Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 536

Voorstel van wet van het lid Gijs van Dijk tot
wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in
verband met het aangaan van een gesprek
tussen werkgever en werknemers over
bereikbaarheid buiten werktijd (Wet op het recht
op onbereikbaarheid)

Nr. 4

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 23 september 2020 [W12.20.0287/III] en de reactie van
de initiatiefnemer d.d. 20 mei 2021, aangeboden aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
21 juli 2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van het lid Gijs van Dijk tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet
in verband met het aangaan van een gesprek tussen werkgever en
werknemer over bereikbaarheid buiten werktijd (Wet op het recht op
onbereikbaarheid), met memorie van toelichting.
De initiatiefnemer signaleert dat een groeiend aantal mensen te maken
krijgt met burn-out en dat het werk een veelvoorkomende oorzaak is.
Daarbij wijst hij op de rol die de moderne technologie hierbij speelt, in het
bijzonder doordat werknemers ook buiten werktijd moeilijk van hun werk
kunnen loskomen en altijd bereikbaar zijn. Om dit aan te pakken, stelt hij
voor om een gesprek tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd onderdeel te laten zijn van het beleid ter
voorkoming van werkdruk. Met dit voorstel wil de initiatiefnemer
bevorderen dat het gesprek hierover tussen werkgever en werknemer
wordt gevoerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van
burn-outpreventie in de werksfeer en begrijpt dat in dat kader aandacht
wordt besteed aan bereikbaarheid buiten werktijd. Zij acht echter
onvoldoende aangetoond dat het wettelijk voorschrijven van een gesprek
over bereikbaarheid opportuun en noodzakelijk is. De Arbowet bevat
reeds een bepaling over psychosociale arbeidsbelasting. Op grond
daarvan moeten werkgevers maatregelen treffen ter beheersing van de
risico’s die daarmee samenhangen.

kst-35536-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

1

Daarnaast past een bepaling zoals de initiatiefnemer die voorstelt niet bij
het systeem van de Arbowet en bij het uitgangspunt van (gedeeltelijke)
zelfregulering en maatwerk dat hieraan ten grondslag ligt. Verder
signaleert de Afdeling dat een voortdurende bereikbaarheid weliswaar
kan bijdragen aan een burn-out, maar dat dit niet de enige oorzaak is. De
Afdeling adviseert dan ook om in de toelichting duidelijker te motiveren
waarom dit voorstel een adequate reactie vormt op het door de initiatiefnemer geschetste probleem. In verband met deze opmerkingen dient het
initiatiefwetsvoorstel nader te worden overwogen.
De initiatiefnemer heeft kennisgenomen van het advies van de Raad van
State en dankt de Afdeling advisering voor het advies. Naar aanleiding
van het advies heeft de initiatiefnemer de memorie van toelichting
aangepast. Graag gaat de initiatiefnemer hieronder in op de door de
Afdeling advisering gemaakte opmerkingen. De initiatiefnemer is tevreden
om te zien dat de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
Afdeling) het belang van burn-outpreventie en de rol van bereikbaarheid
buiten werktijd onderkent. De initiatiefnemer onderschrijft de conclusie
van de Afdeling dat voortdurende bereikbaarheid niet de enige oorzaak is
van burn-outklachten. Burn-out is namelijk een containerbegrip of een
«veelkoppig-monster». Het is, volgens de initiatiefnemer, daarom
belangrijk dit probleem te ontleden. Permanente bereikbaarheid brengt
grote fysieke en psychosociale risico’s met zich mee en kan leiden tot een
burn-out.1
De initiatiefnemer begrijpt uit de opmerkingen van de Afdeling dat zij
aanvullende informatie wensen over opportuniteit en noodzakelijkheid
van het wetsvoorstel. Op deze punten gaat de initiatiefnemer in de
memorie van toelichting uitgebreid in en heeft daarnaast aanvullende
informatie toegevoegd. Uit onderzoek lijkt dat juist nu, in een tijd waar
veel mensen thuiswerken, zij vaker overwerken en daarnaast ook langer
doorwerken.2 Werk en privé lopen steeds vaker in elkaar over met alle
gevolgen van dien.
Het is daarbij wetenschappelijk onbetwist dat de burn-out problematiek
een directe relatie heeft met een te hoge werkdruk. Werkdruk wordt in
veel wetenschappelijke literatuur aangeduid als het moeten uitvoeren van
teveel taken in te weinig tijd. Wanneer de scheidslijn tussen «werktijd en
«eigen tijd» vervaagt, zal de hoeveelheid werk zich ongebreideld kunnen
vermeerderen. Met als gevolg dat meer mensen te maken zullen krijgen
met een burn-out. Inmiddels laat TNO in haar factsheet «Werkstress» zien
dat 35% van de werknemers werkstress als reden van verzuim opgeven.
De kosten voor werkgevers zijn hiervoor opgelopen tot € 3,1 miljard.3
Vanwege deze oplopende cijfers van het aantal mensen dat last heeft van
toenemende werkdruk en burn-out is het belangrijk maatregelen te
nemen. Het is duidelijk dat de huidige niet-wettelijke maatregelen

1

Eurofound and the International Labour Office (2017) «Working anytime, anywhere: The effects
on the world of work», Publications Office of the European Union, Luxembourg, and the
International Labour Office, Geneva. & Europees Economisch en Sociaal Comité (2021)
«Uitdagingen van telewerken: organisatie van de arbeidstijd, evenwicht tussen werk en
privéleven en het recht om offline te zijn». Geraadpleegd van: https://
webapi2016.eesc.europa.eu/v1/documents/EESC-2020-05278-00-00-AC-TRA-NL.docx/content
2
Eurofound (april 2020) Living, working and COVID-19 First findings, p. 4. Geraadpleegd van:
https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/
ef20058en.pdf
3
TNO (2020) «Verzuimkosten door werkstress lopen op tot 3,1 miljard». Geraadpleegd van:
https://www.tno.nl/nl/over-tno/nieuws/2020/11/verzuimkosten-door-werkstress-lopen-op-tot-3–1miljard/#:~:text=1%2C3%20Miljoen%20Nederlandse%20werknemers,euro%20per%20jaar%20
(2018).&text=De%20cijfers%20laten%20zien%20dat,zeker%20ook%20tijdens%20de%20coronacrisis

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

2

nauwelijks effect sorteren. Zelfregulering werkt onvoldoende en 80% van
de bedrijven maakt geen gebruik van arbocatalogi.4 En als bedrijven wel
gebruik maken van arbocatalogi zijn deze inhoudelijk vaak erg mager
ingevuld.
Om bovenstaande redenen is de initiatiefnemer van mening dat wettelijke
maatregelen om de voortdurende bereikbaarheid van werknemers
bespreekbaar te maken op de werkvloer van groot belang is. Als het
gesprek tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten
werktijd niet gaat plaatsvinden, zal de scheiding tussen werk en privé nog
verder vervagen, met als gevolg toenemende werkdruk en vervolgens het
aantal burn-outklachten. Oftewel door nu het gesprek op de werkvloer aan
te gaan, kan deze almaar stijgende tendens van oplopende werkdruk
worden gekeerd. De initiatiefnemer vindt om die reden dat het voeren van
een gesprek het minste dat gedaan kan worden om het altijd bereikbaar
moeten zijn bespreekbaar te maken. Daarbij wijst de initiatiefnemer er
bovendien dat omringende landen reeds (wettelijk) actie ondernemen.
Inmiddels heeft ook het Europees Parlement de Europese Commissie
opgeroepen met maatregelen te komen.5
Het feit dat de Afdeling stelt dat deze bepaling niet zou passen in bij het
systeem van de Arbowet en bij het uitgangspunt van (gedeeltelijke)
zelfregulering duidt volgens de initiatiefnemer op achterhaald denken.
Inmiddels blijkt uit de beleidsdoorlichting Artikel 1 Arbeidsmarkt van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat zelfregulering op
het terrein van arbeidsomstandigheden onvoldoende werkt. Volgens deze
beleidsdoorlichting is «van de branches waarin zelfregulering is toegenomen niet bekend of de inspanningen die dit heeft gevergd in
verhouding staan tot het resultaat. De branches waarin het de sociale
partners niet lukt zelfregulering te bevorderen vergen extra controle door
Inspectie SZW wat zelfregulering in de weg staat».6 Het aantal bedrijven
dat een arbocatalogus heeft, is bovendien laag.7 Tevens laat de Arbovisie
2040 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zien dat
zelfregulering een minder prominent uitgangspunt wordt in het
arbobeleid.8 De initiatiefnemer heeft op deze punten de memorie van
toelichting aangevuld.
1. Inhoud van het voorstel
De Arbeidsomstandighedenwet verplicht werkgevers om, binnen het
algemene arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid te voeren dat gericht
is op voorkoming dan wel beperking van de zogeheten psychosociale
arbeidsbelasting. De initiatiefnemer stelt voor om een zin aan deze
bepaling toe te voegen, waaruit blijkt dat een gesprek tussen werkgever
en werknemers over de bereikbaarheid buiten werktijd onderdeel moet
zijn van dit beleid.

4

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2019) «Tabellenboek Arbo in Bedrijf 2018»,
p. 113.
Resolutie van het Europees Parlement van 21 januari 2021 met aanbevelingen aan de
Commissie betreffende het recht om offline te zijn (2019/2181(INL))
6
De Argumentenfabriek (2020) «Beleidsdoorlichting artikel 1 (Arbeidsmarkt) 2012–2019», p. 95.
Geraadpleegd van:
https://www.argumentenfabriek.nl/media/3824/beleidsdoorlichting-artikel-1-arbeidsmarkt-2012–
2019.pdf.
7
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2019) «Tabellenboek Arbo in Bedrijf 2018»,
p. 113.
8
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2020) «Startnotitie Arbovisie 2040».
Geraadpleegd van: https://www.arboportaal.nl/campagnes/arbovisie-2040/documenten/
brochure/2020/5/14/startnotitie-arbovisie-2040
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

3

Volgens de toelichting moet aantoonbaar worden gemaakt dat het
gesprek is gevoerd, bijvoorbeeld door een schriftelijk verslag. Hoe en met
wie dit gesprek wordt gevoerd, wordt aan de organisatie gelaten. Zo kan
het gesprek plaatsvinden met vakbonden, de ondernemingsraad, de
personeelsvertegenwoordiging of met individuele werknemers. Als uit de
gesprekken blijkt dat bereikbaarheid buiten werktijd als (te) belastend
wordt ervaren, dan moet de werkgever hierop beleid voeren. De Inspectie
SZW kan handhavend optreden als het gesprek niet aantoonbaar is
gevoerd. Als een werkgever afgesproken maatregelen niet uitvoert, dan
kan de Inspectie SZW daarop handhaven.
2. Keuze voor wetgeving
De Afdeling onderkent dat de mogelijkheid van permanente bereikbaarheid van werknemers ook buiten werktijd een maatschappelijke
ontwikkeling is, die zorgen oproept over de belasting van werknemers. De
vraag is echter of dit probleem zich op dit moment al leent voor aanpak
door middel van wetgeving en of dit middel effectief zou zijn.
De Arbeidsomstandighedenwet is een kaderwet met algemene
bepalingen over het arbobeleid in bedrijven. Inhoudelijke normen zijn te
vinden in het Arbobesluit en de Arboregeling. Binnen dit wettelijke kader
hebben werkgevers en werknemers sinds 2007 meer mogelijkheden en
verantwoordelijkheden gekregen om zelf concrete invulling te geven aan
de «doelvoorschriften» van de Arbowet. Werkgevers en werknemers
maken hierover afspraken die zij kunnen vastleggen in een arbocatalogus.
Deze systematiek combineert kaderwetgeving met zelfregulering. De
achtergrond daarvan is dat deze mogelijkheden biedt voor maatwerk per
sector of bedrijf, uiteraard binnen de grenzen die de overheid stelt. Zo
wordt bereikt dat overheidsinterventie niet verder gaat dan noodzakelijk
en wordt draagvlak voor arbobeleid bij werkgevers en werknemers
bevorderd. Zij dragen daarmee zelf een grotere verantwoordelijkheid voor
de uitwerking van de wettelijke doelbepalingen. Indien de wet wel precies
zou voorschrijven welke maatregelen moeten worden genomen, bestaat
het risico dat betrokkenen slechts de wet volgen («afvinken») en niet zelf
te rade gaan welke arbeidsrisico’s in hun branche of bedrijf van belang
zijn en hoe deze het beste zijn te voorkomen of te beheersen.
Deze systematiek sluit aan bij het algemene wetgevingsbeleid, dat
voorschrijft dat overheidsinterventie beperkt wordt gehouden en zoveel
mogelijk aansluit bij het zelfregulerend vermogen in de maatschappij. De
gedachte hierachter is dat als betrokkenen zelf verantwoordelijk zijn voor
het opstellen en uitvoeren van regels, dit de acceptatie ervan bevordert.9
De toelichting op het voorstel vermeldt terecht dat de Arbeidsomstandighedenwet reeds een bepaling kent over voorkoming dan wel beperking
van de psychosociale arbeidsbelasting.10 Dit artikel biedt voor werkgevers
en werknemers – en voor hun vertegenwoordigende organisaties – een
aanknopingspunt om afspraken te maken over de factoren die ten
grondslag liggen aan psychosociale arbeidsbelasting. In het kader van de
9

Aanwijzing 2.5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Hoewel de Awr formeel niet gelden
voor initiatiefwetvoorstellen, verdient het, om de genoemde redenen van evenredigheid en
draagvlak, wel aanbeveling dat er ook in die gevallen acht op wordt geslagen.
10
Memorie van toelichting, para.3. Artikel 3, tweede lid, van de Arbowet: «De werkgever voert,
binnen het algemeen arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid gericht op voorkoming en
indien dat niet mogelijk is beperking van psychosociale arbeidsbelasting.» De Arbowet legt de
term psychosociale arbeidsbelasting uit in het hoofdstuk «Definities»: «de factoren direct of
indirect onderscheid met inbegrip van seksuele intimidatie, agressie en geweld, pesten en
werkdruk, in de arbeidssituatie die stress teweeg brengen»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

4

wettelijk verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie11 moeten
werkgevers, wanneer werknemers worden of kunnen worden blootgesteld
aan psychosociale arbeidsbelasting,12 de risico’s beoordelen en maatregelen treffen om psychosociale arbeidsbelasting te voorkomen of, indien
dat niet mogelijk is, te beperken. Werkgevers en werknemers kunnen
concrete maatregelen nader uitwerken in arbocatalogi, die het
uitgangspunt vormen voor het toezicht en de handhaving door de
Inspectie SZW.13
Zoals de initiatiefnemer ook onderkent, is sinds 2019 een aantal sectorcao’s afgesloten met afspraken over bereikbaarheid.14 Zelfregulering vindt
dus al plaats in enkele sectoren binnen het huidige wettelijke regime. De
initiatiefnemer heeft een groot aantal partijen over dit wetsvoorstel
geconsulteerd. Hieruit blijkt een bereidheid bij sociale partners om het
vraagstuk omtrent voortdurende bereikbaarheid nog meer ter hand te
nemen. Zo is van de zijde van de werkgevers voorgesteld om samen met
werknemers in de Stichting van de Arbeid een handreiking te ontwikkelen
over bereikbaarheid en hierbij een aanpak voor het midden- en kleinbedrijf te ontwikkelen.15 Op deze wijze kunnen de sociale partners afspraken
maken en goede voorbeelden verspreiden onder hun leden hoe met de
bereikbaarheid buiten werktijd om te gaan.
De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde wettelijke regeling.
Dit op grond van hetgeen reeds wettelijk is geregeld in de Arbowet over
psychosociale arbeidsbelasting, de systematiek van de Arbowet met
ruimte voor zelfregulering, de bereidheid daartoe bij partijen en vanuit het
oogpunt van evenredigheid en draagvlak. Indien de initiatiefnemer besluit
het wetsvoorstel verder in behandeling te brengen, adviseert de Afdeling
om in de toelichting in te gaan op de vraag waarom zelfregulering in de
huidige praktijk kennelijk niet voldoet. Vervolgens dient de vraag te
worden beantwoord waarom wel afdoende resultaat kan worden
verwacht van een verplichting tot overleg tussen werkgever en
werknemer (zie ook opmerking 3b van dit advies).
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op
over de inhoudelijke motivering van het wetsvoorstel.
De initiatiefnemer is blij dat de Afdeling onderkent dat permanente
bereikbaarheid van de werknemer zorgen oproept over de belasting van
de werknemer. De initiatiefnemer constateert dat werknemers steeds
vaker bereikbaar zijn buiten werktijd en dat dit kan leiden tot
burn-outklachten. De Nationale Enquête arbeidsomstandigheden (NEA)
2020 laat zien dat in 2020 bijna de helft van de werknemers (46%) vaak of
altijd buiten werktijd bereikbaar voor collega’s of klanten (via telefoon,
mail, app, etc.) was. Dit is vrijwel vergelijkbaar met de uitkomsten uit 2018
(47%). Jongere werknemers tussen de 15 en 25 (49%) en mannen (49%)

11

Artikel 5 van de Arbowet en artikel 2.15 van het Arbobesluit.
Waaronder werkdruk.
13
Werkgevers- en werknemersorganisaties maken in een arbocatalogus afspraken over de wijze
waarop zij aan de doelvoorschriften in de Arbowetgeving (gaan) voldoen. Hierin staan de
methoden, praktische oplossingen, handleidingen en normeringen die bijdragen aan veilig en
gezond werken en de risico’s zoveel mogelijk wegnemen.
14
De toelichting noemt de cao gehandicaptenzorg, de cao VVT-sector (verpleeghuizen, verzorgingshuizen en thuiszorg) en de cao kinderopvang.
15
De Stichting van de Arbeid, het overlegorgaan voor de representatieve centrale organisaties
van werkgevers en van werknemers, stelde in 2015 een Handreiking Psychosociale arbeidsbelasting op: https://dearbocatalogus.nl/sites/default/files/stvda/handreikingen/
handreiking_psa.pdf
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

5

waren het vaakst buiten werktijd bereikbaar.16 Omdat bijna de helft van de
werknemers aangeeft vaak of altijd bereikbaar te zijn buiten werktijd, en
dat dit gevolgen kan hebben voor de gezondheid van werknemers, is de
initiatiefnemer van mening dat wetgeving waarbij een gesprek tussen
werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd wordt
geëntameerd een geschikte manier is om de zorgwekkende trend van de
toenemende belasting van werknemers tegen te gaan. Zonder wetgeving
voorziet de initiatiefnemer dat dit zeer belangrijke gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd alleen plaatsvindt in een beperkt aantal sectoren
en organisaties waar welwillende werkgevers aanwezig zijn die nut en
noodzaak van dit probleem inzien. Bij werkgevers die niets zien in een
gesprek over bereikbaarheid zal dit gesprek, zonder wetgeving, dan ook
niet plaatsvinden.
Daarbovenop wordt de zienswijze, dat maatregelen moeten worden
genomen om werknemers buiten werktijd de mogelijkheid te kunnen
geven onbereikbaar te zijn, gedeeld door het Europees Parlement. Het
Europees Parlement heeft in een aangenomen resolutie de Europese
Commissie opgeroepen stappen te zetten om te «waarborgen dat
werkgevers de nodige maatregelen nemen om werknemers de middelen
te bieden gebruik te maken van hun recht om offline te zijn».17 In deze
resolutie wordt daarbij specifiek ingegaan op werknemers die niet vallen
onder een cao ook de bescherming te bieden van het recht om
onbereikbaar te zijn.18 Daarbij heeft Eurocommissaris van Werkgelegenheid en Sociale Rechten Schmit al eerder aangegeven dat werknemers
niet als robots behandeld dienen te worden en dat om die reden
werknemers het recht zouden moeten krijgen om onbereikbaar te zijn.19
Het feit dat de Arbeidsomstandighedenwet, hierna Arbowet, zoals de
Afdeling stelt, een kaderwet is, doet niet af aan de urgentie om in gesprek
te gaan met werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd en eventueel
als werkgever en werknemers dat wensen daar afspraken over te maken.
Op basis van verschillende onderzoeken heeft de initiatiefnemer de
memorie van toelichting op het punt van zelfregulering aangevuld. De
conclusie hierbij is dat, op basis van deze onderzoeken, er kan worden
gesteld dat de hoge mate van zelfregulering die de Arbowet vraagt van
werkgevers in de praktijk onvoldoende werkt. Deze onderzoekers laten
zien dat adequate maatregelen vaak alleen plaatsvinden bij sectoren of
werkgevers die nut en noodzaak inzien. Doordat werkgever en
werknemers zelf bepalen welke invulling zij geven aan de doelschriften
leidt dit ertoe dat als een van de partijen niet wil spreken over een
onderwerp een gesprek, bijvoorbeeld over bereikbaarheid buiten werktijd,
hierover ook niet plaatsvindt. Zelfregulering om afspraken te maken over
bereikbaarheid buiten werktijd, zoals de Afdeling bepleit, gaat volgens de
initiatiefnemer niet werken bij werkgevers die geen nut en noodzaak
inzien van afspraken hierover. Dit is nu al te zien bij reacties van verschillende advocatenkantoren op dit wetsvoorstel, waarbij sommige advocatenkantoren aangeven «onbereikbaarheid lastig [is] in de advocatuur».
Deze uitspraken laten de kern van het probleem zien. Deze werkgevers
zien de nadelen van het altijd bereikbaar moeten zijn niet in en zullen dus

16

CBS & TNO (2021) Nationale Enquête arbeidsomstandigheden (NEA) 2020. Geraadpleegd van:
https://www.cbs.nl/-/media/_pdf/2021/16/nea-2020-resultaten-in-vogelvlucht.pdf
17
Resolutie van het Europees Parlement van 21 januari 2021 met aanbevelingen aan de
Commissie betreffende het recht om offline te zijn (2019/2181(INL))
18
Artikel 4 lid 3.
19
Politico (202) «EU jobs commissioner: Workers must have right to disconnect», Geraadpleegd
van: https://www.politico.eu/article/eu-jobs-commissioner-workers-must-have-right-todisconnect/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

6

hoogstwaarschijnlijk niet eigenstandig het gesprek aangaan met
(startende) werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd.20
De initiatiefnemer deelt de conclusie van de onderzoekers van de
evaluatie van de arbobeleidsagenda 2012 dat zelfregulering alleen werkt
bij goedwillende werkgevers, het arbobeleid ambitieuzer mag en dat er
knopen moeten worden doorgehakt.21 Dit wetsvoorstel geeft invulling
voor een ambitieus arbobeleid en zet hiermee een stap op het gebied van
arbo. Het altijd bereikbaar moeten zijn, is een actueel probleem en kan
verregaande gevolgen hebben voor werknemers. Als een gesprek niet
wordt aangemoedigd, zal het gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd
in veel organisaties mogelijk niet plaatsvinden. Een gevolg hiervan kan
zijn dat werknemers de druk van het altijd bereikbaar moeten zijn blijven
voelen met als risico op het krijgen van burn-outklachten wat zelfs kan
leiden tot uitval. Dat is een van de redenen dat de initiatiefnemer van
mening is dat dit wetsvoorstel nodig is.
De initiatiefnemer deelt de visie van de Afdeling dat maatwerk per bedrijf
of sector van belang is. Dat is ook de reden dat dit wetsvoorstel de
invulling van de maatregelen aan bedrijven of sectoren overlaat. Een
gesprek over bereikbaarheid is een minimale stap, met mogelijk zeer
positieve gevolgen voor werknemers en werkgevers, om te nemen. De
initiatiefnemer kan zich voorstellen dat bij bepaalde organisaties, of
binnen een organisatie deze discussie niet aan de orde is. Als het
probleem van het gevoel van altijd bereikbaar moeten zijn buiten werktijd
niet aanwezig is, is de uitkomst van het gesprek tussen werkgever en
werknemers eenvoudig. Wat betreft de initiatiefnemer is dit wetsvoorstel
geenszins bedoeld om voor te schrijven welke specifieke maatregelen
organisaties moeten nemen om bereikbaarheid buiten werktijd tegen te
gaan. Over de vrees van de Afdeling dat organisaties niet zelf te rade gaan
welke arbeidsrisico’s in hun branche of bedrijf spelen en hoe deze
arbeidsrisico’s het beste zijn te voorkomen of te beheersen, kan de
initiatiefnemer aangeven dat organisaties nu al verplicht zijn om de
risico’s bij het werk te inventariseren, via de risico-inventarisatie en
-evaluatie (RI&E), en daar ook maatregelen tegen te nemen. Door aan te
geven dat een werkgever deze wetswijziging alleen maar zal «afvinken»
en niets met de input van werknemers zal doen, wekt de Afdeling de
suggestie dat werknemers dit zo maar zouden accepteren. De initiatiefnemer is van mening dat dit, verplichte, gesprek werknemers juist in
positie zet, indien noodzakelijk, om het probleem van bereikbaarheid
buiten werktijd aan te kaarten en bovendien gezamenlijk te komen tot
aanvullende maatregelen om bereikbaarheid buiten werktijd aan te
pakken. Daarbovenop komt dat als dit probleem door werknemers wordt
geadresseerd, de werkgever, vanwege de RI&E, verplicht is om maatregelen te nemen. Naast de voordelen voor werknemers kent deze wet ook
voordelen voor werkgevers. Het hoge percentage van mensen dat met
een burn-out ziek thuis zit is niet alleen voor deze mensen zelf een
probleem maar ook voor veel werkgevers. Het leidt tot hoge kosten, en
moeilijke vraagstukken over vervanging van de zieke werknemers omdat
werknemers met een burn-out gemiddeld langdurig thuis zitten. Dus ook
voor werkgevers kan deze wetgeving als een van de middelen om de
structurele werkdruk te verlagen ook alleen maar positief uitwerken.

20

Mr. Online (2019) «Advocaten staan niet te wachten op «onbereikbaarheidswet»». Geraadpleegd van: https://www.mr-online.nl/advocaten-staan-niet-te-wachten-oponbereikbaarheidswet/.
21
De Beleidsonderzoekers (2019) «Gezond en veilig werken. Onderzoek naar het stelsel voor
gezond en veilig werken sinds de Beleidsagenda 2012», p. 84–85.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

7

3. Inhoudelijke motivering
a. Probleemanalyse
De toelichting besteedt ruim aandacht aan twee maatschappelijke
fenomenen. In de eerste plaats aan de ontwikkelingen in de informatie- en
communicatietechnologie en de gevolgen daarvan voor de bereikbaarheid
van mensen. In de tweede plaats aan de vele mensen die last hebben van
(overmatige) werk-gerelateerde stress («burn-out»). Het staat buiten kijf
dat beide fenomenen zich voordoen. Eveneens is het denkbaar dat een
voortdurende bereikbaarheid een rol zou kunnen spelen bij het ontwikkelen van een burn-out.
De toelichting geeft echter geen inzicht in de omvang van de invloed die
deze factor heeft in relatie tot andere factoren die kunnen leiden tot de
ontwikkeling van een burn-out. Daarnaast blijkt niet welke mogelijke
wijzen van aanpak overwogen kunnen worden, waarom de gekozen
oplossing (het voeren van een gesprek) daartoe het meest aangewezen is
en welke resultaten daarvan kunnen worden verwacht die niet reeds op
basis van de bestaande voorzieningen kunnen worden bereikt.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De initiatiefnemer constateert met tevredenheid dat de Afdeling erkent dat
er een enorme toename is van de ontwikkeling in de informatie- en
communicatietechnologie, zoals het toenemende aantal werktelefoons en
-tablets, en dat deze continue bereikbaarheid een rol kan spelen bij het
ontwikkelen van een burn-out. Vanwege het toenemend aantal mensen
dat last heeft van een burn-out door het gevoel te hebben permanent
bereikbaar te moeten zijn en de extra toename van thuiswerken, waardoor
de grens tussen werk en privé steeds meer vervaagt, is het volgens de
initiatiefnemer van groot belang dat er maatregelen worden genomen om
het aantal burn-out gevallen te verminderen. Hiertegen worden binnen
organisaties al verschillende maatregelen genomen. Maar door de komst
van werktelefoons en – tablets hebben veel mensen het gevoel dat zij
altijd bereikbaar moeten zijn. Het gevolg van het gevoel hebben altijd
bereikbaar te moeten zijn, is dat dit zich kan ontwikkelen tot een burn-out.
Om dit tegen te gaan, is het van belang om via dit wetsvoorstel een kader
te bieden om het gesprek tussen werkgever en werknemers aan te gaan
over continue (gevoel van) bereikbaarheid. Door dit gesprek aan te gaan,
kunnen werkgever en werknemers, indien noodzakelijk, zorgen voor meer
preventieve maatregelen om werkgerelateerde stress te verminderen.
Op de reactie van de Afdeling dat de toelichting onvoldoende inzicht geeft
of altijd bereikbaar zijn kan leiden tot de ontwikkeling van een burn-out
geeft de initiatiefnemer aan dat het welhaast onmogelijk is om een
oorzaak aan te wijzen van een burn-out. Zoals eerder aangegeven is een
burn-out een «veelkoppig monster», waarbij er vaak verschillende
oorzaken zijn. Uit het, in de memorie van toelichting genoemde,
onderzoek van de Universiteit van Amsterdam naar «workplace
telepressure» blijkt weldegelijk dat er een verband bestaat tussen
bereikbaarheid en werkdruk. Uit dit onderzoek blijkt dat er bij werknemers
druk wordt gevoeld om direct te antwoorden als die werknemer een
bericht binnenkrijgt. Het maakt dan niet uit wanneer dit bericht
binnenkomt, tijdens of na werktijd. Het onderzoek geeft ook aan dat
werkgevers zich bewust moeten zijn dat er druk bij werknemers kan
bestaan wanneer zij berichten buiten werktijd versturen. Ook wordt in dit
onderzoek het belang van het los komen van werk genoemd en worden
werkgevers opgeroepen om het gesprek aan te gaan met werknemers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

8

over het reageren op berichten die buiten werktijd worden verstuurd.22
Ook in recentere wetenschappelijke literatuur, zoals Barber et al23, worden
eenzelfde conclusies getrokken, waarbij wordt aangegeven dat
«workplace telepressure» negatief kan uitpakken op een gezonde
werk-privé-balans. Maar ook onderzoeken van Eurofound24 en het
Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)25 geven aan dat het altijd
bereikbaar zijn grote fysieke en psychosociale risico’s met zich meebrengt.
Op dit punt heeft de initiatiefnemer om die reden ook de memorie van
toelichting aangevuld.
Naast «workplace telepressure» bestaat er ook «technostress». Technostress houdt in dat een persoon «negatief effect op attitude, gedachten,
gedrag, of lichamelijke fysiologie dat direct of indirect veroorzaakt wordt
door technologie» ervaart. Uit TNO-onderzoek over technostress blijkt
eveneens dat het belangrijk is voor werknemers dat er duidelijkheid is
over de verwachting van hun werkgever over e-mailgebruik en de
reactietijd van werknemers op berichten buiten werktijd. Wanneer de
werkgever onduidelijk is over de verwachting om te reageren op berichten
na werktijd en bovendien collega’s antwoorden op deze berichten, kan er
de druk ontstaan om zelf ook direct buiten werktijd te antwoorden. Een
gevolg van deze druk is dat mensen te weinig rust ervaren in hun vrije
tijd.26 Vanwege het feit dat verschillende onderzoeken uitwijzen dat het,
gevoel van, altijd bereikbaar moeten zijn fysieke en psychosociale risico’s
met zich meebrengt, is de initiatienemer van mening dat aandacht
besteden aan bereikbaarheid buiten werktijd van belang is voor de
gezondheid van werknemers. Aangegeven onderzoeken en wetenschappelijke literatuur bieden, wat de initiatiefnemer betreft, voldoende
argumenten dat het altijd bereikbaar moeten zijn schadelijke effecten
heeft op de gezondheid van werknemers. Om die reden vindt de initiatiefnemer het gewenst dat binnen een organisatie een gesprek plaatsvindt
tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd.
De Afdeling vraagt zich verder af of de door de initiatiefnemer gekozen
aanpak, het voeren van een gesprek, de meest aangewezen oplossing is
en welke resultaten dit gesprek oplevert in vergelijking met bestaande
voorzieningen. De initiatiefnemer is van mening dat het voeren van een
gesprek over dit belangrijke thema een kleine stap is met mogelijke zeer
positieve uitkomsten. Een gesprek is een laagdrempelig instrument om
een belangrijk onderwerp aan te kaarten. De initiatiefnemer heeft daarbij
bewust geen verdergaande maatregelen genomen, omdat het gesprek
voor veel werknemers al een oplossing kan bieden.
Door het voeren van een gesprek tussen werkgever en werknemers wordt
er stilgestaan bij het probleem van voortdurende bereikbaarheid en
kunnen er maatregelen genomen worden als door werknemers wordt
22

Van Laethem, M., van Vianen, A.E.M. & Derks, D. (2018, 24 oktober) Snel reageren op
werkappje? Ook thuis houdt het je bezig. Geraadpleegd van: https://www.uva.nl/content/
nieuws/nieuwsberichten/2018/10/snel-reageren-op-werkappje-ook-thuis-houdt-het-jebezig.html
23
Barber et al (2019) Workplace telepressure and work–life balance outcomes: The role of work
recovery experiences Stress and Health.
35: 350–362. Geraadpleegd van: https://doi.org/10.1002/smi.2864.
24
Eurofound and the International Labour Office (2017) «Working anytime, anywhere: The
effects on the world of work», Publications Office of the European Union, Luxembourg, and
the International Labour Office, Geneva.
25
Europees Economisch en Sociaal Comité (2021) «Uitdagingen van telewerken: organisatie van
de arbeidstijd, evenwicht tussen werk en privéleven en het recht om offline te zijn». Geraadpleegd van: https://webapi2016.eesc.europa.eu/v1/documents/EESC-2020-05278-00-00-ACTRA-NL.docx/content
26
TNO (2017). Technostress reikt verder dan alleen technologie. Geraadpleegd van: https://
www.monitorarbeid.tno.nl/publicaties/technostress-brochure

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

9

aangegeven dat zij dit als een probleem ervaren. Bovendien verwacht de
initiatiefnemer dat dit gesprek een preventief effect zal hebben om
werkgerelateerde stress te voorkomen. Ook zorgen eventuele afspraken
over bereikbaarheid buiten werktijd ervoor dat dit onderwerp altijd onder
de aandacht blijft bij een organisatie. De initiatiefnemer heeft daarbij
bewust gekozen om geen verdere invullingen te geven aan dit gesprek.
Immers het gaat hier om maatwerk per organisatie. De uitkomsten van
deze gesprekken zijn namelijk per sector, organisatie of zelfs per afdeling
verschillend.
Op het punt van de Afdeling of bestaande voorzieningen het probleem
van bereikbaarheid buiten werktijd kunnen oplossen, heeft de initiatiefnemer hierboven, en toegevoegd in de memorie van toelichting,
aangegeven dat de huidige werkwijze van zelfregulering niet werkt. Alleen
welwillende werkgevers die nut en noodzaak hiervan zien, zullen
maatregelen nemen. Werkgevers die niet bereid zijn om dit probleem aan
te pakken of het probleem niet zien, zullen niet eigenstandig dit probleem
oppakken en hier een oplossing voor zoeken.
b. Effectiviteit
Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de relatie tussen het
wetsvoorstel en het geschetste probleem. De vraag is in hoeverre de
verplichting tot het voeren van een gesprek tussen werkgever en
werknemer bijdraagt aan een oplossing. De toelichting verwijst naar
voorbeelden van regelingen in andere landen en in cao’s, maar vermeldt
niet hoe die regelingen zijn vormgegeven. Het is volgens het wetsvoorstel
niet nodig dat het beoogde gesprek tot afspraken leidt.27 Het voorstel
bevat geen enkele inhoudelijke norm. In dit verband ziet de Afdeling een
discrepantie tussen de inhoud van het wetsvoorstel en de citeertitel «wet
op het recht op onbereikbaarheid». Deze titel suggereert dat werknemers
met deze wet een (sociaal) grondrecht verwerven, terwijl het voorstel daar
niet in voorziet.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en de citeertitel aan te
passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te
nemen, tenzij het is aangepast.
De initiatiefnemer is van mening dat het bieden van een kader, via dit
wetsvoorstel, een goede manier is om het ervaren probleem van het
gevoel van werknemers om altijd bereikbaar te moeten zijn te kunnen
verminderen. Door middel van een gesprek tussen werkgever en
werknemers wordt er ten eerste aandacht aan dit probleem besteed. Ten
tweede kan dit, als dit de conclusie uit het gesprek is, tot maatregelen
leiden om afspraken te maken over bereikbaarheid buiten werktijd.
Uiteindelijk is het aan werkgever en werknemers of er maatregelen
worden genomen. Omdat er op dit moment weinig afspraken worden
gemaakt over bereikbaarheid buiten werktijd leidt dit wetsvoorstel er naar
verwachting toe dat er meer wordt gesproken over preventie van
werkgerelateerde stress van en bovendien tot meer afspraken over
bereikbaarheid buiten werktijd. Daarbovenop pleit ook Eurofound in haar
onderzoek dat reguleren van telewerken, zoals via het recht op onbereik-

27

Hoewel deze suggestie in paragraaf 1 van de toelichting wel wordt gewekt: «Dit wetsvoorstel
beoogt daarom te regelen dat werkgevers en werknemers, ter voorkoming van psychosociale
arbeidsbelasting, afspraken maken over niet bereikbaar te zijn buiten werktijd.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

10

baarheid, mogelijk de enige manier is om de trend van een werkcultuur
waarbij sprake is van altijd bereikbaar te moeten zijn te keren.28
De initiatiefnemer kan zich vinden in het feit dat de titel «wet op het recht
op onbereikbaarheid» de suggestie kan wekken dat hier sprake is van een
(sociaal) grondrecht. Dat is niet het doel van dit wetsvoorstel. Ook wil de
initiatiefnemer dat er op bedrijfs- of cao-niveau afspraken worden
gemaakt en de initiatiefnemer kiest er daarom bewust voor om geen
inhoudelijke norm te stellen. Om die reden schrapt de initiatiefnemer de
citeertitel.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemer
Gijs van Dijk

28

Eurofound (2020) «Telework and ICT-based mobile work: Flexible working in the digital age,
New forms of employment series», p.54.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 536, nr. 4

11