Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

33 652

Spoorbeveiligingssysteem European Rail Traffic
Management System (ERTMS)

Nr. 90

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 november 2023
Bijgaand ontvangt u de negentiende voortgangsrapportage van het
Programma ERTMS (European Rail Traffic Management System) over de
eerste helft van 2023. Ook zijn, zoals toegezegd, de uitkomsten van de
second opinion op de kostenraming en de aanpak bijgevoegd, voorzien
van de managementreactie van de programmadirecteur aan de stuurgroep ERTMS.
De voortgang van het programma ERTMS laat een gemengd beeld zien.
Hoewel het programma voortgang boekt, gaat het over de gehele linie
niet goed genoeg. De druk op de mijlpalen, de aanzienlijke budgetspanning tot 2031 en het stijgende risicoprofiel geven aan dat bijstelling
van de aanpak nodig is. Om deze bijstelling onderbouwd te kunnen doen,
gaf ik bij de vorige voortgangsrapportage1 aan samen met de sector de
tegenvallers verder te willen doorgronden en een second opinion te laten
uitvoeren door een commissie van internationale ervaringsdeskundigen.
In deze brief ga ik hierop in. Ook belicht ik enkele ontwikkelingen nader
beschreven in de voortgangsrapportage. Beide bieden mij bouwstenen
voor bijstelling van de aanpak, waarmee ik deze brief afsluit.
In mei 2019 besloot het kabinet Rutte-III het analoge treinbeveiligingssysteem te vervangen door ERTMS (Kamerstukken II 2018/19, nr. 33 652,
nr. 65). Nederland werkt net als andere Lidstaten toe naar een Europese
spoorwegruimte. De invoering van ERTMS is één van de sleutels om
barrières voor grensoverschrijdend treinverkeer weg te nemen.
Bovendien is de huidige treinbeveiliging (ATB) verouderd en toe aan
vervanging. Digitalisering is nodig om de toekomstige capaciteit van het
spoorwegnet op een slimme en duurzame manier te vergroten. Ik
concludeer dat nut en noodzaak van ERTMS daarmee nog steeds buiten
1

kst-33652-90
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstukken II 2022/23, 33 652, nr. 88

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 652, nr. 90

1

kijf staan, maar een bijgestelde aanpak nodig is om ERTMS verantwoord
uit te blijven rollen. De voorbereidingen hiervoor zet ik in gang, zodat een
bijgestelde aanpak in 2024 met uw Kamer kan worden gedeeld.
Second opinion is kritisch
Dit voorjaar toonde een herijking van de programmaplanning en
kostenraming aan dat een hoger bedrag en langere tijd nodig zijn om de
treinbeveiliging en gerelateerde systemen klaar te maken voor de
toekomst. Ik gaf aan dat de indienststelling van het proefbedrijf op de
Hanzelijn op zijn vroegst start in de eerste helft van 2027. En dat bij
ongewijzigde mijlpalen de kosten van afgerond € 1,5 miljard (prijspeil
2022) tot 2031 hoger kunnen liggen dan het in deze periode beschikbare
budget (€ 3,5 miljard). De bedragen bevatten ook de gerelateerde
systemen, zoals treindetectie, waarvan de vervanging wordt betaald uit de
reeksen voor Exploitatie, Onderhoud en Vernieuwing (EOV). De prognoses
ten aanzien van de planning en kostenraming laten zien dat bijstelling
nodig is. Ik bekijk daarom hoe we de invoering van ERTMS op een goede
en beheerste manier kunnen blijven doen.
Een commissie van experts op het gebied van de implementatie van
ERTMS of vergelijkbare systemen in andere landen heeft een second
opinion uitgevoerd. Zij hebben de afgelopen maanden de Nederlandse
aanpak, organisatie en geraamde kosten vergeleken met de uitrol in
andere landen om te beoordelen of onze programmadoelen binnen de
huidige planning en kostenraming kunnen worden gerealiseerd. Ik dank
de experts voor hun grondige oordeel en waardevolle adviezen, die de
programmadirectie ERTMS en mijn ministerie kunnen helpen om de
geleerde lessen van andere ERTMS-implementaties in het buitenland toe
te kunnen passen.
De commissie is kritisch op de Nederlandse aanpak. Ervaringen in andere
landen tonen aan dat de invoering van ERTMS niet zonder slag of stoot
verloopt. Alles overziende oordeelt de commissie dat Nederland de
implementatie van ERTMS te optimistisch inziet. Dit blijkt bijvoorbeeld uit
de geplande uitrolsnelheid, die hoger ligt dan Denemarken en België tot
nu toe wisten te realiseren. Het laat zien dat de uitrol op de eerste
baanvakken in Nederland waarschijnlijk langzamer zal verlopen dan nu
gepland, mede omdat er nog ervaring moet worden opgedaan en
hiervoor behoorlijke inspanningen nodig zijn. Ook waarschuwt de
commissie voor de kans op langdurige hinder. Om het risico hierop te
verkleinen, adviseert de commissie om op het eerste baanvak of de eerste
baanvakken het schakelen tussen de oude beveiliging en ERTMS mogelijk
te maken.
Om de programmadoelen te bereiken, adviseert de commissie dat meer
mandaat en hands-on sturing nodig is op alle niveaus. Dit vraagt
bijvoorbeeld om een strak gedefinieerde opgave, frequentere en meer
kwantitatieve rapportage en doorlopende monitoring. Maar ook kennis en
kunde om meer uitvoeringsgericht te werken. Door tempo met de uitrol te
maken en zo snel mogelijk de nodige ervaring op te doen, kunnen uitloop
en kostenstijgingen het meest worden beperkt.
Wat betreft de kosten blijkt de Nederlandse uitrol duurder dan andere
landen, ook als rekening wordt gehouden met de complexiteit van het
Nederlandse spoorwegnet. Eenduidige conclusies zijn hierover nog niet te
trekken. Het kan onder meer worden toegeschreven aan algemene
prijsstijgingen en typisch Nederlandse factoren, zoals beperkte schaalgrootte, de wijze waarop de sector is ingericht en waarop sectorpartijen
aanbesteden en inkopen. Ten aanzien van de kosten adviseert de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 652, nr. 90

2

commissie te bekijken of het mogelijk is inkoopvoordelen of schaalgrootte
te creëren.
Stappen worden gezet, maar tijdige ingebruikname onder druk
De voortgang van het programma ERTMS wordt gemeten aan de hand
van migratiestappen: het ontwerpen en introduceren van nieuwe of
aangepaste werkprocessen, het aanpassen van logistieke systemen, het
ombouwen van de treinen en de infrastructuur, het opleiden van het
personeel, testen en beproeven en vervolgens de ingebruikname.
Ten aanzien van het operationeel krijgen van logistieke IT-systemen
signaleert ProRail dat het zonder maatregelen mogelijk aanzienlijk langer
duurt om de IT-systemen tijdig operationeel te krijgen. Het gaat hierbij om
aanpassingen aan omvangrijke en complexe systemen, deels uit de jaren
«90. Gebleken is dat aanpassing meer tijd kost dan eerder gedacht,
hoewel het nog ver weg lijkt en ProRail mogelijkheden tot bijsturing ziet.
Dit is een belangrijk signaal en wordt nauwlettend in de gaten gehouden.
Het aanpassen van bestaande IT-systemen is risicovol op zichzelf en de
voorwaardelijkheid hiervan voor de ingebruikname van ERTMS is voor mij
een voorbeeld van de uitdagingen in de sturing van het programma. Dit
heeft – samen met de gemelde vertraging van de ombouw van materieel
bij verschillende vervoerders en de schaarste in personeel – mogelijk
impact op de indienststellingsdatum van de eerste baanvakken (Harlingen
Haven-Leeuwarden, proefbaanvak Hanzelijn en Kijfhoek-Belgische grens).
In de voortgangsrapportage valt te lezen dat de ombouw van de treinen
en infrastructuur wordt beïnvloed door schaarste in personeel en
materieel dat voorkomt uit de nasleep van de COVID-19-pandemie en de
oorlog in Oekraïne. Deze schaarste speelt bij zowel uitvoerende partijen
als ERTMS-leveranciers en is niet beperkt tot Nederland. Alle EU-lidstaten
werken aan de uitrol van ERTMS. Dat vergroot de vraag en de druk op het
beperkte aantal leveranciers. Bovendien leiden fusies en overnames in de
industrie tot veranderingen in het aanbod. Problemen zoals het tekort aan
technisch personeel speelt breed in de maatschappij. Het is weerbarstig
om het programma tegen deze ontwikkelingen te wapenen. Toch zal deze
situatie onderdeel moeten worden van de bijgestelde aanpak. Het
Programma ERTMS probeert dan ook invloed uit te oefenen waar dat kan.
Een voorbeeld hiervan is de start van een ERTMS-traineeprogramma. In
september zijn zestien trainees gestart in verschillende organisaties in de
sector. Zij werken nu al aan ERTMS. Door elkaar regelmatig te ontmoeten
dragen zij bij aan de samenwerking tussen partijen. Ook is samen met het
Duitse ERTMS-programma een International Summer School gestart
waaraan deze trainees samen met andere collega’s uit het buitenland
deelnemen. Hiermee krijgen zij de kans een internationaal netwerk op te
bouwen en daarmee bij te dragen aan de internationale samenwerking. Ik
waardeer deze initiatieven enorm.
Om machinisten op te leiden en opgeleid te houden (ervaringsrijden),
worden de bestaande ERTMS-versies (baseline 2) op Amsterdam-Utrecht
en de Hanzelijn zo aangepast dat zij in het gebruik lijken op de meest
actuele versie (baseline 3). Deze baanvakken zijn geschikt voor de
combinatie van ervaringsrijden en doorgaande exploitatie vanwege de
aanwezigheid van de conventionele treinbeveiliging (ATB). Ik ben blij te
melden dat het baanvak Amsterdam-Utrecht onlangs succesvol in gebruik
is genomen hiervoor. Naar verwachting kan dit voor de Hanzelijn eind dit
jaar. NS valideert nu het opleidingsprogramma en zal vanaf 2024
tientallen machinisten per maand opleiden met oog op de ingebruikname
van de eerste baanvakken vanaf 2027. Daarbij werken sinds 1 september
2023 treindienstleiders en machinisten in heel Nederland met de recentste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 652, nr. 90

3

Europese instructies. Dit betekent dat ProRail en vervoerders bijzondere
situaties volgens de Europese standaarden afhandelen, zoals dit uiterlijk
vanaf juli 2024 in alle Lidstaten zal gebeuren. Deze uniformiteit vergemakkelijkt uiteindelijk grensoverschrijdend vervoer. Deze twee mijlpalen zijn
goed nieuws en de eerder voorziene uitloop is dankzij veel inspanningen
tot op heden beperkt tot twee maanden. Echter, door het hoge aantal
afhankelijkheden in de planning is hierdoor de ruimte in de planning voor
toekomstige mijlpalen zo goed als verdwenen. Ook dit toont voor mij de
kwetsbaarheden in de planning.
Aansluiten bij Europese ontwikkelingen vraagt om integrale aanpak
De ERTMS-specificaties zullen zich de komende decennia blijven
ontwikkelen. Dit is positief voor het corrigeren van fouten en het stimuleren van technologische ontwikkeling, maar brengt ook uitdagingen met
zich mee. Eind september 2023 zijn de 10 herziene Europese verordeningen2, die het Europese vervoerssysteem uniformeren, in werking
getreden zodat grenzeloos vervoer beter gaat. In de verordening voor
«Besturing en Seingeving» is een aantal fouten opgelost voor de
ERTMS-versie die Nederland nu uitrolt (baseline 3) en is een opvolgende
versie (baseline 4) opgenomen. Dit is belangrijk, omdat de comptabiliteit
tussen baselines niet vanzelfsprekend is. Ook is de voorbereiding
opgenomen voor vervanging van de huidige 2G-radioverbinding, die
ERTMS benut, naar een toekomstvaste communicatieverbinding (FRMCS),
gebaseerd op huidige 5G technologie. Het duurt nog enkele jaren voordat
leveranciers deze herijkte specificaties hebben omgezet in bewezen
technologie, maar het vooruitzicht hierop beïnvloedt nu al de lopende
werkzaamheden. Om gedane investeringen maximaal te laten renderen
en te voorkomen dat de doorontwikkeling van systemen niet goed op
elkaar aansluit of treinen vaker dan nodig moeten worden aangepast, is
een bredere blik en ruimte in het budget nodig om hierop voldoende te
kunnen inspelen. Ook dit wil ik meenemen in de bijgestelde aanpak.
Naar een robuuste en efficiëntere aanpak voor de digitalisering van het
spoor
Dit voorjaar kondigde ik een robuustere en efficiëntere aanpak aan. Ik vind
het cruciaal dat het programma ERTMS beheerst wordt uitgevoerd. Dit
houdt voor mij in dat het programma zich voortdurend bewust is van
waar het staat en naartoe gaat, rekening houdend met de ontwikkelingen
in en rond het programma, en hiermee proactief handelt. Ik steun de
voorgestelde lijn van de programmadirecteur ERTMS in zijn managementreactie op de bevindingen van de second opinion en zet daarom een
aantal zaken in gang.
Ten eerste wil ik toe naar een meer ontwikkelgerichte, lerende aanpak. Dat
betekent voor mij: eerst klein beginnen met de ERTMS-uitrol om ervaring
op te doen en vervolgens te bezien hoe opschaling mogelijk is. Dit kan
door het opdelen van het programma in tranches en per tranche te
bepalen welke projecten worden voorbereid of uitgevoerd. Eenmaal
besloten staat de scope, planning en kostenraming van een tranche in
uitvoering vast, zoals geadviseerd door de commissie van de second
opinion. Dit geeft stabiliteit, maakt het mogelijk te leren uit eerdere
tranches en zo de aanpak doorlopend te verbeteren. Dit vanuit het idee
dat met verloop van tijd de uitrol sneller en goedkoper zou moeten
kunnen.
2

Deze verordeningen heten de Technische Specificaties voor Interoperabiliteit (TSI). Voor
ERTMS zijn de TSI voor besturing en seingeving (TSI CCS) en de TSI voor Exploitatie en
Verkeerleiding (TSI OPE) het meest relevant.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 652, nr. 90

4

Ten tweede wil ik in de bijgestelde aanpak erkennen dat ERTMS niet op
zichzelf staat. Er moeten slimme keuzes worden gemaakt tussen het
minimaal renoveren van de bestaande systemen en het maximaal
investeren in nieuwe technologie, aansluitend bij de Europese specificaties. Dit niet alleen om kostenefficiëntie te realiseren, maar ook om het
programma te stroomlijnen en beter voorbereid te zijn op de toekomst.
Elke tranche wil ik daarom in lijn met de Europese verordeningen kunnen
benaderen. De programmadirectie ERTMS dient bij (aankomende) nieuwe
Europese specificaties een analyse uit te voeren om de impact op de uitrol
van ERTMS – en dus de komende tranche(s) – te bepalen. Op dit moment
zijn het aanpassen van de treindetectie, de voorbereiding op de volgende
ERTMS-versie en de vervanging van 2G al concrete vraagstukken. De
komende periode zal de herijkte aanpak nader uitgewerkt worden. Het is
mijn streven om alle voorbereidingen voor de herijkte aanpak in 2024 af te
ronden zodat een volgend kabinet hierover kan besluiten.
Met deze herijkte aanpak kan naar verwachting bij elke toekomstige
tranche worden ingezet op een snellere uitrol, mede op basis van nuttige
innovaties, waarbij tempo en budget op elkaar worden afgestemd. Dit
draagt bij aan de implementatie én beheersing van ERTMS. De herijking
die nu plaatsvindt is daarbij een belangrijke stap. Ik verwacht op korte
termijn geen aanzienlijke besparingen te kunnen realiseren en wil het
belang benadrukken van tempo behouden om grote kostenstijgingen als
gevolg van vertragingen te beperken. Ik wil daarom ook voor de uitrol van
ERTMS tot 2031 laten onderzoeken wat het opbrengt als de sector zich
concentreert op de ingebruikname van de eerste paar baanvakken en de
voorbereidingen van de laatste baanvakken van het programma later
oppakt. Hierdoor kan niet alleen budget, maar vooral ook tijd, capaciteit
en aandacht worden vrijgespeeld voor het hier en nu. In opvolging van de
aanbevelingen van de second opinion om hinder te beperken, zal ik
daarbij ook de sector vragen nogmaals goed de ingebruikname van
ERTMS op de eerste baanvakken tegen het licht te houden.
Tot slot wil ik gehoor geven aan het voorstel van de programmadirecteur
ERTMS om een Adviesraad Digitalisering Spoor in te stellen. Deze
Adviesraad met internationale experts kan toezien op de doorvoering van
de aanbevelingen van de second opinion voor ERTMS, maar ook bij
toekomstige uitdagingen gevraagd en ongevraagd advies geven. Hiermee
wil ik ook borgen dat we zoveel mogelijk de kennis van binnen en buiten
de Nederlandse spoorsector benutten om van de digitalisering van het
spoor een succes te maken.
Concluderend
Samen met de sector blijf ik werken aan een succesvolle implementatie
van ERTMS. Met deze voorstellen wil ik de implementatie én beheersing
van ERTMS verder verbeteren door te komen tot een aanpak die het
meest kostenefficiënt en doelmatig is voor Nederland. In 2024 zullen
voorstellen hiertoe met uw Kamer worden gedeeld. Het is van belang dat
we nu door de zure appel heen bijten om digitalisering van het spoor
vorm te geven, ook financieel. Ik houd uw Kamer via de rapporteurs en de
halfjaarlijkse voortgangsrapportages nauw betrokken.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 652, nr. 90

5