Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 511

Beleidsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap

Nr. 11

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 december 2014
Sinds 2006 maakt een periodieke evaluatie van de doelstellingen van de
rijksbegroting deel uit van de verantwoording van de regering aan het
parlement.1 Deze beleidsdoorlichting is bedoeld om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het gevoerde beleid inzichtelijk te maken. Hierbij
bied ik u de beleidsdoorlichting Mediabeleid aan.2 Deze evaluatie betreft
de periode 2010–20133.
De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door de Auditdienst Rijk (ADR). Het is
een onafhankelijk onderzoek, dat gebaseerd is op reeds beschikbare
informatie en reguliere evaluatieonderzoeken in de onderzoeksperiode.4
In deze brief geef ik eerst een omschrijving van de reikwijdte van de
doorlichting, dan een korte samenvatting van de conclusies van de ADR
en vervolgens mijn reactie op de uitkomsten van de doorlichting.
Onderwerp van onderzoek
In de doorlichting van de ADR staat de algemene doelstelling van het
mediabeleid centraal zoals geformuleerd in het onderdeel media in de
Rijksbegroting 2012:
Een onafhankelijk, gevarieerd en kwalitatief hoogwaardig media-aanbod
dat toegankelijk en betaalbaar is voor alle lagen van de bevolking.

1

Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, Staatscourant 28 april 2006,
nr. 83. RPE2006 is in 2008 opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.
2
Begrotingswet VIII, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, artikel 15 Media.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
4
De complete lijst met evaluaties en andere gebruikte informatie staat op pagina 61 van de
Beleidsdoorlichting Mediabeleid 2010–2013.

kst-31511-11
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

1

Deze doelstelling is in de beleidsagenda van 2012 opgedeeld in drie
hoofdlijnen waar het mediabeleid zich op richt: a) het media-aanbod, b) de
organisatie van het omroepbestel en c) stimuleren van bewust mediagebruik. Deze indeling is ook door de ADR gebruikt bij de beleidsdoorlichting. In de doorlichting worden de instrumenten geëvalueerd die
begroot en verantwoord zijn onder artikel 15 van de begroting van OCW.
Het instrument waaraan de meeste middelen worden besteed, is de
landelijke publieke omroep en de daarmee verbonden instellingen (het
Muziekcentrum voor de Omroep, de Wereldomroep en het Nederlands
Instituut voor Beeld en Geluid).5 Maar het mediabeleid is breder dan dat.
Het gaat ook over pers en journalistiek, regionale en lokale omroepen,
toezicht op de media-instellingen, voorkomen van eigendomsconcentratie
in de media, wetgeving voor commerciële omroepen, toegang tot
distributieplatforms (waaronder kabel en ether), bewust mediagebruik,
auteursrechten en uitingsvrijheid.
De periode waarover de doorlichting gaat is 2010–2013.6 In die periode
zijn ingrijpende beleidswijzigingen aangekondigd en deels al doorgevoerd. De kabinetten Rutte I en II hebben omvangrijke bezuinigingen op
de mediabegroting doorgevoerd die vanaf 2013 effect hebben op de
begroting van de publieke omroep. Ter invulling daarvan zijn belangrijke
wijzigingen in het stelsel van de publieke omroep aangebracht. Het aantal
omroeporganisaties is verminderd. De Wereldomroep wordt niet langer
bekostigd uit de mediabegroting en is per 2013 overgedragen naar het
Ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook is de bekostiging van de
omroeporkesten gehalveerd. De financiering van de regionale publieke
omroep is per 1 januari 2014 overgeheveld van de provincies naar het rijk.
Het Mediafonds wordt per 1 januari 2017 opgeheven. In 2013 is de NPO en
de Ster gevraagd om een plan te maken om de eigen inkomsten van de
publieke omroep te verhogen, zodat het effect van de bezuinigingen deels
opgevangen kan worden.7 Ook vond vanaf 2013 een korting op de
organisatiekosten van ZBO’s plaats. Dit had onder meer bij het Commissariaat voor de Media een forse bezuiniging en een reorganisatie tot gevolg.
De periode 2010–2013 stond dus in het teken van bezuinigingen en
voorbereiding van beleidswijzigingen die voor een deel al effect hadden in
deze jaren. Een groot deel van de gevolgen van de bezuinigingen en
wijzigingen is echter pas in 2014 of later zichtbaar. De conclusies uit de
beleidsdoorlichting moeten dus ook in dit licht worden beoordeeld.
Conclusies beleidsdoorlichting ADR
In de beleidsdoorlichting laat de ADR zien dat de inzet van de instrumenten wetgeving en financiering en de maatregelen daarbinnen in de
onderzochte periode doeltreffend en doelmatig lijken voor het realiseren
van de centrale beleidsdoelstelling. Deze conclusie betreft het stelsel van
de publieke omroepen en het toezicht van het Commissariaat voor de
Media daarop, de werking van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek, het Mediafonds en de maatregelen ter stimulering van bewust
mediagebruik (Mediawijzer.net en Kijkwijzer).

5

In augustus 2013 is de Stichting Muziekcentrum van de Omroep opgeheven en is de Stichting
Omroep Muziek (SOM) van start gegaan.
6
De vorige beleidsdoorlichting ging over de periode 2004–2009. Beleidsdoorlichting artikel 15,
Tweede Kamer, Vergaderjaar 2009–2010, Kamerstuk 31 511, nr. 7.
7
Zie Kamerbrief over verhoging eigen inkomsten publieke omroep (24 september 2014). Dit plan
is de uitwerking van onderzoek van BCG. Zie BCG, Onderzoek naar mogelijkheden voor
verhogen inkomsten van de Landelijke Publieke Omroep, september 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

2

De ADR heeft een aantal aandachtspunten. Deze zijn deels inhoudelijk,
maar gaan ook over de manier waarop de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid getoetst kan worden.
Het beleid in de periode 2010–2013 was er op gericht te komen tot een
open, bestuurbaar en doelmatig omroepbestel (subdoelstelling b). De
ADR constateert dat dit beleid effectief en doelmatig is omdat er weinig
middelen met de beleidsinstrumenten zelf zijn gemoeid. Met het
aanpassen van de wetgeving en eenmalige frictiekosten is het doel
bereikt. Met ingang van 2013 is de bezuiniging op de Wereldomroep
geëffectueerd.
De landelijke publieke omroep is gehouden aan de prestatieovereenkomst
2010–2015. Deze omvat 24 prestatieafspraken. Op basis van het behalen
van het grootste deel van deze prestatieafspraken en andere evaluaties en
onderzoeken, concludeert de ADR dat subdoelstelling a (onafhankelijk,
gevarieerd en kwalitatief hoogwaardig media-aanbod) grotendeels
gehaald lijkt. De ADR concludeert wel dat twee doelstellingen uit de
prestatieovereenkomst in de onderzoeksperiode niet gehaald zijn: het
gestelde doel voor het bereik van het audio-aanbod (radio) is niet gehaald
en het lukt vooralsnog niet om het bereik onder jongeren te vergroten.
Over een deel van de doelstellingen van het mediabeleid constateert de
ADR dat deze niet SMART geformuleerd zijn of dat er geen norm gesteld
is. In dat geval is het moeilijk te beoordelen is of een doelstelling gehaald
is.8 Ook concludeert de ADR in sommige gevallen wel dat het aannemelijk
is dat het beleid doelmatig en doeltreffend is, maar kan hij dit op basis
van het beschikbare materiaal niet met zekerheid stellen. Dat is het geval
wanneer beleidsinstrumenten wel geëvalueerd zijn, maar er geen
effectonderzoek bestaat waarbij het causale verband tussen instrument en
het bereiken van de doelstelling wordt aangetoond. Dit geldt onder
andere voor de instrumenten onder subdoelstelling c. Kijkwijzer en
Mediawijzer.net hebben bewust mediagebruik gestimuleerd en de
evaluaties zijn positief. Maar de ADR kan niet met zekerheid stellen dat het
daadwerkelijk geleid heeft tot bewuster kijkgedrag en mediagebruik.
Beleidsreactie
De ADR heeft de beleidsdoorlichting gebaseerd op bestaande informatie
en onderzoeken. Veel van de aandachtspunten die de ADR noemt, zijn ook
voor mij belangrijk. In onderstaande alinea’s licht ik toe welke acties ik
onderneem op de inhoudelijke aandachtspunten. Ook ga ik in op de
doelstellingen die in de begroting gesteld zijn voor het mediabeleid en de
manier waarop het beleid geëvalueerd wordt.
Aandachtspunten in het beleid
De inhoudelijke aandachtspunten die de ADR geeft zijn herkenbaar. De
kwaliteit van het aanbod is uiteraard bij alle beleidsvorming een
uitgangspunt, dus ook bij de invulling van de bezuinigingen op de
publieke omroep. Daarom is de opdracht gegeven aan BCG om te
onderzoeken welke mogelijkheden er waren voor het invullen van deze
bezuinigingen, zonder aantasting van de kwaliteit van de programma’s.9
Het onderzoek vormde de basis voor de fusies van de omroepen en
enkele andere beleidswijzigingen.

8

Met SMART formuleren wordt bedoeld dat doelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch
en tijdgebonden moeten worden geformuleerd.
9
BCG, Efficiëntieonderzoek Landelijke Publieke Omroep Eindrapportage, augustus 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

3

Om de publieke omroep toekomstbestendig te houden en aan de
doelstellingen van het media-aanbod te blijven voldoen, is volgens dit
kabinet echter meer nodig. Op 13 oktober 2014 heeft het kabinet een visie
op de toekomst van het publieke mediabestel aan de Tweede Kamer
aangeboden.10 Deze brief vormt de derde stap in de uitvoering van het
regeerakkoord.11 Het gaat hierbij om het bepalen van de richting die nodig
is om de publieke omroep klaar te maken voor de toekomst. Hij moet
meer onderscheidend zijn en meer open staan voor partijen buiten het
bestel. Aanleiding voor de brief zijn de grote veranderingen in het
medialandschap en de bezuinigingen van dit kabinet. Het mediagebruik
verandert fundamenteel. Ook de verandering in de samenstelling van de
markt, distributiemethodes en het aanbod hebben veel impact op de
manier waarop de publieke omroep zijn taak moet uitoefenen. Bij het
vormgeven van de visiebrief is gebruik gemaakt van het rapport De Tijd
Staat Open van de Raad voor Cultuur.12
De zorg van de ADR over de kwaliteit van het aanbod en het bereik van
jongeren zijn ook belangrijke aandachtspunten in de visiebrief. De
kwaliteit en publieke waarde van het media-aanbod wordt versterkt door
de taakopdracht aan te scherpen en het bestel meer open te stellen voor
makers van buiten de publieke omroep. Het kabinet wil dat de programmering meer onderscheidend is en publieke meerwaarde heeft. Ook zijn
veranderingen nodig om jongeren te bereiken: de publieke omroep moet
zijn aanbod op alle platforms kunnen aanbieden, zodat hij in kan spelen
op het veranderende mediagebruik. Ook zal de publieke omroep sterk
moeten inzetten op innovatie en de vergrote openheid moeten gebruiken
om goede, vernieuwende programma’s te aan te bieden die aansprekend
zijn, onder andere voor jongeren. Een betere, gezamenlijke strategie voor
het bereiken van verschillende doelgroepen via diverse platformen, kan
ook bijdragen aan het vergroten van het bereik van de radiozenders van
de publieke omroep.
Hiervoor is volgens het kabinet wel verandering nodig in de organisatie
van de publieke omroep. De ADR is positief over het behalen van de
doelstelling van een open, bestuurbaar en doelmatig bestel, omdat de
fusies van de omroepen doorgevoerd zijn en de bezuinigingen gerealiseerd worden. Ik ben daar kritischer over: de individuele belangen van
omroeporganisaties gaan nog te vaak boven een goede, gezamenlijke
programmering.13 Hierdoor mist de publieke omroep de slagvaardigheid
die zo hard nodig is in het steeds veranderende medialandschap.
De ADR concludeert dat de doelstelling om bewust mediagebruik te
stimuleren ruimschoots behaald is. De ADR is wel kritisch over de
meetbaarheid van de effecten van deze stimulering. Vanwege het belang
van bewust mediagebruik, blijft de functie van Mediawijzer.net om het
onderwerp te agenderen en onderlinge samenwerking tussen betrokken
partijen te stimuleren, zeer relevant. Wel vind ik dat Mediawijzer.net de
taken en middelen gerichter moeten inzetten, scherpere doelen moet
formuleren en de resultaten beter geëvalueerd moeten worden.14

10

Brief over de toekomst van het publieke mediabestel, Kamerstuk 32 827, nr. 67.
De eerste stap was het bevorderen van fusies van omroeporganisaties en stimuleren van
creatieve competitie binnen het bestel. De tweede stap was de overdracht van de verantwoordelijkheid van regionale omroepen naar het Rijk.
12
Raad voor Cultuur, De Tijd Staat Open, maart 2014.
13
Zie ook mijn brief over de toekomst van het publieke mediabestel, Kamerstuk 32 827, nr. 67.
14
Zoals toegelicht in de Mediabegrotingsbrief 2015, Kamerstuk 34 000 VIII, nr. 61.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

4

Aanpassing beleidsdoelstelling in de begroting
De beleidsdoorlichting is gebaseerd op de beleidsdoelstelling en
beleidsagenda uit de begroting 2012. Deze doelstelling is in de formulering de afgelopen jaren nauwelijks veranderd, terwijl er wel grote
beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden en het medialandschap snel
verandert. Hoewel de ADR de formulering van de doelstellingen niet
expliciet aankaart, wil ik overwegen om de doelstelling, subdoelstellingen
en indicatoren met ingang van 2016 te actualiseren. Ik vind het belangrijk
om de vaste waarden van het mediabeleid te behouden, maar de
doelstellingen moeten wel toekomstbestendig zijn en aansluiten bij de
grote veranderingen in het medialandschap. Deze veranderingen
vormden aanleiding voor mijn visiebrief over het publieke mediabestel,
maar hebben ook impact op het bredere mediabeleid, zoals het
persbeleid, bewust mediagebruik en stimuleren van innovatie in de
journalistiek.
Bij het actualiseren van de doelstellingen, wil ik aandacht besteden aan de
definitie van de algemene, abstracte begrippen in de doelstelling. Wat
verstaan we onder toegankelijkheid of verscheidenheid? De grote
toename van het media-aanbod zorgt er voor dat we op een andere
manier naar deze begrippen kijken dan twintig jaar geleden. Ook besteed
ik aandacht aan de subdoelstellingen en de manier waarop zij het
hoofddoel van het mediabestel ondersteunen. Dit presenteer ik in de
Rijksbegroting van 2016.
Verbeteren evaluaties
De ADR constateert dat op onderdelen SMART-doelstellingen, effectonderzoek en onderzoek naar alternatieve instrumenten ontbreken. Dit is
deels te verklaren door de aard van het beleid, omdat het bijvoorbeeld in
het geval van de publieke omroep onmogelijk is om een nulmeting te
doen. We kunnen niet toetsen hoe het Nederlandse medialandschap er uit
zou zien zonder publieke omroep. Ook zijn effectevaluaties ingewikkeld,
omdat er bij de beoordeling van de effecten rekening mee moet worden
gehouden dat deze niet alleen terug te voeren zijn op overheidsbeleid.
Externe factoren, zoals nationale en internationale marktontwikkelingen
en eigen keuzes van partijen in het mediaveld hebben invloed op de
bereikte resultaten. Dat neemt niet weg dat de evaluatie van het beleid
een aandachtspunt is.
Bij het actualiseren van de beleidsdoelstellingen, betrek ik de manier
waarop deze doelstellingen kunnen worden geëvalueerd. Bijvoorbeeld
welke indicatoren ik kan gebruiken om kwaliteit of toegankelijkheid van
het aanbod te operationaliseren en te meten. En hoe zij kunnen aansluiten
bij de evaluaties die ik nu uitvoer. Hier kom ik in de begroting van 2016 op
terug. Ook zal ik bij het maken van de wetgeving die voortvloeit uit de
visiebrief over het publieke mediabestel aandacht besteden aan de
evaluatie van de maatregelen. Vanwege de wijzigingen die ik aangekondigd heb in het mediabeleid, maar ook door de snelle en ingrijpende
wijzigingen in de mediasector, is het van groot belang de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid te blijven volgen.
Tot slot
De beleidsdoorlichting is één van de instrumenten voor de evaluatie van
het gevoerde beleid. Uiteraard wordt het beleid op meerdere momenten
verantwoord, zoals jaarlijks bij de begrotingsbehandeling en in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

5

reguliere evaluaties van beleidsinstrumenten. Op deze manier wordt de
uitvoering van de doelstelling gemonitord en verantwoord en kan het
beleid aangepast worden als dat nodig is.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 511, nr. 11

6