Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 165

Verkiezingen

Nr. 51

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 oktober 2022
De opkomst bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen op 14, 15 en
16 maart jl. was 50,99%. Omdat deze opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen historisch laag was, vond ik het van belang om inzicht te krijgen
in de redenen van deze lage opkomst en nader onderzoek uit te voeren.
Aan uw Kamer heb ik op 24 mei jl.1 gemeld dat dit onderzoek wordt
uitgevoerd als verdieping van het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO). Het
LKO, een langjarig wetenschappelijk onderzoek, is ook deze keer
uitgevoerd door Stichting Kiezersonderzoek Nederland (SKON)2. Bijgaand
stuur ik u het onderzoeksrapport «De lokale niet-stemmer» dat is
gebaseerd op:
– Een analyse van bestaande wetenschappelijke literatuur en een
meerjarige analyse van de resultaten van deze en voorgaande edities
van het LKO ten aanzien van opkomst;
– Het reguliere LKO 2022 en een aanvullende enquête onder nietstemmers om zicht te krijgen op eventuele situationele factoren bij
deze verkiezingen;
– Een kwalitatieve verdieping in vijf gemeenten met een lage opkomst.3
Deze verdieping kijkt in het bijzonder naar de uitschieters omlaag en
naar de verschillen die er tussen wijken in dezelfde plaats bestaan.
Bij de vragen over de opzet van de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen1 werd mij tevens gevraagd een overzicht te verschaffen dat per
gemeente in beeld brengt wat het aantal inwoners is dat één raadslid
vertegenwoordigt, op basis van de huidige opkomst. In de bijlage van
1

Kamerstuk 35 165, nr. 49.
Het SKON is een samenwerkingsverband tussen onderzoekers van verschillende Nederlandse
universiteiten, waaronder de Universiteit Twente en de Universiteit Utrecht die de huidige
editie leiden, het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS).
3
https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/onderzoeksrapport-niet-stemmers-invijf-gemeenten/, kwalitatief onderzoek uitgevoerd door onderzoeksbureau EMMA in de
gemeenten Den Haag, Almere, Den Helder, Oldambt en Weert.
2

kst-35165-51
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 165, nr. 51

1

deze brief vindt u een overzicht per gemeente van het aantal inwoners,
raadszetels, aantal inwoners per raadszetel, en de opkomst bij deze
gemeenteraadsverkiezingen.
Uitkomsten opkomstonderzoek
De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 14, 15 en 16 maart
2022 was lager dan ooit bij gemeenteraadsverkiezingen. Toch is er bij
nadere beschouwing geen sprake van een unieke situatie, ondanks
bijzondere omstandigheden zoals de coronacrisis en de oorlog in
Oekraïne. Uit het onderzoek naar de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen komt naar voren dat de lage opkomst en het niet-stemmen bij de
gemeenteraadsverkiezingen vooral bepaald wordt door structurele
factoren. Daarbij valt op dat een groot deel van de kiesgerechtigden bij
sommige verkiezingen wel stemt, en bij sommige verkiezingen niet. Deze
groep wordt ook wel situationele niet-stemmers genoemd. Ongeveer een
derde van de groep niet-stemmers stemt structureel niet, of nooit lokaal.
De onderzoekers merken op dat niet-stemmen niet hetzelfde is als
«afgehaakt» zijn. Onder niet-stemmers komen allerlei gevoelens voor over
de (lokale) politiek, zoals onverschilligheid, tevredenheid, berusting,
boosheid, teleurstelling, machteloosheid, cynisme en argwaan. Sommige
niet-stemmers zijn actief in lokaal vrijwilligerswerk en vinden dát de
manier om iets voor hun stad, dorp of buurt te betekenen. Die
niet-stemmers «afgehaakt» noemen doet geen recht aan de bijdrage die
zij aan de maatschappij leveren. Ook zien de onderzoekers een groep
niet-stemmers die veel vertrouwen hebben in de lokale politiek en
daardoor geen noodzaak voelen om bij die verkiezing te stemmen.
Factoren om niet te stemmen
Structurele factoren die een invloed hebben in de redenen voor het
niet-stemmen zijn: de mate van politieke interesse, kennis over de
verkiezing, het belang dat kiezers hechten aan een verkiezing, vertrouwen
in de politiek, in combinatie met dat veel mensen het moeilijk vinden om
een keuze te maken tussen partijen. De motieven van mensen zijn volgens
de onderzoekers heel «gelaagd» en gevarieerd. In algemene zin zijn de
«kosten» in termen van tijd en moeite om te kiezen en te stemmen voor
veel mensen bij lokale verkiezingen te hoog.
Daarbij speelde dit jaar de beschikbaarheid van informatie (je als kiezer
geïnformeerd hebben over de verkiezingen) een grotere rol in de
afwegingen om niet te gaan stemmen dan in 2018. Ook zorgde meer
tevredenheid over de daadkracht van het gemeentebestuur er voor dat
mensen minder snel thuisbleven en mensen die ontevreden waren juist
minder snel stemden (waar dit effect in 2018 tegenovergesteld was).
Uit het aanvullende kwalitatieve onderzoek onder niet-stemmers4 komt
naar voren dat het vertrouwen van kiezers in de overheid en politiek in de
onderzochte wijken met een bijzonder lage opkomst een belangrijke reden
is voor het niet-stemmen. De onderzoekers merken hierbij op dat het
structurele gebrek aan vertrouwen extra is verscherpt door hoe mensen
geraakt zijn door de verschillende crises in de afgelopen jaren. Men heeft
daardoor verminderd vertrouwen in wat de overheid voor hen kan
betekenen als het echt nodig is.

4

Zie hoofdstuk 6: «Kwalitatief onderzoek naar motieven van niet-stemmers».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 165, nr. 51

2

De onderzoekers hebben geen definitieve verklaring voor de iets lagere
opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 ten opzichte van
2018 (54,97%).
Volgens de onderzoekers blijkt er geen direct effect van de oorlog in
Oekraïne op de opkomst. Als de oorlog al een rol speelt dan is dat
vermoedelijk indirect in verminderde media-aandacht voor de gemeenteraadsverkiezingen en de kleinere rol van nationale politici, waardoor de
bekendheid en het gepercipieerde belang van deze verkiezingen mogelijk
nog wat lager dan normaal lag. Corona kan volgens de onderzoekers ook
een rol hebben gespeeld, en dan vooral de coronabesmettingen op het
moment van de verkiezingen zelf. Uit eerder onderzoek van Ipsos onder
kiezers5 bleek dat bijna een op de tien niet-stemmers niet ging stemmen
vanwege een coronabesmetting of om het risico daarop te willen
vermijden.
Onderscheid tussen verschillende groepen
Onder bepaalde groepen kiesgerechtigden ligt het percentage
niet-stemmers bij gemeenteraadsverkiezingen beduidend hoger dan
onder andere groepen. Dat is vooral zichtbaar bij vrouwen, jongeren,
mensen met een praktische opleiding, Nederlanders met een migratieachtergrond en inwoners van zeer stedelijke gemeenten. Daarbij wordt vaker
door mensen met een praktische opleiding als beweegreden om niet te
stemmen genoemd dat men geen vertrouwen in de lokale politiek heeft.
Vrouwen en mensen met een theoretische opleiding noemen vaker hun
tevredenheid met het gemeentebestuur als reden om niet te gaan
stemmen. Mensen met een meer theoretische opleiding stemmen ook
vaker uit principe niet.
Bij de opkomst onder jongeren vragen de onderzoekers in het bijzonder
aandacht voor de kloof tussen praktisch en theoretisch opgeleide
jongeren. Slechts 24% van de jongeren met alleen een VMBO-diploma
bracht een stem uit bij de gemeenteraadsverkiezingen, tegenover 42% van
de jongeren met een theoretisch opleidingsniveau. De onderzoekers
merken op dat deze opleidingskloof onder jongeren veel groter is dan
onder oudere kiezers. Zij zien een groot risico wanneer die opleidingskloof
in de toekomst verder zal toenemen: jongeren die nu niet stemmen zullen
dat op oudere leeftijd waarschijnlijk ook minder snel doen.
Gekeken naar de politieke opvattingen van stemmers en niet-stemmers
zijn er overeenkomsten, maar ook duidelijke verschillen. Uit het onderzoek
komt naar voren dat een lage verkiezingsopkomst enige vertekening
oplevert: bepaalde opvattingen over vooral veiligheid, cultuur en
vluchtelingenopvang worden hierdoor volgens de onderzoekers minder
goed gehoord in de vertegenwoordiging van partijen in de raad.
Appreciatie
De onderzoekers hebben met voorliggend rapport een verhelderend
overzicht gegeven van de relevante wetenschappelijke inzichten over de
opkomst bij verkiezingen. De verdieping die zij daarbij hebben aangebracht met onderzoek naar de opkomst bij deze gemeenteraadsverkiezingen vind ik waardevol.
Het onderzoek toont daarbij overtuigend aan dat de lage opkomst bij
lokale verkiezingen een structureel probleem is en niet iets wat typerend
5

Ipsos, Rapportage Ervaringen van kiezers tijdens de gemeenteraadsverkiezingen 2022, bijlage
bij Kamerbrief Evaluatie gemeenteraadsverkiezingen 2022, Kamerstuk 35 165, nr. 50.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 165, nr. 51

3

is voor deze verkiezingen. De trend van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen is nadrukkelijk wel een reden tot zorg. Een lage
opkomst kan gevolgen hebben voor de representativiteit van een
verkiezing6. Wanneer groepen in de samenleving door een lage opkomst
niet goed vertegenwoordigd zijn in de gemeenteraad, legt dat ook een
zwaarder belang bij de vertegenwoordigende rol van de gemeenteraad.
Van de raadsleden (maar ook van andere volksvertegenwoordigers) mag
worden verwacht dat zij ook de belangen vertegenwoordigen van de
inwoners die niet zijn gaan stemmen. Hier ligt een belangrijke taak voor
de volksvertegenwoordigers. Of zoals de onderzoekers het formuleren op
basis van de reacties van respondenten in het onderzoek:
1) Laat als lokale politicus je gezicht vaker zien en luister écht naar
bewoners
2) Maak als lokale politicus je beloftes concreet en kom ze na
3) Benut de rol van intermediairs (lokale omroepen, kranten, sleutelfiguren)
4) Investeer in het politieke bewustzijn en vertrouwen van de jeugd.
Met de onderzoekers ben ik het eens dat een betere relatie tussen
kiesgerechtigden en de politiek de opkomst zal kunnen verbeteren. Het
onderzoek laat helder zien dat de lage opkomst ook een uiting is van een
gebrek aan vertrouwen in het functioneren van de overheid en de politiek.
Daar ligt dus een opdracht voor overheid en politiek die een blijvende
inspanning vergt. Mensen moeten zich beschermd en gezien voelen,
anders verliest de democratie aan draagvlak. Zoals de onderzoekers
omschrijven, is het van belang dat de landelijke en lokale overheid laten
zien wat de overheid voor inwoners kan betekenen wanneer dat ook echt
nodig is. In de kabinetsreactie op de Atlas afgehaakt Nederland die ik uw
Kamer separaat heb aangeboden gaat het kabinet uitgebreider in op hoe
te werken aan herstel van vertrouwen.
Daarbij werk ik ook in samenwerking met de beroeps- en belangenverenigingen van het decentraal bestuur aan concrete acties en maatregelen ter
versterking van de positie van decentrale volksvertegenwoordigingen.
Goede kaderstelling en controle door volksvertegenwoordigers is van
groot belang voor de kwaliteit van de democratische besluitvorming en
daarmee voor de legitimiteit van het gemeente- en provinciebestuur.7 Zo
is onlangs het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers in de
Eerste Kamer aangenomen. Ik streef ernaar uw Kamer eind van dit jaar
over de voortgang van deze acties en maatregelen te informeren.
Met de onderzoekers ben ik het eens dat het beter is te streven naar een
betere relatie tussen kiesgerechtigden en de politiek, dan het streven naar
een hogere opkomst als doel op zich. Ook dat eerste kan de opkomst
bevorderen. Van de herintroductie van een opkomstplicht in Nederland
ben ik dan ook geen voorstander. De onderzoekers gaan in het rapport wel
in op een aantal suggesties voor mogelijke opkomstbevorderende
aanpassingen in het verkiezingsproces, zoals naast de opkomstplicht de
introductie van brief-, vervroegd- en internetstemmen, timing (c.q.
samenvoeging) van verkiezingen, of het instellen van meer stembureaus.
Zij plaatsen hier ook direct kanttekeningen bij, zoals dat uit onderzoek niet
blijkt dat deze maatregelen per se opkomstverhogend werken.8 Eventuele
nieuwe maatregelen toets ik ook steeds aan de waarborgen van het

6

Met de representativiteit van een verkiezing wordt bedoeld dat de uitslag van een verkiezing
recht doet aan de verschillende belangen en opvattingen in de samenleving.
Kamerstuk 35 925 VII, nr. 14.
8
Zie voor een aantal onderzoeksverwijzingen paragraaf 7.2.3 van het onderzoeksrapport en ook
paragraaf 8.3.4.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 165, nr. 51

4

verkiezingsproces.9 Over internetstemmen heeft de regering eerder het
standpunt ingenomen dat het, mede vanwege de introductie van
cyberrisico’s, niet opportuun is om stappen te zetten op het gebied van
internetstemmen.10
Met de Verkiezingsagenda 2030, waarvan ik uw Kamer onlangs een
voortgangsrapportage11 heb gestuurd, werk ik wel aan structurele
verbeteringen in het verkiezingsproces. Daarbij zet ik me er voor in dat in
de komende communicatiecampagne voor de provinciale staten- en
waterschapsverkiezingen het belang van deze vertegenwoordigende
organen voor het voetlicht wordt gebracht. De onderzoekers wijzen er ook
op dat onder niet-stemmers bij de provinciale statenverkiezingen relatief
meer mensen niet weten wat de provincie doet en daarom de relevantie
voor het uitbrengen van een stem niet zien.
Tot slot ben ik het met de onderzoekers eens dat de huidige opleidingskloof tussen stemmers en niet-stemmers zorgelijk is. De Ministers van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Primair en Voortgezet
Onderwijs hebben initiatieven genomen om te werken aan de versterking
van het burgerschapsonderwijs in het voortgezet onderwijs en op
mbo-scholen12. Ik verken graag nader met hen en de MBO-raad of en hoe
dit ook een bijdrage kan leveren aan vroegtijdige betrokkenheid bij het
democratisch proces. Ik blijf me daarbij inzetten voor gerichte communicatie op alle jongeren om te gaan stemmen. Ook blijf ik met ProDemos
zorgen dat jongeren met een praktische opleiding laagdrempelig kennis
kunnen maken met hun gemeentepolitiek, en via die route kennis en
vaardigheden opdoen over hoe ze hun stem kunnen laten horen en wat
hun gemeente en gemeenteraad voor hen kunnen betekenen als dat
nodig is.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

9

De waarborgen in het verkiezingsproces zoals opgesteld door de Commissie Korthals Altes,
zijn: transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigheid, stemvrijheid,
stemgeheim, uniciteit en toegankelijkheid.
10
Kamerstuk 36 071, nr. 6.
11
Kamerstuk 35 165, nr. 50.
12
Brief van 1 juli 2022 van de Minister van OCW inzake versterking burgerschapsonderwijs in het
mbo, Kamerstuk 31 524, nr. 509.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 165, nr. 51

5