Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 066

Belastingdienst

Nr. 403

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 april 2018
Met deze brief geef ik invulling aan mijn toezegging van 14 december
2017 om uw Kamer mijn visie te geven op de vernieuwingsopgave van de
Belastingdienst (Kamerstuk 31 066, nr. 394). Vanaf mijn kennismaking als
Staatssecretaris van Financiën met de Belastingdienst realiseer ik mij voor
wat voor aanzienlijke en ingewikkelde taak de Belastingdienst staat. Dat
beeld heb ik in mijn eerste maanden als Staatssecretaris verder
ingekleurd. Ik ben me steeds bewuster geworden van de complexiteit,
hardnekkigheid en omvang van de problemen waarmee de Belastingdienst kampt. De Auditdienst Rijk heeft onderzoek verricht naar deze
analyse. De uitkomsten van dit onderzoek blijken uit de rapportage van de
ADR die als bijlage is bijgevoegd.1 Om hieruit te komen is een lange adem
nodig.
1. Inleiding
De Belastingdienst staat niet alleen voor een grote vernieuwingsopgave.
Het uitvoeren van de taken, met de benodigde capaciteit en goed
functionerende ICT, en het verder verbeteren van de interne sturing bij de
Belastingdienst vergen permanent aandacht. Deze drie elementen –
personeel, ICT en de sturing – zijn noodzakelijk voor een beheerste aanpak
van de vernieuwingsopgave en hangen nauw met elkaar samen. Daarom
is de reikwijdte van deze brief ruimer dan de Investeringsagenda.
De afgelopen maanden heb ik de tijd genomen om een goed inzicht te
krijgen in de Belastingdienst. Dit wil ik eerst met u delen alvorens mijn
aanpak van beheerste vernieuwing die ik met de Belastingdienst voor
ogen heb te presenteren. Om mijn inzicht te vervolmaken heb ik dankbaar
gebruik gemaakt van de in- en externe informatie, onderzoeken en
adviezen. Bovendien heb ik de afgelopen periode verschillende werkbezoeken afgelegd en met medewerkers gesproken.
1

kst-31066-403
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Bijlage 2 Rapport continuïteitsproblemen Belastingdienst 2019 en verder, Auditdienst Rijk.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

1

Samengevat komen mijn conclusies op het volgende neer. De richting die
de Belastingdienst met de vernieuwingsprogramma’s de afgelopen jaren
is ingeslagen is de juiste en blijft overeind. Het is met name de gehanteerde aanpak van een massaal programma waar het meeste risico in
schuilt. Door te veel tegelijkertijd te willen doen kunnen resultaten juist
achterblijven. Mijn aanpak van een meer beheerste vernieuwing is erop
gericht om gefaseerd en beheerst voortgang te boeken op een overzichtelijk aantal projecten. Daarbij zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij
de normale sturingsinstrumenten, zijn verantwoordelijkheden helder
belegd en kan tijdig worden bijgestuurd. Ik realiseer me dat deze aanpak
op korte termijn tot verdere vertraging van individuele projecten kan
leiden. Toch is dit naar mijn mening de manier om op de langere termijn
de beoogde vernieuwingsdoelen te bereiken, mogelijk zelfs sneller dan
door nu alles op alles te zetten. Dat alternatief is te riskant. Wel is het zo
dat de vernieuwing achterblijft bij het tempo van het vertrek van
medewerkers als gevolg van de vertrekregeling. Daarom zijn aanvullende
concrete maatregelen nodig voor 2019 en verder om risico’s op dat vlak te
voorkomen.
Voordat ik verder ga met de uitwerking van mijn aanpak en de bijbehorende maatregelen, ga ik eerst in op het inzicht dat ik over de Belastingdienst heb gekregen en mijn samenvattende conclusies.
2. Inzichten
De Belastingdienst telt circa 30.000 toegewijde medewerkers die een
variëteit aan taken vervullen, zoals dienstverlening, administratie,
uitvoering, toezicht en de opsporing en aanpak van fraude. In de
uitvoering heeft de Belastingdienst op het terrein van de heffing en inning
te maken met 26 soorten rijksbelastingen en douanerechten, premies voor
werknemers- en volksverzekeringen, de inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet en heffingen en overige vorderingen voor derden.
Daarnaast voert de Belastingdienst de vaststelling en uitbetaling van
toeslagen uit en heeft de Belastingdienst een uitvoerende rol in de
controle op niet-fiscale aspecten, zoals veiligheid, gezondheid en milieu
bij in-, door- en uitvoer van goederen. Ten slotte heeft de Belastingdienst
handhavingstaken op het gebied van de economische ordening en
financiële integriteit. De Belastingdienst heeft in de uitvoering van zijn
taken te maken met bijna 12 miljoen belastingplichtige burgers, 5,6
miljoen toeslaggerechtigden, 2 miljoen MKB-ondernemingen en 9.000
grote ondernemingen.
2.1 Eerder in gang gezette vernieuwing Belastingdienst
De Belastingdienst heeft sinds 2014 een aantal programma’s gestart die
gericht zijn op een eigentijdse en moderne Belastingdienst. Centraal in
deze programma’s stond het aansluiten van de Belastingdienst op de vele
technische en digitale uitdagingen en ontwikkelingen waarmee de
maatschappij en dus ook de Belastingdienst zich geconfronteerd ziet.
Brede Agenda en Investeringsagenda
In de Brede Agenda uit 2014 stond de aanpak van de verouderde
werkprocessen en ICT-systemen centraal (Kamerstuk 31 066, nr. 201). Als
gevolg van incidenten, fraudebestrijding en taakstellingen, in combinatie
met veel nieuwe wetgeving die moest worden geïmplementeerd, had de
Belastingdienst de vernieuwingen in processen en ICT onvoldoende
kunnen oppakken. In 2015 werd de vernieuwingsopgave verder uitgewerkt
in de Investeringsagenda (Kamerstuk 31 066, nr. 236). Deze richtte zich op
vijf verandergebieden, te weten (i) modernisering van de interactie met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

2

burgers en bedrijven, (ii) informatie-gestuurd toezicht, (iii) de ontwikkeling
van data-analyse, (iv) de ontwikkeling van managementinformatie voor
sturing en (v) het Belastingdienstbreed op orde brengen van de ICT.
Helaas kende de Investeringsagenda onder meer door de vertrekregeling
een valse start en liep de afgelopen jaren vertragingen op, zoals mijn
ambtsvoorganger in debatten met uw Kamer en in enkele brieven heeft
gemeld.
Commissie Onderzoek Belastingdienst
De Commissie Onderzoek Belastingdienst concludeerde begin 2017 dat
een verbetering van de sturing en beheersing van de processen binnen de
Belastingdienst en in relatie met het kerndepartement dringend noodzakelijk was. Daartoe deed de Commissie aanbevelingen met betrekking tot
de interne sturing en interne beheersing van de Belastingdienst en het
toezicht vanuit het Ministerie van Financiën. In navolging daarvan heeft de
Belastingdienst veel veranderingen op deze terreinen in gang gezet. Ik heb
uw Kamer op 8 december 2017 geïnformeerd over de voortgang van de
dertien aanbevelingen van de Commissie.2 Om de interne bestuurbaarheid te verbeteren is onder meer de topstructuur aangepast, waarbij
binnen de Belastingdienst een expliciete scheiding is aangebracht tussen
het uitvoeringsbeleid, de uitvoering zelf en de control daarop. De
controlfunctie is zowel binnen de Belastingdienst als binnen het kerndepartement versterkt. Voor de aansturing van de Belastingdienst wordt
inmiddels het rijksbrede sturingsmodel met een scheiding van de rollen
van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer toegepast.
Herijking Investeringsagenda
De afgelopen jaren is vooruitgang geboekt op het gebied van bijvoorbeeld
de aangiftecampagne en de vooringevulde aangifte. Toch kennen de
primaire processen bij belastingen nog grote uitdagingen voor wat betreft
vernieuwing. De resultaten van de Investeringsagenda bleven achter bij
het beoogde tempo. Dit heeft in 2017 geleid tot herijking van de Investeringsagenda (Kamerstuk 31 066, nr. 378). De herijking concentreerde zich
op het oplossen van grote inefficiënties, zowel voor burgers en bedrijven
als intern binnen de Belastingdienst, en het aanpakken van verouderde
ICT-voorzieningen in de primaire processen van belastingen.
Daartoe is in eerste instantie gekeken naar zes van de in totaal dertien in
de herijking onderscheiden fiscale processen met het meeste verbeterpotentieel. Dit zijn de processen boekenonderzoek, omzetbelasting, inning,
automiddelen, inkomensheffingen en bezwaar. De opgave voor deze zes
processen bestaat met name uit het optimaliseren en verbeteren voor
zowel klanten als medewerkers en het wegwerken van achterstallig
onderhoud. Daarbij komt dat de dienstverlening, de heffing, het toezicht
en de inning van belastingen en de uitkering van toeslagen gewoon door
moeten gaan. Dat geldt ook voor de jaarlijkse aanpassingen uit het
Belastingplan. «De winkel moet tijdens de verbouwing ook gewoon
openblijven.» De overige zeven fiscale processen, zoals bijvoorbeeld
loonbelasting en vennootschapsbelasting, komen op een later moment
aan bod.
De herijking is met brede betrokkenheid van medewerkers van de
Belastingdienst uitgevoerd. Zij hebben ruim 3.000 verbetervoorstellen
ingediend. Samen met de ruim 1.000 voorstellen uit al lopende initiatieven en innovaties zijn de voorstellen die betrekking hebben op de zes
geselecteerde processen in de herijking uitgewerkt. Deze betrokkenheid
2

Kamerstuk 31 066, nr. 391.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

3

heeft verwachtingen gewekt bij medewerkers, die graag met de projecten
aan de slag willen.
Gekozen vernieuwingsrichting is juist
Ik stel vast, mede op basis van in- en extern onderzoek dat de richting van
de eerdere vernieuwingsprogramma’s de juiste is. Ook de Commissie
Onderzoek Belastingdienst constateerde dat «de inhoudelijke doelen van
de Investeringsagenda breed gedragen worden en onverminderd urgent
zijn.»3 Daarnaast is in het afgelopen half jaar een externe second opinion
in drie fasen uitgevoerd op de herijking van Investeringsagenda. De eerste
fase betrof de al lopende projecten waarvoor snelle besluitvorming
geboden was om ze voort te zetten. Deze rapportage heeft uw Kamer als
bijlage ontvangen bij de 20ste halfjaarsrapportage.4 De tweede fase betrof
de projecten uit de herijking die tijdig moesten starten om de beoogde
werkpakketreductie te realiseren. De derde fase zag op de aanpak van de
herijking als geheel. De rapporten over fase 2 en 3 ontvangt u als bijlagen
bij deze brief.5 Ook deze rapporten bevestigen dat de richting van de
herijking goed is. Tegelijk concludeert de second opinion dat het realiseren en implementeren van veranderingen de achilleshiel is voor de
Belastingdienst. Het advies luidt om de vernieuwingsaanpak op meer
beheerste wijze en gefaseerd vorm te geven. Dit biedt de gelegenheid om
behaalde leereffecten te verwerken in de vervolgfasen en projecten en
maximaal in te spelen op de voortgang en veranderende prioriteiten. Dit
advies maakt deel uit van mijn aanpak verderop in deze brief.
2.2 Kwetsbaarheden Belastingdienst
Mijn inzicht beperkt zich niet tot de vernieuwingsopgave. Het is mij
duidelijk geworden dat er grote kwetsbaarheden zijn rondom de uitstroom
van personeel, de complexe en verouderde ICT en de sturing. Een en
ander blijkt uit de analyse, waar de ADR onderzoek naar heeft gedaan.
Gevolgen uitstroom personeel
Onderdeel van de Investeringsagenda was een beoogde uitstroom. Sinds
2016 hebben ongeveer 2.800 medewerkers als gevolg van de vertrekregeling de Belastingdienst verlaten. In de periode tot en met 2020 zullen
nog eens ongeveer 2.700 medewerkers vertrekken vanwege deze regeling.
Bij de start van de Investeringsagenda waren enerzijds middelen
beschikbaar gesteld om 1.500 hoogwaardige fte’s in te laten stromen.
Anderzijds zouden de efficiencymaatregelen voortkomend uit de
investeringsagenda tot werkpakketreductie moeten leiden. Deze werkpakketreductie maakt het vertrek van de medewerkers mogelijk zonder
negatieve effecten op het presteren van de Belastingdienst.
Tijdens al mijn kennismakingsgesprekken, introducties, werkbezoeken en
overleggen is mij opgevallen dat de betrokkenheid en inzet van de
medewerkers en het management bij de organisatie onverminderd groot
is. Er is een grote behoefte aan veranderingen en verbeteringen in de
dienst. Dat bleek ook uit de vele ideeën die bij de herijking van de
Investeringsagenda bij de medewerkers vandaan kwamen. Medewerkers
willen graag verbeteringen zien, maar wachten hier nu al lang op.

3

Kamerstuk 31 066, nr. 330.
Kamerstuk 31 066, nr. 389.
5
Bijlage 3a en bijlage 3b. Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

4

De vernieuwing gaat helaas trager dan gehoopt. De personele gevolgen
van de huidige uitstroom in combinatie met het vertragen van werkpakketreductie zijn overal terug te vinden. Ze zijn echter het grootst voor de
directies Midden- en Kleinbedrijf, Particulieren en Centrale Administratieve Processen. De analyse van de Belastingdienst, die door de ADR in
het bijgevoegde rapport is onderzocht, laat verder zien dat de uitstroom
bij deze drie directies versnelt in 2019 en in 2020 zal pieken. De krimp in
personeel heeft hier negatief effect op de handhaving en naar
verwachting uiteindelijk ook op de naleving en de belastingmoraal als
geen aanvullende maatregelen worden getroffen. Bovendien gaat de
krimp ten koste van de dienstverlening en bereikbaarheid.
Daarnaast is sprake van een kwalitatieve personele disbalans. Meer hoger
opgeleide medewerkers maken gebruik van de vertrekregeling terwijl het
doel van de Investeringsagenda was de verhouding hoger versus lager
opgeleid personeel te verschuiven naar meer hoger gekwalificeerde
medewerkers.
Het vertrek van medewerkers zonder dat daar de beoogde efficiëntieverbetering tegenover staat, leidt tot een spanning. Vanwege de bij de start
van de Investeringsagenda verwerkte personele besparingsreeks op de
begroting dient de Belastingdienst te anticiperen op dalende formatie wat
deze spanning vergroot.
Ik concludeer dat het verloop van de uitstroom van medewerkers en het
tempo waarmee de werkpakketreductie wordt gerealiseerd, bepalend zijn
voor het functioneren van de Belastingdienst. Indien dat niet gelijk op
gaat, wat de komende periode het geval lijkt te zijn, leidt dat zonder
aanvullende maatregelen tot een teruggang in het presteren van de
Belastingdienst. Daarom tref ik maatregelen waarop ik hierna inga.
ICT
De Belastingdienst heeft te maken met complexe en verouderde
ICT-systemen die het hart van de primaire processen raken. De Belastingdienst gebruikt bijna 900 toepassingen (applicaties). Al deze applicaties
worden beheerd en onderhouden door de ICT-organisatie. Hiervan zijn
een kleine 400 applicaties ontwikkeld of aangeschaft door de interne
(centrale) ICT-organisatie. Rond 500 applicaties, veelal kleinere en
gemaakt om een specifieke taak te ondersteunen, zijn lokaal ontwikkeld
binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst ervaart de grootste
problemen in de domeinen auto, loonheffing, inning, omzetbelasting en
beroep, bezwaar en klachten. Van de bovengenoemde 500 applicaties zijn
er de afgelopen jaren circa 120 robuust gemaakt, vooral bij inning.
Er is de afgelopen jaren veel tijd gestoken in het onderhoud van de
systemen om de continuïteit op korte termijn te borgen. Op het vlak van
modernisering van de systemen en vernieuwing van de processen is
minder vooruitgang geboekt dan gepland. Het achterblijven van deze
aanpassingen brengt de uitvoering van wetgeving in gevaar. Dit speelt
onder meer bij de Algemene Verordening Gegevensbescherming, het
stroomlijnen van de invorderingsregels van toeslag- en belastingschulden
en de motorrijtuigenbelasting (MRB)-toeslag op oude vervuilende
dieselauto’s, zoals ook blijkt uit de 21ste halfjaarsrapportage.6 Daarnaast
vormt het achterblijven van nieuwe generieke ICT-toepassingen gericht op
efficiëntieverbeteringen een risico voor het opvangen van de uitstroom
van personeel.

6

Kamerstuk 31 066, nr. 401.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

5

De combinatie van technische en functionele wijzigingen voor de
beheersing van ICT-projecten is risicovol. Tegelijkertijd is deze combinatie
gezien de taak van de Belastingdienst onvermijdelijk. Sommige uitvoeringsorganisaties kunnen in dit soort situaties terugvallen op een
freeze-periode. Dat is een periode waarin geen beleidswijzigingen worden
doorgevoerd. Dat is voor de Belastingdienst gegeven de noodzakelijke
wijzigingen zoals het jaarlijks Belastingplan geen mogelijkheid. Precies
daarom heb ik in mijn fiscale beleidsagenda aangegeven dat de uitvoerbaarheid en een beheersbare implementatie door de Belastingdienst mijn
speciale aandacht heeft.7 Grondige uitvoeringstoetsen geven inzicht in de
uitvoerbaarheid, de gevolgen voor de uitvoering, de implementatietermijnen en de uitvoeringskosten.
Externe adviezen, zowel van de Algemene Rekenkamer als de eerder
genoemde second opinion, roepen op tot het systematisch in kaart
brengen en verbeteren van ICT-domeinen. Deze oproep omvat de
probleemanalyse, de onderlinge verwevenheid van systemen en
projecten, de sturing en de financiering. Om dit proces te verbeteren zijn
onder meer ketentafels ingericht, waarbij vraagsturing vanuit het
perspectief van de fiscale processen in de aanpak centraal staat en er
Belastingdienstbreed op directieniveau wordt bepaald welke ICT-projecten
prioriteit krijgen. Professioneel overzicht, inzicht en beheer van het totale
pakket aan ICT-projecten (portfoliomanagement) en een financiering die
waar dit speelt gestroomlijnd zal worden, maken ook deel uit van mijn
aanpak.
Sturing
Binnen het departement is in lijn met het rapport van de Commissie
Onderzoek Belastingdienst de relatie met het kerndepartement versterkt.
De Belastingdienst als organisatie-onderdeel is een regulier directoraat
binnen het Ministerie van Financiën en heeft niet langer een autonome
positie. De rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer zijn
formeel ingevuld. Hiervoor is in het najaar van 2017 het driehoeksmodel
geïntroduceerd. Dat maakt het mogelijk om taken, rollen en verantwoordelijkheden duidelijk te onderscheiden en effectief te vervullen. Ten
aanzien van de sturing binnen de Belastingdienst zijn de afgelopen
periode meerdere verbeteringen aangebracht. Zo is bijvoorbeeld de
topstructuur ingevoerd. Binnen de organisatie zijn kaderstelling,
uitvoering en ondersteuning gescheiden, wat zorgt voor een duidelijke
rol- en verantwoordelijkheidstoedeling. Ook zijn de lijnen van sturing,
verantwoording en escalatie neergezet. De fiscale processen raken in de
uitvoering altijd meerdere onderdelen van de Belastingdienst. De
samenwerking vindt plaats in ketens.8 Ketensturing betekent integraal
sturen op continuïteit, implementatie van wetgeving, modernisering en
vernieuwing.
De interne control is toegenomen en de formele vastlegging van besluiten
is verder gestructureerd. Dit laat onverlet dat de vastlegging, consistentie
en de kwaliteit van de stuur- en managementinformatie en risicobeheersing nog tekortschieten. Dat is, zoals ook de ADR heeft aangegeven,
wel nodig voor een samenhangend, integraal beeld. Dit moet systematisch verbeterd worden. Dit is een hardnekkig probleem waarvoor een
lange adem nodig is, omdat dit aanpassingen in de diepere systemen en
structuren vraagt.
7
8

Kamerstuk 32 140, nr. 33.
De ketens zijn: autoheffingen, bezwaar, beroep & klachten, gegevens, inkomensheffing, innen
& betalen, interactie, loonheffing (inclusief premieheffing), omzetbelasting, overige middelen,
schenk- en erfbelasting, toeslagen en vennootschapsbelasting (inclusief dividendbelasting).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

6

Kortom, de topstructuur is wel opgezet, maar moet zijn werking nog
bewijzen. Het gaat daarbij niet alleen om verbetering van managementinformatie of overlegstructuren. Dit vraagt ook om een cultuurverandering
binnen de Belastingdienst. Kernbegrippen als openheid, veiligheid en
betrokkenheid moeten onderdeel uit (gaan) maken van het gesprek tussen
leidinggevende en medewerker. Ook het nemen van verantwoordelijkheid
die bij een functie hoort, maakt onderdeel uit van de leiderschapsstijl. Van
leidinggevenden bij de Belastingdienst mag verwacht worden dat zij
aanspreekbaar zijn op het resultaat en transparant en rolvast zijn in hun
optreden.
3. Beheerst vernieuwen
Bij het zoeken naar concrete maatregelen stel ik vast dat het belangrijk is
om een goede balans te vinden tussen de noodzaak tot verandering en
vernieuwing enerzijds en de noodzaak tot verbetering van projectsturing
en beheersbaarheid anderzijds.
Mijn aanpak, waarin vernieuwing en de uitvoering van de taken
samengaan, is erop gericht om in kleine stappen en per proces het
veranderingstraject verder vorm te geven en steviger in te bedden in de
reguliere jaarplancycli. Dit betekent ook dat maximaal kan worden
ingespeeld op de voortgang en veranderende prioriteiten. Leereffecten
kunnen zo optimaal worden behaald en dakpansgewijs worden verwerkt
in volgende fasen en projecten. Zo verwacht ik sneller dichter bij de
beoogde resultaten te komen dan met een massale aanpak. De stappen
die het kerndepartement en de Belastingdienst hebben gezet op het
terrein van sturing en beheersing maken dit mogelijk. Op deze wijze
verwacht ik ook dat nieuwe incidenten en problemen zoveel mogelijk
worden voorkomen, al realiseer ik mij dat geen enkele aanpak dit
helemaal kan vermijden.
Ik heb inmiddels besloten in 2018 naast de bestaande projecten van de
Investeringsagenda, vijf projecten uit de herijking te starten. Verderop in
deze brief ga ik daar nader op in. Daarnaast zijn andere projecten in
voorbereiding die nodig zijn om de vernieuwing verder vorm te geven.
Met het oog op de meer beheerste aanpak worden deze projecten later
gestart. Met de voorbereidingen wordt wel doorgegaan, zodat de
projecten zo snel mogelijk kunnen starten. Het starten is afhankelijk van
de voortgang die wordt gerealiseerd in de eerste vijf projecten en de
daarmee gegenereerde leereffecten.
De zes gestelde waarborgen die onderdeel zijn van de herijking en
waarover in de eerdergenoemde septemberbrief (Kamerstuk 31 066,
nr. 378) is gerapporteerd zijn hierbij van groot belang.9
Zoals in bijgaand ADR-rapport is aangegeven, kost het de Belastingdienst
moeite om invulling te geven aan de integrale planning en het
instroomplan maar is bevonden dat de Belastingdienst goede stappen
heeft gezet bij het invullen van deze waarborgen op basis waarvan
budgetten zijn vrijgegeven.

9

De zes waarborgen zijn: 1) Implementatieplan, inclusief meerjarige tijdlijn voor de IA., 2)
Gefaseerde vrijgave IA-middelen op projectniveau., 3) Rapportage op kwartaalbasis voortgang
IA-projecten, 4) Second opinion op de IA met bijzondere aandacht voor ICT-component., 5)
Inrichten van governance op verbetering van de sturing en beheersing (controlefunctie) en de
6) Uitwerking programmamanagement.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

7

3.1 Meer vast personeel, investeren in medewerkers en inzet
rijksinstrumentarium
De eerder beschreven gevolgen van de uitstroom van personeel en de
kwantitatieve en kwalitatieve disbalans maken de uitvoering van de taken
door de Belastingdienst kwetsbaar. Dit vraagt om een aantal concrete
maatregelen vanuit een breed perspectief. In essentie gaat het erom dat
voldoende deskundige capaciteit beschikbaar is voor het werk. In de
normale situatie dient de reguliere personele formatie en bezetting
dusdanig te zijn dat het werk naar behoren gedaan kan worden. Externe
inhuur is dan alleen nodig om tijdelijke pieken op te vangen of specifieke
deskundigheden aan te trekken. Nu het realiseren van de werkpakketreductie achterblijft, dient tijdelijk extra capaciteit beschikbaar te komen.
De analyse van de Belastingdienst waar de ADR onderzoek naar heeft
gedaan, geeft aan dat in 2019 en 2020 een personeelstekort ontstaat. Met
de recente analyse is daar beter inzicht in verkregen. Er is sprake van een
mismatch, zowel op schaalniveau als in de timing van de uitstroom. Deze
mismatch in schaalniveau is eerder onderkend en hierop zijn maatregelen
genomen, waaronder het reserveren van budget voor bedrijfskritische
functies. Er is daarnaast tijdelijk extra capaciteit benodigd om de
geconstateerde mismatch in de tijd op te vangen. Daarom heb ik
aanvullend binnen het budget voor de Investeringsagenda circa € 100
miljoen gereserveerd. Met de beschikbare middelen kan de Belastingdienst de stabiliteit van de uitvoering van de taken borgen ondanks de
achterblijvende werkpakketreductie en de ontstane kwalitatieve personele
disbalans. Uiteraard blijf ik dit continu monitoren.
Binnen de beschikbare formatieve ruimte worden alle zeilen bijgezet om
de meerjarige reguliere bezetting goed op peil te houden. De Belastingdienst zal daartoe nog meer continu en ook groepsgewijs gaan werven.
Daarbij valt onder meer te denken aan groepen gekwalificeerde ICT’ers
die niet eenvoudig aan een baan komen.
Evenals in 2017 zal in 2018 en de jaren erna door de Belastingdienst een
grote wervingsinspanning moeten worden geleverd. De in 2017 ingezette
wervingsaanpak dient dan ook voortgezet te worden met nadrukkelijk oog
voor werkgeversimago, arbeidsmarktpositionering, acties op specifieke
doelgroepen, campus recruitment en het gericht inzetten van het
ambassadeursnetwerk.10 De Belastingdienst zal ook gebruik maken van
nieuwe kanalen, niet alleen door versterking van het eigen Employability
Center, maar ook via marktpartijen die gespecialiseerd zijn in werving en
selectie. Daarnaast zal maximaal gebruik gemaakt worden van en
aangesloten worden op rijksbrede wervingsprogramma’s.
Met het oog op aantrekkelijk werkgeverschap zal de Belastingdienst
verder investeren in de reeds gestarte Fiscale Academie, de IT Academie
en andere rijksbrede ontwikkelingen. Het is belangrijk dat nieuwe
medewerkers sneller inzetbaar zijn. De Belastingdienst ontwikkelt een
programma gericht op introductie en begeleiding van nieuwe
medewerkers en gaat meer aandacht besteden aan interne doorstroom.
Het waar nodig wegnemen van de belemmeringen in de organisatie die
meer flexibele inzet van medewerkers bemoeilijken zullen eerst worden
geïnventariseerd. Uiteraard dient daarover het geëigende overleg met
medezeggenschap en vakbonden plaats te vinden.

10

Kamerstuk 31 066, nr. 354.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

8

De Belastingdienst wordt nog steeds als een aantrekkelijke werkgever
gezien zoals recent bleek uit de vele reacties voor de invulling van de
eerste vacatures bij de Douane in verband met de Brexit. Bij de werving
van medewerkers voor bepaalde specifieke functies, zoals fiscalisten,
registeraccountants en ICT’ers, speelt de krapte op de huidige arbeidsmarkt de Belastingdienst parten. Daar waar dit het geval is gaat de
Belastingdienst onderzoeken hoe het bestaande rijksinstrumentarium
beter kan worden ingezet om aantrekkelijk te blijven als werkgever.
3.2 ICT: financiering, kennisborging en sturing
In bijna alle ICT-projecten van de Belastingdienst is sprake van een
gecombineerde inzet van eigen mensen en externe inhuur. Ik vind het
belangrijk om ICT-kennis structureel vast te houden in de eigen organisatie en de opstart- en afbouwkosten te verminderen. Daarom gaat de
Belastingdienst meer ICT’ers in vaste dienst nemen. Op basis van nog op
te stellen bestedingsplannen worden middelen overgeheveld van de
aanvullende post. Zo ontstaat meer financiële zekerheid voor de Belastingdienst zodat de vaste capaciteit kan worden uitgebreid en naar
marktpartijen (externe inhuur) duidelijkheid gegeven kan worden ten
aanzien van opdrachtverwerving. Deze aanpak vereist bovendien een
expliciete toedeling van de beschikbare capaciteit aan projecten.
De Belastingdienst werkt al enige jaren «onder architectuur» als het om
ICT-vraagstukken gaat. Dit houdt in dat de samenhang tussen werkprocessen, gegevens en applicaties systematisch in beeld wordt gebracht en
gemonitord. Door de verantwoordelijkheden in de nieuwe organisatiestructuur te scheiden, zijn checks and balances op ICT-terrein aangebracht.
De nieuwe concerndirectie Informatievoorziening en databeheersing
(IV&D) stelt hiertoe de kaders vast. Eén van deze kaders is dat er voor elk
domein een helder beeld van de beoogde eindsituatie dient te zijn, een
zogenoemde doelarchitectuur. Enkele maanden geleden is de doelarchitectuur voor inning vastgesteld. Het is de bedoeling dat dit ook bij de
andere domeinen gebeurt.
De problematiek van de ICT bij de Belastingdienst vraagt voortdurend om
prioriteitstelling tussen functionele aanpassingen en technische vernieuwingen. Het is belangrijk dat deze prioriteitstellingen vanuit een breed
perspectief plaatsvinden waarbij de effecten op de dienstverlening en het
realiseren van politieke prioriteiten expliciet afgewogen en zo nodig aan
mij voorgelegd moeten worden. Het recent ingevoerde portfoliomanagement moet dit mogelijk gaan maken.
Het programma om de technische achterstanden, de zogenaamde
technische schuld, inzichtelijk te maken en weg te werken wordt de
komende jaren voortgezet. Het doel is om de technische schuld te
verkleinen, applicaties robuust en de voortgang transparant te maken. Een
keer per jaar zal de stand worden opgenomen. Dit draagt bij aan het
interne handelingsperspectief en de verantwoording aan uw Kamer.
3.3 Sturing
Op het gebied van sturing is een aantal stappen gezet. Deze stappen
zullen zich de komende tijd moeten bewijzen. Daarnaast is blijvende
aandacht nodig voor het verder implementeren van de sturing en het
verder verbeteren van de vastlegging en de kwaliteit van de stuur- en
managementinformatie en risicobeheersing. Onderdeel hiervan is verdere
investering in de bedrijfsvoeringssystemen. Het gaat daarbij niet alleen
om structuur en instrumenten, maar ook om de diepere cultuurverandering die nodig is om de problemen op te lossen. De aanpak van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

9

problemen vraagt om durf, zodat stappen ook daadwerkelijk gezet
worden. Leiderschap maakt deel uit van de vernieuwingsopgave en de
bijbehorende cultuurverandering. Ten aanzien van de managementstijl
dienen competenties als daadkracht en gezamenlijkheid in balans te zijn,
als ook het vermogen verbindingen te leggen met relevante geledingen
binnen de Belastingdienst en met het departement van Financiën. Van
leidinggevenden wordt een extra inzet in de vorm van het tonen van
voorbeeldgedrag verwacht. Bij de benoeming van nieuwe leidinggevenden wordt nadrukkelijk rekening gehouden met deze leiderschapselementen. Met het invullen van de 25 managementposities van de
topstructuur komt de helft van buiten de Belastingdienst. Hiermee is veel
kennis en ervaring van buiten toegetreden tot de Belastingdienst. De
fiscale deskundigheid in de top is behouden en vervult een prominente
plek in de besluitvorming.
Bij het realiseren van resultaten en de juiste balans tussen vernieuwing,
continuïteit en sturing past geen integraal programma dat alleen kan
starten als alle risico’s op voorhand zijn weggenomen. Mijn aanpak is
erop gericht om beheerst te vernieuwen aan de voorkant van het proces,
monitoring tijdens het proces en expliciete verantwoording achteraf aan
de hand van de intern georganiseerde checks and balances. Dit past
binnen het geïntroduceerde driehoeksmodel waarin de rollen van
eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer formeel zijn ingevuld.
Om ook op een meer systematische wijze vast te kunnen stellen dat de
sturing en de bijbehorende organisatie- en cultuurverandering zich goed
ontwikkelt, zal ik de ADR vragen om onderzoek uit te voeren naar de mate
waarin de sturing zich verbetert.
3.4 Financiering
Bij het stopzetten van de vertrekregeling zijn middelen op de begroting
van de Belastingdienst gereserveerd om bedrijfskritische functies te
kunnen werven. Aanvullend heeft het vorige kabinet bij Miljoenennota
2018 75 miljoen euro beschikbaar gesteld vooral ter borging van de
continuïteit gedurende de looptijd van de Investeringsagenda. De
middelen die bij regeerakkoord aanvullend beschikbaar zijn gekomen, te
weten 425 miljoen euro, worden gebruikt om de fiscale maatregelen uit te
voeren en om de beheerste vernieuwing goed vorm te kunnen geven.
Hierbij wordt structureel nog steeds uitgegaan van een netto besparing
van 3.500 fte bij de Belastingdienst. In de Kamerbrief «Informatie
Investeringsagenda» van 28 juni 201711 heeft mijn ambtsvoorganger de
budgettaire stand van zaken met betrekking tot de Investeringsagenda op
basis van stand Voorjaarsnota 2017 gegeven (Kamerstuk 34 730, nr. 1). In
bijlage 112 vindt u in tabel 1 een actualisatie hiervan.
De afgelopen periode is gebleken dat de Investeringsagenda te grootschalig is opgezet. Omdat de structuur van de Belastingdienst niet was
ingericht op integrale besluitvorming en integrale informatie niet goed
voorhanden is, kostte het veel tijd en moeite om invulling te geven aan de
waarborgen. Dit is onderzocht door de ADR. Daarnaast is gebleken dat
reguliere ICT-activiteiten en IA-activiteiten moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn. De second opinion stelt dat: «Voor het vereenvoudigen van
de complexiteit van de financiële plaat adviseren wij om activiteiten die
zelfstandig aangestuurd worden uit de financiële plaat te halen.» Dit alles
heeft mij doen besluiten de middelen voor reguliere modernisering en
11
12

Kamerstuk 31 066, nr. 366.
Bijlage 1 Actualisatie budgettaire informatie Investeringsagenda. Raadpleegbaar via
www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

10

voor de stabiliteit uitvoering los te koppelen van de middelen voor
vernieuwing investeringen. Het totaal aan nog beschikbare financiële
middelen heb ik in drie blokken opgesplitst: Vernieuwing investeringen,
Reguliere modernisering en Stabiliteit uitvoering. Een overzicht van deze
financiële plaat vindt u in bijlage 1, tabel 2. Met de nieuwe indeling kan
mijn aanpak van beheerst vernieuwen gefocust, doelgericht en
beheersbaar uit worden gevoerd. Deze middelen zullen namelijk een
bijdrage leveren aan de beheerste vernieuwing voor personeel, ICT en
sturing. Voor overheveling van deze middelen zullen voortaan bestedingsplannen worden opgesteld en getoetst waarna vrijgave kan plaats vinden.
Er zijn daarnaast middelen gereserveerd voor de uitvoeringskosten van de
bekende nieuwe fiscale maatregelen.
Met mijn aanpak zijn de financiële middelen beschikbaar om én de
vernieuwing op beheerste wijze voort te zetten én de stabiliteit van de
uitvoering van de taken budgettair te borgen. Ik blijf dit uiteraard goed
monitoren.
4. Aan de slag met beheerst vernieuwen in 2018
In 2018 zet ik voor wat betreft procesverbeteringen verder in op de reeds
gekozen terreinen in combinatie met personeel en ICT met het oog op de
stabiliteit van de Belastingdienst. Concreet betekent dit het volgende. In
de herijking zijn voor zes fiscale processen de verbetervoorstellen
uitgewerkt. Deze worden opgepakt in projecten waarvan de 22 als eerste
te realiseren projecten inmiddels zijn benoemd. Ik heb gekozen om te
starten met vijf van deze projecten op de processen bezwaar, inning en
auto. In de keuze voor deze projecten is gekeken naar het al gedane
voorwerk, de risico’s voor het functioneren van de Belastingdienst bij het
niet starten van deze projecten en de nakoming van politieke toezeggingen. Deze gefaseerde aanpak biedt ruimte om ervaring op te doen en
de projectbeheersing waar nodig te verbeteren zodat daarna breder
gestart kan worden met meer projecten. Ik benoem kort de projecten
waarmee inmiddels is gestart.
Bezwaar (2 projecten): Sinds enkele weken kan online bezwaar gemaakt
worden tegen aanslagen inkomstenbelasting. In de projecten worden ook
verdere verbeteringen in de afhandeling van bezwaren gerealiseerd. Het is
van groot belang voortgang te blijven boeken bij de verbetering van
rechtsbescherming van burgers en bedrijven.
Inning (2 projecten): Voor onze belastinginkomsten zijn de inningsprocessen cruciaal. De procesverbeteringen die ik voor ogen heb, gaan over
het steeds beter en op basis van actuele gegevens behandelen van
openstaande schulden die aandacht verdienen. Daarnaast krijgen
medewerkers steeds beter inzicht in de betaal- en vermogensposities.
Auto (1 project): Verdere verbetering van de interactie met burgers en
bedrijven en afhandeling van processen bij automiddelen verdient
prioriteit. Het project dat is gestart ziet precies hierop.
Naast deze projecten en de ICT-aanpak via portfoliomanagement die ik
eerder in deze brief heb omschreven lopen zowel bij de fiscale processen
als bij FIOD en Douane buiten de scope van de Investeringsagenda
diverse projecten. Voorbeelden hiervan zijn e-herkenning bij Toeslagen en
de implementatie van het wetboek van de unie bij de Douane. Bij de FIOD
noem ik het centrum voor de witwasbestrijding (AMLC), het centrum voor
de corruptiebestrijding (ACC) en het Nederlandse initiatief om te komen
tot een internationaal systeem voor data matching (FCI net).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

11

5. Rapportages
Het is belangrijk om vanuit een breed perspectief te kijken naar de
ontwikkeling van de Belastingdienst en de rapportages aan de Tweede
Kamer daarop aan te laten sluiten. Tot op heden is nog niet systematisch
gerapporteerd aan uw Kamer over de Investeringsagenda en de herijking.
Aan eerdere afspraken over het rapportageformat is in de praktijk nog
geen gevolg gegeven. Dat betreur ik omdat uw Kamer niet in staat is
gesteld de ontwikkelingen op een systematische manier te volgen. Mijn
aanpak van beheerst vernieuwen heeft ook consequenties voor de wijze
van rapporteren.
Aangezien deze aanpak stoelt op aansluiting op reguliere structuren en
beheersingsinstrumenten, is mijn voorstel uw Kamer in de toekomst te
informeren langs onderstaande lijn. Ik werk toe naar een jaarlijks
Belastingdienst-plan waarin duidelijk dient te zijn welke ontwikkelstappen
jaarlijks worden gezet en welke handhavingsinspanning de Belastingdienst zal leveren. De mate waarin de ontwikkelopgave kan worden
opgepakt moet altijd in verhouding staan tot de andere prioriteiten van de
Belastingdienst waaronder uiteraard de politiek bepaalde prioriteiten. Het
jaarlijks Belastingdienst-plan dient ook inzicht te geven in de meerjarige
ontwikkelambitie. Daarnaast dient in een jaarrapportage inzicht gegeven
te worden in de mate waarin het plan gerealiseerd is.
Ik overweeg daartoe de halfjaarrapportages geleidelijk om te vormen tot
respectievelijk een jaarlijks Belastingdienst-plan en een jaarrapportage,
die uiteraard aansluit bij hoofdstuk IX, artikel 1 van de Rijksbegroting. De
Handhavingsbrief wordt gecombineerd met de najaarshalfjaarsrapportage en krijgt het karakter van vooruitkijken. De voorjaarsrapportage krijgt het karakter van een jaarrapportage die eveneens
aansluit bij het jaarverslag hoofdstuk IX, artikel 1 van de Rijksbegroting.
Gegeven de opgave bij de Belastingdienst zal ik ook in het najaar bij het
jaarlijks Belastingdienst-plan inzicht blijven geven in de reguliere
voortgang.
Tot slot
Al met al zijn de problemen bij de Belastingdienst complex, hardnekkig en
omvangrijk en vergt het een lange adem om hieruit te komen. De
voorgestelde aanpak van beheerste vernieuwing gaat hier op een
zorgvuldige en realistische wijze mee om. Ik kies voor een stapsgewijze en
beheerste aanpak, zodat er tussentijds sneller en makkelijk bijgestuurd
kan worden. Ik realiseer me dat dit niet van vandaag op morgen tot grote
en merkbare veranderingen gaat leiden, net zomin als ik nieuwe
incidenten kan uitsluiten. Sterker nog, op korte termijn kan mijn aanpak
tot verdere vertraging in individuele projecten leiden, om op langere
termijn – mogelijk zelfs sneller – de beoogde doelen daadwerkelijk te
kunnen bereiken. Met de inzet en betrokkenheid van de medewerkers van
de Belastingdienst heb ik er vertrouwen in dat we stapje voor stapje
dichter bij díe gemoderniseerde Belastingdienst gaan komen, die in staat
is de cruciale rol bij het genereren van inkomsten voor de financiering van
overheidsbeleid goed te blijven vervullen, waarbij moderne interactie met
de belastingbetaler plaatsvindt en de processen op orde zijn.
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 066, nr. 403

12