Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2022

Nr. 13

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 december 2021
Conform mijn toezegging in het nader rapport over de ontwerpMiljoenennota 2022,1 in reactie op het advies van de Raad van State ten
aanzien van de Miljoenennota 2022,2 geef ik hierbij toelichting op de het
Nederlandse saldo op de lopende rekening. Deze brief wordt ook, op haar
verzoek, aan de Eerste Kamer verzonden.
Het lid Crone (PvdA) vroeg tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen
in de Eerste Kamer daarbij specifiek naar de relatie van het saldo op de
lopende rekening en het binnenlands spaaroverschot en de al dan niet
benadeling van het buitenland door het positieve saldo. Ook daar gaat
deze brief op in.
Het saldo op de lopende rekening
Het lopenderekeningsaldo bestaat uit het saldo van de handelsbalans en
de balans van primaire en secundaire inkomens uit het buitenland. Het
saldo van de handelsbalans betreft de waarde van de uitvoer minus de
waarde van de invoer. De balans van primaire en secundaire inkomens uit
het buitenland bestaat onder andere uit rentebetalingen, dividenden en
lonen, maar ook uit ontwikkelingshulp en Nederlandse afdrachten aan de
EU.
Het saldo op de lopende rekening is boekhoudkundig het spiegelbeeld
van de netto besparingen van alle binnenlandse sectoren (huishoudens,
overheid, financiële- en niet-financiële vennootschappen). Netto besparingen bestaan uit het binnenlands inkomen dat niet wordt ingezet voor
consumptie, investeringen en overheidsuitgaven. Een relatief grote
hoeveelheid besparingen en een overschot op de lopende rekening kan
1
2

kst-35925-IX-13
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Zie Kamerbrief: Nader rapport over de ontwerp-Miljoenennota 2022. Kamerstuk 35 925, nr. 3
Raad van State, Advies Miljoenennota 2022 en rapportage begrotingstoezicht (september
2021). Kamerstuk 35 925, nr. 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

1

daarmee geïnterpreteerd worden als een relatief lage hoeveelheid
investeringen en/of consumptie.
Een land met een overschot op de lopende rekening – oftewel een land
dat relatief veel uitvoert ten opzichte van de waarde van de invoer en/of
netto inkomen uit het buitenland – accumuleert vermogen ten opzichte
van het buitenland, de zogenaamde netto vermogenspositie van een land.
De netto vermogenspositie (NIIP) van een land kan worden gezien als het
cumulatieve saldo van alle lopende rekening saldi over de jaren heen en
waarde-effecten zoals wisselkoersmutaties of mutaties in de waarde van
buitenlandse bezittingen. Naarmate landen kampen met een groter tekort
(overschot) op de lopende rekening, daalt (stijgt) de netto vermogenspositie doorgaans, maar door waarde-effecten kunnen fluctuaties optreden.
Een land met een tekort op de lopende rekening financiert dit middels
externe financiering of afbouw van internationale reserves.
Het saldo op de lopende rekening in Nederland bedroeg in 2020 7,0% bbp,
waar dat in 2019 nog 9,4 bedroeg.3 Figuur 1 en 2 laten zien dat het saldo
een dip kende in de coronacrisis. Dit werd hoofdzakelijk gedreven door de
sterke overheidsrespons op de coronacrisis en het daarmee gepaard
gaande begrotingstekort: – 4,3% bbp in 2020 en naar verwachting – 6,0%
bbp in 2021.4 Volgens de meest recente raming van het CPB zal de
komende jaren het saldo naar verwachting terugkeren nabij het pre-crisis
niveau.5
De drijvende krachten achter de ontwikkeling van het saldo op de lopende
rekening kunnen worden bezien vanuit zowel de handelsbalans en
primaire en secundaire inkomens uit het buitenland (figuur 1), als vanuit
de netto besparingen van Nederlandse bedrijven, huishoudens en de
overheid (zie figuur 2). Boekhoudkundig zijn ze immers aan elkaar gelijk.
Figuur 1: Nederlands saldo op de lopende rekening (betalingsbalans)

Bron: CPB, MEV 2022 raming

3

CBS: Kerngegevens sectoren; nationale rekeningen, geraadpleegd op 23 november 2021. Link.
Miljoenennota 2022. Kamerstuk 35 925, nr. 1.
5
CPB, Macro Economische Verkenning 2022. Bijlage bij Kamerstuk 35 925, nr. 2
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

2

Figuur 2: Nederlands saldo op de lopende rekening (netto besparingen per sector)

Bron: Europese Commissie1
Europese Commissie, In-Depth Review for the Netherlands (2021) 409 final. Link.

1

Figuur 3: Nederlands saldo op de lopende rekening vanaf het jaar 1950 (in %bbp)

Bron: CPB

Het Nederlandse saldo op de lopende rekening is niet altijd hoog geweest.
In de afgelopen decennia nam het saldo schoksgewijs toe, met name in de
jaren ’90 en de jaren na de crisis van 2008 (zie figuur 3). Ook deze
ontwikkeling op de lange termijn kan worden gezien in het licht van de
handelsbalans, met een toename van netto uitvoer als verklarende factor,6
of in het licht van toegenomen netto besparingen, met een grote rol voor
bedrijfsbesparingen.
De handelsbalans en inkomens van en naar het buitenland
Vanuit betalingsbalansperspectief is de belangrijkste factor achter het
lopenderekeningoverschot het overschot op de goederenbalans, dat in
2020 8,7% bbp bedroeg,7 en waarvan 3 procentpunt wederuitvoer is.8 Dit
verklaart het afgelopen decennium ca. 80% van het lopende rekening
overschot (zie figuur 1). Er is geen eenduidige verklaring waarom
Nederland een fors overschot heeft op de handelsbalans. Het open

6

CPB, A Fresh Look at the Dutch current account surplus and its driving forces (september 2019).
Link.
7
CPB, A Fresh Look at the Dutch current account surplus and its driving forces (september 2019).
Link.
8
Wederuitvoer gaat om goederen die oorspronkelijk zijn ingevoerd en in (vrijwel) onbewerkte
staat het land weer verlaten. Zie ook DNB, Overschot op lopende rekening fors lager in 2020
(april 2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

3

karakter van Nederlandse economie speelt een rol, alsook de relatief grote
hoeveelheid wederuitvoer met creatie van toegevoegde waarde.9 In de
handelsbalans profiteert Nederland van een gunstige geografische positie
en goede infrastructuur (bijvoorbeeld de zee- en luchthaven van respectievelijk Rotterdam en Schiphol), evenals de toenemende globalisatie en de
integratie van wereldwijde handelsketens in het algemeen. Daarnaast
speelt de prijsconcurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven een
rol. Tal van economische karakteristieken bepalen deze prijsconcurrentiepositie, zoals het opleidingsniveau van de bevolking, de productiviteit en
de infrastructuur. Aan de vraagzijde van de handelsbalans spelen
bijvoorbeeld ook het inkomensniveau en de preferenties van consumenten een rol. Al deze factoren liggen ten grondslag aan de relatieve
handelsstromen tussen verschillende landen. Uit figuur 4 blijkt dat
Nederland het voornaamste handelsoverschot met Duitsland, Frankrijk en
het Verenigd Koninkrijk heeft.
Figuur 4: Handelspartners Nederland naar uitvoerwaarde (totaal in 2020, in miljarden
euro).

Bron: CBS

De Nederlandse economische structuur speelt een belangrijke rol in de
stromen van primaire en secundaire inkomens van en naar het
buitenland. Nederland heeft een aantrekkelijk vestigingsklimaat, wat zorgt
voor de vestiging van relatief veel multinationals. Via dividendstromen en
rentebetalingen van en naar het buitenland hebben zij een effect op de
inkomensstromen in de lopende rekening. Pensioenfondsen zijn
daarnaast verantwoordelijk voor inkomensstromen vanuit het buitenland,
omdat veel investeringen daar plaatsvinden terwijl de uiteindelijke
ontvangers Nederlandse pensioengerechtigden zijn. Het effect van
inkomensstromen op het saldo van de lopende rekening is relatief gering
in vergelijking met het effect van handel in goederen en diensten (zie
figuur 1), maar onderliggend aan het cijfer van de netto inkomensstroom
met het buitenland zitten grote inkomende en uitgaande kasstromen, met
name in dividenden en rentebetalingen. Fluctuaties in deze stromen
drijven ten dele ook de verandering in het saldo op de lopende rekening.
Het negatieve saldo in primaire inkomens in 2020 – en daarmee het
verlaagde saldo op de lopende rekening – is te relateren aan het feit dat
de Nederlandse economie relatief goed de coronacrisis doorstaat en
daarmee dividendstromen richting het buitenland hoger waren dan
dividendstromen naar Nederland.
9

Er wordt waarde toegevoegd in wederuitvoer wanneer de uitvoerprijs hoger is dan de
invoerprijs. Enkel in dit geval is er sprake van een effect op de lopende rekening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

4

De lopende rekening en netto besparingen in Nederland
Een overschot op de lopende rekening betekent dat een land een netto
spaarder is en een daarmee een exporteur van kapitaal aan de rest van de
wereld. In andere woorden, een deel van de besparingen in het
binnenland worden niet ingezet voor binnenlandse investeringen en
vloeien naar het buitenland; er bestaat een netto spaaroverschot.10 Het
Nederlandse netto spaaroverschot wordt in grote mate gedreven door
Nederlandse bedrijven (zowel multinationals en het MKB) en in mindere
mate huishoudens. Het is vanuit de beschikbare data en literatuur
bijzonder moeilijk om de precieze relatieve contributies van verschillende
sectoren aan het saldo op de lopende rekening te bepalen. Wel zijn er
aanwijzingen dat zowel globale trends, specifieke karakteristieken van de
Nederlandse economie alsook beleid invloed hebben op de ontwikkeling
van het saldo.
Het spaarsaldo van niet financiële bedrijven is al geruime tijd positief en
verklaart in belangrijke mate het historische overschot op de lopende
rekening.11 Daaraan ten grondslag liggen mogelijk een aantal mondiale
trends. Zo zijn in ontwikkelde economieën immateriële activa, zoals
patenten, merknamen en data, in toenemende mate relevant ten opzichte
van materiele activa, waardoor relatief minder investeringen in fysiek
kapitaal nodig zijn. Ook hebben immateriële activa minder borgwaarde,
wat zorgt voor minder toegang tot krediet. Bedrijven die investeren in
immateriële activa zijn daarom meer afhankelijk van interne financiering,
wat betekent dat er meer gespaard wordt.12 Daarnaast kan toenemende
marktconcentratie bijdragen aan de trendmatige stijging van bedrijfsbesparingen.13
Een aantal factoren zijn specifiek voor Nederland van belang. Achter de
bijdrages van de institutionele sectoren aan het Nederlandse saldo op de
lopende rekening gaan belangrijke statistische vertekeningen en
conventies schuil. Zo speelt de aanwezigheid van relatief veel multinationals een belangrijke rol. Multinationals gevestigd in Nederland doen veel
van hun investeringen via dochtermaatschappijen in het buitenland; dit
zijn kapitaalstromen met een opwaarts effect op de lopende rekening. De
winsten van buitenlandse dochtermaatschappijen van multinationals
worden in Nederland geboekt. Voor zover deze winsten niet als
dividenden worden uitgekeerd hebben zij een positief effect op bedrijfsbesparingen. De toekenning van bedrijfsbesparingen aan het saldo op de
lopende rekening is gebaseerd op de vestigingslocatie van de multinational. Dit leidt dus tot overschatting van de bedrijfsbesparingen voor
Nederlandse multinationals met buitenlandse aandeelhouders of
buitenlandse Ultimate Beneficial Owners (UBOs), omdat besparingen van
deze bedrijven eigenlijk aan het land van de buitenlandse aandeelhouders
of UBOs zouden moeten worden toegekend.
Omgekeerd geldt dat portefeuillebeleggingen van Nederlandse pensioenfondsen in het buitenland het neerwaarts vertekend effect hebben op het
saldo op de lopende rekening. Dit terwijl de beleggingen van pensioenfondsen gediversifieerd zijn, en dus een grote mate ook in het buitenland
plaatsvinden. Niet-uitgekeerde winsten uit de beleggingen in het
10

DNB, Het spaaroverschot van Nederlandse bedrijven ontrafeld, Occasional Study (8 december
2019). Link.
11
DNB, Het spaaroverschot van Nederlandse bedrijven ontrafeld, Occasional Study (8 december
2019). Link.
12
Falata, A. F., D. Kadyrzhanova and J.W. Sim, Rising Intangible Capital, Shrinking Debt Capacity,
and the US Corporate Savings Glut, Finance and Economics Discussion Series (2014). Link.
13
Gutiérrez, G. and T. Philippon, Investment-less Growth: an Empirical Investigation, NBER
Working Paper Series, no 22897 (2016). Link.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

5

buitenland worden immers niet toegeschreven aan de uiteindelijke
Nederlandse begunstigden, Nederlandse huishoudens, en daarmee ook
niet aan het saldo op de lopende rekening.14 Netto verklaart het correct
toekennen van besparingen van multinationals en buitenlandse beleggingen van Nederlandse pensioenfondsen volgens het IMF in 2020 1,4
procentpunt van het overschot op de lopende rekening.15
Het spaaroverschot van het mkb wordt voor een deel gedreven doordat
uitgekeerde winsten van het mkb opmerkelijk laag zijn. DNB schrijft dat
gemiddeld 49 procent van de winsten van niet-financiële vennootschappen in de periode 2000–2017 werden uitgekeerd als dividend, terwijl
het in het eurogebied dit gemiddeld 83 procent betreft.16 Deze besparingen kunnen bijvoorbeeld plaatsvinden uit voorzorg en als buffer voor
tegenvallende bedrijfsresultaten. Ook kunnen deze besparingen duiden op
knelpunten in de kredietverlening voor het mkb. Verder kunnen deze
besparingen ook deels fiscaal gedreven zijn. Door liquide middelen als
lening aan de eigen vennootschap te onttrekken in plaats van als dividend
uit te laten keren of loon te genieten, wordt belastingheffing op dat
moment voorkomen. Met het wetsvoorstel excessief lenen bij eigen
vennootschap wordt de fiscale prikkel tot winstinhouding beperkt door
excessieve leningen euro van een eigen vennootschap te ontmoedigen
door meerdere van leningen boven € 500.000 in de vorm van fictief
regulier voordeel als inkomen uit aanmerkelijk belang in aanmerking
beschouwd en belast met box 2-heffing.17 Als zodanig leidt dit tot een
verschuiving van een deel van het spaaroverschot van bedrijven naar
huishoudens, maar waarschijnlijk niet tot een noemenswaardige
verandering in het nationaal spaaroverschot.18 Besparingen van
huishoudens bestaan in belangrijke mate uit investeringen in woningen
en de (deels verplichte) opbouw van pensioenen. Besparingen in
woningen en pensioenen worden ten dele gedreven door fiscale
faciliteiten. Daarnaast kunnen met name in tijden van crisis besparingen
van huishoudens toenemen uit voorzorg, om onder meer mogelijke
schokken in het inkomen op te vangen, en tijdens de COVID-19-crisis in
belangrijke mate ook door zogenoemde gedwongen besparingen doordat
contactbeperkingen gepaard gingen met minder bestedingsmogelijkheden. Als zodanig namen huishoudbesparingen aanzienlijk toe, al is de
verwachting dat dit effect van tijdelijke aard is en huishoudbesparingen
over de middellange termijn terugkeren naar het pre-crisis niveau.19
De bijdrage van de overheid is gereflecteerd in het begrotingssaldo (zie
figuur 2). In de jaren voorafgaand aan de COVID-19-crisis droeg de
overheid als gevolg van een begrotingsoverschot bij aan het overschot op
de lopende rekening, maar dit is door de crisis omgeslagen in een fors
tekort. Als zodanig heeft het begrotingsbeleid momenteel een neerwaarts
effect op het lopenderekeningoverschot. Volgens de MLT-raming van het
CPB zal het begrotingssaldo in ieder geval tot en met 2025 negatief blijven
en daarmee dempend werken op het Nederlands lopenderekeningoverschot.20
14

CPB, Causes and policy impications of the Dutch current account surplus (2015). Link.
IMF, External Sector Report 2021: The Netherlands Economy Assessment (augustus 2021).
Link.
16
DNB, Het spaaroverschot van Nederlandse bedrijven ontrafeld, Occasional Study (8 december
2019). Link.
17
Voor het voorstel, zie: Kamerstuk 35 496, Wet excessief lenen bij eigen vennootschap. Op
verzoek van de Staatssecretaris de behandeling van het wetsvoorstel uitgesteld in belang van
de formatie. De beoogde inwerkingtreding is uitgesteld naar 1 januari 2023.
18
Zie: Adler G., Garcia-Macia D. en Krogstrup S., The Measurement of External Accounts (2019),
IMF Working Paper WP/19/132.
19
Europese Commissie, 2021 Autumn Forecast (2021). Link.
20
CPB, Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022–2025 (september 2021). Link.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

6

Verdere factoren die het Nederlands saldo op de lopende rekening
verklaren zijn, onder andere: 1) het relatief hoge inkomensniveau en 2) de
vergrijzing van de Nederlandse bevolking.21 Landen met een hoog
inkomensniveau hebben doorgaans een lager groeipotentieel dan landen
met een laag inkomensniveau. Daarom zijn de opbrengsten uit investeringen in landen met lage inkomens vaak relatief hoger, en vloeit kapitaal
uit besparingen van landen met hoge inkomens naar landen met lage
inkomens. Dit heeft een opwaarts effect op het saldo van de lopende
rekening. Daarnaast heeft vergrijzing een opwaarts effect op de lopende
rekening: huishoudens zullen eerst meer sparen ter opbouw van de
pensioenvoorziening om vervolgens minder te sparen wanneer men zelf
met pensioen gaat.
Beoordeling van het saldo op de lopende rekening door het IMF
en de Europese Commissie
Het IMF monitort en beoordeelt jaarlijks de externe posities van landen in
haar «External Sector Report». Op basis van een model schat het IMF in
welke mate het saldo op de lopende rekening te relateren is aan fundamentele kenmerken en resultaten in de economie. Het IMF beoordeelt het
Nederlandse saldo op de lopende rekening als hoger («stronger») dan het
niveau dat te relateren is aan economische fundamenten.22 Het IMF geeft
daarbij aan dat de beoordeling van de Nederlandse externe positie
moeilijk is vanwege de positie van Nederland als financieel centrum en
hub voor internationale handel.
Het IMF becijfert het overschot op de lopende rekening op 7,5% bbp in
2020, na een correctie voor de conjunctuur. Het IMF-model wijst daarvan
vervolgens 3,4 procentpunt toe aan economische variabelen. De resterende 4,0 procentpunt kan niet worden verklaard. Op dat onverklaarde
deel doet het IMF een aantal correcties vanwege het effect van specifieke
omstandigheden en karakteristieken van de Nederlandse economie. Dit
betreft – 0,2 procentpunt voor effecten gerelateerd aan de coronacrisis en
– 1,4 procentpunt voor het effect van kapitaalaccumulatie van bedrijven
met buitenlandse aandeelhouders, waarbij het voordeel niet aan
Nederlandse UBOs toe te schrijven is. Van het overschot blijft daarmee
een onverklaarde 2,4% bbp over. De beoordeling van het IMF die daaruit
volgt is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren.
De Europese Commissie wijst in het kader van de macro-economische
onevenwichtigheden procedure (MEOP) regelmatig op het Nederlandse
saldo op de lopende rekening. In het diepteonderzoek naar de Nederlandse economie uit 2021 kenmerkte de Europese Commissie het saldo op
de lopende rekening de afgelopen jaren als onevenwichtig en sprak de
verwachting uit dat het saldo hoog blijft.23 In het recente Alert Mechanism
Report kondigt de Europese Commissie ook voor het aankomende jaar
een diepteonderzoek aan naar het Nederlandse saldo op de lopende
rekening.24 De Commissie erkent dat het saldo een substantiële daling zag
in 2020 naar 7,0% bbp, maar stelt dat het driejarig gemiddelde van 9,1%
bbp ruim boven de drempelwaarde van 6,0% bbp zit. Daarbij wijzen zij
met name op de consistent hoge besparingen in Nederland.

21

CPB, A Fresh Look at the Dutch current account surplus and its driving forces (september
2019), p. 18. Link.
22
IMF, External Sector Report 2021: The Netherlands Economy Assessment (augustus 2021).
Link.
23
Zie ook Kamerbrief: Kabinetsreactie op het lentepakket 2021 van het Europees Semester.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1702
24
Europese Commissie, Alert Mechanism Report 2022 European Semester. Link.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

7

Het is op het niveau van individuele beleidsmaatregelen moeilijk te
kwantificeren wat het causale effect op de lopende rekening is. Wel is
duidelijk dat beleid dat zorgt voor een verschuiving van sparen naar
consumeren en investeren, tegelijkertijd ook het saldo op de lopende
rekening zal verlagen. Het is echter daarmee niet wenselijk om maatregelen enkel met het oog op het saldo lopende rekening te nemen, maar
wel verstandig om verstoringen die mogelijk ten grondslag liggen aan het
overschot weg te nemen. Instituties adviseren Nederland overigens ook
niet om te sturen op het overschot op de lopende rekening. De unieke
karakteristieken van de Nederlandse economie spelen een rol, maar ook
beperkingen in het onderzoek naar de precieze oorzaken van het
overschot en het formuleren van effectieve en doelmatige handelingsperspectieven. Bij beleidskeuzes op terreinen die te relateren zijn aan het
saldo op de lopende rekening spelen daarnaast vaak veel andere
overwegingen naast het saldo op de lopende rekening zelf.
Gegeven de analyses van onder andere de Europese Commissie en het
IMF neemt het kabinet wel maatregelen die als mogelijk positief neveneffect het saldo op de lopende rekening verminderen. Het Nederlandse
begrotingsbeleid is expansief om de economie te ondersteunen in de
crisis, passend bij de huidige stand van de conjunctuur, zo oordeelt ook de
European Fiscal Board, het IMF en de Europese Commissie.25 Tegelijkertijd is het saldo op de lopende rekening nog steeds relatief hoog ten
opzichte van andere landen. Verdere maatregelen die het positief saldo op
de lopende rekening eventueel kunnen verlagen zijn aan een volgend
kabinet.
Tot slot wil ik opmerken dat het Nederlands saldo op de lopende rekening
niet direct impliceert dat andere landen nadeel ondervinden. Het feit dat
Nederland ten opzichte van een ander land relatief meer exporteert dan
importeert gaat niet ten koste van de welvaart van deze handelspartner.
Handel op zichzelf leidt immers tot welvaartswinst, bijvoorbeeld door
lagere prijzen en meer gevarieerd aanbod voor consumenten. Ook
profiteren ondernemers van grotere afzetmarkten en mogelijkheden tot
specialisatie.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

25

European Fiscal Board, Assessment of the Fiscal Stance Appropriate for the euro area in 2022
(juni 2021); IMF, External Sector Report 2021: The Netherlands Economy Assessment
(augustus 2021); Europese Commissie, 2021 Autumn Forecast (2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 13

8