Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 915

Wijziging van de Faillissementswet ter
verbetering van de doorstroom van de
gemeentelijke schuldhulpverlening naar de
wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke
personen

Nr. 16

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 november 2022
Op 8 juni jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 89, items 4 en 7) is de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel tot Wijziging van de Faillissementswet
ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen –
hierna Wsnp – aangevangen.1 In de aanloop naar die behandeling zijn vijf
amendementen ingediend. Om meer zicht te kunnen krijgen op de
mogelijke effecten in de praktijk van de wijzigingen die in deze amendementen zijn voorgesteld, heb ik na de eerste termijn van uw Kamer het
voorstel gedaan om hierover advies in te winnen bij de partijen die te
maken hebben met natuurlijke personen die worstelen met problematische schulden en uw Kamer daarover te berichten alvorens tot een
waardering van de amendementen te komen. In afwachting daarvan heeft
uw Kamer het debat geschorst. Na het debat heb ik een adviesaanvraag
doen uitgaan, waarbij ik ook heb gevraagd om een reactie op suggesties
van uw Kamer op punten waarop de mogelijkheid van een motie wordt
overwogen. Deze adviesaanvraag heeft inhoudelijke reacties opgeleverd
van zestien respondenten, die als bijlagen bij deze brief zijn gevoegd.
Graag informeer ik uw Kamer hierbij over deze reacties. Deze reacties heb
ik betrokken bij mijn eveneens in deze brief opgenomen appreciaties van
de amendementen. In een bijlage bij deze brief is kort beschreven wat het
wetsvoorstel, de ingediende amendementen en de mogelijke moties
inhouden. Deze bijlage bevat tevens een weergave van de respondenten
die hebben gereageerd en hoe door middel van afkortingen naar deze
respondenten wordt verwezen in deze brief.

1

kst-35915-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 35 915.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

1

Reacties respondenten op hoofdlijnen naar aanleiding van de
adviesaanvraag
Uit de reacties op de adviesaanvraag blijkt in algemene zin dat alle
respondenten de ambitie van zowel het kabinet als uw Kamer steunen om
te komen tot een meer doeltreffende en duurzame oplossing voor mensen
met problematische schulden. Ook zij vinden dat dit hard nodig is gezien
de bestaande en te verwachten toename van de schuldenlast. Over de
amendementen wordt door respondenten opgemerkt dat deze vooral
lijken te zien op een verkorting van schuldhulpverleningstrajecten. Bij de
meeste respondenten bestaat echter de vrees dat het aannemen van (het
samenstel van) verschillende van de voorgestelde amendementen, zal
leiden tot onbedoelde en ongewenste effecten waardoor schuldhulpverleningstrajecten juist langer gaan duren. Dit komt omdat bij verschillende
amendementen vooral de nadruk lijkt te liggen op een snelle kwijtschelding van schulden in plaats van op het zoveel mogelijk treffen van
een schuldregeling waarbij ook de belangen van de schuldeisers worden
betrokken. Verschillende respondenten merken op dat dit tot gevolg kan
hebben dat het draagvlak onder de schuldeisers voor de schuldenaanpak
afneemt en dat het vinden van een duurzame schuldoplossing voor de
schuldenaar moeilijker wordt.2 Ook kan dit er volgens een paar respondenten toe leiden dat er hogere tarieven gaan gelden voor consumptief
krediet.3 Dit betreft aankopen op afbetaling, waaronder bijvoorbeeld de
aankoop van een auto of een wasmachine waarbij de koopprijs in
termijnen wordt betaald. De verkoper loopt een groter risico dat de
aankoopprijs niet volledig wordt voldaan indien een koper in financiële
problemen geraakt en het sneller kwijtschelden van schulden mogelijk
wordt. De verkoper zal dit risico willen afdekken. Dit kan een reden zijn om
hogere krediettarieven te hanteren. Deze zorg wordt vooral geuit bij de
amendementen nr. 12 en nr. 13 die zien op verkorting van de duur van een
Wsnp-traject. Wat hiervan de achtergrond is, zal ik hierna nader toelichten
als ik specifiek op deze amendementen in ga.
In vrijwel alle reacties klinkt door dat het belangrijk is om de Wsnp te
blijven zien als sluitstuk van het brede palet aan instrumenten dat ingezet
kan worden om schuldenaren te ondersteunen bij het vinden van een
oplossing voor hun schuldenproblematiek. Het buitengerechtelijke
schuldhulpverleningstraject is altijd de eerst aangewezen oplossingsroute
en moet dit ook blijven, omdat dit in vergelijking met een Wsnp-traject
over het algemeen door de schuldenaar als minder ingrijpend en
dwingend wordt ervaren.4 Ook levert een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject in de meeste gevallen financieel meer op voor de
schuldeisers dan een Wsnp-traject. Dit laatste is van belang in het kader
van het behouden van voldoende draagvlak onder schuldeisers voor de
schuldenaanpak.5 Een schuldenaar zou alleen in een Wsnp-traject terecht
moeten komen als het niet lukt om de schuldenproblematiek in een
buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject op te lossen.6 Uiteraard is
het daarvoor van belang dat sprake is van een goed functionerende
buitengerechtelijke schuldhulpverlening. Alle respondenten doen
suggesties om dit te bevorderen. Deze suggesties vallen weliswaar buiten
het bestek van het wetsvoorstel, maar sluiten goed aan bij de maatregelen
die recent zijn aangekondigd in de brief van de Minister voor Armoede-

2

Commissie insolventierecht, NOvA, VNO-NCW, NVB, SNG.
Commissie Insolventierecht, VNO-NCW.
4
Op een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject zijn de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) en de Wet op het consumentenkrediet (Wck) van toepassing. Dit traject wordt
ook wel genoemd minnelijk (schuldhulpverlenings)traject.
5
Commissie insolventierecht, VNO-NCW, NOvA, NVB, SNG.
6
VNG.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

2

beleid, Participatie en Pensioenen van 12 juli 2022 betreffende de aanpak
van het kabinet in het kader van geldzorgen, armoede en schulden.7
Hierover heeft uw Kamer ook al verschillende keren met de Minister voor
Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen gesproken. Daarom lijkt het
mij goed dat ik uw Kamer ook meegeef welke suggesties door de
respondenten zijn gedaan.
Door de respondenten wordt in het kader van de buitengerechtelijke
schuldhulpverlening – de voorfase van de Wsnp – met name het volgende
benadrukt:
a. Schulden moeten vooral klein worden gehouden. In dit verband
wordt voorgesteld kritisch te kijken naar en het mogelijk aan banden
leggen van de doorverkoop van schulden en de doorberekening van
aanmanings-, incasso- en proceskosten.8
b. Belangrijk is om schuldenaren al in een zo vroeg mogelijk stadium te
bereiken, te ondersteunen en zo snel mogelijk perspectief te bieden.9
c. Het succes van buitengerechtelijke schuldhulpverleningstrajecten kan
worden vergroot door:
– maatregelen te treffen tegen schuldeisers die dit traject doelbewust traineren;10
– verhaalsacties – zoals een loonbeslag – op te schorten tijdens het
buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject;11
– de invoering van een landelijk kwaliteitskader voor gemeentelijke
schuldhulpverleningstrajecten.12
Tot slot doen verschillende respondenten ook de suggestie om de
toegang tot het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject te
verbeteren en daarvoor meer capaciteit bij gemeenten beschikbaar te
laten komen.13
Een aantal van de genoemde suggesties is door mij al opgepakt:
a. Ten eerste is in het kader van het klein houden van schulden van
belang dat publieke instanties bij het incasseren van hun schulden
meer rekening houden met een individuele situatie van iemand en
dus meer zijn gaan handelen naar de menselijke maat.14 Daarnaast is
de verwachting dat op 1 juli 2023 de Wet kwaliteit incassodienstverlening inwerking treedt waardoor incassokosten aan maxima zijn
gebonden om zo een opstapeling van schulden tegen te gaan.15 Ook
is een wet in voorbereiding waarin wordt geregeld dat door de
rechter een betalingsregeling kan worden opgelegd als niet van de
schuldenaar kan worden gevergd dat hij zijn vordering in één keer
betaalt.16 Tevens zijn thematafelsessies gehouden over incasso’s,
schulden en deurwaarderij die waardevolle inzichten hebben
opgeleverd die verder zullen worden uitgewerkt.17
b. Ten tweede merk ik in verband met de thema’s vroegsignalering en
het geven van perspectief op dat per 1 januari 2021 een nieuwe
regeling is ingevoerd op basis waarvan verhuurders van woonhuizen,
zorgverzekeraars en water- en energiebedrijven de verplichting
7

Kamerstuk 24 515, nr. 643.
LCR, die verwijst naar voorbeelden uit het rapport «invordering uit balans» van Sociaal Werk
Nederland, 29 januari 2020.
9
Commissie insolventierecht, VNG.
10
LCR.
11
Bureau Wsnp, LCR.
12
Bureau Wsnp.
13
Commissie insolventierecht, LOSR, VNG, Rvdr.
14
Kamerstuk 24 515, nr. 643, p. 13.
15
Kamerstuk 24 515, nr. 643, p. 12.
16
https://www.internetconsultatie.nl/rechterlijkebetalingsregeling
17
Brief Uitwerking motie van het lid Van Beukering-Huijbregts c.s. (Kamerstuk 35 570 XV,
nr. 58):opbrengst thematafelsessies inzake schulden, incasso’s en deurwaarderij, 3 november
2021, Kamerstukken 24 515 en 29 279, nr. 612.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

3

c.

hebben gekregen om gemeenten te waarschuwen als zij zien dat hun
klanten hun rekeningen niet betalen.18 Daarnaast zijn om de
buitengerechtelijke schuldhulpverlening te verbeteren bij brief van
12 juli 2022 betreffende de aanpak van geldzorgen, armoede en
schulden door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en
Pensioenen namens het kabinet verschillende maatregelen aangekondigd. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om maatregelen om gemeenten te stimuleren inwoners met problematische schulden vroegtijdig
op te sporen en te ondersteunen naar schuldhulpverlening.19
Onderdeel van deze maatregelen is ook de voorgenomen bevordering van het gebruik van een «schuldpauzeknop» om verhaalsacties
tijdens het schuldhulpverleningstraject te verkorten. Verder is van
belang dat in de praktijk ook de Nederlandse schuldhulproute is
ontwikkeld die een schuldenaar op weg helpt.20 Een manier om
schuldenaren en tegelijkertijd schuldeisers perspectief te bieden is
een in de praktijk ontwikkelde methode waarbij de gemeente een
saneringskrediet verstrekt aan de schuldenaar, zodat daarmee
schulden – die al deels door de schuldeisers worden kwijtgescholden
– kunnen worden afgelost. De schuldenaar heeft dan alleen nog een
schuld bij de gemeente. Het kabinet wil deze methode stimuleren
door het financiële risico van gemeenten te dekken door middel van
subsidie aan het nationale Waarborgfonds saneringskredieten.21
Ten derde geldt eveneens voor het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject dat door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie
en Pensioenen, mede namens mij, wetgeving wordt voorbereid
waarin een verplichting wordt geïntroduceerd voor schuldeisers om
in principe binnen eenentwintig dagen te reageren op:
– een verzoek van een schuldbemiddelaar tot het verstrekken van
een overzicht van de openstaande vorderingen jegens de
schuldenaar, en
– als nadien een buitengerechtelijke schuldregeling wordt aangeboden, een verzoek tot instemming daarmee.22
Om ervoor te zorgen dat schuldeisers zich zullen houden aan de
reactietermijn wordt geregeld dat, als de rechter verzocht wordt om
de schuldregeling dwingend aan de schuldeisers op te leggen –
dwangakkoord op grond van artikel 287a Fw –, de schuldeiser zich
daar niet tegen kan verzetten op de enkele grond dat zijn vordering
niet goed is meegenomen in de schuldregeling wanneer hij eerder
niet tijdig heeft gereageerd. Doel van deze regeling is te voorkomen
dat een enkele niet reagerende schuldeiser het gehele schuldhulpverleningstraject kan vertragen.

Specifiek wat betreft de Wsnp wordt door de respondenten het volgende
opgemerkt. Een aantal respondenten wijst erop dat de huidige regeling
van de Wsnp al leidt tot een doeltreffende en duurzame schuldoplossing
als een persoon eenmaal is toegelaten tot een Wsnp-traject.23 Wel is het
aantal toelatingsverzoeken in de afgelopen jaren sterk gedaald en lijken
mensen minder goed door te stromen van de buitengerechtelijke
schuldhulpverlening – die niet alleen wordt aangeboden door gemeenten,
maar bijvoorbeeld ook door beschermingsbewindvoerders, accountants,
notarissen en advocaten24 – naar de Wsnp. Daarop ziet het wetsvoorstel
18

Wet van 24 juni 2020 tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve
van de uitwisseling van persoonsgegevens, Stb. 2020, nr. 239.
Kamerstuk 24 515, nr. 643, p. 19.
20
NVB; https://nederlandseschuldhulproute.nl.
21
Kamerstuk 24 515, nr. 643, p. 19.
22
Brief Aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering, 16 november
2020, Kamerstuk 24 515, nr. 572.
23
Commissie insolventierecht, NVVK, Rvdr, Horus.
24
Artikel 48, eerste lid, onderdeel c, Wck.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

4

waarvan de mondelinge behandeling na de eerste termijn van uw Kamer
is geschorst. Het wetsvoorstel brengt verbetering aan in de toegang tot de
Wsnp omdat het een toelatings- en een afwijzingsgrond versoepelt. Uit
veruit de meeste reacties blijkt daarom steun voor het wetsvoorstel. De
vraag is alleen of deze versoepelingen voldoende zijn om meer schuldenaren de weg naar de Wsnp te laten vinden. De amendementen
(Kamerstuk 35 915, nrs. 14 en 15) zouden volgens de meeste respondenten bij kunnen dragen aan een verdere verbetering van de doorstroom
van een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject naar de Wsnp,
mits deze amendementen nog op een aantal punten worden aangescherpt. Om welke punten het gaat, zal ik hierna nader toelichten als ik
specifiek op deze amendementen in ga. Verder doen een paar respondenten de aanbeveling om nader onderzoek te laten verrichten naar de
oorzaak van de daling van het aantal Wsnp-verzoeken.25 In dit verband
bericht ik u dat er naar aanleiding van deze suggestie door mij een
verkenning in gang is gezet naar de effectiviteit van de Wsnp. In deze
verkenning zal in ieder geval ook aan de orde komen of de overige
toelatings- en afwijzingsgronden wellicht een belemmering opleveren in
de doorstroom vanuit de buitengerechtelijke schuldhulpverlening naar de
Wsnp. Het is mijn streven om uw Kamer voor het einde van het jaar te
informeren over de uitkomsten van deze verkenning.
Reacties per amendement en aangekondigde motie
Amendement van het lid Van Nispen gedrukt (Kamerstuk 35 915, nr. 9)
Alle respondenten die zich over dit amendement hebben uitgelaten,
ondersteunen het daarmee beoogde doel om mensen die onder beschermingsbewind worden gesteld op grond van problematische schulden –
hierna schuldenbewind26 –, eerder uit de schulden te helpen. Toch steunt
geen van deze respondenten de inhoud van het amendement.27 Reden is
dat men niet verwacht dat de regeling die in het amendement wordt
voorgesteld, ertoe zal leiden dat de kwaliteit van het schuldenbewind
verbetert of dat kwetsbare mensen eerder uit de schulden worden
geholpen.
Verschillende respondenten geven aan dat verbeteringen van schuldenbewind vooral te behalen zijn door beter toezicht door de rechtbanken op
het werk van bewindvoerders, het stimuleren van de samenwerking
tussen gemeenten en beschermingsbewindvoerders en de verbetering
van de kwaliteit van de dienstverlening door de bewindvoerders.28 Daarbij
zou volgens enkele respondenten ook specifiek oog moeten zijn voor de
beloning van beschermingsbewindvoerders.29 Er zijn respondenten die
signaleren dat schuldenbewind in de afgelopen jaren juist vaker door de
rechter is uitgesproken. Zij zien dat als mogelijke verklaring voor de
afname van het aantal Wsnp-verzoeken.30 Eén van de respondenten merkt
op dat het vooral van belang is dat er een beschermingsbewindvoerder is
voor iedereen die dat nodig heeft en dat er naar een schuldoplossing
wordt toegewerkt. Deze respondent staat positief tegenover de suggestie
van de Nationale ombudsman in het rapport «Hindernisbaan zonder
finish» om bij het toewerken naar een schuldoplossing een streefnorm
van 12 maanden voor het doorgeleiden naar schuldhulpverlening te

25

Commissie insolventierecht, NVVK.
Artikel 1:431, eerste lid, onderdeel b, BW.
27
Commissie insolventierecht, LOSR, NVVK, VNG, Rvdr, Bureau Wsnp, BBW, SNG, LCR, Horus,
NBPB, NBBI, LOBCM.
28
LOSR, VNG, Rvdr.
29
Commissie insolventierecht, LOSR, Rvdr.
30
Commissie insolventierecht, NVVK, Rvdr, VNO-NCW.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

5

hanteren en beveelt aan te onderzoeken of deze streefnorm zo snel
mogelijk gangbare praktijk kan worden.31 Een andere respondent vraagt
zich af of het wellicht mogelijk is om anderhalf jaar na instelling van het
schuldenbewind de beschermingsbewindvoerder een concreet plan van
aanpak te laten presenteren met daarin voorstellen omtrent de wijze
waarop de schuldenproblematiek van de onderbewindgestelde moet
worden aangepakt. Na stabilisatie van de schuldensituatie zou dit volgens
deze respondent onder meer kunnen zijn: het opstarten van een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject, het indienen van een verzoek tot
oplegging van een schuldregeling – dwangakkoord op grond van
artikel 287a Fw – of het indienen van een verzoek tot toelating tot de
Wsnp. De rechter zou vervolgens kunnen beoordelen hoe het plan van
aanpak moet worden uitgevoerd en binnen welk tijdsbestek.32 Meerdere
respondenten verwijzen in hun reactie op het amendement ook naar het
sinds 1 januari 2021 geldende «adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind».33 Deze regeling houdt onder meer in dat gemeenten drie
maanden nadat schuldenbewind is ingesteld, de rechter kunnen adviseren
of een inwoner het beste kan worden geholpen door voortzetting van het
schuldenbewind of door een lichtere vorm van gemeentelijke ondersteuning.34 Het is belangrijk dat gemeenten dit adviesrecht ook daadwerkelijk gaan gebruiken.35 Een paar respondenten merken op dat in dat
kader wordt gewerkt aan een standaard set aan werkafspraken om de
samenwerking tussen bewindvoerders, rechtbanken en gemeenten op dit
punt te verbeteren.36 Eén van de respondenten meent dat het adviesrecht
voor gemeenten versterkt zou kunnen worden als gemeenten al voorafgaand aan de uitspraak van de rechter over het al dan niet instellen van
schuldenbewind worden gevraagd om advies.37 Om de kwaliteit van de
dienstverlening van de beschermingsbewindvoerders te verbeteren zou
ook nog ingezet kunnen worden op een verscherpte inhoudelijk kwaliteitscontrole, bijvoorbeeld door certificeringen en door rechtbanken meer te
laten sturen op kwaliteit.38
Verschillende respondenten gaan ook specifiek in op de toelichting bij het
amendement. Zo merkt een aantal respondenten op dat hierin de
veronderstelling doorklinkt dat gemeenten het als beschermingsbewindvoerder beter doen dan particuliere bewindvoerders. Deze respondenten
benadrukken dat de praktijk leert dat deze veronderstelling niet klopt.39
Eén van de respondenten merkt ook nog op dat in de toelichting
uitsluitend wordt gesproken over «commerciële bewindvoerders» en
gemeentelijke bewindvoerders. Deze respondent wijst erop dat in de
sector echter ook stichtingen actief zijn die zich richten op bepaalde
kwetsbare groepen, en dat de sector daarmee diverser is.40 Een andere
respondent ziet in het eerder genoemde adviesrecht van gemeenten ook
een instrument om de in de toelichting bij het amendement genoemde
«perverse prikkels» die ervoor zorgen dat mensen te lang onder schuldenbewind blijven, weg te nemen.41

31

NVVK.
Commissie insolventierecht.
33
Wijziging van het Burgerlijk Wetboek om te voorzien in een adviesrecht voor gemeenten bij
schuldenbewind, Stb. 2020, nr. 389.
34
NVVK, VNG.
35
Rvdr.
36
NVVK, VNG.
37
VNG.
38
VNG.
39
LOSR, Rvdr, Bureau Wsnp, NBPB, NBBI, LOBCM.
40
NVVK.
41
VNG.
32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

6

Gelet op het voorgaande – waaruit blijkt dat een regeling op basis
waarvan schuldenbewind alleen nog maar kan worden belegd bij
bewindvoerders die in dienst zijn bij de gemeente, geen steun krijgt vanuit
de praktijk – moet ik dit amendement ontraden. Daarbij wil ik wel
opmerken dat het doel dat het amendement beoogt te bereiken, namelijk
het verbeteren van – de kwaliteit van – schuldenbewind, wel breed
draagvlak geniet. Het in het amendement daartoe gekozen middel treft
evenwel geen doel. Respondenten hebben, zoals hiervoor beschreven,
verschillende maatregelen voorgesteld om het beoogde doel van
verbetering van schuldenbewind wel te bereiken. Zoals ik uw Kamer
recentelijk nog heb bericht bij brief van 4 oktober jl., verkennen de
Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen en ik verschillende stappen om uitvoering te geven aan het voornemen strengere eisen
te stellen aan beschermingsbewindvoerders, zoals verwoord in het
coalitieakkoord.42 Verschillende van die stappen sluiten aan bij de
voorgestelde maatregelen ter verbetering van het schuldenbewind.
Daarmee zijn de reacties op het amendement erg nuttig in het kader van
het traject dat de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
en ik in hebben ingezet en wij zullen die daar dan ook bij betrekken.
Amendementen van het lid Kathmann gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nrs. 12 en 13)
De amendementen (Kamerstuk 35 915, nrs. 12 en 13) leiden beiden tot een
verkorting van de duur van een Wsnp-traject. Omdat de reacties op deze
amendementen sterk samenhangen, bespreek ik die hierna gezamenlijk.
Er is onder de respondenten vrijwel geen steun voor amendement
(Kamerstuk 35 915, nr. 12). Door verschillende respondenten wordt de
vrees uitgesproken dat de voorgestelde inkorting van de standaard
looptijd van het Wsnp-traject het maatschappelijk draagvlak voor en het
doel van de «schone lei» – dat erop ziet dat de schuldenaar zijn schulden
daadwerkelijk onder controle heeft gekregen, zodat de «schone lei» hem
terecht toekomt – zal ondermijnen. Dit komt ook omdat een verkorting van
de duur van het Wsnp-traject er automatisch toe leidt dat er minder kan
worden gespaard voor de schuldeisers. De kans dat zij na afloop van het
Wsnp-traject nog enige uitbetaling kunnen verwachten op hun vordering
wordt daardoor nog kleiner en er zullen daardoor meer restschulden
overblijven.43 Hierdoor zouden in het bijzonder kleinere schuldeisers in de
knel kunnen raken, die voor hun inkomsten namelijk weer afhankelijk zijn
van betaling door hun schuldenaren.44 Het risico van een waterbed-effect
ligt daardoor op de loer, waarbij het probleem van problematische
schulden zich van de ene naar de andere partij verplaatst. De respondenten die wel iets zien in dit amendement, lijken hierbij vooral voor ogen
te hebben dat de voorgestelde regeling eraan kan bijdragen dat schuldhulpverleningstrajecten niet te lang duren of worden voortgezet terwijl dit
niet nuttig is omdat er geen zicht is op meer opbrengst voor de
schuldeisers.45
Verschillende andere respondenten wijzen er in dit verband echter juist op
dat het al mogelijk is om de duur van een Wsnp-traject in te korten als
voorzetting daarvan geen enkel belang dient en dat het amendement
daarom niet nodig is.46 Zoals eerder is opgemerkt, klinkt in de reacties van
42

Kamerstuk 24 515, nr. 649.
Commissie insolventierecht, VNG, NOvA, VNO-NCW, NVB, SNG, Horus.
44
Commissie insolventierecht, Bureau Wsnp, VNO-NCW.
45
LOSR, NBPB, NBBI, LOBCM.
46
Commissie insolventierecht, NOvA, Bureau Wsnp, VNO-NCW, SNG, Horus; artikelen 349a Fw
en 354a.
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

7

alle respondenten door dat het voorkómen van te lange schuldhulpverleningstrajecten vooral bereikt kan worden door het verbeteren van de
buitengerechtelijke schuldhulpverlening. Meerdere respondenten
refereren hier opnieuw aan in hun reactie op dit amendement.47
Verschillende respondenten gaan in op het effect van amendement
(Kamerstuk 35 915, nr. 12), bezien vanuit het brede palet aan instrumenten
dat ingezet kan worden om schuldenaren te ondersteunen bij het vinden
van een oplossing voor hun schuldenproblematiek.48 Daarbij wordt er
vooral op gewezen dat in het amendement geen rekening is gehouden
met de mogelijke – negatieve – effecten die een verkorting van de
Wsnp-duur kan hebben voor de invulling van het buitengerechtelijk
schuldhulpverleningstraject. Enkele respondenten vinden dat dit nader
moet worden uitgezocht.49 Specifiek wordt opgemerkt dat er in het
buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject ook termijnen worden
gehanteerd en dat daarbij vaak sprake is van een zekere afstemming met
de duur van een Wsnp-traject. Als het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject en de Wsnp wat dat betreft te ver uit elkaar gaan lopen, kan
dat ertoe leiden dat het eerder beschreven systeem waarbinnen het
buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject altijd de eerst aangewezen oplossingsroute is en de Wsnp het sluitstuk, niet goed meer
functioneert.50 Eén van de respondenten die wel positief tegenover het
amendement staat, stelt vermoedelijk mede daarom als voorwaarde bij de
inkorting van de duur van het Wsnp-traject dat ook het buitengerechtelijke
schuldhulpverleningstraject verkort wordt.51 Door verschillende respondenten wordt er echter op gewezen dat dit ertoe kan leiden dat het lastiger
wordt om in een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject een
schuldregeling tot stand te brengen. Vaak gaat het bij een dergelijke
schuldregeling om een prognoseakkoord, waarbij de schuldeisers het
aanbod krijgen dat een bepaald percentage van hun vordering binnen een
bepaalde termijn zal worden afbetaald tegen finale kwijting. Hoewel dit
een keuze is van de betrokken partijen, wordt doorgaans een afbetalingstermijn gehanteerd van drie jaar – deze is dan gelijk aan de duur van een
Wsnp-traject. Als niet alle schuldeisers instemmen met de schuldregeling,
kan de rechter deze alsnog dwingend opleggen.52 Wordt de duur van het
Wsnp-traject ingekort, dan is een dergelijke schuldoplossing straks
wellicht niet meer mogelijk. Als het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject – zoals dat nu het geval is – wordt afgestemd op het
Wsnp-traject, heeft een verkorting van de Wsnp-duur namelijk
logischerwijs tot gevolg dat de afbetalingstermijn bij een prognoseakkoord ook korter wordt. Vraag is of er dan nog voldoende ruimte is om te
komen tot een afbetalingspercentage dat acceptabel genoeg is om de
schuldeisers in te laten stemmen met het akkoord of om tenminste steun
te krijgen van een aanzienlijk deel van de schuldeisers. Dit laatste is nodig
om een minderheid van schuldeisers die heeft geweigerd in te stemmen,
via de rechter aan het akkoord te kunnen binden.53 Ook bij een schuldregeling die tot stand wordt gebracht met behulp van een saneringskrediet
kan dit tot problemen leiden; de verwachting is dat de inzet van saneringskredieten onder druk komt te staan als de standaard duur van een
Wsnp-traject wordt verkort naar anderhalf jaar.54

47

VNG, Bureau Wsnp, BBW, NVB, Horus.
NVVK, VNG, Bureau Wsnp, BBW, NVB, Horus.
49
NVVK, VNG, Bureau Wsnp.
50
VNG, SNG.
51
LOSR.
52
Artikel 287a Fw.
53
NVVK, Rvdr, Bureau Wsnp.
54
NVVK.
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

8

Ook voor amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 13) geldt dat veruit de
meeste respondenten expliciet opmerken dit amendement niet te
steunen.55 Daarbij worden deels dezelfde redenen gegeven als in de
reacties op amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 12). Dit ziet met name op
het eerder genoemde risico op ondermijning van het maatschappelijk
draagvlak voor de «schone lei». Eén van de respondenten merkt hierbij
nog op dat een rol speelt dat de naleving van de regels in een
Wsnp-traject beter is geborgd dan in het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject. Tijdens het Wsnp-traject is er een Wsnp-bewindvoerder
die erop toeziet of de schuldenaar zich voldoende inspant om nog enige
boedelopbrengst te vergaren om de schuldeisers van enige betaling te
kunnen voorzien – waar de rechter-commissaris dan ook weer toezicht op
houdt, terwijl in een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject die
controle niet of veel beperkter plaatsvindt.56 Verder wordt als bezwaar
opgeworpen dat wanneer de ingangsdatum van het Wsnp-traject gelijk
wordt gesteld aan de dag waarop het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject is gestart, dit leidt tot onduidelijkheid. Het is immers niet
duidelijk wanneer een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject
aanvangt. Is dat het geval wanneer daarvoor een plan wordt gemaakt,
wanneer al met één schuldeiser een regeling is getroffen of al wanneer
iemand alleen maar is aangemeld bij schuldhulpverlening? Voor de
rechter is dit in de praktijk lastig vast te stellen.57 Een respondent die wel
positief is over dit amendement lijkt ervan uit te gaan dat de aanbieding
van een schuldregeling aan de schuldeisers beschouwd zou moeten
worden als de start van het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject.58 Volgens verschillende respondenten zou de voorgestelde
vervroeging van de ingangsdatum van het Wsnp-traject er zelfs toe
kunnen leiden dat direct na toelating tot de Wsnp een «schone lei»
toegekend moet worden. Daarbij wordt door deze respondenten ook de
link gelegd met amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 12), want de kans
hierop wordt groter als ook de duur van het Wsnp-traject wordt verkort.59
Eén van de respondenten doet de suggestie om in plaats van een
vervroeging van het ingangsmoment van het Wsnp-traject een regeling te
treffen op basis waarvan de duur van een Wsnp-traject verkort kan
worden, als tijdens het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject
reeds sprake is geweest van een periode waarin geld is gereserveerd voor
alle schuldeisers. Die periode kan dan worden afgetrokken van de
standaard duur van een Wsnp-traject.60 Dit sluit aan op de reactie van een
andere respondent: zijn steun voor het amendement lijkt vooral te zien op
de mogelijkheid om de periode waarin tijdens een buitengerechtelijk
schuldhulpverleningstraject al intensief is afgelost op de schulden, mee te
laten tellen bij de vaststelling van de duur van het Wsnp-traject.61 Door
anderen wordt gepleit voor een flexibele duur van de Wsnp, waarbij het
totale traject waarbinnen daadwerkelijk wordt gepoogd om tot een
schuldoplossing te komen in principe niet langer duurt dan drie jaar.62 In
feite klinkt hierin weer de eerder genoemde oproep door om vooral het
buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject te verbeteren, zodat
daarin sneller kan worden vastgesteld of een schuldregeling mogelijk is
en als dit niet het geval is, een schuldenaar spoedig door te geleiden naar
de Wsnp waarmee hij dan zicht krijgt op een «schone lei» en daarmee
perspectief op een schuldenvrije toekomst.

55

Commissie insolventierecht, NOvA, VNO-NCW, BBW, NVB, Horus.
Commissie insolventierecht.
57
Commissie insolventierecht, LOSR, VNG.
58
NVVK.
59
Commissie insolventierecht, VNG.
60
LOSR.
61
SNG.
62
NVVK, Bureau Wsnp, BBW, Horus.
56

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

9

Eén van de respondenten merkt ook nog op dat in de toelichting bij
amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 12) wordt gesteld dat het
Wsnp-traject te zwaar is voor mensen doordat de verplichtingen die
tijdens dit traject gelden – sollicitatieplicht, inlichtingenplicht en
verplichting om geen nieuwe schulden te maken – lastig zijn na te komen
als het traject drie jaar lang duurt. Volgens deze respondent laat de
praktijk niet zien dat een Wsnp-traject te zwaar is. Er wordt juist in een
grote meerderheid van de gevallen – meer dan 85% – een «schone lei»
verkregen. De veronderstelling dat de Wsnp te zwaar is en die ook de
onderbouwing vormt van amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 12), klopt
volgens deze respondent dus niet.63
Gelet op het voorgaande kom ik tot de conclusie dat de amendementen
(Kamerstuk 35 915, nrs. 12 en 13) niet zullen leiden tot een meer doeltreffende en duurzame schuldoplossing. Deze amendementen kunnen zelfs
leiden tot een verslechtering van de schuldenaanpak. Ik moet beide
amendementen daarom ontraden.
Daarbij wil ik uw Kamer meegeven dat uit de reacties op de amendementen wel naar voren komt dat het bij de vaststelling van de duur van
het Wsnp-traject kunnen laten meetellen van de periode waarin tijdens
een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject al intensief is afgelost
op de schulden, steun krijgt van verschillende respondenten. Dit sluit aan
bij de bedoeling van het amendement zoals verwoord in de toelichting en
naar mijn idee wordt hiermee ook tegemoet gekomen aan de reacties op
de amendementen (Kamerstuk 35 915, nrs. 12 en 13). Zoals ook is opmerkt
door verschillende respondenten omvat artikel 349a, tweede en derde lid,
Fw nu al de mogelijkheid voor de rechter-commissaris en de rechter om
de duur van een Wsnp-traject te verkorten. Gedacht kan worden om in dit
artikel expliciet te bepalen dat aanleiding hiervoor zou kunnen zijn dat er
tijdens het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject al is afgelost
op de schulden en dat alle schuldeisers daarvan hebben geprofiteerd.
Zoals hierboven reeds benoemd, was dit voorstel ook al gedaan door één
van de respondenten. Een amendement van die strekking zou ik oordeel
Kamer kunnen geven.
Amendement van het lid Kat c.s. gedrukt onder (Kamerstuk 35 915, nr. 14)
Zoals ik eerder heb aangestipt, wordt in verschillende reacties benadrukt
dat het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject om verschillende
redenen altijd de eerst aangewezen oplossingsroute is en ook moet
blijven om problematische schulden duurzaam op te kunnen lossen. Dit
punt klinkt ook door in de reacties op dit amendement.64 Belangrijk is dat
in ieder geval steeds eerst wordt bezien of de schuldenproblematiek in
een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject via een schuldregeling
kan worden opgelost. Of een dergelijk traject kansrijk is, hangt af van de
specifieke omstandigheden van het individuele geval. Om te voorkomen
dat schuldenaren onnodig lang moeten wachten op een oplossing, is het
van groot belang dat dit zo spoedig mogelijk aan de hand van de
desbetreffende omstandigheden wordt vastgesteld door een schuldhulpverlener die de schuldenaar bijstaat.65 Verschillende respondenten
onderschrijven dit punt dat terugkomt in de toelichting bij het
amendement, maar wijzen er ook op dat de verklaring, bedoeld in het
huidige artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw, dit doel nu al dient. Een
aanpassing van artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw, zoals in dit
amendement wordt voorgesteld, is volgens deze respondenten dus strikt
63

Commissie insolventierecht.
NVVK, VNG, NVB.
65
Bureau Wsnp, NOvA.
64

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

10

genomen niet nodig.66 Er zijn echter ook respondenten die opmerken dat
artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw in de praktijk niet altijd op deze
manier wordt opgevat. De bepaling impliceert niet dat er ook altijd
daadwerkelijk een poging moet zijn gedaan om tot een schuldregeling te
komen voordat een toelatingsverzoek kan worden ingediend. Als op
voorhand duidelijk is dat het beproeven van een schuldregeling zinloos is,
moet een schuldenaar direct kunnen doorstromen naar de Wsnp. Hierover
lijkt in de praktijk echter nog wel eens een misverstand te bestaan. Enkele
respondenten zien daarom uiteindelijk toch wel enige meerwaarde in een
verheldering van artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw.67 De formulering
die in het amendement wordt voorgesteld, biedt volgens een aantal
respondenten echter onvoldoende rechtszekerheid en leidt volgens hen
daarmee uiteindelijk niet tot het beoogde doel.68 Eén van de respondenten benoemt hierbij nog expliciet de link met het amendement
(Kamerstuk 35 915, nr. 13), waarin wordt voorgesteld de termijn van een
Wsnp-traject al te laten aanvangen op het moment dat een gemeente – of
andere bevoegde instelling – de buitengerechtelijke schuldregeling is
gestart. Onderhavig amendement gaat er echter vanuit dat er niet altijd
een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject hoeft te hebben
plaatsgevonden. Dit roept dan de vraag op wat in een dergelijke situatie
na de aanname van amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 13) het startmoment zou moeten zijn van het Wsnp-traject.69 Door enkele respondenten worden concrete suggesties gedaan om de in het amendement
voorgestelde wijzigingsbepaling te verduidelijken om zo meer rechtszekerheid te bieden. Hoewel sprake is van verschillende aanpassingsvarianten, houden deze suggesties – kort gezegd – allemaal in dat er, om de
verklaring te kunnen verkrijgen, niet altijd daadwerkelijk een poging hoeft
te zijn gedaan om tot een schuldregeling te komen. Als op voorhand
duidelijk is dat het beproeven van een schuldregeling zinloos is, kan een
verklaring worden afgegeven waarin dit is vermeld.70 Eén respondent
adviseert om artikel 15b, eerste lid, Fw betreffende de omzetting van een
faillissement van een natuurlijke persoon naar een Wsnp-traject, in de
geest van dit amendement te bezien omdat ook dan duidelijk is dat een
poging tot een buitengerechtelijke schuldregeling niet zinvol is.71
Daarnaast wordt door verschillende respondenten opgemerkt dat zij de
vermelding van budgetbeheer en schuldenbewind in de toelichting bij het
amendement niet goed kunnen plaatsen. Deze instrumenten zijn namelijk
op zichzelf niet gericht op het oplossen van schulden. Budgetbeheer en
schuldenbewind zijn gericht op het stabiliseren van de financiële situatie
en het begeleiden van de betrokken burger in het hervinden van financiële
zelfredzaamheid.72 Als er sprake is van problematische schulden, kan de
burger – zodra zijn lichamelijke of geestelijke toestand dat toelaat – vanuit
het schuldenbewind worden doorgeleid naar een buitengerechtelijk
schuldhulpverleningstraject of de Wsnp.73 Dit heb ik nader toegelicht in de
eerder genoemde brief over schuldenbewind die ik onlangs aan uw
Kamer heb toegezonden.74 Verder wordt door een paar respondenten
opgemerkt dat het percentage van toegewezen toelatingsverzoeken Wsnp
dat in de toelichting bij het amendement wordt genoemd, niet klopt. Dit

66

Commissie insolventierecht, NVVK, VNG, Rvdr, Bureau Wsnp, NVB.
Commissie insolventierecht, NVVK, NOvA, Bureau Wsnp, SNG, Horus.
Commissie insolventierecht, LOSR, NVVK, VNG, Bureau Wsnp.
69
LOSR.
70
Commissie Insolventierecht, LOSR, NVVK, VNG, Bureau Wsnp.
71
Rvdr.
72
Commissie insolventierecht, NVVK, VNG, Bureau Wsnp.
73
Artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw en artikel 48, eerste lid 1, onderdeel c, Wck.
74
Kamerstuk 24 515, nr. 649.
67
68

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

11

ligt aanzienlijk hoger.75 Advies is om de toelichting op het amendement
op deze punten aan te passen.
Uit het voorgaande maak ik op dat amendement (Kamerstuk 35 915,
nr. 14) in potentie kan leiden tot een meer doeltreffende en duurzame
schuldoplossing, indien het amendement op onderdelen wordt aangescherpt. De huidige vormgeving van het amendement zal in de praktijk
stuiten op problemen in de uitvoering. Dit komt omdat de formulering die
in het amendement wordt voorgesteld onvoldoende rechtszekerheid
biedt. Daarom moet ik het amendement in de huidige vorm ontraden.
Wanneer het amendement en de toelichting langs de hiervoor beschreven
lijn zouden worden aangepast kan ik het amendement oordeel Kamer
geven.
Amendement van het lid Kat c.s. gedrukt onder (Kamerstuk 35 915, nr. 15)
In de reacties van alle respondenten op dit amendement klinkt door dat er
oog is voor het feit dat mensen, nadat zij een eerder Wsnp-traject met een
schone lei hebben afgesloten, buiten hun schuld opnieuw in financiële
problemen kunnen komen. Dit kan bijvoorbeeld komen door levensgebeurtenissen – «life-events» – en crises die grote invloed hebben op de
economie, zoals recent bij de uitbraak van het COVID-19 virus en het
uitbreken van de oorlog in Oekraïne. Ook tijdens een Wsnp-traject kunnen
mensen te maken krijgen met onvoorziene omstandigheden, waardoor
het niet lukt om alle verplichtingen die uit dat traject voortvloeien na te
komen. Het traject wordt dan zonder «schone lei» beëindigd en de
problematische schulden blijven bestaan. Door een paar respondenten
wordt in dit verband opnieuw gewezen op een punt dat al eerder is
aangestipt: het belang van goede begeleiding tijdens en na een
Wsnp-traject om te zorgen voor een duurzame oplossing voor problematische schuldensituaties.76 Alle respondenten vinden dat mensen in de
voornoemde gevallen in ieder geval een kans verdienen om opnieuw
toegelaten te worden tot de Wsnp en zijn daarom voorstander van een
versoepeling van de tienjaartermijn. Een paar respondenten merkt
specifiek op dat dit niet alleen beter is voor de schuldenaar zelf, maar ook
voor zijn omgeving, waaronder in het bijzonder zijn gezin, en voor de
maatschappij in brede zin.77 Een aantal respondenten meent dat dit doel
het beste wordt bereikt met de aanpassing van de tienjaartermijn, zoals
voorzien is in het wetsvoorstel, en is geen voorstander van het alternatieve voorstel dat wordt gedaan in dit amendement. Zij vrezen dat het met
dit alternatieve voorstel te gemakkelijk wordt om opnieuw in de Wsnp
terug te keren en dat dit het risico meebrengt dat mensen misbruik maken
van de regeling of hierop herhaaldelijk een beroep doen zonder dat dit
ooit leidt tot een duurzame oplossing – «repeat players». Dit zou dan ook
weer een negatieve invloed kunnen hebben op het draagvlak onder de
schuldeisers voor de schuldenaanpak.78 Door één van deze respondenten
wordt hierbij ook een link gelegd met de amendementen (Kamerstuk
35 915, nrs. 12 en 13) waarin wordt beoogd om de duur van een
Wsnp-traject in te korten. Als deze amendementen tezamen met het
onderhavige amendement worden aangenomen, wordt volgens deze
respondent het genoemde risico groter.79 Een andere respondent merkt
daarentegen op dat dit eventuele risico al voldoende wordt ondervangen
door de goede trouw-toets die gewoon blijft gelden.80 Deze respondent is
75

Commissie insolventierecht, NVVK.
NVVK, VNG.
77
LOSR, VNG.
78
Commissie insolventierecht, Rvdr, NOvA, VNO-NCW, NVB, SNG.
79
SNG.
80
Bureau Wsnp.
76

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

12

samen met verschillende andere respondenten voorstander van een
ruimere versoepeling van de tienjaartermijn, zoals wordt beoogd met het
amendement.81 Een paar respondenten merkt ter nuancering nog wel op
dat óf de versoepeling van de tienjaartermijn ook daadwerkelijk leidt tot
een meer doeltreffende en duurzame schuldoplossing vooral afhankelijk is
van hoe het nieuwe Wsnp-traject verloopt en of een herhaling van
hetgeen dat tijdens of na het voorgaande traject heeft plaatsgevonden,
voorkomen kan worden.82 Door een paar andere respondenten wordt
erop gewezen dat als de tienjaartermijn verder wordt versoepeld – zoals
voorzien in het amendement – het van belang is dat de gemeentelijke
schuldhulpverlening hier goed op wordt afgestemd; dat wil zeggen dat de
termijnen gelijkgetrokken moeten worden. Gebeurt dit niet en blijft een
gemeente in het kader van de toelating tot een gemeentelijk schuldhulpverleningstraject recidive en een bijbehorende langere termijn als
afwijzingsgrond hanteren, dan sorteert de versoepeling van de tienjaartermijn alsnog geen effect.83
Eén van de respondenten merkt ook nog op dat in de toelichting bij het
amendement wordt gesteld dat de voorgestelde wijzigingsbepaling zou
leiden tot een omkering van de bewijslast. Om te kunnen spreken van een
omkering van de bewijslast, moet echter sprake zijn van een procedure op
tegenspraak waarbij er bij de behandeling van een verzoek dat is
voorgelegd aan de rechter, een wederpartij – verweerder – is die ook zijn
visie op de zaak geeft en waarna de rechter de naar voren gebrachte visies
tegen elkaar afweegt – «contradictoire procedure». Bij de behandeling van
een toelatingsverzoek is hiervan echter geen sprake. Daarbij gaat het
namelijk uitsluitend om de schuldenaar die het verzoek indient en de
rechter die dit verzoek toetst aan de hand van drie toelatingsgronden,
waaronder de goede trouw-toets, en vier afwijzingsgronden, waaronder
nu in ieder geval ook nog de tienjaartermijn. De opmerking over de
omkering van de bewijslast in de toelichting bij het amendement zorgt
daarmee voor onduidelijkheid.84
Gelet op de te verwachten problemen in de praktijk met de uitvoering van
het amendement in de huidige vorm, zou ik dit amendement moeten
ontraden. Evenwel is met enige aanpassingen een vorm te bereiken
waarmee de doelstellingen van het amendement wel worden bereikt,
zonder dat de genoemde problemen zich hoeven voor te doen. Ik begrijp
de intentie van het amendement aldus, dat gekomen wordt tot een
regeling waarbij de rechter bij de behandeling van een toelatingsverzoek
niet verder dan drie jaar terugkijkt. Bedoeling is dat iedereen in principe
de kans krijgt om opnieuw toegelaten te worden tot de Wsnp, tenzij:
– iemand in de drie voorafgaande jaren al eens eerder tot de Wsnp is
toegelaten en het traject toen is geëindigd in een «schone lei» voor de
schuldenaar of met een tussentijdse beëindiging zonder «schone lei»
voor de schuldenaar omdat hij zich niet heeft gehouden aan de uit de
Wsnp voortvloeiende verplichtingen, en
– er geen sprake is van een schrijnend geval dat ertoe noopt om een
hardheidsclausule toe te passen en de schuldenaar toch toe te laten.
Deze bedoeling komt nu echter niet goed tot zijn recht in de wijzigingsbepaling die is opgenomen in het amendement. Dit komt doordat de
wijzigingsbepaling wordt ondergebracht in artikel 288, eerste lid, Fw en
daarmee is vormgegeven als een aanpassing van de toelatingsgronden.

81

LOSR, NVVK, VNG, Bureau Wsnp, BBW, Horus, NBPB, NBBI, LOBCM.
VNG, NVVK.
83
LOSR, VNG.
84
Commissie insolventierecht.
82

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

13

Bedoeling is echter om één van de afwijzingsgronden – te weten de
tienjaartermijn – te vervangen. Om dit doel te bereiken is nodig dat:
– de tienjaartermijn in artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw wordt
vervangen door een termijn van drie jaar, en
– de in het wetsvoorstel voorgestelde toevoeging aan artikel 288 Fw van
een nieuw vierde lid met daarin de hardheidsclausule, wordt
gehandhaafd.
Eventueel zou de bedoeling van het amendement nog kunnen worden
benadrukt door aan het slot van artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw
een verwijzing naar artikel 288, vierde lid, Fw – nieuw – toe te voegen –
«tenzij [...], of sprake is van een geval als bedoeld in het vierde lid». Op
deze manier wordt de tienjaartermijn vervangen door een regeling die
gelijk is aan de goede trouw-toets in die zin dat de rechter bij de behandeling van het toelatingsverzoek niet verder terugkijkt dan drie jaar
voorafgaand aan de indiening van het verzoek en dat hij in schrijnende
gevallen de ruimte heeft om een schuldenaar toch toe te laten tot de
Wsnp ook al voldoet het toelatingsverzoek niet aan alle eisen die
voortvloeien uit de toelatings- en afwijzingsgronden. Dit sluit aan bij de
bedoeling van het amendement zoals verwoord in de toelichting. Om te
voorkomen dat er in de praktijk onduidelijkheid ontstaat over de
toepassing van de regeling, waardoor het amendement in de praktijk kan
leiden tot problemen in de uitvoering en deze doelstelling uiteindelijk niet
wordt bereikt, zou het amendement nog op de hiervoor beschreven
technische wijze moeten worden aangepast. In dat geval kan ik het
amendement oordeel Kamer geven.
Aangekondigde moties
Verschillende respondenten hebben positief gereageerd op de suggestie
van het lid Ceder van uw Kamer om het proefproject waarbij
Wsnp-bewindvoerders schuldenaren ondersteunen bij het opstellen van
een toelatingsverzoek, een meer structureel karakter te geven.85 Andere
respondenten roepen vooral op om eerst de evaluatie van het proefproject af te wachten.86 Eén respondent merkt op dat een burger ook al
erg geholpen zou zijn met een vereenvoudiging van de aanvraagprocedure.87 Deze respondent beveelt aan om aan te sluiten bij hetgeen al is
onderzocht en draagvlak heeft bij schuldenaren, schuldeisers en de
uitvoering en verwijst daarbij naar het rapport «Verkenning stelsel
schuldhulpverlening – Vier verbetermaatregelen beoordeeld».88 Hierop is
gereageerd bij brief van 14 maart 2022 aan uw Kamer.89
Veel respondenten hebben ook positief gereageerd op de suggestie om te
voorzien in extra ondersteuning tijdens een Wsnp-traject.90 Zij menen dat
het dan wel om meer zou moeten gaan dan alleen financiële coaching of
bijvoorbeeld begeleiding bij het solliciteren. Ook zou het volgens deze
respondenten goed zijn als er nazorg is na afloop van een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject of een Wsnp-traject, om te voorkomen
dat mensen opnieuw in een problematische schuldensituatie belanden.
Eén respondent beveelt aan om eerst onderzoek te verrichten naar wat
precies nodig is en welke partijen binnen de «schuldenketen» daarbij een
rol kunnen vervullen.91
85

LOSR, NVVK, BBW, NVB, SNG, Horus.
VNG, Rvdr, Bureau Wsnp.
87
NVVK.
88
Verkenning stelsel schuldhulpverlening – Vier verbetermaatregelen beoordeeld, Regioplan,
18 februari 2022.
89
Kamerstuk 24 515, nr. 615.
90
LOSR, NVVK, VNG, Rvdr, Bureau Wsnp, BBW, NVB, SNG, LCR, Horus.
91
Commissie insolventierecht.
86

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

14

Uit de reacties van de respondenten maak ik op dat het doel van de
aangekondigde moties wordt ondersteund. De voorstellen sluiten ook aan
bij de maatregelen die recent zijn aangekondigd in de brief van de
Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen aan uw Kamer
van 12 juli 2022 betreffende de aanpak van het kabinet in het kader van
geldzorgen, armoede en schulden. Het genoemde proefproject wordt nu
geëvalueerd door Bureau Wsnp. Daarbij wordt ook bezien of een
structurele voorziening wenselijk is. De eerste resultaten van deze
evaluatie kan ik naar verwachting voor het einde van het jaar met uw
Kamer delen.
Uw Kamer en het kabinet hebben gezamenlijk hetzelfde doel voor ogen,
namelijk een meer doeltreffende en duurzame oplossing voor mensen
met problematische schulden. De consultatie over de amendementen
geeft een wisselend beeld ten aanzien van de wijze waarop de amendementen daaraan bijdragen. De amendementen (Kamerstuk 35 915, nrs. 9,
12 en 13) betreffende het schuldenbewind respectievelijk de verkorting
van de duur van een Wsnp-traject moet ik ontraden omdat ze niet
bijdragen aan verbetering van het oplossen van problematische schulden
een daarop zelfs een averechts effect zouden kunnen hebben. De
alternatieve suggesties die zijn gedaan om het schuldenbewind te
verbeteren, zullen door mij en de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen worden meegenomen in een lopend traject waarover
uw Kamer recent is geïnformeerd. In het kader van amendement
(Kamerstuk 35 915, nr. 13) heb ik uw Kamer een alternatief in overweging
gegeven, waarop ik het oordeel aan uw Kamer zou kunnen laten. Als er in
een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject al sprake is geweest
van een periode, waarin al geld is opgebracht en gereserveerd om de
schuldeisers van een betaling te kunnen voorzien, zou die periode kunnen
worden afgetrokken van de duur van het Wsnp-traject. De amendementen
(Kamerstuk 35 915, nrs. 14 en 15) betreffende de verlaging van de
toelatingsdrempel moet ik in de huidige vorm ontraden. Wanneer deze
amendementen zouden worden aangepast overeenkomstig de in deze
brief beschreven lijn, kan ik deze amendementen oordeel Kamer geven.
Ik bied uw Kamer graag de gebruikelijke ambtelijke bijstand aan. Ervan
uitgaande dat ik uw Kamer hiermee voldoende heb geïnformeerd over de
reacties uit de praktijk op de ingediende amendementen en over mijn
appreciaties van deze amendementen, kijk ik uit naar de voorzetting van
het debat over het wetsvoorstel.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

15

Bijlage
Wetsvoorstel
Het wetsvoorstel beoogt op kortere termijn een verbetering van de aanpak
van problematische schulden te bereiken door te zorgen voor een betere
aansluiting tussen het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject en de
Wsnp. Om dat doel te bereiken is voorgesteld om in de Faillissementswet
(Fw) de volgende relatief geringe wijzigingen door te voeren:
– Nu geldt ingevolge artikel 288, eerste lid, onderdeel b, Fw dat een
schuldenaar in de vijf jaar voorafgaand aan de indiening van zijn
verzoek om toelating tot de Wsnp – hierna: toelatingsverzoek – te
goeder trouw moet zijn geweest ten aanzien van het ontstaan en
onbetaald laten van zijn schulden – hierna: «goede trouw-toets». De
termijn van deze «goede trouw-toets» wordt teruggebracht naar drie
jaar.
– Ook geldt op dit moment op basis van artikel 288, tweede lid,
onderdeel d, Fw dat een toelatingsverzoek van een schuldenaar
automatisch wordt afgewezen als hij in de voorgaande tien jaar al eens
eerder tot de Wsnp is toegelaten en het traject toen is geëindigd in een
«schone lei» voor de schuldenaar of met een tussentijdse beëindiging
zonder «schone lei» voor de schuldenaar omdat hij zich niet heeft
gehouden aan de uit de Wsnp voortvloeiende verplichtingen – hierna:
«tienjaartermijn». De tienjaartermijn blijft gehandhaafd, maar in een
nieuw vierde lid wordt een hardheidsclausule geïntroduceerd, zodat de
rechter in schrijnende gevallen toch de mogelijkheid krijgt om een
schuldenaar toe te laten.
Ingediende amendementen
In de amendementen wordt voorgesteld om het wetsvoorstel uit te
breiden met de volgende wijzigingen:
– Amendement van het lid Van Nispen gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nr. 9)
In dit amendement – hierna: amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 9) –
wordt voorgesteld om aan het wetsvoorstel vier artikelen toe te
voegen waarin wijzigingen worden aangebracht in de artikelen 435 en
445 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en verschillende
artikelen uit de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), de Wet
op het Consumentenkrediet (Wck) en de Wet wijziging curatele,
beschermingsbewind en mentorschap. Met deze wijzigingen wordt –
kort gezegd – een verplichting geïntroduceerd voor gemeenten om
eigen bewindvoerders in dienst te nemen. Bedoeling is dat de rechter
in de gevallen waarin er geen familielid of bekende is die zou kunnen
optreden als bewindvoerder, het beschermingsbewind belegt bij één
van deze bewindvoerders die in dienst zijn bij de gemeente en dus niet
langer bij een particuliere bewindvoerder, zoals nu het geval is. Zoals
blijkt uit de toelichting bij het amendement wordt hiermee beoogd
ervoor te zorgen dat mensen die onder schuldenbewind worden
gesteld, eerder uit de schulden worden geholpen en dat perverse
prikkels die ervoor zorgen dat mensen daar langer in blijven worden
weggenomen.
– Amendement van het lid Kathmann gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nr. 12)
In dit amendement – hierna: amendement nr. 12 – wordt voorgesteld
om aan het wetsvoorstel een wijzigingsbepaling toe te voegen, waarin
het eerste en het tweede lid van artikel 349a Fw zodanig worden
gewijzigd dat de duur van een Wsnp-traject wordt verkort van drie
naar anderhalf jaar en een verlenging van die duur slechts mogelijk is
voor maximaal twee jaar, zodat de maximale duur van een Wsnp-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

16

–

–

–

traject drie en een half jaar is in plaats van de huidige vijf jaar. Doel
van deze wijzigingen is om het schuldhulpverleningstraject te
verkorten, zodat schuldenaren minder lang te kampen hebben met de
impact van problematische schulden op het dagelijkse leven en sneller
in staat worden gesteld om te werken aan een schuldenvrije toekomst.
Amendement van het lid Kathmann gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nr. 13)
In dit amendement – hierna: amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 13) –
wordt voorgesteld om aan het wetsvoorstel een wijzigingsbepaling toe
te voegen waarin een aanpassing van artikel 349a, eerste lid, Fw is
opgenomen. Deze aanpassing leidt ertoe dat de termijn van een
Wsnp-traject al aanvangt op het moment dat een gemeente – of
andere bevoegde instelling – de buitengerechtelijke schuldregeling is
gestart. Het amendement is – evenals het voorgaande amendement –
bedoeld om het schuldhulpverleningstraject te verkorten. In de
toelichting bij het amendement wordt er expliciet op gewezen dat
schuldenaren voorafgaand aan de toelating tot de Wsnp soms al vele
maanden tot zelfs ruim een jaar hebben afgelost op hun schulden.
Daarmee wordt bij de duur van het Wsnp-traject nu geen rekening
gehouden.
Amendement van het lid Kat c.s. gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nr. 14) ter vervanging van dat gedrukt onder (Kamerstuk 35 915, nr. 10)
In dit amendement – hierna: amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 14) –
wordt voorgesteld om aan het wetsvoorstel een bepaling toe te
voegen waarin artikel 285, eerste lid, onderdeel f, Fw wordt aangepast.
Nu is in dit artikel bepaald dat bij het verzoek tot toelating tot de Wsnp
een met redenen omklede verklaring dient te worden overlegd waaruit
blijkt dat «er geen reële mogelijkheden zijn om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen». Voorstel is om in plaats daarvan als eis
te stellen dat uit de verklaring moet blijken dat «er geen reële
mogelijkheden zijn om tot een oplossing voor de schulden» te komen.
Zoals blijkt uit de toelichting op het amendement, wordt met deze
wijziging – kort gezegd – beoogd om de toelatingsdrempel tot de Wsnp
te verlagen. Bedoeling is dat gemeenten meer ruimte krijgen om een
schuldenaar sneller naar een Wsnp-traject te begeleiden en dat
rechters meer ruimte krijgen om een schuldenaar sneller tot dit traject
toe te laten. Daartoe zou niet steeds als voorwaarde moeten gelden dat
eerst een poging is gedaan om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen. In de toelichting bij het amendement wordt verwezen
naar gevallen waarin een schuldenaar al langere tijd gebruik heeft
gemaakt van schuldhulpverlening zoals budgetbeheer of onder
schuldenbewind heeft gestaan, dan wel waarin op voorhand is vast te
stellen dat een Wsnp-traject de voorkeur verdient boven het eerst doen
van een poging tot het vinden van een buitengerechtelijke schuldoplossing.
Amendement van het lid Kat c.s. gedrukt onder (Kamerstuk 35 915,
nr. 15) ter vervanging van dat gedrukt onder (Kamerstuk 35 915, nr. 11)
Dit amendement – hierna: amendement (Kamerstuk 35 915, nr. 15) – is
– evenals het voorgaande amendement – bedoeld om de toelatingsdrempel tot de Wsnp te verlagen. Het amendement wil de in het
wetsvoorstel voorgestelde wijziging van artikel 288 Fw betreffende de
tienjaartermijn vervangen door de volgende wijzigingsbepaling:
– aan de toelatingseisen die zijn opgenomen in artikel 288, eerste lid,
Fw, wordt een nieuwe toelatingseis toegevoegd op basis waarvan
de rechter een schuldenaar die in de voorgaande drie jaar al eens is
toegelaten tot de Wsnp, kan toelaten tot de Wsnp als de afwijzing
van zijn verzoek «in de gegeven omstandigheden [...], zal leiden tot
een onbillijkheid van overwegende aard», en
– de tienjaartermijn die als één van de afwijzingsgronden is
opgenomen in artikel 288, tweede lid, Fw, wordt geschrapt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

17

Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat het de bedoeling is om
iedere schuldenaar die de goede trouw-toets – zoals voorzien in
artikel 288, eerste lid, onderdeel b, Fw en aangepast in het wetsvoorstel – doorstaat, een tweede kans te geven op een schuldenvrije
toekomst. Daarom wordt in de voorgestelde nieuwe wijzigingsbepaling aangesloten bij de termijn van drie jaar die geldt voor die toets.
Aangekondigde moties
Tijdens het debat heeft het lid Ceder de vraag opgeworpen of het zinvol
zou kunnen zijn als:
– het proefproject waarbij Wsnp-bewindvoerders schuldenaren
ondersteunen bij het opstellen van een verzoek tot toelating tot de
Wsnp een meer structureel karakter krijgt, en
– schuldenaren extra ondersteuning krijgen tijdens het Wsnp-traject om
te voorkomen dat zij uitvallen of na afloop opnieuw in de schulden
terechtkomen.
Daarbij heeft het lid Ceder aangegeven dat hij overweegt in dat kader
moties in te dienen.
Respondenten die hebben gereageerd op de adviesaanvraag
Van de 35 organisaties die zijn aangeschreven, hebben inhoudelijk
gereageerd:
– de Commissie insolventierecht;
– de Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden (LOSR);
– de Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK);
– de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG);
– de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
– de Nederlandse orde van advocaten (NOvA);
– Bureau Wsnp van de raad voor de rechtsbijstand (Bureau Wsnp);
– de Beroepsverenging Bewindvoerders Wsnp (BBW);
– VNO-NCW;
– de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB);
– de Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders (SNG);
– de Landelijke Cliëntenraad (LCR);
– de Branchevereniging bewindvoerders Horus (Horus);
– en gezamenlijk:
• de Nederlandse Beroepsvereniging voor Professionele Bewindvoerders (NBPB);
• de Nederlandse Branchevereniging voor Bewindvoering en
Inkomensbeheer (NBBI);
• het Landelijk Overlegorgaan van Bewindvoerders Curatoren en
Mentoren (LOBCM).
– De Nationale ombudsman heeft terugverwezen naar zijn rapport
«Hindernisbaan zonder finish, Een onderzoek naar knelpunten in de
toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen, Nationale
ombudsman, 11 juni 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 915, nr. 16

18