Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 807

Wijziging van de Wet publieke gezondheid in
verband met het stellen van tijdelijke regels
over de inzet van testbewijzen bij de bestrijding
van het virus SARS-CoV-2 (Tijdelijke wet
testbewijzen covid-19)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 12 april 2021 en het nader rapport d.d. 16 april 2021,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, mede namens de ministers van Justitie en Veiligheid en
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 26 maart
2021, no. 2021000626, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 12 april
2021, no. W13.21.0094/III, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen,
wordt het volgende opgemerkt.
Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2021, no. 2021000626, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met het
stellen van tijdelijke regels over de inzet van testbewijzen bij de
bestrijding van het virus SARS-CoV-2 (Tijdelijke wet testbewijzen
covid-19), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wet publieke
gezondheid (Wpg). De tijdelijke bepalingen in hoofdstuk Va van die wet
worden uitgebreid met de mogelijkheid om bij het treffen van maatregelen ter bestrijding van de covid-19-epidemie, regels te kunnen stellen
over het tonen van een testbewijs waaruit blijkt dat er op het moment van
1

kst-35807-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

1

afname van de test geen besmetting was met het coronavirus
SARS-CoV-2. De inzet van testbewijzen heeft als doel bij het tegengaan
van de verspreiding van het coronavirus onderdelen van de samenleving
te heropenen of geopend te houden.
De Afdeling advisering van de Raad van State acht het wetsvoorstel in de
huidige omstandigheden gerechtvaardigd, gelet op het doel om zo snel
als mogelijk op geordende wijze en met zo veel mogelijk draagvlak delen
van de samenleving weer te «openen». Gezien de grote sociale en
economische belangen die op het spel staan, kan het wetsvoorstel
daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Hoewel de Afdeling de strekking
van het wetsvoorstel derhalve onderschrijft, is zij van oordeel dat een
aantal aspecten daarvan in het wetsvoorstel dan wel in de toelichting
moeten worden verduidelijkt of aangepast.
De Afdeling adviseert om de reikwijdte van het wetsvoorstel te verduidelijken, in het bijzonder als het gaat om de wijze van afbakening van de aan
te wijzen (delen van) sectoren in de toelichting. Voorts adviseert zij nader
in te gaan op de mogelijke effecten van het wetsvoorstel op andere dan
de door de Minister aangewezen sectoren. Ook adviseert de Afdeling
meer helderheid te bieden over de beschikbaarheid van alternatieven voor
degenen die geen gebruik willen of kunnen maken van testbewijzen. Zij
adviseert tevens de doorberekening van de kosten voor het gebruik van
testbewijzen in niet-essentiële sectoren nader te motiveren, en te bepalen
dat de kosten voor de testbewijzen in het onderwijs voor rekening van de
overheid blijven.
De Afdeling adviseert verder om van de uitzondering voor medewerkers
van de plicht om een testbewijs te overleggen af te zien en om – ondanks
de gewenste snelheid bij de totstandkoming van nadere regelgeving –
meer dan in het voorliggende wetsvoorstel het geval is, recht te doen aan
het primaat van de wetgever. Dat is te meer van belang nu het wetsvoorstel raakt aan verschillende grondrechten. Mede met het oog daarop
adviseert de Afdeling in het bijzonder de voorgestelde gelijkstelling van
een vaccinatiebewijs of een medische (immuniteits)verklaring met een
testbewijs, te schrappen en zo nodig in een separaat wetsvoorstel te
regelen. Ten slotte gaat de Afdeling in op aspecten van uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel.
In verband met het voorgaande is aanpassing van het voorstel en de
toelichting wenselijk.
1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel
a. Voorgestelde regeling
Sinds het begin van 2020 is sprake van een pandemie die wordt veroorzaakt door het coronavirus.2 In Nederland zijn in snel tempo maatregelen
genomen en dringende adviezen gegeven om verdere verspreiding van
het virus tegen te gaan. Het gaat onder meer om het houden van
anderhalve meter afstand, het vermijden van drukke plekken en het zo
veel mogelijk thuis werken. Ook zijn verschillende voorzieningen gesloten,
zoals (bepaalde) scholen, niet-essentiële winkels, horeca, musea, theaters,
en (sport)evenementen. Gelet op de risico’s die verspreiding van het virus
met zich brengt zijn deze maatregelen noodzakelijk geacht, terwijl
tegelijkertijd de breed gedragen wens leeft om de samenleving op
onderdelen te heropenen of geopend te houden.
2

Op 11 maart 2020 stelde de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) officieel vast dat de uitbraak
van het SARS-CoV-2 virus tot een pandemie heeft geleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

2

Met de inzet van wettelijk gereguleerde testbewijzen beoogt de regering
die heropening in bepaalde sectoren gefaseerd mogelijk te maken. Aan de
hand van een test kan de besmettelijkheid van een persoon worden
vastgesteld en daarmee het risico dat hij of zij het coronavirus kan
verspreiden. In verband met de heropening van de samenleving op
onderdelen is een bewijs van een negatieve testuitslag dus een bruikbaar
instrument. Het testbewijs kan ingevolge het wetsvoorstel uitsluitend
worden verplicht om, afhankelijk van de epidemiologische situatie,
maatregelen te versoepelen en sneller los te laten (bij het afschalen) of
maatregelen minder ingrijpend te laten zijn en later in te voeren (bij het
opschalen). Omdat de inzet van een testbewijs raakt aan diverse grondrechten, waaronder het recht op lichamelijke integriteit, het recht op
privacy en het verbod op discriminatie, is een wettelijke basis vereist.
De inzet van testbewijzen is in beginsel alleen mogelijk voor de toegang
tot voorzieningen die volgens de regering niet essentieel zijn. Daaronder
worden sectoren begrepen die naar maatschappelijke opvattingen voor de
deelnemers en gebruikers niet van primair belang zijn en niet voor een
ieder toegankelijk behoren te zijn.3 Hierbij gaat het blijkens het
wetsvoorstel om de (limitatief) aangewezen terreinen van cultuur,
evenementen, georganiseerde jeugdactiviteiten, horeca en sportactiviteiten. Het voorstel zélf bevat niet de verplichting tot het gebruik en het
tonen van een testbewijs, maar biedt de grondslag voor een ministeriële
regeling die daarin voorziet. Die ministeriële regeling preciseert de
daadwerkelijke inzet van een testbewijs en de activiteiten en voorzieningen waarvoor dit gebeurt.
Op het uitgangspunt dat het testbewijs uitsluitend kan worden ingezet
voor niet-essentiële sectoren wordt een uitzondering gemaakt voor het
middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs. Het wetsvoorstel
voorziet daartoe in een grondslag om (delen van) het middelbaar
beroepsonderwijs en hoger onderwijs bij algemene maatregel van
bestuur aan te wijzen. Deze mogelijkheid wordt gecreëerd om er met
behulp van testbewijzen voor te zorgen dat aan meer studenten fysiek
onderwijs kan worden gegeven.
b. Uitwerking in nadere regelgeving
Juist omdat nadere uitwerking van het wetsvoorstel nog grotendeels op
een later moment zal moeten plaatsvinden, is het niet goed mogelijk om
te overzien hoe het wetsvoorstel en de daarop gebaseerde ministeriële
regeling(en) en algemene maatregelen van bestuur (amvb‘s) uiteindelijk
concreet zullen uitpakken.
Zo staat in de toelichting dat de inzet van testbewijzen in niet-essentiële
sectoren niet in één keer breed wordt geïntroduceerd in de sectoren die
binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen, maar – mede gelet op de
beschikbare testcapaciteit – gefaseerd wordt ingevoerd.4 De criteria aan
de hand waarvan dit gebeurt, zijn niet in het wetsvoorstel opgenomen en
staan evenmin in de toelichting beschreven. Dat betekent dat vooralsnog
onduidelijk is hoe die gefaseerde invoering vorm krijgt. Een voorbeeld kan
dit verduidelijken.

3

Memorie van toelichting, paragraaf 2.2. Met «essentiële voorzieningen worden die publieke en
noodzakelijke voorzieningen bedoeld die zoveel mogelijk opengesteld moeten zijn om eenieder
gelijke toegang te verschaffen.
4
Memorie van toelichting, paragraaf 5.1 en 5.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

3

Testbewijzen kunnen op grond van het wetsvoorstel onder meer in de
horeca worden ingezet.5 Gefaseerde invoering brengt met zich dat die
inzet niet in alle horeca-instellingen op hetzelfde moment zal worden
geïntroduceerd, maar bijvoorbeeld eerst in alle restaurants en pas later in
alle cafés. De vraag rijst dan in hoeverre cafés en restaurants steeds goed
te onderscheiden zijn. Fasering kan ook plaatsvinden door niet in álle
restaurants (meteen) met testbewijzen te gaan werken, maar eerst in een
deel ervan.
Het voorgaande impliceert dat bij de nadere uitwerking hoe dan ook een
selectie moet worden gemaakt. Onduidelijk is evenwel hoe die selectie zal
plaatsvinden. Evenmin is duidelijk wat zo’n selectie vervolgens betekent
voor de restaurants die níet (meteen) in aanmerking komen voor de inzet
van testbewijzen. Mogen zij – gelet op de alternatieven die omwille van
gelijke toegang idealiter worden geboden6 – open als zij andere, verdergaande corona-gerelateerde maatregelen in acht nemen, bijvoorbeeld het
houden van 1,5 meter afstand? En mogen ook zij in het kader van hun
toelatingsbeleid een testbewijs verlangen, hoewel ze door de Minister
(nog) niet zijn aangewezen in verband met toelaatbare inzet van testbewijzen? In dit verband is tevens relevant dat de kosten van de inzet van
testbewijzen ná april 2021 in principe worden doorberekend aan de
(deel)sectoren.7 Worden de kosten voor de inzet van testbewijs dan alleen
toegerekend aan die restaurants die door de Minister zijn aangewezen als
locatie waar testbewijzen kunnen worden ingezet, of aan alle restaurants,
of aan de horecasector als geheel?
Soortgelijke vraagpunten doen zich niet alleen voor bij de overige
niet-essentiële sectoren, maar ook bij de inzet van testbewijzen in (delen
van) het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs.
Het wetsvoorstel leidt aldus tot een aantal met elkaar samenhangende
vragen. Deze zal de Afdeling hierna adresseren.
2. Regulering van privaatrechtelijke verhoudingen
a. Inleiding
Het voorstel regelt dat bij wet sectoren worden aangewezen waarvoor een
negatieve testuitslag noodzakelijk is voor de toegang. Gefaseerde
invoering van de inzet van testbewijzen in niet-essentiële sectoren kan
met zich brengen dat er binnen die sectoren ook voorzieningen níet
(meteen) in de ministeriële regeling worden aangewezen. Daarnaast valt
een groot aantal sectoren geheel buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel, zoals detailhandel, dienstverlening en uiterlijke verzorging.
Van belang voor de nadere uitwerking zijn de criteria om te bepalen welke
sectoren in het wetsvoorstel zijn aangewezen. Het gaat om globaal
geformuleerde criteria. Volgens de toelichting gaat het om sectoren «die
naar maatschappelijke opvattingen voor de deelnemers onderscheidenlijk
gebruikers niet van primair belang zijn en niet voor eenieder toegankelijk
behoren te zijn». Ook noemt de toelichting dat onder de reikwijdte van dit
voorstel activiteiten en voorzieningen zijn gebracht die als gevolg van de
maatregelen ter bestrijding van de epidemie aan strenge beperkingen
5

Voorgesteld artikel 58ra, eerste lid, onder d, van de Wet publieke gezondheid. Vergelijkbare
voorbeelden zijn ook te geven ten aanzien van de andere segmenten die in het eerste lid
worden genoemd. Zo kennen sport- en culturele activiteiten een grote verscheidenheid, net als
evenementen en jeugdactiviteiten.
6
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2 en 4.1.
7
Memorie van toelichting, paragraaf 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

4

onderhevig zijn of gesloten zijn. Het betreft voorts, aldus de toelichting,
sectoren die vanuit economisch oogpunt van belang zijn en bijdragen aan
het welzijn.8
Met de voorgestelde maatregel intervenieert de wetgever in vergaande
mate in privaatrechtelijke verhoudingen. De Afdeling acht dat onder de
huidige omstandigheden gerechtvaardigd, gelet op het doel om zo snel en
verantwoord als mogelijk op geordende wijze en met zo veel mogelijk
draagvlak delen van de samenleving weer te «openen». Gelet op de grote
sociale en economische belangen die op het spel staan, kan het wetsvoorstel daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Voorts speelt hierbij
een rol dat, zoals de toelichting ook aangeeft, de beperking van de in het
geding zijnde grondrechten (zie hiervoor punt 1a) door de inzet van
testbewijzen relatief gering is. Het gaat om het laten uitvoeren van een
test en het laten zien van een testbewijs. Daarmee krijgt de burger
toegang tot niet-essentiële voorzieningen die op dit moment voor hem
nog niet of maar zeer beperkt toegankelijk zijn.
Het voorgaande laat echter onverlet dat het wetsvoorstel, mede gelet op
de privaatrechtelijke verhoudingen waarin het intervenieert, een aantal
vragen oproept. Deze hebben betrekking op de afbakening van de
sectoren (onderdeel b) en op de juridische gevolgen van die afbakening
voor andere dan de op grond van de wet aangewezen sectoren (onderdeel
c).
b. Selectiecriteria voor nadere afbakening
Zoals ook al in punt 1b naar voren kwam, is de vraag welke criteria
worden toegepast om de maatschappij (mede) met behulp van testbewijzen gefaseerd te heropenen. Het gaat daarbij om de vraag hoe sectoren
helder van elkaar kunnen worden afgebakend. Dit betreft zowel (i) de
vraag in welke sectoren (inclusief de sectoren die vallen buiten het
wetsvoorstel) uiteindelijk de inzet van testbewijzen van toepassing is of
kan zijn (zie hierna ook punt c), als (ii) de vraag welke selectiecriteria
binnen het wetsvoorstel worden gehanteerd voor het openen van delen
van de in de wet geregelde sectoren. De Afdeling merkt hierover
achtereenvolgens het volgende op.
Hoewel de Afdeling de keuze voor de categorieën niet-essentiële
voorzieningen die in het wetsvoorstel worden onderscheiden op zichzelf
begrijpelijk en verdedigbaar acht, rijst de vraag hoe zal worden omgegaan
met activiteiten en voorzieningen die zich op het grensvlak van een
aangewezen en een (nog) niet-aangewezen sector bevinden, zoals
bijvoorbeeld een lunchroom in een boekhandel. Een heldere afbakening is
hier van belang, mede omdat diverse, niet-essentiële voorzieningen
geheel buiten het wetsvoorstel vallen en dus niet in een later stadium op
grond van deze wet alsnog kunnen worden aangewezen. Daarbij merkt de
Afdeling op dat de hiervoor, in punt 2a uit de toelichting geciteerde
criteria vanwege hun globale karakter voor deze afbakening waarschijnlijk
moeilijk hanteerbaar zullen blijken en in de praktijk tot de nodige vragen
kunnen leiden.
Met betrekking tot de tweede vraag, naar de selectiecriteria voor de
aanwijzing van delen van binnen het wetsvoorstel vallende sectoren,
worden in de toelichting enkele voorbeelden aangehaald. Zo wordt onder
meer aangegeven dat georganiseerde jeugdactiviteiten9 vooral op oudere
jeugd gericht zijn, omdat de toepasselijkheid van wettelijke maatregelen
8
9

Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.
Voorgesteld artikel 58ra, eerste lid, onderdeel c, van de Wet publieke gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

5

vaak begrensd wordt op een leeftijd van 13 jaar. Bij het al dan niet
aanwijzen van sportactiviteiten10 kan bij de selectie ook de mogelijke
aanwezigheid van publiek een rol spelen.
Het kan voorkomen dat activiteiten en voorzieningen zich op het grensvlak
van een aangewezen en een niet-aangewezen sector bevinden. Een
heldere afbakening, maar ook het stellen van bepaalde eisen aan de inzet
van het testbewijs kunnen helpen hier duidelijkheid in te verschaffen.
Mede daarom worden bij het selecteren van (deel)sectoren bepaalde
criteria gehanteerd met het oog op de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de inzet van het testbewijs. Zo dient de activiteit of
voorziening waartoe met het testbewijs toegang wordt verschaft een
duidelijk afgebakende ruimte of gebied te beslaan waarvan de toegang
daartoe goed controleerbaar is. Er moet dus sprake zijn van de mogelijkheid tot toegangscontrole. Dit maakt controle om toegang tot de
activiteit of voorziening te voorkomen voor personen zonder een geldig
testbewijs en het toezicht daarop beter uitvoerbaar. Voorts dient de locatie
waar met testbewijzen toegang toe zal worden verschaft, indien er sprake
is van twee of meerdere functies, fysiek onderscheid te maken tussen
deze twee functies en moet voor de functie waar het testbewijs is
voorgeschreven een toegangscontrole worden gehanteerd.
Ondanks deze voorbeelden in de toelichting blijven veel vragen onbeantwoord. Verschillende opties zijn bij de nadere uitwerking denkbaar. Zo kan
gefaseerde invoering enerzijds onderscheid maken tussen de verschillende categorieën binnen een sector, zoals fastfood, nachtclubs, cafés,
restaurants etc. binnen de sector horeca; deze zijn op zichzelf al vaak niet
helder af te bakenen. Anderzijds maakt het wetsvoorstel het mogelijk
onderscheid te maken binnen de in het wetsvoorstel genoemde categorieën; dit kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat voor de toegang tot
bepaalde restaurants een testbewijs is vereist, terwijl dit voor niet-aangewezen restaurants (nog) niet het geval is (of niet-aangewezen restaurants simpelweg niet open mogen zijn). Op grond van welke criteria een
selectie wordt gemaakt blijft in de toelichting onduidelijk, met uitzondering van de op een bepaald moment beschikbare testcapaciteit.
Het maken van onderscheid zal hoofdzakelijk gebeuren tussen de
verschillende categorieën binnen een sector en in beperktere mate binnen
deze categorieën. Hoewel deze niet altijd volledig helder zijn af te
bakenen, zal hierbij worden aangesloten bij het onderscheid dat wordt
gemaakt in hoofdstuk Va Wpg en de Trm. Onderscheid binnen categorieën
zal alleen plaatsvinden met het oog op de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid zoals hierboven genoemd, bijvoorbeeld met betrekking tot
de afbakening en de mogelijkheid voor toegangscontrole.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de selectiecriteria in
de toelichting zo veel mogelijk nader te verduidelijken.
De memorie van toelichting is in bovenbeschreven zin aangevuld.
c. Verschillende juridische regimes?
In het voorbeeld in punt 1b is reeds de vraag aangestipt wat de juridische
gevolgen zijn van de aanwijzing van (delen van) sectoren op grond van de
wet voor (delen van) de sectoren die (nog) niet zijn aangewezen dan wel
geheel buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Deze gevolgen
hangen af van het antwoord op de vraag welke coronaregels van
toepassing zullen zijn op die laatstgenoemde categorieën.
10

Voorgesteld artikel 58ra, eerste lid, onderdeel e, van de Wet publieke gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

6

Daarbij zijn grofweg twee modellen denkbaar. In de eerste plaats is dat
een model waarbij niet-essentiële voorzieningen ófwel door de Minister
zijn aangewezen (en dus hun deuren mogen openen voor degenen die
een negatief testbewijs overleggen), ófwel tot nader order gesloten
moeten blijven. Dit is in juridisch-technische zin het eenvoudigste model.
Er is echter met het oog op de maatschappelijke wens om delen van de
samenleving sneller te openen, ook een meer gedifferentieerd model
denkbaar: er is sprake van een generieke openstelling, waarbij toegang tot
de door de Minister aangewezen (delen van) sectoren slechts mogelijk is
met een negatief testbewijs,11 terwijl toegang tot de níet-aangewezen
en/of niet in de wet genoemde sectoren (zoals bijvoorbeeld de detailhandel of dienstverlening) kan plaatsvinden met inachtneming van andere
– verdergaande – corona-gerelateerde maatregelen (bijvoorbeeld de
afstandseis of het gebruik van mondkapjes).
Indien gekozen wordt voor dit laatste model, rijst de vraag in hoeverre ook
in andere dan de door de Minister aangewezen sectoren een toelatingsbeleid kan worden gevoerd waarbij van bezoekers een negatief testbewijs
wordt verlangd.12 De toelichting bij het wetsvoorstel is hierover niet
eenduidig. Enerzijds wordt daarin gesteld dat het wetsvoorstel géén
gevolgen heeft voor de mogelijkheid om onverplicht een testbewijs of
testuitslag te vragen wanneer dat niet wettelijk verplicht is.13 Er is immers
geen wettelijke grondslag nodig om een toelatingsbeleid te voeren en op
basis daarvan klanten of bezoekers te weigeren, binnen de grenzen van de
wet. In beginsel kan dan een testuitslag of een testbewijs worden
verlangd, aldus de toelichting; bij het enkel tonen en lezen van een
testuitslag vindt geen verwerking van persoonsgegevens plaats.14
Anderzijds echter staat in de toelichting dat in veel gevallen geen ruimte
zal zijn voor zogenoemd onverplicht toelatingsbeleid, omdat geen sprake
is van «vrijelijk gegeven toestemming» in de zin van de AVG.15 Dit geldt
volgens de regering te meer naarmate meer organisaties een toelatingsbeleid gaan voeren. De ruimte voor vrije keuze en dus de ruimte voor het
voeren van onverplicht toelatingsbeleid neemt dan steeds verder af, aldus
de toelichting. Daarbij lijkt te worden verondersteld dat in de praktijk niet
alleen sprake zal zijn van alleen het tonen en lezen van de testuitslag maar
ook van het registreren daarvan; alleen in geval van verwerking van
persoonsgegevens immers zal de AVG van toepassing zijn en daarmee de
daarin vastgelegde toestemmingseis relevant zijn. Maar waarom de
praktijk registratie zou vereisen, blijkt niet uit de toelichting.
De Afdeling merkt op dat er in een privaatrechtelijke verhouding in
beginsel16 van moet worden uitgegaan dat ondernemers een onverplicht
toelatingsbeleid mogen voeren, mits dat gebeurt binnen wettelijke
grenzen (zoals de Algemene wet gelijke behandeling). Als enkel gevraagd
wordt een testbewijs of testuitslag te tonen en er dus geen sprake is van
verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens, is een wettelijke
grondslag hiervoor niet vereist. Of de suggestie in de toelichting dat

11

Uit de memorie van toelichting blijkt niet of dit ook betekent dat in die sectoren één of meer
bestaande coronamaatregelen kunnen worden losgelaten.
12
De vraag wat een bevestigende beantwoording van die vraag betekent voor de verplichting
om al dan niet te voldoen aan andere corona-gerelateerde maatregelen, blijft hier verder
buiten beschouwing.
13
Mits uiteraard daardoor geen verboden onderscheid wordt gemaakt, waartoe wordt verwezen
naar artikel 7 van de Algemene wet gelijke behandeling.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 3.
15
Artikel 7 van de AVG; memorie van toelichting, paragraaf 3 en 9.2.
16
Daarbij gelden de algemene privaatrechtelijke eisen van redelijkheid en billijkheid en
maatschappelijke zorgvuldigheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

7

daaraan geen brede behoefte zal bestaan17 juist is, is de vraag. Als het
voeren van een dergelijk toelatingsbeleid bijvoorbeeld zou kunnen
betekenen dat er méér mensen kunnen worden toegelaten omdat andere
corona-gerelateerde maatregelen minder of niet meer nodig zijn, zou dat
voor ondernemers een aantrekkelijke optie kunnen zijn. Ook zou een
motief om uit eigen beweging een testbewijs te vragen, kunnen zijn dat
daarmee de gezondheid van klanten en van medewerkers beter kan
worden gewaarborgd.
Het voorgaande roept de vraag op naar de mogelijkheid en wenselijkheid
van het naast elkaar bestaan van verschillende juridische regimes;
enerzijds het wettelijke regime voor (delen van) sectoren die in een
ministeriële regeling zijn aangewezen en anderzijds het algemene
privaatrechtelijke regime voor voorzieningen die (nog) níet door Minister
zijn aangewezen of überhaupt buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel
vallen. Onduidelijk is hoe deze verschillende regimes zich tot elkaar
verhouden en in hoeverre zij uiteindelijk kunnen leiden tot substantieel
verschillende uitkomsten. Deze onhelderheid kan worden voorkomen
door het voeren van een toelatingsbeleid met testbewijzen te verbieden,
tenzij dit bij of krachtens de voorgestelde wet wordt verplicht. Deze optie
heeft echter als nadeel dat het de vrijheid van ondernemingen en
instellingen aanzienlijk inperkt.18 Gelet op het voorgaande verdienen de
pro- en contra-argumenten van een dergelijk verbod nadere overweging.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting op dit
punt te verhelderen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de toelichting
verhelderd waarom gekozen is voor een model waarin wettelijk voorgeschreven testbewijzen en het onverplicht gebruik van testbewijzen naast
elkaar bestaan. Hierbij is essentieel dat het voeren van een onverplicht
toelatingsbeleid niet tot gevolg heeft dat andere corona-gerelateerde
maatregelen niet meer zouden gelden. Deze maatregelen mogen niet opzij
gezet worden, waardoor onverplicht toelatingsbeleid een verzwaring
betekent ten opzichte van de geldende maatregelen. Dit, gecombineerd
met andere wettelijke kaders, bijvoorbeeld ten aanzien van de verwerking
van persoonsgegevens die – ook zonder verdere registratie – plaatsvindt
bij het gebruik van de door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport beschikbaar gestelde applicaties voor het tonen en lezen van
testbewijze, maakt dat de inzet van onverplicht toelatingsbeleid naar
verwachting beperkt zal blijven.
3. Gelijke toegang, non-discriminatie en alternatieven
a. Inleiding
De Minister van VWS heeft de Gezondheidsraad gevraagd om een advies
over de voorwaarden waaronder een testbewijs ethisch en juridisch
verantwoord kan worden ingezet bij de toegang tot onder meer de horeca
en onderwijsinstellingen. In zijn advies heeft de Gezondheidsraad een
ethisch-juridisch kader opgesteld met voorwaarden waaraan in dat
verband moet worden voldaan.19 De regering heeft het advies van de
Gezondheidsraad overgenomen en de voorwaarden, ontleend aan het
17

Memorie van toelichting, paragraaf 9.2.
De mogelijkheid van een wettelijk verbod wordt in de toelichting (par. 9.2) in reactie op de
consultatie afgewezen maar dit is gebaseerd op argumenten die in dit advies juist ter discussie
worden gesteld.
19
Gezondheidsraad, Testbewijzen voor SARS-CoV-2: ethische en juridische voorwaarden,
14 januari 2020, nr. 2021/02.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

8

kader van de Gezondheidsraad, opgenomen in één van de voorgestelde
bepalingen.20
Eén van de voorwaarden die de Gezondheidsraad in zijn advies stelt, is
dat iedereen gelijke (financiële) toegang tot testmogelijkheden en
testbewijzen moet hebben. Voorts mag het beleid van de overheid niet tot
discriminatie leiden.21 In de toelichting bij het voorstel wordt hierop nader
ingegaan, mede naar aanleiding van verschillende reacties op de
consultatieversie van het wetsvoorstel.
Zo zal de testcapaciteit laagdrempelig worden gerealiseerd, zodat
iedereen evenveel mogelijkheden heeft om zich te laten testen, en zijn er
geen directe kosten verbonden aan het laten uitvoeren van de test.22
Verder vermeldt de toelichting dat bij de uitwerking van de ministeriële
regelingen op grond van dit voorstel, steeds zal worden getoetst of de
inzet van testbewijzen als maatregel proportioneel en subsidiair is. Als
gevolg daarvan zal het testbewijs enkel worden ingezet als minder
ingrijpende maatregel om toegang tot bepaalde activiteiten of voorzieningen mogelijk te maken, en daardoor bepaalde sectoren van de
samenleving eerder te heropenen.23 Gelijke toegang en voorkoming van
discriminatie kunnen voorts mede worden gerealiseerd door goede
alternatieven te bieden voor degenen die geen testbewijs kunnen of willen
tonen, aldus de toelichting.24
Hoewel de Afdeling in principe onderschrijft dat er sprake moet zijn van
gelijke toegang en het voorkomen van discriminatie, heeft zij enkele
vragen die betrekking hebben op de wijze waarop deze concreet moeten
worden uitgewerkt.
b. Doorberekening kosten aan (deel)sectoren
In de toelichting staat dat de kosten van de inzet van testbewijzen tot en
met april 2021 volledig door de rijksoverheid zullen worden gedragen.
Daarná worden de kosten van de testcapaciteit voor de niet-essentiële
voorzieningen in principe toegerekend aan de (deel)sectoren waar
testbewijzen worden ingezet op basis van het profijtbeginsel.25 Die kosten
worden geraamd rond de 700 miljoen euro, uitgaande van een maximale
inzet van de beschikbare testcapaciteit voor een periode van vijf
maanden.26
De Afdeling wijst erop dat toerekening van de kosten aan de
niet-essentiële (deel)sectoren waar testbewijzen worden ingezet, er
mogelijk toe zal leiden dat deze kosten door die (deel)sectoren zullen
worden doorberekend aan de gebruikers van de betreffende voorzie-

20

Voorgesteld artikel 58rb van de Wet op de publieke gezondheid. Zie nader punt 5a voor de
verhouding tussen dit voorgestelde artikel en artikel 58b van de Wet publieke gezondheid.
Vergelijk voorgesteld artikel 58rb, onder f, van de Wet publieke gezondheid.
22
Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
23
Artikel 58b van de Wet publieke gezondheid, memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
24
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.
25
De vraag rijst overigens in hoeverre in gevallen als deze sprake is van doorberekening van
kosten op grond van het profijtbeginsel. Dat beginsel impliceert immers dat wie profijt heeft,
betaalt. De sectoren die worden aangewezen voor de inzet van testbewijzen hebben hiervan
echter in wezen geen profijt; eerder is het zo dat zeer beperkende overheidsmaatregelen
(sluiting) worden gewijzigd in minder beperkende overheidsmaatregelen (opening onder
voorwaarden).
26
Memorie van toelichting, paragraaf 7.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

9

ningen.27 De kosten van de inzet van testbewijzen komen op die manier –
indirect – alsnog terecht bij de gebruikers. De vraag is of dit gewenst is,
juist omwille van de door de regering zélf gehanteerde uitgangspunten
van gelijke toegang en non-discriminatie (zie punt 3a).
Voorts kan doorberekening van de kosten van de testcapaciteit ertoe
leiden dat delen van de sector waar op grond van de ministeriële regeling
testbewijzen verplicht worden ingezet, daarvoor moeten betalen, terwijl
delen die op eigen initiatief een testbewijs verlangen (zie punt 2c) op
grond van het wetsvoorstel niet met de doorberekening van kosten lijken
te worden geconfronteerd. Met het oog daarop is het ook de vraag of,
daar waar het gaat om overheidsmaatregelen die grondrechtelijke
vrijheden sterk hebben ingeperkt, het proportioneel is om de kosten van
versoepeling daarvan aan burgers en bedrijven door te berekenen.
In het kader van de essentiële voorzieningen – het middelbaar beroeps- en
het hoger onderwijs – vermeldt de toelichting dat de instellingen moeten
zorgen voor laagdrempelige testvoorzieningen voor studenten. Dat
betekent in ieder geval dat het testen voor studenten kosteloos moet zijn.
Dit lijkt te impliceren dat de kosten voor het testen voor rekening van de
onderwijsinstellingen komen.28 Het valt de Afdeling op dat hierop in de
toelichting niet wordt ingegaan. In dat verband merkt de Afdeling op dat
doorberekening van de kosten voor het testen zeer onwenselijk is, nu hier
sprake is van essentiële voorzieningen. Bovendien is niet in te zien hoe
het profijtbeginsel op onderwijsinstellingen van toepassing zou zijn.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de kosten van de
testcapaciteit in elk geval niet aan de door het wetsvoorstel bestreken
onderwijssectoren door te berekenen. Voor zover het gaat om de andere
door het wetsvoorstel bestreken sectoren adviseert de Afdeling de
mogelijke doorberekening van de kosten alsnog dragend te motiveren.
Indien dat niet mogelijk is, adviseert de Afdeling van de doorberekening af
te zien.
De regering ziet voor zich dat de kosten van de inzet van testbewijzen ook
nog tot en met juni 2021 volledig en daarna grotendeels door de
rijksoverheid zullen worden gedragen. Vanaf 1 juli 2021 zal uit hoofde van
het profijtbeginsel een beperkte bijdrage gevraagd worden voor het testen
teneinde met een testbewijs toegang te verkrijgen tot niet-essentiële
sectoren. In de memorie van toelichting wordt dit geconcretiseerd en
nader uiteen gezet.
c. Beschikbaarheid van alternatieven in niet-essentiële sectoren
Hiervoor is al aangegeven dat gelijke toegang en non-discriminatie
volgens de regering mede kunnen worden gerealiseerd door goede
alternatieven te bieden voor degenen die geen testbewijs kunnen of willen
tonen.29 Bij de daadwerkelijke inzet van testbewijzen zullen daarom
mogelijke alternatieven voor mensen die zich niet kunnen of willen laten
testen, maar wel gebruik willen maken van de als niet-essentieel
bestempelde voorzieningen, tegen het licht worden gehouden, zo blijkt uit
27

Vergelijk ook het advies van de SER, Veilig en versneld open met verantwoord testbeleid,
maart 2021, p. 13–14, waarin wordt geadviseerd de kosten van testen en testbewijzen volledig
voor rekening van de overheid te laten, zónder doorberekening aan burgers of bedrijven. Het
testen ten behoeve van toegang tot maatschappelijk verkeer wordt aangemerkt als een
collectief goed. Onder meer KHN, de KNVB, MKB Nederland, NOC-NSF en VNO-NCW geven in
hun reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel te kennen dat de kosten van het
testbewijs niet op de gebruiker verhaald mogen worden, om ongelijkheid te voorkomen.
28
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
29
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

10

de toelichting. In dit verband worden als mogelijkheden genoemd de
deelname aan activiteiten of de toegang tot voorzieningen met inachtneming van de huidige geldende maatregelen.30
In de toelichting wordt echter ook gesteld dat de keuze van de regering
voor de verplichte inzet van testbewijzen voor niet-essentiële sectoren
gestoeld is op de omstandigheid dat participatie in die gevallen in hoge
mate een vrije keuze is: als iemand niet wenst deel te nemen, zijn daaraan
geen verstrekkende consequenties verbonden en heeft dat geen gevolgen
voor diens rechtspositie.31 Dit doet de vraag rijzen in hoeverre in
niet-essentiële sectoren sprake zal kunnen en moeten zijn van reële
alternatieven anders dan dat betrokkene, zo lang de toepasselijke
ministeriële regeling geldt, geen enkel gebruik kan maken van de
niet-essentiële voorziening.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting nader in te
gaan, mede in het licht van de hiervoor in punt 2c gemaakte opmerking.
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangepast
om eenduidig kenbaar te maken dat in niet-essentiële sectoren de
beschikbaarheid van alternatieven voor mensen die zich niet willen of
kunnen laten testen wenselijk is, maar niet vereist voor de inzet van
testbewijzen.
d. Beschikbaarheid van alternatieven in het onderwijs
Het wetsvoorstel biedt een grondslag om bij amvb (delen van) het
middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs aan te wijzen. Het
doel hiervan is om er met behulp van testbewijzen voor te zorgen dat aan
meer studenten fysiek onderwijs kan worden gegeven.32 De inzet van
testbewijzen in het onderwijs komt volgens de toelichting pas aan de orde
als is gebleken dat andere maatregelen een onaanvaardbaar tekort aan
fysiek onderwijs niet kunnen wegnemen.
In de toelichting staat voorts dat in het middelbaar beroepsonderwijs en
in het hoger onderwijs pilots lopen om alternatieven te vinden voor meer
fysiek onderwijs en een inschatting te maken van de testbereidheid onder
studenten.33 Als daaruit blijkt dat significante opschaling van fysiek
onderwijs op een andere, minder ingrijpende wijze kan worden gerealiseerd dan door de verplichte inzet van testbewijzen, dan geeft de regering
daaraan de voorkeur.34 Worden desondanks (delen van) het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs aangewezen als sectoren waar
testbewijzen kunnen worden verplicht, dan leidt dat ertoe dat onderwijsinstellingen in lagere regelgeving nader in te vullen verplichtingen
opgelegd krijgen. Deze hebben betrekking op enerzijds de beschikbaarheid van een laagdrempelige testvoorziening voor studenten en
anderzijds de toegankelijkheid van het onderwijs voor studenten die geen
testbewijs wil of kan tonen, aldus de toelichting.35
De gevolgen van deze randvoorwaarden voor studenten en instellingen
blijken niet voldoende eenduidig uit de toelichting. Het gebruik van de
term «verplichte testbewijzen» in de toelichting lijkt te impliceren dat alle
30

Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.
32
Voorgesteld artikel 58ra, tweede lid, van de Wet publieke gezondheid.
33
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
34
De term «significant» wordt in de toelichting overigens niet nader geduid, waardoor onhelder
is wat precies met een «significante opschaling» wordt bedoeld. Gaat het hier om statistische
significantie?
35
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

11

studenten die fysiek onderwijs willen volgen, zich vooraf verplicht moeten
laten testen en dat – als logisch gevolg daarvan – onderwijsinstellingen
een negatief testbewijs kunnen vereisen voor de deelname aan fysiek
onderwijs. Studenten die zich niet kunnen of willen laten testen zijn in dat
geval in beginsel aangewezen op digitaal onderwijs.
Toch is het de vraag of dit laatste is wat de regering voor ogen heeft. Zij
stelt in de toelichting dat als uitgangspunt heeft te gelden dat niet enkel
het bezit van een negatief testbewijs bepalend is voor de vraag of een
student fysiek of online onderwijs volgt.36 Van instellingen wordt op dit
punt een zorgvuldige belangenafweging verwacht; zij dienen binnen hun
capaciteiten en mogelijkheden inspanningen te plegen en afwegingen te
maken om tot een goede verdeling te komen van de beschikbare
capaciteit voor het geven van fysiek onderwijs. De testbereidheid van
studenten is daarbij niet doorslaggevend; wel is gewenst dat de beoogde
significante opschaling van fysiek onderwijs plaatsvindt, aldus de
toelichting.37
De laatstgenoemde passages in de toelichting kunnen de indruk wekken
dat onderwijsinstellingen onder omstandigheden kunnen worden
verplicht om óók fysiek onderwijs te verzorgen voor studenten die zich
niet kunnen of willen laten testen. De Afdeling acht meer duidelijkheid
hier noodzakelijk. Weliswaar staat het onderwijsinstellingen vrij om tot het
aanbieden van fysiek onderwijs over te gaan als zij hiervoor de mensen en
middelen beschikbaar hebben, maar omdat dat niet steeds het geval zal
zijn, acht de Afdeling het opleggen van een verplichting daartoe
ongewenst.
De Afdeling adviseert de toelichting in de hiervoor bedoelde zin aan te
passen.
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangepast
om eenduidig kenbaar te maken dat fysiek onderwijs niet uitsluitend
gegeven zal worden aan studenten met een geldig testbewijs. Ook voor
studenten zonder testbewijs moet toegang zijn tot het onderwijs. Daarom
dient er een alternatief te zijn voor het onderwijs dat alleen met een
testbewijs toegankelijk is. Dit kan zowel een fysiek alternatief zijn, met
inachtneming van de geldende maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19, als een online alternatief.
4. Uitzondering voor medewerkers
Het wetsvoorstel voorziet in een uitzondering voor personen die beroepsof bedrijfsmatig werkzaamheden verrichten in niet-essentiële sectoren en
in het onderwijs.38 Zij kunnen als gevolg hiervan niet worden verplicht
een testbewijs te tonen. De regering stelt dat het wettelijk verplichten van
een testbewijs voor medewerkers een onwenselijke en te ingrijpende
maatregel zou zijn.39 De redenen hiervoor zijn blijkens de toelichting
gelegen in de afhankelijkheidsrelatie tussen werkgever enerzijds en
medewerker anderzijds, de consequenties voor de medewerker die geen
testbewijs kan of wil tonen, de inbreuk op de privacy en de onaantast-

36

Memorie van toelichting, paragraaf 3.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3, paragraaf 9.3.
38
Voorgesteld artikel 58ra, zesde lid, van de Wet publieke gezondheid.
39
Onder «medewerkers» wordt in dit verband verstaan «mensen op de werkvloer». Het gaat in
voorkomende gevallen om werknemers, uitzendkrachten, gedetacheerden, zzp’ers (al gaat het
argument van de afhankelijkheidsrelatie daar niet op) en vergelijkbare medewerkers.
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

12

baarheid van het menselijk lichaam van de medewerker en de
doorbreking van het medisch beroepsgeheim.40
De Afdeling wijst erop dat werkgevers zijn gehouden om de veiligheid en
gezondheid van de medewerkers te beschermen.41 Juist vanwege de
afhankelijkheid ten opzichte van hun werkgevers kunnen medewerkers
zich niet onttrekken aan het werken in een potentieel gevaarlijke
omgeving vanwege de aanwezigheid van collega’s die mogelijk besmet
zijn als medewerkers niet óók worden verplicht een testbewijs te tonen.
Bovendien is de ontheffing van de testbewijsplicht voor medewerkers
veelal problematisch vanwege het risico voor deelnemers en cliënten.
Gelet daarop en met het oog op het doel van het wetsvoorstel acht de
Afdeling het onwenselijk dat medewerkers in de aangewezen (deel)sectoren van de verplichting tot het overleggen van een testbewijs worden
uitgezonderd. Nu het oogmerk van de inzet van testbewijzen is om
onderdelen van de samenleving te heropenen of geopend te houden bij
het tegengaan van de verspreiding van het corona-virus, is het essentieel
dat in de aangewezen (deel)sectoren in beginsel ook iedereen die zich in
de betreffende omgeving bevindt, over een negatief testbewijs beschikt.
Het uitzonderen van medewerkers in die (deel)sectoren zet de effectiviteit
van het voorgestelde systeem op losse schroeven en ondermijnt daarmee
het doel van het wetsvoorstel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking
dat een wettelijke verplichting voor medewerkers gelet op de bijzondere
omstandigheden vermoedelijk slechts voor een beperkte periode zal
gelden.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande van de voorgestelde
uitzondering van het tonen van een testbewijs voor medewerkers in
aangewezen (deel)sectoren – inclusief het onderwijs – af te zien.
Voor medewerkers weegt een testverplichting zwaarder dan voor
deelnemers aan activiteiten of gebruikers van voorzieningen, aangezien
het directe consequenties heeft voor het kunnen verrichten van hun werk
en mogelijk zelfs voor het verwerven van inkomsten, alsmede omdat zij
zich in veel gevallen vaker zouden moeten laten testen. Medewerkers zal
worden geadviseerd zich te laten testen, maar het opleggen van een
verplichting voert te ver. Voor het overige zullen werkgevers overeenkomstig hun zorgplicht met andere, minder ingrijpende middelen het
risico op besmetting met het coronavirus voor medewerkers beperken. Dit
is ook nodig omdat de werknemers – zoals de Afdeling terecht aangeeft in
het advies – zich niet zomaar kunnen onttrekken aan het werken in een
potentieel gevaarlijke omgeving. Daarbij weegt mee dat een negatief
testbewijs niet betekent dat er geen potentieel gevaarlijke omgeving is.
Ook met een negatief testbewijs en zonder andere maatregelen zouden
medewerkers, bezoekers en klanten elkaar kunnen besmetten.
Dat er aldus twee regimes zijn voor deelnemers en bezoekers enerzijds en
medewerkers anderzijds, betekent echter niet dat de effectiviteit van het
voorgestelde systeem op losse schroeven komt te staan. Het blijft van
belang om het risico te voorkomen dat medewerkers het virus
verspreiden onder deelnemers aan activiteiten of bezoekers van voorzieningen. En andersom behoren medewerkers te worden beschermd tegen
het risico dat een deelnemer of bezoeker, ondanks een negatief testbewijs,
toch besmet is met het coronavirus en geen maatregelen neemt om
40
41

Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.
Artikel 3, eerste lid, onder a, van de Arbeidsomstandighedenwet, (tenzij dit redelijkerwijs niet
kan worden gevergd); artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit; artikel 7:658, eerste
lid, van het Burgerlijk Wetboek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

13

besmetting te voorkomen. Het doel van het wetsvoorstel blijft ook met de
uitzondering van een testplicht bij medewerkers overeind. In iedere
situatie moet worden gekeken naar hoe een zo veilig mogelijke omgeving
voor deelnemers of bezoekers en medewerkers kan worden gerealiseerd.
Naar aanleiding van het advies is de toelichting in deze zin aangevuld.
5. Primaat van de wetgever
a. Inleiding
De voorgestelde maatregel om testbewijzen te vereisen voor toegang tot
bepaalde activiteiten en voorzieningen is een beperking van verschillende
grondrechten.42 Dit betreft met name het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer en het recht op onaantastbaarheid van het
lichaam (zie ook punten 1a en 2a).43 Een beperking van deze grondrechten
is slechts mogelijk als hiervoor in de formele wet een voldoende
specifieke grondslag is opgenomen. Volgens de toelichting geeft dit
wetsvoorstel een voldoende specifieke wettelijke basis, en sluit het
voorstel aan bij het gelaagde systeem van regelgeving en uitvoering dat
al is opgenomen in het bestaande hoofdstuk Va Wpg.44
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel de nadere uitwerking van een
groot aantal onderwerpen overlaat aan de Minister; deze worden blijkens
het wetsvoorstel geregeld bij ministeriële regeling. Dit betreft onder meer
de regels met betrekking tot het beschikken over een testuitslag voor
deelname aan of toegang tot daarbij te bepalen activiteiten of voorzieningen op de terreinen van cultuur, evenementen, georganiseerde
jeugdactiviteiten, horeca en sport.45 Ook de regels over experimenten, de
testuitslag, en (bescherming van) persoonsgegevens in relatie tot het
tonen van de testuitslag middels een schriftelijk of elektronisch testbewijs
worden door de Minister vastgesteld.46 Het gaat daarbij onder meer om
het stellen van voorwaarden aan de Coronacheck-applicatie, de Coronacheck Scanner en een eventuele smartcard (zie ook punt 6).47 Tot slot
betreft de voorgestelde delegatiegrondslag de regels tot gelijkstelling van
een vaccinatiebewijs of medische verklaring aan het testbewijs.48 De
toelichting geeft aan dat op een dergelijke ministeriële regeling het
regime van toepassing is zoals neergelegd in hoofdstuk Va Wpg.49
b. Gelijkstelling vaccinatiebewijs of medische verklaring met een
testbewijs
Met het oog op het primaat van de wetgever wijst de Afdeling in de eerste
plaats op de mogelijke gelijkstelling van een bewijs van vaccinatie of een
medische (immuniteits)verklaring met een testuitslag.50 Het vaccinatiebewijs kan volgens het wetsvoorstel bij ministeriële regeling worden
gelijkgesteld als uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat gevaccineerden

42

Naast de hierna genoemde grondrechten is in dit wetsvoorstel ook het recht op gelijke
behandeling aan de orde (punt 3). Artikel 1 Grondwet, artikel 14 EVRM en artikel 1 van het
Twaalfde Protocol bij het EVRM.
43
Artikelen 10 en 11 Grondwet en artikel 8 EVRM.
44
Toelichting, paragraaf 4.1.
45
Voorgesteld artikel 58ra van de Wet publieke gezondheid.
46
Respectievelijk voorgesteld artikel 58ra, vijfde lid, voorgesteld artikel 58rc, en voorgesteld
artikel 58rd, eerste, tweede, zesde en achtste lid, van de Wet publieke gezondheid.
47
Voorgesteld artikel 58rd, achtste lid, van de Wet publieke gezondheid.
48
Voorgesteld artikel 58rf, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid.
49
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
50
Voorgesteld artikel 58rf, eerste lid. Vergelijk hier ook artikel 6d van de Wet publieke
gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

14

niet of (zeer) beperkt besmettelijk zijn. Ditzelfde geldt voor een medische
verklaring over de besmettelijkheid.51 Volgens de toelichting is een apart
wetgevingstraject of een procedure voor een amvb voor het gelijkstellen
van een vaccinatiebewijs of medische verklaring met een testbewijs niet
wenselijk. Dit zou volgens de toelichting onnodig vertragend zijn, terwijl
het mogelijk moet zijn snel gebruik te kunnen maken van de gelijkstelling
van de bewijzen.52
De Afdeling sluit het wettelijk voorschrijven van een vaccinatiebewijs in
bepaalde situaties niet op voorhand uit.53 Zij merkt echter op dat
gelijkstelling van een vaccinatiebewijs met een negatief testbewijs die de
regering nu reeds mogelijk wil maken, veel verder strekt dan het
voorliggende wetsvoorstel. Het vragen van een vaccinatiebewijs kan – als
het gaat om de toegankelijkheid van verschillende maatschappelijke
voorzieningen – leiden tot onderscheid tussen gevaccineerde personen en
personen die zich niet kunnen vaccineren (vanwege medische redenen),
niet willen vaccineren (vanwege gewetensbezwaren) of nog niet gevaccineerd zijn (omdat zij nog niet aan de beurt zijn geweest).
Het wetsvoorstel beoogt differentiatie tussen personen op basis van het al
dan niet hebben van een vaccinatiebewijs ook expliciet mogelijk te
maken.54 Naarmate het toepassingsbereik van het vaccinatiebewijs in de
tijd steeds verder wordt verruimd, kunnen de effecten van de voorgestelde wettelijke differentiatie ingrijpender zijn. Daarbij is tevens relevant
dat vaccinaties kosteloos zijn, terwijl de kosten van de inzet van testbewijzen op grond van het wetsvoorstel aan de (deel)sectoren zullen worden
doorberekend.
Hoewel de Afdeling de vervanging op termijn van een testbewijs door een
vaccinatiebewijs in de systematiek van het wetsvoorstel op zichzelf
begrijpelijk acht, meent zij dat de mogelijke gevolgen van de voorgestelde
gelijkstelling, ook gelet op de mogelijke doorwerking van het vaccinatiebewijs over een mogelijk langere periode op brede maatschappelijke
terreinen op dit moment nog niet goed kunnen worden overzien.
Voorts ligt op Europees niveau een voorstel voor een verordening inzake
een vaccinatie-, test- of immuniteitsbewijs in het kader van het vrije
verkeer (Digital Green Certificate).55 In dit licht bezien is de regeling in dit
wetsvoorstel prematuur. Daarom acht de Afdeling daarvoor een separate
wet aangewezen. In dat geval zijn alle daaraan inherente waarborgen (met
inbegrip van consultatie van maatschappelijke actoren) van toepassing.
Daarbij benadrukt zij dat de duur van de wetgevingsprocedure geen
overwegende belemmering hoeft te zijn, nu verschillende wetsvoorstellen
met betrekking tot corona-maatregelen in beperkte tijd tot stand zijn
gekomen.

51

De Afdeling begrijpt dit zo dat hiermee een verklaring wordt bedoeld dat iemand (tijdelijk)
immuun is vanwege een doorgemaakte coronabesmetting.
52
Memorie van toelichting, paragraaf 9.2.
53
Vergelijk voorlichting van 5 maart 2020, W13.19.0401/III, Kamerstukken I 2020/21, 35 049, nr. J;
en voorlichting van 17 juni 2020, W13.20.0105/III, Kamerstukken I 2019/20, 35 049, nr. E.
54
Voorgesteld artikel I, onderdeel B. Het gaat om een wijziging van het bestaande artikel 58 e,
eerste lid, onder b, van de Wet publieke gezondheid. Zie ook memorie van toelichting,
artikelsgewijze deel.
55
Voorstel van 17 maart 2021 voor een Verordening van het Europees parlement en de Raad
betreffende een kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele
vaccinatie-, test en herstelcertificaten teneinde het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie
te vergemakkelijken (digitaal green certificaat), COM(2021) 130 final, 2021/0068(COD).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

15

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande dit onderdeel van het
wetsvoorstel te schrappen, en zo nodig een apart wetsvoorstel in
procedure te brengen.
Een vaccinatiebewijs zal alleen worden gelijkgesteld aan een testbewijs
indien uit onderzoek blijkt dat gevaccineerde personen niet of nauwelijks
besmettelijk zijn. Benadrukt zij, dat een vaccinatiebewijs ook dan niet
verplicht zal zijn om toegang te verkrijgen tot bepaalde activiteiten of
voorzieningen. Personen die (nog) niet gevaccineerd zijn of zich niet
wensen te laten vaccineren, kunnen zich laten testen om een testbewijs te
genereren waarmee zij zich toegang kunnen verschaffen. Een vaccinatiebewijs maakt slechts het testen overbodig. Zoals hierboven vermeld,
worden de kosten van testen tot en met juni 2021 volledig en daarna
grotendeels door het Rijk gedragen. De gevolgen van een eventuele
gelijkstelling zijn wellicht minder verstrekkend dan de Afdeling veronderstelt.
De Europese verordening heeft betrekking op de uitgifte en wederzijdse
erkenning van vaccinatie-, test- en herstelcertificaten. Daartoe richten de
lidstaten een gedeelde infrastructuur in. Een en ander leidt tot een
standaardisering en uniformering van de certificaten. De verordening
heeft geen betrekking op eventuele gelijkstelling van vaccinatie-, test- en
herstelcertificaten. Naar verwachting zal de verordening in juni 2021 in
werking treden. De grondslag in het wetsvoorstel om een vaccinatiebewijs
gelijk te stellen met een testbewijs is daarom zowel qua inhoud, als
planning niet voorbarig in het licht van de aanstaande verordening.
Mede gelet op het primaat van de wetgever waar de Afdeling in het
advies de aandacht voor vraagt, is het wetsvoorstel wel aangepast zodat
een eventuele gelijkstelling bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur plaatsvindt in plaats van uitsluitend bij ministeriële regeling.
Tevens is bepaald dat daarbij een voorhangprocedure gevolgd dient te
worden. Aldus is voorzien in een zorgvuldige, democratisch gelegitimeerde besluitvorming die kan worden doorlopen met de voortvarendheid waar de bestrijding van de epidemie van covid-19 om vraagt.
c. Verhouding tussen wettelijke criteria
Het wetsvoorstel voorziet in een bepaling waarin de criteria zijn
opgenomen die de Gezondheidsraad in zijn ethisch-juridische kader heeft
geformuleerd (zie ook punt 3a).56 Regels over de toegang tot (delen van)
niet-essentiële voorzieningen en middelbaar beroeps- en hoger onderwijs
met testbewijzen kunnen op grond daarvan slechts worden gesteld als zij,
kort samengevat, noodzakelijk en effectief, evenredig, en uitvoerbaar en
doelmatig zijn, en gepaard gaan met voorzorgsmaatregelen.
Deze waarborgen gelden bovenop de reeds in artikel 58b van de Wet
publieke gezondheid opgenomen waarborgen. In dat artikel staat dat de
bevoegdheden op grond van hoofdstuk Va van de wet slechts worden
toegepast als dat noodzakelijk is, in overeenstemming met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt en evenredig is. De eisen in het voorgestelde artikel zijn volgens de toelichting specifieker en toegesneden op de
inzet van testbewijzen.57 Het komt de Afdeling echter voor dat de criteria
in hoge mate vergelijkbaar zijn. Als dat het geval is, rijst de vraag of
opname van de door de Gezondheidsraad geformuleerde criteria in het

56
57

Voorgesteld artikel 58rb van de Wet publieke gezondheid.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 en 4.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

16

voorgestelde artikel 58rb niet overbodig is, en wellicht zelfs voor
verwarring kan zorgen.
De Afdeling adviseert de toegevoegde waarde van het voorgestelde
artikel 58rb ten opzichte van het reeds bestaande artikel 58b in de
toelichting nader uiteen te zetten, en zo nodig het wetsvoorstel aan te
passen.
Terecht constateert de Afdeling dat de criteria in artikel 58b, tweede lid,
Wpg en het voorgestelde artikel 58rb Wpg deels overlappen. Dat geldt in
ieder geval voor de noodzaak, de subsidiariteit en de proportionaliteit.
Aangezien artikel 58b, tweede lid, Wpg van toepassing is op alle
bepalingen in hoofdstuk Va Wpg, is het overbodig om criteria omschreven
in artikel 58b, tweede lid, Wpg te herhalen in het voorgestelde artikel 58rb
Wpg. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn daarom
aangepast.
d. Subdelegatie
De artikelen 10 en 11 van de Grondwet staan bij of krachtens de wet
beperkingen toe van de daarin gewaarborgde grondrechten. Het primaat
van de wetgever brengt met zich dat in ieder geval de reikwijdte,
structurele elementen en voornaamste duurzame normen in de formele
wet dienen te worden opgenomen.58 Dit geldt te meer als het gaat om
grondrechten. Delegatie van regelgeving is niet uitgesloten, maar
delegatie naar ministeriële regelingen is in dit kader voorbehouden aan
voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een
regeling, voorschriften die vaak wijziging behoeven en voorschriften
waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld.59
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel niet alleen veel onderwerpen
delegeert naar het niveau van de ministeriële regeling (zie hiervoor) maar
ook dat de daaraan verbonden voorwaarden open zijn geformuleerd. Niet
alleen moet nog nader worden bepaald bij welke activiteiten en voorzieningen een testbewijs is vereist (zie ook punt 2a), maar ook dienen
hierover nog nadere regels te worden gesteld.60 Ook als het gaat om de
bescherming van persoonsgegevens in het kader van het elektronische of
schriftelijke testbewijs worden veel elementen gedelegeerd naar een
ministeriële regeling.
De Afdeling heeft er begrip voor dat het voorstel in dit stadium niet op alle
genoemde punten verder kan worden geconcretiseerd. Zij acht dat
toelaatbaar, gelet op de tijdelijkheid van de wet, de bijzondere omstandigheden van dit moment en de in punt 2a toegelichte, relatief geringe
beperking van de in het geding zijnde grondrechten.61 Tevens is van
belang dat, zoals de regering ook onderstreept, de algemene bepalingen
zoals neergelegd in hoofdstuk Va Wpg van toepassing zijn.62 Daaronder
valt ook de wettelijk gewaarborgde betrokkenheid van de ministerraad en
het parlement.63

58

Aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Zie ook advies van de Afdeling
advisering van 22 oktober 2020, W13.20.0375/III, Kamerstukken I 2020/21, 35 526, nr. F.
59
Vergelijk aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
60
Voorgesteld artikel 58ra, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid.
61
Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4 (punt 3a).
62
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
63
Artikel 58c van de Wet publieke gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

17

In het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en het primaat van
de wetgever acht de Afdeling het echter aangewezen bepaalde onderwerpen niet (uitsluitend) bij ministeriële regeling maar bij amvb te
regelen, en subdelegatie in die gevallen in beginsel slechts mogelijk te
maken voor uitvoeringsaspecten. Dit geldt met name voor het stellen van
regels met betrekking tot het beschikken over een testuitslag voor
toegang tot te bepalen activiteiten of voorzieningen op de aangewezen
niet-essentiële sectoren (zie ook punt 2).64 Gelet op het zwaarwegende
belang van de bescherming van gegevens over de gezondheid geldt dit
eveneens voor regels over welke gegevens dienen te worden verwerkt en
de te stellen voorwaarden daaraan.65
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.
Met de Afdeling hecht de regering aan het primaat van de wetgever. En
net als de Afdeling acht de regering het onder de bijzondere omstandigheden van de bestrijding van de epidemie van covid-19 die spoedeisende
maatregelen vergen en gegeven de extra waarborgen van hoofdstuk Va
Wpg omtrent de totstandkoming van ministeriële regelingen, toelaatbaar
dat delegatie plaatsvindt. Wel bepleit de Afdeling het stellen van regels bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot het
beschikken over een testuitslag voor toegang tot te bepalen activiteiten of
voorzieningen op de aangewezen niet-essentiële sectoren alsmede met
betrekking tot het verwerken van medische persoonsgegevens.
Naar aanleiding hiervan merkt de regering op dat de door de Afdeling
voorgestelde constructie al is toegepast op het onderwijs. Dit is immers
aan te merken als een essentiële sector waar de inzet van verplichte
testbewijzen grondrechtelijk zwaarder weegt. Voor de niet-essentiële
sectoren slaat de balans volgens de regering uit naar de noodzaak om met
spoed – en met inachtneming van de extra waarborgen van hoofdstuk Va
Wpg – tijdelijke regelingen tot stand te kunnen brengen om meer dan
eens de maatregelen te treffen die nodig zijn in snel veranderende
omstandigheden. Daar komt bij dat de inzet van testbewijzen is gekoppeld
aan de voorschriften die thans ook al direct bij ministeriële regeling
worden getroffen met gebruik van de daarvoor reeds bestaande grondslagen. Ook voor het maatschappelijk draagvlak is behoud van slagkracht
met het oog op een effectieve bestrijding van het virus van belang.
Testbewijzen moeten niet langer ingezet worden dan noodzakelijk.
Bovendien zijn de wezenlijke verplichtingen die verbonden (kunnen) zijn
aan de inzet van testbewijzen in het wetsvoorstel vastgelegd, namelijk de
verplichting om een geldig testbewijs te tonen, de verplichting om op een
geldig testbewijs te controleren en de verplichting om de toegang te
ontzeggen bij gebreke van een geldig testbewijs. Daarnaast wordt
gewezen op de clausules die het wetsvoorstel verbindt aan de delegatiegrondslag. Om regels te mogen stellen moet voldaan zijn aan – kortweg –
noodzaak, subsidiariteit, proportionaliteit, maatschappelijk belang,
uitvoerbaarheid en voorzorgsmaatregelen (artikelen 58b en 58rb Wpg).
Op de delegatie van regelgevende bevoegdheid ten aanzien van de
verwerking van (medische) persoonsgegevens wordt hieronder sub 6a
ingegaan. In aanvulling daarop wordt hier opgemerkt dat voor de
verwerking van persoonsgegevens om testbewijzen in te zetten de
applicaties gebruikt moeten worden, die de Minister van VWS beschikbaar
stelt en beheert.

64
65

Voorgesteld artikel 58ra, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid.
Voorgesteld artikel 58rd, zesde en achtste lid, van de Wet publieke gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

18

6. Uitvoerbaarheid
Voor het tonen en controleren van het testbewijs zal blijkens de toelichting
gebruik worden gemaakt van twee applicaties, de CoronaCheck en de
CoronaCheck Scanner. Deze worden door de overheid beschikbaar
gesteld. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van een testbewijs op
papier en mogelijk, op iets langere termijn, van een contactloos
uitleesbare NFC-chip.66 De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Regeling van de apps
Het wetsvoorstel zelf regelt met betrekking tot de in te zetten applicaties
vrijwel niets; het regelt slechts dat het moet gaan om een door de Minister
beschikbaar gestelde applicatie.67 Verdere regels over de applicaties en
het gebruik ervan kunnen op grond van het voorstel bij ministeriële
regeling worden gesteld.
Met betrekking tot de eerder ingezette applicatie ter bestrijding van het
covid-19 virus, de Coronamelder, is gekozen voor het regelen in een
aparte wet, de Tijdelijke wet notificatieapplicatie covid-19.68 In die wet
wordt met het oog op de mogelijke grondrechtelijke implicaties onder
meer gedetailleerd geregeld welke gegevens verwerkt mogen worden.
Tevens bevat die wet een antimisbruikbepaling.
Het voorgaande roept de vraag op waarom er in het voorliggende geval
niet voor is gekozen om onder meer de gegevens die mogen worden
verwerkt in de wet zelf vast te leggen. Ook overigens wordt met
betrekking tot de CoronaCheck en de CoronaCheck Scanner meer
gedelegeerd naar een ministeriële regeling, zonder dat wordt toegelicht
waarom dat in dit geval nodig en gewenst is. Voor het mogelijk gebruik
van een contactloos uitleesbare NFC-chip bevat het voorstel eveneens
aanvullende materiële bepalingen.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel zelf meer regels op te nemen
met betrekking tot de in te zetten applicaties en daarbij in ieder geval te
regelen welke gegevens hierbij gebruikt mogen worden (zie ook punt 5c).
De Afdeling adviseert voorts ook overigens te bezien in hoeverre delegatie
naar een ministeriële regeling noodzakelijk is en voor zover dit het geval
is, dit nader toe te lichten.
De regels over de applicaties die de Afdeling adviseert op te nemen,
liggen reeds besloten in het wetsvoorstel. Het betreft een samenstel van
bepalingen. Wat betreft de met de applicaties te verwerken gegevens is in
het bijzonder het voorgestelde artikel 58rd, zesde lid, Wpg van belang.
Daarin is geregeld dat met de applicaties de gegevens verwerkt worden
die nodig zijn om te voldoen aan de eisen van de testuitslag. Deze eisen
zijn opgenomen in het voorgestelde artikel 58rc, eerste lid, Wpg. Daar
wordt opgesomd welke gegevens in ieder geval verwerkt worden. Dit is
geen limitatieve opsomming. Vanwege de zich steeds vernieuwende
inzichten en de doorlopende ontwikkelingen met betrekking tot het
coronavirus, covid-19 en de bestrijding van de epidemie kan niet
uitgesloten worden dat de regelgeving hierop snel aanpassing behoeft.

66
67
68

Memorie van toelichting, paragraaf 2.9 Testbewijzen.
Voorgesteld artikel 58rd, eerste en derde lid, van de Wet publieke gezondheid.
Wet van 6 oktober 2020, houdende tijdelijke bepalingen in verband met de inzet van een
notificatieapplicatie bij de bestrijding van de epidemie van covid-19 en waarborgen ter
voorkoming van misbruik daarvan, Stb. 2020, 374.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

19

Daarmee is de noodzaak van delegatie naar een ministeriële regeling
gegeven.
b. Stand van zaken implementatie
Uit de toelichting blijkt niet hoe ver de overheid is gevorderd met het
ontwikkelen van de applicaties. Er wordt verwezen naar de documentatie
op Github.69 De Afdeling merkt op dat daaruit niet direct te achterhalen is
of de applicaties al gereed zijn voor gebruik.
Verder wordt informatie verstrekt via https://coronacheck.nl/nl/. Op deze
site staat dat CoronaCheck en CoronaCheck Scanner op dit moment
worden getest tijdens praktijkproeven, om te zien of de apps goed werken
en of ze verbeterd kunnen worden. Hieruit blijkt niet of er nog knelpunten
zijn bij deze proeven die mogelijk aan implementatie op grotere schaal in
de weg staan. De toelichting maakt hier ook geen melding van. In het
bijzonder is ook nog de vraag of de beveiliging van deze apps voldoende
gewaarborgd is. Toegelicht wordt slechts dat de apps moeten voldoen aan
eisen die bij ministeriële regeling worden gesteld.70
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de stand van
zaken met betrekking tot de implementatie van de benodigde applicaties.
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangepast
om de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van de
benodigde applicaties te verduidelijken.
c. Uitvoerbaarheid papieren testbewijzen
Het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid om papieren testbewijzen te overleggen.71 De Afdeling acht dit van belang vanuit het
burgerperspectief: voorkomen moet worden dat personen worden
uitgesloten die niet over een smartphone kunnen of willen beschikken of
minder digitaal vaardig zijn. In aanvulling hierop en wat hiervoor in punt b
heeft opgemerkt valt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag in
hoeverre het voorgestelde wettelijke systeem ook uitvoerbaar is voor
zover dit geheel of in grote mate zou moeten worden gebaseerd op
papieren testbewijzen. Daarbij is relevant hoe bedrijven en instellingen
zonder de CoronaCheck Scanner kunnen controleren of papieren
testbewijzen echt zijn of dat sprake is van vervalsingen. Controle van
papieren testbewijzen zonder applicatie zal daarnaast naar verwachting
aanzienlijk meer tijd in beslag nemen dan in de situatie waarbij deze
controle via een app kan worden uitgevoerd.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
Aan de memorie van toelichting is toegevoegd dat de groep personen die
gebruik zullen maken van een schriftelijk testbewijs naar verwachting in
de minderheid zal zijn. De meesten zullen de applicatie CoronaCheck
gebruiken voor een digitaal testbewijs. Anders dan de Afdeling veronderstelt, vindt de controle van zowel digitale, als papieren testbewijzen altijd
op digitale wijze plaats met behulp van de voorgeschreven applicatie
CoronaCheck Scanner. In specifieke gevallen kan ontheffing worden
verleend van het verplicht gebruik van CoronaCheck Scanner. Deze
mogelijkheid is juist met het oog op de uitvoerbaarheid in het wetsvoorstel opgenomen, wanneer de toegangscontrole efficiënter verricht
69

https://github.com/minvws.
Memorie van toelichting, paragraaf 4.3 en het artikelsgewijze deel bij voorgesteld artikel 58rd.
71
Voorgesteld artikel 58rd, eerste lid, onder b, Wet publieke gezondheid.
70

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

20

kan worden met een meeromvattend geautomatiseerd systeem voor het
controleren van grote aantallen personen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoten van Justitie en Veiligheid en
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 4

21