Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

31 953

Vaststelling van overgangsrecht en wijziging
van diverse wetten ten behoeve van de
invoering van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht)

Nr. 41

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 juli 2011
In vervolg op mijn brief van 16 maart 2011, TK 31 953, nr. 38, informeer ik
uw Kamer, mede namens de minister van Veiligheid en Justitie, over de
stand van zaken rond de vorming van Regionale Uitvoeringsdiensten
(RUD’s). Met deze brief informeer ik u ook over de door de provincies
voorgestane organisatie van de gemeentelijke en provinciale BRZO-taken
in een beperkt aantal gespecialiseerde RUD’s, overeenkomstig mijn
toezegging aan uw Kamer in het AO van 23 maart 2011 over de brand bij
Chemie-Pack.
Stand van zaken van de RUD-vorming
(Eind)berichten van de provincies
In mei en juni 2011 hebben alle provincies mij conform afspraak geïnformeerd door middel van (eind)berichten over de stand van zaken van de
RUD-vorming in hun provincie. De stand van zaken is als volgt:
– Eindberichten zijn ontvangen van Drenthe, Gelderland, Utrecht,
Flevoland, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Zeeland. Ik heb voorlopige
berichten ontvangen van Groningen, Overijssel, Friesland en Limburg
die hebben aangegeven een dezer dagen hun eindbericht te sturen. Ik
ontving van de provincie Noord-Holland een voorlopig bericht met de
mededeling dat de eindrapportage in het najaar zal volgen.
– Er bestaan duidelijke en concrete plannen tot vorming van RUD’s
overeenkomstig de bestuurlijk vastgestelde randvoorwaarden in
Drenthe (één RUD), Gelderland (zeven RUD’s), Groningen (één RUD),
Overijssel (twee RUD’s), Utrecht (één RUD), Zeeland (één RUD) en
Zuid-Holland (vijf RUD’s), alhoewel de samenwerking tussen de
provincies en de gemeenten soms, zoals in Utrecht, broos oogt en
sommige RUD’s nog aan robuustheid zouden kunnen winnen, zoals in
Zeeland en Gelderland.

kst-31953-41
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

1

–

Ook Limburg kan worden toegevoegd aan het lijstje van provincies
met concrete en duidelijke plannen, na het succesvolle bestuurlijk
overleg op 23 juni jl. over de vorming van één RUD in Noord- en
Midden-Limburg (in vervolg op het eerdere bestuurlijk overleg op
25 mei 2011 over de vorming van één RUD in Zuid-Limburg).
– In Noord-Brabant bestaan eveneens duidelijke en concrete plannen tot
vorming van drie RUD’s. In deze provincie wordt echter met instemming van de provincie door een aantal gemeenten afgeweken van het
landelijk afgesproken basistakenpakket. Ik kom daar later in deze brief
op terug.
– Een goede uitkomst is nog niet zeker in Flevoland (plannen voor één
RUD), Friesland (plannen voor één RUD) en Noord-Holland (plannen
voor twee tot mogelijk vijf RUD’s). In deze provincies zijn extra
stappen, leidend tot bestuurlijke besluitvorming, nodig waartoe ik de
provincies heb opgeroepen in mijn reactie op hun (eind)berichten.
– In enkele provincies vindt discussie plaats over de vorm van de RUD’s
of zijn er individuele gemeenten die hebben aangegeven niet te willen
deelnemen aan de RUD of daarover nog geen uitspraak hebben
gedaan. Ik kom daar later in deze brief op terug.
– Het aantal RUD’s zal naar de huidige inzichten dus circa 30 bedragen.
De brieven van de provincies zijn gepubliceerd op
www.uitvoeringmetambitie.nl.
Bevindingen en aanbevelingen van mw. Sybilla Dekker, bestuurlijk
boegbeeld

Op 29 juni 2011 heeft mw. Sybilla Dekker, het bestuurlijk boegbeeld en
ambassadeur van het Programma Uitvoering met Ambitie, mij haar
rapport aangeboden met de conclusies en aanbevelingen van haar
bestuurlijke ronde door het land in de eerste helft van 2011. U treft haar
rapport in de bijlage bij deze brief aan.1
Mw. Dekker geeft in haar rapport een analyse ten aanzien van de
bestuurders, de ketenpartners, de organisatie en de landelijke kaders en
doet vervolgens (in paragraaf 5.3) de volgende aanbevelingen:
– Zorg voor blijvende en intensieve (politiek) bestuurlijke betrokkenheid
en monitoring, bijvoorbeeld met behulp van een onafhankelijke
monitoringscommissie.
– Bied ruimte aan een aanpak per provincie, waarbij de regionale
kwaliteit en een «risicokaart» de vertrekpunten zijn.
– Werk samen op onderwerpen als bedrijfsvoering en specialismen.
Daarmee worden kansen geboden voor een efficiënt en effectief
systeem van samenwerkende RUD’s.
– Zet toezicht en handhaving expliciet op de agenda en betrek OM en
politie intensief bij de RUD-vorming. Ketensamenwerking moet
uitdrukkelijk worden geagendeerd.
– Neem de waterschappen op in de RUD-vorming.
– Betrek het bedrijfsleven op bestuurlijk niveau nauwer bij het RUDproces.
– BRZO-bedrijven zijn geconcentreerd in bepaalde regio’s. Sluit daarop
aan bij de onderbrenging van BRZO-taken en concentreer deze bij een
beperkt aantal »landsdelige» RUD’s.
– Geef meer aandacht aan de achterblijvende taken.
– Kom met een alternatief voor de Wgr. De vraag daar naar is groot.
– Benut de bestaande kennis en ervaring met het oprichten van de
RUD’s en breng deze samen in een RUD-platform.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het rapport bevat daarnaast een analyse ten aanzien van en aanbevelingen aan de provincies in het algemeen (in paragraaf 6) en per provincie
(in bijlage A).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

2

Ik heb de aanbevelingen van mw. Dekker waar mogelijk betrokken in mijn
reacties aan de provincies. Met de uitvoering van andere aanbevelingen
ga ik deze zomer van start.
IPO-standpunt over de uitvoering van de BRZO-taken
Het IPO heeft mij in zijn brief van 20 juni 2011 geïnformeerd over het
IPO-standpunt over de uitvoering van de BRZO-taken.
Daarin kiest het IPO voor landsdelige BRZO-samenwerking, waarbij op
landelijk niveau het beleid bestuurlijk wordt bepaald door de betrokken
bevoegde gezagen en uitgewerkt in vier landsdelige inspectieprogramma’s van de toezichthouders van I&M, ELI, BZK, SZW, provincies,
gemeenten, waterschappen en het Veiligheidsberaad (brandweer). Per
landsdeel worden de betrokken managers gebonden aan landelijke
afspraken over de voorbereiding en uitvoering van de BRZO-taken. Ook de
programmering en afstemming met onder andere OM en politie vindt op
landsdelig niveau plaats.
Over de uitvoering van de (gemeentelijke en provinciale) BRZO-taken
hebben de provincies geconcludeerd dat deze in principe in één RUD per
provincie worden ondergebracht, die moet voldoen aan de kwaliteitcriteria, inclusief de criteria voor een BRZO-maatlatorganisatie. Het IPO geeft
aan dat de provincies bewust hebben gekozen om de BRZO-RUD’s niet
verder op te schalen naar vier landsdelen. Het IPO acht het namelijk van
groot belang dat kennis van de regionale economische ontwikkeling en
verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ontwikkeling, bereikbaarheid en
veiligheid in relatie tot de ontwikkeling van bedrijven op provinciale
schaal bij elkaar komen. Door de BRZO-expertise te bundelen op
provinciale schaal, blijft de expertise van de betrokken medewerkers
volgens het IPO inzetbaar op andere taken uit de Wet milieubeheer (Wm).
De beschikbare expertise voor de BRZO-taken is deels dezelfde als voor
niet-BRZO-bedrijven, zoals IPPC-bedrijven, waaronder grote afvalverwerkers. Opschaling naar vier landsdelige diensten zou volgens het IPO
een uitholling van de capaciteit voor andere categorieën complexe
bedrijven betekenen, terwijl ook voor deze bedrijven dezelfde belangen
van een gelijk level playing field gelden. Door de samenwerking binnen
RUD’s en de uitstraling van een BRZO-RUD naar de andere RUD’s kan
deze werkwijze een voorbeeld vormen voor andere bedrijfscategorieën.
Bij opschaling naar landsdelen verdwijnt dit effect volgens het IPO.
De provincies zijn daarbij zeer gemotiveerd om de samenwerking verder
invulling te geven. De RUD-structuur schept hiertoe nieuwe kansen.
Het IPO heeft voorts besloten om een gezamenlijke handhavingsstrategie
voor de BRZO-milieu-taken te ontwikkelen. Provincies beogen daarmee
een stevig mandaat neer te kunnen leggen bij de RUD’s, opdat overal in
Nederland vanuit dezelfde strategie wordt opgetreden en eensluidende
afspraken kunnen worden gemaakt met politie en OM.
Ik stel mij voor bovenstaand standpunt van het IPO mede in relatie tot de
aanbeveling van mw. Dekker om meer aan te sluiten bij de gebieden
waarin de BRZO-bedrijven zijn geconcentreerd, deze zomer nader te
bespreken met alle betrokkenen.
Reactie op de (eind)berichten
Naar aanleiding van de ontvangen (eind)berichten heb ik iedere provincie
bij brief bericht over de beoordeling van de stand van zaken in de
provincie, zoals geschetst in het bericht van de provincie en aan de orde
in het rapport van mw. Dekker. Voorts heb ik de koers voor de komende
maanden vastgesteld en de nieuwe ijkmomenten voor alle provincies
aangegeven:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

3

–

–

Vóór 1 oktober 2011 moeten de concrete stappenplannen gereed zijn,
gericht op realisatie van de RUD’s per uiterlijk 1 januari 2013; daarbij
heb ik expliciete aandacht gevraagd voor de (inrichting en organisatie
van de) handhaving als zodanig en voor de afstemming tussen de RUD
en het OM, de waterschappen en de besturen. Handhaving en
afstemming met de partners en de besturen hebben tot nog toe
onvoldoende aandacht gehad, zoals ook mw. Dekker heeft geconstateerd, en moeten vanaf nu duidelijk zichtbaar op de agenda staan.
Vóór 1 januari 2012 moeten de missie, de visie, het besturingsconcept,
de structuur op hoofdlijnen, de inrichting en de organisatie van de
handhaving en de borging van de afstemming met het OM en de
waterschappen voor iedere RUD bestuurlijk zijn vastgesteld door de
colleges van B&W van de deelnemende gemeenten en het college van
GS.

Omdat in sommige provincies de juridische vormgeving van de RUD’s
nog onderwerp van discussie is en er in een aantal provincies sprake is
van «witte vlekken» (individuele gemeenten die hebben aangegeven niet
te willen deelnemen aan de RUD of daarover nog geen uitspraak hebben
gedaan), heb ik die provincies daarover het volgende meegegeven.
Met betrekking tot de juridische vorm
In lijn met de package deal kan, met overeenstemming van alle betrokken
overheden en binnen de in de package deal van 19 juni 2009 aangeduide
randvoorwaarden, die nader zijn uitgewerkt in de Checklist Criteria
RUD-vorming, een gelijkwaardig alternatief voor de instelling van een
openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen
worden gekozen.
Dat neemt niet weg dat naar mijn mening voor de regeling van de
samenwerking bij de uitvoering van het basistakenpakket eigenlijk
uitsluitend «het openbaar lichaam» volgens de Wet gemeenschappelijke
regelingen in aanmerking komt. Ten eerste omdat in zijn algemeenheid
het uitgangspunt geldt dat gemeenten waar dat mogelijk is, kiezen voor
publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke. De Wet
gemeenschappelijke regelingen is bij het uitstek het kader voor de
vormgeving van interbestuurlijke samenwerking bij publiekrechtelijke
taken.
Specifiek voor de samenwerking bij de uitvoering van het basistakenpakket weegt zwaar dat alle gemeenten deelnemen in de RUD, dat wil
zeggen mede-eigenaar worden van de RUD en daarmee mede-verantwoordelijkheid dragen voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de RUD. De uitvoering van de basistaken en het daarmee
belaste personeel moet daarbij in volle omvang vanuit één punt (kunnen)
worden aangestuurd. Medewerkers moet een duurzaam dienstverband
worden geboden en de verbinding aan de organisatie moet verplichtend
werken. Het openbaar lichaam komt dan het meest in aanmerking.
Ik heb aangegeven bereid te zijn mij door provincies te laten overtuigen
van de gelijkwaardigheid van eventuele alternatieven, maar vooralsnog
heb ik daar vraagtekens bij gezet omdat van de tot dusverre genoemde
alternatieven niet zichtbaar is hoe wordt voldaan aan een aantal belangrijke robuustheidscriteria.
Het is mij bekend dat sommige gemeenten kritisch zijn ten opzichte van
samenwerking op het gebied van uitvoering en/of bedrijfsvoering binnen
de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen. De analyse van mw.
Dekker bevestigt dit. Bij de RUD’s gaat het om het op afstand plaatsen en
professionaliseren van uitvoerende processen en dus niet om regelingen
waarbij beleid of bevoegdheden worden overgedragen. Binnen het
Programma Uitvoering met Ambitie wordt momenteel gewerkt aan een
model-gemeenschappelijke regeling die is toegesneden op een beleids-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

4

arm en «slank» openbaar lichaam. Daarnaast werkt de minister van BZK
aan een voorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen
met het doel om de werking van publiekrechtelijke samenwerking tussen
decentrale overheden beter te faciliteren door introductie van een
«lichtere» bestuurlijke samenwerkingvorm met rechtspersoonlijkheid.
Deze nieuwe samenwerkingsvorm zal bij uitstek geschikt zijn voor
gemeenschappelijke regelingen die zijn gericht op bedrijfsvoering en/of
uitvoerende taken, zoals de RUD’s.
Met betrekking tot de witte vlekken
Ik beschouw de gemeenten die hebben aangegeven niet te willen
deelnemen in een RUD vooralsnog als «witte vlekken» in het tot stand te
brengen landsdekkende stelsel van RUD’s. In verband daarmee heb ik de
betrokken provincies verzocht om in actief overleg met de betrokken
gemeenten deze alsnog te overtuigen van de noodzaak van deelname in
de RUD met betrekking tot het basistakenpakket. Die noodzaak wordt niet
alleen ingegeven door de kwaliteit van de uitvoering door die gemeenten
maar ook door de bestuurlijke versnippering van de milieuhandhaving
over honderden bestuursorganen. Hierdoor is het onmogelijk voor het
OM en de politie om met gemeenten (zo uniform mogelijke) milieuhandhavingsarrangementen aan te gaan en is ook niet mogelijk om een level
playing field voor het bedrijfsleven te garanderen.
Ik heb ten behoeve van het overleg met de gemeenten ondersteuning
vanuit het Programma Uitvoering met Ambitie aangeboden en er op
aangedrongen om tot het uiterste te voorkomen dat er richting deze
gemeenten moet worden geïntervenieerd.
De interventie die ik onverhoopt uiteindelijk zal moeten plegen, bestaat uit
het tijdelijk bij algemene maatregel van bestuur verschuiven van de
belangrijkste gemeentelijke bevoegdheden die behoren bij het basistakenpakket, naar de provincie. Het gaat daarbij om de bevoegdheden met
betrekking tot activiteiten in meldingsplichtige en omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.
In verband hiermee heb ik de betrokken provincies gevraagd om een
opgave per 31 juli 2011 van de gemeenten die zich dan onverhoopt nog
niet bestuurlijk hebben uitgesproken voor deelname in «hun» RUD of voor
inbreng van het basistakenpakket en die zich niet van de noodzaak
daartoe (hebben) laten overtuigen. Ik zal de betrokken gemeenten deze
zomer in een brief aankondigen dat mij dan helaas niets anders rest dan
het tijdelijk verschuiven van bovenbedoelde bevoegdheden om de
provincies in staat te stellen de uitvoering van de betreffende taken alsnog
te organiseren in de RUD. De betreffende algemene maatregel van
bestuur zal ik op 1 oktober 2011 in procedure brengen.
Ik acht deze interventie passend omdat deze selectief is: alleen de
gemeenten die zich aan de afspraken onttrekken, worden er door geraakt.
Daarbij grijpt deze maatregel aan op de problematiek: het leidt er toe dat
taken waarvoor geconstateerd is dat ze op bovenregionaal niveau moeten
worden uitgevoerd, ook daadwerkelijk op dat niveau worden uitgevoerd.
De provincie Noord-Brabant heb ik verzocht mij te informeren over de
redenen waarom de provincie heeft ingestemd met afwijking van het
landelijk overeengekomen basistakenpakket en over de wijze waarop de
provincie waarborgen denkt te hebben ingebouwd om tegemoet te komen
aan de onmogelijkheid voor het OM en de politie om met gemeenten
milieuhandhavingsarrangementen aan te gaan en het gebrek aan level
playing field voor het bedrijfsleven. De noodzaak van deelname in de RUD
met betrekking tot het basistakenpakket wordt immers zeker niet alleen
ingegeven door de kwaliteit van de uitvoering door de gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

5

Kwaliteitscriteria
Tenslotte kan ik u als volgt informeren over de stand van zaken rond de
kwaliteitscriteria.
In mijn brief aan uw Kamer van 16 maart 2011 ben ik ingegaan op de
bestuurlijke afspraak met de VNG over de door alle gemeenten uit te
voeren zelfevaluatie van de kwaliteit van de met name de bij de
gemeenten achterblijvende taken aan de hand van de eind 2009 vastgestelde kwaliteitscriteria. Met betrekking tot de uitvoering van die afspraak
is een kentering merkbaar. Na een aarzelend begin eerder dit jaar, pakken
steeds meer gemeenten de zelfevaluatie op. In een aantal gevallen heeft
dit geleid tot het inzicht dat niet alleen de kwaliteit van de uitvoering van
het basistakenpakket, maar ook van de bij de gemeenten achterblijvende
taken, gediend is bij regionale samenwerking, al dan niet in RUD-verband.
Daar waar de toepassing van de zelfevaluatie achterblijft, zal ik de
komende maanden samen met het IPO en de VNG de noodzaak hiertoe
nog eens nadrukkelijk onder de aandacht brengen.
Voor het najaar van 2011 staat de evaluatie van de kwaliteitscriteria
gepland. Dit kan leiden tot aanpassingen. Na vaststelling van de definitieve set realistische kwaliteitscriteria (uiterlijk december 2011), volgt het
traject om deze, al dan niet wettelijk, te borgen.
Tevens zal ik dit najaar, samen met gemeenten en provincies, starten met
de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor de uitvoering van
vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met de realisatie van dit
kwaliteitssysteem, in de loop van 2012, wordt de basis gelegd voor een
continue kwaliteitsbewaking van de uitvoering van de genoemde taken,
zowel in RUD-verband als bij de gemeenten en provincies.
De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
J. J. Atsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 953, nr. 41

6