Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 145

Voorstel van wet van de leden Bisschop en
Kwint tot wijziging van de Wet op het primair
onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet
op het voortgezet onderwijs en de Wet educatie
en beroepsonderwijs in verband met de
afschaffing van het lerarenregister en het
registervoorportaal

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Op 13 mei 2018 heeft de Minister voor Basis- en Voortgezet onderwijs en
Media aangegeven dat hij zich genoopt zag tot een heroriëntatie op de
opdracht uit het regeerakkoord om te komen tot een goed functionerend
lerarenregister met draagvlak bij de beroepsgroep.1 Op 13 juni 2018 heeft
hij de vervolgstappen bekend gemaakt voor de implementatie van de Wet
van 22 februari 2017 tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de
Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet
educatie en beroepsonderwijs in verband met de invoering van het
lerarenregister en het registervoorportaal (hierna: de Wet beroep leraar).2
Als randvoorwaarden worden benoemd dat van onderop een stevige,
representatieve beroepsorganisatie moet ontstaan en dat er meer
aandacht moet komen voor bekwaamheidsonderhoud binnen de
schoolcontext. Tot die tijd maakt het kabinet pas op de plaats met het
wettelijk verplicht stellen van het lerarenregister.
De initiatiefnemers ondersteunen de inzet om allereerst te werken aan een
goed georganiseerde beroepsgroep van vakbekwame leraren, waarbij de
context van de school het uitgangspunt moet vormen. Met de Minister
constateren zij echter dat het werken aan deze randvoorwaarden de
afgelopen jaren belemmerd is door de aandacht voor het lerarenregister.
Ook adviseur Alexander Rinnooy Kan constateert in zijn briefadvies dat
onevenredig veel nadruk is komen te liggen op het lerarenregister; het
beoogde sluitstuk werd de hoofdzaak.3 De initiatiefnemers vinden daarom
dat het niet verstandig is om bij voorbaat vast te blijven houden aan het
lerarenregister zoals dat vorm krijgt in de Wet beroep leraar.

1

Kamerstukken II 2017–2018, 27 923, nr. 307.
Kamerstukken II, 2017–2018, 27 923, nr. 308.
3
Alexander Rinnooy Kan, Verkenning Leraren (november 2018).
2

kst-35145-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

1

De initiatiefnemers vinden het eveneens onwenselijk dat het lerarenregister inmiddels voor een aanmerkelijk deel in de onderwijswetten is
verankerd, terwijl duidelijk is dat het beoogde verplichte register
gedurende een lange en nog niet overzienbare termijn buiten werking zal
zijn. Volgens de Minister is het verplichte register in de ijskast gezet.4 Hier
is echter sprake van een verdergaande keuze dan enkel uitstel van
inwerkingtreding, waarvoor de wet ruimte biedt. Het kabinet communiceert namelijk ook dat het lerarenregister wordt uitgefaseerd en dat het
geleidelijk overgaat naar een lerarenportfolio.5 Daarmee is de essentie
van het wettelijk systeem in het geding. De initiatiefnemers menen dat de
wetgeving in ieder geval niet ongewijzigd kan blijven bestaan.
De huidige situatie betekent overigens geen situatie van vrijblijvendheid
voor het bevoegd gezag van scholen. Ondanks het feit dat het register in
de ijskast staat, houdt het kabinet vast aan de verplichtingen voor het
bevoegd gezag om gegevens van leraren te leveren en een professioneel
statuut op te stellen. De initiatiefnemers willen een einde maken aan de
onduidelijkheid hierover. Naar de mening van de initiatiefnemers dient het
onderwijsveld in vrijheid te kunnen werken aan de eerdergenoemde
randvoorwaarden. Pas daarna zal bepaald moeten worden of, en zo ja,
welke wettelijke kaders nodig zijn. De initiatiefnemers stellen daarom voor
de bepalingen inzake het lerarenregister en het professioneel statuut uit
de wet te schrappen.
2. Aanleiding en achtergrond
Zowel tijdens de parlementaire behandeling van de Wet beroep leraar als
tijdens de implementatie is fundamentele kritiek geuit op de voorgestelde
wettelijke constructie. De Afdeling advisering van de Raad van State vond
de invoering van een lerarenregister prematuur en meende dat een
dergelijk register alleen kan functioneren als sluitstuk van een meeromvattend proces gericht op kwaliteitsverbetering.6 In zijn advies over het
Besluit lerarenregister sprak de Onderwijsraad zijn zorg uit dat met de
gekozen structuur van het lerarenregister de aandacht verschoof van
daadwerkelijk bekwaamheidsonderhoud naar het verrichten van administratieve handelingen.7 Het lerarenregister dreigde een technischbureaucratische exercitie te worden die ver afstaat van leraren in de klas
en de praktijk in scholen. De raad beval aan zoveel mogelijk aan te sluiten
bij de bestaande praktijk van bekwaamheidsonderhoud.
De geschetste zorgen houden direct verband met de gekozen structuur
van het lerarenregister. Het register wordt in hoge mate gekenmerkt door
een beweging van de top naar het grondvlak in plaats van andersom. De
herregistratie is gebaseerd op een model van landelijk gestandaardiseerd
aanbod met behulp van de inzet van een structuur van adviescommissies.
De Onderwijsraad signaleert het risico dat dit model afleidt van de
essentie van bekwaamheidsonderhoud.8 Illustratief voor de fundamenteel
verkeerde beweging die met het lerarenregister zou worden ingezet, is dat
het bekwaamheidsonderhoud voor leraren overgeheveld wordt van de
context van de school naar het externe register. De regering gaf aan dat
de verplichting voor het bevoegd gezag om een bekwaamheidsdossier bij
te houden voor leraren overbodig werd, aangezien het bekwaamheidson-

4

Kamerstukken II 2018–2019, 27 923, nr. 345.
https://www.lerarenportfolio.nl/actueel/nieuws/2019/01/17/ondersteuning-professioneleontwikkeling-van-leraren-blijft, 17-01-2019.
6
Kamerstukken II 2015–2016, 34 458, nr. 4.
7
Onderwijsraad, Advies Besluit lerarenregister (Den Haag, november 2017).
8
Onderwijsraad, Advies Besluit lerarenregister (Den Haag, november 2017).
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

2

derhoud zou gaan blijken uit het lerarenregister.9 Tekenend is ook dat de
Minister op grond van de wet een beroepsorganisatie aanwijst die hij
representatief acht, in plaats van dat vooral de beroepsgroep zelf deze
organisatie representatief dient te achten.10 De initiatiefnemers merken
hier wederom op dat de volgordelijkheid onverstandig is. De initiatiefnemers stellen voor dat eerst werk wordt gemaakt van een representatieve beroepsorganisatie, alvorens knopen worden doorgehakt over nut,
noodzaak en vorm van een register. Dit uiteraard in samenspraak met de
beroepsgroep.
Op grond van de uitgebrachte adviezen en de koerswijziging van het
kabinet is het voor de initiatiefnemers duidelijk geworden dat het
lerarenregister zoals dat in de wet verankerd is hoe dan ook fundamenteel
herzien zal moeten worden. Zij vinden het onwenselijk om deze herziening
uit te stellen tot het moment dat hiervoor op grond van de ontwikkelingen
binnen de beroepsgroep weer ruimte zou bestaan. Daarmee zou het
lerarenregister namelijk als een donkere wolk boven het onderwijsveld
blijven hangen en zou het de ontwikkeling van een georganiseerde
beroepsgroep in de weg staan. Het is belangrijk om ook in de wetgeving
met een schone lei te beginnen en een nieuwe start te markeren van het
werken aan bekwaamheidsonderhoud. Dit wetsvoorstel biedt die basis.
Een tweede bezwaar tegen het continueren van het wettelijke lerarenregister is de twijfelachtige juridische status ervan. Een groot deel van het
register is inmiddels in de wet verankerd, terwijl een wezenlijk onderdeel
als de herregistratie nog op inwerkingtreding wacht. Het is echter nu al
duidelijk dat de systematiek van herregistratie niet ongewijzigd in werking
kan treden bij de voorgenomen overgang naar een model van een
lerarenportfolio. Over het deel van de Wet beroep leraar dat reeds in
werking is getreden bestaat ook onvrede en onduidelijkheid, te weten
over de verplichte gegevenslevering en het vaststellen van een professioneel statuut. Op deze punten zien de initiatiefnemers problemen:
1. Door vast te houden aan de verplichting voor het bevoegd gezag om
gegevens van leraren te leveren kan de suggestie worden gewekt dat
de opzet van het huidige register het uitgangspunt voor het beleid
blijft. Tegelijk blijft onduidelijkheid bestaan over deze verplichting.
Enerzijds wordt erop gewezen dat de inspectie deze verplichtingen zal
meenemen bij het toezicht op de basiskwaliteit. Anderzijds wordt
gesuggereerd dat sprake zou zijn van een keuzemogelijkheid: besturen
die de verplichtingen niet naleven, moeten kunnen aantonen dat zij op
andere wijze de professionele ontwikkeling van hun leraren stimuleren.11 De initiatiefnemers vinden deze boodschap onbegrijpelijk. Op
grond van de huidige wetgeving gelden zowel het vaststellen van een
professioneel statuut als het bijhouden van een bekwaamheidsdossier
voor het bevoegd gezag als verplichting. De initiatiefnemers scheppen
graag duidelijkheid door de bepalingen over het lerarenregister te
schrappen.
2. Ten aanzien van de bepalingen inzake het professioneel statuut is
sprake van een gedoogsituatie. De Minister heeft in het inwerkingtredingsbesluit aangegeven dat in het schooljaar 2017–2018 niet actief
naleving van de verplichting inzake het professioneel statuut zal
worden gevorderd, aangezien sprake is van een invoeringsjaar.12
Inmiddels is duidelijk dat ook in het schooljaar 2018–2019 niet wordt
9

Kamerstukken II 2015–2016, 34 458, nr. 6, p. 42.
Zie voor deze kritiek bijvoorbeeld het advies van de Onderwijsraad bij het wetsvoorstel;
Advies Wetsvoorstel Lerarenregister (Den Haag, 2015).
11
Antwoorden op schriftelijke vragen van de leden Bruins, Van Meenen en Rog, 12 februari
2019.
12
Staatsblad 2017, 293.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

3

gehandhaafd.13 Het is begrijpelijk dat bij scholen ook daarna verwarring kan bestaan over de status van het professioneel statuut,
aangezien het nauw verband houdt met de aangekondigde koerswijziging inzake bekwaamheidsonderhoud. De initiatiefnemers vinden het
niet logisch om voorafgaand aan het vastleggen van nieuwe wettelijke
kaders het professioneel statuut als afzonderlijk element te verplichten.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
Dit wetsvoorstel regelt dat de bepalingen over het lerarenregister, die met
de Wet beroep leraar in de verschillende onderwijswetten terecht zijn
gekomen, worden geschrapt. Hetzelfde geldt voor de bepalingen over het
professioneel statuut, mede gezien het feit dat binnen het middelbaar
beroepsonderwijs onduidelijkheid bestaat over de verhouding tot het
reeds bestaande professioneel statuut. In 2009 is in het MBO op sectoraal
niveau een professioneel statuut vastgesteld waarin de professionele
ruimte voor onderwijsgevenden is verankerd, waarvoor de onderwijsteams de basis vormen. Het wetsvoorstel laat de positie van dit statuut
ongemoeid. De initiatiefnemers ondersteunen de inspanningen die sinds
2009 zijn verricht. Het wetsvoorstel zorgt ervoor dat de inspanningen in de
sector niet langer worden doorkruist door nieuwe verplichtingen op basis
van de Wet beroep leraar.
Naast de regeling van het lerarenregister en de bestuurlijke veranderingen
die daarmee samenhangen bevat de Wet beroep leraar een bepaling die
het leraarsberoep definieert, welke bepaling al in werking is getreden. De
initiatiefnemers laten deze bepaling ongemoeid, met uitzondering van het
lid dat handelt over het professioneel statuut.
Ook de verplichting om voor leraren een bekwaamheidsdossier bij te
houden blijft van kracht. Het bevoegd gezag is dus aanspreekbaar op deze
verplichting. Het gaat om een verplichting die nauw verband houdt met
de arbeidsrechtelijke verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Gelet
op het advies van de Onderwijsraad om zoveel mogelijk aan te sluiten bij
de bestaande praktijk van bekwaamheidsonderhoud vinden de initiatiefnemers het belangrijk dat het werken aan professionalisering, in samenspraak tussen bevoegd gezag en personeel, daadwerkelijk gestalte krijgt.
Het is niet wenselijk om hiermee te wachten totdat nieuwe wettelijke
kaders beschikbaar zijn. De initiatiefnemers spreken de hoop uit dat zowel
scholen als de inspectie actiever met het bekwaamheidsdossier aan de
slag gaan dan in het verleden het geval was, op een wijze die past bij de
eigen organisatie.14
Een deel van de bepalingen met betrekking tot het lerarenregister uit de
Wet beroep leraar is nog niet in werking getreden. Hiervoor is in dit
wetsvoorstel een samenloopbepaling opgenomen.15
4. Gevolgen van het voorstel
Het wetsvoorstel beperkt zich tot de wettelijke status van het register en
de verplichtingen die hieruit voortvloeien voor scholen. De initiatiefnemers treden uiteraard niet in de vrijheid van de beroepsgroep om,
indien gewenst, een register op vrijwillige basis in te richten. Scholen
hebben door het wetsvoorstel echter niet langer te maken met de
administratieve verplichtingen die voortvloeien uit de Wet beroep leraar.

13

Kamerstukken II 2018–2019, 27 923, nr. 345.
Inspectie van het onderwijs, Het bekwaamheidsdossier in het voortgezet onderwijs (2011).
15
Zie artikelsgewijze toelichting.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

4

Door het wetsvoorstel zal structureel een besparing van € 5,9 miljoen
kunnen worden behaald. Deze besparing kan echter niet direct worden
gerealiseerd vanaf het moment van afschaffen van het register. De
beheerder (CIBG) zal nog voor een periode van drie jaar frictiekosten in
rekening brengen. De frictiekosten bedragen ongeveer € 3 miljoen voor
de gehele periode.
5. Consultatie
Het conceptwetsvoorstel is in internetconsultatie gegeven via de website
van de overheid: www.internetconsultatie.nl/afschaffinglerarenregister.
Daarop zijn 130 reacties geregistreerd. Omdat sprake is van acht dubbele
inzendingen komt het aantal unieke reacties uit op 122. De initiatiefnemers
spreken hun waardering uit voor de bereidheid van betrokkenen een
inbreng te leveren aan dit wetstraject. Uit de reacties spreekt een hoge
mate van betrokkenheid bij het onderwijs. Het is goed om te vermelden
dat alle inbrengen het belang van professionalisering onderstrepen,
ongeacht de specifieke opvattingen over de huidige wettelijke regeling en
het wetsvoorstel. Rode draad is dat scholen en leraren vooral voldoende
tijd en middelen moeten krijgen om te werken aan bekwaamheid. De
initiatiefnemers steunen die inzet van harte.
Het meest duidelijk in de internetconsultatie is de opvatting over de
wettelijke status van het lerarenregister. Vrijwel alle reacties zijn kritisch
over het lerarenregister. Uit ruim 100 inbrengen kan duidelijk opgemaakt
worden dat men tegenstander is van een wettelijk register of dat men in
ieder geval vindt dat de huidige wettelijke regeling geschrapt zou moeten
worden. Slechts 5 reacties geven aan dat de wettelijke regeling behouden
moet blijven. Als terugkerende kritiek op het lerarenregister is onder meer
te horen dat het bureaucratisch is, dat het een te knellend keurslijf vormt
voor het werken aan bekwaamheid en dat door het register ongewenste
(commerciële) pikkels ontstaan. Het gevoelen leeft breed dat het
vasthouden aan de wettelijke regeling van een register een miskenning
vormt van het feit dat de verantwoordelijkheid voor professionalisering
primair bij scholen en leraren berust. Ook wordt veelvuldig de
ongelukkige samenloop met het groeiende lerarentekort benoemd.
Over het professioneel statuut, het bekwaamheidsdossier en de wettelijke
omschrijving van het beroep spreken niet alle reacties zich uit. Ten
aanzien van deze onderdelen is de scheiding tussen voorstanders en
tegenstanders minder scherp. Als het gaat om het opstellen van een
professioneel statuut tonen bijna 50 inbrengen zich tegenstander van de
wettelijke verplichting, terwijl circa 10 reacties hiervan voorstander zijn.
Veel van de overige reacties benadrukken dat de afstemming van
verantwoordelijkheden een plek dient te hebben in een professionele
organisatie, maar daarvoor lijkt niet direct aan een wettelijke verplichting
gedacht te worden. Het gesprek hierover wordt door sommigen nog wel
als zinvol benoemd, maar in verschillende reacties wordt een schriftelijk
document als een papieren tijger gezien.
De status van het professioneel statuut in het MBO verdient afzonderlijk
aandacht. De MBO-raad geeft aan dat het MBO reeds sinds 2009 een
professioneel statuut op sectoraal niveau kent. Een professioneel statuut
op instellingsniveau wordt daarom overbodig geacht. De Beroepsvereniging Opleiders MBO (BVMBO) lijkt dit standpunt niet tegen te spreken,
maar spreekt wel de zorg uit dat het schrappen van het professioneel
statuut uit de wet tot stagnatie kan leiden van het proces dat sinds 2009 in
gang is gezet. De initiatiefnemers delen de opvatting dat beide ontwikkelingen elkaar niet moeten doorkruisen. Het schrappen van het professioneel statuut op instellingsniveau hoeft de verdere inspanningen echter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

5

niet te hinderen. Sterker nog, de nieuwe verplichtingen leiden juist af van
de inspanningen die reeds in gang gezet waren.
Met betrekking tot het bekwaamheidsdossier zijn de verhoudingen
omgekeerd aan die ten aanzien van het professioneel statuut. Bijna 40
inbrengen spreken zich positief uit over een wettelijke verplichting, terwijl
circa 15 betrokkenen zich hierover negatief uitlaten. In de overige reacties
die zich hierover uitspreken lijkt het bekwaamheidsdossier vaak ofwel als
een gegeven geaccepteerd te worden ofwel wordt het gesprek over het
bijhouden van bekwaamheid als een belangrijk onderdeel in de relatie
tussen bevoegd gezag en personeel gezien. Het is daarbij echter niet
duidelijk in hoeverre een wettelijke verplichting voor het bevoegd gezag
wenselijk geacht wordt. In veel reacties wordt op dit punt namelijk ook de
eigen verantwoordelijkheid van leraren onderstreept.
Als het gaat om het behouden van een wettelijke omschrijving van het
beroep leraar zijn de duidelijk uitgesproken opvattingen vergelijkbaar in
aantal als bij het bekwaamheidsdossier: circa 35 voor, circa 15 tegen. Wel
is breed scepsis te proeven over de toegevoegde waarde van een
wettelijke definitie. De huidige omschrijving kan volgens velen echter
geen kwaad en wordt ook overwegend als tamelijk adequaat gezien. Door
de MBO-raad en BVMBO wordt benadrukt dat de definitie te weinig recht
doet aan het belang van teamwerk in het MBO en aan de afstemming met
externe belanghebbenden.
Alle sectorraden uit de voor dit wetsvoorstel relevante sectoren hebben
inbreng geleverd. Zij zijn eensluidend in hun opvattingen over het
wetsvoorstel. De wettelijke regeling van het lerarenregister dient
geschrapt te worden. De raden vinden het onbegrijpelijk dat de verplichtingen over het lerarenregister, waaronder gegevenslevering, in de
onderwijswetten zijn blijven staan, terwijl het register voor onbepaalde
tijd is uitgesteld. De verplichting om een professioneel statuut op te
stellen is volgens de raden nauw verbonden met het lerarenregister. Om
de discussie over een nieuwe koers voor professionalisering niet te
belasten zouden deze bepalingen daarom uit de wet verwijderd moeten
worden. De verplichting om een bekwaamheidsdossier bij te houden
wordt wel zinvol gevonden. Uit het dossier zou moeten blijken welke
bevoegd- en bekwaamheid de persoon in kwestie bezit. Ook vinden de
raden dat de wettelijke omschrijving van het beroep leraar weinig
toegevoegde waarde heeft en dat deze daarom geschrapt kan worden.
De inbreng uit de consultatie ondersteunt in hoge mate de voorstellen van
de initiatiefnemers. De consultatie geeft geen aanleiding het wetsvoorstel
aan te passen. Het schrappen van het register wordt immers breed
gesteund. Ook spreekt uit de consultatie een kritische houding ten
opzichte van een verplicht professioneel statuut of wordt door velen zelfs
uitdrukkelijk een afschaffing van de wettelijke verplichting gesteund. Het
bekwaamheidsdossier wordt als een meer vanzelfsprekend uitvloeisel van
de relatie tussen bevoegd gezag en personeel gezien. Kritische opmerkingen zijn enerzijds wel dat ook dit dossier geen keurslijf moet worden,
maar recht moet kunnen doen aan de concrete omstandigheden en
behoeften. Anderzijds wordt opgemerkt dan het dossier niet in alle
gevallen even serieus genomen wordt. De initiatiefnemers onderstrepen
het belang om, passend bij de omstandigheden van de school en de
leraar, werk te maken van bekwaamheidsonderhoud en de ontwikkeling
hiervan ook in een dossier bij te houden. Dat geldt zeker wanneer het
lerarenregister weer volledig zal verdwijnen. Ten aanzien van de wettelijke
beroepsomschrijving constateren de initiatiefnemers dat daarvan eigenlijk
geen negatieve effecten voor de praktijk worden gerapporteerd. Het lijkt
de initiatiefnemers niet legitiem, mede gezien de steun die in veel reacties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

6

voor een wettelijke definitie is uitgesproken, deze wettelijke bepalingen nu
te verwijderen. Het kan volgens hen wel zinvol zijn in een latere fase te
bezien of de omschrijving bijvoorbeeld voldoende recht doet aan de
specifieke situatie van het MBO.
ARTIKELSGEWIJS
Artikelen I en II, onderdelen A en D; artikelen III en IV, onderdelen A en C
Met deze onderdelen worden enkele begripsbepalingen en de paragrafen
respectievelijk de titel inzake het lerarenregister en het registervoorportaal
geschrapt.
Artikelen I en II, onderdeel C; artikelen III en IV, onderdeel B
Met deze onderdelen vervallen de bepalingen inzake het professioneel
statuut.
Artikel V
Aangezien de inhoud van de Wet beroep leraar vrijwel geheel wordt
geschrapt vinden de initiatiefnemers het niet zinvol vast te houden aan de
verplichte evaluatie. Dit artikel schrapt daarom de verplichting om de wet
binnen zes jaar te evalueren.
Artikel VI
Dit artikel regelt de samenloop van dit wetsvoorstel met de nog niet in
werking getreden onderdelen van de Wet beroep leraar. Onderdeel I regelt
hoe onderdelen van dit wetsvoorstel komen te luiden in geval onderdelen
van die wet eerder in werking treden dan dit wetsvoorstel. Zo voorziet dit
artikelonderdeel erin dat dit wetsvoorstel de verplichtingen inzake
herregistratie dan uit de wet schrapt. Onderdeel II regelt hoe onderdelen
van de Wet beroep leraar komen te luiden, indien die onderdelen later in
werking treden dan dit wetsvoorstel.
Bisschop
Kwint

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 145, nr. 3

7