...................................................................................

No.W11.07.0382/IV

's-Gravenhage, 7 december 2007

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 oktober
2007 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State het voorstel van wet van het lid
Van der Ham houdende regels over het vrijwillig verschaffen van informatie bij vlees en
vleesbereidingen over dierenwelzijn, met memorie van toelichting, ter overweging
aanhangig gemaakt.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd voor consumenten van vlees inzichtelijk te maken
hoe dieren waarvan vers vlees en vleesbereidingen (hierna: vleesproducten) afkomstig
zijn, zijn gehouden, ten einde consumenten de keuze te bieden tussen vlees dat
afkomstig is van dieren die welzijnsvriendelijker zijn gehouden en dieren die minder
welzijnsvriendelijk zijn gehouden. Daartoe voorziet het in een grondslag voor regels
over de vorm en inhoud van te verschaffen informatie.
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van de volgende
opmerkingen.
1.
Probleemschets, noodzaak van wetgeving en doeltreffendheid
Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel functioneert de markt van diervriendelijk
geproduceerd vlees niet goed. Eén belangrijke oorzaak hiervan is volgens de
toelichting het ontbreken van transparante en eenduidige informatie over de mate van
diervriendelijkheid van de veehouderij. Voor 100% biologisch geproduceerd vlees
(hierna: het topsegment) bestaat een verscheidenheid aan keurmerken. Dit wekt
volgens de toelichting verwarring bij consumenten. Voor vleesproducten die niet 100%
biologisch maar wel met enige mate van diervriendelijkheid zijn geproduceerd (hierna:
het middensegment) zijn evenmin als voor vleesproducten uit de bio-industrie
keurmerken beschikbaar die inzicht bieden in de mate van diervriendelijkheid.
De initiatiefnemer is van oordeel dat behoefte bestaat aan stroomlijning van de
informatieverschaffing over diervriendelijkheid wat betreft het topsegment. Daarnaast
acht hij het noodzakelijk dat inzicht wordt geboden in de mate van diervriendelijkheid
waarmee vleesproducten uit het middensegment worden geproduceerd. De
initiatiefnemer verwacht dat duidelijk geïnformeerde consumenten eerder geneigd
zullen zijn een voor hen betaalbaar product uit het middensegment te kopen.
In verband met EG- en WTO-rechtelijke bezwaren tegen een dwingend opgelegde
wijze van informatieverschaffing stelt de initiatiefnemer een regeling voor die voorziet in
een niet-exclusief keurmerk dat op basis van vrijwilligheid door het bedrijfsleven kan
worden toegepast.
De Raad merkt op dat in de toelichting een motivering van de keuze voor
overheidsingrijpen door middel van een niet-dwingend opgelegde regeling ontbreekt.
Uit de toelichting blijkt niet dat andere, minder verstrekkende, overheidsmaatregelen
overwogen en ontoereikend bevonden zijn. Daarbij kan worden gedacht aan
stimulering van het bedrijfsleven en consumentenorganisaties om door zelfregulering
een uniforme standaard te ontwikkelen.
Over de verwachte doeltreffendheid van de voorgestelde regeling merkt de Raad het
volgende op. Volgens de toelichting kan het spel der maatschappelijke krachten een

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

2

gestroomlijnde wijze van informatieverschaffing gebruiken om bij het bedrijfsleven erop
aan te dringen zich te committeren aan deze vrijwillige wijze van
informatieverschaffing. Het is de vraag of dit vertrouwen in de marktwerking
gerechtvaardigd is. De toelichting gaat niet in op deze vraag. Onduidelijk is in hoeverre
bij het deel van het bedrijfsleven dat thans eigen biologisch keurmerken voert, de
bereidheid bestaat om, naast of in plaats van dat eigen keurmerk, zijn vleesproducten
overeenkomstig de regeling te etiketteren. Wanneer deze bereidheid gering is, bestaat
de kans dat het aanbod onvoldoende zal zijn om een krachtige vraag van
consumenten naar diervriendelijk(er) geproduceerde producten op te roepen.
De Raad adviseert de voorgestelde regeling met het oog op de noodzaak en de
doeltreffendheid nader te bezien.
2.
Verordening (EG) nr. 834/2007
Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad voor de Europese Unie van 28 juni 2007
is op 27 juli 2007 in werking getreden.1 Deze verordening is van toepassing met ingang
van 1 januari 2009 en vervangt vanaf dat tijdstip Verordening (EEG) nr. 2092/91.
Verordening (EG) nr. 834/2007 is gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie,
een goede werking van de interne markt voor biologische producten, alsmede het
behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als
biologisch aangeduide producten. Zij voorziet onder meer in productievoorschriften
voor de biologische veehouderij waartoe voorschriften inzake dierenwelzijn behoren.
Verder introduceert de verordening een communautair logo voor biologische producten
(hierna: het EU-logo).2
Het topsegment waarop het initiatiefvoorstel mede betrekking heeft, valt gedeeltelijk of
geheel tevens onder het begrip biologische product in de verordening.
Artikel 25, tweede lid, van de verordening bepaalt dat voor de etikettering en de
presentatie van producten die voldoen aan de voorschriften van deze verordening,
nationale en particuliere logo's mogen worden gebruikt. Dit betekent dat het EU-logo
geen dwingend en exclusief te voeren logo is, maar een uitbreiding vormt van de
bestaande verscheidenheid aan etiketten en labels voor een bepaald gedeelte van het
topsegment.
In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan deze verordening en de vraag of
het wetsvoorstel, gegeven het EU-logo, bijdraagt aan de inzichtelijkheid van de
informatieverschaffing.
De Raad adviseert de opportuniteit van het wetsvoorstel in het licht van het
voorgaande nader te bezien.
3.
Verhouding tot de Warenwet
Volgens de toelichting dient de beoogde wijze van informatieverschaffing te worden
geregeld in het kader van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, omdat de wijze
van veehouderij niet aan het eindproduct zelf meetbaar is. Dit is volgens de
initiatiefnemer een wezenlijk verschil ten opzichte van de regels die bij of krachtens de
Warenwet aan levensmiddelen worden gesteld. Volgens hem leent het wettelijke
stelsel van Warenwet zich daarom niet voor een regeling van informatieverschaffing

1

2

Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad voor de Europese Unie van 28 juni 2007 inzake de biologische
productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91 van de
Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productie en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en
levensmiddelen (PbEG L 189).
Verordening (EEG) nr. 2092/91 voorziet niet in een communautair logo voor biologische producten.

3

over de wijze waarop dieren waarvan vleesproducten afkomstig zijn, worden
gehouden.
Blijkens artikel 3, onderdeel a, van de Warenwet heeft deze wet mede betrekking op
een goede voorlichting omtrent waren waartoe onder meer vleesproducten behoren.
Voorts zijn in het Warenwetbesluit etikettering van levensmiddelen regels gegeven
over de voorlichting over levensmiddelen. Artikel 29 van dit besluit spreekt over
voorlichting over de aard, identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid,
houdbaarheid, oorsprong of herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging van een
product. Een aantal van deze elementen is evenmin als het aspect dierenwelzijn aan
het eindproduct meetbaar.
Gelet op het stelsel van de Warenwet, in het bijzonder artikel 29 van het genoemde
Warenwetbesluit acht de Raad de keuze voor een wijziging van de Gezondheids- en
welzijnswet niet voor de hand liggend. Daarbij is van belang dat het initiatiefvoorstel
weliswaar een verbetering van dierenwelzijn beoogt, maar daartoe als instrument kiest
voor voorlichting aan consumenten.
De Raad adviseert de keuze voor een wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren nader te bezien.
4.
Toezicht
Artikel I, onderdeel C, voorziet in een aanvulling van de regeling van het toezicht in
artikel 114 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Het voorgestelde artikel
beoogt volgens de toelichting mogelijk te maken dat personen in dienst van een
privaatrechtelijke rechtspersoon worden belast met het toezicht op de naleving van het
krachtens artikel 65a bepaalde. De bepaling zelf spreekt overigens over personen
zonder nadere omschrijving.
De voorgestelde bepaling voorziet ten onrechte niet in regels betreffende eisen die
worden gesteld aan de bedoelde rechtspersonen, en regels betreffende de
taakverdeling van de ambtenaren, bedoeld in artikel 114, eerste lid, van de
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, en de personen bedoeld in artikel I,
onderdeel C. Ook ontbreekt ten onrechte een grondslag voor eventuele aanwijzingen
over de wijze waarop de bedoelde personen het toezicht uitoefenen, Ten slotte is niet
voorzien in de verplichtingen en bevoegdheden die van toepassing zijn wanneer een
last tot het houden van toezicht wordt gegeven.
De Raad adviseert artikel I, onderdeel C, aan te vullen met de genoemde
onderwerpen.3
5.
Handhaving
Artikel II merkt overtreding van het krachtens artikel 65a bepaalde als een economisch
delict aan. In de toelichting wordt niet gemotiveerd, hoe dat zich verhoudt tot het
onverplichtende karakter van de regeling. De enkele stelling in de toelichting dat het
systeem vrijwillig is, maar niet vrijblijvend, acht de Raad daarvoor ontoereikend.
Daarnaast is onduidelijk, welke handelingen strafbaar worden gesteld. Het
voorgestelde artikel II beperkt zich niet tot misbruik van het geboden stelsel van
informatievoorziening, bijvoorbeeld door het voeren van een etiket met daarop feitelijk
onjuiste gegevens over het dierenwelzijn. Het richt zich tot een ieder die in strijd met
het krachtens artikel 65a bepaalde handelt. Daaronder vallen ook marktpartijen die het
stelsel van informatie in het geheel niet toepassen.
Indien is beoogd misbruik van het beoogde stelsel van informatievoorziening strafbaar
te stellen, is artikel II overbodig. Het verschaffen van onjuiste informatie over de aard,
3

Zie ook artikel 25a van de Warenwet.

4

identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of
herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging van een product is verboden bij artikel
29, eerste lid, van het Warenwetbesluit etikettering van levensmiddelen. Overtreding
van deze bepaling geldt ingevolge artikel 1, onderdeel 4°, van de Wet op de
economische delicten als een economisch delict.
De Raad adviseert artikel II in het licht van het voorgaande nader te bezien.
6.
Voorhangprocedure
Artikel I, onderdeel B, voorziet in de verplichting de voordracht van een krachtens
artikel 65a vast te stellen amvb over te leggen aan de beide Kamers der StatenGeneraal alvorens deze amvb kan worden vastgesteld.
In de wet behoort echter geen formele betrokkenheid van het parlement bij
gedelegeerde regelgeving te worden geregeld, tenzij daarvoor bijzondere redenen
bestaan.4 De Raad wijst in dit verband op het standpunt van het kabinet dat
terughoudendheid moet worden betracht met het regelen van bijzondere procedures
voor parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving.5 De toelichting
verschaft geen inzicht in de redenen voor opname van deze procedure in het
wetsvoorstel.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
7.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.

De Vice-President van de Raad van State,

4
5

Aldus ook aanwijzing 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Kamerstukken II 2006/07, 29 383, nr. 75, en Kamerstukken I, 2006/07, 30 800 VI, C.

I

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W11.07.0382/IV met
redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
−
−
−
−

In het opschrift en de considerans tot uitdrukking brengen dat het wetsvoorstel
betrekking heeft op vers vlees en vleesbereidingen.
In artikel I, onderdeel A, artikel 65a, tweede lid, onder a, 'de indeling in
categorieën vlees en vleesbereidingen,' vervangen door: 'de indeling in
categorieën vers vlees en vleesbereidingen,'.
In artikel I, onderdeel B, 'artikel 65; 65a, eerste lid' vervangen door: 'artikel 65;
65a, eerste lid;'.
In artikel II '65, 65a, en 76.' vervangen door: '65, 65a, en 76;'.