HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

1

Handreiking
integrale aanpak
arbeidsuitbuiting
Samenwerken in de praktijk

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

Handreiking integrale aanpak
arbeidsuitbuiting
Samenwerken in de praktijk

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Utrecht, februari 2021

2

INHOUDSOPGAVE

1

Introductie

4

		

Leeswijzer

5

2

Belangrijkste termen

6

2.1
2.2
2.3

Dadergerichte aanpak
Arbeidsuitbuiting
Ernstige benadeling

6
6
7

3

Juridische mogelijkheden

8

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Inleiding
Strafrecht
Bestuursrecht
Fiscaal recht
Privaat recht

8
8
9
9
10

4

Feitencomplexen

11

4.1 Inleiding
4.2 Casus 1: Het zelfstandige Aziatische restaurant
4.2.1 Strafrecht (politie/OM/ISZW)
4.2.2 Bestuurlijk (ISZW/NVWA/gemeente)
4.3 Casus 2: De rozenteler
4.3.1 Strafrecht (politie/OM)
4.3.2 Bestuurlijk (ISZW/gemeente)
4.3.3 Fiscaal (Belastingdienst/FIOD)
4.3.4 Internationaal (Europese Arbeidsautoriteit)
4.4 Casus 3: De grote vleesverwerker
4.4.1 Strafrecht (politie/OM)
4.4.2 Bestuurlijk (ISZW)
4.4.3 Fiscaal (Belastingdienst)

11
11
12
14
16
18
19
20
20
20
21
22
23

5

Gecoördineerde integrale aanpak

24

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Inleiding
Rechtsgebieden stapelen
Uitwerking en verdieping van de gecoördineerde integrale aanpak
Knelpunten
Praktijkvoorbeelden

24
26
27
28
28

6

Conclusies

31

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

1

4

Introductie

Mensenhandel is een ernstig misdrijf. Internationale verdragen en Europese richtlijnen verplichten lidstaten
tot het voeren van effectief beleid om mensenhandel tegen te gaan. Dit beleid richt zich op het voorkomen
van mensenhandel, het vervolgen en berechten van daders en het beschermen en ondersteunen van
slachtoffers. De verschillende verschijningsvormen van het delict zijn strafbaar gesteld in Artikel 273f van het
Wetboek van Strafrecht. Veelzeggend genoeg is dit het langste artikel uit het Wetboek van Strafrecht. Het
geeft de veelzijdigheid en complexiteit van het misdrijf aan. De (beoogde) uitbuiting is de kern van
mensenhandel.
Het kabinet heeft ervoor gekozen om de aanpak van mensenhandel te verstevigen en heeft daarvoor het
programma ‘Samen tegen Mensenhandel’ ontwikkeld. Dit programma kent verschillende actielijnen die de
verschijningsvormen en aspecten van mensenhandel aanpakken. Een van deze actielijnen voorziet in een
doorontwikkeling van de aanpak van arbeidsuitbuiting. Deze handreiking is voortgevloeid uit deze actielijn.
Het heeft als doel om arbeidsuitbuiting aan te pakken en ernstige benadeling van werkenden op een
integrale wijze effectief aan te pakken met bestaande wettelijke instrumenten.
Vaak zijn er namelijk meer mogelijkheden dan dat er aanvankelijk gedacht wordt. Met een (gecombineerde)
inzet van strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of fiscaal wettelijke instrumenten kan veel worden bereikt.
Juist een breed perspectief en goede samenwerking zijn de handvatten om arbeidsuitbuiting en ernstige
benadeling daadkrachtig en effectief aan te pakken. In een brede integrale aanpak, waarbij partijen zoals de
Inspectie SZW, het OM, politie, gemeenten, de Belastingdienst en verschillende andere partijen allemaal –
alleen en in gezamenlijkheid – hun steentje bijdragen. Deze handreiking is gemaakt om die verschillende
mogelijkheden en inzet door alle partijen inzichtelijk te maken.
De handreiking schetst enerzijds het brede palet aan mogelijke interventies en anderzijds ook gerichte
mogelijkheden voor specifieke situaties. Het biedt daarmee handvatten voor (nagenoeg) iedere professional
die betrokken is bij de aanpak van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling. De handreiking is voornamelijk
gericht op de partijen in de keten, zoals de eerder genoemde domeinen. Er is specifiek aandacht voor de rol
van de Inspectie SZW, de politie, de gemeente en haar toezichthouders, het Openbaar Ministerie en de
Belastingdienst. Juist deze partijen hebben de mogelijkheden en middelen om vanuit hun domein arbeids­
rechtelijk, strafrechtelijk of bestuurlijk op te treden.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

5

Leeswijzer
In deze handreiking worden eerst in hoofdstuk 2 de belangrijkste termen en in hoofdstuk 3 de globale
juridische mogelijkheden toegelicht.
Aansluitend wordt in hoofdstuk 4 aan de hand van drie fictieve feitencomplexen (het zelfstandige Aziatische
restaurant, de rozenteler en de grote vleesverwerker) gekeken naar aanvullende mogelijkheden naast Artikel
273f WvSr (mensenhandel). Deze fictieve feitencomplexen bieden een totaalbeeld van alle mogelijke sancties
die binnen de verschillende rechtsgebieden voorhanden zijn.

Het zelfstandige Aziatische restaurant

De rozenteler

De grote vleesverwerker

Deze feitencomplexen zijn opgesteld ter inspiratie om te laten zien dat de aanpak van arbeidsuitbuiting en
ernstige benadeling niet hoeft te stoppen bij een enkel gesignaleerde overtreding of delict. De feiten­
complexen zijn zo compleet mogelijk opgesteld. Niet alle maatregelen hoeven opgepakt te worden. Ook kan
er ‘geshopt’ worden tussen de verschillende maatregelen die kunnen worden ingezet. Daarbij worden tevens
relevante wettelijke grondslagen geboden om in actie te komen.
Tot slot is er in hoofdstuk 5 aandacht voor de gecoördineerde integrale aanpak. In hoofdstuk 6 staan de
conclusies.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

6

2 Belangrijkste termen

2.1 Dadergerichte aanpak
Deze handreiking richt zich op het aanpakken van de veroorzakers en facilitators van arbeidsuitbuiting en
ernstige benadeling van werkenden. Het doel is om de juiste instrumenten te bieden om handhavend op te
treden. Hierbij is het essentieel om de positie van het slachtoffer mee te nemen in de overwegingen die tot
een bepaalde aanpak leiden. Deze handreiking is daarom onder andere besproken met organisaties die zich
inzetten voor de slachtoffers (CoMensha, FNV en FairWork). Slachtoffers van arbeidsuitbuiting en benadeelde
werknemers mogen niet uit het oog worden verloren.

2.2 Arbeidsuitbuiting
Arbeidsuitbuiting is een vorm van mensenhandel die voorkomt in allerlei sectoren. Kwetsbare groepen
worden dan doelbewust onder dwang, geweld of afpersing te werk gesteld of wordt er daarbij misbruik
gemaakt van de omstandigheden of van de kwetsbare positie van werkenden. Er is sprake van uitbuiting,
dwang, (dreiging met) geweld en/of een ernstige inbreuk op de lichamelijke of geestelijke integriteit of
waarbij de persoonlijke vrijheid sterk wordt ingeperkt. Het gaat vaak samen met:
• gevaarlijke situaties op de werkvloer;
• een sterke inperking van de vrije keuze van de werknemer;
• grove overtreding van de arbeidswetten (onderbetaling, lange werkdagen, weinig rust en slechte
arbeidsomstandigheden, illegale arbeid);
• ondermaatse huisvesting.
Arbeidsuitbuiting is in Nederland strafbaar gesteld in Artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (Sr), net als
de andere vormen van mensenhandel (seksuele uitbuiting, criminele uitbuiting en gedwongen orgaan­
verwijdering). Het gaat om een ernstig strafbaar feit waarop een hoge straf staat. Hierdoor kan er alleen bij
ernstige uitbuiting een veroordeling voor arbeidsuitbuiting plaatsvinden. Er is in zekere zin een drempel­
waarde die overschreden moet worden. Er wordt daarbij gekeken naar de combinatie van de aard en de duur
van de tewerkstelling, de beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengt en het (economisch) voordeel,
naar Nederlandse maatstaven, dat daarmee door de overtreder wordt behaald. Arbeidsuitbuiting zoals hier
omschreven kan voorafgegaan worden door of samenvallen met het werven, vervoeren, overbrengen,
opnemen of huisvesten van de (toekomstige) werknemer. Als dit gepaard gaat met dwang (in brede zin) en
met het doel die persoon uit te buiten, is er ook dan (al) sprake van mensenhandel.
Opzichzelfstaande signalen zijn niet voldoende om arbeidsuitbuiting vast te stellen. Veel schrijnende
situaties wijzen weliswaar op uitbuiting, maar kunnen simpelweg niet bewezen verklaard worden. Toch geeft
het ‘onderbuikgevoel’ vaak een niet-pluisgevoel bij controles. Veel slachtoffers praten bijvoorbeeld liever niet
over de signalen van arbeidsuitbuiting uit angst of in de hoop nog een laatste salaris te ontvangen. En als zij
dat al wel doen, is het vinden van een ‘tweede bewijsmiddel’ dat het verhaal onderschrijft vaak moeilijk.
Er is daarnaast een groot grijs gebied tussen een enkele overtreding van een arbeidswet enerzijds en arbeids­
uitbuiting in de zin van (strafrechtelijke) mensenhandel anderzijds. Er is sprake van verschillende gradaties
van slecht werkgeverschap (zie figuur op de volgende pagina). Naarmate de naleving minder wordt, worden
er meer waarschuwingen, boetes, stilleggingen en dwangsommen ingezet. Bewuste en notoire overtreders
en criminele organisaties worden hard aangepakt met een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aanpak.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

7

De inzet van Inspectie SZW
Criminele organisaties/overtreders

Bewuste/notoire overtreders

Willen zich niet aan de wet houden

Opsporing (strafrecht)
Harde bestuursrechterlijke handhaving:
stillegging, hoge dwangsommen en boetes
Regulier toezicht en handhaving:
boetes, waarschuwingen
Zelfinspectietools

Willen zich aan de wet houden,
maar kunnen dat (nog) niet

Certificatie
Voorlichting

Willen en kunnen zich aan de wet
houden, goed werkgeversschap

Brancheondersteuning

2.3 Ernstige benadeling
Het gaat hierbij om situaties waarbij een overtreder een oneigenlijk (economisch) voordeel behaalt door
werkenden zodanig arbeid of diensten te laten verrichten dat er sprake is van een ernstige schending van de
arbeidswetten en van een aantasting van de arbeidsrechtelijke positie van die werkenden.
Er is sprake van ernstige benadeling als het gaat om ten minste één of meer ernstige overtredingen van de
arbeidswetten.1 Soms gaat het om de cumulatieve ernst van het handelen van de werkgever. Niet alle
werkenden hoeven dan individueel ook ‘ernstig’ benadeeld te zijn. Meerdere overtredingen ten aanzien van
verschillende werkenden kunnen opgeteld voldoende zijn om de werkgever aan te spreken op de totaliteit
van zijn handelingen. Bij de ‘optelsom’ kan sprake zijn van een meervoudig feitencomplex (één situatie met
meerdere overtredingen), maar ook recidive of elkaar opvolgende overtredingen binnen een tijdvak van een
aantal (bijvoorbeeld vijf) jaar.
De betreffende werkenden verkeren bovendien vaak in een (sociaal-maatschappelijke, financiële) kwetsbare
of van de werkgever afhankelijke positie. Zeker waar het arbeidsmigranten of ongedocumenteerden betreft,
is het zelfs eerder regel dan uitzondering. Het is echter geen noodzakelijke voorwaarde om van ernstige
benadeling te kunnen spreken. Het is namelijk wenselijk om bij de aanpak van ernstige benadeling zowel
bijzondere aandacht te kunnen geven aan situaties waarbij misbruik wordt gemaakt van zo’n bestaande
kwetsbaarheid en/of afhankelijkheid als waar deze door de werkgever wordt gecreëerd (en/of bewust in
stand worden gehouden). De kwetsbaarheid en/of afhankelijkheid van werkenden kan immers ook juist –
geheel of gedeeltelijk – het gevolg zijn van een handelingswijze/business model van de werkgever (en diens
partners). Ook dat is uitermate onwenselijk. Gedacht kan worden aan oneigenlijk gebruik van een type
dienstverband, misbruik van iemands persoonlijke situatie of de (door de werkgever gecreëerde en/of in
stand gehouden) woon- en/of werkomstandigheden (door via (weinig) werk of de koppeling van wonenwerken de werkenden in een bepaalde situatie te houden).

Bij ernstige benadeling is er vaak geen (aantoonbare) sprake van dwang of misbruik van
omstandigheden of van de kwetsbare positie van het slachtoffer. Hierdoor vallen deze situaties niet
onder de strafrechtelijke aanpak van arbeidsuitbuiting.

1 Voor de afbakening tussen ernstige overtredingen wordt voor wat betreft de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, Arbeidstijdenwet,
Arbeidsomstandighedenwet (en onderliggende uitvoeringsbesluiten) aansluiting gezocht bij het Beoordelingskader herkennen signalen
arbeidsuitbuiting bij overtredingen arbeidswetten van de ISZW (april 2018) en verder bij wat daarover in de arbeidswetten zelf is geregeld
(zie o.a. de artikelen 7:2, derde lid, Arbeidstijdenbesluit, 9.10a, derde lid, Arbeidsomstandighedenbesluit, 3, derde lid, Besluit minimumloon en
minimumvakantiebijslag en 4b, derde lid, en 4c Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen).

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

8

3 Juridische mogelijkheden

3.1 Inleiding
Voor de aanpak is het belangrijk dat bekend is welke juridische mogelijkheden er zijn om arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling tegen te gaan. Diverse organisaties werken namelijk vanuit een ander juridisch kader.
Om een goed beeld te hebben hoe integrale samenwerking optimaal vorm gegeven kan worden, is het
inzicht in ieders juridisch kader van belang. Het inzicht in het juridisch kader wordt verder in hoofdstuk 4 bij
de feitencomplexen verder verfijnd.

3.2 Strafrecht
Arbeidsuitbuiting is een vorm van mensenhandel. In het Wetboek van Strafrecht is in Artikel 273f de
strafbaarstelling voor alle vormen van mensenhandel opgenomen. De strafmaat is stevig, maximaal 12 jaar
gevangenisstraf. Als door mensenhandel iemand overlijdt, kan er zelfs een levenslange gevangenisstraf of
een tijdelijke straf van maximaal 30 jaar worden opgelegd.
Voor ernstige benadeling bestaat vooralsnog geen specifieke wetgeving. De mogelijkheid om een malafide
werkgever strafrechtelijk aan te pakken, stopt echter niet bij Artikel 273f Sr. In situaties waarbij er sprake is
van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling, kan er vaak ook vervolgd worden voor één of meerdere
‘lichtere’ strafbare feiten. Hierbij kan gedacht worden aan:
• mensensmokkel (Artikel 197a Sr)
• werkverschaffing illegalen (Artikel 197b, c en d Sr)
• witwassen (Artikel 420bis Sr)
• oplichting (Artikel 326 Sr)
• valsheid in geschrifte (Artikel 225 Sr)
• inname paspoort / reisdocument (Artikel 447b Sr)
Wet economische delicten (WED)
Op grond van de Wet economische delicten (WED) kan een onderneming in bepaalde gevallen tijdelijk
(maximaal 12 maanden) stilgelegd worden (Artikel 7, onder c). Deze ‘bijkomende straf’ wordt met name
opgelegd bij onveilige (levensgevaarlijke) arbeidsomstandigheden, ernstige dierenmishandeling en
hardnekkige recidive. De rechter toetst of het stilleggen van de onderneming verantwoord is. Als het
stilleggen van de onderneming niet verantwoord is, kan de rechter de onderneming eventueel in plaats
daarvan onder bewind stellen. Stillegging van de onderneming kan een onmiddellijk ingrijpen vereisen, ook
vóór de terechtzitting als voorlopige maatregel worden opgelegd (Artikel 29 WED).

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

9

SAMENWERKENDE PARTIJEN NA FEITELIJKE CONSTATERING TEWERKSTELLING ILLEGALE WERKENDEN
Als illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen werkend worden aangetroffen (feitelijke
constatering) door een inspecteur van de Inspectie SZW en er geen duidelijke signalen van
mensenhandel zijn, is er in ieder geval sprake van een overtreding van het verbod op tewerkstelling
vreemdelingen (overtreding van Artikel 2 Wet arbeid vreemdelingen (Wav)).
Daarnaast kan het Openbaar Ministerie op basis van het boeterapport met onderliggende verklaringen
ook een strafzaak vanwege mensensmokkel starten (overtreding Artikel 197a, tweede lid, Sr). Door bij
overtreding van Artikel 2 Wav door te pakken met een strafzaak voor mensensmokkel, krijgen de
inspanningen vanuit het toezichtsdomein een veel krachtiger resultaat voor de dader.2 De dader krijgt
niet alleen te maken met een bestuurlijke boete (maatregel gericht tegen het bedrijf), maar kan ook
met een sanctie en een strafblad te maken krijgen.
Als de illegaal tewerkgestelde vreemdelingen geen passend (rechtens geldend) loon hebben ontvangen
of als dit slechts gedeeltelijk is uitbetaald, kunnen zij een loonvordering instellen via de kantonrechter.
Voor slachtoffers zonder verblijfsrecht is Artikel 23 Wav hiervoor relevant. Op grond hiervan kan de
vreemdeling diens werkgever aanspreken op het nakomen van arbeidsvoorwaarden. Daarbij wordt van
rechtswege uitgegaan van een dienstverband van minstens zes maanden.
In RIEC-verband kan een boeterapport van de Inspectie SZW ook gedeeld worden met de andere
RIEC-partners die over kunnen gaan op bestuurlijke interventies. Een voorbeeld van een bestuurlijke
interventie is het innemen van APV-vergunningen en/of de inzet van het BIBOB-instrumentarium.

3.3 Bestuursrecht
Er zijn diverse mogelijkheden om een malafide ondernemer aan te pakken via bestuursrechtelijke sancties
en maatregelen. In aanvulling op of als werkbaar alternatief voor het strafrecht. Zo kan gedacht worden aan
sancties van de Inspectie SZW op grond van de volgende wetten:
• Arbeidstijdenwet
• Arbeidsomstandighedenwet
• Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
• Wet arbeid vreemdelingen
Ook de gemeente kan vaak bestuurlijk optreden, bijvoorbeeld bij overtreding van het Bouwbesluit 2012, de
Woningwet of de Huisvestingwet 2014. Als partijen elkaar echt goed weten te vinden, komen ook minder
gangbare opties in beeld, zoals bijvoorbeeld de Warenwet, die mogelijkheden biedt voor de NVWA om
malafide werkgevers aan te spreken.

3.4 Fiscaal recht
Fiscale mogelijkheden zijn eveneens aanwezig om, bij gebrek aan strafrechtelijke maatregelen, een malafide
werkgever aan te pakken. De Wet op de loonbelasting biedt mogelijkheden om de administratie van de
werkgever door te lichten op onregelmatigheden. Ook de Algemene wet inzake rijksbelastingen biedt een
mogelijkheid om op te treden.

2 Slachtoffer die rechtstreeks schade ondervindt van de mensensmokkel kan zich met een schadevordering voegen in de strafzaak. Dit kan niet
als de interventie beperkt blijft tot een bestuurlijke boete of bestuursrechtelijke maatregel.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

10

3.5 Privaat recht
Deze handreiking richt zich op de publieke toezichthouders. Er zijn echter ook private partijen die een rol
kunnen spelen bij een integrale aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan de Stichting Naleving Cao voor Uitzendkrachten (SNCU) als het gaat om cao-naleving bij
uitzendbureaus en Stichting VNB voor de cao-naleving in het beroepsgoederenvervoer. Sociale partners en
brancheorganisaties kunnen tevens certificaten en keurmerken intrekken, wat ook nadelige gevolgen heeft
voor de positie van een malafide werkgever of huisvester.
De focus van deze handreiking is gericht op de acties die publieke toezichthouders kunnen ondernemen en
daarom wordt er verder niet uitgebreid stilgestaan bij de privaatrechtelijke mogelijkheden. Samenwerking
met private partijen kan in veel gevallen echter wel van grote toegevoegde waarde zijn. Bijvoorbeeld wanneer
het minimumloon wel wordt uitbetaald, maar niet het cao-loon of wanneer een huisvestingslocatie voor
arbeidsmigranten wel een keurmerk heeft, zoals Stichting Normering Flexwonen of het Agrarisch Keurmerk
Flexwonen, maar niet aan de kwaliteitseisen voldoet.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

11

4 Feitencomplexen

4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staan drie feitencomplexen. In deze voorbeelden worden alle mogelijkheden van
interventies aangegeven. Per wettelijke bepaling wordt ook aangegeven welke partij deze mogelijkheid
heeft. Dit geeft ook aan met welke andere partijen samengewerkt kan worden.
Tip: Zet niet alle juridische mogelijkheden direct in, maar maak in goed overleg strategische keuzes.
Zo voorkom je dat het streven om malafide werkgevers krachtig aan te pakken te eenzijdig is, waardoor
andere samenwerkingspartners beperkt worden in hun interventies of zelfs niet op de hoogte zijn.
De kern van een integrale aanpak is goed afstemmen wie wat doet en wanneer. Houd ook altijd rekening met
de positie van slachtoffers die bijvoorbeeld door de aanpak getroffen kunnen worden.

4.2 Casus 1: Het zelfstandige Aziatische restaurant
Een illegaal/onrechtmatig in Nederland verblijvende Chinese kok werkt in een Aziatisch restaurant
(eenmanszaak) in Nederland. Hij is door de eigenaar van het restaurant geworven via de Chinese
gemeenschap in Nederland. Hij heeft zijn paspoort in eigen bezit, maar spreekt geen Nederlands of Engels.
De kok werkt gedurende een langere periode zes dagen per week, tien tot twaalf uur per dag. Hij verdient

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

12

800 euro bruto per maand, inclusief kost en inwoning. Hij ontvangt geen vakantiebijslag. Hij wordt
maandelijks contant en zwart betaald. De kok beschikt over onvoldoende geld om terug te kunnen keren
naar China.
De kok heeft geen rusttijden, pauzes of vakantiedagen. Hij mag zich niet ziekmelden van zijn werkgever. Er is
geen (vastgelegd) beleid ten aanzien van arbeids- en rusttijdenpatronen en er wordt ook geen registratie
gevoerd.
Hij werkt in een vieze en daardoor ook onveilige keuken (onhygiënisch, spiegelgladde vloeren,
brandgevaarlijke elektra). Er wordt geen arbeidsomstandighedenbeleid gevoerd en er is geen risicoinventarisatie en -evaluatie uitgevoerd.
Het restaurant is gevestigd in een huurpand met horecabestemming. De kok slaapt boven het restaurant op
een matras in een klein kamertje.
De boekhouding van het restaurant is niet op orde. De illegale kok staat niet in de loonadministratie.
Er staan wel andere medewerkers in, maar sommige voor minder uren dan daadwerkelijk gewerkt en voor
een hoger uurloon dan daadwerkelijk betaald. Belastingaangifte wordt gedaan op basis van de onvolledige
en deels onjuiste gegevens. De loonheffingen van de kok worden niet afgedragen: de werkgever betaalt geen
premie voor de werkendenverzekeringen (WW, WIA, WAO, ZW). Ook worden er premies geen afgedragen voor
de volksverzekeringen (AOW, Anw, Wlz). De kok heeft geen ziektekostenverzekering.
De werkgever heeft een drank- en horecavergunning (op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) en
exploitatievergunning (op grond van de gemeentelijke APV).
Controlerende partijen, inspecteurs of gemeenten kunnen onderstaande acties ondernemen.

4.2.1 Strafrecht (betrokken en samenwerkende partijen: politie/OM/ISZW)
Strafrechtelijk optreden op basis van het Wetboek van Strafrecht is mogelijk op basis van de volgende
artikelen:
• Artikel 273f (mensenhandel; zie kader)
• Artikel 197a, tweede lid (mensensmokkel)
• Artikel 197b (werkverschaffing illegalen)
• Artikel 225, eerste lid (valsheid in geschrifte), 420bis (witwassen)
• Artikel 420ter (gewoontewitwassen)

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

ANALYSE ARTIKEL 273F SR
Bij arbeidsuitbuiting dienen steeds alle ‘bestanddelen’ van het delict mensenhandel ten aanzien van
ieder individueel slachtoffer bewezen te worden. Het gaat dan om de in Artikel 273f Sr genoemde
handelingen, de inzet van bepaalde dwangmiddelen en het oogmerk van uitbuiting.
>>Zie ook paragraaf 2.2
Handelingen:
• werven en huisvesten (onder 1°)
• bewegen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid (onder 4°)
• opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting (onder 6°)
Dwangmiddel:
Misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht en misbruik van een kwetsbare
positie lopen in elkaar over. De Chinese kok bevindt zich in een kwetsbare positie die sterk samenhangt
met zijn illegaliteit. Er is sprake van ‘meervoudige afhankelijkheid’. Hij bezit onvoldoende middelen om
terug te keren naar China, vanwege zijn illegaliteit kan hij geen bankrekening e.d. openen, voor
huisvesting is hij afhankelijk van zijn werkgever (en het betreft bovendien een situatie waarbij op de
werkplek wordt overnacht) en hij spreekt bovendien geen Nederlands (of Engels). Het betreft een
situatie die een normale mondige Nederlandse kok niet zou accepteren.
(Oogmerk van) uitbuiting:
• aard en duur van de tewerkstelling: voor langere periode zes dagen per week 10 tot 12 uur als kok
werken in een vieze en onveilige keuken;
• beperkingen die de tewerkstelling voor de betrokkene meebrengt: geen rusttijden, pauzes en
vakantiedagen, niet kunnen ziekmelden, ondermaatse huisvesting;
• economisch voordeel voor de tewerksteller: voordeel uit hoofde van te laag loon in relatie tot de
daadwerkelijk gewerkte uren, het niet afdragen van loonheffingen en het niet betalen van premies.
Ook is er minder inhuur van personeel noodzakelijk, omdat het slachtoffer 24 uur per dag inzetbaar is.
Kanttekeningen:
• Bij een één-op-één-situatie is het vaak moeilijk om een tweede of zelfs derde bewijsmiddel te
verzamelen dat de geconstateerde situatie en/of de verklaringen van het slachtoffer ondersteunt.
Bij het ontbreken hiervan zal er logischerwijs afgezien worden van strafrechtelijke vervolging voor
overtreding van Artikel 273f, omdat een succesvolle vervolging dan niet mogelijk is.
• In een (relatief) kleine situatie worden de drempelnormen voor strafrechtelijke vervolging van de
fiscale delicten mogelijk niet gehaald (Protocol AAFD).

13

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

14

4.2.2 Bestuurlijk (betrokken en samenwerkende partijen: ISZW/NVWA/gemeente)
Inspectie SZW
Er zijn ook bestuurlijke maatregelen van de Inspectie SZW mogelijk. Deze kunnen in de eerste plaats
gebaseerd zijn op de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag via:
• Artikel 7 (recht op minimumloon)
• Artikel 7a (recht op girale betaling minimumloon)
• Artikel 13 (verbod op inhouding en verrekening)
• Artikel 13a (langere arbeidsduur)
• Artikel 15 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 16 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 18b tweede lid (niet verstrekken gevraagde gegevens)
Een belangrijk bestuurlijk middel voor de Inspectie SZW is ook de Arbeidstijdenwet. Er worden immers vaak
veel overuren gewerkt die niet uitbetaald worden. Hiervoor zijn de volgende artikelen van toepassing:
• Artikel 4:1 (onvoldoende rusttijd)
• Artikel 4:3 (ondeugdelijke registratie van werk- en rusttijden)
• Artikel 5:4 tweede lid (onvoldoende pauzes)
• Artikel 5:5 tweede lid (onvoldoende wekelijkse onafgebroken rusttijd)
Een ander bestuurlijk middel voor de Inspectie SZW is het handhaven van de Arbeidsomstandighedenwet.
Zo biedt deze mogelijkheden op basis van de volgende artikelen:
• Artikel 3 (ondeugdelijk arbobeleid)
• Artikel 5 (gebrekkige inventarisatie en evaluatie van de arbeidsrisico’s)
• Artikel 8 (ondoeltreffende voorlichting en onderricht over de werkzaamheden)
Het Arbeidsomstandighedenbesluit biedt via de volgende artikelen mogelijkheden om in actie te komen:
• Artikel 3.2 eerste lid (onveilige arbeidsplaatsen)
• Artikel 3.11 eerste lid (onveilige vloeren, muren en plafonds op de arbeidsplaats)
De Inspectie SZW heeft ook toezichtstaken op basis van de Wet arbeid vreemdelingen. Zo kan Artikel 2
(illegale tewerkstelling van vreemdelingen) reden zijn voor een bestuurlijke boete.
NVWA
Aangezien het in dit feitencomplex gaat over een restaurant, zijn er ook acties mogelijk voor de NVWA.
De controle op basis van de Warenwet biedt hier bijvoorbeeld mogelijkheden (hygiënevoorschriften, verkoop
minderwaardige etens- en drinkwaren).
Gemeente
Vanuit bestuurlijk perspectief heeft de gemeente waarin de casus speelt ook mogelijkheden. Zo kan de
gemeente op basis van de Woningwet Artikel 1a eerste lid, in combinatie met Artikel 1a onder 2 Wet
economische delicten (WED) de eigenaar aanspreken op zijn zorgplicht.
Daarnaast kan de gemeente optreden bij strijdig gebruik met het bestemminsplan (Artikel 7.2 Wet
ruimtelijke ordening (Wro) of Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met de WED). Hierbij bestaat de mogelijkheid om over te gaan tot
aanzegging van bestuursdwang of tot oplegging een dwangsom op basis van Artikel 125 Gemeentewet om
het gebruik in overeenstemming met de bestemming te brengen.
Ook kan de Drank- en Horecawet (DHW)-vergunning in bepaalde gevallen worden ingetrokken worden
(Artikel 31 in combinatie met Artikel 8 en/of 10 DHW). Datzelfde geldt voor de exploitatievergunning, als
toepasselijke APV daar gronden voor biedt.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

Naast het rechtstreeks aanpakken van de daders zijn er verschillende bestuursrechtelijke mogelijk­
heden om de voortzetting van misstanden te beëindigen. Wat mogelijk en wenselijk is, hangt van de
situatie af.
In spoedeisende gevallen waarbij er geen tijd is om een overtreder een begunstigingstermijn te geven,
kan de gemeente spoedeisende bestuursdwang (Artikel 5:31, eerste lid, Awb: wel een voorafgaand
besluit) of zeer spoedeisende bestuursdwang (Artikel 5:31, tweede lid, Awb: pas achteraf een besluit)
toepassen. Hiervan kan onder andere sprake zijn bij acuut brandgevaar vanwege bijvoorbeeld
brandgevaarlijke elektra. De spoedeisende bestuursdwang kan dan bestaan uit het voor onbepaalde tijd
sluiten van het pand.
In veel gemeenten kan de burgemeester op grond van een bepaling in de APV een publiektoegankelijk
pand sluiten als blijkt dat de openbare orde ernstig in gevaar is. Hier kan ook sprake van zijn als:
• de handelswijze van de werkgever niet strookt met goed werkgeverschap en in strijd is met de wet;
• er tekortkomingen op het vlak van de voedselhygiëne worden geconstateerd;
• er personen zonder de vereiste vergunningen te werk worden gesteld.
Een besluit van de burgemeester om een pand te sluiten, kan dan bijvoorbeeld onderbouwd worden
met constateringen van de politie, een RIEC-rapportage, een rapportage van de Inspectie SZW en een
constateringsrapport van de NVWA. Al de daarin uiteengezette omstandigheden bijeengenomen
kunnen dan de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van ernstig gevaar voor de openbare orde.
Om een restaurant uit te mogen baten, zijn een exploitatievergunning en – afhankelijk van de
gemeente – een DHW-vergunning nodig.
Een DHW-vergunning kan worden ingetrokken als er sprake is van ‘slecht levensgedrag’ bij een
leidin­ggevende, er niet wordt voldaan aan de eisen met betrekking tot sociale hygiëne, er
gebeurtenissen plaatsgevonden hebben waardoor er gevreesd kan worden dat het van kracht blijven
van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid of als de
regels van de DHW of de aan vergunning verbonden voorschriften en/of beperkingen worden
overtreden (Artikel 31 bepaalt wanneer een vergunning moet worden ingetrokken, onder andere als er
niet wordt voldaan aan de eisen zoals opgesteld in Artikel 8 en/of 10 DHW).
De gronden om een exploitatievergunning in te kunnen trekken, verschillen per gemeente. Deze staan
in de APV. Sommige gronden zijn behoorlijk algemeen en hebben een goed gemotiveerde invulling
nodig. Bijvoorbeeld het criterium dat een vergunninghouder niet van slecht levensgedrag mag zijn.
Bepaalde andere gronden zijn juist behoorlijk specifiek en toegespitst, bijvoorbeeld de mogelijkheid die
sommige gemeenten hebben om een vergunning in te trekken in geval van een overtreding van de Wet
arbeid vreemdelingen.
De volgende wetten bieden de Inspectie SZW allemaal de mogelijkheid om werkzaamheden preventief
stil te leggen om te voorkomen dat de misstanden worden voortgezet of (opnieuw) plaats kunnen vinden:
• Arbeidsomstandighedenwet
• Arbeidstijdenwet (ATW)
• Wet minimumloon en minimumvakantie­bijslag (Wml)
• Wet allocatie werkenden door intermediairs (Waadi)
• Wet arbeid vreemdelingen (Wav)
Deze stil­leggingen worden gezien als herstelsancties en kunnen dus in combinatie met een bestuurlijke
boete worden opgelegd. In dat geval moet wel worden beoordeeld in hoeverre het totaalpakket aan

15

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

VERVOLG PANDEN SLUITEN, VERGUNNING INTREKKEN EN BEDRIJFSACTIVITEITEN STILLEGGEN

sancties evenredig is. Preventieve stillegging is onder meer mogelijk in het geval van herhaaldelijke
overtredingen (vaak pas na de derde overtreding). Dan is tijdelijke stillegging van de werkzaamheden
mogelijk, tot een maximum van drie maanden.
Een bevel tot preventieve stillegging van werkzaamheden kan pas worden gegeven nadat eerst een
waarschuwing is gegeven. In beginsel wordt bij de tweede overtreding (naast de boete voor de
over­treding) een waarschuwing gegeven. Een stillegging kan aan de orde zijn bij de derde keer dat
dezelfde of een soortgelijke overtreding wordt begaan. Bij ernstige overtredingen kan de waarschuwing
bij de eerste overtreding worden gegeven en kan een stillegging volgen bij de tweede overtreding.
Het niet opvolgen van een bevel tot preventieve stillegging is een economisch delict en kan aanleiding
geven tot strafrechtelijke vervolging en eventuele bijkomende straffen. Zie hiervoor de Beleidsregel
preventieve stillegging arbeidswetten.
De Arbeidsomstandighedenwet (Artikel 28) biedt ook de mogelijkheid om werkzaamheden stil te
leggen als er sprake is van ernstig gevaar voor personen. Bij bijvoorbeeld explosie-, asbest- of aanrijd­
gevaar zal er niet veel discussie ontstaan over de benodigde ernst van het gevaar. Bij situaties van
arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling zal de drempel aanzienlijk minder snel gehaald worden.

4.3 Casus 2: De rozenteler
Een rozenteler (bv) heeft vijf medewerkers in vaste dienst (administratieve krachten en planners) en werkt
daarnaast met 25 uitzendkrachten uit Roemenië. Werving door het in Nederland gevestigde uitzendbureau
vindt plaats via het door henzelf opgebouwde netwerk in Roemenië. De meeste uitzendkrachten komen uit
dezelfde regio. Nieuwe uitzendkrachten moeten bemiddelingskosten betalen, maar gezien hun financiële
situatie moeten de meesten daarvoor eerst inkomsten hebben (schuldbinding).

16

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

17

De uitzendkrachten wonen in een rijtje van drie aaneengesloten woonhuizen in de binnenstad (elk met
75 m2 aan gebruiksoppervlakte) die eigendom zijn van het uitzendbureau. De kosten voor de huisvesting
worden door het uitzendbureau – overeenkomstig daartoe verleende volmachten – ingehouden op het loon.
In ieder woonhuis wonen meerdere personen, zonder duurzaam een gemeenschappelijk huishouden te
vormen, zonder complete inschrijving in Basisregistratie Personen en zonder correcte huisvestings­
vergunning. Er zijn onvoldoende sanitaire voorzieningen voor het aantal uitzendkrachten dat per woning
gehuisvest wordt. Een aantal van de uitzendkrachten slaapt op matrassen op de grond en er is weinig
privacy. De verhuurder/huisvesting is niet SNF- of AKF-gecertificeerd.3 Dit betekent dat er geen huur op het
minimumloon mag worden ingehouden. Voor de huisvesting wordt 100 euro per week in rekening gebracht.4
Omwonenden klagen regelmatig over geluidsoverlast, openbare dronkenschap, parkeerproblemen en
vervuiling doordat er huisvuil wordt bijgeplaatst (de uitzendkrachten hebben geen pasjes voor de
containers).
Er worden door het uitzendbureau boetes uitgedeeld wanneer de uitzendkrachten zich niet aan bepaalde
voorschriften rondom de woning (bijvoorbeeld bij klachten over overlast en vervuiling) en het vervoer
houden. Deze boetes worden ingehouden op het loon en de werkgever (uitzendbureau) houdt deze boeteinkomsten voor zichzelf. De genoemde voorschriften zijn opgenomen in de arbeidsovereenkomst. Deze
overeenkomst is echter alleen in het Nederlands opgesteld (wat de meeste uitzendkrachten niet kunnen
lezen).
De uitzendkrachten moeten dagelijks zelf van hun woning naar de werkplek rijden met een busje wat het
uitzendbureau levert. Het uitzendbureau houdt de kosten hiervan in op het loon.
De uitzendkrachten zijn wel RNI-geregistreerd, maar niet ingeschreven in de Basisregistratie Personen.
Ook is er geen verblijfadres bekend (bij de gemeente).
De vaste medewerkers van de rozenteler werken vijf dagen per week, acht uur per dag. De uitzendkrachten
werken zes dagen per week, tien uur per dag. Hiervoor krijgen de uitzendkrachten net als de vaste mede­
werkers het wettelijk minimumloon voor 40 uur per week. Dit wordt uitbetaald door het uitzend­bureau.
De vakantiebijslag en vakantiedagen worden gebaseerd op deze 40 uur. Het uitzendbureau is bekend met
deze discrepantie maar kaart dit niet aan, omdat het uitzendbureau de afgesproken vergoeding (voor 40 uur
per uitzendkracht) ontvangt. Bij klagen en ziekte volgt er ontslag en verliest de uitzendkracht zijn/haar
huisvesting.
Er is deugdelijk (vastgelegd) beleid ten aanzien van arbeids- en rusttijdenpatronen en er wordt ook een
registratie gevoerd. Deze gaan echter uit van 40 uur, niet van het daadwerkelijk gewerkte aantal uren.
Er wordt passend arbeidsomstandighedenbeleid gevoerd en er is een risico-inventarisatie en -evaluatie
uitgevoerd. Hierbij is geen rekening gehouden met de bovenmatige arbeidsduur.
Uitbetaling gaat via de bank en de uitzendkrachten beschikken zelf over hun bankpasje. Loonstrookjes
worden alleen op aanvraag geleverd door het uitzendbureau en kloppen niet. De boekhouding van de
rozenteler is niet op orde; de urenregistratie gaat uit van 40 uur, niet van het werkelijk gewerkte aantal uren.
Voor wat betreft hun verplichtingen ter zake wordt belastingaangifte door zowel de rozenteler als het
uitzendbureau gedaan op basis van de grotendeels onjuiste gegevens. Datzelfde geldt voor de betaling en
afdracht van premies.
3 Huisvestigingskosten mogen worden ingehouden onder strenge voorwaarden, waaronder:
• Er mag maximaal 25% van het bruto minimumloon worden ingehouden.
• De verhuurder moet een toegelaten instelling zijn of een gecertificeerde private verhuurder (zoals SNF of AKF).
• Er zijn afspraken gemaakt in de cao over de kwalitatieve normen van de huisvesting.
4 In de uitspraak van de Hoge Raad van 19 maart 2019 wordt opgemerkt dat door de accountant van verdachte als gebruikelijk in de branche
(seizoenswerk fruitteelt) wordt genoemd een bedrag van € 30 tot € 40 per week (ECLI:NL:HR:2019:383). Dit overigens terwijl bij het personeel in
kwestie effectief zo’n € 100 per week voor huisvesting werd ingehouden op het loon, waarbij bovendien sprake was van onderbetaling.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

18

4.3.1 Strafrecht (betrokken en samenwerkende partijen: politie/OM)
Strafrechtelijk zijn er mogelijkheden via de artikelen 273f, eerste lid, onder 1, 4 en 6, en derde lid, onder 1
(mensenhandel; zie kader). Tevens zijn er mogelijkheden om te vervolgen op basis van valsheid in geschrifte
(Artikel 225) en witwassen (Artikel 420bis) of gewoontewitwassen (Artikel 420ter).

ANALYSE ARTIKEL 273F SR
Handelingen:
• werven en huisvesten (onder 1°)
• bewegen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid (onder 4°)
• opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting (onder 6°)
Dwangmiddel:
• Misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht: Er is sprake van overwicht
(onder andere vanwege de schuldbinding), maar dat er sprake is van misbruik hiervan als bedoeld in
Artikel 273f is niet zonder meer gezegd.
• Misbruik van een kwetsbare positie: Of de Roemeense uitzendkrachten zich in een kwetsbare positie
bevinden, zal sterk van de persoonlijke situatie afhangen (waar komen ze vandaan? Hoe is hun
situatie daar? Hoe staat het met hun geletterdheid? Et cetera.). Bij legale seizoenswerkers is hier niet
zonder meer sprake van. Bovendien kan het in één en dezelfde zaak per individu verschillen. Er is op
z’n minst sprake van enige afhankelijkheid, gezien de koppeling tussen de tewerkstelling en de
huisvesting.
(Oogmerk van) uitbuiting:
• aard en duur van de tewerkstelling: voor langere periode zes dagen per week 10 uur fysieke arbeid in de
tuinbouw, veelal in broeierige, warme kassen;
• beperkingen die de tewerkstelling voor de betrokkene meebrengt: niet deugdelijke arbeids- en rusttijden,
ontslag bij klagen en ziekmelden, boetes, ondermaatse huisvesting;
• economisch voordeel voor de tewerksteller: voordeel uit hoofde van te laag loon in relatie tot de
daadwerkelijk gewerkte uren, het niet afdragen van loonheffingen en het niet betalen van premies.
Kanttekeningen:
• Er is niet zonder meer sprake van een situatie die dusdanig ernstig is dat er gesproken kan worden
van een ernstige inbreuk op de lichamelijke en/of geestelijke integriteit en/of de persoonlijke vrijheid
van betrokkenen om de drempel voor ‘uitbuiting´ als bedoeld in Artikel 273f te kunnen vaststellen.
Daarmee is niet gezegd dat er geen sprake is van een ernstige situatie waarbij de slachtoffers
uitgebuit worden in de meer alledaagse zin van het woord en ten aanzien waarvan een adequate
interventie dan ook zonder meer op z’n plaats is.
• Het samenspel tussen de inlener en het uitzendbureau (feitelijk werkgever) maakt de situatie
complex. Er zijn verschillende (rechts)personen betrokken en bij elk van hen moet bewijs zijn van
handelingen, dwangmiddelen én oogmerk van uitbuiting om tot een veroordeling op basis van
Artikel 273f te komen, of een vorm van deelneming (bv. medeplegen, medeplichtigheid).

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

19

4.3.2 Bestuurlijk (betrokken en samenwerkende partijen: iszw/gemeente)
Inspectie SZW
In deze casus heeft de Inspectie SZW mogelijkheden om op te treden tegen de rozenteler én het uitzend­
bureau. Wat het uitzendbureau betreft heeft de Inspectie SZW de volgende mogelijkheden gebaseerd op de
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag:
• Artikel 7 (recht op minimumloon),
• Artikel 7a (recht op girale betaling minimumloon
• Artikel 13 (verbod op inhouding en verrekening)
• Artikel 13a (langere arbeidsduur)
• Artikel 15 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 16 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 18b tweede lid (niet verstrekken gevraagde gegevens)
Alle in combinatie met Artikel 18b, eerste lid (aanwijzing overtreding, onder andere onderdeel c, voor onterechte
inhoudingen op het minimumloon), Artikel 18f (hoogte bestuurlijke boete en recidive) en Artikel 18p (Het door­
geven van een signaal naar de Stichting van de Arbeid in verband met het vermoeden van het niet naleven van de
CAO)
Ten aanzien van de rozenteler (de inlener) zijn de volgende mogelijkheden voorhanden gebaseerd op de
Arbeidstijdenwet:
• Artikel 4:1 (beleid arbeids- en rusttijden)
• Artikel 4:3 (registratie arbeids- en rusttijden)
• Artikel 5:4, tweede lid (pauzeregeling)
• Artikel 5:5, tweede lid (wekelijkse onafgebroken rusttijd)
Alle in combinatie met Artikel 10:1, eerste lid (aanwijzing overtreding) en Artikel 10:7 (hoogte bestuurlijke boete en
recidive)
De volgende mogelijkheden zijn voorhanden op basis van de Arbeidsomstandighedenwet:
• Artikel 3 (arbobeleid)
• Artikel 5 (inventarisatie en evaluatie van risico’s)
• Artikel 8 (voorlichting en onderricht)
Alle in combinatie met Artikel 33 (aanwijzing overtreding) en Artikel 34 (hoogte bestuurlijke boete en recidive)
Gemeente
Vanuit gemeentelijk perspectief zijn acties mogelijk die gericht zijn op de eigenaar van de panden voor
huisvesting. In deze casus is dat het uitzendbureau. De mogelijkheden die de gemeente heeft zijn:
• Inzet op het Bouwbesluit 2012: Artikel 7.18, eerste lid (overbewoning);
• Via het geldende bestemmingsplan van de gemeente kan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) uitkomst bieden. Er kan dan actie ondernomen worden op basis van Artikel 2.1, eerste lid, aanhef
en onder c (verbod met bestemmingsplan strijdig gebruik) van de Wabo;
• Daarnaast is de Huisvestingswet 2014 toe te passen conform Artikel 8 van de Huisvestingswet 2014,
gecombineerd met Artikel 35 (bestuurlijke boete) van deze wet;
• Let op dat er bij het sluiten van het pand wel wordt gekeken naar alternatieve huisvesting of tijdelijke
opvang. Het is onwenselijk dat arbeidsmigranten op straat komen te staan.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

20

4.3.3 Fiscaal (Belastingdienst/FIOD)
In dit feitencomplex spelen ook fiscale aspecten die niet geheel nageleefd worden. De Wet op de loon­
belasting (Artikel 28; administratieve verplichtingen inhoudingsplichtige met betrekking tot arbeids­krachten
is van belang). Van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zijn de Artikelen 8 en 10 van belang,
gecombineerd met de Artikelen 76b, 68 en 69 (aangifteplicht, belastingfraude). Tot slot kan ook
gesanctioneerd worden op basis van overtreding van Artikel 34 van de Invorderingswet 1990.

4.3.4 Internationaal (Europese Arbeidsautoriteit)
Omdat hier sprake is van grensoverschrijdende werving via een netwerk in het bronland (Roemenië), kan ook
de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) ingeschakeld worden op basis van Artikel 8 (1) van Verordening (EU)
2019/1149. Zo kan de casus tegelijkertijd in Nederland en Roemenië opgepakt worden. Op verzoek van
Nederland (via de Inspectie SZW) kan de ELA zorgen voor het coördineren en ondersteunen van een dergelijke
inspectie samen met de Roemeense autoriteiten.

4.4 Casus 3: De grote vleesverwerker
Een groot vleesverwerkend bedrijf leent een grote groep uitzendkrachten uit hoofdzakelijk Bulgarije in.
Werving door het in Nederland gevestigde uitzendbureau vindt plaats via internet. Het uitzendbureau draagt
ook zorg voor transport, huisvesting en – in enkele gevallen, waarbij het gaat om Oekraïners – ongeldige
identiteitsbewijzen. De verschillende activiteiten (vleesverwerking, uitzendbureau, transport, huisvesting)
worden ontplooid door losse, samenwerkende rechtspersonen met grotendeels dezelfde bestuurders.
De huisvesting vindt plaats op een met een hek afgeschermd vakantiepark dat moeilijk te bereiken is. De
gemeente laat de huisvesting van arbeidsmigranten op dit terrein toe. De huisvesting is gecertificeerd en de
omstandigheden zijn er in orde. De kosten van 65 euro per week worden – overeenkomstig daartoe verleende

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

21

volmachten – ingehouden op het loon. De uitzendkrachten zijn in de RNI en later in de BRP ingeschreven.
Het uitzendbureau heft verschillende boetes bij overtredingen van bepaalde voorschriften (‘huisregels’) of bij
schade aan de ter beschikking gestelde transportbusjes. De genoemde voorschriften zijn niet opgenomen in
de arbeidsovereenkomst en moeten contant worden afgerekend.
Er is een hoge productiedruk wat zich uit in een hoge werkdruk. De uitzendkrachten werken zes dagen per
week, tien uur per dag en moeten doorwerken tot bepaalde productiecijfers zijn gehaald. Een voorman
(ook arbeidsmigrant) ziet hierop toe en intimideert de uitzendkrachten, onder andere door te schreeuwen en
te dreigen met ontslag.
Er is alleen zeer ondermaats (vastgelegd) beleid ten aanzien van arbeids- en rusttijdenpatronen en er wordt
alleen een registratie gevoerd van de opgevoerde uren (40 uur per week). Er wordt ondeugdelijk arbeids­
omstandighedenbeleid gevoerd en er zijn alleen een ondermaatse risico-inventarisatie en -evaluatie
uitgevoerd.
De uitzendkrachten krijgen het wettelijk minimumloon voor 40 uur per week, maar krijgen geen vakantie­
dagen en ontvangen geen bijslagen. Bij ziekte volgt er ontslag en verliest de uitzendkracht zijn huisvesting.
Met transportbusjes van het uitzendbureau rijden de uitzendkrachten zelf naar werk en terug. De aan­
gewezen chauffeurs krijgen hiervoor een toeslag. Deze werkzaamheden voeren ze uit naast hun reguliere
werk. Het uitzendbureau houdt de kosten van het vervoer in op het loon. Omdat de uitzendkrachten samen
in de transportbusjes rijden, moeten ze na werktijd regelmatig nog lang op elkaar wachten tot iedereen klaar
is met het werk. De groepsdruk is hierdoor hoog.
Er wordt gebruik gemaakt van de LIV-regeling. Daarnaast vraagt het uitzendbureau namens verschillende
uitzendkrachten zorg- en/of kinderbijslag aan, waar het uitzendbureau een percentage van de bij
slag voor vraagt.
De boekhouding en urenregistratie van de vleesverwerker en het uitzendbureau zijn niet op orde. Telkens
wordt uitgegaan van 40 uur en niet van het werkelijk gewerkte aantal uren. De belastingaangifte wordt door
zowel de vleesverwerker als het uitzendbureau op basis van de grotendeels onjuiste gegevens gedaan.
Datzelfde geldt voor de betaling en afdracht van premies.

4.4.1 Strafrecht (politie/OM)
De strafrechtelijke mogelijkheden zijn breed. Zo zijn Artikel 273f, eerste lid, onder 1, 4 en 6, en het derde lid,
onder 1 (mensenhandel; zie kader) inzetbaar. Daarnaast kunnen de volgende artikelen toegepast worden:
• Deelnemen aan een criminele organisatie (Artikel 140 Sr)
• Mensensmokkel (Artikel 197a, tweede lid Sr)
• Werkverschaffing illegalen (Artikel 197b Sr)
• Valsheid in geschrifte (Artikel 225 Sr)
• Nalaten verstrekken gegevens (Artikel 227b Sr)
• Vals reisdocument (Artikel 231 Sr)
• Dwang (Artikel 420bis Sr)
• Witwassen en gewoontewitwassen (Artikel 420bis en 420ter Sr)

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

ANALYSE ARTIKEL 273F SR
Handelingen:
• werven en huisvesten (onder 1°)
• dwingen en/of bewegen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid (onder 4°)
• opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting (onder 6°)
Dwangmiddel:
• Dwang: De uitzendkrachten worden tijdens het werk geïntimideerd (schreeuwen en dreigen met
ontslag) om door te werken tot bepaalde productiecijfers zijn behaald.
• Misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht: Er is sprake van overwicht, maar
dat er sprake is van misbruik als bedoeld in Artikel 273f is niet zonder meer gezegd.
• Misbruik van een kwetsbare positie: Of de Bulgaarse uitzendkrachten zich in een kwetsbare positie
bevinden zal sterk van de persoonlijke situatie afhangen (Waar komen ze vandaan? Hoe is hun
situatie daar? Hoe staat het met hun geletterdheid? Et cetera.). Bij legale seizoenarbeiders is hier niet
zonder meer sprake van. Bovendien kan het in één en dezelfde zaak per (mogelijk) slachtoffer
verschillen. Bij de illegale Oekraïense uitzendkrachten is hier sneller sprake van, vanwege de
afhankelijke positie die samenhangt met illegaal verblijf en illegale tewerkstelling.
(Oogmerk) van uitbuiting:
• aard en duur van de tewerkstelling: voor langere periode zes dagen per week tien uur monotone
fysieke arbeid in de vleesverwerkingsindustrie;
• beperkingen die de tewerkstelling voor de betrokkene meebrengt: niet deugdelijke arbeids- en rusttijden,
geen vakantiedagen, ontslag bij ziekmelden, boetes, huisvesting in een relatief van de buitenwereld
geïsoleerde omgeving;
• economisch voordeel voor de tewerksteller: voordeel uit hoofde van te laag loon in relatie tot de
daadwerkelijk gewerkte uren, het niet afdragen van loonheffingen, het niet betalen van premies en
het namens de uitzendkrachten innen van toeslagen.
Kanttekening
Het samenspel tussen de inlener en het uitzendbureau (feitelijk werkgever) maakt de situatie complex.
Er zijn verschillende (rechts)personen betrokken en bij elk van hen moet bewijs zijn van handelingen,
dwangmiddelen én oogmerk van uitbuiting om tot een veroordeling op basis van Artikel 273f te komen,
of een vorm van deelneming (bv. medeplegen, medeplichtigheid).

4.4.2 Bestuurlijk (ISZW)
Er zijn mogelijkheden voor de Inspectie SZW. Deze vallen op te splitsen in acties tegen:
de juridische werkgever (het uitzendbureau)
De volgende mogelijkheden zijn voorhanden op basis van de Wet minimumloon en
minimumvakantiebijslag:
• Artikel 7 (recht op minimumloon),
• Artikel 7a (recht op girale betaling minimumloon
• Artikel 13 (verbod op inhouding en verrekening)
• Artikel 13a (langere arbeidsduur)
• Artikel 15 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 16 (minimumvakantiebijslag)
• Artikel 18b tweede lid (niet verstrekken gevraagde gegevens)
Alle in combinatie met Artikel 18b, eerste lid (aanwijzing overtreding) en Artikel 18f (hoogte bestuurlijke boete en
recidive)

22

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

23

De inlener (het vleesverwerkingsbedrijf)
De volgende mogelijkheden zijn voorhanden op basis van de Arbeidstijdenwet:
• Artikel 4:1 (beleid arbeids- en rusttijden)
• Artikel 4:3 (registratie arbeids- en rusttijden)
• Artikel 5:3 (dagelijkse onafgebroken rusttijd)
• Artikel 5:5, tweede lid (wekelijkse onafgebroken rusttijd)
• Artikel 5:15, zevende lid (samenloop regels)
Alle in combinatie met Artikel 10:1, eerste lid (aanwijzing overtreding) en Artikel 10:7 (hoogte bestuurlijke boete en
recidive), deels in combinatie met Artikel 11:3, tweede lid.5
De volgende mogelijkheden zijn voorhanden op basis van de Arbeidsomstandighedenwet:
• Artikel 3 (ondeugdelijk arbobeleid )
• Artikel 5 (gebrekkige inventarisatie en evaluatie van de arbeidsrisico’s)
• Artikel 8 (ondoeltreffende voorlichting en onderricht over de werkzaamheden)
Alle in combinatie met Artikel 33 (aanwijzing overtreding) en Artikel 34 (hoogte bestuurlijke boete en recidive).

STRAFBAARSTELLING LEIDINGGEVENDE OP WERKVLOER
Op basis van Artikel 51 Sr en Artikel 5:1 lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht kan ook een
leidinggevende op de werkvloer strafbaar zijn. Als een rechtspersoon of gelijkgestelde (hierna: de
rechtspersoon) de Wav, WML, ATW of Waadi overtreedt, kan, naast deze rechtspersoon, in sommige
gevallen ook een natuurlijk persoon beboet worden. Het gaat dan om degene die leiding heeft gegeven
aan de verboden handeling. Deze persoon moet een zodanige machtspositie bekleden dat hij
zeggenschap heeft over de bedrijfsvoering binnen het onderdeel van de rechtspersoon waar de
overtreding heeft plaatsgevonden. Hij moet daarnaast op de hoogte zijn geweest van de concrete
overtreding, of van eerdere, soortgelijke overtredingen als sprake is van een delictspatroon, en de
verboden gedragingen van de rechtspersoon persoonlijk bevorderd hebben of in elk geval nagelaten
hebben om ze te voorkomen of te beëindigen. Dit geldt ook voor een leidinggevende die de
werkzaamheden van een onderneming zo organiseert dat hij ermee rekening houdt dat de opdrachten
die aan de betrokken werknemers gegeven worden, niet kunnen worden uitgevoerd zonder dat dit
gepaard gaat met het begaan van strafbare feiten.

Tegen beide (uitzendbureau en vleesverwerkingsbedrijf)
De volgende mogelijkheden zijn voorhanden op basis van de Wet arbeid vreemdelingen:
• Artikel 2 (verbod tewerkstelling vreemdelingen), in combinatie met Artikel 18 (aanwijzing overtreding) en
Artikel 19d (hoogte bestuurlijke boete en recidive)

4.4.3 Fiscaal (Belastingdienst)
Er zijn diverse regels die fiscaal niet nageleefd worden. Deze hebben voornamelijk betrekking op belastingen
en toeslagen. De Belastingdienst kan maatregelen nemen op basis van de Wet op de loonbelasting (Artikel
28 in combinatie met Artikel 67ca van de Algemene wet inzake rijksbelastingen). Deze laatste wet levert ook
mogelijkheden om op te treden op basis van Artikel 8 en Artikel 10 (aangifteplicht), Artikel 67b en Artikel 68
en 69 (belastingfraude) van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
5 Bij arbeid verricht door o.a. personen, werkzaam in of op motorrijtuigen wordt het niet naleven van o.a. de artikelen 5:3, tweede lid, 5:5, tweede
lid, 5:7, tweede lid, 5:15, zevende lid, van de Arbeidstijdenwet aangemerkt als strafbaar feit, als daardoor de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is
gebracht of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

24

5 Gecoördineerde integrale aanpak
5.1 Inleiding
Bij het aanpakken van de fenomenen arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling is het geheel meer dan de
som der delen. Veel acties worden in de praktijk vaak versnipperd ingezet en leiden daarmee tot een
(kortstondige) onderbreking van de werkzaamheden van de malafide werkgever. Hiermee is niet gezegd dat
individuele acties niet het gewenste effect bereiken. Het is echter wel vaak zo dat de werkgever in kwestie
tijdelijk buigt, maar zijn werkzaamheden op een andere manier of op een andere locatie hernieuwd voortzet
met een mogelijke herhaling van eerdere praktijken. Het is daarom belangrijk dat de diverse inspecties en
diensten samen een afweging maken hoe de getroffen sancties of maatregelen de meeste impact hebben.
Hiervoor is de benaming ‘gecoördineerde integrale aanpak’ gekozen.
De mogelijkheden om een malafide werkgever aan te pakken, worden nog effectiever als er sprake is van een
goed gecoördineerde integrale aanpak. Deze aanpak houdt in dat niet alleen per domein bestraft wordt,
maar dat alle verantwoordelijke organisaties, diensten en instanties hun aanpak bundelen, samenwerken en
oog hebben voor elkaar. Dat hier aandacht voor is en hier ook proactief op gestuurd wordt. Hiermee wordt
feitelijk een totaalpakket van maatregelen op diverse rechtsgebieden opgepakt en toegepast. Zo wordt
voorkomen dat individuele organisaties, diensten of instanties elk hun eigen beleid en snelheid van optreden
bepalen, zonder daarbij rekening met elkaar te houden of met de positie van de werknemer. Door een goed
afgestemde aanpak met gezamenlijke sancties tegelijkertijd kan de malafide werkgever snel en effectief
ontmanteld worden. De malafide werkgever zal bij een dergelijke aanpak eerder genoodzaakt worden om
conform de norm te gaan handelen en de wetten na te leven of zijn bedrijfsactiviteiten stop te zetten.
‘GECOÖRDINEERDE INTEGRALE AANPAK’ NADER TOEGELICHT
De benaming ‘gecoördineerd’ verdient nuance. Het is niet de bedoeling dat één persoon of partij geacht
wordt de coördinatie van alle sancties op zich te nemen. Een recent onderzoek van Regioplan toont
namelijk aan dat in een ‘collaborative-govenancestructuur’ niet één persoon of organisatie de regie op
zich kán nemen. Regie varieert per thema, regio of niveau. De hier genoemde ‘gecoördineerde integrale
aanpak’ is gericht op de juiste afstemming tussen partijen om op die manier een nauwere integrale
aanpak te krijgen.

Vuistregels
De ‘gecoördineerde integrale aanpak’ is gericht op een zo maximaal mogelijk effect. Samenhang én
samenwerking zijn hierbij de sleutel tot succes. Om te komen tot deze ‘gecoördineerde integrale aanpak’
zijn de volgende vuistregels van toepassing:
VUISTREGELS ‘GECOÖRDINEERDE INTEGRALE AANPAK’
1. Zorg dat signalen herkend worden
2. Investeer in relaties met (keten)partners
3. Investeer in eigen kennis, maar ook in die van (keten)partners
4. Werk zoveel mogelijk met integrale controles
5. Maak gebruik van het RIEC en andere samenwerkingsverbanden
6. Het geheel is meer dan de som der delen

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

25

1. Zorg dat signalen herkend worden
Alles begint bij het individu. Als controlerende instantie is het belangrijk om de signalen van mogelijke
arbeidsuitbuiting te herkennen. Investeren in een goede training of gebruikmaken van naslagwerk is
essentieel. Hiermee voorkom je dat signalen niet herkend worden en er daardoor ook geen start is voor een
mogelijke (gecoördineerde) actie. Op de website van het CCV is meer informatie te vinden over het
basisniveau bestuurlijke aanpak mensenhandel. Daarnaast heeft CoMensha de ‘Mensenhandel Academy’
opgezet met meer informatie over het signaleren van uitbuiting.
2. Investeer in relaties met (keten)partners
Het is essentieel om samen te werken met ketenpartners. Niet alleen reactief, maar ook proactief investeren
in de relatie met de ketenpartners helpt om elkaar snel te vinden of (informeel) vragen te stellen. De kans dat
deze investering in de relatie en het contact resulteert in betere samenwerking is groot. Drempels worden
lager en samenwerking verloopt soepeler. Een belangrijk punt is het aanstellen van een gemeentelijke
aan­dachts­functionaris. Deze persoon verzamelt alle signalen van mensenhandel, verrijkt deze eventueel met
BRP-gegevens of eerder opgelegde boetes en weet deze binnen het relevante netwerk uit te zetten.
Daarnaast is het van groot belang om de regionale ketenregisseur en zorgcoördinatie te betrekken. Deze
professionals hebben korte lijnen met de Regionale Informatie en Expertisecentra (RIEC’s) en de veiligheids­
huizen. Het loont om ook te investeren in publiek-private samenwerking en de private partijen te leren
kennen. Vakbonden, keurmerken en ngo’s kunnen bijvoorbeeld waardevolle signalen afgeven die de
kennispositie verbeteren.

ZORGCOÖRDINATIE
Ondanks dat de aanpak in deze handreiking gericht is op het aanpakken van malafide werkgevers,
moet er in de aanpak ook aandacht zijn voor de slachtoffers. Als bedrijfsactiviteiten gestaakt worden,
heeft dit ook gevolgen voor de werkenden. Vooral werkenden die mogelijk slachtoffer van
mensenhandel of ernstige benadeling zijn en niet bekend zijn met de Nederlandse wetgeving kunnen
bijvoorbeeld dakloos worden, omdat de werkgever ook de huisvesting regelde. Besef dus goed dat het
aanpakken van de werkgever ook consequenties heeft voor de benadeelde werkenden en eventueel het
zorgdomein. Indien het een slachtoffer van mensenhandel betreft, kan het slachtoffer worden
geconfronteerd met complexe procedures. In Nederland is een nagenoeg dekkend netwerk van
zorgcoördinatoren. De zorgcoördinator zorgt dat de juiste procedures gestart worden en coördineert
daarnaast de correcte ondersteuning en begeleiding van slachtoffers. Meer informatie over
zorgcoördinatie is te vinden op de website van Comensha.

3. Investeer in eigen kennis, maar ook in die van (keten)partners
Uiteraard is kennis van de organisatie waar je werkzaam bent essentieel. Het is daarnaast ook goed om je te
verdiepen in de werkzaamheden of kennis van (keten)partners. Zeker in de aanpak van arbeidsuitbuiting is
ieder signaal waardevol; ook als dit niet direct past binnen de expertise van jouw werkzaamheden. Kijk
daarom welke essentiële kennis noodzakelijk is van je directe (keten)partners. In de praktijk ontstaat deze
kennis uiteraard snel als er een specifieke casus is. Als er geen specifieke casus is, geldt het motto
‘Voorkomen is beter dan genezen’. Proactief op zoek gaan naar de doelen en werkzaamheden van andere
aanpalende partijen in de aanpak van mensenhandel is een goede basis om integraal gecoördineerd samen
te werken in de toekomst.
4. Werk zoveel mogelijk met integrale controles
De praktijk leert dat integrale controles meerwaarde hebben. De kennis van iedere afzonderlijke (keten)
partner wordt dan immers maximaal benut. Kijk daarom ook binnen jouw eigen organisatie in hoeverre
integrale controles met andere organisaties gemeengoed zijn. Is dat niet het geval? Neem dan het voortouw,
want alleen met gezamenlijke kennis zal arbeidsuitbuiting sneller herkend en aangepakt worden. Het is

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

26

vanzelfsprekend niet een wet van Meden en Perzen om altijd integrale controles uit te voeren. Kijk dan vooral
bij controles die niet integraal zijn naar de vuistregels die je daarbij kunnen helpen. Ook op basis van
signalen van ketenpartners, de aandachtsfunctionaris of ketenregisseur is het bepalen of integrale controles
gewenst zijn beter in te schatten.
5. Maak gebruik van het RIEC en andere samenwerkingsverbanden
In een RIEC-samenwerkingsverband zijn veel convenantpartners gezamenlijk verbonden in de aanpak van
georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. De krachten van een RIEC zijn gebundeld in kennis op
diverse beleidsterreinen. Vaak neem jij of neemt jouw organisatie ook deel aan een RIEC-convenant. Benut
de kennis van de convenantpartners en investeer in casuïstiek die besproken wordt. Niet iedere RIEC heeft
dezelfde doelstellingen. Deze worden immers regionaal bestuurlijk bepaald. Desondanks is georganiseerde
criminaliteit bij ieder RIEC een belangrijk onderdeel. Mensenhandel, signalen hiervan of ernstige benadeling
vallen onder georganiseerde criminaliteit. Er is dus altijd een haakje te vinden om samen met het RIEC te
kijken wat mogelijk is in de samenwerking.
Niet alleen het RIEC-samenwerkingsverband kan een bijdrage leveren aan het aanpakken van malafide
werkgevers. Samenwerkingsverbanden met vakbonden, Slachtofferhulp of andere ngo’s bieden vaak meer
informatie en kunnen hun professionele steentje bijdragen.

GEGEVENSDELING
Het opplussen van signalen en het delen van gegevens is gebonden aan de wettelijke regels van de
Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Het is dus niet mogelijk om zonder enige reden of
grondslag persoonsgegevens te verrijken of te delen. De handreiking ‘De aanpak van mensenhandel en
het gebruik van persoonsgegevens’ biedt per partij een overzicht welke informatie verwerkt en gedeeld
kan worden.

6. Het geheel is meer dan de som der delen
Deze handreiking richt zich op de ‘gecoördineerde integrale aanpak’. Hiermee wordt kennis gebundeld en
worden sancties afgewogen ingezet. De slagingskans om een malafide werkgever aan te pakken staat of valt
met een gecombineerde aanpak van sancties. Daarom is het geheel meer dan de som der delen. Het is
immers een gezamenlijke strijd tegen ondermijnende criminaliteit.

5.2

Rechtsgebieden stapelen

Het ‘ne-bis-in-idembeginsel’ houdt in dat iemand niet twee keer kan worden vervolgd wegens hetzelfde feit.
Dit beginsel is onder meer neergelegd in Artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht en Artikel 5:43 van de
Algemene wet bestuursrecht. Het ‘una-via-beginsel’ uit Artikel 5:44 hangt hiermee nauw samen. Dat houdt
in dat het niet is toegestaan om bestuursrechtelijk sancties toe te passen als er al een strafvervolging is
ingesteld. Er moet dus worden gekozen tussen bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie.
Belangrijk is daarbij dat voor de beoordeling of er sprake is van ‘hetzelfde feit’ (of ‘dezelfde gedraging’ in
Artikel 5:44 Awb), zowel de aard van de feitelijke gedraging als de juridische aard van de overtreding van
belang zijn. Een overtreding levert pas één feit op, als de overtredingen niet alleen qua gedraging feitelijk
nauw samenhangen, maar ook als de overtreder juridisch gezien een verwijt van dezelfde strekking kan
worden gemaakt. Dat is het geval als de overtreden voorschriften soortgelijke belangen beschermen en als
de strafmaxima die op overtreding van de voorschriften zijn gesteld, vergelijkbaar zijn.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

27

Een voorbeeld hiervan in het kader van arbeidsuitbuiting betreft de boeteoplegging wegens overtreding van
Artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen en het opleggen van een sanctie op grond van Artikel 197b van het
Wetboek van Strafrecht.
Artikel 2 van de Wav ziet op de illegale tewerkstelling van een vreemdeling. Artikel 197b Sr ziet op de
tewerkstelling van een illegale vreemdeling. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
als de Hoge Raad hebben in uitspraken geoordeeld dat een samenloop van sancties op grond van Artikel 2
Wav en Artikel 197b Sr niet in strijd is met het ne-bis-in-idembeginsel. De reden is dat beide wetten een
ander doel nastreven en omdat de strafmaat sterk verschilt. Artikel 197b Sr richt zich op het beleid om
illegaal verblijf in Nederland tegen te gaan. Artikel 2 van de Wav richt zich op het tegengaan van illegale
werkenden ten koste van legale werkenden. De Wav richt zich dus op concurrentievervalsing en dergelijke
terwijl artikel 197b Sr zich richt op het tegengaan van illegaal verblijf. Twee verschillende doelen dus.

5.3 Uitwerking en verdieping van de gecoördineerde integrale aanpak
In hoofdstuk 4 zijn drie feitencomplexen met de bijbehorende wettelijke mogelijkheden beschreven. Deze
feitencomplexen zijn uitgewerkt vanuit een maximale visie. De praktijk is uiteraard weerbarstiger. Hoe werk
je nu echt samen en welke mogelijkheden heb je daadwerkelijk in de praktijk? Aan de hand van de
vuistregels worden in deze paragraaf enkele praktijkcasussen kort uitgewerkt. Hier wordt gekeken welke
handelingsperspectieven er dagelijks voor komen. Deze handelingsperspectieven dienen als inspiratie en
laten je zien hoe je een start kunt maken met de gecoördineerde aanpak. Aan bod komen: Wat kan wel?
Wat kan niet? En wie neemt verantwoordelijkheid?
Wat uit de gesprekken met professionals in de praktijk blijkt, is dat het neerzetten van een gezamenlijke
visie belangrijk is. In die visie dient duidelijk uitgesproken te worden wat je uiteindelijk met een signaal wilt
bereiken. Door hierover met elkaar het gesprek aan te gaan, kan ook gekeken worden welke mogelijkheden
en onmogelijkheden partners hebben ten aanzien van hun werkzaamheden. Ondanks dat het vanzelf­
sprekend klinkt, is de eerste stap tot een gecoördineerde aanpak toch het actief opzoeken van alle
verantwoordelijke diensten en organisaties.

GEMEENTEN EN DE INSPECTIE SZW
Binnen het RIEC- en het LSI-verband werken gemeenten en de Inspectie SZW al samen. Daarnaast heeft
de Inspectie SZW afspraken met de gemeente Amsterdam en de gemeente Rotterdam gemaakt. Door
deze afspraken ontvangen deze gemeenten maandelijks metadata over opgelegde boetes binnen hun
gemeente, bijvoorbeeld in de bouw of horeca. De gemeente kan vervolgens op basis van deze gegevens
de eigen aanpak aanscherpen en beter zicht krijgen op mogelijk malafide ondernemingen. In de
afspraken die worden gemaakt tussen de Inspectie SZW en de gemeenten worden onder andere het
doel, de grondslag en de reikwijdte van de gegevenslevering vastgelegd. Er worden geen boeterapporten
gedeeld. Dit kan alleen op casusniveau binnen het RIEC-verband.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

28

5.4 Knelpunten
Een veelgehoord knelpunt is de beperking van het delen van informatie. Onderling informatie uitwisselen
wordt vaak in het kader van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) als lastig gezien. Ook als
er bovenregionaal samengewerkt moet worden, is het delen van gegevens vaak een obstakel. Er kan echter
meer gedeeld worden dan vaak wordt gedacht. Binnen een RIEC-verband zijn mogelijkheden tot het delen
van informatie. Ook kunnen de politie, de KMAR en bijzondere opsporingsdiensten op basis van de Wet
politiegegevens informatie delen. Meer informatie over het delen van (bijzondere) persoonsgegevens in het
kader van mensenhandel is te vinden in de ‘Handreiking aanpak van mensenhandel en het gebruik van
persoonsgegevens’.

5.5 Praktijkvoorbeelden
Samenwerken en elkaar vinden is veelal lastig, maar wel cruciaal. Elkaar kennen en weten wat de ander voor
je kan betekenen is essentieel. Voorbeelden uit de praktijk geven dan ook vaak aan dat samenwerking pas
echt goed van de grond komt als er daadwerkelijk een echte casus naar voren komt. De noodzaak om op alle
vlakken samen te werken is dan voelbaar. Uit de praktijk is dan ook duidelijk dat in een dergelijk geval echt
stappen gemaakt worden. Cruciaal is in dat geval dat de betrokken partners ook in een vroeg stadium
informatie met elkaar delen. Vanuit het RIEC-verband is deze deling mogelijk.

VOORBEELD HEIT/RIEC HAAGLANDEN
In het Regionaal Integraal Signaal Overleg (RISO) wordt een keer in de zes weken vergaderd. De signalen
over arbeidsuitbuiting die binnen de thematiek van RIEC-Haaglanden vallen, worden hier besproken. Zo
ook de sterke signalen van arbeidsuitbuiting van arbeiders in het Westland. Door meerdere signalen
aan elkaar te knopen, kwam de casus en samenwerking verder tot stand. De Inspectie SZW, FIOD en
Belastingdienst konden op basis van deze signalen hun informatie delen. De politie en gemeenten
konden als deelnemers aan het RIEC-convenant hun gegevens delen met de andere convenantpartners
en kregen binnen hetzelfde convenant toegang tot de informatie van de Inspectie SZW, FIOD en
Belastingdienst. Vanwege de grote regelmaat van het RISO kon vinger aan de pols worden gehouden en
acties op elkaar afgestemd worden. Op deze wijze konden 50 professionals van de gemeenten Westland
en Den Haag, de Inspectie SZW, politie en Belastingdienst onder de leiding van het RIEC Den Haag een
grootscheepse controle uitvoeren. Er werd gecontroleerd op arbeidstijden, beschermingsmiddelen,
verdiensten, ingehouden kosten, huisvesting én vervoer.

Een ‘gecoördineerde integrale aanpak’ is geen aanpak die een vast stramien kent. Vaak is samenwerken
gebaseerd op toevalligheden. Een enkele casus biedt vaak al handvatten voor een gecoördineerde aanpak.
Maar als die casus er niet is, wordt in de praktijk vaak gewerkt op het bestaande (bekende en vaak gebruikte)
netwerk. De methode van de basisaanpak bestuurlijke aanpak mensenhandel is in feite het vertrekpunt voor
startende gecoördineerde samenwerking. Zo is het signaleren van mogelijke misstanden belangrijk.
Toezichthouders, baliepersoneel of inspectiemedewerkers zien bij controles meer dan dat ze denken.
Signalen zijn al voldoende om nader onderzoek te doen of om bespreekbaar te maken binnen de eigen
organisatie. In het kader van de bestuurlijke afspraak om aandachtsfunctionarissen mensenhandel binnen
de gemeente te hebben, is deze aandachtsfunctionaris de aangewezen persoon om signalen te bundelen en
eventueel verder uit te zetten.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

29

VOORBEELD BRP CONTROLES GEMEENTEN
In de regio Limburg kwam een signaal binnen van een groot bedrijf dat veel Roemeense arbeiders
uitzond naar kippenbedrijven in Brabant. De Roemenen werkten daar als ‘kippenvanger’. Aan de hand
van het signaal uit Limburg is met tussenkomst van het RIEC contact gezocht met de ketenregisseurs
mensenhandel van Oost-Brabant en Zeeland-West-Brabant. Na enig zoekwerk en op basis van een
aandachtsfunctionaris bij de Brabantse gemeente waar werkenden waren gehuisvest en met behulp
van de zorgcoördinator kwamen de lijnen bij elkaar. De gemeente waarin de Roemenen verbleven, heeft
vervolgens een BRP-controle gedaan op het adres waar de Roemenen vermoedelijk woonden. Hieruit
bleek dat er veel inschrijvingen op het adres waren en dat er sprake was van zeer slechte woon­
omstandigheden. Door deze BRP-controle zijn uiteindelijk de gemeente, politie en de Inspectie SZW
samen opgetrokken.

Een bekend gezegde is “onder druk wordt alles vloeibaar”. Dit geldt ook voor professionele vraagstukken met
betrekking tot de aanpak van arbeidsuitbuiting en gecoördineerde samenwerking. In het kader van misbruik
van sociale voorzieningen heeft het ministerie van SZW de landelijke stuurgroep interventieteams (LSI)
opgezet. In 2003 heeft het ministerie met de ‘samenwerkingsovereenkomst voor interventieteams’ het
voortouw genomen om handhaving in het sociale zekerheidsdomein integraal te benaderen. De praktijk
leert dat samenwerking tussen UWV, Inspectie SZW, Belastingdienst, SVB, politie en andere partijen
succesvol is om sociale zekerheidsfraude effectief, maar vooral integraal gecoördineerd aan te pakken.
Deze methode kan ook gekoppeld worden aan de aanpak van malafide werkgevers. Deze werkgevers worden
in de praktijk vaak verdacht van het achterhouden van informatie; ook op het sociale zekerheidsdomein.
Malafide werkgevers die werkenden onder slechte omstandigheden te werk stellen, werken vaak bewust mee
aan een hele keten van ondermijnende activiteiten. Mensenhandel en uitbuiting valt immers onder de
aanpak van ondermijning. Zo verkrijgen veel werkgevers (goedkope) werkenden via uitzendbureaus. In de
uitzendbranche zit veel kaf tussen het koren. Om deze uitzendbureaus op te sporen en aan te pakken is
samenwerking noodzakelijk. Het CCV heeft met de Inspectie SZW, de Belastingdienst en branchepartijen het
‘barrièremodel malafide uitzendbureaus’ ontwikkeld. Hiermee kunnen diverse partijen samenwerken om
barrières op te werpen, zodat deze uitzendbureaus vroegtijdig hun werkzaamheden moeten staken.
Daarnaast heeft de gemeente vaak mogelijkheden om via de APV een bijdrage te leveren aan de aanpak van
ondermijning. Het Aanjaagteam Ondermijning heeft een handreiking ontwikkeld die gemeenten kan helpen
in het aanpakken van ondermijning via de APV.

VOORBEELD ONDERMIJNING EN APV
De handreiking APV en ondermijning is een uitgave van het Aanjaagteam Ondermijning. Ondanks dat
deze handreiking gericht is op de brede aanpak van ondermijning, biedt deze wel handvatten voor
samenwerking in de aanpak van ondermijnende criminaliteit, zoals arbeidsuitbuiting. Zo staan in de
handreiking bepalingen ter inspiratie die gericht zijn op verhuur van woningen en recreatieparken. In de
handreiking staan ook enkele vuistregels die samenwerking versterken. Zo wordt gestimuleerd om een
bestuursrechtelijke aanpak altijd af te stemmen met politie en justitie en wordt tevens gedacht aan
interne afstemming, zoals vergunningverlening en handhaving. VOORBEELD BARRIÈREMODEL

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

MALAFIDE UITZENDBUREAUS
Het barrièremodel malafide uitzendbureaus geeft het gehele bedrijfsproces weer. Per bedrijfsstap staan
verschillende barrieres genoemd die opgeworpen kunnen worden. In iedere fase worden tevens partijen
benoemd die samen kunnen werken om de betreffende barrières effectief op te werpen om
gelegenheden tegen te gaan. Zo zijn bij het werven van (goedkoop) personeel partijen als de
Belastingdienst, de Inspectie SZW en de politie belangrijke partners om in gezamenlijkheid op te
trekken bij het opwerpen van barrières. Bij de barrière huisvesting komen ook de gemeente (afdeling
bouw- en woningtoezicht) en eventueel woningbouwcorporaties of de brandweer in beeld.

30

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

31

6 Conclusies
Zowel arbeidsuitbuiting als ernstige benadeling worden gekenmerkt door werksituaties waarbij werkenden
in (sociaal-maatschappelijke en financieel) kwetsbare of afhankelijke posities verkeren. In deze handreiking
is uitgelegd dat deze begrippen wezenlijk anders zijn. De één verwijst naar een zwaar strafbaar feit en is als
zodanig opgenomen in het Wetboek van Strafrecht. De ander is een ´beleidsconcept´ zonder eenduidige
wettelijke definitie en specifieke sanctionering.
Ondanks het verschil tussen arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling is de belangrijkste boodschap om
juist vanuit een breder perspectief naar deze twee begrippen te kijken. Vanuit dat perspectief merk je dat er
altijd veel meer mogelijk is dan gedacht om misstanden aan te kunnen pakken. De feitencomplexen in deze
handreiking laten bijvoorbeeld zien dat als er aanwijzingen zijn dat er sprake is van arbeidsuitbuiting er vaak
meerdere manieren zijn om in te grijpen, omdat er sprake is van meerdere overtredingen en mis­standen. Een
gemeente kan bijvoorbeeld optreden als slachtoffers gehuisvest worden op een plek waar dat volgens het
bestemmingsplan niet mag. De Belastingdienst kan optreden, omdat er fiscale overtredingen zijn gepleegd.
Bijvoorbeeld in relatie tot de loonbelasting. Hetzelfde geldt bij ernstige benadeling. Ook dan kan er sprake
zijn van fiscale overtredingen en mogelijkheden voor gemeenten om op te treden. En misschien is
strafrechtelijk optreden ook hierbij wel mogelijk, voor een ander delict dan uitbuiting. Gedacht kan worden
aan mensensmokkel, werkverschaffing illegalen, witwassen, oplichting, misleiding of valsheid in geschrifte.
Misstanden zijn dus met bestaande wettelijke instrumenten aan te pakken. Het doel is om dit op integrale
wijze effectief te doen. Hierbij is het devies om altijd verder te kijken dan de eigen toolkit met
instrumenten waar je als vertegenwoordiger van een organisatie uit kunt putten, om malafide werkgevers en
uitzendbureaus aan te pakken en te frustreren. Wanneer integrale controles meer gemeengoed worden,
verbetert de gezamenlijke informatiepositie en zal arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling sneller herkend
kunnen worden. In de ketenaanpak kunnen ook de aandachtsfunctionarissen bij gemeenten en de keten­
regisseurs op regionaal niveau een belangrijke rol spelen. Daarnaast kan het investeren in samen­werking in
RIEC-verband zich op de langere termijn uitbetalen. Uitbuiting is namelijk één van de thema’s die centraal
staan bij het tegengaan van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.
Deze handreiking heeft enerzijds het brede palet aan mogelijke interventies en anderzijds gerichte
mogelijkheden voor specifieke situaties geschetst. Natuurlijk zijn de mogelijke interventies en situaties in
deze handreiking niet uitputtend. Daarom dient dit document ook als startpunt te worden beschouwd om
de integrale aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling een impuls te geven. Ook de positie van
het slachtoffer is kort aangestipt. Het besef dat de aanpak van uitbuiting ook consequenties heeft voor de
slachtoffers is niet het primaire doel van de handreiking geweest. Toch is het van groot belang om ook het
slachtofferperspectief niet uit het oog te verliezen.
Een integrale benadering van uitbuiting rust op het kennen, gekend worden en een goede afstemming
tussen alle relevante partijen en partners. Een blauwdruk voor een optimale integrale samenwerking is per
definitie lastig op te stellen. Het besef dat je zonder elkaar geen (gecoördineerde) integrale samenwerking
kunt behalen, is echter evident. Samen afspraken maken, integrale controles opzetten en het contact
verdiepen is de start voor een goed werkende (gecoördineerde) integrale aanpak.

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

Handige Links

Kompas aanpak mensenhandel: kompas.vng.nl/aanpakmensenhandel
Mensenhandelacademy: www.comensha.nl/mensenhandel-academy
Comensha: www.comensha.nl
Het CCV: hetccv.nl/onderwerpen/arbeidsuitbuiting
Inspectie SZW: www.inspectieszw.nl/onderwerpen/themas/arbeidsuitbuiting-en-mensenhandel
Gemeente: vng.nl/artikelen/mensenhandel
Politie: www.politie.nl/themas/mensenhandel.html
FIOD: www.fiod.nl
FairWork: www.fairwork.nu
FNV: www.fnv.nl
CNV: www.cnv.nl
Wegwijzer Mensenhandel: www.wegwijzermensenhandel.nl/bezorgd/Arbeidsuitbuiting
Work in NL: workinnl.nl

32

HANDREIKING INTEGRALE AANPAK ARBEIDSUITBUITING

CCV colofon
Projectcoördinatie
Rodney Haan
Illustraties
Guido Bootz
Vormgeving
CO3 grafisch ontwerpers, Woltera Niemeijer

© het CCV, februari 2021
De handreiking integrale aanpak
arbeidsuitbuiting is in samenwerking met de
volgende partijen tot stand gekomen:

Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV)
is een onafhankelijke stichting die partijen en veiligheidsprofessionals
helpt om Nederland veiliger en leefbaarder te maken.
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Churchilllaan 11, 3527 GV Utrecht
Postbus 14069, 3508 SC Utrecht
T (030) 751 67 00
E info@hetccv.nl
I www.hetccv.nl

33