Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 572

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2021)

Nr. 16

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 30 september 2020 en het nader rapport d.d. 5 oktober
2020, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Financiën.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
22 september 2020, no. 2020001665, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het ontwerp van de
bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 30 september 2020, no. W06.20.0343/III, bied ik U
hierbij aan.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee
het advies over het ontwerp van de bovenvermelde nota van wijziging is
uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk
ik het volgende op.
De nota van wijziging introduceert een tijdelijke afdrachtsvermindering
loonbelasting en volksverzekeringen ter zake van investeringen (baangerelateerde investeringskorting (BIK)).
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de fiscale
vormgeving van de beoogde investeringsimpuls een aantal nadelen heeft.
Het generieke karakter leidt ertoe dat ondersteuning ook plaats vindt waar
dat niet opportuun is. De effectuering via een afdrachtskorting op de
loonbelasting heeft een aantal effecten die afdoen aan de doeltreffendheid
van de regeling. De budgettering past niet goed in de fiscale systematiek.
Gelet hierop adviseert de Afdeling na te gaan of een subsidieregeling niet
een meer geëigend instrument is om de beoogde doelen te bereiken.

kst-35572-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

1

Voorts merkt de Afdeling op dat gerede twijfel bestaat over de vraag of
sprake is van een steunmaatregel. De Afdeling adviseert deze onzekerheid
op adequate wijze weg te nemen. Het verdient daarbij aanbeveling
contact op te nemen met de Europese Commissie over de voorgestelde
regeling en uitsluitsel te krijgen.
Tot slot rechtvaardigen de omvang en complexiteit van de maatregel en
de politieke gevoeligheid ervan, mede gelet op de motie Hoekstra c.s.,
opname van de maatregel in een separaat wetsvoorstel.
In verband met deze opmerkingen dient de nota van wijziging nader te
worden overwogen.
De Afdeling heeft op drie hoofdpunten suggesties gedaan. Ten eerste
adviseert de Afdeling om te bezien of een subsidieregeling niet een meer
geëigend instrument is om de beoogde doelen te bereiken. Een fiscale
regeling heeft echter verschillende voordelen ten opzichte van een
subsidieregeling. De systematiek van de BIK sluit aan bij een bestaande
fiscale regeling, de WBSO. Een fiscale regeling is ook geschikt omdat de
BIK een generieke investeringsregeling is. Een subsidieregeling zou
bovendien meer tijd kosten in de implementatie dan aansluiten bij een
bestaande fiscale regeling. De Afdeling merkt op dat zij gerede twijfel
heeft over de vraag of sprake is van een steunmaatregel. Volgens het
kabinet heeft de faciliteit een zodanig generiek karakter, dat staatssteun
niet aan de orde is. Tot slot rechtvaardigt volgens de Afdeling deze
maatregel een separaat wetsvoorstel. De overige in de wet op te nemen
tijdelijke fiscale steun- en herstelmaatregelen vanwege covid-19 zijn
echter eveneens opgenomen in het wetsvoorstel Belastingplan 2021.
Daarom past de BIK goed in het wetsvoorstel Belastingplan 2021.
1. Inleiding
De nota van wijziging voorziet in de introductie van een nieuwe, tijdelijke
afdrachtvermindering voor de loonbelasting en de premie volksverzekeringen. Dit is de in de miljoenennota aangekondigde baangerelateerde
investeringskorting (BIK).
Het uitgangspunt van de regeling is, dat deze geldt voor investeringen in
bedrijfsmiddelen door inhoudingsplichtigen voor de loonbelasting die
tevens belastingplichtig zijn voor de inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting (of onderdeel uitmaken van een fiscale eenheid voor de
vennootschapsbelasting).
Voor de investeringen wordt aangesloten bij het begrip bedrijfsmiddel
voor de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek, maar dan met een ondergrens van € 1.500 per bedrijfsmiddel. Over een kalenderjaar mogen
maximaal vier aanvragen worden ingediend. Per aanvraag dient het
daarmee gemoeide investeringsbedrag ten minste € 20.000 te bedragen.
De afdrachtsvermindering bedraagt 3% van het investeringsbedrag tot en
met € 5 miljoen. Voor het meerdere bedraagt deze 2,44% van het
investeringsbedrag.
2. Fiscale regeling en toetsingskader
De BIK is een zogenoemde fiscale regeling, een faciliteit in de belastingwetgeving die de grondslag voor belastingheffing versmalt of de
opbrengst anderszins inperkt. Fiscale regelingen zijn van nature openeinderegelingen: zij zijn niet gebudgetteerd, waardoor het budgettair beslag
kan groeien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

2

Bij voorstellen voor nieuwe fiscale regelingen dient een toetsingskader te
worden doorlopen.1 Het toetsingskader bestaat uit de volgende zeven
vragen:
1. Is sprake van een heldere probleemstelling?
2. Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?
3. Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk
is?
4. Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient
boven een heffing?
5. Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur
verdient boven een directe subsidie?
6. Is de evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
7. Is een horizonbepaling aan de orde?
De afweging tussen fiscale en niet-fiscale uitgaven (vijfde vraag) moet in
elk geval ingaan op de volgende criteria: doelgroepbereik, uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid, kosteneffectiviteit,
eenvoud, inpasbaarheid in fiscale structuur, budgettaire beheersbaarheid.
Deze criteria dienen zoveel mogelijk cijfermatig ingevuld te worden.2
Het doel van het toetsingskader is vooral om te dwingen tot een heldere
afweging over (nieuwe) overheidsuitgaven in het algemeen en daarnaast
het specifieke instrument fiscale regelingen. Alleen indien alle vragen in
het toetsingskader bevestigend en bevredigend kunnen worden beantwoord, komt een fiscale regeling aan de orde.3
Uit de toelichting bij het voorstel blijkt niet of het vorenstaande toetsingskader in acht is genomen bij de beleidsvoorbereiding, althans uit de
toelichting volgt niet dat alle vragen uit het toetsingskader bevestigend en
bevredigend kunnen worden beantwoord. De Afdeling adviseert in de
toelichting nader uiteen te zetten of en zo ja, op welke wijze, de maatregel
voldoet aan het toetsingskader, en het voorstel zo nodig aan te passen.
Daarbij dienen tevens onderstaande aspecten een rol te spelen.
Het kabinet heeft de vragen uit het toetsingskader afgewogen. De
toelichting bij het voorstel is op onderdelen aangepast om tegemoet te
komen aan de opmerkingen van de Afdeling.
1. Is sprake van een heldere probleemstelling?
Uit eerdere crises hebben we geleerd dat het van belang is dat we zorgen
dat private investeringen niet terugvallen. De prognose is dat door de
coronacrisis bedrijven minder gaan investeren. Dat leidt tot langdurige
economische schade. Langjarig wordt 80 tot 85% van alle investeringen in
ons land gedaan door de private sector. Bedrijven investeren jaarlijks
bijna € 100 miljard in bedrijfsmiddelen. De prognoses van het CPB voor
de investeringen zijn dat deze afnemen met circa € 10 miljard en
langdurig zullen achterblijven.4

1

Dit toetsingskader is opgenomen in Rijksbegrotingsvoorschriften 2020, paragraaf 4.4.8 Model
4.55 – Toetsingskader Fiscaleregelingen.
2
Rijksbegrotingsvoorschriften 2020, paragraaf 4.4.8, p. 378.
3
Rijksbegrotingsvoorschriften 2020, paragraaf 4.4.8, p. 377.
4
Zie CPB, Macro Economische Verkenning 2021, en A. Elbourne et al. (2020) Blijvende economische schade van de coronacrisis. Beschikbaar via https://www.cpb.nl/blijvende-economischeschade-van-de-coronacrisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

3

2. Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?
De doelstelling van de BIK is het stimuleren en naar voren halen van
investeringen van bedrijven tijdens de economische crisis. De stimulans
van de investeringskorting, en het tijdelijke karakter daarvan, stimuleert
bedrijven om, net als de overheid, investeringen niet uit te stellen maar
juist naar voren te halen en eerder te doen.
3. Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?
Het coronavirus heeft geleid tot ongekende gevolgen voor de Nederlandse economie. In het eerste halfjaar van 2020 vielen grote delen van de
economie stil door de genomen maatregelen vanwege de corona-uitbraak
en doordat consumenten aankopen uitstelden. De bedrijfsinvesteringen
gingen fors onderuit door de corona-uitbraak. De bedrijfsinvesteringen
waren in het tweede kwartaal van 2020 9% lager dan in het vierde
kwartaal van 2019. Grote onzekerheid over de toekomstige vraag en
productieomstandigheden komt tot uitdrukking in laag producentenvertrouwen, en de gekelderde bezettingsgraad zet de investeringen in de
komende kwartalen onder druk. Het CPB verwacht dat het herstel beperkt
blijft tot een groei van de bedrijfsinvesteringen met 7% in 2021, na een
daling van 9% in 2020 (MEV 2021, p.38). De prognoses van het CPB voor
de investeringen zijn dat deze afnemen met circa € 10 miljard. Dat is een
grote terugval. Het CPB verwacht bovendien dat door de coronacrisis de
(innovatieve) investeringen langdurig zullen achterblijven.5 Een terugval
in investeringen heeft zeer nadelige consequenties voor het verdienvermogen van bedrijven en daarmee voor de Nederlandse economie. Het
kabinet acht financiële interventie daarom noodzakelijk.
4. Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient
boven een heffing?
Het doel van de BIK is het stimuleren en naar voren halen van investeringen van bedrijven tijdens de economische crisis. Het tijdelijke karakter
van de regeling stimuleert bedrijven om, net als de overheid, investeringen niet uit te stellen maar naar voren te halen. In deze moeilijke
omstandigheden ligt een heffing niet voor de hand. Het zou betekenen dat
de overheid bedrijven, die door moeilijke omstandigheden niet investeren, zou «straffen» met een extra belastingheffing. Dat ligt in deze
omstandigheden niet voor de hand en zou «niet-investeren» aanmerken
als ongewenst gedrag.
5. Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur
verdient boven een directe subsidie?
Het doel van de BIK is het stimuleren en naar voren halen van investeringen van bedrijven tijdens de economische crisis. Het tijdelijke karakter
van de regeling moet ertoe bijdragen dat bedrijven, net als de overheid,
investeringen niet uitstellen maar naar voren halen. De BIK is dus een
crisismaatregel. Daarom is spoed geboden. Bij de vormgeving van de BIK
is zo veel mogelijk aangesloten bij de al bestaande en goed werkende
fiscale systematiek van de WBSO, die investeringen in speur- en ontwikkelingswerk stimuleert. Bovendien is voor verschillende elementen van de
regeling aangesloten bij de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek. Omdat
sprake is van een verrekening met de loonheffing, kunnen ondernemers
de BIK bovendien snel te gelde maken, ongeacht of winst wordt gemaakt.
Dit maakt de BIK-regeling goed inpasbaar in de fiscale structuur.
5

A. Elbourne et al. (2020) Blijvende economische schade van de coronacrisis. Beschikbaar via
https://www.cpb.nl/blijvende-economische-schade-van-de-coronacrisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

4

Omdat de doelgroep van de BIK bestaat uit werkgevers die allemaal
afdrachten loonheffingen doen, is een korting in de vorm van een
vermindering van de afdracht loonheffingen een logische keuze. Bij een
subsidieregeling zijn de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik groter,
wat de uitvoering complex maakt.
Een subsidieregeling zou tot slot meer tijd kosten in de implementatie dan
aansluiten bij een bestaande fiscale regeling.
6. Is de evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
In de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) is opgenomen dat de coronacrisismaatregelen worden gemonitord en geëvalueerd. De BIK-regeling is
ook een tijdelijke crisismaatregel en zal daarom worden meegenomen bij
deze trajecten. Hierbij zal worden gekeken naar de doeltreffendheid,
doelmatigheid en de uitvoerbaarheid van de BIK-regeling.
Voor de doeltreffendheid zal onder meer worden onderzocht wat het
effect is van de maatregel op additionele – en naar voren gehaalde –
investeringen. Dit effect zal worden afgezet tegen de kosten van de
maatregel – het budget van in totaal € 4 miljard, plus de uitvoeringskosten – en de uitvoerbaarheid van de maatregel.
Conform de planning die is opgenomen in de SEA, worden de coronamaatregelen doorlopend gemonitord en/of geëvalueerd gedurende 2020
tot en met 2025. De BIK-regeling loopt tot 1 januari 2023. In de planning is
dan ook beoogd om in 2023 de effecten van deze maatregel te evalueren.
7. Is een horizonbepaling aan de orde?
Ja. De regeling is tijdelijk en eindigt op 31 december 2022. Investeringen
waarvan de laatste betaling plaatsvindt na 31 december 2022 komen niet
in aanmerking voor de BIK.
3. Nut en noodzaak
Blijkens de toelichting is de doelstelling van de BIK het aanjagen van
investeringen en er daarmee voor zorgen dat bedrijven blijven investeren
tijdens de economische crisis en waar mogelijk investeringen naar voren
halen. Vermeld wordt dat de Nederlandse economie door de coronacrisis
flinke klappen krijgt, en naar verwachting de investeringen in 2020 en
2021 en mogelijk ook daarna sterk zullen dalen. De regering vindt het juist
wenselijk dat de investeringen zoveel mogelijk op peil blijven, ook in een
laagconjunctuur, zodat de tijdelijke economische terugval geen structureel
karakter krijgt.
De Afdeling begrijpt de wens om in deze crisis te bewerkstelligen dat
investeringen zoveel mogelijk op peil blijven. De Afdeling maakt in het
licht van de doelstelling van de regeling enkele opmerkingen over de
vormgeving ervan.
a. Gevolgen coronacrisis
Kenmerkend voor de coronacrisis is dat de negatieve gevolgen ervan zeer
ongelijk neerslaan.6 Sommige sectoren, zoals sport en cultuur, worden
hard geraakt, terwijl andere, zoals de IT, veel minder last hebben van de
economische crisis. Gelet hierop is het de vraag of een ongerichte
6

Zie voor een recent overzicht Centraal Planbureau, De gevolgen van de coronacrisis voor
bedrijven en banken, september 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

5

maatregel als thans voorgesteld wel zo voor de hand ligt. Het ligt immers
in de rede om te voorkomen dat financiële ondersteuning wordt geboden
daar waar die investeringen zonder die ondersteuning ook wel gedaan
zouden worden. Ook moet worden voorkomen dat ondersteuning van
onrendabele projecten plaatsvindt. Het is dan ook de vraag of een gerichte
subsidieregeling niet meer in de rede zou liggen. Ook uit het oogpunt van
een efficiënte inzet van publieke middelen zou zo’n benadering beter te
begrijpen zijn.
Het kabinet beoogt met de BIK het algehele niveau van private investeringen door bedrijven te stimuleren. Hierbij past een zo breed mogelijke
grondslag. Beperking van de regeling tot specifieke sectoren leidt ertoe
dat groeipotentieel elders in de economie niet wordt gestimuleerd en
investeringen aldaar, in verband met de economische onzekerheid,
worden uitgesteld of zelfs afgesteld. Sommige sectoren worden harder
geraakt door de coronacrisis dan andere sectoren. De instrumenten uit de
diverse noodpakketten voorzien reeds in speciale regelingen voor extra
getroffen sectoren. Soms richten die regelingen zich direct op een sector
en soms haken ze aan bij bijvoorbeeld omzetverlies en zijn dan op die
manier ook direct gerelateerd aan de meest getroffen sectoren. Het
kabinet acht het noodzakelijk dat er in aanvulling op deze meer sectorspecifieke acties ook een algehele investeringsstimulans nodig is, daarvoor is
de BIK ontwikkeld.
b. Investeren en loonbelasting
De beoogde financiële ondersteuning bij investeringen vindt plaats door
middel van een afdrachtsvermindering voor de loonbelasting en premie
voor de volksverzekeringen. Hieraan ligt niet zozeer een inhoudelijke
argumentatie ten grondslag. Er is immers ook geen logische samenhang
tussen investeren in bedrijfsmiddelen en de vraag of een onderneming
loonbelasting inhoudt en afdraagt.
Blijkens de toelichting heeft deze voorgestelde vormgeving het voordeel
dat de tegemoetkoming bij een gelijke investering ook voor iedereen netto
gelijk is. De Afdeling begrijpt dit. Zo zal bij de meer gebruikelijke weg van
een (aanvullende) investeringsaftrek in de inkomstenbelasting en
vennootschapsbelasting in sommige gevallen verzilveringsproblematiek
ontstaan.
De Afdeling wijst er echter ook op bij de gekozen oplossing niet is
uitgesloten dat zich gevallen voordoen waarin de onderneming zodanig is
opgezet dat er onvoldoende loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen wordt ingehouden en afgedragen om de afdrachtvermindering
geheel te kunnen verzilveren. Bedrijven die geen werknemers hebben,
kunnen niet van de regeling profiteren (en kapitaalintensieve bedrijven
zullen in mindere mate kunnen profiteren van de regeling dan arbeidsintensieve). Indien het de bedoeling is dat de tegemoetkoming voor elke
onderneming netto gelijk is, is een directe subsidieregel de meest
eenvoudige manier om dit doel te bereiken, veel eenvoudiger dan welke
fiscale regeling dan ook.
Het kabinet heeft voor een investeringsregeling in de vorm van een
afdrachtvermindering gekozen om de volgende redenen. De eerste reden
is dat het kabinet met het oog op de uitvoerbaarheid zo veel als mogelijk
wil aansluiten bij reeds bestaande fiscale faciliteiten. Door zoveel mogelijk
aan te sluiten bij de afdrachtvermindering voor speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) kan de uitvoering relatief eenvoudig en snel ter hand
worden genomen. Door de koppeling aan de loonheffing kan de korting
bovendien, ongeacht of er winst wordt gemaakt direct worden verzilverd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

6

Dit zou ook kunnen worden bereikt met een subsidieregeling. Echter, aan
de ontwikkeling van een subsidieregeling kleven ook nadelen, met name
een langere tijdsduur van implementatie. Gelet op het feit dat de BIK een
crisismaatregel is met een beperkte looptijd, acht het kabinet een fiscale
regeling efficiënter. Het kabinet brengt de relatie met banen expliciet aan
door enkel bedrijven met werknemers van deze regeling te laten profiteren.
c. Budgettering
De voorgestelde regeling is budgettair begrensd. Per jaar mag hieraan
niet meer dan € 2 miljard worden besteed. Daartoe wordt in artikel 29l
Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen bepaald, dat het percentage dat in aftrek kan worden gebracht, kan
worden verminderd of zelfs op nihil kan worden gesteld.
De Afdeling merkt op dat dergelijke budgettaire begrenzingen op
gespannen voet staan met de fiscale systematiek. Fiscale regelingen zijn
normaliter openeinderegelingen. De gelijke behandeling van belastingplichtigen bij de toepassing van de belastingwetgeving is immers een
centraal uitgangspunt. Deze spanning treedt niet op indien de regeling de
vorm van een subsidie heeft. Bij subsidieregelingen is budgettaire
begrenzing van subsidieregeling immers gebruikelijk en verklaarbaar.
Het kabinet hecht grote waarde aan budgettaire beheersbaarheid van
belastinguitgaven en heeft in de begrotingsregels vastgelegd dat nieuwe
belastinguitgaven gebudgetteerd worden indien uitvoerbaar. De vorm van
beheersing die voorzien is voor de BIK is in overeenstemming met de
uitgangspunten van belastingwetgeving. Immers, investeringen van
dezelfde omvang die plaatsvinden in hetzelfde jaar kunnen rekenen op
hetzelfde kortingspercentage. Het kabinet kondigt daarbij wel aan dat het
percentage voor 2022 kan wijzigen, indien de ervaring in 2021 daar
aanleiding toe geeft. Een vergelijkbare systematiek wordt met succes
gehanteerd ter beheersing van de WBSO-afdrachtvermindering.
d. Conclusie
Gelet op het voorgaande concludeert de Afdeling dat de fiscale
vormgeving van de beoogde investeringsimpuls een aantal nadelen heeft.
Het generieke karakter leidt ertoe dat ondersteuning ook plaats vindt waar
dat niet opportuun is. De effectuering via een afdrachtskorting op de
loonbelasting heeft een aantal effecten die afdoen aan de doeltreffendheid
van de regeling. De budgettering past niet goed in de fiscale systematiek.
Gelet hierop adviseert de Afdeling na te gaan of een subsidieregeling niet
een meer geëigend instrument is om de beoogde doelen te bereiken.
Met de argumenten onder paragrafen 2 en 3a-c heeft het kabinet
beargumenteerd waarom het een fiscale regeling geschikter acht dan een
subsidieregeling.
4. EU-aspecten
In de toelichting wordt vermeld dat aan de BIK geen EU-aspecten
verbonden zijn.
De Afdeling wijst er echter op dat bij fiscale faciliteiten als de onderhavige
met het oog op de Europese staatssteunregels7 dient te worden bezien of
de faciliteit een generiek karakter heeft, dan wel of deze feitelijk bepaalde
ondernemingen bevoordeelt. Daartoe is relevant in hoeverre met de
7

Artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

7

faciliteit differentiaties worden ingevoerd tussen inhoudingsplichtige
ondernemingen die zich – gelet op de aan de regeling inherente doelstellingen – in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Een
dergelijke differentiatie kan leiden tot een selectief steunvoordeel, tenzij
deze kan worden gerechtvaardigd door de aard en opzet van het
belastingstelsel.8 Hoewel de criteria van de regeling algemeen zijn
geformuleerd,9 sluit de Afdeling niet uit dat de toepassing ervan feitelijk
tot een verschil in behandeling tussen ondernemingen leidt.10
Zoals vermeld in paragraaf 3, onderdeel b, kunnen bedrijven zonder
werknemers niet van de regeling profiteren en zullen kapitaalintensieve
bedrijven in mindere mate kunnen profiteren van de regeling dan
arbeidsintensieve. Door de ondergrens van € 1.500 per bedrijfsmiddel en
€ 20.000 per aanvraag en per jaar11 komen vooral kleinere bedrijven niet
of nauwelijks voor de regeling in aanmerking.
Ten slotte kunnen van de in paragraaf 3, onderdeel c, genoemde budgettering zeer selectieve gevolgen uitgaan, bijvoorbeeld wanneer zeer grote
bedrijven de regeling gebruiken in verband met aanzienlijke investeringen
en het beschikbare budget daardoor snel is uitgeput en de regeling
vervolgens op nihil moet worden gezet.
Gelet op het voorgaande, lijkt de regeling, door de wijze waarop zij is
ingericht, tot differentiaties te leiden tussen ondernemingen hoewel zij
gelet op het doel van de regeling wél in een vergelijkbare positie
verkeren.12 De Afdeling ziet geen redenen waarom de hiervóór geschetste
differentiaties logisch zouden voortvloeien uit de aard en opzet van het
belastingstelsel en om die reden kunnen worden gerechtvaardigd. Zo is
van een verband tussen investeringen en betaalde loonbelasting geen
sprake: loonkosten zijn geen noodzakelijke voorwaarde voor of gevolg van
investeringen, en omgekeerd leiden investeringen niet noodzakelijk tot
meer werkgelegenheid (bij investeringen in automatisering is eerder het
omgekeerde het geval) en hogere loonkosten.
Gelet op het voorgaande kan niet worden uitgesloten dat de regeling een
steunmaatregel inhoudt. Deze onzekerheid dient te worden weggenomen.
Het verdient daarbij aanbeveling contact op te nemen met de Europese
Commissie over de voorgestelde regeling en uitsluitsel te krijgen.
De Afdeling adviseert de nodige stappen te zetten om onzekerheid over
het staatssteunkarakter van de voorgestelde regeling op adequate wijze
weg te nemen vóórdat de regeling in werking treedt.
De Afdeling geeft aan dat de regeling door de wijze waarop de BIK is
ingericht tot differentiaties lijkt te leiden tussen ondernemingen, hoewel
zij gelet op het doel van de regeling wél in een vergelijkbare positie
8

Vergelijk onder andere HvJ 8 september 2011, Commissie/Nederland, C-279/08 P,
ECLI:EU:C:2011:551, punt 62 en HvJ 8 september 2011, Paint Graphos e.a., C-78/08–C-80/08,
EU:C:2011:550, punten 49, 64 en 65.
9
De regeling geldt voor investeringen in bedrijfsmiddelen door inhoudingsplichtigen voor de
loonbelasting die tevens belastingplichtig zijn voor de inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting (of die onderdeel uitmaken van een fiscale eenheid voor de vennootschapsbelasting).
10
In de rechtspraak heeft het Hof van Justitie aanvaard dat ook de facto verschil in behandeling
tot een selectief steunvoordeel kan leiden. Vgl. HvJ 15 november 2011, Commissie en
Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk, C-106/09 P en C-107/09 P,
ECLI:EU:C:2011:732, punt 101.
11
Zie paragraaf 1.
12
Dat mogelijk toch een relatief grote heterogene groep bedrijven van de maatregelen profiteren, zij niet noodzakelijkerwijze vergelijkbare investeringen verrichten of in dezelfde sector
actief zijn, doet aan het selectieve karakter van een steunmaatregel niet af. Vgl. HvJ
16 december 2016, World Duty Free Group, C-20/15 P en C-21/15 P, ECLI:EU:C:2016:981,
punt 80.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

8

verkeren. De door de Afdeling gesignaleerde mogelijke differentiatie is
drieledig.
Volgens de Afdeling zou de regeling selectief zijn, omdat bedrijven zonder
werknemers niet van de regeling profiteren. Het kabinet vindt het
wenselijk dat bedrijven met werknemers kunnen profiteren en binnen die
bedrijven is geen selectie aangebracht. Daarom heeft het kabinet gekozen
voor deze baangerelateerde investeringskorting. Het kabinet bestrijdt dat
het onderscheid tussen bedrijven met en bedrijven zonder werknemers tot
een selectief voordeel leidt dat als staatssteun in de zin van artikel 107,
eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
aangemerkt zou moeten worden. Op basis van de jurisprudentie13 is het
voor de beoordeling van de selectiviteit van belang het juiste referentiekader te bepalen, namelijk de normale belastingregeling die geldt en
waarbinnen bedrijven die feitelijk en juridisch in een vergelijkbare positie
verkeren gelijk behandeld moeten worden. De BIK is een tegemoetkoming
die door middel van een afdrachtvermindering in de zin van de Wet
vermindering afdracht loonbelasting en premie volksverzekeringen wordt
geëffectueerd; het enige relevante referentiekader is deze wet. Bedrijven
zonder werknemers zijn geen inhoudingsplichtige in de zin van de Wet op
de loonbelasting 1964 en komen daarmee ook niet in aanmerking voor
afdrachtvermindering. Deze inhoudingsplichtigen bevinden zich daarom
ook niet in een vergelijkbare positie. Een onderscheid tussen bedrijven
met en zonder werknemers kan daarom niet tot een selectief voordeel
leiden. Van belang is dat alle bedrijven die loonbelasting moeten
inhouden en zich feitelijk en juridisch in een vergelijkbare positie verkeren
gelijk behandeld worden. Dat is volgens het kabinet het geval. De
Europese Commissie heeft in het verleden al aangegeven dat het feit dat
sommige bedrijven/sectoren meer dan andere van belastingmaatregelen
profiteren, niet noodzakelijk tot gevolg heeft dat zij binnen de werkingssfeer van de staatssteunregels komen te vallen. Zo hebben maatregelen
ter verlichting van de belastingdruk op arbeid die voor alle bedrijven
gelden, een relatief belangrijker effect voor arbeidsintensieve bedrijfstakken dan voor kapitaalintensieve bedrijfstakken, maar daarmee zijn deze
nog niet noodzakelijk staatssteun.14
Daarnaast stelt de Afdeling dat door de ondergrens van € 1.500 per
bedrijfsmiddel en € 20.000 per aanvraag en per jaar vooral kleinere
bedrijven niet of nauwelijks voor de regeling in aanmerking komen. Van
de BIK zullen veel bedrijven gebruik kunnen maken ondanks deze lichte
ondergrens. Het kabinet heeft niet omwille van een selectie maar puur uit
doelmatigheidsoverwegingen en beperking van administratieve lasten
gekozen voor de ondergrens van € 1.500 per bedrijfsmiddel en € 20.000
per aanvraag en per jaar. Het aantal bedrijven dat potentieel gebruik kan
maken van de BIK is groot. Een dergelijk potentieel maakt het noodzakelijk
om een minimum te stellen aan de hoogte van de investering, niet zozeer
vanuit budgettaire overwegingen maar vanuit een oogpunt van doelmatigheid. Met het oog op doelmatigheid en administratieve lasten acht het
kabinet een minimaal te behalen financieel voordeel van € 600 verstandig.
In combinatie met het percentage van 3% leidt dat tot een minimale
investering per aanvraag van € 20.000. Als minimale investering per
bedrijfsmiddel stelt het kabinet voor uit te gaan van een bedrag van
13

Arresten van het Hof van de Europese Unie van 21 december 2016, Commissie/World Duty
Free Group e.a., C-20/15 P en C-21/15 P, EU:C:2016:981, punt 57, en 28 juni 2018, Andres
(faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C-203/16 P, EU:C:2018:505, punt 88 en aldaar
aangehaalde rechtspraak.
14
Mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 10 december 1998, C 384/3,
punt 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

9

€ 1.500. Uit punt 122 van de Mededeling van de Commissie betreffende
het begrip «staatssteun» in de zin van artikel 107, eerste lid, van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie15 blijkt dat omwille
van administratieve doelmatigheid vastgestelde lage drempels niet tot
(feitelijke) selectiviteit leiden.
Ten slotte stelt de Afdeling dat van de budgettering van de BIK selectieve
gevolgen kunnen uitgaan, bijvoorbeeld wanneer zeer grote bedrijven de
regeling gebruiken in verband met aanzienlijke investeringen en het
beschikbare budget daardoor snel is uitgeput en de regeling vervolgens
op nihil moet worden gezet. Het kabinet deelt deze zorgen van de Afdeling
niet. De stelling van de Afdeling is te algemeen om te kunnen betekenen
dat BIK voorbehouden is aan bepaalde bedrijven of bepaalde producties.
Er kunnen ook kleine bedrijven zijn die grote investeringen doen of grote
bedrijven die kleine investeringen doen. Werkgevers die investeringen
doen waarvoor de beslissing daartoe is genomen op of na 1 oktober 2020
en die in 2021 of 2022 worden gerealiseerd (lees: die in 2021 of 2022
volledig zijn betaald) komen in aanmerking voor de afdrachtvermindering.
Deze bepaling zorgt ervoor dat werkgevers met zeer grote investeringen,
die niet in 2021 en 2022 ook volledig zijn betaald, niet in aanmerking
komen. Daarnaast gaat het kabinet ervan uit dat het budget voldoende is,
waarop is ingegaan in onderdeel 3-c.
De faciliteit heeft een generiek karakter heeft en bevoordeelt niet feitelijk
bepaalde bedrijven in het licht van de staatssteunbepalingen van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het kabinet ziet
daarom geen aanleiding om contact op te nemen met de Europese
Commissie, zoals de Afdeling voorstelt.
5. Separaat wetsvoorstel
Het wetsvoorstel Belastingplan 2021 is een voorstel voor een wijzigingswet waarin meerdere inhoudelijke onderwerpen worden geregeld.
Hiertoe wordt in principe slechts overgegaan indien:
a. de verschillende onderdelen samenhang hebben;
b. de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn
die een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen; en
c. het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen
dermate politiek omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen in het geding komt. 16
Bij de voorgestelde nota van wijziging wordt een nieuwe afdrachtvermindering voor baangerelateerde investeringen geïntroduceerd. De omvang
en complexiteit van deze afdrachtvermindering rechtvaardigen een
afzonderlijk wetsvoorstel.17 Daarnaast kan worden verwacht dat deze BIK
een dermate politiek gevoelige kwestie is, dat opname in het wetsvoorstel
Belastingplan 2021 ertoe leidt dat een goede parlementaire behandeling
van andere onderdelen van het Belastingplan 2021 in het gedrang komt.
Opname van deze nieuwe BIK-afdrachtvermindering in een separaat
wetsvoorstel is ook in lijn met motie Hoekstra c.s., waarin de regering bij
de behandeling van het Belastingplan 2016 is verzocht zich in het vervolg
te onthouden van een dergelijke koppeling van wetsvoorstellen, omdat de

15

Publicatieblad van de Europese Unie van 19.7. 2016, C 262/2.
Aanwijzing 6.4 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
17
Daarbij komt dat de nota van wijziging met grote spoed tot stand is gekomen, dat er geen
uitvoeringstoetsen beschikbaar zijn en dat hierover bovendien in zeer korte tijd is geadviseerd.
Dit komt de kwaliteit van de wetgeving niet ten goede. In de redactionele bijlage bij dit advies
zijn, zonder volledigheid te willen en kunnen betrachten, enkele in het oog springende punten
opgenomen.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

10

Eerste Kamer hierdoor de mogelijkheid wordt ontnomen om een separaat
politiek eindoordeel te vellen over de eigenstandige wetsvoorstellen.18
De Afdeling adviseert de BIK-afdrachtvermindering op te nemen in een
afzonderlijk wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert de BIK-afdrachtvermindering op te nemen in een
afzonderlijk wetsvoorstel. Het doel van de BIK is het stimuleren en naar
voren halen van investeringen van bedrijven tijdens de economische
crisis. Het tijdelijke karakter van de regeling moet ertoe bijdragen dat
bedrijven, net als de overheid, investeringen niet uitstellen maar naar
voren halen. De BIK is daarmee een crisismaatregel waarbij een spoedige
inwerkingtreding van groot belang is. De overige in de wet op te nemen
fiscale steun- en herstelmaatregelen vanwege covid-19 zijn eveneens
opgenomen in het wetsvoorstel Belastingplan 2021. Daarom past de BIK
goed in het Belastingplan 2021. Het kabinet heeft oog voor het belang van
een zorgvuldige wetsbehandeling. Het pakket Belastingplan 2021 bestaat,
naast het wetsvoorstel Belastingplan 2021, uit zeven separate
wetsvoorstellen met een meer structureel karakter. Om de Tweede Kamer
der Staten-Generaal tijd te geven voor een goede voorbereiding van de
wetsbehandeling heeft het kabinet voorafgaande aan het aanbieden van
de nota van wijziging reeds per brief de contouren van de BIK geschetst.
De Afdeling heeft voorts de volgende redactionele opmerkingen geplaatst.
– De term «baangerelateerde» niet gebruiken, omdat die term verwarrend is.
– In artikel XXVIA in artikel 29a, eerste lid, onder d, aanhef, «bedrijfsmiddel» vervangen door: bedrijfsmiddel als bedoeld in artikel 3:30, eerste
lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001.
– In artikel XXVIA in artikel 29a, derde lid, verduidelijken hoe de keuze
voor de aanwijzing van een inhoudingsplichtige verloopt en welke
gevolgen deze keuze heeft (bijvoorbeeld voor andere inhoudingsplichtigen die tot de fiscale eenheid behoren). Daarnaast de tekst van
artikel 29a, derde lid, en de onderdeelsgewijze toelichting daarop,
zoals opgenomen bij artikel 29f, met elkaar in overeenstemming
brengen.
– Bij artikel XXVIA in artikel 29c nader bezien hoe dit artikel moet
worden toegepast in geval van meer aanvragen in een kalenderjaar en
zo nodig het voorstel op dit punt aanvullen.
– Bij artikel XXVIA in artikel 29e toelichten waarom wenselijk wordt
geacht dat binnen een fiscale eenheid de inhoudingsplichtige ook een
aanvraag kan indienen voor de afdrachtvermindering-BIK ter zake van
investeringen door vennootschappen in de fiscale eenheid die niet zelf
inhoudingplichtige zijn. En nader motiveren waarom een vennootschap die niet inhoudingsplichtige is en investeringen doet niet in
aanmerking kan komen voor de BIK.
– In artikel XXVIA in artikel 29e, vierde lid, verduidelijken waarop het
begrip «de laatste betaling» betrekking heeft.
– Bij artikel XXVIA in artikel 29f, eerste lid, nader bezien hoe het begrip
«een BIK-inhoudingsplichtige die een baangerelateerde investering is
aangegaan» zich verhoudt tot de regeling in artikel 29e inzake de
fiscale eenheid.
– Bij artikel XXVIA in artikel 29h nader bezien hoe deze correctie
mogelijkheid dient te worden toegepast in relatie tot de grens, bedoeld
in artikel 29e, vijfde lid, en de verschillende percentages in artikel 29c,
ook in de situatie waarbij een BIK-inhoudingsplichtige voor één
kalenderjaar meerdere aanvragen voor een BIK-verklaring heeft
gedaan of wellicht nog zal doen.

18

Kamerstukken II 2015/16, 34 300, O.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

11

–

In artikel XXVIA in artikel 29l «het in artikel 29c vermelde percentage»
vervangen door «de in artikel 29c vermelde percentages» en «Het
nieuwe percentage geldt» vervangen door «De nieuwe percentages
gelden». De onderdeelsgewijze toelichting op artikel 29l overeenkomstig aanpassen.

De vice-president van de Raad van State,
Th. C. de Graaf
Het kabinet acht het wenselijk om de term «baangerelateerd» in de naam
te behouden. Voor het overige is aan de redactionele opmerkingen van de
Afdeling gevolg gegeven. Voorts zijn zowel in de nota van wijziging als in
de toelichting redactionele wijzigingen doorgevoerd en is een omissie
hersteld door het toevoegen van onderdeel 2, onder B. Bovendien is de
toelichting op punten aangevuld.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde
nota van wijziging en toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal.
De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 16

12