•

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Autoriteit Persoonsgegevens
Postbus 93374, 2509 Aj Den Haag
Eezudenhoutseweg 30,2594 AV Den Haag
T07o8888500-F070 8888501
autoriteitpersoonsgegevens.nl

Aan de Minister van Justitie er Veiligheid
mr. F.8.J. Grapperhaus
Postbus 20301
2500 EH DEN HMG

Datum

Onskenmerk

4jauari 2019

Uwbrefvan
6juli2078

Contactpersoon

Uw kenmerk

Onderwerp
Wetgevingsadvies wetsvoorstel gegevensvenverking door samenwerkingsverbanden

Geachte heer Grapperhaus,
Bij briefvan 6 juli 201$ heeft u de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) gevraagd op grond van het bepaalde in
artikel 36, vierde lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en artikel 57, eerste lid,

onder c, AVG te adviseren over het conceptwetsvoorstel gegevensverwerking door
samenwerkingsverbanden (hierna: het conceptwetsvoorstel).
Ten aanzien van het conceptwetsvoorstel is een internetconsultatie opengesteld geweest van 6 juli 2018
tot en met 15 september 2018. I)it heeft geleid tot een groot aantal schriftelijke reacties. Het
conceptwetsvoorstel heeft principiële betekenis voor en gaat in hoofdzaak over verwerking van
persoonsgegevens. De AP brengt hierbij advies op hoofdlijnen uit en gaat er gelet op de aard van de
materie en de strekking van dit advies van uit dat een aangepast wetsvoorstel voor aanvullend advies zal
worden voorgelegd.
-

-

Achtergrond conceptwetsvoorstel
Het idee om te komen tot een algemene kadenvet stond aanvankelijk in het teken van de aanpak van
fraude.’ Uit een in 2014 uitgevoerde verkenning bleek dat zich bij gegevensuitwisseling in dit kader
knelpunten voordoen in relatie tot onder meer de juridische status van samenwerkingsverbanden, de
uitwisseling met private partijen, de verstrekking van gegevens aan en door de opsporingsdiensten en het
openbaar ministerie, alsmede het uitvoeren van geavanceerde data-analyses op basis van bronnen die

Kamerstukken 112014/15,32761, nr. 79.

Bijlage(n)

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS
—-

Datum

Ons kenmerk

onder verschillende wettelijke regimes vallen.2 In dat verband heeft de rechtsvoorganger van de AP al een
eerste reactie gegeven op de verkenning.3 Het nu voorliggende conceptwetsvoorstel staat vooral in het
teken van versterking en versnelling van de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Daarbij is eveneens
een belangrijk onderwerp liet delen van informatie tussen en binnen betrokken overheidspartijen, het
delen van informatie tussen overheidspartijen en private partijen, en is eveneens het uitgangspunt hen in
staat te stellen een effectieve bijdrage aan de integrale aanpak van ondermijning te leveren.
Inhoud van het concepbvetsvoorstel
Het concepturetsvoorstel strekt ertoe de mogelijkheid te scheppen om een juridische basis te creëren voor
de verwerking van persoonsgegevens en andere gegevens door bij algemene maatregel van bestuur
(hierna: AMvB) ingestelde of aangewezen samenwerkingsverbanden waarin zowel bestuursorganen als
private partijen kunnen participeren voor de vervulling van een nader bij AMvB omschreven doel van
zwaarwegend algemeen belang met betrekking tot het voorkomen van onrechtmatig gebruik van
overheidsgelden en overheidsvoorzieningen en het bevorderen dat aan wettelijke verplichtingen wordt
voldaan tot betaling van belastingen, retributies en rechten bij in- en uitvoer, het uitoefenen van toezicht
op de naleving van wettelijice voorschriften, het handhaven van de openbare orde ofveiligheid, en het
voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare feiten ofde tenuitvoerlegging van straffen.
-

-

Oordeel over de sekldng van het conceptwetsvoorstel
Dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit dringend noodzakelijk en van algemeen belang is, staat
ook voor de AP niet ter discussie. Ook de AP kan dan ook vanzelfsprekend begrip opbrengen voor de inzet
om hiertegen op te treden. Immers om de democratische rechtsstaat een van de fundamenten van de
Nederlandse rechtsorde goed te kunnen laten functioneren is onder meer van belang dat de
bestuursorganen die overheidstaken uitvoeren goed, stabiel en integer moeten (kunnen) functioneren, er
sprake is van een effectieve rechtshandhaving, regels ook voor het overige worden nageleefd en daar ook
actiefop moet worden wegezien, verschuldigde belastingen moeten worden betaald, subsidies dienen te
worden gebntikt voor het doel waarvoor ze zijn verstrekt en dus niet worden misbruikt. Het gebruik en de
uitwisselen van persoonsgegevens is als zodanig onlosmakelijk verbonden met deze inzet.
—

—

Een goede borging van grondrechten, waaronder het recht op bescherming van persoonsgegevens, is
eveneens een fundament van de Nederlandse rechtsorde. Dit grondrecht op onder meer eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer vertaalt zich, voor zover hier van belang, in een opdracht aan de wetgever om
beperkingen van en inbreuken op dat recht in nauwkeurig geformuleerde wetgeving neer te leggen.
Wanneer sprake is van het kunnen en/ofmogen maken van een inbreuk op het recht op bescherming van
persoonsgegevens is steeds duidelijk welk bestuursorgaan dat mag op basis van welke overwegingen,
wanneer, en op basis van welke precies en duidelijk omschreven rechtsregel. De rechtszekerheid de
—

2

Kennis de’en geef kracht, Naar een betere en zorgvuldigere gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden, Werkgroep
Verkenning Kaderwet gegevensuitwisseling, Den Haag. 5december 201%.
Brief van de AP van 2S februari 2015, zaaknummer z2015-00155;
Kamerstukken II, 2017/18,29911, nr. 207;

2/11

—

47

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

-

Datum

Ons kenmerk

4 januai i2019

z2O18

voorspelbaarheid van het recht en de eis dat de uitoefening van overheidsbevoegdheden toetsbaar moet
zijn, vereisen deze heldere en precieze toedeling van bevoegdheden en heldere en precieze normen in de
wet, waarbij als hoofdregel geldt dat elk bestuursorgaan binnen zijn eigen bevoegdheid zijn eigen gegevens
verzamelt en verwerkt voor zijn eigen taak. De bestaande wetgeving is dan ook steeds een afgewogen
stelsel van aan concrete bestuursorganen toebedeelde taken en verantwoordelijkheden, daarbij behorende
bevoegdheden en concrete normen wanneer die mogen worden ingezet, waarbij dan telkens een
evenwicht is gevonden tussen het belang van de burger, waaronder diens belang op de bescherming van
persoonsgegevens en de belangen die gemoeid zijn met het nu basis van die toegekende bevoegdheden
verzamelen, uitwisselen en verstrekken daarvan. De inhoud van het huidige stelsel en de nuances daarin
zijn in relatie tot dit wetsvoorstel van extra belang, omdat dit wetsvoorstel ziet op de verwerking van
persoonsgegevens binnen diverse rechtsgehieden; liet strafrecht, het besütursrecht waarbinnen
bestraffende sancties kunnen worden toegepast, het bestuursrecht, waarbinnen die bestraffende sancties
niet kunnen worden toegepast en ‘enkel’ controlerende bevoegdheden kunnen worden ingezet, het
belastingrecht, etc. 1)e aftvegingen die binnen de diverse rechtsgebieden telkens zijn gemaakt tussen
bijvoorbeeld het algemeen belang, en de mogelijkheden tot verwerking van persoonsgegevens en de
rechtsbescherming van burgers verschilt steeds, omdat er per rechtsgebied een verschil is in (zwaarte van)
toepasselijke rechtsbeginselen5. Waar in de bewoordingen van de memorie van toelichting sprake is van
—

Bijvoorbeeld het voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen zijn alle taken die ruw
samengevat concreet zijn toebedeeld aan de politie en/of andere (bijzondere) opsporingsdiensten en/of aan het openbaar ministerie
en/of de minister van Justitie en Veiligheid. Daarbij geldt opnieuw ruw samengevat—als hoofdregel dat informatie alleen kan
worden verzameld of gevorderd wanneer er sprake is van een vermoeden dat er een strafbaar feit is of wordt gepleegd. Aanvullende
uitgangspunten zijn daarbij dat hoe ernstiger het strafbare feit is hoe indringender er kan worden rzameld of gevorderd, hoe
indringender de bevoegdheden zijn hoe ‘hoger’ de autoriteit moet zijn die dat kan en/of mag of daar toestemming voor moet geven en
hoe zwaarder het strafbare feit is hoe eerder ook een poging daartoe of zelfs voorbereidingshandelingen strafbaar zijn. Dit laatste
heeft als gevolg dat er al eerder sprake is van een verdenking dat er een strafbaar feit is of wordt gepleegd en dat dus en daarom ook al
eerder de relevante bevoegdheden kunnen worden ingezet. Voorts worden weliswaar inmiddels (in een beperkt aantal gevallen)
beschikbare persoonsgegevens in bijzondere bestanden beschikbaar gehouden voor de opsporing, zonder dat er sprake is van een
vermoeden van het plegen of gepleegd zijn van een strafbaar feit. Die bestanden worden dan beheerd door een concreet
bestuursorgaan van de overheid. Denk daarbij bijvoorbeeld aan telecomgegevens, passagiersgegevens, camerabeelden, etc. Echter
ook met betrekking tot die bestanden geldt (vervolgens) steeds dat politie en/of het openbaar ministerie of de rechter daar pas
(verder) gebruik van mogen maken als er samengevat (wel) sprake is van het vermoeden dat er een strafbaar feit is of wordt
gepleegd. Het voor de opsporing beschikbaar komen is dan met specifieke waarborgen omkleed. Soms worden bestanden gecreëerd
die dienstbaar zouden kunnen zijn aan het voorkomen van strafbare feiten of bij de opsporing en vervolging, maar ook dan vindt het
beheer steeds plaats onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan van de overheid, Dit geldt bijvoorbeeld voor het bestand
bij de Financiële Inlichtingen- en Opsporingsdienst dat is bedoeld om onder meer witwassen van gelden en de financiering van
terrorisme tegen te gaan Maar ook dan mogen de meldingen alleen plaatsvinden en mogen de persoonsgegevens alleen worden
opgenomen in het bestand als deze zich kwalificeren volgens een concrete norm of concrete indicatoren. Dat het doen van die
melding (vervolgens) verplicht is voor de instellingen die daartoe zijn aangewezen, maakt het rechtsstatelijke uitgangspunt dat slecht
die transacties mogen worden gemeld die op basis van objectieve en subjectieve indicatoren zich kwalificeren als ‘ongebruikelijk’ niet
anders.
—

—

—

—

—

.

Politiegegevens kunnen door de politie in bijzondere omstandigheden ook aan derden worden verstrekt, maar in het algemeen
en samengevat alleen dan wanneer de verstrekking in lijn ligt met het doel waarvoor ze (al eerder en op basis van de daarvoor
geldende normen) zijn verzameld, namelijk het voorkomen en opsporen van strafbare feiten en/of het handhaven van de openbare
orde en/of het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven en/of het uitoefenen van toezicht op het naleven van regelgeving. Alleen
dan mag de politie deze gegevens (verder) verstrekken. Belangrijk in dit verband is dat voorafgaande aan die verstrekking aan derden
die gegevens voor dat doel rechtmatig zijn verkregen. Derden mogen omgekeerd uiteraard voor de doelen zoals verwoord in de
—

-

—

—

-

-

3/11

—a

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk

belemmeringen’ is zo bezien evenzogoed sprake van ‘belangrijke waarborgen’. Het moet voor de burger
immers kenbaar en toetsbaar zijn ofde inzet en uitoefening van die bevoegdheden en de inbreuk op zijn
grondrecht die daarmee gepaard kan gaan evenredig en in lijn is met het doel waarvoor dat bestuursorgaan
die bevoegdheden gerechtigd is in te zetten.
-

-

Tegen de wijze waarop dit conceptwetsvoorstel in dat verband samenwerkingsverbanden beoogt te
faciliteren bestaan, gelet op het vorenstaande, ernstige bezwaren vanuit rechtsstatelijk perspectief. Die
bezwaren zullen hierna door de AP worden toegelicht. In de paragraafdaarna wordt een drietal
alternatieve denkrichtingen in overweging gegeven die mogelijk wel op evenwichtige en rechtsstatelijke
wijze dienstbaar kunnen zijn bij de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.
Het wetsvoorstel ziet kort samengevat 01) verwerkingen die gerelateerd zijn aan in termen van de
AVG en van de Richtlijn 2016/680 voor de venverking van (kortweg) politie- en justitiegegevens de
vervulling van taken van algemeen belang en van taken in het kader van de uitoefening van het openbaar
gezag c.q. het voldoen aan wettelijke verplichtingen die op bestuursorganen rusten. Het voorkomen van
onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen en het bevorderen dat aan
wettelijke verplichtingen wordt voldaan tot betaling van belastingen, retributies en rechten bij in- en
uitvoer, het uitoefenen van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften, het handhaven van de
openbare orde of veiligheid, en het voorkomen, 0SPOtCfl en vervolgen van strafbare feiten ofde
tenuitvoerlegging van straffen zijn alle als zodanig te kwalificeren.
—

—

—

—

vorige paragraaf ook altijd persoonsgegevens waar ze rechtmatig over beschikken verstrekken aan de politie en/of het Openbaar
Ministerie.
Het uitoefenen van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften is over het algemeen opgedragen aan toezichthouders. De
Awb regelt de bevoegdheden van toezichthouders. In termen van de Awb: een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts
gebruik voorzover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is, een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen,
een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, en een ieder behoudens voor zover uit
hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift een verplichting tot geheimhouding bestaat is verplicht aan een toezichthouder
alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Voor de uitoefening van
die bevoegdheden is een verdenking niet noodzakelijk en iedereen is in beginsel verplicht om mee te werken, Bij de uitoefening van de
bevoegdheden moeten de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht worden genomen en voorts is uitoefening van die
bevoegdheden onderworpen aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Omdat het bij toezichthouders niet gaat
om de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden met mogelijk alle consequenties waartoe dat kan leiden, heeft een burger bij de
toepassing van bestuursrechtelijke bevoegdheden minder zware rechtsbescherming dan in het strafrecht. Het betreft immers ‘slechts’
de inzet van controlebevoegdheden. Wanneer de inzet van die controlebevoegdheden echter wel kan leiden tot het kunnen toepassen
van bestraffende sancties is de rechtsbescherming van burgers wel weer sterker en vergelijkbaar met de rechtsbescherrnïng in het
strafrecht. Bijzondere wetgeving geeft soms aanvullende bevoegdheden aan een toezichthouder.
-

—

Het bevorderen dat aan wettelijke verplichtingen wordt voldaan tot betaling van belastingen, retribtties en rechten bij in- en uitvoer
is vastgelegd in samengevat de fiscale wetgeving. In bijvoorbeeld de Algemene wet in zake rijksbelastingen en in de
lnvorderingswet 7990 staan bijzondere bevoegdheden beschreven die belastingambtenaren ten dienste staan bij de uitvoering van die
taken. Het zijn overigens geen toezichttaken zoals beschreven in de Awb, maar het gaat daarbij steeds om bijzondere bevoegdheden
voor belastingambtenaren. De concrete inzet van deze bevoegdheden is overigens opnieuw samengevat uiteraard wel steeds
gebonden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit voorts is ook hier de uitoefening onderworpen aan onder meet het
zorgeuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De recente rechterlijke uitspraak (ËCLI:NL:RBAMS:2018:8138) over het al dan
niet kunnen vorderen van gegevens met betrekking tot het gebruik van bijvoorbeeld een museumjaarkaaft toont aan dat de
belastingdienst beschikt over vele mogelijkheden en dat die ook (kunnen) worden ingezet.
—

—

—

—

41’l ‘1

-—

47

AU TO RTE IT
PERSOONSGEGEVENS

Datum
4janu

Ons kènmerk
2019

z2Oiö-17015

Het gaat daarbij steeds om activiteiten die de voorwaarden kunnen faciliteren voor het goed kunnen
(laten) functioneren van een democratische rechtsstaat. Of deze doelen alle steeds voldoende
‘zwaarwegend zijn om als zodanig te kunnen kwalificeren, is overigens primair aan de wetgever en niet
aan de AP. De kennelijk nog in AMvB ‘s op te nemen (sub-)doelen met betrekking tot de beoogde
verwerkingen zijn nog niet bekend en alleen al om die reden niet te beoordelen door de AP. Het opnemen
en/ofbenoemen van (sub-)doelen onder’ eerdergenoemde doelen ofhet aanvullen ofhet
(verder) preciseren van die doelen, maakt die doelen op zich overigens niet anders, lichter of zwaarder. Het
zijn namelijk al doelen die in de AVG c.q. in eerdergenoemde Richtlijn 2016/680 zijn aangemerkt als doelen
die in beginsel kunnen dienen als grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens. Met andere
woorden: (Zwaarwegende) algemene belangen (verder) preciseren met betrekking tot al geëxpliciteerde
(zwaarwegende) algemene belangen en taken in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag c.q.
het voldoen aan wettelijke verplichtingen die op bestuursorganen rusten maken die doelen niet anders.
Belangrijke vraag is daarna wat noodzakelijk is om die doelen (beter) te kunnen verwezenlijken, welke
bevoegdheden daarbij (aanvullend) moeten worden toegekend en tot welke (aanvullende) verwerkingen
van persoonsgegevens dat kan en/of moet leiden. Daarbij spelen de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit een belangrijke rol. Als ook dat een inbreuk op het grondrecht van de bescherming van
persoonsgegevens moet berusten op een naar behoren bekend gemaakt wettelijk voorschrift waaruit de
burger met voldoende precisie kan opmaken welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met
het oog op de vervulling van een overheidstaak kunnen worden verzameld en vastgelegd, en onder welke
voorwaarden die gegevens met dat doel kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt.
Concreet betekent dat, dat per doel, per overheidstaak en per bestuursorgaan er voor zover hier relevant
steeds sprake is van de in een democratische rechtsstaat vereiste weging van enerzijds de algemene
belangen tegen anderzijds de belangen van de burgers dat hun grondrechten niet worden geschonden,
waarbij met specifieke waarborgen omklede procedures dienen te worden gevolgd met daarin concrete en
duidelijk omschreven normen wanneer er wel een daardoor voorzienbare inbreuk op het grondrecht op
bescherming van persoonsgegevens kan en mag worden gemaakt. Per rechtsgebied strafrecht,
bestuursrecht, belastingrecht, etc. zijn daarbij in zwaarte verschillende rechtsbeginselen van
toepassing. Dat bestuursorgaan mag die gegevens vervolgens alleen dan doorgeven aan derden wanneer
ook daar een concrete grond met een heldere norm voor is. Bij bestanden die wel zijn aangelegd zonder dat
daaraan een concrete norm ten grondslag is gelegd, zoals bijvoorbeeld bij telecomgegevens,
passagiersgegevens en camerabeelden is eveneens de norm dat ook daar vervolgens alleen door
opsporingsambtenaren gebruik van kan worden gemaakt als er (vervolgens) wel wordt voldaan aan een
concrete en heldere norm, waarbij de rechtsbescherming dan ook steeds helder is geregeld. En naarmate
de gevolgen voor een burger ingrijpender kunnen zijn zoals bijvoorbeeld in het strafrecht ofhet
bestraffende bestuursrecht geldt als algemeen uitgangspunt dat samengevat de normen dan scherper
zijn en de rechtsbescherming steviger.
—

—

-

—

—

—

-

—

—

—

—

-

I)e kern van de ernstige bezwaren van de AP zien met name op de opvattingen/gedachten die ten
grondslag liggen aan verwerkingen die (aanvullend op al bestaande mogelijkheden) mogelijk moeten
worden gemaakt door middel van dit wetsvoorstel. Die venverkingen leiden namelijk tot een ernstige
verwatering van de hiervoor beschreven fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten.
Veel beschermende normen worden daarmee in belangrijke mate uitgehold, verantwoordelijkheden
worden veralgemeniseerd, private partijen worden verantwoordelijk voor publieke taken/verwerkingen en

5/_l 1

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk
2010

omgekeerd, in het strafrecht dreigt het verbod op zelfincriminatie en de presurnptie van onschuld ernstig
te worden gerelativeerd en in het bestUurS1)roceSrecht geldt hetzelfde voor de bestuursrechtelijke
beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit, het zorgvuldigheicÏsbeginsel en het
evenredigheidsbeginsel. In het wetsvoorstel lijken immers de uitgangspunten te worden verlaten dat
steeds helder is wat overheidstaken zijn en wat niet, dat bevoegdheden steeds aan één bestuursorgaan
worden toegekend dat die deze bevoegdheden enkel dan kan uitoefenen op basis van duidelijke normen
die in belangrijke mate zijn geïnspireerd op eerdergenoemde beginselen en dat die normen ook steeds
helder en precies zijn.

-

—

Het creëren van samenwerkingsverbanden6 in aantal vrijwel onbepaald en onbeperkt7, waaraan zowel
strafrechtelijke instanties, de politie, bestuursorganen die kunnen beschikken over bestraffencie
bestuursrechtelijke bevoegdheden, bestuursorganen die daar niet over kunnen beschikken maar wel de
‘gewone’ controlerende bevoegdheden kunnen inzetten, private instanties met een publieke taak en
volledig private partijen die over het algemeen over persoonsgegevens beschikken op basis van
toestemming ofde uitvoering van een contract kunnen deelnemen en waarbinnen, los van de reden
waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verzameld en los van concrete normen die in dat geval aan de
weging ten grondslag heeft gelegen, persoonsgegevens worden veiverkt zoals in het wetsvoorstel is
beschreven, doet in feite en in de kern afbreuk aan de hierboven vermelden zorgvuldigheidseisen die in
een democratische rechtsstaat per bestuursorgaan zijn vereist. Dat leidt tot verwatering en in belangrijke
mate tot uitholling van die rechtsstatelijke normen. De in het wetsvoorstel gekozen systematiek leidt ertoe
dat deelnemers die zeifveelal juist niet bevoegd zijn de gegevens te verzamelen, zelfook niet de
hoedanigheid hebben die daarvoor vereist is en ook overigens niet aan de verzameicriteria voldoen, door
deelname aan het samenwerkingsverband toch de beschikking kunnen krijgen over die persoonsgegevens
die door een ander bevoegd verzameld zijn.. Dit kan ertoe leiden dat door deel uit te maken van een
samenwerkingsverband bijvoorbeeld de politie over persoonsgegevens kan beschikken, waarover de
politie op grond van de eigen bevoegdheden niet mag beschikken, omdat die gegevens nog op geen enkele
wijze zijn gerelateerd aan een verdachte en/ofaan een gepleegd strafbaar feit of aan de verstoring van de
openbare orde.
Overigens worden voor de (persoons)gegevens die eenmaal in het samenwerkingsverband worden
verwerkt alle deelnemers publiek en privaat in gelijke mate verwerkingsverantwoordelijke, wat een
ingrijpende doorbreking is van staatrechtelijke uitgangspunten/beginselen.
—

—

-

—

-

Ter illustratie het volgende voorbeeld. De minister van Justitie en Veiligheid creëert een
samenwerkingsverband, waarbij de deelnemers zijn: de politie, de belastingdienst, de Stichting
M tiseumkaart, de afdeling toezicht van een grote gemeente, de dienst werk en inkomen van dezelfde
gemeente, een woningbouwcorporatie en een eigenaar van veel onroerend goed (woningen). Hier zijn
uiteraard vele varianten op mogelijk. Deelname kan niet worden geweigerd want de minister van Justitie
en Veiligheid beslist over deelname en na deelname zijn de deelnemers in beginsel verplicht hun
6

Samenwerkingsverbanden waarvan het de bedoeling is dat de minister van lustitie en Veiligheid bepaalt wie de deelnemers zijn, en
waarbij als uitgangspunt geldt dat slechts ten minste een van de deelnemers een bestuursorgaan dient te zijn.
Artikel 2 geeft een globale beperking naar doelstellingen. De Memorie van toelichting stelt (p. 10): “gelet op de brede reikwijdte van
de WGS deze Wet als voordeel heeft dat het een kapstok vormt waaraan samenwerkingsverbanden op uiteenlopende terreinen
kunnen worden opgehangen, zodat het niet nodig is voor ieder (type) samenwerkingsverband, waarvoor een wettelijke grondslag
nodig is een nieuw formeel-wettelijke grondslag te creëren” Dit betekent dat ook voor de toekomst de individuele afweging niet meet
in sectorale regelgeving plaats zal vinden.

6/U

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk

4 januari 2019

z2018-170ï

informatie te delen met alle andere deelnemers. Voorts is het idee dat de minister ook beslist welke
gegevens wel en niet moeten worden gedeeld. Het wetsvoorstel verbindt daarbij ook ingrijpende
consequenties aan het deelnemen aan een samenwerkingsverband die in de AMvB niet meer kunnen
worden bijgesteld.8
Binnen dit samenwerkingsverband kan de belastingdienst zonder gehinderd te worden door de normen
die voor haar gelden om gegevens te mogen verzamelen beschikken over alle gegevens van alle houders
van een museumjaarkaart. De politie kan zonder gehinderd te worden door enige strafvorderlijke norm
beschikken over de gegevens van een (groot) aantal belastingbetalers, huurders, eigenaren van onroerend
goed, bewoners die algemene ofbijzondere bijstand ontvangen van die gemeente, etc.. Dit zonder dat er
dus sprake is van enige verdenking van enig strafbaar feit. Anderzijds kunnen, nu het wetsvoorstel
daaraan geen beperking lijkt te stellen, private partijen gaan beschikken over politiegegevens, gegevens
van de gemeente, etc., waar ze nu slechts in zeer uitzonderlijke situaties en onder strikte voorwaarden over
kunnen beschikken.
—

-

—

-

Kort en goed: Door het op deze wijze creëren van samenwerkingsverbanden worden voor burgers die dat
raakt ofkan raken opeens alle nu bestaande beschermende straforderlijke en bestuursrechtelijke normen
in belangrijke mate uitgehold en is het voor de burgers niet kenbaar welke weging van belangen aan de
inzet van die bevoegdheden daadwerkelijk ten grondslag hebben gelegen. Dat een van de gedachten in het
wetsvoorstel is dat de minister de uitwisseling kan beperken tot bepaalde categorieën data maak-t dit niet
anders. En wat de minister hier minder kan doen kan hij ook meer doen. 1)at aan de deelnemers jegens
derden dat wil zeggen: n jet-deelnemers geheimhouding wordt opgelegd met betrekking tot die aldus
ontvangen data is ook geen beperking van de wegvallende bescherming van straft’orderlijke en
bestuursrechtelijk beschermende normen. Het delen en verenigen van persoonsgegevens die door
bestuursorganen zijn verzameld op basis van concrete normen met private bestanden die door die private
partijen over het algemeen zijn verkregen op basis van toestemming voor een specifiek doel ofvoor de
uitvoering van een overeenkomst is zonder precedent.
—

-

Dat betekent overigens niet dat uitwisseling van persoonsgegevens in een (ander) samenwerkingsverband
per definitie niet toelaatbaar zou zijn. Ook nu al is het mogelijk dat bijvoorbeeld de politie
persoonsgegevens die eerst rechtmatig zijn verkregen verstrekt aan een private partij bijvoorbeeld
een woningbouwcorporatie die die gegevens dan kan en mag gebruiken voor een doel waarvoor de
politie die gegevens al had verkregen.
—

—

—

-

A1ternaeve denkrichtingen ter overweging
In het bovenstaande relativeert de A[ op geen enkele wijze de noodzaak 01) zich van de aanpak van
ondermijnende criminaliteit. En ook al niet de mogelijke noodzakelijkheid om eventueel op andere wijze
en ruimer dan nu het geval is, persoonsgegevens te verwerken voor de doelen zoals die zijn verwoord in het
wetsvoorstel. De AP geeft de volgende denkrichtingen ter overweging.
Bestaande moqeljkheden in het licht van het eerdere advies
8ZoaJs de verplichting gegevens te leveren o,g.v. artikel 5 van het wetsvoorstel en de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid
o.g.v. artikel 4 (waardoor elke deelnemer als het ware hoofdelijk verantwoordelijk wordt o.g.v. artikel 26, derde lid, van de AVG).

7/11

,

-—

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk

4 )anu

Zoals hiervoor is aangegeven, heeft de rechisvoorganger van de AP bij briefvan 25 februari 2O15 een
reactie gegeven op de “Verkenning Icadenvet gegevensuitwisseling”: de keuze voor een brede grondslag
voor het uitwisselen van gegevens binnen samenwerkingsverbanden lijkt op gespannen voet te staan met
de vereisten waaraan een wetswijziging die een beperking betekent voor de persoonlijke levenssfeer moet
voldoen. Het CBP heeft benadrukt dat nieuwe wetgeving en bevoegdheden als het gaat om het uitwisselen
van gegevens binnen samenwerkingsverbanden pas aan de orde kunnen zijn, als niet kan worden volstaan
met een optimale toepassing van de bestaande wetgeving. Geadviseerd is de mogelijkheden die de
bestaande wetgeving biedt voorafgoed in kaart te brengen. Hoewel de memorie van toelichting enkele als
knelpunt ervaren aspecten benoemt, blijkt hieruit niet dat een inventarisatie als hier bedoeld heeft
)laatsgevonden. Recent is bijvoorbeeld gebleken dat onder meer financiële instellingen op een volstrekt
onvoldoende wijze uitvoering geven aan cle verplichtingen zoals die in de wet zijn opgenomen met
betrekking tot het melden van ongebruikelijke transacties. Terwijl het inventariseren en onderzoeken van
ongebruikelijke transacties juist zeer kan bijdragen aan het tegengaan ofhinderen van ondermijnende
activiteiten. Niet uit te sluiten is dat dat breder en ook bij andere instellingen aan de orde is. Te overwegen
is dit alsnog te inventariseren, betere naleving te bevorderen van al bestaande wetgeving, en in aansluiting
daarop te volstaan met het treffen van de concrete wettelijke voorzieningen die aantoonbaar nodig zijn
voor effectieve(re) aanpak van ondermijning.
Meïdinq ‘ongebruik lijk’ en mogelijk ondernu nende transactie’

Het conceptwetsvoorstel beoogt mogelijk te maken om aan samenwerkingsverbanden als zodanig
gegevens te verstrekken en deze ook gezamenlijk te kunnen verwerken in de vorm van bijvoorbeeld een
gezamenlijke casusanalyse of een gezamenlijke data- analyse.’° Aannemelijk is dat combineren,
structureren, profileren en analyseren dienstbaar kan zijn aan een effectieve aanpak van ondermijning.’
Daar staat tegenover dat de risico’s op te grote inbreuken op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer ook bijzonder groot zijn, onder andere omdat dan doorgaans op grote schaal zachte informatie
afkomstig uit meerdere bronnen en met potentieel grote impact op betrokkenen moet worden verwerkt.
Het is dan ook zaak hier het juiste evenwicht te vinden. Hier ligt mogelijk een interessante parallel met de
aanpak van witwaspraktijken. Ook daar komt het immers aan op het in beeld krijgen van ketens en
patronen aan de hand van zachte informatie die door vele informanten (banken, notarissen, taxateurs,
tntstkantoren etc.) verplicht moet worden aangedragen. De verplichting om ongebruikelijke transacties te
melden is, anders dan de ruime verplichting in artikel van het conceptwetsvoorstel, gebonden aan een
wettelijk stelsel met in belangrijke mate strikt geobjectiveerde criteria. Een bekend voorbeeld is ‘contante
betaling van meer dan €io.ooo,- euro”. Mogelijk kan een vergelijkbaar mechanisme goede diensten
bewijzen in de sfeer van bestrijding van ondermijning ofkan de verantwoordelijkheidltaak van de
financiële Inlichtingen- en Opsporingsdienst met alle waarborgen die daarbij horen worden verbreed;
er ontstaat zo een heldere wettelijke basis voor vergaring van zachte informatie bij één meldpunt onder
het gezag en de verantwoordelijkheid van de overheid echter met een duidelijke drempel die mits goed
—

-

—

-,

-

Brief van de AP van 25 februari 2015, zaaknummer z2015-OO1SS;
Memorie van Toelichting, paragraaf 3.3.;
Artikel 6, derde lid, van het conceptwetsvoorstel.
° Artikel 15 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme luidt: Bij amvb worden, zo nodig per daarbij te
onderscheiden categorieën transacties, indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een transactie wordt
aangemerkt als een ongebruikelijke transactie.

10

8/11

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS
1

Datcim

Ons kenmerk

4januari 2019

z2016-1701:

vormgegeven voorkomt dat een al te grote inbreuk wordt gemaakt. Ook biedt dit betrokkenen in
voorkomend geval een handvat om zich tegen onterechte meldingen te verweren.
Versterken bestaande maqc’ljkheidA VG
De AVG bevat een aantal instrumenten zoals de gegevensbeschermingseff&theoordeling (hierna: Geb)en
de voorafgaande raadpleging. De AP heeft een lijst opgesteld van gevallen waarin een Geb verplicht dient
te worden opgesteld.’3 Fraudebestrijding en samenwerkingsverbanden zijn op deze lijst met name
genoemd. Dit betekent dat bij samenwerkingsverbanden en fraudebestrijding, waarbij persoonsgegevens
worden uitgewisseld, een Geb dient te worden uitgevoerd, ongeacht of het gaat om een onder een wet bij
AMvB ingesteld of aangewezen samenwerkingsverband of niet. Wanneer uit de Geb blijkt dat de
verwerking zonder maatregelen een hoog risico zou opleveren, raadpleegt de
verwerkingsverantwoordelijke voorafgaand aan de verwerking de AP. Als hoofdregel schrijft de AVG voor
dat de AP advies geeft.’4 Daarnaast geldt nu al dat voor verwerking van persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard ten behoeve van derden in veel gevallen een vergunning van de AP nodig is.’. De AVG
biedt in aanvulling daarop Oc)k de mogelijkheid om (bijv.) in de Uitvoeringswet gevallen aan te wijzen
waarin voorafgaand overleg met en toestemming van de toezichthouder noodzakelijk is, ongeacht de
uitkomsten van de Geb.’6 Te overwegen is daarbij de AP de bevoegdheid te geven om binnen de kaders van
Richtlijn’7 en AVG op aanvraag en gekoppeld aan een dergelijk besluit ook verder de voor uitwisseling
noodzakelijke rechtsgevolgen in het leven te roepen, zoals ontheffing van bepaalde nauwkeurig aan te
duiden wettelijke beperkingen. Indien dan na concrete toetsing van een bepaald samenwerkingsverband
volgens de normale AVG procedures geconstateerd is dat uitwisseling verantwoord is, kan daarover ook
duidelijkheid geschapen worden in de vorm van een concreet besluit, kunnen passende waarborgen en
beperkingen worden opgelegd en kunnen eventuele knelpunten worden weggenomen.
Opmeridrigen bij het conceptwetsvoorstel
De AP wijst de aanpak in het conceptwetsvoorstel in de kern af, maar ziet niettemin aanleiding om
aanvullend op een enkel hoofdpunt een inhoudelijke opmerking te maken.
De verplichting tot verstrekking in artikel van het conceptwetsvoorstel doorbreekt in algemene zin
mogelijke belemmeringen (geheimhoudingsbepalingen) in sectorspecifieke wetgeving voor zover die
wetgeving daar een basis voor biedt.’8 Deze basis is in wetgevingstechnische zin vaak wel voorhanden
omdat veel wetgeving geen absolute geheimhouding oplegt, maar toelaat dat bestaande, concrete en
specifieke wettelijke verplichtingen tot verstrekking voorgaan. Doordat alte deelnemers aan alle

13

Artikel 35 vierde lid, van de AVG.
Artikel 36, tweede lid, van de AVG.
15Artikel 33, vierde lid, van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming.
‘ Artikel 36, vijfde lid, van de AVG.
Richtlijn (EU) 20161680 van het Europees Parlement en de Raad van 27april2016 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het
onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het Vrije verkeer
van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/9WJBZ van de Raad (PbEU 2016, C119).
ia
Memorie van toelichting, p25.

14

9/11

AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk

samenwerkingsverbanden door artikel in zijn algemeenheid en bij voorbaat verplicht worden nader te
bepalen gegevens te leveren, worden in dezelfde mate van algemeenheid eventuele
geheimhoudingsverplichtingen opgeheven. Aftveging van het belang van een bepaalde
geheimhoudingsverplichting tegen het belang van de verstrekking aan een bepaald
samenwerkingsverband is dan niet meer aan de orde, waarbij op zijn minst voorts opvallend is dat zo
beschermende normen in een wet in formele zin feitelijk terzijde kunnen worden gesteld door (enkel) een
AMvB.
Samenwerkingsverbanden zijn thans in beginsel gebaseerd op vrijwillige deelname van partijen die bereid
zijn gegevens uit te wisselen en dat thans kunnen op basis van bestaande wetgeving in het wederzijdse
belang van een goede uitoefening van hun (veelal publieke) taken. Deze vrijwilligheid in de samenwerking
biedt ook ruimte bepaalde gegevens niet uit te wisselen indien de verstrekkende deelnemer dat,
bijvoorbeeld gelet op de eigen taak, niet noodzakelijlc ofniet wenselijk acht. De verplichting in artikel 5 van
het conceptwetsvoorstel om gegevens in beginsel altijd te leveren, staat ook hiermee op gespannen voet en
legt de deelnemer met bezwaar tegen verstrekking een zware bewijslast op (zwaarwegende redenen). Hier
zal druk van uit kunnen gaan om zo veel mogelijk gegevens uit te wisselen, ook in gevallen waarin dat niet
wenselijk of noodzakelijk is.
De memorie van toelichting geeft aan dat de basis voor verstrekking aan het samenwerkingsverband en de
basis voor doorbreking van geheimhouding niet in het conceptwetsvoorstel zelf, maar in sectorale
wetgeving gevonden moet worden. Dat is echter niet afte leiden uit de bewoordingen van het
conceptwetsvoorstel zelf. Op termijn zou zich op dit punt de vraag voor kunnen gaan doen ofde uit
deelname aan een samenwerkingsverband .voortvloeiende verplichtingen op zichzelf niet al voldoende
basis zou kunnen vormen, waardoor nog verdergaande verruiming van de verspreiding dreigt.
Dit alles roept ook de vraag op waarom ‘wettelijke verplichting’ gekozen is als grondslag voor de
verstrekking aan samenwerkingsverbanden en niet de grondslag openbaar gezag / taak van algemeen
belang’.19 Nu het gaat om samenwerkingsverbanden die een doe] van zwaartvegend algemeen belang
moeten nastreven waarbij in elk geval minstens één bestuursorgaan is betrokken ligt deze grondslag, gelet
op de systematiek van de AVG, voor de hand.2° Sterker uitgedrukt: De doelen zoals verwoord in het
wetsvoorstel het voorkomen van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen
en het bevorderen dat aan wettelijke verplichtingen wordt voldaan tot betaling van belastingen, retributies
en rechten bij in- en uitvoer, het uitoefenen van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften, het
handhaven van de openbare orde ofveiligheid, en het voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare
feiten ofde tenuitvoerlegging van straffen zijn alle al doelen van (zwaarwegend) algemeen belang en/of
gerelateerd aan taken van openbaar gezag.
—

—

1 let conceptwetsvoorstel laat op ruime schaal toe dat de AMvl3 doordelegeert naar het niveau van de
ministeriële regeling. 21 Het gaat hierbij in belangrijke mate ook om aspecten die van groot belang zijn voor
19

Artikel 6, eerste lid, onder c, respectievelijk onder e, van de AVG.
20Artikel 2 en artikel 3 van het conceptwetsvoorstel.
21
De artikelen 3, Gen 8,

10/11

:;
AUTORITEIT
PERSOONSGEGEVENS

Datum

Ons kenmerk

4 januan 2019

z2018-1?015

de bescherming van persoonsgegevens zoals het aanwijzen van deelnemers, de wijze van verwerking en
invulling van de waarborgen op het punt van beperkingen en voorwaarden. Naar verwachting zal dus maar
in beperkte mate sprake kunnen zijn van het soort voorschriften dat volgens staand wetgevingsbeleid in
een ministeriële regeling kan worden neergelegd. 22

Ten slotte vraagt de AP nogmaals aandacht voor de ruime mogelijkheid van deelname van private partijen
aan het samenwerkingsverband. [)e AP onderkent dat feitelijke samenwerking met private partijen bij een
integrale aanpak in bepaalde gevallen aangewezen kan zijn. Uit het conceptwetsvoorstel volgt echter dat
slechts én van de deelnemers aan het samenwerkingsverband een bestuursorgaan dient te zijn. Dit
betekent dat private partijen in een samenwerkingsverband de overhand zouden kunnen krijgen. Hierdoor
ontstaat het risico dat gaandeweg venverkingen plaats gaan vinden, waarvan niet meer voldoende
vaststaat dat daarmee een zwaanvegend algemeen belang is gemoeid.
De AP is voornemens dit advies na vier weken geanonimiseerd openbaar te maken op de website
www.autoriteitpersoonsgegevens.nl. Behoudens tegenbericht gaat de AP ervan uit dat hiertegen geen
bezwaar bestaat.
Hoogachtend,

Voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en
voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld (AanwijzingAr. 2.24, eerste lid, van
de Aanwijzingen voor de regelgeving).

11/11

0

cj.
0
(f)

‘JJ

t’J

>

mc

CD

w

Zrn

C)

m
C)
m
m

z

(1)

2-

0

—

1

C)
0)

-‘:3
0
LZ

Ç

L

cr3

)

r