Beleidsdoorlichting Artikel 19:
Klimaat
Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid onder Artikel 19 van de
Rijksbegroting 2012-2016

Beleidsdoorlichting Artikel 19:
Klimaat
Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid onder Artikel 19 van de
Rijksbegroting 2012-2016
Den Haag, 10 / 08 / 2018
Auteurs: KWINK groep:
Rogier van Schelven
Anne Marit Popma
Bill van Mil
Fritzi Reijerman
CE Delft:
Robert Vergeer
Martijn Blom
Sander de Bruyn
Jasper Faber
Anco Hoen
Status:

Eindrapport

Foto voorkant: Frans Rooijers (directeur CE Delft)

Samenvatting
In opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft onderzoeks- en adviesbureau KWINK
groep in samenwerking met CE Delft de beleidsdoorlichting uitgevoerd van begrotingsartikel 19: Klimaat. Deze
doorlichting betreft een syntheseonderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het klimaatbeleid in
de periode 2012-2016 op basis van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek.
Het algemene doel van Artikel 19 is klimaatverandering door menselijk handelen tegen te gaan door het
verminderen van de uitstoot van CO2 en overige broeikasgassen. Op hoofdlijnen zijn de beleidsinstrumenten
onder dit artikel gericht op het regisseren van het internationale en nationale klimaatbeleid en het stimuleren
van overheden, bedrijven, branches en kennisorganisaties om de nationale doelstellingen te behalen. Hierna
volgt een samenvatting van onze beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid om
klimaatverandering door menselijk handelen tegen te gaan. Eerst gaan we in op de wijze waarop de
beleidsdoorlichting is uitgevoerd.
Beleidsdoorlichting Artikel 19: Klimaat 2012-2016
Elk ministerie is verplicht om al het beleid op de begroting periodiek te (laten) onderzoeken in een
beleidsdoorlichting. Het doel van de beleidsdoorlichting is om inzicht te geven in de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid in het begrotingsartikel en om aanbevelingen te doen. Voor deze
beleidsdoorlichting zijn de beleidsdoelen, subdoelen, instrumenten, uitgaven en resultaten van het beleid in
beeld gebracht voor de vier beleidsonderdelen die onder dit begrotingsartikel vallen: 1) Versterken mondiaal
klimaatbeleid, 2) Versterken EU-klimaatbeleid, 3) Versterken nationaal klimaatbeleid en 4) Stimuleren
klimaatrelevant onderzoek. Daarnaast hebben we de doeltreffendheid van de regie van het klimaatbeleid
beoordeeld.
Onderzoeksmethode: syntheseonderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
In de RPE is bepaald dat een beleidsdoorlichting een syntheseonderzoek is naar de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid. Een belangrijk onderdeel van de beleidsdoorlichting is het reconstrueren van de
beleidstheorie die aan (de samenhang tussen) de verschillende instrumenten ten grondslag heeft gelegen. Om
een oordeel te vellen over de doeltreffendheid en doelmatigheid is het noodzakelijk om de oorspronkelijke
doelen in beeld te brengen, evenals de wijze waarop de beleidsinstrumenten daarop beoogden in te grijpen.
Omdat er geen expliciete beleidstheorie was geformuleerd is deze gereconstrueerd op grond van
bronnenonderzoek en interviews (zie paragraaf 4.1.3 voor een schematische weergave van de reconstructie
van de doelen, subdoelen en instrumenten onder Artikel 19).
Het element ‘synthese’ geeft aan dat de beleidsdoorlichting samenvoegt wat bekend is over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Vanwege de beperkte beschikbaarheid van
evaluatiemateriaal om het syntheseonderzoek op te baseren is het niet in alle gevallen mogelijk om een stevige
uitspraak te doen over de doeltreffendheid van een beleidsonderdeel. Het is daarnaast slechts in een enkel
geval mogelijk om een stevige uitspraak over de doelmatigheid van een beleidsonderdeel te doen. Wanneer
(ex post) evaluaties van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten ontbraken is
gebruik gemaakt van ander onderzoeksmateriaal zoals ex ante onderzoeken, effectmetingen, Kamerbrieven en
interne verslagen om inzicht te verkrijgen in aanwijzingen en indicaties van de effectiviteit (of het gebrek
daaraan) van het beleid. Ook zijn aanvullende interviews gevoerd met medewerkers betrokken bij het
klimaatbeleid om de inzichten uit het syntheseonderzoek aan te vullen.

Aanleiding voor het beleid en verantwoordelijkheid voor de Rijksoverheid
Het klimaat verandert mede door de uitstoot van broeikasgassen, het gebruik van fossiele energie, het kappen
van bossen en uitstoot van gassen die zowel de aarde opwarmen als de ozonlaag afbreken. De Rijksoverheid
rekent beleid op het gebied van het tegengaan van klimaatverandering terecht tot haar verantwoordelijkheid
om maatschappelijke problemen die samenhangen met klimaatverandering te helpen voorkomen en op te
lossen. Er is dus sprake van een publiek belang en bestaande marktprocessen, sociale processen en
innovatieprocessen leiden niet ‘vanzelf’ tot borging van dit publieke belang. In de economische theorie wordt
dat ‘marktfalen’ genoemd. Daarnaast is er sprake van een ethische afweging om klimaatverandering tegen te
gaan vanuit de zorgplicht van de overheid. Ook is er een politiek-bestuurlijke rationaliteit die het legitiem en
noodzakelijk maakt om nationaal en internationaal beleid te ontwikkelen. Nederland draagt op EU- en
mondiaal niveau bij aan het maken van afspraken, zoals het klimaatakkoord van Parijs, die op hun beurt leiden
tot verplichtingen voor de nationale overheid om regels te stellen en beleid uit te voeren.
Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
De beleidsdoorlichting leidt tot een aantal constateringen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
Rijksbeleid binnen de belangrijkste beleidsonderdelen over de periode 2012-2016. De zeggingskracht van de
constateringen dient geplaatst te worden in het licht van het beschikbare onderzoeksmateriaal. Onderstaande
tabel bevat een samenvatting van de beoordeling van de kwaliteit van het onderzoeksmateriaal per
beleidsonderdeel en onze hierop gebaseerde constateringen over de doeltreffendheid en doelmatigheid.
Beoordeling van het beschikbare
onderzoeksmateriaal

Oordeel op grond van het
beschikbare
onderzoeksmateriaal
Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er voorzichtige
aanwijzingen over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

?

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er voorzichtige
aanwijzingen over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

?

Versterken EU-klimaatbeleid
Uitvoering EU
ETS

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een
conclusie trekken over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleidsonderdeel.

+

+

SER
Energieakkoord

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een
conclusie trekken over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

?

Verduurzaming
IenM

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
over de doeltreffendheid van het beleidsonderdeel.

+

?

Samenleving
betrekken

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
over de doeltreffendheid van het beleidsonderdeel.

+/-

?

Duurzame
mobiliteit en
duurzaam
transport

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
over de doeltreffendheid van het beleidsonderdeel.

+

+

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleidsonderdeel niet beoordelen.

?

?

Versterken nationaal klimaatbeleid

Versterken mondiaal
klimaatbeleid

Klimaatrelevant onderzoek

De constateringen samengevat in bovenstaande tabel lichten we hierna verder toe:
Versterken mondiaal klimaatbeleid en EU-klimaatbeleid. Omdat er in de doorlichtingsperiode geen
(onafhankelijk) ex post evaluatieonderzoek is gedaan voor het mondiale- en EU-klimaatbeleid, kunnen we op
grond van dit syntheseonderzoek geen stevige uitspraken doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de Nederlandse inzet. Wel constateren we op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal en interviews
met betrokkenen vanuit het departement dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft vervuld in de
onderhandelingen en coalitievorming. Uit Kamerstukken, eigen onderzoek door het ministerie en interne
documenten blijkt dat het ministerie tevreden is over de uitkomsten van de inzet in het versterken van het
mondiale- en EU-klimaatbeleid. Tijdens de doorlichtingsperiode zijn met Nederlandse inzet belangrijke
internationale afspraken gemaakt om klimaatverandering tegen te gaan (zoals het Kigali Amendement op het
Montréal Protocol en het ondertekenen van het klimaatakkoord in Parijs). De Nederlandse inzet in deze
onderhandelingen is, volgens Kamerbrieven, veelal behaald. De mogelijkheid dat de internationale afspraken
minder ambitieus zouden zijn geweest zonder de inzet van Nederland kan niet worden uitgesloten.
Tegelijkertijd constateren we dat de rol en invloed van de Nederlandse onderhandelingsinzet en –activiteiten
niet zijn te isoleren van die van de andere landen (zeker omdat er geen onafhankelijke evaluatie van
beschikbaar is).
Uitvoering EU-ETS door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). NEa is uitvoeringsorganisatie, veiler en
toezichthouder voor de emissiehandel in Nederland. Uit een onafhankelijke evaluatie komt naar voren dat NEa
doeltreffend opereert. Met betrekking tot doelmatigheid wordt in de evaluatie geconstateerd dat de
beschikbare informatie op onderdelen ontoereikend is voor een volledig onderbouwde uitspraak over de
doelmatigheid van NEa. Wel komt de onderzoekscommissie tot de conclusie dat NEa doelmatig presteert.
Daarbij is het oordeel van de Europese Commissie dat NEa, in het veld van ETS, ten opzichte van andere
vergelijkbare competent authorities als 'uitstekend' kwalificeert, mede in ogenschouw genomen.
Uitvoering SER Energieakkoord. Het Energieakkoord heeft energiedoelstellingen en hoewel deze
doelstellingen wel een bijdrage leveren aan CO2-reductie ontbreekt de koppeling met het uiteindelijke doel van
CO2-reductie en daarmee de koppeling met het hoofddoel van Artikel 19. Wel blijkt uit de evaluatie van het
Energieakkoord en de uitkomsten van de Nationale Energieverkenning dat de aanpak van het Energieakkoord
bijdraagt aan de versnelling van de uitvoering van het Nederlandse beleid op het gebied van energiebesparing
en hernieuwbare energie en in die zin doeltreffend is. Op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal kan
geen oordeel worden gegeven over de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel.
Verduurzaming ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Rijk. Uit monitoringsgegevens van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu blijkt dat de beoogde doelstellingen voor CO2-reductie binnen het
ministerie zelf (inclusief Rijkswaterstaat) zijn gehaald.
Samenleving betrekken. Uit het onderzoeksmateriaal blijkt dat een aantal instrumenten een positieve bijdrage
heeft geleverd aan het betrekken van de samenleving (bijvoorbeeld in het maken van afspraken en het
stimuleren van innovatieve initiatieven) en - in het geval van de Nederlandse Klimaatcoalitie - het reduceren
van CO2-uitstoot. De evaluaties en het andere onderzoeksmateriaal doen over het algemeen geen harde
uitspraken over de doeltreffendheid van de instrumenten. De relatie tussen de subdoelstelling van het
betrekken van de samenleving en de instrumenten (zoals de Lokale Klimaatagenda en de Koning Willem 1
Stichting) is diffuus. Ook is niet duidelijk vast te stellen wat de relatie is tussen het betrekken van de
samenleving en het versterken van nationaal klimaatbeleid. Verder geldt dat de rol en bijdrage van het
ministerie op een aantal instrumenten niet goed is te isoleren van de inzet van andere departementen,
afdelingen, maatschappelijke organisaties en bedrijven die invloed hebben gehad op de uitkomsten. Van de
Green Deals kunnen we op basis van een overkoepelende onafhankelijke ex post evaluatie vaststellen dat ze
effectief zijn, maar de Green Deals zijn niet individueel geëvalueerd. Van de Lokale Klimaatagenda is een

onafhankelijke ex post evaluatie beschikbaar. Daaruit blijkt dat de relatie tussen het instrument en de
activiteiten van decentrale overheden niet gelegd kan worden. Ook ontbraken randvoorwaarden voor de
effectiviteit, zoals het formuleren van reductiedoelstellingen. Tenslotte kunnen we niet uitsluiten dat er veel
overlap zit in de inhoud (ambities, voornemens) en partijen die zijn betrokken bij de verschillende
instrumenten gericht op het betrekken van de samenleving de effecten zijn derhalve niet zondermeer op te
tellen.
Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit. Gedurende de doorlichtingsperiode is vanuit
Artikel 19 voor het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit met name
ingezet op de totstandkoming en uitvoering van de Brandstofvisie, Green Deals en het versterken van het
internationale beleid voor duurzame mobiliteit. Van de uitgaven vanuit Artikel 19 kan worden geconstateerd
dat aanscherping van de EU-emissienormen en normen voor biobrandstoffen de meest doeltreffende
instrumenten waren in de doorlichtingsperiode. Tijdens de doorlichtingsperiode is vanuit Artikel 19 veel inzet
gepleegd op de totstandkoming en uitvoering van de Brandstofvisie. Op basis van de ex ante evaluaties naar de
maatregelen volgend uit de Brandstofvisie kan worden geconstateerd dat het in potentie doeltreffende en
doelmatige maatregelen zijn. Daarbij is positief dat partijen in gezamenlijkheid een visie hebben opgesteld over
de wijze waarop de doelstellingen gehaald kunnen worden en zich hebben gecommitteerd aan concrete
doelstellingen. Ook wordt het doelbereik gemonitord zodat bijgestuurd kan worden. Hiermee zijn belangrijke
voorwaarden voor doeltreffend beleid en toekomstige ex post evaluaties gecreëerd. Omdat veel van het
voorgenomen beleid nog geïmplementeerd moet worden is het nog te vroeg om ex post uitspraken over
doeltreffendheid en doelmatigheid te doen.
Stimuleren van klimaatrelevant onderzoek. Vanuit Artikel 19 wordt ingezet op de monitoring van het
onderliggende klimaatbeleid in bijvoorbeeld de Klimaatmonitor en de monitor duurzame mobiliteit. We
constateren dat hiermee aan een belangrijke voorwaarde om effectief beleid te kunnen maken is voldaan.
Door het monitoren van de effecten kan worden bijgestuurd wanneer instrumenten toch niet of slechts
beperkt doeltreffend zijn. Monitoring is daarmee voor de uitvoering van de regiefunctie van groot belang.
Tegelijkertijd constateren we dat materiaal ontbreekt op grond waarvan we een oordeel kunnen geven over
doeltreffendheid of doelmatigheid van deze monitoringsinstrumenten.
Doeltreffendheid van de regiefunctie
Klimaatproblematiek is bij uitstek grensoverschrijdend. Veel klimaatbeleid kent dan ook een internationale
context. Naast de internationale en nationale dimensie kent het klimaatbeleid ook een sectorale dimensie.
Deze combinatie van deze internationale, nationale en sectorale dimensies betekent dat er behoefte is aan
coördinatie en regie. Die regie werd in de evaluatieperiode uitgevoerd door de directie Klimaat, Lucht en
Geluid, en wordt deels gereflecteerd in de uitgaven aan instrumenten vanuit Artikel 19 en personele inzet.
De wijze waarop de regiefunctie kan worden ingevuld is grotendeels afhankelijk van het politiek mandaat. Het
mandaat van de regiefunctie werd ontleend aan het Regeerakkoord (2012-2016) van het tweede Kabinet
Rutte. Het regeerakkoord kent geen aparte klimaatparagraaf. Wel komt het klimaatbeleid aan de orde in de
paragraaf “duurzaam groeien en vernieuwen”. Daarin staat geen nationaal doel voor besparing op CO2uitstoot. Het beleid is verder uitgewerkt in de Klimaatagenda. Hierin staan twee concrete doelen genoemd
waarop is gestuurd binnen de regiefunctie: een nationale reductie van 16% CO2-uitstoot voor niet-ETS sectoren
in 2020 ten opzichte van 2005 en het inzetten op een EU-doelstelling van ten minste 40% reductie CO2-uitstoot
in 2030 ten opzichte van 1990.
De regiefunctie kent elementen die gericht zijn op het internationaal beleid, het nationaal beleid, en
monitoren, leren en evalueren. Er is geen samenhangende beschrijving van de regierol en bijbehorende
activiteiten. Daarom is aanvullend onderzoek verricht om informatie over de regierol te vergaren. Ten aanzien
van de uitvoering van de regiefunctie constateren we het volgende:

• We beoordelen de regiefunctie op internationaal beleid als doeltreffend1. Uit Kamerbrieven en de
beantwoording van vragen over de regiefunctie blijkt dat de onderhandelingsinzet van het Kabinet
veelal gereflecteerd wordt in de besluiten die uiteindelijk worden vastgesteld. Ook is er een,
geëxpliciteerd, proces en zijn er effectieve organen voor afstemming over en coördinatie van de
Nederlandse inbreng.
• We beoordelen de regiefunctie op het nationaal beleid als deels doeltreffend. Op basis van
monitoringsgegevens blijkt dat het landelijke doel voor niet-ETS emissies binnen bereik is. Tegelijkertijd
kan de communicatie over de niet-ETS doelen effectiever, en lijkt er een beperkte mogelijkheid geweest
te zijn voor een ruimere invulling van het mandaat om de discussie aan te gaan over het energiebeleid
(gerelateerd aan het klimaatbeleid). De directie KLG heeft effectief ingespeeld op externe
ontwikkelingen (zoals het vonnis in de Urgenda-zaak en de ondertekening van het Klimaatakkoord van
Parijs) om de regiefunctie te versterken. Tenslotte is de regierol niet geëxpliciteerd. Het ontbreken van
een expliciete beschrijving van wat de regierol inhoud werd zowel door verschillende gesprekspartners
uit de beleidsdomeinen waarop de regierol van toepassing was, als de regisserende directie ervaren als
een gemis: het was voor hen onduidelijk wat er verwacht werd c.q. wat er verwacht kon worden.
• We beoordelen de regiefunctie wat betreft monitoren, leren en evalueren als deels doeltreffend. We
constateren dat de directie KLG haar regierol op het gebied van monitoring en ex ante evaluatie
doeltreffend heeft uitgevoerd. Tegelijkertijd constateren we dat er minder aandacht is geweest voor de
ex post evaluatie van het (samenhangende) klimaatbeleid in de verschillende sectoren, of het
overkoepelende Nederlandse klimaatbeleid.
Besparingsvarianten
In de RPE is als verplicht onderdeel van een beleidsevaluatie het opstellen van een 20%-besparingsvariant
opgenomen. Hiermee wordt de vraag beantwoord welke beleidsopties mogelijk zijn in het geval er 20% minder
middelen beschikbaar zouden zijn, en wat de effecten daarvan (kunnen) zijn. De totale uitgaven aan de
instrumenten op Artikel 19 bedragen € 15.513.562. Daarmee komt de besparingsopgave op € 3.102.712.
Naast het beschrijven van de effecten, duiden we ook aan hoe zeker we zijn van de genoemde effecten. We
doen dat, omdat maar van een beperkt aantal instrumenten een onafhankelijke ex post evaluatie beschikbaar
is op basis waarvan we methodologisch verantwoorde uitspraken over effecten kunnen doen. We duiden de
stelligheid waarmee we effecten kunnen presenteren als volgt aan:
• We kunnen onderbouwen dat: effect beredeneerd op basis van onafhankelijke ex post evaluatie;
• We vinden aanwijzingen dat: effect beredeneerd op basis van secundair evaluatiemateriaal, zoals ex
ante evaluaties en kamerbrieven. De redenering betreft in behoorlijke mate een inschatting van de
onderzoekers.
We bouwen de besparingsvarianten op langs de eerdergenoemde beleidsonderdelen met hun (sub)doelen. De
uitvoering van het EU-ETS, het versnellen van de transitie duurzaam transport en het versterken van mondiaal
of EU-klimaatbeleid laten we buiten het 20%-reductiepakket. We doen dat met name omdat het schrappen van
instrumenten die vallen onder deze beleidsonderdelen zou betekenen dat Nederland EU-regels niet uitvoert
(met een inbreukprocedure en/of ingebrekestelling als gevolg), en/of zich onttrekt aan het proces van
Europese beleidsvorming.
Voor de overige beleidsonderdelen gaan we na wat het betekent als ze in een 20%-reductiepakket worden
opgenomen. Zo komen we op de onderstaande twee varianten om aan een 20%-reductiedoelstelling te
voldoen.

1 We geven hiermee geen oordeel over de doeltreffendheid van het Internationale Klimaatbeleid in termen van het behalen van de

Parijsdoelstelling, of over de Nederlandse bijdrage daaraan. Wel constateren we dat een lineaire extrapolatie van het reductiepad
gebaseerd op het huidig beleid niet steil genoeg is om de Parijs-doelstellingen te halen.

Pakket A.
Besparing instrumentarium
gericht op:

Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

Percentage Effecten van besparing
van
besparingsopgave
€ 3.102.712
68% We vinden aanwijzingen voor:
• Negatief effect op tegengaan klimaatverandering.
We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als
ambitieuze internationale partner in het klimaatbeleid.

Uitvoering SER
energieakkoord

42% We vinden aanwijzingen voor:
• Inbreuk op betrouwbaarheid overheid als partner.
• Verminderde motivatie voor klimaatmaatregelen bij
maatschappelijke partijen.
We kunnen onderbouwen dat:
• Verminderd effect op tegengaan klimaatverandering en
nationale klimaatdoelen.
• Verminderde effectiviteit ten opzichte van doelen uit het
Energie-akkoord.

Eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en Rijk

Totaal

Pakket B.
Besparing instrumentarium
gericht op:

Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

2% We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
Ministerie en Rijk.
112%

Percentage Effecten van besparing
van
besparingsopgave
€ 3.102.712
68% We vinden aanwijzingen voor:
• Negatief effect op tegengaan klimaatverandering.
We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als
ambitieuze internationale partner in het klimaatbeleid.

Samenleving betrekken

37% We vinden aanwijzingen voor:
• Bij schrappen overige instrumenten nauwelijks (negatief)
effect op tegengaan klimaatverandering en nationale
klimaatdoelen.
• Beperkt negatief effect op maatschappelijk draagvlak voor
klimaatbeleid.
We kunnen onderbouwen dat:
• Bij schrappen Green Deals negatieve effecten op tegengaan
klimaatverandering en nationale klimaatdoelen.
• Bij schrappen LKA nauwelijks (negatief) effect op tegengaan
klimaatverandering en nationale klimaatdoelen.

- Eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en Rijk
Totaal

2% We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
Ministerie en Rijk.
107%

Intensiveringsvarianten
Binnen dit onderzoek is een analyse gemaakt van de wenselijkheid van intensivering van het instrumentarium,
zonder het beleid inhoudelijk te wijzigen. Vanwege het ontbreken van ex post evaluaties was het voor de
onderzoekers voor veel instrumenten niet mogelijk om in te schatten wat de effecten van intensivering zouden
zijn. Daardoor zijn deze instrumenten buiten een intensiveringsvariant gebleven. Van de overige instrumenten
hebben we 2 opties uitgewerkt die kansrijk zijn voor een intensivering:
• Borgingsfunctie: SER Dashboard/borgingscommissie Energieakkoord
• Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM
Voor de borgingsfunctie geldt dat de ex post evaluatie (KWINK groep, 2016) expliciete aanbevelingen bevat om
de borgingsfunctie te versterken, zoals ex ante impact onderzoek en een alternatief voor het SER Dashboard.
We denken dat dit, ook in relatie tot het Klimaatakkoord, van belang kan zijn. Voor de duurzame
bedrijfsvoering geldt dat een intensivering noodzakelijk is om het streven naar energieneutraliteit in 2030
binnen bereik te brengen.
Beleidsinhoudelijke verbetermogelijkheden
Op grond van dit syntheseonderzoek formuleren we de volgende aanbevelingen voor het vergroten van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering:
1. We bevelen aan om de borging van afspraken bij convenanten, visie-instrumenten en netwerkinstrumenten te versterken. Als uitwerking van het toekomstige klimaatbeleid wordt thans ingezet op
het samen met partners sluiten van een Klimaatakkoord. Dat is een goede en logische aanpak, met dien
verstande dat er randvoorwaarden zijn voor de effectiviteit van dergelijke instrumenten. Een eerste
randvoorwaarde is dat er goede monitoring plaatsvindt, aan de hand daarvan bijsturing kan
plaatsvinden (in het geval dat de doelen die partijen gezamenlijk zijn overeengekomen buiten bereik
raken). Een tweede randvoorwaarde is dat er heldere afspraken zijn over aanvullende, regulerende of
financiële instrumenten in het geval doelbereik achterblijft. We bevelen aan in te zetten op het maken
van dergelijke afdwingbare afspraken met de betrokken partijen en een borgingsfunctie in te richten die
het doelbereik monitort en kan bijsturen wanneer nodig.
2. Aanbevelingen over de invulling van de regiefunctie. Als het gaat om de invulling van de regiefunctie,
dan zou in de komende jaren nog verbetering kunnen plaatsvinden op de volgende punten:
a. Expliciteren wat de regierol inhoudt zodat helder is wat er verwacht wordt, aan welke
klimaatdoelstellingen beleid moet bijdragen en op welke onderdelen van het beleid regie kan
worden verwacht van de medewerkers van de directie Klimaat. Dit schept duidelijkheid voor zowel
de medewerkers die de regierol uitvoeren als medewerkers van beleidsdomeinen waarop de regierol
van toepassing is.
b. Het opzetten van een planmatig instrument-overstijgend ex post evaluatieplan, zodat meer zicht
ontstaat op de instrumenten die Rijksbreed worden ingezet en waarvan de effectiviteit afhankelijk is
van de onderlinge samenhang.
c. Het opzetten van een gremium dat is gericht op het uitwisselen van ervaringen met het
klimaatbeleid tussen verschillende sectoren. Hierin kan ook aandacht zijn voor de doorwerking van
instrumenten van het ene ministerie/directie op beleidsdomeinen die onder verantwoordelijkheid
vallen van andere ministeries/directies.

3. We bevelen aan om te sturen op klimaatinnovatie. Na Parijs vormen de ambities voor 2050 het kader
voor de langetermijnstrategie van het klimaatbeleid. De technologieën die tussen 2030 en in 2050 een
wezenlijke bijdrage moeten leveren aan de transitie bevinden zich deels nog in een onderzoeksfase.
Doorontwikkeling is noodzakelijk om deze langetermijndoelstellingen binnen bereik te brengen.
4. We bevelen aan om te sturen op kosteneffectief beprijzingsbeleid. CO2-uitstoot beprijzen is één van de
meest kosteneffectieve strategieën om klimaatverandering tegen te gaan. Hoewel het besparingsdoel
van het EU-ETS is in de doorlichtingsperiode is gehaald zorgt de lage CO 2-prijs zorgt voor een gebrekkige
doeltreffendheid van het instrument en een gebrekkig prikkel voor innovatie in reductietechnieken
(nevendoel). De effectiviteit van het EU-ETS is daarmee vooralsnog niet zoals beoogd. Hierop kan
gestuurd worden door op EU-niveau in te zetten op adequate beprijzing van CO2. Het verdient
aanbeveling om (naast de afspraken met maatschappelijke partners in het Klimaatakkoord) op EUniveau bij te sturen op de effectiviteit van het (kosteneffectieve) ETS.
5. We bevelen aan om in de vormgeving van het beleidsinstrumentarium voor het tegengaan van
klimaatverandering lessen vanuit andere landen te inventariseren. Nederland moet aanvullende
maatregelen uitwerken om het doel van 49% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050 te
behalen. Ook andere landen in de EU hebben ambitieuze doelstellingen voor de langere termijn. Er kan
op veel verschillende manieren een beleidsmatige invulling worden gegeven aan het nakomen van deze
afspraken. Landen verschillen onderling in de wijze waarop zij invulling geven aan beleidsmaatregelen
om klimaatverandering tegen te gaan. We bevelen aan om te analyseren met welke
beleidsinstrumenten de Europese koplopers invulling geven aan het realiseren van de langere termijn
doelstellingen zodat Nederland de inzichten kan gebruiken om (potentieel) effectieve en efficiënte
aanvullende maatregelen uit te werken.
Verbetermogelijkheden voor inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
Op grond van dit syntheseonderzoek formuleren we de volgende aanbevelingen voor het vergroten van inzicht
in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering:
1. We bevelen aan om een beleidstheorie van het klimaatbeleid te construeren. In de periode 2012-2016
was er geen expliciete beleidstheorie geformuleerd. Hiermee bedoelen we de beschrijving van de
motivering voor (of theorie achter) het beleid. In het kader van deze doorlichting is de beleidstheorie
achteraf gereconstrueerd. Het verdient aanbeveling om vooraf een beleidstheorie op te stellen zodat de
samenhang tussen instrumenten en doelen helder is ten behoeve van het evalueren van en sturen op
doeltreffendheid. De reconstructie van de beleidstheorie uit de voorliggende doorlichting kan daarbij als
startpunt dienen.
2. We bevelen aan om consistenter te zijn in het verantwoorden van het beleid gericht op het tegengaan
van klimaatverandering. Wij hebben geconstateerd dat er in de periode 2012-2016 sprake is van een
aantal witte vlekken binnen de verantwoording van uitgaven. We doen de volgende aanbevelingen om
inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid de komende periode te vergroten:
a. Laat in evaluatieonderzoek, waar relevant, de doelmatigheid van de bestede middelen toetsen.
b. Deel de begroting ‘beleidsinhoudelijk’ in. Dit wil zeggen, specificeer de begroting naar de
beleidsonderdelen (subdoelen) en onderliggende instrumenten. Op deze manier is in termen van
verantwoording en sturing inzichtelijk wat de uitgaven voor het bereiken van de verschillende
subdoelen zijn.
c. Specifiek ten aanzien van het mondiale en EU-klimaatbeleid bevelen we aan om in de toekomst
onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, de inzet vanuit
Nederland en de regierol van de directie Klimaat. We verwachten een toekomstige toename van
mondiale en EU-coördinatie van het klimaatbeleid, waardoor het belang van een doeltreffende en
doelmatige inzet op dit terrein ook toeneemt.

3. We bevelen aan om in het kader van de regiefunctie ex post doorlichtingen van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het bredere klimaatbeleid en het samenhangende klimaatbeleid per niet-ETS
sector (sectordoorlichtingen) uit te voeren. Het evalueren van het totale klimaatbeleid (het portfolio
van beleid dat aan mitigatie of adaptatie bijdraagt) vraagt analyse breder dan de scope van deze
doorlichting.
a. We bevelen aan om het klimaatbeleid per sector in kaart te brengen. Het klimaatbeleid functioneert
in samenhang. Het beleid per sector staat veelal op verschillende begrotingsartikelen en is in de
afgelopen periode niet in samenhang ex post geëvalueerd. Met het uitwerken van een integraal
klimaatakkoord is het van belang om de lessen van het huidige beleid te inventariseren. Voor de
sectordoorlichtingen kan aangesloten worden bij de indeling uit de sectordoelstellingen niet-ETS:
Verkeer en vervoer, Industrie en energie, Land- en tuinbouw, Gebouwde omgeving en Overige
broeikasgassen.
b. Als onderdeel van deze analyse bevelen we aan om de verdeling van het klimaatbeleid over de
verschillende ministeries en directies in kaart te brengen om de effectiviteit van het klimaatbeleid
integraal ex post te kunnen evalueren.
4. We bevelen aan om bij toekomstige beleidsdoorlichtingen de relevante instrumenten van artikel
19.02 (Internationaal beleid) en de inspanningen vanuit de directie Internationaal mee te nemen in de
integrale doorlichting van de betreffende beleidsonderdelen. De instrumenten onder het
begrotingsartikel 19.02 en de inspanningen vanuit de directie Internationaal worden verondersteld een
bijdrage te leveren aan het brede beleid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Bijvoorbeeld: milieubeleid, waterbeleid, klimaatbeleid, bereikbaarheid, circulaire economie, et cetera.
Het verdient daarom aanbeveling om bij toekomstige beleidsdoorlichtingen in het domein van het
ministerie van Infrastructuur en Waterstaat specifiek te bezien in hoeverre de uitgaven vanuit Artikel
19.02 onderdeel uit dienen te maken van de betreffende beleidsdoorlichtingen.

Inhoud
Samenvatting
1. Inleiding

1

1.1. Aanleiding en doel

1

1.2. Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek

1

1.3. Leeswijzer

3

2. Afbakening en onderzoeksverantwoording

4

2.1. Afbakening van de beleidsdoorlichting

4

2.2. Onderzoeksverantwoording

7

3. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

12

3.1. Aanleiding voor het beleid

12

3.2. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

13

4. Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven

15

4.1. Aard en samenhang van de ingezette instrumenten

15

4.2. Uitgaven en onderbouwing

20

4.3. Afsluiting

24

5. Analyse versterken mondiaal klimaatbeleid

25

5.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid

25

5.2. Beschrijving van het subdoel

26

5.3. Onderbouwing individuele instrumenten

27

6. Analyse versterken EU klimaatbeleid

33

6.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid

33

6.2. Beschrijving van het subdoel

33

6.3. Onderbouwing individuele instrumenten

35

7. Analyse versterken nationaal klimaatbeleid

41

7.1. Beschrijving subdoel

41

7.2. Uitvoering EU-ETS

43

7.3. Uitvoering SER Energieakkoord

46

7.4. Verduurzaming IenM en Rijk

51

7.5. Samenleving betrekken

54

7.6. Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit

58

8. Analyse stimuleren van klimaatrelevant onderzoek

66

8.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid

66

8.2. Beschrijving beleidsonderdeel

66

8.1. Onderbouwing individuele instrumenten

68

9. Regie van het klimaatbeleid

70

9.1. klimaatbeleid kan niet zonder regie

70

9.2. Beschrijving regierol directie KLG

71

9.3. Oordeel over de regierol

76

10. Besparings- en intensiveringsvarianten

80

10.1. 20%-besparingsvarianten

80

10.2. 20%-intensiveringsvarianten

94

11. Conclusies

97

11.1. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?

97

11.2. Hoe doeltreffend en doelmatig is het beleid geweest?

98

12. Aanbevelingen

108

12.1. Beleidsinhoudelijke verbetermogelijkheden

108

12.2. Verbeterparagraaf

110

Bijlage I: Overzicht uitgaven 2016

114

Bijlage II: beschikbaar onderzoeksmateriaal per instrument

117

Bijlage III: beoordeling onderzoeksmateriaal

123

Bijlage IV: leden begeleidingscommissie en overzicht gesprekspartners

125

Bijlage V: Overzicht oordeel intensivering van alle instrumenten

127

Bijlage VI: Aard en samenhang bredere klimaatbeleid

133

Bijlage VII: Afkortingen

142

1. Inleiding
1.1. Aanleiding en doel
Begrotingsartikelen in de Rijksbegroting worden periodiek geëvalueerd in een beleidsdoorlichting (tussen de 4
en 7 jaar). Het doel van de beleidsdoorlichting is om ex post verantwoording af te leggen over de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid.2 Deze beleidsdoorlichting heeft betrekking op de
Artikel 19 Klimaat, van hoofdstuk 12 van de Rijksbegroting van het toenmalige ministerie van Infrastructuur en
Milieu (IenM)3 in de periode 2012 tot en met 2016.
Het doel van een beleidsdoorlichting is om inzicht te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid dat valt onder het betreffende begrotingsartikel. Hierbij wordt doeltreffendheid gedefinieerd
als de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van onderzochte beleidsinstrumenten wordt
gerealiseerd. Doelmatigheid wordt gedefinieerd als de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten
van het beleid. Door middel van de beleidsdoorlichting wordt verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer.
Daarnaast heeft een beleidsdoorlichting tot doel om te leren van het gevoerde beleid.

1.2. Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)
Beleidsdoorlichtingen dienen te voldoen aan eisen en regels, zoals die door het Ministerie van Financiën zijn
vastgelegd in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE 2015). Een beleidsdoorlichting heeft het karakter
van een syntheseonderzoek: een beleidsdoorlichting vat samen wat bekend is over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid van een geheel beleidsartikel in de begroting of een substantieel, samenhangend
deel daarvan. Een beleidsdoorlichting steunt daarmee op eerder evaluatieonderzoek naar de doeltreffendheid
en/of doelmatigheid van het betreffende beleid. Omdat een beleidsdoorlichting zich richt op de algemene
doelstelling van het artikel zal het effect van de beleidsinstrumenten op de algemene doelstelling worden
beoordeeld. Het gaat met andere woorden om de doeltreffendheid en doelmatigheid van alle onderzochte
beleidsinstrumenten in hun onderlinge samenhang.
Conform de RPE 2015 bevat een beleidsdoorlichting in ieder geval de in tabel 1 genoemde onderdelen en
onderzoeksvragen.
Onderdeel conform RPE 2015:
a. Een afbakening van het te
onderzoeken
beleidsterrein.

Onderzoeksvragen conform RPE 2015:
1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt
of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?
2. Indien van toepassing: wanneer worden/zijn de
andere artikelonderdelen doorgelicht?

Beschreven in:
Hoofdstuk 2

2 Bron: http:/www.rijksbegroting.nl/system/files/6/regeling-periodiek-evaluatieonderzoek-rpe-2015.pdf.
3

Thans is dit de naam van dit ministerie van Infrastructuur. In deze rapportage verwijzen wij echter naar het ministerie van IenM, omdat
dit het ministerie was waar het begrotingsartikel gedurende de doorlichtingsperiode onder dit ministerie viel.

1

Hoofdstuk 3

b. De gehanteerde motivering
voor het beleid en de met
het beleid beoogde doelen.

3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze
aanleiding nog actueel?
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de
Rijksoverheid?

c. Een beschrijving van het
beleidsterrein en de
onderbouwing van de
bijbehorende uitgaven.

Hoofdstuk 4
5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette
instrumenten?
6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief
kosten op andere terreinen of voor andere partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn
deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

d. Een overzicht van eerder
uitgevoerd onderzoek naar
doeltreffendheid en
doelmatigheid.

8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn
uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet
geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid in de toekomst te
evalueren.
10. In hoeverre maakt het beschikbare
onderzoeksmateriaal uitspraken over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleidsterrein mogelijk?

Per
beleidsonderdeel
in hoofdstuk 5, 6,
7, 8 en
samenvattend
overzicht in
bijlage II

e. Een analyse en beoordeling
van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het
gevoerde beleid, dat wil
zeggen alle instrumenten in
hun onderlinge
samenhang.

11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er
positieve en/of negatieve neveneffecten?
13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?

Per
beleidsonderdeel
in hoofdstuk 5, 6,
7, 8 en
samenvattend
overzicht in
bijlage III.
Daarnaast
beschrijven we de
regie in hoofdstuk
9

f. Een beschouwing over de
maatregelen die genomen
kunnen worden ter
verhoging van de
doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het
beleid.

14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de
doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?

Hoofdstuk 12
(aanbevelingen)

g. Een verkenning van
beleidsopties indien er
significant meer/minder
middelen (+/- 20%)
beschikbaar zijn.

15. In het geval dat er significant meer/minder middelen
beschikbaar zijn (+/-) circa 20% van de middelen op
het (de) beleidsartikel(en), welke beleidsopties zijn
dan mogelijk?

Hoofdstuk 10

Tabel 1.1. Onderdelen Beleidsdoorlichting conform Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE, 2015).

2

De beleidsdoorlichting naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid heeft
plaatsgevonden op basis van de algemene doelstelling die in de begroting van 2016 van Artikel 19 is
geformuleerd:
De algemene doelstelling van Artikel 19 is het tegengaan van klimaatverandering door menselijk handelen.
De uitstoot van CO2 en overige broeikasgassen moeten daartoe worden beperkt. Het doel van deze
beleidsdoorlichting van Artikel 19 is om vast te stellen hoe doeltreffend en doelmatig het klimaatbeleid onder
dit artikel in de afgelopen jaren is geweest, wat de succesfactoren waren en op welke onderdelen er
mogelijkheden voor verbetering zijn.
De afbakening van deze beleidsdoorlichting wordt in hoofdstuk 2 omschreven.

1.3. Leeswijzer
In de drie hierop volgende hoofdstukken gaan wij in op het begrotingsartikel in algemene zin: wij gaan hierbij in
op de afbakening van de beleidsdoorlichting en onderzoeksverantwoordelijkheid (hoofdstuk 2), de
verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid (hoofdstuk 3), het beleidsterrein, de doelenboom en de
bijbehorende uitgaven (hoofdstuk 4). In hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 gaan wij nader in op de analyse van de
onderliggende beleidsonderdelen, respectievelijk op de analyse van het versterken van het mondiale
klimaatbeleid (hoofdstuk 5), de analyse van het versterken van het EU klimaatbeleid (hoofdstuk 6), het
versterken van het nationale klimaatbeleid (hoofdstuk 7) en de analyse van het stimuleren van klimaatrelevant
onderzoek (hoofdstuk 8). We analyseren in hoofdstuk 9 de aard en de samenhang van het bredere
klimaatbeleid, waarbij wij ook ingaan op de regierol onder dit begrotingsartikel. In hoofdstuk 10 wordt een
beschouwing van de besparings- en intensiveringsvarianten gegeven. We sluiten in hoofdstuk 11 en 12 af met
respectievelijk de conclusies en aanbevelingen.
De zeven bijlagen bevatten een overzicht van de uitgaven onder Artikel 19 in 2016 (bijlage I), een overzicht van
het beschikbare onderzoeksmateriaal per beleidsinstrument (bijlage II), onze beoordeling van het betreffende
onderzoeksmateriaal en de beoordeling op grond daarvan op doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
(bijlage III) een overzicht van de gesprekspartners en begeleidingscommissie (bijlage IV), een overzicht van het
oordeel van de intensiveringsmogelijkheid per instrument (bijlage V), een beschrijving van sectoraal
klimaatbeleid (bijlage VI) en een lijst met gehanteerde afkortingen en betekenis(sen) (bijlage VII).

3

2. Afbakening en
onderzoeksverantwoording
In dit hoofdstuk gaan we allereerst in op de afbakening van deze beleidsdoorlichting. Daarmee beantwoorden
we de RPE-vragen 1 en 2. Vervolgens gaan we in op de aard van dit onderzoek en de wijze waarop we het
onderzoek hebben uitgevoerd. We onderbouwen de onderzoeksmethodische keuzes die zijn gemaakt en onze
afwegingen daarbij. Dit geeft de lezer inzicht in de wijze waarop de resultaten van dit onderzoek
geïnterpreteerd mogen worden.

2.1. Afbakening van de beleidsdoorlichting
Beantwoording RPE-vraag 1 en 2
In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de RPE-vragen 1 en 2. Deze vragen en het antwoord erop luiden
als volgt:
1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting? In deze
beleidsdoorlichting wordt Artikel 19 van de begroting van het ministerie van IenM tussen 2012 en 2016
doorgelicht. De uitgaven aan uitvoeringsinstanties RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu),
RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) en RWS (Rijkswaterstaat) worden uitgezonderd, tenzij de
uitgaven een bijdrage leveren aan het tegengaan van klimaatverandering. De apparaatskosten die in het
kader van het uitvoeren van het beleid onder Artikel 19 zijn gevoerd, worden wel meegenomen alsook de
ontvangsten die gerelateerd zijn aan de verkoop van CO2-emissierechten als onderdeel van de EU-ETS. Deze
afbakening is conform de Kamerbrief over de onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat. 4
2. Indien van toepassing: wanneer worden/zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht? De uitgaven aan
uitvoeringsinstanties RIVM, RVO en RWS die geen bijdrage leveren aan het tegengaan van
klimaatverandering worden in de toekomst in andere beleidsdoorlichtingen meegenomen, bijvoorbeeld de
doorlichting van begrotingsartikelen Lucht en Geluid (Artikel 20), Duurzaamheid (Artikel 21) en
Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s (Artikel 22). De beleidsdoorlichting van dit laatste artikel staat reeds
gepland in 2018.
Hierna worden bovenstaande antwoorden verder toegelicht en onderbouwd.

2.2. Opzet en ontwikkeling Artikel 19
Deze beleidsdoorlichting van Artikel 19 richt zich op de jaren 2012-2016. In 2013 is een nieuwe
begrotingsindeling tot stand gekomen, waarin het huidige Artikel 19 vorm heeft gekregen. De middelen die
vanaf 2013 onder Artikel 19 zouden vallen, vielen in 2012 onder de volgende begrotingsartikelen:
• Artikel 36.01.03 (Maatregelen energie en klimaat);

4

Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van
13 september 2017.

4

• Artikel 53.08 (Tegengaan klimaatverandering);
• Artikel 53.16 (Stimuleren van duurzame mobiliteit); en
• Artikel 57 (Versterken van het internationale beleid en strategische aangelegenheden).
Om het aantal begrotingsartikelen in te perken, zijn er in Artikel 19 posten opgenomen die niet (direct)
bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering, maar die tot doel hebben het (internationale) beleid van
IenM in zijn algemeenheid te coördineren en ondersteunen.5
De algemene doelstelling van Artikel 19 is klimaatverandering door menselijk handelen tegengaan. Artikel 19
bestaat nu uit twee subartikelen: 19.01 en 19.02.
Voor Artikel 19.01 is het volgende doel geformuleerd: ‘Tegengaan klimaatverandering’.6 Onder Artikel 19.01
valt de nationale inbreng in de ontwikkeling van het mondiale en EU-klimaatbeleid. Tevens wordt gekeken naar
nationale maatregelen die voortvloeien uit, of gerelateerd zijn aan mondiale en Europese afspraken. Dit gaat
concreet om:7
• De inbreng in mondiale onderhandelingen: Nederland onderhandelde over en verbond zich aan
verschillende internationale klimaatafspraken;
• De inbreng in Europa: Nederland heeft deelgenomen aan onderhandelingen en ingestemd met EUafspraken gericht op CO2-reductie;
• Nationale klimaatmaatregelen.
Artikel 19.02 heeft als titel ‘Internationaal beleid, coördinatie en samenwerking’.8 Onder Artikel 19.02 vallen de
uitgaven die worden ingezet voor internationale samenwerking, internationale coördinatie en de financiële
bijdrage die IenM levert aan internationale organisaties voor activiteiten die het internationale beleid van het
ministerie ondersteunen.9 Hieronder valt beleid dat een bijdrage levert aan het gehele departement en dus ook
aan beleid dat niet klimaat gerelateerd is.

2.3. Afbakening van deze beleidsdoorlichting
In dit onderzoek wordt het beleid dat valt onder Artikel 19 van Hoofdstuk XII ‘Infrastructuur en Milieu’ van de
Rijksbegroting in de periode 2012 tot en met 2016 doorgelicht.10 Hierbij geldt de volgende afbakening:
Deze beleidsdoorlichting beperkt zich tot het klimaatbeleid onder Artikel 19 van het ministerie van IenM.
In deze beleidsdoorlichting worden slechts uitgaven meegenomen die vallen onder Artikel 19 van de begroting
van IenM in de periode 2012-2016. Voor het evalueren van het totale klimaatbeleid (oftewel, het portfolio aan
beleid wat aan mitigatie en adaptatie bijdraagt) zou een veel bredere analyse nodig zijn. Zo zijn enkele
beleidsinstrumenten vanuit Artikel 19 gericht op het verduurzamen van verkeer en vervoer, maar maken de
fiscale regelingen voor het verduurzamen van verkeer en vervoer geen onderdeel uit van deze doorlichting.

5 Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van

13 september 2017.
6 Zie bijvoorbeeld: www.rijksbegroting.nl, hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) Artikel 19.01 van het jaar 2016.
7 Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van
13 september 2017, p. 3.
8 Zie bijvoorbeeld Rijksbegroting: 2016, Artikel 19.02.
9 Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van
13 september 2017.
10 Zie: www.rijksbegroting.nl. De begrotingsstructuur is in 2013 gewijzigd. De middelen die nu onder Artikel 19 vallen waren in 2012 belegd
in artikel 36.01.03, artikel 53.08, artikel 53.16 en artikel 57.

5

Dergelijke andere beleidsinstrumenten die direct of indirect een bijdrage leveren aan het tegengaan van
klimaatverandering of het reduceren van broeikasgassen, worden meegenomen in de beleidsdoorlichtingen
van andere departementen of begrotingsartikelen. 11 Wel wordt de samenhang tussen de verschillende
beleidsinstrumenten in dit onderzoek meegenomen, bezien vanuit de regiefunctie van de directie Klimaat,
Lucht en Geluid in de periode 2012-2016. Immers, de inspanningen op andere begrotingsartikelen en van
andere ministeries kunnen wel degelijk van invloed zijn op het reduceren van broeikasgassen. Deze analyse is
beschrijvend van aard, een beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het brede klimaatbeleid
valt buiten de afbakening van dit onderzoek. Zo wordt verzekerd dat het oordeel over de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de besteding wordt bezien binnen een breder kader.
In het kader van deze beleidsdoorlichting is ook de regiefunctie van het Nederlandse klimaatbeleid
geanalyseerd.
Onder Artikel 19 valt ook de regie- en coördinatiefunctie van het Nederlands klimaatbeleid. Het gaat dan om de
coördinatie van de Nederlandse inzet in internationaal kader bij de vaststelling van normen en plafonds, de
vertaling daarvan naar Nederlandse wet- en regelgeving, de verdeling van doelstellingen over sectoren en
milieuthema’s en het nakomen van in internationaal verband gemaakte afspraken. We beschrijven en
evalueren de regiefunctie in hoofdstuk 9.
In deze beleidsdoorlichting zijn enkele begrotingsposten uitgezonderd.
In de Kamerbrief over de onderzoeksopzet van deze beleidsdoorlichting is een aantal begrotingsposten van
deze doorlichting uitgezonderd. De reden van deze uitzondering ligt in de aard van deze uitgaven: ze beslaan
niet (alleen) het klimaatbeleid, maar de totale uitgaven voor het gehele milieu- en leefomgevingsbeleid van het
Directoraat-generaal Milieu en Internationaal. Als gevolg van de wijziging in de begrotingsstructuur zijn deze
uitgaven in 2013 wel onder Artikel 19 ondergebracht. Het gaat hierbij om de uitgaven onder Artikel 19.02.03
aan uitvoeringsorganisaties RIVM, RVO en RWS.12 Deze uitgaven beslaan dus niet alleen het klimaatbeleid,
maar dragen bijvoorbeeld ook bij aan de beleidsdoelen van de begrotingsartikelen Lucht en Geluid (Artikel 20),
Duurzaamheid (Artikel 21) en Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s (Artikel 22). Deze uitgaven zullen in de
toekomst in deze beleidsdoorlichtingen meegenomen worden.13 Voor zover de uitgaven aan deze instanties
bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering, zullen deze wel onderdeel uitmaken van deze
beleidsdoorlichting. Een overzicht van de uitgaven die onder deze beleidsdoorlichting vallen, is opgenomen in
hoofdstuk 3.
De scope van deze beleidsdoorlichting is verruimd met apparaatskosten.
De apparaatskosten die zijn gemaakt in het kader van het uitvoeren van het klimaatbeleid onder Artikel 19
worden in deze beleidsdoorlichting meegenomen. Deze kosten zijn in de Rijksbegroting opgenomen in Artikel
98.14

11 Zie bijvoorbeeld: de doorlichting van Artikel 2.1 ‘Energie en Bouwkwaliteit’ van het ministerie van BZK, Artikel 4 ‘Een doelmatige en

duurzame energievoorziening’ van het Ministerie van EZ (gepland voor 2020) en Dialogic (2018) Evaluatie van het Nederlandse
Ruimtevaartbeleid 2012-2016.
12 Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van
13 september 2017, p. 4.
13 Kamerbrief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu betreffende ‘Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting Artikel 19 Klimaat’ van
13 september 2017, p. 4. De beleidsdoorlichting van Artikel 22 wordt reeds in 2018 verwacht. In de opdracht voor deze beleidsdoorlichting
zijn de relevante uitgaven onder Artikel 19.02 aan RIVM en RVO meegenomen (zie
https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/09/19/start-beleidsdoorlichting-artikel-22-veiligheid-en-risico-s-dgmiministerie-van-infrastructuur-en-milieu.).
14 Zie www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) van het jaar 2012.

6

Deze beleidsdoorlichting richt zich op de jaren 2012-2016.
In 2012 zijn de uitkomsten van het onderzoek ‘Kosten en effecten klimaat- en energiebeleid’ gepubliceerd. Dit
onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van de Tweede Kamer en hierin zijn diverse klimaat- en
energiebeleidsinstrumenten in de periode van 1987 tot 2011 onderzocht. 15

2.4. Onderzoeksverantwoording
Hierna gaan we in op de afwegingen die zijn gemaakt in de uitvoering van deze beleidsdoorlichting en
benoemen we de kanttekeningen hierbij.
Er was geen expliciete beleidstheorie beschikbaar, deze is door de onderzoekers gereconstrueerd.
Een belangrijk onderdeel van de beleidsdoorlichting is het reconstrueren van de beleidstheorie die aan de
verschillende instrumenten ten grondslag heeft gelegen. Om een oordeel te vellen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid is het immers noodzakelijk om de oorspronkelijke doelen in beeld te brengen, evenals de wijze
waarop de beleidsinstrumenten daarop beoogden in te grijpen. Omdat er geen expliciete beleidstheorie was
geformuleerd is deze door ons gereconstrueerd. Daarvoor is een aantal onderzoeksmethoden ingezet.
Allereerst is een reconstructie uitgevoerd aan de hand van bronnenonderzoek (Kamerbrieven,
begrotingsstukken, verantwoordingsstukken en interne documenten zoals werkplannen en
strategiedocumenten). Aan de hand van deze documenten is de beleidstheorie schematisch weergegeven aan
de hand van een (concept)doelenboom (doelen, subdoelen en instrumenten). Vervolgens is de
(concept)doelenboom voorgelegd in gesprekken met medewerkers vanuit de ministeries van Infrastructuur en
Waterstaat (IenW) en het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ten einde deze te toetsen en aan
te vullen. In paragraaf 4.1.3 is de definitieve door ons gereconstrueerde doelenboom opgenomen. In bijlage IV
is een overzicht van de gesprekspartners opgenomen. Gelet op de omvang en doorlooptijd van het onderzoek
is daarbij zoveel mogelijk gesproken met medewerkers die een goed (historisch) overzicht van de verschillende
beleidsonderdelen hebben, zoals clustercoördinatoren en leden van het managementteam.
Er was geen overzicht van de uitgaven aan de verschillende beleidsinstrumenten beschikbaar. In
samenwerking met het ministerie is een reconstructie van de uitgaven in 2016 gemaakt.
Begrotingsartikel 19 is ingedeeld aan de hand van een aantal categorieën zoals ‘opdrachten’, ‘subsidies’ en
‘bijdragen aan agentschappen’. Er is geen indeling beschikbaar naar de beleidsonderdelen zoals gedefinieerd in
de beleidstheorie. Als onderdeel van de beleidsreconstructie is daarom getracht om per
beleidsonderdeel/instrument de uitgaven in kaart te brengen. Omdat een overzicht van de uitgaven per
instrument ontbrak en er door ons geen bron is gevonden die een onderbouwing geeft van de uitgaven aan de
verschillende subdoelen, hebben wij het ministerie gevraagd een ‘breakdown’ te maken van de uitgaven in
2016 naar de verschillende beleidsonderdelen, om inzicht te krijgen van de kosten waarmee het beleid gepaard
ging. Deze breakdown is niet voor andere jaren gemaakt vanwege de inspanning die dit met zich meebrengt. Er
is gekozen voor het maken van een breakdown van de uitgaven in 2016 omdat dit het laatste jaar van de
periode van deze doorlichting is en omdat dit daarmee het ijkjaar (de grondslag) vormt voor het opstellen van
de 20%-varianten (zie: besparings- en intensiveringsvarianten in hoofdstuk 10). Het beleidspecifiek maken van
de uitgaven op de begroting bleek geen eenvoudige opgave. In veel gevallen bleek het lastig om de uitgaven te
specificeren naar de verschillende beleidsinstrumenten. De reconstructie van de uitgaven bevat daarmee niet
het totale bedrag dat vanuit Artikel 19 aan het tegengaan van klimaatverandering is uitgegeven. Een deel van
de uitgaven kon niet toegeschreven worden aan individuele instrumenten omdat uitgaven onder brede
verzamelposten waren ondergebracht. Wel is een substantieel deel van de uitgaven gereconstrueerd waardoor
het wel mogelijk is om uitspraken te doen over besparing- en intensiveringsvarianten (zie paragraaf 4.2 voor

15 Kamerstukken 2012-2013: 33 193, nr. 3 (“Parlementair onderzoek Kosten en effecten klimaat- en energiebeleid”).

7

een nadere toelichting op de reconstructie van de uitgaven). In bijlage I is een overzicht opgenomen van de
reconstructie van de uitgaven per beleidsonderdeel in 2016.
Voor het bereiken van de (sub)doelen van Artikel 19 is naast de beleidsinstrumenten veel menskracht
ingezet (in termen van apparaatskosten). Deze apparaatskosten zijn onderdeel van de doorlichting.
Een focus op alleen de uitgaven onder Artikel 19 zou een te beperkt beeld geven van de inzet vanuit het
ministerie in de periode van de doorlichting omdat relevante beleidsinstrumenten niet, of beperkt, aan het
licht zouden komen. Met name de uitvoering van de regierol vergt veel ambtelijke inzet. Een goed voorbeeld
zijn de bijdragen aan de internationale gremia en coalities. Onder Artikel 19 vallen de verplichte en vrijwillige
bijdragen om te kunnen deelnemen aan deze gremia. Dit zijn veelal relatief kleine bedragen (contributies). Het
echte werk zit in het uitvoeren van de regierol. Bijvoorbeeld in de Nederlandse (ambtelijke) inbreng gericht op
het versterken van het mondiale- en EU- klimaatbeleid via (onder andere) deze gremia. Een strikte focus op
alleen de uitgaven onder Artikel 19 zou betekenen dat de ambtelijke inzet buiten beschouwing blijft in de
onderhavige doorlichting. Vanwege het belang van de ambtelijke inzet is gekozen om deze onderdeel van de
doorlichting te maken. Dit betekent dat we bij het opstellen van de beleidsreconstructie ook
beleidsinspanningen hebben opgenomen die samenhangen met de uitgaven onder Artikel 19 maar hier niet
direct onderdeel van uitmaken. Vanwege de onlosmakelijke samenhang van de apparaatskosten met de
uitgaven onder Artikel 19 behandelen we dit integraal. De ambtelijke inzet aan de verschillende
beleidsonderdelen is voor zover mogelijk inzichtelijk gemaakt aan de hand van interne documenten zoals
werkplannen. De apparaatskosten van het ministerie zijn opgenomen in Artikel 98.
Beschikbaarheid van onderzoeksmateriaal voor syntheseonderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid
is beperkt.
De RPE definieert een beleidsdoorlichting als: ‘een syntheseonderzoek naar de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van (een substantieel, samenhangend deel van) het beleid, dat wordt gevoerd op grond van één
of meer beleidsartikelen van de Rijksbegroting.’ Het woord ‘synthese’ geeft aan dat de beleidsdoorlichting
samenvoegt wat bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Op basis van het
beschikbare onderzoeksmateriaal over de ingezette instrumenten hebben wij een syntheseonderzoek
uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in een analyse van het doelbereik, de doeltreffendheid en de doelmatigheid
per beleidsonderdeel van Artikel 19 (zie hoofdstukken 5 tot en met 8 voor de analyse van de beleidsonderdelen
en hoofdstuk 9 voor de regiefunctie in het bredere klimaatbeleid). Overkoepelend constateren we dat het bij
een aantal beleidsonderdelen niet, of beperkt mogelijk is om op grond van het beschikbare
onderzoeksmateriaal conclusies te trekken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Dit komt
doordat er bij een aantal onderdelen in beperkte mate onafhankelijke (ex post) evaluatieonderzoeken
beschikbaar zijn op grond waarvan integrale conclusies getrokken kunnen worden. Deze beperking van
syntheseonderzoek speelt bij veel beleidsdoorlichtingen van begrotingsartikelen. Wanneer (ex post) evaluaties
van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten ontbraken is gebruik gemaakt van
ander onderzoeksmateriaal zoals effectmetingen, interne verslagen, Kamerbrieven en ex ante onderzoeken
naar de mogelijke effectiviteit van instrumenten. Vanwege de soms beperkte beschikbaarheid van
onderzoeksmateriaal om de synthese op te baseren is het niet in alle gevallen mogelijk om een integrale
uitspraak te doen over de doeltreffendheid van een beleidsonderdeel. Op grond van het beschikbare
onderzoeksmateriaal is het slechts in een enkel geval mogelijk om een integrale uitspraak over de
doelmatigheid van een beleidsonderdeel te doen. Wel geldt voor deze specifieke beleidsdoorlichting dat het
doelbereik (veel beter dan bij veel andere begrotingsartikelen) helder geoperationaliseerd is en wordt
gemonitord (onder andere in de jaarlijkse Nationale Energieverkenning(NEV)). In tabel 2 geven we een
beoordeling van de zeggingskracht van het onderzoeksmateriaal waarop we onze bevindingen hebben
gebaseerd aan de aan de hand van een vierpuntsschaal:
1. We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een conclusie trekken over de doeltreffendheid
en/of de doelmatigheid van het beleidsonderdeel.

8

2. Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er indicaties van de doeltreffendheid en/of doelmatigheid
van het beleidsonderdeel.
3. Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er voorzichtige aanwijzingen over de doeltreffendheid en/of
de doelmatigheid van het beleidsonderdeel.
4. We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleidsonderdeel niet beoordelen.

Beoordeling van het
beschikbare
onderzoeksmateriaal

Toelichting beschikbaarheid onderzoeksmateriaal voor
synthese

Versterken
mondiaal
klimaatbeleid

3.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de
doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

Van één instrument van dit beleidsonderdeel is een onafhankelijke
evaluatie beschikbaar. De andere instrumenten zijn niet geëvalueerd.
Wel zijn er op grond van ander onderzoeksmateriaal zoals
Kamerstukken, interne documenten en gesprekken met betrokkenen
aanwijzingen verzameld over de doeltreffendheid van dit
beleidsonderdeel. Het is niet mogelijk om uitspraken over de
doelmatigheid van dit beleidsonderdeel te doen.

Versterken EU
klimaatbeleid

3.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de
doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

De instrumenten van dit beleidsonderdeel zijn niet geëvalueerd. Wel
zijn er op grond van ander onderzoeksmateriaal zoals Kamerstukken,
interne documenten en gesprekken met betrokkenen aanwijzingen
verzameld over de doeltreffendheid van dit beleidsonderdeel. Het is
niet mogelijk om uitspraken over de doelmatigheid van dit
beleidsonderdeel te doen.

Uitvoering EUETS

1.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal een conclusie
trekken over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

Er is een onafhankelijk evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het EU-ETS
door het Nationaal Energieagentschap (NEa).

SER Energieakkoord

1.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal een conclusie
trekken over de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

Er is een onafhankelijke evaluatieonderzoek beschikbaar van de
doeltreffendheid van het Energieakkoord. Daarnaast is voldoende
onderzoeksmateriaal beschikbaar van de maatregelen onder dit
beleidsonderdeel om conclusies over doeltreffendheid te kunnen
trekken. Het is niet mogelijk om uitspraken over de doelmatigheid te
doen.

Verduurzaming IenM
en Rijk

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties van de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

Er is geen onafhankelijk onderzoek uitgevoerd naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van dit beleidsonderdeel. Wel is
een duurzaamheidsverslag van 2016 van het ministerie van IenM
beschikbaar, waarin het doelbereik en de doeltreffendheid van de
verduurzaming van het ministerie van IenM en RWS in termen van
CO2-reductie wordt omschreven. Het is niet mogelijk om uitspraken
over de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel te doen.

Samenleving
betrekken

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties van de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

Er is onderzoeksmateriaal beschikbaar op grond waarvan een indicatie
gegeven kan worden van de doeltreffendheid van dit
beleidsonderdeel. Niet alle instrumenten zijn geëvalueerd. Het is niet
mogelijk om uitspraken over de doelmatigheid van dit
beleidsonderdeel te doen.

Duurzame
mobiliteit en
duurzaam
transport

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties van de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

Er is voor dit beleidsonderdeel veel onderzoeksmateriaal beschikbaar
waarin ex ante analyses van de doeltreffendheid van
beleidsmaatregelen zijn uitgevoerd. Ook is er onderzoeksmateriaal
beschikbaar waarin (prognoses) van het doelbereik worden gemaakt.
Er zijn relatief weinig ex post evaluaties van de doeltreffendheid en

9

doelmatigheid van de afzonderlijke instrumenten op dit
beleidsonderdeel uitgevoerd. Het is niet mogelijk om uitspraken over
de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel te doen.
Stimuleren
klimaatrelevant
onderzoek

4.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal de
doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleidsonderdeel niet
beoordelen.

Het is niet mogelijk om uitspraken over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van dit beleidsonderdeel te doen. Er zijn geen ex post
evaluaties of ander onderzoeksmateriaal beschikbaar. Veelal gaat het
hier om instrumenten die juist gericht zijn op monitoring en evaluatie
van het klimaatbeleid dus dit is niet verwonderlijk.

Tabel 2.1: Beoordeling kwaliteit onderzoeksmateriaal per beleidsonderdeel.

Het klimaatbeleid van de Rijksoverheid is verdeeld over verschillende ministeries en directies. Dit onderzoek
richt zich specifiek op de uitgaven aan het klimaatbeleid vanuit begrotingsartikel 19 en de regiefunctie in het
bredere klimaatbeleid.
Het klimaatbeleid is versnipperd over verschillende ministeries en directies. Er zijn verschillende onderwerpen
binnen deze beleidsdoorlichting waar veel andere beleidsinstrumenten, organisaties of ontwikkelingen ook
invloed op hebben. Zowel op nationaal, EU als mondiaal niveau. Deze doorlichting richt zich specifiek op het
klimaatbeleid zoals dat vanuit de uitgaven onder Artikel 19 is gevoerd in de periode 2012-2016. Het is op grond
van dit onderzoek dus niet mogelijk om uitspraken over de effectiviteit van het totale klimaatbeleid te doen.
Dit valt buiten het mandaat van dit project. Concreet betekent dit dat verschillende grote beleidsinstrumenten
(in termen van uitgaven/inzet), zoals de fiscale instrumenten voor het verduurzamen van verkeer en vervoer en
subsidieregelingen (bijvoorbeeld SDE+ (Stimulering Duurzame Energieproductie)) buiten de scope van dit
onderzoek vallen. Op de samenhang van het bredere klimaatbeleid gaan we nader in bij de beoordeling van de
regiefunctie (hoofdstuk 9).
Op grond van gesprekken is een reconstructie van de regiefunctie gemaakt.
Onderdeel van Artikel 19 is de regiefunctie van het klimaatbeleid. In het kader van deze doorlichting evalueren
we de regiefunctie. Een expliciete beschrijving van de regiefunctie ontbrak. Om in kaart te brengen wat de
regiefunctie onder Artikel 19 betrof, hebben wij, met name op grond van de percepties van betrokkenen, de
regierol van de directie KLG beschreven en beoordeeld. Dit is gedaan aan de hand van interviews met
medewerkers verantwoordelijk voor de uitvoering van de regiefunctie, alsmede medewerkers van ministeries
en afdelingen waarop de regierol van toepassing was. Aanvullend is een vragenlijst uitgezet onder
medewerkers van de (voormalige) directie KLG om feiten en percepties met betrekking tot de uitvoering van de
regiefunctie in kaart te brengen. Dit is aangevuld met openbaar beschikbaar onderzoeksmateriaal zoals
Kamerbrieven, rapporten en verslagen van vergaderingen.
Besparings- en intensiveringsvarianten.
Voor onze beschouwing van de besparings- en intensiveringsvarianten hebben wij ons gebaseerd op de analyse
van de verschillende beleidsonderdelen en uitgaven. We hebben daarbij in kaart gebracht wat de effecten zijn
als de besparingsopgave wordt ingevuld door (een groot deel van) de instrumenten te schrappen die zijn
gericht op het behalen van een specifiek subdoel. Dit hebben wij zoveel mogelijk gebaseerd op ex post
evaluaties, bij een gebrek daaraan baseren wij ons op ander onderzoeksmateriaal of redeneringen van de
onderzoekers. We hebben per effect de bewijskracht aangeduid van het onderzoeksmateriaal waarmee de
relatie tussen de besparingsvariant en het effect wordt onderbouwd. De scope van de 20%intensiveringsvarianten is afgebakend als een intensivering van bestaand beleid. In deze afbakening wordt
nieuw beleid buiten beschouwing gelaten. De afbakening komt voort uit de overweging dat uitspraken over
intensiveringsvarianten met nieuw beleid vooruit zouden lopen op de lopende gesprekken in het kader van het
nog af te sluiten Klimaatakkoord en de op te stellen Klimaatwet.

10

Begeleiding van het onderzoek.
Voor dit onderzoek is een begeleidingscommissie samengesteld die tijdens de looptijd van dit onderzoek
driemaal bijeen is geweest. Bij aanvang van het onderzoek is afgestemd over de te hanteren aanpak.
Vervolgens zijn eerste bevindingen ten aanzien van de beleidsreconstructie en doeltreffendheid en
doelmatigheid besproken. In de derde bijeenkomst is het conceptrapport besproken. Zie bijlage IV voor een
overzicht van deze leden. Tot slot schrijft de RPE voor dat ten minste één betrokken onafhankelijke deskundige
een toelichting geeft op zijn of haar betrokkenheid en inbreng bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting
en over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting. Prof. dr. André Faaij (Rijksuniversiteit Groningen) en dr. Jan
Anne Annema (Technische Universiteit Delft) zijn bij deze beleidsdoorlichting betrokken als onafhankelijke
deskundigen. Hun oordeel over de kwaliteit van het onderhavige onderzoek is opgenomen in de Tweede
Kamerbrief waarin de kabinetsreactie op deze beleidsdoorlichting is geformuleerd.

11

3. Verantwoordelijkheid van de
Rijksoverheid
In dit hoofdstuk beschrijven we waarom in het verleden voor beleid om klimaatverandering tegen te gaan is
gekozen en of het probleem dat de aanleiding was voor het beleid nog actueel is. Daarnaast beschrijven we de
verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid met betrekking tot het beleid om klimaatverandering tegen te gaan.
In dit hoofdstuk wordt daarmee antwoord gegeven op de RPE-vragen 3 en 4:
3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?

3.1. Aanleiding voor het beleid
In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op vraag 3 van de RPE. Deze vraag en het antwoord erop luidt als
volgt:
3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Er bestaat (wetenschappelijke) consensus dat het klimaat verandert mede door de uitstoot van broeikasgassen,
het gebruik van fossiele energie, het kappen van bossen en uitstoot van andere gassen die zowel de ozonlaag
afbreken als de aarde opwarmen. De wereldwijde gemiddelde temperatuur is gestegen. Wanneer niet wordt
ingegrepen, leidt klimaatverandering tot een verdere wereldwijde gemiddelde temperatuurstijging. 16 De
effecten die dit teweeg brengt zoals de stijging van de zeespiegel, het smelten van het poolijs, de toename van
het aantal overstromingen, toenemende watertekorten, bosbranden en de afwisseling van hittegolven zijn
regelmatig onderwerp van nieuws en gesprek. Deze natuurlijke effecten hebben maatschappelijke
veranderingen tot gevolg. Zo worden bijvoorbeeld woongemeenschappen onder druk gezet, ontstaan er
voedseltekorten vanwege mislukte oogsten, worden migratiestromen op gang gebracht, leiden bedrijven
verliezen door extreme weersomstandigheden en kunnen ziektes zich gemakkelijker verspreiden.17 De
economische effecten van klimaatverandering in Europa zouden bij een gebrek aan mitigatiemaatregelen
kunnen oplopen tot een verlies van 4% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) (bij een matige stijging van de
gemiddelde tempratuur).18 Deze aanleiding was bij aanvang van de doorlichtingsperiode (en lang daarvoor)
actueel. De aanleiding voor het beleid zal gezien mondiale, EU en nationale ontwikkelingen met lange
termijndoelstellingen (zoals het Klimaatakkoord van Parijs en de doelstellingen naar aanleiding van de
Urgenda-zaak) nog voor een lange periode actueel blijven.

16 Zie bijvoorbeeld https:/www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.
17

Programmaplan “Werk maken van Klimaat”(Ministerie van IenM, 2015), p. 13. (INTERN DOCUMENT).

18 Zie: https:/horizon-magazine.eu/article/cost-climate-change-europe-could-reach-4-gdp_en.html.

12

3.2. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid
In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op vraag 4 van de RPE.
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?
Uit het antwoord op vraag 3 van de RPE blijkt dat de aanleiding voor het beleid is ingegeven door
klimaatverandering door menselijk handelen en de maatschappelijke problemen die dit teweegbrengt zoals
voedseltekorten, migratiestromen, verlies van BBP, et cetera. Deze aanleiding was bij aanvang van de
doorlichtingsperiode (en lang daarvoor) actueel en zal dat nog lang blijven. De Rijksoverheid rekent beleid op
het gebied van het tegengaan van klimaatverandering terecht tot haar verantwoordelijkheid om
maatschappelijke problemen die samenhangen met klimaatverandering te helpen voorkomen en op te lossen.
Dit omdat er sprake is van een publiek belang en bestaande marktprocessen, sociale processen en
innovatieprocessen niet vanzelf zullen leiden tot borging van dit publieke belang. 19 In de institutioneel
economische theorie wordt dat marktfalen genoemd. Diverse vormen van marktfalen (klimaatexternaliteiten,
kennisexternaliteiten en netwerkexternaliteiten) in het tegengaan van klimaatverandering geven redenen voor
overheidsingrijpen.
Bij de hierna gevolgde redenering met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de overheid en legitimiteit
van ingrijpen past de opmerking dat deze vooral is ingegeven vanuit een beleidseconomische rationaliteit. Er
zijn ook andere drijfveren om klimaatverandering tegen te willen gaan. Zo is er ook een ethische afweging om
vanuit de zorgplicht van de overheid klimaatverandering tegen te gaan. Ook is er sprake van een politiekbestuurlijke rationaliteit die het legitiem en noodzakelijk maakt om beleid te ontwikkelen, bijvoorbeeld als de
Tweede Kamer en Regering speerpunten/doelstellingen hebben benoemd die een beleidsmatige uitwerking
vragen. Of omdat internationale en Europese afspraken, zoals het klimaatakkoord van Parijs, leiden tot
verplichtingen voor de nationale overheid om regels te stellen en beleid uit te voeren.
Beleid is legitiem en noodzakelijk wanneer er sprake is van een publiek belang waarbij (wordt verwacht dat)
bestaande marktprocessen, sociale processen en innovatieprocessen niet ‘vanzelf’ zullen leiden tot borging van
dit publieke belang. Overheidsingrijpen kan derhalve worden gelegitimeerd zodra maatschappij en
marktpartijen tekort schieten in het bereiken van maatschappelijke doelstellingen zoals het tegengaan van
klimaatverandering. Hierna worden – op basis van eerdere studies naar de verantwoordelijkheid van de
overheid bij het tegengaan van klimaatverandering – drie vormen van marktfalen genoemd waarmee duidelijk
wordt wat de legitimering van het beleid is: 20
1. De klimaatexternaliteit: het ontstaan van een negatieve externaliteit in de vorm van
klimaatverandering als gevolg van de uitstoot van broeikasgassen bij onder andere de productie van
goederen. Er is consensus dat het effect van de uitstoot van broeikasgassen op het klimaat een
negatieve externaliteit en daarmee een marktfalen vormt, die ingrijpen van de overheid rechtvaardigt.
De markt lost het klimaatprobleem niet automatisch zelf op. Om dit soort negatieve externaliteiten
tegen te gaan, kan ervoor worden gekozen om de daarmee gepaard gaande kosten te internaliseren. 21
Een manier om dit te doen, is door de externaliteit te beprijzen. Er wordt dan een prijs aan de uitstoot
van broeikasgassen verbonden gelijk aan de maatschappelijke kosten die de uitstoot veroorzaakt. Er kan
daarbij door overheden gebruik worden gemaakt van heffingen, een emissiehandelssysteem of
normering en verplichtingen.

19 WRR (2000). Borging publieke belangen. Den Haag.
20 Bron: Zie: EU opties voor Europees energie- en klimaatbeleid na 2020 (PBL 2013) en IBO kostenefficiëntie CO -reductiemaatregelen
2

(Rijksoverheid 2016).
21 Een andere oplossing is bijvoorbeeld het verbieden dergelijke negatieve externaliteiten.

13

2. De kennisexternaliteit: het feit dat bedrijven minder aan klimaatinnovatie doen dan optimaal is
vanuit het oogpunt van de samenleving, omdat zij niet volledig de vruchten plukken van deze
positieve kennisexternaliteit. Bij klimaatinnovatie bestaan twee typen van marktfalen die ertoe kunnen
leiden dat er door bedrijven minder in innovatie wordt geïnvesteerd dan maatschappelijk wenselijk is. 22
Allereerst kan er sprake zijn van te weinig investering in innovatie wanneer de vervuiler niet betaalt voor
de negatieve externe effecten van CO2-uitstoot. Dit probleem wordt geadresseerd met regulier
klimaatbeleid (of dat nu middels normeringen is, verplichtingen, subsidie, een belasting of middels het
ETS). Ten tweede speelt bij klimaatinnovatie ook de ‘klassieke’ vorm van marktfalen die voor alle
innovatie geldt: er is sprake van een positieve kennisexternaliteit. Bedrijven zijn niet geneigd tot het
investeren in de benodigde kennis en innovatie ten opzichte van wat maatschappelijk wenselijk is,
omdat ze het risico lopen deze investeringen niet volledig terug te verdienen. Dit bijvoorbeeld omdat
concurrerende partijen van deze kennis gebruikmaken zonder er zelf in te investeren. Er wordt daardoor
onvoldoende geïnvesteerd in deze onderzoeks- en innovatieactiviteiten door bedrijven, terwijl dat
maatschappelijk gezien wel rendabel zou (kunnen) zijn. Daarnaast kan de energietransitie een motor zijn
voor economische groei, inclusief een op termijn goedkopere energievoorziening dan bij een Businessas-usual (BAU) scenario.23 Kosteneffectiviteit vraagt om innovatie van veelbelovende technieken en dat
hier nu aandacht voor moet zijn om er op langere termijn van te kunnen profiteren (innovatie als route
om de kosten van de transitie te drukken). Deze notie vormt ook de basis voor het klimaat- en
energiebeleid van het huidige kabinet. Daarmee wordt innovatie, het opbouwen van markten en
(nieuwe) bedrijvigheid meer verweven met klimaat- en energiebeleid.
3. Netwerkexternaliteiten en lock-in bij energie-infrastructuur.
a. Door netwerkexternaliteiten is er sprake van een kip-ei probleem bij de aanleg van de benodigde
infrastructuur voor klimaatvriendelijke technieken. Dit speelt bijvoorbeeld bij elektrische auto’s en
auto’s die rijden op waterstof, waarvoor een compleet nieuwe tank- of oplaadinfrastructuur nodig is.
Investeerders in deze infrastructuur lopen een relatief groot investeringsrisico, omdat er nog niet
genoeg afnemers zijn in de beginfase. Tegelijkertijd, zonder infrastructuur zijn consumenten op hun
beurt niet geneigd om voertuigen aan te schaffen die van deze infrastructuur afhankelijk zijn. Vaak
zijn er meerdere partijen in het spel die onderling van elkaar afhankelijk zijn; bijvoorbeeld bouwers
van vulstations, leveranciers van laadapparatuur, aanleggers van buizen en kabels, en
autofabrikanten. Partijen kunnen niet zonder elkaar en de neiging ontstaat te wachten op een ander
om de eerste stap te zetten. Het risico kan te groot zijn voor individuele bedrijven.
b. Met ‘lock-in’ worden de negatieve effecten bedoeld van ontstane padafhankelijkheid door
bijvoorbeeld de keuze voor een bepaalde technologie of de aanleg van een bepaalde energieinfrastructuur. Energiecentrales die nu worden gebouwd gaan technisch vele decennia mee, huizen
die nu worden neergezet staan er in 2050 ook nog. Keuzes die nu worden gemaakt bepalen wat later
het meest rendabel is. Dit geldt sterk voor keuzes in de industrie en aanleg van de energieinfrastructuur (bijvoorbeeld waterstof en warmtenetwerken). Het kan bijvoorbeeld zijn dat
geïnvesteerd wordt in een groengasnetwerk voor de gebouwde omgeving terwijl later blijkt dat deze
gebouwde omgeving naar volledig elektrisch gaat.
In het volgende hoofdstuk gaan we in op de veronderstelde beleidstheorie en de beleidsreconstructie. Hierin
zal antwoord worden gegeven op RPE-vragen 5 tot en met 7.

22

Bron: Jaffe et al. (2005): ‘A tale of two market failures: technology and environmental policy.’ Ecological Economics, 54, p164-174.

23 Zie: World Energy Outlook (IEA, 2017).

14

4. Het beleidsterrein en de
bijbehorende uitgaven
In dit hoofdstuk geven we een beschrijving van de beleidsinstrumenten van Artikel 19 in hun onderlinge
samenhang. Dit doen we aan de hand van een reconstructie van de doelenboom. Daarbij gaan we in op de
uitgaven behorend bij dit begrotingsartikel.
Dit hoofdstuk gaat daarmee in op vragen 5 tot en met 7 van de RPE:
5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere
partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

4.1. Aard en samenhang van de ingezette instrumenten
Hierna geven we aan de hand van een doelenboom (figuur 3.1) een beschrijving van de samenhang tussen
doelen, subdoelen, beleidsonderdelen en instrumenten onder Artikel 19.

4.1.1. Tegengaan klimaatverandering Artikel 19.01
In de begroting zijn het doel en de subdoelen (deels) uitgewerkt in meetbare indicatoren waardoor het
mogelijk is om inzicht te verwerven in doelbereik en effectiviteit. 24 Er is geen volledige beschrijving van het
beleid, de doelen en de motivering (beleidstheorie) beschikbaar. We hebben op grond van de beschikbare
informatie de beleidstheorie van doelen, subdoelen, beleidsonderdelen en instrumenten gereconstrueerd (zie
de doelenboom in paragraaf 3.1.3). Deze doelenboom is getoetst en aangescherpt in de verkennende
gesprekken. De doelenboom is opgesteld aan de hand van de volgende overwegingen:
• Het hoofddoel van Artikel 19 komt overeen met de doelstelling die in de Rijksbegroting is opgenomen. 25
Deze algemene doelstelling is als volgt omschreven in de Rijksbegroting (van het jaar 2016):
‘Klimaatverandering door menselijk handelen tegengaan. Door uitstoot van CO2 en overige
broeikasgassen stijgt de temperatuur op aarde. Hierdoor verandert het klimaat en stijgt de zeespiegel.
Nederland heeft internationale afspraken gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen
en zo de klimaatverandering te beperken. Vermindering van CO2-uitstoot biedt bovendien economische
kansen, stimuleert slimme groene investeringen, creëert daarmee banen, en bevordert zo Nederlandse
innovaties die ook buiten de landsgrenzen kunnen worden ingezet.’ Om het hoofddoel te bereiken
kunnen een aantal subdoelen worden onderscheiden.
• Het subdoel versterken van nationaal klimaatbeleid. Dit subdoel is concreet geoperationaliseerd door
middel van de ETS en niet-ETS doelstellingen (emissieplafonds per sector). Middels de inzet van de

24

Zie: www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) van het jaar 2016.

25 Zie bijvoorbeeld: www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) van het jaar 2012.

15

onderliggende clusters van instrumenten wordt beoogd om een bijdrage te leveren aan het bereiken
van dit subdoel. We onderscheiden de volgende beleidsonderdelen onder dit subdoel:
o Uitvoering ETS
o Uitvoering SER (Sociaal-Economische Raad) Energieakkoord
o Verduurzamen IenM en Rijk
o Samenleving betrekken
o Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit
• De subdoelstellingen versterken mondiaal klimaatbeleid en versterken EU klimaatbeleid. Voor deze
subdoelen wordt aangegeven dat het doel is om op het Europese en mondiale speelveld gezamenlijk
concrete doelen vast te stellen en deze door te vertalen in nationale doelstellingen en inspanningen:
‘het kabinet gaat voor ambitieuze Europese en mondiale klimaatdoelen en een robuust
instrumentarium’.26
• Het subdoel stimuleren van klimaatrelevant onderzoek. In Artikel 19 zijn verschillende instrumenten
opgenomen gericht op het stimuleren van onderzoek op het gebied van klimaat. Er worden onder
andere verschillende onderzoeken en monitoringsactiviteiten gefinancierd (bijvoorbeeld de
Klimaatmonitor, de Nationale Energieatlas, deelname aan de Intergovernmental Panel on Climate
Change (IPCC) en de Monitor duurzame mobiliteit). Het is van belang om op te merken dat de uitgaven
vanuit Artikel 19 een fractie vormen van het instrumentarium en de financiering van klimaatrelevant
onderzoek (onder andere via RVO, NWO, Europese programma’s, et cetera).

4.1.2. Internationaal beleid, coördinatie en samenwerking Artikel
19.02
Ten aanzien van Artikel 19.02 constateren we op grond van de formuleringen in de begroting 27 en de
verkennende gesprekken dat het niet mogelijk is om een beleidstheorie van doelen, subdoelen en
instrumenten te reconstrueren. De formulering van het internationale beleid is te abstract om het beleid op
doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen evalueren. Bovendien is de samenhang tussen doelen, subdoelen
en instrumenten niet duidelijk en is een dergelijke samenhang ook niet leidend geweest bij het uitvoeren van
het beleid. Dit komt door het ontbreken van een eenduidige doelstelling van het begrotingsartikel. Wij hebben
daarom geconstateerd dat het hierdoor niet mogelijk is om een beleidsreconstructie te maken en het
doelbereik van 19.02 vast te stellen. Het is daarmee niet vast te stellen in hoeverre het beleid doeltreffend en
doelmatig is geweest. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat het beleid niet doeltreffend of doelmatig is
geweest; wij constateren slechts dat een dergelijke reconstructie van het begrotingsartikel 19.02 niet mogelijk
is.
Als verklaring voor het ontbreken van een doelstelling is in gesprekken genoemd dat de instrumenten onder
het Artikel 19.02 en de inspanningen vanuit de directie Internationaal worden verondersteld een bijdrage te
leveren aan het brede IenM-beleid en daarmee verschillend van aard en karakter zijn. Het begrotingsartikel
bevat instrumenten gericht op (internationaal) milieubeleid waaronder mondiaal klimaatbeleid, waterbeleid,
klimaatbeleid (zowel mitigatie als adaptatie), bereikbaarheid, circulaire economie, et cetera. Ook hebben
verschillende instrumenten een plek op deze begroting gekregen omdat er elders geen plek was.
In afstemming met de opdrachtgever is besloten om de instrumenten onder Artikel 19.02 die samenhangen
met het hoofddoel van Artikel 19 (tegengaan klimaatverandering) mee te nemen in deze beleidsdoorlichting.
Andere beleidsinstrumenten, zoals onderdelen van het ruimtevaartbeleid, worden meegenomen bij het

26

Zie: Programmaplan “Werk maken van klimaat”, 08-07-2015 (INTERN DOCUMENT).

27 Zie: www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) van het jaar 2016.

16

beleidsartikel waar het relevant is, dit geldt bijvoorbeeld voor het beleidsinstrument ruimtedata, dat is
meegenomen in de beleidsdoorlichting van het ruimtevaartbeleid van het ministerie van EZK.

4.1.3. Doelenboom tegengaan klimaatverandering
Figuur 3.1 bevat een schematische weergave van de reconstructie van doelen, subdoelen en instrumenten
onder Artikel 19. In de volgende paragraaf geven we een nadere toelichting op de aard en samenhang van de
ingezette instrumenten.

17

Figuur 3.1. Doelenboom Artikel 19
18

4.1.4. Aard en samenhang van de ingezette instrumenten
Op grond van bovenstaande reconstructie van de doelenboom en de inzichten uit de verkennende gesprekken
zien we de volgende samenhang tussen de instrumenten onder Artikel 19.
Versterken mondiaal en EU klimaatbeleid
In de periode van de beleidsdoorlichting hebben de inspanningen vanuit Artikel 19 zich met name gericht op de
totstandkoming van gezamenlijke concrete doelen op mondiaal en EU niveau (versterken mondiaal en EU
klimaatbeleid). De gemaakte afspraken hebben onder andere betrekking op het reduceren van CO2-emissies,
op de productie en inzet van duurzame biobrandstoffen, op de mondiale uitfasering van ozonlaag-afbrekende
stoffen en gefluorideerde broeikasgassen en op de handel in CO2-emissierechten (EU-ETS). De instrumenten
onder deze subdoelen zijn met name gericht op het regisseren van de inhoudelijke lijn voor de nationale
inbreng in de ontwikkeling van het Europese en mondiale klimaatbeleid en het coördineren van de
Nederlandse inzet in internationaal kader bij de vaststelling van normen en plafonds. Zoals uit de doelenboom
blijkt worden - om te komen tot mondiale afspraken - coalities gevormd, overeenkomsten gesloten en lobby en
verkennende activiteiten verricht.
Versterken nationaal klimaatbeleid
De instrumenten onder dit subdoel zijn gericht op het regisseren van het nationaal klimaatbeleid en het
stimuleren van stakeholders om de doelen op het gebied van klimaat te halen. Regisseren van het nationale
klimaatbeleid door het nakomen van de (onder andere) in UNFCCC- en EU-verband gemaakte afspraken over
het reduceren van emissies van CO2 en overige broeikasgassen en voor het emissiehandelssysteem waaronder
het toewijzen en het doen veilen van CO2-emissierechten. De mondiale en EU doelen zijn in de begroting van
Artikel 19 vastgelegd in onder andere nationale CO2-doelen (ETS en niet-ETS) en vertaald in concrete
inspanningen op een aantal specifieke beleidsonderdelen zoals het uitvoeren van het SER Energieakkoord en
het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit. Hierbij dient te worden
opgemerkt dat het ministerie van IenM niet verantwoordelijk is voor alle sectorale doelen (het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) was bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het behalen van de
doelstelling in de gebouwde omgeving en de energiedoelen vielen onder het ministerie van EZ). Ook is er om
de doelen op het gebied van klimaat te behalen sprake van een afhankelijkheid van maatschappelijke partijen.
Daarom is vanuit Artikel 19 ook ingezet op het stimuleren van stakeholders. Bijvoorbeeld via het aangaan en
organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches, overheden en kennisorganisaties om de doelen
uit de afspraken waar de Minister voor verantwoordelijk is tot uitvoering te brengen (bijvoorbeeld door te
participeren in Green Deals). Ook zijn er onder Artikel 19 een aantal subsidieregelingen uitgevoerd om het
aanschaffen van klimaatvriendelijke bedrijfsmiddelen aantrekkelijk te maken (bijvoorbeeld de subsidieregeling
Truck van de Toekomst).
Stimuleren van klimaatrelevant onderzoek
Tot slot zijn er instrumenten op de begroting van Artikel 19 gericht op het stimuleren van klimaatrelevant
onderzoek. Er worden onder andere verschillende onderzoeken en monitoringsactiviteiten gefinancierd
(bijvoorbeeld de Klimaatmonitor, de Nationale Energieatlas, deelname aan de IPCC en de Monitor duurzame
mobiliteit). Dergelijke monitoringsgegevens kunnen worden gebruikt om de regiefunctie in het nationale,
Europese en mondiale klimaatbeleid te versterken.
In hoofdstuk 5 tot en met 8 maken we per beleidsonderdeel een analyse van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid en gaan nader in op de aard en samenhang van de instrumenten onder deze
beleidsonderdelen.

19

4.2. Uitgaven en onderbouwing
4.2.1. Uitgaven Artikel 19
In onderstaande tabel zijn de uitgaven onder het beleidsartikel van de jaren 2012 tot en met 2016
weergegeven. Hierbij wordt opgemerkt dat de getallen zijn gebaseerd op de slotwetten van verschillende
jaren. We zijn uitgegaan van de realisatiecijfers in de slotwet, omdat hierin de daadwerkelijke uitgaven zijn
opgenomen.
De totale klimaatgerelateerde uitgaven (scope van deze doorlichting) in 2016 onder Artikel 19 zijn, conform
de slotwet, €20.410.000.
Zoals uit de tabel blijkt is de begroting veelal niet op het niveau van de onderliggende instrumenten
gespecificeerd. Ook is er is geen bron door ons gevonden die een onderbouwing geeft van de uitgaven aan de
verschillende subdoelen. We hebben het ministerie daarom gevraagd om een breakdown van de
begrotingsposten te maken om tot een nadere specificering van de uitgaven onder de begrotingsposten te
komen. We hebben het ministerie gevraagd om dergelijke overzichten voor 2016 met terugwerkende kracht op
te stellen.28 Dat hebben we niet voor andere jaren gedaan vanwege de inspanning die dit met zich meebrengt
in vergelijking tot de meerwaarde daarvan. In bijlage I hebben wij de uitgaven, waar mogelijk, voor het jaar
2016 gekoppeld aan de verschillende beleidsonderdelen, zodat de kosten samenhangend met de verschillende
beleidsonderdelen inzichtelijk zijn.

2012

2013

2014

2015

2016

Uitgaven totaal (x1.000) in euro’s

68.078

86.983

71.239

81.400
(33.407)

72.006
(20.410)

19.01

Tegengaan
klimaatverandering

15.169

11.749

18.070

21.582

15.190

19.01.01

Opdrachten

1.590

876

3.718

3.327

2.680

19.01.02

Subsidies

5.926

1.667

3.180

4.697

993

19.01.03

Bijdrage aan
agentschappen

7.653

9.206

11.172

13.558

11.517

waarvan bijdrage aan KNMI

411

318

716

809

waarvan bijdrage aan NEa

5.187

6.943

7.320

8.017

waarvan bijdrage aan RWS

3.608

3.911

5.522

2.691

56.816
(5.220)

19.02

Internationaal beleid,
coördinatie en
samenwerking

52.909

75.234

53.169

59.818
(11.825)

19.02.01

Opdrachten

49.778
(49.017)

68.834
(30.013)

12.803
(3.207)

8.868 (6.785) 3.314 (176)

28We beoogden van twee jaren een overzicht te krijgen van de uitgaven: één aan het begin van de beleidsperiode, en één aan het einde

van de beleidsperiode. Omdat in 2012 de uitgaven onder diverse begrotingsartikelen vielen, hebben wij het ministerie gevraagd voor het
jaar 2016 met een nadere specificering te komen.

20

19.02.02

Subsidies

0

0

0

913 (913)

1.437 (638)

19.02.03

Bijdrage aan
agentschappen*

0

3.258 (0)

37.092
(1.457)

46.222
(3.627)

43.025
(3.801)

waarvan bijdrage aan
RIVM*

0

0

27.543
(0)

35.181
(1.453)

33.194
(1.497)

waarvan bijdrage aan RVO*

0

0

9.100
(1.010)

10.722
(1.742)

9.493
(1.861)

waarvan bijdrage aan RWS*

0

3.258
(0)

449
(447)

319**
(432)

338**
(443)

Bijdragen aan
internationale organisaties

3.131

3.142

3.274

3.815 (500)

9.040 (605)

134.567

134.567

147.000

188.286

145.474

19.02.05

Ontvangsten (veilingopbrengsten ETS):

Tabel 4.1. Overzicht van de budgettaire gevolgen van beleid onder Artikel 19 (bedragen x €1.000). * Tussen haakjes staat het
klimaatrelevante deel van deze uitgaven. ** Er is een verschil tussen de bedragen uit de slotwet en bedragen uit de opdrachtbrieven aan
agentschappen.

4.2.2. Onderbouwing van de uitgaven
Hierna worden de subartikelen van de begroting toegelicht aan de hand van uitgaven in 2016 (niet limitatief).29
19.01.01 Opdrachten
In 2016 zijn opdrachten verstrekt en betalingen gedaan in het kader van de beleidsterreinen: SER
Energieakkoord en Duurzame mobiliteit (onder andere in verband met de duurzame brandstoffenvisie).
19.01.02 Subsidies
In 2016 is een aantal incidentele subsidies verstrekt. Het betreffen subsidies in het kader van de uitvoering van
het SER Energieakkoord, de Nederlandse Klimaatcoalitie en de Koning Willem 1 stichting.
19.01.03 Bijdrage aan agentschappen30
• Koninklijk Meteorologisch Instituut (KNMI). Het KNMI is het nationale data- en kenniscentrum voor
weer, klimaat en seismologie. Aan het KNMI werden middelen ter beschikking gesteld voor diverse
werkzaamheden in het kader van klimaatonderzoek en het IPCC en in het kader van Montréal Protocol.
• Rijkswaterstaat (RWS). RWS is een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van IenM, die ook
klimaatbeleid uitvoert. Aan RWS Leefomgeving zijn voor 2016 middelen ter beschikking gesteld voor de
uitvoering van de klimaat- en energie gerelateerde onderdelen van Infomil (centraal punt voor
bundeling en verspreiding van milieu wet- en regelgeving), alsmede voor programma’s in het kader van
onder andere lokale klimaatinitiatieven, reductie overige broeikasgassen, rijden op waterstof en
monitoring duurzame mobiliteit.
• Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Aan de NEa zijn via de jaarlijkse opdrachtverlening middelen ter
beschikking gesteld voor de uitvoering van alle (grotendeels wettelijk vereiste) werkzaamheden in het
kader van emissiehandel, alsmede het register voor biobrandstoffen.

29 Zie: www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII van het jaar 2016.
30 We merken hierbij op dat een groot aandeel van de uitgaven via de agentschappen loopt. De effectiviteit en efficiëntie van het beleid

van Artikel 19 is daarom voor dat gedeelte ook afhankelijk van de effectiviteit en efficiëntie van de agentschappen. Dit is echter niet
onderdeel van de scope van dit onderzoek, en wordt met de beleidsdoorlichtingen van de betreffende agentschappen in kaart gebracht.

21

• Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Het RIVM ontvangt gelden voor de
emissieregistratie en voor het Montréal Protocol. Dit instituut doet werk voor het wetenschappelijke
comité van deze verdragen.
19.02.01 Opdrachten
De uitgaven aan opdrachten onder 19.02 betreffen met name brede verzamelposten waarin de uitgaven aan
het buitenlandbeleid zijn gebundeld. Deze uitgaven zijn onder te verdelen in drie subposten: 1) Mondiale
thema's en partnerschappen, 2) Satellietdata en 3) Circulaire- en klimaatdiplomatie. Andere grote uitgaven
onder deze post betreffen het Clean Development Mechanisms (CDM)-programma, het EU-voorzitterschap en
de uitvoering van het Interreg programma (financiering van de Nederlandse bijdrage voor de kosten van de
internationale uitvoering en de uitvoering in Nederland).31 Zoals eerder opgemerkt nemen we in deze
doorlichting alleen de klimaatrelevante uitgaven mee.
19.02.02 Subsidies
In de doorlichtingsperiode zijn binnen de scope van dit onderzoek vanuit Artikel 19.02 subsidies verstrekt in het
kader van het Interreg programma, via de PSR-regeling (projectstimulering) en via de CETSI-regeling
(cofinanciering).
19.02.03 Bijdrage aan agentschappen
IenM heeft een deel van de beleidsuitvoering uitbesteed aan externe uitvoeringsorganisaties, zoals het RIVM,
RWS en RVO. IenM heeft ervoor gekozen om de gecoördineerde opdrachtverlening voor de capaciteitsinzet
van RIVM, RWS en RVO via het artikelonderdeel 19.02.03 te laten plaatsvinden.
19.02.05 Bijdrage aan internationale organisaties
Uitgaven op grond van internationale verdragen, internationale afspraken, contributieverplichtingen en
aanvragen. Bijvoorbeeld het aandeel van IenM in de Nederlandse bijdrage aan het United Nations Environment
Programme (UNEP).
Ontvangsten veilingopbrengsten ETS
Dit betreft de ontvangsten in het kader van de Emission Trade System (ETS) veilingopbrengsten. Uiteindelijk is
de veilingopbrengst in 2016 op €145,5 miljoen uitgekomen, hetgeen €43,5 miljoen minder is dan de
oorspronkelijke raming. De lagere ETS-ontvangsten komen doordat de veilingopbrengst per emissierecht lager
is dan vooraf was ingeschat. De veilingopbrengsten vloeien direct door naar de Staatskas.
Klimaatgerelateerde uitgaven onder 19.02
Zoals in paragraaf 3.1.3 aangegeven, is in afstemming met de opdrachtgever besloten om de instrumenten
onder Artikel 19.02 die vallen onder het hoofddoel van Artikel 19 (tegengaan klimaatverandering) mee te
nemen in deze beleidsdoorlichting van het onderdeel Klimaat.

4.2.3. Apparaatskosten
De apparaatskosten (uitgaven voor personeel, externe inhuur en materiele kosten) gemaakt in het kader van
het uitvoeren van beleid onder Artikel 19 zijn opgenomen onder Artikel 98 van de IenM begroting. In de
interviews is aangegeven dat – met name – de uitvoering van de regierol veel ambtelijke inzet vergt. Hierna is
een overzichtstabel van deze uitgaven opgenomen. In de tabel zijn de totale apparaatskosten weergegeven. De
uitgaven van de directie KLG zijn breder dan alleen klimaat. Het is niet mogelijk om de apparaatskosten één op
één herleidbaar te maken naar het klimaatbeleid. Om een indicatieve indruk te geven van de apparaatskosten
31 Het relatief grote verschil in uitgaven aan opdrachten (19.02.01) tussen 2013 en 2014 valt te verklaren door het aflopen van het

programma CDM in 2012, waar in 2013 nog € 29.905.000 aan overlopende kosten voor waren. In 2014 betroffen de overlopende kosten
€2.863.000.

22

van KLG samenhangend met het klimaatbeleid hebben we de uitgaven voor personeel, externe inhuur en
materieel met een verhouding van 25/70 fte (omvang onderdeel Klimaat binnen KLG) omgerekend (deze
verhouding is volgens gesprekspartners stabiel over de evaluatieperiode). Daarnaast is aangegeven dat in de
doorlichtingsperiode jaarlijks ongeveer 13 fte ingezet op het versnellen van de transitie naar duurzaam
transport en duurzame mobiliteit). In de volgende hoofdstukken (5 t/m 8) geven we waar mogelijk een nadere
toelichting op de uitgaven, zowel vanuit het begrotingsartikel als de apparaatskosten aan de verschillende
beleidsonderdelen die in de doelenboom zijn omschreven ten einde een meer specifiek beeld te krijgen van de
uitgaven die met de verschillende aspecten van het klimaatbeleid onder Artikel 19 samenhangen.
Personele uitgaven

Uitgaven 2012

Uitgaven 2013

Uitgaven 2014

Uitgaven 2015

Uitgaven 2016

Directie
9.390
INTERNATIONAAL32

9.682

9.189

7.983

7.922

directie KLG

2.199 (6.158)

2.851 (7.986)

2.516 (7.048)

2.394 (6.705)

2.468 (6.913)

Totaal33

15.548

17.668

16.237

14.688

14.835

Externe inhuur

Uitgaven 2012

Uitgaven 2013

Uitgaven 2014

Uitgaven 2015

Uitgaven 2016

Directie
INTERNATIONAAL

32

51

0

0

201

directie KLG

16 (45)

24 (68)

11 (31)

23 (65)

8,5 (24)

Totaal

77

119

31

65

225

Materieel

Uitgaven 2012

Uitgaven 2013

Uitgaven 2014

Uitgaven 2015

Uitgaven 2016

Directie
545
34
INTERNATIONAAL

64

355

530

593

directie KLG

0

236,7 (663)

8,6 (24)

0,7 (2)

2,1 (6)

Totaal

545

727

379

532

599

TOTALE UITGAVEN
DI en KLIMAAT *

12.182

12.909

12.079

10.931

11.195

Uitgaven x 1.000 EUR

Tabel 4.2. Apparaatskosten samenhangend met Artikel 19. Indicatieve indruk van de apparaatskosten onder KLG samenhangend met het
klimaatbeleid met een verhouding van 25/70 fte (onderdeel Klimaat van KLG). Tussen haakjes hebben we bij KLG de totale kosten
opgenomen.

32 Directie Internationaal omvat relatief veel apparaatskosten. Een oorzaak die hieraan ten grondslag ligt is dat de brede detacheringenpool

van het ministerie van IenM ook onder de directie Internationaal viel. In deze pool zaten in:2012 31 fte, 2013 21 fte, 2014 18 fte, 2015 17
fte en in 2016 19 fte. De pool beslaat volgens de Directie Internationaal ruim één derde van het budget.
33 In de personele uitgaven is een verschuiving zichtbaar tussen directie Internationaal en directie KLG. Dit komt doordat het mondiaal
klimaatbeleid tot 2015 mede door directie Internationaal werd vormgegeven. In totaal is 8 fte overgegaan van directie Internationaal naar
directie Klimaat.
34 Ook de detacheringspool van het ministerie van IenM viel onder artikel 19.02, dat is deels de oorzaak van het hoge materieelbudget.
Onder de materieelkosten vallen daarom niet alleen dienstreizen, maar ook zaken als verhuizingen, huur, ambassadekosten die
samenhangen met een (internationale) detacheringsopdracht.

23

4.3. Afsluiting
In dit hoofdstuk zijn vragen 5, 6 en 7 van de RPE, voor zover mogelijk, beantwoord.
5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten volume/gebruik
en aan prijzen/tarieven?
Voor vraag 6 en 7 geldt dat gestreefd is naar een zo goed mogelijke onderbouwing van de uitgaven. Omdat een
overzicht van de uitgaven per instrument ontbrak, en er door ons geen bron is gevonden die een
onderbouwing geeft van de uitgaven aan de verschillende subdoelen, hebben wij het ministerie gevraagd een
breakdown te maken van de uitgaven in 2016, om een globaal overzicht te krijgen van de kosten waarmee het
beleid gepaard ging. Dat hebben we niet voor andere jaren gedaan vanwege de inspanning die dit met zich
meebrengt in vergelijking tot de meerwaarde daarvan. Daarnaast hebben wij de apparaatskosten die
onderdeel vormen van beleidsartikel 19 in kaart gebracht. Daarmee is voor 2016 het grootste deel van de
uitgaven onderbouwd. Voor de andere jaren van de doorlichtingsperiode is deze specificatie van de uitgaven
niet beschikbaar.
In de hoofdstukken hierna beantwoorden we vraag 8 tot en met 13 van de RPE per beleidsonderdeel. Dit zijn
de vragen die samenhangen met de analyse en beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid en het overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid:
• Hoofdstuk 5: analyse versterken mondiaal klimaatbeleid
• Hoofdstuk 6: analyse versterken EU klimaatbeleid
• Hoofdstuk 7: analyse versterken nationaal klimaatbeleid
o Uitvoering EU-ETS
o Uitvoering SER Energieakkoord
o Verduurzaming IenM en Rijk
o Samenleving betrekken
o Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit
• Hoofdstuk 8: stimuleren klimaatrelevant onderzoek

24

5. Analyse versterken mondiaal
klimaatbeleid
In dit hoofdstuk analyseren we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid gericht op het versterken
van het mondiale klimaatbeleid in de periode 2012 tot 2016. We starten dit hoofdstuk met een oordeel van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleidsonderdeel, en geven vervolgens de onderbouwing van het
oordeel. Hiermee wordt voor dit subdoel antwoord gegeven op vragen 8 tot en met 13 uit de RPE.

5.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Omdat er in de doorlichtingsperiode geen (onafhankelijk) ex post evaluatieonderzoek is gedaan voor het
mondiale klimaatbeleid, kunnen we op grond van dit syntheseonderzoek geen stevige uitspraken doen over
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Nederlandse inzet in de internationale onderhandelingen en
coalities. Wel constateren we op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal en interviews met
betrokkenen vanuit het departement dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft vervuld in de
onderhandelingen en coalitievorming. Uit Kamerstukken, eigen onderzoek door het ministerie en interne
documenten blijkt dat het ministerie tevreden is over de uitkomsten van de inzet in het versterken van het
mondiale klimaatbeleid. Tijdens de doorlichtingsperiode zijn met Nederlandse inzet belangrijke mondiale
afspraken gemaakt om klimaatverandering tegen te gaan (zoals het Kigali Amendement op het Montréal
Protocol en het ondertekenen van het Klimaatakkoord in Parijs). De Nederlandse inzet in deze
onderhandelingen is veelal behaald. De mogelijkheid dat de internationale afspraken minder ambitieus
zouden zijn geweest zonder de inzet van Nederland kan niet worden uitgesloten. Tegelijkertijd constateren
we dat de rol en invloed van de Nederlandse onderhandelingsinzet en –activiteiten niet zijn te isoleren van
die van de andere landen (zeker omdat er geen onafhankelijke evaluatie van beschikbaar is).
We constateren daarnaast dat vanuit het departement veel inzet is gepleegd op het regisseren van het
internationale klimaatbeleid (en de Nederlandse inbreng daarin). We beoordelen de regiefunctie op het
internationale beleid (zowel mondiaal als EU) als doeltreffend.35 Uit Kamerbrieven en de beantwoording van
vragen over de regiefunctie blijkt dat de onderhandelingsinzet van het Kabinet veelal gereflecteerd wordt in
de besluiten die uiteindelijk worden vastgesteld. Ook is er een, geëxpliciteerd, proces en zijn er effectieve
organen voor afstemming over en coördinatie van de Nederlandse inbreng. Voor een nadere onderbouwing
van de beoordeling van de regiefunctie op het internationale beleid verwijzen wij naar hoofdstuk 9.

35 We doelen hiermee specifiek op de regiefunctie. We geven hiermee geen oordeel over de doeltreffendheid van het Internationale

klimaatbeleid in termen van het behalen van de Parijsdoelstelling, of over de Nederlandse bijdrage daaraan. Wel constateren we dat een
lineaire extrapolatie van het reductiepad gebaseerd op het huidig beleid niet stijl genoeg iss om de Parijs-doelstellingen te halen.

25

5.2. Beschrijving van het subdoel
Om de doelstelling te behalen van het tegengaan van klimaatverandering door uitstoot van broeikasgassen te
verminderen, werden op mondiaal niveau afspraken gemaakt. Deze mondiale afspraken zijn, volgens de
directie KLG, essentieel voor het tegengaan van klimaatverandering.36
Het versterken van mondiaal klimaatbeleid was in de doorlichtingsperiode niet nader geoperationaliseerd in
termen van een doelstelling en indicatoren. Op grond van de verkennende gesprekken en een analyse van de
ingezette instrumenten delen we de inspanningen voor het versterken van mondiaal klimaatbeleid op in twee
categorieën:
• De Nederlandse inzet in het onderhandelen over, en verbinden aan mondiale afspraken (zoals het Kigali
Amendement op het Montréal Protocol en het onderhandelen over en ondertekenen van het
Klimaatakkoord in Parijs) in de periode 2012 tot en met 2016.
• De Nederlandse inzet in internationale coalitievorming, zoals de Climate & Clean Air Coalition in de
periode 2012 tot 2016.
In onderstaande figuur zijn het doel van het artikel, het subdoel voor het versterken van mondiaal
klimaatbeleid en de instrumenten schematisch weergeven. 37 We maken hierbij het onderscheid tussen
instrumenten die bijdragen aan het sluiten van internationale overeenkomsten en instrumenten gericht op het
vormen van internationale coalities.

Figuur 5.1. Doelen, subdoelen en instrumenten voor mondiaal klimaatbeleid

36 Zie: Managementafspraken 2014 KLG p. 3 (INTERN).
37

We merken hierbij op dat bij de onderzoekers weinig bekend is over het proces van de vertaling van de subdoelen naar ingezette
instrumenten.

26

Gedurende de beleidsperiode hebben verschillende ontwikkelingen in het mondiale klimaatbeleid
plaatsgevonden. Deze ontwikkelingen zijn mede met Nederlandse inzet vormgegeven en kunnen derhalve
eveneens worden gezien als opbrengsten van de instrumenten en de regierol die zijn ingezet in de
beleidsperiode:
• Tot eind 2012 gold de eerste verplichtingenperiode van het Kyoto-protocol, dat in 1997 werd gesloten,
waarin was vastgesteld dat Nederland in 2012 6% minder zou uitstoten dan in 1990.38
• In 2012 is met het Doha Amendement een tweede verplichtingenperiode onder het Kyoto Protocol
overeengekomen met voor de EU en Nederland als doelstelling een reductie van 20% broeikasgassen in
2020 met als ijkjaar 1990.39
• Op 4 november 2016 is het Parijsakkoord in werking getreden.40 Dit is ongeveer een jaar nadat het
Parijsakkoord op 12 december 2015 werd overeengekomen. Afgesproken werd dat het akkoord in
werking zou treden op het moment dat minstens 55 landen die gezamenlijk meer dan 55% van de
broeikasgassen uitstoten het akkoord geratificeerd zouden hebben. Op 5 oktober 2016 werd deze
drempel bereikt, waardoor het akkoord in werking kon treden. De EU doelstelling voor het akkoord is
een reductie van tenminste 40% minder broeikasgas-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990.
• Op 15 oktober 2016 hebben 197 landen het Kigali Amendement ondertekend, waarin wordt gestreefd
de wereldwijde productie en consumptie van hydrofluorocarbons (HFK-gassen) te reduceren. Dit
amendement zal vanaf 2019 in werking treden voor Nederland. 41
Bij het maken van mondiaal beleid zijn twee typen uitgaven te onderscheiden. Ten eerste de uitgaven aan de
beleidsinstrumenten die in de vorm van opdrachten, subsidies en bijdragen aan agentschappen op de
begroting van Artikel 19 te vinden zijn. Ten tweede de kosten van de ambtelijke inzet voor regie en coördinatie
van het mondiale klimaatbeleid. De ambtelijke inzet in termen van apparaatskosten is opgenomen in Artikel
98. Vanuit interne documenten waarin de werkverdeling per taakveld is omschreven hebben we inzicht
gekregen in de ambtelijke inzet van mondiaal klimaatbeleid in het jaar 2014. Uit de overige jaren is geen
nadere specificering van de personele inzet beschikbaar. De personele uitgaven ten behoeve van mondiaal
klimaatbeleid worden aan de start van 2014, voor dat jaar geschat op 4,3 fte.42

5.3. Onderbouwing individuele instrumenten
Omdat evaluatieonderzoeken ontbreken kunnen we geen stevige uitspraken doen over de doeltreffendheid
van de beleidsinstrumenten voor het versterken van het mondiale klimaatbeleid. Wel beschikken we naar
aanleiding van een analyse van bronnen en interviews met betrokken medewerkers over voorzichtige
aanwijzingen van de mate van doeltreffendheid van de instrumenten. Op grond van het beschikbare
onderzoeksmateriaal kunnen we geen uitspraken doen over de doelmatigheid van de instrumenten. Voor een
overzicht van het onderzoeksmateriaal verwijzen wij naar Bijlage II.
Confernce of the Parties (COP) UNFCCC
Uit Kamerbrieven blijkt dat het ministerie tevreden is met de Nederlandse inzet in de COPs. Een COP is een
jaarlijkse conferentie waarbij mondiale onderhandelingen plaatsvinden en verdragen worden gesloten. Eén van

38 Zie: http:/unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php.
39 Zie: http:/unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php.
40 Zie: http:/unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php.
41 Kamerstukken 2017-2018, 34811-(R2092) nr. A/1.
42 Bron: Taakveld mondiaal inclusief fte (INTERN).Het taakveld mondiaal werd in de eerste jaren van de doorlichtingsperiode vooral vanuit

de directie Internationaal uitgevoerd. Uiteindelijk is in totaal ongeveer 8 fte van de directie Internationaal overgegaan naar de directie KLG
voor de uitvoering van onder andere het mondiale en EU klimaatbeleid.

27

de conferenties betreft het UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change. 43 Bij deze
conferenties worden mondiale afspraken gemaakt voor de reductie van broeikasgassen en het tegengaan van
klimaatverandering.44 Hoewel alle lidstaten van de EU als afzonderlijke partijen deelnemen aan de
conferenties, spreekt de EU met één mond. De Europese inzet voor onderhandelingen wordt jaarlijks
vastgelegd in Raadsconclusies van de Milieuraad.45 De Nederlandse inzet wordt voorafgaand aan de COP door
de (Rijks)ministerraad vastgesteld.
De Nederlandse inzet gedurende deze COPs is vrijwel gelijk gebleven. Uit de verschillende Kamerbrieven blijkt
dat de Nederlandse inzet hoofdzakelijk geënt was op:46
• Mondiaal akkoorden met een zo breed mogelijke deelname. Participatie van zoveel mogelijk landen,
met name die landen met een hoge uitstoot, staat voorop;
• Flexibiliteit op het gebied van onderscheid ontwikkelings-/ontwikkeld land, bereidheid om
mitigatieambities aan te passen, de aard van de verplichtingen en inspanningen die meetellen onder het
akkoord;
• Zowel mitigatie als adaptatie moet onderdeel zijn van het akkoord;
• Actiegerichte betrokkenheid van niet-statelijke actoren.
Tijdens de doorlichtingsperiode zijn vijf COPs georganiseerd.
COP 18. De belangrijkste onderwerpen van deze bijeenkomst zijn volgens het verslag van de VNklimaatconferentie in Doha47 de verlenging van de verplichtingen van het Kyoto-protocol tot 2020, een nieuw
klimaatinstrument vanaf 2020 en klimaatfinanciering. Dit heeft geleid tot vaststelling van de tweede
verplichtingenperiode, lopend vanaf 2013 tot 2020. Voortkomend uit deze bijeenkomst zijn daarnaast
verschillende andere overeenkomsten gesloten, zoals het Green Climate Fund. 48 Uit het verslag van de COP1849
blijkt dat mitigatieafspraken een groot discussiepunt vormden. Uit een aanvullend Kamerstuk 50 blijkt dat het
kabinet tevreden is met de inzet van Nederland omdat nu een breed akkoord is gesloten waar meerdere
landen bij zijn aangesloten. Dat is waar de Nederlandse inzet op gestoeld was. Verwacht werd dat de
gezamenlijke inspanning van de deelnemende landen zal leiden tot een emissiereductie van 18% in 2020 met
als ijkjaar 1990.
COP 19. Gedurende deze bijeenkomst werd een verkenning van een nieuw akkoord voorbereid om te sluiten
bij COP 21 (Parijs 2015). Ook werden gedurende deze COP onbehandelde afspraken uit COP 18 behandeld,
bijvoorbeeld op het gebied van internationale klimaatfinanciering. Over de uitkomsten van het akkoord was
het kabinet gematigd positief, zo blijkt uit de brief over de uitkomsten van het akkoord.51 Hoewel afspraken tot
een nieuw akkoord zijn gemaakt, waren deze minder ambitieus dan waar Nederland op had ingezet.52
COP 20. De klimaatconferentie in Lima was de laatste COP ter voorbereiding op het klimaatakkoord van Parijs
in 2015. Doel van deze COP was met name de voorbereiding op het Klimaatakkoord in Parijs en het geven van
een impuls aan wereldwijde klimaatactie.53 De resultaten van de hoofdpunten komen terug in Lima Call For
Action.54 De staatssecretaris geeft aan gematigd positief te zijn over deze conferentie, omdat er wel afspraken
43 Zie: http:/unfccc.int/2860.php.
44 Zie: http:/unfccc.int/2860.php.
45 Zie bijvoorbeeld: Verslag Milieuraad 25 oktober 2012 op: https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/25764/kst-21501-08-444.html
46 Dit blijkt tevens uit het Concept onderzoek Beïnvloeding van het Europese en mondiale klimaatbeleid voor de periode na 2020. (INTERN).
47 Zie: Kamerstukken 2012-2013, 31793, nr. 74.
48 Zie: Kamerstukken 2012-2013, 31793, nr. 73.
49 Zie: Kamerstukken 2012-2013, 31793, nr. 74.
50 Zie: Kamerstukken 2012-2013, 31793, nr. 76.
51 Zie: Kamerstukken 2013-2014, 31793, nr. 82.
52 Zie: Kamerstukken 2015-2016, 31793, nr. 83.
53 Zie: Kamerstukken 2014-2015, 31793, nr. 93.
54 Zie: https:/unfccc.int/files/meetings/lima_dec_2014/application/pdf/auv_cop20_lima_call_for_climate_action.pdf.

28

waren gemaakt, maar Nederland had gehoopt op meer vooruitgang en stevigere afspraken over nationale
bijdragen.55
COP 21. Tijdens de 21e COP werd het Parijsakkoord gesloten. Doel van het nieuwe akkoord is 1) de gemiddelde
opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder de 2 graden Celsius in vergelijking met het niveau van
voor de opkomst van de industrie, met het streven deze tot anderhalve graad te beperken, 2) het vermogen tot
aanpassing aan de gevolgen van klimaat verandering te vergroten en de emissie-arme ontwikkeling te
bevorderen en 3) financiële stromen met de eerste twee doelen in lijn te brengen. In dit akkoord zijn nieuwe
afspraken gemaakt over de uitstoot van broeikasgassen. Voor EU-landen geldt een redutie van broeikasgassen
van ten minste 40% in 2030 ten opzichte van 1990. Op hoofdlijnen voldoet het Parijsakkoord aan alle
elementen van de Nederlandse inzet. Het is juridisch bindend, behelst zowel mitigatie als adaptatie, en bevat
een lange termijn visie om in de tweede helft van de eeuw klimaatneutraliteit te realiseren. Het akkoord
voorziet in een mechanisme om de ambities op te schalen met het oog op het doel om de temperatuurstijging
te beperken tot ruim onder de 2 graden, strevend naar 1,5 graad. Ook voorziet het akkoord in monitoring van
de klimaatactie van landen. De opzet houdt rekening met de diversiteit van landen en biedt ruimte voor
maatwerk en aanpassingen aan ontwikkelingen in de tijd.56 Het is eveneens gelukt het onderscheid tussen
ontwikkelings-/ontwikkelde landen buiten de besluittekst van de conferentie te houden. Dit komt overeen met
de inzet van Nederland.57 De genomen besluiten over hoe de bijdragen van landen eruit moeten zien en hoe
deze zullen worden beoordeeld zijn echter minder specifiek dan Nederland had gewild. In elk geval is wel
bepaald dat nieuwe inspanningen van landen een vooruitgang moeten zijn ten opzichte van bestaande
inspanningen.
COP 22. De 22e COP werd gehouden van 7 tot 18 november 2016 in Marrakesh. De COP was met name gericht
op de uitwerking en implementatie van het Parijsakkoord.58 Vlak voor de bijeenkomst is het Parijsakkoord in
werking getreden. Volgens de staatssecretaris van IenM was de belangrijkste uitkomst het besluit dat in 2018
alle regels gereed moeten zijn voor de operationalisering van het akkoord. Verder is de Nederlandse rol volgens
de staatssecretaris met name geweest:59
• De staatssecretaris geeft in de Kamerbrief aan dat de Nationale Klimaattop 2016 onder de aandacht is
gebracht bij het Parijsakkoord, als voorbeeld voor het opstellen van een nationaal actieplan.
• Ook heeft Nederland gepleit voor koolstofberijzing in het kader van de Carbon Pricing Leadership
Coalition.
• Nederland is toegetreden tot Mission Innovation, een coalitie van landen die publieke investeringen in
energie-innovatie willen verdubbelen binnen vijf jaar.
• Tot slot heeft de staatssecretaris bij deze bijeenkomst aangekondigd de resterende internationale
kredieten uit het CDM te annuleren (4 miljoen ton aan CO2 equivalenten).
Clean Development Mechanisms (CDM)
Het beleid omtrent de CDM is volgens een evaluatie van het ministerie zelf doeltreffend en doelmatig
geweest.60 De CO2-reducties die zijn gerealiseerd zouden, wanneer zij niet via het CDM zouden zijn
gerealiseerd, hogere kosten met zich meebrengen volgens het onderzoek. Via dit instrument voldoet
Nederland aan het Kyoto-protocol. Geconstateerd wordt dat zowel de betaalde prijzen voor de CDM-kredieten
als de transactiekosten relatief laag waren. Het CDM-programma was van kracht tussen 2000 tot 2012. Omdat

55 Zie: Kamerstukken 2014-2015, 31793, nr. 112.
56 Zie: Kamerstuk 31793 nr. 134.
57 Zie: Kamerstuk 31 793 nr. 119
58 Bron: Kamerstukken 2016-2017, 31793 nr. 163.
59 Bron: Kamerstukken 2016-2017, 31793 nr. 163.
60

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). Beleidsevaluatie Clean Development Mechanisms (CDM). Let op: Deze evaluatie is door
IenM zelf uitgevoerd, met daarbij een externe review van dhr. B. Metz.

29

overlopende kosten nog gedurende de beleidsperiode 2012 tot 2014 onder de uitgaven van Artikel 19 vielen,
wordt dit instrument wel meegenomen in deze beleidsdoorlichting.
Uit de interne evaluatie blijkt dat de CDM-regeling doeltreffend was: er is circa 31 Mton aan CO2 equivalenten
aangekocht. Daarmee is de hoofddoelstelling van het Kyoto-protocol van 13 Mton CO2 behaald. Een prominent,
negatief effect was dat de lage prijs van de CERs (officiële benaming voor de aankoop van CDM-kredieten)
heeft geleid tot een lage geloofwaardigheid van de kredieten. Ook is binnen het programma gestuurd op de
laagst mogelijke prijs, wat ten koste is gegaan van de duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden waarvan
de CERs werden gekocht. Wel blijkt uit de evaluatie dat CDM een doelmatig instrument was. Volgens de
interne evaluatie was het bereiken van dezelfde hoeveelheid aan CO2-reductie velen malen minder doelmatig
geweest zonder dit instrument.
Kigali Amendement
In 1987 werd het Montréal Protocol gesloten om samenwerking tussen landen te creëren in de reductie van
Ozone Depleting Substances (ODS’s): ozonlaag afbrekende stoffen. Doel van het protocol was het herstel van
de ozonlaag.61 Het Kigali Amendement (op 15 oktober 2016 ondertekend door 197 partijen) is een toevoeging
aan dit protocol, en is gericht op het verminderen van fluorkoolwaterstoffen (HFK’s). Deze HFK’s werden met
name toegepast in het maken van airconditioningsinstallaties en koelkasten.62 Hoewel de HFK’s niet de
ozonlaag aantasten, valt deze regeling toch als amendement onder het Montréal Protocol. Volgens de
Kamerbrief van de minister van Buitenlandse Zaken ligt een aantal oorzaken hieraan ten grondslag: er is een
grote vergelijkbaarheid qua sectoren en producten als de stoffen die binnen het Montréal Protocol vallen.
Bovendien werden HFK’s veelal gebruikt werden als vervanger voor de stoffen (H)CFKs, die zijn en worden
uitgefaseerd en die naast een aantasting van de ozonlaag ook een sterk opwarmend effect hebben. 63
In het Kigali Amendement is afgesproken dat de verplichting tot reductie voor Nederland geldt vanaf 2019,
voor enkele Oost-Europese landen start de verplichting in 2020, voor ontwikkelingslanden geldt 2024 als
startjaar.64 Doordat in de EU de F-gassenverordening geldt vanaf 2015, wordt al invulling gegeven door de EU
en Nederland aan deze verplichting van het Kigali amendement van het Montréal Protocol (zie ook het
volgende hoofdstuk voor de F-gassenverordening). Voor deze ontwikkelingslanden is een Multilateraal Fonds
(MLF) opgericht om de transitie van ontwikkelingslanden te versnellen, waar ontwikkelde landen aan
bijdragen. Eind 2017 voor de uitfasering van HCFKs en de start van de reductie van HFKs $500 miljoen door de
donorlanden beschikbaar gesteld. Nederland heeft aangegeven dit fonds te financieren, waarbij vanaf 2018 tot
en met 2020 per jaar $3.734.833 wordt besteed.65 De inwerkingtreding van het Kigali Amendement vraagt voor
Nederland niet om aanpassingen, omdat het in lijn is met de reductie van F-gassen (dit betreft een instrument
onder het EU klimaatbeleid).66
Er zijn indicaties dat het instrument doeltreffend zal zijn: op grond van toekomstscenario’s blijkt dat het
amendement kan leiden tot een vermindering van de temperatuurstijging tot 0,5 graad Celsius in 2100, dat
staat gelijk aan 80 Gigaton CO2 equivalenten.67 68 Daarnaast bevindt een groot deel van de fabrikanten van
HFK’s zich buiten de Europese Unie. Volgens de minister van Buitenlandse Zaken was het inzetten op een

61 Zie: UNEP (2015). Synthesis of the 2014 Reports of the Scientific, Environmental and Technology & Economic Assessment Panels of the

Montreal Protocol United Nations Environmental Programme (UNEP), Nairobi.
62 Zie: UNEP (2015). Synthesis of the 2014 Reports of the Scientific, Environmental and Technology & Economic Assessment Panels of the
Montreal Protocol United Nations Environmental Programme (UNEP), Nairobi.
63 Zie: Kamerstukken 2017-2018, 34 811, nr: 1
64 Zie: Kamerstukken 2017-2018, 34 811, nr: 1.
65 Zie: Factsheet Kigali Amendement (INTERN DOCUMENT).
66 Zie: Kamerstukken 2017-2018, 34 811, nr: 1.
67 Zie: Velders et al. (2015). Future atmospheric abundances and climate forcings from scenarios of global and regional hydrofluorocarbon
(HFC) emissions.
68 Studies laten tegelijkertijd wel zien dat de uitstoot van deze gassen tussen 2016 en 2017 zijn toegenomen (4%), zie bijvoorbeeld:
http:/time.com/4673826/greenhouse-gas-emissions-epa-hfcs/.

30

mondiale overeenkomst daarom de juiste wijze om te komen tot een uitfasering van de HFK’s. 69 Over de
doelmatigheid van dit instrument zijn nog geen openbare studies beschikbaar. Wel blijkt uit een eerdere studie
dat het MLF bij het Montréal Protocol een effectieve en efficiënte maatregel is geweest. 70
Climate and Clean Air Coalition (CCAC)
De CCAC (2012 tot heden) betreft een partnerschap van overheden, overheidsorganisaties, bedrijven en het
maatschappelijk middenveld om de luchtkwaliteit en het klimaat te beschermen door de uitstoot van
kortstondige klimaat verontreinigde stoffen te reduceren. 71 De coalitie bestaat uit meer dan 150 leden.
Nederland heeft gedurende de beleidsperiode ingezet op kennisontwikkeling over de klimaateffecten van
Short-Lived Climate Pollutants (luchtverontreinigende stoffen met kortdurend klimaateffect), en de toepassing
van kosteneffectieve maatregelen voor deze stoffen.
Carbon Pricing Leadership Coalition
De Carbon Pricing Leadership Coalition is een coalitie van overheden, private partijen, om het gebruik van
carbon pricing policies uit te breiden.72
Zero-Emission Vehicle (ZEV) alliance
ZEV alliance (2015 tot op heden) betreft een samenwerking van overheden om de acceptatie van zero emissie
voertuigen te versnellen.73 Nederland heeft samen met Québec en California deze alliantie opgericht. Binnen
de alliantie beogen de deelnemers best practices uit te wisselen, innovatie van en investeren in zero emissie
voertuigen te bevorderen en om op internationaal niveau bewustzijn en aandacht voor zero emissie voertuigen
te bewerkstelligen.74
Cartagena Dialoog
Cartagena Dialoog (2015 tot op heden) betreft een groep van 40 landen waarin onderhandelaars van
ontwikkelde- en ontwikkelingslanden samenwerken om de ambitie van het klimaatakkoord van Parijs te
vergroten. Deze groep richt zich op het bereiken van consensus in de onderhandelingen en op het vinden van
thema’s waarop gezamenlijke actie ondernomen kan worden.75
Climate Change Expert Group (CCXG)
De CCXG is een forum bedoeld om discussie over technische onderwerpen uit de mondiale
klimaatonderhandelingen aan te moedigen.76 De CCXG organiseert jaarlijks mondiale fora waarbij zowel
onderzoeksorganisaties, als de private sector en overheidsinstanties aan deelnemen. Het overleg stelt
daarnaast analyses op van verschillende kwesties aangaande klimaatverandering. 77
Wedging the Gap
Wedging the Gap is een initiatief van onderzoeksbureau Ecofys om de tweegradendoelstelling voor het klimaat
binnen bereik te houden. Omdat er mondiaal te weinig emissies gereduceerd worden voor de beoogde
doelstelling, heeft Ecofys de Wedging the Gap-benadering geïnitieerd, waarbij 21 bottom-up initiatieven van
niet-statelijke actoren (zoals bedrijven en lokale overheden) worden samengebracht om emissiereductie voor

69 Zie: Kamerstukken 2017-2018, 34 811 nr: 1.
70 Zie: Consolidation of the amendment proposals submitted by parties to the Montreal Protocol (2016).
71 Zie: http:/www.ccacoalition.org/en/content/who-we-are.
72 Zie: https:/www.carbonpricingleadership.org/what/.
73 Zie: http:/climateinitiativesplatform.org/index.php/International_Zero-Emission_Vehicle_Alliance_(ZEV_Alliance).
74 Zie: https:/insideevs.com/california-netherlands-quebec-launch-international-zero-emission-vehicle-alliance/.
75Zie: Kamerstuk 31793, nr. 116.
76 Zie: http:/www.oecd.org/environment/cc/flyer-climate-change-expert-group.pdf.
77 Zie: http:/www.oecd.org/environment/cc/CCXG-Flyer.pdf.

31

2020 te bereiken. Deze initiatieven worden ondersteund, zodat ze op grotere schaal kunne worden toegepast.
De staatssecretaris heeft aangegeven dit initiatief te willen ondersteunen. 78

78 Zie: Kamerstuk 31793, nr. 73.

32

6. Analyse versterken EU
klimaatbeleid
In dit hoofdstuk analyseren we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid gericht op het versterken
van het EU klimaatbeleid in de periode 2012 tot en met 2016. We starten dit hoofdstuk met een oordeel van
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleidsonderdeel, en geven vervolgens de onderbouwing van
het oordeel. Hiermee wordt voor dit subdoel antwoord gegeven op vragen 8 tot en met 13 uit de RPE.

6.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Evenals geconstateerd bij de analyse van het versterken van het mondiale klimaatbeleid geldt ook bij dit
beleidsonderdeel dat we op grond van dit syntheseonderzoek geen stevige uitspraken kunnen doen over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de Nederlandse inzet in het versterken van het Europese
klimaatbeleid. Ex post evaluatieonderzoek om de beoordeling op te baseren ontbreekt. Desalniettemin kan
ook bij dit beleidsonderdeel worden geconstateerd dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft
vervuld in de Europese onderhandelingen en coalitievorming. De Nederlandse inzet in deze
onderhandelingen is veelal behaald. Uit Kamerstukken, eigen onderzoek door het ministerie en interne
documenten blijkt dat het ministerie tevreden is over de uitkomsten van de inzet in het versterken van het
EU klimaatbeleid. De mogelijkheid dat de afspraken minder ambitieus zouden zijn geweest zonder de inzet
van Nederland kan niet worden uitgesloten. Tegelijkertijd constateren we, evenals bij het mondiale
klimaatbeleid, dat de rol en invloed van de Nederlandse onderhandelingsinzet en -activiteiten niet zijn te
isoleren van die van de andere landen (zeker omdat er geen onafhankelijke evaluatie van beschikbaar is).

6.2. Beschrijving van het subdoel
Om de doelstelling te behalen van het tegengaan van klimaatverandering door uitstoot van broeikasgassen te
verminderen, worden met Nederlandse inzet op EU-niveau afspraken gemaakt zoals (gewijzigde) richtlijnen en
verordeningen. Ook worden coalities gevormd met andere landen om gezamenlijk een ambitieuzer EU-beleid
na te streven. Het klimaatbeleid van de EU wordt door regeringsleiders vastgesteld in de Europese Raad.
Vervolgens worden deze uitgewerkt in de door de Milieuraad, die wordt gevormd door de Europese
milieuministers, aan te nemen regelgeving die (deels) nationaal moet worden geïmplementeerd. 79 Nederland
zet in op ambitieuze EU-verordeningen en richtlijnen.80
Overkoepelende doelstellingen binnen de EU
Hierna beschrijven we kort de overkoepelende EU-doelstellingen die leidend waren in de doorlichtingsperiode:

79 Programmaplan Werk maken van Klimaat (INTERN), p. 47.
80

Dit streven kwam duidelijk naar voren in de gesprekken die we voerden met beleidsmakers en is bovendien terug te vinden in veel
interne documentatie en kamerbrieven, waaraan in dit hoofdstuk veel wordt gerefereerd.

33

• In 2010 zijn de ‘20/20/20-doelstellingen’ vastgesteld. Volgens dit pakket moet de CO2-uitstoot in 2020
met 20% zijn afgenomen ten opzichte van 1990, er moet 20% minder energie verbruikt worden en
bovendien moet 20% van het totale energieverbruik afkomstig zijn uit hernieuwbare energie.
• In het EU 2030 klimaat- en energieraamwerk, ook wel het EU 2030 pakket genoemd, is eind 2014 een
overkoepelend broeikasgasreductiedoel van 40% in 2030 ten opzichte van 1990 gesteld, te halen binnen
de grenzen van de EU. Het aandeel hernieuwbare energie in de EU zal ten minste 27% moeten
bedragen. Tevens bestaat er een verplichting tot energiebesparing van 1,5% per jaar. 81
In onderstaande figuur zijn het subdoel onder Artikel 19 (het versterken van het EU klimaatbeleid) en de
daarbij behorende instrumenten schematisch weergeven.

Figuur 6.1. Doelen, subdoelen en instrumenten voor EU klimaatbeleid.

Samenhang met andere subdoelen
De relatie met het mondiale klimaatbeleid is meerzijdig: er worden afspraken die op mondiaal niveau worden
gemaakt vertaald naar verordeningen en richtlijnen op het niveau van de EU, daarnaast is de inbreng van EUlidstaten bij het komen tot mondiale afspraken reeds van te voren afgesproken onder de EU-lidstaten. De EU
als geheel is partij in veel internationale verdragen. Zo stelt de EU als geheel haar inzet vast voor het
Parijsakkoord en implementeert het vervolgens in de lidstaten. Ook met het nationale klimaatbeleid vindt een
wisselwerking plaats. Veel van de verordeningen en richtlijnen die op EU-niveau worden vastgesteld worden
vervolgens op nationale schaal geïmplementeerd en uitgevoerd (bijvoorbeeld de Renewable Energy Directive
(RED). Daarnaast kan regelgeving vanuit de EU ook voor verplichte doelstellingen voor Nederland zorgen,

81 Kamerstuk 21501-20, nr. 922.

34

bijvoorbeeld in het geval van de EU Energy Roadmap. Ook wordt op nationaal niveau draagvlak gegenereerd
voor regelgeving van de EU. Tegelijkertijd wordt op nationaal niveau de Nederlandse inzet bij de EU bepaald.
Onderlinge samenhang instrumenten ‘versterken EU klimaatbeleid’
De verschillende verordeningen en richtlijnen die vallen onder ‘versterken EU klimaatbeleid’ beslaan
verschillende onderwerpen. Zo ziet de ETS-richtlijn op het Europese emissiehandelssysteem, terwijl andere
verordeningen of (niet-ETS)richtlijnen bijvoorbeeld betrekking hebben op regelgeving rondom brandstoffen.
Via de niet-ETS afspraken worden landen verplicht om in de sectoren landbouw, gebouwde omgeving,
mobiliteit, overige broeikasgassen en kleine industrie om het doel dat zij nationaal moeten behalen zelf beleid
te implementeren. Samen moeten deze instrumenten bijdragen aan het behalen van de meer algemene EUdoelstellingen, zoals de 20/20-doelstellingen of het EU 2030 pakket. Het vormen van coalities draagt bij aan het
nastreven van een ambitieus klimaatbeleid binnen de EU. Zo wordt de inzet bij de onderhandelingen over de
inhoud van de verordeningen en richtlijnen door de leden van de Green Growth Group 82 afgestemd teneinde
een sterkere onderhandelingspositie na te streven.

6.3. Onderbouwing individuele instrumenten
Omdat evaluatieonderzoeken ontbreken kunnen we geen stevige uitspraken doen over de doeltreffendheid
van de beleidsinstrumenten voor het versterken van het EU klimaatbeleid. Wel beschikken we naar aanleiding
van een analyse van bronnen en interviews met betrokken medewerkers over voorzichtige aanwijzingen van de
mate van doeltreffendheid van de instrumenten. Op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal kunnen
we geen uitspraken doen over de doelmatigheid van de instrumenten. Voor een overzicht van het
onderzoeksmateriaal verwijzen wij naar Bijlage II.
Opnieuw vaststellen richtlijnen ETS
Het EU emissions trading system (EU-ETS) wordt door de EU als marktinstrument gehanteerd om de uitstoot
van broeikasgassen te verminderen. Kernfunctie van het ETS-systeem is het bereiken van een vooraf bepaalde
reductiedoelstelling volgens een reductiepad. Er is een plafond voor de totale uitstoot van de deelnemende
bedrijven. Die ontvangen of kopen emissierechten waarmee ze kunnen handelen om aan hun verplichtingen te
voldoen (cap and trade). Met deze doelstelling vormt EU-ETS een fundamentele pijler van het beleid van de
Europese Unie tegen klimaatverandering.83 Doordat vragers en aanbieders handelen in emissierechten, krijgt
CO2-uitstoot een prijs. De regels voor de handel en de verdeling van de CO2-rechten zijn in de richtlijn
vastgelegd.84 In deze richtlijn is een jaarlijkse limiet aan individuele en dus gezamenlijke CO2-uitstoot van
energie-intensieve installaties gesteld en dit limiet wordt jaarlijks met een vast percentage verminderd. De EU
beoogt met dit systeem de collectieve emissies van installaties die onder het stelsel vallen te beheersen en
investeringen te stimuleren.85 In paragraaf 7.2. wordt de betekenis van dit systeem voor Nederland en de
uitvoering ervan door NEa (de uitvoeringsorganisatie, veiler en toezichthouder voor het EU-ETS in Nederland)
nader toegelicht.
Het besparingsdoel van het EU-ETS is in de doorlichtingsperiode gehaald. Met betrekking tot de
doeltreffendheid van het EU-ETS is in een onafhankelijke evaluatie van NEa geconstateerd dat de lage CO2-prijs
zorgt voor een gebrekkige prikkel voor innovatie in reductietechnieken. De prijs is meerdere keren aanzienlijk
82 De Green Growth Group is een informeel netwerk bestaande uit 17 Europese energie-, milieu- of klimaatministers die relatief ambitieus

genoemd kunnen worden binnen de EU. Meer informatie over dit instrument volgt bij de omschrijving van de Green Growth Group aan het
einde van dit hoofdstuk.
83 Zie: https:/ec.europa.eu/clima/policies/ets_en.
84 Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten.
85 A.J. Mulder, “CO Emissions Trading in the EU: Models and Policy Applications” (2016), p. 230.
2

35

gedaald.86 De prijs van de emissierechten geldt als een belangrijke randvoorwaarde voor het ETS-systeem om
voldoende effectief te kunnen functioneren. Deze prijs wordt bepaald door vraag en aanbod. Vraag en aanbod
van CO2-emissierechten verkeren sinds de start van ETS niet in het beoogde evenwicht. Er zijn in Europa relatief
veel rechten in de markt waardoor de prijs laag blijft en de effectiviteit vooralsnog niet is zoals beoogd. 87
Hoewel het buiten de doorlichtingsperiode valt is het van belang om op te merken dat de komende jaren vraag
en aanbod steeds meer in evenwicht lijken komen en het grote substantiële overschot aan emissierechten in
het ETS worden weggewerkt. Dat komt door de recent aangekondigde veranderingen in het EU-ETS
(EC/410/2018) en de Directive van het Market Stability Reserve (MSR). 88 Door de toevoeging van de
backloading rechten aan het Market Stability Reserve, plus de versnelde instroom van rechten in het reserve
en de aangekondigde cancellation in 2023 van alle rechten die in het MSR zitten en die groter zijn dan de
jaarlijkse hoeveelheid rechten die wordt geveild, zal het overschot aan rechten versneld afnemen. De mate
waarin dat tot schaarste zal leiden in het ETS is mede afhankelijk van de op dit moment geformuleerde
beleidsplannen rondom hernieuwbare energie en energie-efficiëntie, alsmede de mate van groei van
activiteiten die onder het ETS vallen.
Opnieuw vaststellen maatregelen non-ETS
Enkele sectoren vallen buiten het hiervoor beschreven emissiehandelssysteem. Ook indirecte emissies (import
van goederen) vallen buiten het ETS. Voor de non-ETS sectoren, vervoer, gebouwen, landbouw, kleinschalige
industrie en afval, zijn in 2009 reductiedoelen voor alle lidstaten voor 2020 vastgesteld in de Effort Sharing
Decision (ESD).89 Het doel van de ESD is om tegen 2020 de broeikasgasemissies in de EU met 20% te doen
afnemen ten opzichte van 2005 en om emissiebeperkingen op kosteneffectieve wijze te bevorderen. Er worden
geen specifieke doelen gesteld per sector. De verantwoordelijkheid van de implementatie van deze doelen ligt
bij de lidstaten.
Uit een Europese evaluatie blijkt dat de doelen van de ESD zijn bereikt; de reductiedoelen zijn behaald. 90 De
doeltreffendheid van de ESD was niet vast te stellen, omdat geen causaal verband gelegd kan worden tussen
het beleid enerzijds en de emissiereducties anderzijds. Bovendien kan niet worden vastgesteld welke acties
binnen de lidstaten ook tot stand waren gekomen zonder de ESD.
In 2016 presenteerde de Europese Commissie de Effort Sharing Regulation, een voorstel met nieuwe
reductiedoelen als voortzetting van de ESD.91 Voor de EU als geheel geldt dat in het niet-ETS de 30%
broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van 2005 gerealiseerd moet zijn. De reductiedoelen worden per
lidstaat vastgesteld. Voor Nederland geldt de Commissie een reductie van 36%. Het voorstel bevat, in
overeenstemming met de Nederlandse inzet, op verschillende punten flexibiliteit die lidstaten kan helpen aan
de verplichtingen te voldoen. Daarnaast mag een aantal lidstaten, waaronder Nederland, een beperkte
hoeveelheid ETS-rechten opkopen om een deel van de opgave in te vullen. 92 Nederland stelt dat alle lidstaten
na 2020 hun emissies moeten terugdringen en dat de verdeling van de inspanning over de lidstaten niet ten
koste mag gaan van de kosteneffectiviteit en flexibiliteit. 93 Buiten de periode van deze beleidsdoorlichting is er
inmiddels een akkoord bereikt over deze verordening bindende nationale reductiepercentages broeikasgassen
2021-2030.94 In dit akkoord zijn flexibiliteitsinstrumenten opgenomen en voor lidstaten wordt een
emissiereductietraject opgesteld waarmee zij hun uitstoot kunnen verminderen. Wel wordt rekening gehouden
86 Zie: Kamerbrief d.d. 13 mei 2016 van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, betreffende de CO -prijs in het ETS.
2
87 Bron: Wettelijke zbo-evaluatie van de Nederlandse Emissieautoriteit (Algemene Bestuursdienst Ministerie Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties, 2017).
88 Zie: https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018L0410 en https:/ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform_en.
89 Beschikking nr. 406/2009/EG 1.
90 Zie: http:/eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0483&from=NL. (2016).
91 Zie: http:/eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0483&from=NL (2016).
92 Kamerstukken 2016-2017, 21 501-08, nr. 678.
93 Zie: Beïnvloeding van het Europese en mondiale klimaatbeleid voor de periode na 2020 (INTERN).
94 Kamerstukken 2017-2018, 32-813, nr. 191.

36

met de minder welvarende lidstaten. Bulgarije is het enige land dat waarvan geen reductie vereist wordt. 95
Volgens de minister zijn de belangrijkste elementen van het Commissievoorstel, waaronder de reductiedoelen
voor de niet-emissiehandelssectoren per lidstaat in het akkoord ongemoeid gebleven. Daarnaast zijn de
flexibliteitsinstrumenten ongemoeid gebleven. Een wijziging in het akkoord ten opzichte van het
Commissievoorstel is de introductie van een veiligheidsreserve, waar minder welvarende landen uit kunnen
putten wanneer landen hun emissies verder gereduceerd hebben in 2020 dan in 2013 beoogd was, maar
desondanks voor de periode 2021 tot 2030 emissieruimte tekortkomen. Het ambitieniveau is tevens
aangepast, waardoor de cumulatieve emissieruimte voor de EU voor de periode 2021-2030 met 120 Mton is
verlaagd. De minister geeft in zijn Kamerbrief aan dat Nederland graag meer ambitie had gezien, maar dat het
akkoord in belangrijke mate wel voldoet aan de Nederlandse inzet. Wel geeft hij in zijn brief aan dat een
herziening van de verordening in de toekomst nodig zal moeten zijn om het ambitieniveau beter in lijn te
brengen met het Parijsakkoord, waarin is aangegeven dat het EU reductiedoel voor 2030 ten opzichte van 1990
55% is.96
LULUCF (Land Use, Land-Use Change and Forestry)
De LULUCF-verordening97 legt verplichtingen en regels vast voor boekhouding van emissies en vastlegging van
CO2 in de ‘LULUCF-sectoren’ van lidstaten. Deze LULUCF-sectoren maken geen deel uit van de hierboven
beschreven ESD. Hierdoor kan in de klimaatboekhouding van een lidstaat rekening gehouden worden met de
uitstoot van broeikasgassen door menselijk handelen en de opname van broeikasgassen door ecosystemen
(vastlegging in bossen en landbouwbodems). Op basis van de verordening mogen de LULUCF-sectoren in
lidstaten niet slechter presteren dan voorheen (de debetregel). Wanneer lidstaten juist beter presteren, zijn de
overschotten beperkt inzetbaar ter compensatie van emissies in niet-ETS sectoren uit de hierboven beschreven
ESD. Wanneer niet wordt voldaan aan de debetregel, kan de lidstaat dit wel compenseren vanuit andere nietETS sectoren.98
De Europese Commissie heeft in 2016 een voorstel gedaan om de LULUCF-sector vanaf 2021 op te nemen in
het EU-beleidskader, zodat het reductiedoel van 40% in 2030 in de sector wordt geïntegreerd. De
referentieperiode verandert hierbij van 1990 naar 2005-2007.99 Nederland heeft, gedeeltelijk tijdens de
doorlichtingsperiode, ingezet op behoud en inzet van natuurlijke systemen, zodat gebruik wordt gemaakt van
de diensten die deze systemen kunnen leveren. Nederland wil blijven voldoen aan de debetregel. Het
reductiepotentieel in Nederland is echter klein door de grote ruimtelijke druk en daarmee het beperkte
potentieel voor uitbreiding van bossen. Nederland is uitdrukkelijk tegen de vermindering van de inspanning van
lidstaten bij het rapporteren en realiseren van boekhoudverplichtingen. 100 Bovendien moet worden voorkomen
dat de toekomstige LULUCF-verordening wordt gebruikt om het EU-reductiedoel van 40% te laten afzwakken
door de compensatie mogelijk te maken. 101 De LULUCF-verordening viel tijdens de doorlichtingsperiode onder
de verantwoordelijkheid van het ministerie van EZ, maar de directie KLG was betrokken vanuit haar
regiefunctie. De Verordening integratie LULUCF is in mei 2018 aangenomen door het Europees Parlement. In
de verordening is opgenomen dat de LULUCF-sector op eigen grond volgens de boekhoudregels geen nettoemissies veroorzaakt en dat de EU als geheel een blijvende vastlegging van koolstof in deze groepen sectoren
realiseert. Een belangrijke wijziging ten opzichte van het voorstel is dat een compensatiereserve van in totaal
360 Mton wordt ingesteld, waar landen (onder bepaalde voorwaarden) aanspraak op kunnen maken. De

95 Zie: http:/data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13224-2017-INIT/en/pdf.
96 Kamerstukken 2017-2018, 32-813, nr. 191.
97 Besluit nr. 529/2013/EU.
98 Zie: Kamerstukken 2016-2017, 21 501-08, nr. 678.
99 Zie: https:/www.eerstekamer.nl/eu/edossier/e160031_voorstel_voor_een.
100 Zie: https:/www.eerstekamer.nl/eu/edossier/e160031_voorstel_voor_een.
101 Werkplan EU 2030 pakket (INTERN).

37

minister geeft aan tevreden te zijn met deze verordening, en met het feit dat er volgens hem strenge
voorwaarden zijn gesteld aan de compensatiereserve. 102
F-gassenverordening
De F-gassenverordening103 heeft betrekking op de uitfasering van F-gassen (gefluoreerde broeikasgassen). De
verordening bestaat al sinds 2006, maar de Europese Commissie deed in 2012 een voorstel tot herziening (en
daarmee verbetering en vereenvoudiging) van de verordening. Het doel was om de emissies van deze sterke
gassen verder te beperken dan de verordening al deed. De Commissie stelde voor de emissies in 2030 met nog
eens 70% terug te brengen ten opzichte van het niveau in 2012. Daarnaast werden nog enkele, meer specifieke
maatregelen voorgesteld, waaronder het reduceren van de hoeveelheid HFK’s. 104 De oude verordening richtte
zich vooral op het tegengaan van lekkage van andere F-gassen. De nieuwe verordening richt zich op een
uitfasering van F-gassen.105 De verordening is in 2014 van kracht geworden.106 Nederland heeft het voorstel van
de Commissie om de verordening aan te scherpen gesteund en zag de verordening als een goede mogelijkheid
om broeikasgasemissies op kosteneffectieve wijze terug te dringen.107 De impact op de economie en de
maatschappij van de herziene verordening voor Nederland is volgens de Rijksoverheid bescheiden. 108
CO2-normen voor vervoer
Om de klimaatdoelstellingen te behalen, dient de EU in de vervoerssector de uitstoot van broeikasgassen te
verminderen met 60% in 2050 ten opzichte van 1990. Om dit lange termijndoel te behalen, wordt voor vervoer
gestreefd naar een daling van de emissies met 20% in 2030 ten opzichte van 2008. 109 Nederland heeft een zeer
kleine autoproductie. Mede daarom is Nederland zeer afhankelijk van Europese regelgeving voor de normering
voor personenauto’s, bestelauto’s en zware bedrijfsvoertuigen om reductiedoelstellingen op het gebied van
vervoer te behalen. De Commissie heeft in 2012 een voorstel tot herziening van de verordening voor lichte
bedrijfsvoertuigen (bestelbusjes) en parallel daaraan deed de Commissie een voorstel voor de herziening van
de verordening voor personenauto’s. In dit voorstel zijn de doelstellingen voor 2020 bevestigd. 110 Nederland
stelde als reactie daarop dat meer ambitie getoond mocht worden omdat was gebleken dat de normen
haalbaar waren tegen lagere kosten dan verwacht. Nederland zette zich daarom in voor aanscherping van de
normen.111
De verordening voor lichte bedrijfsvoertuigen is in 2014 herzien. De wijzen waarop de 2020-doelstellingen
worden behaald zijn hierin vastgesteld, de normen zijn niet aangescherpt. De Nederlandse inzet is hiermee niet
geheel terug te vinden in de herziene richtlijn. Daarnaast is tijdens de doorlichtingsperiode op EU-niveau een
voorstel ontwikkeld voor de certificering van CO2-uitstoot door vrachtauto’s en overige zware
bedrijfsvoertuigen. Ook onderzoekt de Commissie de mogelijkheden voor een CO2-norm voor vrachtwagens.
Deze voorstellen waren tijdens de doorlichtingsperiode nog in ontwikkeling en zijn tot op heden nog niet van
kracht geworden.
Over de doeltreffendheid en doelmatigheid kan worden geconstateerd dat de grootste energiebesparing
binnen verkeer en vervoer wordt gerealiseerd door de aanscherping van de Europese CO2-emissienormen voor

102 Kamerstukken 2017-2018, 32-813, nr. 191.
103 F-gassenverordening (EG) nr. 842/2006.
104 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-463.html.
105 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-22112-1524.html.
106 Verordening (EU) Nr. 517/2014.
107 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-463.html.
108 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-22112-1524.html.
109 Witboek Vervoer 2050 (Europese Commissie, 2011), p. 3.
110 Zie: https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/31793/kst-21501-08-436.html.
111 Zie: https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/31793/kst-21501-08-436.html.

38

nieuwe personenauto’s (per 2021) en bestelauto’s (per 2020). Het effect wordt geraamd op 12 PetaJoule (PJ) in
2020 (totale besparing op vlak verkeer en vervoer is in 2020 geraamd op 19 PJ). 112
Richtlijn Brandstofkwaliteit, de richtlijn hernieuwbare energie en de richtlijn uitrol van infrastructuur voor
alternatieve brandstoffen
Met betrekking tot de Europese regulering van brandstoffen zijn drie richtlijnen van belang: de Richtlijn
Brandstofkwaliteit, de Richtlijn Hernieuwbare Energie en de Richtlijn betreffende de uitrol van infrastructuur
voor alternatieve brandstoffen.
De Commissie publiceerde eind 2012 een voorstel tot wijziging van de richtlijnen Brandstofkwaliteit en
Hernieuwbare Energie.113 Deze richtlijnen zijn nauw met elkaar verbonden, omdat veelal biobrandstoffen
zullen worden ingezet voor het behalen van de in beide richtlijnen opgenomen doelstellingen. De aanleiding
voor het voorstel van de Commissie was de Indirect Land Use Change (ILUC).114 In september 2015 is de nieuwe
ILUC-richtlijn gepubliceerd die beide richtlijnen wijzigt.115 In het voorstel van de Commissie werd een eis voor
beide richtlijnen opgenomen dat nieuwe installaties vanaf juli 2014 minimaal 60% broeikasgasemissiereductie
moeten behalen voor de in deze installaties geproduceerde biobrandstoffen. Daarnaast worden lidstaten en
leveranciers verplicht te rapporteren over de broeikasgasemissies ten gevolge van indirecte veranderingen in
landgebruik. Het aandeel van conventionele biobrandstoffen in het halen van de vervoersdoelstelling uit de
richtlijn hernieuwbare energie wordt beperkt tot 5%, waarbij de resterende opgave (tot 10% totaal) moet
worden ingevuld met geavanceerde biobrandstoffen. Om de inzet van geavanceerde biobrandstoffen verder te
stimuleren wordt in het voorstel bepaald dat deze dubbel116 meetellen voor de doelstelling van 10%
hernieuwbare energie in de vervoersector 2020. 117 Nederland sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie,
maar heeft een budgettair voorbehoud gemaakt in verband met nationale doelstellingen. Nederland stipt het
belang aan dat op termijn zowel directe als indirecte emissies worden meegenomen in de beoordeling van de
broeikasgasprestatie van biobrandstoffen met behulp van gewasspecifieke ILUC-factoren. Daarnaast wordt
door Nederland het belang aangegeven van het gefragmenteerd meetellen van geavanceerde
biobrandstoffen.118 Bovendien zet Nederland in op het behoud van de CO2-reductiedoelstellingen in de richtlijn
Brandstofkwaliteit en de realisatie van een plafond van 5% voor conventionele biobrandstoffen. 119 Uit de brief
van de staatssecretaris van IenM van 28 mei 2015 blijkt dat de compromis voor de ILUC-richtlijn op grote lijnen
voldeed aan de Nederlandse ambities; niet alles is bereikt, maar ‘het was voldoende om akkoord te gaan’. 120 In
2014 is de Richtlijn betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen gepubliceerd.
Green Growth Group
De Green Growth Group is een informeel netwerk bestaande uit 17 Europese energie-, milieu- of
klimaatministers die relatief ambitieus genoemd kunnen worden binnen de EU. De Green Growth Group komt
naast de Europese Milieuraden op ambtelijk niveau bijeen. De coalitie is in 2013 opgericht om te lobbyen voor
een zo gunstig mogelijke verdeling van de niet-ETS doelstellingen over de lidstaten. 121 De groep heeft tot doel
112 Zie: Nationale Energieverkenning 2017.
113 Zie: Voorstel Europese Commissie: COM 2012 595.
114 De uitstoot van broeikasgassen kan hoger uitvallen door emissies die verband houden met indirecte veranderingen in landgebruik,

omdat bestaande landbouwgrond wordt ingezet voor de productie van biobrandstoffen en vervolgens nieuwe of andere gebieden in
gebruik worden genomen voor klassieke landbouwdoelen. Zie voor meer informatie:
https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-453.html.
115 Zie: https:/www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/duurzame-energie-opwekken/bio-energie/beleid-bio-energie/beleidbiobrandstoffen.
116 Zie voor een toelichting op het dubbeltellen: https:/www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/dubbeltelling-hev
117 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-453.html.
118 https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-453.html.
119 Zie: Beïnvloeding van het Europese en mondiale klimaatbeleid voor de periode na 2020 (INTERN) en
https:/zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/22054/kst-21501-08-463.html.
120 Kamerstukken 2014-2015, 32813 nr. 100.
121 Zo is door de coalitie opgeroepen om voor 2030 een reductiedoel van 40 procent op te nemen. Zie: 150119 Werkplan EU 2030 pakket
(INTERN), p. 3 en https:/www.cisl.cam.ac.uk/business-action/low-carbon-transformation/green-growth-platform/about.

39

de economische kansen en uitdagingen van een transitie naar een duurzame, koolstofarme economie.
Nederland trekt in Europese onderhandelingen op met andere landen uit de Green Growth Group, waardoor
een sterkere onderhandelingspositie ontstaat, bijvoorbeeld in de onderhandelingen over de ESD.122 In het
verleden heeft de Green Growth Group bijvoorbeeld lidstaten opgeroepen om 20% van het budget in te zetten
voor klimaatrelevante doeleinden.123

122 Zie: Kamerstuk 33858 nr. C.
123 Zie:

http:/m.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Europa___International/green_growth_group_financing_climate_action_b
f.pdf.

40

7. Analyse versterken nationaal
klimaatbeleid
In dit hoofdstuk analyseren we de doeltreffendheid en doelmatigheid van de instrumenten ingezet onder
Artikel 19 voor het versterken van het nationale klimaatbeleid gedurende de beleidsperiode 2012 tot 2016. We
maken deze analyse voor de vijf onderliggende beleidsonderdelen: Uitvoering EU-ETS, Uitvoering SER
Energieakkoord, Verduurzaming IenM en Rijk, Samenleving betrekken en Versnellen transitie duurzaam
transport en duurzame mobiliteit. Hiermee wordt voor dit subdoel antwoord gegeven op vragen 8 tot en met
13 uit de RPE.

7.1. Beschrijving subdoel
Op grond van de begroting en de verkennende gesprekken onderscheiden we op hoofdlijnen de volgende
doelen van het versterken van het nationale klimaatbeleid:
• Het door Nederland nakomen van de gemaakte afspraken over het reduceren van emissies van CO2 en
overige broeikasgassen.
• Het aangaan en organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches, overheden en
kennisorganisaties om de doelen tot succesvolle uitvoering te brengen.
Er is geen nationaal allesomvattend CO2-doel vastgesteld.124 Er zijn wel sectorale doelen vastgesteld (zie tabel
6.1). De verantwoordelijkheid voor het behalen van de sectorale emissieplafonds is bij verschillende ministeries
belegd. Het ministerie van IenM is verantwoordelijk voor CO2 verkeer en vervoer en resterende overige
broeikasgassen. Daarnaast monitorde IenM de voortgang van de sectorale doelen en was zij verantwoordelijk
om de departementen aan te spreken wanneer deze niet binnen bereik waren. Als het totale emissieplafond
wordt gehaald, worden geen aanvullende maatregelen in afzonderlijke sectoren genomen. In hoofdstuk 9 gaan
wij nader in op de regierol op die sectoren waarbij het ministerie van IenM niet verantwoordelijk was.
Sector

Verantwoordelijk ministerie

Emissieplafond (Mton)

CO2 industrie en energie

EZ

11

CO2 verkeer en vervoer

IenM

36

CO2 gebouwde omgeving

BZK

22,5

CO2 land- en tuinbouw

EZ

6

Overige CO2 broeikasgassen
landbouw

EZ

16

Resterende overige broeikasgassen

IenM

9

Tabel 7.1. Sectorale niet-ETS emissieplafonds voor 2020 (in megaton CO2 equivalenten).125

124 Wel is er een niet-ETS doel gesteld van 16% ten opzichte van 2005.
125 Bron: Bron: http:/www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_15.html.

41

Medio 2015 heeft de rechtbank in Den Haag besloten dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van
broeikasgassen te verminderen. Het Urgenda-vonnis bevat een overkoepelend CO2-reductiedoel. De Staat
moet in 2020 ten minste 25% broeikasgasreductie realiseren ten opzichte van 1990. 126

7.2. Doelenboom
Op basis van de begroting, gesprekken met stakeholders en een door medewerkers vanuit het ministerie
opgestelde doelenboom kunnen de volgende vijf beleidsonderdelen worden onderscheiden die moeten
bijdragen aan het versterken van het nationale klimaatbeleid. In hoofdstuk 4 is deze doelenboom schematisch
weergegeven. We lichten de verschillende beleidsonderdelen toe:
• Uitvoering EU-ETS.127 Emissiehandel (EU-ETS) is een marktinstrument waarmee de EU de uitstoot van
broeikasgassen kosteneffectief wil verminderen om zo haar klimaatdoelstellingen te realiseren. De
handel in emissierechten (‘emissiehandel’) is de handel in emissieruimte: het recht om een bepaalde
hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten. Doordat vragers en aanbieders handelen in emissierechten,
krijgt broeikasgasuitstoot een prijs. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) borgt als
uitvoeringsorganisatie en toezichthouder dat bedrijven die deelnemen aan het Europese
emissiehandelssysteem (EU-ETS) voldoen aan hun verplichtingen.128 NEa wordt gefinancierd vanuit
Artikel 19.
• Uitvoering SER Energieakkoord. In september 2013 hebben ruim veertig organisaties, waaronder de
overheid, werkgevers, vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, maatschappelijke organisaties en
financiële instellingen, zich aan het Energieakkoord voor duurzame groei verbonden. 129 De betrokken
partijen leggen met dit akkoord hun betrokkenheid vast op de doelstellingen, de aangegeven
maatregelen en de bijbehorende borging. Vanuit Artikel 19 wordt onder andere (een deel van) de
borgingsfunctie van het Energieakkoord gefinancierd alsmede de uitvoering van de brandstofvisie en het
verbeteren en handhaven van de Wet Milieubeheer (WMb).
• Verduurzaming IenM en Rijk. De verduurzaming van het ministerie van IenM en het Rijk betreft de
reductie van broeikasgassen via de eigen bedrijfsvoering en samenwerking met andere partijen in
datzelfde verband. Met het verduurzamen van het ministerie van IenM en het Rijk streeft het ministerie
na om het goede voorbeeld te geven, en daarmee ook de markt te stimuleren.
• Samenleving betrekken. Het aangaan en organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches,
overheden en kennisorganisaties om de doelen uit de Klimaatagenda, de afspraken in het SER
Energieakkoord waar de Minister voor verantwoordelijk is en de Lokale Klimaatagenda tot succesvolle
uitvoering te brengen. Via de Lokale Klimaatagenda, Green Deals en initiatieven voor reductie van CO2emissies worden ondernemers, burgers en andere overheden beter in positie gebracht om maatregelen
te nemen die goed zijn voor klimaat en economie.
• Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit. Dit gebeurde onder andere door de
voorlopers in de sector te stimuleren en door een kansrijke omgeving te creëren voor de ontwikkeling
van diverse alternatieve voertuigen en brandstoffen. Daarnaast worden afspraken gemaakt over het
verduurzamen van brandstoffen in de sectoren mobiliteit en transport over de Rijksbijdrage aan de
Actieagenda duurzame brandstofvisie voor het doelbereik van 15 tot 20 PJ energiebesparing voor 2020
en een maximumuitstoot van 25 megaton CO2 in 2030. Dit gebeurt vanuit het SER Energieakkoord, pijler
zeven: transport en mobiliteit. Verder wordt het bereiken van de jaardoelstelling voor hernieuwbare

126 Zie: https:/uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:7145.
127 In het hoofdstuk hiervoor is het instrument ETS eerder al naar voren gekomen. Toen is de totstandkoming van de nieuwe richtlijnen

behandeld. In dit hoofdstuk bespreken we de uitvoering van ETS door NEa.
128
Zie: https:/www.emissieautoriteit.nl/over-de-nea.
129 Energieakkoord voor duurzame groei (SER, 2013).

42

energie gestimuleerd door ontwikkeling en toepassing van alternatieve energiedragers, zoals elektrisch
rijden en rijden op waterstof en het faciliteren van de aanleg van tankinfrastructuur voor alternatieve
energiedragers.
Hierna analyseren we de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze vijf beleidsonderdelen.

7.3. Uitvoering EU-ETS
7.3.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is uitvoeringsorganisatie, veiler en toezichthouder voor de
emissiehandel in Nederland. Uit een onafhankelijke evaluatie komt naar voren dat NEa doeltreffend
opereert. Met betrekking tot doelmatigheid constateert de een onafhankelijke evaluatiecommissie dat de
beschikbare informatie op onderdelen ontoereikend is voor een volledig onderbouwde uitspraak over de
doelmatigheid van NEa. Wel komt de commissie tot de conclusie dat NEa doelmatig presteert. Daarbij is het
oordeel van de Europese Commissie mede in ogenschouw genomen dat NEa, in het veld van ETS, ten
opzichte van andere vergelijkbare competent authorities als 'uitstekend' kwalificeert.

7.3.2. Beschrijving beleidsonderdeel
NEa is sinds de start in 2005 de uitvoeringsorganisatie, veiler en toezichthouder voor de emissiehandel in
Nederland. Daarnaast is NEa sinds 2011 de uitvoeringsorganisatie en toezichthouder voor het instrument
Energie voor Vervoer in Nederland.130 De werkzaamheden van het agentschap NEa zijn in de periode van de
beleidsdoorlichting vanuit Artikel 19 gefinancierd. De opbrengst van de veilingen van emissierechten is
bestemd voor de algemene middelen en gaat naar het Ministerie van Financiën (deze ontvangsten zijn wel op
Artikel 19 opgenomen).
Hierna lichten we de achtergrond van de twee kerntaken van NEa en de relevantie in het kader van het
klimaatbeleid kort toe:
Het EU emissions trading system (EU-ETS) wordt door de Europese Unie als marktinstrument gehanteerd om
de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Kernfunctie van een ETS-systeem als zodanig is het bereiken
van een vooraf bepaalde reductiedoelstelling volgens een reductiepad. Er is een plafond voor de totale uitstoot
van de deelnemende bedrijven. Die ontvangen of kopen emissierechten waarmee ze kunnen handelen om aan
hun verplichtingen te voldoen (cap and trade). Met deze doelstelling vormt EU-ETS een fundamentele pijler van
het beleid van de Europese Unie tegen klimaatverandering. 131 Emissierechten zijn verhandelbare eenheden
recht op uitstoot. Elk emissierecht komt overeen met het recht om één ton kooldioxide-equivalent (CO2) uit te
stoten. Het aantal emissierechten bepaalt de toegestane hoeveelheid emissies. De emissies zijn dus begrensd.
De emissierechten worden deels kosteloos verleend aan bedrijven en deels geveild en kunnen vrij worden
verhandeld op de markt. Een bedrijf moet emissierechten inleveren om zijn uitstoot te compenseren. Doordat
vragers en aanbieders handelen in emissierechten, krijgt CO2-uitstoot een prijs. De regels voor de handel en de
verdeling van de CO2-rechten zijn in EU-regelgeving vastgelegd.
Energie voor Vervoer. In 2020 moet minimaal 10% van de gebruikte energie in het Nederlandse weg- en
spoorverkeer bestaan uit energie afkomstig uit hernieuwbare bronnen. Daarnaast moet in 2020 de
130 Zie: https:/www.emissieautoriteit.nl/over-de-nea.
131 Bron: https:/ec.europa.eu/clima/policies/ets_en.

43

broeikasgasuitstoot van alle geleverde brandstoffen aan vervoer 6% minder zijn dan in 2010. Deze
doelstellingen zijn vertaald in de wet- en regelgeving voor Hernieuwbare energie vervoer (HEV) en in
regelgeving voor Brandstoffen luchtverontreiniging (BL). 132 Het systeem van hernieuwbare energie leunt op de
bijschrijving van zogenaamde Hernieuwbare Brandstofeenheden (HBE's). Het zijn eenheden waarmee
bedrijven, binnen de uitvoeringssystematiek Energie voor Vervoer aan hun jaarverplichting moeten voldoen.
Een HBE staat voor de levering van 1 Gigajoule (GJ) hernieuwbare energie (in de vorm van brandstof) aan
vervoer in Nederland. Een bedrijf krijgt na de inboeking van hernieuwbare energie direct het bijbehorende
aantal HBE's bijgeschreven op zijn rekening in het Register Energie voor Vervoer (REV). 133 Bedrijven die
hernieuwbare energie (zoals biobrandstoffen) leveren aan vervoer in Nederland, kunnen dergelijke HBE's
krijgen. Bedrijven die HBE's aanbieden en bedrijven die HBE's nodig hebben om aan de jaarverplichting te
voldoen, hebben de gelegenheid om met elkaar te handelen. Het verplichte aandeel hernieuwbare energie
wordt op deze manier in principe kosteneffectief en voor de markt als geheel behaald.
Uitgaven en inkomsten EU-ETS
Tijdens de periode van de doorlichting zijn aan NEa via de jaarlijkse opdrachtverlening middelen ter beschikking
gesteld voor de uitvoering van alle (grotendeels wettelijk vereiste) werkzaamheden in het kader van
emissiehandel, alsmede het register voor biobrandstoffen. Voor een overzicht van de uitgaven onder NEa
verwijzen wij naar bijlage I. Naast deze uitgaven zijn er ook apparaatsuitgaven vanuit het ministerie van IenM
gedaan in het kader van de uitvoering van het EU-ETS. Het betreft de inzet van medewerkers van de directie
Klimaat, Lucht en Geluid. Voor het jaartal 2014 is de personele inzet (fte) op dit gebied met de onderzoekers
gedeeld. In totaal ging het in 2014 om 2,5 fte. De inzet richtte zich in dat jaar onder andere op het versterken
van ETS zodat het aansluit bij klimaatdoelen 2030 en 2050, de correcte en efficiënte uitvoering van het ETSsysteem, aanpassen ETS luchtvaart en het treffen van voorbereidingen om scheepvaart onder het ETS te
brengen.134 Het energiegebruik vanuit Nederland voor internationaal transport (luchtvaart, scheepvaart)
bedraagt circa 700 PJ bovenop de circa 3000 PJ nationaal energiegebruik. Dat is een zeer groot aandeel wat,
indien onderdeel van het klimaatbeleid, een grote extra inspanning zal vergen.
Onder Artikel 19 vallen ontvangsten in het kader van de ETS-veilingopbrengsten. NEa ziet toe op de ontvangst
van de veilingopbrengsten. De veilingopbrengst bedroeg in 2016 €145,5 miljoen, hetgeen €43,5 miljoen minder
is dan de oorspronkelijke raming. De lagere ETS-ontvangsten komen doordat de veilingopbrengst per
emissierecht lager zijn dan vooraf was ingeschat. De verwachte veilingopbrengst per jaar begeeft zich in de
doorlichtingsperiode tussen de €150 miljoen en €200 miljoen. De prijzen op de emissierechtenmarkt zijn
volatiel. Na een dieptepunt in het voorjaar van 2013 steeg de prijs per ton CO2 tot eind 2015. Verschillende
ontwikkelingen hebben hieraan bijgedragen, onder andere het herstel van de Europese economie en het
reduceren van emissierechten door backloading.135 De CO2-prijs is op het einde van de doorlichtingsperiode
wederom laag. De verwachting is dat de prijs voor emissierechten op de langere termijn zal toenemen, omdat
het afnemende aanbod zorgt voor toenemende schaarste. 136

7.3.3. Onderbouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
Allereerst dient te worden opgemerkt dat het geven van een oordeel over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het EU-ETS systeem en wet- en regelgeving voor Hernieuwbare energie vervoer niet tot de
scope van deze beleidsdoorlichting behoort. De scope van deze beleidsdoorlichting is beperkt tot Artikel 19,
het betreft hier de uitgaven aan NEa.

132 Bron: https:/www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/themas/energie-voor-vervoer.
133 Bron: https:/www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/inboeken-hev.
134 Bron: Taakveld ETS, CCS en Schaliegas 2014 (INTERN DOCUMENT).
135

Zie: https:/ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform_en.

136 Bron: Nationale Energieverkenning 2016 (ECN, PBL en CBS, 2016).

44

Er is voldoende onderzoeksmateriaal beschikbaar om onderbouwde uitspraken over het doelbereik,
doeltreffendheid en doelmatigheid van de NEa te doen. De doeltreffendheid en doelmatigheid van NEa over de
periode 2012-2016 is namelijk onderzocht door een onafhankelijke evaluatiecommissie. Daarnaast zijn de
gebieden governance, financieel beheer en doelmatigheid van NEa door het Ministerie van Financiën over de
periode 2014-2016 onderzocht in 2017. Tot slot zijn prognoses van het doelbereik van EU-ETS opgenomen in
de NEV.
Doeltreffendheid
Het algemene oordeel van de evaluatiecommissie over het functioneren van NEa is positief.137 Wat betreft het
functioneren van het agentschap zijn er volgens de evaluatiecommissie voldoende aanwijzingen dat de
organisatie doeltreffend opereert. Het systeem werkt en voldoet aan het geformuleerde doel. 138 Althans voor
ETS. Voor biobrandstoffen is het volgens de commissie te vroeg om conclusies te trekken omdat het systeem
nog relatief kort operationeel is.
Wat betreft het functioneren van ETS krijgt de NEa veel lof vanuit Brussel en wordt wat betreft de performance
beschouwd als behorend tot de top drie van de 31 aan ETS deelnemende landen.139 NEa wordt niet alleen in
haar uitvoerende rol geprezen, maar vervult ook een gewaardeerde rol bij nieuwe ontwikkelingen. Dit uit zich
onder meer bij het vroegtijdig onderkennen en nader beoordelen van mogelijke uitvoeringsconsequenties.
Daarmee draagt NEa bij aan zowel de bevordering van doelmatigheid als doeltreffendheid van nieuwe
maatregelen. De evaluatiecommissie merkt daarbij op dat de doeltreffendheid van het functioneren van NEa
wat betreft het ETS-systeem niet los kan worden gezien van belangrijke vanuit Europa gestelde
randvoorwaarden die uiteindelijk bepalend zijn om effectief te kunnen functioneren. Problematisch is volgens
de commissie de gebrekkige prikkel die uitgaat van de lage CO2-prijs voor innovatie in reductietechnieken. De
prijs van de emissierechten geldt als een belangrijke randvoorwaarde voor het ETS-systeem om voldoende
effectief te kunnen functioneren. Deze prijs wordt bepaald door vraag en aanbod. Daar oefent de NEa als
uitvoeringsorganisatie geen invloed op uit. Voor een beschouwing van het evenwicht tussen vraag en aanbod
en de (verwachte) prijsontwikkeling van CO2-emissierechten verwijzen we naar paragraaf 6.3.
Wat betreft Hernieuwbare energie voor vervoer is het, gelet op de recente toepassing van het systeem, vroeg
om al te stellige conclusies te trekken, zowel in termen van doelmatigheid als doeltreffendheid. De regelgeving
kan kwetsbaarheden met zich meebrengen, bijvoorbeeld door de systematiek van dubbeltellingen en de
fraudegevoeligheid die dit met zich meebrengt. 140
Met betrekking tot het vergroten van de doeltreffendheid worden door de evaluatiecommissie een aantal
aanbevelingen gedaan. De aanbevelingen zijn met name gericht op de governance van NEa. De volgende
aanbeveling is daarbij in het kader van deze beleidsdoorlichting van belang gezien de regierol vanuit de directie
Klimaat, Lucht en Geluid: ‘Zeker met het oog op de toekomst van het klimaatbeleid en de rol die NEa hierbij

137 Bron: Wettelijke zbo-evaluatie van de Nederlandse Emissieautoriteit (Algemene Bestuursdienst Ministerie Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties, 2017).
138 In EU-verband geldt voor de gehele energie-intensieve industrie, de elektriciteitssector en de luchtvaart het EU-emissiehandelssysteem
(EU ETSEU ETS) voor 2020 een reductiedoel van 21% ten opzichte 2005. Het systeem werkt goed in de zin dat het CO2-reductiedoel in 2020
zoals het er nu naar uitziet wordt gehaald.
139 Bron: Brief van de Europese Commissie d.d. 13 mei 2016 over de uitkomsten van de evaluatie door EU inzake hoe EU ETS monitoring
reporting verificatie and accreditatie zijn geïmplementeerd conform de (MRVA)-vereisten. Beoordeling onder andere op grond van
deelname in internationale gremia, uitvoerende rol en rol bij nieuwe ontwikkelingen.
140 Met dubbeltelling wordt een betere benutting van geavanceerde biobrandstoffen zoals gebruikte frituurvetten en reststromen beoogd.
Tegelijkertijd verandert dubbeltelling de economische prikkels in de wereldwijde ketens voor biobrandstoffen. Op verzoek van het
ministerie is aan de NEa als toezichthouder gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de kwetsbaarheden van de
dubbeltellingsregeling in de Nederlandse systematiek. NEa heeft gewezen is op de beperkte controleerbaarheid. Om het frauderisico te
verminderen heeft de NEa geadviseerd om de dubbeltelling geheel af te schaffen. De Tweede Kamer wenst vooralsnog vast te houden aan
het systeem van dubbeltellingen.

45

moet vervullen zal het contact tussen het bestuur van de NEa en de departementale toppen intensiever moeten
worden.’
Doelmatigheid
Een oordeel over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van NEa is volgens de evaluatiecommissie niet
eenvoudig te geven. Het oordeel daarover is voornamelijk gebaseerd op de uitkomsten van de
agentschapsdoorlichting (door het ministerie van Financiën). De conclusie van dat onderzoek is onder meer dat
geen adequaat oordeel kan worden gegeven over de doelmatigheid. 141 Op grond hiervan constateert de
evaluatiecommissie dat de beschikbare informatie op onderdelen ontoereikend is voor een volledig
onderbouwde uitspraak over de doelmatigheid van NEa. Wel komt de commissie tot de conclusie dat NEa
doelmatig presteert. Daarbij is mede in ogenschouw genomen het oordeel van de Europese Commissie dat
NEa, in het veld van ETS, ten opzichte van andere vergelijkbare competent authorities als 'uitstekend'
kwalificeert.142 Als onderbouwing is genoemd dat er een helder risicogebaseerd toetsingskader waarbij de
wijze van controle door de NEa doelmatig is opgezet. Daarbij ontstaat goed zicht op volledigheid en
plausibiliteit van gerapporteerde gegevens. Deze zijn consistent waarbij vergelijking met gegevens van
voorgaande jaren goed mogelijk is. Automatisering is goed doorgevoerd wat tot verregaande foutenreductie
leidt. Gewaardeerd wordt dat de NEa een bepalende rol speelt bij het vroegtijdig onderkennen en nader
beoordelen van mogelijke uitvoeringsconsequenties. Daarmee draagt NEa bij aan zowel de bevordering van
doelmatigheid als doeltreffendheid van nieuwe maatregelen.

7.4. Uitvoering SER Energieakkoord
7.4.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Het Energieakkoord bevat energiedoelstellingen en hoewel deze doelstellingen wel een bijdrage leveren aan
CO2-reductie, ontbreekt de koppeling met het uiteindelijke doel van CO2-reductie en daarmee de koppeling
met het hoofddoel van Artikel 19 en de nationale sectorale CO2-doelstellingen. Wel blijkt uit de evaluatie van
het Energieakkoord en de uitkomsten van de NEV dat de aanpak van het Energieakkoord bijdraagt aan de
versnelling van de uitvoering van het Nederlandse beleid op het gebied van energiebesparing en
hernieuwbare energie, en in die zin doeltreffend is.

7.4.2. Beschrijving beleidsonderdeel
Het Energieakkoord committeert partijen om zich in te zetten om doelen op het gebied van energiebesparing
en hernieuwbare energie te behalen. De doelstellingen vanuit het SER Energieakkoord ondersteunen het
behalen van de klimaatdoelstellingen, maar zijn niet in termen van CO2-uitstoot vastgesteld. Daarmee is er niet
direct een koppeling tussen de doelstellingen vanuit het Energieakkoord enerzijds en de sectorale CO2reductiedoelstellingen te maken. In onderstaande figuur is het subdoel onder Artikel 19 (uitvoering SER
Energieakkoord) en de daarbij behorende instrumenten schematisch weergeven.

141 Bron: Doorlichting NEa (Ministerie van Financiën, 2017).
142

Bron: Brief van de Europese Commissie d.d. 13 mei 2016 over de uitkomsten van de evaluatie door EU inzake hoe EU ETS monitoring
reporting verificatie and accreditatie zijn geïmplementeerd conform de (MRVA)-vereisten.

46

Figuur 7.1. Doel, subdoelen en instrumenten Verduurzaming IenM en Rijk

In september 2013 hebben ruim 40 organisaties, waaronder de overheid, werkgevers, vakbewegingen, natuuren milieuorganisaties, maatschappelijke organisaties en financiële instellingen, zich aan het Energieakkoord
voor duurzame groei verbonden.143 De betrokken partijen leggen met dit akkoord hun betrokkenheid vast op
de doelstellingen, de aangegeven maatregelen en de bijbehorende borging. Partijen zetten zich in om de
volgende doelen te realiseren:
•
•
•
•
•

Een besparing van het finale energieverbruik met gemiddeld 1,5% per jaar;
100 PJ aan besparing in het finale energieverbruik van Nederland per 2020;
Een toename van het aandeel van hernieuwbare energieopwekking naar 14% in 2020;
Een verdere stijging van dit aandeel naar 16% in 2023;
Ten minste 15.000 banen, voor een belangrijk deel in de eerstkomende jaren te creëren.

Uit bovenstaande blijkt dat het Energieakkoord geen CO2-doelstellingen kent. De doelen van het versterken van
nationaal klimaatbeleid zijn geoperationaliseerd in termen van sectorale CO2-reductie (zie paragraaf 6.1). Na
2013 zijn de klimaatdoelstellingen via de EU kaderregeling klimaat- en energiebeleid 2030, het akkoord van
Parijs en het Urgenda-vonnis verder aangescherpt en geconcretiseerd (zie paragraaf 2.2.2 voor een tijdlijn van
relevante contextuele ontwikkelingen). In de evaluatie van het Energieakkoord komt naar voren dat de
doelstellingen en afspraken van het Energieakkoord door deze ontwikkelingen in zekere zin achterhaald zijn.
De internationale klimaatdoelstellingen zijn dermate ambitieus dat er in de periode tot 2020 meer zal moeten
gebeuren dan in het Energieakkoord is afgesproken. Wel wordt in de evaluatie geconstateerd dat door het
afsluiten, uitvoeren en borgen van de afspraken in het Energieakkoord belangrijke eerste stappen zijn gezet om
deze doelstellingen in de toekomst binnen bereik te brengen. Daarbij wordt geconstateerd dat de

143 Energieakkoord voor duurzame groei (SER, 2013).

47

energiedoelstellingen een bijdrage leveren aan CO2-reductie. Daarmee is er sprake van een koppeling met het
hoofddoel van Artikel 19 en de sectorale doelstellingen van het nationale klimaatbeleid).
De Rijksoverheid is één van de ondertekenaars van het Energieakkoord. Vanuit verschillende ministeries en
begrotingsartikelen wordt bijgedragen aan de uitvoering van het Energieakkoord. Vanuit Artikel 19 zijn in de
periode van de beleidsdoorlichting verschillende uitgaven gedaan die samenhangen met de uitvoering van het
Energieakkoord. De uitgaven vanuit Artikel 19 zijn met name gericht op de besparingsopgave van het finale
energieverbruik (WMb en EPK-pilot), de borgingsfunctie van het Energieakkoord (SER Borgingscommissie en
SER Dashboard) en de uitvoering van de brandstofvisie.
Uitgaven SER Energieakkoord
De uitgaven onder Artikel 19 hebben met name betrekking op de borgingsfunctie van het Energieakkoord en
maatregelen gericht op energiebesparing in het kader van de WMb en de uitvoering van de brandstofvisie. In
het overzicht in bijlage I zijn de uitgaven onder dit beleidsonderdeel opgenomen. De ambtelijke tijdsinzet is
onder meer gaan zitten in de coördinatie en follow-up van het Energieakkoord (opstellen uitvoeringsagenda,
inrichten van interdepartementale en interne IenM-coördinatiestructuur en bemannen van ‘SER-gremia’ zoals
de borgingscommissie en de interdepartementale stuurgroep) en het behalen van de doelstelling om 100 PJ
energie te besparen via interdepartementale gesprekken over aanvullende maatregelen.

7.4.3. Onderbouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
Het Energieakkoord is in 2016 integraal geëvalueerd.144 Het betreft een kwalitatieve evaluatie van de gekozen
aanpak, waarbij onder meer de effectiviteit van de borgingsfunctie is onderzocht. Met de uitgaven vanuit
Artikel 19 wordt een deel van de borgingsfunctie van het Energieakkoord bekostigd. Er worden overigens in de
evaluatie geen uitspraken op het niveau van individuele maatregelen gedaan. Ook de inhoud en het
ingeschatte effect van de gemaakte afspraken vallen buiten de afbakening van de evaluatie. De effecten van de
maatregelen uit het Energieakkoord worden jaarlijks gekwantificeerd in de NEV om te monitoren of de doelen
binnen bereik zijn.
Op grond van de evaluatie van het Energieakkoord en de uitkomsten van de NEV worden geconstateerd dat de
aanpak van het Energieakkoord bijdraagt aan de versnelling in de uitvoering van het Nederlandse beleid op het
gebied van energiebesparing en hernieuwbare energie en in die zin doeltreffend is. De resultaten op het gebied
van energiebesparing en duurzame energie leveren een bijdrage aan CO2-reductie. Een kanttekening die in de
evaluatie wordt gemaakt is dat heldere beleidsperspectieven voor de energietransitie op de langere termijn
ontbraken en dat innovatieve ontwikkelingen die van belang zijn voor emissiereductie op de lange termijn
hierdoor kunnen afremmen. Wat betreft de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel is alleen van de EPK
(Energie Prestatie Keurmerk)-pilots een onderzoek gedaan naar de doelmatigheid van dat instrument. De
onderzoekers hebben zich onthouden van een oordeel, omdat op grond van de pilotprojecten geen concrete
uitspraak kan worden gedaan over doelmatigheid. Op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal kan
derhalve geen oordeel worden gegeven over de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel.
Hierna geven we per instrument onder dit beleidsonderdeel een korte beschrijving van de doeltreffendheid en
doelmatigheid op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal.

144 Zie: Evaluatie Energieakkoord voor duurzame groei (KWINK groep, 2016).

48

Borgingsfunctie Energieakkoord
De borgingsfunctie145 (onder andere de Borgingscommissie en SER Dashboard) van het Energieakkoord
functioneert in belangrijke mate zoals beoogd. 146 Het is aannemelijk dat in toekomst wederom bijgestuurd of
zelfs geïntensiveerd zal moeten worden om de doelen van het Energieakkoord te kunnen bereiken. Binnen het
Energieakkoord zijn waarborgen getroffen om tijdige bijsturing mogelijk te maken. De onderzoekers hebben
een aantal aanbevelingen gedaan om de borgingsfunctie verder aan te scherpen. Onder andere:
• Eenduidiger en preciezer communiceren over de voortgang op de doelen van het Energieakkoord.
Hierdoor ontstaat een duidelijker beeld van de voortgang en – als de realisatie achterblijft – een
sterkere prikkel om bij te sturen of zelfs te intensiveren.
• Afspraken maken over aanvullende maatregelen waarmee kan worden bijgestuurd wanneer blijkt dat de
realisatie achterblijft.
• Hanteren van een implementatiestrategie bij de invulling van nieuwe maatregelen, waarin een
beredeneerde keuze wordt gemaakt uit het palet aan beschikbare maatregelen, afspraken worden
gemaakt over monitoring en direct een alternatieve variant wordt afgesproken voor het geval de
voortgang onvoldoende blijkt.
• Ontwikkelen van een alternatief voor het online SER Dashboard, waarmee de voortgang en de
resultaten op een toegankelijke manier worden gedeeld met geïnteresseerden.
Handhaving en verbeteren Wet Milieubeheer
In het Energieakkoord zijn afspraken gemaakt over handhaving en verbeteringen van de Wet Milieubeheer.
Aanleiding voor deze afspraken vormen verschillende onderzoeken waaruit blijkt dat er in de praktijk niet
voldoende prikkels zijn om voor bedrijven om de verplichtingen voortkomend uit deze wet na te leven en dat
ook het toezicht op de naleving onvoldoende is. De effecten van het pakket aan maatregelen gericht op
energiebesparing wordt jaarlijks in de NEV gekwantificeerd. Hoewel er geen evaluatieonderzoek naar
doeltreffendheid en doelmatigheid van dit instrument beschikbaar is, vindt de SER aanwijzingen dat het
instrument handhaving en verbeteren Wet Milieubeheer in de periode 2012-2016 niet heeft geleid tot een
voldoende doeltreffende (en daarmee dus ook geen doelmatige) uitvoering van de wet. Ook wordt in de NEV
2017 geconstateerd dat het energiebesparingsdoel van 100 PJ voor 2020 niet gehaald dreigt te worden. Het
instrument was in de doorlichtingsperiode dus niet doeltreffend en doelmatig. Anno 2018 zijn de partijen in het
Energieakkoord een aanpassing van de Wet Milieubeheer overeengekomen die de doelstelling binnen bereik
moet brengen. Toelichting:
• De Wet Milieubeheer is een bestaand instrument en verplicht ondernemers die een jaarlijks
energieverbruik hebben van minimaal 50.000 kWh elektra of 25.000 m3 gas alle energiebesparende
maatregelen te realiseren met een terugverdientijd van maximaal vijf jaar.
• Uit een onderzoek van CE Delft, ECN en de DCMR Milieudienst Rijnmond uit 2011 bleek dat er in heel
Nederland 47 PJ per jaar te besparen valt door de Wet Milieubeheer uit te voeren. 147 Geconstateerd
werd dat naleving in de praktijk achterbleef omdat er onvoldoende prikkels waren voor bedrijven om de
verplichting na te leven en dat ook het toezicht op de naleving onvoldoende was. In de meeste
gemeenten werd niet actief gehandhaafd vanwege een gebrek aan menskracht en kennis.
• In het Energieakkoord zijn in 2013 afspraken gemaakt over een breed pakket van instrumenten om de
implementatie van energiebesparende maatregelen te versnellen (waaronder EPK en EPK-pilots, zie
hierna). De potentiële besparing bij volledige handhaving van dit instrumentenpakket door de partijen is
in het Energieakkoord geschat op 36 PJ in 2020.148 In oktober 2017 (buiten de scope van de doorlichting,
maar van belang in kader doeltreffendheid van dit instrument in de doorlichtingsperiode) wordt
145 Zie: https:/www.energieakkoordser.nl/doen.aspx.
146 Zie: Evaluatie Energieakkoord voor duurzame groei (KWINK groep, 2016).
147 Zie: Energiebesparingspotentieel onder de Wet milieubeheer (CE Delft, ECN en DCMR Milieudienst Rijnmond, 2011).
148 Zie: Energieakkoord voor Duurzame groei, pijler 1: Energiebesparing (SER, 2013).

49

geconstateerd dat de energiebesparing door de Wet Milieubeheer nog tegenvalt. Aangegeven wordt dat
de uitvoering van de wet gebrekkig liep.149 Er was te weinig zicht op wat bedrijven deden, de wet is
onduidelijk voor bedrijven en is voor inspecteurs lastig te handhaven.
• De NEV 2017 constateert dat de teller op 75 PJ extra energiebesparing zou blijven steken (doel is 100 PJ
extra energiebesparing in 2020).150 Aanpassing van de Wet Milieubeer moet dit gat grotendeels
dichten.151 Als belangrijkste maatregel komt er een informatieplicht in de Wet Milieubeheer. Bedrijven
krijgen de plicht te melden welke maatregelen ze hebben getroffen. Met de nieuwe informatieplicht
kunnen inspecteurs gerichter achterblijvers controleren. Hoewel dit formeel pas in 2019 ingaat, is met
het bedrijfsleven en gemeenten afgesproken in 2018 al op deze manier te gaan werken.
• Daarnaast hebben IenM en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) gedurende de
doorlichtingsperiode gezamenlijk afspraken gemaakt om te bewerkstelligen dat stimulering, toezicht en
handhaving van energiebesparingsmaatregelen vanuit de Wet milieubeheer meer prioriteit krijgen ten
einde de naleving te vergroten. Hiervoor heeft VNG in samenwerking met IenM bestuurlijke
bijeenkomsten georganiseerd over dit thema, deelgenomen aan deze bijeenkomsten, hierover
gecommuniceerd met haar leden en goede voorbeelden verspreid via de website. Uit de interne
evaluatie van de samenwerking komen de volgende opbrengsten naar voren:
o Regelgeving met betrekking tot erkende maatregelen is geïmplementeerd.
o Met alle bestuurlijke regio’s zijn samenwerkingsafspraken gesloten om meer prioriteit te geven aan
energiebesparing bij bedrijven.
o Er zijn zeven landelijke energiebesparingsbijeenkomsten georganiseerd voor contactpersonen van
gemeenten en omgevingsdiensten.
Energie Prestatie Keuring (EPK) en EPK-pilot
Om de implementatie van de energiebesparende maatregelen zoals voorgeschreven in de Wet Milieubeheer te
versnellen, zijn in het Energieakkoord verschillende afspraken gemaakt waaronder een pilot met EPK. Deze
pilot is gefinancierd vanuit Artikel 19. Bij de evaluatie van de EPK-pilot is zowel de doeltreffendheid als de
doelmatigheid van het instrument onderzocht. Uit de evaluatie van de EPK-pilot blijkt dat het instrument EPK
een bijdrage kan leveren aan het besparingspotentieel, maar dat de opschaling van EPK te beperkt is geweest
om de doelstellingen op het gebied van energiebesparing binnen bereik te brengen. Na de pilots is uiteindelijk
besloten de EPK niet verplicht te maken.152 Wel is in 2016 de EPK landelijk ingevoerd.153 De EPK wordt op basis
van een implementatieplan (waar en hoe uitrollen) in 2016 zo snel mogelijk ingevoerd, zodat bedrijven die
daaraan willen meewerken er gebruik van kunnen maken. Bedrijven met een EPK komen in een voor het
bevoegd gezag toegankelijk register. Toelichting:
• Het Energieakkoord is aangegeven dat een EPK een systeem moet worden waarbij private
dienstverleners een toetsende rol gaan krijgen in de vorm van een periodieke keuring van de
energieprestatie van een bedrijf. Een EPK beoogt bedrijven te stimuleren om proactief aan de slag te
gaan met energiebesparing, waardoor het energiebesparingstempo toeneemt. Tegelijkertijd moet een
EPK het handhavingsapparaat ontlasten. Eind 2014 zijn negen EPK-pilotprojecten van start gegaan. Het
evaluatieonderzoek gaat in op de efficiency en effectiviteit van het instrument EPK in de pilots. 154
• Doeltreffendheid van de EPK in de pilotprojecten. De hoofdconclusie van de evaluatie van de
pilotprojecten is dat een EPK het tempo van implementatie van energiebesparing bij bedrijven kan
verhogen wanneer deze onderdeel wordt van een beleidspakket dat aansluit bij meerdere drijfveren
voor energiebesparingsinvesteringen. In de evaluatie is gekeken naar verschillende drijfveren voor
149 Zie: https:/www.energieakkoordser.nl/nieuws/2018/bedrijven-moeten-meer-doen-met-energiebesparing.aspx.
150 Zie: Nationale Energieverkenning 2017.
151 Zie: https:/www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/02/14/doelen-energieakkoord-binnen-bereik.
152 In 2018 zijn partijen overeengekomen dat er vanaf 2019 een informatieplicht komt in de Wet Milieubeheer. Bedrijven krijgen nu de

plicht te melden welke maatregelen ze hebben getroffen.
153
Zie: Uitvoeringsagenda Energieakkoord 2016 (SER, 2016).
154 Zie: Evaluatie van de negen EPK-pilotprojecten (Bart Wesselink, Sustainable quality consult en Harmelink consulting, 2015).

50

investeringsbeslissingen in energiebesparende maatregelen. De drijfveren zoals geoperationaliseerd in
het onderzoek zijn: kennis over energiebesparing, de financieel economische situatie van een bedrijf, de
beleidsdruk, het imago en de druk vanuit de markt en de betrokkenheid bij energiebesparing.
Geconstateerd wordt dat EPK nu primair op de drijfveer kennis stuurt en moeten worden uitgebreid met
een mix van instrumenten gericht op versterkt toezicht (verhoging beleidsdruk, versterkt commitment
via convenanten of Green Deals of het introduceren van een keurmerk (met EPK) dat het imago van
bedrijven versterkt of het marktaandeel verhoogt).
• Doelmatigheid van de EPK in de pilotprojecten. De onderzoekers concluderen dat de EPK een efficiënt
hulpmiddel kan zijn voor de toezichthouder in de communicatie over energiebesparing met bedrijven
(en vice versa). Dit komt onder andere doordat de tijdsbesteding voor toezichthouders kan worden
verminderd op het moment dat goede borgingsafspraken zijn vastgelegd. Toezichthouders zijn positief
over de eerste stappen die daarvoor in de pilotprojecten zijn gezet. Op basis van de pilotprojecten kan
volgens de onderzoekers geen concrete uitspraak over de efficiëntie van een EPK voor bedrijven worden
gedaan.
Uitvoering brandstofvisie
Er zijn geen evaluaties of onderzoeken aangetroffen aangaande de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
instrument uitvoering brandstofvisie. Wel worden prognoses van de effectiviteit van de maatregelen
voortvloeiend uit de brandstofvisie gemaakt in de NEV. In paragraaf 7.6.1 gaan we nader in op de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van de brandstofvisie.

7.5. Verduurzaming IenM en Rijk
7.5.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Er is geen onafhankelijk onderzoek gedaan naar de verduurzaming van het ministerie van IenM en het Rijk.
Ook is er geen (onderzoeks)materiaal beschikbaar over de verduurzaming van het Rijk. Wel wordt duidelijk
uit monitoringsgegevens van het ministerie van IenM dat de beoogde doelstellingen voor CO2-reductie van
het ministerie zelf (inclusief RWS) zijn gehaald.

7.5.2. Beschrijving beleidsonderdeel
De verduurzaming van het ministerie van IenM en het Rijk betreft de reductie van broeikasgassen via de eigen
bedrijfsvoering en in samenwerking met andere partijen in datzelfde verband. Met het verduurzamen van het
ministerie van IenM en het Rijk streeft het ministerie na een versnelde CO2-reductie binnen de bedrijfsvoering
van dienstonderdelen (zowel binnen IenM als bij andere dienstonderdelen van de Rijksoverheid) te bereiken,
om het goede voorbeeld te geven en daarmee de markt te stimuleren.
Het doel van dit instrument is om op het gebied van klimaatbeleid het goede voorbeeld te geven, zowel binnen
het Rijk, alsook richting de maatschappij. Het idee hierachter is tweeledig: ten eerste werd beoogd dat de
verduurzaming zou leiden tot een reductie van CO2. Ten tweede zou dit de geloofwaardigheid van de overheid
in klimaatdossiers doen toenemen, en zou het voorbeeldgedrag de markt kunnen stimuleren.155 De doelstelling
van dit instrument is om in 2030 klimaat- en energieneutraal te zijn. 156 Een tussendoelstelling die daarvoor
155 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (08-07-2015) (INTERN).
156 Duurzaamheidsverslag IenM van 2016, via: https:/www.ienmduurzaamheidsverslag.nl/ienm.html.

51

gesteld werd is een CO2-reductie van 20% ten opzichte van 2009. In directe emissies is dit 55,7 Kton CO2; in
indirecte emissies 70,9 Kton.157 Binnen deze doelstelling zijn twee instrumenten ingezet: de verduurzaming van
het ministerie van IenM, inclusief RWS en de verbreding binnen het Rijk en toeleveranciers.
In onderstaande figuur is de relatie tussen de doelstelling van Artikel 19, het subdoel van het versterken van
nationaal klimaatbeleid, de verduurzaming van IenM en het Rijk, en de ingezette instrumenten schematisch
weergeven.

Figuur 7.2: Doel, subdoelen en instrumenten Verduurzaming IenM en Rijk

Uitgaven Verduurzaming IenM en Rijk
Wij hebben een de uitgaven voor de verduurzaming van IenM en het Rijk inzichtelijk gemaakt, zie hiervoor
bijlage I. Wat betreft de verduurzaming van het Rijk geldt dat er geen middelen hiervoor zijn ingezet onder dit
begrotingsartikel. Deze uitgaven zijn onderlegd bij de diverse diensten, waarvoor de
systeemverantwoordelijkheid bij het ministerie van BZK is ondergebracht. 158 Naast deze uitgaven onder het
Artikel 19 zijn ook apparaatskosten uitgegeven vanuit het ministerie van IenM in het kader van de
verduurzaming van IenM en het Rijk. Het wordt uit de (interne) gegevens van het ministerie niet duidelijk wat
de personele inzet was voor het behalen van deze doelstelling.

7.5.3. Onderbouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
Hierna geven we per instrument onder dit beleidsonderdeel een korte beschrijving van het instrument en van
de doeltreffendheid en doelmatigheid op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal.
Duurzame bedrijfsvoering RWS en IenM.
Met de bijdrage aan de reductie van broeikasgassen van de eigen bedrijfsvoering en uitvoering en
samenwerking met andere partijen streeft het ministerie van IenM na om de eigen CO2-uitstoot te reduceren,
en tegelijkertijd een goede voorbeeldrol in te nemen in het kader van klimaatmitigatie. 159 Volgens het
programmaplan ‘Werk maken van klimaat’ zijn sinds 2012 acties gericht op emissies van huisvesting en
vervoersbewegingen. Per februari 2015 is dit verbreed tot de totale CO2-footprint van 20% reductie in 2020 ten
opzichte van 2009, hieronder valt ook RWS.160 Dit is met name een uitdaging voor RWS, omdat RWS
157 Met directe emissies wordt bedoeld: de verbranding van brandstoffen. Met indirecte emissies wordt als voorbeeld het gebruik van

elektriciteit bedoeld.
158 Zo blijkt uit interne documentatie van het ministerie.
159 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (2015) (INTERN).
160 Programmaplan “Werk maken van kimaat” (2015) (INTERN).

52

verantwoordelijk was voor 93% van de CO2-uitstoot.161 De lange termijn ambitie die het ministerie hierbij
gesteld had was om in 2030 klimaat- en energieneutraal te zijn.
• Het programmaplan ‘Werk maken van klimaat’ laat zien dat het ministerie heeft ingezet op een reductie
van verbruik in het eigen gebouw, door opdrachten binnen de uitvoeringsorganisaties van het Rijk, via
het Service Level Agreement en het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur en Ruimte). Omdat het
ministerie van BZK de inkoop en bedrijfsvoering aanstuurt, kan het ministerie van IenM hier alleen op
aansturen, maar heeft zij geen doorzettingsmacht. 162 Daarnaast wordt in samenwerking met andere
maatschappelijke partijen, bijvoorbeeld in Green Deals, het goede voorbeeld gegeven en wordt
nagestreefd een katalysator te zijn voor de markt. 163 Tot slot is ingezet op de inkoop van windenergie
voor de energievoorraad van gebouwen. 164
• Uit een Kamerbrief van de staatsecretaris blijkt dat RWS vanaf 5 juni 2016 inzet op drie lijnen om de
energieneutraliteit te bereiken: door te streven naar het energieneutraal functioneren van RWS in 2030,
door te sturen op verbeterde energie van gecontracteerde marktpartijen die werk uitvoeren aan
netwerken, en door ruimte te geven aan faciliteiten voor hernieuwbare mobiliteit (zoals
laadinfrastructuur voor elektrische auto’s). 165 Daarnaast blijkt uit het duurzaamheidsverslag dat RWS
heeft ingezet op de aankoop van biodiesel voor de vaartuigen van de Rijksrederij, de ruim 100 schepen
die onderdeel zijn van RWS en goed zijn voor 30% van de totale CO2-uitstoot van het ministerie van
IenM.166 Uit het duurzaamheidsverslag van 2016 blijkt dat op het gebied van de verduurzaming van
eigen gebouwen de beoogde doelstellingen worden behaald. In 2016 werd de tussendoelstelling voor
2020 (20% reductie ten opzichte van 2009) al behaald. Hiervoor is tevens een certificering behaald op de
CO2-prestatieladder. Deze reductie is met name te danken aan de inkoop van 66.000 MWh windenergie
in 2016 en de inkoop van biodiesel in 2016 (van 1,5% van alle brandstoffen in 2015 naar 10% in 2016).167
• Een onafhankelijke evaluatie van het beleid omtrent de Duurzame bedrijfsvoering van RWS en IenM
ontbreekt. Wel kan uit de interne verslaglegging in het duurzaamheidsverslag van 2016 worden afgeleid
dat de doelstelling van het ministerie in termen van CO2-reductie voor wat betreft de eigen
bedrijfsvoering is behaald. Dit geeft de indicatie dat het beleid (voor het behalen van de eigen gestelde
doelstellingen) hiervoor doeltreffend is geweest. Op het gebied van voorbeeldvorming richting andere
maatschappelijke partijen is geen concrete doelstelling gevonden in openbare documentatie. Op dit
punt is dan ook geen oordeel over de doeltreffendheid te vellen.
Verduurzaming Rijksbreed.
Over dit instrument is bekend dat het ministerie van IenM, samen met het ministerie van EZ en de directeur
inkoop, faciliteiten en huisvestingsbeleid Rijk heeft deelgenomen aan een stuurgroep waaronder het
programma duurzame bedrijfsvoering valt. Opdrachtgever van dit programma is het Interdepartementale
Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst (ICBR). Dit programma was gericht op het verbinden en opschalen van
projecten en initiatieven die een bijdrage leveren aan de verduurzaming van het Rijk, en om projectoverstijgende voortgang te inventariseren en eventuele belemmeringen helpt op te lossen. 168 Het programma
is tot stand gekomen in december 2016, daaruit concluderen wij dat de beoogde inspanningen pas na de
beleidsperiode hebben plaatsgevonden. Wij kunnen op grond van deze informatie geen uitspraak doen over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van dit instrument.

161 Duurzaamheidsverslag IenM van 2016, via: https:/www.ienmduurzaamheidsverslag.nl/ienm.html.
162 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (2015) (INTERN).
163 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (2015) (INTERN).
164 Duurzaamheidsverslag IenM van 2016, via: https:/www.ienmduurzaamheidsverslag.nl/ienm.html.
165 Kamerbrief betreffende Energieneutrale netwerken in beheer van Rijkswaterstaat (d.d. 5 juni 2016).
166 Duurzaamheidsverslag IenM van 2016, via: https:/www.ienmduurzaamheidsverslag.nl/ienm.html.
167

Duurzaamheidsverslag IenM van 2016, via: https:/www.ienmduurzaamheidsverslag.nl/ienm.html.

168 Programma versnelling duurzame bedrijfsvoering (2016) (INTERN).

53

7.6. Samenleving betrekken
7.6.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Een aantal instrumenten heeft een positieve bijdrage heeft geleverd aan het betrekken van de samenleving
(bijvoorbeeld in het maken van afspraken en het stimuleren van innovatieve initiatieven) en - in het geval
van de Nederlandse Klimaatcoalitie - het reduceren van CO2-uitstoot. De evaluaties en het andere
onderzoeksmateriaal doen over het algemeen geen harde uitspraken over de doeltreffendheid van de
instrumenten. De relatie tussen de subdoelstelling van het betrekken van de samenleving en de
instrumenten (zoals de Lokale Klimaatagenda en de Koning Willem 1 Stichting) is diffuus. Ook is niet duidelijk
vast te stellen wat de relatie is tussen het betrekken van de samenleving en het versterken van nationaal
klimaatbeleid. Verder geldt dat de rol en bijdrage van het ministerie op een aantal instrumenten niet goed is
te isoleren van de inzet van andere departementen, afdelingen, maatschappelijke organisaties en bedrijven
die invloed hebben gehad op de uitkomsten. Van de Green Deals kunnen we op basis van een
overkoepelende onafhankelijke ex post evaluatie vaststellen dat ze effectief zijn, maar de Green Deals zijn
niet individueel geëvalueerd. Van de Lokale Klimaatagenda is een onafhankelijke ex post evaluatie
beschikbaar. Daaruit blijkt dat de relatie tussen het instrument en de activiteiten van decentrale overheden
niet gelegd kan worden. Ook ontbraken randvoorwaarden voor de effectiviteit, zoals het formuleren van
reductiedoelstellingen. Tenslotte kunnen we niet uitsluiten dat er veel overlap zit in de inhoud (ambities,
voornemens) en partijen die zijn betrokken bij de verschillende instrumenten gericht op het betrekken van
de samenleving de effecten zijn derhalve niet zondermeer op te tellen.

7.6.2. Beschrijving beleidsonderdeel
Om het nationale klimaatbeleid te versterken, heeft het ministerie ingezet op het vergroten van de
betrokkenheid van de samenleving, zodat doelstellingen op proactieve wijze gedeeld zouden worden met
maatschappelijke partners. Verondersteld werd dat de samenwerking met en tussen bedrijven, steden en
maatschappelijke organisaties belangrijk was in het versterken van het nationale klimaatbeleid, omdat dit het
bewustzijn rondom (de noodzaak van het tegengaan van) klimaatverandering zou doen vergroten. 169 Het
ministerie stimuleerde daarom:
•

•

Het aangaan en organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches, overheden en
kennisorganisaties om afspraken (zoals bijvoorbeeld in het SER Energieakkoord opgenomen) tot
succesvolle uitvoering te brengen,
De initiatieven voor het reduceren van CO2-emissies, door ondernemers, burgers en andere
overheden in de positie te brengen om maatregelen te nemen die goed zijn voor het klimaat en de
economie.170

Omdat een indeling van de instrumenten onder dit beleidsonderdeel ontbrak, hebben wij een dergelijke
indeling gereconstrueerd op basis van een analyse van de aard en inhoud van de instrumenten. Een aantal van
de instrumenten was gericht op het betrekken van de samenleving, andere instrumenten waren gericht op het
participeren in, of organiseren van Green Deals. De instrumenten in deze categorieën en de samenhang tussen
de instrumenten omschrijven we hierna, alsook de analyse van de doeltreffendheid en doelmatigheid.
Meerdere instrumenten zijn ingezet om de beoogde doelstelling te bereiken. De instrumenten (zoals ook in de
doelenboom in paragraaf 3.1.3. weergegeven) komen ook hieronder terug.

169

Programmaplan “Werk maken van het klimaat” (2016).

170 http:/www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_15.html.

54

Figuur 7.3: Doel, subdoelen en instrumenten Samenleving betrekken.

7.6.3. Onderbouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
Hierna geven we per instrument onder dit beleidsonderdeel een korte beschrijving van het instrument en waar
mogelijk het oordeel over de doeltreffendheid van dit instrument.
Nationale klimaattop
Om actie op klimaatgebied te versnellen, verbreden en te verdiepen heeft het ministerie op 26 oktober 2016
de Nationale Klimaattop georganiseerd. Diverse decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en
bedrijven kwamen samen om het klimaatakkoord van Parijs te vertalen naar concrete acties in Nederland. Dit
heeft geleid tot twaalf nieuwe afspraken en drie plannen die werden gelanceerd tijdens de Klimaattop. In een
studie van Ecofys (2016) is de CO2 impact van deze vijftien maatregelen berekend.171 Wanneer deze vijftien
acties gerealiseerd worden reduceren zij gezamenlijk 17,6 Mton CO2-equivalenten in 2030. Het wordt uit het
onderzoek niet duidelijk of de aanpak van de Nationale Klimaattop doeltreffend was en wat de bijdrage van het
ministerie was bij de totstandkoming van de afspraken. Ook wordt uit het onderzoek niet duidelijk in hoeverre
de gemaakte afspraken daadwerkelijk zijn opgevolgd. Wel zijn er indicaties dat de Nationale Klimaattop heeft
bijgedragen aan het tegengaan van klimaatverandering, zowel door de afspraken die zijn gemaakt, alsook
doordat ruim 1700 bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere deelnemers aan de top deelnamen. 172

171 Nationale Klimaattop 2016 (Ecofys, 2016).
172 Zie: https:/www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2016/10/26/nationale-klimaattop-2016-leidt-tot-grote-co2-reductie.

55

Nederlandse Klimaatcoalitie
Van de Nederlandse Klimaatcoalitie zijn diverse onderzoeken beschikbaar: de resultaten van de Nederlandse
Klimaatcoalitie (in termen van gereduceerde CO2-emissies) zijn gemonitord in een barometer. 173 Daarnaast
geeft een ledenenquête inzicht in de tevredenheid onder de coalitiedeelnemers. 174 Er is geen onafhankelijk
onderzoek beschikbaar van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument.
Het ministerie is in samenwerking met MVO Nederland, Klimaatverbond Nederland en Natuur & Milieu in 2014
de Nederlandse Klimaatcoalitie gestart. De Nederlandse Klimaatcoalitie bestond op het moment van de
rapportage van Ecofys (2016) uit 635 verschillende organisaties die elk de ambitie hadden voor 2050
klimaatneutraal te opereren. Om de resultaten op de voortgang inzichtelijk te maken, is de organisaties
gevraagd hun eigen -footprint en reductiedoelstellingen inzichtelijk te maken in een meetinstrument. Uit de
resultaten van deze barometer blijkt dat de organisaties samen 159 Kton CO2 hebben gerealiseerd, waarmee
de uitstoot van deze bedrijven voor 18% is gereduceerd. Ecofys concludeert dat de 203 organisaties die de
barometer hebben ingevuld goed op weg zijn de beoogde doelstellingen te behalen. 175 De bijdrage van het
ministerie wordt niet geheel duidelijk vanuit deze studie. Wel blijkt uit de ledenenquête van Natuur & Milieu
dat iets minder dan de helft van de respondenten (n=106) van de enquête aangeeft dat de Klimaatcoalitie helpt
om klimaatneutraal te worden. Wel geeft ruim 80% van de respondenten aan dat het verband met andere
sectoren binnen de Klimaatcoalitie toegevoegde waarde heeft, bijvoorbeeld door de kennisdeling tussen
deelnemers.176
Lokale Klimaatagenda 2011-2014 (LKA).
De evaluatie van de LKA gaat in op de doeltreffendheid van de agenda. Specifiek wordt ingegaan op de
infrastructuur van de Lokale Klimaatagenda, op het bereik van de agenda en de mate waarop de agenda een
bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van initiatieven. 177 De doelmatigheid is niet in dit onderzoek, of
in andere onderzoeken aan de orde gekomen.
Deze agenda beschreef met welke acties de decentrale overheden en de Rijksoverheid knelpunten binnen
klimaatthema’s willen wegnemen. De LKA is een kennisnetwerk en actieagenda. In de evaluatie worden vier
doelstellingen van de agenda genoemd:178
•
•
•
•

Onderling verbinden van decentrale overheden op lokaal energie- en klimaatbeleid.
Verbinden van rijksbeleid en uitvoeringspraktijk.
In beweging brengen van decentrale overheden op lokaal energie- en klimaatbeleid.
Opschalen van succesvolle energie- en klimaatinitiatieven.

Lokale en regionale overheden krijgen in het kader van de LKA geen subsidie of andere bijdragen. Uit de
evaluatie kan worden geconcludeerd dat er een goede LKA-infrastructuur is opgebouwd (bestaande uit
themateams, leergroepen en communities of practice en digitale instrumenten). Ook is het bereik van de LKA
volgens de evaluatie groot: vrijwel alle gemeenten zijn volgens de evaluatie bereikt. Daarnaast heeft de LKA
volgens de evaluatie bijgedragen aan informatie- en kennisuitwisseling tussen decentrale overheden en is de
samenwerking tussen decentrale overheidslagen door de agenda geïntensiveerd. Wel blijkt uit de evaluatie dat
van de duizenden initiatieven die zijn geïdentificeerd niet duidelijk is hoe deze gerelateerd zijn aan de LKA, het
is daarom lastig de relatie te trekken tussen het opkomen van initiatieven en de agenda. De onderzoekers
hebben op basis van de evaluatie een aantal aanbevelingen gedaan om de agenda verder aan te scherpen en te
verbeteren. Onder andere:

173 Resultaten barometer van de Nederlandse Klimaatcoalitie (Ecofys, 2016).
174 Resultaten ledenenquête Nederlandse klimaatcoalitie (Natuur en Milieu, 2016).
175 Resultaten barometer van de Nederlandse Klimaatcoalitie (Ecofys, 2016).
176 Resultaten ledenenquête Nederlandse klimaatcoalitie (Natuur en Milieu, 2016).
177

Evaluatie van de Lokale Klimaatagenda (KplusV 2015).

178 Evaluatie van de Lokale Klimaatagenda (LKA) (KplusV, 2015).

56

• Stel heldere (kwantitatieve) resultaatdoelen vast voor de nieuwe LKA. Zo moet er aandacht zijn voor wat
er onder de inbreng van de energieke samenleving wordt verstaan en hoe dit kan worden gemonitord.
Zorg dat er afstemming plaatsvindt tussen de verschillende ministeries (niet alleen IenM, maar ook EZ
en BZK) wat betreft deze resultaatdoelen.
• Stuur meer op resultaat (in termen van CO2-reductie) en op evidence-based aanpak om deze
reductiedoelstelling te behalen.
• Maak helder wat het agenda-instrument is en hoe zich dit verhoudt tot de andere klimaatgerelateerde
instrumenten, zowel van eigen ministerie als van andere ministeries en zorg daarmee ook voor de juiste
verwachtingen van de agenda, namelijk het agenderen en het creëren van een kennisnetwerk.
Innovatieprogramma Klimaatneutrale steden (IKS) en de Regeling Eenmalige uitkering planstudies en
proefprojecten
IKS had als doel om innovaties te stimuleren, door lokale overheden maatschappelijke initiatieven te laten
ondersteunen. Participerende gemeenten werden gefaciliteerd om innovatieve experimentele projecten uit te
laten voeren waarmee de transitie naar een klimaatneutrale stad zou worden versneld. De regeling Eenmalige
uitkering planstudies en proefprojecten is een instrument dat behoort bij IKS. Dit subsidie-instrument is
bedoeld voor de ontwikkeling van plannen (planstudies) en voor uitvoering van een selectie daarvan
(proefprojecten). Er is geen onafhankelijk onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid van dit programma. Wel
heeft een stagiair binnen het ministerie onderzoek gedaan naar dit programma. Op grond van vier casestudies
concludeert zij dat het IKS succesvol is geweest in het stimuleren van activiteiten die nodig zijn voor een
experiment: er heeft innovatie plaatsgevonden op het gebied van organisatie- en samenwerkingsverbanden. Er
is volgens de studie draagvlak en samenwerking gecreëerd onder burgers en lokale partijen, en er is nieuwe
kennis ontwikkeld. Wel blijkt uit dit onderzoek dat het lastig is duiding te geven aan deze resultaten van het
innovatieprogramma, omdat het niet duidelijk is hoe deze experimenten zich gevormd hadden zonder IKS.
Daarnaast is de impact van de experimenten op de stad (en de mate waarop het programma leidt een
versnelling naar de klimaatneutrale stad) moeilijk te kwantificeren.
Green Deal aanpak
Van de Green Deals is een evaluatie over de algemene aanpak beschikbaar.179 Van de individuele Green Deals is
aanvullende informatie over het doelbereik beschikbaar, maar onderzoeken over de doeltreffendheid en
doelmatigheid ontbreken.180
Green Deals vormen een interactieve samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven. De centrale idee is dat
knelpunten, bijvoorbeeld op het gebied van regelgeving, het ontbreken van marktprikkels, innovatie en
netwerkvorming, met de Green Deals worden weggenomen.181 Uit de evaluatie van de Green Deal aanpak blijkt
dat deze aanpak soms leidt tot het wegnemen van structurele belemmeringen voor groene groei, en dat
belangrijke processtappen gezet worden richting systeemresultaten. Ook constateren de onderzoekers dat het
instrument Green Deals behouden dient te worden, de aanpak is een waardevolle toevoeging op andere
beleidsinstrumenten van de overheid.
Een aantal van deze Green Deals vallen onder het beleidsonderdeel ‘samenleving meer betrekken’. Dit zijn:
• Green Deal Energie Unie van Waterschappen. Deze Green Deal is gericht op het realiseren van
grootschalige energiefabrieken die biogas, groene stroom en duurzame warmte opwekken en
grondstoffen terugwinnen. Daarnaast wordt een onderzoekprogramma opgezet op dit thema. 182 Deze
deal is in 2011 gesloten, er is geen informatie beschikbaar over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van dit instrument.
179 Evaluatie Green Deal Aanpak (KWINK groep 2016).
180 Daarnaast merken we op dat Green Deals onderling sterk verschillen, qua scope, maar ook qua doelstellingen (en dus ook in termen van

doeltreffendheid en doelmatigheid). De Green Deals hebben daarom ook doelstellingen buiten emissiereductie.
181 Evaluatie Green Deals (KWINK groep, 2016).
182 Zie: http:/www.greendeals.nl/gd057-unie-van-waterschappen/.

57

• Green Deal CO2-prestatieladder. De CO2-prestatieladder helpt organisaties bij het reduceren van hun
CO2-uitstoot, door de prestaties in kaart te brengen. 183 De CO2-prestatieladder is geen zelfstandige
Green Deal, maar betreft een meetinstrument dat afkomstig is van de Green Deal CO2-emissiefactoren
en CO2-berekeningsinstrumenten.184
• Green Deal Nationale koolstofmarkt. Deze Green Deal betreft een testfase voor de ontwikkeling van
een systeem dat zou bijdragen aan de CO2-prestaties, doordat bedrijven een certificaat ontvangen nadat
zij hun uitstoot beperkt hebben. Hoewel deze Green Deal pas in 2017 is gesloten, is voorafgaand aan de
Green Deal haalbaarheidsonderzoek gedaan naar een dergelijke koolstofmarkt. Omdat uit de studies
bleek dat de plannen onhaalbaar bleek, maar de wil bij stakeholders dermate groot was, is besloten
geen zelfstandig programma vanuit het ministerie te starten, maar wel een Green Deal te sluiten 185.
Koning Willem I Stichting en Jongeren/kinderen klimaatacties
Er zijn geen onafhankelijke onderzoeken, of andere onderzoeksmaterialen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de volgende instrumenten beschikbaar:
• Koning Willem I Stichting. De Koning Willem I Stichting reikt iedere twee jaar een prijs uit voor
ondernemers (MKB en grootbedrijf). Het ministerie draagt hier financieel aan bij. De mate waarop dit
sturing of invloed met zich meebrengt, en de daar ingenomen rol door het ministerie wordt uit de bij
ons beschikbare informatie niet duidelijk.
• Kinderen/jongeren klimaatacties. Kinderen en jongeren actief betrekken bij het tegengaan van
klimaatverandering werd beoogd door het organiseren van een kinderklimaattop. We constateren dat
er geen onderzoeksmateriaal beschikbaar is om een oordeel te vellen over de doeltreffendheid van dit
instrument.

7.7. Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame
mobiliteit
7.7.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Tijdens de doorlichtingsperiode is er een breed portfolio aan instrumenten ingezet vanuit verschillende
begrotingsartikelen gericht op het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en duurzame
mobiliteit. De beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van dit instrumentarium richt zich in
deze doorlichting alleen op de uitgaven vanuit Artikel 19 en de samenhangende apparaatskosten.
Gedurende de doorlichtingsperiode is vanuit Artikel 19 met name ingezet op de totstandkoming en
uitvoering van de Brandstofvisie, Green Deals, onderzoek en ontwikkeling stimuleren en het versterken van
het internationale beleid voor duurzame mobiliteit.
Van de uitgaven vanuit Artikel 19 kan worden geconstateerd dat aanscherping van de EUvoertuigenemissienormen en normen voor biobrandstoffen het meest doeltreffend waren in de
doorlichtingsperiode. Tijdens de doorlichtingsperiode is vanuit Artikel 19 veel inzet gepleegd op de
totstandkoming en uitvoering van de Brandstofvisie. Op basis van de ex ante evaluaties naar de maatregelen
volgend uit de Brandstofvisie kan worden geconstateerd dat het in potentie doeltreffende en doelmatige
maatregelen zijn. Daarbij is positief dat partijen in gezamenlijkheid een visie hebben opgesteld over de wijze
waarop de doelstellingen gehaald kunnen worden en zich hebben gecommitteerd aan concrete
183 https:/www.skao.nl/wat-is-de-ladder.
184 Evaluatie Green Deals (KWINK groep, 2016).
185

De mogelijkheden van de vrijwillige koolstofmarkt in niet ETS sectoren in Nederland (De Gemeynt Coöperatie u.a., 2014) en Costs and
effectiveness of domestic offset schemes (Ecofys, 2012).

58

doelstellingen. Ook wordt het doelbereik gemonitord zodat bijgestuurd kan worden (de borgingsfunctie van
het Energieakkoord). Hiermee zijn belangrijke voorwaarden voor doeltreffend beleid en toekomstige ex post
evaluatie gecreëerd.
Omdat veel van het voorgenomen beleid nog geïmplementeerd moet worden is het nog te vroeg om ex post
uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid doen. Er is derhalve weinig onderzoeksmateriaal
beschikbaar van de (ex post) doeltreffendheid en doelmatigheid van de individuele instrumenten onder dit
beleidsonderdeel. Wel zijn er veel monitoringsgegevens en ex ante onderzoeken beschikbaar over
doeltreffendheid en kosteneffectiviteit (doelmatigheid). We baseren onze uitspraken over doeltreffendheid
en doelmatigheid van dit beleidsonderdeel grotendeels op de prognoses uit de ex ante onderzoeken zoals de
NEV.

7.7.2. Beschrijving beleidsonderdeel
Doelen
Dit beleidsonderdeel richt zich op het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en duurzame
mobiliteit. In Artikel 19 (jaar 2016) is het doel van dit beleidsonderdeel als volgt uitgewerkt:186
Het ministerie van IenM stimuleerde het verduurzamen van brandstoffen in de sectoren mobiliteit en transport
door afspraken te maken over de rijksbijdrage aan de Actieagenda duurzame brandstofvisie voor het
doelbereik van 15 tot 20 PJ energiebesparing voor 2020 en een maximumuitstoot van 25 Mton CO2 in 2030. Dit
volgt uit het SER-Energieakkoord, pijler zeven transport en mobiliteit. Het bereiken van de jaardoelstelling voor
hernieuwbare energie wordt gestimuleerd door ontwikkeling en toepassing van alternatieve energiedragers
zoals elektrisch rijden en rijden op waterstof en het faciliteren van de aanleg van tankinfrastructuur voor
alternatieve energiedragers.
In de begroting zijn de volgende kengetallen en indicatoren van het doelbereik opgenomen. Deze doelen
komen voort uit Europese regelgeving:
• Sectoraal emissieplafond verkeer en vervoer voor 2020: 36 Mton.
• Europese richtlijn hernieuwbare energie (RED). Ontwikkeling verplichting aandeel hernieuwbare energie
in het vervoer (in %): van 4,5% in 2012 tot 10% in 2020.187 Daarnaast is voor biobrandstoffen ook de
Europese richtlijn brandstofkwaliteit (FQD) van belang. De vermindering van de broeikasgasintensiteit
van brandstoffen moet uiterlijk in 2020 ten minste 6% bedragen ten opzichte van de in 2010
gerapporteerde Europese gemiddelde broeikasgasintensiteit van fossiele brandstoffen.
• Ontwikkeling CO2-emissie nieuwe personenauto’s in gram CO2 per kilometer. In 2009 is een voorstel van
de Europese Commissie aangenomen dat een verplichte norm van gemiddeld 130 g CO2/km in 2015
bevat. In november 2013 is overeenstemming bereikt dat een verplichte norm van gemiddeld 95 g
CO2/km in 2021 zal gelden.
Daarnaast zijn op nationaal niveau in het Energieakkoord de volgende doelen overeengekomen: 15-20 PJ
energiebesparing in 2020, maximaal 25 Mton CO2-uitstoot in 2030 (gezamenlijk sectordoel mobiliteit en
transport van de partners uit het Energieakkoord).

186 Zie: Jaarverslag en slotwet 2016, hoofdstuk XII, Artikel 19.

(http:/www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_15.html).
187 Toelichting: De EU-Richtlijn Hernieuwbare Energie uit 2009 bevat niet alleen een bindende doelstelling voor hernieuwbare energie
totaal maar ook een bindende doelstelling voor hernieuwbare energie voor vervoer. In 2020 moet het verbruik van hernieuwbare energie
voor vervoer10 procent zijn van het totale verbruik van benzine, diesel, biobrandstoffen en elektriciteit voor vervoer. Om dit doel te
bereiken heeft de nationale overheid leveranciers van benzine en diesel verplicht om een (oplopend) aandeel van de geleverde energie uit
hernieuwbare bronnen te laten komen (Wet Milieubeheer, onderdeel Hernieuwbare Energie Vervoer). Meestal wordt dit gedaan door het
bijmengen van biobrandstoffen in gewone benzine of diesel.

59

Instrumenten
Om de gestelde doelen te bereiken zijn in de periode 2012-2016 vanuit Artikel 19 verschillende
beleidsinstrumenten ingezet. De met dit beleidsonderdeel samenhangende instrumenten komen op
verschillende onderdelen van de doelenboom hieronder terug.

Figuur 7.4: Doel, subdoelen en instrumenten Duurzame mobiliteit en duurzaam transport.

Versterken mondiaal en EU-klimaatbeleid (Zero Emission Vehicle Alliance (internationaal), CO2 normen voor
voertuigen (EU-normen), RED, Fuel Quality Directive (FQD) en Alternative Fuels and infrastructure Directive).
Uit de verkennende gesprekken komt naar voren dat de nationale doelstellingen voor het versnellen van de
transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit vanuit Artikel 19 in belangrijke mate worden
gestimuleerd door betrokkenheid bij totstandkoming van Europese regelgeving waarbij de emissienormen voor
nieuwe auto’s worden vastgesteld en aangescherpt. Ook regelgeving voor brandstofkwaliteit en het bijmengen
van biobrandstoffen is met name een uitwerking van EU-beleid. Deze regulerende instrumenten verplichten
autofabrikanten om zuinige auto’s te maken en brandstoffabrikanten om biobrandstoffen bij te mengen en de
CO2-prestatie van brandstoffen te verbeteren.
Uitvoering brandstofvisie (onderdeel van het Energieakkoord). In het Energieakkoord zijn breed gedragen
doelstellingen geformuleerd over de reductie van CO2-uitstoot en energiebesparing. Om deze doelen te
realiseren zijn in het Energieakkoord concrete stappen afgesproken. Vanuit Artikel 19 is de uitvoering van het
traject om te komen tot een duurzame brandstofvisie en de verdere uitwerking van de maatregelen uit de
brandstofvisie gefinancierd, onder meer door een bijdrage aan de brandstofplatforms.

60

Green Deals (GD-Stadslogistiek, GD-CNG, GD-LNG, GD-Elektrisch rijden, GD-Laadinfrastructuur en GD-Bussen
Zero emissie in 2030). Green Deals zijn afspraken tussen de Rijksoverheid en andere partijen (bedrijven,
maatschappelijke organisaties of andere overheden) om duurzame plannen te realiseren. Vanuit Artikel 19 is in
verschillende Green Deals met betrekking tot het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en
duurzame mobiliteit geparticipeerd.
Initiëren kennis, onderzoek en ontwikkeling. (Programma Truck van de toekomst, DKTi transport
demonstratie, programma stiller op de weg). Vanuit Artikel 19 zijn een aantal (subsidie)programma’s
gefinancierd om innovaties op het gebied van duurzaam transport en duurzame mobiliteit te stimuleren.
Daarnaast is onderzoek zoals ‘monitoring duurzame mobiliteit’ gefinancierd.

Samenhang van het bredere beleid om transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit te versnellen.
IenM is verantwoordelijk voor het behalen van het sectorale niet-ETS emissieplafond voor verkeer en vervoer
(2020).188 In het thema ‘verkeer en vervoer’ passen alle maatregelen die gericht zijn op het reduceren van
broeikasgasemissies die worden uitgestoten door alle verschillende vervoersmodaliteiten tijdens
verplaatsingen over de weg, over het spoor, door het water en in de lucht. Tijdens de doorlichtingsperiode is
hiervoor een breed portfolio aan instrumenten ingezet vanuit verschillende begrotingsartikelen. Een deel van
het klimaatbeleid verkeer en vervoer is onderdeel van Artikel 19. Gedurende de doorlichtingsperiode is vanuit
Artikel 19 met name ingezet op de totstandkoming en uitvoering van de Brandstofvisie en het versterken van
het internationale beleid voor duurzame mobiliteit.
Ook op andere begrotingsartikelen van IenM komt klimaatbeleid voor verkeer en vervoer terug (bijvoorbeeld in
Artikel 20 Luchtkwaliteit en ‘Beter Benutten’ voor maatregelen gericht op gedragsverandering). Daarnaast was
er een gedeelde verantwoordelijkheid met het ministerie van Financiën voor het fiscale beleid voor het
stimuleren van zuinige voertuigen en viel het beleid gericht op elektrisch rijden en het verdienpotentieel van
duurzame mobiliteit onder EZ. Bijvoorbeeld de volgende beleidsinstrumenten gericht op het versnellen van de
transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit zijn in de periode van de doorlichting onder andere
begrotingsartikelen ingezet:
• Gedrag: campagne bewust gebruikt, het nieuwe rijden (fase 1 tot en met 3), Lean and Green Personal
Mobility, Hopper, Ruimte voor de fiets, Slim reisbudget, Lean & Green Logistics, Campagne zuinige
banden.
• Fiscaal beleid: CO2-differentiatie leasebijtelling, fiscale vergroening autobelasting en accijnzen,
Herfstakkoord 2013, beperking BPM, beperking MRB-voordeel grijs kenteken.
• Overig: MJA3-rail, plan van aanpak elektrisch rijden in de versnelling (EZ), sectorconvenant verkeer en
vervoer: Duurzaamheid in beweging, Stimuleren CO2 neutraal OV via concessies, topsectorenbeleid EZ.
In bijlage VI.V hebben we een beschrijving van de aard en samenhang van het bredere beleid gericht op het
versnellen van de transitie naar duurzame mobiliteit.
Uitgaven
De totale getraceerde uitgaven in 2016 voor dit beleidsonderdeel bedragen €4.221.599. De grootste
uitgavenposten betreffen de Uitvoering van de RED en FQD door NEa (€3.063.000), de uitvoering van de
Brandstofvisie (€291.467) en de DKTI (Demonstratieregeling Klimaattechnologieën en -innovaties in transport)
transport demonstratie (€278.340). In bijlage I is een overzicht van de uitgaven in 2016 opgenomen. In
aanvulling op de uitgaven uit Artikel 19 is gedurende de doorlichtingsperiode veel beleidsinzet gepleegd via de
apparaatskosten (jaarlijks ongeveer 13 fte). Onderdeel van de apparaatskosten zijn de uitgaven aan

188

Zie: Jaarverslag en slotwet 2016, hoofdstuk XII, Artikel 19
(http:/www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_15.html).

61

programma- en onderzoekskosten om samen met stakeholders de Brandstofvisie te bepalen, de afspraken
door te rekenen en actie-agenda’s op te stellen (in 2016 ongeveer €1 miljoen).
Bovengenoemde uitgaven vanuit Artikel 19 en de samenhangende apparaatskosten vormen een klein deel van
de uitgaven aan het totale instrumentarium gericht op het stimuleren van duurzame mobiliteit. Zo is
gedurende de doorlichtingsperiode een veelvoud uitgegeven aan het fiscaal stimuleren van duurzame
mobiliteit. De korting op autobelastingen voor (semi-)elektrische auto’s bedroegen €141,9 miljoen (misgelopen
belastinginkomsten).189 De doeltreffendheid en doelmatigheid van het fiscale instrumentarium is geen
onderdeel van deze beleidsdoorlichting omdat de uitgaven (misgelopen belastinginkomsten) in de
doorlichtingsperiode geen onderdeel van Artikel 19 waren. Uit verantwoordingsonderzoek van het Ministerie
van Financiën en een onafhankelijke evaluatie190 blijkt dat zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van
het fiscale instrumentarium punten van aandacht vormen die wat ons betreft in een doorlichting van het
gehele instrumentarium gericht op duurzame mobiliteit aan bod zouden moeten komen.

7.7.3. Onderbouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
Beschikbaarheid onderzoeksmateriaal
Er is veel onderzoeksmateriaal beschikbaar waarin ex ante analyses van de doeltreffendheid van
beleidsmaatregelen zijn uitgevoerd. Ook is er onderzoeksmateriaal beschikbaar waarin (prognoses) van het
doelbereik worden gemaakt. Daar staat tegenover dat er relatief weinig ex post evaluaties van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de afzonderlijke instrumenten uit Artikel 19 op dit beleidsonderdeel
zijn uitgevoerd. Zie bijlage II voor het overzicht van het beschikbare onderzoeksmateriaal.

Doelbereik
De in de begroting geoperationaliseerde indicatoren en kengetallen waren gedurende de doorlichtingsperiode
binnen bereik en/of zijn behaald:
• Het doel zoals vastgesteld in het sectoraal emissieplafond verkeer en vervoer voor 2020 van 36 Mton
CO2-equivalenten is binnen bereik (raming: 33,1 Mton). 191
• De verplichting van het aandeel hernieuwbare energie in het vervoer (in %) is tussen 2012 en 2016 in
alle jaren (nagenoeg precies) gerealiseerd (zie tabel 6.8).192
Verplichting

2012

2013

2014

2015

2016

Besluit Hernieuwbare
energie vervoer

4,5%

5%

5,5%

6,25%

7%

Realisatie

4,54%

5,05%

5,54%

6,25%

7%

Tabel 7.2: Realisatie aandeel hernieuwbaar in eindverbruik van energie voor vervoer. Bron: Jaarrapportage hernieuwbare energie vervoer
2016 (NEa, 2017).

• Voor 2015 (130 gram CO2 per kilometer) en 2021 (95 gram CO2 per kilometer) zijn er verplichte normen
voor CO2-emissie van nieuwe personenauto’s in gram CO2 per kilometer. Nederland voldoet aan deze
verplichte norm in 2015. Voor de andere jaren geldt dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuw
189 Zie: Resultaten verantwoordings-onderzoek 2014 Ministerie van Financiën (IX): Paragraaf 3.1 Rijk kijkt onvoldoende naar alternatieven

voor dure fiscale stimulering (semi-)elektrische auto’s.
190 Voor inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de fiscale stimulering verwijzen we naar: Kok, R. et al. (2014), Evaluatie
autogerelateerde belastingen 2008-2013 en vooruitblik automarktontwikkelingen tot 2020. In opdracht van het Ministerie van Financiën,
Rotterdam: Policy Research Corporation.
191 Zie: Nationale Energie Verkenning 2016 (ECN, PBL en CBS, 2016).
192 Zie: Jaarrapportage hernieuwbare energie vervoer 2016 (NEa, 2017).

62

verkochte voertuigen in Nederland lager is dan het EU gemiddelde en sterker daalde tot 2015. Echter,
tussen 2015 en 2016 was in alle EU-landen, behalve in Nederland, sprake van een daling.193 Deze daling
correspondeert met de vermindering van de CO2-uitstoot gebonden fiscale stimulering.
• Hierbij dient te worden opgemerkt dat de realisatie op basis van testwaarden wordt gemeten. Uit
onderzoek blijkt dat er verschillen zijn in brandstofverbruik en CO2-uitstoot tussen test en praktijk. De
Europese CO2-normen hebben betrekking op de CO2-uitstoot die is gemeten tijdens de Europese
typegoedkeuring van auto’s. In de praktijk liggen het brandstofverbruik en de CO2-uitstoot van de auto’s
gemiddeld hoger dan tijdens de keuring. De afgelopen jaren is het verschil in brandstofverbruik tussen
test en praktijk toegenomen, zo blijkt uit onderzoek van TNO194 en de International Council on Clean
Transportation (ICCT).195 De CO2-uitstoot van nieuwe auto’s is volgens de testwaarden snel gedaald,
maar in de praktijk was de afname van de CO2-uitstoot per kilometer maar ongeveer half zo groot als in
de test. Dit komt onder andere omdat autofabrikanten energiebesparende technologie toepassen die
tijdens de test tot een grotere besparing leidt dan in de praktijk.
2012

2013

2014

2015

2016

2021

EU norm

–

–

–

130,0

130,0

95,0

Realisatie EU

132,2

127,0

123,4

119,5

118,1

–

Realisatie NL

118,6

109,1

107,3

101,2

105,9

–

Tabel 7.3: Ontwikkeling CO2-emissie nieuwe personenauto’s in gram CO2per kilometer.

• Tot slot blijkt uit de prognoses in de NEV 2017 dat de vastgestelde en voorgenomen afspraken uit het
Energieakkoord voor de sector verkeer en vervoer in 2020 naar verwachting leiden tot een
energiebesparing van 19 PJ (11-27 PJ). Daarmee is het volgens de onderzoekers waarschijnlijk dat de in
het Energieakkoord uitgesproken ambitie om te komen tot een energiebesparing van 15 tot 20 PJ wordt
gehaald. De in het Energieakkoord afgesproken CO2-doelstelling van maximaal 25 Mton in 2030 is
volgens de NEV van 2017 niet binnen bereik. Bij het vastgestelde beleid in 2017 bedraagt de geraamde
CO-uitstoot in 2030 circa 32 Mton.196 Recent zijn er extra middelen vrijgemaakt voor aanvullende
maatregelen in het stimuleren van duurzame mobiliteit om te bijdragen aan het dichten van het
vastgestelde gat. De extra middelen zijn terug te vinden op verschillende begrotingsartikelen en worden
onder andere ingezet voor onder andere de uitvoering van de Brandstofvisie, DKTI, zuinige banden en
zero-emissie stadslogistiek.197
Oordeelsvorming doeltreffendheid
Het doelbereik van de verschillende instrumenten gericht op het versnellen van de transitie naar duurzaam
transport en duurzame mobiliteit wordt in onder andere de jaarlijkse NEV gemonitord (op basis van
prognoses). De prognoses uit de NEV vormen een belangrijke aanwijzing van de ex ante doeltreffendheid van
dit beleidsonderdeel (over de doelmatigheid wordt geen uitspraak gedaan). Immers, volgens de prognoses zijn
de doelen van dit beleidsonderdeel binnen bereik dankzij het pakket aan genomen beleidsmaatrelen.
Kanttekening hierbij is dat deze prognoses kunnen worden ingehaald door de realiteit of veranderen door
wijzigingen in methodologie. Omdat veel van het voorgenomen beleid nog geïmplementeerd moet worden is
het nog te vroeg om ex post uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid doen. Wel kan worden
193 Zie: Monitoring CO emissions from new passenger cars and vans in 2016 (EEA Report No 19, 2017).
2
194 Zie: Update analysis of real-world fuel consumption of business passenger cars based on Travelcard Nederland fuelpass data (TNO,

2014).
195 Zie: From Laboratory to Road a 2016 update of official and ‘real-world’ fuel consumption and CO values for passenger cars in Europe
2
(ICCT, 2016).
196 Nationale Energieverkenning 2016 (ECN, PBL en CBS, 2017).
197
Zie: Wijziging van de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII) voor het jaar 2018
(incidentele suppletoire begroting inzake Klimaatenvelop regeerakkoord).

63

geconstateerd dat gedurende de doorlichtingsperiode op een doordachte manier beleid is gemaakt waarbij
beleidsopties zijn onderbouwd aan de hand van ex ante onderzoeken (zie bronnenlijst in bijlage II) naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleidsopties. Dit is een voorwaarde voor doeltreffend en doelmatig
beleid.
Veel van de instrumenten en inspanningen onder Artikel 19 waren gericht op het maken van mondiale,
Europese en nationale afspraken over doelstellingen voor de verduurzaming van transport en mobiliteit. Van
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inspanningen om doelen vast te leggen (bijvoorbeeld CO2normen voor nieuw verkochte auto’s) zijn geen evaluatieonderzoeken beschikbaar. Wat ons betreft is dit niet
verwonderlijk omdat de instrumenten juist gericht zijn op het vaststellen van doelen. Dit is zowel op mondiaal-,
EU-, als nationaal niveau gelukt. De vraag of deze doelstellingen bijvoorbeeld ambitieuzer hadden kunnen of
moeten zijn is een politieke en laat zich op grond van evaluatieonderzoek niet eenvoudig beantwoorden. Hier
kunnen we in het kader van deze doorlichting dan ook geen uitspraak over doen. Wel blijkt uit onderzoek dat
het vastleggen van CO2-normen kosteneffectief beleid is (zie hierna).
De uitwerking en uitvoering van de Brandstofvisie (als onderdeel van de afspraken uit het Energieakkoord) is
financieel één van de grootste posten van dit beleidsonderdeel. In het Energieakkoord zijn breed gedragen
doelstellingen geformuleerd over de reductie van CO2-uitstoot en energiebesparing. Om deze doelen te
realiseren zijn in het Energieakkoord concrete stappen afgesproken. Omdat de overgang van fossiele
brandstoffen (zoals diesel en benzine) naar nieuwe duurzame energiedragers grote veranderingen en
onzekerheden met zich meebrengt, hebben partijen op weg naar een gezamenlijke visie op de toekomstige
energiemix een onderzoeksconsortium de opdracht gegeven om met betrokken stakeholders scenario’s op te
stellen hoe de doelstellingen gehaald kunnen worden en wat daarin robuuste beleidsmaatregelen zijn. 198 Op
grond van deze inzichten hebben betrokken partijen een visie opgesteld over de wijze waarop de doelstellingen
gehaald kunnen worden (de Duurzame brandstofvisie met LEF, 2014). 199 Op grond hiervan is een actie-agenda
opgesteld met 250 voorgestelde acties om de doelen uit het Energieakkoord te bereiken. 200 Op grond hiervan
hebben partijen afspraken over maatregelen in 2015 en 2016 verder uitgewerkt. 201 In een analyse van de
uitwerking van deze afspraken in 2016 wordt geconstateerd dat de uitwerking, implementatie en doorwerking
van veel van de (nieuwe) afspraken nog moet plaatsvinden.202 Met deze kanttekening vormen de prognoses uit
de NEV een aanwijzing dat de instrumenten die gedurende de doorlichtingsperiode in de Brandstofvisie en
actie-agenda in potentie doeltreffend zijn. Daarbij vinden we het positief dat betrokken partijen in
gezamenlijkheid een visie hebben opgesteld over de wijze waarop de doelstellingen gehaald kunnen worden en
zich hebben gecommitteerd aan concrete doelstellingen. Ook wordt het doelbereik gemonitord zodat
bijgestuurd kan worden (de borgingsfunctie van het Energieakkoord). Hiermee zijn belangrijke voorwaarden
voor doeltreffend beleid en toekomstige ex post evaluatie gecreëerd. Echter, in de prognoses van de NEV is
hier nog niet veel van terug te zien omdat gedurende de doorlichtingsperiode er nog weinig maatregelen zijn
omgezet in concreet beleid.
Uit onderzoek blijkt dat twee typen instrumenten van Artikel 19 gedurende de doorlichtingsperiode het meest
doeltreffend waren voor het versnellen van de transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit.

198 Zie: https:/www.energieakkoordser.nl/~/media/files/energieakkoord/nieuwsberichten/2014/brandstofvisie/scenarios-for-energy-

carriers-the-transport-sector.ashx.
199 Zie: https:/www.energieakkoordser.nl/~/media/files/energieakkoord/nieuwsberichten/2014/brandstofvisie/duurzame-brandstofvisiemet-lef-2e-druk.ashx.
200 Zie: https:/www.energieakkoordser.nl/~/media/files/energieakkoord/nieuwsberichten/2015/20150710-ministerraad-duurzamebrandstofvisie/actie-agenda-duurzame-brandstoffen.ashx.
201 Zie tabel 5.8 op pagina 157 van de Nationale Energieverkenning voor een overzicht van de afspraken uit het Energieakkoord en de
besparing binnen de mobiliteitssector die daaruit voortvloeit.
202 Zie: http:/www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/pbl-2016-nationale-energieverkenning-2016_2070.PDF.

64

Grootste besparing door aanscherping EU-emissienormen. De grootste energiebesparing binnen verkeer en
vervoer wordt gerealiseerd door de aanscherping van de Europese CO2-emissienormen voor nieuwe
personenauto’s (per 2021) en bestelauto’s (per 2020). Het effect wordt geraamd op 12 PJ in 2020 (totale
besparing op vlak verkeer en vervoer is in 2020 geraamd op 19 PJ). 203 In de doorlichtingsperiode moesten het
Europese en nationale beleidskader voor het behalen van het emissiedoel van 25 Mton uitstoot in 2030 nog
worden uitgewerkt. Inmiddels is het Europese beleidskader uitgewerkt. 204 Vanuit Artikel 19 wordt in EU en
mondiaal verband ingezet op het aanscherpen van de CO2-emissienormen voor nieuwe personenauto’s en
bestelauto’s. Ook hier dient in aanmerking genomen te worden dat in de praktijk het brandstofverbruik en de
CO2-uitstoot van auto’s gemiddeld hoger is dan de testwaarden.
Grote besparing door biobrandstoffen (RED/FQD). Volgens de NEV daalt de CO2-uitstoot van het binnenlandse
verkeer en vervoer tussen 2015 en 2020 naar verwachting met 4% tot 33,1 megaton ondanks de stabilisatie
van het energiegebruik. Dit komt volgens de onderzoekers vooral door de toenemende inzet van
biobrandstoffen. Er zijn verschillende andere onderzoeken die aantonen dat de inzet van biobrandstoffen in
termen van CO2-reductie effectief is.205 Voor de Nederlandse inzet in het vaststellen van deze Europese
afspraken verwijzen we naar paragraaf 6.3, onderdelen CO2 -normen voor vervoer en richtlijn hernieuwbare
energie en brandstofkwaliteit.
Oordeelsvorming doelmatigheid
Uit deze beleidsdoorlichting komt naar voren dat het beleid gericht op het versnellen van de transitie naar
duurzaam transport en duurzame mobiliteit vanuit Artikel 19 niet structureel op doelmatigheid is geëvalueerd.
Wel zijn er op grond van deze beleidsdoorlichting een aantal inzichten over de doelmatigheid van het gevoerde
beleid te formuleren:
• Uit onderzoek blijkt dat het EU normbeleid voor CO2-uitstoot van personenauto’s kosteneffectief beleid
is.206
• Op basis van de ex ante evaluaties naar de maatregelen volgend uit de Brandstofvisie kan worden
geconstateerd dat het in potentie doeltreffende en doelmatige maatregelen zijn. Wel geldt hier dat de
maatregelen uit de Brandstofvisie veelal nog niet zijn omgezet in concreet beleid en het derhalve nog te
vroeg is om uitspraken te doen over doelmatigheid.

203 Zie: Nationale Energieverkenning 2017.
204 Voorstel beleidskader: https:/ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/proposal_en/ en onderliggende studies:

https:/ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/proposal_en#tab-0-2.
205 Zie: http:/www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/pbl-2016-kostenefficientie-van-beleidsmaatregelen-ter-vermindering-vanbroeikasgasemissies_1748.pdf en https:/www.cedelft.eu/publicatie/mid-term_evaluation_of_the_renewable_energy_directive/1630.
206 Zie: Nationale Energieverkenning 2017.

65

8. Analyse stimuleren van
klimaatrelevant onderzoek
In dit hoofdstuk analyseren we de instrumenten ingezet onder Artikel 19 voor het stimuleren van
klimaatrelevant onderzoek gedurende de beleidsperiode 2012 tot en met 2016. We presenteren eerst de
conclusie ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid van dit beleidsonderdeel. Vervolgens geven
we een nadere beschrijving van het beleidsonderdeel en onderbouwen we de conclusie aan de hand van de
beschikbare inzichten over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de individuele instrumenten. Hiermee
wordt voor dit beleidsonderdeel antwoord gegeven op vragen 8 tot en met 13 uit de RPE.

8.1. Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid
Er is op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal geen oordeel te vellen over de doelbereik, de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven onder Artikel 19 aan het stimuleren van klimaatrelevant
onderzoek. Wel kan worden geconstateerd dat vanuit Artikel 19 wordt ingezet op de monitoring van het
onderliggende klimaatbeleid in bijvoorbeeld de Klimaatmonitor en de Monitor duurzame mobiliteit. We
constateren dat hiermee aan een belangrijke randvoorwaarde om effectief beleid te kunnen maken is
voldaan. Immers, door het monitoren van de effecten kan worden bijgestuurd wanneer instrumenten toch
niet of slechts beperkt doeltreffend zijn. Monitoring is daarmee voor de uitvoering van de regiefunctie van
groot belang (zie hoofdstuk 9 voor de beoordeling van de regiefunctie). In hoeverre de monitoringsgegevens
worden gebruikt en of op grond van de monitoringsgegevens is bijgestuurd, is op basis van dit
syntheseonderzoek niet vast te stellen.
Er zijn twee kanttekeningen te maken bij bovenstaande constatering. Ten eerste vormen de instrumenten
onder dit beleidsonderdeel een fractie van het instrumentarium en de financiering van klimaatrelevant
onderzoek. Voor het evalueren van het totale instrumentarium zou een veel bredere analyse nodig zijn. Een
dergelijke analyse valt buiten de scope van dit onderzoek. Ten tweede hebben we in Artikel 19 geen uitgaven
gevonden die specifiek gericht zijn op klimaatinnovatie. Het Interreg programma is deels gericht op
klimaatinnovatie maar de scope van dit programma is veel breder: milieu, transport, innovatiekracht,
samenwerking, economische verschillen verkleinen, et cetera. Om het beleid gericht op klimaatinnovatie in
beeld te brengen is eveneens een bredere analyse nodig. Instrumenten (deels)gericht op klimaatinnovatie
staan op verschillende andere rijksbegrotingen (vaak vanuit energie-innovatie). Bijvoorbeeld
innovatieprojecten vanuit de Topsector Energie, de Demonstratie Energie Innovatie (DEI) en Urban Energy
(inclusief Aardgasvrije wijken, woningen en gebouwen).

8.2. Beschrijving beleidsonderdeel
In Artikel 19 is geen subdoel geformuleerd dat samenhangt met dit beleidsonderdeel. Wel hebben we in de
reconstructie van de beleidstheorie dit beleidsonderdeel opgenomen. Ten eerste omdat in het beleidsartikel
verschillende instrumenten zijn opgenomen gericht op het stimuleren van onderzoek op het gebied van
klimaat. Ten tweede omdat we op grond van andere stukken zien dat het onderdeel rondom klimaatrelevante

66

onderzoeken stimuleren onderdeel uitmaakt van de instrumentenmix van het klimaatbeleid.207 Ook in de
beleidsplannen van de directie KLG wordt kennisontwikkeling als een belangrijk onderdeel van de strategie
genoemd. In een programmaplan van de directie KLG wordt dit als volgt omschreven. ‘Dit doel moet bijdragen
aan een groene groei en meer innovatie maatregelen waardoor de mitigatie en adaptatie doelstellingen
gehaald kunnen worden. Daarnaast draagt het bij aan de strategie ontwikkeling voor de lange termijn’.208
Vanuit Artikel 19 worden verschillende onderzoeken en monitoringsactiviteiten gefinancierd (bijvoorbeeld de
Klimaatmonitor, de Nationale Energieatlas, deelname aan de IPCC en de Monitor duurzame mobiliteit).
Dergelijke onderzoeken en monitoringsgegevens kunnen worden gebruikt om de regiefunctie in het nationale,
Europese en mondiale klimaatbeleid te versterken (bijvoorbeeld door de urgentie van de problematiek te
onderbouwen). Zoals hiervoor opgemerkt vormen de instrumenten onder dit beleidsonderdeel een fractie van
het instrumentarium en de financiering van klimaatrelevant onderzoek. Ook de Nederlandse deelname aan het
Interreg programma wordt vanuit Artikel 19 gefinancierd. Dit programma kent een veel bredere scope dan
klimaatonderzoek/klimaatinnovatie en sluit daarmee niet één op één aan bij het doel van Artikel 19
(klimaatverandering tegengaan). Wel is klimaatmitigatie één van de onderwerpen waar dit programma zich op
richt.

Figuur 8.1: Doel, subdoelen en instrumenten Stimuleren klimaatrelevant onderzoek

Uitgaven
In bijlage I is in het overzicht opgenomen welke uitgaven met het beleid in 2016 gepaard gingen. De totale
uitgaven in 2016 voor dit beleidsonderdeel bedragen €2.130.476. Verreweg de grootste uitgavenpost betreft
het Interreg programma (opdrachten, subsidies en uitvoering door RVO).

207 Zie bijvoorbeeld de Kamerbrief over de inzet van het kabinet voor het Klimaatakkoord:

https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/02/23/Kamerbrief-over-inzet-kabinet-voor-klimaatakkoord en het Rapport
IBO kostenefficiëntie CO2-reductiemaatregelen: http:/www.rijksbegroting.nl/system/files/12/2016-ibo-kostenefficientie-CO2reductiemaatregelen.pdf.
208 Zie: Programmaplan “Werk maken van klimaat”, 08-07-2015 (INTERN DOCUMENT).

67

8.1. Onderbouwing individuele instrumenten
Hierna volgt per instrument een beschrijving, en een analyse van de doeltreffendheid van het instrument. Er
zijn geen ex post evaluaties of ander onderzoeksmateriaal beschikbaar van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de instrumenten onder dit subdoel. Veelal gaat het hier om instrumenten die juist gericht
zijn op monitoring en evaluatie van het klimaatbeleid dus dit is niet verwonderlijk. Het Interreg V programma
loopt nog en er is nog geen (tussentijdse) evaluatie beschikbaar. Wel houdt RVO gegevens bij waaruit de
effecten van de Nederlandse deelname aan het programma kunnen worden afgeleid. Voor een overzicht van
het beschikbare onderzoeksmateriaal verwijzen wij naar Bijlage II.
Interreg V
Interreg is een Europese subsidieregeling waarin partijen uit meerdere landen samenwerken op het terrein van
innovatie, duurzaamheid, bereikbaarheid en regionale gebiedsontwikkeling. Vanuit Artikel 19 wordt de
deelname van Nederlandse organisaties aan de transnationale en interregionale programma’s van Interreg
bevorderd. Deze subsidiëring gebeurt via de PSR-regeling (projectstimulering) en via de CETSI-regeling.
Daarnaast werd de financiering vanuit Artikel 19 ook ingezet voor beleidscoördinatie (deelname aan
bijvoorbeeld Europese programmavergaderingen), projectadvisering door medewerkers van RVO en
communicatie (het uitdragen van de programma’s en de nieuwe programma-regels onder nationale
doelgroepen). Opgemerkt dient te worden dat de scope van het Interreg programma breder is dan het doel van
Artikel 19 ‘klimaatverandering tegengaan’. Vanaf Interreg V (looptijd 2014-2020) is klimaatverandering
(waaronder mitigatie) wel specifiek onderdeel van het programma. Het programma loopt nog en er is nog geen
tussentijdse evaluatie of ander onderzoeksmateriaal beschikbaar van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van dit instrument. Wel zijn er vanuit RVO monitoringsgegevens over de Nederlandse deelname beschikbaar.
Uit de meest recente gegevens blijkt dat de 10 projecten met Nederlandse deelname op het gebied van het
thema klimaatverandering €16,8 miljoen subsidie hebben ontvangen. In totaal doen in deze tien projecten 27
Nederlandse partners mee waarvan twee lead partners (trekkers van projecten).209 De projecten richten zich
zowel op mitigatie als adaptatie. In de rapportage van RVO zijn verschillende indicatoren opgenomen waaruit
blijkt dat de Nederlandse deelname effectief is. Zo is het thema klimaatverandering in termen van toegekende
subsidie het belangrijkst thema van de Nederlandse Interreg deelname. Ook is in 2016 een derde van de
Nederlandse projectaanvragen goedgekeurd. Dat is het dubbele van het Europese gemiddelde. Tot slot staat
Nederland op de achtste plaats (van de 30) gelet op het aantal aanvragers en op de vierde plaats wat betreft
het aantal lead partners. Dit zijn aanwijzingen dat de Nederalndse deelname aan het Interreg programma goed
verloopt, in hoeverre dit bijdraagt aan het tegengaan van klimaatverandering is vooralsnog niet bekend.
Deelname IPCC
Vanuit Artikel 19 worden een deel van de Nederlandse deelname aan het IPCC) gefinancierd. Het IPCC is een
intergouvernementele organisatie van de Verenigde Naties. Het IPCC zorgt ervoor dat beleidsmakers over
relevante en actuele informatie uit het wetenschappelijke onderzoek rondom klimaatverandering kunnen
beschikken. Doel van het klimaatpanel IPCC is de beschikbare kennis op het gebied van klimaat,
klimaatverandering en de gevolgen daarvan in kaart te brengen en in rapporten samen te vatten. Ook veel
Nederlandse onderzoekers (onder andere vanuit het KNMI en RIVM, eveneens gefinancierd vanuit Artikel 19)
werken mee aan deze rapporten. Nederland is vertegenwoordigd in het IPCC. De landen, vertegenwoordigd
door departementen en kennisinstituten, bepalen de koers: welke rapporten er gemaakt worden, de
inhoudsopgave van die rapporten, de gewenste timing en ze stellen uiteindelijk de samenvattingen voor de
beleidsmakers vast. De Nederlandse inbreng in het IPCC werd voorbereid door de interdepartementale IPCC
coördinatiegroep, die in 2018 bestaat uit vertegenwoordigers uit het Ministerie van EZK en het Ministerie van

209 Bron: https:/www.rvo.nl/sites/default/files/2017/02/INTERREG-Life-CEF%20Rapportage.pdf.

68

IenW. Het IPCC heeft een grote invloed op het mondiale klimaatbeleid, waarvan het Europese en uiteindelijk
het Nederlandse klimaatbeleid weer een afgeleide is.
Monitor duurzame mobiliteit
Vanuit Artikel 19 worden de trends en ontwikkelingen op het gebied van duurzame mobiliteit gemonitord. In
2013 en 2014 via de straatbeeldmonitor van Rijkswaterstaat Leefomgeving. Aan de hand van
straatbeeldindicatoren, zoals (de groei van) het aantal voertuigen op alternatieve brandstoffen, werd het
straatbeeld van duurzame mobiliteit in de praktijk zichtbaar gemaakt. Beleidsmedewerkers bij ministeries
kunnen op basis van deze informatie het beleid zo nodig bijstellen en geschikte communicatie-onderwerpen
bepalen. Vanaf 2015 is deze straatbeeldmonitor opgegaan in de monitor van de Brandstofvisie.
Het ExpertiseCentrum MilieuZones (ECMZ)
Doel van dit expertisecentrum is om gemeenten en bedrijfsleven te adviseren over de eventuele invoering van
een milieuzone specifiek gericht op vrachtverkeer. Het ECMZ gaat in die functie enkele keren per jaar langs bij
de gemeenten die een milieuzone hebben ingevoerd om informatie in te winnen en te delen en vooral ook bij
gemeenten die serieus overwegen om een milieuzone in te voeren en/of al bezig zijn met de invoering.
De Nationale Energieatlas
De Nationale Energieatlas is gefinancierd vanuit het ministerie van IenM, het ministerie van EZ, Netbeheer
Nederland en negen gemeenten en regio’s. De atlas wordt beheerd door het RIVM. De atlas is met name
gericht op energie (restwarmte, windenergie, zonne-energie, geothermie, et cetera). Door combinaties van
kaarten te maken kan gezocht worden naar de lokaal meest gunstige verduurzamingsopties. Voorbeelden zijn
kaarten over energieverbruik per huishouden of bedrijf, mogelijke locaties voor zonnepanelen op gebouwen en
het hoogspanningsnet in Nederland.
De Klimaatmonitor
Een monitoringportaal van het Rijk waarin gegevens voor de monitoring van lokaal- en regionaal klimaat- en
energiebeleid worden gepresenteerd. De Klimaatmonitor brengt gemiddeld ongeveer 90% van het finale
energiegebruik en de opwekking van hernieuwbare energie per gemeente in beeld. Het energiegebruik is
onder andere gebaseerd op de meterstanden van gas- en elektriciteitsmeters. De Klimaatmonitor rekent deze
energiegebruiken om naar CO2-uitstoot. Daarnaast bevat de Klimaatmonitor onderliggende indicatoren op
gemeente-, wijk- en buurtniveau. Voorbeelden zijn de trends in geregistreerde zonnepanelen, elektrische
voertuigen, laadpalen en energielabels van woningen en utiliteitsbouw. De gegevens worden jaarlijks
geactualiseerd en weergegeven in de meest recente gemeente-indeling. Lokale overheden en andere partijen
maken gebruik van deze monitor bij analyses en opstellen van plannen.

69

9. Regie van het klimaatbeleid
In voorgaande hoofdstukken zijn de verschillende beleidsonderdelen en onderliggende instrumenten
van Artikel 19 geanalyseerd. Een belangrijk onderdeel van Artikel 19 is daarmee nog onderbelicht
gebleven, namelijk de regie van het klimaatbeleid. In dit hoofdstuk beschrijven wij de regierol van de
directie KLG en geven wij ons oordeel over de doeltreffendheid van deze regierol.

9.1. Klimaatbeleid kan niet zonder regie
Klimaatproblematiek is bij uitstek grensoverschrijdend. De klimaatimpact van nationale CO2-uitstoot houdt niet
op bij de grens. Aan de andere kant worden broeikasgassen ook over de grens uitgestoten. Veel klimaatbeleid
kent dan ook een internationale context: nationale klimaatdoelstellingen en nationaal klimaatbeleid zijn een
direct of indirect gevolg van internationale of Europese besluitvorming. Naast de internationale en nationale
dimensie kent het klimaatbeleid ook een sectorale dimensie. Dat uit zich bijvoorbeeld doordat de
emissiedoelen voor niet-ETS emissies op de begroting van Artikel 19 zijn gesteld voor de sectoren industrie en
energie, verkeer en vervoer, gebouwde omgeving, land- en tuinbouw en (resterende) overige broeikasgassen.
Het uit zich ook doordat veel klimaatbeleid specifiek of met name gericht is op doelgroepen binnen een
specifieke sector, zoals de industrie (ETS), bedrijven (WMb), huishoudens (salderingsregeling),
leaserijder/automobilist (accijnzen, autobelastingen en –bijtelling) of energiebedrijven (SDE+). Deze combinatie
van deze internationale, nationale en sectorale dimensies betekent dat er behoefte is aan coördinatie en regie.
Op de begroting van Artikel 19 is deze coördinatiefunctie als volgt omschreven:
• De coördinatie van de Nederlandse inzet in internationaal kader bij de vaststelling van normen en
plafonds, de vertaling daarvan naar Nederlandse wet- en regelgeving en de verdeling van doelstellingen
over sectoren en milieuthema’s. De doelen en normen hebben betrekking op het reduceren van CO2emissies, op brandstofkwaliteit, op productie en inzet van duurzame biobrandstoffen, op de mondiale
uitfasering van ozonlaagafbrekende stoffen en van gefluorideerde broeikasgassen en op de handel in
CO2-emissierechten (ETS).
• Het door Nederland nakomen van de (onder andere) in UNFCCC en EU-verband gemaakte afspraken
over het reduceren van emissies van CO2 en overige broeikasgassen. De uitvoering van het
emissiehandelssysteem waaronder het toewijzen en het doen veilen van CO2-emissierechten. Tevens
zijn er CO2-reductiedoelstellingen voor het Rijk en voor het Ministerie van IenM.
De directie KLG heeft de regie uitgevoerd om deze coördinatie vorm te geven. In het kader van deze
beleidsdoorlichting beschrijven we de wijze waarop de directie de regiefunctie heeft ingevuld. Daarnaast
beoordelen we de doeltreffendheid. In hoofdstuk 10 doen we aanbevelingen richting de toekomst.
Omdat er geen samenhangende beschrijving is van de regierol en bijbehorende activiteiten, is door de
onderzoekers, de directie KLG en ambtenaren van diverse ministeries een forse inspanning verricht om
informatie over de regierol te vergaren. Het gaat dan om interviews met beleidsmedewerkers van de directie
KLG, aangevuld met antwoorden op een schriftelijke vragenlijst. Daarnaast hebben we per beleidsdomein
waarop de regierol van toepassing was een interview gevoerd, zodat het beeld van de directie KLG aangevuld
wordt met het beeld vanuit het ontvangende perspectief. Tot slot hebben we zoveel mogelijk openbare

70

bronnen – zoals Kamerbrieven, rapporten en verslagen van Europese vergaderingen - bij de analyse betrokken,
om de informatiebasis zoveel mogelijk te objectiveren.

9.2. Beschrijving regierol directie KLG
We beschrijven ten eerste het politieke mandaat waarbinnen de directie KLG regie heeft gevoerd. Daarna gaan
we in op de regiefunctie in de context van internationale beleidsvorming. Vervolgens behandelen we de
regiefunctie bij nationaal beleid. We sluiten af met de invulling van de regiefunctie als het gaat om het
monitoren en evalueren van (de voortgang van) beleid.

9.2.1. Mandaat en beschrijving regiefunctie
De regiefunctie is grotendeels afhankelijk van het politiek mandaat waarbinnen de directie KLG de regie
voerde. Hieronder omschrijven we dit mandaat en de ontwikkelingen die gedurende de beleidsperiode van
invloed zijn geweest op dit mandaat.
Het mandaat
Het mandaat van de regiefunctie wordt ontleend aan het regeerakkoord van het tweede Kabinet Rutte, voor de
periode 2012-2016 (‘Bruggen Bouwen’210) en de op basis van dat regeerakkoord opgestelde Klimaatagenda
‘weerbaar, welvarend en groen‘.211 Het regeerakkoord 2012-2016 kent geen aparte klimaatparagraaf. Wel
komt het klimaatbeleid aan de orde in de paragraaf ‘duurzaam groeien en vernieuwen’. Daarin staat geen
nationaal doel voor de besparing van CO2-uitstoot. Het beleid is verder uitgewerkt in de Klimaatagenda. Hierin
staan twee concrete doelen genoemd waarop is gestuurd binnen de regiefunctie: een nationale reductie van
16% CO2-uitstoot voor niet-ETS sectoren in 2020 ten opzichte van 2005 212 en het inzetten op een EUdoelstelling van ten minste 40% reductie CO2-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990. Zolang het 2020-doel
voor niet-ETS emissies binnen bereik bleef, zag de directie geen noodzaak om hierop per sector bij te sturen. In
de begroting (2016) van Artikel 19 staat dit als volgt verwoord: ‘In de kabinetsaanpak klimaatbeleid op weg
naar 2020 heeft het kabinet afgesproken dat indien in een sector tegenvallers optreden die samenhangen met
(de uitvoering van) het beleid van het ministerie, de verantwoordelijke bewindspersoon in beginsel
compenserende maatregelen neemt. Wanneer is aangetoond dat (alle) binnen de sector mogelijke
compenserende maatregelen veel duurder zijn dan de oorspronkelijke maatregelen, zal het kabinet zoeken naar
alternatieve kosteneffectieve maatregelen – binnen de beschikbare middelen – in andere sectoren. Vervolgens
zal het kabinet een besluit nemen en de Tweede Kamer hierover informeren. Is er een tegenvaller die niets van
doen heeft met tegenvallende beleidseffecten, dan volstaat het verschil van 7,5 Mton tussen het doel van 104,5
en de raming van 97 om deze tegenvaller op te vangen.’ Waar de sectorale ramingen overschrijdingen lieten
zien, werd dat vooral veroorzaakt door nieuwe aannames over met name economische ontwikkelingen en
monitoringsverbeteringen sinds het afspreken van de sectordoelen. Van tegenvallers die door het beleid
werden veroorzaakt, was niet of nauwelijks sprake. De ruimte voor interventie richting concreet klimaatbeleid
van andere ministeries moest weer worden opgebouwd. Binnen het eerste Kabinet Rutte was er een duidelijke
afspraak dat er zo min mogelijk interventie plaatsvond richting andere ministeries. Interventie lag zeker in de
beginperiode van het tweede Kabinet Rutte zeer gevoelig.213 Er was een duidelijk mandaat om een nieuw doel
op EU-niveau voor 2030 te stellen en in te zetten op een reductiepercentage van ten minste 40%214. De lobby
210 https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2012/10/29/regeerakkoord.
211 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/rapporten/2013/10/04/klimaatagenda-weerbaar-

welvarend-en-groen.
212 Zie voetnoot 20 op p. 19 van de Klimaatagenda “weerbaar, welvarend en groen”.
213 Bron: antwoorden op vragen over regiefunctie.
214 Zie Kamerbrief 21 501-08.

71

hiervoor vond andere plaats via de Green Growth Group. Zie voor een verdere uitwerking van hoe dit mandaat
is ingezet de passage over regiefunctie op internationaal beleid (paragraaf 9.2.2).
De regiefunctie was niet geëxpliciteerd. Dat wil zeggen dat, naast hetgeen vermeld is in het kader van de
doelen en passages op de begroting van Artikel 19 en de klimaatagenda, geen samenhangende beschrijving is
van wat de regiefunctie inhield.215 Het ontbreken van een dergelijke beschrijving werd zowel door verschillende
gesprekspartners van de beleidsdomeinen waarop de regiefunctie van toepassing was als door de regisserende
directie ervaren als een gemis: het was voor hen onduidelijk wat er verwacht werd c.q. wat er verwacht kon
worden. Volgens de gesprekspartners uit de beleidsdomeinen waarop de regierol van toepassing was, werd de
kracht waarmee de regiefunctie kon worden uitgevoerd mede beperkt doordat het klimaatbeleid onder de
directe verantwoordelijkheid viel van een Staatssecretaris, terwijl bijvoorbeeld het energiebeleid onder de
directe verantwoordelijkheid viel van een Minister op een ander Ministerie. Het mandaat werd ook ingeperkt
doordat het ministerie waaronder de regiefunctie viel zelf weinig instrumentarium had om inhoud te geven aan
het klimaatbeleid. Dat was anders voor het klimaatbeleid op het gebied van verkeer en vervoer; volgens
sommige gesprekspartners hielp het feit dat klimaat en mobiliteit onder hetzelfde ministerie vielen bij het
formuleren van een ambitieuze doelstellingen voor het klimaatbeleid in de sector mobiliteit.
Ontwikkelingen van invloed op het mandaat
We hebben twee ontwikkelingen geïdentificeerd die die de regiefunctie hebben versterkt.
In juni 2015 deed de rechtbank uitspraak in de rechtszaak die Urgenda tegen de Staat had aangespannen. De
rechtbank verplichtte de Staat om in 2020 een broeikasgasreductie van 25% te realiseren (ten opzichte van
1990). Het vonnis werd meteen van kracht. Door deze rechterlijke uitspraak en het feit dat er extra
maatregelen genomen moesten worden om aan het vonnis te voldoen, kreeg de regiefunctie van KLG opeens
meer ‘gewicht’.216 Dit wordt herkend door de gesprekspartners uit de beleidsdomeinen waarop de regierol van
toepassing was. Om in 2020 aan de Urgenda uitspraak te kunnen voldoen, waren extra maatregelen nodig.
Daarmee had de directie KLG een sterk argument om andere departementen tot (aanvullende) actie aan te
zetten. Dit resulteerde in meer sturing op (de inhoud van) brieven over de Nationale Energieverkenningen,217
de Voortgangsrapportages van het Energieakkoord en de sluiting van kolencentrales,218 omdat die mede in het
teken stonden van het realiseren van het vonnis van de rechtbank. Het Interdepartementale Beleidsonderzoek
CO2 (IBO CO2), van april 2016, is opgesteld om de kosteneffectiviteit te onderzoeken van beleidsmaatregelen
gericht op klimaatdoelen. In het onderzoek zijn ook maatregelen meegenomen vanwege de Urgenda-zaak.219
In december 2015 werd het klimaatakkoord van Parijs gesloten. De afspraken die 195 landen hier met elkaar
maakten waren (veel) ambitieuzer dan iedereen voor mogelijk had gehouden.220 Dit heeft ook bijgedragen aan
de versterking van de regiefunctie. Ook dit wordt herkend door de gesprekspartners uit de beleidsdomeinen
waarop de regierol van toepassing was. Het Klimaatakkoord van Parijs had vrijwel direct effect op het mandaat
waarmee de regiefunctie werd uitgevoerd en de mate waarin regie werd geaccepteerd door de
beleidsdomeinen waarop de regierol van toepassing was. Een voorbeeld is de publicatie van het
energierapport dat gaat over de transitie naar een CO2-arme energievoorziening.221 De energievoorziening is
het domein waarop het ministerie van EZ regie voerde. Het rapport zou volgens de oorspronkelijke planning
eind december 2015 gepubliceerd worden. Deze planning is aangehouden, om het Klimaatakkoord van Parijs
215 Bron: antwoorden op vragen over de regiefunctie.
216 Bron: antwoorden op vragen over de regiefunctie.
217 https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/10/14/Kamerbrief-evaluatie-Energieakkoord-en-nationale-

energieverkenning-2016.
218 https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/01/19/Kamerbrief-kolencentrales-in-nnederland.
219 Hierin zijn nieuwe, mogelijk aanvullende maatregelen meegenomen, mede gelet op de Urgenda-zaak.
220 Later tekenden ook Nicaragua en Syrie, waardoor het aantal tekende landen op 197 kwam (naast de EU). Na het uittreden van de VS
staat de teller op 196 landen die het verdrag hebben geratificeerd.
221 https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/18/energierapport-transitie-naar-duurzaam.

72

begin januari nog in het Energierapport te kunnen verwerken. Daarna hebben de Energiedialoog en de
Energieagenda mede in het teken gestaan van ‘Parijs’. In de Energieagenda is voor het eerst geconcludeerd dat
er, bovenop Europees beleid, aanvullend nationaal beleid nodig was om op een kosteneffectieve manier de
doelen van Parijs te kunnen realiseren. Een ander voorbeeld is de Kamerbrief over de appreciatie en
vervolgstappen van het VN Klimaatverdrag. 222 In deze brief, verstuurd namens het Kabinet door de
Staatssecretaris van IenM, wordt energiebeleid geplaatst in het licht van klimaatbeleid en worden de
contouren van het klimaatbeleid op de langere termijn geschetst.

9.2.2. Regiefunctie op internationaal beleid
De Nederlandse inbreng in het internationale beleid was erop gericht om het internationaal klimaatbeleid te
versterken.223 We beschrijven hierna de regiefunctie van KLG richting de EU en richting het proces om te
komen tot internationale verdragen: 224
• Bij nieuwe Europese Commissievoorstellen ontwikkelde de directie KLG de aanzet voor een BNC-fiche
(Beoordeling nieuwe commissievoorstellen) en zorgde voor afstemming met andere departementen in
het zogenaamde interdepartementale dossierteam. 225 Hierin kwamen de EU-dossiers voor de
verschillende onderwerpen op het gebied van klimaat (bijvoorbeeld ETS, voertuignormen, EPBD,
LULUCF) aan de orde. Dit dossierteam stond onder gedeeld voorzitterschap van de ministeries van IenM
(directie KLG) en EZ (directie Energie en Innovatie). In de daarop volgende fase van onderhandelingen
over het bijgestelde Commissievoorstel maakte KLG instructies en stemde deze af via de
interdepartementale CIM (Coördinatie Internationaal Milieubeleid). Samen met EZ zette KLG
kennisvragen uit bij Planbureau voor de leefomgeving (PBL) en ECN. 226 227 Als voorbereiding op
behandeling van het bijgestelde Commissievoorstel in de EU-raden, werd een geannoteerde agenda
besproken met de Tweede Kamer. Afstemming over geannoteerde agenda’s voor de EU-Raden en CoCo
(Coördinatiecommissie Europese Integratie- en Associatieproblemen) conclusies vonden plaats via de
teams van de ministeries die de Milieuraad en Transportraad voorbereiden. 228
• Specifiek voor ETS was er een periodiek afstemmingsoverleg onder voorzitterschap van IenM met de
betrokken ministeries, NEa en PBL. Ook was er periodiek overleg met partners uit het Energieakkoord
(met name Nederlandse industrie).
• In mondiaal kader leverde de directie KLG sinds eind 2015 de hoofdonderhandelaar/delegatieleider
namens Nederland. De Europese Unie onderhandelt in het kader van internationale klimaatakkoorden
als één. Het is daarom belangrijk dat de Nederlandse standpunten in de onderhandelingspositie van de
EU tot uitdrukking komen. KLG/de hoofdonderhandelaar voert in EU-context namens Nederland het
woord. De Nederlandse inzet wordt voorafgaand aan de COP door de Ministerraad vastgesteld229.
• Naast deze ambtelijke afstemming zijn er bijvoorbeeld in het kader van de onderhandelingen over het
Parijsakkoord bijeenkomsten georganiseerd met externen.
o Voor een groot deel van de periode die de beleidsdoorlichting beslaat had klimaat politiek gezien
minder gewicht dan belangen als economie, concurrentievermogen, energiebesparing of sociale

222 Zie: https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/02/19/21e-conferentie-van-partijen-cop21-bij-het-vn-

klimaatverdrag-appreciatie-en-vervolgstappen.
223 Dit is niet nader geoperationaliseerd.
224 Hierbij besteden we meer aandacht aan de vorming van EU-beleid dan aan mondiaal beleid, omdat 1) de directie KLG een mandaat
richting de vorming van het EU-raamwerk voor klimaatbeleid in 2030, en 2) de inbreng van Nederland bij mondiale afspraken moeilijker is
te achterhalen omdat de EU-lidstaten bij bijvoorbeeld het Parijsakkoord als 1 stem gelden.
225 Directie Internationaal is verantwoordelijk voor de interdepartementale coördinatie bij de EU-beleidsvorming (CoCo, BNC, EU raden).
226 Bron: antwoorden op vragen regiefunctie.
227 Zie bijvoorbeeld de studie: http:/www.pbl.nl/publicaties/eu-doelen-klimaat-en-energie-2030-impact-op-nederland en
http:/www.pbl.nl/publicaties/effort-sharing-regulation-gevolgen-voor-nederland.
228 Deze vertonen aanzienlijke personele overlap met de dossierteams.
229 Bron: antwoorden op vragen regiefunctie.

73

belangen. Daardoor was het vaak lastig om de klimaatinzet in andere EU-raden dan de Milieuraad te
borgen, wanneer deze belangen niet parallel liepen aan de klimaatinzet.230 Bij het BNC-fiche over de
mededeling Energie Unie231 wordt integratie van de energiemarkten gepositioneerd als het middel
om klimaatverandering tegen te gaan. De nadruk ligt echter op de markten, niet op de emissies. Ten
tijde van het schrijven van dit fiche was er ook nog geen draagvlak (bij de politiek en de ambtelijke
leiding) om een andere balans te leggen. De inbreng in de Energieraad op alle onderwerpen
gerelateerd aan de Energie Unie is dan ook lange tijd primair vanuit de marktbelangen gedreven
waarbij klimaat een ondergeschikte rol speelde.232
Uit de hoofdstukken in deze doorlichting over het Mondiale en Europese klimaatbeleid (hoofdstukken 5 en 6)
kan worden vastgesteld dat het Kabinet over het algemeen tevreden is over de effectiviteit van de eigen inzet:
de onderhandelingsdoelen worden behaald. Aanvullend op de analyse in die hoofdstukken vermelden we hier
nog specifiek over de regiefunctie:
• Met betrekking tot de onderhandelingen over het Parijsakkoord heeft de directie KLG elementen
aangeleverd voor de Nederlandse onderhandelingsinzet.233 Deze zijn deel gaan uitmaken van het
Kabinetsstandpunt dat het kader vormt voor de Nederlandse inzet. Het uiteindelijk afgesloten akkoord
voldoet op hoofdlijnen aan alle elementen van de Nederlandse inzet: het behelst zowel mitigatie als
adaptatie, en bevat een lange termijn visie om in de tweede helft van de eeuw klimaatneutraliteit te
realiseren.
• Daarnaast staat in de onder regie van de directie KLG opgestelde Klimaatagenda de Kabinetsinzet voor
het ETS genoemd (hogere prijsprikkel door backloading en een aanscherping van het EU-ETS plafond).
Beide zijn inmiddels omgezet in een aanscherping van de EU-ETS wetgeving.
Een belangrijk onderdeel van het mandaat van de regiefunctie heeft betrekking op het realiseren van een
ambitieus EU-doel voor emissiereductie in 2030:
• Uit de kabinetsreactie op de mededeling van de Europese Commissie over het raamwerk voor het
klimaat- en energiebeleid 2020-2030 kunnen we afleiden dat Nederland bij de Commissie heeft
aangegeven dat een reductiedoelstelling van 40% de minimale uitkomst van de besluitvorming moet
zijn.234
• Nederland heeft zijn inzet kracht bijgezet door met collega’s uit twaalf andere lidstaten (de Green
Growth Group) een verklaring uit te brengen waarin steun wordt uitgesproken voor een emissiereductie
van ten minste 40%.235 De Green Growth Group heeft hierover een verklaring afgegeven, die mede door
Nederland als lid van de groep is ondertekend236
• De inzet van Nederland via de Green Growth Group mede heeft bijgedragen aan het vaststellen van het
40%-reductiedoel in het kader van het EU-2030 energie- en klimaat raamwerk. Elementen van deze
verklaring zijn onder andere terug te zien in de aangenomen conclusies van de Europese Raad van 20/21
Maart 2014237 en 23/24 oktober 2014.238

230 Bron: antwoorden op vragen regiefunctie.
231 kamerstuk 22112 nr 1952.
232 Bron: antwoorden op vragen regiefunctie.
233 Bron: antwoorden op vragen regiefunctie.
234 Zie Kamerbrief 33 858, nr. 2.
235 Zie Kamerbrief 21 501-08, nr. 506.
236 https:/www.government.nl/documents/discussion-documents/2014/03/03/joint-statement-green-growth-group-ministers-on-a-

climate-and-energy-framework-for-2030.
237 http:/data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7-2014-REV-1/en/pdf#page=8.
238 http:/data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-169-2014-INIT/en/pdf.

74

9.2.3. Regiefunctie op nationaal beleid
De regie op het nationale beleid richtte zicht op twee sporen: de 20/20/20-doelstellingen met betrekking tot
niet-ETS emissies en de voorbeeldfunctie van het Rijk. Binnen het hierboven geschetste mandaat heeft er in de
periode van de doorlichting geen bijsturing plaatsgevonden gericht op sectoraal beleid voor het behalen van de
doelen met betrekking tot niet-ETS emissies, ondanks dat het doelbereik voor bijvoorbeeld de sector landbouw
eenmaal in gevaar is geweest.239 De reden die de directie hiervoor aangeeft, is dat het nationale niet-ETS doel
niet in gevaar is geweest. Daardoor was er geen ruimte binnen het mandaat van de regiefunctie om bij te
sturen.
Ook uit de volgende twee voorbeelden blijkt dat terughoudend werd omgegaan met interventies richting
andere ministeries, ondanks dat er, redenerend vanuit het regeerakkoord, ruimte zou zijn geweest om de
discussie aan te gaan over ambities in het Energieakkoord.
• In het Energieakkoord is afgesproken dat het percentage hernieuwbaar in 2020 op 14% ligt;240 het 16%doel ligt op 2023. In het regeerakkoord ‘Bruggen Slaan’ staat een doelstelling van 16% in het jaar 2020;
• In het Energieakkoord staan geen afspraken over de energiebesparing in de gehele utiliteitsbouw
(gebouwde omgeving).241 In het regeerakkoord ‘Bruggen Slaan’ staat expliciet genoemd dat
energiebesparing bij kantoren, scholen en andere gebouwen wordt bevorderd. 242
Mede als deel van de regiefunctie geeft de overheid het goede voorbeeld, door te werken aan de
klimaatimpact van het eigen ministerie en het Rijk.243 Het achterliggende idee is tweeledig: ten eerste werd
beoogd dat de verduurzaming zou leiden tot een reductie van CO2. Ten tweede zou dit de geloofwaardigheid
van de overheid in klimaatdossiers doen toenemen, en zou het voorbeeldgedrag van de markt kunnen
stimuleren.244 De lange termijn ambitie van het Ministerie van IenM was om in 2030 klimaat- en
energieneutraal te zijn. Daarnaast stonden instrumenten binnen het beleidsdomein ‘Samenleving betrekken’
(zie paragraaf 6.5) in het teken van de regiefunctie. Deze instrumenten zijn primair gericht op het bereiken van
CO2-reductie. Een secundair doel was het vergroten van het mandaat uit de samenleving voor klimaatbeleid.245
Wat betreft het 2030-doel is voor het eerst een sector-overschrijdende ex ante studie uitgevoerd naar de
kosten van de bijdrage die Nederland kan leveren aan het behalen van het Europese 40%-doel en de vraag of
er realistische en kosteneffectieve pakketten van maatregelen te vormen zijn.246 De regiefunctie werd
planmatig ingevuld door doelbereik te meten op basis van monitoringsgegevens van PBL en RIVM, later
gebundeld en geharmoniseerd in de NEV. De betreffende medewerkers van de directie KLG waren zelf

239 Dit uitte zich bijvoorbeeld in het afzien van acties gericht op bijsturing toen er een risico ontstond dat de 2020-doelstelling voor niet-ETS

emissies van de sector niet gehaald dreigde te worden. Er ontstond een risico dat de doelstelling voor niet-ETS emissies in de landbouw
niet gehaald zou worden naar aanleiding van de opwaartse bijstelling van de global warming potential van Methaan (in de NEV 2015 ).
Doordat ook de uitstoot in 1990 en 2005 opwaarts werd bijgesteld, werden nationale reductiepercentages die van belang zijn in verband
met EU- en Kyoto-doelen juist wel (ruimer) gehaald. Tevens kwam het bereik van het nationale doel voor uitstoot van niet-ETS emissies
niet in gevaar door reducties in andere sectoren, wellicht mede dankzij de nasleep van de economische crisis.
240 Dit is de verplichting voor Nederland vanuit de RED.
241 In het Energieakkoord wordt in de paragraaf “perspectieven en doelstellingen” voor de utiliteitsbouw slechts verwezen naar de Wet
milieubeheer. Wel vloeiden er uit het Energieakkoord enkele specifieke maatregelen voort gericht op bijvoorbeeld scholen (greendeal).
242 De letterlijke tekst luidt: Ook voorkantoren, scholen en andere gebouwen wordt energiebesparing via energiebedrijven
op deze wijze bevorderd.
243 Zie o.a. pagina 25 van de Klimaatagenda
https:/www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/rapporten/2013/10/04/klimaatagenda-weerbaar-welvarenden-groen.
244 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (08-07-2015) (INTERN).
245 Bron: interview medewerkers KLG.
246 Zie: https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/04/09/rapport-ibo-kostenefficientie- CO -reductiemaatregelen.
2

75

verantwoordelijk om richting andere departementen te volgen of zij op koers bleven met het beleid en de
maatregelen om het niet-ETS doel voor 2020 te halen.247

9.2.4. Regiefunctie monitoren, leren en evalueren
In deze paragraaf behandelen we de regie op de monitoring en evaluatie van het brede klimaatbeleid, en de
mate waarin dit is geëvalueerd en bijgesteld. De directie KLG heeft de regie op de totstandkoming van
monitorinformatie ten behoeve van internationale rapportages en nationale informatievoorziening gevoerd.
Met de internationale rapportages werd voldaan aan rapportageverplichtingen vanuit Europese regelgeving of
internationale verdragen. Voor alle monitoringsinformatie geldt dat die gebruikt werden om inzichtelijk te
maken of klimaatdoelen binnen bereik zijn. De waarde van deze informatie wordt breed erkend. In de periode
2012-2016 zijn diverse monitoringstudies, ex ante emissieramingen en ex ante studies naar de
kosteneffectiviteit van reductiemaatregelen gepubliceerd.
• Voorbeelden van monitoringsstudies en ex ante emissieramingen zijn de referentieraming van het PBL
(2012),248 de CBS Klimaatmonitor en de verschillende jaargangen van de NEV. Met de NEV komt
eenduidige monitoringsinformatie beschikbaar die is gebaseerd op een geharmoniseerde methode.
• Voorbeelden van ex ante studies naar de (kosten)effectiviteit en effecten van reductiemaatregelen zijn
de MKBA (Maatschappelijke kosten- baten analyse) van het klimaatbeleid (ECN & SEO, 2012), de
inschatting van de effecten van het Energieakkoord (PBL, 2013),249 de notitie Verkenning mogelijke
klimaatmaatregelen Lokale Klimaatagenda (ECN & PBL, 2013), de studie naar de effecten van de EUdoelen klimaat en energie 2030 (ECN, PBL, 2014)250 en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar
de kosteneffectiviteit van maatregelen gericht op Klimaatdoelen (2016) en de bijlage van PBL/ECN
(2016).
Naast deze studies zijn diverse individuele instrumenten geëvalueerd, onder andere in het kader van de RPE. In
de periode is één ex post studie uitgevoerd naar het Nederlandse klimaatbeleid (CE Delft & IVM, 2012), in
opdracht van de Tweede Kamer.251 In de studie wordt het Nederlands klimaatbeleid vanaf de jaren 1989 tot
2012 geëvalueerd. Daarnaast is er voor de sector gebouwde omgeving een ex post evaluatiestudie uitgevoerd
waarin beleid gericht op energiebesparing in samenhang onder de loep is genomen (PBL, 2014). 252
Er is geen gremium waarin de ervaringen die zijn opgedaan met het klimaatbeleid in de verschillende sectoren
wordt besproken met het doel te leren van de ervaringen. In de periode zijn ook geen ex post studies
uitgevoerd naar de effectiviteit en doelmatigheid van het samenhangende klimaatbeleid in sectoren anders
dan de gebouwde omgeving.

9.3. Oordeel over de regierol
Cruciaal voor het effectief uitvoeren van een regierol is het politieke mandaat waarmee die rol kan worden
uitgevoerd. We hebben hierboven beschreven dat dit mandaat op onderdelen beperkt was, en dat het mede
door effectief opereren van de directie KLG werd verruimd door de Urgenda-zaak en het verdrag van Parijs. Bij

247 Dat gold niet voor het departement dat verantwoordelijk is voor verkeer en vervoer. D ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor dit

domein vielen ook onder IenM en vele van hen onder de directie KLG.
248 http://www.pbl.nl/publicaties/2012/referentieraming-energie-en-emissies-actualisatie-2012.
249 http:/www.pbl.nl/publicaties/het-Energieakkoord-wat-gaat-het-betekenen.
250 http:/www.pbl.nl/publicaties/eu-doelen-klimaat-en-energie-2030-impact-op-nederland.
251
https:/www.ce.nl/publicaties/1305/het-nederlandse-klimaat-en-energiebeleid.
252 http:/www.pbl.nl/publicaties/energie-besparen-gaat-niet-vanzelf-evaluatie-energiebesparingsbeleid-voor-de-gebouwde-omgeving.

76

de beoordeling van de regierol behandelen we het mandaat als een gegeven, we geven ons oordeel over de
effectiviteit van de regierol binnen het door de politiek gestelde mandaat.
Het beoordelen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regierol is lastig. We kunnen op basis van
monitoringsgegevens en prognoses wel gefundeerde uitspraken doen over doelbereik, maar we kunnen het
bereiken van de doelen niet relateren aan de activiteiten die zijn uitgevoerd vanuit de regiefunctie. We kunnen
immers niet objectief vaststellen wat het doelbereik zou zijn geweest bij een andere invulling/afwezigheid van
de regiefunctie. Daarnaast speelt mee dat een expliciete omschrijving van de rol ontbreekt, waardoor niet altijd
vooraf duidelijk is wat het doel was van de regiefunctie, en welke activiteiten in dat kader werden uitgevoerd.
Ons oordeel over de effectiviteit van de regiefunctie baseren we dan ook op redeneringen waarin we de
activiteiten in het kader van de regiefunctie koppelen aan het doelbereik. We houden er bij ons oordeel
rekening mee dat de regierol werd ingevuld binnen het hierboven geschetste (politieke) mandaat.
Doelmatigheid beoordelen we niet, omdat we geen maatstaf hebben waartegen we de kosteneffectiviteit
kunnen beoordelen. Daarnaast vergt het een buitenproportionele inspanning – voor zover het al haalbaar is –
om de ingezette fte’s van de directie KLG te vertalen naar de onderdelen die zijn beschreven in het kader van
de regiefunctie.

9.3.1. Regiefunctie op internationaal beleid
We vinden aanwijzingen dat de regiefunctie op internationaal beleid doeltreffend is geweest.
We constateren dat de regiefunctie op internationaal beleid er mede toe heeft bijgedragen dat de doelen die
het Kabinet zich stelde, zijn bereikt. Uit Kamerbrieven en de beantwoording van vragen over de regiefunctie
blijkt dat de onderhandelingsinzet van het Kabinet veelal gereflecteerd wordt in de besluiten en de richtlijnen
die uiteindelijk worden vastgesteld, dan wel de verdragen die worden afgesloten. Ook is er een geëxpliciteerd
proces voor de beleidsvorming en zijn er organen voor afstemming over en coördinatie van de Nederlandse
inbreng. Uit de gesprekken met ambtelijke vertegenwoordigers van domeinen waarop de regierol van
toepassing was, blijkt dat niet alle vertegenwoordigers zich voldoende betrokken voelden bij de
onderhandelingen in het kader van het Parijsakkoord. Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat de uitkomst van de
internationale besluitvorming wezenlijk anders zou zijn geweest zonder de bijdragen en inzet van Nederland
hierin, aangezien het beleid mede wordt vormgegeven door 27 (EU) of 196 (UNFCCC) andere landen en de EU.
Hierbij merken we op dat de Nederlandse ambitieuze inzet via de Green Growth Group (EU-besluitvorming)
gereflecteerd wordt in het uiteindelijk aangenomen voorstel voor het 2030-pakket. We kunnen de exacte
invloed van Nederland echter moeilijk vaststellen, we kunnen dus ook niet uitsluiten dat de besluiten wel of
niet wezenlijk anders zouden zijn geweest met of zonder de Nederlandse bijdrage. Wel vinden we aanwijzingen
dat de regiefunctie effectief is geweest in het coördineren/harmoniseren van de Nederlandse inzet tussen de
vertegenwoordigers van verschillende beleidsdomeinen.

9.3.2. Regiefunctie op nationaal beleid
We beoordelen de regiefunctie op nationaal beleid als deels doeltreffend.
Op basis van monitoringsgegevens uit de NEV (2017) blijkt dat het landelijke doel voor niet-ETS emissies binnen
bereik is. Dit betekent dat deze doelstelling uit het mandaat voor de regiefunctie gehaald lijkt te worden.
Tegelijkertijd stellen we vast dat de bijdrage van de regiefunctie aan het behalen van die doelstelling beperkt is
geweest (zie ook hieronder), omdat een concrete aanleiding om regie te voeren ontbrak.

77

Sector

Emissieplafond
(Mton)

Prognose realisatie
(NEV 2017, VV)

CO2 industrie en energie

11

7,1

CO2 verkeer en vervoer

36

32,9

CO2 gebouwde omgeving

22,5

21,3

CO2 land- en tuinbouw

6

6,1

Overige CO2 broeikasgassen landbouw 16

18,8

Resterende overige broeikasgassen

9

9,0

Totaal

100,5

95,2

Tabel 9.1. Sectorale niet-ETS emissieplafonds voor 2020 (in megaton CO2equivalenten) en de prognose voor de realisatie uit de NEV 2017

Het politiek mandaat ontbrak om individuele sectoren aan te spreken als doelbereik op sectorniveau in gevaar
komt, waardoor het bereiken van deze doelen niet kan worden toegeschreven aan de regiefunctie.
Tegelijkertijd constateren we dat niet alle gesprekspartners van de beleidsdomeinen waarop de regierol van
toepassing was kennis hadden van de doelstellingen voor niet-ETS emissies. De communicatie hierover is dus
niet altijd doeltreffend geweest.
Beleid voor het behalen van niet-ETS doelen kan voor een groot deel worden ingevuld via het energiebeleid, of
hangt daar nauw mee samen (zie hoofdstuk 3). De regie over het Energiebeleid lag bij het Ministerie van EZ; de
directie KLG had – volgens de beantwoording van de vragen over de regiefunctie – geen mandaat en politieke
ruimte om daar regie op te voeren. Gesprekspartners van de beleidsdomeinen waarop de regierol van
toepassing was, staan wisselend tegenover deze invulling van het mandaat. In sommige gevallen wordt
aangegeven dat regievoering op het energiedomein niet geaccepteerd zou zijn en dat de directie KLG al het
mogelijke heeft gedaan. In andere gevallen wordt aangegeven dat vanuit een directie die verantwoordelijk is
voor het klimaat verwacht zou zijn dat er meer discussie over het energiebeleid gevoerd zou worden, zeker als
daar een concrete aanleiding voor is in het kader van het Energieakkoord. We oordelen dat hier beperkte
ruimte is voor een effectievere invulling van het mandaat.
De directie KLG heeft effectief ingespeeld op externe ontwikkelingen (zoals de Urgenda-zaak en het sluiten van
het Parijsakkoord) om de kracht van de regie te vergroten. Mede dankzij deze ontwikkelingen is het mandaat
versterkt en is de invloed van klimaatbeleid op energiebeleid expliciet zichtbaar in Kamerbrieven en rapporten.
Vanaf medio 2015 is er op basis van het Urgenda-vonnis een overkoepelend CO2-reductiedoel voor 2020. Dit
heeft geleid tot een versterking van het mandaat van de regiefunctie, en aanvullende onderzoeken en
maatregelen om de doestelling te halen. Volgens de NEV van 2017 is het bereiken van dit doel vooralsnog in
gevaar. Bij voorgenomen beleid zullen de emissies tot 2020 sterk dalen, maar de verwachte reductie ten
opzichte van 1990 bedraagt 23 [19-27]%. Daarmee zal de uitstoot naar verwachting ongeveer 4 Mton boven
het niveau liggen dat in de Urgenda-zaak door de rechter aan de Nederlandse staat is opgelegd.
De regierol is niet geëxpliciteerd. Het ontbreken van een expliciete beschrijving van wat de regierol inhoud
werd zowel door verschillende gesprekspartners uit de beleidsdomeinen waarop de regierol van toepassing
was, als de regisserende directie ervaren als een gemis, het was voor hen onduidelijk wat er verwacht werd en
wat er verwacht kon worden.

78

9.3.3. Regiefunctie & monitoren, leren en evalueren
We beoordelen de regiefunctie wat betreft monitoren, leren en evalueren als deels doeltreffend.
We constateren dat de directie KLG haar regierol op het gebied van monitoring en ex ante evaluatie
doeltreffend heeft uitgevoerd. Onder haar regie is er een jaarlijkse geharmoniseerde monitoring en prognose
uitgevoerd van de sectorale CO2-uitstoot en de impact van het beleid daarop (NEV). Ook zijn verschillende ex
ante evaluaties uitgevoerd naar kosten en effecten van CO2-reductiemaatregelen. Tegelijkertijd constateren we
dat er minder aandacht is geweest voor ex post evaluatie van het (samenhangende) klimaatbeleid in de
verschillende sectoren, of het overkoepelende Nederlandse klimaatbeleid. De meest recente ex post evaluatie
van het Nederlandse klimaatbeleid dateert uit het eerste zichtjaar van deze evaluatieperiode (2012) en beslaat
de periode t/m 2005 (CE Delft & IVM, 2012). Van slechts één van de vijf beleidsdomeinen waarop de regierol
van toepassing was, is een samenhangende ex post evaluatie op sectorniveau uitgevoerd (PBL, 2014).
Uit de interviews blijkt dat er meerwaarde wordt gezien in het uitvoeren van (ex post) evaluaties waarin het
klimaatbeleid gericht op een sector of doelgroep in samenhang wordt geanalyseerd. Uit onze analyses blijkt
ook dat instrumenten elkaar kunnen versterken of juist tegenwerken (zie paragraaf 7.6 over het
beleidsonderdeel Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit en de beschrijvingen van de
aard en samenhang van het bredere klimaatbeleid in de doorlichtingsperiode in hoofdstuk 4). Het belang van
(ex post) evaluaties van het klimaatbeleid in samenhang wordt onderstreept in de aanbevelingen van het
meest recente onderzoek naar het overkoepelende Nederlandse klimaatbeleid (CE Delft en IVM, 2012).253
Tenslotte is er geen gremium waarin ervaringen met het klimaatbeleid in verschillende sectoren worden
uitgewisseld met het doel te leren ven elkaars ervaringen. Dit beperkt de doeltreffendheid.

253 De betreffende aanbeveling luidt: “Om een beter zicht te krijgen op de kosten en effecten van het klimaat- en energiebeleid verdient

het de aanbeveling om een omvattend evaluatie-programma op te stellen. (…) Dit zou kunnen bestaan uit:–het vaststellen van een
eenduidige methodologie voor het bepalen van kosten en effecten;–het uitvoeren van ex post evaluaties van de belangrijkste
instrumenten, beleid in de sectoren en een overkoepelende studie”.

79

10. Besparings- en
intensiveringsvarianten
In dit hoofdstuk gaan wij in op de opties voor besparings- en intensiveringsvarianten van het beleid.
De ontwikkeling en analyse van besparingsvarianten is een vanuit de RPE verplicht onderdeel van
een beleidsdoorlichting. Hiermee geeft het hoofdstuk een antwoord op vraag 15 van de RPE.
15. In het geval dat er significant meer/minder middelen beschikbaar zijn (+/-) circa 20% van de middelen op
het (de) beleidsartikel(en), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

We omschrijven eerst de besparingsmogelijkheden (9.1.), vervolgens gaan we in op de
intensiveringsvarianten (9.2.).

10.1. 20%-besparingsvarianten
Hieronder bespreken we wat de consequenties zijn van mogelijkheden om 20% te besparen op de begroting
van Artikel 19. Het uitgangspunt daarbij is dat we de effecten van mogelijke beleidsopties in kaart brengen.254
Dat wil zeggen: we laten de kaasschaaf buiten beschouwing, maar geven aan wat de effecten zijn als de
besparingsopgave wordt ingevuld door (een groot deel van) de instrumenten te schrappen die zijn gericht op
het behalen van een specifiek subdoel. We geven een inschatting van het effect op de hoofddoelstelling van
het begrotingsartikel (tegengaan klimaatverandering door menselijk handelen). Waar mogelijk baseren we die
inschatting op ex post evaluaties; bij een gebrek daaraan baseren we ons op ander materiaal (bijvoorbeeld ex
ante evaluaties, monitoren). Hier sluiten we aan bij de analyse uit de hoofdstukken 5 t/m 8. Daarnaast kijken
we naar neveneffecten door de gevolgen te plaatsen binnen het beleidskader voor de periode 2017-2021 zoals
dat is beschreven in bijvoorbeeld het regeerakkoord255 of de Kamerbrief over de Kabinetsinzet voor het
Klimaatakkoord.256 We analyseren dus in welke mate er besparingsmogelijkheden zijn doordat:
• Beleid weinig bijdraagt aan de doelstelling van het begrotingsartikel;
• Beleid uit de periode 2012-2016 niet meer past binnen de beleidskaders voor de jaren 2017-2012.
Naast het beschrijven van effecten, duiden we ook aan hoe zeker we zijn van de genoemde effecten. We doen
dat omdat van een beperkt aantal instrumenten een onafhankelijke ex post evaluatie beschikbaar is op basis
waarvan we methodologisch verantwoorde uitspraken over effecten kunnen doen. We duiden de stelligheid
waarmee we effecten kunnen presenteren als volgt aan:
• We kunnen onderbouwen dat: effect beredeneerd op basis van onafhankelijke ex post evaluatie;
• We vinden aanwijzingen dat: effect beredeneerd op basis van secundair evaluatiemateriaal, zoals ex
ante evaluaties en kamerbrieven. De redenering betreft in behoorlijke mate een inschatting van de
onderzoekers;

254 Conform RPE: http:/www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-

beleidsdoorlichtingen/de-20-besparingsvariant.
255
Regeerakkoord 2017-2021 “Vertrouwen in de Toekomst”.
256 Brief van 23 februari 2018, kenmerk DGETM-EI/18027553.

80

• Niet te beoordelen: wanneer we geen enkele basis hebben om effecten in te schatten, geven we dat
aan.
Voordat we hierop ingaan bepalen we de grondslag van de 20%-besparingsvarianten. Hiermee bepalen we de
besparingsopgave: welk budget moet worden bespaard om de 20% besparing in te vullen? Daarna geven we
een beschouwing van de effecten van twee varianten waarmee 20% besparing kan worden behaald. Die
beschouwing is gebaseerd op een analyse waarin we per subdoel langslopen wat de effecten zijn als de
instrumenten die bijdragen aan dat subdoel geschrapt worden. Met die analyse sluiten we af.

10.1.1. Grondslag en besparingsopgave
De totale klimaatgerelateerde uitgaven in 2016 waren, conform de slotwet, €20.410.000 (zie ook: tabel in
hoofdstuk 4.2.1.). Het betekent dat uitgaven onder 19.02.03 aan de uitvoeringsorganisaties RIVM en RVO, die
niet direct bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering, niet zijn meegenomen in de berekening van
de grondslag. Wel zijn meegenomen alle instrumenten die vallen onder de begrotingspost ‘Tegengaan
klimaatverandering’ (19.01) en alle instrumenten binnen de begrotingspost Internationaal beleid, coördinatie
en samenwerking (19.02), voor zover klimaatrelevant en toe te wijzen aan instrumenten. 257 Verder zijn de
kosten van het ambtelijk apparaat onder Artikel 98 van de Rijksbegroting meegenomen voor zover ze zijn toe
te schrijven aan het klimaatbeleid. De instrumenten en uitgaven staan genoemd bij de beschrijving van de
uitgaven van de betreffende beleidsdomeinen. We baseren de grondslag voor de besparingsvarianten echter
op €15.513.562.258 Dat is het deel van de uitgaven aan de beleidsinstrumenten onderdeel van deze doorlichting
dat de opdrachtgever op grond van een analyse van het SAP-systeem heeft kunnen herleiden naar de
beleidsonderdelen die uit de reconstructie naar voren zijn gekomen.
De besparingsopgave wordt daarmee 20% van €15.513.562 = €3.102.712.

10.1.2. Beschouwing 20%-reductie varianten
In de hiernavolgende paragraaf analyseren we per subdoel de effecten (zowel budgettair als qua
doeltreffendheid of doelbereik) die we verwachten van het invullen van de besparingsopgave door de uitgaven
aan het betreffende instrumentarium te schrappen.
Uit die analyse blijkt het volgende:
• Er is geen onderzoek beschikbaar waarin de doelmatigheid van de afzonderlijke instrumenten is
beoordeeld en/of aanbevelingen worden gedaan om de doelmatigheid van instrumenten te vergroten.
Ook is er beperkt onderzoek beschikbaar waarin de doeltreffendheid van afzonderlijke instrumenten is
beoordeeld. Deze constatering leidt ons ertoe dat we 20%-varianten baseren op groepen van
instrumenten die bijdragen aan de realisatie van de verschillende subdoelen die zijn geformuleerd in de
beschrijving van de beleidsonderdelen.
• Budgettair zou de besparingsopgave meer dan bereikt kunnen worden door de uitgaven aan de
uitvoering van het EU-ETS te schrappen. Dat brengt echter het ongewenste effect met zich mee dat
Nederland EU-wetgeving niet uitvoert en waarbij op langere termijn een succesvolle Europese
inbreukprocedure Nederland veel geld zou kunnen gaan kosten. Daarnaast is er een onderbouwd
verminderd effect op het tegengaan van klimaatverandering en vinden we aanwijzingen dat de
257 Hierdoor kan de optelsom van de bedragen bij afzonderlijke instrumenten afwijken van het totaal op de begroting.
258 Voor het leeuwendeel van de instrumenten is bekend hoe groot de uitgaven zijn geweest. De instrumenten waarvoor het bedrag niet

bekend is, bedragen naar onze inschatting zo’n 6% van het totaal op de begroting. We hebben de uitgaven voor deze instrumenten
geschat. Verder is een klein bedrag aan instrumenten buiten beschouwing gebleven in de doorlichting.

81

•

•

•

•

•

•

betrouwbaarheid van de overheid als partner op het spel wordt gezet en dat de motivatie voor
klimaatmaatregelen in de private sector afneemt omdat de overheid het verkeerde voorbeeld geeft.
Een andere post waarmee de besparingsopgave in één keer bereikt zou kunnen worden is het
schrappen van het instrumentarium gericht op het versnellen van de transitie duurzaam transport en
duurzame mobiliteit. Echter: de uitgaven voor dit beleidsonderdeel zijn voor twee derde deel gericht op
de uitvoering van de RED en FQD door de NEa. Nederland zou EU-wetgeving niet uitvoeren als het dit
instrumentarium schrapt. Daarnaast verwachten we negatieve effecten op het bereiken van
reductiedoelen voor de sector verkeer en vervoer, neemt de betrouwbaarheid van de overheid af als
partner in de ontwikkeling en uitvoering van klimaatmaatregelen en is er een negatief uitstralingseffect
op het instrument visievorming als de overheid zich terugtrekt uit de verdere ontwikkeling van de
(actieagenda) brandstofvisie.
Het schrappen van de uitgaven in het kader van het versterken van mondiaal of EU- klimaatbeleid zou
40% van de besparingsopgave invullen. We vinden niet veel aanwijzingen voor negatieve effecten op
het tegengaan van klimaatverandering, of we kunnen die effecten onderzoeksmatig niet vaststellen. We
vinden wel aanwijzingen dat Nederland zijn reputatie als betrouwbare partner vermindert en dat de
kans op een ambitieus internationaal klimaatbeleid kleiner wordt. Voor de instrumenten gericht op het
versterken van EU-beleid geldt daarnaast dat Nederland geen volwaardige EU-partner is als het geen
bijdrage levert aan het proces van de EU-besluitvorming.
Met het stoppen met de uitvoering van het SER Energieakkoord zou de besparingsopgave voor 42%
worden ingevuld. We kunnen onderbouwen (op basis van ex post evaluaties) dat dit negatieve gevolgen
heeft voor het tegengaan van klimaatverandering en het bereiken van nationale klimaatdoelen. Ook is
er een verminderde effectiviteit ten opzichte van de doelen uit het Energieakkoord. Daarnaast vinden
we aanwijzingen dat de betrouwbaarheid van de overheid als partner vermindert en dat er een
verminderde motivatie zal zijn bij maatschappelijke partners om klimaatmaatregelen te nemen.
Met het schrappen van maatregelen op het gebied van verduurzaming IenM en Rijk wordt een geringe
besparing geboekt (2% van de opgave).259 We kunnen onderbouwen dat er negatieve effecten zijn op
CO2-reductie en op de voorbeeldfunctie van het ministerie en het Rijk.
Het stoppen met stimuleren klimaatrelevant onderzoek zou een besparing opleveren van 68% van de
besparingsopgave. We vinden echter aanwijzingen dat er een negatief effect is op het tegengaan van
klimaatverandering. Bovendien bevat deze post de contributie die Nederland aan het IPCC betaalt en
vallen de uitvoeringskosten van Interreg onder deze post. Voor het schrappen van deze instrumenten
geldt specifiek dat Nederland zijn geloofwaardigheid bij internationale partners op het spel zet.
Het schrappen van het instrumentarium gericht op samenleving betrekken zou een besparing
opleveren van 37% van de opgave. Voor het gedeelte Green Deals kunnen we onderbouwen dat er
negatieve effecten zijn op het tegengaan van klimaatverandering en het behalen van nationale
klimaatdoelen. Voor de overige instrumenten vinden we aanwijzingen of kunnen we onderbouwen dat
er niet of nauwelijks negatieve effecten zijn. Voor de Lokale Klimaatagenda (LKA) blijkt uit een
onafhankelijke ex post evaluatie dat niet duidelijk is wat de relatie is tussen activiteiten die decentrale
overheden ondernemen, en de LKA. Voor de overige instrumenten - de nationale en regionale
klimaattop (een gremium waarin diverse decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en
bedrijven het Parijsakkoord vertaalde naar concrete acties), de Nederlandse klimaatcoalitie (verbond
van 365 organisaties die in 2050 klimaatneutraal willen zijn), de lokale klimaatagenda (actieagenda en
kennisnetwerk decentrale overheden en Rijksoverheid), het IKS & de regeling eenmalige uitkering
planstudies en proefprojecten, de Koning Willem 1 Stichting (prijs voor ondernemers) en de
Jongeren/Kinderen klimaatacties (kinderklimaattop) - ontbreken ex post evaluaties. Daardoor is het voor
deze instrumenten niet goed mogelijk om onderbouwd vast te stellen wat de effectiviteit is. We vinden
het aannemelijk dat de impact op het tegengaan van klimaatverandering van het schrappen van deze

259

Vanwege ontbreken informatie over de uitgaven aan verduurzaming bij het Rijk, is dit percentage grotendeels gebaseerd op een
inschatting van de uitgaven door de onderzoekers, zie bijlage.

82

instrumenten beperkt is, omdat niet hard gemaakt kan worden dat er een relatie is tussen de
activiteiten die zijn gefinancierd vanuit Artikel 19 en het realiseren van CO2-reductie. Daarnaast vinden
we het waarschijnlijk dat er een beperkt negatief effect is op het maatschappelijk draagvlak voor
klimaatbeleid.
20%-reductie pakketten
Op basis van de bovenstaande beschouwing laten we uitvoering van het EU-ETS, het versnellen van de transitie
duurzaam transport en het versterken van mondiaal of EU-klimaatbeleid buiten het 20%-pakket.260 We doen
dat met name omdat schrappen van instrumenten die vallen onder deze beleidsonderdelen zou betekenen dat
Nederland EU-regels niet uitvoert, of zich onttrekt aan het proces van Europese beleidsvorming.
Voor de overige beleidsonderdelen gaan we na wat het betekent als ze in een 20%-reductiepakket worden
opgenomen. Opname in een besparingspakket draagt de hierboven genoemde negatieve effecten met zich
mee. Om aan de 20%-doelstelling te voldoen, zou in ieder geval de beleidskeuze gemaakt moeten worden dat
het stimuleren van klimaatrelevant onderzoek gestaakt wordt. Aanvullen met het schrappen van maatregelen
gericht op het verduurzamen van IenM en Rijk maakt onvoldoende middelen vrij om de besparingsdoelstelling
te realiseren. Dat betekent dat een aanvulling gezocht zou moeten worden in hetzij het stoppen met de
uitvoering van het SER Energieakkoord, hetzij het schrappen van het instrumentarium gericht op het betrekken
van de samenleving. In beide varianten wordt 20% reductie gerealiseerd. We vatten dit samen in de
onderstaande tabellen.
Pakket A:
Besparing instrumentarium
gericht op:

Percentage van
Effecten van besparing
besparingsopgave
€ 3.102.712

Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

68% We vinden aanwijzingen voor:
- Negatief effect op tegengaan klimaatverandering
We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als
ambitieuze internationale partner in het klimaatbeleid.

Uitvoering SER Energieakkoord

42% We vinden aanwijzingen voor:
- Inbreuk op betrouwbaarheid overheid als partner;
- Verminderde motivatie voor klimaatmaatregelen bij
maatschappelijke partijen;
We kunnen onderbouwen dat:
- Verminderd effect op tegengaan klimaatverandering en
nationale klimaatdoelen
- Verminderde effectiviteit ten opzichte van doelen uit
het Energieakkoord

Eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en Rijk
Totaal

2% We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
ministerie en Rijk.
112%

260 Uitvoering van EU-regels door de NEA komt prominent voor bij deze beleidsonderdelen. We hebben geanalyseerd of de recente

evaluatie van de NEA (“Doorlichting NEA”, 2017) concrete aanknopingspunten (bijvoorbeeld aanbevelingen die de doelmatigheid
vergroten) biedt om een deel van de besparingsopgave in te vullen. Uit de evaluatie blijkt dat de NEA doelmatig functioneert. Wel
ontbreekt op onderdelen informatie om de doelmatigheid te kunnen beoordelen.

83

Tabel 10.1.Overzicht effecten en besparing van pakket A: besparing op stimuleren klimaatrelevante onderzoeken, uitvoering SER
Energieakkoord, eventueel aangevuld met verduurzaming IenM en Rijk.

Pakket B:
Besparing instrumentarium
gericht op:

Percentage van
Effecten van besparing
besparingsopgave

Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

68% We vinden aanwijzingen voor:
- Negatief effect op tegengaan klimaatverandering.
We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als
ambitieuze internationale partner in het klimaatbeleid.

Samenleving betrekken

37% We vinden aanwijzingen voor:
- Bij schrappen overige instrumenten nauwelijks (negatief)
effect op tegengaan klimaatverandering en nationale
klimaatdoelen
- beperkt negatief effect op maatschappelijk draagvlak
voor klimaatbeleid
We kunnen onderbouwen dat:
- Bij schrappen Green Deals negatieve effecten op
tegengaan klimaatverandering en nationale klimaatdoelen
-Bij schrappen LKA nauwelijks (negatief) effect op
tegengaan klimaatverandering en nationale klimaatdoelen

- Eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en Rijk
Totaal

2% We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
ministerie en Rijk.
107%

Tabel 10.2.Overzicht effecten en besparing van pakket B: besparing op stimuleren klimaatrelevant onderzoek, samenleving betrekken,
eventueel aangevuld met verduurzaming IenM en Rijk.

10.1.3. Analyse effecten mogelijke onderdelen besparingsvarianten
In de onderstaande analyse gaan we per beleidsonderdeel uit de doelstellingenboom na welke effecten en
neveneffecten er te verwachten zijn, als het instrumentarium in dit beleidsonderdeel geschrapt zou worden als
onderdeel van het invullen van de besparingsopgave.
Versterken mondiaal klimaatbeleid
Op het gebied van het versterken van het mondiaal klimaatbeleid zijn geen concrete doelstellingen
geformuleerd. Wel kunnen we op basis van het regeerakkoord algemene doelstellingen voor de periode 20172021 afleiden. In het regeerakkoord wordt beschreven dat Nederland de ambitie heeft om een herkenbaar,
actief en verregaand geïntegreerd buitenlands beleid te voeren. 261 Daarnaast staat Nederland een ambitieus
klimaatbeleid voor, waarin het een plicht is om alles dat mogelijk is te doen om de doelstellingen die zijn
geformuleerd in het Parijsakkoord te behalen en waarin Nederland indien de EU te weinig ambitieus is met
buurlanden zal optrekken om extra inzet op CO2-reductie af te spreken. We geven hieronder aan welke
subdoelen worden onderscheiden, welke instrumenten worden ingezet en wat de effecten zijn of kunnen zijn
als die instrumenten geschrapt zouden worden.

261 Regeerakkoord 2017-2021 “Vertrouwen in de Toekomst”.

84

• Internationale overeenkomsten sluiten
o Instrumenten die bijdragen aan dit subdoel bestaan uit onderhandelingen over mondiale
klimaatafspraken (zoals de COP en het Kigali Amendement van het Montréal protocol), het bijdragen
aan de monitoring en uitvoering hiervan (monitoren ozonlaag door het KNMI in het kader van het
Montréal protocol) en de uitvoering van CDM. Deze instrumenten zijn niet onderzocht met een
onafhankelijke ex post evaluatie in de door ons onderzochte periode.
o Indien Nederland instrumenten zou schrappen die bijdragen aan de (uitvoering van en
onderhandelingen over) internationale klimaatakkoorden zou het directe effect op het tegengaan
van klimaatverandering waarschijnlijk nihil zijn. Nederland is een relatief klein land, dus de kans is
groot dat de akkoorden met dezelfde inhoud ook tot stand zouden zijn gekomen zonder een bijdrage
van Nederland. De uitkomst van de onderhandelingen in het kader van de COP hangen immers mede
af van de opstelling van de 197 andere deelnemers. Aan de andere kant kunnen we ook niet
uitsluiten dat de akkoorden minder ambitieus zouden zijn geweest gezien de inzet van Nederland.
Deze effecten kunnen we echter moeilijk vaststellen.
o Een neveneffect van het schrappen van de instrumenten die bijdragen aan de (uitvoering van en
onderhandelingen over) internationale klimaatakkoorden is dat het op gespannen voet staat met de
ambities uit het regeerakkoord. Ook zou Nederland inboeten op haar reputatie als een betrouwbare
partner die belang hecht aan multilaterale afspraken. Daarnaast zouden de mogelijkheden worden
beperkt om een internationaal ambitieus klimaatbeleid te realiseren, zowel in EU-verband als met
een kopgroep van buurlanden.
• Internationale coalities sluiten
o Instrumenten die bijdragen aan dit subdoel bestaan onder andere uit de CCAC, de Carbon Pricing
Leadership Coalition, de ZEV alliance, de Cartagena dialoog en de CCXG. De instrumenten zijn niet
geëvalueerd in de door ons onderzochte periode.
o Ook hier geldt dat het schrappen van de instrumenten die bijdragen aan de vorming van
internationale coalities waarschijnlijk nauwelijks een direct gevolg zal hebben voor het tegengaan
van klimaatverandering door menselijk handelen. Dit geldt in mindere mate voor de ZEV,262 waarbij
Nederland één van de drie oprichters is. Hier kunnen we zeker niet uitsluiten dat de bijdrage van
Nederland bij de vorming en inbreng van deze coalitie wezenlijk is. In het algemeen achten we het
echter onwaarschijnlijk dat de coalities niet zouden zijn gesloten of een andere opzet zouden
hebben zonder de bijdrage van Nederland, hoewel we dat niet met zekerheid kunnen vaststellen.
o Als neveneffect heeft het schrappen tot gevolg dat Nederland zijn reputatie als betrouwbare partner
in het internationaal klimaatbeleid op het spel zet. Daarnaast treedt ook hier het effect op dat
terugtrekken uit internationale coalities een ambitieus internationaal klimaatbeleid verder weg
brengt. Hierbij geldt bovendien dat een aantal coalities niet alleen partnerschappen tussen
overheden zijn, maar dat hierbij ook bedrijven en het maatschappelijk middenveld betrokken zijn.
Deze coalities passen goed bij een visie waarin de overheid een aanjagende rol heeft, maar van
partijen uit de samenleving een eigenstandige bijdrage wordt verwacht. 263 Het terugtrekken uit deze
coalities zou een signaal zijn dat niet past bij deze visie.
In de tabel hieronder staat een overzicht van de beleidsonderdelen en de te verwachten (neven)effecten
wanneer de instrumenten die bijdragen aan het betreffende beleidsonderdeel worden opgenomen in een
besparingsvariant, samen met de impact daarvan op de rijksbegroting.

262

Zie: https:/insideevs.com/california-netherlands-quebec-launch-international-zero-emission-vehicle-alliance/.

263 Zoals verwoord in de “Kabinetsinzet voor het Klimaatakkoord”.

85

Beleidsonderdeel

Effecten bij schrappen instrumenten onder
beleidsonderdeel

Bespaarde uitgaven

Bedrag (in
euro’s)

Percentage van
besparingsopgave
(€3.102.712)

Internationale
overeenkomsten
sluiten

We vinden aanwijzingen voor:
- Nauwelijks (negatief) effect op tegengaan
klimaatverandering;
- Vermindering reputatie als betrouwbare
partner;
- Vermindering kans op ambitieus internationaal
klimaatbeleid.

€455.975

15%

Internationale coalities
vormen

We vinden aanwijzingen voor:
- Nauwelijks (negatief) effect op tegengaan
klimaatverandering;
- Vermindering reputatie als betrouwbare
partner;
- Vermindering kans op ambitieus internationaal
klimaatbeleid;
- Vermindering samenwerking met
maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven.

€355.000

11%

Tabel 10.3.Overzicht effecten 20%-besparingsvariant Versterken Mondiaal klimaatbeleid.

Versterken EU-klimaatbeleid
Om de doelstelling te behalen van het tegengaan van klimaatverandering door uitstoot van broeikasgassen te
verminderen, worden op EU-niveau afspraken, waaronder (gewijzigde) richtlijnen en verordeningen, gemaakt
en coalities gevormd. Het versterken van EU-klimaatbeleid is als doel niet nader geoperationaliseerd. We
analyseren de gevolgen van het invullen van de 20%-besparingsopgave door het schrappen van instrumenten
die bijdragen aan de realisatie van dit doel ten opzichte van de bijdrage aan het overkoepelende doel van
Artikel 19. Daarnaast bespreken we enkele neveneffecten. We structureren de analyse langs de twee
categorieën instrumenten die eerder in dit rapport zijn onderscheiden: het komen tot Europese regelgeving en
het vormen van coalities.
• Het komen tot Europese regelgeving
o Vanuit Artikel 19 zijn activiteiten gefinancierd die erop gericht waren om de ETS-richtlijnen opnieuw
vast te stellen (bijvoorbeeld het commissievoorstel over aanscherping jaarlijkse CAP van 1,74% naar
2,2% en de (aangenomen) voorstellen rond de introductie van de Market Stability Reserve). 264 Ten
tweede zijn er instrumenten gefinancierd die erop gericht waren om de Europese maatregelen voor
broeikasgasreducties in niet-ETS sectoren (opnieuw) vast te stellen. Het gaat dan om de ESD en de
ESR. Ten derde de inzet in het kader van de LULUCF regulering, ten vierde de inzet in het kader van
de F-gassen verordening en ten vijfde de activiteiten rond de bijstelling van CO2-normen voor
vervoer. Ten slotte is er het lidmaatschap van de Green Growth Group. Dat is een informeel netwerk
bestaande uit 17 Europese energie-, milieu- of klimaatministers die relatief ambitieus genoemd
kunnen worden binnen de EU.
o Er ontbreekt onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze activiteiten. Dat is te
verklaren doordat het een relatief kleine post op de begroting betreft, en dergelijk onderzoek
264 Zie: https:/ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform_en.

86

arbeidsintensief zou zijn: het zou immers een reconstructie inhouden van de rol en invloed van de
Nederlandse onderhandelingsinzet en –activiteiten.
o Het resultaat van de onderhandelingen en besluitvorming in de EU is afhankelijk van alle lidstaten.
Het aantal landen waarvan het resultaat in EU-verband afhankelijk is (28) ligt lager dan het aantal
landen dat vertegenwoordigd in de UNFCCC (196 plus de EU). Hoewel de invloed van Nederland qua
stemverhouding beperkt is, vormt Nederland vaak een pro-actieve groene coalitie met een aantal
lidstaten. Zo zijn elementen van de inzet van Nederland via de Green Growth Group terug te vinden
in conclusies van de Europese Raad over het 2030-pakket. Die inzet heeft er mede toe bijgedragen
dat het 40%-reductiedoel is vastgesteld. We kunnen echter de bijdrage van Nederland ten opzichte
van die van andere partijen niet isoleren. De exacte invloed van Nederland op de inhoud van de
regeling is daardoor niet vast te stellen. De gevolgen van het eventueel schrappen van deze
instrumenten op het tegengaan van klimaatverandering is daarom ook lastig vast te stellen. Wel
constateren we dat Nederland, als lid van de EU, zich niet kan of zou moeten willen onttrekken aan
EU-besluitvorming gezien het jarenlange kabinetsbeleid. Van ieder EU-land mag worden verwacht
dat het zich inzet om de belangen van het land en de EU te vertegenwoordigen en inbreng te hebben
die bijdraagt aan de kwaliteit van de besluitvorming.
o Een neveneffect van het schrappen van de activiteiten die bijdragen aan het komen tot Europese
regelgeving is dat het op gespannen voet staat met de ambities uit het regeerakkoord. Nederland
zou inboeten op haar reputatie als een land met ambitieuze klimaatdoelstellingen, waardoor de
mogelijkheden worden beperkt om een internationaal ambitieus klimaatbeleid te realiseren, in EUverband zowel als met een kopgroep van buurlanden.
In de tabel hieronder staat een overzicht van de beleidsonderdelen, en de te verwachten (neven)effecten
wanneer de instrumenten die bijdragen aan het betreffende beleidsonderdeel worden opgenomen in een
besparingsvariant en de impact daarvan op de rijksbegroting.
Beleidsonderdeel

Effecten bij schrappen instrumenten onder
beleidsonderdeel

Bespaarde uitgaven
Bedrag in
euro’s

Het komen tot EU
regelgeving

We kunnen onderbouwen dat:
- Nederland is geen volwaardige EU-partner als
het zich onttrekt aan bijdrage EUbesluitvorming.

Percentage van
besparingsopgave
(€3.102.712)

€439.468

We vinden aanwijzingen voor:
- Vermindering reputatie als betrouwbare
partner;
- Vermindering kans op ambitieus EUklimaatbeleid.
- eventuele effecten op klimaatverandering zijn
niet vaste te stellen.
Tabel 10.4: Overzicht effecten 20%-besparingsvariant Versterken EU-klimaatbeleid.

Versterken nationaal klimaatbeleid
Onder de noemer versterken nationaal klimaatbeleid wordt met de volgende subdoelen bijgedragen aan de
hoofddoelstelling van Artikel 19:

87

14%

• Het door Nederland nakomen van de gemaakte afspraken over het reduceren van emissies van CO2- en
overige broeikasgassen.
• Het aangaan en organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches, overheden en
kennisorganisaties om de doelen tot succesvolle uitvoering te brengen.
• Het behalen van (sectorale) doelen voor reductie van broeikasgassen op het gebied van niet-ETS
sectoren.
• Vanaf medio 2015 is er op basis van het Urgenda-vonnis een overkoepelend CO2-doel. De Staat moet in
2020 ten minste 25% broeikasgasreductie realiseren ten opzichte van 1990.
Eerder in deze rapportage onderscheidden we vijf beleidsonderdelen. We lopen per beleidsonderdeel langs
wat de implicaties (kunnen) zijn indien de besparingsopgave wordt gerealiseerd door de instrumenten voor dat
beleidsonderdeel te schrappen.
Uitvoering EU-ETS
Met de uitgaven vanuit Artikel 19 worden de werkzaamheden van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
gefinancierd. De NEa is de uitvoeringsorganisatie, veiler en toezichthouder voor de emissiehandel in Nederland
(ETS). Daarnaast is de Nea de uitvoeringsorganisatie en toezichthouder voor het instrument Energie voor
Vervoer in Nederland. Doelmatigheid en doeltreffendheid van de NEa zijn over de periode 2012-2016
onderzocht door een onafhankelijke evaluatiecommissie. Daarnaast zijn de gebieden governance, financieel
beheer en doelmatigheid onderzocht over de periode 2014-2016 door het ministerie van Financiën. Het
oordeel over doeltreffendheid was positief. Het oordeel over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de
NEa was eveneens positief, hoewel dit niet volledig te onderbouwen was volgens het ministerie van Financiën.
Volgens de EU-ETS richtlijn moet ieder land een bevoegde autoriteit hebben die de uitvoering van het EU-ETS
borgt.265 Het schrappen van de financiering van de NEa zou dus in strijd zijn met de ETS-richtlijn. Het REV wordt
gebruikt in het kader van de monitoring van de FQD. Het opheffen van het register zou de uitvoering van de
FQD in Nederland stopzetten.
Het schrappen van de financiering van de NEa betekent dat uitvoering van het ETS, evenals het instrument
Energie voor Vervoer in gevaar komt.266 Hoewel de impact van het ETS op de emissiereductie in de
evaluatieperiode beperkt is geweest, constateren we dat dit een negatief effect heeft op het tegengaan van
klimaatverandering door menselijk handelen. Hierbij nemen we in ogenschouw dat de effectiviteit van het ETS
richting de toekomst is versterkt door de recent aangekondigde veranderingen in het EU-ETS (EC/410/2018) en
de Directive van het Market Stability Reserve. Met name de aangekondigde cancellation in 2023 van alle
rechten die in het MSR zitten en die groter zijn dan de jaarlijkse hoeveelheid rechten die wordt geveild, zal het
overschot aan rechten versneld afnemen. Verder komt, zonder aanvullend beleid, het behalen van de EUdoelstellingen voor hernieuwbare energie in het vervoer in gevaar. Ook komt het behalen van de subdoelen op
het gebied van het nationaal klimaatbeleid, zoals de Urgenda-doestelling, in gevaar. Een neveneffect is dat
Nederland zich manifesteert als een onbetrouwbare partner ten opzichte van de EU, door zijn medewerking
aan de uitvoering van het ETS te stoppen. De overheid geeft verder het verkeerde voorbeeld aan het
bedrijfsleven en de vervoerssector, door haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van Europese regels op
het gebied van klimaat naast zich neer te leggen.
Uitvoering SER Energieakkoord
Met de uitgaven vanuit Artikel 19 worden (deels) bekostigd: de borgingsfunctie van het SER Energieakkoord (de
Borgingscommissie en SER Dashboard), de handhaving en het verbeteren van de Wet Milieubeheer, de EPK &
EPK-pilot en de ondersteuningsstructuur van de VNG voor het uitwerken van het Energieakkoord. De uitvoering
265 https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l28012&from=NL
266

Onder de aanname dat de NEa niet op een andere wijze gefinancierd wordt, bijvoorbeeld door het bedrijfsleven. Gezien het belang van
de onafhankelijke positie van de NEa, lijkt ons dat niet reëel.

88

van de brandstofvisie betrekken we bij de analyse van het versnellen transitie duurzaam transport en
duurzame mobiliteit. Deze instrumenten dragen bij aan de uitvoering en verbeterde werking van het
Energieakkoord en het bereiken van de doelen aan het akkoord. De borgingsfunctie is geëvalueerd als
onderdeel van de evaluatie van het Energieakkoord.267 Hieruit bleek dat deze in belangrijke mate functioneert
zoals beoogd.268 We kunnen onderbouwen dat dat de borgingscommissie een belangrijke bijdrage levert aan
de realisatie van de doelen uit het Energieakkoord. Bovendien vinden we het aannemelijk dat in de toekomst
wederom bijgestuurd of zelfs geïntensiveerd zal moeten worden om de doelen van het Energieakkoord te
kunnen bereiken. Het opheffen van instrumenten in het kader van die functie heeft dan ook een negatieve
invloed op het tegengaan van klimaatverandering. Qua neveneffecten achten we het waarschijnlijk dat als de
Rijksoverheid zijn rol bij de uitvoering van het Energieakkoord zou beperken of helemaal zou schrappen de
monitoring van de voortgang op afspraken uit het akkoord, alsook de mogelijkheden voor bijsturing
grotendeels wegvallen. De overheid zou zich daarmee manifesteren als een onbetrouwbare partner, door haar
rol in een lopend akkoord te beperken. De overheid geeft bovendien het verkeerde voorbeeld aan
maatschappelijke partijen, door haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het akkoord neer te leggen.
Over (de handhaving van) de Wet Milieubeheer zijn bij ons geen evaluatieonderzoeken bekend over de periode
2012-2016. Wel vindt de SER aanwijzingen dat het instrument handhaving en verbeteren Wet Milieubeheer in
de periode 2012-2016 niet heeft geleid tot een voldoende effectieve (en daarmee doelmatige) uitvoering van
de wet. Anno 2018 zijn de partijen in het Energieakkoord een aanpassing van de Wet Milieubeheer
overeengekomen die de doelstelling binnen bereik moet brengen. De Wet Milieubeheer is in potentie een
kosteneffectieve maatregel om CO2-reductie te realiseren. De SER vindt aanwijzingen dat die potentie
momenteel onvoldoende wordt benut. Dit onder andere omdat omgevingsdiensten weinig prioriteit legden bij
de handhaving van energiebesparing vanwege de complexiteit van het onderwerp en omdat toezicht werd
gefocust op veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor de directe omgeving in plaats van op het
energieverbruik.269 Aan de ene kant zou beargumenteerd kunnen worden dat de inzet op versterkte
handhaving tot nog toe onvoldoende heeft geleid tot een betere uitvoering van de wet en daarmee als niet
doeltreffend wordt beschouwd. Aan de andere kant achten we het waarschijnlijk dat zonder de inzet op
versterkte handhaving, die anno 2018 nog verder wordt geïntensiveerd, de kosteneffectieve CO2-reductie via
de Wet Milieubeheer helemaal niet zal worden gerealiseerd. We concluderen daarom dat het schrappen van
deze instrumenten ten koste gaat van de effectiviteit.
De EPK en EPK-pilot is een maatregel waarvan een ex post evaluatie beschikbaar is. Uit de evaluatie blijkt dat
het instrument EPK een bijdrage kan leveren aan het besparingspotentieel, maar dat de EPK eenzijdig inspeelt
op informatiebehoefte en te weinig op een verhoging van de beleidsdruk, commitment of financiële prikkels.
Het instrument is in potentie doeltreffend en kan een efficiënt hulpmiddel zijn voor de toezichthouder in de
communicatie over energiebesparing met bedrijven. Voor de EPK-pilot concluderen we dat deze pilot nuttige
kennis heeft opgeleverd over de effectiviteit en efficiency van de EPK. Als we ervanuit gaan dat de beleidsdruk
wordt opgevoerd, zoals bijvoorbeeld via de inzet op erkende maatregelen en de omgekeerde bewijslast, dan is
het potentie een kosteneffectieve maatregel, met negatieve effecten als hij geschrapt zou worden.
Verduurzaming IenM en Rijk
Het doel van dit instrument is om op het gebied van klimaatbeleid het goede voorbeeld te geven: zowel binnen
het Rijk, alsook richting de markt. Het achterliggende idee is tweeledig: ten eerste werd beoogd dat de
verduurzaming zou leiden tot een reductie van CO2. Ten tweede zou dit de geloofwaardigheid van de overheid
in klimaatdossiers doen toenemen, en zou het voorbeeldgedrag van de markt kunnen stimuleren.270 De lange
termijn ambitie van het ministerie van IenM is om in 2030 klimaat- en energieneutraal te zijn. Onder dit
267 Evaluatie Energieakkoord voor duurzame groei (KWINK groep, 2016).
268 Zie: Evaluatie Energieakkoord voor duurzame groei (KWINK groep, 2016).
269

Evaluatie Erkende Maatregelenlijsten, CE Delft (te verschijnen).

270 Programmaplan “Werk maken van klimaat” (08-07-2015) (INTERN).

89

subdoel zijn twee instrumenten ingezet: activiteiten gericht op een Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM, en
het instrument ‘Verduurzaming Rijksbreed’. Van deze instrumenten zijn geen onafhankelijke ex post evaluaties
beschikbaar. Wel wordt duidelijk uit monitoringsgegevens van het ministerie van IenM dat de CO2-uitstoot van
het Ministerie in 2016 28% onder het niveau van 2009 lag, waarmee de doelstelling van 20% reductie in 2020 al
ruimschoots behaald is.
Ondanks het ontbreken van een onafhankelijke ex post evaluatie schatten we toch met een hoge mate van
zekerheid in dat de genoemde effecten op de reductie van CO2-uitstoot niet behaald zouden zijn zonder deze
instrumenten. We redeneren dan dat het ministerie en de Rijksoverheid niet alleen de doelen stellen, maar ook
direct zelf verantwoordelijk zijn en over de middelen beschikken om die doelen te realiseren. Vanwege het
ontbreken van de afhankelijkheid van derden is de oorzaak-gevolg relatie tussen de activiteiten en de effecten
vrij zuiver. Schrappen van deze instrumenten zal het bereik van het lange termijndoel dus in gevaar brengen en
ook een negatief effect hebben op de voorbeeldfunctie.
Samenleving betrekken
Ter versterking van het nationale klimaatbeleid zette het ministerie in op het vergroten van de betrokkenheid
van de samenleving. Door actief te communiceren over klimaatverandering en participatie van partijen en
inwoners bij het tegengaan te vergroten werd beoogd, naast het realiseren van reductie van CO2-uitstoot, het
draagvlak voor klimaatbeleid te verhogen.
Instrumenten onder dit thema zijn de nationale en regionale klimaattop (een gremium waarin diverse
decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven het Parijsakkoord vertaalde naar concrete
acties), de Nederlandse klimaatcoalitie (verbond van 365 organisaties die in 2050 klimaatneutraal willen zijn),
de lokale klimaatagenda (actieagenda en kennisnetwerk decentrale overheden en Rijksoverheid), IKS & de
regeling eenmalige uitkering planstudies en proefprojecten, de Koning Willem 1 Stichting (prijs voor
ondernemers), de Jongeren/Kinderen klimaatacties (kinderklimaattop) en een aantal Green Deals.
• De Lokale Klimaatagenda (LKA) is onafhankelijk ex post geëvalueerd (op doeltreffendheid, niet op
doelmatigheid).271 Uit de evaluatie blijkt dat niet duidelijk is wat de relatie is tussen initiatieven die
decentrale overheden nemen, en de LKA. In de evaluatie worden aanbevelingen gedaan over het stellen
van (kwantitatieve) resultaatdoelen, monitoring van het doelbereik, resultaatsturing en het hanteren
van een evidence based aanpak om resultaten te bereiken. Gegeven het ontbreken van de
bovenstaande elementen, achten we het waarschijnlijk dat het schrappen van de bijdrage aan de LKA
een gering effect heeft op de reductie van CO2-uitstoot. We achten het ook waarschijnlijk dat het effect
van een besparing op het betrekken van lokale overheden gering is, omdat de relatie tussen de LKA en
de activiteiten van decentrale overheden niet duidelijk is en er ook andere initiatieven zijn waarin lokale
overheden worden betrokken.272
• Van de Green Deals is een overkoepelende evaluatie beschikbaar;273 van individuele Green Deals zijn
geen evaluaties beschikbaar. We achten het waarschijnlijk dat het schrappen ten koste gaat van te
realiseren reductie van CO2-uitstoot, en dus ook van het tegengaan van klimaatverandering. Uit de
overkoepelende evaluatie van de Green Deals blijkt dat deze aanpak, afhankelijk van de specifieke
Green Deal, effectief is. Voor de specifieke Green Deals onder dit beleidsartikel vinden we aanwijzingen
dat bijvoorbeeld de Green Deal ‘Energie Unie van Waterschappen’ ertoe heeft geleid dat
Waterschappen zich hebben gecommitteerd aan het streven om versneld energieneutraal te worden,
als volgende stap in de uitvoering van het SER Energieakkoord.274 Waterschappen zijn in staat om via
hun infrastructuur en kernactiviteiten (rioolwaterzuivering, poldergemalen, biomassa, terreinen en
271 Evaluatie van de Lokale Klimaatagenda (LKA) (KplusV, 2015).
272 Bijvoorbeeld het Interbestuurlijk Programma, https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/02/14/programmastart-

interbestuurlijk-programma-ibp.
273
Evaluatie Green Deals (KWINK groep, 2016).
274 https:/www.uvw.nl/waterschappen-en-het-Rijk-ondertekenen-green-deal-energie/.

90

oppervlaktewater) een bijdrage te leveren in de opwekking van hernieuwbare energie en
energiebesparing. Ook vinden we het waarschijnlijk dat het schrappen van de Green Deals ten kosten
gaat van de betrokkenheid van maatschappelijke partners.
• Verder zijn van enkele overige instrumenten interne evaluaties of ex ante evaluaties beschikbaar. Door
het (veelal) ontbreken van ex post evaluaties is het voor deze instrumenten niet goed mogelijk om
onderbouwd vast te stellen wat de effectiviteit is. We vinden het aannemelijk dat de impact op het
tegengaan van klimaatverandering van het schrappen van deze instrumenten beperkt is, omdat niet
hard gemaakt kan worden dat er een relatie is tussen de activiteiten die zijn gefinancierd vanuit Artikel
19 en het realiseren van CO2-reductie. Daarnaast vinden we het waarschijnlijk dat er een beperkt
negatief effect is op het draagvlak voor klimaatbeleid in de samenleving.
Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit
Het beleid onder dit subdoel is uitgewerkt in concrete doelstellingen. Deze zijn terug te vinden in de begroting
en het Energieakkoord. In de begroting zijn de volgende doelen opgenomen:
Sectoraal emissieplafond verkeer en vervoer voor 2020: 36 Mton.
o Ontwikkeling verplichting aandeel hernieuwbare energie in het vervoer (in %): van 4,5% in 2012 tot
10% in 2020.275
o Ontwikkeling CO2-emissie nieuwe personenauto’s in gram CO2 per kilometer. In 2009 is een voorstel
van de Europese Commissie aangenomen dat een verplichte norm van gemiddeld 130 g CO2/km in
2015 bevat. In november 2013 is overeenstemming bereikt dat een verplichte norm van gemiddeld
95 g CO2/km in 2021 zal gelden.
o Daarnaast zijn in het Energieakkoord de volgende doelen overeengekomen: 15-20 PJ
energiebesparing in 2020, maximaal 25 Mton in 2030 (sectordoel mobiliteit en transport
Energieakkoord).
o

De instrumenten die op de begroting staan hangen sterk samen met instrumenten die op andere
begrotingsartikelen staan, zoals het fiscale beleid, gedragsinstrumenten zoals de campagne zuinige banden
en het sectorconvenant verkeer en vervoer. De instrumenten onder Artikel 19 zijn gericht op het versterken
van het mondiaal en EU-klimaatbeleid (bijvoorbeeld de besluitvorming rond de CO2-normen voor
voertuigen en de FQD), de uitvoering van de brandstofvisie (als onderdeel van het Energieakkoord), Green
Deals (bijvoorbeeld de Green Deal bussen zero emissie in 2030 en de Green Deal elektrisch rijden) en R&D
(bijvoorbeeld het programma Truck van de Toekomst, of het programma Stiller op de weg).
Het evaluatiemateriaal voor deze instrumenten bestaat voornamelijk uit overkoepelende ex ante
onderzoeken, prognoses (bijvoorbeeld de NEV) en monitoren (bijvoorbeeld in het kader van de RED). Uit de
prognoses en monitoren vinden we aanwijzingen dat het beleid in samenhang doeltreffendheid is: het
sectoraal emissieplafond van 36 Mton CO2-equivalenten voor 2020 is binnen bereik en het
energiebesparingsdoel uit het Energieakkoord lijkt te worden gehaald volgens de NEV. Om een aantal
redenen is het echter lastig om onderbouwde uitspraken te doen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de instrumenten onder Artikel 19. Zo zijn weinig ex post evaluaties beschikbaar voor de
individuele instrumenten en zijn veel instrumenten gericht geweest op het maken van mondiale of
Europese afspraken over doelstellingen en normen. De bijdrage van de inzet onder dit beleidsartikel aan de

275 Toelichting: De EU-Richtlijn Hernieuwbare Energie uit 2009 bevat niet alleen een bindende doelstelling voor hernieuwbare energie

totaal maar ook een bindende doelstelling voor hernieuwbare energie voor vervoer. In 2020 moet het verbruik van hernieuwbare energie
voor vervoer 10 procent zijn van het totale verbruik van benzine, diesel, biobrandstoffen en elektriciteit voor vervoer. Om dit doel te
bereiken heeft de nationale overheid leveranciers van benzine en diesel verplicht om een (oplopend) aandeel van de geleverde energie uit
hernieuwbare bronnen te laten komen (Wet Milieubeheer, onderdeel Hernieuwbare Energie Vervoer). Meestal wordt dit gedaan door het
bijmengen van biobrandstoffen in gewone benzine of diesel.

91

afspraken is moeilijk vast te stellen. Daarnaast constateerde we hierboven dat er ook instrumenten vanuit
andere begrotingsartikelen zijn gefinancierd die hebben bijgedragen aan het doelbereik.
• Het schrappen van de financiering van de NEa voor de uitvoering van de Fuel Quality Directive (FQD) en
de Renewable Energy Directive (RED) betekent dat uitvoering van deze EU-richtlijnen in gevaar komt.276
• Voor de brandstofvisie vinden we het waarschijnlijk dat een besparing hierop leidt tot een verminderde
doeltreffendheid. De brandstofvisie en de actie-agenda hebben bijvoorbeeld geleid tot een aantal Green
Deals en maatregelen die als effectief zijn opgenomen in de NEV (bijvoorbeeld de Green Deal Zero
emissie busvervoer). Tegelijkertijd geven we aan dat we niet kunnen inschatten hoe groot die
vermindering is, omdat een groot deel van de uitgewerkte afspraken nog niet zijn geïmplementeerd en
het op voorhand niet duidelijk is op welke schaal die geïmplementeerd zullen worden. Als neveneffect
geven we aan dat het nu terugtrekken uit de verdere implementatie van de brandstofvisie een signaal
zou afgeven aan maatschappelijke organisaties en marktpartijen in de sector dat de overheid zich niet
committeert aan de gezamenlijk ontwikkelde visie. We verwachten dat dit bredere impact heeft dan
alleen op het klimaatbeleid, maar ten kosten gaat van het beeld van de overheid als betrouwbare
partner en van de effectiviteit van visievorming in het algemeen.
• Voor de Green Deals vinden we het waarschijnlijk dat het schrappen ten koste gaat van de reductie van
CO2-uitstoot, en dus ook van het bereik van de doelen bij dit beleidsonderdeel. Uit de overkoepelende
evaluatie van de Green Deals blijkt dat deze aanpak, afhankelijk van de specifieke Green Deal, effectief
is. Bijvoorbeeld de Green Deal Zero emissie busvervoer heeft geleid tot een bestuursakkoord tussen het
Rijk, IPO, Metropoolregio Rotterdam Den Haag en Stadsregio Amsterdam (nu Vervoerregio Amsterdam)
waarin de ambities is vastgelegd dat zij streven naar volledig emissievrij busvervoer in 2030. 277
• Voor de instrumenten gericht op onderzoek en ontwikkeling geven we aan dat we niet kunnen
beoordelen wat het effect zou zijn op doelbereik, vanwege het ontbreken van ex post evaluaties. Een
evaluatie van het programma Truck voor de Toekomst wordt nog verwacht.
In de tabel hieronder staat een overzicht van de beleidsonderdelen, en de te verwachten (neven)effecten
wanneer de instrumenten die bijdragen aan het betreffende beleidsonderdeel worden opgenomen in een
besparingsvariant en de impact daarvan op de rijksbegroting.
Beleidsonderdeel

Effecten bij schrappen instrumenten onder dit
beleidsonderdeel

Bespaarde uitgaven
Bedrag in
euro’s

Uitvoering EU-ETS

We kunnen onderbouwen dat:
- Nederland voert EU-wetgeving niet uit
- Verminderd effect op tegengaan klimaatverandering
en nationale klimaatdoelen
We vinden aanwijzingen voor:
- Inbreuk op betrouwbaarheid overheid als partner;
- Verminderde motivatie voor klimaatmaatregelen bij
industrie en vervoerssector.

276

Zie paragraaf 7.7.2. voor een beschrijving van de FQD en RED.

277 http:/www.greendeals.nl/wp-content/uploads/2015/04/Bestuursakkoord_Zero_OV-Bus_v3.pdf.

92

€4.897.000

Percentage van
besparingsopgave
(€3.102.712)
157%

Uitvoering SER
Energieakkoord

We kunnen onderbouwen dat:
- Verminderd effect op tegengaan klimaatverandering
en nationale klimaatdoelen
- Verminderde effectiviteit ten opzichte van doelen uit
het Energieakkoord

€1.304.159

42%

€61.648

2%

€1.158.237

37%

€4.711.599

152%

We vinden aanwijzingen voor:
- Inbreuk op betrouwbaarheid overheid als partner;
- Verminderde motivatie voor klimaatmaatregelen bij
maatschappelijke partijen.
Verduurzaming
IenM en Rijk

We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
ministerie en Rijk.

Samenleving
betrekken

We kunnen onderbouwen dat:
- Bij schrappen Green Deals negatieve effecten op
tegengaan klimaatverandering en nationale
klimaatdoelen
-Bij schrappen LKA nauwelijks (negatief) effect op
tegengaan klimaatverandering en nationale
klimaatdoelen
We vinden aanwijzingen voor:
- Bij schrappen overige instrumenten nauwelijks
(negatief) effect op tegengaan klimaatverandering en
nationale klimaatdoelen.
- beperkt negatief effect op maatschappelijk draagvlak
voor klimaatbeleid

Versnellen
We kunnen onderbouwen dat:
transitie duurzaam - Nederland voert EU-richtlijn niet uit.
transport en
duurzame
We vinden aanwijzingen voor:
mobiliteit
- Negatief effect op doelen onder dit beleidsartikel.
- Negatief effect op betrouwbaarheid overheid als
partner.
- Negatief effect op de effectiviteit van het instrument
visievorming met partijen uit de samenleving.
Tabel 10.5.: Overzicht effecten 20%-besparingsvariant Versterken Nationaal klimaatbeleid.

Stimuleren klimaatrelevant onderzoek
Er is geen subdoel geformuleerd dat betrekking heeft op dit beleidsonderdeel, wel blijkt uit beleidsplannen van
de directie KLG dat kennisontwikkeling als een belangrijk onderdeel wordt genoemd van de strategie. Ook in de
Kamerbrief van Minister Wiebes over de kabinetsinzet voor het klimaatakkoord wordt expliciet de rol van
innovatie genoemd ten behoeve van een kosteneffectieve klimaattransitie in de toekomst.278

278 Brief van 23 februari 2018 “Kabinetsinzet voor het klimaatakkoord”.

93

• Uitgaven in het kader van dit beleidsonderdeel zijn gedaan aan het EU-programma Interreg V,279 het
IPCC, de nationale Energieatlas en de Klimaatmonitor.
• Over deze uitgaven en instrumenten is geen ex post evaluatiemateriaal beschikbaar. Wel vinden we het
aannemelijk dat de genoemde instrumenten een positieve bijdrage leveren aan de kennis over de
ontwikkeling van het klimaatbeleid en de mogelijkheden om dit verder vorm te geven. Bijvoorbeeld de
Klimaatmonitor ontsluit lokale en regionale informatie op het gebied van energie en klimaat. Daarmee
voegt deze monitor iets toe ten opzichte van de NEV die een landelijke oriëntatie heeft. De nationale
Energieatlas verstrekt basisinformatie ten behoeve van een kosteneffectieve warmtetransitie. De
uitgaven aan het IPCC betreffen de financiering van de Nederlandse deelname aan dit panel. De
uitgaven aan Interreg zijn onder andere nodig ter bekostiging van de (internationale en Nederlandse)
uitvoering van het programma. Op basis van deze analyse, menen we dat het besparen op de uitgaven
in het kader van Stimuleren van klimaatrelevant onderzoek een beperkt negatief effect op het
tegengaan van klimaatverandering door menselijk handelen. Voor de bijdragen aan de lokale
Klimaatmonitor en de Nationale Energieatlas merken we op dat hier een rol voor het Rijk is weggelegd,
omdat de scope van de informatie die van de lokale/regionale partijen die de informatie ter beschikking
stellen overstijgt.
• Voor de bijdragen aan het IPCC en Interreg geldt nog dat een neveneffect van schrappen is dat
Nederland zijn geloofwaardigheid als ambitieuze partner voor internationaal klimaatbeleid op het spel
zet.
In de tabel hieronder staat een overzicht van de beleidsonderdelen, en de te verwachten (neven)effecten
wanneer de instrumenten die bijdragen aan het betreffende beleidsonderdeel worden opgenomen in een
besparingsvariant en de impact daarvan op de rijksbegroting.
Subdoel

Effecten bij schrappen instrumenten onder
dit beleidsonderdeel

Bespaarde uitgaven

Bedrag in euro’s

Stimuleren
klimaatrelevant
onderzoek

We vinden aanwijzingen voor:
- Negatief effect op tegengaan
klimaatverandering

Percentage van
besparingsopgave
(€3.102.712)

€2.130.476

We kunnen onderbouwen dat:
- Negatief effect op geloofwaardigheid
Nederland als ambitieuze internationale
partner in het klimaatbeleid
Tabel 10.6.: Overzicht effecten 20%-besparingsvariant Stimuleren Klimaatrelevant Onderzoek.

10.2. 20%-intensiveringsvarianten
De scope van de 20%-intensiveringsvarianten is afgebakend als een intensivering van bestaand beleid. In deze
afbakening wordt nieuw beleid buiten beschouwing gelaten. De afbakening komt voort uit de overweging dat
uitspraken over intensiveringsvarianten met nieuw beleid vooruit zouden lopen op de lopende
279 Europese subsidieregeling waarin partijen uit meerdere landen samenwerken op het terrein van innovatie, duurzaamheid,

bereikbaarheid en regionale gebiedsontwikkeling. Interreg is breder dan alleen klimaat, maar vanaf Interreg V is klimaatverandering
(waaronder mitigatie) een specifiek onderdeel van het programma.

94

68%

onderhandelingen in het kader van het nog af te sluiten Klimaatakkoord en de op te stellen Klimaatwet (zie
hoofdstuk 2). Bij de 20%-varianten op basis van bestaand beleid analyseren we in hoeverre subsidies
opdrachten en bijdragen aan agentschappen zijn op te schalen zonder nieuw beleid (dus zonder een
herformulering van bijvoorbeeld de opdracht) en in hoeverre deze nog relevant zijn gegeven technologische,
maatschappelijke of beleidsmatige ontwikkelingen.
Naast uitgaven staan ook ontvangsten op de begroting (in het kader van de veiling van ETS-rechten). De
ontvangsten laten we buiten beschouwing in de intensiveringsvarianten.
De beperking van de scope tot bestaand beleid, betekent dat we ervoor hebben gekozen om de
intensiveringsvarianten te formuleren op basis van individuele instrumenten. Per instrument zijn we nagegaan
of we op basis van onderzoek kunnen inschatten wat de effecten zijn van het opschalen van het instrument en
zo ja of dat mogelijk en/of zinvol zou zijn, zonder het doel of de inhoud wezenlijk te wijzigen. In Bijlage V geven
we een overzicht van de bestaande instrumenten (begrotingsjaar 2016) op de begroting van Artikel 19 en een
korte aanduiding van waarom we ze wel/niet hebben opgenomen in een intensiveringsvariant. Het
leeuwendeel van de instrumenten komt daar niet voor in aanmerking. De meest voorkomende reden is dat we
vanwege het ontbreken van ex post evaluatieonderzoek niet kunnen inschatten wat de effecten van een
eventuele intensivering zijn. Andere redenen zijn bijvoorbeeld dat een ex post evaluatie geen
onderbouwing/aanbevelingen geeft die een intensivering met zich mee zou brengen. We zien mogelijkheden
en positieve effecten van intensivering van de volgende bestaande beleidsinstrumenten:
• Borgingsfunctie: SER Dashboard/borgingscommissie Energieakkoord
• Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM
Borgingsfunctie SER Dashboard/borgingscommissie Energieakkoord
Uit de evaluatie280 van het SER Energieakkoord blijkt dat de borgingsfunctie versterkt kan worden. Twee van de
punten uit de aanbevelingen hebben budgettaire consequenties:
• Hanteren van een implementatiestrategie bij de invulling van nieuwe maatregelen, waarin een
beredeneerde keuze wordt gemaakt uit het palet aan beschikbare maatregelen, afspraken worden
gemaakt over monitoring en direct een alternatieve variant wordt afgesproken voor het geval de
voortgang onvoldoende blijkt.
• Om hier invulling aan te geven, zou ex ante onderzoek moeten plaatsvinden naar de (kosten)effectiviteit
van maatregelen. Daarnaast moet een monitoringssystematiek worden opgezet, en moet de monitoring
plaatsvinden. We schatten de investeringskosten (ex ante onderzoek (kosten)effectiviteit &
monitoringssystematiek) op €100.000 tot €200.000. Daarnaast zijn er (additioneel) jaarlijkse kosten
(monitoring en update van onderzoek naar kosteneffectiviteit) die we inschatten op een bandbreedte
van €25.000 tot €50.000.
• Ontwikkelen van een alternatief voor het online SER Dashboard, waarmee de voortgang en de
resultaten op een toegankelijke manier worden gedeeld met geïnteresseerden. We schatten de
ontwikkelingskosten van een alternatief op €100.000 tot €200.000, en de jaarlijkse (additionele)
onderhoudskosten op €15.000 tot €30.000.
Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM
Uit monitoringsgegevens van het ministerie van IenM blijkt dat de CO2-uitstoot van het Ministerie in 2016 28%
onder het niveau van 2009 lag, waarmee de doelstelling van 20% reductie in 2020 al ruimschoots behaald is.
Dergelijke reducties kunnen bijvoorbeeld worden gerealiseerd via projecten als de Zonneroute A37 (onderzoek
280 Zie: Evaluatie Energieakkoord voor duurzame groei (KWINK groep, 2016).

95

naar mogelijkheden grootschalige opwek van zonne-energie) of een proef met drijvende zonnepanelen in de
Slufter. Tegelijkertijd ligt er nog een grote opgave om het streven van energieneutraliteit in 2030 te
realiseren281. We menen dat maatregelen die bijdragen aan het realiseren van de energieneutraliteit passen bij
de lange termijn doelstelling van het Parijsakkoord waarin Nederland nagenoeg geen CO2-uitstoot heeft.
Hoewel het te ver gaat te stellen dat dit dan ook zou moeten gelden voor de Rijksoverheid, levert de overheid
wel een belangrijke bijdrage. Daarnaast heeft de overheid een voorbeeldfunctie: het is aannemelijk dat
maatschappelijke partijen, marktpartijen en huishoudens eerder zullen investeren in CO2-reductie maatregelen
als de overheid dat ook doet (het goede voorbeeld geeft) dan als de overheid dat niet doet.
Als we het streven naar energieneutraliteit in 2030 opvatten als ongewijzigd beleid, en binnen dat ongewijzigd
beleid de reductieopgave invullen, komen we op een reductieopgave van 126,6 kton. We hebben onvoldoende
informatie om aan te geven welke specifieke maatregelen genomen zouden kunnen worden om de
reductiedoelstelling te behalen. Wel kunnen we grofmazig aangeven wat een bandbreedte van de kosten is die
hiermee gemoeid gaat. Als we uitgaan van een lineair reductiepad en reductiekosten van gemiddeld 100 €/ton
CO2 tot 200 €/CO2, is er een jaarlijkse intensivering nodig van €1.000.000282 tot €2.000.000. Hierbij dient
benoemd te worden dat deze intensivering (deels) via de begroting van I&W kan lopen, omdat een deel van de
uitgaven in het kader van art. 19 daar op de begroting staat.
In de onderstaande tabel vatten we het budgettaire effect van de intensiveringsvarianten samen. We zien dat
ze tezamen 60% van de intensiveringsruimte dekken. Het is voor ons lastig om intensiveringsmogelijkheden
voor andere instrumenten onderzoeksmatig te onderbouwen. In een enkel geval is intensivering niet mogelijk
of niet wenselijk, zie bijlage V.
Instrument

Intensivering, bandbreedte (*1.000 €)

Laag

Hoog

Percentage van
intensiveringsruimte
(3.102 k€)

Middenwaarde Middenwaarde

Totaal, inclusief investering

1.240

2.480

1.860

60%

Totaal, exclusief investering

1.040

2.080

1.560

50%

Borgingsfunctie SER Dashboard/Borgingscommissie Energieakkoord
Implementatie en jaarlijkse update
Investering

100

200

150

5%

Jaarlijks

25

50

38

1%

Investering

100

200

150

5%

Jaarlijks

15

30

23

1%

1.000

2.000

1.500

48%

Alternatief SER Dashboard

Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM
Jaarlijks

Tabel 10.7:Overzicht 20%-intensiveringsvariant gebaseerd op intensiveren bestaand beleid.

281 Dit streven staat verwoord in een Kamerbrief van 5 juni 2016 “Energieneutrale netwerken in beheer van rijkswaterstaat”, met kenmerk:

RWS-2016/15377/155837.
282 Dit bedrag is te berekenen als 126*1000*100/12.

96

11. Conclusies
In dit hoofdstuk zijn de conclusies opgenomen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
uiteenlopende onderdelen die binnen deze beleidsdoorlichting centraal staan. We gaan in op de
mate van doelbereik in de doorlichtingsperiode, geven een overkoepelende beschouwing van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van Artikel 19 en sluiten af met een beschouwing van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de verschillende beleidsonderdelen.

11.1. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
Het algemene doel van Artikel 19 is klimaatverandering door menselijk handelen tegen te gaan door het
verminderen van de uitstoot van CO2 en overige broeikasgassen. Op hoofdlijnen zijn de beleidsinstrumenten
onder dit artikel gericht op het regisseren van het internationale en nationale klimaatbeleid en het stimuleren
van overheden, bedrijven, branches en kennisorganisaties om de nationale doelstellingen te behalen. Met inzet
vanuit Nederland zijn gedurende de doorlichtingsperiode op mondiaal-, EU- en nationaal niveau afspraken
gemaakt over doelen gericht op het tegengaan van klimaatverandering door menselijk handelen. Er is één
overkoepelende Europese doelstelling vastgesteld om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. Om deze
overkoepelende doelstelling te realiseren zijn in EU-verband afspraken gemaakt over een onderscheid in twee
subdoelen: een doel voor de ‘ETS-sectoren’ en een doel voor de ‘niet-ETS-sectoren’. Daarnaast is er vanaf
medio 2015 op basis van het Urgenda-vonnis een overkoepelend CO2-reductiedoel gesteld voor 2020, namelijk
een CO2-reductie van 25 procent ten opzichte van 1990.
Doelbereik ETS
De ETS-sectoren vallen onder het Europese emissiehandelssysteem (het EU ETS). De EU-doelstelling voor de
ETS-sectoren valt buiten de scope van deze beleidsdoorlichting omdat deze via het Europese ETS gerealiseerd
wordt. Wel is de effectiviteit van het EU-ETS een belangrijke pijler van het Europese (en daarmee van het
Nederlandse) klimaatbeleid. De marktprijs van de emissierechten geldt als een belangrijke randvoorwaarde
voor het ETS-systeem om voldoende effectief te kunnen functioneren. Hoewel het besparingsdoel van het EUETS is in de doorlichtingsperiode is gehaald zorgt de lage CO2-prijs zorgt voor een beperkte doeltreffendheid
van het instrument en een gebrekkig prikkel voor innovatie in reductietechnieken (nevendoel). De effectiviteit
van het EU-ETS is daarmee vooralsnog niet zoals beoogd. Voor de komende jaren lijkt het erop dat vraag en
aanbod steeds meer in evenwicht komen en het grote substantiële overschot aan emissierechten in het ETS
wordt weggewerkt. Dat komt door de recent aangekondigde veranderingen in het EU ETS en de Directive van
het MSR.
Doelbereik niet-ETS sectoren
Voor de niet-ETS sectoren gelden per lidstaat nationale bindende doelen die deels met Europese en vooral met
nationale beleidsmaatregelen moeten worden gerealiseerd. Nederland heeft ervoor gekozen om de niet-ETS
sectoren onder te verdelen in deelsectoren en aan elke deelsector een sectoraal emissieplafond toe te kennen.
De verantwoordelijkheid voor het behalen van de sectorale emissieplafonds is bij verschillende ministeries
belegd. Het niet-ETS doel voor 2020 ligt binnen bereik, gedurende de doorlichtingsperiode (2012-2016)
overstijgen de ramingen het totale emissieplafond niet. Zolang het totale emissieplafond wordt gehaald,
worden geen aanvullende maatregelen in afzonderlijke sectoren genomen. Bij CO2 land- en tuinbouw en
overige broeikasgassen landbouw komende ramingen boven de plafonds uit.

97

Sector

Verantwoordelijk
ministerie

Emissieplafond 2020
(Mton)

Prognose realisatie
(NEV 2017)

CO2 industrie en energie

EZ

11

7,1

CO2 verkeer en vervoer

IenM

36

32,9

CO2 gebouwde omgeving

BZK

22,5

21.3

CO2 land- en tuinbouw

EZ

6

6,1

Overige CO2 broeikasgassen
landbouw

EZ

16

18,8

Resterende overige
broeikasgassen

IenM

9

9,0

100,5

95,2

Totaal

Tabel 11.1. Sectorale niet-ETS emissieplafonds voor 2020 (in megaton CO2equivalenten) en de prognose voor de realisatie uit de NEV 2017.

Doelbereik naar aanleiding van het Urgenda-vonnis
Volgens de NEV van 2017 is het overkoepelende CO2-reductiedoel van 25% ten opzichte van 1990 op basis van
het Urgenda-vonnis vooralsnog niet binnen bereik. Wel zullen bij het voorgenomen beleid de emissies tot 2020
sterk dalen. De verwachte reductie ten opzichte van 1990 bedraagt 23 [19-27] procent. Daarmee zal de uitstoot
naar verwachting ongeveer 4 megaton boven het niveau liggen dat in de Urgenda-zaak door de rechter aan de
Nederlandse staat is opgelegd. De staat is in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van de rechter en dat
hoger beroep loopt nog. De regering heeft aangegeven intussen uitvoering te geven aan het vonnis.
Doelbereik lange termijn: 2030 en 2050
We kunnen constateren dat de doelen binnen de doorlichtingsperiode en de nabije toekomst deels bereikt zijn
of binnen bereik zijn. Voor de langere termijn geldt dat de doelen nog niet binnen bereik liggen. Het gaat dan
om het doel van 49% CO2-reductie vanuit het regeerakkoord Rutte-III en klimaatneutraliteit in 2050.
Momenteel wordt klimaatakkoord uitgewerkt om de beoogde reductie van 49% in 2030 en klimaatneutraliteit
in 2050 te halen. Daarbij is klimaatverandering een mondiaal probleem. Als de jaarlijkse broeikasgasuitstoot op
Nederlands grondgebied afneemt conform de gestelde doelen wil dit niet zeggen dat daarmee de persoonlijke
broeikasgasvoetafdruk van Nederlandse inwoners ook afneemt. Zo is in 2017 de jaarlijkse broeikasgasuitstoot
op Nederlands grondgebied afgenomen, tegelijkertijd blijkt dat de persoonlijke broeikasgasvoetafdruk van
Nederlandse inwoners juist met meer dan 8% is gestegen in dat jaar. Van 14 ton CO2-equivalenten per inwoner
in 2016 naar 15 ton in 2017. Hoe groter die afdruk, des te meer effect op klimaatverandering.

11.2. Hoe doeltreffend en doelmatig is het beleid geweest?
11.2.1. Overkoepelende beschouwing doeltreffendheid en
doelmatigheid Artikel 19
Beschikbaarheid onderzoeksmateriaal
Een beleidsdoorlichting is in de basis een syntheseonderzoek. Onze bevindingen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid zijn – met name – gebaseerd op het beschikbare onderzoeksmateriaal.
In onderstaande tabel hebben we een overzicht van de beschikbaarheid en kwaliteit van het
onderzoeksmateriaal en de beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de

98

beleidsonderdelen op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal opgenomen. In bijlage III lichten we toe
hoe deze tabel tot stand is gekomen.

Beoordeling van het beschikbare
onderzoeksmateriaal

Oordeel op grond van het
beschikbare
onderzoeksmateriaal
Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

+

?

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de doeltreffendheid
van het beleidsonderdeel.

+

?

Versterken EU-klimaatbeleid
Uitvoering EU ETS

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een
conclusie trekken over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleidsonderdeel.

+

+

SER Energieakkoord

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een
conclusie trekken over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

?

Verduurzaming
IenM en Rijk

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

?

Samenleving
betrekken

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+/-

?

Duurzame
mobiliteit en
duurzaam transport

Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er
indicaties over de doeltreffendheid van het
beleidsonderdeel.

+

+

We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleidsonderdeel niet beoordelen.

?

?

Versterken nationaal klimaatbeleid

Versterken mondiaal
klimaatbeleid

Klimaatrelevant onderzoek

Tabel 11.2: Overzicht beoordeling van beschikbare onderzoeksmateriaal en beleidsonderdeel.

Voor de doeltreffendheid van de instrumenten onder Artikel 19 geldt dat er over sommige instrumenten ex
post onderzoek beschikbaar is en voor een groter aantal instrumenten niet. Wel is er veelal ander
onderzoeksmateriaal beschikbaar waaruit indicaties voor doeltreffendheid kunnen worden afgeleid. In
aanvulling hierop merken we op dat het positief is dat ten aanzien van klimaatbeleid wel veel ex ante
evaluaties zijn aangetroffen, waarin bijvoorbeeld ook maatregelen voor duurzame mobiliteit worden
vergeleken op basis van de kosten per bespaarde eenheid CO2.
Het is niet mogelijk om overkoepelende uitspraken over de doelmatigheid van de beleidsinstrumenten onder
Artikel 19 te formuleren. Dit komt ten eerste doordat de doelmatigheid van de instrumenten onder dit
begrotingsartikel niet (structureel) is onderzocht (zie de tabel hiervoor). Alleen van de uitvoering van het EU
ETS door NEa en het versnellen van duurzame mobiliteit en duurzaam transport is een oordeel over de
doelmatigheid te geven. Er is dus weinig tot geen onderzoeksmateriaal beschikbaar om overkoepelende
uitspraken op te baseren. Ten tweede ontbreekt het aan een overzicht van de kosten per beleidsonderdeel en
per instrument voor de jaren uit de doorlichting. Randvoorwaarde voor doelmatigheid is een duidelijk beeld
van hoe de uitgaven relateren aan de doelen / subdoelen / instrumenten. Dit overzicht is momenteel niet

99

beschikbaar (het is tijdens dit onderzoek voor 2016 gereconstrueerd). Ten derde constateren we dat de er voor
het bereiken van de (sub)doelen van Artikel 19 naast de beleidsinstrumenten veel menskracht is ingezet (in
termen van apparaatskosten). Het is op grond van dit syntheseonderzoek niet mogelijk om uitspraken te doen
over de doelmatigheid van de ingezette ‘apparaatskosten’.
Tot slot constateren we dat de regiefunctie (voor een belangrijk deel apparaatskosten) een belangrijk
onderdeel is van het beleid onder Artikel 19. De doeltreffendheid en doelmatigheid van regievoering is lastig te
beoordelen. Er zijn, als het gaat om de regierol, geen evaluaties voor handen. Syntheseonderzoek volstaat niet
om tot een oordeel te komen over de regierol. Daarom is door de onderzoekers, de directie KLG en
ambtenaren van diverse ministeries een forse inspanning verricht om informatie over de regierol te vergaren.
Het gaat dan om interviews met beleidsmedewerkers van de directie KLG, aangevuld met antwoorden op een
schriftelijke vragenlijst. Daarnaast hebben we per beleidsdomein waarop de regierol van toepassing was een
interview gevoerd, zodat het beeld van de directie KLG aangevuld wordt met het beeld vanuit het ontvangende
perspectief. Ten slotte hebben we zoveel mogelijk openbare bronnen – zoals Kamerbrieven, rapporten en
verslagen van Europese vergaderingen - bij de analyse betrokken, om de informatiebasis zoveel mogelijk te
objectiveren.
Overkoepelende beschouwing doeltreffendheid en doelmatigheid Artikel 19
Hierna geven we onze beschouwing van de doeltreffendheid en doelmatigheid van Artikel 19, waarbij we
ingaan op de bijdrage aan het realiseren van de beoogde doelstellingen, de budgettaire gevolgen van het
beleid en de regievoering van het bredere klimaatbeleid (zowel nationaal als internationaal).
De algemene doelstelling van Artikel 19 is het tegengaan van klimaatverandering door menselijk handelen. Op
hoofdlijnen zijn de beleidsinstrumenten onder Artikel 19 gericht op het regisseren van het internationale en
nationale klimaatbeleid en het stimuleren van overheden, bedrijven, branches en kennisorganisaties om de
nationale doelstellingen te behalen. Artikel 19 is een bijzonder artikel om een aantal redenen: 1) Ook in andere
begrotingsartikelen (van andere departementen) zit klimaatbeleid, 2) in Artikel 19.02 zit ook beleid, dat niet
direct over klimaat gaat, en 3) ten aanzien van regie is het altijd lastig vast te stellen wat de precieze bijdrage is
geweest van de regie aan het bereiken van de doelstellingen.
Artikel 19 bevat een duidelijke doelstelling in de vorm van sectorale emissieplafonds. Zoals hierboven genoemd
waren deze doelstellingen gedurende de doorlichtingsperiode binnen bereik. Dat is op zich positief, maar de
vraag is in welke mate de doelstelling is behaald door het beleid, specifiek de beleidsinstrumenten onder
Artikel 19, of door andere factoren (bijvoorbeeld het economisch tij in de afgelopen jaren),
beleidsinstrumenten op andere begrotingsartikelen (die buiten de scope van deze doorlichting vallen) en in
welke mate dat beleid is gerealiseerd door middel van de regie en coördinatie vanuit Artikel 19. Positief is wel
dat het doelbereik wordt gemonitord (bijvoorbeeld in de jaarlijkse NEV van PBL, ECN en CBS), dat er daardoor
goed zicht is op de vraag of de doelen worden bereikt en dat op basis daarvan beleid kan worden bijgesteld
(om de doelen weer binnen bereik te krijgen). Dit is een belangrijke voorwaarde voor doeltreffend
klimaatbeleid.
De budgettaire gevolgen van het beleid onder Artikel 19 zijn relatief beperkt. Het beleid onder Artikel 19
bestaat uit een veelheid aan verschillende instrumenten (zoals CDM, de Nederlandse Klimaatcoalitie, Green
Deals en de uitwerking en uitvoering van de Brandstofvisie, et cetera) en uit regievoering van het klimaatbeleid
binnen Nederland en de inhoudelijke lijn voor de nationale inbreng in de ontwikkeling van het mondiale en EUklimaatbeleid. De totale uitgaven vanuit dit artikel aan het tegengaan van klimaatverandering bedragen in 2016
ongeveer 15 miljoen. Daarmee vormen de uitgaven vanuit Artikel 19 aan het klimaatbeleid een fractie van de
totale Rijksbrede uitgaven gericht op het tegengaan van klimaatverandering. Instrumenten op andere
begrotingen die bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering zijn vaak veel omvangrijker (bijvoorbeeld
de SDE+ subsidies en de fiscale stimulering van (semi-) elektrische auto’s). Voor de regiefunctie geldt dat er niet

100

zozeer middelen op de begroting van Artikel 19 staan, maar dat het gaat om apparaatskosten die gepaard gaan
met de inzet van de medewerkers van de desbetreffende directie(s). Deze apparaatskosten zijn met name
ingezet op ‘regievoering’. We beoordelen de regierol als deels doeltreffend tot doeltreffend. De doelmatigheid
kunnen we niet beoordelen vanwege het gebrek aan een maatstaf (wat is kosteneffectief?) en de
buitenproportionele inspanning die het zou vergen om apparaatskosten te ontleden naar verschillende
onderdelen uit de regierol.
Vanuit Artikel 19 en de daarmee samenhangende apparaatskosten regisseerde de afdeling KLG de inhoudelijke
lijn voor de nationale inbreng in de ontwikkeling van het mondiale en EU-klimaatbeleid. Op het Europese en
mondiale speelveld worden gezamenlijk concrete doelen bepaald en vervolgens nationaal vastgelegd en
vertaald naar inspanningen. Vooruitlopend daarop worden tal van lobby en verkennende activiteiten verricht.
Deze activiteiten worden (grotendeels) vanuit Artikel 19 en de samenhangende apparaatskosten gefinancierd.
Het voeren van klimaatonderhandelingen in mondiaal en EU-verband is een aparte tak van sport. Bij
doeltreffendheid kan worden gekeken naar wat de inzet was in de onderhandelingen en wat het resultaat
ervan was. Dat is ook wat we hebben gedaan, waarbij de kanttekening geldt dat we ons moeten baseren op
wat ministers en staatssecretarissen daarover zelf hebben gemeld aan de Kamer. Daar komt het beeld uit dat
Nederland op het internationale toneel een rol als aanjager vervult in de ontwikkeling van het mondiale en
Europese klimaatbeleid.

11.2.2. Beschouwing doeltreffendheid en doelmatigheid
beleidsonderdelen
Op grond van de beleidsreconstructie van de doelen, subdoelen en instrumenten zijn de volgende
samenhangende beleidsonderdelen geïdentificeerd onder Artikel 19:
1. Versterken mondiaal klimaatbeleid.
2. Versterken EU-klimaatbeleid.
3. Versterken nationaal klimaatbeleid (uitvoering EU-ETS, uitvoering SER Energieakkoord, verduurzaming
IenM en Rijk, samenleving betrekken en versnellen transitie duurzaam transport en mobiliteit).
4. Stimuleren onderzoek en innovatie.
5. Daarnaast gaan we in op de beoordeling van de regiefunctie van de directie KLG in het klimaatbeleid.
We constateren dat op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal veelal geen oordeel kan worden
gegeven over de doelmatigheid van de verschillende beleidsonderdelen. Wel is op grond van het
onderzoeksmateriaal een oordeel te geven over de doeltreffendheid van de beleidsonderdelen. Hierna gaan
wij aan de hand van de uitkomsten van het syntheseonderzoek in op de doeltreffendheid van deze
beleidsonderdelen.
Versterken mondiaal klimaatbeleid
Omdat er in de doorlichtingsperiode geen (onafhankelijk) ex post evaluatieonderzoek is gedaan voor het
mondiale klimaatbeleid, kunnen we op grond van dit syntheseonderzoek geen stevige uitspraken doen over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de Nederlandse inzet in de internationale onderhandelingen en
coalities. Wel constateren we op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal en interviews met
betrokkenen vanuit het departement dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft vervuld in de
onderhandelingen en coalitievorming. Uit Kamerstukken, eigen onderzoek door het ministerie en interne
documenten blijkt dat het ministerie tevreden is over de uitkomsten van de inzet in het versterken van het
mondiale klimaatbeleid. Tijdens de doorlichtingsperiode zijn met Nederlandse inzet belangrijke mondiale
afspraken gemaakt om klimaatverandering tegen te gaan (zoals het Kigali Amendement op het Montréal

101

Protocol en het ondertekenen van het Klimaatakkoord in Parijs). De Nederlandse inzet in deze
onderhandelingen is veelal behaald. De mogelijkheid dat de internationale afspraken minder ambitieus zouden
zijn geweest zonder de inzet van Nederland kan niet worden uitgesloten. Tegelijkertijd constateren we dat de
rol en invloed van de Nederlandse onderhandelingsinzet en –activiteiten niet zijn te isoleren van die van de
andere landen (zeker omdat er geen onafhankelijke evaluatie van beschikbaar is). We constateren daarnaast
dat vanuit het departement veel inzet is gepleegd op het regisseren van het internationale klimaatbeleid (en de
Nederlandse inbreng daarin). We beoordelen de regiefunctie op het internationale beleid (zowel mondiaal als
EU) als doeltreffend (dit lichten we bij het onderdeel ‘regiefunctie’ hierna verder toe.
Versterken klimaatbeleid Europese Unie
Ook bij dit beleidsonderdeel kunnen we op grond van dit syntheseonderzoek geen stevige uitspraken doen
over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Nederlandse inzet in het versterken van het Europese
klimaatbeleid. Ex post evaluatieonderzoek om de beoordeling op te baseren ontbreekt. Desalniettemin kan ook
bij dit beleidsonderdeel worden geconstateerd dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft vervuld in de
Europese onderhandelingen en coalitievorming. De Nederlandse inzet in deze onderhandelingen is veelal
behaald. Uit Kamerstukken, eigen onderzoek door het ministerie en interne documenten blijkt dat het
ministerie tevreden is over de uitkomsten van de inzet in het versterken van het EU-klimaatbeleid. De
mogelijkheid dat de afspraken minder ambitieus zouden zijn geweest zonder de inzet van Nederland kan niet
worden uitgesloten. Tegelijkertijd constateren we – evenals bij het mondiale klimaatbeleid – dat de rol en
invloed van de Nederlandse onderhandelingsinzet en -activiteiten niet zijn te isoleren van die van de andere
landen.
Versterken nationaal klimaatbeleid
Uitvoering EU-ETS door NEa. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is uitvoeringsorganisatie, veiler en
toezichthouder voor de emissiehandel in Nederland. Uit een onafhankelijke evaluatie komt naar voren dat NEa
doeltreffend opereert. De evaluatiecommissie merkt daarbij op dat de doeltreffendheid van het functioneren
van NEa wat betreft het ETS-systeem niet los kan worden gezien van belangrijke vanuit Europa gestelde
randvoorwaarden die uiteindelijk bepalend zijn om effectief te kunnen functioneren. Problematisch is volgens
de commissie de gebrekkige prikkel die uitgaat van de lage CO2-prijs voor innovatie in reductietechnieken. Er
zijn in Europa relatief veel rechten in de markt waardoor de prijs laag blijft en de effectiviteit vooralsnog niet is
zoals beoogd. Met betrekking tot doelmatigheid constateert de evaluatiecommissie dat de beschikbare
informatie op onderdelen ontoereikend is voor een volledig onderbouwde uitspraak over de doelmatigheid van
NEa. Wel komt de commissie tot de conclusie dat NEa doelmatig presteert. Daarbij is mede in ogenschouw
genomen het oordeel van de Europese Commissie dat NEa, in het veld van ETS, ten opzichte van andere
vergelijkbare competent authorities als 'uitstekend' kwalificeert.
Uitvoering SER Energieakkoord. Het Energieakkoord heeft energiedoelstellingen en hoewel deze
doelstellingen wel een bijdrage leveren aan CO2-reductie ontbreekt de koppeling met het uiteindelijke doel van
CO2-reductie en daarmee de koppeling met het hoofddoel van Artikel 19. Wel blijkt uit de evaluatie van het
Energieakkoord en de uitkomsten van de NEV dat de aanpak van het Energieakkoord bijdraagt aan de
versnelling in de uitvoering van het Nederlandse beleid op het gebied van energiebesparing en hernieuwbare
energie en in die zin doeltreffend is Op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal kan geen oordeel
worden gegeven over de doelmatigheid van dit beleidsonderdeel.
Verduurzaming IenM en Rijk. Er is geen onafhankelijk onderzoek gedaan naar de verduurzaming van het
ministerie van IenM en het Rijk. Ook is er geen (onderzoeks)materiaal beschikbaar over de verduurzaming van
het Rijk. Wel wordt duidelijk uit monitoringsgegevens van het ministerie van IenM dat de beoogde
doelstellingen voor CO2-reductie van het ministerie zelf (inclusief RWS) zijn gehaald.

102

Samenleving betrekken. Uit het onderzoeksmateriaal blijkt dat een aantal instrumenten een positieve bijdrage
heeft geleverd aan het betrekken van de samenleving (bijvoorbeeld in het maken van afspraken en het
stimuleren van innovatieve initiatieven) en - in het geval van de Nederlandse Klimaatcoalitie - het reduceren
van CO2-uitstoot. De evaluaties en het andere onderzoeksmateriaal doen over het algemeen geen harde
uitspraken over de doeltreffendheid van de instrumenten. De relatie tussen de subdoelstelling van het
betrekken van de samenleving en de instrumenten (zoals de Lokale Klimaatagenda en de Koning Willem 1
Stichting) is diffuus. Ook is niet duidelijk vast te stellen wat de relatie is tussen het betrekken van de
samenleving en het versterken van nationaal klimaatbeleid. Verder geldt dat de rol en bijdrage van het
ministerie op een aantal instrumenten niet goed is te isoleren van de inzet van andere departementen,
afdelingen, maatschappelijke organisaties en bedrijven die invloed hebben gehad op de uitkomsten. Van de
Green Deals kunnen we op basis van een overkoepelende onafhankelijke ex post evaluatie vaststellen dat ze
effectief zijn, maar de Green Deals zijn niet individueel geëvalueerd. Van de Lokale Klimaatagenda is een
onafhankelijke ex post evaluatie beschikbaar. Daaruit blijkt dat de relatie tussen het instrument en de
activiteiten van decentrale overheden niet gelegd kan worden. Ook ontbraken randvoorwaarden voor de
effectiviteit, zoals het formuleren van reductiedoelstellingen. Tenslotte kunnen we niet uitsluiten dat er veel
overlap zit in de inhoud (ambities, voornemens) en partijen die zijn betrokken bij de verschillende
instrumenten gericht op het betrekken van de samenleving de effecten zijn derhalve niet zondermeer op te
tellen.
Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit. Tijdens de doorlichtingsperiode is er een
breed portfolio aan instrumenten ingezet vanuit verschillende begrotingsartikelen gericht op het versnellen
van de transitie naar duurzaam transport en duurzame mobiliteit. De beoordeling van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van dit instrumentarium richt zich in deze doorlichting alleen op de uitgaven vanuit Artikel 19 en
de samenhangende apparaatskosten. Gedurende de doorlichtingsperiode is vanuit Artikel 19 met name ingezet
op de totstandkoming en uitvoering van de Brandstofvisie (als onderdeel van het SER Energieakkoord waarin
de volgende doelen overeen zijn gekomen: 15-20 PJ energiebesparing in 2020, maximaal 25 Mton CO2-uitstoot
in 2030), Green Deals, onderzoek en ontwikkeling stimuleren en het versterken van het internationale beleid
voor duurzame mobiliteit.
Van de uitgaven vanuit Artikel 19 kan worden geconstateerd dat aanscherping van de EU-emissienormen en
normen voor biobrandstoffen het meest doeltreffend waren in de doorlichtingsperiode. Tijdens de
doorlichtingsperiode is vanuit Artikel 19 veel inzet gepleegd op de totstandkoming en uitvoering van de
Brandstofvisie. Op basis van de ex ante evaluaties naar de maatregelen volgend uit de Brandstofvisie kan
worden geconstateerd dat het in potentie doeltreffende en doelmatige maatregelen zijn. Daarbij is positief dat
partijen in gezamenlijkheid een visie hebben opgesteld over de wijze waarop de doelstellingen gehaald kunnen
worden en zich hebben gecommitteerd aan concrete doelstellingen. Ook wordt het doelbereik gemonitord
zodat bijgestuurd kan worden (de borgingsfunctie van het Energieakkoord). Hiermee zijn belangrijke
voorwaarden voor doeltreffend beleid en toekomstige ex post evaluatie gecreëerd.
Omdat veel van het voorgenomen beleid nog geïmplementeerd moet worden is het nog te vroeg om ex post
uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid doen. Er is derhalve weinig onderzoeksmateriaal
beschikbaar van de (ex post) doeltreffendheid en doelmatigheid van de individuele instrumenten onder dit
beleidsonderdeel. Wel zijn er veel monitoringsgegevens en ex ante onderzoeken beschikbaar over
doeltreffendheid en kosteneffectiviteit (doelmatigheid). We baseren onze uitspraken over doeltreffendheid en
doelmatigheid van dit beleidsonderdeel grotendeels op de prognoses uit de ex ante onderzoeken zoals de NEV.
Stimuleren van klimaatrelevant onderzoek
Er is op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal geen oordeel te vellen over de doelbereik, de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven onder Artikel 19 aan het stimuleren van klimaatrelevant
onderzoek. Wel kan worden geconstateerd dat vanuit Artikel 19 wordt ingezet op de monitoring van het

103

onderliggende klimaatbeleid in bijvoorbeeld de Klimaatmonitor en de monitor duurzame mobiliteit. We
constateren dat hiermee aan een belangrijke randvoorwaarde om effectief beleid te kunnen maken is voldaan.
Immers, door het monitoren van de effecten kan worden bijgestuurd wanneer instrumenten toch niet of
slechts beperkt doeltreffend zijn. Monitoring is daarmee voor de uitvoering van de regiefunctie van groot
belang (zie hoofdstuk 9 voor de beoordeling van de regiefunctie). Tegelijkertijd constateren we dat materiaal
ontbreekt op grond waarvan we een oordeel kunnen geven over doeltreffendheid of doelmatigheid. In
hoeverre de monitoringsgegevens worden gebruikt en of op grond van de monitoringsgegevens is bijgestuurd
is op basis van dit syntheseonderzoek niet vast te stellen. Belangrijke kanttekening hierbij is dat de
instrumenten onder dit beleidsonderdeel een fractie van het instrumentarium en de financiering van
klimaatrelevant onderzoek vormen. Ook hebben we in Artikel 19 geen uitgaven gevonden die specifiek gericht
zijn op klimaatinnovatie. Een analyse van het instrumentarium om klimaatrelevant onderzoek en
klimaatinnovatie te stimuleren vraag om een bredere analyse.
Regiefunctie
Klimaatproblematiek is bij uitstek grensoverschrijdend. Veel klimaatbeleid kent dan ook, naast een nationale
context, een internationale context. Naast de internationale en nationale dimensie kent het klimaatbeleid ook
een sectorale dimensie. Deze combinatie van deze internationale, nationale en sectorale dimensies betekent
dat er behoefte is aan coördinatie en regie. Die regie werd in de evaluatieperiode uitgevoerd door de directie
KLG, en wordt deels gereflecteerd in de uitgaven aan instrumenten vanuit Artikel 19 en personele inzet.
De wijze waarop de regiefunctie kan worden ingevuld is grotendeels afhankelijk van het politiek mandaat. Het
mandaat van de regiefunctie werd ontleend aan het Regeerakkoord (2012-2016) van het tweede Kabinet
Rutte. Het regeerakkoord kent geen aparte klimaatparagraaf. Wel komt het klimaatbeleid aan de orde in de
paragraaf “duurzaam groeien en vernieuwen”. Daarin staat geen nationaal doel voor besparing op CO2uitstoot. Het beleid is verder uitgewerkt in de Klimaatagenda. Hierin staan twee concrete doelen genoemd
waarop is gestuurd binnen de regiefunctie: een nationale reductie van 16% CO2-uitstoot voor niet-ETS sectoren
in 2020 ten opzichte van 2005 en het inzetten op een EU-doelstelling van ten minste 40% reductie CO2-uitstoot
in 2030 ten opzichte van 1990.
De regiefunctie kent elementen die gericht zijn op het internationaal beleid, het nationaal beleid, en
monitoren, leren en evalueren.
Er is geen samenhangende beschrijving van de regierol en bijbehorende activiteiten. Daarom is aanvullend
onderzoek verricht om informatie over de regierol te vergaren. Ten aanzien van de uitvoering van de
regiefunctie constateren we het volgende:
• We beoordelen de regiefunctie op internationaal beleid als doeltreffend283. Uit Kamerbrieven en de
beantwoording van vragen over de regiefunctie blijkt dat de onderhandelingsinzet van het Kabinet
veelal gereflecteerd wordt in de richtlijnen die uiteindelijk worden vastgesteld danwel de verdragen die
worden afgesloten, hoewel we niet kunnen vaststellen of de besluitvorming anders zou zijn geweest
zonder of met een andere inzet van Nederland. Ook is er een, geëxpliciteerd, proces en zijn er effectieve
organen voor afstemming over en coördinatie van de Nederlandse inbreng.
• We beoordelen de regiefunctie op het nationaal beleid als deels doeltreffend. Op basis van
monitoringsgegevens uit de NEV (2017) blijkt dat het landelijke doel voor niet-ETS emissies binnen
bereik is. Tegelijkertijd kan de communicatie over de niet-ETS doelen effectiever, en lijkt er een
beperkte mogelijkheid geweest te zijn voor een ruimere invulling van het mandaat om de discussie aan
te gaan over het energiebeleid (gerelateerd aan het klimaatbeleid). De directie KLG heeft effectief
ingespeeld op externe ontwikkelingen (zoals het vonnis in de Urgenda-zaak en de ondertekening van het
283 We geven hiermee geen oordeel over de doeltreffendheid van het Internationale Klimaatbeleid in termen van het behalen van de

Parijsdoelstelling, of over de Nederlandse bijdrage daaraan. Wel constateren we dat een lineaire extrapolatie van het reductiepad
gebaseerd op het huidig beleid niet steil genoeg is om de Parijs-doelstellingen te halen.

104

Klimaatakkoord van Parijs) om de regiefunctie te versterken. Tegelijkertijd zien we dat het behalen van
het reductiedoel uit de Urgenda-zaak volgens de NEV-2017 in gevaar is. Tenslotte is de regierol niet
geëxpliciteerd. Het ontbreken van een expliciete beschrijving van wat de regierol inhoud werd zowel
door verschillende gesprekspartners uit de beleidsdomeinen waarop de regierol van toepassing was, als
de regisserende directie ervaren als een gemis: het was voor hen onduidelijk wat er verwacht werd c.q.
wat er verwacht kon worden.
• We beoordelen de regiefunctie wat betreft monitoren, leren en evalueren als deels doeltreffend. We
constateren dat de directie KLG haar regierol op het gebied van monitoring en ex ante evaluatie
doeltreffend heeft uitgevoerd. Tegelijkertijd constateren we dat er minder aandacht is geweest voor de
evaluatie van het (samenhangende) klimaatbeleid in de verschillende sectoren, of het overkoepelende
Nederlandse klimaatbeleid. De waarde hiervan wordt onderstreept door de gesprekspartners en de
vorige evaluatie van het klimaatbeleid (CE Delft en IVM, 2012).
Besparingsvarianten
Een volgens de RPE verplicht onderdeel van een beleidsevaluatie is het opstellen van een 20%
besparingsvariant. Hiermee wordt de vraag beantwoord welke beleidsopties mogelijk zien in het geval er 20%
minder middelen beschikbaar zouden zijn, en wat de effecten daarvan (kunnen) zijn. De totale uitgaven aan de
instrumenten op Artikel 19 bedragen € 15.513.562. Daarmee komt de besparingsopgave op € 3.102.712.
Naast het beschrijven van de effecten, duiden we ook aan hoe zeker we zijn van de genoemde effecten. We
doen dat omdat van een beperkt aantal instrumenten een onafhankelijke ex post evaluatie beschikbaar is op
basis waarvan we methodologisch verantwoorde uitspraken over effecten kunnen doen. We duiden de
stelligheid waarmee we effecten kunnen presenteren als volgt aan:
• We kunnen onderbouwen dat: effect beredeneerd op basis van onafhankelijke ex post evaluatie;
• We vinden aanwijzingen dat: effect beredeneerd op basis van secundair evaluatiemateriaal, zoals ex
ante evaluaties en kamerbrieven. De redenering betreft in behoorlijke mate een inschatting van de
onderzoekers.
We bouwen de besparingsvarianten op langs de eerder genoemde beleidsonderdelen met hun (sub)doelen. De
uitvoering van het EU-ETS, het versnellen van de transitie duurzaam transport en het versterken van mondiaal
of EU-klimaatbeleid laten we buiten het 20%-pakket. We doen dat met name omdat het schrappen van
instrumenten die vallen onder deze beleidsonderdelen zou betekenen dat Nederland EU-regels niet uitvoert
(met een inbreukprocedure en/of ingebrekestelling als gevolg), en/of zich onttrekt aan het proces van
Europese beleidsvorming.
Voor de overige beleidsonderdelen gaan we na wat het betekent als ze in een 20%-reductiepakket worden
opgenomen. Zo komen we op de onderstaande twee varianten om aan een 20%-reductiedoelstelling te
voldoen.
Pakket A.
Besparing instrumentarium
gericht op:
Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

% van
Effecten
besparingsopgave
68% We vinden aanwijzingen voor:
Negatief effect op tegengaan klimaatverandering.
We kunnen onderbouwen dat:
Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als ambitieuze
internationale partner in het klimaatbeleid.

105

Uitvoering SER
energieakkoord

42% We vinden aanwijzingen voor:
• Inbreuk op betrouwbaarheid overheid als partner.
• Verminderde motivatie voor klimaatmaatregelen bij
maatschappelijke partijen.
We kunnen onderbouwen dat:
• Verminderd effect op tegengaan klimaatverandering en
nationale klimaatdoelen.
• Verminderde effectiviteit ten opzichte van doelen uit het
Energie-akkoord.

Eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en Rijk

Totaal

2% We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie
Ministerie en Rijk.
112%

Tabel 11.4: Overzicht effecten en besparing van pakket A.

Pakket B.
Besparing instrumentarium
gericht op:
Stimuleren klimaatrelevant
onderzoek

% van
besparingsopgave

Effecten

68% We vinden aanwijzingen voor:
• Negatief effect op tegengaan klimaatverandering.
We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op geloofwaardigheid Nederland als ambitieuze
internationale partner in het klimaatbeleid.

Samenleving betrekken

37% We vinden aanwijzingen voor:
• Bij schrappen overige instrumenten nauwelijks (negatief) effect
op tegengaan klimaatverandering en nationale klimaatdoelen.
• Beperkt negatief effect op maatschappelijk draagvlak voor
klimaatbeleid.
We kunnen onderbouwen dat:
• Bij schrappen Green Deals negatieve effecten op tegengaan
klimaatverandering en nationale klimaatdoelen.
• Bij schrappen LKA nauwelijks (negatief) effect op tegengaan
klimaatverandering en nationale klimaatdoelen.

- eventueel aangevuld met:
verduurzaming IenM en rijk
Totaal

2% We kunnen onderbouwen dat:
• Negatief effect op CO2-reductie en voorbeeldfunctie Ministerie en
Rijk.
107%

Tabel 11.4: Overzicht effecten en besparing van pakket B.

106

Intensiveringsvarianten
Binnen dit onderzoek is een analyse gemaakt van de wenselijkheid van intensivering van het instrumentarium,
zonder het beleid inhoudelijk te wijzigen. Vanwege het ontbreken van ex post evaluaties was het voor de
onderzoekers voor veel instrumenten niet mogelijk om in te schatten wat de effecten van intensivering zouden
zijn. Daardoor zijn deze instrumenten buiten een intensiveringsvariant gebleven. Van de overige instrumenten
hebben we 2 opties uitgewerkt die kansrijk zijn voor een intensivering:
• Borgingsfunctie: SER Dashboard/borgingscommissie Energieakkoord
• Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM
Voor de borgingsfunctie geldt dat de ex post evaluatie (KWINK groep, 2016) expliciete aanbevelingen bevat om
de borgingsfunctie te versterken, zoals ex ante impact onderzoek en een alternatief voor het SER Dashboard.
We denken dat dit, ook in relatie tot het Klimaatakkoord, van belang kan zijn.
Voor de duurzame bedrijfsvoering geldt dat een intensivering noodzakelijk is om het streven naar
energieneutraliteit in 2030 binnen bereik te brengen.

107

12. Aanbevelingen
Op grond van dit syntheseonderzoek formuleren we twee typen van aanbevelingen. Ten eerste
formuleren we verbetermogelijkheden voor het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering. Conform de afbakening van de
beleidsdoorlichting zijn de verbetermaatregelen gericht op het instrumentarium dat op de begroting
van Artikel 19 staat. Aanbevelingen over het bredere klimaatbeleid vallen buiten de scope van de
doorlichting. Ten tweede formuleren we in de ‘verbeterparagraaf’ aanbevelingen over de wijze
waarop het inzicht in en de sturing op doeltreffendheid en doelmatigheid verbeterd kan worden.
Daarmee beantwoorden we vraag 14 van de RPE.

12.1. Beleidsinhoudelijke verbetermogelijkheden
Op grond van dit syntheseonderzoek formuleren we de volgende aanbevelingen voor het vergroten van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering.
1. We bevelen aan om de borging van afspraken bij convenanten, visie-instrumenten en netwerkinstrumenten te versterken. Dit geldt voor de huidige convenanten en netwerkinstrumenten maar
ook voor het nog af te sluiten Klimaatakkoord. Concreet dienen deze instrumenten vergezeld te gaan
van duidelijke afspraken over welke regulerende of economische instrumenten zullen worden ingezet in
het geval dat de doelen van het convenant niet worden bereikt. Uit de evaluatie van het klimaatbeleid
van 1987-2011 blijkt dat convenanten nauwelijks een aantoonbaar effect hebben, tenzij ze worden
ingezet als flankerend beleid naast regulerende of financiële instrumenten of er een duidelijke stok
achter de deur is die partners tot inspanningen aanzet (CE Delft en IVM, 2012).284 Dit blijkt eveneens uit
een evaluatie van het energiebeleid (SEOR, 2009)285.
a. Op basis van de Brandstofvisie en de hieruit voortvloeiende Actieagenda hebben partijen in de
sector verkeer en vervoer afspraken over maatregelen uitgewerkt. Tegelijkertijd wordt
geconstateerd dat de doorwerking van veel maatregelen nog moet plaatsvinden. In 2016 is gestart
met een monitor waarin de voortgang van de Brandstofvisie wordt gemeten. We constateren echter
dat niet duidelijk is wat de consequenties zijn als de maatregelen uit de Brandstofvisie tot
onvoldoende resultaat leiden of niet worden geïmplementeerd. We bevelen aan om, als onderdeel
van een verdere concretisering van de Brandstofvisie met de sector afspraken te maken over
aanvullende maatregelen in het geval de realisatie achterblijft, bijvoorbeeld in de vorm van
aanvullende regulering, financiële prikkels of een andere stok achter de deur. Dit geldt met nadruk
voor de periode waarop de Brandstofvisie ziet die buiten de zichthorizon van concrete doelstellingen
uit het Energieakkoord en de borgingsfunctie valt (de periode na 2020/2023).
b. Netwerkinstrumenten zoals de Nationale Klimaattop en de Nederlandse Klimaatcoalitie lopen het
risico beperkt effectief te zijn indien er geen afspraken worden gemaakt over de consequenties van
het achterblijven van doelbereik. We bevelen aan in te zetten op het maken van dergelijke afspraken
met de betrokken partijen.
c. Als uitwerking van het toekomstige klimaatbeleid wordt thans ingezet op het samen met partners
sluiten van een Klimaatakkoord. Dat is een goede en logische aanpak, onder meer vanuit de ervaring
die sinds 2013 zijn opgedaan met het Energieakkoord. Met dien verstande dat er randvoorwaarden
284

Kamerstukken 2012-2013: 33 193, nr. 3 (“Parlementair onderzoek Kosten en effecten klimaat- en energiebeleid”).
http://www.seor.nl/publicatie/effectiviteit-convenanten-energiebeleid.

285Zie:

108

zijn voor de effectiviteit van dergelijke instrumenten. Een eerste randvoorwaarde is dat er goede
monitoring plaatsvindt, aan de hand daarvan bijsturing kan plaatsvinden (indien de doelen die
partijen gezamenlijk zijn overeengekomen buiten bereik raken). Een tweede randvoorwaarde is dat
er heldere afspraken zijn over aanvullende regulerende of financiële instrumenten in het geval
doelbereik achterblijft. We bevelen aan in te zetten op het maken van dergelijke afdwingbare
afspraken met de betrokken partijen en een borgingsfunctie in te richten die het doelbereik monitort
en kan bijsturen wanneer nodig.Het verleden leert dat het Klimaatakkoord het risico loopt beperkt
effectief te zijn indien er geen afdwingbare afspraken worden gemaakt over de consequenties van
het achterblijven van doelbereik. We bevelen aan in te zetten op het maken van dergelijke
afdwingbare afspraken met de betrokken partijen en een borgingsfunctie in te richten die het
doelbereik monitort en kan bijsturen wanneer nodig (analoog aan de methodiek van het
Energieakkoord).
2. Aanbevelingen over de invulling van de regiefunctie. Als het gaat om de invulling van de regiefunctie,
dan zou in de komende jaren nog verbetering kunnen plaatsvinden op de volgende punten:
a. Expliciteren wat de regierol inhoudt zodat helder is wat er verwacht wordt, aan welke
klimaatdoelstellingen beleid moet bijdragen en op welke onderdelen van het beleid regie kan
worden verwacht van de medewerkers van de directie Klimaat. Dit schept duidelijkheid voor zowel
de medewerkers die de regierol uitvoeren als medewerkers van beleidsdomeinen waarop de regierol
van toepassing is.
b. Het opzetten van een planmatig instrument-overstijgend ex post evaluatieplan, zodat meer zicht
komt op de instrumenten die Rijksbreed worden ingezet en waarvan de effectiviteit afhankelijk is
van de onderlinge samenhang.
c. Het opzetten van een gremium dat is gericht op het uitwisselen van ervaringen met het
klimaatbeleid tussen verschillende sectoren. Hierin kan ook aandacht zijn voor de doorwerking van
instrumenten van het ene ministerie/directie op beleidsdomeinen die onder verantwoordelijkheid
vallen van andere ministeries/directies.
3. We bevelen aan om te sturen op klimaatinnovatie. Uit onderzoek blijkt dat bij klimaatinnovatie
marktfalen ertoe kan leiden dat er minder in innovatie wordt geïnvesteerd dan maatschappelijk
wenselijk is. We bevelen daarom aan om te bezien in hoeverre het vanuit de regiefunctie nodig is om te
sturen op klimaatinnovatie. Dit vraagt allereerst een integraal inzicht van de huidige instrumenten op
het gebied van klimaatinnovatie. Dit is van belang omdat na Parijs de ambities voor 2050 het kader voor
de langetermijnstrategie van het klimaatbeleid vormen. De technologieën die tussen 2030 en in 2050
een wezenlijke bijdrage moeten leveren aan de transitie bevinden zich deels nog in een onderzoeksfase.
Doorontwikkeling is noodzakelijk om deze langetermijndoelstellingen binnen bereik te brengen. De
technologieën die tussen 2030 en in 2050 een wezenlijke bijdrage moeten leveren aan de transitie,
bevinden zich deels nog in een onderzoeksfase. Doorontwikkeling is noodzakelijk om deze lange termijn
doelstellingen binnen bereik te brengen. Het belang van innovatie wordt onderschreven in de
Kamerbrief over de inzet van het kabinet voor het Klimaatakkoord. Uitgangspunt is dat wordt gestuurd
op een nationaal reductiedoel en dat kostenefficiëntie daarbij leidend moet zijn. Aangegeven wordt dat
kosteneffectiviteit vraagt om innovatie van veelbelovende technieken en dat hier nu aandacht voor
moet zijn om er op langere termijn van te kunnen profiteren.
a. Concreet bevelen we in lijn met het rapport IBO kostenefficiënte CO2-reductiemaatregelen om
specifieke klimaatinnovatie (op het gebied van mitigatie) de komende periode te stimuleren naast
het CO2-reductiebeleid en generieke innovatiebeleid. Naast het generieke innovatiebeleid is een
aparte focus op klimaatinnovatie nuttig in de vorm van fundamenteel en toegepast onderzoek en
demonstratieprojecten om padafhankelijkheid tegen te gaan. Via innovaties kunnen nieuwe
kosteneffectieve technieken worden ontwikkeld en zodanig tijdig worden uitgerold dat zij voor 2050
een positieve bijdrage kunnen leveren aan de vereiste CO2-reductie. Bij het vaststellen van welke

109

technieken gestimuleerd moeten worden is het volgens het rapport IBO kostenefficiënte CO2reductiemaatregelen verstandig om aan te sluiten bij economische kansen voor Nederland en
initiatieven in het buitenland, vanwege schaalvoordelen die daardoor kunnen optreden.
4. We bevelen aan om te sturen op kosteneffectief beprijzingsbeleid. CO2-uitstoot beprijzen is één van de
meest kosteneffectieve strategieën om klimaatverandering tegen te gaan. Hoewel het besparingsdoel
van het EU-ETS is in de doorlichtingsperiode is gehaald zorgt de lage CO2-prijs zorgt voor een gebrekkige
doeltreffendheid van het instrument en een gebrekkig prikkel voor innovatie in reductietechnieken
(nevendoel). De effectiviteit van het EU-ETS is daarmee vooralsnog niet zoals beoogd. Hierop kan
gestuurd worden door op EU-niveau in te zetten op adequate beprijzing van CO2. Het verdient
aanbeveling om (naast de afspraken met maatschappelijke partners in het Klimaatakkoord) op EU
niveau bij te sturen op de effectiviteit van het (kosteneffectieve) ETS. Dit is ook in lijn met de benodigde
tempoversnelling, met de Europese doelstelling voor 2050 en de uitkomsten van de klimaattop in Parijs.
5. We bevelen aan om in de vormgeving van het beleidsinstrumentarium voor het tegengaan van
klimaatverandering lessen vanuit andere landen te inventariseren. Het ministerie van EZK is
verantwoordelijk voor het nakomen van de UNFCCC en EU-verband gemaakte afspraken over het
reduceren van emissies van CO2 en overige broeikasgassen. Nederland moet aanvullende maatregelen
uitwerken om het doel van 49% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050 te behalen. Ook
andere landen in de EU hebben ambitieuze doelstellingen voor de langere termijn. Er kan op veel
verschillende manieren een beleidsmatige invulling worden gegeven aan het nakomen van deze
afspraken. Landen verschillen onderling in de wijze waarop zij invulling geven aan beleidsmaatregelen
om klimaatverandering tegen te gaan. We bevelen aan om te analyseren met welke
beleidsinstrumenten de Europese koplopers invulling geven aan het realiseren van de langere termijn
doelstellingen zodat Nederland de inzichten kan gebruiken om (potentieel) effectieve en efficiënte
aanvullende maatregelen uit te werken. Ook kan Nederland op basis van een dergelijke analyse zijn
beleid coördineren met de koplopers, zodat koolstoflekkage (bedrijven die productie verplaatsen om
stijgende kosten tegen te gaan) wordt voorkomen. Als startpunt voor een dergelijke analyse bevelen we
aan om te bezien welke instrumentenmix beleidsmakers inzetten om de doelen te behalen. Het IPCC
onderscheidt bijvoorbeeld de volgende typen instrumenten: 1) economische / financiële instrumenten
(bijvoorbeeld belastingen en subsidies), 2) wet- en regelgeving (bijvoorbeeld emissieplafonds /
klimaatwetgeving), 3) innovatie instrumenten (bijvoorbeeld innovatiesubsidies, 4) informatie
instrumenten (bijvoorbeeld door het publiek te informeren over gevolgen van klimaatverandering) en 5)
vrijwillige acties (bijvoorbeeld inspanningen van bedrijven en bewoners die verder gaan dan wet- en
regelgeving voorschrijven).286 Hier zouden nog netwerkinstrumenten en akkoorden aan toegevoegd
worden (ook als instrument om vrijwillige acties te stimuleren. Een analyse van de instrumentenmix (en
de effectiviteit van die mix) in verschillende landen kan gebruikt worden om de inzet van beleidsopties
in samenhang af te wegen.

12.2. Verbeterparagraaf
In deze verbeterparagraaf doen wij op grond van de uitvoering van dit syntheseonderzoek een aantal
aanbevelingen over de wijze waarop het inzicht in en de sturing op doeltreffendheid en doelmatigheid
verbeterd kan worden. Daarmee beantwoorden we vraag 14 van de RPE. De verbetermogelijkheden zijn

286 Zie: Somanathan E., T. Sterner, T. Sugiyama, D. Chimanikire, N. K. Dubash, J. Essandoh-Yeddu, S. Fifita, L. Goulder, A. Jaffe, X.

Labandeira, S. Managi, C. Mitchell, J. P. Montero, F. Teng, and T. Zylicz, 2014: National and Sub-national Policies and Institutions.
In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.

110

gebaseerd op de volgende constateringen over het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van Artikel
19 in de periode 2012-2016.
In de periode 2012-2016 is er geen beleidstheorie geformuleerd. In de periode 2012-2016 was er geen
expliciete beleidstheorie geformuleerd. Hiermee bedoelen we de beschrijving van de motivering voor (of
theorie achter) het beleid. Om een oordeel te vellen over de doeltreffendheid en doelmatigheid is het
noodzakelijk om de veronderstelde bijdrage van de beleidsinstrumenten aan het bereiken van de doelen
inzichtelijk te hebben. In het kader van deze doorlichting is de beleidstheorie achteraf gereconstrueerd aan de
hand van documentenanalyse en interviews.
In de periode 2012-2016 sprake is van een aantal witte vlekken binnen de verantwoording van uitgaven. Uit
deze beleidsdoorlichting blijkt dat voor een aantal beleidsonderdelen (met name mondiaal en EUklimaatbeleid) sprake is van ‘witte vlekken’ daar waar het de beschikbaarheid van informatie over de (ex post)
doeltreffendheid en doelmatigheid betreft. Om toch een indicatie te kunnen geven van de doeltreffendheid en
doelmatigheid is gebruik gemaakt van ander onderzoeksmateriaal zoals ex ante evaluaties,
monitoringsgegevens en door de beleidsmakers zelf opgestelde stukken (bijvoorbeeld interne notities en
Kamerbrieven) en verdiepende gesprekken.
Aansluiting tussen beleid en structuur van de begroting ontbreekt. Geredeneerd vanuit de vraagstelling en de
methodiek van een beleidsdoorlichting op basis van de RPE-systematiek is er binnen begrotingsartikel 19
slechts een beperkte aansluiting te maken tussen de ontwikkeling van beleid en de uitgaven aan de
onderliggende beleidsonderdelen. Een beleidsdoorlichting op basis van de RPE-systematiek vereist dat beleid
en uitgaven eenduidig aan elkaar gekoppeld kunnen worden, om op basis hiervan uitspraken te kunnen doen
over doeltreffendheid en doelmatigheid van de thema’s. De niet-beleidsinhoudelijke indeling van dit
begrotingsartikel naar opdrachten, subsidies, uitgaven aan agentschappen et cetera bemoeilijkt dit proces en
maakt het lastig om te inventariseren welke kosten samenhangen met de beleidsuitvoering onder dit
begrotingsartikel.
Onderscheid tussen apparaatskosten en beleidsmatige uitgaven. De apparaatskosten worden verantwoord
onder een ander begrotingsartikel (98). Ook deze kosten zijn niet verbijzonderd naar de uitvoering van
specifieke beleidsonderdelen of instrumenten. Omdat niet herleidbaar is welke interne kosten precies ingezet
worden voor de realisatie van welk beleidsdoel, kunnen de precieze uitgaven per thema van deze
beleidsdoorlichting niet in kaart worden gebracht.
Het klimaatbeleid van de Rijksoverheid is verdeeld over verschillende ministeries en directies. Deze
doorlichting is specifiek gericht op de uitgaven aan het tegengaan van klimaatverandering vanuit Artikel 19.
Het klimaatbeleid is versnipperd over verschillende ministeries en directies. Er zijn verschillende onderwerpen
binnen deze beleidsdoorlichting waar veel andere beleidsinstrumenten, organisaties of ontwikkelingen ook
invloed op hebben. Zowel op nationaal, mondiaal als EU-niveau. Deze doorlichting richt zich specifiek op het
klimaatbeleid zoals dat vanuit de uitgaven onder Artikel 19 is gevoerd in de periode 2012-2016. Het is op grond
van dit onderzoek dus niet mogelijk om uitspraken over de effectiviteit van het totale klimaatbeleid te doen.
Dit valt buiten het mandaat van dit project. Concreet betekent dit dat verschillende ‘grote’
beleidsinstrumenten (in termen van uitgaven / inzet), zoals de fiscale instrumenten voor het verduurzamen van
verkeer en vervoer en subsidieregelingen (bijvoorbeeld SDE+) buiten de scope van dit onderzoek vallen.
Gebrek aan integraliteit binnen Artikel 19. Artikel 19 kent een duidelijke opsplitsing tussen 19.01 (tegengaan
klimaatverandering) en 19.02 (internationaal beleid). Artikel 19.02 bevat naast instrumenten voor mondiaal
klimaat beleid veelal instrumenten die ten dienste staan aan het internationale beleid en strategische
activiteiten van het (voormalig) ministerie van IenM. Het is hierdoor niet mogelijk om een integrale
doorlichting uit te voeren van Artikel 19 (veel instrumenten dragen immers niet bij aan tegengaan

111

klimaatverandering). Daarom is besloten om alleen de instrumenten onder Artikel 19.02 die samenhangen met
het hoofddoel van Artikel 19 (tegengaan klimaatverandering) mee te nemen in deze beleidsdoorlichting.
Andere beleidsinstrumenten, zoals het ruimtevaartbeleid, worden meegenomen bij het beleidsartikel waar het
relevant is. Dit geldt bijvoorbeeld voor het beleidsinstrument ruimtedata, dat wordt meegenomen in de
beleidsdoorlichting van het ruimtevaartbeleid van het ministerie van EZK. Daarmee is het grootste deel van de
instrumenten onder 19.02 verantwoord.
Op grond van bovenstaande constateringen zien we de volgende verbetermogelijkheden om inzicht in de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid te vergroten:
1. We bevelen aan om een beleidstheorie van het klimaatbeleid te construeren. Het verdient
aanbeveling om vooraf een beleidstheorie op te stellen zodat de samenhang tussen instrumenten en
doelen helder is ten behoeve van het evalueren van en sturen op doeltreffendheid. De reconstructie van
de beleidstheorie uit de voorliggende doorlichting kan daarbij als startpunt dienen.
2. We bevelen aan om consistenter te zijn in het verantwoorden van het beleid gericht op het tegengaan
van klimaatverandering. Wij hebben geconstateerd dat er in de periode 2012-2016 sprake is van een
aantal witte vlekken binnen de verantwoording van uitgaven. We doen de volgende aanbevelingen om
inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid de komende periode te vergroten:
a. Zoals in veel beleidsdoorlichtingen is ook in dit onderzoek gebleken dat er slechts zeer beperkt
conclusies getrokken kunnen worden over de doelmatigheid van beleid. Dat komt in hoofdzaak
doordat de uitgevoerde evaluatieonderzoeken hier geen uitspraak over doen. Laat daarom in
evaluatieonderzoek, waar relevant, de doelmatigheid van de bestede middelen toetsen.
b. Een randvoorwaarde voor doelmatigheid is inzicht in de uitgaven. Binnen begrotingsartikel 19 is
slechts een beperkte aansluiting te maken tussen de ontwikkeling van beleid en de uitgaven aan de
onderliggende beleidsonderdelen en samenhangende apparaatskosten. Deze aansluiting kan worden
gemaakt door de begroting ‘beleidsinhoudelijk’ in te delen (wat zijn bijvoorbeeld de uitgaven aan het
Energieakkoord). Op deze manier is in termen van verantwoording en sturing inzichtelijk wat de
uitgaven (inclusief apparaatskosten) voor het bereiken van de verschillende subdoelen zijn.
c. Momenteel ontbreken ex post evaluatieonderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de Nederlandse (onderhandelings)inzet in het versterken van het mondiale- en Europese
klimaatbeleid. We bevelen aan om in de toekomst onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid, de inzet vanuit Nederland en de regierol van de directie Klimaat. We
verwachten een toekomstige toename van mondiale en Europese coördinatie van het klimaatbeleid,
waardoor het belang van een doeltreffende en doelmatige inzet op dit terrein (en de
verantwoording daarvan) ook toeneemt. De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluaties
(IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt over expertise en ervaring van het
evalueren van de effecten van de Nederlandse inzet in internationale samenwerking en
coalitievorming. We bevelen aan om in afstemming met deze directie te komen tot een
evaluatiekader voor het beoordelen van de effectiviteit van de Nederlandse (onderhandelings)inzet
voor het mondiale- en EU-klimaatbeleid. Leidende onderzoeksvragen in een dergelijk kader kunnen
bijvoorbeeld zijn: 1) Is er een heldere internationale beleidsinzet met duidelijke lange en korte
termijndoelen, een strategie en duidelijke instrumenten? 2) Wat zijn de afwegingskaders voor
besluiten over de inzet van instrumenten, de inzet van mensen en middelen en
onderhandelingsposities? 3) Worden onderhandelingsposities tijdig, consequent en coherent
ingenomen en uitgedragen? Zo ja, waar blijkt dat uit? Wordt dit bevestigd in de onderliggende
onderhandelingsdocumenten en door (onafhankelijke) derde partijen (bijvoorbeeld ambassadeurs /
onderhandelaars van andere landen, de Europese Commissie, goed ingevoerde lobbyisten,
deskundigen, et cetera. 4) Is er goed inzicht in het krachtenveld van de stakeholders en hun

112

belangen/onderhandelingsposities? 5) Wordt er goed en goed getimed gebruik gemaakt van
(onafhankelijke) kennisbronnen om medestanders te vinden, tegenstanders te overtuigen? 287
3. We bevelen aan om in het kader van de regiefunctie ex post doorlichtingen van de effectiviteit van
het bredere klimaatbeleid en het samenhangende klimaatbeleid per niet-ETS sector
(sectordoorlichtingen) uit te voeren. Deze doorlichting richt zich specifiek op de uitgaven aan het
tegengaan van klimaatverandering vanuit Artikel 19. Het evalueren van het totale klimaatbeleid (het
portfolio van beleid dat aan mitigatie of adaptatie bijdraagt) vraagt een veel bredere analyse.
a. We bevelen aan om het klimaatbeleid per sector in kaart te brengen. Het klimaatbeleid functioneert
in samenhang. Het beleid per sector staat veelal op verschillende begrotingsartikelen en is in de
afgelopen periode niet in samenhang geëvalueerd. Zo wordt in deze doorlichting alleen het beleid
gericht op het verduurzamen van Verkeer en Vervoer vanuit Artikel 19 beoordeeld terwijl
beleidsinstrumenten gericht op deze sector ook op andere begrotingsartikelen (van andere
departementen) zijn opgenomen. Het beleid in de sectoren in samenhang analyseren is van belang
omdat er vanuit verschillende invalshoeken instrumenten op partijen afkomen en het vanuit de
‘regiefunctie’ van belang is om te bezien hoe dat samenwerkt of interfereert. Met het uitwerken van
een integraal klimaatakkoord is het van belang om de lessen van het huidige beleid te
inventariseren. Voor de sectordoorlichtingen kan aangesloten worden bij de indeling uit de
sectordoelstellingen niet-ETS: Verkeer en vervoer, Industrie en energie, Land- en tuinbouw,
Gebouwde omgeving en Overige broeikasgassen.
b. Als onderdeel van deze analyse bevelen we aan om de verdeling van het klimaatbeleid over de
verschillende ministeries en directies in kaart te brengen om de effectiviteit van het klimaatbeleid
integraal ex post te kunnen evalueren.
4. Tot slot bevelen we aan om bij toekomstige beleidsdoorlichtingen de relevante instrumenten van
artikel 19.02 (Internationaal beleid) en de inspanningen vanuit de directie Internationaal mee te
nemen in de integrale doorlichting van de betreffende beleidsonderdelen. De instrumenten onder het
begrotingsartikel 19.02 en de inspanningen vanuit de directie Internationaal worden verondersteld een
bijdrage te leveren aan het brede IenW-beleid. Bijvoorbeeld: milieubeleid, waterbeleid, klimaatbeleid,
bereikbaarheid, circulaire economie, et cetera. Het verdient daarom aanbeveling om bij toekomstige
beleidsdoorlichtingen in het IenW-domein specifiek te bezien in hoeverre de uitgaven vanuit Artikel
19.02 onderdeel uit dienen te maken van de betreffende beleidsdoorlichtingen. De RPE-methodiek
biedt hiertoe de mogelijkheid: een beleidsdoorlichting is een onderzoek naar de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid. Een beleidsdoorlichting bestrijkt in principe een heel beleidsartikel, maar in
ieder geval een substantieel en samenhangend deel van een beleidsartikel. Indien gerelateerde
beleidsinstrumenten onder verschillende beleidsartikelen vallen, kan het de evaluatie ten goede komen
om meerdere beleidsartikelen in samenhang te beoordelen in één beleidsdoorlichting. Dit kan ook
betrekking hebben op beleidsartikelen van meerdere departementale begroting (RPE, 2014).

287 Zie bijvoorbeeld de beleidsdoorlichting ‘Strategie bij benadering – Nederlandse coalitievorming en de multi-bi benadering in het kader

van EU-besluitvorming (2008-2012). De IOB evalueerde de manier waarop Nederland tussen 2008 en 2012 de instrumenten
coalitievorming en intensivering van de bilaterale relaties ingezet heeft en waartoe dat heeft geleid.

113

Bijlage I: Overzicht uitgaven
2016
We hebben het ministerie van EZK gevraagd om voor 2016 met terugwerkende kracht een overzicht op te
stellen van de uitgaven per instrument. Dat hebben we niet voor andere jaren gedaan vanwege de inspanning
die dit met zich meebrengt in vergelijking tot de meerwaarde daarvan. Dit heeft geresulteerd in het
onderstaande overzicht.
•

•
•

Voor een aantal posten geldt dat het bedrag €0 betreft. Dit hoeft niet te betekenen dat er gedurende
de beleidsperiode geen uitgaven zijn geweest aan dit instrument, dit geeft slechts aan dat er in 2016
aan dit instrument geen geld is uitgegeven (mogelijk wel in de jaren 2012 tot 2015).
Van een aantal instrumenten is niet duidelijk geworden wat de precieze uitgave aan dat instrument
betrof. In dat geval is bij het instrument een vraagteken als uitgave opgenomen.
In 2016 bedraagt de totale omvang van de uitgaven aan klimaatrelevante instrumenten:
€15.513.562.288

Overzicht uitgaven Artikel 19 per instrument in 2016
Onderliggende onderdelen en instrumenten

Uitgaven 2016

Versterken mondiaal klimaatbeleid

€810.975

COP (UNFCCC Klimaattoppen & UNFCCC Trust fund en transaction log)

€273.975

Uitvoering Clean Development Mechanisms (CDM)

€68.000

Climate and Clean Air Coalition

€100.000

Climate Change Expert Group (CCXG)

€30.000

Zero Emission Vehicles (ZEV) Alliance

€60.000

Carbon Pricing Leadership Coalition

€25.000

Cartagena Dialoog

€40.000

Montréal Protocol (Kigali Amendement)

€114.000

Wedging the gap

€100.000

Versterken EU-klimaatbeleid

€89.468

Opnieuw vaststellen richtlijnen ETS

-

Opnieuw vaststellen richtlijnen non-ETS

-

Verordening F-gassen (2014, EU, 2015 M)

-

CO2 normen voor personenauto's en bestelauto's (ook in ontwerp)

€39.468

288 In dit bedrag zijn de uitgaven van de instrumenten waarvan niet duidelijk is geworden wat de precieze uitgaven waren bijgeshat.

114

Renewable Energy Directive bijmeng verplichting

-

Fuel Quality Directive

-

LULUCF (Land Use, Land-Use Change and Forestry)

-

Green Growth Group

€50.000

Alternative Fuels and infrastructure directive (tank infrastructuur)

-

Versterken nationaal klimaatbeleid (Uitvoering EU-ETS door Nea)

€4.897.000

Uitvoering EU-ETS door Nea

€4.897.000

Versterken nationaal klimaatbeleid (Uitvoering SER Energieakkoord)

€1.480.159

Borgingsfunctie: SER Dashboard/borgingscommissie Energieakkoord

€130.000

Uitvoering brandstofvisie

€291.467

EPK (incl toezicht en handhaving) en verbeteren Wet Milieubeheer

€882.692

Ondersteuning structuur VNG uitwerken Energieakkoord

€176.000

Versterken nationaal klimaatbeleid (Verduurzaming IenM en Rijk)

€11.678

Verduurzaming Rijksbreed

-

Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM

€11.678*

Versterken nationaal klimaatbeleid (Samenleving betrekken)

€1.158.237

Nationale en regionale klimaattop

€352.395

Nederlandse klimaatcoalitie

€477.223

Lokale klimaatagenda

€73.180

Innovatieprogramma Klimaatneutrale Steden (IKS)

-

Regeling eenmalige uitkering planstudies en proefprojecten

-

Koning Willem I stichting

€67.500

Kinderen/jongeren klimaatacties

€53.964

Duurzaam doen

-

GD: EnergieUnie van Waterschappen

-

GD: CO2 Smartgrid

-

GD: CO2 prestatieladder

-

GD: Nationale koolstofmarkt

-

GD: Regionale samenwerking (2012-2016)

-

Acties voor bewustwording maatschappij

€133.975

Versterken nationaal klimaatbeleid (versnellen transitie duurzaam
transport en duurzame mobiliteit)

€4.221.599

CO2 normen voor vrachtauto’s en bestelauto’s en personenauto’s

-

115

Uitvoering Renewable Energy Directive (RED) & Fuel Quality Directive
(FQD) door Nea

€3.063.000

Uitvoering brandstofvisie

€291.467

GD: Bussen zero emissie in 2030

€129.887

GD: Stadslogistiek

-

GD: CNG (TAB-regeling)

-

GD: LNG

-

GD: Elektrisch Rijden

€8.443

GD: Laadinfrastructuur

-

Verschillende brandstofplatformen

-

Uitvoering DKTI transport demonstratie

€278.340

Programma Truck van de Toekomst/subsidie Truck van de Toekomst

-

Rijden op waterstof (incl Green Deal)

€180.462

Programma stiller op de weg

-

Implementatie Clean Power for Transport richtlijn (Alternative Fuels and
Infrastructure Directive)

€10.000

Verkeersemissies: schoon, stil en zuinig op de weg (vrachtauto's en
bussen)

€200.000

Stimuleren klimaatrelevant onderzoek

€2.130.476

Interreg V

€1.837.000

Stimuleren onderzoek internationaal IPCC

€123.000

Nationale Energieatlas

€56.496

Klimaatmonitor

€113.980

Overige posten (niet in te delen naar instrumenten)
Subsidieprogramma reductie overige broeikassen 2009 (overlopende
RVO)

€35.954

Mitigatie emissies overige broeikassen (o.a. ROB)

€90.000

Tabel I.I Overzicht uitgaven Artikel 16 per instrument, in 2016

* Van het instrument Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM is bekend dat er in ieder geval €11.678,01 aan dit
instrument is uitgegeven. Het is echter waarschijnlijk dat het totale bedrag hoger was, maar dat dit niet alleen
vanuit het begrotingsartikel 19 is betaald. Wij zijn daarom van het minimale bedrag uit gegaan.

116

Bijlage II: beschikbaar
onderzoeksmateriaal per
instrument
In onderstaand overzicht is opgenomen welk onderzoeksmateriaal per instrument bij de onderzoekers
beschikbaar is en in hoeverre het beschikbare onderzoeksmateriaal een oordeel geeft over de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van het instrument.
Instrument

Onderzoeksmateriaal beschikbaar

Oordeel
doeltreffendheid
beschikbaar

Oordeel
doelmatigheid
beschikbaar

Versterken mondiaal klimaatbeleid
Climate & Clean Air
Coalition

Nee

Carbon pricing
leadership coalition

Nee

Cartagena Cialoog

Nee

Zero-Emission Vehicles
Alliance (ZEV)

Nee

Wedging the Gap

Nee

Climate Change Expert
Group (CCXG OESO)

Nee

COP (UNFCCC)

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

Montréal Protocol
(1987)/Kigali
Amendement (HFK’s)

Geen onafhankelijk onderzoek over
Nee
doeltreffendheid en doelmatigheid, wel
onafhankelijk onderzoek over de
verwachte reductie dankzij het Kigali
Amendement.

Nee

Clean Development
Mechanisms (CDM)

Geen onafhankelijk onderzoek, wel een
interne evaluatie.

Ja

Versterken EU klimaatbeleid

117

Ja

Opnieuw vaststellen
richtlijnen ETS

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

Opnieuw vaststellen
richtlijnen non-ETS

Onafhankelijk onderzoek over de
Nee
doeltreffendheid van de
oorspronkelijke richtlijn, maar niet over
de Nederlandse inzet. Wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Verordening F-gassen

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

CO2-normen voor
vervoer

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

Fuel Quality Directive

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

Renewable Energy
Directive bijmeng
verplichting

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

LULUCF (Land Use,
Land-Use Change and
Forestry)

Geen onafhankelijk onderzoek, wel
Kamerbrieven over de Nederlandse
inzet.

Nee

Nee

Alternative Fuels and
Geen onafhankelijk onderzoek, wel
infrastructure directive Kamerbrieven over de Nederlandse
(Tank-infrastructuur)
inzet.

Nee

Nee

Green Growth Group

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja. Kwantificering
van effecten van
de maatregelen uit
het
Energieakkoord
aan de hand van
prognoses

Nee

Nee

Nationaal klimaatbeleid – Uitvoering EU-ETS door NEa
Uitvoering EU-ETS
door NEa

Ja, de wettelijke ZBO-evaluatie van de
Nederlandse Emissieautoriteit.
Daarnaast is er een
agentschapsdoorlichting door het
ministerie van Financiën beschikbaar.

Nationaal klimaatbeleid - SER Energieakkoord
Overkoepelend

Nationale Energieverkenning (ECN, PBL
en CBS, 2017)

118

Dashboard/
Borgingscommissie
Energieakkoord

Evaluatie Energieakkoord voor
duurzame groei (KWINK groep, 2016)

Ja. Kwalitatieve
evaluatie van
functioneren
aanpak van het
Energieakkoord
(waaronder
functioneren
Borgingscommissie)

Nee

Handhaving en
verbeteren Wet
Milieubeheer

Geen evaluatie aangetroffen. Wel
onderzoek naar:
Energiebesparingspotentieel onder de
Wet Milieubeheer (CE Delft, 2011) en
effecten van de maatregelen in
Nationale Energieverkenning (NEV)

Ja. Onderzoek naar Nee
besparingspotentie
el van de Wet
Milieubeheer.
Kwantificering van
effecten van
maatregelenpakket
in de NEV.

EPK en EPK-pilot

Evaluatie van de negen EPKpilotprojecten (Bart Wesselink,
Sustainable quality consult en
Harmelink consulting, 2015)

Ja. De effectiviteit
van de EPK is
onderzocht in de
evaluatie van de
pilotprojecten

Ja. De efficiency
van de EPK is
onderzocht in de
evaluatie van de
pilotprojecten

Ja. Betreft een
inzicht in het
behalen van de
doelstellingen in
termen van CO2reductie

Nee

Nationaal klimaatbeleid - Verduurzaming IenM en Rijk
Duurzame
bedrijfsvoering IenM
(inclusief RWS)

Geen onafhankelijk onderzoek maar
wel een duurzaamheidsverslag 2016
door het ministerie van IenM zelf
opgesteld

Verduurzaming
Rijksbreed

Nee

Nationaal klimaatbeleid - Vergroten draagvlak in de samenleving
Nationale klimaattop

Nationale Klimaattop 2016 (Ecofys,
2016).

Nee

Nee

Nederlandse
klimaatcoalitie

Nederlandse Klimaatcoalitie (Ecofys,
2016) en een ledenenquête over de
tevredenheid onder
coalitiedeelnemers.

Nee

Nee

Lokale klimaatagenda

Evaluatie van de Lokale Klimaatagenda
(KplusV, 2015).

Ja

Nee

Innovatieprogramma
Geen onafhankelijk onderzoek, wel een
klimaatneutrale steden interne evaluatie door stagiairs binnen
(IKS)
IenM.

Ja

Nee

119

Regeling eenmalige
uitkering planstudies
en proefprojecten

Geen onafhankelijk onderzoek, wel een
interne evaluatie door stagiairs binnen
IenM

Koning Willem I
Stichting

Nee

Kinderen/jongeren
klimaatacties

Nee

Duurzaam doen

Nee

GreenDeals:
Energie Unie van
Waterschappen
CO2
prestatieladder
CO2 smartgrid
Nationale
koolstofmarkt
Regionale
samenwerking
(2012-2016)

Er is een onafhankelijk onderzoek
gedaan naar de algemene aanpak:
Evaluatie Green Deal Aanpak (KWINK
groep, 2016).

Ja

Nee

Ja

Nee

Nationaal klimaatbeleid - Versnellen transitie duurzaam transport & duurzame mobiliteit
Overkoepelende ex
ante onderzoeken

Beleidsopties voor vermindering van de Ja. Kwantificering
Nee
CO2-uitstoot van het wegverkeer deel 1 van effecten (aan
en 2 (KiM, 2011 en 2013).
de hand van
prognoses) van de
Scenarios for energy carriers
maatregelen in
in the transport sector (TNO, CE Delft
sector verkeer en
en ECN, 2014).
vervoer uit het
Energieakkoord in
CO2-reductie door gedragsverandering de Nationale
in de verkeerssector (ECN, CE Delft,
Energieverkenning.
TNO, 2014).
Ook verschillende
ex ante
Potential benefits of Triple-A tyres in
onderzoeken naar
The Netherlands (TNO, 2014).
doeltreffende
beleidsinstrumente
Stimuleren van elektrisch rijden (PBL,
n voor versnellen
2016).
transitie duurzaam
verkeer en
Effecten van autodelen op mobiliteit en vervoer.
CO2-uitstoot (PBL, 2015).

Zero-Emission Vehicle
alliance (ZEV)

Geen onderzoeksmateriaal
beschikbaar.

Nee

Nee

CO2 normen voor
vrachtauto’s en
bestelauto’s en
personenauto’s

Geen evaluatieonderzoek beschikbaar.
Wel prognoses van doelbereik in NEV
2017 en monitoring vanuit EEA:

Ja

Nee

Nationale Energieverkenning (ECN, PBL
en CBS, 2017).

120

Monitoring CO2 emissions from new
passenger cars and vans in 2016 (EEA
Report No 19/2017).
Renewable Energy
Directive

Mid-term evaluation of the Renewable
Energy Directive (CE Delft, 2015).

Ja

Ja

Fuel Quality Directive

Evaluation of the Fuel Quality Directive
(EC, 2016).

Ja

Ja

Uitvoering
brandstofvisie

Geen evaluatieonderzoek beschikbaar.
Wel effectanalyse van de maatregelen
voortkomend uit de brandstofvisie in
de NEV. RWS is door het ministerie van
IenW gevraagd om de voortgang van
het actieplan Brandstofvisie te
monitoren.

Nee

Nee

Green Deals:
Bussen zero
emissie in 2030
Stadslogistiek
CNG
LNG
Elektrisch rijden
Laadinfrastructuur

Overkoepelend onderzoek: Evaluatie
Green Deals (KWINK groep, 2016).

Ja

Nee

Er is géén evaluatieonderzoek van de
individuele Green Deals gevonden. Wel
effectanalyse van Green Deals die zijn
opgenomen in het Energieakkoord
(NEV).
Vernieuwing openbaar vervoer per bus.
Beleidsevaluatie pilotprojecten (Sustenable forum, 2014).

Demonstratieregeling
Klimaat Technologie
En Innovatie
In Transport (DKTI)

Geen ex post onderzoeksmateriaal
Nee
beschikbaar. De regeling is vanaf 2017
in werking getreden. Wel is ex ante
onderzoek uitgevoerd naar de behoefte
aan haalbaarheidsstudies en
demonstratieprojecten en de opgave
om het doel van de regeling te
bereiken. Ook is een
monitoringssystematiek ontworpen om
het doelbereik inzichtelijk te maken:
• Verkenning innovatieopgaven
DKTI-regeling, ECN 2017
• Handleiding monitoring en
rapportage DKTI (RWS, 2017)

Nee

Programma Truck van Geen onderzoeksmateriaal
de Toekomst/subsidie beschikbaar.
Truck van de Toekomst

Nee

Nee

Brandstofplatformen:
Rijden op
waterstof/platform
Duurzame
Biobrandstof

Geen onderzoeksmateriaal
beschikbaar.

Nee

Nee

Programma Stiller op
de weg

Geen onderzoeksmateriaal
beschikbaar.

Nee

Nee

121

Implementatie Clean
Power for Transport
richtlijn (Alternative
Fuels and
Infrastructure
Directive)

Ex ante onderzoek (impact assessment
voor Nederland). De extra behoefte
aan infrastructuur voor alternatieve
brandstoffen wordt ingeschat.

Verkeersemissies:
schoon, stil en zuinig
op de weg

Geen onderzoeksmateriaal
beschikbaar.

Nee

Nee

Nee

Nee

Concept EU Richtlijn
Uitrol Infrastructuur voor Alternatieve
Brandstoffen: Impact Assessment voor
NL (ECN, 2013)

Stimuleren Onderzoek en Innovatie
Interreg V

Nee. Wel monitoringsgegevens vanuit
RVO

Expertisecentrum
Milieuzones

Nee

Klimaatmonitor

Nee

IPCC

Nee. Geen evaluatie van de financiering
vanuit Artikel 19 beschikbaar.

Nationale Energieatlas

Nee

Monitor duurzame
mobiliteit

Nee

Tabel II.I. Overzicht beschikbaar onderzoek per beleidsinstrument.

122

Bijlage III: beoordeling
onderzoeksmateriaal
In onderstaande tabel is onze beoordeling van de kwaliteit van het onderzoeksmateriaal per beleidsonderdeel
weergegeven. Op grond van dit onderzoeksmateriaal is in deze tabel ook weergegeven wat onze beoordeling is
van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het betreffende beleidsonderdeel.
De volgende afwegingen zijn meegenomen in de totstandkoming van deze beoordeling per beleidsonderdeel:
• Het aantal onafhankelijke onderzoeken waaruit conclusies zijn te trekken over de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van het beleidsonderdeel;
• Het aantal instrumenten onder dit beleidsonderdeel dat middels deze onafhankelijke onderzoeken is
onderzocht;
• De conclusie die wij op grond van deze onafhankelijke onderzoeken kunnen trekken over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsonderdeel;
• Het aantal interne documenten en overige onderzoeken dat indicaties geeft over de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van het beleidsonderdeel;
• Het aantal instrumenten onder dit beleidsonderdeel dat middels deze documentatie is onderzocht;
• De indicaties die wij op grond van deze onderzoeken kunnen aflezen over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsonderdeel.
Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderzoeksmateriaal hanteren we de volgende schaal:
1. We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal een conclusie trekken over de doeltreffendheid
en/of de doelmatigheid van het beleidsonderdeel.
2. Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er indicaties van de doeltreffendheid en/of doelmatigheid
van het beleidsonderdeel.
3. Op grond van het onderzoeksmateriaal zijn er voorzichtige aanwijzingen over de doeltreffendheid en/of
de doelmatigheid van het beleidsonderdeel.
4. We kunnen op grond van het onderzoeksmateriaal de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleidsonderdeel niet beoordelen.
Voor de beoordeling van het beleidsonderdeel geven wij een oordeel op de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsonderdeel. Daarbij geldt dat het oordeel op het betreffende criterium blijkt uit
een plus of een min; een vraagteken geeft weer dat wij op grond van het onderzoeksmateriaal geen oordeel
kunnen geven.
Beoordeling van het beschikbare
onderzoeksmateriaal

Versterken
mondiaal
klimaatbeleid

3.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de
doeltreffendheid en/of de
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

Beoordeling beleidsonderdeel
Doeltreffendheid

Doelmatigheid

+
Op grond van interne documentatie
kunnen we constateren dat de
Nederlandse inzet naar tevredenheid
van het ministerie heeft bijgedragen
aan de totstandkoming van afspraken
en coalities.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid van dit
beleidsonderdeel.

123

Versterken EU
klimaatbeleid

3.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er
voorzichtige aanwijzingen over de
doeltreffendheid en/of de
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
Op grond van interne documentatie
kunnen we constateren dat de
Nederlandse inzet naar tevredenheid
van het ministerie heeft bijgedragen
aan de totstandkoming van
verordeningen en richtlijnen.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid van het EU
klimaatbeleid

Uitvoering EUETS

1.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal een conclusie
trekken over de doeltreffendheid
en/of de doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
Op grond van een ex post evaluatie het
functioneren van NEa concluderen wij
dat de Uitvoering EU-ETS doeltreffend
was.

+
Op grond van een ex post
evaluatie van het functioneren
van NEa concluderen wij dat
de Uitvoering EU-ETS
doelmatig was.

SER
Energieakkoord

1.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal een conclusie
trekken over de doeltreffendheid
en/of de doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
De aanpak van het Energieakkoord
draagt bij aan de versnelling in de
uitvoering van het Nederlandse beleid
op het gebied van energiebesparing en
hernieuwbare energie en is in die zin
doeltreffend. De causale bijdrage aan
de doelstellingen van het nationale
klimaatbeleid is lastig vast te stellen.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid van de aanpak
van het Energieakkoord.

Verduurzaming
IenM

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
van de doeltreffendheid en/of
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
Op grond van monitoringsgegevens
van het ministerie constateren wij dat
de verduurzaming van IenM
doeltreffend was.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid van de
verduurzaming van IenM.

Samenleving
betrekken

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
van de doeltreffendheid en/of
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
Op grond van het onderzoeksmateriaal
concluderen wij dat de onderzochte
instrumenten doeltreffend waren in
het betrekken van de samenleving.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid.

Duurzame
mobiliteit en
duurzaam
transport

2.
Op grond van het
onderzoeksmateriaal zijn er indicaties
van de doeltreffendheid en/of
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel.

+
Instrumenten als EU-emissienormen,
biobrandstoffen (Renewable Energy
Directive en Fuel Quality Directive) en
fiscale stimulering waren doeltreffend.
Ex ante onderzoeken geven indicaties
dat het voorgenomen beleid in de
brandstofvisie in potentie doeltreffend
is.

+
EU normbeleid voor CO2uitstoot van personenauto’s is
kosteneffectief beleid. Ex ante
onderzoeken geven indicaties
dat de maatregelen in de
Brandstofvisie in potentie
doelmatig zijn.

Onderzoek en
innovatie

4.
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal de
doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleidsonderdeel niet
beoordelen.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen oordeel
geven over de doeltreffendheid van
het beleidsonderdeel onderzoek en
innovatie.

?
We kunnen op grond van het
onderzoeksmateriaal geen
oordeel geven over de
doelmatigheid van het
beleidsonderdeel onderzoek
en innovatie.

Tabel III.I: Overzicht beoordeling onderzoeksmateriaal en beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid per beleidsonderdeel

124

Bijlage IV: leden
begeleidingscommissie en
overzicht gesprekspartners
Voor dit onderzoek is een begeleidingscommissie samengesteld bestaande uit beleidsmedewerkers
van diverse afdelingen. Ook de twee onafhankelijke deskundigen namen zitting in deze
begeleidingscommissie. Daarnaast hebben er gedurende het onderzoek verkennende en
verdiepende gesprekken plaatsgevonden met diverse beleidsmedewerkers. In de volgende tabellen
zijn respectievelijk de begeleidingscommissie, gesprekspartners uit de verkennende fase en
gesprekspartners uit de verdiepende fase weergegeven.
Begeleidingscommissie
Ministerie/Universiteit

Lid begeleidingscommissie

Ministerie van Binnenlandse Zaken

Jos van Dalen

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Wendy Asbeek Brusse

Ministerie van Economische Zaken

Tess Bakker
Jeroen Bruijn
Dominique Crijns
Tim Nieman
Sander Oosterloo

Ministerie van Financiën

Artur Brouwer
Harrald Polet

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Monique de Beer
Wim Kooij
Caroline Verduin
Jetske Verkerk
Petrouschka Werther

TU Delft (onafhankelijke deskundige)

Jan Anne Annema

Rijksuniversiteit Groningen (onafhankelijke
deskundige)

André Faaij

125

Verkennende gesprekken
Ministerie

Naam gesprekspartner

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Sander Oosterloo
Dominique Crijns
Ivo de Zwaan
Ralph Brieskorn

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Mariëtte van Empel
Gudi Alkemade
Henk Snoeken
Petrouschka Werther

Verdiepende gesprekken
Ministerie

Naam gesprekspartner

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(Energie)

Gijs Zeestraten

Gerrie Fenten
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(Industrie)

Marian Hopman

Paul Boeding
Elske van Efferink
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (Land- en Tuinbouw)

Martijn Root

Monique Remmers
Jaap Stokking
Ministerie van Binnenlandse Zaken (Gebouwde
Omgeving)

Jos van Dalen

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Verkeer
en Vervoer)

Lars Couvreur

126

Bijlage V: Overzicht inschatting
intensiveringsmogelijkheden
bestaand beleid
De onderstaande tabellen geven per(sub)doel een overzicht van de motivering om instrumenten
wel/niet op te nemen in het 20%-intensiveringspakket, onder de voorwaarde dat geen aanpassing
plaatsvindt van het huidige beleid.
Versterken mondiaal klimaatbeleid

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

COP (UNFCCC Klimaattoppen & UNFCCC Trust
fund en transaction log)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Uitvoering Clean Development Mechanisms

Niet meer relevant289

Climate and Clean Air Coalition

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Climate Change Expert Group

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Zero Emission Vehicles Alliance

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Carbon Pricing Leadership Coalition

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Cartagena Dialoog

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Montréal Protocol (Kigali Amendement)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Wedging the gap

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit onderzoek

Tabel V.I: Oordeel intensivering versterken mondiaal klimaatbeleid.

Toelichting: uitgaven betreffen kosten in verband met (internationale) beleidsvorming en coalities. Hiervan
kunnen we de effecten van een intensivering niet inschatten, vanwege het ontbreken van ex post onderzoek
naar de doeltreffendheid en doelmatigheid en doordat de resultaten van een intensivering afhangen van de
bijdrage en opstelling van partners in het internationaal klimaatbeleid.

289 CDM’s werden ingekocht om aan Kyoto-doelstellingen te voldoen. De doelstelling voor Nederland is 6% minder CO -uitstoot ten
2

opzichte van 1990. Dat doel wordt ruimschoots gehaald (NEV 2017). CDM’s kunnen ook worden ingekocht om aan de doelstellingen uit de
Effort Sharing Directive te voldoen, zij het voor een beperkt deel van de emissies (http:/europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08797_en.htm?locale=en). Daarnaast geeft Nederland ook uitvoering aan de Urgenda-doelstelling, zijn er hernieuwbare energiedoelen en
energiebesparingsdoelen op grond van Europese verordeningen en bevat het kabinetsbeleid nationale en sectorale CO2-doelen waaraan de
aankoop van CDM’s geen bijdrage levert.

127

De aankoop van CDM’s is hierop een uitzondering. Deze uitgave is niet meer relevant in het licht van
ontwikkelingen in het klimaatbeleid.
Versterken EU-klimaatbeleid

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Opnieuw vaststellen richtlijnen ETS

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Opnieuw vaststellen richtlijnen non-ETS

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Verordening F-gassen (2014, EU, 2015 M)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

CO2 normen voor personenauto's en bestelauto's
(ook in ontwerp)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Renewable Energy Directive bijmeng verplichting

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Fuel Quality Directive

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

LULUCF

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Green Growth Group

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Alternative Fuels and infrastructure directive (Tank
infrastructuur)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Tabel V.II: Oordeel intensivering versterken EU- klimaatbeleid.

Toelichting: uitgaven betreffen kosten in verband met (internationale) beleidsvorming en coalities. Hiervan
kunnen we de effecten van een intensivering niet inschatten, vanwege het ontbreken van ex post onderzoek
naar de doeltreffendheid en doelmatigheid en doordat de resultaten van een intensivering afhangen van de
bijdrage en opstelling van partners in het internationaal klimaatbeleid.
Versterken nationaal klimaatbeleid
Uitvoering EU-ETS

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Uitvoering EU-ETS door NEa

Onderzoeksmateriaal geeft geen onderbouwing
voor intensivering.

Tabel V.III: Oordeel intensivering uitvoering EU-ETS door NEa.

Toelichting:

128

Betreft activiteiten in het kader van uitvoering ETS en Energie voor Vervoer. In evaluatie worden geen kansen
voor intensivering gesignaleerd.
Uitvoering SER Energieakkoord

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Borgingsfunctie: SER Dashboard/Borgingscommissie
Energieakkoord

Intensivering wenselijk

Uitvoering brandstofvisie

Geen intensivering bestaand beleid gewenst
boven bestaand budget.290

Handhaving en verbeteren Wet Milieubeheer

Geen intensiveringsmogelijkheden
geïdentificeerd binnen bestaand beleid.291

EPK/EPK-pilot

Geen intensiveringsmogelijkheden
geïdentificeerd binnen bestaand beleid.292

Tabel V.IV: Oordeel intensivering uitvoering SER Energieakkoord.

Toelichting: zie voetnoten.
Verduurzaming IenM en Rijk

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Verduurzaming Rijksbreed

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Duurzame bedrijfsvoering RWS & IenM

Intensivering wenselijk om het bestaande
beleidsstreven van klimaatneutraal in 2030 te
behalen.293

Tabel V.V: Oordeel intensivering IenM en Rijk.

Samenleving betrekken

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Nationale en regionale klimaattop

Onderzoeksmateriaal geeft geen onderbouwing
voor intensivering294

290 Voor de uitvoering brandstofvisie wordt € 291.467 uitgetrokken. Aangezien uitvoering mede afhankelijk is van de sector, verwachten we

niet dat een verdere verhoging van het budget de effectiviteit verhoogt.
291 De evaluatie van de Erkende Maatregelenlijsten (CE Delft, 2018) bevat geen aanbevelingen met duidelijke budgettaire consequenties.
292 De resultaten van de EPK-pilots hebben ertoe geleid dat er een voor het bevoegd gezag toegankelijk register komt en dat de EPK
landelijk, op vrijwillige basis, is ingevoerd. Daarmee is aangesloten op de informatiebehoefte bij bedrijven en toezichthouders. Naast de
EPK zijn er ontwikkelingen in het kader van de erkende maatregelenlijst en een omgekeerde bewijslast. Een verdere opschaling van de EPK
(verplicht maken, of meer pilots) heeft in dat kader nu weinig toegevoegde waarde.
293 Dit streven staat verwoord in een Kamerbrief van 5 juni 2016 “Energieneutrale netwerken in beheer van rijkswaterstaat”, met kenmerk:
RWS-2016/15377/155837.
294 Uit onderzoek Ecofys (2016) wordt niet duidelijk of Nationale Klimaattop doeltreffend was.

129

Nederlandse klimaatcoalitie

Intensivering niet wenselijk in verband met
beperktere relevantie sinds interbestuurlijk
akkoord

Lokale klimaatagenda

Onderzoeksmateriaal geeft geen aanleiding
voor intensivering295

Innovatieprogramma Klimaatneutrale Steden (IKS)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Regeling eenmalige uitkering planstudies en
proefprojecten

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Koning Willem I stichting

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Kinderen/jongeren klimaatacties

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Duurzaam doen

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

GD: EnergieUnie van Waterschappen

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: CO2 Smartgrid

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: CO2 prestatieladder

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: Nationale koolstofmarkt

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: Regionale samenwerking (2012-2016)

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

Acties voor bewustwording maatschappij

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Tabel V.VI. Oordeel intensivering Samenleving Betrekken.

Toelichting: Voor de meeste instrumenten ontbreekt informatie uit onafhankelijke ex post evaluaties waarmee
we de effecten van een eventuele intensivering kunnen inschatten. Voor enkele instrumenten zijn dergelijke
evaluaties wel beschikbaar, maar die geven geen concrete aanbevelingen/onderbouwing om een intensivering
op te baseren. Specifiek voor Green Deals geldt dat er wel een overkoepelende evaluatie beschikbaar is
(KWINK groep 2016), maar geen evaluaties van specifieke Green Deals. Daarnaast geldt voor Green Deals dat zij
295 Volgens de onderzoekers (KplusV 2015)

is er geen relatie te leggen tussen het opkomen van overheidsinitiatieven en de agenda.

130

bedoeld zijn om knelpunten weg te nemen bij duurzame plannen, waarbij de inzet van de overheid een
inspanning is (bijvoorbeeld wegnemen knelpunten in wetten en regels) en niet financieel (subsidie
bijvoorbeeld).
Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Zero-Emission Vehicle alliance (ZEV)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

CO2 normen voor vrachtauto’s en bestelauto’s en
personenauto’s

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Uitvoering Renewable Energy Directive (RED) & Fuel
Quality Directive (FQD) door Nea

Onderzoeksmateriaal geeft geen onderbouwing
voor intensivering296.

Uitvoering brandstofvisie

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

GD: Bussen zero emissie in 2030

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: Stadslogistiek

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: CNG (TAB-regeling)

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: LNG

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: Elektrisch Rijden

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

GD: Laadinfrastructuur

Ex post informatie over effectiviteit individuele
Green Deals ontbreekt; te weinig effect
intensivering vast te stellen binnen dit
onderzoek.

Verschillende brandstofplatformen

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

296

Betreft activiteiten in het kader van uitvoering ETS en Energie voor Vervoer. In evaluatie worden geen kansen voor intensivering

gesignaleerd.

131

Uitvoering DKTI transport demonstratie

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Programma Truck van de Toekomst/subsidie Truck van
de Toekomst

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Rijden op waterstof (incl Green Deal)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Programma Stiller op de weg

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Implementatie Clean Power for Transport richtlijn
(Alternative Fuels and Infrastructure Directive)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Verkeersemissies: schoon, stil en zuinig op de weg
(vrachtauto's en bussen)

Effect intensivering niet vast te stellen binnen
dit onderzoek

Tabel V.VI: Oordeel intensivering Versnellen transitie duurzaam transport en duurzame mobiliteit.

Toelichting:. Voor een aantal instrumenten ontbreekt informatie waarmee we de effecten van een eventuele
intensivering kunnen inschatten, vanwege het ontbreken van evaluaties of omdat het budget onbekend is.
Specifiek voor Green Deals geldt dat er wel een overkoepelende evaluatie beschikbaar is (KWINK groep 2016),
maar geen evaluaties van specifieke Green Deals. Daarnaast geldt voor Green Deals dat zij bedoeld zijn om
knelpunten weg te nemen bij duurzame plannen, waarbij de inzet van de overheid een inspanning is
(bijvoorbeeld wegnemen knelpunten in wetten en regels) en niet financieel (subsidie bijvoorbeeld).

Stimuleren klimaatrelevant onderzoek

Instrument

Inschatting intensiveringsmogelijkheden

Interreg V

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Stimuleren onderzoek internationaal IPCCC

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Nationale Energieatlas

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Klimaatmonitor

Effect intensivering niet vast te stellen binnen dit
onderzoek

Tabel V.VII: Oordeel intensivering stimuleren klimaatrelevant onderzoek

Toelichting: Voor deze instrumenten ontbreken ex post evaluaties waarmee we de effecten van een eventuele
intensivering kunnen inschatten.

132

Bijlage VI: Aard en samenhang
bredere klimaatbeleid
In de hoofdstukken van dit rapport is onder andere opgemerkt dat het klimaatbeleid een groter pallet aan
instrumenten bevat dan hetgeen is opgenomen op de begroting van Artikel 19. Belangrijke instrumenten die
direct of indirect bijdragen aan het halen van klimaatdoelstellingen waren bijvoorbeeld opgenomen onder
begrotingsartikelen 14 – een doelmatige en duurzame energievoorziening - op de begroting van Economische
Zaken (SDE+, EIA, STEP, MEE/MJA3) en begrotingsartikel 21 – duurzaamheid – en 14 – wegen en
verkeersveiligheid – op de begroting van het ministerie van IenM (verlaagde fiscale bijtelling IB (zeer) zuinige
auto’s en Nihiltarief MRB zeer zuinige auto’s). In deze bijlage beschrijven we de aard en samenhang van het
klimaatbeleid gericht op energieproductie, de sector land- en tuinbouw, de gebouwde omgeving, de sector
verkeer en vervoer en de industrie.

VI.I Aard en samenhang klimaatbeleid gericht op Energieproductie
In deze paragraaf beschrijven we de samenhang van het klimaatbeleid in de sector Energie. Om te beginnen
bakenen we de sector af.
Afbakening sector
De energiesector is afgebakend als de klimaatsector die gericht is op het opwekken van energie, zowel centraal
als decentraal. De sector omvat dus bedrijven en particulieren (die installaties achter de meter plaatsen). De
energiesector valt voornamelijk onder het ministerie van Economische Zaken
Aard en samenhang klimaatbeleid Energieproductie
De energiesector kende geen broeikasgas reductiedoel, maar wel doelen met betrekking tot de realisatie van
aandelen hernieuwbare energie (14% in 2020; 16% in 2023) en hoeveelheden te realiseren Wind op Land
(6.000 MW in 2020) en Wind op Zee (4.450 MW in 2023).
In figuur 3.2 visualiseren we de aard en samenhang van het klimaatbeleid in de Energiesector.

133

Figuur VI.I. Aard en samenhang klimaatbeleid gericht op energieproductie.

Per duurzame techniek is een mix aan instrumenten beschikbaar die de opschaling van de desbetreffende
techniek moet stimuleren. Deze mix kan zowel regulerende, financiële als informatieve instrumenten bevatten.
• Het hart van de instrumentenmix is de SDE+. Deze onrendabele top-subsidie zorgt voor het sluiten van
de businesscase en daarmee investeringsprikkels voor producenten van hernieuwbare energie. De
meeste overige instrumenten creëren de randvoorwaarden om een uitrol van met de SDE+
gesubsidieerde capaciteit hernieuwbare energie mogelijk te maken.
• Bij bijvoorbeeld windenergie omvat de instrumentenmix een aantal instrumenten die gezamenlijk de
goede randvoorwaarden moeten scheppen om windenergie op zee en land mogelijk te maken. Voor
Wind op Zee is de opgave gevat in een structuurvisie Wind op Zee. Die laatste heeft helderheid gegeven
over locaties en ruimtelijke claims voor windparken op zee en heeft er mede toe bijgedragen dat
Windparken op Zee op een efficiënte wijze worden gerealiseerd. Voor Wind op Land is de opgave om
6.000 MW te realiseren gevat in een structuurvisie Rijk (3.000 MW grootschalige wind (> 100 MW) en
daarnaast enkele projecten met grootschalige zon (> 50 MW)) en een rijkscoordinatieregeling met een
opgave die door provincies moet worden ingevuld (3000 MW wind kleinschalig (< 100 MW)).
• TKI’s en Green deals zijn gericht op innovatie in de energiesector. Bij Green deals biedt de overheid
ondersteuning voor het wegnemen van belemmeringen rond bijvoorbeeld wet- en regelgeving, toegang
tot netwerken en toegang tot de kapitaalmarkten door de inzet van (beleids)instrumenten, kennis of
expertise.
• De belangrijkste beleidswijzigingen in de evaluatieperiode betreffen het opvoeren van het SDE+-budget
en daarnaast het creëren van de randvoorwaarden voor realisatie van bijvoorbeeld Wind op Zee en
Wind op Land, als gevolg van de ambities uit het Energieakkoord.

134

VI.II. Aard en samenhang klimaatbeleid gericht op Land- en tuinbouw
In deze paragraaf beschrijven de samenhang van het klimaatbeleid in de sector land- en tuinbouw. Om te
beginnen bakenen we de sector af.
Afbakening sector
De sector land- en tuinbouw kan worden onderverdeeld in glastuinbouw en overige sectoren en valt
voornamelijk onder het ministerie van EZ.297 Het leeuwendeel van het sectorspecifieke klimaatbeleid vanuit het
ministerie is gericht op de glastuinbouw. De overige onderdelen (landbouw, overige agrosectoren) vallen
voornamelijk onder het generieke instrumentarium van het ministerie van EZ en IenM.
Het reduceren van overige broeikas–gasemissies via bijvoorbeeld het mestbeleid heeft primair een milieudoel.
Het ministerie van LNV beschouwt de geboekte klimaatwinst van dit beleid als een positief neveneffect van dit
beleid. Het aantal gehanteerde klimaatinstrumenten is hierdoor beperkt.
Aard en samenhang klimaatbeleid Land- en tuinbouw
Met betrekking tot nationaal klimaatbeleid bestaan voor de agrosectoren drie formele beleidsdoelen: één doel
voor niet-ETS emissies, één doel voor CO2-reductie in de glastuinbouw (CO2-convenant glastuinbouw) en
reductie van overige broeikasgassen in de landbouw.

Figuur VI.II: Aard en samenhang klimaatbeleid land- en tuinbouw

• Het ministerie van LNV en andere partijen in de agrarische sector werken veel met convenanten of
ander typen vrijwillige afspraken. Een aantal instrumenten valt onder de Meerjarenafspraak
Energietransitie Glastuinbouw 2014-2020 (bijvoorbeeld Financiering begeleiding Het Nieuwe Telen,
Proof of Principle, POP NU, Regeling Energienetwerken, Voortzetten afspraken Kas als Energiebron). Ook
met de paddenstoelen- en bloembollensector (deels bedekte teelten) zijn afspraken gemaakt. In het
297 Thans weer LNV, in de periode 2012-2016 viel dit onder EZ.

135

convenant Schoon & Zuinig staan afspraken over het reduceren van de overige broeikasgassen in de
landbouw, energiebesparing en het stimuleren van hernieuwbare energie in alle agrosectoren.
• De enige specifieke financiële instrumenten zijn het CO2-sectorsysteem i.c.m. verlaagd tarief
energiebelasting voor de glastuinbouw, de IRE en de MEI. Ook is er de Garantstelling Geothermie,
waardoor risico’s bij een geothermie worden verlaagd. Andere relevante financiële instrumenten zijn
generiek.
• Convenanten en financiële instrumenten bieden beide een prikkel om te investeren in energiezuinige en
schone technieken. Enerzijds maken die de investeringen financieel aantrekkelijk, anderzijds zijn
reductiedoelen afgesproken in de sectorconvenanten.
• Belangrijke wijzigingen in de beleidsperiode hebben plaatsgevonden in het CO2-sectorsysteem. Dit is in
2013 ingevoerd. In 2015 is de scope van het systeem uitgebreid van de teeltgebonden emissies maar
alle emissies (dus ook die van WKK-elektriciteitsopwekking die aan het net werd geleverd). In 2016 is het
systeem geëvalueerd. Naar aanleiding van de evaluatie is besloten het 2020-doel te verlagen en een
privaat systeem met individuele emissieruimtes op te zetten.298 Dit wordt nog doorgevoerd in het
instrument.

VI.III. Aard en samenhang klimaatbeleid gericht op Industrie
Afbakening sector
De sector industrie bestaat uit bedrijven die wel onder ETS vallen en bedrijven die niet onder ETS vallen.
Maatregelen in de sector industrie zijn gericht op de reductie van CO2 en de reductie van overige
broeikasgasemissies. De meeste instrumenten vallen onder het ministerie van EZ.
Aard en samenhang klimaatbeleid industrie
De sector kent een aantal (generieke) financiële instrumenten die bedrijven moeten stimuleren om
energieverbruik te verminderen (energiebelasting) of om te investeren in duurzame technieken (SDE+, EIA). De
sector kent buiten EU-ETS geen specifieke financiële instrumenten primair gericht op de reductie van CO2.
Convenanten zijn gericht op prestatieafspraken tussen bedrijven en overheid. Convenanten en financiële
instrumenten versterken elkaar. Vaak zijn andere regulerende en financiële instrumenten onderdeel van een
convenant.
Ten slotte zijn er nog twee regulerende instrumenten zoals de Wet milieubeheer (Wm) en de BAT-refs. Beide
betreffen een lijst van verplichte maatregelen/technieken die bedrijven moeten toepassen. Met name de Wet
Milieubeheer hangt samen met het EU-ETS en de energiebelasting (EB). De terugverdientijd van
energiebesparingsmaatregelen wordt immers sterk beïnvloed door de ETS-prijs en het tarief van de EB.
Instrumenten gericht op Innovatie zijn de TKI’s (bijvoorbeeld TKI biobased economy, TKI energie & industrie),
de calls onder het Horizon 2020 programma ‘Secure, Clean and Efficient Energy en Green deals. In een Green
deal bekijkt de overheid of financiële instrumenten verbeterd kunnen worden om duurzame plannen te
bevorderen .

298 Zie: https:/www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/07/06/Kamerbrief-over-evaluatie- CO -sturing-in-de-glastuinbouw.
2

136

Figuur VI.III: Aard en samenhang klimaatbeleid industrie

Maatregelen gericht op de reductie van overige broeikasgasemissies zijn verplichte eisen om de uitstoot van
onder meer HKF’s, methaan en SF6 te reduceren. Een deel van de industriële bronnen van N2O (lachgas) en
PFK’s vallen sinds de start van de derde handelsperiode onder EU-ETS.

VI.IV. Aard en samenhang klimaatbeleid gericht op de Gebouwde
Omgeving
Afbakening sector
De instrumenten in de gebouwde omgeving richten zich hoofdzakelijk op energiebesparing. Het beleidsdomein
gebouwde omgeving kan worden afgebakend in utiliteitsbouw enerzijds, en woningen (met daarbinnen huur
en koop) anderzijds. Kijken we naar de instrumenten, dan zien we instrumenten gericht op energiebesparing
en instrumenten gericht op verduurzaming van de energievoorziening. De convenanten en informatieinstrumenten gericht op energiebesparing valt onder het ministerie van BZK, evenals de woningwet en het
bouwbesluit. Het beleid gericht op verduurzaming onder het ministerie van EZ. De generieke instrumenten
vallen onder het ministerie van EZ (EB, SDE(+), WMb).

137

Innovatie
Generiek

Gebouwde omgeving

1. Wet milieubeheer
2. EB
3. SDE (+)

CO2-reductie

Energiebesparing

Verduurzaming energievoorziening

1. Innovatieprogramma
Energiesprong
2. TKI Smart Grids
3. TKI Solar energy
4. Energiebesparing GO

Schoner fossiel

Convenanten

Informatie

Financieel

Regulerend

1. Blok voor blok
2. Stroomversnelling
3. Koepelconvenant
(Convenant meer
met Minder;
Lente-akkoord;
Convenant
Energiebesparing
Huursector)

1. Regionale
energieloketten
2. Campagneplan
voorlichting
woonconsumenten
3. Energieprestatie op
locatie (EPL)
4. Energieprestatieadvies (EPA)

1. STEP-regeling
2. 100 mijoen extra voor E-besparing
eigenaar/bewoners
3. Btw-verlaging isolatie
4. Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)
5. Verruiming hypotheekruimte voor het nemen
van energiebesparende maatregelen (ltv en
lti toets)
6. Ondersteuningsstructuur gemeenten: plan
van aanpak en subsidieverzoek VNG afgerond
7. Ondersteuningsstructuur VNG gebouwde
omgeving
8. Aanpassing WWS

1. Handhaving Wet Milieubeheer
2. Energie Prestatie Normen en Lenteakkoord
(nieuwbouwwoningen en -utiliteiten).
3. Minimumeisen (energieprestatie-eisen bij
ingrijpende renovatie, rendementseisen
technische bouwsystemen
4. Energielabel ubouw; Beg en Reg
(gepubliceerd en vanaf 1 juli 2014 in
werking)
5. Energieprestatiestatiecoëfficiënt (EPC)/
Energieprestatienorm (EPN) en Bouwbesluit
(>2003)

Figuur VI.IV. Aard en samenhang klimaatbeleid Gebouwde Omgeving

Aard en samenhang klimaatbeleid Gebouwde omgeving
Het beleidsinstrumentarium bestaat uit een mix van financiële, juridische en communicatieve instrumenten. De
instrumentenmix verschilt voor de verschillende doelgroepen: eigenaar/bewoners, huur en utiliteitsbouw.
Verder is het onderscheid nieuwbouw en bestaande bouw relevant.
Het beleid richt zich op het stimuleren van investeringen in energiezuinige gebouwen, installaties en
apparaten.
Door regulerende instrumenten worden actoren gedwongen om maatregelen te nemen. De Wet Milieubeheer
(generiek) verplicht bedrijven alle investeringen in energiebesparing te doen met een terugverdientijd korter
dan vijf jaar, versterkte handhaving moet er voor zorgen dat zij écht in actie komen. De aanpassingen in de
woningwet en het bouwbesluit299 zijn erop gericht de energieprestaties in de woningbouw en utiliteitsbouw te
verbeteren bij nieuwbouw en renovatie.
De financiële instrumenten verhogen de energieprijzen voor eindgebruikers of nemen financiële drempels
voor aanschaf van energiezuinige apparaten weg. Daarmee verbeteren ze het financiële rendement van
investeringen in besparende maatregelen en maken het dus aantrekkelijker (voor woning-eigenaren of
consumenten) om te investeren of energiegebruikersgedrag aan te passen. Een belangrijk instrument voor de
gebouwde is de generieke (regulerende) energiebelasting. Deze verhoogt de prijs van fossiele energie.
Hierdoor worden investeringen in energiebesparing en duurzame energie aangemoedigd.
Subsidiemaatregelen op de begroting van BZK hebben een meer ad-hoc karakter: zij zijn tijdelijk van aard
doordat het totaalbudget is vastgelegd. Dat geldt voor de 100 miljoen extra voor energiebesparing voor
eigenaar/bewoners (belastingplan 2016) en de STEP-regeling (totaalbedrag 395 miljoen euro).
Andere maatregelen vergroten de kredietruimte waardoor financiering eenvoudiger wordt, of richten zich op
het verstrekken van goedkope leningen (NEF). Ten slotte kunnen verhuurders door aanpassing van het

299 Bijvoorbeeld energie Prestatie Normen en Lenteakkoord (nieuwbouwwoningen en -utiliteiten), Minimum energieprestatie-eisen bij

ingrijpende renovatie, rendementseisen technische bouwsystemen, Energielabel ubouw; Beg en Reg (gepubliceerd en vanaf 1 juli 2014 in
werking en de energieprestatiestatiecoëfficiënt (EPC)/ Energieprestatienorm (EPN) en Bouwbesluit (>2003).

138

woningwaarderingsstelsel (WWS; puntenstelsel) hun investeringen sneller terugverdienen doordat zij hun
huurprijs mogen verhogen als zij investeren in energiebesparing.
Informatieve instrumenten zijn gericht op het vergroten van kennis van de verschillende partijen en
bewustwording. Regionale energieloketten en energielabels zorgen voor meer kennis over energiebesparing bij
woningeigenaren en huurders.
Met name de huursector gebruikt convenanten. Daar is het aantal partijen beperkt. Voorbeelden zijn Blok voor
blok en Meer met minder.
Door convenanten ontstaat een gedeelde verantwoordelijkheid voor de besparingsopgave. In de convenanten
zijn andere beleidsinstrumenten van het ministerie van BZK opgenomen. Hierdoor is sprake van directe
samenhang tussen de convenanten en andere regulerende en financiële instrumenten, zoals energielabel en de
aanpassing van WWS.
De verschillende deelsectoren van de gebouwde omgeving kennen allemaal een verschillende samenstelling
van de instrumentenmix. Bepaalde combinaties van instrumenten versterken elkaar. Een voorbeeld in de
utiliteitsbouw is de energiebelasting (financieel) en de versterkte handhaving van de Wet milieubeheer
(regulerend). Door de energiebelasting heeft een groter aantal maatregelen een terugverdientijd van minder
dan vijf jaar en door de versterkte handhaving worden deze maatregelen ook daadwerkelijk uitgevoerd. Ook
communicatieve instrumenten versterken de uitvoering van de Wet milieubeheer, omdat partijen beter
bekend zijn met de te nemen maatregelen.
Innovatie-instrumenten bestonden uit het innovatieprogramma energiesprong en de TKI’s Smart Grids, Zon en
energiebesparing in de Gebouwde Omgeving. Het Innovatieprogramma was erop gericht om het concept Nulop-de-Meter (NOM) verder te ontwikkelen en goed in te bedden in (deel)markten van leveranciers die nodig
zijn om NOM-renovaties uit te voeren. Denk behalve aan installateurs ook aan makelaars en financiële
instellingen.
De TKI’s zijn na 2015 opgegaan in de TKI Urban Energy. Binnen de programma’s is bijvoorbeeld onderzoek
gefinancierd naar energiemanagement, verhoging van het rendement van zonnecellen en, informatiesystemen
voor flexibiliteit, opslagsystemen warmtepompen en energierenovatieconcepten.300
De belangrijkste ontwikkeling in de periode is geweest het opstellen van het SER Energieakkoord. Daardoor
werd het klimaatbeleid in de gebouwde omgeving voor het eerst in zijn totaliteit in samenhang beschouwd.
Ook kwamen er duidelijke doelstellingen waarop gericht gestuurd en beleid gemaakt kan worden.
In de PBL-studie ‘Energie besparen gaat niet vanzelf’(PBL, 2014) staat een uitputtend overzicht van de
beleidsinstrumenten en de samenhang ertussen in de periode voorafgaand aan de waar we in deze evaluatie
naar kijken.301

300 https:/topsectorenergie.nl/sites/default/files/uploads/Urban%20energy/adocumenten/Urban%20Energy%20Kennis-

%20%20Innovatieagenda%202016-2019%20-%20%20versie%2029-05-2015.pdf.
301 www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/12/01/rapport-energie-besparen-gaat-niet-vanzelf.

139

VI.V. Aard en samenhang klimaatbeleid Mobiliteit
Afbakening sector
In het thema ‘verkeer en vervoer’ (hierna verkeer) passen alle maatregelen die gericht zijn op het reduceren
van broeikasgasemissies die worden uitgestoten door alle verschillende vervoersmodaliteiten tijdens
verplaatsingen over de weg, over het spoor, door het water en in de lucht. Het leeuwendeel van de
instrumenten richt zicht op het wegverkeer. Het ministerie van IenM voert het klimaatbeleid rond verkeer uit.
Een deel van het fiscale beleid valt onder het ministerie van Financiën.
Aard en samenhang klimaatbeleid Verkeer en Vervoer
Dit broeikasgasreductiebeleid richt zich op drie onderdelen:
1. Volumebeleid: minder kilometers.
2. Brandstofmix: meer gebruik van biobrandstof en andere duurzame brandstoffen (waterstof, elektrisch
rijden).
3. Zuiniger voertuigen.

Figuur VI.VII: Aard en samenhang klimaatbeleid Verkeer en Vervoer

Instrumenten zijn onderverdeeld in zes typegroepen, en worden aangevuld met generieke maatregelen. De
eerste groep instrumenten is gericht op gedragsverandering bij eindgebruiker door het wegnemen van
kennisleemten. Door campagnes wil de overheid met name automobilisten minder en anders te laten rijden.
Fiscaal beleid is gericht op het verminderen van het aantal autokilometers vanwege hogere brandstofkosten
(accijnsbeleid, verhoging dieselaccijns) of het aanschaffen van een schonere auto. Leaserijders worden
gestimuleerd een schonere auto te kiezen door een lagere bijtelling. Voor particuliere rijders geldt een
aanpassing van de motorijtuigenbelasting en bpm. Er bestaat een positieve samenhang tussen maatregelen
gericht op gedragsverandering en fiscaal beleid. Door zowel campagnes als hogere kosten kunnen
automobilisten geprikkeld worden om minder en anders te gaan rijden.
Het zuiniger worden van voertuigen (door efficiencyverbeteringen) wordt met name gestimuleerd door
Europese regelgeving waarbij ééns in de zoveel jaar de emissienormen voor nieuwe auto’s worden

140

aangescherpt. Ook voor zeeschepen is dit het geval. Voor fabrikanten van personenauto’s versterken fiscaal
beleid en CO2-normen elkaar. Ook regelgeving voor brandstofkwaliteit en het bijmengen van biobrandstoffen
is met name een uitwerking van EU-beleid. Deze regulerende instrumenten verplichten autofabrikanten om
zuinige auto’s te maken en brandstoffabrikanten om biobrandstoffen bij te mengen.
Via innovatie streeft het ministerie van IenW naar duurzame oplossingen op de langere termijn. Bedrijven
kunnen via Proeftuinen subsidies krijgen om hun innovatieve project te testen. De laatste groep betreft overige
maatregelen. Hieronder vallen onder meer communicatieve afspraken tussen overheid en spoorvervoerders.
Het sectorconvenant voor het gehele vervoer getiteld ‘Duurzaamheid in beweging’ betreft afspraken tussen
zeventien partijen met als doel de CO2-uistoot met 30-34 Mton terug te dringen in 2020 ten opzichte van 1990.
Diverse instrumenten uit de gehele instrumentenmix vallen onder dit convenant.

141

Bijlage VII: Afkortingen
Afkorting

Betekenis(sen)

BAU

Business as usual

BBP

Bruto Binnenlands Product

BL

Brandstoffen luchtverontreiniging

BNC

Beoordeling nieuwe commissievoorstellen

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CAP

Totale toelaatbare CO2-uitstoot

CCAC

Climate and Clean Air Coalition

CCXG

Climate Change Expert Group

CDM

Clean Development Mechanisms

CER

Certified Emission Reduction

CETSI

Rijkscofinancieringsregeling Interreg V

CIM

Coördinatie Internationaal Milieubeleid

CO2

Koolstofdioxide

CoCo

Coördinatiecommissie Europese Integratie- en Associatieproblemen

COP

Conference of the Parties (COP)

CNG

Clean Natural Gas

DKTI

Demonstratieregeling Klimaat Technologie en Innovatie

ECMZ

Expertisecentrum Milieuzones

EPK

Energie Prestatie Keurmerk

ESD

Effort Sharing Directive

ESR

Effort Sharing Regulation

ETS

Emissions Trading System

EU

European Union of: Europese Unie

EZ

Ministerie van Economische Zaken

EZK

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

F-gassen

Gefluoreerde broeikasgassen

FQD

Fuel Quality Directive

FTE

Personele inzet

142

GD

Green Deals

GJ

Gigajoule

GGG

Green Growth Group

HBE

Hernieuwbare Brandstofeenheden

HCFK

Hydrochloorfluorkool(water)stof

HFK

Fluorkoolwaterstof

IBO

Interdepartementale Beleidsonderzoek

ICBR

Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst

IenM

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

IenW

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

IKS

Innovatieprogramma Klimaatneutrale Steden

ILUC

Indirect Land Use Change

IPO

Interprovinciaal Overleg

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

KLG

Directie Klimaat Lucht en Geluid

KNMI

Koninklijk Meteorologisch Instituut

Kton

Kiloton

LKA

Lokale Klimaatagenda

LNG

Liquid Natural Gas

LULUCF

Land-Use, Land-Use Change and Forestry

MIRT

Meerjarenprogramma Infrastructuur en Ruimte

MKBA

Maatschappelijke kosten-batenanalyse

MLF

Multilateraal fonds

MRDH

Metropoolregio Rotterdam Den Haag

MSR

Market Stability Reserve

Mton

Megaton

MWh

Megawatt uur

NEa

Nederlandse Emissieautoriteit

NEV

Nationale Energieverkenning

ODS

Ozone Depleting Substances

PBL

Planbureau voor de Leefomgeving

PJ

Petajoule

143

PSR

Projectstimulering

R&D

Research and Development

RED

Renewable Energy Directive

REV

Register Energie voor Vervoer

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

RPE

Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek

RVO

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

RWS

Rijkswaterstaat

SDE+

Stimulering Duurzame Energieproductie

SER

Sociaal-Economische Raad

UNEP

United Nations Environment Programme

UNFCCC

United Nations Framework Convention on Climate Change

VNG

Vereniging Nederlandse Gemeenten

WMb

Wet Milieubeheer

ZBO

Zelfstandig bestuursorgaan

ZEV

Zero-Emission Vehicle

144

Nassaulaan 1
2514 JS Den Haag

+31 (0)70 359 6955
info@kwinkgroep.nl
www.kwinkgroep.nl