Snellere besluitvorming over complexe projecten vergelijkend
bekeken

Quickscan

Prof. dr. Ch.W. Backes
E. Chevalier
Mr. A.M.L. Jansen
Dr. M.E. Eliantonio
Mr. M.A. Poortinga
Mr. R.J.G.H. Seerden

Inhoudsopgave
Samenvatting

7

Deel A

9

Hoofdrapport

1.

Inleiding

9

1.1
1.2

9
10

1.3
1.4
1.5
1.6

Probleemstelling
Reeds uitgevoerde onderzoeken/uitgebrachte adviezen en
het wetsvoorstel Chw
Onderzoeksvragen
Aanpak en afbakening van het onderzoek
Gekozen landen
Leeswijzer

2.

Internationale waarborgen

17

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Inleiding
Verdrag van Aarhus
Europees Verdrag voor de Rechten de Mens en de Fundamentele Vrijheden
Jurisprudentie van het Hof van Justitie EG
Conclusie

17
17
21
23
25

3.

Versnellingsideeën uit het civiele procesrecht

26

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8

Inleiding
Intensivering van de voorfase van de beroepsprocedure
Het stellen van termijnen
Zaaksdifferentiatie
Hoger beroep
Regiefunctie van de rechter
Voorlopige voorziening wordt uitspraak in hoofdzaak
Mediation

26
26
27
27
28
30
31
31

4.

Lessons to be learned – ideeën voor het Nederlandse
bestuurs(proces)-recht geïnspireerd door de ervaringen
in het buitenland

34

4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.4

Inleiding
Enkele algemene vergelijkende opmerkingen
Maatregelen die te overwegen zijn
Aanbevelingen met betrekking tot de bestuurlijke besluitvormingsprocedures
Aanbevelingen met betrekking tot de rechtsbescherming
Een aanvullend algemeen aandachtspunt
Relatie tot het wetsvoorstel Chw

34
34
35
35
38
45
46

2

13
14
15
16

Deel B Landenrapporten

47

I

Duitsland

47

1.

Achtergrond van het debat

48

2.

Belangrijke eigenschappen van het Duitse bestuurs(proces)recht

50

2.1
2.2
2.3

Administratief recht is overwegend deelstaatrecht
Opvallende eigenschappen van de administratieve procedures
Opvallende kenmerken van rechtsbescherming

50
50
52

3.

De belangrijkste wettelijke versnellingsmaatregelen sinds 1991

57

3.1

Veranderingen in het bestuursrecht ten aanzien van bestuursrechtelijke
procedures
3.1.1 Algemene maatregelen ter verbetering van de coördinatie tussen de partijen
in de procedure
3.1.2. Termijnen
3.1.3 Fictie (volledigheid van documenten, goedkeuringsfictie)
3.1.4 Afschaffing van vergunningplichten of verschuiving naar een
vereenvoudigde procedure
3.1.5 Weglaten van procedurele stappen
3.1.6 Voorbereidingen voor het in werking treden van een
Planfeststellungsbeschluss
3.2
Veranderingen in het gerechtelijke proces
3.2.1 Herstellen/irrelevantie van administratieve dwalingen
3.2.2 Vermindering van het aantal beroepsmogelijkheden

61
62
62

4.

Effecten van versnellingsmaatregelen

64

5.

Evaluatie van versnellingsmaatregelen

69

5.1
5.2

Effectiviteit en verlies van rechten
Grondwettelijke, Europees- en internationaal-rechtelijke bedenkingen

69
73

6.

Toekomstige ontwikkelingen

76

7.

Lessons to be learned?

78

7.1
7.2
7.2.1
7.2.2
7.2.3

Inleiding
De verschillende maatregelen
Maatregelen die in Nederland al bestaan
Maatregelen die minder in aanmerking komen
Maatregelen die te overwegen zijn

78
79
79
81
82

II

Deutschland

87

1.

Hintergrund der Diskussion

88

3

57
57
58
59
60
60
61

2.

Wichtige Grundzüge des deutschen Verwaltungsverfahrensund Verwaltungsprozessrechts

90

2.1
2.2
2.3

Verwaltungsverfahrensrecht ist überwiegend Landesrecht
Auffällige Eigenheiten der Verwaltungsverfahren
Auffälligkeiten im Rechtsschutz

90
90
92

3.

Die wichtigsten gesetzgeberischen Beschleunigungsmaβnahmen
seit 1991

97

3.1
Änderungen im Verwaltungsverfahrensrecht
3.1.1 Allgemeine Maβnahmen zur Verbesserung der Koordination zwischen den
Verfahrensbeteiligten
3.1.2 Fristen
3.1.3 Fiktionen (Vollständigkeit der Unterlagen, Genehmigungsfiktionen)
3.1.4. Verzicht auf Zulassungsverfahren oder Verschiebung zu vereinfachten
Verfahren
3.1.5 Weglassen von Verfahrensschritten
3.1.6 Vorarbeiten vor Inkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses
3.2
Änderungen im gerichtlichen Verfahren
3.2.1 Heilung/Irrelevanz von Verfahrensfehlern
3.2.2 Beschränkung des Instanzenzuges

97
97

4.

Effekte der Beschleunigungsmaβnahmen

104

5.

Bewertung der Beschleunigungsmaβnahmen

108

5.1
5.2

Effektivität und Verlust von Rechten
Verfassungs-, europa- und internationalrechtliche Bedenken

108
112

6.

Zukünftige Entwicklung

115

7.

Lessons to be learned?

117

7.1
7.2
7.2.1
7.2.2
7.2.3

Einleitung
Die Maβnahmen im einzelnen
Maβnahmen, die in den Niederlanden schon gelten
Maβnahmen, die eher nicht zu erwägen sind
Maβnahmen, die zu erwägen sind

117
118
118
120
121

III

Frankrijk

126

1.

Achtergrond van het debat

127

2.

Belangrijke eigenschappen van het Franse
bestuurs(proces)recht

129

2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3

De eerste 'Franse paradox': de bestuurlijke procedure is juist lang
De enquête publique (openbare voorbereidingsprocedure)
Dualisme juridictionnel
Rechtspraak in drie instanties, bezwaarschriftenprocedure, termijnen en
kosten

129
129
130
131

4

98
99
100
100
101
102
102
102

2.2
2.3
2.4

De tweede 'Franse paradox': de toename van de duur van de procedures
Bijzonderheden van de rechtspraak in ruimtelijke ordeningszaken
Mogelijkheden voor de rechter tot buiten beschouwing laten of herstel van
fouten

131
132
133

3.

De belangrijkste versnellingsmaatregelen

134

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8

Vervanging van gronden
Vervanging van de wettelijke grondslag
Uitspraakbevoegdheden
Verplichting tot een volledige beoordeling van het beroep
Voorlopige voorzieningen
Enkele bijzonderheden
Uitsluiting van de openbare voorbereidingsprocedure
Vervanging van vergunningplicht door meldingsplicht

134
134
134
135
135
136
136
137

4.

Toekomstige ontwikkelingen

138

5.

Lessons to be learned?

140

5.1
5.2
5.3

Maatregelen die in Nederland al bestaan
Maatregelen die minder in aanmerking komen
Maatregelen die (mogelijk) te overwegen zijn

140
141
141

IV

Présentation générale de la situation en droit public
français concernant l'accélération de la procédure
administrative

144

V

United Kingdom

155

1.

General features of English (UK) administrative (procedural) law 156

1.1
1.2
1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3

The UK and administrative law
Supremacy of Parliament and the position of the judiciary / courts
Remedies and courts
Claims for review versus statutory appeal
Tribunals
Other essential features of courts and remedies

156
156
157
157
158
158

2.

Features of English (UK) planning law and environmental law

161

2.1
The decision making process: consultation and participation
2.2
Large infrastructure projects
2.3
Basic planning regime: Town and Country Planning Act 1990
2.3.1. Public Inquiries
2.3.2 Planning Inquiry Commission
2.4
Planning Act 2008
2.5
Other relevant statutes
2.6
Rules of legal procedure / actions / procedural law
2.7
Environmental permitting
5

161
161
163
164
165
165
166
166
167

3.

Summary / conclusions

168

4.

Lessons to be learned

169

Annex I Summary of Reports dealing with changes to and
streamlining of planning procedures

170

A.
B.
C.

170
170
171

D.

The Eddington Transport Study 2006 (summary)
Barker Review of Land Use Planning 2006 (summary)
The Killian Pretty Review, Planning Applications: A faster and more
responsive system
Final Report Executive Summary and Recommendations (2008) (Summary)
Ensuring access to environmental justice in England and Wales
Report of the Working Group on Access to Environmental
Justice (2008) (Summary)

Annex II Natural England

171

173

Copyright © 2009 WODC /ministerie van Justitie. Alle rechten voorbehouden.

6

Samenvatting
De discussie over versnelling van de bestuurlijke besluitvorming en rechtsbescherming vindt
niet alleen plaats in Nederland, maar ook in de ons omringende landen. Voordat Nederland
ingrijpende wijzigingen doorvoert in het bestuurs(proces)recht, is nagegaan of lering kan
worden getrokken uit de ideeën die in enkele andere EU-lidstaten hieromtrent zijn ontwikkeld
en vooral ook uit de ervaringen die daarmee zijn opgedaan. In dit onderzoek is een verkenning
gedaan naar de manier(en) waarop in Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en in Frankrijk wordt
omgegaan met de problematiek van complexe besluitvormingsprocedures op bestuursrechtelijk
terrein en naar de ervaring met de versnellingsmaatregelen die in deze landen getroffen zijn.
In Duitsland speelt al twee decennia een discussie over versnelling van de besluitvorming voor
met name infrastructuurprojecten als gevolg van de hereniging en de daardoor noodzakelijke
omvangrijke investeringen. Naar aanleiding hiervan is een hele reeks van wettelijke
maatregelen genomen. Er is veel ervaring opgedaan waaruit inspiratie kan worden gewonnen,
zowel wat het bestuurlijke besluitvormingstraject als wat de rechtsbescherming betreft. Door
bijna alle Duitse gesprekspartners werd erop gewezen dat de politieke discussie zich ten
onrechte conentreert op mogelijke vereenvoudiging van wettelijke procedures, terwijl er veel
niet-juridische factoren zijn die een minstens even belangrijke rol spelen bij de duur van
besluitvormingsprocedures.
De discussie in het Verenigd Koningrijk is vooral gericht op de bestuurlijke procedures, met
name op de bij complexe projecten uitgebreide en wettelijk uitgewerkte vroege
voorbereidingsprocedure met een “public inquiry”. In Frankrijk wordt er op zich weinig
gediscussieerd over noodzakelijke versnelling en zijn in tegendeel in de afgelopen jaren
elementen aan de besluitvormingsprocedure toegevoegd die gericht zijn op meer democratische
participatie en een verlengend effect tot gevolg hebben. Ook hier speelt de “enquête public”,
een wettelijk uitgewerkte en uitgebreide vroege voorbereidingsprocedure, een belangrijke rol.
Ook in het Duitse recht en vooral in de Duitse praktijk zijn maatregelen te vinden die een
effectief, zorgvuldig en efficiënt verloop van de bestuurlijke besluitvormingsprocedure juist in
complexe dossiers bevorderen (Verfahrensberater, Antragskonferenz, Sternverfahren etc.). In
verband met de belangrijke functie die de Commissie Elverding ziet in een grondige
voorbereidingsprocedure met vroege, brede participatie zou een nader onderzoek naar de
ervaring met de Engelse, Franse en Duitse regelingen overwogen kunnen worden.
Het onderzoek bespreekt enkele kenmerken van het bestuurs(proces)recht van één of meer
betrokken landen die, zouden ze in Nederland worden ingevoerd, mogelijk een versnellend
effect zouden kunnen hebben, waarvan introductie echter om verschillende redenen niet voor de
hand ligt. Dat geldt bijvoorbeeld voor een aanzienlijke verhoging van de griffierechten of het
financiële procedurele risico (versnellingseffect ongewis en discussie over grenzen door het
Verdrag van Aarhus) of een beperking van het beroepsrecht van milieuorganisaties tot normen
die beogen particuliere belangen te beschermen (strijd met Verdrag van Aarhus?). Enkele
andere kenmerken van het onderzochte recht van één of meer landen zijn als
versnellingsmaatregel in het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet (wetsvoorstel Chw) en in de
plannen voor een wetsvoorstel wijziging bestuursprocesrecht al opgepakt, zoals bijvoorbeeld
het beperken van het beroepsrecht van andere overheidsorganen en -lichamen en een
verruiming van de mogelijkheden tot herstel van fouten van besluiten door de rechter. Een
nader onderzoek naar de praktijk van de rechterlijke toepassing van dergelijke helingsregels in
het buitenland zou interessant kunnen zijn. In Duitsland is de praktische toepassing van het
eveneens in het wetsvoorstel Chw voorgestelde relativiteitsbeginsel (Schutznormlehre), met

7

name uit EG-rechtelijk oogpunt, niet onproblematisch. De voorgestelde Nederlandse regeling
lijkt, wat de relatie met het EG-recht betreft, een opener karakter te hebben. Het blijft echter
belangrijk de verdragsrechtelijke (eigendomsrecht uit het eerste protocol bij het EVRM) en
Europeesrechtelijke grenzen bij de toepassing in de praktijk goed in de gaten te houden. De
voorgestelde Nederlandse regeling gaat in een ander opzicht overigens verder dan het Duitse
recht. Anders dan in Duitsland geldt geen uitzondering voor zover iemand in zijn eigendom
wordt geraakt.
Een zeer belangrijk kenmerk van het Duitse recht is het integrale karakter van het
Planfeststellungsverfahren en het besluit waarmee deze procedure wordt beëindigd. In het
Planfeststellungsverfahren blijven de wettelijke toestemmingsvereisten in de van toepassing
zijnde sectorale wetten bestaan. De bevoegdheid te besluiten wordt echter overgedragen aan één
overheidsorgaan, de “Planfeststellungsbehörde”. Deze Planfeststellungsbehörde raadpleegt alle
belanghebbenden, waaronder ook alle publiekrechtelijke instanties die op grond van de
sectorale wetgeving oorspronkelijk bevoegd waren over een bepaald toestemmingsvereiste te
beslissen. Dat gebeurt meestal in een “Sternverfahren” binnen drie maanden. Met de gemaakte
opmerkingen moet rekening worden gehouden. Soms moet met een ander overheidsorgaan ook
overeenstemming worden bereikt. De Planfeststellungsbehörde neemt vervolgens één besluit,
waartegen één rechtsbeschermingsprocedure mogelijk is. Daarmee is aan alle publiekrechtelijke
vereisten voor de uitvoering van het project voldaan. De regeling voor middelgrote
woningbouwprojecten uit het wetsvoorstel Chw is een beperkte stap in deze richting, maar gaat
minder ver. Een ruimere toepassing op complexe projecten wordt door Europeesrechtelijke
beperkingen verhinderd. Voor de Duitse regelingen geldt dat niet omdat alle wettelijke
toestemmingsvereisten gewoon in stand blijven. Één belangrijke aanbeveling van het onderzoek
is dan ook om nadrukkelijk te overwegen een dergelijke, van bijzondere procedurele
waarborgen voorziene, regeling in de Awb te introduceren.
Zowel in Frankrijk als in Duitsland wordt de rechtsbescherming voor belangrijke complexe
(infrastructuur)projecten beperkt tot één instantie. In Duitsland werd dat als één van de
belangrijkste versnellingsmaatregelen gezien. In Nederland gaat de ontwikkeling in
tegengestelde richting. Aanbevolen wordt dan ook om te overwegen voor bepaalde projecten
rechtsbescherming voor alle daarvoor nodige toestemmingen in eerste en enige instantie bij de
Raad van State open te stellen. Als een integraal projectbesluit (zie hiervoor) zou worden
geïntroduceerd, zou daar ook rechtsbescherming direct bij de Raad van State tegen open moeten
staan. Voorts zou kunnen worden overwogen de mogelijkheden van hoger beroep in het
algemeen in te perken, bijvoorbeeld door een verlofstelsel. Dat vereist hernieuwde bezinning op
de functies van het hoger beroep.
De Duitse bestuursrechter beschikt over meer mogelijkheden om geschillen definitief te
beslechten. Belangrijk daarvoor is onder andere dat appellanten ook nog tijdens de zitting de
rechter kunnen vragen om, naast of in plaats van vernietiging, het bestuur op te dragen het
besluit op een bepaalde manier te wijzigen. Als het bestuur hiermee instemt, kan het beroep in
hoofdzaak ongegrond worden verklaard en kan door toewijzing van de subsidiaire eis tot
aanvulling van het besluit aan het belang van appellanten tegemoet worden gekomen. Dan kan
vaak de rechter, zelf in de zaak voorziend, het besluit aanpassen of de overheid verplichten het
besluit aan te passen danwel een aanvullend besluit te nemen. Dergelijke oplossingen komen
alle procespartijen ten goede. In het onderzoek worden ideeën ontwikkeld hoe dergelijk
maatwerk tot definitieve geschiloplossing ook in Nederland mogelijk zou zijn, al dan niet
verbonden met voorstellen tot een aanpassing van art. 8:72 lid 1 en lid 4 Awb.

8

Deel A Hoofdrapport

1. Inleiding
1.1 Probleemstelling
De besluitvormingsprocedures over grote projecten in Nederland duren lang en zijn complex.
Dit leidt tot ergernis in de praktijk, onder andere bij de uitvoering van infrastructuurprojecten.
Naar oorzaken en oplossingen zijn meerdere studies gedaan. In april 2008 bracht de
‘Commissie Elverding’1 haar advies ‘Sneller en beter’2 uit over versnelling van
besluitvormingsprocedures van infrastructuurprojecten. De meeste aanbevelingen van deze
Commissie zijn overgenomen door het kabinet. Dit heeft geleid tot aanpassing van de Tracéwet
en de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten. De problemen spelen echter niet alleen bij
besluitvormingsprocedures over infrastructuur, maar treden bij meer grote projecten op. De
minister van Justitie wil de discussie dan ook breder trekken en nagaan in hoeverre het
algemene bestuursrecht aangepast kan worden, zodat er in het algemeen een versnelling van
procedures optreedt. Daartoe is hij samen met de ministers van Verkeer en Waterstaat,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het project 'Versnelling
besluitvorming in het ruimtelijk domein' gestart. Doel van dit project is 'verkenning van de
mogelijkheden om door aanpassing van de structuur en uitgangspunten van het algemene
bestuurs(proces)recht te komen tot substantiële versnelling van besluitvormingsprocedures, in
het bijzonder ten behoeve van procedures betreffende grote projecten in het ruimtelijk domein
(zoals infrastructuur, woningbouw).' Het project moet begin 2010 uitmonden in een uitgewerkte
schets van mogelijke aanpassingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De versnellingsdiscussie vindt niet alleen plaats in Nederland, maar ook in de ons omringende
landen. Voordat Nederland ingrijpende wijzigingen doorvoert in het bestuurs(proces)recht, is
het dan ook interessant om na te gaan of Nederland lering kan trekken uit de ideeën die in
enkele andere EU-lidstaten zijn ontwikkeld en vooral ook uit de ervaringen die daarmee zijn
opgedaan. In dit onderzoek is een verkenning gedaan naar de manier(en) waarop in Duitsland,
het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk wordt omgegaan met de problematiek van complexe
besluitvormingsprocedures op bestuursrechtelijk terrein. In het bijzonder is nagegaan welke
voorstellen in de afgelopen jaren zijn ontwikkeld en welke maatregelen zijn genomen of
verworpen om complexe besluitvormingsprocedures te versnellen en welke praktische
ervaringen met de genomen maatregelen zijn opgedaan. Hiermee levert dit onderzoek een
bijdrage aan de discussie welke maatregelen ter versnelling van de bestuursrechtelijke
besluitvormingsprocedure in Nederland nadere bestudering verdienen en vormt het een
bouwsteen in het eerdergenoemde project 'Versnelling besluitvorming in het ruimtelijk domein'.
Het hoofdrapport is geschreven door Chris Backes en Marjan Poortinga. Het landenrapport
Duitsland is vervat door Backes, het landenrapport Frankrijk door Emilie Chevalier en
Mariolina Eliantonio en het landenrapport over Engeland en Wales door Sander Jansen en Rene
Seerden. De leiding van het project en de hoofdredactie van het gehele rapport beruste bij Chris
Backes.

1

Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, geïnstalleerd door de minister van Verkeer
en Waterstaat.
2
Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, april 2008.

9

1.2 Reeds uitgevoerde onderzoeken/uitgebrachte adviezen en het wetsvoorstel Chw
Naar de knelpunten en problemen die in Nederland door de lengte en duur van de complexe
besluitvormingsprocedures in het bestuursrecht ondervonden worden, is eerder onderzoek
verricht of wordt thans onderzoek verricht. In dit onderzoek is van de resultaten van deze
eerdere studies uitgegaan.
Hieronder zijn de reeds uitgevoerde onderzoeken en uitgebrachte adviezen, voor zover relevant
voor dit onderzoek, kort besproken.
Commissie Elverding en het kabinetsstandpunt
De Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (‘Commissie
Elverding’) is door de minister van Verkeer en Waterstaat geïnstalleerd om de werkelijke
oorzaken van vertraging van grote infrastructuurprojecten te analyseren en mogelijkheden te
onderzoeken om de besluitvorming substantieel te versnellen.3
De Commissie heeft onderscheid gemaakt tussen drie vertragende factoren:
- vertragende factoren die te maken hebben met de voorbereiding van projecten en de
bestuurscultuur;
- vertragende factoren in het besluitvormingsproces;
- vertragende factoren in de juridische sfeer.
Met name de laatste twee zijn relevant voor dit onderzoek. De Commissie stelt over het
besluitvormingsproces dat de verkenningsfase vaak ontbreekt of dat deze van beperkte
kwaliteit is. Hierdoor komen fundamentele discussies over nut en noodzaak steeds terug in het
besluitvormingsproces. De op de verkenningsfase volgende planstudiefase is vaak instabiel.
Dat ruimtelijkeordeningswetgeving uitgaat van globale afwegingen, terwijl de
milieuwetgeving gebaseerd is op specifieke grenswaarden, vormt een probleem. Er worden
voortdurend nieuwe berekeningen gemaakt. Verder kan het aantal vergunningen in de
uitvoeringsfase wel oplopen tot meer dan honderd. De Commissie noemt in dit verband de
beroepsmogelijkheden van overheden onderling als vertragende factor. Tijdens de bouw en
ingebruikname blijken de daadwerkelijke verkeers- en milieueffecten niet structureel te
worden gemeten.
Vertragende factoren in de juridische sfeer zijn de complexiteit van wetgeving, sectorale
wetgeving, diepgaande toetsing van de bestuursrechter, vernietiging van een besluit indien er
een juridisch gebrek bestaat en beroepsprocedures die tussen overheden onderling worden
gevoerd.4
De voor dit onderzoek relevante aanbevelingen van de Commissie Elverding bouwen
logischerwijs voort op de geconstateerde vertragende factoren:
- een meer gedegen verkenningsfase die wordt afgesloten met een politiek gedragen
voorkeursbesluit;
- een kortere planuitwerkingsfase, gericht op het uitwerken van het voorkeursalternatief;
- minder vergunningen in de uitvoeringsfase.
- introductie van een opleveringstoets, waardoor de daadwerkelijke verkeers- en
milieueffecten inzichtelijk worden. Naar aanleiding van de uitkomsten van de
opleveringstoets wordt definitief bepaald of en welke mitigerende maatregelen ingezet
moeten worden.
Over inspraak en beroep stelt de Commissie Elverding: “In de planuitwerkingsfase vindt
éénmaal formeel inspraak plaats over het ontwerptracébesluit. Tegen het tracébesluit staat
3
4

Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, april 2008, p. 4.
Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, april 2008, p. 8-10.

10

beroep open voor natuurlijke en rechtspersonen die direct in hun belang worden geraakt.
Lagere overheden hebben geen beroepsrecht meer, tenzij hun burgerlijke rechten in het
geding zijn, bijvoorbeeld als eigenaar van gronden.”5 Verder stelt de Commissie dat zij geen
tegenstander is van het relativiteitsvereiste6, maar dat zij denkt dat invoering hiervan slechts
beperkt zal leiden tot tijdwinst.7
Door de Commissie aangedragen oplossingen voor enkele juridische knelpunten zijn:
- introductie van de bestuurlijke lus8;
- versterking van de mogelijkheden van de bestuursrechter om de rechtsgevolgen in
stand te houden;
- introductie van de mogelijkheid om niet het besluit te vernietigen, maar de
belanghebbende een schadevergoeding toe te kennen;
- inperking van beroepsmogelijkheden tussen overheden onderling;
- een meer marginale toetsing van de bestuursrechter van onderzoeken en adviezen;
- inkorting van de termijn waarbinnen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State beslist.
Het kabinet heeft in zijn standpunt op hoofdlijnen over het advies van de Commissie
Elverding aangegeven de meeste aanbevelingen over te nemen. Voorgesteld wordt om de
plicht van de overheid om participatie mogelijk te maken vormvrij in te vullen. Verder wordt
aangegeven dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is om de opleveringstoets te juridificeren.
Het kabinet neemt het advies om de rechter de mogelijkheid te geven een schadevergoeding
toe te kennen in plaats van een besluit te vernietigen niet over. Wel is de Minister van Justitie
voornemens een relativiteitsvereiste op te nemen in een wetsvoorstel aanpassing
bestuursprocesrecht, nadat de Tweede Kamer hierover een motie heeft aangenomen.9
VROM-raad ‘Brussels lof’
De VROM-raad constateert in zijn advies ‘Brussels lof’ dat Nederlandse kenmerken, zijnde
de grote milieudruk, de hoge bevolkingsdichtheid, de deltaligging, de koppeling van milieuen ruimtelijke ordeningsregelgeving, de snelheid van de administratieve rechtsbescherming en
een ruime toegang van de burger tot de rechter, er voor zorgen dat de moeilijke keuzes bij de
uitvoering en toepassing van Europees (milieu)recht en -beleid in de Nederlandse
economische en geografische omstandigheden snel zichtbaar worden.10
In Nederland is de toegang tot de rechter relatief ruim. Bovendien wordt hier, in vergelijking
met andere Europese landen, veel gebruik van gemaakt. Er bestaat discussie of het
relativiteitsvereiste, zoals dit in Oostenrijk en Duitsland geldt, ook in Nederland ingevoerd
zou moeten worden. Dit vereiste houdt in dat door een appellant alleen beroepsgronden
kunnen worden aangevoerd voor zover deze gebaseerd zijn op een wet die dient ter
bescherming van de belangen van die appellant. Appellanten kunnen zich bijvoorbeeld niet
beroepen op gronden uit het natuurbeschermingsrecht, omdat dit recht geen belangen kent die
individuele burgers beschermen. Dit betekent dat onder omstandigheden een overheidsbesluit
5

Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, april 2008, p. 18.
Zie voor een uitleg over het relativiteitsvereiste de paragraaf over het advies van de VROM-raad: ‘Brussels
lof’.
7
Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, april 2008, p. 24.
8
Zie voor een uitleg over de bestuurlijke lus de paragraaf over het advies van de VROM-raad: ‘Brussels lof’.
9
Kamerstukken II, 2007-2008, 29 385, nr. 19, p. 2, 5, 6, 8.
10
VROM-raad, Brussels lof, Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid,
maart 2008, p. 9.
6

11

dat in strijd is met het (Europese) natuurbeschermingsrecht, niet aan de orde gesteld kan
worden bij de rechter.11
In Nederland is de toegang tot de rechter in milieu- en ruimtelijke ordeningszaken een aantal
jaren geleden al beperkt tot ‘belanghebbenden’. De zogenoemde ‘(getrapte) actio popularis’,
het in beroep kunnen gaan door een ieder, is afgeschaft en vervangen door
beroepsmogelijkheden voor diegenen die een rechtstreeks belang bij het desbetreffende
besluit hebben. Een verdere beperking door toevoeging van het relativiteitsvereiste lijkt de
VROM-raad geen goede gedachte. Een dergelijke beperking heeft volgens de VROM-raad
mogelijkerwijs tot gevolg dat de bepalingen uit het Verdrag van Aarhus, waarvan de Europese
Gemeenschap partij is (zie ook hoofdstuk 2), worden veronachtzaamd. Bovendien heeft de
Europese Commissie herhaaldelijk benadrukt dat juist de burger en de nationale
rechtsbeschermingmogelijkheden bij gebrek aan een communautair handhavingapparaat een
belangrijke functie hebben bij het streven de toepassing van het gemeenschapsrecht in de
lidstaten te verzekeren.12
De VROM-raad constateert dat de Nederlandse geschillenbeslechting snel is in vergelijking
met andere EU-lidstaten en dat een besluit vaak wordt vernietigd om formele redenen.
Getracht zou moeten worden om het geschiloplossend vermogen van de rechtspraak te
verhogen. Misschien kan op ruimere schaal gebruik worden gemaakt van de ‘bestuurlijke lus’,
waarbij een gebrek in een besluit niet leidt tot vernietiging en het opnieuw doorlopen van een
voorbereidingsprocedure van een besluit, maar waarbij het bestuur de kans krijgt het
gebrekkige besluit te repareren terwijl de rechtszaak over het besluit een zekere periode wordt
aangehouden. Ook kan onderzocht worden of het probleemoplossend vermogen van de
rechter verhoogd kan worden door een verruiming van de mogelijkheden om een besluit
ondanks formele gebreken in stand te laten.13
Ministerie van Justitie: ‘Versnelling besluitvorming ruimtelijk domein’.
In het kader van het project 'Versnelling besluitvorming in het ruimtelijk domein' heeft het
Ministerie van Justitie c.s. een nadere probleemanalyse uitgevoerd. Daartoe is een
literatuurstudie uitgevoerd en is een zevental interviews gehouden met experts uit de
wetenschap, de advocatuur, de rechterlijke macht, bestuursorganen die over de toelating van
infrastructuurprojecten besluiten en het bedrijfsleven. Het projectteam heeft op basis daarvan
de volgende probleemvelden geïdentificeerd en - met de nodige voorzichtigheid - in volgorde
van belang en 'kansrijkheid' geplaatst:14
1. Onderzoeks- en bewijslast (trefwoorden: Europese grenswaarden, rekenmethoden, houdbaarheid onderzoeksgegevens, toetsing 'ex tunc – ex nunc');
2. De bestuurlijke besluitvorming (gepolder, bestuurlijke lus, beroepsrecht andere overheden, stroomlijnen besluitvorming);
3. Besluitmodel en instrumentarium rechter (definitieve geschilbeslechting, declaratoire
uitspraken, marginale toetsing);
4. (Te) ruime inspraak- en bezwaarmogelijkheden (belanghebbendenbegrip, relativiteitsbeginsel);
11

VROM-raad, Brussels lof, Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid,
maart 2008, p. 38.
12
VROM-raad, Brussels lof, Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid,
maart 2008, p. 75, 42.
13
VROM-raad, Brussels lof, Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid,
maart 2008, p. 11, 40, 41, 75, 76, 85.
14
Factsheet Versnelling besluitvorming in het ruimtelijk domein, Ministerie van Justitie, juni 2009.

12

5. De onteigeningsprocedure (koppeling civiele procedure aan planologisch traject).
Deze beschrijving van probleemvelden is door het Ministerie van Justitie gebruikt om het
onderzoek naar mogelijke oplossingen verder in te richten. Dit onderzoek loopt nog. De
beschrijving is voor het onderhavige rechtsvergelijkende onderzoek nuttig omdat ze
interessante thema's en invalshoeken biedt voor de studie naar buitenlandse oplossingen
aangaande de versnellingsproblematiek.
Wetsvoorstel Chw
Kort voor de afronding van het onderzoek werd het wetsvoorstel Chw publiek. Een aantal van
de in dit rapport gedane aanbevelingen zijn, op de een of andere wijze, in dat wetsvoorstel al
opgepakt en uitgewerkt in concrete voorstellen. Dat is ook niet helemaal verbazingwekkend.
Deels is de gedachtevorming van de onderzoekers en de gedachtevorming van de opstellers
van het wetsvoorstel dus gelijktijdig en parallel verlopen, waarbij de onderzoekers pas na
Prinsjesdag kennis konden nemen van de keuzes die in het wetsvoorstel zijn gemaakt. In het
concluderende hoofdstuk waarin de aanbevelingen zijn geformuleerd is een paragraaf
opgenomen waarin is aangegeven hoe onze aanbevelingen zich onzes inziens verhouden tot
de in het wetsvoorstel Chw voorgestelde maatregelen. Daarbij zal blijken dat kennisname van
dit onderzoek voor de bij de totstandkoming van het wetsvoorstel Chw betrokkenen onzes
inziens zeker van nut kan zijn. In deze studie, die conform de opdracht meer is gericht op
voorstellen voor de langere termijn, is daarnaast nog een aanzienlijk aantal andere
aandachtspunten bediscussieerd die geen (directe) relatie met het wetsvoorstel Chw hebben.
1.3 Onderzoeksvragen
De hoofdonderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:
In hoeverre kunnen aan de bestuursrechtelijke rechtsstelsels van enkele andere Europese
landen, in het bijzonder de recente ontwikkelingen in die stelsels, ideeën worden ontleend
voor de versnelling van besluitvormingsprocedures op bestuursrechtelijk terrein in
Nederland, in het bijzonder op het terrein van de infrastructuur en fysieke leefomgeving?
In het kader van deze hoofdvraag worden de volgende subvragen beantwoord:
1. Bestaat in de te onderzoeken landen een vergelijkbare problematiek en discussie over de
lange duur van complexe besluitvormingsprocedures op het terrein van de infrastructuur en
fysieke leefomgeving?
2. In hoeverre hangt de (lange of korte) duur van de besluitvormingsprocedures in het
buitenland aantoonbaar dan wel volgens de opvatting van de betrokken gesprekspartners in
die landen samen met bepaalde kenmerken van het algemene bestuurs(proces)recht en/of
van de bijzondere wetgeving (het omgevingsrecht) in het desbetreffende land?
3. Welke rechtsbeschermingvoorzieningen zijn er voor derdebelanghebbenden? Daaronder
valt onder meer de vraag in hoeverre belanghebbenden een beroep mogen doen op Europese
milieuvoorschriften in procedures over projecten die gevolgen hebben voor de fysieke
leefomgeving (verkeer, bouw e.d.)?
4. Bevat de bestuursrechtelijke wetgeving in het desbetreffende land concepten of
instrumenten die een versnelling van de besluitvorming mogelijk maken of zijn voorstellen

13

voor dergelijke concepten of instrumenten in het (recente) verleden gedaan? Hoe werken die
in de praktijk?
De laatstgenoemde vraag (vraag 4) is uiteindelijk de kernvraag van het onderzoek.
Beantwoording van de vragen 1 tot en met 3 is een voorwaarde voor het antwoord kunnen
geven op vraag 4.
1.4 Aanpak en afbakening van het onderzoek
Beoogde uitkomsten van het onderzoek
Het onderzoek waarvan hier verslag wordt gedaan is een quick scan. Gezien de zeer beperkte
tijd die voor het onderzoek ter beschikking stond was het niet mogelijk om per land een
uitputtend verslag te geven van het desbetreffende rechtsstelsel en de voor- en nadelen
hiervan. In de quick scan is gefocust op de versnelling van de besluitvorming en de discussie
hierover in de betrokken landen. Getracht is om een gedegen overzicht te leveren van de
discussie die in de betrokken landen bestaat met betrekking tot de duur van complexe
besluitvormingsprocessen, de wettelijke kaders die daarvoor bepalend zijn, de wettelijke
maatregelen die met het oog op een versnelling van procedures genomen zijn of voorgesteld
worden en – voor zover toepasselijk – de effecten die die maatregelen hebben gehad.
Kortom, de quick scan levert een eerste inventarisatie op van de verschillende
bestuursrechtprocedures die interessante aanknopingspunten bieden voor het Nederlandse
bestuursrecht en geeft een inventarisatie van op het eerste gezicht kansrijke
oplossingsrichtingen in het buitenlandse recht.
Onderzoeksmethoden
Het onderzoek is gebaseerd op een literatuurstudie naar de wetgeving, jurisprudentie en
wetenschappelijke (juridische en voor zover relevant bestuurskundige) literatuur in de te
onderzoeken landen en op interviews die gehouden zijn met relevante personen in de
betrokken landen, zoals ambtenaren, rechters, wetenschappers of vertegenwoordigers van een
milieuorganisatie. De interviews hadden een open structuur, waarbij rekening is gehouden
met de onderwerpen die een thema zijn in de Nederlandse versnellingsdiscussie, zoals
aangegeven in de probleemanalyse van het Ministerie van Justitie (zie §1.2).
De landenrapporten zijn geschreven in de landstaal en zijn ter verificatie aan een betrokken
gesprekspartner in het desbetreffende land voorgelegd. Dat verhoogt, zoals uit eerder
onderzoek blijkt, de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten en de getrokken conclusies
aanzienlijk. Om de landenrapporten voor de Nederlandse lezer beter toegankelijk te maken
zijn het Franse en het Duitse rapport vertaald naar het Nederlands. In de Nederlandse versie
van het Franse rapport zijn enkele passages toegevoegd ter verdere verduidelijking van het
landenrapport voor de Nederlandse lezer. Deze toevoegingen zijn niet meer “terugvertaald”
naar de Franse, hoofdzakelijk door een Française geschreven versie van het Franse
landenrapport. De Franse en Nederlandse versie van dit rapport verschillen dus enigszins. Het
vergelijkende en concluderende gedeelte van het onderzoek is geschreven in het Nederlands
omdat het zich in eerste instantie tot een Nederlands publiek richt.
Om de resultaten van de gesprekken zoveel mogelijk te kunnen vergelijken zijn grote
infrastructurele projecten (de aanleg van een snelweg) en andere complexe projecten met meerpartijen en samenloop van procedures (bijvoorbeeld bij het bouwen van een megastal) als
uitgangspunt genomen in de interviews.

14

1.5 Gekozen landen
Gekozen is om het onderzoek uit te voeren in Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en
Frankrijk. Onderstaand wordt hiervoor per land de argumentatie gegeven.
Duitsland
Door de hereniging van West- en Oost-Duitsland ontstond een grote behoefte om de
infrastructuur in de oostelijke deelstaten door spoedige realisering van omvangrijke
investeringen snel op orde te brengen. In de afgelopen vijftien jaar zijn in dat land niet minder
dan vier wetten tot stand gebracht ingediend om de besluitvormingsprocedures, met name voor
infrastructuurprojecten, te versnellen. Van tenminste een deel van deze wetgeving zijn
evaluaties beschikbaar, juist met het oog op de vraag of zij tot de beoogde versnelling hebben
geleid.
Verenigd Koninkrijk
In het Verenigd Koninkrijk (VK), meer in het bijzonder in Engeland en Wales, is versnelling
van procedures sinds vele jaren een “major issue”. Vooral de “public inquiry” (een soort
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure) die aan belangrijke planningsbeslissingen
vooraf gaat, is een omstreden instrument dat volgens sommigen (te) veel tijd in beslag neemt
(deze procedure duurde voor de vijfde baan van Heathrow bijvoorbeeld meer dan vijf jaar).
Sinds 2000 zijn de regels dienaangaande herhaaldelijk gewijzigd om versnelling te bereiken.
In 2008 heeft een grotere wijziging plaatsgevonden door vaststelling van de nieuwe Planning
Act 2008 die zeer omstreden was.
Frankrijk
In Frankrijk leken er op grond van eerste interviews geen knelpunten of problemen te bestaan
omtrent de besluitvormingsprocedures binnen de ruimtelijke context. Het leek dan ook
interessant om te onderzoeken waarom de in Nederland gesignaleerde knelpunten niet voor
zouden komen in Frankrijk.
Andere landen welke overwogen zijn bij de landenkeuze zijn Italië, Zweden, België
Denemarken en Ierland. Deze landen bleken minder geschikt voor het onderzoek dan de drie
gekozen landen. In Italië is zeer recent (februari 2009) een nieuwe ‘versnellingswet’ in
werking getreden, waarmee nog nauwelijks ervaring is opgedaan. In Zweden is de discussie
beperkt gebleven tot voornamelijk één aspect van de procedures, namelijk de toelating van
inrichtingen op grond van het milieuwetboek. In België lijkt de versnellingsdiscussie minder
te spelen dan in de andere landen en is deze volgens de daarover geraadpleegde
wetenschappers geen onderwerp van enige substantiële discussie. In Denemarken wordt 90%
van de administratieve geschillen beslecht in administratief beroep. Daardoor zijn de
institutionele randvoorwaarden in Denemarken niet te vergelijken met die in Nederland.
Ierland, waar blijkens eerste gesprekken al vele jaren een intensieve versnellingsdiscussie
speelt en ook ingrijpende en omstreden wettelijke maatregelen zijn genomen, is niet gekozen,
omdat het niet verstandig leek om twee van de drie te onderzoeken landen te kiezen met een
ander rechtsstelsel dan het Nederlandse (common law). Daardoor moest gekozen worden
tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Uiteindelijk is de voorkeur gegeven aan het
Verenigd Koninkrijk omdat de problematiek daar meer vergelijkbaar lijkt met Nederland.

15

1.6 Leeswijzer
In deze rapportage kunnen de randvoorwaarden met betrekking tot participatie van burgers bij
de besluitvorming en de rechtsbeschermingmogelijkheden tegen besluiten van de overheid niet
ontbreken. Voorstellen tot versnelling van de besluitvormingsprocedures moeten immers aan
deze randvoorwaarden voldoen. In hoofdstuk 2 van dit deel A is een beknopte analyse gegeven
van de randvoorwaarden die voortkomen uit het Verdrag van Aarhus, het EVRM en
jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Een omvattende toetsing van het recht van de
betrokken landen aan deze randvoorwaarden heeft niet plaatsgevonden. Daar waar in de
literatuur twijfels zijn vermeld of in de interviews twijfels zijn geuit of bepaalde
bestuurs(proces)rechtelijke regelingen voldoen aan de internationale of Europese eisen, zijn
deze twijfels uiteraard vermeld.
Recentelijk zijn ook maatregelen genomen en voorstellen gedaan met betrekking tot het
Nederlandse civiele procesrecht. In hoofdstuk 3 is nagegaan of deze voorstellen ideeën
opleveren die ook voor het bestuursprocesrecht van belang kunnen zijn.
In hoofdstuk 4 is het vergelijkende en concluderende gedeelte van het landenonderzoek
opgenomen. Hierin wordt aangegeven welke ideeën Nederland mogelijk kan ontlenen aan de
drie onderzochte landen en, indien mogelijk, hoe effectief deze ideeën zijn geweest in het
betreffende land. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen.
In deel B zijn de landenrapporten opgenomen, en wel zowel de originele als de vertaalde
versie.

16

2. Internationale waarborgen
2.1 Inleiding
De mogelijkheden tot versnelling die in reeds uitgebrachte onderzoeken en adviezen naar
voren zijn gebracht, zien voornamelijk op versnelling in de sfeer van de structuur van de
besluitvorming, de rechtsbescherming en uitspraakmogelijkheden van de bestuursrechter. Ook
in de onderzochte landen zijn dit de thema’s die centraal staan in de versnellingsdiscussie.
Voordat versnellingsmaatregelen worden geïmplementeerd in bestuursprocesrecht, dient
onderzocht te worden of deze maatregelen voldoen aan de internationale en Europese
randvoorwaarden die gelden op het gebied van participatie en rechtsbescherming. Het voert in
deze quick scan te ver om alle mogelijke versnellingsmaatregelen te toetsen aan de
randvoorwaarden. Wel worden de relevante randvoorwaarden uit de volgende rechtsbronnen
achtereenvolgens kort besproken:
• het Verdrag van Aarhus en de op grond daarvan geldende EG-richtlijnen;
• het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(EVRM);
• de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie.
Indien wij, eventueel op basis van (wetenschappelijke) literatuur, reeds twijfels hebben bij de
uitvoerbaarheid van bepaalde versnellingsmaatregelen uit het buitenland of uit de uitgebrachte
Nederlandse adviezen, dan hebben wij deze vermeld.
2.2 Verdrag van Aarhus
Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de
rechter inzake milieuaangelegenheden, beter bekend als het Verdrag van Aarhus, is op 25 juni
1998 tot stand gekomen en op 30 oktober 2001 in werking getreden.15 De titel van het
Verdrag maakt reeds duidelijk waar het verdrag op ziet. Voornamelijk artikel 6 tot en met 9
zijn relevant voor dit onderzoek. Over de wijze waarop deze bepalingen geïnterpreteerd en
toegepast moeten worden, wordt al jaren (een wetenschappelijke) discussie gevoerd.
Inspraak – wie mag inspreken?
Recent heeft Afdeling IV van de Raad van State een Voorlichting geschreven ter zake van de
eisen die voortvloeien uit de betrokken Europese en internationale regelgeving met betrekking
tot de omvang van de kring van inspraakgerechtigden.16 De Raad van State heeft zich hierbij
beperkt tot de relevante bepalingen uit het Verdrag van Aarhus, omdat andere toepasselijke
Europese regelgeving zoals de IPPC-richtlijn17, de M.e.r.-richtlijn18 en de Richtlijn inzake
15

Trb. 2001, nr. 73.
Kamerstukken II, 2008-2009, 30 844, nr. 45. Tot de Voorlichting van de Raad van State was verzocht door de
Eerste Kamer in verband met de behandeling van de wetsvoorstellen voor de Wabo en de Waterwet. Bij de
behandeling van deze voorstellen heeft de Tweede Kamer amendementen aangenomen om de kring van
inspraakgerechtigden te beperken tot ‘belanghebbenden’ in plaats van deze open te stellen voor ‘een ieder’ bij
besluiten omtrent de toekomstige omgevings- en watervergunning.
17
Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 januari
2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEU L 24).
18
Richtlijn 85/337/EG van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap van 27 juni 1985 betreffende
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG L 175), zoals laatstelijk
gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG (PbEU L 156).
16

17

toegang van het publiek tot milieu-informatie19 in overeenstemming dient te zijn met dit
Verdrag. De Europese Gemeenschappen zijn namelijk partij bij het Verdrag. Ook in dit
onderzoek beperken wij ons tot het Verdrag van Aarhus.
De Raad van State gaat in zijn voorlichting in op de termen ‘publiek’ en ‘betrokken publiek’
zoals deze in het Verdrag gebruikt worden. Hij komt kort gesteld tot de conclusie dat inspraak
bij besluitvorming over specifieke activiteiten ingevolge het Verdrag niet alleen aan ‘het
betrokken publiek’, maar ruimer aan ‘het publiek’ moet worden toegekend. De term
‘belanghebbende’ in de zin van art. 1:2 Awb is volgens de Raad te eng om te kunnen voldoen
aan de ruime definitie die gegeven moet worden aan de term ‘publiek’. In de dagelijkse
bestuurspraktijk komt dat er volgens de Raad van State op neer dat ‘een ieder’ de gelegenheid
dient te hebben om bij onder het Verdrag vallende milieuaangelegenheden gebruik te maken
van inspraakmogelijkheden.
Inspraak – specifieke activiteiten
Wat betreft inspraak over specifieke activiteiten schept het Verdrag van Aarhus (art. 6) de
volgende randvoorwaarden:
- Het betrokken publiek (ook het begrip ‘betrokken publiek’ is volgens de RvS ruimer
dan het begrip ‘belanghebbenden’) wordt vroegtijdig geïnformeerd over de
besluitvorming.
- Het publiek moet vroegtijdig kunnen inspreken.
- De inspraakprocedures omvatten redelijke termijnen voor de verschillende fasen.
- In het besluit dient naar behoren rekening te worden gehouden met de resultaten van
de inspraak.
Deze randvoorwaarden gelden voor het nemen van besluiten over het al dan niet toestaan van
activiteiten zoals opgenomen in bijlage I van het Verdrag. Dit zijn bijvoorbeeld de aanleg,
wijziging of uitbreiding vanaf een bepaalde omvang van spoor-, water-, of autosnelwegen,
havens, vliegvelden en pijpleidingen. Ook gelden de randvoorwaarden voor besluitvorming
over andere activiteiten dan opgenomen in bijlage I, die een aanzienlijk milieueffect kunnen
hebben of waarvoor de procedure van milieueffectbeoordeling (m.e.r.) wordt doorlopen.
Inspraak – plannen en programma’s
De inspraak over plannen en programma’s die betrekking hebben op het milieu kent dezelfde
randvoorwaarden als hierboven opgesomd (art. 7). Alleen zou de volgende zinsnede uit art. 7
geïnterpreteerd kunnen worden alsof de kring van inspraakgerechtigden bij plannen en
programma’s beperkter is dan de kring van inspraakgerechtigden bij de specifieke activiteiten:
“Het publiek dat kan inspreken wordt door de betreffende overheidsinstantie aangewezen met
inachtneming van de doelstellingen van dit Verdrag”. De Raad van State interpreteert deze
zinsnede in zijn voorlichting echter ruim en stelt dat het recht op inspraak zoals neergelegd in
art. 7 is toegekend aan ‘het publiek’. Deze ruime opvatting van de Raad van State strookt
onzes inziens met de “Implementation Guide” die is geschreven voor de implementatie van
het Verdrag van Aarhus. Hierin staat over de genoemde zinsnede van art. 7:
“The most reasonable interpretation of this provision, therefore, is that the Convention places
a responsibility on the public authority to make efforts to identify interested members of the
public and, while not bound to accept every expression of interest, should be as inclusive as

19

Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 januari
2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de
Raad (PbEU L 41).

18

possible. In any case, the strategy for identification of the public should be transparent and
accessible.”20
Inspraak – beleid & uitvoerende en algemene regelingen
Voor beleid dat betrekking heeft op het milieu (art. 7) en uitvoerende regelingen en/of
algemeen toepasselijke wettelijke bindende normatieve instrumenten (art. 8) geldt geen recht
op inspraak, maar een inspanningsverplichting om inspraak te bevorderen.
Overigens zijn de begrippen plannen, programma’s en beleid niet gedefinieerd in het Verdrag.
De Implementation Guide geeft aan dat beleid is gescheiden van plannen en programma’s,
omdat beleid minder concreet is dan plannen en programma’s.21
Inspraak - conclusies
Naar opvatting van de Raad van State volstaat het niet om inspraak in milieuaangelegenheden
open te stellen voor belanghebbenden. Het begrip “publiek” en “betrokken publiek” in het
Verdrag van Aarhus moeten ruimer geïnterpreteerd worden, aldus de Raad.
Mocht overwogen worden om de inspraaktermijn te verkorten ten behoeve van versnelling
van besluitvorming, dan dient bedacht te worden dat de nieuwe termijn een “redelijke
termijn” moet zijn.
Het kabinet heeft in zijn standpunt op hoofdlijnen als reactie op het advies van de Commissie
Elverding voorgesteld om de plicht van de overheid om participatie mogelijk te maken
vormvrij in te vullen. Vormvrijheid lijkt geen bezwaar te zijn vanuit het Verdrag van Aarhus,
mits aan de genoemde voorwaarden (zoals vroegtijdige informatie en een redelijke termijn
voor inspraak) wordt voldaan.
Toegang tot de rechter
Art. 9 van het Verdrag van Aarhus ziet op de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.
De deur tot de rechter staat volgens het Verdrag open voor ‘een ieder’ als het gaat om de
informatievoorziening. Dit houdt in dat in het geval iemand meent dat zijn verzoek om
milieu-informatie is veronachtzaamd of ten onrechte is afgewezen, dat deze persoon toegang
heeft tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet
ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan. (lid 1)
Lid 2 van art. 9 ziet op de toegang tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie
of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de rechtmatigheid te
bestrijden van een besluit, handelen of nalaten vallend onder het hierboven besproken recht
op inspraak uit art. 6 van het Verdrag of een andere relevante bepaling van het Verdrag22.
Deze toegang moet er volgens lid 2 zijn voor de leden uit het betrokken publiek die een
20

United Nations, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2000, p. 118, te raadplegen op:
http://www.unece.org/env/pp/acig.pdf.
21
United Nations, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2000, p. 118, te raadplegen op:
http://www.unece.org/env/pp/acig.pdf.
22
Bij ‘andere relevante bepalingen van het Verdrag’ kan gedacht worden aan de algemene bepalingen uit art. 3
en aan art. 5 waarin het verzamelen en verspreiden van milieu-informatie is geregeld, maar ook aan art. 7 en 8
van het Verdrag. (United Nations, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2000, te raadplegen op:
http://www.unece.org/env/pp/acig.pdf)

19

voldoende belang hebben, dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het
bestuursprocesrecht van het betreffende land dat als voorwaarde stelt. In het artikellid wordt
benadrukt dat het doel van het Verdrag is om ruim toegang tot de rechter te verschaffen en dat
niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming worden geacht
aan de gestelde eisen te voldoen.
Aanvullend op lid 1 en 2 is in lid 3 opgenomen dat de leden van het publiek, wanneer zij
voldoen aan de eventuele in hun nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot
bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen
en overheidsinstanties te betwisten dat strijdig is met bepalingen van het nationale
milieurecht.
In lid 4 staat dat de procedures in passende en doeltreffende middelen moeten voorzien, dat
zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar moeten zijn. Lid 5 stelt dat aan het publiek
informatie wordt verstrekt over de toegang tot bestuursrechtelijke en rechterlijke herzieningsprocedures en dat overwogen dient te worden of bijstand moet worden verleend om financiële
of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.
Afdeling IV van de Raad van State heeft in haar eerder genoemde Voorlichting aangegeven
dat het Verdrag van Aarhus binnen de categorie van ‘het betrokken publiek’ degenen
onderscheidt die toegang tot de rechter hebben op grond van art. 9, lid 2. Dit zijn degenen die
behoren tot het betrokken publiek en die een voldoende belang hebben, dan wel stellen dat
inbreuk is gemaakt op een recht. De Raad van State stelt dat aangenomen mag worden dat dit
in sterke mate overeenkomt met de betekenis van het begrip ‘belanghebbende’ uit art. 1:2
Awb.23
Ook Widdershoven en anderen leiden uit de combinatie van de bepalingen in het Verdrag af
dat de kring van beroepsgerechtigden uit het Verdrag in sterke mate overeenkomt met de
Nederlandse beroepsgerechtigden op grond van het belanghebbendenbegrip van art. 1:2
Awb.24
De VROM-raad heeft in zijn advies “Brussels lof” over de toegang tot de rechter aangegeven
dat hij een verdere beperking van deze toegang niet wenselijk acht en dat dergelijke verdere
beperkingen, afhankelijk van de vorm, mogelijk in strijd kunnen komen met het Verdrag van
Aarhus.
In een rapport dat in opdracht van de Europese Commissie is geschreven over de wijze
waarop de verschillende lidstaten art. 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus hebben
geïmplementeerd, wordt in het landenrapport over Nederland geconcludeerd dat Nederland in
beginsel wel lijkt te voldoen aan de vereisten en randvoorwaarden uit dit artikellid. Er worden
echter twijfels geuit of het beperken van de toegang tot de rechter van “een ieder” (getrapte
actio popularis) tot “belanghebbenden” wel in lijn is met de ruime interpretatie die gegeven
moet worden aan de toegang tot de rechter bij milieuzaken. Volgens het landenrapport is de
zogenaamde “negatieve lijst” uit de Awb – voor zover vallend onder de reikwijdte van het
Verdrag - in strijd met het Verdrag. Op deze lijst staan uitzonderingen waarover niet in beroep
kan worden gegaan, waaronder wetgeving over Schiphol.25 In het samenvattende rapport
23

Kamerstukken II, 2008-2009, 30 844, nr. 45, p. 6.
R.J.G.M. Widdershoven, M.J.M. Verhoeven e.a., De Europese agenda van de Awb, Boom juridische
uitgevers, 2007, p. 64.
25
Milieu Ltd., Measures on access to justice in environmental matters (Article 9(3)), Country report for the
Netherlands, juli 2007, p. 23 en 24. , Te raadplegen op http://ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.
24

20

scoort Nederland in totaal een ‘+’, wat betekent ‘could be better’. In de Nederlandse reactie
hierop26 wordt aangegeven dat de totale score anders was geweest als andere criteria waren
gehanteerd. Hierbij wordt verwezen naar het hiervoor ook aangehaalde rapport “Brussels lof”.
In dat rapport wordt gesproken over een brede toegang tot de Nederlandse bestuursrechter,
welke conclusie onder andere is gebaseerd op het hoge aantal ingediende beroepen en de
korte totale doorlooptijd per zaak. Over de negatieve lijst uit de Awb wordt benadrukt dat de
procedure bij de burgerlijke rechter die in deze gevallen nog wel mogelijk is, een volwaardige
rechtsgang is.
In het concluderende rapport over de implementatie van art. 9, lid 3, Verdrag van Aarhus,
waarin de onderzochte landen met elkaar worden vergeleken27, krijgen Duitsland en
Oostenrijk een negatieve score op het aspect ‘toegang tot de rechter’, in verband met het in
die landen gehanteerde relativiteitsvereiste. Het Oberverwaltungsgericht Schleswig heeft in
dit kader geoordeeld dat het “Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz” (Wet rechtsbescherming in
milieuzaken) in strijd is met internationaal en Europees recht voorzover het ook voor
milieuorganisaties uitsluitend en beroepsrecht opent met betrekking tot normen die
individuele burgers beogen te beschermen.28 Het OVG Münster heeft hieromtrent prejudiciële
vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie (HvJ EG).29 In de Duitse wetenschappelijke
literatuur wordt over deze vraag zeer verschillend gedacht.30
De Minister van Justitie is voornemens het relativiteitsvereiste op te nemen in een
wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, naar aanleiding van een in de Tweede Kamer
aangenomen motie.31 Daarnaast is het relativiteitsvereiste opgenomen in het wetsvoorstel
Chw.32
Een andere versnellingsmaatregel die besproken wordt in het kader van toegang tot de rechter,
is het beperken van de rechtsgang voor overheden. In Duitsland bestaat deze beperking al
geruime tijd. Hierover bestaat geen discussie in het kader van het Verdrag van Aarhus (zie
ook het landenrapport over Duitsland in de bijlage). Ook deze maatregel is recentelijk
opgenomen in het wetsvoorstel Chw.33
2.3 Europees Verdrag voor de Rechten de Mens en de Fundamentele Vrijheden
Het tweede verdrag dat internationale waarborgen kent, is het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van de Raad van Europa, gesloten op 4
november 195034 (EVRM).
Het Verdrag ziet voornamelijk op de basisrechten van een mens, zoals het recht op leven en
het verbod van foltering. Art. 6, waarin het recht op een eerlijk proces is opgenomen, is van
belang voor de versnellingsdiscussie.
26

Nederlandse reactie op het rapport betreffende toegang tot de rechter in Nederland en op het samenvattende
rapport – augustus 2009. Te raadplegen op: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/comments_nl_nl.pdf.
27
Milieu Ltd., Summary Report on the inventory of EU Member States’ measures on access to justice in
environmental matters, september 2007, p. 7, 18. Te raadplegen op
http://ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.
28
OVG Schleswig, 12. März 2009, NuR 2009, p. 498 e.v., vooral p. 500.
29
OVG Münster 27. März 2009, C-115/09, NuR 2009, p. 369 e.v.
30
Zie nader het Duitse landenrapport.
31
Kabinetsstandpunt, Kamerstukken II, 2007-2008, 29385, nr. 19, p. 8.
32
Kamerstukken II, 2009-2010, 32127, nr. 2, artikel 1.9.
33
Artikel 1.4.
34
En later gewijzigd door meerdere protocollen.

21

Art. 6, lid 1, EVRM stelt: “Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of
bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder
recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn,
door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]”.
Toegang tot de rechter voor wie?
In dit artikel moet het recht op toegang tot de rechter worden gelezen. Dit recht geldt niet
alleen voor zaken in het burgerlijke recht, zoals men op het eerste gezicht wellicht denkt. Uit
jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) blijkt namelijk
dat de term “burgerlijke rechten” ruim opgevat dient te worden en dat het artikel derhalve ook
betrekking heeft op bestuursrechtelijke aangelegenheden. Het moet echter wel gaan om
rechten ‘which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic
law’. Met andere woorden, de rechten waarop de appellant zich beroept moeten zijn
gebaseerd op regelgeving welke tot doel heeft om de rechtspositie van de appellant te bepalen.
Daarnaast dient er sprake te zijn van het zogenaamde “causaliteitsvereiste”. Het is niet
voldoende dat een burger beschikt over een door het nationale publiekrecht beschermd
belang, de uitkomst van het geschil moet ook op directe wijze bepalend zijn voor dit belang of
recht.
Hieruit volgt dat art. 6 EVRM in ieder geval van toepassing is op degene tot wie een
bestuursrechtelijk besluit in de sfeer van het omgevingsrecht is gericht. Maar ook derden
kunnen zich beroepen op dit artikel als voldaan is aan de gestelde voorwaarden. Dit was
bijvoorbeeld wel het geval in een zaak over een Zweedse milieuvergunning. Daarin leidde het
EHRM uit het feit dat het bevoegd gezag voorwaarden had verbonden aan de verleende
milieuvergunning ter bescherming van de belangen van omwonenden af dat de regelgeving er
mede op gericht was omwonenden te beschermen. In de zaak Balmer-Schafroth over
Zwitserse vergunningverlening tot het in bedrijf houden van een kerncentrale werd op
vergelijkbare wijze beslist. Ook hier had de wet waarop de vergunning was gebaseerd onder
andere tot doel om omwonenden te beschermen. In deze zaak werd echter niet aan het
causaliteitsvereiste voldaan. Om aan dit vereiste te voldoen, moesten appellanten aantonen dat
zij als gevolg van de vergunningverlening persoonlijk aan een gevaar werden blootgesteld dat
serieus, specifiek en dringend was. Noch de gevaren noch de te treffen maatregelen hadden
een zodanige mate van waarschijnlijkheid dat de uitkomst van het geschil op direct wijze
bepalend zou zijn voor het belang/recht van de omwonenden.
Art. 6 lijkt niet van toepassing te zijn op belangenorganisaties. Zij kunnen door
vergunningverlening niet in hun ‘eigen’ rechten worden getroffen.35
Beroepsprocedure binnen een redelijke termijn
De toegang tot de rechter is niet het enige recht dat voortvloeit uit art. 6 EVRM. Dit artikel
waarborgt immers ook dat wanneer een appellant eenmaal voor de rechter staat, hij recht heeft
op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn en door
een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.
Het recht dat de beroepsprocedure binnen een redelijke termijn plaatsvindt, kan impliceren dat
een vergoeding moet bestaan voor de immateriële schade die optreedt als deze redelijke
termijn wordt overschreden. In het Nederlandse bestuursrecht is geen wettelijke bepaling te
vinden die verzekerd dat een aanspraak op een dergelijke schadevergoeding bestaat.
35

J.C.A. de Poorter et al., Herijking van het belanghebbendebegrip: een relativiteitsvereiste in het Awbprocesrecht?, Boom juridische Uitgevers, Den Haag, 2004, hoofdstuk 3: Het belanghebbende-begrip in het licht
van het EVRM alsmede AML Jansen in Overheid & Aansprakelijkheid, 2009, p. 60-68.

22

Schadevergoeding kan wel worden toegekend door een verdragsconforme toepassing van art.
8:73, lid 1, Awb, waarin staat: “Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij,
indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot
vergoeding van de schade die die partij lijdt.” Dit artikel is te beperkt geformuleerd, omdat
ook schadevergoeding moet kunnen worden toegekend indien het beroep niet gegrond is
verklaard, maar de redelijke termijn voor de beroepsprocedure is overschreden. De Minister
van Justitie heeft begin 2009 aangekondigd om met initiatieven te komen voor een regeling in
het bestuursrecht.36
Mogelijkheid tot hoger beroep niet verplicht
Uit art. 6 kan niet worden afgeleid dat een uitspraak gecontroleerd moet worden door een
tweede instantie, oftewel dat altijd de gelegenheid tot hoger beroep moet worden geboden.
Wel is door het EHRM geoordeeld dat een beperking van toegang tot een hogere rechter een
gerechtvaardigd belang moet dienen. Als een lidstaat voorziet in een procedure voor een
appèlrechter of een cassatierechter, dan moet die procedure wel voldoen aan de waarborgen
van art. 6 EVRM.37
2.4 Jurisprudentie van het Hof van Justitie EG
Het Hof van Justitie van de EG stelt twee randvoorwaarden aan het nationale procesrecht,
gebaseerd op het beginsel van gemeenschapstrouw (art. 10 EG-Verdrag): de vereisten van
non-discriminatie en effectiviteit en het ‘beginsel van effectieve rechtsbescherming’. Op
grond van het laatstgenoemde beginsel wordt aan het nationale procesrecht de (formele) eis
gesteld dat een particulier effectieve toegang tot de rechter dient te hebben om zijn aan het
primaire of secundaire gemeenschapsrecht ontleende rechten af te dwingen. Bij de vraag wie
op grond van het EG-Verdrag toegang zou moeten hebben tot de nationale rechter, lijken veel
gelijkenissen te bestaan met art. 6 EVRM. Het Hof lijkt als voorwaarde vooral een door het
recht beschermd belang te eisen.38
Bovendien heeft het Hof in het Kokkelvisserij-arrest bepaald dat men zich voor de rechter ook
op bepalingen uit richtlijnen moet kunnen beroepen die geen belangen van particulieren
beogen te beschermen. Het Hof komt tot de conclusie, dat art. 249 EG-Verdrag eist dat
“betroffen personen” zich voor de nationale rechter op art. 6 Habitatrichtlijn, een bepaling die
geen rechten van particulieren beoogt te beschermen, maar het algemeen belang tracht te
dienen, kunnen beroepen.39 Uitdrukkelijk wordt dit niet afgeleid uit het beginsel van
effectieve rechtsbescherming, maar uit art. 249 EG-Verdrag. Deze eis geldt derhalve
onafhankelijk van de vraag of “betroffen personen” uit een richtlijn rechten kunnen afleiden.
Ook op richtlijnbepalingen waaruit men geen rechten kan afleiden moet men zich dus, mits zij
voldoende concreet en onvoorwaardelijk zijn, de omzetting niet correct heeft plaatsgevonden
36

T. Barkhuysen en B.J. van Ettekoven, De compensatie voor schending van de redelijke termijn van art. 6
EVRM door de bestuursrechter, in: Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht, juni 2009, p. 129-141; A.M.L.
Jansen, Overheidsaansprakelijkheid voor overschrijding van de redelijke termijn, in: Overheid en
aansprakelijkheid, nummer 2, juni 2009, p. 60-68.
37
J.M. Barendrecht en M.W. de Hoon (red.), Verbetering van hoger beroep? Kosten en baten van voorstellen uit
twaalf systemen van procesrecht, WODC/Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 144 en 145. Zie ook
A.M.L. Jansen, Anderhalve feitelijke instantie?, p. 27-33, in: R.H. Happé et al. (red.), Hoger beroep in de
steigers, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2003.
38
J.C.A. de Poorter et al., Herijking van het belanghebbendebegrip: een relativiteitsvereiste in het Awbprocesrecht?, Boom juridische Uitgevers, Den Haag, 2004, hoofdstuk 4: Het belanghebbende-begrip in het licht
van het Europees Gemeenschapsrecht.
39
HvJ EG 7 september 2004, C-127/02, rechtsoverweging 66.

23

en de omzettingstermijn is verstreken, kunnen beroepen.40 In de literatuur wordt de opvatting
verdedigd dat de introductie van een relativiteits- of een “Schutznorm”theorie in het
bestuursprocesrecht, voor zover het om bepalingen uit EG-richtlijnen gaat, hiermee
mogelijkerwijs niet te verenigen is.41 Deze opvatting is echter omstreden en wordt lang niet
door een ieder gedeeld.42
Het Hof kan en zal zich indirect, en mogelijk ook direct, uitspreken over eventuele
strijdigheid van nationaal recht met de bepalingen uit het hierboven behandelde Verdrag van
Aarhus. Het Verdrag is een internationaal verdrag dat ook is ondertekend door de Europese
Unie. Het maakt daarom ook deel uit van de Europese rechtsorde.43 Bovendien heeft het
verdrag een vertaling gekregen in de Europese Richtlijn 2003/35/EG die onder andere
Richtlijn 85/337/EEG wijzigt. Over eventuele strijdigheid met deze richtlijn kan het Hof zich
uitspreken. Indirect kan het Hof dus toetsen aan het Verdrag van Aarhus. Het Hof heeft ook al
een aanzienlijk aantal prejudiciële vragen ontvangen over eventuele strijdigheid van
verschillende nationale regelingen met deze richtlijn. Het gaat daarbij vooral om de Duitse
beperking van het beroepsrecht van milieuorganisaties tot normen die beogen subjectief
publiekrechtelijke rechten te beschermen,44 om de vraag of het beroepsrecht (in Zweden) mag
worden beperkt tot organisaties die minstens 2000 leden hebben45 en om de vraag of toelating
van onder de richtlijn vallende projecten door middel van een (Belgische) wet mogelijk is.46
Recentelijk (3 juli 2009) heeft een Slowaakse rechter de vraag voorgelegd of ook, naast een
beroep op richtlijn 2003/35, een rechtstreeks beroep op het Verdrag zelf als onderdeel van de
Europese rechtsorde mogelijk is.47 In de Zweedse zaak C-263/08 is inmiddels een opinie van
de Advocaat Generaal verschenen waarin deze de ruime strekking van de uit het verdrag
voortvloeiende verplichtingen benadrukt. Op 15 oktober 2009 heeft het Hof van Justitie in
deze zaak uitgesproken dat een minimum aantal leden als toegangseis mogelijk kan zijn, maar
dat de Zweedse eis van 2000 leden te beperkend is, nu de doelstelling van richtlijn 85/337/EG
(en het Verdrag van Aarhus dat door deze richtlijn wordt omgezet) is “de rechterlijke toetsing
van daaronder vallende projecten te vergemakkelijken”.48 Verder zou deze eis kunnen
verhinderen dat ook lokale milieugroepen in beroep kunnen gaan, hetgeen echter mogelijk
moet zijn. Deze uitspraak is een illustratief voorbeeld voor het feit dat het Hof van Justitie een
belangrijke functie heeft bij de doorwerking van het internationale recht in de nationale
rechtsorde. Door de interpretatie van de Europese richtlijnen die dienen ter omzetting van
internationaalrechtelijke verplichtingen bepaalt het Hof bindend ook voor de lidstaten hoe het
internationale recht binnen de EU dient te worden uitgelegd. Het Hof benadrukt in deze
uitspraak dat het doel van het Verdrag van Aarhus is om in ruime mate een beroep op de
rechter mogelijk te maken.

40

Zo ook al W. Van Gerven, Of Rights, Remedies and Procedures, CMLR 2000, p. 507 die er op wijst dat het
Hof een dergelijke redenering al in de zaak Becker (C 8/81), meer dan twintig jaar geleden, heft toegepast.
41
Zie nader Ch.W. Backes, Europeesrechtelijke implicaties van een eventuele introductie van het
relativiteitsvereiste in het Nederlandse bestuursprocesrecht, in: G. H. Addink e.a. (red.), Grensverleggend
bestuursrecht, Kluwer 2008, p. 297 e.v.
42
Zie bijvoorbeeld J.H. Jans, R. De Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven, Europeanisation of Public
Law, Europa Law Publishers, Groningen 2007, p. 288 e.v.
43
Zie bijvoorbeeld HvJ EG C-344/04, C-459/03 of C-308/06.
44
Zaak C-115/09.
45
Onder andere zaak C-263/08.
46
Het gaat hier om een reeks van zaken, waaronder C-177/09.
47
Zaak C-240/09.
48
HvJ 15 oktober 2009, C-263/08, ro. 47.

24

2.5 Conclusie
Bij het implementeren van versnellingsmaatregelen in wetgeving, dient onderzocht te worden
of deze versnellingsmaatregelen voldoen aan de internationale waarborgen welke in dit
hoofdstuk kort zijn besproken. Deze waarborgen zien op inspraakmogelijkheden voor het
publiek en op toegang tot de rechter.
Uit het Verdrag van Aarhus volgt dat het publiek in het begin van de besluitvorming over
milieuaangelegenheden tijdig geïnformeerd dient te worden en dat het publiek de
mogelijkheid moet krijgen om binnen een redelijke termijn in te spreken tijdens de
verschillende fasen van de besluitvorming. Bovendien dient deze inspraak serieus
meegenomen te worden in de besluitvorming. Inspraak moet, althans volgens de interpretatie
van de Nederlandse Raad van State, mogelijk zijn voor “een ieder”.
Verder geldt op grond van internationale verdragen het recht op toegang tot een
onafhankelijke en onpartijdige rechter, waarbij sprake is van een eerlijke en openbare
rechtsgang en een beroepsprocedure die binnen een redelijke termijn wordt doorlopen. In
Nederland is dit recht nu voorbehouden aan “belanghebbenden”. Dit wordt in het algemeen
geacht in overeenstemming te zijn met de internationale verdragen. Een nadere beperking van
de toegang tot de rechter voor milieuorganisaties kan wellicht in strijd zijn met het Verdrag
van Aarhus. Aan het HvJ EG zijn verschillende prejudiciële vragen gesteld over verschillende
aspecten van art. 9 van het Verdrag.

25

3. Versnellingsideeën uit het civiele procesrecht
3.1 Inleiding
Ook op het terrein van het privaatrecht is nagedacht over manieren waarop de oplossing van
geschillen versneld kan worden. In de afgelopen jaren zijn over dit thema een aantal rapporten
en wetenschappelijke bijdragen gepubliceerd. Hierna bespreken wij enkele daarin
voorgestelde versnellingsmaatregelen die wellicht ook in het publiekrecht bruikbaar zouden
kunnen zijn of waaruit tenminste inspiratie opgedaan kan worden voor bestuursrechtelijke
versnellingsmaatregelen. In meerdere gevallen vindt de discussie over de betreffende
versnellingsmaatregel niet alleen plaats binnen het privaatrecht, maar ook binnen andere
rechtsgebieden waaronder het bestuursrecht. Als dit het geval is, dan vermelden wij dat en
geven wij aan waar parallellen bestaan en wat dit betekent voor de versnellingsdiscussie in het
bestuursrecht.
Terwijl de discussie in het bestuursrecht en de voorstellen van de Commissie Elverding zich
op het hele besluitvormingsproces richten, is de versnellingsdiscussie binnen het civiele recht
logischerwijs beperkt tot verbetering en versnelling van de civiele rechtsbescherming.
3.2 Intensivering van de voorfase van de beroepsprocedure
In 1996 is in het civiele recht een experiment gestart: het versneldregime-experiment. Het
experiment bestond uit meerdere componenten, waarvan het intensiveren van het vroege
stadium van de procedure één van de belangrijkste was. Deze intensivering werd door drie
factoren gerealiseerd:
- Er worden hogere eisen gesteld aan de inhoud van inleidende stukken; eventueel
bekende verweren van de wederpartij moeten direct worden weergegeven en er moet
opgave worden gedaan van bewijsmiddelen en eventueel te horen getuigen.
- Rechters moeten eerder reageren: na de (enige) schriftelijke ronde, vindt een zitting
plaats (comparitie na antwoord). De mogelijkheid tot het houden van een pleidooi
komt te vervallen.49
- Er geldt een vaste termijn van zes weken voor het nemen van conclusies en het wijzen
van een vonnis.50
Onder andere op basis van het versneldregime-experiment is het civiele procesrecht herzien.
Ook in het bestuursrecht wordt sinds kort nagedacht over de intensivering van de voorfase
van het beroep, voorafgaande aan de zitting. In de derde evaluatie van de Awb werd
geconstateerd dat de bestuursrechter zich terughoudend opstelt en niet of nauwelijks actief de
relevante feiten vergaart. De feitenvergaring wordt aan de procederende partijen overgelaten.
Er wordt nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een vooronderzoek uit te
voeren, afgezien van het opvragen van de dossierstukken. Dit terwijl in het bestuursrecht een

49

Het vervallen van het pleidooi is één van de onderwerpen die in één van de handleidingen is opgenomen
binnen het project ‘Versterking van de regiefunctie van de civiele rechter’, zie §3.6. Reden hiervoor is dat de
advocaat in de eerste en enige schriftelijke ronde reeds helemaal aangegeven moet hebben waar de zaak om
draait. Een zitting beginnen met een pleidooi zou een herhaling zijn van deze schriftelijke ronde.
50
Eshuis, R.J.J., Het recht in betere tijden, Over de werking van interventies ter versnelling van civiele
procedures, WODC, 2007, hoofdstuk 3.

26

actieve, onderzoekende rechter juist een uitgangspunt was, ook omdat het geschil in negentig
procent van de gevallen om de feiten draait.51
Een substantiëlere invulling van het vooronderzoek lijkt op het eerste gezicht geen
versnellingsmaatregel. Met een gedegen vooronderzoek gaat immers tijd gepaard. Echter, een
gedegen vooronderzoek leidt wellicht eerder tot definitieve geschilbeslechting, wat weer
tijdwinst oplevert ten opzichte van een vernietiging van een besluit op formele gronden,
omdat daarna een tweede beroepsprocedure niet ondenkbaar is.52
Na verwachting verschijnen eind 2009 twee rapporten over de intensivering van de voorfase
in het bestuursprocesrecht.
3.3 Het stellen van termijnen
Een andere versnellingsmaatregel in het civiele procesrecht betreft het hanteren van strakkere
termijnen, wat wordt bewaakt door middel van het landelijke rolreglement. Gestreefd wordt
om de doorlooptijd van een procedure te verkorten tot één jaar.53
De Raad van State hanteert reeds de norm dat hij binnen een jaar na ontvangst van het
beroepschrift uitspraak doet.54 Voor milieuzaken en voor bepaalde ruimtelijke ordeningszaken
(bijvoorbeeld over bestemmingsplannen) is dit een wettelijke termijn.55. Uit cijfers van de
Raad voor de Rechtspraak blijkt dat de gemiddelde doorlooptijd van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State en van de negentien rechtbanken gemiddeld tien
maanden is.56 In sommige bestuursrechtelijke sectorwetten en in het wetsvoorstel Chw zijn
nog kortere termijnen voor de rechter opgenomen. In art. 1.6 lid 4 van het wetsvoorstel Chw
is dat zes maanden en in art. 2.13, lid 2 slechts vier maanden na afloop van de beroepstermijn.
Als gebruik wordt gemaakt van de coördinatieregeling in de Wet ruimtelijke ordening geldt
overigens thans ook al een termijn van zes maanden na ontvangst van het verweerschrift.57
3.4 Zaaksdifferentiatie
Naast het benadrukken en wettelijk proberen af te dwingen van korte doorlooptijden, is er ook
aandacht voor de kwaliteit van de rechtspraak. De Commissie evaluatie modernisering
rechterlijke organisatie (Commissie Deetman, 2006) geeft aan dat de kwaliteit verbeterd kan
worden door meer aandacht voor ontwikkeling en opleiding, maar ook door de invoering van
nieuwe instrumenten, zoals zaaksdifferentiatie. Zaaksdifferentiatie houdt in dat in een
poortzitting/regiezitting, op basis van de specifieke kenmerken van de zaak besloten wordt op

51

B.J. Van Ettekoven, Agenda voor de bestuursrechtspraak: het einde van de eenheidsworst, p. 11 in:
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, Verslag van de algemene vergadering van de
Vereniging voor Bestuursrecht, gehouden op 11 mei 2007, dl. 139, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2007.
52
B.J. Van Ettekoven, Agenda voor de bestuursrechtspraak: het einde van de eenheidsworst, p. 12 in:
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, Verslag van de algemene vergadering van de
Vereniging voor Bestuursrecht, gehouden op 11 mei 2007, dl. 139, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2007.
53
Eshuis, R.J.J., Het recht in betere tijden, Over de werking van interventies ter versnelling van civiele
procedures, WODC, 2007.
54
www.raadvanstate.nl.
55
Art. 20.1, lid 2, Wet milieubeheer en art. 8.2, lid 3, Wet ruimtelijke ordening
56
B.J. Van Ettekoven, Agenda voor de bestuursrechtspraak: het einde van de eenheidsworst, p. 7 in:
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, Verslag van de algemene vergadering van de
Vereniging voor Bestuursrecht, gehouden op 11 mei 2007, dl. 139, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2007.
Hierin wordt gerefereerd aan cijfers uit 2005 en wordt gesteld dat de praktijk medio 2007 hetzelfde of zelfs nog
beter is.
57
Art. 8.3, lid 2, Wet ruimtelijke ordening.

27

welke wijze de zaak behandeld wordt. Zo kan bijvoorbeeld gekozen worden tussen drie
werkstromen:
- de werkstroom waarbij snelheid en eenheid vooropstaan;
- de werkstroom waarbij degelijkheid en deskundigheid vooropstaan; of
- de werkstroom waarbij ervaring en zittingsvaardigheden vooropstaan.
In Engeland wordt een dergelijke driedeling reeds gehanteerd in civiele zaken.
Met zaaksdifferentiatie wordt er niet alleen naar gestreefd om de kwaliteit van de rechtspraak
te verbeteren, maar ook om de doorlooptijden te verminderen door deze te laten aansluiten bij
de noodzakelijke duur gezien de specifieke kenmerken van de zaakscategorie. Dit is dus een
kwaliteits-, maar ook een versnellingsmaatregel. Hier wordt in alle rechtsgebieden over
nagedacht. Zo was het ook een thema voor alle rechtsgebieden op de Agenda voor de
Rechtspraak 2005-2008.
De Commissie verbetervoorstellen (2006), bestaande uit verschillende bestuursrechters, heeft
in dit kader een aantal elementen aangegeven waarover besloten zou kunnen worden in een
poort- of regiezitting binnen het bestuursrecht:
- wel of geen vooronderzoek doen;
- indien er vooronderzoek wordt gedaan: de keuze van het vooronderzoeksmiddel;
- wel of geen zitting houden;
- uitspraak zonder zitting met toestemming van partijen (art. 8:57 Awb);
- indien er zitting gehouden wordt: enkelvoudige of meervoudige zitting, het bepalen
van zittingstijd;
- het inzetten van het mediationtraject (zie over mediation § 3.8).
Ook in het rapport van de evaluatiecommissie van de derde evaluatie van de Awb, de
Commissie Ilsink (2007), wordt aandacht besteed aan de mogelijkheden van
zaaksdifferentiatie. Het blijkt dan ook een instrument dat breed gedragen wordt.58
Dat zaaksdifferentiatie in het algemeen leidt tot kwaliteitsverbetering én versnelling lijkt
aannemelijk. Het is echter wel de vraag of dit ook leidt tot versnelling van procedures over
grote, complexe projecten. Wanneer we uitgaan van de drie genoemde werkstromen, zullen de
grote, complexe projecten waarschijnlijk ingedeeld worden in de werkstroom waarbij
degelijkheid en deskundigheid vooropstaan. Bovendien zal voor deze projecten vaak ook een
uitgebreide procedure gevolgd worden, inclusief een vooronderzoek en een zitting.
3.5 Hoger beroep
Een ander subonderwerp binnen de beroepsgang waarover in verschillende rechtsgebieden
wordt nagedacht is de functie en de vormgeving van het hoger beroep. In 2003 is door de
Universiteit van Tilburg een congres georganiseerd over de functie en de vormgeving van het
hoger beroep. Vanuit het belastingrecht, bestuursrecht, privaatrecht en strafrecht werden
zeven subonderwerpen besproken, te weten de reikwijdte van het beginsel van twee feitelijke
instanties, het grievenstelsel, het object van appèl, unusrechtspraak, verplichte
procesvertegenwoordiging, alternatieven voor appèl en de rechterlijke organisatie versus de
veranderingen in het procesrecht.59 Ook Barendrecht en De Hoon constateerden dat het hoger
58

B.J. Van Ettekoven, Agenda voor de bestuursrechtspraak: het einde van de eenheidsworst, p. 7-14 in:
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, Verslag van de algemene vergadering van de
Vereniging voor Bestuursrecht, gehouden op 11 mei 2007, dl. 139, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2007.
59
R.H. Happé et al. (red.), Hoger beroep in de steigers, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2003.

28

beroep in verschillende rechtsgebieden in ontwikkeling is en dat dit het geval is in meerdere
Europese landen. Naar aanleiding daarvan hebben zij in 2006 een rechtsvergelijkend
onderzoek uitgevoerd in dezelfde landen als in onderhavig onderzoek, waarbij zij het privaat-,
het bestuurs- en het strafrecht hebben onderzocht.60 Verder wordt ook in het eindrapport
Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht ingegaan op het hoger beroep.
Hierin worden bijvoorbeeld voorstellen gedaan om te voorkomen dat het hoger beroep een
algehele herbeoordeling wordt.61
Voor versnelling van besluitvorming en geschilbeslechting over grote, complexe projecten is
de functie en vormgeving van het hoger beroep een interessant onderwerp, omdat de
toekomstige omgevingsvergunning in twee instanties aangevochten zal kunnen worden.
Thema’s waarover binnen de versnellingsdiscussie in het bestuursrecht nagedacht kan worden
naar aanleiding van bovenstaande publicaties zijn:
- de functie van het hoger beroep. In het algemeen worden vaak drie functies toegekend
aan hoger beroep: controle op de rechter, herkansing van partijen en het bevorderen
van rechtseenheid en rechtsontwikkeling.62 Over de invulling van deze functies van
hoger beroep in de praktijk blijkt in het bestuursrecht de nodige verdeeldheid te
bestaan. Verschillende appèlcolleges begrijpen hun taak in dit verband op een
verschillende manier. Als omwille van een versnelling gekozen wordt om het hoger
beroep te beperken, kan dit onzes inziens niet gedaan worden zonder in het algemeen
goed nagedacht te hebben over de functie van het hoger beroep.
- het is de vraag of het vanzelfsprekend moet zijn dat altijd en zonder nadere
voorwaarde hoger beroep openstaat. Afhankelijk van de functie van het hoger beroep
zou bijvoorbeeld een verlofstelsel kunnen worden geïntroduceerd. In gevallen waarin
hoger beroep niet mogelijk is, zou dat leiden tot een versnelling van de
geschilbeslechting.
- het object van appèl.63 De vraag is of het besluit, dan wel de uitspraak in eerste aanleg
centraal staat in een rechtszaak in hoger beroep. Dit punt hangt nauw samen met de
functie die het hoger beroep dient te vervullen.
- (negatieve financiële) prikkels om minder gauw in hoger beroep te gaan.64 Het
verhogen van de prijs voor hoger beroep is hier een voorbeeld van. Dit discussiepunt
speelt niet alleen ten aanzien van het hoger beroep. In hoofdstuk 4 zal nog meer
algemeen op deze vraag worden ingegaan.
- een andere inrichting van het hoger beroep65, bijvoorbeeld door verplichte
procesvertegenwoordiging of veranderingen in de bewijsvoering. Verplichte
procesvertegenwoordiging kan aan de ene kant leiden tot versnelling, omdat het een
financiële drempel opwerpt om in (hoger) beroep te gaan en omdat de advocaat
wellicht alleen die gronden aanvoert waarvan hij verwacht dat deze slagen. Aan de
andere kant kan het aantal gronden dat de advocaat inbrengt hoger zijn dan het aantal

60

J.M. Barendrecht en M.W. de Hoon (red.), Verbetering van hoger beroep? Kosten en baten van voorstellen uit
twaalf systemen van procesrecht, WODC/Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 1.
61
Asser et al., Uitgebalanceerd, Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht,
Boom juridische uitgevers, Amsterdam, 2006.
62
R.H. Happé et al. (red.), Hoger beroep in de steigers, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2003, p. 1.
63
J.M. Barendrecht en M.W. de Hoon (red.), Verbetering van hoger beroep? Kosten en baten van voorstellen uit
twaalf systemen van procesrecht, WODC/Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 126 e.v.
64
J.M. Barendrecht en M.W. de Hoon (red.), Verbetering van hoger beroep? Kosten en baten van voorstellen uit
twaalf systemen van procesrecht, WODC/Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 74-75.
65
J.M. Barendrecht en M.W. de Hoon (red.), Verbetering van hoger beroep? Kosten en baten van voorstellen uit
twaalf systemen van procesrecht, WODC/Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 74-75.

29

gronden dat de appellant zelf aangevoerd zou hebben, waardoor de rechter weer meer
tijd kwijt is.66
3.6 Regiefunctie van de rechter
Een belangrijk onderwerp in het civiele recht is de regiefunctie van de rechter.67 Hiermee
wordt niet gedoeld op de hierboven in §3.4 behandelde regiezitting waarin besloten wordt op
welke wijze de zaak behandeld wordt. Wanneer gesproken wordt over de regiefunctie van de
rechter wordt gedoeld op een rechter die zich tijdens de zitting actief opstelt en die
verantwoordelijk is voor een wijze van de behandeling van de zaak die verder gaat dan het
enkel sturend optreden en zorgen dat beide partijen hun zegje hebben kunnen doen.
Praktijkervaringen en onderzoeken schijnen te laten zien dat het in het civiele proces wordt
gewaardeerd als een rechter actief is en zich niet afwachtend of lijdelijk opstelt.68 Een
daarmee gepaard gaande vermindering van de partijautonomie kent echter ook duidelijke
tegenstanders.69
In het kader van het project ‘Versterking van de regiefunctie van de civiele rechter’ zijn in
2005 een aantal handleidingen verschenen om te bewerkstelligen dat deze regiefunctie
enigszins uniform uitgevoerd wordt door de verschillende rechters.70 Verder wordt in het
kader van de regiefunctie gesproken over vaardigheden die de rechter moet bezitten om de
regiefunctie uit te voeren, zoals rust brengen tijdens de zitting, uitleggen wat het doel is en dat
regie wordt gevoerd over de communicatie: wanneer mogen partijen hun zegje doen?71
Er bestaan wel kritische geluiden over de regiefunctie van de rechter. Het is immers de vraag
hoe ver dit moet gaan. In het Eindrapport Fundamentele herbezinning wordt gesproken over
een ‘gezamenlijke verantwoordelijkheid’ die de rechter en de partijen dragen in het proces.
Ingelse geeft aan dat hij dit te ver vindt gaan. Het kan volgens hem niet zo zijn dat de rechter
ervoor moet zorgen dat alle gronden en feiten aan het licht worden gebracht tijdens de
procedure. Met andere woorden, het moet geen verplichting van de rechter zijn om slapende
honden wakker te maken. Het uitgangspunt moet volgens hem blijven dat er sprake is van een
onpartijdige rechter en partijdige partijen.72
In het bestuursrecht was een sterke regisserende rol van een actieve rechter juist het
vertrekpunt, maar lijkt de praktijk zich lange tijd in een andere richting te hebben ontwikkeld.
Het bestuursrechtelijk proces is in sterke mate een partijenproces geworden. Schuurmans
66

Zie ook B.W.N. De Waard, Verplichte rechtsbijstand en het bestuursprocesrecht, p. 163 e.v. in: R.H. Happé et
al. (red.), Hoger beroep in de steigers, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2003.
67
R.J. Verschoof et al., De regiefunctie van de rechter, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2008 en Asser et
al., Uitgebalanceerd, Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht, Boom
juridische uitgevers, Amsterdam, 2006. In het interim-rapport van Asser c.s., Een nieuwe balans, BJU Den Haag
2003 en de daarop uitgebrachte commentaren (zie P.Ingelse, Commentaren op fundamentele herbezinning, Ars
Aequi Libri, Nijmegen 2004, stond het voor- en tegen van de regiefunctie van de rechter zelfs centraal.
68
H.F.M. Hofhuis, inleiding, in: R.J. Verschoof et al., De regiefunctie van de rechter, , Boom juridische
uitgevers, Den Haag, 2008, p. 1.
69
Zie bijvoorbeeld P. Ingelse, Herbezinning op de partijautonomie, in P. Ingelse, Commentaren op
fundamentele herbezinning, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2004, p. 43 e.v.
70
R.J. Verschoof, Inleiding, in: R.J. Verschoof et al., De regiefunctie van de rechter, Boom juridische uitgevers,
Den Haag, 2008, p. 13 e.v..
71
H.M.M. Steenberghe, Inleiding, in: R.J. Verschoof et al., Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2008, De
regiefunctie van de rechter, p. 25.e.v.
72
P. Ingelse, Nog niet uitgedacht, in: Beschouwingen over het Eindrapport Fundamentele herbezinning
Nederlands burgerlijk procesrecht, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006, p. 24 e.v.

30

heeft de vraag opgeworpen of daarbij niet eigenlijk, mede gezien de geringe mogelijkheden
tot nader onderzoek door het “zittingsgericht werken” van de bestuursrechter, een meer
regisserende rol van de rechter behoort. Bij de eerder genoemde derde evaluatie van de Awb
bleek dat een sterkere regiefunctie van de bestuursrechter vooral ter bescherming van (niet
door een advocaat vertegenwoordigde) appellanten wenselijk zou kunnen zijn. Maar ook
bestuursorganen gaven aan vaker door de vragen ter zitting te worden verrast en beter
voorbereid ook een beter antwoord te kunnen geven, hetgeen de kwaliteit van de
geschilbeslechting ten goede zou komen.73
Het versterken van de regiefunctie heeft echter ook als nadeel dat het doorgaans meer tijd
kost, waardoor dit op het eerste gezicht niet gezien kan worden als een versnellingsmaatregel.
Wellicht leidt meer duidelijkheid echter wel tot een effectievere procedure en tot het
voorkomen van hoger beroep, wat wel een versnelling met zich mee kan brengen. Bovendien
kunnen een snellere toespitsing van een beroepsprocedure op de vragen die de rechter
bijzonder relevant vindt en een betere voorbereiding door vooral vertegenwoordigers van
bestuursorganen ook de mogelijkheden van een definitieve geschilbeslechting verhogen.
3.7 Voorlopige voorziening wordt uitspraak in hoofdzaak
Eén van de aanbevelingen uit het Eindrapport Fundamentele herbezinning74 was dat de
voorzieningenrechter in het kort geding zijn uitspraak als een bodembeslissing zou moeten
kunnen geven.
In het bestuursrecht bestaat deze mogelijkheid al: art. 8:86, lid 1 Awb stelt: “Indien het
verzoek (tot voorlopige voorziening (red.)) wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is
ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83,
eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak,
kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.”
3.8 Mediation
In verschillende civielrechtelijke onderzoeken wordt aandacht geschonken aan mediation als
(snel) alternatief voor rechtspraak.75 Ook in het bestuursrecht wordt reeds gebruik gemaakt
van mediation. Bijvoorbeeld bij zaken met betrekking tot de Wet Onroerend Zaakbelasting,
de Ambtenarenwet en subsidiezaken, maar ook zaken die gerelateerd zijn aan de Woningwet
en de Wet ruimtelijke ordening.76
In de brochure ‘Mediation: toch samen het conflict oplossen’77 staat het volgende over
mediation: “Mediation is het door partijen zelf gezamenlijk oplossen van hun conflict(en) via
bemiddeling door een onafhankelijke derde, de mediator. Een gerechtelijke procedure richt
zich op de juridische aspecten van een conflict. Tijdens mediation kan een oplossing gezocht
worden voor alles wat met het conflict te maken heeft. Tijdens mediation krijgt een ieder de
73

Y.E. Schuurmans, Interventie, in: R.J. Verschoof et al., De regiefunctie van de rechter, Boom juridische
uitgevers, Den Haag, 2008, p. 45 e.v..
74
Asser et al., Uitgebalanceerd, Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht,
Boom juridische uitgevers, Amsterdam, 2006.
75
Asser et al., Uitgebalanceerd, Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht,
Boom juridische uitgevers, Amsterdam, 2006;. zie ook H.J. Snijders, Alternatieven voor civielrechtelijk appel,
p. 203-213 in: R.H. Happé et al. (red.), Hoger beroep in de steigers, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2003.
76
H.A.W. Snijders, Mediation in bestuursrecht. De wijze van inrichting van de doorverwijzingen van zaken naar
mediators in de sector bestuursrecht van de Rechtbank Arnhem, Tijdschrift voor mediation en
conflictmanagement 2007(11)4, p. 16 e.v..
77
Mediation: toch samen het conflict oplossen, informatie voor mensen en organisaties die al een juridische
procedure hebben lopen bij de bestuursrechter, herziene versie, juli 2007.

31

gelegenheid om alles uit te spreken en uit te praten. Daarna kan samen naar de oplossing
gezocht worden. Op deze manier kan het vertrouwen tussen burger en overheid worden
behouden of hersteld. Voorwaarde is dat er wel ruimte voor onderhandeling moet zijn. De
overheid moet zich natuurlijk houden aan regels en is hierdoor in haar bewegingsruimte niet
onbeperkt. Vaak blijkt dat er toch een oplossing gevonden kan worden, omdat het conflict niet
om de regels gaat, maar om misverstanden, miscommunicatie of eerdere negatieve
ervaringen. Mediation is niet zinvol als iemand uit is op een principiële en openbare uitspraak
over een juridisch punt.”
In eerste instantie bestaat wellicht de indruk dat mediation niet geschikt is voor grote zaken
als Maasvlakte II of het doortrekken van de A4, maar daarover kan men van mening
verschillen. Allewijn stelt bijvoorbeeld: “Geschillen over ruimtelijke ordening en milieu
lijken, ondanks alle verschillen, veel op gewone mediations in de particuliere sector van de
maatschappij. In die zin, dat alle partijen aan tafel, waaronder de overheid, eigen belangen
hebben, en ook belang hebben bij een gezamenlijke oplossing. Dit zijn bij uitstek
voorwaarden om de dynamiek van mediation optimaal te laten werken. En dat is maar goed
ook, want juist op deze terreinen zetten partijen de hakken vaak diep in het zand.”78 Wel moet
in het oog worden gehouden dat “de overheid” het algemeen belang nastreeft en, naast de
binding aan wet- en regelgeving, gebonden is aan de in democratische vertegenwoordigingsorganen tot stand gekomen besluiten. De onderhandelingsruimte van de overheid als
deelnemer aan mediation kan daarom beperkter zijn dan de onderhandelingsruimte van
burgers of private partijen. Toch is die ruimte niet nihil en lijkt een zinvolle functie van
mediation door de speciale positie van de overheid niet bij voorbaat uitgesloten.
Wij zien een samenhang tussen mediation en de vroege participatie waar de Commissie
Elverding op aandringt. Burgers en belangenorganisaties dwarsbomen de grote projecten met
juridische argumenten, terwijl hen in veel gevallen wellicht iets anders dwars zit, zoals
NIMBY-effecten. Bij hen moet draagvlak gecreëerd worden, wat eventueel kan door middel
van mediation als de participatiefase niet goed is verlopen.
Snijders stelt dat het niet onwaarschijnlijk is dat mediation in het bestuursrecht in de toekomst
(nog) meer naar het voortraject verschuift, waarmee het traject van de bezwarenfase wordt
bedoeld. Mediation lijkt namelijk een uitstekend middel in het begin van een
geschillenprocedure.79
De indruk bestaat wellicht dat mediation veel tijd in beslag neemt en dat dit ook nog
“verspilde tijd” kan zijn, omdat mediation niet altijd succesvol is. Daardoor zou het gebruik
van mediation geen versnellingsmaatregel zijn. Cijfers over mediation geven echter aan dat
dit niet het geval is. De gemiddelde doorlooptijd van een bestuursrechtelijke mediation is 34
dagen.80 Het ‘brieftraject’ voorafgaand aan de mediation, waarin het voorstel tot mediation
wordt verstuurd en de reactie van de partijen wordt ontvangen, duurt in het bestuursrecht
gemiddeld 27 dagen.81 De mediation hoeft niet tot vertraging te leiden als deze plaatsvindt in
78

Dick Allewijn, Met de overheid om tafel, Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation, Sdu
Uitgevers, Den Haag, 2007, p. 155.
79
H.A.W. Snijders, Mediation in bestuursrecht. De wijze van inrichting van de doorverwijzingen van zaken naar
mediators in de sector bestuursrecht van de Rechtbank Arnhem, Tijdschrift voor mediation en
conflictmanagement 2007(11)4, p. 16-25.
80
F.C. Bakker, L. Combrink en M. Pel, Mediation via de rechter, Doelstelling, feiten en ervaringen, in: NJB, nr.
8, 22 februari 2008, p. 448.
81
H.A.W. Snijders, Mediation in bestuursrecht. De wijze van inrichting van de doorverwijzingen van zaken naar
mediators in de sector bestuursrecht van de Rechtbank Arnhem, Tijdschrift voor mediation en
conflictmanagement 2007(11)4, p. 21.

32

de periode dat de zitting wordt voorbereid. Als de mediation niet slaagt, gaat de zitting door
op de datum die al gepland was. Als de mediation geslaagd is, kan de zitting vervallen.
Overigens wordt wel betoogd dat het uitdrukkelijk niet het doel is van mediation om de druk
op de rechtspraak te verkleinen door werkvoorraden weg te werken en daardoor
doorlooptijden te bekorten. Mediation is bedoeld om maatwerk te leveren.82

82

F.C. Bakker, L. Combrink en M. Pel, Mediation via de rechter, Doelstelling, feiten en ervaringen, in: NJB, nr.
8, 22 februari 2008, p. 446.

33

4. Lessons to be learned – ideeën voor het Nederlandse bestuurs(proces)recht
geïnspireerd door de ervaringen in het buitenland
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk van het rapport zijn de bevindingen uit de landenrapport bij elkaar gebracht
en voor zover mogelijk tot een geheel gemaakt. Herinnerd zij aan het feit dat het onderzoek
waarvan hier verslag wordt gedaan in een korte periode tot stand is gebracht en slechts een
quickscan betreft. De hierna ontwikkelde voorstellen zijn dan ook slechts te begrijpen als
inspiratie voor verder nadenken en mogelijk nader onderzoek. Uit de analyse van het recht en
de praktijk in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland komen, zoals gehoopt en
verwacht, enkele interessante ontwikkelingen en instrumenten naar voren die onzes inziens
een nadere studie waard zijn of, ook zonder nadere studie, inspiratie kunnen vormen voor de
Nederlandse wetgever en de Nederlandse bestuurlijke en rechterlijke praktijk. Juist op dit
moment is het Nederlandse bestuursrecht in beweging. Dat geldt in eerste instantie voor de
maatregelen die in het wetsvoorstel Chw zijn vervat, maar ook, in zekere zin daarop
vooruitlopend, voor de suggesties die in de wetenschappelijke discussie zijn gedaan en de
ontwikkelingen die met name rechtscolleges in de praktijk in het recente verleden hebben
ingezet. Wij hopen dat de resultaten van deze quickscan een nuttige rol in al deze verbanden
kan spelen.
4.2.

Enkele algemene vergelijkende opmerkingen

Vergelijken wij de ontwikkeling in de vier landen waarop dit onderzoek zich richt (inclusief
Nederland dus), dan lijkt de discussie in Duitsland het meest overeen te komen met die in
Nederland. Alleen, in Duitsland heeft deze discussie door de opgaven die bestonden als
gevolg van de hereniging, ruim vijftien jaar eerder plaatsgevonden en is thans sprake van een
zekere consolidatie. Een nieuwe Chw, althans een wet welke mede betrekking heeft op het
bestuurs(proces)recht, is in Duitsland thans niet aan de orde. Omdat de problemen die door de
hereniging op te lossen waren een zo grote omvang hadden en de versnellingsdiscussie al
twee decennia gevoerd wordt, is van de Duitse ervaringen wellicht ook het meest te leren. In
Frankrijk daarentegen is de aandacht voor een versnelling van bestuurs(proces)rechtelijke
procedures pas van recente datum en heeft tot op zekere hoogte een omgekeerde ontwikkeling
plaatsgevonden. Mede door de invloed van het internationale en het Europese recht zijn de
elementen in het procesrecht die een goede participatie van particulieren waarborgen in de
afgelopen decennia uitgebreid en wordt van een “democratisering” van het
besluitvormingsproces gesproken, hetgeen ten minste op het eerste gezicht tot een verlenging
van de procedures heeft geleid. De ingewikkeldheid van het Franse recht wordt in Frankrijk
veel meer als een probleem gezien dan de wellicht lange duur van procedures. Pas zeer
recentelijk is een tegengestelde ontwikkeling te bespeuren. In het Verenigd Koninkrijk speelt
de discussie omtrent lange procedures in beginsel wel een belangrijke rol. Een belangrijk
verschil met Nederland, Duitsland en Frankrijk is dat de discussie zich bijna uitsluitend
beperkt tot het bestuursrechtelijk besluitvormingstraject. Met betrekking tot de
rechtsbescherming speelt in het Verenigd Koninkrijk geen versnellingsdiscussie. Daarvoor in
de plaats speelt er echter wel nadrukkelijk een discussie of de feitelijke toegang tot de rechter,
vooral met het oog op het kostenrisico voor appellanten, aan de internationaalrechtelijke en
Europeesrechtelijke eisen voldoet.

34

4.3 Maatregelen die te overwegen zijn
De landenrapporten bevatten in hun concluderende hoofdstukken ook paragrafen waarin
maatregelen worden genoemd die in het desbetreffende land zijn genomen ter versnelling van
de besluitvorming, maar die voor Nederland niet interessant zijn omdat het Nederlandse recht
al dergelijke instrumenten kent of zelfs, ons inziens, betere en verder gaande oplossingen
biedt. Deze aandachtspunten zijn hier niet allemaal aangevoerd. Lezing daarvan kan wel
interessant zijn om het Nederlands recht in het juiste perspectief te plaatsen. Hier volstaan wij
met de bespreking van die maatregelen en onderwerpen die voor Nederland wellicht wel een
interessant perspectief bieden of anderszins voor de tegenwoordige discussie van belang
kunnen zijn.
4.3.1 Aanbevelingen met betrekking tot de bestuurlijke besluitvormingsprocedures
Een uitgebreidere voorprocedure (enquête publique, public inquiry)
De in Frankrijk bij grote projecten voorgeschreven “enquête publique"83 en de tot op zekere
hoogte vergelijkbare “public inquiry”84 procedure in het Verenigd Koninkrijk zijn uitgebreider
en vermoedelijk tijdrovender dan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling
3.4 Awb. Op zich zou dat pleiten tegen een nader onderzoek van de deze twee procedures. De
gedachtevorming in Nederland is op dit moment immers gericht op een op verantwoorde wijze
verkorten van procedures en niet op een verlenging en uitbreiding. Toch is de langere duur van
de enquête publique en de public inquiry procedure wellicht uiteindelijk niet bepalend voor de
gehele duur van de besluitvorming. Daarop kan duiden dat de enquête publique wordt
afgesloten met een verklaring van openbaar nut waardoor in het onteigeningsspoor het openbaar
nut van het project komt vast te staan. Daardoor zou in de latere fase van de besluitvorming en
de uitvoering van een project weer tijd kunnen worden bespaard. Of dat zo is kan alleen worden
vastgesteld indien de totale duur van de besluitvorming van een aantal vergelijkbare projecten
zou worden vergeleken. Dat kon in deze quickscan niet gebeuren. Mogelijk is dit een
interessante vraag voor vervolgonderzoek omdat de enquête publique en de public inquiry ten
minste deels overeenkomsten lijken te vertonen met de brede publieke inspraak in een vroeg
stadium van de besluitvorming die door de Commissie Elverding is aanbevolen.85
Daarbij zou ook het, voor Nederland ongebruikelijke, feit dat deze procedures niet door het
uiteindelijk tot vergunningverlening bevoegd gezag zelf wordt geleid, maar door een
"onderzoekscommissaris", nadere aandacht behoeven.
Wel moet hierbij worden aangetekend dat het toepassingsbereik van zowel de public inquiryprocedure als de enquête publique-procedure juist met het oog op de wens tot versnelling van de
besluitvorming in beide landen door recente wetgeving beperkt is. Hoewel in Frankrijk niet veel
discussie lijkt te zijn over de lengte van de procedure indien een enquête publique wordt
ondernomen, vinden blijkbaar vinden de Franse en de Engelse wetgever dat deze procedure,
vergeleken met het slechts ter inzage leggen van de relevante stukken, ten minste bij bepaalde
soorten van projecten uiteindelijk al met al leidt tot een niet aanvaardbare vertraging van de
besluitvorming. Indien de feitelijke werking van deze instrumenten aan een nadere
beschouwing zou worden onderworpen, zou hiermee nadrukkelijk rekening moeten worden
gehouden. Ook het Duitse recht bevat meer regelingen die een zorgvuldige en brede
voorprocedure waarborgen, zoals de “Antragskonferenz” en de mogelijkheid van een
“Erörterungstermin”. Over het algemeen is men (zeer) tevereden met deze instrumenten, althans
83

Zie par. 2.1.1 van het Franse landenrapport.
Zie par 2.3.1 van het Engelse landenrapport.
85
Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, Den Haag 2008, p.
13 e.v.
84

35

in de vorm waarin deze zich inmiddels hebben ontwikkeld.86 Ook het Duitse landenrapport
geeft dus, in het licht van de aanbevelingen van de Commissie Elverding, aanleiding zich met
de juridische vormgeving van de vroege fase van de besluitvorming in de buitenlandse
rechtsstelsels nog een keer intensiever te bemoeien en de beslissing van de Nederlandse
regering om de brede voorprocedure, zoals voorgesteld door bedoelde commissie, niet te
reguleren, maar wellicht nog eens te overdenken.
Integratie UVP in de toestemmingsprocedures
In Duitsland vindt de m.e.r.-procedure plaats tijdens de toestemmingsprocedure. In Nederland
is dit voorafgaand aan de toestemmingsprocedure. In Nederland is de m.e.r. overigens wel
geïntegreerd als de Tracéwet wordt toegepast. De Duitse handelswijze is in Duitsland, voor
zover overzienbaar, onomstreden. Mogelijk levert deze handelswijze een tijdsbesparing op.
Aangezien het hierbij niet om een vraag van algemeen bestuurs(proces)recht gaat, is van een
verdieping van deze vergelijking echter afgezien. Eventueel is te overwegen, deze vraag nog
een keer meer in detail te beschouwen. Daarbij zal uiteraard het wetsvoorstel ‘Modernisering
van de regelgeving over de milieueffectrapportage’87 mede in aanmerking moeten worden
genomen. Dit wetsvoorstel zal in de loop van 2010 in werking treden. Met dit wetsvoorstel is
onder andere een verkorting van de m.e.r.-procedure beoogd.
Beter management van procedures; gebruik van checklijsten voor documenten
In alle drie de landen werd beklemtoond, dat veel tijd kan worden gewonnen door een goed en
actief management van de procedures. Veel Duitse geïnterviewden zien aanzienlijke
mogelijkheden voor procedureversnelling door een verbetering van het
proceduremanagement.88 Daaronder valt bijvoorbeeld de invoering van procedureadviseurs,89
de invoering van “aanvraagconferenties” of het opstellen van checklijsten, die kunnen helpen
om de documenten behorend bij de aanvraag direct volledig in te dienen. Ook de
respondenten uit het Verenigd Koninkrijk wezen erop dat niet volledige aanvraagdossiers een
bron van aanzienlijke vertragingen kunnen zijn en dat hier veel aandacht aan moet worden
besteed. Nadere aandacht zou in dit verband kunnen uitgaan naar de “Code of Practice on
Consultation of the Cabinet Office’s Regulatory Impact Unit”, een handleiding met “key
principles” voor een goed verloop van procedures.90 Een open en oplossingsgerichte
communicatie tussen aanvrager en bestuursorganen is een belangrijke voorwaarde ter
voorkoming van tijdsverlies. De indruk bestaat dat, vergeleken met de introductie van nieuwe
wettelijke maatregelen en het streven om de participatierechten van particulieren en eventueel
milieuorganisaties te beperken, dit belangrijke aspect ook in de discussie in Nederland
onderbelicht is gebleven, tenminste wat de juridische vormgeving van de brede en vroege
participatie betreft. Ook in dit opzicht kan een grensoverschrijdende meningsuitwisseling
winstgevend zijn. Voor sommige deelnemers aan het politieke proces zijn zulke maatregelen
minder aantrekkelijk, aangezien de rol van de wetgever, en dus ook van de politici, bij hun
invoering vaak minder prominent is. Dat verandert echter niets aan het feit dat zulke
veranderingen net zo effectief als of zelfs effectiever kunnen zijn dan veranderingen van het
materiële en procedurele bestuursrecht.

86

Zie par. 3.1.1, 4. en 7.2.3 van het Duitse landenrapport.
Kamerstukken I en II, 2008-2009, nr. 31755.
88
Zie par. 7.2.3 van het Duitse landenrapport.
89
Ziekow o.a. Dauer von Zulassungsverfahren, Köln 2005, p. 326, konden bewijzen, dat complexe procedures
met externe projectmanagers en projectgroepen sneller verlopen dan procedures zonder dergelijke maatregelen.
90
Zie par. 2.1 van het Engelse landenrapport.
87

36

Concentratie-effect
Een bijzondere voorziening in Duitsland is het zogenoemde concentratie-effect van bepaalde
besluiten. Daarvan gaat een wezenlijk versnellende werking uit. Door de Duitse
geïnterviewden werd het concentratie-effect van Planfeststellungsbeschlüssen en
Plangenehmigungsverfahren positief beoordeeld en als wezenlijke voorwaarde voor effectieve
en spoedige planning gezien. Aan het eind van dergelijke procedures staat één enkel besluit,
genomen door één bevoegd gezag, waardoor aan alle publiekrechtelijke voorwaarden voor de
realisatie van het project wordt voldaan. In deze procedure is het overigens ook mogelijk om
voor bepaalde bestuursorganen een soort “vetorecht” in te ruimen. Het
Planfeststellungsbeschluss wordt dan nog steeds genomen door één orgaan, maar slechts met
instemming van een ander bestuursorgaan. In beginsel is tegen een dergelijk besluit beroep bij
het Verwaltungsgericht mogelijk, met, indien dat wordt toegestaan (verlofstelsel, zie nog
hierna), hoger beroep bij het Oberverwaltungsgericht. Voor belangrijke infrastructurele
werken gelden echter uitzonderingen en is beroep vaak slechts in eerste en enige instantie
mogelijk bij het BVerwG Vergeleken met de “integrale” vergunningen uit bijvoorbeeld de
Wabo is dit een radicalere oplossing die naar onze mening ook in Nederland nadrukkelijk
overwogen zou kunnen worden. De Duitse praktijk en haar positieve beoordeling van alle
geïnterviewden vormen naar onze mening daarvoor voldoende aanleiding. De potentiële
tijdsbesparing is zeer groot, maar tijdsbesparing is niet het enige voordeel van dit instrument.
In de tot 28 september 2005 geldende Deltawet Grote Rivieren (hierna Dgr) was een regeling
opgenomen die in sommige opzichten wel, in andere opzichten nu juist niet vergelijkbaar is
met het Planfeststellungsverfahren en het integrale Planfeststellungsbeschluss. In art. 2.9 e.v.
van het wetsvoorstel Chw is een regeling opgenomen over de publiekrechtelijke toestemming
voor, kort gezegd, middelgrote woningbouwprojecten die sterk is geïnspireerd door de
bedoelde regeling uit de voormalige Dgr. Anders dan bij de toenmalige Dgr is in het
wetsvoorstel Chw wel rekening gehouden met de Europeesrechtelijke vergunningvereisten Zij
worden niet geïntegreerd. Dat geldt voor een eventueel nodige ontheffing op grond van de
Flora- en faunawet en een eventueel nodige vergunning op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998.91 De tijdwinst van het projectbesluit op grond van art. 2.9 e.v.
wetsvoorstel Chw is daarmee, voor zover dergelijke Europese eisen van toepassing zijn,
beperkt. Dat geldt met name ook voor de rechtsbescherming. Tegen een ontheffing op grond
van de Flora- en faunawet is immers rechtbescherming bij twee instanties mogelijk. Bij grote
infrastructuurprojecten zou een constructie als in art. 2.9 e.v. wetsvoorstel Chw meestal niet
vaak toegepast kunnen worden, omdat voor die projecten vaak een vergunning op grond van
de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is.
Bijzondere procedurele regelingen (“Sternverfahren”, zie par. 3.1.1 van het Duitse
landenrapport) waardoor gewaarborgd wordt dat alle bestuursorganen die bepaalde openbare
belangen bijzonder behartigen (“Träger öffentlicher Belange”) zorgvuldig bij de
besluitvorming worden betrokken teneinde te verzekeren dat die belangen goed worden
afgewogen, kende de Dgr niet en kent ook het wetsvoorstel Chw niet. Tegenover deze
procedurele waarborgen92 staat het feit dat het toepassingsbereik en de rechtsgevolgen van de
Duitse regeling veel ruimer zijn. De vele beperkingen en uitzonderingen op het integrale
karakter van het projectbesluit die in art. 2.9 e.v. wetsvoorstel Chw worden gemaakt, zijn in
het Planfeststellungsrecht onbekend. Een uitzondering op het integrale karakter voor
Europeesrechtelijke vergunningvereisten of bepaalde milieunormen wordt in Duitsland door
niemand bepleit. Dat is in het Duitse recht ook niet nodig. Anders dan in de Dgr of het
91
92

Voor zover laatstgenoemde vergunning nodig is, is art. 2.9 in zijn geheel niet toepasbaar.
Zie par. 2.2 van het Duitse landenrapport.

37

wetsvoorstel Chw worden de wettelijke regelingen die een vergunning of andere
toestemmingsvereisten inhouden ingevolge de regeling over het Planfeststellungsverfahren in
§§ 73 e.v. VwVfG immers niet buiten toepassing verklaard, maar worden alle noodzakelijke
toestemmingen gegeven door één bestuursorgaan in het Planfeststellungsbeschluss. Dit besluit
vervangt de andere vergunningen dus niet, maar integreert deze. Daardoor kan ook geen strijd
ontstaan met Europeesrechtelijke vereisten en zijn de in het wetsvoorstel Chw gemaakte
uitzonderingen niet nodig. Wij merken hierbij op dat art. 2.9 wetsvoorstel Chw een
experimenteel karakter heeft en in zoverre als een eerste stap in bepaalde richting kan worden
gezien. Men zou ervoor kunnen kiezen om direct een paar stappen verder te gaan of om na
deze eerste stap pas over de volgende na te denken. Naast de toenmalige Dgr, die onzes
inziens Europeesrechtelijke bedenkingen ontmoet, zou daarbij het Duitse
Planfeststellungsrecht nadrukkelijk moeten worden betrokken. Tenminste de uitgangspunten
van het Planfeststellungsverfahren werden door alle Duitse gesprekspartners als positief of
zeer positief gewaardeerd.
4.3.2 Aanbevelingen met betrekking tot de rechtsbescherming
Rechtsbescherming in slechts één instantie
Zowel in Frankrijk als in Duitsland bestaat een maatregel die juist bij complexe projecten, in
het bijzonder bij grote infrastructuurmaatregelen, het totale besluitvormingsproces aanzienlijk
versnelt. Bij dergelijke projecten is, afwijkend van het gewone kader, rechtsbescherming
slechts in één instantie mogelijk bij de hoogste administratieve rechter die Frankrijk en
Duitsland kennen. In Frankrijk is dat al sinds de jaren vijftig zo, in Duitsland is deze
uitzondering op de gewone gang van zaken geïntroduceerd als een versnellingsmaatregel die
naar schatting in Duitsland waarschijnlijk de grootste procedureversnellende werking teweeg
heeft gebracht. Opvallend is dat het proces in Nederland juist in de tegenovergestelde richting
verloopt. Nederland kende van oorsprong rechtsbescherming direct bij de Raad van State als
standaard. In Nederland is echter vanaf het midden van de jaren negentig bestuursrechtelijke
rechtsbescherming in twee instanties ingevoerd. Met het in werking treden van de Waterwet
en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gepland voor 2010, wordt deze
ontwikkeling met een belangrijke stap voortgezet, nu dit ook voor milieubesluiten gaat
gelden. Dit is ingegeven met het oog op de zorgvuldigheid, de kwaliteit van de rechtspraak en
de wens een uniform stelsel van rechtsbescherming voor besluiten in het omgevingsrecht te
realiseren.Vanaf dan zal een appellant zich bij alle geschillen in het milieu- en ruimtelijke
ordeningsrecht, waarvoor een “omgevingsvergunning” nodig is, tot de bestuursrechter bij de
rechtbank moeten wenden om vervolgens eventueel hoger beroep aan te tekenen bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor de meeste grote, complexe
projecten is een “omgevingsvergunning” noodzakelijk. Hoewel het tracébesluit op grond van
de Tracéwet (voorlopig) niet in de omgevingsvergunning wordt geïntegreerd, zou deze
invoering van rechtsbescherming in twee instanties tot een verlenging van de proceduretijd
voor grote, complexe projecten kunnen leiden. De Wabo kent geen uitzondering met
betrekking tot rechtsbescherming in twee instanties. Het is voor discussie vatbaar of dit zinvol
is. Wij bevelen dan ook aan om erover na te denken de rechtsbescherming met betrekking tot
alle besluiten die nodig zijn voor (bepaalde) grote en complexe projecten te bundelen en te
beperken tot één instantie, namelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.93
Dit onderwerp staat in nauwe samenhang met de in paragraaf 4.3.2 behandelde aanbeveling
over invoering, respectievelijk vergroting van het concentratie-effect.
93

Deze aanbeveling hangt samen met de hierna volgende aanbeveling over het “concentratie-effect”.

38

De traditie van rechtsbescherming in eerste en enige instantie bij de Raad van State is mede
een oorzaak geweest voor het ontstaan van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, de
StAB.94 Door het bestaan van de StAB, is de in Duitsland veel bediscussieerde vraag of een
hoogste rechter toegerust is om in eerste instantie over bestuursrechtszaken te beslissen, in
Nederland geen of nauwelijks een thema. Uiteraard kunnen ook rechters in andere landen zich
laten voorlichten door deskundigen en doen dat bij tijd en wijle ook. De deskundige wordt
dan doorgaans gevraagd te antwoorden op bepaalde technische of anderszins
wetenschappelijke vragen. De StAB daarentegen doet, als hij gevraagd wordt, een omvattend
onderzoek naar de feiten en de daarmee samenhangende technische normstelling. Dat helpt de
rechter, met name als hij in (eerste en) enige instantie oordeelt en zelf niet de middelen en
ruimte heeft om een uitgebreid feitenonderzoek te doen. Wij zien hierin een waarschijnlijke
verklaring dat het Duitse BVerwG zelf nadrukkelijk bezwaar maakt tegen (een continuering
en uitbreiding van) zijn rol als feitenrechter terwijl dergelijke bezwaren uit de Nederlandse
praktijk van de Raad van State nauwelijks worden gehoord. Wij hebben niet meer kunnen
onderzoeken hoe de Franse Conseil d’Etat, die in sommige procedures van oudsher ook als
eerste en enige rechter optreedt, dit vraagstuk oplost. Wellicht zou dat nog een interessante
vervolgvraag zijn. Een ten minste voorlopige conclusie hieruit voor Nederland is naar onze
mening, dat als men ter versnelling van procedures bij grote, complexe projecten de
rechtsmacht van de Raad van State als eerste en enige instantie wil behouden, instandhouding
van een instituut zoals de StAB voor de hand ligt.95

Beperking van beroepsmogelijkheden tot subjectief-publiekrechtelijke rechten voor
particulieren
In Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (en de allermeeste andere lidstaten, voor zover wij
weten behoudens Oostenrijk) geldt voor de toegang tot de rechter een in sterke mate met
Nederland overeenkomend criterium van belanghebbendheid. In deze landen staat een
beperking van de kring van beroepsgerechtigden ook niet ter discussie. In Duitsland echter is
de beperking van de beroepsmogelijkheden tot schending van rechtsnormen die mede een
belang van de appellant beogen te beschermen een diep in het Duitse recht geworteld en een
door art. 19 lid 4 Grondwet constitutioneel verankerd principe.96 Dat principe geldt echter niet
voor zover een appellant in zijn eigendomsrechten beperkt wordt. In Nederland is in de
afgelopen jaren over de introductie van een dergelijk relativiteitsvereiste gediscussieerd. Art.
1.9 wetsvoorstel Chw bevat een dergelijke bepaling, echter zonder de in Duitsland en
Oostenrijk voorziene uitzonderingen. Dat is een principiële wijziging van het
rechtsbeschermingsysteem die ten minste deels wordt ingevoerd om, door minder klagers en
minder gronden die kunnen worden aangevoerd, de rechtsbeschermingfase te verkorten..In de
Duitse literatuur en in de gevoerde gesprekken werd erop gewezen dat de beperking van
rechtsbescherming tot de bescherming van subjectief-publiekrechtelijke rechten een
tegenstelling vormt met de aanpak en het denken van het HvJ EG, hetgeen tot fricties leidt. In
94

Zie www.stab.nl . Dit met publieke middelen betaalde instituut is werkgever van experts (omvang van staf,
ongeveer 50 fte) en stelt, op verzoek van de Raad van State, binnen maximaal drie maanden een expertrapport op
over de relevante feitelijke vragen op het terrein van het ruimtelijke ordenings- en milieurecht van een zaak die
in behandeling is bij de rechter. De door de StAB opgestelde expertrapporten, die niet ingaan op juridische
vragen, bereiden de procesdossiers feitelijk voor en ondersteunen de rechter verregaand bij het vaststellen van de
relevante feiten.
95
Een argumentum e contrario is hier echter niet mogelijk. Ook bij rechtsbescherming in twee instanties kan, zo
bewijst de Nederlandse ervaring, de mogelijkheid om de StAB opdracht te geven voor een expertrapport,
doorgaans zeer zinvol zijn.
96
Zie par. 2.3 van het Duitse landenrapport.

39

de literatuur wordt ondertussen uitvoerig bediscussieerd of het Duitse stelsel op grond van
EG-rechtelijke eisen gemodificeerd moet worden en of de noodzakelijke veranderingen van
principiële aard zijn of niet. Een principiële EG-onwettigheid wordt weliswaar overwegend
niet gezien, de verschillen tussen de stelsels leiden echter volgens velen bij toepassing van
Duits recht tot veel moeilijkheden en rechtsonzekerheid.97 Wat een subjectiefpubliekrechtelijk recht is, kan niet meer nationaal worden bepaald, maar wordt gedeeltelijk
bepaald door de rechtspraak van het HvJ EG over welke rechten burgers van de Unie uit
Europese richtlijnen en verordeningen kunnen afleiden. In de memorie van toelichting van het
wetsvoorstel Chw wordt dit probleem onderkend en vermeld dat Europeesrechtelijke
bepalingen een ruim beschermingsbereik (kunnen) hebben en de rechtstreekse werking van
EG-recht gewaarborgd moet blijven.98 Dat neemt niet weg dat het vaak niet eenvoudig is het
beschermingsbereik van rechtsnormen af te bakenen. Dat geldt voor het Europese, maar ook
voor het Nederlandse recht. De Duitse wetgever heeft tijdens de totstandkoming van
wetgeving vaak een opvatting te kennen gegeven over de vraag wie een wettelijke bepaling
beoogt te beschermen, nu de wetgever wist, dat dat van oudsher een belangrijke vraag is. De
Nederlandse wetgever, voor wie deze vraag tot nu toe niet heeft gespeeld, heeft dergelijke
aanwijzingen doorgaans niet gegeven. Indien het relativiteitsbeginsel door het wetsvoorstel
Chw in het Nederlandse bestuursrecht wordt geïntroduceerd, moet er zorgvuldig op worden
gelet dat een met het Europees recht strijdige toepassing wordt voorkomen. De toepassing van
het relativiteitsvereiste zal, juist ook met het oog op het tijdelijk karakter van het wetsvoorstel
Chw, bovendien goed geëvalueerd moeten worden.
Gewezen zij bovendien nog een keer op het feit dat in het Duitse recht de
bezwaarmogelijkheden niet altijd tot subjectief-publiekrechtelijke rechten zijn beperkt. Onder
andere kan een ieder, wiens eigendom door een project wordt aangetast een volledige toetsing
van de rechtmatigheid van de desbetreffende “Verwaltungsakt“ verlangen.99 Een beperking
van het toetsingskader wordt in zoverre grondwettelijk niet voor mogelijk geacht. Hetzelfde
geldt overigens voor Oostenrijk. Of ook het Poolse recht, het derde land van de EU dat een
relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht hanteert, dergelijke uitzonderingen kent, weten
wij niet. Een dergelijke relativering ontbreekt bij de Nederlandse discussie over het
relativiteitsvereiste en bij art. 1.9 wetsvoorstel Chw. Bij de toepassing van het
relativiteitsvereiste in het Nederlandse recht, al dan niet op grond van het wetsvoorstel Chw,
zou getoetst moeten worden of internationale verdragen ter bescherming van de eigendom
(art. 1 van het eerste protocol bij het EVRM jo. art. 6 EVRM) het zonder meer toelaten dat
een burger bepaalde onrechtmatige beperkingen van zijn eigendom moet dulden omdat de
geschonden norm geacht wordt niet zijn belangen te beschermen.
Beperking van de beroepsrechten voor milieuorganisaties tot rechtsnormen die subjectief
publiekrechtelijke rechten toekennen
Anders dan in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (en voor zover ons bekend alle of de
allermeeste andere EU-lidstaten) zijn door het “Umwelt-Rechtsbehehelfsgesetz” de
beroepsmogelijkheden van milieuorganisaties beperkt tot een beroep op rechtsnormen die
subjectief-publiekrechtelijke rechten verlenen.100 Indien men een dergelijke maatregel ook in
Nederland zou invoeren, zou dat waarschijnlijk het aantal beroepen en ook de inhoudelijke
97

Zie bijv. W.F. Spieth u. M. Appel, Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach UmweltRechtsbehelfsgesetz, NuR 2009, p. 312 ff.
98
Kamerstukken II, 2009/2010, 32127, Nr. 3, artikelsgewijze toelichting op art. 1.9.
99
Hetzelfde geldt op grond van de jurisprudentie van het BVerfG voor bepaalde ingrepen in de “allgemeine
Handlungsfreiheit”.
100
Zie par. 2.3 van het Duitse landenrapport.

40

omvang daarvan doen verminderen. Immers, over de schending van rechtsnormen, bewust of
onbewust, die niet tevens de belangen van particulieren beogen te beschermen, zou dan door
niemand meer bij de rechter kunnen worden geklaagd. Een dergelijke beperking, die in
Duitsland overigens voor een niet onwezenlijk deel “gecompenseerd” wordt door het feit dat
het relativiteitsvereiste niet geldt voor inbreuken op onder andere eigendom, is ook in
Duitsland inhoudelijk zeer omstreden. Bovendien bestaan er nadrukkelijke twijfels over de
EG- en internationaalrechtelijke toelaatbaarheid van deze beperking. Mocht in Nederland een
invoering van die maatregel overwogen worden, zou men daarmee op dit moment een hoog
risico lopen om een met het EG-recht strijdige maatregel te introduceren. In het geval dat,
tegen onze verwachtingen in, het HvJ EG beslist dat een dergelijke beperking EG-rechtelijk
toelaatbaar is en dat het Compliance Committee van het Verdrag van Aarhus hierover geen
procedure tegen Duitsland start, zouden er geen EG- en internationaalrechtelijke bedenkingen
bestaan. Dan nog zou een dergelijke maatregel een zeer principiële wijziging van de
Nederlandse opvattingen over de functie van de beroepsmogelijkheden van milieuorganisaties
in een overigens sterk op subjectieve rechtsbescherming gericht bestuursprocesrecht
betekenen. Men zou daarmee ook aanvaarden dat een al dan niet bewuste schending van
bepaalde normen door het bestuur bij voorbaat niet door de rechter kan worden gecorrigeerd.
Dat zou politiek en uit rechtsstatelijk oogpunt een zeer ver strekkende stap zijn.
Beperking van de beroepsrechten van overheden
Een beperking van bezwaar- en beroepsmogelijkheden van overheidsorganen werd in
Nederland al door de Commissie Elverding voorgesteld en is thans opgenomen in art. 1.4
wetsvoorstel Chw. In Duitsland heeft altijd al een dergelijke beperking bestaan.101 Ze is tot op
zekere hoogte een logisch gevolg van de beperking van beroepsmogelijkheden tot het geldend
maken van subjectief-publiekrechtelijke rechten en de eenzijdige gerichtheid van de
bestuursrechtelijke rechtsbescherming op het individu. In zoverre strookt art. 1.4 wetsvoorstel
Chw ook met art. 1.9 van dit wetsvoorstel. Of de beoogde versnelling hiermee bereikt wordt,
valt nog af te wachten. Niet geheel duidelijk is of niet tot de centrale overheid behorende
bestuursorganen en rechtspersonen wel bij de bestuursrechter in beroep kunnen gaan voor
zover hun eigendomsrechten in het geding zijn. Ook is niet geheel duidelijk of de burgerlijke
rechter aanvullende rechtsbescherming zal verlenen, hetgeen tot een verlenging van de
besluitvorming zou leiden. Wellicht is een nadere blik over de grens naar Duitsland, waar
lange ervaring en weinig onzekerheden bestaan met betrekking tot het uitsluiten van het
beroepsrecht van overheden, ook nog tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel Chw
zinnig. Kritische stemmen hebben wij hierover in Duitsland niet kunnen vinden. Wel zij in dit
verband herinnerd aan het feit dat in administratiefrechtelijke procedures in Duitsland
medeoverheden worden bevoordeeld ten opzichte van burgers. De inspraaktermijnen voor
bestuursorganen zijn gedeeltelijk (veel) langer dan voor burgers en verenigingen en de
mogelijkheid om hun bezwaren ondanks overschrijding van de termijn toch in de
besluitvorming te betrekken zijn aanzienlijk groter en worden in de praktijk veel minder
streng toegepast. De vraag is overigens waarom art. 1.4 wetsvoorstel Chw slechts voor de niet
tot de centrale overheid behorende rechtspersonen geldt. In het Duitse recht geldt een
dergelijke beperking niet.

101

Zie hiervoor het geval van de nieuwe taak van luchthaven Laarbruch/Weeze, waarin het BVerwG een
Nederlandse gemeente (Bergen, Limburg) bezwaarrecht toekende. BVerwG 16. Oktober 2008, NuR 2009, p. 408
e.v. In de zaak was het bezwaar niet alleen toelaatbaar maar misschien ook gegrond. Dat is echter nog niet
definitief beslist. Dit oordeel is namelijk ook een goed voorbeeld van de (door het BVerwG nog niet
beantwoordde) vraag, wanneer een procedurefout in de vorm van een ten onrechte niet uitgevoerde UVP tot een
opheffing van een beslissing kan voeren en wanneer niet.

41

Beperking van beroepsmogelijkheden na de uitspraak van de rechter in eerste instantie
De functie van het hoger beroep is in Nederland in discussie, zowel wat het privaatrecht
betreft als wat het bestuursrecht betreft. In Duitsland is deze discussie ook gevoerd en is, om
het aantal hoger beroepsprocedures te beperken en de besluitvorming in haar geheel daarmee
te versnellen, een verlofstelsel ingevoerd, respectievelijk zijn de verlofredenen aangescherpt.
In het Nederlandse recht bestaat een dergelijke beperking schijnbaar niet. In de praktijk wordt
een dergelijke beperking echter wel toegepast door de manier waarop (sommige)
beroepsrechters art. 37 van de Wet op de Raad van State, respectievelijk art. 8:69 Awb
interpreteren. Hoewel het hier om dezelfde soort bepaling gaat, passen de verschillende
rechters in hoger beroep (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het
College van Beroep voor het Bedrijfsleven) deze bepaling uiterst verschillend toe. In de
praktijk wordt de beroepsmogelijkheid vooral door de Raad van State sterk beperkt.
Onderwerp van het geschil is de bestreden uitspraak. De door de wetgever tevens bedoelde
herkansingsfunctie102 van het hoger beroep komt minder aan bod dan bij het College van
Beroep voor het Bedrijfsleven.103
Met het van kracht worden van de Waterwet en de Wabo, zal in Nederland ook voor
milieubesluiten een belangrijke verschuiving van rechtspraak in één naar rechtspraak in twee
instanties plaatsvinden, zoals dat al vele jaren geldt voor veel besluiten in het ruimtelijk
domein. Dit zou als aanleiding gebruikt kunnen worden om de functie en de zin van een het
hoger beroep nog eens opnieuw te overdenken en te overwegen of het zinvol is een beperking
van de beroepsmogelijkheid, zoals in §124 lid 2 VwGO (niet zo restrictief) en §132 lid 2
VwGO (restrictiever) voor te schrijven. Een dergelijke expliciete regeling van
beroepsgronden zou voor het Nederlandse recht en vooral voor rechtzoekende burgers niet
alleen meer duidelijkheid verschaffen, maar zou ook aan een procedureversnelling bijdragen.
Verhoging van proceskosten
In vergelijking met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland zijn de kosten en het kostenrisico
voor een beroep tegen een vermoedelijk onwettig tracébesluit in Nederland veel lager. In
Duitsland zijn de kosten calculeerbaar door het hanteren van een puntensysteem ook voor de
proceskosten van de tegenpartij indien de appellant het beroep verliest. De kosten zijn wel
aanzienlijk (ca. € 4.900,- tot 8.700,- alleen al voor de procedure bij het
Bundesverwaltungsgericht). In het Verenigd Koninkrijk zijn de griffierechten laag
(vergelijkbaar met Nederland), maar wordt men bij verlies van het geding veroordeeld in de
kosten van de tegenpartij. Deze kosten zijn moeilijk of niet te calculeren en kunnen zeer hoog
zijn, bijvoorbeeld 25.000 pond. In Frankrijk daarentegen ontstaan geheel geen proceskosten,
behalve eventueel die voor de eigen advocaat. In theorie zou overwogen kunnen worden om
de kosten voor gerechtelijke procedures in Nederland aanzienlijk te verhogen en daarbij
aansluiting te zoeken bij het Duitse of het Engelse model. Dat zou kunnen leiden tot minder
beroepen. Hoewel dit uiteindelijk natuurlijk een politieke beslissing is, menen wij dat dit geen
aanbevelenswaardige manier is om een procedureversnelling te bereiken. Rechtsbescherming
mag geen luxegoed worden en alleen nog voor solvente burgers mogelijk zijn. Daarom zou
een aanzienlijke verhoging van de proceskosten in ieder geval gepaard moeten gaan met
voldoende voorzieningen voor een tegemoetkoming in de proceskosten voor financieel
minder daadkrachtigen zoals dit in Duitsland bestaat (“Prozesskostenhilfe”). Of dan weer het
doel van een vermindering van het aantal procedures door het verhogen van de proceskosten
(voldoende) wordt bereikt is de vraag.

102

PG AWb II, p. 79.
Zie Commissie Evaluatie Awb II, Den Haag 2001, p. 26 e.v. en voorts bijv. A.T. Marseille, K.J. de Graaf en
A.J.H. Smit, Ruimte voor rechtsvorming, BJU, Den Haag 2007, p. 21.

103

42

Reparatie- en irrelevantiebepalingen, Art. 6:22 en 8:72, lid 3 Awb en de bestuurlijke lus
Het Nederlandse recht bevat vergaande mogelijkheden om vormfouten, die tot
onrechtmatigheid van een beschikking zouden kunnen leiden, bij de beslissing over de
aangevraagde vernietiging niet in acht te nemen. Momenteel is een wetsontwerp in
behandeling,104 om deze mogelijkheden uit te breiden naar inbreuken op materieelrechtelijke
bepalingen. Ook het wetsvoorstel Chw bevat in art. 1.5 een dergelijke bepaling. In het geval
dit wetsontwerp wordt aangenomen, beschikt het Nederlandse recht over een reparatierespectievelijk irrelevantiebepaling, dat potentieel veel verder gaat dan in het Franse en in het
Duitse recht (§ 45 & 46 VwVfG). Hier bovenop komt de, volgens het wetsontwerp,
onbeperkte mogelijkheid om de juridische effecten van een vernietigde beschikking in stand
te houden (art. 8:72 lid 3 Awb) en de in ieder geval nieuw in te voeren mogelijkheid tot
gebruikmaking van de bestuurlijke lus.
Toch lijkt het de overweging waard om de uitvoering van de besproken bepalingen in de
praktijk in Nederland en Duitsland eens nader te bekijken. Frankrijk lijkt wat dat betreft
minder perspectief te bieden omdat de oplossingsmogelijkheden daar veel beperkter zijn en,
ten minste door de regering, als te knellend worden ondervonden. In de onderbouwing van het
genoemde wetsvoorstel wordt beklemtoond dat van de mogelijkheden om vormfouten niet in
acht te nemen onvoldoende gebruik wordt gemaakt. Het schijnt ook dat de opvattingen over
de vraag wat een vormvoorschrift is in Duitsland en Nederland gedeeltelijk uit elkaar lopen.
Een nadere vergelijking, bijvoorbeeld in de vorm van een wetenschappelijk begeleide
workshop waaraan Duitse, wellicht ook Franse, en Nederlandse rechters en eventueel rechters
uit andere landen deel zouden nemen, zou een beter begrip mogelijk maken voor de
gedeeltelijk verschillende eigen perceptie van de rol van bestuursrechters bij het oplossen van
geschillen. In tegenstelling tot Willemsen,105 zijn wij niet van mening dat de verschillen die
voortvloeien uit de tradities van administratieve berechting het onwaarschijnlijk lijken te
maken dat positief beoordeelde elementen van de Duitse rechterlijke praktijk die bijdragen
aan definitieve beëindiging van geschillen, voor Nederland van nut zijn. Wij denken juist dat
de eigen perceptie van de functie van administratieve rechtsbescherming in Nederland, met
een nog zeer jonge en zeer dynamische “traditie”, zich in een voortdurende ontwikkeling
bevindt en suggesties op grond van een dergelijke vergelijking van rechtelijke praktijken
winstgevende stappen binnen deze ontwikkeling tot gevolg zouden kunnen hebben.
Uitbreiding van de uitspraakmogelijkheden van bestuursrechters, andere soorten van
beroepsmogelijkheden en dicta
Vooral door de geïnterviewde Duitse bestuursrechters werd gesteld dat het voor een effectieve
en definitieve oplossing van bestuursrechtelijke geschillen belangrijk is dat verschillende
soorten eisen mogelijk zijn en dat de rechter, ook nog tijdens het proces, kan aanmoedigen tot
het indienen van secundaire verzoeken en dienovereenkomstige uitspraken kan geven. Deze
bestuursprocesrechtelijke middelen worden aangevuld door de, door het
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz gemodificeerde, mogelijkheden een
Planfeststellungsbeschluss te veranderen zonder het hele Planfeststellungsverfahren te
doorlopen (§76 VwVfG). Op deze manier wordt een op maat gesneden oplossing voor
conflicten gezocht, die wezenlijk tot de versnelling van de administratieve procedure kan
bijdragen. In de praktijk is dit, zoals al vermeld, een belangrijk element van procesrecht. Ook
in het Franse recht zijn de uitspraakbevoegdheden, ten minste in een deel van de procedures,
104

Wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, zie bijv.
http://www.pgawb.nl/html/pgawb/WebHelp/PGAWB/Losse_wijzigingen/Wet_aanpassing_bestuursprocesrecht.
htm
105
P.A. Willemsen, Een meer definitieve geschilbeslechting in het bestuursrecht in rechtsvergelijkend
perspectief, Nijmegen 2008, p. 88.

43

veel ruimer. Het wordt aangeraden om te onderzoeken of het Nederlandse procesrecht op dit
onderdeel niet kan worden aangepast. Een principiële uitbreiding van het arsenaal aan soorten
rechtsmiddelen zou denkbaar zijn en is ook al om andere redenen overwogen.106 Naar onze
mening is het echter ook denkbaar een dergelijke aanpassing zonder principiële uitbreiding
van de verschillende soorten rechtsmiddelen, welke door sommigen als te weinig passend in
het Nederlandse bestuurs(proces)recht wordt afgewezen.107 Mogelijkerwijs zouden enige
behoedzame aanpassingen aan art. 8:72 lid 1 en lid 4 Awb daarvoor, voor zover het alleen
gaat om het doel van procedureversnelling, al volstaan. Doel van deze wijzigingen zou
moeten zijn de fixatie van de procespartijen op vernietiging als uitsluitend of hoofdzakelijk
doel van het proces te doorbreken. De thans al bestaande of nieuw te scheppen mogelijkheden
voor de rechter om het bestuur te verplichten bepaalde besluiten te nemen of zelf in de zaak te
voorzien moeten een nadrukkelijkere plaats in het bewustzijn van procespartijen krijgen.
Thans al zijn de wettelijke mogelijkheden van de bestuursrechter om zelf te voorzien volgens
de letter van de wet ruimer dan de ten minste tot een recent verleden vaak restrictieve praktijk
doet vermoeden. Zelf voorzien is in sommige gevallen ook mogelijk bij besluiten waarbij het
bestuur nog enige discretionaire bevoegdheid bezit.108 De letter van art. 8:72 lid 4 (en het
toekomstige art. 8:72 lid 3 zoals dat thans is voorzien in het wetsvoorstel wijziging
bestuursprocesrecht) biedt wellicht ook nog ruimte voor verdere ontwikkeling door de rechter
zelf.109 Te overwegen is echter of niet toch een signaal van de wetgever belangrijk is. Een
(nog) duidelijkere110 opdracht van de wetgever dienaangaande zou niet alleen meer
duidelijkheid en rechtszekerheid111 scheppen, maar ook als het gewenste signaal kunnen
werken. Denkbaar zou bijvoorbeeld zijn dat bepaald zou worden dat een rechter op verzoek
van een partij verplicht is om na te gaan of het geschil niet deels of helemaal definitief kan
worden beslecht door zelf in de zaak te voorzien. Materieel komt dit in sterke mate overeen
met de in het Duitse recht bekende Verpflichtungsklage. Een dergelijke clausule zou de
mogelijkheden voor de procespartijen kunnen vergroten om ook nog tijdens de zitting te
zoeken naar een definitieve oplossing voor het conflict dat aanleiding vormt voor het concrete
geschil. Vaak wordt tijdens de behandeling van een beroepszaak duidelijk op welke punten
een besluit onrechtmatig is. Soms is het dan mogelijk dat een appellant en het verwerende
bestuursorgaan het erover eens kunnen worden hoe deze onrechtmatigheid uit de wereld kan
worden geholpen. Een dergelijke reparatie zou de bestuursrechter dan direct door vaststelling
van het gewijzigde besluit moeten kunnen bevestigen om daarmee het geschil ter plekke
definitief te beslechten.
De hier voorgestelde figuur zou men kunnen zien als een versnelde bestuurlijke lus ter zitting
en zonder tussenuitspraak.112
106

Zie bijv. VAR-Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, p. 71 e.v., R.J.N. Schlössels, Het besluitbegrip en de draad van Ariadne, Den Haag 2003,
und Ch.W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 52 e.v.
107
Zie bijv. VAR-Commissie rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, p. 77 en D.J. Daalder, Laten we het besluit gewoon maar houden, RMThemis 1998, p. 192
e.v.
108
Zie nader J.A.M. van Angeren, De rechter als bestuurderplaatsvervanger, JBplus 2007, p. 16 e.v.
109
Kritisch hierover echter A.M.L. Jansen, Een oneigenlijk gebruikt nevendictium, JBplus 2008, p. 188 e.v.
110
Immers, ook thans wordt erkend dat voor de rechter een “effectiviteitbeginsel” geldt op grond waarvan de
rechter optimaal gebruik dient te maken van zijn wettelijke bevoegdheden ten einde een geschil effectief en
finaal te beslissen; zie bijv. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 14de druk, Den
Haag 2008, p. 570.
111
Zie A.M.L. Jansen, Een oneigenlijk gebruikt nevendictium, JBplus 2008, p. 188 e.v.
112

Daarmee onderscheid deze manier van werken zich uiteindelijk toch aanzienlijk van de bestuurlijke lus (en is
ook aanzienlijk sneller).

44

Dat alles lijkt mogelijk ook zonder de letter van art. 8:72 lid 1 aan te passen. Ook indien ter
zitting gehandeld wordt zoals hiervoor beschreven zou immers een beroep tenminste deels
gegrond (kunnen) worden verklaard. Te overwegen is echter of art. 8:72 lid 1 Awb, ook in de
verruimde versie die is voorzien in het wetsontwerp wijziging bestuursprocesrecht, niet te
restrictief is. Denkbaar is dat de rechter in de toekomst de mogelijkheid krijgt om een beroep
wel gegrond te verklaren, het besluit echter niet (ook niet deels) op te heffen, maar uitsluitend
te bepalen dat het bestuur een aanvullend besluit moet nemen of een bepaald aanvullend
voorschrift aan het besluit moet verbinden dan wel deze aanvulling zelf voorziend vast te
stellen. Daarmee zou kunnen worden bereikt dat recht wordt gedaan aan de gerechtvaardigde
belangen van de appellant, onder omstandigheden zelfs zonder dat deze appellant daarvoor
nog afhankelijk is van een volgend besluit van het bestuursorgaan. Gelijktijdig zou het
aangevochten besluit van kracht blijven met als gevolg dat het bestuur een rechtsgrondslag
blijft houden en met de feitelijke uitvoering van het besluit kan worden begonnen. Een
dergelijke mogelijkheid kan hier slechts heel grof worden aangeduid, maar verdient ons
inziens wel een verdere discussie. Daarbij zal de relatie tot de mogelijkheden om een besluit
te vernietigen, zijn rechtsgevolgen echter in stand te laten en tot de door het wetsvoorstel
wijziging bestuursprocesrecht beoogde herziening van art. 8:72 lid 3 Awb goed doordacht
moeten worden.
Ook een algemene wettelijke clausule die de rechter zou verplichten om na te gaan welke
mogelijkheden van een definitieve beslechting van het geschil hij heeft, zou als signaal in
bovenbedoelde zin kunnen werken. Daarmee zou zeer recente jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak gecodificeerd worden.113
Afsluitend zij nog opgemerkt dat thans een groot aantal wettelijke maatregelen in behandeling
zijn en in dit rapport daarenboven nog een aantal maatregelen worden voorgesteld, die leiden
tot een (nog) verdere subjectivering van het bestuursprocesrecht. Dat geldt o.a. voor de
introductie van het relativiteitsvereiste, het uitsluiten van het beroep voor niet tot het Rijk
behorende overheden, de uitbreiding van art. 6:22 Awb en de in deze paragraaf
gediscussieerde denkbare wijzigingen van art. 8:72 Awb. Deze maatregelen dienen niet alleen
elk voor zich te worden overwogen, maar in hun totaliteit te worden beschouwd. Op een
gegeven moment kan bijvoorbeeld de vraag rijzen of een dermate sterke subjectivering van
het bestuursprocesrecht, mede uit Europeesrechtelijk oogpunt, gewenst is. Ook kan de vraag
rijzen of objectieve rechtmatigheidscontrole dan niet met andere middelen, die de
besluitvorming niet vertragen, zouden moeten of kunnen worden gewaarborgd. De uitwerking
van deze gedachte gaat dit onderzoek echter te buiten.
4.3.3 Een aanvullend algemeen aandachtspunt
Tijdige en begeleide omzetting van EG-recht
Ook in Nederland heeft de niet tijdige of incorrecte implementatie van EG-rechtelijke eisen in
het verleden tot aanzienlijke administratieve vertragingen geleid, aangezien talrijke
beslissingen door de rechter vernietigd moesten worden. Dat betrof, schijnbaar vergelijkbaar
met Duitsland, vooral de vereisten van de Habitatrichtlijn, die vele jaren onjuist in het
Nederlandse recht waren omgezet.114 Dit betreft echter niet het algemene
113

Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 december 2009, 200802431/1 en ABRvS 12 augustus 2009, 200900278/1; zie
hierover ook J.A.M. van Angeren, Zelf voorzien in stroomversnelling, nog te publiceren in JB+ 2009.
114
Zie hierover bijvoorbeeld al in 1995 Ch.W. Backes, Implementatie van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse
(natuurbeschermings)recht, M en R 1995, p. 216 e.v. Tot 2005 moest de rechter onder andere art. 6 van deze

45

bestuurs(proces)recht. Toch wordt de noodzaak van een tijdige en correcte implementatie,
alsmede in veel gevallen de noodzaak van begeleiding bij een veeleisende EG-richtlijn, hier
nog een keer nadrukkelijk genoemd. Fouten en gebreken dienaangaande kunnen, zo leert het
verleden in zowel Nederland als in Duitsland, tot massale vertragingen bij de realisatie van
complexe infrastructurele projecten leiden.
4.4 Relatie tot het wetsvoorstel Chw
Hierboven werd bij een aantal maatregelen aangegeven dat deze al zijn voorzien in het
wetvoorstel Chw. Dat geldt, ten minste tot op zekere hoogte voor:
de invoering van het relativiteitsvereiste
de beperking van de beroepsmogelijkheden voor overheden
de reparatie- en irrelevantiebepalingen
Dat zijn allemaal maatregelen die gericht zijn op een beperking van de beroepsmogelijkheden.
Bij de parlementaire discussie omtrent het wetsvoorstel Chw, maar ook bij de toepassing van
deze wet in de praktijk, kunnen de bevindingen uit deze studie wellicht inspirerend zijn.
In deze studie is daarnaast nog een aanzienlijk aantal andere aandachtspunten bediscussieerd.
Deels hebben die betrekking op de rechtsbescherming, maar deels ook op de totstandkoming
van besluiten. Een directe relatie met het wetsvoorstel Chw ontbreekt in zoverre.

richtlijn rechtstreeks toepassen, zie voor een van de waarschijnlijk honderden voorbeelden AB RvS 16 juli 2003,
AB 2003, 326.

46

Deel B Landenrapporten

I Duitsland
Het Duitse Landenrapport is opgesteld op basis van een studie van de Duitse wetgeving,
rechtswetenschappelijke literatuur en gesprekken met de volgende personen:
- Dhr. Domgörgen, Rechter bij het Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)
- Dhr. Beimesche, Rechter bij het Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster
- Dhr. Tessmer, Advocaat die onder andere de B.u.n.d. vertegenwoordigt (grootste
milieuorganisatie)
- Dhr. Roller, Professor Bestuurskunde, Fachhochschule Bingen, Ökoinstitut Darmstadt
- Mw. Dr. Steinbeiß-Winkelmann, Ministerie van Justitie Berlijn, Referat Verwaltungs-,
Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit
- Dhr. Freytag, Ministerie van Justitie Berlijn, Referat Öffentliches Land- und
Forstwirtschaftsrecht, Lebensmittelrecht, Verkehrswesen
- Mw. Leue, Ministerie van Verkeer Bonn, Referat Verwaltungsrecht, Straβenwesen
- Dhr. Springe, Ministerie van Verkeer Bonn, Afdeling Bouwrecht
- Mw. Mende, Directie Scheepsvaart Oost, Afdeling Tracébesluiten
Bovendien werd dankbaar gebruik gemaakt van enige al eerder gevoerde gesprekken met dhr.
Dr. Keller, Rechter bij het Verwaltungsgericht Aachen. De gesprekken waren gedeeltelijk
persoonlijke interviews, waren gedeeltelijk telefonisch en er is een videoconferentie in Berlijn
gehouden. De auteurs zouden hierbij ook graag alle respondenten hartelijk bedanken voor hun
zeer waardevolle medewerking. Rechtsvergelijkende onderzoeken zoals deze zijn naar onze
mening alleen mogelijk met medewerking van beoefenaars uit de rechtsordes die in een
rechtsvergelijking betrokken worden.

47

1. Achtergrond van het debat
Aanleiding van de eerste wettelijke maatregelen ter versnelling was de acute behoefte aan een
snelle verwerkelijking van talrijke infrastructurele maatregelen als gevolg van de hereniging.
Daarom werden in de wet ter versnelling van planning van verkeerswegen in de nieuwe
deelstaten evenals in de deelstaat Berlijn, te weten in het “Gesetz zur Beschleunigung der
Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin“ van 16-12-1991
(BGB1 I 2174, Verkehrsplanungsbeschleunigungsgesetz), de planningstijden voor
verkeerswegen in de nieuwe deelstaten aanzienlijk verkort. Oorspronkelijk was deze wet
alleen van kracht in de nieuwe deelstaten en Berlijn. Echter, al snel, of tenminste na het
rapport van de door het ministerie voor Economie gevraagde zogenaamde “Schlichter
Kommission” in 1994,115 werd de vereenvoudiging en versnelling van administratieve
procedures een algemeen besproken onderwerp. De noodzaak van hervorming van het
bestuurs(proces)recht werd onderbouwd met het belang van het vergroten van de
aantrekkelijkheid van Duitsland als economische vestigingsplaats.116 Naast het rapport van de
“Schlichter Kommission” was ook het rapport van de door het ministerie voor Binnenlandse
Zaken in het leven geroepen “Sachverständigenrat Schlanker Staat”117 voor de wettelijke
maatregelen in met name de jaren negentig belangrijk. Overigens is de bewering dat een te
lange vergunningsprocedure een belangrijke factor zou zijn met een behoorlijke negatieve
invloed op mogelijke vestigingsbesluiten van ondernemingen zeer omstreden en kan deze,
naar de mening van de “Sachverständigenrat für Umweltfragen” (SRU), niet met feiten
worden onderbouwd.118 Veel gesprekspartners hebben erop gewezen dat het debat over
versnelling van administratieve procedures en haar efficiëntie vaak niet rationeel maar zeer
emotioneel is gevoerd. In de laatste twee decennia werden meerdere versnellings- en
vereenvoudigingswetten aangenomen. Na het al aangehaalde, en alleen tot de nieuwe
deelstaten beperkte “Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz” van 1991 (BGBl. I, S.
2174) werd in 1993 het “Planungsvereinfachungsgesetz” van kracht (BGB1. I, S. 2123), dat
de meeste versnellingsmaatregelen van toepassing verklaarde op de hele bondsrepubliek. In
1996 verscheen het “Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz” (BGB1, I, S, 1354),
dat de vele versnellingsmaatregelen ook van toepassing verklaarde op andere
planningsprocedures dan voor snelwegen en in 2006 het
“Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz“ (BGB1. I, S. 2833).119 Deze laatstgenoemde
wet heeft betrekking op een lijst van projecten en wijzigt een reeks van sectorale
planningswetten. De meest recente wet in deze reeks is het Gesetz zur Beschleunigung des
Ausbaus der Höchstspannungsnetze vom 21. August 2009 (BGBl I S. 2870). Met
uitzondering van de twee laatstgenoemde wetten, werden deze instrumenten nog meerdere
keren verlengd, inhoudelijk uitgebreid en aangepast. Ook enige andere wezenlijke
veranderingen van bestuurs(proces)rechtwetgeving hadden eenzelfde of vergelijkbare
115

Bundesministerium für Wirtschaft, Investitioinsförderung durch flexible Genehmigungsverfahren, 1994.
P. Stelkens, H. J. Bonk, M. Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Ed., München 2008., §71a,
Anm. 1.
117
Sachverständigenrat Schlanker Staat, Abschlussbericht, Bonn 1997.
118
S. z.B. W. Ewer, Das Sechste Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung – gesetzgeberischer
Aktionismus mit kontraproduktiver Wirkung, Zeitschrift für Gesetzgebung 1998, p. 47 e.v., die van zoveel als
een: “dogma als in de Katholieke Kerk“ spreekt: “Twijfel is niet toegestaan“. Zie ook SRU, Umweltverwaltung
unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 244 e.v. Zie ook Ch. SteinbeiβWinkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, p. 809
e.v.
119
Nog een vereenvoudigings- en versnellingswet, “das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die
Innenentwicklung der Städte“ uit 21-12-2006 blijft hier verregaand onbesproken, aangezien deze wet vooral
ruimtelijke ordening en bouwplanning en niet de realisering van grote, complexe projecten betreft.
116

48

doelstelling, hoewel de overeenkomstige wetten formeel niet een dergelijk doel hadden. Met
de 6de Novelle van de Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) van 1 november 1996 zijn
bijvoorbeeld de federale randvoorwaarden voor (deelstaatrechtelijke) regelingen van
oppositieprocedures aanzienlijk veranderd. Deze federale wetswijzigingen worden aangevuld
door talrijke en verschillende amenderingen van deelstaatrechtelijke regelingen. Zo hebben
bijvoorbeeld enkele deelstaten de vroeger verplichte bezwaarschriftenprocedure als
voorwaarde voor een administratieve klacht helemaal afgeschaft. Andere hebben de
regeluitzondering verhouding tussen bezwaarschriftenprocedure en de mogelijkheid van een
directe rechterlijke procedure omgedraaid en weer anderen hebben de indiener de
keuzemogelijkheid geboden of hij een bezwaarschriftenprocedure wil beginnen.
Het lijkt erop dat het “versnellingsdebat” zijn hoogtepunt intussen heeft gepasseerd. Alle
respondenten waren het er over eens dat er geen betekenisvolle potentiaal voor verdere
versnellingsmaatregelen in de vorm van wetswijzigingen meer bestaat. Er worden wel nog,
gedeeltelijk aanzienlijke, mogelijkheden tot versnelling gezien in een beter management van
administratieve procedures. Daarnaast wordt ook aanzienlijke kritiek geuit op de efficiëntie
van de betreffende wettelijke maatregelen. De vermindering van deelname- en
rechtsbeschermingmogelijkheden van de burger door de cumulatie van verscheidene
versnellings- en vereenvoudigingswetten wordt kritisch becommentarieerd.120 De actuele
krediet- en economische crisis heeft niet tot een noemenswaardig nieuw debat over het eisen
van vereenvoudiging van vergunningsprocedures geleid.

120

Zie bijv. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007.

49

2. Belangrijke eigenschappen van het Duitse bestuurs(proces)recht
De te analyseren versnellings- en vereenvoudigingsmaatregelen kunnen door (niet-Duitse)
lezers alleen begrepen worden met kennis van enige bijzonderheden van het Duitse
bestuurs(proces)recht, die hier kort worden aangekaart.
2.1 Administratief recht is overwegend deelstaatrecht
Ten eerste moet er rekening mee gehouden worden dat Duitsland een federale staat is en dat
administratief recht slechts gedeeltelijk een federale competentie is. Voor de meeste
administratieve procedures geldt de bestuursrechtwetgeving van de deelstaten, die al met al
veel op federaal recht lijken, maar toch op belangrijke punten van elkaar verschillen. Zo is er
in sommige deelstaten een verplichte bezwaarschriftenprocedure (met uitzonderingen van
verschillende grootte), in andere deelstaten bestaat een optionele bezwaarschriftenprocedure
en in weer andere deelstaten is de bezwaarschriftenprocedure afgeschaft of slechts in bepaalde
uitzonderlijke gevallen van toepassing. Op verschillen in het deelstaatrecht wordt in deze
studie slechts bij wijze van uitzondering ingegaan. Als in het volgende van “het”
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) wordt gesproken, dan wordt het VwVfG van de
federatie bedoeld.
2.2 Opvallende eigenschappen van de administratieve procedures
UVP geïntegreerd in de vergunningsprocedure
In tegenstelling tot het Nederlandse recht komt de milieueffectrapportage
(“Umweltverträglichkeitsprüfung”; UVP, m.e.r.) niet voor de vergunningsprocedure, maar is
hij daarin geïntegreerd. Een vroege mogelijkheid tot inspraak gericht op het MER zelf en
voorafgaande aan de inspraak m.b.t. de aanvraag zelf, zoals dat in Nederland naar aanleiding
van de publicatie van de startnotitie gebeurt, bestaat in Duitsland niet. Veel meer wordt het
MER samen met de aanvraag gepubliceerd en bestaat er pas dan een mogelijkheid tot
inspraak. Of deze tijdwinst oplevert en of hieraan nadelen verbonden zijn, hebben wij niet
onderzocht. Wel is nagegaan, of de integratie van de UVP in de vergunningsprocedure
problemen veroorzaakt of bekritiseerd wordt. Tot zover dat nagegaan kan worden is dat niet
het geval. Een vergelijking van de voor- en nadelen van de beide modellen, inclusief de
tijdfactor zou in de toekomst kunnen worden uitgevoerd.
Bundeling van procedures en “concentratie-effect”
Een belangrijk kenmerk van het vergunningenrecht – en vooral bij complexe grote plannen –
is de bundeling van procedures en het “concentratie-effect” van besluiten. Dit is in het
bijzonder het geval bij Planfeststellungsbeschlüsse. Planfeststellungsbeschlüsse hebben een
algemene rechtsgrondslag in het (algemene) Verwaltungsverfahrensgesetz (§72 e.v.)VwVfG),
maar ook bijzondere rechtsgrondslagen in talrijke sectorale wetten, zoals bijvoorbeeld het
Fernstrassengesetz of het Luftverkehrsgesetz. De in het algemene bestuursrecht (VwVfG)
geregelde procedure kan door bijzondere sectorale wetten van toepassing verklaard worden.
Bijna alle grotere infrastructurele maatregelen zoals afvalverbrandingsinstallaties,
vliegvelden, snelwegen, spoorwegen, etc. worden in de regel door middel van een
Planfeststellungsbeschluss toegestaan. Een belangrijk kenmerk van deze procedure is het
concentratie-effect. Een Planfeststellungsbeschluss, dat juridisch gezien een
“Verwaltungsakt” (beschikking) is, vervangt alle publiekrechtelijke goedkeuringen of
toestemmingsvereisten (§ 75 I VwVfG). Naast het Planfeststellungsbeschluss is dus geen
andere goedkeuring, vergunning, melding of wat dan ook van welk bestuursorgaan dan ook

50

meer nodig. Als een dergelijk besluit niet meer aanvechtbaar is, dan staat de realisering van
het plan publiekrechtelijk dus niets meer in de weg. Bovendien kan een
Planfeststellungsbeschluss een “onteigeningsrechtelijk vooreffect” hebben. In een dergelijk
geval besluit het Planfeststellungsbeschluss ook over de toelaatbaarheid van een
daaropvolgende onteigening. Met het concentratie-effect correspondeert een uitvoerige
administratieve procedure die door het initiërende bestuursorgaan wordt geleid (bijv. de
wegenbouwinstantie) en waaraan alle vertegenwoordigers van openbare belangen deelnemen
(natuurbeschermingsinstanties, gemeentes, waterschappen, etc.). Het initiërende
bestuursorgaan neemt uiteindelijk ook hét besluit. Er is dus nog maar één enkel besluit. In de
regel kunnen de bedenkingen van andere vertegenwoordigers van openbare belangen in een
afwegingsproces worden overwonnen. Slechts in uitzonderlijke gevallen moeten andere
bestuursorganen met een Planfeststellungsbeschluss instemmen. Het
Planfeststellungsverfahren (de procedure) omvat, in plaats van het anders gebruikelijke horen
van belanghebbenden, een “debatsessie”. Daarbij kunnen alle bedenkingen en bezwaren tegen
het ontwerp open met alle betrokkenen besproken worden.
Overigens heeft niet alleen het Planfeststellungsbeschluss een concentratie-effect. Ook
“normale” milieuvergunningen hebben onder §13 BImSchG zekere concentratierechtelijke
effecten. Van een diepgaandere weergave wordt hier echter afgezien, aangezien de focus van
deze studie ligt op de toelating van grote, complexe plannen, die in Duitsland in de regel een
Planfeststellungsbeschluss of een “Plangenehmigung” vereisen.
Onder §74 Abs. 6 VwVfG kan in plaats van een Planfeststellungsbeschluss een
“Plangenehmigung” verleend worden als 1. rechten van anderen niet geschaad worden of de
betrokkenen zich schriftelijk akkoord verklaard hebben en 2. met de belangen van betrokken
vertegenwoordigers van andere openbare lichamen in de afweging rekening werd gehouden.
Het laatste is het geval als andere betrokken openbare organen een advies hebben kunnen
afgeven en daarmee rekening is gehouden bij de beslissing omtrent de “Plangenehmigung”.
Aan de eerste voorwaarde is voldaan als de planning geen invloed heeft op subjectieve
openbare rechten van derden. Aangezien een
Planfeststellungsverfahren er nu echter juist op is gericht om vast te stellen welke belangen en
rechten van derden door een dergelijk plan aangetast worden, komt een “Plangenehmigung”
alleen in aanmerking als men er met zekerheid van uit kan gaan dat rechten van derden niet
getroffen zijn (of dat deze toegestemd hebben).121 Aangezien het “UVP-Gesetz” niet op
“Plangenehmigungen” van toepassing is, komt een “Plangenehmigung” niet in aanmerking als
de verplichting tot uitvoering van een m.e.r. bestaat. De Plangenehmigung kent een minder
uitgebreide procedure die meer overeenkomt met een gewone procedure voor een vergunning
op aanvraag. Bijvoorbeeld vindt geen debatsessie plaats. Ook een Plangenehmigung heeft
echter een concentratie-effect, maar geen juridische betekenis voor een eventueel
daaropvolgend onteigeningsproces.
Bezwaarschriftenprocedure omvat ook interne administratieve controle
In tegenstelling tot het Nederlandse recht, wordt een Widerspruchsbescheid alleen dan door
de instantie vastgesteld die ook het oorspronkelijke besluit heeft genomen, als de appellant
gelijk krijgt en aan het bezwaar tegemoet worden gekomen. Wil deze oorspronkelijke
instantie het bezwaar niet honoreren, dan moet zij de zaak aan de eerstvolgend hogere
instantie voorleggen, die dan beslist. Zo is gewaarborgd dat een beroep niet afgewezen kan
worden, voordat het door een ander (hoger) bestuursorgaan getoetst is. Anders dan in het
121

Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, §74, Anm. 164.

51

Nederlandse recht is aan de bezwaarschriftenprocedure dus ook een interne administratieve
controle verbonden.
2.3 Opvallende kenmerken van rechtsbescherming
Drie administratiefrechtelijke instanties
In Duitsland zijn er in beginsel drie administratiefrechtelijke instanties: de
“Verwaltungsgerichte”, de “Oberverwaltungsgerichte” (in de regel één per deelstaat) en het
“Bundesverwaltungsgericht”. Bij normale administratieve geschillen kan, vaak pas na
uitvoering van een verplichte bezwaarschriftenprocedure, een proces worden gestart bij het
“Verwaltungsgericht” en kan tegen die uitspraak beroep worden aangetekend bij het
“Oberverwaltungsgericht” (OVG). Het OVG toetst de uitspraak van de eerste instantie in haar
totaliteit. Tegen het oordeel van het “Oberverwaltungsgericht” is in bepaalde gevallen
herziening door het “Bundesverwaltungsgericht” (BVerwG ) mogelijk. De redenen voor
herziening zijn beperkt en weerspiegelen de taak van het BVerwG om voor rechtseenheid en
rechtsontwikkeling te zorgen. Bij grote, complexe plannen is de rechtsbescherming vaak
afwijkend geregeld. Deze werd door de zo dadelijk te bespreken versnellingswetten meerdere
malen aangepast.
Opschortende werking van bezwaar en beroep
Beroep- en verzoekschrift hebben in beginsel opschortende werking (§80 VwGO). Van dit
uitgangspunt is de praktijk door talrijke veranderingen en uitzonderingen ondertussen echter
ver verwijderd. Door de in de context van administratieve versnelling aangenomen
wetswijzigingen is de opschortende werking bij grotere en complexere plannen op dit moment
feitelijk een uitzondering. Voorzover bezwaar en beroep niet automatisch opschortende
werking hebben kan schorsing uiteraard wel worden gevraagd bij wijze van een voorlopige
voorziening.
§40 II VwGO: Beroepsmogelijkheden beperkt tot subjectieve openbare rechten
In Nederland is nu redelijk algemeen bekend, dat rechtsbescherming in Duitsland alleen dan
mogelijk is, als de inbreuk op eigen rechten aangetoond kan worden (§40 Abs. 2 VwGO).
Eigen rechten kunnen alleen worden afgeleid uit rechtsnormen die tenminste ook de belangen
van de respectievelijke verzoeker willen beschermen (relativiteits- of Schutznormtheorie). De
schending van subjectieve publiekrechtelijke rechten is niet alleen een toegangsvoorwaarde,
maar beperkt ook de mogelijke inhoud van een beroepschrift. Over de vraag welke normen
voor wie rechten beogen toe te kennen, bestaat een omvangrijke en gedetailleerde
dogmatische en praktische discussie. Keert een appellant zich bijvoorbeeld tegen de
vergunning voor een industrieel bedrijf op een aangrenzend stuk grond, dan kan hij alleen die
milieurechtelijke normen gebruiken, die de veiligheid dienen. Emissiegrenswaarden zijn in de
regel, tenminste deels, normen die gezondheidsgevaren willen voorkomen, dus ook dienen ter
bescherming van rechten van (bepaalde) particulieren. Dat geldt echter niet voor een
beperking van de uitstoot van CO2. De, in de vergunning nader geconcretiseerde, verplichting
het ontstaan van afval zoveel mogelijk te beperken of het gebod energiezuinig te werken,
dienen niet ter bescherming van de gezondheid van buren van de installatie. Het zijn enkele
voorzorgnormen. Normen die dienen ter voorzorg kunnen in de regel niet door particulieren
worden ingeroepen. Natuurbeschermingsnormen dienen bijvoorbeeld in principe alleen een
algemeen belang en hebben geen beschermende werking voor het individu. Er kan dus op die
normen door particuliere verzoekers in principe nooit beroep worden gedaan.
Het is in Nederland minder bekend dat er een belangrijke uitzondering op deze rechtsregel
bestaat. Dreigt er (gedeeltelijke) onteigening voor een appellant (bijvoorbeeld omdat een

52

gedeelte van zijn grond voor de aanleg van een weg nodig is), dan kan hij een volledige
“objectiefrechtelijke” toets van het Verwaltungsakt (het besluit) aan alle publiekrechtelijke
eisen laten uitvoeren, oftewel de schending van alle publiekrechtelijke normen beweren.
Zowel van de normen die de veiligheid dienen als van de normen die als voorzorg dienen. In
Duitsland is verregaand onbestreden dat de grondwettelijke bescherming van eigendom ertoe
dwingt dat eigendom slechts op basis van een in zijn totaliteit rechtsgeldig besluit kan worden
ontnomen. Dit geldt echter alleen dan wanneer de beweerde rechtsstrijdigheid causaal is voor
tenminste een gedeelte van de te dulden degradatie. In de praktijk komt het regelmatig voor
dat belangenverenigingen in naam van dergelijke appellanten een beroepsschrift indienen,
respectievelijk met een dergelijke appellant overeenkomen om zijn proceskosten over te
nemen. Daardoor kunnen bijvoorbeeld milieuorganisaties niet zelden feitelijk toch een
volledige toetsing van het te bestrijden besluit bereiken.
Beperkte mogelijkheden voor collectieve acties
De door §40 II VwGO beperkte rechtsbeschermingmogelijkheden voor private personen
hebben als gevolg dat bepaalde overtredingen van de overheid niet op grond van beroepen
ingesteld door particulieren door de bestuursrechter gecorrigeerd kunnen worden, aangezien
de desbetreffende rechtsnormen niet mede het individu beschermen. Op het gebied van de
natuurbeschermingswetgeving is deze maas in de wet in alle deelstaten gedurende de
afgelopen 20 tot 30 jaar tot op zekere hoogte gecompenseerd door middel van een
mogelijkheid tot beroep op de rechter door bepaalde erkende natuurbeschermingsorganisaties.
Deze mogelijkheden zijn inhoudelijk op diverse wijzen beperkt. Sinds 2002 is ook in het
Bundesnaturschutzgesetz hieromtrent een regeling opgenomen.
Door het als omzetting van het Verdrag van Aarhus uitgevaardigde “UmweltRechtsbehelfsgesetz” van 7 december 2006 (BGBl. I, S. 2816) is vanaf 15 december 2006 ook
een beperkte mogelijkheid voor rechtsbescherming voor andere, expliciet erkende,
milieuorganisaties ingevoerd. Deze vordering is van toepassing op milieurechtnormen, maar
beperkt zich tot die normen die een beschermend effect voor het individu hebben oftewel die
ook door particulieren aangevoerd zouden kunnen worden. Deze
rechtsbeschermingmogelijkheid compenseert de maas, die bestaat door §40 II VwGO, dus
niet of slechts zeer gering.122 In de literatuur wordt beweerd dat het Duitse recht daardoor niet
aan internationale eisen (het Verdrag van Aarhus) en EG-rechtelijke eisen voldoet. De
tegengestelde opvatting wordt echter zeker ook verdedigd.123 Het OVG Münster heeft
hieromtrent inmiddels prejudiciële vragen gesteld.124 Het OVG Schleswig heeft, zonder
vragen te stellen aan het HvJ EG, ongeveer tegelijkertijd uitgesproken dat het “UmweltRechtsbehehelfsgesetz” in strijd is met internationaal en Europees recht.125
Kosten van de procedure bij de bestuursrechter
Bij procedures voor het Verwaltungsgericht is procesvertegenwoordiging niet verplicht. Dat is
echter anders bij procedures voor het Oberverwaltungsgericht en het
Bundesverwaltungsgericht. Dit is één van de factoren die bijbehorende kosten met zich
meebrengt. Daarnaast moet de indiener van het beroep bij afwijzing van zijn beroepsschrift
zijn proceskosten, de proceskosten van de verweerder en eventuele bijgevoegde partijen
dragen, met inbegrip van hun juridische vertegenwoordiging (§ 154 VwGO). Daarom brengen
administratieve procedures aanzienlijke kostenrisico’s met zich mee, met name wanneer het
122

SRU, Sondergutachten 2007, Rn 323.
Zie bijvoorbeeld Schrödter, Aktuelle Entscheidungen zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, NVwZ 2009, p. 157
e.v. met veel verdere verwijzingen voor beide opvattingen. Zie ook noot 67.
124
OVG Münster 27. März 2009, C-115/09, NuR 2009, p. 369 e.v.
125
OVG Schleswig, 12. März 2009, NuR 2009, p. 498 e.v., vooral p. 500.

123

53

beroep meerdere rechterlijke instanties passeert. Voor proces- en advocaatkosten gelden
echter vaste tarieven.126 Op basis van een voor deze studie door het BVerwG uitgevoerde
ruwe berekening ontstaan voor een appellant bij een proces tegen een tracébesluit voor een
gedeelte van een snelweg de volgende kosten. De waarde van het geschil wordt in een
dergelijk geval op ongeveer €15.000,- vastgesteld. Dan zouden de proceskosten € 3.100,bedragen. De vertegenwoordigingskosten van de indiener zouden tot zo’n € 1.900,- oplopen.
In het geval de verweerder zich ook door een advocaat liet vertegenwoordigen, zou dat bedrag
er nog een keer bij komen. Dit is bij processen tegen het bevoegde gezag niet de regel, maar
ook niet zeer zelden het geval. Nogmaals € 1.900,- zou erbij komen voor de advocaat van een
eventuele bijgevoegde partij. Behalve de kosten voor eigen deskundigen zouden dus tussen €
4.900,- en € 8.700,- te betalen zijn. Kosten bij lagere rechters (administratieve rechtbanken op
district- en deelstaatniveau) zijn lager. Toch kan het bij processen, die beginnen bij een
Verwaltungsgericht of een Oberverwaltungsgericht uiteindelijk natuurlijk tot hogere kosten
komen als meerdere instanties doorlopen worden.
De kosten werden vanaf 1 juli 2004 door amendering van de Proceskostenwet en
Advocaatvergoedingswet gedeeltelijk sterk verhoogd. Bovendien werd ook bepaald dat een
voorschot op de gerechtskosten moet worden betaald. Naar de mening van ondervraagde
rechters leidde dit tot een afname van het aantal beroepsprocedures. Aangetekend moet hierbij
worden dat ook in Duitsland overeenkomstig de ook in het bestuursrecht van toepassing
zijnde §§ 114 e.v. Zivilprozessordnung (ZPO) de mogelijkheid bestaat om een
tegemoetkoming in de proceskosten te vragen indien een klager weinig verdient en weinig
middelen heeft en niet in staat is om dergelijke kosten te betalen. Voorwaarde daarvoor is wel
dat de procedure “voldoende kansen op succes” lijkt te hebben en niet “moedwillig” is
ingesteld.
Frequentie van beroepen bij de rechter
Precieze getallen over de frequentie van administratiefrechtelijke beroepen, specifiek met
betrekking tot milieu- en ruimtelijke ordeningsrechtelijke procedures, die een directe
vergelijking met Nederland toe zouden laten, hebben wij niet gevonden. Het aantal beroepen
door milieuorganisaties is in vergelijking met Nederland een veelvoud (ongeveer factor 35,
respectievelijk 175) lager.127 De getallen over collectieve beroepen hebben betrekking op de
periode voordat de “Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz” van kracht was. Overigens wordt door
Duitse gesprekspartners vaak aangevoerd dat, vergelijkbaar met in Nederland, in hun deelstaat
(extreem) vaak in beroep wordt gegaan. Deze subjectieve indruk wordt gedeeltelijk bevestigd
door de getallen over bezwaarschriften tegen infrastructurele maatregelen, die onder het
“Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz“ vallen. In totaal kan deze wet, die op 17
december 2006 van kracht is geworden, op 85 infrastructurele projecten worden toegepast.
Tot 26 januari 2009 waren tegen de twintig met toepassing van deze wet toegestane
infrastructurele maatregelen in totaal 49 beroepen en 23 verzoeken om voorlopige
voorzieningen ingediend.128 Helaas is niet duidelijk, of en hoeveel plannen goedgekeurd zijn
zonder dat het tot een beroep kwam.
126

Gerichtskostengesetz v. 5. Mai 2004, BGBl I S. 718; Rechtsanwaltsvergütungsgesetz v. 5. Mai 2004, BGBl I
S. 718, 788; zie ook M.M.G. Faure, C.A.R. Moerland, Griffierechten, WODC 2006, BJU, Den Haag 2006, p. 73
e.v.
127
S. N. De Sadeleer/G. Roller/M. Dross, Access to Justice in Environmental Matters, Groningen 2005, p. 3
(ook te downloaden: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/accesstojustice_final.pdf). Bij factor 35 werd de
verschillende grootte van de twee landen nog niet in rekening genomen (ongeveer een factor 5)
128
Zie. Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Handhabung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts nach dem Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz (Berichtszeitraum 17.
Dezember 2006 bis 26. Januar 2009), BT-Drs. 16/13571, S. 3.

54

Verschillende soorten beroepen en dicta
Een laatste, maar belangrijk hier te noemen bijzonder kenmerk van het Duitse
administratieve procesrecht (in vergelijking met het Nederlandse recht) zijn de zeer veel
omvangrijkere soorten beroepen en verschillende dicta van rechterlijke uitspraken en de
mogelijkheid nog tijdens de mondelinge verhandeling bijkomende eisen te stellen. Terwijl in
Nederland alleen de vernietiging van een beschikking verlangd kan worden, kan in Duitsland
ook een “Verpflichtungsklage” tot het uitvaardigen van een “Verwaltungsakt” worden
ingediend, vaststelling van een rechtsbetrekking worden verlangd (“Feststellungsklage”) en
een “Leistungsanspruch” (ook gericht op daadwerkelijke administratief handelen) geldend
worden gemaakt. Bij een Verpflichtungsklage verlangd de klager dat het bestuur wordt
verplicht een bepaalde beschikking uit te vaardigen (indien er geen discretionaire ruimte meer
bestaat) of wordt verplicht om met inachtneming van de rechterlijke uitspraak een nieuw
besluit te nemen. Gaat het niet om een appelabel besluit, dan kan de burger toch op grond van
§ 43 VwGO naar de administratieve rechter om te verlangen dat wordt vastgesteld dat er een
bepaalde rechtsbetrekking bestaat tussen het bestuur en de burger. Deze “Klageart” vindt in
de praktijk naar verhouding weinig toepassing. Met de Leistungsklage, die geen eigen
wettelijke grondslag heeft, maar bijvoorbeeld in § 43 Abs. 2 VwGO uitdrukkelijk wordt
genoemd, kan worden geëist dat het bestuur een feitelijke verplichting nakomt ten opzichte
van de klager, bijvoorbeeld tot betaling van een bepaald bedrag, tot (het afzien van) publicatie
van een verklaring etc. In de praktijk zijn de allermeest beroepen wel Anfechtungsklagen,
gericht op vernietiging van een besluit. In het kader van een Anfechtungsklage zijn echter ook
elementen van de andere Klagearten toepasbaar. Zo kan in het kader van een procedure tot
vernietiging van een beschikking als een subsidiaire eis ook de verplichting tot toevoeging
van een bepaald voorschrift aan een bestaande beschikking (dus een Verpflichtungsantrag) of
een veroordeling tot een bepaald handelen gevraagd worden. De ondervraagde rechters zijn
nadrukkelijk van mening dat deze veelvoud van bezwaren, en met name het grote aantal aan
verschillende eisen en uitspraken, essentieel is voor de mogelijkheden bestuursrechtelijke
strijdigheden definitief en niet slechts tijdelijk te beëindigen.129 Het is bijvoorbeeld mogelijk,
zelfs tijdens het verloop van een proces tot nietigheidsverklaring (“Anfechtungsklage”) de
appellant ertoe te bewegen subsidiaire eisen te stellen. Als bijvoorbeeld duidelijk wordt dat
met de belangen van een bepaalde appellant, bijvoorbeeld extra geluidsbescherming, niet
voldoende rekening werd gehouden, terwijl het Planfeststellungsbeschluss verder rechtmatig
is, dan kan de appellant, op aanraden van de rechter, een aanvraag indienen om het bestuur te
verplichten tot het vaststellen van een “Planergänzungsbescheid”, die bijvoorbeeld voorziet in
een geluidswerende constructie. De rechter kan dan aan dit verzoek voldoen en het
beroepschrift tot vernietiging voor het overige afwijzen. Het Planfeststellungsbeschluss wordt
dan bekrachtigd, ook al is het gedeeltelijk onrechtmatig. Voor het bevoegde gezag is dit een
voordeel, aangezien het beroepschrift hoofdzakelijk wordt afgewezen en het
Planfeststellungsbeschluss niet herzien hoeft te worden. Voor de appellant is dit een voordeel,
aangezien hij een directe titel heeft tot het nemen van een besluit dat zijn belangen, eventueel
binnen een voorgeschreven termijn, waarborgt. Een dergelijke mogelijkheid om zo flexibel
met verschillende vormen van bezwaren en eisen om te gaan, werd door de ondervraagde
Duitse rechters gezien als zeer belangrijk en dat dit bijdraagt aan de efficiëntie en finaliteit
van bestuursrechtelijke procedures. De tijdsbesparing, ten opzichte van een situatie waarin
uitsluitend vernietiging van een bestreden “Verwaltungsakt” mogelijk is, kan in een enkel
geval meerdere jaren bedragen, aangezien een nieuwe administratieve procedure, met
eventuele aansluitende beroepsgronden, wordt vermeden.

129

Zie ook Ch.W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 48 e.v.

55

Ook andere beroepschriften met bijbehorende verzoeken, zoals het verzoek tot vaststelling
van een onrechtmatigheid (zonder een aanvraag tot vernietiging van de “Verwaltungsakt”),
worden door de ondervraagden in deze context genoemd. De verschillende mogelijke
beroepsschriften en bijbehorende verzoeken, die ook nog tijdens het proces ingediend kunnen
worden, leiden tot een zeer actieve rol van de rechter, die met de betrokkenen naar
mogelijkheden van een finale oplossing van het geschil kan zoeken. Volgens een
geïnterviewde rechter en een ambtenaar van een bestuursorgaan, heeft het BVerwG, dat
vanwege versnellingswetgeving over veel infrastructurele maatregelen in eerste instantie
oordeelt, een zeer actieve en bemiddelende rol ontwikkelt. In de mondelinge verhandelingen
wordt appellanten niet zelden geadviseerd om hun verzoek tot vernietiging van een besluit uit
te bouwen met verscheidene andere verzoeken, die dan, bij afwijzing van het verzoek in
hoofdzaak, worden toegewezen.130
Voor de volledigheid moet hier nog worden gewezen op §76 VwVfG, die het mogelijk maakt
veranderingen van niet ingrijpende betekenis aan te brengen aan een
Planfeststellungsbeschluss zonder het besluitvormingsproces nogmaals te doorlopen (lid 2) of
door een vereenvoudigde procedure te doorlopen (lid 3). Hoewel men dit misschien niet direct
uit de formulering van de bepaling afleidt, wordt deze hoofdzakelijk toegepast voor het
oplossen van door een rechter vastgestelde problemen van Planfeststellungsbeschlüsse.131
Deze oplossingsmogelijkheden zijn in het “Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz”voor
de onder deze wet vallende projecten nogmaals in detail uitgewerkt, aangepast en
verduidelijkt.132 § 76 VwVfG is niet vergelijkbaar met de bestuurlijke lus in Nederland.
Immers, er wordt, vaak na een vernietiging, wel een nieuw besluit genomen dat, althans in
theorie, ook appelabel is. Bij toepassing van de bestuurlijke lus wordt de beroepsprocedure
aangehouden en het oorspronkelijke besluit door het bestuur verbeterd. Vervolgens wordt de
beroepsprocedure voortgezet. Procedureel is dat dus een wezenlijk verschil. De praktische
gevolgen van beide mogelijkheden voor het verkorten van de totale tijd om te komen tot een
definitief, uitvoerbaar besluit komen echter waarschijnlijk sterk overeen.

130

Daar zouden de rechters voor een gedeelte het bezwaar zelf formuleren en de appellant aanraden: “Het beste
formuleert u uw bezwaar als volgt: ...”
131
Aldus Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, §76, Anm. 1a.
132
Zie de onderbouwing van de Federale regering, BT-Drs. 16/54, S. 25.

56

3. De belangrijkste wettelijke versnellingsmaatregelen sinds 1991
Een (chronologische) weergave van alle versnellingsmaatregelen zou zeer veel ruimte opeisen
en zou, alleen al vanwege de latere wijzigingen van versnellingswetten uit de jaren negentig,
leiden tot een onoverzichtelijk resultaat. Vandaar verkiezen wij een thematische weergave van
de belangrijkste versnellingsmaatregelen. Naast de hier besproken versnellingswetgeving, die
hoofdzakelijk Planfeststellungsbeschlüsse voor infrastructurele maatregelen en regelingen in
het algemene bestuursrecht betreffen, zijn er ook versnellingswetten in het gemeentelijke
bouwrecht ingevoerd. Deze maatregelen worden hier niet besproken.
3.1 Veranderingen in het bestuursrecht ten aanzien van bestuursrechtelijke procedures
3.1.1 Algemene maatregelen ter verbetering van de coördinatie tussen de partijen in de
procedure
Door het “Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz” uit 1996 zijn §71a- 71e in het
VwVfG ingevoegd. Eind 2008 zijn deze bepalingen, als gevolg van de aanpassing van het
VwVfG aan de Dienstenrichtlijn door wet van 1 december 2008 (BGBl I S. 2418), door
andere bepalingen vervangen. De tot eind 2008 geldende bepalingen voorzagen in een aparte
behandeling van administratieve procedures die “verlening van een toestemming als
doelstelling (hebben), indien deze toestemming dient ter uitvoering van plannen voor een
economische onderneming“ (§71a VwVfG). Het is echter belangrijk hier al te vermelden dat
§§71a-71e VwVfG niet van toepassing waren op de procedure omtrent een
Planfeststellungsbeschluss. Ze waren alleen van toepassing bij andere, “normale”
administratieve besluiten, zoals bijvoorbeeld toelating van grote industriecomplexen op grond
van de milieuwetgeving, maar ook bij Plangenehmigungen. De bepalingen over de procedure
omtrent Planfeststellungsbeschlüsse (§73 e.v. VwVfG) hebben altijd al regelingen omvat die
inhoudelijk voor een gedeelte lijken op de procedurele regelingen van de (inmiddels weer
geschrapte) §§71b e.v. VwVfG.
§71b postuleerde een versnellingsgebod en bepaalde dat zulke procedures “binnen passende
tijd afgesloten en op aanvraag bijzonder spoedig behandeld worden”. §71c normeerde het
zogenaamde “samenwerkingsbeginsel”. Dit bepaalde dat de bestuursorganen informatie aan
de aanvrager moesten verstrekken over versnellingsmogelijkheden en, voor zover mogelijk al
voor de indiening van de aanvraag, met de appellant moesten bespreken welke documenten,
toetsingen en goedkeuringen noodzakelijk zijn voor het te nemen besluit en hoe deelname van
derden en de samenleving kan worden gerealiseerd. Ook moest worden besproken of het
zinnig is bepaalde voorwaarden voor de toelating voorafgaand aan het nemen van het besluit
in een zelfstandige bewijsprocedure door de rechter te laten beoordelen. Juridisch gezien, was
§71d meer van belang. Hierin werd gesteld dat andere bestuursorganen “voor zover feitelijk
mogelijk” binnen een bepaalde, voor alle bestuursorganen gelijke, periode een standpunt in
dienen te nemen (zogenaamde Sternverfahren). §71d lid 2 bepaalde dat met uitingen van
andere bestuursorganen na het verstrijken van de termijn geen rekening meer mag worden
gehouden, tenzij de naar voren gebrachte belangen al bekend waren bij het bevoegde gezag of
dat deze bekend hadden moeten zijn, “of voor de rechtmatigheid van het vonnis van belang
zijn”. Ten slotte kon de appellant op grond van §71e, nadat hij een beroep had ingediend, een
bijeenkomst van alle bestuursorganen verlangen, een zogenaamde “Antragskonferenz”.
Voor een wezenlijk gedeelte codificeerden deze regelingen in VwVfG de ook voorheen al
(grotendeels) bestaande praktijk.133 In het recht van veel deelstaten en in sectorale wetgeving
133

Zie o.a. O. Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, §71a, Anm. 7.

57

(op federaal en deelstaatniveau) zijn vergelijkbare bepalingen te vinden. Het was dan ook
omstreden of de §§ 71a e.v. VwVfG eigenlijk wel zoveel toegevoegde waarde had. Inmiddels
is de wetgever tot de conclusie gekomen dat het door de introductie van de §§ 71a e.v.
VwVfG beoogde “signaal” is overgekomen en de bepalingen hun doel hebben bereikt en dus
geschrapt kunnen worden. Dat is gebeurd door het 4de Gesetz zur Änderung
verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl. I S. 2418) dat op 18 december 2008
van kracht werd.134 Volgens de wetgever geldt de inhoud van de regelingen echter nog steeds.
Het in de voormalige § 71b VwVfG gecodificeerde versnellingsgebod wordt thans geacht te
zijn gecodificeerd in § 10 VwVfG. De tweede zin van deze bepaling luidt: “Es (de
bestuursrechtelijke procedure) ist einfach, zweckmäβig und zügig durchzuführen”. Dit gebod
van een “spoedige” procedure heeft ook tot gevolg dat in voorkomende gevallen gebruik
moet worden gemaakt van de voorheen expliciet geregelde bijzondere voorzieningen als het
“Sternverfahren” (§ 71d oud) en de “Antragskonferenz” (§ 71e oud). Het voorheen in § 71c
oud geregelde “samenwerkingsbeginsel” is thans geïncorporeerd in § 25 II VwVfG en geldt
als gevolg van deze bepaling niet slechts ten opzichte van economische ondernemingen, maar
ten opzichte van een ieder.135
3.1.2 Termijnen
Sinds het “Genehmigungsplanungsbeschleunigungsgesetz” uit 1996 zijn talrijke aanvullende
termijnen in de regelingen over vergunningsprocedures ingevoerd, op wiens overschrijden
vooral in de jongere wetgeving ook sancties staan. In het algemeen geldt voor het innemen
van een standpunt door bestuursorganen (en overige “dragers van het openbare belang”) sinds
1996 in de procedure omtrent het Planfeststellungsbeschluss een termijn van maximaal 3
maanden (§73 lid 3a VwVfG). Door het Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz uit 2006
werd hieraan een niet-ontvankelijkheidregeling toegevoegd. Met later ingediende standpunten
mag, voor zover deze wet van toepassing is, in beginsel geen rekening meer worden
gehouden.
Terwijl de bestuursorganen bij de procedure omtrent Planfeststellungsbeschlüsse een termijn
van maximaal 3 maanden hebben, moeten burgers binnen twee weken na het einde van de
terinzagelegging136 reageren (§73 lid 4 VwVfG). De terinzagelegging duurt een maand. Ook
met betrekking tot de termijn van twee weken geldt een niet-ontvankelijkheid van later
ingediende bedenkingen. Terwijl de bedenkingen van bestuursorganen ook na de
overschrijding van de termijn van drie maanden nog ontvankelijk zijn als deze bedenkingen
bekend zijn of bekend hadden moeten zijn of “voor de rechtmatigheid van de beslissing van
belang“ zijn, bestaat een dergelijke clausule niet voor burgers die te laat hun bedenkingen
kenbaar hebben gemaakt. Het Duitse recht maakt in deze context onderscheid tussen een
formele en een materiële niet-ontvankelijkheid. Terwijl de formele niet-ontvankelijkheid als
gevolg heeft dat geen rekening wordt gehouden met de betreffende belangen en bedenkingen
in de desbetreffende administratieve procedure, heeft de materiële niet-ontvankelijkheid tot
gevolg dat de belangen als materieel onbelangrijk gelden. Er mag daar dus in een eventueel
daaropvolgend proces geen rekening meer mee worden gehouden. De genoemde bepalingen

134

Zie nader Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1.
Vergelijke de memorie van toelichting bij het wetsontwerp, BT-Drs. 16/10493, S. 17; zie ook Schmitz/Prell,
NVwZ 2009, 9 e.v.
136
Nota bene: deze korte tweeweken-termijn begint pas met het einde van de terinzagelegging, terwijl de
termijn voor bezwaar en beroep in Nederland doorgaans begint met terinzagelegging. De Duitse termijn van
twee weken + een terinzagelegging van een maand zou dus overeenkomen met een Nederlandse bezwaar- en
beroepstermijn van ruim zes weken.
135

58

in het besluitvormingsproces voor Planfeststellungsbeschlüsse bewerkstelligen zowel een
formele als een materiële niet-ontvankelijkheid.137
Een wezenlijke uitbreiding van de termijnen is ingevoerd door het
“Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz“ (2006, IPBeschlG). Voor het van kracht
worden van deze wet, en nog steeds buiten het toepassingsgebied van deze wet, was (en is) in
de natuurbeschermingswetgeving geen algemene termijn bepaald voor de inbreng van
natuurbeschermingsorganisaties in het besluitvormingsproces. Voor zover het IPBeschlG van
toepassing is, worden natuurbeschermings- en milieuorganisaties van nu af aan gelijkgesteld
aan burgers (zie bijvoorbeeld z. B. de door de IPBeschlG ingevoegde § 18a Allgemeines
EisenbahnG of § 17a BundesfernstraßenG) . Ook zij moeten dus binnen twee weken na het
einde van de terinzagetermijn bezwaren indienen. Later ingediende bedenkingen zijn
materieel uitgesloten.
3.1.3 Fictie (volledigheid van documenten, goedkeuringsfictie)
Bijzonder ver gaan de natuurbeschermingswetten van sommige deelstaten, die het bevoegde
gezag verplichten om documenten op volledigheid te toetsen en, waar nodig, binnen een korte
termijn (bijv. 4 weken) een aanvulling van de aanvraag te verlangen (zie § 13 Abs. 2 S. 4
Landesnaturschutzgesetz Schleswig-Holstein - LNatSchG Schl.H.) Na afloop van de termijn
zou fictief aangenomen moeten worden, dat de documenten compleet zijn.138 Ook de afgifte
van toestemming wordt op grond van veel sectorale wetgeving gefingeerd. §13 Abs. 4
LNatSchG Schl.H bepaalt bijvoorbeeld dat geldt dat de toestemming voor een ingreep op
natuur en landschap gegeven is, als het bevoegde gezag na drie maanden nog steeds niet over
een aanvraag voor toestemming beslist heeft.139 Ook een aanvraag die niet compleet is, maar
conform 13 Abs 2 LNatSchG Schl.H. fictief als compleet wordt verklaard, kan fictief
goedgekeurd worden. De Sachverständigenrat für Umwelt heeft twijfel geuit of dit met de
door het BVerwG opgestelde vereisten aan fictieve goedkeuringen verenigbaar is.140 Een
fictieve goedkeuring van een Planfeststellungsbeschluss of een fictieve Plangenehmigung is
echter tot nu toe nog niet mogelijk.
Ter omzetting van de Dienstenrichtlijn is met ingang van 18 december 2008 op grond van de
4. Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl. I S. 2418) de
nieuwe § 42a VwVfG van kracht geworden. Daarin is voor het eerst ook een fictieve
toestemming geregeld die van kracht wordt als de beslissingstermijn van drie maanden na het
indienen van een aanvraag wordt overschreden. Deze regeling is echter facultatief en alleen
van toepassing voor zover een sectorale wet dit bepaald.141
De beschreven termijnen die leiden tot niet-ontvankelijkheid en ficties hebben ook bepaalde
gevolgen voor de “houdbaarheid“ van fact-finding en expertiserapportage in het kader van de
rechterlijke toetsing van planningsbesluiten. Er bestaat in Duitsland een algemene discussie
hoe actueel een weergave van de relevante feiten moet zijn om als basis voor een
bestuursrechtelijke beslissing, bijvoorbeeld een Planfeststellungsbeschluss, te kunnen dienen
en een rechterlijke toetsing te doorstaan. Een algemeen geldende opvatting is er in deze
137

Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, §73, Anm. 33 en 92 e.v.
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 250.
139
Voor zover zichtbaar, geldt deze fictieve vergunningsverlening niet voor ingrepen, die als project of plan in
de zin van Art. 6 van de Habitatrichtlijn gelden (zie §30 LNatSchG Schl.H.)
140
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 252.
141
Zie nader Schmitz/Prell, NVwZ 2009, p. 1 e.v., ihb. p. 7.
138

59

context niet. Het uitgangspunt is, vergelijkbaar met Nederland, dat in een rechterlijke
procedure het aankomt op de feiten op het tijdpunt van de beslissing.142 Bij een langere
planningsduur schijnt het in de praktijk voldoende te zijn dat het feitenonderzoek enige jaren
voor de beslissing heeft plaatsgevonden. Door de bestuursorganen die verantwoordelijk zijn
voor realisering en beheer van waterwegen wordt hierbij een richtlijn van vijf jaar
aangegeven. Expertiserapporten, die op het tijdpunt van de beslissing ouder zijn dan vijf jaar
mogen niet zonder actualisering gebruikt worden. Als er een aanleiding bestaat tot de
aanname dat gegevens verouderd zijn, bijvoorbeeld als een gebruiksverandering heeft
plaatsgevonden (bijvoorbeeld omvorming van weideland tot akkers) moeten de gevolgen
daarvan nog een keer worden nagegaan. Door de termijnen die leiden tot nietontvankelijkheid vindt een zekere begrenzing van dit probleem plaats. Op grond van
bezwaren die te laat worden ingediend, is het in principe niet nodig daarin gestelde feiten nog
op te helderen.
3.1.4 Afschaffing van vergunningplichten of verschuiving naar een vereenvoudigde
procedure
Vergelijkbaar met de ontwikkelingen in Nederland, wordt sinds de jaren negentig van de
vorige eeuw met het oog op bestuurlijke vereenvoudiging en meer investering in talrijke
gevallen vooral in milieu- en waterrecht een volledige afschaffing of “declassering“ van
toestemmingseisen en procedurele vereisten voorgenomen. Bepaalde plannen worden alleen
nog meld- in plaats van toestemmingsplichtig, voor anderen gelden vereenvoudigde in plaats
van uitvoerige procedures.143 Blijkbaar nog wat verdergaand dan in het Nederlandse recht
heeft dit gedeeltelijk ook consequenties voor het materiële recht. Zo gelden het
voorzorgsbeginsel, het “Energiespargebot”, het afvalverminderingsgebod en het
nazorgsbeginsel conform het BImSchG alleen voor toestemmingsplichtige inrichtingen. Ook
de plannen van TA Luft komen bij toestemmingsvrije inrichtingen alleen beperkt tot
toepassing, aangezien deze gedeeltelijk aanknopen aan een individuele beschikking. Dit is
overigens ook in Nederland het geval.
Ook de (algemene) invoering van de hierboven al beschreven Plangenehmigung (in plaats van
een Planfeststellung) door het “Genehnmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz” van 1996
moet in deze context vermeldt worden. Voor 1996 was de mogelijkheid van de
Plangenehmigung al in enkele sectorwetten voorzien.
3.1.5 Weglaten van procedurele stappen
Een verdere versnelling wordt ondersteund door wettelijke bepalingen, die het mogelijk
maken om binnen de vergunningsprocedure bepaalde procedurele stappen weg te laten of te
verkorten. Dit geldt allereerst voor de UVP. De drempels voor de UVP-plicht, inclusief de
drempel voor de categorie inrichtingen met (intensieve) veeteelt, werden verhoogd. Daarnaast
zijn drempels ingevoerd voor afvalverwerkinginrichtingen.
Weglaten debatsessie
Het IPBeschlG uit 2006 heeft de Fachplanungsgesetze zo veranderd dat het conform §73 lid 6
VwVfG normalerwijze verplichte debatsessie (“Erörterungstermin”) achterwegen gelaten kan
worden. Of een debatsessie, die als “kernstuk” van een vergunningprocedure omschreven
142

Zie nader Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rdn. 29 ff
Zie hiervoor ook al Ch.W. Backes m.m.H.F.M.W. v. Rijswick, Bedrijfsinterne milieuzorg en
vergunningverlening in Nederland en Duitsland, W.E.J. Tjeenk Willink 1998.
143

60

wordt,144 doorgevoerd wordt, wordt bij procedures die vallen onder de IPBeschlG bepaald
door een in de wet niet nader geformuleerde discretionaire bevoegdheid van het bevoegde
gezag.145
Opheffing van de bezwaarschriftenprocedure, afschaffing van de opschortende werking
van een beroep146
De bezwaarschriftenprocedure staat tussen de eigenlijke vergunningsprocedure en de na de
procedure volgende rechtsbescherming. Ze omvat elementen van beide categorieën. Zoals al
vermeld in de inleiding (lid 1), werd in 1996 met de 6de novelle van de VwGO de voor de
deelstaten bestaande mogelijkheid om van de in principe geldende eis van een
bezwaarschriftenprocedure voorafgaande aan beroep bij de bestuursrechter (§68 lid 1 VwGO)
af te zien duidelijk verruimd. De deelstaten hebben van deze mogelijkheid in uiterst
verschillende mate en op zeer verscheidene wijze gebruik gemaakt. Dit heeft als gevolg, dat
tegenwoordig een onoverzichtelijk veelvoud aan regelingen en modellen is ontstaan. Een
consensus over de zin van bezwaarschriftenprocedures schijnt op dit moment niet te
bestaan.147
Veranderingen van bestuursrechtwetgeving op federaal en deelstaatsniveau hebben niet alleen
tot een afschaffing geleid van een standaard bezwaarschriftenprocedure, maar ook tot een
verregaande kentering in de regeluitzondering verhouding van de opschortende werking van
beroep. §80 VwGO bepaalt nog altijd als vertrekpunt dat een beroep opschortende werking
heeft. Daarvan mag echter door het federale en deelstaatsrecht afgeweken worden. Dat wordt
dan ook in een zo omvangrijke mate gedaan, dat “het opschortende effect van een beroep ...
tegenwoordig bijna als uitzondering gezien” moet worden.148
3.1.6 Voorbereidingen voor het in werking treden van een Planfeststellungsbeschluss
Al door het “Planungsvereinfachungsgesetz” van 1993 is een regeling in de sectorale
wetgeving ingevoerd, die het bevoegde gezag mogelijk maakt al voor het
Planfeststellungsbeschluss is genomen of van kracht wordt, voorbereidingen te treffen (zie
bijvoorbeeld § 16a BundesfernstraßenG). Deze mogen eigendomsrechten of andere rechten
van de betreffende burgers slechts in onbetekende mate aantasten. Het gaat hier bijvoorbeeld
om het aanbrengen van markeringen of het uitvoeren van bodemonderzoek. Voor eventuele
nadelige gevolgen dient de eigenaar schadeloos te worden gesteld.
3.2 Veranderingen in het gerechtelijke proces
Het aantal veranderingen in het administratieve procesrecht die een versnelling van
investeringsbeslissingen dienen, is wezenlijk kleiner dan het aantal veranderingen in het
materiële administratieve recht. Naast een uitbreiding van de voorheen al omvangrijke
144

Bijv. Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, §73, Anm. 99.
Zie bijv. §18a Nr. 5 Allgemeines EisenbahnG.
146
De bezwaarschriftenprocedure bevat elementen van de bestuurlijke toelatingsprocedure en van de
rechtsbescherming. Zij is niet in het VwVfG, maar in de VwGO geregeld en zou daarom ook onder 3.2 kunnen
worden behandeld.
147
Zie in meer detail Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens – ein Fortschritt?,
NVwZ 2009, zie 686 e.v. und I. Härtel, Rettungsanker für das Widerspruchsverfahren?, Verwaltungs Archiv
2007, zie 54 e.v.
148
Aldus Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens – ein Fortschritt?, NVwZ 2009,
p. 688.
145

61

mogelijkheden om fouten van een “Verwaltungsakt” te herstellen of ze als onbeduidend te
kwalificeren, gaat het vooral om vragen omtrent beperking van de gevolgen van rechterlijke
uitspraken. Materieel en procedureel administratief recht zijn sterk van elkaar afhankelijk.
Talrijke van de genoemde veranderingen van het materiële recht hebben effect op
rechtsbescherming en leiden tot een duidelijke vermindering van
rechtsbeschermingmogelijkheden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de invoering van (kortere)
termijnen voor het indienen van zienswijzen of het maken van bezwaar, die kunnen leiden tot
formele en vooral materiële niet-ontvankelijkheid van te laat ingediende bezwaren of uit de
afschaffing van het opschortende effect van een administratief beroep.
3.2.1 Herstellen/irrelevantie van administratieve dwalingen
Al sinds de invoering van het VwVfG bevatten § 45 en 46 mogelijkheden tot het herstellen
van administratieve fouten. Onder § 45 VwVfG kan bijvoorbeeld een noodzakelijk verzoek of
de onderbouwing van een “Verwaltungsakt” later worden nageleverd of kan een ten onrechte
weggelaten raadpleging of medewerking van een ander bestuursorgaan worden
gecompenseerd. Oorspronkelijk was dat alleen mogelijk tot het indienen van een
beroepsschrift. Door het “Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz” zijn deze
herstelmogelijkheden nog verder uitgebreid en zijn ze ook nog tijdens de procedure bij de
rechter mogelijk of, om preciezer te zijn, tot afsluiting van de laatste “Tatsacheninstanz” (§45
lid 2 VwVfG). Om deze reden krijgt § 45 VwVfG in principe een andere eigenschap,
aangezien het herstellen door een bestuursorgaan mogelijk is, nadat in een proces door de
rechter fouten vastgesteld zijn. § 45 VwVfG wordt aangevuld door §114 lid 2 VwGO, waarin
wordt bepaald dat het toelaatbaar is nog tijdens de zitting bij de rechter de onderbouwing van
een discretionair besluit aan te vullen. Ook deze bepaling werd ingevoegd door het 6. VwGOÄnderungsgesetz en van kracht op 1 januari 1997 (BGBl. I S. 1626).
Ten slotte is de regeling in § 46 VwVfG belangrijk. Op grond hiervan kan de vernietiging van
een “Verwaltungsakt” niet worden verlangd vanwege de inbreuk van administratieve en
vormvoorschriften of voorschriften over de plaatselijke jurisdictie, “als zonder twijfel
duidelijk is, dat de inbreuk de beslissing in casu niet beïnvloed heeft.” §46 VwVfG is door het
“Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz” (1996) aanzienlijk omgevormd. Voor deze
verandering waren administratieve en vormfouten alleen dan verwaarloosbaar als het
bevoegde gezag geen andere beslissing had kunnen nemen, oftewel als geen discretie bestond.
3.2.2 Vermindering van het aantal beroepsmogelijkheden
Minder relevant voor Nederland is dat op dit moment, maatregelen zijn aangegrepen om de
door het, in principe uit drie stappen bestaande gerechtsstelsel, veroorzaakte lengte van
gerechtshandelingen over ruimtelijke ordenings- en vergunningsbeslissingen te verkorten.
Gedachten die met dit thema samenhangen, worden toch relevant, als ze de, door de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voortgezette, tendens in Nederland van
rechtsbescherming in twee instanties ook voor complexere vergunningen voortzet. Het
tracebesluit is volgens de Tracéwet niet in de omgevingsvergunning geïntegreerd en
rechtsbescherming is bij deze besluiten alleen mogelijk bij de Raad van State. Echter, voor de
uitvoering van een tracébesluit zullen hoogstwaarschijnlijk ook één of meer
omgevingsvergunningen nodig zijn. Bovendien zal in de toekomst misschien worden
overwogen om het tracébesluit helemaal in de omgevingsvergunning te integreren.

62

Intrekken van beroepsmogelijkheden (in eerste instantie OVG of BVerwG)
Van de axiomatische drie lagen die de administratiefgerechtelijke controle behelst, met een
volledige toetsing door het Oberverwaltungsgericht van uitspraken die in eerste instantie zijn
gedaan, zijn ten einde een versnelling van procedures te bewerkstellingen in de laatste twee
decennia steeds meer uitzonderingen ingevoerd. Het OVG is ondertussen bijvoorbeeld de
eerste instantie voor procedures voor het oprichten en in werking hebben van kerncentrales,
verkeersluchthavens, grotere afvalverbrandingsinstallaties en de aanleg van spoor en federale
water- en snelwegen (zie in detail §48 lid 1 VwGO). Verder is met het
“Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz” (1991) het Bundesverwaltungsgericht in
eerste en enige instantie verantwoordelijk geworden voor in deze wet nader bepaalde
verkeersrechtelijke tracébesluiten en toestemmingen in de nieuwe deelstaten. Deze
rechtsmacht van het BVerwG in eerste instantie werd door het IPBeschlG eind 2006 nog een
keer uitgebreid en op talrijke, in de wet opgesomde projecten in de oude deelstaten van
toepassing verklaart.
Beperking van toelaatbaarheid van beroep en herziening
Sinds de al genoemde 6de novelle van de VwGO in 1996 moet een beroep bij het OVG en een
herziening bij het BVerwG door de beroeps- of herzieningrechter expliciet worden toegelaten.
Onder §124 lid 2 VwGO kan een beroep door een OVG alleen toegelaten worden als:
- er aanzienlijke (“ernstliche”) twijfel bestaat aan de juistheid van het aangevochten
oordeel,
- de procedure bijzondere feitelijke of juridische problemen naar voren brengt,
- de zaak van essentieel belang is,
- er van een uitspraak van een hogere rechtbank werd afgeweken, of
- de uitspraak gebaseerd is op een voor de beslissing uitzonderlijke vormfout.
Een herziening van uitspraken van een OVG kan conform §132 lid 2 VwGO slechts in de
laatste drie bovengenoemde gevallen toegelaten worden, dus als:
- de zaak van essentieel belang is,
- van een uitspraak van een hogere rechter wordt afgeweken en die beslissing op deze
afwijking is gebaseerd, of
- de uitspraak gebaseerd is op een voor de beslissing uitzonderlijke vormfout.

63

4. Effecten van versnellingsmaatregelen
Algemene, inleidende opmerkingen
Vergelijkende getallen over lengte van administratieve procedures of administratieve
processen voor en na invoering van verschillende versnellingsmaatregelen zijn slechts
gedeeltelijk beschikbaar. Voor zover dit het geval is, zijn conclusies die uitsluitend gebaseerd
zijn op basis van een getallenvergelijking alleen mogelijk met grote voorzichtigheid. 149 Naast
een bepaalde wetswijziging, kunnen andere factoren tegelijkertijd een tenminste even sterke
invloed op de duur van de procedure uitoefenen. Er moet bijvoorbeeld rekening mee worden
gehouden dat in 2004 de jurisdictie voor geschillen over sociale bijstand van de
bestuursrechter naar de Sozialgerichte is overgedragen.150 In dezelfde periode daalde het
aantal asielrechtelijke procedures vanwege wijzigingen in het materiële asielrecht sterk. De
uit beide factoren resulterende afgenomen (over)belasting van bestuursrechters, heeft naar
mening van meerdere ondervraagden een duidelijke verkorting van de procedureduur
bewerkstelligd. Tegelijkertijd kan echter ook de versnellingswetgeving een
procedureversnelling veroorzaakt hebben. Deze opvatting, die door meerdere ondervraagden
wordt ondersteund, wordt door getallen van het Statistische Bundesamt echter niet
onderbouwd. Waren in 1995 bij alle bestuursrechters nog ongeveer 330.000 processen in
behandeling, waarvan ongeveer 167.000 niet-asielrechterlijke processen, waren dit in totaal
nog slechts 125.000 processen in 2007, waarvan 108.000 niet-asielrechterlijke processen.151
In 1995 bedroeg de gemiddelde procesduur voor de bestuursrechter 13,0 maanden en steeg tot
2001 naar 18,8 maanden. Daarna zonk ze tot 2007 weer snel tot bijna op haar waarde van
1995, namelijk 13,9 maanden. Een verkorting van de procedures heeft dus objectief nu juist
niet plaatsgevonden, ondanks het feit dat er minder zaken speelden en wettelijke maatregelen
tot versnelling van procedures genomen zijn. Wat de duur van gerechtelijke procedures betreft
gelden overigens grote verschillen tussen de deelstaten. In de oude deelstaten duren processen
wezenlijk korter (4,9 maanden in Rheinland-Pfalz) dan in de nieuwe deelstaten (35 maanden
in Brandenburg).152 De getallen over procesduur bieden geen bewijs dat veranderingen in het
Verwaltungsverfahrens- of in het Verwaltungsprozesrecht een verkortende werking op de
procesduur hebben gehad, integendeel. Helemaal verbazend is dat overigens niet. De
allermeeste hiervoor beschreven maatregelen hebben betrekking op een verkorting van de
procedures voor de totstandkoming van complexe besluiten dan wel verruimen de
mogelijkheden tot definitieve geschillenbeslechting. De getallen die wij hebben kunnen
vinden hebben echter betrekking op de duur van de procedure bij de rechter. Het kan echter zo
zijn dat een langere duur van een afdoening van een zaak door de rechter correspondeert met
een kortere duur van de termijn voor de totstandbrenging van een uitvoerbaar besluit tot
realisatie van een complex project. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de rechter niet,
zoals in het verleden, volstaat met een kale vernietiging, onder omstandigheden direct nadat
hij de eerste grond van onrechtmatigheid van een besluit heeft ontdekt, maar de zaak,
eventueel na tussenuitspraken of een schorsing, uiteindelijk definitief beslist. Getallen over de
hele lengte van procedures voor de complexe projecten, beginnend bij de aanvraag (of nog
eerder) en eindigend bij een definitieve publiekrechtelijke titel ter realisatie van een complex
project met formele rechtskracht zijn er echter niet.
149

Zie ook SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 266
en 291.
150
7. Sozialgesetzbuchänderungsgesetz van 9 juli 2004, BGBl. I, 3302.
151
Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, Wiesbaden 13.1.2009, ook in te zien op https://wwwec.destatis.de/csp/shop/sfg/bpm.html.cms.cBroker.cls?cmspath=struktur,vollanzeige.csp&ID=1023382. , p. 12
e.v.
152
Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, Wiesbaden 13.1.2009, p. 22 e.v.

64

Wat betreft de toestemmingsprocedure, is de bereikte versnelling naar de mening van de Rat
von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) tenminste voor een zeer wezenlijk deel niet
op de wetswijzigingen, maar op de teruggang van het aantal toestemmingsprocedures
(afhankelijk van de deelstaat, tot 60%) terug te voeren. 153 Welke reden voor welke feitelijke
verkorting van de procedureduur verantwoordelijk is, laat zich dus slechts zeer provisorisch of
helemaal niet beoordelen. Steunende op verschillende gedetailleerde studies van de SRU,
staat ook vast, dat de deelname van het publiek aan de procedures voor de totstandkoming van
besluiten in de regel “geen relevante vertragende factor vormt”. Zo wordt bijvoorbeeld slechts
in ongeveer 3% van alle toestemmingsprocedures, respectievelijk 21,8% van de procedures
waaraan het publiek deelneemt, een debatsessie uitgevoerd en veroorzaakt de deelname van
het publiek in totaal bij gemiddeld 42 onderzochte complexere (UVP-plichtige)
wegenbouwplannen 5-6% van de procedureduur. Het algemene beeld, en in het bijzonder het
in de politiek heersende en door de politiek uitgedragen beeld, over deelname van de
samenleving als wezenlijke oorzaak voor een lange procedureduur is dus fout en berust
waarschijnlijk op een paar, maar wel zeer spectaculaire grote projecten.154 De door meerdere
studies155 onderbouwde getallen veranderen er echter niets aan dat in de publieke opinie het
oordeel blijft overheersen dat vooral de participatie van het publiek een lange duur van
vergunningenprocedures veroorzaakt. Het foute algemene beeld wordt schijnbaar steeds weer
door onjuiste uitspraken in stand gehouden.
Versnelling van milieurechtelijke toelatingsprocedures
Er zijn vergelijkende getallen voor milieurechtelijke toelatingsprocedures beschikbaar. Uit
door de SRU openbaar gestelde data wordt duidelijk, dat de individuele deelstaten onderling
niet alleen qua absolute procedureduur, maar ook wat betreft de tussen 1990 en 2004 bereikte
versnelling van procedures, sterk verschillen. In Berlijn daalde de gemiddelde duur van de
procedure bijvoorbeeld van 8,8 naar 3,3 maanden, in Hessen van 7,0 (1994) naar 2,2 en in
Thüringen van 7,8 (1994) naar 5,9 maanden. In Sachsen steeg ze echter van 3,9 (1992) naar
4,1 maanden. Alles bij elkaar, aldus de SRU, is tussen 1995 en 2004 in de meeste deelstaten
“een gedeeltelijk zelfs aanzienlijke afname van de gemiddelde duur van de procedure van
toestemmingsprocedures bereikt”.156 Hierbij moet duidelijk worden gemaakt, dat de
genoemde termijnen beginnen te lopen na volledige indiening van alle documenten. Hoe lang
de betreffende bestuursorganen met het bevoegde gezag gediscussieerd hebben, of de
documenten volledig waren en hoe lang men nodig had om ontbrekende documenten aan te
vullen, is niet op te maken uit de statistiek.
Voor complexe toelatingsprocedures van grote infrastructurele maatregelen hebben we geen
statistieken over de duur van procedures kunnen vinden. Complexe milieurechtelijke
procedures kunnen ook twee jaar en daarmee veel langer duren dan de genoemde gemiddelde
duur.157 In ieder geval kan uit de statistieken over procedureversnelling van milieurechtelijke
procedures van sommige deelstaten worden opgemaakt, dat de zojuist besproken
procedureverkorting voor alle soorten procedures, dus ook bij complexere milieurechtelijke
toestemmingen, geldt. Dit kan worden gezien als indicatie, dat in de desbetreffende periode
waarschijnlijk ook bij complexere infrastructurele maatregelen een wezenlijke verkorting van
de doorlooptijd van toelatingsprocedures kon worden bereikt.
153

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 267
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 300
155
Zie bijv. J. Ziekow/M-P. Oertel u. A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Carl Heymans Verlag
Köln, 2005; W. Wende, Praxis der Umweltverträglichkeitsprüfung und ihr Einfluss auf Zulassungsverfahren,
2001.
156
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 265.
157
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 265.
154

65

Naar opvatting van de SRU is deze aanzienlijke verkorting van de duur van procedures tot een
meervoud van factoren terug te leiden. Naast de aanzienlijke afname van het aantal
toestemmingsprocedures, en de daarmee verbonden ontlasting van bestuursorganen, wordt
door de bestuursorganen zelf ook een politiek gemotiveerde verschuiving van prioriteiten
aangevoerd. Om de toelatingsprocedures te versnellen zou een aanzienlijk gedeelte van het
personeelsbestand zijn verschoven van de handhavings- naar de toelatingsafdelingen.158
Naast deze “andere factoren” worden ook de voorgenomen wettelijke procedureveranderingen
voor een gedeelte van het versnellingseffect verantwoordelijk gesteld. Naar de mening van
Ziekow c.s. is de bereikte versnelling “vooral ook tot de inzet van versnellingswetgeving als
maatregelenbundel terug te leiden.”159 Wezenlijk versnellende werking zou vooral worden
bereikt door de intensivering van advies aan de aanvrager nog voor indiening van zijn
verzoek. Ook indieningconferenties (§71e oud VwVfG) vooral bij complexe procedures en de
uitvoering van het Sternverfahrens (§71 d oud VwVfG) worden door de ondervraagden
genoemd als maatregelen die tenminste gedeeltelijk duidelijk versnellend hebben gewerkt. De
invoering van verschillende juridische termijnen voor reacties van andere bestuursorganen
heeft, naar de mening van de SRU, een duidelijk signaal afgegeven. Of in zoverre een
feitelijke verkorting plaats heeft gevonden, is niet helemaal duidelijk. 58% van alle (door de
SRU) ondervraagden beantwoorden deze positief, 42% negatief.160 De verplichting in een
Sternverfahren andere bestuursorganen een termijn voor het geven van advies op te leggen
(§71d lid 1 oud VwVfG), wordt in de praktijk slechts zelden nagekomen, hoewel zulke
termijnen, waar ze zijn voorgekomen, wel tot een administratieve versnelling hebben geleid.
Er wordt hier nogmaals aan herinnerd, dat de door de SRU of de in haar opdracht genoemde
getallen, betrekking hebben op de toestemming voor installaties onder het BImSchG , maar
niet op procedures omtrent tracébesluiten voor grote, complexe projecten. In dergelijke
procedures waren de §71a e.v. oud VwVfG, zoals al vermeld, niet van toepassing. Toch
gelden er gedeeltelijk vergelijkbare bepalingen.
Niet-ontvankelijkheid van ingediende zienswijzen door bestuursorganen bij overschrijding
van de hun gegeven termijnen voor het geven van advies (§71d lid 2 oud VwVfG,
„Behördenpräklusion“161) heeft geen versnellend effect gehad naar de mening van de SRU in
navolging van verschillende o.a. door Zielkow uitgevoerde studies. Hoofdreden is dat de
argumenten die andere bestuursorganen ook na het verstrijken van de termijn naar voren
brengen, in de meeste gevallen hout snijden en daardoor door het bevoegde gezag, onder
voorwendsel van de uitzonderingen in §71d lid 2 oud VwVfG, toch in acht werden genomen.
Daarnaast wil het bevoegde gezag zelf weten, of ze alle wezenlijke sectorale belangen kent en
bij de beslissing in beschouwing neemt. De “Behördenpräklusion” in §71d lid 2 oud VwVfG
(en ook de vergelijkbare bepaling in 73 Abs. 3a oud VwVfG bij besluitvorming omtrent
tracébesluiten) sloot het beginsel van openbaar onderzoek (§ 24 VwVfG) niet uit.162 Geeft een
ander bestuursorgaan haar advies na afloop van de termijn af, dan staat het bevoegde gezag
voor het dilemma, zelf evaluaties over de mogelijkerwijze getroffen sectorale belangen op
zich te nemen of, ook strijdig met de bewoording van § 71d lid 2 oud VwVfG, het verlate
advies af te wachten en toch mee te nemen. Het laatste is voor het bevoegde gezag niet alleen

158

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 268.
J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, p. 342.
160
J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, p. 49 e.v.
161
Hetzelfde geldt in procedures voor tracébesluiten, onder §73 lid 3a VwVfG.
162
Zie ook Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der
Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, p. 816.
159

66

eenvoudiger, maar in zijn totaliteit meestal ook efficiënter en waarschijnlijk ook sneller,
aangezien het desbetreffende sectorale bestuursorgaan een grotere feitenkennis heeft. 163
Verrassingwekkend zijn ten slotte de opvattingen over het versnellende effect van een
degradatie van de procedure. De vervanging van vergunningvereisten door meldingen heeft
naar mening van 38% van de ondervraagde bestuursorganen tot een wezenlijke en naar
mening van 50% slechts een zeer geringe versnelling geleid. In het waterrecht omschreef
62,5% van de bestuursorganen het versnellende effect als gering en 37,5% kon geen
versnellende werking vaststellen.164
Kortere duur van de procedures ten behoeve van de “Wiederaufbau Ost”
Een medewerkster van het ministerie voor verkeer merkte in het interview relativerend op, dat
de vele van de tot nu toe gepubliceerde statistieken beïnvloed zouden kunnen zijn door het feit
dat het in de eerste versnellingswet vooral om projecten voor de wederopbouw in het oosten
ging. Bij zulke planningsprocedures werden gedeeltelijk zeer positieve ervaringen opgedaan
met in vergelijking “sensationeel” korte totale planningstijden van 5 jaar. Hierbij heeft zeker
ook een rol gespeeld, dat de dringende noodzaak om na de Hereniging de infrastructuur in de
nieuwe deelstaten snel te vernieuwen en uit te bouwen door bijna niemand in twijfel werd
getrokken. De successen van dergelijke “crisiswetgeving” in Duitsland zijn misschien goed te
vergelijken met de na het hoogwater van het einde van de jaren negentig ingevoerde
versnellingswetgeving voor procedures voor dijkversterking in Nederland.165 De hier
aangehaalde tijdsbesparingen zouden daardoor met voorzichtigheid beschouwd moeten
worden en moeten in toekomstige evaluaties getoetst worden.
Gevolgen van de rechtsbescherming in slechts één instantie bij het BVerwG voor de duur
van de procedure
Het aan het einde van juni 2009 door de federale regering gepubliceerde evaluatierapport over
rechtsbescherming in eerste en enige instantie door het BVerwG (ingevolge het
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz) geeft aan dat de gemiddelde procesduur van een
in eerste instantie gevoerd proces voor het BVerwG rond de 7 maanden ligt. Bij omvangrijke
procedures ligt dit echter op 18 tot 24 maanden. Beslist het BVerwG in dergelijke complexe
procedures echter als herzieningsinstantie, dan bedraagt de procesduur tussen de 6 en 12
maanden.166 De tijdsbesparing door de verantwoordelijkheid in eerste instantie van het
BVerwG wordt door de door de Bondsregering gevraagde Bundesrechtsanwaltskammer op
ongeveer 1,5 jaar geschat.167
De rechtsmacht van het BVerwG in eerste instantie leidt, naar aanwijzingen van
ondervraagden, ook tot een afname van het aantal bezwaren. Er zou een grotere drempel zijn
om voor het BVerwG in Leipzig in beroep te gaan dan voor een regionale bestuursrechter.
Een gemiddelde planningsprocedure voor een (verandering van een) federale waterweg, dus
bijvoorbeeld een nieuw te bouwen brug, duurt volgens een ambtenaar van de
Bundeswasserstraβenverwaltung in totaal, gerekend vanaf het begin van de UVPscopingsfase, ongeveer 6 jaar. Voor wegenplanning zijn geen statistieken bekend.
163

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 272.
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 274.
165
Zie hierover de evaluerende studie van P.P.J. Driessen, A.A.J. de Gier, M.A. Wiering, Versterking van
rivierdijken, Ministerie van V en W, Den Haag 1999.
166
BT-Drs. 16/13571, S. 4.
167
BT-Drs. 16/13571, S. 5.
164

67

Tegenover de federale regering werd in het kader van de totstandkoming van haar
“Erfahrungsbericht” aangegeven, dat vooral het Europese natuurbeschermingsrecht
verantwoordelijk is voor een lange duur van procedures (in eerste instantie), aangezien de
noodzaak om dossiers onderbouwd met vaak omvangrijke expertiserapporten in te dienen veel
tijd in beslag neemt.168 Ook onze gesprekspartners zagen daarin een hoofdreden voor de
lengte van de procedures. Of rechtsbescherming in eerste en enige instantie door het BVerwG
op lange termijn überhaupt nog tot een procedureverkorting leidt, wordt door sommige
ondervraagden betwijfeld, aangezien de uitspraken van OVG’s “herzieningsresistent” worden
en het wegvallen van de herzieningsinstantie daarmee feitelijk van weinig betekenis schijnt te
zijn.

168

Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Handhabunr der erstinstanzlichen Zuständigkeit des
BVerwG nach den Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz, BT-Drs. 16/13571, p. 6.

68

5. Evaluatie van versnellingsmaatregelen
Een alomvattend, positief of negatief oordeel over alle versnellingsmaatregelen is niet
mogelijk en lijkt ook niet zinvol. Geen van de geïnterviewden is van mening, dat de
beschreven versnellingsmaatregelen samen alleen maar positief of negatief genoemd kunnen
worden. Ook in de literatuur hebben we dergelijke generaliserende oordelen niet gevonden.
De evaluatie van tot nog toe ingevoerde wettelijke regelingen is – wat niet verwonderlijk is –
per geïnterviewde, maar ook per maatregel, anders. In zijn totaliteit wordt echter vastgesteld
dat tenminste een gedeeltelijke zinvolle versnelling bij de goedkeuring van (complexe)
projecten is bereikt. De SRU stelt in dezen echter, dat “de verhouding tussen de duur en de
kwaliteit van de procedure in toenemende mate onevenwichtig (schijnt) te worden”.169
5.1 Effectiviteit en verlies van rechten
Verbeterde communicatie
Maatregelen ter verbetering van de communicatie (met de appellanten en tussen
bestuursorganen) en coördinatie (tussen bestuursorganen) worden meestal niet alleen als
positief, maar ook als bijzonder effectief beschouwd.
Toelaatbaarheid van het treffen van voorbereidingswerkzaamheden alvorens de
inwerkingtreding van Planfeststellungsbeschlüssen
Volgens de ambtenaar van het Verkeersministerie heeft deze regeling tot aanzienlijk meer
rechtszekerheid (voor het bevoegde gezag) en procedureversnelling geleid.
(Fatale) termijnen
Het opnemen van wettelijke termijnen wordt verschillend beoordeeld. Termijnen voor het
bevoegde gezag kunnen aan administratieve versnelling bijdragen, maar ook tot het
onwenselijke bijeffect van verwaarlozing van andere taken leiden, inclusief de repressieve
controle van inrichtingen. Termijnen voor andere bestuursorganen zijn niet bijzonder effectief
gebleken. Ook de daarbij horende sanctie van niet-ontvankelijkheid van bestuursorganen is
wat betreft haar doel, maar ook haar effectiviteit omstreden.170
In het bijzonder de beperking van de termijn voor derdebelanghebbenden tot twee weken (na
het einde van de terinzagelegging), in samenhang met formele en materiële nietontvankelijkheid van te laat naar voren gebrachte bedenkingen, wordt door meerdere
geïnterviewden en in delen van de literatuur zeer kritisch beschouwd. Er wordt gewezen op
het feit dat juist bij grote, complexe projecten de documenten van de aanvraag omvangrijk en
technisch gecompliceerd zijn en dat deze het resultaat zijn van vaak maanden of zelfs
jarenlange voorbereiding van de aanvrager en zijn experts in samenwerking met het bevoegde
gezag. Ook het BVerfG heeft al vroeg op de daaruit volgende hoge eisen gewezen, om
überhaupt in staat te zijn geldige, gekwalificeerde bedenkingen en beroepschriften in te
kunnen dienen.171 In de praktijk is het, naar de mening van enige geïnterviewden, nauwelijks
mogelijk voldoende grondig en gekwalificeerd bezig te zijn met de documenten behorende bij
de aanvraag op grond van de korte termijnen de daarmee verbonden kosten. De
participatierechten van burgers worden daardoor formeel, maar tevens als resultaat ook
materieel aanzienlijk uitgehold, aldus enkele gesprekspartners. De in lijn met de wil van de
wetgever, getroffen compensatie door het scheppen van rechtsbeschermingmogelijkheden
169

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 243.
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 282.
171
Zie BVerfG 8. Juli 1982, BVerfGE 61, S. 104 f.
170

69

voor milieuorganisaties, werd met de invoering van de ook voor hen geldende kortere termijn
eveneens aangetast. Dit heeft volgens sommigen ook negatieve gevolgen voor de kwaliteit
van beslissingen.172 Dit is zowel de verwachting van de geïnterviewde advocaat, als van de
geïnterviewde wetenschappers. Ook de geïnterviewde rechters bevestigen dit. Het komt zeker
voor (in enkele gevallen) dat een eventuele appellant tijdens de terinzagelegging en de termijn
om bedenkingen in te dienen met zoveel informatie wordt overspoeld, dat een vaststelling of
het project inbreuk pleegt op de rechten van betrokkene in de gegeven tijd niet of nauwelijks
mogelijk is. De kwaliteit van de rechtsbescherming komt daarmee in gevaar. Een
geïnterviewde rechter wees er bovendien op dat milieuorganisaties een grote expertise hebben
en waardevol advies kunnen geven, hetgeen door de vermindering van de participatierechten
nu gedeeltelijk niet meer mogelijk is.
De geïnterviewde ambtenaren van het ministerie en van de Wasserstraβenverwaltung spreken
dit tegen, tenminste voor een groot gedeelte. De kwaliteit van bezwaarschriften door derden
en verenigingen is in hun ervaring niet slechter geworden. Toegevoegd werd dat de Duitse
overheid aan recht en wet gebonden is. In tegenstelling tot andere landen, zou bovendien
verzekerd zijn dat de natuur- en milieubelangen voldoende in acht worden genomen,
aangezien deze belangen in de overheid zelf door eigen daarvoor verantwoordelijke
bestuursorganen vertegenwoordigd en behartigd worden.
Toch wees een andere ambtnaar er op, dat vooral particulieren, bijvoorbeeld landeigenaren,
doorgaans aanzienlijke moeilijkheden hebben om binnen de gestelde termijn de vaak
omvangrijke projectdocumenten te bestuderen, een eigen betrokkenheid vast te stellen en,
indien van toepassing, een inhoudelijk sterk en rechtsgeldig bezwaar in te dienen. Dit zou
echter als prijs voor de gewenste versnelling voor lief moeten worden genomen. Ook wees
een ambtenaar erop, dat de strenge bepalingen betreffende niet-ontvankelijkheid in een enkel
geval onbillijk leken, als een burger een gerechtvaardigde weigeringgrond slechts een paar
dagen te laat naar voren bracht. Het bevoegd gezag neemt zulke gronden doorgaans toch in
acht, aldus deze ambtenaar. Dit is echter moeilijk, aangezien tenminste een gedeelte van de
rechtspraak dat dan als een materiële afwegingsfout zou zien.
Door de geïnterviewde advocaat en door een rechter werd erop gewezen, dat in de praktijk
moeilijkheden door de korte termijnen gedeeltelijk vermeden kunnen worden doordat
toegelaten wordt dat de beroepsgrond later inhoudelijk wordt aangevuld. Het zou voldoende
zijn, dat een appellant het onderwerp van zijn bezwaar binnen de termijn noemt. Hij zou dan
doorgaans later nadere toelichtingen en bewijsmaterialen kunnen nasturen. In een enkel geval
zou echter de afgrenzing tussen het toelaatbaar zijn van een nadere invulling van de
beroepsgrond en het ontoelaatbaar zijn van een bezwaarvergroting niet altijd eenvoudig zijn.
Ook de ondervraagde advocaat bevestigde overigens, dat rechters tot nu toe met dit probleem
“mit Augenmaβ” (met redelijkheid) omgaan.
Weglaten van procedurele stappen, in het bijzonder de debatsessie
Van de mogelijkheid om de debatsessie weg te laten, wordt zeer verschillend gebruik
gemaakt. Beargumenteerd wordt dat de debatsessie in de praktijk doorgaans een
geschilbeslechtende werking en daarmee een procedureversnellende werking kan hebben. Er
zijn echter ook gevallen, waarin door “fundamentele oppositie” een zinvolle uitvoering van
een dergelijke debatsessie wordt verhinderd. Dan is de eis van een debatsessie onnodig
procedureverlengend. Om die reden is de optionele, binnen de discretie van het bevoegd

172

Zie SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 292.

70

gezag bestaande, mogelijkheid om de sessie achterwege te laten een goede ontwikkeling.173
Naar de mening van een praktijkdeskundige wordt de uitvoering alleen efficiënter door de
mogelijkheid om te kunnen dreigen met een weglating of afbreking van de sessie. Er werd
echter ook op gewezen dat het afwegen van de vraag, of een debatsessie georganiseerd moet
worden, bij enkele bevoegde gezagen tot rechtsonzekerheid heeft geleid, ook met betrekking
tot het gelijkheidsgebod.
Herstelmogelijkheden en het zonder gevolgen blijven van dwalingen
In vergelijking met de situatie van het begin van de jaren negentig, toen veel
Planfeststellungsbeschlüsse in hun totaliteit werden vernietigd indien een materiële fout of
een vormfout was gevonden, is de omgang met fouten die tijdens een beroepsprocedure
worden erkend, radicaal veranderd. Volgens de geïnterviewden treedt vooral het
Bundesverwaltungsgericht zeer actief op tijdens de zitting om het geschil snel en definitief te
beëindigen en stuurt het nadrukkelijk aan op een minnelijke schikking. Dit wordt overwegend
zeer positief beoordeeld. Deze rol voor de rechter is mogelijk door de combinatie van
uitgebreide herstelmogelijkheden en betekenisloosheidregels voor fouten en de mogelijkheid
om een “Verwaltungsakt” niet alleen geheel te vernietigen, maar om een bevoegd gezag ook
te kunnen verplichten tot verandering of aanvulling van een Planfeststellungsbeschluss,
respectievelijk een planverandering in het oordeel van de rechter op te nemen. In zittingen
worden tegenwoordig zeer veel meer overeenkomsten gesloten, die een vernietiging van een
aangevochten besluit onnodig maken. Daarbij is ook het feit dat democratische
bestuursorganen, zoals een stads- of gemeenteraad, moeten toestemmen met een
planverandering geen hindernis. In de praktijk wordt een proces voor het
Bundesverwaltungsgericht dan bijvoorbeeld voor een korte tijd, bijvoorbeeld een maand,
geschorst en wordt aan de verweerder de gelegenheid geboden om binnen deze maand
toestemming van het bevoegd gezag, bijvoorbeeld de stadsraad, te krijgen.174 Door een
dergelijke methode kon een zeer wezenlijke versnelling van procedures gerealiseerd
worden.175
Weglaten van de bezwaarschriftenfase
Zoals al vermeld, wordt in de deelstaten zeer verschillend gedacht over zin en doel(matigheid)
van de bezwaarschriftenfase. Dit wordt weerspiegeld in de diversiteit aan regelingen. Door de
geïnterviewden werd hieraan toegevoegd, dat een bezwaarschriftenprocedure doorgaans
zinvol is bij kleinere projecten waarbij vaak nog feiten opgehelderd en compromissen bereikt
kunnen worden. Bij zeer grote, controversiële procedures is echter van tevoren al duidelijk,
dat daartegen in beroep zal worden gekomen. In die gevallen zou men de
bezwaarschriftenprocedure beter weg kunnen laten.
Rechtsmacht in eerste instantie bij het Bundesverwaltungsgericht
De rechtsmacht van het Bundesverwaltungsgericht in eerste instantie wordt verschillend
gewaardeerd. Terwijl aan de ene kant door alle geïnterviewden erkend werd, dat daardoor een
wezenlijke versnelling is bereikt, wordt aan de andere kant door velen, waaronder het
BVerwG zelf, erop gewezen, dat het eigenlijk niet aan deze herzieningsrechter is, om in eerste
instantie te beslissen en feiten vast te stellen. Het BVerwG is hiertoe ook niet uitgerust. De
173

Zie ook A. Guckelberger, Bürokratieabbau durch Abschaffung des Erörterungstermins?, DöV 2006, p. 97
e.v.; afwijzend daarentegen SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt
Verlag 2007, Rd. 313.
174
Dit voorbeeld werd door de vertegenwoordiger van de ”Bundeswasserstraβenverwaltung” genoemd.
175
Kritisch hierover, met meer bewijzen, SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich
Schmidt Verlag 2007, Rd. 337 e.v.

71

tenminste in de praktijk toegepaste prioriteit van beslissingen (in de eerste instantie) over
Planfeststellungsbeschlüsse voor infrastructurele maatregelen gaat ten koste van andere taken
van het BVerwG. De discussie over de zin en de voortzetting of zelfs mogelijke uitbreiding
van de rechtsmacht van het BVerwG in eerste instantie, is in Duitsland van groot belang
binnen de discussie over versnellingsmaatregelen. Daarnaast wordt ook gediscussieerd over
de vraag of een voortzetting of uitbreiding van deze maatregel grondwettelijk überhaupt
mogelijk is. Dit thema is voor Nederland enigszins minder interessant, aangezien de
rechtsmacht in eerste instantie van de Raad van State hier van oorsprong uitgangspunt was en
er juridische en feitelijke voorwaarden geschept zijn, met name met het bestaan van de
Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), die het mogelijk maken dat op deze manier
wordt gewerkt.
Beroep en herziening alleen na toestemming
De SRU betwijfelt of de beperking van toelating van herziening door §124 Abs. 1 VwGO
wezenlijk procedureversnellend werkt. De SRU waarschuwt, dat een beslissing over de
toelating van een bezwaar in de gevallen waarin het Verwaltungsgericht het hoger beroep in
eerste instantie niet toelaat een toetsing van het hiertegen gerichte bezwaar verlangt dat naar
de mening van de SRU een vergelijkbare inspanning kan verlangen als een hoofdprocedure.
Cumulatie van versnellingsmaatregelen
De SRU en de door ons geïnterviewde advocaat wijzen nadrukkelijk op het probleem van
cumulatieve werking van alle legislatieve maatregelen tezamen. Meestal worden
versnellingsmaatregelen zowel in de discussie tijdens het wettelijke proces als tijdens de
evaluatie individueel besproken en op hun eigen gevolgen beoordeeld. De cumulatieve
werking van alle, in de verschillende wetten te vinden versnellingsmaatregelen, wordt echter
meestal niet besproken. Hoewel juist deze cumulatie beslissend kan zijn voor het
eindresultaat. Dit geldt aan de ene kant voor mogelijk positieve, maar net zo goed ook voor
negatieve wisselwerkingen en voor de positie en rechten van deelnemers aan
vergunningsprocedures (initiatiefnemers, bevoegd gezag, derden). De combinatie van een
afbouw van personele capaciteiten van bestuursorganen op grond van gedwongen
bezuinigingen, het gebruik van de bepaling betreffende niet-ontvankelijkheid voor
bestuursorganen bij het overschrijden van een termijn voor het indienen van bedenkingen, of
zelfs fictieve toestemmingen, en de beperking van rechtsbescherming in Duitsland tot
subjectief-publiekrechtelijke rechten leiden ertoe, dat bepaalde algemene belangen bij
ingrijpende administratiefrechtelijke besluiten niet mee worden gewogen en ook niet mee
hoeven te worden gewogen en dat een gerechtelijke controle en mogelijke correctie dan ook
niet mogelijk is. Volgens de SRU is dit moeilijk te verenigen met de beginselen van de
rechtsstaat. Bovendien trekt de SRU de effectieve vervulling van de “staatstaak
milieubescherming“ in twijfel (Art. 20a Grundgesetz).176
Een ander cumulatief gevolg waarop werd gewezen, is de gelijktijdige beperking van de
termijn voor het indienen van bezwaren door milieu- en natuurbeschermingorganisaties met
de, door velen als inbreuk op Europees en internationaal recht omschreven, beperking van hun
bezwaarrecht tot rechtsnormen die derden beschermen (Schutznormtheorie). Daardoor komt
de kwaliteit van de deelname van milieuorganisaties, die in Duitsland bedoeld is of tenminste
bedoeld was als compensatie voor de beperkte mogelijkheid van beroep door derden, sterk
onder druk te staan.

176

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 281.

72

Beperking van rechten van derden?
Het is omstreden of de ingevoerde maatregelen ter versnelling van procedures de rechten van
derden of de samenleving niet aantasten en of planningvereenvoudiging niet ten koste van
milieuorganisaties en burgerparticipatie gebeurt. Hoewel de federale regering, en ook op zijn
minst overwegend, de geïnterviewde ambtenaren van de ministeries deze opvatting delen,177
wijzen de SRU en enige andere geïnterviewden er, naar onze mening terecht, op dat de
participatierechten van burgers en verenigingen behoorlijk zijn verminderd, bijvoorbeeld door
de afschaffing van procedurestappen in met name de UVP en de debatsessie en door de
beperking van de termijn voor het indienen van bezwaar door milieuorganisaties tot twee
weken. De SRU noemt de versnellingswetten zelfs een “massieve inkorting van
rechtsbescherming”.178 De vraag of een dergelijke vermindering van de bescherming van de
rechten van derden en van de samenleving, gezien de daarmee bereikte procedurele
versnelling niet op de koop toe genomen zou moeten worden, is daarmee natuurlijk geenszins
beantwoord. De SRU ziet in de betreffende maatregelen echter niet alleen een vermindering
van participatierechten van burgers en verenigingen, maar ook het gevaar van, tenminste op
de lange termijn, kwaliteitsvermindering van de uitvoering.
5.2 Grondwettelijke, Europees- en internationaal-rechtelijke bedenkingen
Grondwettelijke bedenkingen
Er wordt door verschillende auteurs beklemtoond, dat bij het streven naar
procedureversnelling en procedurevereenvoudiging, grondwettelijke grenzen in acht genomen
moeten worden. Deze grenzen worden vooral teruggevoerd op de in concrete gevallen
mogelijkerwijze geschade grondrechten van deelnemers en derden.179 Ook het
Bundesverfassungsgericht heeft zich in het verleden al meerdere malen met de
grondwettelijke toetsing van het formele en materiële bestuursrecht bezig gehouden. De
nieuwe versnellingswetgeving of de daaraan gelieerde individuele maatregelen zijn naar ons
weten echter tot op heden niet aan het BVerfG ter toetsing voorgelegd. Of alle juridische
versnellingsmaatregelen een dergelijke toetsing zouden kunnen doorstaan, is niet
onomstreden. Op dit thema wordt hier echter niet dieper ingegaan, aangezien de
grondwetdogmatiek in Nederland in vergelijking met Duitsland veel minder ontwikkeld is en
omdat niet te verwachten is, dat nationale grondrechten het bestuurs(proces)recht significant
kunnen beïnvloeden. Een grondwettelijke rechtsbescherminggarantie is afwezig in Nederland
en een recht op rechtsbescherming wordt in Nederland slechts aangenomen voor zover het
voortvloeit uit het internationale recht, in het bijzonder uit het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM). Daarom zal in het hierna volgende alleen op eventuele
Europees- of internationaal-rechtelijke bedenkingen worden ingegaan. Eén
rechtsvergelijkende opmerking moet hier echter nog worden gemaakt. Juist omdat de Duitse
grondrechtdogmatiek zo sterk ontwikkeld is en in de Duitse rechtswerkelijkheid bijna
permanent aanwezig is, wordt de vraag of versnellings- en vereenvoudigingsmaatregelen in
het bestuursrecht aan internationaal-rechtelijke grenzen onderworpen zijn, zoals art. 1 van het
Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), voor zover
overzienbaar in Duitsland niet gesteld. Daartoe heeft men dan ook geen aanleiding. De Duitse
grondrechtdiscussie zou echter op andere wijze voor Nederland interessant kunnen worden,
177

Zie SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 281 met
bewijs.
178
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 322.
179
Zie bijvoorbeeld Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der
Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, p. 809 e.v.

73

als toekomstige Nederlandse maatregelen ter procedureversnelling zo ver zouden gaan, dat ze
mogelijkerwijs ook tegen de grenzen van internationale grond- en mensenrechten zouden
ingaan.
Het Verdrag van Aarhus en Europeesrechtelijke bedenkingen
Europees en internationaal-rechtelijke bedenkingen zijn vooral geuit over de omzetting van de
“derde zuil” van het Verdrag van Aarhus, dus het beroepsrecht, in het Duitse recht. Daarvoor
is, nadat de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Duitsland heeft gestart, het
Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz aangenomen. Kort gesteld verandert deze wet niets aan het feit
dat enkel subjectief-publiekrechtelijke rechten aanleiding kunnen geven tot bezwaar en
beroep door individuele burgers. Zoals al vermeld in de inleiding, breidt deze wet echter zeker
de locus standi uit van (gekozen) milieuorganisaties. Toch blijft hun locus standi beperkt tot
de mogelijke inbreuk op normen, die beogen derden rechten toe te kennen. Een inbreuk op
normen, die alleen het algemene belang dienen, zoals bijvoorbeeld normen van het
natuurbeschermingsrecht of normen, die het voorzorgsbeginsel in het milieurecht nader vorm
geven, kunnen dus niet worden ingeroepen. Deze beperking van de toegang van
milieuorganisaties tot de rechter wordt in de Duitse literatuur deels als niet verenigbaar met
internationaal en Europees recht gezien.180 Ondertussen hebben, zoals gezegd, twee
Oberverwaltungsgerichte deze twijfels geuit en heeft het OVG Münster deze vraag
voorgelegd aan het HvJ EG.181 Aangezien de verschillende standpunten hierover duidelijk en
bekend zijn, hebben wij onze gesprekspartners deze vragen niet nog een keer voorgelegd. Zou
een beperking van beroepsmogelijkheden van milieuorganisaties in Nederland worden
overwogen, dan wordt in ieder geval aanbevolen om het resultaat van de door OVG Münster
gestarte procedure nauwgezet te volgen. Ook het Aarhus-Compliance-Committee heeft over
deze vraag een procedure tegen Duitsland aangespannen. Deze procedure werd echter
geschorst totdat het HvJ EG de door OVG Münster gestelde vragen beantwoord heeft.
Onafhankelijk van de rechtsbeschermingmogelijkheden van milieuorganisaties en ook
onafhankelijk van het Verdrag van Aarhus, wordt er sinds geruime tijd door een toenemend
aantal auteurs op gewezen dat de voor de rechtsbeschermingmogelijkheden van particulieren
in Duitsland bepalende vraag welke normen subjectief-publiekrechtelijke rechten produceren,
juist in het milieurecht voor een aanzienlijke mate Europeesrechtelijk wordt bepaald. Het door
het Europees Gerechtshof ontwikkelde principe, dat de noodzaak van effectieve
rechtsbescherming van door EG-recht erkende rechten vereist is, heeft tot gevolg dat al die
bepalingen in het Duitse recht die dienden ter omzetting van rechtsnormen waarvan het HvJ
EG aanneemt dat ze rechten aan burgers toekennen, in het Duitse recht als Schutznormen
gekwalificeerd moeten worden. Daar kan dus voor de rechter een beroep op worden gedaan.
Dit is echter niet altijd in overeenstemming met de oorspronkelijk Duitse zienswijze over
welke normen zijn bedoeld om derden te beschermen. Fricties zouden bijvoorbeeld vooral
kunnen ontstaan bij procesrechtelijke bepalingen over bijvoorbeeld de plicht tot het maken
van een UVP of bij het bepalen van de groep die zich op milieukwaliteitsnormen kan
180

Zie bijvoorbeeld F. Eckardt, K. Pöhlmann, Europäische Klagebefugnis: Öffentlichkeitsrichtlinie,
Klagerechtsrichtlinie und ihre Folgen, NVxZ 2005, p. 532 e.v.; H. Gellermann, Eruopäisierte Klagerechte
anerkannter Umweltverbände, NVwZ 2006, p. 7 e.v.; Ch. Schrader, Die Entwicklungen in der
Verbandsmitwirkung und Verbandsklage, UPR 2006, p. 205 e.v.; S. Schlacke, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgeestz,
NuR 2007, p. 8 e.v. en Koch, Die Verbandsklage im Umweltrecht, NVwZ 2007, p. 369 e.v.; echter anders
Schmidt-Preuβ, Gegenwart und Zukunft des Verfahrensrechts, NVwZ 2005, p. 492 e.v., Schrödter, Aktuelle
Entscheidungen zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, NVwZ 2009, p. 157 e.v. en M. Dippel en J. Niggemeyer,
Europarechtswidrigkeit des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG?, EurUP 2009, p. 199 e.v.
181
OVG Münster 5.3.2009, AktZ 8D58/08.AK, NuR 2009, p. 369 e.v.

74

beroepen. Aangezien over dit thema ook in de Nederlandse literatuur al gedebatteerd wordt,
wordt daar hier niet verder op ingegaan. De wetgever heeft ook al gedeeltelijk gereageerd op
deze Europeesrechtelijke invloed op § 40 lid 2 VwGO. Zo is in het UmweltRechtsbehelfsgesetz afwijkend van de gewone doctrine vastgelegd, dat het onterecht niet
maken van een UVP een zelfstandige beroepsreden is, onafhankelijk van de vraag of
aangetoond kan worden of deze fout de inhoud van het besluit heeft beïnvloed.
De SRU heeft gesteld dat de “minimaal” korte termijn voor het indienen van bedenkingen een
effectieve participatie van burgers nauwelijks meer zou toelaten en vandaar internationaal- en
Europeesrechtelijk gezien bedenkelijk zou zijn.182
Ten slotte werd door verschillende geïnterviewden ook de bepalingen over het buiten
beschouwing laten of het herstellen van procesfouten gezien als strijdig met het EG-recht. Zo
werd er op gewezen dat het HvJ EG volgens het Wells- arrest vindt, dat het niet maken van
een UVP een procesfout is, die tot vernietiging van het betreffende besluit moet leiden. Zelfs
onafhankelijk van de in het Duitse recht relevante vraag, of de procesfout effect had op een
materiële beslissing van het bevoegd gezag.183 Op dit punt, voor zover het UmweltRechtsbehelfsgesetz van toepassing is, heeft de wetgever, zoals hiervoor besproken, op de
geuite kritiek gereageerd.

182
183

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 309.
Bijv. S. Schlacke, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgeestz, NuR 2007, p. 15.

75

6. Toekomstige ontwikkelingen
Alle geïnterviewden aan wie de vraag werd voorgelegd, waren van mening dat de golf aan
versnellingswetgeving haar hoogtepunt duidelijk is gepasseerd en dat het geldende materiële
en procedurele administratieve recht nauwelijks nog mogelijkheden biedt voor verdere
wettelijke versnellingsmaatregelen. Hoewel ook in Duitsland “bijna dagelijks eisen voor
verdere versnelling worden geuit“, aldus een ambtenaar van het verkeersministerie, en het
administratieve recht door de politiek als een soort van “wondermiddel“ voor
procedureversnelling wordt gezien, zijn de wettelijke mogelijkheden om procedures te
versnellen door veranderingen aan het Verwaltungs(prozess)recht tot het uiterste benut en is
men hier misschien zelfs in doorgeschoten.184 Algemene opvatting was ook dat het
functioneren van talrijke ingevoerde maatregelen nu eerst afgewacht en grondig geëvalueerd
moet worden. Er heeft gedeeltelijk al een dergelijke evaluatie plaatsgevonden, maar
betreffende veel punten is daarvoor nog niet genoeg ervaring verzameld. Deze inschatting
wordt gedeeld door de federale regering en “de overwegende meerderheid“ van de in haar
dienst zijnde geïnterviewden. De federale regering stelt in haar “Erfahrungsbericht zur
Handhabung der erstinstanzlichen Zuständlichkeit des Bundesverwaltungsgerichts“ van 26
juni 2009, dat de evaluatietijd te kort zou zijn en dat een herhaling van de evaluatie op een
later tijdpunt aan te bevelen was.185
Wel wordt op dit moment nog gewerkt aan de overname van regelingen van het
“Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes“ (2006), welke alleen federale sectorale
wetten heeft gewijzigd, in de algemene “Verwaltungsverfahrensgesetze“ van de federatie en
de deelstaten.
Onze gesprekspartners wezen er verder bijna zonder uitzondering op, dat verdere
mogelijkheden tot versnelling van de besluitvorming zonder twijfel bestaan, maar niet in
wettelijke veranderingen van materieel en procedureel administratief recht te zoeken zijn.
Versnelling moet gezocht worden in een verbetering van het projectmanagement door de
overheden, in een adequate uitbreiding van de op dit moment te geringe personele capaciteit
en materiële voorzieningen van de overheden en, zo werd tenminste gedeeltelijk toegevoegd,
in de ter beschikkingstelling van de betreffende middelen voor geplande of te plannen
projecten. Gedeeltelijk zou er ondertussen een “stuwmeer“ van vastgestelde projecten zijn, die
vanwege niet afroepbare middelen niet gerealiseerd kunnen worden. Dit heeft er al toe geleid,
dat in het “Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz“ de geldigheidsduur van
Planfeststellungsbeschlüssen van vijf (zie § 75 lid 4 VwVfG) naar tien jaar (met mogelijk een
verlenging van nog eens vijf jaar)186 moest worden verhoogd, wat met de doelstellingen van
versnellingswetgeving zeer moeilijk uit te leggen is geweest. In de praktijk zouden projecten
niet zelden door ontbrekende middelen wezenlijk meer vertraagd worden dan door de
juridische vormgeving van de administratieve procedures en rechtsbescherming.
Naar de mening van de geïnterviewden zou ook een aanzienlijke tijdwinst met eenvoudige
middelen mogelijk zijn door te voorkomen dat het horen van belanghebbenden en het
organiseren van de debatsessie door een ander bestuursorgaan wordt uitgevoerd dan het
bevoegd gezag voor het uiteindelijke Planfeststellungsbeschluss. Dit veroorzaakt namelijk
wrijving en kost onnodig tijd.
Ook wezen de ambtenaren van de bestuursorganen erop, dat het personeelstekort bij de
overheid zelf een wezenlijke oorzaak van administratieve vertraging zou zijn. De fouten in de
184

Aldus bijv. een geïnterviewde rechter.
BT-Drs. 16/13571, S. 7.
186
Zie bijvoorbeeld § 18 c Nr. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz.
185

76

planningsprocedures zouden in aantal en ernst toenemen, vooral met betrekking tot
milieuaspecten. De noodzakelijke documenten zouden te vaak incompleet zijn of niet aan de
eisen voldoen. Dit zou in de praktijk tot een aanzienlijke vertraging leiden. Als reactie hierop
voorziet de recent ingevoegde § 71a e.v. VwVfG in de mogelijkheid dat slechts een
bestuursorgaan optreedt. Dit procedurevoorschrift kan in de bijzondere (sectorale) wetgeving
van toepassing worden verklaard.187
Ten slotte wezen enkele ambtenaren van de bestuursorganen er op, dat een niet tijdig
omgezette EG-richtlijn tot “extreme“ vertragingen van procedures kan leiden en heeft geleid.
Dit was vooral het geval bij de omzetting van de Habitatrichlijn.
Natuurbeschermingsrechtelijke studies moesten hierdoor gedeeltelijk driemaal opnieuw
worden uitgevoerd, aangezien de eisen tijdens de procedure eerst volgens de oorspronkelijke
Duitse wet, toen op grond van de directe werking van de richtlijn en ten slotte weer afwijkend
daarvan volgens de verlate implementatiewet zijn uitgevoerd.
De SRU heeft in haar Gutachten zur Verfahrensbeschleunigung (uit 2005) gesteld dat de
belangrijkste ook nu nog bestaande redenen voor administratieve vertraging zouden zijn de
onvolledigheid van de documenten bij de aanvraag en de afwezigheid van onderlinge
afstemming tussen de betrokken bestuursorganen. Deze vaststelling weerspiegelt overigens de
inschatting van de Commissie Elverding voor de situatie in Nederland.188 Beide
probleempunten heeft de Duitse wetgever, voor zover het niet om Planfeststellungsbeschlüsse
gaat, met §§71c en 71d oud VwVfG proberen op te lossen. In procedures omtrent
Planfeststellungsbeschlüsse waren voor dit doel termijnen voor de deelname van
bestuursorganen met als eventueel gevolg niet-ontvankelijkheid (onder voorwaardes)
ingevoerd. Het is duidelijk dat deze maatregelen slechts gedeeltelijk hun gewenste effect
bereiken. De SRU ziet hier nog aanzienlijke mogelijkheden ter verbetering. Daarvoor zouden
echter geen nieuwe wetswijzigingen nodig zijn, maar een versterkt en beter gebruik van
bestaande mogelijkheden in de praktijk, onder andere een vergroting van de hulp aan
aanvragers. Dit is echter slechts onder voorwaarde van betere personeelstoebedeling van de
bestuursorganen mogelijk. Juist met het oog op het ontdekken van tekortkomingen in
documenten bij de aanvraag zou een vroegtijdige deelname van andere bestuursorganen een
belangrijke rol kunnen spelen.189

187

Zie nader Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1.
Commissie Advies Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Cie. Elverding), Sneller en Beter,
Den Haag april 2008, p. 8.
189
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 279.
188

77

7. Lessons to be learned?
7.1 Inleiding
Dit hoofdstuk is vanuit het Nederlandse perspectief misschien het interessantste hoofdstuk.
Het is echter ook het moeilijkste gedeelte van het landenrapport. Allereerst zijn de
voorwaarden waaronder de debatten over procedureversnelling in Duitsland en Nederland
plaatsvinden en plaatsgevonden hebben, gedeeltelijk zeer verschillend. Ten tweede is de
opvatting over welke van de in Duitsland getroffen maatregelen of al altijd bestaande
wettelijke regelingen ook voor Nederland van belang zouden kunnen zijn, voor een gedeelte
van een politiek oordeel afhankelijk, hetgeen geen onderdeel is van dit wetenschappelijk
onderzoek. Toch is het een kerntaak van deze rechtsvergelijkende analyse om niet alleen de
ontwikkelingen in enkele landen weer te geven, maar ook te proberen, mogelijke leerpunten
voor Nederland te identificeren. De lezer dient in het achterhoofd te houden en in acht te
nemen dat de hele studie een quickscan was, die in korte tijd is uitgevoerd. De taak van de
quickscan was (slechts) om interessante ontwikkelingen in het buitenland weer te geven, op
basis waarvan het nut van deze ontwikkelingen voor Nederland eventueel nader geanalyseerd
kan worden.
Opvallende overeenkomsten tussen de discussies in Duitsland en Nederland zijn onder andere
dat de stelling dat de (schijnbaar of feitelijk) te lange duur van administratiefrechtelijke
procedures een belangrijke vestigingsfactor voor investeringsbeslissingen zou zijn, niet
bewezen kon worden,190 en zelfs gedeeltelijk weerlegd kon worden. Toch werd en wordt dit
steeds weer aangevoerd. Ook schijnt gemeenschappelijk te zijn dat er door deskundige
instanties op is gewezen dat de duur van vergunningprocedures niet slechts door
administratiefrechtelijke en procesrechtelijke regelingen bepaald wordt en vertragingen voor
een wezenlijk gedeelte ook door de bestuursorganen (ontoereikende afstemming
tussenbestuursorganen onder elkaar, ontbrekende middelen), door ontbrekende voorbereiding
door de aanvrager en door slechte samenwerking tussen aanvrager en bestuursorganen
veroorzaakt zijn. Ook heeft in beide landen in het verleden een aanzienlijke vermindering van
personeelskracht bij bestuursorganen plaatsgevonden. Dit werd tenminste in Duitsland als
belangrijke reden voor een verlenging van procedures gezien, onder andere vanwege de
stijgende frequentie van fouten. Tegelijkertijd concentreren de voorstellen en maatregelen ter
procedureversnelling zich in beide landen vooral op veranderingen in het bestuursrecht,
inclusief het procesrecht, en met name op een verandering van participatierechten van derden
en andere bestuursorganen. Gemeenschappelijk is ten slotte ook, dat de Europeesrechtelijke
eisen veelvoudig genoemd worden als een belangrijke oorzaak voor de duur van
vergunningprocedures. Daarbij gaat het vooral om de eisen van EG-richtlijnen voor
natuurbescherming en voor milieukwaliteitsnormen, die de opgave van gedetailleerde data en
moeilijke prognoses verlangen. Hier dient overigens te worden opgemerkt, dat de
implementatie van veel EG-eisen eenvoudiger in het actuele Nederlandse recht mogelijk leek
te zijn dan in het Duitse recht, aangezien principiële beginselen van het Duitse bestuurs- en
bestuursprocesrecht (de Schutznormtheorie, de slechts dienende functie van
procedurevereisten, etc.) moeilijk met het EG-recht verenigbaar zijn.
Belangrijke verschillen tussen de twee landen komen voort uit de federale structuur van
Duitsland. Een belangrijk verschil waarmee rekening gehouden moet worden, is het feit dat de
190

Zie voor Duitsland bijv. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt
Verlag 2007, Rd 243 e.v. met verdere verwijzingen.

78

verenigbaarheid met Europees recht en internationaal recht in het debat in Nederland een veel
grotere rol speelt dan in Duitsland, omdat in Duitsland inhoudelijk vergelijkbare vragen vaak
als vragen van de verenigbaarheid met de grondwet, het Grundgesetz dus, worden besproken.
Overigens zijn er wat betreft de administratiefrechtelijke rechtsbescherming veel aanzienlijke
verschillen vast te stellen. Een belangrijk verschil is bijvoorbeeld het feit, dat de
administratiefrechtelijke rechtsbescherming in Duitsland traditioneel drie instanties kent,
terwijl in Nederland tot nu toe voor complexe projecten rechtsbescherming direct en alleen bij
de Raad van State mogelijk is. Hetzelfde geldt voor de wezenlijke verschillen in de
mogelijkheden bedenkingen en beroepen in te dienen op grond van de in Duitsland geldende
eis van het aanvoeren van een inbreuk op een norm die dient ter bescherming van de belangen
van de appellant (“Schutznormvereiste”) en de traditioneel zeer beperkte
bezwaarmogelijkheden van verenigingen.
7.2 De verschillende maatregelen
Rekening houdend met al deze voorbeschouwingen, wordt in de volgende paragrafen
geprobeerd, de in Duitsland getroffen versnellingsmaatregelen, maar ook enige al eerder
bestaande kenmerken van het administratief recht en het procesrecht die anders zijn dan in
Nederland, op te delen in drie categorieën. Er worden maatregelen onderscheiden die in
Nederland al gelden (7.2.1), maatregelen die naar onze mening om verschillende redenen niet
aan te bevelen zijn voor Nederland (7.2.2), en maatregelen die aan een nader onderzoek
zouden kunnen worden onderworpen, aangezien ze voor Nederland eventueel interessant
kunnen zijn.
7.2.1 Maatregelen die in Nederland al bestaan
Termijnen met uitsluitende werking
Ook het Nederlandse recht kent talrijke termijnen. Als hier niet aan wordt voldaan, leidt dit tot
niet-ontvankelijkheid. In Nederland worden deze “fuiken” genoemd. Als bedenkingen in een
formele procedure niet worden geuit, dan leidt dit er doorgaans toe dat deze in een bezwaaren eventueel daaropvolgende beroepsprocedure zijn uitgesloten. Zo bedraagt de termijn in de
uniforme voorbereidingsprocedure conform afdeling 3.4 Awb zes weken na terinzagelegging
van de documenten. Dat is bijna precies even lang als de door §73 lid 3 VwVfG vereiste
eenmaandige terinzagelegging met een termijn voor het indienen van een bezwaarschrift van
twee weken na beëindiging van de terinzagelegging (§ 73 lid 4 VwVfG). Mogelijkheden om
deze termijn significant te verkorten in het Nederlandse recht, zien wij niet. Het Duitse recht
en de in Duitsland gevoerde discussie over de lengte van de tijdslimiet geven hiervoor in ieder
geval geen aanleiding.
Weglaten van debatsessies
De uitvoering van “debatsessies”, zoals ze door het Duitse recht worden voorgeschreven, is in
de Nederlandse praktijk in verschillende vormen gebruikelijk (hoorzitting of andere
informatieavonden, etc.), maar juridisch niet dwingend voorgeschreven. Het Nederlandse
recht kan in dezen aldus weinig van het Duitse recht leren.

79

Rechtsbescherming in slechts één instantie
De maatregelen die naar schattingen in Duitsland waarschijnlijk de grootste
procedureversnellende werking teweeg hebben gebracht, waren gericht op de beperking van
het beroep in meerdere instanties. De toewijzing van geschillen over grote en complexe
projecten aan de Oberverwaltungsgerichte, in afwijking van de “normale” situatie voor
administratiefrechtelijke bezwaren, of zelfs direct aan het BverwG, is voor Duitsland een
verregaande stap. In Nederland was het echter van oorsprong het geval en is dit op bepaalde
terreinen nog steeds een normale situatie, dat rechtsbescherming in eerste en enige instantie
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk is. Tot zover schijnt
Nederland niets van Duitsland te kunnen leren, maar geldt misschien zelfs omgekeerd dat een
betere kennis van het Nederlandse recht winstgevend zou kunnen zijn voor Duitsland. Dit
geldt volgens onze mening vooral voor de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, de
StAB.191 Door het bestaan van de StAB, is de in Duitsland veel bediscussieerde vraag of een
hoogste rechter toegerust is om in eerste instantie over bestuursrechtszaken te beslissen, in
Nederland geen of nauwelijks een thema. Een conclusie hieruit voor Nederland is naar onze
mening, dat als men ter versnelling van procedures bij grote, complexe projecten de
rechtsmacht van de Raad van State als eerste en enige instantie wil behouden (daarover later
nog meer), instandhouding van de StAB voor de hand ligt.192
In Nederland is vanaf het midden van de jaren negentig bestuursrechtelijke rechtsbescherming
in twee instanties ingevoerd. Met het in werking treden van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo), gepland voor 2010, wordt deze ontwikkeling met een belangrijke
stap voortgezet. Vanaf dan zal een appellant zich bij alle geschillen in het milieu- en
ruimtelijke ordeningsrecht, waarvoor een “omgevingsvergunning” nodig is, tot de
bestuursrechter bij de rechtbank moeten wenden en vervolgens eventueel hoger beroep
aantekenen bij de Raad van State. Voor de meeste grote, complexe projecten is een
“omgevingsvergunning” noodzakelijk. Hoewel het tracebesluit op grond van de Tracéwet
(voorlopig) niet in de omgevingsvergunning wordt geïntegreerd, zou deze invoering van
rechtsbescherming in twee instanties tot een verlenging van de proceduretijd voor grote,
complexe projecten kunnen leiden. De Wabo kent geen uitzondering met betrekking tot
rechtsbescherming in twee instanties. Het is voor discussie vatbaar of dit zinvol is. Dit
onderwerp staat in nauwe samenhang met de in paragraaf 7.2.3 te behandelen aanbeveling
over invoering, respectievelijk, vergroting van het concentratie-effect, alsmede met de ook
daar behandelde aanbeveling voor een eventuele beperking van beroepsmogelijkheden tegen
oordelen in eerste instantie.
Opschortende werking van bezwaar en beroep en het wegvallen van de
bezwaarschriftenprocedure
In Nederland hebben bezwaar en beroep in principe geen opschortende werking, maar moet
een opschortende werking op verzoek van de appellant door de rechter worden toegewezen.
Er bestaat geen reden dit te veranderen.
191

Zie www.stab.nl . Dit met publieke middelen betaalde instituut is werkgever van experts (omvang van staf,
ongeveer 50 fte) en stelt, op verzoek van de Raad van State, binnen maximaal drie maanden een expertrapport op
over de relevante feitelijke vragen op het terrein van het ruimtelijke ordenings- en milieurecht van een zaak die
in behandeling is bij de rechter. De door de StAB opgestelde expertrapporten, die niet ingaan op juridische
vragen, bereiden de procesdossiers feitelijk voor en ondersteunen de rechter verregaand bij het vaststellen van de
relevante feiten.
192
Een argumentum e contrario is hier echter niet mogelijk. Ook bij rechtsbescherming in twee instanties kan,
zo bewijst de Nederlandse ervaring, de mogelijkheid om de StAB opdracht te geven voor een expertrapport,
doorgaans zeer zinvol zijn.

80

Ook de Duitse discussie over zin en doel van de bezwaarschriftenprocedure biedt Nederland
weinig perspectief. Het Nederlandse recht heeft altijd al gedifferentieerd tussen een
“eenvoudige” administratieve procedure en procedures waarin naar aanleiding van complexe
feiten of het te verwachten aantal betrokkenen een uitvoerigere procedure geldt (afdeling 3.4
Awb), waarin ook een hoorzitting mogelijk, maar niet wettelijk verplicht voorgeschreven is.
Bovendien kan het bevoegd gezag sinds het van kracht worden van de Wet rechtstreeks
beroep op verzoek van de appellant besluiten om de bezwaarschriftenfase achterwege te laten
en direct beroep mogelijk te maken. Ook dit schijnt, vooral in het licht van de zeer
gepolariseerde discussie in Duitsland, een passende en misschien zelfs voorbeeldige regeling.
7.2.2 Maatregelen die minder in aanmerking komen
Beperking van de beroepsrechten voor milieuorganisaties tot rechtsnormen die subjectief
publiekrechtelijke rechten toekennen
Enerzijds zijn door het “Umwelt-Rechtsbehehelfsgesetz” de beroepsmogelijkheden van
milieuorganisaties uitgebreid, maar uiteindelijk zijn deze anderzijds beperkt tot een beroep op
rechtsnormen die subjectief-publiekrechtelijke rechten verlenen. Een dergelijke beperking is
ook in Duitsland inhoudelijk zeer omstreden. Bovendien bestaan er nadrukkelijke twijfels
over de EG- en internationaal-rechtelijke toelaatbaarheid van deze beperking. Mocht in
Nederland een invoering van die maatregel overwogen worden, zou men daarmee op dit
moment een hoog risico lopen om een met het EG-recht strijdige maatregel te introduceren. In
het geval dat, tegen onze verwachtingen in, het HvJ EG beslist dat een dergelijke beperking
EG-rechtelijk toelaatbaar is en dat het Compliance Committee van het Aarhus-Verdrag
hierover geen procedure tegen Duitsland start, zouden er geen EG- en internationaalrechtelijke bedenkingen bestaan. Dan nog zou een dergelijke maatregel een zeer principiële
wijziging van de Nederlandse opvattingen over de functie van de beroepsmogelijkheden van
milieuorganisaties in een overigens sterk op subjectieve rechtsbescherming gericht
bestuursprocesrecht betekenen. Men zou daarmee ook aanvaarden dat een al dan niet bewuste
schending van bepaalde normen door het bestuur bij voorbaat niet door de rechter kan worden
gecorrigeerd. Dat zou politiek een zeer ver strekkende stap zijn.
Verhoging van proceskosten
In vergelijking met Duitsland zijn de kosten en het kostenrisico voor een beroep tegen een
vermoedelijk onwettig tracébesluit in Duitsland wezenlijk hoger dan in Nederland waar in
procedures bij de administratieve rechter in beginsel slechts een griffierecht van
€ 150,- (voor particulieren), respectievelijk € 297,- (voor rechtspersonen) hoeft te worden
betaald. Een verhoging van deze kosten in 2004 heeft naar mening van enkele geïnterviewden
tot een teruggang van het aantal beroepen geleid. In theorie zou dus overwogen kunnen
worden om de kosten voor gerechtelijke procedures aanzienlijk te verhogen. Hoewel dit
uiteindelijk natuurlijk een politieke beslissing is, menen wij dat dit geen aanbevelenswaardige
manier is om een procedureversnelling te bereiken. Rechtsbescherming mag geen luxegoed
worden en alleen nog voor solvente burgers mogelijk zijn. Daarom zou een aanzienlijke
verhoging van de proceskosten in ieder geval gepaard moeten gaan met voldoende
voorzieningen voor een tegemoetkoming in de proceskosten voor financieel minder
daadkrachtigen zoals deze in Duitsland bestaan (“Prozesskostenhilfe”). Of dan weer het doel
van een vermindering van het aantal procedures door het verhogen van de proceskosten
(voldoende) wordt bereikt is de vraag.

81

7.2.3 Maatregelen die te overwegen zijn
Tijdige en begeleide omzetting van EG-recht
Ook in Nederland heeft de niet tijdige of incorrecte implementatie van EG-rechtelijke eisen in
het verleden tot aanzienlijke administratieve vertragingen geleid, aangezien talrijke
beslissingen door de rechter vernietigd moesten worden. Dat betrof, schijnbaar vergelijkbaar
met in Duitsland, vooral de vereisten van de Habitatrichtlijn, die vele jaren onjuist in het
Nederlandse recht waren omgezet. Dit betreft echter niet het algemene bestuurs(proces)recht.
Toch wordt de noodzaak van een tijdige en correcte implementatie, alsmede in veel gevallen
de noodzaak van begeleiding bij een veeleisende EG-richtlijn, hier nog een keer nadrukkelijk
genoemd. Fouten en gebreken dienaangaande kunnen, zo leert het verleden in zowel
Nederland als in Duitsland, tot massale vertragingen bij de realisatie van complexe
infrastructurele projecten leiden.
Integratie UVP in de toestemmingsprocedure?
Een verschil tussen het milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht van de twee landen is de
integratie van de UVP in de Duitse toestemmingsprocedure in tegenstelling tot het
voorafgaand aan de toestemmingsprocedure opstellen van een MER in Nederland. In
Nederland is de m.e.r. overigens wel geïntegreerd voor zover de tracéwet wordt toegepast. De
Duitse handelwijze is in Duitsland, voor zover overzienbaar onomstreden. Aangezien het
hierbij niet om een vraag van algemeen bestuurs(proces)recht gaat, wordt van een verdieping
van deze vergelijking afgezien. Eventueel is te overwegen, deze vraag nog een keer in meer
detail te beschouwen.
Invoering van procedureadviseurs (§71c oud VwVfG) en checklijsten voor documenten
Veel Duitse geïnterviewden zien aanzienlijke mogelijkheden voor procedureversnelling door
een verbetering van het proceduremanagement. Daaronder valt bijvoorbeeld de invoering van
procedureadviseurs,193 de invoering van “aanvraagconferenties” of het opstellen van
checklijsten, die kunnen helpen om de documenten behorend bij de aanvraag direct volledig
in te dienen. Zulke aspecten hebben in het Duitse raamwerk van de versnellingswetgeving
gedeeltelijk een wettelijke regeling gekregen, te weten in § 71a e.v. VwVfG, die overigens
voor grotere projecten niet toepasbaar is, aangezien daarvoor meestal een
Planfeststellungsverfahren vereist is. In de altijd al bestaande normen voor
Planfeststellungsverfahren zijn gedeeltelijk vergelijkbare regelingen opgenomen. In ieder
geval worden hier in de praktijk nog verdere mogelijkheden tot verhoging van efficiëntie en
tijdsbesparing gezien. Er wordt in de literatuur, maar ook in de gevoerde gesprekken,
herhaaldelijk op gewezen dat dit aspect in de discussie over administratieve versnelling
onderbelicht is gebleven en dat de aandacht te eenzijdig bij juridische maatregelen voor
administratieve versnelling (onder andere door het verkorten en verminderen van
participatierechten) heeft gelegen. De indruk bestaat dat iets vergelijkbaars geldt voor de
discussie in Nederland. Om die reden is het aan te bevelen om meer aandacht te schenken aan
proceduremanagement. Ook in dit opzicht kan een grensoverschrijdende meningsuitwisseling
winstgevend zijn. Het schrappen (respectievelijk de wijziging) van de §§ 71a (oud) VwVfG
bewijst dat het dan in eerste instantie niet om juridische maatregelen, maar om een
verandering in de uitvoeringspraktijk gaat, ondersteund door bijvoorbeeld bestuurlijke
richtlijnen en andere vergelijkbare informatiebronnen. Voor sommige deelnemers aan het
politieke proces, zijn zulke maatregelen minder aantrekkelijk, aangezien de rol van de
wetgever, en dus ook van de politici, bij hun invoering vaak minder prominent is. Dat
193

Ziekow o.a. Dauer von Zulassungsverfahren, Köln 2005, p. 326, konden bewijzen, dat complexe procedures
met externe projectmanagers en projectgroepen sneller verlopen dan procedures zonder dergelijke maatregelen.

82

verandert echter niets aan het feit dat zulke veranderingen net zo effectief als of zelfs
effectiever kunnen zijn dan veranderingen van het materiële en procedurele bestuursrecht.
Concentratie-effect
Een wezenlijk versnellende werking gaat gepaard met een functionaliteit die het Duitse recht
altijd al eigen was: het concentratie-effect van Planfeststellungsbeschlüssen en
Plangenehmigungen. Dit thema heeft met versnellingswetgeving slechts in zoverre te maken
dat de invoering van § 71a e.v. (oud) VwVfG voor andere toestemmingsprocedures,
bijvoorbeeld in het milieurecht, erop was gericht om de voordelen van
Planfeststellungsverfahren ook in andere procedures te benutten. Milieurechtelijke procedures
hebben in Duitsland echter slechts een beperkt concentratie-effect. Door alle geïnterviewden
wordt het concentratie-effect van Planfeststellungsbeschlüssen en
Plangenehmigungsverfahren positief beoordeeld en als wezenlijke voorwaarde voor effectieve
en spoedige planning gezien. Het advies om procedures met een zo groot mogelijk
concentratie-effect ook in Nederland in te voeren is niet nieuw. Bemoeienissen van de
wetgever hebben in Nederland echter nooit verder gereikt dan een gedeeltelijke
concentratiewerking, zoals bijvoorbeeld door de nieuwe “omgevingsvergunning” wordt
bereikt. Een veel radicalere oplossing naar Duits voorbeeld zou naar onze mening
nadrukkelijk overwogen kunnen worden. De Duitse praktijk en haar positieve beoordeling
van alle geïnterviewden vormen naar onze mening daarvoor voldoende aanleiding.
Reparatie- en irrelevantiebepalingen, Art. 6:22 en 8:72, lid 3 Awb en de bestuurlijke lus
Het Nederlandse recht bevat vergaande mogelijkheid om vormfouten, die tot
onrechtmatigheid van een beschikking zouden kunnen leiden, bij de beslissing over de
aangevraagde vernietiging niet in acht te nemen. Momenteel is een wetsontwerp in
behandeling,194 om deze mogelijkheden uit te breiden naar inbreuken op materieelrechtelijke
bepalingen. In het geval dit wetsontwerp wordt aangenomen, beschikt het Nederlandse recht
over een reparatie- respectievelijk irrelevantiebepaling, dat potentieel veel verder gaat dan het
Duitse recht (§ 45 & 46 VwVfG). Hier bovenop komt de, volgens het wetsontwerp,
onbeperkte mogelijkheid om de juridische effecten van een vernietigde beschikking in stand
te houden (art. 8:72 lid 3 Awb) en de in ieder geval nieuw in te voeren mogelijkheid tot
gebruikmaking van de bestuurlijke lus. Toch lijkt het de overweging waard om de uitvoering
van de besproken bepalingen in de praktijk in Nederland en Duitsland eens nader te bekijken.
In de onderbouwing van het genoemde wetsvoorstel wordt beklemtoond dat van de
mogelijkheden om vormfouten niet in acht te nemen onvoldoende gebruik wordt gemaakt.
Het schijnt ook dat de opvattingen over de vraag wat een vormvoorschrift is tussen Duitsland
en Nederland gedeeltelijk uit elkaar lopen. Een nadere vergelijking, bijvoorbeeld in de vorm
van een wetenschappelijk begeleide workshop waaraan Duitse en Nederlandse rechters en
eventueel rechters uit andere landen deel zouden nemen, zou een beter begrip mogelijk maken
voor de gedeeltelijk verschillende eigen perceptie van de rol van bestuursrechters bij het
oplossen van geschillen. In tegenstelling tot Willemsen,195 zijn wij niet van mening dat de
verschillen die voortvloeien uit de tradities van administratieve berechting het
onwaarschijnlijk lijken te maken dat positief beoordeelde elementen van de Duitse
rechterlijke praktijk die bijdragen aan definitieve beëindiging van geschillen, voor Nederland
van nut zijn. Wij denken juist dat de eigen perceptie van de functie van administratieve
194

Wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, zie bijv.
http://www.pgawb.nl/html/pgawb/WebHelp/PGAWB/Losse_wijzigingen/Wet_aanpassing_bestuursprocesrecht.
htm
195
P.A. Willemsen, Een meer definitieve geschilbeslechting in het bestuursrecht in rechtsvergelijkend
perspectief, Nijmegen 2008, p. 88.

83

rechtsbescherming in Nederland, met een nog zeer jonge en zeer dynamische “traditie”, zich
in een voortdurende ontwikkeling bevindt en suggesties op grond van een dergelijke
vergelijking van rechtelijke praktijken winstgevende stappen binnen deze ontwikkeling tot
gevolg zouden kunnen hebben.
Beperking van bezwaar- en beroepsmogelijkheden tot subjectief-publiekrechtelijke rechten
voor particulieren
Moeilijk is de beoordeling van de beperking van beroepsmogelijkheden tot het inroepen van
subjectief-publiekrechtelijke rechten. Dit diep in het Duitse recht wortelende en door art. 19
lid 4 Grondwet constitutioneel verankerde principe is binnen Duitsland als zodanig nauwelijks
omstreden. Dit zou ervoor kunnen pleiten, ook in Nederland een systeemverandering in die
richting te overwegen. Er werd echter op gewezen, ook in de gevoerde gesprekken, dat de
beperking van rechtsbescherming tot de bescherming van subjectief-publiekrechtelijke
rechten een tegenstelling vormt met de aanpak en het denken van het HvJ EG, hetgeen tot
fricties leidt. In de literatuur wordt ondertussen uitvoerig bediscussieerd of het Duitse stelsel
op grond van EG-rechtelijke eisen gemodificeerd moet worden en of de noodzakelijke
veranderingen van principiële aard zijn of niet. Een principiële EG-onwettigheid wordt
weliswaar overwegend niet gezien, de verschillen tussen de stelsels leiden echter volgens
velen bij toepassing van Duits recht tot veel moeilijkheden en rechtsonzekerheid.196 Wat een
subjectief-publiekrechtelijk recht is, kan niet meer nationaal worden bepaald, maar wordt
gedeeltelijk bepaald door de rechtspraak van het HvJ EG over welke rechten burgers van de
Unie uit Europese richtlijnen en verordeningen kunnen afleiden. Deze rechtspraak wijkt
behoorlijk af van de Duitse leer over het ontstaan van subjectief-publiekrechtelijke rechten en
is vooral niet bijzonder duidelijk. Aan de andere kant wordt erop gewezen dat een beperking
van beroepsmogelijkheden tot subjectief-publiekrechtelijke rechten, die binnen de EU
uitzonderlijk is, eenvoudig tot een beperking van het materiële EG-recht en de daaruit
voortvloeiende rechten kan leiden.197 Dit aspect is binnen Duitsland of de rest van de EU nog
maar weinig besproken.
De eventuele invoering van een Schutznormvereiste is in de laatste jaren in Nederland
uitvoerig besproken. Dit is niet de plaats om dit debat te herhalen of om een eenduidige
positie daarin te kiezen. In de context van de hier uitgevoerde analyse van het Duitse recht
zijn aan dit debat echter twee kanttekeningen toe te voegen. Aan de ene kant wordt erop
gewezen dat ook in het Duitse recht bezwaarmogelijkheden niet altijd tot subjectiefpubliekrechtelijke rechten zijn beperkt. Onder ander kan een ieder, wiens eigendom door een
project wordt aangetast, is hij eenmaal ingevolge § 40 lid 2 VwGO ontvankelijk, een
volledige toetsing van de rechtmatigheid van de desbetreffende “Verwaltungsakt“
verlangen.198 Een beperking van het toetsingskader wordt in zoverre grondwettelijk niet voor
mogelijk geacht. Aan de andere kant wordt, ondanks de principiële beperkingen van het naar
voren brengen van subjectief-publiekrechtelijke rechten, ook in Duitsland geklaagd over
administratieve vertraging door “fundamentalistische oppositie”, oftewel partijen die niet op
grond van een inbreuk op concrete belangen, maar in het algemeen tegen een bepaald project
zijn. In meerdere gesprekken werd geklaagd, dat zulke opponenten de procedureduur kunnen
verlengen omdat ook niet ontvankelijke beroepen tot een vertraging van procedures kunnen

196

Zie bijv. W.F. Spieth u. M. Appel, Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach UmweltRechtsbehelfsgesetz, NuR 2009, p. 312 ff.
197
Ch. W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 14 e.v.
198
Hetzelfde geldt op grond van de jurisprudentie van het BVerfG voor bepaalde ingrepen in de “allgemeine
Handlungsfreiheit”.

84

leiden. Door een principiële beperking van bezwaar en beroep tot subjectiefpubliekrechtelijke rechten wordt dit schijnbaar niet (volledig) verhinderd.
Beperking van de beroepsrechten van overheden
Een beperking van bezwaar- en beroepsmogelijkheden van overheidsorganen werd in
Nederland al door de Commissie Elverding voorgesteld. In Duitsland heeft altijd al een
dergelijke beperking bestaan.199 Ze is het logische gevolg van de beperking van
beroepsmogelijkheden tot het geldend maken van subjectief-publiekrechtelijke rechten en de
eenzijdige gerichtheid van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming op het individu. Kritische
stemmen hebben wij hierover in Duitsland niet kunnen vinden. Wel zij in dit verband
herinnerd aan het feit dat in administratiefrechtelijke procedures medeoverheden worden
bevoordeeld ten opzichte van burgers. De termijnen voor bestuursorganen zijn gedeeltelijk
(veel) langer dan voor burgers en verenigingen en de mogelijkheid om hun bezwaren ondanks
overschrijding van de termijn toch in de besluitvorming te betrekken zijn aanzienlijk groter en
worden in de praktijk veel minder streng toegepast.
Uitbreiding van de uitspraakmogelijkheden van bestuursrechters, andere soorten van
beroepsmogelijkheden en dicta
Vooral door de geïnterviewde bestuursrechters werd gesteld dat het voor een effectieve en
definitieve oplossing van bestuursrechtelijke geschillen belangrijk is dat verschillende soorten
eisen mogelijk zijn en dat de rechter, ook nog tijdens het proces, kan aanmoedigen tot het
indienen van secundaire verzoeken en dienovereenkomstige uitspraken kan geven. Deze
bestuursprocesrechtelijke middelen worden aangevuld door de, door het
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz gemodificeerde, mogelijkheden een
Planfeststellungsbeschluss te veranderen zonder het hele Planfeststellungsverfahren te
doorlopen (§76 VwVfG).Op deze manier wordt een op maat gesneden oplossing voor
conflicten gezocht, die wezenlijk tot de versnelling van de administratieve procedure kan
bijdragen. In de praktijk is dit, zoals al vermeld, een belangrijk element van procesrecht. Het
wordt nadrukkelijk aangeraden om te onderzoeken of het Nederlandse procesrecht op dit
onderdeel niet kan worden aangepast. Een principiële uitbreiding van het arsenaal aan soorten
rechtsmiddelen zou denkbaar zijn en is ook al om andere redenen overwogen.200 Naar onze
mening is het echter ook denkbaar een dergelijke aanpassing zonder principiële uitbreiding
van de verschillende soorten rechtsmiddelen, welke door sommigen als te weinig passend in
het Nederlandse bestuurs(proces)recht wordt afgewezen.201 Mogelijkerwijs zouden enige
behoedzame aanpassingen aan art. 8:72 lid 1 en lid 4 Awb daarvoor, voorzover het alleen gaat
om het doel van procedureversnelling, al volstaan. Een nadere toelichting van deze gedachte
bevat het hoofdrappport, paragraaf. 4.2.3.

199

Zie hiervoor het geval van de nieuwe taak van luchthaven Laarbruch/Weeze, waarin het BVerwG een
Nederlandse gemeente (Bergen, Limburg) bezwaarrecht toekende. BVerwG 16. Oktober 2008, NuR 2009, p. 408
e.v. In de zaak was het bezwaar niet alleen toelaatbaar maar misschien ook gegrond. Dat is echter nog niet
definitief beslist. Dit oordeel is namelijk ook een goed voorbeeld van de (door het BVerwG nog niet
beantwoordde) vraag, wanneer een procedurefout in de vorm van een ten onrechte niet uitgevoerde UVP tot een
opheffing van een beslissing kan voeren en wanneer niet.
200
Zie bijv. VAR-Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, p. 71 e.v., R.J.N. Schlössels, Het besluitbegrip en de draad van Ariadne, Den Haag 2003,
und Ch.W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 52 e.v.
201
Zie bijv. VAR-Commissie rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, p. 77 en D.J. Daalder, Laten we het besluit gewoon maar houden, RMThemis 1998, p. 192
e.v.

85

Beperking van beroepmogelijkheden na de uitspraak van de rechter in eerste instantie
Een duidelijke procedureversnelling wordt in Duitsland naar de mening van de
geïnterviewden ook veroorzaakt door de beperking van de beroeps- en revisiemogelijkheden
conform §124 en §132 VwGO. In het Nederlandse recht bestaat een dergelijke beperking
schijnbaar niet. In de praktijk wordt een dergelijke beperking echter wel toegepast door de
manier waarop (sommige) beroepsrechters art. 37 van de Wet op de Raad van State,
respectievelijk art. 8:69 Awb interpreteren. Hoewel het hier om dezelfde soort bepaling gaat,
passen de verschillende rechters in hoger beroep (de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven) deze bepaling uiterst
verschillend toe. In de praktijk wordt de beroepsmogelijkheid vooral door de Raad van State
zeer sterk beperkt. Het valt te betwijfelen of deze rechtspraak verenigbaar is met de uit de
ontstaansgeschiedenis van de bepaling duidelijk af te leiden wil van de wetgever.202
Met het van kracht worden van de Wabo, zal in Nederland een belangrijke verschuiving van
rechtspraak in één naar rechtspraak in twee instanties plaatsvinden. Dit zou als aanleiding
gebruikt kunnen worden om de functie en de zin van een het hoger beroep nog eens opnieuw
te overdenken en te overwegen of het zinvol is een beperking van de beroepsmogelijkheid,
zoals in §124 lid 2 VwGO (niet zo restrictief) en §132 lid 2 VwGO (restrictiever) voor te
schrijven. Een dergelijke expliciete regeling van beroepsgronden zou voor het Nederlandse
recht en vooral voor rechtzoekende burgers niet alleen meer duidelijkheid verschaffen, maar
zou ook aan een procedureversnelling bijdragen.

202

Zie bijv. P.A. Willemsen, De grenzen van de rechtsstrijd in het bestuursrechtelijk beroep en hoger beroep in
rechtsvergelijkend perspectief, Deventer 2005, p. 261 e.v. en R.J.N. Schlössels, Tussen finaliteit en fuik? in: A.
Heldeweg e.a. (red.) Uit de school geklapt? Opstellen uit Maastricht, Den Haag 1999 p. 21 e.v.

86

II Deutschland
Der deutsche Landesbericht wurde erstellt auf der Basis des Studiums der deutschen
Gesetzgebung, rechtswissenschaftlichen Literatur und auf Grundlage von Gesprächen mit den
folgenden Personen:
Herrn Domgörgen, Richter am Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)
Herrn Beimesche, Richter am OVG Münster
Herrn Tessmer, Rechtsanwalt, der u.a. den B.u.n.d. (gröβter Umweltverband)
vertritt
Herrn Roller, Professor für öffentliches Recht, Fachhochschule Bingen,
Ökoinstitut Darmstadt
Frau Dr. Steinbeiβ-Winkelmann, Bundesministerium der Justiz Berlin, Referat
Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit
Herr Freytag, Bundesministerium der Justiz Berlin, Referat Öffentliches Land- und
Forstwirtschaftsrecht, Lebensmittelrecht, Verkehrswesen
Frau Leue, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Bonn,
Referat Verwaltungsrecht, Straβenwesen
Herrn Springe, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Bonn,
Baurechtsreferat
Frau Mende, Wasser- und Schifffahrtsdirektion Ost, Abt. Planfeststellungen
Auβerdem wurde dankbar zurückgegriffen auf einige schon eher geführten Gespräche mit
Herrn Dr. Keller, Richter am VG Aachen. Die Gespräche wurden teilweise durch persönliche
Interviews, eine Videokonferenz in Berlin und teilweise telefonisch geführt. Die Ersteller der
Studie möchten auch an dieser Stelle allen Respondenten herzlich danken für ihre sehr
wertvolle Mitarbeit. Rechtsvergleichende Untersuchungen wie diese sind unserer Meinung
nach nur sinnvoll möglich mit mit Hilfe von Praktikern aus den Rechtsordnungen, die in einen
Rechtsvergleich bezogen werden.

87

1. Hintergrund der Diskussion
Anlass der ersten gesetzlichen Maβnahmen zur Beschleunigung von Verwaltungsverfahren
war der akute Bedarf an einer schnellen Verwirklichung zahlreicher Infrastrukturmaβnahmen
als Folge der Wiedervereinigung. So sollten durch das Gesetz zur Beschleunigung der
Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin vom 16.12.1991
(BGBl I 2174, Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) die Planungszeiten für
Verkehrswege in den neuen Bundesländern erheblich verkürzt werden. Ursprünglich fand
dieses Gesetz denn auch nur Anwendung in den neuen Bundesländern und in Berlin. Schon
bald aber, zumindest nach dem Bericht der vom Bundeswirtschaftsministerium eingesetzten
sogenannten „Schlichter-Kommission“ im Jahre 1994,203 wurde die Vereinfachung und
Beschleunigung von Verwaltungsverfahren zum allgemeinen Thema. Die Notwendigkeit von
Reformen des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts wurde begründet mit
der Notwendigkeit, die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Deutschland zu steigern.204
Neben dem Bericht der „Schlichter-Kommission“ war für die gesetzlichen Maβnahmen vor
allem der 1990er Jahre auch der Bericht des vom Bundesministerium des Inneren
eingesetzten „Sachverständigenrat Schlanker Staat“205 wichtig. Die Behauptung, dass zu lange
Genehmigungsverfahren ein wichtiger Faktor seien, der sich erheblich negativ auswirkt auf
mögliche Standortentscheidungen von Wirtschaftsunternehmen, ist übrigens sehr umstritten
und kann, so der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) nicht mit Fakten untermauert
werden.206 Von vielen Gesprächspartnern wurde darauf hingewiesen, dass die Diskussion zur
Verfahrensbeschleunigung und zu ihrer Effizienz oft nicht rational, sondern stark emotional
geführt worden ist.
In den letzten zwei Jahrzehnten wurden mehrere Beschleunigungs- und
Vereinfachungsgesetze nacheinander verabschiedet. Nach dem schon erwähnten, nur auf die
neuen Bundesländer bezogenen Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz von 1991
(BGBl. I S. 2174) trat 1993 das Planungsvereinfachungsgesetz in Kraft (BGBl. I, S, 2123),
das die meisten Beschleunigungsregelungen für die Verkehrswegeplanung auf das gesamte
Bundesgebiet erstreckte, 1996 das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz mit
Ausweitung der Beschleunigungsregelungen auch auf sonstige Planungsverfahren (BGBl. I,
S. 1354) und 2006 das Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz (BGBl. I, S. 2833), das
sich auf bestimmte Fachgesetze und enumerativ aufgezählte Projekte der
Verkehrsinfrastrukturplanung bezieht.207 Das jüngste Gesetz aus dieser Reihe ist das Gesetz
zur Beschleunigung des Ausbaus der Höchstspannungsnetze vom 21. August 2009 (BGBl I S.
2870). Mit Ausnahme des Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes wurden diese
Regelwerke zudem mehrfach in ihrer zeitlichen Geltung verlängert, inhaltlich erweitert und
angepasst. Auch einige andere wesentliche Änderungen der Verwaltungsprozessgesetze
203

Bundesministerium für Wirtschaft, Investitionsförderung durch flexible Genehmigungsverfahren, 1994.
P. Stelkens, H. J. Bonk, M. Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Aufl., München 2008., §
71a, Anm. 1.
205
Sachverständigenrat Schlanker Staat, Abschlussbericht, Bonn 1997.
206
S. z.B. W. Ewer, Das Sechste Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung – gesetzgeberischer
Aktionismus mit kontraproduktiver Wirkung, Zeitschrift für Gesetzgebung 1998, S. 47 ff, der insoweit von
einem „Dogma wie in der katholischen Kirche“ spricht: „Zweifel sind nicht erlaubt“. S. auch SRU,
Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 244 ff. S. auch Ch.
Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung, DVBl.
1998, S. 809 f.
207
Ein weiteres “Erleichterungs-“ und Beschleunigungsgesetz, das Gesetz zur Erleichterung von
Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte v. 21.12.2006 bleibt hier weitgehend unbesprochen, da
dieses Gesetz vor allem die Raumordnung und Bauleitplanung und nicht die Realisierung von komplexen
Groβvorhaben betrifft.

204

88

hatten eine gleiche oder ähnliche Zielsetzung, obwohl die entsprechenden Gesetze diesen
Zweck nicht im Namen tragen. So ist mit der 6. Novelle zur Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) vom 1.11. 1996 (BGBl I, S. 1626) die bundesrechtliche Öffnung für abweichende
landesrechtliche Regelungen zum
Widerspruchsverfahren wesentlich erweitert worden. Aufgrund dieser bundesrechtlichen
Öffnungsklausel sind sehr unterschiedliche landesrechtliche Regelungen ergangen. So haben
z.B. einige Bundesländer das früher obligatorische Widerspruchsverfahren als Voraussetzung
einer verwaltungsrechtlichen Klageerhebung ganz abgeschafft. Andere haben das RegelAusnahme-Verhältnis zwischen Widerspruchsverfahren und direkter Klagemöglichkeit
herumgedreht und wieder andere haben dem Antragsteller eine Wahlmöglichkeit eingeräumt,
ob er ein Widerspruchsverfahren durchgeführt haben will.
Es scheint, als ob die „Beschleunigungsdiskussion“ ihren Höhepunkt mittlerweile
überschritten hat. Wesentliche Potentiale für weitere Beschleunigungsmaβnahmen in der
Form von Gesetzesänderungen werden nicht mehr gesehen, darin waren sich alle
Respondenten einig. Wohl werden noch, zum Teil erhebliche, Beschleunigungspotentiale
gesehen in einer besseren Organisation der Verwaltungsverfahren. Zudem wird auch
erhebliche Kritik an der Effizienz der getroffenen gesetzlichen Maβnahmen geäuβert und die
Verminderung der Beteiligungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten des Bürgers durch die
Kumulation der verschiedenen Beschleunigungs- und Vereinfachungsgesetze kritisch
kommentiert.208 Die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise hat jedenfalls keine nennenswerte
erneute Diskussion über Forderungen zur Vereinfachung von Zulassungsverfahren ausgelöst.

208

S. z.B. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007.

89

2. Wichtige Grundzüge des deutschen Verwaltungsverfahrens- und
Verwaltungsprozessrechts
Die zu analysierenden Beschleunigungs- und Vereinfachungsmaβnahmen können (durch
nicht-deutsche) Leser nur verstanden werden vor dem Hintergrund einiger Besonderheiten des
deutschen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts, die im folgenden kurz
angerissen werden sollen.
2.1 Verwaltungsverfahrensrecht ist überwiegend Landesrecht
Zunächst muss bedacht werden, dass Deutschland ein Bundesstaat ist und vor allem das
Verwaltungsverfahrensrecht nur teilweise Bundessache ist. Für die meisten
Verwaltungsverfahren gelten die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die zwar
insgesamt dem Bundesrecht ähneln, aber sich doch auch in wichtigen Punkten unterscheiden.
So gibt es in manchen Ländern ein obligatorisches Widerspruchsverfahren
(bezwaarschriftenprocedure) (mit mehr oder weniger umfangreichen Ausnahmen), in anderen
Ländern ein fakultatives Widerspruchsverfahren und in wieder anderen Ländern ist das
Widerspruchverfahren abgeschafft oder nur in Ausnahmefällen einschlägig. Auf Unterschiede
im Landesrecht wird in dieser Studie nur ausnahmsweise eingegangen. Wenn im Folgenden
von „dem“ Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gesprochen wird, so ist das VwVfG des
Bundes gemeint.
2.2 Auffällige Eigenheiten der Verwaltungsverfahren
UVP integriert im Zulassungsverfahren
Im Unterschied zum niederländischen Recht ist die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP,
m.e.r.) nicht dem Zulassungsverfahren vorgeschaltet, sondern darin integriert. Eine frühe
Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen eines eigenen UVP-Verfahrens, also noch vor
Veröffentlichung des Genehmigungsantrags, gibt es nicht. Das Umweltgutachten ist vielmehr
zusammen mit dem Antrag auf Genehmigung der Behörde einzureichen und wird zusammen
mit diesem Antrag veröffentlicht (s. § 6 Abs. 1 und § 9 Abs. 1a UVPGesetz). Ob dies einen
zeitlichen Gewinn bedeutet und ob damit auch Nachteile verbunden sind, haben wir nicht
untersucht. Wohl ist nachgefragt worden, ob die Integration der UVP in das
Genehmigungsverfahren Probleme verursacht oder kritisiert wird. Das ist soweit ersichtlich
nicht der Fall. Ein Vergleich der Vor- und Nachteile beider Modelle, inklusive des Zeitfaktors
ist für die Zukunft zu erwägen.
Konzentrationswirkung
Ein wichtiges Merkmal des Zulassungsrechts gerade bei komplexen Groβvorhaben ist die
Bündelung von Verfahren und die Konzentrationswirkung der Entscheidungen. Dies trifft
insbesondere zu für Planfeststellungsverfahren. Planfeststellungsverfahren haben eine
allgemeine Rechtsgrundlage in den (allgemeinen) Verwaltungsverfahrensgesetzen (so z.B. §§
72 ff VwVfG), aber auch in besonderen Regelungen in zahlreichen Fachgesetzen, wie z.B.
dem Fernstrassengesetz oder dem Luftverkehrsgesetz. Das im allgemeinen Verwaltungsrecht
(VwVfG) geregelte Verfahren kann durch besonderes Fachgesetz für anwendbar erklärt
werden. Nahezu alle gröβeren Infrastrukturmaβnahmen wie Abfallverbrennungsanlagen,
Flugplätze, Autobahnen, Schienenwege etc. werden in der Regel mittels eines
Planfeststellungsverfahrens zugelassen. Ein wichtiges Merkmal dieses Verfahrens ist die
Konzentrationswirkung. Ein Planfeststellungsbeschluss, der rechtlich ein Verwaltungsakt
(beschikking) ist, ersetzt aufgrund der gesetzlich angeordneten Konzentrationswirkung alle

90

öffentlich-rechtlichen Genehmigungen oder Zustimmungserfordernisse (§ 75 Abs. 1 VwVfG).
Neben dem Planfeststellungsbeschluss ist also keine andere Genehmigung mehr nötig. Wenn
ein solcher Beschluss nicht mehr anfechtbar ist, steht der Realisierung des Vorhabens
öffentlich-rechtlich also nichts mehr im Wege. Auβerdem kann ein Planfeststellungsbeschluss
eine „enteignungsrechtliche Vorwirkung“ haben. In einem solchen Fall entscheidet der
Planfeststellungsbeschluss auch über die Zulässigkeit einer folgenden Enteignung. Der
Konzentrationswirkung steht ein ausführliches Verwaltungsverfahren gegenüber, das von der
Planfeststellungsbehörde geleitet wird (z.B. der Straβenbaubehörde) und in dem alle Träger
öffentlicher Belange (Naturschutzämter, Gemeinden, Wasserverbände...) beteiligt werden.
Die Planfeststellungsbehörde ist in der Regel der Initiatiefnehmer des Projekts und trifft am
Ende des Verfahrens auch die (einzig notwendige) Entscheidung. In der Regel sind die
Bedenken anderer Träger öffentlicher Belange in einem Abwägungsprozess überwindbar. Nur
in Ausnahmefällen müssen andere öffentliche Stellen einer Planfeststellung zustimmen
(Einvernehmen). Das normale Planfeststellungsverfahren beinhaltet, an Stelle der sonst
üblichen Anhörung (horen van belanghebbenden) einen Erörterungstermin. Dabei sollen alle
Bedenken gegen und Anregungen zum vorgelegten Planentwurf offen mit allen Beteiligten
erörtert werden.
Übrigens hat nicht nur das Planfeststellungsverfahren eine Konzentrationswirkung. Auch
„normale“ immissionsschutzrechtliche Genehmigungen („milieuvergunning“) haben gemäβ §
13 BImSchG gewisse Konzentrationswirkungen. Auf eine eingehende Darstellung wird hier
jedoch verzichtet, da der Fokus dieser Studie auf der Zulassung komplexer Groβvorhaben
liegt, die in Deutschland in der Regel ein Planfeststellungsverfahren oder eine
Plangenehmigung voraussetzen.
Gemäβ § 74 Abs. 6 VwVfG kann statt eines Planfeststellungsbeschlusses eine
Plangenehmigung erteilt werden, wenn 1. Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden oder die
Betroffenen sich schriftlich einverstanden erklärt haben und 2. mit betroffenen Trägern
öffentlicher Belange das Benehmen hergestellt wurde. Letzteres ist der Fall, wenn betroffene
andere öffentliche Stellen eine Stellungnahme haben abgeben können und diese bei der
Entscheidung über die Plangenehmigung berücksichtigt wird. Die erste Voraussetzung ist
erfüllt, wenn die Planung keine subjektiv-öffentlichen Rechte Dritter tangiert. Da es jedoch
gerade eine Funktion des Planfeststellungsverfahrens ist, herauszufinden welche Belange und
Rechte Dritter durch die Planung berührt werden, kommt eine Plangenehmigung nur in
Betracht, wenn mit Sicherheit davon ausgegangen werden kann, das Rechte Dritter nicht
betroffen sind (oder diese zugestimmt haben).209 Da das UVP-Gesetz nicht auf
Plangenehmigungen anwendbar ist, kommt eine Plangenehmigung nicht in Betracht, wenn die
Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht. Ein
Plangenehmigungsverfahren ist weniger umfangreich und kürzer als ein
Planfeststellungsverfahren. So findet z.B. kein Erörterunstermin statt. Auch eine
Plangenehmigung hat aber Konzentrationswirkung, jedoch keine rechtliche Bedeutung für ein
eventuell anschlieβendes Enteignungsverfahren.
Widerspruchsverfahren beinhaltet auch verwaltungsinterne Kontrolle
Muss vor Erhebung einer Klage ein Widerspruchsverfahren durchgeführt werden, so wird
abweichend zum niederländischen Recht ein Widerspruchsbescheid nur dann von der
ursprünglich den Verwaltungsakt erlassenden Behörde festgestellt, wenn die Behörde dem
Widerspruch stattgibt. Will die Ursprungsbehörde dem Widerspruch nicht stattgeben, hat sie
209

Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, § 74, Anm. 164.

91

den Widerspruch der nächst höheren Behörde vorzulegen, die dann entscheidet. So ist
gewährleistet, dass ein Widerspruch nicht abgewiesen wird, bevor nicht eine andere (höhere)
Behörde den Fall überprüft hat. Anders als im niederländischen Recht ist mit dem
Widerspruchsverfahren also auch eine interne Verwaltungskontrolle verbunden.
2.3 Auffälligkeiten im Rechtsschutz
Drei verwaltungsgerichtliche Instanzen
Grundsätzlich gibt es in Deutschland drei verwaltungsgerichtliche Instanzen: die
Verwaltungsgerichte, die Oberverwaltungsgerichte (in der Regel je eines in jedem
Bundesland) und das Bundesverwaltungsgericht. In normalen Verwaltungsstreitigkeiten kann,
oft erst nach Durchführung eines Widerspruchverfahrens, Klage erhoben werden vor dem
Verwaltungsgericht und kann gegen das Urteil Berufung eingelegt werden beim
Oberverwaltungsgericht. Das OVG überprüft das erstinstanzliche Urteil in vollem Umfang.
Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist in bestimmten Fällen Revision beim
Bundesverwaltungsgericht möglich. Die Revisionsgründe sind beschränkt und spiegeln die
Hauptaufgabe des BVerwG wider, für Rechtseinheit und Rechtsfortbildung zu sorgen. Bei
komplexen Groβvorhaben ist der Rechtsschutzweg jedoch häufig abweichend geregelt und
wurde durch sogleich zu besprechenden Beschleunigungsgesetze mehrfach modifiziert.
Aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage
Widerspruch und Klage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung (s. § 80 VwGO). Von
diesem Ausgangspunkt ist die Praxis durch zahlreiche Änderungen und Ausnahmen
mittlerweile jedoch weit entfernt. Gerade durch die im Zuge der Verfahrensbeschleunigung
angenommen Gesetzesänderungen ist die aufschiebende Wirkung bei komplexeren und
gröβeren Vorhaben heute faktisch die Ausnahme. Soweit die aufschiebende Wirkung entfällt,
kann ein Betroffener aber nach § 80 Abs. 5 VwGO beantragen, dass im Wege des
Eilrechtsschutzes die aufschiebende Wirkung durch ein Gericht wiederhergestellt wird.
§ 40 II VwGO: Klagemöglichkeiten beschränkt auf subjektiv-öffentlichte Rechte
In den Niederlanden ist mittlerweile ziemlich allgemein bekannt, dass Klagemöglichkeiten in
Deutschland nur bestehen, soweit die Verletzung eigener Rechte gerügt werden kann (§ 40
Abs. 2 VwGO). Eigene Rechte können nur abgeleitet werden aus Rechtsnormen, die
zumindest auch die Belange des jeweiligen Klägers schützen wollen (Relativitäts- oder
Schutznormtheorie). Die Verletzung subjektiver öffentlich-rechtlicher Rechte ist nicht nur
Rechtszugangsvoraussetzung, sondern beschränkt auch den Umfang der Klagegründe. Über
die Frage, welche Normen für wen Rechte hervorrufen, besteht eine umfangreiche und
detaillierte dogmatische und praktische Diskussion. Wendet sich z.B. ein Kläger gegen die
Zulassung eines Industriebetriebs auf seinem Nachbargrundstück, so kann er nur die
umweltrechtlichen Normen geltend machen, die der Gefahrenabwehr dienen, nicht aber die
Normen, die der „Vorsorge“ dienen. Die meisten Normen zur Emissionsbegrenzung dienen
der Abwehr von Gesundheitsgefahren für Umwohnende und haben also drittschützenden
Charakter. Das gilt jedoch z.B. nicht für eine Begrenzung der CO2-Emissionen. Das Gebot
Abfall zu vermeiden oder ein Energiespargebot dienen nicht dem Gesundheitsschutz und sind
Normen der Vorsorge. Naturschutzrechtliche Normen z.B. dienen grundsätzlich nur den
Allgemeininteresse und haben keine individual-schützende Wirkung. Sie können also durch
private Kläger grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, sondern nur im Wege einer
Verbandsklage nach § 61 Bundesnaturschutzgesetz. Weniger bekannt in den Niederlanden ist,
dass es eine wichtige Ausnahme von diesem Grundsatz gibt. Droht einem Kläger die
(teilweise) Entziehung seines Eigentums, (z.B. weil ein Teil seines Grundstücks für den Bau

92

einer Straβe benötigt wird), so kann er die Rechtswidrigkeit des zur Rede stehenden
Verwaltungsaktes insgesamt rügen, also die Verletzung sämtlicher öffentlich-rechtlicher
Vorschriften. In Deutschland ist weitgehend unbestritten, dass der verfassungsrechtliche
Schutz des Eigentums dazu zwingt, dass Eigentum nur auf Grund eines insgesamt
rechtmäβigen Bescheides entzogen werden kann. Dies gilt jedoch nur, wenn die behauptete
Rechtswidrigkeit kausal ist für wenigstens einen Teil der zu erduldenden Beeinträchtigung. In
der Praxis kommt es häufig vor, dass Interessenverbände im Namen solcher Kläger Klage
erheben, bzw. mit einem solchen Kläger vereinbaren, seine Prozesskosten zu übernehmen.
Dadurch können z.B. Unweltverbände nicht selten faktisch doch eine volle Überprüfung des
bestrittenen Beschlusses erreichen.
Beschränkte Verbandsklagemöglichkeiten
Die durch § 40 II VwGO beschränkten Klagemöglichkeiten Privater haben zur Folge, dass
bestimmte Rechtsverstöβe der Verwaltung durch die Verwaltungsgerichte aufgrund von
Individualklagen nicht korrigiert werden könn(t)en, da die zu Grunde liegenden Normen nicht
individual-schützend sind. Für den Bereich des Naturschutzrechts ist diese Rechtsschutzlücke
in den letzten 20 bis 30 Jahren in allen Bundesländern in gewissem Umfang aufgefüllt worden
durch ein Klagerecht von bestimmten anerkannten Naturschutzverbänden. Seit 2002 gibt es
eine solche Verbandsklage auch im Bundesnaturschutzgesetz. Dieses Klagerecht ist inhaltlich
in verschiedener Weise beschränkt. Durch das als Umsetzung des Aarhus-Vertrags erlassene
Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom 7. Dezember 2006 (BGBl I S. 2816) ist zudem eine
beschränkte Klagemöglichkeit auch anderer, ausdrücklich anerkannter, Umweltverbände
eingeführt worden. Diese Klagemöglichkeit bezieht sich auf Normen des Umweltrechts, ist
aber beschränkt auf Normen, die individualschützende Wirkung haben, die also auch ein
Privater anführen könnte. Diese Klagemöglichkeit kompensiert die Rechtsschutzlücke, die
durch § 40 II VwGO besteht, also gerade nicht oder nur sehr teilweise.210 Im Schrifttum wird
beargumentiert, dass das deutsche Recht hiermit nicht den internationalen (Aarhus-Vertrag)
und EG-rechtlichen Anforderungen genügt. Auch die gegenteilige Auffassung wird jedoch
vertreten.211 Die Bundesregierung hat diese Frage im Gesetzesgebungsverfahren überprüft
und ist zum Ergebnis gelangt, dass das deutsche Recht den EG-rechtlichen und
internationalen Anforderungen genügt. Das OVG Münster hat mittlerweile entsprechende
Fragen an den EuGH vorgelegt.212 Auch das OVG Schlesweig hat etwa zeitgleich Zweifel an
der Vereinbarkeit des Umwelt-Rechtsbehehelfsgesetzes mit internationalem und Europarecht
angemeldet und ist dabei sogar noch weiter gegangen als das OVG Münster. Das OVG
Schleswig hat, ohne den EuGH zu fragen, den § 2 Abs. 5 des UmweltRechtsbehehelfsgesetzes, der zur Folge hat, dass klagende Umweltverbände nur
drittschützende Normen vorbringen können, wegen Verstoβes gegen internationales Recht
und EG-Recht für nicht anwendbar erklärt.213
Kosten verwaltungsgerichtlicher Verfahren
Für Verfahren vor den Verwaltungsgerichten gibt es in Deutschland – ebenso wie in den
Niederlanden - gem. § 67 VwGO keinen Anwaltszwang, wohl aber für Verfahren vor den
Oberverwaltungsgerichten und vor dem Bundesverwaltungsgericht. Dies ist einer der
Faktoren, der bei Klagen in den höheren Instanzen entsprechende Kosten zur Folge hat.
Darüberhinaus muss der Kläger bei Abweisung seiner Klage seine Verfahrenskosten und die
210

SRU, Sondergutachten 2007, Rn 323.
S. z.B. Schrödter, Aktuelle Entscheidungen zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, NVwZ 2009, p. 157 ff mit
vielen weiteren Nachweisen für beide Auffassungen. Siehe auch Fuβnote 67.
212
OVG Münster 27. März 2009, C-115/09, NuR 2009, S. 369 ff.
213
OVG Schleswig, 12. März 2009, NuR 2009, S. 498 ff, insbesondere S. 500.
211

93

Verfahrenskosten des Gegner und eventueller Beigeladener, inklusive deren Anwaltskosten
tragen gem. § 154 VwGO. Damit haben verwaltungsrechtliche Klagen, insbesondere wenn sie
über mehrere Instanzen geführt werden, ein nicht unerhebliches Kostenrisiko. Für die
Gerichtskosten, aber auch für die Anwaltskosten gelten jedoch feste Sätze.214 Auf Grund einer
eigens für diese Studie durchgeführten überschlägigen Berechnung durch das BVerwG
würden z.B. einem unterliegenden Kläger bei einem Verfahren gegen einen
Planfeststellungsbeschluss für ein Teilstück einer Autobahn die folgenden Kosten entstehen:
Der Streitwert in einem solchen Verfahren würde etwa bei € 15.000,- festgesetzt. Dann wären
die Gerichtskosten € 3.100,-. Die Anwaltskosten für den Kläger beliefen sich auf € 1.900,-.
Gleiche Kosten kämen noch einmal hinzu, falls der Beklagte sich auch durch einen Anwalt
vertreten lässt. Dies ist bei Verfahren gegen Behörden nicht sehr häufig, aber auch nicht sehr
selten der Fall. Nochmals € 1.900,- sind fällig für den Anwalt eines eventuellen Beigeladenen.
Ohne Kosten für eigene Gutachten würden also zwischen € 4.900,- und € 8.700,- zu zahlen
sein. Die Kosten bei Gerichten niedrigerer Instanz (VG, OVG) sind geringer. Jedoch kann es
bei Verfahren, die vor dem VG oder OVG beginnen, am Ende natürlich zu höheren Kosten
kommen, wenn mehrere Instanzen durchlaufen werden.
Die Kosten wurden mit Wirkung zum 1. Juli 2004 durch Änderung des
Gerichtskostengesetzes und der Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes teilweise erheblich erhöht.
Außerdem wurde durch dieses Gesetz auch eine Vorschusspflicht im Hinblick auf die
Gerichtskosten eingeführt, Nach Ansicht der befragten Richter hat dies zu einer Abnahme der
Anzahl von Klagen geführt. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang aber auch, dass es in
Deutschland das System der Prozesskostenhilfe nach §§ 114 ff. ZPO gibt, das gem. § 166
VwGO auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit gilt. Wer keine Mittel hat, um einen Prozess
zu führen, kann danach finanzielle Unterstützung beantragen, wenn das Verfahren
hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint.
Klagehäufigkeit
Genaue Zahlen über die Häufigkeit verwaltungsrechtlicher Klagen, insbesondere spezifiert
nach umwelt- und planungsrechtlichen Verfahren, die einen direkten Vergleich mit den
Niederlanden zulassen würden, haben wir nicht gefunden. Die Anzahl der Klagen von
Umweltverbänden sind im Vergleich zu den Niederlanden um ein Vielfaches (etwa Faktor 35)
niedriger.215 Die vorliegenden Zahlen zu Verbandsklagen beziehen sich auf die Zeit vor
Inkrafttreten des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. Ähnlich wie in Niederlanden wird ansonsten
von deutschen Gesprächspartnern häufig betont, dass ihrer Meinung nach in ihrem Land
(extrem) häufig geklagt wird. Dieser subjektive Eindruck wird teilweise bestätigt durch die
Zahlen der Klagen gegen Infrakstrukturmaβnahmen, die unter das
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz fallen. Insgesamt betrifft die erstinstanzliche
Zuständigkeit des BVerwG aufgrund dieses Gesetzes, das am 17. Dezember 2006 in Kraft
getreten ist, 85 Vorhaben auf den Gebieten des Straßenbau, der Schienenwege und der
Wasserstraßen sowie Betriebsanlagen einer Magnetschwebebahn.. Bis zum 26. Januar 2009
waren gegen zwanzig in diesem Gesetz aufgeführte Infrastrukturmaβnahmen insgesamt 49
Klagen und 23 Ersuchen auf vorläufigen Rechtsschutz eingereicht216. Leider ist nicht
214

Gerichtskostengesetz v. 5. Mai 2004, BGBl I S. 718; Rechtsanwaltsvergütungsgesetz v. 5. Mai 2004, BGBl I
S. 718, 788; s. auch M.M.G. Faure, C.A.R. Moerland, Griffierechten, WODC 2006, BJU, Den Haag 2006, p. 73
ff.
215
S. N. De Sadeleer/G. Roller/M. Dross, Access to Justice in Environmental Matters, Groningen 2005, p. 3
(auch zu downloaden: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/accesstojustice_final.pdf). Beim Faktor 35
wurde die unterschiedliche Gröβe beider Länder noch nicht berücksichtigt (etwa Faktor 5).
216
S. Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Handhabung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts nach dem Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz (Berichtszeitraum 17.
Dezember 2006 bis 26. Januar 2009), BT-Drs. 16/13571, S. 3.

94

ersichtlich, ob und wieviel Vorhaben genehmigt worden sind, ohne dass es zu einer
Klageerhebung kam.
Verschiedene Klagearten und Dikta
Eine letzte, aber wichtige hier zu nennende Besonderheit des deutschen
Verwaltungsprozessrechts (im Vergleich zum niederländischen Recht) sind die sehr viel
umfangreicheren Klagearten und Tenorierungsmöglichkeiten bei richterlichen
Entscheidungen und die Möglichkeiten, noch während der mündlichen Verhandlung
Hilfsanträge zu stellen. Während in den Niederlanden nur eine Aufhebung eines
Verwaltungsaktes begehrt werden kann, kann in Deutschland auch eine Verpflichtungsklage
zum Erlass eines Verwaltungsaktes erhoben werden, eine Feststellung eines
Rechtsverhältnisses begehrt und ein Leistungsanspruch (auch gerichtet auf tatsächliches
Verwaltungshandeln) geltend gemacht werden. Die befragten Richter sind nachdrücklich der
Ansicht, dass diese Vielzahl von Klage- und vor allen Dingen die Vielzahl von
unterschiedlichen Begehren und Verurteilungen, essentiell sind für die Möglichkeiten,
verwaltungsgerichtliche Streitigkeiten definitiv und nicht nur vorläufig zu beenden.217 So ist
es z.B. möglich, noch während des Verlaufs des Verfahrens einer Anfechtungsklage den
Kläger dazu zu bewegen, hilfsweise Verpflichtungsbegehren zu stellen. Wenn sich z.B.
abzeichnet, dass die Interessen eines bestimmten Klägers, z.B. auf Lärmschutz, nicht
ausreichend berücksichtigt wurden, der Planfeststellungsbeschluss ansonsten aber rechtmäβig
ist, dann kann der Kläger, unter Umständen auf Anraten des Gerichts, ein Hilfsbegehren
stellen auf Erlass eines Planergänzungsbescheides, der z.B. eine Lärmschutzwand an seinem
Grundstück vorsieht. Das Gericht kann dann diesem Begehren stattgeben und die Klage im
Grundsatz abweisen. Der Planfeststellungsbeschluss wird also bestätigt und bleibt
rechtswirksam, obwohl er partiell rechtswidrig ist. Für die Behörde ist dies von Vorteil, da die
Klage in der Hauptsache abgewiesen und das Planfeststellungsverfahren nicht erneut
durchlaufen werden muss. Für den klagenden Bürger ist dies von Vorteil, da er direkt einen
Titel auf Erlass eines seine Interessen wahrenden Bescheides, eventuell mit Fristsetzung hat.
Eine solche Möglichkeit, flexibel mit verschiedenen Arten von Klagen und Begehren
umzugehen, wurde von den befragten deutschen Richtern als sehr wichtig angesehen für eine
effiziente und finale Erledigung von verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten. Die Zeitersparnis
gegenüber einer Situation, in der ausschlieβlich eine Aufhebung des angefochtenen
Verwaltungsaktes möglich ist, kann im Einzelfall mehrere Jahre betragen, da ein erneutes
Verwaltungsverfahren, mit anschlieβender Klagemöglichkeit, vermieden wird.
Auch andere Klagearten und Begehren, wie die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit
wurden von den Befragten in diesem Zusammenhang genannt. Solche Feststellungklagen sind
gem. § 43 Abs. 2 VwGO allerdings nur zulässig, wenn der Betroffene seine Rechte nicht
durch Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage verfolgen kann. Die
verschiedenen Klagemöglichkeiten und die verschiedenen Begehren, die auch noch während
der Verhandlung gestellt werden können, führen zu einer sehr aktiven Rolle des Richters, der
mit den Verfahrensbeteiligten nach Möglichkeiten einer endgültigen Lösung des Rechtsstreits
suchen kann. Nach Angaben sowohl eines befragten Richters als auch eines
Behördenvertreters hat gerade das BVerwG, das aufgrund der Beschleunigungsgesetze über
viele Infrastrukturmaβnahmen erstinstanzlich urteilt, eine sehr aktive und vermittelnde Rolle
entwickelt. In der mündlichen Verhandlung wird nicht selten den Klägern nahe gelegt, ihren
Antrag auf Aufhebung des Bescheides zu ergänzen mit verschiedenen Hilfsanträgen, die
dann, unter Abweisung des Aufhebungsbegehrens, positiv beschieden werden können.218
217

S. auch Ch.W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 48 ff.
Dabei würden die Richter z.T. die Anträge selbst formulieren und dem Kläger etwa raten: „Am besten
formulieren Sie Ihren Antrag so:....“.
218

95

Ergänzend muss in diesem Zusammenhang noch hingewiesen werden auf § 76 VwVfG, der
es möglich macht, Änderungen an einem Planfeststellungsbeschluss – sofern sie nur
unwesentliche Bedeutung haben - vorzunehmen, ohne das Planfeststellungsverfahren
nochmals zu durchlaufen (Abs. 2) oder mittels eines vereinfachten Verfahrens (Abs. 3).
Obwohl man dies dem Wortlaut der Vorschrift vielleicht nicht ansieht, ist ihr
Hauptanwendungsfall die Heilung von gerichtlich geltend gemachten Mängeln des
Planfeststellungsverfahrens und des Planfeststellungsbeschlusses.219 Diese
„Heilungsmöglichkeiten“ sind im Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz auch für die
dort erfassten konkreten Vorhaben – z.T. im Detail erweitert bzw. modifiziert– für anwendbar
erklärt worden.220

219
220

So Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, § 76, Anm. 1a.
S. die Begründung der Bundesregierung, BT-Drs. 16/54, S. 25.

96

3. Die wichtigsten gesetzgeberischen Beschleunigungsmaβnahmen seit 1991
Eine (chronologische) Darstellung aller Beschleunigungsmaβnahmen würde sehr viel Raum
in Anspruch nehmen und führte, schon alleine wegen der späteren Änderungen der
Beschleunigungsgesetze aus den 1990er Jahren, zu einem unübersichtlichen Ergebnis.
Deshalb bevorzugen wir eine thematische Darstellung der wichtigen
Beschleunigungsmaβnahmen. Neben den hier dargestellten Beschleunigungsgesetzen, die
hauptsächlich Planfeststellungsverfahren für Infrastrukturmaβnahmen und Regelungen im
allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht betreffen, hat es Beschleunigungsgesetze auch im
Städtebaurecht gegeben. Diese Maβnahmen werden hier nicht berücksichtigt.
3.1 Änderungen im Verwaltungsverfahrensrecht
3.1.1 Allgemeine Maβnahmen zur Verbesserung der Koordination zwischen den
Verfahrensbeteiligten
Durch das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz von 1996 wurden im Gefolge der
Empfehlungen der schon erwähnten „Schlichter-Kommission“ die §§ 71a- 71e neu in das
VwVfG eingefügt. Ende 2008 sind diese Vorschriften durch das 4. Gesetz zur Änderung
verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11.12. 2008 (BGBl I S. 2418) durch
andere Regelungen ersetzt worden sind221. Die bis dahin geltenden Vorschriften sahen eine
Sonderbehandlung vor für Verwaltungsverfahren, die die „Erteilung einer Genehmigung zum
Ziel (haben), die der Durchführung von Vorhaben im Rahmen einer wirtschaftlichen
Unternehmung des Antragstellers dienen“ (§71a VwVfG). Wichtig zu erwähnen ist jedoch
schon hier, dass die §§ 71a-71e VwVfG keine Anwendung fanden auf
Planfeststellungsverfahren. Sie kamen also nur zur Anwendung bei anderen, „normalen“
Verwaltungsentscheidungen, wie z.B. der immissionsschutzrechtlichen Zulassung groβer
Induestrieanlagen, aber auch bei Plangenehmigungen. Die Vorschriften zu
Planfeststellungsverfahren (§ 73 ff VwVfG) beinhalteten auch zuvor schon Regelungen, die
einem Teil der Verfahrensregelungen der § 71b ff VwVfG a.F. inhaltlich ähnelten.
§ 71b postulierte ein Beschleunigungsgebot und bestimmte, dass solche Verfahren „in
angemessener Frist abgeschlossen und auf Antrag besonder beschleunigt werden“. § 71c
normierte das sogenannte „Kooperationsprinzip“ und bestimmte, dass die Behörde Auskunft
erteilen musste über die Beschleunigungsmöglichkeiten und, soweit erforderlich, bereits vor
Stellung des Antrags mit dem Antragsteller erörtern sollte, welche Unterlagen, Prüfungen und
Gutachten notwendig sind, wie die Beteiligung Dritter und der Öffentlichkeit vorgezogen
werden kann und ob es angebracht ist, einzelne tatsächliche Voraussetzungen der
Genehmigung in selbständigen Beweisverfahren vorab gerichtlich klären zu lassen. § 71d war
rechtlich von mehr Belang. Darin wurde geboten, andere Träger öffentlicher Belange „soweit
sachlich möglich“ gleichzeitig und unter Fristsetzung zur Stellungnahme aufzufordern und
eine Frist dafür zu bestimmen (sogenanntes Sternverfahren). § 71d Abs. 2 bestimmte dann,
dass Äuβerungen anderer Behörden nach Ablauf der Frist nicht mehr berücksichtigt werden,
es sei denn, die vorgebrachten Belange waren der Genehmigungsbehörde bereits bekannt oder
hätten ihr bekannt sein müssen „oder sind für die Rechtmäβigkeit der Entscheidung von
Bedeutung“ (Präklusion). Schlieβlich konnte der Antragsteller nach §71e, nachdem er den
Antrag gestellt hatte, eine Besprechung aller beteiligten Stellen (Behörden) verlangen, eine
sogenannte „Antragskonferenz“.
221

Zum 4. VwVfGÄndG näher Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1

97

Zu einem wesentlichen Teil kodifizierten diese Regelungen im VwVfG die auch schon vorher
(vielfach) bestehende Praxis.222 Im Landesrecht vieler Bundesländer und in einigen
Fachgesetzen (des Bundes und der Länder) sind ähnliche Vorschriften vorhanden.
Mittlerweile sieht man in Deutschland den ursprünglichen Zweck der vorstehend
angesprochenen Vorschriften, nämlich eine Signal- und Anstoßwirkung zu erzielen, als erfüllt
an. Die Vorschriften sind deshalb mit dem 4. Gesetz zur Änderung
verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl. I S. 2418) mit Wirkung zum 18.12.
2008 gestrichen worden. Dabei ist die zuvor in § 71 b VwVfG besonders geregelte
Beschleunigungspflicht nicht ersatzlos entfallen, sondern aus Sicht des Gesetzentwurfs bereits
von der allgemeinen Verpflichtung zur zügigen Durchführung von Verwaltungsverfahren
nach § 10 S. 2 VwVfG erfasst. Das impliziert auch die Pflicht, die in den bisherigen
Regelungen benannten Instrumente wie etwa Sternverfahren oder Antragskonferenzen zum
Zweck der Beschleunigung zu nutzen, auch wenn sie im jetzt geltenden VwVfG nicht mehr
ausdrücklich angesprochen sind. Die bisher in § 71 c a. F. geregelten besonderen Beratungsund Auskunftspflichten sind jetzt in § 25 Abs. 2 VwVfG integriert und gelten damit allgemein
und nicht mehr – wie nach bisherigem Recht nur in Bezug auf wirtschaftliche
Unternehmungen223.
3.1.2 Fristen
Seit dem Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz von 1996 wurden zahlreiche
zusätzliche Fristen in die Regelungen über Genehmigungsverfahren eingeführt, deren
Überschreiten vor allem in den jüngeren Gesetzen auch sanktioniert wurde. So gilt generell
für die Stellungnahmen von Behörden (und sonstigen „Trägern öffentlicher Belange“, TöB)
seit 1996 im Planfeststellungsverfahren eine Frist von maximal 3 Monaten (s. § 73 Abs. 3a
VwVfG). Durch das Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz von 2006 wurde dem für
die erfassten Fachplanungsgesetze eine Präklusionsregelung hinzugefügt. Später eingehende
Stellungnahmen dürfen grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden, es sei denn, die
vorgebrachten Belange sind der Planfeststellungsbehörde bereits bekannt oder hätten ihr
bekannt sein müssen oder sind für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung.
Während die Behörden im Planfeststellungsverfahren eine Stellungnahmefrist von maximal 3
Monaten haben, müssen Bürger innerhalb von 2 Wochen nach Ende der Auslegungsfrist
reagieren (§ 73 Abs. 4 VwVfG). Auch diesbezüglich gilt ein Einwendungsausschluss für
später vorgebrachte Einwendungen. Während die Präklusion für Behörden noch klausuliert ist
und nicht gilt, wenn die vorgebrachten Belange bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen
oder „für die Rechtmäβigkeit der Entscheidung von Bedeutung“ sind, fehlt eine solche
Klausulierung für zu spät vorgebrachte Bedenken von Bürgern. Hier bleiben nur
Einwendungen erhalten, die auf besonderen privaten Titeln beruhen. Das deutsche Recht
unterscheidet diesbezüglich zwischen einer formellen und einer materiellen Präklusion.
Während die formelle Präklusion zur Folge hat, dass die betreffenden Belange und Bedenken
im Verwaltungsverfahren nicht mehr berücksichtigt zu werden brauchen, hat die materielle
Präklusion zur Folge, dass die Belange als materiell unerheblich gelten. Sie können deshalb
auch nicht mehr in einem eventuell folgenden Gerichtsverfahren berücksichtigt werden. Die
genannten Vorschriften im Planfeststellungsverfahren bewirken sowohl eine formelle als auch
eine materielle Präklusionswirkung.224

222

So u.a. O. Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, § 71a, Anm. 7.
Vgl. Die Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drs. 16/10493, S. 17; Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1/9 f.
224
Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, § 73, Anm. 33 und 92 ff.

223

98

Eine wesentliche Erweiterung der Fristsetzungen ist erfolgt durch das
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz (2006, IPBeschlG). Vor Inkrafttreten dieses
Gesetzes, und auch noch jetzt auβerhalb des Anwendungsbereiches dieses Gesetzes, war (und
ist) in den Naturschutzgesetzen keine allgemeine Frist bestimmt für die Beteiligung von
Naturschutzverbänden. Soweit das IPBeschlG Anwendung findet, werden Naturschutz- und
Umweltverbände nunmehr Bürgern gleichgestellt (vgl. z. B. § 18a Allgemeines EisenbahnG,
§ 17a BundesfernstraßenG). Auch sie müssen also innerhalb von spätestens zwei Wochen
nach Ende der Auslegungsfrist Einwendungen erheben. Später vorgebrachte Gesichtspunkte
sind materiell ausgeschlossen.
Der mit dem 4. Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl. I
S. 2418) mit Wirkung zum 18.12. 2008 in Kraft getretene neue § 42 a VwVfG enthält in
Umsetzung der EG-Dienstleistungs-Richtlinie eine Regelentscheidungsfrist von drei
Monaten. Die konkretisierende Festsetzung derartiger Fristen bleibt aber dem
Fachplanungsrecht überlassen225.
3.1.3 Fiktionen (Vollständigkeit der Unterlagen, Genehmigungsfiktionen)
Besonders weit gehen dabei einige Landesnaturschutzgesetze, die die Behörde verpflichten,
die Unterlagen auf Vollständigkeit zu prüfen und gegebenenfalls Nachforderung innerhalb
einer kurzen Frist (z.B. 4 Wochen) zu verlangen. Nach Ablauf der Frist soll fiktiv
angenommen werden, dass die Unterlagen vollständig sind (vgl. § 13 Abs. 2 S. 4
Landesnaturschutzgesetz Schleswig-Holstein - LNatSchG Schl.H.).226 Auch die Erteilung von
Genehmigungen wird auf Grund vieler Fachgesetze fingiert. So bestimmt beispielsweise § 13
Abs. 4 LNatSchG Schl.H, dass eine Genehmigung für einen Eingriff in Natur und Landschaft
als erteilt gilt, wenn die Behörde nach drei Monaten noch nicht über einen Antrag auf
Genehmigung entschieden hat.227 Auch ein Antrag der unvollständig ist, aber gemäβ § 13
Abs. 2 LNatSchG Schl.H. fiktiv für vollständig erklärt wird, kann fiktiv genehmigt werden.
Der Sachverständigenrat für Umweltfragen hat Zweifel gehegt, ob dies mit den durch das
BVerwG gestellten Anforderungen an fiktive Genehmigungen vereinbar ist.228 Einen fiktiven
Planfeststellungsbeschluss oder eine fiktive Plangenehmigung gibt es jedoch bisher nicht.
Der mit Wirkung zum 18.12. 2008 in Kraft getretene neue § 42 a VwVfG enthält jetzt
erstmals im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes auch eine Regelung zur
Genehmigungsfiktion. Es handelt sich dabei um ein Regelungsmodell, das in Umsetzung der
EG-Dienstleistungs-Richtlinie in Fachplanungsgesetzen ausdrücklich angeordnet werden
kann und ggf. muss229.
Die beschriebenen Fristen mit Präklusion und Fiktionen haben auch gewisse Folgen für die
„Haltbarkeit“ von Tatsachenermittlungen und Gutachten bei der gerichtlichen Überprüfung
von Planungsentscheidungen. Generell wird auch in Deutschland diskutiert, wie aktuell eine
Ermittlung der relevanten Tatsachen sein muss, um als Grundlage für eine
verwaltungsrechtliche Entscheidung, also z.B. einen Planfeststellungsbeschluss vor Gericht
Bestand zu haben. Eine allgemeingültige Auffassung hierzu gibt es nicht. Ausgangspunkt ist,
225

Vgl. Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1/8.
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 250.
227
Soweit ersichtlich, gilt diese fiktive Genehmigungserteilung nicht für Eingriffe, die als Projekt oder Plan im
Sinne des Art. 6 Habitatrichtlinie gelten (s. § 30 LNatSchG Schl.H.)
228
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 252.
229
Näher Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1/7 f.
226

99

ähnlich wie in den Niederlanden, dass für einen Aufhebungsanspruch in einem gerichtlichen
Anfechtungsverfahren die Tatsachenlage zum Zeitpunkt der Entscheidung maβgeblich ist230.
Bei einer längeren Planungsdauer scheint dabei in der Praxis ausreichend zu sein, dass die
Ermittlung der Tatsachen einige Jahre vor der Entscheidung stattgefunden hat. Von der
Wasserstraβenverwaltung wurde dabei ein Richtwert von fünf Jahren angegeben. Gutachten,
die zum Zeitpunkt der Entscheidung älter sind als fünf Jahren, dürften nicht ohne
Aktualisierung verwandt werden. Auch wenn z.B. eine Nutzungsänderung erfolgt sei
(z.B.Umwandlung von Weideland in Ackerland), müsse noch einmal nachgeprüft werden.
Durch die Präklusionsfristen erfolgt eine gewisse Begrenzung dieses Problems. Aus Anlass
von Einwendungen, die zu spät vorgebracht werden, brauchen grundsätzlich auch keine
Tatsachen mehr ermittelt zu werden.
3.1.4. Verzicht auf Zulassungsverfahren oder Verschiebung zu vereinfachten Verfahren
Ähnlich wie in den Niederlanden wurde seit den neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts
zum Zwecke einer Verwaltungsvereinfachung und Investitionsbeschleunigung in zahlreichen
Fällen vor allem im Immissionsschutz- und Wasserrecht eine gänzliche Abschaffung oder
„Herunterstufung“ von Genehmigungs- und Verfahrenserfordernissen vorgenommen.
Bestimmte Vorhaben wurden nur noch anzeige- statt genehmigungspflichtig, für andere
Vorhaben gelten vereinfachte statt der ausführlicheren Regelverfahren.231 Noch weitergehend
als im niederländischen Recht hat dies zum Teil auch materiellrechtliche Konsequenzen. So
gelten das Vorsorgegebot, das Energiespargebot , das Abfallentsorgungsgebot und das
Nachsorgegebot nach dem BImSchG nur für genehmigungspflichtige Anlagen. Auch die
Vorgaben der TA Luft kommen bei genehmigungsfreien Anlagen nur eingeschränkt zur
Anwendung, da sie teilweise an eine Einzelfallentscheidung anknüpfen. Dies ist übrigens
auch in den Niederlanden der Fall.
Auch die (allgemeine) Einführung der schon oben beschriebenen Plangenehmigung anstelle
eines Planfeststellungsverfahrens durch das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz
von 1996 muss in diesem Zusammenhang erwähnt werden. Vor 1996 war die Möglichkeit
einer Plangenehmigung lediglich in einigen Fachgesetzen vorgesehen.
3.1.5 Weglassen von Verfahrensschritten
Einer weiteren Beschleunigung dienen Vorschriften, die es ermöglichen, innerhalb der
Zulassungsverfahren bestimmte Verfahrensschritte wegzulassen oder zu verkürzen. Dies gilt
zum einen für die UVP. Die Schwellenwerte für die UVP-Pflicht insbesondere von Anlagen
zur (intensiven) Tierhaltung wurden erhöht, Schwellenwerte für Abfallbehandlungsanlagen
eingeführt.
Weglassen Erörterungstermin
Das vorletzte Beschleunigungsgesetz, das IPBeschlG von 2006, hat die entsprechenden
Fachplanungsgesetze dahingehend geändert, dass der gemäβ § 73 Abs. 6 VwVfG
normalerweise obligatorische Erörterungstermin unterbleiben kann. Ob eine Erörterung, die
als „Kernstück“ des Planfeststellungsverfahrens bezeichnet wird,232 durchgeführt wird, ist für

230

Näher zum Meinungsstand Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rdn. 29 ff.
S. dazu auch schon Ch.W. Backes m.m.H.F.M.W. v. Rijswick, Bedrijfsinterne milieuzorg en
vergunningverlening in Nederland en Duitsland, W.E.J. Tjeenk Willink 1998.
232
So z.B. Kopp, U. Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. München 2008, § 73, Anm. 99.

231

100

die dem IPBeschlG unterfallenden Verfahren ins nicht näher klausulierte Ermessen der
Planfeststellungsbehörde gestellt.233
Aufhebung Widerspruchsverfahren, Abschaffung der aufschiebenden Wirkung eines
Widerspruchs234
Das behördliche Widerspruchsverfahren steht zwischen dem eigentlichen
Zulassungsverfahren und dem dem Zulassungsverfahren folgenden Rechtsschutz. Es
beinhaltet Elemente beider Kategorien. Wie einleitend (Par. 1) schon erwähnt, wurde 1996
mit der 6. Novelle der VwGO die den Ländern eröffnete Möglichkeit, von dem gemäβ § 68
Abs. 1 VwGO grundsätzlich geltenden Erfordernis eines Widerspruchsverfahrens vor
Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage abzusehen, deutlich erweitert. Die
Bundesländer haben von dieser Möglichkeit in höchst unterschiedlichem Maβe und auf sehr
unterschiedliche Weise Gebrauch gemacht. Dies hat zur Folge, dass heute eine
unübersichtliche Vielzahl von Regelungen und Modellen entstanden ist. Ein einheitliches
Meinungsbild über Sinn oder Unsinn des Widerspruchsverfahrens scheint derzeit nicht zu
existieren.235
Änderungen des Bundes- und der Landesgesetze haben nicht nur zu einer Abschaffung des
Regelmodells des Widerspruchsverfahrens geführt, sondern auch zu einer weitgehenden
Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses der aufschiebenden Wirkung eines
Widerspruchs. Zwar bestimmt § 80 VwGO noch immer als Grundsatz, dass ein Widerspruch
aufschiebende Wirkung habe. Davon darf aber durch Bundes- wie durch Landesrecht
abgewichen werden. Das ist dann auch in solch umfangreichem Maβe geschehen, dass „die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ... heute fast als Ausnahme betrachtet“ werden
muss.236 Auf die Möglichkeit, gem. § 80 Abs. 5 VwGO bei Gericht die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung im Wege des Eilrechtsschutzes zu beantragen, wurde oben bereits
hingewiesen.
3.1.6 Vorarbeiten vor Inkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses
Schon durch das Planungsvereinfachungsgesetz von 1993 wurde eine Regelung in die
Fachplanungsgesetze eingeführt worden, die es den Behörden ermöglicht, Vorarbeiten, die
nur unwesentlich das Eigentum oder sonstige Rechte der betroffenen Bürger antasten, schon
vor einer Entscheidung über einen Planfeststellungsbeschluss, oder nach einer Entscheidung,
aber vor Rechtskraft der Entscheidung vorzunehmen (vgl. z.B. § 16a BundesfernstraßenG). Es
geht dabei z.B. um das Anbringen von Markierungen oder die Entnahme von Bodenproben.
Für eventuell entstehende Vermögensnachteile ist der Eigentümer zu entschädigen.

233

S. z.B. § 18a Nr. 5 Allgemeines EisenbahnG.
Das Widerspruchsverfahren steht zwischen dem Zulassungsverfahren und dem Rechtsschutz und enthält
Elemente von beiden Phasen. Es ist in der VwGO und nicht in den VwVfGen geregelt und könnte daher auch in
par. 3.2 besprochen werden.
235
S. näher Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens – ein Fortschritt?, NVwZ
2009, S. 686 ff. und I. Härtel, Rettungsanker für das Widerspruchsverfahren?, Verwaltungs Archiv 2007, S. 54
ff.
236
So Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens – ein Fortschritt?, NVwZ 2009, S.
688.
234

101

3.2 Änderungen im gerichtlichen Verfahren
Die Zahl der einer Beschleunigung von Investitionsentscheidungen dienenden Änderungen im
Verwaltungsprozessrecht ist wesentlich geringer als die Zahl der Änderungen im
Verwaltungsverfahrensrecht. Neben einer Erweiterung der schon vorher umfangreichen
Möglichkeiten, Fehler eines Verwaltungsakts zu heilen oder sie als unbedeutend zu
qualifizieren, geht es vor allem um die Fragen der Beschränkung des Instanzenzuges. Eine
andere Betrachtung ist jedoch auch möglich. Verwaltungsverfahrensrecht und
Verwaltungsprozessrecht sind voneinander intensiv abhängig. Zahlreiche der dargestellten
Änderungen des Verfahrensrechts wirken sich auch aus auf den Rechtsschutz und führen zu
einer deutlichen Verminderung der Rechtsschutzmöglichkeiten. Dies gilt beispielsweise für
die Einführung von (kürzeren) Einwendungsfristen mit formeller und vor allem materieller
Präklusion von zu spät vorgebrachten Einwendungen oder für die Abschaffung der
aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs. Eine Klageerhebung wird durch solche
Änderungen nur teilweise formell unmöglich gemacht, zu einem wesentlicheren Teil aber
materiell sinnlos.
3.2.1 Heilung/Irrelevanz von Verfahrensfehlern
Schon seit Erlass des VwVfG kennen die §§ 45 und 46 Möglichkeiten der Heilung von
Verfahrensfehlern. Nach § 45 VwVfG kann z.B. ein erforderlicher Antrag oder eine ganz oder
teilweise fehlende Begründung des Verwaltungsaktes nachgereicht werden oder kann eine zu
Unrecht unterbliebene Anhörung oder Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt werden.
Ursprünglich waren diese Heilungsmöglichkeiten nur bis zur Klageerhebung möglich. Durch
das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz sind diese Heilungsmöglichkeiten jedoch
zeitlich ausgedehnt worden und sind auch noch während des gerichtlichen Verfahrens
möglich, genauer bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz (§ 45 Abs. 2 VwVfG).
Damit bekommt § 45 VwVfG eine grundsätzlich andere Qualität, da eine Heilung durch die
Behörde auch möglich ist, nachdem im Gerichtsverfahren Fehler erkennbar geworden sind. §
45 VwVfG wird ergänzt durch § 114 Satz 2 VwGO, nach dem es zulässig ist, noch während
des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die Ermessenbegründung einer Entscheidung zu
ergänzen. Auch diese Vorschrift wurde eingefügt durch das 6. VwGO-Änderungsgesetz mit
Wirkung zum 1.1.1997 (BGBl. I S. 1626).
Wichtig ist schlieβlich die Regelung des § 46 VwVfG. Danach kann die Aufhebung eines
Verwaltungsaktes nicht verlangt werden wegen der Verletzung von Verfahrens- und
Formvorschriften oder Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit, „wenn offensichtlich ist,
dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.“ § 46 VwVfG ist
durch das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz (1996) erheblich umgestaltet
worden. Vor dieser Änderung waren Verfahrens- und Formfehler nur dann unerheblich, wenn
die Behörde keine andere Entscheidung treffen konnte, also kein Ermessensspielraum
bestand.
3.2.2 Beschränkung des Instanzenzuges
Für die Niederlande derzeit weniger relevant sind die Maβnahmen, die ergriffen worden sind,
um die durch den grundsätzlich dreistufigen Instanzenzug verursachte Dauer der gerichtlichen
Auseinandersetzungen über Planungs- und Genehmigungsentscheidungen zu verkürzen.
Überlegungen, die mit diesem Thema zusammenhängen, werden jedoch relevant, wenn die
durch das Gesetz über allgemeine Bestimmungen des „Umgebungsrechts“ (Wabo) eingesetzte

102

Tendenz zum zwei-instanzlichen Rechtsschutz in den Niederlanden auch für komplexe
Zulassungsvorhaben fortgesetzt wird. Zwar wird der Trassenfeststellungsbeschluss nach dem
Tracéwet nicht in die Umgebungsgenehmigung integriert werden und wird für diesen
Trassenfeststellungsbeschluss auch weiterhin Rechtsschutz direkt beim Raad van State als
einziger Instanz möglich sein. Zur Ausführung eines Tracébeschlusses wird jedoch in der
Regel auch eine oder werden mehrere Umgebungsgenehmigungen nötig sein. Auβerdem
könnte in der Zukunft vielleicht überlegt werden, den Trassenfeststellungsbeschluss wohl in
die Umgebungsgenehmigung zu integrieren.
Aufhebung der Berufungsmöglichkeiten (erstinstanzlich OVG oder BVerwG)
Von der grundsätzlichen Dreistufigkeit der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle mit einer
vollständigen Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidungen durch das
Oberverwaltungsgericht sind zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung in den letzten zwei
Jahrzehnten immer mehr Ausnahmen eingeführt worden. So ist das OVG mittlerweile
erstinstanzlich zuständig z. B. für Verfahren über die Errichtung und den Betrieb atomarer
Anlagen, Verkehrsflughäfen, gröβerer Abfallverbrennungsanlagen, die Anlage von
Eisenbahntrassen und Bundesfern- und Bundeswasserstraβen (s. im Einzelnen § 48 Abs. 1
VwGO).
Mit dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (1991) ist zudem das
Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug zuständig geworden für näher in
diesem Gesetz aufgezählte verkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren und
Plangenehmigungen in den neuen Bundesländern. Diese erstinstanzliche Zuständigkeit des
BVerwG wurde durch das IPBeschlG Ende 2006 nochmals erweitert und auf zahlreiche, im
Gesetz ausdrücklich aufgezählte konkrete Einzelvorhaben auch in den alten Bundesländern
ausgedehnt.
Beschränkung der Zulässigkeit der Berufung und Revision
Seit der schon erwähnten 6. Novelle der VwGO im Jahre 1996 muss eine Berufung beim
OVG und eine Revision beim BVerwG durch das Berufungs- oder Revisionsgericht
ausdrücklich zugelassen werden. Gemäβ § 124 Abs. 2 VwGO kann eine Berufung durch das
OVG nur zugelassen werden, wenn:
ernstliche Zweifel an der der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen,
das Verfahren besondere tatsächliche oder rechtliche Schweirigkeiten aufweist,
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
von einem obergerichtlichen Urteil abgewichen wurde oder
das Urteil einem für den Inhalt der Entscheidung erheblichen Verfahrensmangel
unterliegt.
Eine Revision gegen Urteile des OVG kann gemäβ § 132 Abs.2 VwGO nur in den drei
letztgenannten Gründen zugelassen werden, also wenn
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
von einem obergerichtlichen Urteil abgewichen wurde und die Entscheidung auf
dieser Abweichung beruht oder
das Urteil einem für den Inhalt der Entscheidung erheblichen Verfahrensmangel
unterliegt.

103

4. Effekte der Beschleunigungsmaβnahmen
Allgemeine, einleitende Bemerkungen
Vergleichende Zahlen zur Länge von Verwaltungsverfahren oder verwaltungsgerichtlichen
Verfahren vor und nach Einführung der verschiedenen Beschleunigungsgesetze sind nur sehr
teilweise vorhanden. Soweit dies der Fall ist, sind Schlussfolgerungen ausschlieβlich auf
Basis eines Vergleichs der Zahlen nur mit groβer Vorsicht möglich.237 Neben einer
bestimmten Gesetzesänderung können gleichzeitig andere Faktoren sich mindestens so stark
auf die Verfahrensdauer ausgewirkt haben. So gilt es z.B.zu berücksichtigen, dass im Jahre
2004 die Zuständigkeit für Streitigkeiten über Sozialhilfe von den Verwaltungsgerichten auf
die Sozialgerichte übergegangen sind.238 Im gleichen Zeitraum sank die Zahl der
asylrechtlichen Verfahren durch Änderungen im materiellen Asylrecht stark. Die aus beiden
Faktoren resultierende Abnahme der Auslastung der Verwaltungsgerichte hat nach Meinung
mehrerer Gesprächspartner eine deutliche Verminderung der Verfahrensdauer bewirkt.
Gleichzeitig können jedoch auch Beschleunigungsgesetze eine Verfahrensbeschleunigung
verursacht haben. Diese Auffassung mehrerer Gesprächspartner wird durch das
Zahlenmaterial des Statistischen Bundesamtes allerdings nicht untermauert. Waren 1995 noch
etwa 330.000 Verfahren an allen Verwaltungsgerichten insgesamt anhängig, wovon etwa
167.000 nicht asylrechtliche Verfahren, waren dies 2007 nur noch 125.000 Verfahren
insgesamt, wovon 108.000 nicht asylrechtliche Verfahren.239 Die mittlere Dauer
verwaltungsgerichtlicher Gerichtsverfahren betrug 1995, 13,0 Monate und stieg bis 2001 auf
18,8 Monate. Danach sank sie bis 2007 zwar wieder fast bis auf den Wert von 1995, nämlich
auf 13,9 Monate. Eine Verkürzung entsprechend der im Vergleich zu 1995 deutlich
geringeren Belastung hat aber nicht stattgefunden. Übrigens gibt es hier (nach wie vor) groβe
Unterschiede nach den Bundesländern. In den alten Bundesländern dauern Gerichtsverfahren
wesentlich kürzer (4,8 Monate in Rheinland-Pfalz) als in den neuen Bundesländern (35
Monate in Brandenburg).240 Die Zahlen zur Dauer der Gerichtsverfahren bieten insofern
keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sich Änderungen im Verwaltungsprozessrecht verkürzend
auf die Dauer der Verfahren ausgewirkt hätten.
Was die Genehmigungsverfahren betrifft, so ist die erreichte Beschleunigung nach
Auffassung des SRU zumindest zu einem sehr wesentlichen Teil nicht auf die gesetzlichen
Verfahrensänderungen, sondern auf den Rückgang der Anzahl der Genehmigungsverfahren
(je nach Bundesland um bis zu 60%) zurückzuführen.241 Welcher Grund für welche
tatsächliche Verkürzung der Verfahrensdauer verantwortlich ist, lässt sich also nur sehr
bedingt oder gar nicht klären. Gestützt auf verschiedene detaillierte Untersuchungen stellt der
SRU auch fest, dass die Beteiligung der Öffentlichkeit in der Regel „keinen relevanten
Verzögerungsfaktor darstellt.“ So wird z.B. nur in etwa 3% aller Genehmigungsverfahren,
bzw. 21,8% der Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung, ein Erörterungstermin durchgeführt
und machte die Öffentlichkeitsbeteiligung insgesamt beim Durchschnitt von 42 untersuchten
komplexeren (UVP-pflichtigen) Straβenbauvorhaben 5-6% der Verfahrensdauer aus. Das Bild
in der Öffentlichkeit und insbesondere in und von der Politik über die
Öffentlichkeitsbeteiligung als wesentliche Ursache für eine lange Verfahrensdauer ist also
237

S. auch SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 266
und 291.
238
7. Sozialgesetzbuchänderungsgesetz von 9. Juli 2004, BGBl. I, 3302.
239
Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, Wiesbaden 13.1.2009, auch einzusehen unter https://wwwec.destatis.de/csp/shop/sfg/bpm.html.cms.cBroker.cls?cmspath=struktur,vollanzeige.csp&ID=1023382. , S. 12
ff.
240
Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, Wiesbaden 13.1.2009, S. 22 ff.
241
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 267

104

falsch und beruht wahrscheinlich vor allem auf einigen wenigen, aber sehr spektakulären
Groβverfahren.242 Die durch mehrere Untersuchungen243 untermauerten Zahlen ändern das
vorherrschende Urteil jedoch nicht. Das falsche Bild in der Öffentlichkeit wird scheinbar
immer wieder durch falsche Behauptungen aufrecht erhalten.
Beschleunigung immissionschutzrechtlicher Zulassungsverfahren
Vergleichende Zahlen konnten gefunden werden für immissionschutzrechtliche
Zulassungsverfahren. Aus vom SRU erhobenen Daten geht hervor, dass in den einzelnen
Bundesländern nicht nur die absolute Verfahrensdauer, sondern auch die zwischen 1990 und
2004 erreichte Beschleunigung der Verfahren stark unterschiedlich ist. So sank in Berlin die
Verfahrensdauer durchschnittlich von 8,8 auf 3,3 Monate, in Hessen von 7.0 (1994) auf 2,2
und in Thüringen von 7,8 (1994) auf 5,9 Monate. In Sachsen jedoch stieg sie von 3,9 (1992)
auf 4,1 Monate. Insgesamt kommt der SRU zu dem Ergebnis, dass in den meisten
Bundesländern zwischen 1995 und 2005 „eine teilweise sogar erhebliche Reduktion der
durchschnittlichen Dauer der Genehmigungsverfahren erreicht werden“ konnte.244
Klarzustellen ist hierbei, dass die genannten Zeitspannen erst zu laufen beginnen nach
Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen. Wie lange die betroffenen Antragsteller mit der
Genehmigungsbehörde diskutiert haben, ob die Unterlagen vollständig sind und wie lange sie
gebraucht haben, um fehlende Unterlagen beizubringen, ist aus den Statistiken nicht
ersichtlich.
Für komplexe Zulassungsverfahren von groβen Infrastukturmaβnahmen haben wir kein
Zahlenmaterial zur Verfahrensdauer finden können. Komplexe immissionsschutzrechtliche
Verfahren können auch schon mal zwei Jahre und damit viel länger dauern als die genannten
Durchschnittswerte.245 Allerdings kann aus den Statistiken mancher Bundesländer zu
immissionsschutzrechtlichen Verfahren entnommen werden, dass die soeben genannte
Verfahrensverkürzung für alle Verfahrensarten, also auch bei komplexeren
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen, zutrifft. Das kann als Indiz gewertet werden
dafür, dass im entsprechenden Zeitraum wahrscheinlich auch bei komplexen
Infrastrukturmaβnahmen eine wesentliche Verkürzung der Dauer der Zulassungsverfahren
erreicht werden konnte.
Nach Auffassung des SRU ist die erhebliche Verkürzung der Dauer
immissionsschutzrechtlicher Verfahren auf eine Mehrzahl von Faktoren zurückzuführen.
Neben dem erheblichen Rückgang der Anzahl der Genehmigungsverfahren und der damit
verbundenen Entlastung der Behörden wird durch die Behörden selbst auch eine politisch
indizierte Verschiebung der Prioritäten angeführt. Um die Zulassungsverfahren zu
beschleunigen sei in erheblichem Umfang Personal von der Vollzugskontrolle abgezogen und
den Genehmigungsabteilungen zugefügt worden.246
Neben diesen „anderen“ Faktoren werden aber auch die vorgenommenen gesetzlichen
Verfahrensänderungen für einen Teil des Beschleunigungseffektes verantwortlich gemacht.
Nach Ziekow c.s. ist die erreichte Beschleunigung „vor allem auch auf den Einsatz der
Beschleunigungsgesetze als Maβnahmenbündel zurückzuführen.“247 Eine wesentliche
Beschleunigungswirkung wird vor allem der Intensivierung der Vorantragsberatung
242

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 300
S. z.B. J. Ziekow/M-P. Oertel u. A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Carl Heymans Verlag Köln,
2005; W. Wende, Praxis der Umweltverträglichkeitsprüfung und ihr Einfluss auf Zulassungsverfahren, 2001.
244
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 265.
245
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 265.
246
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 268.
247
J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, S. 342.
243

105

zugeschrieben. Auch Antragskonferenzen (§ 71e VwVfG a. F.) vor allem bei komplexen
Verfahren und die Durchführung des Sternverfahrens (§ 71 d VwVfG a. F.) werden von den
befragten Behörden benannt als Maβnahmen, die zumindest teilweise deutlich beschleunigend
gewirkt haben. Die Einführung verschiedener gesetzlicher (Regel)Bearbeitungsfristen für die
Behörden hat, so der SRU, eine deutliche Signalwirkung gehabt. Ob eine tatsächliche
Beschleunigung dadurch erreicht wurde, ist nicht ganz eindeutig. 58% der befragten
Behörden bejahten dies, 42% verneinten es.248 Der Verpflichtung, im Sternverfahren anderen
Behörden eine Frist zur Stellungnahme zu setzen (§ 71d Abs. 1 VwVfG a. F.) wird in der
Praxis nur sehr teilweise nachgekommen, obwohl solche Fristsetzungen, wo sie geschehen
sind, zu einer Verfahrensbeschleunigung geführt haben. Nochmals sei erwähnt, dass die vom
SRU oder in seinem Auftrag erhobenen Zahlen sich auf die Genehmigung von Anlagen nach
dem BImSchG beziehen, nicht aber auf Planfeststellungsverfahren für komplexe
Groβprojekte. In Planfeststellungsverfahren waren die §§ 71a ff VwVfG a. F., wie schon
erwähnt, nicht einschlägig, gelten jedoch teilweise ähnliche Vorschriften.
Ein Ausschluss der Einwendungen von Behörden bei Überschreitung der ihnen gesetzten
Stellungnahmefrist (§ 71d Abs. 2 VwVfG a. F., „Behördenpräklusion“249) hat, so der SRU in
Nachfolge von verschiedenen von Ziekow u.a. durchgeführten Untersuchungen, keine
beschleunigende Wirkung. Hauptgrund ist, dass die Argumente, die andere Behörden auch
nach der Stellungnahmefrist vorbringen, meist sachlich erheblich sind und deshalb durch die
Genehmigungsbehörde, unter Anwendung und weiter Interpretation der Ausnahmen in § 71d
Abs. 2 VwVfG a. F., trotz Fristüberschreitung berücksichtigt werden. Zudem müsse und
wolle die Genehmigungsbehörde selbst wissen, ob sie die wesentlichen Fachbelange kennt
und bei der Entscheidung berücksichtigt. Die „Behördenpräklusion“ des § 71d Abs. 2 VwVfG
a. F. (und auch die ähnliche Vorschrift des 73 Abs. 3a VwVfG im Planfeststellungsverfahren)
schlieβt ja den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 24 VwVfG) nicht aus.250 Gibt eine andere
Behörde also ihre Stellungnahme nicht fristgemäβ ab, steht die Genehmigungsbehörde vor
dem Dilemma, selbst Ermittlungen hinsichtlich der möglicherweise betroffenen Fachbelange
aufzunehmen oder, auch gegen den Wortlaut des § 71d Abs. 2 VwVfG a. F., die verspätete
Stellungnahme abzuwarten. Letzteres ist für die Genehmigungsbehörde nicht nur einfacher,
sondern insgesamt meist auch effizienter und wahrscheinlich auch schneller, da die beteiligte
Fachbehörde eine gröβere Sachkenntnis hat.251
Erstaunlich sind schlieβlich die Auffassungen über die Beschleunigungswirkung einer
Herabstufung der Verfahren. Die Ersetzung von Genehmigungsverfahren durch
Anzeigeverfahren hat nach Meinung von nur 38% der befragten Behörden zu einer
wesentlichen, nach Meinung von 50% nur zu einer geringen Entlastung geführt. Im
Wasserrecht bezeichneten 62,5% der Behörden die Entlastungswirkung als gering und 37,5%
konnten keine Entlastungswirkung feststellen.252
Kürzere Dauer von Verfahren im Rahmen des „Wiederaufbaus Ost“
Eine Angehörige des Verkehrsministeriums merkte im Interview relativierend an, dass viele
bisher ermittelten Zahlen mitgeprägt sein können von der Tatsache, dass es in den ersten
Beschleunigungsgesetzen vor allem um Projekte für den Wiederaufbau Ost ging. Bei solchen
248

J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, S. 49 ff.
Gleiches gilt im Planfeststellungsverfahren gemäβ § 73 Abs. 3a VwVfG.
250
S. Auch Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der
Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, S. 816.
251
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 272.
252
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 274.

249

106

Planungsverfahren wurden teilweise sehr positive Erfahrungen gemacht mit vergleichsweise
„sensationell“ kurzen Gesamtplanungszeiten von fünf Jahren. Hierbei habe wohl auch
wesentlich eine Rolle gespielt, dass die dringende Notwendigkeit nach der Wiedervereinigung
die Infrastruktur in den neuen Bundesländern schnell zu erneuern und auszubauen durch fast
niemanden in Frage gestellt wurde. Die Erfolge solcher „Krisengesetzgebung“ in Deutschland
sind vielleicht gut zu vergleichen mit dem nach den Hochwassern Ende der neunziger Jahre
verabschiedeten Beschleunigungsgesetzen für Verfahren zur Deicherhöhung in den
Niederlanden.253 Die ermittelten Zeitangaben zur Zeitersparnis seien daher mit etwas Vorsicht
zu bewerten und müssten in zukünftigen Evaluationen überprüft werden.
Folgen der erstinstanzlichen Zuständigkeit des BVerwG für die Verfahrensdauer
Der Ende Juni 2009 vorgelegte Erfahrungsbericht der Bundesregierung zur erstinstanzlichen
Zuständigkeit des BVerwG nach dem Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz gibt an,
dass die durchschnittliche Verfahrensdauer eines vor dem BVerwG erstinstanzlich geführten
Prozesses bei etwa 7 Monaten liegt, umfangreiche Verfahren jedoch 18 bis 24 Monate dauern.
Entscheidet das BVerwG in solchen komplexen Verfahren jedoch als Revisionsinstanz,
beträgt die Verfahrensdauer zwischen 6 und 12 Monaten254. Die Zeitersparnis durch die
erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG wird von der befragten
Bundesrechtsanwaltskammer mit etwa 1,5 Jahren beziffert255.
Die erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG führt nach Angaben der Respondenten auch
zu einer Abnahme der Anzahl der Klagen. Es bestehe eine höhere Hemmschwelle, vor dem
BVerwG in Leizig zu klagen als vor einem lokalen Verwaltungsgericht.
Ein durchschnittliches Planungsverfahren für eine (Änderung einer) Bundeswasserstraβe, also
z.B. den Neubau einer Brücke, dauert nach Angaben der Beamtin der
Bundeswasserstraβenverwaltung insgesamt, gerechnet von Anfang des Scopingverfahrens im
Rahmen der UVP an, etwa 6 Jahre. Für die Straβenplanung liegen keine Zahlen vor.
Gegenüber der Bundesregierung wurde bei der Befragung zum Erfahrungsbericht angegeben,
dass vor allem das europäische Naturschutzrecht verantwortlich ist für eine lange Dauer
(erstinstanzlicher) Verfahren, da die Notwendigkeit oft umfangreiches gutachterlich gestütztes
Tatsachenmaterial vorzulegen viel Zeit in Anspruch nehne.256 Auch unsere Gesprächspartner
sahen darin einen Hauptgrund für die Länge der Verfahren. Ob die erstinstanzliche
Zuständigkeit des BVerwG auf Dauer überhaupt noch zu einer Verfahrensverkürzung führt,
wird von manchen Befragten bezweifelt, da die Urteile der OVGs zunehmend „revisionsfest“
würden und der Wegfall der Revisionsinstanz somit faktisch wenig bedeutend erscheint.

253

S. hierzu die evaluierende Studie von P.P.J. Diressen, A.A.J. de Gier, M.A. Wiering, Versterking van
rivierdijken, Ministerie van V en W, Den Haag 1999.
254
BT-Drs. 16/13571, S. 4
255
BT-Drs. 16/13571, S. 5
256
Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Handhabung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des
BVerwG nach dem Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz, BT-Drs. 16/13571, S. 6.

107

5. Bewertung der Beschleunigungsmaβnahmen
Eine pauschale Bewertung aller Beschleunigungsmaβnahmen als positiv oder negativ ist nicht
möglich und erscheint auch nicht sinnvoll. Keiner der Befragten war der Ansicht, dass die
beschriebenen Beschleunigungsmaβnahmen allesamt nur positiv oder negativ zu werten seien.
Auch in der Literatur haben wir derartige pauschale Beurteilungen nicht angetroffen. Die
Bewertung der bisher erlassenen gesetzlichen Regelungen ist – was nicht verwunderlich ist je nach Respondent, aber auch je nach Maβnahme sehr differenziert. Insgesamt wird jedoch
festgestellt, dass eine zumindest teilweise sinnvolle Beschleunigung bei der Zulassung von
(komplexen) Vorhaben erreicht worden ist.257 Der Sachverständigenrat für Umweltfragen
konstatiert indes, dass „das Verhältnis zwischen Verfahrensdauer und Verfahrensqualität
zunehmend in eine Schieflage zu geraten (scheint).“258
5.1 Effektivität und Verlust von Rechten
Verbesserte Kommunikation
Maβnahmen zur verbesserten Kommunikation (mit dem Antragsteller und behördenintern)
und Koordination (zwischen den einzelnen Behörden) werden durchweg nicht nur als positiv,
sondern auch als sehr effektiv angesehen.
Zulässigkeit von Vorarbeiten schon vor InKrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses
Nach Auffassung der Angehörigen des Verkehrsministeriums hat diese Regelung erheblich
zur Rechtssicherheit (der Behörden) beigetragen und verfahrensbeschleunigend gewirkt.
(Fatale) Fristen
Fristvorgaben werden unterschiedlich bewertet. Fristen für die Genehmigungsbehörden
können angesichts ihrer Signalwirkung zur Verfahrensbeschleunigung beitragen, aber auch zu
dem unerwünschten Nebeneffekt einer Vernachlässigung anderer Aufgaben, insbesondere der
repressiven Kontrolle der Unternehmen führen. Fristen für andere zu beteiligende Behörden
haben sich als nicht besonders effektiv erwiesen. Auch die dazugehörige Sanktion der
Behördenpräklusion bleibt hinsichtlich ihres Zwecks, aber auch hinsichtlich ihrer Effektivität
umstritten.259
Insbesondere die Beschränkung der Einwendungsfrist für Drittbetroffene auf zwei Wochen
(nach Ende der Auslegungsfrist), verbunden mit der formellen und materiellen Präklusion
verspätet vorgebrachter Einwände, wird durch die befragten Beamten der Ministerien in ihrer
Effektivität durchweg als positiv, von mehreren Respondenten und in Teilen der Literatur
hingegen sehr kritisch bewertet. Hingewiesen wird auf die Tatsache, dass gerade bei
komplexen Groβvorhaben die Antragsunterlagen umfangreich und fachlich kompliziert sind
und das Ergebnis von oft monate- oder gar jahrelanger Vorbereitungstätigkeit des
Antragstellers und seiner Gutachter in Zusammenarbeit mit den Behörden darstellen. Auch
das BVerfG hat schon früh auf die damit verbundenen hohen Anforderungen hingewiesen, um
überhaupt im Stande zu sein, qualifizierte Einwendungen geltend zu machen.260 In der Praxis
sei, so einige der Respondenten, eine hinreichend gründliche und qualifizierte Beschäftigung
mit den Antragsunterlagen zeitlich und auf Grund der damit verbundenen Kosten kaum
möglich. Die Beteiligungsrechte der betroffenen Bürger würden damit nicht nur formell,
sondern im Ergebnis auch materiell erheblich ausgehöhlt. Die Kompensationsfunktion, die die
257

So z.B. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 280.
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 243.
259
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 282.
260
S. BVerfG 8. Juli 1982, BVerfGE 61, S. 104 f.
258

108

Beteiligung von Umweltverbänden hinsichtlich der beschränkten Rechtsschutzmöglichkeiten
Einzelner nach dem Willen des Gesetzgebers gehabt habe, werde mit der Anwendung der
kurzen Einwendungsfristen auch auf Umwelt- und Naturschutzverbände nicht mehr erfüllt.
Dies wirke sich auch auf die Qualität der Entscheidungen negativ aus.261 Solche Bedenken
wurden erwartungsgemäβ vom befragten (anwaltlichen) Vertreter der Umweltverbände, aber
auch vom befragten Wissenschaftler vorgebracht. Auch die befragten Richter bestätigten dies.
Es käme durchaus (vereinzelt) vor, dass mögliche Beschwerdeführer während der
Auslegungsfrist mit umfangreichen Informationen dermaβen „zugeschüttet“ würden, dass
eine Feststellung, ob das Vorhaben die Rechte der Beteiligten verletzt, in der gegebenen Zeit
nicht oder kaum möglich sei. Die Qualität des Rechtsschutzes sei damit gefährdet. Ein
befragter Richter wies auch darauf hin, dass die Umweltverbänden einen groβen Sachverstand
haben und wertvolle Hinweise geben können, welche durch die Minimierung der
Beteiligungsrechte nun teilweise nicht mehr genutzt werden könnten.
Dem widersprechen die befragten Angehörigen der Ministerien und der
Wasserstraβenverwaltung, zumindest zum groβen Teil. Die Qualität der Einwendungen von
Drittbetroffenen und Verbänden hätte ihrer Erfahrung nach nicht abgenommen. Es wurde in
diesem Zusammenhang auch darauf hingewiesen, dass die deutschen Behörden an Recht und
Gesetz gebunden seien. Anders als in anderen Ländern sei die hinreichende Berücksichtigung
von Natur- und Umweltbelangen auβerdem dadurch genügend gewährleistet, dass diese
Belange im Verwaltungsverfahren von eigens dafür zuständigen Behörden vertreten und
vorgetragen würden.
Ein Vertreter der Behördenseite wies jedoch darauf hin, dass vor allem private Betroffene,
z.B. Grundstückeigentümer, durchaus manchmal erhebliche Schwierigkeiten hätten, um in der
vorgegebenen Frist die oft umfangreichen Planungsunterlagen zu erfassen, eine eigene
Betroffenheit festzustellen und gegebenenfalls berechtigte Einwendungen substantiiert zu
erheben. Dies müsse aber wohl als Preis für die erwünschte Beschleunigung hingenommen
werden. Auch wies ein anderer Vertreter der Behördenseite darauf hin, dass die Strenge der
Präklusionsvorschriften im Einzelfall unbillig erschiene, wenn ein Bürger berechtigte
Einwände ledigleich ein paar Tage zu spät vorbringe. Die Behörde wolle solche Einwände
durchaus berücksichtigen. Dies sei aber schwierig, da zumindest ein Teil der Rechtsprechung
dies dann als einen materiellen Abwägungsfehler ansehen würde.
Durch den befragten Anwalt und einen Richter wurde darauf hingewiesen, dass in der Praxis
den Schwierigkeiten durch die kurze Einwendungsfrist teilweise entkommen werden könne
durch die spätere nähere Substantiierung eines Einspruchs. Wichtig sei, dass ein
Beschwerdeführer das Thema seiner Beschwerde rechtzeitig benenne. Er könne aber durchaus
später nähere Erläuterungen und Beweismittel nachschieben. Im Einzelfall sei jedoch die
Abgrenzung zwischen zulässiger näherer Substantiierung und unzulässiger Klageerweiterung
nicht immer einfach. Der befragte Anwalt bestätigte übrigens, dass die Gerichte bisher mit
diesem Problem mit Augenmaβ umgehen
Weglassen von Verfahrensschritten, insbesondere des Erörterungstermins
Von der Möglichkeit des Auslassens des Erörterungstermins wird sehr unterschiedlich
Gebrauch gemacht. Betont wird, dass der Erörterungstermin in der Praxis durchaus eine
streitschlichtende und damit verfahrensbeschleunigende Wirkung haben kann. Es gebe aber
auch Verfahren, in denen durch „Fundamentalopposition“ eine sinnvolle Durchführung des
Erörterungstermins verhindert würde. Dann wirke das Erfordernis des Erörterungstermins
261

S. such SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 292.

109

unnötig verfahrensverlängernd. Daher sei die fakultative, im Ermessen der Behörde stehende,
Möglichkeit, den Termin auszulassen, insgesamt zu begrüβen.262 Alleine durch die
Möglichkeit, mit einer Auslassung oder einem Abbruch des Erörterungstermins zu drohen, sei
dessen Durchführung effizienter geworden, so eine der befragten Praktikerinnen. Allerdings
wurde auch darauf hingewiesen, dass das Ermessen zur Frage, ob ein Erörterungstermin
durchgeführt werden soll, bei einigen Behörden zu Rechtsunsicherheit, auch hinsichtlich des
Gleichheitsgebotes, geführt hat. Eine begleitende Betreuung durch Erläuterungen von Seiten
des Gesetzgebers oder der Ministerien wäre hier für die ausführenden Behörden hilfreich
(gewesen).
Heilungsmöglichkeiten und Unbeachtlichkeit von Fehlern
Gegenüber der Situation von Anfang der neunziger Jahre, in der viele
Planfeststellungsbeschlüsse insgesamt aufgehoben wurden, sobald ein materieller Fehler oder
ein Formfehler vorlag, hat sich der Umgang mit Fehlern, die im Gerichtsverfahren erkannt
werden, radikal geändert. Gerade das Bundesverwaltungsgericht, so die Respondenten, tritt in
den Verfahren sehr aktiv auf, um den Rechtsstreit schnell und endgültig zu erledigen, und
wirkt nachdrücklich hin auf eine Einigung im Gerichtsverfahren. Dies wird überwiegend sehr
positiv bewertet. Möglich ist diese Rolle der Richter durch die Kombination der Erweiterung
der Heilungsmöglichkeiten und Unbeachtlichkeitsregeln für Fehler und der Möglichkeiten,
einen Verwaltungsakt nicht nur aufzuheben, sondern auch eine Behörde zur Änderung oder
Ergänzung eines Planfeststellungsbeschlusses zu verpflichten bzw. eine Planänderung im
Gerichtsbeschluss selbst vorzunehmen. In den Gerichtsverfahren werden heutzutage also sehr
viel mehr Vergleiche geschlossen, die eine Aufhebung des angefochtenen Bescheides unnötig
machen. Dabei ist auch die Tatsache, dass demokratische Organe, wie ein Stadtrat oder
Gemeinderat, einer Planänderung zustimmen zu müssen, kein Hindernis. In der Praxis wird
dann z.B. ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht für eine relativ kurze Frist, z.B.
einen Monat, ausgesetzt und der am Verfahren beteiligten Behörde, z.B. einer Stadt, die
Gelegenheit gegeben, innerhalb dieses Monats die zustimmung des Stadtrats einzuholen.263
Durch eine solche Vorgehensweise konnte eine sehr wesentliche Beschleunigung der
Verfahren erreicht werden.264
Weglassen des Widerspruchsverfahrens
Wie schon erwähnt, wird in den Bundesländern sehr unterschiedlich gedacht über Sinn und
Zweck(mäβigkeit) des Widerspruchsverfahrens. Dies spiegelt sich wider in der Diversität der
Regelungen. Durch die Respondenten wurde dem hinzugefügt, dass ein
Widerspruchsverfahren durchaus sinnvoll sei bei kleineren Vorhaben, bei denen oft noch
Tatsachen aufgeklärt und Kompromisse erreicht werden könnten. Bei sehr kontroversen
Groβverfahren sei jedoch von vornherein klar, dass dagegen geklagt werden würde. Dann
könne man das Widerspruchsverfahren auch besser auslassen.
Erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
Unterschiedlich wird die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
bewertet. Während einerseits von allen Befragten anerkannt wurde, dass dadurch eine
wesentliche Beschleunigung von Zulassungsverfahren erreicht worden ist, wird andererseits
262

S. auch A. Guckelberger, Bürokratieabbau durch Abschaffung des Erörterungstermins?, DöV 2006, S. 97 ff.;
ablehnend jedoch SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007,
Rd. 313.
263
Dieses Beispiel wurde von der Vertreterin der Bundeswasserstraβenverwaltung genannt.
264
Kritisch hierzu, mit weiteren Nachweisen, SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten,
Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 337 f.

110

von vielen, unter anderem vom BVerwG selbst, darauf hingewiesen, dass es eigentlich nicht
Aufgabe dieses Revisionsgerichts ist, erstinstanzlich zu entscheiden und Tatsachen zu
ermitteln. Das Gericht sei hierzu auch nicht konzipiert. Die zumindest in de Praxis zu
erkennende Priorität der erstinstanzlichen Entscheidung von Planfeststellungsbeschlüssen
von Infrastrukturmaβnahmen gehe zu Lasten der übrigen Aufgaben des BVerwG. Die
Diskussion über den Sinn und die Fortführung oder sogar mögliche Erweiterung der
erstinstanzlichen Zuständigkeit des BVerwG spielt in Deutschland eine groβe Rolle innerhalb
der Diskussionen über Beschleunigungsmaβnahmen. Dabei wird insbesondere auch diskutiert,
ob eine Fortführung oder gar Ausdehnung dieser Maβnahme verfassungsrechtlich überhaupt
möglich wäre. Für die Niederlande ist dieses Thema allerdings weniger interessant, da die
erstinstanzliche Zuständigkeit des Raad van State hier in der Vergangenheit der Normalfall
war und rechtliche und faktische Voraussetzungen, gerade auch mit der Existenz der Stichting
Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), geschaffen worden sind, die es ermöglichen, mit nur
einer gerichtlichen Instanz zu arbeiten.
Berufung und Revision nur nach Zulassung
Der SRU bezweifelt, dass die Beschränkung der Zulassung der Revision durch § 124 Abs. 1
VwGO eine wesentliche Verfahrensbeschleunigung bewirkt. Der Rat gibt zu bedenken, dass
eine Entscheidung über die Zulassung in den Fällen, in denen das Verwaltungsgericht die
Berufung nicht zuläβt, einen Antrag voraussetzt, dessen Prüfung nach Meinung des Rates
einen ähnlichen Aufwand verlangen kann wie ein Hauptverfahren.
Kumulierung von Beschleunigungsmaβnahmen
Der SRU und der von uns befragte Anwalt weisen nachdrücklich auf das Problem der
kumulativen Wirkung aller gesetzlichen Maβnahmen hin. Meist werden einzelne
Beschleunigungsmaβnahmen sowohl in der Diskussion im Gesetzgebungsverfahren als in der
Evaluation für sich betrachtet und auf ihre Folgen abgeschätzt. Die kumulative Wirkung aller,
in den verschiedensten Gesetzen enthaltenen Beschleunigungsmaβnahmen wird jedoch meist
nicht betrachtet, obwohl gerade dies im Ergebnis entscheidend sein kann. Dies gilt einerseits
für mögliche positive, aber auch negative Wechselwirkungen, andererseits aber auch für die
Stellung und Rechte der an Zulassungsverfahren Beteiligten (Vorhabenträger,
Genehmigungsbehörde, Drittbetroffene). So kann die Kombination von einem Abbau der
Behördenkapazitäten auf Grund von Sparzwängen, der Anwendung von
Behördenpräklusionsregeln bei Überschreiten einer Stellungnahmefrist oder gar
Zustimmungsfiktionen und der Beschränkung des Rechtsschutzes in Deutschland auf
subjektiv-öffentliche Rechte des Beschwerdeführers dazu führen, dass bestimmte
Gemeinwohlbelange bei folgenreichen verwaltungsrechtlichen Entscheidungen nicht
berücksichtigt werden und auch nicht berücksichtigt werden dürfen und eine gerichtliche
Kontrolle und mögliche Korrektur ebenfalls nicht möglich ist. Dies sei rechtsstaatlich sehr
bedenklich und stelle die wirksame Erfüllung der „Staatsaufgabe Umweltschutz“ in Frage
(Art. 20a Grundgesetz), so der SRU.265
Eine andere Kombinationswirkung, auf die hingewiesen wird, ist die gleichzeitige
Beschränkung der Einwendungsfristen für Umwelt- und Naturschutzverbände mit der, von
vielen als Verstoβ gegen Europarecht und internationales Recht gewerteten, Beschränkung
ihrer Klagerechte auf drittschützende Normen. Dadurch kommt die Qualität der Beteiligung
von Umweltverbänden, die in Deutschland gedacht ist oder zumindest gedacht war als
Kompensation für die beschränkten Möglichkeiten der gerichtlichen Geltendmachung von

265

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 281.

111

durch Genehmigungsbehörden eventuell rechtswidrig und unzureichend berücksichtigter
Allgemeinwohlbelange, stark unter Druck.
Beschränkung der Rechte Dritter?
Umstritten ist, ob es stimmt, dass die erfolgten Maβnahmen zur Verfahrensbeschleunigung
die Rechte Dritter oder der Allgemeinheit nicht beeinträchtigen und dass
Planungsvereinfachung nicht zu Lasten von Umweltschutz und Bürgerbeteiligung geht.
Während die Bundesregierung und auch wohl zumindest überwiegend die befragten
Angehörigen der Ministerien diese Auffassung vertreten,266 weisen der SRU und einige
andere Gesprächspartner, unserer Ansicht zu Recht, darauf hin, dass die Beteiligungsrechte
von Bürgern und Verbänden, z.B. durch die Abschaffung von Verfahrensschritten,
insbesondere der UVP und des Erörterungstermins und der Beschränkung der
Einwendungsfrist für Umweltverbände auf zwei Wochen, sehr wohl empfindlich
beeinträchtigt und beschnitten wurden. Der SRU spricht für die Beschleunigungsgesetze
insgesamt sogar von einer „massiven Verkürzung des Rechtsschutzes.“267 Die Frage, ob eine
solche Verminderung der Beteiligungsrechte Dritter und der Allgemeinheit angesichts der
damit erreichten Verfahrensbeschleunigung nicht hingenommen werden sollte, ist damit
natürlich keineswegs beantwortet. Der SRU sieht in den ergriffenen Maβnahmen aber nicht
nur eine Verminderung der Beteiligungsrechte von Bürgern und Verbänden, sondern auch die
zumindest langfristige Gefahr von Qualitätseinbuβen im Vollzug.
5.2 Verfassungs-, europa- und internationalrechtliche Bedenken
Verfassungsrechtliche Bedenken
Durch verschiedene Autoren wird ausgeführt, dass bei den Bestrebungen zur
Verfahrensbeschleunigung und Verfahrensvereinfachung verfassungsrechtliche Grenzen zu
berücksichtigen sind. Diese Grenzen werden vor allem hergeleitet aus den in konkreten Fällen
möglicherweise betroffenen Grundrechten von Beteiligten und Drittbetroffenen.268 Auch das
Bundesverfassungsgericht hat sich in der Vergangenheit schon mehrfach mit den
verfassungsrechtlichen Vorgaben für das Verwaltungsverfahrens- und das
Verwaltungsprozessrecht befasst. Die neueren Beschleunigungsgesetze oder einzelne
Maβnahmen daraus wurden jedoch unseres
Wissens nach bisher nicht dem BVerfG zur Prüfung vorgelegt. Ob alle gesetzlichen
Beschleunigungsmaβnahmen eine solche Prüfung durchstehen würden, ist durchaus nicht
unumstritten. Dieses Thema soll hier aber nicht vertieft werden, da die Grundrechtsdogmatik
in den Niederlanden im Vergleich zu Deutschland sehr viel weniger weit entwickelt ist und
nicht ersichtlich ist, dass nationale Grundrechte das Verwaltungs(prozess)recht signifikant
beeinflussen. Eine Rechtsschutzgarantie fehlt im niederländischen Grundgesetz und wird in
den Niederlanden nur angenommen, soweit sie sich aus internationalem Recht, insbesondere
aus der Menschenrechtskonvention, ergibt. Darum soll im folgenden nur noch auf eventuelle
europa- oder internationalrechtliche Bedenken eingegangen werden. Eine rechtsvergleichende
Bemerkung muss hier allerdings noch gemacht werden. Gerade weil die deutsche
Grundrechtsdogmatik so stark entwickelt und in der deutschen Rechtswirklichkeit fast
permanent anwesend ist, wird die Frage, ob Beschleunigungs- und
266

S. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 281 mit
Nachweisen.
267
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 322.
268
S. z. B. Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der
Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, S. 809 ff.

112

Vereinfachungsmaβnahmen im Verwaltungs(prozess)recht nicht auch internationalrechtlichen
Grenzen unterworfen sind, z.B. aus Art. 1 des 1. Protokolls der Menschenrechtskonvention
(ECHR), soweit ersichtlich nicht diskutiert. Dazu hat man in Deutschland nun gewiss auch
keinen Anlass. Die deutsche verfassungsrechtliche Diskussion könnte jedoch andersherum für
die Niederlande durchaus interessant werden, wenn zukünftige niederländische Maβnahmen
zur Verfahrensbeschleunigung so weit gehen sollten, dass sie möglicherweise auch an
Grenzen internationaler Grund- und Menschenrechte stoβen.
Aarhus-Vertrag und europarechtliche Bedenken
Europa- und internationalrechtliche Bedenken sind vor allem geäuβert worden hinsichtlich
der Umsetzung des „dritten Pfeilers“ der Aarhus-Konvention, also der Klagerechte, ins
deutsche Recht. Dazu ist, nachdem die Europäische Kommission ein
Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet hatte, das UmweltRechtsbehehelfsgesetz verabschiedet worden. Kurz gesagt ändert dieses Gesetz nichts an der
auf die Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte beschränkten Klagebefugnis von
individuellen Bürgern. Wie einleitend schon erwähnt, erweitert das UmweltRechtsbehelfsgesetz aber die Klagebefugnis von (ausgewählten) Umweltverbänden. Jedoch
bleibt deren Klagemöglichkeit beschränkt auf die mögliche Verletzung von Normen, die
drittschützenden Charakter haben, also zumindest auch die Rechte von Individuen schützen
sollen. Eine Verletzung von Normen, die nur dem allgemeinen Interesse dienen, wie es z.B.
für Normen des Naturschutzrechts oder Normen, die das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht
näher ausgestalten, angenommen wird, kann also nicht gerügt werden. Diese Beschränkung
des Zugangs von Umweltverbänden zu den Gerichten wird im Schrifttum in Deutschland
ganz überwiegend für international- und europarechtswidrig gehalten.269 Mittlerweile haben,
wie gesagt, zwei Oberverwaltungsgerichte entsprechende Zweifel geäuβert und hat das OVG
Münster folgerichtig diese Frage dem EuGH vorgelegt.270 Da die verschiedenen Standpunkte
hierzu klar und bekannt sind, haben wir diese Fragen unseren Gesprächspartnern nicht
nochmals vorgelegt. Sollte in den Niederlanden eine Beschränkung der gerichtlichen
Klagemöglichkeiten von Umweltvereinigungen erwogen werden, so ist jedenfalls das
Ergebnis des vom OVG Münster angestrengten Verfahrens dabei nachdrücklich zu
berücksichtigen. Auch das Aarhus-Compliance-Committee hat zu dieser Frage ein Verfahren
gegen Deutschland angestrengt. Dieses Verfahren wurde jedoch ausgesetzt, bis der EuGH
eine Entscheidung über die vom OVG Münster vorgelegte Frage getroffen hat.
Über die Klagerechte von Umweltverbänden hinaus und auch unabhängig von der AarhusKonvention wird seit nunmehr geraumer Zeit auch durch eine zunehmende Anzahl von
Autoren darauf hingewiesen, dass die für die Klagebefugnis und damit für den
Gerichtszugang in Deutschland entscheidende Frage, welche Normen subjektiv-öffentliche
Rechte vermitteln, gerade im Umweltrecht in erheblichem Maβe europarechtlich bestimmt
wird. Der durch den Gerichtshof entwickelte Grundsatz der Notwendigkeit effektiven
Rechtsschutzes von durch EG-Recht zuerkannten Rechten bedingt, dass all diejenigen
269

S. z.B. F. Eckardt, K. Pöhlmann, Europäische Klagebefugnis: Öffentlichkeitsrichtlinie, Klagerechtsrichtlinie
und ihre Folgen, NVxZ 2005, S. 532 ff; H. Gellermann, Eruopäisierte Klagerechte anerkannter Umweltverbände,
NVwZ 2006, S. 7 ff; Ch. Schrader, Die Entwicklungen in der Verbandsmitwirkung und Verbandsklage, UPR
2006, S. 205 ff; S. Schlacke, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgeestz, NuR 2007, S. 8 ff u. Koch, Die Verbandsklage
im Umweltrecht, NVwZ 2007, S. 369 ff; anders jedoch Schmidt-Preuβ, Gegenwart und Zukunft des
Verfahrensrechts, NVwZ 2005, S. 492 ff., Schrödter, Aktuelle Entscheidungen zum UmweltRechtsbehelfsgesetz, NVwZ 2009, p. 157 e.v. und M. Dippel en J. Niggemeyer, Europarechtswidrigkeit des § 2
Abs. 1 Nr. 1 UmwRG?, EurUP 2009, p. 199 e.v.
270
OVG Münster 5.3.2009, AktZ 8D58/08.AK, NuR 2009, S. 369 ff.

113

Vorschriften des deutschen Rechts, die zur Umsetzung von Rechtsnormen dienen, von denen
der EuGH annimmt, dass sie Rechte von Bürgern begründen sollen, im deutschen Recht als
drittschützend qualifiziert werden müssen. Dies entspricht jedoch nicht immer der
herkömmlichen deutschen Sichtweise, welche Normen drittschützend sind. Friktionen können
sich insbesondere z.B. ergeben bei verfahrensrechtlichen Vorschriften, z.B. über die
Durchführung einer UVP oder bei der Bestimmung des Personenkreises der sich auf
Umweltqualitätsnormen berufen kann. Da dieses Thema auch in der niederländischen
Literatur schon diskutiert wurde, soll es hier nicht weiter vertieft werden. Teilweise hat auch
der Gesetzgeber schon auf diese europarechtliche Beeinflussung des § 40 Abs. 2 VwGO
reagiert. So ist im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz abweichend von der sonstigen Rechtslage
festgelegt, dass der Verstoβ gegen die Durchführung einer UVP-(Prüfungs)pflicht ein
selbständiger Rügegrund ist und unabhängig davon geltend gemacht werden kann, ob der
Verfahrensfehler das Ergebnis beeinflusst hat oder nicht.
Der SRU hat das Bedenken geäuβert, dass die „minimal“ kurze Frist zur Erhebung von
Einwänden eine effektive Beteiligung von Bürgern kaum mehr zulasse und daher völker- und
europarechtlich bedenklich sei.271
Schlieβlich werden teilweise auch die allgemeinen Vorschriften über die Unerheblichkeit von
Verfahrensfehlern für zum Teil EG-rechtswidrig gehalten. So wird darauf hingewiesen, dass
z.B. die Nichtdurchführung einer UVP nach der Wells-Entscheidung des EuGH ein
Verfahrensfehler ist, der zur Aufhebung der entsprechenden Entscheidung führen muss, und
zwar unabhängig von der, nach deutschem Recht relevanten, Frage, ob der Verfahrensfehler
sich auf die materielle Entscheidung der Behörde ausgewirkt hat.272 Soweit das UmweltRechtsbehelfsgesetz einschlägig ist, hat der Gesetzgeber – wie dargelegt - auf diese Kritik
reagiert.

271
272

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 309.
So z.B. S. Schlacke, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgeestz, NuR 2007, S. 15.

114

6. Zukünftige Entwicklung
Alle Gesprächspartner, denen diese Frage vorgelegt wurde, waren der Ansicht, dass die Welle
der Beschleunigungsgesetze ihren Höhepunkt deutlich überschritten hat und dass das geltende
Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht kaum mehr Möglichkeiten bietet für
weitere gesetzliche Maβnahmen zur Verfahrensbeschleunigung. Obwohl auch in Deutschland
„fast täglich Forderungen nach weiterer Beschleunigung auf den Tisch kommen“, so eine
Angehörige des Verkehrsministeriums, und das Verwaltungsverfahrensrecht von der Politik
als eine Art „Wundertüte“ für Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung gesehen wird,
seien die gesetzlichen Möglichkeiten, durch Änderungen des Verwaltungsverfahrensrechts
Verfahrensbeschleunigungen zu erreichen, aus- und teilweise sogar „überreizt“.273 Allgemein
war auch die Auffassung, dass die Wirkung der zahlreichen eingeleiteten Maβnahmen nun
zunächst abgewartet und gründlich evaluiert werden sollte. Zwar habe es in Teilen schon eine
solche Evaluation gegeben, aber hinsichtlich vieler Punkte sei dafür noch nicht genügend
Erfahrung gesammelt. Dieser Einschätzung sind auch die Bundesregierung selbst und „die
ganz überwiegende Zahl“ der in ihrem Auftrag befragten beteiligten Stellen. Die
Bundesregierung stellt in ihrem Erfahrungsbericht zur Handhabung der erstinstanzlichen
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2009 fest, dass der
Evaluierungszeitraum zu kurz bemessen sei und eine Wiederholung der Evaluierung zu einem
späteren Zeitpunkt angeraten ist.274
Wohl wird derzeit gearbeitet an der Übernahme der Regelungen des
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes (2006), das nur für die dort erfassten
Fachplanungsgesetze des Bundes gilt, in die allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetze des
Bundes und der Länder.
Unsere Gesprächspartner wiesen zudem fast ausnahmslos darauf hin, dass weitere
Möglichkeiten der Vorhabenbeschleunigung sehr wohl bestehen, aber nicht in gesetzlichen
Änderungen des Verfahrens- und Prozessrechts zu suchen seien, sondern in Verbesserungen
im Projektmanagement durch die Behörden, in einer adäquaten Aufstockung der derzeit zu
geringen Personal- und Sachmittel der Behörden und, so wurde zumindest teilweise
hinzugefügt, in der Zuverfügungsstellung der entsprechenden Haushaltsmittel für die
geplanten oder zu planenden Projekte. Teilweise gäbe es mittlerweile einen „Stau“ von
planfestgestellten Verfahren, die wegen nicht abrufbarer Mittel nicht realisiert werden
könnten. Dies hat schon dazu geführt, dass im Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz
die Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen von fünf (s. § 75 Abs. 4 VwVfG) auf 10
Jahre (mit Verlängerungsmöglichkeit um weitere fünf Jahre auf Antrag)275 erhöht werden
musste, was bei der Zielsetzung der Beschleunigungsgesetze ein schwer verständlich zu
machender Schritt gewesen sei. In der Praxis würden Projekte nicht selten durch fehlende
Haushaltsmittel wesentlich mehr verzögert als durch die rechtliche Ausgestaltung von
Verwaltungs- und Gerichtsverfahren.
Teilweise ist für die Anhörung noch eine andere Behörde zuständig als für die endgültige
Planfeststellung. Dies verursacht Reibungsverluste und kostet unnötig Zeit. Hier wäre nach
Ansicht der Gesprächspartner ebenfalls noch ein erheblicher Zeitgewinn mit einfachen
Mitteln möglich. Entsprechend dieser Forderung sehen die vor kurzem neu erlassenen §§ 71 a
ff. VwVfG ein besonderes Verfahren über eine einheitliche Stelle vor, das in den einzelnen
Fachgesetzen angeordnet werden kann276. Auch wiesen die Behördenvertreter darauf hin, dass
273

So z.B. ein befragter Richter.
BT-Drs. 16/13571, S. 7.
275
Vgl. Z. B. § 18 c Nr. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz
276
Näher Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1.
274

115

der Personalmangel in den Behörden selbst eine sehr wesentliche Ursache von
Verfahrensverzögerungen wäre. Die Fehler in den Planungsverfahren würden nach Anzahl
und Schwere zunehmen, vor allem in Bezug auf die hohen Umweltanforderungen. Die
notwendigen Unterlagen wären zu oft lückenhaft oder entsprächen nicht den Anforderungen.
Dies führe in der Praxis zu ganz erheblichen Verzögerungen.
Schlieβlich wiesen einige Angehörige von Behörden darauf hin, dass eine nicht zeitgerechte
Umsetzung von EG-Recht zu „extremen“ Verfahrensverzögerungen führen könne und geführt
hätte. Dies war insbesondere der Fall bei der Umsetzung der Flora-Fauna-Habitatrichtlinie.
Naturschutzrechtliche Untersuchungen hätten hierdurch zum Teil drei Mal erneut
durchgeführt werden müssen, da die Anforderungen während des Planungsverfahrens erst
nach dem ursprünglichen deutschen Gesetz, dann in direkter Anwendung der Richtlinie und
schlieβlich wieder abweichend davon nach dem verspäteten Umsetzungsgesetz durchgeführt
worden seien.
Der SRU hat in seinem Gutachten zur Verfahrensbeschleunigung (von 2005) angeführt, dass
die wichtigsten auch jetzt noch bestehenden Gründe für Verfahrensverzögerungen häufige
Unvollständigkeiten der Antragsunterlagen und mangelnde Abstimmung der Behörden
untereinander seien. Diese Feststellung entspricht übrigens stark der Einschätzung der
Commissie Elverding für die Situation in den Niederlanden.277 Beide Problempunkte hat der
deutsche Gesetzgeber, soweit es nicht um Planfeststellungsverfahren geht, mit Erlass der §§
71c und 71d VwVfG a. F. zu lösen versucht. In Planfeststellungsverfahren waren zu diesem
Zweck Termine für die Behördenbeteiligung mit (bedingter) Präklusioswirkung eingeführt
worden. Offensichtlich haben diese Maβnahmen nur teilweise den gewünschten Erfolg
gehabt. Der SRU sieht hier noch erhebliche Verbesserungsmöglichkeiten. Dazu seien jedoch
keine erneuten Gesetzesänderungen nötig, sondern eine verstärktere und bessere Anwendung
der bestehenden Möglichkeiten in der Praxis, u.a. ein Ausbau des Beratungsangebotes für
Antragsteller. Dies sei jedoch nur unter der Voraussetzung einer besseren personellen
Ausstattung der Behörden möglich. Gerade auch im Hinblick auf die Entdeckung von Lücken
in den Antragsunterlagen käme einer frühzeitigeren Beteiligung andere Behörden eine
wichtige Bedeutung zu.278

277

Commissie Advies Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Cie. Elverding), Sneller en Beter,
Den Haag april 2008, S. 8.
278
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 279.

116

7. Lessons to be learned?
7.1 Einleitung
Dieses Kapitel ist aus niederländischer Sicht vielleicht das interessanteste Kapitel. Es ist aber
auch der schwierigste Teil des Länderberichts. Zum einen sind die Voraussetzungen, unter
denen die Diskussion über Verfahrensbeschleunigungen in Deutschland und in den
Niederlanden stattfinden und stattgefunden haben, teilweise sehr unterschiedlich. Zum
anderen ist eine Bewertung, welche der in Deutschland ergriffenen Maβnahmen oder schon
seit jeher bestehenden gesetzlichen Regelungen für die Niederlande von Interesse sein
könnten, zum Teil von einer politische Wertung abhängig, die nicht Aufgabe dieser
wissenschaftlichen Untersuchung ist. Dennoch ist es eine Kernaufgabe der hier
durchgeführten rechtsvergleichenden Analyse, nicht nur die Entwicklungen in einigen
anderen Ländern darzustellen, sondern auch zu versuchen, mögliche Lernpunkte für die
Niederlande zu identifizieren. In Erinnerung zu rufen und beim Lesen der folgenden
Ausführungen zu berücksichtigen ist, dass die gesamte Studie einen Quickscan darstellt, der
in kurzer Zeit vorgenommen worden ist und dessen Aufgabe es (lediglich) war, interessante
Entwicklungen im Ausland darzustellen, die nachfolgend eventuell näher analysiert werden
sollten, um ihren Nutzen für die Niederlande fundierter beurteilen zu können.
Auffallende Gemeinsamkeiten der Diskussion in Deutschland und in den Niederlanden sind
unter anderem, dass die Behauptung, eine (angeblich oder tatsächlich) zu lange Dauer von
verwaltungs(gerichtlichen) Verfahren sei ein wichtiger Standortfaktor für
Investitionsentscheidungen, nicht belegt werden konnte bzw. widerlegt wurde und trotzdem
weiterhin angeführt wird.279 Auch scheint gemeinsam zu sein, dass durch sachverständige
Gremien darauf hingewiesen wird, dass die Dauer von Zulassungsverfahren zu einem relativ
beschränkten Teil von verfahrensrechtlichen und prozessrechtlichen Regelungen bestimmt
wird und Verzögerungen zu einem wesentlichen Teil verwaltungsintern (unzureichende
Abstimmung von Behörden untereinander, fehlende Haushaltsmittel) oder durch mangelnde
Vorbereitung durch den Antragsteller und mangelnde Zusammenarbeit zwischen
Antragsteller und Behörde bedingt sind. Auch hat in beiden Ländern in der Vergangenheit ein
erheblicher Abbau der Personalstärke von Behörden stattgefunden. Zumindest in Deutschland
wird dies von vielen Befragten als eine wesentliche Ursache für eine Verlängerung von
Verfahren angesehen, u.a. wegen der steigenden Fehlerhäufigkeit. Auch wird darauf
hingewiesen, dass weitere Beschleunigungen vor allem durch besseres
Verfahrensmanagement möglich sein könnten, dafür aber zumindest teilweise mehr Personal
notwendig ist. Gleichwohl konzentrieren sich die Vorschläge und Maβnahmen zur
Verfahrensbeschleunigung in beiden Ländern vor allem auf Änderungen des
Verfahrensrechts, einschlieβlich des Prozessrechts, und zwar vor allem auf eine Änderung der
Beteiligungsrechte von Drittbetroffenen und anderen Behörden. Gemeinsam ist schlieβlich
auch, dass die europarechtlichen Anforderungen vielfach genannt werden als eine wichtige
Ursache für die Dauer von Zulassungsverfahren. Dabei geht es vor allem um die
Anforderungen der EG-Richtlinien zum Naturschutz und zu Umweltqualitätsnormen, die die
Erhebung detaillierter Daten und schwieriger Prognosen verlangen. Angemerkt sei hier im
Übrigen, dass viele Anforderungen des EG-Rechts leichter in das derzeitige niederländische
Recht umzusetzen zu sein scheinen als ins deutsche Recht, da einige Grundsätze des

279

S. für Deutschland z.B. SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt
Verlag 2007, Rd 243 ff mit weiteren Nachweisen.

117

deutschen Verwaltungsverfahrens und –prozessrechts (Schutznormerfordernis, nur dienende
Funktion von Verfahrensanforderungen,..) nur schwer mit dem EG-Recht vereinbar sind.
Wichtige Unterschiede zwischen beiden Staaten ergeben sich zunächst aus der föderalen
Struktur Deutschlands. Ein anderer wichtiger Unterschied, der zu berücksichtigen ist, ist die
Tatsache, dass die Vereinbarkeit mit Europarecht und internationalem Recht in der
Diskussion in den Niederlanden eine viel gröβere Rolle spielt, während in Deutschland
inhaltlich ähnliche Fragen oft als Fragen der Vereinbarkeit mit der nationalen Verfassung,
also dem Grundgesetz, diskutiert werden. Im Übrigen sind vor allem im
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz viele erhebliche Unterschiede festzustellen. Ein
wichtiger Unterschied ist z.B. die Tatsache, dass der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz in
Deutschland traditionell drei Instanzen kennt, während in den Niederlanden bisher für
komplexe Vorhaben Rechtsschutz direkt und nur beim Raad van State möglich ist. Gleiches
gilt für die wesentlichen Unterschiede in den Möglichkeiten, eine verwaltungsrechtliche
Klage zu erheben auf Grund des in Deutschland geltenden Erfordernisses der
Geltendmachung einer Schutznormverletzung und der traditionell sehr beschränkten
Klagemöglichkeiten von Verbänden.
7.2 Die Maβnahmen im einzelnen
Unter Berücksichtigung all dieser Vorbemerkungen soll im folgenden versucht werden, die in
Deutschland getroffenen Beschleunigungsmaβnahmen, aber auch einige schon vorher
existierenden Merkmale des Verfahrens- und Prozessrechts, die anders sind als in den
Niederlanden, in drei Kategorien zu unterteilen. Unterschieden werden sollen Maβnahmen,
die in den Niederlanden schon gelten (7.2.1), Maβnahmen, die sich unserer Meinung nach aus
unterschiedlichen Gründen für die Niederlande nicht empfehlen (7.2.2) und Maβnahmen, die
einer näheren Betrachtung unterworfen werden könnten, da sie für die Niederlande eventuell
interessant sein könnten (7.2.3).
7.2.1 Maβnahmen, die in den Niederlanden schon gelten
Fristen mit Präklusionswirkung
Auch das niederländische Recht kennt zahlreiche Fristen, deren Nichteinhaltung zu einer
Präklusion führt. In den Niederlanden wird dies „fuiken“ (Reusen) genannt. Werden
Einwände in einem förmlichen Verwaltungsverfahren nicht vorgebracht, führt dies durchweg
dazu, dass im Widerspruchs- und einem eventuell anschlieβenden verwaltungsgerichtlichen
Verfahren solche Einwände ausgeschlossen sind. Die Fristen für Einwände sind auch nicht
unbedingt länger als in Deutschland. So beträgt die Frist im förmlichen Verwaltungsverfahren
nach Abteilung 3.4 Awb 6 Wochen ab Auslegung der Unterlagen. Das ist fast genau gleich
lang wie die von § 73 Abs. 3 VwVfG geforderte einmonatige Auslegung mit einer Frist für
die Einwände von bis 2 Wochen nach Ende der Auslegung (§ 73 Abs. 4 VwVfG).
Möglichkeiten diese Fristen im niederländischen Recht signifikant noch weiter zu verkürzen,
sehen wir nicht. Zumindest geben das deutsche Recht und die in Deutschland über die Länge
der Einwendungsfrist geführten Diskussionen hierzu keinen Anlass.
Weglassen des Erörterungstermins
Die Durchführung von Erörterungsterminen, wie sie das deutsche Recht vorschreibt, ist zwar
in der Praxis in verschiedener Form üblich (hoorzitting oder andere informatieavonden etc.),
aber rechtlich nicht zwingend vorgeschrieben. Das niederländische Recht kann diesbezüglich
also wenig vom deutschen Recht lernen.

118

Rechtsschutz in nur einer Instanz
Die Maβnahmen, die nach Einschätzung von deutscher Seite wahrscheinlich die gröβten
verfahrensbeschleunigende Wirkungen erbracht haben, waren gerichtet auf die Beschränkung
des Instanzenzuges. Die Zuweisung von Streitigkeiten über komplexe Groβvorhaben,
abweichend von der „normalen“ Rechtslage für verwaltungsrechtliche Klagen, an die
Oberverwaltungsgerichte oder sogar direkt an das BVerwG ist für Deutschland ein
weitgehender Schritt. In den Niederlanden war es jedoch ursprünglich und ist es bisher immer
noch in wichtigen Bereich der Normalfall, dass Rechtsschutz in erster und letzter Instanz bei
der Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Raad van State möglich ist. Insoweit scheinen
die Niederlande nichts von Deutschland lernen zu können, sondern gilt vielleicht umgekehrt,
dass eine nähere Befassung mit dem niederländischen Recht gewinnbringend sein könnte für
Deutschland. Dies gilt unserer Ansicht nach vor allem für das Institut des
Sachverständigengutachters in Umwelt- und Planungsrechtsfragen (Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak, StAB).280 Durch die Existenz des StAB ist die in Deutschland viel
diskutierte Frage, ob ein oberstes Gericht darauf eingerichtet ist, erstinstanzlich über
verwaltungsgerichtliche Fälle zu entscheiden, in den Niederlanden kein oder kaum ein
Thema. Eine Schlussfolgerung für die Niederlande ist daraus unserer Meinung nach, dass,
will man zur Verfahrensbeschleunigung bei komplexen Groβvorhaben die Zuständigkeit des
Raad van State als erster und einizger Richter beibehalten (dazu sogleich noch), eine
Aufrechterhaltung des StAB sehr zu empfehlen ist.281
In den Niederlanden ist seit Mitte der neunziger Jahre verwaltungsrechtlicher Rechtsschutz in
zwei Instanzen eingeführt worden. Mit Inkrafttreten des Gesetzes über allgemeine
Bestimmungen des Planungs- und Umweltrechts (Wat algemene bepalingen omgevingsrecht,
Wabo) voraussichtlich 2010, wird diese Entwicklung mit einem entscheidenden Schritt
fortgesetzt. Ab dann wird ein Kläger sich in sämtlichen Streitigkeiten des Umwelt- und
Planungsrechts, in denen eine integrale „Wabo-Genehmigung“ nötig ist, erst an die
Verwaltungsgerichte wenden müssen und kann dann gegen ein Urteil der
Verwaltungsgerichte Berufung einlegen beim Raad van State. Für die meisten komplexen
Groβvorhaben ist eine „Wabo-Genehmigung“ notwendig Obwohl der
Trassenfeststellungsbeschluss nach dem Tracéwet (vorläufig) nicht in die WaboGenehmigung integriert wird, könnte die Einführung des Rechtsschutzes in zwei Instanzen zu
einer Verlängerung der für den Rechtsschutz notwendigen Zeit auch für komplexe
Groβvorhaben führen. Das Wabo sieht keine Ausnahme vom Rechtsschutz in zwei Instanzen
vor. Zu erwägen wäre, ob dies nicht doch sinnvoll ist. Diese Empfehlung steht in engem
Zusammenhang mit der in Par. 7.2.3 zu behandelnden Empfehlung zur Einführung bzw.
Erweiterung der Konzentrationswirkung sowie mit der ebenfalls dort behandelten
Empfehlung zu einer eventuellen Beschränkung der Berufungsmöglichkeiten gegen
erstinstanzliche Urteile.

280

S. www.stab.nl . Dieses, aus öffentlichen Mitteln bezahlte Institut beschäftigt Fachleute (Umfang des StaB
sind ca. 50 fte) und erstellt, wenn der Raad van State darum fragt, innerhalb von maximal drei Monaten ein
Gutachten zu den relevanten tatsächlichen Fragen des Planungs- und Umweltrechts einer bei Gericht anhängigen
Klage. Die vom StAB erstellten Gutachten, die sich nicht zu rechtlichen Fragen verhalten, bereiten die
Prozessdossiers faktisch auf und unterstützen den Richter weitgehend bei der Feststellung der relevanten
Tatsachen.
281
Ein Umkehrschluss ist u.E. diesbezüglich nicht möglich. Auch bei einem Rechtsschutz in zwei Instanzen und
einer erstinstanzlichen Klagemöglichkeit beim Verwaltungsgericht kann, so beweist die niederländische Praxis,
die Möglichkeit den StAB mit einem Gutachten zu beauftragen, durchaus sehr sinnvoll sein.

119

Aufschiebende Wirkung des Widerspruchsverfahrens, Wegfall des Widerspruchsverfahrens
In den Niederlanden haben Widerspruch und Klage grundsätzlich keine aufschiebende
Wirkung, sondern muss eine aufschiebende Wirkung auf Antrag des Widerspruchsführers
oder Klägers durch den Richter angeordnet werden. Es besteht kein Anlass, dies zu verändern.
Auch die deutsche Diskussion über den Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens bietet
für die Niederlande wenig Perspektiven. Seit jeher differenziert das niederländische Recht
zwischen Verfahren, in denen auf Grund der komplexen Sachverhalte oder der zu
erwartenden Anzahl von Betroffenen ein ausführlicheres Verwaltungsverfahren gilt (afdeling
3.4 Awb), in dem auch eine Anhörung möglich, aber nicht gesetzlich verpflichtend
vorgeschrieben ist, und „einfachen“ Verwaltungsverfahren. Ist ein ausführlicheres
Verwaltungsverfahren durchgeführt, entfällt das Widerspruchsverfahren. Auβerdem kann die
Behörde seit Inkrafttreten des „Wet rechtstreeks beroep“ auf Antrag eines Beschwerdeführers
beschlieβen, das Widerspruchsverfahren auszulassen und eine direkte Klage zu
ermöglichen.Auch dies scheint, gerade im Lichte der sehr widersprüchlichen Diskussion in
Deutschland, eine sachgerechte, und vielleicht sogar vorbildliche Regelung.
7.2.2 Maβnahmen, die eher nicht zu erwägen sind
Beschränkung der Klagerechte von Umweltverbänden auf subjektive Rechte verleihende
Rechtsnormen
Durch das Umwelt-Rechtsbehehelfsgesetz sind die Klagemöglichkeiten von
Umweltverbänden zwar erweitert, aber letztendlich beschränkt worden auf die
Geltendmachung von Vorschriften, die subjektiv-öffentliche Rechte verleihen. Eine solche
Beschränkung ist auch in Deutschland inhaltlich sehr umstritten. Sie ist mit dem Wesen und
dem Sinn und Zweck von Verbandsklagen kaum vereinbar. Vor allem aber bestehen sehr
nachdrückliche Zweifel an der EG- und internationalrechtlichen Zulässigkeit dieser
Beschränkung. Eine Einführung einer solchen Maβnahme sollte daher für die Niederlande
nicht erwogen werden. Sollte entgegen unserer Erwartungen der EuGH entscheiden, dass eine
solche Beschränkung EG-rechtlich zulässig ist und auch das Compliance Committee des
Aarhus-Vertrages diesbezüglich kein Verfahren gegen Deutschland anstrengen oder damit
keinen Erfolg haben, dann bestünden keine EG- und internationalrechtlichen, sondern nur
noch inhaltliche Bedenken gegen einen solchen Schritt. Damit ist unserer Ansicht nach aber
nicht zu rechnen.
Erhöhung der Prozesskosten
Verglichen mit den Niederlanden, wo für ein verwaltungsrechtliches Verfahren, soweit man
sich nicht anwaltlich vertreten lassen will, lediglich Gerichtskosten in Höhe von € 150,(Privatpersonen), bzw. € 297,- (Rechtspersonen) anfallen, sind die Kosten und das
Kostenrisiko für ein gerichtliches Vorgehen gegen eine vermeintlich rechtswidrige
Planungsentscheidung in Deutschland wesentlich höher. Eine Erhöhung der Gerichtskosten
im Jahre 2004 hat nach Auffassung einiger Respondenten zu einem Rückgang der Anzahl der
Klagen geführt. Das hat wahrscheinlich eine Verfahrensbeschleunigung zur Folge gehabt.
Theoretisch könnte also erwogen werden, die Kosten für verwaltungsgerichtliche Verfahren
in den Niederlanden wesentlich zu erhöhen. Obwohl dies letztendlich natürlich eine politische
Entscheidung ist, meinen wir jedoch, dass dies kein empfehlenswerter Weg ist, um eine
Verfahrensbeschleunigung zu erreichen. Rechtsschutz darf nicht zum Luxusgut werden und
nur noch für solvente Bürger möglich sein. Deshalb müsste eine Kostenerhöhung in jedem
Fall gekoppelt sein mit entsprechenden Regelungen zur Prozesskostenhilfe, wie sie in
Deutschland existieren und oben bereits angesprochen wurden.

120

7.2.3 Maβnahmen, die zu erwägen sind
Rechtzeitige und begleitete Umsetzung von EG-Recht
Auch in den Niederlanden hat die nicht rechtzeitige oder nicht korrekte Umsetzung von EGrechtlichen Anforderungen in der Vergangenheit zu erheblichen Verfahrensverzögerungen
geführt, da zahlreiche Bescheide gerichtlich aufgehoben werden mussten. Das betraf, ähnlich
wie anscheinend in Deutschland, vor allem die Anforderungen der Flora-FaunaHabitatrichtlinie, die viele Jahre nicht korrekt in das niederländische Recht umgesetzt waren.
Zwar betrifft dies nicht das allgemeine Verwaltungs(prozess)recht. Trotzdem sei die
Notwendigkeit einer rechtzeitigen und korrekten Umsetzung sowie in vielen Fällen auch die
Notwendigkeit einer die EG-rechtlichen Anforderungen erläuternden Begleitung hier noch
einmal ausdrücklich hervorgehoben. Fehler und Unzulänglichkeiten diesbezüglich können, so
zeigt die Vergangenheit sowohl in den Niederlanden als in Deutschland, zu massiven
Verzögerungen bei der Realisierung (auch) von komplexen Infrastrukturvorhaben führen.
Integration UVP in Genehmigungsverfahren?
Ein Unterschied im Umwelt- und Planungsrecht beider Länder ist die Integration der UVP in
die Genehmigungsverfahren in Deutschland gegenüber einer dem eigentlichen
Genehmigungsverfahren vorgezogenen UVP in Niederlanden. In den Niederlanden ist die
UVP wohl integriert, soweit das Trassenfeststellungsverfahren nach dem Tracewet
Anwendung findet. Die deutsche Verfahrensweise ist in Deutschland, soweit ersichtlich,
unumstritten. Da es sich hierbei nicht um eine Frage des allgemeinen
Verwaltungsverfahrensrechts handelt, wurde von einer Vertiefung des Vergleichs abgesehen.
Auch wurde nicht ermittelt, ob nachgewiesen werden kann, dass die deutsche Lösung weniger
Zeit kostet. Eventuell ist zu erwägen, diese Frage noch einmal näher zu betrachten.
Einführung von Verfahrungsberatern (§ 71c VwVfG a.F., Antragskonferenzen) und von
Checklisten für Unterlagen
Viele deutsche Respondenten sehen erhebliche Potentiale zur Verfahrensbeschleunigung in
einer Verbesserung des Verfahrensmanagements. Dazu zählen unter anderem die Einführung
von Verfahrensberatern,282 die Durchführung von Antragskonferenzen oder die Erstellung
von Checklisten, die helfen können, Genehmigungsunterlagen direkt vollständig vorzulegen.
Teilweise hatten solche Aspekte im Rahmen der Beschleunigungsgesetze eine gesetzliche
Regelung bekommen in den §§ 71a ff. VwVfG a.F., die jedoch für komplexe Groβvorhaben,
für die meist ein Planfeststellungsverfahren gilt, nicht anwendbar sind. In den schon seit jeher
bestehenden Vorschriften zum Planfeststellungsverfahren sind teilweise ähnliche Regelungen
enthalten. Gleichwohl werden hier in der Praxis noch weitere Potentiale zur Steigerung der
Verfahrenseffizienz und zur Zeitersparnis gesehen. Wiederholt wurde in der Literatur, aber
auch in den geführten Gesprächen, darauf hingewiesen, dass dieser Aspekt in der Diskussion
zur Verfahrensbeschleunigung unterbelichtet geblieben ist und das Augenmerk zu einseitig
auf gesetzliche Maβnahmen zur Verfahrensbeschleunigung (u.a. durch Beschneidung und
Verkürzung von Beteiligungsrechten) gelegen hat. Der Eindruck besteht, dass für die
Diskussion in den Niederlanden ähnliches zu gilt. Zu empfehlen ist daher, der Verbesserung
des Verfahrensmanagements mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Auch diesbezüglich kann
übrigens ein grenzüberschreitender Meinungsaustausch gewinnbringend sein. Wie die
Streichung, bzw. Modifikation der §§ 71a VwVfG a.F. beweisen, geht es dann allerdings in
erster Linie nicht um gesetzliche Maβnahmen, sondern um eine Änderung der
282

Ziekow u.a. Dauer von Zulassungsverfahren, Köln 2005, S. 326, konnten nachweisen, dass komplexe
Verfahren mit externen Projektmanagern und Projektgruppen schneller verlaufen als komplexe Verfahren ohne
solche Maβnahmen.

121

Anwendungspraxis, unterstützt z.B. von Verwaltungsrichtlinien oder ähnlichen
Informationsquellen. Für manchen am politischen Willensbildungsprozess Beteiligten sind
solche Maβnahmen weniger attraktiv, da die Rolle des Gesetzgebers und damit der Politiker
bei ihrer Einführung meist weniger prominent ist. Das ändert aber nichts daran, dass solche
Maβnahmen ebenso effektiv oder gar effektiver sein können als Änderungen des
Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts.
Konzentrationswirkung
Eine wesentliche Beschleunigungswirkung geht einher mit einer Funktionalität, die dem
deutschen Planungsrecht seit jeher eigen ist: der Konzentrationswirkung von
Planfeststellungsbeschlüssen und Plangenehmigungen. Mit der Beschleunigungsgesetzgebung
hat dieses Thema nur insoweit zu tun, als die Einführung der §§ 71a ff VwVfG a. F. für
andere Genehmigungsverfahren, z.B. im Immissionsschutzrecht, darauf gerichtet war, die
Vorteile des Ablaufs von Planfeststellungsverfahren auch in anderen Verfahren nutzbar zu
machen. Immissionsschutzrechtliche Verfahren haben in Deutschland nach wie vor jedoch
nur eine beschränkte Konzentrationswirkung. Von allen Befragten wird die
Konzentrationswirkung der Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren positiv
bewertet und als eine wesentliche Voraussetzung für effektive und zügige Planungsverfahren
angesehen. Die Empfehlung, Verfahren mit einer möglichst vollständigen
Konzentrationswirkung auch in den Niederlanden einzuführen, ist nicht neu. Die
gesetzgeberischen Bemühungen haben jedoch in den Niederlanden nie weiter gereicht als eine
Teilkonzentrationswirkung, wie sie z.B. durch die neue „Wabo-Genehmigung“ erreicht wird.
Eine viel radikalere Lösung nach deutschem Vorbild sollte unseres Erachtens nachdrücklich
erwogen werden. Die deutsche Praxis und ihre positive Bewertung von allen Befragten sind
unserer Meinung dazu ein hinreichender Anlass.
Heilungs- und Unbeachtlichkeitsvorschriften, Art. 6:22 und 8:72, Abs. 3 Awb; bestuurlijke
lus
Dem Wortlaut nach enthält das niederländische Recht eine weitgehende Möglichkeit,
Formfehler, die zur Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes führen, bei der Entscheidung
über die beantragte Aufhebung des Verwaltungsaktes nicht zu berücksichtigen. Derzeit ist ein
Gesetzesentwurf anhängig,283 um diese Möglichkeit zu erweitern auch auf den Verstoβ gegen
materiellrechtliche Vorschriften. Sollte dieser Gesetzesentwurf angenommen werden, verfügt
das niederländische Recht über eine Heilungs- bzw. Unbeachtlichkeitsvorschrift, die in ihrem
potentiellen Umfang noch weit über das deutsche Recht (§§ 45, 46 VwVfG) hinaus geht.
Hinzu kommt die, dem Wortlaut nach unbeschränkte, Möglichkeit, die Rechtsfolgen eines
aufgehobenen Verwaltungsaktes in Stand zu lassen (Art. 8:72 Abs. 3 Awb), und die ebenfalls
neu einzuführende Möglichkeit, ein Gerichtsverfahren, wenn Fehler im VA ersichtlich sind,
auszusetzen und die Behörde, die den VA erlassen hat, zu ersuchen, den entsprechenden
Mangel zu heilen (bestuurlijke lus). Dennoch erscheint es erwägenswert, sich die
Anwendung der entsprechenden Normen in der Praxis in den Niederlanden und Deutschland
einmal näher anzusehen. In der Begründung zum genannten Gesetzesentwurf
(Vorentwurfsbegründung) wird angeführt, dass von der Möglichkeit des Auβerachtlassens
von Formfehlern in der Praxis unzureichend Gebrauch gemacht wird. Es scheint auch, dass
das Verständnis über die Frage, was eine Formvorschrift ist, zwischen Deutschland und den
Niederlanden zum Teil divergiert. Ein näherer Vergleich, eventuell auch mit anderen
Ländern, wie in der Praxis mit Fehlern verschiedener Art nach Erlass eines VA umgegangen
283

Wetsvoorstel aanpassing bestuursrprocesrecht, zie bijv.
http://www.pgawb.nl/html/pgawb/WebHelp/PGAWB/Losse_wijzigingen/Wet_aanpassing_bestuursprocesrecht.
htm

122

wird, könnte interessant sein. Ein solcher Vergleich, z.B. in der Form eines wissenschaftlich
begleiteten Workshops, an dem deutsche und niederländische Richter und eventuell noch
Richter aus anderen Ländern beteiligt sind, könnte auch ein tieferes Verständnis ermöglichen
für das teilweise unterschiedliche Selbstverständnis der Rolle des Verwaltungsrichters bei der
Erledigung von Rechtsstreitigkeiten. Anders als Willemsen284 sind wir nicht der Auffassung,
dass diesbezügliche Unterschiede in den Traditionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit es
unwahrscheinlich erscheinen lassen, dass positiv bewertete Elemente der deutschen
richterlichen Praxis, aktiv dazu beizutragen, Rechtsstreitigkeiten definitiv zu beenden, für die
Niederlande nutzbar gemacht werden könnten. Wir meinen hingegen, dass sich das
Selbstverständnis der Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit, gerade in den Niederlanden
mit einer noch sehr jungen und sehr bewegten „Tradition“, in einer ständigen Entwicklung
befindet und Anregungen durch einen solchen Vergleich der richterlichen Praxis
gewinnbringende Anstöβe innerhalb dieser Entwicklung ergeben könnten.
Beschränkung der Klagerechte auf subjektiv-öffentliche Rechte
Schwierig ist die Bewertung der Beschränkung der Klagemöglichkeiten auf die
Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte. Dieses tief in der deutschen Rechtstradition
verankerte und durch Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich fundierte Prinzip ist innerhalb
Deutschlands als solches wenig umstritten. Dies könnte dafür sprechen, einen Systemwechsel
auch in den Niederlanden zu erwägen. Wohl wird vielfach, auch in den geführten Gesprächen,
darauf hingewiesen, dass die Konzentration des Rechtsschutzes auf subjektiv-öffentliche
Rechte im Gegensatz steht zum Ansatz und Denken der EuGH, was zu Friktionen führt. Im
Schrifttum wird mittlerweile ausgiebig diskutiert, ob das deutsche System auf Grund der EGrechtlichen Anforderungen modifiziert werden muss und ob die notwendigen Änderungen
von prinzipieller Art sind oder nicht. Eine prinzipielle EG-Rechtswidrigkeit wird zwar
überwiegend nicht gesehen, die Systemunterschiede führen jedoch bei der Anwendung des
deutschen Rechts nach Meinung vieler zu Schwierigkeiten und Rechsunsicherheiten.285 Was
ein subjektiv-öffentliches Recht ist, kann nicht mehr nur national bestimmt werden, sondern
wird teilweise bestimmt durch die Rechtsprechung des EuGH zur Frage, welche Rechte
Unionsbürger aus Richtlinien und Verordnungen ableiten können. Diese Rechtssprechung
weicht erheblich ab von der deutschen Lehre zu subjektiv-öffentlichen Rechten und ist vor
allem nicht besonders deutlich. An anderer Stelle wurde zudem darauf hingewiesen, dass eine
Beschränkung von Klagerechten auf subjektiv-öffenliche Rechte, die innerhalb der EU die
Ausnahme ist, leicht zu einer materiellen Verkürzung von EG-rechtlichen Vorschriften führen
kann.286 Dieser Aspekt ist innerhalb Deutschlands oder ansonsten in der EU noch wenig
diskutiert.
Die eventuelle Einführung eines Schutznormerfordernisses bzw. der Beschränkung der
Klagebefugnisse auf die Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte ist in den
Niederlanden in den letzten Jahren ausgiebig diskutiert worden. Es ist hier nicht der Platz,
diese Diskussion zu wiederholen oder eine eindeutige Position darin zu beziehen. Im Kontext
der hier durchgeführten Analyse des deutschen Rechts sind dem obigen lediglich noch zwei
Hinweise hinzuzufügen. Zum einen sei darauf hingewiesen, dass auch im deutschen Recht die
gerichtliche Überprüfung nicht immer auf subjektiv-öffentliche Rechte beschränkt ist. Unter
anderem kann jeder, dessen Eigentum von einem Projekt in Anspruch genommen wird,
284

P.A. Willemsen, Een meer definitieve geschilbeslechting in het bestuursrecht in rechtsvergelijkend
perspectief, Nimegen 2008, p. 88.
285
S. z.B. W.F. Spieth u. M. Appel, Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach UmweltRechtsbehelfsgesetz, NuR 2009, S. 312 ff.
286
Ch. W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 14 ff.

123

soweit er nach § 40 Abs. 2 VwGO einmal klagebefugt ist, eine volle Überprüfung der
Rechtmäβigkeit des entsprechenden Verwaltungsaktes verlangen.287 Eine Beschränkung der
gerichtlichen Kontrollbreite wird insoweit verfassungsrechtlich für nicht möglich erachtet.
Zum anderen wird trotz der grundsätzlichen Beschränkung auf das Vorbringen subjektivöffentlicher Rechte, auch in Deutschland geklagt über Verfahrensverzögerungen durch
„Fundamentalopposition“, also durch Kläger, die nicht auf Grund der Verletzung eines
konkreten Belanges, sondern generell gegen eine bestimmte Planungsmaβnahme sind. In
mehreren Gesprächen wurde beklagt, dass solche Opponenten die Dauer bis zur Realisierung
eines Planungsvorhabens verlängern können, weil auch unzulässige Klage eine
Verzögerungswirkung haben können. Durch eine prinzipielle Beschränkung der Klagerechte
auf subjektiv-öffentliche Rechte wird dies also anscheinend nicht (vollständig) verhindert.
Beschränkung der Klagerechte von Behörden
Eine Beschränkung der Klagemöglichkeiten von Gebietskörperschaften und Behörden wurde
in den Niederlanden bereits durch die Commissie Elverding vorgeschlagen. In Deutschland
gilt seit jeher eine weitgehende Beschränkung solcher Klagerechte.288 Sie ist eine logische
Folge der Beschränkung von Klagemöglichkeiten auf die Geltendmachung subjektivöffentlicher Rechte und der Ausrichtung des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes einseitig
auf den Schutz individueller Rechte. Kritische Stimmen haben wir diesbezüglich in
Deutschland nicht finden können. Wohl sei daran erinnert, dass im Verwaltungsverfahren
andere Träger öffentlicher Belange gegenüber Bürgern und Verbänden begünstigt werden.
Die Beteiligungsfristen für Behörden sind zum Teil deutlich länger als für Bürger und
Verbände und die Möglichkeiten, ihre Einwände trotz Fristüberschreitung trotzdem zu
berücksichtigen, sind erheblich weiter und werden in der Praxis auch sehr viel großzügiger
angewandt.
Erweiterung der Urteilsmöglichkeiten der Verwaltungsgerichte, andere Klagearten und
Begehren
Insbesondere von den befragten Verwaltungsrichtern wurde nachdrücklich betont, dass für
eine effektive und definitive Erledigung von verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten wichtig
ist, dass verschiedene Klagearten möglich sind und der Richter, auch noch während des
Verfahrens, die Einreichung von Hilfsbegehren anregen und entsprechende Urteile erlassen
kann. Ergänzt werden diese verwaltungsprozessrechtlichen Mittel durch die, durch das
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz modifizierten verwaltungsverfahrensrechtlichen
Möglichkeiten, einen Planfeststellungsbeschluss zu ändern, ohne das ganze
Planfeststellungsverfahren zu durchlaufen (§ 76 VwVfG). Auf diese Weise wird eine
maβgeschneiderte Lösung von Konflikten möglich, die wesentlich zur Beschleunigung von
Verwaltungsverfahren beitragen kann. In der Praxis ist dies, wie berichtet, ein wichtiges
Element des Verfahrensrechts. Nachdrücklich wird empfohlen, zu untersuchen, ob das
niederländische Prozessrecht diesbezüglich nicht angepasst werden sollte. Eine grundsätzliche
Erweiterung des Arsenals der Klagearten wäre denkbar und ist auch schon aus anderem

287

Dasselbe gilt nach der Rechsprechung des BVerfG bei bestimmten Eingriffen in die allgemeine
Handlungsfreiheit.
288
S. hierzu den Fall der Umwidmung des Flughafens Laarbruch/Weeze, in dem BVerwG kürzlich einer
niederländischen Gebietskörperschaft (hier gemeente Bergen/Limburg) wohl Klagerechte einräumt: BVerwG 16.
Oktober 2008, NuR 2009, S. 408 ff. In casu war die Klage der Gemeinde Bergen nicht nur zulässig, sondern
vielleicht auch begründet. Das ist noch nicht abschlieβend entschieden. Dieses Urteil ist nämlich auch ein gutes
Beispiel für die (vom BVerwG noch nicht entschiedene) Frage, wann ein Verfahrensfehler in Form einer zu
Unrecht unterlassenen UVP zu einer Aufhebung der Entscheidung führen kann und wann nicht.

124

Grund erwogen worden.289 Denkbar ist eine solche Anpassung unserer Ansicht nach aber
auch ohne eine grundsätzliche Erweiterung der Klagearten, die von manchen als zu
systemfremd abgelehnt wird.290 Möglicherweise würden einige behutsame Anpassungen des
Art. 8:72 Abs. 1 und 4 Awb dazu, aus dem Blickwinkel der Verfahrensbeschleunigung, schon
ausreichen. Eine detailliertere Ausarbeitung dieses Gedankens ist erfolgt im Hautpteil der
Studie, Paragraph 4.2.3.
Beschränkung der Berufungsmöglichkeiten nach erstinstanzlichem Urteil
Eine deutliche Verfahrensbeschleunigung wird in Deutschland nach Ansicht der
Gesprächspartner auch bewirkt durch die Beschränkung der Berufungs- und
Revisionszulassung gemäβ § 124 und § 132 VwGO. Im niederländischen Recht ist eine
solche Beschränkung scheinbar nicht vorhanden. Gleichwohl wird sie in der Praxis erreicht
durch die Art und Weise, wie die Berufungsgerichte Art. 37 Wet op de Raad van State, bzw.
Art. 8:69 Awb interpretieren. Obwohl es sich um dieselben Rechtsgrundlagen handelt,
wenden die verschiedenen Berufungsgerichte (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State
en College van Beroep voor het Bedrijfsleven) diese Bestimmung höchst unterschiedlich an.
In der Praxis werden die Berufungsmöglichkeiten insbesondere durch den Raad van State sehr
wohl beschränkt. Es bestehen erhebliche Zweifel, ob diese Rechtsprechung vereinbar ist mit
dem aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift deutlich abzuleitenden Willen des
Gesetzgebers.291 Mit Inkrafttreten des Wabo wird in den Niederlanden eine entscheidende
Verschiebung von eininstanzlicher zu zweiinstanzlicher Rechtssprechung stattfinden. Dies
könnte zum Anlass genommen werden, um die Funktion und den Sinn einer
Berufungsmöglichkeit noch einmal neu zu überdenken und zu erwägen, ob eine
Beschränkung der Berufungsmöglichkeiten, wie sie § 124 Abs. 2 VwGO (weniger restriktiv)
und § 132 Abs. 2 VwGO (restriktiver) vorsehen, sinnvoll ist. Eine solche explizite Regelung
der Berufungsgründe würde für das niederländische Recht und vor allem für den
rechtssuchenden Bürger nicht nur mehr Klarheit verschaffen, sondern könnte auch zu einer
Verfahrensbeschleunigung beitragen.

289

S. z.B. VAR-Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, S. 71 ff, R.J.N. Schlössels, Het besluitbegrip en de draad van Ariadne, Den Haag 2003,
und Ch.W. Backes, Suum cuique, Den Haag 2009, p. 52 ff.
290
S. z.B. en VAR-Commissie rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid,
BJU, Den Haag 2004, S. 77 en D.J. Daalder, Laten we het besluit gewoon maar houden, RMThemis 1998, p. 192
f.
291
S. z.B. P.A. Willemsen, De grenzen van de rechtsstrijd in het bestuursrechtelijk beroep en hoger beroep in
rechtsvergelijkend perspectief, Deventer 2005, p. 261 ff und R.J.N. Schlössels, Tussen finanliteit en fuik? in: A.
Heldeweg e.a. (red.) Uit de school geklapt? Opstellen uit Maastricht, Den Haag 1999 p. 21 ff.

125

III Frankrijk
Het Franse landenrapport is gebaseerd op een studie van de Franse wetgeving,
wetenschappelijke literatuur en jurisprudentie. Afwijkend van de andere landenrapporten is
het Franse rapport in belangrijke mate vervat door een Franse medewerker van de Universiteit
Limoges. In het kader van de totstandkoming van het landenrapport is contact opgenomen
met de volgende personen:
Marie-Christine Soulié (Ministère de l'Écologie, de l’Energie, du Développement
durable et de la mer)
Aenza Konate (Ministère de l'Écologie, de l’Energie, du Développement durable et de
la mer)
Benoist Busson (advocaat die vaak voor NGOs optreedt)
Bernard Leplat (administratieve rechter in Limoges)
Bernard Drobenko, hoogleraar bestuursrecht (Université du Littoral – Côte d’Opale,
CRIDEAU)
Henri Carlin, ambtenaar regionaal bestuur (Chef de service adjoint, Service de
l'aménagement, des paysages et de la nature, Direction régionale de l'environnement –
Limousin).
Helaas hadden wij uiteindelijk, ondanks vele pogingen, echter alleen gelegenheid voor een
ontmoeting en uitvoerig gesprek met de heer Carlin en professor Drobenko, die wij hierbij
nog eens van harte willen danken voor de waardevolle informatie. Bovendien vond in het
begin van het onderzoek een oriënterend telefonisch interview plaats met prof. J.-B. Auby,
universiteit Paris II.

126

1. Achtergrond van het debat
Ontbreken van een algemene discussie over de versnelling van bestuurlijke procedures in het
Franse bestuursrecht
In het Franse rechtsysteem heeft geen discussie plaatsgevonden over de mogelijkheden om
bestuurlijke procedures bij projecten op het gebied van ruimtelijke ordening en projecten die
van invloed zijn op het milieu sneller te laten verlopen. Sinds de jaren 1990 waren de
achtereenvolgende hervormingsbewegingen erop gericht het ruimtelijk bestuursrecht te
vereenvoudigen. De ontwikkeling van het ruimtelijk bestuursrecht wordt namelijk
gekenmerkt door een stapeling van wetten. Door de hoeveelheid regels en wetten die zich in
de loop der jaren aaneen hebben geregen, is de RO-regelgeving minder toegankelijk en
complexer geworden. Dat heeft geleid tot een groot aantal geschillen. Bovendien was het
schadelijk voor de vereiste rechtszekerheid. Met de hervormingen werd dan ook gestreefd
naar vereenvoudiging van het ruimtelijk bestuursrecht. Wat betreft de vereenvoudiging van
het recht is het resultaat van de hervormingen slechts matig. De hervormingen die vanaf
2000292 werden ingezet, gingen aan de ene kant weliswaar in de goede richting, omdat de
teksten aanzienlijk korter en duidelijker werden. Maar de achtereenvolgende hervormingen
hebben anderzijds een instabiliteit van de RO-regels tot gevolg gehad en het aantal
toepasselijke wetten niet verminderd (geen integratie) waardoor de situatie voor de burger
deels wellicht eerder minder overzichtelijk is geworden. De hervormingen betreffen niet in de
eerste plaats de lengte van de procedure. De doelstelling om de wet- en regelgeving te
vereenvoudigen is niet direct van invloed op de procedureversnelling.
De tweede doelstelling was om het aantal geschillen terug te brengen. Dit vormt een logisch
gevolg van het vereenvoudigingsproces en voldoet tegelijkertijd beter aan de doelstelling van
rechtszekerheid. De hervormingen waren dus hoofdzakelijk gericht op het materiële
ruimtelijke ordeningsrecht, en niet op de procedureregels voor het tot stand komen van
besluiten. Het belangrijkste doel van deze wettelijke veranderingen was dus niet het invoeren
en vastleggen van procedure-eisen.
Slechts enkele wetten hebben incidenteel enkele procedurele verbeteringen aangebracht in het
ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht. Zo werd in de Wet van 9 februari 1994, de
zogenoemde Loi Bosson, de verplichting ingesteld om een beroep zowel aan de overheid als
aan de vergunninghouder te betekenen. Het doel hiervan is de verkrijger van bijvoorbeeld een
bouwvergunning te informeren. Voordat deze wet werd ingevoerd, was het probleem als
volgt: de vergunningontvanger verkeerde in een zeer kwetsbare en onzekere situatie, omdat de
mogelijkheid bestond dat een derde beroep tegen het vergunningsbesluit kon instellen zonder
dat de vergunninghouder daarvan wist.. Een eventueel dreigend beroep verzwakte zo de aan
hem verleende bouwvergunning en het was niet te voorzien of een dergelijk beroep inderdaad
zou worden ingesteld, omdat er op de insteller van het beroep geen enkele informatieplicht
rustte. De wetgever nam een voorstel van de Conseil d'Etat (Raad van State) over293 en voerde
voor derden de verplichting in om een bezwaar of een beroep in rechte binnen de geldende
bezwaar- of beroepstermijn zowel aan de vergunningontvanger als aan de
vergunningverlenende instantie kenbaar te maken, zulks op straffe van niet-ontvankelijkheid
van het beroep in rechte.
292

Loi SRU, Wet inzake stedelijke solidariteit en vernieuwing van 13 december 2000, Beschikking van 8
december 2005, Besluit van 5 januari 2007
293
Zie Rapport van de Raad van State, L’urbanisme, pour un droit plus efficace. La Documentation française,
1992.

127

In dezelfde zin werd er met de Loi Engagement national pour le logement of Loi ENL (Wet
inzake de nationale inzet voor de woningbouw) van 13 juli 2006 naar gestreefd om het aantal
door derden in rechte ingestelde beroepen te beperken door te bepalen dat een beroep dat een
jaar ná voltooiing van de bouw tegen een bouwvergunning of inrichtingsvergunning wordt
ingesteld, niet meer ontvankelijk is. Deze bepaling houdt geen verandering in van de
beroepstermijn in rechte, die twee maanden blijft, maar doelt op een bijzonder geval dat zich
voordoet vanwege een onvolkomenheid in het ruimtelijk bestuursrecht. Volgens de klassieke
regels voor bestuursrechtelijke geschillen geldt voor een beroep in rechte een termijn van
twee maanden gerekend vanaf de betekening van de vergunningsakte. Omdat de akte niet aan
derden bekend wordt gemaakt, heeft de voor hen geldende beroepstermijn geen
aanvangsmoment en is dus onbeperkt. Dit brengt uiteraard voor de vergunningontvanger
rechtsonzekerheid met zich mee. Daarom heeft de wetgever ingegrepen en de beroepstermijn
voor derden gekoppeld aan de voltooiing van de bouw.
Hoewel in de tot nu toe behandelde wetgeving soms procedurele aspecten aan de orde komen,
gebeurt dit niet structureel. Het betreft dan vooral de rechterlijke beroepsprocedure en niet de
administratieve besluitvormingsprocedure. In dit verband dient te worden opgemerkt dat deze
situatie slechts een voorbeeld is van het algemene bestuursrecht, waarin pas recentelijk
belangstelling is ontstaan voor de administratieve besluitvormingsprocedure. Hoewel de
hiervoor beschreven wetswijzigingen van invloed kunnen zijn op de duur van het
administratieve besluitvormingsproces en het vereenvoudigingsproces in het algemeen, was
dat niet de belangrijkste doelstelling.

128

2. Belangrijke eigenschappen van het Franse bestuurs(proces)recht
2.1 De eerste 'Franse paradox': de bestuurlijke procedure is juist lang
2.1.1 De enquête publique (openbare voorbereidingsprocedure)
Dat er in het verleden geen rekening werd gehouden met de lengte van de procedures betekent
nog niet dat de bestuurlijke besluitvorming, in het bijzonder voor grote projecten en
infrastructuren, wordt gekenmerkt door de snelheid van deze procedures. Zij duurt juist vrij
lang. Echter, de perceptie van de diverse deelnemers aan het bestuurlijk proces over de lengte
van de procedures kan verschillen.
De procedure begint met het opstellen van het openbaar-onderzoeksdossier, dat erop is gericht
de bestuurlijke instantie te verplichten de juiste informatie over de kenmerken van het project te
geven.294 Het openbaar-onderzoeksdossier, dat door een onderzoekscommissaris wordt
opgesteld, dient verschillende onderdelen te bevatten: een uitleg over het doel van het project
en de reden waarom voor het desbetreffende project is gekozen, een situatietekening, een
algemeen werkplan, de belangrijkste kenmerken van het project, een milieueffectrapportage en
een financiële raming. Deze laatste onderdelen zijn ongetwijfeld het meest bepalend. De raming
vormt een analyse van de voorwaarden voor en de kosten van de bouw, het onderhoud en de
exploitatie van het project. In de milieueffectrapportage worden de gevolgen van het project
voor het milieu en de beoogde maatregelen ter beperking van die gevolgen geanalyseerd. De
volgende fase is het openbaar onderzoek. Het openbaar onderzoek is een noodzakelijke
voorwaarde en vormt de democratische dimensie van de procedure. Gedurende het onderzoek
kan de burger kennisnemen van het dossier en zijn commentaar hierop geven. Na afronding van
de consultatie- en onderzoeksfase wordt het dossier vervolgens overgedragen aan het bevoegde
gezag met het oog op de déclaration d'utilité publique (bekendmaking van het algemene nut),
die nodig is wanneer de uitvoering van het project een onteigening inhoudt. De bekendmaking
van algemeen nut dient uiterlijk een jaar na afronding van het vooronderzoek te worden
afgegeven. Deze termijn wordt met zes maanden verlengd wanneer de bekendmaking van
algemeen nut bij besluit van de Raad van State moet worden afgegeven295 (voor bepaalde
projecten, vanwege de aard of omvang daarvan: autosnelwegen, spoorlijnen, e.d.). Indien de
bekendmaking van algemeen nut niet binnen deze termijn wordt afgegeven, dient een nieuw
onderzoek plaats te vinden.
Ten slotte eindigt de procedure met een op de gevolgen voor de individuele percelen gericht
"perceelonderzoek", gedurende welke fase de betreffende eigenaren kunnen controleren of de
overheid over de juiste informatie beschikt. Het arrêté de cessibilité (besluit van
overdraagbaarheid),warmee het "perceelonderzoek" wordt afgesloten, dient ter voorbereiding
van de definitieve eigendomsoverdracht. Het verschil tussen deze procedure en het ter openbare
inzage leggen van de stukken zit hem in de inhoud van het ter inzage gelegde dossier, dat met
name de milieueffectrapportage bevat en de actieve burgerinspraak door tussenkomst van de
onderzoekscommissaris.
Het openbaar onderzoek heeft een andere functie dan het ter inzage leggen van de stukken.
Het openbaar onderzoek is bedoeld om de burger te informeren en inspraak te bieden, en om
294

Voor een uitgebreidere beschouwing zie: Conseil DÉtat, Assaciation des Conseils dÉtat et des juridictions
Administratives Supremes de lÚnion Europenne, Questionnaire relatif aux eperations dámenagement, p. 1 e.v.
en G. Vedel en P. Delvolve, Adminstrative Justice in France, in: A. Piras (ed.) Adminstrative Law – The
Problem of Justice, Giuffré, 1997, p. 456 e.v.
295
Dit betreft de categorie van besluiten die na advies van de Raad van State door de ministerraad of door één
enkele minister worden genomen.

129

rekening te houden met belangen van derden bij de uitwerking van besluiten die schadelijk
kunnen zijn voor het milieu. De opdrachtgever en de beslissingsbevoegde instantie houden bij
hun besluitvorming rekening met de opmerkingen en voorstellen die tijdens het onderzoek
worden verzameld. Het openbaar onderzoek is er dus op gericht de reikwijdte van het
openbaar debat dat voorafgaat aan de uitvoering van inrichtingsprojecten te versterken en de
doeltreffendheid ervan te verbeteren. Ook de inhoud van het openbaar-onderzoeksdossier is
belangrijk. Bovendien wordt het openbaar onderzoek geleid door een door de administratieve
rechtbank benoemde onderzoekscommissaris. Deze kan de benodigde stukken in ontvangst
nemen, de betreffende plaatsen inspecteren en iedereen horen die hij daartoe nuttig acht. Het
openbaar onderzoek moet ten minste een maand duren. Over het algemeen duurt het twee
maanden. Na afloop van het openbaar onderzoek dient de onderzoekscommissaris een rapport
in bij de overheidsinstantie, die dit als onderdeel meeneemt bij haar besluitvorming. Het
openbaar onderzoek houdt dus meer in dan het alleen maar ter inzage leggen van de stukken,
omdat het een actieve aanpak inhoudt. Het verschil tussen de totale duur van de procedure
met een enquête publique enerzijds en zonder een enquête publique anderzijds is groter dan
het verschil (van een maand) tussen de termijn voor de terinzagelegging (een maand) in de
gewone procedure en de termijn van gemiddeld twee maanden van het publieke onderzoek.
Zowel de voorbereiding van het publieke onderzoek, als de verwerking van de uit het
publieke onderzoek komende resultaten duren langer dan de overeenkomstige fasen van een
gewone procedure.
In bepaalde gevallen (bijzonder omvangrijke inrichtingen), stelt de wet actieve inspraak van de
burger door tussenkomst van de onderzoekscommissaris verplicht. Door het overleg moeten de
betrokkenen gedurende de hele periode waarin het project wordt uitgewerkt, betrokken kunnen
worden bij het vaststellen ervan. Dit overleg dient plaats te vinden voordat de belangrijke
punten van het project zijn vastgelegd.
Een wetenschappelijke studie over de werking van de enquête publique in de praktijk of de
perceptie daarvan bij de verschillende aan het besluitvormingsproces betrokkenen hebben wij
niet kunnen vinden. Over het algemeen wordt deze procedure wel gewaardeerd, zij het dat de
daarmee gemoeide tijd een factor is die een op maximale snelheid gerichte besluitvorming in de
weg staat. De ondervraagde vertegenwoordiger van de decentrale overheden gaf dienaangaande
aan dat de regels voor deze procedure inmiddels goed bekend zijn en eenvoudig toegepast
kunnen worden. Vooral milieuorganisaties gebruiken deze procedure actief. Hun inbreng is
kwalitatief hoogwaardig en voor het besluitvormingsproces waardevol. Dat helpt het bevoegd
gezag duidelijk bij zijn besluitvorming. De inbreng van particulieren wordt sterk bepaald door
hun persoonlijke betrokkenheid. Dienaangaande doet zich het bekende NIMBY-effect gevoelen.
De kwaliteit van hun bijdragen is, zo de vertegenwoordiger, vaak matig. Zij instrumentaliseren
het milieu voor hun belangen. Dat doet, aldus de vertegenwoordiger, soms zelfs afbreuk aan de
kwaliteit van het rapport.
2.1.2 Dualisme juridictionnel
Een andere factor waardoor de bestuurlijke procedure langer duurt, ligt besloten in de structuur
van het Franse recht.. Het Franse rechtssysteem is georganiseerd rondom de tweedeling (of
dualiteit) van de rechtspraak die een gevolg is van het beginsel dat de 'gewone' rechter geen
kennis mag nemen van bestuursrechtelijke besluiten. Dit heeft geleid tot de invoering van een
autonome rechtsorde waarin de administratieve rechter bevoegd is om kennis te nemen van de
rechtsgeldigheid van bestuursrechtelijke besluiten. Een van de belangrijkste en steeds
terugkerende vragen daarbij is de verdeling van bevoegdheden tussen beide rechtsordes, die

130

voor de justitiabelen vaak complex en onbegrijpelijk is.296 Over het algemeen is de
administratieve rechter bevoegd om te oordelen over de rechtsgeldigheid van de bestuurlijke
besluiten waarmee toestemming wordt verleend voor de projecten. Deze geschillenrechtspraak
wordt gekwalificeerd als recours objectif en vindt plaats naar aanleiding van een klacht wegens
machtsoverschrijding. Het beroep is er dus op is gericht om een bepaald bestuurlijk besluit te
laten vernietigen. De administratieve rechter is ook bevoegd om kennis te nemen van bezwaren
die erop gericht zijn de overheid aansprakelijk te stellen, bijvoorbeeld vanwege een
onrechtmatig afgegeven vergunning. Wanneer een onrechtmatige vergunning is afgegeven, is de
gewone rechter echter bevoegd om kennis te nemen van een vordering tot
aansprakelijkheidsstelling die is gericht tegen de houder van de onrechtmatige vergunning.
Door deze verdeling van bevoegdheden wordt de procedure complexer, maar kan hij vooral ook
langer duren, omdat de 'gewone' rechter pas over het geschil mag rechtspreken nadat is
vastgesteld dat de vergunning onrechtmatig was.
2.1.3 Rechtspraak in drie instanties, bezwaarschriftenprocedure, termijnen en kosten
Het is ook waarschijnlijk dat de procedure lang gaat duren, omdat de administratieve rechtsorde
uit drie instanties bestaat (administratieve rechtbank, administratieve gerechtshof en Raad van
State). Bovendien moet de zaak in geval van twijfel over de bevoegde rechtsorde aan de
Tribunal des conflits (rechtbank voor geschillen van rechtsmacht) worden voorgelegd om dit
probleem op te lossen.297 Bestuurlijke voorprocedures (bezwaarschriftenprocedure) zijn in het
algemeen niet nodig voor een recours pour excés de pouvoirs, maar voor een recours de
pleine jurisdiction wel. De beroepstermijn zowel bij het recours pour excés de pouvoirs als bij
het recours de pleine jurisdiction is twee maanden. De termijn loopt bij het recours pour excés
de pouvoirs vanaf het moment van toezending of publikatie van het besluit.
Rechtsbescherming is in Frankrijk gratis, griffierechten hoeven niet te worden betaald.298 Ook
een veroordeling in de kosten van de tegenpartij is niet mogelijk. De enige kosten voor een
appellant zijn dus zijn eigen advocaatkosten, indien hij of zij zich wil of moet laten
vertegenwoordigen.
Bij het recours pour excés de pouvoirs is er, wat het beroep in eerste instantie betreft, geen
verplichting van een procesvertegwoordiger, bij het recours de pleine jurisdiction wel.
Procesvertegenwoordiging is altijd verplicht in hoger beroep en cassatie bij de Raad van
State.
In bepaalde gevallen, waar het bijzonder belangrijke projecten betreft, is, al sinds begin de jaren
vijftig van de vorige eeuw, echter de Raad van State direct en uitsluitend bevoegd om te
oordelen over de rechtmatigheid van de vergunning (de Raad is dan in eerste en enige aanleg
bevoegd). Dat is het geval bij zeer belangrijke projecten, meestal van nationale betekenis. In
dat geval beslist de ministerraad bij besluit van de Ministerraad, het hoogste bestuurlijke
gezag, over de bekendmaking van algemeen nut. Maar het betreft hier slechts de toepassing
van gewone rechtsregels.
2.2 De tweede 'Franse paradox': de toename van de duur van de procedures
Er bestaat over het algemeen de tendens tot een verlenging van de bestuurlijke procedures, die
vooral kan worden verklaard door een grotere democratisering ervan. Over het algemeen wordt
296

Zie L. Neville Brown en J. Bell, French Administrave Law, Clarendon Press 1998, p. 126 e.v.; Vedel, p. 536
e.v. Zie ook N. Verheij, Bevoegdheidsverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter, Deventer 1994.
297
Zie Zie L. Neville Brown en J. Bell, French Administrave Law, Clarendon Press 1998, p. 62 ; Vedel, p. 527.
298
Zie nader Faure M.M.G. Faure en C.A.R. Moerland, Griffierechten, BJU Den Haag 2006, p. 46.

131

in de besluitvorming een steeds grotere plaats aan de burger ingeruimd. Dit is een geleidelijk
proces geweest. Eerst werd er in het kader van de gerechtelijke procedure met de burger
rekening gehouden. De wetgeving kent bepaalde bijzondere prerogatieven toe aan organisaties
die zich inzetten voor de bescherming van de leefomgeving of de milieubescherming, op
voorwaarde dat het erkende organisaties zijn. Zij kunnen ook verzoeken om door de
Commission de conciliation (Bemiddelingscommissie) gehoord te worden Deze Commission de
conciliation heeft tot taak om bijvoorbeeld voorstellen te formuleren met betrekking tot de
uitwerking van de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU). Een zaak kan door de prefect, de
gemeentes of gemeentelijke samenwerkingsverbanden en bepaalde publieke personen aan de
commissie worden voorgelegd. De commissie is gelijkelijk samengesteld uit door de burgemeesters of voorzitters van de samenwerkingsverbanden aangewezen gemeenteraadsleden en
door de prefect aangewezen daartoe gekwalificeerde deskundigen en speelt een belangrijke rol
bij de oplossing van conflicten tussen de betrokken partijen.. In het kader van de behandeling
van een zaak door de Commission de conciliation hebben de erkende milieuorganisaties een
recht om gehoord te worden.
De Europese milieuwetgeving, zoals bijvoorbeeld Richtlijn 85/337 betreffende
milieueffectrapportages, die overigens pas laat in het Franse systeem werd ingevoerd, maar ook
het Verdrag van Aarhus, zijn van doorslaggevende invloed geweest op de democratisering van
de bestuurlijke procedure. Er werden vormen van burgerparticipatie ingevoerd, waarvan op
ruime schaal gebruik werd gemaakt. Het gaat onder andere over referenda, openbare
onderzoeken of overlegverplichtingen, die allemaal moeten plaatsvinden voordat het
goedkeuringsbesluit wordt genomen.
Een interessante vernieuwing was de oprichting van de Commission du débat public
(Commissie openbaar debat) door de Loi relative à la démocratie de proximité (Wet van 27
februari 2002 voor een democratie dicht bij de burger). Deze commissie is een onafhankelijke
administratieve instantie die tot taak heeft om adviezen en aanbevelingen van algemene of
methodologische aard te geven waarmee het overleg met de burger kan worden bevorderd en
verder uitgewerkt. De commissie laat zich niet uit over de inhoud van het project, maar alleen
over de instrumenten waarmee de burger er 'beter' bij kan worden betrokken.
Wanneer deze instrumenten op de juiste wijze worden toegepast, kost dit onvermijdelijk tijd,
hetgeen bijdraagt aan verlenging van de bestuurlijke procedure, hoewel deze verlenging op zich
niet nutteloos is. Door onze gesprekspartners werd de duur van de procedures niet als
principieel kritiekpunt geschetst. Volgens de vertegenwoordiger van het decentrale
bestuursorgaan staat de lengte van de procedure in samenhang met het belang en de
complexiteit van het project. De gemiddelde lengte van een vergunningenprocedure voor een op
grond van de milieuwetgeving vergunningplichtige installatie is ongeveer 14 maanden. Er zijn
echter ook andere voorbeelden. Zo heeft eens een procedure voor een procedure voor een
landinrichting ongeveer tien jaar geduurd met meerdere opeenvolgende rondes van een enquête
publique. Er is geen duidelijke druk op de bestuursorganen om procedures te versnellen. In de
publieke discussie staat de kwaliteit van de besluitvorming en de democratisering nog steeds op
de voorgrond.
2.3 Bijzonderheden van de rechtspraak in ruimtelijke ordeningszaken
De geschillenrechtspraak op het gebied van ruimtelijke ordening onderscheidt zich niet van het
traditionele beroep wegens machtsoverschrijding, de contentieux d'annulation (rechtspraak tot

132

vernietiging).299 Toch drukt de ruimtelijke ordening er haar stempel op, omdat het onderwerp
van geschil bijzonder van aard is. Enerzijds zijn beslissingen op het gebied van ruimtelijke
ordening vaak complexe beslissingen met aanzienlijke gevolgen voor de economie, de
maatschappij en het milieu. Anderzijds is door de omvangrijke rechtspraak op dit terrein de
behandeling ervan enigszins voorspelbaar geworden. De aard van de vragen die de rechter moet
beslissen en de mogelijke antwoorden zijn vaak afgebakend. De rechtsvormende taak is, in
verhouding met andere bestuursrechtelijke terreinen die wettelijk minder gedetailleerd zijn
uitgewerkd, beperkt. Indien de rechter gebruikmaakt van zijn uitspraakbevoegdheden, kan dit
echter wel aanzienlijke gevolgen hebben voor de duur van de procedure. In dit verband dient te
worden opgemerkt dat het rechtskader in geschillen op het gebied van de ruimtelijke ordening
vrij complex is. Daarom is de tussenkomst van de rechter vaak nodig om de complexe regels te
verduidelijken.
De controle op de rechtmatigheid van RO-besluiten wordt uitgeoefend volgens de klassieke
methode van het beroep wegens machtsoverschrijding. De rechter moet overigens vrij
regelmatig een berisping geven voor onbevoegdheden of vorm- of procedurefouten. De rechter
kan deze niet zelf rectificeren, behoudens de hiervoor in par. 2.3 opgesomde uitzonderingen.
Ter zake van de materiële rechtmatigheid hanteert de rechter een bijzondere, voor het
planningsbesluiten typerende, manier van toetsing. Terwijl gewoonlijk besluiten zonder
discretionaire ruimte volledig en besluiten met discretionaire ruimte terughoudend getoetst
worden, wordt ten aanzien van een planologische afweging nagegaan of het bestuur een balans
heeft gevonden tussen de voordelen (voor een bepaald algemeen belang) en de nadelen (meestal
voor individuën of andere algemene belangen) van het beoogde project.
2.4 Mogelijkheden voor de rechter tot buiten beschouwing laten of herstel van fouten
Een bijzonder kenmerk van het Franse recht zijn de naar verhouding ruime mogelijkheden van
de rechter om (vorm)fouten buiten beschouwing te laten of te herstellen. Vertrekpunt is dat een
onrechtmatig besluit alleen kan worden vernietigd. In beginsel geldt dat ook als de
onrechtmatigheid berust op een vormfout. Er zijn echter uitzonderingen van dit uitgangspunt.
Een eerste uitzondering geldt echter voor bepaalde situaties, namelijk:
niet wezenlijke vorm- of procedurefouten;
wezenlijke vorm- en procedurefouten indien volgens de rechter het doel van de
desbetreffende regel toch werd bereikt;
vorm- en procedurevereisten, die niet nagekomen kunnen worden;
bijzondere omstandigheden, zoals een gevaar voor de algemeenheid.
Een tweede uitzondering doet zich voor bij gebonden besluiten. De derde uitzondering heeft
betrekking op gevallen waarin niet alleen vernietigingsberoep, maar het zogenoemde 'vol
beroep' (recours de pleine juridiction) mogelijk is. In dit geval kan de rechter niet alleen een
besluit opheffen, maar ook zelf een besluit aanpassen en nemen. Deze vorm van beroep is onder
andere van toepassing op geschillen over milieuvergunningen voor geclassificeerde
inrichtingen.300

299

Over het algemene systeem van rechtsbescherming zie J.-B. Auby enL. Cluzel-Métayer, Administrative Law
in France, in: R. Seerden (Ed.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United
States, Intersentia 2008, p. 78 e.v., alsmede A.J. Bok, Rechtsbescherming in Frankrijk en Duitsland, Kluwer
1992, p. 21 e.v.
300
J.-M. Woehrling, Un aspect méconnu de la gestion administrative: la régularisation des procédures et
décisions illégales, Revue française d’administration publique 2004/3, No. 111, p.537-538

133

3. De belangrijkste versnellingsmaatregelen
Hoewel er niet echt in brede zin is gezocht naar mogelijkheden om de procedures te versnellen,
moet ook in het Franse systeem wel worden gestreefd naar tijdwinst, die dan wordt gezien als
een kenmerk van een doeltreffende procedure.
3.1 Vervanging van gronden
De rechter kan gebruik maken van de techniek 'verwisseling van gronden', waarmee de rechter
een beslissing niet hoeft vernietigen, maar deze in overeenstemming kan brengen met de
rechtsorde. Deze mogelijkheid om over te gaan tot vervanging van gronden valt onder de
beginselen van de algemene administratieve rechtspraak. De Raad van State heeft deze
mogelijkheid met name geïntroduceerd in zijn arrest Mme Hallal.301 Volgens deze doctrine kan
de rechter over gaan tot verwisseling van gronden wanneer de overheid uiterlijk bij de
mondelinge behandeling een nieuwe grond heeft aangevoerd om haar beslissing te
motiveren.302 Dit draagt bij aan de versnelling van de procedure.
3.2 Vervanging van de wettelijke grondslag
In de laatste jaren wordt de rechter niet slechts bevoegd geacht tot een vervanging van de
motivering van een besluit, maar in sommige gevallen ook tot een vervanging van de
rechtsgrondslag van een besluit, dus van de norm waarop het besluit berust. Van deze
mogelijkheden wordt in toenemende mate gebruik gemaakt. Aangenomen wordt dat de rechter
dit ook ambtshalve, zonder dat partijen daarom hebben verzocht, kan doen.303
3.3 Uitspraakbevoegdheden
De administratieve rechter heeft door de loi nr. 95-125 van 8 februari 1995
uitspraakbevoegdheden toegekend gekregen304, die vooral toepassing vinden binnen ROgeschillen. Vertrekpunt is hierbij dat het bestuur na een vernietiging van een besluit niet
automatisch verplicht is om een nieuw besluit te nemen. De rechter kan echter publieke en
private personen die een openbare dienst beheren bevelen zijn uitspraken gevolg te geven bij
straffe van een dwangsom. Zo kan de rechter, wanneer hij een afwijzing van een
bouwvergunning vernietigt, en er daardoor dus een nieuw besluit dient te worden genomen, het
bevoegde gezag opdragen om de vergunningsaanvraag opnieuw in behandeling te nemen en
binnen een bepaalde termijn opnieuw een besluit te nemen. Indien het bestuur geen gevolg geeft
aan de opdracht van de rechter om een nieuw besluit te nemen, dan ontstaat in bepaalde
gevallen fictieve toestemming. De aangevraagde vergunning geldt dan als zijnde verleend. Er
zijn geen precieze data die een antwoord geven op de vraag hoe vaak van deze bevoegdheid
gebruik wordt gemaakt. Ook de jaarrapportages van de Conseil d’Etat geven daarover geen
uitsluitsel. De vraag is of een cijfer dat aangeeft hoe vaak van deze bevoegdheid gebruik wordt
gemaakt een goed inzicht in de effectiviteit van dit instrument geeft. Wellicht functioneren deze
bevoegdheden meer als stok achter de deur, die ook dan effectief is als hij niet voortdurend
wordt gebruikt. Wel vermeldt de Conseil d’Etat dat deze rechter actief het contact en de
301

Conseil d’Etat, 6 februari 2004, Mme Hallal
Zie voor toepassing in het ruimtelijk bestuursrecht: RvS, 11 april 2005, Gemeente Bessan
303
CE, section 3, déc 2003, Préfet de la Seine-Maritime c/ M. El Bahi, n. 240267, AJDA, 2004, p. 202. Zie over
de mogelijkheden tot reparatie van onjuist gemotiveerde besluiten en van de juridische grondslag ook R.P.B.A.
Dingemans, Slecht gemotiveerde besluiten gesauveerd, JBplus 2008, p. 102 e.v.
304
Wet van 8 februari 1995
302

134

discussie zoekt met de betrokken administratieve organen als middel om de tenuitvoerlegging
van zijn uitspraken te bevorderen. Dit middel is blijkbaar tamelijk succesvol.
3.4 Verplichting tot een volledige beoordeling van het beroep
Afgezien van de klassieke regels geldt er voor de RO-geschillenrechtspraak een aantal
specifieke regels die tweeslachtig lijken omdat daarmee in eerste instantie weliswaar de fase
van de rechtspraak langer kan duren, maar op termijn de geschillen kunnen worden vermeden.
Zo werd met de Loi Solidarité et renouvellement urbains (wet stedelijke solidariteit en
vernieuwing) van 13 december 2000 aan artikel L. 600-4-1 van de Code de l’urbanisme (Wet
ruimtelijke ordening) een bepaling toegevoegd krachtens welke de administratieve rechter die
een op het gebied van ruimtelijke ordening genomen besluit vernietigt of de opschorting
daarvan gelast, zich uitspreekt over alle gronden van het verzoek waarvan hij vindt dat deze een
grond kunnen vormen voor de vernietiging of opschorting, op basis van het oorspronkelijke
dossier. Deze regel, die echter niet geldt voor de cassatie- of de kortgedingrechter, wijkt af van
de beginselregel dat de rechter, op grond van het beginsel dat moet worden gestreefd naar
beperking van gebruik van middelen, het recht heeft om voorbij te gaan aan de andere in het
beroepsschrift genoemde argumenten wanneer hij reeds een grond heeft gevonden waarop hij
de vernietiging kan baseren. Immers, wanneer de rechter op alle gronden heeft gereageerd,
hebben de overheid die het besluit heeft genomen en de vergunninghouder meer duidelijkheid
over de juridische beoordeling van de situatie, in het bijzonder over de vraag of en hoe het
mogelijk is om een nieuw besluit te nemen dat wel aan de wet voldoet. Deze regel biedt het
"pedagogische" voordeel dat een eventueel toekomstig geschil kan worden voorkomen en
uiteindelijk de besluitvorming kan worden versneld doordat partijen de zaak niet nogmaals aan
de rechter hoeven voor te leggen.
3.5 Voorlopige voorzieningen
Verder kan worden gekeken naar de invloed van de aan de rechter toegekende bevoegdheden tot
het nemen van spoedmaatregelen.305 Ruimtelijke ordening is het gebied bij uitstek voor de
verdere ontwikkeling van de de mogelijkheden van schorsing en het toewijzen van voorlopige
voorzieningen. De rechter kan een bestuurlijk besluit, bijvoorbeeld een vergunning op het
gebied van ruimtelijke ordening of inrichting, opschorten indien hij gegronde twijfel heeft over
de rechtmatigheid ervan en de uitvoering van het besluit gevolgen zou hebben die niet of
nauwelijks kunnen worden hersteld (waardoor dit instrument bijzonder relevant is bij besluiten
die gevolgen hebben voor het milieu). In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat
er volgens het Franse bestuursrecht voor bestuurlijke besluiten bij voorbaat een uitvoerbare titel
bestaat (privilège du préalable) en dat deze dus ambtshalve kunnen worden uitgevoerd. Het
beroep tegen een besluit heeft dan ook geen opschortende werking, zodat het van belang is om
de administratieve rechter de mogelijkheid te bieden om, wanneer bij hem een bezwaar wegens
machtsoverschrijding wordt ingediend, onder bepaalde strikte voorwaarden het besluit te
schorsen. Het kort geding tot opschorting op het gebied van ruimtelijke ordening kent overigens
een belangrijk specifiek kenmerk, namelijk dat de rechter vaak de eis van spoedeisendheid
beschouwt als een vermoeden, en dat dus slechts het bewijs hoeft te worden geleverd dat er
sprake is van kennelijke onrechtmatigheid om opschorting van het vergunningsbesluit te
verkrijgen. De jurisprudentie kent een groot aantal voorbeelden van opschorting van besluiten
op het gebied van ruimtelijke ordening. Zo zou de mogelijkheid om in een spoedprocedure
voorlopige rechtsbescherming te vragen strikt gezien kunnen worden aangemerkt als een factor
305

Wet van 30 juni 2000.

135

waarmee het besluitvormingsproces wordt vertraagd. Toch kan niet voorbij worden gegaan aan
de "pedagogische" voordelen van het kort geding tot opschorting omdat het bevoegd orgaan het
genomen besluit kan wijzigen zonder het definitieve standpunt van de rechter af te wachten. De
invoering van deze kortgedingvorm is van invloed geweest op de houding van de overheid, die
zich er nu van bewust is dat zij, wanneer een procedure onrechtmatigheden vertoont, snel kan
worden tegengehouden. Het kort geding tot opschorting is dus een extra middel om de overheid
aan te sporen om er nauwlettend op toe te zien dat de procedure wordt nagekomen. Wanneer het
kortgedingvonnis is gewezen en de vordering tot opschorting wordt toegewezen, gaat de
overheid vaak al uit eigen beweging over tot wijziging van het besluit en zo mogelijk tot herstel
van de eventuele onrechtmatigheden. Bovendien kan de rechter die een weigering schorst, de
overheid gelasten om binnen een bepaalde termijn de zaak opnieuw in behandeling te nemen.
3.6 Enkele bijzonderheden
Daarnaast bevat het Franse rechtssysteem een aantal, vooral recent ontwikkelde,
bijzonderheden die kunnen leiden tot versnelling van de bestuursrechtelijke procedure. Sinds
enkele jaren is men zich uitdrukkelijker gaan bezighouden met de vraag hoe bestuurlijke
procedures kunnen worden versneld, hoewel deze ontwikkelingen slechts bepaalde typen
activiteiten betreffen. Zo is bijvoorbeeld in de beschikking van 4 september 2003 houdende
vereenvoudiging van de bestuurlijke organisatie en het functioneren van het
gezondheidssysteem de organisatie van bepaalde, in het bijzonder contractuele, instrumenten
geregeld, die erop gericht zijn de bouw van ziekenhuizen te versnellen. Dit leidt er in het
bijzonder toe dat wordt afgeweken van bepaalde sterke garanties van de Code des marchés
publics (Wet openbare aanbestedingen) die niet altijd verenigbaar zijn met de behoeftes
binnen de gezondheidssector306. Het betreft hier dus een ontwikkeling op het gebied van
openbare aanbestedingen.
3.7 Uitsluiting van de openbare voorbereidingsprocedure
Pas in de Wet van 17 februari 2009, de Loi pour l'accélération des programmes de
construction et d'investissements publics et privés (wet inzake versnelling van programma's
voor de bouw en publieke en private investeringen), wordt uitdrukkelijk rekening gehouden
met de versnellingsdoelstelling. Deze wet past in het stimuleringsplan dat in antwoord op de
financiële crisis werd opgesteld en erop is gericht om de woningbouw te faciliteren en de
investeringsprogramma's te bevorderen. Hierin wordt de ruimtelijke ordening gebruikt als een
van de middelen om de economie verder te stimuleren door de bouw van woningen te
versnellen. De procedure-eisen, die stuk voor stuk worden gezien als een rem op en een
belemmering van de stimulering van de economie, moeten worden teruggedrongen. Deze wet
is bedoeld om de wijziging van RO-reglementen als de plans d'occupation des sols en plans
locaux d'urbanisme (bestemmingsplannen)307 te bevorderen, om bouwrijpe zones te
ontwikkelen en daarbij in het bijzonder het eerder vereiste openbaar onderzoek uit te sluiten
en hiervoor in de plaats slechts de stukken gedurende een maand voor het publiek ter inzage
te leggen, hetgeen duidelijk minder dwingend is308. Deze uitsluiting van het openbaar
onderzoek geldt tot en met 31 december 2010 voor de wijziging van de plans locaux
306

Zie met name Blémont (P.), “Nouveaux contrats pour construire et moderniser à l’hôpital”, Bulletin juridique
des contrats publics, n° 32, p. 2.
307
Op gemeentelijk of intergemeentelijk niveau beheerde plannen waarin de bouwrijpe zones, de beschermde
zones enz. worden vastgelegd en die dienen als referentie voor het afgeven van bouwvergunningen.
308
Deze ontwikkeling wordt zelfs beschouwd als een middel om het beroep in rechte te beperken, zie Tremeau
(J.), “L’urbanisme et la relance”, AJDA 16 maart 2009, p. 472-475.

136

d’urbanisme.
3.8 Vervanging van vergunningplicht door meldingsplicht
In de wet van 17 februari 2009 is ook het einde vastgelegd van het vergunningvereiste voor
bepaalde categorieën van voordien vergunningplichtige installaties. Voortaan geldt voor
dergelijke installaties een veel lichtere procedure die nauw verwant is aan het
meldingssysteem. De vergunningplicht had tot gevolg dat een bedrijf verplicht was om bij de
bestuurlijke autoriteit een tamelijk veeleisend en uitvoerig dossier over de bedrijfsactiviteit en
de wijze waarop het bedrijf het milieurisico dacht te compenseren, in te dienen. Met de Wet
van 17 februari 2009 is gestreefd naar verlichting van de eisen waaraan de bedrijven dienen te
voldoen. Het geïntroduceerde meldingensysteem bepaalt dat de overheid de melding niet
alleen maar inschrijft, maar een bepaalde controle blijft uitoefenen. De meldingsplichtige kan
zijn project alleen uitvoeren wanneer de bestuurlijke instantie niet – in beginsel binnen een
maand – haar bezwaar kenbaar heeft gemaakt. Hoewel hiermee ongetwijfeld de procedure
wordt versneld, doet zich het probleem voor dat er daardoor niet altijd voldoende tijd is voor
het vereiste milieuonderzoek. Omdat de overheid stilzwijgend akkoord gaat, kan gevreesd
worden voor de gevolgen van een nalatige of druk bezette overheid. Deze maatregel lijkt dus
weliswaar bij te dragen aan de doelstelling om de procedures te versnellen, maar is niet
zonder gevaar voor de kwaliteit van de milieubescherming en de burgervoorlichting. De
regering denkt dat met deze maatregel in ongeveer twintig procent van de dossiers een
tijdwinst van acht maanden kan worden geboekt. De strekking van deze wet blijft onzeker.
Hoewel een aantal parlementariërs graag zagen dat deze ontwikkeling ook na de crisis zou
worden voortgezet, dient men zich immers af te vragen wat de effecten ervan op de lange
termijn zijn309. Vooralsnog zijn er geen precieze gegevens beschikbaar over de effecten van
de invoering van deze bepalingen.

309

Het is interessant om op te merken dat de Assemblée nationale artikel 1 van het wetsontwerp had
geamendeerd met een tweede lid waarin aan de regering werd gevraagd om binnen drie maanden na de
uitvaardiging van de wet een rapport in te dienen over de vereenvoudiging van de herzienings- en
wijzigingsprocedures voor de plans locaux d’urbanisme. Het streven was dus om een evaluatieplicht op te
leggen met betrekking tot de noodzaak om deze als te zwaar beschouwde procedures te vereenvoudigen. De
Senaat, die van mening was dat dit een doublure vormde van de wet 'Grenelle II' (wet inzake nationale inzet voor
het milieu), heeft dit amendement geschrapt.

137

4. Toekomstige ontwikkelingen310
Rechtsbeschermingsprocedures op het gebied van ruimtelijke ordening duren vrij lang, meestal
stapelen de dossiers zich op. Een tijd lang heeft men zich afgevraagd of het relevant was om
ook andere systemen te ontwikkelen om geschillen te regelen, Over deze problematiek is het
'rapport Pelletier' verschenen. Op 29 juni 2004 hebben de minister van infrastructuur en de
minister van justitie gezamenlijk de heer Philippe Pelletier aangewezen als voorzitter van een
werkgroep die voorstellen moest doen om de rechtszekerheid te verhogen met betrekking tot
de vergunningverlening voor woningbouwprojecten. De heer Pelletier is jurist en president
van de “national agency for the improvement of the habitat (ANAH)”. De werkgroep is
gevraagd aandacht te besteden aan de volgende thema’s:
verbetering van het management van geschilbeslechting;
bevordering van helingsmogelijkheden voor minder wezenlijke procedurele fouten;
verhoging van de duidelijkheid van de regelingen over (fatale) termijnen in de
gerechtelijke procedure;
De werkgroep bestond uit juristen en vertegenwoordigers uit de vastgoed-sector, de industrie
en milieuorganisaties. Het rapport van de werkgroep werd op 25 januari 2005 publiziert.
In het rapport werden er diverse voorstellen gedaan om de procedure te versnellen, vooral met
betrekking tot de rechterlijke toetsing. Het betreft de volgende voorstellen.
-

-

-

-

-

-

-

invoering van een systeem met een verplicht voorafgaand bezwaar;
invoering van de mogelijkheid van een voorwaardelijke vernietiging;
versterken van de praktijk van presidentiële beschikkingen waarmee zonder mondelinge
behandeling kennelijk niet-ontvankelijke en niet toewijsbare beroepen kunnen worden
afgewezen;
sneller behandelen van kennelijk ongegronde beroepen door het toepassingsgebied van de
presidentiële beschikkingen daar naartoe uit te breiden, maar dan na een korte behandeling
van de zaak (zonder zitting);
ontwikkelen van het vaststellen van een tijdpad voor de rechterlijke procedure, waarbij
rekening wordt gehouden met de aard, urgentie en complexiteit van de zaak, en partijen
worden verzocht om binnen de dwingende termijnen hun conclusie in te dienen;
tijdens de procedure de mogelijkheid van een zitting op een vaste dag bieden, op verzoek
dat door een der partijen aan de president is gedaan, mits de urgentie kan worden
aangetoond;
in hoger beroep de behandeling beperken tot de feitelijke gronden en de rechtsgronden die
in eerste aanleg werden behandeld, met uitzondering van de gronden van openbare orde,
gebreken die van invloed waren op de procedure in eerste aanleg en het betwiste vonnis,
en gronden die het gevolg van zijn van gewijzigde jurisprudentie;
ingeval van beroep een opschorting van rechtswege van de verjaringstermijn voor
vergunningen op het gebied van ruimtelijke ordening en vergunningen die zijn vereist
voor de uitvoering van het project;
de administratieve rechter de mogelijkheid bieden om de werking van een
vernietigingsbesluit bij de uitspraak te flexibiliseren door middel van ten eerste een
voorwaardelijke vernietiging: indien de formele gebreken van een besluit niet binnen een
bepaalde termijn worden hersteld, treedt de vernietiging in werking. Ten tweede de
mogelijkheid van een voorwaardelijke opschorting van de vergunning en ten derde de

310

Deze toekomstige ontwikkelingen zijn ideeën die nog prematuur zijn en het is volstrekt onzeker of elementen
daarvan ooit worden verwezenlijkt. Daarom blijven zij in beginsel ook buiten beschouwing bij de bespreking
van de mogelijke “leermomenten” voor Nederland in het volgende hoofdstuk.

138

-

mogelijkheid van een gedeeltelijke vernietiging;
de vergunninghouder de mogelijkheid te bieden om, wanneer daar aanleiding toe is, aan
de administratieve rechter te vragen om vast te stellen dat er van de zijde van de eiser
sprake is van rechtsmisbruik;

Al deze voorstellen hebben nog niet geleid tot wetgeving.
Ook zijn nog andere hervormingsvoorstellen gedaan over de versnelling van de procedures.
Door een aantal parlementariërs werd bijvoorbeeld voorgesteld om de voorwaarden voor
ontvankelijkheid van beroepen te beperken. Het betreft hier vooral de beroepsmogelijkheden
voor milieuorganisaties, die vaak worden gezien als een belemmering voor de afgifte van ROvergunningen. Dergelijke wetgevingsvoorstellen zouden de democratische mogelijkheden
beperken, doordat bijvoorbeeld een borgsom zou worden geëist voordat er een beroep kan
worden ingesteld of door bijzonder hoge boetes in te voeren voor rechtsmisbruik.

139

5. Lessons to be learned?
Het onderzoek werd mede op Frankrijk gericht omdat in enkele verkennende gesprekken met
Franse deskundigen de opvatting werd geuit dat het snelheid van de procedures voor het
mogelijk maken van de complexe projecten in Frankrijk niet als probleem werd onderkend.
Het Franse recht zou dusdanig vorm gegeven zijn dat beslissing over dergelijke projecten
binnen aanvaardbare tijd genomen worden en vast komen te staan. Dat leidde tot het
vermoeden dat van het Franse publiekrecht wellicht veel te leren valt omdat men in Frankrijk
blijkbaar goed werkende regelingen heeft voor de totstandkoming van en de
rechtsbescherming tegen besluiten over complexe infrastructuurprojecten. Dit vermoeden
werd slechts ten dele bevestigd. Ook na een diepgaandere verkenning van het Franse recht en
gesprekken met bij de totstandkoming van infrastructuurprojecten en andere complexe
besluiten betrokkenen blijkt in der daad dat er in Frankrijk in het verleden nauwelijks een
discussie heeft plaatsgevonden omtrent de noodzaak tot versnelling van
vergunningenprocedures of administratieve rechtsbescherming teneinde complexe projecten
sneller te kunnen uitvoeren. Integendeel, in de afgelopen jaren heeft de discussie omtrent een
“democratisering” van het planningsrecht er eerder toe geleid dat procedures uitgebreider
werden en de mogelijkheden van burgers tot participatie, ook onder de invloed van het
internationale en Europese recht zijn toegenomen. Toch kent ook het Franse recht een aantal
kenmerken die, ten minste volgens de Franse gesprekspartners, bijdragen tot een (relatief)
lange duur van de besluitvormingsprocedures. In de Franse discussie heeft niet zo zeer de
lange duur, maar de ingewikkeldheid van het juridisch stelsel tot ontevredenheid en discussies
geleid en waren de recentere wijzigingen en wijzigingsvoorstellen met name gericht op een
vereenvoudiging van het (plannings)recht. Het Franse recht is dus wellicht minder een
“lichtend voorbeeld” als bij het begin van het onderzoek werd vermoed.
5.1 Maatregelen die in Nederland al bestaan
Het kenbaar moeten maken van een beroep aan de vergunninghouder
Het in Frankrijk tot midden van de jaren negentig van de vorige eeuw spelende probleem dat
vergunninghouders, zelfs nog na voltooiing van een project, konden worden geconfronteerd
met beroepsprocedures tegen de aan hen verleende vergunningen waarvan zij niet op de
hoogte waren, doet zich in Nederland niet voor. In Nederland is de termijn voor het kunnen
maken van een bezwaar tegen bijvoorbeeld een verleende bouwvergunning al vrij kort en
weten vergunninghouders uiterlijk na het verstrijken van deze termijn of iemand bezwaar
heeft gemaakt dan wel hun vergunning onaantastbaar is geworden. Een situaties zoals om
redenen van rechtszekerheid (!) in het leven geroepen door de Loi Engagement national pour
le logement of Loi ENL van 13 juli 2006 waarbij een bouwvergunning nog tot een jaar naar
voltooing van het bouwwerk kan worden aangevochten kan zich in Nederland niet voordoen
omdat de verlening van de bouwvergunning publiekelijk bekend wordt gemaakt en de
bezwaartermijn zes weken daarna afloopt. Alleen als het gaat om een fictief verleende
bouwvergunning en deze fictieve vergunningverlening in strijd met art. 57 en 58 Woningwet
niet in het register wordt ingeschreven en bekend gemaakt, is een beroep van derden tegen de
fictieve vergunning in der regel ook na het verstrijken van de beroepstermijn toelaatbaar. Dat
geldt echter doorgaans hoogstens totdat derden door het begin van de bouwwerkzaamheden
moesten worden geacht kennis te kunnen hebben genomen van de fictief verleende
vergunning. Het Nederlandse recht lijkt wat dat betreft dus tot bevredigendere resultaten te
leiden dan het (recent aangepaste) Franse recht.

140

Opdracht aan het bestuur om na een vernietiging opnieuw een besluit te nemen
Het Nederlandse recht kan niets leren van de wijziging van het Franse recht op grond waarvan
sinds 1995 het bestuur, al dan niet onder aanzegging van een dwangsom, door de rechter kan
worden verplicht om na vernietiging een nieuw besluit te nemen. Dat is in Nederland op grond
van art. 8:72 lid 4 e.v. Awb al "altijd" mogelijk.
Verplichting tot een volledige beoordeling van het beroep
Vroeger kwam het in de Nederlandse bestuursrechtelijke rechtspraak vaker voor dat een beroep
werd toegewezen zo gauw de rechter een gebrek in een besluit had gevonden en dat de rest van
de beroepsgronden dan onbesproken bleef. Dat was vaak onbevredigend en kon leiden tot een
aanzienlijke verlenging van de totale totstandkomingtijd van een rechtmatig besluit, vooral
indien werd vernietigd wegens een formeel gebrek. Zonder dat met cijfers aan te kunnen tonen,
hebben wij de indruk dat de rechterlijke praktijk dienaangaande in de laatste jaren is veranderd,
mede in het licht van het streven naar een definitieve geschiloplossing. Een wettelijke
verplichting van de rechter om alle beroepsgronden te bespreken is daarvoor niet nodig
geweest. Het lijkt ons op dit moment daarom niet zeer lonend om deze versnellingsmaatregel uit
het Franse recht aan een verdiepende analyse te onderwerpen.
Voorlopige voorzieningen
Mogelijkheden om een voorlopige voorziening, al dan niet in de vorm van een schorsing, te
vragen bestaan in het Nederlands recht. Dat dit niet alleen doelmatig, maar ook op grond van
het Europese recht vereist is, is in Nederland ons inziens onomstreden.
Vervanging van vergunningenplicht door meldingen
De recentelijk in Frankrijk ingevoerde vervanging van de milieuvergunningplicht voor
inrichtingen door een systeem van meldingen behoeft ons inziens geen nadere beschouwing.
Ook in Nederland heeft dit in omvangrijke mate plaatsgevonden.
5.2 Maatregelen die minder in aanmerking komen
Beslissingen over de verdeling van rechtsmacht door een eigen tribunal en rechtspraak in drie
instanties
Het Franse recht kampt nog steeds met de niet makkelijke en niet altijd heldere verdeling van
de rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Geschillen over de
rechtsmachtverdeling moeten aan een bijzonder tribunal worden voorgelegd. Dat kan tot een
verlenging van de proceduretijd leiden. Ook het feit dat er in Frankrijk, ten minste soms,
rechtspraak in drie instanties mogelijk is, leidt tot een langere duur van de rechtsbescherming
dan in Nederland. Veranderingen van het Nederlandse recht dienaangaande zijn dus niet aan
te bevelen.311
5.3 Maatregelen die (mogelijk) te overwegen zijn
Uitbreiding van de publieke voorbereidingsprocedure
De in Frankrijk bij grote projecten voorgeschreven “enquête publique", die tot op zekere
hoogte met de public inquiry procedure in het Verenigd Koninkrijk vergelijkbaar lijkt, is
uitgebreider en vermoedelijk tijdrovender dan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
uit afdeling 3.4 Awb. Op zich zou dat pleiten tegen een nader onderzoek van de enquête
publique. De gedachtevorming in Nederland is er op dit moment immers gericht op een op
verantwoorde wijze verkorten van procedures en niet op een verlenging en uitbreiding. Toch is
311

Zie echter hierna onder 5.3 voor de gevallen van rechtspraak in één instantie als uitzondering op de regel.

141

de langere duur van de enquête publique wellicht uiteindelijk niet bepalend voor de gehele duur
van de besluitvorming. Daarop kan duiden dat de enquête publique wordt afgesloten met een
verklaring van openbaar nut waardoor in het onteigeningsspoor het openbaar nut van het project
komt vast te staan. Daardoor zou in de latere fase van de besluitvorming en de uitvoering van
een project weer tijd kunnen worden bespaard. Of dat zo is kan alleen worden vastgesteld
indien de totale duur van de besluitvorming van een aantal vergelijkbare projecten zou worden
vergeleken. Dat kon in deze quickscan niet gebeuren. Mogelijk is dit een interessante vraag
voor vervolgonderzoek omdat de enquête publique ten minste deels overeenkomsten lijkt te
vertonen met de brede publieke inspraak in een vroeg stadium van de besluitvorming die door
de Commissie Elverding is aanbevolen.312
Daarbij zou ook het, voor Nederland ongebruikelijke, feit dat de enquête publique niet door het
uiteindelijk tot vergunningverlening bevoegd gezag zelf wordt geleid, maar door een
"onderzoekscommissaris", nadere aandacht behoeven.
Wel moet hierbij worden aangetekend dat de enquête publique-procedure juist met het oog op
de wens tot versnelling van besluiten die woningbouwprojecten mogelijk maken door de wet
van 17 februari 2009 in bepaalde gevallen buiten toepassing werd verklaard. Blijkbaar vindt de
Franse wetgever dat deze procedure, vergeleken met het slechts ter inzage leggen van de
relevante stukken, ten minste bij deze soort van projecten uiteindelijk al met al leidt tot een
vertraging van de besluitvorming. Indien de feitelijke werking van de enquête publique aan een
nadere beschouwing zou worden onderworpen, zou hiermee nadrukkelijk rekening moeten
worden gehouden.
Rechtspraak in één instantie
Juist ten aanzien van de besluitvorming over sommige complexe infrastructurele werken geldt
echter een uitzondering van het beginsel van rechtspraak in meerdere instanties en is de Franse
Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd. Deze ontwikkeling in het Franse recht is in
zekere zin te vergelijken met de ontwikkeling in Duitsland. Juist bij complexe en grote
projecten is het waarschijnlijk dat, zo mogelijk, tot in de laatste instantie doorgeprocedeerd
wordt. Rechtsbescherming direct in eerste en enige aanleg bij de Raad van State heeft dan een
aanzienlijke verkorting van de proceduretijd tot gevolg ten opzichte van een situatie waarin
rechtspraak in meerdere instanties mogelijk is. De ontwikkeling in Nederland is echter
tegengesteld. Daar wordt met de komst van de Wabo het beginsel van rechtspraak in twee
instanties nu juist uitgebreid, zonder een uitzonderingsmogelijkheid voor grote en complexe
projecten. De vraag is of dat, gezien de Franse ervaringen, verstandig is.
De verschillende uitspraakbevoegdheden, waaronder het zelf voorzien, in het geval van het
recours de pleine juridiction
Juist met betrekking tot de grotere inrichtingen die op grond van de Franse milieuwet als
vergunningplichtig zijn gekwalificeerd is het recours de pleine juridiction, het zogenoemde
volle beroep van toepassing. In een dergelijk geval kan de rechter niet alleen een besluit
vernietigen, maar ook het nemen van een bepaald besluit bevelen of in bepaalde gevallen zelf
een besluit nemen. Dat kan bijdragen tot een verkorting van de totale proceduretijd, onder
andere omdat na een rechterlijke uitspraak het bestuur soms niet wederom zelf een besluit hoeft
te nemen. De Nederlandse rechter is traditioneel beperkt tot het vernietigingsberoep, waarbij
wel mogelijkheden tot zelf voorzien bestaan. Bovendien zijn inmiddels in het kader van de
pogingen om tot een meer definitieve geschilbeslechting te komen talrijke ontwikkelingen in
gang gezet, zoals de introductie van de bestuurlijke lus, die andere wegen bewandelen om tot
een verkorting van het totale besluitvormingstraject inclusief de rechtsbescherming te komen.
312

Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, Den Haag 2008,
p. 13 e.v.

142

Op zich lijkt ons dus een nadere bestudering van de praktische gevolgen van de ruimere
uitspraakbevoegdheden van de Franse rechter interessant. De vraag is echter of dat in het
stadium waarin zich thans de Nederlandse discussie bevindt nog zinvol is.
Het "verwisselen van gronden" en het schuiven van een andere rechtsgrondslag onder een
besluit
Zoals ook in het Duitse landenrapport aangevoerd, bevat het Nederlandse recht vergaande
mogelijkheid om vormfouten, die tot onrechtmatigheid van een beschikking zouden kunnen
leiden, bij de beslissing over de aangevraagde vernietiging niet in acht te nemen. Momenteel
is een wetsontwerp in behandeling,313 om deze mogelijkheden uit te breiden naar inbreuken
op materieelrechtelijke bepalingen. Ten minste op het eerste gezicht beschikt het Nederlandse
recht over een reparatie- respectievelijk irrelevantiebepalingen, die potentieel verder gaan dan
de mogelijkheden in het Franse recht van het nog in de rechterlijke procedure “verwisselen
van gronden” en van het schuiven van een andere rechtsgrondslag onder een besluit. Net zoals
in het Duitse landenrapport wordt echter ook hier de suggestie gedaan dat het de overweging
waard kan zijn om de toepassing van de besproken bepalingen in de praktijk in Nederland en
Frankrijk eens nader te bekijken, bijvoorbeeld in de vorm van een wetenschappelijk begeleide
workshop, mede omdat in Nederland van de mogelijkheden om vormfouten niet in acht te
nemen (tot nu toe) maar beperkt gebruik lijkt wordt gemaakt.

313

Wetsvoorstel aanpassing bestuursrprocesrecht, zie bijv.
http://www.pgawb.nl/html/pgawb/WebHelp/PGAWB/Losse_wijzigingen/Wet_aanpassing_bestuursprocesrecht.
htm

143

IV Présentation générale de la situation en droit public français
concernant l'accélération de la procédure administrative
Dans le cadre de cette étude, nous avons contacté les personnes suivantes:
1. Marie-Christine Soulié (Ministère de l'Écologie, de l’Energie, du Développement durable
et de la mer)
2. Aenza Konate (Ministère de l'Écologie, de l’Energie, du Développement durable et de la
mer)
3. Benoist Busson (avocat, membre d’une association de protection de l’environnement)
4. Bernard Leplat (Magistrat au Tribunal administratif de Limoges)
5. Bernard Drobenko, Professeur de droit public (Université du Littoral – Côte d’Opale,
CRIDEAU)
Néanmoins, nous avons seulement eu la possibilité de rencontrer le Professeur Drobenko. En
effet, malgré des tentatives répétées d’entrer en contact avec les autres acteurs (trois
tentatives, par e-mail et par téléphone), nous n’avons pu les rencontrer.
Absence d’une réflexion générale sur l’accélération des procédures administratives en droit
administratif français
Dans le système juridique français, il n’y a pas eu de réflexions portant principalement sur
l’accélération des procédures administratives relatives aux projets d'urbanisme ou à ceux
ayant une incidence sur l'environnement. A partir des années 1990, les mouvements de
réforme successifs ont eu pour objectif la simplification du droit de l'urbanisme. En effet, le
droit de l’urbanisme s’est développé par une succession de législations. La quantité de règles,
de législations qui se sont superposées au fil des ans, a rendu très complexe l’accès, la
compréhension aux règles de l’urbanisme, ouvrant la porte à de nombreux contentieux. De
plus, cela nuisait à l’impératif de sécurité juridique. C’est pourquoi, les réformes ont eu pour
ambition de simplifier le droit de l’urbanisme. Le résultat des réformes est mitigé s’agissant
de la simplification du droit. Certes, les réformes qui ont été lancées à partir de 2000314ont été
dans le bon sens puisque le volume des textes a été très senseiblement diminué et leur
rédaction plutôt clarifiée. Cependant, ces réformes successives ont contribué à l’instabilité des
règles d’urbanisme et à leur inaccessibilité pour les individus. Ces réformes ne s’intéressent
pas en premier lieu à la question de la durée de la procédure. L’objectif de simplification n’a
pas d’incidences directes sur l’accélération de la procédure. Le second objectif était celui de la
réduction du contentieux, qui constitue un corollaire du processus de simplification et qui en
même temps satisfait plus largement l'objectif de sécurité juridique. Ces mouvements de
réforme ont donc porté principalement sur des aspects matériels, des règles de fond du droit
de l’urbanisme. Ainsi, l’objet principal de ces lois n’est pas l’introduction et la définition
d’exigences procédurales.
Quelques lois seulement, de manière ponctuelle, ont enrichi le droit de l'urbanisme et le droit
de l'environnement d’un point de vue procédural. Par exemple, la Loi du 9 février 1994, Loi
dite « Bosson », a prévu l’obligation de notification des recours à la fois à la collectivité et
aux bénéficiaires d’autorisation. L’objet de cette obligation porte sur l’information des
bénéficiaires d’autorisation de construire par exemple. Avant cette loi, le problème était le
suivant : les bénéficiaires d’une autorisation était dans une situation très précaire et incertaine
car il était possible qu’un recours puisse être exercé par un tiers à l’encontre de l’acte qui
prononçait l’autorisation. Ainsi, la menace d’un recours fragilisait le droit de construire
314

Loi SRU du 13 décembre 2000, Ordonnance du 8 décembre 2005, Décret du 5 janvier 2007

144

reconnu aux bénéficiaires, et, l’existence d’un tel recours était imprévisible dès lors
qu’aucune procédure d’information particulière ne pesait sur le tiers requérant. Le législateur,
reprenant en cela une proposition formulée par le Conseil d’Etat315, a introduit l’obligation
pour les tiers de signifier tout recours grâcieux et contentieux au bénéficiaire de l’autorisation
ainsi qu’à l’auteur de la décision (l’autorité administrative), avant l’expiration des délais de
recours, sous peine d’irrecevabilité du recours contentieux.
Dans le même esprit, la Loi Engagement National pour le logement, dite « Loi ENL » du 13
juillet 2006 a cherché à limiter les recours juridictionnels des tiers en posant notamment le
principe selon lequel aucun recours contre un permis de construire ou d’aménager n’est plus
recevable après l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement de la construction.
Cette disposition n’est pas une remise en cause du délai de recours contentieux, qui reste de
deux mois, mais vise une hypothèse particulière, qui survient en raison d’une imperfection du
droit de l’urbanisme. D’après les règles classiques du contentieux administratif, le délai de
recours contentieux est de deux mois, à compter de la notification de l’acte. Or, les tiers ne
bénéficient pas de ces mesures de notification. Par conséquent, le délai de recours contentieux
qui leur est ouvert n’a pas de point de départ, et cela le rend illimité. Le risque d’insécurité
juridique pour les bénéficiaires de l’autorisation est évident. C’est pourquoi le législateur est
intervenu, fixant le délai de contentieux ouvert aux tiers par référence à l’achèvement de la
construction. Ainsi, si des aspects procéduraux sont parfois traités, ils ne le sont qu'à titre
résiduel, et sont concentrés autour de la procédure juridictionnelle, et non de la procédure
administrative non contentieuse. Il convient de relever ici que cette situation n'est qu'une
illustration du droit administratif général, dont l'intérêt pour la procédure administrative non
contentieuse reste récent. Ces dispositions peuvent avoir une incidence sur la durée du
processus de décision administratif, tout comme le processus de simplification de manière
générale, mais il ne s'agit pas d'un objectif premier.
•

Pourtant, le système juridique français comprend quelques éléments, développés surtout
récemment, qui tendent à promouvoir l’accélération de la procédure administrative

Depuis quelques années, on peut relever que la problématique de l’accélération des
procédures administratives commence à être traitée de manière plus explicite, même si ces
développements demeurent sectoriels. Par exemple, l’ordonnance du 4 septembre 2003
portant simplification de l’organisation administrative et du fonctionnement du système de
santé prévoit l’organisation de certains instruments, notamment contractuels, visant à
accélérer les constructions hospitalières. Cela conduit notamment à déroger à certaines
garanties fortes du Code des marchés publics, qui ne sont pas toujours compatibles avec les
besoins de santé publique316. Il s’agit donc d’une évolution du champ des marchés publics.
Ce n’est vraiment que la Loi du 17 février 2009, Loi pour l’accélération des programmes de
construction et d’investissements publics et privés, qui prend en compte de manière expresse
l'objectif d’accélération. Cette loi s’intègre dans le plan de relance qui constitue une réponse à
la crise financière ; elle vise à faciliter la construction de logements et à stimuler les
programmes d’investissements. Elle utilise l’urbanisme comme un instrument parmi d’autres,
pour favoriser la relance de l’économie en accélérant la construction de logements. Les
exigences procédurales, analysées comme autant de freins et d’obstacles à la relance
économique doivent être réduites. Cette loi a pour objet de faciliter la modification des
règlements d’urbanisme que sont les plans d’occupation des sols ou les plans locaux
315

V. Rapport du Conseil d’Etat, L’urbanisme, pour un droit plus effiace, La Documentation française, 1992.
V. notamment, Blémont (P.), “Nouveaux contrats pour construire et moderniser à l’hôpital”, Bulletin
juridique des contrats publics, n° 32, p. 2.
316

145

d’urbanisme317, afin de développper les zones constructibles, en excluant notamment le
recours à l’enquête publique qui était auparavant exigée, en la remplaçant par une simple mise
à disposition du public des documents pendant un délai d’un mois, ce qui est nettement moins
contraignant318. Cette exclusion de la mise en œuvre de l’enquête publique vaudra jusqu’au 31
décembre 2010 pour la modification des plans locaux d’urbanisme.
L’enquête publique répond à des exigences différentes que la simple mis à disposition des
documents au public. L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la
participation du public, ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration
des décisions susceptibles d’affecter l’environnement. Les observations et propositions
recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage, et par
l’autorité compétente pour prendre la décision. Les enquêtes publiques visent donc à renforcer
la portée et améliorer l’efficacité des débats qui précèdent la réalisation de projets
d’équipement ou d’aménagement. Ce qui est aussi important, c’est le contenu du dossier
d’enquête publique. De plus, l’enquête publique est dirigée par un commissaire-enquêteur.
Désigné par le président du Tribunal administratif, il peut recevoir tous les documents, visiter
les lieux concernés, entendre toute personne dont il juge l’audition utile. L’enquête publique
ne peut être inférieure à un mois. Elle est en général de deux mois. Au terme de l’enquête
publique, le commissaire-enquêteur remet un rapport à l’autorité publique, qui sera un
élément pour l’adoption de la décision par l’autorité administrative. L’enquête publique
dépasse donc la simple mise à disposition des documents, dans la mesure où elle implique une
démarche active.
La Loi du 17 février 2009 prévoit également la fin de la procédure d’autorisation
administrative pour certaines catégories d'installations classées, c'est-à-dire des
infrastructures, le plus souvent industrielles, qui présentent un risque particulier pour
l'environnement. Dorénavant, de telles installations sont soumises à une procédure très allégée
qui est proche du régime de la déclaration. Auparavant, les installations classées étaient
soumises à un régime d’autorisation. Cela signifie que pour qu’une entreprise, soumise au
régime des installations classées parce que son activité peut avoir des répercussions sur
l’environnement, puisse construire ses bâtiments, elle devait soumettre un dossier assez
exigeant et détaillé, relatif à son activité, aux éléments qui permettent de compenser le risque
environnemental, à l’autorité administrative. Cette dernière devait alors, après examen du
dossier, accorder son autorisation de manière expresse. Avec la Loi du 17 février 2009, cette
situation évolue dans le sens d’un allègement des exigences qui doivent être remplies par les
industriels. Pour un certain nombre de projets, le régime de la déclaration préalable
s’appliquera dorénavant. Certes, il ne s’agit pas d’un véritable régime déclaratif dans lequel
l’administration se bornerait à enregistrer la déclaration, l’administration continue d’exercer
un certain contrôle. Le déclarant, l’industriel par exemple, ne peut mettre en œuvre son projet
que si l’autorité administrative n’a pas manifesté son opposition, en principe dans un délai de
un mois. Le problème d’une telle procédure, si elle permet sans aucun doute de remplir
l’objectif de célérité de la procédure, est que, précisément, elle ne laisse pas forcément le
temps de l’examen diligent qu’implique notamment la protection de l’environnement. C’est le
silence de l’administration qui fonde l’acceptation, donc on peut craindre les conséquences
d’une administration négligente ou débordée. Une telle option semble contribuer à l'objectif
d'accélération des procédures, mais n’est pas sans risque pour la qualité de la protection de
l’environnement et de l’information du public. Le gouvernement considère que cela permettra
317

Documents gérés au niveau communal ou intercommunal qui déterminent les zones constructibles, les zones
protégées ..etc, et qui servent de référence pour la délivrance des autorisations de construire.
318
Cette évolution est même regardée comme un moyen de limiter le contentieux, V. Tremeau (J.),
“L’urbanisme et la relance”, AJDA 16 mars 2009, p. 472-475.

146

de gagner 8 mois de procédure dans environ 20% des dossiers. La portée de cette loi demeure
incertaine. En effet, si des parlementaires ont vivement souhaité qu’une telle évolution se
poursuive au-delà de la période de crise, la question de ses effets à long terme mérite d’être
posée319. Pour l’instant, il n’y a pas de données précises sur les effets de la mise en œuvre de
ces dispositions.
La loi du 17 février 2009 ne contient pas d’autres dispositions visant à accélérer la procédure
administrative, elles ont plutôt pour objectif de simplifier la procédure pour que les opérateurs
économiques ne soient pas freinés.
• Elément 1 du « French paradox » : la procédure administrative est plutôt longue
L'absence, par le passé, de réflexions générales relatives à la durée des procédures ne signifie
pas pour autant que le processus d'adoption des décisions administratives, spécialement dans le
cas des grands projets et infrastructures, se caractérise par leur célérité. Elles sont au contraire
relativement longues. C’est un point à discuter pendant les entretiens, avec les représentants de
l’administration mais aussi avec les représentants d’entreprise et d’association, car la perception
des différents acteurs doit sans doute être différente.
Le cas de la procédure administrative applicable à la construction de grands projets ou
d’infrastructures d’envergure est un exemple du caractère particulièrement approfondi et donc
long de ce types de procédure. La procédure débute par la constitution du dossier d’enquête
publique, qui vise à contraindre l’autorité administrative à donner une bonne information sur les
caractéristiques du projet. Le dossier d’enquête publique doit comporter différents éléments :
une notice explicative qui indique l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles le projet
soumis à l’enquête a été retenu, un plan de situation, un plan général des travaux, les
caractéristiques principales du projet, une appréciation sommaire des dépenses, une étude
d’impact et une évaluation. Ces deux derniers éléments sont sans doute les plus déterminants.
L’évaluation a un caractère financier, elle constitue une analyse des conditions et des coûts de
construction, d’entretien et d’exploitation du projet. L’étude d’impact analyse les conséquences
du projet sur l’environnement ainsi que les mesures envisagés pour restreindre ces effets.
L’étape suivante est la réalisation d’une enquête publique. L’enquête publique est un préalable
obligatoire, et incarne la dimension démocratique de la procédure. Pendant la durée de
l’enquête, le public peut prendre connaissance du dossier et formuler ses observations. Ensuite,
lorsque la phase de consultation et d’enquête est terminée, le dossier est transmis à l’autorité
administrative compétente pour prendre l’acte de déclaration d’utilité publique, lorsque la
réalisation du projet implique une expropriation. La déclaration d’utilité publique doit intervenir
au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable, ce délai est majoré de 6 mois lorsque
la déclaration d’utilité publique doit être prononcée par décret en Conseil d’Etat320 (pour
certaines opérations, en raison de leur nature ou de leur importance : autoroutes, lignes de
chemin de fer..). Si la déclaration d’utilité publique n’est pas adoptée passé ce délai, il y lieu de
procéder à une nouvelle enquête. Enfin, la procédure se termine par une enquête parcellaire,
phase pendant laquelle les propriétaires concernés peuvent vérifier l’exactitude des informations
dont dispose l’administration. L’arrêté de cessibilité prépare le transfert définitif de la propriété.
319

Il est intéressant de relever que l’Assemblée nationale avait amendé l’article 1er du projet de loi d’un second
alinéa demandant au gouvernement de présenter dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, un rapport
sur la simplification des procédures de révision et de modification des plans locaux d’urbanisme. L’ambition
était donc d’imposer une réflexion sur la nécessité de simplifier ces procédures perçues comme trop lourdes. Le
Sénat a supprimé cet amendement, estimant que cela faisait double-emploi la loi relative au « Grenelle II ». [I
don't understand why the Senate didn't like the reporting obligation]
320
Il s’agit de la catégorie des décrêts adoptés par le Conseil des ministres ou un ministre seul après l’avis du
Conseil d’Etat.

147

La différence de cette procédure avec une simple mise à disposition des documents au public
réside dans le contenu du dossier qui est soumis au public, qui comprend notamment l’étude
d’impact, et la participation active du public, avec l’intervention du commissaire-enquêteur.
Dans certaines hypothèses (aménagements particulièrement importants), la loi rend obligatoire
la mise en œuvre de la concertation préalable. La concertation doit permettre d’associer à la
définition du projet les personnes concernées, pendant toute la période d’élaboration du projet.
Cette concertation doit intervenir en amont de la décision, avant que les points importants du
projet aient été fixés.
Un autre facteur d’allongement de la procédure administrative est d’ordre structurel. Le système
juridictionnel français est organisé autour du dualisme juridictionnel (ou dualité de
juridiction), découlant du principe selon lequel le juge judiciaire ne peut connaître des actes
de l’administration, ce qui a conduit à l’instauration d’un ordre juridictionnel autonome,
compétent pour connaître de la légalité des actes de l’administration mettant en œuvre des
prérogatives de puissance publique. Or, une des questions majeures et récurrentes est celle de
la répartition des compétences entre les deux ordres juridictionnels, qui est souvent complexe
et obscure pour le justiciable. Généralement, le juge administratif est compétent pour juger de
la légalité des actes administratifs qui autorisent les projets. Ce contentieux est qualifié
d’objectif et est mis en œuvre au moyen du recours en excès de pouvoir, qui tend donc à
demander l’annulation d’un acte administratif donné. Le juge administratif est également
compétent pour connaître des recours visant à engager la responsabilité de l’administration, en
raison de l’adoption d’une autorisation illégale par exemple. Il s’agit alors du plein contentieux,
qui permet l’indemnisation des préjudices subis suite à cette illégalité. Or, le juge judiciaire est
également compétent, dans le cas où une autorisation illégale a été délivrée, pour connaître de la
question l’engagement de la responsabilité du bénéficiaire de l’autorisation illégale. Un tel
partage de compétences conduit à complexifier la procédure, mais surtout potentiellement à
l’allonger, dans la mesure où le règlement du litige par le juge judiciaire ne peut intervenir
qu’après le constat de l’illégalité de l’autorisation. Allongement d’autant plus probable que
l’ordre juridictionnel administratif est composé de trois degrés de juridictions (tribunal
administratif, cour administrative d’appel et Conseil d’Etat), et que, en cas de doutes sur l’ordre
juridictionnel compétent, le Tribunal des conflits peut être saisi afin de résoudre cette difficulté.
Il faut noter que dans certaines hypothèses, les cas où des projets particulièrement importants
sont concernés, le Conseil d’Etat est directement et seul compétent pour connaître de la
légalité de l’autorisation (il est compétent en premier et dernier ressort). C’est le cas lorsqu’il
s’agit de projets particulièrement importants, d’envergure nationale le plus souvent. Dans
cette hypothèse, la déclaration d’utilité publique est adoptée en Conseil des ministres, par un
décrêt délibéré en Conseil des Ministres, ce qui correspond à l’autorité administrative la plus
élevée. Mais il ne s’agit ici que de l’application des règles de droit commun.
•

Elément 2 du « French paradox » : la tendance générale tend vers un allongement des
procédures administratives, qui s’explique notamment par le renforcement de leur
démocratisation

Une tendance lourde et générale de l’évolution des procédures administratives est
l’accroissement de la place donnée au public dans le processus de décision. La part de
l’intervention du public s’est accrue de manière progressive. C'est d'abord dans le cadre de la
procédure juridictionnelle que le public a été pris en compte. Les textes reconnaissent certaines
prérogatives particulières aux associations de défense du cadre de vie, ou de la protection de
l’environnement, à condition qu’elles aient reçu un agrément. Ces associations peuvent ainsi

148

demander à être entendues par la Commission de conciliation321.
La législation communautaire environnementale, comme par exemple la Directive 85/337
relative aux études d’impact, qui a d’ailleurs été transposée tardivement dans le système
français, mais aussi la Convention d'Aahrus ont eu une influence déterminante sur la
démocratisation de la procédure administrative. Des mécanismes permettant le contrôle des
citoyens ont été instaurés. Il s’agit par exemple des référendums, des enquêtes publiques, qui
connaissent un large succès, ou encore de la concertation, qui doivent être organisées
préalablement à l’adoption de la décision.
Une innovation intéressante a été l’instauration de la Commission du débat public (Loi du 27
février 2002 relative à la démocratie de proximité), qui est une autorité administrative
indépendante qui a pour mission d’émettre des avis et recommandations à caractère général ou
méthodologique de nature à favoriser et développer la concertation avec le public. Elle ne se
prononce pas sur le fond du projet, mais seulement sur les moyens permettant de « mieux »
associer le public.
La mise en œuvre de ces instruments prend inévitablement du temps si elle est correctement
réalisée. Elle contribue alors à l’allongement de la procédure administrative. Pour autant, cet
allongement ne saurait être critiquable en soi.
•

Des moyens développés pour accélérer les procédures administratives

Bien qu’il n’y ait pas réellement eu de réflexions générales sur l’accélération des procédures, le
système français n’échappe pas à la recherche du gain de temps, qui s’analyse alors comme un
élément, un critère, d’une procédure efficace.
Le contentieux en matière d’urbanisme ne se distingue pas du contentieux classique de recours
en excès de pouvoir, le contentieux d’annulation. Toutefois, l’urbanisme imprime sa marque, car
son objet diffère du droit administratif général. D’une part, les décisions d’urbanisme sont
souvent des décisions complexes, dont les conséquences sur le plan économique, social et
environnementale sont souvent lourdes. D’autre part, le contentieux massif du droit de
l’urbanisme a rendu sont traitement un peu systématique, l’intervention du juge apparaît
souvent balisée. L’exercice par le juge de ses prérogatives peut avoir des conséquences sur la
durée de la procédure. Il faut préciser que le contentieux en matière d'urbanisme est assez dense,
l'intervention du juge est alors souvent nécessaire pour éclairer et rappeler des règles complexes.
Le contrôle de la légalité externe des décisions d’urbanisme se fait selon les modalités
classiques du recours en excès de pouvoir, le juge est d’ailleurs conduit à censurer assez
fréquemment des incompétences ou des irrégularités de forme ou de procédure (le juge ne pas
opérer les rectifications lui-même). Au titre du contrôle de la légalité interne, le juge utilise le
panel de ses contrôles : restreint, normal, "contrôle bilan coûts-avantages" qui vise à mettre en
balance les avantages et inconvénients d'un projet. Dans ce cadre, le juge peut utiliser la
technique de la substitution de motifs, qui permet au juge d'éviter l'annulation d'une décision
tout en la rendant conforme à l'ordre juridique. Cette possibilité de procéder à la substitution de
motifs relève des principes du contentieux administratif général, posé notamment par le Conseil
d’Etat, dans l’arrêt Mme Hallal322 selon lequel le juge peut procéder à une substitution de motifs
dès lors que l’administration a, lors des débats, invoquer un nouveau motif pour justifier sa
321

La Commission de conciliation est chargée de formuler des propositions en matière d'élaboration des Plans
Locaux d’Urbanisme (PLU) par exemple. La commission peut être saisie par le préfet, les communes ou
groupement de communes et certaines personnes publiques Composée à part égale d'élus communaux désignés par
les maires et les présidents de groupements et de personnalités qualifiées désignées par le préfet, elle joue un rôle
important dans la résolution des conflits entre parties prenantes à l’élaboration de ces documents.
322
CE, 6 février 2004, Mme Hallal

149

décision323. Ceci contribue à l’accélération de la procédure. Le rapport Pelletier relatif à la
sécurité juridique des autorisations d’urbanisme proposait d’instaurer un mécanisme
d’annulation conditionnelle.
Le juge administratif s’est vu reconnaître des pouvoirs d’injonction qui sont d’application
générale324, mais qui trouvent un terrain d’application privilégié dans le contentieux de
l’urbanisme. Ce pouvoir d’injonction vise à contraindre les personnes publiques et les personnes
privées gérant un service public à exécuter la chose jugée, en assortissant leurs décisions d’une
astreinte. Ainsi, lorsque le juge a annulé un refus de permis de construire, cette décision
impliquant nécessairement une nouvelle décision, le juge peut enjoindre à l’autorité compétente
d’instruire à nouveau la demande de permis de construire et d’adopter une décision dans un
délai déterminé.
Au-delà des règles classiques, certaines règles spéciales s'appliquent dans le cadre du
contentieux de l'urbanisme, et semblent ambivalentes, dans la mesure où, si dans un premier
temps elles conduisent à rallonger le temps de la phase juridictionnelle, elles contribuent, à
terme, à éviter le contentieux. Par exemple, la Loi « Solidarité et renouvellement urbains » du
13 décembre 2000 a introduit à l’article L. 600-4-1 du Code de l’urbanisme, une disposition
selon laquelle lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière
d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur
l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la
suspension, en l’état du dossier. Cette règle, qui ne s’applique cependant pas au juge de
cassation ou des référés s’écarte de la règle de principe selon laquelle le juge peut, en vertu du
principe de l’économie de moyens, se dispenser d’examiner les autres arguments invoqués dans
la requête lorsqu’il a déjà décelé un moyen de nature à justifier l’annulation. Or, dès lors que le
juge aura répondu à tous les moyens, la collectivité auteur de la décision, et le bénéficiaire de la
décision attaquée, si celle-ci est une autorisation, seront davantage éclairés sur les données
juridiques de la situation, et notamment sur le point de savoir si et comment il serait possible de
prendre une nouvelle décision conforme au droit. L'objectif de cette règle, par ses vertus
pédagogiques, vise donc à prévenir le contentieux futur. Elle peut finalement contribuer à
l'accélération du processus de décision en lui faisant éviter l'étape juridictionnelle. C’est un
point important à soulever lors des entretiens, pour prendre en compte correctement les nuances
impliquées par la pratique.
L’influence des pouvoirs d'urgence reconnus au juge325 peut être également discutée.
L'urbanisme est le domaine de prédilection du développement du sursis à exécution et du référé
suspension, qui en est le prolongement historique. D’une manière générale, le référé suspension
est un mécanisme qui permet au juge de suspendre une décision administrative, une autorisation
d’urbanisme ou d’aménagement par exemple, en cas de doute sérieux sur sa légalité et dans
l’hypothèse où l’exécution de la décision aurait des conséquences difficilement réparables (ce
qui rend ce mécanisme particulièrement pertinent dans l’hypothèse des décisions ayant un
impact sur l’environnement). Il faut rappeler ici qu’en droit administratif français les décisions
administratives bénéficient du privilège du préalable, c’est-à-dire qu’elles sont exécutées
d’office. Par conséquent, le recours en annulation n’a pas d’effet suspensif, d’où l’intérêt de
permettre au juge administratif, lorsqu’il est saisi d’un recours en excès de pouvoir, sous
certaines conditions strictes, de prononcer la suspension de l’acte en attente de la résolution
juridictionnelle du litige principal (recours en excès de pouvoir contre l’acte administratif). La
mise en œuvre du référé-suspension en matière d’urbanisme présente d'ailleurs une spécificité
323

V. pour une application en droit de l’urbanisme: CE, 11 avril 2005, Commune de Besssan
Loi du 8 février 1995.
325
Loi du 30 juin 2000.
324

150

majeure qui tient à ce que le juge considère fréquemment la condition d’urgence comme
présumée, il ne reste donc plus que la preuve d'une illégalité manifeste à apporter pour obtenir
la suspension de l'acte d'autorisation. La jurisprudence présente de nombreux exemples de
suspension de décisions d’urbanisme. Ainsi, la reconnaissance de pouvoirs d'urgence au profit
du juge pourrait être regardée, si l'on s'en tient à une vision stricte, comme un facteur
d'allongement du processus de décision. Pour autant, on ne peut ignorer les vertus pédagogiques
du référé-suspension à l’égard de l’autorité administrative auteur de l’acte, qui peut être amenée
à modifier l’acte adopté sans attendre la position définitive du juge. En effet, l’instauration du
référé-suspension a eu des conséquences sur l’attitude de l’administration, qui est désormais
consciente qu’en cas d’irrégularités dans la procédure, elle pourra être stoppée rapidement. Le
référé suspension est donc un instrument supplémentaire pour inciter l’administration à être
vigilante sur le respect de la procédure, et à être plus réactive. Une fois la décision du juge des
référés rendue, accédant à la demande de suspsension, c’est-à-dire dans l’hypothèse où elle
aboutirait au constat d’une irrégularité manifeste, donc à la suspension de la procédure, souvent
l’administration va modifier sa décision elle-même, rectifier les éventuelles irrégularités si cela
est possible. En outre, lorsqu’il suspend une décision négative, c’est-à-dire une décision de refus
d’autorisation, le juge peut ordonner à l’administration de procéder à une nouvelle instruction
dans un certain délai. Enfin, l’instauration du référé-suspension en matière d’urbanisme est
apparue comme un point positif car elle permet de susciter l’intervention du juge administratif
dans un bref délai.
Enfin, l'attribution de pouvoirs d'injonction au profit du juge à l'égard de l'administration peut
favoriser la célérité de la procédure administrative.
Le contentieux en matière d’urbanisme est assez long, les dossiers ont tendance à s’accumuler.
Pendant un temps, on s’est interrogé sur la pertinence de développer des modes alternatifs de
règlement ou au moins l’instauration d’un système de recours administratif préalable
obligatoire. Or, il est apparu qu’aucun des acteurs ne trouvaient cette option intéressante326.
A l’occasion de la rédaction du rapport Pelletier, différentes propositions ont été émises afin
d’accélerer la procédure. Le rapport concentre ses propositions sur l’accélération de la phase
juridictionnelle. Ses propositions sont les suivantes :
- Renforcer la pratique des ordonnances présidentielles rejetant, sans débat, les recours
manifestement irrecevables et non régularisables
- Accélérer le traitement des recours manifestement infondés en étendant à ces recours le
champ des ordonnances présidentielles, mais après un court débat contradictoire (sans
audience)
- Développer la pratique de la fixation contradictoire d'un calendrier de procédure, eu égard à
la nature, l'urgence et la complexité de l'affaire, invitant les parties à conclure dans des délais
impératifs
- En cours de contentieux, permettre l'audiencement à jour fixe, sur saisine du président par
l'une des parties, sous condition de justification de l'urgence
- En cas d’appel du demandeur de première instance, circonscrire le débat contentieux en
appel aux seuls moyens de fait et de droit débattus devant le premier juge, exception faite de
ceux d'ordre public, des vices affectant la procédure de première instance et le jugement
déféré, et des moyens résultant d'une modification de la jurisprudence
- Instaurer en cas de recours une suspension de plein droit du délai de péremption des
autorisations d'urbanisme et de celles nécessaires à la mise en oeuvre du projet
- Donner au juge administratif la faculté de moduler les effets d'une décision d'annulation par
326

V. Rapport Pelletier, p. 12-13.

151

le prononcé : d'une annulation conditionnelle : à défaut de régularisation dans un certain délai
des vices régularisables de légalité externe, l’annulation prend effet ; l’annulation est dans
l’intervalle différée avec une suspension provisoire de l’autorisation ; d'une annulation
partielle.
- Permettre au bénéficiaire de l’autorisation de demander au juge administratif de
relever, lorsqu'il y a lieu, l’abus de droit du requérant et inciter le juge à y procéder.
Ces propositions n’ont pas encore été retenues dans les textes.
Le risque est d’adopter une vision radicale de l’accélération des procédures. Des
parlementaires ont en effet vite proposé de restreindre les conditions de recevabilité des
recours : sous couvert de prétendre accélérer la procédure, c’est en fait les associations qui
sont visées, perçues fréquemment comme des obstacles à l’adoption des autorisations
d’urbanisme. Ainsi, des propositions législatives ont pu limiter les ouvertures démocratiques, en
exigeant par exemple la consignation de sommes d’argent avant tout recours ou en prévoyant
des amendes très lourdes pour les « recours abusifs ». Ce sont encore des propositions
minoritaires.
•

Points à approfondir à l’occasion des entretiens
§
§
§
§
§
§

Statistiques relatives à la durée des procédures administratives, relatives à l’utilisation
des instruments visant à associer le public à la prise de décision
Evaluation de l’impact de la réduction de certaines exigences procédurales
(autorisation préalable, assouplissement de l’enquête publique..) sur la durée de la
procédure
Ressenti des différents acteurs quant à la longueur de la procédure (la réaction de
chaque type d’acteurs devrait sans doute différer, selon qu’il s’agit d’un représentant
de l’administration, d’un groupe industriel, d’une ONG environnementale..)
Quelles sont les conséquences, à court et à long terme, de l’évolution de la place du
public sur la rapidité de la procédure administrative ?
Quelle est l’influence, concrète, réelle, des pouvoirs du juge sur le rythme de la
procédure administrative ?
Etat de la réflexion actuelle sur l’accélération des procédures administratives

152

•

Bibliographie

Auby (J.-B.), Périnet-Marquet (H.), Noguellou (R.), Droit de l’urbanisme et de la
construction, 8e éd., Paris, Montchrestien, 2008, 1191 p.
Jacquot (H.), Priet (F.), Droit de l’urbanisme, Paris, Dalloz, 2008,
Romi (R.), Droit et administration de l’environnement, 5e éd., Paris, Montchrestien, 2004, 592
p.
Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., Paris, Montchrestien, 2008, 1536 p.
Boulisset (P.), Permis de construire et autres autorisations d’urbanisme, 1ère éd., Paris,
Delmas, 2007, 775 p.
Hocreitère (P.), Meng (J.-P.), La réforme des autorisations d’urbanisme, Paris, BergerLevrault, 2007, 430 p.
Rapport Pelletier du 25 janvier 2005, Propositions pour une meilleure sécurité juridique des
autorisations d'urbanisme
http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/actu/secujurid_autourba/default.htm

153

•

Summary

Even if under french administrative law there is no important discussion and research on
acceleration of administrative procedures, it does not mean that the system works perfectly.
Indeed, administrative procedures are, in many cases, quite long, often because the public
must be given the opportunity to intervene during the decision-making process. In addition,
this situation is not satisfying as such, and justifies recent developments and proposals to
speed up administrative procedures. However, the results of the concrete use of such tools
must be assessed in practice. One of the main issue is to find a proper balance between the
necessary celerity of administrative process and the rights and prerogatives of the individuals.

154

V United Kingdom
The report on the UK (England and Wales) is based on a study of legislation, case law,
literature and on other important sources. In particular we examined the following:
- answers to a quite extensive questionnaire by:
§ dr. M. R. Varney, Lecturer in Law, Admissions Director, Deputy Director
Institute of European Public Law, University of Hull;
§ D.J. Elvin, QC, Landmark Chambers/Deputy High Court Judge, who also provided us
with some materials;
§ D. Hart QC, 1 Crown Office Row, barristers chambers;
§ J. Russel, Natural England;
- contacts with:
§ Law firm Richard Buxton, Environmental and Public Law, Cambridge, A. Copithorne
(solicitor);
§ Lord Justice R. Carnwath (Court of Appeal);
§ B. Jones, Consultant Planning and Environmental Law, Honorary Professor University
of Wales;
- a video interview with:
Dr. M. R. Varney, who also provided us with materials and was willing to critically read a
concept of the final text, provided us useful suggestions and kept us from pitfalls.
The co-operation of the mentioned persons was of crucial importance for the successful
completion of this report (although all content, opinions expressed, possible omissions, errors,
mistakes et cetera are completely our own).
First we will address some general features of English (UK) administrative law (1). This is
followed by an outline of the relevant planning and environmental law. With regard to this we
will focus on the developments in that law regarding large infrastructure projects (2). After
which we give a summary (3), and conclude with suggestions on lessons that possibly can be
learned (4).

155

1. General features of English (UK) administrative (procedural) law
1.1 The UK and administrative law
Until relatively recent not all English lawyers acknowledged, so to say, the existence of
administrative law as such. The background of this attitude amongst English lawyers towards
(the lack of) administrative law was the preconceived idea that each person or entity has to
take the very same legal rules and norms into account; everyone, the executive included, must
be judged by the same court according to the same rules and criteria. The fear was that a
specific set of rules, dealt with by a separate (administrative) court would lead to a privileged
position of the executive compared with ordinary citizens. However, this outdated point of
view has in the meantime changed. For instance the development of an exclusive action /
remedy that has to be used when a claimant contests a decision or an act(ion) of a public
authority underlines this: the claim for judicial review - under the Civil Procedure Rules
(CPR) known as claim for review (CFR), formerly known as the application for judicial
review.327 Another example is the creation of the Administrative Court, as a subdivision of the
High Court. In this context the growing existence of administrative appeal (at tribunals) must
also be mentioned. Therefore, the emergence of something that definitively can be called
administrative law is present in the UK.
1.2 Supremacy of Parliament and the position of the judiciary / courts
One of the notorious features of the legal system of the UK is the supremacy or sovereignty of
Parliament. From this concept it derives that it is considered not allowed for courts to review
let alone set aside legislation (Acts of Parliament). For the complete picture mention must be
made of recent developments in case law which indicate the sovereignty is no longer
absolute.328 In other words, the role of the courts is of increasing importance, so to say
covered by the obligation to maintain the rule of law.
The coming into force of the Human Rights Act 1998 (HRA) in 2000 is another development
of which notice must be taken. By means of this Act of Parliament the European Convention
on Human Rights is implemented in the UK. The HRA contributes to the increasing role of
courts and can be considered another wave to the waining of (parts of) the traditional careful
attitudes of courts. Amongst other things, the very reserved Wednesbury test on patent
unreasonableness of decisions of the executive is set aside and replaced by the ever more
prominent doctrine of proportionality in case Convention Rights are at stake/HRA human
rights are not complied with.329 Of course strictly spoken the impact of the HRA is limited to
disputes where human rights are infringed, it is not unthinkable that it influences the courts’
approach in other disputes as well.
That all being true in general, noted is that these general remarks don’t automatically mean
that there consists in practice a huge role of courts in the context of environmental matters,
327

Procedural exclusivity: CFR has to be used when a public law act or decision is challenged. See the famous
case of O’Reilly v. Mackman [1983] 2AC 237. In the meanwhile softened: choosing the wrong action is not
necessarily fatal: see Rule 30.5 of the CPR.
328
See statements law lords: ‘the classic account … of the doctrine… can now be seen out of place in the
modern United Kingdom, ... nevertheless, ... is still the general principle’ (Lord Steyn); ‘Parliamentary
sovereignty is no longer ... absolute’ (Lord Hope); all Lord statements in Jackson v. Attorney-General [2006] 1
AC 262. However, the idea that Parliamentary Sovereignty is no longer absolute is still extremely controversial.
329
But the HRA is an Act of Parliament and can therefore not be annulled or amended by a court. A court can
only use its instrument of the declaration of incompatibility (Section 4 HRA). After such a declaration – which
does not affect the validity of the legislation and is not binding on the parties - the appropriate minister must
consider whether there are compelling arguments for amending the legislation.

156

large infrastructural proceedings et cetera. And it doesn’t affect the general notion of the
reluctance of courts - as a general rule the High Court in first instance and the Court of
Appeal in second instance and possibly after that the House of Lords - to review act(ion)s of
the administration (see further below).
These observations allow us to take as hypothesis that in the UK the emphasis is/must be put
on the process of decision making to find information, measures and possible solutions to
problems under study whereas the role and relevance of courts is of a lesser importance.
1.3 Remedies and courts
1.3.1 Claims for review versus statutory appeal
Plaintiffs seeking legal protection can use statutory appeal, if provided for in the statute, or
file a claim for (judicial) review. Statutory appeal can mean appeal to a tribunal or to a court
and tend to permit the court or tribunal to serve as an appellate body, i.e. to look into the
decision and to change it if needed. Appeal is usually limited to matters of law rather than
matters of fact, but is entirely different to judicial review.
Courts will very rarely / not allow a claim for (judicial) review to attack a decision after such
appeal was possible insofar a court was competent.330 And in case statutory appeal results in a
tribunal as the competent body, it is up to the court to decide if by means of CFR the claimant
gets a judicial review by the court (see below, the paragraphs on permission). A court will
refuse to hear the claimant if a statutory remedy is available, the claimant must therefore
exhaust such a statutory remedy. A claim for judicial review as opposed to statutory appeal is
solely about determining whether the decision of the relevant public authority is lawful. It is
possible that if there is an argument that a tribunal has acted unlawfully in determining an
appeal a claim for judicial review would be granted.
CFR is the public law action that can be used if statutory appeal lacks. Nowadays the CFR
procedure is laid down in the Civil Procedure Rules.331
When a claimant submits his case before a court by means of CFR, three orders / remedies
are uniquely attached to public law: quashing (to gave a decision annulled), prohibition (to
prevent exceeding jurisdiction or infringing natural justice) and mandatory (to command to
carry out a public duty) orders. A claimant should better have not too high expectations when
filing a CFR.332 The grounds for review are limited: illegality (or: unlawfulness), irrationality
(or: unreasonableness) and procedural impropriety (or: unfairness).333 When a public law act
or decision is challenged by CFR the court will not go into its merits. That differs from
statutory appeal.334 As to the burden of proof, this is generally on the party seeking to
challenge the decision but the courts do not adopt a formalistic approach with regard to this.
In clear cases, the court may occasionally (and informally) turn to the decision maker to
justify the decision.
However, the majority of administrative law disputes do not make it up to court level. This
has to do, amongst other things, with the existence of appeal to public authorities (with
inquiries) and tribunals.

330

See H.W.R. Wade & C.F. Forsyth, Administrative Law, Ninth Edition, Oxford University Press, 2004 and De
Smith’s Judicial Review, 2007, by H. Woolf, J. Jowell, A. Le Sueur, 2007.
331
Part 54 CPR.
332
Though the challenge must begin promptly or in any event within three months.
333
Domestically described as errors of law.
334
See for instance K. Thomson & B. Jones, in: R.J.G.H. Seerden (ed.), Administrative Law of the European
Union, its Member States and the United States, A Comparative Analysis, 2nd edition, 2007, page 252.

157

1.3.2 Tribunals
Tribunals are hybrid phenomena, somewhere in between the judiciary and the
administration.335 Formally, they do not form part of the judiciary. That doesn’t mean that
they play a minor role, on the contrary. Very often a challenged decision of a public authority
can be decided on by a tribunal, sometimes even at two levels, before the case can be brought
before the High Court. Tribunals proceedings are said to be speedier, cheaper and less formal
than court proceedings. Other advantages are that tribunals usually go into the merits of the
case, can decide on issues of law but on issues of fact and issues of policy as well, can
substitute their decision for that of the initial decision maker and their members often have
more expertise (compared with court judges) with regard to the subject matter of the
jurisdiction of the specific tribunal.
In planning, large infrastructure and environmental matters so far no tribunals are made
competent.336
1.3.3 Other essential features of courts and remedies
Permission
Another reason why quite often the court will not touch upon the substance of the matter lies
in the permission (formerly ‘leave’) system. For CFR procedures permission to proceed from
the court is required, on the basis that the claimant has an ‘arguable claim’.337 Thus, the
permission obligation is CFR-related and not a condition in statutory appeal cases. In the first
instance it would be sought from the High Court (and in appeal from the Court of Appeal). If
the court is of the opinion that the ‘preliminary’ proceedings (before one or two tribunals)
offered the citizen a sufficient and fair procedure, it will normally not grant permission.
Costs
And an additional reason why courts are not often involved is because of the high costs of
court proceedings in the UK.338 Going to court can be an expensive undertaking in the UK.
The leading principle is that the losing party pays the costs of the winner. This is well
portrayed in pending cases against the UK, submitted at the Aarhus Compliance Committee
on a cost order that was issued following the discharge of an interim injunction to prohibit
offensive odours arising from a waste composting site (operated by Hinton Organics
(Wessex) Ltd). The cost order required the plaintiffs to pay approximately 25.000 pounds to
the authorities (Hinton Organics (Wessex) Ltd and the Environment Agency and the Bath and
North East Somerset Council.339 However, in cases in the public interest a reduced order - or
even no order - for costs may be appropriate.340
335

About tribunals P. Cane, Administrative Law, Fourth Edition, Oxford: Clarendon Press, 2004, page 387-399
and Wade & Forsyth, 2004, page 905-960.
336
The reference we found of tribunals in the context or at least close to it were the ones in the area of Building
Societies, Land (Land Registration; Lands Tribunal), London Building Acts Tribunals and Mines and Quarries
(Wade & Forsyth, page 951).
337
The court considers that the submission/appeal has a real prospect of success. This permission system helps to
weed out prospectless claims and busybodies.
338
Although legal representation is not required in court. Also admission fees are not high, see: M. Faure and
C.A.R. Moerland, Griffierechten, Een vergelijkende beschrijving van griffierechten en vergelijkbare stelsels in
een aantal landen van de Europese Unie, , WODC-publicatie 242, 2006, page 97 onwards. Permission fees of 74
or 265 (if permission granted) pounds, page 101 (none fees for tribunals).
339
ACCC/C/2008/23 (Morgan and Baker).
340
On http://www.richardbuxton.co.uk/v3.0/ this remark can be found, together with reference to a case of the
Court of Appeal (Davey).

158

In environmental law for instance the key issue limiting access to environmental justice and
inhibiting compliance with Article 9(4) of the Aarhus Convention is ‘that of costs and the
potential expose to costs’.341 Article 9(4) prohibits ‘prohibitively expensive’ procedures (for
which the Aarhus Convention applies). There are pending cases on the cost issues, submitted
at the Aarhus Compliance Committee, which underline it being a contentious matter.342
Another illustration of that the costs of litigation is still considered a problem is that new
reports are expected, lead by Jackson LJ (expected December 2009).
We also pay attention to a recent judgment of the Court of Appeal.343 We quote:
28.
In England and Wales the principles governing the award of costs are found in CPR
Part 44. The court has a general discretion, but this is subject to certain well established rules,
including the ordinary rule that the unsuccessful party pays the costs of the successful party
(CPR44.3). Recent years have seen a greater willingness of the courts to depart from ordinary
costs principles in cases raising issues of general public interest, in environmental cases as in
other areas of the law. A recent example an environmental case (albeit in the Privy Council)
was the Bacongo case of (Belize Alliance of Conservation Non-Governmental Organisations
v. Department of the Environment [2004] UKPC 6) where, as we were told, no order for
costs was made against the Association, in spite of losing the appeal, because of the public
interest of the case.
29.
The same trend has been reflected also in greater willingness to make “Protective
Costs Orders”, by which the risk of an adverse costs order can be limited in advance. The
principles governing such orders in relation to public interest cases were restated by this court
in R (Corner House) v. Secretary of State for Trade and Industry [2005] EWCA Civ 192.
Certain aspects of those principles have proved controversial, particularly the requirement that
the claimant should have no private interest in the outcome of the case (on which we shall
comment further below).
30.
There have been some specific references in judgments to the Aarhus principles. For
example, in R (Burkett) v Hammersmith and Fulham LBC [2004] EWCA Civ 1342 paras 7480, Brooke LJ referred to the Aarhus convention, and to concerns expressed in a recent study
as to whether the current costs regime is compatible with the Convention. In the light of the
costs figures revealed by that case, he thought that there were serious questions “of ever living
up to the Aarhus ideals within our present legal system”. He called for a broader study of the
issues.
...
47.
It may be helpful at this point to draw together some of the threads of the discussion,
without attempting definitive conclusions:
i)
The requirement of the Convention that costs should not be “prohibitively expensive”
should be taken as applying to the total potential liability of claimants, including the threat of
adverse costs orders.
ii)
Certain EU Directives (not applicable in this case) have incorporated Aarhus
principles, and thus given them direct effect in domestic law. In those cases, in the light of the
Advocate-General’s opinion in the Irish cases, the court’s discretion may not be regarded as

341

See (par. 2.5 of) the so called Sullivan Report: Ensuring access to environmental justice in England and
Wales: Report of the Working Group on Access to Environmental Justice. See Annex I.
See also R. Macrory, Environmental Public Law and Judicial Review, JR 2008, pages 118 and 119.
342
ACCC/C/2008/23 (Morgan and Baker). See above, footnote 14. Mr. Morgan and Mrs. Baker were ordered to
pay costs of approximately 25,000 pound, in their opinion prohibitively expensive. See also ACCC/C/2008/33
(Thornton, Brockington and Latimer): prohibitive nature of costs related to access to justice.
343
Case No. A2/2008/0038 & A2/2008/0951 of 2 February 2009: [2009] EWCA Civ 107.

159

adequate implementation of the rule against prohibitive costs. Some more specific
modification of the rules may need to be considered.
iii)
With that possible exception, the rules of the CPR relating to the award of costs
remain effective, including the ordinary “loser pays” rule and the principles governing the
court’s discretion to depart from it. The principles of the Convention are at most a matter to
which the court may have regard in exercising its discretion.
iv)
This court has not encouraged the development of separate principles for
“environmental” cases (whether defined by reference to the Convention or otherwise). In
particular the principles governing the grant of Protective Costs Orders apply alike to
environmental and other public interest cases. The Corner House statement of those principles
must now be regarded as settled as far as this court is concerned, but to be applied “flexibly”.
Further development or refinement is a matter for legislation or the Rules Committee.
A very recent case of the EC Court of Justice has to be mentioned here as well (a case against
Ireland of 16 July 2009).344 The ECJ stated that it is not allowed for costs to be prohibitively
expensive. And it is only a court practice that Irish courts have the discretion to deviate from
the ‘loser pays principle’, and may decide the loser’s costs are awarded by the opposite party.
This practice is inherent uncertain and is therefore not to be considered a correct
implementation of the underlying EC Directives (see 92-94 of the decision).
Thus, there are quite some obstacles bringing a case before court. By the way, standing (locus
standi) is generally not considered being one of them. The requirement of having a ‘sufficient
interest’ comes down to a fairly liberal test. For example, NGOs and local residents usually
are allowed to participate in case of planning permits. However, a potentially more serious
hindrance is getting permission of the court. If these hurdles are taken, the question arises: and
then, what if a claimant makes it to the (High) Court? The general point of departure is one of
deference of English courts when it comes to review casu quo testing actions of public
authorities, in particular in case of CFR. Like mentioned above, on the basis of the ultra vires
doctrine and the Wednesbury test courts focus on patent unreasonableness, arbitrariness and
irrationality.
According to our sources this holds very much true for administrative decisions in the area of
large infrastructure projects, important environmental matters et cetera. Here even more than
in general, the fact that these kind of decisions to a large extent are considered a matter of
policy brings about the reserved attitude of the courts. Generally the courts restrict themselves
to procedural relief in cases were the administration failed to disclose essential information,
evidence etc.345 It this respect it is no surprise that the courts seldom or never make use of
their competence to appoint experts.
The conclusion seems to be justified that neither the cause of the problem of possibly long
taking procedures to realize complex projects nor potential solutions are to be found in the
role of the judiciary / courts and the applicable rules of court procedures.
Whether or not the various mentioned aspects are ‘Aarhus proof’ or compatible with other EC
environmental law has to be seen but the mentioned EC case against Ireland shows that there
are some problems to be expected for the similar UK system of judicial review. This could, in
our view, trigger of the setting up of a planning/environmental law tribunal.

344
345

Commission v. Ireland, Case C-427/07.
However, see the subtle distinction (or even kind of exception) below in paragraph 2.2.

160

2. Features of English (UK) planning law and environmental law
2.1 The decision making process: consultation and participation
The British system for participation in government decision making is fragmented.
Sometimes - some - consultation is required by statutory provisions, other times on the basis
of court judgments. The consultation does not follow a set format, even not if prescribed by
statute. On occasion the statute will set out a procedure for consultation and contain
provisions indicating who should be consulted but in other cases (more generally) it will leave
the decision maker with a discretion over how and whom to consult. To improve consultations
the Cabinet Office’s Regulatory Impact Unit has published a Code of Practice on
Consultation. Among the (six) key principles we mention: consult widely throughout the
process (allowing a minimum of 12 weeks for written consultation at least once during the
development of the policy); be clear about what your proposals are and who may be affected;
make your consultation clear, concise and widely accessible and give feedback regarding the
responses received and how the consultation process influenced the policy. The six key
principles could be useful. It is however rather vague what happens if the principles are not
taken into account. All together, the six principles bear a merely theoretical value rather then
that they play a significant role in practice.
In addition, there have been various other government initiatives trying to foster public
participation. In particular in the field of planning law consultation and participation have
been an issue. Here a distinction must be made between local planning law (regarding things
like building a house extension) as opposed to planning law for larger projects.
This study focuses on the latter. The larger or major infrastructure projects lead to so called
‘big public inquiries’ which bring about a few things that deserve attention (see below). This
process is in particular reserved for issues of national interest (like London Heathrow
Airport’s Terminal 5).
2.2 Large infrastructure projects
One of the most prominent problems is the duration / slowness of such big infrastructure
projects.346 The duration problem, however serious on the one hand, must on the other hand
not be overestimated: as we understood, relatively few inquiries go on for more than 180
days. Nevertheless, there was a general feeling in the UK that the system under which public
local inquiries operate is unsuitable to carry out major inquiries.
Although the inquiry is a substantial part of the duration, the final decision making process
takes even longer. Before the inquiry there is the application - but usually soon after the
application the inquiry is initiated - and after the inquiry has come to an end, the entity that
has the decision making power, e.g. the Secretary of State, can take its time.
One of the (other) reasons the inquiries take that long, can be due to judicial review on
procedural aspects such as cross-examination of witnesses and access to information during
the process. It can happen that during the inquiry, hence during the decision making process,
an involved party asks the High Court for a CFR because according to him one of these kind
of procedural aspects has not been complied with. Such a CFR procedure takes its time and
prolongs the inquiry. In a certain sense here we detect a sort of exception on the general
346

The currently most relevant legislation does not contain many provisions in the context of strict timetables.
Perhaps a bit different in the future: Section 98 of the new Planning Act 2008 for instance obliges the examining
authority to complete the examination of the application within 6 months and section 107 to decide on an
application for an order granting development consent within 3 months.

161

findings that for courts not much of a role is provided in the problems that occur in the field of
large infrastructure projects.
Projects to develop major infrastructure will normally have a local element to them (and with
some exceptions due to the applications of other regulations are run very similar to smaller
projects). What we see is a paradox: the present system of planning inquiry implies that
projects of huge national significance still greatly focus on local issues. Inquiries for instance
seldom consider whether there is actually a need to build the highway, plant etc, or whether
another site would be more suitable for the project at issue.347 Further it is said public
inquiries which are concerned with the development of major infrastructure, are rather
legalistic. Generally the government will employ barristers to represent it, as will the other
parties with the means to do so. The expenses that come with this legal representation might
be seen as a further fetter on the ability of ordinary citizens to have access to the participatory
process in practice. This shows how the involved costs can form a hindrance. See also above,
paragraph 1.3.
Hence, it is not surprising that the questions to whether in the UK problems and discussion
occurred concerning the long duration of complex decision making procedures in the field of
the infrastructure and the physical environment definitively must be answered confirmative.348
To be concrete:
the realization of airports has been a considerable problem for the planning system. The same
applies for nuclear power stations and controversial road schemes. In many cases, the
construction of a highway is realized after relatively short local inquiries. Few large roads or
new motorways have been built in recent years. The M6 Toll motorway was approved in 2007
and had a public inquiry which commenced in 1996.
The public inquiries for Terminals 4 and 5 at Heathrow generated an enormous amount of
litigation and took far too long.349 This meant that there was quite a lengthy period of
reporting, and further time for the Secretary of State (its role is described below) to make a
decision.
When it comes to the construction of a large industrial installation, the situation differs
somewhat. Most industrial facilities will be considered by a local authority, and will not be
‘called-in’ by the Secretary of State. There have, however, been some major inquiries (like
power stations, incinerators etc.) which have often been ‘called in’ by the Secretary of
State.350
Summarising: most major projects have been dealt with by way of a public local inquiry. This
process has come under heavy criticism. It has led to a number of recent reforms. The key
problems of holding a public local inquiry are the expense and time involved.351
The inquiries and especially the quite often inherent slowness are the major problem. Not
clear is what costs are involved in inquiries.352 One of the major causes of the problems is the
347

Some argue that because of this somewhat minimal value of the public inquiry, the project will generally go
ahead on the selected site after locals and other interested parties have had their say.
348
See also the Eddington Transport Study in Annex I.
(http://www.dft.gov.uk/about/strategy/transportstrategy/eddingtonstudy.
349
The inquiry into Heathrow Terminal 5 sat for 524 days. According to one of our sources it seems that one of
the reasons for the government to bring about some of the provisions of the Planning Act 2008 (see 2.4) was the
potential for another very lengthy inquiry into the expansion of London Stansted Airport.
350
See
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/planningsustainablefuture.pdf
(White Paper, p. 32).
351
Like we mentioned earlier: a ‘fine’ example is London Heathrow Terminal 5 in which the inquiry took 524 of
so called sitting days!

162

procedure for running the large inquiries. At one time, the Secretary of State could only
appoint one inspector to run the whole inquiry and that one inspector had to run the inquiry,
be personally present for all of the evidence, and then write the report. The latest regulations
modified this. There are still, however, a lot of weaknesses.
In our opinion we can draw the conclusion that it are rather characteristics (e.g. the inquiries)
of the specific legislation that apply to larger infrastructure projects than the general
administrative law features that have an impact.
2.3 Basic planning regime: Town and Country Planning Act 1990
The Town and Country Planning Act 1990 (TCPA 1990) is the central statute for making
local plans and for granting planning applications.353 Regional Planning Bodies are required
to produce Regional Spatial Strategies covering all regions in England. Local planning
authorities are required to produce development plans (Local Development Frameworks)
covering the whole of their administrative areas. This ensures that in England there is
complete development plan coverage. There is a ‘plan led’ system whereby all development
proposals are determined against relevant proposals in the development plan.354
The making and altering of local plans is dealt with in sections 36 onwards TCPA 1990.
Proposals can be objected (see 42 TCPA) and in that respect a local inquiry can be held (by an
inspector) before the proposals are adopted by the local planning authority (LPA). The
Secretary of State may direct that the proposals shall be submitted to him for his approval (44
TCPA).
As a starting point LPAs are also competent to take the planning decisions for the carrying out
of any development of land to which appeals are possible to the Secretary of State (see 57,
76A, 76B, 77 and 78 TCPA).355 But that is partly black letter law, because in practice it is the
Secretary of State who has the power to ‘call in’, that is: to make the decision. In some
situations, the Secretary of State even can be the deciding authority.
Any major infrastructure project will have been ‘called in’ by the relevant Secretary of State
in order that he might decide the issue rather than leaving it to a local authority.356 See section
77 TCPA:
‘1. The Secretary of State may give directions requiring applications for planning permission,
or for the approval of any local planning authority required under a development order, to be
referred to him instead of being dealt with by local planning authorities.
352

See about costs the assessment that accompanies the Planning Bill (which led to the Planning Act 2008). See
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/561912.pdf.
353
Besides the TCPA there is the Planning and Compulsory Purchase Act (PCPA 2004), which Act is of
relevance for local planning. A section like 38 subsection 6 of this Act read together with Section 70, subsection
2 of the TCPA underlines the plan-led approach (‘If regard is to be had to the development plan for the purpose
of any determination to be made under the Planning Acts the determination must be made in accordance with
the plan ...’. A development plan consists of a regional spatial strategy together with the local development plan
documents. See section 38 subsection 3 PCPA 2004. Section 18 of the Act reflects the involvement of the local
community by means of the obligation of a Statement of Community Involvement to let local citizens participate
in the decision making process in an early stage. See also F.Hobma & F. de Zeeuw, De nieuwe Engelse
wetgeving voor de ruimtelijke ordening en haar toepassing bij gebiedsontwikkeling,TBR 2009, nr. 10.
354
For an extensive elaboration on Local Development Frameworks, see Planning Policy Statement 12, 2004.
355
On a geographical basis, which by the way could sometimes cause quite some difficulties, esp. in case several
local authorities are involved (for instance by planning a railroad or highway).
356
See F. Hobma & F. De Zeeuw, De nieuwe wetgeving voor de ruimtelijke ordening en haar toepassing bij
gebiedsontwikkeling, TBR 2009, 180, referring to V. Moore, A practical approach to planning law, Oxford
University Press, Oxford, 2007, p. 15: in 2006/2007 the Secretary of State intervened 80 times in local and
regional proceedings.

163

…
5. Before determining an application referred to him under this section, the Secretary of State
shall, if either the applicant or the local planning authority wish, give each of them an
opportunity of appearing before, and being heard by, a person appointed by the Secretary of
State for the purpose.’
Although not necessarily prescribed by law, in reality the right to be heard will generally be
met by the holding of a public local inquiry.
The new sections 76A and 76B TCPA357 oblige the Secretary of State to ‘call in’ a major
infrastructure project. He then must appoint an inspector. This inspector looks into the
granting of planning permission for the project. It does, however, not oblige him to hold an
inquiry, although in most cases he will do so.
Before section 76B TCPA 1990 came into force, the Secretary of State could appoint only one
inspector who had to run the entire public local inquiry. The one inspector had to hear all of
the evidence, all of the parties. This of course significantly contributed to the length of
proceedings. The current provision, 76B TCPA, allows for the appointment of a ‘lead’
inspector and a number of other inspectors to run the inquiry. This means that different
inspectors can hear evidence concurrently.
2.3.1. Public Inquiries
It is obvious the UK has faced a great many problems with lengthy planning processes
delaying public infrastructure projects. Under the TCPA there was the ‘Public Local Inquiry’
mechanism. The problem however was that this mechanism under sections 76A and 76B and
so on TCPA was not suited to large public projects.358
Efforts to seek planning permission for a major infrastructure project tended to take an
extremely long time. The main reason for this was that – like mentioned above - the rules of
procedure for these ‘Public Local Inquiries’359 were not really suited to the conduct of major
planning investigations for large public projects that excited considerable public interest. The
UK government acknowledged this problem: British Parliament passed the Planning Act
2008. This Planning Act 2008 will bring about a new system and replaces the part of the
TCPA, but only for larger projects.
The mentioned ‘Public (Local) Inquiry’ is a quasi-judicial activity.360 It is run by an inspector,
who is appointed by the Secretary of State (from an approved list of inspectors). The inspector
gives his recommendation (at the end of the inquiry) to the Secretary of State, but the latter is
free either to follow the recommendation or not.361

357

Enacted by section 44 of the Planning and Compulsory Purchase Act 2004.
For the complete picture it is interesting to be aware of the procedure linked to the so-called ‘Planning Inquiry
Commission’, provided for by section 101 and Schedule 5 of the TCPA, which would arguably have been suited
to large public infrastructure projects. Remarkable enough this process has seldom or even never actually been
used. It is said that the main reason for this, offered by a number of governments in the UK, is that it is difficult
to envisage a project where there is no local element. Elaborated on below, in paragraph 2.3.2.
359
Prior to the amendment of the TCPA by the Planning and Compulsory Purchase Act 2004.
360
How and to what extent statutory inquiries must be distinguished from statutory tribunals, see Wade &
Forsyth, 2004, page 910-911.
361
See on inquiries also Wade & Forsyth, 2004, p. 961-998.
358

164

2.3.2 Planning Inquiry Commission
In the TCPA 1990 there is a specific procedure for the creation of a Planning Inquiry
Commission. This commission can investigate the advantages and disadvantages of
arguments in favour and against the development of the major infrastructure project at issue.
In reality this has seldom (or, according to our main source in the UK, section 101 TCPA has
even never been used!) happened. Instead the government has preferred to hold public local
inquiries – the ones which could be held for minor, local planning projects.
It is section 101 TCPA 1990 that gives the Secretary of State the instrument to refer any
important project to such a Planning Inquiry Commission. Such a commission can examine
the broader policy implications of a project and, if it sees fit, hold a public local inquiry into a
particular project. That this instrument seldom or even never has been used surprises a bit. It
has a range of powers provided for in Schedule 8 TCPA, like: to order research into particular
issues at the government’s expense; to facilitate contributions from relevant experts and to
appoint expert panel members to examine the issues at hand. The reason for the government’s
unwillingness to refer projects to a Planning Inquiry Commission, is that ‘…it is virtually
impossible to distinguish between site specific issues, which need to be considered at an
ordinary public local inquiry, and issues of general policy, which can be investigated by
means of the first stage of a Planning Inquiry Commission’.362
2.4 Planning Act 2008
In December 2006 the Eddington Transport Study was published dealing with key
conclusions and recommendations as to strategy, processes and delivery for transport. One of
the chapters of the report deals with necessary changes to the transport (highways etc.)
decision making process.363
The Planning Act 2008 amended the TCPA and introduced various changes.364 The most
significant being the introduction of a new system for determining major infrastructure for
different types of infrastructure projects and the creation of an independent Infrastructure
Planning Commission (IPC) to decide on applications for orders granting development
consent for nationally significant infrastructure projects in case National Policy Statements
(NPSs) are made by the Secretary of State. The Secretary of State may also have powers to
decide in case these NPSs do not exist and in some other cases.365 The new process aims to
streamline procedures for determining major infrastructure projects and ensure greater
transparency in decision making. It is based on an ‘examination’ rather than a formal public
inquiry. The new system is currently being established and it remains to be seen how effective
it will be or whether the process will be quicker. The process can be a significant
improvement on the current arrangements, especially the introduction of National Policy
Statements, which should set out the national need for new infrastructure and avoid lengthy
discussions at the examination stage.

362

Command 43 (1986) Planning Appeals, Call In and Major Public Inquiries (a command is how White Papers
and other government documents are referred to and indexed.
363
Other reports followed dealing with changes to planning procedures. For a summary of the most important
ones (not all dealing with large infrastructure) see Annex I.
364
See for instance David Elvin QC, The Planning Bill: major infrastructure proposals, Environmental Law &
Management, 2008, p. 261-274.
365
These projects are indicated in section 14 Planning Act 2008. Another important part of this Act deals with
the introduction of a community infrastructure levy and is not further addressed her. Where a National Policy
Statement is absent the Secretary of State is competent to decide.

165

As said there is an Infrastructure Planning Commission, either processing the applications
through a panel procedure or by a single commissioner procedure created in the Planning Act
2008 to deal with major public infrastructure projects.
It must also be noted that in the Planning Act itself section 118 gives rules for legal challenges
relating to applications for orders either granting or rejecting development by a claim for
judicial review .366 Sections 122 onwards hold rules for compulsory acquisition of land.
The government claims that this and especially the creation of the before mentioned IPC will
speed up the process and will be cheaper.367 It is worthwhile to mention here the response we
received from Natural England.368
Legal requirements are complex e.g. Environmental Impact Assessment and require
considerable time to complete for major infrastructure projects. This is a necessary part of the
decision making process to ensure environmental impacts are properly addressed in decisionmaking. Natural England considers that the quality of the decision making is more important
than the speed of the decision, especially for major infrastructure projects that will be on the
ground for decades. The decision making process could, nevertheless, be sped up if the
quality of proposals improves and all relevant environmental information and survey
information (e.g. on protected species) were included with the application for consent.369
2.5 Other relevant statutes
As may follow from the above the consent procedures for airports are found in the TCPA
1990 and the Planning Act 2008. For the construction of roads also the Highways Act and the
Transport and Works Act is relevant. The consent for harbours/ports is dealt with by the
Harbour Revision Orders under the Harbours Act. The purpose of the Planning Act 2008 (via
section 33) is to allow one consent to enable the provisions of these other Acts to be satisfied.
Although it is not done frequently, it is also possible that major infrastructure projects are
dealt with by a specific statute. In this respect the Crossrail Act 2008 can be mentioned.
Procedures were kept within reasonable limits by the Parliamentary Select Committee
hearings into the Crossrail Bill (a larger project than the mentioned Terminal 5).370
Of course expropriation procedures can cause extra delay in the UK. The intent of the
Planning Act 2008 is to include justification for such proceedings within the grant of a
development consent (section 122) and abbreviate this. But to do this all the formalities for
such acquisition must have been observed as part of the application.
2.6 Rules of legal procedure / actions / procedural law
When a local authority makes a decision, generally the action is: an appeal to the Secretary of
State. For planning decisions on the basis of the TCPA (section 78) this is also the case. It is
not usual to have a route of statutory appeal where the Secretary of State makes a decision,
but there might be a claim for judicial review against his decision. The claimant has to
identify an error of law. As we saw above, claims for judicial review are only available on
limited grounds and do not serve as an appeal (= a marginal test, not on the merits). There is
366

This means that specific rules in the CPR are overruled such as timescales.
The Planning Act 2008 is not yet fully in force and the Infrastructure Planning Commission is not yet in
action (August 2009).
368
Natural England issues wild life licenses to permit the relocation of protected species after planning
permission or development consent (in the new infrastructure system) is granted. See Annex II, in which is
briefly indicated what Natural England is and does.
369
This is a similar reaction Dutch environmental groups have to the so called Crisis- en Herstelwet, see NRC
Handelsblad 18 September 2009.
370
100 sitting days in total for the largest rail project since the 19th century.
367

166

no tribunal for planning matters and the claim for review must be brought before the High
Court. It is not particularly difficult to obtain permission to proceed. The person making the
claim must have a ‘sufficient interest’ and an arguable case. Legal representation is not
required unless the party is a limited company and even then the court may allow a director to
represent the company himself. Starting point is that the one who looses pays the winner’s
costs. Sometimes, because the courts are mainly dealing with matters of disclosure of
documents, applications for judicial review are done during the public inquiry rather than
after it (terminal 4: 6 claims related to the provision of documents). Permission to appeal may
be granted by the High Court (where it believes that the law is not clear) or may be granted by
the Court of Appeal. The English courts have always tended to keep out of the merits of
governmental decisions (see above). So they have not participated actively in the outcome of
cases. The courts do not really become involved to facilitate a final decision, and only become
involved if there is a claim for judicial review. So, this modest role of courts and their held
back position fits in the picture illustrated earlier (see above) in general, but in case of major
infrastructure projects this is even seen more clearly!371
Regarding the legal protection facilities for third parties it is noted that the planning
regulations permit public participation. This can nevertheless be limited, as the inquiry is a
local inquiry, and it primarily hears objections from local people and groups. The rules have
generally been interpreted widely and flexibly (which between two brackets seems to fit in the
liberal approach of standing), though the government acknowledged in the White Paper
leading to the Planning Bill 2008 that this position is not entirely satisfactory.
2.7 Environmental permitting
Where for planning applications the LPA or IPC is competent, to decide on applications for
environmental permits (larger industries) the Environment Agency is competent. Appeal is
possible to the Secretary of State. Like in planning law, legal protection is provided for by a
claim for (judicial) review at the High Court. In environmental law, like in planning law,
statutory appeal to a Court or tribunal is absent. From this perspective it is therefore not
necessary to elaborate in further detail.372

371

There is not much in administrative law that endeavours to accelerate the procedure.
See in this respect Burnett-Hall & Jones, Environment Law, 2nd edition 2009 especially chapter 14 and Karen
Morrow in: L.J. Kotzé & A. R. Paterson (eds.), The Role of the Judiciary in Environmental Governance,
Comparative Perspectives, 2009, p. 162 onwards.
372

167

3. Summary / conclusions
As in other countries in the UK (England) discussions have been going on to streamline
decision making procedures related to larger infrastructure works and industrial activities.
Like in other countries in the UK concrete or extensive data as to length and costs of such
procedures are not available.
About the duration of public inquires related to planning applications data are available but
uncovered is how much time was spent before an application was made. Likewise there is no
data available for the time spent after an inquiry for inspectors to make their reports and the
time between the issuing of these reports and the actual decision by the planning authority.
Although instruments in planning law (TCPA) were available, such as the ‘calling in’ by the
Secretary of State or possible reference to the Public Inquiry Commission this only recently
led to a major change in legislation: the Planning Act 2008. It gives procedural rules for
‘nationally significant infrastructure projects’ (covering highway and airport related
developments, harbour facilities but also major industrial activities such as gas facilities and
hazardous waste facilities). Not only the Infrastructure Planning Commission is introduced as
a substitute of the Local Planning Authority and even as a decision maker in stead of the
Secretary of State (centralisation). Also more stringent time limits are set and more focus is
given on written representations in stead of oral presentations and cross examination
(narrowed participation) and outlines for legal challenges via a claim for judicial review. The
main change lies in the decision making by the IPC (in stead of the primary responsibility for
planning decisions at local authority level) and not in alterations in court proceedings. The
function of the latter - the court procedures seem to be less lengthy than the decision making
procedures - stays what it already is: not going into the merits but in the procedural aspects of
a case and it is likely that that will even be more so while the IPC determines the applications
and it does so based upon National Policy Statements produced by the Government and hence
its room to manoeuvre may be limited and so that of the courts. As seen this and other aspects
(costs/leave) linked to judicial review may not always be ‘EC environmental law proof’.
Whether or not the new scheme will shorten the proceedings and make them more efficient
cannot be said because it is not used in practice yet. Whether or not specific statutes like the
Crossrail Act will be an instrument next to or in stead of the new procedure is also to be seen.
The scheme is not going so far that there is an integrated grant, under which also the
environmental permit(s) fall(s). For this other rules, bodies etc. apply. From that perspective it
comes to light that in the UK a more general administrative law approach to the problems of
coordination in a broader environmental setting is lacking. However, the Planning Act 2008
holds some integrative aspects concerning expropriation powers.

168

4. Lessons to be learned
Frankly, our impression is that regarding the UK (England) the question, to be more precise,
is rather ‘are there any lessons (yet) to be learned?’ in stead of taking the premise that there
are lessons for the Dutch situation to be learned let alone the findings of the UK system urges
to suggest compelling adaptations to be made. The development that should be taken note of
due to its legislative novelty and its possible practical influences is the coming into force of
the Planning Act 2008. It is simply too early to draw any conclusions on how this Act
operates in practice. In a couple of years the first experiences and consequences of this Act
will be noticeable. To monitor the Act following this current quick scan research would be a
sensible next step. In any case, it would be interesting to see in what direction the practical
implications of the Act emerge. Briefly: does the Act contribute to streamlining the decision
making process, to concentrating the entire process and speeding up? What are the advantages
and disadvantages of the centralization of powers and of the narrowing of the participation?
Would it be interesting for the Netherlands to know such information? In approximately a
year or three, one can see if the Act was ‘successful’ in the sense that it has had serious
impact on large infrastructure projects, especially in the context of the speeding up of the
duration of these projects. If this is the case, certain elements will stand out such as the
streamlining373 of the decision making process by gathering required permits by one deciding
authority or advising committee, commission or body like the IPC. These successful examples
could then be taken as examples relating to the Dutch situation. A remark that almost follows
naturally from this line of argument is that a ‘lead’ body (UK regime: inspector) / body has
the direction and is able to appoint other persons to run parts of the inquiry (as seen before: in
the Planning Act 2008 replaced by the IPC for large projects).
Already noted before, court proceedings in the UK can be an expensive endeavour. Without
us arguing in favour for such high costs, where by the loser party takes on the expenses of the
winner party, it can be used as an instrument to avoid superfluous, prospectless claims and
claims of busybodies. However, one must be very aware of the judicial ‘price’ to pay: the risk
of a conflict with the ECHR, the Aarhus Convention and EC law. So, to a certain extent there
is a lesson not to be learned.
A more soft ‘recommendation’: the key principles (Code of Practice on Consultation of the
Cabinet Office’s Regulatory Impact Unit) briefly discussed in paragraph 2.1 could perhaps be
of some use to function as a guideline or at least for inspiration in the Dutch decision making
process.

373

For those who tend to advocate broad legal protection it’s good to realise that besides stiffer timescales this
possibly contains limiting the degree of hearings and cross-examinations to shorten proceedings and effusing to
allow questions tot the merits and contents of National Policy Statements, which are the guidelines / framework
for the IPC to decide.

169

Annex I Summary of Reports dealing with changes to and streamlining of
planning procedures
A. The Eddington Transport Study 2006 (summary)
Sir Rod Eddington was asked to advise the Government (Chancellor and Secretary of State
for Transport) on the long-term links between transport and the UK’s economic productivity,
growth and stability within the context of the Government’s commitment to sustainable
development. The report was presented in December 2006: The Eddington Transport Study:
Transports role in sustaining the UK’s productivity and competitiveness.
One of the recommendations, most relevant for ‘Snellere besluitvorming over complexe
projecten ’ is:
Government needs to ensure the delivery system is ready to meet future challenges, including
through reform of sub-national governance arrangements and reforming the planning process
for major transport projects. This recommendation stipulated in Volume 4 of the report:
Taking Action - Enabling the system to deliver and more specifically under the heading
Reforming the planning system for major transport projects.
The key elements are:
- Puts directions from ministers at the heart of the process: at the outset, the
government should produce clear statements of strategic objectives which articulate
the need for strategic transport capacity and development, balancing national
economic, environmental and social considerations and the balance between national
needs and possible local impacts;
- Introduces new statutory provisions to reinforce the requirement for full wide-ranging
public consultation when drawing up these national strategies, enshrining the role of
individual members of the public and interested organizations in shaping the national
priorities for the future;
- Establishes a new independent Planning Commission for strategic transport schemes
comprised of well-respected experts of considerable standing to conduct major
inquiries and decide the planning decision for strategic transport schemes: and
- Establishes clear and defined statutory rights of legal challenge at key stages of the
process to form a complete framework for challenges to decision-making by these
proposals.
The legal ‘translation’ of these recommendations is especially laid down in the Planning Act
2008 among other aspects the introduction if the Infrastructure Planning Commission.

B. Barker Review of Land Use Planning 2006 (summary)
Kate Barker was asked to advise the Government (Chancellor and Secretary of State) on the
review of the planning system. The final report was presented in December 2006: Barker
Review of Land Use Planning, Final Report – Recommendations.
This report addresses three key issues:
- Flexibility and responsiveness
- Efficiency of process
- More efficient use of land

170

For ‘Snellere besluitvorming over complexe projecten’ the following aspects are relevant:
- a substantial reform of the planning process for major infrastructure projects (see also
Eddington Transport Study);
- streamlining of policies and processes, including of simplification of national policy:
further rationalization of consent regime;
- improving the efficiency of the planning application procedure.
Chapter 3 deals with delivering major project and holds several recommendations. Chapter 4
deals with streamlining the planning system and holds several recommendations.

C. The Killian Pretty Review, Planning Applications: A faster and more responsive system
Final Report Executive Summary and Recommendations (2008) (Summary)
This report (published in December 2008 by Joanna Killian and David Pretty) does not deal
with large infrastructural projects but with more general aspects in the case local authorities
deal with planning decisions for smaller projects and is of less relevance for ‘Snellere
besluitvorming over complexe projecten’ . Main elements are:
- coming to more proportionality between procedures and size of projects;
- reduce unnecessary complex processes;
- more effective working together of key parties.
In March 2009 the Government Response to the Killian Pretty Review was issued. It is stated
there that by Summer 2009 the government proposes (amongst other aspects):
* Consult on:
- draft proposals to extend permitted development rights to make it easier to take some small
scale alterations or extensions to building
- a possible simplified process
- to streamline information requirements for applicants
- greater flexibility for local authorities to notify the public about planning permissions
* improved and simplified (secondary) legislation to planning permission

D. Ensuring access to environmental justice in England and Wales
Report of the Working Group on Access to Environmental Justice (2008) (Summary)
Mr Justice Sullivan chaired a working group consisting of several solicitors and barristers.
This group drew up a report (May 2008) dealing (mainly) with the question whether or not
environmental law procedures in England and Wales - judicial review as a legal remedy and
the operation of the Administrative Court - are compatible with the requirement of Article
9(4) of the Aarhus Convention that requires ‘that procedures for rights to access must provide
adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate and be fair,
equitable, timely and not prohibitively expensive’. The main obstacle in this respect is the
issue of costs for member of the public and NGOs in judicial review cases. It is clear that for
claimants without legal aid (which would encompass the majority of the citizens) procedures
have the risk to be prohibitively expensive because of the ‘losers pays’ principle laid down in
CPR 43 (the challenger is also potentially exposed to the costs incurred by interested parties).
It is considered that rather than formulate general principles of the so called Protective Costs
Orders - an instrument in this respect to meet the requirements of access to justice - specific
principles concerning these PCOs should be applied to those environmental judicial review

171

cases falling within the terms of Aarhus. Especially in this respect several key
recommendations (p. 35 of the report) are suggested.

172

Annex II Natural England
Natural England was established under the Natural Environment and Rural Communities Act
2006 (successor of: English Nature) It is a non-departmental public body. Natural England’s
purpose is to ensure that the natural environment is conserved, enhanced, and managed for the
benefit of present and future generations, thereby contributing to sustainable development.
Natural England is a statutory consultee in the (Town and Country/spatial/land use) planning
system in England on development plans (Regional Spatial Strategies and Local Development
Frameworks), Sustainability Appraisal, Strategic Environmental Assessment, Habitats
Regulation Assessment, Environmental Impact Assessment and on various development
proposals. The organisation engages in the planning system at national, regional and local
level to ensure that the natural environment is protected and enhanced and adverse
environmental impacts from development and infrastructure are avoided, mitigated or
compensated.

173