Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 037

Mestbeleid

Nr. 398

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2021
Hierbij informeer ik uw Kamer over twee jaarlijkse rapportages over het
mestbeleid, mede in relatie tot de derogatie. Het gaat om het rapport
«Landbouwpraktijk en waterkwaliteit op landbouwbedrijven aangemeld
voor derogatie 2019», door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) en Wageningen Economic Research (bijlage 1)1 en de
«Rapportage Nederlands Mestbeleid 2020», door de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) (bijlage 2)2. Met het RIVM-rapport «Landbouwpraktijk en
waterkwaliteit op landbouwbedrijven aangemeld voor derogatie 2019»
wordt invulling gegeven aan de rapportageverplichting uit de derogatiebeschikking voor het jaar 2019 (nr. 2018–820 EU) en met de «Rapportage
Nederlands Mestbeleid 2020» aan de rapportageverplichtingen uit de
derogatiebeschikking voor het jaar 2020 (nr. 2020–1073 EU) en de
staatssteunbeschikking van het fosfaatrechtenstelsel (SA.46349 (2017/N)).
Tevens maak ik van de gelegenheid gebruik u te informeren over de
uitvoering van de gewijzigde motie van het lid Bisschop c.s. (Kamerstuk
35 570 XIV, nr. 59).
Landbouwpraktijk en waterkwaliteit op landbouwbedrijven
aangemeld voor derogatie 2019
Het rapport geeft onder meer aan dat na de extreme droogte in 2018, die
leidde tot verlaagde gewasopbrengsten en verhoogde bodemoverschotten op derogatiebedrijven, de gewasopbrengsten weer toenamen in
2019. In 2019 daalden de stikstofbodemoverschotten tot het laagste
niveau, berekend over de gehele meetreeks sinds 2006 door verminderde
aanvoer van stikstof via onder andere (dierlijke) meststoffen en voer. Het
aandeel grasland op derogatiebedrijven is toegenomen tot bijna 88
procent in 2019 en het aandeel derogatiebedrijven met beweiding is
1
2

kst-33037-398
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 398

1

gestegen tot 88 procent in 2019. Op derogatiebedrijven zijn de grasopbrengsten in 2019 weer toegenomen na de lage grasopbrengsten door de
droogte in 2018.
Ten aanzien van de ontwikkelingen in de waterkwaliteit laat het rapport
zien dat tot en met 2017 in alle regio’s sprake was van een dalende trend
in de gemiddelde nitraatconcentraties op derogatiebedrijven, maar dat de
gemiddelde nitraatconcentratie in het grondwater in 2019 en 2020
toenam. Dit komt waarschijnlijk door de droogte. In het zuiden en oosten
van de Zandregio, waar het in 2019 net als in 2018 droog was, steeg op
derogatiebedrijven de concentratie in 2020 tot boven de EU-norm van 50
milligram per liter (63 milligram per liter) in het grondwater. Als de hele
onderzochte periode (2006–2020) wordt bekeken, is de concentratie in de
hele Zandregio wel gedaald. In de Klei- en Veenregio, waar er in geringe
mate sprake was van droogte in 2019, daalde de nitraatconcentratie. De in
het slootwater bij derogatiebedrijven aangetroffen stikstofconcentraties
zijn nog hoog. In alle regio’s is wel een daling ten opzichte van meetjaar
2018–2019 waar te nemen. In het uitspoelingswater en slootwater
aangetroffen fosforconcentratie bij derogatiebedrijven laten een gevarieerder, maar nog onvoldoende verbeterd beeld zien. Dit omdat er alleen
opgelost fosfor is gemeten, terwijl in slootwater het totaal van opgelost en
onopgelost fosfor een graadmeter voor eutrofiëring is. Uit oogpunt van
eutrofiëring moeten aangetroffen concentraties in de context van
regionale waterkwaliteitsdoelen beoordeeld worden.
De stijging van de gemiddelde nitraatconcentraties in 2018 en 2019 op
derogatiebedrijven betekenen een grote opgave voor het verbeteren van
de waterkwaliteit. Het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn zal moeten
voorzien in adequate maatregelen waarmee op termijn de waterkwaliteitsdoelen worden gehaald. Over de voortgang betreffende de totstandkoming van het 7eActieprogramma heb ik u op 13 april jl. geïnformeerd
(Kamerstuk 33 037, nr. 393).
Rapportage Nederlands Mestbeleid 2020
Mestproductie
In de rapportage zijn de definitieve cijfers van de fosfaat- en stikstofexcretie door de Nederlandse veehouderij in 2020 van het Centraal Bureau
voor de Statistiek opgenomen. Deze cijfers worden gelijktijdig naar buiten
gebracht door het CBS. De nationale productie van dierlijke mest,
uitgedrukt in fosfaat, is in 2020 verder gedaald tot 150,7 miljoen kg fosfaat
(plafond: 172,9 miljoen kg fosfaat). Uitgedrukt in stikstof is de mestproductie vrijwel gelijk gebleven met 489,4 miljoen kg stikstof (plafond:
504,4 miljoen kg stikstof). In 2020 zien we dat de mestproductie van
varkens is gedaald naar 36,7 miljoen kg fosfaat en 91,8 miljoen kg stikstof
en daarmee ruim onder het sectorale plafond ligt. Voor de melkveehouderij is de mestproductie uitgedrukt in fosfaat verder gedaald naar
73,6 miljoen kg en ligt daarmee evenals voorgaande jaren ruim onder het
sectorplafond van 84,9 miljoen kg fosfaat. Uitgedrukt in stikstof is deze
echter gestegen naar 286,5 miljoen kg stikstof, een overschrijding van het
sectorale plafond van 281,5 miljoen kg stikstof. In het kader van de aanpak
van de stikstofproblematiek ben ik momenteel in overleg met sectorvertegenwoordigers over managementmaatregelen in de melkveehouderij,
waaronder op het gebied van veevoer. Ik verwacht uw Kamer hier op
korte termijn over te kunnen informeren, waarbij ik ook zal ingaan op de
aanpak om overschrijding van het sectorale stikstofplafond te voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 398

2

Definitieve stikstofexcretie per sector (in miljoen kg stikstof)
Plafond

2018

2019

2020

Melkvee
Varkens
Pluimvee
Overig

281,8
99,1
60,3
63,2

289,9
96,6
56,8
60,2

279,7
93,7
56,0
60,3

286,5
91,8
54,7
56,5

Totaal

504,4

503,4

489,7

489,4

Definitieve fosfaatexcretie per sector (in miljoen kg fosfaat)
Plafond

2018

2019

2020

Melkvee
Varkens
Pluimvee
Overig

84,9
39,7
27,4
20,9

78,7
37,6
25,8
19,7

75,5
36,8
25,1
18,1

73,6
36,7
24,1
16,4

Totaal

172,9

161,8

155,5

150,7

Het aantal fosfaatrechten in de markt in 2020 is gedaald naar 85,5 miljoen
rechten, waarvan 600.000 fosfaatrechten in gebruik zijn in de vleesveehouderij. Het aantal fosfaatrechten in gebruik in de melkveehouderij is
daarmee gelijk aan het sectorplafond van 84,9 miljoen kg fosfaat.
Derogatie deelname
In 2020 was er een afname van het aantal aanvragen voor een derogatievergunning, van 18.118 bedrijven in 2019 naar 17.041 in 2020. Mogelijk
heeft dit te maken met de late mogelijkheid van het kunnen doen van een
aanvraag in 2020. De bedrijven die zich in 2020 hebben gemeld, beslaan in
totaal een kleiner areaal landbouwgrond en grasland dan in 2019. In 2020
was het aantal bedrijven dat een derogatievergunning had aangevraagd
en voldeed aan de voorwaarden na administratieve en fysieke controle
hoog (99,9%).
Versterkte Handhavingsstrategie Mest (VHS Mest)
Het jaar 2020 was voor velen in Nederland, Europa en de rest van de
wereld door de uitbraak van het COVID-19 een moeilijk en uitzonderlijk
jaar. Ook voor landbouwers, verwerkers en vervoerders van mest, en voor
controleurs en inspecteurs was de uitbraak van COVID-19 ingrijpend en
ook voor hun werk vaak uitzonderlijk. De maatregelen ter voorkoming van
de verspreiding van het COVID-19 virus hebben om aanpassingen
gevraagd van controle en handhaving. Van medio maart tot juli 2021
waren de interventies van de RVO vaker preventief (informerend en
waarschuwend) van aard in plaats van punitief en heeft de NVWA geen
fysieke inspecties kunnen uitvoeren. De RVO en de NVWA hebben
controles en inspecties zo goed mogelijk voortgezet. Hoewel er ook na juli
nog beperkingen waren bij de uitvoering van fysieke inspecties, onderzoeken van het fraude- en opsporingsknooppunt en opsporingsonderzoeken, is dankzij de inzet van RVO en NVWA aan de door de derogatiebeschikkingen vereiste gerichte controles en inspecties van de
derogatiebeschikking voldaan.
Met de VHS Mest wordt op een risicogerichte manier ingezet op controle
en handhaving in de drie geïdentificeerde risicogebieden – de Peel,
Gelderse Vallei en Twente – en op de meest risicovolle schakels in de
mestketen – intermediairs en covergisters. Ten aanzien van de gebiedsgerichte aanpak worden gezamenlijk risicoanalyses gemaakt, inspecties
ingepland en uitgevoerd door RVO en NVWA met Openbaar Ministerie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 398

3

Waterschappen en Omgevingsdiensten. Ook is, zoals voorzien in de VHS
Mest, de capaciteit van de NVWA in het mestdomein versterkt. De
implementatie van de invoering van real-time verantwoording van
mesttransporten (rVDM) is in volle gang. De benodigde wijzigingen van
de regelgeving zijn vastgesteld en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
is gepubliceerd (Stb. 2021, nr. 192). Ook is in 2021 gestart met schaduwdraaien en testen van het systeem. Op basis van de uitkomsten hiervan
worden praktijkpilots voorbereid. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld is
gezien de demissionaire status van dit kabinet de besluitvorming over de
inwerkingtreding van rVDM aan mijn ambtsopvolger (Kamerstuk 33 037,
nr. 394).
Reactie op motie Bisschop c.s. betreffende maatwerk bestuurlijke
boetes
Met de gewijzigde motie van het lid Bisschop c.s. (Kamerstuk 35 570 XIV,
nr. 59) heeft uw Kamer verzocht meer ruimte te geven voor maatwerk bij
het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet
waarbij ook rekening wordt gehouden met toeslagrechtenkortingen voor
dezelfde overtreding en waarbij bezwaartermijnen- en procedures een
schorsende werking hebben. Gevraagd wordt binnen vier maanden met
een voorstel voor wijziging van de Meststoffenwet te komen.
Wat betreft deze vier maanden wil ik aangeven dat een zorgvuldig
wetgevingsproces heel belangrijk is. Daarvoor is een uitvoerige voorbereiding nodig vanuit de zijde van de regering, waarbij adviezen van
daarvoor ingestelde instanties worden ingewonnen, die ook een goede
behandeling door de Kamer mogelijk maken.3 Ten aanzien van het
ongevraagde advies van de Raad van State over sanctiestelsels en een
nader rapport (W03.15.0138//ll; 13 juli 2015) dat het kabinetsstandpunt
verwoordt, kan ik aangeven dat de hoogte van de boete die per
overtreding maximaal kan worden opgelegd al gekoppeld is aan de
boetecategorieën uit het Wetboek van Strafrecht en daarmee is
aanpassing van de Meststoffenwet niet nodig.
Ten algemene over het boetebeleid wil ik het volgende opmerken. Bij het
huidige boetebeleid is het zo dat in de Meststoffenwet de wettelijk
gefixeerde boetebedragen over het gebruiksnormenstelsel, de mestverwerkingsplicht, verantwoorde groei melkveehouderij en de verantwoordingsplicht zijn opgenomen. Voor het schenden van deze «kernbepalingen» vindt oplegging van bestuurlijke boetes plaats door RVO. De
hoogte van de bestuurlijke boete is afhankelijk van het aantal
kilogrammen stikstof en fosfaat waarmee de kernbepalingen worden
geschonden. Ook worden bestuurlijke boetes toegekend wanneer er
sprake is van administratieve overtredingen, zoals het onvolledig, onjuist
of niet naar waarheid invullen van verplichte gegevens. Hiervoor zijn
boetes vastgelegd in onderliggende regelgeving, namelijk de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Boetes variëren van € 100 tot € 300 per
overtreding. Er geldt een maximum boetebedrag per overtreding van
€ 87.000 voor overtredingen door natuurlijke personen en € 870.000 voor
rechtspersonen en vennootschappen. Aangezien deze maxima per
overtreding gelden en niet per natuurlijke persoon of rechtspersoon of
vennootschap, kan een overtreder bij meerdere overtredingen een totale
boete krijgen van meer dat € 87.000 of € 870.000. Met de omstandigheden van de individuele ondernemer houdt RVO rekening bij het
opleggen van een bestuurlijke boete. Boetes moeten wettelijk gezien
proportioneel zijn. Zo mag bijvoorbeeld een boete de financiële draagkracht van een bedrijf niet overschrijden. Voordat een overtreding wordt
3

Het wetgevingstraject met de bijbehorende procedure en daaraan gekoppelde termijnen staat
beschreven op de site van de rijksoverheid (hoe komt een wet tot stand).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 398

4

vastgesteld toetst RVO of hij beschikt over de juiste feiten. Bij boetes van
meer dan € 340 heeft de ondernemer de mogelijkheid om zijn zienswijze
naar voren te brengen. Op basis van de ontvangen zienswijze bekijkt RVO
welke belangen of feiten relevant zijn voor het besluit en of aanpassing
nodig is. Het matigingsbeleid als onderdeel van het boetebeleid is
openbaar en wordt bijgesteld zodra ontwikkelingen bijvoorbeeld in de
rechtspraak daartoe aanleiding geven.4 RVO houdt daarmee bij de
boeteoplegging rekening met eventuele zienswijzen van de ondernemer
op het voornemen tot boeteoplegging en met de omstandigheden van het
geval.
Naar de hoogte van de boetes zijn meerdere studies gedaan, zoals het
advies van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) naar
de doeltreffendheid van de straffen en sancties die volgens de Meststoffenwet worden opgelegd (Kamerstuk 33 037, nr. 373). In de huidige
boetebedragen van de meststoffenregelgeving is rekening gehouden met
de aandachtspunten uit de boetewijzer van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid: de aard van de persoon of het bedrijf, de mate van economisch
gewin door de overtreder, de ernst van de overtreding, de mate van
afschrikking, de draagkracht van de overtreder, de mogelijke cumulatie
van sancties en recidive. Daarmee is er geen aanleiding de hoogte van de
boetes in de Meststoffenwet aan te passen. Naast het opleggen van
boetes worden er door RVO ook veel preventieve maatregelen genomen
(reacties via sociale media, nieuwsbrieven met nadere uitleg, schriftelijke
en mondelinge waarschuwingen en gesprekken bij het voornemen van
het opleggen van een boete) om de ondernemers, die volgens de regels
willen werken, zoveel mogelijk daarbij behulpzaam te zijn.
Nog afgezien van de huidige demissionaire status van het kabinet om
welke reden een besluit tot wijziging van het boetebeleid niet voor de
hand ligt, biedt het huidige systeem van vaste tarieven in combinatie met
het matigingsbeleid van RVO naar mijn overtuiging ruimte voor
maatwerk.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

4

Beschikbaar op: https://www.rvo.nl/sites/default/files/2019/10/Boetebeleid_Meststoffenwet
RVO.nl.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 398

5