Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

23 987

Lidmaatschap van de Europese Unie

Nr. 390

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2021
Deze brief betreft het rapport inzake de voortgang van Roemenië met
betrekking tot het Coöperatie- en Verificatiemechanisme (CVM)
(documentnummer COM(2021)370, dat de Europese Commissie (hierna
de Commissie) op 8 juni jl. heeft gepresenteerd. De Commissie heeft geen
schriftelijk voortgangsrapport met betrekking tot het CVM gepubliceerd
over Bulgarije. Het kabinet geeft in deze brief een reactie op het rapport
over Roemenië en een toelichting over de stand van zaken met betrekking
tot Bulgarije.
Toen Roemenië en Bulgarije in 2007 lid werden van de Europese Unie, is
het CVM ingesteld om deze twee lidstaten bij te staan bij het aanpakken
van de noodzakelijke hervormingen van de rechtsstaat, de bestrijding van
corruptie en – in het geval van Bulgarije – de bestrijding van georganiseerde misdaad omdat er nog tekortkomingen bestonden op dat vlak.
Voor Roemenië en Bulgarije betekent dit dat zij aan respectievelijk vier en
zes ijkpunten moeten voldoen voordat het CVM kan worden beëindigd.
Deze ijkpunten vormen de criteria waaraan de vooruitgang moet worden
getoetst. De hervormingen moeten duurzaam en onomkeerbaar worden
geïmplementeerd.
Op grond van de CVM-beschikkingen van Roemenië1 en Bulgarije2 dient
de Commissie twee keer per jaar over de voortgang van beide landen te
rapporteren, waaronder één keer door middel van een schriftelijk
voortgangsrapport. De laatste rapportages werden in oktober 2019
gepubliceerd3. Voor wat betreft Roemenië stelt de Commissie in 2020
geen rapport te hebben gepubliceerd omdat de pandemie en nationale
verkiezingen voortgang hebben bemoeilijkt. De monitoring van ontwikke1

Beschikking 2006/928/EG
Beschikking 2006/929/EG
3
Kamerstuk 23 987, nr. 375
Voortgangsrapportage Bulgarije, documentnummer COM(2019)498
Voortgangsrapportage Roemenië, documentnummer COM(2019)499
2

kst-23987-390
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 23 987, nr. 390

1

lingen en dialoog met de Roemeense autoriteiten is wel voortgezet. De
Commissie rapporteerde in juli 2020 mondeling aan de Raad. Voor wat
betreft Bulgarije constateerde de Commissie in 2019 dat voldoende
voortgang is geboekt onder het CVM. Verdere monitoring kan naar het
oordeel van de Commissie onder de horizontale toetsingscyclus voor de
rechtsstaat plaatsvinden, waarin alle lidstaten, inclusief Roemenië en
Bulgarije, langs de rechtsstatelijke meetlat worden gelegd. Op basis van
deze landenhoofdstukken voert de Raad Algemene Zaken sinds 2020
landenspecifieke rechtsstatelijkheidsdialogen, waarvoor vijf lidstaten per
Voorzitterschap aan de beurt zijn.
In deze brief wordt allereerst de analyse en beoordeling van de
Commissie over Roemenië beschreven, gevolgd door een appreciatie van
het kabinet. Vervolgens wordt de stand van zaken ten aanzien van
Bulgarije besproken. Tot slot wordt de kabinetsinzet bij de behandeling in
Raadskader gegeven.
1. Roemenië
Algemeen
Het rapport beschrijft de voortgang onder het CVM van oktober 2019 tot
nu. Volgens de Commissie heeft de Roemeense regering het proces in
2021 een nieuwe impuls gegeven door zich in het regeerakkoord te
committeren aan het vervullen van alle aanbevelingen onder het CVM.
Ook wordt gewerkt aan het wegwerken van de terugval in de periode
2017–2019, die een resultaat was van het beleid van de toenmalige
regering. De regering heeft daartoe eerste stappen gezet en
wetsvoorstellen ingediend bij het parlement. De conclusie van de
Commissie is dat sinds het CVM-rapport van 2019 een positieve trend
waar te nemen is en stelt dat op verschillende punten voortgang is
geboekt. De voortgang is echter nog onvoldoende om het mechanisme te
kunnen opheffen. De Roemeense regering en het parlement worden
aangemoedigd de goede voornemens om te zetten in concrete wetten en
maatregelen. De verwachting van de Commissie is dat vele van de
resterende aanbevelingen vervuld kunnen worden als de ingezette koers
wordt gehandhaafd. De Commissie zal de voortgang blijven monitoren.
In haar rapportage bevestigt de Commissie ook dat het CVM pas kan
worden afgeschaft als aan alle ijkpunten is voldaan. Hierbij wordt ook
verwezen naar de uitspraak van het Europees Hof van Justitie van 18 mei
2021, waarin het Hof de bindende aard van de ijkpunten van het CVM voor
Roemenië onderschrijft en oordeelt dat de CVM-beschikking juridische
effecten sorteert voor Roemenië totdat deze wordt ingetrokken.
IJkpunten en aanbevelingen
Voor Roemenië zijn de vier ijkpunten uitgewerkt in twaalf aanbevelingen
daterend uit 2017 en acht additionele uit 2018.
Voor het eerste ijkpunt (onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en
justitiële hervormingen), waar vijftien aanbevelingen onder vallen,
oordeelt de Commissie dat op een aantal terreinen voortgang is geboekt.
Zo is een nieuw hoofd aangesteld op het Nationale Anti-Corruptie
Departement en zijn problematische beslissingen van de toenmalige
regering, in de periode 2017–2019, met betrekking tot het straf- en
strafprocesrecht een halt toegeroepen. Een groot aantal punten is
evenwel onvoldoende geadresseerd. Er bestaan bijvoorbeeld nog steeds
zorgen over de institutionele onafhankelijkheid van de Raad voor de
Rechtspraak. Dit wordt mede geïllustreerd door een beperkt constructieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 23 987, nr. 390

2

opstelling in de besluitvorming over het functioneren van de justitiële
sector. Ook wordt kritisch gekeken naar het functioneren van de Justitiële
Inspectie. Voor de aanbevelingen rondom justitiewetgeving en wettelijke
garanties voor rechterlijke onafhankelijkheid benadrukt de Commissie het
belang van bovengenoemde uitspraak van het Europese Hof van Justitie
en de aanbevelingen van de Venetië Commissie en de Raad van Europa’s
Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO) om robuuste, stabiele en
duurzame oplossingen te vinden. Deze wetten liggen aan de basis van
substantiële voortgang op het eerste ijkpunt. Afronding van de gestarte
herziening van justitiewetgeving en het wetboek van strafrecht- en
strafprocesrecht is nodig om de verdere voortgang onder dit ijkpunt te
kunnen meten.
Voor het tweede ijkpunt (het integriteitsraamwerk en het Nationaal
Agentschap voor Integriteitsbewaking (ANI)) is vooruitgang waargenomen. Voor ijkpunt 3 (strijd tegen corruptie op hoog niveau) is
vooruitgang, maar uitdagingen blijven bestaan zoals een tekort aan
personeel en effecten van schadelijke wettelijke bepalingen die in
2018–2019 zijn aangenomen. Voor ijkpunt 4 (strijd tegen corruptie op alle
niveaus) wordt vooruitgang geobserveerd tussen 2016 en 2020 op de
anti-corruptie strategie. Deze strategie zag onder meer op het verbeteren
van institutionele transparantie en effectiviteit van preventieve maatregelen. Tegelijkertijd wordt de noodzaak onderkend voor meer werk aan
deze strategie om de aanbevelingen als afgerond te kunnen beschouwen.
Een interne en externe evaluatie (door de OESO) van de strategie zijn
momenteel gaande, met oog op de voorbereidingen van het ontwikkelen
van een nieuwe strategie voor 2021–2025.
Appreciatie
Het kabinet acht het van belang dat de Commissie weer een voortgangsrapport heeft gepubliceerd. Dit is conform de verplichtingen van de
Commissie op grond van de CVM-beschikking. Net als de vorige
rapportage uit 2019 onderschrijft het kabinet de bevindingen van de
Commissie in het CVM-rapport ten aanzien van Roemenië. Het rapport is
enerzijds kritisch, anderzijds benoemt de Commissie een «duidelijke
positieve trend» die mede te danken is aan de welwillende opstelling van
de nieuwe regering. Het standpunt van het kabinet dat het CVM niet
eerder kan worden uitgefaseerd dan nadat aan alle ijkpunten is voldaan,
blijft ongewijzigd, wat wordt bevestigd door de uitspraak van het Hof die
ook door de Commissie wordt aangehaald.
De welwillende houding van de Roemeense regering is een positieve
ontwikkeling en zal de komende tijd moeten worden vertaald naar
concrete resultaten. Het kabinet hecht veel waarde aan onafhankelijkheid
van de rechtelijke macht, hervormingen in de justitiële sector, integriteit
en bestrijding van corruptie op alle niveaus. Jaarlijkse rapportage door de
Commissie is van groot belang om voortgang op de ijkpunten en
aanbevelingen te kunnen beoordelen.
2. Bulgarije
Algemeen
Voor Bulgarije is opnieuw geen rapport gepresenteerd. Eind 2019
constateerde de Commissie dat Bulgarije voldoende voortgang heeft
geboekt onder het CVM om te voldoen aan de ten tijde van de
EU-toetreding aangegane verplichtingen op het gebied van de rechtsstaat,
bestrijding van corruptie en bestrijding van georganiseerde criminaliteit.
Wel dient Bulgarije volgens de Commissie te blijven werken aan het
omzetten van deze verplichtingen in concrete wetgeving en verdere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 23 987, nr. 390

3

implementatie. Monitoring van de situatie in Bulgarije zou daarnaast,
aldus de Commissie, plaatsvinden in het kader van de horizontale
toetsingscyclus voor de rechtsstaat.
De Commissie heeft de CVM-beschikking met betrekking tot Bulgarije nog
niet ingetrokken. De Commissie is dan ook gehouden aan de verplichting
om twee keer per jaar te rapporteren over de voortgang van Bulgarije ten
aanzien van de ijkpunten, welke zijn onderverdeeld in aanbevelingen, van
het CVM.
Appreciatie
Het kabinet is net als voorgaande jaren van mening dat het CVM voor
Bulgarije pas kan worden beëindigd indien volledig is voldaan aan alle
ijkpunten en aanbevelingen en de doorgevoerde hervormingen als
duurzaam en onomkeerbaar kunnen worden beschouwd. Het kabinet
deelt de visie van de Commissie dat Bulgarije voldoende voortgang heeft
geboekt niet.
Het kabinet betreurt het dan ook dat er geen rapportage is opgesteld.
Zolang de Commissie de CVM-beschikking niet heeft ingetrokken, blijft de
verplichting om twee keer per jaar te rapporteren bestaan. Bovendien kan
uit de eerdergenoemde uitspraak van het Hof van Justitie worden
opgemaakt dat voor de Bulgaarse situatie, waaraan een qua juridische
systematiek gelijke CVM-beschikking ten grondslag ligt, net zo goed geldt
dat de CVM-ijkpunten bindende werking hebben en dat het CVM
juridische effecten sorteert voor Bulgarije totdat de beschikking is
ingetrokken.
In dit licht zou vervanging van het CVM door het qua aard en reikwijdte
lichtere mechanisme van de toetsingscyclus van de rechtsstaat niet aan
de orde zijn. Het CVM bevat specifieke ijkpunten en aanbevelingen, terwijl
dat niet het geval is voor het Rechtsstaatrapport en de daarop gebaseerde
dialoog in de Raad. Het Rechtsstaatrapport is gericht op een preventieve
dialoog tussen lidstaten in de Raad Algemene Zaken, terwijl het CVM
gericht is op het adresseren van tekortkomingen ten aanzien van de
rechtsstaat, strijd tegen corruptie en strijd tegen georganiseerde misdaad
die bij de twee lidstaten bij hun toetreden tot de Unie werden geconstateerd en die vandaag de dag niet volledig zijn verholpen. Daarbij komen
de onderwerpen die beslagen worden onder beide niet één op één
overeen.
Met betrekking tot Bulgarije zijn nog steeds zorgen over de onafhankelijkheid van rechters en de rechtspraak en onvoldoende opbouw van een
track record in de berechting van corruptiezaken. Enkele voorbeelden
hiervan zijn het uitblijven van veroordelingen in belangrijke corruptiezaken als de miljoenenfraude met de KTB (in 2014 de vierde bank van
Bulgarije) en, zoals bekritiseerd door de Venetië Commissie, de positionering van de procureur-generaal. Het is nog altijd niet mogelijk binnen
het Bulgaars justitieel stelsel om de openbaar aanklager en zijn of haar
plaatsvervangers strafrechtelijk te vervolgen. Ook het Bulgaarse landenrapport van het Europees Semester bevestigt zorgen over de rechtsstaat
in Bulgarije. Daarnaast zijn er nog steeds zorgen over tekortkomingen in
het Bulgaarse mediaklimaat en de gevolgen voor het adequaat functioneren van het justitiële apparaat.
Het kabinet zal de Bulgaarse regering aanmoedigen door te gaan met de
hervormingen en het versterken van de rechtsstaat en daarbij aansporen
zichtbare en concrete resultaten te laten zien. Tevens zal het kabinet
zorgen blijven uitspreken over de actuele situatie op het gebied van
rechtsstaat en corruptie. Ook zal het kabinet er bij de Commissie op
aandringen te blijven rapporteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 23 987, nr. 390

4

3. Behandeling van rapport in Raadskader
Het gepresenteerde CVM-rapport voor Roemenië is in Raadskader
besproken. Het kabinet heeft zich met gelijkgezinde lidstaten ingezet voor
een weerspiegeling van de voortgang en tekortkomingen ten opzichte van
het CVM in Roemenië en Bulgarije in Raadsconclusies, waarbij bovenstaande appreciatie het uitgangspunt heeft gevormd. Ook heeft het
kabinet samen met gelijkgezinden ten aanzien van Bulgarije benadrukt dat
de Commissie een rapportageplicht heeft zolang het CVM niet is
afgeschaft, en daarbij onderstreept dat er gezien de huidige ontwikkelingen zorgen blijven bestaan over de stand van de rechtsstaat in
Bulgarije. Afschaffing van het CVM komt daarom te vroeg.
In lijn der verwachting zijn er geen Raadsconclusies vastgesteld vanwege
het uitblijven van consensus. In het Presidency’s report 4 van de discussie
in de Raadswerkgroep van 28 juni jl. wordt Roemenië opgeroepen de
gemaakte vooruitgang te consolideren. Voor Bulgarije wordt herhaald dat
de Commissie nog steeds van mening is dat het CVM kan worden
afgeschaft voor Bulgarije. Sommige lidstaten scharen zich hierachter,
terwijl andere lidstaten, waaronder Nederland, de Commissie aansporen
te blijven rapporteren over het CVM zolang dit van kracht is.
Roemenië en Bulgarije hebben in de jaren sinds hun toetreding tot de EU
een aantal hoopgevende hervormingen doorgevoerd. Een goed functionerende rechtsstaat, met voldoende instrumenten om corruptie en georganiseerde misdaad aan te pakken, is essentieel voor goede onderlinge
samenwerking tussen EU-lidstaten en voor het goed functioneren van de
Unie, waaronder de interne markt. Daarom blijft het van groot belang om
deze landen in bilateraal en Europees verband te bewegen om zich
blijvend in te zetten voor rechtsstatelijke hervorming.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

4

Delegates Portal 10349/21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 23 987, nr. 390

5