Ministerie van Economische Zaken, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

Evaluatie Innovatie Agenda
Energie
1-11-2016

EINDRAPPORT

Koch, drs. ing. H.J. (Joost)
Thijssen, dr. G.J. (Geert)
Witte, dr. F.(Frank)
Bernsen, E.M. MSc (Elisabeth)
Van den Berg, J.C. MSc (Jesse)

Voor de begeleiding ten aanzien van de gebruikte methodologie willen we prof.dr. Marko Hekkert en
dr. Maryse Chappin van de Universiteit Utrecht bedanken. Daarnaast willen we Koos Zagema van
Pernosco bedanken voor de ondersteuning bij de opbouw van de gegevensverzameling.
Dit rapport is mede tot stand gekomen dankzij onze RVO.nl collega’s die bij de uitvoering van de
programma’s betrokken zijn geweest. Ir. Freek Smedema, ir. Kees Kwant (Groene grondstoffen), drs.
René Wismeijer en ir. Mathieu Dumont (Nieuw gas) en drs. André de Boer (Wind op Zee), bedankt
voor jullie kritische bijdrage. Daarnaast willen we Arjan Mast MSc en dr. Ernst van Zuijlen bedanken
voor hun open houding en medewerking bij het in kaart brengen van het FLOW programma.

1

Managementsamenvatting
RVO.nl heeft in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken de eindevaluatie uitgevoerd van
zeven voor de topsector energie relevante innovatieprogramma’s die in het kader van de toenmalige
Innovatieagenda energie in de periode 2008-2016 zijn uitgevoerd. Binnen de mogelijkheden van deze
evaluatie kan geconcludeerd worden dat het ministerie met deze programma’s een aanzienlijke impuls
heeft gegeven aan de opbouw van technisch-economische en commerciële kennis bij 600 organisaties
in de voor de topsector energie relevante thema’s. Deze impuls bestaat, naast de 117 miljoen euro die
het ministerie aan zeven energie innovatieprogramma’s heeft uitgegeven, minimaal uit 145 miljoen
euro private uitgaven door de deelnemende organisaties. Minstens zo belangrijk is dat de aanpak
samenwerking tussen grote en middelgrote bedrijven, kennisinstellingen maar ook gemeenten en
provincies in een grote variatie aan projecten heeft bevorderd. Niet alleen op het vlak van onderzoeken ontwikkeling maar vooral door de demonstratie van nieuwe producten voor de productie, distributie
en het efficiënter gebruik van hernieuwbare energie. De bijdrage van de agenda aan een
gemeenschappelijke netwerk en een verhoging van het aantal interacties tussen de projecten is, net
als de aandacht voor institutionele belemmeringen, echter beperkt gebleven. Hierdoor is de binnen de
agenda opgedane kennis en ervaring beperkt gedeeld en blijft de eventuele opschaling ervan achter.
Daardoor was de doeltreffendheid van de Innovatieagenda uiteindelijk matig. De uitkomsten van deze
evaluatie bieden aanknopingspunten voor het huidige topsectorenbeleid en de eind dit jaar te
verschijnen nieuwe energieagenda. De belangrijkste aanbeveling is om innovatieprogramma’s te
beoordelen op een innovatiedoelstelling (1) zoals het verlagen van (maatschappelijke) kosten, het
vergroten van de productkwaliteit of het vereenvoudigen van het gebruik, (2) een heldere en
duidelijke doelgroep, en (3) een programmastrategie dat erop gericht is om private investeringen te
vergroten, de diversiteit in producteninnovaties voor de productie, distributie en het efficiënter gebruik
van hernieuwbare energie te vergroten of juist te beperken, maar ook de publiek-private
samenwerking binnen en vooral tussen projecten te verbeteren, de kennis- en fysieke infrastructuur te
vergroten en, indien nodig instituties te veranderen.
Context
De Innovatieagenda Energie (IAE) bepaalde het energie-innovatiebeleid voor de periode 20082012. De agenda omvatte een gemeenschappelijke visie op de verduurzaming van het
energiesysteem en de rol van bedrijven daarin. Daartoe omvatte de agenda zeven, eerder door
publiek-private platforms geformuleerde, transitiethema’s en transitiepaden inclusief tussendoelen
voor 2020. De agenda kende een omvang van 438 miljoen euro voor de periode 2008 - 2012.
Hiermee werden door vijf ministeries ruim twintig voornamelijk op de toepassing en vermarkting van
energie gerichte innovatieprogramma’s opgestart. Door ‘de innovatiemotor’ in een transitiepad of
cluster van transitiepaden op gang te brengen beoogden deze innovatieprogramma’s de Nederlandse
energievoorziening te verduurzamen en het innovatievermogen van Nederland te versterken.
Deze evaluatie is niet een eindevaluatie voortkomend uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE) en opgenomen in de bijlage van de EZ begroting, maar een toezegging van de minister van
Economische Zaken aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de in 2014 gehouden beleidsdoorlichting. De evaluatie heeft als doel de effectiviteit van de IAE-programma’s te bepalen die
indertijd door de toenmalige ministeries van Economische Zaken (EZ) en Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) zijn uitgevoerd en lering te trekken voor de uitvoering van energie innovatie
programma’s in de Topsector energie. Voor de uitvoering van de vijftien, door de toenmalige
ministeries van Economische Zaken (EZ) en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) gefinancierde,
programma’s was uiteindelijk 340 miljoen euro beschikbaar, daarvan werd uiteindelijk 290 miljoen
euro gecommitteerd. Van deze vijftien innovatieprogramma’s zijn zeven programma’s relevant voor de
topsector energie. Hiermee is 148 miljoen euro gemoeid. Hier is deze evaluatie op gericht.

2

Omvang
Met de zeven innovatieprogramma’s is over de periode 2008 – 2016 in totaal 148 miljoen euro aan
publieke middelen beschikbaar gesteld voor uitvoering van de programma’s Groene grondstoffen,
Warmte op stoom, Intelligente netten, Procesintensificatie, Nieuw gas, Integrated-PV en Wind op zee.
Hiervan werd uiteindelijk 117 M€ oftewel 79% daadwerkelijk geïnvesteerd. Daarnaast werd 145
miljoen euro aan private middelen geïnvesteerd. Deze middelen zijn door meer dan 600 unieke
organisaties in een breed portfolio van 250 innovatieprojecten geïnvesteerd. 53% van deze
organisaties zijn grote bedrijven, 28% is afkomstig uit het MKB, de rest zijn kennisinstellingen,
gemeenten maar ook provincies, waterschappen en stichtingen.
Effectiviteit
De hoofdvraag van deze eindevaluatie is of de belastingbetaler ‘waar’ voor zijn geld heeft gekregen.
Het kabinet zette publiek geld in om het voor bedrijven en kennisinstellingen aantrekkelijker en
haalbaar te maken om te investeren in de voor energietransitie noodzakelijke innovatiethema’s en te
leren over de technische, economische en commerciële kansen voor hernieuwbare en energiezuinige
energie technologie. Daartoe werden innovatieprogramma’s opgesteld die ‘de innovatiemotor’ in een
transitie pad of cluster van transitiepaden op gang moesten brengen. Het kabinet erkende hiermee
expliciet dat private investeringen in de energietransitie niet alleen vanwege marktfalen (asymmetrie
van informatie en over-exploitatie van het milieu) achterblijven maar ook door transformatief falen
(ontbreken van gemeenschappelijke richting en vraagarticulatie) en systeemfalen (te weinig interactie
en onderbenutting competenties ondernemers). In deze studie hebben we de ‘waar’ voor ons geld dan
ook vanuit een bijdrage van de Innovatieagenda aan de vermindering van marktfalen, transformatief
falen en systeemfalen in kaart gebracht. De bewezen effectiviteit of ‘waar’ voor je geld is echter geen
alles-of-niets-kwestie. Om de hardheid van de effectiviteit te bepalen hebben we de binnen de
jeugdzorg in Nederland ontwikkelde effectladder gebruikt. Deze effectladder deelt de hardheid van de
gemeten effectiviteit op in vijf niveaus: (1) potentieel, (2) veelbelovend, (3) doelbereiking, (4)
doeltreffendheid en uiteindelijk (5) werkzaamheid. De werkzaamheid is in deze studie niet onderzocht.
Tabel S-1 Effectiviteit Innovatieagenda energie
Programma

(1)Potentieel

(2)Veelbelovend

(3)Doelbereiking

(4)Doeltreffend

Wind op Zee
Nieuw Gas
Procesintensificatie
Intelligente netten
Groene Grondstoffen
Integrated-PV
Warmte op stoom
Totaal

Goed
Goed
Redelijk
Redelijk
Redelijk
Redelijk
Redelijk
Redelijk

Goed
Redelijk
Redelijk
Redelijk
Matig
Matig
Matig
Redelijk

Redelijk
Slecht
Redelijk
Redelijk
Matig
Matig
Slecht
Matig

Redelijk
Slecht

Matig

Matig

Tabel S-1 laat zien dat de programma’s over het algemeen een redelijk tot goed potentieel hadden.
Alle programma’s hadden een goed uitgewerkte programmastrategie die paste bij de structuur van het
maatschappelijk probleem. Doordat slechts twee van de zeven programma’s een concrete op
systeemintegratie gericht doel met een binnen de looptijd van het programma liggende tijdhorizon en
een duidelijke beschrijving van de beoogde doelgroep hadden, was het potentieel uiteindelijk redelijk.
Op niveau 2 waren de programma’s over het algemeen redelijk tot matig veelbelovend. Alleen het
programma Wind op zee scoorde goed. Drie programma’s scoren redelijk vanwege het ontbreken van
een gemeenschappelijke visie, aandacht voor experimenteerruimte of een op samenwerking gericht
institutionele kader. Bij de drie programma’s met een matige veelbelovendheid ontbraken er zelfs
meerdere instrumenten om het marktfalen, transformatief falen of systeemfalen te beperken. De
doelbereiking van de zeven programma’s (niveau 3) was over het algemeen matig. Drie programma’s
scoren weliswaar redelijk, maar doordat twee ander slechte scoren komen we tot een gemiddeld
matige score voor het totaal. De agenda leverde uiteindelijk een omvangrijk portfolio van 250

3

projecten op waarin aan een grote variëteit aan nieuwe producten werd gewerkt. Daarnaast werd in
een aantal programma’s aan de consolidatie en kennisoverdracht van de binnen de projecten
opgedane kennis- en leerervaringen en aan de verandering van institutionele kaders gewerkt.
Tezamen leverde dit uiteindelijk een waarschijnlijk additionele toename van investeringen door private
partijen op, meer en betere samenwerking tussen deelnemers binnen de projecten en tot een
toename van technisch-economische en commerciële kennis over een variatie aan nieuwe producten
en fysieke infrastructuur. De bijdrage van de Innovatieagenda aan een gemeenschappelijke netwerk
en een verhoging van het aantal interacties tussen de projecten is echter beperkt gebleven tot wind
op zee en procesintensificatie in de industrie. Hierdoor is de binnen de agenda opgedane kennis en
ervaring met de ontwikkeling en demonstratie van verschillende producten beperkt gedeeld. De
bijdrage van de Innovatieagenda aan de voor innovatie relevante institutionele belemmeringen is
daarnaast beperkt gebleven tot groen gas productie, slimme netten en dak geïntegreerde
zonnepanelen. Daardoor was de doeltreffendheid van de Innovatieagenda uiteindelijk matig.
Gebruikte methode en beperkingen
Een brede op structuurfalen gerichte blik op ‘waar’ voor mijn geld staat centraal in onze aanpak. Een
goed energie innovatieprogramma draagt vanuit deze brede blik niet alleen bij aan het beperken van
marktfalen door externe additionaliteiten en kennisspilovers, maar ook aan het beperken van
transformatief falen en systeemfalen. Voor het bepalen van deze bijdrage hebben we in deze evaluatie
de effectladder als methode gebruikt. Daarmee hebben we op vier niveaus naar de effectiviteit van
innovatieprogramma’s gekeken. De effectladder biedt daarmee inzicht in de relatie tussen een vanuit
potentieel goed en veelbelovend programma ontwerp en de uiteindelijk doelbereiking en
doeltreffendheid. De evaluatie op basis van de effectladder kent echter ook een aantal beperkingen:
1. Doordat de effectladder hiërarchisch is opgezet zal een redelijk veelbelovend programma niet
tot een goede doelbereiking kunnen leiden. De kwaliteit van het programma ontwerp telt
daarmee zwaar mee in het uiteindelijke oordeel over de effectiviteit.
2. Programma’s zijn op basis van Innovatieagenda energie budget afgebakend. Dit leidt met
name bij Groene grondstoffen en Warmte op stoom tot een oordeel dat lager is dan wanneer
ook de niet door de Innovatieagenda gefinancierde onderdelen zouden zijn meegenomen.
3. Voor een goede beoordeling van op instituties gerichte programma ondersteunende
activiteiten ontbreekt een goede methodiek. Aantallen en omvang activiteiten zegt wel iets
maar niet genoeg over het te verwachten effect.
4. In de gehanteerde methode levert het gebruik van prijsvragen (SBIR) een lage score op voor
wat betreft publiek-private bijdrage (doelbereiking) en interactie tussen projecten
(doeltreffendheid). De vraag is of dit terecht is. Komt de meerwaarde van dit instrument in de
gekozen indicatoren wel genoeg tot uitdrukking?
5. De programma’s Wind op zee en Procesintensificatie kenden meerdere (jaarlijkse) tenders van
projecten, de andere programma’s bestonden uit eenmalige tenders waardoor bijsturing van
het projectportfolio beperkt was.
Maar misschien wel de belangrijkste beperking is dat in de programma beoordeling alle criteria en
indicatoren even zwaar tellen. De vraag is of dit gezien het verschil in innovatiefase en structuur van
een technologisch innovatiesysteem terecht is. Ter illustratie:

Vijf van de zeven programma’s miste een op samenwerking tussen projecten gericht
instrument waardoor ze lager scoorden dan verder vergelijkbare programma’s. De vraag is
of dit ook aansluit bij de balans tussen structuurproblemen in deze sectoren.

De goed scorende programma’s zijn, uitgezonderd IPIN, op ontwikkeling van innovatie
gerichte programma’s. Op demonstratie gerichte programma’s scoren vaak slechter door
onderuitputting van publieke middelen. Dit is gezien de ondernemingsrisico’s in de ‘valley
of death’ niet verwonderlijk.

In hoeverre dragen op verandering van instituties gerichte programma ondersteunende
activiteiten (zoals bij Nieuw gas) meer bij aan de beoogde structuurversterking dan
ontwikkelingsprojecten?

4

Aanbevelingen voor de uitvoering van andere energie innovatie programma’s:
De analyse van de effectiviteit van de IAE leidt tot een aantal aanbevelingen voor energie innovatie
programma’s en voor de evaluatie van programma’s binnen de topsector energie:
1. Beoordeel innovatieprogramma’s op hun potentiele bijdrage aan het verlagen van de
(maatschappelijke) kosten, het vergroten van de kwaliteit of het vereenvoudigen van
het gebruik door potentiele klanten.
De bijdrage van een thema zoals Ketenefficiency aan de klimaatdoelstellingen en economische
groei kan, zeker in vergelijking tot andere thema’s prima worden ingeschat. De bijdrage van een
innovatieprogramma Procesintensificatie aan een dergelijk ‘hogere orde effect’ is volgens de
commissie Theeuwes echter lastig zo niet onmogelijk te bepalen, gezien de stand van de
wetenschap en methodologie. Een Innovatieprogramma is over het algemeen gericht op het
verlagen van de (maatschappelijke) kosten, het vergroten van de kwaliteit of het vereenvoudigen
van het gebruik ervan door potentiele klanten waardoor de implementatie van efficiënte en
duurzame producten in de markt wordt versneld en/of verbreed. Beoordeel het programma
daarop.
2. (Her)Formuleer de doelstelling van de topsector energie innovatieprogramma’s.
Doelstellingen zoals ‘ biomassa door bioraffinage optimaal valoriseren’, ‘50% efficiënter
energiegebruik in de procesindustrie in 2020’, ‘partijen in staat stellen om in een realistische
gebruiksomgeving te leren’ of ‘de omslag naar een duurzame warmte en koude huishouding
versneld op gang brengen’ vormen eerder een ambitie op een thema dan een concreet,
systeemintegrerend en tijdgebonden en daardoor meetbaar doel. Goede voorbeelden daarentegen
zijn ‘de kosten voor groen gas (systeemintegrerend) in 2012 (tijdgebonden) van vergistings-,
vergassing- en waterstof-technologie met 20% (concreet) omlaag brengen’ of ‘ het ontwikkelen en
demonstreren van 20% (concreet) goedkopere windparken op zee (systeemintegrerend) in 2016
(tijdgebonden)’.
3. Formuleer zo specifiek mogelijk wat de beoogde doelgroep van het programma is.
Wat voor competenties zijn er voor de opbouw van een innovatiesysteem nodig? Is er behoefte
aan juist meer of minder MKB en waarom? Is er behoefte aan versterking van bestaande relaties
of moeten er juist nieuwe competenties en dus actoren bij de opbouw van het innovatiesysteem
worden betrokken?
4. Formuleer de programmastrategie in de vorm van een bijdrage aan het beperken van
marktfalen, transformatief falen en systeemfalen. Welke concrete bijdrage wil een
programma aan leveren aan de Nederlandse visie op het energiesysteem in 2023 of 2030? Wat is
daarvoor nodig? Meer private investeringen in onderzoek en ontwikkeling of juist meer
experimenteerruimte? Vanuit welke onderzoeksprobleemgebieden is meer onderzoek nodig? Meer
fundamenteel en toegepast onderzoek of juist meer productontwikkeling en productieproces
ontwikkeling al dan niet in combinatie met kwaliteitscontroleonderzoek en marktonderzoek. Is
daarbij juist meer of minder focus en massa (= diversiteit) nodig? Wat wil het programma
bijdragen aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk? En aan de verandering van
institutionele kaders? Deze evaluatie laat zien dat als daarover van te voren onvoldoende wordt
nagedacht de effectiviteit matig tot slecht is.
5. Gebruik de binnen deze evaluatie gehanteerde aanpak voor de jaarlijkse Terugblik en
evaluatie van de innovatieprogramma’s binnen de topsector energie. In deze eindevaluatie
bleek dat op basis van de binnen RVO.nl beschikbare gegevens een goed inzicht in het potentieel,
de veelbelovendheid en doelbereiking van innovatieprogramma’s mogelijk is. Gebruik deze
gegevens en analyse in de jaarlijkse Terugblik en bij de opzet van de evaluatie. Voor een meting
van de doeltreffendheid is aanvullend onderzoek noodzakelijk. Het achterhalen van de bijdrage
van een programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en instituties bleek door
het gebrek aan op programmaniveau geconsolideerde kennis zeer tijdrovend………
6. Organiseer dat op thema en programma niveau jaarlijks lessen worden getrokken uit de
uitgevoerde projecten. Rapporteer daarover aan het Topteam.

5

a.

b.
c.

Schaf de huidige eindrapporten af. Investeer in kort en bondige en terzake doende
(digitale) tussen- en eindrapportages. Kijk daarbij niet alleen naar voortgang in termen
van doelbereiking maar vooral ook in bovengenoemde informatie over doeltreffendheid.
Vraag 2 jaar na afronding van ieder gesubsidieerd naar de additionele bijdrage van het
project in termen van private investering, infrastructuur en institutioneel kader;
Investeer in capaciteit (tijd en competenties) voor de analyse van deze tussen- en
eindrapportages en consolideer deze kennis op programma en themaniveau zodat deze
kennis een rol van betekenis kan spelen bij programmering, communicatie en evaluatie.

7. Werk de binnen deze evaluatie gehanteerde aanpak verder uit. Kijk daarbij expliciet naar
de hiervoor beschreven beperkingen en onderstaande methodische aanbevelingen:
a. Kijk voor mogelijke verklaringen van onderuitputting of achterblijvende private
investeringen expliciet naar de (markt)omgeving van een innovatieprogramma en dan met
name naar het implementatie en exploitatiebeleid.
b. De financiële additionaliteit is bepaald op basis van een enquête. Onderzoek of een
robuustere methode mogelijk is.
c. Interactie tussen de actoren is onderzocht met een sociale netwerkanalyse. Deze analyse
kan al worden uitgevoerd, nadat de projecten zijn ingediend. Dit kan leiden tot bijstelling
van het programma. Ook de enquête over de samenwerking kan al tijdens de programma
uitvoering worden uitgezet.
d. Neem naast de effectladder ook de governance en uitvoering van het topsector
energiebeleid door RVO.nl en de TKI’s in de evaluatie mee. Zie daarvoor de aanpak voor
de evaluatie van het topsectorenbeleid door Dialogic (Janssen, 2016).

Leeswijzer
Dit rapport is opgebouwd uit vier op zich zelf staande hoofdstukken. In de hoofdstukken 2, 3 en 4 is
een uitgebreid evaluatie van Groene Grondstoffen, Nieuw Gas respectievelijk Wind op Zee beschreven.
Hoofdstuk vijf bevat een op de leerervaringen met deze programma’s gebaseerde quick scan van
Procesintensificatie, Warmte op stoom, Integrated-PV en Intelligente netten. De lezer die
geïnteresseerd is in de evaluatie van een van deze programma’s kan daardoor volstaan met het lezen
van de samenvatting en hoofdstuk 2, hoofdstuk 3, hoofdstuk 4, respectievelijk hoofdstuk 5. De lezer
die geïnteresseerd is in de evaluatie van de Innovatieagenda kan volstaan met het lezen van de
aanpak in hoofdstuk 1 en de conclusies in hoofdstuk 6.

6

Inhoudsopgave
1. INLEIDING

10

1.1 AANLEIDING EVALUATIE
1.2 LEGITIMERING OVERHEIDSROL
1.3 DE INNOVATIEAGENDA ENERGIE (IAE)
1.4 AFBAKENING
1.5 ONDERZOEKSVRAGEN
1.5.1 POTENTIEEL: PROGRAMMADOEL EN -STRATEGIE
1.5.2 DOELBEREIKING: DIVERSITEIT IN ACTOREN EN SYSTEMEN
1.5.3 DOELTREFFEND: FINANCIËLE ADDITIONALITEIT
1.5.4 DOELTREFFEND: BIJDRAGE AAN SYSTEEMSTRUCTUUR
1.6 ONDERZOEKSAANPAK
1.6.1 ONDERZOEKSMETHODE
1.6.2 VERANTWOORDING UITVOERING EVALUATIE

10
10
11
12
13
14
15
17
18
20
20
21

2. PROGRAMMA GROENE GRONDSTOFFEN

24

2.1 INLEIDING
2.2 POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID PROGRAMMA
2.2.1 PROGRAMMADOEL EN -STRATEGIE
2.2.2 BUDGET EN INSTITUTIONEEL KADER
2.2.3 CONCLUSIES POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID
2.3 DOELBEREIKING – ACTOREN, FINANCIËLE BIJDRAGEN, PROJECT PORTFOLIO
2.3.1 AANTAL, TYPE EN NIEUWHEID ACTOREN
2.3.2 FINANCIËLE BIJDRAGEN
2.3.3 PROJECTPORTFOLIO
2.3.4 CONCLUSIES DOELBEREIKING
2.4 DOELTREFFENDHEID – FINANCIËLE ADDITIONALITEIT, STRUCTUURVERANDERINGEN
2.4.1 FINANCIËLE ADDITIONALITEIT
2.4.2 BIJDRAGE AAN INTERACTIE
2.4.3 BIJDRAGE AAN KENNISINFRASTRUCTUUR
2.4.4 BIJDRAGE AAN FYSIEKE INFRASTRUCTUUR
2.4.5 BIJDRAGE AAN INSTITUTIES
2.4.6 CONCLUSIES DOELTREFFENDHEID
2.5 CONCLUSIES EFFECTIVITEIT

24
25
25
26
28
28
29
30
32
35
35
35
36
41
43
45
46
46

3. PROGRAMMA NIEUW GAS

48

3.1 INLEIDING
3.2 POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID PROGRAMMA
3.2.1 PROGRAMMADOEL EN -STRATEGIE
3.2.1 BUDGET EN INSTITUTIONEEL KADER
3.2.2 CONCLUSIES POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID
3.3 DOELBEREIKING – ACTOREN, FINANCIËLE BIJDRAGEN, PROJECTPORTFOLIO
3.3.1 AANTAL, TYPE EN NIEUWHEID ACTOREN
3.3.2 FINANCIËLE BIJDRAGEN
3.3.3 PROJECTPORTFOLIO

48
49
49
50
51
52
52
53
54

7

3.3.4 CONCLUSIES DOELBEREIKING
3.4 DOELTREFFENDHEID – FINANCIËLE ADDITIONALITEIT, STRUCTUURVERANDERINGEN
3.4.1 FINANCIËLE ADDITIONALITEIT
3.4.2 BIJDRAGE AAN INTERACTIE
3.4.3 BIJDRAGE AAN KENNISINFRASTRUCTUUR
3.4.4 BIJDRAGE AAN FYSIEKE INFRASTRUCTUUR
3.4.5 BIJDRAGE AAN INSTITUTIES
3.4.6 CONCLUSIES DOELTREFFENDHEID
3.5 CONCLUSIES EFFECTIVITEIT

56
57
57
58
62
64
66
67
68

4. PROGRAMMA WIND OP ZEE

70

4.1 INLEIDING
4.2 POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID PROGRAMMA
4.2.1 PROGRAMMADOEL EN -STRATEGIE
4.2.1 BUDGET EN INSTITUTIONEEL KADER
4.2.2 CONCLUSIES POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID
4.3 DOELBEREIKING - ACTOREN, FINANCIËLE BIJDRAGEN, PROJECTPORTFOLIO
4.3.1 AANTAL, TYPE EN NIEUWHEID ACTOREN
4.3.2 FINANCIËLE BIJDRAGEN
4.3.3 PROJECTPORTFOLIO
4.3.4 CONCLUSIES DOELBEREIKING
4.4 DOELTREFFENDHEID – FINANCIËLE ADDITIONALITEIT, STRUCTUURVERANDERINGEN
4.4.1 FINANCIËLE ADDITIONALITEIT
4.4.2 BIJDRAGE AAN INTERACTIE
4.4.3 BIJDRAGE AAN KENNISINFRASTRUCTUUR
4.4.4 BIJDRAGE AAN FYSIEKE INFRASTRUCTUUR
4.4.5 BIJDRAGE AAN INSTITUTIES
4.4.6 CONCLUSIES DOELTREFFENDHEID
4.5 CONCLUSIE EFFECTIVITEIT

70
71
71
72
72
73
73
74
75
77
77
77
79
84
87
89
90
91

5. PROGRAMMA’S WARMTE OP STOOM, PROCESINTENSIFICATIE, INTELLIGENTE NETTEN EN
INTEGRATED-PV: QUICK SCAN

93

5.1 INLEIDING
5.1.1 BESCHRIJVING PROGRAMMA’S
5.1.2 DOEL EN AANPAK VAN DE QUIK SCAN EVALUATIE
5.2 POTENTIEEL EN VEELBELOVENDHEID
5.3 DOELBEREIKING – ACTOREN, FINANCIËLE BIJDRAGEN, PROJECT PORTFOLIO
5.3.1 AANTAL, TYPE EN NIEUWHEID ACTOREN
5.3.2 FINANCIËLE BIJDRAGEN
5.3.3 PROJECTPORTFOLIO
5.3.4 CONCLUSIES DOELBEREIKING

93
93
94
94
95
95
97
97
102

6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

103

6.1 CONCLUSIES EFFECTIVITEIT INNOVATIEAGENDA ENERGIE
6.1.1 POTENTIEEL INNOVATIEAGENDA ENERGIE
6.1.2 VEELBELOVENDHEID INNOVATIEAGENDA ENERGIE
6.1.3 DOELBEREIKING INNOVATIEAGENDA ENERGIE

103
103
104
105

8

6.1.4 DOELTREFFENDHEID INNOVATIEAGENDA ENERGIE
6.2 GEBRUIKTE METHODE EN BEPERKINGEN
6.3 AANBEVELINGEN

106
108
109

7. BIJLAGEN

111

9

1. Inleiding
1.1 Aanleiding evaluatie
De Innovatieagenda Energie (IAE) 2008 bepaalde het energie-innovatiebeleid voor de periode 20082012. De innovatieagenda is een uitvloeisel van het energietransitiebeleid dat al in 2001 door EZ werd
ingezet. In totaal is er in de periode 2008-2012 438 miljoen euro beschikbaar gesteld voor energieinnovatie. Deze innovatie moet plaatsvinden in alle sectoren van onze energiehuishouding: bij
woningen, auto’s, energiecentrales, tuinbouwkassen en industriële complexen (Rijksoverheid, 2008;
p.4). De overheid nodigde bedrijven en kennisinstellingen uit om met nieuwe ideeën en concepten te
komen en praktijkexperimenten te beginnen.
Nadat in 2012 een deel van het energietransitiebeleid werd ondergebracht in de Topsector energie
(TSE) is de voortgang van IAE projecten niet langer centraal gemonitord. Het door het ministerie van
Economische Zaken ingehuurde economische onderzoeksbureau SEO, adviseerde in de
beleidsdoorlichting van artikel 14: Energiebeleid 2007-2012 (2014) om het programma IAE alsnog te
evalueren. In de Tweede Kamer brief waarin de beleidsdoorlichting artikel 14 is aangeboden staat:
“conform het advies van SEO zal de IAE in 2015 alsnog separaat worden geëvalueerd.” Deze evaluatie
is dan ook niet een evaluatie voortkomend uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) en
opgenomen in de bijlage van de EZ begroting, maar een toezegging van de minister van Economische
Zaken aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de beleidsdoorlichting.
De evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: het inzicht krijgen in vraag of de belastingbetaler
‘waar’ voor zijn geld heeft gekregen en het lering trekken voor de eind 2016 op te stellen energienota
en de uitvoering van energie innovatieprogramma’s, zoals de topsector energie. Daarnaast wordt deze
evaluatie door EZ/RVO.nl aangegrepen om ter voorbereiding op de evaluatie van binnen de topsector
energie gebruikte financiële regelingen, te leren van de data die bij RVO.nl voorhanden is.

1.2 Legitimering overheidsrol
Voor een transitie van het energiesysteem is een breed front van duurzame energie opties in alle
sectoren van onze energiehuishouding en forse private investeringen noodzakelijk. Om de kosten voor
duurzame energie opties en de onzekerheid bij bedrijven te verminderen is innovatie nodig (Aalbers,
Shestalova, and Kocsis 2013). De benodigde private investeringen blijven echter achter vanwege een
combinatie van asymmetrie van informatie, kennis-spillovers en externe effecten (marktfalen).
Innovatie vindt plaats binnen een innovatiesysteem of innovatie-ecosysteem, waarbij het succes ervan
grotendeels door de structuur en het functioneren ervan wordt bepaald (Bergek et al. 2008; Hekkert
et al. 2007). Binnen dit systeemfalen perspectief wordt de snelheid, de richting en het succes van
innovaties sterk bepaald door belemmeringen in het innovatiesysteem. Belemmeringen zoals de
afwezigheid van de juiste competenties en middelen bij alle, niet alleen bedrijven, actoren in het
innovatiesysteem is daarin een aandachtspunt, net als de afwezigheid van de benodigde technische
infrastructuur, te sterke of juiste zwakke wet- en regelgeving en/of te sterk of zwak ontwikkelde
sociale netwerken (Weber and Rohracher 2012; Anna J. Wieczorek and Hekkert 2012). Door deze
belemmeringen in het innovatiesysteem in onderlinge samenhang aan te pakken kunnen
‘innovatiemotoren’ op gang worden gebracht waarmee de slaagkans van innovatie wordt vergroot
(Suurs 2009). Dit betekent specifiek op sectoren en/of waarde ketens en netwerken gericht
innovatiebeleid waarin de interactie tussen actoren in het innovatiesysteem centraal staat.
Voor een structurele verandering van de economie is innovatiebeleid gericht op markt- en
systeemfalen in de bestaande economische structuur onvoldoende. Voor een transitie naar een
duurzame energievoorziening is namelijk een de-carbonisatie van het huidig fossiel gedreven
10

energiesysteem nodig (Stern 2007). Incrementele vernieuwing langs bestaande, op verbranding van
fossiele energie gebaseerde, energiesystemen is niet voldoende. Het vereist een structurele
verandering van de manier waarop in Nederland energie geproduceerd, gedistribueerd en gebruikt
wordt, oftewel een transitie van een op fossiele energie en grondstoffen gebaseerde Nederlandse
economie naar een duurzame op hernieuwbare energie en grondstoffen gebaseerde economie. Een
dergelijke vernieuwing van complete sectoren binnen de economie is geen zaak van de ‘markt’ alleen
(Mazzucato 2011). Volgens haar heeft de overheid historisch gezien een aanjagende rol gespeeld bij
de totstandkoming van leereffecten en kennis-spillovers binnen de economie. Een nieuwe vorm van
‘transformatie-georiënteerd’ innovatiebeleid is nodig, dat is gericht op transformatief falen (Smits,
Kuhlmann, and Teubal 2010). Een structurele verandering van de economie wordt binnen dit
perspectief beperkt door het gebrek aan een gemeenschappelijk gedeelde visie op de richting van
onze economie, een onder-investering van de markt in innovatie, gebrek aan beleidscoördinatie en
tenslotte een gebrek aan monitoring van de ingezette verandering waardoor reflectie van de overheid
op de beoogde transitie veelal ontbreekt (Weber en Rohracher, 2012). Een nieuwe vorm van
‘transformatie-georiënteerd’ innovatiebeleid besteed hier expliciet aandacht aan.

1.3 De Innovatieagenda Energie (IAE)
De beleidsagenda Schoon en Zuinig had als doel om een trendbreuk of transformatie te realiseren in
de manier waarop de maatschappij energie gebruikt en produceert. De beleidsagenda Nederland
Ondernemend Innovatieland richtte zich op een betere benutting van kennis en vernieuwend
ondernemerschap om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. De Innovatieagenda Energie (IAE)
integreerde het werkprogramma Schoon en Zuinig en het werkprogramma Nederland Ondernemend
Innovatieland tot één maatschappelijke innovatie agenda (Rijksoverheid, 2008; p.5).
De agenda stelde dat er stevig moest worden ingezet op innovatie in alle sectoren van de Nederlandse
energiehuishouding. Daarin vormden private investeringen weliswaar de basis maar werd naast een
gemeenschappelijke visie op een duurzame energievoorziening een publieke impuls nodig geacht. Om
uit de bestaande ‘lock-in’ van een op fossiele energie gebaseerd energiesysteem te komen, bevatte de
agenda daarom niet alleen een gemeenschappelijke visie waarin zes departementen tezamen het doel
en de richting van de economische structuurverandering beschreven hadden, maar ook zeven transitie
thema’s inclusief bijbehorende transitiepaden en doelstellingen voor 2020. Deze thema’s en
transitiepaden waren gebaseerd op de eerder door publiek-private platforms geformuleerde
transitievisies op 2030 (Taskforce Energietransitie, 2006). Omdat in veel verkenningen werd
beargumenteerd dat het in Nederland schortte aan middelen voor de toepassing en vermarkting van
energie innovatie zette het kabinet haar extra middelen vooral hierop in (Rijksoverheid, 2008). Na
akkoord van het kabinet in 2008 werden op basis van de transitiethema’s en paden een groot aantal
uitvoeringsprogramma’s uitgewerkt. Hierin stond centraal dat het succes van innovaties “niet alleen
wordt bepaald door de technologische en economische karakteristieken van de technologie” maar ook
door “het innovatiesysteem rondom de technologie” (Rijksoverheid, 2008; p.34). Een programma
werd binnen de agenda dan ook gedefinieerd als: “een samenhangende verzameling acties die erop
gericht is de innovatiemotor in een transitie pad of cluster van transitiepaden op gang te brengen”
(Rijksoverheid, 2008; p.64). Publiek-private innovatie projecten worden daarom binnen dit perspectief
gezien als een manier om een technologisch innovatiesysteem op te bouwen (Frishammar et al.,
2014; Musiolik, Markard, & Hekkert, 2012).
Na akkoord vanuit de ministerraad zijn deze programma’s vervolgens samen met betrokken
stakeholders in financiële regelingen uitgewerkt. Deze financiële regelingen boden het bedrijfsleven
een kans om nieuwe energiezuinige producten en duurzame energieproductie-installaties te
demonstreren om daarmee (inter)nationaal een sterke positie te verwerven. De publieke investering
maakte het volgens het kabinet aantrekkelijker en haalbaar voor bedrijven en kennisinstellingen om te
investeren in de voor energietransitie noodzakelijke innovatiethema’s en te leren over de technische,
economische en commerciële kansen voor hernieuwbare en energiezuinige energie technologie.

11

Het kabinet erkende hiermee in deze beleidsagenda expliciet dat private investeringen in de
energietransitie achterblijven door een combinatie van transformatief falen (ontbreken van
gemeenschappelijke richting en vraagarticulatie), systeemfalen (te weinig interactie en onderbenutting
competenties ondernemers) en marktfalen (asymmetrie van informatie en over-exploitatie van het
milieu). Daarbij werd ingezet op een breed portfolio van thema’s en transitiepaden om innovatie in
alle sectoren van de Nederlandse energiehuishouding te stimuleren.
Bij de beoordeling van de uitvoeringsprogramma’s door het kabinet en adviesorganen werd voor het
bepalen van de bijdrage programma vooral gekeken naar de innovativiteit en de bijdrage van het
programma aan een duurzame energievoorziening (pijler 3) en versterking van het
innovatievermogen Nederland in 2020 (pijler 2).

1.4 Afbakening
In de aanpak van de Beleidskwaliteit- en evaluatiecommissie van EZ en in de aanpak van het
ministerie van Financiën begint een evaluatie met het opstellen van een input-activiteiten-resultateneffect schema. Een input-activiteiten-resultaten-effect schema kan gezien worden als een rechtlijnige
theorie, die minder goed past bij de complexiteit van innovatie- en transitiebeleid, waarin de interactie
tussen actoren, instituties en infrastructuur centraal staat. In deze evaluatie zien we de resultaatketen
als verschillende niveaus waarop kan worden gemeten, zie Tabel 1-3.
Tabel 1-1: Resultaatketen
Niveau
Indicator
Verduurzaming van het Nederlandse
e
3 orde effect:
energiesysteem (pijler 3)
beleidsdoel (van
Versterking van het ondernemerschap in de voor
overheid)
Nederland belangrijkste waarde ketens binnen dit
energiesysteem (pijler 2)
2e orde effect

1e orde effect
Resultaten per
programma

Activiteiten RVO.nl
Middelen en
randvoorwaarden

Afbakening
Geen onderdeel
evaluatie
Geen onderdeel
evaluatie

Opschaling innovatie
Additionele private bijdrage
Samenwerking
Nieuwe en gedeelde kennis en producten
Aanpassing instituties
Doelgroep
Projectportfolio
Privaat/publieke bijdrage
Activiteiten gericht op instituties e/o kennisdeling
Governance van Innovatieagenda en programma’s
Uitvoeren regelingen (opstellen, beoordelen
aanvragen, beheer)
Uitvoeren ondersteunende programma-activiteiten
Programma ontwerp
Regeling
Beleidsbudget

Onderdeel evaluatie

Onderdeel evaluatie

Geen onderdeel
evaluatie
Onderdeel evaluatie

SEO (2015) adviseerde het ministerie om bij de evaluatie de nadruk te leggen op “het (alsnog)
samenbrengen van de beschikbare gegevens over de voortgang van de projecten. Pas dan kunnen
doeltreffendheid en doelmatigheid op een inzichtelijke manier worden beoordeeld” (p.201). daarbij
gelden “het succesvol afronden van projecten en verrichten van de beschreven acties ter versterking
van het innovatiesysteem daarom als belangrijkste concreet meetbare doelvariabelen. “(SEO, 2015;
pagina 196-197). Dit past in de lijn van het rapport van de commissie Theeuwes (2012): “Het meten
van hogere orde effecten van beleid op bijvoorbeeld economische groei of de concurrentiekracht is
daarentegen een stuk lastiger, zo niet onmogelijk gezien de stand van de wetenschap en
methodologie. Bij elk stapje hogerop in de diverse niveaus verwatert de invloed van het
beleidsinstrument. Ook de factor tijd speelt een beperkende rol” (Commissie Theeuwes, 2012). Deze
12

evaluatie is daarom met name gericht op de resultaten en het eerste orde effect. Resultaten zijn direct
na beoordeling van de ingediende projectvoorstellen te meten. Eerst orde effecten daarentegen, zijn
pas na afronding van het programma te meten. Voor het meten van tweede orde effecten moet niet
alleen naar het energie innovatieprogramma worden gekeken maar naar het complete energiebeleid.
Zoals hierboven is beschreven, is deze evaluatie met name gericht op de resultaten en het eerste orde
effect in de vorm van positieve economische externaliteiten of system resources. Voor het meten van
het tweede orde effect oftewel het beter functioneren van het innovatiesysteem moet niet alleen naar
het energie innovatieprogramma worden gekeken maar naar het complete energiebeleid in de periode
2008 - 2012. Dit valt, gezien de aanbevelingen van zowel SEO als de commissie Theeuwes buiten de
scope van deze evaluatie.
Het door het ministerie ingezette instrumentenpakket en de geselecteerde thema’s en programma’s
vormen de kern van deze evaluatie; er is niet gekeken in hoeverre een ander portfolio van
energiethema’s of -programma’s tot een hogere bijdrage aan de energietransitie zou hebben geleid,
en of de inzet van andere beleidsinstrumenten efficiënter zou zijn geweest. We beperken ons tot de
geselecteerde programma’s en het door het ministerie ingezette instrumentenpakket.
Het is gebruikelijk om bij doelmatigheid van programma’s de efficiency van de bedrijfsvoering te
onderzoeken (de relatie tussen de ingezette middelen en de geleverde activiteiten), zie bijvoorbeeld
evaluatie van EOS (Ecofys, 2012) en de EIA (Ecorys, 2012). De activiteiten die aan de totstandkoming
van de programma’s, regelingen en beschikkingen vooraf zijn gegaan en uitvoeringskosten voor
beoordeling en beheer van projectaanvragen ‘an sich’, worden in dit onderzoek niet expliciet
onderzocht. Inmiddels is binnen het Topsectorbeleid de werkwijze voor beoordeling en uitvoering van
programma’s aangepast.

1.5 Onderzoeksvragen
De evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: het inzicht krijgen in vraag of de belastingbetaler
‘waar’ voor zijn geld heeft gekregen en het lering trekken voor de eind 2016 op te stellen energienota
en de uitvoering van energie innovatieprogramma’s, zoals de topsector energie. Daarnaast wordt deze
evaluatie door EZ/RVO.nl aangegrepen om ter voorbereiding op de evaluatie van binnen de topsector
energie gebruikte financiële regelingen, te leren van de data die bij RVO.nl voorhanden is.
Veel beleidsinterventies zijn niet zonder meer aan te duiden als ‘bewezen effectief’. De Algemene
Rekenkamer wees er in 2011 op dat de meeste subsidieregelingen niet op effectiviteit zijn
geëvalueerd. Dat betekent nog niet dat de kwaliteit van die interventies slecht is; het bewijs voor de
effectiviteit ontbreekt echter. In deze evaluatie maken we gebruik van een effectladder, die voor de
effectiviteit van jeugdinterventies is ontwikkeld (Brady, Canavan, and Redmond 2016; Veerman and
van Yperen 2007). De bewezen effectiviteit is geen alles-of-niets-kwestie. Er zijn verschillende niveaus
van effectiviteit, de effectladder maakt deze inzichtelijk, zie Tabel 1-2.

13

Tabel 1-2: Niveaus van de effectladder en onderzoeksvragen
Niveau
Onderzoeksvragen
1. Potentieel: Heeft het
Is er een duidelijke beschrijving van doel,
innovatieprogramma potentie?
doelgroep en aanpak? Zijn de randvoorwaarden
voor uitvoering bekend? Is er sprake van een goed
uitgewerkte maatschappelijk relevante, en vooral
specifieke op de looptijd van het programma
gerichte doelstelling waardoor de kans op
effectiviteit op voorhand goed is in te schatten.
2. Veelbelovend: Is het
De legitimiteit van een innovatieprogramma werd
programma in theorie
vanuit een combinatie van marktfalen,
effectief?
systeemfalen en transformatief falen bepaald. In
hoeverre verkleinen deze interventies (theoretisch)
het markt-, transformatief- en systeemfalen?
3. Doelbereiking: Welke
Welke doelgroep is bereikt? Wat is de omvang van
resultaten zijn met het
het ingezette budget (publiek en privaat)? Wat is
programma bereikt?
de mate van diversiteit van de gefinancierde
projecten en komt dit overeen met de focus van
het programma?
4. Doeltreffend: Is door het
Wat is de financiële additionaliteit? Wat is de
programma het marktfalen en
bijdrage van het programma aan de samenwerking
systeemfalen afgenomen?
tussen actoren? Wat is de bijdrage van het
programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke
infrastructuur en instituties?
5. Werkzaam: Is aangetoond dat
Niet onderzocht. Om het causale effect van een
het programma effectief is?
programma te bepalen dienen de uitkomsten van
bedrijven die mee hebben gedaan aan de
interventie (de onderzoeks- of behandelgroep), te
worden vergeleken met bedrijven die niet hebben
meegedaan (de controlegroep). Het vinden van
een controlegroep is voor een programma uit de
IAE niet mogelijk.
Op elk niveau van de effectladder zijn onderzoeksvragen opgesteld. Soms spreken deze voor zich
(bijvoorbeeld bij ‘doelbereiking’) of zijn deze al toegelicht (voor ‘veelbelovend’ zie paragraaf over
legitimering overheidsrol). In de sub paragrafen 1.5.1 tot en met 1.5.5 worden de andere
onderzoeksvragen nader toegelicht.

1.5.1 Potentieel: programmadoel en -strategie
Om het potentieel van een interventie te kunnen bepalen wordt binnen de effectladder gekeken in
hoeverre de interventie goed is beschreven is en of aannemelijk kan worden gemaakt dat met de
interventie het beoogde doel kan worden bereikt. Binnen dit onderzoek gaat het dan om de vraag in
hoeverre het uitvoeringsprogramma bijdraagt aan de oplossing van een maatschappelijk probleem en
de daarvoor beoogde structurele verandering van de economie?
De innovatieprogramma’s binnen de Innovatie agenda energie waren erop gericht om de
innovatiemotor in een transitie pad of cluster van transitiepaden op gang te brengen. De te kiezen
programmastrategie hangt echter sterk van het maatschappelijk probleem af. We spreken in dit kader
over gestructureerde en ongestructureerde maatschappelijke problemen (Rittel en Webber, 1973;
Meadowcroft, 1997 in Taanman, 2011). Bij een ongestructureerd maatschappelijk probleem is er bij
de stakeholders (vooralsnog) geen consensus over de afbakening van het probleem, noch over de
(technische) oplossingsrichting, noch over de strategie waarmee het programmadoel het best bereikt
kan worden (Lindblom;1979). Daartegenover staan gestructureerde maatschappelijk problemen zoals
kostenreductie en/of kwaliteitsverbetering van elektriciteitsproductie van wind op zee. Bij een
gestructureerd maatschappelijk probleem volstaat een resultaatgerichte strategie waarin op basis van
een specifieke programmadoelstelling projecten en activiteiten worden geselecteerd die hieraan in
potentie bijdragen. Bij een ongestructureerd probleem werkt dat niet. Daar past een meer adaptieve,
14

visionaire of transformative planning strategie (Wiltbank et al. 2006). Een adaptieve strategie gaat
ervan uit dat de toekomst onvoorspelbaar is en door de stakeholders van het programma niet kan
worden beïnvloed. Het vereist de opbouw en beheer van een projectenportfolio dat past bij een
veranderende omgeving (Taanman, 2011). In de plaats van een visie op de toekomt wordt er vanuit
een gemeenschappelijke probleem gewerkt. Een visionaire strategie start daarentegen juist vanuit wel
vanuit een waardevol toekomstperspectief. Een dergelijke visie heeft niet alleen tot doel om een
projectenportfolio te selecteren maar het beoogd tevens een richtinggevend kader voor andere
actoren binnen de sector te zijn. Tenslotte onderscheidt Wiltbank een transformative strategie, hier
ligt er geen visie of plan als basis voor verandering maar gaat men uit van wat men kan doen, wat
men al weet en wie men kent. Leren is hierin niet alleen een middel maar ook een doel op zich, in elke
stap van het proces wordt nieuwe kennis, netwerken en commitment gecreëerd voor de volgende
stap. Transformatieve programma’s leren hierdoor welke structurele verandering nodig maar vooral
ook haalbaar is (Taanman, 2011).
Zowel gestructureerde als ongestructureerde maatschappelijke problemen kunnen volgens Frenken en
Hekkert (2016) hanteerbaar worden gemaakt door een concreet en tijdgebonden doel te formuleren.
Hierdoor wordt niet alleen de complexiteit gereduceerd maar is de monitoring en evaluatie ervan in
principe ook eenvoudig (Hekkert en Frenken, 2016) Een programma heeft potentieel als de strategie
aansluit bij het maatschappelijk probleem en de programmadoelstelling concreet en tijdgebonden is.

1.5.2 Doelbereiking: diversiteit in actoren en systemen
Diversiteit is een belangrijk concept in de evolutionaire economie en transitietheorie. De neo-klassieke
economie gaat uit van rationeel optimaliserend gedrag. De evolutionaire economie gaat uit van
begrensde rationaliteit. Het concept van diversiteit zet heterogeniteit van de populatie centraal in
plaats van representativiteit. De evolutionaire economie onderscheidt zich hiermee van de neoklassieke economie, waarin de representatieve actor centraal staat (Van den Bergh et al., 2007).
Onder economische actoren worden binnen de evolutionaire economie en de innovatiesysteemtheorie
organisaties verstaan die bijdragen aan het genereren, verspreiden en gebruiken van technologieën.
Het zijn de actoren die door hun keuzes en activiteiten daadwerkelijk zorgen dat een technologie
wordt ontwikkeld of gebruikt (Suurs, 2009). Hun aanwezigheid en capaciteiten zijn essentieel voor een
transformatie en legitimatie van een sociaal systeem (Bergek et al, 2008; Rijnsoever et al., 2015).
Binnen een innovatiesysteem worden vanuit hun rol vier categorieën van actoren onderscheiden:
kennisinstellingen, aanbieders van producten en technologieën zoals grote en MKB-bedrijven, klanten
die de producten en technologieën gebruiken en tenslotte overheden en ondersteunende organisaties.
Bedrijven worden vervolgens, waar mogelijk, ingedeeld naar degene die de technologie en producten
ontwikkelen (pre-exploitanten) en degene die deze producten gebruiken om energie te produceren,
distribueren of te gebruiken voor mobiliteit, industriële productie of wonen en werken.
De consequentie van begrensde rationaliteit is dat economische actoren kiezen voor een heterogene
strategie (Van den Bergh et al., 2007). Innovatiebeleid dient zich dan ook niet te richten op het
selecteren van de beste optie, maar het stimuleren van een portfolio aan opties (Van den Bergh et al.,
2007). Hierdoor krijgen verschillende ontwikkelingspaden de kans zich te ontwikkelen passend bij
verschillende lokale omstandigheden en diverse politieke voorkeuren. Centraal in de
diversiteitsanalyse staat dan ook ‘putting eggs in different baskets’.
Diversiteit in energieopties bestaat uit 3 elementen (Stirling, 2010):
1. Variëteit: aantal opties waarin het energiesysteem zich kan ontwikkelen. Hoe groter de variëteit
van opties, des te groter is de systeemdiversiteit (gegeven dat de rest constant blijft).
2. Balans: in welke mate wordt ingezet op elke optie? Hoe beter de inzet op de opties in balans is,
des te groter is de systeemdiversiteit (gegeven dat de rest constant blijft).
3. Ongelijkheid: hoe verschillend zijn de opties van elkaar? Hoe meer onderling uiteenlopend de
opties zijn, des te groter is de systeemdiversiteit (gegeven dat de rest constant blijft).

15

Figuur 1-1: Schematische weergave van de drie elementen van diversiteit (Bron: Stirling,
2010)
Diversiteit wordt teruggebracht door selectie. Selectie komt voort uit het evolutionaire idee dat
bepaalde opties binnen een bepaalde omgeving beter presteren dan andere en daardoor overleven en
repliceren. De selectie wordt daarbij niet alleen bepaald door de kenmerken van de alternatieve
opties, maar ook door die van de omgeving waarbinnen de optie moet functioneren. De selectie
omgeving bestaat uit marktmechanismen, overheidsbeleid en sociale normen (Van den Bergh et al.,
2007). Keuzes in de balans tussen diversiteit en selectie, ook wel diversiteitsmanagement, zijn vaak
niet expliciet gemaakt. Eenmaal expliciet gemaakt, hebben ze meestal een tegenstrijdig karakter. Er is
namelijk een trade-off tussen diversiteit en de creatie van standaarden en economische
schaalvoordelen en maakt het lastig voor actoren om routinematig te leren. Routinematig leren is
noodzakelijk voor een winstgevende exploitatie (Foray, 1997 in Van Rijnsoever, Van Den Berg, Koch,
& Hekkert, 2015). Het komt tot stand doordat mensen binnen en tussen organisaties hun kennis van
technologieën en informatie over producten en markten met elkaar delen.
Voor de analyse van de mate van diversiteit is gebruikgemaakt van portfolioanalyse. Portfolio analyse
gebeurt veelal op basis van sophisticated probabilistische technieken zoals risico analyse, Monte Carlo
analyse, Bayesian-analyse, waar specifieke uitkomsten en hun kansen worden gebruikt om te kiezen.
Leren en schaalvoordelen leiden in bestaande trajecten tot incrementele innovatie en het vergroten
van het rendement. Een dergelijk perspectief verwaarloost de economische voordelen van
diversificatie in termen van recombinante innovatie of kennis spillovers tussen verschillende opties,
wat juist bijdraagt aan het lange termijn rendement. Bovendien, wanneer de onzekerheid omtrent de
toekomstige mogelijkheden van een techniek hoog is, is het beter om diversiteit te behouden om
‘lock-in’ van een technologie te voorkomen. Strategieën om diversiteit van alternatieve opties te
creëren verhoogt dan ook de kans om af te stappen van grote, niet-duurzame systemen(Rammel and
Van Den Bergh 2003). De portfolio analyse die hier gehanteerd is, is gebaseerd op energie diversiteit,
waarbij het streven naar een gebalanceerde verdeling van onderling uiteenlopende opties centraal
staat (Stirling 2010).
Het huidige op fossiele energiesysteem is opgebouwd uit verschillende subsystemen of producten die
voorzien in belangrijke energiefuncties zoals de booreilanden voor de exploratie en transport van
energie uit fossiele bronnen, kolen en gascentrales voor de productie en het elektriciteitsnet in de
distributie van elektriciteit en tenslotte destillatiekolommen, HR-ketels, verbrandingsmotoren en LEDlampen die energie gebruiken voor maatschappelijke functies zoals de productie van materialen en
producten, voorzien in warmte en comfort en het transport van goederen en mensen. Binnen een
energiefunctie zoals de productie en distributie van elektriciteit worden in Nederland verschillende
installaties gebruikt die weer zijn gebaseerd op verschillende energiebronnen en conversietechnologie
zoals kolen- en gascentrales, warmte-kracht koppeling (WKK) en windturbines. Productinnovatie vind
vooral op het niveau van producten (installaties) en componenten (onderdelen) plaats. Energie
diversiteit kan dan ook op meerdere systeem of productniveaus worden bepaald (Markard, 2006,
16

Muurmann en Frenken). Voor de systeemdiversiteit op energie systeem niveau wordt naar de variatie,
balans en ongelijkheid van producten op twee niveaus gekeken: productcategorie niveau en
productniveau. Op productcategorie niveau wordt de systeemdiversiteit bepaald door het aantal
producten per energiefunctie: dus het aantal installatie voor de exploratie en transport van energie,
het aantal distributie installaties van energiedragers, het aantal installaties voor de productie van
energie en tenslotte het aantal installaties voor het (efficiënter) gebruik van energie. Voor de
systeemdiversiteit op productniveau wordt binnen een productcategorie naar de variatie, balans en
ongelijkheid van producten gekeken zoals binnen de productcategorie energieproductie producten
voor de productie van synthetisch aardgas, hernieuwbaar gas, windturbines en bijvoorbeeld
aardwarmte. Op het systeemniveau producten kan aan de hand van productvarianten zoals voor de
productie installaties van hernieuwbaar aardgas er productvarianten zijn zoals monovergisting,
allesvergisting en covergisting. Naar dit niveau van systeemdiversiteit wordt in dit onderzoek echter
niet expliciet gekeken.

1.5.3 Doeltreffend: financiële additionaliteit
Om de additionaliteit van een beleidsmaatregel te bepalen beveelt de Commissie Theeuwes aan om
het causale effect ervan te bepalen door de uitkomsten van bedrijven die mee hebben gedaan aan de
interventie, de onderzoeks- of behandelgroep, en vergelijkbare bedrijven die niet hebben meegedaan,
de controlegroep met elkaar te vergelijken. In figuur 1.2 (ontleend aan Janssen, 2016) is dit als volgt
weergegeven:
 Bx: bedrijf x neemt deel aan de regeling en investeert in R&D met een omvang van a
 Bz: bedrijf z neemt deel aan de regeling en investeert in R&D met een omvang van d
 By: bedrijf y neemt niet deel aan de regeling (is de controlegroep) en investeert in R&D met
een omvang van b+c.
In de standaardaanpak is het effect van de subsidie op de private R&D omvang gelijk aan:
(a+d)-(b+c).

Figuur 1-2: Onderzoek van bedrijven (B) in een innovatie programma opgesteld door de
overheid (G) en stakeholders (S). (Bron: (Janssen 2016)
Het vinden van een controlegroep tijdens de periode van de IAE is niet goed mogelijk, want het beleid
kan ook effect hebben op bedrijven, die geen subsidie krijgen. Dit is weergegeven in figuur 1.2 met
bedrijf By. Dit bedrijf investeert in R&D, waarvoor het geen subsidie ontvangt. De omvang van de R&D
kan echter beïnvloed zijn door het programma, door spillover effecten en/of effecten van andere
programma activiteiten. Bij de IAE gaat het niet alleen om de omvang van de R&D, maar juist ook de
inhoud van de R&D is van belang. Dit is weergegeven met de richting van de pijlen a, b, c en d in
figuur 1.2. De R&D van bedrijf Bz is gericht op een andere richting dan van het programma.

17

De evaluatie van Point-One Boegbeeld (Dialogic, 2011) en van het Innovatieprogramma Food &
Nutrition (Technopolis, 2011) vormden de basis voor de evaluatie van de programmatische aanpak
van het innovatiebeleid van EZ in de periode 2006-2010. Bij deze evaluaties is gezocht naar
‘counterfactuals’. Het bleek heel moeilijk om bedrijven te vinden die niet deelnemen en niet geraakt
worden door het programma. Een bijkomend probleem bij de evaluatie van de IAE is dat van de
controlegroep niet alleen informatie moet worden verzameld over de omvang van de R&D, maar ook
over de inhoud van de R&D. Tenslotte is het vinden van vergelijkbare bedrijven gezien de
heterogeniteit en vaak uniciteit van bedrijven binnen een programma niet eenvoudig.
Vanwege de geschetste problemen is de door Theeuwes aanbevolen aanpak niet gevolgd in deze
evaluatie. Het effect van de subsidies op de omvang van de private R&D is op 3 manieren onderzocht:
 Literatuuronderzoek, bijvoorbeeld een recente literatuurstudie van Dimos en Pugh (2016), waarin
met een meta-analyse van 52 studies wordt aangetoond dat er geen verdringing optreedt van
private R&D door subsidies (geen ‘crowding out’), maar er is ook geen bewijs gevonden voor
substantiële additionaliteit. Volgens deze studie is case (ii) in figuur 1.2 het meest plausibel,.
 Vraag in de enquête of er sprake is van free-riders, zie bijlage 1 vragen 1, 2 en 3. (bij free-riders
is er gedeeltelijke ‘crowding out’, case (iii) in figuur 1.3)

Figuur 1-3 : Het mogelijke effect van R&D subsidie op R&D uitgaven door een bedrijf.
(Bron: Dimos & Pugh, 2016)

1.5.4 Doeltreffend: bijdrage aan systeemstructuur
Actoren, netwerken, technologie en instituties vormen de structuurcomponenten van het
innovatiesysteem (Anna J. Wieczorek and Hekkert 2012). Door de bijdrage van het programma aan
deze structuurcomponenten te analyseren wordt het effect van het innovatieprogramma op de
positieve economische externaliteiten of systeemmiddelen in kaart gebracht. In deze paragraaf wordt
kort ingegaan op de wijze waarop in deze studie de additionele bijdrage van een programma aan de
interactie tussen actoren in netwerken, de infrastructuur en instituties in kaart wordt gebracht. Voor
de bijdrage aan voldoende en capabele actoren wordt verwezen naar paragraaf 1.5.2.
Interactie tussen actoren is essentieel voor de ontwikkeling van een innovatiesysteem. Deze
interacties vinden op verschillende organisatieniveaus plaats, op organisatieniveau, projectniveau en
tenslotte op systeemniveau. We spreken ook pas van een technisch innovatiesysteem indien de bij de
uitvoering betrokken actoren vanuit een gemeenschappelijk kennisgebied, product of energiefunctie
samen werken aan de generatie, diffusie en het gebruik van een technologie/product (Carlsson et al.,
2002; Markard & Truffer, 2008). Een gebrek aan publiek-private samenwerking vormt daarmee een

18

van de belangrijkste vormen van systeemfalen. Vanuit marktfalen spreekt men in dit geval ook wel
van een coördinatieprobleem.
Om de bijdrage van een programma aan de interacties tussen actoren te analyseren is de
zogenoemde one-mode sociale netwerkanalyse gebruikt. Bij deze netwerken wordt een matrix
gebruikt waarbij exact dezelfde entiteiten zoals actoren of projecten zowel in de kolommen als in de
rijen staan. Sociale netwerken kunnen grafisch worden weergegeven maar ook met behulp van
netwerk karakteristieken worden beschreven. In een grafische weergave worden de actoren of
projecten met cirkels of vierkantjes weergegeven. Door de vorm en kleur te variëren worden
eigenschappen aan de actoren/projecten meegegeven, bijvoorbeeld type organisatie, technologie of
regeling. Lijnen geven vervolgens de sociale verbindingen tussen de actoren aan. In de one-mode
weergaves van het netwerk worden binnen dit onderzoek enkel de formele relaties tussen
projectdeelnemers zoals beschreven in de projectplannen weergegeven. Een one-mode sociaal
netwerk kan ook met een aantal netwerk karakteristieken worden beschreven (Borgatti et al., 2013).
Op basis van de karakteristieken netwerkdichtheid, de clustering-coëfficiënt en de centraliteit van het
programmanetwerk kunnen de zwakten en kracht van een innovatie netwerk worden beschreven (van
der Valk, Chappin, and Gijsbers 2011). Netwerkdichtheid (Cohesie) kan worden omschreven als het
aantal banden in het netwerk gedeeld door het totaal aantal mogelijke banden. Een netwerk waarin
alle mogelijke relaties ook daadwerkelijk bestaan heet een verzadigd netwerk. De dichtheid is dan 1.
Als er geen banden zijn, dan is de dichtheid 0. De centraliteit (Betweenness) van een netwerk
beschrijft de mate waarin een netwerk wordt gedomineerd door één actor. Een maximaal
gecentraliseerd netwerk ziet eruit als een ster: een actor in het midden met relaties met alle andere
actoren, en geen relaties tussen de andere actoren. De maat voor centraliteit is de mate waarin het
netwerk lijkt op de ster. In een ster lopen alle relaties via één centrale actor. Tezamen vormen deze
twee karakteristieken een ‘framework’ om de bijdrage van een programma aan het coördinatieprobleem en daarmee een belangrijke belemmering voor de opbouw van een innovatiesysteem in
kaart te brengen.
De verbindingen tussen actoren in sociale netwerken vormen een indicatie voor de kans op
samenwerking. Of op basis daarvan daadwerkelijk interactie plaatsvindt is met behulp van een
enquête in kaart gebracht. Met behulp van deze enquête is zowel de mate waarin als de kwaliteit van
interactie binnen en tussen de projecten in kaart gebracht. De vragen zijn gebaseerd op eerder
onderzoek uitgevoerd door masterstudenten aan de Universiteit Tilburg (Chappin et al. 2011)
De infrastructuur van een technisch innovatiesysteem bestaat volgens Wieczorek en Hekkert (2012)
uit de kennis-, financiële en fysieke infrastructuur. Wieczorek en Hekkert (2012) hanteren het ruimere
begrip infrastructuur in plaats van technologie. Onder kennisinfrastructuur wordt zowel de impliciete of
ervaringskennis als expliciete of gecodificeerde kennis verstaan over de technische, economische en
commerciële kansen van nieuwe energie opties. Gegeven de inherente onzekerheid van een
energietransitie, is het moeilijk om op voorhand te voorspellen voor wie welke innovaties wel of niet
werken. Door de interactie met klanten, kennisinstellingen en andere stakeholders, wordt niet alleen
door ondernemers, maar ook door andere actoren kennis van/over en ervaring met (energie)transitie
opgedaan. Deze kennis en ervaring is essentieel voor de legitimatie van een nieuwe technologie en
daarmee de opbouw van een nieuw technisch innovatiesysteem (Bakker 2011; Frishammar et al.
2014; Hekkert et al. 2007; Raven 2005; Suurs 2009). Om de bijdrage van een programma aan de
fysieke infrastructuur in kaart te brengen wordt het aantal en type pilot en demonstratie installaties in
kaart gebracht. De bijdrage aan de financiële infrastructuur wordt, gezien de op ondernemers en
kennisinstellingen gerichte interventies (en niet de financiële infrastructuur) in dit onderzoek buiten
beschouwing gelaten.
Instituties omvatten de door personen en organisaties gehanteerde routines, gewoontes maar ook
verwachtingen en gemeenschappelijke concepten (zachte instituties) georganiseerd volgens wet- en
regelgeving, normen en strategieën (harde instituties). Instituties zijn per definitie land, sector en
soms regio specifiek. De aanwezigheid van instituties is essentieel voor het goed functioneren van een

19

(sociaal) innovatiesysteem (Wierzorek en Hekkert, 2012). In dit onderzoek ligt de nadruk op de
bijdrage die een innovatieprogramma, wat op zichzelf als een institutie kan worden beschouwd, aan
de verandering in wet- en regelgeving, normen en strategieën (harde instituties) maar vooral ook de
door de betrokken organisaties gehanteerde routines, gewoontes en verwachtingen (zachte instituties)
heeft geleverd.

1.6 Onderzoeksaanpak
De onderzoeksaanpak omvat twee onderdelen: de evaluatiemethode en de uitvoering ervan.

1.6.1 Onderzoeksmethode
Tabel 1-3 beschrijft kort de indicatoren die zijn gebruikt om de effectiviteit van de drie programma’s
te beoordelen. Hierbij is gebruik gemaakt van de hiervoor beschreven resultaatketen, effectladder en
onderzoeksvragen.
Tabel 1-3: Indicatoren effectladder energie innovatieprogramma
Niveau



Doeltreffendheid

Doelbereiking









Activiteiten RVO.nl

Financiële additionaliteit
Aantal actoren per project, samenhang
programmanetwerk en kwaliteit interactie
(Gedeelde) kennis over technische,
economische en commerciële
haalbaarheid
Aantal producten (installaties)
Bijdrage aan harde en zachte instituties
Aantal, type en nieuwheid actoren
Aantal, type, financiering en doorlooptijd
projecten
Aantal en type programma
ondersteunende activiteiten
Productcategorieën en kennisgebieden

Uitvoeren regelingen (opstellen, beoordelen
aanvragen, beheer)
Uitvoeren flankerende programma-activiteiten


Potentieel en
veelbelovendheid

Onderzoeksinstrument

Indicator






Gestructureerd/ongestructureerd
maatschappelijk probleem
Specifiek, tijdgebonden en
systeemintegrerend programmadoel
Resultaatgerichte/visionaire strategie
Legitimiteit programma
Budget en institutioneel kader

Eindrapporten, desk
research, enquête,
interviews.

Desk research,
database RVO.nl

Geen onderdeel
evaluatie

Desk research

In de onderzoeksaanpak is rekening gehouden met beschikbaarheid van informatie. Voor de bepaling
van het potentieel en de veelbelovendheid van een programma is desk research op basis van
beleidsagenda’s, programmavoorstellen en Staatscourantpublicaties voldoende. De potentie en
veelbelovendheid van een programma kan daarmee al in de programmavoorbereidingsfase worden
bepaald. Voor de bepaling van de doelbereiking (effectiviteit op niveau 3) is informatie nodig over de
betrokken doelgroep, het aantal en de financiering van projecten en eventuele programma
ondersteunende activiteiten maar ook de onderwerpen waaraan gewerkt wordt. Deze informatie is
grotendeels in de projectendatabase van RVO.nl beschikbaar. Een uitspraak over de doeltreffendheid
kan weliswaar op basis van de ingediende projectvoorstellen worden ingeschat maar pas na afronding
van alle gesubsidieerde projecten en programma-ondersteunende activiteiten worden gegeven.
Daarvoor is ook aanvullend onderzoek in de vorm van enquêtes of anderszins nodig.

20

1.6.2 Verantwoording uitvoering evaluatie
Op advies van de Beleidskwaliteit en Evaluatie Commissie (BEC) beperkt het onderzoek zich tot de
thema’s en programma’s die indertijd door de toenmalige ministeries van Economische Zaken (EZ) en
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) zijn uitgevoerd en door de Topsector energie (TSE)
worden ondersteund. Tabel 1-4 laat zien dat de twee voormalige ministeries in vijf transitie thema’s
investeerden. Naast deze vijf kende de agenda ook nog het thema Duurzame mobiliteit en het thema
Gebouwde omgeving. Hierin werd voornamelijk door het toenmalige ministerie van Verkeer en
Waterstaat, respectievelijk het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.
Opvallend is dat 15% van het budget uiteindelijk niet is gecommitteerd. Het kabinet schrapte namelijk
begin 2010 vanwege herprioritering de nog niet gecommitteerde middelen van de agenda.
Tabel 1-4 Verdeling budget en gecommitteerde subsidie over thema’s en programma’s
Thema

Programma

Budget
(M€)

Ketenefficiency

Kas als energiebron
Groene grondstoffen

Nieuw gas

Innovatieprogramma Ketenefficiency met:
Bijdrage aan ISPT procesintensificatie
Bijdragen aan innovatieprogramma
Precisielandbouw, HIsarna-project en
Transitiehuis Papier
Innovatieprogramma Warmte op stoom
Bijdrage aan innovatieprogramma Kas als
energiebron
Garantieregeling Aardwarmte
Innovatieprogramma Groene grondstoffen
Innovatieprogramma Nieuw gas
en ondersteunend programma/werkpakket

€1

Innovatieprogramma CO2 afvang en opslag
(CATO)
Bijdrage aan ROAD-project
Innovatieprogramma IPZ

en ondersteunend programma/werkpakket
Duurzame
Innovatieprogramma wind op zee
elektriciteitsvoorziening Innovatieprogramma intelligente netten
(IPIN)
en ondersteunend programma/werkpakket
Innovatieprogramma hybride en elektrisch
rijden
Overig
Bijdrage overige broeikasgassen (ROB)
Onderzoek en ontwikkelingsprogramma
Advanced energy materials (ADEM)
Totaal

Gecommitteerde
subsidie
(M€)

TSE
j/n

€ 21

€7

Ja

€ 14

€ 14

Nee

€ 36,5

€ 32,5

Ja

€ 25

€ 25

Nee

€5
€ 42,5
€ 21,5

€5
€ 38,5
€ 19

Nee
Ja
Ja

€ 20

€ 20

Nee

€ 22,5

€ 22,5

€8

€ 2,6

Ja

€1
€ 41,5

€ 32,5

Ja

€ 23

€ 16

Ja

€ 20

€ 20

Nee

€ 6,2

€ 6,2

Nee

€ 30

€ 30

Nee

€ 340

€ 290

€2

Bron: Rijksoverheid (2010), Rijksoverheid (2011), RVO database
De Topsector energie focust op de energieopties waar Nederlandse bedrijven internationaal een
toonaangevende positie hebben. Het gaat dan om Urban energy, Wind op Zee, Energie en industrie,
Gas en Biobased economy (Rijksoverheid, 2016). Binnen het huidige thema Energie en industrie wordt
nog steeds geïnvesteerd in procesintensificatie, voorheen onderdeel van het innovatieprogramma
Ketenefficiency en efficiëntere warmteproductie, voorheen onderdeel van het programma Warmte op
stoom. Het thema Biobased economy kent een vergelijkbare investeringsagenda als destijds het
programma Groene grondstoffen. Ook binnen het thema Gas wordt nog steeds geïnvesteerd in
vergisting en vergassing van biomassa zoals destijds in Nieuw gas. Urban energy investeert in zowel
intelligente netten, zon-pv als een efficiëntere warmteproductie, distributie en opslag in de gebouwde
omgeving. Wind op zee, destijds onderdeel van het thema Duurzame elektriciteitsvoorziening is nu
zelfs een apart thema binnen het Topsector energiebeleid. Hiermee was een budget van in totaal 148
M€ gemoeid. De andere innovatiethema’s en programma’s worden binnen de Topsector energie niet
langer gefinancierd en maken daarom geen deel uit van deze evaluatie. Voor de evaluatie van
21

Garantieregeling aardwarmte en bijdrage aan de Kas als energiebron verwijzen we door naar
(Carnegie Consult 2016; ECN 2012) en voor Hybride en Elektrisch rijden naar (van Mil, van Schelven,
and Kuiperi 2016).
In de voorbereidingsfase van deze evaluatie is met het ministerie van Economische zaken
overeengekomen dat een evaluatie van de doeltreffendheid van alle programma’s niet mogelijk was.
Daarvoor ontbrak zowel de tijd, het budget als de noodzaak. Deze evaluatie is immers geen evaluatie
voortkomend uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De evaluatie heeft weliswaar een
tweeledige doelstelling: het inzicht krijgen in vraag of de belastingbetaler ‘waar’ voor zijn geld heeft
gekregen en het lering trekken voor de eind 2016 op te stellen energienota en de uitvoering van
energie innovatieprogramma’s, zoals de topsector energie. Maar vanwege het leereffect en de
doorlooptijd, is bij de uitvoering van deze evaluatie bewust gekozen voor een niveau 4 evaluatie
(doeltreffendheid) van een beperkt aantal programma’s in combinatie met een niveau 3 evaluatie
(doelbereiking) van alle zeven programma’s. Door voor een beperkt aantal programma’s de
doeltreffendheid en de relaties tussen de vier niveaus van de effectladder in kaart te brengen
verwachten we ook over de doeltreffendheid van de gehele Innovatieagenda iets te kunnen zeggen.
Tabel 1-5: Kenmerken innovatieprogramma’s (Gecommitteerde subsidie in miljoenen €)
Programma
Strategie
Subsidie
(On)gestructureerd

Doelstelling

Instrumenten

(M€)

Groene grondstoffen

Beschikbaarheid binnenlandse
biomassa vergroten,
duurzaamheid van
biomassaketens waarborgen en
biomassa optimaal valoriseren

2 prijsvragen (SBIR)
2 Subsidietenders
Ondersteunend op instituties
gericht werkpakket
1 Maatwerkbeschikking
publiek-privaat BPF-consortium
1 prijsvraag (SBIR)
2 Subsidietenders (UKP)
1 Subsidietender (IWB)
1 Subsidietender (IPIN)
Ondersteunend op
kennisoverdracht gericht
werkpakket

€38,5

1 Maatwerkbeschikking
publiek-privaat DSTIconsortium
2 Subsidietenders (IVT/EVT)
Ondersteunend op instituties
gericht werkpakket
1 prijsvraag (SBIR)
Ondersteunend op instituties
gericht werkpakket
1 Subsidietender (WOZ)
1 Maatwerkbeschikking
publiek-privaat FLOWconsortium
Totaal

€7

Ongestructureerd

Warmte op stoom
Ongestructureerd
Intelligente netten
Ongestructureerd

Procesintensificatie
SemiGestructureerd
Nieuw gas
Gestructureerd
Integrated-PZ
Gestructureerd
Wind op zee
Gestructureerd

De omslag naar een duurzame
warmte en koudehuishouding
versneld op gang brengen.
Partijen in staat te stellen om in
een realistische gebruiksomgeving te leren over de
mogelijkheden van intelligente
toepassingen die optimaal
kunnen bijdragen aan de
realisatie van belangrijke
maatschappelijke baten.
50% efficiënter energiegebruik in
de procesindustrie
Kostenreductie groen gas van
25% via vergisting en 10% via
vergassingsroute
Versterking van de
zonnestroomsector in Nederland
Significante bijdrage aan
kostenreductie van 20% voor
wind op zee

€32,5

€16
(€2)

€19
(€1)
€2,6
(€1)
€32,5

€148

Bron: Rijksoverheid (2010) programmavoorstellen, beschikkingen en projectendatabase

22

Tabel 1-5 beschrijft de mate waarin de zeven programma’s verschillen in de mate van
(on)gestructureerdheid van het maatschappelijk thema en de programmastrategie uitgewerkt in de
programmadoelstelling en de inzet van instrumenten. Daarnaast is de omvang van het
gecommitteerde budget weergegeven. Voor de selectie van een beperkt aantal ‘ voorbeeld’
programma’s kijken we naar de mate waarin programma’s variëren in type probleem,
programmastrategie en een budget kennen dat groter of gelijk is aan 20M€.
We zien in de tabel dat vier programma’s waren gericht op een gestructureerd en drie op een
ongestructureerd maatschappelijk probleem of thema. Twee van de drie ongestructureerde thema’s,
te weten Groene grondstoffen en Warmte op stoom, kende met hun brede op de vergroening en
verduurzaming gerichte doelstelling en tenders en prijsvragen (SBIR) een vergelijkbare visionaire
strategie. Intelligente netten kende met haar focus op leren over de mogelijkheden van intelligente
toepassingen een meer adaptieve dan wel transformatieve strategie. Het budget was echter minder
dan 20M€ waardoor we het programma uiteindelijk niet hebben geselecteerd. Van de vier op
gestructureerde problemen gerichte programma’s voldoen alleen Nieuw gas en Wind op zee aan ons
budgetcriterium. Ze onderscheidden zichzelf daarnaast ook in inzet van instrumenten, Nieuw gas
kende naast twee tenders een ondersteunend op instituties gericht werkpakket en Wind op Zee kende
naast een subsidietender een maatwerkbeschikking voor een consortium van Nederlandse bedrijven
en kennisinstellingen in de offshore wind sector (FLOW). Kortom: in deze eindevaluatie richten we ons
eerst op Groene grondstoffen, Wind op zee en Nieuw gas, waarna we de hiermee opgedane
leerervaringen gebruiken voor een quick scan van de andere vier programma’s.

23

2. Programma Groene Grondstoffen
2.1 Inleiding
Als groene grondstoffen een belangrijke rol spelen in verschillende sectoren van de economie, ontstaat
een zogenoemde Biobased Economy. Bedrijven gebruiken dan groene grondstoffen, ofwel biomassa,
voor het maken van materialen, chemicaliën, transportbrandstoffen en energie. Groene grondstoffen
maken de samenleving minder afhankelijk van fossiele grondstoffen zoals aardolie, aardgas en
steenkool. Het programma groene grondstoffen is gebaseerd op de visie van het platform Groene
Grondstoffen zoals verwoord in het Groenboek Energietransitie en het daarop voortbordurende
‘Overheidsvisie op de Biobased Economy’ in maart 2007. In deze visie gaf de Minister van LNV namens
de overheid aan dat Nederland op het gebied van de Biobased Economy een wereldwijde rol van
betekenis wil vervullen (Rijksoverheid, 2007). Voorwaarde voor een dergelijke economie is een
samenspel van de agro-industrie, de chemie, de energie sector en de logistieke sector; vier sectoren
waar Nederland sterk in is. In de Biobased Economy is de productie van chemicaliën, materialen en
energie voor een substantieel deel gebaseerd op groene grondstoffen en wordt gestreefd naar
coproductie door middel van bioraffinage waardoor alle delen van de plant optimaal worden
gevaloriseerd. De biomassa wordt gescheiden in verschillende fracties, die zo nodig verder worden
bewerkt en dan elk een eigen toepassing krijgen. Door deze werkwijze is de afvalproductie minimaal.
De evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: inzicht krijgen in de effectiviteit van het programma
Groene grondstoffen en daar lering uit trekken voor de uitvoering van programma’s binnen de
Topsector Energie. In deze evaluatie wordt daarvoor een op energie innovatiebeleid toegesneden
effectladder gebruikt. Deze ladder geeft aan dat onderzoek naar de effectiviteit idealiter in stappen
wordt uitgevoerd resulterend in een niveau van effectiviteit . Het gaat daarbij om de volgende vijf
stappen met bijbehorend effectiviteitniveau:
1. Potentieel: Heeft het innovatieprogramma potentie? Is er een duidelijke beschrijving van doel,
doelgroep en aanpak? Zijn de randvoorwaarden voor uitvoering bekend? Is er sprake van een
goed uitgewerkte maatschappelijke relevante, en vooral specifieke op de looptijd van het
programma gerichte doelstelling waardoor de effectiviteit op voorhand goed is in te schatten.
2. Veelbelovend: Is het programma in theorie effectief? Hiervoor wordt vanuit de theorie de
legitimiteit van het programma onderzocht. In hoeverre verkleinen de gekozen interventies het
markt-, transformatief- en systeemfalen?
3. Doelbereiking: Welke resultaten zijn met het programma bereikt? Welke doelgroep is bereikt? Wat
is de omvang van het ingezette budget (publiek en privaat)? Wat is de mate van diversiteit van de
gefinancierde projecten en komt dit overeen met de focus van het programma?
4. Doeltreffendheid: Wat is de bijdrage van het programma aan de omvang van de private
investeringen? Wat is de bijdrage van het programma aan de samenwerking tussen actoren? Wat
is de bijdrage van het programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en
instituties?
5. Werkzaam: Is aangetoond dat het programma effectief is? Dit is niet haalbaar.
Volgens Veerman en Van Yperen (2007) zijn alle stappen nodig om te weten wat precies effectief is,
bij wie, waarom en of de interventie voor de praktijk voldoende oplevert. In de volgende paragrafen
worden deze niveaus met behulp van de in Tabel 1-3 gedefinieerde indicatoren uitgewerkt. In
paragraaf 2.2 wordt het potentieel en de veelbelovendheid van het programma bepaald, in paragraaf
2.3 de doelbereiking en in paragraaf 2.4 tenslotte de doeltreffendheid van het programma. De
evaluatie van het programma groene grondstoffen is gebaseerd op de database van RVO.nl, desk
research, interviews met betrokken RVO specialisten en een enquête onder de projectleiders van de
gesubsidieerde innovatieprojecten. Van de 50 indieners zijn er negen niet meer te benaderen,
bijvoorbeeld omdat het bedrijf failliet is gegaan. Van de resterende eenenveertig hebben er
vijfentwintig meegedaan aan de enquête, respons van 61%.

24

2.2 Potentieel en veelbelovendheid programma
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de aard van de interventie door de
overheid nader is omschreven en gespecificeerd. Wat was het doel van de interventie, de doelgroep,
de aanpak en de randvoorwaarden voor de uitvoering. Een programma heeft potentieel als de
strategie aansluit bij het maatschappelijk probleem en de programmadoelstelling concreet en
tijdgebonden is. Door deze explicitering is niet alleen de werkwijze van de interventie te begrijpen, de
kans op effectiviteit enigszins in te schatten en de aanpak gemakkelijker overdraagbaar (NJI, 2016),
maar kan ook antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre er sprake is van een op een
maatschappelijk probleem gerichte programma.

2.2.1 Programmadoel en -strategie
Op 6 maart 2008 is de overheidsvisie op de Biobased Economy voorgelegd aan en geaccepteerd door
de Tweede Kamer. Onder verantwoordelijkheid van een programmamanager van het toenmalige
ministerie van LNV is deze overheidsvisie samen met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en NGO’s
uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Ter indicatie is door LNV een budget begroot van 80 M€
voor innovatie en 55 m M€ voor glastuinbouw. Bij de uitwerking van de Innovatie agenda energie is
besloten om de helft van de beschikbare publieke middelen recht evenredig over de 7 thema’s te
verdelen waardoor er ‘slechts’ 30 M€ euro budget gereserveerd werd voor de eerste tranche van het
programma groene grondstoffen. Het programma groene grondstoffen betreft duurzame productie en
ontwikkeling van biomassa; realisatie van een duurzame biomassa-importketen; coproductie van
transportbrandstoffen, chemicaliën, elektriciteit en warmte; synthetisch aardgas (SNG) in de
aardgasinfrastructuur; innovatief gebruik van groene grondstoffen voor non-food- en non-energytoepassingen, en verduurzaming van bestaande chemische producten en processen. Begin februari
2009 is de eerste versie van het programma groene grondstoffen goedgekeurd. In maart 2010 volgt
de tweede versie met een aanvullend budget van 20 M€.
De programmacommissie Groene Grondstoffen wilde overeenkomstig de overheidsvisie de waardevolle
componenten uit de beschikbare biomassa (raffinage) zoveel mogelijk inzetten in hoogwaardige
producten zoals gezondheid en lifestyle, voeding en chemie en alleen de reststromen inzetten voor
energieproductie. Een van de meest kansrijke technologieën op het gebied van bioraffinage is
fermentatie (gebruik van biotechnologie). Daarnaast werd het vergroten van de beschikbaarheid van
zowel binnenlandse biomassa - door middel van plantveredeling, het kweken van aquatische biomassa
- als het waarborgen van een duurzame buitenlandse biomassaproductie en importketens als
voorwaarde voor opschaling gezien (LNV, 2008; pag. 8). Deze vertaling vond plaats via de
waardeketen van biomassa; van de productie en import van biomassa via de verwerking ervan naar
de toepassing ervan in de chemie, logistiek en energieproductie in drie door het programmateam
gedefinieerde programmadoelen en -lijnen:

De beschikbaarheid van binnenlandse biomassa vergroten;

De duurzaamheid van biomassaketens waarborgen;

Biomassa door raffinage optimaal valoriseren.
Deze drie programmadoelen vormen de basis voor de in te zetten publieke middelen en regelingen.
Ter onderbouwing van de waardepiramide heeft de werkgroep ‘duurzame productie van biomassa’ het
volgende besparingspotentieel ingeschat voor 2030 ten opzichte van 2010 (LNV, 2008):

Gras bioraffinage inclusief intensieve grasteelt: tot 92 PJ besparing in 2030;

Hoogwaardige verwerking reststromen uit productie biobrandstoffen levert 150 PJ besparing
op in 2030;

Hoogwaardige verwerking reststromen uit voeding en genotsmiddelenindustrie (VGI) en
opwerking tot veevoer en fermentatie grondstof bespaart 24 PJ in 2030;

Hoogwaardige mest bioraffinage levert eiwitten op voor toepassing in de chemie, als
biogrondstof voor ureum en lignocellulose voor fermentatie; verwerking kan dan 60 PJ fossiel
besparen in 2030;

25



Productie van stikstofhoudende chemicaliën en fermentatiegrondstof uit NL suikerbiet en
aardappel kan via bioraffinage een besparing opleveren van 43 PJ per 120.000 hectare. De
besparing komt dan neer op 3,2 Mton CO2/jaar /120.000 hectare;

Co-productie van chemicaliën, transportbrandstoffen, warmte en elektriciteit levert een
potentiele besparing op van 326 PJ oftewel een CO2-besparing van ca. 25 Mton CO2/jaar.
Let wel dit zijn schattingen, het zijn geen doelstellingen voor het programma. Ze geven wel richting
aan de door het programma verwachte verschuivingen in de waardepiramide.
Bij de voorbereiding van het programma werd geconstateerd dat ten aanzien van de bioraffinage
programmalijn zowel meer onderzoek nodig was als meer aandacht voor vertaling hiervan naar de
markt. Tevens is geconstateerd dat er onvoldoende experimenteerruimte is waarin de chemie en
agrosector allianties kunnen aangaan. Voor wat betreft de import van duurzame biomassa is
geconstateerd dat er weliswaar duurzaamheidcriteria zijn ontwikkeld, maar dat er van een werkend
verificatiesysteem nog geen sprake was. Om hiertoe te komen diende ervaring met de uitvoerbaarheid
te worden opgedaan waarbij de landen van herkomst nauw betrokken moesten worden. Ook is
geconstateerd dat er van een voor een optimale inzet van biomassa benodigd, level playing field nog
geen sprake was. De productie van duurzame elektriciteit, warmte en biobrandstoffen wordt door de
overheid wel ondersteund maar de inzet van biomassa voor andere toepassingen, zoals het
produceren van chemicaliën niet. Eenduidige criteria voor een level playing field, die draagvlak hebben
en (inter)nationaal/regionaal toepasbaar zijn, ontbraken nog. Om de beschikbaarheid van
binnenlandse biomassa te vergroten is geconstateerd dat het ontbreken van een visie hierop heeft
geleid tot een gebrek aan de benodigde middelen voor onderzoek in aquatische biomassa en
plantenveredeling. Ook ten aanzien van een andere route die zonder aanvullend landgebruik tot
hogere energieopbrengsten leidt, zoals het hoogwaardiger verwerken van reststromen uit natuur, bos,
landschap en houtketen en de voedsel en genotsmiddelen industrie (VGI), ontbrak vooralsnog een
onderzoekvisie.
Binnen het programma zijn de volgende interventies geprogrammeerd (LNV, 2008):

Ontwikkeling van onderzoekvisies voor aquatische biomassa, plantenveredeling en inzet van
biomassa uit bos, natuur en VGI voor de productie van elektriciteit en warmte;

Een competitie onder bedrijven (SBIR) voor onderzoek en ontwikkeling op het gebied van
aquatische biomassa

Een specifieke tender ter stimulering van pilot- en demonstratieprojecten ten aanzien van de
raffinage van aquatische biomassa, in Nederland beschikbare gewassen, biomassa uit rest- en
afvalstromen en grootschalige bioraffinage nabij zeehavens

Een specifieke tender ter stimulering van pilot- en demonstratieprojecten rondom import van
duurzame biomassa gericht op de verduurzaming van de biomassaketen.

Beleidsactiviteiten voor het creëren van een level playing field;

Ondersteunende activiteiten zoals opbouw kennis- en ervaring rondom toepassing van
duurzaamheidcriteria en het toewerken naar een certificeringssysteem.

inzicht in belemmerende regelgeving bij implementatietrajecten en vervolgens wegnemen van
die belemmeringen door waar mogelijk het verkorten van vergunningsprocedures bij
implementatietrajecten
Gezien de aard en doelstelling van het programma werd samenwerking tussen de sectoren agro –
logistiek – food/feed – chemie – papier – energie als een vereiste gezien.

2.2.2 Budget en institutioneel kader
Het toenmalige ministerie van Economische Zaken heeft samen met het toenmalige ministerie van
Landbouw een impuls gegeven van 42,5 M€ aan het programma Groene Grondstoffen door het
financieren van een aantal regelingen, competities onder ondernemers, een maatwerkbeschikking
voor de BE-BASIC Pilot facility plant (BPF) en een pakket met programma-ondersteunend activiteiten.
Voor het creëren van een level playing field, het inventariseren en het waar mogelijk wegnemen van
belemmeringen ten behoeve van vergunningsprocedures werd door de nieuwe programmadirectie

26

Biobased Economy een apart werkprogramma ingericht en gefinancierd. Dit werkprogramma valt
daarmee buiten de scope van dit onderzoek.

Figuur 2-1: Beleidsproces programma Groene Grondstoffen
Er zijn twee verschillende competities onder bedrijven georganiseerd: in 2008 de SBIR Groene
Grondstoffen en in 2010 de SBIR Wieren. Een SBIR is een competitie, waarbij de ondernemingen met
de beste offertes een opdracht krijgen voor een haalbaarheidsonderzoek (1 e fase). De ondernemingen
met de meest kansrijke haalbaarheid krijgen opdracht hun product verder te ontwikkelen (2e fase). In
de 2e fase werken de ondernemingen aan de verdere ontwikkeling, prototypen en testreeksen. In die
fase wordt het ook duidelijk of productie mogelijk is en of het product aan marktwensen voldoet. Een
SBIR Groene Grondstoffen daagde ondernemers uit om nieuwe producten te ontwikkelen en op de
markt te brengen. De SBIR Wieren was gericht op het scheiden, isoleren, verwerken en gebruiken van
groene grondstoffen voor hoogwaardige en zeer sterk verbeterde industriële non-food toepassingen en
op verduurzaming van bestaande chemische producten en processen; de tweede op projecten,
technieken of systemen voor teelt en oogst van zeewieren, op volle zee of in zeearmen.
Binnen de tijdelijke energieregeling markt- en innovatie (TERM) zijn twee tenders gepubliceerd. De
tender duurzame biomassa import (DBI) had als doel bij te dragen aan het op de Nederlandse markt
brengen van gecertificeerde (duurzame) biomassa voor energie, transport- of chemietoepassingen,
toeleverende landen bij het realiseren hiervan te ondersteunen en mogelijke negatieve effecten van
deze nieuwe ontwikkelingen te voorkomen1. Naast een tender bestond deze programmalijn uit een, in
samenwerking met het ministerie van Buitenlandse Zaken gesubsidieerd, ondersteunend programma.
De tender en het programma vormden een gezamenlijk pakket van ondersteunende activiteiten. In
2009 is ook de bioraffinage tender gepubliceerd. Onder bioraffinage wordt verstaan2: technologie of
combinatie van technologieën waarbij biomassa op duurzame wijze wordt omgezet in een cascade van
vermarktbare producten: voedsel, veevoer, chemicaliën, brandstof en energie op een economisch
gezonde basis met een minimale afvalproductie. De tender had als doel de toepassing van bioraffinage
te versnellen door pilot- en demonstratieprojecten te subsidiëren die kunnen aantonen dat nieuwe
bioraffinagetechnologie de industrie en de energiesector op een duurzame en economisch rendabele
manier van grondstoffen kan voorzien. De tender vereiste geen expliciete samenwerking en
ondersteunde alleen ondernemers bij projecten gericht op de co-productie van voedsel, veevoer,
chemicaliën en energie. Het budget was 10 M€ waarvan 2 M€ voor pilotprojecten en 8 M€ voor
demonstratieprojecten.

1

2

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2009-10860.html#d3033e411
http://www.rvo.nl/sites/default/files/bijlagen/Factsheet%20TERM%20Bioraffinage.pdf

27

Als laatste is in 2010 een maatwerkbeschikking voor de bouw van de Bioprocess Pilot Facility (BPF)
verstrekt. De BPF is een proeffaciliteit waar bedrijven en kennisinstellingen nieuwe duurzame
productieprocessen kunnen ontwikkelen en testen. Daarnaast zijn er specifieke mogelijkheden voor
het ontwikkelen van processen voor de voedingsmiddelenindustrie. Ook worden er in de proeffaciliteit
mensen opgeleid en getraind (RVO.nl, 2015). De plant is in beheer van een consortium van spelers
met een breed en complementair pakket uit de biomassa-waardeketen (o.a. agro-papier-pulp,
chemische industrie, energiesector, apparatenbouwers, procesontwikkelaars). De doelgroep waar de
BPF zich op richt bestaat uit kennisinstellingen, het MKB en de industrie uit zowel Nederland als het
buitenland, hoofdzakelijk werkzaam op het gebied van food, bio chemicaliën en de farmaceutische
industrie. In de beschikking werden eisen gesteld ten aanzien van de toegankelijkheid van derden en
gelijke tarieven voor het gebruik van de plant.
Van de door het kabinet beschikbaar gestelde 42,5 M€ was uiteindelijk 38,5 M€ voor subsidiering van
projecten beschikbaar. Het ministerie schrapte namelijk de voor het Transitiehuis bestemde 2,5 M€
vanwege herprioritering en reserveerde 1,5 M€ voor de financiering van het samen met BuZa
opgezette programma management en ondersteunende programma activiteiten van het duurzame
biomassa import/mondiaal programma. Door beëindiging van het transitiebeleid in 2011 bleef het
programma groene grondstoffen beperkt tot een eenmalige impuls in de opbouw van het
innovatiesysteem rondom groene grondstoffen.

2.2.3 Conclusies potentieel en veelbelovendheid
Potentieel
Het programma richtte zich op de transformatie van het huidige chemische materialen- en het
energiesysteem in één geïntegreerd bioraffinage systeem. Een transformatie van twee
maatschappelijke systemen in een nieuw en geïntegreerd systeem kan als een ongestructureerd
maatschappelijk probleem worden gezien. Een programmastrategie waarin vanuit een
gemeenschappelijke visie in de praktijk op alle schakels in de biomassa waardeketen wordt geleerd,
kan als visionair worden beschouwd. Deze strategie past daarom goed bij het beoogde
programmadoel. Het budget en de institutionele kaders zijn ook duidelijk beschreven. Het
programmadoel en de doelgroep zijn echter zeer globaal beschreven. Hierdoor is onduidelijk wat
binnen de programmatermijn bij wie bereikt moet worden. Kortom: het programma heeft een redelijk
potentieel.
Veelbelovend
Het programma groene grondstoffen werd voornamelijk vanuit transitioneel en marktfalen
gelegitimeerd. Om de benodigde private investeringen in de teelt, productie en gebruik van groene
grondstoffen te stimuleren werd het beschikbare budget van twee ministeries via één op
experimenteren gericht programma ingezet. Het programma richt zich daarmee op belemmeringen
(falen) als gevolg van het ontbreken van een gemeenschappelijke richting, vraagarticulatie en
beleidscoördinatie (transitioneel falen) maar ook externe effecten van milieu-investeringen
(marktfalen). De ingezette instrumenten waren echter gericht op het initiëren van de beste ideeën van
ondernemers via tenders en wedstrijden. Binnen deze op concurrentie gerichte instrumenten was in
de prijsvraag (SBIR) geen en in de tenders beperkte aandacht voor publiek-private samenwerking.
Alleen voor duurzame import biomassa werd daarnaast ingezet op een instituties en kennisdeling
gericht werkpakket. Daarmee was de aandacht voor systeemfalen dan ook zeer beperkt. Daardoor is
het programma matig veelbelovend.

2.3 Doelbereiking – actoren, financiële bijdragen, project portfolio
In deze paragraaf wordt ingegaan op de resultaten die met het programma zijn bereikt. Het eerste
resultaat richt zich op het aantal actoren dat deelneemt aan het programma. Vervolgens zijn de
private investeringen van deze actoren in de projecten van het programma beschreven en vergeleken
met de subsidie van EZ. Als de projecten zijn ingediend, kan op basis van een portfolio analyse de
mate van diversiteit worden bepaald waarin het programma resulteert. De bereikte mate van
diversiteit wordt vergeleken met de focus van het programma groene grondstoffen: verbeteringen in

28

een groot aantal verschillende innovatiesystemen. Als laatste resultaat worden de interacties tussen
de actoren geanalyseerd.

2.3.1 Aantal, type en nieuwheid actoren
Een actor is een organisatie die actief is in een gesubsidieerd project binnen het programma. Voor de
ontwikkeling van een innovatiesysteem is de betrokkenheid van (nieuwe) actoren essentieel. Private
actoren, en dan met name klanten, zorgen voor extra fondsen, maatschappelijke organisaties zijn
essentieel voor de legitimering van de innovatie.
Tabel 2-1: Aantal en type organisaties actief binnen het programma

Programma/regeling
SBIR groene grondstoffen
SBIR wieren
TERM duurzame biomassa
import
Bioprocess Pilot Facility
TERM Bioraffinage
Totaal aantal unieke actoren3

Niet eerder actief in EOS
Percentage nieuw

MKB

Kennis
instelling

Grootbedrijf

Overig

Totaal

14
8

8
4

5
2

11
3

38
17

23

22

7

9

61

22
62

2
17
48

1
7
16

4
27

3
50
153

48

35

4

25

112

77%

73%

25%

93%

75%

Bron: projectendatabase RVO.nl
Binnen het programma waren in totaal 153 unieke organisaties actief, zie Tabel 2-1. Private partijen
hebben het grootste aandeel met in totaal 110 organisaties, waarvan 62 midden- en kleinbedrijf en 48
grootbedrijf. Met name de TERM regelingen duurzame biomassa import en bioraffinage waren
verantwoordelijk voor de groei van betrokkenheid door bedrijven. Ook waren er 16 verschillende
kennisinstellingen bij het programma betrokken. De groep ‘overig’ bestaat uit 27 organisaties en is
opgebouwd uit belangenorganisaties, overheidsinstanties en organisaties waarvan onbekend is bij
welke groep ze horen. Van de 153 organisaties die actief waren in het programma, waren er slechts
41 (of 27%) eerder actief in de energieonderzoekstrategie (EOS). Conform de doelstelling van het
programma betrof het vooral grootbedrijven en voor meer dan de helft MKB. Opvallend is dat de
groep overig grotendeels nieuw is.

3

Het totaal aantal unieke actoren is, vanwege doublures ongelijk aan de som van het aantal unieke actoren per
regeling

29

Figuur 2-2 Gebruikers BPF sinds de opening in 2015 (bron: BPF, 2016)
Figuur 2-2 laat de gebruikers van de BPF in Delft zien. Deze actoren zijn vooralsnog niet opgenomen
in de andere tabellen en figuren in dit hoofdstuk omdat ze formeel geen actor in de door het
programma gefinancierde projecten zijn.

2.3.2 Financiële bijdragen
Voor subsidiering van de projecten was bij EZ 38,5 M€ beschikbaar. Tabel 2.1 laat zien hoe dit budget
over 74 projecten werd verdeeld. Van deze 74 projecten zijn veertien duurzame biomassa import
projecten tussentijds gestopt, zijn 59 projecten inmiddels afgerond en loopt alleen de BPF nog tot
2019. De duurzame biomassa importprojecten stopten veelal vanwege discussies over de aflopende
MEP-subsidie waardoor het marktperspectief onzeker werd (RVO expert 1, 2016).
Het programma heeft uiteindelijk een budget uitputting van 89% bereikt. De meeste projecten
startten binnen een periode van anderhalf jaar (medio 2008 – eind 2009). De doorlooptijd van de
meeste projecten is drie jaar, alleen de Bioprocess Pilot Facility in Delft kent met zes jaar een de
langere doorlooptijd. De installatie is op 19 maart 2015 officieel geopend. Voor de doorlooptijd van de
SBIR projecten is de totale looptijd van de 1e en 2e fase genomen. De doorlooptijd van de 1e fase was
echter meestal enkele maanden.

30

Tabel 2-2: Aantal, omvang en looptijd projecten verdeeld naar regeling
Regeling

Gecommitteerde
subsidie

#
SBIR groene
26
grondstoffen
SBIR wieren
6
TERM duurzame
28
biomassa import
TERM
13
bioraffinage
Bioprocess Pilot
1
Facility
Totaal
74
Bron: projectendatabase RVO.nl

Geïnvesteerde subsidie

(M€)

#

Doorlooptijd

(M€)

Gem.(M€)

Jaar

4,3

26

4,3

0,2

2008 - 2011

1,3

6

1,3

0,2

2010 - 2013

8,3

14

4,4

0,3

2009 - 2013

9,6

13

9,6

0,7

2010 - 2014

15,0

1

15,0

15

2012 - 2019

38,5

60

34,6

Uiteindelijk is bijna de helft van de subsidie geïnvesteerd in één project: de Bioprocess Pilot Facility in
Delft. De rest is geïnvesteerd in 59 kleinere projecten variërend tussen de 0,2 en 0,7 M€.
Figuur 2-3 geeft de private investeringen van de gesubsidieerde projecten per regeling weer. De
private investeringen variëren sterk over de regelingen. SBIRs is een vergoeding voor het uitvoeren
van onderzoek, bij indiening van de aanvraag wordt niet gevraagd naar de omvang van de eigen
bijdrage. Hierdoor zijn de additionele private investeringen bij SBIR niet zichtbaar. Binnen de TERM
Bioraffinage investeerden private partijen voor elke euro publieke middelen ook ieder een euro private
middelen. Binnen de DBI regeling was dat aanmerkelijk lager. In de EZ-maatwerkbeschikking voor de
BPF is men uitgegaan van in totaal ruim 60 M€ voor de bouw en exploitatie van de faciliteit voor de
periode 2012 – 2019. Hiervan is conform het EU staatssteunkader 50% privaat. Het publieke deel
bestaat uit de eerder genoemde EZ-maatwerk-beschikking van 15 M€ en een bijdrage van 15 M€ uit
het Economische fonds Structuurversterking (EFRO) (RVO.nl, 2015). In totaal is de publieke
investering vanuit dit programma 34,5 M€ en is de private bijdrage 41 M€.

31

Figuur 2-3: Omvang subsidie EZ en private bijdrage per regeling (Bron: projectendatabase
RVO.nl)

2.3.3 Projectportfolio
In deze sub paragraaf wordt de projectportfolio aan de hand van een aantal projectkenmerken
geanalyseerd. Allereerst worden de gesubsidieerde projecten onderscheidden naar innovatie type
zoals haalbaarheidsprojecten, ontwikkelings-, demonstratie- en marktintroductieprojecten of
programma ondersteunende projecten. Vervolgens wordt de variatie en diversiteit van de
ontwikkelings-,demonstratie- en marktintroductieprojecten op twee niveaus bepaald.
Vanwege het grote verschil tussen enerzijds haalbaarheidsstudies en anderzijds ontwikkelings-,
demonstratie- en marktintroductieprojecten zijn de projectkenmerken in twee aparte tabellen
ondergebracht.
Tabel 2-3: Haalbaarheidsprojecten (aantal projecten en subsidie in miljoen €’s)
Regeling
Aantal
MEuro
SBIR groene grondstoffen/wieren

24

2,7

TERM duurzame biomassa import

8

2,1

Totaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

32

4,8

Tabel 2-3 laat zien dat iets meer dan de helft van het aantal projecten haalbaarheidsstudies zijn.
Daarvan namen zoals verwacht de beide SBIR instrumenten het grootste deel voor hun rekening. In
totaal werd 14% van de publieke middelen geïnvesteerd in haalbaarheidsstudies.
Tabel 2-4: Innovatieprojecten (aantal projecten en subsidie in miljoen €’s)
Ontwikkeling
Demonstratie
Marktintro
Regeling
#
M€
#
M€
#
M€
SBIR
3
1,2
5
1,7
DBI
1
0,5
5
1,7
BPF
1
15,0
TERM bioraffinage
11
7,3
2
2,3
Totaal
15
23,5
8
4,5
5
1,7

32

Totaal
M€
8
2,9
6
2,2
1
15,0
13
9,6
28
29,7

#

Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 2-4 laat zien dat met 86% van de publieke middelen in 28 ontwikkelings-, demonstratie- en
marktintroductieprojecten werd geïnvesteerd. Daarvan ging het grootste deel naar
ontwikkelingsprojecten waaronder de BPF.
Tabel 2-5 beschrijft de systeemdiversiteit op twee systeemniveaus: productcategorie en product. De
productcategorieën zijn gebaseerd op de drie in het programma beschreven schakels in een op groene
grondstoffen gebaseerde waardeketen. Ze vertegenwoordigen in praktijk totaal verschillende
economische sectoren. Daarbinnen zijn de op te leveren producten benoemd. Deze producten zijn
door de auteurs bepaald en geclassificeerd. Daarnaast is in overleg met experts binnen RVO.nl een
grove indeling gemaakt in kennisgebieden die voor de raffinage van biomassa belangrijk en voldoende
onderscheidend zijn: biotechologisch, chemisch, thermisch en overig. Onder het biotechnologisch
kennisgebied wordt kennis ten aanzien van fermentatie, anaerobe vergisting en het rechtstreeks
omzetten van zonlicht in groene grondstoffen via fotosynthese verstaan. Onder het chemische
kennisgebied worden diverse chemische (katalytische) processen verstaan. Het kennisgebied
thermisch heeft betrekking op verbranding, vergassing, pyrolyse en torrefactie en het kennisgebied
overig op voornamelijk mechanisme raffinagetechnieken.

Tabel 2-5: Systeemdiversiteit (aantal projecten (#) en subsidie in miljoen €’s)
Biotechnolo
Chemisch
Thermisch
Overig
gisch
Productcategorie
#
M€
#
M€
#
M€
#
M€
Teelt



2

1,1

Zeewierplantage
2
1,1
Duurzame
plantage
Productie/raffinage
11
21,3
 Biobrandstof
1
0,6
installatie
 Energieproductie
1
1,4
installatie
 Fijnchemie
5
2,5
installatie
 Voedingsmiddelen
3
1,8
installatie
 Modulaire pilot
1
15,0
installatie
Toepassing
1
1,0
 Papier- en karton
1
1,0
installatie
 Rubber en plastic
installatie
 Verf en coating
installatie
Eindtotaal
14 23,4
Bron: projectendatabase RVO.nl

1

0,4

1

0,5

4

M€
8

3,4

2

1,1

6

2,3

0,4

1

0,5

3

1,7

1

1,0

15

24,0

1

1,0

2

1,6

1

1,4

8

4,2

3

1,8

1

15,0

5

2,4

1

1,0

1,7

4

4

1,4

#

1

3

4

1,4

Totaal

2,1

2

1,5

1,4

3

0,9

3

0,9

1

0,4

1

0,4

8

2,7

28

29,7

Tabel 2-5 laat een grote systeemvariatie zien, zowel op productcategorie als op productniveau.
Daarnaast is er geïnvesteerd in een grote variëteit aan kennisgebieden die onderling ook nog eens
sterk verschillend zijn. Desondanks is de systeemdiversiteit op productcategorieniveau beperkt
gebleven. Het merendeel van het budget werd namelijk geïnvesteerd in de ontwikkeling (en
demonstratie) van raffinage installaties. Daarbinnen was de variatie in producten redelijk groot,

33

variërend van een installatie voor de productie van biobrandstof, energie (elektriciteit en warmte)
maar ook vijf verschillende fijnchemie installaties en drie voedingsmiddelen productie-installaties. Ook
de modulaire opzet van de Bioprocess Pilot Facility (BPF) levert in potentie een grote bijdrage aan de
variatie in productie-installaties voor de productie van groene grondstoffen. De systeemdiversiteit
bleef echter beperkt doordat de meeste middelen werden geïnvesteerd in biotechnologie. Kortom,
ondanks de grote variatie in productcategorieën, producten en kennisgebieden is de systeemdiversiteit
van groene grondstoffen door de nadruk op biotechnologietechnologie gebaseerde productie/raffinage
van groene grondstoffen beperkt gebleven.
In Tabel 2-6 zijn, vanwege het belang van de herkomst van biomassa in de discussie over groene
grondstoffen, de hiervoor genoemde innovatieprojecten geclassificeerd naar de verschillende
biomassastromen. De grondstoffen zijn volgens een internationaal gehanteerde indeling
geclassificeerd. Het gaat om biomassa afkomstig uit de bosbouw, landbouw, mest en rioolwater,
industrieel afval, gemeentelijk afval, andere bronnen, gemengde stromen.
Tabel 2-6: De herkomst van de biomassa in de innovatieprojecten (aantal)
Herkomst
Biotechnologisch
Chemisch
Thermisch
Overig
Bosbouw
Land- en tuinbouw

5

Industrieel afval

3

Gemeentelijk afval

1

Andere bronnen

2

Gemengde stromen
Totaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

Totaal

5
2

1

5
2

10
3
1

1

1

1

12

3

7

4

6

6

28

3

Tabel 2-6 laat een grote variëteit zien in type biomassabronnen. De meeste daarvan, waaronder twee
gebruiken grondstoffen, gebruiken vooralsnog biomassa afkomstig uit de Nederlandse land- en
tuinbouw.
Het deelprogramma duurzame biomassa import (DBI) kende samen met het door het ministerie van
Buitenlandse Zaken gefinancierde programma Duurzame Biomassa Mondiaal (DBM) een
ondersteunend programma (Van Ede et al., 2012). Via dit ondersteunend programma is ook een
portfolio van niet-financiële interventies of instrumenten gefinancierd (zie Tabel 2-7).
Tabel 2-7: Aantal en type door Agentschap NL ingezette niet-financiële instrumenten
Instrumenttype
Aantal
Markt- en haalbaarheidsstudies
8
Impact assesments
2
Leidraden, business cases en trainingsmodules
4
Certificeringsmodules en duurzaamheidskaders
3
Workshops en bijeenkomsten
7
Totaal
24
Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 2-7 laat zien dat een derde van de niet-financiële instrumenten markt- en haalbaarheidstudies
betrof naar de verduurzaming van tropische biomassa ketens voor de Nederlandse (DBI), maar ook
buitenlandse biobased economy (DBM). Daarnaast zijn er ook veel workshops en bijeenkomsten
georganiseerd om de opgedane kennis en ervaring tussen de betrokken actoren te delen en onder de
aandacht te brengen van instanties zoals het IEA en de EU. Tenslotte heeft AgentschapNL.nl diverse
leidraden, business cases, trainingsmodules maar ook certificeringsmodules en certificeringskaders
voor actoren in binnen- en buitenland ontwikkeld.

34

Tezamen laten de tabellen zien dat het programma groene grondstoffen een exploratief en
experimenteel karakter kende waarin de technische en economische haalbaarheid van een op groene
grondstoffen gebaseerde economie door studie en in praktijk werd onderzocht maar waarin ook
expliciet aandacht was voor niet-financiële knelpunten bij de verduurzaming van groene grondstoffen.

2.3.4 Conclusies doelbereiking
Actoren: Binnen het programma waren meer dan 150 verschillende organisaties, voor het merendeel
(MKB) bedrijven uit diverse sectoren, in alle aangeboden financiële regelingen actief. Twee derde
hiervan was niet eerder in een door het ministerie gefinancierd energie onderzoeksprogramma actief.
Financiële bijdragen: Het beschikbare budget van 38,5 M€ werd, op dat van duurzame biomassa
import na, volledig en binnen de gestelde termijn uitgeput. Dit leverde een private bijdrage van 41 M€
op. Dit duidt erop dat ondernemers kansen zien in op biomassa gebaseerde groene grondstoffen. De
onderuitputting bij duurzame biomassa import projecten duidt weliswaar op een grote belangstelling
maar door wijzigend bij- en meestookbeleid ook op problemen bij de uitvoering.
Project portfolio: Het programma heeft tot 60 projecten geleid met een grote variatie in productcategorieën, producten en kennisgebieden. Echter, doordat het merendeel van de publieke middelen
werd geïnvesteerd in één productcategorie, kennisgebied en biomassastroom bleef de bijdrage van het
programma aan de beoogde systeemdiversiteit op zowel productcategorie als productniveau beperkt.
De focus op biotechnologie gebaseerde raffinage vormt echter ook een indicatie dat ondernemers
vooral kansen zien in biotechnologie als belangrijk kennisgebied voor het raffineren van biomassa uit
land- en tuinbouw. Op de import van duurzame biomassa na, werden er binnen het programma geen
programma ondersteunende activiteiten uitgevoerd.
Kortom het programma heeft in lijn met de breed geformuleerde programmadoelstelling en visionaire
strategie veel en nieuwe actoren bereikt die door de inzet van private middelen een belangrijke
bijdrage hebben geleverd aan de productie en het gebruik van groene grondstoffen. De beoogde
bijdrage aan de systeemdiversiteit is door de focus op biotechnologie gebaseerde raffinage beperkt
gebleven. En doordat op de import van duurzame biomassa na, er binnen het programma geen
programma ondersteunende activiteiten werden uitgevoerd zal de bijdrage van het programma aan
het kennisdelen en institutionele veranderingen beperkt zijn.

2.4 Doeltreffendheid – financiële additionaliteit,
structuurveranderingen
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre vanuit markt- en systeemfalen het
programma de beoogde effecten heeft bereikt. Deze vraag valt in de volgende deelvragen uiteen:

Wat is de bijdrage van de financiële instrumenten aan de private investeringen?

Wat heeft het programma bijgedragen aan de systeemstructuur: interactie tussen actoren,
kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en instituties?
De doeltreffendheid van het programma groene grondstoffen is gebaseerd op de eindrapporten van de
gesubsidieerde projecten, desk research en een enquête. De enquête is gehouden onder indieners van
de projecten, waarvoor subsidie is gekregen. Van de 50 indieners waren er 9 niet meer te benaderen,
bijvoorbeeld omdat het bedrijf failliet is gegaan. Van de resterende 41 hebben er 25 meegedaan aan
de enquête, respons van 61%.

2.4.1 Financiële additionaliteit
In de enquête is gevraagd wat er met het project zou gebeuren indien het geen subsidie zou hebben
gekregen. Alle respondenten gaven aan dat de subsidie essentieel was voor het project. Indien de
subsidie niet zou zijn verstrekt zou 68% helemaal niet zijn gestart, 32% zou met bepaalde
aanpassingen wel zijn gestart, maar kleiner van omvang dan aanvankelijk de bedoeling was. Deze
antwoorden zijn in lijn met de literatuur studie van Dimos en Pugh (2016), beschreven in hoofdstuk 1.
35

Volgens hun meta-analyse treedt er geen verdringing op van private R&D door subsidies. We weten
niet of de omvang van de private R&D (zie Figuur 2-3) even groot zou zijn geweest als er geen
subsidies waren geweest. Dimos en Pugh (2016) vinden geen bewijs voor substantiële additionaliteit
van subsidies.

Wat zou er gebeurd zijn met het project indien het geen subsidie zou hebben gekregen?

Het project zou niet zijn doorgegaan.

68%

Het project zou worden gerealiseerd, echter wel met
(een aantal) aanpassingen.

32%

Het project zou zonder aanpassingen zijn doorgegaan.

0%
0%

20%

40%

60%

80%

Figuur 2-4: Additionaliteit geen subsidie (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)
Uit Figuur 2-5 blijkt dat het programma volgens een meerderheid van de respondenten heeft geleid
tot meer investeringen in R&D, vervolgprojecten, de ontwikkeling van nieuwe producten en volgens
ruim een derde van respondenten tot het aannemen van meer personeel.

Na afronding van het project (meerdere antwoorden mogelijk)...

is er meer geld geïnvesteerd in R&D.

is er nieuw personeel aangenomen.
is de ontwikkeling van nieuwe producten
gestart.
is de samenwerking met (een deel van) de
projectpartners in andere innovatieprojecten
voortgezet.
is er een vervolgproject gestart.
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Figuur 2-5: Opschaling (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)

2.4.2 Bijdrage aan interactie
In deze sub paragraaf wordt ingegaan op de bijdrage die het programma heeft geleverd aan de
organisatie van het innovatiesysteem rondom groene grondstoffen. Hiertoe is het aantal partners per
project, de samenhang en centralisatie van het programmanetwerk in kaart gebracht en is
projectleiders gevraagd naar de kwaliteit van interactie binnen en tussen projecten in het programma.

36

Tabel 2-8 geeft het aantal actoren per projecten weer. Samenwerking was voor het verkrijgen van
TERM-subsidies of SBIR’s niet verplicht. Hierdoor werd meer dan de helft van de zestig projecten door
één actor uitgevoerd.
Tabel 2-8: Aantal actoren per project
Regeling
X >= 10
5 <= X <= 9
SBIR
1
2
Duurzame biomassa
7
import
Bioraffinage
4
5
Bioprocess Pilot
Faclity
Totaal
5
14
Bron: projectendatabase RVO.nl

2 <= X <= 4
7
6

1
22
1

Totaal
32
14

2
1

2

13
1

16

25

60

Voor het analyseren van de interactie tussen de actoren is gebruik gemaakt van een sociale
netwerkanalyse, waarbij gekeken is naar de verbindingen die actoren met elkaar aangaan via de
projecten. De netwerkstructuur van een technisch innovatiesysteem geeft inzicht in hoe het
innovatiesysteem is georganiseerd. Sociale netwerken kunnen grafisch worden weergegeven maar ook
met behulp van netwerk karakteristieken worden beschreven. In onderstaande grafische weergaven
worden de actoren door cirkels en projecten met vierkantjes weergegeven. Lijnen geven vervolgens
de verbindingen tussen de actoren aan.

Figuur 2-6: Actoren netwerk: organisatietype (Bron: projectendatabase RVO.nl)
Figuur 2-6 visualiseert het actornetwerk. Duidelijk is dat er geen sprake is van één
programmanetwerk maar van twee grote clusters en veel alleenstaande actoren. In het grootste
cluster (midden-boven) wordt duidelijk dat kennisinstellingen voor de verbinding tussen verschillende
projecten belangrijk zijn. Dit zijn het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), de Wageningen
University & Research (WUR) en de Rijksuniversiteit Groningen. In het tweede cluster (onder) vormen
bedrijven juist de verbindende schakels. Kennisinstellingen zijn in dit cluster minder prominent
aanwezig.

37

De kracht en zwakte van een one-mode sociaal netwerk kan ook met twee netwerk karakteristieken
worden beschreven: samenhang en centralisatie (Borgatti et al., 2013; van der Valk et al., 2011).
Tabel 2-9 beschrijft aan de hand van deze twee netwerkkarakteristieken de sterke en zwakke kanten
van het groene grondstoffen programma actorennetwerk.
Tabel 2-9: Netwerk karakteristieken van het groene grondstoffen programma actoren
netwerk
Karakteristieken
Waarde Zwakte
Kracht
Samenhang (netwerkdichtheid)
0.042
Zwakke
Open netwerk
kennisstroom
Centralisatie (betweenness)
0.155
Leiderschap
Integratie in het netwerk is
onduidelijk
niet afhankelijk van een paar
actoren
Bron: Van der Valk et al., 2011; projectendatabase RVO.nl
Tabel 2-9 laat zien dat door de beperkte samenhang of dichtheid in het netwerk (0.042) er sprake is
van een open netwerk waarin een grote variatie aan nieuwe kennis kan ontstaan, maar dat de kans op
het delen ervan beperkt is (netwerkdichtheid 0.042). Verder zien we dat er geen duidelijke leider(s)
aanwezig is in het netwerk (betweenness 0.155). De kracht hiervan is dat de netwerkintegratie niet
van één actor afhankelijk is.

Figuur 2-7: Projecten netwerk: kennisvelden (Bron: projectendatabase RVO.nl)
Door de twee clusters op inhoud te analyseren (Figuur 2-7) wordt duidelijk dat in het grote
bioraffinage cluster van achtentwintig projecten meerdere kennisvelden actief zijn. In dit cluster
rechtsonder in de figuur zijn de verbindingen tussen de drie kennisvelden duidelijk zichtbaar.
Hiermee wordt de kans op integratie van de kennisgebieden vergroot. Het kleinere cluster van acht
projecten rechtsboven werkt weliswaar aan een kennisgebied ‘other biorefinery‘ maar dat is, zoals de
naam al aangeeft, een verzameling van verschillende kleine kennisgebieden.

38

Figuur 2-8: Projecten netwerk: Regeling (Bron: projectendatabase RVO.nl)
Figuur 2-8 visualiseert de invloed van de TERM bioraffinage (gele blokjes) regeling op het projectennetwerk groene grondstoffen. De figuur maakt duidelijk dat clusters van innovatieactiviteiten vanuit
meerdere regelingen worden gefinancierd. In het linkerdeel van Figuur 2-8 is het projectennetwerk
met de TERM bioraffinage te zien, in het rechterdeel van de figuur is het netwerk zonder deze regeling
te zien. Wat direct opvalt is dat deze regeling de verschillende kleine clusters met elkaar verbindt
waardoor de kans op kennisdeling wordt vergroot. In potentie heeft de BPF een vergelijkbare
verbindende rol binnen het netwerk. Het is echter niet bekend in welke mate de gebruikers van deze
installatie in de praktijk samen aan experimenten werken.
De verbindingen tussen actoren in projecten en programmanetwerk vormen een indicatie voor de kans
op samenwerking. Of op basis daarvan daadwerkelijk interactie plaatsvond is met behulp van een
enquête onder de projectleiders in kaart gebracht. De resultaten daarvan worden hierna kort
besproken.
Uit de enquête blijkt dat 40% van de respondenten de projectpartners voorafgaande aan het project
nog niet kende, en dat 55% nog niet eerder met hen had samengewerkt (Figuur 2-9).

Voorafgaand aan het project...
werkten de projectpartners al samen.

kenden de projectpartners elkaar.
0%
Helemaal mee oneens

Mee oneens

20%
Neutraal

40%
Mee eens

60%

80%
Helemaal mee eens

Figuur 2-9: Samenwerking voorafgaand (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)

39

100%

Binnen de projecten is de samenwerking tussen de projectpartners over het algemeen goed verlopen,
zie Figuur 2-10. Volgens nagenoeg alle respondenten was er sprake van vertrouwen waardoor
belangrijke en gedetailleerde informatie direct werd uitgewisseld. Daarnaast werkten de
projectpartners niet alleen samen als er vergaderingen gepland waren, maar waren ze daaromheen
ook nauwlettend met elkaar betrokken en hielden ze elkaars werkzaamheden goed in de gaten.

Gedurende de looptijd van het project...

werd de informatie betreffende het project zodra deze
beschikbaar was meteen verspreid door de partners.

was er vertrouwen tussen de projectpartners.

werd de voortgang van de werkzaamheden van de
projectpartners nauwlettend gevolgd.

werkten de projectpartners alleen samen wanneer er
een vergadering was gepland.
werd gedetailleerde informatie uitgewisseld tussen de
projectpartners.
waren de projectpartners tevreden over de manier van
samenwerken.

Helemaal mee oneens

Mee oneens

0%

Neutraal

20%

40%

Mee eens

60%

80%

Helemaal mee eens

100%

Figuur 2-10: Samenwerking gedurende project (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)
Tussen de projecten was er nauwelijks sprake van interactie, zie Figuur 2-11. Voor meer dan de helft
van de respondenten was het onduidelijk welke andere projecten en actoren bij de uitvoering van de
regeling betrokken waren. En slechts een vierde van de respondenten gaf aan dat er nieuwe relaties
waren aangegaan met andere partijen die ook deelnamen aan dezelfde regeling. Dit is vanwege het
eenmalige karakter van de tenders ook lastig en betekent natuurlijk niet dat er met anderen buiten de
het programma werd samengewerkt.

40

Gedurende de looptijd van het project...
werden nieuwe relaties aangegaan met andere
partijen die ook deelnamen aan dezelfde regeling.
was het duidelijk welke andere partijen deelnamen
aan dezelfde regeling.
was het duidelijk welke andere projecten liepen
onder dezelfde regeling.
0%
Helemaal mee oneens

Mee oneens

20%
Neutraal

40%
Mee eens

60%

80%

100%

Helemaal mee eens

Figuur 2-11: Samenwerking tussen projecten (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)

2.4.3 Bijdrage aan kennisinfrastructuur
De versterking van het innovatiesysteem betreft niet alleen samenwerking tussen actoren maar ook
de opbouw van een kennis-, financiële- en fysieke infrastructuur en de hervorming van bestaande of
de creatie van nieuwe instituties. Met kennisinfrastructuur wordt de tacit en gecodificeerde kennis over
de technische, economische en commerciële kansen van de nieuwe energie opties bedoeld. In deze
sub paragraaf ligt de focus op de bijdrage van het innovatieprogramma aan de binnen Nederland
opgebouwde kennis rond de technische, economische en commerciële haalbaarheid van duurzame
teelt en import van biomassa, de productie van groene grondstoffen en de toepassing ervan. Hierdoor
is inzicht verkregen in wat het programma aan structuurverbeteringen van het innovatiesysteem heeft
opgeleverd.
Tabel 2-10 bevat een korte beschrijving van de belangrijkste resultaten rond de technische,
economische en commerciële haalbaarheid van nieuwe producten (installaties) voor de duurzame teelt
en import van biomassa, de productie van groene grondstoffen en de toepassing ervan.
Tabel 2-10: Nieuwe kennis uit innovatieprojecten
Duurzame teelt en import van biomassa
Het DBI en DBM ondersteunende deelprogramma leverde nieuwe marktkennis op over de inzet van
tropische biomassa voor de Nederlandse biobased economy. Maar ook inzicht in de betekenis van het
begrip duurzaamheid in de praktijk. Zoals de (on)mogelijkheden om bestaande rietsuikerteelt in
Brazilië, het gebruik van houtskool en alternatieve bronnen in Afrika te verduurzamen en antwoord te
geven op de vraag hoe bijproducten van de palmolieproductie duurzaam kunnen worden ingezet
(NEA, 2014). Binnen de gesubsidieerde innovatieprojecten is geleerd dat alle onderzochte
certificeringsystemen, ook ten aanzien van de tweede generatie biomassa, technisch haalbaar zijn
maar dat de economische en vooral commerciële haalbaarheid onvoldoende is. Strenge
certificeringseisen en belastingen op de import van biodiesel blijken een belemmering voor een
commerciële import van duurzaam geproduceerde biodiesel te zijn. Maar ook andere problemen,
zoals politieke belangen, subsidieverschuivingen en een te lage marktprijs voor tweede generatie
pellets, zorgden ervoor dat de projecten commercieel gezien niet succesvol waren.
Het lijkt technisch mogelijk om grootschalige zeewierteelt te realiseren op de Noordzee. Hiervoor
wordt op enige diepte onder het oppervlak een netvormig substraat gespannen van teeltlijnen met
daarop keramische blokken, waar het zeewier op kan wortelen. Dit geeft zeewier de mogelijkheid om
zich op natuurlijke wijze in stand te houden. Oogsten gebeurt met behulp van schepen, die als een
soort van varende combines het wier afmaaien, verzamelen en naar wal vervoeren. Inmiddels bereidt
de Universiteit Wageningen een project voor de grootschalige teelt voor.

41

Productie van groene grondstoffen4
De productie van groene grondstoffen door de chemische katalyse van pyrolyse-olie is technischeconomisch interessant. Het overige deel van de bio-olie kan dan nog als energiedrager worden
gebruikt. De biotechnologische raffinage van algen voor de productie van motorbrandstoffen is
economisch alleen interessant in combinatie met ander hoogwaardige materiaalproductie. Tenslotte is
gebleken dat de productie van struviet en ammoniumsulfaat uit P en N-rijk afvalwater zonder een
extra waarde component van stikstof, technisch en economisch in deze casus niet haalbaar was. Het
demonstratieproject met een slibdroger als onderdeel van een GFT-vergister heeft echter wel geleid
tot een inmiddels stabiele en droge Powermix dat voldoet aan de (zware metaal) normen van
Nederland, België en Frankrijk.
De chemisch katalytische conversie van groene grondstoffen in furanics en de toepassing ervan als
bouwstenen voor zowel limonadeflessen als biobrandstoffen is technisch-economisch haalbaar.
Tevens is aangetoond dat het chemisch raffineren van zonnebloemolie naar polymeren niet alleen
technisch-economisch mogelijk is maar dat, vanwege de hoogwaardige eigenschappen hiervan,
nieuwe (commerciële) toepassingen binnen bereik zijn gekomen.
De biologische productie van melkzuur uit cellulosehoudende restromen uit de papier- en
kartonindustrie is technisch wel, maar economisch niet haalbaar gebleken. Daarentegen is de
productie van polyhydroxyalkanoates (PHAs) uit het proceswater van de papier- en kartonindustrie
wel technisch-economisch haalbaar. Aanbevolen wordt om deze route via on-site trials op pilot-schaal
verder te ontwikkelen en de toepassing ervan in de papierindustrie en bioplasticindustrie nader te
onderzoeken. Ten aanzien van de productie van groene materialen uit natuurgras is gebleken dat met
een innovatieve inkuilstap en door toevoeging van specifieke bacteriën grote hoeveelheden melkzuur
en vezels van goede kwaliteit kunnen worden gevormd. Ook de zonlicht-gedreven productie van
melkzuur uit broeikasgas met Photanol technologie blijkt op pilotplantschaal van 2000 - 2500 liter
toepasbaar te zijn. Doordat de BPF pas in 2015 is opgeleverd, is hier door de betrokken actoren in de
praktijk over de technisch-economische haalbaarheid van de productie van op fermentatie
gebaseerde groene grondstoffen nog niet veel geleerd. Nadere monitoring moet hierin in de komende
jaren voorzien.
De toepassing van vezels in detergenten uit bietenpulp zag er technisch-economisch haalbaar uit.
Inmiddels is de eerste order voor levering van enkele tonnen vezel inmiddels binnengekomen. Voor
de toepassing van arabinose en oligosacchariden uit bietenpulp in voeding en smaakversterkers
werden medio 2014, de eerste orders verwacht. Echter, zowel de route van galacturonzuur naar
furaandicarbonzuur als de bioraffinage van het bietenblad is niet economisch haalbaar en de
productie van verpompbare perspulp moet verder verbeterd worden tot een proces met een lagere
kostprijs om tot een verkoopbaar product te leiden. Tenslotte lijkt ook de hoogwaardige productie uit
eiwitrijke gewassen en gewasresten door geavanceerde bioraffinage een positieve ROI te geven. In
april 2014 is Grassa officieel opgericht (www.grassa.nl).
Toepassing van groene grondstoffen
Op laboratoriumschaal is de productie van industriële grondstoffen zoals vezels voor de papier- en
kartonindustrie uit natuurgras technisch-economisch haalbaar gebleken. Het is ook technisch
mogelijk om via extrusie een sponsachtig materiaal op basis van groene grondstoffen te verkrijgen
dat tot zeven keer haar eigen gewicht aan verontreinigde vloeistof selectief kan opnemen. Door de
contaminatie door uitpersen af te scheiden, kan de spons opnieuw worden ingezet. De technologie
kan bij legio scheidingsprocessen van waarde zijn, in het bijzonder vloeistof/vloeistof (energiezuinig
alternatief voor destillatie). Ook de bio-afbreekbare vervanger voor piepschuim uit organische
reststoffen en een op groene grondstoffen gebaseerde composiet bleek in (para-)medische
toepassingen een technisch-economisch succes te zijn.
Bron: eindrapportages projecten RVO.nl; NEA, 2014; AgentschapNL, 2013
De resultaten in Tabel 2-10 worden bevestigd in de enquête. Uit Figuur 2-12 blijkt dat volgens het
merendeel van de respondenten, de technische haalbaarheid het belangrijkste resultaat te zijn
4

De hier beschreven conclusies zijn gebaseerd op een beperkt aantal praktijkprojecten in de periode
2010 – 2014. Hierdoor zijn deze conclusies niet algemeen geldend!

42

geweest. Voor minder dan de helft van de respondenten was ook de economische haalbaarheid
belangrijk.

Wat was volgens u het belangrijkste resultaat/de belangrijkste resultaten van het
project (meerdere antwoorden mogelijk)?
De in het project onderzochte innovatie bleek
technisch haalbaar. Denk hierbij aan de technische
risico's en onzekerheden bij de realisatie van de
beoogde innovatie.
De in het project onderzochte innovatie bleek
economisch haalbaar. Denk hierbij aan de kosten en
baten van de technologie.
De in het project onderzochte innovatie bleek
commercieel haalbaar. Denk hierbij aan de
potentiele klanten, marktomvang en mogelijke
toetreding van de technologie tot de markt.

Geen van de bovenstaande resultaten.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 2-12: Belangrijkste projectresultaten (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)

2.4.4 Bijdrage aan fysieke infrastructuur
De aanwezigheid en voldoende capaciteit van fysieke infrastructuur is van groot belang voor de
ontwikkeling en het functioneren van een energiesysteem. In deze sub paragraaf wordt de bijdrage
van het programma aan de fysieke infrastructuur beschreven.

43

Figuur 2-13 De Cosun bieten raffinaderij, de pyrolyse installatie van Empyro, de Bioprocess
facility plant en de Photanol test opstelling (linksboven met klok mee)
In Figuur 2-13 worden vier van 28 installaties getoond die met behulp van het programma zijn
gerealiseerd/omgebouwd.
Tabel 2-11: Nieuwe fysieke infrastructuur
Pilot
installatie
Zeewierplantages
2
Duurzame plantages
Energie en groene materialen 12
productie
Installaties voor de
1
toepassing van groene
grondstoffen
Eindtotaal
15
Bron: projectendatabase RVO.nl

Demonstratie
installatie

Productie
installatie

1
3

5

4
8

Totaal
2
6
15
5

5

28

In Tabel 2-11 worden de met ondersteuning van het programma zijn gerealiseerde pilot-installaties
voor de productie van groene grondstoffen weergegeven. Het gaat hier natuurlijk in eerste instantie
om de modulair opgebouwde BPF waar door fermentatie een veelheid aan nieuwe groene grondstoffen
kunnen worden onderzocht en geproduceerd. Maar ook om installaties voor de productie van poly
lactic acid (PLA), polyhydroxyalkanoates (PHAs), de productie van furanics, de productie van melkzuur
en een machine voor de omzetting van natuurgras in melkzuur, vezels en biogas. De furanics pilot
plant biedt tevens de mogelijkheid om andere, tweede generatie biomassa zoals lignocellulose en
reststromen uit de industrie op grote schaal te testen. Met bestaande installaties in de rubber en
plastic industrie werden toepassingen van op groene grondstoffen gebaseerde eindproducten
geproduceerd. Daarnaast werden er buiten Nederland vijf plantages inclusief kleine productieinstallaties gecertificeerd.

Wat is de huidige status van het innovatietraject?
Er is een pilot installatie gebouwd voor de
productie van groene grondstoffen.
Er is een demonstratie plant gebouwd voor de
productie van groene grondstoffen.
Er worden groene grondstoffen geproduceerd.
Er worden producten geproduceerd gebaseerd
op groene grondstoffen.
Groene grondstoffen worden geïmporteerd
volgens een gecertificeerde biomassaketen.
Er is besloten niet verder te gaan in de richting
van het afgeronde project.
0%

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Figuur 2-14: Huidige status innovatieproject (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)
Figuur 2-14 geeft volgens de respondenten de huidige status van het innovatietraject weer. Wat
opvalt is dat er anno 2016 volgens de respondenten nog geen groene grondstoffen worden
geproduceerd en dat ruim een derde aangeeft niet verder in de richting van het afgeronde project te

44

gaan. Het gaat hier voornamelijk om duurzame biomassa import projecten maar ook om drie SBIRprojecten waaronder de zeewierteelt op de Noordzee.

2.4.5 Bijdrage aan instituties
Instituties omvatten de door personen en organisaties gehanteerde routines, gewoontes maar ook
verwachtingen en gemeenschappelijke concepten (zachte instituties) georganiseerd volgens wet- en
regelgeving, normen en strategieën (harde instituties). In deze sub paragraaf beschrijven we de
bijdrage die het programma groene grondstoffen heeft geleverd aan deze zachte en harde instituties.
Het niet-financiële ondersteunende deelprogramma van duurzame biomassa import (DBI) heeft de
binnen het programma ontwikkelde kennis en ervaring met certificeringsystemen en modules onder de
aandacht gebracht bij instanties zoals het IEA en de EU. Het leverde met een in vier projecten geteste
certificeringsmodule, een kwantificering van de zogenaamde GBEP-criteria en een duurzaamheidskader voor de productie van biobrandstoffen in Mozambique een viertal harde instituties op die voor
de duurzame import van biomassa belangrijk zijn (NEA, 2014). Daarnaast zijn er leidraden voor
duurzaamheid-assessments beschikbaar gesteld, is een overzicht gemaakt van de geleerde lessen met
certificering, en is een methodologie ontwikkeld voor de opzet van businesscases, teneinde banken en
investeerders te interesseren in vervolgfinanciering. Daarmee heeft het programma tot enkele harde
instituties geleid (Van Ede et al., 2013).

Wat zijn de verwachtingen voor de komende 2-3 jaar met betrekking tot het
innovatietraject?

Er zal worden toegetreden tot een nieuwe markt.
Er zullen producten gebaseerd op groene
grondstoffen worden geïmporteerd volgens een
gecertificeerde biomassaketen.
Er zullen producten gebaseerd op groene
grondstoffen worden geproduceerd.
Er zal worden overgegaan op de productie van
groene grondstoffen.
Er zal een demonstratie plant worden gebouwd
voor de productie van groene grondstoffen.
Er zal een pilot installatie worden gebouwd voor de
productie van groene grondstoffen.
0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Figuur 2-15: Verwachtingen komende 2-3 jaar (Bron: enquête onder projectleiders; n=25)
Figuur 2-15 geeft een beeld van de verwachtingen voor de komende 2-3 jaar. Dit vormt een indicator
voor de bijdrage van het programma aan de zachte instituties. Wat direct opvalt is dat niemand
verwacht dat er nieuwe producten zullen worden geïmporteerd volgens een gecertificeerde
biomassaketen. Wat ook opvalt is dat de positieve verwachtingen met maximaal 25% sowieso laag
zijn en zich vooralsnog beperken tot de bouw van een demonstratieplant en de eerste productie.

45

2.4.6 Conclusies doeltreffendheid
Financiële additionaliteit: Naast de subsidie van EZ is er een belangrijke private financiële private
bijdrage in de meeste projecten. Volgens de projectleiders zouden de projecten zonder subsidie niet
zijn door gegaan. Na afronding van het project zijn volgens een meerderheid van de respondenten
investeringen in R&D gedaan, vervolgprojecten opgezet, nieuwe producten ontwikkeld en heeft de
subsidie ook geleid tot het aannemen van meer personeel. Kortom: door het programma zijn de
investeringen door private partijen waarschijnlijk toegenomen.
Bijdrage aan interactie: De bijdrage van het programma aan de opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk rondom de teelt, import, productie en gebruik van groene grondstoffen bleef beperkt. Het
programmanetwerk kende een open en diffuus karakter waardoor de kans op kennisuitwisseling maar
ook de kans op netwerkintegratie door één actor beperkt is. Binnen de projecten is de samenwerking
over het algemeen goed verlopen, tussen de projecten was er echter nauwelijks sprake van interactie.
Bijdrage aan kennisinfrastructuur: Het programma heeft zeker bijgedragen aan een toename van
technisch-economische kennis over de (on)mogelijkheden van de raffinage van biomassa voor de
productie van nieuwe groene grondstoffen. Vanwege het veelal experimentele karakter van de
projecten is kennis over de commerciële haalbaarheid van bioraffinage beperkt gebleven. Deze kennis
is echter niet geconsolideerd en alleen via korte projectbeschrijvingen breed gedeeld. Het programma
heeft wel bijgedragen aan meer kennis over de commerciële haalbaarheid van de import van
duurzame biomassa. Deze kennis is ook breed gedeeld.
Bijdrage aan fysieke infrastructuur: Met ondersteuning van het programma zijn 15 pilot- en 8
demonstratie installaties gerealiseerd. Hierbinnen neemt de Bioprocess Pilot Facility (BPF) een
prominente plaats in. Daar wordt sinds 2015 door diverse bedrijven uit binnen- en buitenland met
nieuwe productieprocessen geëxperimenteerd. Het programma heeft daarmee substantieel
bijgedragen aan de opbouw van een fysieke infrastructuur voor het testen van nieuwe groene
grondstoffen in Nederland. De productie van grote hoeveelheden nieuwe (groene) grondstoffen is
echter beperkt gebleven.
Bijdrage aan instituties: Het programma heeft een grote bijdrage geleverd aan de certificering van de
duurzame teelt en lokale productie van biomassa. Het programma heeft ondanks het ontbreken van
een collectief consolidatie- en selectieproces zeker bijgedragen aan het temperen van de
verwachtingen over de inzet van biomassa in de transitie naar een op groene grondstoffen gebaseerde
economie.
Kortom: Het programma heeft waarschijnlijk geleid tot een toename van investeringen door private
partijen, een goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten en een brede kennistoename
over de technisch-economisch haalbaarheid van met name de raffinage van biomassa en de
commerciële (on)haalbaarheid van duurzame import. Het programma heeft, zeker met de BPF, een
substantiële bijdrage geleverd aan de fysieke infrastructuur en de certificering van duurzame
biomassa import. Het heeft echter een beperkte bijdrage geleverd aan de opbouw van een
gemeenschappelijk netwerk waardoor er nauwelijks interactie tussen de projecten plaatsvond en de
opgedane kennis niet breed is gedeeld. De binnen het programma opgebouwde kennis is, op de
import van biomassa na, niet geconsolideerd waardoor er van een bijdrage aan een collectief
leerproces nauwelijks kan worden gesproken.

2.5 Conclusies effectiviteit
Het doel van het programma was om het huidige chemische materialen- en het energiesysteem te
transformeren in één geïntegreerd bioraffinage systeem door de beschikbaarheid van binnenlandse
biomassa te vergroten, de duurzaamheid van geïmporteerde biomassa te waarborgen om vervolgens
de biomassa door raffinage optimaal te valoriseren. Hiervoor is samen met de betrokken stakeholders
een visionaire programmastrategie opgesteld waarin men voor actoren uit de chemie-, agro- en
energiesector een gezamenlijke experimenteerruimte wilde creëren om de technisch-economische en

46

commerciële haalbaarheid van duurzame biomassa import, bioraffinage en lokale biomassa productie
te testen. Het ministerie van Economische Zaken reserveerde hiervoor een budget van 38,5 M€
waaruit uiteindelijk twee subsidietenders en twee SBIR competities werden uitgeschreven en werd een
maatwerkbeschikking voor de bouw en exploitatie van de Bioprocess Pilot Facility (BPF) verstrekt.
Daarnaast werd er binnen de regeling Duurzame Biomassa Import speciale aandacht besteed aan de
regels die een transformatie naar een duurzame inzet van biomassa belemmeren.
Tabel 2-12: Conclusies programma Groene Grondstoffen
Potentieel

Veelbelovend

Doelbereiking

Doeltreffend



Gemeenschappelijke
visie
Experimenteerruimte
Visionaire
strategie past bij
ongestructureerd
probleem
Geen concreet
en tijdgebonden,
maar wel een
systeemintegrerend doel
Geen expliciete
beschrijving van
doelgroep

Financiële stimulering
onderzoek en
ontwikkeling
Publiek-private
samenwerking niet
verplicht
Institutioneel kader
gericht op concurrentie
Beperkt ondersteunend
op instituties gericht
werkpakket

Uitputting 89%



Subsidie 34,6 M€
Privaat 41 M€
32 haalbaarheid- en
28 innovatieprojecten
>100 betrokken
actoren
Variatie wel maar
diversiteit niet in lijn
met strategie
Beperkt aantal
ondersteunende
activiteiten










Redelijk

Redelijk

Matig

Waarschijnlijk toename
van investeringen door
private partijen
Goede samenwerking
tussen deelnemers binnen
projecten
Brede kennistoename
technisch-economisch
haalbaarheid bioraffinage
biomassa
Toegenomen en gedeelde
kennis commerciële
haalbaarheid van import
duurzame biomassa
Substantiële bijdrage
opbouw fysieke
infrastructuur
Certificering van import
duurzame biomassa
internationaal geborgd
Bijdrage aan opbouw van
een gemeenschappelijk
netwerk beperkt
Nauwelijks interactie
tussen projecten
Beperkte kennis
consolidatie en deling
Lage verwachtingen ten
aanzien van import en
gematigd optimisme
raffinage van biomassa
Matig

In Tabel 2-12 zien we dat de doeltreffendheid van het programma Groene grondstoffen matig was.
Het programma heeft weliswaar waarschijnlijk geleid tot een toename van investeringen door private
partijen, een goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten en een brede kennistoename
over de technisch-economisch haalbaarheid van met name de raffinage van biomassa en de
commerciële (on)haalbaarheid van duurzame import. Het programma heeft ook, zeker met de BPF,
een substantiële bijdrage geleverd aan de fysieke infrastructuur en de certificering van duurzame
biomassa import. Maar het heeft volgens slechts een beperkte bijdrage geleverd aan de opbouw van
een gemeenschappelijk netwerk waardoor er nauwelijks interactie tussen de projecten plaatsvond en
de opgedane kennis niet breed is gedeeld. De binnen het programma opgebouwde kennis is, op de
import van biomassa na, niet geconsolideerd waardoor er nauwelijks van een collectief leerproces kan
worden gesproken. De tabel laat ook zien dat deze matige doeltreffendheid veroorzaakt werd doordat
een concreet en tijdgebonden doelstelling ontbrak, in het institutioneel kader voor publiek-private
samenwerking en institutionele verandering weinig aandacht was en als gevolg van een diversiteit dat
niet in lijn met de strategie lag, matige doelbereiking.

47

3. Programma Nieuw Gas
3.1 Inleiding
Aardgas speelt een belangrijke rol in de nationale energiehuishouding: 46% van het primaire
energieverbruik (1510 PJ) heeft als bron aardgas. Toepassingen zijn: warmte (70%), elektriciteit
(23%) en chemie (7%). Nederland is op aardgasgebied een vooraanstaande speler in de wereld, denk
aan handel, transport, toepassing en onderzoek. De verwachting is dat (aard)gas in de toekomst een
betekenisvolle rol blijft spelen in de Nederlandse energiehuishouding niet in de laatste plaats door de
flexibiliteit die gasgestookte elektriciteitscentrales bieden bij het opvangen van de variabele productie
van zonne- en windenergie. Wil de belangrijke rol van gas in de eigen energievoorziening en de rol
van Nederland als gasdistributieland behouden blijven, dan is een transitie binnen de gassector nodig.
Met groen gas wordt vooral gedoeld op gas geproduceerd uit biomassa5 dat in het aardgasnet wordt
geïnjecteerd. Het gaat om gas dat vrijkomt bij het vergisten van organische reststoffen (zoals mest)
uit de agrarische sector, reststoffen uit de voedings- en genotmiddelenindustrie en reststoffen uit de
afvalverwerking en waterzuivering. Het gaat ook om gas dat vrijkomt bij het vergassen van biomassa.
Op enkele plaatsen wordt al groen gas geproduceerd en via het aardgasdistributienet ingezet.
Voor de korte termijn is de kwantitatieve doelstelling om circa 2% van het aardgas door groen gas te
vervangen. Voor de middellange termijn (2020) is zelfs 8 tot 12% aardgasvervanging mogelijk. De
vergassingsroute en de import van biomassa zijn daarvoor cruciaal.
De evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: inzicht krijgen in de effectiviteit van het programma
nieuw gas en daar lering uit trekken voor de uitvoering van programma’s binnen de Topsector
Energie. In deze evaluatie wordt daarvoor een op energie innovatiebeleid toegesneden effectladder
gebruikt. Deze ladder geeft aan dat onderzoek naar de effectiviteit idealiter in stappen wordt
uitgevoerd resulterend in een niveau van effectiviteit . Het gaat daarbij om de volgende vijf stappen
met bijbehorend effectiviteitniveau:
1. Potentieel: Heeft het innovatieprogramma potentie? Is er een duidelijke beschrijving van doel,
doelgroep en aanpak? Zijn de randvoorwaarden voor uitvoering bekend? Is er sprake van een
goed uitgewerkte maatschappelijke relevante, en vooral specifieke op de looptijd van het
programma gerichte doelstelling waardoor de effectiviteit op voorhand goed is in te schatten.
2. Veelbelovend: Is het programma in theorie effectief? Hiervoor wordt vanuit de theorie de
legitimiteit van het programma onderzocht. In hoeverre verkleinen de gekozen interventies het
markt-, transformatief- en systeemfalen?
3. Doelbereiking: Welke resultaten zijn met het programma bereikt? Welke doelgroep is bereikt? Wat
is de omvang van het ingezette budget (publiek en privaat)? Wat is de mate van diversiteit van de
gefinancierde projecten en komt dit overeen met de focus van het programma?
4. Doeltreffendheid: Wat is de bijdrage van het programma aan de omvang van de private
investeringen? Wat is de bijdrage van het programma aan de samenwerking tussen actoren? Wat
is de bijdrage van het programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en
instituties?
5. Werkzaam: Is aangetoond dat het programma effectief is? Dit is niet haalbaar.
Volgens Veerman en Van Yperen (2007) zijn alle stappen nodig om te weten wat precies effectief is,
bij wie, waarom en of de interventie voor de praktijk voldoende oplevert. In de volgende sub
paragrafen worden deze niveaus met behulp van de in Tabel 1-3 gedefinieerde indicatoren uitgewerkt.
In paragraaf 3.2 wordt het potentieel en de veelbelovendheid van het programma bepaald, in
paragraaf 3.3 de doelbereiking en in paragraaf 3.4 tenslotte de doeltreffendheid van het programma.
5

De duurzaamheidseisen zijn vastgelegd in NTA 8080 'Duurzaamheidscriteria voor biomassa ten
behoeve van energiedoeleinden' (Cramer criteria)

48

De evaluatie van het programma groene grondstoffen is gebaseerd op de database van RVO.nl, desk
research, interviews met betrokken RVO specialisten en een enquête onder de projectleiders van de
gesubsidieerde projecten. Van de 24 indieners zijn er 2 niet benaderd, omdat het project uiteindelijk
niet is doorgegaan. Van de resterende 22 hebben er 11 meegedaan aan de enquête, waarvan negen
projectleiders van ontwikkelings- en demonstratieprojecten. In totaal een respons van 50%, maar
voor de ontwikkelings- en demonstratieprojecten lag die met 64% een stuk hoger.

3.2 Potentieel en veelbelovendheid programma
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de aard van de interventie door de
overheid nader is omschreven en gespecificeerd. Wat was het doel van de interventie, de doelgroep,
de aanpak en de randvoorwaarden voor de uitvoering. Een programma heeft potentieel als de
strategie aansluit bij het maatschappelijk probleem en de programmadoelstelling concreet en
tijdgebonden is. Door deze explicitering is niet alleen de werkwijze van de interventie te begrijpen, de
kans op effectiviteit enigszins in te schatten en de aanpak gemakkelijker overdraagbaar (NJI, 2016),
maar kan ook antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre er sprake is van een op een
maatschappelijk probleem gerichte programma.

3.2.1 Programmadoel en -strategie
De inzet van vergistingstechnologie voor energieproductie is beperkt tot natte reststromen. Zonder
opschaling van een vergassingstechnologie blijft een grote capaciteit aan CO 2 reductie bij droge
stromen ongebruikt. Met vergassingtechnologie kan in theorie tot wel 8 - 10% aardgasvervanging in
2020 plaatsvinden. Daarmee is vergassing van biomassa en opwerking tot aardgaskwaliteit (SNG)
cruciaal voor de verdere uitbouw tot groen gas (Platform Nieuw Gas, 2007). De lage-temperatuurvergassingstechniek van biomassa en afvalstromen is een tweede generatie vergassingstechniek en
energetisch gunstiger dan verbranden. Hiervoor kunnen zowel in Nederland beschikbare afvalstromen
als geïmporteerde houtige stromen worden gebruikt. De inzet op vergassing kan in een later stadium
de basis vormen voor nieuwe kolenvergassingstechnieken waarmee waterstof geproduceerd wordt. De
vergassing van kolen met CO2 afvang en opslag (CCS) is een optie voor verdergaande vervanging van
aardgas met export mogelijkheden. Nederland heeft ook voor kolengas een uitstekende positie met
havens en gasinfrastructuur en kan zo de positie als gashandelsland (Gasrotonde) ook na 2020
vormgeven. Daarnaast worden kolen door veel leveranciers aangeboden wat de afhankelijkheid van
een leverancier vermindert.
Het transitietraject voor het vergroenen van aardgas verloopt volgens het programma in twee fasen:

Korte termijn: Groen Gasroute (circa 1 tot 3% aardgasvervanging);

Middellange termijn: Synthetic Natural Gas route (circa 8 tot 12% aardgasvervanging in
2020);
Kostenverlaging werd als essentieel gezien. De beoogde kostenreductie zal leiden tot een lagere
onrendabele top, waardoor de SDE-subsidie effectiever wordt ingezet. De ambitie van het programma
was dan ook om de kosten van de vergistings-, vergassings- en waterstoftechnologie zodanig te
verlagen, dat er na afloop (2012) op grotere schaal groen gas geproduceerd zou worden. Men ging
daarbij uit van een kostenreductie met 25% van de vergistingstechnologie door samenwerking en
technische verbeteringen. Voor vergassings- en waterstoftechnologie ging men uit van 10%
kostenreductie. Om vergisten en vergassen rendabeler te maken werd samen met het programma
duurzame mobiliteit ook naar de waardevermeerdering door gecertificeerd groen gas als biobrandstof
gekeken.
In lijn met de Innovatieagenda Energie richtte het Innovatieprogramma Nieuw Gas (IPNG) zich vooral
op de versnellingsfase in de innovatieketen. Om de kosten te reduceren was volgens het programma
meer praktijkkennis nodig over de inzet van laagwaardige grondstoffen in nieuwe
vergistingsinstallaties, de robuustheid van nieuwe gasreinigingstechnieken (inclusief. meetapparatuur
en benodigde controles) maar vooral ook kennis rondom de schaalvergroting van
vergassingstechnologie. Ook niet-technologische belemmeringen zoals meer samenwerking in de

49

groen gas keten en belemmeringen in bestaande wet- en regelgeving werden binnen het programma
expliciet geadresseerd.
Door een of meerdere groen gas productie- en invoedingspilots te ondersteunen wilde men de
kennisontwikkeling op dit vlak stimuleren. Hiertoe werden twee tenders en een SBIR voorgesteld, zie
Tabel 3-1. Door stimulering van groen rijden - op gecertificeerd groen gas - werd verwacht dat de
markt voor groen gas zich verder zou ontwikkelen. Daarnaast werd voorgesteld om via ERA-NET de
afstemming met pilots in het buitenland te faciliteren. Men wilde ook een versnellersteam van
ervaringsdeskundigen inzetten om knelpunten van niet-technische aard op te lossen. Als belangrijkste
knelpunten werden gezien: de kennisverspreiding naar bijvoorbeeld vergunningverleners, financiers
en verzekeraars, stroomlijning van wet- en regelgeving, ondersteuning bij coöperatievorming en
tenslotte de waardevermeerdering van onder andere digestaat (Platform Nieuw Gas, 2007).
Tabel 3-1: programmastrategie Nieuw gas
Regeling
Inzameling van reststoffen
Productie Groen Gas
Tender Vergisting
Tender Vergassing
Invoeding in netwerk
Gebruik Nieuw Gas
Rijden op Groen Gas
Rijden op waterstof
Uitvoeringskosten

Publieke investering (M€)
0,5
22,5
7,0
13,5
2,0
6,5
2
4,5
0,5

Het gebruik van groen gas en waterstof is na overleg met het toenmalige ministerie van Verkeer en
Waterstaat als proeftuin in het programma duurzame mobiliteit opgenomen. De twee tenders en het
daarvoor gereserveerde budget maakt daarom geen deel uit van deze evaluatie. Daarnaast leidde de
eerder genoemde herprioritering tot het niet doorgaan van de geplande inzameling van reststoffen en
de SBIR invoeding in het netwerk. Hierdoor beperkt de evaluatie zich tot de twee tenders voor de
productie van groen gas met een budget van 20,5 M€ en het programma-ondersteunende pakket met
activiteiten om de door het versnellersteam geïnventariseerde niet- technologische belemmeringen
aan te pakken.

3.2.1 Budget en institutioneel kader
Op 10 november 2009 werd de regeling tot wijziging van de Tijdelijke energieregeling markt en
innovatie (TERM) in verband met voorbereidingsstudies en demonstratieprojecten vergassing
gepubliceerd, gevolgd door de regeling tot wijziging van de Subsidieregeling Energie en Innovatie
(SEI) in verband met een effectieve en efficiënte vergistingsketen op 1 april 2010.
TERM Vergassing
Binnen de regeling werden zowel voorbereidingsstudies (0,2 M€) als demonstratieprojecten (12 M€)
vergassing financieel ondersteund. Een demonstratieproject vergassing werd gedefinieerd als “een
project waarin vergassingstechniek wordt gedemonstreerd en doorontwikkeld tot een continue
bedrijfsvoering, waarvan de schaalgrootte minimaal 10MW en maximaal 50MW (input thermisch)
bedraagt, waarvoor zuivere biomassa, biomassa mengstromen of afvalfracties als brandstof dienen en
waarvan het synthesegas wordt gebruikt voor warmtekracht/koppeling, toepassing in de industrie,
opwerking tot vervangend aardgas of andere hoogwaardige energiedragers als mede de verspreiding
van de verkregen kennis en de vermarkting van de ontwikkelde technologie.” En een voorbereidingsof haalbaarheidsstudie werd gedefinieerd als “een studie ter voorbereiding van een aanvraag voor een
demonstratieproject vergassing waarbij de aanvrager onderzoekt of, en aantoont dat, de door hem
ontwikkelde technologie voldoet aan de eisen die zijn gesteld aan een demonstratieproject
vergassing.” De subsidie voor een voorbereidingsstudie bedroeg maximaal 25K€ en voor een
demonstratieproject 40 procent van de subsidiabele kosten, maar niet meer dan 4M€ Projecten

50

werden hoger gerangschikt naar mate ze beter scoorden op technische en niet-technische innovatie
(a), verduurzaming van de energiehuishouding (b) en het herhalingspotentieel van de innovatie (c);
maar ook op de kwaliteit van het samenwerkingsverband (d), de kwaliteit van het projectplan (e) en
tenslotte het marketingplan om de vergassingstechnologie uit te rollen in Nederland (f). Alle criteria
wogen bij de rangschikking even zwaar.
SEI effectieve en efficiënte vergistingsketen
Binnen de regeling werd de vergistingsketen gedefinieerd als ”de keten van inzameling van
vergistbare biomassa, voorbehandeling, vergisting, gasreiniging, opwaardering van hernieuwbaar gas
en verwaarding van de output inclusief invoeding van hernieuwbaar gas in het aardgasnet of levering
aan vulstations”. Via deze regeling werden zowel pilotprojecten (3 M€) als demonstratieprojecten
(4M€) gefinancierd. De regeling definieerde een pilotproject vergistingsketen als het verwerven,
combineren, vormgeven of gebruiken van bestaande of niet bestaande kennis en vaardigheden binnen
de vergistingsketen ten behoeve van het ontwikkelen en bouwen van een prototype en het
experimenteren hiermee, leidend tot een substantiële kostenreductie in, en verbetering van de
rentabiliteit van, de vergistingsketen, of het wegnemen van technische belemmeringen voor invoeding
van hernieuwbaar gas in een gasnet en voor levering aan een vulstation.”
En een demonstratieproject vergistingsketen werd op een vergelijkbare wijze gedefinieerd als “een
project waarbij een techniek uit de vergistingsketen wordt gedemonstreerd en doorontwikkeld tot
continue bedrijfsvoering of waarin innovatieve organisatie of samenwerking in de vergistingsketen
wordt gedemonstreerd, leidend tot een substantiële kostenreductie in en verbetering van de
rentabiliteit van de vergistingsketen, of het wegnemen van technische belemmeringen voor invoeding
van hernieuwbaar gas in een gasnet en voor levering aan een vulstation;”
De subsidie voor een pilotproject vergistingsketen bedroeg maximaal 750K€ en een
demonstratieproject 40 procent van de subsidiabele kosten, maar niet meer dan 1M€.
Projecten werden hoger gerangschikt naar mate ze beter scoorden op economisch perspectief (a),
duurzaamheid (b), technologische of sociale innovatie (c) en tenslotte de kwaliteit van de
samenwerking en kennisoverdracht (d). Voor de rangschikking woog het economisch perspectief voor
35 punten, duurzaamheid en technologische/sociale innovatie ieder voor 25 punten, en samenwerking
en kennisoverdracht voor 15 punten op het totaal van 100 mee. Door beëindiging van het
transitiebeleid in 2011 bleef het programma groene grondstoffen beperkt tot een eenmalige impuls in
de opbouw van het innovatiesysteem rondom groene grondstoffen.

3.2.2 Conclusies potentieel en veelbelovendheid
Potentieel
Het programma richtte zich op een efficiëntere en effectieve productie van hernieuwbaar en
synthetisch aardgas. Het programma richtte zich hiermee op een redelijk tot goed gestructureerd
maatschappelijk probleem. Overeenkomstig dit type probleem kende het programma een
resultaatgerichte aanpak waarin via een tender projecten worden geselecteerd die aan de op
kostenreductie gerichte programmadoelstelling bijdragen.
Daarbij is het programmadoel concreet (kostenbesparing), doel-specifiek (groen gasproductie) en
tijdgebonden (2012). Ook de doelgroep is gespecificeerd. Hierdoor is duidelijk wie de doelgroep
precies is en wat daar binnen de programmatermijn bereikt moet worden. Het budget en de
institutionele kaders zijn ook duidelijk beschreven. Kortom: het programma had een goed potentieel.
Veelbelovend
Het programma nieuw gas werd voornamelijk vanuit transitioneel en marktfalen gelegitimeerd. Om de
benodigde private investeringen in productie en distributie van nieuw gas te stimuleren werd het
beschikbare innovatiebudget via een op experimenteren gericht programma ingezet. Het programma
richt zich daarmee op belemmeringen (falen) als gevolg van het ontbreken van een
gemeenschappelijke richting en vraagarticulatie (transitioneel falen), maar ook externe effecten van
milieu-investeringen (marktfalen). De ingezette tender instrumenten waren vooral gericht op het in
concurrentie initiëren van de ideeën van ondernemers. Hierbij was in de tender voor een effectieve en
51

efficiënte vergistingsketen publiek-private samenwerking wel, maar in de vergassingtender niet
verplicht. Het programma zette wel in op een aanvullend werkpakket met voor het succes van groen
gas belangrijke institutionele veranderingen. Daarmee was de aandacht voor systeemfalen wel
aanwezig maar de aandacht voor samenwerken beperkt. Daardoor is het programma redelijk
veelbelovend.

3.3 Doelbereiking – actoren, financiële bijdragen, projectportfolio
In deze paragraaf wordt ingegaan op de resultaten die met het programma zijn bereikt. Het eerste
resultaat richt zich op het aantal actoren dat deelneemt aan het programma. Vervolgens zijn de
private investeringen van deze actoren in de projecten van het programma beschreven en vergeleken
met de subsidie van EZ. Als de projecten zijn ingediend, kan op basis van een portfolio analyse de
mate van diversiteit worden bepaald waarin het programma resulteert. De bereikte mate van
diversiteit wordt vergeleken met de focus van het programma nieuw gas: verbeteringen in twee
verschillende innovatiesystemen nodig voor de productie van groen gas.

3.3.1 Aantal, type en nieuwheid actoren
Een actor is een organisatie die actief is in een gesubsidieerd project binnen het programma. Voor de
ontwikkeling van een innovatiesysteem is de betrokkenheid van (nieuwe) actoren essentieel. Private
actoren, en dan met name klanten zorgen voor extra fondsen, maatschappelijke organisaties zijn
essentieel voor de legitimering van de innovatie.
Tabel 3-2: Aantal en type organisaties actief binnen het programma
Programma/regeling
MKB
Groot bedrijf Kennisinstelling
TERM Vergisting
36
10
6
TERM Vergassing
20
14
3
Totaal aantal unieke
55
24
8
organisaties6
Organisaties eerder actief in EOS
16
12
0
Percentage nieuw
71%
50%
100%
Bron: projectendatabase RVO.nl

Overig
8
6

Totaal
60
43

13

100

1

29
71%

92%

Binnen het programma waren in totaal 100 unieke organisaties actief, zie Tabel 3-2. Private partijen
hadden daarin met in totaal 79 unieke organisaties het grootste aandeel. Hiervan behoorden 55
organisaties tot het midden- en klein bedrijf en namen er 24 grote bedrijven deel in de projecten.
Conform de doelstelling van het programma betrof het vooral grootbedrijven en voor meer dan de
helft MKB. Ook waren er 8 verschillende kennisinstellingen bij het programma betrokken. De groep
‘overig’ bestaat uit 13 organisaties en is opgebouwd uit belangenorganisaties, overheidsinstanties en
organisaties waarvan onbekend is bij welke groep ze horen. Van de 100 actieve organisaties in het
programma waren er slechts negenentwintig eerder actief in de energieonderzoek-strategie (EOS);
opvallend is dat de kennisinstellingen en overige organisaties grotendeels nieuw zijn.

6

Het totaal aantal unieke actoren is, vanwege doublures ongelijk aan de som van het aantal unieke actoren per
regeling

52

(3)

(17)

(17)

(28)

(2)
(7)

(6)
Figuur 3-1: Waardeketen van de private actoren (bron: projectendatabase RVO.nl)
Figuur 3-1 illustreert aan de hand van de waardeketen voor het programma nieuw gas de
betrokkenheid van bedrijven bij de uitvoering van het programma. De meeste organisaties die in het
programma actief waren richtten zich op exploitatie, beheer en onderhoud (28) gevolgd door de bouw
en aanleg van installaties (17) en componentontwikkeling (17). Verder valt op dat er veel
ondersteunde organisaties actief waren die bij de projectontwikkeling en financiering van installaties
betrokken zijn (6). Kortom de gehele keten is vertegenwoordigd in het programma, met een nadruk
op exploitatie, beheer en onderhoud.

3.3.2 Financiële bijdragen
Tabel 3-3 laat zien dat tot nu toe maar 42% van het budget is geïnvesteerd. Voor de vergistingstender
ligt dit percentage op 63% en voor vergassing op 30%. Deze onderuitputting is veroorzaakt door een
combinatie van financiële, juridische en technische problemen bij de drie vergassingsprojecten (deze
zijn nog niet afgerond), en bij drie van de veertien gecommitteerde vergistingsprojecten, welke,
ondanks een positieve beschikking, nooit zijn opgestart.
Tabel 3-3: Aantal, (gemiddelde) omvang en looptijd projecten verdeeld naar regeling
Regeling
Gecommitteerde
Geïnvesteerde
Doorlooptijd
subsidie
subsidie
Gem.
Gem.
#
M€
#
M€
Jaar
(M€)
(M€)
TERM Voorbereidingstudie
8
0,2
0,03
8
0,2
0,03
2009 - 2010
vergassing
TERM Vergassing
3
12
4,0
3
3,6
1,2
2009 - heden
toepassing
SEI Vergisting
14
7
0,5
11
4,4
0,4
2010 - 2013
Totaal
25
19
22
8
Bron: projectendatabase RVO.nl
Figuur 3-2 geeft de private investeringen van de twee tenders weer. De private investeringen binnen
de tender vergisting zijn gebaseerd op de eindrapportages. De private investeringen binnen de tender
vergassing zijn ingeschat omdat de drie vergassingsprojecten nog niet zijn afgerond. De figuur laat
zien dat door het achterblijven van de realisatie ook de verwachte private bijdrage aan vergassing en
vergisting beperkt zijn tot ongeveer 16 M€. Wat ook opvalt is het grote verschil in private bijdrage
voor vergassingsprojecten en vergistingsprojecten. Binnen de TERM vergassing moeten private
partijen voor elke euro publieke middelen zelf bijna drie euro investeren. Binnen de SEI vergisting is
dat minder, daar investeren private partijen voor ieder euro publieke middelen een vergelijkbaar
bedrag.

53

Figuur 3-2: Omvang subsidie EZ en private bijdrage per tender (Bron: projectendatabase
RVO.nl)

3.3.3 Projectportfolio
In deze paragraaf wordt de projectportfolio aan de hand van een aantal projectkenmerken
geanalyseerd. Allereerst worden de gesubsidieerde projecten onderscheiden naar innovatie type zoals
haalbaarheidsprojecten, ontwikkelings- en demonstratie projecten en programma-ondersteunende
projecten. Vervolgens wordt de systeemdiversiteit van de ontwikkelings- en demonstratieprojecten op
twee niveaus bepaald; dat van productcategorie en product. Vanwege het grote verschil tussen
enerzijds haalbaarheidsstudies en anderzijds ontwikkelings-, demonstratie- en
marktintroductieprojecten zijn de projectkenmerken in twee aparte tabellen ondergebracht.
Tabel 3-4: Haalbaarheidsstudies (aantal projecten en subsidie in M€’s)
Regeling
#
TERM Vergassing
Bron: projectendatabase RVO.nl

8

M€
0,2

Tabel 3-4 en Tabel 3-5 laten zien dat ongeveer 30% van het totaal aantal gefinancierde projecten
haalbaarheidsstudies zijn. De studies waren alleen gericht op vergassingsprojecten. We zien ook dat
medio 2016 het merendeel van de subsidie is geïnvesteerd in demonstratieprojecten waarvan meer
dan de helft in de drie vergassingsprojecten.
Tabel 3-5: Innovatie en haalbaarheidsprojecten (aantal projecten (#) en subsidie in M€’s)
Ontwikkeling
Demonstratie
Totale omvang
Regeling
#
M€
#
M€
#
M€
4
2
7
2,4
11
4,4
SEI Vergisting
3
3,6
3
3,6
TERM Vergassing
Totaal
4
2
10
6
14
8
Bron: projectendatabase RVO.nl
In Tabel 3-6 zijn de innovatieprojecten nader geclassificeerd naar productcategorie en kennisgebied.
De productcategorieën geven de belangrijkste stappen of functies binnen een op nieuw gas
54

gebaseerde waardeketen aan. Hierin onderscheiden we installaties die hernieuwbaar gas produceren,
installaties die synthetisch aardgas (syngas) produceren en installaties of infrastructuur om dit gas te
distribueren. In deze laatste categorie passen ook de op samenwerking in de keten gerichte
demonstratieprojecten in de tender effectieve en efficiënte vergistingsketen. Voor de onderverdeling in
kennisgebieden hebben we dezelfde indeling gebruikt als voor groene grondstoffen (zie 2.3.3).
Aangezien het hier volgens de definitie in de tenders alleen om anaerobe vergisting en vergassing
gaat, beperkt onze classificatie zich in dit geval tot het biotechnologisch en thermisch kennisgebied.
Tabel 3-6: Productcategorieën en kennisgebieden (aantal projecten (#) en subsidie in M€’s)
Biotechnologisch
Thermisch
Totaal
Productcategorie
#
M€
#
M€
#
M€
9
3,2
3
3,6
12
6,8
Productie
3

3,6

Hernieuwbaar gas

9

3,2

3

9

3,2

Distributie

2

1,2

2

1,2

Hernieuwbaar gas distributie keten

2

1,2

2

1,2

Eindtotaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

11

4,4

14

8

Synthetisch aardgas

3,6

3

3,6

Tabel 3-6 laat zien dat de variatie in zowel het aantal producten als kennisgebieden beperkt was. Van
de veertien innovatieprojecten waren er negen gericht op een efficiënte productie van hernieuwbaar
gas, twee op een effectieve distributieketen en drie op een efficiënte productie van synthetisch
aardgas door opschaling van vergassingstechnologie. De tabel laat ook zien dat ondanks de ruimte in
de vergistingsketentender voor andere vormen van samenwerking in de keten, het merendeel werd
geïnvesteerd in ‘klassieke’ pilot en demonstratieprojecten, gericht op de efficiënte productie van groen
gas. Volgens de toenmalige tendercoördinator was een betere balans tussen productinnovatie en
keteninnovatie zeker gewenst geweest (RVO expert 2, 2016).
In Tabel 3-7 zijn net als bij groene grondstoffen de bovengenoemde innovatieprojecten geclassificeerd
naar biomassastromen. De tabel laat zien dat voornamelijk gemengde stromen (7) worden ingezet.
Deze projecten borduren veelal voort op covergisting. Voor de thermische conversie wordt vooral
gebruik gemaakt van industrieel afval. Dit duidt erop dat actoren inzake vergassing van biomassa met
name kansen in de industrie zien.
Tabel 3-7: De herkomst van de biomassa in de innovatieprojecten (#)
Herkomst
Biotechnologisch
Thermisch
6
1
Gemengde stromen
2

Industrieel afval
Mest

3

Rioolwater

2

Eindtotaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

11

Totaal
7
2
3
2

3

14

Het programma nieuw gas kende naast de gesubsidieerde innovatie- en haalbaarheidsprojecten ook
nog programma-ondersteunende projecten en activiteiten. Hierin werden een aantal door het ‘Groen
gas versnellerteam’ geïdentificeerde belemmeringen onderzocht, zoals het functioneren van de
Nederlandse vergisters, de kwaliteitsborging van co-producten, het functioneren van een aantal
installaties waar groen gas in het aardgasnet werd ingevoed en tenslotte het verbeteren van de
technologie om gasmetingen te kunnen uitvoeren(Platform Nieuw Gas, 2007; Platform Nieuw Gas,
2010). Dit sluit aan bij de ideeën van Hage en Hollingworth over een geslaagd innovatieproces (2000).
Voor een geslaagd innovatieproces is onderzoek vanuit meerdere probleemgebieden belangrijk (Hage
en Hollingworth, 2000). Zij onderscheidden daartoe zes zogenaamde onderzoeksprobleemgebieden.

55

Naast fundamenteel en toegepast onderzoek worden productontwikkeling en
productieprocesontwikkeling, maar ook kwaliteitscontroleonderzoek en marktonderzoek onderscheiden
(Hage en Hollingworth, 2013).
Tabel 3-8: Thema’s en probleemgebieden ondersteunende activiteiten (aantal projecten (#)
en kosten in M€’s)
Thema’s
Probleemgebied
#
M€
Marktstudie en
23
0,4
Best practice vergisters
kwaliteitscontroleonderzoek
3
0,1
Kwaliteitsborging co-producten
Kwaliteitscontroleonderzoek
Monitoring invoeding
Kwaliteitscontroleonderzoek
Verbetering technologie
Productieprocesontwikkeling
gasmeting
Eindtotaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

7

0,1

5

0,2

38

0,8

De tabel laat een beperkte variatie in onderzoeksprobleemgebieden zien. De drie probleemgebieden
sluiten echter goed aan bij de ontwikkelingsfase van groen gas. Conform de programmastrategie lag
de focus namelijk op de demonstratie van nieuwe installaties voor de productie, distributie en
invoeding van groen gas in het aardgasnet.

3.3.4 Conclusies doelbereiking
Actoren: Binnen het programma waren 100 unieke organisaties actief, voor het merendeel (MKB)
bedrijven. De meeste bedrijven richtten zich op exploitatie, beheer en onderhoud gevolgd door de
bouw en aanleg van installaties en componentontwikkeling. Twee derde van de deelnemers was niet
eerder in een door het ministerie gefinancierd energie onderzoeksprogramma actief.
Financiële bijdragen: Het beschikbare programmabudget van 19 M€ werd voor maar 42% uitgeput.
Vooral de uitputting van vergassingsprojecten bleef achter. Deze onderuitputting werd veroorzaakt
door een combinatie van financiële, juridische en technische problemen. De private bijdrage is
daardoor anno 2016 ook lager dan verwacht (16 M€). Dit duidt erop dat ondernemers weliswaar
kansen zien in de productie en distributie van nieuw gas maar dat door een combinatie van financiële,
juridische en technische problemen beoogde private investeringen bij de verwachting achter blijven.
Project portfolio: Het programma heeft tot acht haalbaarheidsstudies en veertien innovatieprojecten
geleid. Daarnaast werd er geïnvesteerd in een brede marktstudie, kwaliteitscontrole-onderzoek en
productieprocesonderzoek. Van de veertien innovatieprojecten waren er negen gericht op een
efficiënte productie van hernieuwbaar gas, twee op een effectieve distributieketen en drie op een
efficiënte productie van synthetisch aardgas door opschaling van vergassingstechnologie. Twee van de
drie vergassers gebruiken industrieel afval. Dit duidt erop dat actoren voor de productie van
synthetisch aardgas met name kansen zien in de vergassing van industriële reststromen. Ondanks de
(financiële) ruimte voor meer variatie in het gebruik van vergistingstechnologie was het merendeel
van de elf vergistingsprojecten gericht op covergisting van gemengde stromen. Over het geheel
genomen bleef, ondanks de ruimte voor variatie, de systeemdiversiteit op productniveau beperkt.
Conform de programmastrategie lag de focus van de programma ondersteunende activiteiten op
marktsstudies en kwaliteitscontroleonderzoek ten aanzien van productie, distributie en invoeding van
groen gas in het aardgasnet waardoor de opschaling van groen gas in Nederland institutioneel wordt
ondersteund.
Kortom: in lijn met de specifiek op kostenverlaging gerichte programma-doelstelling en de
resultaatgerichte strategie heeft het programma veel en nieuwe actoren bereikt en een bijpassend
pakket van ondersteunende activiteiten uitgevoerd. Echter door een combinatie van financiële,
juridische en technische problemen heeft het programma tot een geringe private bijdrage en beperkte
systeemdiversiteit in groen gas productie en distributie installaties geleid.
56

3.4 Doeltreffendheid – financiële additionaliteit,
structuurveranderingen
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre vanuit markt- en systeemfalen het
programma de beoogde effecten heeft bereikt. Deze vraag valt in de volgende deelvragen uiteen:

Wat is de bijdrage van de financiële instrumenten aan de private investeringen?

Wat heeft het programma bijgedragen aan de systeemstructuur: interactie tussen actoren,
kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en instituties?
De doeltreffendheid van het programma Nieuw gas is gebaseerd op de eindrapporten van de
gesubsidieerde projecten, desk research en een enquête. De enquête is gehouden onder projectleiders
van de projecten, waarvoor subsidie is gekregen. Van de 22 uitgevoerde projecten heeft 50% de
enquête ingevuld.

3.4.1 Financiële additionaliteit
In de enquête is gevraagd wat er met het project zou gebeuren indien het geen subsidie zou hebben
gekregen. Ongeveer 9% van de respondenten geeft aan dat het project zonder aanpassingen zou zijn
doorgegaan, 73% geeft aan dat het project niet door zou gaan en 18% zegt dat het project met
bepaalde aanpassingen zou doorgaan, zie Figuur 3-3. De projecten die doorgaan, zouden volgens de
respondenten meestal in een kleinere omvang zijn doorgegaan.
Deze antwoorden zijn in lijn met de literatuur studie van Dimos en Pugh (2016), beschreven in
hoofdstuk 1. Volgens hun meta-analyse treedt er geen verdringing op van private R&D door subsidies.
We weten niet of de omvang van de private R&D (zie Figuur 3-2) even groot zou zijn geweest als er
geen subsidies waren geweest. Dimos en Pugh (2016) vinden geen bewijs voor substantiële
additionaliteit van subsidies.

Wat zou er gebeurd zijn met het project indien het geen subsidie zou hebben gekregen?

Het project zou niet zijn doorgegaan.
Het project zou worden gerealiseerd, echter wel
met (een aantal) aanpassingen.
Het project zou zonder aanpassingen zijn
doorgegaan.
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Figuur 3-3: Additionaliteit geen subsidie (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)
Uit Figuur 3-4 blijkt dat het programma volgens een meerderheid van de respondenten heeft geleid
tot meer investeringen in R&D, vervolgprojecten, de ontwikkeling van nieuwe producten en volgens
ruim een derde van respondenten tot het aannemen van meer personeel.

Indien het project niet zou zijn doorgegaan, wat zou er zijn gebeurd met uw financiële
bijdrage in het project (de eigen private financiële middelen)?

88%

0%

20%

40%

12%

60%

80%

57

100%

Deze middelen had ik aangewend in een
ander onderzoeksproject
Deze middelen had ik niet aangewend
voor onderzoek.

Figuur 3-4: Additionaliteit project gestopt (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)
Uit Figuur 3-5 blijkt dat het programma volgens een meerderheid heeft geleid tot de ontwikkeling van
nieuwe producten en dat de samenwerking in andere projecten is voortgezet. Een kleine minderheid
van de respondenten geeft aan dat in subsidie tot meer investeringen in R&D heeft geleid.

Na afronding van het project (meerdere antwoorden mogelijk)...

is er meer geld geïnvesteerd in R&D.

is er nieuw personeel aangenomen.

is de ontwikkeling van nieuwe producten gestart.
is de samenwerking met (een deel van) de
projectpartners in andere innovatieprojecten
voortgezet.
is er een vervolgproject gestart.
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Figuur 3-5: Opschaling (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)

3.4.2 Bijdrage aan interactie
In deze sub paragraaf wordt ingegaan op de bijdrage die het programma heeft geleverd aan de
organisatie van het innovatiesysteem rondom Nieuw gas. Hiertoe is het aantal partners per project, de
samenhang en centralisatie van het programmanetwerk in kaart gebracht en is projectleiders
gevraagd naar de kwaliteit van interactie binnen en tussen projecten in het programma.
Tabel 3-9 geeft het aantal actoren per projecten weer. Samenwerking was voor het verkrijgen van
subsidie uit de TERM-vergisting wel en TERM-vergassing niet verplicht gesteld. Hierdoor werd het
merendeel van de projecten door meer dan 2 actoren uitgevoerd.
Tabel 3-9: Spreiding aantal actoren binnen projecten
Regeling
5 =< x =< 9
2 =< x =< 4
TERM Vergisting
3
8
Term Vergassing
5
4
Eindtotaal
8
12
Bron: projectendatabase RVO.nl

1

Totaal
2
2

11
11
22

Actoren waren niet alleen actief in de door de overheid gesubsidieerde projecten. Parallel aan de
uitvoering van de twee tenders werd door het Platform Nieuw Gas in 2011 een kenniscentrum Groen
Gas Nederland (GGNL) opgericht. Dit kenniscentrum is een landelijk overkoepelende organisatie die
alle ervaringskennis rondom groen gas bundelt en verspreidt en daarmee de groen gas
vergistingsroute wil versnellen, Tabel 3-10. Dit doet de stichting door ervaringskennis tussen de GGNL
partners uit te wisselen en projecten van de partners te ondersteunen, maar ook door bijeenkomsten
te organiseren. Daarnaast werden de resultaten van GGNL zichtbaar gemaakt op de website van
GGNL.
58

Tabel 3-10 Founding fathers Groen Gas Nederland (Bron: website)
Voor het analyseren van de interactie tussen de actoren in het programma is gebruik gemaakt van
een sociale netwerkanalyse, waarbij gekeken is naar de verbindingen die actoren met elkaar aangaan
via de projecten. De netwerkstructuur van een technisch innovatiesysteem geeft inzicht in hoe het
innovatiesysteem is georganiseerd. Sociale netwerken kunnen grafisch worden weergegeven maar ook
met behulp van netwerk karakteristieken worden beschreven. In onderstaande grafische weergaven
worden de actoren door cirkels en projecten met vierkantjes weergegeven. Lijnen geven vervolgens
de verbindingen tussen de actoren aan.
Figuur 3-6 visualiseert het netwerk van actoren in het programma nieuw gas. Duidelijk is dat er geen
sprake is van één programmanetwerk maar van één klein cluster (rechtsboven) van 3 projecten en
vier projecten (iets onder het midden) die door één gemeenschappelijke actor zijn verbonden. Het
merendeel van de actoren werd vooral door een enkel project verbonden.

Figuur 3-6: Actoren netwerk: organisatietype (bron: projectendatabase RVO.nl)
De kracht en zwakte van een one-mode sociaal netwerk kan ook met twee netwerk karakteristieken
worden beschreven: samenhang en centralisatie (Borgatti et al., 2013; van der Valk et al., 2011).
Tabel 2-9 beschrijft aan de hand van deze twee netwerkkarakteristieken de sterke en zwakke kanten
van het programma actorennetwerk.

59

Tabel 3-11: Netwerk karakteristieken van het groen gas actoren netwerk
Karakteristieken
Waarde
Zwakte
Kracht
Zwakke
Open netwerk
Samenhang (dichtheid)
0,058
kennisstroom
Leiderschap
Integratie in het netwerk is
Centralisatie (betweenness)
0,103
onduidelijk
niet afhankelijk van een paar
actoren
Bron: projectendatabase RVO.nl
In de routekaart naar hernieuwbaar gas wordt het bundelen van de krachten in de sector als
belangrijk verbeterpunt gezien (routekaart naar groen gas, 2014). Tabel 3-11 laat zien dat door de
beperkte samenhang of dichtheid in het netwerk (0.058) er sprake is van een open netwerk waarin
een grote variatie aan nieuwe kennis kan ontstaan, maar dat de kans op het delen ervan beperkt is.
Verder zien we dat er geen duidelijke leider(s) in het netwerk aanwezig is (betweenness 0.103). De
kracht hiervan is dat de netwerkintegratie niet van één actor afhankelijk is.

Figuur 3-7: Projecten netwerk: Kennisvelden (bron: projectendatabase RVO.nl)
Door de eerdergenoemde clusters op projectniveau en kennisveld te analyseren (Figuur 3-7), wordt
duidelijk dat beide kennisgebieden door enkele gemeenschappelijke actoren met elkaar verbonden
worden. Dit biedt kansen voor verdergaande samenwerking tussen de twee kennisgebieden.
De verbindingen tussen actoren in projecten en programmanetwerk vormen een indicatie voor de kans
op samenwerking. Of op basis daarvan daadwerkelijk interactie plaatsvond is met behulp van een
enquête onder de projectleiders in kaart gebracht. De resultaten daarvan worden hierna kort
besproken.
Uit Figuur 3-8 blijkt dat 65% van respondenten de projectpartners al voorafgaande aan het project
kende, en dat 55% ook al eerder met hen heeft samengewerkt.

60

Voorafgaand aan het project...
werkten de projectpartners al samen.

kenden de projectpartners elkaar.
0%
Helemaal mee oneens

10%

20%

Mee oneens

30%

Neutraal

40%

50%

Mee eens

60%

70%

80%

90% 100%

Helemaal mee eens

Figuur 3-8: Samenwerking voorafgaand (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)
Binnen de projecten is de samenwerking tussen de projectpartners over het algemeen goed verlopen,
zie Figuur 3-9. Volgens 80% van de respondenten was er sprake van vertrouwen tussen de
projectpartners waardoor er belangrijke en gedetailleerde informatie direct uitgewisseld werd. Volgens
60% werd niet alleen samengewerkt als er vergaderingen gepland waren, maar ook daarbuiten. Een
grote meerderheid was dan ook tevreden over de manier van samenwerken binnen het project.

Gedurende de looptijd van het project...
werd de informatie betreffende het project zodra
deze beschikbaar was meteen verspreid door de…
was er vertrouwen tussen de projectpartners.
werd de voortgang van de werkzaamheden van de
projectpartners nauwlettend gevolgd.
werkten de projectpartners alleen samen wanneer
er een vergadering was gepland.
werd gedetailleerde informatie uitgewisseld tussen
de projectpartners.
waren de projectpartners tevreden over de manier
van samenwerken.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal mee oneens

Mee oneens

Neutraal

Mee eens

Helemaal mee eens

Figuur 3-9: Samenwerking gedurende project (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)
laat zien dat het voor een minderheid duidelijk was welke andere projecten binnen de regeling liepen
en welke andere actoren hierbij betrokken waren, en dat volgens het merendeel van de respondenten
binnen de looptijd van de regeling geen nieuwe relaties werden aangegaan.
Tussen de projecten was er nauwelijks sprake van interactie, zie Figuur 3-10. Voor een minderheid
van de respondenten was het duidelijk welke andere projecten en actoren bij de uitvoering van de

61

regeling betrokken waren. Geen enkele respondent gaf aan dat er nieuwe relaties waren aangegaan
met andere partijen die ook deelnamen aan dezelfde regeling. Dit is vanwege het eenmalige karakter
van de tenders ook lastig en betekent natuurlijk niet dat er met anderen buiten de het programma
werd samengewerkt.

Gedurende de looptijd van het project...
werden nieuwe relaties aangegaan met andere
partijen die ook deelnamen aan dezelfde regeling.
was het duidelijk welke andere partijen deelnamen
aan dezelfde regeling.
was het duidelijk welke andere projecten liepen
onder dezelfde regeling.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal mee oneens

Mee oneens

Neutraal

Mee eens

Helemaal mee eens

Figuur 3-10: Samenwerking tussen projecten (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)

3.4.3 Bijdrage aan kennisinfrastructuur
De versterking van het innovatiesysteem betreft niet alleen samenwerking tussen actoren maar ook
de opbouw van een kennis-, financiële- en fysieke infrastructuur en de hervorming van bestaande of
de creatie van nieuwe instituties. Onder de kennisinfrastructuur wordt de tacit en gecodificeerde
kennis over de technische, economische en commerciële kansen van de nieuwe energie opties
bedoeld. In deze sub paragraaf ligt de focus op de bijdrage van het innovatieprogramma aan de
binnen Nederland opgebouwde kennis rond de technische, economische en commerciële haalbaarheid
van duurzame teelt en import van biomassa, de productie van groen gas en de toepassing ervan.
Hierdoor is inzicht verkregen in wat het programma aan structuurverbeteringen van het
innovatiesysteem heeft opgeleverd.
Tabel 3-12 bevat een korte beschrijving van de belangrijkste resultaten rond de technische,
economische en commerciële haalbaarheid van nieuwe productie installaties voor de productie van
synthetisch - en hernieuwbaar gas, en de distributie van hernieuwbaar gas.
Tabel 3-12: Nieuwe kennis uit innovatieprojecten
Productie hernieuwbaar gas
Er zijn twee mono-mestvergistingsinstallaties succesvol gedemonstreerd. Deze installaties draaien
stabiel en zetten pure mest om in biogas. De technisch-economische haalbaarheid van een, voor de
derde wereld ontwikkelde prefab mono-mest systeem, bleek in NL niet haalbaar te zijn. Het
herhalingspotentieel voor monovergistingstechnologie is groot, omdat in tegenstelling tot de
huidige covergistingsinstallaties geen (dure) cosubstraten nodig zijn. Hierdoor heeft monovergisting voor kleine veehouders meer rentabiliteit dan covergisting.
Daarnaast is aangetoond dat de samenstelling van afvalwater invloed heeft op de kwaliteit van het
vergistingsproces van rioolwatervergisters. Door voorbehandeling, vergisting en gasopwaardering in
een enkel proces te integreren is er een minder complex systeem ontworpen dat een hogere
efficiëntie bereikt bij het vergisten van rioolwater.
Ook zijn twee verschillende biogasopwaarderingsinstallaties succesvol getest. Door de inzet van een
verbeterde warmtewisselaar is niet alleen een hoge hernieuwbaar gaskwaliteit bereikt (< 50 ppm
CO2) maar kan met de biogasopwaarderingsinstallatie ook meer warmte worden teruggewonnen. In
het tweede project is het energieverbruik van een biogasopwaarderingsinstallatie verlaagd en zijn

62

membraanmodules succesvol getest waardoor de opwaarderinginstallatie op kleinere schaal kan
worden ontwikkeld.
Synthetische aardgas productie
Uit de meeste haalbaarheidsprojecten bleek de economische rentabiliteit van vergassers inclusief
(SDE) subsidie voldoende te zijn. Desondanks liggen de drie toepassingsprojecten wegens
financiële problemen, tegenvallende resultaten en wijzigings-aanvragen bij RVO.nl stil. Daardoor is
het nu nog niet mogelijk om aan te geven wat het uiteindelijke resultaat van deze drie projecten is.
Biogas distributie
Twee projecten hebben op meerdere locaties in Nederland aangetoond dat een BioNet een
technisch functionerend systeem is, dat een kosteneffectief alternatief biedt voor de distributie van
opgewaardeerd biogas tot groengas. Een BioNet is een gasdistributiesysteem dat voldoet aan de
veiligheidseisen die gelden voor het reguliere aardgasnet, terwijl er biogas doorheen stroomt met
een afwijkende Wobbe-index en calorische waarde. De gevonden oplossing biedt volgens de
projectleiders daarnaast mogelijkheden voor het toepassen van andere gassoorten, zoals hoog
calorisch- of waterstofgas. De commerciële haalbaarheid van BioNetten is echter vooralsnog
afhankelijk van SDE subsidie. Ook is gebleken dat voor een vergunning geen milieueffectrapportage
nodig is en dat de WABO vergunningsprocedure kan worden ingezet.
Bron: eindrapportages projecten RVO.nl
Naast de kennis die is opgedaan via gesubsidieerde projecten is er ook kennis opgedaan via in
opdracht gegeven kwaliteitsborgingsprojecten (zie Tabel 3-8). In “Evaluatie van vergisters in
Nederland – fase 1” werd de vergistingssector geïnventariseerd. In fase 2 van dit rapport werden
vervolgens negentien vergisters een jaar lang gemonitord. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een beter
inzicht het technisch-economisch functioneren van de huidige covergisters in Nederland (RVO, 2011,
RVO, 2013). Gebleken is dat de huidige praktijk waarin mest met cosubstraten wordt vergist om
elektriciteit te produceren zonder een substantiële SDE+ bijdrage in de totale opbrengsten (63%) niet
rendabel is. Doordat de substraatkosten 43% van de totale exploitatiekosten uitmaken zal dit in de
toekomst niet snel verbeteren. Alleen door de inzet van laagwaardige en goedkopere cosubstraten
zoals gras in combinatie met meer kennis van het vergistingsproces bij de exploitant is er een
toekomst voor covergisting in Nederland. Met het rapport “Monitoring gaskwaliteit groen gas
invoeding” is meer praktijkkennis vergaard over de chemische gaskwaliteit, prestaties van de
gasreiniging- en gasopwaardering en de wijze van inpassing in de bestaande infrastructuur (DNV
KEMA & Kiwa, 2013). Het rapport heeft mede geleid tot de ontwikkeling van een ‘poortwachter’ binnen
het TKI Gas en de ontwikkeling van een groen gas hub in Wijster. Het onderzoek naar borging van de
kwaliteit van cosubstraten heeft inmiddels geleid tot een certificeringssysteem. Dit wordt echter in de
praktijk (nog) niet veel gebruikt. Over een eventuele verplichting vinden momenteel gesprekken
plaats tussen het ministerie en de sector.

63

Wat was volgens u het belangrijkste resultaat/de belangrijkste resultaten van
het project (meerdere antwoorden mogelijk)?
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
De in het project onderzochte innovatie bleek
technisch haalbaar. Denk hierbij aan de technische
risico's en onzekerheden bij de realisatie van de
beoogde innovatie.

82%

De in het project onderzochte innovatie bleek
economisch haalbaar. Denk hierbij aan de kosten
en baten van de technologie.

55%

De in het project onderzochte innovatie bleek
commercieel haalbaar. Denk hierbij aan de
potentiele klanten, marktomvang en mogelijke
toetreding van de technologie tot de markt.

64%

Geen van de bovenstaande resultaten.

9%

Figuur 3-11: Belangrijkste projectresultaten (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)
Uit Figuur 3-11: Belangrijkste projectresultaten (Bron: enquête onder projectleiders; n=11) blijkt dat
volgens het overgrote merendeel van de respondenten de technische haalbaarheid het belangrijkste
resultaat te zijn geweest. Maar ook de commerciële en economische haalbaarheid werd door een
meerderheid als belangrijk resultaat gezien.

3.4.4 Bijdrage aan fysieke infrastructuur
De aanwezigheid en voldoende capaciteit van fysieke infrastructuur is van groot belang voor de
ontwikkeling en het functioneren van een energiesysteem. Het al dan niet functioneren ervan heeft
een grote impact op het functioneren van het innovatiesysteem. In deze sub paragraaf wordt de
bijdrage van het programma aan de fysieke infrastructuur beschreven.
Tabel 3-13: Nieuwe fysieke infrastructuur
Productcategorie
Pilot installatie
Vergisters voor productie
hernieuwbaar gas inclusief
4
gasopwaarderingsinstallaties
Vergassers voor productie
1
synthetisch aardgas (SNG)
BioNetten inclusief een
meng/meetstation, een
multigas verwarmingsketel en
industriële multigas branders
Eindtotaal
5

Demonstratie installatie

Totaal

6

10

1

2

4

4

11

16

Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 3-14 visualiseert de status van de drie vergassers. Links is de Torrgas installatie te zien, in het
midden de bouwtekening van de Milena vergasser en rechts de ESKA vergasser in aanbouw.

64

Tabel 3-14 Status vergassers 2016 Torrgas (links), Milena (midden) en ESKA (rechts)
Bron: ECN 2016
Ingeval van vergisters voor de productie van hernieuwbaar gas gaat het om een pilotinstallatie voor
Autogenerative High Pressure Digestion; de coproductie van groen gas en foodgrade CO2 uit biogas;
de High efficiency LP Cooab, en tenslotte de Innogest-technologie waarmee door snellere vergisting
een hoge opbrengst kan worden bereikt. De demonstratie omvatte twee nieuwe mono-vergisters,
twee vergisters uitgerust met nieuwe gasopwaarderingsinstallaties en een vergister waarvan het
digestaat als voedingsbodem voor de productie van eendenkroos wordt gebruikt. Zie voor de
microferm monovergister Tabel 3-15.

Tabel 3-15 Microferm vergister
Op vier locaties in Nederland zijn BioNetten aangelegd. Om aardgas en schoon biogas tot een
gasmengsel met een constante kwaliteit te mengen is door Alliander een meng/meetstation
ontwikkeld. Het dient tevens als back-up voor het geval dat er geen schoon biogas geleverd kan
worden. Ook wordt hier de calorische waarde van het gas gemeten zodat dit kan worden
doorberekend naar de afnemers. Daarnaast is door ATAG een MultiGasketel ontwikkeld voor het
verwarmen van huizen en zijn industriële branders zodanig aangepast dat ze verschillende
gassamenstellingen aan kunnen.
Figuur 3-12 geeft volgens de respondenten de huidige status van het innovatietraject weer. Wat
opvalt is dat de helft van de respondenten aangeeft niet verder te gaan in de richting van het
innovatietraject. Het gaat hier vooral om de haalbaarheidsstudies naar vergassingsprojecten.

65

Wat is de huidige status van het innovatietraject?
Er is besloten niet verder te gaan in de richting…
Bio (groen) gas wordt geïmporteerd volgens…
Er worden producten geproduceerd…
Er wordt bio (groen) gas geproduceerd.
Er is een demonstratie plant gebouwd voor de…
Er is een pilot installatie gebouwd voor de…
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Figuur 3-12: Huidige status innovatieproject (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)

3.4.5 Bijdrage aan instituties
Instituties omvatten de door personen en organisaties gehanteerde routines, gewoontes maar ook
verwachtingen en gemeenschappelijke concepten (zachte instituties) georganiseerd volgens wet- en
regelgeving, normen en strategieën (harde instituties). In deze sub paragraaf beschrijven we de
bijdrage die het programma Nieuw gas heeft geleverd aan deze zachte en harde instituties.
Een van de twee BioNet projecten heeft een nieuwe meet- en verrekenmethodiek opgeleverd voor het
verrekenen van biogas tussen producent en afnemer. Het rapport “Monitoring gaskwaliteit groen gas
invoeding” heeft mede geleid tot een ministeriële regeling inzake de gaskwaliteit. Het onderzoek naar
borging van de kwaliteit van cosubstraten heeft inmiddels geleid tot een certificeringssysteem. Dit
wordt echter in de praktijk (nog) niet veel gebruikt. Over een eventuele verplichting vinden
momenteel gesprekken plaats tussen het ministerie en de sector. De oplossingsrichting uit het rapport
“Kwaliteitsborging van co-producten” wordt inmiddels gebruikt bij de uitwerking van een
borgingsysteem voor co-producten. Daarmee heeft het programma tot enkele harde institutionele
veranderingen geleid.
De inventarisatie van de vergistingssector heeft uiteindelijk geleid tot het inzicht dat er een beperkte
toekomst is voor elektriciteitsproductie door covergisting. Alleen door de inzet van laagwaardige en
goedkopere cosubstraten zoals gras in combinatie met meer kennis van het vergistingsproces bij de
exploitant is dit in Nederland rendabel. Voor de groen gas productie in 2030 moet dan ook vooral
worden ingezet op de ontwikkeling van mono-vergisting en allesvergisting. Zie ook Figuur 3-13.

66

Figuur 3-13 Inschatting van het maximum potentieel van de verschillende afzetroutes voor
biogas in 2020 en 2030. Bron: Groen Gas Nederland, 2014
Figuur 3-14 geeft een overeenkomstig deze visie een licht positief beeld van de verwachtingen voor de
komende 2-3 jaar. Wat opvalt is dat slechts een derde van de respondenten verwacht groen gas te
gaan produceren en tot een nieuwe markt zal toetreden.

Wat zijn de verwachtingen voor de komende 2-3 jaar met betrekking tot het
innovatietraject?
0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Er zal een pilot installatie worden gebouwd voor de
productie van bio (groen) gas.
Er zal een demonstratie plant worden gebouwd
voor de productie van bio (groen) gas.
Er zal worden overgegaan op de productie van bio
(groen) gas.
Er zullen producten gebaseerd op bio (groen) gas
worden geproduceerd.
Er zullen producten gebaseerd op bio (groen) gas
worden geïmporteerd volgens een gecertificeerde…
Er zal worden toegetreden tot een nieuwe markt.
Figuur 3-14: Verwachtingen komende 2-3 jaar (Bron: enquête onder projectleiders; n=11)

3.4.6 Conclusies doeltreffendheid
Financiële additionaliteit: Naast de subsidie van EZ is anno 2016 een geringe private financiële
gerealiseerd. Volgens de projectleiders zouden de projecten zonder subsidie niet zijn door gegaan.
Volgens een meerderheid van de respondenten zijn na afronding van het project investeringen in R&D
gedaan, vervolgprojecten opgezet, nieuwe producten ontwikkeld en heeft de subsidie ook geleid tot

67

het aannemen van meer personeel. Kortom: door het programma zijn de investeringen door private
partijen, ondanks de onderuitputting, waarschijnlijk toegenomen.
Bijdrage aan interactie: De bijdrage van het programma aan de opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk rondom de productie en distributie van nieuw gas bleef beperkt. Het programmanetwerk
kende een open en diffuus karakter waardoor de kans op kennisuitwisseling, maar ook de kans op
netwerkintegratie door één actor beperkt is. Binnen de projecten is de samenwerking over het
algemeen goed verlopen, tussen de projecten was er echter nauwelijks sprake van interactie.
Bijdrage aan kennisinfrastructuur: Door de onderuitputting heeft het programma beperkt bijgedragen
aan de toename van de technisch-economische en commerciële kennis over een efficiënte en
effectieve productie en distributie van nieuw gas. Het programma heeft wel een substantiële bijdrage
kunnen leveren aan een beter inzicht in het technisch-economisch functioneren van de huidige
covergisters in Nederland en de chemische gaskwaliteit; prestaties van de gasreiniging- en
gasopwaardering en de wijze van inpassing in de bestaande infrastructuur. De opgedane kennis is
breed gedeeld en deels geconsolideerd in de routekaart voor hernieuwbaar gas .
Bijdrage aan fysieke infrastructuur: Met ondersteuning van het programma zijn vijf pilot- en elf
demonstratie installaties gerealiseerd. Het programma heeft daarmee een kleine bijdrage geleverd
aan de opbouw van een fysieke infrastructuur voor een kosteneffectieve productie en distributie van
nieuw gas in Nederland. Door juridische, financiële en technische problemen is het tot productie van
grote hoeveelheden synthetisch aardgas door vergassing van biomassa echter (nog) niet gekomen.
Bijdrage aan instituties: Het programma heeft een bijdrage geleverd aan de verandering van enkele
harde instituties. Het programma heeft ook bijgedragen aan de in 2014 opgestelde visie op de rol van
biogas uit vergisting in Nederland.
Kortom: het programma heeft waarschijnlijk geleid tot een geringe toename van investeringen door
private partijen. De bijdrage aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk bleef beperkt tot
een goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten. Tussen de projecten vond nauwelijks
interactie plaats wat de kans op kennisdeling beperkt. Het heeft, vanwege de onderuitputting, tot een
geringe toename in de kennis over de technisch-economisch en commerciële haalbaarheid geleid. De
weliswaar beperkte kennis is echter breed gedeeld en deels geconsolideerd in de routekaart voor
hernieuwbaar gas. De bijdrage aan de fysieke infrastructuur is met name door achterblijvende
investeringen in de drie vergassingsprojecten beperkt gebleven. Doordat de opgedane kennis
grotendeels is geconsolideerd in de routekaart en de goede bijdrage van het programma aan de
institutionele inbedding van groen gas in Nederland beoordelen de onderzoekers de doeltreffendheid
als matig, niet als slecht.

3.5 Conclusies effectiviteit
Het doel van het programma was om de kosten voor groengasproductie binnen 5 jaar met 25% voor
vergistingstechnologie en 10% voor vergassingstechnologie te reduceren. Hiervoor is samen met de
betrokken stakeholders een resultaatgerichte programmastrategie opgesteld. Het ministerie van
Economische Zaken reserveerde voor de uitvoering hiervan uiteindelijk een budget van 19 M€
waarmee een subsidietender voor de ontwikkeling- en demonstratie van nieuwe vergistingsketens en
een tender voor de opschaling van vergassingsinstallaties werd gefinancierd.
In Tabel 3-16 zien we dat de doeltreffendheid van het programma Nieuw gas slecht was. Het
programma heeft weliswaar waarschijnlijk geleid tot een beperkte toename van investeringen door
private partijen, een goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten en een kennistoename
over de technisch-economisch haalbaarheid, de kwaliteit en economische prestaties van met name
groen gasproductie door vergisting. Het programma heeft weliswaar geleid tot de aanpassing van
enkele harde instituties en de verwachtingen over de rol van biogas uit vergisting in Nederland. De
68

private investeringen en daarmee kennistoename over de opschaling van vergassing bleef echter
vanwege financiële, juridische en technische problemen sterk achter. Daardoor was de doelbereiking
slecht. Het programma heeft daarnaast beperkt bijgedragen aan de opbouw van een
gemeenschappelijk netwerk waardoor er nauwelijks interactie tussen de projecten plaatsvond en de
opgedane specifieke kennis tussen de projecten niet breed is gedeeld. De meer globale kennis is
echter wel grotendeels geconsolideerd en via Groen gas Nederland breed gedeeld.
Tabel 3-16: Conclusies programma Nieuw gas
Potentieel

Veelbelovend

Doelbereiking

Doeltreffend


Resultaatgerichte
strategie past
goed bij
gestructureerd
probleem
Concreet op
systeemintegratie
gericht doel met
tijdhorizon
Duidelijke
beschrijving van
doelgroep

Goed

Gemeenschappelijke
visie
Experimenteerruimte
Financiële stimulering
onderzoek en
ontwikkeling
Publiek-private
samenwerking niet
verplicht
Institutioneel kader
gericht op concurrentie
Ondersteunend op
instituties gericht
werkpakket

Uitputting in 2016
voorlopig 42%



Subsidie 8 M€
Privaat 16 M€



8 haalbaarheid- en
14 innovatieprojecten
100 betrokken
actoren
Variatie wel maar
diversiteit niet in lijn
met strategie
Groot aantal
ondersteunende
activiteiten

Redelijk

Slecht







Beperkte maar
waarschijnlijk toename
van investeringen door
private partijen
Goede samenwerking
tussen deelnemers binnen
projecten
Beperkte kennistoename
technisch-economisch en
commerciële haalbaarheid
productie groen gas,
Globale kennis is
grotendeel geconsolideerd
en breed gedeeld
Substantiële bijdrage
opbouw fysieke
infrastructuur
Bijdrage aan opbouw van
een gemeenschappelijk
netwerk zeer beperkt
Nauwelijks interactie
tussen projecten
Gedragen visie op
(beperkte) rol
covergisting voor
elektriciteit en groen gas
productie
Slecht

De tabel laat ook zien dat deze slechte doeltreffendheid niet te wijten was aan het potentieel van het
programma maar veroorzaakt werd doordat een institutioneel kader voor publiek-private
samenwerking ontbrak, de diversiteit niet in lijn met de strategie lag maar vooral door een grote
onderuitputting van de beschikbaar gestelde publiek middelen.

69

4. Programma Wind op Zee
4.1 Inleiding
Wind op zee was onderdeel van het thema Duurzame Elektriciteitsvoorziening. De centrale ambitie
binnen dit thema was de verduurzaming van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening door middel van
de transitiepaden Wind op zee, Wind op land, Zon PV en Bio-Elektriciteit. Het plaatsen van wind
turbines op zee is een nieuwe energietechnologie in een zeer jonge markt. Door de wereldwijde positie
van Nederlandse bedrijven in de offshore mijnbouw en het internationaal vermaarde kenniscluster
windenergie (samenwerkingsverband ECN-TU Delft) liggen er volgens het platform Duurzame
Elektriciteitsvoorziening (PDEV) ondanks de beperkte Nederlandse thuismarkt (Noordzee) grote
kansen voor Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen. Zo werd er door EWEA (European Wind
Energy Association) in 2010 van uit gegaan dat in Europa in 2020 een capaciteit van 40 GW aan
windparken op zee zal zijn geplaatst (met een doorgroei naar 2030 van 150 GW) 7. Om deze 40 GW
mogelijk te maken schatte men in 2010 in dat tot 2020 ca. € 4–6 miljard aan R&D inspanningen in de
EU benodigd zouden zijn.
Wind op zee wordt als een zelfstandige energietechnologie gezien. De zilte lucht in de offshore
omgeving stelt aparte eisen aan de gebruikte materialen, fundaties en turbines; in de parkconcepten
zal al rekening gehouden moeten worden met de typische vereisten van het bouwproces op zee en de
beperkte toegankelijkheid tijdens de operationele activiteiten. Ook de vereisten van een zorgvuldige
benadering van de effecten van een windpark op de mariene omgeving zijn anders dan op land.
Hoewel de technologie voor windenergie op land goed ontwikkeld is, is de offshore windtechnologie
nog niet doorontwikkeld. Daarbij geldt dat op in 2010 de meeste windparken op zee nog dicht bij de
kust werden ontwikkeld. Er waren in die tijd nog geen operationele windparken ver weg op zee.
Nederland heeft al jarenlang een sterke kennispositie in windenergie vanwege het onderzoek bij onder
andere de TU Delft en ECN. Ook onze offshorebedrijven hebben zeer waardevolle kennis en ervaring
opgebouwd in de offshore olie- en gaswinning en zijn bij de ontwikkeling van een groot aantal
Europese windpark projecten op zee betrokken geweest.
De evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: inzicht krijgen in de effectiviteit van het programma
Wind op zee en daar lering uit trekken voor de uitvoering van programma’s binnen de Topsector
Energie. In deze evaluatie wordt daarvoor een op energie innovatiebeleid toegesneden effectladder
gebruikt. Deze ladder geeft aan dat onderzoek naar de effectiviteit idealiter in stappen wordt
uitgevoerd resulterend in een niveau van effectiviteit . Het gaat daarbij om de volgende vijf stappen
met bijbehorend effectiviteitniveau:
1. Potentieel: Heeft het innovatieprogramma potentie? Is er een duidelijke beschrijving van doel,
doelgroep en aanpak? Zijn de randvoorwaarden voor uitvoering bekend? Is er sprake van een
goed uitgewerkte maatschappelijke relevante, en vooral specifieke op de looptijd van het
programma gerichte doelstelling waardoor de effectiviteit op voorhand goed is in te schatten.
2. Veelbelovend: Is het programma in theorie effectief? Hiervoor wordt vanuit de theorie de
legitimiteit van het programma onderzocht. In hoeverre verkleinen de gekozen interventies het
markt-, transformatief- en systeemfalen?
3. Doelbereiking: Welke resultaten zijn met het programma bereikt? Welke doelgroep is bereikt? Wat
is de omvang van het ingezette budget (publiek en privaat)? Wat is de mate van diversiteit van de
gefinancierde projecten en komt dit overeen met de focus van het programma?
4. Doeltreffendheid: Wat is de bijdrage van het programma aan de omvang van de private
investeringen? Wat is de bijdrage van het programma aan de samenwerking tussen actoren? Wat
is de bijdrage van het programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en
instituties?
7

Zie Wind Initiatives’ dat in het kader van het SET Plan is ontwikkeld.

70

5. Werkzaam: Is aangetoond dat het programma effectief is? Dit is niet haalbaar.
Volgens Veerman en Van Yperen (2007) zijn alle stappen nodig om te weten wat precies effectief is,
bij wie, waarom en of de interventie voor de praktijk voldoende oplevert. In de volgende sub
paragrafen worden deze niveaus met behulp van de in Tabel 1-3 gedefinieerde indicatoren uitgewerkt.
In paragraaf 4.2 wordt het potentieel en de veelbelovendheid van het programma bepaald, in
paragraaf 4.3 de doelbereiking en in paragraaf 4.4 tenslotte de doeltreffendheid van het programma.
De evaluatie van het programma Wind op zee is gebaseerd op de database van RVO.nl, desk research,
interviews met betrokken RVO specialisten en een enquête onder de dertien leden van de FLOW
programmacommissie. Hiervan hebben er negen de enquête ingevuld, een respons van 69%.

4.2 Potentieel en veelbelovendheid programma
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de aard van de interventie door de
overheid nader is omschreven en gespecificeerd. Wat was het doel van de interventie, de doelgroep,
de aanpak en de randvoorwaarden voor de uitvoering. Een programma heeft potentieel als de
strategie aansluit bij het maatschappelijk probleem en de programmadoelstelling concreet en
tijdgebonden is. Door deze explicitering is niet alleen de werkwijze van de interventie te begrijpen, de
kans op effectiviteit enigszins in te schatten en de aanpak gemakkelijker overdraagbaar (NJI, 2016),
maar kan ook antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre er sprake is van een op een
maatschappelijk probleem gerichte programma.

4.2.1 Programmadoel en -strategie
Windturbineparken op zee zijn uniek in ontwerp, concept en gebruikte componenten (turbines en
fundaties). Zowel de specifiek voor offshore gebruik benodigde turbinetechnologie als de
fundatieconcepten zijn nog niet uitontwikkeld. Volgens het programma ligt de Nederlandse expertise
vooral op het terrein van offshore (Gusto, Ballast Nedam, Van Oord) en bij de kennisinstellingen (ECN,
TU Delft). De aanvankelijke kennisvoorsprong van Nederland op het terrein van de turbinetechnologie
en rotorbladen heeft Nederland verloren. Nieuwe industriële initiatieven (DARWIND, 2B-Energy) zullen
wellicht hier ontwikkeld worden, maar zonder overheidsondersteuning niet in Nederland tot productie
komen. Om in 2020 tot een realisatie van 6000MW op zee te kunnen komen was volgens het platform
naast innovatiebeleid ook een goede ruimtelijke inpassing nodig, vergezeld van een wettelijk kader en
financiële ondersteuning bij realisering wind op zee. Binnen de Innovatieagenda en dus ook het
innovatieprogramma lag de focus echter op invulling van het innovatiebeleid. Doel van het
innovatieprogramma is om voor wind op zee een zodanige kostenreductie te bewerkstelligen, dat:




in 2013 er windparken ver weg op zee kunnen worden gerealiseerd tegen de huidige kosten
van windparken dichterbij de kust;
daardoor de haalbaarheid van de Kabinetsambities voor het installeren van 6000MW wind op
zee in 2020 wordt versterkt;
de Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen in staat blijven om mee te doen met de top
van de wereldwijde windindustrie.

Een groot ontwikkelpotentieel voor verbetering en daarmee kostenverlaging van deze energietechnologie zat volgens het platform in de toegepaste turbinetechnologie (bij windparken op zee maken
turbines ca. 20- 25% deel uit van de kostprijs). Daarnaast is er ook ontwikkelpotentieel in nieuwe
fundaties, windparkontwikkeling, en ten aanzien van de riscoverdeling tussen overheid en markt en de
daarmee gepaard gaande financieringsrisico’s. Omdat op dit terrein al een aantal initiatieven en
projecten in de markt bestaan, zal volgens het programma een publieke bijdrage aan deze innovaties
maximaal bijdragen aan het rendabel maken van wind op zee.
Het programma richtte zich oorspronkelijk vooral op het inrichten van een testveld voor turbines en
een regeling om onderzoek en ontwikkeling te stimuleren (Programma eerste versie). Een nieuw
testveld voor prototypes en voor een nulserie (volgend op het prototype) van grote offshore turbines
is nodig om nieuwe windmolens te kunnen testen. De subsidie heeft betrekking op investeringen in
met name meetmasten, een trafostation en fysieke infrastructuur voor de bereikbaarheid van de

71

meetlocatie. De extra private investeringen zouden deels terugverdiend kunnen worden door
elektriciteitsopbrengsten. Daarnaast werd aanbevolen om een experimenteer-tender te ontwerpen die
het mogelijk maakt om kleinschalige innovatieve projecten te ondersteunen. Hierbij werd aan 2
onderwerpen gedacht: turbinetechnologie en fundatietechniek. In 2009 werd door het kabinet een
bedrag van 17,5 M€ beschikbaar gesteld voor wind op zee waarvan 8,5 M€ voor de eerste stappen in
de ontwikkeling van de beoogde testlocatie en 9 M€ voor de experimentele wind op zee (TERM-EWOZ)
tender ten aanzien van de ontwikkeling van fundatie- en turbinetechnologie.
Gelijktijdig aan de hierboven beschreven programmering sloegen, op uitnodiging van het Innovatieplatform, tien Nederlandse organisaties de handen ineen om te bezien welke stappen nodig waren om
wind op zee tot een betaalbare optie te maken. Door dit zogenaamde ‘Far and Large Offshore Wind’
(FLOW) consortium werd in 2009 een businessplan opgesteld. Het doel hiervan was om een
significante bijdrage te leveren aan de kostenreductie van 20% in 2015 ten opzichte van 2010, een
reductie van de risico’s en de groei van wind op zee (FLOWa, 2016). Het FLOW businessplan richtte
zich op het ontwikkelen van nieuwe technologie en het demonstreren hiervan in het nog aan te leggen
test- en demonstratieveld. Het plan werd op 2 september 2009 aan de minister van EZ aangeboden.
Na een jaar vertraging vanwege een verschil van inzicht met het ministerie over de rol van het testen demonstratieveld, werd eind 2010 alleen het R&D gedeelte voor integraal offshore windpark
ontwerp, funderingen, elektrische systemen en netintegratie aangeboden. Het geplande onderzoek
aan en ontwikkeling van nieuwe offshore windturbines werd via een TERM-EWOZ tender gefinancierd.
Tot een beschikking voor de ontwikkeling van een test locatie is het niet gekomen.

4.2.1 Budget en institutioneel kader
Er werden twee instrumenten ingezet. Een subsidietender TERM-EWOZ voor de ontwikkeling en
demonstratie van offshore turbines en fundaties en een maatwerkbeschikking voor het uitvoeren van
het ontwikkeldeel van het FLOW businessplan. De subsidietender TERM-EWOZ werd in november 2009
opengesteld. Bedrijven die vernieuwende activiteiten in de toepassing van offshore windenergie willen
realiseren konden op deze tender inschrijven voor het onderzoek, de ontwikkelingen en/of
demonstratie van nieuwe technieken op het terrein van turbines en ondersteuningsconstructies8.
Binnen het budget was ruimte om twee voorstellen van maximaal 4,5 M€ te honoreren. De ingediende
projectvoorstellen werden vervolgens na advies van SenterNovem door een externe adviescommissie
op technologische innovatie, duurzaamheid, kwaliteit van de samenwerking en economisch perspectief
beoordeeld.
Eind 2010 werd het bijgestelde FLOW businessplan met een maatwerksubsidie van 23,5 M€
gehonoreerd. De maatwerkbeschikking beperkte zich tot een ontwikkelprogramma en bevatte eisen
ten aanzien van de subsidiabele kosten, de maximale subsidiebijdrage per onderneming maar ook
eisen ten aanzien van de planning, voortgang en resultaten van de binnen het programma uit te
voeren projecten. Het consortium kende daarnaast eigen regels ten aanzien van het intellectueel
eigendom van de binnen FLOW ontwikkelde kennis, en ten aanzien van de governance van het
programma. Voordat bijvoorbeeld de FLOW directeur projectvoorstellen ter besluitvorming voorlegde,
werd ieder project voorstel door minimaal drie niet-betrokken partners, de themamanager en een
programma-advies-commissie beoordeeld. Een vergelijkbare procedure werd ook bij het goedkeuren
van de eindrapporten gehanteerd. Daarmee werd de betrokkenheid van de partners niet alleen
verkregen door samenwerking binnen projecten maar ook door elkaars werk kritisch te beoordelen.

4.2.2 Conclusies potentieel en veelbelovendheid
Potentieel
Het programma richtte zich op kostenbesparing op de elektriciteitsproductie van wind op zee door het
ontwikkelen en demonsteren van 20% goedkopere windparken op zee in 2016. Het programma richtte
zich hiermee op een gestructureerd maatschappelijk probleem. De programmastrategie kende
8

Regeling van de Minister van Economische Zaken van 11 november 2009, nr. WJZ/9201432

72

overeenkomstig dit probleem een resultaatgerichte aanpak waarin op basis van de specifieke
programmadoelstelling via een tender en een onderzoek- en ontwikkelingsprogramma projecten
kunnen worden geselecteerd die hieraan in potentie zouden bijdragen. Daarbij is het programmadoel
concreet (kostenbesparing), doel-specifieke (windparken op zee) en tijdgebonden (2016). Ook de
doelgroep is gespecificeerd. Hierdoor is duidelijk wie de doelgroep is en wat daar binnen de
programmatermijn bereikt moet worden. Het budget en de institutionele kaders zijn duidelijk
beschreven. De gekozen tendermethodiek past goed bij een op concurrentie gerichte strategie voor
demonstratieprojecten, de maatwerkbeschikking bij een op systeemintegratie gerichte strategie.
Kortom: het programma had potentieel.
Veelbelovend
Het programma wind op zee werd voornamelijk vanuit systeemfalen en marktfalen gelegitimeerd.
Vanuit transitioneel falen lag er al een gedeelde visie over de wens van een grootschalige uitrol van
wind op zee en de urgentie van kostenbesparing door innovatie. Echter, over de vorm van
experimenteerruimte waren de meningen verdeeld. Het voorstel voor een nationaal demonstratiepark
werd niet gehonoreerd. Het voor demonstratie beschikbare innovatiebudget werd echter via een
aparte demonstratieregeling ingezet. Het wind op zee programma richt zich daarmee op
belemmeringen (falen) als gevolg van het externe effecten van milieu-investeringen en kennisspillovers (marktfalen) en tevens op het bieden van experimenteerruimte (transformatief falen). De
ingezette instrumenten bestonden uit een mix van op concurrentie en op samenwerking gerichte
instrumenten. Hierbij was publiek-private samenwerking verplicht. Hieruit blijkt dat de aandacht voor
systeemfalen groot was. Kortom: Het programma kende een goede veelbelovendheid.

4.3 Doelbereiking - actoren, financiële bijdragen, projectportfolio
In deze paragraaf wordt ingegaan op de resultaten die met het programma zijn bereikt. Het eerste
resultaat richt zich op het aantal actoren dat deelneemt aan het programma. Vervolgens zijn de
private investeringen van deze actoren in de projecten van het programma beschreven en vergeleken
met de subsidie van EZ. Als de projecten zijn ingediend, kan op basis van een portfolio analyse de
mate van diversiteit worden bepaald waarin het programma resulteert. De bereikte mate van
diversiteit wordt vergeleken met de focus van het programma wind op zee: een kostenbesparing van
20% voor windparken op zee in 2016.

4.3.1 Aantal, type en nieuwheid actoren
Een actor is een organisatie die actief is in een gesubsidieerd project binnen het programma. Voor de
ontwikkeling van een innovatiesysteem is de betrokkenheid van (nieuwe) actoren essentieel. Private
actoren, en dan met name klanten zorgen voor extra fondsen, maatschappelijke organisaties zijn
essentieel voor de legitimering van de innovatie.
Tabel 4-1: Aantal en type organisaties actief binnen het programma
Groot
Kennis
Programma/regeling
MKB
bedrijf
instelling
Experimenteerregeling Wind op Zee (EWOZ)
2
2
4
Far and Large Offshore Wind (FLOW)
2
7
4
Totaal aantal unieke actoren9
2
9
6
Organisaties eerder actief in EOS
1
4
4
Percentage nieuw
50%
55%
33%
Bron: projectendatabase RVO.nl

9

Totaal
8
13
17
9
47%

Het totaal aantal unieke actoren is, vanwege doublures ongelijk aan de som van het aantal unieke actoren per
regeling.

73

Binnen het programma waren in totaal 17 unieke organisaties actief, zie Tabel 4-1. Dit zijn voor het
merendeel bedrijven, waarvan 2 midden- en kleinbedrijf en 9 grootbedrijf. Van de 17 organisaties
waren er 9 eerder actief in de energieonderzoeksstrategie (EOS) en het onder het Besluit subsidies
investeringen kennisinfrastructuur (BSIK) gehonoreerde innovatieprogramma We@Sea. Nieuwkomers
zijn met name bedrijven uit de offshore industrie zoals IHC Merwede, Heerema en Van Oord.
Figuur 4-4 illustreert de betrokkenheid van de bedrijven bij de uitvoering van het programma aan de
hand van de waardeketen voor wind op zee. De helft hiervan betreft bedrijven gespecialiseerd in het
ontwerpen, bouwen, installeren en vervoeren van offshore-installaties. Daarnaast zijn met de TU Delft
en ECN, twee van de drie internationaal meest toonaangevende kennisinstellingen op het gebied van
fundamenteel en toegepast onderzoek betrokken (JRC, 2012). Alleen TNO ontbreekt in het
consortium. Naast fundamenteel en toegepast onderzoek zijn ze ook werkzaam in
productontwikkeling, productieonderzoek en onderzoek naar kwaliteitscontrole. Gezamenlijk
publiceren ze meer dan 50% van het totaal aantal wetenschappelijke publicaties op dit terrein in
Nederland (Anna J. Wieczorek et al. 2013).

Figuur 4-1: Waardeketen van de actoren binnen het programma Wind op Zee (Bron:
projectendatabase RVO.nl)
Slechts zeven van de zeventien actoren waren ook in EOS – Netten en opwekking en We@Sea actief.
Belangrijke nieuwkomers zijn de twee energiebedrijven en bedrijven uit de offshore installatie sector.
Geconcludeerd kan worden dat met deze actoren de belangrijkste Nederlandse actoren in zowel de
waardeketen als ten aanzien van onderzoek en ontwikkeling bij de uitvoering betrokken waren.

4.3.2 Financiële bijdragen
Via een maatwerkbeschikking aan het FLOW-business plan en een tender binnen de TERM-regeling is
uiteindelijk 32,5 M€ aan publieke middelen beschikt. Hiermee zijn in totaal 55 projecten gefinancierd,
74

zie Tabel 4-2. Uit de tabel blijkt ook dat de verschillen tussen de FLOW en EWOZ projecten groot zijn.
Binnen de EWOZ tender zijn 2 grote projecten van ieder 4 M€ gesubsidieerd terwijl binnen FLOW 53
kleine projecten van gemiddeld 0,4 M€ zijn gesubsidieerd.
Tabel 4-2: Aantal projecten verdeeld naar regeling
Gecommitteerde
Regeling
subsidie
#

Geïnvesteerde
subsidie
Gem.
#
(M€)
(M€)

Doorloop
tijd

23,5

53

20

0,4

2010-2015

9

2

8

4

2009-2016

32,5

55

28

-

2009-2016

(M€)

Far and Large Offshore Wind
58
(FLOW)
Experimenteerregeling Wind op Zee
2
(EWOZ)
Totaal
60
Bron: FLOW 2015, projectendatabase RVO.nl

Medio 2016 is in totaal 28,1 M€ (86%) daadwerkelijk geïnvesteerd. Hiervan werd 8 M€ binnen EWOZ
en 20 M€ binnen FLOW geïnvesteerd.
Figuur 4-2 laat zien dat private partijen 11 M€ in FLOW investeerden en 20 M€ in EWOZ. Daarnaast
investeerden publiek gefinancierde kennisinstellingen in totaal 10 M€ in het programma.

Figuur 4-2: Omvang geïnvesteerde subsidie EZ en publieke en private bijdrage per regeling
(Bron: FLOWa, 2016; Projectendatabase RVO.nl)

4.3.3 Projectportfolio
In deze paragraaf wordt het portfolio van wind op zee projecten geanalyseerd. Binnen het FLOWprogramma zijn zowel ontwikkelingsprojecten, demonstratieprojecten als institutionele of programma
ondersteunende projecten gesubsidieerd. In totaal ging het om drie programma ondersteunende
projecten. Daarmee werd een model om de kostenreductie van offshore windenergie te kunnen
kwantificeren, de institutionele kaders voor innovatieve elektriciteitsproductiesystemen en een
benchmark voor onderhoud- en beheervarianten in kaart gebracht en werd het programmamanagement en de kennisoverdracht naar de markt gefinancierd.
De verdeling van de subsidies over de ontwikkelings- en demonstratieprojecten wordt
weergegeven in

75

Tabel 4-3. De tabel laat zien dat in overeenstemming met de fase waarin wind op zee zich bevind,
twee derde van de publieke middelen werd geïnvesteerd in de ontwikkeling van nieuwe technologie.

Tabel 4-3: Innovatieprojecten (aantal projecten en geïnvesteerde subsidie in M€)
Ontwikkeling
Demonstratie
Totaal
Regeling
#
M€
#
M€
#
M€
Experimenteerregeling
2
8
2
8
Wind op Zee (EWOZ)
Far and Large Offshore
42
16,7
6
2,8
48
19,5
Wind (FLOW)
Eindtotaal
42
16,7
8
10,8
50
28
Bron: FLOW 2015; projectendatabase RVO.nl
Gezien de specifieke op de ontwikkeling van windparken op zee gerichte doelstelling van het
programma beperkt een analyse van de systeemdiversiteit zich tot productniveau. Het FLOWconsortium gebruikte ook drie (virtuele) wind op zee producten om de bijdrage van innovatieprojecten
aan de beoogde kostenreductie voor drie veel voorkomende concessiegebieden in de Noordzee te
bepalen (FLOW, 2016). Het gaat om nearshore toepassingen met als referentie een 3MW turbine met
monopaal fundering, offshore toepassingen met als referentie een XD5MW turbine met monopaal
fundering en tenslotte far-offshore toepassingen met als referentie zowel een 7MW turbine met gravity
based fundering als een 7MW 2B turbine met een jacket fundering. Helaas konden niet alle
innovatieprojecten aan een van de drie producten worden toegedeeld waardoor het bepalen van de
systeemdiversiteit op productniveau niet mogelijk is.
Om toch iets over de bijdrage van het programma aan de diversiteit te kunnen zeggen is in Tabel 4-4
de diversiteit in kennisgebied en probleemgebieden geanalyseerd. Voor een geslaagd innovatieproces
is onderzoek binnen een nieuw kennisgebied vanuit meerdere probleemgebieden belangrijk (Hage en
Hollingworth, 2000). Zij onderscheidden daartoe zes zogenaamde onderzoeksprobleemgebieden.
Naast (1) fundamenteel en (2) toegepast onderzoek worden (3) productontwikkeling en (4)
productieproces ontwikkeling, maar ook (5) kwaliteitscontroleonderzoek en (6) marktonderzoek
onderscheiden (Hage en Hollingsworth, 2013).
Tabel 4-4: Innovatiestrategie programma wind op zee medio 201510 (aantal projecten en
geplande subsidie in M€)
Wind park
Elektrisch
Turbine
Fundering
Totaal
Onderzoek
ontwikkeling
Systeem
ontwikkeling
probleemgebied
#
M€
#
M€
#
M€
#
M€
#
M€
Toegepast
onderzoek
1
1,1
2
0,5
3
1,1
6
2,8
Product
ontwikkeling
2
0,8
7
4,6
11
11,8
20
17,2
Productieproces
Ontwikkeling
5
2,2
5
2,2
Kwaliteitscontrole
onderzoek
9
2,7
3
0,8
4
1,5
5
2,3
21
7,6
Eindtotaal
12
4,7
17
8,2
4
1,8
19
15,2
52
30
Bron: FLOW, 2015; projectendatabase RVO.nl

10

Deze tabel is gebaseerd op de plannen van het FLOW-consortium in 2015. In vergelijking met de uiteindelijke
realisatie in 2016 zijn er twee projecten afgevallen en is er minder subsidie geïnvesteerd.

76

De tabel laat een grote variatie in kennisgebieden en onderzoeksprobleemgebieden zien. De vier
probleemgebieden sluiten daarbij goed aan bij de ontwikkelingsfase van wind op zee. Conform de
programmastrategie lag de focus op productontwikkeling van nieuwe turbines en funderingsconstructies. Wat verder opvalt is dat een kwart van de middelen werd gecommitteerd voor
kwaliteitscontroleonderzoek. Doordat dit onderzoek alle kennisgebieden omvatte is hiermee een goede
basis gelegd voor de integratie en legitimatie van de binnen het programma ontwikkelde innovaties.

4.3.4 Conclusies doelbereiking
Actoren: Binnen het programma waren zeventien unieke maar voor de innovatie in Nederland
belangrijke organisaties actief. Het merendeel hiervan betrof bedrijven, waarvan twee MKB. Deze
bedrijven vertegenwoordigden alle schakels in de waardeketen voor wind op zee. Meer dan de helft
hiervan was nog niet eerder in een door het ministerie gefinancierd energie onderzoeksprogramma
actief.
Financiële bijdrage: Het beschikbare publieke budget van 32,5 M€ werd niet volledig besteed (86%).
Er werd uiteindelijk 38 M€ aan publieke middelen geïnvesteerd, 28 M€ aan subsidie en 10 M€ aan
cofinanciering van kennisinstellingen. De private bijdrage bleef beperkt tot 29 M€ oftewel 0,45. Dit
duidt erop dat ondernemers kansen zien om samen met kennisinstellingen in innovatie te investeren,
maar vooralsnog niet bereid zijn om hier 50% voor hun rekening te nemen.
Project portfolio: Het programma heeft tot drieënvijftig projecten geleid met een beperkte variatie in
producten maar wel een grote variatie in kennisgebieden en onderzoeksprobleemgebieden.
Doordat een kwart van de middelen werd gecommitteerd voor kwaliteitscontroleonderzoek dat alle
kennisgebieden omvatte is hiermee een goede basis gelegd voor de integratie en legitimatie van de
binnen het programma ontwikkelde innovaties. Overeenkomstig de programmastrategie lag daarbij de
nadruk op productontwikkeling van windturbines en funderingsconstructies. Dit duidt er tevens op dat
actoren inzake kostenbesparingen vooral kansen in de verdere doorontwikkeling van turbines en
funderingsconstructies zien.
Kortom: het programma heeft de voor innovatie in offshore wind belangrijkste ondernemers en
kennisinstellingen bereikt die tezamen een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling
en demonstratie van nieuwe fundaties en turbines maar ook aan de voor systeemintegratie en
legitimiteit noodzakelijke kwaliteitscontrole en een gemeenschappelijk model voor kostenreductie.
Doordat de publieke middelen niet volledig zijn besteed (86%) en de publiek-private bijdrage tot 0,45
beperkt bleef, is de doelbereiking van het programma redelijk.

4.4 Doeltreffendheid – financiële additionaliteit,
structuurveranderingen
In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag in hoeverre vanuit markt- en systeemfalen het
programma de beoogde effecten heeft bereikt. Deze vraag valt in de volgende deelvragen uiteen:

Wat is de bijdrage van de financiële instrumenten aan de private investeringen?

Wat heeft het programma bijgedragen aan de systeemstructuur: interactie tussen actoren,
kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en instituties?
De doeltreffendheid van het programma Wind op zee is gebaseerd op publicaties van het FLOW
consortium (FLOWa, 2016; FLOWb, 2016), desk research en een enquête. De enquête is gehouden
onder de dertien programmacommissieleden van het FLOW-consortium. Hiervan hebben er negen
meegedaan aan de enquête, respons van 69%.

4.4.1 Financiële additionaliteit
In de enquête is de programmacommissieleden gevraagd wat er met de projecten waarin hun
organisatie actief is geweest, gebeurd zou zijn indien FLOW geen subsidie zou hebben gekregen.
77

Van de negen respondenten waren er vijf uit het bedrijfsleven. Alleen deze vijf hebben deze vraag
beantwoord. In antwoord op deze vraag geven zij aan dat voor 60% van de projecten de subsidie
essentieel was. Indien de subsidie niet zou zijn verstrekt zou 32% van de projecten met bepaalde
aanpassingen wel zijn gestart, maar kleiner van omvang dan aanvankelijk de bedoeling was.

Wat zou er met de projecten waarin uw organisatie actief is geweest gebeurd
zijn, indien FLOW geen subsidie zou hebben ontvangen?

Alle/een deel van de projecten zouden niet zijn
uitgevoerd. Voor welk percentage geldt dit?
Alle/een deel van de projecten zouden met
een aantal projectaanpassingen zijn uitgevoerd.
Voor welk percentage geldt dit?
Alle/een deel van de projecten zouden gewoon
zijn uitgevoerd. Voor welk percentage geldt
dit?
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Figuur 4-3: Additionaliteit geen subsidie (Bron: enquête onder programmacommissieleden;
n=5)
Deze antwoorden zijn in lijn met de literatuur studie van Dimos en Pugh (2016), beschreven in
hoofdstuk 1. Volgens hun meta-analyse treedt er geen verdringing op van private R&D door subsidies.
Dimos en Pugh (2016) vinden geen bewijs voor substantiële additionaliteit van subsidies. De private
financiële bijdragen in de projecten die niet zouden zijn doorgegaan zonder subsidie (60%) zouden
volgens 3 van de 5 respondenten niet meer worden aangewend voor onderzoek. Dit duidt op
additionaliteit van de subsidie.
In Figuur 2-5 staan de antwoorden van de negen respondenten op de vraag over het vervolg van de
FLOW projecten waarin hun organisatie acties is geweest. Volgens een meerderheid van de
respondenten heeft het programma geleid tot meer investeringen in R&D, meer personeel, de
ontwikkeling van nieuwe producten en vervolgprojecten. De samenwerking met de projectpartners
(deels) in andere innovatieprojecten is voortgezet volgens alle respondenten.

78

Na afronding van het project (meerdere antwoorden mogelijk)...
is er meer geld geïnvesteerd in R&D.

is er nieuw personeel aangenomen.

is de ontwikkeling van nieuwe producten gestart.
is de samenwerking met (een deel van) de
projectpartners in andere innovatieprojecten
voortgezet.
is er een vervolgproject gestart.
0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Figuur 4-4: Opschaling (Bron: enquête onder programmacommissieleden; n=8)

4.4.2 Bijdrage aan interactie
In deze sub paragraaf wordt ingegaan op de bijdrage die het programma heeft geleverd aan de
organisatie van het innovatiesysteem rondom Wind op zee. Hiertoe is het aantal partners per project,
de samenhang en centralisatie van het programmanetwerk in kaart gebracht en is projectleiders
gevraagd naar de kwaliteit van interactie binnen en tussen projecten in het programma.
Tabel 4-5 geeft het aantal actoren per project weer. Samenwerking was zowel binnen EWOZ als FLOW
over het algemeen verplicht. De tabel laat zien dat als resultaat hiervan in minder dan 10% van de
projecten een actor alleen aan een innovatie werkte.
Tabel 4-5: Interactie binnen projecten
Regeling
Far and Large Offshore Wind (FLOW)
Experimenteerregeling Wind op Zee (EWOZ)
Totaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

5 <= X <= 9
8
1
9

2 <= X <= 4
41
1
42

1
4
0
4

Totaal
53
2
55

Voor het analyseren van de interactie tussen de actoren is gebruik gemaakt van een sociale
netwerkanalyse, waarbij gekeken wordt naar de verbindingen die actoren met elkaar aangaan via de
projecten. Sociale netwerken kunnen grafisch worden weergegeven, maar ook met behulp van
netwerkkarakteristieken worden beschreven. In onderstaande grafische weergave worden de actoren
met cirkels en projecten door vierkantjes weergegeven. Lijnen geven vervolgens de sociale
verbindingen tussen de actoren aan, hoe dikker de lijn hoe vaker de actoren samen deelnemen in een
project.

79

Figuur 4-5. Actoren netwerk: organisatietype (Bron: projectendatabase RVO.nl)
Figuur 4-5 visualiseert het netwerk van actoren in het programma. Er is duidelijk sprake van een
programmanetwerk waarin alle actoren door gemeenschappelijke projecten met elkaar verbonden
zijn. De groep actoren in het centrale cluster in midden van het netwerkfiguur, zijn de FLOW partners.
De dikte van de lijnen maakt duidelijk dat ze in meerdere projecten werkzaam waren. Buiten het
centrale cluster van FLOW partners zien we actoren met een beperkte interactie. Het gaat hier om
actoren die alleen werkzaam waren in de twee EWOZ projecten.
De kracht en zwakte van een one-mode sociaal netwerk kan ook met twee netwerk karakteristieken
worden beschreven: samenhang en centralisatie (Borgatti et al., 2013; van der Valk et al., 2011).
Tabel 4-6 beschrijft aan de hand van deze twee netwerk karakteristieken de sterke en zwakke kanten
van het wind op zee programma actorennetwerk.
Tabel 4-6. Netwerk karakteristieken van het wind op zee actoren netwerk
Karakteristieken
Waarde
Zwakte
Kracht
Verwachte voordelen door
Samenhang (dichtheid)
0,537
Kans op lock-in
synergiën
Leiderschap
Integratie in het netwerk is niet
Centralisatie (betweenness)
0,102
onduidelijk
afhankelijk van een paar actoren
Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 4-6 laat zien door de grote samenhang binnen het netwerk (dichtheid = 0,537) veel
synergievoordelen van de kennisontwikkeling zijn te verwachten maar dat er een kans op ‘lock-in’ is.
De mate van centralisatie (betweenness 0.155) maakt duidelijk dat binnen het netwerk geen
duidelijke leider(s) aanwezig is/zijn. De kracht hiervan is dat de netwerkintegratie binnen het
programma niet van één actor afhankelijk is.

80

Figuur 4-6. Projecten netwerk (Bron: projectendatabase RVO.nl)
Figuur 4-6 visualiseert het projecten netwerk in het programma. De figuur links visualiseert de
relaties tussen de kennisgebieden binnen wind op zee. Rechts vanuit de onderzoeksprobleemgebieden
(Hage en Hollingsworth, 2000; Hage et al., 2013). Uit de linker figuur wordt duidelijk dat de twee
kennisgebieden fundering (geel) en turbineontwikkeling (groen) door gemeenschappelijke actoren
redelijk geclusterd zijn. Hierdoor wordt de kans op geïntegreerde oplossingen vergroot. In de rechter
figuur zien we iets vergelijkbaars voor de verschillende onderzoeksprobleemgebieden. Ook hier zien
we veel interactie tussen deze in de praktijk vaak gescheiden gebieden. Vooral de sterke
verwevenheid tussen het kwaliteitscontroleonderzoek (groen) zoals meetplannen, rekenmodellen maar
ook de verificatie en validatie van binnen de onderzoeks- en ontwikkelingsgebieden ontwikkelde
componenten (rood, blauw en geel) valt op. Hierdoor wordt de kans op een succesvolle innovatie
vergroot (Hage et al, 2013).
De verbindingen tussen actoren in projecten en programmanetwerk vormen een indicatie voor de kans
op samenwerking. Of op basis daarvan daadwerkelijk interactie plaatsvond is met behulp van een
enquête onder de projectleiders in kaart gebracht. De resultaten daarvan worden hierna kort
besproken.
Uit Figuur 4-7 blijkt dat volgens twee derde van de respondenten de andere consortiumpartners al
voorafgaande aan het FLOW programma kende, maar dat slechts een derde ook al eerder met hen
heeft samengewerkt.

81

Figuur 4-7: Samenwerking voorafgaand (Bron: enquête onder programmacommissieleden;
n=9)
Binnen het FLOW programma is de samenwerking tussen de projectpartners over het algemeen goed
verlopen, zie Figuur 4-8. Volgens vrijwel iedereen was er sprake van vertrouwen tussen de partners
waardoor er belangrijke en gedetailleerde informatie direct uitgewisseld werd. Volgens twee derde
werd niet alleen samengewerkt als er vergaderingen gepland waren, maar ook daarbuiten. Vrijwel
iedereen was dan ook tevreden over de manier van samenwerken binnen het project.

82

Figuur 4-8: Samenwerking gedurende project (Bron: enquête onder
programmacommissieleden; n=9)
Volgens een hele kleine minderheid van de respondenten was het onduidelijk welke andere partijen
deelnamen aan het FLOW-programma. Voor een grote meerderheid was wel duidelijk welke andere
projecten binnen het programma liepen en werden tijdens de looptijd nieuwe relaties aangegaan
(Figuur 4-9).

83

Figuur 4-9: Relaties tussen projecten (Bron: Enquête onder programmacommissieleden;
n=9)

4.4.3 Bijdrage aan kennisinfrastructuur
De doelstelling van FLOW was om de kosten voor windparken op zee met 20% te reduceren. In FLOW,
het boek (FLOW, 2016) is voor elk van de drie windpark op zee varianten de potentiele
kostenbesparing in een diagram weergegeven. Zie hiervoor onderstaande figuren in afbeelding 4-1.

Tabel 4-7 Kostenbesparingen FLOW voor near-shore, off-shore en far offshore
Bron: (FLOWb, 2016)
In de drie diagrammen - één voor elk type virtueel windpark - is terug te vinden waaruit de
kostenbesparingen zijn opgebouwd. De kosten zijn berekend vanuit het perspectief van de
projectontwikkelaar: hoe hoog moet de elektriciteitsprijs van een park gemiddeld zijn om uit de
kosten te komen? De afbeelding laat zien dat de hoogste kostenreductie is te bereiken bij nieuw te
ontwikkelen offshore en far-offshore windparken. Daar levert gebruik van grotere windturbines met
10% de grootste bijdrage in de kostenreductie van 21%. De andere innovaties leveren elk een kleine
besparing op in de grootteorde van 1 of 2%. Relatief grootste uitschieters zijn een alternatieve
fundering (4%), het gebruik van nieuwe instrumenten voor een optimale bedrijfsvoering of het
ontwerp van een windpark op zee (6%) (FLOW, 2016b).

84

Tabel 4-8: De belangrijkste bijdrage van Wind op Zee aan de kostenreductie
0.Kostenreductie voor alle windparken op zee
De ontwikkelingskosten van een windpark (DEVEX) kunnen door het gebruik van een Lidar-boei in de
plaats van een vaste meetmast met 5 M€ worden teruggebracht. De kosten voor het elektrisch
systeem met 8% door een dynamische netwerkaansluiting en de kosten van onderhoud en beheer
kunnen zelfs met 10% worden teruggebracht door het preventief onderhoud slimmer te plannen. De
opbrengst van een windpark neemt in potentie met 10-12% toe door het gebruik van ‘wake
modelling’ bij het windparkontwerp en het slimmer plannen van het onderhoud in periodes met lage
windsnelheden (fleet leader concept).
1.Kostenreductie (virtual) nearshore windpark
Naast de onder 0 beschreven kostenreductie voor alle windparken op zee kan door het gebruik van
een ‘noise mitigation system’ het installatieseizoen in nearshore concessiegebieden (buiten
Nederland) worden verlengd. De verwachte reductie in installatietijd van monopalen kan daarmee
oplopen tot 2,5 jaar. Door het gebruik een ‘raised flange connection’ (20%) en vrij hangende kabels
(30%) worden de materiaalkosten van met name staal in monopalen verder beperkt. Aanvullend is
uit laboratorium en praktijktesten gebleken dat ‘scour-protection’ niet in alle concessiegebieden
nodig is. Ook dit scheelt aanmerkelijk in de kosten voor fundering.
2.Kostenreductie (virtual) offshore windpark
Naast de hiervoor beschreven innovaties voor alle nearshore windparken kunnen de kosten van een
offshore windpark verder worden teruggebracht door het gebruik van een ‘fatique load controller’.
Deze controller leidt tot minder materiaalvermoeidheid in zowel de windmolen als de fundering zodat,
zeker in combinatie met een integrale ontwerpwijze, het mogelijk wordt om dezelfde levensduur met
tot wel 20% minder materiaal te bereiken. Daarnaast zijn de onderhoud- en beheerkosten door een
verbeterd ontwerp van de 5 MW XD WTG turbine met 10% teruggebracht.
3.Kostenreductie (virtual) far-offshore windpark
Naast de hiervoor beschreven innovaties voor nearshore en offshore windparken kunnen de kosten
van een far-offshore windpark verder worden teruggebracht door het gebruik van gravity based
substructure(GBS) waarin de stalen onderdelen zijn geoptimaliseerd. Ten opzichte van een jacket zijn
er voor het een installeren van een GBS fundatie minder manuren nodig.
Bron: FLOWa 2016
Daarnaast levert het programma op termijn een bijdrage aan nog eens 10% kostenreductie door
innovaties die medio 2016 nog niet ver genoeg ontwikkeld waren (TRL<6). Zie hiervoor onderstaande
afbeelding (FLOWa, 2016).

85

Tabel 4-9: FLOW projecten met Technology Readiness Level 1-6
Bron FLOWa, 2016
De financiering van FLOW werd voor een kwart door kennisinstellingen co-gefinancierd. Daarom wordt
hier expliciet gekeken wat de bijdrage van de kennisinstellingen aan de kennisinfrastructuur is
geweest. Uit Tabel 4-10 blijkt dat ze samen verantwoordelijk zijn voor ruim 100 conferentie en 70
wetenschappelijke tijdschriftartikelen, acht proefschriften en vierentwintig technische rapporten.
Tabel 4-10 Bijdrage aan kennisinfrastructuur (aantal presentaties, conferentie artikelen,
technische rapporten, proefschriften en wetenschappelijke artikelen)
Windpark
Elektrisch
Turbine
Instituti
Fundering
Totaal
ontwikkeling
Systeem
ontwikkeling
oneel
Presentatie
4
6
1
10
Conferentie artikel
Proefschrift
Technisch rapport
Tijdschriftartikel
Eindtotaal
Bron: FLOW, 2016a,

38
4
15
25
86

22
1
12
41

16

10
26

43
3
8
24
79

4
1
1
6

De resultaten in deze sub paragraaf worden grotendeels bevestigd in de enquête. Uit Figuur 4-10
blijkt dat het vrijwel alle respondenten de commerciële haalbaarheid van de innovaties als
belangrijkste resultaat hebben benoemd. Dat is opvallend. Een mogelijke verklaring is dat het
programma vanaf het begin gericht was op het legitimeren van de innovaties door
kwaliteitsborgingsonderzoek (zie Tabel 4-4).

86

123
8
24
72
238

Figuur 4-11: Belangrijkste projectresultaten (Bron: Enquête onder
programmacommissieleden; n=9)

4.4.4 Bijdrage aan fysieke infrastructuur
De aanwezigheid en voldoende capaciteit van fysieke infrastructuur is van groot belang voor de
ontwikkeling en het functioneren van een energiesysteem. Het al dan niet functioneren ervan heeft
een grote impact op het functioneren van het innovatiesysteem. In deze paragraaf wordt de bijdrage
beschreven die het programma heeft geleverd aan de fysieke infrastructuur.

Tabel 4-11: De XEMC Darwind XD115-5MW turbine in aanbouw
Bron: http://www.xemc-darwind.com/Innovations/EWOZ

87

Tabel 4-12: De prototype 2-B Energy turbine in de Eemshaven
Bron: http://www.eemshavenonline.nl/havenonline/2b-energy-windturbine-draait/
De bijdrage van het programma Wind op Zee aan nieuwe fysieke infrastructuur is vooralsnog beperkt
gebleven tot de meetmast in ‘Tromp binnen’, de nieuwe XD 115 -5MW windturbine van XEMC Darwind
(Tabel 4-11) en de turbine van 2-B Energy in de Eemshaven (Tabel 4-12). Daarnaast werden nieuwe
innovaties toegepast in het offshore wind park Luchterduinen van Eneco. Dit park werd in de periode
2014 - 2015 aangelegd op 23 km uit de kust van Noordwijk/Zandvoort. Het omvatte vier concrete
FLOW innovaties: de ‘raised flange connection’ waardoor heien op de flens mogelijk wordt, het gebruik
van vrij hangende kabels, het weglaten van extra bodembescherming rondom de monopaal en
tenslotte het gebruik van een geheel nieuw ontwikkeld schip om monopalen te vervoeren en te
installeren. Het heien op de flens wordt anno 2016 al regelmatig toegepast en op alle 43 turbines zijn
nu vrij hangende kabels toegepast. Twee windturbines zijn uitgerust zonder bodembescherming. Op
die palen worden nu veldmetingen uitgevoerd om te testen of bodembescherming beperkt, of zelfs
helemaal achterwege gelaten, kan worden.
Daarnaast heeft Royal IHC, vanaf het allereerste begin betrokken bij de installatie van offshore
windparken, zich onder andere met het ‘Noise Mitigation System’ (NMS) een belangrijke positie
verworven bij het beperken van geluidsoverlast tijdens de installatie van offshore windparken. Dit
concept is in 2011 getest in samenwerking met de FLOW-partners RWE en Van Oord bij het installeren
van de meetmast voor IJmuiden, 65 kilometer uit de kust. Al in 2012 werd het eerste commerciële
offshore windpark met het Noise Mitigation System (NMS–6900) uitgerust. Het systeem is inmiddels in
zes Duitse windparken toegepast.

88

Figuur 4-12: Enquête resultaten afronding project (Bron: Enquête onder
programmacommissieleden; n=9)
Figuur 4-12 geeft de huidige status van de innovatieprojecten weer. Wat opvalt is dat volgens het
merendeel van de respondenten de innovaties inmiddels in een commerciële omgeving worden
toegepast en dat een kleine minderheid niet verder gaat in de richting van de afgeronde projecten.

4.4.5 Bijdrage aan instituties
Instituties omvatten de door personen en organisaties gehanteerde routines, gewoontes maar ook
verwachtingen en gemeenschappelijke concepten (zachte instituties) georganiseerd volgens wet- en
regelgeving, normen en strategieën (harde instituties). In deze sub paragraaf beschrijven we de
bijdrage die het programma wind op zee heeft geleverd aan deze zachte en harde instituties.
Binnen het programma is een kostenmodel voor innovaties ontwikkeld. Het model is gebaseerd op de
“Offshore Wind Cost Reduction Pathways” studie van the Crown Estate uit 2011. Doordat er geen testen demonstratieveld werd aangelegd was het kostenmodel essentieel om de bijdrage van individuele
innovatieprojecten aan de beoogde kostenreductie te kunnen leveren. Het kostenmodel werd niet
alleen binnen FLOW maar ook tijdens de onderhandelingen voor het SER-energieakkoord gebruikt.
Een onafhankelijke partij gebruikte het model om de potentiële effecten van de voorstellen over de
nieuwe rol van TenneT en de voorgestelde nieuwe flexibele vergunningen op de kostprijs voor wind op
zee door te rekenen. Het programma heeft met het FLOW kostenmodel dan niet alleen een belangrijke
bijdrage geleverd aan de wederzijdse verwachtingen, en gemeenschappelijke concepten rond wind op
zee, maar ook aan de totstandkoming van de wind op zee doelstelling in het energieakkoord.
Daarnaast kan het binnen FLOW ontwikkelde en gehanteerde governance model inclusief afspraken
over ‘intellectuel property rights’ en de gezamenlijke beoordeling van projectplannen en rapportages,
ook als een zachte institutionele innovatie worden gezien.
Figuur 4-13 geeft een beeld van de verwachtingen voor de komende 2-3 jaar.

89

Figuur 4-13: Verwachtingen komende 2-3 jaar (Bron: enquête onder Enquête onder
programmacommissieleden; n=9)
Wat opvalt in Figuur 4-13, is dat volgens een grote meerderheid de innovaties de komende jaren
zullen worden toegepast in een relevante praktijkomgeving of zelfs een commerciële omgeving.

4.4.6 Conclusies doeltreffendheid
Financiële additionaliteit: Naast de subsidie van EZ was er een substantiële private bijdrage in het
programma. Volgens vijf respondenten uit het bedrijfsleven zouden de projecten zonder subsidie niet,
of in beperkte omvang, door zijn door gegaan. Na afronding van het project zijn volgens een
meerderheid van alle respondenten investeringen in R&D gedaan, vervolgprojecten opgezet, nieuwe
producten ontwikkeld en heeft de subsidie ook geleid tot het aannemen van meer personeel. Kortom:
door het programma zijn de investeringen door private partijen waarschijnlijk toegenomen.
Bijdrage aan interactie: De bijdrage van het programma aan de opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk rondom wind op zee innovaties was groot. Er is een klein, maar goed geïntegreerd
programmanetwerk ontstaan, waardoor de kans groot is dat bij zowel de ontwikkeling, als overdracht
van kennis synergievoordelen worden benut. Er is geen duidelijke leider in het netwerk wat de kans op
netwerkintegratie door één actor beperkt. Binnen de projecten is de samenwerking over het algemeen
goed verlopen, tussen de projecten was er ook sprake van veel interactie.
Bijdrage aan kennisinfrastructuur: Het programma heeft een grote bijdrage geleverd aan een toename
van technisch-economische maar vooral ook de commerciële kennis over een kosteneffectieve
productie van elektriciteit uit wind op zee. Deze kennis is geconsolideerd en voor wat betreft de
wetenschappelijke kennis, breed gedeeld in ruim 200 (wetenschappelijke) tijdschriftartikelen,
presentaties en technische rapporten. De meer globale kennis over de mogelijkheden van
kostenreductie van wind op zee is middels diverse congressen en het FLOW boek gedeeld.
Bijdrage aan fysieke infrastructuur: De bijdrage van het programma wind op zee aan nieuwe fysieke
infrastructuur is vooralsnog beperkt gebleven tot een meetmast, twee nieuwe wind op zee turbines en
vier innovaties in het offshore windpark Luchterduinen van Eneco. Het programma heeft daarmee in
beperkte mate bijgedragen aan de opbouw van een fysieke infrastructuur voor wind op zee.
Bijdrage aan instituties: Het programma heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de wederzijdse
verwachtingen en gemeenschappelijke concepten rond wind op zee, maar ook aan de totstandkoming
van de wind op zee doelstelling in het energieakkoord. Daarnaast heeft het programma bijgedragen
aan de positieve verwachtingen over de (snelle) toepassing van innovaties in een relevante
praktijkomgeving of zelfs een commerciële omgeving.

90

Kortom: het programma heeft waarschijnlijk geleid tot een toename van investeringen door private
partijen, bijgedragen aan een goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten en tot meer
kennis over de technisch-economische en de commerciële haalbaarheid van een kostenefficiënte
productie van elektriciteit uit wind op zee. Het programma heeft een grote bijdrage geleverd aan de
opbouw van een gezamenlijk netwerk wat resulteerde in veel interactie tussen verschillende projecten.
Daarbinnen werd de verkregen specifieke kennis breed gedeeld, met de buitenwereld werd alleen de
wetenschappelijke kennis en de globale kennis over de bereikte kosten efficiëntie gedeeld. Het heeft
met het kostenmodel een belangrijke bijdrage geleverd aan de verwachtingen en gezamenlijke
onderzoeksrichtingen voor kostenreductie van wind op zee, alsmede aan de realisatie van de wind op
zee doelstelling in het energieakkoord. Echter door de focus van het FLOW-programma op onderzoek
en ontwikkeling bleef de private bijdrage en de bijdrage aan de fysieke infrastructuur enigszins
beperkt.

4.5 Conclusie effectiviteit
Het doel van het programma was om de kosten voor elektriciteitsproductie uit wind op zee binnen 5
jaar met 20% te reduceren. Hiervoor is samen met de betrokken stakeholders een resultaatgerichte
programmastrategie opgesteld waarin alle internationaal toonaangevende Nederlandse actoren uit de
off shore windsector betrokken waren. Het ministerie van Economische Zaken reserveerde voor de
uitvoering hiervan uiteindelijk een budget van 32,5 M€ waarmee uiteindelijk een subsidietender voor
de ontwikkeling- en demonstratie van offshore windturbines en een publiek-privaat onderzoek- en
ontwikkelingsprogramma werd gefinancierd.
Tabel 4-13: Conclusies programma Wind op Zee
Potentieel
Veelbelovend
Doelbereiking

Resultaatgerichte
strategie past
goed bij
gestructureerd
probleem
Concreet op
systeemintegratie
gericht doel met
tijdhorizon,
Duidelijke
beschrijving van
doelgroep

Goed

Gemeenschappelijke
visie, behalve over de
organisatie van de
experimenteerruimte

Uitputting 86%

Financiële stimulering
onderzoek en
ontwikkeling

Subsidie 28 M€
Kennis 10 M€
Privaat 29 M€

Publiek-private
samenwerking
verplicht

53 innovatieprojecten

Institutionele kader
gericht op
concurrentie
Een institutioneel
kader gericht op
samenwerking
Ondersteunend op
instituties gericht
werkpakket
Goed

Doeltreffend


<25 betrokken
actoren
Variatie en
diversiteit in lijn met
strategie
Ondersteunende
activiteiten

Redelijk









Waarschijnlijk toename
van investeringen door
private partijen
Grote bijdrage aan klein
maar goed geïntegreerd
innovatienetwerk
Goede samenwerking
tussen deelnemers
Veel interactie tussen
projecten
FLOW heeft de potentiele
kostenreductie voor drie
windpark op zee
varianten bepaald en
breed gedeeld
Beperkte bijdrage opbouw
fysieke infrastructuur
Belangrijke bijdrage aan
wederzijdse
verwachtingen en
gemeenschappelijke
concepten
Redelijk

Tabel 4-13 laat zien dat de doeltreffendheid van het programma Wind op zee redelijk was. Het
programma heeft waarschijnlijk geleid tot een toename van investeringen door private partijen, een
goede samenwerking tussen deelnemers binnen projecten en een kennistoename over de technischeconomisch en commerciële haalbaarheid van elektriciteitsproductie door wind op zee. Maar het heeft
91

ook bijgedragen aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk waardoor er veel interactie
tussen de projecten plaatsvond en de opgedane kennis en ervaring binnen het consortium werd
gedeeld. Het programma heeft daarnaast ook bijgedragen aan de consolidatie en het delen van de
globale kennis. Het kende tevens een belangrijke bijdrage aan de aanpassing van enkele harde
instituties en de verwachtingen over de kostenverlaging van Wind op zee in Nederland. De private
bijdrage en de bijdrage aan de fysieke infrastructuur bleef echter enigszins beperkt. De tabel laat ook
zien dat deze redelijke doeltreffendheid niet te wijten was aan potentieel en de veelbelovend van
programma-ontwerp maar aan een combinatie van een lage uitputting en een publiek/private bijdrage
van 0,45.

92

5. Programma’s Warmte op stoom, Procesintensificatie,

Intelligente netten en Integrated-PV: quick scan

5.1 Inleiding
In de vorige drie hoofdstukken zijn drie innovatieprogramma’s uitgebreid en op alle vier niveaus van
de effectladder geëvalueerd. In dit hoofdstuk wordt op basis daarmee opgedane leerervaringen kort
de effectiviteit van de programma’s Warmte op stoom, Procesintensificatie, Intelligente netten en
Integrated-PV beschreven.

5.1.1 Beschrijving programma’s
Binnen het thema Ketenefficiency werden twee voor deze evaluatie relevante programma’s
uitgevoerd: Procesintensificatie en het werkprogramma Warmte op stoom. De centrale ambitie binnen
dit thema was om het energiegebruik in de industrie in 2030 50% efficiënter te krijgen. Daartoe wilde
men industriële ketens vergaand optimaliseren. Het toenmalige Dutch Seperation Technology Institute
(DSTI) ontving daartoe in augustus 2009 een maatwerkbeschikking van 7 M€ voor de uitvoering van
een door een consortium van publiek-private partijen opgestelde Actieplan Procesintensificatie. Begin
2010 werd daartoe het Institute for Sustainable Proces technology (ISPT) opgezet en gestart met de
uitvoering van vier van de elf programmalijnen inclusief een bijbehorend Kennis en Technologie
Transfer Programma. Voor de andere zeven programmalijnen van het actieplan volgde later een apart
voorstel. Dit voorstel werd echter vanwege de eerder genoemde bezuinigingen niet gehonoreerd.
Tegelijkertijd werd door AgentschapNL.nl het programma Warmte op stoom uitgevoerd. Het
werkprogramma had de ambitie om de productie van warmte en koude te verduurzamen door minder
warmte te verspillen, door efficiënter warmte met fossiele energie op te wekken en door meer warmte
duurzaam te produceren. Het zette daartoe in op een groot aantal stimuleringsmaatregelen zoals het
verbeteren van de marktcondities voor verduurzaming, het gelijkwaardig waarderen van maatregelen
voor verduurzaming van warmte- en koudelevering in de gebouwde omgeving, het opstellen van
warmtekaarten, het doorlichting van de warmtehuishouding bij bedrijven maar ook het samen
ontwikkelen en delen van kennis over verduurzaming van de warmte- en koudevoorziening via een
innovatieprogramma en een expertisecentrum warmte en koude. Vanuit de Innovatieagenda werd
voor de uitvoering van dit innovatieprogramma 26M€ begroot en ingezet voor de uitvoering van twee
op verduurzaming van de warmte- en koudevoorziening gerichte (UKP) tenders en een SBIR.
Aanvullend stelde het ministerie van Economische zaken nog eens 10,5 M€ beschikbaar voor de
uitvoering van een tender voor Industriële warmtebenutting. Hiervan is uiteindelijk 32,5 M€ via
tenders en een prijsvraag gecommitteerd. De tenders kende bedrijven een financiële ondersteuning
toe max. 50% met een grens van 100K€ voor haalbaarheidsstudies en max. 40% van de extra
investeringskosten met een maximum van 1M€ voor IWB en 800K€ voor UKP uitvoeringsprojecten
(AgentschapNL, 2009; 2010). De SBIR kende bedrijven een publieke bijdrage van max. 50K€ voor
haalbaarheidsstudies en 450K€ voor de investeringskosten. In deze evaluatie beperken we ons tot het
met geld van de Innovatieagenda uitgevoerde innovatieprogramma.
Binnen het thema Duurzame elektriciteitsvoorziening werden naast het in Hoofdstuk 4 beschreven
Wind op zee programma nog twee andere voor deze evaluatie relevante programma’s uitgevoerd:
Intelligente netten en Integrated-PV. Het programma Intelligente netten richtte, zoals de naam al zegt
op intelligente netten. De term intelligente netten is een overkoepelend begrip dat verschillende
ontwikkelingen rond de energie-infrastructuur omvat (veelal elektriciteitsnetten, van het
hoogspanningsnet tot en met het laagspanningsnet in de wijk en de energietoepassingen bij de
consument). De kern van het begrip 'intelligent net' is het ontstaan van tweerichtingsverkeer van
energie tussen producenten en gebruikers, en tussen gebruikers onderling AgentschapNl, 2011). Dit is
mogelijk door het toevoegen van informatietechnologie aan de energie-infrastructuur. Hierdoor
ontstaan meer keuze mogelijkheden voor gebruikers en kunnen nieuwe partijen toetreden tot de
energiemarkt. Het programma Intelligente netten wilde ondernemers samen met andere partijen in
staat stellen om in een realistische gebruiksomgeving te leren over de mogelijkheden van intelligente

93

toepassingen die optimaal kunnen bijdragen aan de realisatie van belangrijke maatschappelijke baten.
Het gaat om projecten met een technisch, economisch en/of maatschappelijk risico. Daartoe werd in
2011 de tender Intelligente netten gepubliceerd. Samenwerkingsprojecten met bedrijven als
penvoerder konden via deze regeling 40 procent van de meerkosten tegen een max. van € 4.000.000
per project subsidie ontvangen. Met de regeling was in totaal 16 M€ gemoeid. Tenslotte het
programma Integrated-PV. Dit kleine programma (budget 2,6 M€) richtte zich vooral op de integratie
van zonnecellen in dakconstructies en de kwaliteitsverbetering van de zonnestroomsector in
Nederland. Men deed dit door het opzetten van een SBIR ‘ Building integrated solar PV’ en een klein
programma ondersteunend werkpakket gericht op monitoring, kwaliteitsverbetering van installateurs
en kennisoverdracht.

5.1.2 Doel en aanpak van de quik scan evaluatie
De quik scan evaluatie heeft een tweeledige doelstelling: op een snelle en goedkope manier inzicht
krijgen in de effectiviteit van de vier innovatieprogramma’s en daar lering uit trekken voor de
uitvoering van programma’s binnen de Topsector Energie. In deze evaluatie wordt daarvoor een op
energie innovatiebeleid toegesneden effectladder gebruikt. Deze ladder geeft aan dat onderzoek naar
de effectiviteit idealiter in stappen wordt uitgevoerd resulterend in een niveau van effectiviteit. Het
gaat daarbij om de volgende vijf stappen met bijbehorend effectiviteitniveau:
1. Potentieel: Heeft het innovatieprogramma potentie? Is er een duidelijke beschrijving van doel,
doelgroep en aanpak? Zijn de randvoorwaarden voor uitvoering bekend? Is er sprake van een
goed uitgewerkte maatschappelijke relevante, en vooral specifieke op de looptijd van het
programma gerichte doelstelling waardoor de effectiviteit op voorhand goed is in te schatten.
2. Veelbelovend: Is het programma in theorie effectief? Hiervoor wordt vanuit de theorie de
legitimiteit van het programma onderzocht. In hoeverre verkleinen de gekozen interventies het
markt-, transformatief- en systeemfalen?
3. Doelbereiking: Welke resultaten zijn met het programma bereikt? Welke doelgroep is bereikt? Wat
is de omvang van het ingezette budget (publiek en privaat)? Wat is de mate van diversiteit van de
gefinancierde projecten en komt dit overeen met de focus van het programma?
4. Doeltreffendheid: Wat is de bijdrage van het programma aan de omvang van de private
investeringen? Wat is de bijdrage van het programma aan de samenwerking tussen actoren? Wat
is de bijdrage van het programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke infrastructuur en
instituties?
5. Werkzaam: Is aangetoond dat het programma effectief is? Dit is niet haalbaar.
Volgens Veerman en Van Yperen (2007) zijn alle stappen nodig om te weten wat precies effectief is,
bij wie, waarom en of de interventie voor de praktijk voldoende oplevert. In de volgende sub
paragrafen worden deze niveaus met behulp van de in Tabel 1-3 gedefinieerde indicatoren uitgewerkt.
In paragraaf 4.2 wordt het potentieel en de veelbelovendheid van de vier programma bepaald en in
paragraaf 4.3 de doelbereiking.

5.2 Potentieel en veelbelovendheid
In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de vraag in hoeverre de aard van de interventie door de
overheid nader is omschreven en gespecificeerd. Wat was het doel van de interventie, de doelgroep,
de aanpak en de randvoorwaarden voor de uitvoering. Een programma heeft potentieel als de
strategie aansluit bij het maatschappelijk probleem en de programmadoelstelling concreet en
tijdgebonden is. Door deze explicitering is niet alleen de werkwijze van de interventie te begrijpen, de
kans op effectiviteit enigszins in te schatten en de aanpak gemakkelijker overdraagbaar (NJI, 2016),
maar kan ook antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre er sprake is van een op een
maatschappelijk probleem gerichte programma. Om tot een oordeel over het potentieel en de mate
van veelbelovendheid van de vier programma’s te komen hebben we van onze leerervaringen met de
programma’s Groene grondstoffen, Nieuw gas en Wind op zee gebruik gemaakt.

94

Tabel 5-1 beschrijft kort het thema, de doelstelling en het instrumentarium van Warmte op stoom,
Procesintensificatie, Intelligente netten en Integrated-PV. De tabel bevat tevens het op basis van de
bovengenoemde kenmerken een oordeel ten aanzien van het potentieel en de mate van
veelbelovendheid. Deze oordelen worden onder de tabel kort toegelicht.
Tabel 5-1: Kenmerken programma ontwerp Warmte op stoom, Intelligente netten,
Ketenefficiency en Integrated-PV
Thema
Doelstelling
Instrumenten
Potentieel
Veelbelovend
Procesintensificatie 50% efficiënter
Maatwerkbeschikking
energiegebruik in de
publiek-privaat ISPTprocesindustrie
consortium incl.
Redelijk
Redelijk
ondersteunend op
kennisoverdracht
gericht werkpakket
Intelligente netten
Partijen in staat stellen
Subsidietender (IPIN)
om in een realistische
Ondersteunend op
Redelijk
Redelijk
gebruiksomgeving te
kennisoverdracht
leren
gericht werkpakket
Integrated-PV
Versterking van de
Prijsvraag (SBIR)
zonnestroomsector in
Ondersteunend op
Redelijk
Matig
Nederland
instituties gericht
werkpakket
Warmte op stoom
De omslag naar een
Prijsvraag (SBIR)
duurzame warmte en
2 Subsidietenders
koude huishouding
(UKP)
Redelijk
Matig
versneld op gang
1 Subsidietender
brengen
(IWB)
Bron: Rijksoverheid (2010), Rijksoverheid (2008a); projectendatabase RVO.nl
Tabel 5-1 laat zien dat alle vier programma’s een redelijk potentieel hadden. Zowel Warmte op stoom
en Intelligente netten kende een visionaire strategie dat goed past bij het ongestructureerde
maatschappelijke thema waar ze op gericht waren. Ook de meer resultaatgerichte strategieën van
Procesintensificatie en Integrated-PV pasten goed bij de structuur van de maatschappelijke thema’s
efficiency in de industrie en zonnestroom. Echter, doordat alle vier de programma’s een breed
geformuleerde doelstelling kenden die de looptijd ook ver overschrijd, scoren ze qua potentieel
redelijk. Twee programma’s zijn redelijk veelbelovend omdat ze niet alleen in de ontwikkeling van
nieuwe kennis en producten investeerden maar ook in een aanvullend werkpakket voor verandering
van instituties en kennisdeling. De andere twee programma’s deden dat niet waardoor ze uiteindelijk
niet meer dan een matige veelbelovendheid kennen.

5.3 Doelbereiking – Actoren, financiële bijdragen, project portfolio
In deze paragraaf wordt ingegaan op de resultaten die met de vier programma’s zijn bereikt. Het
eerste resultaat richt zich op het aantal actoren dat deelneemt aan een programma. Vervolgens zijn
de private investeringen van deze actoren in de projecten van het programma beschreven en
vergeleken met de subsidie van EZ. Als de projecten zijn ingediend, kan op basis van een portfolio
analyse de mate van diversiteit worden bepaald waarin het programma resulteert. De bereikte mate
van diversiteit wordt vergeleken met de focus van de vier programma’s.

5.3.1 Aantal, type en nieuwheid actoren
Een actor is een organisatie die actief is in een gesubsidieerd project binnen het programma. Voor de
ontwikkeling van een innovatiesysteem is de betrokkenheid van (nieuwe) actoren essentieel. Private
actoren, en dan met name klanten, zorgen voor extra fondsen, maatschappelijke organisaties zijn
essentieel voor de legitimering van de innovatie.

95

Tabel 5-2 Aantal actoren en type organisaties per programma en regeling
Kennis
Programma/regeling
MKB
Grootbedrijf
Overig
instelling
Warmte op stoom

SBIR
2
9

UKP
26
86
12
28

IWB
28
151
21
Totaal Warmte op
44
221
12
42
stoom11
Procesintensificatie
1
14
6
Intelligente netten
18
97
15
17
Integrated-PV
24
17
6
2

11

Totaal
11
152
200
319

Het totaal aantal uniek actoren is, vanwege doublures ongelijk aan de som van het aantal unieke actoren per
regeling

96

21
147
49

Tabel 5-2 laat zien dat binnen het programma Warmte op stoom in totaal 319 unieke organisaties
actief waren. Met in totaal 221 organisaties hebben grote private partijen het grootste aandeel in dit
programma. Met name de Industriële warmtebenutting (IWB) tender was hiervoor verantwoordelijk.
Ook waren er 16 verschillende kennisinstellingen bij het programma betrokken. De groep ‘overig’
bestaat uit 42 organisaties en is opgebouwd uit belangenorganisaties, overheidsinstanties en
organisaties waarvan onbekend is bij welke groep ze horen. Grote industriële bedrijven domineren de
doelgroep ook binnen Procesintensificatie en Intelligente netten. Wat verder opvalt is dat de doelgroep
van Procesintensificatie ondanks een relatief brede doelstelling beperkt is tot een en twintig
organisaties.

5.3.2 Financiële bijdragen
Tabel 5-3 laat zien dat binnen Warmte op stoom tot nu toe 68% van het budget daadwerkelijk is
geïnvesteerd. De publieke investeringen bleven vooral binnen de op demonstratie gerichte UKP-tender
achter. De publieke investeringen in het programma Intelligente netten zijn doordat het programma
nog niet is afgerond medio 2016 voor 80% maar zullen waarschijnlijk voor 90% worden uitgeput. De
programma’s Procesintensificatie en Integrated-PV zijn wel volledig uitgeput.
Tabel 5-3 Aantal, omvang en looptijd verdeeld naar programma en regeling
Programma/regeling
Gecommitteerde subsidie
Geïnvesteerde subsidie
#
(M€)
#
(M€)
Gem. (M€)
Warmte op stoom

SBIR
14
2
14
2
0,14

UKP
28
20
28
11,2
0,4

IWB
67
10,5
65
9,6
0,15
Totaal Warmte op
109
32,5
107
22
stoom
Procesintensificatie
4
7
4
7
1,75
Intelligente netten
12
16,2
11 13/14,512
1,18
Integrated-PV
15
2,6
15
2,6
0,17
Bron: projectendatabase RVO.nl

Doorlooptijd

2010 - 2011
2009 - 2015
2010 - 2013

2010 - 2015
2011 - 2016
2010 - 2013

Op basis van de subsidievoorwaarden is een inschatting van de private investeringen gemaakt. Zo zal
de private bijdrage bij prijsvragen (SBIR) zeer klein zijn. De op de Tijdelijke Energieregeling (TERM)
gebaseerde tenders UKP, IWB en Intelligente netten kenden een maximale bijdrage van 50% voor
haalbaarheids- en 40% voor uitvoeringsprojecten en ook de maatwerkbeschikking aan ISPT kende een
verplichting tot 50%. Op basis hiervan schatten we dat Warmte op stoom tot een private bijdrage van
33 M€, Intelligente netten tot een minimale bijdrage van 22 M€ en Procesintensificatie tot een private
bijdrage van 7 M€ heeft geleid.

5.3.3 Projectportfolio
In deze paragraaf wordt de projectportfolio aan de hand van een aantal projectkenmerken
geanalyseerd. Allereerst worden de gesubsidieerde projecten onderscheidden naar innovatie type
zoals haalbaarheidsprojecten, ontwikkelings-, demonstratie- en marktintroductieprojecten of
programma ondersteunende projecten. Vervolgens wordt per programma de variatie en diversiteit van
de ontwikkelings-,demonstratie- en marktintroductieprojecten bepaald. Vanwege het grote verschil
tussen enerzijds haalbaarheidsstudies en anderzijds ontwikkelings-, demonstratie- en
marktintroductieprojecten zijn de projectkenmerken in twee aparte tabellen ondergebracht.
Tabel 5-4 Haalbaarheidsprojecten (aantal projecten en subsidie in miljoenen €’s)
Programma/regeling
Aantal
M€
Warmte op stoom
12

Het programma is medio 2016 nog niet afgerond. Er staat 1,7 M€ aan betalingen open.

97


SBIR
10

IWB(H)
54
Integrated-PV
11
Bron: projectendatabase RVO.nl

0,3
2,5
0,3

Tabel 5-4 laat zien dat iets meer dan de helft van het aantal projecten in Warmte op stoom
haalbaarheidsstudies zijn. Daarvan nam de Industriële warmtebenutting tender (IWB) het grootste
deel voor zijn rekening. In totaal werd binnen dit programma 13% van de publieke middelen
geïnvesteerd in haalbaarheidsstudies. Voor het programma Integrated-PV was dit 12%.
Tabel 5-5 laat zien dat het overgrote merendeel van de publieke middelen in demonstratieprojecten
werd geïnvesteerd. Alleen binnen Procesintensificatie gingen alle middelen naar de ontwikkeling van
nieuwe technologie.
Tabel 5-5 Innovatieprojecten (aantal projecten en subsidie in miljoenen €’s)
Programma/regeling
Ontwikkeling
Demonstratie
#
(M€)
#
(M€)
Warmte op stoom

SBIR
4
1,7

UKP
28
11,2

IWB(T)
11
7,1
Totaal warmte op
43
20
stoom
Procesintensificatie
4
7
Intelligente netten
11
13
Integrated-PV
4
2,3
Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 5-6 beschrijft de systeemdiversiteit binnen het programma Warmte op stoom op twee
systeemniveaus: productcategorie en product. De productcategorieën in de tabel zijn gebaseerd op de
vier binnen het programma geïdentificeerde routes(Rijksoverheid, 2008a). Toepassing omvat
projecten die bijdragen aan de vraag naar warmte terugdringen, distributie en opslag projecten die
restwarmte zo veel mogelijk benutten en productie tenslotte, omvat projecten die bijdragen aan
warmte duurzaam opwekken en fossiele warmte efficiënter produceren. Daarbinnen zijn de op te
leveren producten benoemd. Deze producten zijn door de auteurs bepaald en geclassificeerd.
Daarnaast is in overleg met experts binnen RVO.nl een grove indeling gemaakt in kennisgebieden
zoals thermisch (productie), warmte (distributie) en overig.

Tabel 5-6 Systeemdiversiteit Warmte op stoom (aantal projecten, subsidie in miljoen €’s)

Productcategorie

Thermisch

Distributie en opslag

Opslag bij warmte productie

Warmtenetwerk

Onbekend

Opslag in utiliteitsgebouw
Productie

Warmte/Kracht Koppeling

Warmteproductie installatie

Onbekend

Synthetisch aardgas installatie

Afvalinstallatie
Toepassing

Warmte
€ 3,75
€ 0,04
€ 3,20
€ 0,05
€ 0,46

€ 4,87
€ 0,28
€ 2,41
€ 1,00
€ 1,18

€ 0,40

€ 0,40
€ 0,30

€ 11,93

98

Overig

€ 0,30
€ 0,84

Eindtotaal
€ 4,15
€ 0,04
€ 3,20
€ 0,45
€ 0,46
€ 5,17
€ 0,28
€ 2,41
€ 1,00
€ 1,18
€ 0,30
€ 12,77

Industrie

Chemische productie installatie

Kunstmest installatie

Voedingsmiddelen installatie

Onbekend

Papierfabriek

Poedercoating installatie

Printing Plant

Productie installatie

Raffinaderij

Staalproductie

Afvalinstallatie
Gebouwde omgeving

Vliegveld

Utiliteitsgebouw

Woning

Kas
Eindtotaal
Bron: projectendatabase RVO.nl

€ 4,8

€10,00
€ 0,97
€ 0,20
€ 0,90
€ 6,90
€ 0,07
€ 0,20
€ 0,23
€ 0,30
€ 0,12
€ 0,06
€ 0,05
€ 1,93
€ 0,09
€ 0,28
€ 1,46
€ 0,10
€ 15,6

€ 0,53

€ 0,53

€ 0,31
€ 0,26
€ 0,05
€ 1,4

€10,53
€ 0,97
€ 0,20
€ 0,90
€ 7,43
€ 0,07
€ 0,20
€ 0,23
€ 0,30
€ 0,12
€ 0,06
€ 0,05
€ 2,24
€ 0,09
€ 0,54
€ 1,51
€ 0,10
€ 22

Tabel 5-6 laat een grote variatie in productcategorieën en producten zien. Deze grote variatie is in lijn
met de brede visiegerichte strategie van het programma. Desondanks zien we ook dat het merendeel
van de publieke middelen vooral in het terugdringen van de warmtevraag in de industrie werd
geïnvesteerd. Hiermee bleef de bijdrage van het programma aan de systeemdiversiteit beperkt.

99

Tabel 5-7 beschrijft de systeemdiversiteit binnen het programma Intelligente netten. Het programma
beperkte zich tot één productcategorie: distributie en opslag van energie. Binnen deze
productcategorie zien we veel variatie in producten. Daarbij zien we ook een zekere balans in de
verdeling van de publieke middelen over deze producten waardoor er sprake is van een redelijk tot
goede diversiteit.

100

Tabel 5-7 Systeemdiversiteit Intelligente netten (aantal projecten, subsidie in miljoen €’s)
Productcategorie
Warmte
Elektrisch
Distributie en opslag
Aantal
M€
Aantal
M€
 Lokaal distributienet
2
4,1
 Woonwijk
2
2,9
3
1,8
 Woonwijk + EV
1
1,1
 Kantoren/campus
1
0,6
 Bedrijventerrein
1
1,1
 Bedrijventerrein + EV
1
1,4
Totaal
4
4,6
7
8,4
Bron: projectendatabase RVO.nl
Tabel 5-8 beschrijft de systeemdiversiteit van het programma Procesintensificatie. Het programma
beperkte zich tot één productcategorie: toepassing of gebruik van energie in de industrie. Binnen deze
productcategorie zien we een focus op één product: chemische productie installaties. Binnen dit
product is er naar alle waarschijnlijkheid geïnvesteerd in productvariatie. Conform het
programmavoorstel werd er namelijk geïnvesteerd in ‘Alternative energy based operations,
Transport limited processes, PI process analysis tools, een Skyline Team’. De bijdrage van het
programma aan de systeemdiversiteit is daarmee beperkt tot het niveau van productvariaties van
chemische productie installaties. Hiermee droeg het portfolio bij aan de resultaatgerichte op de
procesindustrie gerichte strategie.
Tabel 5-8 Systeemdiversiteit Procesintensificatie (aantal projecten, subsidie in miljoen €’s)
Productcategorie
Procesintensificatie
Toepassing energie
Aantal
M€
Chemische productie installatie
4
7
Bron: projectendatabase RVO.nl
Tenslotte beschrijft Tabel 5-9 de bijdrage van het programma Integrated-PV aan de systeemdiversiteit. Ook hier is deze bijdrage conform de resultaatgerichte strategie beperkt tot één
productcategorie: de productie van energie uit zonlicht. Binnen deze productcategorie werd alleen in
gebouw geïntegreerde PV-cellen geïnvesteerd. Hiermee droeg dit portfolio bij aan de resultaatgerichte
op de energieproductie uit zonlicht gerichte strategie.
Tabel 5-9 Systeemdiversiteit Integrated PV (aantal projecten, subsidie in miljoen €’s)
Productcategorie
Photovoltaisch
Productie energie
Aantal
M€
Gebouw geïntegreerde PV
15
2,6
Bron: projectendatabase RVO.nl
De programma’s Intelligente netten, Integrated-PV en Procesintensificatie kenden allen programmaondersteunende projecten en activiteiten. In onderstaande tabel zijn de op basis van een quick scan
van de programmavoorstellen gebaseerde resultaten te zien.
Tabel 5-10 Aantal en type door Agentschap NL ingezette niet-financiële instrumenten
Instrumenttype
Aantal
Besteed (€)
Intelligente netten

Communicatie o.a via factsheets en workshops
11
1058 k€

Expert en marktstudies
14
520 k€
Totaal Intelligente netten
25
1,5 M€
Integrated-PV

Kwaliteitsborging
30
900 k€

Versterking sector
23
128 k€

Kennis consolideren en verspreiden
13
128 K€
Totaal Integrated-PV
66
1,1 M€
101

Bron: projectendatabase RVO.nl

5.3.4 Conclusies doelbereiking
Uit Tabel 5-11 blijkt dat alleen de twee redelijk veelbelovende programma’s Procesintensificatie en
Intelligente netten ook een redelijke doelbereiking hebben. Van de twee programma’s met een matig
veelbelovendheid scoort Integrated-PV voor wat betreft de doelbereiking ook matig, Warmte op stoom
scoort daarentegen voor wat betreft de doelbereiking slecht. Belangrijke oorzaak daarvoor is een
achterblijvende financiële uitputting, een lage bijdrage aan de systeemdiversiteit en het ontbreken van
programma ondersteunende activiteiten ten aanzien van kennis consolidatie en instituties.
Tabel 5-11 Doelbereiking Warmte op stoom, Intelligente netten, Procesintensificatie en
Integrated-PV
Innovatieprogramma Indicatoren doelbereiking
Oordeel
 Uitputting 100%
 Subsidie 7 M€/Privaat 7 M€*
 4 innovatieprojecten
Procesintensificatie
Redelijk
 <50 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Ondersteunende activiteiten
 Verwachte uitputting 90%
 Subsidie 14,5 M€/Privaat 22 M€*
 11 innovatieprojecten
Intelligente netten
Redelijk
 >100 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Groot aantal ondersteunende activiteiten
 Uitputting 100%
 Subsidie 2,6 M€/Privaat 0 M€
 14 innovatieprojecten
Integrated-PV
Matig
 >50 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Groot aantal ondersteunende activiteiten
 Uitputting 68%
 Subsidie 22 M€/Privaat 30 M€*
 66 haalbaarheid- en 43 innovatieprojecten
Warmte op stoom
Slecht
 >350 betrokken actoren
 Variatie wel maar diversiteit niet in lijn met strategie
 Geen ondersteunende activiteiten

102

6. Conclusies en aanbevelingen
In dit slothoofdstuk presenteren wij per niveau in de effectladder onze conclusies over de effectiviteit
van de Innovatieagenda energie (paragraaf 6.1) en de aanbevelingen voor de uitvoering en evaluatie
van energie innovatie programma’s in het topsector energiebeleid (paragraaf 0).

6.1 Conclusies effectiviteit Innovatieagenda energie
6.1.1 Potentieel Innovatieagenda energie
Om de ‘waar’ voor ons belastinggeld op niveau 1 in kaart te brengen hebben we in deze studie
gekeken naar de maatschappelijke structuurkenmerken van het desbetreffende energiethema en het
type programmastrategie. Voor een gestructureerd maatschappelijk probleem volstaat een
resultaatgerichte programmastrategie, voor een ongestructureerd maatschappelijk probleem zal er
vanuit een meer visionaire of transformatieve strategie gewerkt moeten worden. Daarnaast is op
basis van de programmaplannen onderzocht in hoeverre er sprake was van een concrete op
systeemintegratie gericht doel, een op de looptijd van het programma afgestemde tijdhorizon en een
duidelijke beschrijving van de beoogde doelgroep. Zie voor het resultaat van dit onderzoek
onderstaande tabel.
Tabel 6-1 Potentieel innovatieprogramma’s
Innovatieprogramma Indicatoren potentieel
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Concreet op systeemintegratie gericht doel met
Wind op zee
tijdhorizon
 Duidelijke beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Concreet op systeemintegratie gericht doel met
Nieuw gas
tijdhorizon
 Duidelijke beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Geen concreet en tijdgebonden, maar wel een systeemIntelligente netten
integrerend doel
 Geen expliciete beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Geen concreet op systeemintegratie gericht doel met
Procesintensificatie
tijdhorizon
 Duidelijke beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Geen concreet en tijdgebonden, maar wel een systeemGroene grondstoffen
integrerend doel
 Geen expliciete beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Geen concreet en tijdgebonden, maar wel een systeemIntegrated-PV
integrerend doel
 Duidelijke beschrijving van doelgroep
 Strategie past bij structuur maatschappelijk probleem
 Geen concreet en tijdgebonden, maar wel een systeemWarmte op stoom
integrerend doel
 Geen expliciete beschrijving van doelgroep

Oordeel
Goed

Goed

Redelijk

Redelijk

Redelijk

Redelijk

Redelijk

Tabel 6-1 laat zien dat twee programma’s goed scoorden doordat ze niet alleen een
programmastrategie hadden dat paste bij de structuur van het maatschappelijk probleem maar vooral
doordat ze beiden een concrete op systeemintegratie gericht doel met tijdhorizon kenden en een
duidelijke beschrijving van de beoogde doelgroep. Hierdoor is duidelijk wie de doelgroep van het
programma is wat daar binnen de programmatermijn bereikt moet worden.

103

6.1.2 Veelbelovendheid innovatieagenda energie
Om de ‘waar’ voor ons belastinggeld op niveau 2 in kaart te brengen hebben we in deze studie
gekeken in welke mate de zeven programma’s en de daarbij ingezette instrumenten in theorie
bijdragen aan verminderen van marktfalen, transformatief falen en systeemfalen. Zie Tabel 6-2.
Tabel 6-2 Veelbelovendheid innovatieprogramma’s
Innovatieprogramma Indicatoren veelbelovendheid
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering onderzoek en ontwikkeling
 Publiek-private samenwerking verplicht
Wind op zee
 Institutionele kader gericht op concurrentie en
institutioneel kader gericht op samenwerking
 Ondersteunend op instituties en kennisdeling gericht
werkpakket
 Financiële stimulering onderzoek en ontwikkeling
 Publiek-private samenwerking verplicht
Procesintensificatie
 Institutioneel kader gericht op samenwerking
 Ondersteunend op kennisdeling gericht werkpakket
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering ontwikkeling en demonstratie
Intelligente netten
 Publiek-private samenwerking verplicht
 Institutionele kader gericht op concurrentie
 Ondersteunend op instituties en kennisdeling gericht
werkpakket
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering ontwikkeling en demonstratie
Nieuw gas
 Publiek-private samenwerking niet overal verplicht
 Institutioneel kader gericht op concurrentie
 Ondersteunend op instituties en kennisdeling gericht
werkpakket
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering ontwikkeling en demonstratie
Groene grondstoffen
 Publiek-private samenwerking niet overal verplicht
 Institutioneel kader gericht op concurrentie
 Beperkt/geen ondersteunend op instituties en
kennisdeling gericht werkpakket
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering ontwikkeling en demonstratie
Integrated-PV
 Publiek-private samenwerking niet verplicht
 Institutioneel kader gericht op concurrentie
 Ondersteunend op instituties en kennisdeling gericht
werkpakket
 Gemeenschappelijke visie
 Experimenteerruimte
 Financiële stimulering ontwikkeling en demonstratie
Warmte op stoom
 Publiek-private samenwerking niet overal verplicht
 Institutioneel kader gericht op concurrentie
 Geen ondersteunend op instituties en kennisdeling
gericht werkpakket

Oordeel

Goed

Redelijk

Redelijk

Redelijk

Matig

Matig

Matig

De veelbelovendheid is in kaart gebracht door te onderzoeken in hoeverre er in de programma aanpak
sprake was van een gemeenschappelijke visie en experimenteerruimte, private bedrijven met
financiële en niet-financiële middelen werden gestimuleerd te investeren in onderzoek en ontwikkeling
104

maar vooral demonstratie van nieuwe energieopties en in hoeverre het institutionele kader gericht
was op concurrentie en/of samenwerking tussen actoren (en projecten) en of er een programma
ondersteunend werkpakket was opgenomen in het programmaplan dat zich expliciet op institutionele
verandering en het consolideren en delen van kennis was gericht.
Tabel 6-2 laat zien dat Wind op zee goed scoort omdat het op alle voor veelbelovendheid belangrijke
indicatoren goed scoort. Drie van de zeven programma’s scoren redelijk omdat een of twee van deze
indicatoren ontbreken zoals een gemeenschappelijke visie en experimenteerruimte bij
Procesintensificatie en een op samenwerking gericht institutionele kader bij zowel Intelligente netten
als Nieuw gas. Bij Intelligente netten is dit enigszins opgevangen door een intensief kennis-en
leerprogramma gericht op samenwerking tussen de (deelnemers) van alle projecten. Programma’s
scoren matig als er twee of meer indicatoren ontbreken. We zien dit terug bij de programma’s Groene
grondstoffen, Integrated-PV, en Warmte op stoom.

6.1.3 Doelbereiking Innovatieagenda energie
Om de ‘waar’ voor ons belastinggeld op niveau 3 in kaart te brengen hebben we in deze studie
gekeken in welke mate de zeven programma’s (nieuwe) actoren bij de uitvoering hebben betrokken,
in hoeverre de publieke middelen zijn uitgeput, de private bijdrage die dit per publiek geïnvesteerde
euro dit heeft opgeleverd, in hoeverre het programma aan de beoogde diversiteit heeft bijgedragen en
hoeveel en welke programma-ondersteunende activiteiten zijn uitgevoerd, zie Tabel 6-3.
Tabel 6-3 Doelbereiking innovatieprogramma’s
Innovatieprogramma Indicatoren doelbereiking
 Uitputting 100%
 Subsidie 7 M€/Privaat 7 M€*
 4 innovatieprojecten
Procesintensificatie
 <50 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Ondersteunende activiteiten
 Verwachte uitputting 90%
 Subsidie 14,5 M€/Privaat 22 M€*
 11 innovatieprojecten
Intelligente netten
 >100 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Groot aantal ondersteunende activiteiten
 Uitputting 89%
 Subsidie 34,6 M€/Privaat 41 M€
 32 haalbaarheid- en 28 innovatieprojecten
Groene grondstoffen
 >100 betrokken actoren
 Variatie wel maar diversiteit niet in lijn met strategie
 Beperkt aantal ondersteunende activiteiten
 Uitputting 100%
 Subsidie 2,6 M€/Privaat 0 M€
 14 innovatieprojecten
Integrated-PV
 >50 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Groot aantal ondersteunende activiteiten

105

Oordeel

Redelijk

Redelijk

Matig

Matig

Vervolg Tabel 6.3 Doelbereiking innovatieprogramma’s
Innovatieprogramma Indicatoren doelbereiking
 Uitputting 86%
 Subsidie 28 M€/Kennis 10 M€/Privaat 29 M€
 53 innovatieprojecten
Wind op zee
 <25 betrokken actoren
 Variatie en diversiteit in lijn met strategie
 Ondersteunende activiteiten
 Uitputting 68%
 Subsidie 22 M€/Privaat 30 M€*
 66 haalbaarheid- en 43 innovatieprojecten
Warmte op stoom
 >350 betrokken actoren
 Variatie wel maar diversiteit niet in lijn met strategie
 Geen ondersteunende activiteiten
 Uitputting in 2016 voorlopig 42%
 Subsidie 8 M€/Privaat 16 M€
 8 haalbaarheid- en 14 innovatieprojecten
Nieuw gas
 100 betrokken actoren
 Variatie wel maar diversiteit niet in lijn met strategie
 Groot aantal ondersteunende activiteiten
* Private investeringen is op basis van voorwaarden regeling ingeschat

Oordeel

Redelijk

Slecht

Slecht

Tabel 6-3 laat een grote variatie in doelbereiking van de zeven programma’s zien. Drie van de zeven
programma’s scoren redelijk, twee programma’s matig en twee programma’s zelfs slecht. Het enige
programma met een goede veelbelovend Wind op zee scoort door een uitputting van 86% uiteindelijk
niet meer dan redelijk. Van de drie redelijk veelbelovende programma’s, scoren Intelligente netten en
Procesintensificatie op basis van de in de tabel beschreven indicatoren goed maar scoren ze vanwege
het ontbreken van een concrete en tijdgebonden doelstelling in het programmaplan op doelbereiking
uiteindelijk niet meer dan redelijk. Nieuw gas zakt van een redelijk veelbelovend programma af naar
een programma met een slechte doelbereiking. Oorzaak daarvan is een lage uitputting en een
beperkte bijdrage aan de beoogde diversiteit in productontwikkeling. Van de twee matig
veelbelovende programma’s scoort Groene grondstoffen ondanks een redelijke score op de indicatoren
in de tabel niet meer dan matig en scoort Warmte op stoom net als Nieuw gas door een lage
uitputting en een beperkte bijdrage aan de beoogde diversiteit in productontwikkeling slecht ten
aanzien van doelbereiking. In totaal werd 148 M€ aan subsidies gecommitteerd. Hiervan werd
uiteindelijk 117 M€ daadwerkelijk geïnvesteerd. Daarnaast werd 145 M€ aan private middelen
geïnvesteerd. Deze investeringen van 262 M€ zijn door meer dan 600 verschillende actoren in een
breed portfolio van projecten geïnvesteerd. 53% van deze organisaties zijn grote bedrijven, 28% is
afkomstig uit het MKB, de rest zijn kennisinstellingen, gemeenten maar ook provincies, waterschappen
en stichtingen. Het portfolio omvatte meer dan 100 haalbaarheids- en 150 ontwikkelings- en
demonstratieprojecten. In deze projecten werd aan een grote variatie van nieuwe producten gewerkt
zowel voor de productie van duurzame energiedragers uit hernieuwbare bronnen als aan een
efficiëntere productie van warmte en koude uit fossiele energiedragers, het efficiënter gebruik van
energie in met name de industrie en de slimmere distributie van warmte en elektriciteit. Daarnaast
werd in een aantal programma’s gewerkt aan de consolidatie en kennisoverdracht van de binnen de
projecten opgedane kennis- en leerervaringen en aan de verandering van institutionele kaders.

6.1.4 Doeltreffendheid Innovatieagenda energie
Om de ‘waar’ voor ons belastinggeld op niveau 4 in kaart te brengen hebben we in deze studie naar
de doeltreffendheid van drie innovatieprogramma gekeken. Voor ieder van deze drie programma’s
hebben we de bijdrage aan additionele private investeringen, de opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk, de samenwerking tussen deelnemers binnen projecten maar ook de interactie tussen de
projecten in kaart gebracht. Daarnaast is onderzocht wat de bijdrage was aan de opbouw van de
kennis- en fysieke infrastructuur en in hoeverre het programma heeft bijgedragen aan de aanpassing
van harde en zachte instituties.

106

Tabel 6-4 geeft de resultaten van dit onderzoek naar de doeltreffendheid met behulp van indicatoren
weer.
Tabel 6-4 Doeltreffendheid innovatieprogramma’s
Innovatieprogramma Indicatoren doeltreffendheid
 Waarschijnlijk toename van investeringen door private
partijen
 Grote bijdrage aan klein maar goed geïntegreerd
innovatienetwerk
 Goede samenwerking tussen deelnemers
Wind op zee
 Veel interactie tussen projecten
 FLOW heeft de potentiele kostenreductie voor drie
windpark op zee varianten bepaald en breed gedeeld
 Beperkte bijdrage opbouw fysieke infrastructuur
 Belangrijke bijdrage aan wederzijdse verwachtingen en
gemeenschappelijke concepten
 Waarschijnlijk toename van investeringen door private
partijen
 Goede samenwerking tussen deelnemers binnen
projecten
 Brede kennistoename technisch-economisch
haalbaarheid bioraffinage biomassa
 Toegenomen en gedeelde kennis commerciële
haalbaarheid van import duurzame biomassa
Groene grondstoffen
 Substantiële bijdrage opbouw fysieke infrastructuur
 Certificering van import duurzame biomassa
internationaal geborgd
 Bijdrage aan opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk beperkt
 Nauwelijks interactie tussen projecten
 Beperkte kennis consolidatie en deling
 Lage verwachtingen ten aanzien van import en
gematigd optimisme raffinage van biomassa
 Beperkte maar waarschijnlijk toename van
investeringen door private partijen
 Goede samenwerking tussen deelnemers binnen
projecten
 Beperkte kennistoename technisch-economisch en
commerciële haalbaarheid productie groen gas,
 Globale kennis is grotendeel geconsolideerd en breed
Nieuw gas
gedeeld
 Substantiële bijdrage opbouw fysieke infrastructuur
 Bijdrage aan opbouw van een gemeenschappelijk
netwerk beperkt
 Nauwelijks interactie tussen projecten
 Gedragen visie op (beperkte) rol covergisting voor
elektriciteit en groen gas productie

Oordeel

Redelijk

Matig

Slecht

Tabel 6-4 brengt de indicatoren voor doeltreffendheid voor de drie onderzochte programma’s in beeld.
Het programma Wind op zee scoort op vrijwel alle indicatoren goed, het scoort alleen ten aanzien van
de bijdrage aan de fysieke infrastructuur lager dan de andere twee. Het programma Groene
grondstoffen scoort matig. Het programma heeft net als Wind op zee weliswaar waarschijnlijk geleid
tot een toename van investeringen door private partijen, een goede samenwerking tussen deelnemers
binnen projecten en een brede kennistoename ten aanzien van de technisch-economisch haalbaarheid
van de teelt, productie en de toepassing van groene grondstoffen. Maar in tegenstelling tot Wind op
zee kende het programma ontwerp van Groene grondstoffen geen op samenwerking gericht
107

institutioneel kader en was er beperkt aandacht voor institutionele verbeteractiviteiten en
kennisconsolidatie. Het effect daarvan zien we terug in de doeltreffendheid van het programma. Het
leverde namelijk een beperkte bijdrage aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk, de
interacties tussen de projecten en de beperkte consolidatie van de binnen het brede programma
opgedane kennis. We zien het effect van redelijk programma ontwerp ook terug bij het programma
Nieuw gas. Ook dit programma leverde door het ontbreken van een op samenwerking gericht
institutioneel kader een beperkte bijdrage aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk en de
interacties tussen de projecten. Het leverde daarentegen volgens plan wel een substantiële bijdrage
aan de benodigde institutionele verbeteractiviteiten en kennisconsolidatie. Desondanks scoort het
programma Nieuw gas in lijn met de doelbereiking van het programma uiteindelijk slecht. Voor de
andere 4 programma’s is de doeltreffendheid niet onderzocht.
Op basis van de doeltreffendheid van deze drie programma’s en de meting van het potentieel, de
veelbelovendheid en de doelbereiking van alle zeven programma’s komen we tot een oordeel over de
doeltreffendheid van de Innovatieagenda energie. De agenda heeft waarschijnlijk een additionele
toename van investeringen door private partijen opgeleverd, meer en betere samenwerking tussen
deelnemers binnen de projecten en tot een toename van technisch-economische en commerciële
kennis over een variatie aan nieuwe producten en fysieke infrastructuur. De bijdrage van de
Innovatieagenda aan een gemeenschappelijke netwerk en een verhoging van het aantal interacties
tussen de projecten is echter beperkt gebleven tot wind op zee en procesintensificatie in de industrie.
Hierdoor is de binnen de agenda opgedane kennis en ervaring met de ontwikkeling en demonstratie
van verschillende producten beperkt gedeeld. De bijdrage van de Innovatieagenda aan de voor
innovatie relevante institutionele belemmeringen is daarnaast beperkt gebleven tot groen gas
productie, slimme netten en dak geïntegreerde zonnepanelen. Daardoor was de doeltreffendheid van
de Innovatieagenda matig.

6.2 Gebruikte methode en beperkingen
Deze evaluatie gebruikt als methode de effectladder. Daarmee hebben we op vier niveaus gekeken in
welke mate zeven door EZ en LNV gefinancierde en voor de topsector energie relevante
innovatieprogramma’s hebben bijgedragen aan (additionele) private investeringen in de aangegeven
transitiepaden, de bijdrage aan de technische-economische en commerciële kennis en ervaring, de
versterking van de gezamenlijke netwerkstructuur en (nieuwe) interacties tussen publiek-private
actoren rondom nieuwe energieopties maar vooral ook de ontwikkeling en demonstratie van nieuwe
producten voor de productie, distributie en het efficiënt gebruik van duurzame energie en een
daarvoor benodigd institutioneel kader van verwachtingen en wet- en regelgeving. Kortom een goed
innovatieprogramma wordt niet alleen vanwege een bijdrage aan het beperken van marktfalen maar
ook aan het beperken van transformatief falen en systeemfalen gelegitimeerd. Deze methode biedt
daarmee inzicht in de relatie tussen een vanuit dit brede perspectief potentieel goed en veelbelovend
programma ontwerp en de uiteindelijk doelbereiking en doeltreffendheid ervan. De evaluatie op basis
hiervan kent echter ook een aantal beperkingen:
1. Doordat de effectladder hiërarchisch is opgezet zal een redelijk veelbelovend programma niet tot
een goede doelbereiking kunnen leiden. De kwaliteit van het programma ontwerp telt daarmee
zwaar mee in het uiteindelijke oordeel over de effectiviteit.
2. Programma’s zijn op basis van Innovatieagenda energie budget afgebakend. Dit leidt met name
bij Groene grondstoffen en Warmte op stoom tot een oordeel dat lager is dan wanneer ook de niet
door de Innovatieagenda gefinancierde onderdelen zouden zijn meegenomen.
3. Voor een goede beoordeling van op instituties gerichte programma ondersteunende activiteiten
ontbreekt een goede methodiek. Aantallen en omvang activiteiten zegt wel iets maar niet genoeg
over het te verwachten effect.
4. In de gehanteerde methode levert het gebruik van prijsvragen (SBIR) een lage score op voor wat
betreft publiek-private bijdrage (doelbereiking) en interactie tussen projecten (doeltreffendheid).

108

De vraag is of dit terecht is. Komt de meerwaarde van dit instrument in de gekozen indicatoren
wel genoeg tot uitdrukking?
5. De programma’s Wind op zee en Procesintensificatie kenden meerdere (jaarlijkse) tenders van
projecten, de nader programma’s bestonden uit eenmalige tenders waardoor bijsturing van het
projectportfolio beperkt was.
Maar misschien wel de belangrijkste beperking is dat in de programma beoordeling alle criteria en
indicatoren even zwaar tellen. De vraag is of dit gezien het verschil in innovatiefase en structuur van
een technologisch innovatiesysteem terecht is. Ter illustratie:

Vijf van de zeven programma’s miste een op samenwerking tussen projecten gericht
instrument waardoor ze lager scoorden dan verder vergelijkbare programma’s. De vraag is
of dit ook aansluit bij de balans tussen structuurproblemen in deze sectoren.

De goed scorende programma’s zijn, uitgezonderd IPIN, op ontwikkeling van innovatie
gerichte programma’s. Op demonstratie gerichte programma’s scoren vaak slechter door
onderuitputting van publieke middelen. Dit is gezien de ondernemingsrisico’s in de ‘valley
of death’ niet verwonderlijk.

In hoeverre dragen op verandering van instituties gerichte programma ondersteunende
activiteiten (zoals bij Nieuw gas) meer bij aan de beoogde structuurversterking dan
ontwikkelingsprojecten?

6.3 Aanbevelingen
De analyse van de effectiviteit van de IAE leidt tot een aantal aanbevelingen voor toekomstige energie
innovatie programma’s en voor de evaluatie van programma’s binnen de topsector energie.
1. Beoordeel innovatieprogramma’s op hun potentiele bijdrage aan het verlagen van de
(maatschappelijke) kosten, het vergroten van de kwaliteit of het vereenvoudigen
van het gebruik door potentiele klanten.
De bijdrage van een thema zoals Ketenefficiency aan de klimaatdoelstellingen en economische
groei kan, zeker in vergelijking tot andere thema’s prima worden ingeschat. De bijdrage van
een innovatieprogramma Procesintensificatie aan een dergelijk ‘hogere orde effect’ is volgens
de commissie Theeuwes echter lastig zo niet onmogelijk te bepalen, gezien de stand van de
wetenschap en methodologie. Een Innovatieprogramma is over het algemeen gericht op het
verlagen van de (maatschappelijke) kosten, het vergroten van de kwaliteit of het
vereenvoudigen van het gebruik ervan door potentiele klanten waardoor de implementatie van
efficiënte en duurzame producten in de markt wordt versneld en/of verbreed. Beoordeel het
programma daarop.
2. (Her)Formuleer de doelstelling van de topsector energie innovatieprogramma’s.
Doelstellingen zoals ‘ biomassa door bioraffinage optimaal valoriseren’, ‘50% efficiënter
energiegebruik in de procesindustrie in 2020’, ‘partijen in staat stellen om in een realistische
gebruiksomgeving te leren’ of ‘de omslag naar een duurzame warmte en koude huishouding
versneld op gang brengen’ vormen eerder een ambitie op een thema dan een concreet,
systeemintegrerend en tijdgebonden en daardoor meetbaar doel. Goede voorbeelden
daarentegen zijn ‘de kosten voor groen gas (systeemintegrerend) in 2012 (tijdgebonden) van
vergistings-, vergassing- en waterstof-technologie met 20% (concreet) omlaag brengen’ of ‘
het ontwikkelen en demonstreren van 20% (concreet) goedkopere windparken op zee
(systeemintegrerend) in 2016 (tijdgebonden)’.
3. Formuleer zo specifiek mogelijk wat de beoogde doelgroep van het programma is.
Wat voor competenties zijn er voor de opbouw van een innovatiesysteem nodig? Is er
behoefte aan juist meer of minder MKB en waarom? Is er behoefte aan versterking van
bestaande relaties of moeten er juist nieuwe competenties en dus actoren bij de opbouw van
het innovatiesysteem worden betrokken?
4. Formuleer de programmastrategie in de vorm van een bijdrage aan het beperken
van marktfalen, transformatief falen en systeemfalen. Welke concrete bijdrage wil een
programma aan leveren aan de Nederlandse visie op het energiesysteem in 2023 of 2030?

109

Wat is daarvoor nodig? Meer private investeringen in onderzoek en ontwikkeling of juist meer
experimenteerruimte? Vanuit welke onderzoeksprobleemgebieden is meer onderzoek nodig?
Meer fundamenteel en toegepast onderzoek of juist meer productontwikkeling en
productieproces ontwikkeling al dan niet in combinatie met kwaliteitscontroleonderzoek en
marktonderzoek. Is daarbij juist meer of minder focus en massa (= diversiteit) nodig? Wat wil
het programma bijdragen aan de opbouw van een gemeenschappelijk netwerk? En aan de
verandering van institutionele kaders? Deze evaluatie laat zien dat als daarover van te voren
onvoldoende wordt nagedacht de effectiviteit matig tot slecht is.
5. Gebruik de binnen deze evaluatie gehanteerde aanpak voor de jaarlijkse Terugblik
en evaluatie van de innovatieprogramma’s binnen de topsector energie. In deze
eindevaluatie bleek dat op basis van de binnen RVO.nl beschikbare gegevens een goed inzicht
in het potentieel, de veelbelovendheid en doelbereiking van innovatieprogramma’s mogelijk is.
Gebruik deze gegevens en analyse in de jaarlijkse Terugblik en bij de opzet van de evaluatie.
Voor een meting van de doeltreffendheid is aanvullend onderzoek noodzakelijk. Het
achterhalen van de bijdrage van een programma aan de kennisinfrastructuur, fysieke
infrastructuur en instituties bleek door het gebrek aan op programmaniveau geconsolideerde
kennis zeer tijdrovend………
6. Organiseer dat op thema en programma niveau jaarlijks lessen worden getrokken uit
de uitgevoerde projecten. Rapporteer daarover aan het Topteam.
a. Schaf de huidige eindrapporten af. Investeer in kort en bondige en terzake doende
(digitale) tussen- en eindrapportages. Kijk daarbij niet alleen naar voortgang in termen
van doelbereiking maar vooral ook in bovengenoemde informatie over doeltreffendheid.
b. Vraag 2 jaar na afronding van ieder gesubsidieerd naar de additionele bijdrage van het
project in termen van private investering, infrastructuur en institutioneel kader;
c. Investeer in capaciteit (tijd en competenties) voor de analyse van deze tussen- en
eindrapportages en consolideer deze kennis op programma en themaniveau zodat deze
kennis een rol van betekenis kan spelen bij programmering, communicatie en evaluatie.
7. Werk de binnen deze evaluatie gehanteerde aanpak verder uit. Kijk daarbij expliciet
naar de hiervoor beschreven beperkingen en onderstaande methodische aanbevelingen:
e. Kijk voor mogelijke verklaringen van onderuitputting of achterblijvende private
investeringen expliciet naar de (markt)omgeving van een innovatieprogramma en dan met
name naar het implementatie en exploitatiebeleid.
f. De financiële additionaliteit is bepaald op basis van een enquête. Onderzoek of een
robuustere methode mogelijk is.
g. Interactie tussen de actoren is onderzocht met een sociale netwerkanalyse. Deze analyse
kan al worden uitgevoerd, nadat de projecten zijn ingediend. Dit kan leiden tot bijstelling
van het programma. Ook de enquête over de samenwerking kan al tijdens de programma
uitvoering worden uitgezet.
h. Neem naast de effectladder ook de governance en uitvoering van het topsector
energiebeleid door RVO.nl en de TKI’s in de evaluatie mee. Zie daarvoor de aanpak voor
de evaluatie van het topsectorenbeleid door Dialogic (Janssen, 2016).

110

7. Bijlagen

111

Bijlage B - LiteratuurLijst
Aalbers, Rob, Victoria Shestalova, and Viktória Kocsis. 2013. “Innovation Policy for Directing Technical
Change in the Power Sector.” Energy Policy 63: 1240–50.
Bakker, Sjoerd. 2011. “Competing Expectations: The Case of the Hydrogen Car.” University of Utrecht.
Bergek, Anna et al. 2008. “Analyzing the Functional Dynamics of Technological Innovation Systems: A
Scheme of Analysis.” Research Policy 37(3): 407–29.
Van den Bergh, Jeroen C.J.M., Albert Faber, Annemarth M. Idenburgh, and H. Oosterhuis, Frans.
2007. Evolutionary Economics and Environmental Policy - Survival of the Greenest.
Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.
Borgatti, S.; Everett, M.; Johnson, J. 2013. Analyzing Social Networks. London: Sage publications.
Brady, Bernadine, John Canavan, and Susan Redmond. 2016. “Bridging the Gap: Using Veerman and
Van Yperen’s (2007) Framework to Conceptualise and Develop Evidence Informed Practice in an
Irish Youth Work Organisation.” Evaluation and Program Planning 55: 128–33.
Carlsson, B, S Jacobsson, M Holmen, and A Rickne. 2002. “Innovation Systems: Analytical and
Methodological Issues.” Research Policy 31(2): 233–45.
Carnegie Consult. 2016. Evaluatie Garantie Aardwarmte. Maarssen.
Chappin, Maryse M.H. et al. 2011. Samenwerking in Het Kader Milieu-Innovatie: Een Studie Naar de
Meerjarige EET-Projecten.
Dialogic. 2012. Evaluatie van de Programmatische Programmatische Aanpak.
Dimos, Christos, and Geoff Pugh. 2016. “The Effectiveness of R&D Subsidies: A Meta-Regression
Analysis of the Evaluation Literature.” Research Policy 45(4): 797–815.
ECN. 2012. Evaluatie van de MEI-Regeling. Amsterdam.
Frishammar, Johan et al. 2014. “The Role of Pilot and Demonstration Plants in Technological
Development: Synthesis and Directions for Future Research.” Technology Analysis & Strategic
Management 27(1): 1–18.
Hekkert, Marko P.Frenken, Koen. 2016. “Innovatiebeleid: Maatschappelijke Uitdagingen Centraal.”
Hekkert, Marko P. et al. 2007. “Functions of Innovation Systems: A New Approach for Analysing
Technological Change.” Technological Forecasting and Social Change 74(4): 413–32.
Janssen, Matthijs J. 2016. “What Bangs for Your Bucks ? Assessing the Design and Impact of
Transformative Policy.” : 1–32.
Markard, Jochen, and Bernhard Truffer. 2008. “Technological Innovation Systems and the Multi-Level
Perspective: Towards an Integrated Framework.” Research Policy 37(4): 596–615.
Mazzucato, Mariana. 2011. 49 Soundings The Entrepreneurial State.
van Mil, Bill, Rogier van Schelven, and Freek Kuiperi. 2016. “Terugblik En Vooruitblik Op Het Beleid
Voor Elektrisch Vervoer.”
Musiolik, Jörg, Jochen Markard, and Marko Hekkert. 2012. “Technological Forecasting & Social Change
Networks and Network Resources in Technological Innovation Systems : Towards a Conceptual
Framework for System Building.” Technological Forecasting and Social Change.
Rammel, Christian, and Jeroen C J M Van Den Bergh. 2003. “Evolutionary Policies for Sustainable
Development: Adaptive Flexibility and Risk Minimising.” Ecological Economics 47(2–3): 121–33.
Raven, Rob. 2005. “Strategic Niche Management for Biomass.” Eindhoven University, The
Netherlands.
Van Rijnsoever, Frank J., Jesse Van Den Berg, Joost Koch, and Marko P. Hekkert. 2015. “Smart
Innovation Policy: How Network Position and Project Composition Affect the Diversity of an
Emerging Technology.” Research Policy 44(5): 1094–1107.
Smits, R, S Kuhlmann, and M Teubal. 2010. “A System-Evolutionary Approach for Innovation Policy.”
In The Theory and Practice of Innovation Policy, , 417–48.
Stern, Nicholas. 2007. “The Economics of Climate Change - the Stern Review: Summary of
Conclusions.” Stern Review: the Economics of Climate Change.
Stirling, Andy. 2010. “Multicriteria Diversity Analysis. A Novel Heuristic Framework for Appraising
Energy Portfolios.” Energy Policy 38(4): 1622–34.

112

Suurs, R.A.A. 2009. “Motors of Sustainable Innovation, Towards a Theory on the Dynamics of
Technological Innovation Systems.”
van der Valk, Tessa, Maryse M.H. Chappin, and Govert W. Gijsbers. 2011. “Evaluating Innovation
Networks in Emerging Technologies.” Technological Forecasting and Social Change 78(1): 25–39.
Veerman, Jan W., and Tom A. van Yperen. 2007. “Degrees of Freedom and Degrees of Certainty: A
Developmental Model for the Establishment of Evidence-Based Youth Care.” Evaluation and
Program Planning 30(2): 212–21.
Weber, K Matthias, and Harald Rohracher. 2012. “Legitimizing Research , Technology and Innovation
Policies for Transformative Change Combining Insights from Innovation Systems and Multi-Level
Perspective in a Comprehensive ‘ Failures ’ Framework.” Research Policy 41(6): 1037–47.
Wieczorek, A. J., and M. P. Hekkert. 2012. “Systemic Instruments for Systemic Innovation Problems:
A Framework for Policy Makers and Innovation Scholars.” Science and Public Policy 39(1): 74–
87.
Wieczorek, Anna J. et al. 2013. “A Review of the European Offshore Wind Innovation System.”
Renewable and Sustainable Energy Reviews 26: 294–306.
Wieczorek, Anna J., and Marko P. Hekkert. 2012. “Systemic Instruments for Systemic Innovation
Problems: A Framework for Policy Makers and Innovation Scholars.” Science and Public Policy
39(1): 74–87.
Wiltbank, Robert, Nicholas Dew, Stuart Read, and Saras D. Sarasvathy. 2006. “What to Do next? The
Case for Non-Predictive Strategy.” Strategic Management Journal 27(10): 981–98.
Overige publicaties
AgentschapNL (2009). Unieke kansen Programma Verduurzaming warmte en koude: handleiding,
september 2009
AgentschapNL (2010). Handleiding Industriële warmte benutting, maart 2010
AgentschapNL (2011). De subsidieregeling Proeftuinen Intelligente Netten
AgentschapNL (2013). Bioraffinage en SBR, Kansen verzilveren in de praktijk
BPF (2016). Presentatie BPF tijdens jaarlijks bezoek EZ/RVO.nl
Commissie Theeuwes (2012) Durf te meten - Eindrapport Expertwerkgroep Effectmeting, Ministerie
van Economische Zaken, Den Haag.
Dialogic (2011). De evaluatie van Point-One Boegbeeld
DNV KEMA & Kiwa (2013). Monitoring gaskwaliteit groen gas invoeding
ECN (2016). The Netherlands country report, 2016
Ecofys (2012). Ex-post evaluatie DEN-A en EOS
Ecorys (2012). Evaluatie Energie Investeringsaftrek
FLOW (2015). Mastertabel FLOW-projecten, vertrouwelijk
FLOW programmamanager (2016), interview afgenomen in juli 2016
FLOWa (2016). FLOW Final Report, vertrouwelijk
FLOWb (2016). FLOW Concurrerend door samenwerking, openbaar eindrapport
Groen Gas Nederland (2014). Routekaart voor hernieuwbaar gas
JRC (2012). A Systematic Assessment of the European Offshore Wind Innovation, JRC institute for
Energy and Transport
LNV (2008). Programma groene grondstoffen
NEA (2014). Sustainable biomass production and use, lessons learned from the Netherlands
programm sustainable biomass (2007 – 2013)
NJI (2016). Effectiviteit van jeugdinterventies, Nederlands jeugdzorginstituut, beschikbaar op
www.nji.nl
Platform Nieuw Gas (2007). Vol gas vooruit! De rol van groen gas in de Nederlandse
energiehuishouding.
Platform Nieuw Gas (2008), Vergezichten in gas
Platform Nieuw Gas (2010). Op weg naar een volwassen groen gas markt. Stand van zaken en
actiepunten.

113

Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI, 2015) Rijk zonder CO2, naar een duurzame
samenleving in 2050.
Rijksoverheid (2007). Overheidsvisie op de biobased economy in de energietransitie
Rijksoverheid (2008). Innovatieagenda energie.
Rijksoverheid (2008a). Warmte op stoom.
RVO expert 1 (2016), interview afgenomen in juni 2016
RVO expert 2 (2016), interview afgenomen in juli 2016
RVO.nl (2011). Evaluatie van de vergisters in Nederland.
RVO.nl (2013). Evaluatie van de vergisters in Nederland.
RVO.nl (2015). Monitoring 2015 Bioprocess Pilot Facility, vertrouwelijk
SEO (2015). Beleidsdoorlichting 2007 -2012; Evaluatieverslag art.14 EZ
Taskforce Energietransitie (2006). Meer met Energie: het Transitieactieplan naar een duurzame
energiehuishouding
Technopolis (2011). Innovatieprogramma Food & Nutrition
Van Ede et al., (2013) Evaluatie programma Duurzame Biomassa Mondiaal, 2012 , studie in opdracht
van het ministerie van Buitenlandse Zaken

114

Bijlage C - Vragenlijst Enquête Innovatieagenda Energie
Onderzoek voor Groene Grondstoffen
De volgende vragen gaan over de toegevoegde waarde van de voor dit project verkregen subsidie.
Indien u het antwoord op een bepaalde vraag niet weet, kunt u deze openlaten.
Project zonder subsidie
1. Wat zou er gebeurd zijn met het project indien het geen subsidie zou hebben gekregen?
a. Het project zou zonder aanpassingen zijn doorgegaan.
b. Het project zou worden gerealiseerd, echter wel met (een aantal) aanpassingen zoals
bijvoorbeeld een andere doorlooptijd, verkleining project of andere samenwerkingen
(Zie vraag 2).
c. Het project zou niet door zijn gegaan. (zie vraag 3)
1. Aanpassingen
Zonder subsidie zou het project met bepaalde aanpassingen zijn doorgegaan. Welke
aanpassingen zouden dan worden gedaan (meerdere antwoorden zijn mogelijk)?
a. De doorlooptijd zou langer zijn.
b. De doorlooptijd zou korter zijn.
c. Het project zou zijn verkleind doordat de doelen werden bijgesteld.
d. Het project zou zijn doorgegaan zonder het aannemen van nieuwe werknemer(s).
e. Er zouden minder samenwerkingen zijn aangegaan.
f. Er zouden meer samenwerkingen zijn aangegaan.
g. Anders, namelijk..
3. Eigen financiële middelen
Zonder subsidie zou (een deel van) de projecten ,waarbij uw organisatie was betrokken, niet
zijn doorgegaan. Wat zou er zijn gebeurd met uw financiële bijdragen in deze projecten (de
eigen private financiële middelen)?
a. Deze middelen hadden we aangewend in een ander onderzoeksproject
b. Deze middelen hadden we niet aangewend voor onderzoek.
De volgende vragen gaan over de samenwerking binnen dit project. Indien u het antwoord op een
bepaalde vraag niet weet, kunt u deze openlaten.
4. Samenwerking projectpartners
Hebben er meerdere bedrijven/kennisinstellingen deelgenomen aan het project?
a. Ja
b. Nee (indien nee, dan naar vraag 7)
5. Voorafgaande aan de projecten
De volgende vraag gaat over de samenwerkingen tussen de projectpartners voorafgaande aan het
project. Kunt u op een schaal van 1-5 aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stelling?

Stelling

Helemaal
mee
oneens
1

Voorafgaande aan het project….

115

Mee
Oneens

Neutraal

Mee
eens

2

3

4

Helemaal
mee
eens
5

… kenden de partners elkaar
… werkten de partners al samen

6. Tijdens de projecten
De volgende vraag gaat over de samenwerkingen tussen de projectpartners tijdens het project. Kunt
u op een schaal van 1-5 aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen?

Stelling

Helemaal
mee
oneens
1

Mee
Oneens

Neutraal

Mee
eens

2

3

4

Helemaal
mee
eens
5

Gedurende de looptijd van het project….
… waren de projectleden tevreden over de manier
van samenwerken.
… werd gedetailleerde informatie uitgewisseld
tussen de projectpartners.
… werkten de projectpartners alleen samen
wanneer er een vergadering was gepland.
…. werd de voortgang van de werkzaamheden van
de projectpartners nauwlettend gevolgd.
… was er vertrouwen tussen de projectpartners.
… werd de informatie betreffende het project zodra
deze beschikbaar was meteen verspreid door de
partners.
… was het duidelijk welke andere projecten liepen
onder dezelfde regeling.
… was het duidelijk welke andere partijen
deelnamen aan dezelfde regeling.
… werden nieuwe relaties aangegaan met andere
partijen die ook deelnamen aan dezelfde regeling.
7. Activiteiten RVO (toenmalig Agentschap NL)
De volgende vraag gaat over de activiteiten van RVO (toenmalig AgentschapNL) tijdens het project.
Kunt u op een schaal van 1-5 aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stelling?

Stelling

Helemaal
mee
oneens
1

Tijdens het project…..
… waren we op de hoogte van de activiteiten van
RVO.
… waren de activiteiten van RVO (bijvoorbeeld het
organiseren van bijeenkomsten, marktonderzoeken
etc.) belangrijk voor de voortgang van het project.
… waren de activiteiten van RVO (bijvoorbeeld het
organiseren van bijeenkomsten, marktonderzoeken
etc.) belangrijk voor het projectresultaat.
116

Mee
Oneens

Neutraal

Mee
eens

2

3

4

Helemaal
mee
eens
5

De volgende vragen gaan over de opschaling van dit project. Indien u het antwoord op een bepaalde
vraag niet weet, kunt u deze openlaten.
8. Resultaten
Wat was volgens u het belangrijkste resultaat/de belangrijkste resultaten van het project (meerdere
antwoorden mogelijk)?





De in het project onderzochte innovatie bleek technisch haalbaar. Denk hierbij aan de
technische risico's en onzekerheden bij de realisatie van de beoogde innovatie.
De in het project onderzochte innovatie bleek economisch haalbaar. Denk hierbij aan de
kosten en baten van de technologie.
De in het project onderzochte innovatie bleek commercieel haalbaar. Denk hierbij aan de
potentiele klanten, marktomvang en mogelijke toetreding van de technologie tot de markt.
Geen van de bovenstaande resultaten.

9. Omschrijving resultaten
Kunt u kort omschrijven wat het belangrijkste resultaat/de belangrijkste resultaten zijn van de
projecten waarbij uw organisatie was betrokken (minimaal 20 en maximaal 50 woorden)?
10.
Opschaling
Deze vraag gaat over het vervolg van het project. Kunt u aangeven welke stelling van toepassing is op
dit project?
Stelling:
Ja
Nee
Naar aanleiding van het project….
… is er een nieuw (R&D) vervolgproject gestart.
…Is de samenwerking met de projectpartners (deels) in andere
innovatieprojecten voortgezet.
… is de ontwikkeling van nieuwe producten gestart.
… is er nieuw (R&D) personeel aangenomen.
… is er meer geld geïnvesteerd in R&D.
11. Huidige status
Wat is de huidige status van het innovatietraject?







Er is een pilot installatie gebouwd voor de productie van groene grondstoffen.
Er is een demonstratie plant gebouwd voor de productie van groene grondstoffen.
Er worden groene grondstoffen geproduceerd.
Er worden producten geproduceerd gebaseerd op groene grondstoffen.
Groene grondstoffen worden geïmporteerd volgens een gecertificeerde biomassaketen.
Er is besloten niet verder te gaan in de richting van het afgeronde project.

12. Verwachtingen
Wat zijn de verwachtingen voor de komende 2-3 jaar met betrekking tot het innovatietraject?







Er zal een pilot installatie worden gebouwd voor de productie van groene grondstoffen.
Er zal een demonstratie plant worden gebouwd voor de productie van groene grondstoffen.
Er zal worden overgegaan op de productie van groene grondstoffen.
Er zullen producten gebaseerd op groene grondstoffen worden geproduceerd.
Er zullen producten gebaseerd op groene grondstoffen worden geïmporteerd volgens een
gecertificeerde biomassaketen.
Er zal worden toegetreden tot een nieuwe markt.

13. Opmerkingen
117

Heeft u nog eventuele opmerkingen over het uitgevoerde project?

118