Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 502

Toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse
postsector

Nr. 115

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 september 2015
Op 4 juli 2014 heb ik uw Kamer gemeld dat ik een ambtelijk verkenner heb
gevraagd om de ontwikkelingen in de sector van de pakketpost scherper
in beeld te brengen. De verkenner heeft zijn verslag afgerond (zie
bijlage1). In het mondeling vragenuur van de Tweede Kamer op 31 maart
2015 heb ik aangegeven met de sector in gesprek te zullen gaan over de
bevindingen (Handelingen II 2014/15, nr. 69, item 3). Voorts is in het
mondeling vragenuur van de Tweede Kamer van 2 juni 2015 aan de
Staatssecretaris van Financiën en mij gevraagd om een brief over de
positie van de pakketbezorgers bij PostNL (Handelingen II 2014/15, nr. 90,
item 6). In deze brief geef ik mijn oordeel over de ontwikkelingen in de
sector.
1. Analyse van de sector
De sector pakketbezorging is sterk in beweging. Het gaat om een
groeimarkt met scherpe concurrentie tussen een aantal grote pakketdiensten. Deze grote pakketdiensten zoeken naar manieren om de kosten
te drukken. Sommige pakketdiensten besteden alle pakketbezorging uit
aan subcontractors, dat wil zeggen andere (kleinere) bedrijven die de
pakketten op hun bestemming afleveren. Dat biedt voordelen, omdat de
inhuur van subcontractors sneller af te stemmen is op het aanbod van
pakketten dat bezorgd moet worden. Bij de meeste pakketdiensten
bestaan die subcontractors uit bedrijven met eigen personeel. Concurrentie op de beloning is dan niet mogelijk: die subcontractors moeten hun
personeel betalen op grond van de cao die voor de transportsector is
afgesproken tussen werkgevers en werknemers. De marktleider op het
gebied van pakketbezorging aan particulieren, PostNL, werkt in aanzien-

1

kst-29502-115
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

1

lijke mate met zelfstandigen zonder personeel, zzp’ers. Zzp’ers zijn bij hun
prijsstelling niet gebonden aan een cao.
PostNL zegt voor de inzet van zzp’ers te hebben gekozen, omdat dat de
efficiëntie ten goede komt: zzp’ers zijn volgens het bedrijf veel succesvoller in het daadwerkelijk afleveren van meer pakketten in een kortere
tijd. Ze krijgen namelijk betaald per bezorgd pakket, hetgeen een prikkel
creëert om effectief en efficiënt te werk te gaan. Dit komt ook de dienstverlening aan consumenten ten goede.
Inschakeling van zzp’ers heeft ook risico’s. Indien er sprake is van
schijnzelfstandigheid, leidt deze constructie tot concurrentievervalsing ten
opzichte van bedrijven die wel volgens de regels werken. Dergelijke
schijnconstructies dienen met kracht aangepakt te worden. Immers, inzet
van zzp’ers kan druk creëren om de beloning naar beneden aan te passen
en het kan leiden tot lange werkweken en een zware fysieke belasting
voor de bezorgers. De handhavende en vergunningverlenende instanties
benadrukken dat er grote onderlinge verschillen zijn tussen de subcontractors in deze sector, ook onder de zzp’ers. Sommigen gedragen en
uiten zich alsof ze werknemers zijn, anderen zijn echte ondernemers: ze
werken voor meerdere opdrachtgevers, verkennen voortdurend nieuwe
mogelijkheden en breiden waar mogelijk hun werkterrein uit. Die
ondernemers zorgen voor dynamiek en vernieuwing, en zijn belangrijk
voor de grote bedrijven in verband met het wisselend aanbod van
pakketten. Maar er zijn ook kwetsbare zzp’ers, die niet goed toegerust zijn
voor het ondernemerschap.
2. Overleg met de sector
Naar aanleiding van deze bevindingen is opnieuw gesproken met de grote
pakketdiensten en met brancheorganisaties, vakbonden en vertegenwoordigers van zzp’ers.
De marktleider op het gebied van pakketbezorging bij particulieren,
PostNL, heeft aangegeven zich de maatschappelijke onrust over de positie
van de zzp’ers aan te trekken. Het bedrijf is de dialoog aangegaan met alle
betrokken partijen teneinde te komen tot een duurzaam bezorgmodel.
Zelfstandige bezorgers krijgen van het bedrijf de keuze tussen voortzetting
van hun huidige positie en een dienstverband. Over de uitwerking hiervan
heeft het bedrijf onderhandeld met de FNV. Dat heeft tot een onderhandelingsresultaat geleid, dat door een deel van de zelfstandige bezorgers is
afgewezen. PostNL gaat op basis van het onderhandelingsresultaat een
aanbod voorleggen aan alle zelfstandige bezorgers. Omdat het hier niet
om een cao gaat, is het aan de individuele bezorger om een eigen
afweging te maken.
De andere bedrijven met een aanzienlijk marktaandeel op het gebied van
bezorging bij particulieren (DHL, DPD, GLS) zien geen reden hun
werkwijze aan te passen. Zij stellen alleen te werken met subcontractors
die personeel in dienst hebben (zelfstandigen met personeel, zmp’ers) en
die dat personeel volgens de cao betalen.
De brancheorganisatie Transport en Logistiek Nederland en de vakbonden
FNV Bondgenoten, CNV Vakmensen en CNV Publieke Zaak bepleiten een
uitbreiding van de vergunningplicht voor het vervoer van goederen over
de weg. In Nederland ligt deze grens bij 500 kg laadvermogen. De
Europese grens ligt op een hoger niveau: bij 3.500 kg totaalgewicht. Bij
het ontwerp voor de huidige Wet wegvervoer goederen in 2008 was het
voorstel de grens van 500 kg te verhogen naar de Europese grens van
3.500 kg totaalgewicht, maar tijdens de behandeling in de Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

2

is de grens van 500 kg gehandhaafd. Het voorstel van genoemde
organisaties is nu de grens te verlagen naar 0 kg, zodat voor al het
goederenvervoer over de weg een vergunningplicht geldt. Tegelijkertijd
zouden de eisen aan de vergunning voor de categorie tot 3.500 kg
verlaagd moeten worden. Voor sommige betrokken organisaties is daarbij
een achterliggende gedachte dat de zwakke positie van een deel van de
zzp’ers het gevolg is van het ontbreken van elementaire kennis om als
ondernemer op deze markt te kunnen functioneren. Met een vergunningplicht zouden minimumeisen aan de kennis gesteld worden. Andere
organisaties steunen het genoemde voorstel niet. SubcoPartners
verwacht niet dat het gaat helpen: ook bij een uitgebreide vergunningplicht blijft het mogelijk om schijnconstructies op te zetten. Dat standpunt
wordt gedeeld door drie grote pakketdiensten (DHL, DPD, GLS).
3. Naar een gezonde sector
De sector pakketbezorging kent een grote verdeeldheid over de wenselijke
ontwikkelingen. Het is daarom zaak om een duidelijke norm te stellen. Dat
gaat niet om een keuze tussen werknemerschap en ondernemerschap:
beide leveren een nuttige bijdrage aan deze sector. Maar het is onacceptabel als zogenaamde zelfstandigen feitelijk onder direct gezag van hun
opdrachtgever functioneren. Er is dan sprake van schijnzelfstandigheid.
Met zo’n schijnconstructie wordt de betaling van cao-lonen vermeden,
evenals de afdracht van loonheffingen en premies. Dit moet stevig
aangepakt worden.
4. Maatregelen
Bovenstaande norm wordt in de sector gedeeld. Er is verschil van mening
over de mate waarin momenteel aan die norm voldaan wordt. De
beoordeling van de mate waarin aan geldende normen voldaan wordt, is
in handen van toezichthouders.
Ook de rechter kan hierin een rol spelen, bijvoorbeeld als zzp’ers bij de
rechter een dienstverband proberen af te dwingen. De aanpak vanuit het
kabinet richt zich op diverse sporen: handhaving door de Belastingdienst
op basis van de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties, het
verbeteren van de toegang tot de rechter, handhaving door de Inspectie
SZW op de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, en het
creëren van meer duidelijkheid over de mogelijkheden om in cao’s
afspraken te maken die zelfstandigen raken. Hieronder licht ik deze
thema’s toe. Ook zal ik ingaan op voorstellen vanuit de sector.
Handhaving door de Belastingdienst
Het kabinet beoogt, zoals gemeld bij brief2 van 20 april 2015, de handhavingsmogelijkheden van de Belastingdienst te verbeteren. In de door de
Staatssecretaris van Financiën beschreven methodiek wordt de VAR
(verklaring arbeidsrelatie) afgeschaft. In die nu nog geldende
VAR-systematiek zijn alleen de opdrachtnemers verantwoordelijk voor een
juiste typering van hun relatie tot de opdrachtgevers. Als later blijkt dat
die typering onjuist is, zijn dus ook alleen de opdrachtnemers daarop aan
te pakken. Door de afschaffing van de VAR herleeft de verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers voor de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
De methodiek houdt in «dat belangenorganisaties van opdrachtgevers of
belangenorganisaties van opdrachtnemers, en ook individuele opdrachtgevers of opdrachtnemers, overeenkomsten voorleggen aan de Belastingdienst, zodat die een oordeel kan geven over de overeenkomst. Partijen
2

Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer, 20 april 2015, Kamerstuk
34 036, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

3

kunnen hieraan zekerheid ontlenen omtrent de loonheffingen. De
Belastingdienst zal beoordeelde overeenkomsten (voor zover mogelijk)
openbaar maken, zodat deze door andere opdrachtgevers en opdrachtnemers kunnen worden gebruikt.»3 Deze methodiek is vastgelegd in het
wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (DBA). Dit
wetsvoorstel is momenteel aanhangig in de Eerste Kamer.
De methodiek bouwt voort op een bekende werkwijze van de Belastingdienst waarin vooraf helderheid wordt verschaft omtrent de beoordeling
van de voorgelegde casus. Met deze methodiek wordt de focus verlegd
van het vooraf beoordelen van de positie van de opdrachtnemer naar het
vooraf beoordelen van modelovereenkomsten die tussen opdrachtgevers
en opdrachtnemers worden gebruikt.
De Belastingdienst doet een verkenning van de marktpraktijken in de
pakketsector. Deze verkenning zal worden gebruikt voor de beoogde
beoordeling van aan de Belastingdienst voorgelegde (model)overeenkomsten op de vraag of die wel of geen inhouding van loonheffing met
zich brengen.
De Tweede Kamer heeft op 2 juni jl. mondelinge vragen gesteld aan de
Staatssecretaris van Financiën over de «rulings» tussen de Belastingdienst en PostNL. De Staatssecretaris heeft aangegeven dat alle afspraken
die tussen de Belastingdienst en individuele belastingplichtigen worden
gemaakt, berusten op een juiste wetstoepassing maar ook onderworpen
zijn aan de geheimhoudingsplicht zoals geregeld in de belastingwetgeving.
Het vooraf beoordelen van de in de sector gehanteerde contracten zal
naar verwachting bijdragen aan een juiste naleving van de regels. Deze
werkwijze maakt helder waar opdrachtgevers en opdrachtnemers aan
moeten voldoen en zorgt ervoor dat schijnconstructies rond zelfstandigheid beter kunnen worden aangepakt. Het wetsvoorstel DBA maakt het
mogelijk om op opdrachtgeversniveau controles uit te voeren en te
handhaven. Dit maakt risicogericht toezicht voor de Belastingdienst
eenvoudiger en beter inpasbaar.
Deze werkwijze van de Belastingdienst maakt het voor bedrijven, zoals
pakketdiensten en hun subcontractors, makkelijker om vooraf helderheid
te krijgen over de toelaatbaarheid van een bepaalde vormgeving van de
arbeidsrelatie met de pakketbezorgers. De Belastingdienst toetst in de
praktijk of bedrijven zich houden aan de werkwijze die ze ter beoordeling
aan de Belastingdienst hebben voorgelegd. Ook de Inspectie SZW speelt
hierbij een rol: als de Inspectie SZW constateert dat er feitelijk onder
gezag van de opdrachtgever wordt gewerkt, wordt dat als signaal
doorgegeven aan de Belastingdienst. Voor de Belastingdienst kan dat
reden zijn om alsnog het standpunt in te nemen dat de arbeidsrelatie als
een (al dan niet fictieve) dienstbetrekking heeft te gelden.
Toegang tot de rechter
Pakketbezorgers die op papier zelfstandigen zijn, maar zelf overtuigd zijn
dat zij hun werkzaamheden onder gezag van hun opdrachtgever
verrichten, kunnen zich wenden tot de rechter. Indien die vaststelt dat er
van een arbeidsovereenkomst sprake is, kan de werknemer de bijbehorende arbeidsrechtelijke bescherming vorderen. Er zijn momenteel enkele
zaken bij de rechter aanhangig gemaakt. De Minister van Veiligheid en
Justitie heeft vorig jaar het wetsvoorstel vereenvoudiging en digitalisering
3

Zie voetnoot 1, blz. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

4

van het procesrecht ingediend. Door deze vereenvoudiging en digitalisering wordt het straks makkelijker voor een schijnzelfstandige om naar
de rechter te stappen en een beroep te doen op het rechtsvermoeden van
het bestaan van een arbeidsovereenkomst. Dit wetsvoorstel is op 26 mei
jl. met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer en ligt nu
in de Eerste Kamer.
Handhaving door de Inspectie SZW op arbeidsomstandigheden en
arbeidsvoorwaarden
De Inspectie SZW zorgt dat de sector maatregelen neemt om de werkdruk
en de fysieke belasting van de bezorgers te verminderen. In oktober 2014
heeft de Inspectie SZW acht grote pakketdiensten gevraagd om informatie
over de arbeidsomstandigheden: de risico-inventarisatie en -evaluatie en
het daarbij behorende plan van aanpak. Naar aanleiding van de
ontvangen informatie heeft de Inspectie SZW vastgesteld dat er zich op dit
punt bij alle grote pakketdiensten tekortkomingen voordoen. De Inspectie
SZW heeft gesprekken gevoerd met de pakketdiensten, om de bedrijven in
staat te stellen een toelichting te geven op hun inspanningen. Daar waar
de Inspectie SZW tekortkomingen ziet, neemt zij handhavende maatregelen. De maatregelen bij de pakketdiensten hebben tot doel om de
werkdruk en de fysieke belasting te verbeteren van de groep pakketbezorgers bij wie de Inspectie SZW heeft geconstateerd dat zij feitelijk hun
werk onder gezag uitvoeren.
Een ander punt van aandacht is de betaling van stukloon in een deel van
de sector. Bij stukloonbetaling dient de werkgever zelf een norm te
hanteren op basis waarvan redelijkerwijze het wettelijk minimumloon
verdiend kan worden. Deze «redelijkerwijze»-eis is lastig te handhaven
voor de Inspectie SZW. In de praktijk is niet vast te stellen of, en zo ja
hoeveel er op individueel niveau wordt onderbetaald. De discussie over
stukloon zal deel uit gaan maken van de voorgenomen herziening van de
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.
Cao’s en zelfstandigen
De tarieven die overeengekomen worden tussen opdrachtgevers en
opdrachtnemers komen op de markt tot stand via onderhandelingen
tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers. Vanuit het perspectief van een
goede werking van de markt en een goede dienstverlening aan de
consument is het van belang dat de concurrentie op de markt niet wordt
verstoord. Het kartelverbod in de Mededingingswet en in het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie staat daarom niet toe dat
ondernemingen of ondernemingsverenigingen onderling de concurrentie
beperken, bijvoorbeeld door onderling tarieven af te spreken. Het
kartelverbod is enkel van toepassing indien actoren op grond van
(Europeesrechtelijke) jurisprudentie kunnen worden aangemerkt als
«onderneming» en dus op zelfstandige basis goederen of diensten
aanbieden op een bepaalde markt en de daaraan verbonden risico’s
dragen. Natuurlijke personen die in ruil voor loon werkzaamheden
verrichten ten behoeve van een ander die gezag over hen uitoefent, zijn
daarentegen werknemers en geen ondernemers in de zin van het
mededingingsrecht en vallen buiten de reikwijdte van het kartelverbod.
Over de toepassing van het kartelverbod op cao’s met tariefbepalingen
voor zelfstandigen heeft de Nederlandse Mededingingsautoriteit, die
inmiddels is opgegaan in de Autoriteit Consument en Markt (ACM), in
2007 een visiedocument gepubliceerd.4 Naar aanleiding van een recente
uitspraak van het gerechtshof ’s-Gravenhage in een zaak over een cao
4

https://www.acm.nl/nl/download/bijlage/?id=8953.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

5

voor orkestremplaçanten, waarbij dit visiedocument specifiek aan de orde
was, zal de ACM bezien of haar visiedocument eventueel aanpassing
behoeft. Daarnaast is het mijn inzet om dit najaar voor cao-partijen een
praktische handreiking te publiceren over cao-bepalingen met betrekking
tot zzp’ers, en welke cao-bepalingen zich (binnen de kaders van het
mededingingsrecht) lenen voor algemeenverbindendverklaring.
Wens tot verlaging van de vergunninggrens
In de transportsector is de toegang tot het beroep en de markt onderhevig
aan vergunningvoorwaarden. Uitgangspunt is een «level playing field»;
de voorwaarden die worden gesteld, gelden voor iedereen die zich op de
markt voor het beroepsgoederenvervoer begeeft. In Europees verband
zijn dit voorwaarden voor het verkrijgen van die vergunning zoals
vakbekwaamheid, kredietwaardigheid, betrouwbaarheid en reële
vestiging van de ondernemer. In Nederland geldt ook nog dat er geen
sprake mag zijn van criminele activiteiten die onder dekking van de
vergunning worden verricht, de zogeheten Wet Bibob.
De Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO)
heeft alle grote pakketdiensten aangeschreven met de vraag of zij en hun
subcontractors voldoen aan de vergunningplicht. De NIWO geeft aan dat
dit schrijven diverse pakketbedrijven heeft bewogen kritisch te kijken naar
de aanwezigheid van vergunningen bij hun subcontractors. Sommige
bedrijven hebben laten weten in het vervolg alleen nog met subcontractors te willen werken die over een NIWO-vergunning beschikken.
Andere bedrijven deden dat al. NIWO verwacht dat vanaf 1 januari 2016
alle grote pakketdiensten alleen nog zaken zullen doen met subcontractors
die over een NIWO-vergunning beschikken. Zowel de NIWO als de
handhavende instanties zien, ieder vanuit hun eigen bevoegdheden, toe
op de naleving van de wet- en regelgeving. De NIWO kan langs de
bestuursrechtelijke weg optreden, namelijk door het afwijzen of intrekken
van een vergunning voor het beroepsgoederenvervoer. Ik verwacht dat
het aantal pakketbezorgers zonder vergunning de komende periode
drastisch gaat afnemen als gevolg van de ontwikkelingen in de sector.
Het voorstel voor verlaging van de vergunninggrens, zodat de gehele
pakketbezorging daaronder komt te vallen, is door de pleitbezorgers
aangeboden aan de Minister van Infrastructuur en Milieu. Het kabinet ziet
vooralsnog geen aanleiding om hiertoe over te gaan. Ook het kabinet is
van mening dat het verlagen van de vergunninggrens niet wezenlijk
bijdraagt aan het tegengaan van schijnzelfstandigheid in de pakketdienstensector. Het uitvoeren van de wens van sociale partners, verlaging van
de vergunninggrens met tegelijkertijd een verlaging van de vergunningeisen voor de categorie tot 3.500 kg totaalgewicht, zou betekenen dat
opnieuw een (in 2009 net afgeschafte) nationale vergunning zou moeten
worden ingevoerd. Met SubcoPartners, DHL, DPD en GLS ben ik van
mening dat uitbreiding van de vergunningplicht niets meer toevoegt aan
de praktijk.
5. Vervolg
De sector van de pakketbezorging kent een snelle groei en spanningen en
conflicten. Een van de aanleidingen voor de spanningen en conflicten is
het bedrijfsmodel van PostNL. PostNL heeft zich hierop beraden en heeft
aangekondigd te streven naar een duurzaam bezorgmodel. Het bedrijf
biedt zelfstandige bezorgers de mogelijkheid om in dienst te treden bij het
bedrijf. Ik zie dit als een positieve stap. Het is nu aan de zelfstandige
bezorgers om de afweging te maken of ze als zelfstandig ondernemer
verder willen of als werknemer in dienst willen treden bij PostNL.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

6

Minder zichtbaar in de publiciteit zijn veranderingen die bij alle grote
pakketdiensten worden aangebracht als gevolg van het optreden van
toezichthoudende en vergunningverlenende instanties: het aantal
subcontractors zonder vergunning zal drastisch afnemen, en er worden
maatregelen tot stand gebracht om de werkdruk en de fysieke belasting te
verlichten. De nieuwe aanpak van het wetsvoorstel DBA sluit aan op de
bestaande werkwijze van de Belastingdienst om zekerheid vooraf te
bieden over voorgenomen contracten en biedt perspectief op een
evenwichtige handhavingstrategie, dat wil zeggen een handhaving die
zich niet primair richt op de opdrachtnemers (zoals in de huidige
VAR-systematiek), maar juist meer op opdrachtgevers.
De geschetste veranderingen zijn niet voldoende. Het is zaak dat de sector
zelf onderkent dat er verbeteringen nodig zijn: iedere bezorger heeft recht
op fatsoenlijke arbeidsomstandigheden en een fatsoenlijke beloning. Ik
doe een nadrukkelijk beroep op de sector om aanvullende initiatieven te
nemen om de arbeidsverhoudingen te verbeteren. De sector kan daaraan
bijdragen door betere garanties te bieden dat iedere bezorger fatsoenlijk
behandeld wordt. Het komende half jaar zal ik de vinger aan de pols
houden. De inspanningen van de genoemde toezichthoudende en
vergunningverlenende instanties kunnen het proces ondersteunen. Alle
inspanningen dienen erop gericht te zijn rust te brengen in de sector
doordat meer bezorgers in een duurzame arbeidsrelatie tot hun opdrachtgever of werkgever komen te staan. Dat is geen kwestie van werknemerschap versus ondernemerschap: waar bezorgers een vrije keuze ervaren
tussen de ene of de andere vormgeving van de arbeidsrelatie, en deze in
overeenstemming is met wet- en regelgeving, is het niet aan de overheid
om ze de ene of de andere kant op te dwingen. Waar wel een einde aan
moet komen, is dat pakketbezorgers op papier zzp’ers kunnen zijn, terwijl
ze hun werk feitelijk onder gezag uitvoeren. Dan is sprake van een
schijnconstructie, en dergelijke schijnconstructies moeten we blijven
bestrijden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 502, nr. 115

7