Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2016

Nr. 143

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN
ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 mei 2016
Het onderwijs is het fundament onder onze samenleving en vervult een
cruciale rol in ieders leven. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de
maatschappij hoge verwachtingen heeft van de instellingen die dat
onderwijs verzorgen. Daarom zijn wij doorlopend met uw Kamer in debat
over de prioriteiten waarop onderwijsinstellingen zich zouden moeten
richten. Als gevolg van deze dialoog maar bijvoorbeeld ook op grond van
het Regeerakkoord zijn bepaalde middelen voor het onderwijs vrijgemaakt
met een specifiek daaraan gekoppeld doel. In een onderwijsstelsel dat zich
kenmerkt door een grote vrijheid voor instellingen, zowel wat betreft de
inrichting van het onderwijs als de aanwending van middelen, is het
echter niet altijd gemakkelijk om voortgang op landelijk vastgestelde
doelen te koppelen aan (aanvullende) middelen of om te bepalen waar het
aan schort als deze voortgang tegenvalt.
Bij de behandeling van de onderwijsbegroting 2016 is de motieDuisenberg c.s. aangenomen.1 Deze motie roept de regering op om
«meerdere alternatieven voor of naast de lumpsum te ontwikkelen waarbij
publieke middelen, in het bijzonder middelen die een specifiek doel
beogen, heldere doelstellingen krijgen en de voortgang inzichtelijk
wordt».
Wij delen deze wens van uw Kamer om nog beter inzicht in prestaties en
resultaten van het onderwijs te hebben. Zoals wij eerder hebben gesteld,
is goede informatie niet alleen relevant voor uw Kamer en de overheid,
maar zeker ook van belang voor de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie), interne toezichthouders, medezeggenschapsraden en andere

1

kst-34300-VIII-143
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstuk 34 300 VIII, nr. 27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

1

belanghebbenden van de instellingen zoals leerlingen en ouders.2, 3 Om
uitvoering te geven aan de motie en dus alternatieven te onderzoeken
voor lumpsumbekostiging, hebben wij ter inspiratie gekeken naar
bekostigings- en verantwoordingssystemen in andere sectoren dan het
onderwijs en in andere landen. Ook hebben wij gesprekken gevoerd met
schoolbestuurders en vertegenwoordigers van docenten en schoolleiders,
om beter inzicht te krijgen in de manier waarop landelijk bepaalde doelen
doorwerken binnen de (financiële) keuzes van instellingen.
Zoals eerder aangekondigd ontvangt uw Kamer dit voorjaar de
OESO-review van het Nederlandse onderwijsstelsel. Ook hierin zal naar
verwachting ingegaan worden op bekostiging en verantwoording.
Mogelijk geeft dit ons nog nieuwe inzichten op deze terreinen, maar
gezien het verzoek van uw Kamer om een snelle reactie op de motie over
lumpsumbekostiging, hebben wij ervoor gekozen u deze brief nu al te
sturen.
In deze brief zullen wij allereerst ingaan op de bestaande bekostigingssystematiek. Vervolgens behandelen wij, zoals uw motie verzoekt, verschillende alternatieven voor de lumpsumbekostiging en wegen wij af of deze
uitvoerbaar en wenselijk zijn in de context van het Nederlandse onderwijs.
Tot slot gaan wij in op enkele maatregelen voor de toekomst.
1. Beschrijving huidig stelsel: systeemsturing met hoofdzakelijk
lumpsumbekostiging
In de sturingsfilosofie die wij voorstaan, krijgen professionals veel ruimte
en is het de taak van de overheid om te normeren, toezicht te houden en
de kaders te stellen waarbinnen deze professionals opereren.4 Een
reviewstudie van het CPB ondersteunt deze keuze voor systeemsturing en
concludeert dat goed presterende stelsels zich onderscheiden door een
combinatie van drie kenmerken:
• De overheid stelt heldere kaders om maatschappelijke doelen
(kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid) te halen en controleert of
dat gebeurt.
• Instellingen maken hun resultaten inzichtelijk en verantwoorden zich
daar horizontaal en verticaal over.
• Instellingen hebben sterke professionals en veel autonomie om
beslissingen te nemen over onderwijsproces, personeel en organisatie.5
Ook de OESO concludeert op basis van PISA 2009 dat leerlingen beter
presteren in landen waar scholen meer vrijheid hebben wat betreft de
inhoud van hun lessen en waar scholen grotere autonomie hebben over
de besteding van hun middelen (mits gecombineerd met een goede,
openbare verantwoording van hun prestaties). Tot slot laat de McKinseyanalyse How the world’s most improved school systems keep getting
better (2010) zien dat een beweging naar financiële autonomie past in de
set interventies die overheden plegen die met hun stelsel van «fair» naar
«good» bewegen. Nederland heeft deze stap al gezet, getuige onze goede
positie op internationale ranglijsten. Stelsels die de stap van «good» naar
2

Zie onder andere de brieven Versterking governance in de praktijk (Kamerstuk 33 495, nr. 35) en
Transparantie in het funderend onderwijs (Kamerstuk 31 293, nr. 273).
Waar in deze brief omwille van de leesbaarheid van instelling wordt gesproken, wordt bedoeld:
het bevoegd gezag (of «bestuur») van (een) instelling(en) of scholen/een school. Het bevoegd
gezag is immers verantwoordelijk voor financiële beslissingen en voor de verantwoording
daarover.
4
Eerder uiteengezet in de brief Versterking bestuurskracht, Kamerstuk 33 495, nr. 10.
5
Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie.
CPB-document no. 187, juli 2009.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

2

«great» weten te maken, zetten in op het versterken van de eigen
besluitvorming binnen instellingen: die moeten het eigenaarschap krijgen
om op basis van zelfevaluatie en gegevens over hun resultaten hun
verbeterproces vorm te geven en hebben daarvoor van de overheid
flexibiliteit nodig.
Lumpsumbekostiging: resultaatgerichte allocatie
De afgelopen decennia is in alle sectoren van het Nederlandse onderwijs
lumpsumbekostiging ingevoerd, het meest recent in het primair onderwijs
(in 2006). Hiervoor werd gewerkt met declaratiesystemen, waarbij een
instelling vrijwel elke uitgave apart moest declareren. Dit betekende niet
alleen veel administratieve lasten voor de onderwijsinstellingen, maar
genereerde ook veel werk voor de overheid.
De momenten waarop in de verschillende sectoren over werd gegaan op
lumpsumbekostiging, zijn niet lichtvaardig gekozen. Er stond telkens
tegenover dat de sturing op kwaliteit robuust genoeg moest zijn. Zo werd
sturing op input langzaam vervangen door sturing op resultaten en
opbrengsten. De belangrijkste rationale voor de invoering van lumpsumbekostiging was de consensus dat dit bijdraagt aan minder bureaucratie,
grotere doelmatigheid en betere kwaliteit.
De instelling is vrij in de besteding van de lumpsum. Dit betekent dat er
goede checks en balances in het stelsel aanwezig moeten zijn: transparantie over resultaten, eisen aan professionals en goed toezicht. Ook
binnen de instelling zijn checks en balances van belang: scherpte van
docenten op de werkvloer en van leerlingen, studenten en ouders is
onontbeerlijk. Zowel bij het maken van keuzes als bij de verantwoording
achteraf over die keuzes is ruimte voor tegengeluid nodig. Op dit terrein
hebben wij al grote stappen gezet met onder andere het wetsvoorstel
Versterking Bestuurskracht.6 Maar ook in de toekomst blijven wij inzetten
op transparantie en de professionalisering van medezeggenschapsorganen. Hierbij past de beweging naar instemmingsrecht op de hoofdlijnen
van de begroting, die wij in alle sectoren hebben ingezet: in het hoger
onderwijs met de Wet studievoorschot, in het mbo onlangs met het
amendement-Van Meenen en Jasper van Dijk, en op termijn voor het
funderend (primair en voortgezet) onderwijs gekoppeld aan de vereenvoudiging van de bekostiging.7
De hoogte van de lumpsum wordt bepaald op basis van objectieve
maatstaven, zoals het leerlingenaantal en het aantal gewichtenleerlingen.
Het voornemen is om de grote hoeveelheid parameters die hiervoor in po
en vo nu nog wordt gebruikt op termijn te verlagen en daarmee de
bekostiging te vereenvoudigen.8 In het middelbaar beroepsonderwijs en
het hoger onderwijs worden naast input- ook through- en outputparameters gebruikt, zoals de verblijfsduur van deelnemers en het aantal
behaalde diploma’s. In alle sectoren wordt het leeuwendeel van de
bekostiging als lumpsum uitgekeerd. Grootste uitgavenpost voor de
instellingen is personeel.
Ondanks de steeds belangrijker wordende rol van horizontale verantwoording, betekent een terugtredende overheid geen afwezigheid van
verticale verantwoording: de overheid heeft invulling te geven aan haar
stelselverantwoordelijkheid. Een aandachtspunt daarbinnen is dat in een
situatie waarin autonome instellingen hun eigen strategie bepalen, het
6

Kamerstuk 34 251, nr. 2.
Kamerstuk 34 251, nr. 76.
8
Voortgangsbrief vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs, Kamerstuk 31 289, nr. 274.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

3

niet vanzelfsprekend is dat het stelsel als geheel de door de maatschappij
gewenste opbrengsten levert. De overheid moet zicht hebben op de
resultaten van de instellingen. Dit kan door daar gerichte afspraken over
te maken of door daaraan op een andere manier prikkels te verbinden. Die
resultaten moeten relevant zijn voor landelijke ambities rondom deelname
aan en kwaliteit van onderwijs. Om bepaalde beleidsdoelen extra kracht
bij te zetten, bestaan er binnen de verschillende onderwijssectoren
daarom al diverse alternatieven die worden ingezet naast de lumpsum.
Hieronder gaan wij in op deze bestaande alternatieven.
Prestatiebox
In het funderend onderwijs zijn sectorakkoorden gesloten met de
sectorraden waarin specifieke doelen zijn vastgelegd. In beide sectoren is
via de sectorakkoorden extra geïnvesteerd om deze doelen kracht bij te
zetten. Die middelen worden via een mix van financiële instrumenten
uitgekeerd. Het grootste deel van dat bedrag komt beschikbaar via het
instrument prestatiebox, een kleiner deel via andere instrumenten. De
prestatiebox beslaat 3 procent van de totale po-bekostiging, 4 procent van
de totale vo-bekostiging.9
De prestatieboxmiddelen die een schoolbestuur ontvangt, worden net als
bij de lumpsum bepaald op basis van objectieve maatstaven zoals het
leerlingenaantal. Rationale achter dit instrument is dat het de gelegenheid
biedt om accenten mee te geven bij bepaalde middelen, zonder extra
administratieve lasten voor instellingen te creëren. Het is een bestuursinstrument: als een schoolbestuur meerdere scholen omvat, maakt het
bestuur de keuze welke scholen binnen zijn bestuur welke extra middelen
krijgen, aansluitend bij de doelen uit een sectorakkoord. In de praktijk
bestaan er veel verschillende manieren waarop deze keuzes gemaakt
worden. De bestuurders uit het funderend onderwijs die wij gesproken
hebben, geven aan dat zij goed op de hoogte zijn van de doelen die zijn
afgesproken in hun sectorakkoord en dat dit akkoord een gesprek op gang
heeft gebracht binnen hun organisatie. In de meeste gevallen leggen zij
daarbij de doelen uit de sectorakkoorden naast de eigen doelen en zoeken
zij naar synergie. Bestuurders geven aan dat hierbij de onderwijskwaliteit
voorop staat, maar dat ze wel altijd op een financieel robuust totaalbeeld
sturen. De vertaling van de doelen uit een sectorakkoord komt tot uiting in
strategische plannen, waarbij de scholen binnen het bestuur soms in
meer, soms in mindere mate betrokken worden. Vervolgens maakt het
bestuur als onderdeel van de jaarlijkse gesprekkencyclus afspraken met
de afzonderlijke schoolleiders over te realiseren prestaties.
De invloed van schoolleiders en docenten op de inzet van de middelen uit
de prestatiebox varieert sterk. Binnen sommige besturen wordt de
prestatiebox naar rato verdeeld over de scholen. Soms geldt hierbij als
voorwaarde dat een schoolleider eerst een plan indient. Een ander
bestuur heeft bijvoorbeeld een intern fonds opgericht waarvoor docenten
van alle scholen binnen het bestuur plannen kunnen indienen.
De verantwoording over de prestatieboxmiddelen loopt mee in de
reguliere jaarverslaglegging. Er hoeft dus niet separaat verantwoord te
worden of de middelen zijn besteed aan doelen uit een sectorakkoord.
Ook zijn besturen niet verplicht om specifiek te rapporteren over wat zij
doen aan de doelen uit het sectorakkoord. Wel moeten zij desgevraagd
een overzicht kunnen laten zien van de gepleegde inspanningen op
landelijke streefdoelen. In de praktijk is te zien dat besturen hier dan ook
9

Deze percentages gelden in het jaar waarin het maximale investeringsniveau wordt bereikt:
2017 voor het vo, 2018 voor het po.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

4

verschillend mee omgaan en sommige besturen hierover wel rapporteren
in het bestuursverslag, andere niet, en dat degene die het wel doen dit
soms vermelden op schoolniveau, andere alleen op bestuursniveau. Bij de
monitoring van de akkoorden staat het realiseren van de erin gestelde
doelen centraal. Er hoeft geen verantwoording te worden afgelegd over
de exacte besteding van de middelen. Daardoor is voor een sector als
geheel niet te zien of prestatieboxmiddelen daadwerkelijk besteed zijn aan
de eraan gekoppelde beleidsdoelen. De beoordeling van de voortgang op
de sectorakkoorden zal gebeuren aan de hand van de voortgang op de
doelen. Als blijkt dat een bepaald doel niet gehaald wordt, kunnen de
middelen in het vervolg, bijvoorbeeld bij de monitoring van de sectorakkoorden in 2017, worden onttrokken aan de prestatiebox en op een andere
manier of aan een ander doel worden besteed.
Bekostiging samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Alle schoolbesturen in het funderend onderwijs zijn aangesloten bij ten
minste één samenwerkingsverband passend onderwijs. De samenwerkingsverbanden ontvangen de middelen die bedoeld zijn voor het bieden
van extra ondersteuning aan leerlingen. De samenwerkingsverbanden
leggen over het gevoerde beleid en de inzet van het geld ook jaarlijks
verantwoording af in een jaarverslag en jaarrekening.
Kwaliteitsafspraken mbo en hoger onderwijs
Ook in het mbo en hoger onderwijs zijn akkoorden gesloten op sectorniveau. Het verschil met het funderend onderwijs is dat deze sectoren,
naast lumpsumbekostiging, ook deels op basis van resultaten worden
bekostigd. De middelen bestemd voor het Bestuursakkoord mbo 2014
bestaan uit een bundeling van bestaande subsidies en een extra impuls
uit het begrotingsakkoord die beschikbaar worden gesteld via een
investeringsbudget (5 procent van de totale bekostiging) en als resultaatafhankelijk budget (6 procent van de totale bekostiging). Om aanspraak te
maken op het investeringsdeel, hebben de mbo-instellingen een plan
moeten indienen. Bij het maken van dit plan heeft elke mbo-instelling een
interne consultatie georganiseerd. Dit kon variëren van het leveren van
input door een groot aantal partijen tot het voorleggen van voorstellen en
conceptteksten aan verschillende overlegorganen binnen de instelling.
Jaarlijks rapporteren de instellingen in hun jaarverslag over de voortgang
bij de uitvoering van hun kwaliteitsplan. Ook voeren de instellingen
voortgangsgesprekken met accountmanagers van OCW en met MBO in
Bedrijf.
In het hoger onderwijs zijn in hoofdlijnenakkoorden met de sectoren hbo
en wo de belangrijkste opgaven voor het hoger onderwijs opgenomen.
Alle individuele bekostigde instellingen hebben ambities opgenomen in
eigen plannen, uitgaande van hun specifieke situatie. Hogescholen en
universiteiten is gevraagd bij het opstellen werkgevers, studenten,
docenten en andere belanghebbenden te betrekken. Op basis van deze
plannen zijn prestatieafspraken gemaakt. De hogescholen en universiteiten ontvangen als experiment voor de periode 2013 tot en met 2016
prestatiebekostiging (voor beide sectoren ongeveer 7 procent van de
totale onderwijsbekostiging). De hiervoor ingerichte Reviewcommissie
Hoger Onderwijs en Onderzoek heeft bij aanvang de plannen van de
instellingen beoordeeld en zal eind 2016 ook een eindbeoordeling geven.
Eind 2016 begint een evaluatie van het experiment die in het voorjaar van
2017 zal worden afgerond. De instellingen verantwoorden zich in hun
jaarverslag, in het onderdeel bestuursverslag, over hun inzet op de doelen
en realisaties van de prestatieafspraken. Tussentijds levert de Reviewcommissie jaarlijks een rapportage op stelselniveau over de voortgang van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

5

proces van profilering en kwaliteitsverbetering in het hoger onderwijs en
onderzoek.
Subsidies in bijzondere gevallen
Tot slot wordt in alle onderwijssectoren in uitzonderingsgevallen die om
zeer specifieke beleidsinterventies vragen, gebruik gemaakt van doelsubsidies. Te denken valt aan innovatieprogramma’s of pilots. Subsidies
kennen doorgaans specifieke informatieverplichtingen die verder gaan
dan de rapportageverplichtingen over lumpsumbekostiging, de prestatiebox of prestatie- of kwaliteitsafspraken. De zwaarte van de informatieverplichting hangt onder andere af van de hoogte van de subsidie.
Hiervoor zijn met het Uniform Subsidiekader rijksbrede regels en
afspraken vastgelegd, met als doel het beperkt houden van administratieve lasten.
Bij de inzet van nieuwe middelen is de voorkeursvolgorde: 1) lumpsumbekosting, 2) indien noodzakelijk vanwege effectiviteit en efficiëntie de
prestatiebox (of variant daarop) en 3) in het uiterste geval een aparte
subsidie.10
Inzicht in prestaties van het stelsel is voorhanden, koppeling met
bestedingen minder
Er zijn in het onderwijs zelden onduidelijkheden over de rechtmatigheid
van bestedingen. Besturen moeten zich jaarlijks verantwoorden over
middelen en resultaten. Dit verloopt in alle sectoren via de jaarrekening en
bestuursverslag vóór juli van het daaropvolgende jaar. De raad van
toezicht beoordeelt de jaarrekening en deze wordt gecontroleerd door een
accountant. De inspectie houdt toezicht op de accountantscontrole en
gebruikt de jaarrekening bij het toezicht op de financiële positie. Omdat
voor de jaarrekening een strikt format geldt, zijn de gegevens van
verschillende besturen goed vergelijkbaar. Alle jaarcijfers worden
gepubliceerd via de DUO-site Open Data. Voor het bestuursverslag gelden
minder strakke voorschriften.
Over de huidige manier van verantwoorden constateerde de Algemene
Rekenkamer in juni 2015 dat er op stelselniveau geen directe koppeling
valt te leggen tussen de inzet van (extra) publieke middelen en de
realisatie van beleidsdoelen.11 Dat komt volgens de Rekenkamer door de
combinatie van vrijheid van besteding en de verschillende manieren
waarop besturen zich in het bestuursverslag (mogen) verantwoorden over
bestedingen en prestaties.
De Rekenkamer deed hiermee een terechte constatering, die in lijn ligt
met het verzoek in de motie-Duisenberg c.s. Als reactie op deze constatering is afgelopen najaar de Onderwijsmonitor gelanceerd. Deze monitor
is opgesteld na advies hierover door de Rekenkamer en ontsluit relevante
informatie, ook kwalitatieve, op één website.12 Zo kunnen lezers een
algemeen beeld krijgen van hoe het Nederlandse onderwijsstelsel ervoor
staat.

10

Deze voorkeursvolgorde is eerder met u gedeeld door onze ambtsvoorgangers, Kamerstuk
32 500-VIII, nr. 214.
11
Algemene Rekenkamer, Onderwijsmonitor – Ontwikkelingen in het primair onderwijs,
voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs in beeld, juni 2015, Kamerstukken
31293 en 31 289 en 31 524, nr. 260.
12
http://www.trendsinbeeldocw.nl/ocw-stelsels-in-beeld/onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

6

Ook buiten de monitor kan, wat de belangrijkste doelen van het onderwijs
betreft, goed inzicht worden verkregen of beleidsdoelen worden gerealiseerd. Gesteld kan worden dat het belangrijkste doel van de onderwijsbekostiging simpelweg is: onderwijsinstellingen in staat te stellen onderwijs
van goede kwaliteit te verzorgen. Hierover is op sector- en op stelselniveau veel informatie beschikbaar. DUO heeft de beschikking over
onderwijsregisters met specifieke data over leerlingen, studenten en hun
prestaties, instellingen, hun onderwijscurricula en resultaten. Deze data
kunnen worden gebruikt om de bekostiging van instellingen te bepalen,
beleid te onderbouwen en informatie te verschaffen aan maatschappij en
besturen (benchmarking).
Ook is er veel openbare informatie, denk aan de jaarlijkse Staat van het
Onderwijs, het jaarlijkse rapport over de financiële situatie in het
onderwijs, en de themaonderzoeken van de inspectie. Als verticale
verantwoording worden belangrijke kengetallen en indicatoren op
stelselniveau, voor het gehele beleidsterrein van OCW, ontsloten op de
website OCW in Cijfers. Informatie over de voortgang op specifiekere
doelen wordt gegeven door de indicatoren bij de OCW-begroting, de
dashboards bij de sectorakkoorden en straks ook de monitoring daarvan
(in 2017 een tussenmonitor voor po, vo en mbo, in 2019 een eindmonitor
voor mbo en in 2020 een eindmonitor voor po en vo). Voor het hoger
onderwijs rapporteert de Reviewcommissie Hoger Onderwijs en
Onderzoek periodiek over de voortgang van de prestatie-afspraken op
sectorniveau. In het mbo doet MBO in Bedrijf dit over de kwaliteitsafspraken.
Specifiek voor de horizontale verantwoording zijn in elke sector instrumenten beschikbaar om de prestaties van individuele instellingen te
bekijken en vergelijken. Zo zijn voor het po en vo Scholenopdekaart.nl,
voor het mbo de MBO Benchmark, de instellingsrapportages mbo en de
mbo-scanner (www.mbo-scanner.nl) en voor zowel het mbo als het hoger
onderwijs Studie in Cijfers (de studiebijsluiter) openbare bronnen van
informatie. Voor scholenopdekaart.nl geldt dat naast cijfers, ook toelichtingen en kwalitatieve informatie over scholen gegeven wordt. Dit biedt
dus een vollediger beeld dan alleen kwantitatieve informatie.
2. Alternatieven voor lumpsumbekostiging
De motie-Duisenberg c.s. verzocht ons alternatieven te ontwikkelen voor
lumpsumbekostiging. Hierbij hebben we onderzocht wat wij kunnen leren
van de bekostigingssystemen van het onderwijs in andere landen, van
andere sectoren dan het onderwijs en wat onderwijssectoren van elkaar
kunnen leren. In veel andere landen worden scholen in het funderend
onderwijs bekostigd via lagere overheden in plaats van rechtstreeks
vanuit de nationale overheid; zij lenen zich daardoor minder gemakkelijk
voor een vergelijking. Wij hebben ons daarom beperkt tot een aantal
landen met een vergelijkbaar sturingsprofiel: Slowakije, Tsjechië en
Vlaanderen.
Alternatief 1: schotten of oormerken
In vergelijking met het buitenland heeft Nederland een zuivere vorm van
lumpsumbekostiging. In de andere landen met een hoge instellingsautonomie over de allocatie van middelen bestaan alsnog oormerken binnen
de lumpsum. Zo is in het hoger onderwijs in Slowakije een onderverdeling aangebracht in onder andere onderzoek, opleidingen en studiebeurzen. In Vlaanderen bestaat in het funderend onderwijs een harde
scheiding tussen de middelen voor salarissen (die direct worden betaald
door de overheid via een toewijzing van stafuren aan een schoolbestuur)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

7

en overige middelen. Voor die laatste geldt dat hier door de OESO een
gebrek aan flexibiliteit wordt geconstateerd: veruit de hoogste kosten voor
een school zijn de salarissen.13 Een schoolbestuur kan door het schot
tussen stafuren en overige middelen echter nooit een mogelijk overschot
aan de door de overheid bepaalde en betaalde lesuren inzetten voor het
repareren van het schoolgebouw, ook als dat harder nodig is. Ook Tsjechië
kent verschillende schotten binnen de lumpsum. Met afzonderlijke
formules worden bijvoorbeeld in het hoger onderwijs de budgetten voor
lesactiviteiten, PhD-studenten, master- en PhD-onderzoeken, campusmaaltijden, huisvesting en studiebeurzen bepaald. De overheid kan variëren in
de hoogte van de schotten als dat in de praktijk nodig blijkt.
Alternatief 2: vaker gebruik maken van doelsubsidies
Zoals we in Nederland naast de lumpsum subsidies kennen, zijn er ook in
de andere landen mogelijkheden ontwikkeld om meer projectmatig
beleidsdoelen na te streven. Slowakije gebruikt subsidies en tenders voor
politiek-maatschappelijke plannen die buiten de reguliere bekostiging
vallen. Zo kunnen instellingen zich inschrijven voor middelen om
werkplaatsen beschikbaar te maken voor bijzondere opleidingen en
kunnen basisscholen aanspraak maken op financiering voor schoolskiën.
Ook Tsjechië kent een tendersysteem, waar scholen voor inclusie- of
achterstandenbeleid zich kunnen inschrijven voor additionele bekostiging.
In beide landen wordt zowel een projectplan als een eindrapport
verwacht, met een verantwoording van de bestede middelen.
Alternatief 3: geen verandering in bekostigingswijze, wel meer openbare
informatie
In de onderzochte landen lijkt men minder in te zetten op horizontale
verantwoording dan in Nederland. Toezichtsrapporten van inspecties en
financiële jaarverslaggeving zijn doorgaans openbaar, maar initiatieven
als scholenopdekaart.nl zijn wij niet tegengekomen. Een noemenswaardig
voorbeeld biedt echter een vierde land, het Verenigd Koninkrijk, dat – net
als Nederland – gegevens uit registers, jaarrekeningen en prestatiegegevens van scholen online publiceert. Het Verenigd Koninkrijk biedt
daarbij ook een benchmarkinstrument: op een website kunnen zij op basis
van verschillende criteria (ligging, leerlingenaantal, leerlingkenmerken
etc.) kiezen met welke scholen ze hun prestatiegegevens en uitgaven
willen vergelijken.14 Het doel is inzicht te verschaffen waar in hun
uitgavenpatroon wellicht efficiencywinst te boeken valt. Ook in Nederland
hebben po- en vo-scholen toegang tot benchmarkinformatie via het
zogenoemde Managementvenster, een onderdeel van scholenopdekaart.nl dat toegankelijk is voor scholen en besturen zelf. In het VK is deze
informatie voor iedereen toegankelijk, dus ook voor de belanghebbenden
rond de school.
Alternatief 4: informatie-uitvraag waarbij gedifferentieerd wordt naar
capaciteit van degene die de informatie moet leveren
Ook binnen Nederland hebben wij verkend of er goede voorbeelden zijn
van stelsels waar autonome, semipublieke instellingen zonder bovenmatige administratieve lasten toch beter inzicht bieden in hun inzet en
voortgang op nationaal vastgestelde doelen. De sectoren zorg, wonen en
pensioenen bleken alle slecht vergelijkbaar doordat de governance te veel
verschilt van die in het onderwijs. In de bekostiging en informatievoorziening van gemeenten is wel een interessante parallel te vinden. De
13
14

OESO, Reviews of School Resources – Flemish Community of Belgium.
https://www.education.gov.uk/sfb/login.aspx.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

8

gemeentebekostiging kent specifieke uitkeringen met specifieke doelen,
die apart (verticaal) verantwoord moeten worden aan het betreffende
departement. Dit is vergelijkbaar met subsidies aan onderwijsinstellingen.
De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is vergelijkbaar met de
lumpsum in de onderwijsbekostiging: de hoogte per gemeente wordt
bepaald op basis van een verdeelmodel en de middelen zijn vrij
besteedbaar. Hiermee bekostigen gemeenten zowel wettelijke als
autonome taken. Daarnaast bevat het Gemeentefonds integratie- en
decentralisatie-uitkeringen die vergelijkbaar zijn met de prestatiebox: er
zijn doelen aan gekoppeld, maar er is geen verplichting om de middelen
ook aan deze doelen te besteden. Hoewel gemeenten wel informatie
beschikbaar stellen over hun uitgaven en inkomsten, hoeven zij zich
hierover niet verticaal te verantwoorden. De verantwoording gebeurt
alleen horizontaal, in de gemeenteraad. De gemeenten leveren via een
geautomatiseerd systeem elk kwartaal informatie aan over bestedingen
aan het CBS. Kleine gemeenten hoeven dit slechts één keer per jaar te
doen. De administratieve lasten van deze informatie-uitvraag zijn zo
proportioneel aan de capaciteit van de gemeente.
Alternatief 5: vaker gebruik maken van resultaatafhankelijke bekostiging
Zoals wij beschreven in het eerste deel van deze brief, wordt in het mbo
gebruik gemaakt van resultaatafhankelijke bekostiging en wordt hier in
het hoger onderwijs mee geëxperimenteerd. In het funderend onderwijs
wordt dit alternatief voor lumpsumbekostiging niet gebruikt.
Uit onderzoek blijkt dat, mits goed vormgegeven, resultaatafhankelijke
bekostiging een effectief instrument kan zijn om prestaties te verbeteren.
Uit de literatuur is een aantal algemene voorwaarden voor de inrichting
van prestatie-afspraken af te leiden. De prestatie moet objectief vast zijn te
stellen op basis van niet of lastig te manipuleren indicatoren. Deze
indicatoren moeten in voldoende mate te beïnvloeden zijn door extra
inspanning en/of kwaliteit van de instellingen. Individuele doelstellingen
werken beter dan doelstellingen op een hoger aggregatieniveau. De
doelen moeten realistisch en haalbaar zijn, maar wel voldoende
prikkelend. Het belonen van groei is kansrijker dan het belonen van een
bepaald niveau. Het risico bij het laatste is dat de instellingen die het nu al
goed doen de extra middelen zonder extra inspanning gemakkelijk
binnenhalen, en de instellingen die het nu slecht of redelijk doen zich niet
geprikkeld voelen, omdat de doelen buiten bereik liggen. Tot slot is het
belangrijk dat andere sturingsinstrumenten, zoals de horizontale en
verticale verantwoording, dezelfde richting op sturen.
Er zijn verder ook risico’s op perverse effecten en vormen van strategisch
gedrag zoals «teaching to the test», maatstaffixatie, focus op bepaalde
leerlingen ten koste van andere leerlingen, fraude, selectie (het uitsluiten
van leerlingen aan toetsen of bewust lager in laten stromen), meer
zittenblijven en meer verplichte afstroom. Dit betekent niet dat prestatieafspraken niet effectief kunnen zijn, zie onder andere CPB (2009).15
3. Weging van de alternatieven
Wij zullen nu ingaan op de lering die wij trekken uit de hierboven
beschreven alternatieven. De internationale voorbeelden laten zien dat er
ook buiten Nederland geen kopieerbare of gemakkelijke oplossing
voorhanden is die enerzijds de autonomie van instellingen respecteert,
betere of meer informatie oplevert en die niet onnodig drukt op de
administratieve lasten voor instellingen.

15

Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie.
CPB-document no. 187, juli 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

9

Wij zijn geen voorstanders van het creëren van schotten of oormerken
binnen de bekostiging (alternatief 1) omdat dit, zoals ook de OESO
constateert over Vlaanderen, ten koste gaat van flexibiliteit. Het perkt de
bewegingsvrijheid van een instelling in, geeft daarmee een risico op een
te trage reactie op maatschappelijke behoeften en zou bovendien meer
plancapaciteit bij de overheid vergen dan in Nederland voorhanden is. Dat
is ook de reden dat de Minister geen voorstander is van het oormerken
van middelen voor huisvesting in het mbo en hoger onderwijs, zoals de
SP en het CDA opperden in het debat over de initiatiefnota van het lid
Jasper van Dijk «Op naar de nieuwe universiteit» (2 december jl.). Wel zijn
bandbreedtes denkbaar die als benchmark kunnen fungeren tussen
instellingen onderling en die voor de medezeggenschap behulpzaam
kunnen zijn om het goede gesprek met hun (college van) bestuur te
voeren. Hierop gaan wij verder in in hoofdstuk 5.
Het bewust inzetten van doelsubsidies (alternatief 2) en het beter gebruik
maken van bestaande informatie (alternatief 3) zien wij als kansrijk, ook
hierop gaan wij verder in in hoofdstuk 5.
Zoals hierboven beschreven, wordt over gemeentebekostiging (alternatief
4) alleen horizontale verantwoording aan de gemeenteraad afgelegd. De
vertaling hiervan voor het onderwijs zou zijn dat instellingen zich niet
meer aan het Ministerie van OCW verantwoorden, maar alleen aan hun
medezeggenschapsorganen en raden van toezicht. Gezien het grote
verschil in democratische legitimatie en professionaliteit is dit onwenselijk. Wat wij wel interessant vinden, is de mogelijkheid om de
hoeveelheid of frequentie van de informatie-uitvraag te laten afhangen
van de capaciteit (omvang) van het bestuur dat de informatie moet
leveren.
Uit de literatuur weten we dat resultaatafhankelijke bekostiging (alternatief 5) effectief kan zijn om prestaties te verbeteren maar ook risico’s
met zich meebrengt. Monitorbare afspraken met individuele schoolbesturen in het po en vo zouden zeker kunnen helpen bij een goede
implementatie van sectoraal gemaakte afspraken. Om te bepalen of
resultaatafhankelijke bekostiging op korte termijn breder toepasbaar is
dan alleen in het mbo en ho, vergelijken we nu kort de huidige afspraken
in het po en vo met wat we weten uit de literatuur. Bij een uiteindelijke
afweging zullen uiteraard ook de uitkomsten van het experiment in het
hoger onderwijs en de kwaliteitsafspraken in het mbo een rol spelen.
De gemaakte afspraken in het bestuurs- en in het sectorakkoord zijn
gericht op het niveau van de sectoren. De doelen in deze akkoorden
werken door op bestuursniveau, maar zijn bijvoorbeeld niet zo specifiek
doorvertaald naar de context van een bestuur dat ze voor elk individueel
bestuur ambitieus en toch haalbaar zijn. Het gaat voornamelijk om doelen
op sectorniveau en om proces- of throughputafspraken, zoals de
vaardigheden van leraren, het aandeel scholen dat Scholenopdekaart.nl
heeft gevuld, het aandeel startende leraren dat begeleiding krijgt en het
aandeel besturen met een investerings- en implementatieplan voor
onderwijs en ict. De gekozen outputindicatoren in het mbo daarentegen
zijn onomstotelijk vast te stellen op instellingsniveau uit administratieve
data. Voor de (proces)indicatoren binnen de prestatiebox is het veel
lastiger om de uitkomsten objectief vast te stellen op instellingsniveau,
zonder dat dit leidt tot enorme administratieve lasten.
De instrumenten zoals toegepast in het mbo en hoger onderwijs zijn dus
niet één op één toe te passen op de afspraken zoals ze in het funderend
onderwijs gemaakt zijn. Ook is de manier waarop deze afspraken in het
mbo en hoger onderwijs zijn vormgegeven lastig toepasbaar in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

10

funderend onderwijs. In het mbo en hoger onderwijs zijn de afspraken
bijvoorbeeld gecombineerd met het maken van individuele plannen die
van advies zijn voorzien door MBO in Bedrijf of de Reviewcommissie
Hoger Onderwijs en Onderzoek. Dergelijke nuttige ondersteuning is een
stuk lastiger te realiseren bij het grote aantal schoolbesturen (en het nog
grotere aantal scholen, de eenheid die herkenbaarder is voor leerlingen en
ouders) in het funderend onderwijs. Belangrijker is dat in het mbo de
resultaatafhankelijke beloning (als onderdeel van de bredere kwaliteitsafspraken) nog voor de eerste keer moet plaatsvinden (2016) en in het hoger
onderwijs de evaluatie pas dit jaar gestart wordt (beschikbaar in 2017).
Om te kunnen inschatten of het risico op perverse effecten in het
funderend onderwijs goed valt in perken, is het zinvol eerst de geleerde
lessen uit het mbo en hoger onderwijs af te wachten. Daarom ligt het op
dit moment niet voor de hand om resultaatafhankelijke bekostiging in te
voeren in het funderend onderwijs.
4. Waardering van ons huidige systeem
Het Nederlandse onderwijsstelsel presteert internationaal gezien
bovengemiddeld goed met gemiddelde uitgaven.16 Gezien de kwaliteiten
van ons stelsel, de fase waarin ons stelsel zich bevindt en de lering die wij
trekken uit de beschreven alternatieven, blijven wij vasthouden aan onze
sturingsfilosofie zoals beschreven in de inleiding. Hierin is bekostiging
één van de instrumenten om te sturen op kwaliteit. We sturen hierbij op
resultaten en opbrengsten en niet op inzet van middelen. De keuze voor
een bekostiging die voornamelijk als lumpsum wordt uitgekeerd, vloeit
voort en past bij de fase waarin het Nederlandse onderwijsstelsel zich
bevindt.
Beslissingen over het onderwijsproces en de bijbehorende inzet van
middelen kunnen het beste zo dicht mogelijk op het primaire proces
worden genomen: wat is in deze specifieke context de meest doelmatige
manier om een euro uit te geven? Nog steeds zijn wij ervan overtuigd dat
eigenaarschap van deze processen een vereiste is voor een verbetercultuur en dat lumpsumbekostiging de minste administratieve lasten
creëert, een ander belangrijk uitgangspunt van ons beleid.17
Wel is het zo dat door de keuze voor sturing op resultaten en opbrengsten,
er minder bekend is over input en inzet (en daarmee doelmatigheid) van
individuele onderwijsinstellingen. Specifiek voor het funderend onderwijs
geldt daarbij dat instellingen nu nog veel ruwe gegevens verstrekken aan
uitvoeringsorganisaties, die deze opslaan in registers. Deze opslag is
behalve voor de berekening van de bekostiging ook bedoeld om administratieve lasten te reduceren door hergebruik van data. Met de vereenvoudiging van de bekostiging wordt gedereguleerd waar mogelijk. Dit leidt tot
minder bekostigingsvariabelen, op een hoger niveau verzameld (bestuur
in plaats van school), vereenvoudigde toepassingsregels, met als gevolg
dat de stroom ruwe data afneemt. Dit maakt nieuwe afspraken over
informatie-uitwisseling gewenst.
Voor alle sectoren geldt dat de financiële verantwoording van instellingen
wel inzichtelijk maakt hoeveel besteed is aan bijvoorbeeld personeel of
huisvesting en of dit rechtmatig gebeurt, maar dat het systeem niet is
gericht op het geven van inzicht met welk doel bepaalde middelen precies
zijn uitgegeven. De drie voorbeelden die in de overwegingen van de
motie-Duisenberg c.s. worden genoemd (middelen voor jonge leraren,
taal en rekenen en professionalisering) laten dat dan ook zien. Middelen
16
17

OESO, Education at a Glance 2015.
Regeldrukagenda 2014–2017, bijlage bij Kamerstuk 29 515, nr. 356.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

11

voor rekenen kunnen immers met goede redenen besteed zijn aan het
aanstellen van een rekendocent (wat opgaat in de post personeel), maar
ook aan de aanschaf van goede applicaties waarmee studenten kunnen
oefenen (post: leermiddelen). Bovendien kan informatie over bestedingen
ook geen antwoord geven op een vraag als «wat is door bestuur X gedaan
om de rekenvaardigheid van zijn leerlingen te verhogen»? Bij de implementatie van de huidige sectorakkoorden lopen wij echter wel tegen dit
type vragen aan. Wat te doen als landelijk de voortgang op een bepaald
doel tegenvalt, maar niet inzichtelijk is of dit komt doordat er niet
voldoende aandacht aan besteed is door sommige instellingen of dat er
juist, ondanks grote inzet, toch geen vorderingen worden geboekt?
De huidige systematiek van sectorakkoorden in het po en vo gaat ervan
uit dat besturen zelf bepalen hoe zij de afgesproken doelen vertalen naar
hun eigen context. Dit kan betekenen dat zij niet met elk doel uit een
sectorakkoord aan de slag gaan. Dat is goed te rechtvaardigen: een doel
dat relevant is op sectorniveau, hoeft niet van elk bestuur even veel inzet
te vergen. Het verhogen van het aantal mastergediplomeerde docenten in
het vo is bijvoorbeeld minder relevant voor een schoolbestuur dat al aan
de landelijke streefwaarde voldoet. Als dit bestuur middelen liever inzet
voor coaching van docenten dan voor extra masteropgeleide docenten, is
dat goed uit te leggen. Het is echter onwenselijk dat op landelijk niveau
witte vlekken ontstaan doordat sommige doelen door al te weinig
besturen worden opgepakt.

Daarnaast speelt ook dat, zoals de bestuurders uit po en vo die wij
spraken aangeven, er veel ambitieuze landelijke doelen zijn waar zij zich
op moeten richten. Ook gaven sommige bestuurders aan dat zij afspraken
over doelen op lokaal niveau, met hun schoolleiders en eigen belanghebbenden, het belangrijkst vinden. Toch geven ook veel bestuurders aan dat
zij het niet meer dan logisch vinden dat ook de overheid afspraken met
hen maakt. Wel is er daarbij meer draagvlak voor doelen die hen ruimte
laten in de manier waarop bestuurders en scholen die doelen willen
bereiken. Zo wordt het doel om zittenblijven tegen te gaan breed gedeeld,
maar willen bestuurders vrijheid om te bepalen hoe dat in hun context het
beste bereikt wordt (bijvoorbeeld door een zomerschool in te richten of
juist niet). Uitzonderingen kunnen liggen bij onomstotelijke maatschappelijke opdrachten, waar meer draagvlak is voor «hoe»-afspraken. Zoals ook
het eerder aangehaalde McKinsey-rapport laat zien, is het – in een stelsel
dat de stap wil zetten van «good» naar «great» – bij uitstek de taak van de
instellingen zelf om de afweging te maken op welke verbeterdoelen zij
zich in hun context willen richten. Wel vinden wij dat daartegenover moet
staan dat besturen in staat en bereid moeten zijn om die keuzes, beargumenteerd vanuit een heldere visie, goed uit te leggen en zich daarover te
verantwoorden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

12

Kortom, het is duidelijk dat op stelselniveau de doelmatigheid gediend is
met autonome instellingen, wat de doelen zijn bij (extra) middelen en van
veel doelen is ook inzichtelijk of ze worden behaald. Door onze focus op
resultaten en opbrengsten is het echter niet altijd mogelijk om een direct
verband te leggen tussen de inzet van (extra) middelen voor een bepaald
doel en de voortgang richting dat doel. Dit is deels inherent aan een
sector als het onderwijs: niet alles van waarde is meetbaar, zeker waar het
gaat om kwalitatieve verbeterslagen. Bovendien wordt veel van de
outcome ook beïnvloed door factoren waar een onderwijsinstelling geen
invloed op heeft. Toch willen wij waar dat wel mogelijk en wenselijk is,
proberen om bij te dragen aan meer inzicht.
5. Conclusie en acties
Bij het zoeken naar alternatieven voor of naast lumpsumbekostiging blijkt
dat het balanceren tussen enerzijds autonome semipublieke instellingen
en anderzijds goede sturingsinformatie over nationaal vastgestelde
doelen universeel is. Dé oplossing zijn wij hiervoor niet tegengekomen.
Wel zien wij kansen langs drie lijnen:
• het versterken van de horizontale verantwoording;
• het beter benutten van bestaande informatie;
• het op voorhand beter vastleggen van doelen inclusief bijbehorende
verantwoordingsplichten.
Wat het versterken van de horizontale verantwoording betreft, blijven wij
onverkort inzetten op de onderwijsbrede ambities uit het wetsvoorstel
Versterking bestuurskracht en specifiek voor het funderend onderwijs op
de acties uit de brief Transparantie in het funderend onderwijs.18 19 Op de
andere twee lijnen gaan wij hieronder in.
Bestaande informatie beter benutten
De jaarverslaglegging van instellingen biedt nu al een schat aan informatie. Ook wat betreft de beschikbaarheid van andere gegevens loopt de
onderwijssector voorop. Aandachtspunt hierbij is wel dat dit potentieel
nog niet optimaal wordt benut. Wij willen dit stimuleren. Een goed
voorbeeld is de MBO Benchmark die de MBO Raad jaarlijks opstelt.
Onderdeel van deze benchmark zijn de bestedingen aan personeel en
huisvesting. Een mbo-instelling kan de benchmark gebruiken om de eigen
financiële positie te vergelijken met die van andere instellingen en
daarvan te leren, maar hij biedt ook voor medezeggenschapsraden een
goede basis voor het gesprek met de eigen instelling over bijvoorbeeld de
begroting. Ons ideaalbeeld is dat voor elke onderwijssector uiteindelijk
een benchmark bestaat die het voor belanghebbenden mogelijk maakt om
de relatieve uitgaven van zijn of haar instelling aan bijvoorbeeld
huisvesting te vergelijken met die van andere instellingen. Wij roepen dan
ook de overige sectorraden op om specifiek voor hun sector het gesprek
aan te gaan met hun belanghebbenden, bijvoorbeeld medezeggenschapsvertegenwoordigers en vakbonden, over wat voor hun sector een gezonde
bandbreedte is voor uitgaven aan huisvesting en om beschikbare
gegevens zo helder mogelijk te ontsluiten voor onder andere ouders,
studenten en personeel. Voor het mbo bestaat een dergelijke benchmark
zoals gezegd al. Ook in het funderend onderwijs is een monitor
huisvesting po en vo in ontwikkeling: met de sectorraden voor po en vo
wordt bekeken hoe de informatievoorziening met betrekking tot
huisvesting richting gemeenten, bestuurders, ouders en andere stakeholders op jaarlijkse basis vormgegeven kan worden. Acties voor het ho
18
19

, Kamerstuk 34 251, nr. 2.
Kamerstuk 31 293, nr. 273.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

13

neemt de Minister mee in haar reactie op het inspectierapport over
huisvesting in het mbo en ho. Naar verwachting wordt na de zomer een
onderzoek naar het universitaire vastgoed opgeleverd in opdracht van de
gezamenlijke universiteiten.
Om te stimuleren dat medezeggenschapsraden ook in staat zijn om de
beschikbare informatie goed te benutten, blijven wij inzetten op het verder
professionaliseren van de medezeggenschap.
Om het gebruik van openbare onderwijsgegevens verder te stimuleren,
zullen wij dit najaar een Dag voor Open Onderwijsdata voor het funderend
onderwijs organiseren. Doel van deze dag is het stimuleren van het
gebruik van open data voor nieuwe en creatieve toepassingen zoals
applicaties die het onderwijs kunnen ondersteunen. Ook de Algemene
Rekenkamer organiseert dit najaar op basis van onder andere open
onderwijsdata een «hackathon» – een dag waar programmeurs intensief
samenwerken aan een gemeenschappelijk doel – over verantwoording.
Doel van deze hackathon is te zoeken naar verbanden tussen wat een
school als input heeft (waaronder financieel) en wat de opbrengsten zijn.
Wij zijn benieuwd naar de resultaten.
Om te voorkomen dat de grote hoeveelheid beschikbare informatie ertoe
leidt dat men door de bomen het bos niet meer ziet, zullen wij voortaan in
ons eigen jaarverslag een explicietere link leggen tussen de gedane
investeringen in het onderwijs en wat daarmee bereikt is. Hoewel het
onrealistisch zou zijn om te verwachten dat investeringen zich altijd
één-op-één verhouden tot beweging op van tevoren gekozen indicatoren,
zullen wij proberen deze relatie zo goed mogelijk te leggen. Dit kan uw
Kamer een handvat bieden bij de beoordeling van de verantwoordingsstukken.
Daarnaast werken wij samen met de onderwijskoepels aan het ontwikkelen van een onderwijsbreed data- en informatiemodel met bijbehorende
uitwisselingsafspraken, waarbij alle mogelijke en beschikbare bronnen
betrokken worden. Hoewel de toekomstige vraag naar informatie zich niet
altijd laat voorspellen, zal dat in sommige gevallen kunnen helpen om
benodigde informatie te leveren of juist te hergebruiken. Uiteraard blijft
het uitgangspunt dat de administratieve lasten zo beperkt mogelijk
blijven.
Een goed begin is het halve werk
Onze belangrijkste conclusie is dat het nodig is om direct bij het
vastleggen van een beleidsdoel niet alleen goed te bepalen wat het
adequate instrument is, maar ook welke informatie nodig is om de
voortgang inzichtelijk te maken. Hier valt nog een slag te maken. Dit
begint met instrumentkeuze: uitgangspunt van onze visie op het stelsel is
dat wij sturen op output en outcome. De instellingen bepalen vervolgens
zelf hoe zij die output en outcome het beste kunnen bereiken. Om de
sturing op landelijke beleidsprioriteiten te versterken, moeten de
afspraken over output en outcome dan wel zinvol en herkenbaar zijn op
het niveau van de instelling. Alleen dan kunnen zij rapporteren over hun
voortgang en kan daarop centraal gestuurd worden. Bij de (tussen)evaluaties in 2017 van het Bestuursakkoord po en het Sectorakkoord vo zullen
deze noties meegenomen worden als uitgangspunt. Bij deze evaluatie kan
daarnaast bepaald worden of doorontwikkeling gewenst is van het nog
relatief nieuwe financiële instrument prestatiebox. Ook is het zinvol om
per doel goed af te wegen welke vorm van afspraken daarbij het beste
past. Als het bijvoorbeeld wenselijk is dat álle instellingen in een sector
zich richten op een bepaald doel, ligt eerder regelgeving voor de hand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

14

Zodra voor een bepaald doel het geschikte instrument gekozen is, moet
helder worden vastgesteld hoe de voortgang richting het doel inzichtelijk
wordt: welke informatie is nodig, wie moet straks die informatie leveren,
in welke vorm, en op welke termijn is er iets zinnigs over te zeggen?
Hebben we de gegevens al in onze registers, dan volstaat een arrangement om deze gegevens te kunnen (her)gebruiken. Volstaat een
steekproef? Dan biedt contractonderzoek of een thema-onderzoek van de
inspectie uitkomst. Is het nodig om van elke instelling te weten hoe die
ervoor staat in verhouding tot een nationaal bepaald doel en bevatten
onze registers deze informatie niet? Dan zullen van tevoren afspraken
nodig zijn over de te leveren informatie. Dit kan administratieve lasten
genereren. Bij wisselende eisen aan de verantwoording dient er natuurlijk
zo tijdig mogelijk duidelijkheid te zijn over de te leveren informatie.
Bestuurders uit po en vo die wij spraken gaven aan het niet meer dan
normaal te vinden om zich te verantwoorden, mits zij maar van tevoren
weten dat dit moet en welke informatie daarbij nodig is.
Uitgangspunt blijft dat wij, gezien de bewezen waarde van autonome
instellingen, (extra) middelen bij voorkeur inzetten via de lumpsumbekostiging. In die gevallen waarin we echter tot op de euro willen weten of
middelen wel aan het bijbehorende doel zijn besteed, en we deze
middelen ook willen kunnen terugvorderen als ze aan iets anders zijn
uitgegeven, kiezen we voor een geoormerkte doelsubsidie met een
specifieke verantwoordingsrapportage. Een subsidie (die daarna
eventueel indaalt in de reguliere bekostiging) blijft een geschikt middel
om nieuwe initiatieven te stimuleren. Bestaande voorbeelden hiervan zijn
zomerscholen, de innovatie-impuls onderwijs, startgroepen en de
begeleiding van startende leraren. Deze wijze van bekostiging kan in
sommige gevallen ook bijdragen aan het evidence-based karakter van
beleid. Gezien de grotere administratieve lasten die bij een subsidie
horen, zowel voor een instelling als voor de overheid, willen wij het
gebruik van dergelijke doelsubsidies echter wel blijven beperken. Een
subsidie ligt ook niet altijd voor de hand omdat doelen in veel gevallen
niet alleen worden nagestreefd met extra geld, maar er ook vaak vanuit
wordt gegaan dat instellingen een deel van hun lumpsumbekostiging
inzetten, zoals bij professionalisering.
Omdat wij zoveel mogelijk gebruik willen blijven maken van de lumpsumsystematiek, willen we daarover de verantwoording verbeteren door hier
meer inhoudelijke eisen aan te stellen, in de eerste plaats de verantwoording over die doelen waarover met de sectoren afspraken zijn
gemaakt. Dit betekent een cultuuromslag, maar bij een vereenvoudiging
van de bekostiging, zoals die op stapel staat in het funderend onderwijs,
hoort ook een strakkere verantwoording. Zoals eerder beschreven moet
de jaarrekening worden opgesteld volgens een format, maar is de
indeling van het bestuursverslag een stuk vrijer. Daarom willen wij in
overleg met de sectorraden onderzoeken hoe wij meer inhoudelijke eisen
aan het bestuursverslag kunnen stellen. Per schoolbestuur kan bijvoorbeeld gevraagd worden om in het bestuursverslag een koppeling te
maken met de eigen schoolplannen en toe te lichten hoe het bestuur zich
verhoudt tot bepaalde nationale doelstellingen en welke inspanning het
daarvoor heeft gepleegd. Helemaal bij extra middelen die met een
specifiek doel via de prestatiebox of de lumpsumsystematiek worden
uitgekeerd, is dat een gerechtvaardigde vraag. Bij de omvang van de
informatievraag kan wellicht, zoals het voorbeeld van de gemeentebekostiging laat zien, gedifferentieerd worden naar de grootte van het schoolbestuur. Dit type informatie versterkt de horizontale verantwoording en kan
ook in de verticale verantwoording steekproefsgewijs worden benut om
inzicht te krijgen in hoe sommige besturen er wel en andere er niet in
slagen om zich te verbeteren op nationale doelen. Ook de inspectie maakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

15

in het toezicht steeds meer gebruik van het jaarverslag van een bestuur.
Een beter jaarverslag kan dus ook de inspectie ondersteunen in haar rol.
Wij zullen aan het eind van het jaar op dit onderwerp terugkomen in de
jaarlijkse rapportage bij de financiële situatie in het onderwijs. In het mbo
en het hoger onderwijs zijn inhoudelijke eisen overigens minder aan de
orde: omdat daar met elke instelling een individuele kwaliteits- dan wel
prestatieafspraak is gemaakt, zijn doelen in die sectoren al vertaald naar
een niveau dat meetbaar, stuurbaar en betekenisvol is voor de instelling
en rapporteren zij daar ook over. Zoals gezegd, wachten wij de evaluaties
van deze systemen nog af.
Om het jaarverslag tot zijn recht te laten komen als verantwoordingsinstrument richting belanghebbenden, is het natuurlijk wel zaak dat het
verslag voor hen gemakkelijk beschikbaar is. In alle onderwijssectoren is
al afgesproken dat de openbaarmaking via de branchecode wordt
geregeld. De MBO Raad, de VH en de VSNU hebben een site gemaakt met
de links naar alle jaarverslagen. In het po en vo maken nog niet alle
besturen hun jaarverslag openbaar. Wij hebben in het AO Financiële
situatie in het onderwijs toegezegd u te informeren hoeveel besturen in
2016 hun jaarverslag niet openbaar maken. Mocht in 2017 blijken dat de
branchecodes nog niet voldoende vruchten afwerpen, dan zullen wij de
openbaarmaking wettelijk verplichten.
Door op de hierboven beschreven manieren de verantwoording te
versterken en door bestaande informatie beter te benutten, gaan wij ervan
uit dat wij in de toekomst nog beter inzicht kunnen verschaffen in de
voortgang op beleidsdoelen om zo ook uw Kamer beter te kunnen
informeren.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VIII, nr. 143

16