Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 420

Noodpakket banen en economie

Nr. 479

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 maart 2022
Op 8 december jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 32, item 3), 14 december jl.
(Handelingen II 2021/22, nr. 34, item 26) en 21 december jl. (Handelingen II
2021/22, nr. 37, item 2) vonden er debatten plaats over het steunpakket. Er
is in uw Kamer destijds waardering uitgesproken voor hoe het generieke
steunpakket, met het aanscherpen van coronamaatregelen, ondernemers
weer te hulp zou komen. Naar aanleiding van oproepen uit uw Kamer is
het steunpakket tevens op bepaalde punten verruimd. Toch waren er ook
kritische signalen te horen. Er is melding gemaakt van ondernemers die,
met het lange voortduren van de coronamaatregelen, in schrijnende
omstandigheden terechtkwamen. Ondernemers voor wie de kaders van
het generieke steunpakket soms knellen. Uw Kamer heeft enkele moties
ingediend die het kabinet oproepen om meer voor deze ondernemers te
doen binnen de NOW (Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid)
en TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten). In deze brief schetst het kabinet
hoe zij deze moties heeft opgepakt. Daarbij zal in deze brief worden
benadrukt hoe uitvoeringsorganisaties binnen de bestaande mogelijkheden proberen om maatwerk te leveren aan ondernemers in schrijnende
omstandigheden, zonder aan de uitgangspunten van de regeling als
geheel afbreuk te doen.
De moties die door uw Kamer zijn aangenomen, zijn:
– Motie van het lid Aartsen (Kamerstuk 35 420, nr. 439), waarin het
kabinet wordt opgeroepen om te komen met een TVL-Startersregeling.
– Motie van het lid Nijboer (Kamerstuk 35 420, nr. 432), waarin het
kabinet wordt opgeroepen om de mogelijkheden te onderzoeken om
ondernemers toch van compensatie te voorzien, wanneer zij als gevolg
van zwangerschap of ziekte geen aanspraak maken op steunmaatregelingen.
– Motie van het lid Aukje de Vries (Kamerstuk 25 295, nr. 1674), waarin
het kabinet wordt opgeroepen om te bezien of ondernemers die als
gevolg van «verbouwing, overname, ziekte of start onderneming»

kst-35420-479
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

1

geen aanspraak kunnen maken op steunregelingen, beter geholpen
kunnen worden binnen de TVL en NOW.
Met deze brief wordt door het kabinet op de uitvoering van deze moties
ingegaan. Uw Kamer ontvangt deze brief op een moment dat is aangekondigd (middels Kamerstuk 35 420, nr. 478), dat het steunpakket vanaf
het tweede kwartaal van 2022 stopt. Dat neemt niet weg dat de genoemde
moties voor huidige en recente openstellingen van NOW en TVL zeer
relevant zijn. Daar ziet deze brief dan ook op.
Mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
zal ik allereerst schetsen hoe binnen verschillende steunregelingen nu
aandacht is voor ondernemers in schrijnende gevallen. Daarna zullen de
verschillende moties worden behandeld.
Steunregelingen en schrijnende gevallen
Om te beginnen wil ik benadrukken dat het doel en de opzet van het
steunpakket altijd is geweest om zoveel mogelijk mensen door de
coronacrisis heen te helpen door hen snel van liquide middelen te
voorzien. Dit is een eenvoudig geformuleerd doel, dat in de uitvoering
echter veel afwegingen met zich meebrengt. Het kabinet heeft, met hulp
van en in discussie met uw Kamer, een precaire balans gezocht in deze
afwegingen. Deze keuzes die in de vormgeving en uitvoering zijn
gemaakt, zijn gestoeld op inschattingen van onder andere doelmatigheid,
het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik, maar ook de uitvoeringsdruk. De beleidsmatige en juridische kaders die voor de regelingen
zo uiteindelijk zijn ontwikkeld, hebben voor stabiele, betrouwbare
regelingen gezorgd, waar ontzettend veel ondernemers mee zijn
geholpen.
Dat de kaders van generieke regelingen ook ondernemers hebben
uitgesloten van steun, is een onvermijdelijk gegeven. Uw Kamer heeft
vaak haar zorgen geuit over ondernemers waarvan het onrechtvaardig
lijkt dat deze niet, of in mindere mate, voor steunregelingen in
aanmerking komen. Het kabinet heeft deze zorgen uiterst serieus
genomen. De dilemma’s hierbij blijven de genoemde afwegingen die de
initiële vormgeving van de regeling bepalen: hoe kan de overheid
ondernemers zo goed en zo snel mogelijk tegemoet komen. In een
regeling waarin al allerlei afwegingen integraal met elkaar verbonden zijn,
betekent een aanpassing om de regeling op een bepaald punt te verbeteren, dat de regeling elders lastiger uitvoerbaar of minder effectief wordt
gemaakt. Dit was bijvoorbeeld zichtbaar bij de invoering van het keuzereferentiekwartaal in TVL Q2 2021. Dit zorgde ervoor dat meer ondernemers
die als gevolg van corona omzetverlies hadden, in aanmerking kwamen
voor steun. Tegelijkertijd maakte het de regeling ondoelmatiger; het
vergrootte o.a. de kans op compensatie voor omzetschommelingen als
gevolg van seizoenseffecten. Met deze werkelijkheid heeft het kabinet zich
ook geconfronteerd gezien, in haar onderzoek naar hoe aan de moties van
uw Kamer kon worden voldaan.
Op basis van het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 3.4,
tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft het kabinet
zowel binnen de TVL als de NOW de mogelijkheid om ondernemers in
uitzonderlijke omstandigheden tegemoet te komen. Van deze
mogelijkheid wordt met enige regelmaat gebruik gemaakt. Het komt erop
neer dat van regels afgeweken kan worden, als de gevolgen van een
besluit onevenredig nadelig zouden zijn in verhouding tot het met een
besluit te dienen doel. Dit helpt de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO), UWV en Uitvoering van Beleid (UvB, onderdeel van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

2

Ministerie van SZW) om bij uitvoering van de TVL en NOW de menselijke
maat in het oog te houden, bijvoorbeeld wanneer er bij een ondernemer
sprake is van meervoudige problematiek, vaak in relatie tot ernstige
ziekte, overlijden of brand. Binnen de TVL heeft zich dit vertaald in de
Commissie voor Bijzondere Gevallen. Uitspraken van deze Commissie
over een casus dienen als leidraad om ondernemers die met soortgelijke
problematiek te maken hebben ook te kunnen helpen. UWV en UvB
kennen een soortgelijke systematiek binnen de NOW: in het primaire
besluitvormingsproces en in het bezwaartraject kan artikel 3.4, tweede lid,
van de Awb in uitzonderlijke gevallen worden gebruikt om af te wijken van
de letter van de NOW-regeling en te handelen in de geest van de regeling.
Binnen de huidige vormgeving van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb
kunnen echter geen categorale uitzonderingen worden gemaakt. Daarmee
kunnen niet alle ondernemers zoals deze in de moties van de leden Aukje
de Vries (Kamerstuk 25 295, nr. 1674), Aartsen (Kamerstuk 35 240, nr. 439)
en Nijboer (Kamerstuk 35 420, nr. 432) naar voren komen, generiek
bediend worden.
Zoals geschetst is er binnen de huidige opzet van de TVL en de NOW, met
hulp van uw Kamer, veel mogelijk gemaakt. In veel gevallen betekent dit
dat verdere aanpassingen aan de regelingen niet nodig zijn gebleken.
Omdat de aandacht van uw Kamer, waar het schrijnende gevallen betreft,
zich vaak op de TVL richt, zijn door het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) specifiek de mogelijkheden van hardheidsclausules of
aanvullende regelingen onderzocht.
TVL
Om te voorkomen dat ondernemers binnen de TVL tussen wal en schip
vallen, is de keuzereferentieperiode geïntroduceerd, die sinds de
openstelling in het tweede kwartaal van 2021 gehanteerd wordt. Dit is een
cruciaal middel om ondernemers te helpen optimaal gebruik van de TVL
te laten maken. Het is een generiek inzetbaar middel, dat ondernemers
voorziet in een extra referentieperiode, waarmee de ondernemer de keuze
heeft tussen twee referentieperiodes, voor het geval dat de standaardreferentieperiode voor een ondernemer geen representatieve omzet kent. De
oorzaak hiervan kan bijvoorbeeld een verbouwing of ziekte zijn. Dit middel
is geen oplossing voor alle ondernemers waarbij de kaders van de TVL
knellen, maar bedient wel een grote groep.
Zwangerschapsverlof
Het kabinet heeft, na schriftelijke vragen van het lid Aartsen (Aanhangsel
Handelingen II 2021/22, nr. 1896) en een motie van het lid Nijboer c.s.
(Kamerstuk 35 420, nr. 432), de mogelijkheden onderzocht om ondernemers die als gevolg van zwangerschapsverlof in een referentieperiode
TVL mislopen, tegemoet te komen. Onderzoek van het kabinet wijst uit dat
deze problematiek eerder speelde bij openstellingen van de TVL met één
referentiekwartaal. Zwangerschapsverlof in dit referentiekwartaal, of een
andere omstandigheid die ertoe leidde dat geen of minder omzet werd
behaald, had (grote) impact op aanspraak die op TVL gemaakt kon
worden. Het kabinet heeft deze problematiek destijds onderkend, en
daarom vanaf de TVL Q2 2021 het keuzereferentiekwartaal in het leven
geroepen. Dit alternatieve kwartaal gaf ondernemers de mogelijkheid om,
als zij geen representatieve omzet in het standaardreferentiekwartaal
behaalden, een ander kwartaal met een meer representatieve omzet te
kiezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

3

Bij de openstelling van TVL Q4 2021 bleek dat het aangeboden keuzereferentiekwartaal, voornamelijk waar het zwangere ondernemers betreft, niet
in alle gevallen toereikend is. Namelijk, van alle openstellingen met een
extra referentiekwartaal, is de TVL Q4 2021 de enige openstelling die twee
in de tijd opeenvolgende referentiekwartalen kent. De kans bestaat
daarmee dat de periode van zwangerschaps- of bevallingsverlof beide
kwartalen overlapt, waardoor de omzet in beide aangeboden referentiekwartalen niet representatief is. Hiermee kan het voorkomen dat geen, of
in zeer beperkte mate, aanspraak kan worden gemaakt op de TVL. Daarom
is, zoals in de Vierde Voortgangsrapportage TVL (Kamerstuk 35 420,
nr. 464) aan uw Kamer gemeld, voor TVL Q4 2021 een gerichte hardheidsclausule geïntroduceerd. Deze hardheidsclausule maakt het mogelijk dat
eigenaren van een onderneming die met bewijsstukken kunnen aantonen
dat zij in beide referentiekwartalen van de TVL Q4 2021 (te weten, Q4 2019
en Q1 2020) minimaal drie weken recht hadden gehad op zwangerschapsof bevallingsverlof (althans het verlof waarop zij recht zouden hebben
gehad als zij een werknemer waren geweest) en als gevolg daarvan geen
representatieve omzet hebben gehad in de referentiekwartalen, het
alternatieve referentiekwartaal Q3 2020 krijgen aangeboden. Aan deze
hardheidsclausule ligt de aanname ten grondslag dat een zwangerschap
door het daaraan verbonden zwangerschapsverlof redelijkerwijs tot
gevolg heeft dat een ondernemer geruime tijd niet of verminderd
inzetbaar is waardoor haar onderneming mogelijk geen representatieve
omzet draait. Deze aanname maakt dat het voor RVO niet noodzakelijk is
om de medische conditie van de ondernemer te beoordelen – hiervoor
heeft RVO de expertise ook niet in huis – om te bepalen of zij voor de
hardheidsclausule in aanmerking komt. Dit maakt de hardheidsclausule
uitvoeringstechnisch mogelijk.
De hardheidsclausule is ter notificatie aan de Europese Commissie
voorgelegd en zij heeft de regeling akkoord bevonden. Hierop is de
clausule in de TVL-regeling opgenomen (Stcrt. 2022, nr. 6024). De
hardheidsclausule past binnen het geraamde budget van de TVL Q4 2021.
Er zijn zeven aanvragen ontvangen.
Ziekte
Uw Kamer heeft het kabinet opgeroepen om te bezien hoe ondernemers
die als gevolg van ziekte in het referentiekwartaal TVL mislopen
(Kamerstuk 25 295, nr. 1674), tegemoetgekomen kunnen worden. Het
kabinet wil graag met klem benadrukken dat deze ondernemers in veel
gevallen al binnen de bestaande mogelijkheden van de regeling geholpen
kunnen worden. Indien een ondernemer een korte periode ziek is, en
daardoor enige tijd geen omzet kan genereren, is het mogelijk om gebruik
te maken van het extra keuzereferentiekwartaal. Indien een ondernemer
voor langere tijd ziek is, in welk geval een ernstige ziekte vermoed mag
worden, dan biedt de Commissie Bijzondere Gevallen binnen de TVL in
veel gevallen uitkomst. Dit kan onder andere inhouden dat deze ondernemers een alternatieve referentieperiode wordt aangeboden.
De huidige werkwijze zal dus veel ondernemers die zich als gevolg van
ziekte in schrijnende omstandigheden bevinden kunnen helpen. Ook hier
geldt dat oplossingen niet voor iedere ondernemer toereikend zijn. Voor
ondernemers wiens ziekte niet eenduidig als «ernstig» is aan te merken,
zijn de mogelijkheden om de regeling aan te scherpen, bijvoorbeeld door
introductie van een hardheidsclausule, heel beperkt. Het is voor RVO
namelijk vrijwel onmogelijk om te beoordelen óf en in welke mate een
ziekte of gezondheidsprobleem een representatieve omzet in beide
referentiekwartalen in de weg heeft gestaan. Een rechtvaardige uitvoering
vereist dat RVO de grote variëteit aan gezondheidsproblemen en ziektes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

4

die via een clausule binnen zouden kunnen komen, zinnig moet kunnen
verbinden aan een bepaalde mate van omzetverlies. Dit vraagt kennis en
expertise voor het beoordelen van volledige medische dossiers en hun
(gedeeltelijke) relatie tot het verdienvermogen van een ondernemer. Het
op grote schaal beoordelen van medische dossiers past niet bij de taak
van RVO. RVO is hier niet op ingericht en heeft niet de capaciteit, kennis of
expertise om op een juiste wijze medische dossiers te kunnen beoordelen.
Dit betekent, kortom, dat het causale verband tussen ziekte en eventueel
omzetverlies niet beoordeeld kan worden. Daarmee kan RVO vrijwel ieder
beroep op deze clausule beoordelen noch afwijzen, waardoor een
dergelijke hardheidsclausule niet uitvoerbaar en dus niet wenselijk is.
Verbouwing
Ook ondernemers die verbouwden in een referentieperiode, kunnen een
representatieve omzet missen. Dat ook hier de keuzereferentieperiode een
belangrijke oplossing is, is evident. Daarmee zijn veel, maar niet alle
ondernemers geholpen. Voor de groep die niet geholpen kan worden door
de keuzereferentieperiode, heeft de motie Aukje de Vries (Kamerstuk
25 295, nr. 1674) het kabinet opgeroepen om waar mogelijk aanvullende
mogelijkheden te creëren. Het kabinet heeft onderzocht welke mogelijkheden hiertoe zijn. Zij komt tot de conclusie dat afbakeningsproblematiek
een onoverbrugbare barrière in de uitvoering vormt. Het is niet mogelijk
om een hardheidsclausule enkel te beperken tot ondernemers die als
gevolg van een verbouwing of overname geen of verminderde omzet in
het referentiekwartaal genereerden. Immers: er is juridisch gezien geen
verschil tussen een ondernemer die in de referentieperiode aan het
verbouwen was, op sabbatical was of om een andere reden het genereren
van omzet gedurende die periode niet als eerste prioriteit had: al deze
omstandigheden maken dat in de referentieperiode geen omzet is
gedraaid en in alle gevallen was de ondernemer zich er in die periode niet
van bewust dat het niet draaien van omzet gevolgen zou hebben voor een
latere TVL-subsidie. Daarom is het niet terecht een eventuele hardheidsclausule te beperken tot verbouwingen en zouden ook andere ondernemers – al dan niet via de rechter – terecht kunnen aanvoeren dat gelijke
behandeling vereist dat ook hun oorzaak van onvoldoende omzet in een
referentiekwartaal moet worden meegenomen. Een gerichte hardheidsclausule zal om die reden nooit enkel op verbouwingen kunnen zien. In de
praktijk zal het voor RVO erg lastig zijn om aanvragen binnen deze
clausule af te wijzen, wat een aanzuigende werking tot gevolg heeft.
Tot slot zijn er ondernemers die graag een latere startdatum willen
gebruiken in verband met verbouwingen. Dit gaat om ondernemers voor
wie binnen de TVL een referentieperiode wordt gehanteerd die volgt op
het kwartaal van inschrijving in het Handelsregister en die in dit referentiekwartaal verbouwden. Het is helaas niet mogelijk om enkel op basis van
deze verbouwing een latere startdatum (en een daarmee verbonden
andere referentieperiode) te hanteren. Het specifieke karakter van de TVL
maakt dat het creëren van deze mogelijkheid een groot risico op misbruik
en oneigenlijk gebruik met zich meebrengt. De binnen de TVL beschikbare
bewijsmaterialen maken accuraat toezien op de (mate van) impact van
een eventuele verbouwing op de omzet niet mogelijk; dit terwijl de mate
van omzetverlies binnen de TVL een grote impact op de uiteindelijk te
ontvangen tegemoetkoming heeft. In uitzonderlijke gevallen kan RVO wel,
als er sprake is van noodzakelijke vergunningen om open te mogen én
kunnen, uitgaan van de datum van vergunningverlening als startdatum

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

5

van een onderneming. Deze werkwijze is een gevolg van een uitspraak
van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).1
Overnames
De motie Aukje de Vries (Kamerstuk 25 295, nr. 1674), heeft eveneens
opgeroepen om mogelijkheden te onderzoeken om meer te doen voor
ondernemers die als gevolg van een overname niet, of in mindere mate in
aanmerking komen voor TVL. Het kabinet erkent dat een overname een
reden kan zijn waardoor een onderneming geen of minder TVL-subsidie
kan ontvangen. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat bij een
overname de omzet van de vorige eigenaar niet meetelt bij het bepalen
van de omzet in het referentiekwartaal. Dit betekent echter niet dat al deze
ondernemers buiten de boot vallen. In sommige bijzondere gevallen kan
de omzet wel worden meegeteld bij het berekenen van de omzet in de
referentieperiode. Deze ondernemers melden zich bij RVO en worden door
het maatwerkteam verder geholpen.
Startersregeling
In de motie Aartsen c.s. (Kamerstuk 35 240, nr. 439) wordt het kabinet
verzocht om te komen met een aparte TVL-startersregeling voor ondernemers die tussen 1 juli 2020 en 30 september 2021 zijn ingeschreven in
het Handelsregister en de Kamer hierover zo spoedig mogelijk te
informeren. Daarom heeft het Ministerie van EZK de mogelijkheden van
een dergelijke regeling onderzocht. Een regeling die in de bestaande
systematiek en openstellingen van de reguliere TVL wordt gevoegd, is
niet haalbaar. Het tegelijkertijd openstellen van een aparte startersregeling
voor zowel Q4 2021 als voor Q1 2022 is uitvoeringstechnisch het meest
wenselijk.
Overwegingen bij een startersregeling
Het kabinet is zich er van bewust dat de afgelopen twee jaar voor veel
ondernemers een zeer moeilijke tijd is geweest. De onvoorspelbaarheid
die deze crisis kenmerkt is het tegenovergestelde van wat een stabiel
ondernemersklimaat nodig heeft. Het kabinet is blij te zien dat de
ondernemersgeest ook ten tijde van crisis niet blijkt uit te doven; er zijn
veel mensen geweest die het hebben aangedurfd een bedrijf te starten,
een nieuwe dienst vorm te geven, of een innovatief product op de markt
te brengen. Het zijn mede deze ondernemers die zorgen dat Nederland in
crisistijd niet stilstaat en, als de crisis langzaam uitdooft, weer sterk uit de
startblokken komt. Dit maakt dat het ondersteunen van deze ondernemers, als zij ten gevolge van corona(maatregelen) een behoorlijke
teruggang in omzet ervaren, te rechtvaardigen lijkt. Dit uitgangspunt
vertaalde zich al eerder in de mogelijkheid om ondernemers die zijn
gestart in de periode 15 maart tot en met 30 juni 2020 voor steun in
aanmerking te laten komen.
Toch plaatst het kabinet ook kanttekeningen bij het ondersteunen van
ondernemers die midden in de crisisperiode zijn gestart. Er zijn belangrijke verschillen tussen ondernemers die vóór of in de eerste maanden
(omdat zij alle voorbereidingen al voor de crisis hadden getroffen) van de
coronatijd zijn gestart, en ondernemers die middenin de coronatijd een
onderneming hebben opgericht. Van laatstgenoemde groep is te zeggen
dat zij met groter bewustzijn van het onvoorspelbare karakter van de crisis
met een onderneming is gestart; deze groep heeft de gevolgen van deze
crisis dus ook in grotere mate in hun risico-afweging kunnen meenemen.
1

CBb 31 augustus 2021, ECLI:NL:CBB:2021:845.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

6

Het met publieke middelen compenseren van deze ondernemers voor
omzetderving door de coronacrisis vergt daarmee een andere afweging
dan bij de groep die voor de coronacrisis is gestart.
Bij het onderzoeken en vormgeven van een mogelijke startersregeling
heeft het kabinet bovenstaande overwegingen tegen elkaar afgewogen.
Ook houdt zij er rekening mee dat, tegenover het nut van een startersregeling, grotere risico’s staan dan bij een reguliere openstelling van de
TVL, onder andere op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Hierop zal ik later verder ingaan.
Alles overwegende, heeft het kabinet besloten om een aparte
TVL-startersregeling op te zetten, en open te stellen voor zowel het vierde
kwartaal van 2021 als het eerste kwartaal van 2022. Hiermee komen
startende ondernemingen voor subsidie in aanmerking. Het kabinet geeft
hiermee aan dat het verzachten van de impact die het voortduren van de
coronacrisis in Q4 2021 en Q1 2022 op ondernemers had, zwaarder weegt
dan de kanttekeningen die bij een startersregeling te plaatsen zijn. De
invulling van de TVL-startersregeling wordt hieronder geschetst. Na
Q1 2022 stopt het kabinet met het generieke steunpakket, waartoe dus ook
de reguliere TVL en de TVL-startersregeling behoren. Het kabinet zal
binnenkort in een brief aan uw Kamer een verdere langetermijnvisie op
steun uiteenzetten, de afwegingen voor de toekomst kunnen anders
uitvallen.
Invulling TVL-startersregeling
Met de TVL-startersregeling wil het kabinet ondernemers gestart tussen
30 juni 2020 en 30 september 2021 ondersteunen. De parameters van de
TVL-startersregeling sluiten in grote mate aan bij de systematiek en
parameters van de reguliere TVL. Dit houdt in dat een openstelling binnen
de TVL-startersregeling voor wat betreft de omzetdervingsdrempel, het
subsidiepercentage en het minimumsubsidiebedrag, gelijk is aan de
reguliere TVL-openstelling in datzelfde kwartaal. Dit geldt ook voor de
wijze van bevoorschotting en definitieve vaststelling van de subsidie. Het
maximumsubsidiebedrag is, onder andere op basis van gebruikscijfers
van de TVL-startersregeling Q1 2021, vastgesteld op 100.000 euro per
kwartaal.
De grondslag voor de TVL en voor de eerdere TVL-startersregeling was de
Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de
economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I)
(hierna: Tijdelijke kaderregeling). De huidige stand van zaken is dat het
verlenen van liquiditeitssteun op grond van de Tijdelijke kaderregeling
niet meer mogelijk is na 30 juni 2022. Het is niet mogelijk om alle
subsidies voor de nieuwe startersregeling voor deze datum te verlenen.
Om die reden wordt de startersregeling gebaseerd op de Europese
verordeningen inzake de-minimissteun2. Op grond van deze verordeningen gelden maximumbedragen die aan de-minimissteun mogen
worden vertrekt over een periode van drie jaar. Dit betreft voor reguliere
ondernemingen 200.000 euro, voor ondernemingen die actief zijn in het
goederenvervoer over de weg 100.000 euro, voor bedrijven in de
2

Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de
toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie op de-minimissteun (PbEU 2013, L 352/1), Verordening (EU) nr. 1408/2013 van
de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PbEU 2013, L 352/9) en Verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni
2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014,
L 190/45).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

7

landbouwsector 20.000 euro en voor de bedrijven die actief zijn in de
visserij- en aquacultuursector 30.000 euro. Voor bedrijven actief in
goederenvervoer over de weg, in de landbouwsector en de visserij- en
aquacultuursector gelden deze maximumbedragen per drie jaar tevens als
maximumbedragen per openstellingskwartaal van de
TVL-startersregeling. Dit betekent voor deze bedrijven dus dat steun
verstrekt voor Q4 2021 binnen de TVL-startersregeling, impact heeft op
het eventuele maximaal te ontvangen bedrag in Q1 2022. Daarbij wordt
de-minimissteun die in de drie jaar voorafgaand aan de
TVL-starterssubsidie is verstrekt, in mindering gebracht op de te
verstrekken de-minimissteun.
De doelgroep van de startersregeling zijn ondernemingen die zijn gestart
in de periode 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021. Als een onderneming deel uitmaakt van een groep, dan kan enkel een beroep op de
TVL-startersregeling worden gedaan, indien alle ondernemingen binnen
de groep gestart zijn na 30 juni 2020. Indien er ondernemingen tot de
groep behoren die voor deze datum gestart zijn, dan wordt de groep als
geheel (en daarmee ook de na 30 juni 2020 gestarte ondernemingen die
deel uitmaken van deze groep) niet meer als de doelgroep van de
startersregeling beschouwd. Kwartaalomzet binnen deze groep kan
namelijk worden toebedeeld aan verschillende ondernemingen die tot die
groep behoren. RVO kan alleen maar controleren of omzetten niet dubbel
worden geteld als alle ondernemingen binnen één openstelling van een
regeling vallen. Indien ondernemingen onder verschillende TVL-modules
en openstellingen vallen kan dit niet. Dat brengt een zeer groot risico op
misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) met zich mee.
Referentieperiodes binnen openstellingen van een TVL-startersregeling
In de voorgenomen TVL-startersregeling zal voor de subsidieperiode
Q4 2021 en Q1 2022 één referentiekwartaal worden gehanteerd: Q3 2021.
Dit is een kwartaal met weinig beperkende coronamaatregelen. Het is niet
mogelijk om voor alle startende ondernemers, door hun korte bestaan,
een alternatief referentiekwartaal beschikbaar te stellen. Voor ondernemers die zijn gestart in Q3 2021 is een alternatieve referentieperiode
noodzakelijk, daarom geldt dat deze ondernemers TVL-subsidie kunnen
ontvangen voor Q1 2022 en daarbij als referentieperiode de eerste drie
maanden volgend op de maand van inschrijving kunnen hanteren.
Vanwege het gebrek aan een volledig referentiekwartaal kan deze groep
ondernemers geen TVL-subsidie ontvangen voor Q4 2021.
Timing van de openstelling van de regeling
Op het voornemen tot het opzetten van een nieuwe startersregeling volgt
een aantal noodzakelijke stappen. Zo moet de subsidieregeling uitgewerkt
worden. RVO moet een apart controleprotocol opzetten en een apart
aanvraagsysteem bouwen. Ook dient de goedgekeurde regeling in de
Staatscourant gepubliceerd te worden. Geen van deze stappen is over te
slaan. Om ondernemers zo snel mogelijk van liquiditeit te voorzien en om
de druk die de regeling op de uitvoering legt zo klein mogelijk te maken is
ervoor gekozen om de TVL-startersregeling voor twee kwartalen tegelijkertijd open te stellen. RVO integreert daarmee de uitvoering van de
regeling in beide kwartalen.
M&O-risico, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en geraamde kosten
Het uitvoeren van een regeling voor recente starters brengt een vergroot
M&O-risico met zich mee. Dit heeft verschillende oorzaken. Allereerst ligt
een referentiekwartaal bij een startersregeling onvermijdelijk in een recent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

8

verleden. De vergoeding binnen de TVL wordt dan dus volledig gebaseerd
op zo’n recente kwartaalaangifte; dit is fraudegevoelig. Recente starters
hebben relatief weinig bewijsstukken; zo hebben ze nog niet altijd
btw-aangifte gedaan, of ze doen pas aangifte als de omzet een bepaald
niveau heeft bereikt.
Daarnaast heeft de FIOD al eerder gewaarschuwd voor een toename van
het aantal inschrijvingen in het Handelsregister, specifiek gericht op het
doen van steunaanvragen. Hierdoor moeten er aanvullende controles
uitgevoerd worden. Dit houdt in dat RVO alle aanvragen van de startersregeling handmatig zal moeten controleren. Helaas brengt dit zowel voor
ondernemers als voor RVO een groter tijdsbeslag en mogelijk langere
afhandelduur met zich mee. Ondernemers kunnen bijvoorbeeld gevraagd
worden extra bewijzen aan te leveren, die de opgegeven omzet onderbouwen. Zo worden aanvragers met een subsidiebedrag boven de 25.000
euro gevraagd aanvullend een derdenverklaring te overleggen, zoals ook
in de startersregeling Q1 2021 het geval was. De voorgenomen
TVL-startersregeling legt hiermee, in vergelijking met reguliere openstellingen van de TVL, een relatief grote druk op de uitvoeringscapaciteit van
RVO.
De rijksoverheid en RVO zullen zo snel mogelijk op hun websites
informatie over de TVL-startersregeling publiceren. Ondernemers kunnen
zich daar dan ook abonneren middels een hou-me-op-de-hoogte functie.
Het budgettair beslag van de startersregeling wordt globaal geraamd op
35 miljoen euro. Dit budget wordt in een incidentele suppletoire begroting
aan uw Kamer voorgelegd. Normaliter wordt nieuw beleid pas in
uitvoering genomen nadat de Staten-Generaal de begrotingswetten heeft
geautoriseerd. Het is niet in het belang van het Rijk om uitvoering van het
beleid dat ten grondslag ligt aan de begrotingswet uit te stellen. Verplichtingen en uitgaven zoals vermeld in deze brief zullen naar verwachting
vanaf mei 2022 worden aangegaan c.q. gedaan. In geval het kabinet al
verplichtingen aangaat en uitgaven doet voor het moment van de
autorisatie door de Staten-Generaal, dan beroept het kabinet zich op
artikel 2.27, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016.
NOW
Zoals vanaf het begin altijd is aangekondigd, geldt dat de NOW een
grofmazige, generieke regeling is die snel is opgebouwd met als doel om
werkgevers heel snel te kunnen ondersteunen. Het doorvoeren van
aanpassingen is altijd moeilijk, gelet op de omvang van de regeling en het
veelvuldig verlengen van de NOW. Om de regeling zo goed mogelijk uit te
voeren is het in de basis noodzakelijk dat zowel de regeling als de
uitvoering daarvan zo eenvoudig mogelijk blijft. Omdat het kabinet zich
tegelijkertijd bewust is van de moeilijke positie waar werkgevers zich al
twee jaar in bevinden, en zoveel mogelijk getroffen werkgevers wil
ondersteunen, is er gedurende de loop van de NOW altijd kritisch gekeken
naar pijnpunten binnen de verschillende NOW-regelingen die wellicht op
te lossen zijn en zijn er, waar mogelijk, aanpassingen doorgevoerd.
Door deze aanpassingen, waar ik in deze brief een paar voorbeelden van
zal geven, en door de mogelijkheid om via de toets aan art. 3.4 lid 2 van
de Awb desgewenst te handelen in de geest van de regeling, ben ik dan
ook van oordeel dat er voldoende waarborgen in de regeling zitten om in
schrijnende gevallen werkgevers desgewenst tegemoet te kunnen komen
en er op dit vlak geen extra aanpassingen nodig zijn. Uiteraard moet ook
hierbij in gedachten worden gehouden dat de NOW een grofmazige
regeling is die niet voor iedere werkgever op maat kan worden gemaakt
en dat in bepaalde situaties desondanks «nee» moet worden verkocht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

9

Evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel maakt maatwerk mogelijk in bijzondere
situaties, waardoor meer ondernemers aanspraak kunnen maken op de
NOW en/of minder te maken kunnen krijgen met hoge terugvorderingen.
Alle bezwaren die binnenkomen bij UWV, worden zorgvuldig behandeld.
Bij veelvoorkomende gelijke gevallen waarbij de NOW alsnog wordt
toegekend, wordt dit ook altijd teruggekoppeld naar het Ministerie van
SZW. Er wordt dan gekeken of een beleidswijzing binnen de regeling
gewenst is. Een voorbeeld daarvan is bijvoorbeeld de mogelijkheid om af
te wijken van de KvK-inschrijvingsdatum als startdatum. Zie onder
«verbouwingen» een nadere uitleg hierover.
Een voorbeeld dat niet in de regeling opgenomen kan worden vanwege
complexiteit in de uitvoering, maar waar na bezwaar in sommige gevallen
wel NOW is toegekend, betreft aanpassing van de referentieloonsom na
de peildatum. Als volgens UWV sprake is van een schrijnende situatie kan
worden besloten om een andere hoogte van de referentieloonsom te
gebruiken. Hier is bijvoorbeeld sprake van geweest nadat een werkgever
met terugwerkende kracht zijn loonaangifte heeft gewijzigd, omdat
gebleken is dat een werknemer niet onder de verzekeringsplicht valt en er
daardoor geen recht op NOW bestaat voor deze werknemer. Ondanks dat
de regeling voorschrijft dat er geen rekening wordt gehouden met
correcties na de peildata, is dat in dit voorbeeld toch gebeurd.
Hierdoor was er geen sprake meer van een gedaalde loonsom in de
subsidieperiode ten opzichte van de referentieloonsom.
Aanpassingen gedurende de NOW
Starters
Een van de grootste pijnpunten binnen de NOW, betrof het feit dat
startende ondernemingen niet goed tegemoet gekomen konden worden.
In het geval dat een ondernemer was gestart na 1 februari 2020 kon hij of
zij geen aanspraak meer maken op de NOW, door het ontbreken van een
referentieomzetperiode van voor de start van de crisis. Doordat in de
zomerperiode van 2021 echter veel van de contactbeperkende maatregelen waren losgelaten, werd het mogelijk om een aangepaste referentieomzetperiode te hanteren voor startende ondernemers vanaf 1 februari
2020 tot en met 30 september 2021. Hierdoor kon deze groep vanaf de
NOW-5 ook aanspraak maken NOW-subsidie. Voor de NOW-6 is de
uiterste startdatum overigens nog één dag verschoven, naar 1 oktober
2021.
Voorbeeld: verbouwingen
Ondernemers die in 2019 hebben verbouwd en daardoor een minder dan
reguliere (vertekende) omzet hadden in de referentieperiode, zullen als
gevolg hiervan mogelijk een lagere NOW-subsidie hebben gekregen. Deze
groep ondernemers is in twee groepen te verdelen: startende ondernemers die, voordat ze echt van start konden gaan, nog een verbouwing
hadden en lopende ondernemers die in 2019 een tijd dicht zijn gegaan
voor een verbouwing. Voor de eerste groep is vanaf de NOW-5 de
mogelijkheid gecreëerd om een andere startdatum te gebruiken, als met
objectief verifieerbare gegevens aangetoond kan worden dat de
KvK-inschrijvingsdatum afwijkt van het moment dat er voor het eerst
omzet is gedraaid. Hierdoor kan de referentieomzetperiode ook aangepast
worden, waardoor de referentieomzet gunstiger uitvalt voor deze
ondernemers. Voor verbouwende startende ondernemers tussen 1 januari
2019 en 1 februari 2020 is dit ook vóór de NOW-5 soms al toegepast, op
basis van art. 3.4 lid 2 van de Awb (evenredigheidsbeginsel). Dit is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

10

overigens toegepast, zonder dat er sprake was van een bezwaar. In
sommige gevallen controleert UvB bij de aanvraag tot vaststelling de
gegevens van de werkgever voordat de NOW-subsidie wordt vastgesteld.
Op het moment dat UvB bovenstaande casuïstiek tegenkwam, is er
afgeweken van de KvK-inschrijvingsdatum. Het gaat dan wel nadrukkelijk
om de gevallen waarbij er de eerste maanden helemaal geen omzet is
gedraaid.
Voor de groep ondernemers die al voor 2019 bestond, geldt dat zij
bezwaar in kunnen dienen, als zij van mening zijn dat zij door de
verbouwing onevenredig hard worden geraakt. Als blijkt dat een
werkgever, gelet op de beoogde doelen volgens UWV onevenredig hard
wordt geraakt, kan dat tot aanpassing van het besluit leiden. Een
voorbeeld waarin dit het geval is geweest betreft een ondernemer die een
deel van 2019 dicht is geweest doordat brand was uitgebroken en het
pand weer opgebouwd moest worden. De omzet van 2019 was daardoor
niet te vergelijken met een normaal jaar van de ondernemer. Aangezien
het hier om een calamiteit gaat die niet onder het reguliere bedrijfsrisico
ligt, heeft UWV 2018 als referentiejaar gehanteerd in plaats van 2019.
Door bovenstaande oplossingen, die dus per casus kunnen verschillen,
ziet het kabinet geen reden en mogelijkheid om ondernemers die met een
verbouwing te maken hebben gehad binnen de NOW op een andere,
algemene wijze tegemoet te komen.
Zwangerschappen en ziekte
Als laatste wordt aandacht gevraagd voor zwangere en zieke ondernemers. Het doel van de NOW is het behoud van werkgelegenheid,
waarbij de NOW zorgt voor ondersteuning in de loonkosten van
werknemers. Als een ondernemer met zwangerschapsverlof of ziek is
geweest, zal er alsnog omzet kunnen worden gemaakt als er werknemers
in dienst zijn en kan in het geval van een omzetverlies alsnog aanspraak
gemaakt worden op de NOW. De problematiek is daarom vooral relevant
voor zelfstandige ondernemers zonder personeel en daarmee beperkt
voor de NOW.
Voor zelfstandigen geldt bovendien dat als iemand zwangerschapsverlof
heeft gehad, dit geen invloed heeft op het eventuele recht op Bbz
(Bijstand voor zelfstandigen) (en voorheen de Tozo -Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers-). Hiervoor geldt hetzelfde als bij
het urencriterium in de fiscaliteit: de 16 weken zwangerschapsverlof
gelden alsnog als gewerkte uren. Daarnaast heeft een zelfstandige in
verband met haar zwangerschap en bevalling recht op uitkering
gedurende ten minste zestien weken (Wet Arbeid en Zorg). Voor zieke
ondernemers geldt echter wel dat met de afschaffing van de Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) in 2004 zij geen
aanspraak meer kunnen maken op Bbz en dat zij zich voor ziekte/
arbeidsongeschiktheid particulier dienen te verzekeren3.
Een kruising van beleidsmatige en uitvoeringstechnische
dilemma’s
Het kabinet wil middels deze brief benadrukken dat zij zich hard inzet om
aan de in de maatschappij en uw Kamer levende zorgen over ondernemers die geen aanspraak maken op steunregelingen, tegemoet te
komen. Zij hecht er ook aan te noemen dat RVO en UWV al het uiterste
doen om zoveel mogelijk ondernemers te helpen. Er is, over het verloop
van verschillende openstellingen van steunregelingen, met hulp van uw
3

Tot 1 augustus 2004 was de WAZ de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
zelfstandigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

11

Kamer ontzettend veel voor ondernemers gerealiseerd. Ook moet echter
erkend worden dat de structuur van de steunregelingen die in deze crisis
zijn opgetuigd, die is gericht op het zo snel mogelijk voorzien van
liquiditeit aan zoveel mogelijk ondernemers, niet iedereen kan helpen. Het
kabinet hoopt in elk geval dat, nu recente geopolitieke gebeurtenissen
ondernemers wellicht zorgen baren, de voorzichtig positieve ontwikkelingen van de coronacrisis ondernemers enig perspectief geven en de
noodzaak tot coronasteunmaatregelen wegnemen.
Mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 479

12