Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 007

Voorstel van wet van het lid Biskop houdende
wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht
inzake de aanscherping van het toezicht bij
nieuw bekostigde scholen

Nr. 18

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 2 december 2010 en de reactie van de indiener d.d.
11 april 2012 bij de gewijzigde amendementen 32 007, nrs. 13 en 14.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij brief van 22 april 2010 heeft de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
de gewijzigde amendementen nrs. 13 en 14 op het voorstel van wet van
het lid Jan Jacob van Dijk houdende wijziging van de Wet op het
onderwijstoezicht inzake de aanscherping van het toezicht bij nieuw
bekostigde scholen, met memorie van toelichting.1

1
Per 1 september 2010 is in werking getreden
de Wet tot wijziging van de Wet op de Raad
van State in verband met de herstructurering
van de Raad van State. Sinds die datum kent
de Raad van State – naast de al bestaande
Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling
advisering. Gelet op de onmiddellijke werking
van genoemde wet, worden adviesaanvragen
bij de Raad van State van vóór 1 september
2010 na die datum afgedaan door de Afdeling
advisering van de Raad van State.
2
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 14.
3
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 13.

kst-32007-18
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

In het gewijzigde amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. wordt
voorgesteld om eisen te stellen aan een nieuw te bekostigen school (ten
aanzien van de bekwaamheid van leraren, de onderwijstijd en het
schoolplan). De school zal aan deze eisen moeten voldoen alvorens de
minister plaatsing op het plan van scholen goedkeurt (primair onderwijs)
respectievelijk de school in aanmerking brengt voor bekostiging (voortgezet onderwijs).2 Het gewijzigde amendement Kraneveldt-Van der Veen
en Jasper van Dijk bepaalt dat de minister kan besluiten dat een schoolbestuur niet in aanmerking komt voor bekostiging van een nieuwe school of
nevenvestiging, indien sprake is van ernstig of structureel tekortschieten
in de leerresultaten voor rekenen en taal op een van zijn scholen, of indien
het schoolbestuur een aanwijzing wegens wanbeheer heeft gekregen en
deze niet heeft opgevolgd.3
De Afdeling spreekt in het navolgende gemakshalve voornamelijk over het
primair onderwijs; mutatis mutandis is het gestelde ook van toepassing
op het voortgezet onderwijs.
Hierbij zend ik u mijn reactie op het uitgebrachte advies door de Afdeling
Advisering van de Raad van State (hierna: Raad van State) over de
ingediende amendementen bij het initiatiefwetsvoorstel Biskop over
verscherpt toezicht voor nieuw bekostigde scholen. Ik dank de Raad van
State voor het opgestelde advies dat uitvoerig ingaat op het initiatiefwets-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

1

voorstel en de daarbij ingediende amendementen. Het advies van de Raad
van State d.d. 2 december 2010 is nog niet naar de Kamer gezonden en
sluit ik als bijlage bij deze brief mee. Hieronder zal ik kort het oordeel van
de Raad van State over het initiatiefwetsvoorstel weergeven. Daarna
wordt ingegaan op de reactie van de Raad over de ingediende
amendementen.
1. Schets van het advies
De Afdeling bespreekt eerst de aanleiding van het advies en de inhoud
van de twee amendementen die aan haar zijn voorgelegd. Waar het om
gaat is de vraag of artikel 23 van de Grondwet en de daarop geënte
onderwijswetgeving de ruimte bieden om voorafgaande aan de plaatsing
van een school op het plan van scholen of voorafgaand aan de daadwerkelijke bekostiging van een nieuwe school aanvullende voorwaarden
bovenop de huidige eisen gesteld mogen worden. Ten behoeve van de
beantwoording van deze cruciale vraag beschrijft en analyseert de
Afdeling de grondwetsgeschiedenis en de wetgeving ter uitvoering van de
Grondwet. De Afdeling komt tot de conclusie dat enkele minimale
basiseisen gesteld kunnen worden aan scholen die in aanmerking willen
komen voor bekostiging nadat zij op het plan van scholen zijn geplaatst.
Deze eisen moeten objectief en technisch van aard zijn,1 en bovendien
noodzakelijk en proportioneel. Voorkomen moet worden dat de overheid
bekostiging zou onthouden op basis van subjectieve inschattingen van de
inhoud van het onderwijs. Daarmee zou immers de vrijheid van richting
en de vrijheid van inrichting in het geding komen.2

1
Aldus reeds de minister bij de behandeling
van de Lager-onderwijswet 1889: «Ik heb
echter gemeend dat de verschillende
[bekostigings]voorwaarden die hier gesteld
moeten worden, zoodanig moeten zijn, dat
men die gemakkelijk en dadelijk kan nagaan,
en dat het geene voorwaarden moeten zijn,
afhankelijk van het subjectief oordeel van één
persoon» (Handelingen II 1888/89, blz.
1638–1639).
2
Kamerstukken II 1976/77, 13 874, nr. 6, blz.
24–25 en nr. 10, blz. 12; Kamerstukken II
1985/86, 19 032, nr. 9, blz. 11. Vgl. D. Mentink
en B.P. Vermeulen, Artikel 23 van de Grondwet, Den Haag 2007, blz. 106: «Vanaf de eerste
subsidiewet van 1889 vormde de «maat van
het noodzakelijke» een telkens terugkerend
onderwerp van politieke discussie. [...]
Deugdelijkheidseisen (al dan niet in de vorm
van bekostigingsvoorwaarden) werden bij de
totstandkoming van de onderwijspacificatie
opgevat als een ultimum remedium: eerst
ware door de wetgever te bezien of het
beoogde doel niet op een andere manier kon
worden bereikt.»

Om op het plan van scholen te kunnen komen moet een school op grond
van de huidige regelgeving bestuurd wordt door een rechtspersoon, die
middels een leerlingenprognose, gebaseerd op de richting, het voorgeschreven minimumaantal leerlingen zal halen. Met betrekking tot het
amendement-Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. is de Afdeling van oordeel
dat het in strijd is met artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet om
in deze fase nog andere eisen te stellen, aangezien het voor een school
onmogelijk dan wel onredelijk bezwarend is om daaraan in die fase te
voldoen. Nadat een school op het plan is geplaatst zou de minister als
voorwaarden voorafgaand aan de daadwerkelijke bekostiging mogelijk
wel bepaalde aanvullende – objectieve, technische – eisen mogen stellen.
Voor wat betreft de drie in het amendement genoemde voorwaarden,
betekent dit dat de vrijheid van onderwijs op zichzelf onverlet laat dat de
minister nadat een school op het plan is geplaatst, maar voorafgaand aan
de bekostiging:
– de bekwaamheid (in termen van formele bevoegdheidseisen) van
docenten kan toetsen;
– kan controleren of het schoolplan aanwezig is, waarbij hij het
schoolplan alleen op formele vereisten, en niet inhoudelijk mag
beoordelen;
– formeel kan toetsen of de school zal voldoen aan de eisen omtrent de
onderwijstijd.
Volgens de Afdeling is de minister aan de hand van deze drie eisen
evenwel niet in staat een objectief onderbouwd oordeel te geven over de
te verwachten inhoudelijke kwaliteit van de nieuwe school en het daar te
geven onderwijs. Tevens wijst de Afdeling op het risico van belemmering
van onderwijsvernieuwers.
Verder acht de Afdeling het noodzakelijk dat de minister, indien al een
dergelijke vooraf-toetsing zou worden ingevoerd, deze uitvoert zo kort
mogelijk voor het moment waarop de aanvang van de daadwerkelijke
bekostiging beoogd is. Zij tekent hierbij echter aan dat het ook dan nog
problematisch is om de eis van beschikbaarheid van bevoegde docenten
te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

2

De Afdeling vestigt ten slotte de aandacht op een mogelijk alternatief dat
niet op grondwettelijke en praktische bezwaren hoeft te stuiten. Dit
alternatief bestaat uit het benutten van het informele gesprek tussen de
Inspectie en het bevoegd gezag van een school in de fase voorafgaande
aan de aanvang van de bekostiging. Indien het bevoegd gezag twijfels
heeft of het – tijdig – zal kunnen voldoen aan alle wettelijke eisen kan het
tijdens dit gesprek daarover een signaal afgeven en kan de Inspectie
vroegtijdig de helpende hand bieden. De Afdeling is van oordeel dat deze
praktische werkwijze, die eventueel kan worden neergelegd in een
beleidsregel, de voorkeur verdient boven het voorgestelde amendement,
nu zij genoemde bezwaren niet heeft. Bovendien wordt daarmee de plicht
tot inachtneming van de deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden daar gelegd waar zij behoort te liggen: bij het bevoegd gezag.
Ten aanzien van het amendement-Kraneveldt-Van der Veen en Jasper van
Dijk meent de Afdeling dat er redenen kunnen zijn om een schoolbestuur
dat slecht presteert niet in aanmerking te laten komen voor bekostiging
van een nieuwe school of nevenvestiging. Daarbij dient het dan wel te
gaan om situaties die het schoolbestuur ook zijn aan te rekenen. In de
situatie van tekortschietende leerresultaten zal dat veelal niet het geval
zijn; bij bestuurlijk wanbeheer zal dat naar het oordeel van de Afdeling wel
het geval zijn.
1. Oordeel Raad van State over het initiatiefwetsvoorstel
De Raad van State oordeelt dat enkele minimale basiseisen gesteld
kunnen worden aan scholen die in aanmerking willen komen voor
bekostiging, nadat zij op het plan van scholen zijn geplaatst. Deze eisen
moeten objectief en technisch van aard zijn, en bovendien noodzakelijk en
proportioneel. In haar eerdere advies d.d. 15 oktober 2009 is de Raad al
uitgebreid ingegaan op het initiatiefwetsvoorstel, waarop in het nader
rapport d.d. 12 januari 2010 is gereageerd. Kortheidshalve verwijs ik naar
dit advies en nader rapport.1
2. Aanleiding

1

Kamerstuknummer 32 007-4
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 6, blz.
12–14 en 19–20, alsmede Handelingen II
2009/10, nr. 80 blz. 6801–6817.

De amendementen zijn ingediend bij de behandeling van het initiatiefvoorstel van het lid Van Dijk inzake de aanscherping van het toezicht bij
nieuw bekostigde scholen, dat in juli 2009 aanhangig is gemaakt bij de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het voorstel geeft de Inspectie voor
het onderwijs (de inspectie) de taak om binnen drie maanden na de
aanvang van de bekostiging van een nieuwe school een risicoanalyse op
te stellen, aan de hand van de bekwaamheid van leraren, de onderwijstijd
en het schoolplan van de school. Indien de inspectie onvolkomenheden
constateert en de school deze niet binnen één maand herstelt, kan
vervolgens een bekostigingssanctie worden opgelegd. Het doel van het
voorstel is volgens de initiatiefnemer tweeledig: enerzijds het codificeren
van de huidige praktijk en anderzijds het aanscherpen van de wettelijke
regels zodat eerder kan worden ingegrepen indien de school onder de
maat presteert. In de toelichting bespreekt de initiatiefnemer de reikwijdte
van artikel 23 van de Grondwet. Zijn conclusie is dat op grond van de
ontstaansgeschiedenis van artikel 23 van de Grondwet de overheid
voorafgaand aan schoolstichting geen nadere deugdelijkheidseisen mag
stellen, aangezien dit beperkingen oplegt aan de vrijheid van onderwijs en
meer specifiek aan de vrijheid van stichting. Daarom is er in het voorstel
voor gekozen om nieuwe scholen direct na aanvang van de bekostiging te
toetsen op het schoolplan, de onderwijstijd en de bekwaamheid van
leraren, en niet al daaraan voorafgaand.2

2

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer bleken verschillende fracties
de meerwaarde van het voorstel in twijfel te trekken. De discussie spitste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

3

zich met name toe op de vraag of artikel 23 van de Grondwet de ruimte
biedt om een controle op bepaalde eisen nog eerder, voorafgaand aan het
ingaan van de bekostiging, te laten plaatsvinden. Verschillende fracties
waren de mening toegedaan dat artikel 23 deze ruimte wél biedt en
hebben wijzigingsvoorstellen hiertoe gedaan. Zo wordt in het
amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. voorgesteld om de
onderwijstijd, het schoolplan en de bekwaamheid van leraren vooraf te
toetsen, alvorens de school op te nemen in het plan van scholen.1
Hierdoor wordt voorkomen dat belastinggeld wordt uitgegeven aan een
instelling waarvan men van tevoren al sterk overtuigd is dat de onderwijskwaliteit onder de maat zal zijn, aldus de initiatiefnemers.2 Daarnaast is er
het amendement Kraneveldt-Van der Veen en Jasper van Dijk, dat bepaalt
dat de minister, indien een school ernstig of structureel tekortschiet in de
leerresultaten voor rekenen of taal, dan wel indien het schoolbestuur
wegens wanbeheer een aanwijzing heeft gekregen en deze niet heeft
opgevolgd, kan besluiten dat het betreffende schoolbestuur niet in
aanmerking komt voor bekostiging van een nevenvestiging of van een
nieuwe school.3
De initiatiefnemer heeft deze twee amendementen ontraden. Op 22 april
2010 is door de Tweede Kamer besloten om aan de Raad van State en de
Onderwijsraad nader advies te vragen over het wetsvoorstel in relatie tot
de ter zake ingediende amendementen.4 De Onderwijsraad heeft op 23 juli
2010 advies uitgebracht.5 Vervolgens heeft de Afdeling de amendementen
aan een beoordeling onderworpen;6 het onderhavige advies is daarvan
het resultaat.
Voor de beantwoording van de cruciale vraag of artikel 23 van de
Grondwet ruimte laat voor deze amendementen biedt de historische
interpretatie, waarbij de wording van het grondwetsartikel en de op dit
artikel gebaseerde wetgeving ter uitvoering daarvan als uitgangspunt
wordt genomen, in dit geval het meeste houvast.7 Noch uit de tekst noch
uit het systeem van artikel 23 van de Grondwet valt – voor zover relevant
voor de voorgelegde amendementen – af te leiden vanaf welk tijdstip
toetsing aan welke bekostigingsvoorwaarden mag gaan plaatsvinden. De
Afdeling heeft dan ook, alvorens de amendementen te beoordelen,
onderzocht welke aanknopingspunten de geschiedenis van artikel 23 van
de Grondwet en de onderwijswetgeving waarin deze bepaling nader is
uitgelegd bieden voor de beantwoording van de vraag of, wanneer en in
welke omvang voorafgaand aan de daadwerkelijke bekostiging van een
nieuwe school eisen gesteld mogen worden.
2. Oordeel Raad van State over de ingediende amendementen

1
Gewijzigd amendement van het lid Dezentjé
Hamming-Bluemink c.s., Kamerstukken II
2009/10, 32 007, nr. 14.
2
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 14.
3
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 13.
4
Handelingen II 2009/10, nr. 80, blz. 6812.
5
Advies van de onderwijsraad, Toezicht en
bekostiging bij nieuwe schoolstichting,
Commentaar bij het (geamendeerde)
initiatiefwetsvoorstel van het lid Jan Jacob
van Dijk, 23 juli 2010, kenmerknummer
20100179/990.
6
Aanwijzingen 262 en 268 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
7
Zie over het grote belang van de historische
interpretatie voor de uitleg van artikel 23
Grondwet: Kamerstukken I 2004/05, 28 726, C,
blz. 3 en E, blz. 1.

Het gewijzigd amendement Kraneveldt-van der Veen c.s. (32 007 –
voorheen 9, nu 13) bepaalt in het kort dat de Minister kan besluiten dat
een schoolbestuur niet in aanmerking komt voor bekostiging van een
nieuwe school indien dit bestuur één of meer scholen onder haar hoede
heeft die ernstig of structureel tekortschieten in de leerresultaten voor
rekenen en taal, of indien het bestuur een aanwijzing heeft gekregen
wegens wanbeheer en deze aanwijzing niet heeft opgevolgd. Het
gewijzigd amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. (32 007 –
voorheen 12, nu 14) bepaalt dat de school – alvorens plaatsing op het plan
van scholen wordt goedgekeurd door de Minister – moet voldoen aan
eisen ten aanzien van de bekwaamheid van leraren, de onderwijstijd en
het schoolplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

4

2.a Amendement Kraneveldt-van der Veen c.s.
Volgens de Raad van State zijn er redenen om een schoolbestuur dat
slecht presteert niet in aanmerking te laten komen voor bekostiging van
een nieuwe school of nevenvestiging mits het gaat om situaties die het
schoolbestuur zijn aan te rekenen. Volgens de Raad van State zal dat niet
altijd het geval zijn bij tekortschietende leerresultaten, maar wel bij
bestuurlijk wanbeheer.
2.b Amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s.
De Raad van State oordeelt zoals hierboven reeds gesteld dat enkele
minimale basiseisen gesteld kunnen worden aan scholen die in
aanmerking willen komen voor bekostiging, nadat zij op het plan van
scholen zijn geplaatst. Deze eisen moeten objectief en technisch van aard
zijn, en bovendien noodzakelijk en proportioneel. Ten aanzien van het
amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. oordeelt de Raad van
State dat de Minister aan de hand van de drie vooraf te toetsen eisen niet
in staat zal zijn een oordeel te vellen over de nieuw te bekostigen school
en wijst op het risico van belemmering van onderwijsvernieuwers. Tevens
oordeelt de Raad dat het onredelijk en onevenredig is om reeds in het
kader van de planprocedure eisen te stellen aan de nieuw te bekostigen
scholen. Immers, docenten kunnen pas aangesteld worden door het
bevoegd gezag indien de bekostiging van de school is toegezegd en een
dergelijke beschikking komt na het volledig doorlopen van het plan van
scholen.
De Raad van State komt wel met een alternatief voor het amendement. De
Raad stelt dat het in theorie mogelijk is om, na het plaatsen op het plan
van scholen, maar voordat daadwerkelijk de bekostiging aanvangt, enkele
eisen te stellen aan de nieuw te bekostigen school. Het moet dan wel om
objectiveerbare technische eisen gaan. De Raad van State geeft aan dat in
de plenaire behandeling van het onderhavige initiatiefwetsvoorstel de
Minister heeft aangegeven dat de Inspectie al enkele maanden voor de
start van de nieuw bekostigde school wordt geïnformeerd welke besturen
met nieuwe scholen starten. Als daartoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld
bij scholen met een vernieuwend onderwijsconcept of om een bevoegd
gezag met niet een goede staat van dienst, kan de Inspectie in contact
treden met het bevoegd gezag. Het gaat hier om een vorm van overleg
zonder formele status. De Raad van State verkiest dit gesprek dat kan
worden neergelegd in een beleidsregel.
3. Stichtingsprocedure en aanvang bekostiging nieuwe scholen
a. Artikel 23 van de Grondwet en de onderwijswetgeving

1
D. Mentink en B.P. Vermeulen, Artikel 23 van
de Grondwet, Den Haag 2007, blz. 23–24.

De Schoolwet van 1 806 bevatte een vergunningenstelsel: om als
particuliere persoon of instantie een lagere school te kunnen stichten was
vooraf een vergunning van de overheid vereist. Aan deze vergunningverlening waren talrijke voorwaarden verbonden. Zo golden er voor al het
schoolonderwijs eisen ten aanzien van de normatieve grondslag van het
onderwijs, de aan te stellen docenten en de keuze van het onderwijsmateriaal.1
Met de grondwetsherziening van 1848, uitgewerkt in de Lageronderwijswet 1857, werd een duaal, uit twee onderscheiden «takken»
bestaand scholenstelsel gevestigd: enerzijds de openbare scholen die van
overheidswege werden ingericht en waarvoor een (onder meer financiële)
zorgplicht van de regering bestond; anderzijds de bijzondere scholen,
gesticht en bestuurd door particulieren. Hiermee samenhangend werd het
vergunningenstelsel afgeschaft: het bijzonder onderwijs was sindsdien

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

5

vrij om zonder overheidsgoedkeuring vooraf, en naar eigen inzicht,
scholen op te richten en in te richten – op eigen kosten. In het grondwetsartikel werd daartoe vastgelegd dat het geven van onderwijs vrij is. Met
deze bepaling is sindsdien de vrijheid van individuen en privaatrechtelijke
rechtspersonen gewaarborgd om zonder vergunning eigen (bijzondere)
scholen op te richten, en daaraan de eigen – onder meer godsdienstige/
levensbeschouwelijke en pedagogische – visies aan ten grondslag te
leggen. De regering lichtte de betekenis van het artikel als volgt toe:
«Tegenover dit openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal intusschen overstaan het regt voor
elk, die, naar regelen door de wet te stellen, van zijne kundigheden aan
anderen mede te deelen. Tegenover dat openbaar onderwijs, van het
gezag uitgaande, zal overstaan het regt der ouders om naar hunne
begrippen de opvoeding van hun kinderen te regelen, en de ontwikkeling
van het verstand toe te vertrouwen aan hen, die, geheel onafhankelijk van
het gezag, met bekwaamheid en zedelijkheid toegerust, de bevoegdheid
tot het geven van onderwijs hebben verkregen».1
Deze vrijheid was en is evenwel niet onbegrensd, maar werd en wordt
begrensd door het voorbehoud «behoudens het toezicht van de overheid
en de vereisten van bekwaamheid en zedelijkheid voor docenten, een en
ander bij wet te regelen.» Uit de parlementaire behandeling van de wet
welke «een en ander nader regelde», de Lager-onderwijswet 1857, valt af
te leiden dat het toezicht niet alleen ziet op de expliciet genoemde
vereisten van bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs
geven, maar bijvoorbeeld ook op het tegengaan van onderwijs in
schoollokalen die niet aan minimumeisen voldoen.2
De Lager-onderwijswet 1857 werd vervangen door de Lager-onderwijswet
1878. Deze herziening van de onderwijswetgeving betekende voor het
bijzonder onderwijs onder meer het volgende:
– ook op bijzondere scholen moesten de in de wet genoemde vakken
worden gegeven;
– er werden specifieke nadere eisen gesteld aan de huisvesting, ook van
bijzondere scholen;
– de bijzondere scholen kregen de verplichting jaarlijks voor 1 februari
een lijst met hun leerlingen te zenden aan burgemeester en wethouders van een gemeente.
De regering beargumenteerde deze nieuwe voorwaarden als volgt:
«Het geven van onderwijs staat geenszins onbepaald vrij. De Staatspolitiezorg, inzonderheid omtrent de localen, maakt een belangrijk en
onbetwistbaar onderdeel uit van hetgeen art. 194 der Grondwet onder
toezigt rangschikt. Billijkerwijze mag met opzigt tot het bijzonder
onderwijs niet meer geëischt worden, dan de Staat als de natuurlijke
beschermer der personae miserabiles in het belang der jeugd volstrekt
vorderen moet; de bevoegdheid om dit te doen kan niet worden betwist.
Integendeel de Staat is hiertoe verpligt.»3

1

Handelingen II 1847–1848, blz. 354.
Th. Storimans, De betekenis van de
toezichtsbepaling in het onderwijsartikel van
de Grondwet van 1848, blz. 23–30 in:
Vereniging voor Onderwijsrecht, De geschiedenis van het rijksschooltoezicht, Lelystad
1984.
3
Memorie van beantwoording, Kamerstukken
II 1877–1878, N° 130, nr. 7, blz. 24.
2

Geconcludeerd kan worden dat de wetgever in 1857 en in 1878 het
grondwetsartikel zodanig uitlegde, dat enerzijds het oprichten van
bijzondere scholen niet aan een voorafgaande toetsing gebonden was,
maar dat na die oprichting aan bepaalde vereisten voldaan moest worden,
waarop toezicht gehouden werd. Naast de expliciet in het onderwijsartikel
genoemde voorwaarden ten aanzien van de bekwaamheid en zedelijkheid
van de onderwijsgevenden werden ook bepaalde andere beperkingen op
de vrijheid van onderwijs geoorloofd geacht; dit op grond van de
opvatting dat het de taak van de overheid is om in het belang van de
leerling en de samenleving basale minimumvoorwaarden te stellen aan
en met het oog daarop toezicht uit te oefenen op het bijzonder onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

6

Met de Lager-onderwijswet 1889 werd voor het eerst de mogelijkheid
geopend van rijkssubsidie voor het bijzonder onderwijs. Een van de
subsidievereisten was dat «de school staat onder bestuur van eene
instelling of vereeniging die rechtspersoonlijkheid bezit.»1 Deze eis
fungeerde als voorwaarde vooraf, waaraan voldaan moest worden wilde
men voor subsidie in aanmerking komen. Met deze eis werd beoogd te
voorkomen dat een als minder betrouwbaar bekend staande onderwijzer
misbruik van overheidsgeld zou maken: een schoolbestuur met rechtspersoonlijkheid zou de beste waarborg zijn «om alle mogelijke misbruiken te
weren.»2 Daarnaast werd het aantal verplichte vakken en het minimumaantal lessen per week voorgeschreven.
In 1901 werd de Leerplichtwet ingevoerd. Artikel 1 bepaalde dat ouders en
verzorgers van kinderen tussen de zeven en dertien jaar ervoor dienden te
zorgen dat hun kinderen een openbare of bijzondere school bezochten of
thuisonderwijs kregen. Al het onderwijs werd onderworpen aan toezicht
door de arrondissements-schoolopziener. Met de komst van de
Leerplichtwet werd het toezicht op bijzondere scholen wederom uitgebreid: de schoolopziener werd tevens bevoegd om de onderwijstijd te
controleren:
«Ook voor andere bijzondere scholen wordt een onderzoek onnoodig
geacht, indien het slechts vaststaat dat per week minstens 16 uur
onderwijs wordt gegeven in de vakken, genoemd onder a–i in art. 2 van
de wet tot regeling van het lager onderwijs.»3
Bij de grondwetsherziening van 1917 werden het openbaar en het
bijzonder volksonderwijs financieel gelijkgesteld, opdat niemand door
geldelijke omstandigheden in zijn keus tussen openbaar en bijzonder
lager onderwijs nog zou worden belemmerd. In het eerste lid werd het
woord «openbaar» geschrapt: sindsdien is «het onderwijs een voorwerp
van de aanhoudende zorg der Regeering.» Aldus ging de financiële
zorgplicht van de rijksoverheid ook onverkort gelden voor het (bekostigd)
bijzonder onderwijs. In de nieuwe leden vijf en zes werd de algemeen
geformuleerde vrijheid van onderwijs in het tweede lid nader uitgewerkt
en begrensd voor het bekostigd bijzonder onderwijs.4 Daarmee werd
vastgelegd dat aan het bekostigd onderwijs – ook buiten het kader van het
tweede lid (bekwaamheid en zedelijkheid van de onderwijsgevenden,
toezicht)- nadere deugdelijkheidseisen konden worden gesteld, maar dat
de wetgever bij het opleggen van die voorwaarden wat betreft het
bijzonder onderwijs wel de vrijheid van richting en inrichting (vijfde en
zesde lid) in acht diende te nemen.

1

Artikel 54 bis Lager-onderwijswet 1889.
Handelingen I 1889–1890, blz. 97–101.
3
Memorie van Toelichting, Kamerstukken II
1897–1898, 160, nr. 3, blz. 23.
4
Kamerstukken II 2001/02, 28 331, A, blz. 5.
5
J.B. Kan, Handelingen over de herziening
der grondwet, deel II, ’s-Gravenhage:
Belinfante 1917, blz. 63.
6
Kan, blz. 1003.
7
Kan, blz. 1081.
2

Tijdens de openbare beraadslagingen in de Tweede Kamer is door het
Unie-Liberaal lid Otto een amendement ingediend dat ertoe strekte
bijzondere scholen door de Koning te laten erkennen als voorwaarde om
voor bekostiging in aanmerking te komen.5 Het doel van het amendement
was om te voorkomen dat bijzondere scholen nodeloos zouden worden
opgericht en het scholenbestand zou versplinteren. Otto benadrukte
verder dat het niet zijn bedoeling was om terug te keren tot een vergunningstelsel; in zijn opvatting moest erkenning door de Koning automatisch
plaatsvinden als voldaan was aan de formele vereisten van rechtspersoonlijkheid, voldoende leerlingental en het gestort hebben van een
waarborgsom ter hoogte van 15% van de som van het schoolgebouw.6
Desalniettemin zou van deze – automatische – erkenning gezien de
openbaarheid die daarmee gepaard zou gaan een preventieve werking
uitgaan, aldus Otto. Het amendement vond geen brede ondersteuning en
van verschillende kanten werd er kritiek op geuit. Zo stelde Nolens dat de
erkenning ófwel niet anders zou zijn dan een formaliteit, dan wel juist
aanleiding zou kunnen geven tot willekeur.7 Ook de minister van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

7

Binnenlandse Zaken, Cort van der Linden, ontried het amendement. Hij
stelde:
«Ik kan niet anders dan tot deze conclusie komen: of de erkenning heeft
geenerlei beteekenis, of zij heeft wel beteekenis en dan is zij gevaarlijk,
omdat de wetgever dan regelen zou kunnen stellen die met de vrijheid
van het onderwijs in strijd zouden zijn.»1
Uiteindelijk heeft Otto zijn amendement ingetrokken.2 Uit dit alles blijkt,
dat de grondwetgever met het oog op de vrijheid van onderwijs de
aanvang van de bekostiging enkel wilde koppelen aan formele criteria,
waarvan de toepassing niet afhankelijk was van een subjectieve beoordeling.2
Het grondwetsartikel van 1917 vond nadere uitwerking in de Lageronderwijswet 1920, waarvan een proeve reeds eerder ontworpen was, en
welke wet als een getrouwe nadere toelichting op en uitwerking van het
grondwetsartikel beschouwd kan worden. In het kader van het
wetsvoorstel inzake de Lager-onderwijswet 1920 werd door de regering
omtrent de strekking van de vrijheid van onderwijs het volgende
opgemerkt:
«Dat de uitwerking van het stelsel, neergelegd in artikel 192 der Grondwet
tot gevolg zal hebben, dat vele ouders, die tot dusver voor hunne kinderen
van de openbare school gebruik maakten, tot stichting van bijzondere
scholen zullen overgaan, en dat ook groepen, welke tot nog toe bij het
bijzonder onderwijs samen gingen, uiteen zullen gaan, is zeer begrijpelijk.
Daarin drukt zich juist de vrijheid uit, welke het nieuwe grondwetsartikel
heeft willen brengen. De wetgever mag dus niet, zooals sommige leden
schijnen te willen, zoodanige belemmeringen voor de oprichting van
bijzondere scholen in den weg leggen, waardoor de door de Grondwet
gewilde vrijheid vrijwel illusoir zou worden.»3
De Lager-onderwijswet 1920 stelde weliswaar een aantal aanvullende
eisen aan het bekostigd bijzonder onderwijs, waarbij er evenwel steeds
voor gewaakt werd dat de vrijheid van stichting, richting en inrichting niet
illusoir werd gemaakt. Die eisen waren als volgt:
(1) De procedure omtrent het verkrijgen van bekostiging
Voordat een school kon worden bekostigd, moest het bestuur van die
school eerst een aanvraag indienen bij de gemeenteraad. Bij die aanvraag
diende een verklaring te worden gevoegd waaruit onder meer bleek dat
de school door een minimum aantal leerlingen zou worden bezocht,
afhankelijk van de gemeentegrootte. Ook gaf de wet voorschriften
omtrent de grootte en ruimte van de lokalen.
(2) Het leerplan
Het leerplan gaf de omvang van het onderwijs aan, alsmede de verdeling
van de leerstof over de klassen. Wat betreft de omvang werd gesteld dat
per jaar ten minste 40 weken onderwijs gegeven moest worden en per
week ten minste 22 uren. De school diende het leerplan te zenden aan de
inspecteur. Van goedkeuring door de inspecteur of de minister wilde de
wetgever echter niet weten. In de Memorie van Antwoord stelde de
minister:
1

Kan, blz. 1084.
Kan, blz. 1134.
3
Memorie van Antwoord, Kamerstukken II
1919–1920, N° 86, ondernummer 5, blz. 11.
2

«Goedkeuring van het leerplan der bijzondere school acht de ondergeteekende eene te groote vrijheidsbeperking van de schoolbesturen.
Bovendien zou uit een dergelijk voorschrift een geheel misplaatst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

8

wantrouwen spreken in het streven dier besturen om het onderwijs zoo
deugdelijk mogelijk in te richten. De verplichte mededeeling aan den
Inspecteur is slechts een contrôlemiddel op de naleving van hetgeen in
artikel 89 aangaande de inrichting van het leerplan is voorgeschreven.
Goedkeuring van het leerplan zou echter contrôle worden op het
onderwijs zelve en dus ook op de richting der school, hetgeen in strijd is
met de vrijheid, welke bij artikel 192 der Grondwet aan de bijzondere
school is gelaten.»1
Wel was er een vooraf-toetsing door de onafhankelijke Onderwijsraad, die
echter enkel diende te beoordelen of voldaan was aan wettelijke eisen
inzake de omvang van het totaal aantal lesuren, en of in het leerplan
bepaald was wat het aantal uren per vak was, alsmede de verdeling van
de leerstof over de schooljaren. Maar deze toetsing mocht niet treden in
de godsdienstige en pedagogische richting van het onderwijs.2 Zo diende
de overheid niet voor te schrijven hoeveel uur per week aan een bepaald
vak gegeven moest worden; dat zou de vrijheid van onderwijs aantasten.3
Derhalve diende wel vastgesteld te (kunnen) worden dat er ter zake een
leerplan was, waarin aangegeven werd dat het totaal aantal te geven uren
aan het wettelijk minimum voldeed, en waarin bepaald werd hoeveel uren
men aan welk vak wilde besteden met de bijbehorende stof; maar de
inhoud van het onderwijs vormde geen voorwerp van een aan de
bekostiging voorafgaande controle.
(3) De kwaliteit van de leraren
De Lager-onderwijswet 1920 gaf voorschriften omtrent de kwaliteit van de
leraren. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
is uitgebreid gedebatteerd over de vraag op welk moment de bekwaamheid van de docent diende te worden getoetst. Het oorspronkelijke
wetsvoorstel regelde dat onderwijzers van bijzondere scholen niet
benoemd werden zonder vooraf gepleegd overleg met de inspecteur. In
de Memorie van Antwoord liet de minister evenwel weten:
«Voorafgaande verplichte keuring is aan de openbare onderwijzers bij de
wet niet opgelegd. Er bestaat geen enkele reden de bijzondere onderwijzers aan zoodanige keuring te onderwerpen en dit als voorwaarde te
stellen op het bekomen van Rijksvergoeding.»4
De bepaling betreffende de voorafgaande keuring kwam in de uiteindelijke versie van de wet dan ook te vervallen.
(4) Het onderwijsrooster
Het onderwijsrooster van een bijzondere school werd aan de inspecteur
meegedeeld en na aanvang van het onderwijs in de school opgehangen.
De regering lichtte toe:
«Ter voorkoming van misbruik, hetwelk zou kunnen worden gemaakt van
de onbeperkte vrijheid in zake den duur der vacanties is het evenwel
noodig in de wet een waarborg te eischen dat het onderwijs gedurende
een zeker minimum aantal normale schoolweken wordt gegeven.»4
1
Memorie van Antwoord, Kamerstukken II
1919–1920, N° 86, ondernummer 5, blz. 50 en
51.
2
Artikel 90, derde lid, Lager-onderwijswet
1920.
3
Handelingen II 1919–1920, blz. 2357.
4
Memorie van Antwoord, Kamerstukken II
1919–1920, N° 86, ondernummer 5, blz. 51.
5
Artikel 90 Lager-onderwijswet 1920.

Uit het onderwijsrooster moest blijken, dat het onderwijs dat aan de
bijzondere school zou worden gegeven zou voldoen aan de eisen inzake
de onderwijstijd. Indien het onderwijs niet aan die bepalingen beantwoordde, kon de school niet in aanmerking komen voor vergoeding uit de
openbare kassen.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

9

De conclusie kan worden getrokken dat de Lager-onderwijswet van 1920
een aantal nieuwe eisen aan bijzondere scholen oplegde, maar onder
randvoorwaarden:
– voorafgaand aan de bekostiging werd getoetst of er een minimumleerlingenaantal zou worden gehaald, of er een leerplan aanwezig was en
of de schoolgebouwen aan de wettelijke eisen voldeden;
– het leerplan mocht echter niet aan preventieve inhoudelijke goedkeuring worden onderworpen, omdat dit de vrijheid van richting te zeer
zou beperken;
– uit het onderwijsrooster, dat aan de inspectie moest worden gezonden,
diende te blijken dat de school zou gaan voldoen aan de wettelijke
eisen omtrent de onderwijstijd;
– eisen die niet golden ten aanzien van openbare scholen – zoals de
voorafgaande «keuring» van docenten – mochten om die reden
evenmin voor bijzondere scholen gaan gelden.
Na de grondwetsherziening van 1917 en de totstandkoming van de
Lager-onderwijswet 1920 is de vraag in welke omvang – gegeven de
waarborg van de onderwijsvrijheid in het tweede lid van artikel 23 van de
Grondwet, en de garanties voor de vrijheid van richting en inrichting in
het vijfde en zesde lid van deze bepaling – voorwaarden voor bekostiging
voorafgaand aan de start van een school kunnen worden gesteld niet
principieel anders beantwoord. Zo bleef artikel 23 Grondwet buiten de
algehele grondwetsherziening van 1983. Wel is in de loop der tijd in de
onderwijswetgeving opgenomen dat de leerlingen-prognose aan de hand
van de in de statuten neergelegde richting van de te bekostigen school
opgesteld wordt, op grond waarvan die school op een plan van scholen
geplaatst wordt, waarna na verloop van tijd daadwerkelijk bekostigd gaat
worden.1
Geconstateerd kan worden dat het uitgangspunt altijd is gebleven, dat er
geen onderwijsinhoudelijke en normatieve voorwaarden vooraf aan de
plaatsing op het plan van scholen of het ingaan van de daadwerkelijke
bekostiging gesteld mogen worden: dergelijke voorwaarden zouden te
zeer zien op het onderwijs en de richting ervan, en daarmee de vrijheid
van onderwijs te zeer beperken. Steeds ging en gaat het om objectieve en
administratieve eisen: is sprake van een rechtspersoon; is in de leerlingenprognose, gebaseerd op de richting, het vereiste minimumtal leerlingen
gehaald; is er huisvesting conform minimumnormen; is er een leerplan; is
er een onderwijsrooster.

1
Artikel 76, tweede lid, en artikel 81, eerste
lid, WPO en artikel 65, eerste lid, en artikel 66,
vierde lid, WVO.
2
Aldus reeds HR 17 december 1934, NJ 1934,
392 (Amsterdamse bewaarschool); HR
10 december 1957, NJ 1958, 176 (Goudse
autorijschool). En tenslotte, ten aanzien van
het schoolonderwijs: «Melding vooraf (dat wil
zeggen nog voordat de school daadwerkelijk
is opgericht) is in strijd met het beginsel van
de vrijheid van onderwijs» (Kamerstukken II
2006/07, 30 652, nr. 7, blz. 2).
3
Kamerstukken II 2006/07, 30 652, nr. 7, blz. 2:
«Toezicht (achteraf) door de overheid is aldus
in de Grondwet toegestaan».

Het voorgaande kan als volgt samengevat worden. Individuen en
privaatrechtelijke rechtspersonen zijn ingevolge artikel 23, tweede lid, van
de Grondwet vrij om eigen onderwijsinstellingen op te richten; vooraf
toezicht, onder meer in de vorm van een vergunningenvereiste, op door
hen op eigen kosten opgerichte scholen is niet geoorloofd.2 Uitdrukking
daarvan is onder meer artikel 5 van de Wet op het primair onderwijs
(WPO), dat het bevoegd gezag van een bijzondere niet bekostigde school
oplegt (eerst) na oprichting de statuten en reglementen aan de minister
over te leggen. Vanaf het moment van daadwerkelijk functioneren gelden
voor de niet bekostigde scholen (en uiteraard ook voor de bekostigde
scholen) evenwel een aantal eisen. Een deel van deze eisen vloeit voort uit
de in genoemde bepaling expliciet aangeduide voorwaarden ten aanzien
van de bekwaamheid en zedelijkheid van de docenten; een ander deel
komt voort uit de algemene eis dat het onderwijs, ook als het niet
bekostigd is, aan bepaalde basale minimumeisen van financiële stabiliteit,
kwaliteit en veiligheid moet voldoen.3
Voor scholen die voor bekostiging in aanmerking willen komen, geeft
artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet de ruimte om – binnen
bepaalde marges – voorwaarden vooraf te stellen; in zoverre onderscheidt
het te bekostigen onderwijs zich wezenlijk van het niet bekostigd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

10

onderwijs. Tot op heden zijn deze voorwaarden objectief en technisch;
eisen die formeel getoetst kunnen worden. Zij zien niet op een normatieve, door subjectieve inschatting bepaalde waardering van het in de
toekomst te verwachten onderwijs. Op grond van de huidige onderwijswetgeving zijn er slechts twee voorwaarden: de eis van de rechtspersoonlijkheid en de eis van een voldoende leerlingenprognose. Voldoet de
school aan deze eisen, dan komt de school op het plan van scholen, en
komt zij binnen een bepaalde termijn (afhankelijk van beschikbaarheid van
huisvesting) vervolgens voor bekostiging in aanmerking.1 Vanaf de
aanvang van bekostiging is uiteraard het gehele stelsel van – ook
onderwijsinhoudelijke – bekostigingsvoorwaarden van toepassing.
Voorts kan uit de geschiedenis worden afgeleid dat het steeds gaat om de
afweging van twee beschermenswaardige beginselen, namelijk de
vrijheid van onderwijs enerzijds en anderzijds de plicht van de overheid
om toe te zien op zowel de kwaliteit van het onderwijs als op een
adequate besteding van de publieke middelen. Tot op heden zijn de
voorwaarden vooraf aan plaatsing op het plan van scholen en vervolgens
vooraf aan het ingaan van de bekostiging zeer beperkt, en zien zij enkel op
objectieve eisen, die formeel getoetst kunnen worden. Bij de beoordeling
van de amendementen dient de vraag voorop te staan of de daarin
neergelegde nadere beperkingen van de onderwijsvrijheid aan diezelfde
criteria (objectief, formeel) voldoen en proportioneel zijn gezien de
daarmee nagestreefde doeleinden, in casu de kwaliteit van het onderwijs
en een adequate besteding van overheidsgelden.
b. De thans geldende stichtingsprocedure en aanvang van de bekostiging
De thans in de onderwijswetgeving neergelegde procedure rond de
aanvang van de bekostiging van een nieuwe school is verschillend voor
het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs en kan in verschillende
fases worden onderverdeeld.
De procedure rond de aanvang van bekostiging van een nieuwe,
bijzondere school in het primair onderwijs is thans als volgt.
Fase 1. Het plan van scholen
Als een school in aanmerking wil komen voor bekostiging, dient ze uit te
gaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon en opgenomen te worden
in het gemeentelijk plan van nieuwe scholen. Een verzoek hiertoe moet
voor 1 februari bij de gemeenteraad worden ingediend.2 Het verzoek
vermeldt de richting van de school en gaat vergezeld van onder meer een
prognose die aannemelijk maakt dat de school zal voldoen aan de
stichtingsnorm voor basisscholen, het op de richting gebaseerde
belangstellingspercentage en de voorgestelde datum van ingang van de
bekostiging. Jaarlijks voor 1 augustus stelt de gemeenteraad het plan van
nieuw (te bekostigen) scholen vast.3 Vervolgens wordt het plan ter
goedkeuring aan de minister gezonden, die daarover voor 1 januari
beslist.4 De minister toetst de scholen aan de eisen genoemd in de wet; hij
onthoudt zijn goedkeuring voor zover niet aannemelijk is gemaakt dat het
aantal leerlingen gehaald wordt, niet voldaan is aan de prognoses of
indien de prognoses ondeugdelijk zijn.5
1
Artikel 81, eerste lid, WPO (binnen drie jaar);
artikel 66, vierde lid, WVO (binnen vijf jaar).
2
Artikel 76, eerste lid, WPO.
3
Artikel 74, tweede lid en derde lid, WPO.
4
Artikel 79, derde lid, WPO.
5
Artikel 79, vierde lid, WPO.
6
Artikel 91, eerste lid, WPO.
7
Artikel 79, achtste lid, WPO.

Fase 2. Periode tussen plaatsing op het plan en aanvang bekostiging
De gemeente draagt zorg voor de huisvesting van een school.6 Zodra de
daadwerkelijke bekostiging van een in het plan opgenomen school een
aanvang kan nemen, maakt de minister dit bekend aan het bevoegd
gezag.7 Het bevoegd gezag zendt de minister uiterlijk drie maanden voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

11

de datum van de bekostiging de benodigde gegevens en bescheiden voor
de vaststelling van de bekostigingsbedragen.1 Voordat de nieuwe school
op 1 augustus met het schooljaar begint, heeft zij op 1 juni al aanspraak
op bekostiging voor de uitgaven van het personeel.2 Ook wordt aan het
bevoegd gezag een voorschot op de bekostiging verstrekt indien het
bevoegd gezag uiterlijk op 1 juli het vermoedelijke aantal leerlingen op de
teldatum van 1 oktober aan de minister meldt.3
Fase 3. Bekostiging van een school
Vanaf het moment dat de bekostiging aanvangt dient het bevoegd gezag
te voldoen aan alle wettelijke normen en bekostigingsvoorwaarden zoals
genoemd in titel II, Afdeling 1 van de WPO. Ook gaat vanaf dit moment de
Inspectie toezien op de kwaliteit van het onderwijs. Wel wordt er volgens
het waarderingskader van de Onderwijsinspectie van uitgegaan dat de
kwaliteit pas na twee jaar goed te beoordelen is.
De stichtingsprocedure en aanvang van bekostiging van nieuwe scholen
in het voortgezet onderwijs verschilt van het primair onderwijs aangezien
sinds 1 augustus 2008 het plan van scholen voor het voortgezet onderwijs
is afgeschaft.4
Fase 1. In aanmerking gebracht worden voor bekostiging
Om voor bekostiging in aanmerking gebracht te worden moet vóór
1 november een aanvraag worden ingediend bij de minister. Op deze
aanvraag wordt in elk geval besloten vóór 1 mei van het jaar daarop.
Voorwaarden om voor bekostiging in aanmerking gebracht te worden zijn,
dat de school uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, en voldaan
wordt aan de stichtingsnorm.5 Het bevoegd gezag moet het «halen van de
stichtingsnorm» aantonen aan de hand van een bij de minister in te
dienen prognose, gebaseerd op de richting van de school.
Fase 2. Periode tussen in aanmerking brengen voor bekostiging en
daadwerkelijke bekostiging
De daadwerkelijke bekostiging hangt af van de beschikbaarheid van
huisvesting. Het bevoegd gezag moet aantonen dat daarin is voorzien. De
bekostiging vangt dan aan op 1 augustus volgend op de datum waarop
dat is aangetoond.6
Fase 3. Aanvang bekostiging
Na de aanvang van de bekostiging dienen de scholen te voldoen aan de
wettelijke normen zoals opgenomen in de WVO, titel II, hoofdstuk 1.
3. Reactie initiatiefnemer

1

Artikel 2 Besluit bekostiging WPO.
Artikel 3a, derde lid, Besluit bekostiging
WPO.
3
Artikel 3b, eerste lid, Besluit bekostiging
WPO.
4
Wet op het WVO ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking van de
wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen, Staatsblad 2008, 296.
5
Artikel 65 WVO.
6
Artikel 66, vierde lid, WVO.
2

Het advies van de Raad van State gaat diep in op de context en ontstaansgeschiedenis van artikel 23 van de Grondwet. Opvallend is dat de
Onderwijsraad de ingediende amendementen milder beoordeelt dan de
Raad van State die zich veel meer richt op de reikwijdte van artikel 23 van
de Grondwet. In met name het advies van de Raad van State zaten veel
elementen die aansluiten bij hetgeen door de vorige initiatiefnemer, het
lid J.J. van Dijk, is uitgesproken ten aanzien van de ingediende amendementen in de Kamer tijdens de plenaire behandeling. Net als in het
initiatiefwetsvoorstel als tijdens de plenaire behandeling spitste de vraag
zich toe op het moment waarop aanvullende eisen kunnen worden
gesteld aan nieuw te bekostigen scholen en of deze eisen zowel redelijk,
proportioneel als objectiveerbaar zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

12

Van het brede gevoelen in de Kamer dat het wenselijk zou zijn indien er
wettelijke mogelijkheden zijn voor de overheid om voorafgaande aan de
feitelijke stichting van een nieuwe school «gepast» te kunnen optreden
om excessen te voorkomen ben ik mij wel bewust. Dit gevoelen is
versterkt door de casuïstiek in Amsterdam rondom het Islamitisch College
Amsterdam (hierna: ICA). Het Ministerie heeft per 1 augustus 2010 van
rechtswege de bekostiging stopgezet van het ICA wegens teruglopende
leerlingenaantallen waardoor de school voor het derde achtereenvolgende jaar onder de opheffingsnorm kwam te vallen. Deze teruglopende
leerlingaantallen waren te wijten aan de dalende kwaliteit van onderwijs
dat door het ICA werd gegeven. Deze ondermaatse kwaliteit was de reden
dat de school al sinds 2006 onder verscherpt toezicht stond door de
Inspectie. Eind 2011 werd bekend dat het Ministerie goedkeuring heeft
verleend aan een nieuwe islamitische school in Amsterdam (SIO) waarbij
ook een oud-bestuurder van het ICA is betrokken. In de beantwoording op
de vragen van de Kamer over deze nieuwe zaak en de vrees voor een
herhaling van wat er met ICA is gebeurd heeft de Minister geantwoord dat
de Inspectie vanaf dag 1 na de start van de school verscherpt toezicht zal
houden op de nieuwe school.
Gezien deze discussie en de discussie rondom de ingediende amendementen wil ik trachten zoveel mogelijk tegemoet te komen aan bovenstaande gevoelens, één en ander uiteraard met inachtneming van de
kaders van artikel 23 van de Grondwet. Dit laatste ook gezien de inhoudelijke en principiële opstelling hierover van het lid J.J. van Dijk in zowel het
initiatiefwetsvoorstel als de eerste termijn van de plenaire behandeling
van dit initiatiefwetsvoorstel.
3.a. Amendement Kraneveldt-van der Veen c.s.

1

In het RvS advies (p. 20) wordt gesteld dat
voor zover het tekort schieten in kwaliteit niet
aan het schoolbestuur kan worden toegerekend, het uitsluiten van dat schoolbestuur van
stichting van nieuwe scholen in strijd is met
artikel 23. Maar dit betekent ook dat indien de
slechte kwaliteit wel is toe te rekenen aan het
bestuur, dit geen strijd met artikel 23 oplevert!
De zwakte in de RvS redenering is de
veronderstelling dat het bestuur slechts
beperkte invloed heeft op de onderwijskwaliteit. Dit staat haaks op de heersende beleidsopvatting dat het bestuur eindverantwoordelijk is voor de onderwijskwaliteit en daarop
ook ten volle wordt aangesproken door de
overheid (ook door de Inspectie onder het
risicogerichte toezicht). Daarnaast blijkt dat
een bestuur ook daadwerkelijk in de praktijk
het verschil kan maken door daadkrachtig en
ondersteunend op te treden wanneer één van
zijn scholen onder de maat is.

Alhoewel er discussie kan zijn of dit amendement strijdig is met artikel 23
indien de slechte kwaliteit wel toe is te rekenen aan het bestuur1 blijven
de eerder naar voren gebrachte argumenten overeind staan. Het
«hebben» van een zeer zwakke school diskwalificeert immers niet
automatisch het bestuur als geheel. Op de lijst van zeer zwakke scholen
van de Inspectie staan tal van gerespecteerde besturen. Het niet in
bekostiging nemen van een nieuwe school door een dergelijk bestuur is
dan disproportioneel te noemen. Bovendien is het eenvoudig om het
amendement te omzeilen door het oprichten van een nieuwe rechtspersoon. Verder richt het amendement zich op rechtspersonen en niet op
individuele (ex)bestuurders, die onder de vlag van een andere rechtspersoon een nieuwe school voor bekostiging in aanmerking willen
brengen. Dit amendement zou dus bijvoorbeeld de casus van ICA en SIO
niet kunnen voorkomen.
Met inachtneming van wat zowel de Onderwijsraad als de Raad van State
hierover hebben geadviseerd volhard ik dan ook in het oordeel dat het lid
J.J. van Dijk over dit amendement heeft geveld en ontraad ik het
amendement. Tevens geef ik de indieners ter overweging het
amendement in te trekken gezien het initiatiefwetsvoorstel van het lid
Celik (Kamerstuknummer 33 218) dat hetzelfde wenst te regelen als het
onderhavige amendement. Naar mijn mening ligt het meer in de rede dat
de Kamer de discussie over het punt van de besturen voortzet in het kader
van het initiatiefwetsvoorstel van het lid Celik.
3.b Amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s.
Met veel interesse heb ik kennis genomen van het alternatief dat de Raad
van State biedt ten opzichte van het huidige amendement over het
informele gesprek. Dit informele gesprek door de Inspectie met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

13

bestuur van een nieuwe school zou moeten plaatsvinden in de
zogenaamde Fase II. Dit is de Fase nadat de nieuw te bekostigen school de
beschikking heeft gekregen van het Ministerie (meestal rond februari/
maart) dat de school in aanmerking komt voor bekostiging met ingang
van 1 augustus van het eerstvolgende schooljaar. Dit gesprek vindt plaats
het moment waarop de school een beschikking ontvangt dat de bekostiging daadwerkelijk start (op 1 augustus). In lijn met het initiatiefwetsvoorstel kan een dergelijk informeel gesprek door de Inspectie met het
bestuur worden «gecodificeerd». In het oorspronkelijke voorstel wordt
immers uit oogpunt van rechtszekerheid en het voorkomen van willekeur
een bestaande praktijk gecodificeerd waarbij de Inspectie bij vermoedens
van (kwaliteits)risico’s op basis van een risicoanalyse kort na de start van
een school deze onder verscherpt toezicht kan plaatsen. Codificatie van
het alternatief van de RvS leidt er toe dat al kort (dat wil zeggen: enkele
maanden) voorafgaande aan de start van de bekostiging per 1 augustus,
de Inspectie contact opneemt met het betrokken bestuur als daar
aanleiding voor is.
Mijn voorstel is om de indieners van het amendement Dezentjé HammingBluemink in overweging te geven het amendement te wijzigen en het
alternatief zoals voorgesteld door de Raad van State over te nemen. Het
codificeren van het informele gesprek komt naar mijn mening tegemoet
aan de wens om aanvullende eisen te stellen enerzijds en de reikwijdte
van artikel 23 anderzijds. Immers, het stichten van scholen wordt niet
ingeperkt, want het informele gesprek vindt plaats nadat de school voor
bekostiging in aanmerking is gekomen, maar voor het moment waarop de
school (en de bekostiging) daadwerkelijk start. In het amendement zou
kunnen worden aangegeven dat, nadat DUO (namens de Minister) de
melding van de nieuw te bekostigen scholen aan de Inspectie heeft
verstrekt, maar voor aanvang van de start van de bekostiging de Inspectie
een gesprek aangaat met het betrokken bestuur indien risico’s worden
vermoed.
Om niet in strijd te komen met het advies van de Raad van State waarbij
het stellen van eisen in Fase II van de schoolstichting theoretisch mogelijk
wordt geacht, mits het gaat om geobjectiveerde technische eisen, moet de
Inspectie geen inhoudelijk oordeel vellen over de informatie die wordt
verstrekt. Dan zou er een apart toetsingskader moeten worden ontwikkeld,
wat naar mijn mening veel te ver gaat. Wat de Inspectie dus moet doen, is
nagaan of het bestuur op de in de wet genoemde punten de informatie
levert, de zogenaamde marginale toets. De kwaliteit van de informatie
speelt bij deze procedurele toets dus geen rol. De kwaliteit is voor de
Inspectie alleen een indicator voor het inschatten van de risico’s en dus
met andere woorden geen bekostigingsvoorwaarde. Deze inschatting
speelt een rol om al dan niet het voorgesprek met het bestuur aan te
gaan. In lijn met mijn initiatiefwetsvoorstel ben ik de mening toegedaan
dat van codificatie van een dergelijk informeel gesprek een preventieve
werking zal uitgaan richting de schoolbesturen.
4. Beoordeling van het amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. (nr.
14)

1
Gewijzigd amendement van het lid Dezentjé
Hamming-Bluemink c.s., Kamerstukken II
2009/10, 32 007, nr. 14.

In het amendement Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. wordt voorgesteld
om de onderwijstijd, het schoolplan en de bekwaamheid van leraren
vooraf te toetsen, in het kader van de goedkeuring door de minister van
opneming van de school in het gemeentelijk plan van scholen (primair
onderwijs) dan wel alvorens deze voor bekostiging in aanmerking te
brengen (voortgezet onderwijs).1 Hierdoor wordt voorkomen dat
belastinggeld wordt uitgegeven aan een instelling waarvan men van
tevoren al sterk overtuigd is dat de onderwijskwaliteit onder de maat zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

14

zijn, aldus de indieners van het amendement.1
In de Kamerbehandeling van het initiatiefvoorstel heeft initiatiefnemer
Van Dijk zich tegen het amendement verzet. Hij was van mening dat de
overheid het voornemen om een school te stichten – bedoeld is blijkbaar:
goedkeuring van plaatsing op het plan van scholen – slechts op twee
punten mag toetsen: de richting en het aantal leerlingen. Het stellen van
andere voorwaarden zou op gespannen voet staan met de vrijheid van
stichting, aldus Van Dijk. Wel biedt de Grondwet, aldus Van Dijk,
misschien ruimte voor een toets op de drie genoemde punten in de
tussenperiode, dat wil zeggen nadat de school op het plan van scholen is
geplaatst maar voordat tot bekostiging wordt overgegaan.2 Hij meende
evenwel dat een dergelijke toetsing ook dan nog niet zinvol is, omdat de
uitkomst ervan niets zegt over de daadwerkelijke praktijk na aanvang van
de school. Bovendien zijn juist in deze periode veel zaken nog sterk in
beweging; de werving van leerkrachten is nog in volle gang en veelal
wordt het schoolplan juist in deze periode geschreven. Verder was hij van
oordeel dat deze toetsing in strijd zou komen met het gelijkheidsbeginsel.3
a. Beoordeling in het licht van artikel 23 Grondwet
De toelichting op het amendement stelt «dat de deugdelijkheid van een
nieuwe school moet worden getoetst, alvorens deze kan worden
gesticht». De Afdeling vooronderstelt echter dat de toelichting niet zozeer
beoogt te stellen dat aan genoemde voorwaarden voldaan moet zijn
alvorens de school te stichten – hetgeen in strijd zou zijn met artikel 23,
tweede lid, van de Grondwet, dat een vergunningvereiste uitsluit – maar
dat een school slechts voor bekostiging in aanmerking kan komen als in
het kader van het plan van scholen vastgesteld is dat aan die
voorwaarden is voldaan.
De Afdeling merkt vervolgens op dat een toetsing zoals voorgeschreven in
de tekst van het amendement, voorafgaand aan de plaatsing op het plan
van scholen, onredelijk en disproportioneel is en daarmee in strijd komt
met artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet. Op dat moment –
veelal jaren voorafgaand aan het daadwerkelijk starten van de school – is
het voor een schoolbestuur, dat nog geen enkele zekerheid heeft over de
bekostiging, praktisch onmogelijk om te voldoen aan het vereiste dat er
reeds (bevoegde) leerkrachten benoemd zijn; en op dat moment is het
nog niet reëel om aan de voorwaarden ter zake van schoolplan en
onderwijstijd te moeten voldoen. Overigens geldt dit niet alleen voor het
bijzonder onderwijs, maar ook voor het openbaar onderwijs.

1

Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 14.
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 6, blz.
20.
3
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 3
alsmede Handelingen II 2009/10, nr. 80, blz.
6802–6812.
2

Als evenwel het eigenlijke oogmerk is om de toets op de reeds in het
initiatiefvoorstel geformuleerde voorwaarden weliswaar naar voren te
halen in de tijd, voorafgaand aan de daadwerkelijke bekostiging, maar wel
pas nadat de school op het plan van scholen is geplaatst, dan merkt de
Afdeling het volgende op.1 De Afdeling leidt uit de hiervoor geschetste
historie van artikel 23 Grondwet en de daarop geënte onderwijswetgeving
af dat de overheid voordat zij overgaat tot bekostiging met het oog op die
bekostiging bepaalde voorwaarden aan scholen kan stellen, mits het gaat
om geobjectiveerde en technische eisen, die formeel getoetst kunnen
worden en voldoen aan eisen van proportionaliteit. Uit die historie valt op
te maken dat op zichzelf het vooraf stellen van de voorwaarden zoals in
het amendement voorgesteld niet per definitie ongrondwettig is. Zulke
eisen werden reeds onder het regime van de Lager-onderwijswet 1920
gesteld ten aanzien van de aanwezigheid van een schoolplan en een
onderwijsrooster. En het grote belang dat de grondwetgever blijkens de
clausulering in het tweede lid van artikel 23 van de Grondwet hecht aan
de eisen van zedelijkheid en bekwaamheid van docenten zou in beginsel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

15

kunnen rechtvaardigen dat voorafgaand aan de bekostiging bezien kan
worden of aan die eisen is voldaan. Daarbij dient benadrukt te worden dat
het steeds moet gaan om het formeel toetsen op de aanwezigheid van
een diploma, een bewijs omtrent goed gedrag, een schoolplan en een
onderwijsrooster; preventieve goedkeuring op grond van overwegingen
inzake de veronderstelde inhoud en kwaliteit van het te geven onderwijs is
niet toegestaan.
b. Effectiviteit en onbedoelde neveneffecten

1
De Afdeling wijst op het feit dat het
hergeformuleerde amendement betekent dat
de minister opnieuw een bekostigingsbeschikking dient vast te stellen, namelijk na het
plaatsen op het plan van scholen en voordat
de daadwerkelijke bekostiging ingaat. Voor
deze bekostigingsbeschikking zal een
grondslag in de wet dienen te worden
gecreëerd.
2
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 4, blz. 4.
3
Onderwijsraad, Toezicht en bekostiging bij
nieuwe schoolstichting, Commentaar bij het
(geamendeerde) initiatiefwetsvoorstel van het
lid Jan Jacob van Dijk, 23 juli 2010, kenmerknummer 20100179/990, blz. 27 en 29.
4
Zie in deze zin ook de Onderwijsraad, blz.
32.
5
Onderwijsraad, blz. 28–29.

Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling evenwel het volgende
op.
Het amendement-Dezentjé Hamming-Bluemink, geherformuleerd in de
hiervoor onder a geschetste zin, houdt in dat de minister een op het plan
van scholen geplaatste school toch niet bekostigt, indien het bevoegd
gezag van de beoogde school onvoldoende heeft aangetoond dat zal
worden voldaan aan eisen betreffende het (aanwezig zijn van een)
schoolplan, de bekwaamheid van degenen die onderwijs geven en de
voorschriften omtrent onderwijstijd.1 Volgens de toelichting op het
amendement zal een instelling ten genoegen van de minister moeten
aantonen dat vooraf al voldaan is aan deze deugdelijkheidseisen, om te
voorkomen dat belastinggeld wordt uitgegeven aan een instelling
waarvan men van tevoren al sterk overtuigd is dat de onderwijskwaliteit
er onder de maat zal zijn.
De Afdeling onderkent het belang van het voorkómen van verspilling van
belastinggelden en onderschrijft dat bovenal voorkomen moet worden dat
scholen kwalitatief slecht onderwijs geven en leerlingen daardoor
achterstand oplopen in hun ontwikkeling. De Afdeling is echter van
oordeel dat de minister zich door het controleren van de genoemde drie
voorwaarden voor het ingaan van de bekostiging nog geen goed beeld
kan vormen van de te verwachten kwaliteit van de nog te starten school.
In zijn advies over het initiatiefvoorstel heeft de Raad van State al
aangegeven dat nader bezien dient te worden of de drie voorgestelde
eisen wel de meest geschikte maatstaven vormen om vooraf de toekomstige kwaliteit van een school te bepalen.2 Zo is onduidelijk of de
«zwakke» Iederwijsscholen en islamitische scholen die de aanleiding voor
het initiatiefwetsvoorstel waren op deze drie voorwaarden slecht
scoorden, en (mede) daardoor ook onderwijsinhoudelijk slecht
presteerden. Daarnaast komt het de Afdeling, met de Onderwijsraad,3
voor dat de voorspellende waarde van de twee «papieren» elementen –
schoolplan en onderwijstijd – niet erg groot is. De Afdeling wijst er voorts
op dat volgens het waarderingskader van de Inspectie de onderwijskwaliteit doorgaans pas na twee jaar daadwerkelijk functioneren goed te
beoordelen is.4
Een vooraf-toetsing van de bekwaamheid van de te benoemen docenten
kan wel mogelijk een zekere voorspellende waarde hebben, maar ook in
deze variant is er nog steeds het probleem dat docenten in de praktijk pas
kunnen worden aangetrokken nadat de school zekerheid heeft over de
bekostiging.
Naar het oordeel van de Afdeling zal een dergelijke toetsing overigens
slechts betrekking dienen te hebben op de wettelijke bevoegdheidseisen.
Een aanvullende voorafgaande beoordeling van de bekwaamheid van aan
te nemen docenten door de inspectie, zoals voorgesteld door de Onderwijsraad,5 raadt zij af vanwege het disproportionele karakter van een
dergelijke toetsing. Die aanvullende toetsing is te subjectief, treedt te zeer
in de autonomie van het bevoegd gezag, en vormt een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling ten opzichte van reeds bekostigde scholen,
aan wie een dergelijke aanvullende toetsing niet opgelegd wordt.
Daarnaast merkt de Afdeling op, dat de betekenis van een vooraf-toetsing
aan de wettelijke bevoegdheidseisen mogelijk beperkt is. Onbevoegd-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

16

heidsproblemen komen in het basisonderwijs nauwelijks voor. En in het
voortgezet onderwijs, waar die problemen zich wel op grote schaal
voordoen, wordt zeer veelvuldig gebruik gemaakt van de ontsnappingsmogelijkheden in artikel 33 van de Wet op het voortgezet onderwijs, welke
mogelijkheden aan nieuw te bekostigen scholen niet ontzegd mogen
worden.
Bovendien kunnen door het vooraf controleren van nog te bekostigen
scholen op bepaalde eisen de kansen van onderwijsvernieuwers om zich
te bewijzen worden beperkt, met name als die eisen geen rekening
houden met het ontstaans- en leerproces van nieuwe scholen. De Afdeling
is van oordeel dat de vrijheid van onderwijs met name ook betekent dat
ruimte moet worden gegeven aan nieuwkomers. Een onbedoeld effect
van het amendement kan zijn dat vernieuwingen binnen het onderwijs
onvoldoende kans krijgen.
De Afdeling komt derhalve tot de conclusie dat niet aannemelijk is dat de
minister aan de hand van de drie gestelde vooraf te toetsen eisen in staat
zal zijn om te oordelen over de kwaliteit van nieuw te bekostigen scholen,
en wijst op het risico van belemmering van onderwijsvernieuwers. Het
vooraf toetsen van de bevoegdheid van de docenten is onredelijk, nu dat
vooronderstelt dat deze benoemd worden voordat het schoolbestuur
zekerheid heeft over de bekostiging. De Afdeling meent dan ook dat van
een dergelijke toetsing dient te worden afgezien.
c. Tijdstip van de toetsing
Onverminderd de vorige twee punten merkt de Afdeling nog het volgende
op. Het amendement-Dezentjé Hamming-Bluemink c.s. stelt voor dat de
minister de goedkeuring aan het plan van scholen kan onthouden, indien
de school niet voldaan heeft aan de drie in het amendement genoemde
voorwaarden. In de toelichting bij het amendement wordt aangegeven dat
indien niet voldaan wordt aan deze voorwaarden, de instelling niet op het
plan van scholen wordt geplaatst.
De Afdeling heeft hiervoor al opgemerkt dat deze vormgeving van de
vooraf-toetsing niet goed past in de planprocedure, en dat het onredelijk
en onevenredig is om reeds in het kader van de planprocedure, dus
voordat ook maar enige zekerheid is over bekostiging, deze eisen aan
nieuwe scholen te stellen. En als er een toezegging tot bekostiging ligt, in
de vorm van plaatsing op het plan, is er in het algemeen nog een fors
tijdsverloop tot het daadwerkelijke tijdstip van ingang van de bekostiging.1 Dit betekent dat een vooraf-toetsing door de minister niet alleen
pas nadat een school op het plan is geplaatst dient te geschieden, maar
dat dat kort voor het beoogde moment van de daadwerkelijke bekostiging
moet gebeuren. De Afdeling wijst in dit verband op de bedenkingen die de
initiatiefnemer Van Dijk heeft geuit. Deze stelt dat in de maanden
voorafgaande aan de bekostiging nog veel zaken sterk in beweging zijn:
zo is de werving van leerkrachten nog in volle gang en wordt veelal het
schoolplan juist in deze periode geschreven. De Afdeling is dan ook van
oordeel dat als al in een toetsing vooraf wordt voorzien, de minister deze
zo kort mogelijk voor het moment waarop aanvang van de daadwerkelijk
bekostiging beoogd is moet uitvoeren.

1
Handelingen II 2009/10, nr. 80, blz. 6816. Zie
artikel 81, eerste lid, WPO en artikel 66, vierde
lid, WVO, welke uitdrukkelijk voorzien in de
mogelijkheid van ingang van de bekostiging
jaren na het principebesluit van de minister
dat bekostigd zal gaan worden.

Daarenboven wijst de Afdeling op het feit dat het bevoegd gezag van de
school al aanloopkosten zal hebben moeten maken voorafgaand aan de
daadwerkelijke aanvang van de bekostiging, zoals het aanschaffen van
materiaal, het aannemen van personeel en het eventueel huren van
huisvesting. Indien de minister vervolgens besluit om de school niet voor
bekostiging in aanmerking te laten komen, komen deze kosten voor
rekening van het bevoegd gezag. De onzekerheid of de reeds gemaakte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

17

kosten wel door de overheid zullen worden gefinancierd werpt naar het
oordeel van de Afdeling dan ook een extra drempel op om een dergelijk
initiatief te nemen.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat het amendement-Dezentjé HammingBluemink c.s. het initiatiefvoorstel van Van Dijk ongemoeid laat;1 dit
betekent dat scholen geconfronteerd zullen worden met een herhaling van
identieke toetsen: de ene voorafgaand aan het tijdstip van aanvang van de
bekostiging, de andere spoedig na dat tijdstip. Een dergelijke dubbele
toetsing dient voorkomen te worden.
d. Alternatief
De Afdeling heeft hierboven aangegeven dat het onevenredig bezwarend
en irreëel is om aanvullende eisen te stellen aan een nieuw te bekostigen
school voordat deze school op het plan van scholen wordt geplaatst; een
dergelijke toets is in strijd met artikel 23, vijfde en zesde lid, van de
Grondwet.
Vervolgens heeft de Afdeling aangegeven dat het in theorie mogelijk is
om, na het plaatsen op het plan maar voordat de daadwerkelijk bekostiging aanvangt, enkele eisen te stellen, mits het gaat om geobjectiveerde
technische eisen. De Afdeling komt echter tot de conclusie dat de minister
aan de hand van de drie in het amendement genoemde eisen – onderwijstijd, schoolplan, bevoegdheid docenten – niet in staat is een gefundeerd oordeel uit te spreken over de inhoudelijke kwaliteit van de nieuwe
school. Voor wat betreft het schoolplan en het onderwijsrooster is de
voorspellende waarde niet groot; over de bevoegdheid van docenten stelt
de Afdeling dat deze docenten pas kunnen worden aangetrokken nadat de
school zekerheid heeft over de bekostiging.
De Afdeling vestigt de aandacht op een mogelijk alternatief dat niet op
grondwettelijke en praktische bezwaren hoeft te stuiten. In de mondelinge
behandeling van het initiatiefvoorstel heeft de minister van Onderwijs
erop gewezen dat de Inspectie al enkele maanden voor de feitelijke start
wordt geïnformeerd welke besturen met nieuwe scholen starten. Als
daartoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld omdat het om een school gaat
met een uitgesproken vernieuwingsconcept of om een bevoegd gezag
met een niet zo heel goede staat van dienst, treedt de Inspectie thans al
voorafgaande aan de start in contact met het bevoegd gezag van deze
school. De minister benadrukte dat het gaat om een vorm van overleg
zonder formele status. Het vermindert volgens de minister echter wel de
kans dat de school na de start in de problemen komt. Daarenboven gaat
er het indringende signaal vanuit dat de Inspectie er bovenop zit, aldus de
minister tijdens de mondelinge behandeling.2

1
Het voorgestelde artikel 11a Wet op het
onderwijstoezicht.
2
Handelingen II 2009/10, nr. 80, blz. 6813 e.v.

De Afdeling merkt op dat vanaf het moment dat de bekostiging aanvangt
de nieuwe school dient te voldoen aan alle wettelijke normen en
bekostigingsvoorwaarden. Het bevoegd gezag is hiervoor verantwoordelijk en de Inspectie houdt hier vanaf dit moment toezicht op. Hieruit
volgt dat het bevoegd gezag zich in de maanden voorafgaand aan de
bekostiging al dient voor te bereiden op de start van de nieuwe school.
Het bevoegd gezag zou tijdens het informele gesprek met de Inspectie, dat
standaard door de Inspectie zou kunnen worden aangeboden, een signaal
kunnen afgeven als het twijfels heeft of het – tijdig – zal kunnen voldoen
aan alle wettelijke eisen. De Inspectie zal in die situatie de helpende hand
kunnen bieden, bijvoorbeeld als er problemen zijn bij het op tijd
aantrekken van bevoegde docenten in het voortgezet onderwijs, zodat het
bevoegd gezag zijn verantwoordelijkheid wel zou kunnen waarmaken,
zonder dat sprake is van verplichte toetsing vooraf. De Afdeling is van
oordeel dat deze werkwijze, die eventueel kan worden neergelegd in een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

18

beleidsregel, de voorkeur verdient boven het voorgestelde amendement.
Zij kan zonder wettelijke maatregelen tot stand gebracht worden, en legt
de primaire verantwoordelijkheid voor het naleven van bekostigingsvoorwaarden en deugdelijkheidseisen daar waar zij hoort te liggen: bij het
bevoegd gezag.
5. Beoordeling van het amendement Kraneveldt-Van der Veen en Jasper
van Dijk (nr. 13)
Het amendement Kraneveldt-Van der Veen en Jasper van Dijk geeft de
minister de bevoegdheid om te besluiten dat de rechtspersoon die reeds
een of meer scholen in stand houdt niet in aanmerking komt voor
bekostiging van een nieuwe school, indien er sprake is van:
1. een situatie als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, WPO en artikel 23a1,
eerste lid, WVO welke bepalingen zien op het ernstig of langdurig
tekortschieten van de leerresultaten taal en rekenen;
2. een situatie als bedoeld in artikel 163b, eerste lid, WPO en artikel 103g,
eerste lid, WVO welke bepalingen zien op het geval van een aanwijzing
wegens bestuurlijk wanbeheer waaraan het bestuur geen gevolg heeft
gegeven. Volgens de initiatiefnemers dient een schoolbestuur in deze
situaties prioriteit te geven aan het oplossen van de gesignaleerde
problemen. Het amendement beoogt tegen te gaan dat een bestuur
onder die omstandigheden nieuwe vestigingen sticht.1
In de Tweede Kamerbehandeling heeft de initiatiefnemer van het
initiatiefvoorstel het ingediende amendement afgeraden, vanwege
bezwaren van zowel praktische als principiële aard. Hij gaf allereerst aan
dat uit onderzoek naar de oorzaken van het ontstaan van zwakke scholen
blijkt dat de invloed van het schoolbestuur op de onderwijskwaliteit
beperkt is. Andere factoren zoals de kwaliteit van de docenten, de
invulling van het onderwijsleerproces en de kwaliteit van de schoolleider,
zijn van veel groter belang. Daarom was de initiatiefnemer van mening
dat het verbod op het stichten van een nieuwe school door een schoolbestuur met een (zeer) zwakke school in zijn bestand niet het juiste
instrument is om zwakke scholen te voorkomen. Verder meende hij dat
het verbod eenvoudig omzeild kan worden; door het oprichten van een
nieuwe rechtspersoon en na toekenning van de bekostiging kan de
nieuwe school alsnog aan een reeds bestaand schoolbestuur overgedragen worden. Daarnaast had de initiatiefnemer principiële bezwaren: hij
constateerde dat met het amendement feitelijk wordt overgegaan tot een
vergunningstelsel, hetgeen zich niet verdraagt met artikel 23 van de
Grondwet. Ook werd volgens hem het gelijkheidsprincipe aangetast,
omdat het gevolg van het amendement is dat alleen rechtspersonen die
geen zwakke school in hun bestand hebben nog een nieuwe school
mogen oprichten.2
De Afdeling heeft hierboven uiteengezet onder welke voorwaarden het op
grond van artikel 23 van de Grondwet mogelijk is om eisen te stellen
voorafgaande aan de bekostiging. Het moet gaan om objectieve en
technische eisen, die formeel afgetoetst kunnen worden zodat er
voldoende waarborgen zijn tegen willekeur en onevenredig handelen
door de overheid; bovendien moeten deze eisen proportioneel zijn. De
Afdeling zal hieronder de twee door het amendement bestreken situaties
afzonderlijk bespreken.
a. Artikel 10a, eerste lid, WPO

1
2

Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 13.
Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 8, blz. 6.

De eerste situatie die het amendement noemt, ziet op het ernstig of
langdurig tekortschieten van de leerresultaten taal en rekenen van een
school. Onder deze omstandigheden kan de minister beslissen dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

19

schoolbestuur geen bekostiging krijgt voor het stichten van een nieuwe
school of nevenvestiging. De Afdeling merkt allereerst op dat een
schoolbestuur vaak meerdere scholen onder zich heeft.1 Uit het
amendement blijkt niet of nu bedoeld wordt dat een schoolbestuur met
meerdere scholen geen bekostiging ontvangt voor een nieuwe school als
op één enkele school de leerresultaten tekortschieten, of dat daarvoor de
leerresultaten op meerdere scholen slecht dienen te zijn. Het is zeer wel
denkbaar, dat een schoolbestuur een groot aantal goed functionerende
scholen onder zich heeft, en daarnaast een enkele school die ernstig of
langdurig tekortschiet ten aanzien van rekenen en taal.
Voorts wijst de Afdeling erop dat deze maatregel gericht is tegen het
schoolbestuur; het krijgt geen bekostiging meer voor een nieuwe school
of nevenvestiging. Zoals de initiatiefnemer van het initiatiefvoorstel ook
heeft aangegeven is de invloed van het schoolbestuur op de onderwijskwaliteit echter veelal beperkt, in ieder geval op korte termijn vanwege de
smalle marges – rechtsposities, financiële randvoorwaarden e.d. –
waarbinnen op verbetering gerichte veranderingen ingezet kunnen
worden; de kwaliteit van de docenten en schoolleiding en de invulling van
het onderwijsleerproces zijn vaak van veel groter belang. De Afdeling
deelt dan ook de conclusie van de initiatiefnemer dat het niet bekostigen
van een nieuwe school door een bestuur met een school die tekortschiet
in de leerresultaten niet het juiste middel is om zwakke scholen te
voorkomen. Voor zover dat tekortschieten niet aan het schoolbestuur
toegerekend kan worden komt het voor wat betreft het bijzonder
onderwijs in strijd met de vrijheid van onderwijs, en wat betreft het
openbaar onderwijs onder omstandigheden met de garantieplicht ex
artikel 23, vierde lid, van de Grondwet.
b. Artikel 163b, eerste lid, WPO
Het amendement bepaalt tevens dat indien een aanwijzing als bedoeld in
artikel 163b, eerste lid, niet of niet volledig is opgevolgd, de minister kan
besluiten om een school niet in aanmerking te laten komen voor
bekostiging van een nieuwe school of nevenvestiging. Op grond van
artikel 163b, eerste lid, WPO kan de minister besluiten een aanwijzing te
geven indien sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of
toezichthouders.

1
Zo heeft de Stichting OMO (katholiek
onderwijs) 35 scholen(groepen) onder zich, en
bestuurt de Stichting BOOR (Rotterdams
openbaar onderwijs) meer dan 80 scholen.

De Afdeling begrijpt dat er behoefte kan bestaan om schoolbesturen
waarbij sprake is van financieel wanbeheer via onthouding van bekostiging feitelijk te verbieden om nieuwe scholen of nevenvestigingen te
stichten. Voorkoming van financieel wanbeheer lag in 1889 als motief ten
grondslag aan het rechtspersoonlijkheidsvereiste als voorwaarde vooraf
om voor rijksfinanciering in aanmerking te komen. Het amendement ligt
in zoverre in lijn met dit reeds in 1889 ingevoerde vereiste. Wel wijst de
Afdeling op de kanttekening van de Onderwijsraad, die van oordeel is dat
dit element van het amendement nader te overwegen is. De Onderwijsraad stelt: «Het bevoegd gezag van een bijzondere school hoeft de
aanwijzing (de inhoud van de aanwijzing is niet omschreven in de wet)
niet op te volgen. Er kunnen wel bekostigingssancties volgen, maar dit zal
uiteindelijk door de rechter getoetst worden. Het is daarom onduidelijk
wanneer sprake is van «niet volledige» opvolging. Gezien ook het feit dat
volgens het amendement de minister kan besluiten tot niet in aanmerking
nemen van bekostiging (hij kan het dus in gegeven omstandigheden ook
wel doen) levert dit al met al een te onnauwkeurig toetsingskader op, met
onvoldoende waarborgen tegen willekeur vanuit de overheid. Ten
behoeve van de rechtszekerheid die verbonden is met de bekostiging zal
de wet (c.q. het amendement) strikter moeten omschrijven in welke
situaties bekostiging bij aanvang wordt uitgesloten.» De Afdeling acht het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

20

noodzakelijk, mede in het licht van artikel 23 van de Grondwet, dat
nauwkeuriger in de wet wordt beschreven in welke situaties de minister
kan besluiten om niet te bekostigen, zodat dit objectief en eenduidig kan
worden vastgesteld.
c. Conclusie
Samenvattend meent de Afdeling dat er redenen kunnen zijn om een
schoolbestuur dat slecht presteert niet in aanmerking te laten komen voor
bekostiging van een nieuwe school of nevenvestiging. Daarbij dient het
dan wel te gaan om situaties die het schoolbestuur ook zijn aan te
rekenen. In de situatie van tekortschietende leerresultaten zal dat lang niet
altijd het geval zijn; bij bestuurlijk wanbeheer kan dat naar het oordeel van
de Afdeling wel het geval zijn.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Indien de indieners van het genoemde amendement bereid zijn in de
tweede termijn van de behandeling van het initiatiefvoorstel, de eerdere
eisen zoals geformuleerd in het amendement in te trekken, ten gunste van
het codificeren van het informele gesprek, ben ik bereid mijn oordeel te
wijzigen van ontraden naar oordeel Kamer.
Biskop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 007, nr. 18

21