14 januari 2022

Disciplinair straffen en
afzonderen in detentie
Gebaseerd op minimale beperkingen
en gericht op een veilige terugkeer
in de samenleving

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming

2

Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Inhoudsopgave
Afkortingenlijst

4

1

Inleiding

5

1.1

Aanleiding en context

5

1.2

Vraagstelling

6

1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3

Afbakening
Reikwijdte advies
Afzondering
Sanctie- en afzonderingsbeleid

6
6
6
6

1.4

Werkwijze

7

1.5

Leeswijzer

7

2

RSJ-advies op hoofdlijnen

8

2.1

Aanvullend sanctie- en afzonderingsbeleid

8

2.2

Uitvoeren van het sanctie- en afzonderingsbeleid

10

2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4

Randvoorwaarden
Heroriëntatie op de rol en taken van piw-ers
Scholing van het PI-personeel
Beschikbaarheid specialistische voorzieningen
Betere registratie, monitoring, analyse en evaluatie

11
11
12
12
13

3

Het sanctiebeleid in detentie

14

3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4

Van een sanctiekaart naar de persoonsgerichte aanpak
Aanloop naar het huidige sanctiebeleid in detentie
De persoonsgerichte benadering
Het huidige sanctiebeleid in detentie
Doelen van het sanctiebeleid

14
14
15
15
16

3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3

Rechtsbeginselen voor het sanctiebeleid in detentie
Een veilige terugkeer in de samenleving en minimale beperkingen
Verduidelijking rechtsbeginselen voor het sanctiebeleid
Belang van een deugdelijke motivering

16
16
16
17

3.3

Tussenconclusie

18

4

Het afzonderingsbeleid in detentie

20

4.1

Definitie van afzondering

20

4.2

Schadelijke effecten van afzondering

20

4.3

Afzondering en mensenrechten

22

4.4

Registratie van plaatsingen in afzondering

23

4.5

Het (ontbreken van een) afzonderingsbeleid in detentie

24

4.6

Terugdringen van afzondering

24

4.7

Tussenconclusie

26

5

Van beleid naar uitvoering

27

5.1

Rechtsgelijkheid binnen het sanctiebeleid

27

5.2
5.2.1

Uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid door PI-directeuren
Kloof tussen het landelijke beleid en de realiteit van de PI’s

28
28

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming

3

Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

5.2.2

Ontwikkeling van gezamenlijke indicatiepunten en verbetering van de
motivering

5.3
5.3.1
5.3.2

Uitgangspunten voor de uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid 29
Inventieve en herstelgerichte bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke
disciplinaire straf
29
Voorkomen van eenzame opsluiting
30

5.4

Tussenconclusie

30

6

Randvoorwaarden voor het sanctie- en afzonderingsbeleid

31

6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4

Randvoorwaarden
Heroriëntatie op de rol en taken van piw-ers
Scholing PI-personeel
Beschikbaarheid specialistische voorzieningen
Betere registratie, monitoring, analyse en evaluatie

31
31
32
32
33

6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3

Afsluitende opmerkingen
Aanvullend sanctie- en afzonderingsbeleid
De uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid
Randvoorwaarden

33
33
33
34

7

Geraadpleegde stukken

35

7.1

Literatuurlijst

35

7.2

Kamerstukken, (internationale) regelgeving en beleidsstukken

38

7.3

Jurisprudentie

39

28

Bijlage I Lijst van geraadpleegde deskundigen

40

Bijlage II Het sanctiebeleid door de jaren heen

42

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Afkortingenlijst
BVJ
CPT

Basis Voorziening Justitiabelen
European Committee for the Prevention of
Torture and Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment

DJI

Dienst Justitiële Inrichtingen

EVRM

Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens

EZV

Extra Zorg Voorziening

GGZ

Geestelijke gezondheidszorg

IJenV

Inspectie Justitie en Veiligheid

IGJ

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd

IVBPR

Internationaal Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten
(IVBPR)

Pbw

Penitentiaire beginselenwet

PI

Penitentiaire inrichting

Piw-er

Penitentiair inrichtingswerker

PPC

Penitentiair Psychiatrisch Centrum

Wet SenB

Wet Straffen en Beschermen

4

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en context

De directeur van een penitentiaire inrichting (PI) is bevoegd een disciplinaire straf of
ordemaatregel aan een gedetineerde op te leggen. In artikel 51 Penitentiaire
beginselenwet (Pbw) staan de disciplinaire straffen opgesomd. 1 Het afzonderen van
een gedetineerde kan zowel in het kader van een disciplinaire straf als in het kader
van een ordemaatregel (artikel 24 Pbw) plaatsvinden.
In 2012 is door de Inspectie Veiligheid en Justitie (IVenJ, nu IJenV) aanbevolen om
binnen het kader van de Pbw een landelijke sanctiekaart te ontwikkelen, met
richtinggevende maximumstraffen per situatie. Daarnaast adviseerde de IVenJ een
helder beleidskader op te stellen voor het afzonderen van gedetineerden, zowel in het
kader van een disciplinaire straf als in het kader van een ordemaatregel. 2 Beide
stukken zijn ontwikkeld en in 2016 in gebruik genomen. In 2019 is de landelijke
sanctiekaart herijkt waardoor ten aanzien van een drietal situaties 3 de versmalling uit
de sanctiekaart weer werd verruimd tot de wettelijke mogelijkheden uit artikel 51 Pbw.
Met deze herijkte sanctiekaart verscheen ook een informatieblad met uitgangspunten
en rechtsbeginselen voor het disciplinaire straffen in detentie. In dit informatieblad
werd onder andere aandacht gevraagd voor maatwerk bij de oplegging van een
disciplinaire straf en het voorkomen van detentieschade bij afzondering. Ten tijde van
deze herijking is het beleidskader ‘Afzondering in detentie’ ingetrokken, zonder
evaluatie of eenduidige registratie van het aantal afzonderingen. In juli 2021 is tot slot
de sanctiekaart ingetrokken, waarbij het eerdergenoemde informatieblad op twee
punten werd gewijzigd. 4 Dit gewijzigde informatieblad is verstrekt aan de PI-directies
bij het informeren over de afschaffing van de sanctiekaart, maar is niet openbaar te
raadplegen. 5
De sanctiekaart en het beleidskader ‘Afzondering in detentie’ zijn in 2016 met het oog
op uniformering ingevoerd. Het feit dat beide stukken in een paar jaar tijd weer zijn
ingetrokken vraagt naar het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: de RSJ) om een herbezinning op
het sanctie- en afzonderingsbeleid binnen detentie. Dit advies is dan ook op eigen
initiatief van de RSJ tot stand gekomen.
_______
1
In artikel 51 Pbw staan de volgende disciplinaire straffen genoemd: opsluiting in een
strafcel of andere verblijfsruimte voor ten hoogste twee weken, ontzegging van bezoek
voor ten hoogste vier weken (indien het feit plaatsvond in verband met het bezoek),
uitsluiting van deelname aan een of meer bepaalde activiteiten voor ten hoogste twee
weken, weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof en een geldboete tot
een bedrag van ten hoogste tweemaal het in de inrichting of afdeling geldende weekloon.
2
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012.
3
Dit ging om het bezit van contrabande, geweld tegen personeel en geweld tussen
gedetineerden onderling.
4
Nu de persoonsgerichte aanpak centraal staat wordt in het informatieblad niet langer
verwezen naar de sanctiekaart, die eerder als algemene richtlijn was opgenomen ten behoeve
van de rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Daarnaast staat in de nieuwe versie van het
informatieblad dat het stellen van grenzen kan inhouden dat afzondering als disciplinaire straf
wordt opgelegd.
5
Zie bijlage II voor een meer uitvoerige weergave van het sanctiebeleid door de jaren
heen.

5

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

1.2

Vraagstelling

In dit advies wordt gereflecteerd op het disciplinaire straffen en afzonderen in
detentie, waarbij wordt aangegeven wat naar het oordeel van de RSJ nodig is voor een
evenwichtige en zorgvuldige uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid.
De RSJ stelt hierbij de volgende vraag centraal:
Hoe dient het sanctie- en afzonderingsbeleid eruit te zien, conform het beginsel van
een veilige terugkeer in de samenleving en het beginsel van minimale beperkingen
(artikel 2 Pbw)?
1.3

Afbakening

1.3.1 Reikwijdte advies
In dit advies ligt de focus op de reguliere afdelingen binnen PI’s. Op andere afdelingen,
zoals Penitentiaire Psychiatrische Centra (PPC’s), is het behandelperspectief leidend
voor de beslissingen omtrent het disciplinaire straffen en afzonderen van
gedetineerden. 6 Op de reguliere afdelingen van PI’s wordt meer uitgegaan van de
eigen verantwoordelijkheid van gedetineerden. Gezien deze verschillende
benaderingen, ligt in dit advies de focus op de reguliere afdelingen binnen PI’s.
Desondanks zijn de bevindingen en aanbevelingen uit dit advies, met name met
betrekking tot de afzondering van gedetineerden, ook relevant voor de PPC’s.
Daarnaast ziet dit advies uitsluitend op volwassenendetentie, de situatie van jeugdigen
in justitiële jeugdinrichtingen wordt buiten beschouwing gelaten.
1.3.2 Afzondering
In dit advies wordt specifiek aandacht besteed aan de afzondering van gedetineerden.
De RSJ verstaat onder het woord ‘afzondering’ in dit advies zowel afzondering in het
kader van een disciplinaire straf als afzondering in het kader van een ordemaatregel.
Wettelijk gezien verschilt de terminologie voor deze twee vormen. Afzondering in het
kader van een disciplinaire straf heet op grond van artikel 51 lid 1 sub a Pbw
‘opsluiting in een strafcel of andere verblijfsruimte’. Afzondering in het kader van een
ordemaatregel heet op grond van artikel 24 lid 2 Pbw ‘Afzondering in een
afzonderingscel of andere verblijfsruimte’. Ondanks deze verschillen in terminologie,
wordt in dit advies in zijn algemeenheid over afzondering gesproken.
1.3.3 Sanctie- en afzonderingsbeleid
In 2016 zijn er, zoals gezegd, twee stukken verschenen: de sanctiekaart en het
beleidskader ‘Afzondering in detentie’. De sanctiekaart zag op het disciplinaire straffen
in detentie. Het beleidskader zag op het afzonderen in detentie, zowel in het kader van
een disciplinaire straf als in het kader van een ordemaatregel. Aansluitend hierop
spreekt de RSJ in dit advies over ‘sanctiebeleid’ wanneer het gaat om het beleid
omtrent disciplinaire bestraffing in detentie. Met de term ‘afzonderingsbeleid’ wordt in
dit advies gedoeld op het beleid omtrent afzondering in detentie, zowel in het kader
_______
6

De sanctiekaart (versie van 2016 en 2019) en het beleidskader ‘Afzondering in detentie’
waren om deze zelfde reden niet van toepassing op PPC’s. Zie: DJI Beleidskader Afzondering
in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in het Gevangeniswezen 2016, p. 3.

6

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

van een disciplinaire straf als in het kader van een ordemaatregel. Met het sanctie- en
afzonderingsbeleid wordt zowel het beleid omtrent disciplinaire bestraffing als het
beleid omtrent afzondering bedoeld.
1.4

Werkwijze

Ten behoeve van dit advies is informatie verzameld door bestudering van relevante
wetenschappelijke literatuur, (internationale) wet- en regelgeving, rapporten, beleidsen kamerstukken, krantenberichten en uitspraken van de beroepscommissie van de
RSJ. Daarnaast zijn rondetafelbijeenkomsten georganiseerd met deskundigen op het
gebied van disciplinaire bestraffing en afzondering in detentie. Zo is er gesproken met
afgevaardigden van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring van de
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), PI-directeuren, leden van commissies van toezicht
en leden en (senior) secretarissen van de Afdeling rechtspraak van de RSJ. Daarnaast
zijn met twee gedragsdeskundigen individuele gesprekken gevoerd over de effecten,
en het voorkomen, van afzondering.
Gezien de situatie omtrent Covid-19 hebben alle bijeenkomsten en gesprekken in
digitale vorm plaatsgevonden. In bijlage I is een overzicht opgenomen van alle
personen die in het kader van dit advies zijn geraadpleegd.
1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het advies op hoofdlijnen gepresenteerd, voorzien van de
bijbehorende aanbevelingen. De opvolging van deze aanbevelingen is naar het oordeel
van de RSJ noodzakelijk voor een evenwichtige en zorgvuldige uitvoering van het
sanctie- en afzonderingsbeleid. De navolgende hoofdstukken vormen de achtergrond
en argumentatie voor de kernboodschap en aanbevelingen. In hoofdstuk 3 wordt het
huidige sanctiebeleid toegelicht, met aandacht voor de onderliggende doelen en
beginselen. In dit hoofdstuk constateert de RSJ dat aanvullend beleid op het bestaande
sanctiebeleid noodzakelijk is. In hoofdstuk 4 volgt een toelichting op het afzonderen
binnen detentie. De RSJ constateert in dit hoofdstuk dat richtinggevend beleid met
betrekking tot het terugdringen van afzondering ontbreekt. De RSJ adviseert dat het
terugdringen van afzondering een concreet beleidsdoel dient te worden binnen het
sanctie- en afzonderingsbeleid, in het bijzonder door afzondering als disciplinaire straf
af te schaffen. In hoofdstuk 5 wordt uiteengezet hoe het sanctie- en
afzonderingsbeleid kan worden vertaald naar de praktijk van de PI’s. In hoofdstuk 6
staan tot slot de randvoorwaarden beschreven die volgens de RSJ gerealiseerd dienen
te worden, alvorens sprake kan zijn van een evenwichtige en zorgvuldige uitvoering
van het sanctie- en afzonderingsbeleid.

7

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

2

RSJ-advies op hoofdlijnen

Kernboodschap
De RSJ adviseert de minister voor Rechtsbescherming beleid op te stellen over
disciplinair straffen en afzonderen in detentie, in aanvulling op het bestaande sanctieen afzonderingsbeleid. Hierbij moeten het resocialisatiebeginsel en het beginsel van
minimale beperkingen als uitgangspunten gelden (artikel 2 Pbw). Dit aanvullende
beleid moet volgens de RSJ onder meer tot doel hebben afzondering als ordemaatregel
terug te dringen en afzondering als disciplinaire straf af te schaffen.
De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het sanctie- en afzonderingsbeleid ligt
bij de PI-directeuren. Deze uitvoering dient gericht te zijn op het toepassen van
maatwerk dat bijdraagt aan een positieve gedragsverandering van de gedetineerde en
het zoveel mogelijk voorkomen van detentieschade. Het concreet terugdringen van
afzondering maakt daar onderdeel van uit. De RSJ adviseert voor de toepassing van
disciplinaire straffen dat PI-directeuren gezamenlijk indicatiepunten ontwikkelen
waarbij rekening wordt gehouden met de persoon van de gedetineerde en de aard van
het ongewenste gedrag.
Voordat van een evenwichtige en zorgvuldige uitvoering van het sanctie- en
afzonderingsbeleid sprake kan zijn, dient aan een aantal randvoorwaarden te zijn
voldaan op het gebied van de inrichting en opleiding van het personeel, specialistische
voorzieningen en een betere registratie, monitoring, analyse en evaluatie van de
toepassing van disciplinaire straffen en afzonderingen in detentie.
2.1

Aanvullend sanctie- en afzonderingsbeleid

In 2018 is een kabinetsvisie op de effectiviteit van gevangenisstraffen verschenen. In
deze visie is ook aandacht besteed aan het disciplinaire straffen in detentie, om aan
ongewenst gedrag consequenties te kunnen verbinden met het oog op correctie en het
aanzetten tot een positieve gedragsverandering bij de gedetineerde. 7 Daarnaast heeft
de persoonsgerichte aanpak met deze kabinetsvisie en de inwerkingtreding van de Wet
Straffen en Beschermen (Wet SenB) een centrale positie gekregen binnen het
gevangeniswezen. De persoonsgerichte aanpak houdt kort gezegd in dat het gedrag
van de gedetineerde een grote rol speelt bij het detentieverloop: goed gedrag zal de
basis zijn voor de verlening van vrijheden en aan slecht gedrag worden consequenties
verbonden. 8 Bij het informeren over de afschaffing van de sanctiekaart heeft DJI een
informatieblad bij het sanctiebeleid verstrekt aan de PI-directies. Dit betreft een
gewijzigde versie van het informatieblad behorend bij de sanctiekaart uit 2019. Hierin
staat dat de persoonsgerichte aanpak bij de oplegging van disciplinaire straffen
centraal staat, met inachtneming van het wettelijk kader van de Pbw.
Zowel de persoonsgerichte aanpak als het kader van de Pbw laten veel ruimte voor
interpretatie. Daarnaast is het de RSJ niet duidelijk in hoeverre onderliggende
rechtsbeginselen een doorwerking vinden binnen deze persoonsgerichte aanpak. Het
_______
7
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2019.
8
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 10.

8

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

informatieblad bij het sanctiebeleid (2021) noemt verschillende rechtsbeginselen,
zoals: redelijkheid en billijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid. 9
Deze opsomming is naar het oordeel van de RSJ echter niet uitputtend, nu het
resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale beperkingen uit artikel 2 Pbw hier
niet worden genoemd. Bovendien acht de RSJ de kenbaarheid van dit informatieblad
onvoldoende, aangezien het niet openbaar is gepubliceerd.
Op basis van het bovenstaande acht de RSJ het noodzakelijk dat beleid wordt
opgesteld, in aanvulling op het bestaande sanctie- en afzonderingsbeleid. 10 Dit
aanvullende beleid dient volgens de RSJ gebaseerd te zijn op de rechtsbeginselen voor
de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, genoemd in artikel 2 Pbw: het
resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale beperkingen. Daarnaast dienen de
beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid expliciet te worden
gemaakt in de Pbw. Tot slot is de RSJ van mening dat, onder andere op grond van het
subsidiariteitsbeginsel, bij zwaardere disciplinaire straffen en ordemaatregelen een
zwaardere motiveringsplicht dient te gelden. Dit geldt met name in het geval van
afzondering, aangezien dit de meest vergaande beperking van de rechten van de
gedetineerde inhoudt.
Een plaatsing in afzondering kan verschillende schadelijke effecten voor de
gedetineerde tot gevolg hebben, waaronder psychotische symptomen, symptomen
behorend bij een posttraumatische stressstoornis en depressie.11 Deze schadelijke
effecten worden in het informatieblad bij het sanctiebeleid (2021) genoemd, 12 ook
werd hier aandacht aan besteed in het Beleidskader ‘Afzondering in detentie’. 13
Inzichten over de mogelijk schadelijke effecten van (langdurige) afzondering hebben in
de geestelijke gezondheidzorg (ggz) geleid tot een beleid gericht op het terugdringen
hiervan. In het Beleidskader ‘Afzondering in detentie’ (2016) stond dat DJI er tevens
op inzet om, in het kader van de persoonsgerichte aanpak en met het oog op de trend
in de ggz, het aantal (langdurige) afzonderingen terug te dringen. 14 Dit beleidskader
maakt echter niet langer deel uit van het huidige sanctie- en afzonderingsbeleid en het
terugdringen van afzondering als concreet doel komt niet terug in het gewijzigde
informatieblad (2021).
Vanwege de mogelijke schadelijke effecten is de RSJ van mening dat het terugdringen
van afzondering weer een concreet beleidsdoel dient te zijn, als deel van het te
ontwikkelen aanvullende beleid van de minister voor Rechtsbescherming (hierna: de
Minister). Daarbij zou afzondering, vanwege de schadelijke effecten, naar het oordeel
van de RSJ niet langer in het kader van een disciplinaire straf mogen plaatsvinden,
_______
9
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
10
In hoofdstuk 3 van dit advies wordt het bestaande sanctiebeleid nader toegelicht. In
hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het (ontbreken van een) beleid met betrekking tot afzonderen
in detentie.
11
Gerlsma, Manenschijn & Rommes, de Psycholoog 2017, p. 42 e.v.
12
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
13
DJI Beleidskader afzondering in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in het
Gevangeniswezen 2016, p. 3.
14
DJI Beleidskader afzondering in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in het
Gevangeniswezen 2016, p. 3.

9

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

maar uitsluitend nog als ordemaatregel. Om die reden adviseert de RSJ de Minister om
samen met PI-directeuren naar een situatie toe te werken waarin afzondering in het
kader van een disciplinaire straf kan worden afgeschaft.
Aanbevelingen 1 t/m 5
1.

Ontwikkel op korte termijn beleid met betrekking tot disciplinair straffen en
afzonderen in detentie in aanvulling op het bestaande sanctie- en
afzonderingsbeleid, gebaseerd op het resocialisatiebeginsel en het beginsel van
minimale beperkingen (artikel 2 Pbw). Dit aanvullende beleid moet volgens de
RSJ onder meer tot doel hebben afzondering als ordemaatregel terug te
dringen en afzondering als disciplinaire straf af te schaffen.

2.

Zorg ervoor dat het sanctie- en afzonderingsbeleid, inclusief het nog te
ontwikkelen aanvullende beleid, kenbaar is voor alle betrokkenen in de
detentiepraktijk. Zorg er tevens voor dat dit beleid online is te raadplegen door
middel van officiële publicaties.

3.

Maak de uitgangspunten van proportionaliteit, subsidiariteit en
doeltreffendheid expliciet in de Pbw, met het oog op artikel 23, 24 en 51-55.

4.

Neem een verzwaarde motiveringsplicht op in hoofdstuk V en IX Pbw,
voor disciplinaire straffen en ordemaatregelen die leiden tot verstrekkende
beperkingen van de vrijheden van gedetineerden. Dit geldt in het bijzonder
voor afzondering.

5.

Werk, samen met de PI-directeuren, toe naar een situatie waarin afzondering
als disciplinaire straf kan worden afgeschaft.

2.2

Uitvoeren van het sanctie- en afzonderingsbeleid

De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het sanctie- en afzonderingsbeleid ligt
op grond van de Pbw bij de PI-directeuren (artikel 50 lid 2 Pbw). De RSJ heeft
geconstateerd dat er een kloof bestaat tussen enerzijds de ambities van het huidige
landelijke sanctie- en afzonderingsbeleid met betrekking tot de persoonsgerichte
aanpak en anderzijds de realiteit in de PI’s. Zo blijkt onder PI-personeel nog een
verharde cultuur te heersen met betrekking tot het disciplinaire straffen, die
onvoldoende gericht is op een goed leefklimaat en het teweegbrengen van een
positieve gedragsverandering. 15
Het verdient aanbeveling dat PI-directeuren gezamenlijk gaan bepalen in welke
situaties zij welke disciplinaire straf(soort/-maat) redelijk vinden. Dit komt ook de
rechtseenheid ten goede. Hierbij dient, conform de persoonsgerichte aanpak, altijd
ruimte te blijven voor maatwerk en de specifieke situatie van de gedetineerde. Het
gaat hierbij nadrukkelijk om indicaties en niet om het ontwikkelen van een
doorslaggevend instrument. Voor een op te leggen disciplinaire straf, bij bepaald
ongewenst gedrag, vormen deze gezamenlijk ontwikkelde indicatiepunten voor een PIdirecteur een uitgangspunt, met daarbij de factoren die kunnen leiden tot
strafverzwaring of -verlaging.
_______
15
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.

10

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Om detentieschade door afzondering te voorkomen adviseert de RSJ de directeuren
een manier van werken te ontwikkelen waarbij eenzame opsluiting in alle gevallen
wordt voorkomen. Dit kan onder meer door het organiseren van dagelijks contact
tussen de afgezonderde gedetineerde en een gedragsdeskundige, die de directeur
eveneens dagelijks adviseert over de gedetineerde en de voortzetting van de
afzondering. Daarnaast adviseert de RSJ dat PI-directeuren conform artikel 53 lid 2
Pbw meer gebruik maken van inventieve en herstelgerichte bijzondere voorwaarden bij
voorwaardelijke disciplinaire straffen. Door gebruik te maken van bijzondere
voorwaarden zijn meer persoonsgerichte en herstelgerichte interventies mogelijk,
buiten de limitatieve lijst uit artikel 51 Pbw.
Aanbeveling 6 t/m 8
6.

Laat PI-directeuren gezamenlijk indicatiepunten formuleren voor de
toepassing van disciplinaire straffen.

7.

Laat PI-directeuren, ter voorkoming van eenzame opsluiting, voorzien in
dagelijks contact tussen een gedragsdeskundige en de afgezonderde
gedetineerde, waarna de PI-directeur eveneens dagelijks door de
gedragsdeskundige wordt geadviseerd over de voortzetting van de
afzondering.

8.

Laat de PI-directeuren meer gebruik maken van inventieve en herstelgerichte
bijzondere voorwaarden (artikel 53 lid 2 Pbw) bij een voorwaardelijke
disciplinaire straf.

2.3

Randvoorwaarden

Disciplinair straffen en afzonderen dient volgens de RSJ plaats te vinden op grond van
een persoonsgerichte afweging, voorzien van een toereikende motivering en conform
de rechtsbeginselen uit artikel 2 Pbw en de beginselen van proportionaliteit,
subsidiariteit en doeltreffendheid. Dit vraagt veel van de huidige detentiepraktijk,
zonder dat hiervoor reeds de benodigde voorzieningen zijn getroffen. Om die reden
dient naar het oordeel van de RSJ, alvorens sprake kan zijn van een evenwichtige en
zorgvuldige uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid, te zijn voldaan aan de
randvoorwaarden die hierna worden besproken.
2.3.1 Heroriëntatie op de rol en taken van piw-ers
De RSJ is van mening dat de focus in het werk van de piw-ers meer moet liggen op de
persoonlijke begeleiding van gedetineerden, en minder op administratieve taken zoals
het schrijven van incidentenverslagen. 16 Dit past ook binnen het beleid van de Minister
met betrekking tot de persoonsgerichte aanpak. Hiervoor is een kwalitatieve
(juridische) ondersteuning van de PI-directie van belang, zodat zorg wordt gedragen
voor een toereikende onderbouwing van de opgelegde disciplinaire straf, en deze
minder afhankelijk wordt van het verslag van de piw-er. Tegelijkertijd krijgt de piw-er
hiermee meer ruimte om zich op begeleidende taken te richten.
_______
16
Een dergelijke constatering en aanbeveling deed RSJ ook in het advies Spanning in detentie.
Zie: RSJ Spanning in detentie 2019, p. 29-31.

11

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Aanbevelingen 9 & 10
9.

Maak werk van een heroriëntatie op de rol en taken van de piw-er.

10.

Zorg voor een kwalitatief goede (juridische) ondersteuning van de PI-directie
en waarborg dat opgelegde disciplinaire straffen goed worden onderbouwd.

2.3.2 Scholing van het PI-personeel
Het kiezen van de juiste, op de persoon toegesneden interventie, vraagt uiteenlopende
vaardigheden van het PI-personeel. Vanuit DJI wordt reeds ingezet op training en
scholing, met aandacht voor professionele afwegingen binnen de persoonsgerichte
aanpak. De RSJ moedigt deze training en scholing aan, 17 en vraagt specifiek aandacht
voor de ontwikkeling van kennis over psychische kwetsbaarheid en interculturele en
etnische aspecten.
Het is van belang dat piw-ers geschoold worden in het herkennen van psychische en
lvb-problematiek (onmacht/onkunde) wanneer zij aan ongewenst gedrag een
interventie willen verbinden, zodat rekening gehouden kan worden met die
problematiek. Daarnaast is het van belang dat het PI-personeel kennis heeft van de
achtergrond van de gedetineerde, om te begrijpen waar bepaald gedrag uit voort kan
komen, of waarom een bepaalde situatie voor de ene gedetineerde stressvoller is dan
voor de andere.
Aanbeveling 11
Investeer in de scholing van PI-personeel om gedrag dat voortkomt uit psychische en
lvb-problematiek te herkennen. Besteed bij deze scholing ook aandacht aan kennis
over etnische en interculturele aspecten.
2.3.3 Beschikbaarheid specialistische voorzieningen
Het terugdringen van afzondering, en in het bijzonder het afschaffen van afzondering
als disciplinaire straf, dient een concreet beleidsdoel te zijn binnen het sanctie- en
afzonderingsbeleid. De toepassing van afzondering kan mogelijk worden verminderd
wanneer gedetineerden op een plek verblijven die passend is voor hun psychische
problematiek. Hiervoor dienen er voldoende plekken te zijn binnen Extra
Zorgvoorzieningen (EZV’s), PPC’s en andere specialistische voorzieningen.
Aanbeveling 12
Zorg voor voldoende plekken in specialistische voorzieningen, zoals EZV’s en PPC’s,
voor gedetineerden met psychische problematiek.

_______
17
In het RSJ-advies Spanning in detentie heeft de RSJ geadviseerd te zorgen voor (extra)
tijd voor opleiding van piw-ers met aandacht voor professionalisering. Zie: RSJ Spanning in
detentie 2019, p. 10, 24 & 31.

12

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

2.3.4 Betere registratie, monitoring, analyse en evaluatie
Hoewel iedere disciplinaire straf en ordemaatregel dient te worden geregistreerd, is de
kwaliteit van de dataregistratie gebrekkig. Deze cijfers zijn namelijk afhankelijk van
handmatige tellingen door de verschillende PI’s. Daarnaast is zowel de aanleiding tot
de straf of maatregel als de daadwerkelijk gerealiseerde duur hiervan niet uit het
systeem te herleiden. Hierdoor vindt er geen analyse, monitoring en evaluatie plaats
van disciplinaire straffen en ordemaatregelen en daarmee ook niet met betrekking tot
de plaatsingen in afzondering. Deze informatie is echter noodzakelijk om gericht het
aantal afzonderingen terug te dringen.
Aanbevelingen 13 & 14
13.

Verbeter het managementinformatiesysteem waardoor hieraan op betrouwbare
wijze cijfers kunnen worden ontleend. Deze cijfers moeten niet alleen zien
op het aantal disciplinaire straffen en ordemaatregelen, maar ook op de
gerealiseerde duur, het gedrag dat heeft geleid tot de disciplinaire straf
of maatregel en de vorm hiervan.

14.

Analyseer, monitor en evalueer het aantal afzonderingen en de aanleidingen
daartoe teneinde het aantal afzonderingen terug te dringen.

13

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

3

Het sanctiebeleid in detentie

De afgelopen jaren is het sanctiebeleid in detentie aan verandering onderhevig
geweest. De sanctiekaart is in 2016 ingevoerd met het oog op meer uniformering, en
in 2021 afgeschaft vanwege de behoefte aan maatwerk. In dit hoofdstuk wordt het
huidige sanctiebeleid in relatie tot de onderliggende rechtsbeginselen beschreven.
Hierbij constateert de RSJ dat aanvullend beleid noodzakelijk is om de
rechtsbeginselen in het sanctiebeleid meer tot uitdrukking te laten komen.
3.1

Van een sanctiekaart naar de persoonsgerichte aanpak

3.1.1 Aanloop naar het huidige sanctiebeleid in detentie
In 2012 constateerde de IVenJ dat tussen de verschillende PI’s, zowel in de uitvoering
als beleidsmatig, sprake was van duidelijke verschillen in de maximum strafmaat. 18
Hierdoor ontbrak uniformiteit en rechtseenheid. Om die reden adviseerde de IVenJ om
een landelijke sanctiekaart met maximumstraffen te ontwikkelen, samen met een
beleidskader voor het opleggen en omgaan met afzondering, zowel voor de
ordemaatregel als de disciplinaire straf. 19 Aan de aanbevelingen van de IVenJ is
gehoor gegeven en in 2016 is een landelijke sanctiekaart ingevoerd, samen met het
beleidskader ‘Afzondering in detentie’. 20 In 2019 werd de landelijke sanctiekaart van
2016 herijkt. Met betrekking tot contrabande, geweld tegen personeel en geweld
tussen gedetineerden onderling werden de maximumstraffen uit de sanctiekaart weer
verruimd tot de strafmogelijkheden uit artikel 51 Pbw. De normstelling uit de
sanctiekaart was namelijk strikter dan die van de Pbw, hetgeen het gevangeniswezen
in de weg zou zitten bij de toepassing van maatwerk. 21 Deze herijkte sanctiekaart
verscheen met een informatieblad bij het sanctiebeleid (2019). Op het moment van
deze herijking werd het beleidskader ‘Afzondering in detentie’ ingetrokken.
In een brief aan de Tweede Kamer heeft de Minister het intrekken van de sanctiekaart
onderbouwd door te stellen dat het sanctiebeleid persoonsgericht zou worden waarbij,
waar nodig, ook zwaarder gestraft moest kunnen worden. Dit sloot volgens de Minister
aan bij de behoefte onder het DJI-personeel, door wie de disciplinaire straffen van de
sanctiekaart als te laag werden ervaren. 22 De herijkte sanctiekaart vormde dan ook
een tussenstap die de ruimte bood aan het DJI-personeel om ervaring op te doen met
het disciplinaire straffen conform de persoonsgerichte aanpak. Wanneer de
persoonsgerichte aanpak volledig vorm zou hebben gekregen, zou de sanctiekaart in
het geheel kunnen verdwijnen. 23 Sinds 1 juli 2021 is de sanctiekaart afgeschaft. 24 Het
eerder genoemde informatieblad werd gewijzigd en is bij het informeren over de
_______
18
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012, p. 87.
19
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012, p. 31 & 88.
20
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021; DJI Beleidskader Afzondering in detentie.
Afzonderen als straf of ordemaatregel in het Gevangeniswezen 2016.
21
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 14 mei 2019, 2600152.
22
Kamerstukken II, 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 5-6; DSP-groep Voortgezet crimineel
handelen tijdens detentie 2018, p. 8.
23
Kamerstukken II, 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 6.
24
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 4 juni 2021, 3369127.

14

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

afschaffing van de sanctiekaart verstrekt aan de PI-directies, maar is niet openbaar te
raadplegen. In dit informatieblad staan, naast algemene uitgangspunten, ook
verschillende rechtsbeginselen genoemd die een rol spelen bij het disciplinaire straffen
in detentie. De beginselen die genoemd worden zijn: redelijkheid en billijkheid,
proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid. 25
3.1.2 De persoonsgerichte benadering
Sinds het vervallen van de sanctiekaart staat de persoonsgerichte aanpak centraal
binnen het sanctiebeleid. 26 In de kabinetsvisie op gevangenisstraffen (2018) werd de
persoonsgerichte aanpak reeds op de voorgrond geplaatst. In deze visie wordt de
persoonsgerichte aanpak omschreven als een ‘door het kabinet voorgestane
benadering’. 27 Met de inwerkingtreding van de Wet SenB heeft de persoonsgerichte
aanpak bovendien een wettelijke grondslag gekregen.
Bij de persoonsgerichte aanpak speelt het gedrag van de gedetineerde een grote rol
bij het detentieverloop. Uitgangspunt is dat gedetineerden persoonsgericht worden
bejegend en beoordeeld. Daarbij ligt veel nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van
de gedetineerde en zijn gedrag. 28 Specifiek voor de oplegging van disciplinaire straffen
betekent dit dat professionele en navolgbare afwegingen dienen te worden gemaakt. 29
Dit houdt in dat gekeken moet worden naar de ernst van de ongewenste gedraging, de
context van de afdeling en inrichting, de persoon van de gedetineerde en of er sprake
is van herhaling/recidive. 30
3.1.3 Het huidige sanctiebeleid in detentie
Naast de persoonsgerichte benadering, is de strekking van het huidige sanctiebeleid
grotendeels af te leiden uit de bredere visie van de Minister op gevangenisstraffen
(2018) en het informatieblad bij het sanctiebeleid (2021). Met betrekking tot
disciplinaire straffen staat in deze stukken dat deze worden ingezet om aan ongewenst
gedrag consequenties te kunnen verbinden. Gedetineerden dienen middels disciplinaire
bestraffing te worden gecorrigeerd en aangezet tot een gedragsverandering. 31 In
gevallen waar een disciplinaire straf niet volstaat, kan de directeur aangifte doen. Bij
agressie of geweld tegen personeel dient altijd aangifte te worden gedaan. 32 De
Minister geeft in de visie op gevangenisstraffen (2018) verder aan dat de
mogelijkheden moeten worden benut om passende disciplinaire straffen op te leggen,
met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid in de inrichting en de
_______
25
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
26
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
27
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 4.
28
Kamerstukken II 2018-19, 35122, nr. 3, p. 2.
29
Brief van de Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 4 juni 2021, 3369127.
30
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 14 mei 2019, 2600152. Zie ook: DJI Informatieblad Sanctiebeleid
2021.
31
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9; DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
32
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9; DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.

15

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

bescherming van het personeel. Daarbij blijft altijd ruimte bestaan voor maatwerk,
zodat rekening kan worden gehouden met eventuele beperkingen van de
gedetineerde. 33
3.1.4 Doelen van het sanctiebeleid
Wanneer de strafrechter een straf, bijvoorbeeld een vrijheidsstraf, oplegt kent deze
straf kortweg twee doelen: vergelding van gepleegde criminaliteit en preventie van
toekomstige criminaliteit. Speciale preventie beoogt dat de dader resocialiseert en niet
recidiveert, met het oog op de veiligheid van de samenleving. Generale preventie
beoogt anderen af te schrikken om eenzelfde feit te plegen. 34
Het sanctiebeleid in detentie kent eigen doelstellingen. Waar het bij de oplegging van
een vrijheidsstraf gaat om een ernstig strafbaar feit (misdrijf), gaat het sanctiebeleid
in detentie over ongewenst gedrag en de correctie daarvan. 35 Bij het disciplinaire
straffen worden kortgezegd de volgende doelen nagestreefd:
•

Handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting en het borgen van een
ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming (artikel 50 Pbw);

•

Verbinden van consequenties aan ongewenst gedrag; 36

•

Corrigeren en aanzetten tot gedragsverandering; 37

•

Het geven van een signaal aan de gedetineerde en medegedetineerden dat
bepaald gedrag niet getolereerd wordt. 38

3.2

Rechtsbeginselen voor het sanctiebeleid in detentie

3.2.1 Een veilige terugkeer in de samenleving en minimale beperkingen
In de Pbw wordt bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf uitgegaan van het
resocialisatiebeginsel 39 en het beginsel van minimale beperkingen. 40 Het
resocialisatiebeginsel houdt in dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf zoveel
mogelijk dienstbaar moet worden gemaakt aan de terugkeer van de gedetineerde in
de samenleving. Op grond van het beginsel van minimale beperkingen mogen er
gedurende de vrijheidsstraf geen onnodig strafverzwarende elementen aan de
vrijheidsbeneming worden toegevoegd. De opgelegde vrijheidsstraf bestaat immers uit
fysieke vrijheidsbeneming, en niet meer dan dat. 41
3.2.2 Verduidelijking rechtsbeginselen voor het sanctiebeleid
In een brief aan de Tweede Kamer gaf de Minister aan dat de sanctiekaart zou worden
afgeschaft, wanneer de persoonsgerichte aanpak volledig vorm had gekregen voor het
_______
33
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 10.
34
Molleman e.a., DD 2012/55; Kamerstukken II 2000/01, 27419, nr. 1, p. 3.
35
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
36
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9; DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
37
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9; DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
38
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
39
Artikel 2 lid 2 Pbw.
40
Artikel 2 lid 3 Pbw.
41
Kelk 2015, p. 22.

16

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

disciplinaire straffen in detentie. 42 Tijdens de gesprekken die de RSJ in het kader van
dit advies heeft gevoerd is aangegeven dat er nog een professionaliseringsslag
gemaakt moet worden met betrekking tot het disciplinaire straffen conform de
persoonsgerichte aanpak. De persoonsgerichte aanpak vraagt veel tijd 43 van het PIpersoneel om aan de gedetineerden te spenderen, opleiding om persoonsgerichte
afwegingen te kunnen maken en een cultuurverandering om hier een weg binnen te
vinden. Bij het PI-personeel zou het nog niet volledig zijn doorgedrongen dat het
teweegbrengen van een positieve gedragsverandering en het bevorderen van een
goed leefklimaat van belang zijn bij het disciplinaire straffen in detentie. 44 Het is
daarmee onduidelijk in hoeverre de praktijk op dit moment daadwerkelijk uitdrukking
geeft aan de persoonsgerichte aanpak en aan de rechtsbeginselen voor de
tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, genoemd in artikel 2 Pbw.
Naast bovenstaande staan de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en
doeltreffendheid niet gecodificeerd in de Pbw. Het informatieblad bij het sanctiebeleid
(2021) noemt deze beginselen wel, maar onduidelijk is in hoeverre deze daadwerkelijk
een rol dienen te spelen bij de oplegging van disciplinaire straffen. De RSJ sluit niet uit
dat de beginselen onder de persoonsgerichte benadering kunnen vallen, maar deze
volgen niet noodzakelijkerwijs uit deze brede benadering. Daarmee is het in het
huidige beleid onvoldoende duidelijk dat deze beginselen bij de oplegging van een
disciplinaire straf het uitgangspunt dienen te vormen.
De RSJ is van mening dat het resocialisatiebeginsel, het beginsel van minimale
beperkingen en de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid
expliciet deel moeten uitmaken van het sanctiebeleid. Het informatieblad (2021)
noemt wel de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doelmatigheid, maar
het resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale beperkingen niet.
Daarnaast dient het sanctiebeleid naar het oordeel van de RSJ kenbaar te zijn voor alle
betrokkenen binnen de detentiepraktijk, met name ook voor gedetineerden. Dit is met
betrekking tot het informatieblad (2021) niet het geval, nu dit slechts is verstrekt aan
de PI-directies en niet openbaar is gepubliceerd.
3.2.3 Belang van een deugdelijke motivering
Zoals gezegd dient er bij de oplegging van een disciplinaire straf sprake te zijn van
maatwerk, kijkend naar de persoon van de gedetineerde, naar de (ontstane) situatie in

_______
42
Kamerstukken II, 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 6.
43
In het RSJ-advies Korte detenties nader bekeken constateerde de RSJ dat meer dan de helft
(52%) van alle detenties korter duurt dan één maand. Het PI-personeel heeft slechts beperkt
de tijd om de situatie rondom een gedetineerde in kaart te brengen en een persoonsgerichte
afweging te kunnen maken. Zie: RSJ Korte detenties nader bekeken 2021, p. 11 & 14; In het
RSJ-advies Spanning in detentie werd duidelijk dat het PI-personeel in beperkte mate tijd
heeft voor het persoonlijke begeleiding en één op één contact met gedetineerden. RSJ
Spanning in detentie 2019, p. 25, 27 & 29.
44
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.

17

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

de inrichting/afdeling, het regime, een eventueel slachtoffer, enzovoort. Daarbij komt
het altijd aan op een goede, deugdelijke motivering van de straf. 45
De oplegging van disciplinaire straffen wordt in het beklagrecht getoetst. Tot 1 juli
2021 gingen de commissies van toezicht en de beroepscommissie van de RSJ hierbij
grotendeels uit van de landelijke sanctiekaart. Dit hield in dat een disciplinaire straf die
in lijn lag met de sanctiekaart, al snel als redelijk werd beoordeeld. De directeur kon
ten nadele van de klager afwijken van de sanctiekaart, mits dit duidelijk werd
gemotiveerd. 46 Voor de PI-directeuren werd deze toets aan de sanctiekaart ervaren als
een beperking van de mogelijkheden voor maatwerk. Ten tijde van het opstellen van
het RSJ-advies ‘Spanning in detentie’ is door PI-afdelingshoofden aangegeven dat het
afwijken van de sanctiekaart hen erg moeilijk werd gemaakt, door de in het
beklagrecht ontwikkelde eis dat een straf hoger dan de sanctiekaart goed gemotiveerd
moet worden. 47
Hoewel de motivering bij het afwijken van de sanctiekaart als beknellend werd
ervaren, 48 is deze motivering met het vervallen van de sanctiekaart mogelijk nog
belangrijker geworden; nu dient de directeur in alle gevallen de beslissing tot een
disciplinaire straf en de strafmaat te motiveren en niet alleen het afwijken van de
sanctiekaart zoals voorheen. 49 Aan de andere kant bestaat de kans dat met het
vervallen van de sanctiekaart ook de urgentie is vervallen om te motiveren waarom
voor een bepaalde straf is gekozen. 50 Zonder uitgangspunt wordt de toets op onder
meer de proportionaliteit en subsidiariteit ongrijpbaarder, hetgeen willekeur in de hand
zou kunnen werken. 51
De RSJ hecht belang aan een duidelijke motivering van disciplinaire straffen en
ordemaatregelen waarbij, op grond van het subsidiariteitsbeginsel, een zwaardere
motiveringsplicht dient te gelden bij meer ingrijpende disciplinaire straffen en
ordemaatregelen. Dit geldt in het bijzonder voor afzondering, aangezien dit leidt tot de
meest vergaande beperking van de vrijheden van de gedetineerde.
3.3

Tussenconclusie

Binnen de persoonsgerichte aanpak dienen professionele en navolgbare afwegingen te
worden gemaakt omtrent gedetineerden. In mindere mate wordt in kamer- en
beleidsstukken uitgelegd wat ervoor nodig is om de persoonsgerichte aanpak in de
praktijk tot uitdrukking te brengen. Het lijkt erop dat de persoonsgerichte aanpak nog

_______
45
Brief van de Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 4 juni 2021, 3369127.
46
RSJ 7 september 2017, 17/1290/GA; RSJ 24 september 2018, 18/0641/GA; RSJ 19
april 2019, R-19/2793/GA.
47
RSJ Spanning in detentie 2019, p. 54-55. Dit werd bevestigd in de gesprekken die in het
kader van onderhavig advies zijn gevoerd.
48
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van14 mei 2019, 2600152.
49
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 14 mei 2019, 2600152.
50
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
51
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.

18

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

niet volledig is gerealiseerd binnen het gevangeniswezen, en dat de praktijk nog bezig
is met een professionaliseringsslag. De persoonsgerichte benadering vraagt immers
tijd, opleiding en een cultuurverandering van het PI-personeel.
De RSJ constateert dat het huidige sanctiebeleid onvoldoende expliciet is met
betrekking tot de rechtsbeginselen die hieraan ten grondslag liggen. Hierdoor beschikt
de detentiepraktijk over te weinig handvatten bij de oplegging van disciplinaire
straffen. De RSJ acht het opstellen van aanvullend beleid met betrekking tot
disciplinaire straffen op het bestaande sanctie- en afzonderingsbeleid dan ook
noodzakelijk. Bij de ontwikkeling van dit beleid dient artikel 2 Pbw het uitgangspunt te
vormen en dienen de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en
doeltreffendheid expliciet te worden gemaakt.

19

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

4

Het afzonderingsbeleid in detentie

Het beleidskader ‘Afzondering in detentie’ is in 2019 ingetrokken zonder dat hier een
nieuw kader voor in de plaats is gekomen. In dit beleidskader werden de mogelijke
schadelijke gevolgen van afzondering onderkend en stond het ‘terugdringen van
afzondering’ omschreven als specifiek beleidsdoel. Op dit moment bestaat er geen
specifiek afzonderingsbeleid binnen detentie, maar valt het afzonderen onder de
paraplu van de persoonsgerichte benadering.
In dit hoofdstuk wordt nader ingezoomd op afzondering als disciplinaire straf en als
ordemaatregel, de schadelijke effecten hiervan en de mogelijkheden om afzondering
terug te dringen. Hierbij wordt de noodzaak tot het ontwikkelen van beleid met
betrekking tot het terugdringen van afzonderen toegelicht.
4.1

Definitie van afzondering

Een gedetineerde kan in afzondering worden geplaatst in het kader van een
disciplinaire straf na verwijtbaar en ongeoorloofd gedrag 52 of in het kader van een
ordemaatregel: een maatregel die in de meeste gevallen wordt opgelegd ter
bescherming van anderen of de gedetineerde zelf in een crisissituatie. 53 Afhankelijk
van de ernst van het incident of de crisis, kan de afzondering plaatsvinden in een
strafcel of afzonderingscel op de isoleerafdeling of in een ‘andere verblijfsruimte’. Met
een ‘andere verblijfsruimte’ wordt een reguliere cel op een andere afdeling, of de eigen
cel bedoeld. 54 In het geval de afzondering in de eigen cel plaatsvindt, kan als
bijkomende maatregel de verwijdering van de televisie worden opgelegd. Bij een
afzondering in een strafcel of afzonderingscel kan de directeur bovendien besluiten de
gedetineerde te laten observeren door middel van een camera. 55
Afzondering in het kader van een disciplinaire straf kan worden opgelegd voor de
maximale duur van twee weken. Afzondering in het kader van een ordemaatregel kan
na twee weken telkens voor ten hoogste twee weken worden verlengd, indien de
noodzaak daartoe bestaat. 56 In het geval een afzondering (zowel bij een disciplinaire
straf als een ordemaatregel) langer dan vierentwintig uur duurt, dienen de commissie
van toezicht en de inrichtingsarts hierover te worden geïnformeerd. 57
4.2

Schadelijke effecten van afzondering

Hoewel het creëren van een positieve gedragsverandering één van de doelen van het
sanctiebeleid is, kunnen disciplinaire straffen en ordemaatregelen ook schadelijke
effecten teweegbrengen. De afgelopen jaren is, zowel in Nederland 58 als
_______
52
Artikel 51 lid 1 sub a Pbw.
53
Artikel 24 lid 1 en 2 Pbw.
54
Kamerstukken II 2014-15, 24587, nr. 607, p. 3.
55
Artikel 51a Pbw (disciplinaire straf) en artikel 24a Pbw (ordemaatregel).
56
Artikel 24 lid 3 Pbw.
57
Artikel 55 lid 2 Pbw (disciplinaire straf) en artikel 24 lid 6 (ordemaatregel).
58
In 2004 spraken ggz-instellingen de ambitie uit om het aantal afzonderingen, vaak separaties
genoemd, en de duur daarvan met 10 procent per jaar te verminderen. Zie: IGJ GGZinstellingen investeren in terugdringen separatie 2015. Zie ook: Timmermans, Trouw 10
september 2021. Sinds 2008 houdt de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd intensief toezicht

20

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

internationaal 59, een groeiend bewustzijn ontstaan over de fysieke en mentale schade
die afzondering kan veroorzaken. Internationaal gezien ligt de focus met name op
eenzame opsluiting (‘solitary confinement’). De Verenigde Naties definiëren eenzame
opsluiting in de Nelson Mandela Rules als een afzondering waarbij gedetineerden voor
22 uur of meer per dag afgezonderd van anderen verblijven zonder betekenisvol
contact. 60
Uit onderzoek blijkt dat (langdurige) afzondering blijvende schade in de hersenen en
persoonlijkheden van mensen kan veroorzaken. 61 Het menselijk brein heeft
stimulering en prikkels nodig om goed te kunnen functioneren, vooral om de eigen
gedachten te kunnen toetsen aan die van anderen. 62 Zo kan een afname van de
grootte van de hippocampus, het hersengebied gerelateerd aan leren, geheugen en
ruimtelijk bewustzijn, het gevolg zijn van (langdurige) afzondering. Daar tegenover
staat een verhoogde activiteit van het hersengebied gerelateerd aan angst en stress
bij (langdurige) afzondering. 63 Hierdoor kan afzondering in sommige gevallen leiden
tot hallucinaties, concentratiestoornissen, paranoïde ideeën en angst. 64 In andere
gevallen kan afzondering gepaard gaan met gevoelens van overweldiging en
intimidatie en kan het de reeds bestaande boosheid, met betrekking tot de situatie die
aanleiding gaf tot de plaatsing in afzondering, laten toenemen. 65 Deze effecten spelen
in het bijzonder bij gedetineerden die reeds psychisch kwetsbaar zijn. Zo kan de
plaatsing in afzondering gevoelens van depressiviteit oproepen of reeds bestaande
persoonlijkheidsproblematiek verergeren. 66 Amnesty International heeft recentelijk
geadviseerd om afzondering van psychisch kwetsbare personen te voorkomen. 67
Overige schadelijke effecten die in de literatuur worden genoemd zijn: suïcidaliteit,
woede en agressie, impulscontroleproblematiek, symptomen passend bij het posttraumatisch stresssyndroom en hypergevoeligheid voor prikkels. 68
Een en ander komt boven op gevoelens van onveiligheid en verlies van autonomie,
factoren in detentie die doorgaans reeds als stressvol worden ervaren. 69
Over het algemeen geldt: hoe langer de periode van afzondering, hoe groter de
schade. Desalniettemin blijkt uit onderzoek dat ook een korte periode (enkele uren)
van afzondering al blijvende schade kan veroorzaken. 70 Onderzoekers pleiten daarom
voor alternatieve manieren om het gedrag van gedetineerden effectief te beïnvloeden
zonder schade toe te brengen aan de fysieke en/of mentale gezondheid. Zij vragen
_______
op dwangmaatregelen als afzonderen en separeren, zie: IGJ Toezichtsvisie Terughoudend en
zorgvuldig omgaan met onvrijwillige en verplichte zorg 2019, p. 3.
59
Jacobs, Sancties 2021/24, p. 100, onder verwijzing naar: Shaley 2008.
60
Nelson Mandela Rules, artikel 44; Van Zyl Smit 2020.
61
Haney 2001.
62
Corcoran, New York University’s OPUS 2015; Smith Crime and Justice 2006.
63
Bianco-Suarez, Psychology Today 2019.
64
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
65
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd. Zie ook: DJI Beleidskader afzondering in detentie. Afzonderen als straf of
ordemaatregel in het gevangeniswezen 2016.
66
Haney 2001; Haney, Crime & Delinquency 2003; Herring 2020.
67
Amnesty International Isolatie in vreemdelingendetentie 2020, p. 71.
68
Gerlsma, Manenschijn & Rommes, de Psycholoog 2017, p. 42 e.v.
69
Jacobs, Sancties 2021/24, p. 100, onder verwijzing naar: Meijers 2018, p. 116.
70
Haney, Knowable magazine 2018.

21

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

zich af of de mogelijkheid om een gedetineerde af te zonderen niet veel meer beperkt,
of zelfs afgeschaft zou moeten worden. 71 In Nederland pleit de Forensische Medische
Maatschappij Utrecht (FMMU) 72 samen met medTzorg 73 tegen de inzet van isolatie,
zowel in de zorg als in detentie. 74
4.3

Afzondering en mensenrechten

Afzondering raakt aan verschillende mensenrechten, zoals het verbod op marteling en
een onmenselijke of vernederende behandeling 75 en het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer. 76 Hoewel afzondering niet per definitie in strijd is met deze
mensenrechten, valt het gevangenhouden van personen waarbij zij (tijdelijk of
permanent) worden beroofd van het gebruik van hun natuurlijke zintuigen, wel onder
de bescherming van artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en
Politieke Rechten (IVBPR). Dit artikel verbiedt foltering en een wrede, onmenselijke of
vernederende behandeling of bestraffing. 77
Bij de herziening van de Europese gevangenisregels is uitvoerig aandacht besteed aan
afzondering en eenzame opsluiting. Eén van de aanleidingen hiervoor was het in 2011
verschenen rapport van het CPT (European Committee for the Prevention of Torture
and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) over de eenzame opsluiting van
gedetineerden. 78 Het toegenomen besef van de schadelijke effecten van eenzame
opsluiting heeft geleid tot de opname van de artikelen 53A en 60.6 in de Europese
gevangenisregels. 79 In artikel 53A van de Europese gevangenisregels staat onder meer
dat gedetineerden in afzondering recht hebben op ten minste twee uur betekenisvol
contact per dag. Verder staat hier dat afzondering voor de kortst mogelijke duur moet
worden toegepast en in verhouding moet staan tot het doel dat met de afzondering
wordt beoogd. 80 Daarnaast moet bij de beslissing tot afzondering rekening worden
gehouden met een lichamelijke of geestelijke handicap, indien dit de gedetineerde
kwetsbaarder maakt voor de schadelijke gevolgen ervan. 81 Tevens staat in de
Europese gevangenisregels dat gedetineerden in afzondering dagelijks bezocht dienen
te worden door, of namens, de PI-directeur. 82
Artikel 60.6a t/m f ziet op eenzame opsluiting, waarbij geen sprake is van twee uur
contact per dag. Eenzame opsluiting mag volgens de Europese gevangenisregels
uitsluitend in uitzonderlijke gevallen in het kader van een disciplinaire straf

_______
71
Corcoran, New York University’s OPUS 2015; Griest, The Wilson Quarterly 2012.
72
De FMMU verzorgt dagelijkse spreekuren en spoeddiensten in de onder andere
gevangenissen, politiebureaus en tbs-klinieken.
73
MedTzorg is een organisatie die zorg verleend aan justitiële instellingen en instellingen die
vallen onder de Wet langdurige zorg (Wlz).
74
FFMU & MedTzorg Richtlijn isolatie en vrijheidsbeperkende maatregelen 2017 (revisie 2019).
75
Zie onder meer: Artikel 3 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 7
van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).
76
Artikel 8 EVRM.
77
United Nations Human Rights Committee of April 3rd 1992, General Comment 20/44.
78
CPT Solitary confinement of prisoners 2011.
79
Jacobs, Sancties 2021/24, p. 100.
80
Artikel 53A.c Europese gevangenisregels.
81
Artikel 53A.b Europese gevangenisregels.
82
Artikel 53A.h Europese gevangenisregels

22

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

plaatsvinden, voor een afgebakende periode van de kortst mogelijke duur. 83 Eenzame
opsluiting in het kader van een ordemaatregel valt niet onder artikel 60.6a en zou
daarom niet mogen plaatsvinden op grond van de Europese gevangenisregels.84
Duidelijk is dat op grond van de Europese gevangenisregels afzondering en eenzame
opsluiting slechts als ultimum remedium en zo kort mogelijk mogen worden
toegepast. 85
4.4

Registratie van plaatsingen in afzondering

In het informatiesysteem TULP-selectie wordt geregistreerd hoeveel beschikkingen
worden afgegeven op basis waarvan een plaatsing in afzondering wordt bevolen. Aan
deze registraties kan slechts beperkt managementinformatie worden ontleend. Zo kan
uitsluitend het aantal plaatsingen in afzondering worden achterhaald, met een
onderscheid naar disciplinaire straf of ordemaatregel. Gegevens over de aanleiding tot
de afzondering, de gerealiseerde duur of de vorm (Eigen cel? Met televisie?) van de
afzondering zijn niet te achterhalen. Bovendien zijn de cijfers die DJI op landelijk
niveau verzamelt afhankelijk van handmatige tellingen en invoeringen van de
verschillende vestigingen waardoor dit systeem foutgevoelig is. 86 Bij DJI is navraag
naar deze cijfers gedaan en deze zijn verkregen voor het gevangeniswezen en de
vreemdelingenbewaring gezamenlijk. Op basis van de handmatige tellingen zou er in
2018 4.072 keer zijn afgezonderd in het kader van een ordemaatregel en 13.167 keer
in het kader van een disciplinaire straf. In 2019 zou het zijn gegaan om 4.886
plaatsingen in afzondering in het kader van een ordemaatregel en 16.413 plaatsingen
in afzondering in het kader van een disciplinaire straf. 87 Dit zijn volgens de RSJ,
ondanks de combinatie van het gevangeniswezen en de vreemdelingenbewaring,
aantallen waarbij een monitoring, analyse en evaluatie zeker op zijn plaats is. Het feit
dat de betrouwbaarheid van deze getallen beperkt is, maakt deze noodzaak niet
minder groot. Ook bevestigt deze beperkte betrouwbaarheid het belang van een
adequaat managementinformatiesysteem.
Door de jaren heen is al verschillende keren erkend dat TULP-selectie niet optimaal
werkt. 88 Reeds in 2014 is aangekaart dat het registratiesysteem van DJI zou worden
aangepast. Hoewel de gebreken al meerdere jaren bekend zijn, is dit tot op heden niet
_______
83
Artikel 60.6c Europese gevangenisregels. Zie voor een toelichting op het onderscheid tussen
afzondering en eenzame opsluiting binnen de Europese gevangenisregels: Van Zyl Smit 2020.
84
Van Zyl Smit 2020.
85
Dit is uitdrukkelijk bepaald in de toelichting bij de basic principles in het eerste gedeelte van
de Europese gevangenisregels (‘Part 1’). Zie hierover: Jacobs, Sancties 2021/24.
86
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd en bleek tevens uit mailcontact met de divisie Gevangeniswezen &
Vreemdelingenbewaring van DJI.
87
Het jaar 2020 wordt hier niet genoemd omdat deze cijfers vanwege Covid-19 niet
representatief zouden zijn.
88
“Op dit moment kan slechts beperkt managementinformatie aan TULP-selectie worden
ontleend: het aantal geweldplegingen (ongeacht de daaropvolgende straf of
ordemaatregel), het aantal plaatsingen in een strafcel of afzonderingscel (ongeacht de
aanleiding) en het aantal plaatsingen in de strafcel wegens het weigeren van de plaatsing in
MPC.” Zie: DJI Beleidskader afzondering in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in
het Gevangeniswezen 2016. “Op dit moment kan nog niet inzichtelijk worden gemaakt in
welke cel de gedetineerde vervolgens wordt geplaatst. Het streven is er op gericht om het
registratiesysteem van DJI zodanig in te richten dat daarover in 2015 wel informatie
beschikbaar is.” Zie: Kamerstukken II 2014-15, 24587, nr. 607, p. 3.

23

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

opgelost. Hierdoor vindt geen eenduidige registratie van afzonderingen plaats
waardoor onbekend is hoeveel er nu daadwerkelijk wordt afgezonderd in de
Nederlandse detentiepraktijk.
Op dit moment werkt DJI aan het uitfaseren van TULP-selectie en het invoeren van het
nieuwe systeem Basis Voorziening Justitiabelen (BVJ). De RSJ verwijst met betrekking
tot de invoering van dit nieuwe systeem naar paragraaf 6.1.4 en aanbeveling 13 van
dit advies.
4.5

Het (ontbreken van een) afzonderingsbeleid in detentie

In het, inmiddels vervallen, beleidskader ‘Afzondering in detentie’ stond dat binnen
DJI, vanwege de persoonsgerichte benadering en de inzichten over de mogelijk
schadelijke effecten van afzondering, wordt ingezet op het terugdringen van
plaatsingen in (langdurige) afzondering. In het informatieblad bij het sanctiebeleid
(2021) wordt opgemerkt dat het personeel in PI’s zich bewust moet zijn van het
mogelijk nadelige effect dat (langdurige) afzondering op gedetineerden kan hebben,
maar ontbreekt een concreet doel om het aantal plaatsingen in afzondering terug te
dringen. 89 Hierdoor is het onduidelijk in welke mate het terugdringen van afzondering
nu nog wordt nagestreefd. Uit de gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd, blijkt dat dit geen specifiek beleidsdoel meer is, maar dat dit valt onder de
brede paraplu van de persoonsgerichte benadering.
In de ggz is een aantal jaren geleden het beleid aangepast om afzonderen (daar
separeren genoemd) zoveel mogelijk te voorkomen. Ingezet wordt op de preventie
van crisissituaties door intensief contact met de patiënt te onderhouden. 90 Persoonlijke
begeleiding wordt dan ook gezien als belangrijk preventief middel. 91 Dit vraagt echter
veel van medewerkers, onder meer geduld en inlevingsvermogen om het contact te
blijven zoeken en niet vermijdend of repressief te gaan handelen. 92 Ook in de
forensische zorg wordt, in navolging van de ggz, minder repressief opgetreden, gezien
de constatering dat een disciplinaire straf, waaronder afzondering, juist kan leiden tot
verdere escalatie. 93
4.6

Terugdringen van afzondering

De RSJ is van mening dat, gezien de mogelijke schadelijke effecten en de landelijke
trend in de (forensische) zorg, zo terughoudend mogelijk moet worden omgegaan met
afzondering. Terughoudendheid met betrekking tot afzondering is tevens in lijn met de
Europese gevangenisregels, het CPT en de Nelson Mandela Rules.
Bij afzondering in het kader van een ordemaatregel zit een noodzakelijkheidsvereiste
reeds ingebouwd in de wettelijke grondslag. Zodra de afzondering niet meer
noodzakelijk is, moet deze worden beëindigd. Afzondering in het kader van een
_______
89
Zie hierover ook: Jacobs, Sancties 2021/24, p. 103.
90
Amnesty international Als iemand lijdt, moet hij dan naar een isoleercel? 2015, p. 15. Dit
kwam eveneens naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
91
Amnesty international Isolatie in vreemdelingendetentie 2020, p. 38.
92
Amnesty international Isolatie in vreemdelingendetentie 2020, p. 38, onder verwijzing naar:
Van der Helm 2020, p. 315.
93
Amnesty international Als iemand lijdt, moet hij dan naar een isoleercel? 2015, p. 15.

24

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

disciplinaire straf kan daarentegen plaatsvinden voor een – vooraf bepaalde –
specifieke duur. Deze duur wordt afgestemd op de situatie en het gedrag van de
gedetineerde, maar hoeft niet te worden beëindigd wanneer het ‘gevaar’ is geweken of
de rust is teruggekeerd. De RSJ heeft geconstateerd dat het beginsel van minimale
beperkingen en het resocialisatiebeginsel (artikel 2 Pbw) niet worden genoemd in het
kader van afzondering, terwijl deze beginselen naar het oordeel van de RSJ voorop
zouden moeten staan.
Naar het oordeel van de RSJ is afzondering, vanwege de mogelijke schadelijke
gevolgen niet passend als disciplinaire straf. 94 Om die reden dient te worden afgezien
van afzondering als disciplinaire straf. De RSJ adviseert de Minister om samen met PIdirecteuren toe te werken naar een situatie waarin afzondering als disciplinaire straf
kan worden afgeschaft.
De RSJ meent dat in het geval van ernstige incidenten, de PI-directeur aangifte moet
doen. Dit wordt ook genoemd in het informatieblad bij het sanctiebeleid (2021). De
realiteit is echter dat in die gevallen vaak geen (tijdig) vervolg wordt gegeven aan de
aangifte van de PI-directeur. Zo blijkt uit onderzoek dat aangifte van een
(gewelds)incident vaak niet tot vervolging leidt, of dat vervolging lang op zich laat
wachten. 95 In de kabinetsvisie op de gevangenisstraffen is aangegeven dat DJI in
overleg zou treden met de politie en het Openbaar Ministerie (OM) om afspraken te
maken over de gevallen waarin aangifte wordt gedaan en het vervolg dat aan deze
aangiften wordt gegeven. 96 In het RSJ-advies Spanning in detentie heeft de RSJ
aanbevolen een arrondissementaal overleg tussen PI-directeur(en), de hoofdofficier
van justitie en eenheidschefs van de betrokken politie-eenheden te organiseren waarin
afspraken worden gemaakt over melding, behandeling en afwikkeling van
geweldsincidenten in de PI’s. 97
Uit de gesprekken die de RSJ in het kader van dit advies heeft gevoerd blijkt dat deze
problematiek nog niet is opgelost. De RSJ benadrukt dat aan de aangifte van een PIdirecteur tijdig een gevolg moet worden gegeven en dat er, indien proportioneel, ook
daadwerkelijk een strafrechtelijke vervolging en sanctie moet volgen. Het feit dat dit
nu onvoldoende gebeurt moet een nieuwe basis bieden voor het maken van afspraken
met de politie en het OM. Bij deze afspraken moet naar het oordeel van de RSJ ook
oog zijn voor de privacy van het personeelslid dat bij het incident betrokken is
geweest. Daarnaast dient de PI-directeur het belang van het doen van aangifte te
benadrukken en over te dragen op het PI-personeel. Verder wijst de RSJ op de
mogelijkheid van een PI-directeur om te besluiten een gedetineerde over te plaatsen
naar een andere PI, 98 indien het verblijf van de gedetineerde in de betreffende
inrichting niet langer wenselijk is na bijvoorbeeld ernstig ongewenst en/of strafbaar
_______
94
Deze aanbeveling heeft de RSJ eveneens gedaan ten aanzien van strafrechtelijk geplaatste
jeugdigen, zie: RSJ Advies wetsvoorstel rechtspositie gesloten jeugdinstellingen 2020, p. 19
aanbeveling 18.
95
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd. Zie ook: Harte, Theuws & Van Leeuwen, Maandblad geestelijke volksgezondheid
2011.
96
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen en Kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9.
97
RSJ Spanning in detentie, p. 40.
98
Artikel 15 Pbw en artikel 24 lid 2 Regeling Selectie Plaatsing en Overplaatsing Gedetineerden.

25

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

gedrag. Tot slot zal bij situaties die een risico vormen voor de veiligheid van het
personeel, andere gedetineerden of de gedetineerde zelf, afzondering mogelijk blijven
in het kader van een ordemaatregel.
4.7

Tussenconclusie

Naar het oordeel van de RSJ ontbreekt op dit moment specifiek beleid voor
afzondering in detentie. De RSJ adviseert dan ook een afzonderingsbeleid op te stellen,
waarbij het terugdringen van afzondering weer een concreet beleidsdoel wordt.
Vanwege de schadelijke effecten van afzondering vindt de RSJ het van belang dat
afzondering zo min mogelijk plaatsvindt. Daarbij dient te worden toegewerkt naar een
situatie waarbij afzondering niet langer wordt ingezet als disciplinaire straf. In het
geval van een ernstig (gewelds)incident moet altijd aangifte worden gedaan, en kan
tevens gebruik worden gemaakt van andere mogelijkheden zoals overplaatsing. Indien
een gedetineerde onveiligheid veroorzaakt voor PI-personeel, overige gedetineerden of
zichzelf, is afzondering in het kader van een ordemaatregel nog steeds mogelijk. Om
gericht in te zetten op het terugdringen van afzondering, is tot slot een nauwkeurige
registratie noodzakelijk. Op dit laatste punt komt de RSJ in hoofdstuk 6 terug.

26

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

5

Van beleid naar uitvoering

De landelijke sanctiekaart werd door de PI-directeuren als beknellend ervaren,
aangezien deze meer als een ‘wet’ werd beschouwd dan als een richtlijn zoals deze
bedoeld was, mede vanwege de eisen die in het beklagrecht aan de motivering werden
gesteld bij afwijking van de sanctiekaart. 99 Gesteld werd dat de sanctiekaart een
ongewenste versmalling van het wettelijke normenkader van de Pbw bracht, terwijl
deze ruimte juist nodig was. 100 De beroepscommissie van de RSJ keek echter bij
zwaardere straffen dan de sanctiekaart aangaf, vooral of deze afwijking ten nadele van
de gedetineerde binnen het kader van de Pbw door de PI-directeur toereikend was
onderbouwd. Met het afschaffen van de sanctiekaart en het toepassen van maatwerk
in individuele gevallen, zal de opgelegde straf nu nog nadrukkelijker door de PIdirecteuren moeten worden onderbouwd en in beroepszaken door de afdeling
rechtspraak van de RSJ, evenals in het verleden, worden getoetst.
De vraag is nu hoe rechtseenheid voor het disciplinaire straffen in detentie tot stand
kan worden gebracht, zonder dat sprake is van een kader dat in de praktijk tot
knelpunten leidt. Vanuit de detentiepraktijk valt zowel een roep om vrijheid en ruimte
voor maatwerk te beluisteren, als een behoefte aan meer richting en houvast. 101
5.1

Rechtsgelijkheid binnen het sanctiebeleid

Een gebrek aan uniformiteit en rechtseenheid vormde de aanleiding tot de invoering
van de sanctiekaart. 102 Tijdens de gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd is aangegeven dat de sanctiekaart voor gedetineerden enige mate van
zekerheid bood. Zij wisten wat hen te wachten stond als zij bepaald gedrag
vertoonden. Na afschaffing van de sanctiekaart kan hetzelfde ongewenste gedrag van
gedetineerden verschillend bestraft worden, aangezien de soort straf en de strafmaat
afhankelijk zijn van interne afwegingen. Dit kan tot onbegrip onder gedetineerden
leiden. 103 De persoonsgerichte benadering in het gevangeniswezen impliceert het
toepassen van maatwerk. Het bieden van maatwerk kan op gespannen voet staan met
rechtsgelijkheid, wanneer hier geen deugdelijke onderbouwing aan ten grondslag ligt.
Een algemene richtlijn, zoals de sanctiekaart, kan op haar beurt weer op gespannen
voet staan met het bieden van maatwerk. 104

_______
99
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
100
Kamerstukken II 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 5-6; Brief van de Directeur Divisie
Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen voorzitter van de RSJ van 14
mei 2019, 2600152.
101
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
102
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012, p. 88.
103
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd. Op onbegrip onder gedetineerden is ook gewezen in: RSJ Spanning in detentie
2019, p. 10, 28 & 31.
104
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van14 mei 2019, 2600152.

27

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

5.2

Uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid door PI-directeuren

Bij de oplegging van straffen heeft de directeur een zekere beoordelingsvrijheid nodig
om de specifieke situatie te laten meewegen in zijn/haar beslissing. Tegelijkertijd is
het voor een uniforme uitvoering van het sanctiebeleid en de rechtszekerheid van
belang dat er geen grote (onverklaarbare) verschillen tussen inrichtingen ontstaan. Uit
de gesprekken die in het kader van dit advies zijn gevoerd blijkt dat er in de PI’s geen
behoefte is aan een van bovenaf opgelegd kader. Wel is er onder PI-directeuren,
commissies van toezicht en de beroepscommissie van de RSJ meer behoefte aan
richting en houvast te beluisteren, in zowel de oplegging van disciplinaire straffen, als
bij de toetsing hiervan. 105
5.2.1 Kloof tussen het landelijke beleid en de realiteit van de PI’s
Het ‘opperbeheer’ van de PI’s berust op basis van artikel 3 lid 2 Pbw bij de minister
voor Rechtsbescherming. Het beheer van een specifieke inrichting of afdeling berust
bij de PI-directeur, die weer wordt aangewezen door de Minister (artikel 3 lid 3 Pbw).
De RSJ heeft een kloof opgemerkt tussen het landelijke beleid en de realiteit in de PI’s.
In verschillende gesprekken die in het kader van dit advies zijn gevoerd, is aan bod
gekomen dat de detentiepraktijk (in de breedste zin van het woord) nog onvoldoende
geëquipeerd is om een juiste invulling te geven aan de oplegging en beoordeling van
disciplinaire straffen volgens de persoonsgerichte aanpak. Zo is in deze gesprekken
aangegeven dat de (vervallen) sanctiekaart hierdoor mogelijk ‘op de achtergrond’ een
rol zal blijven spelen. Daarnaast is gesproken over de cultuurverandering, die nog niet
voldoende is doorgedrongen tot de werkvloer van de PI’s. Hiermee wordt bedoeld dat
er nog een verharde cultuur heerst met betrekking tot het disciplinaire straffen, die
onvoldoende gericht is op een goed leefklimaat en het teweegbrengen van een
positieve gedragsverandering. 106
5.2.2 Ontwikkeling van gezamenlijke indicatiepunten en verbetering van de
motivering
Vanwege de kloof tussen de detentiepraktijk en het landelijke beleid, adviseert de RSJ
dat de PI-directeuren gezamenlijk bepalen in welke situaties zij welke disciplinaire
straf redelijk vinden. Veelvoorkomend ongewenst gedrag moet benoemd worden met
een bandbreedte voor disciplinaire strafmogelijkheden. Daar moeten strafverzachtende
(een eerste keer, verantwoordelijkheid nemen, zelfinzicht, excuses, enzovoort) en
strafverzwarende omstandigheden (leidende rol, eerdere waarschuwing of disciplinaire
straf, enzovoort) in worden meegenomen. Conform de persoonsgerichte aanpak dient
hierbij altijd ruimte te blijven voor maatwerk en de specifieke situatie van de
gedetineerde. 107

_______
105
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
106
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
107
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.

28

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Op deze manier komen er indicatiepunten tot stand die PI-directeuren een handvat
geven bij het disciplinaire straffen. De RSJ benadrukt dat deze indicatiepunten niet
doorslaggevend zijn, iedere casus dient afzonderlijk te worden beoordeeld. Door
middel van moreel beraad en intervisie dienen de indicatiepunten regelmatig te
worden besproken en eventueel bijgesteld. DJI heeft aangegeven dat casusoverleggen
binnen PI’s mede dienen te worden benut voor de wijze van oplegging van disciplinaire
straffen. 108 De RSJ onderschrijft dit, maar benadrukt dat deze communicatie ook op
landelijk niveau plaats moet vinden. Periodieke afstemming tussen de PI-directeuren
kan helpen om de gevormde indicatiepunten verder te ontwikkelen en aan te passen.
Hierbij dient aandacht te worden besteed aan het zoeken naar alternatieven voor
afzondering als disciplinaire straf.
De afweging van de PI-directeur moet zichtbaar worden gemaakt in de motivering van
de straf. Daarbij dient naar het oordeel van de RSJ, zoals gezegd, een zwaardere
motiveringsplicht te gelden bij zwaardere disciplinaire straffen en ordemaatregelen.
Hoe zwaarder de straf of ordemaatregel, hoe meer aandacht moet worden besteed aan
de motivering hiervan. De redelijkheid van de opgelegde disciplinaire straf of
ordemaatregel, en de onderbouwing hiervan, wordt in het beklagrecht getoetst.
5.3

Uitgangspunten voor de uitvoering van het sanctie- en
afzonderingsbeleid

5.3.1 Inventieve en herstelgerichte bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke
disciplinaire straf
In artikel 51 lid 1 Pbw staan verschillende disciplinaire straffen benoemd, elk met een
absoluut maximum dat onafhankelijk van het soort incident kan worden opgelegd.
Deze opsomming is limitatief. Artikel 53 lid 1 Pbw bepaalt daarnaast dat een straf
geheel of gedeeltelijk voorwaardelijk kan worden opgelegd. In het geval van een
voorwaardelijke disciplinaire straf geldt als algemene voorwaarde dat de gedetineerde
zich onthoudt van het plegen van nieuwe feiten, die met de orde of de veiligheid in de
inrichting onverenigbaar zijn. Naast deze algemene voorwaarde kan de directeur nog
bijzondere voorwaarden aan het gedrag van de gedetineerde stellen (artikel 53 lid 2
Pbw). Bij deze bijzondere voorwaarden kan de mogelijkheid worden aangegrepen om
op inventieve wijze herstelgericht het gedrag van de gedetineerde te beïnvloeden. 109
In het gesprek dat in het kader van dit advies met PI-directeuren is gevoerd werden
als voorbeelden een corveestraf, het schrijven van een opstel over drugsgebruik en
het repareren van beschadigde spullen benoemd. Het is op dit moment echter
afhankelijk van de betreffende PI-directeur of met dergelijke bijzondere voorwaarden
wordt gewerkt. De RSJ vindt dan ook dat de mogelijkheden hiertoe in de nog te
ontwikkelen aanvulling op het sanctiebeleid (hoofdstuk 3) sterker dienen te worden
benadrukt, waarna de PI- directeuren dit kunnen meenemen in de formulering van de
gezamenlijke indicatiepunten.

_______
108
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 4 juni 2021, 3369127.
109
Kelk 2015, p. 180.

29

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

In het geval een disciplinaire straf een juist middel lijkt om de gedetineerde aan te
spreken op zijn eigen verantwoordelijkheid, is kennis over de persoon van de
gedetineerde van groot belang. Deze kennis dient niet alleen voort te komen uit de
beschikbare stukken, maar ook uit persoonlijk contact met de gedetineerde met
aandacht voor zijn situatie.
5.3.2 Voorkomen van eenzame opsluiting
Op grond van artikel 5 Regeling straf- en afzonderingscel penitentiaire inrichtingen
moet de PI-directeur ten minste dagelijks op de hoogte worden gesteld van de
toestand van de in de straf- of afzonderingscel geplaatste gedetineerde. Op grond van
artikel 8 van dezelfde regeling dient de directeur daarnaast te zorgen voor het nodige
contact tussen deze gedetineerde en het personeel van de inrichting. Uit het gesprek
met PI-directeuren dat in het kader van dit advies is gevoerd werd duidelijk dat
inderdaad iedere dag contact wordt gelegd met de gedetineerde en dat de directeur
tevens dagelijks van diens toestand op de hoogte wordt gebracht. De formulering van
artikel 8 Regeling straf- en afzonderingscel stelt echter geen verdere eisen aan de
inhoud en vorm van dit contact. De RSJ beveelt aan dat aan deze ruime omschrijving
een strakkere invulling wordt gegeven. Volgens de RSJ dient voor gedetineerden in
afzondering te worden voorzien in een dagelijks gesprek met een gedragsdeskundige.
Vervolgens dient de directeur ook dagelijks door de gedragsdeskundige te worden
geadviseerd over deze gedetineerde en over de voortzetting van de afzondering.
Verder kunnen richtlijnen en professionele standaarden uit de ggz als uitgangspunt
worden gebruikt ter voorkoming van eenzame opsluiting. 110
5.4

Tussenconclusie

De uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid door PI-directeuren dient volgens
de RSJ gericht te zijn op het bewerkstelligen van een positieve gedragsverandering bij
de gedetineerde, en het zoveel mogelijk voorkomen van detentieschade. Het is van
belang dat de PI-directeuren een manier van werken ontwikkelen waardoor
gezamenlijke indicatiepunten ontstaan voor de uitvoering van disciplinaire straffen
binnen de verschillende PI’s in Nederland. Op deze manier wordt ook de uitvoering van
het sanctiebeleid in het kader van rechtseenheid en -zekerheid op elkaar afgestemd.

_______
110
TNO Vrijheidsbeperking in de GGZ 2013; Van der Hoeven-Molenaar & Verhoef 2011; IGJ
Toetsingskader Terugdringen separeren en afzonderen 2016; Voskes,Theunissen &
Widdershoven 2011.

30

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

6

Randvoorwaarden voor het sanctie- en afzonderingsbeleid

De RSJ is positief over het feit dat door middel van de persoonsgerichte benadering
expliciet wordt gekeken naar hetgeen de gedetineerde in kwestie nodig heeft.
Tegelijkertijd is de RSJ van mening dat hiermee veel van de praktijk wordt gevraagd,
zonder dat hiervoor de benodigde voorzieningen getroffen zijn. In dit hoofdstuk
worden de randvoorwaarden genoemd, die gerealiseerd moeten worden alvorens de
uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid door PI-directeuren, binnen het nog
te ontwikkelen aanvullende beleid van de Minister, op een juiste manier vorm kan
krijgen.
6.1

Randvoorwaarden

6.1.1 Heroriëntatie op de rol en taken van piw-ers
Voor een professionele uitvoering van de persoonsgerichte benadering dient het PIpersoneel over de juiste middelen en expertise te beschikken, zoals kennis van de
doelgroep en zicht op de psychische kwetsbaarheid. Om deze kennis op te bouwen is
tijd nodig voor scholing en training (zie onder 6.1.2), maar ook voor het onderhouden
van een persoonlijke band met de gedetineerde gedurende de waan van de dag. Met
name van piw-ers wordt veel gevraagd binnen het gevangeniswezen. Zij vervullen een
spilfunctie in de detentiepraktijk. In het RSJ-advies Spanning in detentie constateerde
de RSJ dat de beleidsdoelstellingen van het ministerie van Justitie en Veiligheid in het
gedrang komen, aangezien het PI-personeel onvoldoende tijd en mogelijkheden heeft
om hieraan te voldoen. 111 Hetzelfde constateert de RSJ nu met betrekking tot het
disciplinaire straffen en afzonderen in detentie. Voor een juiste inzet van de
persoonsgerichte aanpak zijn veel vaardigheden, competenties en met name tijd 112
voor persoonlijke begeleiding van belang. Om die reden is de RSJ van mening dat de
focus van de piw-er moet liggen op de persoonlijke begeleiding van de gedetineerde
en minder op andersoortige en administratieve taken. Hiervoor is, zoals tevens is
aanbevolen in het RSJ-advies Spanning in detentie, een heroriëntatie nodig op het
takenpakket van piw-ers.
Voor een dergelijke heroriëntatie is het van belang dat de PI-directie kan vertrouwen
op een gekwalificeerde (juridische) ondersteuning waardoor de onderbouwing van
directeursbeslissingen minder afhankelijk wordt van de verslaglegging van piw-ers. Bij
de oplegging van een disciplinaire straf vergt het beoogde maatwerk een zorgvuldige
onderbouwing van de beslissing van de directeur, die gedragen wordt door de ernst
van het incident, door de feiten en omstandigheden, de persoon van de gedetineerde
en de wijze waarop de straf - met minimale beperkingen - bijdraagt aan een veilige
resocialisatie. Op dit moment is de PI-directeur bij de oplegging van disciplinaire
straffen grotendeels afhankelijk van de verslagen die over de betreffende
gebeurtenissen zijn opgesteld door medewerkers, in veel gevallen piw-ers. Deze

_______
111
RSJ Spanning in detentie, p. 29 & 31.
112
In het RSJ-advies Korte detenties nader bekeken constateerde de RSJ dat meer dan
de helft (52%) van alle detenties korter duurt dan één maand. Deze periode is voor
piw-ers doorgaans (te) kort om de situatie, de achtergrond en de problematiek van de
gedetineerde goed in kaart te brengen. Zie: RSJ Korte detenties nader bekeken 2021, p.
11 & 14.

31

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

verslagen blijken, om uiteenlopende redenen, niet altijd van voldoende kwaliteit te
zijn, 113 hetgeen de (juridische) onderbouwing van de straf niet ten goede komt.
6.1.2 Scholing PI-personeel
Het belangrijkste verschil tussen een disciplinaire straf en een ordemaatregel is de
verwijtbaarheid: bij een disciplinaire straf wordt naar aanleiding van verwijtbaar
handelen een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde,
terwijl de ordemaatregel een interventie betreft die haar legitimatie vindt in het belang
van de orde of de veiligheid, zonder dat er sprake is van schuld. 114 Hoewel dit
onderscheid vrij concreet lijkt, is het in de praktijk soms moeilijk te beoordelen of
ongewenst gedrag verwijtbaar is. In de eerste plaats is het hiervoor van belang om de
problematiek van de gedetineerde scherp te hebben: is er sprake van psychische- of
lvb-problematiek, of is de gedetineerde in grote mate beïnvloedbaar? Kennis van de
situatie, achtergrond en persoon van de gedetineerde is noodzakelijk om een gepaste
interventie te kiezen.
Het kiezen van de juiste, op de persoon toegesneden interventie, vraagt uiteenlopende
vaardigheden van het PI-personeel. Volgens de RSJ is het van belang dat PIpersoneel, en piw-ers in het bijzonder, in staat zijn een goede analyse te maken van
de persoon en de problematiek van de gedetineerde, alvorens aan gedrag een
interventie wordt verbonden. 115 Het is daarom van belang dat PI-personeel geschoold
wordt in het herkennen van psychische- en lvb-problematiek. Daarnaast is kennis van
de achtergrond van de gedetineerde noodzakelijk om de aanleiding van een eventueel
incident te begrijpen; voor sommige gedetineerden is een situatie nu eenmaal
stressvoller dan voor anderen. Kennis van de achtergrond van de gedetineerde, houdt
ook in dat PI-personeel op de hoogte is van de interculturele en etnische aspecten die
hiermee samengaan. Vanuit DJI wordt reeds ingezet op training en scholing gericht op
professionele afwegingen binnen de persoonsgerichte benadering. De RSJ moedigt de
verdere ontplooiing hiervan aan.
6.1.3 Beschikbaarheid specialistische voorzieningen
In Nederland zijn weinig EZV-plekken beschikbaar en de vier PPC’s in Nederland zitten
vaak vol. Dit zorgt ervoor dat gedetineerden met psychiatrische stoornissen vaak niet
kunnen doorstromen vanuit reguliere afdelingen. 116 Het aantal psychiatrische
patiënten binnen PI’s is hoog, naar schatting kampt circa 60% van alle gedetineerden
met één of meer psychische aandoeningen. 117 Om de situatie op de afdelingen
_______
113
RSJ Spanning in detentie 2019; De Groot & Jacobs, Sancties 2019/74, p. 341; RSJ 16
oktober 2012, 12/1467/GA.
114
Kelk 2015, p. 178.
115
In het RSJ-advies Korte detenties nader bekeken constateerde de RSJ dat meer dan
de helft (52%) van alle detenties korter duurt dan één maand. Deze periode is voor
piw-ers doorgaans (te) kort om de situatie, de achtergrond en de problematiek van de
gedetineerde goed in kaart te brengen. Zie: RSJ Korte detenties nader bekeken 2021, p.
11 & 14.
116
Dit kwam naar voren uit de (rondetafel-)gesprekken die in het kader van dit advies zijn
gevoerd.
117
Van Bekkum e.a., Sancties 2021/83, onder verwijzing naar: DJI Infographic
Gevangeniswezen 2021.

32

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

beheersbaar te houden, kan gebruik worden gemaakt van afzondering. 118 De RSJ acht
het van belang dat er plekken in specialistische voorzieningen beschikbaar komen,
zoals in EZV’s en PPC’s, voor gedetineerden met psychische problematiek, zodat het
aantal afzonderingen kan worden teruggedrongen.
6.1.4 Betere registratie, monitoring, analyse en evaluatie
Het feit dat de managementinformatie met betrekking tot de disciplinaire straffen en
afzonderingen beperkt is, leidt ertoe dat er geen basis is voor het monitoren,
analyseren en evalueren van deze gegevens. Op die manier is moeilijk te zeggen of
het aantal disciplinaire straffen en afzonderingen en de aard/duur hiervan door de
jaren heen is toe- of afgenomen. Daarnaast is het onduidelijk naar aanleiding waarvan
gedetineerden een disciplinaire straf krijgen opgelegd of in afzondering verblijven.
Vanwege deze gebrekkige informatie kan niet worden beoordeeld in hoeverre de
persoonsgerichte aanpak tot uitdrukking komt in de uitvoering van het sanctie- en
afzonderingsbeleid, en of de in hoofdstuk 3 genoemde rechtsbeginselen daarin
doorwerking vinden. Daarnaast bemoeilijkt de gebrekkige registratie het gericht
terugdringen van het aantal afzonderingen in detentie, hetgeen de RSJ zorgelijk vindt.
Die zorgen worden versterkt nu het terugdringen van afzondering niet langer een
concreet, opzichzelfstaand, beleidsdoel is binnen het gevangeniswezen. Om die reden
adviseert de RSJ het managementinformatiesysteem te verbeteren waardoor hieraan
op betrouwbare wijze cijfers kunnen worden ontleend.
6.2

Afsluitende opmerkingen

6.2.1 Aanvullend sanctie- en afzonderingsbeleid
In dit advies heeft de RSJ geconstateerd dat het opstellen van beleid met betrekking
tot het disciplinaire straffen in detentie, in aanvulling op het bestaande sanctiebeleid,
noodzakelijk is. Met betrekking tot afzonderen is op dit moment geen specifiek beleid,
buiten de persoonsgerichte aanpak, voorhanden. De RSJ adviseert dan ook een
afzonderingsbeleid te ontwikkelen, op basis waarvan het terugdringen van afzonderen
weer een concreet beleidsdoel wordt.
Bij de ontwikkeling van aanvullend beleid omtrent het disciplinaire straffen en
afzonderen in detentie, dienen het resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale
beperkingen (artikel 2 Pbw) als uitgangspunt te dienen. Daarnaast dienen de
beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid expliciet te worden
gemaakt. Vanwege de schadelijke effecten van afzondering vindt de RSJ het van
belang dat afzondering zo min mogelijk plaatsvindt. Daarbij dient te worden
toegewerkt naar een situatie waarbij afzondering niet langer wordt ingezet als
disciplinaire straf, maar enkel als ordemaatregel.
6.2.2 De uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid
In het kader van de rechtseenheid- en zekerheid vindt de RSJ het van belang dat de
PI-directeuren gezamenlijke indicatiepunten ontwikkelen voor de toepassing van
disciplinaire straffen. Hierbij dient te worden ingezet op het teweegbrengen van een
_______
118
Soenveld, Friesch Dagblad 20 augustus 2019.

33

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

positieve gedragsverandering bij de gedetineerde en het voorkomen van
detentieschade. In de uitvoering van het afzonderingsbeleid dient het terugdringen
van afzondering voor PI-directeuren een constant streven te zijn, waarbij eenzame
opsluiting in alle gevallen wordt voorkomen. Daarnaast adviseert de RSJ dat PIdirecteuren meer gebruik maken van inventieve en herstelgerichte bijzondere
voorwaarden bij voorwaardelijke disciplinaire straffen.
6.2.3 Randvoorwaarden
Het disciplinaire straffen en afzonderen in detentie dient volgens de RSJ plaats te
vinden op grond van een persoonsgerichte afweging, voorzien van een toereikende
motivering en conform de rechtsbeginselen uit artikel 2 Pbw en de beginselen van
proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid. Voordat sprake kan zijn van een
uitvoering die aan deze eisen voldoet, dient volgens de RSJ aan de volgende
randvoorwaarden te worden voldaan: 1. Een heroriëntatie op de rol en taken van piwers, 2. Verdere scholing en opleiding van het PI-personeel, 3. Voldoende
beschikbaarheid binnen specialistische detentievoorzieningen en 4. Betere registratie,
monitoring, analyse en evaluatie van disciplinaire straffen en afzonderingen in
detentie.

34

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

7

Geraadpleegde stukken

7.1

Literatuurlijst

Amnesty International Als iemand lijdt, moet hij dan naar een isoleercel?
2015
Amnesty International, Als iemand lijdt, moet hij dan naar een isoleercel?, 2015.
Amnesty International Isolatie in vreemdelingendetentie 2020
Amnesty International, Isolatie in vreemdelingendetentie, 2020.
Van Bekkum e.a., Sancties 2021/83
A.H. Bekkum e.a., ‘Te ziek voor reguliere detentie, te gewelddadig voor de GGZ’,
Sancties 2021/83, afl. 5, p. 340-351.
Bianco-Suarez, Psychology Today 2019
E. Bianco-Suarez, The effects of solitary confinement on the brain. Neurobiology shows
the need to make solitary confinement more humane, 27 februari 2019, te vinden op:
https://www.psychologytoday.com/intl/blog/brain-chemistry/201902/the-effectssolitary-confinement-the-brain (laatst geraadpleegd op 14 december 2021).
Corcoran, New York University’s OPUS 2015
M. Corcoran, Effects of solitary confinement on the well-being of prison inmates, te
vinden op: https://wp.nyu.edu/steinhardt-appsych_opus (laatst geraadpleegd op 26
november 2021).
CPT Solitary confinement of prisoners 2011
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment (CPT), Solitary confinement of prisoners, 2011 (Extract from
the 21st General Report [CPT/Inf (2011)28].
DSP-groep Voortgezet crimineel handelen tijdens detentie 2018
DSP-groep, Voortgezet crimineel handelen tijdens detentie: je gaat het pas zien als je
het door hebt, Den Haag: Sdu 2018.
FMMU & MedTzorg Richtlijn isolatie en vrijheidsbeperkende maatregelen 2017
FMMU & MedTzorg, Richtlijn isolatie en vrijheidsbeperkende maatregelen, 2019.
Gerlsma, Manenschijn & Rommes, de Psycholoog 2017
C. Gerlsma, J. Manenschijn & N. Rommes, ‘Eenzame opsluiting in Nederland; over het
gebruik van de isoleercel in penitentiaire instellingen’, de Psycholoog 2017, p. 37-44.
Griest, The Wilson Quarterly 2012
S.E. Griest, ‘The torture of solitary’, The Wilson Quarterly 2012 36(2), p. 22-29.

35

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

De Groot & Jacobs, Sancties 2019/74
T. de Groot & P. Jacobs, ‘Het systeem van promoveren en degraderen anno 2019: de
rechtspraak van de beroepscommissie nader beschouwd’, Sancties 2019/74, afl. 5, p.
333-344.
Haney 2001
C. Haney, The psychological impact of incarceration: Implications for post-prison
adjustment, University of California 2001.
Haney, Crime & Delinquency 2003
C. Haney, ‘Mental health issues in long-term solitary and ‘supermax’ confinement’,
Crime & Delinquency 2003 49(1), p. 124-156.
Haney, Knowable magazine 2018
C. Haney, The hidden damage of solitary confinement. Meant to punish or protect,
social isolation in prison creates a ripple of unintended effects on the psyche, 22 juni
2018, te vinden op: https://knowablemagazine.org/article/society/2018/hiddendamage-solitary-confinement (laatst geraadpleegd op 14 december 2021).
Harte, Theuws & Van Leeuwen, Maandblad geestelijke volksgezondheid 2011
J. Harte, R. Theuws & M.E. van Leeuwen, ‘Geweld in de psychiatrie; wel of geen
aangifte doen?’, Maandblad geestelijke volksgezondheid 2011 60(10), p. 734-745.
Van der Helm 2020
P. van der Helm, Leefklimaat! Voor jeugd en volwassenen, Amsterdam: SWP 2020.
Herring 2020
T. Herring, The research is clear: Solitary confinement causes long-lasting harm, te
vinden op www.prisonpolicy.org (laatst geraadpleegd op 26 november 2021).
Van der Hoeven-Molenaar & Verhoef 2011
C. van der Hoeven-Molenaar & G.J. Verhoef, Normenkader patiëntveiligheid bij
toepassing van dwang vanuit cliënten- en familieperspectief, Utrecht: LPGGz 2011.
IGJ GGZ-instellingen investeren in terugdringen van separatie 2015
IGJ, GGZ-instellingen investeren in terugdringen van separatie; verdere acties nodig
om ambities te halen, 2015.
IGJ Toetsingskader Terugdringen separeren en afzonderen 2016
IGJ, Toetsingskader Terugdringen separeren en afzonderen, 2016.
IGJ Toezichtsvisie Terughoudend en zorgvuldig omgaan met onvrijwillige en
verplichte zorg 2019
IGJ, Toezichtsvisie Terughoudend en zorgvuldig omgaan met onvrijwillige en verplichte
zorg, 2019.

36

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

IVenJ Plaatsing in isolatie 2012
IVenJ, Plaatsing in isolatie, 2012.
Jacobs, Sancties 2021/24
P. Jacobs, ‘De Europese Gevangenisregels zijn vernieuwd: oude wijn in nieuwe zakken
of inspiratie voor verandering?’, Sancties 2021/24, afl. 2, p. 95-105.
Kelk 2015
C. Kelk, Nederlands detentierecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015.
Meijers 2018
J. Meijers, Do not Restrain the Prisoner’s Brain: Executive Functions, Self-regulation
and the Impoverished Prison Environment, Vrije Universiteit Amsterdam 2018.
Molleman & Van den Hurk, DD 2012/55
T. Molleman & A.A. van den Hurk, ‘Een kwestie van evenwichtskunst: Over de doelen
en taken van het gevangeniswezen’, DD 2012/55, p. 576-590.
RSJ Spanning in detentie 2019
RSJ, Spanning in detentie, Den Haag: Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming 2019.
RSJ Advies Wetsvoorstel Rechtspositie gesloten jeugdinstellingen 2020
RSJ, Advies Wetsvoorstel Rechtspositie gesloten jeugdinstellingen, Den Haag: Raad
voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming 2020.
RSJ Korte detenties nader bekeken 2021
RSJ, Korte detenties nader bekeken. Minder korte detenties en meer betekenisvolle
alternatieven, Den Haag: Raad voor Strafrechtstoeppassing en Jeugdbescherming
2021.
Shaley 2008
S. Shalev, A sourcebook on Solitary Confinement, London: Mannheim Centre for
Criminology 2008.
Smith Crime and Justice 2006
P.S. Smith, ‘The effects of solitary confinement on prison inmates: A brief history and
review of the literature, Crime and Justice 2006 34(1), p. 441-528.
Soenveld, Friesch Dagblad 20 augustus 2019
J. Soenveld, ‘Te weinig plek voor zorggedetineerden in Leeuwarder gevangenis’,
Friesch Dagblad 20 augustus 2019.

37

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Timmermans, Trouw 10 september 2021
M. Timmermans, ‘GGZ-instellingen moeten van de isoleercel af, daar zijn ze het over
eens. Maar uit een cijferanalyse blijkt dat het de één heel goed lukt en de ander totaal
niet’, Trouw 10 september 2021.
TNO Vrijheidsbeperking in de GGZ: veldnorm insluiting 2013
TNO, Vrijheidsbeperking in de GGZ: veldnorm insluiting, 2013.
Voskes, Theunissen & Widdershoven 2011
Y. Voskes, J. Theunissen & G.A.M. Widdershoven, Best practices rondom
dwangreductie in de Geestelijke Gezondheidszorg, Amersfoort: GGZ Nederland 2011.
Van Zyl Smit 2020
Van Zyl Smit 2020, Separation and solitary confinement in the revised 2020 European
PrisonRules- First thoughts, 10 juli 2020, te vinden op:
https://www.penalreform.org/blog/separatio-and-solitary-confinement-in-therevised2020/ (laatst geraadpleegd op: 25 november 2021).
7.2

Kamerstukken, (internationale) regelgeving en beleidsstukken

DJI Beleidskader Afzondering in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in het
Gevangeniswezen 2016.
DJI Informatieblad Sanctiebeleid 2021.
DJI Infographic Gevangeniswezen 2021.
Kamerstukken II 1951-52, 1189, nr. 26a
Kamerstukken II 1972-73, 12337, nr. 3.
Kamerstukken II 1994-95, 24263, nr. 3.
Kamerstukken II 2000-01, 27419, nr. 1.
Kamerstukken II 2014-15, 24587, nr. 607.
Kamerstukken II 2018-19, 35122, nr. 3.
Kamerstukken II 2018-19, 24587/29911, nr. 748.
Ministerie van Justitie en Veiligheid, Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen, 2018.
United Nations Standard Minimum Rules for the treatment of prisoners (Nelson
Mandela Rules), 2015.

38

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

United Nations Human Rights Committee of April 3rd 1992, General Comment 20/44
Raad van Europa, Recommendation Rec(2006)2-rv on the European Prison rules, 1 juli
2020.
Stb. 596.
Stb. 568.
7.3

Jurisprudentie

RSJ 16 oktober 2012, 12/1467/GA
RSJ 7 september 2017, 17/1290/GA
RSJ 24 september 2018, 18/0641/GA
RSJ 19 april 2019, R-19/2793/GA

39

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Bijlage I Lijst van geraadpleegde deskundigen
De RSJ heeft gedurende het adviestraject verschillende externe deskundigen
geraadpleegd. Veel van deze personen bekleden meerdere professionele functies, in
dat geval is uitsluitend de functie vermeld vanuit welke hoedanigheid zij met de RSJ
hebben gesproken. Naast de hieronder genoemde personen is tevens gesproken met
enkele (senior) secretarissen van de Afdeling rechtspraak van de RSJ.

ing. P. van Beyma

Lid commissie van toezicht PI Ter Apel

mr. C. Fetter

Buitengewoon lid Afdeling rechtspraak RSJ

mr. J.D. den Hartog

Lid Afdeling rechtspraak RSJ

mr. A.J. de Korte

Vestigingsdirecteur PI Zuid Oost

mr. dr. J. de Lange

Buitengewoon lid Afdeling rechtspraak RSJ

dr. T. Molleman

Vestigingsdirecteur PI Arnhem

mr. ing. J.C.P. de Moor

Lid commissie van toezicht PI Alphen aan den Rijn

prof. dr. C.L. Mulder

Psychiater, Professor in Public Mental Health,
Parnassia Psychiatric Institute / Erasmus MC

drs. C. Niessen

Vestigingsdirecteur PI Alphen aan den Rijn

mr. F.C.A.M. Salamone

Vestigingsdirecteur PI Nieuwersluis

mr. drs. M.A. Schippers

Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring

mr. D. van der Sluis

Buitengewoon lid Afdeling rechtspraak RSJ

drs. T. van Son

Coördinator Centrum voor Consultatie en Expertise

dr. G. Suurmond

Strategisch managementadviseur divisie
Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring

J.H. Tibboel, MCDm

Vestigingsdirecteur PI Leeuwarden

drs. C. Verwoerd

Lid commissie van toezicht JC Zaanstad

mr. H.G. Vis

Voorzitter commissie van toezicht PI Rotterdam, locatie
De Schie, lid Klankbordgroep Commissies van Toezicht

40

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

dr. K.J.J. Waldeck

Lid commissie van toezicht PI Veenhuizen en commissie
van toezicht DV&O

41

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

Bijlage II Het sanctiebeleid door de jaren heen
•

1953: Door de invoering van de Beginselenwet Gevangeniswezen krijgt zowel
resocialisatie als menswaardigheid een prominentere rol in het
gevangeniswezen. 119 Vergelding en afschrikking zijn niet langer doelen die
werden uitgewerkt binnen het gevangeniswezen, maar vormen meer de
legitimering van de vrijheidsbeneming. 120 In de memorie van antwoord bij de
Beginselenwet gevangeniswezen staat dan ook dat de repressiegedachte tot
uiting komt in het feit van de vrijheidsberoving, de heropvoeding blijkt uit de
wijze waarop de vrijheidsberoving wordt geëxecuteerd. 121

•

1976: De Beginselenwet Gevangeniswezen wordt herschreven, onder meer
met betrekking tot de disciplinaire straffen. 122 In de memorie van toelichting
staat dat het waarschijnlijk nooit mogelijk zal zijn om de bevoegdheid tot het
opleggen van disciplinaire straffen weg te nemen, maar dat van deze
bevoegdheid zo beperkt mogelijk gebruik dient te worden gemaakt. 123
Daarnaast moet de straf in een goede verhouding staan tot het doel dat deze
beoogt te dienen. Gedetineerden mogen dan ook niet aan meer beperkingen
worden onderworpen dan voor het doel van de sanctie noodzakelijk is. 124 In
deze memorie van toelichting wordt verder niet toegelicht waar dit doel, of
deze doelen, uit bestaan.

•

1995: De Beginselenwet gevangeniswezen wordt vervangen door de Pbw, die
tot op heden het wettelijk kader vormt voor de oplegging van disciplinaire
straffen in detentie. In de memorie van toelichting bij de Pbw is geen
informatie te vinden over het doel waarvoor disciplinaire sancties kunnen
worden opgelegd. 125

•

2012: De IVenJ verricht een onderzoek naar afzondering binnen detentie. In
het onderzoeksrapport wordt aanbevolen om een landelijke sanctiekaart met
maximumstraffen te ontwikkelen. 126 Tevens wordt aanbevolen een helder
beleidskader te formuleren voor het opleggen en omgaan met afzondering,
zowel voor de ordemaatregel als de disciplinaire straffen. 127

•

Aan de aanbevelingen van de IVenJ is gehoor gegeven en in 2016 is een
landelijke sanctiekaart ingevoerd, samen met het beleidskader Afzondering in
detentie. 128

_______
119
Stb. 596.
120
Molleman & Van den Hurk, DD 2012/55.
121
Kamerstukken II 1951-52, 1189, nr. 26a (memorie van antwoord).
122
Stb. 568 (Wijziging van de Beginselenwet gevangeniswezen ten aanzien van de rechtspositie
van gedetineerden).
123
Kamerstukken II 1972-73, 12337, nr. 3, p. 4.
124
Kamerstukken II 1972-73, 12337, nr. 3, p. 4-5.
125
Kamerstukken II 1994-95, 24263, nr. 3.
126
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012, p. 12.
127
IVenJ Plaatsing in isolatie 2012, p. 12.
128
DJI Beleidskader afzondering in detentie. Afzonderen als straf of ordemaatregel in het
Gevangeniswezen 2016.

42

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Disciplinair straffen en afzonderen in detentie

•

2018: In de kabinetsvisie ‘Recht doen, kansen bieden’ staat dat op ongewenst
gedrag moet altijd een gepaste sanctie volgen, zodat gedetineerden worden
gecorrigeerd en aangezet tot een gedragsverandering. 129

•

2019: De landelijke sanctiekaart van 2016 wordt herijkt. De herijkte
sanctiekaart wordt voorzien van een informatieblad. Met betrekking tot
contrabande, geweld tegen personeel en geweld tussen gedetineerden
onderling geldt vanaf mei 2019 weer de volledige bandbreedte van de Pbw
(max. 14 dagen strafcel), en niet langer een versmalling van de sanctiekaart.
De normstelling van de sanctiekaart is namelijk strikter dan die van de Pbw,
en zit het gevangeniswezen in de weg. 130 In een brief geeft de minister voor
Rechtsbescherming aan dat het sanctiebeleid persoonsgerichter wordt waarbij
– waar nodig – ook zwaarder gesanctioneerd moet kunnen worden. Dit sluit
volgens de Minister aan bij de behoefte onder het DJI-personeel, door wie de
straffen uit de sanctiekaart als te laag worden ervaren. 131 Naast de herijking
wordt op termijn toegewerkt naar een volledige afschaffing van de
sanctiekaart. 132

•

2021: Op 1 juli 2021 wordt de sanctiekaart afgeschaft, gelijktijdig met de
inwerkingtreding van de Wet Straffen en Beschermen. 133 Aan de PI-directies
wordt een informatieblad bij het sanctiebeleid verstrekt. Dit betreft een nieuwe
versie van het informatieblad dat werd verstrekt bij de herijkte sanctiekaart in
2019.

_______
129
Ministerie van Justitie en Veiligheid Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen 2018, p. 9.
130
Brief van de Directeur Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 14 mei 2019, 2600152.
131
Kamerstukken II, 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 5-6; DSP-groep Voortgezet crimineel
handelen tijdens detentie 2018, p. 8.
132
Kamerstukken II 2018-19, 24587/29911, nr. 748, p. 5-6; Brief van de Directeur
Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring aan de algemeen voorzitter van de RSJ van 4
juni 2021, 3369127.
133
Brief van de Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring aan de algemeen
voorzitter van de RSJ van 4 juni 2021, 3369127.

43