Evaluatieonderzoek
Wet op de jeugdzorg

Eindrapport

Evaluatieonderzoek
Wet op de jeugdzorg
Eindrapport

Oktober 2009
dr.ir. Jos A.H. Baecke MPM, projectleider
mr. Renske de Boer
drs. Peter J.J. Bremmer
Marije Duenk MA
drs. Dick J.J. Kroon
drs. Mirte M. Loeffen
drs. Caroline E. Mobach
drs. Masja Schuyt
In opdracht van
Programmaministerie Jeugd en Gezin
Ministerie van Justitie
Projectnummer: 41/644424-09/2880452

Voorwoord

De basis voor de Wet op de jeugdzorg (Wjz) werd gelegd in 1994 toen
het kabinetsstandpunt ‘Regie in de jeugdzorg’ verscheen. Tussen 1994
en 1998 is door het gehele land een begin gemaakt met de oprichting
van Bureaus Jeugdzorg. De regering besloot in 1998 deze en andere
ontwikkelingen te verankeren in een nieuwe wet. Het hoofddoel van
de nieuwe wet is een meer cliëntgerichte en samenhangende jeugdzorg. Op 1 januari 2005 is de nieuwe wet (Wet op de jeugdzorg) van
kracht geworden.
In de Wet op de jeugdzorg is de bepaling opgenomen dat deze binnen
vijf jaar na inwerkingtreding dient te worden geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd in de periode tussen februari en oktober 2009. In het
kader van de evaluatie is een groot aantal vragen beantwoord. De
hoofdvraag is of de oorspronkelijk beoogde doelstellingen met de wet
ook zijn gerealiseerd. Het antwoord op deze vraag leest u in dit rapport.
Advies- en managementbureau BMC heeft het onderzoek uitgevoerd.
Het komt niet vaak voor dat je als onderzoekers een onderzoek mag
uitvoeren waaraan in de aanloop ervan al zo vaak is gerefereerd.
Tegelijkertijd raakt de opdracht de kern van hoe we in Nederland
besluiten om kinderen, jeugdigen en gezinnen met opvoed- en
opgroeiproblemen tegemoet te treden. Beide aspecten maakten het
uitvoeren van dit onderzoek zowel een grote eer als een zware verantwoordelijkheid. Dat dit onderzoek in harmonie met alle betrokken
partijen tot stand is gekomen zegt iets over de gezamenlijke intentie
om los van belangen, het beste te willen nastreven voor kinderen,
jeugdigen en gezinnen waarbij het opvoeden en opgroeien niet altijd
vanzelf gaat.
Het onderzoeksteam had dit evaluatieonderzoek niet kunnen uitvoeren zonder de medewerking van cliënten en vertegenwoordigers van
uitvoerende partijen in de jeugdzorgketen, gemeenten, zorgkantoren,
zorgverzekeraars, provincies en het Rijk.
Velen hebben enthousiast meegewerkt aan een enquête, een interview,
een cliëntenpanel en/of een feedbackbijeenkomst. Wij willen hen
hartelijk danken voor deze bijdrage. Daarnaast willen we de landelijke

2

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Voorwoord

3

begeleidingsgroep danken voor hun kritische vragen en suggesties bij
de opzet van het onderzoek en bij het bespreken van de conceptteksten
van dit rapport.
Juridische ondersteuning werd geboden door de juristen Renske de
Boer en Marieke Simons van Adviesbureau Van Montfoort. Het
BMC-team wil hen hartelijk danken voor de vruchtbare en prettige
samenwerking. Adri van Montfoort en Frans Vos: dank voor jullie
stimulerende bijdragen in de interne klankbordgroep.
Jos Baecke
projectleider

4

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Voorwoord

5

Inhoud

Samenvatting

9

Inleiding

13

2 Aanpak

17

3 Eén toegang

23

4 Indicatiestelling en vraagsturing

45

5 Integrale aanpak jeugdzorg

63

6 Aansluiting (jeugdzorg)domeinen

77

7 Recht, regie en financiering

99

8 Cliënt centraal

123

9 Specifieke aandachtspunten

135

10 Slotbeschouwing

149

11 Geraadpleegde documenten

171

1

6

Bijlage 1: Vragen evaluatie Wet op de jeugdzorg

179

Bijlage 2: Toelichting omvang geïndiceerde jeugdzorg

187

Bijlage 3: Wachtlijsten jeugdzorg

189

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Inhoud

7

Samenvatting

Op 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg (Wjz) in werking getreden.
In de Wjz is een bepaling opgenomen dat deze binnen vijf jaar na
inwerkingtreding dient te worden geëvalueerd. In de uitgevoerde
evaluatie worden de resultaten van de invoering van de wet getoetst aan
de oorspronkelijke doelstellingen. De centrale vraagstelling in deze
evaluatie is: a) In hoeverre heeft de invoering van de Wjz eraan bijgedragen dat jeugdigen, hun ouders en het gezin de zorg krijgen waar zij
recht op hebben en b) In hoeverre heeft de Wjz de knelpunten opgelost,
die zij beoogde op te lossen?
In reactie op de in het verleden gesignaleerde knelpunten op het terrein
van de jeugdzorg zijn doelstellingen voor de Wjz geformuleerd.
Deze doelstellingen hebben betrekking op:
• Eén toegang.
• Een geobjectiveerde integrale indicatiestelling.
• Een integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg.
• Aansluiting tussen jeugdzorgdomeinen.
• Verankering van recht, regierol provincies en financiële
beheersbaarheid.
Naast vragen met betrekking tot de realisatie van de doelen van de Wjz,
worden in dit onderzoek additionele vragen beantwoord met betrekking tot landelijk werkende instellingen in de jeugdzorg, de indicatiestelling en financiering van jeugd-LVG en het jeugdzorgaanbod voor
andere (nieuwe) specifieke doelgroepen.
Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd in de periode februari tot en met
oktober 2009. De gegevens voor het onderzoek zijn op basis van een
documentenanalyse, een feitenonderzoek, een verdiepend onderzoek
en een casusonderzoek verkregen. Bij het feitenonderzoek zijn basisgegevens betreffende de uitvoering van de Wjz verzameld en is een internetenquête afgenomen bij alle Bureaus Jeugdzorg en bij alle pro­­­vin­cies
en stadsregio’s. De respons op beide internetenquêtes was 100%.
Het verdiepend onderzoek heeft plaatsgevonden in de provincies
Drenthe, Overijssel en Noord-Brabant en de stadsregio Amsterdam.
In de vier regio’s zijn vertegenwoordigers bij het onderzoek betrokken
8

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Samenvatting

9

van Bureaus Jeugdzorg, zorgaanbieders jeugdzorg, justitieketen,
onderwijs, voorliggende voorzieningen, cliënten, gemeenten, zorg­
kantoren en provincies. Per regio zijn gemiddeld 25 interviews
gehouden en werden drie cliëntenpanels georganiseerd. Concept­
bevindingen zijn getoetst in de landelijke begeleidingsgroep en in
vier regionale feedbackbijeenkomsten.
De vraag of de met de Wjz beoogde kerndoelen zijn gerealiseerd kan op
basis van het uitgevoerde evaluatieonderzoek in samenvattende zin
met de volgende conclusies worden beantwoord:
• De ene toegang is gerealiseerd voor zover het de integratie betreft van
vrijwillige toegang, Advies- en Meldpunt Kindermishandeling
(AMK), jeugdbescherming en jeugdreclassering, maar niet waar het
gaat om de integratie van de toegang tot provinciale jeugdzorg,
jeugd-LVG en jeugd-GGZ.
• Er wordt uitvoering gegeven aan de geobjectiveerde integrale indicatiestelling, zoals bedoeld met de Wjz. De vraag is echter of deze momentopname wel het juiste middel is, omdat jeugdproblematiek snel kan
fluctueren. Een procesbenadering, waarbij nadrukkelijker wordt
gezocht naar oplossingsmogelijkheden binnen het eigen gezin/
netwerk van de cliënt én waarbij het beoogde eindresultaat op
termijn meer centraal staat, ligt mogelijk meer voor de hand.
• De beoogde integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg is nauwelijks van
de grond gekomen. Een belangrijke verklaring hiervoor is de nog
niet gerealiseerde integrale toegang. Verder gaat de Wjz ervan uit dat
gescheiden financiering hiervoor geen belemmering zou zijn. In de
praktijk levert deze scheiding echter veel knelpunten op. Bovendien
bevatten de financieringssystemen onvoldoende prikkels om tot
samenwerking te komen.
• Het verbeteren van de aansluiting tussen ( jeugdzorg)domeinen om tot een
vloeiende jeugdzorgketen te komen is nog volop in ontwikkeling.
De aansluitingen tussen a) BJZ en Raad b) tussen JJI, Raad, jeugd­
reclassering en gemeente en c) tussen BJZ en Zorg- en adviesteams
(ZAT’s) zijn al verbeterd. De verwachting is dat de vorming van CJG’s
de aansluiting tussen het lokale jeugdbeleid en de jeugdzorg verder
zal vergemakkelijken.
• Verankering van recht, regierol provincies en financiële beheersbaarheid.
Met de Wjz is de vraag van de cliënt veel centraler komen te staan. De
acceptatieplicht heeft ook de positie van de cliënt versterkt. Door de
wachtlijstproblematiek en het ontbreken van de beoogde integratie
bij de toegang en zorguitvoering wordt het recht op jeugdzorg
onvoldoende gerealiseerd.

10

• In het verlengde van de discussie over de toekomst van de indi­
catiestelling is het de vraag of het recht op jeugdzorg nog wel
moet worden gehandhaafd in de wet, omdat dit recht niet goed
te combineren is met een efficiënte indicatiestelling en cliëntvriendelijke toegang tot zorg. De beoogde regierol voor provincies wordt
tot nu toe belemmerd omdat de ene toegang nog niet is gerealiseerd,
er te weinig samenhang is tussen de verschillende financieringssystemen en de juiste prikkels ontbreken. Het gevolg hiervan is voorts dat
met betrekking tot de financiële beheersbaarheid nog weinig vorderingen zijn geboekt.
Op basis van het voorgaande luidt het antwoord op de centrale vraagstelling als volgt:
• De invoering van de Wjz heeft ertoe bijgedragen dat jeugdigen, hun
ouders en het gezin de zorg krijgen waar zij recht op hebben. Echter,
er dienen nog veel verbeteringen te worden doorgevoerd wil men
kunnen spreken van een optimale situatie. In het verlengde hiervan
dient te worden opgemerkt dat uit de resultaten de vraag zich
opdringt of het recht op jeugdzorg in de wet wel moet worden
gehandhaafd. Het recht heeft een aantal praktische implicaties die
goede en snelle hulp voor cliënten kunnen bemoeilijken.
• De Wjz heeft een aantal knelpunten opgelost. Echter, de beoogde
integratie in de jeugdzorg is nog maar gedeeltelijk gerealiseerd.
Daarnaast bevat de Wjz naast het recht op jeugdzorg een tweetal relevante uitgangspunten, waarvan het de vraag is of deze niet moeten
worden herzien. Het betreft enerzijds de positionering en uitvoering
van de ‘indicatiestelling’ in het stelsel en anderzijds het naast elkaar
bestaan van ‘verschillende financieringssystemen’ voor geïndiceerde
zorg zonder verdere maatregelen.
Kort na het van kracht worden van de Wjz werd in 2005 - 2006 een
eerste evaluatie van de Wjz uitgevoerd. De belangrijkste conclusie bij
die tussentijdse evaluatie was dat de Wjz als systeem in principe bruikbaar lijkt te zijn om de beoogde doelen te realiseren. Hierop vindt, naar
aanleiding van de onderhavige evaluatie op hoofdlijnen, dus een
nadere nuancering plaats met betrekking tot de onderwerpen recht op
jeugdzorg, indicatiestelling en financiering.
Ook tijdens die tussentijdse evaluatie werden knelpunten geïnventariseerd die dienden te worden opgelost om de geformuleerde doelen bij de
Wjz te kunnen realiseren. Dit waren vooral verbeteringen die te maken
hebben met deskundigheid, effectieve methodieken, cultuur en samenwerking. Bij de huidige evaluatie kan dit ook worden geconcludeerd.
Belangrijk is dat de wet hiervoor de randvoorwaarden creëert en pro­
fessionals de ruimte hebben om tot verdere verbeteringen te komen.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Samenvatting

11

1

Inleiding

Op 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg (Wjz)
in werking getreden. Deze wet is onder verantwoorde­
lijk­heid van de voormalig staats­secretaris van VWS
alsmede de minister van Justitie tot stand gekomen.
In de Wjz is een bepaling opgenomen dat deze
binnen vijf jaar na inwerkingtreding dient te worden
geëvalueerd.
In de uitgevoerde evaluatie worden de resultaten van de invoering van
de wet getoetst aan de oorspronkelijke doelstellingen. De centrale
vraagstelling in deze evaluatie is:
• In hoeverre heeft de invoering van de Wjz eraan bijgedragen dat
jeugdigen, hun ouders en het gezin de zorg krijgen waar zij recht
op hebben?
• In hoeverre heeft de Wjz de knelpunten opgelost, die zij beoogde
op te lossen?
In reactie op de in het verleden gesignaleerde knelpunten op het terrein
van de jeugdzorg zijn doelstellingen voor de Wjz geformuleerd. Deze
doelstellingen kunnen als volgt worden samengevat:
• De ontwikkeling van één toegang tot de jeugdzorg via Bureaus
Jeugdzorg (BJZ’s), inclusief Advies- en Meldpunt Kindermis­
handeling (AMK), (gezins)voogdij-instellingen en de jeugd­
reclassering.
• Eenduidige vraagsturing en financiering door een objectieve integrale
indicatiestelling voor jeugdhulpverlening, jeugd-Geestelijke
Gezondheidszorg (jeugd-GGZ), zorg voor jeugdigen met een licht
verstandelijke beperking (jeugd-LVG) en justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s).
• Het realiseren van een integrale aanpak jeugdhulpverlening, jeugdGGZ, jeugd-LVG, voor zowel het vrijwillige als het gedwongen kader
(jeugdbescherming en jeugdstrafrecht).

12

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 1. Inleiding

13

• De aansluiting van de jeugdzorg op aangrenzende jeugdzorg­
domeinen van onder meer onderwijs en gemeenten.
• De wettelijke verankering van het recht op jeugdzorg, de (regie)rol voor
provincies en de ( financiële) beheersbaarheid van het stelsel.
Bovenstaande kerndoelen, die met de wet werden beoogd, staan
centraal in deze evaluatie. Daarbij wordt nagegaan in hoeverre ze ook
daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Met het opheffen van de knelpunten
zou de toegankelijkheid van de jeugdzorg voor cliënten toenemen, de
zorg voor jeugdigen en hun ouders beter worden en de positie van
cliënten worden versterkt. De vijf kerndoelen kunnen worden gezien
als middelen (of beleidsinstrumenten) om deze verbeteringen voor
cliënten te realiseren. Belangrijk is daarom dat in het evaluatieonderzoek de cliënt nadrukkelijk wordt gehoord en dat bij de analyses van
de verschillende onderdelen het cliëntenperspectief nadrukkelijk is
betrokken.
De evaluatie van de Wjz beslaat een breed en complex terrein. In totaal
zijn voor de evaluatie 53 subvragen geformuleerd (zie bijlage 1). Al deze
vragen zijn verantwoord, maar om het evaluatieonderzoek uitvoerbaar
te houden zijn keuzes gemaakt in wat wel en wat niet in detail te bestuderen. De nadruk is hierbij gelegd op een drietal thema’s, namelijk:
• De cliëntgerichtheid in het stelsel.
• De ketengerichtheid in het stelsel.
• De kracht van sturing, beheersing en financieringssystematiek.
Naast vragen met betrekking tot de realisatie van de kerndoelen van
de Wjz worden in dit onderzoek additionele vragen beantwoord, die
betrekking hebben op de positie van landelijk werkende instellingen
in de jeugdzorg, de indicatiestelling en financiering van jeugd-LVG en
het jeugdzorgaanbod voor andere (nieuwe) specifieke doelgroepen.
In hoofdstuk 2 van dit eindrapport wordt inzicht gegeven in de wijze
waarop het evaluatieonderzoek is uitgevoerd. In de daaropvolgende
zeven hoofdstukken (hoofdstuk 3 tot en met 9) worden de, voor de
evaluatie van de Wjz, gestelde vragen per thema beantwoord. Het
betreft achtereenvolgens de vijf kerndoelen van de Wjz, de positie van
de cliënt in het bijzonder en de specifieke vragen. In het slothoofdstuk
(hoofdstuk 10) worden de bevindingen nader beschouwd, worden de
conclusies van de verschillende thema’s met elkaar in verband
gebracht en wordt de centrale vraagstelling beantwoord.

14

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 1. Inleiding

15

2

Aanpak

Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd in de periode
februari tot en met oktober 2009. De gegevens voor
het onderzoek zijn op basis van een documenten­
analyse, een feitenonderzoek, een verdiepend
onderzoek en een casusonderzoek verkregen.
Documentenanalyse
De documentenanalyse is uitgevoerd om na te gaan op welke onderzoeksvragen in eerder uitgevoerde onderzoeken en analyses een
antwoord is gegeven en om in het verlengde hiervan de juiste vragenlijsten en checklisten voor de interviews samen te stellen. In het kader
van deze documentenanalyse werden aanvullend gesprekken gevoerd
met enkele experts op het terrein van de jeugdzorg.
Feitenonderzoek
Bij het feitenonderzoek zijn, op basis van eerder uitgevoerde onderzoeken, beleidsinformatie en een internetenquête, basisgegevens betreffende de uitvoering van de Wjz verzameld. Daarnaast is er een
internetenquête afgenomen bij alle Bureaus Jeugdzorg en bij alle provincies en stadsregio’s. De respons op beide internetenquêtes was 100%.
Verdiepend onderzoek
Het verdiepend onderzoek heeft plaatsgevonden in de provincies
Drenthe, Overijssel en Noord-Brabant en de stadsregio Amsterdam.
Deze regio’s vertegenwoordigen de kleine, middelgrote en grote provincies en de stadsregio’s. In deze vier regio’s woont ongeveer eenderde
van alle jeugdigen in Nederland. Er is vanuit gegaan dat in deze vier
regio’s voldoende variatie voorkomt om relevante werkwijzen in de
jeugdzorg nader te bestuderen.

16

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 2. Aanpak

17

In de vier regio’s zijn de volgende partijen bij het onderzoek betrokken:
• Bureaus Jeugdzorg.
• Vertegenwoordigers zorgaanbieders.
• Vertegenwoordigers van justitieketen.
• Vertegenwoordigers van het voorliggende veld.
• Cliënten.
• Financiers.
Met deze partijen zijn individuele interviews, groepsinterviews, cliëntenpanels en feedbackbijeenkomsten gehouden. Bij de uitvoerende
partijen zijn functionarissen met een nauwe betrokkenheid bij het
primaire proces geïnterviewd. Bij Bureaus Jeugdzorg zijn gedurende
een dag gesprekken gevoerd op verschillende niveaus. Bij de vier provincies en gemeenten ging het om gesprekken met de bestuurlijk verantwoordelijken voor de jeugdzorg en ambtelijke vertegenwoordigers.
Per regio zijn gemiddeld 25 interviews gehouden en zijn drie cliëntenpanels georganiseerd. De cliëntenpanels zijn gehouden bij het Bureau
Jeugdzorg, een aanbieder van provinciale jeugdzorg en een aanbieder
van jeugd-GGZ of jeugd-LVG. In onderstaande tabel is aangegeven
hoeveel interviews met de verschillende partijen zijn gevoerd.

Casusonderzoek
Good practises die in het evaluatieonderzoek naar voren kwamen
worden in de slotbeschouwing als casussen gepresenteerd ter illustratie
van alternatieven voor geconstateerde knelpunten. Deze casussen zijn
bij de documentenanalyse en het verdiepend onderzoek geïnventariseerd.
Aanpak analyse
Bij de analyses en de rapportages in de hoofdstukken 3 tot en met 9 zijn
de gegevens uit de internetenquête als vertrekpunt genomen, tenzij het
onderwerpen betrof waarover met de internetenquête geen gegevens
behoefden te worden verzameld. Vervolgens heeft verdieping plaats­
gevonden op basis van de gehouden interviews en bestudeerde documenten. De conceptconclusies zijn getoetst in de landelijke
begeleidings­­­­­­groep en in vier regionale feedbackbijeenkomsten.
Op onderdelen leidden deze bijeenkomsten tot aanscherping van de
conclusies.
Begripsbepaling
Wanneer in dit onderzoek wordt gesproken over jeugdzorg gaat het over
de gehele sector. Dat wil zeggen BJZ, provinciale jeugdzorg, jeugdGGZ, jeugd-LVG en gesloten jeugdzorg.

Tabel: Gesprekpartners per regio
Categorie

Specifiek

Bureaus Jeugdzorg		

Met deelsectoren worden bedoeld de provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ
en jeugd-LVG.

1 dag

Vertegenwoordigers zorgaanbieders

Jeugd-LVG

1

				

Jeugd-GGZ

1

				

Provinciale jeugdzorg

2

Vertegenwoordigers justitieketen

Raad voor de Kinderbescherming

1

				

Kinderrechters*

1

				

Politie/Veiligheidshuis / JCO

1

Vertegenwoordigers voorliggende veld

CJG

2

				

Onderwijs/ZAT’s/REC’s

2

				

CIZ* en MEE

2

Vertegenwoordigers cliënten

Cliëntenvertegenwoordigers

2

				

Cliëntenraden/jongerenraden

3

Financiers

Gemeenten

3

				

Provincie/stadsregio

1

				

Verzekeraar/zorgkantoor

1

*) aangevuld met landelijke informatie

18

Aantal interviews

Wanneer in het rapport over provincies wordt gesproken gaat het over
provincies en stadsregio’s. Indien anders bedoeld dan staat dat in de
tekst vermeld.
Met jeugdzorgaanbieders worden provinciale jeugdzorgaanbieders,
jeugd-GGZ aanbieders en jeugd-LVG aanbieders bedoeld. Dit ter
onderscheiding van het BJZ.
De term vrijwillig kader wordt gebruikt als bij de indicatie een kinderbeschermingsmaatregel geen rol speelt. Bij de term gedwongen kader is wel
sprake van een kinderbeschermingsmaatregel en/of jeugdreclassering.
Als het gaat over ondertoezichtstelling (OTS) en voogdij zonder dat
jeugdreclassering aan de orde is, wordt gesproken over jeugdbescherming.
De term justitieel kader blijft voorbehouden aan de justitiële keten waar
ook de Raad voor de Kinderbescherming (Raad), rechters en politie
onder vallen.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 2. Aanpak

19

Begeleidingsgroep
De begeleidingsgroep voor het evaluatieonderzoek bestond uit de
leden van de Brede Stuurgroep Jeugdzorg, aangevuld met een vertegenwoordiger van de Landelijk Werkende Instellingen. In de Brede
Stuurgroep participeren het Programmaministerie Jeugd en Gezin, het
Ministerie van Justitie, het Landelijk Cliëntenforum Jeugdzorg (LCFJ),
het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de MOgroep Jeugdzorg, GGZ Nederland, de
Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN), Zorgverzekeraars
Nederland (ZN), de Raad voor de Kinderbescherming en de Inspectie
Jeugdzorg.

20

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 2. Aanpak

21

3

Eén toegang

Een van de doelstellingen voor het stelsel van de
jeugdzorg die met de Wjz gerealiseerd zou moeten
worden is de totstandkoming van één centrale
herkenbare, laagdrempelige toegang tot de jeugdzorg.
In dit hoofdstuk wordt de toegangsfunctie van BJZ,
de organisatie, de effectiviteit en de efficiency ervan
geëvalueerd.
3.1.

Wettelijk kader

Een van de doelstellingen van de Wjz is om één toegang tot de jeugdzorg te creëren in de vorm van een onafhankelijk bureau per provincie
(artikel 4 Wjz). BJZ moet zowel het herkenbare aanspreekpunt voor
ouders zijn als de toegang tot de jeugdzorg: het scharnier tussen vraag
en aanbod. BJZ heeft tot taak te bezien of, en zo ja welke zorg een
jeugdige en/of zijn ouders/opvoeders nodig hebben (artikel 5 Wjz). BJZ
doet dit op verzoek van de cliënt of uit eigen beweging (naar aanleiding
van een signaal van bijvoorbeeld een school). Na deze indicatiestelling
heeft BJZ tot taak om de cliënt actief bij te staan bij het verwezenlijken
van zijn aanspraak op zorg en deze zo nodig te motiveren tot het aanvaarden van zorg. Deze casemanagementtaak houdt verder in dat BJZ
de verleende zorg daarna volgt, evalueert en de cliënt bijstaat bij vragen
over deze zorg. Ook moet BJZ bevorderen dat de zorgaanbieders op
basis van de indicatie tot een samenhangend hulpverleningsplan
komen (artikel 10 Wjz). Daarnaast heeft BJZ tot taak om te fungeren als
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). BJZ moet zich bij de
uitoefening van de taken voortdurend de vraag stellen of een kinderbeschermingsmaatregel op zijn plaats is (artikel 9 Wjz).
Een belangrijke doelstelling van de Wjz is verder het samenbrengen
van de jeugdbescherming met de vrijwillige jeugdzorg. BJZ heeft
daarom ook tot taak gekregen de jeugdbescherming (OTS en voogdij)
en de jeugdreclassering uit te voeren (artikel 10 Wjz). Door samen­
22

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

23

voeging van het vrijwillig en het onvrijwillige kader zou de toegankelijkheid van de diverse hulpvormen en methoden voor jeugdigen met
een kinderbeschermingsmaatregel worden bevorderd. Bovendien zou
door de toeleiding van beschermingszaken via BJZ een betere (en
snellere) selectie kunnen plaatsvinden van de gevallen waarin een
gedwongen interventie noodzakelijk is (Kamerstukken II 2001/02, 28 168,
nr. 3 (Memorie van Toelichting Wjz, verder: MvT 28 168), pag. 18-20).

met BJZ en het provinciale aanbod van geïndiceerde jeugdzorg. In de
ideale situatie kan dit, volgens de minister van Jeugd en Gezin, door
afhankelijk van de lokale situatie een voorpost of een deel van BJZ
onder te brengen in het CJG (Kamerstukken II 2009/10, 31 977, nr. 3).

Beoogd was dat BJZ op basis van de Wjz zowel de toegang tot de jeugdhulpverlening als tot de jeugd-GGZ, de jeugd-LVG en civielrechtelijke
plaatsingen in justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) zou zijn (artikel 5 lid 2
Wjz). Met deze eenduidige toegang zou worden bereikt dat jeugdigen
met problemen, afgestemde zorg zouden krijgen (MvT 28 168, pag. 7).
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel bleek dat onvoldoende
uitgekristalliseerd was voor welke vormen van jeugd-LVG BJZ zou
moeten gaan indiceren. Artikel 5 lid 2 onder d Wjz, dat de indicaties van
BJZ voor de jeugd-LVG regelt, is om die reden tot op heden niet in
werking getreden (Staatsblad 2004, 701).Voor de toegang tot de jeugdGGZ heeft de wetgever in het Uitvoeringsbesluit Wjz één uitzondering
gemaakt. De huisarts, of een daarmee gelijkgestelde arts of behandelaar, kan een jeugdige rechtstreeks verwijzen naar de jeugd-GGZ als
deze een redelijk vermoeden heeft van een ernstige psychische stoornis
die een psychiatrische aanpak vraagt (artikel 10-13 Ub Wjz en artikel 9b
AWBZ). Een arts die rechtstreeks doorverwijst, moet aan BJZ melden
welke stoornis de arts vermoedt en waarop dat vermoeden is gebaseerd.
De Wjz geeft BJZ daarnaast drie taken, waarbij de provincie door
middel van de subsidiëring de grenzen van deze taken vaststelt. Het
betreft het versterken van de voorliggende voorzieningen, het uitvoeren van de kindertelefoon en het bieden van ambulante zorg (artikel 10
lid 3 onder b Wjz). BJZ kan de ambulante zorg in het kader van klantvriendelijkheid uitvoeren als de cliënt met enig advies en begeleiding
geholpen kan worden, waardoor een indicatie en/of verwijzing niet
nodig is (MvT 28 168, nr.3, pag. 20-21; Ministerie van VWS, 2000).

3.2.1. Eén toegang

BJZ kan uitsluitend de in de wet genoemde taken vervullen. Daarnaast
kan de stichting die BJZ in stand houdt uitsluitend een tweetal andere
activiteiten uitvoeren, mits hiervoor toestemming is van de provincie,
die hierover eerst met de betrokken gemeente moet overleggen. Het
betreft het bieden van niet geïndiceerde zorg en het geven van voorlichting en advies over opgroei- en opvoedingsvragen en vragen van jeugdigen over hun juridische positie (artikel 4 lid 2 Wjz).
Er ligt inmiddels een wetsvoorstel om de Wjz uit te breiden met de verplichting voor gemeenten om een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG)
in te richten, dat een laagdrempelig en herkenbaar fysiek inlooppunt in
de buurt moet zijn. Ouders en jeugdigen tussen de -9 maanden en 23
jaar kunnen hier terecht met alle mogelijke vragen over opvoeden en
opgroeien én voor hulp. Daarnaast moet de verbinding worden gelegd
24

3.2. De toegangsfunctie

Met de vorming van de BJZ’s zou er volgens de Wjz dus één toegang
moeten worden gerealiseerd voor de jeugdzorg, waaronder ook de
jeugd-GGZ en de jeugd-LVG. Er is met de oprichting van BJZ’s één
toegang gerealiseerd voor provinciaal gefinancierde jeugdzorg. Voor
AWBZ- en Zvw-gefinancierde jeugdzorg (respectievelijk jeugd-LVG en
jeugd-GGZ) is dit niet het geval. Voor cliënten blijkt het onduidelijk te
zijn hoe de toegang is georganiseerd.
De Inspectie Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg concludeerden op basis van onderzoek in 2005 dat een adequate en snelle toeleiding van BJZ naar jeugd-GGZ nog geen gemeengoed is (Inspectie
Gezondheidszorg en Inspectie Jeugdzorg, 2006).
Sinds 2006 is er wel geïnvesteerd in een verbetering van de samenwerking tussen BJZ en de jeugd-GGZ. Uit de interviews is gebleken dat verschillende BJZ’s deskundigheid vanuit de GGZ hebben ingehuurd en
er scholing heeft plaatsgevonden, zodat BJZ-medewerkers GGZindicaties kunnen stellen. BJZ Noord-Brabant (vestiging Roosendaal)
is hiervan een voorbeeld. Verder is in 2006 in overleg met alle betrokken
partijen het Protocol indicatiestelling jeugdigen met psychiatrische problematiek (Partners in Jeugdbeleid, 2006) opgesteld.
Geconstateerd moet worden dat veruit het grootste gedeelte van
toegang tot de jeugd-GGZ verloopt via de huisartsen. BJZ’s beschikken
ook niet over gegevens met betrekking tot deze cliëntenstroom.
Hoewel dit wel is aanbevolen bij de tussentijdse evaluatie van de Wjz in
2006 (BMC, 2006) zijn op dit terrein nog geen stappen ondernomen.
Daarnaast geven medewerkers van BJZ’s in de interviews aan dat ze
soms zelf ook rechtstreeks naar de huisarts verwijzen voor een doorverwijzing naar de jeugd-GGZ. Vanuit cliëntperspectief is dit voorstelbaar;
deze route kan aanzienlijke tijdwinst opleveren, omdat de wachtlijst bij
BJZ zo wordt omzeild. De meeste geïnterviewde vertegenwoordigers
van BJZ’s achten de bypass via de huisarts echter onwenselijk. Zij geven
aan dat ze door deze route gegevens missen over cliënten, omdat
gegevens over en weer niet systematisch uitgewisseld worden, noch op
casusniveau, noch op beleidsniveau.
Geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s achten het van belang dat
de (jeugd-)GGZ betrokken wordt bij het casusoverleg in het kader van
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

25

het programma Beter Beschermd, wat dient om een gedegen beslissing te
nemen over het al dan niet bij de kinderrechter verzoeken om een maatregel. Aan het casusoverleg nemen vertegenwoordigers van BJZ, het
AMK en de Raad deel. Regelmatig komen er in het casusoverleg jeugdigen ter sprake waarvan de ouders psychiatrische problematiek hebben
en in de GGZ worden behandeld. Afstemming tussen BJZ en de GGZ
komt in die gevallen moeizaam tot stand.
Sommige vertegenwoordigers van GGZ-instellingen vinden op hun
beurt dat er bij BJZ niet voldoende deskundigheid is om een diagnose
te stellen en dat een verwijzing via BJZ dubbele wachttijd oplevert
(eerst bij BJZ en vervolgens bij de GGZ-instelling). Bovendien geven
GGZ-professionals aan dat na ontvangst van een indicatie via BJZ
vrijwel altijd (opnieuw) diagnostisch onderzoek wordt gedaan, wat als
noodzakelijk wordt gezien om een passende aanpak te formuleren. Er
zijn GGZ-professionals die vinden dat BJZ als indicatiesteller geen
meerwaarde heeft en zich kan beperken tot de taken van het AMK, de
jeugdbescherming en jeugdreclassering. Volgens hun visie zouden
zorgvragers via de huisarts of via een verwijzing van een gedragswetenschapper uit de jeugdgezondheidszorg en ziekenhuizen terecht
moeten kunnen bij zorgaanbieders (Rietveld, 2009).
De doelstelling van de Wjz dat BJZ ook de toegang zou vormen tot
de jeugd-LVG is (nog) niet gerealiseerd. Indicaties voor de jeugd-LVG
worden niet door BJZ, maar nog steeds door het Centrum Indi­
catiestelling Zorg (CIZ) gesteld. LVG-jeugdigen hebben een IQ tussen
de 50 en 85. Vaak wordt LVG-problematiek bij jeugdigen met een IQ
tussen de 70 en 85 pas onderkend nadat een indicatietraject bij BJZ al
heeft plaatsgevonden. In de eerste evaluatie van de Wjz (BMC, 2006)
werd aanbevolen om te onderzoeken of de jeugd-LVG overgeheveld
kan worden naar de provinciale jeugdzorg, omdat hiermee integraal
jeugdzorgbeleid het beste gegarandeerd zou kunnen worden. De
Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) noemde in reactie
hierop in een brief aan de Tweede Kamer als nadeel van de overheveling
onder andere de scheiding die hierdoor zou ontstaan tussen de jeugdLVG en de verdere gehandicaptenzorg (VGN, 2006).
De Taskforce Linschoten (2008) adviseerde om alle zorg voor jeugdigen
met een IQ tussen de 70 en 85 van de AWBZ naar het jeugdzorgdomein
over te hevelen, aangezien dit nu nog een grijs gebied is. De problematiek van LVG-jeugd kent eenzelfde grilligheid als de problematiek van
jeugdigen die geen licht verstandelijke handicap hebben. De AWBZgefinancierde zorg zou dan exclusiever gericht kunnen zijn op chronische problematiek van mensen met een verstandelijke handicap en op
ouderen. Met een verschuiving van LVG-jeugd van de AWBZ naar de
Wjz kunnen vragen van LVG-cliënten meer integraal beantwoord
worden.
26

3.2.2. Toegankelijkheid
Vertegenwoordigers van BJZ geven in de interviews aan dat met de
komst van de Wjz en BJZ multi-problemgezinnen beter worden
bereikt. De toegankelijkheid van BJZ in de zin van laagdrempeligheid
is volgens zowel vertegenwoordigers van BJZ’s als van zorgaanbieders
en beleidsmakers echter nog niet optimaal. Dit zou vooral te maken
hebben met de beeldvorming die is ontstaan ten aanzien van BJZ. BJZ
is voor ouders en jeugdigen niet de laagdrempelige toegangspoort tot
jeugdzorg geworden, maar wordt vooral gezien als de instantie waar je
tot hulp gedwongen wordt, al dan niet in combinatie met een uithuisplaatsing.
Verder is binnen het BJZ de nadruk komen te liggen op het stellen van
indicaties in plaats van op het bieden van laagdrempelige hulp (bijvoorbeeld het vijfgesprekkenmodel) en/of casemanagement. De wetgever
heeft besloten dat BJZ slechts onder strikte voorwaarden hulp mag
verlenen om een objectieve indicatiestelling te kunnen garanderen.
Vervolgens is, onder andere vanwege budgettaire redenen, de wet in dit
opzicht nog strikter opgevat dan bedoeld. Hierdoor is de mogelijkheid
tot het bieden van laagdrempelige hulp verdwenen. Zowel vertegenwoordigers van BJZ’s als van zorgaanbieders zien dit als een belangrijke
oorzaak van de ervaren hoge drempel voor BJZ. BJZ is niet de instantie
waar je eventueel direct geholpen kunt worden, maar waar je via een
indicatietraject wordt doorverwezen. In de woorden van een cliënt:
‘Je vraagt hulp, maar krijgt een indicatie of wordt terugverwezen naar
een lokale instelling die vervolgens geen hulp kan bieden’.
De negatieve beeldvorming die door deze ontwikkelingen is ontstaan
wijst voor vertegenwoordigers van BJZ’s eerder op de noodzaak dat BJZ
zich op een andere wijze moet gaan profileren dan dat het gedwongen
kader uit het BJZ gehaald zou moeten worden. Juist de integratie van
het vrijwillige en het gedwongen kader, zo constateren zij, levert
belangrijke methodische meerwaarde op (zie paragraaf 3.4.1). Sommige
jeugdzorgprofessionals pleiten voor een herwaardering van de mogelijkheid tot het voeren van vijf gesprekken in BJZ-verband en anderen
pleiten voor acceptatie van de gegroeide situatie, waarbij dat wat
verloren is gegaan (de laagdrempelige directe hulp) wordt opgepakt
door de CJG’s.
Cliënten geven in de cliëntenpanels aan dat de wijze waarop er met hen
wordt gecommuniceerd in belangrijke mate van invloed is op de
ervaren toegankelijkheid van BJZ. Veel cliënten zijn niet tevreden over
de communicatie met BJZ. Voorbeelden van klachten zijn: vaak achter
medewerkers van BJZ moeten aanbellen, veel wisselingen van personeel, bij ziekte geen vervanging geregeld en het ontbreken van de
mogelijkheid om de eigen (gezins)voogdijwerker buiten kantoortijden
te bereiken.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

27

Hieronder wordt ingegaan op de toegankelijkheid van de jeugdzorg
voor specifieke groepen, namelijk zwerfjongeren, allochtonen, jeugdigen
met alcohol- en drugsproblematiek en jeugdigen met schoolverzuim.

verlagen en preventiever op te treden. Instanties in het voorveld zoals
consultatiebureaus, peuterspeelzalen, kinderopvang, onderwijs en
politie leiden idealiter toe naar het BJZ.

Zwerfjongeren
In 2004 is door partijen in het veld samen met het Ministerie van VWS
de volgende definitie van zwerfjongeren vastgesteld: ‘Zwerfjongeren
zijn jongeren tot 25 jaar met meervoudige problemen, die dakloos zijn
of in opvang verblijven’ (Algemene Rekenkamer, 2008a). Terwijl in
2004 het aantal zwerfjongeren werd geschat tussen de 3.000 en 5.000
was dit in 2007 rond de 6.000. Het betreft een schatting, omdat bij
centrumgemeenten en provincies het aan adequate informatie over
zwerfjongeren ontbreekt.

In de interviews geven vertegenwoordigers van een aantal grotere
gemeenten aan dat ze allochtone jeugdigen vooral via het onderwijs
bereiken. Het onderwijs heeft ingang bij allochtone ouders, al vindt ook
via die weg de interventie vaak in een (te) laat stadium plaats. Wanneer
de opvoedproblemen uit de hand zijn gelopen en jeugdigen via de
politie bij BJZ in beeld komen, blijkt vaak dat hulp al veel eerder noodzakelijk was in het gezin, zo ervaren professionals in het veld.
Onderzoek bevestigt deze indruk. Allochtone jeugdigen komen eerder
met justitie in aanraking dan autochtone jeugdigen. Allochtonen zijn
oververtegenwoordigd in JJI’s en ondervertegenwoordigd in de GGZ
(respectievelijk 56% en 16%; Loeffen, 2007).

BJZ bereikt de zwerfjongeren minder goed dan gewenst, zo geven
twaalf van de vijftien vertegenwoordigers van BJZ aan in de enquête.
Een aanzienlijk aantal BJZ’s stemt over deze problematiek af met het
voorliggende veld. Desalniettemin levert de toegankelijkheid van het
BJZ voor zwerfjongeren problemen op vanwege hun leeftijd; zwerfjongeren zijn vaak bijna 18 jaar of ouder dan 18 jaar en kunnen dan niet
meer bij BJZ terecht. Er bestaat alleen de mogelijkheid tot voortgezette
jeugdzorg na het 18e jaar als de jeugdige voor het 18e jaar al gebruik
maakte van jeugdzorg, of als de jeugdige die tot 18 jaar jeugdzorg kreeg
binnen een halfjaar na het bereiken van de 18-jarige leeftijd opnieuw
een beroep doet op BJZ (artikel 1 onder b Wjz). De voortgezette jeugdzorg is mogelijk voor jeugdigen tot 23 jaar, terwijl de leeftijdsgrens in
de definitie van zwerfjongeren 25 jaar is.
Voor jongeren in het algemeen maar voor de groep zwerfjongeren in
het bijzonder, leeft bij verschillende vertegenwoordigers van zowel
BJZ’s, zorgaanbieders als provincies de wens om jongeren ook na hun
18de levensjaar toegang te bieden tot BJZ en de jeugdzorg. Juist
jongeren in de leeftijdsgroep tussen 18 en 23 jaar lijken tussen wal en
schip te vallen. Zij kunnen geen beroep meer doen op jeugdzorg en het
aanbod van de volwassenenzorg sluit niet aan op hun vraag.
Allochtonen
Allochtonen worden volgens acht van de vijftien BJZ’s minder goed
bereikt dan gewenst. Over allochtone jongeren vindt in mindere mate
afstemming plaats tussen BJZ en het voorliggende veld, zo blijkt uit de
enquête onder BJZ’s. Allochtone ouders zouden minder gemakkelijk
om hulp vragen dan autochtone. Verschillende jeugdzorgprofessionals
geven in de interviews aan dat de voorkeur van allochtonen om opvoeden opgroeiproblemen in eigen kring op te lossen vooral is ingegeven
door schaamte voor de buitenwereld (zie ook Sharma e.a., 1998;
Vollebergh, 2002). Om allochtone gezinnen beter te bereiken dan nu
gebeurt, achten deze respondenten het noodzakelijk om de drempel te
28

In de Justitiële Casusoverleggen (JCO) worden naar verhouding veel
allochtone jongeren besproken. Uit onderzoek blijkt dat allochtone
jongeren meer en heftigere problemen hebben dan autochtone
jongeren. De cijfers over criminaliteit van allochtone jongeren en hun
oververtegenwoordiging binnen een justitiële setting suggereren dat er
sprake zou zijn van met name externaliserend gedrag. Dit blijkt niet zo
te zijn. De verschillen worden ook duidelijk gezien bij internaliserend
probleemgedrag (Vollebergh, 2002).
Met name in de stadsregio Amsterdam wordt aangegeven door BJZ,
Raad en de gemeente Zaandam dat er een tweedeling lijkt te ontstaan in
de cliëntenpopulatie waarbij autochtonen naar de jeugd-GGZ gaan via
de huisarts en allochtonen via BJZ een ondertoezichtstelling krijgen.
Het percentage allochtone kinderen en gezinnen dat in aanmerking
komt voor vrijwillige zorg zou zeker zo groot moeten zijn als bij
autochtone kinderen, terwijl er in werkelijkheid sprake is van meer
gedwongen ingrijpen door justitie in allochtone gezinnen, met de
ondervertegenwoordiging van allochtone kinderen in de jeugd-GGZ.
Kennelijk weten allochtone kinderen en hun ouders de weg naar de
zorg minder goed te vinden (Vollebergh 2002). Een in dit verband interessant aanbod voor allochtone hulpvragers is het pleegzorgproject van
Kompaan in Tilburg, waarbij allochtone pleegouders kunnen worden
ingezet ten behoeve van allochtone kinderen.
Alcohol- en drugsproblematiek
Vanuit de verslavingszorg wordt opgemerkt dat problemen als gevolg
van het gebruik van alcohol en drugs vaak onvoldoende worden mee­
genomen bij de aanmelding en screening van jeugdigen bij BJZ. Omdat
deze problemen vaak onvoldoende worden onderkend, zou de toegankelijkheid van BJZ voor jeugdigen met verslavingsproblematiek niet
optimaal zijn.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

29

Schoolverzuim
Over de toegankelijkheid van BJZ wanneer er sprake is van ernstig
schoolverzuim (spijbelaars) zijn leerplichtambtenaren niet tevreden.
Zij ervaren BJZ bij problematisch schoolverzuim als een reactieve
organisatie, waarbij geen wederkerigheid in de samenwerking wordt
ervaren. Ook vanuit het onderwijs (Zorg- en adviesteams: ZAT’s) wordt
dit door sommigen zo ervaren. Men vindt het indicatieproces dan
ondoorzichtig of men is van mening dat niet of nauwelijks wordt
teruggekoppeld over de vervolgstappen door BJZ.
3.2.3. Meerwaarde één toegang
Professionals werkzaam bij zorgaanbieders geven tijdens de interviews
aan dat de ene toegang tot nu toe in beperkte mate meerwaarde heeft
voor jeugdigen, hun ouders/verzorgers en het gezin, omdat BJZ
ook maar gedeeltelijk heeft bijgedragen aan een betere afstemming
rondom de cliënt. Deze professionals ervaren hinder van de verschillen in financiering, regelgeving en regisseurs waarmee men te maken
heeft. De afstemming, die met name bij multi-problemgezinnen
noodzakelijk is, vindt men vaak gebrekkig. Dit betreft zowel de integrale indicatiestelling als het feitelijk bieden van onderling op elkaar
afgestemde hulp.
Er wordt in hun beleving te veel heen en weer geschoven met de cliënt.
Het onderzoek naar combinaties van zorg bij jeugdigen, dat is uitgevoerd in de provincies Utrecht en Noord-Brabant, ondersteunt deze
indruk (B&A, 2009). Het lukt onvoldoende om multi-problemgezinnen
van een adequaat zorgaanbod te voorzien. Deze jeugdigen doen een
verhoudingsgewijs groot beroep op de toeleidende instanties, maar
krijgen uiteindelijk vaak niet de gewenste zorg. De onderzoekers concluderen dat zorg te laat komt door hoge toegangsdrempels en verschillende wachttijden zowel bij het BJZ voor een indicatiestelling als
daarna om de indicatie te verzilveren.
Professionals die met multi-problemgezinnen werken, hebben te
maken met problemen op meerdere gebieden zoals huisvesting,
schulden, opvoedproblemen, psychiatrische problematiek en verslaving. Op meerdere fronten vraagt dit om coördinatie tussen instellingen die in de praktijk vaak niet tot stand komt. De casemanager/
gezinsvoogdijwerker van BJZ richt zich vooral op het kind en ervaart
dat hij over te weinig bevoegdheden beschikt om in het belang van
het kind zaken te realiseren die de ouders betreffen (B&A, 2009).

30

3.3. Organisatie
Alle vijftien BJZ’s geven in de enquête aan dat naast de toegang ook alle
in de wet genoemde onderdelen bij BJZ zijn ondergebracht, te weten
het AMK, de jeugdreclassering, de (gezins)voogdij en de Kinder­
telefoon.
Reageren op signalen van derden
De Wjz bepaalt dat BJZ niet alleen op verzoek van een cliënt beoordeelt
of deze zorg nodig heeft, maar ook ‘uit eigen beweging’ naar aanleiding
van signalen van derden (zoals scholen, consultatiebureaus en
Algemeen Maatschappelijke Werk (AMW)). In de enquête geven BJZ’s
aan dat BJZ meestal contact zoekt met het gezin in het geval van een
signaal van derden: 43% doet dit altijd, 43% doet dit vaak en 14% soms.
Voor de hantering van een signaal van derden (met uitzondering van
meldingen van de politie waarvoor sinds 1 januari 2007 landelijk een
gestandaardiseerd zorgmeldingsformulier wordt gebruikt) wordt door
de BJZ’s geen landelijk uniforme werkwijze gehanteerd.
De wetgever wilde met het in de wet opnemen van de taak ‘reageren op
signalen van derden’ voorkomen dat BJZ ‘niets kan doen zonder toestemming van de cliënt en dat de enige uitzondering daarop een maatregel van kinderbescherming is’ (Kamerstukken II 2002/03, 28 168, nr. 10).
Knelpunt hierbij is echter dat de Wjz BJZ geen bevoegdheden geeft om
daadwerkelijk op te treden als de cliënt daarvoor geen toestemming
geeft. Alleen als er sprake is van (een vermoeden van) kindermishandeling heeft BJZ bij de uitoefening van de taken van het AMK bijzondere
bevoegdheden. Het kan in de praktijk daardoor voorkomen dat de
toegang van BJZ aan derden vraagt om de persoon waarover gemeld
wordt zelf terug te laten bellen, waarna er geen vinger aan de pols
wordt gehouden en wordt gecontroleerd of dit ook daadwerkelijk
gebeurt. Ook wordt mensen met een signaal vaak geadviseerd om het
AMK te bellen. Vertegenwoordigers van BJZ’s geven aan dat het kan
voorkomen dat iemand dat niet doet waardoor het signaal verloren gaat
(zie paragraaf 3.4.2).
Casemanagement
Op basis van de uitkomst van de enquête zijn de volgende percentages
te geven voor de mate waarin BJZ’s casemanagement uitvoeren:
• Het actief bijstaan van een cliënt en zonodig motiveren van een cliënt
tot het tot gelding brengen van zijn aanspraak (50% doet dit altijd en
50% doet dit vaak).
• Het volgen van de verleende geïndiceerde zorg (43% doet dit altijd en
57% doet dit vaak).
• Het bijstaan van de cliënt bij vragen omtrent de inhoud van deze
zorg, alsmede de evaluatie van deze zorg (36% doet dit altijd, 57%
doet dit vaak en 7% doet dit soms).
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

31

• Het bijstaan van een cliënt bij het verkrijgen van niet door BJZ geïndiceerde zorg, in gevallen waarin BJZ (op grond van artikel 8 Wjz)
schriftelijk heeft vastgelegd dat de zorg noodzakelijk is om een voor
een jeugdige bedreigende situatie te voorkomen, het zo nodig motiveren van een cliënt tot het gebruikmaken van deze zorg en het
volgen van deze zorg (43% van de BJZ’s volgt de cliënt altijd en 57%
doet dit vaak).
De BJZ’s ervaren dat de casemanagementtaak onder druk staat, zo
blijkt uit de interviews. Er is geen eenduidige landelijke norm vastgesteld om deze taak uit te voeren. Hierdoor zijn er provinciaal grote verschillen en bestaan er zowel intensieve als minder intensieve varianten.
In de praktijk vormt het casemanagement vaak een sluitpost.
Vertegenwoordigers van BJZ’s geven aan dat BJZ’s vanwege onvoldoende financiering het aanbod aan casemanagement noodgedwongen
geheel dan wel gedeeltelijk hebben teruggedraaid.
Uit de interviews met vertegenwoordigers van BJZ’s blijkt dat er geen
regie door BJZ wordt gevoerd over de cliënten die bij de jeugd-GGZ in
zorg zijn. Daardoor is de onafhankelijkheid van de regievoering voor
deze cliënten niet geborgd. Het gezinssysteem van die cliënten is
bovendien onvoldoende in beeld, zo geven vertegenwoordigers van
BJZ’s aan. Uit het eindrapport Evaluatie Persoongebonden Budget nieuwe
stijl 2005-2006 (PWC, 2008) blijkt dat de meeste indicaties die het BJZ
afgeeft op grond van GGZ-problematiek uitgevoerd worden in de vorm
van een PGB. BJZ voert geen regie over PGB-gefinancierde zorg, omdat
de verantwoordelijkheid daarvoor bij de zorgkantoren ligt. Bovendien
is dat – tot nu toe – een ondoorzichtige markt; zorgkantoren kunnen de
effectiviteit van ingekochte zorg onvoldoende beoordelen doordat niet
wordt gecontroleerd of met de ingekochte zorg het gewenste doel
wordt gerealiseerd. In de PGB-regeling staat alleen dat de budget­
houder verantwoordelijk is voor het inkopen van de juiste zorg
(PWC, 2008).
Ook vertegenwoordigers van aanbieders van provinciale jeugdzorg,
jeugd-GGZ en jeugd-LVG geven aan dat er nagenoeg geen sprake is van
casemanagement, omdat er geen tijd is voor de coördinatie van de zorg.
In sommige provincies, zoals bijvoorbeeld in Drenthe, maakt BJZ
onderscheid tussen cliënten met een enkelvoudige zorgvraag voor wie
casemanagement niet nodig wordt geacht en cliënten met meervoudige
en complexe problematiek, voor wie casemanagement wel noodzakelijk is.

Wjz). Uit de enquête blijkt dat BJZ tijdens de uitvoering van de ondertoezichtstelling (OTS) niet altijd de noodzaak tot ontheffing overweegt
(64% van de BJZ’s doet dit vaak tot altijd en 36% soms).
Ten aanzien van de afweging of gedwongen hulp nodig is op het
moment dat een cliënt wordt aangemeld bij BJZ, heeft vooral de introductie van het casusoverleg bescherming, dat is ingevoerd in het kader
van programma Beter Beschermd, tussen de Raad en BJZ/AMK, een
positief effect gehad. Met Beter Beschermd, dat in 2005 van start ging, is in
de afgelopen jaren een aantal verbeteringen doorgevoerd in de werkwijzen met betrekking tot het gedwongen kader (Ministerie van
Justitie, 2005). Eind 2008 waren landelijk 49 casusoverleggen actief. In
de loop van 2009 is dit uitgebreid tot 61 casusoverleggen, waarmee een
landelijke dekking is bereikt. Deze werkwijze heeft als doelstelling met
behoud van kwaliteit, in 75% van alle kindzaken, een maximale doorlooptijd van twee maanden voor het treffen van een kinderbeschermingsmaatregel vanaf 1 januari 2010 te bereiken (Programma­­ministerie
Jeugd en Gezin, 2007a).
Vertegenwoordigers van BJZ geven in de interviews aan dat de samenwerking met de Raad met de introductie van het casusoverleg bescherming sterk is verbeterd. Idealiter bepaalt een medewerker van BJZ
(Toegang/AMK) in één dag of een zaak mogelijk beschermwaardig is.
Indien dit het geval is, zitten BJZ en de Raad binnen een week na zorgmelding om tafel om gezamenlijk te beslissen of er een maatregel nodig
is. De Raad verzoekt dan de kinderrechter daartoe, zodat die al tijdens
het onderzoek een zitting inpland. Vervolgens is het de bedoeling dat
de (gezins)voogdijwerker binnen vijf dagen na uitspraak van de rechter
daadwerkelijk met het gezin aan de slag gaat (Programmaministerie
Jeugd en Gezin, 2008b). Ook het voorstel in het rapport Veiligheidsbeleid
en risicomanagement in BJZ (MOgroep, 2008) maakt een goed beargumenteerde overgang van het vrijwillige naar het gedwongen kader
mogelijk.
Minister Rouvoet stelde in 2007 dat het aantal jeugdbeschermingsmaatregelen in dat jaar weliswaar in absolute zin toenam, maar dat de
verhouding tussen de indicatoren (hogere instroom, hoger aantal
beschermingsonderzoeken en aantal maatregelen) geen aanwijzing gaf
dat te voortvarend wordt opgetreden en dat er ten onrechte maatregelen worden gevraagd. Relatief gezien blijft de toename van het aantal
door de Raad gerekestreerde maatregelen namelijk in ongeveer
dezelfde verhouding tot de grotere instroom bij de BJZ’s
(Programmaministerie Jeugd en Gezin, 2007a).

Afweging noodzaak gedwongen kader
Bij de uitoefening van de taken moet BJZ voortdurend bezien of er een
kinderbeschermingsmaatregel (OTS of ontheffing/ontzetting) moet
worden overwogen en schakelt BJZ waar nodig de Raad in (artikel 9
32

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

33

3.4. Effectiviteit en efficiency
3.4.1. Meerwaarde integratie vrijwillig en gedwongen kader
Zowel BJZ’s als provincies zijn positief over de afstemming tussen enerzijds de hulpverleners in het vrijwillige kader en anderzijds de jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders. Ruim driekwart van de BJZ’s (79%)
en driekwart van de provincies (73%) geeft in de enquête aan dat de
afstemming veel effectiever is geworden. Ongeveer eenvijfde van de
BJZ’s (21%) en eenkwart van de provincies (27%) geeft aan dat deze
afstemming (enigszins) effectiever is geworden.
BJZ-professionals vinden de toegevoegde waarde van de integratie dat
wanneer ouders niet meewerken aan vrijwillige hulp een melding bij
de Raad om de noodzaak tot een gedwongen kader na te gaan (zonder
dat direct een overdracht naar een andere instelling plaats moet vinden)
als stok achter de deur kan dienen. De geïnterviewde professionals
noemen de intercollegiale afstemming het tweede voordeel van het
samengaan. Een derde in de interviews genoemd voordeel van het
samengaan is dat er in theorie een doorlopend cliëntdossier opgebouwd zou kunnen worden. In de praktijk gebeurt dit echter bij 64%
van de BJZ’s niet, zo blijkt uit de enquête. Dit heeft volgens de geïnterviewden onder andere te maken met verschillende regels voor gegevensverwerking en dossiers in het vrijwillige en het gedwongen kader.
Jeugdzorgprofessionals, maar ook cliënten, geven in de interviews aan
dat veel mensen BJZ associëren met de instantie die kinderen uit huis
haalt. Sommige cliënten vinden daarom dat het gedwongen kader
afzonderlijk van het BJZ georganiseerd moet worden. De meeste respondenten vinden de voordelen van het samengaan van het vrijwillige
en het gedwongen kader in BJZ-verband met het oog op een door­
lopende keten opwegen tegen de mogelijke misverstanden die bij
cliënten ten aanzien van BJZ zouden leven. Bovendien heeft het feit dat
in de publieke opinie BJZ de instantie is die kinderen uit huis haalt
volgens deze respondenten te maken met de wijze waarop BJZ zich
heeft geprofileerd met steeds minder aandacht voor een begeleidende
rol in de vorm van casemanagement of een beperkt aantal gesprekken.
Behalve Beter Beschermd dragen ook de Deltamethode gezinsvoogdij en
de methode Borging van opvoeding en gezag voor de voogdij in belangrijke
mate bij aan de professionalisering en uniformering van de werkwijze.
Ook het voorstel in het rapport Veiligheidsbeleid en risicomanagement in
BJZ draagt bij aan een goed beargumenteerde overgang van het vrijwillige naar het gedwongen kader. De implementatie van de voogdij nieuwe
stijl moet nog van start gaan en de implementatie van de Deltamethode
vergt onderhoud, zo geven verschillende respondenten in de interviews
aan. In de evaluatie van Beter Beschermd, uitgevoerd door Twynstra
34

Gudde in opdracht van het Ministerie van Justitie, wordt geconstateerd
dat daar waar men de deltaplanmethodiek wil hanteren, nog onvoldoende middelen beschikbaar zijn om de daarbij behorende caseloadverlaging door te voeren (Ministerie van Justitie, 2009).
BJZ-professionals geven aan dat ze collega’s van een andere afdeling
door de nabijheid in één gebouw weten te vinden om af te stemmen
over een cliënt, al is die afstemming wel sterk persoonsafhankelijk. De
werkcultuur binnen het vrijwillige en het gedwongen kader is binnen
BJZ verschillend, waardoor organisatorisch gescheiden circuits blijven
bestaan. Het BJZ Noord-Brabant (locatie Tilburg) heeft dit proberen op
te lossen. Hier zijn goede ervaringen opgedaan met een wekelijks
overleg van de medewerkers uit zowel de jeugdbeschermingsteams als
de vrijwillige hulpverleningsteams met als doel van elkaar te leren, af te
stemmen en zo nodig zaken over te dragen.
Vertegenwoordigers van BJZ’s signaleren een overlap in jeugdigen die
hulp krijgen in het vrijwillige kader, jeugdigen met een kinderbeschermingsmaatregel en jeugdigen die strafbare feiten plegen: sommige
jongeren zijn eerst slachtoffer geworden en daarna ook dader. Dit feit is
een belangrijke legitimatie voor de integratie van het vrijwillige en het
gedwongen kader. De legitimatie van de integratie van de vrijwillige
toegang met jeugdbescherming en jeugdreclassering is volgens deze
vertegenwoordigers van BJZ’s bovendien gelegen in het feit dat een
jongere gedurende zijn ontwikkeling verschillend gedrag kan
vertonen, mede onder invloed van veranderende omgevingsinvloeden.
Jongeren die starten met een vrijwillig ondersteuningstraject kunnen
door omstandigheden een gedwongen jeugdbeschermingstraject aan
moeten gaan. Vervolgens kan een jongere weer terugkeren naar een
vrijwillige setting als de omstandigheden verbeteren. Als een jongere
op enig moment strafrechtelijk de fout in gaat, kan jeugdreclassering
wenselijk zijn. Door het vrijwillige en het gedwongen kader binnen één
instantie te combineren is snel schakelen tussen die kaders mogelijk.
3.4.2. Betekenis wettelijke eisen
In deze paragraaf worden de doelmatigheid en functionaliteit van wettelijke eisen in de Wjz en het uitvoeringsbesluit Wjz geëvalueerd met
betrekking tot:
• De uitzonderingspositie van het AMK in relatie tot de meldingstaak
van BJZ (artikel 53 Wjz).
• Gegevensuitwisseling en één cliëntdossier binnen BJZ
(artikel 55 Wjz).
• OTS, voogdij en jeugdreclassering.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

35

Uitzonderingspositie AMK in relatie tot meldingstaak BJZ
Het AMK heeft op grond van de Wjz een aparte positie binnen BJZ.
Het Uitvoeringsbesluit Wjz bepaalt dat het AMK moet zijn aangesloten
op een landelijk telefoonnummer en dat BJZ de herkenbaarheid en
toegankelijkheid van het AMK schriftelijk moet vastleggen in verband
met het feit dat het AMK-onderzoek diep ingrijpt in de persoonlijke
levenssfeer van de betrokkenen (Staatsblad 2004, 703, pag. 52). Het
AMK heeft namelijk de mogelijkheid om zonder toestemming en in
bepaalde gevallen soms tijdelijk zonder medeweten van betrokkenen
onderzoek te doen (artikel 53 en 54 Wjz). Ook is de anonimiteit van
melders en informanten ten opzichte van de betrokkenen in bepaalde
gevallen gewaarborgd (artikel 55 Ub Wjz).
In de praktijk blijkt het voor beroepskrachten en particulieren vaak
niet duidelijk of zij hun zorgen moeten melden bij de toegang of bij
het AMK. De toegang en het AMK krijgen soortgelijke meldingen
binnen en verwijzen onderling vaak door. De Algemene Rekenkamer
concludeerde in 2008 mede op basis hiervan dat de signalering en
melding van kindermishandeling niet optimaal verloopt en dat het
onderscheid tussen toegang en AMK niet strookt met de ambitie van
BJZ om als één toegang te functioneren (Algemene Rekenkamer 2008b).
Tweederde van de BJZ’s (69%) en meer dan driekwart van de provincies
(86%) geeft in de enquête aan dat een aparte onderzoeksfunctie van het
AMK naast de meldingstaak veel tot zeer veel meerwaarde heeft. De
afzonderlijke juridische bevoegdheid van het AMK om op basis van
anonieme meldingen een onderzoek te starten legitimeert tot op zekere
hoogte een onafhankelijke AMK-functie binnen BJZ. Voor een sterkere
integratie van de functies melding en advies/consult van het AMK
binnen de toegang van BJZ is volgens de meerderheid van de geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s met het oog op efficiency veel te
zeggen. Ook naar de mening van medewerkers van de Raad en kinderrechters is het AMK nog te vaak een afzonderlijk functionerende
eenheid. Bij de toegang van BJZ kan volgens hen een nog betere selectie
plaatsvinden van zaken die ofwel bij de toegang thuishoren, ofwel
AMK-onderzoek vergen. Bij BJZ Overijssel bijvoorbeeld wil men dit
jaar nog starten met een centrale aanmelding, waarbij het AMKnummer wordt doorgeschakeld en alle aanmeldingen bij BJZ door één
team (met medewerkers van de toegang en AMK) worden aangenomen.
De aparte wettelijke positie met betrekking tot de herkenbaarheid en
het landelijke telefoonnummer van het AMK zijn daarbij een knelpunt.
Gegevensuitwisseling en één cliëntdossier binnen BJZ
De wettelijke eisen die gelden ten aanzien van de uitwisseling van
cliëntgegevens en dossiervorming voor de uitvoering van de verschillende taken vormen een belemmering om te komen tot één cliëntdossier. Zo kent de wet verschillende bewaartermijnen voor de uitoefening
36

van specifieke taken van BJZ (artikel 55 Wjz). Daarnaast heeft BJZ
slechts bij de uitoefening van bepaalde taken de mogelijkheid om zogenoemde bijzondere persoonsgegevens, zoals gezondheidsgegevens,
gegevens over ras en etniciteit en strafrechtelijke gegevens, zonder toestemming van de cliënt te verwerken (artikel 53 lid 2 Wjz). De wettelijke
bevoegdheid die alleen het AMK heeft om gegevens van melders en
informanten anoniem te houden, vormt eveneens een knelpunt bij de
totstand­koming van één dossier.
Verder heeft de wetgever er bij de totstandkoming van de Wjz nadrukkelijk op gewezen dat cliëntgegevens verzameld in het kader van een
bepaalde taak, vanwege het doel waarvoor zij zijn verzameld, niet
zonder meer gebruikt kunnen worden voor de uitoefening van een
andere taak (MvT 28 168, pag. 40-41). Daarnaast kan gegevensuitwisseling tussen beroepskrachten, ook binnen BJZ, zonder toestemming van
de cliënt op grond van de Wjz alleen plaatsvinden als dit noodzakelijk
is voor de medewerking bij de toegang of voorbereiding/uitvoering van
een kinderbeschermingsmaatregel (artikel 51 Wjz). Bij iedere gegevensuitwisseling moet getoetst worden of aan dit zogenoemde ‘noodzakelijkheidsvereiste’ is voldaan. Als sprake is van één dossier, kan dit niet
meer per geval worden getoetst. Omdat dit ‘noodzakelijkheidsvereiste’
de uitwisseling van gegevens in het belang van de veiligheid van het
kind bemoeilijkt, heeft de MOgroep in het voorjaar van 2009 bij het
Programmaministerie Jeugd en Gezin het verzoek ingediend om de
Wjz zodanig aan te passen dat het werken met één dossier mogelijk
wordt. Van de zijde van het ministerie is hier welwillend op gereageerd.
Bij de uitoefening van de taken ervaart BJZ ook problemen met gegevensuitwisseling met beroepskrachten buiten BJZ, zoals met de jeugdGGZ en met scholen. Dit is voor een deel te wijten aan de wijze waarop
beroepskrachten de privacywetgeving (te beperkt) uitleggen. Inmiddels
is al veel actie ondernomen om dit te verbeteren, zoals in het kader van
de invoering van de verwijsindex, het instellen van een privacyhelpdesk
en het project keteninformatisering in het kader van het programma
Beter Beschermd.
In het wetsvoorstel tot herziening van de kinderbeschermingsmaat­
regelen (Kamerstukken II, 2009/10, 32 015) wordt voorgesteld de mogelijkheid voor beroepskrachten om informatie te verstrekken aan BJZ bij
vermoedens van kindermishandeling (het zogenoemde meldrecht) uit
te breiden naar informatieverstrekking die noodzakelijk is in het kader
van de OTS. BJZ ervaart in de praktijk dat, als bijvoorbeeld het AMK
onderzoek doet naar aanleiding van een vermoeden van kindermishandeling of bij de uitvoering van de ondertoezichtstelling, zij van beroepskrachten niet altijd de gevraagde noodzakelijke informatie ontvangt. In
het kader hiervan wordt er in de praktijk wel gepleit voor een wettelijk
recht op informatie voor BJZ bij vermoedens van kindermishandeling
en bij de uitvoering van de ondertoezichtstelling (Bruning, 2006).
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

37

OTS en voogdij
Ouders van wie kinderen uit huis geplaatst zijn door een (gezins)voogdijwerker geven nog al eens aan dat ze hierbij de praktische inslag
missen zoals ze die wel bij jeugdreclassering ervaren. Er zou volgens
hen meer ondersteuning geboden mogen worden om aan pedagogische
kwaliteiten te werken. Het werken volgens de Deltamethode zou in deze
behoefte moeten voorzien.
Zowel cliënten als BJZ-medewerkers vinden de wettelijke eis aan OTS
en voogdij, dat er binnen zes weken na aanvang van de OTS of voogdij
een plan moet zijn met doelen, functioneel. Dit geldt ook voor de eis dat
BJZ de wijze waarop het zijn taken uitvoert schriftelijk vastlegt en dat
BJZ aanwijzingen kan geven aan minderjarigen en hun ouders.
Het feit dat een OTS, wanneer een jeugdige 18 jaar wordt, stopt, levert
in de praktijk problemen op. Verschillende vertegenwoordigers van
zorgaanbieders bepleiten een verhoging van de leeftijd waarop een OTS
geldt van 18 naar 21 of zelfs 23 jaar.
Jeugdreclassering
Cliënten geven in de interviews aan dat ze de begeleiding van de jeugdreclassering als ‘to the point’ en praktisch georiënteerd ervaren.
Jeugdreclasseerders staan naast de jongere, om vervolgens planmatig
en met gezag in samenspraak met het cliëntsysteem aan de slag te gaan.
Ten aanzien van de jeugdreclassering geldt de wettelijke eis dat de
strafrechtelijke beslissing tot hulp en steun wordt uitgevoerd, inclusief
de voorlichting over het verloop daarvan aan de justitiële autoriteiten
en het toezicht en begeleiding bij scholings- en trainingsprogramma’s
(STP’s) en eventuele proefverloven. Net als bij de uitvoering van de OTS
en de voogdij moet ook bij de jeugdreclassering uiterlijk zes weken
nadat die is opgelegd er een plan van aanpak met doelen zijn geschreven. In de praktijk wordt deze termijn niet gehaald. Geïnterviewde vertegenwoordigers van de jeugdreclassering noemen als oorzaak hiervan
een gebrek aan middelen om voldoende menskracht aan te stellen. Ook
vertegenwoordigers van provincies geven aan dat de middelen van het
Ministerie van Justitie onvoldoende zijn om kwaliteitsverbeteringen in
de jeugdreclassering goed uit te voeren, waardoor de doorlooptijden bij
voortduring onder druk staan.
Verder blijkt uit de enquête dat BJZ niet altijd toezicht houdt op deelnemers aan scholing- en trainingsprogramma’s (57% van de BJZ’s doet
dit vaak tot altijd en 43% soms tot nooit).

38

3.4.3. Overige aspecten
Regeldruk
Cliënten ervaren de uitvoeringspraktijk van BJZ niet altijd als effectief
en efficiënt. Uit onderzoek naar ervaren regeldruk in de brede jeugd­
keten (Capgemini, 2008) blijkt dat cliënten de meeste regeldruk ervaren
in verband met een onduidelijke indicatieprocedure, het steeds
opnieuw moeten vertellen van het verhaal, veel verschillende hulpverleners binnen één instelling, moeten invullen van veel formulieren en
het hebben van onvoldoende zicht op gemaakte keuzes en mogelijkheden. Professionals geven in ditzelfde onderzoek aan dat de ICT niet
gebruiksvriendelijk is, dat nieuwe werkwijzen tot een toename van
registratieverplichtingen leiden, dat elk gesprek of contact moet
worden vastgelegd en dat er extra werk ontstaat door verschillende
eisen aan de verantwoording. De onderzoekers concluderen dat de
problemen met regeldruk niet zozeer te maken hebben met weten regelgeving, maar vooral met de wijze van invulling hiervan
(Capgemini, 2008).
In de interviews geven veel uitvoerend werkers aan dat ze vastgestelde
termijnen als knellend en frustrerend ervaren, omdat ze in de praktijk
niet haalbaar blijken door factoren waar ze zelf geen invloed op hebben.
Een groot personeelsverloop en ziekteverzuim worden hierbij als
belangrijke factoren genoemd. Een groot verloop vergt ook veel
inwerktijd van nieuwe medewerkers, waar ook veel tijd van ervaren
krachten in gaat zitten.
Het niet halen van termijnen (zaken die te laat worden opgestart,
omdat er geen (gezins)voogd beschikbaar is, het niet verschijnen van
een (gezins)voogd op de zitting en het te laat verschijnen van rapportages en adviezen) levert ergernis op bij cliënten en ketenpartners, zoals
medewerkers van de Raad en kinderrechters. Deze ergernis verhoogt de
ervaren werkdruk van BJZ-medewerkers, met een nog grotere kans op
ziekteverzuim en personeelsverloop, waarmee een vicieuze cirkel
ontstaat die een slagvaardige uitvoering niet ten goede komt.
Daarnaast leveren de vele schakels in het proces (BJZ, AMK, Raad en
kinderrechter) een risico op overschrijding van termijnen. Sommige
betrokkenen bij jeugdzorg pleiten voor het terugbrengen van het
aantal schakels in de beschermingsketen (zie ook hoofdstuk 6). Daarbij
dient te worden opgemerkt dat er met het project Afstemming werkwijze
in de keten als onderdeel van het programma Beter Beschermd goede resultaten worden geboekt. De doorlooptijd van melding tot beëindiging
van het onderzoek is van 19,2 weken in het eerste kwartaal van 2006
gedaald naar 11,4 weken in het vierde kwartaal van 2008. De doorlooptijd van melding tot beëindiging van het onderzoek is in 2008 ten

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

39

opzichte van 2007 wel met 2,7% gestegen (MOgroep, 2009a).
Het format voor het aanleveren van informatie van BJZ aan de Raad is
overal in het land nog verschillend. Zowel vertegenwoordigers van de
Raad als van BJZ’s achten een landelijk format wenselijk.
Verschillende financieringen
Het realiseren van uniformiteit in werkprocessen en taken blijkt in de
praktijk weerbarstig. Aan de verschillende financieringsstromen
(provinciale financiering, AWBZ en Zvw) zitten verschillende verantwoordingsvereisten vast die ook nog regelmatig wijzigen. Het kost
BJZ-­medewerkers van de toegang, vrijwillige hulpverleners en jeugdbeschermers veel tijd om zich deze verschillende procedures eigen te
maken en om vervolgens ook nog de wijzigingen bij te houden. Dit
draagt niet bij aan een efficiënte werkwijze.
Competenties
De deskundigheid van de medewerkers om hun werkzaamheden
conform de wet uit te voeren is naar de mening van geïnterviewden bij
BJZ over het algemeen voldoende aanwezig, maar vereist wel onderhoud. Men ervaart dat hiervoor slechts beperkt middelen beschikbaar
zijn.
Voorts geven zij aan dat er voor de invoering van de wet en veranderingen in feite onvoldoende inwerktijd beschikbaar is, waardoor niet alle
BJZ-medewerkers de wettelijke eisen op hun netvlies hebben. In sterke
mate geldt dit bijvoorbeeld voor de recente veranderingen met betrekking tot de gesloten jeugdzorg, die in de beleving van vertegenwoor­
digers van BJZ vrij onverwacht zijn ingevoerd, terwijl BJZ nog niet op
de nieuwe verplichte werkwijzen was ingericht. Dit had tot gevolg dat
veel werkwijzen gaandeweg moeten worden ontwikkeld om aan de
nieuwe regels te voldoen. Belangrijke gevolgen van te weinig aandacht
voor een zorgvuldige implementatie die worden genoemd zijn: te
ondoordachte werkwijzen, overtollig papierwerk en weerstand.
Bij zowel het vrijwillige als het gedwongen kader wordt door BJZmedewerkers handelingsverlegenheid ervaren bij het nemen van kernbeslissingen. De oorzaak daarvan zien verschillende betrokkenen in
een beperkte discretionaire ruimte die lijkt te zijn afgenomen met de
toegenomen maatschappelijke druk op het functioneren van BJZ. Deze
maatschappelijk druk lijkt te resulteren in een nog meer op controle
georiënteerde aansturing door zowel leidinggevenden als gedragswetenschappers, die de handelingsverlegenheid bij uitvoerders juist doet
toenemen. Uitvoerders van het vrijwillige en het gedwongen kader zijn
door deze tendens geneigd om meer te werken vanuit de autoriteit van
de leidinggevende dan vanuit hun eigen professionele bagage en de
kracht van het eigen netwerk van cliëntsystemen.

40

De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO, 2008) herkent
deze tendens en stelt als alternatief voor dat de overheid niet langer
streeft naar een perfecte afstemming tussen de verschillende onderdelen, maar naar een meer pragmatische ordening van redundante (losse,
overlappende) delen.

3.5. Samenvatting
In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre er sprake is van één centrale,
herkenbare, laagdrempelige toegang tot de jeugdzorg, of BJZ’s zijn
ingericht conform de wettelijke eisen en in hoeverre sprake is van een
effectieve en efficiënte uitvoering.
Eén toegang
Er is niet één toegang gerealiseerd zoals bedoeld, aangezien de toegang
tot de jeugd-LVG en de jeugd-GGZ niet is geïntegreerd in BJZ. De
toegang tot de jeugd-LVG verloopt nog via CIZ en de toegang tot de
jeugd-GGZ verloopt voor een belangrijk deel via de huisartsen. Er komt
ook geen systematische informatie over deze cliënten vanuit de jeugdGGZ en de jeugd-LVG bij BJZ terecht. Dit levert vooral problemen op
bij meervoudige problematiek waarbij hulp uit meerdere sectoren
gecombineerd dient te worden en dat vormt een belemmering voor
integrale regie.
Toegevoegde waarde integratie vrijwillige en gedwongen kader
BJZ-professionals noemen drie hoofdfactoren voor de toegevoegde
waarde van de integratie van het vrijwillige kader en het gedwongen
kader. Ten eerste kan het gedwongen kader als stok achter de deur
dienen als ouders niet bereid zijn om mee te werken aan vrijwillige
hulp. Ten tweede draagt de intercollegiale afstemming bij aan professionaliteit en een doorlopende keten. Ten derde biedt het samengaan van
het vrijwillige en het gedwongen kader een betere basis om een doorlopend cliëntdossier op te bouwen, dat kan voorkomen dat mensen
meerdere malen hetzelfde verhaal moeten vertellen.
Door het onderbrengen van de jeugdbescherming en de jeugdreclassering in het BJZ is de afstemming tussen het vrijwillige kader en het
gedwongen kader verbeterd, maar tegelijkertijd is nog sprake van een
tamelijk strakke scheiding, die als ongewenst wordt ervaren omdat die
integraal werken belemmert. Dit heeft vooral te maken met verschillen
in regels ten aanzien van dossiervorming en financiering. Het feit dat in
de publieke opinie BJZ de instantie is die kinderen uit huis haalt, heeft
volgens cliënten en jeugdzorgprofessionals vooral te maken met de
wijze waarop BJZ zich heeft geprofileerd met steeds minder aandacht
voor een begeleidende rol.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

41

Toegankelijkheid voor specifieke doelgroepen
Allochtonen komen regelmatig te laat in beeld bij BJZ. Het stadium
van het bieden van hulp op vrijwillige basis is dan vaak al gepasseerd.
Allochtone jeugdigen worden vaak minder gezien in de jeugd-GGZ en
meer in JJI’s. BJZ is voor zwerfjongeren niet toegankelijk genoeg. Dit
heeft vooral te maken met het feit dat zwerfjongeren vaak tussen de 18
en 23 jaar zijn. De leeftijdsgrens van 18 jaar voor de jeugdzorg is met
name voor deze doelgroep een knelpunt.
Begeleidende rol
Het ondersteunen van het cliëntsysteem bij het vinden en volgen van
de passende cliëntroute is ondergeschikt geraakt door de nadruk die bij
BJZ is komen te liggen bij het stellen van indicaties. Casemanagement
en het bieden van lichte hulp zijn sluitposten geworden, terwijl deze
functies juist essentieel zijn om de begeleidende rol te kunnen invullen.
Door deze ontwikkeling heeft BJZ een ander profiel gekregen dan
cliënten verwachten en in feite is het huidige profiel ook anders dan
wordt beoogd met de Wjz.
Integratie toegang en AMK
Een meerderheid van geënquêteerde BJZ’s en provincies geeft aan dat
de aparte onderzoeksfunctie van het AMK naast de meldingstaak veel
meerwaarde heeft. Voor een sterkere integratie van de functies melding
en advies/consult van het AMK binnen de toegang van BJZ is volgens de
meerderheid van de geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s met
het oog op efficiency veel te zeggen. Momenteel zouden mensen die
BJZ bellen met een niet-anonieme melding of een vraag om consultatie
nog te vaak worden doorverwezen naar het AMK. De afzonderlijke juridische bevoegdheid van het AMK om op basis van anonieme meldingen
een onderzoek te starten legitimeert wel een tot op zekere hoogte onafhankelijke AMK- functie binnen BJZ. Ook naar de mening van medewerkers van de Raad en kinderrechters is het AMK nog te vaak een
afzonderlijk functionerende eenheid ten aanzien van de functies
melding en advies/consult.
Beter Beschermd
Vertegenwoordigers van BJZ’s, AMK’s en de Raad zijn uitermate
positief over het programma Beter Beschermd. De onderdelen Deltamethode en het casusoverleg van BJZ, AMK en de Raad worden daarbij met
name genoemd. Verschillende vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders geven aan dat zij doublures ervaren in het onderzoek dat het
AMK en de Raad uitvoeren. Zij suggereren dat het beleggen van de
onderzoeksfunctie van zowel het AMK als de Raad bij één organisatie
tot efficiencywinst zou kunnen leiden.

42

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 3. Eén toegang

43

4

Indicatiestelling
en vraagsturing

In hoofdstuk 3 is geëvalueerd in hoeverre de
doelstelling van de Wjz betreffende de totstandkoming
van één toegang tot de jeugdzorg is gerealiseerd.
Die ene toegang zou moeten leiden tot het realiseren
van een tweede doelstelling: de totstandkoming van
een passend en samenhangend zorgaanbod op basis
van een objectieve integrale indicatiestelling. In dit
hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre er sprake
is van een objectieve en integrale indicatiestelling
en in hoeverre deze bijdraagt aan een eenduidige
vraagsturing en financiering.
4.1. Wettelijk kader
Jeugdigen moeten op grond van de Wjz kunnen rekenen op een voor
hen begrijpelijke inhoudelijke beoordeling van hun vragen en indien
nodig een onafhankelijke indicatiestelling en zorgtoewijzing in één
doorlopend proces. De Wjz bepaalt daarom dat BJZ op basis van
degelijk en zo nodig multidisciplinair onderzoek de problemen van
een jeugdige moet analyseren, om vervolgens die jeugdzorg te indiceren die een antwoord kan bieden op de problemen. Indicaties moeten
worden opgesteld op basis van de behoefte van de cliënt, in plaats van
op basis van het beschikbare aanbod. BJZ, dat onafhankelijk van zorgaanbieders werkt, dient objectief te bezien met welke zorg jeugdigen
met (complexe) problematiek het beste geholpen kunnen worden
(MvT 28168, pag. 7).

44

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

45

Uitgangspunt van de Wjz was dat BJZ een integrale indicatiestelling
zou uitvoeren en zou bezien of de zorg geboden moest worden door
provinciale jeugdzorgaanbieders, de jeugd-GGZ, jeugd-LVG of binnen
het regime van een justitiële jeugdinrichting (artikel 5 lid 2 Wjz; artikel
2 en 9 Ub Wjz). De inwerkingtreding van de indicatiestelling door BJZ
voor jeugd-LVG is tot op heden uitgesteld (Staatsblad 2004, 701).
Ten aanzien van de indicatiestelling voor de jeugd-GGZ is sinds 2005
een aantal wettelijke wijzigingen doorgevoerd, zoals de overheveling
van de curatieve GGZ naar de Zvw, waardoor BJZ sinds 1 januari 2008
voor de jeugd-GGZ zowel op basis van de AWBZ als van de Zvw indiceert. Ook zijn activerende en ondersteunende begeleiding vervallen
en kan BJZ alleen nog indiceren voor de nieuwe, beperktere functie­
begeleiding.
Verder indiceert BJZ sinds 1 januari 2008 niet meer voor plaatsing in
een justitiële jeugdinrichting, maar kan in plaats daarvan een indicatie
afgeven om een jeugdige gesloten te plaatsen bij een daartoe aangewezen provinciale jeugdzorgaanbieder (artikel 29a-29y Wjz).
De door de BJZ’s gestelde indicaties zouden volgens de Wjz inzicht
moeten geven in de vraag naar jeugdzorg in elke provincie. De verantwoordelijke financiers zouden door de eenduidige toegang inzicht
krijgen in de vraag naar jeugdzorg en in de ontwikkeling van die vraag.
Deze vraag en de ontwikkelingen daarin bepalen welke jeugdzorg
beschikbaar moet zijn. Het planningssysteem in de Wjz werd volgens
de wetgever zodanig ingericht dat de verantwoordelijke financiers
ervoor zorgdragen dat hetgeen dat nodig is er ook daadwerkelijk komt
(MvT 28 168, pag. 7).

noodzaak van geïndiceerde zorg. Is de jeugdige ouder dan 12 jaar, dan
heeft BJZ de mogelijkheid om – ook als één van de ouders instemming
weigert – toch een indicatiebesluit te nemen, als de zorg voor de
jeugdige noodzakelijk is en de jeugdige de zorg weloverwogen blijft
wensen. Is de jeugdige jonger dan 12 jaar of niet in staat tot een redelijke waardering van zijn belangen, dan heeft BJZ niet de mogelijkheid
om voorbij te gaan aan de instemming van de ouders.
Het komt in de praktijk voor dat bijvoorbeeld de verzorgende ouder de
hulp wel wil, terwijl de niet-verzorgende ouder hier niet mee akkoord
gaat. Weigert één van de ouders om (vaak na een echtscheiding) in te
stemmen met de aanvraag, dan kan BJZ geen indicatiebesluit nemen.
Ouders hebben zelf de mogelijkheid om in het kader van de conflictregeling van artikel 1:253a BW hun meningsverschil aan de rechter voor te
leggen. Doen zij dit niet, dan kan BJZ alleen de Raad inschakelen om
onderzoek te doen naar de noodzaak van een kinderbeschermingsmaatregel. Is niet voldaan aan de gronden voor een kinderbeschermingsmaatregel, dan heeft BJZ geen mogelijkheden om de benodigde
zorg te indiceren.
Jongeren vanaf 16 jaar hebben geen toestemming van hun ouders nodig
en kunnen zelf de aanvraag voor een indicatiebesluit ondertekenen. In
de praktijk ontstond onduidelijkheid of op deze grond ook een indicatie kan worden afgegeven voor een uithuisplaatsing, terwijl ouders hier
niet mee instemmen. De minister heeft in 2008 laten weten dat een uithuisplaatsing in het vrijwillige kader niet mogelijk is voor jeugdigen
vanaf 16 jaar als ouders daar niet mee instemmen (Programmaministerie
Jeugd en Gezin, 2008c), maar de wet bevat deze beperking niet.
4.2.2. Objectief en integraal

Mede op basis van het advies van Kaiser (2007) is een nieuwe financieringsregeling voorgesteld, waarvoor de voorhangprocedure reeds heeft
plaatsgevonden (Staatscourant 22/10/2008, nr. 267).

4.2. Indicatiestelling
4.2.1. De aanvraag
BJZ kan in het vrijwillige kader uitsluitend een indicatiebesluit nemen
als hier een aanvraag van de cliënt aan ten grondslag ligt (artikel 7 Wjz).
In de praktijk kan de aanvraag door de cliënt vertragend werken in de
indicatieprocedure, doordat de cliënt de aanvraag bijvoorbeeld niet
tijdig ondertekent. Betreft het zorg voor de jeugdige dan moeten,
afhankelijk van zijn leeftijd, de jeugdige zelf en/of zijn ouders instemmen met de aanvraag. In de praktijk komt het met name in het kader
van een echtscheiding voor dat ouders het niet eens zijn over de
46

Knelpunten en verbeteringen
Om de objectiviteit van de door BJZ gestelde indicaties te vergroten,
is in het kader van het traject Verbetering Indicatiestelling Bureaus
Jeugdzorg (VIB) het Handboek Indicatiestelling Bureau Jeugdzorg (MOgroep,
2007) opgesteld. Het handboek wordt door de BJZ’s ervaren als een
instrument dat houvast biedt bij het stellen van een objectieve indicatie, voor zover dat gezien de verschillende financieringsstromen
mogelijk is. Bij aanmelding en acceptatie worden de instrumenten
Gestructureerde Checklist Toegang (GCT) en het Licht Instrument Risicotaxatie
Kindermishandeling (LIRIK) voorgeschreven. Bij de analyse en het opstellen van het diagnostisch beeld dienen verschillende typen vragenlijsten
te worden gebruikt. Daarnaast wordt het principe van stroomgericht
indiceren gehanteerd. Dit wil zeggen dat afhankelijk van de ingeschatte complexiteit van de problematiek er drie typen indicatietra­
jecten kunnen worden doorlopen, die variëren in omvang.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

47

Van de BJZ’s geeft 93% in de enquête aan gebruik te maken van het
handboek. Er wordt in principe gewerkt met een eenduidig (risico)
taxatie-instrument voor de bepaling van de ernst en omvang van de
problematiek: 36% doet dit altijd en 64% vaak. In de enquête geven alle
BJZ’s verder aan dat het indicatiebesluit bijdraagt aan een integraal
hulpverleningsplan. In de enquête geeft 79% van de BJZ’s aan dat het
toepassen van het handboek voldoende garantie biedt voor een objectieve indicatiestelling en integrale indicatie. In de interviews met
vertegenwoordigers van BJZ’s worden door enkelen echter ook vragen
gesteld bij de doelmatigheid van de indicatie als instrument om benodigde zorg vast te stellen bij opvoed- en/of opgroeiproblemen. De
afspraken die in IPO-verband zijn gemaakt ten aanzien van het VIBtraject worden door deze vertegenwoordigers van BJZ’s als voldongen
feit ervaren. Ondanks de differentiatie die in het handboek is aangebracht met het principe van stroomgericht indiceren lijkt de werkwijze
hun te massief voor de grilligheid die aan opgroei- en opvoedproblemen eigen is: tegen de tijd dat het indicatieproces is afgerond, kan de
zorgbehoefte van het cliëntsysteem alweer gewijzigd zijn.

Integraal indiceren
Verschillende vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan
dat de organisatie waar een cliënt zich meldt voor een indicatie sterk
bepalend is voor de aanpak en onafhankelijk is van de feitelijke problematiek. Instellingen van verschillende sectoren lijken de neiging te
hebben om of binnen het eigen domein te blijven of, als er twijfels zijn,
de cliënt te verwijzen naar een andere kolom. Cliënten geven aan dat ze
een veelheid van mogelijkheden ervaren, zonder te beschikken over een
trefzekere gids die de juiste route wijst. Daarbij ervaren cliënten dat de
indicatie die uiteindelijk wordt verstrekt sterk afhangt van de persoon
die de vraag in behandeling heeft.

Veel kinderrechters geven in de interviews aan dat ze niet tevreden zijn
over de indicaties die hun onder ogen komen als bijlage bij een verzoek
tot een machtiging uithuisplaatsing. Kinderrechters hebben een
inhoudelijke vertaling van de hulpvraag naar de te bieden hulpverlening nodig om de rechtmatigheid van een uithuisplaatsing te kunnen
beoordelen en richting ouders te kunnen verdedigen. Kinderrechters
hebben last van vage bureaucratische omschrijvingen op basis van een
per BJZ verschillend format dat ter zitting ook niet altijd door (gezins-)
voogdijwerkers verhelderd kan worden. Ze geven aan dat cliënten op
deze manier met de indicatiestelling in de hand niet exact weten op
welke vorm van jeugdzorg ze recht hebben. Kinderrechters vrezen dat
met het voornemen om de standaardtoets van indicatiebesluiten door
gedragswetenschappers af te schaffen indicaties nog meer tot papieren
tijgers verworden dan nu al het geval zou zijn.

Om de afstemming tussen verschillende indicatieorganen die te maken
hebben met vormen van zorg voor jeugdigen (BJZ, CIZ en REC) te verbeteren, is het Kader Integraal Indiceren ontwikkeld (PJ en WWRG, 2007).
Het Kader Integraal Indiceren zou ertoe moeten leiden dat ouders en
kinderen die van meerdere typen van zorg gebruikmaken beter worden
geholpen en minder administratieve lasten ondervinden. Bovendien
moet het met behulp van het kader mogelijk zijn om dubbele werkzaamheden van de verschillende indicatieorganen terug te dringen met
behulp van afspraken over de wijze waarop wordt samengewerkt en de
verdeling van verantwoordelijkheden. De cliënt ontvangt op die
manier in een integraal pakket de indicaties waar hij recht op heeft.

Het voornemen van de minister van Jeugd en Gezin om indicatiebe­
sluiten niet langer standaard te laten beoordelen door een gedrags­
wetenschapper (Staatscourant 22/10/2008, nr. 267) geldt niet voor
indicaties voor gesloten jeugdzorg. Voor het verlenen van de machtiging voor gesloten jeugdzorg is vereist dat een gekwalificeerde gedragswetenschapper de jongere kort tevoren heeft onderzocht (artikel 29b
lid 5 Wjz). In de praktijk bestaat nog onduidelijkheid over de vraag
of de gedragswetenschapper afkomstig mag zijn van de gesloten jeugdzorginstelling of een JJI en op welke wijze het onderzoek moet plaats­
vinden (Bruning & Liefaard, 2009). Wel heeft de minister al kenbaar
gemaakt dat het mag gaan om gedragswetenschappers in dienst van
BJZ of die elders werkzaam zijn (Kamerstukken II 2007/08, 30 644,
nr. 37).
48

Uit de interviews blijkt dat BJZ’s niet in alle gevallen in staat zijn om
een objectieve en integrale indicatie te stellen, omdat het indiceren voor
jeugd-GGZ en jeugd-LVG niet standaard door BJZ’s gebeurt. Daarbij
kent het speciaal onderwijs ook een apart indicatietraject. Bij LVGjeugdigen worden soms verkeerde indicaties gesteld, omdat LVGproblematiek moeilijk wordt herkend.

De implementatie van het Kader Integraal Indiceren is tot nu toe slechts in
enkele regio’s van de grond gekomen. In een brief van 19 mei 2009 van
de minister voor Jeugd en Gezin aan de Tweede Kamer wordt aangegeven dat ook in 2009 nog inzet nodig is om in het hele land het Kader
Integraal Indiceren te implementeren (Programmaministerie Jeugd en
Gezin, 2009c). Ook al lukt het soms om gelijktijdig de indicaties in een
integraal pakket aan de cliënt aan te bieden, toch ervaren cliënten dat
de verzilvering ervan praktisch nooit gelijktijdig plaatsvindt vanwege
verschillende wachttijden binnen de verschillende sectoren. Daarnaast
geven geïnterviewde vertegenwoordigers van zowel BJZ als de
Regionale Expertise Centra (REC’s) aan dat jeugdzorg en speciaal
onderwijs sterk verschillende culturen kennen, waardoor men elkaar
moeilijk verstaat en de noodzakelijke ontschotting om tot integrale
jeugdzorg te komen niet wordt gerealiseerd.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

49

Snijvlak jeugdzorg, AWBZ en Zvw
De MOgroep, Zorgverzekeraars Nederland, GGZ Nederland, het IPO
en het Ministerie van VWS hebben in het voorjaar van 2006 ingestemd
met het Protocol Indicatiestelling Jeugdigen met psychiatrische problematiek
(Partners in Jeugdbeleid, 2006). In dit protocol worden afspraken
gemaakt om een dubbele indicatiestelling te voorkomen. Er is een
systematiek in beschreven die het onderscheid in lichte, matige en
zware (ernstige) beperkingen inzichtelijk maakt. Onderzoekers van
HHM concluderen dat, hoewel het nieuwe protocol aansluit bij de
systematiek van de cesuur voor AWBZ-begeleiding, niet voor iedereen
duidelijk is (HHM, 2009a).
Om op het snijvlak van provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugdGGZ tot verbeteringen te komen heeft de Taskforce Linschoten (2008)
voor de korte termijn een aantal verbetervoorstellen gedaan, namelijk:
• AWBZ-beleidsregels geschikt maken voor jeugdigen (met werkinstructies tussen CIZ en BJZ en BJZ’s onderling landelijk bindende
afspraken).
• Hanteren Beoordeling Sociaal Aanpassingsvermogen (BSA)instrument (naast IQ ) voor het vaststellen van gewenste zorgkolom
bij LVG-problematiek, omdat het bij veel jeugdigen moeilijk is vast
te stellen of de problematiek samenhangt met een licht verstandelijke handicap, een zwak sociaal milieu of een licht psychiatrische
aandoening. Het BSA is een hulpmiddel om een onderscheid voor
een beroep op een wettelijk kader beter te kunnen duiden.
• BIG-geregistreerde gedragswetenschappers systematisch een
‘beschrijvende diagnose’ aan laten reiken ten behoeve van de onderbouwing van een indicatiebesluit voor hulp bij psychiatrische problematiek. Dit geeft BJZ meer houvast voor de onderbouwing van
het indicatiebesluit.
Na het verschijnen van het rapport van de Taskforce Linschoten (2008)
heeft de MOgroep Jeugdzorg samen met het CIZ werkinstructies opgesteld die zijn toegesneden op BJZ’s. Een belangrijk instrument om het
indicatieproces te vereenvoudigen is de digitale aanmeldfunctionaliteit
van het CIZ. Op dit moment wordt er door de MOgroep Jeugdzorg en
het CIZ gezamenlijk gewerkt aan de aanpassing van dit instrument,
zodat het ook gebruikt kan worden door BJZ’s.
In het kader van de AWBZ-pakketmaatregelen heeft er bovendien eind
2008 een scholingsronde plaatsgevonden speciaal gericht op de wijzigingen die deze maatregelen met zich meebrachten. Per bureau zijn
twee of meer medewerkers geschoold (zogenoemde ‘kennisdragers’)
die zich met de indicatiestelling AWBZ bezighouden. In totaal zijn
meer dan honderd medewerkers geschoold en wel zodanig dat zij in
staat zijn om andere medewerkers te instrueren voor wat betreft de

50

indicatiestelling AWBZ. Momenteel wordt de implementatie door
middel van een audit bij de BJZ’s onderzocht (Ministerie van VWS,
2009a).
Het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) doet nog onderzoek naar de validiteit van het BSA-instrument. Op dit moment indiceert het CIZ alle
kinderen met een verstandelijke handicap op basis van de AWBZbeleidsregels en de werkinstructies. Het LVG-protocol en het BSAinstrument spelen in dit verband geen rol en zijn niet eerder van
betekenis dan wanneer tot overheveling van de indicatiestelling
LVG-jeugdigen van het CIZ naar het jeugdzorgdomein is besloten
(Ministerie van VWS, 2009a).
Ten aanzien van de aanbeveling van de Taskforce Linschoten om een
beschrijvende diagnose door BIG-geregistreerde gedragswetenschappers aan te laten reiken, wordt op dit moment nog nader onderzoek
ingesteld. In de praktijk blijkt er bijvoorbeeld veel verwantschap te
bestaan tussen de term ‘beschrijvende diagnose’ en de bij BJZ’s
gebruikte term ‘opstellen van het diagnostisch beeld’ (Partners in
Jeugdbeleid, 2009).
Zwaar accent op indicatiestelling
Een met de wet beoogd effect van BJZ was een snelle en effectieve
toegang tot geïndiceerde zorg. Om tot een bij de cliënt passende indicatie te komen is regelmatig diagnostisch onderzoek noodzakelijk. Het
feit dat niet alle BJZ’s zelf classificerende diagnostiek verrichten, werkt
vertragend op het aan kunnen bieden van de juiste zorg. De reden
hiervan is dat lang niet alle BJZ’s BIG-geregistreerde gedragswetenschappers in dienst hebben die dergelijk diagnostisch onderzoek
mogen uitvoeren (Ministerie van VWS, 2009a). Ook vertegenwoordigers van provinciaal gefinancierde zorgaanbieders ervaren dat het aanvragen van diagnostisch onderzoek veel tijd kost en dat er lange
wachtlijsten voor zijn, omdat het meestal wordt uitbesteed aan GGZinstellingen. Bovendien zit er soms zo veel tijd tussen de indicatiestelling en de daadwerkelijke inzet van hulp door de zorgaanbieder dat de
zorgaanbieder zelf ook nog een soort indicatietraject gaat doorlopen
om de vraag van de cliënt te verhelderen.
Ook door geïnterviewden uit de jeugdzorg wordt aangegeven dat
wanneer de productie gemeten wordt aan de hand van het aantal cliënttrajecten in plaats van aan het aantal indicaties, een deel van de tijd die
nu aan indicaties wordt besteed kan worden ingezet voor casemanagement. Men veronderstelt dat hiermee doelmatiger kan worden
gewerkt. Het accent van het werk van de BJZ-medewerker zou dan niet
langer liggen op het stellen van indicaties, maar op de concrete begeleiding van cliënten en cliënttrajecten. Daarmee verdwijnt de indicatiestelling niet, maar wordt die wel vereenvoudigd. Een BJZ-medewerker
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

51

is dan minder een indicatiesteller en meer een casemanager. Het stellen
van indicaties is dan een onderdeel van een breder takenpakket, gericht
op het succesvol laten lopen van cliënttrajecten. De medewerkers die nu
vooral bureauwerk doen zijn dan in directe interactie met het cliënt­
systeem en fungeren als spin in het web. Aandacht, afstemming en
samenwerken met de cliënt en relevante ketenpartners staan dan
centraal.
4.2.3. Aanspraak op jeugdzorg
De Wjz bepaalt dat de cliënt een aanspraak op provinciaal gefinancierde
jeugdzorg heeft, als het BJZ dat werkzaam is in de provincie waar de
jeugdige duurzaam verblijft (in de praktijk 18 maanden), een besluit
neemt waaruit blijkt dat de cliënt is aangewezen op jeugdzorg, te weten
jeugdhulp, verblijf of observatiediagnostiek (artikel 3 Wjz, artikel 2 Ub
Wjz). Als cliënt wordt de jeugdige tot 18 jaar of bij voortgezette jeugdzorg tot 23 jaar (artikel 1 onder b Wjz) aangemerkt. Ook zijn ouders/
opvoeders kunnen als cliënt worden aangemerkt (artikel 1 onder d Wjz),
maar hebben alleen aanspraak op jeugdhulp. Bovendien moeten zij
rechtmatig (legaal) in Nederland verblijven (artikel 3 Wjz, artikel 7/8
Ub Wjz).
BJZ kan niet indiceren voor jeugdhulp als de jeugdige of zijn ouders/
opvoeders de problemen met hulp van personen uit de directe
omgeving of met behulp van voorliggende voorzieningen het hoofd
kunnen bieden, of als een psychiatrische aanpak van de problemen
noodzakelijk is dan wel verblijf op grond van de AWBZ of Zvw (artikel 3
en 4 Ub Wjz). Op observatiediagnostiek bestaat geen aanspraak als aannemelijk is dat de jeugdige is aangewezen op jeugd-GGZ (artikel 5 Wjz).

52

kunnen wenden tot BJZ. Ook BJZ-medewerkers geven aan dat ze eenduidige richtlijnen missen om de afweging te maken of vragen al dan
niet in het voorliggende veld beantwoord zouden moeten worden.
Ten aanzien van indicaties voor de jeugd-GGZ wordt gebruikgemaakt
van het in 2006 in overleg met alle betrokken partijen opgestelde
Protocol Indicatiestelling Jeugdigen met psychiatrische problematiek (Partners
in Jeugdbeleid, 2006). Aangezien veruit het grootste gedeelte van
toegang tot de jeugd-GGZ via de huisartsen verloopt, wordt dit
protocol niet vaak gebruikt door BJZ (zie ook hoofdstuk 3).
Ten aanzien van LVG-jeugdigen geldt een protocol dat erop neerkomt
dat op basis van IQ en de uitslag van het screeningsinstrument voor
sociaal aanpassingsvermogen de toegang dient plaats te vinden via BJZ
naar provinciale jeugdzorg of via CIZ naar een AWBZ-voorziening.
Dit levert in de praktijk de nodige afstemmingsproblemen op. MEEorganisaties spelen een belangrijke rol in de ondersteuning van
cliënten om dit in goede banen te leiden. Daarnaast geldt zeker bij deze
doelgroep dat vaak een langere observatie nodig is om een keuze tussen
de ene kolom en de andere kolom te kunnen maken (Taskforce
Linschoten, 2008).
4.2.4. Vrijwillig en gedwongen kader

In het Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg is aangegeven:
‘Als blijkt dat de mogelijke cliënt niet voldoet aan de formele en/of
inhoudelijke criteria sluit je het proces onderbouwd af. Waar nodig en
mogelijk geef je een advies of verwijs je de cliënt naar een instantie waar
hij of zij met zijn vraag, klacht of probleem terecht zou kunnen’
(MOgroep, 2007).

In het Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg is de werkwijze beschreven voor alle medewerkers. Alle medewerkers hebben immers te maken
met het beoordelen van verzoeken om hulp en het daarbij vaststellen
van de juiste zorg, of het nu gaat om het vrijwillige of het gedwongen
kader. Een verschil tussen beide indicatietrajecten is dat bij de indicatiestelling in het vrijwillige kader, voorafgaand aan een mogelijk
indicatietraject, op basis van formele en inhoudelijke criteria wordt
nagegaan of de aangemelde jeugdige en zijn systeem een cliënt is voor
BJZ. Omdat cliënten in het gedwongen kader automatisch geaccepteerd worden, wordt deze stap bij indicaties in het gedwongen kader
overgeslagen. Daarnaast is in het gedwongen kader niet in alle gevallen
een aanvraag van de cliënt vereist (artikel 6 Wjz).

Verder wordt in het handboek aangegeven dat het (indicatie)traject zo
licht mogelijk dient te zijn. De criteria om de afweging te kunnen
maken of de hulpvraag door de voorliggende zorg opgepakt dient te
worden zijn echter nog in ontwikkeling. Er zijn wel regionale initiatieven om hier afspraken over te maken, zoals bijvoorbeeld in de stadsregio Amsterdam (DSP, 2008b). In de enquête geeft 36% van de BJZ’s en
73% van de provincies aan dat de afbakening tussen provinciale jeugdzorg en Wmo helder is. Volgens de meerderheid van de geïnterviewden
is het voor ouders en jeugdigen (nog) niet echt duidelijk voor welke
vragen zij terecht kunnen bij het CJG en voor welke vragen zij zich

Er is wel een verschil tussen de vrijwillige en de gedwongen tak binnen
BJZ wat betreft de vorderingen met de implementatie van het Handboek
Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg. Bij de vrijwillige hulpverlening is de
implementatie verder gevorderd dan bij het gedwongen kader.
Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan dat voor de
jeugdbescherming prioriteit gegeven wordt aan scholing en implementatie van de Deltamethode gezinsvoogdij. Uit de enquête blijkt dat bij 57%
van de BJZ’s zowel in het vrijwillige kader als in het gedwongen kader
al hetzelfde Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg wordt gebruikt.
Bij 43% van de BJZ’s is dit (nog) niet het geval.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

53

4.2.5. Indicatiestelling en de kinderrechter
Strafrechtelijk kader
In het kader van het jeugdstrafrecht wordt zo veel mogelijk vastgehouden aan het vereiste dat het indicatiebesluit van BJZ de toegang tot de
geïndiceerde zorg vormt. Ook voor het opleggen van een per 1 januari
2008 ingevoerde gedragsbeïnvloedende maatregel waarbij geïndiceerde jeugdzorg nodig is, is een indicatiebesluit van BJZ vereist
(artikel 77wa Sr). De rechter kan ook in het kader van een voorwaardelijke schorsing van de voorlopige hechtenis of in het kader van een voorwaardelijke veroordeling als bijzondere voorwaarde stellen dat de
jeugdige gebruik maakt van een bepaalde vorm van jeugdzorg.
Doorgaans is er overeenstemming tussen de indicatiesteller van BJZ, de
kinderrechter en de activiteiten van de plaatsingscoördinator van
Justitie. Uit de enquête blijkt dat de kinderrechter, als er sprake is van
jeugdstrafrecht, meestal de indicatiestelling van BJZ volgt: 92% van de
BJZ’s geeft aan dat dit vaak gebeurt en volgens 8% gebeurt dit soms. De
samenwerking met de Raad verloopt in dit soort zaken volgens 79% van
de BJZ’s normaal tot goed. De overige BJZ’s geven aan dat deze samenwerking in die situaties matig verloopt.
Civiel kader
De indicatie van BJZ geeft aan om welke soort hulp wordt verzocht, al
dan niet in combinatie met een uithuisplaatsing. In veel gevallen volgt
de kinderrechter bij de beslissing tot het verlenen van een machtiging
uithuisplaatsing de indicatie van BJZ. In die gevallen is er dus sprake
van congruentie. Soms blijkt ter zitting of uit nadere rapportage dat
andere zorg meer aangewezen is. Dan kan deze eis de zaak vertragen.
Kinderrechters geven in de interviews aan dat de omzetting van een
dergelijk advies in een indicatie ter plekke meer recht zou doen aan
vraagsturing en bureaucratie zou beperken. De kinderrechter mag
niets toewijzen waar niet om wordt verzocht. De (gezins)voogdijwerker
is niet in de positie om een verzoek op zitting te wijzigen, terwijl dit het
proces zou kunnen versnellen. In plaats daarvan wordt eerst weer
overlegd met de gedragswetenschapper en moet BJZ een nieuw besluit
nemen.
Ingeval er een machtiging uithuisplaatsing nodig is in combinatie met
een CIZ-indicatie kan het proces nog langer duren dan wanneer dit niet
het geval is. Ouders moeten altijd instemmen met een dergelijk indicatiebesluit van het CIZ, ook als er sprake is van een OTS. Het duurt dan
vaak nog langer voordat de indicatie er is en op zitting de machtiging
kan worden afgegeven door de kinderrechter. Ook zetten sommige
geïnterviewden vraagtekens bij het vereiste om een indicatiebesluit te
overleggen in het kader van een OTS bij een verzoek tot machtiging uithuisplaatsing op verzoek van de Raad. Dit zou vertragend werken en
wordt door sommigen als onnodig beschouwd.
54

Verder geldt voor de machtiging tot uithuisplaatsing, die (bijvoorbeeld
als gevolg van wachtlijsten) nog niet ten uitvoer wordt gelegd, nog
steeds een vervaltermijn van drie maanden (artikel 1:262 lid 3 BW). Dit
terwijl de zogenoemde verzilveringstermijn van drie maanden voor
indicatiebesluiten met ingang van 21 november 2007 is vervallen in het
kader van ontbureaucratisering. Dit betekent dat indicatiebesluiten die
bekrachtigd worden door een machtiging tot uithuisplaatsing,
ondanks het vervallen van de verzilveringstermijn, alsnog na drie
maanden vervallen. Een gezinsvoogdijwerker moet, als hij voorziet dat
een machtiging niet binnen drie maanden gebruikt kan worden, in
korte tijd een nieuw indicatiebesluit opstellen en een nieuw verzoek tot
machtiging uithuisplaatsing indienen. Voor een machtiging voor
gesloten jeugdzorg geldt deze vervaltermijn niet.

4.3. Eenduidige vraagsturing
Cliëntperspectief
Om als hulpverlener in te kunnen spelen op de vraag van de cliënt, moet
de cliënt onder andere weten welke rechten en plichten hij heeft om
zijn vraag te kunnen stellen. Cliënten geven in de cliëntenpanels aan
dat ze de informatievoorziening over rechten en plichten bij zowel BJZ
als zorgaanbieders te mager vinden. Zij kunnen bovendien, vinden ze,
daardoor niet kritisch genoeg zijn op een al dan niet vraaggerichte
benadering van jeugdzorgwerkers. Cliënten vinden dat ze daardoor
afhankelijk zijn van de werkstijl van de individuele professional.
Daarbij komt het ook geregeld voor dat zij een ander beeld dan hulpverleners hebben bij passende hulp. Cliënten ervaren niet altijd dat
geprobeerd wordt verschillen van inzicht te expliciteren of te over­
bruggen.
Cliënten geven aan dat de casemanager soms een informatieachterstand heeft ten opzichte van de cliënt, omdat vaak van casemanager
gewisseld wordt. Sommige cliënten maken mee dat verkeerde indicaties niet (tijdig) worden aanpast wanneer met het verstrijken van de tijd
de vraag van de cliënt verandert. Cliënten geven in de interviews aan
dat men daarom als cliënt ook mondig moet zijn om het eigen hulpverleningstraject in goede banen te leiden. Vraaggericht werken wordt op
zulke momenten door cliënten niet ervaren.
Flexibiliteit zorgaanbod
Uit de interviews komt naar voren dat veel vertegenwoordigers van
BJZ’s en van zorgaanbieders ervaren dat met de inwerkingtreding van
de Wjz de vraag van de cliënt inderdaad meer centraal is komen te staan
en dat het vraaggericht werken is toegenomen. Ook de uitkomsten van
de enquête bevestigen dit. Het indicatiebesluit wordt volgens 67% van
de BJZ’s altijd in samenspraak met de cliënt opgesteld en volgens 33%
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

55

vaak. Tegelijkertijd geven vertegenwoordigers van BJZ’s in de enquête
aan dat het zorgaanbod zich beperkt aanpast aan de vraag in de regio;
79% geeft aan enigszins tot weinig en 21% geeft aan veel. Zowel de meerderheid van de BJZ’s als van de provincies geeft aan dat er een adequaat
aanbod is voor multi-problemgezinnen. De provincies beantwoorden
met 87% deze vraag positiever dan de BJZ’s met 54%.
Uit het onderzoek naar combinaties van zorg B&A (2009) blijkt echter
dat het onvoldoende lukt om de 10 tot 15% van de gebruikers van jeugdzorg waarbij sprake is van multi-problemsituaties van een adequaat
zorgaanbod te voorzien. Deze jeugdigen zouden een relatief groot
beroep doen op de toeleidende instanties, maar uiteindelijk maar
weinig zorg krijgen (zie ook paragraaf 5.3).
Verschillende geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders, zowel op uitvoerend niveau als op leidinggevend of beleidsniveau, geven aan dat het in de jeugdzorg ontbreekt aan flexibiliteit om
aan te kunnen sluiten op de vraag. Vanuit verschillende sectoren (provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ en jeugd-LVG) wordt aangegeven dat
de plaats waar een kind of jeugdige wordt aangemeld sterk bepalend is
voor de loop van het verdere hulpverleningtraject. Er is geen eenduidig
zorgtraject dat in alle provincies wordt gevolgd. Het traject is sterk
afhankelijk van het aanbod dat in de regio voorhanden is en van de
mate waarin doorverwijzing plaatsvindt.

56

voorkeur niet langer duren dan anderhalf jaar. Met de ambulantisering
zijn residentiële long-stay plekken omgebouwd naar ambulante hulp.
Juist aan minder intensieve langdurige zorg voor chronische problematiek in de vorm van woonplekken waar jeugdigen groot kunnen
worden (care) is een schrijnend tekort. Het gevolg is dat jeugdigen met
problemen vaker van plek wisselen dan pedagogisch gezien wenselijk
is. Een directeur van een residentiële instelling merkte op: ‘Kinderen
met chronische problematiek pompen we rond in het systeem’.
Verschillende vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders geven
in de interviews aan dat een dergelijke werkwijze inefficiënt is. Steeds
opnieuw vindt er een indicatie en intakeprocedure plaats waarbij steeds
opnieuw een behandeling (cure) wordt ingezet vanuit de maakbaarheidgedachte van te repareren individuele problematiek. Wanneer de
ingezette behandeling niet het gewenste effect blijkt te hebben, wordt
een kind weer overgeplaatst. Sommige kinderen zullen moeten leren
leven met hun beperkingen en hebben een vaste woonplaats nodig
waar ze op kunnen groeien en opgevoed worden: een vorm van care
gericht op compenseren, onderhouden en overnemen waarbij de
trajectduur onbepaald is (tot maximaal 18 of 23 jaar). Deze kinderen
blijven behandelen met bijbehorende behandeldoelen en evaluatiebesprekingen doet volgens verschillende geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders geen recht aan het zo gewoon
mogelijk op kunnen groeien.

Vanwege lange wachtlijsten wordt bij BJZ soms die zorg geïndiceerd
waarvan bekend is dat die ook beschikbaar is (second best). In de
woorden van een geïnterviewde: ‘Het recht op zorg is recht op de zorg
die beschikbaar is’. Formeel dienen BJZ-medewerkers te indiceren voor
de eerst aangewezen zorg en daarnaast voor vervangende zorg (artikel
15 Ub Wjz). De cliënt krijgt dan de vervangende zorg als sprake is van
wachtlijsten of als het aanbod in het geheel niet beschikbaar is. Uit de
interviews komt het beeld naar voren dat door BJZ-medewerkers vaak
wordt gekozen voor een pragmatische aanpak en daarom vaak alleen
direct wordt geïndiceerd voor zorg die ook daadwerkelijk geboden kan
worden (second best). Het onderscheid tussen eerste aangewezen en
vervangende zorg wordt dan niet expliciet gemaakt en geregistreerd.
De reden waarom men hiervoor kiest is dat de formele weg meer
bureaucratie met zich meebrengt (vervolgindicaties) terwijl het voor de
individuele cliënt geen meerwaarde oplevert. Gevolg van deze werkwijze in de praktijk is dat op beleidsniveau in zekere zin een vertekend
beeld ontstaat van de feitelijke zorgvraag en de balans tussen vraag en
aanbod.

Individu en context
Verschillende geïnterviewde betrokkenen bij jeugdzorg, zowel vertegenwoordigers van BJZ’s als zorgaanbieders en beleidsmakers, zijn van
mening dat de Wjz te sterk focust op het individu en het belang van een
objectieve indicatie, waarbij te weinig recht wordt gedaan aan het appel
dat idealiter bij de aanpak van opvoed- en opgroeiproblemen op de
krachten in systemen wordt gedaan. Er zou te weinig sprake zijn van
dialooggestuurde indicatiestelling waarbij in samenspraak met de
cliënt en zijn systeem een oplossing voor een probleem wordt gezocht.
De nadruk zou te veel liggen op de momentopname (de indicatiestelling) en te weinig op coaching van het cliëntsysteem bij het zoekproces
naar passende oplossingen. De opvatting van veel geïnterviewden is dat
BJZ-medewerkers bij de toegang indicatiestellers zijn geworden die
niet langer worden aangesproken op hun hulpverleningskwaliteiten.
Het stellen van gedetailleerde indicaties voor vaak fluctuerende problematiek is volgens de geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s en
zorgaanbieders een te massieve aanpak.

Beschikbare zorg betreft meestal cure. Dat wil zeggen: zorg die gericht is
op gedragsverandering en herstel. Het betreft een behandeling met een
begin en een eind, waarbij verschillende geïnterviewde provincieambtenaren aangeven dat het wenselijk is dat behandeltrajecten bij

De wijze van indicatiestellen lijkt vooral ontleend te zijn aan het
lineaire medische model, waarbij een gebrek verholpen kan worden op
basis van een eenmalige diagnose. Ook bij de chronische problematiek
en ondersteuningsbehoeften van ouderen en gehandicapten waarvoor
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

57

het CIZ indiceert, is dit aan de orde. Een verschil met indicaties in de
jeugdzorg is dat de indicatiestelling van het CIZ vooral betrekking
heeft op chronische problematiek, een status quo die niet zo snel verandert. Het eigene van de jeugdzorg is nu juist dat het gaat om jeugdigen
die sterk in ontwikkeling zijn. Tegen de tijd dat het indicatietraject is
afgerond, kan de vraag naar jeugdzorg alweer aan het veranderen zijn.
Het aantal gestelde indicaties voor de behandeling van gedragsproblemen en psychische stoornissen neemt jaarlijks toe. Dit terwijl op basis
van onderzoeken naar deze problemen er slechts een beperkte stijging
te zien is in de prevalentie van deze problematiek. De gegevens uit
onderzoek wijzen niet op een stijging van het aantal jongeren met een
gezondheidsbeperking als substantiële verklaring voor de toename in
het gebruik van jeugdzorg (TNO, 2007). De RMO en RVZ (2009) constateren dat de neiging bestaat om het beleid te concentreren op wat professionals voor (probleem)gezinnen kunnen doen, terwijl er ook veel
mogelijkheden zijn om gunstige voorwaarden te scheppen die er voor
zorgen dat burgers meer voor elkaar gaan betekenen. De jeugdsector
kan hieraan bijdragen door zich niet alleen op de ouders als individu,
maar ook op het kind en de sociale context van ouders en kind te
richten.
Voorbeelden van werkwijzen in de jeugdzorg die verder reiken dan het
individu zijn de Eigen Kracht Conferentie, het familie/netwerkberaad
of de Signs of Safety (SOS)-methode. Beide werkwijzen komen niet voor
in het Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg (MOgroep, 2007).
Dergelijke werkwijzen worden dan ook nog niet standaard ingezet: uit
de enquête blijkt dat 21% van de BJZ’s deze zelden tot nooit inzetten,
64% soms en slechts 14% vaak.
Vraagsturing en JJI’s
Sinds 2008 indiceert BJZ niet meer voor een JJI maar voor gesloten
jeugdzorg. Sommige geïnterviewde jeugdzorgprofessionals vragen
zich af of, om de hulpvraag van jongeren in JJI’s te beantwoorden, zorg
in JJI’s niet onder de Wjz zou moeten vallen. In de woorden van een
directeur van een JJI: ‘Ook veel LVG-jeugdigen die een strafbaar feit
plegen komen in een JJI terecht. AWBZ-gelden worden dan vervangen
door justitiegelden, hetgeen beduidend minder budget betekent,
terwijl wel verwacht wordt dat we zo’n jongere weer in de maatschappij
terug laten keren’.
Deze visie is ook in lijn met de constatering dat de recidive onder jeugdigen hoog is. Het recidivepercentage twee jaar na vertrek uit een justitiële jeugdinrichting voor het uitstroomjaar 2004 bedroeg in 2006 49%
(Programmaministerie Jeugd en Gezin, 2009d).

58

Vraagsturing en LVG/psychiatrie
De conclusie in het rapport Kopzorgen, zorg voor jeugdigen met een LVG en/of
psychiatrische problemen (Algemene Rekenkamer, 2007) luidt:
Het zorgaanbod sluit onvoldoende aan op de vraag van jeugdigen met
een licht verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen. Het
zorgaanbod sluit ook niet aan op de ontwikkelingen in de vraag. Het
gevolg is dat veel jeugdigen niet (op tijd) de zorg krijgen die ze nodig
hebben. Hoewel op individueel niveau het aanbod (uiteindelijk) vaak
afgestemd wordt op de vraag, past het aanbod op regionaal en landelijk
niveau nog te weinig bij de vraag, getuige de wachtlijsten en lange
wachttijden. Het betreft vooral jeugdigen met complexe problematiek
waarbij het risico van escalatie bestaat, omdat passende en tijdige zorg
ontbreekt.

4.4. Eenduidige financiering
Met het overgaan op 1 januari 2008 van jeugd-GGZ naar de Zvw is er
naast de provinciale gelden en de AWBZ een financieringsstroom bij
gekomen voor de geïndiceerde jeugdzorg. Vertegenwoordigers van
provincies geven in de interviews aan dat de verschillende financieringsstromen vraagsturing bemoeilijken; er is niet één regievoerder.
Provincies hebben alleen zeggenschap over provinciaal gefinancierde
zorg en niet over door de AWBZ en Zvw gefinancierde zorg. Er is bij
provincies ook weinig zicht op de vraagontwikkeling in de andere deelsectoren (jeugd-GGZ en jeugd-LVG). Alle drie de deelsectoren hebben
wachtlijsten, maar er is, met uitzondering van enkele initiatieven, geen
samenwerking en regie tussen de deelsectoren om tot een zo efficiënt
mogelijke oplossing te komen. Van een eenduidige financiering op
basis van informatie over objectieve en integrale indicatiestellingen is
geen sprake.
In het onderzoek naar combinaties van zorg (B&A, 2009) werden de
volgende regelingen/voorzieningen betrokken:
• Provinciaal gefinancierde jeugdzorg.
• Jeugd-GGZ.
• Jeugd-LVG.
• Justitiële jeugdzorg (gesloten jeugdzorg/civiele plaatsingen
in een JJI).
• Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
(Wajong).
• Speciaal onderwijs.
• PGB’s in de AWBZ en Zvw.
• Tegemoetkoming Onderhoudskosten thuiswonende
Gehandicapte kinderen (TOG).

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

59

De conclusie op basis van dit onderzoek luidde dat intersectorale
samenwerking van de instellingen ten behoeve van multi-problem­
gezinnen niet zozeer geblokkeerd wordt door de regelingen, maar dat
deze regelingen ook geen incentives bevatten voor de uitvoerende instellingen om intersectoraal aanbod te ontwikkelen. Dit leidt ertoe dat er
geen zorgcontinuüm is van preventieve lichte vormen van zorg tot
zware geïndiceerde zorg.
Het samenvoegen van de verschillende financieringsstromen zou
volgens verschillende geïnterviewde vertegenwoordigers van zorg­
aanbieders, provincies en BJZ’s veel problemen oplossen. Ook de
CFJ (2009) beveelt dit aan. Andere respondenten denken dat betere
samenwerkingsafspraken (zo nodig onder druk van het Rijk) over en
weer voldoende zou moeten zijn (zie ook hoofdstuk 6 en 7).
Uit de enquête blijkt dat voor lang niet alle provincies en BJZ’s de
afbakening tussen verschillende financieringsstromen helder is. Voor
ongeveer de helft van de BJZ’s en van de provincies is zowel de afbakening tussen provinciale jeugdzorg en Zvw als de afbakening tussen
provinciale jeugdzorg en AWBZ-zorg niet helder. Een logisch gevolg
van deze onduidelijkheid, zo geven vertegenwoordigers van BJZ’s en
zorgaanbieders aan, is dat de financieringsgrondslag van geboden
hulp niet altijd rationeel verklaarbaar is.

4.5. Samenvatting
In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre sprake is van een objectieve
en integrale indicatiestelling en in hoeverre deze heeft bijgedragen aan
een eenduidige vraagsturing en financiering voor provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ, jeugd-LVG en JJI’s.

De wet en de manier waarop indicatiestelling wordt uitgevoerd zijn
sterk gefocust op het individu en het belang van een objectieve indicatie. Daarbij ligt het accent vooral op oplossingen voor de korte termijn
in plaats van op resultaatgerichte cliënttrajecten met oog voor perspectief en continuïteit.
De kinderrechter volgt in het strafrechtelijk kader, indien dit aan de
orde is, in het algemeen de indicatiestelling van BJZ. In het civiele
kader leidt het feit dat een indicatiebesluit niet gemakkelijk ter zitting
kan worden gewijzigd en de vervaltermijn van drie maanden van
machtigingen uithuisplaatsing in bepaalde gevallen tot vertraging.
Eenduidige vraagsturing
Met de invoering van de Wjz is er meer aandacht gekomen voor de
vraag van de cliënt. In die zin is de positie van de cliënt versterkt. Wel
valt op dat er bij indicatiestelling veel nadruk ligt op behandelen (cure)
en er relatief weinig aandacht is voor begeleiden bij opgroeien (care).
Dit draagt eraan bij dat vraagsturing niet optimaal plaatsvindt.
Daarnaast wordt vraagsturing bemoeilijkt door het bestaan van wachtlijsten, waardoor vaker wordt gekozen voor second best-oplossingen.
Dit heeft tot gevolg dat zowel op cliëntniveau als op beleidsniveau geen
sprake is van eenduidige vraagsturing.
Eenduidige financiering
De systematiek van indicatiestelling kan bijdragen aan een meer eenduidige financiering. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is echter dat
sprake is van een meer integrale aanpak in de jeugdzorg. Nu hebben de
verschillende deelsectoren elk nog te maken met een eigen toegang,
eigen regels voor indicatiestelling en eigen regels voor financiering.
Door gebrek aan integraliteit is er bovendien onvoldoende zicht op
eventuele hiaten en/of overlap tussen deelsectoren.

Objectieve en integrale indicatiestelling
De implementatie van het Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg
is een belangrijk instrument voor een objectieve indicatiestelling.
Hieraan ligt het principe van stroomgericht indiceren ten grondslag.
Drie typen indicatietrajecten worden onderscheiden, al naar gelang de
vooraf ingeschatte complexiteit van de problematiek. Ondanks deze
differentiatie lijkt de werkwijze te massief, zeker gezien de fluctuaties
die aan opgroei- en opvoedproblemen eigen zijn. Bovendien is niet
voorzien in een (dialooggestuurde) indicatiestelling waarbij in samenspraak met de cliënt en zijn systeem meer integraal naar mogelijke
oplossingen binnen het eigen netwerk wordt gezocht.

60

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 4. Indicatiestelling en vraagsturing

61

5

Integrale aanpak
jeugdzorg

In hoofdstuk 4 stond integrale indicatiestelling en de
invloed hiervan op de eenduidigheid van vraagsturing
en financiering centraal. In dit hoofdstuk wordt
geëvalueerd in hoeverre in de praktijk daadwerkelijk
sprake is van een integrale aanpak van jeugdzorg.
Dit wil zeggen een passend en samenhangend zorg­
aanbod zoals beoogd wordt met de Wjz voor zowel
het vrijwillige als het gedwongen kader.

5.1.

Wettelijk kader

Een van de uitgangspunten bij de totstandkoming van de Wjz was dat
jeugdigen en ouders erop moeten kunnen rekenen dat de zorg snel
wordt verleend en dus beschikbaar moet zijn en samenhang kent. In
de Wjz is daarom het recht op jeugdzorg geïntroduceerd. Naast een
inhoudelijke beoordeling van de benodigde zorg door BJZ, dient voor
het voldoen aan de behoefte ook de zorg in het aanbod voorhanden te
zijn. Dit vraagt om een stelsel waarin het aanbod volgend is op de vraag.
Om te bereiken dat de zorg ook daadwerkelijk beschikbaar is voor
cliënten, is een acceptatieplicht in de Wjz opgenomen voor zorgaan­
bieders. Deze houdt in dat een zorgaanbieder bij wie een cliënt zijn
aanspraak tot gelding kan brengen deze cliënt niet mag weigeren,
tenzij de gesubsidieerde capaciteit al benut is en er derhalve geen
plek is (artikel 19 Wjz; MvT 28 168, pag. 22-23).
Verder moest er samenwerking en samenhang komen tussen het
aanbod van provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ en jeugd-LVG door
middel van het ontwikkelen van zorgprogramma’s en modules. Het
aanbod zou daardoor transparanter en vergelijkbaar worden. Deze
modules zouden de homogene eenheden zijn van jeugdzorg waarop
aanspraak bestaat en de standaardeenheden van aanbod die de basis
moesten vormen voor de planning en financiering.
62

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

63

De modules voor de provinciale jeugdzorg zijn vastgelegd in het
Uitvoeringsbesluit Wjz, dat de aard, inhoud en omvang van de aanspraak bepaalt. Voor de provinciale jeugdzorg betreft het: jeugdhulp,
verblijf en observatiediagnostiek (artikel 2 Ub Wjz). Afhankelijk van
de hulpvraag moeten de programma’s intersectoraal en waar nodig in
samenhang met aanpalende sectoren, zoals het onderwijs, worden
opgesteld (MvT 28 168, pag. 22-23).
Voeren verschillende zorgaanbieders het indicatiebesluit uit, dan
moeten zij zodanig samenwerken dat aan de cliënt samenhangende
zorg wordt geboden. Deze zorg dient vastgelegd te worden in het (gezamenlijke) hulpverleningsplan (artikel 24 lid 3 Wjz). BJZ ziet erop toe
dat de gemaakte afspraken over de afstemming tussen zorgaanbieders
worden nagekomen. De zorgaanbieder moet nauwe contacten met BJZ
onderhouden over de totstandkoming van het hulpverleningsplan en
de start, beëindiging en evaluatie van de zorg.
De provincie draagt er op basis van de Wjz zorg voor dat in het provinciaal beleidskader jeugdzorg, dat eenmaal per vier jaar wordt vastgesteld,
ook de samenhang met aangrenzende jeugdzorgdomeinen wordt
beschreven. Het beleidskader moet een overzicht bevatten van de
voornemens van zorgverzekeraars, de gemeente en het Ministerie van
Justitie om in de behoefte aan jeugdzorg te voorzien. Om een goede
samenhang tussen vraag en aanbod te realiseren moet de provincie
hiervoor overleg voeren met BJZ, zorgaanbieders, de Raad en met
gemeenten, het Ministerie van Justitie, zorgverzekeraars en cliënten­
organisaties (artikel 31 Wjz; MvT 28 168, pag. 28-29).

5.2. Acceptatieplicht
Met de komst van BJZ is de acceptatieplicht ingegaan (artikel 19 Wjz).
Deze werpt haar vruchten af. In de enquête geven BJZ’s aan dat de zorgaanbieder zich meestal conformeert aan het indicatiebesluit van BJZ:
93% van de BJZ’s geeft aan dat de zorgaanbieder zich vaak tot altijd
conformeert aan het indicatiebesluit van BJZ.

5.3. Integraal zorgaanbod
In onderstaande tabel wordt de omvang van de geïndiceerde jeugdzorg
samengevat per deelsector. Het aantal gebruikers betreft het jaar 2008.
Voor de jeugd-GGZ heeft dit betrekking op 2007. Het aantal gebruikers
is het aantal cliënten op 1 januari plus de instroom gedurende het jaar.
De cijfers in de tabel zijn niet geheel te vergelijken. Een nadere toelichting hierop is opgenomen in bijlage 2.
De omvang van de provinciale jeugdzorg is wat kosten betreft het
grootst. Wat het aantal gebruikers betreft is de jeugd-GGZ het meest
omvangrijk. De verklaring voor dit verschil is dat in de jeugd-GGZ
vooral ambulante hulp (96%) wordt geboden, hetgeen veelal minder
kosten met zich meebrengt dan bijvoorbeeld daghulp of residentiële
hulp. Dit verklaart bijvoorbeeld ook dat het aantal gebruikers in de
jeugd-LVG circa 10% is van het aantal gebruikers in de jeugd-GGZ,
terwijl de kosten voor jeugd-LVG circa 70% zijn van de kosten in de
jeugd-GGZ. Naar verhouding heeft de jeugd-LVG een groot aanbod
residentiële hulp.
Tabel: Omvang geïndiceerde jeugdzorg*
Kenmerk

Provinciale
jeugdzorg

Jeugd-LVG

Jeugd-GGZ

JJI civiel/
gesloten

Gebruikers **				
- Ambulant/extramuraal

44.276

7.294

121.420

- Daghulp/deeltijd

9.816		

889

- Pleegzorg

20.144			

- Residentieel/intramuraal

11.805

- Spoedeisende zorg (ambulant)

3.775			

5.676

4.699

3.225

- Spoedeisende zorg (residentieel)

5.357			

- Totaal

95.174

12.970

127.008

3.225

1.071 mln.

315 mln.

450 mln.

85 mln.**

				
Kosten (euro’s)

*) Bron: Brancherapportage Jeugdzorg 2008 (MOgroep, 2009a);
Trendanalyse LVG-zorg 2005 - 2008 (PWC, 2009);

Vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in de interviews aan
dat voor de inwerkingtreding van de Wjz op basis van hun contraindicaties jeugdigen vaker werden geweigerd dan nu het geval is.
Alle vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in de interviews aan
dat ze zich conformeren aan het indicatiebesluit van de indicerende
instelling. Mocht het besluit vervolgens niet juist blijken, dan nemen
zorgaanbieders contact op met de cliënt en met BJZ of het CIZ om het
besluit aan te laten passen. Overigens geven vertegenwoordigers van
zorgaanbieders in de interviews ook aan dat in 80 tot 90% van de
gevallen de indicaties correct zijn.
64

Sectorrapport GGZ (GGZ Nederland, 2009b).
**) exclusief kosten van jongeren met een machtiging gesloten jeugdzorg in een JJI.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

65

Uit het onlangs afgeronde onderzoek (B&A, 2009) naar combinaties van
zorg vallend onder de regelingen Provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ,
jeugd-LVG, justitiële jeugdzorg, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), speciaal onderwijs,
Persoonsgebonden Budgetten (PGB’s) in de AWBZ en Zvw en de
regeling Tegemoetkoming Onderhoudskosten thuiswonende
Gehandicapte kinderen (TOG) blijkt dat:
• 75% van de gebruikers van zorg gebruik maakt van één regeling.
• 15% van de gebruikers van zorg stabiele zorgcombineerders zijn:
veelal speciaal onderwijs met provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG
of jeugd-GGZ).
• 5 tot 10% van de gebruikers van zorg schakelaars zijn: een moeilijk
te definiëren groep met veel zorgcontacten binnen verschillende
regelingen, die desondanks niet substantieel veel zorg krijgt.
Ongeveer driekwart van de BJZ’s en van de provincies geeft in de
enquête aan dat er in de regio onvoldoende capaciteit is voor provin­
ciale jeugdzorg, jeugd-GGZ en jeugd-LVG om een integraal aanbod
te kunnen doen. Onvoldoende capaciteit hangt samen met het feit
dat er sinds 1995 een toename te zien is van het aantal mensen dat een
beroep doet op jeugdzorg. Hierbij geldt de kanttekening dat er maatschappelijke veranderingen plaatsgevonden kunnen hebben, waar­door kinderen sneller doorverwezen worden. Zo is er meer oog voor
de schadelijke gevolgen van psychosociale problematiek in de ontwikkeling van jeugdigen en als gevolg daarvan is er meer nadruk komen
te liggen op de vroegtijdige signalering van deze problemen. Ouders
en jeugdigen zoeken ook eerder hulp bij problemen in de ontwikkeling
of opvoeding (Vollebergh 2002; Blokland e.a., 2003 in TNO, 2007).
Jeugdzorgdeskundigen vragen zich af in hoeverre een gebrek aan
lokaal aanbod, het verdwijnen van de mogelijkheid tot het voeren van
vijf gesprekken bij BJZ en medicalisering van afwijkend gedrag, mede
debet is aan de stijgende vraag naar jeugdzorg. Een andere hypothese is
dat er in de samenleving steeds meer van een ideaalbeeld van kinderen
wordt uitgegaan, waarbij afwijkend gedrag soms eerder als probleem
wordt gedefinieerd (Hermanns, 2009). Tot slot opperen vertegenwoordigers van BJZ’s in de interviews dat problemen tegenwoordig nu
eenmaal beter worden onderkend. De gegevens uit medisch onderzoek
daarentegen wijzen niet op een stijging van het aantal jongeren met
een gezondheidsbeperking als substantiële verklaring voor de
toename van het gebruik van jeugdzorg (TNO, 2007).
Zowel vertegenwoordigers van BJZ’s als van provincies geven in de
enquête en in de interviews aan dat zich vaak knelpunten voordoen
bij de (gewenste) integrale zorgverlening aan de cliënt als gevolg van
meerdere financieringsbronnen. Het onderzoek naar combinaties van
zorg (B&A 2009) ondersteunt deze opvatting. Het lukt onvoldoende om
gebruikers van jeugdzorg, waarbij sprake is van multi-problemsitua66

ties van een adequaat zorgaanbod te voorzien. Deze jeugdigen doen een
relatief groot beroep op de toeleidende instanties (schakelaars), maar
krijgen uiteindelijk maar weinig zorg. De belangen, financieringswijzen, culturen en werkwijzen verschillen per sector zo sterk dat vloeiende intersectorale cliënttrajecten niet van de grond komen. Cliënten
blijven ofwel binnen een sector ofwel worden doorverwezen naar een
andere sector. Er is met regelmaat geen exclusieve relatie tussen de
financiering en de inhoud van de zorgvraag.
De route volgens welke de cliënt in zorg komt (via het BJZ, de huisarts
of het CIZ) bepaalt vaak of er zorg via respectievelijk de provincie, de
Zvw of de AWBZ wordt gefinancierd. Waar een kind terecht komt is
soms arbitrair, zo geven geïnterviewde vertegenwoordigers van zorgaanbieders aan. Argumenten die door het veld worden aangevoerd voor
het niet verder van de grond komen van de samenwerking tussen en
binnen deelsectoren zijn marktwerking, het afrekenen op prestaties en
de verschillende (financiële) regels waaraan partijen zich hebben te
houden. Dit leidt ertoe dat de hoogste prioriteit ligt bij de eigen organisatie en dat aan de samenwerking in de jeugdzorgketen een lagere prioriteit wordt toegekend.
Een kernprobleem dat verschillende geïnterviewde jeugdzorgdeskundigen signaleren is dat het proces van een klant horizontaal van aard is
(dat wil zeggen dat zo nodig gelijktijdig gebruik kan worden gemaakt
van expertise uit verschillende sectoren), terwijl zorgaanbieders
verticaal georganiseerd zijn in kolommen van specifieke hulpvormen.
Vertegenwoordigers van de jeugdverslavingszorg geven bijvoorbeeld
aan dat zij nagenoeg niet deelnemen aan netwerkoverleggen vanwege
het feit dat verslavingszorg door andere jeugdzorgpartijen (nog) niet
als een vanzelfsprekende partij wordt gezien bij de bespreking van
opgroei- en opvoedproblematiek. Op basis van de regelingen wordt een
intersectorale samenwerking van de instellingen niet geblokkeerd,
maar er zijn ook geen incentives in de regelingen voor de uitvoerende
instellingen om intersectoraal aanbod te ontwikkelen (B&A, 2009).
Sommige geïnterviewde betrokkenen bij jeugdzorg zien het afrekenen
van samenwerkingsverbanden op resultaten van cliënttrajecten als een
mogelijkheid om integraal aanbod dichterbij te brengen. De Wjz zou
daarbij volgens geïnterviewde vertegenwoordigers van provincies,
BJZ’s en zorgaanbieders dwingender mogen zijn ten aanzien van de
inspanning die binnen de verschillende domeinen geleverd moet
worden om tot een integraal aanbod te komen.
Er zijn ook positieve voorbeelden van projecten waarin zorgaanbieders
expertise en geldstromen bundelen om over het eigen organisatiebelang heen een aanbod op maat te realiseren. In Overijssel bijvoorbeeld
geeft een vertegenwoordiger van Menzis (het zorgkantoor) aan dat in
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

67

samenwerking met de provincie het veld wordt gestimuleerd om
nieuwe producten te ontwikkelen voor cliënten met complexe
problematiek. Er is hiertoe een convenant opgesteld. Aanbieders
kunnen intekenen op zogenoemde snijvlakproblematiek en daarmee
hun zorgaanbod verder ontwikkelen. Een ander voorbeeld van een
succesvolle samenwerking is het intersectoraal aanmeldingsteam
(ISAT) in de provincie Drenthe, waarbij vertegenwoordigers van jeugdzorg, jeugd-GGZ, jeugd-LVG en BJZ aan tafel zitten om de casussen
die niet binnen één kolom passen in samenhang aan te kunnen pakken.
Tussen kinder- en jeugdpsychiatrie en LVG-behandelzorg zijn in de
loop der tijd ook samenwerkingsverbanden ontwikkeld in de vorm van
Multifunctionele Centra (MFC’s).

5.4. Recht op en continuïteit van zorg
De cliënt heeft een aanspraak op zorg zoals door BJZ bepaald in het
indicatiebesluit (artikel 3 Wjz). Als BJZ voorziet dat de eerst aangewezen zorg waarop een cliënt is aangewezen niet tijdig beschikbaar is, kan
BJZ vervangende zorg aanduiden. De cliënt heeft aanspraak op de vervangende zorg tot het moment waarop hij gebruikt maakt van de eerst
aangewezen zorg (artikel 15 Ub Wjz). De cliënt behoudt daarbij ook het
recht op de eerst aangewezen zorg. Is de geïndiceerde zorg niet voorhanden, dan kan de cliënt uiteindelijk zijn aanspraak rechtens van de
provincie afdwingen (28 168, nr. 3, pag. 12). Betreft het jeugd-GGZ,
dan kan de zorg rechtens van het zorgkantoor worden afgedwongen.
Omdat cliënten vaak niet precies weten wat het recht op jeugdzorg
inhoudt en wat de mogelijkheden binnen jeugdzorg zijn, oefenen ze
dit recht ook niet actief uit tijdens het hulpverleningstraject. Zo zijn er
nog vrijwel geen rechterlijke procedures gevoerd door cliënten die niet
de zorg kregen waar ze een indicatie voor hadden vanwege wachtlijsten. Daar staat tegenover dat provincies ook wel bemiddelen tussen
cliënten en zorgaanbieders om alsnog de indicatie verzilverd te krijgen,
zoals blijkt uit de interviews met vertegenwoordigers van BJZ’s en
provincies.
In de enquête geeft tweederde (64%) van de BJZ’s aan dat bij een integrale indicatie de geïndiceerde zorg soms tot zelden overeenkomt met
de geboden zorg. Bovendien kan continuïteit van zorg niet gegarandeerd worden. Alle BJZ’s geven in de enquête aan dat verschillende
soorten zorg zelden op elkaar aan sluiten. Volgens ongeveer driekwart
(71%) van de BJZ’s is de doorstroom in de geïndiceerde zorg in de regio
vaak tot altijd een probleem. Volgens ongeveer de helft (47%) van de
provincies is dit het geval. Zo’n 46% van de BJZ’s en 40% van de provincies geeft in de enquête aan dat de uitstroom uit de geïndiceerde
jeugdzorg vaak tot altijd een probleem is.
68

Een ruime meerderheid van de BJZ’s (79%) geeft aan dat er soms tot
zelden in nazorg wordt voorzien. Als er sprake is van een crisissituatie
wordt de zorg altijd snel gestart. Vertegenwoordigers van BJZ’s geven
aan dat de angst voor incidenten hier de oorzaak van is. Men is zich
bewust van de maatschappelijke verantwoordelijkheid en de maatschappelijke druk om kinderen die in gevaar verkeren acuut in veiligheid te brengen. Overigens wil dit niet zeggen dat een crisistraject
ideaal verloopt. Verschillende medewerkers van BJZ’s en ook cliënten
geven aan dat jeugdigen vanwege een gebrek aan passende oplossingen
van crisisplek naar crisisplek verhuizen, ofwel langer dan wenselijk is
op een crisisplek verblijven.
Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan dat er nog
onvoldoende actief aan wachtlijstbegeleiding wordt gedaan. Betrokken
professionals zouden niet alle wachtende cliënten voldoende in beeld
hebben. De onderzoekers van HHM constateren dat ruim 60% van
de cliënten geen alternatieve zorg ontvangt tijdens de wachttijd
(HHM, 2009b).
Uit hetzelfde onderzoek naar wachtenden op provinciale jeugdzorg
blijkt dat de omvang en samenstelling van de wachtlijst sterk verschilt
per provincie (HHM, 2009b). Dit heeft onder meer te maken met:
• De indicatiestelling (al rekening houden met schaarste
van het aanbod).
• Opvattingen over de geschiktheid van zorgvormen
voor bepaalde cliëntcategorieën.
• Het verkorten van de behandelduur door effectievere
behandel­trajecten.
• De beschikbare capaciteit van jeugdzorg en de doorstroom­
mogelijkheden naar lichtere of zwaardere vormen van zorg.
Verschillende vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in de
interviews aan dat het garanderen van de noodzakelijke continuïteit
van zorg onmogelijk is met de nadruk die wordt gelegd op cure georiënteerde zorg, oftewel afgebakende behandelingen van beperkte duur
(maximaal anderhalf tot twee jaar). Juist voor jeugdigen die vanwege
forse gedragsproblematiek niet in een gezin kunnen wonen en waarvan
de behandeling is afgerond, is continuïteit van zorg lastig te realiseren.
Voor deze jeugdigen is care georiënteerde zorg noodzakelijk. Niet
zozeer de vraag van de jeugdige, maar het jeugdzorgsysteem noodzaakt
de casemanager in dat geval in feite een jeugdige iedere twee jaar over
te plaatsen naar een andere instelling.
Vertegenwoordigers van gemeenten geven in de interviews aan dat ze
onvoldoende bij kunnen dragen aan continuïteit in zorgtrajecten van
jeugdigen, omdat ze geen zicht hebben op hoe het met de jeugdigen uit
hun gemeente, die van jeugdzorg gebruik maken, gaat.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

69

Gemeenten ontvangen geen overzicht van welke jeugdigen die bij hen
ingeschreven staan van welk jeugdzorgaanbod gebruik maken, terwijl
ze wel een wettelijke taak hebben ten aanzien van nazorg op grond van
de Wmo. Verwijzers naar BJZ uit het lokale veld geven in de interviews
aan dat ze noch informatie krijgen over het verloop van het jeugdzorgtraject, noch over het tijdstip van afsluiting. Vertegenwoordigers van
scholen geven in de interviews eenzelfde signaal af. Ze weten soms niet
eens dat een kind uit huis is, of uit huis wordt geplaatst. Met het oog
op de continuïteit van zorg is dit een ongewenste situatie.
Een aantal provincies heeft afspraken gemaakt met gemeenten over
het vervolg van de zorg als jeugdigen zijn uitbehandeld in de provinciale of justitiële jeugdzorg. Er wordt in de praktijk echter nog te weinig
volgens een trajectbenadering gewerkt, vinden zowel vertegenwoordigers van gemeenten, zorgaanbieders, BJZ’s als provincies. In 2002 werd
al gepleit voor een actieve, op coördinatie en inhoudelijke regie gerichte
opstelling van BJZ (CoAct, 2002). Voor zowel de verwezenlijking van
het recht op jeugdzorg als voor het garanderen van continuïteit van
zorg lijkt dit een noodzakelijke randvoorwaarde.

5.5. Ervaringen van cliënten
Jeugdigen en ouders geven in de gehouden cliëntenpanels aan dat ze de
samenwerking, overdracht en communicatie tussen hulpverleners van
verschillende zorginstellingen niet goed vinden gaan, maar ook binnen
instellingen ervaren cliënten dat veel langs elkaar heen gewerkt wordt.
Met name de samenwerking tussen hulpverleners en leerkrachten
vinden veel cliënten voor verbetering vatbaar. De cliënten die tevreden
zijn met de samenwerking van verschillende zorgaanbieders gaven
tijdens de cliëntenpanels aan dat hun eigen mondigheid hierin een
belangrijke factor is. Het hangt naar de mening van cliënten teveel van
de individuele hulpverlener af in hoeverre die geneigd en/of gewend is
om te overleggen met collega’s van andere instellingen.
Vertegenwoordigers van zorgaanbieders en BJZ’s herkennen deze
geluiden en wijten het langs elkaar heen werken van professionals deels
aan de vele personeelswisselingen en de opvulling van vacatures door
veelal net afgestudeerde jeugdzorgwerkers.
Ouders en jeugdigen geven in de cliëntenpanels aan dat ze veel meer
zelf zouden willen kiezen hoe hun jeugdzorgtraject eruit ziet, maar
daarvoor bestaat in de praktijk nog weinig ruimte. Door een gebrek aan
informatie vinden zij het moeilijk om te beoordelen of het ook anders
had gekund. Uiteindelijk aanvaarden zij dan maar hetgeen anderen
over hen beslissen. Het Landelijk Platform Jeugdzorg kwam in 2003
tot een soortgelijke conclusie (LPJ, 2003).
70

5.6. Gesloten jeugdzorg
Jongeren die gesloten behandeling nodig hebben, werden voorheen
geplaatst in een JJI met een door de kinderrechter bekrachtigde indicatie van BJZ (voormalige artikel 5 lid 2 onder d Wjz). Met ingang van
1 januari 2008 worden jeugdigen niet langer op civielrechtelijke titel
geplaatst in een JJI, maar kunnen zij op grond van de Wjz gesloten
worden geplaatst (artikel 29a-29y Wjz). Op verzoek van BJZ kan de kinderrechter een machtiging voor gesloten jeugdzorg afgeven bij ernstige
opgroei- en opvoedingsproblemen van de jeugdige, die zijn ontwikkeling naar volwassenheid ernstig belemmeren, waardoor opneming en
verblijf noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de jeugdige zich aan de
zorg onttrekt of daar door anderen aan wordt onttrokken.
De gesloten jeugdzorg wordt uitgevoerd door jeugdzorgaanbieders die
door de minister zijn aangewezen als uitvoerders van gesloten jeugdzorg (Regeling aanwijzing accommodaties gesloten jeugdzorg). Tot
1 januari 2010 geldt een overgangsperiode, waarin jeugdigen, vanwege
een tekort aan nieuwe gesloten jeugdzorgplekken, nog in een JJI onder
een civiel regime mogen verblijven. De minister heeft recent laten
weten te voorzien dat de vraag naar gesloten jeugdzorg per 1 januari
2010 groter zal zijn dan het aanbod. Daarom zal de accommodatie van
een aantal JJI’s worden aangewezen als en omgevormd tot accommo­
datie voor gesloten jeugdzorg.
Een knelpunt bij verzoeken van BJZ aan de kinderrechter tot een
gesloten spoeduithuisplaatsing is dat artikel 29f Wjz het vooraf horen
van de betrokkenen verplicht stelt, terwijl er bij deze uithuisplaatsingen vanwege de urgentie tot gesloten plaatsing geen tijd is om de
betrokkenen te horen. Het Hof Arnhem heeft op 20 februari 2008
geoordeeld dat er situaties kunnen zijn waarin een voorlopige machtiging kan worden afgegeven, ook zonder voorafgaand verhoor van de
jongere, mits deze dan wel binnen enkele dagen wordt gehoord
(LJN: BC6063).
Een ander knelpunt is de verklaring die de gedragswetenschapper moet
afgeven aan de kinderrechter om de noodzaak tot gesloten jeugdzorg te
beargumenteren (artikel 29b lid 5 Wjz). In de praktijk bestaat nog
onduidelijkheid over de wijze waarop de gedragwetenschapper de
jongere moet onderzoeken en waar de gedragswetenschapper
werkzaam mag zijn. De minister heeft al wel kenbaar gemaakt dat het
mag gaan om gedragswetenschappers die bij BJZ of elders werkzaam
zijn (Kamerstukken II 2007/08, 30 644, nr. 37), maar niet duidelijk is of
deze ook afkomstig mogen zijn van de gesloten jeugdzorginstelling (of
JJI) zelf (Bruning & Liefaard, 2009). Uit de interviews blijkt verder dat
persoonlijkheidsonderzoeken, als een kind eenmaal is geplaatst vaak
lang op zich laten wachten vanwege een wachtlijst.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

71

Ten aanzien van gesloten jeugdzorg heeft elk BJZ voorlopig nog een
contactpersoon bij het Ministerie van Justitie. Deze plaatsingscoördinator bepaalt op welke locatie de machtiging gesloten jeugdzorg wordt
geëffectueerd. De werkwijze van de plaatsingscoördinator wordt
gezien als een verdeelstation met onduidelijke regels. Zowel kinderrechters als vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan
dat ze in zeer beperkte mate kunnen sturen op welke locatie de machtiging gesloten jeugdzorg wordt geëffectueerd. Kinderrechters geven in
de interviews aan dat hiermee de hulpvraag van de jeugdige tekort
wordt gedaan en de inbreng van de ouders en de gezinsvoogdijwerker
ondermijnd. Het gevolg van deze werkwijze is ook dat het ontwikkelings- of opvoedingsprobleem niet tijdig en efficiënt wordt aangepakt,
hetgeen tot een afnemende bereidheid van ouders en jeugdigen leidt
om het traject verder af te maken. Een gesloten crisisplaats verloopt
meestal wel adequaat. Vanaf 2010 zal voor de gesloten jeugdzorg sprake
zijn van een regionale toeleiding.
Er is in de praktijk onduidelijkheid over het juridisch kader waarin de
voortzetting van gesloten jeugdzorg voor jongeren na hun 18e jaar (tot
maximaal 21 jaar) plaatsvindt. De kinderbeschermingsmaatregelen
stoppen vanaf het 18e jaar en ook het ouderlijk gezag stopt als de
jeugdige 18 jaar wordt (Bruning & Liefaard, 2009). De rechtbank
Amsterdam verklaarde artikel 29a lid 1 Wjz recent onverbindend, onder
verwijzing naar een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM), waarin geoordeeld werd ‘dat vrijheidsbeneming
van meerderjarige personen op overwegend opvoedkundige gronden
niet in overeenstemming is met het uitgangspunt van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) dat niemand van zijn
vrijheid mag worden beroofd.’ (Rb. Amsterdam 23 januari 2009, LJN
BH0778). In andere zaken zijn eerder wel kortdurende machtigingen
afgegeven voor voortzetting van gesloten jeugdzorg na het 18e jaar (Hof
Arnhem 17 juni 2008, LJN BD9871 en Rb. Groningen 26 juni 2008, LJN
BD7020).
Ook achten sommigen de nieuwe mogelijkheid om jongeren zonder
ondertoezichtstelling of voogdijmaatregel maar met instemming van
de ouder(s) of verzorgers met gezag gesloten te plaatsen onwenselijk
(Bruning & Liefaard, 2009).
Professionals uit de jeugd-GGZ geven in de interviews aan dat de wettelijke mogelijkheden binnen de gesloten jeugdzorg en de orthopsychiatrie (voor LVG-jeugdigen met psychiatrische problematiek) en
gedwongen opnames in de GGZ niet op elkaar zijn afgestemd. Beide
hulpvormen worden ingezet voor de behandeling van jeugdigen met
eenzelfde type problematiek, met het verschil dat de gesloten jeugdzorg onder de Wjz valt en orthopsychiatrie onder de Zvw en de Wgbo en
de gedwongen opnames in de GGZ onder de BOPZ.

72

Gesloten jeugdzorg lijkt een volwaardig alternatief voor jeugdigen die
voorheen civielrechtelijk in een JJI werden geplaatst, maar gezien de
korte tijd dat de gesloten jeugdzorg nu functioneert, vinden de meeste
geïnterviewden het nog te vroeg om over resultaten al uitspraken te
doen. Bij ZonMw worden op dit moment twee trajecten uitgevoerd.
Deze trajecten hebben betrekking op methodiekontwikkeling en
effectmeting met betrekking tot de gesloten jeugdzorg.

5.7. Samenvatting
In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre een integrale aanpak voor
provinciale jeugdzorg, jeugd-GGZ en jeugd-LVG is gerealiseerd voor
zowel het vrijwillige als het gedwongen kader.
Recht op jeugdzorg
De acceptatieplicht die in de Wjz wordt voorgeschreven heeft ertoe
bijgedragen dat cliënten minder vaak worden afgewezen dan voor de
Wjz het geval was. Omdat cliënten vaak niet precies weten wat het recht
op jeugdzorg inhoudt en wat de mogelijkheden binnen jeugdzorg zijn,
oefenen ze dit recht ook niet actief uit tijdens het hulpverleningstraject. Zo zijn er nog vrijwel geen rechterlijke procedures gevoerd door
cliënten die niet de zorg kregen waar ze een indicatie voor hadden,
vanwege wachtlijsten. Daar staat tegenover dat provincies zo nodig
bemiddelen tussen cliënten en zorgaanbieders om de indicatie
verzilverd te krijgen.
Integraal zorgaanbod
Integraal zorgaanbod over de financieringsstromen heen (provinciale
jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ) komt onvoldoende tot stand.
Verschillende toegangen en regels werken belemmerend. Argumenten
die door het veld worden aangevoerd voor het niet verder van de grond
komen van de samenwerking tussen en binnen deelsectoren zijn
marktwerking, het afrekenen op prestaties en de verschillende (finan­
ciële) regels waaraan partijen zich hebben te houden. Dit leidt ertoe dat
de hoogste prioriteit ligt bij de eigen organisatie en dat aan de samenwerking in de jeugdzorgketen een lagere prioriteit wordt toegekend.
Zorg wordt te vaak bepaald door waar men de sector binnenkomt.
Continuïteit van zorg
Zorgaanbieders zijn verticaal georiënteerd binnen de kolom van hun
eigen sector, terwijl de cliënt vraagt om een horizontaal traject waarbij
zo nodig gelijktijdig gebruik gemaakt wordt van expertise uit verschillende sectoren. In de praktijk wordt de problematiek of exclusief
binnen de eigen kolom opgelost, of de cliënt wordt doorverwezen naar
een andere kolom. Deze werkwijze leidt ertoe dat ook continuïteit van

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

73

zorg niet van de grond komt. Cliënten ervaren dat zorgaanbieders
onderling wel informatie uitwisselen over de geleverde hulp, maar dat
het vaak aan een samenhangend traject met perspectief ontbreekt.
Gesloten jeugdzorg
Vanaf 1 januari 2010 mogen jeugdigen die gesloten behandeling nodig
hebben niet langer in een JJI worden geplaatst. De minister voorziet
dat de vraag naar gesloten jeugdzorg per 1 januari 2010 groter zal zijn
dan het aanbod. Daarom zullen JJI’s worden aangewezen als en omgevormd tot accommodatie voor gesloten jeugdzorg. Vanaf 2010 zal ook
sprake zijn van een regionale toeleiding naar gesloten jeugdzorg. Tot
nu toe gebeurt dat nog landelijk. Gesloten jeugdzorg heeft tijd nodig
om zich te bewijzen. Het is nu nog te vroeg voor het beoordelen van
resultaten. Wel is duidelijk dat er een aantal wettelijke knelpunten is,
zoals ten aanzien van verklaring van de gedragswetenschapper en de
voortzetting van de gesloten jeugdzorg na het 18e jaar.

74

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 5. Integrale aanpak jeugdzorg

75

6

Aangrenzende
(jeugdzorg)domeinen

Een van de doelstellingen van de Wjz is het verbeteren
van de aansluiting van de jeugdzorg op aangrenzende
jeugdzorgdomeinen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan
op knelpunten die zich in de praktijk voordoen en
in hoeverre aansluitingen zijn gerealiseerd. In het
bijzonder wordt hierbij ingegaan op de aansluiting van
jeugdzorg met het voorliggende veld, huiselijk geweld,
het justitieel kader en de zorgketens.

6.1. Wettelijk kader
Problemen van jeugdigen en ouders in een zo vroeg mogelijk stadium
signaleren en beoordelen is een belangrijke pijler van de Wjz. De jeugdzorg zou specialistische zorg bieden, aanvullend op de activiteiten van
de algemene voorzieningen die onder lokaal jeugdbeleid vallen. In de
Wjz is daarom opgenomen dat BJZ tot taak heeft om advies te geven
aan algemene voorzieningen voor jeugdigen, zoals het onderwijs.
Daarnaast wordt BJZ geacht contacten te onderhouden met en bij te
dragen aan deskundigheidsbevordering van deze algemene voorzieningen (artikel 10 lid 3 onder a Wjz). Daarmee zouden deze voorzieningen worden versterkt en zou vroegtijdige signalering en aanpak van
problemen worden bevorderd. Enerzijds zou zo worden voorkomen
dat problemen dusdanig verergeren dat jeugdigen aangewezen raken
op geïndiceerde jeugdzorg. Anderzijds wordt door deze inspanning
van BJZ gegarandeerd dat jeugdigen met ernstige problemen tijdig
worden doorverwezen (MvT 28 168, pag. 7 en 20).
De Wjz biedt BJZ ook de mogelijkheid om vormen van ambulante zorg
uit te voeren (artikel 10 lid 3 onder b Wjz). Vanuit klantvriendelijkheid
kan BJZ, als tijdens de indicatieprocedure blijkt dat een cliënt met
enig advies en begeleiding geholpen kan worden en onnodige door­

76

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

77

verwijzing daardoor kan worden voorkomen, op beperkte schaal zelf
ambulante hulp bieden. De provincie bepaalt door middel van de subsidiëring de grenzen van de ambulante hulp.
De provincie draagt er zorg voor dat in het provinciaal beleidskader
jeugdzorg, dat eenmaal per vier jaar wordt vastgesteld, ook de samenhang met aangrenzende jeugdzorgdomeinen wordt beschreven. Het
beleidskader moet een overzicht bevatten van de voornemens van zorgverzekeraars, de gemeenten en het Ministerie van Justitie om in de
behoefte aan jeugdzorg te voorzien (artikel 31 Wjz; MvT 28 168, pag. 28).
Per 1 januari 2007 is de gemeente, als gevolg van de invoering van de
Wmo, verantwoordelijk voor de preventieve lokale opvoed- en opgroeiondersteuning, te weten informatie en advies, signalering, toegang tot
het hulpaanbod, licht pedagogische hulp en zorgcoördinatie
(Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, pag. 24). Verder wil de regering de
preventie en de geïndiceerde zorg voor jeugdigen nadrukkelijker in
elkaars verlengde positioneren door de gemeente in de Wjz te verplichten tot de vorming van CJG’s. In deze CJG’s moeten de organisaties die
de jeugdgezondheidszorg op grond van de Wet publieke gezondheid
(Wpg) en de lokale jeugdzorg op grond van de Wmo uitvoeren, hun
werkzaamheden in samenhang aanbieden. Door het verankeren van de
inrichtingsplicht voor de CJG’s in de Wjz worden volgens de regering
de verantwoordelijkheden van alle overheden op het terrein van jeugd
als een logisch drieluik in één wet ondergebracht in de Wjz. Daarnaast
moet in het CJG de verbinding worden gelegd met het BJZ en het provinciale aanbod van geïndiceerde jeugdzorg, door afhankelijk van de
lokale situatie een voorpost of deel van BJZ onder te brengen in het
CJG. Ook moet een verbinding worden gelegd met de Zorg- en
Adviesteams (ZAT’s) en via de ZAT’s met het onderwijs. Het wetsvoorstel voor de vorming van het CJG is in behandeling bij de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2009/10, 31 977, nr. 3).

6.2. Algemene ervaringen met ketensamenwerking
De Algemene Rekenkamer (2008b) hanteert de volgende definitie van
een goed functionerende ketensamenwerking: ‘Schakels van de keten
hebben hun taken en verantwoordelijkheden in onderlinge samenhang
afgebakend en verdeeld, hun werkzaamheden zijn op elkaar afgestemd, structureel wordt alle relevante informatie uitgewisseld, er is
sprake van een eenheid van optreden, dubbel werk wordt voorkomen,
er wordt zo doelmatig mogelijk gewerkt en de gezamenlijke ketendoelen worden bewaakt’.

78

Uit de internetenquête blijkt dat 58% van de BJZ’s vindt dat de Wjz
onvoldoende ruimte biedt voor aansluiting met overige domeinen om
een sluitende keten te kunnen vormen. 42% van de BJZ’s vindt dat de
Wjz wel voldoende ruimte biedt. De provincies zijn positiever over de
ruimte die de Wjz biedt. Van de provincies vindt 21% dat de Wjz onvoldoende ruimte biedt tegen 79% dat van mening is dat de Wjz voldoende
ruimte biedt voor aansluiting met overige domeinen.
Her en der worden positieve ervaringen opgedaan met het leggen van
verbindingen tussen de verschillende jeugdzorgdomeinen.
Geïnterviewde vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven echter
ook aan dat er in de praktijk geen sprake is van een goede aansluiting
tussen de Wjz en de aanpalende terreinen, omdat er onvoldoende congruentie is tussen de verschillende regelingen. Geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders lopen aan tegen verschillen
in leeftijdsgrenzen, wijze van financiering en de daarbijbehorende verantwoording, waardoor de ruimte om tot cliënttrajecten te komen
wordt beperkt. Daarnaast hebben met name de instellingen in het Zvw
te maken met de invloed van een groeiende marktwerking en bij alle
instellingen wordt de druk op verantwoording voor geleverde prestaties groter. Instellingen geven aan dat deze ontwikkelingen eerder
leiden tot concurrentie, waardoor de samenwerking wordt bemoeilijkt.
De conclusie van een onderzoek naar regeldruk luidt dat als de keten
niet werkt er steeds een schakel bij komt (Capgemini, 2008). Het naast
elkaar bestaan van verschillende wet- en regelgeving leidt in de uitvoeringspraktijk tot onduidelijkheid met regeldruk als gevolg. De sector is
volgens de onderzoekers gefocust op het afdekken van risico’s door toenemende verantwoordingseisen door politieke en maatschappelijke
druk. Ze bepleiten het echt centraal plaatsen van de cliënt en de professional waarmee het niet nodig zou zijn om maatregel op maatregel te
stapelen om risico’s, die inherent zijn aan het werk in deze sector, te
minimaliseren.
De meeste geïnterviewde vertegenwoordigers van zorgaanbieders zijn
overigens wel positief over de rol die provincies bij de ketensamenwerking spelen. De provincie heeft volgens de meeste zorgaanbieders in
veel regio’s de rol van aanjager, initiator en regisseur op afstand en stelt
ook middelen beschikbaar om tot ketensamenwerking te kunnen
komen. De vertegenwoordigers van BJZ’s uit sommige provincies zijn
niet onverdeeld positief over de rol van provincies. Die rol zou in
sommige provincies steviger en proactiever opgepakt mogen worden.
De provincies geven in dit kader aan dat zij niet over het instrumen­
tarium beschikken om hun rol goed waar te kunnen maken (zie
hoofdstuk 7).

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

79

6.3. Het voorliggende veld
Wmo en CJG
In de Wjz is de zogenoemde aansluitingstaak van BJZ opgenomen. Na
het van kracht worden van de Wjz zijn initiatieven genomen met
betrekking tot de vorming van CJG’s, ZAT’s en veiligheidshuizen.
Overal in het land is men op zoek naar samenwerkingsformules. Uit de
enquête blijkt dat de huidige aansluiting met het voorliggende veld
door een kwart (23%) van de BJZ’s als goed tot uitstekend wordt ervaren.
De provincies zijn over de aansluiting positiever: driekwart (73%) van
de provincies vindt de aansluiting goed tot uitstekend. Provincies stimuleren nadrukkelijk de opbouw van een zorgstructuur op lokaal
niveau. Dit maakt het voor BJZ’s beter mogelijk om te zorgen voor een
adequate aansluiting op lokaal niveau. In de interviews geven vertegenwoordigers van BJZ’s aan dat in hun ogen nieuwe partijen aanvullend
kunnen zijn op het werk dat BJZ verricht. BJZ is, in de woorden van een
wethouder, ‘een van de spelers geworden, met een eigen domein en
eigen functies’.
Vertegenwoordigers van BJZ’s achten een duidelijke rol voor BJZ in de
regio gewenst, waarbij BJZ herkenbaar is voor ouders, jeugdigen,
onderwijs, de CJG-partners, huisartsen en het veiligheidshuis. Ze geven
aan dat het voorliggende veld sterk versnipperd was, maar dat met de
vorming van CJG’s een betere ordening ontstaat. Door de verschillen
die er tussen gemeenten en regio’s bestaan bij de inrichting van CJG’s
wordt de aansluiting met het voorliggende veld nog wel bemoeilijkt.
BJZ’s hebben te maken met meerdere CJG’s en als gevolg daarvan met
meerdere typen werkprocessen en taakverdelingen. Een verder uitgewerkt landelijk kader zou hierbij behulpzaam zijn, maar anderzijds is
het ook eigen aan het gemeentelijk domein dat de ontwikkeling van
lokaal werkzame structuren wordt gestimuleerd en dat dus aange­
sloten wordt bij de bestaande lokale situatie.
Het landelijk en provinciaal beleid gericht op aansluiting met het voorliggende veld in de CJG’s biedt volgens deze geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s kansen om het nu nog missende zorgcontinuüm
van licht preventieve tot zwaar curatieve jeugdzorg te realiseren.
Daarbij worden de huidige werkwijze en financiering van BJZ, die
gericht zijn op één kind en een beperkte context, als complicerende
factoren gezien. De opdracht aan BJZ om, als het gaat om een indicatiebesluit of om een jeugdbeschermings- of jeugdreclasseringsmaatregel,
verantwoordelijkheid te dragen voor zorgcoördinatie op gezinsniveau
in lijn met de notie ‘één gezin, één plan’ is dan moeilijk te realiseren.
Sommige vertegenwoordigers van BJZ vrezen dat er met het CJG een
extra schakel komt in de keten.

80

De vooronderstelling van verschillende vertegenwoordigers van BJZ’s
is dat als het CJG goed staat, dit tot een afname van het aantal gestelde
indicaties zal leiden, omdat dan meer vragen in het lokale veld beantwoord zullen worden. Ook vertegenwoordigers van provincies geven in
de interviews aan dat het provinciaal beleid gericht op aansluiting met
het voorliggende veld kansen biedt om de situatie van de cliënt te verbeteren. Gemeenten ervaren met de komst van de CJG’s een prikkel om
problemen met jeugdigen binnen de gemeentegrenzen meer dan
voorheen zelf op te lossen, zodat de instroom van BJZ zo beperkt
mogelijk blijft. Een complicerende factor bij deze ambitie kan zijn dat
ook in het voorliggende veld de vraag groter kan worden dan het
aanbod. Door vertegenwoordigers van GGD’s wordt hierbij de
Kortdurende Pedagogische Zorg van de GGD’s als voorbeeld genoemd .
Vertegenwoordigers van sommige gemeenten vinden dat het verdwijnen van de ambulante zorg in de vorm van het vijfgesprekkenmodel bij
BJZ op hen wordt afgewenteld.
Ten aanzien van de huidige samenhang tussen de eerstelijnshulp en de
tweedelijnshulp is er nog de nodige kritiek. Zo constateerde de
Algemene Rekenkamer (2008b) dat in het voorliggende veld niemand
in het bijzonder verantwoordelijk is voor casemanagement. BJZ’s en
CJG’s zouden met elkaar moeten afspreken hoe ze gaan zorgen voor
duidelijkheid (zowel voor het kind als voor elkaar) over de geboden
hulpverlening in elk stadium van het traject. Een complicerende factor
hierbij is dat er in de Wmo geen taken voor gemeenten zijn geformuleerd. Het gaat erom dat gemeenten prestaties leveren die leiden tot
deelname van burgers aan de samenleving. Het is aan gemeenten om
hiervoor de juiste vorm te zoeken. De Wmo biedt zelf dan ook geen
kader voor hulpverlening in de eerste lijn.
Onlangs constateerde het Integraal Toezicht Jeugdzaken (2009) op
basis van tussen 2006 en 2008 uitgevoerde onderzoeken dat er bij geen
van de zes onderzochte gemeenten sprake is van een effectieve ketensamenwerking. Er zijn wel samenwerkingsverbanden die zich richten op
individuele jongeren. Het betreft hierbij echter voornamelijk oplossingen die afhangen van de persoonlijke inzet en contacten van de verschillende professionals. Al zijn deze professionals zeer gemotiveerd in
de hulpverlening, ze werken meer vanuit het aanbod van de eigen organisatie dan vanuit de vraag en behoeften van de jongeren. Enerzijds
zouden wettelijke kaders samenwerking belemmeren en anderzijds
zouden gemeenten en voorzieningen te weinig gebruikmaken van de
ruimte die deze kaders bieden.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

81

Belemmeringen waaraan volgens het Integraal Toezicht Jeugdzaken
het Rijk een bijdrage kan leveren om deze weg te nemen hebben vooral
te maken met leeftijdsgrenzen, privacyregelingen en beschikbaarheid
informatie. Voor gemeenten worden verschillende belangrijke aandachtspunten genoemd, zoals: vroegtijdige signalering, inzetten op
onderliggende oorzaken van manifesterende problemen, optimaliseren bereik van ketenpartners, ouders en jongeren committeren aan de
hulpverlening et cetera (Integraal Toezicht Jeugdzaken, 2009).
De Commissie Zorg om Jeugd concludeerde onlangs (VNG, 2009) dat:
• De tweedelijnszorg sterk is afgeschermd van de eerstelijnszorg,
waardoor de continuïteit in het hulpproces in gevaar komt.
• Kennis en expertise uit de tweede lijn nauwelijks inzetbaar zijn in de
eerste lijn.
• BJZ de jeugdzorg wel overzichtelijker maar niet eenvoudiger heeft
gemaakt; in de praktijk worden kinderen vaak heen en weer
gestuurd tussen eerstelijnshulp en tweedelijnshulp.
• Door de gescheiden financiering van de lokale en de provinciale
taken financiële prikkels ontbreken. De inverdieneffecten in de
tweede lijn komen niet beschikbaar voor gemeentelijke voorzieningen. Preventie loont op deze manier niet.
In het sturingsadvies ‘Koersen op het kind’ dat in het kader van
Operatie Jong is opgesteld in 2006 (Van Eijck, 2006) wordt voor het
oplossen van de problemen die de verschillende financieringsstromen
met zich meebrengen een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten.
In dit sturingsadvies is voorgesteld om eerstelijnstaken zoals opvoedingsondersteuning, jeugdgezondheidszorg, licht ambulante begeleiding en functies op het gebied van AMK in een CJG onder te brengen.
Gemeenten zouden verantwoordelijk moeten zijn voor de algehele
regie in het jeugdbeleid, zowel wat de algemene en preventieve taken
als wat de verbindingen met de specialistische taken betreft. Deze verantwoordelijkheid zou bij voorkeur berusten bij de wethouder Jeugd.
In de praktijk zijn er diverse initiatieven die een betere aansluiting
tussen eerste en tweede lijn bevorderen. Enkele voorbeelden die in het
evaluatieonderzoek naar voren kwamen worden hieronder kort samengevat.
• BJZ Drenthe heeft de gegevens over de jeugdigen met problemen per
gemeente beschikbaar. Hierdoor kunnen vertegenwoordigers van
BJZ met de betreffende gemeenten het gesprek aangaan over
mogelijk noodzakelijke opvoedingsondersteuning, al dan niet bij
wijze van nazorg.

82

• In de stadsregio Amsterdam is een speciale Taskforce Wmo in het
leven geroepen om de grijze gebieden tussen de Wjz en de Wmo in
kaart te brengen en advies te geven over de verdeling van de verantwoordelijkheden en de aansluiting tussen de partners (DSP, 2008a).
• In de regio Tilburg zijn nadere afspraken gemaakt tussen BJZ en
CJG. Als er een indicatie nodig is voor geïndiceerde jeugdzorg, voert
de medewerker van BJZ in het CJG (laagdrempelig) met de betrokken cliënt een gesprek. De afspraak is bovendien dat de gemeente de
kosten van de indicatie betaalt als blijkt dat BJZ van oordeel is dat er
geen sprake is van geïndiceerde zorg. Zowel BJZ als het CJG in
Tilburg zijn positief over deze werkwijze.
• In Noord-Brabant is voor de vier deelregio’s per deelregio een
beleidsagenda opgesteld voor het overleg tussen de provincie en de
gemeenten. Hierbij wordt ook het onderwijs betrokken. Alle instellingen zijn in deze deelregio’s op regionaal niveau georganiseerd.
Veel gemeenten kiezen voor een eigen lokale frontoffice die aansluit
bij de couleur locale. De backoffice van het CJG wordt, gelet de
schaalgrootte, vaak regionaal georganiseerd.
Openbare Geestelijke Gezondheidszorg en jeugd­
gezondheidszorg
De kern van de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) wordt
gevormd door preventie en vangnetactiviteiten. Om vangnetactiviteiten te laten slagen is een actieve outreachende werkwijze noodzakelijk.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij bemoeizorg. Via bemoeizorg krijgen
gemeenten zwerfjongeren soms in beeld. Grotere gemeenten hebben
allen een casusoverleg waarin zaken worden besproken. Van belang is
dat in het kader van OGGZ op deze wijze volwassenen worden getraceerd die ook kinderen hebben. Soms is er al sprake van hulp voor kind
en ouder(s), zowel in het vrijwillige als in het gedwongen kader. In
enkele gevallen is signalering van opvoed- en opgroeiproblematiek
voor de OGGZ aanleiding om contact te zoeken met BJZ.
De aansluiting tussen BJZ en de medische keten (jeugdgezondheidszorg en eerstelijns medische zorg) functioneert volgens vertegenwoordigers vanuit CJG’s vaak goed, ook al is BJZ lang niet altijd
vertegenwoordigd in lokale netwerkoverleggen rondom jeugdigen met
problemen. Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan
dat de afspraken tussen BJZ’s en huisartsen niet overal helder zijn.
Huisartsen weten niet altijd waar zij de cliënt het beste naar kunnen
doorverwijzen: naar het CJG, het BJZ of de jeugd-GGZ.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

83

GGZ
Vertegenwoordigers van de jeugd-GGZ geven aan dat sprake is van
samenwerking met collega-zorginstellingen op het gebied van preventieve taken. GGZ-preventie maakt deel uit van het aanbod van GGZinstellingen. Een deel van het geld voor preventie en consultatie is met
de inwerkingtreding van de Wmo overgedragen aan de gemeente en
een ander deel zit in de Zvw. Vertegenwoordigers van de jeugd-GGZ
geven aan dat preventie weinig ingekocht wordt door verzekeraars en
gemeenten. Het feit dat de middelen voor preventie niet zijn geoormerkt zou hier mede debet aan zijn.
Vertegenwoordigers van verslavingszorginstellingen geven in de interviews aan dat ze moeten werken aan de eigen herkenbaarheid in het
veld: er blijkt steeds opnieuw onbekendheid met jeugdverslavingsproblematiek en de mogelijkheden die de verslavingszorg op dat gebied
heeft.
Onderwijs en Kader Integraal Indiceren
Ruim de helft van de BJZ’s geeft aan in het kader van de aansluiting met
andere domeinen geen problemen met onderwijswetgeving te ondervinden (58%). Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan
dat de aansluiting tussen BJZ en het onderwijs verbetert, al leidt het feit
dat het onderwijs autonoom ten opzichte van de provincie opereert tot
knelpunten. Uiteindelijk kunnen besturen van scholen namelijk zelf
bepalen of ze participeren in netwerken, ook al heeft de provincie het
onderwijs daartoe verzocht.
In nagenoeg alle gemeenten neemt BJZ deel aan de zorgadviesstruc­
turen die het onderwijs in het leven heeft geroepen. In het primair
onderwijs is de zorgadviesstructuur nog niet overal aanwezig. De
bovenschoolse zorgadviesstructuur in het primair onderwijs vereist
meer inzet op samenwerking tussen scholen vanwege de beperktere
schaalomvang per school. De BJZ-inzet binnen het primair onderwijs
verschilt op lokaal niveau. Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de
interviews aan dat binnen basisscholen meestal bekend is wie de contactpersoon is bij BJZ. De deelname van BJZ aan de ZAT’s van Regionale
Opleidings Centra (ROC’s) is zeer gewenst, omdat hier naar verhouding
veel (complexe) problematiek speelt. Deze inzet van BJZ bij ROC’s is
overal geregeld.
De ervaring van cliënten is dat de afstemming van de zorg met aanpalende domeinen (zoals zorg en onderwijs) niet zozeer door BJZ wordt
gedaan, maar door de zorgaanbieder of de school. Cliënten ervaren
daarbij dat het sterk afhangt van de inspanning van bijvoorbeeld een
mentor of een leraar of dit ook naar wens verloopt.

84

Vertegenwoordigers van onderwijsinstellingen klagen over gebrekkige
informatievoorziening over jeugdigen die van jeugdzorg gebruikmaken. Leerkrachten vinden het bijvoorbeeld bezwaarlijk dat ze vaak niet
worden ingelicht over het feit dat een kind uit huis is geplaatst. Ook
vinden zij dat vaak sprake is van gebrekkige informatievoorziening als
de hulpverlening in de jeugdzorg eenmaal is gestart. Verder valt op dat
partijen in het onderwijs, zoals REC’s, niet altijd goed op de hoogte zijn
van de wet- en regelgeving ten aanzien van jeugdzorg en de ontwikkelingen die daarin gaande zijn.
Om de aansluiting tussen jeugdzorg, speciaal onderwijs en de AWBZ te
bevorderen hebben ministeries en landelijke koepels gezamenlijk het
initiatief genomen om een Kader Integraal Indiceren te laten ontwikkelen, dat een handleiding is voor het integraal indiceren voor deze
domeinen (PJ en WWRG, 2007). Dit kader is in 2007 verschenen maar in
de praktijk nog niet stevig verankerd. Een bijkomend probleem dat in
de interviews naar voren kwam was dat als het al lukt om tot een integrale indicering te komen het in de praktijk nog lastig is om het aanbod
in de verschillende domeinen ook synchroon te verzilveren, vanwege
wachtlijsten en verschillen in wachttijden. Daarnaast geven geïnterviewde vertegenwoordigers van zowel BJZ als de REC’s aan dat jeugdzorg en speciaal onderwijs sterk verschillende culturen kennen,
waardoor men elkaar moeilijk verstaat en de noodzakelijke ontschotting om tot integrale jeugdzorg te komen niet wordt gerealiseerd.

6.4. Aanpak huiselijk geweld en kindermishandeling
Aanpak kindermishandeling
In 2000 is de buitenparlementaire Reflectie en Actiegroep Aanpak
Kindermishandeling (RAAK) ontstaan op initiatief van psychiater Van
Dantzig. Deze groep stelt zich ten doel een stimulans te geven aan de
maatschappelijke en politieke discussie over en actie voor de aanpak
van kindermishandeling. In vier proefregio’s is tussen 2003 en 2006 een
effectieve aanpak van kindermishandeling op lokaal en regionaal
niveau ontwikkeld. Kern van deze aanpak is dat instellingen en
beroepskrachten op regionaal niveau gezamenlijk werken aan een
samenhangende en effectieve aanpak van kindermishandeling. Deze
sluitende aanpak moet leiden tot het:
• Zo veel mogelijk voorkómen van kindermishandeling.
• Zo snel mogelijk signaleren en onderzoeken van vermoedens.
• Stoppen van kindermishandeling en beperken van schadelijke
gevolgen door snel passende hulp en/of bescherming te bieden.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

85

De werkwijzen van de proefregio’s zijn vastgelegd in een handboek
(NJi, 2007). In de periode 2008 – 2010 wordt de Regionale Aanpak
Kindermishandeling (RAAK) ingevoerd in opdracht van het
Programmaministerie Jeugd en Gezin (2008a). Centrumgemeenten
ontvangen in dit kader van de overheid subsidie om onder meer een
coördinator aan te stellen.
De Algemene Rekenkamer (2008b) constateert dat de signalering en
melding van kindermishandeling beter kan en dat het aan een duidelijke regie ontbreekt. Op het niveau van informatievoorziening per
afzonderlijk geval van kindermishandeling zijn betere afspraken nodig
die niet alleen het gemeentelijke circuit betreffen, maar ook BJZ en
eventueel de jeugd-GGZ. De informatie-uitwisseling tussen en binnen
de bij kindermishandeling betrokken organisaties is volgens de
Algemene Rekenkamer slecht georganiseerd. Mogelijkheden tot
digitale overdracht worden bijvoorbeeld nog maar nauwelijks
gebruikt. Het Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW) en BJZ hebben
bijvoorbeeld onderling niet geregeld in welke situaties ze onderdelen
van het cliëntdossier overdragen. Ook wordt gewezen op het belang van
een goede informatieoverdracht vanuit de volwassenen-GGZ naar de
jeugdzorg als psychische problemen van ouders gevaren voor kinderen
inhouden. Oplossingsrichtingen die door het Ministerie in dit verband
worden aangegeven betreffen onder meer de Verwijsindex en een applicatie met informatie en handreikingen om een vermoeden van kindermishandeling te melden bij het AMK, ook voor diegenen die een
geheimhoudingsplicht hebben.
In februari 2008 is de Stuurgroep Aanpak Kindermishandeling onder
voorzitterschap van de heer Opstelten gestart. Een jaar na de oprichting
heeft de stuurgroep advies uitgebracht aan minister Rouvoet. De stuurgroep concludeert in haar advies (2009) dat Jeugd en Gezin er zeer goed
in is geslaagd om het onderwerp kindermishandeling op de agenda te
krijgen bij een breed scala aan organisaties. De stuurgroep raadt aan
hier, na de invoering van de verplichte meldcode, vooral mee door te
gaan. Verder signaleert de stuurgroep dat er bij het invoeren van een
verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling voldoende aandacht moet zijn voor menskracht en middelen bij brancheen beroepsorganisaties, en voor kennis en vaardigheden bij
professionals. Ook is er behoefte aan meer duidelijkheid over de samenwerking tussen gemeenten en provincies.
Aanpak kindermishandeling in relatie tot Steunpunt Huiselijk
Geweld (SHG)
Recente inzichten over de samenhang tussen kindermishandeling en
huiselijk geweld legitimeren een geïntegreerde aanpak van beide. Zo
zouden de effecten van het getuige zijn van huiselijk geweld vergelijk-

86

baar zijn met de gevolgen van kindermishandeling en komt kinder­
mishandeling in 30% tot 60% van de gevallen tegelijkertijd voor met
vrouwenmishandeling (Dijkstra, 2007).
Ten aanzien van slachtoffers van huiselijk geweld wordt geconstateerd
dat er te weinig wordt gemeld en slachtoffers kennelijk niet in beeld
zijn via vroegsignalering. Zo’n 12% van alle huiselijk geweld zaken
worden bij de politie gemeld en slechts 4% van het totaal aantal meldingen bij het AMK komt van ziekenhuizen (Ministerie van VWS, 2008).
De antennes van professionals zijn nog te weinig ontwikkeld om de
signalen van geweld en mishandeling te herkennen en ze weten niet
altijd hoe te handelen. Het gebruik van een meldcode zou dit kunnen
bevorderen. Het voornemen van de minister is om een meldcode
huiselijk geweld en kindermishandeling wettelijk verplicht te stellen
als onderdeel van het kwaliteitskader van instellingen.
Onderdeel van de RAAK-aanpak (zie boven) is een inhaalslag te maken
ten aanzien van de samenwerking tussen het AMK en de Steunpunten
Huiselijk Geweld. De ontwikkeling van Steunpunten Huiselijk Geweld
is, mede door de Tijdelijke stimuleringsregeling SHG’s van het
Ministerie van VWS, vanaf 2005 in een stroomversnelling gekomen.
Alle 35 centrumgemeenten hebben een beroep gedaan op deze regeling
en treffen de voorbereidingen voor het opzetten of uitbreiden van een
advies- en steunpunt in hun regio. Daarnaast is een klein aantal nietcentrumgemeenten bezig met de opzet van een SHG. Soms vervult de
plaatselijke Welzijnstichting de functie van SHG. Momenteel zijn er
zo’n veertig SHG’s operationeel (TNO en NJi, 2008).
Vrouwenopvang
Bij de vrouwenopvang wordt steeds systematischer gewerkt en hier­
door komt er meer aandacht voor de kinderen van de personen die van
opvang gebruikmaken. De aansluiting met BJZ is wel voor verbetering
vatbaar, geven vertegenwoordigers van BJZ’s in de interviews aan.
De vrouwenopvang oriënteert zich in eerste instantie op de moeders en
hun veiligheid. In Noord-Brabant heeft de provincie besloten om met
eigen middelen twee instellingen voor vrouwenopvang te erkennen
als jeugdzorginstelling. Dit heeft geleid tot een integraal hulpaanbod
voor zowel moeders als hun kinderen.
Wet tijdelijk huisverbod
Een belangrijke recente ontwikkeling in het kader van huiselijk geweld
is de op 1 januari 2009 van kracht geworden Wet tijdelijk huisverbod.
Met de Wet tijdelijk huisverbod krijgt de burgemeester een bestuursrechtelijke bevoegdheid om in gevallen waarin er nog geen strafbare
feiten zijn gepleegd maar waarbij wel sprake is van een dreigende
situatie van huiselijk geweld, een huisverbod op te leggen.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

87

Het huisverbod is een maatregel die genomen wordt in het kader van
veiligheid; de inzet is vervolgens gericht op hulpverlening. Zo vindt er
standaard een zorgmelding plaats bij BJZ als de geweldpleger de zorg
over kinderen heeft.

6.5. De justitiële keten
Jeugdbeschermingsketen
Uit de enquête blijkt dat bij 69% van de BJZ’s de Raad vaak tot altijd
informeert over de start en de resultaten van een onderzoek en dat dit
bij 31% van de BJZ’s soms tot nooit gebeurt. In de interviews geven vertegenwoordigers van BJZ’s aan dat de doorlooptijd en een gebrek aan
voldoende menskracht om de jeugdbeschermingsmaatregelen uit te
voeren knelpunten zijn in de samenwerking in de jeugdbeschermingsketen.
Het werk van BJZ lijkt te verschuiven van het vrijwillige naar het
gedwongen kader, zoals blijkt uit het aantal indicatiebesluiten dat in
het vrijwillige, dan wel in het gedwongen kader is genomen. In 2008
zijn in totaal circa 107.000 indicatiebesluiten (zowel eerste als indicatiebesluiten die daarop volgen) afgegeven. Het grootste gedeelte ervan is
afgegeven in het vrijwillige kader, namelijk circa 75.000. De overige
indicatiebesluiten (circa 32.000) zijn afgegeven in het gedwongen
kader. Over 2007 zijn alleen gegevens over het aantal eerste indicatie­
besluiten in het vrijwillige kader beschikbaar. In 2007 waren dit er circa
37.000 en in 2008 circa 31.000; een daling van bijna 15%. Tegelijkertijd is
in 2008 het aantal aanspraken gestegen met bijna 9% van circa 147.000
in 2007 naar 160.000 in 2008, terwijl het aantal indicatiebesluiten in het
vrijwillige kader met bijna 15% is gedaald. Een verbetering van de inzet
van preventie in de keten zou hier de oorzaak van kunnen zijn
(MOgroep, 2009a).
In het kader van het traject Beter Beschermd is het casusoverleg gestart.
Dit is een overleg tussen BJZ, het AMK en de Raad. Dit wordt als zeer
ondersteunend ervaren. Er is hiermee een betere afstemming ontstaan
tussen BJZ en de Raad (zie ook hoofdstuk 3). Sommige vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders signaleren doublures tussen de onderzoeken van het AMK en die van de Raad. Een deel van de mensen met
deze opvatting vindt dat er geen noodzaak is tot het voortbestaan van
twee afzonderlijke organisaties (waarbij overigens het onderscheid in
functies van BJZ en Raad wel degelijk zinvol wordt geacht).
Verschillende andere vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders
vinden dat het onderzoek van de Raad een objectief oordeel waarborgt
over de doelmatigheid en rechtmatigheid van het al dan niet indienen
van een verzoek bij de kinderrechter om een kind onder toezicht te
stellen, ouders te ontheffen van of te ontzetten uit de ouderlijke macht.
88

Doublures zijn volgens deze respondenten te verhelpen wanneer de
Raad het onderzoek van het AMK integraal overneemt om erop voort te
borduren.
Strafrechtketen
Tweederde van BJZ’s ondervindt in het kader van de aansluiting met
andere domeinen geen problemen met de Beginselenwet JJI (67%); met
het Wetboek van strafrecht is dit 92%. In de strafrechtketen hebben verschillende innovaties plaatsgevonden. Het betreft het netwerkberaad,
het trajectberaad, het Justitieel Casusoverleg (JCO), het veiligheidshuis,
de gedragsbeïnvloedende maatregel (GBM), de Erkenningscommissie
Gedragsinterventies Justitie en inspanningen om kinderen van wie de
ouders in detentie zijn meer gelegenheid te geven tot contact.
Hieronder wordt met name ingegaan op deze innovaties.
Binnen het justitiële domein zijn stappen gezet in de richting van een
integrale aanpak in de vorm van een netwerkberaad voor jeugdigen die in
een JJI verblijven. Hierin bespreken de Raad, de JJI en de jeugdreclassering alle (nieuw) ingestroomde jongeren. Het doel van dit overleg is om
zo snel mogelijk alle relevante informatie over een jongere te verzamelen, partijen bij elkaar te brengen en afspraken te maken over wie wat
doet. In de regio waar de jongere is geplaatst, is het netwerkberaad een
belangrijke schakel tussen de JJI, de Raad en de jeugdreclassering.
Naast bovenstaand netwerkberaad wordt het zogenoemde trajectberaad
ingezet. Dit beraad vindt plaats in de (regio van de) gemeente waar de
jongere woont. Deelnemers van het trajectberaad zijn de casusregisseur
van de Raad, een begeleider van de jeugdreclassering, een vertegenwoordiger van JJI en een contactpersoon van de betreffende gemeente.
Tijdens dit beraad vindt inhoudelijke afstemming plaats en worden
afspraken gemaakt over de doelen van het trajectplan na terugkeer uit
de JJI en over de begeleiding van de jongere en zijn ouders. De
gemeente adviseert in dit overleg de ketenpartners over de inzet van
gemeentelijke voorzieningen. Vertegenwoordigers van betrokken
partijen zijn enthousiast over deze opgezette overlegvormen, omdat ze
de aansluiting bevorderen tussen enerzijds het lokale en provinciale
jeugdbeleid en anderzijds de Raad en de JJI’s.
Het Justitieel Casusoverleg (JCO) is een overleg tussen het Openbaar
Ministerie, de politie en de Raad over jeugdigen die een delict hebben
gepleegd. Het Openbaar Ministerie (OM) beslist welke partners nog
meer worden uitgenodigd voor het overleg. Op basis van dit overleg
stelt het OM een passende straf of maatregel vast. BJZ wordt niet altijd
door het OM uitgenodigd om deel te nemen aan het JCO.
Vertegenwoordigers van de Raad achten dit wel noodzakelijk. Vooral
bij schoolverzuim wordt de afwezigheid van vertegenwoordigers van
BJZ gemist, omdat leerplichtzaken bij de strafrechtkamer
(handhaving) beginnen, maar vaak uitmonden in een kinder­
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

89

beschermingsmaatregel. Met de aanwezigheid van BJZ in het JCO zou
ten aanzien van deze jeugdigen proactiever kunnen worden opgetreden. Sommige vertegenwoordigers van BJZ’s vinden dat een ambtenaar
van leerplichtzaken te laat contact opneemt met BJZ, zodat ouders
beboet worden nog voordat ze de kans hebben gekregen om met hulp
van BJZ hun pedagogische invloed te doen gelden of te doen toenemen.
Een knelpunt dat de deelnemers aan het JCO verder signaleren is dat de
caseload van jeugdreclasseringsmedewerkers voor risicojongeren te
hoog is om werkelijk een vinger aan de pols te kunnen houden.
Een veiligheidshuis is een lokaal of regionaal samenwerkingsverband
tussen verschillende veiligheidspartners, gericht op informatie-uitwisseling over zorg- en risicojongeren om in een integrale, probleemgerichte aanpak te kunnen voorzien en daarmee veiligheid te bevorderen.
De jeugdreclassering participeert altijd in het veiligheidshuis. Men is
tevreden met wat tot dusver is bereikt: de wijze waarop de samenwerking wordt ingevuld, de korte lijnen, de dagelijkse briefings en de korte
doorlooptijden (een week) zijn een verbetering ten opzichte van de
situatie vóór het bestaan van de veiligheidshuizen. Daarbij wordt zo
veel mogelijk getracht jeugdigen een vorm van behandeling aan te
bieden.
Sinds 1 februari 2008 kan de strafrechter aan een jeugdige in bepaalde
gevallen een gedragsbeïnvloedende maatregel (GBM) opleggen, die
inhoudt dat de jeugdige bijvoorbeeld aan een bepaald programma
(ambulant of in een jeugdzorginstelling) moet deelnemen. De ervaringen met de GBM zijn nog pril. In de vier geïnterviewde provincies zijn
in totaal circa 20 maatregelen uitgesproken. In de provincie Drenthe is
er nog geen ervaring mee opgedaan. De uitvoering van de GBM lijkt
lastig in verband met de afstemming tussen alle betrokken partijen.
De verwachting van het Ministerie van Justitie is dat door de combinatie van straf met hulp die met de GBM opgelegd kan worden de recidive
zal dalen. Hierbij is een lik-op-stukbeleid het meest effectief. Lange
wachtlijsten voor de opgelegde zorg maken dit in de praktijk echter
onmogelijk.
Om de kwaliteit van intramurale en extramurale gedragsinterventies
te kunnen vaststellen, heeft het Ministerie van Justitie in 2005 de
Erkenningscommissie Gedragsinterventies Justitie ingesteld. Deze
commissie heeft de opdracht om te beoordelen of gedragsinterventies
(kunnen) leiden tot vermindering of het voorkomen van recidive.
Doel is een gericht landelijk aanbod van gedragsinterventies die zijn
afgestemd op de problematiek van de doelgroepen. Effectieve gedragsinterventies moeten voldoen aan tien criteria die zijn afgeleid uit
wetenschappelijk onderzoek. Door deze aanpak kan een duidelijke
bijdrage worden geleverd aan de kwaliteit van de jeugdstrafketen.
Ten aanzien van de volwassenenstrafrechtketen ontstaan steeds meer
90

initiatieven om het belang van kinderen en de relatie met hun ouders
mee te nemen in de werkwijzen. Staatssecretaris Albayrak heeft in
mei 2008 aangegeven dat ze gedetineerde ouders meer mogelijkheden
wil bieden om de relatie met hun minderjarige kinderen tijdens de
detentie te onderhouden (Ministerie van Justitie, 2008). Op die manier
moet de detentieschade voor kinderen van gedetineerde ouders zo veel
mogelijk worden beperkt.
Vertegenwoordigers van de politie geven aan dat er veelal geen
actieve houding is van BJZ naar bijvoorbeeld de buurtregisseurs of
wijkagenten. Politieagenten worden naar hun zin te weinig bevraagd,
ingeschakeld en geïnformeerd als het jeugdzorg betreft. Wel heeft de
politie de mogelijkheid om BJZ in te seinen, door het doen van zorgmeldingen via speciaal daarvoor ontworpen formulieren, die vanaf
1 januari 2007 landelijk zijn ingevoerd. Landelijk eenduidige afspraken
met de politie over hoe de samenwerking met zowel het CJG als BJZ
effectief en efficiënt vorm kan worden gegeven, zouden volgens ver­
tegenwoordigers van de politie veel verbetering kunnen opleveren.
Bij vertegenwoordigers van JJI’s en bij het Ministerie van Justitie leven
vragen over welke balans tussen hulp en straf de juiste is met het oog op
zich ontwikkelende, veelal beschadigde, jeugdigen. Sommige respondenten uit de strafrechtketen vragen zich af of het onderbrengen van
de JJI’s bij de Wjz niet meer recht doet aan de vragen van jeugdigen in
ontwikkeling die vaak als slachtoffer van een problematische gezins­
situatie tot dader van strafbare feiten zijn geworden.
De afstemming tussen de jeugdreclassering en de volwassenenreclassering is niet overal uniform. Vertegenwoordigers van de jeugdreclassering
vinden dat het voor jongeren duidelijk moet zijn welke afspraken
hiervoor gelden.

6.6. Zorgketens
CIZ/AWBZ
De samenwerking met jeugd-LVG wordt in de enquête door 64% van de
BJZ’s beoordeeld als redelijk tot slecht. De werkwijze van het CIZ wordt
door een kleine meerderheid van de BJZ’s en de provincies (58%) als landelijk uniform ervaren. Van de BJZ’s geeft 57% aan periodiek overleg te
hebben met het CIZ in de regio en 71% van de BJZ’s geeft aan dat er geen
afspraken over afstemming gemaakt worden tussen BJZ en het CIZ in
de regio. In de interviews komt naar voren dat medewerkers van BJZ
verschillen in werkwijzen ervaren tussen de regio’s. Zo hanteert niet elk
CIZ-kantoor dezelfde formulieren voor indicaties. Ook de regelgeving
verandert nogal eens, wat maakt dat BJZ-medewerkers zich opnieuw
moeten laten informeren. BJZ-medewerkers geven in de interviews aan
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

91

dat CIZ-medewerkers niet altijd bereid zijn om mee te denken over
grensvlakproblematiek. Regelmatig vinden er discussies plaats over
waar het kind thuishoort op grond van welke grondslag. Daardoor
vallen kinderen soms tussen wal en schip. De indruk bestaat dat de
beoordeling van een indicatieaanvraag soms afhankelijk is van de
medewerker die men treft.
Vertegenwoordigers van provincies geven in de interviews aan dat ze
nauwelijks zicht hebben op de werkwijze van het CIZ. In sommige
regio’s geeft men aan dat er in het geheel geen aansluiting is. Uit de
enquête blijkt dat de meerderheid van de BJZ’s problemen ondervindt
bij de aansluiting tussen de Wjz en de AWBZ (86%).
Het trechtermodel van de AWBZ-beleidsregels voor indicatiestelling
(Ministerie van VWS, 2009c) is een voorbeeld van een werkwijze waar­mee getracht wordt duidelijk te krijgen voor welke cliënten de inzet
van voorliggende voorzieningen niet toereikend is. Hierin is men goed
geslaagd voor zover het AWBZ-zorg als geïsoleerde zorg betreft. Deze
beleidsregels geven echter geen handvatten om tot een eenduidige
afbakening van de jeugdzorg te komen, omdat met name jeugdigen
met meervoudige problematiek niet binnen één kader passen
(Taskforce Linschoten, 2008). Geïnterviewde vertegenwoordigers van
zorgaanbieders en gemeenten zien dat cliënten met LVG-problematiek
daarom lang niet altijd op de juiste plek terecht komen. Enkele voorbeelden:
• BJZ heeft de bevoegdheid om AWBZ-gefinancierde zorg te indiceren
voor LVG-jeugdigen met psychiatrische problematiek. Omdat er
wachtlijsten zijn in het provinciale jeugdzorgdomein indiceren
BJZ-medewerkers soms AWBZ-zorg, terwijl een indicatie voor
provinciaal gefinancierde jeugdzorg geëigend is.
• Soms geeft het CIZ een AWBZ-indicatie af voor bijvoorbeeld een
oudere jeugdige met LVG-problematiek. Wanneer er vervolgens te
weinig plaatsen beschikbaar blijken, moeten gemeenten het
probleem zien op te lossen.
• Doordat BJZ-medewerkers niet voldoende kennis hebben van
LVG-problematiek, komen jeugdigen met een onjuiste indicatie
in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg terecht, terwijl de
jeugd-LVG passender zou zijn geweest.
Dergelijke problemen worden in de praktijk nu soms opgelost doordat
een LVG-instelling (bijvoorbeeld Orthopedagogisch Centrum Brabant)
een handleiding opstelt voor BJZ–medewerkers, die het mogelijk
maakt om jeugdigen die tot deze doelgroep behoren beter te herkennen
en de problematiek bij jongeren die al in zorg zijn (bijvoorbeeld in de
JJI) beter te signaleren. Verder bieden LVG-instellingen BJZ’s de mogelijkheid tot consultatie. Zo wordt er bijvoorbeeld in Noord-Brabant
door een LVG-instelling een crisistelefoondienst gedraaid om hulpver92

leners snel antwoord te kunnen geven op de vraag of er al dan niet
sprake is van LVG-problematiek. Indien dit het geval is, kan er direct
worden verwezen naar MEE. MEE kan dan vervolgens de cliënt ondersteunen bij de aanvraag van een indicatie bij het CIZ. Cliënten uit het
LVG-circuit geven in de cliëntenpanels aan dat deze begeleiding van
MEE wordt gewaardeerd en onmisbaar is bij het verkrijgen van een
indicatie.
Zvw
In de enquête beoordeelt 47% van de BJZ’s de samenwerking met de
jeugd-GGZ als goed en 53% als redelijk tot slecht. De meerderheid van
de BJZ’s ondervindt problemen bij de aansluiting tussen de Wjz en de
Zvw (54%). Illustratief is dat de Zvw geen indicatiebesluit kent, maar
spreekt over een ‘indicatie’ van BJZ voor de jeugd-GGZ. De zorgver­
zekering op grond van de Zvw is een privaatrechtelijke overeenkomst.
De eis in de Zvw dat een verzekerde slechts recht op (vergoeding van)
jeugd-GGZ heeft indien er een indicatie van BJZ, een huisarts of andere
behandelaar is, is dan ook te zien als een privaatrechtelijke voorwaarde
in een privaatrechtelijke overeenkomst. Dit verhoudt zich niet goed tot
de bestuursrechtelijke mogelijkheden (bezwaar/beroep) die een cliënt
heeft op grond van de Wjz en de Algemene wet bestuursrecht.
Cliënten geven in de cliëntenpanels aan dat ze de jeugd-GGZ en BJZ
als gescheiden werelden ervaren. Vertegenwoordigers van jeugd-GGZ
geven in de interviews aan dat ze hun twijfels hebben bij de kennis en
kundigheid van BJZ-medewerkers ten aanzien van GGZ-problematiek
om een juiste indicatie te kunnen stellen. Zij geven aan dat ze regel­
matig jeugdigen met psychiatrische problematiek tegenkomen, die
al jaren gebruik maakten van provinciaal gefinancierde jeugdzorg
terwijl jeugd-GGZ nodig was.
Zvw en AWBZ
Ook in de aansluiting tussen de Zvw en de AWBZ doen zich knelpunten
voor. Vertegenwoordigers van zorgkantoren zien bijvoorbeeld dat veel
cliënten met een indicatie voor jeugd-GGZ een PGB voor ondersteunende en activerende begeleiding krijgen, ook voordat er behandeling
heeft plaatsgevonden. Vertegenwoordigers van zorgkantoren geven aan
dat dit tot ongewenste situaties van pappen en nathouden kan leiden,
waarbij er niet echt gewerkt wordt aan de oplossing van het probleem.
Beter zou het zijn als er eerst behandeld wordt en pas daarna, indien
nodig, de mogelijkheid van respijtzorg wordt geboden. Dit is in lijn met
de aanbeveling van de Taskforce Linschoten (2008) dat een (bij behandeling opgestelde) ‘beschrijvende diagnose’ aan een eventueel positief
indicatiebesluit van BJZ voor een PGB ten grondslag moet liggen.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

93

Een ander (landelijk) probleem dat wordt genoemd door vertegen­
woordigers van jeugd-GGZ ten aanzien van de aansluiting tussen de
Zvw en de AWBZ is het gebrek aan goede opvangmogelijkheden voor
oudere jeugd met chronische GGZ-problematiek. Er is een tekort aan
(AWBZ-gefinancierde) RIBW-jeugdplaatsen.

conclusies en beslissingen. Als geen ander zijn zij zich bewust
van het feit dat de verschillende stappen onderdeel uitmaken van
een keten’. Dit citaat komt uit een rapport over de kwaliteit van de
jeugdzorgketen in cliëntenperspectief dat, zes jaar geleden is
verschenen (Jumelet e.a., 2002).

WGBO/BOPZ
De meerderheid van de BJZ’s ondervindt in het kader van de
aan­sluiting met andere domeinen problemen met de Wet op de
Geneeskundige Behandelingsovereenkomst (WGBO; 79%) en de Wet
Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ; 64%).

Ondertussen is er wel meer oog voor de positie van cliënten gekomen,
getuige de manier waarop jeugdzorgpartijen hun beleidsplannen
schrijven en communicatiemiddelen inzetten. Hierbij valt bijvoorbeeld
te denken aan de betere toegankelijkheid van websites met in de meeste
gevallen een aparte pagina voor jeugdigen en ouders. Desalniettemin
blijkt het in de praktijk lastig om cliënten aansluiting met aanpalende
domeinen te laten ervaren. In de ogen van cliënten is er nog veel te verbeteren aan de aansluiting tussen de verschillende zorgsectoren.
Cliënten merken onvoldoende dat hulp van verschillende zorgaan­
bieders op elkaar wordt afgestemd en dat de school daarbij wordt
betrokken. Instanties hebben in de ogen van cliënten onderling onvoldoende contact over de inhoud en de organisatie van de hulpverlening,
waardoor er problemen ontstaan bij combinaties van verschillende
zorgvormen.

Volgens geïnterviewde GGZ-professionals vormt het verschil tussen
een gedwongen opname in een jeugd-GGZ-instelling en de gesloten
jeugdzorg in bepaalde gevallen een knelpunt. Jeugdigen die nu nog
in de gesloten jeugdzorg zitten en eigenlijk GGZ-zorg nodig hebben,
kunnen niet in alle gevallen gedwongen worden opgenomen in een
jeugd-GGZ-instelling, omdat dan niet altijd voldaan is aan het BOPZcriterium voor gedwongen opname. Zo wordt bijvoorbeeld een opname
in een GGZ-instelling, waar een machtiging van de kinderrechter is
afgegeven in het kader van een OTS, op grond van de WGBO en BOPZ
beschouwd als een vrijwillige opname. Dit betekent concreet dat een
AWBZ-voorziening, ook al ligt er een machtiging van de kinderrechter,
een jeugdige niet zal opnemen als hij en/of zijn ouder(s) niet meewerken aan de opname. De machtiging met het bijbehorende indicatiebesluit geven de jeugdige dus een recht op die zorg, maar op basis van de
BOPZ niet de plicht om in die instelling te blijven. Vindt BJZ dat een
jongere gedwongen moet worden opgenomen (omdat hij/zijn ouders
niet meewerken), dan moet daarvoor de BOPZ-procedure worden
gevolgd. BJZ kan niet zelf om een BOPZ-opname verzoeken en moet
hiervoor contact opnemen met de officier van justitie.
Verder zijn de regels die in de Wjz en in de BOPZ zijn opgenomen om
beperkingen op te leggen, zoals lichamelijk onderzoek en afzondering,
verschillend. Initiatieven om te komen tot een geïntegreerd zorgaanbod, waarbij gedwongen jeugdzorg en jeugd-GGZ samengaan, komen
door deze wettelijke verschillen moeizaam van de grond. Harmonisatie
van regelgeving wordt door zowel vertegenwoordigers van provinciale
jeugdzorgaanbieders als van de jeugd-GGZ van belang geacht.

6.7. Ervaringen van cliënten
‘Waar instanties de neiging kunnen hebben de blik te beperken tot de
eerstvolgende stap van een cliënt in de jeugdzorg, is dat voor cliënten
zelf onmogelijk. De gesprekken en beslissingen vinden in de beleving
van cliënten plaats in de context van alle eerdere stappen, zoektochten,
94

Ouders geven in de cliëntenpanels aan dat ze behoefte hebben aan
actuele informatie en een overzicht van mogelijkheden van de jeugdzorg in relatie tot de problematiek van hun kind. Ze willen graag
aandacht voor hun zoekproces en betrokken zijn bij het kiezen van
oplossingen, om goed te kunnen anticiperen op ontwikkelingen
tijdens het zorgtraject. Cliënten willen dat daarbij uitgegaan wordt
van hun eigen mogelijkheden en die van hun netwerk (zie ook
hoofdstuk 8).

6.8. Samenvatting
In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre aansluitingen zijn gerea­
liseerd tussen de jeugdzorg en aangrenzende (jeugdzorg)domeinen.
In het bijzonder is hierbij ingegaan op aansluiting van jeugdzorg
met het voorliggende veld, huiselijk geweld, het justitieel kader
en zorg­ketens.
Algemeen
Op diverse plaatsen worden positieve ervaringen opgedaan met het
verbeteren van aansluitingen tussen verschillende (jeugdzorg)
domeinen. Over de gehele linie is er echter sprake van elkaar overlappende domeinen en conflicterende regels. Ketensamenwerking wordt
door velen van belang geacht maar kan veel beter. Een positieve uitzondering is de ketensamenwerking ten aanzien van de jeugdbescherming
en het jeugdstrafrecht. Ook in de ogen van cliënten is er nog veel te
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

95

verbeteren aan de aansluiting tussen de verschillende domeinen.
Zij merken onvoldoende dat de hulp wordt afgestemd tussen zorg­
aanbieders onderling en tussen zorgaanbieders en scholen.
Voorliggende veld
Het voorliggende veld was sterk versnipperd, maar met de vorming van
CJG’s ontstaat een betere ordening. Het landelijk en provinciaal beleid
gericht op aansluiting van de jeugdzorg met het voorliggende veld in
de CJG’s biedt nieuwe kansen om het nu nog missende zorgcontinuüm
van licht preventieve tot zwaar curatieve jeugdzorg te realiseren.
Provincies stimuleren nadrukkelijk de opbouw van een zorgstructuur
op lokaal niveau. Dit maakt het voor BJZ’s beter mogelijk om te zorgen
voor een adequate aansluiting op lokaal niveau. Door de verschillen die
er tussen gemeenten en regio’s bestaan bij de inrichting van CJG’s
wordt deze aansluiting nog wel bemoeilijkt, maar anderzijds is het
eigen aan de Wmo dat aangesloten wordt bij de bestaande lokale
situatie. De samenwerking van provincies en gemeenten met het
oog op de aansluiting verloopt in het algemeen goed.

ontwikkelende, veelal beschadigde, jeugdigen. De nazorg na plaatsing
in een JJI is in belangrijke mate verbeterd met het netwerkberaad/
trajectberaad. Aan dit beraad wordt deelgenomen door JJI, Raad,
jeugd­reclassering en gemeente en is het gericht op de voortgang van
straftrajecten en op de afstemming over het vervolg daarop.
Zorgketens
Zorgketens waarin provinciaal gefinancierde jeugdzorg, jeugd-LVG en
jeugd-GGZ samenwerken rondom cliënten komen niet tot moeizaam
van de grond. Er is in de provincies nauwelijks sprake van samenwerking tussen het CIZ en BJZ. In de aansluiting tussen de Wjz en de wettelijke kaders van de AWBZ, Zvw, Wgbo en BOPZ worden in de praktijk
knelpunten ervaren, waardoor ketensamenwerking bemoeilijkt wordt.

De aansluiting tussen BJZ en het onderwijs kan beter. Waar in het
voortgezet onderwijs ZAT’s breder zijn geïmplementeerd, is dit in
het basisonderwijs in mindere mate het geval. Vertegenwoordigers
van het onderwijs geven aan dat zij niet altijd op de hoogte zijn van
de hulpverleningstrajecten van hun leerlingen. Cliënten hebben
behoefte aan informatie op scholen over wat jeugdzorg kan bieden.
Het Kader Integraal Indiceren, waarbij indicaties van BJZ, CIZ en
REC’s meer op elkaar worden afgestemd, is nog niet overal geïmplementeerd. Een belangrijk knelpunt dat zich hierbij voordoet is dat,
als er al sprake is van een integrale indicatiestelling, vervolgens de
verzilvering van de indicaties in de verschillende domeinen vaak
niet synchroon verloopt door verschillende wachttijden.
Huiselijk geweld
De aansluiting tussen het Steunpunt Huiselijk Geweld en het AMK is
nog onvoldoende gerealiseerd. Momenteel vindt met de implementatie
van Regionale Aanpak Kindermishandeling (RAAK) op dit punt een
inhaalslag plaats.
Justitieel kader
Over het veiligheidshuis, de JCO’s en het casusoverleg van Beter
Beschermd zijn betrokken partijen enthousiast. Knelpunten in de jeugdbeschermingsketen betreffen vooral de doorlooptijd. Bovendien
vinden vertegenwoordigers van BJZ’s dat er onvoldoende menskracht
beschikbaar is om de jeugdbeschermingsmaatregelen adequaat uit
te voeren. Ten aanzien van in JJI’s geplaatste jeugdigen leven vragen
over welke balans tussen hulp en straf de juiste is met het oog op zich
96

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 6. Aangrenzende (jeugdzorg)domeinen

97

7

Recht, regie
en financiering

In dit hoofdstuk wordt geëvalueerd in hoeverre het
recht op jeugdzorg wordt gerealiseerd, hoe de regie
in de jeugdzorg door het Rijk en provincies is gevoerd,
hoe een en ander is gefinancierd en in welke mate de
kosten beheersbaar zijn gebleken.
7.1.

Wettelijk kader

Om te bereiken dat de benodigde zorg voor jeugdigen beschikbaar
is en snel wordt verleend, is in de Wjz onder ander het recht op jeugdzorg geïntroduceerd (artikel 3 Wjz). De cliënt heeft dit recht als BJZ
hiertoe een indicatiebesluit heeft genomen. BJZ stelt hiervoor vast of
een cliënt zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings- en/
of psychiatrische problemen, of in verband met problemen van een
ouder/opvoeder die het onbedreigd opgroeien van de jeugdige
belemmeren (artikel 5 lid 1 Wjz).
In de Wjz wordt ervan uitgegaan dat de indicaties van BJZ de vraag
naar jeugdzorg in de provincie vormen. Het planningssysteem is
zodanig ingericht dat de verantwoordelijke financiers ervoor zorg­
dragen dat hetgeen nodig is er ook daadwerkelijk komt (MvT 28 168,
pag. 7). De provincie is de belangrijkste sturende overheid in het
nieuwe jeugdzorgstelsel. De provincie draagt er de verantwoordelijkheid voor dat BJZ zijn taken naar behoren kan uitvoeren.
Bij handelen of nalaten van het bestuur of leden van de Raad van
Toezicht van BJZ heeft de provincie, indien de juiste uitvoering van
de wet door BJZ in gevaar komt, de bevoegdheid om bestuur of leden
te schorsen, te ontslaan of tijdelijk in de leiding van BJZ te voorzien
(artikel 4 en 41 Wjz). Verder kan de provincie BJZ een schriftelijke aanwijzing geven als zij van oordeel is dat BJZ de Wjz niet, onvoldoende of
op onjuiste wijze naleeft, zo nodig met toepassing van bestuursdwang
(artikel 16 Wjz). Als het nemen van maatregelen onmiddellijk nodig is,
vanwege gevaar voor een ernstige aantasting van de cliëntbelangen,
98

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

99

kan de Inspectie een schriftelijk bevel aan BJZ geven, waarvan een
afschrift aan de provincie wordt gestuurd. Het bevel geldt zeven dagen
en kan door de provincie worden verlengd (artikel 16 lid 5 Wjz).
De provincie is tevens verantwoordelijk voor een aanbod van jeugd­­zorg waarop ingevolge het wetsvoorstel aanspraak bestaat (artikel 3
en 41 Wjz). Wanneer de jeugdzorg waarop de cliënt aanspraak heeft
niet voorhanden is (bijvoorbeeld in verband met wachtlijsten), kan
de cliënt uiteindelijk zijn aanspraak rechtens van de provincie afdwingen (MvT 28 168, pag. 12). Voor de uitvoering van de taken door BJZ en
voor het zorgaanbod krijgt de provincie van het Rijk twee gescheiden
doeluitkeringen.
De provincie is verantwoordelijk voor de totstandkoming en uitvoering
van het provinciaal beleidskader jeugdzorg, dat de hoofdlijnen van
het beleid voor de komende vier jaar bevat, en ze is verantwoordelijk
voor het opstellen van het uitvoeringsprogramma. Om tot samenhang
met andere vormen van jeugdzorg te komen, moet het beleidskader
een overzicht bevatten van de voornemens van zorgverzekeraars, de
gemeente en het Ministerie van Justitie om in de behoefte aan jeugdzorg te voorzien (artikel 30-32). Het Rijk is verantwoordelijk voor het
doeltreffend en doelmatig functioneren van het jeugdzorgstelsel als
geheel (artikel 34-40 Wjz). Het Rijk stelt aan de provincies gelden
beschikbaar die de provincies nodig hebben om te zorgen dat alle
cliënten de jeugdzorg waarop zij zijn aangewezen ook daadwerkelijk
krijgen. Daarnaast stelt het Rijk eenmaal per vier jaar een landelijk
beleidskader en jaarlijks een voortgangsrapportage op. Ook moet het
provinciaal beleidskader worden goedgekeurd door het Rijk. Is het
provinciaal beleidskader of uitvoeringsprogramma niet in overeenstemming met de wet dan wel met het landelijk beleidskader of wordt
dit niet goed uitgevoerd, dan kan het Rijk een aanwijzing geven aan
de betreffende provincie (artikel 31 en 33 Wjz). Daarnaast is het Rijk
bevoegd om een aanwijzing aan de provincie te geven als de provincie
ten onrechte geen aanwijzing aan BJZ geeft (artikel 17 Wjz). Verder
heeft de Inspectie Jeugdzorg de taak om onderzoek te doen naar de
kwaliteit van de jeugdzorg en toezicht te houden op de naleving van
de wet (artikel 47 Wjz).
Bij de totstandkoming van de Wjz zijn de gescheiden financierings­
stromen (provincies, AWBZ en Justitie) blijven bestaan. De ene toe­­­gang tot alle vormen van jeugdzorg zou, zo staat in de Memorie van
Toelichting, garanderen dat de verschillende financieringsbronnen
niet in de weg staan om een op de behoefte van de cliënt toegespitst
aanbod te realiseren. Het zou voor de cliënt niet uitmaken wie de zorg
waarop de aanspraak bestaat financiert. Bovendien stelde de wetgever
dat de wet in bepalingen voorziet die bewerkstelligen dat de vraag naar
jeugdzorg aan de orde komt, ongeacht de achterliggende financiering
(MvT 28 168, pag. 33).
100

7.2. Het recht op jeugdzorg
Het recht op jeugdzorg, zoals genoemd in artikel 3 Wjz, betekent dat
men aanspraak kan maken op zorg die is geïndiceerd. De belangrijkste
reden waarom dit recht in de praktijk vaak niet kan worden gehonoreerd is het bestaan van wachtlijsten in de verschillende deelsectoren.
In onderstaande tabel wordt het totaal van wachtenden op een bepaalde
peildatum per deelsector gepresenteerd. In bijlage 3 staan meer gedetailleerde gegevens over de wachtlijstproblematiek in de verschillende
deelsectoren vermeld.
Voor de provinciale jeugdzorg wordt voor vaststelling van het aantal
wachtenden uitgegaan van een wachttijd van langer dan 9 weken
(Programmaministerie Jeugd en Gezin, 2009b). Voor de jeugd-LVG en
jeugd-GGZ gelden de zogenoemde Treeknormen. Dit is 6 weken voor
ambulante hulp en 13 weken voor zorg met verblijf. De gepresenteerde
cijfers over de jeugd-LVG hebben betrekking op 2007 (HHM, 2008). De
jeugd-GGZ onderscheidt voor de behandelfase ook nog wachtenden in
de aanmeldfase en de beoordelingsfase. De Treeknorm voor deze beide
laatste fasen is 4 weken (GGZ Nederland, 2009a). Doordat verschillende
criteria worden gehanteerd is een zuivere vergelijking tussen de drie
deelsectoren in de jeugdzorg niet mogelijk.
Op provinciale jeugdzorg wachten op de peildatum circa 4.900 cliënten
langer dan negen weken. Hiervan ontvangen er circa 2.000 overbruggingszorg. Op jeugd-LVG wachten op de peildatum in totaal circa 2.700
cliënten, waarvan circa 2.100 cliënten langer wachten dan de aangegeven Treeknormen. Op jeugd-GGZ wachten in de verschillende fasen
op de peildatum in totaal circa 28.800 cliënten (0-17-jarigen). Hoeveel
van deze wachtenden langer zullen wachten dan de aangegeven
Treeknormen is niet precies aan te geven, maar de percentages van
overschrijdingen variëren voor de verschillende fasen tussen de 32 en
51% (zie bijlage 3). Dus verwacht mag worden dat over het algemeen in
de jeugd-GGZ circa 40% van de wachtenden de Treeknormen zal overschrijden, oftewel circa 11.500 cliënten.
Tabel: Aantal wachtenden in de jeugdzorg per deelsector
Deelsector

Peildatum

Criterium

Wachtenden
Absoluut

Provinciale jeugdzorg

01-07-2009

> 9 weken

Jeugd-LVG

01-10-2007

Treeknorm*

4.946
2.125

Jeugd-GGZ

01-01-2009

Alle wachtenden

28.800

*) Treeknorm: extramuraal > 6 weken; en verblijf > 13 weken

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

101

Het aantal cliënten dat langer wacht dan de geldende normen voor de
deelsectoren is dus het grootst in de jeugd-GGZ. Voorzichtigheid is
echter geboden bij de interpretatie van deze gegevens, vanwege het feit
dat binnen de GGZ meerdere fasen worden onderscheiden waarbinnen
kan worden gewacht en omdat er dan sprake is van verschillen in criteria
tussen deelsectoren en verschillen in aantallen cliënten die in de ver­
schillende deelsectoren worden geholpen. Naar verhouding wachten
er bijvoorbeeld veel jeugd-LVG-cliënten op zorg met verblijf.
Ondanks het ontbreken van landelijk uniforme urgentiecriteria vindt in
de praktijk wel een prioritering van wachtenden plaats, zo blijkt uit
onderzoek van HHM (2009b). Regionaal wordt dit verschillend ingevuld
door zorgaanbieders en/of BJZ’s. Prioritering vindt onder meer plaats op
basis van de veiligheid van de cliënt, het risico op escalatie, de leeftijd, het
geslacht, de problematiek, de benodigde zorg, het al dan niet aanwezig
zijn van zorg, de draagkracht van het cliëntsysteem, de mate van probleembesef en de motivatie bij de cliënt en/of zijn ouders/verzorgers.
Met betrekking tot het bepalen van de aard en urgentie van wachtenden
op provinciale jeugdzorg wordt in het onderzoek van HHM geconcludeerd dat een eenduidige en geaccepteerde methodiek in het veld ontbreekt. Dat betekent dat de gegevens met betrekking tot de ernst van de
problematiek van wachtenden regionaal niet zijn te bundelen tot één
landelijk niveau. In de praktijk heeft ruim de helft van de jeugdigen na
de indicatiestelling gedurende de wachtperiode geen contact met BJZ
en/of een zorgaanbieder. Het initiatief voor het contact ligt tijdens de
wachtperiode in het algemeen bij de cliënt. Alleen bij instabiele situaties
of cliënten die niet capabel zijn om zelf tijdig aan de bel te trekken,
vindt een actieve monitoring plaats (HHM, 2009b).
Bij het recht op jeugdzorg gaat het om zorg die het belang van een onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte
van de cliënt. In de Wjz staat dat zorg in verband hiermee niet ingrijpender is dan noodzakelijk, wordt geboden zo dicht mogelijk bij de plaats
waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort mogelijke
periode (artikel 5 lid 4 Wjz). Daarbij dient gekeken te worden naar de
indicatiestelling (het onafhankelijk vaststellen van de benodigde zorg)
en het zorgaanbod (zorg die aansluit bij de vraag). Specifieke aandachtspunten bij het principe ‘niet ingrijpender zorg aan te bieden dan nodig’,
zijn:
• Aandacht voor preventie.
• Tijdige verwijzing bij ernstige problematiek.
• Zo mogelijk voorkomen van het gedwongen kader.
• Indien nodig tijdig en adequaat inschakelen van het
gedwongen kader.
• Zorg bieden zo dicht mogelijk bij de plek waar de cliënt
duurzaam verblijft.
• Zo veel mogelijk voorkomen van zware zorg en uithuisplaatsingen.
102

Op deze zes aandachtsgebieden wordt hieronder in het kort verder
ingegaan. Ook komen in het kader van recht op jeugdzorg twee
specifieke onderwerpen aan bod, namelijk de impact van het gelijk­­heids­beginsel van het recht op jeugdzorg en de doorstroommogelijk­
heden naar minder intensieve vormen van jeugdzorg.
Preventie
Om preventie van problemen bij opvoeden en opgroeien gestalte te
geven is lokaal aanbod nodig. Een grote meerderheid van de BJZ’s (86%)
en van de provincies (79%) geven in de enquête aan dat gemeenten in
hun regio over onvoldoende lokaal aanbod beschikken. Desalniettemin
geeft 57% van de BJZ’s aan dat vaak wordt terugverwezen naar lokale
voorzieningen. De overige BJZ’s geven aan dit soms te doen. Het geven
van een schriftelijke advies aan cliënten, indien geïndiceerde zorg niet
noodzakelijk blijkt, varieert. 57% van de BJZ’s geeft aan dit vaak tot
altijd te doen. Bijna de helft van de BJZ’s (43%) doet dit soms.
De meeste geïnterviewde jeugdzorgprofessionals geven aan dat de
komst van CJG’s kansen biedt om het momenteel nog ontbrekende
en/of versnipperde preventieve aanbod te ordenen en uit te breiden.
In alle geïnterviewde gemeenten fungeren een of meerdere netwerkoverleggen vanuit het onderwijs, wijkteams, buurtnetwerken, of het
veiligheidshuis die tot doel hebben jeugdigen in beeld te houden (vangnetfunctie) en afspraken te maken over afstemming en coördinatie van
activiteiten en eventuele toeleiding naar geïndiceerde zorg. Gemeenten
streven ernaar om de capaciteit voor lokaal aanbod op orde te krijgen
om invulling te geven aan prestatieveld 2 van de Wmo (op preventie
gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien
en van ouders met problemen met opvoeden). Grotere gemeenten zijn
daarin actiever dan middelgrote en kleinere gemeenten.
Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan dat gemeenten over het algemeen traag hebben gereageerd op de lacune die is
ontstaan, doordat BJZ geen financiële ruimte meer heeft om licht
ambulante hulp in de vorm van vijf gesprekken te voeren. Gevolg
van het gebrek aan preventief lokaal aanbod is dat vaker dan strikt
nood­zakelijk een indicatie bij BJZ wordt gesteld. Anderzijds merken
CJG-partners op dat zij uit cliëntvriendelijkheid vaak een vorm van
over­­bruggingshulp bieden, totdat de geïndiceerde zorg kan starten.
Daardoor komen ouders en/of jeugdigen die met lichtere lokale zorg
geholpen zouden zijn minder snel aan de beurt.
Provincieambtenaren geven aan dat ze geen instrumenten hebben
om een adequate uitvoering van de Wmo-taken door gemeenten af te
kunnen dwingen. Er zijn ook geen prestatie-indicatoren geformuleerd
voor de gemeenten. Dit heeft ook te maken met het feit dat de Wmo
geen hulpverleningswet is maar een participatiewet, gericht op
deelname van burgers aan de samenleving.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

103

Tijdige verwijzing bij ernstige problematiek
Onveiligheid van een kind (in fysieke, dan wel in psychische zin) is een
belangrijk criterium voor doorverwijzing vanuit het lokale veld naar
BJZ. Tweederde van de BJZ’s (64%) geeft in de enquête aan dat er in het
voorliggende veld zelden gebruikgemaakt wordt van een eenduidig
risicotaxatie-instrument. De overige 36% geeft aan dat hiervan soms
gebruikgemaakt wordt.
Meestal zijn lokale voorzieningen geïnstrueerd over wanneer een doorverwijzing naar BJZ geëigend is: 71% van de BJZ’s geeft aan dat lokale
voorzieningen er vaak tot altijd over zijn geïnstrueerd wanneer een
doorverwijzing naar BJZ op zijn plaats is. Doordat het lokale veld nog
aan het toewerken is naar een meer systematische aanpak, is er zowel
sprake van mensen die voor te lichte problematiek bij BJZ aankloppen
als van mensen die te laat bij BJZ terechtkomen bij ernstige proble­­ma­­
tiek. Dit laatste speelt met name bij allochtone gezinnen (zie hoofdstuk
3). BJZ en daarbinnen het AMK komen onder andere in actie op basis
van zorgmeldingen uit het lokale veld. Er lijkt in het lokale veld soms
weinig vertrouwen te zijn in het oppakken van pro­blematiek door de
toegang van BJZ en het AMK met de kans dat te lang wordt doorgemodderd door betrokken professionals, zo geven ver­tegenwoordigers
van BJZ aan in de interviews. De criteria om cliënten door te verwijzen
naar BJZ worden idealiter door BJZ-medewerkers steeds opnieuw in
het lokale veld uitgedragen. Voor voorlichting van BJZ aan het lokale
veld is echter vaak weinig of geen tijd.
Gemeenten en lokale partners zijn over het algemeen tevreden over de
wijze waarop BJZ crisissituaties aanpakt. BJZ is dan goed bereikbaar
en handelt adequaat. Dat gemeenten en lokale partners vervolgens
nauwelijks tot geen informatie meer ontvangen over de jeugdige uit
hun woonplaats stoort hen, omdat daarmee het anticiperen op even­
tueel noodzakelijke nazorg wordt bemoeilijkt.
Zo mogelijk voorkomen gedwongen kader
Uit de enquête blijkt dat bij 64% van de BJZ’s een aanpak is vastgesteld
om het gedwongen kader te voorkomen. Hoe voorafgaand aan het
gedwongen kader in het vrijwillige kader methodisch datgene wordt
gedaan om een gedwongen kader te voorkomen is niet uitgeschreven,
terwijl uit de interviews met vertegenwoordigers van BJZ’s blijkt dat
er wel methodische handvatten met dit doel worden ingezet, zoals de
Eigen Kracht Conferentie (EKC), het netwerkberaad of Signs of Safety
(SOS). Dit gebeurt echter niet structureel.
Tijdige adequate inschakeling van het gedwongen kader indien nodig
BJZ heeft de verplichting om bij de uitoefening van de taken voort­
durend te bezien of een kinderbeschermingsmaatregel moet worden

104

overwogen (artikel 9 Wjz). Zo nodig wordt de Raad ingeschakeld om
hier onderzoek naar te doen en een verzoek tot OTS of ontheffing/
ontzetting bij de kinderrechter in te dienen.
Uit de enquête blijkt dat bij bijna alle BJZ’s (93%) een aanpak is vast­
gesteld om tijdig een casus over te dragen van het vrijwillige naar het
gedwongen kader. Volgens 86% van de BJZ’s vindt de overdracht vaak
tot altijd tijdig plaats. Soms gaat er aan het verzoek van BJZ aan de Raad
een onderzoek naar de noodzaak van een maatregel of een onderzoek
van het AMK vooraf. Nadat de rechter uitspraak heeft gedaan kan het
bovendien voorkomen dat de uitvoering van de OTS op zich laat
wachten, omdat er nog geen gezinsvoogdijwerker beschikbaar is. Zowel
doublures in het onderzoek van AMK en de Raad als een tekort aan
gezinsvoogdijwerkers noemen geïnterviewde vertegenwoordigers van
BJZ als oorzaak voor het feit dat in de praktijk tijdige en adequate
inschakeling van het gedwongen kader indien nodig, niet altijd gegarandeerd is. Door de casusoverleggen die in het kader van Beter
Beschermd zijn gestart zijn er eerder momenten om het beleid ten
aanzien van het al dan niet verzoeken om een maatregel kort te sluiten.
Sommige cliënten en vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in
de interviews aan dat ze er begrip voor hebben dat BJZ soms te snel en
soms te laat de Raad inschakelt. Het juiste moment om een dergelijk
besluit te nemen is immers niet objectief vast te stellen en niemand
kan in de toekomst kijken. Andere geïnterviewden (waaronder verschillende kinderrechters) vinden dat er soms te lang wordt aangemodderd
in het vrijwillige kader.
Hulp zo dicht mogelijk bij de plek waar de cliënt duurzaam
verblijft
Vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in de interviews aan
dat het door de wachtlijsten niet altijd lukt om hulp zo dicht mogelijk
bij de plek waar de cliënt duurzaam verblijft aan te bieden (zie verder
paragraaf 7.4).
Zware zorg en uithuisplaatsing zo veel mogelijk voorkomen
62% van de BJZ’s geeft in de enquête aan zelden te maken te hebben
met situaties waarbij de hulp ingrijpender is dan strikt noodzakelijk is.
64% van de BJZ’s geeft aan soms te maken te hebben met geïndiceerde
zorg die gedurende een langere periode wordt geboden dan strikt
noodzakelijk is. Bij een aantal kinderrechters bestaat de indruk dat er,
door gebrek aan doorzettingsmacht van BJZ-medewerkers, kwaliteit
en achterstanden, vaak (te) laat wordt gereageerd op hulpvragen.
Hierdoor escaleren situaties, waardoor alleen een OTS niet toereikend
is en een kind direct uit huis geplaatst moet worden.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

105

Methodieken als Families First (FF) worden bij bijna alle BJZ’s (93%)
ingezet om een uithuisplaatsing te voorkomen. Het voordeel van FF
is dat die goed is beschreven en de kwaliteit ervan voortdurend wordt
onderzocht. Deze hulpvorm, zo blijkt uit de interviews met vertegenwoordigers van zorgaanbieders, is echter niet overal in Nederland
beschikbaar. Intensieve Pedagogische Thuishulp (IPT) wordt bij 50%
van de BJZ’s voor dit doel ingezet. Door alle BJZ’s wordt ook andere
zorg ingezet om een uithuisplaatsing te voorkomen.In de afgelopen
twintig jaar is veel residentiële zorg omgebouwd naar ambulante zorg.
Vooralsnog heeft deze tendens niet geleid tot een daling van het aantal
uithuisplaatsingen. In de komende jaren wordt zelfs een stijging van
50% voorzien van kinderen die uit huis zullen worden geplaatst
(WODC, 2008).
Vertegenwoordigers van BJZ’s concluderen dat de ambulantisering
mogelijk te hard is gegaan ten koste van de broodnodige residentiële
zorg. Vertegenwoordigers van zorgaanbieders en provincies geven in
de interviews aan dat het actief betrekken van het eigen netwerk van
groot belang is om uithuisplaatsingen zo mogelijk te voorkomen en
de resultaten van geboden hulp te borgen. De Eigen Kracht-principes
worden nog wisselend ingezet. Provincieambtenaren uit Overijssel
geven in de interviews aan dat ze actief sturen op het inzetten van
Eigen Kracht Conferenties (EKC’s). Cliënten geven aan dat er juist in het
voorliggende veld dat onder de Wmo valt ook kansen liggen om met
gerichte opvoedingsondersteuningsprogramma’s, zoals bijvoorbeeld
‘Home Start’, uithuisplaatsingen te voorkomen.
Vertegenwoordigers van BJZ’s geven in de interviews aan dat er onvoldoende hulpaanbod is bij moeizaam lopende omgangsregelingen
tussen ouders, terwijl deze hulp bij kan dragen aan het voorkomen
van een uithuisplaatsing. Zij geven aan dat er ook weinig hulpaanbod
is voor ouders tijdens de uithuisplaatsing om een terugplaatsing
mogelijk te maken. Met name bij uithuisplaatsingen van jonge
kinderen vinden vertegenwoordigers van BJZ’s dit zeer ongewenst.
Impact gelijkheidsbeginsel van het recht op jeugdzorg
De impact van het gelijkheidsbeginsel van het recht op jeugdzorg is
nihil. Zoals in hoofdstuk 3 is beschreven, is niet alle zorg in gelijke mate
voor alle bevolkingsgroepen toegankelijk. GGZ-zorg wordt bijvoorbeeld relatief meer geboden aan autochtone middle-class-gezinnen
met een gemiddeld tot hoog IQ en een onevenredig groot aantal
allochtone jeugdigen zit in een JJI (Loeffen, 2007 en Vollebergh, 2002).
Het recht op jeugdzorg voor minderjarige kinderen van vreemdelingen
die een aanvraag voor een verblijfsvergunning hebben gedaan achten
verschillende geïnterviewden onvoldoende. De hulp aan asielzoekende
kinderen wordt door hen als pedagogisch inadequaat beoordeeld.
106

Verschillende rechtsgeleerden achten de Wjz ten aanzien van minder­
jarige vreemdelingen op gespannen voet staan met het Internationale
Verdrag voor de Rechten van het Kind (Cardol, 2005). Het feit dat de
vreemdelingenwet boven kinderbeschermingsmaatregelen staat leidt
regelmatig tot pedagogisch ongewenste beslissingen. In de praktijk
gaat het regelmatig om zwaar getraumatiseerde kinderen. Regelmatig
maken vertegenwoordigers van bijvoorbeeld NIDOS mee dat kinderen
samen met hun verwaarlozende en pedagogisch onmachtige (soms
zelfs suïcidale) ouders worden uitgezet.
Doorstroommogelijkheden naar minder intense vormen
van jeugdzorg
De doorstroommogelijkheden naar minder intense vormen van
jeugdzorg zijn vaak beperkt en er wordt op slechts beperkte schaal
samengewerkt met voorliggende voorzieningen ten behoeve van doorstroming. Uit de enquête blijkt dat er volgens 86% van de BJZ’s zelden
voldoende doorstroommogelijkheden zijn naar minder intensieve
vormen van zorg. 80% van de provincies is deze mening toegedaan.
Volgens 79% van de BJZ’s wordt er zelden nauw samengewerkt met
voorliggende voorzieningen ten behoeve van doorstroming. Dit is een
belangrijke oorzaak van verstopping in de jeugdzorg. Jeugdigen
blijven langer van een zware vorm van jeugdzorg gebruikmaken dan
strikt noodzakelijk is, omdat er geen geschikte vervolgvormen van
lichte hulp voorhanden zijn of omdat andere jeugdigen deze plaatsen
nog bezetten.
De uitplaatsing van (met name oudere) uitbehandelde jeugd (inclusief
jeugd-LVG en jeugd-GGZ) vormt in veel provincies een knelpunt. In
de provincie Drenthe speelt dit minder, omdat sterk is geïnvesteerd in
ambulant aanbod en pleegzorg en in het community based werken,
waarbij het eigen netwerk een duidelijke plaats heeft.
Vertegenwoordigers van BJZ geven in de interviews aan dat jongeren
die 18 jaar worden en voor wie de maatregel (OTS of voogdij) stopt,
regelmatig de hulpverlening de rug toekeren en gaan zwerven. Cijfers
over aantallen zijn niet bekend (Ministerie van VWS, 2009b). Veel
jongeren die 18 jaar worden, of ze nu gaan zwerven of niet, komen in
financiële problemen na het bereiken van het 18e levensjaar. In het
Landelijk Beleidskader Jeugdzorg is opgenomen dat provincies erop
dienen toe te zien dat Bureaus Jeugdzorg voor jongeren voor wie dat
nodig is een verlengde indicatie afgegeven kan worden die doorloopt
tot het 23e levensjaar (Programmaministerie Jeugd en Gezin, 2009a).
Verschillende vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven in de
interviews aan dat van deze mogelijkheid zelden gebruikgemaakt
wordt door BJZ’s.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

107

De provincie Overijssel heeft een noodfonds 18-plus in het leven ge­­
roepen waarmee de eventuele tijd tussen het ophouden van jeugd­
zorggelden en het starten van bijvoorbeeld studiefinanciering
overbrugd kan worden.In de provincie Noord-Brabant draaien
verschillende pilots om de aansluiting met nazorg te regelen.
De gemeente Eind­hoven investeert bijvoorbeeld in dergelijke nazorg
in samenwerking met woningcorporaties. Daar wordt intensieve
nazorg geboden met toetsbare doelen, met het oog op een woonplek,
een studie en/of baan en een sociaal netwerk. Een goede en intensieve
samenwerking met ketenpartners is hierin onmisbaar, zo blijkt uit het
interview met vertegenwoordigers van de provincie Noord-Brabant.
Verschillende respondenten bepleiten een verlenging van de leeftijd
waarvoor de Wjz geldt naar 23 jaar, ongeacht de leeftijd waarop
jeug­digen voor het eerst in contact komen met BJZ. Geïnterviewde
ver­tegenwoordigers van zorgaanbieders en BJZ’s vinden ook dat de
overgang naar de volwassenenzorg naadloos dient te zijn. Dit is vaak
niet het geval, omdat jeugdzorg en volwassenenzorg te sterk verschillen om een vloeiende aansluiting te kunnen realiseren. Voor jongeren
die levenslang begeleiding nodig hebben is deze aansluiting van groot
belang. De Algemene Rekenkamer (2007) beveelt specifiek voor LVGjeugdigen met psychische of psychiatrische problemen niet alleen een
goede vervolgzorg en doorstroming binnen de jeugdzorg aan, maar
ook doorstroming naar de volwassenenzorg.

7.3. Regierol Rijk en provincies
De taak van het Rijk is om toezicht te houden op het juist uitvoeren
van de Wjz door provincies. Het Rijk is op grond van de Wjz de
belangrijkste sturende overheid in het jeugdzorgstelsel.
In het rapport Ruimte, regie en rekenschap, dat is uitgebracht door de
commissie Lodders (IPO, 2006), wordt aangegeven dat er nog te vaak
bestuurlijke drukte en gedoe is tussen overheden. Het samenspel
tussen publieke en tussen publieke-private partijen zou veel efficiënter
en vruchtbaarder kunnen. Het zou nog te vaak ontbreken aan een eenduidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies,
omdat bijvoorbeeld de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid
voor een bepaald beleidsterrein niet bij één overheidslaag ligt.
De oorzaak hiervan zou liggen in de decentralisaties in de jaren
negentig. Het Rijk hevelde een taak en/of middelen over naar provincies, maar gaf niet de bijbehorende beleidsvrijheid. Het Rijk stuurt
volgens de commissie Lodders nu nog vaak via uitvoeringsregels mee,
waardoor de aandacht bij provincies en gemeenten noodzakelijkerwijs
meer uitgaat naar het voldoen aan de regels dan naar het bereiken van
108

het maatschappelijk resultaat. Ook leidt de afwezigheid van voldoende
beleidsruimte en een onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling
tot afschuifgedrag van provincies.
De commissie Lodders adviseert om de relatie te vereenvoudigen door:
• Single audit en single information (Sisa).
• Verticale verantwoording op doelen en resultaatafspraken.
• Respecteren van de horizontale verantwoordingslijn.
Het Rijk zou idealiter de nationale doelen en kaders moeten for­­mu­leren
en dat doen wat centraal moet. Al het andere wordt in principe decentraal belegd. Over de uitoefening van taken legt het provincie­bestuur
primair verantwoording af aan de Provinciale Staten. Verti­­­­caal toezicht
berust bij het Rijk, dat alleen intervenieert als er sprake is van ernstige
tekortkomingen en horizontale verantwoording niet tot bijsturing
heeft geleid. Verantwoordelijkheid betekent: zorgen dat resultaten
worden geboekt én de consequenties nemen als dat niet zo is. Als doelen
niet worden gerealiseerd heeft dat consequenties (niet leveren is terugbetalen). Waar sprake is van regionale verschillen en een bovenlokaal
karakter is dit bij uitstek de verantwoordelijkheid van de provincie.
Als de verantwoordelijkheid voor bepaalde doelen door het Rijk bij de
provincie is gelegd, betekent dat niet dat het Rijk niet meer meedenkt
en vanuit haar mogelijkheden ondersteunt. Het doet dit dan echter niet
meer als kaderstellende partij, maar als partner. De provincie moet
dezelfde rol- en verantwoordelijkheidsverdeling waarmaken ten
aanzien van de gemeenten. Provincies moeten in dat verband sturen
op prestaties en resultaten en niet op de wijze waarop gemeenten
beleid realiseren (IPO, 2008).
Vertegenwoordigers van provincies geven in de interviews aan dat
het Rijk in zijn sturingsrol zich te sterk op uitvoeringsniveau begeeft.
Daarmee wordt soms provinciaal beleid doorkruist. Wanneer de
provincie bijvoorbeeld inzet op innovaties en de Rijksoverheid in een
later stadium een experiment initieert met een vergelijkbare doelstelling, wordt dit door vertegenwoordigers van de provincie als contra­­pro­ductief ervaren.
7.3.1. Toezicht Rijk en instrumentarium
Het Programmaministerie Jeugd en Gezin is verantwoordelijk voor
het reilen en zeilen in de jeugdzorg. Het Rijk heeft een aanwijzings­
bevoegdheid ten aanzien van provincies (artikel 17, 31 en 33 Wjz). Een
omissie in de wet is dat het Rijk een stadsregio geen aanwijzing kan
geven. Een dergelijke aanwijzing zou via de provincie waarbinnen
de stadsregio valt moeten verlopen. Het Rijk heeft de aanwijzingsbevoegdheid sinds het van kracht worden van de Wjz nog niet toegepast,
omdat provincies en Rijk problemen op basis van een constructieve
dialoog tot nu toe hebben weten op te lossen.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

109

Vertegenwoordigers van provincies geven in de interviews aan dat ze
veel bestuurlijke drukte ervaren en ze zijn van mening dat door het
Rijk veel wordt gestuurd op details en incidenten.
De provincies ervaren een grote afhankelijkheid van het Programma­
ministerie Jeugd en Gezin van andere ministeries, hetgeen ten koste
gaat van slagkracht. Mede hierdoor lijken belangrijke beslissingen
rondom de ene toegang en financiering niet te zijn genomen. Door
uitstel van dergelijke beslissingen lijkt de sense of urgency om intersectoraal samen te werken in de afgelopen jaren wat weggezakt. Sommige
respondenten geven in de interviews aan dat ze het toezicht van het
Rijk als versnipperd ervaren, omdat het analoog aan de verschillende
financieringsbronnen is georganiseerd. Het IBO (2006) heeft ervoor
gepleit om het toezicht op de jeugdketen te organiseren conform het
Integraal Toezichtkader Jeugdbeleid (ITJ). Hierbij ligt de focus op de
gehele jeugdketen en op de outcome van het beleid. ITJ is ontwikkeld
door de inspecties gezondheidszorg, onderwijs, jeugdzorg, open­bare
orde en veiligheid, werk en inkomen. De levensloop van het kind
is daarbij het uitgangspunt.
Het provinciaal beleidskader en het uitvoeringsprogramma geven
richting aan de uitvoering van de Wjz per provincie en geven het Rijk
de gelegenheid om deze gang van zaken te toetsen aan het landelijk
beleidskader. Vertegenwoordigers van provincies geven aan dat ze hier
in concreto weinig van merken.
Vertegenwoordigers van provincies ervaren de verstandhouding met
de Inspectie als constructief, maar geven wel aan dat de Inspectie te
veel de nadruk legt op kwaliteitssystemen en de status quo met bijbehorende aanbevelingen. Deze aanbevelingen zouden aanleiding geven
tot weer meer regelingen en daarmee vermeerdering van bureaucratie.
De Inspectie zou te weinig aandacht hebben voor de inhoud van het
werk en het lerend vermogen van organisaties. Aanknopingspunten
van de Inspectie om dit lerend vermogen te vergroten zijn welkom:
‘de Inspectie mag medewerkers en leidinggevenden meer uitdagen
tot vakmanschap’.
7.3.2. Ondersteuning van provincies door het Rijk
Het Rijk heeft de provincies ondersteund bij de uitvoering van de Wjz
door het faciliteren van bijvoorbeeld de ontwikkeling van een methode
voor indicatiestelling (VIB-traject), de uitvoering van de gezinsvoogdij
(Deltaplan), de voogdij (Borging van opvoeding en gezag), jeugdreclassering (De jongere aanspreken) en het Kader Integraal Indiceren. Voor
de volledige implementatie van deze innovaties blijken echter niet voldoende middelen beschikbaar te zijn, zo geven vertegenwoordigers van
BJZ’s aan. Voor zover de implementatie van dergelijke trajecten heeft
plaatsgevonden, is er een belangrijke professionaliseringsslag gemaakt.
110

Het Rijk heeft ZonMw opdracht gegeven om een breed onderzoeks­
programma op te zetten, met het oog op het verkrijgen van inzicht in
de effectiviteit van behandelmethoden. Hiermee zou het toezicht op
geleverd jeugdzorgaanbod verder verbeterd kunnen worden. Op den
duur zouden dan alleen die methoden kunnen worden gefinancierd
die bewezen effectief zijn. Het zal echter nog minimaal vijf tot tien
jaar duren voordat voldoende bekend is over de effectiviteit van
be­handelmethoden. Het inzetten van effectieve methoden is een
noodzakelijke voorwaarde voor een positief behandelingsresultaat,
maar zekere niet een voldoende voorwaarde. Voor de kortere termijn
zet het Rijk in op het toetsen van professionals (Programmaministerie
Jeugd en Gezin, 2007b).
Een belangrijke ondersteuning die het Rijk biedt is verder het toekennen van incidentele extra gelden om wachtlijsten weg te werken. Er
zijn geïnterviewde jeugdzorgdeskundigen die aangeven dat hiermee
onbedoeld een perverse prikkel is ontstaan: wachtlijsten lonen, want
zij leveren geld op. Vertegenwoordigers van provincies vinden het
jammer dat de communicatie met het Rijk is versmald tot een discussie
over wachtlijsten en er over de onderliggende principes die tot wachtlijsten leiden te weinig uitwisseling plaatsvindt. Bovendien geven
vertegenwoordigers van de provincies aan dat zij met een onvolledige
invoering van de Wjz (bijvoorbeeld het blijven bestaan van een aparte
toegang voor jeugd-GGZ en verschillende financieringsstromen) door
het Rijk onvoldoende worden gesteund om de Wjz ook uit te voeren
zoals bedoeld is.
7.3.3. Verantwoordelijkheid provincies en instrumentarium
Verantwoordelijkheid functioneren BJZ
BJZ’s ervaren de sturing door de provincies over het algemeen als
positief, al wordt soms de sturing te veel op uitvoeringsniveau ervaren
(‘hoe’ zorg wordt geboden) en minder op de hoofdlijnen (‘wat’ aan zorg
wordt geboden). Hoe zorg wordt geboden zou een zaak van de zorgaanbieders moeten zijn en wat er aan zorg wordt geboden het speerpunt
van provincies.
Wanneer provincies in de afgelopen vier jaar wantoestanden meenden
te signaleren is niet geschroomd om stevig op te treden. Soms in de
vorm van het ontslaan van een bestuurder of door een instelling onder
curatele te plaatsen. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 augustus 2007, naar aanleiding van de beslissing
van de provincie Utrecht om de directeur van BJZ te schorsen (LJN:
BB2288). In totaal geven in de enquête vier provincies aan gebruik­
gemaakt te hebben van een schriftelijke aanwijzing voor sturing op
BJZ en één provincie geeft aan gebruikgemaakt te hebben van een
bevel voor sturing op BJZ. Bruning (2008) stelt ten aanzien van de
controlemiddelen van de provincie in het Tijdschrift voor FamilieEvaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

111

en Jeugdrecht de vraag hoe de provincie deze taken inhoudelijk kan
waarmaken zonder te dicht op de inhoudelijke beleidsoverwegingen
van BJZ te zitten; zij vraagt zich af hoe de controletaak zich verhoudt
tot de taak van de Inspectie en vindt dat de provincies nu in bepaalde
gevallen een te vergaande vorm van controle uitoefenen. Zij noemt als
voorbeeld een provincie die BJZ een schriftelijke aanwijzing gaf,
waarin BJZ werd verplicht binnen enkele maanden met één dossier
voor alle onderdelen van BJZ te gaan werken, ondanks de juridische
knelpunten die daaraan vastzitten (Bruning, 2008).
Vertegenwoordigers van de Raad pleiten voor meer uniforme aan­
sturing van BJZ’s, omdat het lastig afspraken maken is met alle verschillende bureaus en locaties. Een landelijk BJZ naar analogie van
de Raad zou uitkomst kunnen bieden, volgens deze respondenten.
Verantwoordelijkheid aanbod jeugdzorg
Alle provincies geven in de enquête aan dat er periodiek voortgangsoverleg plaatsvindt tussen de provincie en de aanbieders van
provinciale jeugdzorg. Als door de provinciale instellingen niet alle
afspraken worden gerealiseerd, volgt een gesprek met de provincie,
waarbij zo nodig ook de vraag aan de orde komt of er subsidie moet
worden ingetrokken.
Alle provincies hebben in hun (provinciaal) beleidskader en/of uit­
voeringsprogramma prestatie-indicatoren opgenomen voor BJZ en
de zorgaanbieders. Deze indicatoren betreffen met name productie­
cijfers en hebben nog niet in alle gevallen betrekking op het resultaat
van de hulp en/of de cliënttevredenheid. Zorgaanbieders sturen zelf
ook nog te veel op bezettingscijfers in plaats van op behaald resultaat,
vinden geïnterviewde vertegenwoordigers van het Rijk. De provincie
zou hierin, naar de opvatting van deze respondenten, zorgaanbieders
meer moeten stimuleren om outputgericht te werken en sterker
moeten aansturen om outputgericht te rapporteren.
Prestatie-indicatoren kunnen een bijdrage leveren aan een andere
manier van toetsen, vinden verschillende vertegenwoordigers van
provincies. In het rapport Prestatie-indicatoren jeugdzorg: naar een
gezamenlijke integrale visie en implementatie (IPO, 2006) wordt overigens
gewaarschuwd voor het feit dat het gebruik van prestatie-indicatoren
ook valkuilen kent. Ongenuanceerd gebruik leidt er bijvoorbeeld toe
dat zorgaanbieders gestraft worden als zij hun nek uitsteken voor
moeilijke doelgroepen. Ook kan het frustrerend werken als er veel
factoren zijn die buiten de invloedssfeer van de uitvoerders liggen.
Vertegenwoordigers van de provincies menen dat er niet altijd voldoende tijd is om innovaties een plek te geven. Zo is de invoering van
de gesloten jeugdzorg naar de mening van provincies, maar ook naar
de mening van de provinciale jeugdzorgaanbieders (MOgroep, 2009b),
te snel gegaan om zorgvuldigheid te kunnen betrachten.
112

Vertegen­woordigers van de provincies oordelen in de interviews
allen positief over de combinatie van beleids- en inkoopverantwoordelijkheid die ze hebben. Zij vinden dat deze maatschappelijke verantwoordelijkheid een politiek karakter heeft en daarom dient te zijn
gepo­­­­si­­­­­­­tioneerd bij de overheid. De provincies zelf zijn van mening dat
ze goed inkopen. De provincies zien hun positie als die van een spin in
het web, waarbij ze door hun schaalgrootte innovaties gemakkelijk op
eenduidige wijze in gang kunnen zetten en waarbij de relatie met het
voorliggende veld en de gemeenten geen problemen oplevert.
De provincie draagt er op grond van de Wjz zorg voor dat cliënten hun
aanspraak op jeugdzorg tot gelding kunnen brengen. Is de jeugdzorg
waar de cliënt aanspraak op heeft niet beschikbaar, bijvoorbeeld in
verband met wachtlijsten, dan kan de cliënt zijn aanspraak van de
provincie afdwingen. Er zijn de afgelopen jaren weinig gerechtelijke
procedures gevoerd door cliënten om het recht op zorg af te dwingen
bij de provincie. Een voorbeeld is een uitspraak van de rechtbank
Zwolle van 4 april 2007 (LJN: BA2599), waarin de provincie in kort
geding werd veroordeeld vanwege een 13-jarige jongen op de wacht­­­­­­lijst voor specialistische zorg die in de provincie niet voorhanden was.
Een ander voorbeeld is de uitspraak van de rechtbank Haarlem van
7 december 2007 (LJN: BB9628), waarin een 16-jarig meisje een kort
geding tegen BJZ, de provincie, de Staat en het zorgkantoor aanspande
en een behandelplek voor orthopedische zorg vorderde.
Vertegenwoordigers van de provincie geven aan dat zij ook wel eens
bemiddelen tussen een cliënt en de zorgaanbieder. Mogelijk is dit een
verklaring voor het relatief kleine aantal rechtzaken dat is gevoerd om
jeugdzorg af te dwingen.
Beleidskader, uitvoeringsprogramma en samenhang jeugdzorg
Voortgangsrapportages geven inzicht in de mate waarin de uitgezette
koers ook daadwerkelijk wordt gevolgd. Gedeputeerde Staten leggen
jaarlijks verantwoording af aan Provinciale Staten over de gang van
zaken in de jeugdzorg via de uitvoeringsprogramma’s. Het Meer­­­jaren­beleidskader Jeugdzorg wordt door de Staten vastgesteld.
Geïnterviewde gedeputeerden geven aan dat dit instrumentarium
goed bevalt en toereikend is. Vertegenwoordigers van het Rijk geven
in de interviews aan dat het wenselijk is dat provincies, nog meer dan
nu het geval is, sturen op het resultaat van de geboden hulp. Met het
verder implementeren van de ontwikkelde prestatie-indicatoren
voor de jeugdzorg kan dit verder gestalte krijgen.
Vertegenwoordigers van de provincies geven aan dat het instrumen­
tarium bestaande uit het provinciaal beleidskader, het uitvoerings­
programma, het landelijk beleidskader, de schriftelijke aanwijzing,
het bevel en de voortgangsrapportage voldoet.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

113

De provincies vinden wel dat ze bijvoorbeeld over onvoldoende instrumenten beschikken om de integrale regierol in de jeugdzorg waar te
maken. Bovendien missen zowel de provincies als BJZ informatie over
geleverde zorg en het verloop daarvan in jeugd-GGZ en jeugd-LVG,
zodat de vraag ontwikkeling in relatie tot provinciaal gefinancierde
jeugdzorg niet goed in beeld is. Omdat de provincie de jeugd-LVG en de
jeugd-GGZ niet financiert, blijven deze deelsectoren voor provincies op
afstand. Uit de enquête blijkt dat bij 73% van de provincies periodiek
voortgangsoverleg plaatsvindt met het zorgkantoor. Provincies ervaren
het als gemis dat zij geen zeggenschap hebben over zorgkantoren en
zorgverzekeraars. Daarmee hebben zij geen middelen in handen om
hun regietaak goed te kunnen uitvoeren.
De provincie kan bovendien geen regie voeren over het gemeentelijke
veld (prestatieveld 2 van de Wmo). Alle provincies hebben wel periodiek
een voortgangsoverleg met gemeenten. Bij 60% van de provincies bevat
het provinciaal beleidskader geen overzicht van de wijze waarop de
gemeenten en voorliggende voorzieningen voornemens zijn om te
voorzien in lokaal aanbod. Vertegenwoordigers van gemeenten en
provincies zijn over het algemeen positief over hun onderlinge samenwerking. Zowel vertegenwoordigers van provincies als van gemeenten
hechten waarde aan de verbinding van de gemeentelijke met de
provinciale kwesties.
Provincies zien als meerwaarde van de CJG’s voor zover ze bijdragen
aan het op orde krijgen van een dekkend preventief aanbod, dat de druk
op BJZ’s afneemt. Dit gezamenlijk belang werkt binnen het merendeel
van de geïnterviewde provincies als katalysator voor constructieve
samenwerking. Provincies, maar ook kleinere en middelgrote gemeenten, ervaren het ontbreken van prestatieafspraken ten aanzien van de
inrichting van CJG’s wel als een probleem. Wat is bijvoorbeeld goed
en wanneer is het goed genoeg?
Onderscheid provincies en stadsregio’s
Provincies en stadsregio’s onderscheiden zich van elkaar in het feit dat
bij een stadsregio zich altijd een zekere spanning voordoet tussen de
behoeften van de grote stad en de behoeften van de omliggende
gemeenten. Provincies beschikken over autonome middelen, maar
ook gemeenten in stadsregio’s kunnen keuzes maken over de inzet van
eigen middelen voor jeugdzorgbeleid op het lokale dan wel regionale
niveau. Waar de in stadsregionaal verband samenwerkende gemeenten
ten opzichte van gemeenten in provincies (formeel) niet over beschikken zijn inkomstenbronnen als het provinciefonds en opcenten motorrijtuigenbelasting. Verder komt bij de evaluatie naar voren dat een
grotere provincie in principe meer mogelijkheden heeft voor variatie
en het bieden van jeugdzorg op maat dan een kleinere provincie.

114

7.4. Financiering en financiële beheersbaarheid
Ten aanzien van de financiële beheersbaarheid van het stelsel luidt de
vraag: is de vraag naar jeugdzorg voorzien van voldoende middelen
en aanbod, zodat het recht gerealiseerd kan worden, en biedt de wijze
waarop de jeugdzorg wordt gefinancierd prikkels voor effectiviteit en
efficiency en een betere aansluiting van vraag en aanbod?
7.4.1. Beschikbaarheid middelen ter realisering van
het recht op jeugdzorg
Gezien de omvang van de wachtlijstproblematiek lijkt er sprake te
zijn van onvoldoende middelen. Of er echt sprake is van onvoldoende
middelen om het recht op jeugdzorg te garanderen is op de keper
beschouwd nog niet te beantwoorden. Dit komt omdat er nog te veel
onbekend is over de effectiviteit en de efficiency. Bovendien is er geen
sprake van één toegang en vindt inkoop per deelsector plaats. In
de huidige situatie werken de deelsectoren provinciale jeugdzorg,
jeugd-LVG en jeugd-GGZ grotendeels onafhankelijk van elkaar bij
het inkopen van zorg en het wegwerken van wachtlijsten. De meerwaarde van samenwerking en daarmee efficiencywinst, wordt zo
onvoldoende gegenereerd. Bovendien leidt het feit dat bij de toegang
vaak gekozen wordt voor second best-oplossingen tot een vertekend
beeld van de werkelijke zorgvraag.
Voor het vaststellen van de benodigde middelen speelt volgens ver­
schillende respondenten ook het feit dat de wettelijke regels een
zwaar accent leggen op ‘behandelen’ van problemen zonder daarbij
voldoende aandacht te besteden aan de context of het cliëntsysteem,
een belangrijke rol. De Wjz zou in zekere zin bijdragen aan overdiagnosticering of medicalisering van problemen. Hermanns (2009) schetst
een dergelijke tendens aan de hand van de groeicijfers van jeugdzorg.
Sinds 2004 is er een jaarlijkse stijging van contacten met het AMK,
van kinderen met een maatregel en van het gebruik van geïndiceerde
jeugdzorg. Hij ziet als oorzaak voor deze toename een daling van de
tolerantie ten opzichte van jeugdigen, criminalisering (wat eerder
kattenkwaad heette) en medicalisering. Een alternatief voor deze
ontwikkeling is ook volgens hem een meer systeemgerichte aanpak
bij de toegang, waarbij meer wordt geïnvesteerd in het benutten en
faciliteren van de krachten in het netwerk van de cliënt en in het
inzetten van community based-interventies.
Om de vraag naar jeugdzorg en de hiervoor benodigde middelen
beter te kunnen ramen en onderbouwen zijn door het Sociaal Cultureel
Planbureau (SCP, 2009) en door de Commissie Financiering Jeugdzorg
(CFJ, 2009) dit voorjaar een aantal initiatieven genomen. Het SCP
onderzoekt mogelijkheden voor een ramings- en verdeelmodel van de
provinciale jeugdzorg. Tot nu toe wordt bij de verdeling van middelen
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

115

over provincies uitgegaan van het aantal jeugdigen en van een weging
voor etniciteit en eenoudergezinnen. Andere mogelijk relevante
­indi­catoren voor het verdeelmodel zijn volgens het SCP het geslacht
van kind, de opleiding van de ouders en het inkomen van het gezin.
Het SCP zal met deze vijf indicatoren (risicofactoren) een nieuw
verdeel­model ontwikkelen (SCP, 2009).

prikkels zal bieden voor een effectieve en efficiënte aanpak. Duidelijk is
dat het voor een adequate sturing en inkoop bij de nieuwe financieringssystematiek van belang is om cliënttrajecten als leidraad te hanteren,
omdat alleen op dit niveau de zorgzwaarte, de kosten en de prestaties
samenhang vertonen. Bekostigingseenheden zijn hierbij bouwstenen
(Baecke, 2009 en IPO, 2009).

De wijze waarop BJZ nu komt tot een inkoopadvies aan de provincie en
de eventuele betekenis die dit inkoopadvies heeft, verschilt per provincie. In Noord-Brabant en Overijssel lijkt volgens de vertegenwoordigers
van BJZ en provincie deze cyclus vrij gestructureerd plaats te vinden. In
Drenthe en de stadsregio Amsterdam heeft dit inkoopadvies en het
proces (nog) een meer informeel karakter. In hoeverre het inkoopadvies
van BJZ ook daad­werkelijk leidt tot nieuwe vormen van zorgaanbod, is
niet duidelijk. Vertegenwoordigers van BJZ geven in de interviews aan
dat ze onvoldoende worden gefaciliteerd om de juiste analyse te
kunnen maken voor het inkoopadvies. Daarnaast wensen zorgaanbieders vrijheid om te kunnen substitueren om zo flexibel te kunnen
inspelen op de vraag. Dat het inkoopadvies nog niet optimaal functioneert heeft uiteraard ook te maken met de al eerdergenoemde onbekendheid van effectiviteit, efficiency en de totale omvang van de vraag
binnen de verschillende deelsectoren in de jeugdzorg. De BJZ’s ervaren
de financiering voor hun eigen toegangstaken als ontoereikend. De
indicatiestelling krijgt prioriteit, terwijl case­-ma­na­gement een sluitpost vormt (zie ook hoofdstuk 3 en 4). Ook de subsidie voor de jeugdbescherming en de jeugdreclassering acht men onvoldoende. De BJZ’s
zijn van mening dat ze met de huidige subsidie voor jeugdbescherming
de verlaging van de caseload conform de Delta­metho­­­de onvoldoende
kunnen realiseren. De financiering van de jeugdbescherming is daarnaast gebaseerd op het zogenoemde 12- maandsgemiddelde van het
aantal cliënten. Echter, in het lopende begrotingsjaar bestaat alleen volledige zekerheid over de financiering van het 12-maandsgemiddelde
van het jaar ervoor (t-1). De groei in het lopende jaar dient te worden
aangevraagd via de zogenoemde hardheidsclausule. De afgelopen jaren
is de hardheidsclausule wel voor 100% uitgekeerd; er zijn echter vooraf
geen garanties van het Ministerie van Justitie dat de eventuele groei ook
daadwerkelijk wordt gefinancierd. Er is bij de BJZ’s voor zowel het vrijwillige als gedwongen kader behoefte aan reëel kostprijsonderzoek.

De provincies hebben met de aanbieders van provinciale jeugdzorg
afgesproken om per 1 januari 2010 een nieuwe financierings­­systema­­tiek in te voeren waarbij twintig bekostigingseenheden worden
onder­scheiden, welke zijn ingedeeld in de drie functies (jeugdhulp,
verblijf en observatiediagnostiek) die ook bij de indicatiestelling
worden onderscheiden. Tegelijkertijd zal zo veel mogelijk verant­
woording plaatsvinden aan de hand van de eerder vastgestelde
prestatie-indica­toren. Hiertoe hebben de provincies ook een sturingsmodel vastgesteld (IPO, 2009).

7.4.2. Bekostigingssystematiek en prikkels
Uit de enquête blijkt dat ongeveer de helft van de provincies (53%)
verwacht dat de nieuwe financieringssystematiek, zoals voorgesteld
in het nieuwe Besluit uitkeringen jeugdzorg (voorhangprocedure,
publicatie Staatscourant 22/10/2008, nr. 267), zal leiden tot een (veel tot
zeer veel) betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Tweederde van de
provincies verwacht ook dat de nieuwe financieringssystematiek meer
116

De zorgkantoren en zorgverzekeraars moedigen concurrentie aan,
omdat men veronderstelt dat dit uiteindelijk gaat resulteren in lagere
kosten en een hogere kwaliteit. Dit geeft een geheel eigen dynamiek
binnen de verschillende deelsectoren en bemoeilijkt net als de verschillende financieringsstromen zelf (met elk eigen regels) de samenwerking
tussen de deelsectoren.
Er zijn diverse provinciaal gefinancierde zorgaanbieders die tevens
een AWBZ- en/of Zvw-erkenning hebben. In Noord-Brabant heeft
een provinciaal gefinancierde jeugdzorgaanbieder bijvoorbeeld een
AWBZ-erkenning en een Drentse provinciaal gefinancierde jeugdzorg­
aanbieder heeft zowel een AWBZ- als een Zvw-erkenning. Hierdoor
kunnen deze aanbieders naast provinciale jeugdzorg ook jeugd-LVG en
jeugd-GGZ aanbieden. De AWBZ-instellingen en de Zvw-gefinancierde
instellingen ervaren dit als onrechtvaardig. Zij veronderstellen dat
provinciaal gefinancierde instellingen met de zekerheid van provinciale gelden scherper kunnen concurreren dan de AWBZ-instellingen en
de Zvw-gefinancierde instellingen die geen gegarandeerde inkomsten
hebben vanwege de in die sectoren geldende marktwerking.
In een recent uitgevoerd onderzoek wordt geconcludeerd dat de ontwikkeling van intersectoraal aanbod in de jeugdzorg mogelijk is binnen
de huidige wettelijke en financiële kaders (Van Ojen Beleidsonderzoek,
2009). Het wegnemen van knelpunten in de financiering (in het meest
vergaande scenario: bundeling van financieringsstromen) zou op ter­­mijn zeker helpen om de ontwikkeling van intersectoraal aanbod te
bevorderen, maar zou niet dé oplossing zijn. Intersectorale samen­
werking moet in het handelen en denken van mensen een vanzelfsprekendheid worden en dan gaat het met name om cultuur en competenties.
Deze redenering is in lijn met de analyse bij de tussentijdse evaluatie van
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

117

de Wjz in 2006 (BMC, 2006), maar op basis van de bevindingen bij de
onderhavige evaluatie komt duidelijk het beeld naar voren dat ook
andere maatregelen nodig zijn om een betere samenwerking tussen
deelsectoren in de jeugdzorg te bevorderen.
Er zijn nu te weinig instrumenten voor integrale regie en te weinig
prikkels om samenwerking te bevorderen. Het IBO adviseerde in 2006
bijvoorbeeld om aan het macrobudget jeugdzorg het budget voor jeugdGGZ en jeugd-LVG toe te voegen. Hiermee zou er sneller en beter afgestemd kunnen worden. Bovendien zou er dan minder sprake zijn van
bureaucratie en administratieve lasten (IBO, 2006). Dit laatste strookt
ook wel met een belangrijke reactie uit het veld, namelijk dat zorgaanbieders vanuit de verschillende deelsectoren soms niet toe­komen aan
een constructieve samenwerking, omdat men gebonden is aan regels
voor financiële verantwoording die ketenzorg in het belang van de
cliënt belemmeren. Het gevolg hiervan kan zijn dat uiteindelijk veel
duurdere zorg geboden wordt dan strikt genomen noodzakelijk is.
Ook door de CFJ wordt gepleit voor bundeling van financierings­
stromen (2009). De Commissie Zorg om Jeugd wijst erop dat door de
gescheiden financiering van de lokale en de provinciale taken financiële
prikkels ontbreken. De inverdieneffecten in de tweede lijn komen niet
beschikbaar voor gemeentelijke voorzieningen. Preventie zou op die
manier onvoldoende lonen (VNG, 2009). De Commisie d’Hondt con­
cludeerde een jaar eerder dat er sprake is van een kluwen van rijksuit­
keringen met steeds verschillende doelen. Soms krijgen de gemeenten
de regiefunctie, terwijl de gelden direct naar verschillende instellingen
gaan (bijvoorbeeld voorschoolse educatie; VNG, 2008).

komt het bieden van kwaliteit hierdoor in het gedrang. De maatschappelijke verantwoordingsdruk leidt tot steeds nieuwe bureaucratische
vereisten die de handelingsruimte van professionals inperken en
waarmee de toename van vakmanschap niet is gegarandeerd. Vertegen­
woordigers van de provincies, BJZ’s en zorgaanbieders pleiten voor
ruimte voor vakmanschap en een resultaatgerichte cultuur. Ook door
de RMO (2008) wordt gepleit voor meer ruimte voor professionals om
tot verdere verbeteringen te komen. Het is een valkuil om voor het
doorvoeren van knelpunten de oplossingen steeds te zoeken in nieuwe
structuren en regels.
Met het van kracht worden van de Wjz heeft naast kosteneffectief
werken ook professionalisering in de jeugdzorgsector meer aandacht
gekregen. Zo is vanaf 2007 de Stuurgroep Actieplan Professionalisering
in de Jeugdzorg actief. Het actieplan kent doelen met betrekking tot:
• Ontwerpen van een beroepenstructuur.
• Versterken van beroepsverenigingen.
• Inrichten en versterken van beroepsregisters.
• Opbouwen van kennis.
• Inventariseren en oplossen van knelpunten bij beroepsuitoefening.
• Optimaliseren van inzet bij onderwijssector voor professionalisering.
Recentelijk heeft de Stuurgroep Actieplan Professionalisering Jeugd­
zorg de minister geadviseerd om verdere professionalisering van de
beroepen in de jeugdzorg te bevorderen door het invoeren van verplichte
registratie en tuchtrecht en dit onder te brengen in de Wjz. Het door de
stuurgroep geadviseerde model zou eind 2011 kunnen worden gerealiseerd (Stuurgroep Actieplan Professionalisering Jeugdzorg, 2009).

7.4.3. Kosteneffectief werken en professionalisering

7.5. Samenvatting
Door de onafhankelijke toegang is de vraag van de cliënt centraler
komen te staan en wordt er meer aandacht besteed aan wat goede zorg
is. Er vindt meer debat plaats en er zijn initiatieven genomen om meer
te kunnen toewerken naar een situatie waarbij gebruikgemaakt wordt
van evidence based-methoden. De competenties waarover profession
als moeten beschikken worden door deze ontwikkelingen ook nadrukkelijker geëxpliciteerd.De invoering van de Wjz heeft zeker ook invloed
gehad op de vraag­ontwikkeling. Ieder nieuw aanbod creëert ook extra
vraag. Dit zal in de jeugdzorg niet anders zijn dan op andere terreinen.
Het oprichten van BJZ’s heeft zeker in de beginjaren, na het van kracht
worden van de Wjz, een aanzuigende werking gehad. De vraag naar
geïndiceerde jeugdzorg nam toe. Ook maatschappelijke ontwikke­lingen zullen hieraan hebben bijgedragen.
Uitvoerders van BJZ ervaren een onevenredige verantwoordingsdruk
die bureaucratie en werkdruk tot gevolg heeft. In de beleving van een
aantal geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s en zorgaanbieders
118

In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre het recht op jeugdzorg
wordt gerealiseerd, hoe de regie in de jeugdzorg door Rijk en provincies
is gevoerd, hoe een en ander is gefinancierd en in welke mate de kosten
beheersbaar zijn gebleken.
Recht op jeugdzorg
Bij het recht op jeugdzorg gaat het om zorg die het belang van een
onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de
behoefte van de cliënt. In de Wjz staat dat zorg in verband hiermee niet
ingrijpender is dan noodzakelijk en wordt geboden zo dicht mogelijk
bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo
kort mogelijke periode. In de praktijk wordt ook wel gesproken over
hulp die op tijd en op maat is. Dit recht op jeugdzorg wordt op dit
moment niet gerealiseerd. De wachtlijstproblematiek en een niet
optimaal functionerende jeugdzorgketen zijn hiervan belangrijke
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

119

oorzaken.De impact van het gelijkheidsbeginsel van het recht op
jeugdzorg is beperkt. Zo zijn allochtone jeugdigen onevenredig vertegenwoordigd binnen JJI’s en jeugdigen in een hogere sociaal-economische situatie onevenredig vertegenwoordigd in de jeugd-GGZ.
Rol van het Rijk
Het Rijk heeft de provincies ondersteund bij het implementeren van
de Wjz door bijvoorbeeld te faciliteren bij professionalisering en de ontwikkeling van nieuwe werkwijzen voor bijvoorbeeld indicatiestelling,
jeugdbescherming en jeugdreclassering. Voor zover de implementatie
van dergelijke trajecten heeft plaatsgevonden, zijn belangrijke verbeterslagen gemaakt. Provincies beamen dit, maar tegelijkertijd moet worden
geconstateerd dat relevante beslissingen zijn uitgesteld met betrekking
tot bijvoorbeeld de ene toegang (inclusief jeugd-LVG en jeugd-GGZ) en
de nieuwe financieringssystematiek voor afspraken tussen Rijk en provincies. Dit heeft de sense of urgency om daad­werkelijk tot samenwerking te komen in de afgelopen jaren niet doen toenemen. De nadruk
heeft de afgelopen jaren sterk gelegen op wachtlijstproblematiek en
incidenten, hetgeen ten koste ging van andere relevante thema’s.
Rol van de provincies
De provincies hebben in de afgelopen jaren niet of nauwelijks de integrale regie kunnen voeren, zoals die beoogd was met de Wjz. Belang­
rijkste reden hiervoor is het achterwege blijven van de bundeling van
de toegangen tot de geïndiceerde jeugdzorg. De deelsectoren provinciale
jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ functioneren nog steeds naast
elkaar; elk met eigen wachtlijsten en budgetten. De samenwerking
tussen provincies en gemeenten verloopt beter dan tussen provincies
en zorgkantoren/zorgverzekeraars.
Provincies en gemeenten werken constructief samen om lokaal jeugd­
beleid verder te ontwikkelen en te zorgen voor een goede aansluiting.
Het verlagen van de druk op de geïndiceerde jeugdzorg is hierbij voor
provincies een belangrijk motief. Provincies zien hierbij het ontbreken
van prestatie-indicatoren voor gemeenten wel als een gemis. Provincies
achten de combinatie van beleidsverantwoordelijkheid en inkoop­
verantwoordelijkheid belangrijk. De jeugdzorgketen is een complex
terrein en bestrijkt verschillende domeinen. Hierbij zullen voor een
adequate uitvoering en aansluiting op maatschappelijke problemen
altijd politieke keuzes gemaakt moeten worden op het lokale en
regionale niveau. Provincies en stadsregio’s onderscheiden zich van
elkaar in het feit dat bij een stadsregio zich altijd een zekere spanning
voordoet tussen de behoeften van de grote stad en de behoeften van
de omliggende gemeenten. Provincies beschikken over autonome
middelen, maar ook gemeenten in stadsregio’s kunnen keuzes maken
over de inzet van eigen middelen voor jeugdzorgbeleid op het lokale
dan wel regionale niveau. Waar de in stadsregionaal verband samenwer120

kende gemeenten ten opzichte van gemeenten in provincies (formeel)
niet over beschikken zijn inkomstenbronnen als het provinciefonds en
opcenten motorrijtuigenbelasting. Verder valt bij de evaluatie op dat een
grotere provincie in principe meer mogelijkheden heeft voor variatie en
het bieden van jeugdzorg op maat dan een kleinere provincie.
Kosteneffectief werken en professionalisering
De met de Wjz geïntroduceerde onafhankelijk toegang heeft er zeker
aan bijgedragen dat er meer aandacht is gekomen voor evidence
based-methoden. Er is landelijk ook een breed onderzoeksprogramma
opgezet om meer inzicht te krijgen in de effectiviteit van behandel­
methoden.De maatschappelijke verantwoordingsdruk leidt tot steeds
nieuwe bureaucratische vereisten die de handelingsruimte van professionals inperken, terwijl het juist wenselijk is dat er meer ruimte komt
voor professionals om knelpunten op te lossen en beter aan te sluiten
op de vraag van de cliënt. Met het van kracht worden van de Wjz heeft
naast kosteneffectief werken ook professionalisering in de jeugdzorgsector meer aandacht gekregen. Zo is vanaf 2007 de Stuurgroep
Actieplan Professionalisering in de Jeugdzorg actief.
Voldoende middelen en financiële beheersbaarheid
De wachtlijstproblematiek suggereert dat er een tekort is aan middelen
voor de jeugdzorg. Het SCP en de CFJ hebben voorstellen gedaan om
meer grip te krijgen op deze materie. Op de keper beschouwd is de
vraag of er voldoende middelen zijn voor de jeugdzorg op dit moment
nog niet te beantwoorden. Daarvoor is er in de jeugdzorgketen enerzijds onvoldoende sprake van integraliteit en betrouwbare informatie
over cliëntenstromen en ontbreekt het anderzijds nog te veel aan
inzicht in effectiviteit en efficiency van interventies. Gevolg van deze
conclusie is verder dat van een goed onderbouwde sturing en kosten­
beheersing in de jeugdzorgketen nog geen sprake kan zijn.
Financieringssystematiek
De nieuwe financieringssystematiek voor het vaststellen van het landelijke volume in de jeugdzorg en verdeling van middelen door het Rijk
over provincies is nog niet van kracht. De provincies hebben met de
aanbieders van provinciale jeugdzorg wel afgesproken om per 1 januari
2010 te starten met een nieuwe financieringssystematiek. Tegelijkertijd
zal zo veel mogelijk verantwoording plaatsvinden aan de hand van
eerder vastgestelde prestatie- indicatoren. Hiertoe hebben de provincies ook een sturingsmodel vastgesteld waarbij de relatie tussen kosten
en resultaten centraal staat. Vertegenwoordigers van de provincies
verwachten dat deze nieuwe financieringssystematiek zal leiden tot
een betere aansluiting tussen vraag en aanbod.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 7. Recht, regie en financiering

121

8

Cliënt centraal

In essentie is de Wjz in 2005 ingevoerd om de cliënt
(de jeugdige en zijn ouders/opvoeders) beter met
opvoed- en opgroeiproblemen te helpen. In dit
hoofdstuk wordt geëvalueerd in hoeverre de Wjz het
daadwerkelijk mogelijk maakt om de cliënt centraal
te stellen. Ook in de andere hoofdstukken worden
vraagstukken bezien vanuit het cliëntperspectief, maar
in dit hoofdstuk wordt meer specifiek ingegaan op een
aantal zaken met betrekking tot cliëntbetrokkenheid.
8.1. Wettelijk kader
Het uitgangspunt bij de totstandkoming van de Wjz was dat jeugdigen
en ouders volledig moesten zijn geïnformeerd over en betrokken zijn
bij de te doorlopen stappen, de voortgang, de te nemen beslissingen en
de rechten en plichten voortvloeiend uit deze beslissingen. De Memorie
van Toelichting vermeldt dat in de Wjz de cliënt centraal staat. De wet
gaat ervan uit dat de positieve mogelijkheden van jeugdigen en ouders
zo veel mogelijk moeten worden gestimuleerd. Opgroei- en op­­
voedings­­problemen moeten in een zo vroeg mogelijk stadium worden
gesignaleerd en beoordeeld. Versterking van de algemene voorzieningen is daarbij van belang. BJZ draagt hier onder meer aan bij met
consultatie en deskundigheidsbevordering en met deelname aan
zorgstructuren.
Beoogd is verder om de cliënt te laten participeren in de beleidsvorming van BJZ, de zorgaanbieders en de overheden. De betrokkenheid
van de cliënt is terug te vinden in de Wjz bij het overheidsbeleid, bij de
toegang tot de zorg en bij de zorgverlening. Ten aanzien van het overheidsbeleid geldt bijvoorbeeld dat cliëntenorganisaties betrokken
moeten worden bij zowel het provinciale als het landelijke beleidskader
(artikel 30 en 35 Wjz). Ten aanzien van betrokkenheid bij de toegang tot
122

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

123

de zorg, geldt onder andere dat er voor de cliënt één toegang moet zijn,
dat er een onafhankelijke indicatiestelling moet zijn en dat de cliënt
bijgestaan wordt in het verwezenlijken van zijn aanspraak. Daarbij
moet BJZ een contactpersoon voor de cliënt aanwijzen, die gedurende
de gehele periode waarin de cliënt met BJZ te maken heeft aanspreekpunt is (artikel 13 lid 8 Wjz). Ten aanzien van betrokkenheid bij de
zorgver­lening, geldt onder meer dat de cliënt binnen een redelijke
termijn passende en samenhangende zorg krijgt door het recht op
jeugdzorg, de acceptatieplicht van zorgaanbieders en hun plicht om
een samenhangend hulpverleningsplan tot stand te brengen (MvT 28
168, pag. 45-48).

8.2. Begripsbepaling cliënt
In de Wjz wordt onder de cliënt de jeugdige en zijn ouders/opvoeders
verstaan. In de jeugdzorgpraktijk kan het belang van ouders nogal eens
botsen met het belang van het kind. Wie staat er in zo’n geval centraal,
de ouder of het kind? In de afgelopen jaren is de aandacht voor het
belang van ouders verschoven naar aandacht voor het belang van
kinderen. Deze tendens resulteert bijvoorbeeld in het feit dat het met
de aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving nu eerder gebruikelijk is om een gezagsbeëindiging van ouders te overwegen waarmee
opvoederschap en ouderschap worden gescheiden. In de gronden voor
zowel de OTS als de voogdij zal het belang van het kind bij stabiliteit en
continuïteit in verzorging en opvoeding van doorslaggevend belang
moeten zijn, waarbij ouders wel altijd ouders blijven. Daarnaast wordt
ook steeds meer belang gehecht aan een pedagogisch verantwoorde
infrastructuur, met meer aandacht voor preventie op basis van de
ondersteuning van ouders dan nu het geval is (RMO en RVZ, 2009).

8.3. Informatie over rechten en plichten
De invulling van cliëntenrechten gebeurt in grote lijnen volgens de
bedoeling van de wet. BJZ informeert cliënten bij de toegang, bij de
jeugdbescherming en bij de jeugdreclassering in het eerste contact over
hun rechten en plichten (bijvoorbeeld door middel van mondelinge
informatie en/of brochures over de klachtenprocedure, de privacyregels
en de mogelijkheid om deel te nemen aan de cliëntenraad). Cliënten
vinden dit zelf een ongewenste werkwijze, omdat juist net na binnenkomst bij BJZ ouders en jeugdigen gefocust zijn op het verkrijgen van
hulp. Informatie over rechten en plichten beklijft op dat moment niet.
Cliënten zouden graag zien dat ze gedurende het traject dat ze door­
lopen vaker op hun rechten en plichten worden gewezen dan nu de
praktijk is. Dit geldt zeker voor situaties waarin cliënten klachten
hebben. De Inspectie Jeugdzorg concludeerde in 2007 dat de gericht124

heid op cliëntenrechten in de praktijk goede resultaten kan opleveren
ten aanzien van de kwaliteit van geleverde jeugdzorg (Inspectie
Jeugdzorg, 2007).

8.4. Betrokkenheid van de cliënt
Betrokkenheid indicatiebesluit en plan van aanpak
Cliënten geven in de cliëntenpanels aan dat ze onvoldoende bij de
indicatiestelling worden betrokken. Over BJZ ontevreden cliënten
noemen vooral als redenen een gebrek aan ervaren daadkracht, onvoldoende kwaliteit van medewerkers, mensen met te weinig ervaring en
lange doorlooptijden. Verschillende cliënten geven bovendien aan dat
ze behoefte hebben aan de mogelijkheid om ervaringen uit te wisselen
met ervaringsdeskundigen.
In de cliëntenpanels geven cliënten aan dat de bezwaar- en beroepsprocedures voor indicatiebesluiten waar zij het niet mee eens zijn niet hun
voorkeur hebben, omdat dergelijke procedures te moeilijk, langdurig,
bureaucratisch en eng zouden zijn. Bovendien worden de mogelijkheden tot bezwaar en beroep in de beleving van cliënten niet voldoende
door BJZ-medewerkers voor het voetlicht gebracht. Cliënten willen dat
in de Wjz de mogelijkheid van een second opinion ten aanzien van een
eenmaal genomen indicatiebesluit wordt opgenomen. De mogelijkheid die de Wjz nu biedt tot het laten uitvoeren van een second opinion
ten aanzien van de bij het opstellen van het indicatiebesluit gebruikte
testgegevens en onderzoeksgegevens vinden cliënten te beperkt (artikel
36 lid 1 Ub Wjz). Bij een second opinion ten aanzien van een eenmaal
genomen indicatiebesluit zou het volgens cliënten mogelijk moeten
zijn dat een cliënt naar een ander BJZ (bijvoorbeeld in een andere provincie) gaat, zodat de afhankelijkheidspositie ten opzichte van het ene
BJZ in de provincie waar de cliënt woont afneemt en de monopolie­
positie van BJZ verdwijnt. Een dergelijke second opinion zou meer
uitwijkmogelijkheden en onderhandelingsruimte voor ouders en
jeugdigen creëren.
Door sommige cliëntenvertegenwoordigers wordt in de interviews aangegeven dat wellicht via BJZ de toegangstaak kan worden gedelegeerd
naar een andere organisatie wanneer een cliëntsysteem dit wenst, zoals
naar het Leger des Heils of de William Schrikker Groep. Hiermee blijft
de ene toegang behouden én zou er voor cliënten die niet tevreden zijn
met BJZ een alternatief zijn. Overigens geeft een meerderheid van de
BJZ’s in de enquête aan vaak tot altijd een second opinion te laten uitvoeren als de cliënt daar om vraagt. Volgens cliënten zou BJZ het altijd in
het indicatiebesluit moeten vermelden als hun mening afwijkt van die
van BJZ. Verder vinden cliënten dat als een indicatie-aanvraag niet verplicht is (bij OTS en jeugdreclassering), bij het indicatiebesluit een
handtekening van de cliënt voor gezien goed zou zijn, ook al is de cliënt
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

125

niet akkoord. Opvallend is dat in het Handboek Indicatiestelling Bureaus
Jeugdzorg instructies en instrumentarium om kinderen en jeugdigen in
het indicatietraject te betrekken niet zijn opgenomen. Dit is nog in
ontwikkeling (MOgroep, 2007).
De betrokkenheid van gezinsleden bij het opstellen van een plan van
aanpak in het kader van een OTS is in de Deltamethode meegenomen
in het ‘werken met het plan op tafel’. Dit wil zeggen dat in het plan van
aanpak wordt gezocht naar werkdoelen die zowel door de gezinsvoogdijwerker als door de ouders en de jeugdige worden onderschreven.
Dit gebeurt op een transparante manier, waarbij de doelen gezamenlijk
worden geformuleerd en vastgelegd in het plan van aanpak en in de
loop van de OTS worden geëvalueerd.
Betrokkenheid bij het hulpverleningsplan van de zorgaanbieder
De mate waarin en de manier waarop zorgaanbieders cliënten betrekken bij het opstellen van het hulpverleningsplan verschilt in de prak­
tijk. Zorgaanbieders die gebruikmaken van Eigen Kracht Con­ferenties
(EKC’s), netwerkberaden en/of Signs of Safety (SOS) doen dit op een
methodische en planmatige manier. In residentiële instellingen
worden jeugdigen behalve bij het opstellen van het hulpverleningsplan
betrokken bij huisvergaderingen en bij het instellen van een cliëntenen/of jongerenraad.
Een goed voorbeeld van het betrekken van jeugdigen bij de opstelling
van het behandelplan is het behandelplanboekje dat gebruikt wordt
door Herlaarhof (jeugd-GGZ-instelling in Vught). Het behandelplanboekje is speciaal opgesteld door de cliëntenraad om het hulpverleningsproces overzichtelijk te maken voor kinderen en jeugdigen en om
ze erbij te betrekken, onder het motto: ‘Je bent baas over je eigen plan’.
Op de groepen hangen in de woonkamer overzichten met de leerdoelen
van alle kinderen.
Betrokkenheid van pleegouders
Pleegouders worstelen nogal eens met hun rol. Ze zijn geen cliënt in de
zin van de Wjz, maar ook geen hulpverlener. Wel hebben ze veel kennis
van een kind met problemen, omdat ze het dag en nacht in huis hebben.
Pleegouders die deelnamen aan de cliëntenpanels gaven aan dat ze zich
soms niet optimaal betrokken voelen bij het besluit om een kind weer
terug te laten gaan naar de ouders. Met de herziene kinderbeschermingswetgeving die momenteel in behandeling is bij de Tweede Kamer zal
voor pleegouders het blokkaderecht gaan gelden wanneer een kind een
jaar of langer bij hen verblijft (Kamerstukken II 2009/10, 32015, nr. 2).
De minister heeft verder op 26 maart 2009 het conceptwetsvoorstel
Verbetering rechtspositie pleegouders ter consultatie aan de veld­
partijen verzonden. Het wetsvoorstel verbetert de medezeggenschap
van pleegouders door pleegouderraden in de wet te verankeren. Voor
126

individuele pleegouders wordt op basis van het voorstel het klachtrecht
opengesteld. Andere voorstellen zijn dat het plan van aanpak van BJZ
pas na overleg met de pleegouders kan worden vastgelegd. Daarnaast
krijgen pleegouders instemmingsrecht ten aanzien van de omschrijving van hun rol in het hulpverleningplan. Ook kunnen zij in het
voorstel een vertrouwenspersoon inschakelen. Het voorstel is eveneens
om de onderhoudsplicht voor pleegouders met gezamenlijke voogdij af
te schaffen.

8.5. Cliënttevredenheidsonderzoek
De C-toets geeft inzicht in de tevredenheid van cliënten. In 2007 deden
acht BJZ’s en in 2008 tien BJZ’s en LWI’s onderzoek naar de cliëntte­
vredenheid. De meeste organisaties doen dat met behulp van de C-toets.
De gemiddelde score lag in 2007 op 7,0 voor jongeren en ouders. In 2008
is onderscheid gemaakt tussen jongeren en ouders. De gemiddelde
score bedroeg toen 6,7 bij de jongeren en 6,5 bij de ouders (MOgroep,
2009a). Omdat de C-toets meestal in een cyclus van drie jaar wordt uitgevoerd zijn de gegevens over 2007 en 2008 gedeeltelijk van verschillende instellingen afkomstig en is een vergelijking dus lastig.
Bij 79% van de BJZ’s maakt een cliënttevredenheidsonderzoek inmiddels deel uit van de jaarlijkse verantwoording, zo blijkt uit de enquête.
Ook worden er incidenteel tevredenheidsonderzoeken gedaan naar
specifieke onderwerpen als bejegening, aankleding van het gebouw
en seksuele voorlichting. Daarnaast vinden er audits plaats waarbij
jongeren andere locaties bezoeken, om een verbeterplan op te stellen
dat vervolgens aan de cliëntenraad en de directie of de raad van bestuur
wordt gepresenteerd. Andere activiteiten die tot inspraak leiden
worden vaak ondersteund door externe bureaus. Een voorbeeld
hiervan is jongeren die een eigen krant maken met verbeterideeën.
Een voorbeeld van een positieve ervaring met BJZ die naar voren kwam
in de interviews: ‘Voor de kinderen gaan de medewerkers van BJZ echt door
het vuur. Ik heb door de medewerkers van BJZ het gevoel ‘ik sta er niet meer alleen
voor’. Ik weet dat ze niet alles voor me kunnen oplos­sen, maar als er nood is weet
ik dat ik iemand achter me heb staan.’
Een voorbeeld van een negatieve ervaring: ‘Je weet bij BJZ nooit wie nou
eigenlijk de probleemeigenaar is.’
Uit de enquête blijkt dat 92% van de zorgaanbieders onderzoek doet
naar cliënttevredenheid. In 2007 was de gemiddelde score voor
jong­eren en ouders 7,1. In 2008 is ook hier onderscheid gemaakt tussen
jongeren en ouders. Jeugdigen en hun ouders waardeerden zorgaan­
bieders in 2008 op basis van de C-toets met respectievelijk een 7,5 en
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

127

een 7,7 (MOgroep, 2009a). De meting van de cliënttevredenheid maakt
volgens 87% van de provincies deel uit van de jaarlijkse verantwoording
van de provinciale aanbieder van jeugdzorg aan de provincie, zo blijkt
uit de enquête.Een voorbeeld van een positieve ervaring met een zorgaanbieder, die naar voren kwam in de cliëntenpanels:
‘En achteraf zeg je dat het inderdaad veel beter was om de uithuisplaatsing te
voorkomen. Uithuisplaatsing is niet altijd een goede oplossing, maar dat zie je pas
achteraf, als alles weer beter gaat.’
Een voorbeeld van een negatieve ervaring met zorgaanbieders:
‘De doorstroom is niet goed, de aansluiting ontbreekt. Daardoor vielen wij iedere
keer in een zwart gat.’

8.6. De klachtencommissie
en de cliëntvertrouwenspersoon
De Inspectie Jeugdzorg constateerde in 2007 dat cliënten slechts
gedeeltelijk gebruikmaken van hun rechten, waardoor hun stem
beperkt is. Ze maken bijvoorbeeld nauwelijks gebruik van de onafhankelijke klachtencommissie en doen ook weinig beroep op de vertrouwenspersoon. Ook stelde de Inspectie vast dat BJZ cliënten niet
standaard informeerde over de beschikbaarheid van de vertrouwenspersoon, terwijl zorgaanbieders dit vaker deden. De Inspectie
concludeerde dat, met name voor jongeren, het vergroten van de
toe­gan­ke­lijkheid van de klachtencommissie aandacht vroeg, net als
het vergroten van de bekendheid van de cliëntvertrouwenspersoon.
(Inspectie Jeugdzorg, 2007).
In de internetenquête geven alle BJZ’s aan dat cliënten toegang hebben
tot een onafhankelijke klachtencommissie en dat zij hun cliënten actief
op de klachtenregeling wijzen. Volgens 80% van de provincies zijn de
door de aanbieders en BJZ’s gehanteerde klachtenprocedures voldoen­
­de laagdrempelig. 86% van de BJZ’s geeft aan dat de aanbevelingen of
de uitspraak van de klachtencommissie omgezet worden in (kwaliteits)
beleid.
In de cliëntenpanels geven veel cliënten aan huiverig te zijn om een
klachtenprocedure te starten. Ze vinden dit een lange, enge en bureaucratische weg. Cliënten geven aan dat ze in een afhankelijkheidspositie
zitten ten opzichte van een instelling met veel macht. Terughoudend­
heid zowel voor het starten van een klachtenprocedure als voor het
zitting nemen in de cliëntenraad is het gevolg. Bij de evaluatie betrokken veldpartijen geven ook wel aan dat het om dergelijke situaties te
voorkomen belangrijk is dat instellingen zelf zo laagdrempelig
mogelijk opereren, om daarmee de vrees van cliënten (enigszins) weg te
nemen.
128

Ten aanzien van de cliëntvertrouwenspersoon geeft in de internetenquête 93% van de BJZ’s aan dat cliënten hier toegang toe hebben. Ook
aanbieders van zowel provinciaal gefinancierde jeugdzorg als de jeugdGGZ en de jeugd-LVG bieden de mogelijkheid om gebruik te maken
van een cliëntvertrouwenspersoon. Het budget voor de invulling van
deze functie behoort via de provincie te worden verstrekt. Sommige
vertegenwoordigers van zorgaanbieders geven aan dat het budget te
mager is om de functie goed uit te kunnen voeren. In andere provincies
(bijvoorbeeld Overijssel) bekostigen zorgaanbieders de
cliëntvertrouwenspersoon zelf. Er zijn landelijk geen gegevens
beschikbaar over het aantal formatieplaatsen vertrouwenspersoon
dat per provincie wordt ingezet. Hiervoor geldt ook geen normering
en er kan dus sprake zijn van verschillen tussen provincies.
In een aantal gevallen zijn de vertrouwenspersonen in dienst van het
Advies- en KlachtenBureau Jeugdzorg (AKJ) of Zorgbelang en soms
heeft een instelling deze functionaris zelf in dienst. De vertrouwenspersonen zijn zelf van mening dat zij goed bereikbaar zijn en zich actief
opstellen en de cliënten opzoeken. Zij hebben er geen zicht op of zij alle
cliënten met een klacht of een vraag ook echt bereiken. Geïnterviewde
vertegenwoordigers van het AKJ geven aan dat de meeste klachten die
bij de vertrouwenspersoon worden gemeld gaan over de communicatie
van medewerkers van BJZ of zorginstellingen. Daarnaast gaan veel
klachten over het feit dat er te weinig tijd wordt genomen om de
situatie, de ontwikkelingen of het hulpverleningsplan goed uit te
leggen. Ook krijgen de vertrouwenspersonen klachten over de indi­
catiestelling door BJZ, de wachttijden, fouten die worden gemaakt,
de bureaucratie, de bereikbaarheid van medewerkers, vervangings­
problemen tijdens ziekte of vakantie, en over zaken die mis gaan als
er acuut moet worden gehandeld.
De Inspectie Jeugdzorg gaf in het rapport De stem van de cliënt:
ervaringen met klachtrecht, medezeggenschap en de vertrouwens­personen in vijf
provincies (Inspectie Jeugdzorg, 2007) aan dat het versterken van de stem
van de cliënt plaatsvindt als instellingen uit­dragen dat medewerkers
fouten mogen maken en dat cliënten mogen klagen. Daarbij moet aan
cliënten en medewerkers duidelijk worden gemaakt wat de functie is
van de vertrouwenspersoon en hoe deze persoon bij kan dragen aan het
voorkomen en oplossen van problemen. Verder moeten medewerkers
goed ondersteund worden bij klachtenprocedures.

8.7. Cliëntenraden en jongerenraden
Uit een inventarisatie van het Landelijk Cliëntenforum Jeugdzorg
(LCFJ, 2009) blijkt dat elf BJZ’s een cliëntenraad hebben; één BJZ heeft
een jongerenraad. 63% van de provinciale jeugdzorgaanbieders heeft
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

129

een cliëntenraad en 48% van de provinciale jeugdzorgaanbieders heeft
een jongerenraad. JJI’s, GGZ-instellingen en LVG-instellingen hebben
alle een cliëntenraad. Binnen de jeugdzorg verschillen cliëntenraden
en/of jongerenraden sterk in structuur en samenstelling.Vertegen­
woordigers van Zorgbelang geven in de interviews aan dat de cliëntenraden van BJZ’s en zorgaanbieders (zowel aanbieders van provinciale
jeugdzorg als jeugd-LVG) meestal bestaan uit jongeren en ouders.
Er bestaan ook aparte jongerenraden en ouderraden. Pleegouders
zijn apart georganiseerd in een Pleegouderraad (POR). Binnen de
jeugd-GGZ zijn er aparte kinder-, jongeren- en ouderraden. Vaak zijn
cliëntenraden opgedeeld in deelraden, vanwege het feit dat het om
specifieke doelgroepen gaat, of vanwege de regionale spreiding van
instellingen. Raden worden ondersteund door een cliëntenonder­
steuner en hebben vaak een budget dat naar eigen inzicht kan worden
ingezet. Veel leden van jongerenraden zijn getraind in medezeggenschap. Over het algemeen ontbreekt diversiteit in de raden;
allochtone cliënten hebben er nauwelijks zitting in.
De onderwerpen die tijdens de vergaderingen van de raden aan de
orde komen verschillen sterk. Zij variëren van heel concrete zaken als
de zakgeldregeling en de huisregels tot de visie en het meerjarenbeleid
van de instelling. In één instelling wordt de voorzitter van de raad ook
regelmatig uitgenodigd in het overleg van het managementteam. Ook
heeft de cliëntenraad het recht om een lid van de raad van toezicht voor
te dragen voor benoeming.
Sommige raden, bijvoorbeeld binnen de jeugd-LVG en de jeugd-GGZ,
maar ook in een aantal provinciale jeugdzorginstellingen, functioneren al jaren en worden goed in positie gebracht door het bestuur of de
directie van een instelling. Er zijn ook instellingen waar de cliëntenraad niet of kort bestaat dan wel niet goed functioneert. Het kost BJZ’s
veel moeite om cliënten te vinden die zich willen verbinden aan een
cliëntenraad. BJZ’s geven als hoofdredenen hiervoor aan dat het cliëntencontact bij BJZ veelal minder intensief is en de doorlooptijd korter
dan bij de zorgaanbieders. Hierdoor bestaat een vrij grote afstand
tussen de cliënt en BJZ. Bij BJZ’s worden wel goede ervaringen
opgedaan met cliënttevredenheidsonderzoeken.
Raden die niet goed functioneren vergaderen niet frequent en over­
stijgen niet de actualiteit of het beperkte blikveld van cliënten. Voor
leden van ouderraden is ontevredenheid over de hulpverlening vaak
een argument om deel te nemen aan de cliëntenraad. Daardoor kunnen
positieve ervaringen met de jeugdzorg ontbreken in raden en kan een
onevenwichtig beeld ontstaan. Er zijn leden van een raad die zich niet
gehoord voelen. Ook komt het voor dat medewerkers en/of cliënten
niet bekend zijn met het bestaan van de cliëntenraad en/of de taakstelling ervan. Leden van cliëntenraden geven in de cliëntenpanels aan dat
130

veel cliëntenraden niet goed functioneren omdat de informatievoor­
ziening vanuit de instelling niet voldoet. In de meeste instellingen
voeren het bestuur en de directie van de instelling geen actief beleid
om het cliëntenbeleid naar een hoger niveau te tillen. De raadsondersteuner heeft bijna altijd te weinig tijd om de begeleiding goed uit te
kunnen voeren. Ook investeren veel instellingen naar de mening van
de geïnterviewde cliëntenraadsleden te weinig in het werven van
nieuwe leden.
Het functioneren en de continuïteit van de cliëntenraad is in sommige
instellingen aanhoudend een punt van zorg. Een frequent gehoorde
opvatting is dat het om cliëntenraden beter te laten functioneren
belangrijk is dat ook in bredere zin in de organisatie aandacht wordt
besteed aan cliëntenparticipatie. Er zijn diverse instellingen die van
mening zijn dat ze meer aan cliëntenparticipatie kunnen doen door
het uitvoeren van tevredenheidsonderzoek of het op gezette tijden
organiseren van cliëntenpanels en/of inspraakavonden. De Inspectie
Jeugdzorg geeft aan dat goede resultaten worden bereikt met cliëntenraden als de instelling actief meewerkt aan (de promotie van) activiteiten van de cliëntenraad. Daarbij zouden de resultaten van zeggenschap
zichtbaar gemaakt moeten worden voor medewerkers en cliënten
(Inspectie Jeugdzorg, 2007).

8.8. Wet versus werkwijze en bejegening
Tijdens de cliëntenpanels werden door cliënten diverse verbeterpunten
genoemd. De belangrijkste verbeterpunten worden hieronder samengevat:
• Stimuleer de voorlichting over de wet en over de rechten en 		
plichten van cliënten.
• Organiseer tijdens de indicatiestelling en het opstellen van het 		
hulpverleningsplan/behandelplan meer inspraak van de cliënt en
mogelijk voor de cliënt belangrijke personen.
• Probeer te bewerkstelligen dat een recht op een second opinion
(op het indicatiebesluit) wettelijk vastgelegd wordt.
• Zorg ervoor dat snelle en passende hulp voorhanden is.
• Geef meer voorlichting over bestaan, nut en noodzaak van de
cliëntenraden.
• Zorg ervoor dat de positie van de cliëntenraden binnen instellingen
meer ingebed raakt.
• Voorkom dat contact met de directie formeel verloopt. Nu is dat vaak
het geval en wordt algemeen en ambtelijk geantwoord op vragen en/
of klachten.
• Laat er aandacht zijn voor de situatie van 18-plussers.
• Zorg ervoor dat de kwaliteit van de hulp en de communicatie minder
afhankelijk is van personen.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

131

• Gebruik heldere en eenvoudige taal, zodat iedereen weet waar het
om gaat; communicatie en overdracht kunnen beter.
• Zorg dat de rechten en plichten die de jongeren in het kader van de
wet hebben goed bekend zijn onder cliënten.
• Zorg dat hulpverleners en instanties goed met elkaar communiceren.
• Maak duidelijk wat tussen instanties de verhoudingen zijn. Cliënten
ervaren dat de onderlinge verhoudingen tussen instellingen mede
door al dan niet tegengestelde belangen worden bepaald.
• Zorg dat de hulpverlening toegankelijker wordt (open houding,
meer begrip tonen, meer gebruik eigen (levens)ervaring van
professionals – bejegening). Cliënten ervaren nu een grote afstand en
onbekendheid met hulpverleningsvormen en -instanties.
• Geef binnen het basisonderwijs en voortgezet (speciaal) onderwijs
voorlichting aan leraren/docenten en de kinderen/jongeren en hun
ouders over waar ze met welke vragen en/of problemen terecht 		
kunnen.
• Werk in gezamenlijkheid met een gevoel voor urgentie aan de
verbetering van het imago van de jeugdzorg.
• Verbeter de positie van pleegouders. Zij moeten meer bevoegdheden
krijgen bij langer durende plaatsingen. Pleegouders worden te veel
gezien als vrijwillige hulpverleners. Zij zijn echter hulpverlener
noch cliënt, maar opvoeders. Dat maakt hun positie bijzonder.
• Maak voor cliënten helder wat de positie van BJZ is in relatie tot de
zorgaanbieders.
• Verbeter het toezicht op de BJZ’s.
Op basis van de aangedragen verbeterpunten en de discussies in de
cliëntenpanels kan worden geconcludeerd dat de knelpunten die
cliënten over het algemeen ervaren niet zozeer te maken hebben met
de Wjz, maar vooral met de gevolgde werkwijze binnen instellingen
en met de bejegening.

8.9. Samenvatting
In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre de Wjz het daadwerkelijk
mogelijk maakt om de cliënt centraal te stellen. Ook in de andere
hoofdstukken worden vraagstukken bezien vanuit cliëntperspectief,
maar in dit hoofdstuk wordt meer specifiek ingegaan op een aantal
zaken met betrekking tot cliëntbetrokkenheid.
Algemeen
Jeugdigen en hun ouders waardeerden BJZ’s en LWI’s in 2008 op basis
van de C-toets met respectievelijk een 6,7 en een 6,5. Jeugdigen en hun
ouders waardeerden provinciale zorgaanbieders in 2008 op basis van de
C-toets met respectievelijk een 7,5 en een 7,7.

132

Op basis van het evaluatieonderzoek wordt geconcludeerd dat de knelpunten die cliënten ervaren veelal niet zozeer te maken hebben met de
Wjz als zodanig, maar vooral met de gevolgde werkwijze en bejegening
door medewerkers binnen instellingen.
Betrokkenheid van de cliënt
Tijdens het hulpverleningsproces worden cliënten in wisselende mate
betrokken bij:
• Het opstellen van het indicatiebesluit.
• Het opstellen van hulpverleningsplannen.
• Het houden van huisvergaderingen (in residentiële instellingen).
De mate van betrokkenheid van cliënten en de tevredenheid van
cliënten hierover varieert in de praktijk.
Klachtencommissie, cliëntvertrouwenspersoon en
second opinion
Jongeren maken nauwelijks gebruik van de onafhankelijke klachtencommissie en doen ook weinig beroep op de vertrouwenspersoon. Alle
provincies geven aan dat ze BJZ en aanbieders in staat stellen om een
beroep te doen op een vertrouwenspersoon. Veel cliënten vinden de
klachtenprocedure een lange, enge en bureaucratische weg en vinden
dat ze ten opzichte van een instelling in een afhankelijkheidspositie
verkeren. Terughoudendheid bij het starten van een klachtenprocedure
is soms het gevolg.Cliënten pleiten voor het recht op een second
opinion bij het indicatiebesluit in de Wjz.
Cliëntenraden en jongerenraden
Elf BJZ’s hebben een cliëntenraad en vanwege een relatief snelle doorstroming van jeugdigen bij BJZ’s heeft slechts één bureau een jongerenraad. Van de provinciale jeugdzorgaanbieders heeft 63% een
cliëntenraad en 48% een jongerenraad. JJI’s, GGZ-instellingen en LVGinstellingen hebben wel alle een cliëntenraad. De drempel om zitting te
nemen in een raad is soms hoog. Er is onvoldoende sprake van een
diverse samenstelling van de deelnemers wat betreft culturele achtergrond.
Alternatieven
Een cliëntenraad of jongerenraad is nog geen garantie voor een goede
cliëntenparticipatie. Belangrijk is dat instellingen ook andere initiatieven nemen om de betrokkenheid van cliënten te vergroten, zoals het
organiseren van cliëntenpanels, cliënten betrekken bij beleidsontwikkeling en het uitvoeren van cliënttevredenheidsonderzoek en audits
waarbij jongeren andere locaties bezoeken.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 8. Cliënt centraal

133

9

Specifieke
aandachtspunten

In dit hoofdstuk komt een aantal specifieke aandachts­
punten aan de orde. Het betreft de Landelijk Werkende
Instellingen (LWI’s), de financiering van specifieke
jeugdzorg (bijvoorbeeld de zorg voor slachtoffers van
loverboys en eerwraak) en het zorgaanbod voor jeugdigen
met een licht verstandelijke handicap (jeugd-LVG).

9.1.

LWI voor jeugdbescherming en jeugdreclassering

9.1.1. Wettelijk kader
Op grond van de Wjz en het Burgerlijk Wetboek is alleen BJZ, en in
beperkte mate NIDOS, bevoegd om voogdij, gezinsvoogdij en jeugd­
reclasseringstaken uit te voeren. Met het van kracht worden van de
Wjz zijn de taken van de LWI’s gedecentraliseerd. Om in een overgangsperiode de continuïteit van de werkzaamheden van een aantal Landelijk
Werkende Instellingen (LWI’s) in het kader van voogdij, gezinsvoogdij
en jeugdreclasseringstaken te garanderen, zijn op basis van artikel 104
Wjz de William Schrikker Groep Jeugdbescherming (WSG), Leger des
Heils Jeugdzorg en Reclassering (LJ&R), Stichting Joods Maatschap­
pelijk Werk (JMW) en Stichting Gereformeerde Jeugdbescherming
(SGJb) als instellingen met een landelijk bereik aangewezen
(Aanwijzing instellingen en uitvoerders als bedoeld in de Wjz,
Staatscourant 4 mei 2005, nr. 86, pag. 30).
Deze LWI’s zijn op basis van een mandateringsregeling door ieder BJZ
gemandateerd om de jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken
uit te voeren, met uitzondering van de indicatietaak (Mandaatbesluit
Bureaus Jeugdzorg en de Landelijk Werkende Instellingen, Staats­
courant 10 augustus 2005, nr. 153, pag. 8). Vanwege het mandaat blijft
BJZ formeel verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken die de
LWI uitvoert. In de mandateringsregeling is daarom opgenomen dat
de LWI BJZ vrijwaart van alle aanspraken van derden die samenhangen
134

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

135

met de gemandateerde taken. Tussen het Ministerie van Justitie, de
provincies en de LWI’s is een convenant gesloten met betrekking tot de
(gezins)voogdij- en jeugdreclasseringstaken voor de inpassingsperiode,
die in principe tot 1 januari 2009 liep. Op basis van dit convenant krijgt
een aantal provincies ten behoeve van de LWI’s gelden toegevoegd aan
de uitkering van BJZ. Ook bevat het convenant afspraken over de
beleidsinformatie, de capaciteit en de bedrijfsvoering (Convenant
Ministerie van Justitie/provincies/LWI’s, Staatscourant 9 maart 2007,
nr. 49, pag. 6). Een nieuw landelijk convenant voor de LWI’s ten aanzien
van jeugdbescherming en jeugdreclassering is bijna afgerond en zal
met terugwerkende kracht in werking treden.
9.1.2. Toegevoegde waarde LWI’s
De meningen van de geïnterviewde vertegenwoordigers van zorgaanbieders en BJZ’s over de toegevoegde waarde van de LWI’s is verdeeld.
Alle vertegenwoordigers van de LWI’s zijn van mening dat hun organisatie een toegevoegde waarde heeft en moet blijven bestaan. De
verdeeldheid bij vertegenwoordigers van BJZ’s over de toegevoegde
waarde van de LWI’s heeft gedeeltelijk te maken met de eigen praktijkervaringen en gedeeltelijk met een principiële visie op deze LWI’s.
Volgens een aantal vertegenwoordigers van BJZ’s zou de mandaat­
constructie afgeschaft moeten worden. Het gaat daarbij niet zozeer
om het aanbod van de LWI’s als wel om de formule waaronder deze
instellingen subsidie van het Rijk ontvangen. Uit de internetenquête
blijkt dat bijna driekwart (73%) van de provincies enigszins tot veel
moeite heeft met het bestaan van de LWI’s. 67% van de provincies geeft
aan dat de LWI’s voor de provincies niets tot weinig toevoegen. Het feit
dat de LWI’s landelijk werken voegt voor 43% van de BJZ’s enigszins
iets toe en voor 43% niets tot weinig. Een deel van de kinderrechters is
echter van oordeel dat de LWI’s nog enig alternatief kunnen bieden
tegenover de (monopolie)positie van BJZ. Het gaat dan bijvoorbeeld
om situaties waarin het vertrouwen in BJZ dermate verstoord is dat
(interne) vervanging van de gezinsvoogdijwerker geen optie meer is.
De WSG richt zich op jeugdigen en ouders met een verstandelijke
beperking en heeft hiervoor specifieke methodes ontwikkeld. Sinds
de inwerkingtreding van de Wjz is het beroep op de WSG bijna verdubbeld. De geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s, de Raad en zorgaanbieders zijn het erover eens dat de WSG specifieke deskundigheid
heeft en specifieke zorg biedt. De waardering van de geïnterviewden
voor de werkzaamheden van de WSG is wisselend. De Raad vindt dat
de WSG een duidelijk gezicht heeft voor cliënten. Vertegenwoordigers
van de jeugdreclassering vinden dat de WSG de jongere echt centraal
stelt. Volgens sommigen is de werkwijze van de WSG persoonsafhankelijk en opereert de WSG te veel vanaf een eiland. Sommigen noemen de
optie het budget van de WSG te verdelen en de WSG te regionaliseren.
136

Het LJ&R biedt zorg vanuit het christelijk geloof en heeft specifieke
methodes ontwikkeld. De geïnterviewde vertegenwoordigers van
BJZ’s, zorgaanbieders en de Raad hebben waardering voor het feit dat
het LJ&R outreachend werkt en ‘rondtrekkende ouders’ goed in de
gaten houdt. Het merendeel van de provincies en BJZ’s oordeelt echter
dat de taken van LJ&R bij BJZ kunnen worden ondergebracht.
De SGJb is een LWI voor christelijke jeugdzorg. SGJb slaagt er naar
eigen zeggen in om gesloten subculturen open te breken, waardoor
hulpverlening kans van slagen heeft. Met de SGJb hebben de geïnterviewden slechts sporadisch te maken. De algemene mening van de
geïnterviewden is echter dat BJZ toegankelijk moet zijn voor alle doelgroepen, dus ook voor ouders en jeugdigen met een christelijke achtergrond. Er is volgens de geïnterviewden geen legitieme reden om
hiervoor een afzonderlijke organisatie in stand te houden.
Het JMW voert kinderbeschermingsmaatregelen uit voor joodse
cliënten. Het betreft momenteel de uitvoering van jaarlijks ongeveer
tien jeugdbeschermingszaken die door de WSG worden uitgevoerd
onder begeleiding van het JMW. Volgens het JMW hebben de cliënten
te kampen met zeer specifieke problematiek, waarbij de oorlog – ook
bij de derde generatie – nog een grote rol speelt. Het JMW is van
mening dat de specifieke deskundigheid vanwege de zeer kleine
doelgroep niet gedecentraliseerd kan worden.
De meeste vertegenwoordigers van LWI’s hebben in de interviews
aangegeven dat zij pleiten voor een wettelijke basis in de Wjz, waar­door zij een soortgelijke positie krijgen als Stichting NIDOS, die een
expliciete basis heeft in de Wjz en een landelijk budget. SGJb vindt
behoud van de huidige mandaatconstructie, met daarbij de landelijke
budgetverdeling via de landelijk coördinerende provincie (penvoerder),
afdoende. De LWI’s geven aan dat de relatie met de provincie die hun
subsidie verzorgt goed verloopt, maar dat de hardheidsclausule (zie
hoofdstuk 7) problemen oplevert doordat, de groei bij met name de
jeugdbescherming zeer groot is.
Volgens sommige vertegenwoordigers van de LWI’s is decentralisatie
van de LWI’s ongewenst, omdat BJZ daarmee het monopolie krijgt
over de uitvoering van de jeugdbeschermings- en de jeugdreclasseringstaken en de cliënt dan geen keuzevrijheid meer heeft. Ook gaat
volgens vertegenwoordigers van de LWI’s bij decentralisatie specialis­
tische zorg en expertise voor een specifieke doelgroep verloren. Volgens
deze vertegenwoordigers van de LWI’s kan de specifieke kennis en
expertise niet in stand worden gehouden bij verdeling over de vijftien
BJZ’s. Woordvoerders van de LJ&R vinden dat met name voor de zwervende jeugdigen een bovenregionale kijk op jeugdzorgaanbod nodig is,
die de provinciale jeugdzorg niet heeft. Volgens woordvoerders van de
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

137

WSG geeft versnippering van de specialistische zorg een te beperkte
blik en slechts één focus op jeugdzorg, terwijl de zorg voor de speci­fieke doelgroep breder is dan alleen jeugdzorg. Deze respondenten
achten decentralisatie risicovol, omdat het aantal calamiteiten in hun
doelgroep hoog is vanwege de kwetsbaarheid van de LVG-populatie.
Vertegen­­woordigers van de SGJb geven in de interviews aan dat de
reguliere jeugdzorg, anders dan de SGJb, er niet in zal slagen gesloten
subculturen open te breken, hetgeen ten koste zal gaan van het slagen
van de hulpverlening. Vanwege de zeer kleine doelgroep van het JMW
zou de specialistische deskundigheid van het JMW niet gedecentraliseerd kunnen worden.
9.1.3. Toekomst
De Wjz kent geen doelgroepenbeleid. De strekking ervan is dat BJZ
door cliëntgericht te werken rekening kan houden met de godsdienstige gezindheid, levensovertuiging of culturele achtergrond van
iedere cliënt (artikel 15 Wjz; 28 168, nr. 3, pag. 62). Het in stand houden
van LWI’s die vanuit een bepaalde godsdienstige gezindheid, levensovertuiging of culturele achtergrond opereren is daarom niet conform
de gedachte van de Wjz.
Ook het in stand houden van LWI’s die zich richten op een specifieke
doelgroep, zoals LVG-jeugdigen, past niet in het huidige stelsel van de
jeugdzorg. De centrale gedachte achter de Wjz was dat binnen BJZ de
behoefte van de cliënt centraal zou staan en dat de gescheiden werelden
van jeugdhulpverlening, jeugd-GGZ en jeugd-LVG tot het verleden
zouden behoren. Als de indicatiestelling voor de jeugd-LVG alsnog aan
BJZ wordt opgedragen (zie paragraaf 9.4), dan is het zeker logisch dat
BJZ ook de jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken voor de
LVG-sector gaat uitvoeren. Dat BJZ daarmee het monopolie krijgt over
de uitvoering van de jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken
past eveneens binnen het basisprincipe van de Wjz dat gewerkt wordt
met één toegang die toegankelijk is voor alle doelgroepen.
Hier staat tegenover dat de LWI’s binnen de mandaatconstructie de
afgelopen jaren een toenemende hoeveelheid zaken van BJZ’s overgedragen hebben gekregen. Ongeveer 25% van de landelijke omvang van
de maatregelhulp werd in 2008 uitgevoerd door de LWI’s (17% WSG,
6% LJ&R en 2% SGJb). Dit blijkt uit de cijfers van de MOgroep en de
jaarrekeningen van de LWI’s. Het duidt op de behoefte om voor
bepaalde gebieden de expertise op landelijk niveau te bundelen.
Naar de opvatting van de onderzoekers zijn er geen bezwaren om BJZ
ook in de toekomst de mogelijkheid te bieden om voor de uitvoering
van specifieke zaken andere organisaties in te schakelen. Er zijn specifieke doelgroepen ten aanzien waarvan het relevant is om landelijk
138

samen te werken om zo kwaliteit en continuïteit te kunnen borgen.
BJZ zou dan, in overleg met de provincie, voor specifieke doelgroepen
kunnen besluiten om de expertise van gespecialiseerde organisaties
(bijvoorbeeld de huidige LWI’s) in te zetten voor de uitvoering van de
jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken. Deze gespecialiseerde
organisaties worden dan ingeschakeld onder verantwoordelijkheid van
BJZ en alleen voor zover BJZ hier behoefte aan heeft. Er zou dan geen
apart landelijk budget nodig zijn, maar de provincies kopen voor de
BJZ’s naar behoefte in bij deze gespecialiseerde organisaties.
Decentralisering van de LWI’s is in deze constructie niet noodzakelijk,
waarmee wordt voorkomen dat veel tijd en energie gaat zitten in grootschalige reorganisaties. De inzet van de gespecialiseerde (landelijke)
organisaties op provinciaal niveau kan op verschillende manieren
worden geregeld. Zo kan gedacht worden aan de mogelijkheid om
personeel van deze organisaties bij BJZ te detacheren. Een andere optie
is dat BJZ gebruik blijft maken van een mandateringsregeling, waarbij
specifieke zaken worden uitgevoerd door personeel van gespecialiseerde organisaties.
Uiteraard worden de LWI’s in dit voorstel afhankelijker van provinciale
beleidskeuzes. Dit is echter inherent aan de keuze voor een gedecen­
traliseerd stelsel. Er mag van worden uitgegaan dat een aanbod dat
voorziet in een duidelijke behoefte en/of betere kwaliteit voor de cliënt
garandeert, zal worden ingekocht door provincies. Ook voor regionaal
werkende instellingen zal dit uitgangspunt steeds belangrijker
worden. Zorgvuldigheid bij het doorvoeren van de verandering is
uiteraard van belang. Voorkomen moet worden dat opgebouwde
specialistische expertise verloren gaat.
Aangezien het JMW voor de uitvoering van jeugdbescherming en
jeugdreclassering een zeer beperkte omvang heeft, is decentraal
inkopen naar de mening van de onderzoekers geen optie. Het JMW
laat de uitvoering van de maatregelen in de praktijk nu reeds over aan
de WSG. Daarom wordt geadviseerd dat het JMW de uitvoering van
deze taken onderbrengt bij een andere gespecialiseerde organisatie,
waarbij afspraken worden gemaakt over de uitvoering van de zorg
voor cliënten van het JMW.
9.1.4. Toegevoegde waarde OTS-taak bij NIDOS
Naar aanleiding van het door de Tweede Kamer aangenomen amendement van Kalsbeek is voor Stichting NIDOS een aparte regeling in de
wet opgenomen (Kamerstukken II 2002/03, 28 168, nr. 35). Artikel 1:254
lid 5 BW bepaalt dat de kinderrechter minderjarigen voor wie een asielaanvraag loopt en die in verband daarmee in een opvangcentrum van
het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) verblijven, onder
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

139

toezicht van NIDOS kan stellen. Ook kan de (voorlopige) voogdij over
minderjarigen voor wie een asielaanvraag loopt opgedragen worden
aan NIDOS, net als over door de Minister van Justitie andere aangewezen categorieën van minderjarige vreemdelingen (artikel
1:302 lid 2 BW, Besluit Aanvaarding rechtspersoon Burgerlijk Wetboek,
Staatscourant 2005, nr. 11, pag. 13 en Aanwijzingsbesluit categorieën
andere minderjarigen Burgerlijk Wetboek Boek 1, Staatscourant 2005,
nr. 11, pag. 12). NIDOS ontvangt een rechtstreekse doeluitkering vanuit
het Ministerie van Justitie (Besluit subsidie rechtspersonen voor
voogdij en gezinsvoogdij vreemdelingen, Staatsblad 2004, 702).
Uit de interviews blijkt dat de ervaringen met NIDOS wisselend zijn.
Kinderrechters vinden dat NIDOS meerwaarde heeft door de specifieke
expertise. Zij vinden dat de taak van NIDOS eerder uitgebreid zou
moeten worden dan dat deze groep bij BJZ zou moeten worden ondergebracht. Het feit dat NIDOS landelijk is georganiseerd is een voordeel
als cliënten van AZC wisselen. Anderen ervaren geen eenduidigheid en
continuïteit in de werkwijze van NIDOS. Volgens een aantal geïnterviewde vertegenwoordigers van BJZ’s kan de taak van NIDOS naar BJZ
worden overgeheveld, mits de expertise meegaat en geborgd wordt.
Woordvoerders van NIDOS zijn van mening dat een eventuele decentralisatie zal leiden tot verlies aan expertise en uiteindelijk tot het verdwijnen van specialistische zorg voor jeugdigen die in de COA-opvang
verblijven en die veel te maken hebben met landelijke wetgeving
(bijvoorbeeld het Vreemdelingenrecht).
Net zoals bij andere LWI’s gaat het bij NIDOS dus om specifieke kennis
en know-how. Het verschil met de andere LWI’s is dat NIDOS gericht
is op een (nog) van de Nederlandse samenleving geïsoleerde groep
(verblijf in de COA-opvang). De doelgroep van minderjarige asiel­
zoekers doet anderszins ook nog geen beroep op de reguliere jeugdzorgketen. Dit legitimeert volgens de onderzoekers het voortbestaan
van NIDOS als landelijk werkende instelling met een apart budget,
conform de wijze waarop dat nu in de Wjz is geregeld.

9.2. LWI voor zorgaanbod
9.2.1. Wettelijk kader
Naast de uitvoering van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken
heeft een aantal instellingen een landelijk zorgaanbod. Hiervoor is
eveneens op basis van artikel 104 Wjz na het van kracht worden van de
Wjz de mogelijkheid geboden tot een overgangsperiode, voor zover dit
nodig is om de continuïteit van de werkzaamheden van de LWI voor
hun doelgroep te garanderen.

140

Voor gespecialiseerde jeugdzorg en jeugdzorg vanuit een levensbeschouwelijke achtergrond met een beperkte doelgroep bepaalt artikel
3 lid 7 Wjz dat een cliënt zijn aanspraak tot gelding kan brengen bij een
zorgaanbieder die door een andere provincie wordt gesubsidieerd, mits
hierover een overeenkomst tussen de beide provincies is gesloten.
In 2006 zijn hierover twee convenanten gesloten tussen het Ministerie
van VWS, de provincies en de instellingen met een landelijk aanbod,
te weten Stichting Leger des Heils Welzijns- en Gezondheidszorg,
Stichting Gereformeerde Jeugdbescherming, William Schrikker
Stichting Pleegzorg, Stichting Joods Maatschappelijk Werk, De
Hoenderloo Groep en Harreveld (Convenant Inpassing aanbod van
Stichting Leger des Heils Welzijns- en Gezondheidszorg, Stichting Gerefor­meerde Jeugdbescherming, William Schrikker Stichting Pleegzorg en Stichting
Joods Maatschappelijk Werk in stelsel van jeugdzorg, Staatscourant 2007,
nr. 33, pag. 25; Convenant Inpassing aanbod van De Hoenderloo Groep
(incl. Glen Mills) en Harreveld in stelsel van jeugdzorg, Staatscourant
2007, nr. 33, pag. 24).
Op basis van deze convenanten hevelt het Rijk budget voor de LWI’s
over naar de uitkering zorgaanbod van een aantal provincies en konden
cliënten uit alle provincies tot 1 januari 2009 in aanmerking komen
voor een plaats. Inmiddels is een concepttekst voor een nieuw convenant beschikbaar, waarin de inpassingsperiode wordt verlengd tot
1 januari 2011. Dit convenant bepaalt dat bepaalde provincies als ‘penvoerders’ voor de LWI’s optreden, hetgeen inhoudt dat voornoemde
provincies ten behoeve van de overige provincies zorgdragen voor de
planning en financiering van het zorgaanbod van de LWI’s. De capaciteit wordt onder de provincies verdeeld volgens in het convenant
opgenomen trekkingsrechten.
9.2.2. Toekomst
De LWI’s zien in de toekomst voor het specialistische aanbod het liefst
een landelijk budget, waarbij provincies op basis van de vraag kunnen
afnemen. Het belangrijkste argument dat hierbij wordt genoemd is dat
versnippering van specialistische kennis en ervaring moet worden voorkomen. Landelijk kan deze kennis en ervaring beter worden geborgd.
De LWI’s vervullen in zekere zin ook een achtervangfunctie. Deze achtervangfunctie houdt in dat zij zorg bieden die provinciaal niet geboden
wordt of kan worden. Er wordt een vergelijking gemaakt met speciali­
stische ziekenhuizen, die ook nodig zijn omdat regionale ziekenhuizen
specifieke, moeilijke gevallen niet zelf kunnen behandelen.
In feite kan voor de LWI’s met een zorgaanbod een vergelijkbare redenering gevolgd worden als bij de LWI’s die jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren. Er is sprake van een gespecialiseerd aanbod voor
specifieke doelgroepen. Er mag van worden uitgegaan dat een goed
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

141

zorgaanbod dat in een behoefte voorziet ook zal worden ingekocht.
In het gedecentraliseerde stelsel van de jeugdzorg zijn de provincies
de inkopers van geïndiceerde jeugdzorg. Provincies kunnen niet alleen
inkopen bij regionaal werkende zorgaanbieders, maar ook bij landelijk
werkende zorgaanbieders. De verwachting is dat in de nabije toekomst
de grenzen tussen regionaal en bovenregionaal werkende zorgaan­
bieders ook zullen vervagen bij het inkopen. Immers, de feitelijke
zorgvraag zal meer leidend worden bij het inkopen, terwijl nu het
reguliere zorgaanbod soms wellicht nog een dominante rol vervult.
Op basis van het bovenstaande is het de meest voor de hand liggende
oplossing om de budgetten de voor LWI’s te decentraliseren naar de
provincies. De provincies kunnen naargelang de zorgvraag hiermee
zorg inkopen bij gespecialiseerde (eventueel landelijk werkende) zorgaanbieders. Belangrijk hierbij is wel dat de huidige LWI’s zich in een
vergelijkbare concurrentiepositie bevinden en er dus een ‘level playing
field’ bestaat tussen landelijke zorgaanbieders (de huidige LWI’s) en
de regionale zorgaanbieders.
Een apart landelijk budget is in bovenstaand voorstel niet meer nodig.
Een uitzondering moet mogelijk worden gemaakt voor het JMW. De
doelgroep van het JMW is dermate klein (momenteel acht plaatsen
pleegzorg en zeven residentiële plaatsen) dat deze kleine (landelijke)
vraag verloren zou gaan bij een gedecentraliseerde inkoop door de
afzonderlijke provincies. De onderzoekers adviseren, net als bij de
uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering van het
JMW, deze specifieke zorg onder te brengen bij een andere organisatie.
Deze andere organisatie bewaakt dan bij het inkoopproces dat er voldoende aanbod beschikbaar is voor het JMW. Hiermee kan ook beter
worden geanticipeerd op de wisselende behoefte aan JMW-aanbod.
Bij een kleine capaciteit zoals bij JMW is relatief al snel sprake van
grote fluctuaties. Een organisatie die het JMW-zorgaanbod verzorgt,
kan dergelijke fluctuaties gemakkelijker opvangen.

9.3. Specifieke jeugdzorg
Naast de vanuit de historie ontstane LWI’s (zie hiervoor) kunnen zich
in de loop der tijd ook allerlei nieuwe zorgvragen voordoen voor specifieke groepen. Een bekend voorbeeld hiervan is Fier Fryslân, welke
organisatie een specifiek aanbod heeft ontwikkeld voor slachtoffers
van eerwraak en loverboys.
Er is in feite geen principieel verschil tussen dit soort aanbod en het
aanbod van in het verleden ontstane LWI’s. In beide gevallen gaat het om
een aanbod voor specifieke groepen waarvoor specifieke expertise vereist
is en de provinciale schaal mogelijk te klein is. Fier Fryslân zou dan ook
142

graag als LWI worden aangemerkt. Echter in het verlengde van hetgeen
hiervoor wordt voorgesteld voor de huidige LWI’s, is het niet consistent
om dit nieuwe aanbod wél rechtstreeks te bekostigen met rijksmiddelen. Ook voor dit specifieke aanbod voor slachtoffers van eerwraak en
loverboys geldt, dat wanneer dit een goed aanbod is het voorziet in een
duidelijke behoefte, dit zal worden ingekocht door provincies. Niet elk
aanbod behoeft in elke provincie fysiek voorhanden te zijn.
Overigens is dit specifieke aanbod van Fier Fryslân wel illustratief voor
wat de consequenties zijn van het ontbreken van een integrale regie en
van het bestaan van verschillende financieringsstromen in de jeugdzorg. De organisatie combineert nu zelf middelen vanuit de Wmo,
AWBZ en Zvw om het ontwikkelde programma voor deze doelgroep
te kunnen aanbieden. Men heeft ook een beroep gedaan op provinciale
middelen, maar dit is tot nu toe niet gehonoreerd, omdat Fier Fryslân
niet erkend wordt als provinciale jeugdzorgaanbieder. In de provincie
Noord-Brabant is door een zorgaanbieder een vergelijkbaar zorgaanbod ontwikkeld, maar daar is dit wel onderdeel geworden van de
provinciale jeugdzorg, omdat de provincie bepaalde capaciteit voor
vrouwenopvang heeft erkend als jeugdzorg.
De moeite die Fier Fryslân op dit moment nog moet doen om het
aanbod bekostigd te krijgen, is geen argument om het dan maar direct
te subsidiëren vanuit het Rijk. Deze oplossing (bypass) zou voorbijgaan
aan het principiële probleem in de jeugdzorg, namelijk dat er nog geen
sprake is van een integrale regie en inkoop zoals met de Wjz beoogd
wordt (zie ook hoofdstuk 7). Overigens zullen ook in de toekomst
nieuwe vragen ontstaan voor nieuwe doelgroepen in de jeugdzorg.
Het is in een gedecentraliseerd stelsel ook dan niet wenselijk om dit
landelijk te financieren. Landelijke financiering zou vooral gericht
moeten zijn op tijdelijke experimenten en op innovatie om nieuw
landelijk beleid te faciliteren.
Uit de enquête bleek dat de hierboven geschetste situatie wordt ondersteund. De provincies en BJZ’s zijn alle van mening dat de verantwoordelijkheid voor de financiering van specialistische voorzieningen, zoals
bijvoorbeeld het aanbod voor slachtoffers van loverboys en eerwraak,
bij de provincies gelegd moet worden.

9.4. De LVG-doelgroep
In het kader van het creëren van één toegang was het met de Wjz de
bedoeling om de indicatiestelling voor jeugd-LVG over te hevelen naar
de BJZ’s. Tot op heden is dit nog niet gerealiseerd (zie ook hoofdstuk 3).
In de praktijk leidt dit tot veel onduidelijkheid voor cliënten en afstemmingsproblemen tussen instellingen. Dit wordt door de verschillende
geïnterviewde partijen bevestigd. Van de provincies geeft 87% aan dat
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

143

een overheveling van indicatiestelling en zorgaanbod voor jeugd-LVG
naar provincies veel tot zeer veel zou bijdragen aan een beter zorgaanbod voor deze doelgroep. De overige 13% van de provincies geeft aan
dat het enigszins zou bijdragen. In de huidige situatie zijn er voor een
heel complexe doelgroep in de jeugdzorg, namelijk kinderen met een
IQ tussen 70 en 85, twee aparte toegangen tot de jeugdzorg. Er geldt nu
een protocol dat erop neerkomt dat op basis van IQ en de uitslag van het
screeningsinstrument voor sociaal aanpassingsvermogen de toegang
dient plaats te vinden via BJZ naar provinciale jeugdzorg of via CIZ
naar een AWBZ-voorziening. Dit levert in de praktijk de nodige afstemmingsproblemen op. MEE-organisaties spelen een belangrijke rol in de
onder­­­­­­­­steuning van cliënten om dit in goede banen te leiden. Daarnaast
geldt zeker bij deze doelgroep dat vaak een langere observatie nodig is
om een keuze tussen de ene kolom dan wel de andere kolom te kunnen
maken (Taskforce Linschoten, 2008). De keuze aan de voorkant wordt
nu eigenlijk geforceerd door de manier waarop het stelsel op dit
moment (nog) is ingericht (twee toegangen en twee financieringen
voor de doelgroep jeugd-LVG), terwijl het de bedoeling van de Wjz
was deze domeinen verder te integreren.
Vertegenwoordigers van de Orthopedagogische behandelcentra,
welke gespecialiseerd zijn in de LVG-doelgroep, geven aan dat het niet
wenselijk is om de LVG-doelgroep op te splitsen in een groep met een
IQ tussen 70 en 85 en een groep met een IQ tussen 50 en 70. Deze
scheidslijn zou in de praktijk moeilijk te handhaven zijn. Dit heeft
enerzijds te maken met fluctuaties in de meting van het IQ en andere
beïnvloedende factoren die een rol spelen bij de uiteindelijke diagnose
en anderzijds met het feit dat ook instellingen voor Verstandelijk
Gehandicapten (VG) zorg bieden aan LVG-jeugdigen. Deze instelling­­en kunnen ook een erkenning krijgen voor een LVG-aanbod.
De onderzoekers bevelen aan de indicatiestelling voor LVG-jeugdigen
over te hevelen van het CIZ naar BJZ’s en dit te laten gelden voor de
totale doelgroep met een IQ tussen 50 en 85. Het voordeel van deze
overheveling van de indicatiestelling is: a) een overzichtelijkere situatie
voor deze doelgroep bij de toegang b) de gewenste integrale benadering
in de jeugdzorg wordt vergemakkelijkt en c) de systeembenadering
(betrekken context/netwerk) van BJZ kan ook voor deze doelgroep
beter worden ingezet. In hoofdstuk 3 en 4 wordt benadrukt dat deze
systeembenadering nog meer aandacht zou moeten krijgen. Zeker voor
de problematiek van LVG-jeugdigen, die extra ondersteuning vanuit de
omgeving noodzakelijk maakt, is het systeemdenken heel belangrijk.
Cliënten met een IQ tussen 50 en 70 zullen vaak ook afhankelijk zijn
van langdurige zorg (langer dan een jaar) vanuit de AWBZ. Met de
bovenstaande overheveling ontstaat in feite een vergelijkbare situatie
als voor de langdurige zorg in de jeugd-GGZ. Ook voor de jeugd-GGZ
144

is sprake van een knip qua toegang en zorg tussen het eerste jaar (Zvw)
en daarna (AWBZ).
Wat het zorgaanbod voor jeugdigen betreft wordt door de CFJ (2009)
gepleit voor één financiering van alle geïndiceerde jeugdzorg, dus
inclusief de jeugd-LVG. Ook bij de tussentijdse evaluatie van de Wjz in
2006 werd aanbevolen deze weg nader te verkennen (BMC, 2006). De
onderzoekers bevelen op grond van de huidige bevindingen aan om
het budget voor jeugd-LVG-zorgaanbod van de AWBZ over te hevelen
naar de provinciale jeugdzorg. Deze overheveling zal de integrale regie
(zie hoofdstuk 7) aanzienlijk vergemakkelijken, mits ook de indicatiestelling wordt overgeheveld naar BJZ’s. Een belangrijke randvoorwaarde hierbij is dat geïnvesteerd moet worden in het opbouwen
van de hiervoor benodigde expertise bij BJZ’s.
Een complicerende factor bij de overheveling van de middelen voor
LVG-zorg naar provincies zou kunnen zijn dat deze zorg niet alleen
wordt geboden door de circa twintig orthopedagogische behandel­
centra in het land, maar dat ook diverse VG-zorgaanbieders op dit
terrein een aanbod hebben. Anderzijds hoeven instellingen waarvan
LVG-zorg door provincies wordt ingekocht niet exclusief te werken
voor de geïndiceerde jeugdzorg. Met de nieuwe financieringssyste­
matiek zal ook de setting steeds minder belangrijk worden.Instel­
lingen zullen daarentegen met de implementatie van de voorgestelde
prestatie-indicatoren en de nieuwe financieringssystematiek steeds
meer worden afgerekend op kwaliteit en behaalde resultaten.

9.5. Samenvatting
In dit hoofdstuk worden specifieke onderwerpen nader bestudeerd,
namelijk: Landelijk Werkende Instellingen (LWI’s), het zorgaanbod
voor jeugdigen met een licht verstandelijke handicap (jeugd-LVG) en
de financiering van specifieke jeugdzorg, zoals slachtoffers van loverboys en eerwraak. Voor deze specifieke onderwerpen worden op basis
van het evaluatieonderzoek ook concrete aanbevelingen geformuleerd.
LWI’s voor jeugdbescherming en jeugdreclassering
De LWI’s voor jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn gericht op
specifieke doelgroepen en beschikken hiertoe over specifieke expertise.
De schaalgrootte is veelal een belangrijke reden om dit landelijk te
organiseren. Handhaving van de LWI’s is echter niet in lijn met de ene
toegang zoals beoogd met een BJZ en met een gedecentraliseerd stelsel.
Het uitgangspunt zou moeten zijn dat ‘een goed product dat in een
behoefte voorziet’ zeker zal worden ingekocht. Als landelijke organi­
saties aanbod hebben dat de kwaliteit van BJZ’s voor cliënten kan
verhogen, dan is de verwachting dat provincies dit ook zullen inkopen.
Aanbevolen wordt dan ook om het budget voor LWI’s te decentraliseren.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

145

Een apart landelijk budget is niet noodzakelijk. Wel zal voor deze constructie voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclas­sering
de regelgeving moeten worden aangepast in relatie tot de
verantwoordelijkheden van BJZ’s en prestatie-indicatoren moeten
worden geïmplementeerd om de kwaliteit van de dienstverlening
adequaat te kunnen beoordelen.
De OTS en voogdij uitgevoerd door NIDOS is gericht op een specifieke
van de Nederlandse samenleving geïsoleerde groep (minderjarige
asielzoekers in de COA-opvang). Deze groep maakt geen gebruik van
de reguliere jeugdzorgketen. Aanbevolen wordt dan ook om voor
NIDOS de huidige constructie in de Wjz te continueren.
Het Joods Maatschappelijk Werk (JMW) heeft landelijk een beperkt
aantal plaatsen voor jeugdbescherming en heeft deze ondergebracht
bij een andere organisatie. De schaal van het JMW is te klein voor
inkoop door afzonderlijke provincies. Aanbevolen wordt om ook in
de toekomst een andere uitvoerende organisatie te verzoeken plaatsen
en expertise voor JMW beschikbaar te houden.
LWI’s voor zorgaanbod
Er zijn LWI’s met een aanbod dat gericht is op specifieke groepen en
waarin de schaalgrootte een rol speelt. Ook ten aanzien van zorgaan­­bod geldt dat ‘een goed product dat in een behoefte voorziet’ zeker zal
worden ingekocht. Aanbevolen wordt daarom om ook het budget voor
de LWI’s met zorgaanbod te decentraliseren. Belangrijke randvoorwaarde hierbij is dat sprake moet zijn van een gelijke uitgangspositie
voor landelijke organisaties ten opzichte van de provinciale jeugd­
zorgaanbieders (level playing field).

mag ervan worden uitgegaan dat provincies dit aanbod zullen inkopen
indien dit de kwaliteit voor de cliënt verhoogt en in een behoefte
voorziet. Dus ook hier geldt dat een apart landelijk budget niet wordt
aanbevolen. Innovatiegelden kunnen daarentegen wel door het Rijk
worden ingezet om nieuwe initiatieven te ontwikkelen.
De LVG-doelgroep
De bedoeling van de Wjz was om de indicatiestelling voor jeugd-LVG
te integreren in BJZ’s om zo te komen tot één toegang. Dit is tot nu toe
nog niet gerealiseerd. Dit leidt tot onduidelijkheid voor cliënten en de
integrale benadering wordt hierdoor belemmerd. Er zijn nu twee
aparte toegangen (BJZ en CIZ) voor een heel complexe doelgroep in
de jeugdzorg.
De onderzoekers bevelen aan de indicatiestelling voor LVG-jeugdigen
over te hevelen van het CIZ naar de BJZ’s en dit te laten gelden voor
de totale doelgroep met een IQ tussen 50 en 85. Tegelijkertijd wordt
aanbevolen het budget voor het jeugd-LVG-zorgaanbod over te hevelen
van de AWBZ naar de provinciale jeugdzorg. De voordelen van deze
overheveling zijn dat: a) een overzichtelijkere situatie voor deze doelgroep bij de toegang ontstaat, b) de gewenste integrale benadering in
de jeugdzorg wordt vergemakkelijkt en c) de systeembenadering
(betrekken context/netwerk) van BJZ ook voor deze doelgroep beter
kan worden ingezet. Een belangrijke randvoorwaarde bij deze over­
hevelingen is dat geïnvesteerd wordt in het opbouwen van de hier­­voor benodigde expertise bij de BJZ’s.

Een apart landelijk budget is niet noodzakelijk. Wel zullen prestatieindicatoren geïmplementeerd moeten worden om de kwaliteit van de
dienstverlening adequaat te kunnen beoordelen. Deze aanbeveling is
in lijn met de verwachting dat het onderscheid tussen regionaal en
bovenregionaal werkende zorgaanbieders steeds kleiner zal worden.
Het is om zorg op maat te bieden ook niet nodig dat elk specifiek
aanbod in elke provincie fysiek aanwezig is. Voor JMW kan voor het
zorgaanbod een vergelijkbare afspraak worden gemaakt als is voor­
gesteld voor de jeugdbescherming.
Specifieke jeugdzorg
Als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen zal er altijd behoefte
blijven ontstaan aan nieuw aanbod voor nieuwe doelgroepen waarvoor
specifieke expertise nodig is. Een actueel voorbeeld hiervan is een
aanbod voor slachtoffers van eerwraak en loverboys. Ook voor dergelijk
nieuw aanbod wordt aanbevolen om uit te gaan van dezelfde principes
als aanbevolen voor de huidige LWI’s. In een gedecentraliseerd stelsel
146

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 9. Specifieke aandachtspunten

147

10

Slotbeschouwing

In de voorgaande hoofdstukken zijn de vragen zoals
die voor dit evaluatieonderzoek zijn geformuleerd,
beantwoord. De belangrijkste bevindingen worden
per hoofdstuk in een aparte paragraaf puntsgewijs
samengevat. In deze slotbeschouwing wordt enerzijds
verantwoording afgelegd voor het uitgevoerde
onderzoek en anderzijds worden de meest relevante
bevindingen die in het evaluatieonderzoek naar voren
komen in samenhang nader beschouwd. Acht good
practises die in het onderzoek werden geïnventari­
seerd worden in deze slotbeschouwing als casussen
gepresenteerd ter illustratie van alternatieven voor
geconstateerde knelpunten.
10.1. Verantwoording
In de Wjz is opgenomen dat deze binnen vijf jaar na inwerkingtreding
dient te worden geëvalueerd. In het onderhavige rapport is getoetst of
de oorspronkelijke kerndoelen die met de wet worden beoogd zijn
gerealiseerd. Hiervoor zijn in totaal 53 subvragen beantwoord. De
centrale vraagstelling hierbij is:
• In hoeverre heeft de invoering van de Wjz eraan bijgedragen dat
jeugdigen, hun ouders en het gezin de zorg krijgen waar zij recht
op hebben?
• In hoeverre heeft de Wjz de knelpunten opgelost, die zij beoogde
op te lossen?

148

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Slotbeschouwing
10. Slotbeschouwing

149

De beoogde kerndoelen ter oplossing van destijds gesignaleerde
knelpunten hebben betrekking op:
• Eén toegang.
• Een geobjectiveerde integrale indicatiestelling.
• Een integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg.
• Aansluiting tussen jeugdzorgdomeinen.
• Verankering van recht, regierol provincies en financiële
beheersbaarheid.
Deze kerndoelen kunnen worden gezien als middelen (of beleidsinstrumenten) om de situatie voor cliënten in de jeugdzorg te verbeteren.
Het analysekader voor dit evaluatieonderzoek werd gevormd door deze
kerndoelen. Voor de beantwoording van de vragen en het trekken van
conclusies is het criterium steeds of de getroffen maatregelen en/of
ingezette activiteiten bijdragen aan de realisatie van deze kerndoelen.
Indien de voorgenomen maatregelen en/of activiteiten achterwege zijn
gebleven, is het de vraag waarom dit niet is gebeurd en welke consequenties dit heeft. Daar de evaluatie een veelheid aan onderwerpen
betreft is bij deze analyse vooral gefocust op de cliëntgerichtheid, de
ketengerichtheid en de kracht van sturing en kostenbeheersing.
Deze thema’s vormen de kern van wat werd beoogd met de Wjz.
Voor de evaluatie is gekozen voor een kwalitatief onderzoek. Voor
zover relevant is gebruikgemaakt van kwantitatieve gegevens uit ander
onderzoek en bestaande registraties. Het evaluatieonderzoek bestaat
uit een documentenanalyse, feitenonderzoek met internetenquêtes
onder alle vijftien provincies en BJZ’s en verdiepende interviews, cliëntenpanels en feedbackbijeenkomsten in vier regio’s. Het verdiepend
onderzoek heeft plaatsgevonden in de provincies Drenthe, Overijssel
en Noord-Brabant en de stadsregio Amsterdam. Per regio werden steeds
circa 25 cliënten en circa 25 actoren op bestuursniveau en uit­voerend
niveau uit de jeugdzorgketen bij het evaluatieonderzoek betrokken. Er
is van uitgegaan dat in de vier gekozen regio’s voldoende variatie
voorkomt om relevante werkwijzen in de jeugdzorg nader
te bestuderen. In deze vier regio’s woont ongeveer een derde van alle
jeugdigen in Nederland.
In het onderzoek is veel informatie verzameld aan de hand van
enquêtes en interviews. Niet geheel uit te sluiten is dat respondenten
over de ‘eigen’ sector positiever oordelen dan anderen zullen doen.
Om als onderzoekers een zo betrouwbaar mogelijk beeld van de gehele
jeugdzorgketen te krijgen, zijn daarom in het onderhavige onderzoek
aan de respondenten systematisch niet alleen vragen gesteld over het
eigen werkterrein, maar ook over aanpalende domeinen.

150

Bij de analyses en de rapportages in de hoofdstukken 3 tot en met 9
zijn de gegevens uit de internetenquêtes als vertrekpunt genomen,
tenzij het onderwerpen betrof waarover met de internetenquête geen
gegevens behoefden te worden verzameld. Vervolgens heeft verdieping
plaatsgevonden op basis van de gehouden interviews, cliëntenpanels
en bestudeerde documenten. Dit proces leverde veel informatie op voor
de beantwoording van de gestelde vragen en het formuleren van conclusies. Om er zeker van te zijn dat de analyses goed zijn uitgevoerd en
de getrokken conclusies correct zijn, zijn de belangrijkste bevindingen
en conclusies gepresenteerd en besproken met de begeleidingsgroep
en tijdens vier regionale feedbackbijeenkomsten. Op onderdelen
leidden deze bijeenkomsten tot aanscherping van de conclusies.

10.2. Randvoorwaarden voor de cliënt
In het evaluatieonderzoek is bij alle thema’s de situatie mede geanalyseerd vanuit het cliëntenperspectief. Ook in deze slotbeschouwing
wordt bij de volgende paragrafen het cliëntenperspectief steeds
betrokken. In deze paragraaf wordt vooral ingegaan op randvoorwaardelijke aspecten die vanuit het cliëntenperspectief belangrijk zijn.
Werkwijze en bejegening
Een belangrijke conclusie uit het evaluatieonderzoek is dat de door
cliënten ervaren knelpunten niet zozeer te maken hebben met de Wjz
als zodanig, maar vooral met de gevolgde werkwijze en bejegening
door medewerkers van instellingen in de jeugdzorg. Men vindt
procedures vaak onduidelijk.
Informatievoorziening
Cliënten hebben een grote behoefte aan meer duidelijkheid over de
relaties tussen instanties. Hoe is bijvoorbeeld de positie van BJZ ten
opzichte van een zorgaanbieder? Scholen worden hierbij als een belangrijke locatie gezien om over dit soort zaken voorlichting te geven. Niet
alleen voor jeugdigen en hun ouders vinden cliënten het van belang dat
ze meer informatie over de jeugdzorg ontvangen, maar zeker ook voor
onderwijsgevenden. Cliënten zien het onderwijs als een belangrijke
schakel naar de jeugdzorg.
In de praktijk ervaren cliënten veelvuldig dat tussen hulpverleners van
verschillende instanties de goede communicatie ontbreekt en soms
merken ze zelfs dat er sprake is van tegengestelde belangen. Ditzelfde
ervaart men ook voor hulpverleners onderling binnen eenzelfde instelling. Cliënten vinden dat ze vaak hetzelfde verhaal moeten vertellen.
Van een goed functionerende jeugdzorgketen is in hun ogen dan ook
nog geen sprake.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

151

Tevredenheid en betrokkenheid
Er wordt door jongeren nauwelijks gebruikgemaakt van de onafhankelijke klachtencommissie. Ook doen ze weinig beroep op de vertrouwenspersoon. Alle provincies geven wel aan dat ze instellingen in staat stellen
om een beroep te doen op een vertrouwenspersoon. Er zijn landelijk
geen gegevens beschikbaar over het aantal formatieplaatsen vertrouwenspersoon dat wordt ingezet. Hiervoor geldt ook geen normering
en er kunnen dus verschillen zijn tussen provincies. Cliënten zijn vaak
terughoudend om een klacht in te dienen, omdat ze de klachtenpro­
cedure als eng ervaren en vinden dat ze ten opzichte van de instelling
in een afhankelijkheidspositie verkeren. Ze vinden dat een second
opinion voor het volledige indicatiebesluit (en niet alleen voor de testen onderzoeksgegevens) in de Wjz geregeld zou moeten worden, in
aanvulling op de huidige bezwaar- en beroepsprocedures.
Wat opvalt bij de cliëntenraad en de jongerenraad is dat deze raden over
het algemeen pas goed gaan functioneren als de instelling zelf ook op
andere manieren investeert in de participatie van cliënten. Voorbeelden
hiervan zijn het betrekken van cliënten bij beleidsontwikkeling, het
organiseren van tevredenheidsonderzoek of het opzetten van cliëntenpanels. Bij Bureaus Jeugdzorg is ten opzichte van de zorgaanbieders
veelal sprake van een snelle doorstroming. Dit bemoeilijkt de continuïteit van dergelijke raden. Daarom kiezen sommige BJZ’s er ook wel
voor om met name in te zetten op deze andere vormen van cliënten­
participatie.

Cliëntenparticipatie bij Yorneo (Drenthe)
In de visie van Yorneo is cliëntenparticipatie respectvol samenwerken met jeugdigen en hun
systemen bij het vinden van werkbare oplossingen gericht op zelfbepaling en zelfhandhaving.
Deze visie geeft richting aan de manier waarop kwaliteitsbeleid handen en voeten
krijgt. Yorneo neemt de mening van de cliënt serieus vanuit de overtuiging dat door
goed te luisteren naar de mening van de cliënt de organisatie nog verder kan worden
verbeterd op alle niveaus: van individuele medewerker en afdeling tot de organisatie
als geheel.Bij Yorneo worden audits en verschillende vormen van cliëntparticipatie
uitgevoerd en wordt elke behandeling afgesloten met een exitvragenlijst. Eens per
twee jaar wordt de C-toets afgenomen, waarmee de tevredenheid van alle huidige
cliënten wordt gemeten over de uitgevoerde hulp. De uitkomsten van de verschillende

10.3. Eén toegang en integrale jeugdzorg
Een kerndoel van de Wjz is het creëren van één toegang. Dit zou het
voor de cliënt aanzienlijk vergemakkelijken om de weg te vinden in
de jeugdzorg. Bovendien legt de ene toegang ook een belangrijke basis
voor een tweede kerndoel van de Wjz, namelijk het realiseren van een
integrale aanpak van jeugdzorg. Verondersteld mag worden dat deze
beide doelen het beste in samenhang kunnen worden gerealiseerd.
Het zijn twee belangrijke elementen in de ketengerichtheid.
Eén toegang
Een belangrijk onderdeel bij de vorming van één toegang was de
vorming van BJZ’s. In elke provincie dient sprake te zijn van één BJZ en
in elk BJZ dient de vrijwillige toegang, het AMK, de jeugdbescherming
en de jeugdreclassering geïntegreerd te zijn. Dit integratieproces heeft
ook in alle provincies plaatsgevonden en in elke provincie functioneert
één BJZ. De afstemming tussen het vrijwillige en het gedwongen kader
is met deze integratie aanzienlijk verbeterd. Desalniettemin ervaren
BJZ’s ook nog belemmeringen bij die afstemming, als gevolg van bijvoorbeeld verschillende eisen die worden gesteld aan dossiers en
verschillen in de wijze van financiering.
Een tweede belangrijk element bij de vorming van één toegang was om
de toegang tot de provinciale jeugdzorg te combineren met de toegang
tot de jeugd-LVG, de jeugd-GGZ en civiele plaatsingen in JJI’s (thans
gesloten jeugdzorg). Tot op heden heeft deze integratie ten aanzien van
jeugd-LVG en jeugd-GGZ nog niet plaatsgevonden. De toegang tot de
jeugd-LVG verloopt nog steeds via het CIZ en de toegang tot de jeugdGGZ verloopt voor een groot deel via de huisartsen en voor een klein
deel via BJZ’s. Een arts die rechtstreeks doorverwijst naar de jeugdGGZ, moet op grond van het Uitvoeringsbesluit Wjz aan BJZ melden
welke stoornis de arts vermoedt en waarop dat vermoeden is gebaseerd.
In de praktijk vindt deze terugkoppeling niet plaats. Dit wordt nog
eens versterkt door het feit dat de jeugd-GGZ thans valt onder de Zvw,
waarin ook niet is opgenomen dat huisartsen het moeten melden aan
BJZ als ze verwijzen naar de jeugd-GGZ. Civiele plaatsingen in JJI’s
komen met de komst van gesloten jeugdzorg vanaf 1 januari 2010 niet
meer voor. De toegang voor gesloten jeugdzorg loopt via de BJZ’s.

onderdelen worden besproken in de teams en in de cliëntenraad waar verbeterpunten
worden besproken. De verbeterpunten komen vervolgens aan de orde in het MT. Het
advies en/of de be­sluiten die in het MT worden genomen komen in de notulen. Op
basis van deze notulen wordt een plan van aanpak cliëntenparticipatie geschreven.
Dit plan wordt besproken in de cliëntenraad, waarna het plan van aanpak wordt vastgesteld. Nadat het plan van aanpak is uitgevoerd start het proces van voren af aan.
Contactpersoon: wisse.bliek@yorneo.nl

152

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

153

Intersectoraal adviesteam (ISAT, Drenthe)
BJZ Drenthe heeft drie locaties. Elke locatie heeft een Intersectoraal adviesteam (ISAT).
Het ISAT is een samenwerking tussen BJZ, GGZ, Accare (kinder- en jeugdpsychiatrie)
en Yorneo (provinciale jeugdzorgaanbieder). Vanuit elke instelling neemt een gedragswetenschapper deel aan dit team. Op afroep nemen vertegenwoordigers vanuit het
onderwijs, MEE en/of de verslavingszorg deel aan het overleg.
Het ISAT heeft als kerntaken:
•

Consultatie en advies tijdens het indicatietraject of tijdens de uitvoering van geïndiceerde zorg. Complexe casuïstiek kan hier worden ingebracht waar de deelnemende
instellingen vervolgens een advies op geven. Het team beoordeelt de hulpvraag van
jeugdigen voor wie een standaard oplossing niet voldoet.

•

Oplossen van vraag/aanbod problematiek na het indicatiebesluit
(plaatsingsproblemen).

Het ISAT is nu een jaar actief. Provinciebreed zijn er tot nu toe zo’n dertig kinderen
besproken. Interessante resultaten betreffen bijvoorbeeld het steeds vaker gescheiden

Argumenten die door het veld worden genoemd voor het niet
verder van de grond komen van de samenwerking tussen en binnen
deelsectoren zijn concurrentie, afrekenen op prestaties en verschillende
(finan­ciële) regels waaraan partijen zich hebben te houden ten aanzien
van bijvoorbeeld de wijze van verantwoording of gehanteerde bekostigingseenheden. Deze factoren leiden ertoe dat de hoogste prioriteit
ligt bij de eigen organisatie en dat aan de samenwerking in de jeugdzorgketen een lagere prioriteit wordt toegekend. De conclusie die
hieruit getrokken kan worden is dat het systeem nog niet de juiste
prikkels bevat waarmee bijvoorbeeld ketensamenwerking wordt
beloond en dat verschillende regels in de verschillende deelsectoren
een belemmering vormen voor een cliëntgerichte samenwerking.
De zorgaanbieders zijn verticaal georganiseerd binnen hun eigen
kolom en tegelijkertijd is er behoefte aan (kolomoverstijgende)
horizontale cliënttrajecten. Ook door cliënten wordt dat zo ervaren.

aanbieden van wonen en behandeling: de provinciale jeugdzorgaanbieder die de
problematiek van een kind zwaar inschat biedt een verblijfplaats en de kinder- en

Integraal beleid met Agis (stadsregio Amsterdam)

jeugdpsychiatrie die geen bed beschikbaar heeft biedt de behandeling. Op deze

In de stadsregio Amsterdam hebben jeugdzorginstellingen te maken met kinderen bij

manier ontstaan intersectorale hulparrangementen op maat.

wie niet noodzakelijkerwijs sprake is van kindproblematiek, maar van wie de ouders

Contactpersoon: yolanda.de.wilde@bjzdrenthe.nl

psychiatrisch ziek zijn. In het verleden bleek het voor BJZ praktisch onmogelijk om
informatie uit de volwassenenpsychiatrie te krijgen om in te schatten welke pedago­­gische beslissingen de juiste zouden zijn. Aangezien het de jeugdzorgaanbieders en de

154

Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat met het van kracht
worden van de Wjz voor de toegang belangrijke maatregelen tot op
heden niet zijn gerealiseerd. Aangenomen mag worden dat dit een
nadelige invloed heeft gehad op de werking van het stelsel. Er bestaan
immers nog steeds drie verschillende toegangen voor de deelsectoren
provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ. Dit betekent dat de
cliënt nog steeds te maken kan hebben met verschillende loketten voor
de toegang tot de geïndiceerde jeugdzorg. Ook voor regievoering en
kostenbeheersing is dit een belemmering, omdat dit er ook toe heeft
geleid dat tussen de deelsectoren nog geen sprake is van het systematisch delen van informatie.

volwassenenpsychiatrie niet lukte om tot een uitwisselingsprotocol te komen, zijn de

Eén aanpak
Bij de Wjz is ervan uitgegaan dat er meer samenwerking en samenhang
zou komen tussen het aanbod van de provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG
en jeugd-GGZ, door middel van het ontwikkelen van zorgprogramma’s
en modules. Het aanbod zou daardoor transparanter en vergelijkbaar
worden. Deze modules zouden de homogene eenheden zijn van jeugdzorg waarop aanspraak bestaat en de basis vormen voor de planning
en financiering. Op het ontstaan van samenwerkingsverbanden van
kinder- en jeugdpsychiatrie en LVG-behandelzorg in Multifunctionele
Centra (MFC’s) na zijn op dit terrein in de afgelopen jaren weinig
vorderingen geboekt. De drie deelsectoren werken grotendeels
gescheiden. Ieder zet zich in om de eigen wachtlijst weg te werken.

10.4. Indicatiestelling en casemanagement

financiers van zorg (zorgverzekeraar Agis en de stadsregio Amsterdam) tot een bestuurlijk convenant gekomen waarin het belang van een dergelijke informatie-uitwisseling
is benadrukt. Deze bestuurlijke rugdekking heeft veldpartijen gestimuleerd om tot
daadwerkelijke vaststelling van het uitwisselingsprotocol te komen. In het convenant
is afgesproken dat vanaf oktober 2009 vijftig verzoeken tot informatie vanuit de jeugdzorg bij de volwassenenpsychiatrie door beide partijen worden gemonitord en dat de
resultaten worden gepresenteerd aan Agis en de stadsregio Amsterdam.
Contactpersoon: c.pollmann@dmo.amsterdam.nl

Kerndoel van de Wjz is het tot stand komen van een objectieve en
integrale indicatiestelling. Hiermee zou een adequate basis gelegd
kunnen worden voor een eenduidige vraagsturing en een eenduidige
financiering.
Objectieve en integrale indicatiestelling
Er is met het van kracht worden van de Wjz van begin af aan een grote
nadruk gelegd op de indicatiestelling. Met het tot stand komen van het
Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg in 2007 is een belangrijke
basis gelegd om te komen tot verdere standaardisering en objectivering
van de indicatiestelling. Drie typen indicatietrajecten worden onderEvaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

155

scheiden al naargelang de vooraf ingeschatte complexiteit van
de problematiek. Ondanks deze differentiatie lijkt de werkwijze te
massief. Zeker gezien de fluctuaties die eigen zijn aan opgroei- en
opvoedproblemen.

Plan Plus (Overijssel)
Het doel van Plan Plus is om vanuit de eigen kracht van cliënten, hun familie en sociale
netwerk in samenspraak met zorgaanbieders tot een passend hulpaanbod te komen dat
onderdeel uitmaakt van één samenhangend zorgplan dat de periode tot volledige
beëindiging van (geïndiceerde) jeugdzorg of tot aan zelfstandigheid (en zo nodig

De Wjz en de manier waarop de indicatiestelling wordt uitgevoerd zijn
sterk gefocust op het individu en het belang van een objectieve indicatiestelling. Een belangrijk verschil met bijvoorbeeld de toegang tot de
AWBZ is dat het in de jeugdzorg vooral gaat om problematiek die sterk
kan fluctueren en waarbij de ontwikkeling van het kind en de context
(gezinssysteem en eigen netwerk) een belangrijke rol spelen. Bij de
AWBZ (vooral ouderenzorg en gehandicaptenzorg voor volwassenen)
gaat het meestal om veel stabielere situaties. Belangrijk uitgangspunt
bij de inrichting van zowel het CIZ als het BJZ is dat op één moment
een indicatiebesluit kan worden genomen. Op basis van praktijkervaringen is het de vraag of dit belangrijke uitgangspunt in de Wjz voor
de jeugdzorg geen verdere nuancering behoeft.

langer) beslaat. Cliënten (primair die langer dan negen weken op de wachtlijst staan of
langere tijd wachten op een goede vervolgplek binnen de jeugdzorg) krijgen een Eigen
Kracht Conferentie (EKC) aangeboden. Secundair geldt hetzelfde aanbod voor cliënten
die kunnen door- of uitstromen. Tijdens een EKC komen de zorgvrager/het gezin en
voor hen belangrijke steunfiguren uit de familie en/of het sociale netwerk bij elkaar om
een plan te maken. BJZ is vertegenwoordigd bij het eerste deel van de bijeenkomst om
informatie te geven over de mogelijkheden en de kaders in het geval er sprake is van een
maatregel (OTS of voogdij). Uit deze EKC ontstaat een plan waar alle partijen mee
verder kunnen. Dit plan wordt de leidraad voor verdere hulpverlening. Als een cliëntsysteem geen EKC aan wil gaan, wordt men uitgenodigd aan de ‘+tafel’. Aan deze tafel
zitten vertegenwoordigers van BJZ, relevante provinciale zorgaanbieders in de betreffende deelregio en - indien aan de orde - vertegenwoordigers van jeugd-GGZ en/of
jeugd-LVG. In overleg met de zorgvrager/het gezin wordt nagegaan welke andere

Vraagsturing
Met de invoering van de Wjz is er meer aandacht gekomen voor de
vraag van de cliënt. In die zin is de positie van de cliënt versterkt. Maar
bij de indicatiestelling in de jeugdzorg heeft van meet af aan wel sterke
nadruk gelegen op het behandelen van problemen (cure) en is er relatief
minder aandacht geweest voor het begeleiden bij opgroeien (care).
Wenselijk is om voor of bij de toegang meer aandacht te besteden aan
mogelijke oplossingen binnen het eigen netwerk van de cliënt en wat
ervoor nodig is om die goed te benutten, overigens zonder een mogelijke noodzaak tot (aanvullende) specialistische zorg uit het oog te verliezen. Hier liggen mogelijk ook kansen om de druk op de geïndiceerde
jeugdzorg te reduceren. Er zijn verschillende initiatieven genomen die
gericht zijn op een betere benutting van het cliëntsysteem. Bovendien
zou met het oog op continuïteit nog meer dan nu het geval is het
perspectief van de cliënt uitgangspunt moeten zijn bij het vaststellen
van de benodigde zorg.

instanties behulpzaam zouden kunnen zijn bij het beantwoorden van de hulpvraag,
zoals schuldsanering, woningbouw en/of thuiszorg. Ook deze partijen worden uitgenodigd aan de +tafel. Deelnemers aan de +tafel hebben mandaat vanuit hun organisatie
om beslissingen te nemen, zodat het cliëntsysteem/het gezin idealiter met een toezegging van het bedachte hulparrangement de tafel verlaat.Uitgangspunt van alle oplossingen is om de doelen die ten grondslag liggen aan het indicatiebesluit zo snel,
effectief en duurzaam mogelijk te realiseren. Dat kan betekenen dat er creatieve oplossingen worden bedacht. Omdat binnen Plan Plus ‘out of the box’-denken wordt aangemoedigd, kan de ‘+route’ leiden tot het anders omgaan met bestaande zorgvormen,
zorgstructuren en nieuwe afspraken. De provincie draagt zowel bestuurlijk als financieel de verantwoordelijkheid voor deze aanpak. De vernieuwende werkwijze wordt
kortgesloten met andere relevante ketenpartners en waar nodig de Inspectie Jeugdzorg.
Eind 2009 zullen in totaal 100 cliëntsystemen de +tafel hebben gepasseerd. Na 2009
wordt de methodiek geïntegreerd in de reguliere werkwijze (afstemmingsgesprek),
zoals die door de zorgaanbieders is vastgesteld.
Contactpersoon: B.Kock@overijssel.nl

In het kader van de Wjz wordt, naast indicatiestelling, casemanagement gezien als een belangrijke kerntaak voor BJZ’s. Casemanage­ment is gericht op het ondersteunen en begeleiden van de cliënt bij
het vinden van passende zorg en het volgen van het cliënttraject. In
de praktijk heeft deze taak niet die prioriteit gekregen die met de Wjz
eigenlijk was voorzien. Enerzijds heeft dit wellicht te maken met de
onduidelijkheid van de precieze invulling van casemanagement.
Hoe verhoudt deze taak bij BJZ zich bijvoorbeeld tot de verantwoordelijkheid van de zorgaanbieder? Dit is nog niet echt uitgekristalliseerd.
Anderzijds heeft deze kerntaak in financiële zin bestuurlijk geen hoge
prioriteit gehad. Er zijn landelijk geen afspraken gemaakt over norm156

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

157

prijzen voor taken van BJZ’s. Dit is zeker ten koste gegaan van de inzet
voor casemanagement. Provincies hebben de beschikbare middelen
vooral ingezet voor het zo goed mogelijk uitvoeren van de indicatie­
stelling.

van cliënten is er nog veel te verbeteren aan de aansluitingen tussen
domeinen. Zij merken onvoldoende dat de hulp wordt afgestemd
tussen de partners in de keten.
Jeugdbalans Brabant (Noord-Brabant)

Zowel de nadruk op de (statische) indicatiestelling als de beperkte
ruimte voor casemanagement hebben een groot effect gehad op het
uiteindelijke profiel van BJZ. Waar cliënten bij de toegang meer ‘begeleiding’ verwachten, zoals ook met de Wjz beoogd wordt, wordt die
begeleiding maar in beperkte mate door BJZ geboden. Het huidige
profiel van BJZ’s als ‘indicatiebureau’ is ook versterkt door het feit dat
de licht ambulante hulp die door BJZ op grond van de Wjz in beperkte
mate kon worden ingezet in de praktijk, onder andere vanwege de
budgettaire redenen, is komen te vervallen. Ook vertegenwoordigers
van BJZ’s zijn van mening dat het huidige profiel van de BJZ’s onvoldoende overeenkomt met datgene wat met de Wjz werd beoogd.

Steeds meer gemeenten in Noord-Brabant sluiten zich aan bij Jeugdbalans Brabant, een
website waarmee gemeenten en provincie elkaar inzicht geven in beleidsgegevens over
het gemeentelijke jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg. Het doel van deze website
is het bevorderen van de aansluiting tussen lokaal jeugdbeleid en provinciale jeugdzorg.
Jeugdbalans biedt input voor gesprekken tussen gemeenten onderling en tussen
gemeenten en de provincie over welke acties nodig zijn om te komen tot een sluitende
aanpak. Jeugdbalans vergroot daarmee preventiemogelijkheden en het bieden van
passende zorg. Op dit moment zijn 22 gemeenten definitief aangesloten. Jeugdbalans is
tot stand gekomen in een coproductie van de zeven kopgroepgemeenten Best,
Boxmeer, Boxtel, Helmond, Moerdijk, Waalwijk, Woudrichem en de provincie NoordBrabant. Deze gemeenten en de provincie leverden als eerste hun gegevens aan voor

Eenduidige financiering
Bedoeling van de indicatiestelling is dat deze ook bijdraagt aan een eenduidige financiering in de jeugdzorg. Er is voor de indicatiestelling een
indeling gemaakt van zorgaanspraken met de hoofdcategorieën jeugdhulp, verblijf en observatiediagnostiek. Een nieuwe systematiek, waarlangs de provincies de provinciale zorgaanbieders financieren en die
aansluit op de indeling van zorgaanspraken wordt door de provincies
in 2010 geïmplementeerd. Daarnaast geldt dat er voor de verdere ontwikkelingen op het financiële terrein geen sprake is van duidelijke
samenwerking tussen de deelsectoren om in gezamenlijkheid knelpunten structureel op te lossen. De CFJ pleit in dit verband voor één financiering voor de geïndiceerde jeugdzorg.

10.5. Aansluitingen domeinen
Kerndoel van de Wjz is het tot stand brengen van een goede aansluiting
van de jeugdzorg op aangrenzende jeugdzorgdomeinen.
De belangrijkste aansluitingen voor de jeugdzorg hebben te maken met:
• Gemeenten en voorliggende voorzieningen.
• Onderwijs en Kader Integraal Indiceren.
• Justitieel kader.
• CIZ, AWBZ en Zvw.
Op diverse plaatsen worden positieve ervaringen opgedaan met het
verbeteren van de aansluitingen tussen de verschillende domeinen.
Het belang van een goede ketensamenwerking wordt door vele professionals onderschreven. Over de gehele linie is echter nog sprake van
elkaar overlappende domeinen en conflicterende regels. Ook in de ogen
158

Jeugdbalans Brabant.De overige Brabantse gemeenten kunnen zich de komende tijd
aansluiten bij Jeugdbalans. Alle gegevens komen uit bestaande bronnen en veel van
deze bronnen zijn centraal beschikbaar. Dit verhoogt het gebruikersgemak en de
betrouwbaarheid. Ambtenaren jeugd van de Brabantse gemeenten kunnen zich aanmelden voor deelname via het aanvraagformulier op de website Jeugdbalans.
Contactpersoon: wieteke.de.vries@k2.nl

Gemeenten en voorliggende voorzieningen
De ontwikkeling van CJG’s in gemeenten is nog in volle gang. Waar
voorheen nog sprake was van een versnipperd beeld van lokale voorzieningen ontstaat nu een betere ordening. Provincies vervullen hierin
veelal een stimulerende rol. Een betere ordening vergemakkelijkt het
voor BJZ’s om de gewenste aansluiting met het voorliggende veld te
realiseren. Bij de inrichting van CJG’s ontstaan er wel verschillen tussen
gemeenten, hetgeen de aansluiting voor regionaal werkende instellingen bemoeilijkt. Dergelijke verschillen zijn echter eigen aan de Wmo,
waarbij het inspelen op de lokale situatie en lokale mogelijkheden een
belangrijk uitgangspunt is. In de Wmo gaat het om het leveren van de
prestatie, in dit geval ‘opvoed- en opgroeiondersteuning’ (prestatieveld
2). Gemeenten kunnen zelf invullen hoe deze prestatie wordt geleverd.
BJZ’s komen onvoldoende toe aan de ‘begeleidende rol’ met casemanagement en licht ambulante hulp (zie ook paragraaf 10.4). Er bestaat
op dit terrein een soort vacuüm op het snijvlak van het lokale jeugd­
beleid en de jeugdzorg. Hier zou nog aan toegevoegd kunnen worden
dat het wenselijk is meer systematisch onderzoek te doen naar de
oplossingsmogelijkheden binnen het eigen netwerk/gezin van de
cliënt, alvorens een traject te starten voor geïndiceerde jeugdzorg.
Op dit snijvlak zouden deskundigen van CJG en BJZ goed kunnen
samenwerken.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

159

Aansluitingen voor oudere jeugd (Noord-Brabant)
De provincie Noord-Brabant ondersteunt de aanpak van de problematiek van jongeren
van 16 tot 23 jaar die van jeugdzorg gebruik hebben gemaakt via subsidies en het bevorderen van samenwerking tussen BJZ, zorgaanbieders, gemeenten en CJG’s. Doel is
het realiseren van een betere overdracht tussen instellingen en het maken van nazorg­
afspraken.
•

Betere overdracht tussen instellingen
Jongeren hebben behoefte aan een warme overdracht tussen instellingen. De provincie stuurt er bij BJZ op aan dat er altijd een warme overdracht plaatsvindt van de
eerste naar de tweede lijn en andersom. Deze warme overdracht is onderdeel van het
Brabantse aansluitingsmodel BJZ-CJG dat momenteel in twee pilots wordt getoetst
en geoptimaliseerd. Het definitieve aansluitingsmodel wordt vanaf 2010 bij het
starten van nieuwe CJG’s geïmplementeerd.

•

Nazorgafspraken worden vastgelegd in een nazorgplan
In Eindhoven is met provinciale subsidie in 2007 het project ‘Niemand uit beeld’
uitgevoerd. Hierin is een nazorgtraject ontwikkeld voor jongeren die na hun 16e jaar
uitstromen uit de jeugdzorg: verantwoordelijkheden en inhoud zijn uitgewerkt in
een methodiek. Eindhoven en Veldhoven toetsen deze methodiek gedurende 2009
in een pilot. De provincie faciliteert de pilot door middel van inzet van uren. Bij
positieve ervaringen kan deze methodiek in 2010 Brabant breed worden geïmplementeerd.

Contactpersoon: HHeerdink@brabant.nl

Onderwijs en Kader Integraal Indiceren
In het voortgezet onderwijs participeren BJZ’s in veel zorgadviesstructuren. In het basisonderwijs is dit veel minder het geval en gaat het
soms hand in hand met de vorming van CJG’s. Indien het BJZ niet participeert in het ZAT van een school worden vaak wel afspraken gemaakt
over wie vanuit het BJZ als contactpersoon optreedt voor de betreffende
school. In het evaluatieonderzoek zijn vanuit de ZAT’s en REC’s diverse
opmerkingen gemaakt over de gebrekkige wijze waarop zij betrokken
worden bij en geïnformeerd worden over de hulpverlening als die
eenmaal is gestart. Ook de cliëntenpanels geven dit signaal af.
Om de aansluiting tussen jeugdzorg, speciaal onderwijs en AWBZ te
bevorderen hebben ministeries en landelijke koepels in gezamenlijkheid het initiatief genomen om een Kader Integraal Indiceren te laten
ontwikkelen dat een handleiding vormt voor het integraal indiceren
voor deze domeinen. Dit kader is in 2007 verschenen, maar in de
praktijk nog niet stevig verankerd. Een bijkomend probleem, dat in
de interviews naar voren kwam, is dat als het al lukt om tot een integrale indicering te komen het in de praktijk nog lastig is om het
aanbod in de verschillende domeinen ook synchroon te verzilveren,
vanwege verschillen in wachttijden.

160

Justitieel kader
Bij de aansluiting tussen de jeugdzorg en het justitiële kader
kan worden opgemerkt dat het programma Beter Beschermd in het
algemeen en het geïmplementeerde casusoverleg in het bijzonder
als uitermate positief worden ervaren. In het casusoverleg participeren
BJZ en de Raad. Tijdens dit overleg wordt in gezamenlijkheid de
noodzaak tot een verzoek aan de rechter tot het uitspreken van een
maatregel nagegaan en wordt het traject verder uitgestippeld. Dit
heeft een aanzienlijke verkorting van de doorlooptijd opgeleverd.
Toch ziet men in deze samenwerking nog verdere verbetermogelijk­
heden. Vertegenwoordigers van de BJZ’s vragen zich bijvoorbeeld af
of de onderzoeksfunctie van het AMK en de Raad niet verder moet
worden geïntegreerd.
In de jeugdstrafrechtketen is er een spanning tussen de centraal
georiënteerde aanpak van de plaatsingscoördinator en de decentraal
georiënteerde aanpak van BJZ. De nazorg na plaatsing in een JJI is
in belangrijke mate verbeterd met de implementatie van het netwerk­
beraad en het trajectberaad, waaraan wordt deelgenomen door
vertegenwoordigers van JJI, Raad, jeugdreclassering en gemeente.
Dit beraad is gericht op de bespreking van de voortgang van
straftrajecten en het vervolg daarop na detentie.
CIZ, AWBZ en Zvw
Zorgketens waarin provinciaal gefinancierde jeugdzorg, jeugd-LVG en
jeugd-GGZ samenwerken rondom cliënten komen niet tot moeizaam
van de grond (zie ook paragraaf 10.3). Er is in de regio’s ook nauwelijks
sprake van samenwerking tussen het CIZ en BJZ. Voor de LVG-doel­
groep is dat relevant. Overigens wordt er in de Wjz van uitgegaan dat
de toegang tot de jeugd-LVG van CIZ wordt overgeheveld naar BJZ’s
(zie 10.3). In de praktijk begeleidt MEE LVG-cliënten veelal om een bij
de hulpvraag passende indicatie te verkrijgen. Ook de samenwerking
tussen enerzijds de zorgkantoren/zorgverzekeraars en anderzijds de
provincies is veelal beperkt. De stimulerende en faciliterende rol
die provincies richting het gemeentelijke domein vervullen om de
aan­sluiting te bevorderen komt ten aanzien van zorgkantoren en
zorg­verzekeraars nauwelijks uit de verf.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

161

Methodische ondersteuning grootouders (stadsregio Amsterdam)
Bij Spirit, zorgaanbieder voor hulp aan jeugd en opvoeders, worden grootouders die
de wens en de pedagogische mogelijkheden hebben om hun kleinkinderen op te voeden
daartoe aangemoedigd en daarbij op methodische wijze ondersteund. Het gaat om

onele verwijzingen in plaats van indicatiestellingen. De legitimiteit van
de verwijzing en geboden hulp kan dan achteraf of tussentijds (al dan
niet steekproefsgewijs) worden getoetst. Dit zou vragen om een ander
sturingsmodel dan tot nu toe is beoogd.

kinderen van wie de ouders drugsverslaafd zijn, psychiatrische problematiek kennen
of om andere redenen niet in staat zijn om hun kinderen op te voeden.Grootouders
worden vaak als eerste geconfronteerd met de pedagogische onmacht van hun kinderen
en daarmee het gevaar dat hun kleinkinderen lopen. Deze signaalfunctie van groot­
ouders wordt in de stadsregio Amsterdam serieus genomen en gekoesterd. Wanneer
een uithuisplaatsing onvermijdelijk blijkt, worden de wensen en mogelijk­heden van
grootouders om een rol te spelen bij het bieden van een alternatieve opvoedingssituatie
nadrukkelijk verkend. Kunnen en willen grootouders de opvoeding van hun kleinkind
op zich nemen, dan krijgen zij een pleegzorgindicatie van BJZ. Daar­bij wordt zo nodig
naast de geïndiceerde pleegzorgbegeleiding en eventueel noodzakelijke hulp voor
kindproblematiek gebruik gemaakt van lokale diensten, zoals thuiszorg en schuld­

De acceptatieplicht die in de Wjz wordt voorgeschreven heeft er wel toe
bijgedragen dat cliënten minder vaak worden afgewezen dan vóór de
Wjz het geval was. Omdat cliënten vaak niet precies weten wat het recht
op jeugdzorg inhoudt en wat de mogelijkheden binnen jeugdzorg zijn,
oefenen ze dit recht ook niet actief uit tijdens het hulpverlenings­
traject. Zo zijn er nog vrijwel geen rechterlijke procedures gevoerd
door cliënten die niet de zorg kregen waar ze een indicatie voor hadden
vanwege wachtlijsten. Daar staat tegenover dat provincies zo nodig
bemiddelen tussen cliënten en zorgaanbieders om de indicatie
­ver­zilverd te krijgen.

hulpverlening. Het opgroeien van de kleinkinderen in een voor hen vertrouwde
omgeving met zicht op continuïteit wordt door deze werkwijze gegarandeerd.
Contactpersoon: a.gessner@spirit.nl

10.6. Recht, regie en financiële beheersbaarheid
Kerndoel van de Wjz is de verankering van het recht op jeugdzorg,
de regie(rol) voor provincies en de (financiële) beheersbaarheid van
het stelsel.

Met name allochtonen blijken regelmatig te laat bij BJZ in beeld te
komen. Het stadium van het bieden van hulp op vrijwillige basis is dan
vaak al gepasseerd. Allochtone jeugdigen worden minder gezien in de
jeugd-GGZ en meer in JJI’s. BJZ is voor zwerfjongeren niet toegankelijk genoeg. Dit heeft vooral te maken met het feit dat zwerfjongeren
vaak tussen de 18 en 23 jaar oud zijn. De leeftijdsgrens van 18 jaar voor
de jeugdzorg is met name voor deze doelgroep een knelpunt, omdat
jeugdzorg en zorg voor volwassenen niet goed op elkaar aansluiten.

Recht
Bij het recht op jeugdzorg gaat het om zorg die het belang van een onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte
van de cliënt. De zorg moet op maat zijn en tijdig worden geboden. Dit
recht op jeugdzorg wordt op dit moment nog onvoldoende gerealiseerd.
De wachtlijstproblematiek en een niet optimaal functionerende jeugdzorgketen zijn hiervoor belangrijke verklaringen.
Het opnemen van het recht op jeugdzorg in de Wjz behoeft ook om
meer principiële reden volgens de onderzoekers nadere aandacht.
Dit recht heeft een grote invloed gehad op de nadruk die bij de toegang
wordt gelegd op de indicatiestelling (zie paragraaf 10.4). De indicatiestelling dient objectief en onafhankelijk van het zorgaanbod plaats te
vinden. De indicatiestelling is vooral een beheersingsinstrument
geworden. Er bestaat in de praktijk spanning tussen enerzijds het recht
op jeugdzorg en anderzijds de wens om samen met de cliënt en het
cliëntsysteem te zoeken naar de meest passende oplossing. Het recht
op jeugdzorg bevordert vooral het denken in behandeleenheden en
minder het versterken en ondersteunen van het cliëntsysteem vanuit
verschillende domeinen. De vraag is of het niet wenselijk is het recht
op jeugdzorg los te laten en in de praktijk meer uit te gaan van professi162

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

163

Anpakk’n (Overijssel)
Het project ‘Anpakk’n’, voorheen Multi Problem Single Approach (MPSA), is een
initiatief van de provincie Overijssel en de gemeenten van Netwerkstad Twente. Het
project richt zich op de aanpak van jongeren met zware meervoudige problematiek die
mogelijk tot zwerven leidt of heeft geleid. Het doel van het project is om deze jongeren
weer naar school of aan het werk te krijgen en zo nodig een hulpverleningstraject te
laten volgen.

De provincies hebben in de afgelopen jaren niet of nauwelijks de
integrale regie kunnen voeren zoals beoogd is met de Wjz.
Belangrijkste reden hiervoor is het achterwege blijven van de bundeling van de toegangen tot de geïndiceerde jeugdzorg. De deelsectoren
provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ functioneren nog
steeds naast elkaar; elk met een eigen toegang, een eigen wachtlijst en
een eigen budget.

Rond deze jongeren is sprake van een veelheid aan zorgverleners, afkomstig uit­verschillende leefdomeinen. Zij verlenen, gevraagd en ongevraagd, verschillende
diensten, maar weten van elkaar onvoldoende dát ze dit doen. Jongeren met zware
meervoudige pro­blematiek hebben zo, vrijwillig of gedwongen, met meerdere
instanties van doen. Er ontbreekt daarbij een verantwoordelijke voor het geheel.
Gebruikmakend van bestaande structuren en instanties realiseert Anpakk’n een werkwijze, waarbij het principe ’één cliënt, één dossier, één coördinator, één handelingsplan
en één financiering’ leidend is. Per gemeente functioneert een multidisciplinair samengesteld team, waarin alle leef­domeinen zijn vertegenwoordigd. Dit team voorziet in
bindende besluitvorming ten aanzien van indicaties en noodzakelijke interventies.
Met een subsidie van de Bestuurscommissie Netwerkstad Twente is in 2007 de nieuwe

Provincies en gemeenten werken constructief samen om lokaal jeugdbeleid verder te ontwikkelen en om te zorgen voor een goede aansluiting met de jeugdzorg. Het verlagen van druk op de geïndiceerde
jeugdzorg is hierbij voor provincies een belangrijk motief. Provincies
achten de combinatie van beleidsverantwoordelijkheid en inkoop­
verantwoordelijkheid belangrijk. De jeugdzorgketen is een complex
terrein en bestrijkt verschillende domeinen. Hierbij zullen voor een
adequate uitvoering en aansluiting op maatschappelijke problemen
altijd politieke keuzes gemaakt moeten worden op lokaal en regionaal
niveau.

methodiek ontwikkeld. Met subsidies van de provincie Overijssel en Regio Twente is
het project in 2008 gestart. Tot januari 2009 zijn er in totaal 30 jongeren aangemeld
voor een Anpakk’n-traject. De deelnemers zijn tot nu toe zeer tevreden over de nieuwe
methodiek. Twee trajecten zijn in 2008 afgerond en worden in het kader van nazorg
op afstand nog gevolgd in 2009.
Het project is voorgedragen voor de proeftuinprojecten van het Programmaministerie
Jeugd en Gezin en maakt in dat kader onderdeel uit van het G27-project ‘Werk­plaatsen
aansluiting jeugdzorg-jeugdbeleid’. Eind 2009 wordt het project Anpakk’n geëvalueerd, waarna de methodiek desgewenst kan worden verbreed naar de andere gemeenten in de regio.
Contactpersoon: B.Kock@overijssel.nl

Regie
Het Rijk heeft de provincies ondersteund bij het implementeren van
de Wjz door bijvoorbeeld te faciliteren bij professionalisering en de
ontwikkeling van nieuwe werkwijzen voor indicatiestelling, jeugd­
bescherming en jeugdreclassering. Voor zover de implementatie van
dergelijke trajecten heeft plaatsgevonden, zijn belangrijke verbeter­
slagen gemaakt. Provincies beamen dit, maar tegelijkertijd moet
worden geconstateerd dat relevante beslissingen met betrekking tot
bijvoorbeeld de ene toegang (zie paragraaf 10.3) en de nieuwe finan­
cieringssystematiek zijn uitgesteld. Dit heeft de sense of urgency om
daadwerkelijk tot samenwerking te komen in de afgelopen jaren niet
doen toenemen. De nadruk heeft de afgelopen jaren sterk gelegen op
wachtlijstproblematiek en incidenten, hetgeen ten koste ging van
andere relevante thema’s.

164

Provincies en stadsregio’s onderscheiden zich doordat bij een stadsregio zich in feite altijd een zekere spanning voordoet tussen de behoeften van de grote stad en de behoeften van de omliggende gemeenten.
Verder beschikken provincies over autonome middelen; toch kunnen
ook gemeenten in stadsregio’s keuzes maken wat betreft de inzet van
eigen middelen voor jeugdzorgbeleid op het lokale dan wel regionale
niveau. Waar de in stadsregionaal verband samenwerkende gemeenten
ten opzichte van provincies (formeel) niet over beschikken, zijn inkomstenbronnen als het provinciefonds en opcenten motorrijtuigenbelasting.Verder blijkt uit de evaluatie dat een grotere provincie in principe
meer mogelijkheden heeft voor variatie en het bieden van zorg op
maat dan een kleinere provincie.
Financiering
De wachtlijstproblematiek suggereert dat er een tekort is aan middelen
voor de jeugdzorg. Op de keper beschouwd is de vraag of er voldoende
middelen zijn voor de jeugdzorg op dit moment echter niet te beantwoorden. Het SCP en de CFJ hebben voorstellen gedaan om meer grip
te krijgen op deze materie. Deze vraag kan naar de mening van de
onderzoekers niet adequaat worden beantwoord, omdat er enerzijds
onvoldoende sprake van integraliteit in de jeugdzorgketen en betrouwbare informatie over cliëntenstromen (zie paragraaf 10.3 en 10.5) en het
anderzijds nog te veel ontbreekt aan inzicht in effectiviteit en efficiency
van interventies in de jeugdzorgketen. Van een goed onderbouwde
sturing en kostenbeheersing in de jeugdzorgketen kan daarom
momenteel nog geen sprake zijn. Het Rijk investeert met een breed
onderzoeksprogramma, uitgevoerd door ZonMw, wel in het verkrijgen

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

165

van een beter inzicht in de effectiviteit van behandelmethoden. Het kan
echter nog zeker vijf tot tien jaar duren voordat voldoende bekend
is over de effectiviteit van relevante behandelmethoden. Tegelijk
met de implementatie van de nieuwe financieringssystematiek voor
provinciale jeugdzorg wordt in 2010 door de provincies een nieuw
sturingsmodel ingevoerd. Door het gebruik van prestatie-indicatoren
kan met dit sturingsmodel een betere relatie tussen kosten en resultaten worden gelegd. Vertegenwoordigers van de provincies verwachten
over het algemeen dat de nieuwe sturing en financiering zal leiden
tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Een transparante
bekostigingssystematiek, het werken met prestatie-indicatoren,
integrale cliënttrajecten en interventies met bewezen effectiviteit en
voldoende ruimte voor professionalisering en implementatie achten
de meeste geïnterviewden een goede basis voor kwaliteitsverbetering
in de jeugdzorg.

10.7. Specifieke onderwerpen
Voor het evaluatieonderzoek is met betrekking tot een drietal specifieke onderwerpen om een aanbeveling gevraagd. Het betreft de
onderwerpen LWI’s, specifieke jeugdzorg en LVG-zorg.
LWI’s
De LWI’s zijn gericht op specifieke doelgroepen en beschikken hiertoe
over specifieke expertise. De specifieke cliëntgerichtheid is eigen aan
de LWI’s. Schaalgrootte is een belangrijke reden om bepaald aanbod
landelijk te organiseren. Handhaving van de LWI’s met een rechtstreekse bekostiging door het Rijk is echter niet in lijn met de beoogde
decentralisatie in de Wjz. Verwacht mag worden dat een ‘een goed
product dat in een behoefte voorziet’ zeker zal worden ingekocht door
provincies. Aanbevolen wordt dan ook om het budget voor LWI’s te
decentraliseren. Een apart landelijk budget is niet noodzakelijk.
Deze aanbeveling geldt zowel voor landelijke aanbieders van jeugdbescherming en jeugdreclassering als voor landelijke aanbieders van
zorg. Belangrijk is wel dat bij de overheveling van het budget van het
Rijk naar provincies sprake is van een gelijke uitgangspositie voor de
landelijke organisaties ten opzichte van de provinciale organisaties
(level playing field) en dat prestatie-indicatoren worden geïmplementeerd om de kwaliteit van geleverde diensten adequaat te kunnen
beoordelen. Voorts zal met name voor de landelijke aanbieders van
jeugdbescherming en jeugdreclassering moeten worden gezorgd
voor passende regelgeving in relatie tot de verantwoordelijkheden
van BJZ’s.

166

Twee kanttekeningen dienen bij deze aanbeveling over LWI’s te
worden gemaakt. De OTS en voogdij uitgevoerd door NIDOS is gericht
op een specifieke van de Nederlandse samenleving geïsoleerde groep
(minderjarige asielzoekers in de COA-opvang). Deze groep maakt geen
gebruik van de reguliere jeugdzorgketen. Dit legitimeert het voort­
bestaan van het huidige NIDOS. Daarnaast heeft het Joods Maat­
schappelijk Werk (JMW) landelijk een beperkt aantal plaatsen voor
jeugdbescherming en zorg. De schaal van het JMW is te klein voor een
aparte inkoop door afzonderlijke provincies. Aanbevolen wordt om een
andere uitvoerende organisatie te verzoeken plaatsen en expertise voor
JMW beschikbaar te houden. In feite gebeurt dit laatste nu ook al in de
praktijk.
Specifieke jeugdzorg
Als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen zal er altijd behoefte
blijven aan nieuw aanbod voor nieuwe doelgroepen waarvoor specifieke expertise nodig is. Een actueel voorbeeld hiervan is een aanbod
voor slachtoffers van eerwraak en loverboys. Ook voor dergelijk nieuw
aanbod wordt aanbevolen om uit te gaan van dezelfde principes als
voor de LWI’s. In een gedecentraliseerd stelsel mag ervan worden uit­
gegaan dat provincies dit aanbod zullen inkopen indien dit in een
behoefte voorziet. Dus ook voor deze specifieke jeugdzorg wordt een
apart landelijk budget niet aanbevolen. Innovatiegelden kunnen daarentegen wel door het Rijk worden ingezet om nieuwe initiatieven te
ontwikkelen.
LVG-zorg
De bedoeling van de Wjz is om de indicatiestelling voor jeugd-LVG te
integreren in BJZ’s. Dit is tot nu toe nog niet gerealiseerd; dit leidt tot
onduidelijkheid voor cliënten en belemmert een integrale benadering.
Er zijn nu twee aparte toegangen (BJZ en CIZ) voor een heel complexe
doelgroep in de jeugdzorg.
De onderzoekers bevelen aan de indicatiestelling voor LVG-jeugdigen
over te hevelen van het CIZ naar de BJZ’s en dit te laten gelden voor de
totale doelgroep met een IQ tussen 50 en 85. Tegelijkertijd wordt aanbevolen het budget voor het jeugd-LVG-zorgaanbod over te hevelen
van de AWBZ naar de provinciale jeugdzorg.De voordelen van deze
overheveling zijn dat: a) een overzichtelijkere situatie voor deze doelgroep bij de toegang ontstaat, b) de gewenste integrale benadering in
de jeugdzorg wordt vergemakkelijkt en c) de systeembenadering
(betrekken context/netwerk) van BJZ ook voor deze doelgroep beter
kan worden ingezet. Een belangrijke randvoorwaarde bij deze over­
hevelingen is dat moet worden geïnvesteerd in het opbouwen van de
hiervoor benodigde expertise bij de BJZ’s.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

167

10.8. Tot slot
De vraag of de met de Wjz beoogde kerndoelen zijn gerealiseerd kan
op basis van het uitgevoerde evaluatieonderzoek in samenvattende
zin met de volgende conclusies worden beantwoord:
• De ene toegang is gerealiseerd voor zover het de integratie betreft van
vrijwillige toegang, AMK, jeugdbescherming en jeugdreclassering,
maar niet waar het gaat om de integratie van de toegang tot provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ.
• Er wordt uitvoering gegeven aan de geobjectiveerde integrale indicatiestelling, zoals bedoeld met de Wjz. De vraag is echter of deze momentopname wel het juiste middel is, omdat jeugdproblematiek snel kan
fluctueren. Een procesbenadering, waarbij nadrukkelijker wordt
gezocht naar oplossingsmogelijkheden binnen het eigen gezin/
netwerk van de cliënt én het beoogde eindresultaat op termijn meer
centraal staat, ligt mogelijk meer voor de hand.
• De beoogde integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg is nauwelijks van
de grond gekomen. Een belangrijke verklaring hiervoor is de nog
niet gerealiseerde integrale toegang. Verder gaat de Wjz ervan uit dat
gescheiden financiering hiervoor geen belemmering zou hoeven te
zijn. In de praktijk levert deze scheiding echter veel knelpunten op.
Bovendien bevatten de financieringssystemen onvoldoende prikkels
om tot samenwerking te komen.
• Het verbeteren van de aansluiting tussen ( jeugdzorg)domeinen om tot een
vloeiende jeugdzorgketen te komen is nog volop in ontwikkeling.
De aansluitingen tussen a) BJZ en Raad, b) tussen JJI, Raad, jeugd­
reclassering en gemeente en c) tussen BJZ en ZAT’s zijn al verbeterd.
De verwachting is dat de vorming van CJG’s de aansluiting tussen het
lokale jeugdbeleid en de jeugdzorg verder zullen vergemakke­lijken.
• Verankering van recht, regierol provincies en financiële beheersbaarheid.
Met de Wjz is de vraag van de cliënt veel centraler komen te staan.
De acceptatieplicht heeft ook de positie van de cliënt versterkt.
Door de wachtlijstproblematiek en het ontbreken van de beoogde
integratie bij de toegang en zorguitvoering wordt het recht op jeugdzorg onvoldoende gerealiseerd.In het verlengde van de discussie
over de toekomst van de indicatiestelling is het de vraag of het recht
op jeugdzorg nog wel moet worden gehandhaafd in de wet, omdat
dit recht niet goed te combineren is met een efficiënte indicatiestelling en cliëntvriendelijke toegang tot zorg. De beoogde regierol voor
provincies wordt tot nu toe belemmerd, omdat de ene toegang nog
niet is gerealiseerd en er te weinig samenhang is tussen de verschil-

168

lende financieringssystemen en de juiste prikkels ontbreken. Het
gevolg hiervan is voorts dat met betrekking tot de financiële beheersbaarheid nog weinig vorderingen zijn geboekt.
Op basis van het voorgaande luidt het antwoord op de centrale vraagstelling als volgt:
• De invoering van de Wjz heeft ertoe bijgedragen dat jeugdigen,
hun ouders en het gezin de zorg krijgen waar zij recht op hebben.
Echter, er dienen nog veel verbeteringen te worden doorgevoerd
om te kunnen spreken van een optimale situatie. In het verlengde
hiervan dient te worden opgemerkt dat uit de resultaten de vraag
zich opdringt of het recht op jeugdzorg in de wet wel moet worden
gehandhaafd. Het recht heeft een aantal praktische implicaties die
goede en snelle hulp voor cliënten kunnen bemoeilijken.
• De Wjz heeft een aantal knelpunten opgelost. De beoogde integratie
in de jeugdzorg is echter nog maar gedeeltelijk gerealiseerd. Daar­
naast bevat de Wjz naast het recht op jeugdzorg een tweetal relevante
uitgangspunten, waarvan het de vraag is of deze niet moeten worden
herzien. Het betreft enerzijds de positionering en uitvoering van de
‘indicatiestelling’ in het stelsel en anderzijds het naast elkaar bestaan
van ‘verschillende financieringssystemen’ voor geïndiceerde zorg
zonder verdere maatregelen.
Kort na het van kracht worden van de Wjz werd in 2005 - 2006 een
eerste evaluatie van de Wjz uitgevoerd. De belangrijkste conclusie bij
die tussentijdse evaluatie was dat de Wjz als systeem in principe bruikbaar lijkt te zijn om de beoogde doelen te realiseren. Hierop vindt naar
aanleiding van de onderhavige evaluatie op hoofdlijnen dus een nadere
nuancering plaats met betrekking tot de onderwerpen recht op jeugdzorg, indicatiestelling en financiering.
Ook tijdens die tussentijdse evaluatie werden knelpunten geïnventariseerd die dienden te worden opgelost om de geformuleerde doelen bij
de Wjz te kunnen realiseren. Dit waren vooral verbeteringen die te
maken hebben met deskundigheid, effectieve methodieken, cultuur en
samenwerking. Ook bij de huidige evaluatie kan dit worden geconcludeerd. Belangrijk is dat de wet hiervoor de randvoorwaarden creëert en
professionals de ruimte hebben om tot verdere verbeteringen te komen.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 10. Slotbeschouwing

169

11

Geraadpleegde documenten

Algemene Rekenkamer.
Opvang zwerfjongeren 2008. Den Haag, 2008a.
Algemene Rekenkamer.
Ketenbesef op de werkvloer. Drie voorbeelden: toezicht op asbestverwijdering,
aanpak kindermishandeling en acute zorgverlening. Den Haag, 2008b.
Algemene Rekenkamer.
Zorg voor jeugdigen met een licht verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen. Rapport ‘Kopzorgen’. Den Haag, 2007.
BMC. Baecke, J.A.H., P.J.J. Bremmer en M.H. Glas.
Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg. Leusden, 2006.
Baecke, J.A.H.
Sturing en bekostiging in jeugdzorg. Tijdschrift Jeugdbeleid. Nr. 1. 2009.
B&A Groep.
Combinaties van zorg bij jeugdigen. Rapport. Den Haag, 2009.
Bruning, M.R.
Provinciale aansturing van Bureau Jeugdzorg. Annotatie bij Rechtbank Arnhem 24
augustus 2007, sector bestuursrecht, LJN BB2288. Tijdschrift voor Familie- en
Strafrecht. Nr. 4. 2008.
Bruning, M.R.
Over sommige kinderen moet je praten. Gegevens uitwisseling in de jeugdzorg.
Universiteit Leiden. Oratie. 2006.
Bruning M.R., Liefaard, T.
Ontwikkelingen en knelpunten in de gesloten jeugdzorg. Tijdschrift voor
Familie- en Jeugdrecht. Nr. 42. 2009.
Cardol, G.
Kinderbeschermingsmaatregelen en knelpunten in de gesloten jeugdzorg.
Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht. Nr. 109. 2005.

170

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 11. Geraadpleegde documenten

171

Capgemini.

Inspectie voor de Gezondheidszorg en Inspectie Jeugdzorg.

Nulmeting ervaren regeldruk in de brede jeugdketen. Utrecht, 2008.

Toegang naar jeugd-GGZ kan sneller en beter: thematische toezichtronde samenwerking Bureau Jeugdzorg en jeugd-GGZ. Amsterdam/Utrecht, 2006.

CO ACT Consult.
Handen ineen. Amsterdam, 2002.

Inspectie Jeugdzorg.
De Stem van de cliënt. Ervaringen met klachtrecht, medezeggenschap

Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ).

en de vertrouwenspersoon in vijf provincies. Utrecht, 2007.

Het eerste Advies van de Commissie Financiering Jeugdzorg. 2009.
Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ).
Dijkstra, S.

Werkende ketens? Metarapportage Integraal Toezicht Jeugdzaken 2009 over zes

Geweld en veerkracht in gezinnen. Over posities, professionals en preventie

onderzoeken naar ketensamenwerking. Utrecht, 2009.

van overdracht. Utrecht, 2007.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO).
DSP-Groep.

Het kind en de rekening. Den Haag, 2006.

Rapportage: Een zienswijze: afbakening interventies lokaal en stadsregionaal
domein in de stadsregio Amsterdam. Amsterdam, 2008a.

Interprovinciaal Overleg (IPO).
Provinciale/ stadsregionale sturing jeugdzorg. Concept. Den Haag, 2009.

DSP-groep.
Advies: aansluiting lokaal preventief jeugdbeleid en geïndiceerde jeugdzorg

Interprovinciaal Overleg (IPO). Commissie Lodders.

in de stadsregio Amsterdam. Amsterdam, 2008b.

Ruimte, regie en rekenschap. Den Haag, 2008.

Eijck, S.R.A. van.

Interprovinciaal Overleg (IPO).

Sturingsadvies deel 1: Koersen op het kind. Projectbureau Operatie Jong.

Prestatie-indicatoren jeugdzorg. Naar een gezamenlijke integrale visie

Den Haag, 2006.

en implementatie. Den Haag, 2006.

GGZ Nederland.

Jumelet, H., Jurrius, K., & Bruggeman, D. A. G.

Wachttijden in GGZ- instellingen 2008. Amersfoort, 2009a.

Maar het gaat wel over mij! Kwaliteit van de jeugdzorgketen in cliëntperspectief.
Stichting Alexander. Amsterdam, 2002.

GGZ Nederland.
Zorg op waarde geschat. Sectorrapport GGZ 2009.

Kaiser, H.J.

Amersfoort, 2009b.

Voorstel financieringsstelsel provinciale jeugdzorg. In opdracht van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Interprovinciaal Overleg. 2007.

Hermanns, J.
Het opvoeden verleerd. Oratie. 2009.

Landelijk Platform Jeugdzorg (LPJ).
Uitdagingen voor de jeugdzorg; nu doen. 2003.

Hoeksma, Homans en Menting (HHM).
Effecten AWBZ pakketmaatregelen op de provinciale jeugdzorg.

Loeffen, M.M.

Concept eindrapportage. Enschede, 2009a.

Residentiële jeugdzorg in beeld. Een onderzoek naar de intersectorale stand
van zaken in Nederland. Collegio. Utrecht, 2007.

Hoeksma, Homans en Menting (HHM).
Onderzoek naar wachtenden op provinciale jeugdzorg. Enschede, 2009b.

Ministerie van Justitie. Ministerie van Justitie voor het Programmaministerie Jeugd
en Gezin.

Hoeksma, Homans en Menting (HHM).

Evaluatie van het programma Beter Beschermd. Twynstra Gudde. Amersfoort, 2009.

Resultaten verdiepend onderzoek naar jeugdigen met licht verstandelijke handicap
die wachten op AWBZ-zorg. Enschede, 2008.

172

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 11. Geraadpleegde documenten

173

Ministerie van Justitie.

Partners in Jeugdbeleid.

Meer aandacht voor kinderen met ouders in detentie. Persbericht. Den Haag, 2008.

Protocol Indicatiestelling Jeugdigen met psychiatrische problematiek. 2006.

Ministerie van Justitie. Directie Justitieel Jeugdbeleid.

Partners in Jeugdbeleid (PJ) en WWRG.

Beter Beschermd. Programma voor een effectieve en efficiënte jeugdbescherming.

Kader integraal indiceren. Jeugdzorg- Speciaal onderwijs- AWBZ-zorg. 2007.

Den Haag, 2005.
PricewaterhouseCoopers (Pwc).
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Trendanalyse LVG- zorg 2005- 2008. 2009.

Vragen uit de algemene commissie Jeugd en Gezin over de brief van 27 januari 2009
inzake de aanbieding van het rapport van de Taskforce Linschoten. Brief aan Tweede

PricewaterhouseCoopers (Pwc).

Kamer. Den Haag, 2009a.

Analyse biedt inzicht in instroom in de PGB-regeling voor jeugd-GGZ.
Analyse van de instroom in de pgb-regeling via Bureau Jeugdzorg. 2008.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Antwoorden op Kamer­vragen over bezuinigingen ten aanzien van zwerfjongeren.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Den Haag, 2009b.

Verhoging van de pleegzorgver­goeding. Antwoorden op Kamervragen.
Den Haag, 2009a.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Beleidsregels indicatiestelling AWBZ; bijlage 1. Den Haag, 2009c.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.
Wachtlijsten in de jeugdzorg (stand 1 juli 2009). Brief Tweede Kamer.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Den Haag, 2009b.

Verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Den Haag, 2008.
Programmaministerie Jeugd en Gezin.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Landelijk implementatie kader integraal indiceren. Brief Tweede Kamer.

Uitvoering motie Örgü en motie Rouvoet. Brief Tweede Kamer. Den Haag, 2000.

Den Haag, 2009c.

MOgroep Jeugdzorg.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Brancherapportage 2008. Utrecht, 2009a.

Over het gebrek aan kennis over effectiviteit van behandelingen in de jeugdzorg
en justitiële jeugdinrich­tingen. Antwoorden op Kamervragen. Den Haag, 2009d.

MOgroep Jeugdzorg.
Opdracht plan van aanpak toeleiding gesloten jeugdzorg. Brief aan

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

programma­ministerie Jeugd en Gezin. Utrecht, 2009b.

Landelijk invoering aanpak kindermishandeling. Brochure. Den Haag, 2008a.

MOgroep Jeugdzorg.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Veiligheidsbeleid en risicomanagement in Bureau Jeugdzorg. Van Montfoort, NJi.

Directie Justitieel Jeugdbeleid. Factsheet Programma Beter Beschermd.

Utrecht, 2008.

Den Haag, 2008b.

MOgroep Jeugdzorg.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Handboek Indicatiestelling Bureaus Jeugdzorg. Utrecht, 2007.

Afschrift van de brief aan Stichting Kinderen-Ouders-Grootouders. Brief Tweede
Kamer. Den Haag, 2008c.

Nederlands Jeugdinstituut (Nji).
Lessen van een voor regio’s RAAK. Kindermishandeling: voorkomen en helpen.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Een handboek. Utrecht, 2007.

Ontwikkelingen in de jeugd­bescherming. Brief Tweede Kamer. Den Haag, 2007a.

Partners in Jeugdbeleid.

Programmaministerie Jeugd en Gezin.

Onderzoek naar beschrijvende diagnostiek bij indicaties jeugd-GGZ door Bureaus

Evaluatie Wet op de jeugdzorg. Verslag van een schriftelijk overleg.

Jeugdzorg. Tussenresultaten eerste fase ten behoeve van de begeleidingscommissie.

Den Haag, 2007b.

2009.
174

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 11. Geraadpleegde documenten

175

Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling (RMO) en Raad voor de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Volksgezondheid en Zorg.

Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten. Vertrouwen en verantwoorden.

Investeren rondom kinderen. Den Haag, 2009.

Voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht. Den Haag, 2008.

Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling (RMO) .

Vollebergh, W.A.M.

De ontkokering voorbij. Slim organiseren voor meer regelruimte (advies 44).

Gemiste kansen. Culturele diversiteit en jeugdzorg. Oratie. 2002.

Amsterdam, 2008.
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC),
Rietveld, J.

Raad voor de Rechtspraak.

De Nederlandse jeugdzorg: zorgenkind op weg naar volwassenheid? Artikel. 2009.

Capaciteitsbehoefte justitiële ketens 2013. Beleidsneutrale ramingen. Den Haag,
2008.

Sharma, V., Murthy, S. Kumar, K., Agarwal, M., Wilkinson, G.
Comparison ofpeople with schizophrenia from Liverpool, England and
Sakalwara-Bangalore, India. International Journal of Social Psychiatry.
Nr. 44. pp. 225-230. 1998.
Sociaal Cultureel Planbureau (SCP).
De jeugd een zorg. Ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007. Den Haag, 2009.
Stuurgroep Aanpak Kindermishandeling.
Advies Stuurgroep Aanpak Kindermishandeling. 2009.
Stuurgroep Actieplan Professionalisering in de Jeugdzorg.
Brief aan Minister voor Jeugd en Gezin. Utrecht, 2009.
Taskforce invoering maatregelen AWBZ-zorg voor jeugd- LVG en jeugd-GGZ
(Taskforce Linschoten).
Verkeerd verbonden. Naar houdbare voorzieningen voor jeugdigen. 2008.
TNO Kwaliteit van Leven & Nederlands Jeugd instituut (NJi).
Evaluatie van de Tijdelijke stimuleringsregeling Advies- en steunpunten huiselijk
geweld. 2008.
TNO.
Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een gezondheidsbeperking.
2007.
Van Ojen Beleidsonderzoek.
Jeugdzorg: samen sterk! Een inventariserend onderzoek naar varianten en knelpunten in de intersectorale jeugdzorg. Beverwijk, 2009.
Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN).
Evaluatie van de Wet op de jeugdzorg. Brief Tweede Kamer. Utrecht, 2006.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
Commissie Zorg om Jeugd. Van Klein naar Groot. Den Haag, 2009.

176

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | 11. Geraadpleegde documenten

177

Bijlage 1

Vragen evaluatie
Wet op de jeugdzorg

1. De ontwikkeling van één toegang tot de jeugdzorg
via bureaus jeugdzorg, inclusief AMK, (gezins)voogdijinstellingen en de jeugdreclassering
Toegangsfunctie
1. Is er conform de Wet op de jeugdzorg één toegang tot de jeugdzorg
gerealiseerd, te weten het Bureau Jeugdzorg?
2. Is de toegankelijkheid conform de eisen van de Wet op de jeugdzorg
gerealiseerd (ook voor specifieke doelgroepen: allochtonen, zwerfjongeren e.d.)?
3. Is de met de Wet op de jeugdzorg bedoelde toegevoegde waarde van
één toegang voor jeugdigen, hun ouders en het gezin gerealiseerd
(specifiek ook voor jeugdigen met meervoudige problematiek)?
Organisatie
4. Is het Bureau Jeugdzorg ingericht conform de Wet op de jeugdzorg?
5. Zijn daarbij alle in de wet genoemde onderdelen samengevoegd
(AMK, jeugdreclassering, (gezins)voogdij, kindertelefoon)?
6. Worden de specifieke wettelijke eisen aan de verschillende onder­
delen van het Bureau Jeugdzorg uitgevoerd (onder andere signaal
derden en ‘casemanagement’ en het toezicht of gedwongen kader
nodig is)?
Effectiviteit en efficiëncy
7. Worden de met de wet gewenste effecten van het Bureau Jeugdzorg
bereikt (onder andere de gebleken toegevoegde waarde van integratie vrijwillige toegang met jeugdbescherming en jeugdreclassering)?
8. Zijn de specifieke wettelijke eisen aan de verschillende onderdelen
van het Bureau Jeugdzorg doelmatig en functioneel (onder andere
uitzonderingspositie AMK, mede in verhouding tot de meldingstaak
van Bureau Jeugdzorg)?
9. In hoeverre dragen de wettelijke eisen aan het Bureau Jeugdzorg
bij aan een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering en competente
uitvoering?

178

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 1. Vragen evaluatie Wet op de jeugdzorg

179

2. Eenduidige vraagsturing en financiering door objectieve
integrale indicatiestelling voor jeugdhulpverlening,
jeugd-GGZ, jeugd-LVG en JJI’s
Objectieve en integrale indicatiestelling
1. Zijn de Bureaus Jeugdzorg in staat, conform de vereisten in de Wet
op de jeugdzorg, cliënten een objectieve en integrale indicatie te verstrekken?
2. Zijn de Bureaus Jeugdzorg in staat de aanspraak op jeugdzorg duidelijk vast te stellen en vast te stellen wanneer iemand geen aanspraak
maakt (conform de eisen van de Wet op de jeugdzorg)?
3. Wordt zowel binnen het vrijwillige kader als binnen het gedwongen
kader (jeugdbescherming en jeugdstrafrecht) op een vergelijkbare
wijze de benodigde zorg vastgesteld?
4. Hoe verhoudt de indicatiestelling voor jeugdigen in het strafrechtelijk kader zich tot de positie van de kinderrechter in het wetboek van
strafrecht?
Eenduidige vraagsturing en financiering
5. Wordt conform de wens van de Wjz vraagsturing gerealiseerd, zodat
de geïndiceerde zorg die aan de cliënt wordt aangeboden (past het
zorgaanbod zich aan op de vraag en wordt daar in de inkoop op
gestuurd, specifieke aandacht voor meervoudige problematiek en
zwerfjongeren)
6. Is de eenduidige financiering zoals bedoeld in de Wet op de jeugdzorg gerealiseerd? En in welke mate draagt dit ertoe bij dat de
gewenste vraagsturing is gerealiseerd (impact verschillende financieringsstromen op realiseren geïndiceerde zorg, voorbeeld hiervan is
de financiering van MST/FFT)?
7. Leiden de verschillende financieringsstromen zoals beschreven in de
Wet op de jeugdzorg tot gaten of overlap in verantwoordelijkheden
voor financiering? Is in de Wet op de jeugdzorg voldoende duidelijk
omschreven wanneer een beroep op welke financieringsstroom
gedaan dient te worden?

3. Het realiseren van een integrale aanpak jeugdhulpverlening,
jeugd-GGZ, jeugd-LVG voor zowel het vrijwillige als het
gedwongen kader (jeugdbescherming en jeugdstrafrecht)
Zorgaanbod dat valt onder de Wet op de jeugdzorg
1. In hoeverre leidt hetgeen in de wet wordt voorgeschreven voor het
zorgaanbod tot de beoogde uitkomsten (onder andere acceptatieplicht en gesloten jeugdzorg)?
1 Om een vergelijking met de situatie van vóór de Wet op de jeugdzorg te maken kan
gebruikgemaakt worden van het onderzoek van het Landelijk Platform Jeugdzorg uit 2003.

180

Integraal zorgaanbod
2. Komt het met de Wet op de jeugdzorg beoogde integrale aanbod over
de verschillende financieringsstromen heen voldoende tot stand?
3. In hoeverre krijgen jeugdigen, hun ouders en het gezin de zorg waar
zij recht op hebben en wordt daarbij continuïteit van zorg gerealiseerd door de betrokken (zorg)voorzieningen?
4. Hoe ervaren jeugdigen, hun ouders en het gezin de samenwerking
van de verschillende zorgaanbieders binnen de jeugdzorg?
Hierbij moet goed gekeken worden naar wat er op cliëntniveau in de
Wet op de jeugdzorg geregeld wordt, ook wat de relatie met betrokken zorgverleners betreft die niet onder de Wet op de jeugdzorg
vallen, en in hoeverre dit heeft bijgedragen aan een verbetering voor
jeugdigen, hun ouders en het gezin ten opzichte van de situatie voor
de Wet op de jeugdzorg1.
Gesloten jeugdzorg
5. Leidt de in de Wet op de jeugdzorg beschreven gesloten jeugdzorg tot
een vermindering van de opname op civiele titel in de justitiële jeugdinrichtingen? Is deze gesloten jeugdzorg een volwaardig alternatief?

4. De aansluiting van de jeugdzorg op aangrenzende (jeugdzorg)
domeinen van onder meer onderwijs en gemeenten
1. In hoeverre sluit de Wet op de jeugdzorg aan op aanpalende wetgeving2, zodat het rijk, provincies, gemeenten en zorgverzekeraars een
sluitende jeugdzorgketen kunnen realiseren?
2. In hoeverre heeft hetgeen in de Wet op de jeugdzorg geregeld is voor
het realiseren van de aansluiting met de aangrenzende (jeugdzorg)
domeinen het gewenste effect gehad?
Hierbij dient gekeken te worden naar de aansluiting met:
• Het voorliggende veld (gemeenten die verantwoordelijk zijn voor de
Wmo (specifiek de vijf taken voor preventieve jeugdzorg) jeugdgezondheidszorg, de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg en de
maatschappelijke opvang) onderwijs (scholen, Regionale Expertise
Centra (REC), Zorg- en adviesteams).
• Huiselijk geweld (advies-en steunpunten huiselijk geweld,
vrouwenopvang, veiligheidshuizen).
• Justitieel kader (Raad voor de Kinderbescherming, jeugdstrafrechtsketen, jeugdbeschermingketen, volwassenenstrafrechtsketen
(inclusief vrouwengevangenissen).
• Zorgketens (Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), zorgkantoren/
zorgverzekeraars).

2 Wmo, AWBZ, Zorgverzekeringswet, Onderwijswetgeving, Beginselenwet JJI,
Wetboek van strafrecht et cetera.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 1. Vragen evaluatie Wet op de jeugdzorg

181

3. Hoe ervaren cliënten de aansluiting met aanpalende domeinen?
Hierbij moet goed gekeken worden naar wat er op cliëntniveau in de
Wet op de jeugdzorg geregeld wordt en in hoeverre dit heeft bijgedragen aan een verbetering voor jeugdigen, hun ouders en het gezin
ten opzichte van de situatie vóór de Wet op de jeugdzorg.3

5. De wettelijke verankering van het recht op jeugdzorg, de
(regie)rol voor de provincies en de financiële beheersbaarheid
van het stelsel
Recht
1. Hoe wordt het recht op jeugdzorg gerealiseerd, zoals de wet dat
voorschrijft, te weten: zorg [die] het belang van een onbedreigde
ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte van
de cliënt? Deze zorg is in verband hiermee niet ingrijpender dan
noodzakelijk en wordt geboden zo dicht mogelijk bij de plaats waar
de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort mogelijke
periode. Daarbij dient gekeken te worden naar de indicatiestelling
(het onafhankelijk vaststellen van de benodigde zorg) en het zorg­
aanbod (zorg die aansluit bij de vraag). Specifieke aandachtspunten
bij het principe ‘niet ingrijpender zorg aan te bieden dan nodig’ zijn,
hoe wordt:
• Preventie gerealiseerd?
• Tijdig verwezen als er sprake is van ernstige problematiek?
• Het gedwongen kader zo mogelijk voorkomen?
• Tijdig/adequaat het gedwongen kader ingeschakeld, indien nodig?
• Gezorgd voor zorg zo dicht mogelijk bij de plek waar de cliënt
duurzaam verblijft?
• Zware zorg en uithuisplaatsing zo veel mogelijk voorkomen?
2. Wat is de impact van het gelijkheidsbeginsel van het recht op
jeugdzorg?
3. Hoe worden voldoende doorstroommogelijkheden gerealiseerd
(met andere woorden: kunnen kinderen doorstromen naar minder
intense vormen van jeugdzorg als dat past bij hun behandelplan?)
Rijk
4. Hoe heeft het Rijk (inclusief de Inspectie Jeugdzorg) toezicht
gehouden op het juist uitvoeren van de Wet op de jeugdzorg door
provincies?
5. Hoe heeft het Rijk daarbij het instrumentarium benut dat is
opgenomen in de Wet op de jeugdzorg?
6. Hoe heeft het Rijk de provincies gefaciliteerd om de wettelijke
verantwoordelijkheden voor de jeugdzorg waar te kunnen maken?
3 Om een vergelijking met de situatie van vóór de Wet op de jeugdzorg te kunnen maken kan 		
gebruikgemaakt worden van het onderzoek van het Landelijk Platform Jeugdzorg uit 2003.

182

Provincies
7. Hoe heeft de provincie haar verantwoordelijkheden voor het
uitvoeren van de Wet op de jeugdzorg vormgegeven?
8. Hoe heeft de provincie daarbij gebruikgemaakt van het instrumen­
tarium dat is opgenomen in de Wet op de jeugdzorg?
Hierbij wordt betrokken de rol die de provincie in den brede voor de
jeugdzorg heeft ten opzichte van zorgverzekeraars, gemeenten en
de minister van Justitie4, en de rol die de provincie heeft richting
Bureau Jeugdzorg en zorgaanbod. Uiteraard dient hierbij ook
gekeken te worden naar de mate waarin zorgverzekeraars en
gemeenten zich hebben ingezet en de provincie in staat hebben
gesteld haar rol te vervullen.
9. Wat is de ervaring met de combinatie van beleidsverantwoordelijkheid en inkoopverantwoordelijkheid bij de provincie zoals die in de
Wet op de jeugdzorg geregeld is (in vergelijking met hoe het in de
AWBZ en Zorgverzekeringswet geregeld is)?
10. Presteren provincies en grootstedelijke regio’s verschillend, en heeft
de andere positie van grootstedelijke regio’s ook heeft geleid tot
andere resultaten?
Financiering en financiële beheersbaarheid
11. Is de vraag naar jeugdzorg voorzien van voldoende middelen en
aanbod, zodat het recht gerealiseerd kan worden?
12. Heeft de bekostigingssystematiek partijen (inkopers en aanbieders)
voorzien van de juiste prikkels? Met andere woorden: is de bekostigingssystematiek zo ingericht dat deze voor partijen geen prikkel
vormt om meer zorg te vragen/leveren dan noodzakelijk op grond
van de wet?
13. In welke mate draagt de financieringssystematiek van de Wjz eraan
bij dat zorg waar mogelijk in het vrijwillige kader geboden wordt?
14. In hoeverre draagt de Wet op de jeugdzorg bij aan (kosten)effectief
werken en professionalisering van de sector (inclusief evidence
based-werken)?
15. Wat is de impact van de Wet op de jeugdzorg geweest op de vraagontwikkeling van de jeugdzorg? Kan daarbij worden aangegeven
waar deze groei zit en wat de mogelijke oorzaken hiervan zijn?;
16. Geeft de nieuwe financieringssystematiek oplossingen voor de
huidige knelpunten (betere aansluiting vraag/aanbod, prikkels voor
effectiviteit en efficiency)?
17. In welke mate leiden pakketmaatregelen in onder meer de AWBZ en
pakketverkleiningen in de Zvw, tot meer vraag naar jeugdzorg?

4 In de Wet op de jeugdzorg is opgenomen dat ten behoeve van de samenhang het provinciaal
beleidskader een overzicht bevat van de wijze waarop de zorgverzekeraars, de gemeenten en onze
minister van Justitie voornemens zijn te voorzien in de behoefte aan jeugdzorg, niet zijnde de zorg
waarop ingevolge de Wet op de jeugdzorg aanspraak bestaat.

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 1. Vragen evaluatie Wet op de jeugdzorg

183

18. Kan een kwantitatieve onderbouwing worden gegeven van de
uitgaven aan jeugdzorg, de trends in de aanspraken, de validiteit en
uniformiteit van de indicaties (zie ook 1.2.8.2.) en de regionale verschillen hierin?

6. Cliënt centraal (voor zover nog niet meegenomen
bij bovengenoemde vragen)
In hoeverre wordt door zowel Bureau Jeugdzorg als de zorgaanbieder
de cliënt voldoende betrokken en ondersteund? Daarbij dient gekeken
te worden naar de:
• Betrokkenheid van de cliënt bij indicatiestelling en opstellen
hulpverleningsplan.
• Beschikbaarheid van een cliëntvertrouwenspersoon.
• Realisatie van cliëntparticipatie door de instelling van een
cliëntenraad.

7. Specifieke aandachtspunten
Landelijk Werkende Instellingen
1. Wat is de toegevoegde waarde van LWI’s voor jeugdbescherming,
jeugdreclassering in het gedecentraliseerd stelsel?
2. In hoeverre is decentralisering efficiënt?
3. Is er een rol weggelegd voor een landelijk budget LWI’s?
4. Wat is de toegevoegde waarde van de OTS-taak
(OTS staat voor ondertoezichtstelling) bij NIDOS?
5. Wat zijn de mogelijke consequenties indien de LWI’s worden
gedecentraliseerd en wat zijn de consequenties bij het handhaven
van de LWI’s?
Het zorgaanbod voor jeugdigen met een licht verstandelijk handicap
6. Wat zijn de gevolgen voor integrale indicatiestelling bij het niet
overhevelen van de indicatiestelling voor jeugd-LVG?
7. Wat zijn de gevolgen voor het stelsel wanneer zowel de indicatiestelling als het zorgaanbod voor jeugd-LVG wordt overgeheveld naar de
provincies en de provinciale doeluitkering?
De financiering van specifieke jeugdzorg (voorbeeld: de zorg voor
slachtoffers van loverboys en eerwraak in Friesland)
8. Specifieke jeugdzorg voor een specifieke doelgroep is vaak moeilijk
regionaal te organiseren. De vraag is hoe de financiering van dergelijke vaak landelijk georganiseerde zorg het beste vormgegeven kan
worden. Een voorbeeld hierbij is de zorg die in Friesland geboden
wordt aan slachtoffers van loverboys en eerwraak.

184

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 1. Vragen evaluatie Wet op de jeugdzorg

185

Bijlage 2

Toelichting omvang
geïndiceerde jeugdzorg

Het aantal gebruikers en de kosten in de tabel betreft het jaar 2008. Voor
de jeugd-GGZ heeft het aantal gebruikers betrekking op het jaar 2007.
Het aantal gebruikers is het aantal cliënten op 1 januari plus de instroom
gedurende het jaar. In de verschillende deelsectoren kunnen gebruikers
verschillend zijn gedefinieerd.
In de provinciale jeugdzorg gaat het bij de gebruikers om unieke jeugdigen
per zorgvorm. Als er sprake is van meerdere aanspraken binnen dezelfde
zorgvorm, wordt de jeugdige maar één keer meegeteld. Als de jeugdige twee
aanspraken heeft voor twee verschillende zorgvormen, wordt de jeugdige
twee keer meegeteld. Het totale aantal gebruikers van 95.174 provinciale
jeugdzorg in de tabel heeft betrekking op 70.805 unieke cliënten. Er is dus
sprake van een aantal dubbeltellingen. Ook bij de jeugd-LVG en jeugd-GGZ
kunnen dubbeltellingen voorkomen, maar het precieze aantal hiervan is niet
bekend. Bij de jeugd-LVG betreft het aantal gebruikers diegenen die zorg
hebben ontvangen van LVG-instellingen. Ook de kosten hebben betrekking
op LVG-instellingen. Daarnaast hebben naar schatting in 2008 circa 4.750
jeugd-LVG cliënten een PGB gehad en verbleven circa 1.000 jeugd-LVG
cliënten in algemene instellingen voor gehandicaptenzorg. Het kwanti­
ficeren van de kosten hiervoor vereist nadere studie.
In de tabel wordt het aantal jeugd-GGZ gebruikers in de leeftijdscategorie
0 - 17 jaar vermeld, namelijk 127.008, zoals in het Sectorrapport staat vermeld
(mogelijk wordt dit cijfer nog gecorrigeerd naar 134.000). Indien de behandelde 18-plussers (veelal de ouders) worden meegeteld is het aantal gebruikers 238.119 (circuit jeugd). De ver­deling van de gebruikers (0 - 17 jaar) over
de verschillende zorgvormen betreft een schatting op basis van de verdeling
over de zorgvormen bij alle gebruikers gezamenlijk (0 - 17 jaar en 18-plussers).
Het totaal van de kosten voor jeugd-GGZ betreft een schatting voor 2008.
Bij de civiele plaatsen in de JJI’s en gesloten jeugdzorg gaat het om het
maximale aantal gebruikers. Uitgegaan is van de som van: a) beschikbare
capaciteit op 1 januari 2008 van 747 voor de gesloten jeugdzorg, b) aantal
JJI-gebruikers op 1 januari 2008 van 996, en c) JJI-instroom in 2008 van
1.482. Voor de raming van de kosten is uitgegaan van de subsidies aan de
instellingen voor gesloten jeugdzorg. De kosten van jongeren met een machtiging gesloten jeugdzorg in een JJI zijn hierin nog niet verdisconteerd.
186

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 2. Toelichting omvang
omvang geïndiceerde
geïndiceerde jeugdzorg
jeugdzorg

187

Bijlage 3

Wachtlijsten jeugdzorg

Wachtlijst Provinciale jeugdzorg
Tabel 1: Wachtlijsten zorgaanbod jeugdzorg
Aantal wachtenden langer dan 9 weken
1 jan
Totaal

1 april

1 juli

1 okt

1 jan

1 april

1 juli

2008

2008

2008

2008

2009

2009

2009

6.310

5.924

6.626

6.300

5.510

4.893

4.946

Tabel 1 geeft een overzicht van het totale aantal jeugdigen die langer dan negen weken
wachten op zorg, inclusief de jeugdigen die overbruggingszorg ontvangen.

Tabel 2: Aantal ontvangers overbruggingszorg
Aantal ontvangers overbruggingszorg

Totaal

1 jan

1 april

1 juli

1 okt

1 jan

1 april

1 juli

2008

2008

2008

2008

2009

2009

2009

2.459*

2.287*

2.691

2.368

2.104

2.026

1.972

* Dit is exclusief de cijfers van Zuid-Holland en LWI Hoenderloo en Harrveld, waarvoor
de provincie Zuid- Holland penvoerder is. Op dat moment leverde Zuid-Holland deze
cijfers niet.
Tabel 2 geeft een overzicht van het aantal ontvangers van overbruggingshulp. Een stabiel
percentage van ongeveer 40% van de kinderen ontvangt tijdens de wachtperiode een
vorm van overbruggingshulp.
Bron: Programmaministerie Jeugd en Gezin, 2009b

188

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 3. Wachtlijsten jeugdzorg

189

Wachtlijst en wachttijd jeugd-LVG

Wachtlijst en wachttijd jeugd-GGZ

Tabel 3: Beeld van de wachtlijst LVG-jeugd

Tabel 4: Aantal wachtenden op 1-1-2009

Totaal aantal
wachtenden

Aantal wachten­
den langer dan
de Treeknorm

Gemiddelde
wachttijd

688

502

1 jaar

bij een reguliere VG-instelling

921

672

0,5 jaar

3. wacht op zorg zonder verblijf

1.080

951

3 maanden

Totaal

2.689

2.125

Categorie

1. wacht op zorg met verblijf

Wachtfase
Aanmelding
Kinderen en jeugd

Beoordeling Behandeling

11.300

11.700

5.800

Totaal
28.800

2. wacht op zorg met verblijf

Het merendeel van de LVG-jeugdigen krijgt binnen de Treeknorm
geïndiceerde zorg:
• Van alle geïndiceerden voor verblijfszorg wordt 82% aan zorg
geholpen binnen een termijn van 13 weken nadat het indicatie­‑
besluit is vastgesteld.
• Van alle cliënten die zijn geïndiceerd voor extramurale zorg,
ontvangt 67% binnen 6 weken de benodigde zorg.
Desondanks blijven ruim 2.000 wachtenden (veel) te lang op de wachtlijst staan. Dit zijn de ‘problematisch wachtenden’. Het gaat hierbij om
licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen (IQ tussen 50 en 85) met
aanvullende problematiek, zoals ernstige gedragsproblemen en/of
meervoudige, complexe stoornissen (raakvlak met GGZ, autisme,
ADHD, verslaving e.d).
Uit het onderzoek is gebleken dat de problematiek het grootst is bij de
categorie die wacht op verblijfszorg in een orthopedagogisch centrum.
Dit blijkt ook uit de lengte van de gemiddelde wachttijd van deze categorie (1 jaar). De problematiek is voor wachtenden op verblijfszorg bij
een andere VG-instelling iets minder groot (gemiddelde wachttijd van
een halfjaar). Relatief veel cliënten wachten langer dan de Treeknorm
op extramurale zorg, terwijl die categorie in de praktijk toch als de
minst problematische wordt beschouwd. Ook dat beeld wordt bevestigd door de gemiddelde wachttijd. Deze wachttijd is ten opzichte van
de eerste twee categorieën veel korter (3 maanden).

Tabel 5: Ontwikkeling van het aantal wachtenden
in de afgelopen 3 jaar

Kinderen en jeugd

2007

2008

2009

19.900

26.900

28.800

De wachtlijst is toegenomen met 1.900 kinderen en jeugdigen (7%).
De toename loopt in de pas met de stijging van het aantal jeugdige
cliënten: er zijn 9% meer jeugdigen ingeschreven in 2007.

Tabel 6: Wachttijden kinderen en jeugd per fase in weken
over 2008 (tussen haakjes het percentage cliënten dat langer
wacht dan de Treeknorm)
Jaar

Aanmelding

Beoordeling

Behandeling

2006

5 (46)

7 (43)

6 (29)

2007

6 (51)

6 (41)

7 (32)

2008

6 (51)

7 (44)

7 (32)

De wachttijden zijn betrekkelijk stabiel in de verschillende jaren.
De wachttijden in de aanmeldings- en behandelingswachtfase bij de
kinderen en jeugdigen zijn in 2008 onveranderd. Het doorlopen van
de beoordelingsfase neemt toe van 6 naar 7 weken. De overschrijding
van de Treeknorm in deze fase neemt weer licht toe (3%) en is terug op
het niveau van 2006.
Bron: GGZ Nederland, 2009a

Het beeld van de wachtenden is weliswaar gebaseerd op ‘oudere’ cijfers
(peildatum 1-10-2007) maar uit recente gesprekken met het veld door
de onderzoekers van HHM blijkt dat op dit moment de situatie niet
wezenlijk anders is.
Bron: HHM, 2008

190

Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg | Bijlage 3. Wachtlijsten jeugdzorg

191

Colofon
Realisatie
BMC
Tekst/redactie
dr.ir. Jos A.H. Baecke MPM, projectleider
mr. Renske de Boer
drs. Peter J.J. Bremmer
Marije Duenk MA
drs. Dick J.J. Kroon
drs. Mirte M. Loeffen
drs. Caroline E. Mobach
drs. Masja Schuyt
In opdracht van
Programmaministerie Jeugd en Gezin
Ministerie van Justitie
Projectnummer: 41/644424-09/2880452
Vormgeving en opmaak
Mooijekind ontwerpers, Loenen (Gld)
Foto’s
www.hollandsehoogte.nl, Roeland de Bruyn
Druk
Drukkerij BakkerBaarn, Baarn
Deze publicatie wordt u aangeboden door:

BMC
Smallepad 34
3811 MG Amersfoort
Postadres
Postbus 490
3800 AL Amersfoort
033 - 496 52 00
www.bmc.nl

Smallepad 34
3811 MG Amersfoort
P osta d r es

Postbus 490
3800 AL Amersfoort
t e l e fo o n

033 - 496 52 00
internet

www.bmc.nl