‘

Tweede Kamer
DER

aan

STATEN-GENERAAL

Vice-president van de Raad van State
Mr. J.P.H. Donner
Postbus 20019
2500 EA Den Haag

Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Griffie commissies S&F
P. w. van Kessel
Binnenhof la
2513 AA Den Haag
T 070 318 2040
E p.vkessel@tweedekamer.nl

datum 12 mei 2014
betreft Gesprek over het nationaal budgetrecht in EU-perspectief

Geachte heer Donner,
De commissie voor de Rijksuitgaven heeft in haar procedurevergadering van 28
november 2013 een werkgroep gevormd voor het opstellen van een visie van de
Tweede Kamer over de ontwikkeling van het nationaal budgetrecht in Europees
perspectief. Deze werkgroep bestaat uit de leden Aukje de Vries (tevens voorzitter),
Yasemin Cegerek en Eddy van Hijum.
De commissie voor de Rijksuitgaven wil met deze werkgroep enerzijds terugblikken op
enkele belangrijke Europese ontwikkelingen die raken aan het Nederlandse
budgetrecht. De werkgroep heeft de volgende drie thema’s geselecteerd: het
Europees Semester, de EU-noodfondsen en verantwoording over EU-middelen.
De werkgroep heeft zich voorgenomen na een analyse te komen tot concrete haalbare
aanbevelingen, bijvoorbeeld via aanpassing van wet- of regelgeving. Anderzijds wil de
commissie voor de Rijksuitgaven vooruit kijken naar de parlementaire dimensie van het
Nederlandse EU-voorzitterschap in het voorjaar van 2016, en in dat kader dient de
door de werkgroep op te stellen visie op het begrotingsrecht vanuit Europees
perspectief als een inhoudelijke verdieping en voorbereiding hierop.
De werkgroep wil het gesprek graag zo open mogelijk ingaan. Zij heeft daarbij kennis
genomen van de punten die de Raad van State in diverse publicaties onder de
aandacht heeft gebracht over het nationaal budgetrecht. Als leidraad voor het gesprek
zou de werkgroep gebruik willen maken van 1
’principes en uitgangspunten voor het
borgen van het nationaal budgetrecht. Hiervoor heeft de werkgroep op basis van
bestaande literatuur de functies en beginselen van het Nederlandse budgetrecht op een
rij gezet (zie bijlage).

datum
betreft

12 mei 2014
Gesprek

Aan de hand van deze functies en beginselen zou de werkgroep graag met u in gesprek
gaan over ontwikkelingen op het terrein van het Europees Semester, de EU
noodfondsen en de verantwoording over EU-middelen in relatie tot het budgetrecht en
welke concrete, haalbare aanbevelingen u daarvoor kunt doen. Het gaat dan ook om
realiseerbaarheid en haalbaarheid in de EU.
De werkgroep is voornemens om ook te spreken met vertegenwoordigers van de
Algemene Rekenkamer, de Europese Rekenkamer en de audit-board van het ESM.
Graag breng ik dit verzoek van de werkgroep voor een gesprek met een of meerdere
van uw leden en/of staatsraden aan u over. In verband met de planning van de
werkzaamheden van de werkgroep zou dit gesprek het beste kunnen plaats vinden
voor het zomerreces. Indien u hiertoe bereid bent, kan dit gesprek via contacten
tussen de ambtelijke staveiiwjen iej1d.

Vries,
in Europees perspectief
imissie voor

Rijksuitgaven

pagina 2/5

datum
betreft

12 mei 2014
Gesprek

BIJLAGE

-

Functies en beginselen van het Nederlandse budgetrecht

Er zijn vele handboeken verschenen over de functies en beginselen van de begroting.
Ook de Hoofdlijnennotitie CW doet hiervoor nog enkele handreikingen. Onderstaande
12 geeft een beeld van de diverse begrotingsfuncties.
samenvatting
Begrotingsfuncties:

1) Autorisatiefunctie: De Staten-Generaal moet de begroting(swetten) formeel
goedkeuren.
2) Allocatiefunctie: De Staten-Generaal beslist over de besteding van de middelen, dat
wil zeggen de verdeling over de diverse beleidsonderwerpen en over de inzet van
instrumenten.
3) Beheersfunctie: De vastgestelde begroting vormt het kader (machtiging) voor het
beleid en uitvoering daarvan door de regering.
a. Heldere verantwoordelijkheid: (hoofdlijn CW) Het beleggen van de
verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering indien verschillende
ministers betrokken zijn. Taken kunnen buiten de Rijksdienst uitgevoerd
worden, maar de gevolgen voor de verantwoordelijkheid van ministers moet
duidelijk zijn.
b. Afhankelijkheid financiële functie: (hoofdlijnen CW) De positie van de
financiële en auditfunctie binnen een ministerie wordt onafhankelijk van de
beleids- en bedrijfsvoeringsfuncties geborgd.
4) Controle en verantwoordingsfunctie: Het kunnen bepalen in hoeverre het gevoerde
beleid in overeenstemming is met het voorgenomen beleid? Het Parlement moet
achteraf worden geïnformeerd hoe de beleidsmatige en budgettaire voornemens
van het kabinet zijn gerealiseerd. Op basis van deze informatie wordt uiteindelijk
decharge aan de ministers verleend.
a. Doelmatigheid: Is of was het beleid efficiënt? Wat was de verhouding tussen
de ingezette middelen en uitkomsten?
b. Doeltreffendheid: Is of was het beleid effectief? Worden de ingezette
middelen zo besteed dat het beleidsdoel dat wordt gesteld ook
daadwerkelijk wordt gehaald (beleidsresultaat en —effect) ?
c. Rechtmatigheid: Zijn de in de verantwoording opgenomen bedragen tot
stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere
wettelijke regelingen?
Macro-economische
functie: Begrotingsbeleid heeft economische consequenties.
5)
Daarmee kan de begroting gebruikt worden om macro-economisch beleid te voeren.

1
2

De Rijksbegroting in Perspectief
Toegang tot de Rijksbegroting

—

—

Kuipers & Postma

Arnoldus, Van Nieuwamerongen, Verberne

pagina 3/5

datum
betreft

12 mei 2014
Gesprek

Begrotingsbeginselen
Naast de begrotingsfuncties, zijn er een aantal algemene eisen te formuleren waaraan
(stelsels van) begrotingen moeten voldoen om de begrotingsfuncties goed tot hun recht
te laten komen.
1) Eenheid / universaliteit
a. Begrijpelijkheid: De begroting moet een goed beeld geven van de
overheidsmiddelen die beschikbaar zijn voor de overheidstaken.
b. Vergelijkbaarheid: De begroting moet een goed afwegingskader zijn voor de
inzet van de overheidsmiddelen.
c. Uniformiteit: Bedragen moeten vergelijkbaar zijn, bruto, en op zelfde wijze
gesaldeerd.
d. Volledigheid: Het Rijk mag geen uitgaven of ontvangsten hebben buiten de
begroting. Uitgaven en ontvangsten moeten afzonderlijk zichtbaar zijn. De
financiële activiteiten vinden niet buiten de begroting plaats (garanties?).
e. Gelijktijdigheid: Begrotingsonderdelen zijn gelijktijdig onderwerp van
besluitvorming. In de CW is vastgelegd dat autorisatie op het niveau van een
begrotingsa rtikel plaatsvindt.
f. Heldere indeling: Heldere indeling
2) Periodiciteit/annualiteit: Begrotingen dienen met regelmaat vastgesteld te worden,
om tot een hanteerbaar proces van afweging te komen. In Nederland is gekozen voor
een jaarlijks proces.
a. Een cyclische benadering is van belang: begrotingsvoorbereiding,
begrotingsuitvoeri ng en begrotingsvera ntwoording;
b. ‘lerend vermogen’ is vervolgens van belang om de doelmatigheid,
doeltreffendheid en rechtmatigheid van de uitgaven in de loop der jaren te
verbeteren.
3) Voorafgaande vaststelling : Vaststelling van de begroting door de wetgever gaat
vooraf aan de uitvoering door de uitvoerende macht.
a. Terughoudendheid met uitvoering voordat formeel goedkeuring is
verleend: (hoofdlijn CW) De Kamers stellen voor 1januari van het
begrotingsjaar de begrotingswetten vast. Als dat niet lukt, geldt de bepaling
dat de uitvoering van de begroting terughoudend dient plaats te vinden.
Nieuw beleid dat in de ontwerpbegroting is opgenomen, mag nog niet
worden uitgevoerd, zolang de begrotingswet niet door beide Kamers is
aangenomen. Nieuw beleid dat al aan de Kamer is gemeld in een
afzonderlijke beleidsnota of brief mag wel in uitvoering worden genomen.
4) Openbaarheid: Ten behoeve van de democratische legitimering moet een begroting
zowel formeel openbaar, evenals inhoudelijk toegankelijk zijn.
a. Indien aan beide voldaan is, volgt nog een “begrijpelijkheidsvraag”. In
hoeverre is het juridisch kenbaarheidsvereiste van toepassing (d.w.z.
mensen moeten de wet kennen), en zijn er stappen te zetten naar een

pagina 4/5

datum
betreft

12 mei 2014
Gesprek

meer “open overheid” (d.w.z. zijn er andere vormen van
informatievoorziening aan de burgers beschikbaar)?
5) Hoogwaardige informatie: Begrotingscijfers dienen actueel, kwalitatief, juist en
betrouwbaar te zijn. De beleidsdoelen moeten specifiek zijn (mede vanwege de
verantwoording).
6) Tijdigheid: Dit uitgangspunt ondersteunt het recht om te beslissen over de hoogte en
de besteding van de budgetten. Het in een tijdig stadium betrekken van de Kamer bij
de begrotingsplannen van het kabinet.

pagina 5/5