Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2616

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 10 fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: mededeling Een nieuwe Europese agenda voor cultuur (Kamerstuk
22 112, nr. 2609)
Fiche: Mededeling EU-samenwerkingskader jeugd (periode 2019–2027)
(Kamerstuk 22 112, nr. 2610)
Fiche: Aanbeveling automatische wederzijdse erkenning van diploma’s
(Kamerstuk 22 112, nr. 2611)
Fiche: Aanbeveling betreffende stelsels voor onderwijs en opvang van
hoge kwaliteit voor jonge kinderen (Kamerstuk 22 112, nr. 2612)
Fiche: Aanbeveling inzake een alomvattende benadering van het
onderwijzen en leren van talen (Kamerstuk 22 112, nr. 2613)
Fiche: Verordening Promotie mkb-groeimarkt (Kamerstuk 22 112, nr. 2614)
Fiche: Aanbeveling veiligheidsnormen kleine passagiersschepen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2615)
Fiche: Wijziging Richtlijn 2009/103 inzake aansprakelijkheidsverzekering
voor Motorrijtuigen
Fiche: Richtlijn plastic wegwerpproducten & vistuig (Kamerstuk 22 112,
nr. 2617)
Fiche: Mededeling en aanbeveling over betere samenwerking bij de
bestrijding van door vaccinatie te voorkomen ziektes (Kamerstuk 22 112,
nr. 2618)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2616
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

1

Fiche: Wijziging Richtlijn 2009/103 inzake aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel:
Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Richtlijn 2009/103/EG van het Europees Parlement en de Raad van
16 september 2009 betreffende de verzekering tegen de wettelijke
aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van
motorrijtuigen aanleiding kan geven en de controle op de verzekering
tegen deze aansprakelijkheid
b) Datum ontvangst commissiedocument:
24 mei 2018
c) Nr. commissiedocument:
COM (2018) 336
d) EUR-Lex:
https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1527576618638&uri=COM:2018:336:FIN
e) Impact Assessment Commissie:
SWD (2018) 247; SEC (2018) 248
f) Behandelingstraject Raad:
Raad van Economische en Financiële Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie:
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis:
art. 114, eerste lid, VWEU (interne markt)
i) Besluitvormingsprocedure Raad:
Gewone wetgevingsprocedure/ gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement:
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Het voorstel omvat een wijziging van Richtlijn 2009/103/EG inzake de
aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. Naar aanleiding van
een evaluatie die de Commissie heeft uitgevoerd, worden enkele
wijzigingen in de richtlijn voorgesteld.1 Die evaluatie heeft geleid tot een
voorstel met als doel het beter waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor slachtoffers van verkeersongelukken en het vergemakkelijken
van het vrije verkeer van personen in voertuigen in de EU. Het voorstel
bestaat uit de volgende vijf onderdelen:
1. De reikwijdte van Richtlijn 2009/103/EG wordt aangepast in overeenstemming met recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de
EU (HvJEU).2 Concreet betekent dit dat er een definitie van «deelneming aan het verkeer van een voertuig» wordt toegevoegd. De richtlijn
heeft hierdoor betrekking op schade als gevolg van ongevallen met
motorrijtuigen die is ontstaan tijdens deelneming aan het verkeer,
waarbij deelneming aan het verkeer wordt uitgelegd als het gebruik
van een voertuig, normaal gezien bestemd als vervoermiddel, dat
overeenstemt met de gebruikelijke functie van dat voertuig. Daarbij zal

1

2

REFIT review of Directive 2009/103/EC relating to motor insurance third party liability
(Ares(2017)3714481).
HvJEU, Vnuk, zaak C-162/13, arrest van 4 september 2014, ECLI:EU:C:2014:2146; HvJEU,
Rodrigues de Andrade, zaak C-514/16, arrest van 28 november 2017, ECLI:EU:C:2017:908;
HvJEU, Núñez Torreiro, zaak C-334/16, arrest van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:1007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

2

2.

3.

4.

5.

niet relevant zijn of het motorrijtuig zich bevindt op openbaar terrein of
privéterrein en of het stilstaat of in beweging is.
Lidstaten krijgen meer mogelijkheden om systematisch te controleren
of buitenlandse voertuigen verzekerd zijn. Waar in de huidige richtlijn
voor lidstaten verboden is om controles uit te voeren naar de
aanwezigheid van aansprakelijkheidsverzekeringen bij motorrijtuigen
uit het buitenland, tenzij het gaat om niet-systematische controles die
niet-discriminatoir worden toegepast en die niet uitsluitend betrekking
hebben op de aansprakelijkheidsverzekering, wordt voorgesteld om
dergelijke controles ook toe te staan indien zij onderdeel is van een
algemeen controlesysteem waarbij het motorrijtuig niet hoeft te
worden gestopt. In Nederland gaat het in ieder geval om de automatische kentekenplaatherkenning (ANPR).
De huidige minimumbedragen die door motorrijtuigenaansprakelijkheidsverzekeringen worden vergoed in geval van persoonlijk letsel of
materiële schade worden wettelijk vastgelegd. Hierdoor komen kleine
verschillen tussen lidstaten te vervallen die zijn ontstaan als gevolg
van het gebruik van verschillende referentiedata bij de periodieke
herberekening van de minimumbedragen. De bedragen worden elke
vijf jaar herzien door middel van gedelegeerde handelingen. Lidstaten
behouden de mogelijkheid om nationaal hogere bedragen vast te
stellen.
Lidstaten wordt verplicht om schadevergoedingsorganen in te stellen
of aan te wijzen die schade vergoeden in gevallen waarin de verzekeraar insolvent is. In geval dat een verzekeraar insolvent wordt en in een
andere lidstaat dan de woonplaats van het slachtoffer gevestigd is, kan
het slachtoffer bij het schadevergoedingsorgaan in de eigen lidstaat de
schade verhalen zodat hij niet zelf de kosten van de schade moet
dragen. Het schadevergoedingsorgaan kan vervolgens weer regres
nemen op het schadevergoedingsorgaan van de lidstaat van vestiging
van de insolvente verzekeraar.
Om de grensoverschrijdende erkenning van claimgeschiedenis
(hetgeen relevant kan zijn voor de bepaling van de no-claimkorting,
oftewel de korting op de premie indien de verzekeringnemer in het
verleden weinig of geen schade heeft gehad) te faciliteren, stelt de
Europese Commissie voor om de inhoud en de vorm van de verklaringen betreffende de schadevorderingen op Europees niveau te
harmoniseren door een modelformulier vast te stellen. Daarnaast
wordt gewaarborgd dat, als verzekeraars de claimgeschiedenis
gebruiken bij het bepalen van de premie, geen differentiatie mag
plaatsvinden op basis van nationaliteit of de vorige woonplaats van de
verzekeringnemer. Verzekeraars worden daarnaast verplicht om hun
beleid ten aanzien van het gebruik van verklaringen omtrent de
claimgeschiedenis te publiceren, met als doel dat de burger hierover
duidelijkheid heeft bij de afname van een verzekering.

c) Impact assessment Commissie
De Commissie beoordeelt in het impact assessment de hierboven
genoemde onderdelen van het voorstel. Dit gebeurt door de gekozen
opties naast alternatieven te plaatsen. Hierbij wordt telkens tot de
conclusie gekomen dat de optie waarvoor in het voorstel gekozen is de
voorkeur verdient.
De Commissie gaat verder expliciet in op de bij de consultatie naar voren
gebrachte wens om elektrische fietsen van het toepassingsbereik van
Richtlijn 2009/103/EG uit te sluiten. De Commissie is van mening dat
lidstaten dit zelf moeten doen op basis van hun eigen ontheffingsbevoegdheid. Het schadevergoedingsorgaan blijft dan op grond van de
richtlijn verplicht om verkeersslachtoffers van een ongeval met een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

3

elektrische fiets te compenseren, zodat de bescherming van de verkeersslachtoffers niet wordt aangetast. Deze verplichting zou niet aan de orde
zijn als elektrische fietsen van de werking van de richtlijn zouden worden
uitgesloten.
De richtlijn wordt niet geacht een significante invloed te hebben op het
milieu, het verkeersvolume of het midden- en kleinbedrijf. De Commissie
verwacht dat de voorgestelde maatregel helpt om onverzekerd rijden
beter te kunnen tegengaan en dat de vergroting van de bescherming van
verkeersslachtoffers uiteindelijk een drukkend effect kan hebben op de
premie.
De uitkomst van het impact assessment wordt ondersteund door een
positieve opinie van de Regulatory Scrutiny Board die in het impact
assessment wordt genoemd.3
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In het openbaar verkeer zijn in beginsel individuele gebruikers van
motorvoertuigen verantwoordelijk voor de schade die zij veroorzaken.
Verkeersslachtoffers of andere benadeelden van een ongeval met een
motorrijtuig die op gerechtvaardigde gronden recht hebben op schadevergoeding, moeten deze in eerste instantie bij de aansprakelijke partij (of
zijn verzekeraar) kunnen verhalen en, indien dat niet mogelijk is, bij een
schadevergoedingsorgaan. Aan het schadevergoedingsorgaan dragen
onder andere alle motorrijtuigverzekeraars bij. Nederland hecht aan, en
heeft, een competitieve verzekeringsmarkt.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Gelet op de voorgaande beschrijving van het beleid kan Nederland
onderdelen 2, 3 en 4 van het voorstel op hoofdlijnen steunen. Daarentegen is Nederland kritisch over onderdeel 1 en over de toename van de
administratieve lasten voor verzekeraars door onderdeel 5.
1. Het toevoegen van de definitie van «deelneming aan het verkeer van
een voertuig» is bedoeld om de jurisprudentie van het HvJEU te
codificeren. Deze jurisprudentie heeft echter tot veel onduidelijkheid
geleid, bijvoorbeeld over de vraag of motorsport of elektrische
grasmaaiers ook onder de reikwijdte van de huidige richtlijn vallen en
over de plicht om een verzekering te hebben voor een motorrijtuig op
privéterrein. Ook is niet duidelijk in hoeverre technologische ontwikkelingen op het terrein van vervoer onder de reikwijdte van de richtlijn
zullen vallen. Deze onduidelijkheden worden met deze definitie niet
weggenomen. Nederland is dan ook kritisch over dit onderdeel van het
voorstel.
2. Bij onverzekerd rijden wordt de vergoeding van schade door een
verkeersongeval onnodig neergelegd bij het schadevergoedingsorgaan. Een ruimere mogelijkheid om onverzekerd rijden te kunnen
tegengaan is positief, ook als het gaat om buitenlandse motorrijtuigen.
3. Nederlandse verkeersslachtoffers lopen op basis van de huidige
richtlijn het risico dat zij aanspraak hebben op een lagere schadevergoeding als het ongeval plaatsvindt in bepaalde andere lidstaten met
lagere aansprakelijkheidsbedragen en dat recht van toepassing is. Ten
behoeve van de positie van die verkeersslachtoffers en het gelijke
speelveld is het van belang dat in alle lidstaten dezelfde minimale
3

Het impact assessment en de opinie van de Regulatory Scrutiny Board zijn beschikbaar via
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2018–336_en.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

4

schadevergoedingsbedragen gelden. Het harmoniseren van de
minimumbedragen, dat geen gevolgen heeft voor de hoogte van de
huidige aansprakelijkheidsbedragen in Nederland, is dan ook positief.
Naar de wijze van vaststelling van de bedragen bij een herziening (die
elke vijf jaar plaatsvindt) zal kritisch worden gekeken, teneinde te
waarborgen dat verzekeraars tijdig kunnen inspelen op de nieuwe
bedragen.
4. Het Nederlandse schadevergoedingsorgaan heeft nu al tot taak de
schade van het slachtoffer te vergoeden als de motorrijtuigverzekeraar
insolvent is. Het is positief dat deze verplichting nu door de Commissie
in het voorstel is opgenomen, zodat het voor alle schadevergoedingsorganen in de Europese Unie gaat gelden. Dit creëert een gelijk
speelveld in de Europese Unie. Het is ook positief om, zoals de
Commissie voorstelt, uiteindelijk het schadevergoedingsorgaan van de
lidstaat van herkomst van de insolvente verzekeraar voor de schade te
laten betalen. In die lidstaat wordt prudentieel toezicht uitgeoefend en
daar dient dus ook het risico te liggen als een verzekeraar insolvent
raakt. Verder zal goed worden gekeken of de in de richtlijn voorgestelde taken overeenkomen met de huidige werkwijze van het
Nederlandse schadevergoedingsorgaan (het Waarborgfonds Motorverkeer).
5. Het voorstel leidt tot extra lasten voor Nederlandse verzekeraars,
omdat zij gebruik moeten gaan maken van een nieuw Europees
modelformulier in plaats van hun huidige formulier en hun (ict-)systemen daarop moeten aanpassen. Daarnaast moeten verzekeraars hun
beleid op het gebied van het gebruik van verklaringen bij de premieberekening bekendmaken. Dit is een extra last, waarvan op dit moment
niet duidelijk is of het toegevoegde waarde heeft. Op grond van het
huidige recht mag een verzekeraar ook al niet discrimineren en geen
onderscheid maken op grond van nationaliteit. Daarom is Nederland
kritisch op dit onderdeel.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Verwachting is dat veel landen de Nederlandse positie zullen steunen. Een
aantal kleine landen met een relatief grote verzekeringsmarkt zullen zich
ten aanzien van onderdeel 4 wellicht verzetten tegen het gevolg dat hun
nationale schadevergoedingsorgaan mogelijk schades in andere lidstaten
moet vergoeden als een van hun verzekeraars insolvent is geworden.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Europese Commissie baseert de bevoegdheid op artikel 114, eerste lid,
VWEU (interne markt). Het gaat hier om een gedeelde bevoegdheid
tussen de Unie en de lidstaten (zie art. 4, tweede lid, onder a, VWEU). Dit
is voor dit voorstel een adequate grondslag, omdat motorrijtuigenaansprakelijkheidsverzekeringen nauw verband houden met het grensoverschrijdend verkeer binnen de Europese interne markt.
b) Subsidiariteit
Het oordeel van Nederland ten aanzien van de subsidiariteit van het
voorstel is positief. Richtlijn 2009/103/EG gaat over een onderwerp dat
Europees moet worden geregeld, namelijk het faciliteren van vrij verkeer
van motorvoertuigen tussen de lidstaten en de ontwikkeling van een
Europese verzekeringsmarkt. Vanwege de nauwe verwantschap met deze
onderwerpen is actie op EU-niveau gerechtvaardigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

5

c) Proportionaliteit
Positieve grondhouding met kanttekeningen. Nederland is kritisch over de
proportionaliteit van de onderdelen 1 en 5 van het voorstel. De codificatie
van de jurisprudentie van het HvJEU (onderdeel 1) levert mogelijk weer
nieuwe interpretatie- en afbakeningsproblemen, bijvoorbeeld ten aanzien
van de in het voorstel opgenomen definitie van «deelneming aan het
verkeer». Daarom is het wellicht niet geschikt om het doel, namelijk
duidelijkheid over de (uitleg van de) toepasselijke regels, te halen.
Onderdeel 5 zorgt voor een vergroting van de uitvoeringslasten voor
verzekeraars, terwijl daar een mogelijk beperkte meerwaarde uit
voortvloeit.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Volgens het impact assessment zijn er geen consequenties voor de
EU-begroting. Voor zover deze er wel zullen blijken te zijn, is Nederland
van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Er zal geen verandering zijn van de huidige praktijk voor de rijksoverheid
of decentrale overheid. De richtlijn zal leiden tot een wijziging van
nationale wetgeving. Dit heeft personele consequenties. (Eventuele)
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Onderdeel 5 van het voorstel brengt mogelijk een stijging van administratieve lasten en nalevingskosten voor verzekeraars met zich mee.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Er zal geen verandering zijn van de huidige praktijk voor de rijksoverheid
of decentrale overheid.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Geen.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel zal worden geïmplementeerd door middel van een wijziging
van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen. Naar
verwachting is voor implementatie van de onderdelen 4 en 5 van het
voorstel ook een wijziging van de Wet op het financieel toezicht nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

6

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel tot wijziging van de richtlijn kent twee bevoegdheden aan de
Commissie toe tot het vaststellen van gedelegeerde handelingen en één
bevoegdheid tot het vaststellen van een uitvoeringshandeling.
1. De Commissie stelt op grond van artikel 9, tweede lid, in een gedelegeerde handeling elke vijf jaar de minimum aansprakelijkheidsbedragen voor motorrijtuigverzekeringen vast in het licht van het Europese
indexcijfer van de consumentenprijzen. Een dergelijk onderwerp leent
zich voor een gedelegeerde handeling, zolang de huidige procedure
hier niet door wordt verzwaard en duidelijk is wanneer de nieuwe
bedragen in werking treden. De keuze voor gedelegeerde handelingen
ligt hier juridisch gezien voor de hand omdat het een bevoegdheid
betreft tot wijziging van de richtlijn. De gedelegeerde bevoegdheid
wordt toegekend voor onbepaalde tijd, hetgeen met het oog op het
doel van de delegatie, begrijpelijk is.
2. De Commissie stelt op grond van artikel 10bis, zevende lid, een
gedelegeerde handeling op waarin procedures worden opgenomen
ten aanzien van de vergoeding van de schade van het slachtoffer in
geval van een insolvente verzekeraar en de wijze waarop een
schadevergoedingsorgaan regres kan halen op het schadevergoedingsorgaan van de andere lidstaat waar de insolvente verzekeraar is
gevestigd (onderdeel 4 van het voorstel). Het is belangrijk dat dit in de
praktijk goed werkt. Daarom ondersteunt Nederland nadere procedurele waarborgen, maar werpt wel de vraag op (juist vanwege dit
belang) of een uitvoeringshandeling in dit geval niet meer in de rede
ligt. Bovendien beoogt de maatregel uniforme toepassing van
EU-regels in de lidstaten, hetgeen eveneens gebruik van het instrument uitvoeringshandeling rechtvaardigt.
3. De Commissie stelt op grond van artikel 16, onderdeel b, een uitvoeringshandeling vast waarin de vorm en inhoud van de verklaring
betreffende de schadevorderingen (onderdeel 5 van het voorstel)
nader wordt vastgesteld. Een dergelijke bevoegdheid leent zich voor
een uitvoeringshandeling, omdat deze erop gericht is de uitvoering
van de richtlijn volgens eenvormige voorwaarden te garanderen. De
Commissie stelt voor dat de uitvoeringshandelingen via de raadplegingsprocedure worden vastgesteld. Het kabinet is van mening dat de
onderzoeksprocedure echter meer voor de hand ligt, omdat het hier
gaat om een handeling van algemene strekking (zie art. 2, tweede lid,
onderdeel a, van Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde implementatietermijn bedraagt twaalf maanden. Dit is te
kort, omdat een wet in formele zin moet worden gewijzigd. Inzet van
Nederland is een implementatietermijn van 36 maanden.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Europese Commissie stelt voor om de richtlijn binnen 7 jaar na
implementatie te evalueren. Een evaluatie- of horizonbepaling t.a.v. de
voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2009/103/EG is niet gepast. De
voorgestelde wijzigingen zijn naar aanleiding van ontwikkelingen in de
markt, technologie en jurisprudentie tot stand gekomen. Het ligt in de
rede om na verloop van tijd te bezien of de evaluatie aanleiding geeft om
de richtlijn te wijzigen. Nederland heeft een voorkeur om de richtlijn na 7
jaar te evalueren, dit schept meer duidelijkheid dan «binnen 7 jaar». De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

7

verwachting is dat na 7 jaar voldoende ontwikkelingen in de markt,
technologie en jurisprudentie tot stand zijn gekomen om een herziening te
rechtvaardigen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Voor de toezichthouders op verzekeraars (DNB/AFM) of de Nederlandse
schadevergoedingsorganen (rechtspersonen met een wettelijke taak)
Waarborgfonds Motorverkeer en het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars) zijn geen significante implicaties voor de uitvoering of
handhaving te verwachten.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2616

8