Initiatieven voor digitale
democratie op nationaal niveau
Een internationale vergelijking

Rapport

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

Auteurs
Roos de Jong, Julia Jansen, Patricia Faasse en Paul Diederen

Foto omslag
Ramon van Flymen / Hollandse-Hoogte / ANP
Bij voorkeur citeren als:
Rathenau Instituut (2020). Initiatieven voor digitale democratie op nationaal
niveau – Een internationale vergelijking. Den Haag (auteurs: Jong, R. de, J.
Jansen, P. Faasse & P. Diederen)

2

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3

Voorwoord
Nederland kent een rijke traditie van burgerparticipatie in lokale democratische
processen. Denk aan de inrichting van een winkelgebied of bestemmingsplannen
voor bouwprojecten. Daarbij worden steeds vaker digitale instrumenten ingezet.
Naar aanleiding van een breed gesteunde motie en op verzoek van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deden we onderzoek naar
instrumenten voor digitale burgerbetrokkenheid op nationaal niveau. Ons
deskresearch en onze vergelijkende literatuurstudie naar buitenlandse ervaringen
laten zien onder welke voorwaarden diverse instrumenten – van
informatiesystemen en interactieve online platforms, tot stem- en visualisatietools –
kunnen bijdragen aan democratische legitimiteit. Onze interviews en
expertbijeenkomst bieden inspiratie om huidige Nederlandse praktijken te
versterken en aan te vullen.
Dit onderzoek laat zien dat de Nederlandse rijksoverheid de ontwikkeling van
behulpzame applicaties en platforms kan stimuleren, door de eigen
informatiehuishouding te verbeteren. Maar er is niet één type instrument dat zich
voor alle vormen van burgerbetrokkenheid en elke fase van de beleidscyclus leent.
Bovendien, digitale tools maken nog geen democratie, maar kunnen wel een
aanvulling zijn op geïnstitutionaliseerde offline praktijken en communicatie via
sociale media. Uitdagingen voor offline burgerbetrokkenheid gelden ook online.
Zorgvuldig ontworpen digitale betrokkenheid verruimt mogelijkheden tot
constructieve interacties waarbij parlement, regering, burgers, stakeholders en
media elkaar kunnen voeden en corrigeren.
Met dit onderzoek vestigt het Rathenau Instituut de aandacht op de vraag hoe
technologieën kunnen bijdragen aan een toekomstbestendige democratie. Eerder
publiceerden we Griffiers en digitalisering (2019), over digitalisering in de lokale
democratie, Online meebeslissen (2017), over digitale burgerparticipatie voor het
Europees Parlement en Kansen en dilemma’s van digitale democratie (2015), over
digitale burgerbetrokkenheid voor het Nederlandse parlement. ‘Kennis voor
democratie’ is een speerpunt in het werk van het Rathenau Instituut. Een centrale
vraag is steeds hoe burgers beter bij democratische besluitvorming betrokken
kunnen worden, waarbij wetenschappelijke inzichten, belangen en verschillende
waarden een rol spelen.
Dr. ir. Melanie Peters
Directeur Rathenau Instituut

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

4

Samenvatting
Om de verbinding tussen burger en politiek in het huidige democratische proces te
versterken, kan Nederland zich laten inspireren door instrumenten voor digitale
burgerbetrokkenheid die in andere landen op nationaal niveau worden ingezet.
We onderscheiden instrumenten voor:
• informatieve burgerbetrokkenheid (e-informatie);
• beleidsbeïnvloedende burgerbetrokkenheid (e-consultatie);
• directe burgerbetrokkenheid (e-besluitvorming).
De verschillende typen instrumenten kunnen onderdeel zijn van een antwoord op
(1) de behoefte van burgers om zich adequaat vertegenwoordigd te voelen door
politici en bestuurders in debatten en beslissingen, en (2) de behoefte van politici
en bestuurders om zicht te hebben op wat er speelt in de samenleving en de kennis
en kunde van burgers te benutten.
In dit rapport brengen we naar voren hoe de instrumenten bijdragen aan
democratische legitimiteit en onder welke voorwaarden. Hiervoor onderzochten we
informatiesystemen, interactieve online platforms, stem- en visualisatieinstrumenten
en ad hoc deliberatieprocessen met digitale elementen die gebruikt worden in
Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Taiwan en Schotland. We
komen tot de volgende aanbevelingen en overwegingen:
1.
Investeer in de basis: toegankelijke informatie
Transparantie over politieke afwegingen en actief delen van overheidsinformatie
zijn cruciaal voor het functioneren van een representatieve democratie. We geven
drie aanbevelingen voor Nederland op het gebied van e-informatie:
•

Verbeter de informatiehuishouding
De Estse nationale informatiesystemen maken bestuurlijke processen
transparant. Ze kunnen zowel geïnteresseerde burgers ondersteunen bij hun
betrokkenheid, als parlementariërs en bestuurders helpen om hun
verantwoordelijkheden te dragen. Transparantie is niet alleen een kwestie van
informatie beschikbaar stellen via websites, maar ook van het goed vind- en
doorzoekbaar maken en overzichtelijk aanbieden van deze informatie. Als de
Nederlandse rijksoverheid haar eigen digitale infrastructuren zou verbeteren,
zouden politieke besluitvormings- en beleidsprocessen (direct) online te volgen
zijn. Door standaarden voor data en informatieontsluiting te hanteren, kunnen

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

5

ook andere partijen ruwe data snel ophalen en gebruiken voor eigen
applicaties en analyses.
•

Stimuleer accountabilityplatforms
Om transparantie van het parlement te verbeteren, kunnen beslissingen,
stemgedrag en lobbyactiviteiten van individuele volksvertegenwoordigers, naar
Duits en Grieks voorbeeld, online inzichtelijk gemaakt worden. De Tweede
Kamer en de regering kunnen (particuliere) initiatieven ondersteunen die
gericht zijn op het vergroten van transparantie en overzicht, en op het
faciliteren van direct contact tussen burgers en individuele politici. Dergelijke
nieuwe vormen van online communicatie van politici met burgers kunnen een
waardevol alternatief vormen voor de huidige interacties op social media
platforms, die niet ontworpen zijn voor het democratische debat.

•

Zorg voor directe vraag-en-antwoord-mogelijkheden tussen burger en
volksvertegenwoordiger
Meer directe mogelijkheden voor gemodereerde interactie tussen burgers en
volksvertegenwoordigers kunnen bijdragen aan gebalanceerde informatie- en
communicatiestromen, waardoor parlement, regering, burgers, stakeholders en
media elkaar kunnen beïnvloeden en corrigeren. De Duitse en Griekse
voorbeelden laten zien dat een platform met vraag-en-antwoord-functie politici
stimuleert om verantwoording af te leggen over hoe zij invulling geven aan hun
politieke mandaat.

2.
Innoveer met digitale burgerbetrokkenheid: experimenteer en leer
Bij beleidsbeïnvloedende en -besluitvormende betrokkenheid is het belangrijk om
recht te doen aan de input van burgers én aan de autonomie van het parlement.
Om de kansen van digitale instrumenten te benutten, geven we de volgende drie
lessen mee:
•

Maak (elke vorm van) digitale burgerbetrokkenheid laagdrempelig en
toegankelijk
Video’s, live streaming, digitaal stemmen en online interactie, maar ook het
analyseren en visualiseren van argumentenfamilies, bieden kansen om grotere
groepen mensen te betrekken en kennis en expertise in de samenleving beter
te benutten. De overheid kan online platforms voor burgerinitiatieven creëren of
steunen en zich opstellen als gebruiker van consultatieplatforms. Ook bij
burgerberaden en participatieve begrotingsprocessen kunnen online
onderdelen drempels verlagen, doordat ze verschillende vormen van
betrokkenheid faciliteren. Toch blijft het een uitdaging om diversiteit en
inclusiviteit te garanderen. Het is daarnaast cruciaal om burgers actief te

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

6

informeren over het bestaan en functioneren van de beschikbare platforms via
campagnes en voorlichtingsactiviteiten.
•

Wees helder over proces en doel van burgerbetrokkenheid
Voor het succes van burgerinitiatieven, consultaties, burgerberaden en
participatief begroten, is het cruciaal verwachtingen te managen en duidelijk te
zijn over hoe de inbreng van burgers doorwerkt in de formele politieke
besluitvorming. Dit vraagt om politieke wil en toezegging van regering of
parlement om de resultaten serieus te nemen, maar ook om tussentijdse
feedback en verantwoording achteraf.

•

Leer en verbeter
Het vergt zorgvuldig ontwerp, herhaling en reflectie om vast te kunnen stellen
op welke manier, wanneer en waarom een participatietraject bijdraagt aan
democratische legitimiteit. Er is nog weinig bekend over de
langetermijneffecten en invloed van digitale burgerbetrokkenheid op
vertrouwen tussen burgers en overheid. Extra onderzoek hiernaar en flexibele
inrichting van nieuwe platforms en initiatieven zijn cruciaal om geleerde lessen
te kunnen vertalen in nieuwe ontwerpen.

3.
De inzet van digitale instrumenten is maatwerk
Het gebruik van digitale middelen vormt geen wondermiddel of quick fix. De
uitdaging is om steeds tot een afweging en politiek gedragen beslissing te komen
over welke technologieën, wanneer en hoe een bijdrage kunnen leveren aan de
geïnstitutionaliseerde praktijken van de representatieve democratie. We geven drie
aanbevelingen:
•

Combineer online met offline instrumenten
Digitale instrumenten voor burgerbetrokkenheid kunnen bijdragen aan een
vernieuwing van democratische processen. Online interactie kan
complementair zijn aan zowel traditionele, fysieke participatieprocessen, alsook
aan de meer ad hoc digitale interacties op bestaande social media platforms.
Ook online kan het lastig zijn om nieuwe en diverse groepen te bereiken en in
verschillende behoeften te voorzien. Het vergt inspanning en meer dan
technologische snufjes om vruchtbare, vrije en veilige interactie tussen politici
en burgers te organiseren.

•

Kies of ontwerp passende digitale instrumenten
Voor verschillende stappen in een deliberatief proces zijn diverse digitale
instrumenten ontworpen en getest. Het is raadzaam om bij het gebruik van
digitale middelen specifiek te kijken naar de mogelijkheden en beperkingen van

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

7

het instrument. Er is niet één type instrument dat zich voor alle vormen van
digitale burgerbetrokkenheid leent.
•

Besteed aandacht aan veiligheid en de mogelijkheid van fraude
Digitale instrumenten brengen ook nieuwe risico’s met zich mee, bijvoorbeeld
rondom veiligheid en autorisatie. Het is belangrijk om af te wegen welke
maatregelen en investeringen in digitale beveiliging proportioneel zijn. Om
goede afwegingen te kunnen maken, zijn specifieke ICT-kennis en expertise bij
overheid en parlement noodzakelijk.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

8

Inhoud
Voorwoord ............................................................................................................ 3
Samenvatting ....................................................................................................... 4
1

Inleiding ..................................................................................................... 10
1.1
De motie Van Kooten-Arissen .................................................... 10
1.2
Dit onderzoek: vraag en vertrekpunten ..................................... 10
1.3
De verbinding tussen burger en politiek ................................... 12
1.4
Digitale burgerbetrokkenheid ..................................................... 15
1.5
Aanpak ......................................................................................... 18
1.6
Leeswijzer .................................................................................... 19

2

E-informatie ............................................................................................... 21
2.1
Transparantie over activiteiten van parlementariërs ................ 22
2.1.1
Abgeordnetenwatch: monitoring in Duitsland .......................... 22
2.1.2
VouliWatch: monitoring in Griekenland..................................... 25
2.1.3
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 27
2.2
Transparantie over wetgevingsprocessen met ingebouwde
consultatie ................................................................................... 28
2.2.1
EIS en VIIS: informatiesystemen in Estland .............................. 28
2.2.2
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 33
2.3
De vertaling naar Nederland ....................................................... 34
2.3.1
Ervaringen in Nederland ............................................................. 35
2.3.2
Opties voor Nederland ................................................................ 38

3

E-consultatie ............................................................................................. 39
3.1
Online (cocreatie van) burgerinitiatieven .................................. 40
3.1.1
Kansalaisaloite: burgerinitiatief in Finland................................ 40
3.1.2
Rahvaalgatus.ee: het burgerinitiatief in Estland ....................... 44
3.1.3
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 46
3.2
Crowdsourcing en deliberatie op initiatief van regering of
parlement ..................................................................................... 48
3.2.1
Parlement et Citoyens: crowdsourcing en deliberatie op initiatief
van parlement in Frankrijk .......................................................... 49
3.2.2
vTaiwan: online crowdsourcing en deliberatie in Taiwan ........ 53
3.2.3
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 58
3.3
De vertaling naar Nederland ....................................................... 59

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4

9

Ervaringen in Nederland (m.b.t. burgerinitiatief)....................... 59
Opties voor Nederland (m.b.t. burgerinitiatief).......................... 61
Ervaringen in Nederland (m.b.t. burgerconsultaties)................ 62
Opties voor Nederland (m.b.t. burgerconsultaties)................... 64

4

E-besluitvorming....................................................................................... 67
4.1
Meebeslissen in een representatief burgerberaad .................... 68
4.1.1
Rahvakogu: het burgerberaad in Estland .................................. 68
4.1.2
Convention citoyenne pour le climat: Frans burgerberaad...... 72
4.1.3
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 76
4.2
Meebeslissen met participatief begroten................................... 79
4.2.1
Community Choices: participatief begroten in Schotland ....... 79
4.2.2
Lessen uit het buitenland: successen en risico’s ..................... 81
4.3
De vertaling naar Nederland ....................................................... 83
4.3.1
Ervaringen in Nederland ............................................................. 83
4.3.2
Opties voor Nederland ................................................................ 85

5

Conclusie................................................................................................... 87
5.1
Toegankelijke informatie is de basis ......................................... 88
5.2
Innoveer, experimenteer en leer ................................................. 90
5.3
Inzet van digitale instrumenten is maatwerk ............................. 95

6

Literatuurlijst ............................................................................................. 97

Bijlage 1: Evaluatiekader participatie-instrumenten ...................................... 105
Bijlage 2: Lijst gesproken personen ............................................................... 108
Bijlage 3: Begrippenlijst .................................................................................. 109

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

1

Inleiding

1.1

De motie Van Kooten-Arissen

10

Dit rapport is geschreven op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK). Aanleiding was de op 31 oktober 2019 breed gesteunde
motie van het kamerlid Van Kooten-Arissen, die constateert dat “wij in Nederland
de verbinding tussen burger en politiek moeten versterken” (35300 VII, nr. 41). In
de motie wordt de regering verzocht “om te onderzoeken of en hoe de succesvolle
methoden van Estland op het gebied van online democratie in Nederland
overgenomen kunnen worden”. Het ministerie van BZK ziet in de motie aanleiding
om een breder onderzoek uit te laten voeren, niet alleen naar de initiatieven in
Estland, maar ook naar die in een aantal andere landen.
Op basis van een internationaal vergelijkend onderzoek, trekken we in dit rapport
lessen over instrumenten die door andere landen ingezet worden voor digitale
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau. We kijken naar geïnstitutionaliseerde
initiatieven die gericht zijn op rijksoverheden en parlementen. We vertalen de
lessen uit het buitenland in concrete mogelijkheden voor Nederland om de
verbinding tussen burger en politiek in de bestaande democratische processen te
versterken.

1.2

Dit onderzoek: vraag en vertrekpunten

De hoofdvraag van dit onderzoek is:
Welke instrumenten voor digitale burgerbetrokkenheid die op nationaal
niveau (rijksoverheid en parlement) door andere landen ingezet worden,
zouden ook in Nederland gebruikt kunnen worden om de verbinding tussen
burger en politiek in het huidige democratische proces te versterken?
We hebben deze vraag opgesplitst in de volgende deelvragen:
•

•

Welke andere landen hebben succesvolle ervaringen met digitale
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau – en om welke digitale
instrumenten gaat het daarbij?
Aan welke voorwaarden moet voldaan worden om deze instrumenten van
digitale burgerbetrokkenheid in Nederland over te nemen?

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

•

11

Welke (beleids)maatregelen zouden daarvoor door de rijksoverheid en/of
het parlement genomen moeten worden?

Onze interpretatie van de motie
De motie refereert aan “de succesvolle methoden van Estland op het gebied van
online democratie”. De Estse regering lijkt voorop te lopen met haar ICTinfrastructuur en het digitaliseren van processen en diensten (ook wel egovernance). Dit vergelijkende onderzoek is echter gericht op instrumenten voor
digitale burgerbetrokkenheid (ook wel e-participatie en e-democratie). Diverse
nationale overheden en parlementen zetten online methoden en initiatieven in om
bij te dragen aan zaken als politieke transparantie, adequate inhoudelijke
vertegenwoordiging en het betrekken van kennis en kunde uit de samenleving.
Anders dan bij e-governance, lijkt Estland op het gebied van e-participatie niet zo
duidelijk voorop te lopen.
In dit rapport kijken we daarom naar ervaringen van diverse landen. We
concretiseren dit door te kijken naar digitale instrumenten voor informatieuitwisseling en communicatie tussen burgers en politici, die worden gebruikt ter
ondersteuning van de representatieve democratie op het nationale niveau.
Ons startpunt is dus het huidige democratische proces: de Nederlandse
representatieve democratie. Dit rapport gaat niet over meer of minder directe
democratie, maar richt zich op veelbelovende digitale instrumenten die de huidige
representatieve democratie in Nederland kunnen versterken of aanvullen. We
analyseren instrumenten die kunnen bijdragen aan de democratische legitimiteit
van onze praktijken. 1 We kijken specifiek naar geformaliseerde instrumenten die
gericht zijn op het parlement of de regering.
Uit literatuuronderzoek en interviews maken wij op dat er twee behoeftes ten
grondslag liggen aan de wens om meer ruimte te scheppen voor een vorm van
burgerbetrokkenheid in het politieke proces:
a.

1

Burgers willen zich adequaat vertegenwoordigd (gerepresenteerd) voelen
door politici in debatten en beslissingen. Het kan daarbij om verschillende
behoeftes gaan: van meer inzicht in het verloop van democratische
processen (bijvoorbeeld meer transparantie over het stemgedrag van
volksvertegenwoordigers), tot meer garanties dat de inbreng van burgers

Hiermee sluiten we aan op de definitie van e-democratie van de Raad van Europa. De Raad omschrijft digitale
ondersteuning van legitieme democratische processen als ‘een aanvulling op en verbonden met de
traditionele processen’ (Raad van Europa, 2009). In bijlage 3 is een lijst opgenomen ter verheldering van een
aantal centrale begrippen.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

12

daadwerkelijk invloed heeft op de (politieke) besluitvorming. We herkennen
hierin een roep om meer interactie tussen burgers en politici dan eens in
de vier jaar een stem uitbrengen.
b.

Bestuurders en politici willen ook tussen verkiezingen door meer interactie
met burgers, stakeholders, experts. Dat stelt hen in staat om te beschikken
over voldoende informatie, inzicht en expertise om beslissingen te kunnen
nemen en burgers bij de beleidsvorming te betrekken. Digitale
burgerbetrokkenheid biedt kansen om aan deze behoefte tegemoet te
komen.

Deze twee elementen zien wij terug in de motie. Zij vormen dan ook een
vertrekpunt voor ons onderzoek.

1.3

De verbinding tussen burger en politiek

Het versterken van de verbinding tussen burger en politiek is een opgave die de
afgelopen jaren nieuwe urgentie heeft gekregen. Dat blijkt niet alleen uit de
frequente protesten op het Haagse Malieveld, onder andere door mensen uit de
zorg, het onderwijs en de landbouw, maar ook uit het recente initiatief tot een
‘boerburgerdialoog’ om te komen tot een gedeelde visie op de toekomst van de
landbouw. 2
Uit onderzoek blijkt dat burgers mogelijkheden willen hebben om meer bij bestuur
en politiek betrokken te zijn. Zo komt uit periodieke enquêtes van het SCP naar
voren dat rond 60% van de respondenten het eens is met de stelling: “Het zou goed
zijn als burgers meer konden meebeslissen over belangrijke politieke kwesties”.
Slechts zo’n 15% van de Nederlanders is het daarmee óneens (COB 2018/1). 3
Veel Nederlanders vinden dat politici onvoldoende naar hen luisteren en vragen
zich af of politici wel weten wat er in de samenleving leeft. Recente cijfers laten zien
dat mensen ten opzichte van twee jaar geleden positiever zijn over democratie en
regering, maar even cynisch over politiek (Wennekers e.a., 2019): “51% vindt dat
mensen zoals zij geen invloed hebben op wat de regering doet, 44% denkt dat
Kamerleden en ministers weinig geven om wat zij vinden en 60% vindt dat politici te
veel letten op machtige groepen in plaats van op het algemeen belang”. Bijna twee

2
3

https://boerburgerdialoog.nl/
Zie ook SCP (jaarlijks), kwartaalrapportages ‘Continu Onderzoek Burgerperspectieven’.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

13

derde van de ondervraagden denkt dat politieke partijen alleen geïnteresseerd zijn
in hun stem, niet in hun mening (Driessen e.a., 2018).
Ook de staatscommissie parlementair stelsel (commissie Remkes) wijst op
onvolkomenheden in de inhoudelijke vertegenwoordiging in het Nederlandse
parlement: “Door een gebrekkige inhoudelijke representatie ontstaat het risico dat
de belangen van bepaalde groepen burgers structureel te weinig aandacht of
gewicht krijgen. Hun opvattingen worden in het politieke debat onvoldoende
gehoord en maatschappelijke problemen kunnen zo onvoldoende worden
geagendeerd” (Remkes e.a., 2018).
Op 1 juli 2020 heeft minister Ollongren van BZK de Kamer geïnformeerd over de
voortgang van een aantal acties naar aanleiding van het advies van deze
staatscommissie parlementair stelsel (Kamerstukken 2020Z12861). Ze geeft in
haar reactie onder andere aan, dat zij mogelijkheden wil verkennen voor via loting
samengestelde burgerfora en het creëren van een nieuwe vorm van
jongereninspraak op landelijk niveau.
Ook bij andere politici en bestuurders zien we een verlangen om meer met burgers
in contact te treden. Via de actiegroep Code Oranje uiten enkele honderden
burgemeesters, wethouders en raadsleden, naast ondernemers, wetenschappers
en actieve burgers, hun zorgen over de staat van de huidige politieke democratie
en pleiten zij ervoor meer invloed en zeggenschap te geven aan burgers en meer
kennis en kunde uit de samenleving te betrekken bij politiek en bestuur. 4
Alhoewel uit bovenstaande bronnen blijkt, dat verschillende partijen pleiten voor
meer burgerbetrokkenheid om de band tussen burger en politiek te versterken, zijn
er ook bedenkingen. Die hebben met name betrekking op de uitsluitingsmechanismen van veel nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid. Onder andere
hoogleraar politicologie Van der Meer (2018) wees hier op. “Nagenoeg elke vorm
van participatie wordt gedomineerd door dezelfde groepen: politiek actieve burgers
zijn voornamelijk welgesteld, wit, man, van middelbare leeftijd, en hoogopgeleid”,
schrijft hij. Nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid leiden dan ook tot de
zogenaamde politieke participatieparadox: “Hoe meer kanalen er komen voor
burgers om politiek actief te worden, hoe groter de kans op ongelijkheid in
participatie wordt”. Ook onderzoekers Hurenkamp en Tonkens (2019) signaleerden
dat het probleem van deze ongelijkheid vaak juist een argument is voor nog méér
burgerparticipatie: “Omdat meer burgerparticipatie nog niet helemaal werkt zoals

4

https://www.wijzijncodeoranje.nl/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

14

gewenst, moet er meer burgerparticipatie komen” – terwijl dat de ongelijkheid juist
vaak vergroot.
Daarbij komt dat recent onderzoek laat zien dat slechts 15% van de Nederlanders
ons hele democratische stelsel op de schop zou willen nemen. Een vijfde (21%) wil
dat niet, maar zou wel aanvullingen op het politieke stelsel willen. Bijna de helft
(47%) vindt dat het stelsel helemaal niet hoeft worden aangepast en 17% weet het
niet (Driessen e.a., 2018).
Een belangrijke uitdaging bij het vormgeven aan mogelijkheden voor meer
burgerbetrokkenheid, is dat deze op gespannen voet kunnen staan met het
politieke mandaat van gekozen volksvertegenwoordigers en politici, zo liet
onderzoek van het Rathenau Instituut (2015) al eerder zien. Leden van de Tweede
Kamer hebben in de huidige representatieve democratie immers een mandaat
gekregen van hun kiezers om (binnen inhoudelijke grenzen) relatief autonoom
verschillende belangen en waarden tegen elkaar af te wegen, en op basis daarvan
politieke beslissingen te nemen of compromissen te sluiten. Deze autonomie kan
onder druk komen te staan door verschillende vormen van burgerbetrokkenheid –
vooral wanneer zij expliciet voorzien in beslisbevoegdheden voor burgers. Willen
nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid aanspraak kunnen maken op
democratische legitimiteit, dan zullen zij in ontwerp en uitwerking aandacht aan
deze spanning moeten besteden.
Burgerbetrokkenheid op lokaal of nationaal niveau
De mate waarin burgers betrokken zijn bij besluitvorming is sterk afhankelijk van de
democratische traditie en politieke cultuur in een land (Hofstede, 1991). De manier
waarop ze willen participeren, varieert ook. Niet iedereen wil actief bij de
ontwikkeling van beleid betrokken worden. Sommige mensen willen graag input
leveren door mee te praten, terwijl anderen liever stemmen. Vormen van
betrokkenheid die vooral hoogopgeleiden trekken (gestructureerde dialoog) en
participatievormen die (ook) laagopgeleiden activeren (stemmingen en informele
gesprekken), en ook andere vormen (bijvoorbeeld games), kunnen elkaar aanvullen
(Rathenau Instituut, 2015). De WRR onderscheidt verschillende burgerschapsstijlen
met elk een eigen oriëntatie op politieke betrokkenheid (WRR, 2012). 5
In een representatieve democratie zoals Nederland, wordt burgerbetrokkenheid
vooral gezien als middel om de huidige democratie te versterken en te

5

Het rapport ‘Vertrouwen in Burgers’ van de WRR gaat uit van een segmentatie van betrokkenheidsstijlen door
Motivaction (2011). Ze maken onderscheid tussen ‘verantwoordelijken’, ‘plichtsgetrouwen’, ‘pragmatici’, en
‘structuurzoekers’.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

15

ondersteunen (Michels, 2006). De overheid neemt en houdt het initiatief bij
beleidsvorming.
De Raad voor het Openbaar Bestuur omschrijft het begrip als volgt:
“Burgerparticipatie heeft een aanvullende werking op de representatieve
democratie en betreft de actieve deelname van (groepen) burgers aan de
verschillende fasen van het beleidsproces. Deze participatie heeft een proactief
karakter en betreft een door burgers en politiek gelegitimeerd proces, dat een
bepaalde procedure kent” (ROB, 2004).
Nederland kent een rijke traditie van burgerbetrokkenheid. Recente initiatieven in
het buitenland wekken echter de indruk dat Nederland geen koploper is wat betreft
het vernieuwen van die traditie. Zo mochten in Nederland bedrijven en
belangenorganisaties deelnemen aan de klimaattafels, maar kwamen burgers pas
in beeld toen de eindresultaten werden gepresenteerd en zij zorgen uitten over de
gevolgen voor de energierekening. 6 Dit staat in schril contrast met de manier
waarop in Frankrijk burgers betrokken werden bij het klimaatbeleid. De Franse
president Macron organiseerde in 2019 over dit onderwerp een nationaal
burgerberaad en kondigde op 29 juni 2020 aan – zoals vooraf toegezegd – de
aanbevelingen ongefilterd over te nemen. 7
Minister Ollongren heeft er eerder voor gepleit om vooral in te zetten op een
versterking van de participatie in de lokale democratie, omdat de besluitvorming
daar dichter bij de burgers zou staan (Kamerstukken 34775-VII nr. 69). Niettemin
lijkt de democratie ook gebaat te zijn bij meer burgerbetrokkenheid op nationaal
niveau. 8 De motie van Van Kooten-Arissen verwijst daar ook naar.

1.4

Digitale burgerbetrokkenheid

Digitale middelen bieden nieuwe mogelijkheden om burgers bij democratische
processen te betrekken. Ze maken verschillende praktijken van democratische
betrokkenheid mogelijk en vergroten zo de mogelijkheid om in te spelen op
behoeften van burgers, beleidsmakers en politici. Potentieel hebben digitale
instrumenten een belangrijke toegevoegde waarde. Via internet kunnen mensen

6
7
8

Zie: Daan Roovers en Eva Rovers (2020), ‘Laat burgers politici helpen: organiseer een burgerberaad’, in NRC
3 juli 2020. https://www.nrc.nl/nieuws/2020/07/03/laat-burgers-politici-helpen-organiseer-een-burgerberaada4004913
Zie: de website van het burgerberaad https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr/en/
Wij hebben eerder – en anderen met ons (WRR, 2012; Staatscommissie, 2018; ROB, 2018) – geconstateerd
dat (digitale) burgerbetrokkenheid op nationaal niveau achterblijft bij het lokale niveau.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

16

makkelijker, sneller en over grotere afstanden met elkaar in contact komen en
communiceren. Tijd en ruimte zijn minder beperkend dan in de offline wereld.
Maar onderzoek van het Rathenau Instituut laat zien dat digitale instrumenten geen
substituut zijn, maar een aanvulling op de meer traditionele instrumenten voor
burgerbetrokkenheid (Rathenau Instituut, 2017 en Hennen e.a., 2020). Bovendien
zijn er aan het gebruik van digitale middelen ook risico’s verbonden, bijvoorbeeld op
het gebied van betrouwbaarheid en cyberveiligheid.
In allerlei landen experimenteren burgers en politici met verschillende digitale
instrumenten en methoden. Er bestaat een grote diversiteit aan websites en apps,
bedoeld om te agenderen, te informeren, te delibereren, of te stemmen. Er zijn
interactieve notificatiesystemen, petitieplatforms, stemapps, online co-creatietools
en participatieve begrotingstools. 9 Soms is de overheid initiatiefnemer, in andere
gevallen nemen burgers het initiatief. Op basis van eerder werk en de indeling van
de e-participation index van de Verenigde Naties, 10 onderscheiden we in dit rapport
drie vormen van digitale burgerbetrokkenheid:
1.

E-informatie: voorziet burgers van publieke informatie en toegang tot
informatie, al dan niet op verzoek. Burgers kunnen kennisnemen van
informatie over politieke besluitvorming en een mening vormen over wat er
speelt in de politiek en in hun eigen omgeving.

2.

E-consultatie: betrekt burgers bij deliberaties over overheidsbeleid en biedt
hen de gelegenheid inbreng te leveren. Burgers leveren een bijdrage aan het
agenderen van issues, de gedachtevorming over voorstellen of het
inventariseren van argumenten of opties. Politici kunnen de resultaten van
zo’n proces al dan niet oppakken en gebruiken. Voorbeelden in deze
categorie die uitgaan van burgers zijn de petitie en het burgerinitiatief; een
voorbeeld op initiatief van politiek of overheid is de burgerconsultatie.

3.

E-besluitvorming: geeft burgers een zekere mate van zeggenschap in het
beleidsproces. Dit kan door hen de gelegenheid te bieden beleid mede vorm
te geven of uit te werken (co-creatie van beleid), of door hen de mogelijkheid
te geven op voorstellen te stemmen (in de vorm van adviserende of bindende
referenda via e-voting).

9

In de literatuurlijst is een overzicht opgenomen van handreikingen en keuzewijzers voor digitale democratie
tools.
10 https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/About/Overview/E-Participation-Index.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

17

De drie categorieën zijn te zien als treden op een ladder van toenemende
participatie – waarbij er ook nog tussenstappen zijn. 11 Er is een geleidelijke
overgang tussen e-informatie (‘eenrichtingscommunicatie’) en e-consultatie
(’tweerichtingscommunicatie’), en ook tussen e-consultatie (minder invloed van de
burger) en e-besluitvorming (meer invloed van de burger op uiteindelijke
beleidsbeslissingen).
De drie categorieën vertegenwoordigen verschillende vormen van digitale
burgerbetrokkenheid. De digitale instrumenten in deze categorieën hebben ieder
hun eigen doelen en manieren om die doelen te bereiken. Deze doelen stonden
niet centraal in onze verkenning. 12 Om te kunnen inschatten hoe succesvol ze zijn
in het versterken van de verbinding tussen burger en politiek/overheid, hebben we
gekeken in hoeverre ze in staat zijn de legitimiteit van (bestaande) democratische
processen te versterken. We maken hierbij, conform eerdere studies naar het
functioneren van de e-democratie, een onderscheid tussen de mate waarin ze
bijdragen aan de inputlegitimiteit, de proceslegitimiteit en de outputlegitimiteit. 13
•

•

•

Inputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin
wetgevingsprocessen en besluitvormingsprocessen open staan voor belangen
en ideeën van de bevolking. Een online democratie-instrument draagt bij aan
inputlegitimiteit van democratische processen wanneer een instrument burgers
ondersteunt zich in het democratisch proces te begeven en te uiten.
Proceslegitimiteit: legitimiteit ontleend aan betrouwbare en transparante
processen en procedures voor het afwegen van belangen en ideeën, en voor
het koppelen van voorkeuren aan politieke beslissingen. Een online
democratie-instrument draagt bij aan proceslegitimiteit wanneer het de
transparantie en kwaliteit van deliberatie- en afwegingsprocessen bevordert.
Bijvoorbeeld door inzicht in argumentatie te geven en de mogelijkheid
standpunten te vergelijken, te wegen en te prioriteren volgens afgesproken
mechanismen.
Outputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin de overheid
tegemoetkomt aan de wensen en opvattingen van burgers. Een instrument
draagt bij aan outputlegitimiteit wanneer het ontwerp van het instrument de
doorwerking van burgerbetrokkenheid in beleidsontwikkeling en/of
wetgevingsprocessen faciliteert.

11 Het concept van de participatieladder is ontwikkeld door Arnstein (1969) en bevat acht niveaus. Voor Arnstein
staat burgerparticipatie gelijk aan burgermacht: ‘Citizen Participation is Citizen Power’ (Arnstein 1969: 216).

12 De doelen zijn veelzijdig en er is weinig onderzoek gedaan naar de instrumenten wat betreft hun effectiviteit

deze doelen te bereiken. Wel kunnen we op basis van hun ontwerp en gebruik iets zeggen over hun bijdrage
aan de drie vormen van legitimiteit, of wat er nodig is om die bijdrage te versterken.
13 Zie ook Hennen e.a. (2020) en De Koster e.a. (2010).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

1.5

18

Aanpak

We hebben dit onderzoeksrapport geschreven op basis van de volgende
onderzoeksstappen:
1.
Selectie van landen en online participatie-instrumenten
Na een korte, brede inventarisatie en consultatie van experts van Democratic
Society, European Citizen Action Service en Netwerk Democratie, hebben we tien
digitale instrumenten uit diverse landen geselecteerd. We hebben landen gekozen
met een (ruim) aantal jaren ervaring met online democratie, waarbij regering en/of
parlement betrokken zijn. Voor de selectie waren niet de landen, maar was de
variatie in online participatie-instrumenten leidend. We hebben een mix van
instrumenten voor e-informatie, e-consultatie en e-besluitvorming gekozen, die door
verschillende bronnen en personen 14 als succesvol werden aangemerkt en in het
land waar ze worden ingezet impact hebben gehad op de politiek. Daarvoor hebben
we gekeken naar de participatiegraad (voor zover te bepalen) en de mate waarin
de instrumenten zijn ingebed in het reguliere politieke besluitvormingsproces.Om
lessen te kunnen trekken ter verbetering van bestaande Nederlandse e-participatieinstrumenten, hebben we per instrument ook gekeken of iets vergelijkbaars al in
Nederland op nationaal niveau is geprobeerd. De uiteindelijke selectie van landen
hebben we afgestemd met de opdrachtgever. 15
2.

Beschrijving van online instrumenten per land op basis van een
evaluatiekader
De tweede fase van het onderzoek bestond uit het beschrijven en analyseren van
de e-participatie-instrumenten aan de hand van een evaluatiekader. Dit kader is
gebaseerd op de hierboven genoemde drie dimensies van democratische
legitimiteit. 16 We zijn nagegaan in hoeverre de instrumenten bijdragen aan deze
drie vormen van legitimiteit, en daarmee impact hebben op de kwaliteit van
democratische besluitvorming.
In bijlage 1 hebben we het evaluatiekader opgenomen, als ook de bijbehorende
vragenlijst die we als leidraad hebben gebruikt bij de beschrijvingen van de
verschillende instrumenten.

14 Onder andere onderzoek van Simon e.a. (2017) en Hennen e.a. (2020); interviews of correspondetie met

medewerkers van Netwerk Democratie, Democratic Society; European Citizen Action Service; Parliament of
Finland.
15 Naast de opdrachtgever heeft een begeleidingscommissie ons bij verschillende aspecten van het onderzoek
bijgestaan met advies, onder andere bij deze selectie.
16 Dit kader hebben we ook gebruikt in de studie voor het Europees Parlement (Hennen et al, 2020). Zie:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/603213/EPRS_STU(2018)603213(ANN2)_EN.p
df (pp. 18-19).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

19

3.

Analyse van de instrumenten, met het oog op hun toepasbaarheid in
Nederland
De derde fase bestond uit het identificeren van succesfactoren (de kansen) en
faalfactoren (de risico’s) van de instrumenten. Om daarvan een beeld te krijgen,
keken we naar de noodzakelijke randvoorwaarden om het specifieke instrument
goed te laten functioneren en naar wie het initiatief zou kunnen of moeten nemen
om een dergelijk instrument in te voeren. Deze succes- en faalfactoren hebben we
geïdentificeerd om een beeld te krijgen van de mogelijkheden om dergelijke
instrumenten in Nederland in te voeren. We hebben de voorbeelden uit het
buitenland geclusterd in zes types die vallen binnen de categorieën van einformatie, e-consultatie en e-besluitvorming.
4.

Voorstellen voor de meest veelbelovende instrumenten die op nationaal
niveau door de Nederlandse rijksoverheid en/of het parlement ingezet
zouden kunnen worden, inclusief bijbehorende (beleids)maatregelen.
Tot slot zijn we in gesprek gegaan met initiatiefnemers en organisatoren van eparticipatie en met wetenschappers en journalisten die het gebruik van online
instrumenten in Nederland uit ervaring kennen en/of hebben bestudeerd. Daarmee
kregen we een beter beeld van de toepasbaarheid van specifieke instrumenten in
de Nederlandse context. Een lijst van gesproken personen is opgenomen in de
bijlage.

1.6

Leeswijzer

De verschillende vormen van digitale burgerbetrokkenheid die we hierboven
onderscheidden, komen in de volgende drie hoofdstukken aan bod. In hoofdstuk 2
richten we ons op e-informatie, in hoofdstuk 3 op e-consultatie en in hoofdstuk 4 op
e-besluitvorming. In elk van de hoofdstukken behandelen we twee typen
instrumenten die zich richten op de vorm van burgerbetrokkenheid die centraal
staat in het hoofdstuk.
Per hoofdstuk beschrijven we hoe de betreffende instrumenten bijdragen aan de
verschillende vormen van legitimiteit en wat daarbij de knelpunten zijn. Daarna
staan we stil bij de vraag of deze instrumenten zouden passen binnen de
Nederlandse bestuurlijke context en daarin meerwaarde zouden hebben, en wat er
nodig zou zijn om ze kansrijk in te voeren.
In het laatste hoofdstuk vatten we onze observaties samen en formuleren we onze
conclusies ten aanzien van de mogelijkheden om in Nederland vooruitgang te
boeken op het gebied van e-informatie, e-consultatie en e-besluitvorming. We staan

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

20

stil bij verschillende algemene voorwaarden die van belang zijn bij het succesvol
invoeren van verschillende vormen van digitale burgerbetrokkenheid in Nederland.

Figuur 1 Overzicht van de onderzochte digitale democratie-instrumenten

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

2

21

E-informatie

In dit hoofdstuk gaan we in op digitale democratie-instrumenten die gericht zijn op
het vergroten van transparantie rondom beleids- en wetgevingsprocessen (ofwel einformatie). Elke vorm van burgerbetrokkenheid begint bij toegang tot informatie.
Alleen als de acties van bestuurders en parlementariërs inzichtelijk zijn, kunnen
burgers een politieke mening vormen en zijn zij in staat democratische processen
kritisch te blijven monitoren en evalueren.
Aan dit type burgerbetrokkenheid wordt vaak voorbijgegaan in discussies over
democratische innovatie, de participatiesamenleving en de doe-democratie.
Toegang tot informatie is echter cruciaal voor het functioneren van de
representatieve democratie (Green 2011; Schudson 1998; Zaller 2010). Zo
benadrukt ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (2012; 2019) dat het een taak
is van de regering en het parlement om overheidsinformatie en politieke
afwegingen die ten grondslag liggen aan besluiten, actief te delen (en niet alleen
als erom gevraagd wordt). Voor deze categorie van betrokkenheid vervullen
daarnaast de journalistiek en (sociale) media een belangrijke rol.
Diverse buitenlandse voorbeelden laten zien hoe digitale instrumenten een relatief
nieuwe, digitale vorm van informatieve burgerbetrokkenheid mogelijk maken.
Online toegang tot publieke informatie en de mogelijkheid om standpunten,
ervaringen en interpretaties uit te wisselen, kunnen helpen om de afstand tussen
burgers en vertegenwoordigers en bestuurders te verkleinen. Op basis van onze
analyse maken we een onderscheid tussen twee typen instrumenten die verschillen
qua initiërende partij en communicatierichting.
In paragraaf 2.1 gaan we in op instrumenten die voorzien in ‘feiten en cijfers’
over het werk van het parlement of een soort Q&A-functie met en over
volksvertegenwoordigers faciliteren. De platforms die we onderzochten zijn
particuliere initiatieven. Zij maken het mogelijk om als burger publiekelijk in
contact te komen met politici.
In paragraaf 2.2 gaan we in op instrumenten die gericht zijn op het vergroten
van transparantie van besluitvormingsprocessen. In dit geval gaat het om
een ambitie van de rijksoverheid om wetgevingsprocessen toegankelijk te
maken voor burgers.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

22

In paragraaf 2.3 verschuift de aandacht naar Nederland. Op basis van
lessen uit het buitenland komen we tot concrete opties om dergelijke
instrumenten succesvol te implementeren, of huidige praktijken te
verbeteren.

2.1

Transparantie over activiteiten van parlementariërs

Dit type instrument is erop gericht om de communicatie tussen burgers en
parlementariërs te bevorderen en om het werk van volksvertegenwoordigers
transparanter te maken. Het doel is dus niet om directe invloed te hebben op de
besluitvorming. Buitenlandse voorbeelden zijn de onafhankelijke, particuliere online
platforms Abgeordnetenwatch en VouliWatch. Beide platforms leveren
instrumenten om het (stem)gedrag van parlementariërs te monitoren. Ze
rapporteren ook systematisch over (neven)activiteiten van parlementariërs.
Daarnaast bieden ze burgers een mogelijkheid om vragen te stellen aan
volksvertegenwoordigers, in het openbaar, op een online platform – en aan
parlementariërs om antwoord te geven. 17 Daarmee faciliteren ze direct contact
tussen burgers en parlementariërs en bieden ze een alternatief voor interacties op
social media. 18

2.1.1

Abgeordnetenwatch: monitoring in Duitsland

In 2004 namen twee studenten in de deelstaat Hamburg het initiatief om het
platform Abgeordnetenwatch.de op te richten. Twee jaar later ging het platform ook
op Bondsniveau functioneren, en weer twee jaar later richtte het zich ook op
Europarlementariërs. Het initiatief was onderdeel van de activiteiten van Mehr
Demokratie (meer democatie), een internationaal opererende ngo die ijvert voor
meer directe democratie. Abgeordenetenwatch (AW) is geïnstitutionaliseerd en
vormt een onafhankelijke, non-profit organisatie, die financieel wordt ondersteund
door donaties van burgers en stichtingen. In 2019 beschikte het dialoogportaal over
twee directeuren, 15 stafmedewerkers en 20 freelancers.
AW faciliteert directe communicatie tussen burgers en parlementariërs (geen
rechtstreekse discussie tussen bezoekers onderling). Het hoofddoel is het
17 Voor meer informatie zie de websites van deze platforms: https://www.abgeordnetenwatch.de/ en
https://vouliwatch.gr/

18 Alhoewel sociale media direct contact tussen politici, bestuurders en burgers mogelijk maken, zijn deze

platforms daar niet voor ontworpen. Verschillende auteurs wijzen op het ontstaan van filterbubbels, op het
polariserende effect dat deze platforms hebben en op de beperkingen van zulke sociale media voor politieke
discussies en betrokkenheid. Zie onder andere Hazenberg (2020), Arets & Heuts (2020).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

23

bevorderen van transparantie in het democratische proces. Het platform stelt
burgers in staat om:
1) Informatie te vinden over het stemgedrag en nevenactiviteiten van
individuele volksvertegenwoordigers;
2) Vragen te stellen aan individuele volksvertegenwoordigers (de vragen en
antwoorden worden gepubliceerd op de website);
3) Petities te tekenen (niet te initiëren);
4) Te reageren op (kritische) blogs of nieuwsberichten, die door de
medewerkers van AW worden gepubliceerd. Terugkerende onderwerpen
zijn neveninkomsten van parlementariërs, lobbyactiviteiten en
partijfinanciën.
Een moderatieprotocol zorgt ervoor dat het platform vrij is van lobby of
aanstootgevend gedrag. Zo worden alle vragen vooraf gescreend en met volledige
naam van de vraagsteller gepubliceerd. In 2019 zijn er 12.677 vragen gesteld en
9.922 beantwoord (jaarverslag 2019). Statistieken rondom aantallen vragen en
antwoorden worden op de profielpagina’s van de volksvertegenwoordigers getoond.
Inputlegitimiteit: vergroot het instrument de openheid van wetgevings/
besluitvormingsprocessen voor burgers?
Zoals benoemd in de introductie over de categorie e-informatie begint
burgerbetrokkenheid bij de toegang tot informatie. Doordat burgers activiteiten en
antwoorden van politici kunnen volgen, kunnen zij deze ook evalueren. Reacties of
een gebrek aan reactie op vragen kunnen aanleiding zijn voor (groepen) burgers
om actie te ondernemen. Het instrument draagt met name bij aan transparantie en
faciliteert de randvoorwaarden voor burgers om te kunnen reageren op
democratische processen. Het instrument draagt niet bij aan het vergroten van
directe of actieve deelname van burgers in wetgevings/besluitvormingsprocessen.
Iedereen met een internetverbinding en enige digitale vaardigheden kan de site
bezoeken, informatie opzoeken over parlementariërs en/of een vraag stellen. Toch
zijn mannen en hoger opgeleiden oververtegenwoordigd onder het bezoekersaantal
(Rathenau Instituut, 2015; Krlev, 2018). Daarnaast wordt de site goed gebruikt door
(onderzoeks)journalisten en academici. Door de publicatie van nieuwsbrieven
(150.000 abonnees in 2019) en blogs (bijvoorbeeld over de namen van actieve
lobbyisten in het parlement) attendeert de site onder andere journalisten op
mogelijke misstanden. De site functioneert tevens als ‘archief’ voor het
parlementaire werk.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

24

Proceslegitimiteit: draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
Door gedetailleerd vragen van burgers en antwoorden van parlementariërs te
publiceren, en door het (stem)gedrag, de partijfinanciën en de neveninkomsten van
(Euro)parlementariërs openbaar te maken, heeft AW een reputatie opgebouwd als
een organisatie die de transparantie in het democratisch proces – van
lobbyactiviteiten en afwegingsprocessen – weet te bevorderen. Ook zorgt AW
ervoor dat politici meer verantwoording afleggen over hun parlementaire
activiteiten. Hiermee draagt het instrument wel bij aan proceslegitimiteit, maar niet
door burgers zelf te betrekken bij de deliberatie en afwegingen. Het platform
faciliteert mogelijkheden om politici te bevragen naar achterliggende argumenten of
motivaties. Het platform faciliteert geen uitwisseling van ideeën en argumenten
tussen burgers onderling.
Outputlegitimiteit: verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
Over het algemeen zijn gebruikers veel positiever over deze ‘waakhond’-functie van
het platform dan politici. De houding van politici tegenover het platform is zelfs
onverschillig te noemen (Krlev, 2018). Toch lijkt het platform gedrag en bijdragen
aan debatten van politici te beïnvloeden. In Duitsland trad bijvoorbeeld een
Kamerlid af vanwege zijn lage score in de statistieken. 19
De site heeft zelf onder meer deze successen gepubliceerd:
- In 2012 werden 300 parlementaire vragen gesteld, die aantoonbaar
geïnspireerd waren op vragen van burgers via de site van AW.
- In 2014 legde AW de juridische commissie van de Bondsdag een petitie voor
(ondertekend door meer dan 50.000 mensen), die leidde tot een
anticorruptiewet.
- In 2016 werd de Bondsdag via gerechtelijke uitspraken gedwongen de namen
van lobbyisten openbaar te maken; volgens de site zelf regelrecht een gevolg
van haar oproep om meer transparantie over lobbyisten.
Er zijn echter ook zorgen dat Abgeordnetenwatch valse verwachtingen wekt. Het
vraag- en antwoordspel speelt zich op individueel niveau af tussen kiezers en
volksvertegenwoordigers, terwijl beslissingen in het parlement en standpunten van
partijleden vaak tot stand komen op basis van (partij)politieke afwegingen in een
fractie (Hennen e.a., 2020).

19 Het gaat hier om het CDU-lid Carl Eduard Graf von Bismarkc. Hij gaf in 2007 zijn mandaat terug aan de

Bondsdag na een reeks berichten in de media over zijn afwezigheid bij vergaderingen en stemmingen. De
media baseerden zich bij hun berichtgeving op gegevens van Abgeordnetenwatch. Zie ook
https://www.abgeordnetenwatch.de/abgeordnetenwatchde-feiert-15-jahre/2007.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

2.1.2

25

VouliWatch: monitoring in Griekenland

Expliciet geïnspireerd door het Duitse Abgeordnetenwatch, richtten twee jonge
ondernemers in 2014 het Griekse VouliWatch (VW) op (vouli betekent parlement).
Na de zware economische crisis en het daarmee gepaard gaande wantrouwen
jegens de EU, de Griekse parlementaire democratie en de politiek in het algemeen,
zagen de oprichters in VW een middel om het vertrouwen in de Griekse democratie
te herstellen, met name onder jonge burgers.
VW is een onafhankelijke organisatie, gefinancierd door projectgebonden subsidies
(o.a. van de EU en internationale organisaties als The Open Society Foundation),
door donaties van charitatieve stichtingen (zoals The Guerilla Foundation en Latsis
Foundation) en individuele donaties. De begroting voor 2020 bedraagt € 77.603. Op
dit moment werken bij VW 3 mensen fulltime, 3 mensen parttime en 1 vrijwilliger.
Het platform VW biedt burgers de mogelijkheid om:
1) Vragen te stellen aan (Euro)parlementariërs (de vragen en antwoorden
worden op de site gepubliceerd);
2) Stemgedrag van parlementsleden te monitoren (via Votewatch);
3) Informatie te vinden over activiteiten in het parlement (vragen, stemmen,
petities) en over budgetten en transacties die op de website van het
parlement zelf verschijnen;
4) Beleidsposities van verschillende partijen te vergelijken en te
becommentariëren (via de Beleidsmonitor);
5) Op de hoogte te blijven van nieuws uit het parlement (via The Observatory).
Ook bij VW zorgt een moderatieprotocol ervoor dat het platform vrij is van lobby of
aanstootgevend gedrag. Zo worden alle vragen vooraf gescreend en met volledige
naam van de vraagsteller gepubliceerd. Het aantal vragen dat tussen maart 2018
en maart 2019 is gesteld, bedroeg 869, het aantal antwoorden 397.
Sinds kort heeft VW een functie die rechtstreekse discussie tussen bezoekers
onderling faciliteert. Zo kunnen burgers ideeën online publiceren op het platform,
hierop reageren en de ideeën ranken.
Inputlegitimiteit: vergroot het instrument de openheid van wetgevings/
besluitvormingsprocessen voor burgers?
Net als bij AW kan iedereen met een internetverbinding de site van VW bezoeken,
informatie opzoeken over parlementariërs of in het openbaar een vraag stellen. Via
social media, tv-optredens en publieksbijeenkomsten streeft VW ernaar om vooral
jongeren te bereiken. De website had in 2018 139.780 bezoekers. Over de

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

26

representativiteit van de bezoekers is weinig bekend. Ook hier geldt dat het kunnen
volgen van de activiteiten van volksvertegenwoordigers, burgers in staat stelt zich
te uiten in het democratische proces en dat kan leiden tot actieve deelname.
Proceslegitimiteit: draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
Net als AW publiceert VW jaarlijks een ranking van de meest responsieve
parlementariërs. Anders dan AW biedt VW ook aan parlementariërs de
mogelijkheid om op het platform berichten te plaatsen (over ideeën, acties etc.).
Daarnaast kunnen burgers reageren op elkaars ideeën. Elke twee maanden gaat
het idee met de meeste steun naar de relevante commissie in het parlement. En
elke maand host VW een online debat over een zogenaamd ‘topic van de maand’.
Dat kan gevolgd worden door een offline debat, tussen geïnteresseerde burgers.
Zodoende vervult VW meer een brugfunctie; er kan meer tweerichtingsverkeer
ontstaan dan bij AW. In 2017 was 55% van de parlementariërs actief op het
platform. Alle partijen, behalve de communisten en de Gouden Dageraad, werken
mee aan het platform. 20
Outputlegitimiteit: verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
VW is lid van het Open Government Partnership, de United Nations Convention
against Corruption (UNCAC), ALTER-EU en een informeel netwerk van Europese
ngo’s met vergelijkbare ambities. VW is daardoor stevig ingebed in internationale
samenwerkingsverbanden. In die hoedanigheid nemen medewerkers van VW deel
aan internationale conferenties.
Er is echter geen wettelijke verplichting voor parlementariërs om VW te gebruiken
of vragen te beantwoorden, en de responsratio is lager dan bij AW. In Griekenland
zijn parlementariërs wantrouwig ten opzichte van het platform; zij zijn ook niet
gewend kritisch gemonitord te worden. 21 Bovendien is de onafhankelijke pers in
Griekenland in de ogen van de oprichters van het platform niet sterk ontwikkeld
(vergeleken bij andere Europese landen). 22 Het platform vervult in Griekenland dan
ook (veel sterker dan in Duitsland) de rol van kritische waakhond (met reportages

20 https://participedia.net/case/4177
21 Zie ook: https://www.ekathimerini.com/163829/article/ekathimerini/community/vouliwatch-website-helps-make-

the-birthplace-of-democracy-more-democratic; interview met Stefanos Loukoupolos 23 november 2017, zie:
https://www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/its-sense-of-adventure-how-vouliwatch-is-re/ (3;13 ev)
22 Interview van Gregory Pappas met CEO Vouliwatch Stefanos Loukoupolos, via:
https://www.pappaspost.com/gregory-pappas-vouliwatch-interview

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

27

en publicaties die qua inhoud en stijl lijken op wat tv-programma Zembla in
Nederland doet). 23

2.1.3

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

Accountabilityplatforms stellen burgers (en organisaties) in staat om hun
volksvertegenwoordigers individueel te ‘controleren’. Ze hebben hierdoor het
karakter van een ‘accountability platform’: ze creëren openheid in de relaties tussen
volksvertegenwoordigers en lobbyisten en maken het (stem)gedrag van
parlementariërs zichtbaar. Burgers kunnen op de platforms letterlijk zien op welke
manier volksvertegenwoordigers invulling geven aan hun politieke mandaat. Op die
manier dragen de platforms bij aan de transparantie van politieke beslissingen in
het parlement. Ze vergroten zo vooral de proceslegitimiteit van beleid.
Via de vraag-en-antwoord-functie van de platforms kan ook de directe, publieke
interactie tussen burgers en volksvertegenwoordigers versterkt worden. Dat
vergroot de openheid van het politieke systeem voor de inbreng van burgers, en
dus de inputlegitimiteit. Via de vragen van burgers leren parlementariërs immers
‘wat er leeft’ onder de bevolking. Aan de hand van de antwoorden van
parlementariërs kunnen burgers op hun beurt weer nagaan in hoeverre hun input
onderdeel wordt van de politieke agenda in het parlement.
Deze vergrote transparantie heeft het risico dat de autonomie en eigen
oordeelsvorming van volksvertegenwoordigers onder druk komt te staan (Rathenau
Instituut, 2015). In plaats van volksvertegenwoordigers vertrouwen te schenken om
een bepaalde koers te volgen (mandaatmodel) faciliteert dit type platforms burgers
om politici specifieke ‘beleidsopdrachten’ mee te geven en hen hierop ‘af te
rekenen’.
In de praktijk van onze buitenlandse voorbeelden 24 blijken parlementariërs zich
bewust te zijn van de monitoring. Hoewel ze niet verplicht zijn om op de vragen van
burgers te reageren, ontstaat er wel publieke druk door de statistieken over vragen
en antwoorden op de profielpagina’s van de volksvertegenwoordigers, evenals door
jaarlijkse rankings van de meest responsieve parlementariërs. Sommige
23 https://www.pappaspost.com/gregory-pappas-vouliwatch-interview
24 Vergelijkbare sites zijn inmiddels opgericht in Frankrijk, Oostenrijk en Luxemburg. Ook zien we vergelijkbare

participatie-instrumenten in andere landen: WriteToThem, TheyWorkForYou (in het Verenigd Koninkrijk), en
riigikogu.ee (in Estland). De website van het Estse parlement biedt verschillende online mogelijkheden voor einformatie. De website geeft gedetailleerd inzicht in de voorstellen die worden besproken in het parlement,
inclusief het stadium waarin een voorstel verkeert. Elk parlementslid heeft een eigen pagina waarop informatie
over hem of haar te vinden is, als ook zijn of haar expertises en stemgedrag in de Kamer. De website biedt
ook de mogelijkheid direct een vraag te stellen aan leden van het parlement.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

28

parlementariërs zien de vragen die op het platform worden gesteld als een extra
belasting in een toch al overbelast werkschema. Andere parlementsleden
gebruiken het accountabilityplatform juist graag als een plaats om zichzelf te
profileren en promoten (Hennen e.a., 2020).
Resumerend zijn er een aantal aandachtspunten naar voren gekomen in de
literatuurstudie en aanvullende interviews die belangrijk zijn om dit type instrument
te laten bijdragen aan aan input-, proces- en outputlegitimiteit:
•
•

•

•

dat de platforms (informatiesystemen, statistieken) opgezet en beheerd worden
door een onafhankelijke organisatie;
dat het platform vrij blijft van lobby of aanstootgevend gedrag (via bijvoorbeeld
een moderatieprotocol en het publiceren van vragen met de volledige naam
van de vraagsteller);
dat politici vragen van burgers beantwoorden (door het publiceren van zowel
de vragen als de antwoorden ontstaat publieke druk op de
volksvertegenwoordigers en vergroot het platform zijn impact)
dat er aandacht is voor de extra belasting die parlementariërs mogelijk ervaren
en de (perverse) prikkels van scores/statistieken.

2.2

Transparantie over wetgevingsprocessen met
ingebouwde consultatie

Dit type instrument wordt door de overheid beheerd. Het biedt de mogelijkheid aan
burgers en organisaties om beleidsmakers te monitoren en om zich daarover te
uiten. Het sluit aan op de vraag naar open bestuur, open processen en open data.
Buitenlandse voorbeelden zijn de diverse websites van de Estse overheid. In dit
onderzoek richten we ons met name op het open informatiesysteem Eelnõude
Infosüsteem (EIS) dat samen met het gesloten informatiesysteem Valitsuse
Istungite Infosüsteem (VIIS) een informatiesysteem vormt, dat verschillende
onderdelen van de overheid verbindt. De systemen maken het mogelijk voor
burgers (en ambtenaren) om zichzelf te informeren over voorgenomen
wetsvoorstellen en de stand van zaken rondom de besluitvormingsprocessen.

2.2.1

EIS en VIIS: informatiesystemen in Estland

In Estland zien we dat geavanceerde digitale overheidsprocessen het mogelijk
maken om de besluitvorming van de regering transparant te maken en open te

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

29

stellen voor (burger)expertise. Dat heeft te maken met de ontstaansgeschiedenis
van het land. Vanaf het moment dat Estland in 1991 onafhankelijk werd, heeft de
Estse overheid digitalisering ingezet als een belangrijk middel om zijn nog prille
democratie (opnieuw) vorm te geven. Zo hebben digitale instrumenten al in een
vroeg stadium mede richting gegeven aan de manier waarop de Estse overheid is
ingericht.
Overheidsdocumenten zijn bijvoorbeeld digitaal openbaar en toegankelijk. Ministers
kunnen op afstand deelnemen aan vergaderingen en documenten snel en veilig
digitaal ondertekenen. 25 Ook hebben inwoners van Estland een digitale identiteit,
die hen in staat stelt om online te stemmen, hun patiëntengegevens digitaal op te
slaan en om online beleids- en besluitvormingsprocessen te volgen en er op te
reageren. Door deze digitale infrastructuur functioneren de digitale instrumenten
niet als toevoeging aan de bestaande onderdelen van een representatieve
democratie, maar vormen zij als het ware de basis ervan.
Het open informatiesysteem Eelnõude Infosüsteem (EIS), ook wel e-Consultatie
genoemd, stamt uit 2011. Zowel ambtenaren als burgers hebben toegang tot EIS
via hun ID-kaart/mobiele-ID. Het informatiesysteem is in eerste instantie ontworpen
om wetgevingsprocessen efficiënter en transparanter te maken. Hoewel het
momenteel nog altijd vooral gebruikt wordt voor interministeriële uitwisseling en
coördinatie, faciliteert het systeem eenieder om procedures en ontwikkelingen
rondom wetsvoorstellen te volgen. Het biedt bijvoorbeeld duidelijke weergaven van
dossiers en fasen van besluitvormingsprocedures. Verder biedt het systeem
zoekfuncties en is het mogelijk om notificaties te ontvangen wanneer er nieuwe
ontwikkelingen zijn voor een bepaald onderwerp of wetsvoorstel.
Via EIS worden conceptwetsvoorstellen gedurende een verplichte
‘raadplegingsfase’ opengesteld voor de inbreng van ministeries en iedereen met
een Estse ID-kaart. 26 Geïnteresseerden kunnen opmerkingen indienen over
documenten voordat conceptwetsvoorstellen bij de regering worden ingediend.
Naast EIS maakt de overheid nu gebruik van het platform Osale, wanneer het
specifiek gaat om burgerconsultaties. 27 In kader 1 beschrijven we kort de relatie
tussen EIS en andere consultatieplatforms.
25 Voor meer informatie zie: https://e-estonia.com/solutions/e-governance/e-cabinet/ en
https://www.riigikantselei.ee/en/organisation-work-government

26 Zie: https://www.riigikantselei.ee/en/news/significant-additions-made-e-consultation-system
27 Ook Osale biedt bij raadplegingen alleen de mogelijkheid om een reactie in te dienen op een concept-

beleidsplan of wetsvoorstel. De initiatiefnemer en voormalig coördinator van Osale legt uit dat het instrument
nooit is ontworpen als een overlegplatform, maar als een hulpmiddel voor het eenvoudigweg samenvoegen
van meningen en ideeën (Toots, 2019). Zie ook: https://www.riigikantselei.ee/en/news/significant-additionsmade-e-consultation-system

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

30

EIS is verbonden aan een gesloten informatiesysteem uit 2000, Valitsuse
Istungite Infosüsteem (VIIS) – ook wel e-Kabinet genoemd - waartoe alleen leden
van de regering en bepaalde ambtenaren toegang hebben. Via dit platform kunnen
ministers voor vergaderingen agendapunten bekijken, hun standpunten kenbaar
maken en voorlopige stemmen uitbrengen over een voorstel. 28 Het platform is
bedoeld om besluitvormingsprocessen te stroomlijnen. VIIS fungeert als een
database (archief) en planner die relevante informatie organiseert en actueel houdt.
EIS staat in verbinding met verschillende andere websites die documenten,
agenda’s (van bijvoorbeeld de ministerraad) en updates openbaar maken.

28 De Estse regering heeft wekelijke ‘government sessions’ waarin formele beslissingen worden genomen aan

de hand van officiële, strikte procedures. Voor meer info zie: https://e-estonia.com/solutions/e-governance/ecabinet/ en https://www.riigikantselei.ee/en/organisation-work-government

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

31

Kader 1 Platforms voor burgerraadplegingen in Estland
De afgelopen jaren zijn verschillende online platforms ontwikkeld voor online
consultatie van burgers. In 2001 richtte de Estse regering het platform TOM
(Täna Otsustan Mina; betekent letterlijk ‘vandaag beslis ik’) op. Hierop konden
burgers ideeën voor beleid delen, bespreken en op voorstellen stemmen. In
2007 werd TOM vervangen door het nog bestaande platform Osale.ee
(vertaling: ‘participeer’), waar leden van de regering (1)
conceptwetsvoorstellen kunnen voorleggen aan burgers en (2)
beleidsvoorstellen kunnen crowdsourcen. Sinds 2011 worden ook via EIS
conceptwetsvoorstellen voorgelegd aan burgers. De tweede functie van Osale
is geen onderdeel van EIS.
TOM was een op zichzelf staand platform, terwijl Osale momenteel verbonden
is aan EIS. Niet alle voorstellen hoeven echter via Osale voor een open
consultatie beschikbaar gesteld te worden, en het is aan de betrokken
ministeries om te bepalen hoe zij omgaan met eventuele inzendingen uit
Osale. 29 Onderzoeker Maarja Toots (2019) legt uit dat Osale onderbenut
wordt door alle stakeholders omdat de interesse en het vermogen van
burgers, belangengroepen en ambtenaren om een zinvolle online dialoog aan
te gaan over wetsvoorstellen, wordt overschat.
Er lijkt sprake van een vicieuze cirkel: om deelname van burgers te
vergemakkelijken zijn ambtenaren herhaaldelijk aangemoedigd om juridische
teksten te vereenvoudigen en de aspecten te benadrukken waarop feedback
van burgers werd verwacht. Maar omdat het gebruik van Osale door burgers
zo laag was, namen de prikkels van overheidsfunctionarissen om Osale te
gebruiken af. Vervolgens liep het gebruik door burgers en belangengroepen
nog verder terug (Toots, 2019).
Ambtenaren zijn verplicht om gebruik te maken van EIS. In dat opzicht werkt
EIS beter dan Osale. De verplichting leidt tot een goede integratie met formele
procedures. Toots (2019) legt uit dat het bij EIS niet om fuzzy openbare
raadplegingen gaat, maar om een soort interinstitutionele goedkeuringsprocedure voor wetsontwerpen die gedetailleerd is geregeld. Het is
bijvoorbeeld een vereiste van de procedure om feedback te geven op alle
opmerkingen. Dit is ook een van de redenen waarom veel belangengroepen
ervoor kiezen om hun input via EIS in te dienen in plaats van via Osale, ook al
vindt de consultatie via EIS pas in een later stadium van de beleidscyclus
plaats dan bij Osale.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

32

Inputlegitimiteit: vergroot het instrument de openheid van wetgevings/
besluitvormingsprocessen voor burgers?
Hoewel het niet primair het doel is van het instrument, stelt EIS burgers in staat om
zich te uiten in processen rondom het opstellen van beleid en wetgeving. Het
platform biedt de mogelijkheid aan burgers om dossiers te volgen en alerts in te
stellen om zo op de hoogte te blijven van ontwikkelingen. Volgens het hoofd van
het regeringssecretariaat hebben zo’n 3000 mensen notificaties ingesteld. 30
Geïnteresseerden en belangenorganisaties gebruiken EIS niet hoofdzakelijk om
zich gehoord te weten. In eerdere fasen van de beleidscyclus worden zij ook al
betrokken om hun wensen en belangen te uiten. 31 De openbare consultaties
beperken zich tot het becommentariëren (in de vorm van een tekstuele reactie) van
specifieke documenten en bieden geen mogelijkheden om de (politieke) agenda te
bepalen. De openbare raadplegingen via EIS leveren dan ook weinig respons op
van ‘gewone’ burgers. De deelnemers zijn onderdeel van de participatie-elite en er
wordt geen extra inspanning geleverd om andere groepen te bereiken; daarvoor
heeft Estland andere participatie-instrumenten (zie paragraaf 3.1.2 en 4.1.1). Wel
wordt nog altijd gewerkt aan het verbeteren van de gebruikersvriendelijkheid en de
toegankelijkheid van het platform. 32 Ook zijn er ambities om EIS te vernieuwen en
interactiever te maken, omdat er kritiek is op het gebrek aan interactiviteit. 33
Proceslegitimiteit: draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
Via het systeem kunnen reacties bij documenten worden geplaatst, maar er wordt
momenteel geen verdere interactie tussen burgers en politici of burgers onderling
gefaciliteerd via EIS. Osale biedt hiertoe wel meer mogelijkheden; daar kunnen
burgers ook ideeën indienen en steunbetuigingen verzamelen. Het open
informatiesysteem EIS, in combinatie met het gesloten VIIS, ondersteunt met name
ministers en ambtenaren. Doordat ministers bijvoorbeeld vooraf agendapunten
bekijken, standpunten kenbaar maken en voorlopige stemmen uitbrengen via het
online systeem over een voorstel, worden interne besluitvormings- en
afwegingsprocessen van het kabinet gestroomlijnd. Dit bespaart niet alleen veel
tijd, maar draagt ook bij aan de transparantie, omdat geïnteresseerde partijen de
processen kunnen volgen.

29 Crowdlaw for Congress Series, Rahvakogu: turning the e-republic into an e-democracy (case study). URL:
30
31
32
33

https://congress.crowd.law/files/rahvakogu-case-study.pdf
Interview Aivar Rahno.
Interview Aivar Rahno
https://www.riigikantselei.ee/en/news/significant-additions-made-e-consultation-system
Interviews Maarja Olsek en Aivar Rahno

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

33

Outputlegitimiteit: verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
De verplichting voor ambtenaren om gebruik te maken van EIS leidt tot een goede
integratie met formele procedures. De openbare raadpleging betreft een soort
interministeriële goedkeuringsprocedure waarbij het leveren van feedback op elke
ingebrachte opmerking een vereiste is. Via EIS kunnen deelnemers zichzelf ook
informeren over de uitkomsten en over wat er is gedaan met hun bijdragen. Er is
echter geen standaardprocedure voor het verwerken van de reacties. Het
informatiesysteem draagt bij aan het verminderen van de afstand tussen de
overheid en deelnemers – al betreft de doelgroep met name ambtenaren en zijn er
onder de gebruikers slechts een klein aantal burgers, met name mensen uit de
participatie-elite.

2.2.2

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

De hiervoor beschreven informatiesystemen hebben een belangrijke functie voor
het vergroten van de transparantie van wetgeving en de beleidsvoorbereiding. Dit
type instrument stelt burgers in staat om op de hoogte te zijn en te blijven van
beleidsvoornemens en het stelt beleidsmakers in staat om gebruik te maken van de
kennis en expertise van burgers en stakeholders. Ook kan het instrument het
draagvlak voor beleid vergroten.
Gebruik van de besproken informatiesystemen en deelname aan de consultatiefase
onder burgers verloopt via zelfselectie. Vaak wordt gedacht dat er met digitale
participatieprojecten een grotere variëteit aan mensen wordt bereikt, dan wanneer
er geen online inspraak mogelijk is. Dat blijkt niet per se het geval. Uit
gebruikersonderzoek blijkt dat vooral jonge, hoogopgeleide, witte mannen meedoen
aan een vorm van digitale democratie. Diezelfde groep is ook vaak
oververtegenwoordigd in de offline politiek; online instrumenten bereiken dus niet
altijd een meer diverse groep (Rathenau Instituut, 2017).
Er is weinig bekend over de gebruikers van EIS. Toch is het aannemelijk dat juist
de participatie-elite met dit instrument wordt bediend en de groep die betrokken
wordt, geen representatieve afspiegeling is van de bevolking. Representativiteit
onder deelnemers is overigens niet perse nodig om te garanderen dat verschillende
belangen, visies en argumenten worden meegenomen. Individuen en
belangenorganisaties kunnen ook opkomen voor anderen of bepaalde specifieke
(maatschappelijke, sociale of commerciële) belangen. In de praktijk blijkt
inclusiviteit van deelnemers bovendien regelmatig op gespannen voet te staan met
de deskundigheid die verondersteld wordt van deelnemers. Het is echter van

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

34

belang dat het proces open blijft voor iedereen die deel zou willen nemen. Het is
daarom ook belangrijk om aandacht te hebben voor (nieuwe)
uitsluitingsmechanismen en risico’s op fraude die ontstaan door het digitale
karakter. 34
Er zijn een aantal elementen waarmee rekening gehouden moet worden, wanneer
de rijksoverheid zou investeren in vergelijkbare informatie- en consultatiesystemen:
de integratie van consulatie in formele procedures (bijvoorbeeld via verplicht
gebruik door ambtenaren);
de beschikbaarheid van ICT-infrastructuren (bijvoorbeeld voor inloggen met eID en documentenbeheer);
de bekendheid en toegankelijkheid van het platform voor burgers;
verwachtingenmanagement over het doel het instrument (transparantie en
verzamelen van meningen en ideeën; geen overlegplatform voor deliberatie en
dialoog).

•
•
•
•

2.3

De vertaling naar Nederland

In dit onderzoek ligt de nadruk op buitenlandse voorbeelden van digitale
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau. In deze paragraaf maken we de vertaling
naar Nederland. Om in te kunnen schatten hoe de beschreven instrumenten in
Nederland ingezet zouden kunnen worden, hebben we met behulp van interviews
en expertbijeenkomsten de ervaringen in Nederland met e-informatie verkend. Op
basis van deze (beperkte) indruk van wat er in Nederland al bestaat of is
geprobeerd, geven we suggesties voor verbeteringen.
Twee belangrijke vragen staan daarbij centraal:
• aan welke informatie is behoefte?
• wie is aan zet?

34 Ook een recent essay vanuit Urban Futures Studio raakt aan deze discussie: ‘Vormgeven aan inclusieve
ontmoetingen in de energietransitie’. Zie: https://www.uu.nl/en/research/urban-futures-studio

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

2.3.1

35

Ervaringen in Nederland

In Nederland zijn er diverse digitale platforms die activiteiten van het parlement
transparant maken. 35 Er zijn particuliere initiatieven, zoals partijgedrag.nl,
openkamer.org, lobbywatch.nl. Daarnaast vervullen ook sociale media een rol bij
het monitoren van gedrag van politici. Op de website van de Tweede Kamer zijn
bovendien e-mailadressen van Kamerleden te vinden. Een aantal geïnterviewden
geeft aan dat de ervaring leert, dat wanneer Kamerleden niet persoonlijk kunnen
reageren op vragen per mail, persoonlijke assistenten over het algemeen zeer
welwillend en benaderbaar zijn. Via online kanalen, zoals Facebook en Twitter,
komen burgers en politici ook met elkaar in contact. In Nederland is er momenteel
geen platform met een gemodereerde Q&A-functie, die speciaal ontworpen is voor
interactie tussen burgers, bestuurders en politici.
De experts die wij spraken, gaven aan dat een overzichtelijk platform dat
transparantie biedt over de activiteiten in de Tweede Kamer en bij de rijksoverheid
van toegevoegde waarde kan zijn. 36 Het gaat dan niet alleen om het beschikbaar
maken van de uitkomsten van beleidsprocessen (verdragen, wetten, regelingen,
verordeningen en dergelijke), maar ook om het inzicht bieden in de
beleidsprocessen die daaraan vooraf gaan. Het kan behulpzaam zijn om
bijvoorbeeld de verschillende fasen van besluitvormingsprocessen, de status van
dossiers en de (politieke) context van besluiten, te duiden of te visualiseren op
overzichtelijke online platforms. Er is eerder een initiatief geweest met de naam
‘Transparant Nederland’, dat in 2016 was ontwikkeld door Netwerk Democratie in
een coalitie van partners. Dit platform richtte zich op het creëren van transparantie
van de relaties en verbindingen tussen politici en mensen en organisaties in het
bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, overheid, universiteiten en
denktanks. 37 We hebben ons niet nader verdiept in de resultaten en huidige stand
van zaken rondom dit initiatief. Wel geven de experts aan dat het interessant zou
zijn als een initiatief om transparantie over relaties en verbindingen te bevorderen
niet alleen vanuit maatschappelijke organisaties en media instellingen zou worden
genomen, maar dat de overheid zich daar ook aan toewijdt.

35 Zie ook: Edwards en De Kool, 2015.
36 Daarbij wordt ook opgemerkt dat het gevaar van een site als Abgeordenetenwatch is dat beslissingen

gepersonifieerd worden – terwijl in onze coalitiedemocratie beslissingen worden genomen in een structuur van
een coalitie. Ook zie je op een dergelijk platform wel hoe een partij heeft gestemd, maar niet waarom. Dat kan
misbruikt worden om besluitvorming op een bepaalde manier te framen; bijvoorbeeld door te laten zien dat
een partij tegen stemde, maar er niet bij te vermelden dat er een tegenvoorstel is gedaan dat veel verder ging.
37 Zie ook: Y. Jeuken, 2013.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

36

Via verschillende websites worden momenteel beleidsdocumenten en
besluitvormingsprocessen ontsloten (bijvoorbeeld tweedekamer.nl, parlement.nl en
overheid.nl) en opties tot dossiervorming of notificaties geboden (bijvoorbeeld
1848.nl 38). In Nederland gaat het voornamelijk om websites die documenten of
nieuws ‘etaleren’. Ze hebben een archief- en zoekfunctie, maar vragen van
gebruikers dat ze al redelijk thuis zijn in de dossiers. Via de genoemde websites
wordt geen conceptbeleid of conceptwetgeving gedeeld en er is aan deze websites
geen consultatieproces verbonden. Overheid.nl, bijvoorbeeld, is een ‘wegwijzer’
naar informatie en diensten van alle overheidsorganisaties in Nederland. Deze
website bevat zo ook een link naar internetconsultatie.nl 39 en de
wetgevingskalender, maar de websites vormen geen open informatiesysteem voor
(interministeriële) uitwisseling, coördinatie of interactie.
Transparantie: ook een definitiekwestie
Transparantie van politiek en bestuur is een basisvoorwaarde voor elke vorm van
participatie. Het ontsluiten van informatie over activiteiten van politici, over hun
stemgedrag, hun nevenfuncties en dergelijke, is cruciaal, net als het kunnen volgen
van verschillende fasen in besluitvormingsprocessen (ROB, 2012). Transparante
informatievoorziening is niet alleen van groot belang voor burgers, maar ook voor
journalisten en voor Kamerleden zelf.
Maar voor burgers, journalisten, lobbyisten, maatschappelijke organisaties en zelfs
voor politici is het niet eenvoudig om precies te weten wat er op het Binnenhof
gebeurt. De Tweede Kamer en de Nederlandse overheid produceren een enorme
hoeveelheid data en informatie. Een gebrek aan transparantie duidt in dit geval niet
op een gebrek aan informatie, maar verwijst naar een situatie waarin de informatie
die er is, gefragmenteerd en onoverzichtelijk is.
Zo worden agenda’s en Kamerbrieven momenteel weliswaar zowel in pdf als html
op de website van de Tweede Kamer openbaar gemaakt, maar blijkt het in de
praktijk ingewikkeld om in die grote hoeveelheid data snel en efficiënt de gewenste
informatie te vinden (ROB, 2012). Er zijn particuliere initiatieven, zoals 1848.nl, die
hierop een antwoord bieden door begrijpelijke en goed doorzoekbare websites en
overzichten te creëren, op basis van door de overheid gepubliceerde documenten
en journalistieke bijdragen. Deze initiatieven gebruiken hiervoor de techniek van het
scrapen van overheidswebsites en bouwen daarvoor eigen tools.

38 1848.nl heeft een archieffunctie en biedt de gebruiker de mogelijkheid om notificaties te krijgen bij

ontwikkelingen op dossiers. Het heeft een verdienmodel, vooral gebaseerd op het nut van de website voor de
journalistiek.
39 Het reageren op – of tijdens – besluitvormingsprocedures verloopt in Nederland via internetconsultatie.nl. In
paragraaf 3.3.3 gaan we hier verder op in.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

37

Wie is aan zet?
Het is een belangrijke taak van de overheid om besluitvormings- en
beleidsprocessen inzichtelijk te maken. Ze heeft hierin primair een faciliterende of
voorwaardenscheppende rol: de overheid moet zorgen voor de randvoorwaarden,
voor de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de relevante informatie, zodat
iedereen zich kan informeren over politiek en bestuur. Als blijkt dat er behoeften
blijven bestaan aan aanvullende informatie en transparantie, kunnen de
rijksoverheid en het parlement een rol spelen door initiatieven te ondersteunen die
hierin voorzien.
Er zijn partijen die vinden dat de informatievoorziening en transparantie te wensen
over laat. Zo beargumenteren Open State Foundation 40 en 1848.nl (Kamerstukken
2019Z09235): “[…] het gehele besluitvormingsproces [is] niet eenvoudig in een
overzicht te zien. De ministeries, Tweede Kamer en Eerste Kamer hebben voor
elke fase van het besluitvormingsproces hun eigen publicatiewijze en platforms. Zo
zijn in Denemarken en Zweden platforms beschikbaar waar het hele nationale
besluitvormingsproces van A tot Z in een overzicht beschikbaar is. In Nederland
zouden overheden ook deze samenwerking op dienen te zoeken om besluitvorming
bij elkaar te brengen via een centraal platform”.
In een brief aan Kamervoorzitter Khadija Arib leggen Lucas Benschop (oprichter en
directeur 1848.nl), Tom Kunzler (directeur Open State Foundation) en Joep
Meindertsma (directeur Argu.co) uit dat het Open Data Portaal41 van de Tweede
Kamer dat eind 2016 is gelanceerd, niet is doorontwikkeld. Tot op heden is de API
nog steeds niet bruikbaar gemaakt voor ontwikkelaars die behulpzame applicaties
willen bouwen. Hierdoor hapert de ontwikkeling van digitale instrumenten die
burgers in staat stellen zich te informeren. De hoeveelheid (overheids)informatie is
te groot en onoverzichtelijk en digitaal slecht toegankelijk. Het is nodig dat deze
informatie digitaal ontsloten wordt, op een manier die zoeken en vinden voor
iedereen gemakkelijk maakt, via standaarden die publiek bekend zijn. Ook de Raad
van State onderstreepte dat de informatievoorziening beter moet:
“Om ervoor te zorgen dat relevante informatie sneller vindbaar en
toegankelijker wordt, zal allereerst de informatiehuishouding (waaronder
begrepen digitalisering en archivering) in ambtelijke organisaties beter op
orde moeten worden gebracht. Dat mag niet worden onderschat; het gaat
om een grote operatie die vermoedelijk de nodige tijd zal vergen.
Geïnventariseerd moet worden wat de aard van de knelpunten is en waar
40 Stichting Open State Foundation heeft als missie om bij te dragen aan een digitaal transparante overheid en
daarmee een controleerbare en vitale democratie.

41 https://opendata.tweedekamer.nl/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

38

binnen de ambtelijke organisatie deze zich met name voordoen. Vervolgens
moet worden bepaald welke maatregelen nodig zijn. Voor deze grote
operatie moet de politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid eenduidig
worden belegd” (Kamerstukken 35300, nr. 78). 42
.

De overheid heeft een belangrijke verantwoordelijkheid om standaarden in te
voeren om informatie over besluitvormings- en beleidsprocessen transparant,
toegankelijk en doorzoekbaar te maken (bijvoorbeeld met behulp van
gestandaardiseerde API’s). 43 Het gaat dan om bijvoorbeeld de stukken van de
Tweede Kamer (handelingen, moties, amendementen, agenda’s, stemgedrag) en
om beleidsstukken (nota’s, wetsvoorstellen, Kamerbrieven). Wanneer de overheid
actie onderneemt om die informatie laagdrempeliger en makkelijker digitaal
doorzoekbaar en bruikbaar te maken, ontstaan mogelijkheden – ook voor private
partijen – om allerlei nieuwe digitale tools te ontwikkelen, die de
informatievoorziening richting burgers kunnen vergroten.

2.3.2

Opties voor Nederland

Het kan nuttig zijn om in navolging van de buitenlandse voorbeelden verder te
onderzoeken of:
1.

een informatiesysteem ontwikkeld kan worden dat zowel informatieuitwisseling tussen overheidsorganisaties, ministeries en parlement kan
faciliteren, als burgers de mogelijkheid biedt om beleidsprocessen te volgen
(via alerts en dossiers).

2.

bestaande initiatieven kunnen worden gestimuleerd en gesteund om meer
een accountabilityplatform-functie te vervullen, waarmee ze politici helpen
verantwoording af te leggen naar burgers.

3.

bestaande initiatieven verder toegerust kunnen worden met een
(gemodereerde) Q&A-functie, om burgers de gelegenheid te geven politici
vragen te stellen over hun standpunten en keuzes.

42 Zie ook: G. Enthoven, ‘Geef de Kamer de informatie om de regering écht te kunnen controleren’. In: NRC 30
juni 2020.

43 Een application programming interface (API) is een verzameling definities op basis waarvan een

computerprogramma kan communiceren met een ander programma of programmaonderdeel (vaak
beschikbaar in de vorm van programmabibliotheken).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3

39

E-consultatie

In dit hoofdstuk bespreken we digitale democratie-instrumenten die passen binnen
de categorie e-consultatie: het online faciliteren van beleidsbeïnvloedende
betrokkenheid. Het gaat hierbij om digitale instrumenten die erop gericht zijn
burgers direct input te laten leveren voor wetten en beleid, om daarmee de kwaliteit
van het deliberatieve proces te vergroten. De nadruk ligt op het ontwikkelen van
beleidsvoorstellen en het bereiken van consensus daarover. Het gaat in dit
hoofdstuk dus om de invloed van burgers op het beleid van een overheidsinstantie.
Met name in de fase van beleidsontwikkeling spelen consultaties een rol. Het
organiseren van burgerparticipatie moet eraan bijdragen dat beleid aansluit op
behoeften uit de samenleving. We zagen in onze internationale vergelijking van
digitale democratie-instrumenten ruwweg twee typen instrumenten die
beleidsbeïnvloedende burgerbetrokkenheid faciliteren.
In paragraaf 3.1 gaan we in op digitale instrumenten die de start van
burgerinitiatieven en discussies tussen burgers faciliteren. Bij deze vorm van
betrokkenheid ligt het initiatief bij burgers: zij kunnen met voorstellen komen
en daarvoor steun zoeken door middel van het verzamelen van
handtekeningen. Voorbeelden van beleidsbeïnvloeding in de
agenderingsfase zijn petities en burgerinitiatieven.
In paragraaf 3.2 gaan we in op digitale instrumenten die een continue
mogelijkheid bieden voor politici en ambtenaren om de bredere expertise in
de samenleving te benutten: zij kunnen voorstellen voorleggen aan burgers
om ze te verbeteren (mobiliseren van de wisdom of the crowd). De regering
of het parlement kan in alle fases van de beleidscyclus het initiatief nemen
om burgerconsultaties te organiseren.
In paragraaf 3.3 kijken we naar de toepasbaarheid van de instrumenten en
eerdere ervaringen met e-consultatie in Nederland. Op basis van de lessen
uit het buitenland formuleren we opties om huidige praktijken te
ondersteunen of te verbeteren.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.1

40

Online (cocreatie van) burgerinitiatieven

Beleids- of wetsvoorstellen van burgers kunnen aan het parlement voorgelegd
worden via een burgerinitiatief. In verschillende landen verloopt dit proces helemaal
online. Voorbeelden zijn Kansalaisaloite 44 (Finland) en Rahvaalgatus 45 (Estland).
Beide platforms zijn opgericht naar aanleiding van een aangenomen
burgerinitiatiefwet. De online platforms vormen een permanent mechanisme voor
het ontwerpen van, indienen van, en stemmen op voorstellen voor wetgeving of
beleid. Ze laten het initiatief bij burgers. In beide gevallen kunnen burgers een
voorstel met een minimum aantal steunbetuigingen van andere burgers indienen ter
bespreking of stemming bij het parlement. Vervolgens is het aan het parlement wat
er met het voorstel gedaan wordt. We bespreken in de volgende paragrafen de
voorbeelden uit Finland en Estland.

3.1.1

Kansalaisaloite: burgerinitiatief in Finland

Sinds 2012 bestaat in Finland het wettelijke recht op burgerinitiatief dat burgers de
mogelijkheid biedt om actief bij te dragen aan overheidsbeleid door onderwerpen
en voorstellen die zij belangrijk vinden te agenderen of te steunen.
In reactie op de burgerinitiatiefwet is door een aantal technologie-experts het
platform avoinministeriö.fi ofwel ‘Open Ministerie’ opgezet. Dit platform bood de
mogelijkheid om voorstellen te ontwerpen, ideeën te verzamelen of te delen, te
discussiëren en te co-creëren. Daarnaast konden burgers ook voorstellen steunen
met een online handtekening. Dit initiatief strandde wegens een gebrek aan
vrijwilligers en financiering (Simon e.a., 2017).
Het officiële platform kansalaisaloite.fi, dat wordt beheerd door het ministerie van
Justitie, is nu het meest gebruikte platform geworden om burgerinitiatieven op te
zetten. 46 Op deze website zijn alle ooit opgestelde burgerinitiatieven te vinden en te
doorzoeken. Op de pagina van een burgerinitiatief staat het voorstel, is te zien
hoeveel steunbetuigingen er voor het voorstel zijn, en of de initiatiefnemers meer

44 https://www.kansalaisaloite.fi/fi
45 https://rahvaalgatus.ee/
46 Er bestaan ook websites beheerd door het ministerie van Justitie voor crowdsourcing voor lokale overheden,

voor consultaties over conceptbeleid van ministeries, voor crowdsourcing onder jongeren en om input van
burgers te krijgen op specifieke projecten. Autoriteiten en besluitmakers kunnen deze platforms inzetten voor
consultaties over beleid en wetgevingen in ontwikkeling. Deze websites zijn allemaal te vinden op
www.demokratia.fi.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

41

dan 1.500 euro financiële steun hebben voor organisatie ervan. 47 Ook zijn de
contactgegevens van initiatiefnemers er te vinden. Inmiddels zijn er 1.122
initiatieven geweest, waarvan er 38 genoeg stemmen ontvingen om in het
parlement behandeld te worden. Het parlement heeft gevolg gegeven aan minstens
twee voorstellen: een wet voor het homohuwelijk en een aanpassing van de
zwangerschapswet. 48
De procedure van starten en indienen van een burgerinitiatief is als volgt:
• Een initiator moet inloggen op de website met een online bank ID of
elektronische identificatie. De initiator benadert andere personen om
medeverantwoordelijk te zijn. Wanneer de rollen ‘initiator’, ‘vertegenwoordiger’
en ‘plaatsvervangend vertegenwoordiger’ vervuld zijn, wordt het voorstel ter
verificatie naar het ministerie van Justitie gezonden.
• Het kan gaan om (1) een initiatief waarin het parlement wordt gevraagd om
nieuw beleid in gang te zetten, (2) een vraag om bestaande wetgeving
ongedaan te maken, of om (3) een wetsvoorstel van burgers (Van Keulen en
Korthagen, 2020). Een wetsvoorstel met voldoende handtekeningen volgt de
gewone procedure voor wetsontwerpen in het parlement (Rathenau Instituut,
2015).
• Anderen kunnen het voorstel ondersteunen middels een offline of online
handtekening/steunbetuiging.
• Een verantwoordelijke van een voorstel dat binnen een halfjaar 50.000 49
steunbetuigingen ontvangt, moet de handtekeningen binnen één jaar inleveren
bij het Bevolkingsregister, waar ze steekproefsgewijs worden gecontroleerd
door de Digital & Population Data Services Agency (DPDSA).
• Een vertegenwoordiger moet het voorstel indienen bij het parlement voor
bespreking, niet later dan zes maanden na goedkeuring van de DPDSA.
• Het voorstel moet worden besproken in het parlement.
• Gedurende het proces is de voortgang van initiatieven te zien op
kansalaisaloite.fi. Daar is ook het aantal handtekeningen te zien dat via andere
kanalen is verzameld. Op de website is vervolgens ook zichtbaar op welke
datum het voorstel naar het parlement is verstuurd. Via een link naar de website
van het parlement is te vinden of met het voorstel is ingestemd.

47 De initiators van een burgerinitiatief moeten aangeven hoeveel financiële steun ze hebben ontvangen en van

wie, als ze een bedrag van minstens 1500 euro hebben ontvangen van dezelfde sponsor. Bij het doorzoeken
van de burgerinitiatieven blijkt dit nauwelijks voor te komen.
48 Door de wetswijziging worden beide moeders van een vrouwenstel erkend als moeder vanaf de geboorte van
hun kind.
49 Minder dan 2% van de kiesgerechtigde populatie.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

42

Inputlegitimiteit - Vergroot het instrument de openheid van politieke
besluitvorming voor burgers?
Het doel van de burgerinitiatiefwet is het promoten van vrije maatschappelijke
betrokkenheid van burgers en het versterken van civil society, waarin verschillende
groepen deelnemen en zeggenschap hebben over de maatschappij (Korthagen
e.a., 2018). De wet en het online platform zijn dus gericht op het vergroten van de
inputlegitimiteit van het Finse wetgevingsproces. Alhoewel alle burgers dit
instrument kunnen inzetten en eraan deelnemen, is de groep gebruikers niet
representatief voor de Finse bevolking. Om de bekendheid van het instrument
onder burgers te vergroten, hield het Open Ministerie een campagne toen de wet
op het burgerinitiatief van kracht ging. Dit heeft geholpen om mensen op de hoogte
te brengen van de mogelijkheden van het instrument, maar de campagne bereikte
toch maar een specifiek deel van de bevolking. 50
Onderzoekers benadrukken dat het mechanisme van zelfselectie bepaalt welke
burgers betrokken worden bij online platforms voor burgerinitiatieven (Aitamurto en
Landemore, 2016). Ze vonden ook dat mensen met méér kennis over de politiek en
mensen met minder vertrouwen in de politiek (en met name deze twee kenmerken
tezamen) waarschijnlijk eerder deelnemen aan het Finse burgerinitiatief
(Christensen, 2017; Christensen e.a., 2017). Onderzoek van het Rathenau Instituut
laat zien dat het betrekken van mensen die niet uit zichzelf interesse hebben in het
burgerinitiatief of in de politiek een uitdaging blijft (Van Keulen en Korthagen, 2020).
Echter benadrukken we ook dat het doel van dit soort crowdsourcing diversiteit is,
en niet representativiteit per se (Rathenau Instituut, 2015). Aangezien de
voorstellen van burgers worden voorgelegd aan het parlement is bovendien de
politieke representativiteit gewaarborgd. Het is in dit opzicht dan ook interessant dat
het burgerinitiatief erin slaagt een groep burgers aan te trekken die in mindere mate
deelnemen aan verkiezingen: jongeren, ook jongeren met een lager inkomen
(Huttunen en Christensen, 2019). Daarmee bereikt kansalaisaloite.fi een groep die
in de representatieve democratie over het algemeen minder vertegenwoordigd is.
Proceslegitimiteit - Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen door betrokkenheid van burgers?
Omdat de website kansalaisaloite.fi geen mogelijkheid biedt tot uitwisseling van
argumenten tussen burgers onderling of tussen burgers en bestuurders en politici,
lijkt het instrument maar beperkt bij te dragen aan de proceslegitimiteit. Anderzijds
draagt het instrument juist wel bij aan proceslegimiteit, vanwege het feit dat een
burgerinitiatief, dat genoeg steunbetuigingen haalt en is ingediend bij het parlement
50 Uit een survey onder de gebruikers van het Open Ministerie in 2012 bleek dat mannen tussen de 21 en 40
jaar, afgestudeerden van de universiteit en inwoners van steden oververtegenwoordigd waren (Nurminen,
Karjainen en Christensen, 2013).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

43

(Eduskunta), een vervolg krijgt; een Kamercommissie is verplicht de initiatiefnemer
te horen.
Deliberatie tussen burgers werd wel gefaciliteerd op de website van het Open
Ministerie – die nu niet meer in gebruik is – al maakte maar 7% van de bezoekers
gebruik van die optie (Christensen, 2015). Het Open Ministerie hechtte belang aan
cocreatie van voorstellen, omdat mensen zo op een betekenisvolle manier konden
participeren. Daarnaast voorzag de oprichter van het Open Ministerie, Joonas
Pekkanen, het risico dat een slechte kwaliteit van burgerinitiatieven de reputatie
van het instrument zou kunnen schaden. 51 Door pro bono werk van juristen hoopte
het Open Ministerie de kwaliteit van voorstellen te verbeteren en de kans te
vergroten dat het parlement ermee in zou kunnen stemmen. 52
Outputlegitimiteit – Draagt het instrument bij aan de doorwerking van
burgerbetrokkenheid?
Sinds 2012 zijn 38 voorstellen voorgelegd aan het parlement. Eén burgerinitiatief
(voor legalisering van het homohuwelijk) is aangenomen. Succesvolle initiatieven
hebben gemeen dat ze sterk campagne voeren en veel media-aandacht krijgen
(Christensen e.a., 2015). Het hangt met name af van de initiatiefnemers en hun
netwerk hoe de campagne voor individuele burgerinitiatieven eruitziet. Dat is geen
onderdeel van het instrument zelf.
Toch draagt de formele inbedding van het burgerinitiatief in Finland enigszins bij
aan outputlegitimiteit. De handelingsopties van het parlement zijn als volgt:
het burgerinitiatief wordt besproken in een plenaire vergadering van het parlement
(Eduskunta) waarna het wordt doorverwezen naar een Kamercommissie. De
Kamercommissie moet een vertegenwoordiger van het voorstel de mogelijkheid
geven te spreken. De Kamercommissie mag vervolgens (1) een verslag of voorstel
voorbereiden voor een plenaire vergadering, (2) beslissen om niks met het
burgerinitiatief te doen of (3) afwachten of de regering een voorstel doet. Is een
voorstel niet binnen de verkiezingsperiode behandeld, dan mag het vervallen. 53

51 Er worden wel wetsvoorstellen van burgers besproken in het parlement, maar de kwaliteit ervan wordt niet

altijd als goed beoordeeld (Edwards en De Kool, 2015). Zo oordeelde de voorzitter van de CommissieJuridische Zaken van het Finse parlement dat het voorstel voor het huwelijk tussen twee mensen van
hetzelfde geslacht technische onvolkomenheden bevatte. Uiteindelijk is het voorstel aanvaard met 105 tegen
92 stemmen, nadat de centrumrechtse premier Stubb zich in een open brief voor het voorstel had
uitgesproken. Zie:
https://yle.fi/uutiset/osasto/news/committee_chair_blames_gay_marriage_bills_technical_deficiencies_for_reje
ction/7320452
52 De effectiviteit hiervan is echter niet bewezen. Het voorstel in Finland wat via cocreatie tot stand kwam (over
copyright wetgeving) is verworpen door parlement. Zie https://democracyoneday.com/2013/08/21/what-arethe-finns-up-to/
53 Zie https://www.eduskunta.fi/EN/naineduskuntatoimii/eduskunnan_tehtavat/lakiensaataminen/kansalaisaloite/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

44

Deze handelingsopties zorgen voor een koppeling tussen de burgerbetrokkenheid
en het formele wetgevingsproces. Het feit dat er geen termijn geldt voor de
behandeling van burgerinitiatieven, draagt echter niet bij aan de responsiviteit van
beleid op de burgerinitiatieven.
Essentieel voor de outputlegitimiteit is dat helder is hoe het burgerinitiatief
doorwerkt in het parlement. Met name transparantie over de behandeling van
voorstellen in het parlement is van belang. Zonder helderheid over redenen om
voorstellen niet te behandelen of weg te stemmen, zal het vertrouwen van de
deelnemers in de politiek en de democratie afnemen, met name onder hen die
afgewezen voorstellen steunden (Christensen et al., 2015).

3.1.2

Rahvaalgatus.ee: het burgerinitiatief in Estland

Het digitale platform Rahvaalgatus (letterlijke vertaling: initiatief van mensen)
faciliteert burgers bij het maken en steunen van burgerinitiatieven. In Estland is in
2014 een wet aangenomen die voorschrijft dat voorstellen voor wetswijzigingen met
minimaal 1.000 handtekeningen besproken moeten worden in het parlement. In
2016 is het online platform Rahvaalgatus opgericht om burgerbetrokkenheid in de
vorm van burgerinitiatieven te ondersteunen. Het platform wordt beheerd door de
Estse Samenwerkingsraad, een niet-gouvernementele - maar uit de staatsbegroting
gefinancierde - stichting. Naast overheidssteun ontvangt het platform donaties: tot
eind mei 2018 is 4.326 euro gedoneerd (gemiddeld 8,60 per donatie), wat de
technische lopende kosten dekt. 54 Het platform is gebouwd met open source
software CitizenOS, wat wordt ondersteund door de stichting Lets Do It en de Estse
Samenwerkingsraad.
Op Rahvaalgatus kunnen burgers hun initiatieven ontwikkelen, debatteren en
stemmen, voorstellen ondertekenen en bij voldoende steun indienen bij het
Riigikogu (Estse parlement). Ze kunnen op de website ook volgen wat er met hun
voorstellen gebeurt en updates delen (Toots, 2019). Parlementaire commissies
ontvangen de burgerinitiatieven en organiseren activiteiten om de indieners te
betrekken bij de behandeling ervan (bijvoorbeeld een rondetafelgesprek om in
discussie te gaan met initiatiefnemers, vertegenwoordigers van relevante
administratieve afdelingen en de particuliere sector). Hierdoor vormen de
parlementaire commissies de centrale coördinatoren van het participatieve
beleidsvormingsproces (Vooglaid en Randma-Liiv, 2019).
54 Zie: cijfers uit een presentatie in 2018 van Teele Pehk, CEO van de Estse samenwerkingsraad. URL:
https://docs.google.com/presentation/d/1ZRe7LhQT-Y7q_aSXNubuSNCjQbY2iGr9Th3uYVMOv8/edit#slide=id.g4465e2b37b_0_0

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

45

Inputlegitimiteit - Vergroot het instrument de openheid van politieke
besluitvorming voor burgers?
Rahvaalgatus.ee heeft als doel om burgers te faciliteren in het voorbereiden van
collectieve voorstellen om de maatschappij te verbeteren. 55 Het platform richt zich
met name op burgers die geïnteresseerd zijn in sociale kwesties en op
maatschappelijke organisaties en burgers die geïnteresseerd zijn in deelname aan
discussies en cocreatie van voorstellen. Daarnaast kan het platform ook gebruikt
worden om te monitoren wat de parlementaire commissies van een voorstel vinden
en hoe het voorstel eventueel wordt ontwikkeld in een wet (website rahvaalgatus).
Zo kan het instrument de inputlegitimiteit van politieke besluitvorming vergroten.
In augustus 2018 (dus in 2 jaar tijd) had het platform 265.000 bezoekers, 37.000
digitale handtekeningen onder voorstellen, en 4.600 volgers van initiatieven. 56 Het
platform heeft binnen twee jaar gepresteerd dat het gebruikt wordt door een “critical
mass of users and diverse mix of topics ranging from environment, spatial planning
to citizenship and ageing society issues” (Pehk, 2018). Daarmee lijkt het platform
inderdaad bij te dragen aan de openheid van wetgevingsprocessen.
Er zijn in de tussentijd verbeteringen aangebracht om de gebruiksvriendelijkheid te
bevorderen en er zijn bewustwordingscampagnes gelanceerd, specifiek gericht op
jongvolwassenen, digitaal geëngageerde ouderen en Russisch sprekenden. Die
laatste groep vormt de meest ‘passieve groep’ op het gebied van politieke
betrokkenheid (Simon e.a., 2017).
Proceslegitimiteit - Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen door betrokkenheid van burgers?
Anders dan het Finse platform voor burgerinitiatieven (kansalaisaloite.fi), biedt het
Estse Rahvaalgatus.ee aan burgers de mogelijkheid om samen aan voorstellen te
schrijven en te reageren op concepten en discussies. Een voorstel komt tot stand
via een afweging van verschillende belangen en standpunten van een groep
mensen. Vervolgens worden steunbetuigingen verzameld. De transparantie van dit
proces draagt bij aan proceslegitimiteit.
Outputlegitimiteit – Draagt het instrument bij aan de doorwerking van
burgerbetrokkenheid?
In de periode van voorjaar 2014 tot eind 2019 heeft het parlement 55 initiatieven
behandeld. Sinds 2016 heeft Rahvaalgatus.ee meer dan 55.000 stemmen

55 https://rahvaalgatus.ee/about
56 Cijfers uit een presentatie in 2018 van Teele Pehk, CEO van de Estse samenwerkingsraad.
https://docs.google.com/presentation/d/1ZRe7LhQT-Y7q_aSXNubuSNCjQbY2iGr9Th3uYVMOv8/edit#slide=id.g4465e2b37b_0_0

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

46

verzameld. 57 Op de website staat een overzicht met de meest actuele stand van
zaken rondom de initiatieven. 58
In Estland komt het voorstel bij de parlementaire commissie terecht die over het
onderwerp van het burgerinitiatief gaat. Deze commissie heeft vervolgens meer
mogelijheden voor de behandeling van een burgerinitiatief dan in Finland. Estse
parlementaire commissies kunnen naar aanleiding van een burgerinitiatief een
conceptwetsvoorstel (legislative draft) initiëren, een openbare vergadering houden
die voor iedereen toegankelijk is, een voorstel doen aan een bevoegde instelling of
de regering vragen om een standpunt in te nemen en te reageren op het voorstel,
een motie indienen om het voorstel te verwerpen of het probleem op een andere
manier aan de orde stellen (Vooglaid en Randma-Liiv, 2019). Vanwege deze
precieze handelingsopties is het voor de commissies niet mogelijk het initiatief te
negeren, wat in sterke mate bijdraagt aan de outputlegitimiteit van het platform.
Het is echter ingewikkeld om te meten in hoeverre de participatieprocessen ook
(direct) leiden tot nieuwe wetten en beleidsmaatregelen (Vooglaid en Randma-Liiv,
2019). Ook blijkt uit onderzoek dat het proces niet automatisch leidt tot meer
vertrouwen of een sterke verbinding tussen burgers en parlement. Het ontbreken
van een goede terugkoppeling door het parlement aan het einde van het proces
kan namelijk de positieve effecten ervan teniet doen. 59
Op het gebied van transparantie is er dan ook nog ruimte voor ontwikkeling.
Hoewel transparantie expliciet wordt genoemd als leidend principe op de
webpagina van Rahvaalgatus, ontbreken er nog steeds links tussen verschillende
delen van het hele proces, waarvan de vervolgfase de meest problematische is.
Omdat er een aantal opties voor het parlement zijn om een initiatief te behandelen,
is het erg moeilijk om een alomvattend en gebruiksvriendelijk beeld te krijgen van
de outputkant van het e-participatie-initiatief (Vooglaid en Randma-Liiv, 2019).

3.1.3

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

We zagen in de buitenlandse voorbeelden Kansalaisaloite en Rahvaalgatus dat
deze typen instrumenten de betrokkenheid van burgers bij politiek en democratie
kunnen vergroten en dat burgers hiermee lacunes op de politieke agenda kunnen
aanvullen. De buitenlandse platforms bieden verschillende mogelijkheden voor
burgers om van zich te laten horen. In de praktijk vervullen ze zo een belangrijke rol
57 Zie https://e-estonia.com/wp-content/uploads/2019aug-e-democracy-timeline-2.pdf
58 https://rahvaalgatus.ee/
59 Correspondentie met Anne de Zeeuw.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

47

in het vergroten van de inputlegitimiteit van beleid. Ook de outputlegitimiteit kan
door deze platforms sterker worden, omdat de beleidskeuzes die voortvloeien uit dit
soort burgerinitiatieven nauwer aansluiten op verwachtingen en wensen van
burgers.
Voorwaarde hiervoor is wel dat er een duidelijke, formele inbedding is van de
burgerinitiatieven. De manier(en) waarop het parlement de burgerinitiatieven in
behandeling neemt, moet(en) duidelijk geregeld zijn, gecommuniceerd en
nageleefd worden. Essentieel voor zowel de outputlegitimiteit als de
proceslegitimiteit is transparantie over de behandeling van de voorstellen in het
parlement; met name wanneer voorstellen niet worden aangenomen.
Onderzoek van het Rathenau Instituut (2015) signaleert dat het burgerinitiatief een
spanningsveld met zich meebrengt tussen legitimiteit vanuit het perspectief van de
bevolking (de indieners van een burgerinitiatief en ondersteuners) en de autonomie
van het parlement. “Het burgerinitiatief doorbreekt het monopolie op wetgeving van
regering en parlement, en zet de autonomie van het parlement onder een zekere
druk, omdat een groot aantal burgers zich ten gunste van een voorstel heeft
gemobiliseerd.” (Rathenau Instituut, 2015) Finse parlementariërs voelden zich
aangetast in hun macht door het recht op burgerinitiatief. 60 Het instrument kan
echter ook interactie tussen opvattingen van burgers en gekozen politici
bevorderen. Bij onderwerpen waar veel publieke discussie over is, staat het
parlement voor de taak om de politieke keuzes voor het voetlicht te brengen en het
niet te laten bij een technische discussie (Rathenau Instituut, 2015).
Samenvattend: om dit type instrument te laten bijdragen aan input-, proces- en
outputlegitimiteit zijn de volgende aspecten van belang:
•
•
•

•

ondersteuning bij het ontwikkelen en cocreëren van initiatieven (om het
deliberatieve proces en de juridische kwaliteit te bevorderen);
een toegankelijk platform voor deelnemers en geïnteresseerden (voor het
starten en volgen van initiatieven);
heldere, formeel ingebedde handelingsopties van het parlement met de optie
tot het verder ontwikkelen van een voorstel (transparantie over de behandeling
van resultaten);
media-aandacht/bekendheid van campagnes om diverse doelgroepen te
bereiken.

60 Zie http://www.6d.fi/6d/index.php/feature/40-feature/722-power-to-the-people.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.2

48

Crowdsourcing en deliberatie op initiatief van
regering of parlement

In de fase van beleidsontwikkeling zijn er ook digitale instrumenten die
parlementariërs of beleidsmakers kunnen gebruiken om beleids- of wetsvoorstellen
voor te leggen aan burgers. Het gaat in deze paragraaf dus om
beleidsbeïnvloedende burgerbetrokkenheid op initiatief van de overheid of politiek.
Dit type instrumenten is gericht op het opstellen van beleid of wetgeving via
cocreatie; het benutten van kennis en kunde uit de samenleving. Leden van de
regering of het parlement agenderen onderwerpen voor een deliberatief proces. In
kader 2 bespreken we de typische stappen in een deliberatief proces en het
verschil tussen deliberatieve en democratische elementen bij een consultatie.
Een deliberatief proces kan online plaatsvinden, maar ook deels offline met online
verslaggeving. Buitenlandse voorbeelden zijn Parlement et Citoyens 61 (Frankrijk)
en vTaiwan 62 (Taiwan). De resultaten van zulke consultatieprocessen, waarbij het
parlement of de regering niet alleen ‘de ontvanger’ maar ook de ‘vrager’ is, hebben
niet per se het gewicht van een ‘beslissing’. Dat hangt af van de formele inbedding
van het cocreatieproces. Het is aan het parlement/regering wat ze met de
resultaten doen. In paragraaf 3.2.1 en 3.2.2 bespreken we de twee buitenlandse
voorbeelden.

61 https://parlement-et-citoyens.fr/
62 https://vtaiwan.tw/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

49

Kader 2 Deliberatieve en democratische elementen
Stappen in een deliberatief proces zijn:
•
•
•
•
•
•

het formuleren van het probleem;
een open brainstorm om ideeën voor oplossingen te verzamelen;
het systematiseren van oplossingen;
het beoordelen van de voorgestelde oplossingen;
een synthese van oplossingen;
het nemen van weloverwogen beslissingen.

Bij online consultaties worden deliberatieve elementen en moderatie van
discussies vaak gezien als belangrijke kwaliteits- en impactfactoren.
Consultatie kan echter ook minder interactief zijn en meer gericht op het
ophalen van verschillende ideeën of meningen. Dit zorgt ervoor dat er ook
een onderscheid te maken is tussen instrumenten die behulpzaam zijn voor
beleidsmakers, en instrumenten die voorzien in de behoefte van burgers om
zich te uiten, of instrumenten die ambiëren de niet-betrokken leden van de
samenleving te betrekken.
Het is dan ook behulpzaam om ‘deliberatieve’ en ‘democratische’ elementen
te onderscheiden (zie Toode, 2020). Deliberatieve elementen hebben
betrekking op de mechanismen voor besluitvorming, zoals argumentatie,
rationaliteitswaarden, onpartijdigheid. Het kenmerk dat alle burgers die door
de beslissing worden getroffen, aan de discussie kunnen deelnemen of op zijn
minst vertegenwoordigd zijn, is een democratisch element. De kern van
deliberatieve democratie is niet alleen dat mensen hun voorkeuren uiten, maar
ook dat ze die voorkeuren bespreken, rekening houdend met andere
standpunten.

3.2.1

Parlement et Citoyens: crowdsourcing en deliberatie op
initiatief van parlement in Frankrijk

Via het online platform Parlement et Citoyens (P&C) kunnen parlementariërs in
Frankrijk rechtstreeks burgers raadplegen, en kunnen Franse burgers hun
voorstellen en ideeën delen met parlementariërs. P&C - een niet-partijgebonden

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

50

vereniging van een groep burgers verenigd in Démocratie Ouverte 63 – heeft sinds
2013 een eigen website. P&C krijgt steun van een aantal prominente Franse
politici, bestuurders en denktanks. Iedereen kan lid worden van P&C (voor
particuliere leden kost dit €5, voor parlementariërs €50, voor non-profit organisaties
€200 en voor organisaties met een winstoogmerk €1.000). Het digitale platform
wordt mede mogelijk gemaakt door Cap Collective. 64
Het P&C platform biedt in feite twee verschillende participatieve instrumenten
(Defacqz, 2019):
1.
Burgers en organisaties kunnen een wetsvoorstel of onderwerp (ingediend
door parlementsleden of senatoren) becommentariëren en bespreken. Het
gaat dan om het verzamelen van verschillende ideeën, het identificeren van
uiteenlopende standpunten en het gezamenlijk zoeken naar voorstellen. Dit
gebeurt via een online systeem waar gestemd kan worden, opmerkingen
kunnen worden geplaatst en voorstellen kunnen worden ingediend.
2.
Burgers kunnen petities lanceren op de website van P&C. Bij meer dan 5.000
stemmen, zetten parlementsleden en senatoren zich in om een antwoord te
geven. Deze tool wordt in de praktijk weinig gebruikt.
Het initiatief om een consultatie te starten ligt bij een volksvertegenwoordiger.
Zowel leden van het Hogerhuis (Sénat) als het Lagerhuis (Assemblée Nationale)
maken gebruik van het platform. De procedure is als volgt: 65
• Een vertegenwoordiger introduceert een onderwerp of wetsvoorstel in een
videopresentatie. Het kan gaan om het ophalen van perspectieven over een
onderwerp of het crowdsourcen van een concrete concepttekst voor een
wetsvoorstel.
• Gedurende dertig dagen kunnen burgers en organisaties ongelimiteerd
bijdragen door te stemmen op voorstellen, argumenten te becommentariëren
en te bespreken, of nieuwe oorzaken en oplossingen voor te stellen. Het online
platform faciliteert uitwisseling tussen deelnemers onderling en tussen
deelnemers en de betrokken politicus. Facilitators van P&C maken een

63 P&C is één van de projecten van Démocratie Ouverte (open democratie), een kleine groep burgers die zich

richt op het transformeren van het politieke systeem vanuit de overtuiging dat de wereld beter zou zijn als we
gezamenlijk beslissingen zouden nemen.
64 Cap Collective is een startup die in 2014 is opgericht met dezelfde waarden en idealen als Démocratie
Ouverte (waar ze ook mede-initiatiefnemers van zijn). Zij bieden een platform voor deelnemende participatieve
applicaties (bijv. voor consultaties, participative budgeting, enquêtes, ideeënbox, call for projects en petities)
om zo de methoden van P&C over de hele samenleving – bij overheden, lokale autoriteiten, en
maatschappelijke organisaties - te verspreiden. Zie Collective: https://cap-collectif.com/ (en de pagina op de
overzichtspagina van Digital Social Innovation: https://digitalsocial.eu/org/2190/cap-collectif)
65 Het proces is op deze manier beschreven op https://www.democratieouverte.org/innovateur/parlementcitoyens/.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

•

•

51

synthese van de bijdragen door de verschillende families van argumenten en
standpunten in kaart te brengen.
Vervolgens vindt er via een videoconferentie een twee uur durend debat plaats
tussen de parlementariër en een aantal geselecteerde burgers. 66 Het debat
wordt live uitgezonden op P&C zodat andere deelnemers kunnen reageren en
hun vragen kunnen stellen via de sociale netwerken. De facilitators van P&C
maken een samenvatting, waarna de vertegenwoordiger in de weken na het
debat een wetsvoorstel opstelt en indient bij het Hoger- of Lagerhuis.
Wat de vertegenwoordiger doet met de resultaten, is te volgen via de agenda
en debatten in het parlement. Burgers kunnen een wetsvoorstel (waarin de
bijdragen zijn verwerkt) publiekelijk steunen om de parlementariër te helpen
onderhandelen over de opname ervan op de agenda in het parlement.

Inputlegitimiteit - Vergroot het instrument de openheid van politieke
besluitvorming voor burgers?
P&C heeft als doel om burgers en parlementariërs gezamenlijk aan wetgeving te
laten werken. 67 Het instrument beoogt met de consultaties dus expliciet dat
wetgevingsprocessen opener worden voor de kennis en expertise van burgers. Alle
Franse burgers – geïnteresseerden en belanghebbenden – kunnen lid worden van
P&C en deelnemen aan de consultaties. Hiermee vergroot het instrument de
inputlegitimiteit van wetgevingsprocessen. Echter, het initiatief voor een
consultatieproces ligt bij individuele parlementariërs, dus de onderwerpen van
consultatie liggen niet bij burgers. Het instrument wordt ingezet om de
onderhandelingspositie van het parlement ten opzichte van de regering te
versterken, en om kennis en expertise van burgers en belanghebbenden mee te
nemen in de ontwikkeling van wetgeving.
De consultaties trekken over het algemeen grote aantallen deelnemers. De meest
populaire consultatie had 9.334 deelnemers. Het is ook voorgekomen dat er slechts
145 deelnemers waren, maar in dat geval was het aantal bijdragen (voorstellen,
argumenten en stemmen) naar verhouding hoog (Simon e.a., 2017).
Over de representativiteit van deelnemers en de inclusiviteit van het platform is
weinig bekend. Om het Franse platform laagdrempelig te houden, worden
deelnemers niet belast met registratieformulieren waarmee gegevens zoals leeftijd,
demografie en geografie worden verzameld (Simon e.a., 2017). Deze
laagdrempeligheid draagt bij aan inputlegitimiteit. P&C hecht met name belang aan
de mogelijkheid om een dialoog aan te gaan met wetgevers. Daardoor ligt de focus

66 Het gaat dan om de drie burgers van wie de bijdrage de meeste stemmen heeft ontvangen, drie burgers

worden via loting geselecteerd, en twee burgers worden gekozen door Démocratie Ouverte om het panel in
evenwicht te houden. Zie: https://www.democratieouverte.org/innovateur/parlement-citoyens/
67 https://parlement-et-citoyens.fr/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

52

niet op representativiteit, maar op vertegenwoordiging van het ‘algemeen publiek
belang’ (Defacqz, 2019). Toch heeft P&C de ambitie om te zorgen voor een grotere
diversiteit aan deelnemers en zich specifiek te richten op mensen buiten de
participatie-elite (Simon e.a., 2017). De verschillende betrokken organisaties
(Démocratie Ouverte en Cap Collective) spelen een rol in het promoten van P&C. 68
Proceslegitimiteit - Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen door betrokkenheid van burgers?
P&C richt zich met name op een dialoog tussen burgers en wetgevers. Met het
transparant uitgestippelde consultatieproces draagt het instrument bij aan de
proceslegitimiteit van besluitvormingsprocessen. De verschillende fasen in het
consultatieproces dragen bij aan deliberatie tussen burgers onderling en tussen
burgers en wetgevers.
Als een van de vele successen wordt de raadpleging aangehaald van senator Joël
Labbé over het gebruik en de verkoop van pesticiden door lokale autoriteiten
(Simon e.a., 2017). 69 Een van de deelnemers zag een potentiële maas in de wet
waardoor de lokale autoriteiten de beperkingen zouden kunnen omzeilen. Deze
deelnemer stelde een wijziging voor die later zou worden geïmplementeerd (Simon
e.a., 2017). Dit voorbeeld laat zien hoe afwegingsprocessen kunnen verbeteren
door de betrokkenheid van burgers.
De informatie die P&C over de fasen in het consultatieproces verstrekt, evenals de
livestream van het debat, dragen bij aan de transparantie van de deliberatie en
afwegingsprocessen. Dit vergroot weer de proceslegitimiteit.
Outputlegitimiteit – Draagt het instrument bij aan de doorwerking van
burgerbetrokkenheid?
Er zijn gemixte signalen over de invloed van P&C op de beleidsvorming. Zowel de
oprichter van P&C als wetgevers zelf geven aan, dat de resultaten maar beperkt en
moeilijk te traceren zijn (Defacqz, 2019). Dat heeft te maken met het politieke
systeem in Frankrijk. De uitvoerende macht (de regering) beheert de parlementaire
agenda in Frankrijk en speelt meestal een belangrijke rol bij het opstellen van
wetsvoorstellen. In deze politieke structuur – die gekenmerkt wordt door een zwak
parlement – is de invloed van parlementsleden en senatoren op wetgeving over het
algemeen laag. De raadplegingen via P&C kunnen helpen om kansen te vergroten
om een wet in te voeren, maar de beperkte macht van het parlement blijft een

68 Zie bijvoorbeeld deze video gemaakt door Démocratie Ouverte:

https://www.youtube.com/watch?v=addEG6WnvCk&feature=youtu.be

69 Deze consultatie, met meer dan 2.000 ideeën, 51.516 stemmen en 9334 deelnemers beïnvloedde de wet die
uiteindelijk werd aangenomen door de Nationale Vergadering aanzienlijk.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

53

belemmering (Defacqz, 2019). Dat maakt dat het instrument doorwerking van
burgerbetrokkenheid niet kan garanderen.
Het komt voor dat een consultatie, geïnitieerd door een vertegenwoordiger, wordt
ondersteund door een minister en dat de bijdragen op die manier sterke
doorwerking kunnen hebben in besluitvorming. Zo werden maar liefst 90 bijdragen
van het consultatieproces over de Wet voor de digitale republiek in 2015
opgenomen in de wettekst en werden 11 nieuwe artikelen aan de wet toegevoegd
(Simon e.a., 2017). 70
Het instrument lijkt vooral te slagen in zijn ambitie om directe interactie te faciliteren
tussen burgers en een vertegenwoordiger over een kwestie die voor hen van
belang is. Het besluitvormingsproces is transparant en het is mogelijk om het
eindresultaat bij het parlement te zien. Op deze manier draagt het instrument bij
aan input-, proces- en outputlegitimiteit van wetgevingsprocessen. Kanttekening is
dat het instrument nog niet erg bekend is.

3.2.2

vTaiwan: online crowdsourcing en deliberatie in Taiwan

Om het vertrouwen in de regering en de politiek te herstellen, na de protesten van
de Sunflower Movement, richtte de Taiwanese regering, in samenwerking met het
hackercollectief g0v, in 2015 het online platform vTaiwan.tw (voor ‘virtual Taiwan’)
op. vTaiwan is een platform waar voorstellen voor wetgeving kunnen worden
voorgesteld en bediscussieerd. Het platform brengt beleidsambtenaren, politici,
onderzoekers, experts, civil society organisaties, burgers en bedrijven samen in
consultatieprocessen.
Een consultatie kan van start gaan wanneer een relevante overheidsafdeling
instemt met een concreet voorstel of onderwerp (van burgers of overheid). Sinds
2017 heeft elk ministerie een participation officer die verantwoordelijk is voor de
begeleiding van een dergelijk proces. Vervolgens zijn er vier fasen:
• Voorstelfase. Het onderwerp van consultatie wordt afgebakend en bevraagd.
Stakeholders worden gedefinieerd, inclusief burgers.
• Opiniefase. Deelnemers stellen vragen en aangewezen organisaties /
overheidsafdelingen reageren; online deliberatie vindt plaats. Hierbij wordt
gebruik gemaakt van Pol.is: een digitaal instrument dat met behulp van AI
deelnemers en hun meningen groepeert en visualiseert (zie kader 3). Dit blijkt te
helpen om de gedeelde waarden te vinden in controversiële discussies.
70 Lewis enSlitine in Simon e.a., 2019.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

•

•

54

Reflectiefase. Na het verzamelen van opinies vinden er fysieke bijeenkomsten
voor belanghebbenden plaats. Notities hiervan worden online gedeeld en er is
een livestream met een chatfunctie waarin iedereen die online meekijkt vragen
kan stellen. Het doel is om te bepalen of het onderwerp klaar is voor een
officieel wetsvoorstel.
Wetgevingsfase. Aanbevelingen of conclusies worden opgemaakt. Soms wordt
een proces afgerond met nieuw beleid of een uitleg waarom wetgeving niet
wordt opgesteld. In andere gevallen wordt een wetsvoorstel opgesteld en naar
de Yuan gestuurd (het Taiwanese parlement).

Kader 3 Pol.is
De webapplicatie Pol.is werd ontworpen in Seattle. De oprichter Colin Megill
was geïnspireerd door communicatie-uitdagingen van organisatoren tijdens
Occupy Wall Street en de Arabische Lente in 2011. Megill wilde een online
systeem voor reacties ontwerpen dat grote populaties aan zou kunnen en
overzicht biedt, terwijl minderheidsstemmen zichtbaar blijven, en
geautomatiseerde inzichten uit online discussies zou produceren (Barry,
2016).
Pol.is werkt als volgt: deelnemers plaatsen stellingen of meningen over het
onderwerp of probleem. Vervolgens kunnen alle deelnemers de statements
‘beoordelen’ met eens, oneens of ‘pass / niet zeker’. 71 Een algoritme wordt
gebruikt om de deelnemers vervolgens te clusteren op basis van hun mening.
Deze groepering wordt gevisualiseerd. Zo ontstaat een opinielandschap. Het
wordt zichtbaar waar de groepen voor staan, hoe de groepen het probleem
zien, over welke onderwerpen er onenigheid is en waar consensus over is. Dit
zogenaamde crowdsources consensus-mining geeft handvatten voor
startpunten voor beleid of wetgeving. Figuur 2, 3 en 4 laten het
opinielandschap zien voor regulering van Uber (Megill, 2016).

71 Over het algemeen zijn er tien keer zoveel stemmen als statements (Megill, 2016) https://blog.pol.is/pol-is-intaiwan-da7570d372b5/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

55

Figuur 2 Groep 1 was het eens met anti-Uber argumenten. 88% van
deze groep was het eens met het argument van Audrey Tang.

Figuur 3 Groep 2 was het eens met pro-Uber argumenten. 85% van deze
groep was het eens met het argument van Chia-liang Kao.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

56

Figuur 4 Zowel groep 1 als groep 2 was het eens met argumenten voor
veiligheid en aansprakelijkheidsverzekeringen.

Inputlegitimiteit - Vergroot het instrument de openheid van politieke
besluitvorming voor burgers?
In Taiwan kan in principe iedereen een onderwerp aandragen voor consultatie,
maar een voor het onderwerp relevante overheidsorganisatie besluit of vTaiwan
wordt ingezet voor een consultatieproces. 72 Vervolgens worden alle relevante
belanghebbenden betrokken bij het proces door vTaiwan facilitators (Simon e.a.,
2017). vTaiwan is daarmee met name een instrument dat door de nationale
overheid wordt ingezet om kennis en expertise van burgers, experts en
stakeholders te betrekken bij de ontwikkeling van beleid en wetgeving over
controversiële onderwerpen. Het instrument wordt dus ingezet om inputlegitimiteit
van besluitvormingsprocessen te vergroten.
Over de representativiteit van de deelnemers en de inclusiviteit van het
consultatieproces is weinig bekend. Audrey Tang (digital minister in Taiwan) vertelt
dat vTaiwan met name de tech-savvy gebruikers van het internet weet te trekken
(Horton, 2018). Dat ligt niet alleen aan het feit dat het proces geheel online

72 Zie https://congress.crowd.law/case-vtaiwan.html

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

57

plaatsvindt, maar vooral aan het feit dat de onderwerpen van de discussies
allemaal betrekking hebben op de digitale economie. 73
Omdat mensen ook mee kunnen doen door te stemmen op argumenten van
anderen, zonder zelf nieuwe argumenten toe te voegen, is het gemakkelijk om ‘in te
stappen’. Een deelnemer hoeft zelf niet tekstueel of verbaal sterk te zijn. Dit draagt
bij aan de inputlegitimiteit omdat dit het proces ‘opener’ maakt voor een grotere
groep burgers.
Proceslegitimiteit - Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen door betrokkenheid van burgers?
vTaiwan is bedoeld voor reflectie, het verzamelen van ideeën en het creëren van
consensus. Het wordt daarom vaak ingezet wanneer het niet lukt om wetgeving te
vormen voor controversiële onderwerpen. Het digitale instrument Pol.is vervult een
cruciale rol in het proces. Pol.is is zo ontworpen, dat consultaties die geheel online
plaatsvinden niet tot polarisatie leiden. Pol.is 74 visualiseert het meningenlandschap
met behulp van algoritmes die de deelnemers groeperen op basis van hun reacties
en bijdragen. Uniek is hoe met (AI-)analyses en visualisaties punten waar
overeenstemming over is, worden uitgelicht. Dit faciliteert het nemen van (lastige)
beslissingen (denk aan: een doorbraak in de regulering van Uber, online
alcoholverkoop, platformeconomie). Bovendien kan Pol.is door de
stemmogelijkheid ook ideeën uitlokken. Deelnemers kunnen een argument
toevoegen als hun mening er nog niet tussenstaat.
Al met al draagt vTaiwan bij aan de transparantie van besluitvormingsprocessen.
Alle bijdragen van burgers en stakeholders aan het consultatieproces zijn
publiekelijk beschikbaar. Zo kan iedereen zien hoe ideeën gevormd zijn en op basis
van welk proces besluiten zijn genomen (Simon e.a., 2017). Dit draagt bij aan
proceslegitimiteit van de wetgevingsprocessen.
Outputlegitimiteit – Draagt het instrument bij aan de doorwerking van
burgerbetrokkenheid?
In 2018 hadden zo’n 200.000 mensen ooit deelgenomen aan discussies via
vTaiwan. Minstens 26 nationale kwesties zijn bediscussieerd via vTaiwan en meer
dan 80% daarvan hebben geleid tot actie van de overheid (Horton, 2018;

73 Digital Minister Audrey Tang zegt daarover ‘the Tsai administration has chosen to use it only for issues, such
as regulating Uber, that have to do with the digital economy. That’s because people who care about such
issues are the ones most likely to be comfortable using a digital discussion platform. But some think it won’t
get serious attraction with the public unless it is put to use on non-digital issues that matter to more people’
(Horton, 2018).
74 Pol.is is software ontwikkeld in Seattle in de Verenigde Staten. Een deel van de software is open source.
https://github.com/pol-is/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

58

Narayanan, 2019). vTaiwan faciliteerde onder andere een doorbraak in de
regulering van Uber en online alcoholverkoop en het platform hielp om regulering
voor de platformeconomie te ontwerpen. Hieruit zou opgemaakt kunnen worden dat
het instrument doorwerking in politieke besluitvorming garandeert.
Toch ligt het genuanceerder. Alhoewel vertegenwoordigers van de overheid vanaf
het begin bij consultatieprocessen worden betrokken, is de uitkomst van een
consultatieproces niet bindend. Uitkomsten van de consultaties zijn al meerdere
malen genegeerd (Horton, 2018). In 2018 sprak één van de oprichters van g0v de
zorg uit dat als de aanbevelingen vanuit vTaiwan uiteindelijk genegeerd worden,
het hele proces het risico loopt om als openwashing gezien te worden: iets dat
transparantie en invloed van burgerbetrokkenheid pretendeert, maar dit niet
waarmaakt (Horton, 2018).

3.2.3

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

P&C en vTaiwan stellen politici en ambtenaren in staat om burgers te consulteren
en om hun kennis en expertise mee te nemen in de ontwikkeling van wetgeving en
beleidskeuzes. Ze dragen zo bij aan de inputlegitimiteit van beleidskeuzes en
wetgevingsprocessen.
Een risico is echter dat deze vorm van legitimiteit ondergraven wordt, als niet
duidelijk is hoe politici en ambtenaren deze input van burgers vertalen naar
verschillende beleidsopties, of hoe ze tot een gedeelde consensus komen
(proceslegitimiteit). “Onduidelijkheid over wie de verantwoordelijkheid draagt voor
een beslissing, en welke actoren meer of minder invloed hadden, tast onmiddellijk
de legitimiteit aan” (De Koster e.a., 2010, pp. 6). Dat geldt bij digitale
consultatieprocessen overigens net zo goed als bij traditionele analoge
consultatieprocessen.
In de buitenlandse voorbeelden is de proceslegitimiteit een belangrijk
aandachtspunt. Het is soms onduidelijk in hoeverre het instrument doorwerkt in de
feitelijke beleidsontwikkeling. Wanneer mensen wel meedoen, maar er uiteindelijk
weinig met hun inbreng wordt gedaan, kan het vertrouwen in de politiek teruglopen.
Dat is een risico.
Om dit type participatie-instrument succesvol te implementeren en bij te laten
dragen aan legitimiteit van wetgeving- en besluitvormingsprocessen, zijn er een
aantal aandachtspunten:

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

•
•

•

•

59

Het moet duidelijk zijn voor deelnemers waar een consultatie precies over gaat
en wat het doel van de consultatie is;
Het is nodig de verwachtingen van deelnemers te managen. Duidelijk moet zijn
welke invloed de inbreng van deelnemers kan hebben, en wat al bij voorbaat
vastligt. Zo kan worden voorkomen dat het vertrouwen in politiek en democratie
daalt;
Het is van belang dat er politieke wil is om met de resultaten van een
consultatieproces aan de slag te gaan (heldere, formeel ingebedde
handelingsopties parlement of regering);
Door de sterke zelfselectie worden met name mensen met interesse in de
politiek betrokken. Hogere representativiteit van deelnemers zou echter kunnen
helpen om de uitkomsten van een consultatieproces meer gewicht te geven.

3.3

De vertaling naar Nederland

De buitenlandse voorbeelden van e-consultatie-instrumenten zijn divers en kunnen
een bron van inspiratie vormen. In deze paragraaf richten we ons op de vraag aan
welke voorwaarden voldaan moet worden om deze methoden van beleidsbeïnvloedende burgerparticipatie in Nederland over de nemen. Hiervoor geven we
per type instrument eerst een indruk van ervaringen in Nederland met dit type
instrumenten. Op basis van onze impressies, geven we een aantal opties om
succesvolle elementen toe te passen in Nederland.

3.3.1

Ervaringen in Nederland (m.b.t. burgerinitiatief)

In Nederland kennen we, net als in Finland en Estland, het recht op burgerinitiatief.
Een burgerinitiatief is een voorstel om een onderwerp voor te dragen voor
behandeling door de Tweede Kamer. Het is gericht op de vervaardiging, wijziging of
intrekking van een wettelijke regeling of het te voeren regeringsbeleid. Een voorstel
heeft 40.000 handtekeningen nodig voor het mag worden ingediend bij de Tweede
Kamer. Er bestaat momenteel geen officieel online platform om steunbetuigingen
voor een burgerinitiatief te verzamelen, maar handtekeningen mogen online
verzameld worden. 75 Hiervoor worden verschillende websites gebruikt, zoals
petities.nl of (internationale) platforms en campagnenetwerken. 76

75 https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/verz/burgerinitiatieven
76 Zoals https://www.change.org/ of https://avaaz.org/nl/petition/start_a_petition/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

60

Petities.nl 77 is een Nederlands particulier initiatief dat wordt beheerd door
professionele vrijwilligers en gefinancierd uit donaties, ondersteuning in natura
(zoals kantoorruimte) en onregelmatige subsidies, zoals voor het bouwen van een
nieuwe website 78 (Van Keulen en Korthagen 2020). Op petities.nl kunnen burgers
alle vormen van petities 79 gericht aan alle overheidsorganen online zetten en daar
steunbetuigingen voor verzamelen. Daarnaast kunnen ondertekenaars ook geld
inleggen om bij te dragen aan professionele hulp voor het creëren van (politieke)
media-aandacht. Ook kunnen petitionarissen aangeven of ze beschikbaar zijn voor
een burgerberaad in hun gemeente (Van Keulen en Korthagen, 2020).
Petities.nl faciliteert het direct verzenden van een e-petitie naar 22 lokale en
regionale overheden, maar voor de Tweede Kamer doet de website dit niet. Wie
een petitie of burgerinitiatief bij de Tweede Kamer wil indienen, moet dat zelf doen.
De parlementaire Commissie voor Verzoekschriften en Burgerinitiatieven stuurt de
petitie of het burgerinitiatief vervolgens door naar de geschikte Kamercommissie.
Zonodig assisteert petities.nl indieners van een petitie bij het adresseren van het
juiste overheidsorgaan. De initiator van petities.nl vertelt dat veel petitionarissen
geen voordeel zien in het indienen van hun petities bij overheidsinstanties. Dit staat
haaks op de visie van parlementariërs. Voor parlementsleden bestaat een petitie
niet, tenzij die officieel is ingediend (Van Keulen en Korthagen, 2020).
Sinds 2008 kunnen ontvangers van petities zoals gemeenten via de website
reageren op de petities wanneer ze een virtueel petitieloket hebben geopend op de
website. 80
In Finland heeft de overheid ervoor gekozen om diverse websites te beheren voor
het verzamelen van steun voor petities en burgerinitiatieven op verschillende
overheidsniveaus, of voor consultaties op conceptbeleid. 81 Dit is een verschil met
het Nederlandse petities.nl. De verschillende Finse websites brengen duidelijk tot
uiting dat het gaat om verschillende democratische instrumenten en om
burgerbetrokkenheid bij besluitvormingsprocessen van verschillende overheden.
In Estland zagen we dat het online platform niet alleen de mogelijkheid biedt aan
burgers om een burgerinitiatief te starten of te steunen, maar ook om samen met
andere burgers te werken aan het opstellen van initiatieven en om de behandeling
van burgerinitiatieven te volgen.
77 https://petities.nl/
78 Het Ministerie van Binnenlandse Zaken gaf daarvoor in 2014 een subsidie van €30.000.
79 De inhoud van een petitie is niet per se gericht op de Tweede Kamer, maar is een verzoekschrift om iets te
doen en kan bij elk overheidsorgaan worden ingediend.

80 https://petities.nl/petitions/desks
81 Een overzicht van de websites staat op http://www.demokratia.fi/en/home/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.3.2

61

Opties voor Nederland (m.b.t. burgerinitiatief)

Het verbeteren van digitale burgerbetrokkenheid via een burgerinitiatief
Uit de vergelijking met het buitenland komen enkele opties naar voren waardoor het
digitale instrument voor burgerinitiatieven in Nederland versterkt kan worden.
1.

De overheid kan de verantwoordelijkheid op zich nemen om te voorzien in
een online platform voor het opstellen, indienen en volgen van
burgerinitiatieven. Door in een dergelijk platform te voorzien, doet de overheid
recht aan het recht op burgerinitiatief. Ze kan ervoor kiezen zelf websites te
beheren, of particuliere initiatieven in staat te stellen om hierin te voorzien
door deze initiatieven te ondersteunen. 82 Het is daarbij belangrijk te kijken
naar de formele inbedding van het instrument in politieke
besluitvormingsprocessen, en naar de haalbaarheid en de duurzaamheid van
het instrument op lange termijn en flexibiliteit om met het instrument te
experimenteren en het te verbeteren.

2.

De overheid kan de inbedding van digitale instrumenten voor
burgerinitiatieven versterken. Formele handelingsopties van de
overheidsinstantie bij wie het initiatief is ingediend (bijvoorbeeld het
parlement), kunnen worden verhelderd en verruimd. 83 Opties die in
Nederland toegevoegd kunnen worden, zijn bijvoorbeeld een publieke
vergadering met indieners of een verplichte schriftelijke reactie op het
initiatief.

3.

De overheid of een particuliere initiatiefnemer kan digitale cocreatie van
burgerinitiatieven faciliteren om de politieke impact van het voorstel te
vergroten. Cocreatie, bijvoorbeeld met deskundigen, kan bijdragen aan de
juridische kwaliteit van voorstellen. Dit vergroot de kans dat het parlement iets
met een initiatief kan doen. Digitale technologie kan cocreatie
vergemakkelijken.

82 Uit het voorbeeld van Open Ministerie in Finland bleek dat het de continuïteit van instrumenten in de weg kan
staan, wanneer ze draaien op de inzet van vrijwilligers.

83 Eerder werd al gesteld door de Raad voor het Openbaar Bestuur dat de regel dat het onderwerp van een
burgerinitiatief niet mag gaan over iets dat in de laatste twee jaar in de Tweede Kamer aan de orde is
geweest, de grootste drempel vormt voor het ontvankelijk verklaren van burgerinitiatieven (ROB, 2018).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.3.3

62

Ervaringen in Nederland (m.b.t. burgerconsultaties)

Nederland is bekend met consultaties op initiatief van de overheid, zoals
bijvoorbeeld stakeholderdialogen, expertmeetings of klimaattafels. Maar op
nationaal niveau komen burgerconsultaties over conceptwet- of regelgeving in
mindere mate voor. Op lokaal niveau wordt in vergelijking veel meer
geëxperimenteerd met digitale consultaties met de inzet van applicaties als
Consul 84 en Argu 85. 86 Op nationale schaal wordt gebruik gemaakt van het digitale
consultatie-instrument Internetconsultatie.nl. 87 Daar kunnen individuele burgers of
organisaties reageren op conceptbeleid en -wetgeving.
Internetconsultatie.nl bestaat sinds 2009. De website verschaft informatie over
wetgeving die in voorbereiding is en biedt de mogelijkheid aan burgers en
organisaties om suggesties te doen om voorstellen te verbeteren (website
internetconsulatie.nl). De website beoogt de transparantie van het proces en de
mogelijkheden voor publieke participatie te vergroten en een bijdrage te leveren
aan de kwaliteit van wetgeving (ibidem). Ministeries voeren consultaties uit over
concepten van wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen. Ook beleidsnotities
kunnen via internetconsultatie aan burgers worden voorgelegd. Verschillende
ministeries gebruiken het instrument en ook de Tweede Kamer maakt soms gebruik
van de website voor consultatie over initiatiefvoorstellen. Er zijn in totaal 1.484
consultaties afgesloten (juni 2020), waarvan 19 door de Tweede Kamer werden
geïnitieerd. Alle lopende en afgesloten consultaties zijn doorzoekbaar op thema,
organisatie en datum.
Internetconsultatie.nl maakt het mogelijk om als individu of namens een organisatie
te reageren op een wetsvoorstel. 88 Tijdens deelname ziet een deelnemer geen
reacties van andere mensen en er is ook geen mogelijkheid voor interactie tussen
deelnemers. De website voorziet niet in verschillende stappen van een deliberatief
proces (zoals omschreven in Kader 2). De synthese van bijdragen en de
terugkoppeling van resultaten vindt niet in directe interactie met deelnemers plaats.

84 https://consulproject.org/en/
85 https://argu.co/argu
86 Een ander voorbeeld waar gemeenten mee hebben geëxperimenteerd is de nieuwe methode Participatieve

Waarde Evaluatie (PWE), die massaparticipatie van burgers in publieke besluitvorming faciliteert. Zie:
www.tudelft.nl/pwe
87 https://www.internetconsultatie.nl/
88 Iedereen kan deelnemen aan een consultatie door te reageren op een wetsvoorstel op de website. Soms
worden enkele vragen gesteld, soms geen. Deelnemers kunnen een document uploaden met hun reactie op
het wetsvoorstel en hen wordt gevraagd of hun e-mailadres en reactie gepubliceerd mogen worden.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

63

Er bestaat ook geen uniform proces voor het verwerken van de input. 89 Dat is een
opvallend verschil met de buitenlandse voorbeelden. In beide buitenlandse
voorbeelden, P&C en vTaiwan, is er sprake van een – van tevoren
gecommuniceerd – iteratief proces van discussie en reflectie. Een proces van
discussie, reflectie en synthese zoals in Frankrijk 90 en Taiwan 91 draagt bij aan
consensusvorming. Daarvan is geen sprake bij het ophalen van individuele ideeën
zoals via internetconsultatie.nl.
Bij het faciliteren van burgerbetrokkenheid via e-consulatie is het van belang dat het
consultatieproces open en toegankelijk is voor een brede groep deelnemers. Dit is
in Nederland bij digitale consultaties op nationaal en lokaal niveau vaak een
knelpunt. Waar het bij consultaties met name gaat om het ophalen van zoveel
mogelijke en tevens zo divers mogelijke ideeën, is een brede vertegenwoordiging
vanuit de bevolking van belang (Rathenau Instituut, 2015). Ook bij onze
buitenlandse voorbeelden is de representativiteit bij consultaties een punt van
aandacht. Het hangt van het gebruik van de resultaten van de consultatie af in
hoeverre een gebrek aan representativiteit een probleem is.
Internetconsultatie.nl wordt redelijk laat in het proces van beleidsontwikkeling
ingezet. Er zijn ook digitale consultatie-instrumenten die juist meer in de
agenderingsfase ingezet kunnen worden om ideeën op te halen. Enkele
Nederlandse experts op het gebied van burgerbetrokkenheid en digitale democratie
hebben de ervaring dat crowdsourcing van ideeën en deliberatie in de beginfasen
van beleidsontwikkeling het interessantst zijn voor burgers. 92 De drempel om te
reageren op wetteksten is hoog, omdat die teksten vaak erg technisch zijn (ROB,
2018). Bovendien is reflecteren op conceptbeleid met name interessant voor direct
belanghebbenden.

89 Terugkoppeling van internetconsultaties gebeurt standaard in de toelichting bij een Wet, Algemene Maatregel

van Bestuur of regeling, Doorgaans wordt er ook een consultatieverslag gepubliceerd na afloop van een
consulatie. Zie bijvoorbeeld bijvoorbeeld
https://www.internetconsultatie.nl/wetelektronischepublicatiealgemenebekendmakingenenmededelingen/beric
hten)
90 Bij P&C maken analisten een synthese van de bijdragen en zij brengen in kaart welke verschillende families
van argumenten en standpunten er zijn. Vervolgens vindt er via videoconferentie een twee uur durend debat
plaats tussen de parlementariër en een aantal geselecteerde burgers die aan de raadpleging hebben
deelgenomen. De facilitators leveren een samenvatting waarna de parlementariër in de weken na het debat
een wetsvoorstel opstelt en indient bij het Hoger- of Lagerhuis. Deelnemers aan de consultatie kunnen ervoor
kiezen het wetsvoorstel publiekelijk te steunen.
91 Zie paragraaf 3.2.2.
92 Zie een blog van oprichter van Argu: Meidertsma, J., ‘8 Tips voor sucessvolle online burgerparticipatie’,
Website Medium, 16 juli 2018. https://medium.com/argu/8-tips-voor-succesvolle-online-burgerparticipatief56f7dc1eaab. Het belang van interactie in een vroeg stadium van beleidsontwikkeling werd ook genoemd
door ambtenaren die betrokken waren bij Internetconsultatie.nl (Van Keulen en Korthagen, 2020).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

64

Tot slot: een belangrijke ervaring met digitale instrumenten voor burgerconsultaties
in Nederland is, dat politieke wil noodzakelijk is om zulke instrumenten in te zetten
en op het juiste moment te gebruiken. Het blijkt lastig om consultaties goed in te
bedden in het formele besluitvormingsproces. Vaak hebben politici moeite met
consultatie-instrumenten, omdat ze huiverig zijn voor de resultaten (en wat ze daar
dan mee moeten doen), of omdat er eigenlijk al een politiek besluit is genomen. 93
Het is dus zaak om het juiste moment en de juiste vraag te vinden voor dit type
burgerbetrokkenheid. Dat geldt overigens niet alleen voor de digitale variant van
crowdsourcen en deliberatie, maar net zo goed voor offline varianten.

3.3.4

Opties voor Nederland (m.b.t. burgerconsultaties)

Mogelijkheden die wij zien voor de Nederlandse overheid om beleidsbeïnvloedende
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau te verbeteren met online democratieinstrumenten, gebaseerd op lessen uit het buitenland plus ervaringen van experts
in Nederland, zijn:
1.

Beheer, steun of financier als overheid en parlement een platform met behulp
waarvan politici of beleidsambtenaren burgers kunnen raadplegen. Een
platform waarop consultaties volgens een vast ontwerp kunnen worden
ingezet, maakt het mogelijk om laagdrempelig consultaties te initiëren. 94
Daarnaast is het van belang om in het ontwerp van het proces momenten van
feedback naar deelnemers in te bedden.

2.

Zet digitale technologie in om verschillende fases van een deliberatief proces
te faciliteren. Voorzie, waar mogelijk en zinvol, in mogelijkheden voor
deelnemers (en een groter publiek) om informatie en standpunten digitaal uit
te wisselen en eventueel met elkaar in gesprek te gaan: een iteratief proces
van discussie, reflectie en synthese. En bekijk hoe consultatieprocessen
vanuit digitale middelen opnieuw ontworpen kunnen worden. Het is mogelijk
om deelnemers geverifieerd anoniem te laten bijdragen (zie kader 4). En
algoritmes (van bijvoorbeeld Pol.is) kunnen bijvoorbeeld opinies van burgers

93 Bijeenkomst met experts.
94 Deze optie sluit aan bij een eerdere aanbeveling van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Deze deed in 2019

aanbevelingen om waarheidsvinding in de huidige democratie – onderhevig aan veranderingen als gevolg van
digitalisering en maatschappelijke ontwikkelingen – te waarborgen. Hij signaleerde toen dat het van belang is
om plekken voor gedachtewisseling te bouwen door gebruik te maken van de mogelijkheden van digitale
platforms, maar ook rekening te houden met de keerzijdes (echokamers, digitale schandpalen) (ROB, 2019).
Ook adviseerde de Raad om te experimenteren met publieke platforms voor gedachtewisseling (pg. 64), waar
ook burgers direct bij specifieke beleidsonderwerpen worden betrokken. We hebben nu enkele buitenlandse
voorbeelden gezien die dit samenbrengen.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

65

en stakeholders groeperen, deelnemers laten reflecteren op hun standpunten,
en punten voor mogelijke consensus naar voren brengen.
3.

Combineer offline en online in consultatieprocessen. Hiermee kunnen
representativiteit en transparantie van het participatieproces vergroot worden.
Burgers hebben verschillende behoeften wat betreft participatie en door
offline en online te combineren, wordt daar ruimte aan gegeven.

4.

Kies het moment van consultatie afhankelijk van de functie van de
consultatie. Gaat het om het genereren van ideeën en opties? Om het voeden
van het proces van het maken van (belangen)afwegingen? Of om feedback
van professionals en specifieke stakeholders op conceptwetgeving? Met
name brede publieksconsultaties aan het begin van de beleidsontwikkeling
zouden een aanvulling kunnen zijn op het consultatierepertoire in Nederland.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

66

Kader 4 Anonimiteit bij e-consultaties
Om de drempel tot deelname en het delen van ideeën zo laag mogelijk te
houden, wordt in sommige gevallen of fasen gekozen om geen
persoonsgegevens van deelnemers (zoals naam, e-mailadres, leeftijd,
geslacht, woonplaats, opleidingsniveau) te registreren of delen. De
mogelijkheid om anoniem te reageren helpt voorkomen dat mensen zichzelf
censureren. Dit geldt bijvoorbeeld voor taboe-thema’s of bij het leveren van
kritiek op de overheid. Ook kunnen bedrijven vertrouwelijkheid van bijdragen
wenselijk vinden (Van Keulen en Korthagen, 2020). In andere gevallen
stimuleert het publiceren van bijdragen met volledige naam mensen juist om
zorgvuldiger te formuleren en uitgebreidere bijdragen te leveren. De behoefte
aan anonimiteit kan verschillen per doel en type burgerbetrokkenheid.
Anonimiteit kan echter ook leiden tot vijandigheid of misbruik. De optie om
geverifieerd anoniem deel te nemen, kan daarom interessant zijn. In dat geval
is er wel een verplichte identificatie, maar komen de persoonsgegevens niet
publiekelijk in beeld. Dit kan helpen om fake accounts te weren op een
platform. Afhankelijk van het doel moet bepaald worden welke maatregelen
proportioneel zijn. Een online-ID kan bijvoorbeeld een waarborg zijn voor
veiligheid, maar vereist ook meer digitale vaardigheden en kan daardoor
drempelverhogend werken.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

4

67

E-besluitvorming

In dit hoofdstuk gaan we in op een laatste categorie digitale democratieinstrumenten. E-besluitvorming is de digitale variant van directe
burgerbetrokkenheid. In het vorige hoofdstuk bespraken we diverse instrumenten
die helpen bij het ‘inbrengen’ dan wel ‘in kaart brengen’ van verschillende
perspectieven of voorstellen. Politici en bestuurders kunnen deze instrumenten
gebruiken om input te vergaren voor besluitvorming. In dit hoofdstuk bespreken we
instrumenten die juist de besluitvorming expliciet overlaten aan de deelnemende
burgers. We gaan na hoe drie buitenlandse voorbeelden van e-besluitvorming
bijdragen aan de legitimiteit van wetgevings- en besluitvormingsprocessen.
Bij e-besluitvormingsinstrumenten is de belangrijkste vraag: hoever reikt de invloed
van participatieve processen binnen een representatieve democratie? Het is voor
politici lastig om beslissingsmacht over te dragen aan burgers, omdat politici
uiteindelijk verantwoordelijk worden gehouden voor de uitkomsten en gevolgen van
wetgeving of beleid. Ook staat directe beslisbevoegdheid van burgers formeel op
gespannen voet met de rol van het parlement en debat in de Kamer. De (online)
steeds duidelijker gearticuleerde meningen en voorkeuren van (groepen) burgers
enerzijds, kunnen de ruimte voor een zelfstandige politieke oordeelsvorming en
afweging door politici anderzijds, beperken (Rathenau Instituut, 2015).
In paragraaf 4.1 gaan we in op representatieve burgerberaden. In ons
internationaal vergelijkend onderzoek zien we verschillende voorbeelden
van cocreatie van beleid die de intentie hebben om de voorstellen van de
burgerberaden over te nemen. Vaak gaat het bij deze burgerberaden om
een specifiek thema of dossier en wordt er vanuit de regering ad hoc een
eenmalig, afgebakend participatietraject ontworpen, dat aansluit bij actuele
behoeften. Dergelijke secuur ontworpen burgerberaden kunnen worden
gekoppeld aan referenda waarbij burgers vervolgens op basis van een
meerderheid een besluit kunnen nemen.
In paragraaf 4.2 bespreken we participatief begroten. Bij participatieve
begrotingen gaat het niet om het vormgeven of voorstellen van nieuwe wetof regelgeving op nationaal niveau, maar om directe zeggenschap van
burgers over het verdelen van publieke middelen. Bij dergelijke
participatieve budgetteringsprocessen, en bij verkiezingen, kan gebruik
worden gemaakt van e-voting.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

68

In paragraaf 4.3 trekken we lessen uit de buitenlandse voorbeelden voor
Nederland en formuleren we opties en voorwaarden om dergelijke
instrumenten succesvol toe te passen.

4.1

Meebeslissen in een representatief burgerberaad

Deze instrumenten zijn gericht op eenmalige crowdsourcing van beleid of
wetgeving over een centraal thema, waarvan de urgentie door de regering wordt
onderstreept. Buitenlandse voorbeelden zijn de Estse Rahvakogu en de Franse
Convention Citoyenne pour le Climat. De eerste volksvergadering in Estland
vond plaats in 2013 en ging over democratische vernieuwing. Het Franse voorbeeld
is een recent beraad over klimaatverandering.
In beide gevallen werd het participatieproces vormgegeven voor dit specifieke
beraad. In beide gevallen waren de regering of politieke partijen vroeg bij het
proces betrokken, of werd zelfs van tevoren beloofd door de regering dat ze de
voorstellen die de vergadering zouden opleveren, zou overnemen. Toch staat
daarmee niet vast dat de voorstellen ook daadwerkelijk uitgevoerd worden. De
voorstellen worden doorgaans voorgelegd aan het parlement en kunnen in
aangepaste vorm worden opgenomen in bijvoorbeeld wetgeving en/of een
regeerakkoord. We bespreken in paragraaf 4.1.1 en 4.1.2 hoe deze instrumenten in
Estland en Frankrijk bijdragen aan input-, proces-, en outputlegitimiteit van
democratische besluitvormingsprocessen.

4.1.1

Rahvakogu: het burgerberaad in Estland

In 2013 leidde een vertrouwensbreuk vanwege anonieme donaties aan de
regeringspartij – het zogeheten Silvergate schandaal – tot het initiatief dat
Rahvakogu (letterlijk: volksvergadering) wordt genoemd. Naar aanleiding van deze
vertrouwensbreuk tussen burgers en de regeringspartij, 95 en na een reeks publieke
protesten, startte in 2013 een groep activisten een petitie (Handvest 12 genaamd)
waarin ze vroegen om een nieuw sociaal contract tussen burgers en de overheid.
De president organiseerde rondetafelgesprekken met de initiatiefnemers van de
petitie, maatschappelijke organisaties en politieke vertegenwoordigers. In de
rondetafelgesprekken werd besloten dat er voorstellen moesten komen om de
95 In 2012 droeg het zogenaamde Silvergate-schandaal bij aan een vertrouwensbreuk en kloof tussen burgers en
politiek. Het parlementslid Silver Meikar gaf toe dat hij geld van onbekende donoren naar de regerende partij
doorsluisde en verklaarde dat andere partijleden hetzelfde deden – wat leidde tot het aftreden van de minister
van Justitie ondanks een gebrek aan bewijs (Simon e.a., 2017).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

69

politieke financiering van partijen aan te pakken en de burgerparticipatie in
democratische processen te vergroten (Simon e.a., 2017). Het volksberaad werd
georganiseerd om voorstellen te formuleren en het geschonden vertrouwen te
herstellen. Het volksberaad was het eerste volksberaad in Estland en ging gepaard
met uitdagingen voor de juridische inbedding (zie kader 4).

Kader 4 Juridische inbedding Rahvakogu
Omdat het proces van Rahvakogu niet geheel van tevoren gepland was, lag
ook de inbedding van het proces niet vast. De volksvergadering werd
geïnitieerd door de President in samenwerking met maatschappelijke
organisaties. De President is wel staatshoofd, maar is niet politiek verbonden
met de regering en heeft geen uitvoerende macht. Er was een risico dat de
uitkomsten van de volksvergadering tot niks zouden leiden omdat burgers en
maatschappelijke organisaties geen wetsvoorstellen konden voorleggen aan
het parlement. Het was daarom nodig dat de President zijn recht gebruikte om
wetten voor te leggen aan het parlement (Karlsson e.a., 2015). Het
burgerberaad kan een succes genoemd worden, omdat het proces onder
andere 96 resulteerde in het recht op burgerinitiatief, waardoor burgers nu wel
wetsvoorstellen kunnen voorleggen aan het parlement.

Het participatieproces van de eerste Rahvakogu in 2013 begon met het online
indienen van voorstellen rondom vijf vooraf vastgestelde thema’s en het plaatsen
van reacties daarbij. Hiervoor werd gebruik gemaakt van de open software van het
IJslandse Your Priorities met een aangepaste userinterface en een log-in
authenticatie via de Estse identiteitskaart. Vervolgens werden de voorstellen
samengebracht, geanalyseerd en door verschillende samenstellingen van
stakeholders besproken. Dit resulteerde in 18 wetsvoorstellen. Tot slot was er nog
een aparte beraadslaging om een definitieve selectie te maken van de voorstellen,
die uiteindelijk bij het parlement zouden worden ingediend. Hiervoor werden via
loting 550 willekeurige burgers geselecteerd (van verschillende woonplekken,
leeftijden en sekse), waarvan er 314 besloten te participeren. Zij werden verdeeld in
discussiegroepjes van tien mensen en voorzien van achtergrondinformatie en de
impactanalyse van de verschillende voorstellen. Daarna bleven er via een
stemming uiteindelijk vijftien voorstellen over (De Zeeuw en Pieterse, 2017;
96 De andere twee wetten die zijn aangenomen: (1) een politieke partij mag nu opgericht worden met 200 in

plaats van 1000 leden. Dit resulteerde in 2014 in de oprichting van Vabaerakond (‘Free Party‘), die in 2015
acht zetels in het parlement won. Zie https://congress.crowd.law/files/rahvakogu-case-study.pdf

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

70

Grimsson e.a., 2015; Simon e.a., 2017). Minstens drie voorstellen zijn uiteindelijk
opgenomen in de wet, vier voorstellen zijn opgenomen in beleid.
Inputlegitimiteit – Vergroot het instrument de openheid van politieke
besluitvorming voor burgers?
Dit instrument is enigszins gericht op het vergroten van inputlegitimiteit. Het doel
van het Estse volksberaad over democratische vernieuwing was om ideeën te
crowdsourcen voor nieuwe regelgeving onder de gehele bevolking, maar de vijf
thema’s waarop input geleverd kon worden, waren al afgebakend en vastgelegd.
De eerste stap van het proces was in principe toegankelijk voor iedereen met een
internetverbinding en een elektronische Estse ID. 97 De bijdragen van deelnemers
waren niet anoniem, wat vijandigheid verminderde (Jonsson, 2015).
In 2013 bezochten 60.000 mensen de website, 2.000 geregistreerde gebruikers
dienden voorstellen in op het online platform Rahvakogu en 3.000 mensen namen
actief deel aan de volksvergadering (Praxis Centre for Policy Research, 2014). 98
Toch droeg dit burgerberaad maar tot op zekere hoogte bij aan de inputlegitimiteit
van politieke besluitvorming, omdat de agenda al van te voren was bepaald door
Handvest 12 en de protesten. Verder is gebleken dat de bijdragen in de eerste
ronde met name afkomstig waren van mensen die al politiek betrokken waren
(Jonsson, 2015). Bovendien waren hoogopgeleide, rechtse Estse 99 mannen
oververtegenwoordigd. Dat betekent dat met name de usual suspects in politieke
participatie zijn bereikt (Jonsson, 2015). De groep deelnemers aan de eerste ronde
kwam via zelfselectie tot stand. Ook de gelote burgers bepaalden uiteindelijk zelf of
ze geïnteresseerd waren in deelname aan de laatste selectieronde. De deelnemers
ontvingen geen compensatie voor hun deelname.
Burgers waren op de hoogte van de Rahvakogu via mediaverslaggeving over de
politieke onrust in 2013. Ook werd elke stap van het proces gecommuniceerd via
de ERR (de Estse publieke omroep) aan de hand van een serie online artikelen. 100
De laatste beraadslaging (Deliberation Day) met gelote burgers is getypeerd als
een major media event met veel publieke aandacht (Karlsson e.a., 2015).

97 In 2015 gebruikte ongeveer 15% van de populatie dit elektronische ID. Het elektronische ID is ook nodig om
deel te nemen aan e-verkiezingen in Estland (Karlsson e.a., 2015).

98 Voor de volksvergadering in 2018-19 werden 34 lokale discussies georganiseerd met in totaal 358 mensen. En
voor de volksvergadering in 2019 werden veertig mensen geselecteerd.

99 Ongeveer een kwart van de Estse populatie behoort tot de groep etnische Russen (Jonsson, 2015).
100 https://congress.crowd.law/case-rahvakogu.html

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

71

Proceslegitimiteit – Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
Rahvakogu is ontworpen om in verschillende fasen de input van burgers af te
wegen en via een deliberatief proces tot voorstellen te komen. Verschillende
actoren waren actief in de verschillende fasen:

Tabel 1 Fasen en deelnemers
Bron: vertaling van tabel uit case study Rahvakogu van thegovlab.org 101
Fase

Beoogde deelnemers

Werkelijke deelnemers

Crowdsourcing van voorstellen

Alle burgers van Estland

2.000 gebruikers, met name
hoogopgeleide, politiek
actieve, Estse mannen

Groeperen van ideeën in 59
scenario’s

Onderzoekers van Praxis
Center 102

Onderzoekers van Praxis
Center

Analyse en impact assessment
van de scenario’s; deskundig
advies over de wetswijzigingen

Experts in politicologie, recht
en economie, op uitnodiging
van Estse Samenwerkingsraad

Experts in politicologie, recht
en economie, op uitnodiging
van Estse Samenwerkingsraad

Synthese van de analyses
tijdens seminars, resulterend in
18 concrete wetsvoorstellen

Politieke vertegenwoordigers,
experts en burgers die
voorstellen indienden

Politieke vertegenwoordigers,
experts en burgers die
voorstellen indienden

Beraadslaging met gelote
burgers: ‘Deliberation Day’

Representatieve groep van
550 random geselecteerde
burgers

314 burgers uit de sample,
over algemeen ouder en hoger
opgeleid dan bevolking.

Stemming over de
wetsvoorstellen

Parlementsleden

Parlementsleden

Alhoewel het duidelijk is welke mensen deelnamen aan de verschillende fasen,
waren de impact assessment (fase 3) en het groeperen van de voorstellen (fase 4)
niet erg transparant. Hoe de 18 voorstellen uit dit proces naar voren kwamen, blijft
vaag (thegovlab.org). Het is ook niet duidelijk hoe minderheidsstemmen werden
meegenomen in het hele proces.

101 https://congress.crowd.law/case-rahvakogu.html
102 Een onafhankelijke, non-profit denktank. Zie http://www.praxis.ee/en/.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

72

Outputlegitimiteit – Verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
De vijftien voorstellen zijn gepresenteerd aan het parlement. Drie daarvan zijn
onveranderd opgenomen in Estse wetgeving, 103 en vier voorstellen zijn na
wijzigingen opgenomen in beleid of het regeerakkoord. Ook leidde de
volksvergadering tot de oprichting van het eerder besproken platform
Rahvaalgatus.ee (zie paragraaf 3.1.2).
Na 2013 zijn er nog drie volksvergaderingen over andere onderwerpen
georganiseerd. 104 Deze volksvergaderingen variëren in omvang en opzet, 105 maar
volgen de standaard onderdelen van de deliberatieve methode.
Uit een enquête onder deelnemers van de Rahvakogu in 2013 blijkt dat de helft van
de deelnemers tevreden was met het proces en dat er een groeiende vraag is naar
burgerparticipatie in politieke besluitvorming (Jonsson, 2015). Deze eerste Estse
volksvergadering van 2013 wordt echter ook bekritiseerd, omdat ze niet het
politieke systeem in Estland hervormde zoals oorspronkelijk de bedoeling was. Uit
onderzoek van Karlsson e.a. (2015) en van de Rahvakogu zelf, bleek dat
Rahvakogu ook niet heeft gezorgd voor meer vertrouwen van burgers in de
overheid en politiek (2015). De positieve effecten van participatie kunnen namelijk
na een succesvol proces teniet worden gedaan door het ontbreken van een goede
terugkoppeling door het parlement aan het eind van het proces (Toode, 2020).
Alhoewel het lastig is een verband aan te wijzen tussen Rahvakogu en het
vertrouwen van burgers in overheid en politiek, is het burgerberaad wel een succes
te noemen omdat de politieke en sociale spanningen na 2013 stabiliseerden
(thegovlab.org).

4.1.2

Convention citoyenne pour le climat: Frans burgerberaad

Op 25 april 2019 kondigde de Franse president Macron een burgerberaad met 150
Franse burgers aan. De opdracht aan dit burgerberaad was om tot concrete
voorstellen te komen over een reductie van broeikasgassen met ten minste 40% in
103 Een daarvan is de burgerinitiatiefwet van 2014 die bepaalt dat voorstellen voor wetswijzigingen met minimaal
1000 handtekeningen besproken moeten worden in het parlement.

104 Zie: https://uuseakus.rahvaalgatus.ee/ (de volksvergadering in 2017 over de toekomst van ouderdom)

https://rahvakogu.ee/toimunud-rahvakogud/ (in 2018-19 over demografische ontwikkelingen) en
https://rahvakogu.ee/millistest-osadestelementidest-rahvakogu-koosneb/ (in 2019 over een ontwikkelingsplan
voor bosbouw voor 2021-2030)
105 De voorstellen die werden opgesteld in de Rahvakogu in 2017/18 werden uiteindelijk als ‘laatste fase’
gepubliceerd op een speciaal voor dit proces beschikbare versie van rahvaalgatus.ee. Daar kon iedere burger,
zoals bij elk burgerinitiatief, stemmen op de voorstellen. Ieder voorstel met minstens 1000 stemmen werd
voorgelegd aan het parlement. Dit was dus een combinatie van een burgerberaad en een burgerinitiatief.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

73

2030. Voor dit burgerberaad was een budget van 5.348.740 euro toegewezen aan
het Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE), een onafhankelijke
constitutionele instelling. Dit budget was bedoeld voor de logistieke organisatie
(transport, accommodatie, catering voor de 150 leden van de Conventie), de
vergoeding van leden, loting, de animatie van sessies, de komst van advocaten en
experts, enzovoorts.
In verschillende fasen kwamen de deelnemers tot voorstellen om de beoogde
reductie van broeikasgassen te bereiken. Dit burgerberaad kan gezien worden als
één van de concrete resultaten van het grote nationale debat dat werd
georganiseerd naar aanleiding van de protestbeweging die bekend werd als ‘de
gele hesjes’ (voorjaar 2019).
Inputlegitimiteit – Vergroot het instrument de openheid van wetgevings- /
besluitvormingsprocessen voor burgers?
Dit instrument heeft ervoor gezorgd dat burgers directe input konden leveren voor
maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. De 150 burgers die
aan het beraad deelnamen, vormden qua representativiteit en diversiteit zo veel
mogelijk een afspiegeling van de bevolking. Deelnemers kregen een financiële
vergoeding van € 86,04 per dag, (€ 1.462,- voor het hele proces), plus een
vergoeding voor het eventuele verlies van beroepsinkomsten (wanneer het beraad
binnen werkuren viel (€ 10,03 per uur). Om ervoor te zorgen dat ook mensen
deelnamen die lastig te bereiken zijn voor dit soort burgerberaden – zoals jongeren
onder de 18 en mensen die in grote armoede leven – heeft de organisatie
samengewerkt met tussenpartijen, die deze mensen ook konden begeleiden tijdens
de bijeenkomsten. Dit maakte de ambitie om deelnemers te werven die een
afspiegeling vormden van de Franse bevolking kansrijker. Ook waren de kosten
van kinderopvang gedekt (€ 18 per uur, inclusief werkgeversbijdragen), zodat ook
alleenstaande ouders in staat waren deel te nemen. Maaltijden, hotels en vervoer
werden door de conventie vooraf gereserveerd en betaald. Burgers en organisaties
die niet waren ingeloot, maar toch voorstellen wilden doen, konden die voorleggen
op de website van het burgerberaad.
Proceslegitimiteit – Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
De planning was dat de 150 geselecteerde burgers zes keer drie werkdagen bij
elkaar zouden komen. Het Harris Interactive Institute zorgde voor de loting van de
150 burgers, en voor een goede representatie van de diversiteit in Frankrijk (in
termen van gender, leeftijd, opleiding, professionele achtergrond en geografische
spreiding). Naast representatie van verschillende bevolkingsgroepen, was het voor
de organisatie van belang om de ervaringen van specifieke groepen burgers aan

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

74

bod te laten komen in de bijeenkomsten. Sommige mensen zijn daarom
uitgenodigd als gast of expert om over hun ervaringen te vertellen.
In de zes sessies stonden verschillende doelen centraal. Zie tabel 2.De opzet en
uitvoering van deze sessies vergroot de proceslegitimiteit van het
besluitvormingsproces. De expertise en de argumenten van de deelnemende
burgers staan centraal in het proces. De leden van het burgerberaad bepaalden
zelf welke experts ze uitnodigen tijdens hun sessies. Elk van de 150 deelnemers
had zijn eigen dagelijkse expertise. Dat is een belangrijk uitgangspunt bij
deliberatie. De werksessies werden gestreamd (via
conventioncitoyennepourleclimat.fr).
Een commissie van de overheid is aangesteld om het burgerberaad te
ondersteunen en zijn onafhankelijkheid en wensen te bewaren. De commissie
bestond uit experts 106 en willekeurig geselecteerde burgers. Daarnaast waren er
drie borgstellers aangesteld om het proces en de onafhankelijkheid van buitenaf te
bewaken. 107
De deelnemers werkten samen met verschillende specialisten, waaronder
advocaten die hen hielpen hun plannen in juridische termen te vertalen. Eind juni
presenteerden zij een ambitieus plan met 149 aanbevelingen op het gebied van
transport, landbouw, de bouw, natuurbescherming, consumentengedrag en
verantwoordelijkheid van bedrijven. 108

106 https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr/en/comite-gourvernance/
107 Het zijn Cyril Dion (benoemd door de voorzitter van de CESE); Anne Frago (benoemd door de president van
de Nationale Vergadering) en Michèle Kadi (benoemd door de president van de senaat).

108 https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

75

Tabel 2 Sessies van het Franse burgerberaad
Sessie

Doel van de sessie

Sessie 1.

•

Elkaar leren kennen

•

Het mandaat en doel van het beraad begrijpen

•

Begrijpen van klimaatveranadering en
consequenties

Sessie 2. Verkennen van thematiek

Sessie 3. Verdiepen van onderzoek naar
oplossingen

•

Stand van zaken

•

Controverses

•

Instrumenten om iets te bereiken

•

Identificeren van eerste paden richting actie

•

Evalueren hoe en of de maatregelen voldoen
aan de doelstelling

Sessie 4. Prioriteren van de voorgestelde
maatregelen

Sessie 5. Verdiepen en afronden van
formulering van de motivaties van het
burgerberaad voor de maatregelen

•

Identificeren welke maatregelen een norm zijn
en welke een aanbeveling

•

Identificeren van ‘cross-cutting’ maatregelen

•

Maatregelen verder uitwerken in werkgroepen

•

Beginnen met opstellen uiteindelijke uitkomsten

•

Maatregelen presenteren aan besluitvormers

•

Maatregelen van argumentatie voorzien

•

Opmaken van tijdspad voor output en
ontwikkelen eerste concept

Sessie 6.

•

Vrijwilligers aanwijzen om concepten te maken

•

Valideren van maatregelen (van werkgroepen) in
de plenaire sessie

•

Valideren en samenbrengen van outputs van de
werkgroepen

Sessie 7. Laatste lezing, bewerking en
formele presentatie

•

Maken van presentatietekst en motivatie van het
burgerberaad voor de uitkomsten

•

Presenteren van de uitkomsten aan de regering
en de pers

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

76

Outputlegitimiteit – Verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
Macron kondigde na afloop van het burgerberaad aan 98 procent van de
aanbevelingen ongefilterd over te nemen. 109 Dat is in lijn met zijn eerdere belofte
dat hij ervoor zou zorgen dat de voorstellen direct werden ingevoerd, of werden
voorgelegd aan het parlement, of via een referendum aan heel Frankrijk. De
regering had toegezegd in het openbaar te reageren op de voorstellen en een
voorlopig tijdschema voor de uitvoering van deze voorstellen te publiceren, wat
bijdroeg aan de outputlegitimiteit. Nu kunnen burgers gezamenlijk en publiekelijk
reageren op de reacties van de regering. 110

4.1.3

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

De volksvergadering wordt als methode/werkvorm bijzonder geschikt geacht voor
het oplossen van een gepolariseerd probleem of een politieke patstelling. Alles
draait bij deze methode om het bewerkstelligen van een verandering in de
samenleving door de inbreng van nieuwe kennis, om beter begrip van de aard van
het probleem en mogelijke oplossingen, het bundelen van wijsheid en ervaring en
de positie van burgers ten aanzien van het openbaar bestuur te versterken.
Wereldwijd wordt de methode steeds vaker gebruikt om vooruitgang te boeken bij
complexe kwesties. 111
Typisch aan dit instrument is dat burgers voor minstens één fase in het
participatieproces worden geselecteerd. Bij de Convention Citoyenne pour le
Climat selecteerde een onafhankelijk bureau uiteindelijk 150 burgers. (Via een
‘getrapte’ procedure: eerst stelde het bureau een grote groep samen door loting.
Mensen in deze groep konden vervolgens zelf aangeven of ze bereid waren deel te
nemen. Uit die laatste groep selecteerde het bureau de definitieve 150
deelnemers.) Bij de selectie van de 150 deelnemers was er expliciet aandacht voor
diversiteit en representativiteit. Bij de Rahvakogu van 2013 werden voor de laatste
fase van het participatieproces 112 via loting 550 willekeurige burgers (van
verschillende woonplekken, leeftijden en sekse) geselecteerd, waarvan 314
109 https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/06/29/le-president-emmanuel-macron-repond-aux-150citoyens-de-la-convention-citoyenne-pour-le-climat

110 https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr
111 De Ierse volksvergadering over abortus is een bekend voorbeeld, evenals de G1000 in België. Ook was er

een volksvergadering over Brexit in 2017 (zie: https://citizensassembly.co.uk/brexit/about/ en over het
onafhankelijkheidsvraagstuk in Schotland (zie: https://www.citizensassembly.scot/). Behalve Frankrijk zijn er
bovendien ook andere landen die volksvergaderingen organiseren rondom de klimaatproblematiek. Zie:
https://www.involve.org.uk/resources/blog/opinion/citizens-assembly-climate-change-how-would-it-work;
https://rahvakogu.ee/mis-oleks-kui-paneme-eesti-jargmiste-aastate-kliimategevused-rahvakoguga-paika/
112 Waarin burgers de definitieve voorstellen selecteren die ze zullen indienen bij het parlement.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

77

mensen er zelf voor kozen om te participeren. De aanpak bij beide beraden was
dus verschillend. Bij de Estse methode geeft zelfselectie de doorslag. De Franse
aanpak blijkt in vergelijking geschikter om een representatieve en diverse groep
burgers te bereiken. Een groep burgers is representatief voor de bevolking wanneer
deze burgers een afspiegeling van de bevolking zijn voor een aantal gekozen
kenmerken zoals leeftijd, woonplaats, geslacht, beroepsgroep, opleidingsniveau,
culturele afkomst, etc. De diversiteit van de naar voren gebrachte opvattingen is
echter niet afhankelijk van de representativiteit naar demografische en sociale
kenmerken. Er zijn in Frankrijk verschillende methoden gebruikt om ervoor te
zorgen dat zoveel mogelijk verschillende belangen/standpunten vertegenwoordigd
zouden zijn.
Het is bevorderlijk voor de motivatie van de deelnemers en voor de
outputlegitimiteit van het burgerberaad, dat het niet gaat om ‘vrijblijvend
discussiëren’, maar dat politici of bestuurders de intentie hebben om met de
resultaten aan de slag te gaan. Zo zegde de Franse president Macron vóóraf toe de
voorstellen van het burgerberaad uiteindelijk direct in te voeren, dan wel voor te
leggen aan het parlement of via een referendum aan heel Frankrijk voor te
leggen. 113
Zowel het Franse burgerberaad als de Estse volksvergadering waren gericht op
één onderwerp. Dit zorgt ervoor dat het duidelijk is voor burgers waar hun
betrokkenheid invloed op heeft. Bovendien zorgt dit ervoor, dat interacties tussen
burgers en politici daadwerkelijk impact hebben. Zoals we al zagen in eerder
onderzoek, blijft interactie los van een politieke agenda vaak zonder tastbaar
resultaat (Rathenau Instituut, 2017).
Verder laten de buitenlandse voorbeelden zien dat een combinatie van online en
offline bijdraagt aan de verschillende dimensies van legitimiteit. In Estland vonden
de beraadslagingen tussen stakeholders offline plaats, maar werd voor het
crowdsourcen van ideeën gebruik gemaakt van online mogelijkheden. 114 Online
crowdsourcing alléén is niet genoeg, omdat verschillende groepen burgers
verschillende manieren van participeren prefereren (WRR, 2012). 115 Het toevoegen
van offline bijeenkomsten en onderdelen waarbij burgers via loting worden
113 Zie: https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr/
114 Momenteel zijn er steeds meer digitale instrumenten die (kunnen) worden ingezet. Het gaat dan bijvoorbeeld

om de inzet van social media, live streaming en live audio van bijeenkomsten. De organisatie mySociety
publiceerde twee praktische gidsen voor digitale instrumenten die kunnen worden ingezet voor het indienen
van voorstellen, online delibereren en stemmen, het uitwisselen van documenten en ervaringen, het betrekken
van niet-deelnemers, en het volgen van de resultaten/implementatiefase (Parsons, 2019; Crow e.a. 2019).
115 Dit stelt ook Nele Leosk, CEO and Senior Digital Governance Expert bij International Governance Leadership
in een interview met D. Gambrell and V. Alsina, auteurs van ‘Rahvakogu: Turning the e-Republic into an eDemocracy’ op https://congress.crowd.law/case-rahvakogu.html.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

78

uitgenodigd, kan bijdragen aan de diversiteit van deelnemers en de aanwezigheid
van minderheidsstandpunten. Dat vergroot zowel de inputlegitimiteit als de
proceslegitimiteit.
Mall Hellam (directeur van Open Estonia Foundation) stelt in een interview voor
thegovlab.org dat het bij volksvergaderingen in de toekomst belangrijk is om de
juiste belanghebbenden te betrekken (en dus niet de hele bevolking), omdat niet
iedereen interesse heeft in deze vorm van betrokkenheid. 116
Burgerberaden kunnen maatschappelijke organisaties en burgers in staat stellen
om samen te werken bij het ontwikkelen van wetten en beleid, die vervolgens
overgenomen worden door de regering. Wanneer het proces zorgvuldig ontworpen
wordt, kan dit instrument bijdragen aan alle drie de dimensies van legitimiteit van
wetgevingsprocessen. Er ligt bijvoorbeeld een uitdaging bij het vormgeven van de
fase van ‘informeren’. De informatie die verschaft wordt ter input van discussies,
kan sturend zijn of als zodanig worden ervaren. Er kan bijvoorbeeld argwaan
ontstaan wanneer de overheid zelf faciliteert in de informatievoorziening, discussiebemiddelaars en experts. De Nederlandse G1000 start zonder informatiefase
vooraf en laat de behoefte van deelnemers aan inspiratie en kennis van buiten
leidend zijn: ofwel “experts on tap, not on top". 117
Belangrijke factoren om rekening mee te houden bij het implementeren van dit type
instrument zijn:
•

•

•
•
•

commitment van bestuur of politici en helderheid vooraf over de status van
aanbevelingen in de formele besluitvormingsprocessen (transparantie over de
inbedding van resultaten);
het waarborgen van onafhankelijkheid door de operationele organisatie te
beleggen bij een onafhankelijke partij en/of borgstellers aan te stellen die het
proces bewaken;
een zorgvuldige selectie van deelnemers bij een onderdeel (of meerdere
onderdelen) van het participatieproces;
een combinatie van offline en online mogelijkheden voor burgers om mee te
doen;
een doordacht ontwerp en inzet van digitale middelen voor verschillende fases
van het deliberatieproces (probleem definiëren, kennis vergroten, brainstormen
over oplossingen, evalueren van voorstellen, identificeren van
gemeenschappelijke voorkeuren, komen tot definitieve aanbevelingen).

116 https://congress.crowd.law/case-rahvakogu.html
117 Interview Harm van Dijk.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

4.2

79

Meebeslissen met participatief begroten

Dit instrument stelt burgers in staat om te stemmen over de besteding van publieke
middelen. Participatief begroten wordt gezien als één van de meest directe vormen
van burgerbetrokkenheid. Er bestaan verschillende vormen van participatief
begroten. Meestal begint het proces met een uitnodiging van de (lokale) overheid
aan burgers en maatschappelijke organisaties om voorstellen in te dienen, soms
rond een bepaald thema, zoals ‘duurzaamheid’. Burgers en maatschappelijke
organisaties dienen daarna hun plannen in. Vervolgens kunnen alle burgers
stemmen op voorstellen waar hun voorkeur naar uitgaat. De meest gekozen
voorstellen ontvangen budget. Een buitenlands voorbeeld van deze manier van
participatief begroten is Community Choices in Schotland. 118 Dit is een nationaal
programma dat lokale overheden ondersteunt bij het uitvoeren van processen
rondom participatief begroten.

4.2.1

Community Choices: participatief begroten in Schotland

In 2015 werd in Schotland de Community Empowerment Act aangenomen, die
leidde tot een nationaal programma voor het ondersteunen van Participatory
Budgeting (PB) in lokale gemeenschappen. Sinds in 2017 het Community Choices
1% framework agreement werd aangenomen, werken lokale overheden toe naar
het besteden van 1% van hun budget via PB trajecten (COSLA and Scottish
Government, 2017).
In 2015/2016 heeft de Schotse regering meer dan 750,000 pond geïnvesteerd in
nationale promotie en ondersteuning van PB. Wegens de toenemende
belangstelling werd voor 2016/2017 een Community Choices Fund (een nationaal
stimuleringsfonds) van 2 miljoen pond aangekondigd. Sindsdien is er elk jaar
opnieuw financiering beschikbaar gemaakt voor het nationale steunprogramma en
– in de vorm van matching – voor lokale overheden en organisaties die lokale PBactiviteiten bevorderen. Lokale autoriteiten, gemeentelijke organisaties of lokale
verenigingen kunnen bij dit Community Choices Fund geld aanvragen, om een PBtraject te organiseren en uit te voeren. Er is niet één vooraf vastgesteld format voor
PB – een aanvrager bepaalt zelf hoe het PB-proces wordt ingericht en aangepast
aan de lokale situatie en behoeftes. PB-trajecten die financiering ontvangen,
kunnen ondersteuning krijgen van PB Partners, Democratic Society en de Scottish
Community Development Centre (SCDC).

118 Voor meer informatie zie: Tabner, 2018 en : https://pbscotland.scot/what-is-pb

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

80

Als onderdeel van het nationale programma worden PB-activiteiten op lokaal
niveau mogelijk gemaakt en werd er geïnvesteerd in leermiddelen, een PB-website
en digitale tools voor bijvoorbeeld het stemmen op voorstellen.
Inputlegitimiteit – Vergroot het instrument de openheid van wetgeving en
besluitvormingsprocessen voor burgers?
De PB-processen hebben als doel om burgers te betrekken bij de verdeling van
middelen. Uit een evaluatie, gedaan in opdracht van de Schotse overheid, blijkt dat
de PB-trajecten in Schotland er over het algemeen in lijken te slagen om – een deel
van – de burgers te betrekken bij lokale besluitvorming. Ze vergroten dus de
openheid van een bepaald onderdeel van besluitvormingsprocessen.
Het nationale steunprogramma moet de inclusiviteit van de trajecten verbeteren
zodat meer verschillende groepen burgers deelnemen aan PB (O’Hagan e.a.,
2019a). Er zijn positieve voorbeelden van PB-processen die inclusief werden
georganiseerd. Zo kunnen tolken ervoor zorgen dat online stemmen inclusiever
wordt, en dat er leerondersteuning is voor mensen die dat nodig hebben. Uit de
evaluaties bleek echter ook dat het nog niet goed lukt om mensen buiten de kring
van de usual suspects te bereiken. Anders dan bij verkiezingen, weten maar weinig
mensen ervan (O’Hagan e.a., 2019b). Ook blijkt toegang tot evenementen of
stemdagen moeilijker in landelijke gebieden. Daarnaast blijkt uitsluiting in de vorm
van seksisme en racisme voor te komen bij lokale bijeenkomsten waar voorstellen
besproken of prioriteiten opgesteld worden. Ook blijken mensen uit de Black
Minority Ethnic (BME) gemeenschap en gehandicapten soms
ondervertegenwoordigd te zijn, terwijl sommige PB-trajecten er juist op gericht zijn
om ongelijkheden te verkleinen of achtergestelde groepen te helpen. Opvallend is
bovendien dat kinderen vanaf 8 of 11 jaar ook mogen stemmen of in de
stuurgroepen kunnen zitten. PB is daarmee dus ook een instrument om jongeren te
betrekken bij lokale agendering en besluitvorming.
PB krijgt steeds meer bekendheid in Schotland. 119 In 2017/2018 nam het aantal
stemmers voor lokale budgetten met 46% toe. Dit was met name het gevolg van
digitale platforms die werden gebruikt om te stemmen (in plaats van offline
stemmingen) (Tabner, 2018).
.

Proceslegitimiteit – Draagt het instrument bij aan verbetering van deliberatie
en afwegingsprocessen met betrokkenheid van burgers?
Het is zeer afhankelijk van de lokale inrichting van een PB-traject of er sprake is
van deliberatie en afwegingsprocessen tussen burgers onderling en tussen
119 Tot nu zijn er tenminste 211 PB trajecten geweest (zie: https://pbscotland.scot/map). In 2018 waren er 39.000
mensen die stemden voor 1.352 projecten (Escobar e.a., 2018).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

81

burgers, bestuurders en politici. Er is niet één vooraf vastgesteld format. Een
initiator – lokale overheid of maatschappelijke organisaties – bepaalt zelf hoe het
PB-proces wordt ingericht en aangepast aan de lokale situatie en behoeftes. Over
het algemeen bepaalt een gemeenschap eerst waar de prioriteiten liggen voor de
lokale gemeenschap, zoals armoedebestrijding of gezondheid. Dan worden
voorstellen gedaan door lokale organisaties, waar burgers op kunnen stemmen. Er
kunnen digitale tools gebruikt worden voor het bepalen van de lokale prioriteiten,
het doen van voorstellen en het stemmen op voorstellen. 120 Uit jaarverslagen blijkt
dat de meerderheid van de toegekende aanvragers van financiering voor PB veel
aandacht besteedt aan verschillende vormen van participatieve deliberatie en
besluitvorming, dit laatste meestal door te stemmen. In de eerste jaren van het
fonds maakte een derde van de toegekende aanvragers gebruik van online
stemmen. Dat deel is daarna gaan stijgen.
Outputlegitimiteit – Verzekert het instrument de doorwerking van de
betrokkenheid van burgers?
Participatief begroten is een vorm van burgerbetrokkenheid die succesvol blijkt op
lokaal niveau. Uit de evaluatie van de participatieve begrotingstools en het
steunprogramma – gedaan in opdracht van de Schotse overheid – blijkt dat de PBtrajecten er over het algemeen in lijken te slagen om (een deel van) de burgers te
betrekken bij lokale besluitvorming. Ook lijkt PB lokale netwerken tussen burgers en
lokale organisaties te versterken (O’Hagan e.a., 2019b). Er is echter nog geen
sprake van substantiële veranderingen in beleid of publieke diensten (O’Hagan
e.a., 2019b).

4.2.2

Lessen uit het buitenland: successen en risico’s

We zien aan het Schotse voorbeeld van participatief begroten dat dit instrument
potentie heeft om een gedeelte van besluitvormingsprocessen opener te maken
voor betrokkenheid van burgers. Om die openheid voor iedereen te laten werken,
bleek het van belang om obstakels voor deelname weg te halen. Online tools voor
het stemmen op voorstellen droegen daaraan bij.
Ook draagt dit instrument bij aan outputlegitimiteit, omdat de stemming over
budgetten directe doorwerking heeft. De wensen van burgers worden direct
verzilverd. Kenmerkend aan het participatief begroten op lokaal niveau is echter dat
het vaak draait om budgetten die weinig échte invloed hebben. De (geringe)
120 Democratic Society heeft veel van deze tools getest en een top tien van beste tools opgesteld die ze geschikt
acht om een PB proces te ondersteunen. Zie https://www.demsoc.org/participatory-budgeting-in-scotland/ en
https://www.demsoc.org/wp-content/uploads/2016/01/DS-Digital-Tools-paper.pdf

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

82

omvang van de budgetten wordt ook aangewezen als de reden dat PB nog niet
bijdraagt aan substantiële veranderingen in beleid of publieke diensten (O’Hagan
e.a., 2019b). Bovendien ervaren sommige deelnemers het competitieve element als
negatief, met name als de mensen die op de voorstellen stemmen niet
representatief zijn voor de lokale bevolking.
De afgelopen jaren zijn er veel hoge verwachtingen ontstaan bij het concept PB.
Het zou bijdragen aan het verminderen van ongelijkheid en het zou burgers
transformeren van passieve ontvangers in besluitmakers over publieke diensten.
Dit zorgt voor een grote druk op de lokale autoriteiten en organisatoren van de PBevenementen. Een nationaal programma zoals in Schotland, kan PB-activiteiten
van zowel lokale autoriteiten, gemeentelijke organisaties en lokale verenigingen
ondersteunen en investeren in leermiddelen, websites en digitale tools.
In de jaren dat PB groeide in Schotland, moesten lokale overheden veel
bezuinigen. Hierdoor werd de inzet van PB ook wel gezien als een manier om
burgers verantwoordelijk te maken voor impopulaire maatregelen. Bovendien werd
PB daardoor door lokale maatschappelijke organisaties soms gezien als
alternatieve subsidiespot, in plaats van als een instrument om gemeenschappen
zeggenschap te geven over financieringsprioriteiten. PB is in sommige gevallen
ingezet om te bepalen waar er gekort zou moeten worden, of om publieke diensten
te financieren die door de lokale overheid net waren wegbezuinigd (zoals specifieke
welzijnsactiviteiten).
Lerend van deze ervaringen in Schotland, zijn er een aantal zaken waar rekening
mee moet worden gehouden wanneer PB-activiteiten worden geïmplementeerd:
•
•

•

•

bekendheid en toegankelijkheid van PB-activiteiten om uitsluiting te voorkomen
en directe betrokkenheid van burgers bij bestuur en politiek te faciliteren;
transparantie over de doelen van PB-activiteiten en actief
verwachtingenmanagement bij verschillende actoren om teleurstelling en
negatieve impact in bestuur en politiek te voorkomen;
nationale steun voor het ontwerp van het PB-proces en inzet van digitale
middelen om polarisatie in gemeenschappen te voorkomen, netwerken tussen
burgers en organisaties te versterken en gezamenlijk tot prioriteiten en
voorstellen te komen;
aandacht voor fraude en veiligheidsrisico’s bij de inzet van digitale
instrumenten binnen besluitvormingsprocessen (bijvoorbeeld stemmen). Risico
op manipulatie van uitslagen door cybercriminelen verdient niet alleen bij
officiële online verkiezingen aandacht, maar ook bij digitale burgerparticipatie.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

4.3

83

De vertaling naar Nederland

In deze paragraaf verplaatsen we opnieuw de aandacht naar Nederland. De
ervaringen uit het buitenland met digitale participatie-instrumenten van de categorie
e-besluitvorming, hebben we voorgelegd aan geïnterviewden en een panel van
experts. Op basis hiervan maken we een inschatting van wat de meeste kansrijke
opties zijn om de praktijken op nationaal niveau in Nederland te verbeteren.

4.3.1

Ervaringen in Nederland

In Nederland kennen we vooral op lokaal niveau burgertoppen, waaronder de
G1000. 121 Ook initiatieven op het gebied van participatief begroten zijn doorgaans
lokaal georganiseerd. Vaak gaat het om wijkbudgetten, die min of meer fungeren
als een subsidiepot van of voor de wijk, en die in handen zijn van een lokale
commissie 122 (Van Keulen en Korthagen, 2018).
Enigszins vergelijkbaar met het nationale steunprogramma in Schotland, is er ook
in Nederland een nationaal project: ‘Proeftuin digitale democratie’. Het gaat hier om
een samenwerkingsproject van gemeenten en het Rijk dat als doel heeft, lokale
overheden in staat te stellen om te experimenteren met allerlei vormen van digitale
participatie-instrumenten. 123 De opgedane kennis en ervaringen zijn gebundeld in
een Handreiking Digitale Democratie (De Zeeuw en Pieterse, 2017). Het project is
inmiddels beëindigd en heeft vervolg gekregen op lokaal niveau in het
samenwerkingsprogramma Democratie in Actie (van BZK en de VNG). 124
Op nationaal niveau gebeurt er veel minder. Enigszins vergelijkbaar met het Franse
burgerberaad, zou het burgerberaad kiesstelsel uit 2006 kunnen zijn. Dit beraad,
dat geïnitieerd werd door D66, had de opdracht om voorstellen te ontwikkelen voor
121 Zie: https://www.lokale-democratie.nl/sites/default/files/2017-11/handreiking%20burgertoppen_0.pdf en
https://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/2016/4/G1000-webpdf.pdf

122 Behalve participatief begroten, is er ook budget monitoring op het niveau van Nederlandse gemeenten.

Publiek inzicht in begrotingen van de gemeente zou burgerbetrokkenheid moeten vergroten. Zie:
https://www.esocietyinstituut.nl/future-government/ & http://budgetmonitoring.nl/
123 We hebben ons niet verdiept in de impact van de toolkit en aanpak die dit samenwerkingsproject heeft
opgeleverd. Er wordt momenteel gewerkt aan plannen voor de doorontwikkeling van het project Proeftuin
digitale democratie. Zie: https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/democratie/proeftuindigitale-democratie.
124 Er worden momenteel “Provinciedeals” gesloten waarbij Democratie in Actie ondersteuning biedt bij de
procesmatige en technische aspecten van pilots met de open source digitale participatieplatforms Consul en
OpenStad. Ook worden er kenniskringen opgezet waar gemeenten en provincie gezamenlijk met experts hun
proces doordenken en vormgeven. Zie voor een voorbeeld: https://lokaledemocratie.nl/groups/view/57979221/democratie-in-groningen/wiki/view/57980749/lokale-democratie-ingroningen-in-de-praktijk/57980757

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

84

een nieuw kiesstelsel. Na ruim een half jaar kwam het burgerberaad met twee
concrete voorstellen, die echter geen van beide door het kabinet Balkenende IV
werden overgenomen.
Een groot struikelblok bij directe burgerbetrokkenheid in de besluitvorming is de
politieke wil van bestuurders. Juist wanneer het gaat om ‘meebeslissen’, is de
verhouding tussen representatieve en participatieve democratie een
aandachtspunt. Toezeggingen van de bestuurders of politici zijn dan ook nodig.
Wanneer zijn digitale instrumenten van toegevoegde waarde?
Tijdens een workshop met experts kwam naar voren, dat het belangrijk is om niet
alles wat offline gebeurt, te willen ‘kopiëren’ naar online. 125 Digitale participatieinstrumenten bieden namelijk ook een gelegenheid om bestaande praktijken te
vernieuwen. Sommige groepen zullen zich vrijer voelen om online een bijdrage te
leveren, dan te spreken voor een groep. Zij nemen liever een video op waaraan de
nodige voorbereiding voorafgaat. Het helpt dan ook om aandacht te hebben voor
de kansen, en niet te blijven hangen in discussies over in hoeverre digitale
interacties ‘minder’ zijn dan fysieke bijeenkomsten. “Zie het liever als een geheel
nieuw iets.”
Andere experts waren kritisch over wat er komt kijken bij de inzet van technologie
en wezen op nut en noodzaak. 126 Een vraag die aandacht behoeft, is bijvoorbeeld
of de investeringen in veiligheidsmaatregelen in een goede verhouding staan tot het
belang van de betrouwbaarheid van de uitkomsten van het proces. Bij beslissen
gaat het uiteindelijk vaak om stemmen. Niet alleen voor verkiezingen of referenda is
het belangrijk dat burgers een stem kunnen uitbrengen, ook bij participatief
budgetteren is dat van belang.
Omdat stemmen gaat over kwantitatieve weging van de input van burgers, is het
van belang dat erop toe wordt gezien dat deelnemers slechts één of een specifiek
aantal stemmen kunnen uitbrengen. Online identificatie bij het stemmen is dan
cruciaal. Verregaande maatregelen rondom veiligheid en autorisatie zijn echter niet
in alle gevallen proportioneel. Ingewikkelde verificatiestappen kunnen bovendien
drempelverhogend zijn voor deelnemers.
Het is daarom raadzaam om na te gaan wat het precieze doel en gewicht zijn van
een stemming. Zo benadrukt een van de geïnterviewde experts 127 dat “elke stem

125 11 juni 2020. Een lijst met geïnterviewde personen, (o.a. binnen het kader van de expert workshop), is
opgenomen in bijlage 2.

126 Zie ook Meijer, Schäfer en Branderhorst (2019, pp. 16).
127 Interview Chris Verhoef

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

85

telt” (een deterministische aanpak) niet altijd het best uitgangspunt is. Hiervoor zou
je elke stem precies moeten kunnen achterhalen, terwijl een statistisch beeld van
wat mensen willen, in veel gevallen – als het om dichotome besluiten (ja/nee,
voor/tegen) gaat – voldoende is. Cruciaal is dan vooral dat de groep deelnemers
een representatieve steekproef is. Daarnaast kan er dan bijvoorbeeld speciale
aandacht zijn voor het opsporen van outliers, zoals een disproportioneel aantal
stemmen van eenzelfde IP-adres.
Desalniettemin zijn er (nieuwe) problemen die kunnen optreden bij digitaal
stemmen. Zo is digitaal stemmen voor sommigen makkelijker, voor anderen
moeilijker. Veel landen zijn dan ook nog terughoudend met e-voting bij
verkiezingen. Het hertellen van digitale stemmen (bij twijfel of overschrijding van de
foutmarge) en het voorkomen van stemmen onder dwang, zijn bijvoorbeeld nog
onopgeloste en belangrijke uitdagingen.

4.3.2

Opties voor Nederland

Indien Nederland stappen zou willen zetten op het punt van ebesluitvormingsinstrumenten, dan is het raadzaam om verder te onderzoeken:
1.

of er afspraken gemaakt kunnen worden over de status van beslissingen van
burgers en momenten voor feedback en terugkoppeling kunnen worden
ingebed in formele besluitvormingsprocessen. De inzet van e-besluitvorming
raakt direct aan de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden van politici
en burgers. De vraag is hierbij hoe en in hoeverre politici in een
representatieve democratie, burgers invloed willen geven op de wijze waarop
zij hun verantwoordelijkheden invullen;

2.

of de ontwikkeling en het gebruik van digitale middelen kunnen worden
ondersteund om specifieke aspecten van participatieprocessen (zoals de
toegankelijkheid, deliberatieprocessen) te verbeteren.
In Frankrijk, Estland en Schotland zagen we hoe digitale middelen het
participatieproces transparanter en inclusiever kunnen maken. Het online
indienen van voorstellen, het streamen van vergaderingen en digitale
(tussentijdse) verslaglegging, bieden nieuwe mogelijkheden voor interactie
tussen de groep geselecteerde deelnemers en de bevolking. Ook kan online
stemmen participatieve begrotingstrajecten en processen transparanter en
inclusiever te maken;

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

3.

86

in hoeverre investeringen in maatregelen rondom veiligheid en autorisatie
(online identificatie, DigiD, IRMA) belemmerend werken voor de
toegankelijkheid, en daarmee voor de representativiteit en inclusiviteit.
Afhankelijk van het doel van een participatietraject (stemmen, input ophalen,
wegen) moet er steeds opnieuw een afweging gemaakt worden: maatregelen
moeten enerzijds de veiligheid garanderen en anderzijds niet belemmerend
werken voor deelname.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

5

87

Conclusie

Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
deden we internationaal vergelijkend onderzoek naar instrumenten voor digitale
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau. De hoofdvraag luidde: welke
buitenlandse instrumenten voor digitale burgerbetrokkenheid zouden ook in
Nederland kunnen worden gebruikt om de verbinding tussen burger en politiek te
versterken? Om deze vraag te beantwoorden, formuleerden we drie deelvragen:
•

•
•

Welke andere landen hebben succesvolle ervaringen met digitale
burgerbetrokkenheid op nationaal niveau – en om welke digitale
instrumenten gaat het daarbij?
Aan welke voorwaarden moet voldaan worden om deze instrumenten van
digitale burgerparticipatie in Nederland over te nemen?
Welke (beleids)maatregelen zouden daarvoor door de rijksoverheid en/of
het parlement genomen moeten worden?

Het uitgangspunt van dit onderzoek was dus dat digitale instrumenten de huidige
representatieve democratie in Nederland kunnen versterken of aanvullen. We
baseerden ons daarbij op twee behoeftes:
a.
b.

Burgers willen zich adequaat vertegenwoordigd (gerepresenteerd) voelen
door politici in debatten en bij beslissingen.
Bestuurders en politici willen eveneens meer interactie met burgers,
stakeholders en experts.

Onze internationale vergelijking van ervaringen met online democratie in Estland,
Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Taiwan en Schotland, leverde een breed
palet op aan informatiesystemen, interactieve online platforms, stem- en
visualisatietools en ad hoc deliberatieprocessen met digitale elementen. Sommige
voorbeelden zijn in het leven geroepen door overheden zelf, andere zijn
geïnstitutionaliseerde particuliere initiatieven. Zij geven vorm aan drie vormen van
online burgerbetrokkenheid: e-informatie (hoofdstuk 2), e-consultatie (hoofdstuk 3)
en e-besluitvorming (hoofdstuk 4). Ook in Nederland zijn we bekend met zulke
instrumenten.
We stellen vast dat goed ontworpen digitale burgerbetrokkenheid een antwoord kan
zijn op de behoefte van burgers om zich meer gehoord te voelen. Tegelijkertijd
biedt digitale burgerbetrokkenheid kansen voor bestuurders en politici om ook

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

88

tussen verkiezingen door meer contact te hebben met burgers. De buitenlandse
voorbeelden zijn rijk aan inzichten over de voorwaarden waaronder digitale
instrumenten kunnen bijdragen aan de democratische legitimiteit van wetgevingsen besluitprocessen.
Maar ze laten ook zien dat het niet makkelijk is om de belofte van online democratie
waar te maken. 128 Online platforms en digitale hulpmiddelen vormen geen
wondermiddel of quick fix. Het vergt inspanning en meer dan technologische
snufjes om vruchtbare, vrije en veilige interactie tussen politici en burgers te
bewerkstelligen.
In dit hoofdstuk vatten we onze belangrijkste bevindingen samen. Geïnspireerd
door de buitenlandse voorbeelden, doen we drie aanbevelingen en geven we een
aantal overwegingen mee die van belang zijn bij initiatieven voor digitale
burgerbetrokkenheid.

5.1

Toegankelijke informatie is de basis

Informatieve burgerbetrokkenheid is cruciaal voor het functioneren van een
representatieve democratie (Green 2012; Schudson 1998; Zaller 2010). Aan de
basis van informatieve burgerbetrokkenheid ligt transparantie over
besluitvormingsprocessen, over wat er speelt in de maatschappij en wat er speelt in
de politiek. Die transparantie is ook voor parlementariërs cruciaal om hun
verantwoordelijkheden uit te voeren.
Nieuwsmedia en kwaliteitsjournalistiek spelen een belangrijke rol bij het creëren
van transparantie over de activiteiten van politici en bestuurders. Het is ook een
taak van de regering en het parlement om zich in te spannen voor transparantie. Zij
moeten overheidsinformatie en politieke afwegingen die ten grondslag liggen aan
besluiten actief delen. De buitenlandse voorbeelden laten zien dat er voor
Nederland kansen liggen op het gebied van e-informatie. We geven drie
aanbevelingen.
1.1
Verbeter de informatiehuishouding
Besluitvorming en wetgevingsprocessen gaan gepaard met grote hoeveelheden
documenten. Veel daarvan is in Nederland (bij wet) openbaar. Toch is het niet
128 De belofte van online democratie hangt samen met de beloften van digitale technologie. Digitale technologie

kan namelijk snel veel informatie voor iedereen beschikbaar maken en kan bovendien veel individuen direct
met elkaar in contact brengen. Toen internet opkwam was dan ook het idee dat digitalisering goed aansloot bij
democratische idealen (Hazenberg, 2020; Stikker, 2019).

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

89

eenvoudig om te volgen wat er op het Binnenhof allemaal gebeurt. Er is geen
gebrek aan informatie, maar wel aan overzichtelijke, goed doorzoekbare,
begrijpelijke en relevante informatie. Het parlement kan eisen dat de verschillende
fasen in besluitvormingsprocessen en wetgevingsprocessen beter inzichtelijk en
online te volgen zijn. Niet alleen voor burgers, ook voor het parlement zelf. Een
informatiesysteem als het Estse EIS biedt hiervoor inspiratie. Verder kan het
parlement, om zijn volksvertegenwoordigende, controlerende en kaderstellende rol
beter te vervullen, erop aandringen dat Nederland investeert in het verbeteren van
de informatiehuishouding en het gebruik van standaarden voor data en
informatieontsluiting via API’s. Wanneer ook andere partijen ruwe data snel kunnen
ophalen en gebruiken voor eigen applicaties en analyses, kunnen zij bijdragen aan
het naar boven halen van relevante informatie en ontwikkelingen. De oproep om
hieraan te werken, is al eerder gedaan door de Raad van State (Kamerstukken
35300, nr. 78) en een aantal particuliere initiatiefnemers (Kamerstukken
2019Z09235).
1.2
Stimuleer accountabilityplatforms
Ook wat betreft transparantie van het parlement, bieden buitenlandse ervaringen
inspiratie. Een accountability platform zoals in Duitsland of Griekenland
(Abgeordnetenwatch en Vouliwatch) maakt het niet alleen mogelijk voor burgers,
journalisten en onderzoekers om inzicht te krijgen in beslissingen, stemgedrag en
lobbyactiviteiten van volksvertegenwoordigers. Ook parlementariërs en bestuurders
zelf kunnen er baat bij hebben. Nieuwe vormen van georganiseerde online
burgerbetrokkenheid kunnen een waardevol alternatief vormen voor interacties op
bestaande social media platforms, die niet ontworpen zijn voor democratisch debat.
Juist particuliere initiatieven die het resultaat zijn van behoeften uit de samenleving
– die we in bepaalde vormen ook in Nederland aantreffen – kunnen bijdragen aan
informatieve betrokkenheid. De overheid hoeft digitale functionaliteiten niet allemaal
zelf te ontwikkelen, maar de onafhankelijke platforms die nieuwsbrieven,
gepersonaliseerde notificatiesystemen en gemodereerde interactie faciliteren, zijn
wel gebaat bij steun vanuit de overheid. Die steun kan financieel zijn of in de vorm
van het scheppen van randvoorwaarden.
1.3

Zorg voor directe vraag-en-antwoord mogelijkheden tussen burger en
volksvertegenwoordiger
Bovengenoemde platforms faciliteren ook gemodereerd, direct contact tussen
burgers en parlementariërs. De informatie over de activiteiten van individuele
parlementariërs en de gemodereerde Q&A-functie ondersteunen burgers om zich te
uiten in het democratische proces. Ook stimuleert een Q&A-functie politici om
verantwoording af te leggen over de invulling van hun mandaat. Voor een

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

90

accountabilityplatform over het parlement, is het van belang dat het parlement de
interactie met burgers via deze weg aangaat.
Het Rathenau Instituut stelde al eerder dat dit soort instrumenten voor transparantie
en communicatie tussen burgers en parlementariërs voor tegenwicht kunnen
zorgen “tegenover de op zenden gerichte communicatie die politici in hun
permanente campagne hanteren, en tegenover bijvoorbeeld de toegang die het
parlement biedt voor lobbyisten en vertegenwoordigers van gevestigde
maatschappelijke organisaties” (Rathenau Instituut, 2015). Dit principe van een
‘communicatieve invloedsbalans’ in het krachtenveld tussen parlement, regering,
burgers, stakeholders en media (een stelsel waarin verschillende partijen elkaar via
informatie- en communicatiestromen kunnen beïnvloeden en corrigeren), kan
leidend zijn bij de invoering van digitale instrumenten in het parlementaire werk
(Rathenau Instituut, 2015).

5.2

Innoveer, experimenteer en leer

Behalve voor het delen van informatie en het bevorderen van transparantie van
afwegingsprocessen, bieden digitale instrumenten ook mogelijkheden om
beleidsbeïnvloedende en besluitvormende betrokkenheid te faciliteren en te
verbeteren. Door burgers te betrekken bij de ontwikkeling van wetsvoorstellen en
beleid, kunnen het parlement en de rijksoverheid kennis uit de samenleving
benutten en beter aansluiting vinden bij wensen en verwachtingen van burgers. Zo
kan ook worden voorzien in de behoefte van burgers om gehoord te worden.
Bij het vormgeven van nieuwe, digitale vormen van beleidsbeïnvloedende en
besluitvormende burgerbetrokkenheid wordt een spanning zichtbaar: hoe kan aan
de resultaten van burgerbetrokkenheid recht worden gedaan zonder dat de
autonome positie van het parlement in de politieke besluitvorming teniet wordt
gedaan? Het is belangrijk dat overheid en parlement bij het ontwerp en de
uitvoering van deze (nieuwe) vormen van burgerbetrokkenheid aandacht besteden
aan deze spanning.
Zoals het Rathenau Instituut in een eerder rapport stelde, ligt er een kans in
het verbinden van digitale vormen van burgerbetrokkenheid en
de representatieve democratie. Het is van belang dat de issues die
burgers aankaarten via burgerinitiatieven en voorstellen uit consultaties of
burgerberaden, goed worden ingebed in een bredere politieke koers (Rathenau
Instituut, 2015). Dan kan de input van burgers juist nieuwe voeding en energie
geven aan het werk van volksvertegenwoordigers (Rathenau Instituut, 2015). Voor

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

91

individuele parlementariërs bieden digitale vormen van burgerbetrokkenheid ook
mogelijkheden om zichzelf te profileren. Voor volksvertegenwoordigers bieden ze
kansen om de aansluiting met de achterban nieuw leven in te blazen.
We splitsen deze aanbeveling op in drie lessen:
2.1

Maak (elke vorm van) digitale burgerbetrokkenheid laagdrempelig en
toegankelijk
In de buitenlandse voorbeelden zagen we verschillende (digitale) mogelijkheden
om de kennis en expertise van burgers mee te nemen in de ontwikkeling van
wetgeving en beleidskeuzes. Via online platforms voor burgerinitiatieven (zoals
rahvaalgatus.ee in Estland en kansalaisaloite.fi in Finland), (overheids)platforms
voor burgerconsultaties (zoals P&C in Frankrijk en vTaiwan in Taiwan), of via
burgerberaden en participatieve begrotingsprocessen, worden burgers betrokken
bij (nieuwe) wetgevingsprocessen en beleidsinitiatieven. Bij al deze initiatieven en
instrumenten zagen we echter dat laagdrempeligheid en toegankelijkheid
belangrijke aandachtspunten zijn. Met name de representativiteit en de diversiteit
van deelnemende (groepen) burgers bleken in het buitenland vaak onvoldoende
gewaarborgd, waardoor de legitimiteit van de instrumenten verzwakte. We kunnen
hiervan leren. We denken hierbij aan de volgende acties:
2.1.a
Overheid, creëer of steun een platform voor burgerinitiatieven
Het wettelijk vastgelegde recht op het burgerinitiatief is op dit moment niet
verankerd in bijvoorbeeld een officieel online platform. Zo’n platform zou
door de overheid beheerd of gesteund kunnen worden en de mogelijkheid
aan burgers kunnen bieden om voorstellen te doen, steunbetuigingen te
verzamelen, over voorstellen te discussiëren, erover te stemmen, of ze bij
het parlement of de regering in te dienen en te volgen. Die afwezigheid
werkt aanzienlijk drempelverhogend voor het uitoefenen van het recht op
burgerinitiatief. We geven de overheid dan ook in overweging om de
verantwoordelijkheid op zich nemen, om te voorzien in een online platform
voor het opstellen, indienen en volgen van burgerinitiatieven. Daarmee
toont de overheid niet alleen directe betrokkenheid bij het recht op
burgerinitiatief, maar kan zij tevens meer waarborgen creëren voor de
continuïteit van het instrument en heeft zij zelf grip op de flexibiliteit ervan.
Dit online platform stelt burgers in staat invloed uit te oefenen op de
politieke agenda, terwijl het tevens de ruimte laat voor de verschillende
behoeftes van mensen om betrokken te zijn. Sommigen formuleren graag
zelf een initiatief, anderen hebben interesse in deelname aan online
discussies over voorstellen, en weer anderen zijn liever actief via een
steunbetuiging of vinden het prettig mee te kijken op de website. Om een

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

92

brede groep burgers te bereiken en tot goede voorstellen te komen, is het
verder van belang dat het platform een veilige omgeving biedt voor het
opstellen van burgerinitiatieven, voor digitale steunbetuigingen en
eventueel voor uitwisseling van ideeën tussen burgers onderling, zodat
coalities gevormd kunnen worden. Tot slot zou de overheid kunnen
overwegen om, in navolging van de ervaringen in Finland, deskundige,
juridische hulp aan te bieden aan mensen die van hun recht op
burgerinitiatief gebruik willen maken. Dat vergroot de juridische kwaliteit
van de burgerinitiatiefwetsvoorstellen en daarmee de kans op een serieuze
behandeling ervan door overheid of parlement.
2.1.b
Overheid, creëer een platform voor burgerconsultatie
Voor beleidsbeïnvloedende burgerbetrokkenheid die niet direct gericht is
op de agenda van het parlement (meebeslissen), maar die ruimte biedt
voor crowdsourcen van wetgeving, bieden platforms voor
burgerraadplegingen als P&C in Frankrijk en vTaiwan in Taiwan inspiratie.
Ze bieden uitgestippelde processen aan met deliberatieve elementen om
voorstellen aan burgers voor te leggen en meningen of ideeën op te halen.
De platforms bieden mogelijkheden om online vragen te stellen aan
groepen burgers, maken verschillende typen inbreng mogelijk zoals video,
maken het mogelijk voorstellen publiekelijk te steunen, debatten live te
streamen en om input op nieuwe manieren te analyseren en te
visualiseren. Dit kan drempels verlagen voor burgers om deel te nemen,
omdat ze zelf ook gemakkelijk nieuwe inzichten krijgen. Ook kunnen de
platforms processen stroomlijnen om kennis en expertise in de
samenleving beter te benutten. In het buitenland leidden deze platforms
verschillende keren tot een doorbraak voor wetgeving over politiek
gevoelige onderwerpen.
Het Nederlandse parlement kan de ontwikkeling van consultatieplatforms
stimuleren door zichzelf als actieve gebruiker op te stellen. Op lokaal
niveau wordt er al veel geëxperimenteerd met de inzet van digitale
hulpmiddelen bij verschillende aspecten van consultaties. Het parlement
zou voorop moeten lopen om aansluiting te zoeken bij (bestaande)
initiatieven.
2.1.c.

Overheid, informeer burgers over het bestaan van deze
platforms
Geen enkel instrument kan aanspraak maken op democratische
legitimiteit, als niemand ervan weet (en bijgevolg ook niemand eraan
deelneemt). Een laatste aanbeveling is dan ook om actief de inwoners van

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

93

Nederland van het bestaan (en het functioneren) van platforms voor
burgerinitiatief of -consultatie op de hoogte te brengen en te houden.
Datzelfde geldt wanneer parlement of regering besluiten het initiatief te
nemen tot een vorm van burgerbetrokkenheid met meer besluitvormende
macht, zoals een burgerberaad of een vorm van participatief begroten.
Welke vorm van burgerbetrokkenheid ook in het leven geroepen wordt, zij
moet via bewustwordingscampagnes of voorlichtingsactiviteiten breed
bekend zijn bij de Nederlandse burger. Tevens is het van belang dat zij
toegankelijk en begrijpelijk is. Ook is er altijd de uitdaging om diversiteit en
inclusiviteit onder deelnemers te garanderen. Het is online mogelijk om
drempels te verlagen door verschillende vormen van deelname te
faciliteren, maar het blijft een aandachtspunt om mensen te betrekken van
buiten de ‘participatie-elite’.
2.2
Wees helder over proces en doel van burgerbetrokkenheid
Bij elke vorm van e-consultatie of e-besluitvorming geldt, dat het risico op
teleurstelling groot is, als niet duidelijk is of en hoe de input van burgers een rol
speelt in de raadpleging of beslissing. In de buitenlandse voorbeelden zagen we
dat het vertrouwen in politiek en democratie juist afneemt, als na het indienen van
een burgerinitiatief, een burgerconsultatie of een besluitvormingstraject niet
duidelijk is hoe de inbreng van burgers terecht komt in de formele politieke
besluitvorming, wat ermee wordt gedaan en wanneer. Het is belangrijk om het doel,
de inhoud, het proces en de inbedding van deze vormen van burgerbetrokkenheid
goed te ontwerpen. Voor deelnemers moet bovendien duidelijk zijn waaraan ze
precies meedoen. Heldere communicatie met de deelnemers hierover is van belang
om teleurstelling te voorkomen. We splitsen deze aanbeveling op in twee concrete
aandachtspunten.
2.2.a

Expliciteer en organiseer vooraf politieke wil om de resultaten
serieus te nemen
Deelname aan een vorm van e-democratie leidt tot teleurstelling wanneer
deelnemers het gevoel hebben dat hun inbreng beperkt blijft tot ‘vrijblijvend
discussiëren’. Een duidelijk en vooraf gecommuniceerde verbintenis van
regering of parlement aan het doel, de inhoud en het proces van een vorm
van digitale burgerbetrokkenheid vergroot de democratische legitimiteit.
Dat vraagt allereerst van regering en parlement de bereidheid en de
politieke wil om (een deel van) de macht af te staan, of te delen met
betrokken burgers. Het vraagt tevens om actief
verwachtingenmanagement. Daarnaast leren we uit de buitenlandse
voorbeelden dat er ook meer procedurele mogelijkheden zijn om de
inbreng van burgers systematisch te benutten.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

94

In het geval van een burgerinitiatief zou de overheid kunnen overwegen
om, in navolging van Finland, standaard een publieke vergadering met
indieners te beleggen, of de (parlementaire) ontvangers van een
burgerinitiatief te verplichten een schriftelijke reactie op het initiatief te
geven.
Bij een burgerconsultatie zou de overheid actief gebruik kunnen maken
van een informatiesysteem zoals we dat zagen in Estland (EIS). Dat
systeem biedt burgers zowel de mogelijkheid om het proces van wetgeving
of beleidsvorming te volgen, als om er in verschillende fasen inhoudelijk
inbreng op te geven.
Bij een burgerberaad is het van belang dat de verantwoordelijke politici bij
de start van het traject al duidelijk maken wat de status van de voorstellen
is, en hoe ze in de formele besluitvormingsprocessen zullen worden
ingebed, zoals president Macron dat in Frankrijk deed. Daarnaast zijn er tal
van aanvullende voorwaarden die de legitimiteit van een burgerberaad
bepalen (zorgvuldige selectie van deelnemers, waarborgen van de
onafhankelijkheid van het proces door het aanstellen van toezichthouders,
financieel compenseren van de deelnemers, etc.).
Bij participatief begroten is het een mogelijkheid dat de overheid een
platform ontwerpt en beheert (of stimuleert), met behulp waarvan lokale
gemeenschappen van elkaar kunnen leren hoe de procedures te
ontwerpen en te implementeren.
2.2.b
Geef tussentijds feedback en verantwoording achteraf
Naast actieve betrokkenheid en commitment van overheid of parlement bij
de start van een vorm van burgerbetrokkenheid, is ook het geven van
feedback tijdens en verantwoording na afloop van het traject belangrijk. Bij
een burgerinitiatief, een burgerconsultatie of een burgerberaad, hoort het
tot de verantwoordelijkheid van politici en ambtenaren om duidelijk te
maken hoe ze de input van burgers vertalen naar verschillende
beleidsopties, of hoe ze tot een gedeelde consensus komen. Dit geldt met
name wanneer voorstellen geen doorwerking vinden in politieke
besluitvorming.
2.3
Leer en verbeter
In binnen- en buitenland is al veel geëxperimenteerd met nieuwe vormen van
digitale burgerbetrokkenheid. Maar veel instrumenten maken de vaak vergaande

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

95

verwachtingen (nog) niet waar. We zagen in de buitenlandse voorbeelden, dat deze
nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid continu om aandacht en aanpassing
vragen. Eén enkel experiment is gewoonlijk niet genoeg om vast te kunnen stellen
op welke manier, wanneer en waarom een participatietraject bijdraagt aan de
democratische legitimiteit. ‘Leer en verbeter’ is dan ook het devies. Het is belangrijk
om platforms op een flexibele manier in te richten, zodat ze aangepast kunnen
worden op een specifiek doel of proces en om geleerde lessen te kunnen vertalen
in een nieuw ontwerp. Over langetermijneffecten en invloed op vertrouwen tussen
burgers en overheid is nog weinig bekend. Extra onderzoek hiernaar zou nuttig
kunnen zijn (ook om verwachtingen te temperen; met een paar discussieavonden
herstel je niet een vertrouwensbreuk of belangenstrijd bij een controversieel
onderwerp).

5.3

Inzet van digitale instrumenten is maatwerk

Digitale tools maken nog geen democratie. Dit blijven we benadrukken. Er is meer
nodig dan technologie alleen. Er is een belangrijk verschil tussen e-governance
(digitaliseren van overheidsdiensten) en e-participatie (digitale
burgerbetrokkenheid). Estland inspireert voornamelijk vanwege dat eerste, maar als
het gaat om e-participatie staat Estland ook voor uitdagingen. Uit alle buitenlandse
voorbeelden leren we dat het gebruik van digitale middelen geen quick fix is.
Digitale middelen vormen geen substituut, maar een aanvulling op de meer
traditionele instrumenten voor burgerbetrokkenheid en de
communicatiemogelijkheden die sociale media bieden. Alhoewel platforms als
Facebook en Twitter een rol (kunnen) spelen in interacties tussen burgers, politici
en bestuurders, zijn ze niet ontworpen of ingericht om de verbinding tussen burger
en politiek/overheid te versterken en bij te dragen aan de legitimiteit van
democratische processen. Online interacties kunnen meer gericht worden
georganiseerd om bij te dragen aan betrouwbare informatievoorziening,
constructieve dialoog en het voorkomen van polarisatie. Digitale
burgerbetrokkenheid vraagt om een zorgvuldige afweging en politiek gedragen
beslissingen over welke instrumenten wanneer een aanvulling kunnen zijn. We
geven drie aanbevelingen:
3.1
Combineer online met offline instrumenten en inspanningen
Digitale instrumenten bieden allerlei mogelijkheden om wetgevingsprocessen te
volgen, om (wets)voorstellen op te stellen, te bediscussiëren, in te dienen, erop te
stemmen en vergaderingen te streamen. Door middel van visualisaties kunnen ze
deze processen stroomlijnen en ook toegankelijker maken voor mensen die minder
taalvaardig zijn. Recent heeft de COVID-19-pandemie de inspanningen om

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

96

burgerconsultaties en burgerberaden online te organiseren, in een
stroomversnelling gebracht.
Toch blijken fysieke bijeenkomsten onmisbaar in het politieke proces. Met name bij
het burgerberaad blijkt het noodzakelijk om deelnemende burgers de mogelijkheid
te bieden elkaar in het echt te ontmoeten. Bovendien maken digitale mogelijkheden
betrokkenheid voor sommigen makkelijker, maar voor anderen moeilijker. Een
combinatie van online en offline mogelijkheden biedt kansen, maar bekende
aandachtspunten bij burgerbetrokkenheid blijven: het verschaffen van toegankelijke
en begrijpelijke informatie, het betrekken van een representatieve en inclusieve
groep deelnemers, het faciliteren van laagdrempelige en toegankelijke procedures,
het genereren van bekendheid voor vormen van burgerbetrokkenheid, het
scheppen van helderheid over het doel en het proces en het terugkoppelen en
inbedden van de resultaten.
3.2
Kies of ontwerp passende digitale instrumenten
Bij zowel e-consultatie als e-besluitvorming komen de typische stappen van een
deliberatief proces tot uitdrukking: het formuleren van het probleem, het verzamelen
van ideeën voor oplossingen, het systematiseren en beoordelen van oplossingen,
het komen tot een synthese en inzicht in gedeelde waarden en tot slot een
weloverwogen beslissing. Voor elk van deze stappen blijken in onze buitenlandse
voorbeelden specifieke digitale instrumenten ontworpen en getest te zijn. Het is
raadzaam om bij de inzet van digitale middelen specifiek te kijken naar de
mogelijkheden en beperkingen van het instrument. Er is niet één type instrument
dat zich voor alle vormen van digitale burgerbetrokkenheid leent. Gebruik een
instrument dat past bij het beoogde doel.
3.3
Besteed aandacht aan veiligheid en de mogelijkheid van fraude
Digitale instrumenten brengen ook risico’s met zich mee. Digitaal stemmen kent
bijvoorbeeld kwesties rondom veiligheid en autorisatie. Het is belangrijk om af te
wegen welke maatregelen en investeringen in digitale beveiliging proportioneel zijn.
Om meningen te peilen of voorstellen te rangschikken, is het doorgaans niet nodig
om elke stem precies te kunnen herleiden tot een individu. Wel is het belangrijk te
voorkomen dat processen worden gehackt en trollen invloed uitoefenen. Het is
belangrijk hieraan aandacht te besteden. Dat vraagt nadrukkelijk om de
ontwikkeling en borging van specifieke ICT-kennis en expertise bij overheid en
parlement.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

6

97

Literatuurlijst

Aitamurto, T. & H. Landemore (2016). ‘Crowdsourced deliberation: The case of the
law on off-road traffic in Finland’. Policy and Internet 8, nr. 2, pp. 174–196.
Arets, D. & L. Heuts (2020). ‘Debatlab: Vormgeven aan een nieuwe ruimte voor
debat’. In: Ridder, J., R. Vliegenthart & J. Zuure (red.) (2020). Doen, durven of de
waarheid? Democratie in digitale tijden. Amsterdam: Raad voor het Openbaar
Bestuur, pp. 104 – 119.
Arnstein, S.R. (1969). ‘A ladder of citizen participation’. Journal of the American
Institute of Planners 35, pp. 216-224.
Barry, L. (2016). ‘vTaiwan: Public Participation Methods on the Cyberpunk Frontier
of Democracy’. https://civichall.org/civicist/vtaiwan-democracy-frontier/.
Christensen, H. (2015). ‘Does crowdsourcing citizen initiatives affect attitudes
towards democracy?’ The Policy and Internet Blog.
https://blogs.oii.ox.ac.uk/policy/does-crowdsourcing-of-citizen-initiatives-affectattitudes-towards-democracy/
Christensen, H. (2017). ‘Knowing and distrusting: how political trust and
knowledge shape direct-democratic participation.’ European Societies, pp. 1-23.
Christensen, H., M. Karjalainen & L. Nurminen (2015). ‘Does Crowdsourcing
Legislation Increase Political Legitimacy? The Case of Avoin Ministeriö in Finland.’
Policy and Internet 7, nr. 1, pp. 25 – 45.
COSLA and Scottish Government (2017). Community choices 1% framework
agreement. https://www.oidp.net/docs/repo/doc252.pdf
Defacqz, S., ‘Parlement & Citoyens: an online platform connecting citizens and
lawmakers for policy design in France’. Website TROPICO, 26 juni 2019.
https://tropico-project.eu/cases/administration-costs-for-bureaucracy/parlementcitoyens-an-online-platform-connecting-citizens-and-lawmakers-for-policy-designin-france/
Democratic Society (2016). Digital tools and Scotland’s Participatory Budgeting
programme. A report by the Democratic Society for the Scottish Government. The

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

98

Democratic Society & The Scottish Government. https://www.demsoc.org/wpcontent/uploads/2016/01/DS-Digital-Tools-paper.pdf.
Driessen, M., P. Kanne & L. Klein Kranenburg (2018). Alternatieven voor de lokale
democratie? Onderzoek I&O Research i.o.v. Vrij Nederland en Nieuwsuur. I&O
Research.
Enthoven, G., ‘Geef de Kamer de informatie om de regering écht te kunnen
controleren’. In: NRC 30 juni 2020.
Escobar, O., et al. (2018) ‘Participatory budgeting in Scotland: The interplay of
public service reform, community empowerment and social justice’. In: (coor.) Dias,
N. (2018) Hope for democracy. 30 years of participatory budgeting worldwide.
Cimpress TM. https://www.oficina.org.pt/hopefordemocracy.html#
Thegovlab, ‘Rahvakogu: turning the e-republic into an e-democracy (case study)’
Crowdlaw for Congress Series. https://congress.crowd.law/files/rahvakogu-casestudy.pdf /
Green, J. (2011). The Eyes of the People: Democracy in an Age of Spectatorship.
Oxford: Oxford University Press.
Grimsson, G., G. Razgute & H. Hinsberg (2015). ‘Rahvakogu - How the people
changed the laws of Estonia’. Beschikbaar als Google Document.
https://docs.google.com/document/d/1lhoyZfRsgfhQkcSppu3L78_Uz_IugUkzMycN
2xg3MPo/edit#heading=h.ckyzc8dp16y9
Hazenberg, H. (2020). ‘Digitaal herontwerpen van de democratische rechtsstaat’.
In: Ridder, J., R. Vliegenthart & J. Zuure (red.) (2020). Doen, durven of de
waarheid? Democratie in digitale tijden. Amsterdam: Raad voor het Openbaar
Bestuur, pp. 71 – 86.
Hennen L., et al. (red.) (2020). European E-Democracy in Practice. Springer Open.
Hofstede, G. (1991). Cultures and organizations, software of the mind. London:
McGraw- Hill.
Horton, C., ‘The Simple but Ingenious System Taiwan Uses to Crowdsource Its
Laws’. Website MIT Technology Review, 21 augustus 2018.
https://www.technologyreview.com/s/611816/the-simple-but-ingenious-systemtaiwan-uses-to-crowdsource-its-laws/

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

99

Hurenkamp, M. & E. Tonkens, ‘Democratie vernieuwen: iets minder geloof en wat
meer argumenten graag’. Website Sociale Vraagstukken 20 april 2019.
Beschikbaar via https://www.socialevraagstukken.nl/democratie-vernieuwen-ietsminder-geloof-en-meer-argumenten-graag/
Huttunen, J. & H. Christensen (2019). ‘Engaging the Millennials: The Citizens’
Initiative in Finland.’ YOUNG 28, nr. 2., pp 175-198.
Jonsson, M. (2015). ‘Democratic Innovations in Deliberative Systems - The Case of
the Estonian Citizens' Assembly Process’. Journal of Public Deliberation 11, nr. 1,
pp. 1-29.
Jeuken, Y. (2013). ‘Volgdewet!’. Beleid en Maatschappij 40, nr. 4.
Kamerstukken II 2019/2020, 2020Z12861. Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties: Stand van zaken uitvoering kabinetsstandpunt hervorming
parlementair stelsel.
Kamerstukken II, 2019/20, 35300 VII, nr. 41. Motie Van Kooten-Arissen over de
succesvolle methoden van Estland op het gebied van onlinedemocratie Vaststelling begroting Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2020.
Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78. Bijlage Raad van State. Ongevraagd
advies over de ministeriële verantwoordelijkheid.
Kamerstukken II 2018/2019, 2019Z09235. Position paper Open State Foundation
en 1848 t.b.v. hoorzitting/rondetafelgesprek Datasamenleving en democratie d.d.
15 mei 2019.
Kamerstukken II, 2017/18, 34775-VII nr. 69. Kamerbrief: Plan van Aanpak
Versterking Lokale Democratie en Bestuur.
Karlsson, M., M. Jonsson & A. Joachim (2015). ‘Did the Estonian Citizens’
assembly help restore political legitimacy?: Analyzing changes in
vertical and horizontal trust among participants’. ECPR General Conference
Université de Montréal 2015.
Keulen, I. van, & I. Korthagen (2018). Samen publiek geld uitgeven. De kansen van
digitale burgerbegrotingen. In De Helling. Nr. 3.
https://wetenschappelijkbureaugroenlinks.nl/tijdschrift/2018-3/hartstocht (ook

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

100

beschikbaar op onze website: https://www.rathenau.nl/nl/kennis-voor-beleid/dekansen-van-digitale-burgerbegrotingen)
Keulen, I. van, & I. Korthagen (2020). ‘Informal Agenda Setting’. In Hennen L., et al.
(red.) (2020). European E-Democracy in Practice. Springer Open, pp. 163 – 175.
Korthagen, I. et al. (2018). Prospects for e-democracy in Europe. Part II: Case
Studies. Study IP/G/ STOA/FWC/2013-001/LOT 8/C4, Brussels, European Union:
STOA.
Koster, K. de, et al. (2010). Democratie en de kloof tussen discours en praktijk.
Burgerparticipatie, overheidsbeleid en tevredenheid op het lokale niveau. Gent:
Academia Press.
Krlev, G. (2018). ‘Bringing Citizens Back In? On the Effects of a Political Web
Platform’. Onderdeel van doctoraat.
https://www.abgeordnetenwatch.de/sites/default/files/media/documents/various/aw_
krlev_study_complete_eng.pdf of http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3149496
Meer, T. W. G. van der (2018). ‘De participatie-elite en de
participatieparadox.’Website Stuk Rood Vlees, 24 september 2018.
http://stukroodvlees.nl/de-participatie-elite-en-de-participatieparadox/
Megill, C. (2016). ‘Pol.is in Taiwan.’ Blogpost https://blog.pol.is/pol-is-in-taiwanda7570d372b5.
Meijer, A. J., M.T. Schäfer & M. Branderhorst (2019). 'Principes voor goed lokaal
bestuur in de digitale samenleving: Een aanzet tot een normatief kader’.
Bestuurswetenschappen 73, nr. 4, pp. 8-23.
Meidertsma, J., ‘8 Tips voor sucessvolle online burgerparticipatie’, Website
Medium, 16 juli 2018. https://medium.com/argu/8-tips-voor-succesvolle-onlineburgerparticipatie-f56f7dc1eaab
Michels, A. (2006). ‘Citizen participation and democracy in the Netherlands’.
Democratization 13, pp. 323-339.
Narayanan, D. (2019), ‘Technology and political will can create better governance’.
Website The Economist, 22 March 2019.
https://www.economist.com/open-future/2019/03/22/technology-and-political-willcan-create-better-governance

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

101

Nurminen, L., M. Karjalainen & H. S. Christensen (2013). ‘Combining citizens’
initiatives and deliberation – The case of Open Ministry’. Paper prepared for the
ECPR General Conference, Bordeaux 2013.
O’Hagan, A., et al. (2019a). ‘Participatory budgeting, community engagement and
impact on public services in Scotland’, Public money & management, doi:
10.1080/09540962.2019.1678250
O’Hagan, A., et al. (2019b). Evaluation of participatory budgeting activity in
Scotland 2016-2018. Scottish Government.
https://www.gov.scot/publications/evaluation-participatory-budgeting-activityscotland-2016-2018-2/
Pehk, T., ‘Rahvaalgatus.ee – yet another e-platform for civic engagement? No, a
process of democratic renewal instead!’. Website Open Government Partnership, 5
februari 2018. https://www.opengovpartnership.org/stories/rahvaalgatus-ee-yetanother-e-platform-for-civic-engagement-no-a-process-of-democratic-renewalinstead/
Raad van Europa (2009). Electronic democracy (‘e-democracy’). Recommendation
CM/Rec(2009)1 and explanatory memorandum. Council of Europe Publishing.
https://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1
_and_Accomp_Docs/6647-0-ID8289Recommendation%20on%20electronic%20democracy.pdf
Rathenau Instituut (2015). Kansen en dilemma's van digitale democratie - Wat kan
digitale burgerbetrokkenheid betekenen voor het Nederlandse parlement?.
Edwards, A. & D. de Kool.
Rathenau Instituut (2017). Online meebeslissen - Lessen uit onderzoek naar
digitale burgerparticipatie voor het Europees Parlement. Korthagen, I. & I. van
Keulen.
Remkes, J. W. et al.. (2018). Lage Drempels, Hoge Dijken: Democratie en
Rechtsstaat in Balans, Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel.
Staatscommissie Parlementair Stelsel.
ROB (2004). Burgers betrokken, betrokken burgers. Den Haag: Raad voor het
openbaar bestuur.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

102

ROB (2012). Gij zult openbaar maken. Naar een volwassen omgang met
overheidsinformatie. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.
ROB (2018). Signalement Over referenda en andere vormen van burgerparticipatie
op nationaal niveau. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.
ROB (2019). Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het
digitale tijdperk. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.
Roovers, D. & E. Rovers (2020), ‘Laat burgers politici helpen: organiseer een
burgerberaad’. In: NRC 3 juli 2020.
Schudson, M. (1998). The Good Citizen: A History of American CIVIC LIFE. New
York: The Free Press.
SCP (2018). Burgerperspectieven 2018 | I. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.
Simon, J. et al. (2017). Digital Democracy. The tools transforming political
engagement. Nesta.
Stikker, M. (2019). Het internet is stuk. Amsterdam: De Geus.
Tabner, K. (2018) Community Choices Fund 2017/18 Report.
Toode, Ü. (2020). ‘The People’s Assembly: Testing the Collaborative (e)Democracy’. Online Journal of Communication and Media Technologies 10, nr. 2,
e202005.
Toots, M. (2019). ‘Why E-participation systems fail: The case of Estonia's Osale.
Ee’. Government Information Quarterly 36, nr. 3, pp. 546-559.
Vooglaid, K. & T. Randma-Liiv, ‘Participatory Parliamentarism: the Case of the
Estonian Citizens’ Initiative Portal’. Website TROPICO, 29 juni 2019. https://tropicoproject.eu/cases/administration-costs-for-bureaucracy/participatoryparliamentarism-the-case-of-the-estonian-citizens-initiative-portal/
Wennekers, A. et al. (red.) (2019). De sociale staat van Nederland. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

103

WRR (2012). Vertrouwen in burgers. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.
Zaller, J. (2010). ‘A New Standard of News Quality: Burglar Alarms for the
Monitorial Citizen’. Political Communication 20, 2, pp. 109-130.
Zeeuw, A. de, & J. Pieterse (2017). Handreiking Digitale Democratie. E-DEM:
Digitale participatietools voor lokale overheden. Netwerk Democratie, Waag Society
& Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

104

Meer weten over e-democratie instrumenten?
Bruijn, D. de, & M. Cadat-Lampe (2018) Keuzewijzer e-tools voor gemeenten die
inwoners online willen betrekken. Movisie.
Crow, L., M. Nixon & A. Parsons. (2019). Citizens’ Assembly Websites: Practical
Guidance. mySociety.
Parsons, A. (2019). Digital Tools for Citizens’ Assemblies. mySociety.
Simon, J., et al. (2017). Digital Democracy. The tools transforming political
engagement. Nesta.
Zeeuw, A. de,. (2019). Digitale Democratie in de praktijk. Een gids voor lokale
overheden overhet succesvol implementerenvan digitale participatie-instrumenten.
ICTU & Democratie in Actie.
Zeeuw, A. de, & J. Pieterse (2017). Handreiking Digitale Democratie. E-DEM:
Digitale participatietools voor lokale overheden. Netwerk Democratie, Waag Society
& Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

105

Bijlage 1: Evaluatiekader participatieinstrumenten
We hebben de online participatie-instrumenten geanalyseerd met behulp van het
theoretisch kader en de vragenlijst die ook gebruikt zijn in onze eerdere STOAstudie. Aan de hand van het onderscheid tussen drie vormen van legitimiteit
kwamen we tot conclusies over welke instrumenten succesvol kunnen zijn in het
versterken van de verbinding tussen burger en politiek/overheid.
•

Inputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin
wetgevingsprocessen en besluitvormingsprocessen open staan voor belangen
en ideeën van de bevolking. Een online democratie-instrument draagt bij aan
inputlegitimiteit van democratische processen wanneer een instrument burgers
ondersteunt zich in het democratisch proces te begeven en zich te uiten.

•

Proceslegitimiteit: legitimiteit ontleend aan betrouwbare en transparante
processen en procedures voor het afwegen van belangen en ideeën, en voor
het koppelen van voorkeuren aan politieke beslissingen. Een online
democratie-instrument draagt bij aan proceslegitimiteit wanneer het de
transparantie en kwaliteit van deliberatie- en afwegingsprocessen bevordert.
Bijvoorbeeld door inzicht in argumentatie te geven, de mogelijkheid
standpunten te vergelijken, te wegen en te prioriteren volgens afgesproken
mechanismen.

•

Outputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin de overheid
tegemoetkomt aan de wensen en opvattingen van burgers. Een instrument
draagt bij aan outputlegitimiteit wanneer het ontwerp van het instrument de
doorwerking van burgerbetrokkenheid in beleidsontwikkeling en/of
wetgevingsprocessen faciliteert.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

106

Evaluatiekader participatie-instrumenten
Dimensie

Eisen

Inputlegitimiteit

•
•

Informatie/gelijke

Specifieke vragen
•

Is effectief gecommuniceerd

mogelijkheid deelname

over de mogelijkheid om deel

Gebruikersvriendelijk-

te nemen aan de doelgroep?

heid
•

Interactie ondersteuning

•

Inspraakmogelijkheden

•

Is de tool toegankelijk voor
iedereen uit de doelgroep?

•

Is de tool bruikbaar,
betrouwbaar en veilig?

•

Hoe en in hoeverre kunnen
deelnemers hun wensen en
belangen uiten?

•

Hoe en in hoeverre kunnen
deelnemers de (politieke)
agenda bepalen?

•

Helpt het ontwerp om burgers
te betrekken die niet bij de
‘participatie elite’ behoren?

Proceslegitimiteit

•

Kwaliteit van

•

In hoeverre is informatie

beraadslaging

beschikbaar over het hele

•

Vertegenwoordiging

participatieproces, inclusief

•

Diversiteit / inclusiviteit

hoe de burgerparticipatie
daarin meegenomen wordt?
•

Hoe wordt informatie aan de
deelnemers gegeven over de
kwesties waar het over gaat?

•

Stimuleert de tool uitwisseling
van argumenten tussen de
deelnemers?

•

Stimuleert de tool interactie
tussen de standpunten van de
deelnemers en die van de
politici/ambtenaren?

•

In hoeverre zijn de
deelnemers representatief
voor de doelgroep?

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

107

•

In hoeverre is wordt de input
van deelnemers
gemodereerd?

•

Hoe wordt de diversiteit aan
input/standpunten/meningen
gemanaged (geaggregeerd) in
het proces? Worden
minderheidsstandpunten
meegenomen?

Outputlegitimiteit

•

Kosteneffectiviteit

•

Democratische impact

mee aan

•

Verantwoording

besluitvormingsprocessen en

•

Ontvankelijkheid

uitkomsten daarvan?

•

Vertrouwen

•

•

Hoe draagt het instrument

Draagt de tool bij aan
transparantie van de kwesties
waar het over gaat?

•

Helpt de tool om de
verantwoording de verbeteren:
door te informeren wie
verantwoordelijk is voor welke
actie?

•

Hoe worden deelnemers
geïnformeerd over de
uitkomsten en over wat is
gedaan met hun bijdragen
(achteraf)?

•

Draagt de tool eraan bij dat
afstand tussen de overheid en
de doelgroep verminderd is,
en dat vertrouwen in de
overheid groter wordt?

•

Is de tool kosteneffectief?

•

Biedt de tool de ruimte aan
ambtenaar/politicus om hun
eigen beoordeling of selectie
te maken?

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

Bijlage 2: Lijst gesproken personen
We hebben onderstaande mensen gesproken in interviews, informatieve
gesprekken, in groepsverband tijdens de workshop, of als lid van de
begeleidingscommissie. We danken hen allen voor de medewerking.
Naam
Aivar Rahno
Ank Michels
Anne de Zeeuw
Anthony Zacharzewski
Ayeh Zarrinkhameh
Chris Verhoef
Elisa Lironi
Erin McAuliffe
Frank Hendriks
Harm van Dijk
Haye Hazenberg
Ira van Keulen
Jasper Zuure
Joep Meindertsma
Josien Pieterse
Karlijn Bink
Koen van der Krieken
Laura de Vries
Lucas Benschop
Maarja Olesk
Maike Popma
Maurice Berix
Mellouki Cadat-Lampe
Mieke van Heesewijk
Reinder Rustema
Suzanne Melis
Tsjalling Swierstra
Tom Demeyer
Wilma Haan

Organisatie
Head of Government Secretariat Estonia
Universiteit Utrecht
Netwerk Democratie
Democratic Society (UK)
Raad voor het Openbaar Bestuur
Bureau ICT Toetsing
European Citizen Action Service
Democratic Society (UK)
Tilburg University
G1000 organisatie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Nationale Ombudsman / voormalig
onderzoeker bij het Rathenau Instituut
Raad voor het Openbaar Bestuur
Argu
Netwerk Democratie
Stichting Democratie en Media
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Hans van Mierlo Stichting
1848.nl
Institute of Baltic Studies
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Provincie Zuid Holland
Movisie
SIDN Fonds
petities.nl
Ministerie Justitie en Veiligheid
Universiteit Maastricht
Waag
Open State Foundation

108

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

109

Bijlage 3: Begrippenlijst
Beleidsbeïnvloedende burgerbetrokkenheid: betrokkenheid van burgers bij beleid
van de overheid door hun ideeën en suggesties mee te nemen bij het vormen van
beleid, verkennen van opties en opstellen van wetten. Deze betrokkenheid is erop
gericht de kwaliteit van het deliberatieve proces te vergroten bij het opstellen van
beleid of wetgeving.
Cocreatie: bij cocreatie van wetgeving of beleid gaat het erom dat kennis en
expertise van diverse partijen, waaronder burgers, worden gebruikt in het proces.
Consensus: er is consensus wanneer alle mensen van een groep, bijeenkomst of
gemeenschap instemmen met een onderwerp of voorstel. Er wordt net zo lang
gesproken over de punten van onenigheid totdat een voorstel of plan gevonden is
dat voor alle deelnemers aanvaardbaar is. Er wordt niet gestemd, maar juist
gezocht naar een conclusie waar iedereen zich in kan vinden.
Crowdsourcing: een open uitnodiging aan burgers om een bijdrage te leveren aan
een beleidsvoorstel of een andere publieke taak, met als doel om de kennis te
mobiliseren waarover burgers beschikken op het betreffende onderwerp.
Delegatiemodel van politieke vertegenwoordiging: volgens dit model treden
volksvertegenwoordigers op om de specifieke beleidsvoorkeuren van hun kiezers te
verwoorden en in hun besluitvorming te volgen. Anders gezegd:
volksvertegenwoordigers nemen besluiten die hun kiezers genomen zouden
hebben als zij zelf de beslissing hadden kunnen nemen. (Het
verkiezingsprogramma is daarvoor de leidraad; maar voor zover dat geen uitsluitsel
geeft, zal de volksvertegenwoordiger op andere manieren de beleidsvoorkeuren
van zijn kiezers moeten achterhalen.)
Deliberatieve democratie: de vorm van democratie die berust op deliberatie
(dialoog, discussie) tussen burgers. Het realiteitsgehalte, de normatieve juistheid en
de effectiviteit van probleemdefinities en oplossingsrichtingen, maar ook de
voorkeuren van burgers zelf, worden kritisch getoetst in een vrije en op voet van
gelijkwaardigheid tussen deelnemers gevoerde uitwisseling van informatie en
argumenten.
Democratische legitimiteit: legitimiteit van democratische beslissingen, wetten en
beleid die voortkomt uit drie factoren. 1) de mate waarin wetgevingsprocessen en

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

110

besluitvormingsprocessen openstaan voor belangen en ideeën van de bevolking
(inputlegitimiteit), 2) betrouwbare en transparante processen en procedures voor
het afwegen van belangen en ideeën en het koppelen van voorkeuren aan politieke
beslissingen (proceslegitimiteit), en tot slot 3) de mate waarin de overheid
tegemoetkomt aan wensen en opvattingen van burgers, waarvan doorwerking van
burgerbetrokkenheid een onderdeel is (outputlegitimiteit).
Directe burgerbetrokkenheid: houdt in dat burgers zelf zeggenschap hebben over
het beleidsproces of zelf een besluit kunnen nemen, zoals via bindende referenda.
Directe burgerbetrokkenheid kan bijvoorbeeld de vorm hebben van het opstellen
van beleid door burgers, of van stemmen op voorstellen.
Directe democratie: de vorm van democratie die berust op stemmingen waarbij de
leden van een politieke gemeenschap zelf politieke beslissingen nemen
(volksstemmingen). In dit rapport wordt dit begrip iets opgerekt naar allerlei vormen
van burgerparticipatie waarbij voorkeuren of uitingen van steun van individuele
burgers worden gemobiliseerd en opgeteld, zoals opiniepeilingen en
handtekeningenacties voor petities en wetgevingsinitiatieven.
Doe-democratie: refereert naar burgers die zaken in het publieke domein (zorg,
groenvoorziening, welzijn, etc.), zelf verzorgen of samen met overheden en
instanties. Het idee is dat er een vorm van meebepalen of meebeschikken ontstaat
wanneer burgers zelf maatschappelijke vraagstukken oppakken. Het gaat hierbij
om ruimte geven aan burgers, niet om burgers verantwoordelijk maken voor
publieke zaken die binnen het overheidsdomein vallen.
Inclusief: wanneer processen of (online democratie-) instrumenten toegankelijk en
bruikbaar zijn voor iedereen. Dat betekent zonder discriminatie en zonder
(figuurlijke) drempels.
Informatieve burgerbetrokkenheid: burgers nemen kennis van informatie over de
politieke besluitvorming en wisselen (interpretaties van) deze kennis uit. Kritische,
monitorende burgers houden in de gaten wat er speelt in de politiek en in hun eigen
omgeving.
Inputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin wetgevingsprocessen en
besluitvormingsprocessen openstaan voor belangen en ideeën van de bevolking.
Een online democratie-instrument draagt bij aan inputlegitimiteit van democratische
processen, wanneer een instrument burgers ondersteunt zich in het democratisch
proces te begeven en te uiten.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

111

Mandaatmodel van politieke vertegenwoordiging: volgens dit model geven de
kiezers op basis van hun overtuigingen een mandaat aan een
volksvertegenwoordiger om in de komende zittingsperiode een bepaalde politieke
koers te volgen. Het verkiezingsprogramma is hierbij de leidraad, maar
volksvertegenwoordigers behouden hun autonomie voor eigen oordeelsvorming.
Outputlegitimiteit: legitimiteit ontleend aan de mate waarin de overheid
tegemoetkomt aan de wensen en opvattingen van burgers. Een instrument draagt
bij aan outputlegitimiteit, wanneer het ontwerp van het instrument de doorwerking
van burgerbetrokkenheid in beleidsontwikkeling en/of wetgevingsprocessen
faciliteert.
Parlement: de volksvertegenwoordiging die in Nederland bestaat uit de Tweede
Kamer (de door de kiezers rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging) en de
Eerste Kamer, die door de leden van de Provinciale Staten van de provincies (dus
indirect door de bevolking) gekozen wordt. We noemen in dit stuk vaak de Tweede
Kamer, maar het spreekt vanzelf dat ook de Eerste Kamer gebruik kan maken van
online burgerbetrokkenheid en daarmee kan experimenteren.
Parlementaire democratie: kan als een synoniem van representatieve democratie
worden beschouwd, zij het dat ‘parlementaire democratie’ meer is toegespitst op de
democratische verhoudingen tussen kiezers, parlement en regering.
Participatieve democratie: een vorm van democratie waarin de burger een
beleidsbepalende invloed heeft op het bestuur. Beslissingen worden niet slechts
overgelaten aan gekozen vertegenwoordigers zoals bij representatieve democratie.
Dit kan bereikt worden met bijvoorbeeld het referendum en het petitierecht of het
recht op burgerinitiatief.
Representativiteit: representativiteit heeft betrekking op de kenmerken van een
groep burgers die deelnemen aan of gebruik maken van (een instrument voor)
online democratie. Een groep burgers is representatief voor de bevolking wanneer
deze burgers een afspiegeling van de bevolking zijn voor een aantal gekozen
kenmerken zoals leeftijd, woonplaats, geslacht, beroepsgroep, opleidingsniveau,
culturele afkomst, etc.
Representatieve democratie: de vorm van democratie die berust op de overdracht
van politieke besluitvorming aan een kleine groep personen die politiek uitoefenen
als een professie en die gekozen zijn door de bevolking via vrije, eerlijke en
frequent plaatsvindende verkiezingen.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

112

Proceslegitimiteit (throughputlegitimiteit): legitimiteit ontleend aan betrouwbare en
transparante processen en procedures voor het afwegen van belangen en ideeën,
en voor het koppelen van voorkeuren aan politieke beslissingen. Een online
democratie-instrument draagt bij aan proceslegitimiteit wanneer het de
transparantie en kwaliteit van deliberatie- en afwegingsprocessen bevordert.
Bijvoorbeeld door inzicht in argumentatie te geven, de mogelijkheid standpunten te
vergelijken, te wegen en te prioriteren volgens afgesproken mechanismen.
Vertegenwoordigende democratie: zie Representatieve democratie.
Zeggenschap: bevoegdheid om ergens over te beslissen.

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

113

© Rathenau Instituut 2020
Verveelvoudigen en/of openbaarmaking van (delen van) dit werk voor creatieve,
persoonlijke of educatieve doeleinden is toegestaan, mits kopieën niet gemaakt
of gebruikt worden voor commerciële doeleinden en onder voorwaarde dat de
kopieën de volledige bovenstaande referentie bevatten. In alle andere gevallen
mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door
middel van druk, fotokopie of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande
schriftelijke toestemming.
Open Access
Het Rathenau Instituut heeft een Open Access beleid. Rapporten, achtergrondstudies, wetenschappelijke artikelen, software worden vrij beschikbaar gepubliceerd. Onderzoeksgegevens komen beschikbaar met inachtneming van wettelijke
bepalingen en ethische normen voor onderzoek over rechten van derden,
privacy, en auteursrecht.
Contactgegevens
Anna van Saksenlaan 51
Postbus 95366
2509 CJ Den Haag
070-342 15 42
info@rathenau.nl
www.rathenau.nl

Initiatieven voor digitale democratie op nationaal niveau

Bestuur van het Rathenau Instituut
Mw. Gerdi Verbeet
Prof. dr. Noelle Aarts
Drs. Felix Cohen
Dr. Hans Dröge
Dr. Laurence Guérin
Dr. Janneke Hoekstra, MSc
Prof. mr. dr. Erwin Muller
Drs. Rajash Rawal
Prof. dr. ir. Peter-Paul Verbeek
Dr. ir. Melanie Peters - secretaris

3

Het Rathenau Instituut stimuleert de publieke en politieke meningsvorming over
de maatschappelijke aspecten van wetenschap en technologie. We doen
onderzoek en organiseren het debat over wetenschap, innovatie en nieuwe
technologieën.