Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 154

Voorstel van wet van de leden Recourt en Van
Oosten tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek
en van enige andere wetten in verband met de
herziening van het stelsel van kinderalimentatie
(Wet herziening kinderalimentatie)

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 21 april 2015 en de reactie van de initiatiefnemers d.d.
8 september 2016, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering is bijgevoegd.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
18 februari 2015 heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van de leden Recourt en Van der Steur tot wijziging van het Burgerlijk
Wetboek en van enige andere wetten in verband met de herziening van
het stelsel van kinderalimentatie (Wet herziening kinderalimentatie) met
memorie van toelichting.
De initiatiefnemers willen met dit initiatiefwetsvoorstel de berekeningssystematiek voor kinderalimentatie vereenvoudigen en transparanter
maken. De initiatiefnemers hopen dat daardoor meer draagvlak ontstaat
bij alimentatieplichtigen tot het voldoen van de kinderalimentatie.
Daarnaast willen de initiatiefnemers de regels voor het berekenen van
kinderalimentatie vastleggen in de wet om zo de rechtszekerheid te
bevorderen en de verantwoordelijkheid voor de rekenregels bij de
wetgever neer te leggen. Om dit te bereiken introduceren de initiatiefnemers een nieuwe rekensystematiek en doen zij een aantal andere
voorstellen die het terrein van de kinderalimentatie betreffen.1
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat de
toegevoegde waarde van een geheel nieuwe rekensystematiek, die in de
uitwerking grote onduidelijkheden oproept, onduidelijk is. Zij adviseert de
rekensystematiek van het rapport Alimentatienormen over te nemen.
1

kst-34154-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Bij het initiatiefvoorstel is een concept van een algemene maatregel van bestuur (amvb)
gevoegd, waarin normbedragen behorende bij deze nieuwe rekensystematiek zijn opgenomen.
Nu een ontwerpamvb in beginsel niet eerder ter advisering aan de Afdeling advisering wordt
voorgelegd, dan nadat het wetsvoorstel waarin de delegatiegrondslag is geregeld door de
Tweede Kamer is aangenomen, beperkt het advies zich tot het initiatiefwetsvoorstel (zie artikel
280 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

1

Verder is de Afdeling van oordeel dat het voorstel op een aantal andere
punten dient te worden aangepast. De Afdeling is van mening dat de
inkomensvaststelling op grond van het voorstel lang niet altijd zo
eenvoudig is als de toelichting doet voorkomen. Dit komt door het grote
aantal variabelen bij die vaststelling dat tot discussie kan leiden.
In het voorstel zijn sancties opgenomen in het geval een ouder geen
inzicht wil geven in zijn gegevens en voorts een limitatief aantal wijzigingsgronden om de vastgestelde kinderalimentatie te wijzigen. De
Afdeling ziet geen toegevoegde waarde in deze onderdelen. Voorts maakt
het voorstel ongerechtvaardigd onderscheid in de bijdrage voor kinderen
uit verschillende relaties. Ten slotte is onduidelijk waarom kinderalimentatieschulden bevoorrecht zouden moeten zijn ten opzichte van andere
schulden.
De Afdeling onderschrijft de afschaffing van de stiefouderlijke onderhoudsplicht, de uitbreiding van de onderhoudsplicht voor studerende
kinderen tot 23 jaar en de afschaffing van de onderhoudsplicht voor
niet-studerende kinderen boven de 18 jaar alsook de invoering van een
minimumbijdrage van de onderhoudsplichtige ouders.
Voor de leesbaarheid bestaat het advies uit drie delen. In het eerste deel
wordt de toegevoegde waarde van het voorstel voor een nieuwe
berekeningswijze besproken, in het tweede deel de wijze van vaststellen
en wijzigen van kinderalimentatie en in deel drie zijn de overige opmerkingen opgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna de Afdeling)
adviseert om de rekensystematiek van de Expertgroep Alimentatienormen
(hierna: de Expertgroep) over te nemen omdat niet duidelijk is wat de
toegevoegde waarde van een nieuwe rekensystematiek is. Vooropgesteld
moet worden dat deze wet de rekensystematiek van kinderalimentatie
vastlegt in formele wetgeving, waar het tot op heden rechtersrecht betreft.
De wetgever heeft verzuimd een belangrijk deel van de kinderalimentatie
in wetgeving vast te leggen.
Op onderdelen komt de rekensystematiek van de indieners overeen met
die van de Expertgroep. Deze onderdelen zijn in het wetsvoorstel
opgenomen of zullen in lagere regelgeving worden uitgewerkt. De
initiatiefnemers hebben die overeenkomsten benoemd in de memorie van
toelichting.
Op andere onderdelen verschilt de rekensystematiek van de initiatiefnemers fundamenteel van de rekensystematiek van de Expertgroep.
Het is verheugend dat de Afdeling onderdelen uit het voorstel van wet
onderschrijft zoals de afschaffing van de stiefouderlijke onderhoudsplicht,
de uitbreiding van de onderhoudsplicht voor studerende kinderen tot 23
jaar en de invoering van de minimumbijdrage van de onderhoudsplichtige
ouders.
Deel I Toegevoegde waarde van de nieuwe rekensystematiek
1. Betere betalingsbereidheid door vereenvoudigde
berekeningssystematiek
Bij het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) zijn in 2013
12.867 verzoeken binnengekomen om te helpen bij het innen van de
kinderalimentatie. Dat is een stijging van 67% ten opzichte van 2008
terwijl het aantal scheidingen per jaar nauwelijks is gewijzigd. De
initiatiefnemers maken uit deze cijfers op dat de maatschappelijke
bereidheid tot de betaling van kinderalimentatie sterk afneemt. Als
belangrijke oorzaak hiervoor noemt de toelichting de manier waarop de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

2

alimentatie wordt berekend. Een overzichtelijke en transparante rekenmethode zou het draagvlak bij de alimentatieplichtige vergroten. Dit zou
blijken uit het onderzoek van Dijksterhuis en Vels (2011).2
Het onderzoek betreft een steekproef uit het LBIO-bestand. 436 alimentatieplichtigen en alimentatiegerechtigden hebben de vragenlijst ingevuld.
Het LBIO-bestand betreft een selectief deel van het totaal van gescheiden
personen in Nederland. Alleen bij niet betaling van alimentatie wordt het
LBIO immers ingeschakeld. Bij de representativiteit van deze steekproef
kunnen dan ook vraagtekens worden geplaatst. Binnen deze groep van
436 respondenten heeft ruim 21% van de onderhoudsplichtigen, naar
eigen zeggen, niet betaald vanwege de manier waarop de kinderalimentatie is berekend. Onder deze algemene noemer zijn twee antwoorden
geschaard: «Onvoldoende inzicht in hoe de kinderalimentatieberekening
tot stand is gekomen» en «Oneens met bepaalde posten in de kinderalimentatieberekening». Daarnaast geeft 15% aan niet te betalen omdat hij
of zij het oneens is met de hoogte van de kinderalimentatie.3
De Afdeling merkt op dat er ook ander onderzoek is dat deze conclusie
niet onderschrijft. TNS NIPO heeft in opdracht van de vereniging van
Familierecht Advocaten en Scheidingsmediators (vFAS) onderzoek
verricht onder 1024 gescheiden Nederlanders. Het betreft een representatieve steekproef.4 Uit dit onderzoek blijkt dat bijna zes op de tien respondenten (57%) de hoogte van de alimentatie volledig begrijpt. Slechts één
op de zeven respondenten (14%) begrijpt dit niet. Ook blijkt dat de hoogte
van de kinderalimentatie door zowel de betalers als de ontvangers (67%)
als redelijk worden ervaren.5
Gelet op het voorstaande staat niet vast dat de manier waarop de
alimentatie is berekend een belangrijke oorzaak is van het niet betalen
door alimentatieplichtigen. Om deze reden adviseert de Afdeling de
veronderstelling dat het wetsvoorstel tot een betere betalingsbereidheid
leidt van een dragende motivering te voorzien.
De Afdeling onderschrijft de onderbouwing van initiatiefnemers niet daar
waar het gaat om de betalingsbereidheid van de alimentatieplichtige
ouders.
Allereerst willen initiatiefnemers erop wijzen dat het bevorderen van een
betere betalingsbereidheid slechts een van de motieven is op basis
waarvan de initiatiefnemers hebben besloten tot dit initiatiefwetsvoorstel.
Het voorzien in een wettelijke grondslag van de kinderalimentatie,
vereenvoudiging van de berekeningen, het eenvoudig wijzigen van de
kinderalimentatie en het moderniseren van de wettelijke verankering zijn
andere doelen van dit wetsvoorstel. Uiteindelijk willen de initiatiefnemers
naar een systeem dat conflicten tot een minimum beperkt en waar
partijen er het liefst zelf, al dan niet met behulp van een mediator,
uitkomen, ook als er zich later relevante wijzigingen in de omstandigheden voordoen.
Voorts wijzen initiatiefnemers op de cijfers van het Landelijk Bureau
Inning Onderhoudsbijdragen (hierna: LBIO). De groep mensen die over de
gehele duur van de verplichting tot betaling van kinderalimentatie
betalingsproblemen krijgt is groot. Reeds deze constatering is

2

Toelichting, paragraaf 1 en 2.
B.M. Dijksterhuis en N. Vels, De mening van alimentatieplichtigen en alimentatiegerechtigden
over de berekening van kinderalimentatie, FJR 2012/63 met reacties van P. Dorhout FJR 2012/97
en A. Roelvink-Verhoeff, FJR 2012/98.
4
Scheiden in Nederland 2012, blz 5.
5
Scheiden in Nederland 2012, blz. 32.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

3

veelzeggend, mede in aanmerking genomen dat lang niet iedereen met
problemen rond de kinderalimentatie zich tot het LBIO wendt.
De Afdeling zet vraagtekens bij de representativiteit van het onderzoek dat
is uitgevoerd door Dijksterhuis en Vels. Door een onderzoek in te stellen
onder ouders die afkomstig zijn uit het bestand van het LBIO zou slechts
een deel van de alimentatieplichtigen en alimentatiegerechtigden zijn
ondervraagd. Initiatiefnemers beseffen dat hier sprake is van een
steekproef uit de niet-volledige populatie maar merken op dat het daarbij
wel gaat om een groot deel van de volledige populatie en juist om de
groep alimentatieplichtigen en alimentatiegerechtigden die problemen
heeft met de vastgestelde kinderalimentatie en als onwillige betaler
bekend staat, dan wel geen alimentatie ontvangt. Juist de groep die niet
bereid is om te betalen levert voor initiatiefnemers waardevolle informatie
op over het waarom. Die informatie hebben initiatiefnemers verwoord in
de toelichting. Wellicht levert een onderzoek onder een grotere, meer
diverse groep andere informatie op, maar daar is door de onderzoekers
niet voor gekozen.
De Afdeling verwijst naar een onderzoek van de vereniging van Familierecht advocaten Scheidingsmediators (hierna: vFAS) die in 2012 een
onderzoek heeft gehouden onder een groep gescheiden ouders. De
Afdeling constateert dat de uitkomst van het onderzoek van de vFAS
verschilt van het onderzoek van Dijksterhuis en Vels. De initiatiefnemers
achten dit niet zo vreemd aangezien de vFAS onder een andere groep
onderzoek heeft gedaan dan de onderzoekers Dijksterhuis en Vels. Als de
onderzochte groep verschilt zal de uitkomst van die onderzoeken
begrijpelijkerwijs ook verschillen. Ook verschillen de uitgangspunten van
deze twee onderzoeken van elkaar. Het onderzoek van Dijksterhuis en Vels
was gericht op de vraag waarom alimentatieplichtigen weigeren te
betalen. Het onderzoek van de vFAS had een veel bredere insteek,
namelijk het verloop van de scheiding en hoe de scheiding uiteindelijk
geregeld is. Wat bij dit onderzoek onduidelijk is, is of het onderzoek is
verricht onder ouders die al langer gescheiden zijn. Het is bekend dat de
betalingsproblemen veelal pas echt opspelen na een periode van enkele
jaren na de scheiding en dan vooral als er een nieuwe partner van een van
de ouders in beeld is of er andere veranderingen zich hebben voorgedaan.
Uit onderzoek van het LBIO blijkt dat de gemiddelde duur tussen de
beschikking en eerste betalingsproblemen ongeveer 3,5 jaar betreft.
Mogelijk zijn ouders in eerste instantie nog tevreden met het alimentatiebedrag en wordt het in het begin nog betaald. Na een aantal jaren
verandert de (financiële) situatie of zijn er nieuwe partners in het spel.
Hierdoor kan onvrede ontstaan over het overeengekomen alimentatiebedrag. Of het onderzoek van TNS NIPO is uitgevoerd onder recent
gescheiden Nederlanders of onder alle gescheiden Nederlanders is helaas
niet bekend. Slechts een samenvatting van het onderzoek is publiek
gemaakt.
De Afdeling concludeert dat het wetsvoorstel van een dragende
motivering moet worden voorzien waaruit blijkt dat meer transparantie
over de berekening van de kinderalimentatie leidt tot een betere betalingsbereidheid.
Initiatiefnemers concluderen dat naast de onderzoeken die hier zijn
besproken niet veel onderzoek is gedaan in Nederland naar deze
problematiek. In het Verenigd Koninkrijk is echter meer bekend over de
gevolgen van een transparante rekenmethode voor de betalingsbereidheid bij de alimentatieplichtige. De initiatiefnemers verwijzen naar de
onderzoeken uit het Verenigd Koninkrijk zoals genoemd op pagina 5
(voetnoot 11 t/m 13) van de memorie van toelichting. Zo blijkt uit een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

4

onderzoek van Atkinson en McKay6 dat de betalingsbereidheid afneemt
indien onderhoudsplichtigen niet begrijpen hoe een bepaald bedrag tot
stand is gekomen. Uit een ander onderzoek door Wikely7 blijkt verder dat
de kans dat ouders hun onderhoudsverplichting nakomen, twee keer zo
hoog is indien zij de berekening van de alimentatiebijdrage eerlijk
vinden.8
2. Herziening alimentatienormen in 2013 en 2015
Het rapport Alimentatienormen (verder: alimentatienormen) bevat
normen en richtlijnen die rechters kunnen toepassen bij het vaststellen
van alimentatie.9 De Expertgroep Alimentatienormen is verantwoordelijk
voor dit rapport. De alimentatienormen beogen de rechtsgelijkheid en de
rechtszekerheid te bevorderen en de acceptatie bij de rechtzoekende van
de beslissing van de rechter te vergroten. Het rapport Alimentatienormen
is voor het eerst gepubliceerd in 1979 en heeft in de praktijk een ruime
toepassing gevonden. Het rapport geeft aanbevelingen voor een
eenvormige praktische invulling van de wettelijke maatstaven draagkracht
en behoefte en wordt regelmatig herzien.
In april 2013 is een herziening doorgevoerd teneinde de berekening van
kinderalimentatie te vereenvoudigen. In deze richtlijn is het aantal
variabelen teruggebracht en wordt uitgegaan van zoveel mogelijk
forfaitaire richtlijnen. Bij de nieuwe rekenmethode is een draagkrachttabel
ingevoerd waarmee vastgesteld kan worden hoeveel beide ouders op
basis van hun inkomen kunnen bijdragen aan de kosten van de kinderen.
Een tabel om de behoefte van kinderen te bepalen bestond al. De lasten
van elke ouder hoeven daardoor niet meer te worden gespecificeerd. De
draagkracht wordt bepaald aan de hand van een draagkrachtformule10, de
woonlasten worden forfaitair vastgesteld (30% van het netto besteedbaar
inkomen) en er zijn vaste percentages voor de zogenoemde zorgkorting11.
Ook is een toets op aanvaardbaarheid geïntroduceerd. In januari 2015 is
een laatste herziening doorgevoerd in verband met de Wet hervorming
kindregelingen.12
In de toelichting wordt ingegaan op de verhouding van het voorstel tot de
alimentatienormen (aldaar «Trema-normen» genoemd). De initiatiefnemers constateren veel overeenkomsten. Ze merken op dat in beide
systemen een omrekening wordt gemaakt van het brutoloon naar het
nettoloon en rekening wordt gehouden met de pensioenpremie, het
kindgebonden budget en de kinderbijslag. Tevens bepalen zowel de
6

A. Atkinson, & S. McKay, Investigating the compliance of Child Support Agency clients.
Department for Work and Pensions Research Report No. 285. Leeds: Corporate Document
Services 2005, p. 24.
7
N. Wikeley (red.), National Survey of Child Support Agency Clients Research Report nr. 152,
London: Department for Work and Pensions 2001; N. Wikeley, E. Ireland, C. Bryson & R. Smith,
Relationship Separation and Child Support Study, DWP Research Report No 503, 2008; A.
Atkinson, & S. McKay, Investigating the compliance of Child Support Agency clients.
Department for Work and Pensions Research Report No. 285. Leeds: Corporate Document
Services 2005; A. Bell, A. Kazimirksi, & I. La Valle, An investigation of CSA Maintenance Direct
Payments: Qualitative study. DWP Research Report No. 327. Leeds: Corporate Document
Services 2006; zie ook C. Skinner, «Understanding Willingness to Pay Child Support», in: I.
Curry-Sumner & C. Skinner, (red.), Child Maintenance in The Netherlands and the United
Kingdom. Persistent Problems, Finding Solutions, Nijmegen: Wolf 2009, p. 111–123.
8
N. Wikeley (red.), National Survey of Child Support Agency Clients Research Report nr. 152,
London: Department for Work and Pensions 2001, p. 109.
9
Rapport Alimentatienormen, te vinden op www.rechtspraak.nl onder landelijke regelingen.
10
70% [netto besteedbaar inkomen (NBI) – (0,3NBI + 860].
11
De zorgkorting geeft recht op vermindering van de alimentatie naarmate de alimentatieplichtige ouder meer voor de kinderen zorgt: 15% bij gedeelde zorg op gemiddeld 1 dag per
week, 25% bij gedeelde zorg op gemiddeld 2 dagen per week en 35% bij gedeelde zorg op
gemiddeld 3 dagen per week.
12
Stb. 2014, 227.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

5

Expertgroep Alimentatienormen als de initiatiefnemers de behoefte en de
draagkracht aan de hand van tabellen. In beide rekensystemen wordt
rekening gehouden met de zorgverdeling tussen de ouders. Tot slot
houden beide rekensystemen rekening met uitzonderingen op de regel.
In onderstaande tabel zijn de twee rekensystematieken schematisch
weergegeven:

Behoefte

Draagkracht

Draagkrachtvergelijking

Zorgverdeling

Individuele afwijkingsmogelijkheden

wetsvoorstel

alimentatienormen

Tabel op basis van netto
inkomen (stappen van
€ 500,–)
Tabel op basis van netto
inkomen

Tabel op basis van netto
inkomen (stappen van € 250,–
en 3 leeftijdscategorieën)
Berekeningsformule met
beperkte differentiatie op
basis van netto besteedbaar
inkomen (NBI): 70% [NBI – (0,3
x NBI + 875)]
Berekeningsformule: ieders
draagkracht gedeeld door
totale draagkracht vermenigvuldigd met de behoefte
3 categorieën zorgkorting:
15% bij gedeelde zorg op
gemiddeld 1 dag per week,
25% bij gedeelde zorg op
gemiddeld 2 dagen per week,
35% bij gedeelde zorg op
gemiddeld 3 dagen per week
aanvaardbaarheidstoets

Minimumbijdrage eerst
aftrekken van draagkracht
(resterende draagkracht),
daarna % bepalen
Bepalen kindgebonden en
verblijfskosten op basis van
tabel

Hardheidsclausule

De initiatiefnemers stellen dat, hoewel de rekensystematiek op basis van
het rapport Alimentatienormen is vereenvoudigd, het voor betrokkenen
onvoldoende duidelijk blijft hoe ze de berekening moeten maken. Dit zou
blijken uit informatie die ter beschikking is gesteld door de deskundigen
met wie initiatiefnemers nauw hebben samengewerkt. Daarbij zou
volgens de initiatiefnemers komen dat een berekeningstool of rekenschema niet voorhanden is voor ouders.13
De Afdeling merkt op dat het rapport Alimentatienormen in de rechtspraktijk consequent worden toegepast.14 In 2013 is een grote wijziging
doorgevoerd die in de literatuur qua systematiek is ondersteund hoewel
er twijfel is of de vereenvoudiging echt nodig was.15 De initiatiefnemers
hebben een nieuwe rekensystematiek ontwikkeld.
De vraag rijst waarom de initiatiefnemers niet de alimentatienormen uit
het rapport Alimentatienormen in het voorstel hebben opgenomen, maar
kiezen voor een nieuwe systematiek. Naar het oordeel van de Afdeling is
de toegevoegde waarde van een nieuwe systematiek voor de berekening
van kinderalimentatie ten opzichte van het rapport Alimentatienormen
onduidelijk. Weliswaar zijn de systemen op hoofdlijnen vergelijkbaar,
maar in de uitwerking treden grote onduidelijkheden op zoals hieronder in
deel II en III van het advies uiteen is gezet. In dit licht zijn nut en noodzaak
van een geheel nieuwe rekensystematiek niet gebleken. Voorts zijn
voorspelbaarheid en rechtszekerheid niet gediend met de invoering van
een geheel nieuw rekensysteem. Indien het oogmerk is dat ouders zelf de
13
14
15

Toelichting, paragraaf 3, onder d (Expertgroep Alimentatienormen (Tremanormen)).
Zie www.rechtspraak.nl (kinderalimentatie uitspraken).
Zie bijvoorbeeld: A.N. Labohm, Kan alimentatie op eenvoudige wijze worden vastgesteld?, EB
2014/33 of M.L.C.C. de Bruijn-Lückers, Een jaar ervaring kinderalimentatie nieuwe stijl,
Tijdschrift relatierecht en praktijk, maart 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

6

alimentatie moeten kunnen berekenen, kan dit doel met de ontwikkeling
van een rekentool op basis van de alimentatienormen worden bereikt.
De Afdeling adviseert aan te sluiten bij de rekensystematiek van het
rapport Alimentatienormen, die zijn waarde inmiddels heeft bewezen.
Volgens de Afdeling beogen de alimentatienormen van de Expertgroep de
rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid te bevorderen. Initiatiefnemers
willen hier als volgt op reageren.
Rechters berekenen tot op heden de hoogte van de kinderalimentatie al
dan niet op voorstel van de ouders zoals zij dat hebben neergelegd in het
ouderschapsplan. Slechts de behoefte van het kind en de draagkracht van
de ouders zijn de wettelijke maatstaven waar de rechters rekening mee
moeten houden. Van oudsher heeft de rechtspraak daarom invulling
gegeven aan deze maatstaven. Sinds 1979 is dit in de vorm van een door
de rechtspraak zelf ontwikkeld systeem voor de berekening van alimentatie. De alimentatienormen waren een reactie op de wens van de
toenmalige Minister van Justitie om alimentatienormen op te nemen in
een AMvB om zo de geconstateerde ongelijkheid in de rechterlijke
vaststelling van de kinderalimentatie tegen te gaan.16 De wetgever heeft
vervolgens besloten om niet door te gaan met een AMvB omdat de
rechterlijke macht het probleem had opgelost door zelf alimentatienormen
te ontwikkelen.
Dit proces, namelijk dat de wetgever de alimentatieberekening wil
vastleggen in regels en dat de rechterlijke macht hierop reageert door zelf
alimentatienormen te ontwikkelen, heeft zich nog enkele malen herhaald.
Begin jaren negentig van de vorige eeuw kwam de regering met een
wetsvoorstel om de vaststelling van de kinderalimentatie te standaardiseren. Ook nu was hiervoor de aanleiding de door de Raden voor de
Kinderbescherming geconstateerde ongelijkheid in de rechterlijke
vaststelling van de kinderalimentatie en de roep om uniforme berekening
van de kinderalimentatie.17 De rechterlijke macht reageerde negatief op
het wetsvoorstel en de (uit de rechtelijker macht afkomstige) Werkgroep
Alimentatienormen (later de Expertgroep) samen met het Nibud, de
Raden voor de Kinderbescherming en Divosa een rapport opgesteld,
«Kosten van Kinderen». De Werkgroep Alimentatienormen was van
mening dat dit rapport het bezwaar van de wetgever, namelijk dat er geen
sprake was van uniforme alimentatieberekeningen zou wegnemen. Het
wetsvoorstel Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met de vaststelling
van kinderalimentaties18 werd vervolgens ingetrokken.
Aan het begin van deze eeuw heeft de wetgever wederom voorstellen
gedaan om de kinderalimentatie te standaardiseren om zo te komen tot
meer eenheid in de alimentatieberekening. Opnieuw komt er een voorstel
om de kinderalimentatie forfaitair vast te stellen (vergelijkbaar met het
voorstel van begin jaren »90)19. De Werkgroep alimentatienormen
reageert opnieuw negatief op de voorstellen van de wetgever. Forfaitair
vaststellen van de kinderalimentatie zou volgens de werkgroep niet
rechtvaardig zijn omdat niet langer maatwerk geleverd kon worden.
Ook nu gaat de Werkgroep alimentatienormen aan de slag, versterkt door
het Landelijk Overleg Voorzitters Familie- en jeugdrecht van de Rechtbanken (hierna: LOV-F). Ondanks de standvastigheid van de regering stelt
16

Zie voor een uitgebreide uiteenzetting van de ontwikkeling van de alimentatie en die
summiere inhoud van de eerder voorstellen: Dijksterhuis, Drie keer alimentatiewetgeving
voorkomen met rechterlijke alternatieven, Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht, 01-02-2009
17
Kamerstukken II 1990–1991, 21 980, nr 2, pg. 30
18
Kamerstuk II 1993/ 94, 23 683
19
Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek alsmede van enige andere wetten in verband
met de vaststelling van kinderalimentaties (Wet herziening kinderalimentatiestelsel); Kamerstukken II 2003/04, 29 480, nr. 1–2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

7

de werkgroep alternatieven voor die door de Tweede Kamer positief
worden beoordeeld. Ook nu heeft de regering besloten het wetsvoorstel
in te trekken ondanks de minder verstrekkende voorstellen van de
werkgroep. In november 2006 werd het wetsvoorstel 29 480 ingetrokken.
De reden: «Blijkens de schriftelijke gedachtewisseling met de Tweede
Kamer der Staten-Generaal is er onvoldoende draagvlak voor het
voorgestelde forfaitaire systeem van vaststelling van kinderalimentatie. Ik
heb vernomen dat de Werkgroep Alimentatienormen van de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak een aanscherping van de Tremanormen voor
kinderalimentatie ter hand heeft genomen. Daartoe gemachtigd door de
Koningin trek ik het voorstel van wet hierbij in.»20
Telkens doet de wetgever voorstellen vanuit de gedachte dat het beter is
om de alimentatieberekening wettelijk vast te leggen, maar meent de
rechterlijke macht op zulke momenten ineens dat het beter is om die
berekening in eigen beheer te houden. De initiatiefnemers vinden het van
fundamenteel belang dat de alimentatieberekeningen een wettelijke basis
krijgen.
De beste manier om rechtsgelijkheid en rechtszekerheid te verkrijgen is
immers een wettelijke verankering. Rechters zijn dan gebonden aan de
rekensystematiek en kunnen hier slechts van afwijken als daarvoor een
wettelijke mogelijkheid is gecreëerd. Burgers weten precies waar ze aan
toe zijn en waar ze op kunnen rekenen. In aanvulling op de opmerking van
de Afdeling dat de alimentatienormen de acceptatie bij de rechtzoekende
van de beslissing van de rechter zou vergroten, menen initiatiefnemers
dat een wettelijke grondslag van een rekensystematiek die acceptatie nog
meer zou vergroten.
De Afdeling zet zijn vraagtekens bij de noodzaak van een nieuwe
rekensystematiek in plaats van de rekensystematiek van de Expertgroep.
Initiatiefnemers hebben in 2011 hun plannen voor een nieuw rekenstelsel
voor de kinderalimentatie bekendgemaakt door middel van de nota «PvdA
en VVD-plan voor de nieuwe berekening van kinderalimentatie»21. In dit
plan doen de initiatiefnemers voorstellen om de berekening van de
kinderalimentatie te vereenvoudigen en te verbeteren. De op dat moment
geldende rekenmethode was niet transparant, zeer ingewikkeld en
ontoegankelijk. Initiatiefnemers waren toen en zijn nu nog steeds van
mening dat ouders zelf toegang moeten hebben tot de rekenmethode
voor kinderalimentatie en moeten kunnen inzien hoe de berekening tot
stand komt. Daarnaast hadden initiatiefnemers een andere opvatting over
welke elementen gebruikt moeten worden voor de berekening van de
kinderalimentatie. Tot slot hadden de initiatiefnemers de overtuiging dat
een wettelijke verankering de beste manier is om rechtseenheid en
rechtszekerheid te bieden aan zowel de alimentatiegerechtigde als
alimentatieplichtige. De Expertgroep heeft daarop gereageerd door
onderdelen uit de nota van de initiatiefnemers over te nemen. Zij hebben
hun rekensystematiek aangepast en zijn gaan werken met forfaitaire
tabellen conform de voorstellen van initiatiefnemers.
De Afdeling adviseert om aan te sluiten bij de rekensystematiek van de
Expertgroep. De initiatiefnemers constateren dat de Expertgroep op
sommige punten aansluit bij hun voorstellen. Daarnaast zijn er, zoals
gezegd, overeenkomsten en verschillen. In de memorie van toelichting
zijn meerdere overeenkomsten en verschillen tussen de rekensystematiek
van de initiatiefnemers en die van de Expertgroep opgenomen. De
verschillen tussen de initiatiefnemers en de Expertgroep is voor de
initiatiefnemers reden om een nieuwe rekensystematiek te ontwikkelen.
Initiatiefnemers hebben zich niet primair tot doel gesteld om een
20
21

Kamerstukken II 2006/07, 29 480, nr. 15.
http://www.pvda.nl/data/sitemanagement/media/PvdA_Recourt_Plan-Moderne-Alimentatie.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

8

rekenmethode te ontwikkelen die ouders kunnen gebruiken, zoals de
Afdeling opmerkt, maar vinden het wel van belang dat de rekenmethode
toegankelijk is voor de betrokken ouders Dat is de reden dat er een (gratis)
rekentool beschikbaar is op de site van de Raad voor de Rechtsbijstand.
Een dergelijke gratis en toegankelijke rekentool bestaat niet voor de
rekenmethode van de Expertgroep.
Tot slot willen de initiatiefnemers erop wijzen dat de manier waarop de
Expertgroep is omgegaan met de Wet hervorming kindregelingen en de
daaropvolgende uitspraak van de Hoge Raad van 9 oktober 2015 in 2015
tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid heeft geleid. Immers, conform de
herziening van de Expertgroep van januari 2015 werd bij de bepaling van
de onderhoudsbijdrage het kindgebonden budget in mindering gebracht
op de behoefte. Enkele rechtbanken achtten dit niet logisch en weken af
van de rekentechniek van de Expertgroep. Uiteindelijk zijn prejudiciële
vragen gesteld aan de Hoge Raad om duidelijkheid te verkrijgen. De Hoge
Raad oordeelde op 9 oktober 201522 dat het kindgebonden budget en de
daarvan deel uitmakende alleenstaande ouderkop niet in aanmerking
moeten worden genomen bij de bepaling van de behoefte van het kind,
maar bij de berekening van de draagkracht van de ouder die het kindgebonden budget ontvangt. Eind november 2015 reageerde de Expertgroep
op deze uitspraak en in januari 2016 volgde een herziening van de
alimentatienormen. De uitspraak van de Hoge Raad heeft in bepaalde
gevallen grote gevolgen gehad voor de hoogte van de te betalen of
ontvangen kinderalimentatie.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
Deel II Vaststellen en wijzigen van de kinderalimentatie
3. Vaststellen inkomen
In de vorige paragraaf is ingegaan op opneming in het voorstel van de
door initiatiefnemers ontwikkelde rekensystematiek in plaats van de
Tremanormen. Onverminderd hetgeen is opgemerkt in punt 2 wordt in dit
punt nader ingegaan op de voorgestelde rekensystematiek. In de
concept-amvb die als bijlage bij het voorstel is gevoegd, is de regeling
nader uitgewerkt. Deze amvb ligt nu niet ter advisering bij de Afdeling
voor.
De basis voor de berekening van kinderalimentatie is de vaststelling van
het inkomen. Ook voor invulling van de zogenoemde internettool is het
noodzakelijk dat de ouders zelf overeenstemming bereiken over wat het
inkomen van beide ouders is. Het vaststellen van dat inkomen is niet altijd
eenvoudig mede omdat er een aantal variabelen is dat tot discussie kan
leiden. Dit geldt bij looninkomsten maar in het bijzonder als een ouder
een zelfstandige of ondernemer is en de winst uit onderneming bepaald
moet worden of als een ouder bijvoorbeeld zijn beroep of bedrijf in de
vorm van een of meer besloten vennootschappen uitoefent. Voorts
kunnen de inkomsten deels uit loon, deels uit een uitkering of deels uit
een onderneming komen.
Rode draad in de hierna volgende opmerkingen is dat de inkomensvaststelling naar het oordeel van de Afdeling lang niet altijd zo eenvoudig is
als de toelichting doet voorkomen. Het zal dan ook niet altijd mogelijk zijn
dat ouders er zelf met een rekentool uitkomen. Komen zij wel uit de
inkomensvaststelling, dan is het geenszins ondenkbaar dat een van
beiden of beiden daarbij op het verkeerde been is gezet wegens het
ontbreken van inzicht in de componenten die het inkomen bepalen. Voorts
22

HR 9 oktober 2015, ECLI:NL:HR:2015:3011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

9

zijn er veel onduidelijkheden ter zake van de inkomensvaststelling
waarover het voorstel en de toelichting vooralsnog geen of onvoldoende
uitsluitsel bieden. De Afdeling voegt daaraan een opmerking toe over het
onderscheid tussen kindgebonden- en verblijfskosten. Ook dat onderscheid kan een bron van discussie vormen. Tot slot wordt een opmerking
gemaakt over de invoeging van artikel 400a in Afdeling 1 van titel 17
(Algemene bepalingen) van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek waardoor
de wijze van vaststellen van inkomen ook van toepassing is op partneralimentatie.
a. Begrip «inkomsten»
Het inkomen op basis waarvan een uitkering tot levensonderhoud wordt
vastgesteld (alimentatie-inkomen), bestaat volgens het voorgestelde
artikel 400a, eerste lid, uit «de inkomsten» waarop op het tijdstip van
vaststelling daarvan in het kalenderjaar recht bestaat.
De Afdeling merkt op dat het begrip «inkomsten» niet is gedefinieerd.
Slechts uit de samenhang met andere leden van artikel 400a is op te
maken dat het daarbij in ieder geval gaat om inkomsten uit hoofde van
een arbeidsovereenkomst23, om winst uit onderneming24, om resultaat uit
een werkzaamheid25 en om het gebruikelijk loon van de directeurgrootaandeelhouder26 (waarbij dan vervolgens bepaalde – deels specifiek
benoemde – inkomsten zijn uitgezonderd27).
Door het ontbreken van een definitie is het niet duidelijk of ook tal van
andere (al dan niet onder de inkomsten- en loonbelasting vallende)
inkomensbestanddelen dan de hiervoor genoemde, tot «de inkomsten»
moeten worden gerekend. Zo komt de vraag op of rente en dividend (of
meer in het algemeen inkomsten uit vermogen zoals de huuropbrengsten
van een tweede woning) als inkomsten moeten worden beschouwd.
Slechts uit de toelichting op het concept van de algemene maatregel van
bestuur28 (en dus niet uit artikel 400a, eerste lid, zelf) kan worden afgeleid
dat bij de aanwezigheid van vermogen de werkelijk genoten inkomsten29
als alimentatie-inkomen moeten worden beschouwd (maar dat daar nog
wel bepaalde kosten op in mindering kunnen worden gebracht). Ook komt
de vraag op of gemaakte vermogenswinsten (bijvoorbeeld de opbrengst
van het regelmatig verkopen van aandelen) tot de inkomsten moeten
worden gerekend.
De Afdeling adviseert in het voorstel het begrip «inkomsten» nader te
definiëren.
De Afdeling merkt op dat het begrip «inkomsten» niet is gedefinieerd. Dat
is tot op zekere hoogte inderdaad het geval. In tegenstelling tot de
Expertgroep, die een open norm hanteert, hebben de initiatiefnemers in
het wetsvoorstel kaders gesteld waarbinnen de inkomsten van de ouders
afgeleid kunnen worden. Initiatiefnemers definiëren wat niet binnen het

23

Nu artikel 400a, tweede lid, ter zake een bijzondere situatie formuleert.
Nu artikel 400a, derde en vierde lid, verwijst naar artikel 3.8 (winst uit onderneming) van de
Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001).
25
Nu artikel 400a, derde lid en vierde lid, verwijst naar artikel 3.94 (resultaat uit een
werkzaamheid) van de Wet IB 2001.
26
Nu artikel 400a, vijfde lid, van het voorstel artikel 12a (gebruikelijk-loonregeling) van de Wet
op de loonbelasting 1964 van overeenkomstige toepassing verklaart.
27
Artikel 400a, achtste lid.
28
Bijlage I, Toelichting, onder »I. Nadere regels met betrekking tot de berekening van het
alimentatie-inkomen», vierde en vijfde volzin.
29
Dus niet de forfaitaire 4%-heffing van box 3 van de Wet IB 2001
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

10

begrip «inkomsten» valt en niet wat er wel onder moet worden verstaan
zodat de rechtspraak voor maatwerk kan zorgen.
b. Inkomen ondernemer
De inkomsten van de ondernemer worden bepaald door het gemiddelde
te nemen van de totale inkomsten die zijn vastgesteld over de twee
voorafgaande kalender jaren. Deze inkomsten worden verminderd met het
gemiddelde van de kosten in de twee voorafgaande kalenderjaren met
uitzondering van de voor het pensioen van de ondernemer betaalde
bedragen.30 De Afdeling maakt hier twee opmerkingen bij.
i.

De Afdeling merkt op dat de inkomsten van de ondernemer niet
eenvoudig zijn vast te stellen. Jaarstukken zijn vaak niet definitief
vastgesteld en het kan onder die omstandigheden redelijk zijn uit te
gaan van voorlopige stukken. Voorts kan de winst uit onderneming op
allerlei manieren worden beïnvloed. Het vergt specifieke deskundigheid om een jaarrekening en de verschillende posten daarin te
doorgronden. Daarbij komt dat het wenselijk is om de jaarstukken over
meer dan twee jaren te kennen. In de huidige praktijk is het gebruikelijk
de beschikbare gegevens over de drie laatste jaren te beoordelen. De
rechter vraagt vanwege de complexiteit soms een deskundigenbericht.
Naar het oordeel van de Afdeling is de veronderstelling dat ouders zelf
eenvoudig beider inkomens zullen kunnen vaststellen in de vele
gevallen dat het gaat om zelfstandigen met winst uit onderneming of
om degenen die een beroep of bedrijf in de vorm van een BV
uitoefenen, onjuist. De langjarige praktijk van rechterlijke alimentatievaststellingen laat een ander beeld zien.

De Afdeling adviseert in de toelichting toe te lichten hoe de inkomsten van
de ondernemer moeten worden bepaald en hoe deze op eenvoudige wijze
door de ouders zelf kunnen worden bepaald.
De initiatiefnemers delen de mening van de Afdeling dat het niet
eenvoudig is om de inkomsten van de ondernemer vast te stellen. Tijdens
het werkproces dat heeft geleid tot dit initiatiefwetsvoorstel en de
concept-amvb hebben initiatiefnemers geaccepteerd dat niet elke
berekening van het inkomen eenvoudig tot stand zal komen. De wet zou al
zeer geslaagd zijn als 70% van de alimentatieberekeningen op de
voorgestelde, eenvoudige wijze tot stand zou komen. Daarnaast gaan
initiatiefnemers ervan uit dat in ongeveer 15% van de gevallen het om
ondernemers gaat. In de concept-amvb hebben initiatiefnemers kaders
geschapen die zullen dienen als vertrekpunt voor het vaststellen van het
inkomen van een ondernemer. Deze kaders komen grotendeels overeen
met de rekensystematiek die de Expertgroep gebruikt. Juist hier hebben
initiatiefnemers aangesloten bij de bestaande rechtspraktijk. Tot slot blijft
er ongeveer 5% over waarvan de initiatiefnemers moeten vaststellen dat
hier sprake is van een meer ingewikkelde berekening, die meer aandacht
en tijd vergt. Los van het feit dat bij een klein deel van de berekeningen de
vaststelling van het inkomen ingewikkeld zal blijven, is voor iedereen na
de vaststelling van dit inkomen de rest van de berekening van de
kinderalimentatie op onderdelen eenvoudig, herkenbaar en transparant.
ii. De toelichting maakt duidelijk dat voor de bepaling van het gemiddelde van de winst in de twee voorafgaande kalenderjaren, wordt
aangesloten bij de definities van de inkomstenbelasting.31 Het gaat

30
31

Artikel 400a, derde en vierde lid.
Toelichting op artikel I, onderdeel I (artikel 400a), derde alinea, vierde en vijfde volzin.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

11

daarbij om de begrippen winst uit onderneming32 en resultaat uit een
werkzaamheid33.
De Afdeling merkt op dat het bij deze begrippen om saldobegrippen gaat,
dat wil zeggen dat bij de berekening van de hoogte ervan zowel de
positieve als de negatieve bestanddelen zijn meegenomen. Daarmee is de
in het voorstel geformuleerde expliciete vermindering34 overbodig.
De Afdeling adviseert de in artikel 400a, vierde lid, opgenomen vermindering te schrappen en dit vierde lid te herformuleren.
De initiatiefnemers hebben het betreffende lid in overeenstemming met
het advies van de Afdeling aangepast.
c. Incidentele inkomsten
Incidentele inkomsten behoren niet tot het alimentatie-inkomen.35 Volgens
de toelichting past de aard van deze inkomsten niet bij het uitgangspunt
van de initiatiefnemers dat wijziging van een vastgestelde uitkering
beperkt dient te worden. Als voorbeelden van incidentele inkomsten
worden genoemd een eenmalige jubileumuitkering of een eenmalige
winst uit de verkoop van een bedrijfspand.36
De Afdeling merkt op dat er discussie tussen partijen kan ontstaan over
wat incidentele inkomsten zijn. Is een erfenis of schenking bijvoorbeeld
een incidentele inkomst? Daarnaast zijn er in de winstsfeer tal van
situaties denkbaar waarbij zich de vraag voordoet of een transactie
incidenteel is of niet. Ook kunnen incidentele inkomsten, zoals de als
voorbeeld genoemde eenmalige winst uit een bedrijfspand leiden tot een
toename van het vermogen. Het lijkt niet onredelijk deze (toekomstige)
inkomsten (uit vermogen) in dat geval mee te tellen. Niet duidelijk is
evenwel of de vruchten van incidentele inkomsten, wel als inkomsten
meetellen. Het is de Afdeling tot slot niet duidelijk waarom incidentele
inkomsten wel, maar incidentele kosten of verliezen niet expliciet worden
uitgezonderd.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en
daarbij het begrip incidentele inkomsten zodanig te verduidelijken dat
voor ouders eenvoudig te bepalen is of dergelijke inkomsten als
incidenteel moeten worden beschouwd. Voorts adviseert de Afdeling
nader in te gaan op de vraag of vruchten van incidentele inkomsten buiten
het inkomstenbegrip blijven en het voorstel zo nodig aan te passen.
Initiatiefnemers hebben bewust gekozen voor de term incidenteel.
Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de aard van de inkomsten
incidenteel dient te zijn. Hierdoor ontstaat de ruimte in de rechtspraktijk
om sommige eenmalige inkomsten die het karakter hebben van structurele inkomsten als inkomsten in de berekening aan te merken. Te
denken valt hierbij aan bijvoorbeeld een ontslagvergoeding die dient te
voorzien in structureel periodiek te genieten inkomsten.

32

Artikel 3.8 van de Wet IB 2001.
Artikel 3.94 van de Wet IB 2001.
34
De zinsnede in artikel 400a, vierde lid, luidende «worden verminderd met het gemiddelde van
de kosten in de twee voorafgaande kalenderjaren die op grond van de Wet inkomstenbelasting 2001 op deze inkomsten drukken».
35
Artikel 400a, achtste lid, onder g.
36
Toelichting, artikelsgewijze toelichting, onderdeel I (artikel 400a).
33

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

12

Initiatiefnemers delen de mening van de Afdeling voor wat betreft de
parallel met incidentele kosten, voor zover kosten van invloed zijn op de
berekening. Dit is het geval bij de vaststelling van de inkomsten van een
ondernemer. Artikel 400a lid 4 is in overeenstemming met het advies van
de Afdeling hierop aangepast.
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling bevestigen
initiatiefnemers dat vruchten van incidentele inkomsten binnen het
inkomensbegrip vallen en dus op de datum van vaststelling van het
inkomen behoort tot het vermogen. Uiteraard voor zover deze vruchten/
inkomsten uit dit vermogen op zichzelf niet incidenteel zijn.
De initiatiefnemers hebben, op advies van de Afdeling, enkele verduidelijkende voorbeelden in de memorie van toelichting opgenomen.
d. Verwijtbaar inkomensverlies
In het voorstel is een zogenoemde verwijtbaarheidstoets opgenomen voor
de onderhoudsplichtige.37 Deze verwijtbaarheidstoets ziet op situaties
waarin de ouder op het tijdstip van vaststelling van het inkomen, op basis
waarvan de uitkering tot levensonderhoud wordt vastgesteld, een
verwijtbaar lager inkomen heeft. De toelichting geeft hiervan als
voorbeelden: vrijwillig ontslag, vrijwillig minder gaan werken waarbij de
vrijgekomen tijd niet wordt geïnvesteerd in de opvoeding en verzorging
van de kinderen of het zich niet voldoende inspannen om het inkomen te
herstellen. In dat geval zijn de inkomsten van zes maanden eerder van
toepassing. Een groot deel van het calculerend gedrag zou door deze
bepaling voorkomen worden.38
De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat de vraag in hoeverre
inkomensverlies als verwijtbaar moet worden beschouwd een potentieel
discussiepunt tussen ouders vormt. Duidelijk moet immers worden dat de
inkomsten op het tijdstip van de vaststelling door aan de onderhoudsplichtige te wijten omstandigheden lager zijn geworden dan zes maanden
voor de vaststelling. De in de toelichting genoemde voorbeelden van
verwijtbaarheid lijken op het eerste gezicht duidelijk, maar die duidelijkheid is minder groot wanneer ook andere omstandigheden daarbij
worden betrokken. Als bijvoorbeeld de onderhoudsplichtige minder gaat
werken, omdat hij wil zorgen voor het kind dat uit de nieuwe relatie is
geboren, hij dat niet heeft gedaan voor de kinderen uit de verbroken
relatie, is dan ook de inkomensachteruitgang niet verwijtbaar?
Voorts kiest het voorstel ervoor een grens te stellen bij 6 maanden: indien
de inkomsten op het tijdstip van vaststelling door aan de onderhoudsplichtige te wijten omstandigheden lager zijn dan de inkomsten, zoals
deze zes maanden voor dat tijdstip bedroegen, worden de inkomsten op
de laatst genoemde inkomsten vastgesteld. De Afdeling merkt op dat door
opneming van de termijn van zes maanden er een reëel risico is dat door
tijd te rekken, het inkomen toch op het lagere bedrag moet worden
vastgesteld, omdat inmiddels zes maanden zijn verstreken. Dit is geen
ondenkbeeldig risico omdat de voorbereidingen van een echtscheiding in
de reguliere gevallen al snel enige maanden vergen.
Over al dan niet verwijtbaar inkomensverlies bestaat vaste jurisprudentie
van de Hoge Raad.39 Daaruit blijkt dat er op dit moment altijd rekening
wordt gehouden met inkomensverlies, ook als dat verwijtbaar is. Bij
verwijtbaar inkomensverlies wordt onderscheid gemaakt tussen wel en
37

Artikel 400a, zevende lid.
Toelichting, paragraaf 4, onder L (2).
39
HR 5 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BF8928.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

13

niet voor herstel vatbaar inkomensverlies. Indien sprake is van een voor
herstel vatbare inkomensvermindering aan de zijde van de onderhoudsplichtige geldt bij de bepaling van de draagkracht als uitgangspunt dat het
niet aankomt op het inkomen dat de onderhoudsplichtige verwerft, maar
ook op het inkomen dat hij geacht kan worden zich redelijkerwijs in de
naaste toekomst te verwerven.40
De voorgestelde bepaling veronderstelt dat ieder verwijtbaar inkomensverlies herstelbaar is. Dat hoeft niet zo te zijn. De Afdeling acht het van
belang dat niet alleen rekening wordt gehouden met verwijtbaar
inkomensverlies dat herstelbaar is, maar ook met onherstelbaar
inkomensverlies, ook al is dat verwijtbaar. Het is de Afdeling niet duidelijk
waarom in het voorstel in dit opzicht niet nauwer is aangesloten bij de
jurisprudentie van de Hoge Raad.
De Afdeling adviseert in de eerste plaats in de toelichting uitgebreid in te
gaan op de vraag hoe ouders zonder de nodige discussie zullen kunnen
bepalen dat inkomensverlies het gevolg is van aan de onderhoudsplichtige te wijten omstandigheden. De Afdeling adviseert voorts op de
hiervoor genoemde overige punten in te gaan en de vraag te beantwoorden waarom is gekozen voor dit voorstel en bijvoorbeeld niet om de
rechtspraak van de Hoge Raad te codificeren.
De Afdeling stelt terecht dat het niet altijd onomstotelijk vaststaat of en
wanneer sprake is van verwijtbaar inkomensverlies. Initiatiefnemers
hebben met dit artikel uit willen dragen dat het opzettelijk verlagen van
het inkomen met als doel de hoogte van de kinderalimentatie te verlagen,
absoluut onaanvaardbaar is. De verwijtbaarheid zit in het opzettelijk
terugschroeven van het inkomen met als doel om de betaling van de
kinderalimentatie (deels) te ontlopen. De initiatiefnemers delen de mening
van de Afdeling dat, als een onderhoudsplichtige minder gaat werken om
voor zijn kinderen uit een later huwelijk te gaan zorgen, geen verwijtbaar
inkomensverlies is.
De Afdeling stelt voor om aan te sluiten bij bestaande jurisprudentie.
Initiatiefnemers hebben met dit artikel niet beoogd van de huidige
jurisprudentie af te wijken en voor wat betreft de verwijtbaarheid achten
de initiatiefnemers de vaste jurisprudentie van de Hoge Raad een mooi
uitgangspunt.
Initiatiefnemers wijken ten aanzien van de herstelbaarheidstoets af van de
bestaande jurisprudentie. Volgens de bestaande jurisprudentie wordt
eerst gekeken of het inkomensverlies herstelbaar is. Als dat niet het geval
is zal de rechter toetsen of het inkomensverlies verwijtbaar is. Als deze
vraag positief wordt beantwoord zal worden gekeken of het fictieve
bedrag (het alimentatiebedrag dat op basis van de oude inkomensgegevens is vastgesteld) gedragen kan worden door de alimentatieplichtige.
Het alimentatiebedrag wordt dan aangepast aan de draagkracht van de
alimentatieplichtige.
Initiatiefnemers vinden deze redenering principieel onjuist.
Indien je de vaste jurisprudentie van de Hoge Raad volgt, kom je niet altijd
toe aan de vraag of het inkomensverlies verwijtbaar is, terwijl in de ogen
van de initiatiefnemers deze vraag altijd gesteld zou moeten worden. In de
verwijtbaarheid zit immers het calculerend gedrag dat je wil tegengaan. Is
er sprake van verwijtbaar inkomensverlies dan wordt automatisch naar
het inkomen van een jaar geleden gekeken (zie over de termijn hierna).
Initiatiefnemers zijn van mening dat het moeilijk objectief is vast te stellen
of het inkomensverlies voor herstel vatbaar is. Omdat het herstelbaar
inkomensverlies niet eenvoudig te definiëren is, wordt het moeilijk dit in
de wet op te nemen. Er zijn diverse niet objectief vast te stellen factoren
40

HR 22 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY7007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

14

die daarop invloed uitoefenen, zoals de positie van de alimentatieplichtige
op de arbeidsmarkt, gezien zijn leeftijd, opleidingsniveau en invloed van
de economische situatie hierop.
Door alleen de verwijtbaarheid te toetsen voorkom je veel procedures. De
huidige jurisprudentie brengt met zich mee dat zowel de herstelbaarheid,
de verwijtbaarheid en de draagkracht in een procedure moeten worden
vastgesteld. Deze beslissingen zijn allemaal gevoelig voor vervolgprocedures.
Initiatiefnemers willen dit beperken tot het alleen vast stellen van de
verwijtbaarheid.
Als de alimentatieplichtige de alimentatie niet kan betalen dan is dat een
inningsprobleem dat wordt opgelost op het moment dat het inkomen
weer op het oude niveau is. Omdat er een besluit van de rechter ligt over
de hoogte van de alimentatie gebaseerd op het oude (op dat moment
fictieve) salaris, zal daar een prikkel vanuit gaan om het inkomen aan te
vullen tot het oude niveau. Daarnaast adviseert de Afdeling om de termijn
van zes maanden, die dient als terugkijktermijn bij verwijtbaar inkomensverlies, aan te passen. De Afdeling merkt op dat door opneming van de
termijn van zes maanden er een reëel risico is dat door tijd te rekken, het
inkomen toch op het lagere bedrag moet worden vastgesteld, omdat
inmiddels zes maanden zijn verstreken. De initiatiefnemers delen de
mening van de Afdeling. De termijn van zes maanden is dan ook verlengd
tot twaalf maanden.
Kindgebonden en verblijfskosten
Bij de bepaling van de hoogte van de kinderalimentatie zijn de kindgebonden en verblijfskosten van belang. Deze kosten zouden in mindering
moeten worden gebracht op het door de ouder te dragen deel in de
behoefte.41 De initiatiefnemers beogen hiermee de ouders binnen de
rekensystematiek een herkenbare vertaling te bieden van de zorgverdeling
die zij zijn overeengekomen. Ook willen zij een zorgverdeling die tendeert
naar co-ouderschap faciliteren door de zorgverdeling uitdrukkelijk naar
voren te laten komen in de berekening van de kinderalimentatie.42
De hoogte van de uitkering kan verschillen naar gelang de ouders de
kosten verdelen:
a. die rechtstreeks samenhangen met het kind en los staan van het
verblijf van het kind bij de ouders (kindgebonden kosten), en
b. die samenhangen met het verblijf van het kind bij de ouder (verblijfskosten)43
Als voorbeeld van de kindgebonden kosten noemt de toelichting de
kosten voor kleding, sport, hobby, mobiele telefoon, zakgeld en schoolreisjes. Voor de hoogte van deze kindgebonden kosten introduceren de
initiatiefnemers een forfaitaire tabel.44 De verblijfskosten worden verdeeld
naar rato van het aantal nachten per jaar dat het kind bij een ouder
verblijft. Deze verdeling wordt omgezet in het zogenoemde verblijfspercentage en wordt bepaald aan de hand van een tabel.45
De verdeling van de kindgebonden en verblijfskosten moeten worden
vastgelegd in het ouderschapsplan.46

41

Toelichting, bijlage I (artikel 11 van de concept-amvb).
Toelichting, paragraaf 4, onder f en j.
43
Artikel 404, derde lid.
44
Toelichting, bijlage I (artikel 9 van de concept-amvb).
45
Toelichting, bijlage I (artikel 10 van de concept-amvb).
46
Artikel 404, derde lid, onder a en Artikel IV, onderdeel C (artikel 815, lid 3, onder c Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv)).
42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

15

In beginsel draagt de ouder bij wie het kind volgens de basisregistratie
personen het hoofdverblijf heeft de kosten, tenzij de ouders in een
schriftelijke overeenkomst (ouderschapsplan) hiervan afwijken. Door de
forfaitaire hoogte van de kosten en het vastleggen van wie als
uitgangspunt de kosten draagt, zou deze regeling minder kans op
discussie tussen de ouders opleveren en er minder ruimte voor het kind
zijn om de ouders na de scheiding over deze uitgaven «tegen elkaar uit te
spelen».47
De Afdeling merkt op dat een dergelijk onderscheid in de kosten van
kinderen thans niet wordt gemaakt. De toelichting gaat slechts beperkt in
op de vraag naar de noodzaak om een dergelijk onderscheid te maken.
Juist in geval van co-ouderschap mag verwacht worden dat ouders zelf in
staat zijn de verdeling van de kosten van de kinderen te bepalen. Zij
hoeven daarbij niet aan een wettelijke verdeling naar soort kosten
gebonden te worden. Daarnaast vraagt de Afdeling of het onderscheid op
zichzelf niet een bron van conflicten kan opleveren, terwijl het
wetsvoorstel juist beoogt conflicten zoveel mogelijk te voorkomen. In het
ouderschapsplan moet immers op grond van het voorstel worden
vermeld wat de rechtstreeks aan het kind verbonden kosten zijn, die niet
samenhangen met het verblijf van het kind (kindgebonden kosten) en de
kosten verbonden aan het aantal overeengekomen nachten dat het kind
jaarlijks bij de ene of andere ouder verblijft (verblijfskosten). Dat onderscheid lijkt duidelijk, maar hoeft dat geenszins te zijn. Voorts laat een
afspraak in het ouderschapsplan de mogelijkheid onverlet dat het kind zelf
de ouders «tegenover elkaar uitspeelt».
De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom het nodig is een
onderscheid tussen beide soorten kosten te introduceren, mede gelet op
de reële mogelijkheid dat het onderscheid een nieuwe bron van conflicten
kan leveren.
De Afdeling adviseert om dragend te motiveren waarom er onderscheid
nodig is tussen de verblijfskosten (voor opvoeding en scholing) en de
kindgebonden kosten, dit zijn de kosten die bovenop de verblijfskosten
(voor opvoeding en scholing) komen. De initiatiefnemers denken daarbij
bijvoorbeeld aan kosten voor een mobiele telefoon, sportclubs of extra
kosten die de school betreffen. De Afdeling stelt dat de initiatiefnemers
hiermee een nieuw soort kosten introduceren, maar die mening delen de
initiatiefnemers niet.
Ook de Expertgroep gaat uit van twee soorten kosten, verblijfskosten en
kindgebonden kosten. In de berekening van de Expertgroep worden de
kindgebonden kosten echter altijd ten laste gebracht van de ouder bij wie
het kind zijn hoofdverblijf heeft. De andere ouder komt in de berekening
slechts een deel van de verblijfskosten toe in de vorm van de zorgkorting.
In de (mediation)praktijk wensen ouders steeds vaker vanuit een gedeelde
verantwoordelijkheid voor het kind afspraken te maken over het dragen
van de kindgebonden kosten. De huidige berekeningsmethode van de
Expertgroep biedt hiervoor geen mogelijkheid. Initiatiefnemers wensen
met de voorgestelde methode zowel aan te sluiten bij de huidige methode
voor wat betreft de vaststelling door de rechter als bij de behoefte in de
mediationpraktijk om hier maatwerk in te kunnen bieden. Door het
wettelijk uitgangspunt dat de kindgebonden kosten worden gedragen
door de ouder waar het kind het hoofdverblijf heeft (Basisregistratie
persoonsgegevens is ingeschreven) wordt naar de mening van de
initiatiefnemers voorkomen dat op dit punt in geval van een eenzijdige
procedure extra conflicten kunnen ontstaan. Uitsluitend als de ouders
schriftelijk hier andere afspraken over maken, worden de kindgebonden
47

Toelichting, paragraaf 4, onder f.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

16

kosten in de berekening (deels) aan de andere ouder toegerekend. Dit kan
een belangrijke voorwaarde zijn waardoor het draagvlak voor de te
betalen kinderalimentatie zal toenemen.
f. Opneming artikel 400a in afdeling 1 van titel 17
Artikel 400a van het voorstel, dat de wijze van vaststelling van inkomen
regelt, is opgenomen in afdeling 1 van titel 17. In titel 17 zijn alle
bepalingen inzake levensonderhoud opgenomen en in afdeling 1 de
algemene bepalingen hieromtrent. Afdeling 2 betreft de kinderalimentatie.
Door opneming van artikel 400a in afdeling 1 is deze bepaling ook van
toepassing op de wijze van inkomensbepaling voor partneralimentatie. Uit
de toelichting kan niet worden opgemaakt dat dit de bedoeling is.
De Afdeling adviseert de reikwijdte van het artikel te beperken tot het
vaststellen van inkomen ten behoeve van kinderalimentatie. Dat kan door
het artikel een plaats te geven in afdeling 2 van titel 17.
De initiatiefnemers hebben niet besloten om het artikel te vernummeren
en onder te brengen in Afdeling 2, die specifiek over kinderalimentatie
gaat, zoals de Afdeling advisering suggereert. De initiatiefnemers menen
dat dit artikel meer toekomstbestendig is door het in afdeling 1 te laten
staan. Hiermee doelen de initiatiefnemers op het voorstel van wet van de
leden Van Oosten, Recourt en Swinkels tot wijziging van Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek en van enige andere wetten in verband met de
herziening van het stelsel van partneralimentatie (Wet herziening
partneralimentatie)48. Bij dit wetsvoorstel zijn de initiatiefnemers
voornemens gebruik te maken van dezelfde wetteksten, waaronder artikel
400a zoals in onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld.
De initiatiefnemers hebben besloten om, op advies van de Afdeling, het
artikel te wijzigen en aan te vullen. Het artikel luidt nu: «Het inkomen, op
basis waarvan een uitkering tot levensonderhoud door ouders aan
kinderen wordt vastgesteld, bestaat uit de inkomsten waarop op het
tijdstip van vaststelling daarvan in het kalenderjaar recht bestaat.»
Deze wijziging beperkt de toepassing van artikel 400a tot kinderalimentatie. Bij de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel Wet herziening
partneralimentatie zal dat artikel worden aangepast zodat het ook van
toepassing kan zijn op partneralimentatie
4. «Hardheidsclausule»
a. Betekenis
Op drie plaatsen in het wetsvoorstel is een zogenoemde «hardheidsclausule» opgenomen.49 Uit de toelichting lijkt te kunnen worden
opgemaakt dat deze clausule bedoeld is om de hoogte van de uitkering
die op basis van het voorstel is berekend, te kunnen corrigeren indien het
resultaat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van een
ouder kan worden gevergd. Zo merkt de toelichting op dat zowel het
rapport Alimentatienormen als dit voorstel rekening houden met
uitzonderingen op de regel. De alimentatienormen bevatten een
aanvaardbaarheidstoets en de initiatiefnemers stellen een hardheidsclausule voor.50
De initiatiefnemers beogen uitdrukkelijk een beperkte «hardheidsclausule»
op te nemen. In de formulering is om deze reden aangesloten bij de
48

Kamerstukken II 2014/5, 34 231, nrs. 1–3
Artikelen 395a, vijfde lid, 404, zesde lid, en 405b, eerste lid, onder h BW.
50
Toelichting, paragraaf 3, onder d.
49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

17

formulering van de huidige artikelen 1:157, vijfde lid BW (verlenging van
partneralimentatietermijn na twaalf jaar) en 1:401, tweede lid BW
(wijziging van de termijn van partneralimentatie). Slechts in uitzonderlijke
gevallen zal de rechter op grond van de hardheidsclausule een ander
bedrag aan kinderalimentatie mogen vaststellen.51 Bedoeld lijken die
gevallen te zijn waarin een ongewijzigde handhaving van de onderhoudsbijdrage zo ingrijpend zou zijn dat die naar maatstaven van redelijkheid en
billijkheid van de onderhoudsplichtigen niet kan worden gevergd.
De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat de onderscheiden bepalingen
in het wetsvoorstel meer ruimte bieden tot vaststelling van een andere
uitkering wegens hardheid dan de toelichting stelt. De tekst van de drie
voorgestelde bepalingen sluit ook niet aan bij de genoemde bestaande
bepalingen van artikel 1:157, vijfde lid, en 1:401, tweede lid, BW.52
Voorts merkt de Afdeling op dat, indien een zo beperkte clausule is
beoogd als de toelichting stelt, dit ertoe leidt dat in de praktijk slecht
aanvaardbare uitkomsten met betrekking tot de hoogte van de uitkering,
gehandhaafd moeten worden. Met het oog op het bereiken van onderlinge overeenstemming en om de betalingsbereidheid te bevorderen, is
het naar het oordeel van de Afdeling gewenst om de mogelijkheid tot
afwijking niet al te beperkt te formuleren.
De Afdeling adviseert duidelijkheid te scheppen inzake de betekenis van
de hardheidsclausule die in een drietal van de voorgestelde bepalingen is
opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling zou daartoe de toelichting
bij het voorstel aangepast moeten worden.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling hebben de initiatiefnemers de tekst van het wetsvoorstel aangepast. De hardheidsclausule is
stringent geformuleerd teneinde te bewerkstelligen dat hij slechts in zeer
uitzonderlijke gevallen, die in de wet zijn opgenomen, kan worden
toegepast
b. Wijzigingsgrond
In artikel 405b, aanhef en onder h, is een van de drie zogenoemde
hardheidsclausules opgenomen als grond om aan de rechter wijziging
van de kinderalimentatie te vragen. De Afdeling merkt op dat dit geen
wijzigingsgrond is maar een correctiemechanisme op de berekende
kinderalimentatie op grond van het voorstel.
De Afdeling adviseert de hardheidsclausule te herformuleren tot een
wijzigingsgrond.
De Afdeling is van mening dat de wijzigingsgrond in artikel 405b, aanhef
en onder h geen wijzigingsgrond is maar een correctiemechanisme op de
berekende kinderalimentatie. De initiatiefnemers hebben naar aanleiding
van het advies van de Afdeling het artikel 405b, aanhef en onder h,
gewijzigd.
5. Sancties voor ouders die geen inzicht in gegevens geven
Artikel 1:405a BW ziet op de situatie waarin één van de ouders dan wel
beiden geen of onvoldoende inzicht geven in de inkomsten op basis
waarvan een uitkering tot levensonderhoud wordt vastgesteld. De
behoefte van het kind wordt in deze situatie van rechtswege op het
51

Toelichting, algemeen deel paragraaf 4, onder m (wijzigingsgronden) en artikelsgewijs bij de
artikelen 395a, 404, zesde lid, en 405b BW.
52
De woorden «van zo ingrijpende aard» ontbreken in de voorgestelde bepalingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

18

maximale bedrag vastgesteld. Indien één van de ouders geen of onvoldoende inzicht geeft in deze inkomsten, dient de andere ouder slechts het
minimumbedrag (gedacht wordt aan € 50,–) in de behoefte bij te dragen
en de «onwillige ouder» het resterende bedrag. Indien beide ouders geen
of onvoldoende inzicht geven in deze inkomsten dienen beiden voor de
helft de behoefte te dragen. De initiatiefnemers verwachten hierdoor een
sterke preventieve werking, waardoor het aantal procedures waarbij geen
of onvoldoende inzicht in de relevante inkomsten wordt verstrekt tot een
minimum zal worden beperkt.53
Partijen zijn verplicht de voor de beslissing van belang zijnde feiten
volledig en naar waarheid aan te voeren. Wordt deze verplichting niet
nageleefd, dan kan de rechter daaruit de gevolgtrekking maken die hij
geraden acht.54 Dit is ter beoordeling van de rechter.
De voorgestelde sanctie betreft de fase dat ouders onderling overeenstemming moeten bereiken over de kinderalimentatie. Ziet de Afdeling het
goed, dan concludeert een van beide ouders, indien onvoldoende
gegevens zijn verschaft door de andere ouder dat die ouder het maximale
bedrag met aftrek van de minimale bijdrage moet betalen. Het is niet
waarschijnlijk dat hierover overeenstemming wordt bereikt. De zaak wordt
dan aan de rechter voorgelegd. Gelet op de ruime mogelijkheden die de
rechter reeds heeft om onvoldoende gegevensverschaffing te corrigeren,
ziet de Afdeling niet in dat de voorgestelde sancties nodig zijn. Daarbij
komt dat de voorgestelde sancties uitgaan van een fictieve behoefte van
het kind of de kinderen die volledig losstaat van de omstandigheden van
het geval. Dat leidt tot de bepaling van een in veel gevallen disproportioneel hoge kinderalimentatie. De rechter heeft in het voorstel echter geen
ruimte de gevolgtrekking te maken die hij geraden acht, maar dient de
behoefte fictief vast te stellen op het hoogste bedrag.
Gevolg is een veroordeling tot betaling van kinderalimentatie die niet in
overeenstemming is met draagkracht en behoefte en die in het algemeen
niet nageleefd zal kunnen worden. Uit het voorgestelde artikel 405b vloeit
ook voort dat toepassing van de sanctie op zichzelf een wijzigingsgrond
voor de alimentatie vormt. Daarmee wordt het tegendeel bereikt van wat
met het voorstel, zoals hierboven uiteengezet, is beoogd, namelijk het
bevorderen van onderlinge overeenstemming en van de betalingsbereidheid. De Afdeling adviseert daarom af te zien van het voorgestelde
sanctiemechanisme en dit, zoals nu, over te laten aan de rechter.
De Afdeling adviseert om de regels omtrent het niet leveren van (juiste)
inkomensgegevens te laten vallen. De Afdeling is van mening dat met dit
voorstel niet wordt bereikt dat ouders tot een betere overeenstemming
zullen komen en dat dat de betalingsbereidheid zal vergroten, maar
verwacht het tegendeel. De initiatiefnemers delen de mening van de
Afdeling niet.
Initiatiefnemers hebben betreffende bepaling in de wet opgenomen
omdat uit de huidige praktijk blijkt dat regelmatig een van de ouders
weigert om inzicht te geven in de werkelijke inkomsten. Via een gang naar
de rechter hoopt de nalatige ouder op een voor hem/haar gunstige
uitkomst. Dit leidt tot onnodig meer rechtszaken waarin de alimentatie (en
mogelijk andere afspraken) moet worden vastgesteld. In de huidige
praktijk zal de rechter de nalatige ouder verzoeken alsnog de gevraagde
gegevens aan te leveren en moet de behandeling wordt verschoven naar
een volgende zitting.
Deze bepaling moet duidelijk maken dat het erg belangrijk is dat beide
ouders meewerken aan goede afwikkeling van de berekening van de
53
54

Toelichting, paragraaf 4, onder L (2).
Artikel 21 Rv.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

19

kinderalimentatie. Ook moet deze bepaling vooraf aan de ouder duidelijk
maken wat de sanctie is voor dit gedrag. Initiatiefnemers hebben de
overtuiging dat van deze bepaling een positieve prikkel uitgaat omdat
ouders liever geen hogere alimentatie betalen dan past bij het werkelijke
inkomen of liever geen lagere alimentatie ontvangen dan waar ze recht op
zouden hebben als alle gegevens bekend zouden zijn.
Het feit dat de hoogte van de kinderalimentatie gewijzigd kan worden doet
niets af aan het gegeven dat in de periode dat er nog geen juiste
gegevens beschikbaar zijn en de «foutieve» kinderalimentatie is vastgesteld, moet worden voldaan aan de alimentatieplicht (of genoegen moet
worden genomen met een veel te laag bedrag). Als iemand niet voldoet
aan deze alimentatieplicht kan dat ongewenste gevolgen hebben voor de
alimentatieplichtige zoals beslag op salaris of uitkering of zelfs het
zwaarste dwangmiddel, lijfsdwang.
De initiatiefnemers hopen dat deze bepaling als pressiemiddel zijn werk
zal doen en dat ouders besluiten om volledige medewerking te verlenen
aan de berekening van de kinderalimentatie. De wettelijke sanctie geeft
tevens mediators en advocaten de mogelijkheid ouders met de vooraf
vaststaande negatieve gevolgen van hun gedrag te confronteren en
daarmee een mogelijke rechtsgang te voorkomen.
6. Wijzigingsgronden kinderalimentatie
Het voorstel beoogt de mogelijkheid te beperken om een vastgestelde
uitkering te wijzigen. Gerechtelijke procedures moeten volgens de
initiatiefnemers zoveel mogelijk voorkomen worden omdat deze een
podium bieden voor het uitvechten van emotionele conflicten. Wijziging
van een vastgestelde uitkering kan slechts plaatsvinden in een zevental
limitatief in het voorstel genoemde gevallen.55 Het gaat kort gezegd om
de volgende onderwerpen:
a. de inkomsten van een van de ouders wijzigen dusdanig waardoor op
grond van de voorgestelde rekensystematiek de hoogte van de
kinderalimentatie wijzigt (in positieve of negatieve zin);
b. de kosten van de ondernemer wijzigen dusdanig dat deze wijziging
leidt tot een wijziging van de draagkracht. De wijziging mag niet het
gevolg zijn van een wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001;
c. de plicht tot het voldoen van een uitkering aan een ander kind op
grond van artikel 395a of artikel 404 vervalt;
d. de ouders wijzigen schriftelijk de verdeling van de kindgebonden
kosten;
e. het aantal nachten dat het kind jaarlijks bij een ouder verblijft, wijzigt
doordat de ouders schriftelijk een andere zorgverdeling overeenkomen
of na een rechterlijke beschikking;
f. het woonadres waarop het minderjarige kind staat ingeschreven in de
basisadministratie persoonsgegevens wijzigt in het woonadres van de
andere ouder;
g. volledig inzicht wordt gegeven in de omvang van de inkomsten nadat
de kinderalimentatie met toepassing van artikel 405a (sanctie) is
vastgesteld.
De Afdeling merkt het volgende op. Naar huidig recht kan een rechterlijke
uitspraak of een overeenkomst betreffende levensonderhoud bij latere
rechterlijke uitspraak worden gewijzigd of ingetrokken, wanneer zij nadien
door wijziging van omstandigheden ophoudt aan de wettelijke
maatstaven te voldoen. Ook kan deze worden gewijzigd of ingetrokken,
indien zij van de aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft
beantwoord doordat bij die uitspraak van onjuiste of onvolledige
gegevens is uitgegaan of een overeenkomst met betrekking tot de
55

Artikel 405b en de artikelsgewijze toelichting op dit artikel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

20

kinderalimentatie is aangegaan met grove miskenning van de wettelijke
maatstaven.56
De onderdelen opgenomen onder a tot en met c, e en f betreffen hetgeen
thans valt onder de wijziging van omstandigheden. De onderdelen d en g
vloeien voort uit de nieuw voorgestelde regels. Wat ontbreekt in de
wijzigingsgronden zijn de gronden voor wijziging indien alimentatie is
vastgesteld met gebruik van onjuiste of onvolledige gegevens of wanneer
een overeenkomst is aangegaan met grove miskenning van de wettelijke
maatstaven. Het komt in de praktijk zeker voor dat vergissingen worden
gemaakt bij de vaststelling van kinderalimentaties die aanvankelijk niet
zijn onderkend. Dat kan een vergissing van een ouder zijn, van een
advocaat of van de rechter. Dan is steeds wijziging mogelijk. Een dergelijk
grond voor wijziging mag daarom naar het oordeel van de Afdeling niet
ontbreken. Voorts merkt de Afdeling op dat het voorgaande illustreert dat
het limitatief maken van de wijzigingsgronden ertoe kan leiden dat
alimentaties, anders dan met toepassing van de als beperkt op te vatten
hardheidsclausule van artikel 405b, aanhef en eerste lid, onder h, niet
kunnen worden gewijzigd. De Afdeling acht dat ongewenst.
De Afdeling adviseert af te zien van het limitatieve karakter van de
wijzigingsgronden en het voorstel aan te passen.
Allereerst willen initiatiefnemers benadrukken dat dit beperkte aantal
wijzigingsgronden tot doel heeft de belangen van het kind of de kinderen
te beschermen. Veelvuldig wijzigen van de kinderalimentatie zet de
verhoudingen tussen beide ouders op scherp. Het kan een instrument zijn
om de andere ouder oneigenlijk te frustreren en middels procedures te
blijven «vechten». Daarmee wordt het belang van het kind niet gediend.
De initiatiefnemers hechten er daarom ook aan om het aantal wijzigingsmomenten tot het minimum te beperken.
De Afdeling constateert dat in de (gelimiteerde) lijst met wijzigingsgronden geen mogelijkheid tot het wijzigen van de kinderalimentatie
bestaat indien alimentatie is vastgesteld met gebruik van onjuiste of
onvolledige gegevens of wanneer een overeenkomst is aangegaan met
grove miskenning van de wettelijke maatstaven. Die constatering is op
zich juist, maar daarbij gaat de Afdeling voorbij aan de «harde» wijzigingsgronden uit artikel 1:401 vierde en vijfde lid, BW. Deze leden bieden
de mogelijkheid aan de rechter om de alimentatie te wijzigen of in te
trekken, als:
– zij van aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft beantwoord
doordat bij die uitspraak van onjuiste of onvolledige gegevens is
uitgegaan;
– zij is aangegaan met grove miskenning van de wettelijke maatstaven.
Dit artikel wordt door de initiatiefnemers niet gewijzigd en is daarom nog
steeds van toepassing.
Initiatiefnemers hebben op basis van het advies van de afdeling in artikel
1:405 b, lid 2, BW expliciet een verwijzing gemaakt naar artikel 1:401,
vierde en vijfde lid, BW om misverstanden te voorkomen.
Deel III Overige opmerkingen
7. Voorrang voor kinderen uit een eerdere relatie boven kinderen uit een
latere relatie
De initiatiefnemers zijn van mening dat het krijgen van kinderen binnen
een volgende relatie en een eventuele beëindiging van die relatie geen
effect mag hebben op de bijdrage van beide ouders in het levenson56

Artikel 1:401, tweede, vierde en vijfde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

21

derhoud en daarmee op de kinderalimentatie waarop de ouder van de
kinderen uit een vorige relatie aanspraak maakt. Bij een beëindiging van
die volgende relatie zal op basis van de draagkracht de kinderalimentatie
van de kinderen uit die latere relatie moeten worden vastgesteld. Daarbij
wordt het te dragen deel in de behoefte van de kinderen uit de eerdere
relatie, die reeds wordt betaald, afgetrokken.57 Met deze regel moet
worden voorkomen dat extra wijzigingsprocedures worden gevoerd over
de beschikbare draagkracht als gevolg van de geboorte van een nieuw
kind.
Met deze regel wordt een onderscheid geïntroduceerd in de bijdrage voor
kinderen uit de eerdere relatie en de eventuele bijdrage voor kinderen uit
de volgende relatie(s). Dit onderscheid is niet in overeenstemming met
artikel 404, eerste lid, dat ouders naar draagkracht voorzien in de kosten
van verzorging en opvoeding van hun kinderen. Dat betreft al hun
kinderen. Deze – thans bestaande – regel die in het wetsvoorstel wordt
gehandhaafd, betekent dat de draagkracht evenredig over de verschillende kinderen moet worden verdeeld en dat niet bij een kind uit een
nieuwe relatie de bijdrage voor kinderen uit een eerdere relatie
ongemoeid kan blijven. Artikel 404, eerste lid, BW maakt geen onderscheid tussen kinderen geboren uit verschillende relaties. Dat is te meer
terecht daar dit onderscheid bovendien ongerechtvaardigd is in het licht
van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 2 van het
Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). De voorgestelde regel heeft tot gevolg dat het bedrag dat resteert voor later geboren
kinderen naar alle waarschijnlijkheid lager is, als er al draagkracht over
blijft om voor hen een onderhoudsbijdrage te voldoen.
Ten slotte wijst de Afdeling op het in de toelichting genoemde psychologische belang voor kinderen van de betaling van de kinderalimentatie.58
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat kinderen zich meer gewaardeerd
voelen als er kinderalimentatie wordt betaald dan als dat niet gebeurt.59
De voorgestelde regel kan kinderen geboren in een latere relatie het
gevoel geven dat zij er minder toe doen, omdat er geen bijdrage voor hen
wordt betaald.
De Afdeling concludeert dat de voorgestelde regel niet in overeenstemming is met het in de wet neergelegde uitgangspunt dat ouders naar
draagkracht bijdragen in de kosten van verzorging en opvoeding van al
hun kinderen. Dat klemt te meer daar het wetsvoorstel bovendien een
ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen kinderen uit verschillende
relaties. De Afdeling adviseert mitsdien het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling adviseert om deze bepaling aan te passen omdat voorgestelde regel niet in overeenstemming is met het in de wet neergelegde
uitgangspunt dat ouders naar draagkracht bijdragen in de kosten van
verzorging en opvoeding van al hun kinderen. Dat klemt te meer daar het
wetsvoorstel bovendien een ongerechtvaardigd onderscheid maakt
tussen kinderen uit verschillende relaties.
57

Artikel 405 BW.
Toelichting, paragraaf 2.
59
E. Spruijt & S. Spruijt, «Effects of parental divorce on children: A sociological perspective from
the Netherlands», in: I. Curry-Sumner & C. Skinner, (red.), Child Maintenance in The Netherlands and the United Kingdom. Persistent Problems, Finding Solutions, Nijmegen: Wolf 2009,
blz. 135; V. King & H.E. Heard, «Nonresident Father Visitation, Parental Conflict, and Mother’s
Satisfaction: What’s Best for Child Well-Being?», Journal of Marriage and the Family, 1999, 61,
nr. 2, blz. 390–394; E. Spruijt, Kinderen en echtscheiding; State-of-the-art study, december
2008, Leiden: NWO 2009, blz. 11; L. Nepomnyaschy (2007). Child support and father-child
contact: Testing reciprocal pathways. Demography 2007, 44, nr. 1, blz. 108–109.
58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

22

Deze bepaling kan raken aan het Internationaal Verdrag inzake de rechten
van het kind (IVRK) omdat dat uitgaat van een gelijke behandeling van alle
kinderen in geval van echtscheiding. Kinderen van een ouder, die uit
verschillende relaties zijn voortgekomen, zouden op grond van deze
invalshoek, recht op een gelijke tegemoetkoming in het levensonderhoud
moeten hebben.
De initiatiefnemers kunnen zich de redenering van de Afdeling voorstellen
maar delen de mening van de Afdeling niet. Het aantal gemengde
gezinnen en scheidingen met kinderen uit meerdere relaties neemt toe. De
huidige wetgeving (de draagkracht van een ouder dient gelijkelijk
beschikbaar te zijn voor alle kinderen tot 21-jarige leeftijd) sluit hier
onvoldoende op aan en leidt tot veel wijzigingsprocedures en strijd. Dit is
daarmee niet in het belang van de kinderen, en juist naar de mening van
initiatiefnemers in strijd met de bepaling in het IVRK waarin het belang
van het kind voorop staat60.
Volgens de Afdeling vloeit uit het EVRM en het IVRK voort dat na de
scheiding de draagkracht van de alimentatieplichtige evenredig verdeeld
dient te worden over alle kinderen. De Afdeling gaat voorbij aan het feit
dat ook in de huidige wetgeving verschil gemaakt wordt in de alimentatieplicht voor kinderen (kinderen tot 21 jaar en kinderen van 21 jaar en ouder,
eigen kinderen en stiefkinderen). Ook voor kinderen jonger dan 21 jaar uit
verschillende relaties kent de huidige systematiek een schijngelijkheid.
Weliswaar dient de beschikbare draagkracht gelijkelijk te worden
verdeeld, de te betalen alimentatie is echter daarnaast afhankelijk van de
behoefte van het kind en de draagkrachtverhouding met de andere ouder
van het kind. Beiden verschillen per relatie. Het is daardoor eerder
uitzondering dan regel dat de alimentatieplicht van de ouder voor zijn
kinderen uit de verschillende relaties gelijk is. In geval er meer dan twee
personen onderhoudsplichtig zijn voor het kind worden deze verschillen
nog groter en de vaststelling van de kinderalimentatie complexer. Op
grond van de wet (artikel 1:397 lid 2) dient in dat geval ook de onderlinge
verhouding tussen de onderhoudsplichtigen enerzijds en het kind
anderzijds te worden meegewogen.
Ook gaat de Afdeling voorbij aan het effect van de plotselinge daling van
de alimentatie voor de kinderen uit een eerder huwelijk. De Afdeling
maakt niet duidelijk of deze plotselinge daling effect kan hebben op deze
kinderen als na jaren op een bepaald welstandsniveau te hebben geleefd,
zij plotseling in welstand achteruit gaan. Van een dergelijk wijziging kan
een psychologisch ongewenst effect uitgaan op de kinderen uit een
eerdere relatie. Daarbij zal, in tegenstelling tot hetgeen de Afdeling
suggereert, altijd een bijdrage gevraagd worden van de alimentatieplichtige omdat het wetsvoorstel een minimumbijdrage van € 50
voorschrijft. Dus het onderscheid dat de ene groep kinderen wel alimentatie zou krijgen en de andere niet, ontstaat niet.
Tevens moet in ogenschouw worden genomen dat door de daling van de
kinderalimentatie of de welstand waar het kind aan gewend is wordt
verlaagd, of, en dit geldt met name bij alimentatiegerechtigden met een
laag inkomen, moet de verzorgende ouder dit financiële gat zien te
dichten.
Tot slot heeft deze bepaling tot gevolg dat er minder wijzigingsmomenten
zullen zijn. De alimentatie van de kinderen uit een eerder huwelijk blijft
immers ongewijzigd.

60

Artikel 3 IVRK

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

23

Doordat er minder factoren zijn die invloed hebben op de berekening van
de alimentatie kan de berekening de eenvoud hebben die initiatiefnemers
voor ogen hebben.
De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van de advisering van de
Afdeling de memorie van toelichting aangepast en aangevuld.
8. Onderhoudsplicht voor studerende meerderjarige kinderen
De initiatiefnemers stellen voor om de onderhoudsplicht van ouders na
het 18e jaar te verlengen tot 23 jaar, mits het kind studeert of schoolgaand
is. De initiatiefnemers zijn van mening dat de behoefte van een jongmeerderjarige en een kind van 12 tot 18 jaar niet noemenswaardig van elkaar
verschillen wat betreft de kosten van levensonderhoud.61 Ook voor
uitwonende kinderen wordt niet van de behoeftetabel afgeweken. De
Afdeling merkt het volgende op.
Hoewel de toelichting vermeldt dat geen onderscheid wordt gemaakt in
de behoefte van een thuiswonende of uitwonende jongmeerderjarige,
bevat het voorgestelde artikel 1:395a, tweede lid, BW wel een aparte
bepaling voor uitwonende kinderen.62 Gelet op de toelichting is het de
Afdeling niet duidelijk welke betekenis dit artikellid toekomt.
De Afdeling adviseert de tekst van het voorstel en de toelichting met
elkaar in overeenstemming te brengen.
De Afdeling vraagt waarom er in de memorie van toelichting geen
onderscheid wordt gemaakt in de behoefte tussen een uitwonende
meerderjarige student of scholier en een thuiswonende meerderjarige
student of scholier, terwijl artikel 1:395a, tweede lid, een bepaling voor
uitwonende kinderen bevat. De Afdeling adviseert de initiatiefnemers om
het voorstel van wet en de memorie van toelichting met elkaar in
overeenstemming te brengen. Initiatiefnemers hebben in de behoefte
voor een thuiswonend dan wel uitwonend kind geen verschil gemaakt,
omdat zij uitgaan van een vrije keuze om uitwonend te gaan studeren.
Daarnaast biedt de Wet Studiefinanciering de mogelijkheid om een hoger
bedrag te lenen indien het studerende kind uitwonend is. De initiatiefnemers begrijpen dat artikel 1:395a, lid 2, verwarring kan veroorzaken
omdat hierin specifiek gesproken wordt over uitwonende kinderen. Deze
bepaling is van technische aard. In artikel 1:404 wordt uitsluitend
gesproken over de plicht tot betaling van een uitkering voor levensonderhoud aan een thuiswonend minderjarig kind door de ene ouder aan de
andere ouder. In artikel 1:395a wordt de plicht tot betaling van kinderalimentatie door één ouder aan het thuiswonende meerderjarige kind
geregeld. Echter, beide artikelen voorzien niet in een plicht tot betaling
van een uitkering tot voorziening in de kosten van levensonderhoud en
studie van beide ouders aan het uitwonend kind, terwijl dat wel de wens
van de initiatiefnemers is. Deze plicht wordt expliciet in artikel 1:395a,
tweede lid, neergelegd.

61
62

Toelichting, paragraaf 4, onder g.
Lid 2 van voorgesteld artikel 1:395a BW luidt: De door de ouder aan het meerderjarig kind, dat
niet op het woonadres van een ouder staat ingeschreven in de basisregistratie personen, te
betalen uitkering tot voorziening in de kosten van levensonderhoud en studie bedraagt het
door de ouder op grond van het eerste lid te dragen deel in de kosten daarvan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

24

9. Beperking aantal onderhoudsplichtigen tot twee personen
De initiatiefnemers stellen voor het aantal onderhoudsplichtigen te
beperken tot maximaal twee, te weten:
–
–
–

de twee ouders,
de ouder die met een ander (niet-ouder) het gezag heeft,
de ouder en de verwekker of de levensgezel(lin) die heeft ingestemd
met een daad die de verwekking van het kind tot gevolg heeft (hierna:
de instemmende levensgezel(lin)) (artikel 1:394 BW).63

Gedachte achter deze beperking is dat de initiatiefnemers het principieel
onjuist vinden anderen dan beide ouders verantwoordelijk te maken voor
de zorg voor kinderen. De Afdeling merkt het volgende op.
Dit voorstel heeft tot gevolg dat de verwekker of instemmende levensgezel(lin) die de ouder van een kind is, niet langer onderhoudsplichtig is
voor zijn kind indien de moeder het gezag gaat uitoefenen met een ander.
De toelichting motiveert niet waarom de verwekker of instemmende
levensgezel(lin) van die onderhoudsplicht bevrijd zou moeten worden,
indien de ouder met een ander het gezag gaat uitoefenen. Het komt de
Afdeling voor dat er geen goede reden is om in deze gevallen de
verwekker of instemmende levensgezellin niet (langer) onderhoudsplichtig te doen zijn.
De Afdeling adviseert om in dit wetsvoorstel af te zien van de voorgestelde wijziging.
De Afdeling adviseert om artikel 1:394 niet te wijzigen zoals initiatiefnemers voorstellen. De door de Afdeling geschetste situatie is zeer
uitzonderlijk. Initiatiefnemers wensen met de voorgestelde systematiek te
komen tot een op onderdelen eenvoudige berekening en een beperking
van het aantal wijzigingsmomenten. Een belangrijk uitgangspunt hiervoor
is dat er voor een kind maximaal twee onderhoudsplichtigen zijn. Als er
meer dan twee alimentatieplichtigen zijn wordt dat doel niet bereikt. Door
meer dan twee onderhoudsplichtigen toe te staan wordt de berekening
van de kinderalimentatie onnodig ingewikkeld. Tevens zullen er ook meer
wijzigingsmomenten kunnen ontstaan waardoor vaker dan bij twee
onderhoudsplichtigen de kinderalimentatie steeds moet worden
aangepast. De voorgestelde rangorde in onderhoudsplicht is volgens de
initiatiefnemers in lijn met de aard van de relatie van de betreffende
onderhoudsplichtige tot het kind.
10. Preferentie kinderalimentatie
De initiatiefnemers stellen voor om van de kinderalimentatie een
preferente vordering te maken, zodat de inning prevaleert boven
consumptieve uitgaven.64 Thans staat de schuld uit kinderalimentatie op
gelijke voet met consumptieve schulden. Hoe hoger die oplopen, des te
minder er voor kinderalimentatie overblijft. De initiatiefnemers wijzen ter
motivering van deze maatregel op de toename van betalingsproblemen
met de kinderalimentatie en op het feit dat kinderen de zwakkeren in onze
samenleving zijn en beschermd moeten worden. Deze preferentie staat
los van de regeling van de onderlinge rangorde van alimentatieverplichtingen in artikel 1:400, eerste lid, BW die in het voorstel gehandhaafd blijft.

63
64

Toelichting, paragraaf 4, onder h.
Artikel II, wijziging van artikel 3:288 BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

25

Naar het oordeel van de Afdeling betreft de voorgestelde invoering van
bevoorrechting van de alimentatieschuld ten opzichte van allerlei andere
schulden, een ingrijpende verandering van het uitgangspunt dat schuldeisers een gelijk recht op het vermogen van de schuldenaar hebben.
Daarop worden in Boek 3 BW weliswaar uitzonderingen gemaakt, maar
die uitzonderingen zijn beperkt. De voorgestelde bevoorrechting van
schulden uit kinderalimentatie betreft niet alleen een bevoorrechting ten
opzichte van de andere schulden die lager in de opsomming, bedoeld in
artikel 3:288 BW staan, maar ook een bevoorrechting ten opzichte van alle
andere schulden. Dit betreft niet alleen de consumptieve schulden waar
de toelichting van rept, maar bijvoorbeeld ook de schadevergoeding uit
onrechtmatige daad jegens een derde, voor zover die niet door verzekeringspenningen wordt gedekt.65 Een afweging waarom in dit opzicht
kinderalimentatieschulden bevoorrecht zouden moeten zijn boven
bijvoorbeeld de te betalen, niet door een verzekering gedekte schadevergoeding wegens een ongeluk dat is veroorzaakt, wordt in de toelichting
niet gemaakt. De schulden die worden achtergesteld bij de kinderalimentatie kunnen evenzeer kwetsbare personen betreffen. Gelet op de
voorgestelde plaats in art. 3:288 BW zal de alimentatieschuld voorts
bevoorrecht zijn boven de schulden aan werknemers uit hoofde van loon
en de werkgeversbijdrage in het pensioen. Evenmin is in de toelichting
een afweging gemaakt tussen het belang van de betaling van een
alimentatieschuld en het belang van de betaling van het loon en de
pensioenbijdrage die een werknemer te goed heeft van zijn werkgever die
tevens alimentatieplichtig is. Voorts merkt de Afdeling op dat het
weliswaar sympathiek klinkt dat vorderingen uit consumptieve schulden
achtergesteld worden bij vorderingen uit kinderalimentatie, maar dat het
zeer wel mogelijk is dat het kind ten behoeve van wie de kinderalimentatie
strekt, ook voordeel heeft gehad van hetgeen met het consumptieve
krediet is betaald (bijvoorbeeld een auto).
Gelet op het voorgaande, komt het de Afdeling voor dat een ingrijpende
verandering in de preferenties als voorgesteld een bredere en
diepgaandere afweging vergt dan thans in de toelichting is voorzien.
Daarbij zal het gehele stelsel van voorrechten in de beoordeling betrokken
moeten worden. Dit gaat het bereik van dit voorstel te buiten.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling dan ook om in dit
wetsvoorstel af te zien van de voorgestelde wijziging.
De Afdeling heeft kritiek op de bevoorrechte positie van de kinderalimentatievordering ten opzichte van andere vorderingen en adviseert af te zien
van de voorgestelde wijziging. Ten eerste is kinderalimentatie bedoeld
voor de kosten en verzorging van de minderjarige kinderen. Aangezien
het kind gezien kan worden als de kwetsbare in de samenleving zou in het
belang van het kind de principiële keuze gemaakt dienen te worden om
preferentie toe te kennen aan de kinderalimentatievordering. De Afdeling
heeft aangegeven dat er ook andere kwetsbaren in de samenleving
bestaan en vraagt zich af waarom de kinderalimentatievordering ten
opzichte van vorderingen van andere kwetsbaren bevoorrecht zou moeten
worden.
De Afdeling noemt als andere kwetsbare groep slachtoffers van een
onrechtmatige daad. De Afdeling benoemd deze groep terecht als een
kwetsbare groep, maar gaat voorbij aan het feit dat het bij deze groep niet
gaat om een vergoeding die noodzakelijk is voor het levensonderhoud,
maar een compensatie voor aangedaan leed. Voor andere kwetsbare
groepen, zoals slachtoffers van misdrijven is op andere wijze voorzien in
wettelijke bescherming, terwijl voor kinderen vooralsnog niets is
65

Vgl. in dit opzicht het speciale voorrecht van art. 3:287 BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

26

geregeld. Voor slachtoffers van misdrijven ten behoeve van wie de
strafrechter een schadevergoedingsmaatregel heeft opgelegd int het CJIB
de schadevergoeding bijvoorbeeld kosteloos bij de veroordeelde. Heeft de
veroordeelde acht maanden nadat het vonnis of arrest onherroepelijk is
geworden de schadevergoeding niet (volledig) betaald, dan komen deze
slachtoffers op grond van de voorschotregeling (art. 36f, zevende lid, Sr)
in aanmerking voor een voorschot op het nog openstaande schadebedrag. Bij slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven is dit voorschot
niet gemaximeerd. Bij slachtoffers van alle overige misdrijven is dit
voorschot gemaximeerd op € 5.000. Slachtoffers van geweldsmisdrijven,
van wie de schade niet op andere wijze is vergoed (de dader is bijvoorbeeld nooit gevonden), kunnen eventueel een beroep doen op het
Schadefonds Geweldsmisdrijven. Dit verstrekt financiële tegemoetkoming
voor het leed en de eventuele financiële schade die is geleden. Tenslotte
kan bij schade veroorzaakt door een onverzekerd motorvoertuig een
vordering worden ingesteld tegen het Waarborgfonds Motorverkeer.
Een ander punt van kritiek betreft de bevoorrechting van de kinderalimentatievordering ten opzichte van de loonvordering van een werknemer op
zijn werkgever. De Afdeling geeft aan dat in de toelichting geen afweging
is gemaakt tussen het belang van de betaling van een alimentatieschuld
en het belang van de betaling van het loon en de pensioenbijdrage die
een werknemer tegoed heeft van zijn alimentatieplichtige werkgever. In de
gevallen dat een alimentatieplichtige ouder als werkgever tevens
aansprakelijk is voor het uit te keren loon van zijn werknemer(s) is de
kinderalimentatievordering op basis van het initiatiefwetsvoorstel
bevoorrecht ten aanzien van de loonvordering en de af te dragen
pensioenrechten. In dit geval betreft het ondernemingen met personeel,
maar zonder rechtspersoonlijkheid, waar de schuldenaar het loon van zijn
werknemers niet langer afdraagt en tevens de kinderalimentatie niet
betaalt. Wat betreft dit punt van kritiek willen de initiatiefnemers
opmerken dat minderjarige kinderen kwetsbaren zijn in onze samenleving,
kwetsbaarder dan volwassenen en de voor hen bestemde kinderalimentatie is direct bestemd voor de verzorging en opvoeding. Het is een
bewuste keuze geweest om de rechtsbescherming van minderjarige
kinderen te waarborgen als kwetsbaren in de samenleving ten opzichte
van andere partijen. Ook bij de berekening van de kinderalimentatie wordt
dit standpunt ingenomen. Immers, met schulden van de alimentatieplichtige wordt bij de vaststelling van de hoogte van de alimentatie ook
nu beperkt rekening gehouden.
Een ander punt van kritiek van de Afdeling betreft de preferentie van
kinderalimentatie ten opzichte van consumptieve schulden zoals
telefoonrekeningen en een vordering van bijvoorbeeld de Wehkamp. Het
is namelijk mogelijk dat het kind indirect voordeel heeft genoten van de
goederen die zijn aangeschaft. Dit neemt echter niet weg dat het kind
behoefte heeft aan een bijdrage in het levensonderhoud. Als de alimentatieplichtige ouder bijvoorbeeld een auto heeft aangeschaft middels een
consumptief krediet kan het kind daar indirect voordeel aan hebben
gehad, maar dit neemt niet weg dat het kind behoefte heeft aan kinderalimentatie om in de kosten van de dagelijkse verzorging en opvoeding te
kunnen voorzien.
Een andere reden om aan de kinderalimentatievordering preferentie toe te
kennen kan, zoals hiervoor al werd aangestipt, wordt gevonden bij de
wijze waarop de kinderalimentatie wordt berekend. Bij de berekening van
de hoogte van de kinderalimentatie wordt immers in de voorstellen van
de initiatiefnemers geen rekening gehouden met schulden van de
onderhoudsplichtige ouder. Het komt dan ook voor dat de onderhoudsplichtige ouder door schulden niet in staat is de kinderalimentatie te
betalen terwijl dit volgens de berekening van de rechter wel mogelijk zou
zijn. Indien in een dergelijk geval de kinderalimentatie niet wordt betaald
is het niet mogelijk het door de rechter bepaalde bedrag aan kinderali-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

27

mentatie te incasseren doordat er sprake is van concurrerende schuldeisers. Om bovenstaande overwegingen zijn initiatiefnemers van mening
dat de kinderalimentatie preferent moet zijn boven schulden wegens
consumptieve uitgaven.
11. Minimumbijdrage
De initiatiefnemers stellen voor dat de ouders ongeacht hun inkomen en
draagkracht beiden een minimaal bedrag aan het levensonderhoud van
hun kinderen moeten besteden. Dit minimum vloeit volgens de initiatiefnemers voort uit het feit dat het hebben van kinderen altijd geld kost en
verantwoordelijkheid met zicht brengt.66 Uit de toelichting blijkt verder dat
wordt gedacht aan een bedrag van 50 euro.67 Dit bedrag geldt voor alle
kinderen gezamenlijk, aldus de toelichting. Voorgesteld artikel 1:404,
tweede lid, BW bepaalt daartoe onder andere dat een ouder verplicht is
per maand met een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen
minimumbedrag te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding
van zijn minderjarige kinderen. De Afdeling merkt het volgende op.
De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van de initiatiefnemers om, als
de alimentatieplichtige geen draagkracht heeft, de kosten voor levensonderhoud niet geheel af te wentelen op de ouder bij wie het kind verblijft.
De Afdeling wijst er evenwel op dat weliswaar uit de toelichting blijkt dat
het bedrag van 50 euro waaraan wordt gedacht voor alle kinderen
gezamenlijk zou gelden, maar dat dit niet blijkt uit de tekst van het
voorstel. Een bijdrage per kind stemt overeen met het uitgangspunt van
het wetsvoorstel dat de alimentatie per kind wordt bepaald. Daarbij merkt
de Afdeling voorts op dat het naar haar oordeel ook meer voor de hand
ligt om een minimumbijdrage per kind te bepalen dan om dat voor de
kinderen gezamenlijk te doen. Daarnaast is de voorgestelde minimumbijdrage voor één kind hoog in verhouding tot dezelfde bijdrage die twee of
meer kinderen betreft.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
De Afdeling adviseert om dit voorstel te herzien en per kind een minimum
van € 50 te overwegen. De initiatiefnemers gaan bij deze bepaling echter
niet uit van de behoefte van het kind of de kinderen. Als dat zo zou zijn,
dan ligt het voor de hand om een bedrag per kind af te spreken. Initiatiefnemers beogen met dit artikel te bereiken dat ondanks de beperkte
draagkracht een alimentatieplichtige toch een bijdrage levert aan het
levensonderhoud van het kind of de kinderen. Het minimum is dus
vastgesteld vanuit de optiek hoeveel een ouder minimaal voor alle
kinderen uit een relatie in totaal dient te dragen. Mocht in de toekomst
alimentatie worden vast gesteld voor kinderen uit een ander huwelijk, dan
moet ook dan weer uitgegaan worden van een minimumbedrag van € 50
voor de kinderen uit dat gezin. Dit kan een financiële bijdrage zijn, dan wel
een bijdrage in natura, bijvoorbeeld door het verzorgen van het kind of de
kinderen op zich te nemen.
12. Adviesfunctie LBIO bij berekening kinderalimentatie
Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (hierna: LBIO) heeft
naar huidig recht als taak achterstallige kinder- en partneralimentatie te
innen. Het heeft daardoor veel ervaring op gedaan met kinderalimentatie.
De initiatiefnemers stellen daarom voor om het voor ouders en jongmeerderjarigen mogelijk te maken het LBIO in te schakelen om hen te
66
67

Toelichting, paragraaf 4, onder d.
Artikelsgewijze toelichting, onderdeel K.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

28

adviseren bij de berekening van de onderhoudsbijdrage. De initiatiefnemers willen hiermee bevorderen dat ouders zo veel mogelijk zonder
rechterlijke tussenkomst tot afspraken over de onderhoudsbijdrage komen
en onnodige rechterlijke procedures inzake wijziging voorkomen.
Thans adviseren rechtsbijstandsverleners en mediators over de
berekening van de onderhoudsbijdrage. Uit de toelichting blijkt niet dat
deze advisering kwalitatief onder de maat zou zijn of anderszins niet zou
voldoen aan eisen die daaraan redelijkerwijs zouden kunnen worden
gesteld en dat dit noopt tot opdracht aan het LBIO van deze adviestaak.
Voorts blijkt niet waarom het LBIO hiertoe beter in staat zou zijn. Daarbij
hoeft de ervaring die het LBIO heeft opgedaan met het innen van
onderhoudsbijdragen niet noodzakelijk te betekenen dat zij ook kennis
heeft van de berekening daarvan.
Daarnaast wijst de Afdeling er op dat het naast elkaar bestaan van de
inningstaak en de adviestaak onduidelijkheid bij de justitiabele kan
oproepen. Een verzoek van het LBIO om inning van de onderhoudsgelden
machtigt het LBIO tot invordering zo nodig door middel van executie en
verplicht de onderhoudsplichtige tot betaling. Het advies over de hoogte
van de onderhoudsbijdrage is niet-bindend en verplicht een onderhoudsplichtige tot niets. Het bestaan van deze verschillende taken naast elkaar,
kan bij de justitiabele onduidelijkheid oproepen over de status van het
advies.
De Afdeling adviseert het voorstel dragend te motiveren en zo nodig aan
te passen.
De Afdeling is van mening dat het LBIO onvoldoende kennis in huis zou
hebben om de alimentatie te berekenen. Wat betreft dit punt willen de
initiatiefnemers erop wijzen dat het LBIO sinds ruim 5 jaar kinder- en
partneralimentatieberekeningen maakt conform de Tremanormen. Het
LBIO heeft inmiddels ruim 5.000 berekeningen gemaakt in zeer uiteenlopende situaties. Sinds 2014 stijgen de verzoeken om een alimentatieberekening te maken. Hieruit blijkt dat er behoefte is aan een laagdrempelige
en goedkope manier om de kinderalimentatie te laten berekenen. Dit
aantal van ruim 5.000 berekeningen is aanzienlijk hoger dan het aantal dat
de gemiddelde advocaat of mediator maakt in eenzelfde periode. Iedere
klant wordt telefonisch geïnformeerd over de uitkomst van de berekening
en hierbij wordt zoveel mogelijk uitleg gegeven over de manier waarop de
alimentatieberekeningen tot stand is gekomen. Daarnaast wordt het LBIO
regelmatig ingeschakeld door advocaten en mediators voor het maken
van een alimentatieberekening. Deze berekening wordt regelmatig
overgenomen waaruit de initiatiefnemers opmaken dat de kwaliteit van de
berekeningen voldoende is.
Uit bovenstaande blijkt dat het LBIO ruim voldoende expertise heeft wat
betreft de alimentatieberekeningen. Deze expertise bestaat niet alleen uit
het maken van alimentatieberekeningen, maar door de jarenlange incasso
van alimentatie, ook op het gebied van het omgaan met de vaak heftige
emoties die gepaard gaan met de onderwerpen echtscheidingen en
alimentatie.
De Afdeling geeft tevens aan dat het naast elkaar bestaan van de
inningtaak en de adviestaak onduidelijkheid op kan roepen bij de klanten
van het LBIO.
Wat betreft dit punt willen de initiatiefnemers verwijzen naar hetgeen
hiervoor al is besproken namelijk dat het LBIO sinds 2010 naast de
incassotaak tevens kinder- en partneralimentatieberekeningen maakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

29

Over de ruim 5.000 berekeningen die het LBIO heeft gemaakt zijn nimmer
klachten ontvangen over het naast elkaar bestaan van deze taken. Men
zou zelfs kunnen constateren dat het feit dat ouders bij één loket terecht
kunnen voor zowel hulp bij de berekening van de alimentatie als bij
betalingsproblemen juist grote voordelen heeft. Nu moeten partijen voor
een nieuwe berekening om te toetsen of de hoogte van de kinderalimentatie nog klopt na een wijziging van (financiële) omstandigheden een
advocaat of mediator inschakelen, hetgeen hoge kosten met zich brengt.
Doordat er vaak een drempel is om een dure expert in te schakelen,
worden betalingen gestaakt omdat de alimentatieplichtige denkt dat het
vastgestelde kinderalimentatiebedrag in zijn of haar geval niet meer klopt.
Door een laagdrempelige alimentatieberekening bij het LBIO mogelijk te
maken, kunnen dit soort problemen voorkomen worden, en kan zo nodig
tijdig een wijzigingsbeschikking worden aangevraagd door betrokkenen.
In een dergelijk geval kan een berekening door een laagdrempelige
instantie als het LBIO juist de-escalerend werken tussen ouders, zo blijkt
uit de praktijkervaring.
13. Adviezen
De initiatiefnemers hebben zich tijdens de totstandkoming van dit
initiatiefwetsvoorstel uitgebreid laten adviseren door organisaties en
professionals die veel ervaring hebben met de alimentatieberekening of
zijdelings betrokken zijn bij het proces. Daarnaast hebben gemeenten,
echtscheidingsexperts, wetenschappers en rechters, de initiatiefnemers
geadviseerd over dit initiatiefwetsvoorstel. Alle bijdragen en inbrengen
hebben de initiatiefnemers zorgvuldig afgewogen en betrokken bij hun
besluitvormingsproces. In september 2011 hebben de initiatiefnemers de
nota «PvdA en VVD plan voor de nieuwe berekening van kinderalimentatie» (kinderalimentatienota) openbaar gemaakt en zowel organisaties als
burgers verzocht te reageren op de plannen.68
Nu het voorstel gevolgen heeft voor de rechterlijke macht ligt het voor de
hand dat in ieder geval de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse
Vereniging voor rechtspraak (NVvR) in de gelegenheid worden gesteld
advies uit te brengen. Hetzelfde geldt voor de advocatuur (Nederlandse
Orde van Advocaten en vFAS).
De Afdeling adviseert alsnog advies te vragen aan de hiervoor genoemde
instanties.
De initiatiefnemers hebben in lijn met het advies van de Afdeling advies
gevraagd aan de voornoemde organisaties.
14. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage
De initiatiefnemers hebben kennis genomen van het advies, opgenomen
in de redactionele bijlage, over. De initiatiefnemers hebben op drie punten
besloten het advies van de afdeling niet te volgen. Op de andere punten is
het wetsvoorstel gewijzigd.
Onder gedachtestreepje 6 wordt geadviseerd het derde en vierde lid van
artikel 400a samen te voegen. Omwille van de leesbaarheid is besloten
deze twee leden niet samen te voegen.
In het tweede deel onder gedachtestreep 8 adviseert de afdeling om in lid
6 van artikel 400a tot uitdrukking te laten komen dat, alvorens de belasting
kan worden berekend over de «vastgestelde inkomsten», vermindering
dient plaats te vinden met de ondernemersaftrek, met de
68

Toelichting paragraaf 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

30

MKB-winstvrijstelling en met de terbeschikkingstellingsvrijstelling. Naar
de mening van de initiatiefnemers wordt op deze manier twee keer
rekening gehouden met ondernemersfaciliteiten.
Tot slot nemen initiatiefnemers het advies onder gedachtestreepje 10 niet
over. De afdeling adviseert om het vijfde lid van artikel 404 te wijzigen.
Volgens de afdeling moet verwezen worden naar lid twee in plaats van lid
drie. Dit is naar de mening van de indieners niet correct. Lid 2 gaat
namelijk over de totale bijdrage in het levensonderhoud en lid 3 gaat over
de uitkering (te betalen alimentatie).
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De initiatiefnemers,
Recourt
Van Oosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

31

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no.W03.15.0036/II
–

Artikel I onder B vervangen door:
Artikel 392 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het eerste lid, onderdeel c, wordt de komma tussen «behuwdkinderen» en «schoonouders» vervangen door «en» en vervalt de
zinsnede «en stiefouders».
2. In het tweede lid vervallen de woorden «en stiefouders» en
«stiefkinderen».
– Artikel I onder E, artikel 395a lid 1 «7:51, eerste tot en met zesde lid,»
vervangen door: 7.51.
– Artikel I onder E, artikel 395a lid 1 aanpassen aan de Wet studievoorschot hoger onderwijs (Wet van 21 januari 2015 tot wijziging van onder
meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met de introductie van
een nieuw stelsel van studiefinanciering in het hoger onderwijs en de
uitvoering van een toekomstgerichte onderwijsagenda voor het hoger
onderwijs, Stb. 2015, 50).
– In artikel I onder I, artikel 400a, eerste lid, «wordt bepaald door»
wijzigen in: bestaat uit.
– In artikel I onder I, artikel 400a, tweede lid, «voor zover» wijzigen in:
indien.
– Het derde en vierde lid van artikel 400a samenvoegen tot één lid en in
het derde lid «inkomsten, als bedoeld» vervangen door: inkomsten als
bedoeld.
– In artikel I onder I, artikel 400a, vijfde lid, «Op» wijzigen in: Bij.
– In artikel I onder I, artikel 400a, zesde lid, na «vijfde lid» invoegen: en
achtste lid. Voorts «verschuldigde belasting» wijzigen in «berekende
belasting» (in lijn met de in de toelichting op het zesde lid gebruikte
terminologie), aangezien het hier niet gaat om op grond van de Wet IB
2001 bij een belastingaanslag vastgestelde (verschuldigde) belasting
maar om een berekening buiten de fiscaliteit om. Ten slotte in het
zesde lid tot uitdrukking brengen dat, alvorens de belasting kan
worden berekend over de «vastgestelde inkomsten», vermindering
dient plaats te vinden – inzake winst uit onderneming – met de
ondernemersaftrek (zoals de zelfstandigenaftrek: zie artikel 3.74 van de
Wet IB 2001), met de MKB-winstvrijstelling (artikel 3.79a van de Wet IB
2001) en – inzake resultaat uit werkzaamheden – met de terbeschikkingstellingsvrijstelling (artikel 3.99b van de Wet IB 2001).
– In artikel I onder I, artikel 400a, zevende lid, «bedoeld in het eerste lid»
wijzigen in: bedoeld in het eerste tot en met het derde lid,
– In artikel I, onder K, vijfde lid, «derde lid» wijzigen in: tweede lid.
– Artikel I, onder N, tweede lid, vervangen door:
In het achtste lid wordt na «of van levensonderhoud en studie»
ingevoegd: of van bijkomende kosten van studie.
– Artikel IX onder B vervangen door:
In artikel 12 wordt de zinsnede «van 18, 19 of 20 jaar» vervangen door:
die de leeftijd van 18 jaar, maar nog niet die van 23 jaar heeft bereikt,.
– Artikel IX onder B vervangen door:
Artikel 56 komt te luiden:
Artikel 56 Kinder- en partneralimentatie
Het college verbindt aan de bijstand de verplichting dat belanghebbende een verzoek instelt tot toekenning van een uitkering tot
levensonderhoud voor kinderen of tot levensonderhoud na echtscheiding, scheiding van tafel en bed of ontbinding van het huwelijk na
scheiding van tafel en bed, verschuldigd krachtens Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek, indien de belanghebbende hierop aanspraak heeft.
In het slotformulier «wie zulks aangaat» vervangen door: die zulks
aangaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 154, nr. 5

32