Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2282

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 januari 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij zes fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening Een Europees systeem voor reisinformatie en
-autorisatie (ETIAS) (Kamerstuk 34 646, nr. 2)
Fiche: Europees actieplan tegen (reis)documentenfraude (Kamerstuk
22 112, nr. 2278)
Fiche: Richtlijn en verordening Modernisering van de btw voor grensoverschrijdende e-commerce (Kamerstuk 22 112, nr. 2279)
Fiche: Wijziging btw-richtlijn op het gebied van btw-tarieven op boeken,
kranten en tijdschriften (Kamerstuk 22 112, nr. 2280)
Fiche: Verordening tot invoering van een Europees kader voor herstel en
afwikkeling van centrale tegenpartijen (Kamerstuk 22 112, nr. 2281)
Fiche: Herziening richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van
gebouwen
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2282
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

1

Fiche: Herziening richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel tot een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
aanpassing van richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie
van gebouwen
Annex 1 «Accelerating clean energy in buildings1»)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
30 november 2016
c) Nr. Commissiedocument
COM(2016) 765
COM(2016) 860 -annex 1
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52016PC0765&rid=1
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1481278671064&uri=CELEX:52016DC0860
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD(2016) 414
f) Behandelingstraject Raad
Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie (TTE)
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
h) Rechtsbasis
Artikel 194, lid 2, VWEU
i) besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Wijziging Richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD)
Dit voorstel is onderdeel van het zogenaamde Winterpakket, een pakket
met diverse (wetgevende) voorstellen en mededelingen ter implementatie
van de Energie Unie. Het Winterpakket is gebaseerd op drie hoofddoelen:
energie-efficiëntie moet op de eerste plaats komen, de Europese Unie
moet wereldwijd toonaangevend blijven op het gebied van hernieuwbare
energie en energie moet betaalbaar blijven voor consumenten.
De huidige richtlijn bevat bepalingen om het energieverbruik in de
gebouwde omgeving te verminderen, zoals bepalingen over het
energielabel voor gebouwen. De Europese Commissie wil de richtlijn om
een aantal redenen herzien. Allereerst, heeft het voorstel tot herziening tot
doel om de kosteneffectieve renovatie van de bestaande gebouwen te
versnellen en het potentieel voor efficiëntiewinst in de bouwsector
benutten. Ten tweede verwacht de Europese Commissie dat de herziening
van de richtlijn kan leiden tot groei van banen en economische groei. Ten
derde streeft de Europese Commissie ernaar om met het voorstel de
1

Bij de mededeling van de Europese Commissie «Clean Energy For All Europeans» zijn twee
aparte bijlages verschenen (zgn. «annexen»). Annex 1 van het deze mededeling betreft
«Accelerating clean energy in building» (hierna: Slimme financiering voor slimme gebouwen).
Vanwege het sterke inhoudelijke verband met het EPBD, is besloten om deze annex met de
verordening in een gezamenlijk fiche te behandelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

2

energiearmoede bij huishoudens te verminderen. Tot slot wil de Europese
Commissie met de herziening een aantal huidige bepalingen in de richtlijn
vereenvoudigen. Deze redenen leiden ertoe dat in het voorstel tot
herziening zowel nieuwe bepalingen worden toegevoegd als huidige
bepalingen worden geschrapt of aangepast.
De huidige bepalingen die met het voorstel tot herziening worden
gewijzigd betreffen de bepalingen over hoogrendementssystemen en de
bepalingen over inspecties van verwarmings- en airconditioningssystemen. Uit de evaluatie van de huidige richtlijn kwam naar voren dat de
bepaling over het overwegen van hoogrendementssystemen bij
nieuwbouw gepaard gaat met hoge administratieve lasten, ingewikkeld te
implementeren is en deels overlapt met de bepalingen rondom het
energielabel. Daarom wordt deze bepaling vanuit het oogpunt van
vereenvoudiging geschrapt.
Daarnaast zijn de bepalingen over inspecties van verwarmings- en
airconditioningsystemen aangepast. Uit de evaluatie bleek dat deze
controle niet voldoende de optimale prestatie van deze technische
systemen waarborgden. De aanpassing houdt in dat lidstaten noodzakelijke maatregelen moeten nemen voor het instellen van een regelmatige
keuring van de toegankelijke delen van systemen die worden gebruikt
voor het verwarmen van gebouwen, zoals de warmtegenerator, het
controlesysteem en de circulatiepomp(en) voor zowel niet-residentiële
gebouwen met een primair energieverbruik van meer dan 250 MWh en
woongebouwen met een gecentraliseerd technisch bouwsysteem met een
nominaal vermogen voor het verwarmen van ruimten van meer dan
100 kW. Als een alternatief hierop, en volgens de Commissie een meer
effectieve benadering, mogen lidstaten eisen stellen om te zorgen dat
niet-residentiële gebouwen met een totaal primair energieverbruik van
meer dan 250 MWh per jaar worden voorzien van gebouwautomatisering
en controlesystemen die moeten voldoen aan eisen zoals het in staat zijn
continue te monitoren en het kunnen benchmarken van de energieefficiëntie van het gebouw. Een alternatief voor residentiële gebouwen
met een gecentraliseerd technisch bouwsysteem met een nominaal
vermogen voor het verwarmen van ruimten van meer dan 100 kW is het
stellen van eisen door lidstaten om ervoor te zorgen dat er een continue
elektronisch toezicht is die de efficiëntie van de systemen meet, een
effectieve controle verzorgt en gebouweigenaren en managers informeert
als de efficiëntie significant is gedaald of onderhoud nodig heeft.
De nieuwe bepalingen die in de herziening aan de richtlijn worden
toegevoegd zijn zeer uiteenlopend van karakter. Hieronder wordt per
thema ingegaan op de belangrijkste wijzigingen.
Bepalingen over nieuwe bouwsystemen
Allereerst bevat het voorstel een aantal nieuwe bepalingen over
technische bouwsystemen. Zo wordt onder meer de definitie van
technisch bouwsysteem uitgebreid waardoor niet alleen systemen voor
bv. verwarming en koeling van ruimtes onder de definitie vallen, maar ook
infrastructuur voor elektrisch vervoer, energiemanagementsystemen en
installaties voor het lokaal opwekken van elektriciteit. Dit heeft onder
andere tot gevolg dat lidstaten eisen moeten vaststellen voor deze
systemen. Daarnaast bevat de herziening een bepaling waarin lidstaten
verplicht worden om ervoor te zorgen dat er bij nieuwe niet-residentiële
gebouwen en ingrijpende renovatie van bestaande niet-residentiële
gebouwen infrastructuur wordt aangelegd voor oplaadpunten voor
elektrisch vervoer. Dit geldt voor alle niet-residentiële gebouwen met
meer dan 10 parkeerplaatsen vanaf 1 januari 2025, inclusief de gebouwen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

3

waar de plaatsing van oplaadpunten onder overheidsverantwoordelijkheid vallen. Lidstaten mogen hier een uitzondering op maken voor het
MKB2. Ten aanzien van nieuwe residentiële gebouwen en de residentiële
gebouwen die een grote renovatie ondervinden met meer dan 10
parkeerplaatsen, moeten lidstaten ervoor zorgen dat deze vooraf
bekabeling bevatten om het installeren van oplaadpunten voor elektronische voertuigen voor elke parkeerplek mogelijk te maken. Tot slot zitten
er in de herziening een aantal bepalingen over het slim omgaan met
energie in een gebouw. Zo wordt in de herziening aan de Europese
Commissie de mogelijkheid geboden om door middel van een gedelegeerde handeling een «smartness indicator» te ontwikkelen, waarmee de
slimheid van een gebouw om zich aan te passen aan de behoeften van de
gebruiker, de functie van het gebouw en de situatie van het elektriciteitsnet wordt uitgedrukt.
Energielabel en financiële stimuleringsmaatregelen
Ten tweede bevat de herziening een nieuwe bepaling over financiële
stimuleringsmaatregelen voor renovatie van bestaande gebouwen.
Lidstaten moeten bij het verstrekken van financiële middelden (zoals
subsidies en leningen) een koppeling leggen met het nationale
energielabel voor gebouwen door zowel voor als na renovatie een
energielabel te vragen.
Energielabel en energielabeldatabase
Ten derde staan er bepalingen in de herziening die betrekking hebben op
het energielabel en de nationale energielabeldatabase. Er worden door de
Europese Commissie nadere voorwaarden gesteld aan het toezicht op het
energielabel. Zo moet het gezag verantwoordelijk voor het implementeren
van een onafhankelijk controlesysteem, een random selectie maken van
alle energielabels die jaarlijks worden afgegeven en deze labels verifiëren.
Ook bevat de herziening diverse verplichtingen om meer informatie in de
nationale database op te nemen, zoals een indicator van de energieprestatie uitgedrukt in kWh/m_/j en het daadwerkelijke energieverbruik van het
gebouw ongeacht de grootte of de categorie. De database moet de
huidige energie consumptie data van vaak bezochte gebouwen door het
publiek met een oppervlakte van meer dan 250 m_ regelmatig actualiseren. De data moet geaggregeerd en geanonimiseerd overeenkomstig
met de Europese wetgeving (in de regel de Algemene Verordening
Gegevensbescherming) op het terrein van persoonsgegevensbescherming op verzoek beschikbaar gemaakt kunnen worden tenminste
voor statistische en onderzoeksdoeleinden voor het openbaar gezag.
Bepalingsmethode energieprestaties van gebouwen
Ten vierde zitten er in de herziening een aantal verplichtingen ten aanzien
van de bepalingsmethode voor energieprestatie van gebouwen. Zo
moeten lidstaten rekening houden met het binnenklimaat (tegengaan
oververhitting) en moet de bepalingsmethode worden beschreven
volgens een gestandaardiseerd kader (M/480). Dit betekent dat de
energieprestatie van gebouwen moet worden uitgedrukt in kWh/m_ per
jaar.

2

De definitie voor het MKB is volgens Titel 1 van de Annex bij de Commissie Aanbeveling
2003/361/EC van 6
mei 2003 (>250 fte, >€ 50m omzet, >€ 43m op de balans).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

4

Verplichting tot langetermijnstrategie
Ten vijfde wordt de verplichting tot het vaststellen van een langetermijnstrategie voor renovatie van bestaande gebouwen uit de Richtlijn
energie-efficiëntie (EED) overgeheveld naar de EPBD en uitgebreid met
een aantal inhoudelijke vereisten. De langetermijnstrategie moet onder
meer een routekaart gaan bevatten voor het behalen van het
CO2-reductiedoel in 2050 met specifieke mijlpalen voor 2030, instrumenten bevatten voor het in juiste banen leiden van investeringsbeslissingen en het beleid rondom energiearmoede uiteenzetten.
Vaststellen van gedelegeerde handelingen voor onbepaalde tijd
Tot slot wordt in de herziening de uiterste datum voor de Europese
Commissie voor het vaststellen van de gedelegeerde handelingen
gewijzigd naar onbepaalde tijd en artikel 8 (technische bouwsystemen)
toegevoegd. De wijziging naar onbepaalde tijd heeft tot gevolg dat de
Europese Commissie opnieuw gedelegeerde handelingen kan vaststellen
ten aanzien van artikel 5 (de berekening van kostenoptimaliteit minimumeisen) en artikel 22 (Aanpassing van bijlage I «Algemeen gemeenschappelijk kader voor het berekenen van energieprestatie van gebouwen» aan
technische vooruitgang). In het voorstel is niet toegelicht waarom de
Europese Commissie het vaststellen van gedelegeerde handelingen naast
voor artikel 5 en artikel 22, ook voor artikel 8 wil vast stellen en naar
onbepaalde tijd wil wijzigen.
Annex «Accelerating clean energy in buildings» (hierna: «slimme
financiering voor slimme gebouwen»)
Naast het regelgevingskader van de EPBD en de EED (Energie-efficiënte
richtlijn), vindt de Commissie dat er een noodzaak is om aanvullende
acties te nemen om snelle veranderingen in de economie te bewerkstelligen en het financieringsvraagstuk te adresseren. Volgens de Europese
Commissie komen namelijk investeringen in het verbeteren van de
energieprestatie van gebouwen nog onvoldoende van de grond, doordat
kapitaal voor deze doeleinden schaars is, er een gebrek is aan
betrouwbare informatie, er een gebrek is aan goedopgeleide arbeidskrachten, er twijfels zijn over de mogelijke positieve effecten en de
renovatieprojecten op kleine schaal plaatsvinden.
Daarom stelt de Commissie hiervoor geld beschikbaar, waarbij het
Europese Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI) een mogelijkheid
is om private financiering voor energie-efficiënte projecten te genereren.
In het European Regional Development Fund and Cohesion Fund zal
17 miljard beschikbaar worden gesteld om te kunnen investeren in
energie-efficiënte van gebouwen met name voor het MKB. Dit zal worden
aangevuld door nationale publieke en private cofinanciering en daardoor
in totaal op 27 miljard euro uitkomen.
Voortbouwend op deze financieringsbronnen zal de Commissie het
initiatief «slimme financiering voor slimme gebouwen» aannemen. Dit
initiatief bevat specifieke maatregelen om private financiering te
ontsluiten en marktactoren het mogelijk te maken hun projecten via
aantrekkelijke en gepaste financieringsoplossingen te realiseren. Een
groot deel van deze gelden zal naar steden en regio’s gaan, zodat zij via
plaatselijke initiatieven, zoals bijvoorbeeld een convenant tussen
burgemeesters, werken aan CO2-reductie.
De Europese Commissie benoemt in het voorstel drie belangrijke pijlers
om investeringen te bevorderen:
1) Effectiever gebruik van publieke financiering
Het doel is om het gebruik van subsidies via financiële instrumenten te
maximeren waarbij marktfalen wordt aangepakt en doelgerichter
subsidies worden ingezet naar kwetsbare consumenten. De Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

5

Commissie gaat hiertoe onder andere financieringsmodellen voor
schone energie ontwikkelen waarmee nationale en regionale platforms
private financiering kunnen aantrekken, in lijn met de regels voor
staatssteun. Zo zal de Commissie ook de impact van openbare
boekhoudregels op de markt analyseren voor energieprestatie
contracten en zal de Commissie voor eind voorjaar 2017 de leidraad
over de statistische behandeling van zulke partnerships actualiseren.
2) Aggregatie en ondersteuning bij project ontwikkeling
De Europese Commissie concludeert dat veel projectontwikkelaars,
zoals overheidsinstanties, individuen en bedrijven, de vaardigheden en
capaciteit ontbreekt om ambitieuze schone energie programma’s op te
zetten, te implementeren en te financieren.
De Europese Commissie zal daarom de bestaande faciliteiten voor
ondersteuning bij projectontwikkeling op EU-niveau versterken door
hier onder andere meer geld voor beschikbaar te stellen (38 miljoen
euro per jaar vanaf 2017) en op nationaal niveau aanmoedigen om
specifieke lokale of regionale loketten te ontwikkelen.
3) Risicovermindering
Financiële instellingen en investeerders zouden de risico’s en
voordelen van duurzame investeringen beter moeten begrijpen. De
Europese Commissie zal daartoe een platform «Derisking Energy
Efficiency» lanceren voor de financiële wereld en projectontwikkelaars.
Daarnaast zal de Europese Commissie samen met publieke en private
financiële instellingen, vertegenwoordigers van de industrie en experts
uit de sector een kader ontwikkelen waarin investeringen in schone
energie voor gebouwen worden onderschreven. Dit is geraamd voor
2017. De Europese Commissie zal tenslotte de «European Building
Stock Observatory» lanceren, waarin relevantie informatie wordt
verzameld over gebouwen en renovatie van gebouwen met het oog op
het verbeteren van de energie-efficiëntie.
b) Impact assessment Commissie
De Europese Commissie heeft een impact assessment uitgevoerd volgens
de uitgangspunten van Betere Regelgeving. Daarvoor is gebruik gemaakt
van het Standaard Kostenmodel (SKM). Er zijn drie opties voor maatregelenpakketten doorgerekend: 1) een maatregelenpakket gericht op
intensivering van implementatie, 2) een maatregelenpakket gericht op
intensivering van implementatie aangevuld met gerichte wijzigingen om
de huidige bepalingen in de richtlijn te versterken en 3) een maatregelenpakket gericht op intensivering van implementatie, verdere harmonisering
en een hogere ambitie. De Europese Commissie heeft gekozen voor optie
2. Volgens het impact assessment leidt optie 2 tot een totale energiebesparing in Europa van 28 Mtoe (megaton olie-equivalent) in 2030 en een
totale lastenreductie van € 98,1 miljoen per jaar (dit kan worden uitgesplitst naar een lastenverlichting voor de private sector van
€ 108,5 miljoen en een lastenverzwaring voor de publieke sector van
€ 10,4 miljoen). Het zal daarnaast ook ongeveer 220.000 extra banen
opleveren tot aan 2030 (vergeleken met het referentie scenario).
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland streeft samen met onder meer de partijen van het Energieakkoord voor duurzame groei naar een energieneutrale gebouwde
omgeving in 2050, die leidt tot terugdringing van CO2-emissies, verlaging
van woon- en bedrijfslasten en vergroting van de werkgelegenheid in de
bouw-, technologie- en installatiesector en aanpalende sectoren. Hierbij
worden kosteneffectieve opties benut om de gewenste CO2-reductie te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

6

kunnen realiseren. Het kabinet heeft 7 december jongstleden de Energieagenda gepresenteerd. Met deze agenda beoogt het kabinet een helder en
ambitieus langetermijnperspectief voor het behalen van de klimaatdoelstelling van het Parijs akkoord te schetsen, dat zekerheid biedt aan
bedrijven die moeten investeren, aan bestuurders die beslissingen
moeten nemen en aan burgers die voor belangrijke keuzes komen te
staan. Nederland heeft economisch belang bij een geleidelijke en tijdig
ingezette energietransitie. Het kabinet kiest voor aanvullend beleid
bovenop het Europees Emissiehandelssysteem (ETS) en de Effort Sharing
Regulation (ESR), indien deze onvoldoende prikkels bieden om de
doelstelling in 2050 geleidelijk te realiseren.
In de energietransitie naar 2030 en 2050 stuurt Nederland op één
enkelvoudig doel: het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen
(«sturen op CO2-reductie»). Dit is de meest kosteneffectieve manier om de
effecten van klimaatverandering te beperken. Het is duidelijk dat er fors
moet worden ingezet op energie-efficiëntie en er ook grote investeringen
nodig zijn om het aandeel hernieuwbare energie in de energiemix te
vergroten. Door te sturen op CO2-reductie komt de meest optimale en
kosteneffectieve mix van energiebesparing, hernieuwbare energie en
andere CO2-arme opties in de markt tot stand.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Zoals hierboven beschreven ondersteunt Nederland de doelstelling van
de richtlijn om een betere verbinding te leggen met de langetermijndoelen op het gebied van CO2-reductie. Nederland staat ook positief
tegenover het voornemen om in het voorstel de verordening «Governance» van het winterpakket de rapportageverplichtingen voor de EPBD te
vereenvoudigen en te stroomlijnen met andere rapportageverplichtingen
op het terrein van energie en klimaat, waaronder de verplichtingen van
andere energierichtlijnen zoals de EED. Ook is Nederland vanuit het
oogpunt van vereenvoudiging voorstander van het schrappen van de
bepaling over het overwegen van hoogrendementssystemen bij
nieuwbouw.
Over de nieuwe bepalingen is Nederland echter zeer kritisch. Het kabinet
oordeelt negatief over zowel de subsidiariteit en de proportionaliteit. Het
kabinet vindt dat nieuwe bepalingen voor lidstaten genoeg ruimte zouden
moeten bieden om maatregelen te treffen om CO2-emissies te reduceren
op een zo kosteneffectief mogelijke wijze. Daarbij horen geen gedetailleerde nationale verplichtingen tot energiebesparing van de gebouwde
omgeving. Nederland vindt dat het voorstel van de Europese Commissie
niet aansluit bij dit streven. Verschillende bepalingen bevatten zeer
gedetailleerde verplichtingen op individueel maatregelniveau, zonder
daarbij de mogelijkheid open te laten voor lidstaten om te bepalen op
welke wijze zij invulling willen gegeven aan de langetermijndoelen op het
terrein van energie en klimaat.
Nederland vreest bovendien dat de lasten van de voorgestelde maatregelen niet in verhouding staan tot de baten, wat niet alleen kan leiden tot
een ongewenste lastenverzwaring, maar ook een inefficiëntie inzet van
middelen. Hierdoor kan het juist lastiger worden om de langetermijndoelen te behalen. Hieronder wordt per bepaling nader ingegaan op het
Nederlandse standpunt.
Over de nieuwe bepalingen over elektrisch vervoer heeft Nederland een
gemengd oordeel. Enerzijds is Nederland voorstander van het stimuleren
van elektrisch vervoer en laadinfrastructuur hiervoor, omdat dit een
belangrijke bijdrage kan leveren aan energiebesparing en de reductie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

7

de CO2-uitstoot. Nederland streeft ernaar dat in 2035 alle nieuw verkochte
personenauto’s zero-emissie rijden en in 2050 alle personenauto’s.
Anderzijds, zijn deze nieuwe bepalingen dwingend van aard omdat ze
voorschrijven hoe Nederland op gebouwniveau de ruimte moet inrichten.
Het betreft voorschriften voor voorzieningen op particuliere terreinen ter
bevordering van elektrisch rijden door de eigenaren of werknemers in de
betrokken gebouwen. Nederland is van mening dat dit beleid in beginsel
bij de lidstaten ligt.
Voorts is Nederland van mening dat de voorgestelde bepalingen op dit
detailniveau niet passen binnen de EPBD vanwege het subsidiariteitsbeginsel. Door infrastructuur voor elektrisch vervoer op deze wijze als
technisch bouwsysteem in de richtlijn op te nemen ontstaat bovendien
het ongewenste effect dat informatie over (infrastructuur voor) oplaadpunten voor elektrisch vervoer dient te worden opgenomen in de
energielabeldatabase. Het kabinet is van mening dat een duiding
ontbreekt van de effecten van de bepalingen op bestaande gebouwen, in
het bijzonder ten aanzien van de kosten voor burgers en bedrijven, de
implicaties voor handhaving en de mogelijke gevolgen voor cultureel
erfgoed en de directe omgeving.
Over de nieuwe bepaling over het opleveren van informatie bij het
plaatsen, vervangen of verbeteren van een technisch bouwsysteem is
Nederland kritisch, niet alleen omdat de kosten voor het aanpassen van
de database hoog zijn en omdat het niet mogelijk lijkt om deze informatie
bij de huidige energielabelmethodieken direct te gebruiken voor het
vaststellen van het energielabel, maar ook omdat onduidelijk blijft wat de
meerwaarde van het verzamelen van deze informatie is.
De positie ten aanzien van de introductie van een reguliere inspectie van
het warmte- en koude systeem van bepaalde gebouwen is deels in lijn
met bestaande Nederlandse wetgeving. Vanuit de wet Milieubeheer
bestaat er thans een keuringsplicht voor stookinstallaties. Over het
alternatief om energiemanagementsystemen te plaatsen bij utiliteitsgebouwen met een zeer hoge energieconsumptie is Nederland positief. Uit
onderzoek van ECN blijkt namelijk dat er met energiemanagementsystemen bij utiliteitsgebouwen met een hoog energieverbruik veel energie
bespaard kan worden en dat de terugverdientijden relatief kort zijn.
Overigens zijn bepaalde inrichtingen op basis van het Activiteitenbesluit
milieubeheer op dit moment ook al verplicht om energiebesparingsmaatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Of het
alternatief tot het plaatsen van energiemanagementsystemen ook bij
woningen interessant zou kunnen zijn, hangt af van de verhouding tussen
kosten en baten. In het voorstel is niet duidelijk of met een totale output
van meer dan 100 kW het vermogen of het daadwerkelijke verbruik van
een gecentraliseerd technisch bouwsysteem wordt bedoeld. Het voorstel
zou er volgens Nederland niet toe moeten leiden dat er voor individuele
woningen geïnvesteerd moet worden in energiemanagementsystemen als
de kosten voor deze systemen niet of pas op lange termijn kunnen
worden terugverdiend of als alternatieve kosteneffectieve opties
voorhanden zijn.
De bepaling van de Europese Commissie die de mogelijkheid biedt om
per gedelegeerde handeling een «smartness indicator» vast te stellen,
wijst Nederland af. Nederland vindt het onwenselijk dat er op het
energielabel naast de energielabelklasse een andere indicator wordt
ontwikkeld die aangeeft hoe energiezuinig een gebouw is. Dit kan leiden
tot verwarring en onduidelijkheid bij burgers en bedrijven en de waarde
en betekenis van de energielabelklasse ondermijnen. Naast de vraag van
de toegevoegde waarde van dit mogelijk «extra» keurmerk voor individuele gebouwen, hebben de moeilijkheden rondom de implementatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

8

het energielabel voor gebouwen en de inbreukprocedures aangetoond dat
het doorvoeren van dergelijke keurmerken lastig, duur en bezwarend en
verwarrend voor burgers kan zijn. Bovendien, omdat het gaat om een
nieuw voorstel met mogelijk vergaande gevolgen voor de huidige
energielabelmethodieken, leent het onderwerp zich naar mening van
Nederland niet voor uitwerking via een gedelegeerde handeling.
Het kabinet staat zeer kritisch tegenover de nieuwe bepaling over
financiële stimuleringsmaatregelen voor renovatie van bestaande
gebouwen met name wat betreft particuliere woningeigenaren. Deze
bepaling verplicht lidstaten om bij een renovatie een energielabel op te
vragen bij de gebouweigenaar, zowel voorafgaand aan de renovatie als
achteraf. Het Nederlandse kabinet vindt dat hiermee onnodig wordt
ingegrepen op de autonomie van lidstaten om nationale middelen naar
eigen inzicht te verstrekken. Voor utiliteitsbouw heeft Nederland recentelijk de label C-verplichting geïntroduceerd, waarmee deze voorgestelde
bepaling minder ingrijpend zal zijn. Echter de ingrijpendheid van de
voorgestelde bepaling voor particuliere woningeigenaren staat naar
mening van het kabinet niet in verhouding tot het doel van de bepaling.
Bovendien zijn er voor lidstaten gemakkelijkere en goedkopere manieren
om te controleren of er energiebesparingsmaatregelen zijn getroffen,
bijvoorbeeld door het uitvragen van een factuur en/of foto’s. Het maken
van een energielabel kost tijd en geld, waardoor het voordeel van de
financiële stimulans weer deels te niet wordt gedaan. Daarnaast is het
goed mogelijk dat deze extra administratieve handeling zal leiden tot
kritiek op de systematiek van het energielabel, waarmee de positieve
waarde verloren kan gaan.
Ten aanzien van de nieuwe bepaling die voorwaarden stelt aan de wijze
waarop het toezicht wordt uitgevoerd is Nederland kritisch ten aanzien
van de beperking van de eigen afwegingen die lidstaten kunnen maken bij
hun handhavingsbeleid. Daar biedt de bepaling in de huidige vorm te
weinig ruimte voor. Tevens wijst Nederland op de diverse verplichtingen
om meer informatie in de nationale energielabeldatabase op te nemen die
naar oordeel van Nederland leiden tot ingrijpende wijziging in de huidige
Nederlandse labelsystematiek en daarmee leidt tot hoge extra lasten,
terwijl onduidelijk is wat de meerwaarde van het verzamelen van deze
informatie is. De gevolgen van deze bepalingen, met name over het
opnemen van het daadwerkelijk gebruik van kWh/m2, zijn daarnaast
onwenselijk. Doordat deze meetwaarde alleen iets zegt over het gedrag
van de specifieke gebruiker in dat gebouw of de bedrijfsfuncties in het
gebouw en niets over de energetische kwaliteit van het gebouw, is het de
vraag of deze inbreuk op de privacy proportioneel is. De gevolgen van
deze bepalingen voor de privacy van gebouweigenaren, bedrijven en
bewoners moeten kritisch bezien worden.
Over de nieuwe bepalingen ten aanzien van de bepalingsmethode voor
energieprestatie van gebouwen (rekening houden met binnenklimaat en
beschrijven van bepalingsmethode via een gestandaardiseerd kader)
maakt Nederland zich zorgen dat deze verstrekkende gevolgen hebben
voor de Nederlandse bepalingsmethoden en voor de uitvoering van het
energielabel. Aanpassingen van de bepalingsmethoden zijn zware,
kostbare en langdurige processen. Nederland is van mening dat de lasten
die met deze nieuwe bepalingen gepaard gaan niet in verhouding staan
tot het doel om meer transparantie en consistentie in de bepalingsmethoden van lidstaten aan te brengen.
Nederland is in beginsel positief over het overhevelen van de verplichting
uit de EED om een langetermijnstrategie voor renovatie van bestaande
gebouwen vast te stellen ten behoeve van de stroomlijning. Bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

9

uitbreiding van de vereisten van de langetermijnstrategie ziet Nederland
de meerwaarde van het opnemen van een routekaart met mijlpalen voor
2030, omdat het huidige artikel daarmee toekomstbestendiger wordt
gemaakt.
Echter, Nederland staat kritisch tegenover de toevoeging om ook het
thema energiearmoede onder te brengen in de lange termijnstrategie.
Nederland is geen voorstander om in de langetermijnstrategie voor
renovatie van bestaande gebouwen ook het thema energiearmoede onder
te brengen, omdat hiermee indirect wordt gestuurd op de wijze waarop
lidstaten invulling geven aan de langetermijnstrategie. Daarnaast is het
armoedebeleid in Nederland niet specifiek gericht op energielasten maar
breder vormgegeven. Bovendien ligt armoedebeleid in beginsel bij
lidstaten. Ook is Nederland kritisch over de bepaling die voorschrijft dat
lidstaten mechanismen moeten introduceren om investeringsbeslissingen
te bevorderen, waaronder het aanwenden van publieke gelden en het
risico-arm maken van investeringen op het terrein van energie-efficiëntie.
Nederland vindt dat deze maatregel ingrijpt in de autonomie.
Annex «Slimme financiering voor slimme gebouwen»
Nederland stelt de extra financiële ondersteuning vanuit de Europese
Commissie voor stimulering van energie-efficiënte in de gebouwde
omgeving op prijs. De terugverdientijden voor renovatie van gebouwen
naar een hoge energetische kwaliteit vergen een lange tijdshorizon die
niet altijd overeenkomt met investeringsoverwegingen. De behoefte aan
zekerheid over de geleverde prestaties bij dergelijke omvangrijke
investeringen is groot. Het creëren van mogelijkheden voor bedrijven,
gebouweigenaren en gebruikers door financiering, realisatie en
onderhoud van de renovatie kunnen daaraan bijdragen. Energieprestatiecontracten zijn daarbij een belangrijk instrument. Het belang van
energieprestatiecontracten en financieringsondersteuning geldt niet
alleen voor eigenaren van overheidsgebouwen, maar ook voor commercieel vastgoed en institutionele beleggers in woningen. Financieringsondersteuning is daarnaast ook van belang voor particuliere woningeigenaren. Nederland zal daarom de suggestie doen aan de Commissie dat de
middelen ook inzetbaar zijn via nationale instanties voor deze doelgroep.
Bij het voorstel plaatst Nederland wel een aantal kanttekeningen die
betrokken zouden moeten worden bij de nadere afweging. Zoals het
kabinet in Energieagenda reeds heeft aangekondigd is de Nederlandse
inzet om het prijsstellingmechanisme rond CO2 effectiever te maken. Dit
kan in belangrijke mate bijdragen aan een groter aanbod CO2-neutrale
energie voor de consument en gebouweigenaar. Indien dit gerealiseerd
kan worden, is het de vraag hoe (grootschalige-) leningoperaties vanuit
Europa een instrument is dat aanvullend is op nationaal beleid. Nederland
mist deze effectieve aanpak in de plannen van de Commissie en zal hier
aandacht voor vragen.
In de voorstellen van de Commissie worden nog op te bouwen gelden in
samenwerking met lidstaten genoemd. Nederland vraagt zich af hoe de
samenwerking met lidstaten in deze wordt vorm gegeven. Nederland wijst
het voorstel af indien cofinanciering vanuit lidstaten wordt geëist. Dat zou
de budgetbevoegdheid van de lidstaten aantasten. Nederland heeft reeds
een aantal van dit soort instrumenten (zoals de Nederlandse Hypotheek
Garantie voor particulieren, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw
voor de financiering van de corporaties, en verschillende subsidieregelingen). Het heeft de voorkeur financiering van projecten op eigen wijze te
kunnen inrichten zodat de gelden zo effectief en efficiënt mogelijk kunnen
worden besteed, waarbij de administratieve lasten minder zullen zijn, dan
indien lidstaten deze gelden via een Europees infrastructuur moeten
aanleveren en onttrekken. Daarnaast is Nederland van mening dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

10

energie-efficiënte maatregelen bij marktpartijen zoals bedrijven, een zaak
zijn van de markt zelf. De terugverdientijd van deze investeringen zijn kort
genoeg om dit via lagere energiekosten terug te kunnen verdienen.
De Commissie stelt daarnaast voor platformen op te richten om private
financiering aan te trekken. Inmiddels bestaan in Nederland verschillende
platformen en expertise centra. Deze richten zich op kennisontwikkeling,
-overdracht en het bij elkaar brengen van financiers en stakeholders. Zo
zijn er het expertisecentrum energiebesparing3 en het Nederlandse
Investeringsagentschap4. Voorts wordt op dit moment een voorstel
uitgewerkt voor de oprichting van een nationale financieringsinstelling.
Ook wordt aangegeven dat er lokale of regionale (energie)loketten moeten
worden opgericht. In Nederland bestaan deze reeds voor woningen. Dit
zou kunnen worden uitgebreid voor utiliteitsbouw. Nederland zal in dit
licht aan de Commissie aandacht hiervoor vragen en aangeven de
Europese financiële- en kennisinstrumenten zo in te richten dat deze
instellingen van de Europese en nationale mogelijkheden goed gebruik
kunnen maken zodat het beleid elkaar hierop versterkt.
De Commissie noemt dat zij voor eind voorjaar 2017 de leidraad over de
statistische behandeling van partnerships gaat actualiseren. Nederland
gaat er hierbij vanuit dat de intentie is om er voor te zorgen dat de
boekhoudkundige regels overheden de ruimte geven om publiek private
partnerships aan te kunnen gaan op het gebied van de energie-efficiënte.
Nederland zou daarbij in het algemeen willen opmerken dat voor zover de
financiering bestaat uit laagrentende leningen, dergelijke leningen in het
huidige klimaat weinig effectief kunnen zijn. Nederland zal daarom de
Commissie adviseren instrumenten zoals risicodragend kapitaal of
subsidies te hanteren.
De Europese Commissie is ook van plan een «European Building Stock
Observatory» te lanceren. Het is Nederland onduidelijk welke toegevoegde waarde deze database zou moeten creëren. Daarnaast ontbreekt
een analyse van de impact van een dergelijke database op de lasten voor
de publieke sector en de voordelen voor burgers en bedrijven. Privaat
bestaan reeds initiatieven zoals Gresb5 waar investeerders gebruik van
maken indien zij duurzaam willen investeren. De vraag is of deze private
initiatieven beter gestimuleerd kunnen worden dan een EU database op te
bouwen. Nederland zal de Europese Commissie vragen om dit toe te
lichten.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De vermindering van administratieve lasten en de stroomlijning van de
plannings- en rapportageverplichtingen door middel van een integraal
governance-systeem wordt binnen de EU breed gedragen. De behandelende commissie en de rapporteur in het Europees Parlement zijn op het
moment van schrijven nog niet bekend.

3

http://www.eceonline.nl/.
https://www.nederlandsinvesteringsagentschap.nl/.
5
https://gresb.com/.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

11

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Commissie baseert de bevoegdheid op artikel 194 VWEU. Het kabinet
kan zich vinden in deze rechtsbasis. Op grond van dit artikel is de Unie
bevoegd om maatregelen te treffen om o.a. energie-efficiëntie te
stimuleren.
b) Subsidiariteit
Het kabinet is negatief over de subsidiariteit. Het voorstel bevat een aantal
nieuwe bepalingen die verder gaan dan de huidige richtlijn. Vanwege de
interne markt en de Europese doelstellingen ten aanzien van energiebesparing en CO2-reductie, vindt Nederland sturing vanuit de Europese Unie
op CO2-reductie passend. Echter, omdat het gaat om een gedeelde
bevoegdheid tussen de Europese Unie en de lidstaten, vindt Nederland
wel dat de invulling van deze doelstelling aan de lidstaten zelf over moet
worden gelaten. Het is onwenselijk om de Europese bepalingen op het
terrein van energieprestaties van gebouwen door te vertalen naar
gedetailleerde (bindende) nationale voorschriften. Het kabinet is van
oordeel dat gedetailleerde bepalingen zoals het voorschrijven van het
aantal laadpalen bij een parkeerplaats van een utiliteitsgebouw geen
maatregel is die op Europees niveau dient te worden vastgelegd. Doordat
de herziening veel nieuwe en gedetailleerde bepalingen bevat, lijkt de
ruimte voor lidstaten te worden ingeperkt.
c) Proportionaliteit
Nederland is negatief over de proportionaliteit van de bepalingen in het
voorstel. Veel bepalingen lijken verder te gaan dan nodig. Daarnaast zijn
veel bepalingen erg gedetailleerd, waardoor het voorstel meer het
karakter van een verordening krijgt dan van een richtlijn.
Het proportionaliteitsoordeel van Nederland is negatief bij de volgende
bepalingen:
− De verplichting tot het vaststellen van de energieprestatie van een
technisch bouwsysteem bij het plaatsen, vervangen of verbeteren van
het bouwsysteem en het overhandigen van deze informatie aan de
klant, inclusief de verplichting om deze informatie op te slaan in de
energielabeldatabase (artikel 8.5).
− De bepaling die de Europese Commissie de mogelijkheid biedt om
door middel van een gedelegeerde handeling een «smartness
indicator» te ontwikkelen (artikel 8.6).
− De bepalingen waarin lidstaten verplicht worden om ervoor te zorgen
voor oplaadpunten voor elektrisch vervoer (artikel 8.2 en 8.3).
− De verplichting aan lidstaten om bij het verstrekken van financiële
middelden zowel voor als na renovatie een energielabel te vragen aan
de gebouweigenaar (artikel 10).
− De bepaling die voorwaarden stelt aan de wijze waarop toezicht
gehouden moet worden op het energielabel (en annex 2).
− De verplichting om meer informatie op te nemen in de energielabeldatabase (artikel 6, annex 1).
− De verplichting om de energiebepalingsmethode te beschrijven
volgens een gestandaardiseerd kader (annex1).
− De verplichting om energiearmoede en mechanismen om private
investeringen te bevorderen op te nemen in de langetermijnstrategie
van renovatie van bestaande gebouwen (artikel 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

12

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
In het EFRO en het Cohesiefonds voor de periode 2014–2020 is
€ 17 miljard beschikbaar om te kunnen investeren in energie-efficiëntie
van gebouwen. Dit kan worden aangevuld met nationale publieke of
private cofinanciering. Volgens de Commissie kan het totaal in dat geval
uitkomen op € 27 miljard voor die periode. Nederland is van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Volgens de impact assessment leidt het voorstel tot een lastenverzwaring
voor de publieke sector van € 10,4 miljoen per jaar. Over dit gedeelte van
de impact assessment is Nederland ook zeer kritisch. Als uitgegaan wordt
van gelijke lasten voor lidstaten dan is dit ongeveer € 370.000 per lidstaat
per jaar. Nederland vindt deze inschatting onvoldoende betrouwbaar. Voor
het aanpassen van de energielabeldatabase wordt bijvoorbeeld uitgegaan
van ongeveer € 300.000 per jaar per lidstaat. Nederland denkt dat deze
kosten in werkelijkheid veel hoger zullen liggen. Daarnaast zijn enkele
voorgestelde maatregelen met mogelijk grote gevolgen voor de publieke
sector, waaronder de aanpassing van de energieprestatiemethode, niet
doorgerekend. Het Nederlandse kabinet verwacht dan ook dat de
daadwerkelijke administratieve lasten voor de publieke sector veel hoger
zullen zijn.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
In de impact assessment is uitgerekend dat het voorstel zal leiden tot een
lastenverlichting voor de private sector van € 108,5 miljoen per jaar. Over
deze inschatting is Nederland zeer kritisch. Het Nederlandse kabinet vindt
de berekening onvoldoende betrouwbaar. De besparingen die worden
gerekend voor het schrappen van de bepalingen over het overwegen van
hoogrendementssystemen bij nieuwbouw en over inspecties van
verwarmings- en airconditioningsystemen zijn naar mening van het
Nederlandse kabinet erg hoog ingeschat. Daarnaast ontbreken in het
impact assessment de financiële consequenties van enkele nieuwe
bepalingen, waaronder de baten en lasten voor burgers en bedrijven die
gepaard gaan met het documenteren van de energiebesparing van een
technisch bouwsysteem, de introductie van een «smartness indicator» en
het aanleveren van informatie voor de energielabeldatabase. Het
Nederlandse kabinet verwacht dat de besparingen in de praktijk
aanzienlijk lager zullen liggen.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Zoals beschreven schat de Commissie in dat het voorstel leidt tot een
lastenverlichting van 108,5 miljoen per jaar voor de private sector en een
lastenverzwaring van 10,4 miljoen per jaar voor de publieke sector.
Nederland plaatst kanttekeningen bij deze optimistische inschatting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

13

e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Met het voorstel wordt beoogd de energieprestatie van gebouwen te
verbeteren. Naar verwachting leidt een betere energieprestatie van
gebouwen tot een vermindering van energiekosten voor Europese
bedrijven, wat een positief effect kan hebben op de concurrentiekracht.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Naar inschatting dienen in elk geval het Besluit en de Ministeriële
Regeling energieprestatie gebouwen en het Bouwbesluit 2012 aangepast
te worden. Het is zeer waarschijnlijk dat er een aanpassing nodig is in een
aantal NEN-normen, zoals NEN7120, en private kwaliteitssystemen, zoals
BRL 9500 en de BRL 9501.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Artikel 23 waarin de bevoegdheid van de Europese Commissie tot het
vaststellen van gedelegeerde handelingen is vastgelegd wordt gewijzigd.
Voor de Europese Commissie wordt de mogelijkheid geïntroduceerd om
een gedelegeerde handeling vast te stellen over de definitie, toepassing
en informatievoorziening over de «smartness indicator». Nederland is
geen voorstander van uitwerking via een gedelegeerde handeling, omdat
het gaat om een nieuw voorstel met mogelijk vergaande gevolgen voor
de huidige energielabelmethodieken.
Ook wordt de uiterste datum voor de Europese Commissie voor het
vaststellen van de gedelegeerde handelingen voor artikel 5 (de berekening
van kostenoptimaliteit minimumeisen), artikel 8 (technische bouwsystemen) en artikel 22 (Aanpassing van bijlage I «Algemeen gemeenschappelijk kader voor het berekenen van energieprestatie van gebouwen» aan
technische vooruitgang) gewijzigd naar onbepaalde tijd, waardoor er
opnieuw gedelegeerde handelingen voor deze artikelen kunnen worden
vastgesteld. Nederland zal de Europese Commissie vragen deze wijziging
nader toe te lichten.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde implementatietermijn van 12 maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn is naar verwachting niet haalbaar voor Nederland.
Om voldoende tijd te bieden om de herziene richtlijn op nauwkeurige
wijze in nationale wetgeving om te zetten, onafhankelijk van de duur van
de onderhandelingen, acht het kabinet een implementatietermijn van
18 maanden na inwerkingtreding van de richtlijn noodzakelijk.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Voorgesteld wordt om de richtlijn uiterlijk 1 januari 2028 te evalueren.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel heeft aanzienlijke implicaties voor uitvoering en handhaving.
Als gevolg van de nieuwe bepalingen zijn onder meer aanpassingen
nodig in de bepalingsmethode voor energieprestatie, de energielabelme-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

14

thodieken, de energielabeldatabase en de bestaande financiële stimuleringsmaatregelen. Daarnaast moet er voor een goede uitvoering van de
herziene richtlijn handhaving worden ingesteld voor de nieuwe
bepalingen ten aanzien van technische bouwsystemen en de energielabeldatabase. Ook dient de handhaving voor het energielabel te worden
aangepast.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2282

15