Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

31 144

Europese aanbestedingsregels

Nr. 8

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN,
LANDBOUW EN INNOVATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 maart 2011
Op 27 januari 2011 heeft de Europese Commissie het «Groenboek
betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten – Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt»
uitgebracht (COM (2011)15). Met het Groenboek nodigt de Europese
Commissie belangstellenden uit hun mening kenbaar te maken over de
modernisering van het EU-beleid voor overheidsopdrachten.
In deze brief vindt u de kernpunten van de reactie van het Nederlandse
kabinet op dit Groenboek. In de bijlage bij de brief treft u de – meer
gedetailleerde en technische – antwoorden aan op de vragen die in het
Groenboek worden gesteld1.
Doel Groenboek
In het Groenboek geeft de Europese Commissie aan de aanbestedingsregelgeving te willen moderniseren en vereenvoudigen, om zo te bereiken
dat in een tijd van beperktere overheidsbudgetten en economische
moeilijkheden publieke middelen zo efficiënt mogelijk besteed kunnen
worden. De Europese Commissie wil de aanbestedingsregelgeving
verduidelijken en gebruiksvriendelijker maken, om het overheden en hun
leveranciers zo gemakkelijk mogelijk te maken om op transparante en
concurrerende voorwaarden contracten te sluiten. Modernisering van de
Europese aanbestedingsregelgeving moet leiden tot een snellere gunning
van opdrachten met minder administratieve lasten, betere toegang van
het midden- en kleinbedrijf tot overheidsopdrachten en meer gebruik van
overheidsopdrachten ter ondersteuning van andere beleidsdoelen, zoals
het bevorderen van duurzaamheid.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.

kst-31144-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

In het Groenboek geeft de Europese Commissie aan uiterlijk begin 2012
met een voorstel te willen komen voor herziening van de Europese
aanbestedingsregelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 144, nr. 8

1

Concept-kabinetsreactie
Inleiding
Het Nederlandse kabinet verwelkomt het Groenboek over de modernisering van het EU-beleid voor overheidsopdrachten.
Hoewel de huidige Europese aanbestedingsregelgeving de concurrentie
op de Europese markt voor overheidsopdrachten heeft bevorderd,
overheden besparingen hebben kunnen realiseren en ondernemers een
betere toegang tot overheidsopdrachten hebben gekregen, onderschrijft
het Nederlandse kabinet nut en noodzaak om de Europese aanbestedingsregelgeving te herzien door deze te vereenvoudigen en moderniseren.
Vereenvoudiging en modernisering zijn nodig om het midden- en
kleinbedrijf een betere toegang te geven tot de markt voor overheidsopdrachten. Hierdoor kan het potentieel aan groei en innovatie, dat het
midden- en kleinbedrijf biedt, nog beter worden benut.
Vereenvoudiging en modernisering is ook nodig, omdat de Europese
aanbestedingsregelgeving zijn beperkingen heeft. De huidige regelgeving
is zeer gedetailleerd en biedt weinig flexibiliteit. Daardoor kan verlies aan
effectiviteit en efficiëntie optreden, onder andere doordat in de praktijk
een sterke nadruk op de rechtmatigheid van het verloop van aanbestedingsprocedures is komen te liggen. Deze nadruk op de rechtmatigheid
van de procedures heeft de afgelopen jaren geleid tot juridisering van de
aanbestedingspraktijk. In Nederland is bijvoorbeeld het aantal (gepubliceerde) rechtelijke uitspraken over aanbesteden sinds 2004/2005
verdubbeld.
Hoewel vereenvoudiging en modernisering dus zeer gewenst is, acht het
Nederlandse kabinet het niet nodig het huidige Europese aanbestedingskader volledig overhoop te halen. Het huidige Europese kader biedt
voldoende mogelijkheden om de gewenste verbeteringen door te voeren.
Bovendien biedt dit de mogelijkheid om voort te bouwen op de
opgebouwde kennis en ervaring van zowel aanbestedende diensten als
ondernemers. Hierdoor kunnen transitiekosten bij de overgang naar een
nieuw kader voor zowel aanbestedende diensten als ondernemers tot een
minimum worden beperkt.
Op weg naar effectiever en efficiënter aanbesteden
Voor het kabinet is het uitgangspunt dat de overheid op een transparante
en effectieve manier inkoopt tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding,
waarbij ondernemers een goede en eerlijke kans maken op een opdracht,
en de transactiekosten voor alle partijen zo beperkt mogelijk blijven.
De Europese Commissie geeft aan prioriteit te willen geven aan het
effectief en efficiënt maken van de aanbestedingsprocedures. Het kabinet
zou graag zien dat dit expliciet als doelstelling in de Europese aanbestedingsregelgeving wordt verankerd.
Om invulling te geven aan deze doelstelling, zou volgens het kabinet
moeten worden ingezet op:
1. verhoging van de aanbestedingsdrempels en het vergroten van de
toegang tot bestaande kosteneffectieve en innovatieve aanbestedingsprocedures;
2. verbetering van de toegang van het midden- en kleinbedrijf tot
overheidsopdrachten; en
3. verruiming van de mogelijkheden voor aanbestedende diensten om
door middel van de aanbesteding van overheidsopdrachten externe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 144, nr. 8

2

beleidsdoelen te ondersteunen zonder dat dit leidt tot bindende
verplichtingen voor aanbestedende diensten en ondernemingen.
1. Verhoging drempelwaarden en bredere toepassing van
procedures
Het Nederlandse kabinet vindt dat in de Europese aanbestedingsregelgeving rekening moet worden gehouden met de kosten van Europese
aanbestedingsprocedures. De transactiekosten voor zowel aanbestedende
diensten als ondernemers zijn vaak relatief hoog. Dit geldt in het bijzonder
voor opdrachten die net boven de Europese drempelwaarden voor
leveringen en diensten uitkomen. Het kabinet pleit voor verhoging van de
drempelwaarden voor leveringen en diensten, waarmee een betere balans
tussen de baten en lasten ontstaat.
Tevens pleit het Nederlandse kabinet voor een bredere toepassing van
bestaande aanbestedingsprocedures. Het gaat hierbij in de eerste plaats
om een verruiming van de mogelijkheid om gebruik te maken van de
onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking. Deze
procedure is gemiddeld de goedkoopste Europese aanbestedingsprocedure en daarnaast flexibel in de toepassing. Deze procedure biedt meer
ruimte voor communicatie, waarmee vraag en aanbod beter met elkaar in
overeenstemming kunnen worden gebracht. Het Nederlandse kabinet
pleit daarnaastvoor breder gebruik van de concurrentiegerichte dialoog,
door het gebruik hiervan niet te beperken tot «bijzonder» complexe
situaties. Ruimere mogelijkheden tot het gebruik van deze procedures
mogen echter niet leiden tot aantasting van de gelijke kansen voor
ondernemers. Tenslotte pleit het Nederlandse kabinet voor aanpassing
van het dynamisch aankoopsysteem. Door afschaffing van de verplichting
tot aparte aankondiging van afzonderlijke opdrachten, kunnen gangbare
producten efficiënter en effectiever worden ingekocht. Hiermee kan van
het dynamisch aankoopsysteem een aantrekkelijke en bovenal bijzonder
kostenefficiënte procedure worden gemaakt.
De effectiviteit van de bestaande procedures kan verder worden vergroot
door ruimte te bieden voor communicatie tussen opdrachtgever en
(potentiële) inschrijvers voor en tijdens een aanbestedingsprocedure. Dit
kan bijvoorbeeld door de mogelijkheden tot marktconsultatie beter te
verankeren in de aanbestedingsrichtlijnen. Voor het organiseren van een
aanbesteding is kennis van de markt essentieel. Deze kennis kan tijdens
een procedure moeilijk worden verzameld, omdat deze veelal schriftelijk
verloopt en de voorschriften geen ruimte geven voor nadere afstemming.
Wanneer inkopers vooraf een goede marktconsultatie kunnen doen, kan
worden voorkomen dat eisen worden gesteld die leiden tot onnodige
uitsluiting van ondernemers of onevenredig hoge lasten voor ondernemers. Bijkomend voordeel is dat aanbestedende diensten door
marktonderzoek sneller op de hoogte raken van mogelijke varianten die
de markt zou kunnen bieden.
Tenslotte is het van belang dat de Europese aanbestedingsregelgeving
niet wordt uitgebreid met onderwerpen waarvoor het niet bedoeld is
(zoals bijvoorbeeld alleenrechten en verkoop).
2. Vergroot de toegang voor het midden- en kleinbedrijf
Het Nederlandse kabinet onderschrijft het streven van de Europese
Commissie om het midden- en kleinbedrijf betere toegang te geven tot de
markt voor overheidsopdrachten. Het midden- en kleinbedrijf biedt
immers een groot potentieel aan groei en innovatie. Naar de mening van
het Nederlandse kabinet draagt vereenvoudiging en een efficiënter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 144, nr. 8

3

gebruik van de aanbestedingsprocedures bij aan die toegang. Hierdoor
wordt het ook voor kleinere ondernemingen aantrekkelijker om aan een
procedure deel te nemen.
De toegang van het midden- en kleinbedrijf tot overheidsopdrachten
wordt vaak beperkt door onredelijke of te hoge eisen. Het Nederlandse
kabinet pleit dan ook voor bijzondere aandacht voor het proportionaliteitsbeginsel. Dit beginsel zou prominenter in toekomstige EU-aanbestedingsregelgeving naar voren moeten komen. Dit mag evenwel niet leiden tot
gedetailleerde Europese normen. Wat bij een specifieke aanbestedingsopdracht als proportioneel kan worden beschouwd, is onlosmakelijk
verbonden met de inhoud van die opdracht. Daarom is het van belang dat
maatwerk mogelijk blijft.
Ten slotte pleit het Nederlandse kabinet voor verplicht gebruik van eigen
verklaringen. Inschrijvers verklaren met een eigen verklaring in het bezit te
zijn van alle gevraagde bewijsstukken waarmee ze voldoen aan de
voorwaarden. Door het gebruik van eigen verklaringen in de aanbestedingsregelgeving op te nemen, moet de aanbestedende dienst genoegen
nemen met een eigen verklaring van inschrijvers. De aanbestedende
dienst mag alleen de bewijsstukken opvragen en verifiëren van de
winnende ondernemer of van de geselecteerde gegadigden. Dit verlaagt
de lasten, waardoor het midden- en kleinbedrijf eerder zal inschrijven op
Europese aanbestedingen.
3. Ruimere mogelijkheden voor realisatie andere beleidsdoelstellingen
Bij de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie voor een slimme,
duurzame en inclusieve groei spelen overheidsopdrachten een belangrijke
rol. Het Nederlandse kabinet onderschrijft dat het betrekken van andere
beleidsdoelstellingen bij overheidsopdrachten een bijdrage kunnen
leveren aan de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie. Daarnaast
kan strategisch gebruik van overheidsopdrachten bijdragen aan verder
onderzoek en innovatie, en kan duurzaam inkopen een overgang naar een
duurzame economie bevorderen.
Het is van groot belang dat overheidsinkopers over voldoende instrumenten beschikken om externe beleidsdoelen, zoals doelen voor het
milieu en sociaal beleid, mee te wegen. In het algemeen voorziet het
EU-regelgevend kader daarvoor al in verschillende mogelijkheden. Het
Nederlandse kabinet is evenwel van mening dat deze mogelijkheden nog
kunnen worden vergroot. Extra mogelijkheden kunnen bijvoorbeeld
worden gevonden in de bredere toepassing van de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking en de concurrentiegerichte
dialoog. Deze algemene verruiming van de mogelijkheden van aanbestedende diensten zal ook bijdragen aan het makkelijker inpasbaar maken
van andere beleidsdoelstellingen zoals duurzaamheid en innovatie.
Het Nederlandse kabinet is echter geen voorstander van het opnemen van
verplichtingen voor externe beleidsdoelen in het EU-regelgevend kader
voor de aanbesteding van overheidsopdrachten. Dergelijke verplichtingen
kunnen juist de ruimte van overheidsinkopers om efficiënt in te kopen,
onnodig inperken. Het verschilt per overheidsopdracht of en op welke
wijze het mogelijk is externe beleidsdoelen op een efficiënte manier te
betrekken. De betrokken aanbestedende dienst is de best aangewezen
instantie om deze afweging te maken. Verplichtingen om externe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 144, nr. 8

4

doeleinden bij de aanbesteding van overheidopdrachten op een bepaalde
manier te betrekken, kunnen dus afdoen aan de efficiëntie van het
inkoopproces. Dat acht het Nederlandse kabinet onwenselijk.
De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
M. J. M. Verhagen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 144, nr. 8

5