronde vermoeden bestaat
dat deze zich buiten dit grondgebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een
organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of
internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.»
16
Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

4

opleggen van een uitreisverbod zal moeten samengaan met het signaleren van de betreffende persoon in het Register Paspoortsignaleringen.
Het paspoort van betrokkene kan op grond van het bestaande artikel 23
van de Paspoortwet17 vervallen worden verklaard. Uit de toelichting blijkt
dat de maatregel van artikel 23 van de Paspoortwet actief wordt toegepast
ten aanzien van personen waarvan het vermoeden bestaat dat deze willen
uitreizen om zich aan te sluiten bij terroristische groeperingen.18
Voorts vermeldt de toelichting dat vermoede jihadisten wanneer hun
paspoort is opgenomen in het signaleringsregister nog steeds kunnen
reizen op basis van andere documenten, zoals een Nederlandse identiteitskaart of bij dubbele nationaliteit een reisdocument van een ander
land.19 Om de mogelijkheden van detectie van personen aan wie een
uitreisverbod is opgelegd verder te vergroten, is een wijziging van de
Paspoortwet in voorbereiding die voorziet in het van rechtswege laten
vervallen van de paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten van
personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd, aldus de toelichting.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het aangewezen de behoefte
aan een specifiek uitreisverbod nader te motiveren. Artikel 23 van de
Paspoortwet geeft al de mogelijkheid om een paspoort vervallen te
verklaren op basis van vergelijkbare criteria.20 Niet wordt toegelicht
waarom daarnaast het in het onderhavige voorstel opgenomen uitreisverbod noodzakelijk is. Weliswaar is met het onderhavige voorstel beoogd
om eveneens uitreis op basis van een identiteitskaart te verhinderen,
maar daarvoor is ook indien het onderhavige voorstel kracht van wet zou
krijgen, een afzonderlijke wijziging van de Paspoortwet nodig, die
vervallenverklaring van een identiteitskaart mogelijk maakt. Zoals
hiervoor vermeld bestaat het voornemen om tot een zodanige wijziging te
komen.
Voorts is van belang dat, zoals de toelichting ook erkent, het voor
personen met een dubbele nationaliteit mogelijk blijft om met een
document van een andere nationaliteit uit te reizen. Hierdoor zal het
vrijwel onmogelijk zijn om het uitreisverbod voor die categorie te
handhaven. Dat, zoals de toelichting stelt, van een uitreisverbod een
zekere afschrikkende werking zal uitgaan, acht de Afdeling, gelet op het
doel van de uitreis van deze personen, niet op voorhand aannemelijk en in
de toelichting in elk geval niet voldoende gemotiveerd.21 Bovendien
17

Op grond van artikel 23 van de Paspoortwet kan weigering of vervallenverklaring van een
paspoort geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, indien het gegronde
vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten,
die een bedreiging vormen voor de veiligheid en andere gewichtige belangen van het
Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid van met het
Koninkrijk bevriende mogendheden.
18
Paragraaf 2.4 van de toelichting. Tussen eind 2013 en eind juni 2015 zijn er ongeveer 85
personen op grond van artikel 23 van de Paspoortwet opgenomen in het Register Paspoortsignaleringen, omdat zij voornemens waren uit te reizen of reeds uitgereisd waren. Zie de brief
van de Minister van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer van
1 september 2015, kenmerk 669901 («Antwoorden Kamervragen over het aantal paspoorten
dat vervallen verklaard wordt»).
19
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4. De route van uitgereisde jihadisten naar de jihadistische strijdgebieden loopt veelal via Turkije (waar met de identiteitskaart gereisd kan worden).
Vandaar uit kan men vaak zonder reisdocument (illegaal) de grens met Irak en Syrië
oversteken.
20
Op grond van artikel 23 kan de Minister die het aangaat (in deze gevallen zal dat doorgaans de
Minister van Veiligheid en Justitie zijn) een verzoek tot vervallen verklaring van het paspoort
doen aan de Minister van Binnenlandse Zaken (artikel 25, eerste lid, van de Paspoortwet). Deze
deelt de bevoegde autoriteiten mee dat het paspoort moet worden ingehouden (artikel 25,
vierde lid, van de Paspoortwet). De burgemeester dient na ontvangst van het ingehouden
reisdocument na te gaan of de gronden tot vervallen verklaring nog bestaan (artikel 44,
tweede lid, van de Paspoortwet).
21
Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

5

bestaat de kans dat vanwege het effect dat het uitreisverbod heeft,
namelijk dat de betrokkene niet meer het land van diens andere nationaliteit – anders dan van een van de Schengenlanden – mag inreizen, dit
verbod in die gevallen uit een oogpunt van proportionaliteit niet vaak zal
kunnen worden opgelegd.22 Ten slotte is met het oog op de proportionaliteit van belang dat, wanneer het gaat om burgers van de Unie en hun
familieleden, het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van
de lidstaten op grond van het EU-recht pas mag worden beperkt wanneer
het gedrag van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige
bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.23
d. De afwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen
Artikel 6 van het voorstel voorziet erin dat een bestuursorgaan een
aanvraag voor een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning kan
afwijzen dan wel een beschikking ter zake van een subsidie, vergunning,
ontheffing of erkenning kan intrekken, indien de betrokkene op grond van
zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan en ernstig gevaar bestaat dat de
subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruikt
ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.24
De Afdeling merkt op dat het voorgestelde artikel 6 een ruime reikwijdte
heeft. Het gaat om een algemene bevoegdheid tot afwijzing of intrekking
ten aanzien van een vrijwel ongelimiteerd aantal besluiten gebaseerd op
zeer uiteenlopende wetgeving. Afgezet tegen de ruime toepassingsmogelijkheden, is sprake van een zwaar middel dat in potentie in zeer veel
situaties kan worden toegepast. Omdat door toepassing in die gevallen
het normaliter in het bestuursrecht geldende specialiteitsbeginsel – dat
met zich brengt dat iedere bestuurswet enkel op haar eigen doelgebonden
gebied mag worden toegepast – deels opzij wordt gezet, moeten daarvoor
zwaarwegende argumenten bestaan.25
In het licht van het voorgaande is de verhouding tot reeds bestaande
bevoegdheden van belang. In de toelichting wordt gesteld dat het in het
voorgestelde artikel 6 een op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) gelijkende
bevoegdheid betreft maar daarvan wezenlijk verschilt. In het thans
voorliggende voorstel gaat het erom te voorkomen dat een overheidsorgaan in de positie komt te verkeren dat een subsidie, vergunning,
ontheffing of erkenning niet kan worden geweigerd, terwijl het ernstige
gevaar bestaat dat de activiteit waarop het besluit is gebaseerd mede zou
worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de
ondersteuning daarvan. Dat hoeft derhalve niet te betekenen dat ook
daadwerkelijk een strafbaar feit zal worden begaan, aldus de toelichting.26

22

In het bijzonder in het licht van artikel 3, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM.
Richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de
lidstaten.
24
Voorgesteld artikel 6, eerste lid.
25
Zie in gelijke zin het eerdere advies van de Raad van State, Kamerstukken II 2005/06, 30 566,
nr. 4, blz. 8–9. Volgens het specialiteitsbeginsel dient een bestuursorgaan bij het nemen van
een besluit dat een beperking inhoudt van de vrijheid van een burger, alleen acht te slaan op
diens belangen en de belangen die de wettelijke regeling ter uitvoering waarvan het besluit
genomen wordt, beoogt te beschermen. Het specialiteitsbeginsel is vastgelegd in artikel 3:4,
eerste lid, Awb: «Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen
af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen
bevoegdheid een beperking voortvloeit».
26
Memorie van toelichting, paragraaf 3.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

6

De Afdeling merkt op dat op grond van artikel 3 Wet Bibob een
beschikking kan worden ingetrokken of geweigerd indien «ernstig gevaar
bestaat dat de betreffende beschikking mede zal worden gebruikt om
strafbare feiten te plegen.» Hiervoor is er reeds op gewezen dat sinds de
totstandkoming van aanvullende strafrechtelijke bepalingen die zijn
gericht op het (preventief) tegengaan van terrorisme, in een vroeger
stadium dan voorheen strafrechtelijk tegen met terrorisme verband
houdende gedragingen kan worden opgetreden. Dit werkt door in de
toepassing van de Wet Bibob; gelet op de in artikel 3 van deze wet
opgenomen verwijzing naar «strafbare feiten» kan ook op grond van de
Wet Bibob in een vroeger stadium dan voorheen worden opgetreden.
Daarbij is in meer algemene zin van belang dat bij de Wet Bibob het
preventieve karakter voorop staat: een belangrijk doel van deze wet is te
voorkomen dat beschikkingen worden gebruikt bij strafbare feiten. Uit de
toelichting wordt niet duidelijk wat gelet op het vorenstaande de
aanvullende functie is van de voorgestelde bevoegdheid. Ook ten aanzien
van de in de toelichting genoemde voorbeelden wordt niet gemotiveerd
waarom in die gevallen niet met toepassing van de reeds bestaande
bevoegdheden kan worden volstaan. Naast de Wet Bibob valt daarbij te
denken aan specifieke bevoegdheden zoals de in Afdeling 4.2.6 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen bevoegdheden tot
intrekking en wijziging van subsidiebesluiten.
e. Conclusie
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande het nut en de
noodzaak van het wetsvoorstel alsnog dragend te motiveren en indien dat
niet mogelijk is, daarvan af te zien.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
2. Nut en noodzaak
a. Intrekking eerder wetsvoorstel
De Afdeling memoreert het wetsvoorstel met een vergelijkbare inhoud dat
in 2011 is ingetrokken. De reden voor de intrekking van dat wetsvoorstel
was gelegen in het feit dat de noodzaak voor de maatregelen niet (meer)
aanwezig was omdat aanvullende strafrechtelijke bepalingen waren
aangenomen die zijn gericht op het (preventief) tegengaan van terrorisme.
De Afdeling stelt dat niet uit de toelichting blijkt waarom voor de
maatregelen die gelijkluidend zijn aan die in het in 2011 ingetrokken
wetsvoorstel thans een ander standpunt moet worden ingenomen. Wij
zijn het op dit punt niet met de Afdeling eens. De Afdeling constateert
terecht dat een nieuwe bedreiging op zichzelf nog geen toereikende
motivering vormt om de ingetrokken maatregelen nu weer aanhangig te
maken. Dat is ook niet de reden waarom nu wordt gekozen voor het
alsnog voorstellen van de maatregelen die onderdeel vormden van het
ingetrokken wetsvoorstel. In de memorie van toelichting is, specifiek in
relatie tot het door de Afdeling gememoreerde wetsvoorstel, (met name
in hoofdstuk 1) betoogd dat gebleken is dat het instrumentarium ter
bestrijding van terrorisme aanvulling behoeft met maatregelen die een
preventief karakter hebben en waarmee wordt voorkomen dat personen in
Nederland terroristische activiteiten kunnen ontplooien of kunnen
uitreizen naar terroristische strijdgebieden. Het doel van het onderhavige
wetsvoorstel is daarmee verbreed ten opzichte van het in 2011
ingetrokken wetsvoorstel. De voorgestelde maatregelen beogen de
nationale veiligheid te beschermen en moeten worden onderscheiden van
de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden, die als doel hebben de
opsporing, vervolging en berechting van een strafbaar feit. Hierbij kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

7

worden gedacht aan de situatie van een persoon die terugkeert uit een
terroristisch strijdgebied. Deze persoon kan een gevaar vormen voor de
nationale veiligheid, ook als zou blijken dat een veroordeling wegens een
terroristisch misdrijf in dat strijdgebied (nog) niet kan worden verkregen.
Daarnaast is geconstateerd dat sinds de intrekking van het wetsvoorstel in
2011 terrorisme zich in een andere verschijningsvorm heeft gemanifesteerd. Binnen de jihadistische beweging is een rolverdeling
waarneembaar geworden waarbij sommige leden zich beperken tot
ondersteunende, maar voor de jihadistische beweging cruciale, activiteiten die op zichzelf (nog) geen strafbaar feit opleveren. Ook van
gedragingen die (nog) niet resulteren in een strafbaar feit, kan een gevaar
uitgaan voor de nationale veiligheid.
Tenslotte is in de toelichting ingegaan op de dreiging voor de nationale
veiligheid die kan uitgaan van personen tegen wie om uiteenlopende
redenen strafrechtelijk (nog) niet zodanig kan worden opgetreden, dat het
gevaar dat van hen uitgaat daarmee is geweken. Ook als er sprake is van
aanwijzingen van een terroristisch misdrijf kan het nodig zijn dat politie en
openbaar ministerie nader onderzoek verrichten ter vaststelling van een
verdenking van een strafbaar feit voordat het gevaar dat uitgaat van deze
persoon met de inzet van het strafrecht kan worden weggenomen. Pas
indien sprake is van een concrete verdenking van een dergelijk misdrijf
kan voorlopige hechtenis worden toegepast.
Gegeven de beschreven ontwikkelingen en inzichten moet worden
geconstateerd dat de in 2011 getrokken conclusie, inhoudende dat de
aanvullende strafrechtelijke bepalingen de bestuurlijke maatregelen
overbodig maakten, niet kan worden volgehouden.
b. Verhouding tot het strafrecht
De Afdeling acht de vraag, in welke concrete situatie het denkbaar zou zijn
dat er nog geen verdenking bestaat (van een terroristisch misdrijf,
bijvoorbeeld een strafbare voorbereidingshandeling) maar het bestuur
wel een ingrijpende bestuurlijke maatregel zou kunnen opleggen, in de
toelichting onvoldoende beantwoord. De Afdeling wijst in dit verband op
het advies van het College van procureurs-generaal (hierna: het college).
Wij stellen graag voorop dat wij het eens zijn met het college dat
strafrechtelijke vervolging geïndiceerd is als sprake is van een verdenking
van een terroristisch misdrijf. De voorgestelde bestuurlijke maatregelen
zijn dan ook geenszins bedoeld om toe te passen in plaats van het
strafrecht.
Wij zijn het evenwel niet eens met de constatering van het college dat niet
voldaan zal kunnen worden aan de eis «noodzakelijk met het oog op de
bescherming van de nationale veiligheid» als niet tevens sprake is van
een strafbaar feit. Denkbaar is immers dat een persoon die terugkeert uit
een terroristisch strijdgebied een gevaar vormt voor de nationale
veiligheid, ook als zou blijken dat een veroordeling wegens (vermeende)
misdrijven in het terroristisch strijdgebied niet kan worden verkregen. Ook
gedragingen die (nog) geen strafbaar feit opleveren kunnen, zoals ook
hierboven onder a is gezegd, een gevaar vormen voor de nationale
veiligheid. In de memorie van toelichting zijn daarbij ondersteunende,
maar voor de jihadistische beweging cruciale, activiteiten als voorbeeld
genoemd.
Overigens hebben de voorgestelde (vrijheidsbeperkende) maatregelen
naar onze overtuiging ook meerwaarde als wél sprake is van aanwijzingen
van een terroristisch misdrijf. Zoals in de toelichting uiteen is gezet is in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

8

een dergelijke situatie denkbaar dat politie en openbaar ministerie nader
onderzoek verrichten ter vaststelling van een verdenking dat de
betrokkene zich schuldig maakt aan (bijvoorbeeld) strafbare voorbereidingshandelingen. In die situatie kan het strafrecht (nog) niet worden
ingezet om het gevaar af te wenden dat van deze persoon uitgaat voor de
nationale veiligheid. De aanvullende strafrechtelijke bepalingen die in
2011 aanleiding gaven tot intrekking van het genoemde wetsvoorstel
geven weliswaar bevoegdheden om strafrechtelijk op te treden bij
aanwijzingen van een terroristisch misdrijf (zoals het systematisch volgen
van personen) maar pas indien sprake is van een concrete verdenking van
een dergelijk misdrijf kunnen vrijheidsbenemende maatregelen
(aanhouding, inverzekeringstelling en voorlopige hechtenis) voorlopige
hechtenis worden toegepast. Het enkele feit dat een bepaalde situatie óók
strafrechtelijk optreden rechtvaardigt (en verlangt), wil derhalve niet
zeggen dat een bestuurlijke maatregel met het oog op de bescherming
van de nationale veiligheid niet aangewezen kan zijn.
Het is naar ons oordeel onvermijdelijk dat de bestuurlijke maatregelen en
de toepassing van het strafrecht in deze context dicht tegen elkaar liggen.
Alhoewel het wellicht nuttig zou kunnen zijn om, zoals het college oppert,
bestuurlijke maatregelen in een nog vroegere fase in te zetten om
(verdere) radicalisering te voorkomen en daarmee een scherp onderscheid met het strafrecht te maken, moet worden geconcludeerd dat dat
in het licht van verdragsrechtelijk vastgelegde grondrechten niet mogelijk
is. De Afdeling onderschrijft onze conclusie in dat verband dat de
voorgestelde ingrijpende maatregelen alleen mogelijk zijn indien deze
noodzakelijk zijn ter bescherming van de nationale veiligheid.
Wij onderkennen dat niet váák aan de criteria voor oplegging van een
gebiedsverbod, meldplicht of contactverbod zal worden voldaan. In
sommige gevallen zal weliswaar sprake zijn van zorgelijke gedragingen
maar (nog) geen sprake zijn van een bedreiging van de nationale
veiligheid. In andere gevallen zal (meteen) sprake zijn van een verdenking
van een terroristisch misdrijf en kan (bijvoorbeeld) met de toepassing van
voorlopige hechtenis het gevaar voor de nationale veiligheid worden
afgewend. Voor de hierboven beschreven gevallen, hoe weinig dat er
wellicht ook zullen zijn, dient de overheid te beschikken over een
toereikend instrumentarium waarmee een terroristisch misdrijf kan
worden voorkomen of de kans daarop kan worden verminderd.
c. Uitreisverbod
De Afdeling acht de behoefte aan en de noodzaak van het uitreisverbod
ten opzichte van de huidige paspoortmaatregel, zoals neergelegd in
artikel 23 Paspoortwet, onvoldoende aangetoond.
Het belang van het voorgestelde uitreisverbod moet worden bezien in het
licht van de integrale en gerichte aanpak van het terrorisme. Het
wetsvoorstel bevat daarvoor een aantal samenhangende maatregelen,
waaronder het uitreisverbod. Deze samenhang is wezenlijk, nu een
persoonsgerichte aanpak betekent dat ten grondslag aan deze maatregelen telkens hetzelfde feitencomplex ligt. Aan de hand van de integrale
aanpak wordt bezien wat de meest effectieve interventies zijn om de
dreiging die van een individu uitgaat te verminderen. De integrale aanpak
wordt door dit wetsvoorstel bevorderd doordat de gronden en toepassingscriteria van de verschillende bestuurlijke maatregelen op elkaar
aansluiten. Door het uitreisverbod op te nemen in dit wetsvoorstel
geschiedt de oplegging van de onderhavige bestuurlijke maatregelen
centraal door de Minister van Veiligheid en Justitie. De maatregelen
overstijgen tenslotte de gemeentegrenzen, waardoor een centrale
gecoördineerde toepassing op landelijk niveau wenselijk is. Gelet hierop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

9

is het voorgestelde uitreisverbod noodzakelijk naast de reeds bestaande
paspoortmaatregel.
Daar komt bij dat de gronden van het uitreisverbod, in tegenstelling tot de
paspoortmaatregel die een algemener karakter heeft, specifiek zijn
toegesneden op de aanpak van de dreiging die van het terrorisme uitgaat.
De toepassing van het uitreisverbod heeft namelijk als kerncriterium dat
een persoon het doel heeft zich aan te sluiten bij een terroristische
organisatie27. Daarbij gaat de paspoortmaatregel er vanuit dat betrokkene
handelingen moet verrichten die een bedreiging vormen voor de
veiligheid.
Daarnaast is de Minister van Veiligheid en Justitie bevoegd het uitreisverbod op te leggen. Dat is van belang voor een centrale en gecoördineerde regie op de aanpak van terrorisme. Onder het regime van de
Paspoortwet is iedere burgemeester28 de bevoegde instantie om het
paspoort daadwerkelijk vervallen te verklaren (andere bevoegde instanties
zijn de Minister van Buitenlandse Zaken, de Koninklijke marechaussee, de
Gouverneur van Aruba, Curaçao of Sint Maarten). Dat levert de situatie op
dat de gronden voor signalering bestaan bij de Minister van Veiligheid en
Justitie, maar dat het besluit ligt, en dus ook bezwaar en beroep open
staat, bij een burgemeester. Gezien de aard en de ernst van de feitencomplexen die aan deze maatregelen ten grondslag liggen is het onwenselijk
dat verschillende instanties op basis van diezelfde feitencomplexen tot
andere beslissingen kunnen komen. Bovendien zal het niet altijd mogelijk
of wenselijk zijn alle informatie die leidt tot het opleggen van het
uitreisverbod te delen met deze instanties, nu deze informatie kan zijn
gebaseerd op het werk van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Verder is het toepassingsbereik van het uitreisverbod groter. Het
uitreisverbod richt zich namelijk op de gedraging in het algemeen, en niet,
zoals in de Paspoortwet het geval is, louter op de geldigheid van het
Nederlandse paspoort en identiteitskaart. In tegenstelling tot de maatregelen in de Paspoortwet, is het uitreisverbod daardoor ook van toepassing
als betrokkene wil uitreizen met een reisdocument van een ander land,
bijvoorbeeld in geval van een dubbele nationaliteit. Nu overtreding van
het uitreisverbod strafbaar is gesteld, is het uitreisverbod ook in
praktische zin van betekenis om in een dergelijk geval de uitreis van
betrokkene te verhinderen. Als betrokkene bijvoorbeeld op Schiphol met
het reisdocument van een eventuele andere nationaliteit wil uitreizen, is er
sprake van een poging het uitreisverbod te overtreden. De persoon kan
daarop worden aangehouden. Zonder een strafrechtelijk gesanctioneerd
uitreisverbod zou in een dergelijk geval deze persoon niet zonder meer
kunnen worden tegengehouden.
Voorts kan een uitreisverbod en de strafrechtelijke handhaafbaarheid
daarvan van invloed zijn op personen die twijfelen om zich aan te sluiten
bij een terroristische organisatie en overwegen daar naar toe te reizen.
Voor hen kan het van belang zijn om zich te realiseren dat uitreizen een
verboden gedraging is en vervolging daarvoor kan plaatsvinden. Het
kabinet realiseert zich dat iemand die uit volle overtuiging zich wil
aansluiten bij een terroristische beweging zich hierdoor vermoedelijk niet
zal laten afschrikken. Het verstoren of voorkomen van uitreizen met
jihadistische intenties vraagt dan ook om een multidisciplinaire aanpak
27

Een organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of
internationaal gewapend conflict.
28
Voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisregistratie personen zijn
ingeschreven met een adres in zijn gemeente.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

10

waarbij een combinatie van persoonsgerichte interventies worden
ingezet, het uitreisverbod kan daar een van zijn. Dit laat onverlet dat er
ook personen zijn die overwegen af te reizen voor wie dit wel relevant kan
zijn. Ook kan de omgeving dit als argument gebruiken om hen er toe te
bewegen niet tot uitreis over te gaan. De memorie van toelichting is op
dat punt verduidelijkt.
De Afdeling constateert verder nog dat, vanuit het oogpunt van proportionaliteit, het uitreisverbod mogelijk minder snel kan worden opgelegd aan
personen die daardoor niet het land van hun andere nationaliteit kunnen
inreizen. Het kabinet wijst er in dit verband op dat met dergelijke
omstandigheden ook rekening kan worden gehouden door (tijdelijke)
ontheffing te verlenen op het uitreisverbod, krachtens het voorgestelde
artikel 4. Aan betrokkene kan dan op grond van de huidige Paspoortwet
een Nederlands paspoort worden verstrekt dat territoriaal beperkt is tot
het land van herkomst. Bij besluitvorming omtrent deze ontheffing staat
de nationale veiligheid centraal. Een ontheffing wordt daarnaast
afgewogen tegen het risico dat betrokkene vanuit dat land, zou kunnen
doorreizen naar het conflictgebied met het paspoort van zijn andere
nationaliteit. Om dat te ondervangen zou, waar mogelijk binnen de kaders
van de vigerende nationale en internationale wet- en regelgeving, het land
van de andere nationaliteit kunnen worden geïnformeerd over de
ontheffing en aanstaande reis.
d. De afwijzing van aanvragen en de intrekking van beschikkingen
De Afdeling vraagt naar het nut en de noodzaak van aanvullende
wetgeving in het licht van de bestaande bevoegdheden om het nemen
van beschikkingen te weigeren en beschikkingen in te trekken. In het
bijzonder wijst de Afdeling op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) en afdeling 4.2.6
van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Dit onderdeel van het wetsvoorstel heeft een ander toepassingsbereik dan
de Wet Bibob. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob kan een
bestuursorgaan weigeren een beschikking te geven of een gegeven
beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking
mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of
te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare
feiten te plegen. Het voorgestelde artikel 6 heeft op twee manieren
toegevoegde waarde ten opzichte van deze bepaling. Ten eerste kan
artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob alleen worden benut ten aanzien van
beschikkingen waarop die wet uitdrukkelijk van toepassing is verklaard.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Drank- en Horecawet (drank- en
horecavergunning) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(omgevingsvergunning bouwen). Met artikel 6 van het onderhavige
wetsvoorstel wordt beoogd een algemene weigerings- en intrekkingsgrondslag te creëren, die niet beperkt is tot een aantal beschikkingen waar
dat expliciet voor is bepaald, maar die toepasbaar is voor alle subsidies,
vergunningen, ontheffingen en erkenningen waarbij een situatie als
omschreven in artikel 6 zich voordoet. Ten tweede is artikel 3, eerste lid,
van de Wet Bibob pas toepasbaar bij ernstig gevaar dat een beschikking
mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of
te verkrijgen voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen,
terwijl de reikwijdte van dit wetsvoorstel nadrukkelijk anders is dan dat.
Terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, zoals bedoeld in
dit wetsvoorstel, kunnen een (bewijsbaar) strafbaar feit opleveren, maar
dat hoeft (nog) niet zo te zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

11

Daarnaast wijst de Afdeling op mogelijkheden die de Awb biedt tot
intrekking en wijziging van subsidiebesluiten. Artikel 4:35 van de Awb
bepaalt wanneer een subsidie in ieder geval kan worden geweigerd. Het
betreft onder meer gevallen waarin gegronde reden bestaat om aan te
nemen dat de gesubsidieerde activiteiten niet (geheel) zullen plaatsvinden, dat de aanvrager niet aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen zal voldoen of wanneer de aanvrager in het kader van de aanvraag
onjuiste of volledige gegevens heeft verstrekt. Het toepassingsbereik van
deze weigeringsgronden kan overlappen met de in artikel 6 van dit
voorstel van wet geregelde weigeringsgrond, maar er zijn situaties
denkbaar waarin artikel 4:35 van de Awb geen uitkomst biedt. Bijvoorbeeld in het in de toelichting genoemde geval dat bestuursleden van een
stichting die een subsidie aanvraagt banden blijken te hebben met een
terroristische organisatie. Dat hoeft niet in alle gevallen te leiden tot vrees
voor het niet plaatsvinden van de gesubsidieerde activiteiten. Artikel 4:35
van de Awb bevat nadrukkelijk een niet-limitatieve opsomming van
gronden om een subsidieaanvraag te weigeren. Daarbij heeft de wetgever
met name aanvullende werking ten opzichte van weigeringsgronden in
specifieke subsidieregelingen op het oog gehad. Het is niet te voorzien bij
welke subsidieregelingen een situatie als bedoeld in artikel 6 zal gaan
spelen. Aangezien aanvulling van álle subsidieregelingen met een
dergelijke weigeringsgrond ondoenlijk is, is een nieuwe algemene
weigeringsgrond gerechtvaardigd.
Na de subsidieverlening, maar vóór de subsidievaststelling, biedt
artikel 4:50, eerste lid, onderdeel b, van de Awb de mogelijkheid om de
subsidieverlening in te trekken voor zover veranderde omstandigheden of
gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of
ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten. Onderdeel c van
datzelfde lid maakt intrekking of mogelijk in andere bij wettelijk voorschrift
geregelde gevallen. Het voorgestelde artikel 6 valt in die categorie. Voor
toepassing van onderdeel b in de gevallen waar het voorgestelde artikel 6
op ziet is dat artikel onmisbaar. Intrekking van een subsidieverlening op
basis van feiten en omstandigheden die geen grond zouden vormen om
verlening van diezelfde subsidie te kunnen weigeren laat zich niet goed
denken. Daarnaast creëert intrekking op grond van onderdeel b een
verplichting voor het bestuursorgaan om de schade te vergoeden die de
subsidie-ontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders
heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan. Dat achten
wij niet gepast in de gevallen waar artikel 6 op ziet.
Is de subsidie reeds vastgesteld, dan biedt artikel 4:49, eerste lid, onder a,
van de Awb grondslag tot intrekking vanwege feiten of omstandigheden
op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. Het moet dan echter gaan om feiten of
omstandigheden waarvan het bestuursorgaan bij de subsidievaststelling
redelijkerwijs op de hoogte kon zijn. Deze beperking kent het voorgestelde
artikel 6 niet. Indien ernstig gevaar bestaat dat een subsidie mede zal
worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de
ondersteuning daarvan, dient een subsidievaststellingsbesluit te kunnen
worden ingetrokken, ook in het geval het bestuursorgaan hiervan bij de
subsidievaststelling redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn.
Op grond van het voorgaande achten wij de bestaande bevoegdheden tot
weigering en intrekking ontoereikend om het met het voorgestelde
artikel 6 beoogde doel te bereiken. In de memorie van toelichting is dit
verduidelijkt. Ten aanzien van welke specifieke categorieën van beschikkingen deze bevoegdheid noodzakelijk zal blijken, valt gelet op de
onvoorspelbare aard van de terroristische dreiging niet geheel van
tevoren te overzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

12

Tot slot wijzen wij op de in het voorgestelde artikel 7, tweede lid,
geregelde verplichting voor bestuursorganen die voornemens zijn
artikel 6 toe te passen om hierover van tevoren overleg te plegen met de
Minister van Veiligheid en Justitie. Hiermee wordt doorkruising van een
lopend onderzoek van de AIVD of het openbaar ministerie voorkomen. Dit
geldt vanzelfsprekend niet in geval van weigering of intrekking op grond
van bestaande bevoegdheden, waar deze overlegplicht niet voor geldt.
3. Voorzienbaarheid
a. Inleiding
In het rapport dat ten grondslag is gelegd aan de intrekking van het
eerdere wetsvoorstel, is geconcludeerd dat er een niet verwaarloosbaar
risico bestaat dat het EHRM de voorgestelde Wet bestuurlijke maatregelen
nationale veiligheid bij een eventuele toetsing als zodanig onvoldoende
voorzienbaar («foreseeability») in de zin van artikel 2 van het Vierde
Protocol bij het EVRM zou achten.29 Deze conclusie was mede gebaseerd
op het feit dat de maatregelen ook van toepassing zullen zijn op personen
die zich nog in het geheel niet hebben bezig gehouden of zullen houden
met illegale of de openbare orde verstorende activiteiten. Daarbij komt dat
ook de Commissaris voor de Rechten van de Mens op heroverweging van
de maatregelen aandringt, onder meer omdat de formulering ervan vaag
en onduidelijk is en deze maatregelen met omzeiling van fundamentele
waarborgen toepasbaar zijn in situaties waarin toepassing van het
reguliere strafrecht niet mogelijk is, aldus het rapport.30
Mede in dit licht bezien luistert de formulering van de te treffen maatregelen met het oog op de voorzienbaarheid bijzonder nauw.31 Daarover
merkt de Afdeling het volgende op.
b. «terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan»
Op grond van het voorgestelde artikel 2 kan de Minister indien dat
noodzakelijk is met het oog op de nationale veiligheid aan een persoon
die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met
terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een van de daar
genoemde bestuurlijke maatregelen opleggen. In de toelichting wordt
beargumenteerd waarom «terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan» niet nader wordt gedefinieerd.32
De toelichting stelt dat dit niet gewenst is omdat het bestuur een zekere
interpretatievrijheid bij de uitleg van het begrip hoort te hebben. Als
richtsnoer kan dienen dat het moet gaan om (ondersteuning van)
activiteiten die worden verricht met een terroristisch kenmerk als bedoeld
in artikel 83a van het Wetboek van Strafrecht. Er wordt echter niet voor
gekozen om naar deze bepaling te verwijzen in de tekst van het voorstel,
omdat de hier voorgestelde maatregelen moeten worden onderscheiden
van het strafrecht, aldus de toelichting.

29

Nederlandse antiterrorismeregelgeving getoetst aan fundamentele rechten. Een analyse met
meer bijzonder aandacht voor het EVRM, P.H.P.H.M.C. van Kempen en J. van de Voort
(Radboud Universiteit Nijmegen), Nijmegen, 1 december 2010, i.o.v. NCTb/WODC in:
Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw, Ministerie
van Veiligheid en Justitie, januari 2011, blz. 118.
30
Report by the commissioner for human rights mr. Thomas Hammarberg on his visit to the
Netherlands, 21–25 September 2008 for the attention of the Committee of Ministers and the
Parliamentary Assembly.
31
Hierover zijn ook in het advies van de Raad over het eerder ingetrokken voorstel opmerkingen
gemaakt (advies van 16 januari 2006, W04.05.0415/I).
32
Memorie van toelichting, paragraaf 2.7.1. Voorgesteld artikel 2 en artikel 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

13

Naar het oordeel van de Afdeling is het met het oog op de voorzienbaarheid nodig dat het voorstel zo veel mogelijk nader omschrijft voor
welke gedragingen een bestuurlijke maatregel kan worden opgelegd.
Artikel 83a Sr, vermeldt wat onder terroristisch oogmerk wordt verstaan.33
Zoals uit de toelichting blijkt, ziet de regering bezwaren in een verwijzing
naar die bepaling in de tekst van het voorstel, omdat dat de suggestie zou
kunnen wekken dat er aan een delictsomschrijving moet worden voldaan,
terwijl het hier om een van het strafrecht te onderscheiden preventieve
maatregel gaat.34 Dat doet er echter niet aan af dat in het licht van de
voorzienbaarheid van de maatregel en de verstrekkende gevolgen van de
toepassing ervan, een nadere precisering zou moeten worden
opgenomen in het voorliggende voorstel. Wenst de regering niet aan te
sluiten bij de definitie in artikel 83a Sr, dan dient het voorstel op een
andere wijze duidelijk te maken wat de reikwijdte ervan is en in de tekst
daartoe een nadere omschrijving te worden opgenomen. De Afdeling
adviseert daartoe.
c. «In verband kan worden gebracht met»
Deze zinsnede komt zowel voor in het voorgestelde artikel 2 als het gaat
om het opleggen van individuele maatregelen als in het voorgestelde
artikel 6 dat ziet op het afwijzen dan wel intrekken van beschikkingen.35
Volgens de toelichting zal uit de beschikking waarbij de maatregel wordt
opgelegd, expliciet moeten blijken om welke gedragingen het gaat en
waarom deze – in onderling verband beschouwd – hebben geleid tot het
oordeel dat betrokkene in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan. Uitgebrachte ambtsberichten
kunnen ter onderbouwing van dat oordeel worden bijgevoegd, aldus de
toelichting.36
In het advies over het in 2011 ingetrokken wetsvoorstel heeft de Raad
opgemerkt dat deze formulering nogal onbepaald is omdat het verband
ook een nogal verwijderd, indirect verband kan zijn. Na die tijd heeft de
Afdeling vergelijkbare opmerkingen gemaakt over de onbepaaldheid van
het begrip «rechtstreeks in verband» in het wetsvoorstel maatregelen
bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. In het nader rapport
bij dit laatste advies werd in reactie hierop gesteld dat de woorden
«rechtstreeks in verband» in dat wetsvoorstel, anders dan in het
wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid, inderdaad te
onbepaald lijken en is naar aanleiding van het advies tot een nadere

33

Onder terroristisch oogmerk wordt verstaan het oogmerk om de bevolking of een deel der
bevolking van een land ernstige vrees aan te jagen, dan wel een overheid of internationale
organisatie wederrechtelijk te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden, dan wel de
fundamentele politieke, constitutionele, economische of sociale structuren van een land of een
internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen.
34
Memorie van toelichting, paragraaf 2.7.1.
35
Het voorgestelde artikel 2, eerste lid en het voorgestelde artikel 6, eerste lid.
36
Memorie van toelichting, paragraaf 2.7.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

14

precisering overgegaan.37 Het is mede in dat licht bezien niet duidelijk
waarom de bewoordingen in het onderhavige voorstel, die nog meer
onbepaald zijn dan die in het wetsvoorstel maatregelen bestrijding
voetbalvandalisme, voldoende bepaald kunnen worden geacht. Uit het
voorstel kan niet worden afgeleid hoe voor een betrokkene vooraf bepaald
kan worden wanneer van een zodanig verband sprake is dat een bestuurlijke maatregel kan worden opgelegd. De in de toelichting genoemde
voorbeelden bieden op dit punt onvoldoende houvast. Gelet hierop
adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 2 en het voorgestelde
artikel 6 nader te preciseren.
d. Toepassingsbereik artikel 6
Hiervoor is reeds opgemerkt dat het voorgestelde artikel 6 een ruime
reikwijdte heeft. Het gaat om een algemene bevoegdheid tot afwijzing of
intrekking die in zeer veel situaties kan worden toegepast. Voor zover er
dragende argumenten zijn om een aanvullende bevoegdheid te introduceren (zie hiervoor punt 2d) is het van belang dat met het oog op de
rechtszekerheid de reikwijdte van de bevoegdheid in de wet zo
nauwkeurig mogelijk wordt omschreven. In dat licht bezien merkt de
Afdeling het volgende op.
Het voorgestelde artikel 6 heeft in algemene zin betrekking op elke
subsidie, vergunning, ontheffing en erkenning. Het gaat derhalve om een
in beginsel ongelimiteerd aantal besluiten gebaseerd op zeer uiteenlopende wetgeving. De toelichting stelt dat een limitatieve opsomming van
de in aanmerking komende vergunningen niet valt te geven.38 In de
toelichting wordt volstaan met het geven van een tweetal voorbeelden
waarin de bevoegdheid van artikel 6 zou kunnen worden toegepast. Deze
motivering acht de Afdeling niet toereikend. Daarbij wijst zij erop dat
binnen de Wet Bibob, die volgens de toelichting een op het voorgestelde
artikel 6 gelijkende bevoegdheid bevat, wel is voorzien in een opsomming
van de besluiten waarop die wet van toepassing is.39
Voorts merkt de Afdeling op dat het voorstel, in afwijking van sommige
andere wetten, geen limitering geeft aan de termijn waarop de
bevoegdheid kan worden toegepast ten aanzien van de intrekking van
subsidies dan wel van andere besluiten. Zo zijn in Afdeling 4.2.6 van de
Awb met het oog op de rechtszekerheid bepaalde termijnen gesteld
waarbinnen tot intrekking of wijziging van een subsidie kan worden

37

Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 4, advies van 23 november 2007 inzake het voorstel van
wet tot wijziging van de Gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van
Strafrecht ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester en de bevoegdheid van de
officier van justitie tot het treffen van maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme,
ernstige overlast of ernstig belastend gedrag jegens personen of goederen (maatregelen
bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast), (W04.07.0343/I).
«Wij zijn het met de Raad van State eens dat de omschrijving van personen die met verstoringen van de openbare orde in verband kunnen worden gebracht, voldoende nauwkeurig zal
moeten zijn. De woorden «rechtstreeks in verband» lijken daarvoor in het onderhavige
wetsvoorstel, anders dan in het wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid,
inderdaad te onbepaald. Wij hebben op dit punt derhalve het advies van de Raad overgenomen en ter precisering bepaald dat een bevel mede kan worden gegeven aan personen die
een leidende rol hebben gehad bij het herhaaldelijk groepsgewijs verstoren van de openbare
orde.»
38
Memorie van toelichting, paragraaf 3.
39
Artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wet Bibob definieert wat onder «beschikking» moet
worden verstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

15

overgegaan.40 Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre een zodanige
termijn is overwogen dan wel waarom niet tot opname van een termijn
voor de intrekking van althans bepaalde besluiten is overgegaan.
Ten slotte wijst de Afdeling op het voorgestelde artikel 6, tweede lid.
Hierin wordt bepaald dat indien geen sprake is van ernstig gevaar als
bedoeld in het eerste lid, onder b, het bestuursorgaan bij mindere mate
van gevaar aan de subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning
voorschriften kan verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het
wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.41 Uit de toelichting blijkt niet
wanneer sprake is van «mindere mate van gevaar» op grond waarvan
voorschriften aan een besluit kunnen worden verbonden en ook niet hoe
dit criterium onderscheiden moet worden van het criterium «ernstig
gevaar» dat in het eerste lid wordt gehanteerd. Daarnaast is niet helder
aan welke voorschriften, naast de in de toelichting genoemde informatieverplichting, moet worden gedacht.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 6 op bovengenoemde
punten nader toe te lichten en zo nodig te preciseren.
3. Voorzienbaarheid
De Afdeling adviseert om in het licht van de voorzienbaarheid van de
maatregel een nadere precisering van het criterium «in verband kan
worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan» en van het criterium «in verband kan worden gebracht met» in
het voorstel op te nemen. Wij hebben dit advies niet overgenomen. Wij
memoreren in dit verband het in de toelichting genoemde feit dat het
EHRM heeft erkend dat het voor het nationale recht vrijwel ondoenlijk is
om voor ieder concreet geval de norm zo precies te formuleren dat deze
geheel is toegesneden op het desbetreffende geval. In de toelichting is
daarbij gewezen op jurisprudentie van het EHRM waaruit de conclusie kan
worden getrokken dat het nationale recht een zekere discretionaire
bevoegdheid overlaat aan de uitvoerende macht. Daaraan kan worden
toegevoegd dat de door het EHRM vereiste mate van precisie van de
nationale regelgeving in het kader van de voorzienbaarheidstoets niet in
alle gevallen gelijk is. Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie duidelijk
gemaakt dat bedreigingen van de nationale veiligheid variëren in aard en
tijd en daarom naar hun aard niet goed van tevoren te omschrijven zijn.42
Deze lijn van het EHRM onderschrijft ons standpunt dat het, zeker waar
het de bescherming van de nationale veiligheid betreft, onvermijdelijk is
dat het nationale recht een zekere discretionaire bevoegdheid overlaat aan
de uitvoerende macht. Hoofdstuk 4 van de toelichting is op dit punt
aangevuld.
Met betrekking tot het toepassingsbereik van artikel 6 verwijzen wij naar
het gestelde onder 2d. Voorts stelt de Afdeling dat het wetsvoorstel geen
limitering geeft aan de termijn waarop de bevoegdheid kan worden
toegepast ten aanzien van de intrekking van subsidies en andere
besluiten. Het voorstel bevat in aanvulling op de bestaande bepalingen
omtrent deze beschikkingen een extra weigerings- en intrekkingsgrondslag. Bestaande bepalingen omtrent termijnen blijven gelden, óók
40

Artikel 4:49, derde lid, van de Awb luidt: »De subsidievaststelling kan niet meer worden
ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken
sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid,
onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de
dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.»
41
Voorgesteld artikel 6, tweede lid.
42
EHRM 20 juni 2002, Al Nashif tegen Bulgarije, JV 2002/239 en EHRM 8 juni 2006, Lupsa tegen
Roemenië, JV 2006/311.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

16

ten aanzien van weigeringen en intrekking op grond van artikel 6. De
Afdeling verwijst naar artikel 4:49, derde lid, van de Awb, dat een termijn
van vijf jaar stelt. Anders dan de Afdeling kennelijk meent, is deze
bepaling dan ook onverminderd van toepassing in geval een subsidievaststelling wordt ingetrokken op grond van het voorgestelde artikel 6.
Het advies van de Afdeling over het voorgestelde tweede lid van artikel 6,
tweede lid, is aanleiding geweest om dit lid te schrappen uit het
wetsvoorstel. Wij achten de voorziene toepassingsmogelijkheden in de
praktijk bij nader inzien te beperkt om deze bepaling te handhaven.
4. Termijn van opleggen
Het voorstel voorziet in de duur van een individuele maatregel of een
uitreisverbod van ten hoogste zes maanden, met een verlengingsmogelijkheid van telkens zes maanden.43 In het eerder ingetrokken wetsvoorstel
betrof dit beide een periode van drie maanden.44 Verder was in dat
voorstel een maximum van totaal twee jaar opgenomen.45 Het thans
voorliggende voorstel kent geen maximum duur van de maatregel. Hierop
wordt in de toelichting niet ingegaan. Deze termijn is ook langer dan die
van artikel 172a van de Gemeentewet.46
Uit de jurisprudentie van het EHRM kan worden afgeleid dat naar mate de
duur van een maatregel langer is, het EHRM eerder tot het oordeel zal
komen dat de betreffende maatregel een schending oplevert van artikel 2,
van het Vierde Protocol bij het EVRM.47 In dat kader is het opvallend dat
het voorstel voorziet in een relatief lange duur van zes maanden en voorts
niet voorziet in een maximum termijn.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt dragend te motiveren en zo
nodig aan te passen.
4. Termijn van opleggen
In paragraaf 2.5 van de toelichting wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat
de termijn van zes maanden een maximumtermijn betreft. Wanneer ter
bescherming van de nationale veiligheid kan worden volstaan met een
maatregel van kortere duur of het vereiste van proportionaliteit een
kortere duur vordert, dan dient de duur van de opgelegde maatregel
daarbij aan te sluiten. De motiveringsplicht ten aanzien van het besluit tot
oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel omvat dan ook
uitdrukkelijk mede de duur van de maatregel. Voorts bepaalt het voorgestelde artikel 4, vierde lid, dat een lopende maatregel wordt ingetrokken
zodra deze niet langer noodzakelijk is ter bescherming van de nationale
veiligheid. Daarnaast regelt artikel 4, derde lid, dat een opgelegde
maatregel ten gunste van de betrokkene wordt gewijzigd of ingetrokken,
wanneer nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven. Op
deze wijze wordt verzekerd dat zowel vóór als na het opleggen van een
vrijheidsbeperkende maatregel het nodige wordt gedaan om de maatregel
niet langer te laten voortduren dan noodzakelijk en proportioneel is.

43

Voorgesteld artikel 4, eerste lid.
Artikel 3, eerste lid.
45
Artikel 3, tweede lid.
46
Gebiedsverboden en meldplicht bij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde (op
basis van de wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast).
47
Onderzoek Nederlandse antiterrorismeregelgeving getoetst aan fundamentele rechten (ibid.),
blz. 119.
44

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

17

Een opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel kan telkens met wederom
ten hoogste zes maanden worden verlengd. Er is geen maximum
verbonden aan het aantal verlengingen of de totale duur van de maatregel
na opeenvolgende verlengingen. In paragraaf 2.5 van de toelichting wordt
evenwel benadrukt dat ten aanzien van de motivering van de verlenging
van een maatregel aan dezelfde vereisten dient te worden voldaan als bij
het oorspronkelijke besluit tot oplegging van een maatregel. Bij de
motivering van de proportionaliteit zal de termijn dat de te verlengen
maatregel reeds loopt moeten worden meegewogen. De toelichting is
aangevuld om dit te verduidelijken. De periode dat een maatregel reeds
voortduurt, wordt bij een verlenging meegewogen in het kader van de
proportionaliteitsafweging. Indien echter, ondanks de inspanningen van
de zijde van de overheid en andere betrokken organisaties om gedurende
de looptijd van een maatregel het gevaar dat van betrokkende uitgaat
voor de nationale veiligheid te verminderen, een verlenging van de
maatregel noodzakelijk en proportioneel wordt geacht in het licht van
voornoemde zware motiveringseisen, dan moet die verlenging mogelijk
zijn. Indien de bescherming van de nationale veiligheid dat vordert, moet
er naar onze overtuiging een effectief instrument voor handen zijn om de
dreiging die van een persoon uitgaat tegen te gaan. Het belang van
bescherming van de nationale veiligheid is dan ook de reden dat geen
maximum wordt verbonden aan het aantal verlengingen of de totale duur
van een verlengde maatregel, anders dan in het door de Afdeling
genoemde artikel 172a van de Gemeentewet, dat de bevoegdheid voor de
burgemeester regelt tot het opleggen van maatregelen ter handhaving
van de openbare orde. De in artikel 172a van de Gemeentewet geregelde
bevoegdheden lijken weliswaar op de met het onderhavige wetsvoorstel
mogelijk gemaakte maatregelen, maar het betreft zelfstandige grondslagen met van elkaar verschillende toepassingscriteria. Voor toepassing
van een gebiedsverbod of meldplicht op grond van de Gemeentewet is
onder meer betrokkenheid van een persoon bij een of meerdere verstoringen van de openbare orde vereist. Aan de naar aanleiding daarvan
opgelegde maatregel wordt vervolgens in de Gemeentewet een
maximumtermijn verbonden. Een nieuw bevel op grond van artikel 172a
van de Gemeentewet ligt vervolgens pas in de rede bij een of meerdere
nieuwe verstoringen van de openbare orde. Oplegging van een maatregel
op grond van dit wetsvoorstel behoeft niet te worden gekoppeld aan één
of meerdere voorafgaande incidenten. Zolang aan de toepassingscriteria
wordt voldaan, is verlenging van een vrijheidsbeperkende maatregel dan
ook mogelijk. De in het in 2011 ingetrokken wetsvoorstel opgenomen
maximumduur van een maatregel van twee jaar komt derhalve niet terug
in dit wetsvoorstel. Het is echter niet de verwachting dat een dergelijke
lange duur van een maatregel vaak voor zal komen.
5. Overleg
Het voorstel voorziet erin dat voorafgaand aan het nemen van een besluit
ten aanzien van de individuele maatregelen of het uitreisverbod, de
Minister overlegt met de burgemeester van de gemeente waar degene tot
wie het voorgenomen besluit zich richt woon- of verblijfplaats heeft. Als
de spoedeisendheid hieraan in de weg staat, informeert de Minister deze
burgermeester onverwijld.48
Niet is voorzien in een overleg- dan wel informatieverplichting jegens
burgemeesters van andere gemeenten die bij het besluit betrokken
zouden kunnen zijn,49 bijvoorbeeld van de gemeente waar het gebieds48
49

Artikel 7, eerste lid.
Zie ook de consultatiereacties van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters van
13 mei 2015 en van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 19 mei 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

18

verbod betrekking op heeft of waar de verplichte melding moet plaatsvinden. De Afdeling adviseert alsnog toe te lichten waarom in het voorstel
niet ten minste een informatieplicht ten aanzien van die burgemeesters is
opgenomen, en zo nodig het voorstel aan te passen.
5. Overleg
Naar aanleiding van deze opmerkingen van de Afdeling is het voorstel van
wet zo aangepast dat de verplichting voor de Minister van Veiligheid en
Justitie om voorafgaand aan het nemen van een besluit ten aanzien van
een vrijheidsbeperkende maatregel overleg te plegen met de burgemeester van de woon- of verblijfplaats van degene tot wie het voorgenomen besluit zich richt, nu ook geldt ten aanzien van andere betrokken
burgemeesters. Wij hechten aan tijdige betrokkenheid van alle relevante
(lokale) partijen. Deze burgemeesters maken hier uitdrukkelijk deel van uit.
Zij kunnen een waardevolle rol spelen bij afweging of een vrijheidsbeperkende maatregelen moet worden opgelegd en zo ja, hoe deze precies
wordt ingericht. Daarnaast wordt op deze wijze verzekerd dat de burgemeester op de hoogte is van wat er op dit gebied in zijn gemeente speelt.
Slechts indien onverwijlde spoed zich tegen voorafgaand overleg met de
betrokken burgemeesters verzet, wordt een maatregel zonder dit overleg
opgelegd. Deze burgemeesters worden in dat geval zo spoedig mogelijk
alsnog geïnformeerd. De toelichting is op dit punt overeenkomstig
aangepast.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
J.G.C. Wiebenga
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel
van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 359, nr. 4

19