Plan van aanpak beleidsdoorlichting openbaar bestuur en
democratie

Bijlagenummer

1

Datum
Ons kenmerk

2022-0000486866

Plan van aanpak Beleidsdoorlichting artikel 1 uit hoofdstuk
7 van de Rijksbegroting
1. Aanleiding
Voor 2023 staat de beleidsdoorlichting van artikel 1 van Begrotingshoofdstuk VII
Openbaar Bestuur en Democratie op de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van
het ministerie van BZK. Een beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het door de overheid gevoerde beleid, in
dit geval het beleid op het terrein van openbaar bestuur en democratie. Een
beleidsdoorlichting moet voldoen aan de werkwijze, processen en kwaliteitseisen
uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022 (RPE)1 van de Minister van
Financiën. Onderdeel daarvan zijn 15 richtinggevende vragen waarop een
beleidsdoorlichting antwoord op moet geven (bijlage 1).
De doelstelling van een beleidsdoorlichting is om op een meer systematische en
samenhangende wijze de balans op te maken van het ingezette beleid op een
bepaald terrein. Daarbij gaat het niet alleen om terugkijken en verantwoorden,
maar ook om lessen te trekken voor de toekomst. Een beleidsdoorlichting is dus
niet louter een verantwoordingsinstrument, maar is ook bedoeld als
leerinstrument.
Hoewel een beleidsdoorlichting plaatsvindt binnen een specifiek kader, is er
ruimte voor de betrokken beleidsdirecties om eigen accenten te leggen en eigen
keuzes te maken. In dit plan van aanpak komen deze aan de orde. Wat is de
afbakening, de doel- en vraagstelling en de aanpak van deze doorlichting, de
planning en de betrokkenheid van externe deskundigen en stakeholders?

2. Reikwijdte en afbakening
De laatste beleidsdoorlichting van artikel 1 van Begrotingshoofdstuk VII is
uitgevoerd in 2018 en betrof twee afzonderlijke onderdelen: 1. Bestuurlijke en

1

Stcrt. 2022, nr. 19587

Pagina 1 van 11

Datum

financiële verhoudingen (artikel 1.1) over de periode 2014-2017 en 2.
Verkiezingen (artikel 1.2) over de periode 2012-2017.2
Sinds die tijd zijn er wijzigingen geweest in de begrotingsstructuur. De reikwijdte
van artikel 1.2 is in 2019 uitgebreid met ‘een goed functionerende democratie’.
Beleidsmatig gezien is hiermee de verwevenheid tussen de artikelen vergroot en
dat leidt ertoe dat in deze doorlichting het begrotingsartikel als één geheel wordt
benaderd.
De opgaven: waar gaat het over?
De reikwijdte van de beleidsdoorlichting betreft geheel artikel 1. De algemene
doelstelling van dit artikel luidt “Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) werkt aan een slagvaardig en betrouwbaar openbaar
bestuur waarop inwoners kunnen vertrouwen. Een openbaar bestuur dat samen
met de samenleving in staat is de maatschappelijke opgaven op te lossen.
Veranderingen in onze maatschappij beïnvloeden hoe ons bestuur en onze
democratie werkt. Om waarden als legitieme besluitvorming, slagkrachtig
openbaar bestuur en transparantie daarbij te behouden en democratische
waarden en vrijheden te borgen en versterken, is continue aandacht nodig voor
de werking en inrichting van democratie en bestuur.”3
De verantwoordelijkheid van BZK bestaat concreet uit de zorg voor het goed
functioneren van het representatieve bestel van gemeenteraden, provinciale
staten en parlement en de daarvan afgeleide bestuurlijke arrangementen en de
staatsinrichting zoals we dat nu kennen. Denk aan een goed verloop van eerlijke
en veilige verkiezingen, het ondersteunen en versterken van politieke partijen,
een weerbaar en integer bestuur, een inclusief en divers bestuur met een
toegesneden rechtspositie en goede ondersteuning van politieke ambtsdragers,
het benoemen van burgemeesters en Commissarissen van de Koning en het
beschermen van de democratie tegen destabilisering. De verantwoordelijkheid
van BZK bestaat tegelijkertijd uit het onderkennen en versterken van
kwetsbaarheden in de democratie en het openbaar bestuur, en het inspelen op
nieuwe ontwikkelingen zodat het democratische bestuur in Nederland vitaal en bij
de tijd blijft. Voorbeelden daarvan zijn regionale bestuurlijke samenwerking, het
gebiedsgericht en interbestuurlijk aanpakken van maatschappelijke problemen, de
ontwikkeling van mogelijkheden van zeggenschap en invloed van burgers tussen
verkiezingen in door nieuwe vormen van participatie en het uitdaagrecht. Ook
samenwerken aan een slagvaardige overheid door middel van gezonde
interbestuurlijke en financiële verhoudingen vormt een verantwoordelijkheid.
De instrumenten: wat doen we hiervoor?
Voor het vervullen van de rol als hoeder van democratie en goed bestuur zet het
BZK verschillende typen beleidsinstrumenten in:
1. Wet- en regelgeving
Dit vormt de grondslag van de inrichting en het functioneren van de
democratie en het openbaar bestuur. Het gaat dan om de organieke
2

Kamerstukken II 2016-17,30 985 nr. 22 en 31.

3

Begroting BZK 2022 HVII, artikel 1, p. 36.
Pagina 2 van 11

Datum

2.

3.

4.

5.

wetgeving die het bestuurlijk stelsel vormgeeft en richting geeft, maar ook
om de Kieswet en wet- en regelgeving m.b.t. de positie van politieke
ambtsdragers, financiële verhoudingen en specifieke onderwerpen.
Financiële middelen
BZK stelt financiële middelen ter beschikking waarmee andere partijen in het
openbaar bestuur hun rol kunnen vervullen, op structurele of tijdelijke basis.
Voorbeelden zijn uitkeringen uit Gemeente- en Provinciefonds, financiering
van politieke partijen en onkostenvergoedingen voor politieke ambtsdragers,
de regio envelop, middelen voor grens- of krimpregio’s en financiering van
Kennispunt Lokale partijen.
Convenanten en afspraken
Voor nieuw beleid, incidentele beleidsimpulsen of tijdelijke beleidsprioriteiten
worden in toenemende mate convenanten en andere vormen van vastgelegde
afspraken ingezet. Dit gebeurt met name op beleidsdoelen waar diverse
partijen samenwerken, sprake is van wederzijds commitment en ieder een
eigen beleidsverantwoordelijkheid heeft. Voorbeelden zijn de regiodeals en
citydeals.
Flankerend beleid
BZK zet middelen in met een ‘zachter’ karakter om burgers en organisaties te
stimuleren of om ze te ondersteunen zich in een bepaalde richting te
bewegen. Te denken valt aan communicatieve middelen als campagnes,
handreikingen, het ter beschikking stellen van specifieke instrumenten en
best practices die kunnen bijdragen aan een bepaald doel,
bewustwordingsactiviteiten, bijeenkomsten, netwerkvorming, onderzoek en
monitoring, en het delen van kennis en expertise. Voorbeelden zijn
handreikingen op het terrein van integriteit, een programma als Democratie in
Actie of een Code interbestuurlijke verhoudingen.
Toezicht
BZK zet zich in voor het project Agenda Toekomst (interbestuurlijk) Toezicht.
Hierin wordt samen met provincies en gemeenten het interbestuurlijk toezicht
de komende jaren verder doorontwikkeld. Kern van de Agenda is dat
toezichthouders en toezichtontvangers samen het interbestuurlijk toezicht
vormgeven en zich daarbij primair richten op de mogelijke risico’s bij de
uitvoering van de medebewindstaken. Hiermee wordt tevens beoogd het
toezicht effectiever in te richten en de uitvoeringslasten zoveel mogelijk te
beperken.
Ook voert BZK het financieel toezicht uit op provincies (en de
gemeenschappelijke regelingen waar provincies aan deelnemen).

Verschillende instrumenten worden veelal in combinatie met elkaar ingezet, vaak
projectmatig of programmatisch georganiseerd rond specifieke thema’s.
De tijdspanne: over welke periode gaat het?
De beleidsdoorlichting zal, voortbouwend op de vorige beleidsdoorlichting, de
periode 2018 t/m 2021 beslaan.
De overweging om het begrotingsjaar 2022 buiten beschouwing te laten is het feit
dat in 2022, na het aantreden van een nieuw kabinet, veel beleid nog in
ontwikkeling is. Hiervan kan de doeltreffendheid en doelmatigheid niet in deze
beleidsdoorlichting, maar pas in een volgende, vastgesteld worden.
Pagina 3 van 11

Datum

Het geld: hoeveel gaat erin om?
Het uitgegeven budget voor artikel 1 is beperkt te noemen: in de periode van de
doorlichting variërend van € 37 miljoen in 2018 tot 101 miljoen in 2021. De
meerjarenbegroting tot 2026 beslaat gemiddeld € 80 miljoen per jaar.
Bedragen x €1.000

Realisatie
2018

2019

2020

2021

Uitgaven

37.196

56.472

73.195

101.285

1.1 Bestuur en regio

16.356
5.796
1.799

11.213
5.419
1.879

19.863
4.961
2.942

39.255
6.597
1.910

Subsidies
Opdrachten
Bijdrage aan ZBO's/RWT's, medeoverheden, (inter)nationale organisaties en agentschappen

8.761

3.915

11.960

30.748

1.2 Democratie

20.840

45.259

53.332

62.030

Subsidies
Opdrachten
Inkomensoverdrachten
Bijdrage aan ZBO's/RWT's, medeoverheden, (inter)nationale organisaties en agentschappen

16.125
3.099
0

29.673
3.842
6.274

40.833
4.084
5.340

44.693
5.603
6.221

1.616

5.470

3.075

5.513

De grote mutaties in deze periode zijn vooral toe te schrijven aan: wijzigingen in
de begrotingsstructuur, beleidsintensiveringen op het terrein van lokale
democratie, weerbaar bestuur en ondersteuning en toerusting van politieke
ambtsdragers, verruiming van het subsidiebudget voor politieke partijen en het
programma Wind in de Zeilen voor de provincie Zeeland.
Afbakening
Deze beleidsdoorlichting zal zich volledig richten op het uitgevoerde beleid dat
een goed functionerende democratie en bestuur tot doel heeft.
Uit de eerder geschetste opgaven in het domein van democratie en bestuur is een
aantal aandachtsgebieden af te leiden waarop de hoofdactiviteiten plaatsvinden:










Verkiezingen: organisatie, evaluatie, vernieuwing;
Politieke partijen: financiering en verantwoording, kennispunt lokale partijen;
Politieke ambtsdragers: benoemingen, rechtspositie en ondersteuning,
diversiteit;
Inrichting en functioneren bestuurlijk stelsel: organieke wetgeving, WGR,
herindelingen, interbestuurlijke samenwerking, regionale samenwerking,
financiële verhoudingen;
Gebiedsgerichte aanpak: regiodeals, agenda stad, grensoverschrijdende
samenwerking;
Weerbaarheid en veiligheid van het bestuur: integriteit, veiligheid,
ondermijning;
Democratische weerbaarheid en burgerschap: desinformatie, ProDemos,
minderheidstalen, slavernijverleden, jongeren;
Versterking decentrale democratie: democratie in actie, ondersteuning
beroeps- en belangenverenigingen, burgemeestersagenda.

Pagina 4 van 11

Datum

Op artikel 1 drukken ook uitgaven aan uitgevoerd beleid dat geen of slechts
beperkt een relatie met een goed functionerende democratie en bestuur heeft. Dit
zijn de uitvoering van de Wet op de Lijkbezorging (WLB), de
Oorlogsgravenstichting en de Bommenregeling. In de beleidsdoorlichting zal hier
apart over gerapporteerd worden.
Het beleidsdomein van dit artikel kenmerkt zich door een veelheid aan actoren en
partners. In het openbaar bestuur gaat vanzelfsprekend veel meer geld om dan
de bijdrage die via het onderhavige artikel daaraan wordt geleverd.
Zich beperkend tot de rijksbegroting springen hier met name het gemeentefonds,
met een omvang van 30,5 miljard euro in 2022 (B Gemeentefonds
Rijksbegroting), en het provinciefonds, met een omvang van 2,5 miljard euro in
2022 (C Provinciefonds Rijksbegroting), in het oog. De begrotingen van het
gemeente- en provinciefonds en de besteding daarvan vallen buiten de scope van
deze beleidsdoorlichting. De middelen die via de algemene uitkering van deze
fondsen aan gemeenten en provincies ter beschikking worden gesteld worden ten
bate van hen afgezonderd van de Rijksbegroting (artikel 4 FinanciëleVerhoudingswet). De uitkering komt ten goede aan de algemene middelen van de
provincie of van de gemeente (artikel 6 lid 2). De verantwoording over deze
middelen vindt plaats aan respectievelijk de gemeenteraad of de provinciale
staten. Om die reden zijn deze middelen geen object van deze beleidsdoorlichting.

3. Doel- en vraagstelling van deze beleidsdoorlichting
Het doel van de beleidsdoorlichting is te onderzoeken in hoeverre in de periode
2018 t/m 2021 het gevoerde beleid en de daarvoor ingezette (beleids)instrumenten hebben bijgedragen aan het beoogde doel van een goed
functionerende democratie en openbaar bestuur, en in hoeverre de financiële
middelen daartoe doelmatig zijn ingezet.
Vraagstelling
Voor deze beleidsdoorlichting luidt de leidende vraag:
In hoeverre en op welke wijze draagt het in de periode van 2018 t/m 2021
onder artikel 1 uit hoofdstuk 7 van de Rijksbegroting ingezette beleid bij aan
de doelstellingen die in dat artikel zijn geformuleerd?
In de elementen die de doelstelling van artikel 1 benoemt, komen breedte,
complexiteit en abstractieniveau van de beleidsdoelstelling duidelijk tot uiting.4
Deze elementen zijn te vertalen in enkele deelvragen, die de hoofdvraag helpen
te beantwoorden:

4

“Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werkt aan een slagvaardig en
betrouwbaar openbaar bestuur waarop inwoners kunnen vertrouwen. Een openbaar bestuur dat samen
met de samenleving in staat is de maatschappelijke opgaven op te lossen. Veranderingen in onze
maatschappij beïnvloeden hoe ons bestuur en onze democratie werkt. Om waarden als legitieme
besluitvorming, slagkrachtig openbaar bestuur en transparantie daarbij te behouden en democratische
waarden en vrijheden te borgen en versterken, is continue aandacht nodig voor de werking en inrichting
van democratie en bestuur.”

Pagina 5 van 11

Datum

In hoeverre heeft het ingezette beleid bijgedragen aan:
Een slagvaardig en betrouwbaar openbaar bestuur waarop inwoners
kunnen vertrouwen;
Een openbaar bestuur dat samen met de samenleving in staat is de
maatschappelijke opgaven op te lossen;
Een bestuur en democratie die in staat zijn om mee te bewegen met de
veranderingen in onze maatschappij;
Het behoud van waarden als legitieme besluitvorming, slagkrachtig
openbaar bestuur en transparantie;
De borging en versterking van democratische waarden en vrijheden?
In deze beleidsdoorlichting zal dus, in lijn met de algemene doelstelling van het
beleid, vanuit meerdere perspectieven naar het domein van democratie en
bestuur worden gekeken. Draagt het beleid bij aan de elementen die het artikel
als relevant voor dit domein identificeert: legitimiteit, responsiviteit, slagkracht en
probleemoplossend vermogen, en rechtstatelijke waarden? En hoe is het gesteld
met de balans tussen deze elementen?
In het domein van democratie en bestuur liggen concrete opgaven op het terrein
van samenwerking tussen overheden, de inrichting van het decentraal bestuur, de
balans tussen bestuur en financiën, de positie van de decentrale
volksvertegenwoordiging en de versterking van de invloed en zeggenschap van
burgers d.m.v. democratische innovaties. Daar waar in het verleden keuzes
vooral ingegeven werden door doelmatigheidsoverwegingen zien we dat ook
andere publieke waarden betrokken moeten worden in de afweging zoals
maatwerk, rechtvaardigheid, evenredigheid, responsiviteit en transparantie. In
onze democratie is het de kunst om met elkaar te ontdekken wat voor het geheel
geldt als goed resultaat. Dat staat niet op voorhand vast. De complexiteit van de
opgaven en de dynamiek van de omgeving vragen veel van de slagkracht van de
overheid om richting te geven en tegelijk mee te bewegen. Een slagvaardige
overheid leunt op goede onderlinge samenwerking, formeel en informeel. Goede
samenwerking kan niet zonder een solide bestuurlijke, financiële en democratisch
gelegitimeerde basis. Maatschappelijke opgaven vragen in toenemende mate om
een nieuwe afweging welke overheid een opgave het best op kan pakken en hoe
we de samenwerking passend organiseren. Daarop aansluitend volgt het
vraagstuk van de balans tussen taken en middelen en hoe om te gaan met
situaties waarbij die niet goed op elkaar passen en de risico's die daaruit
voortvloeien. Tot slot volgt de vraag hoe we het decentraal bestuur kunnen
versterken en de invloed van inwoners kunnen vergroten op beleid dat hen raakt.
In de periode 2018-2021 is het beleid in toenemende mate op deze vraagstukken
gericht geweest en dat zal in de komende periode nog sterker het geval zijn.
Daarom willen we van deze beleidsdoorlichting leren voor de toekomst.
Leren voor de toekomst
Een beleidsdoorlichting is niet alleen gericht op het terugkijken en reflecteren op
ingezet beleid. Het is ook gericht op het leren voor de toekomst: het leren van de
resultaten en effecten van beleid, met het oog op bijstelling of doorontwikkeling in
de toekomst.

Pagina 6 van 11

Datum

Juist in de geschetste breedte en complexiteit van een veld waarin een groot
aantal autonome partners (overheden, organisaties, burgers) met elkaar
interacteert, zijn eenduidige causale relaties tussen beleidsinterventies en
uitkomsten niet altijd te leggen. Verschillende maatregelen, handelingen,
fenomenen en verantwoordelijkheden van diverse spelers werken immers op
elkaar in. We weten ook niet hoe de situatie zou zijn geweest wanneer bepaalde
interventies niet gepleegd zouden zijn. Democratie en bestuur vormen geen
laboratorium en functioneren niet in een vacuüm. Zij maken deel uit van de zich
steeds veranderende samenleving.
Deze constatering is een uitdaging voor een beleidsdoorlichting in een moderne,
d.w.z. complexe en dynamische, samenleving. Een uitdaging waarvoor overigens
niet alleen het domein van democratie en bestuur gesteld staat.
Voor het gehele complex aan beleidsinterventies in het totale domein zal het in de
eerste plaats gaan om de plausibiliteitsvraag: is aannemelijk te maken dat deze
een bijdrage hebben geleverd aan de beoogde doelen? Op het niveau van
specifieke maatregelen zullen mogelijk wel causale verbanden te leggen zijn. Van
sommige instrumenten is het immers relatief eenvoudig om vast te stellen of zij
hun doel bereiken. Zo is duidelijk dat de subsidiëring van politieke partijen ervoor
zorgt dat deze organisaties hun rol op het terrein van kandidaatstelling en
articulatie van politieke standpunten (beide essentieel in een democratie) kunnen
vervullen.
Het beeld is echter dat er, naast de wet- en regelgeving en de inzet van financiële
middelen die samen de basis van het democratisch bestuurlijk stelsel vormen, in
de te onderzoeken periode ook veel instrumenten met een wat ‘zachter’ karakter
zijn aangewend. Er zijn afspraken gemaakt, deals gesloten, er is
geëxperimenteerd en gebiedsgericht samengewerkt en decentrale spelers zijn
met communicatie en innovatieve middelen verleid en gestimuleerd. De
beleidsdoorlichting biedt ook een kans om meer te leren over dergelijke, relatief
nieuwe, beleidsinstrumenten met een ‘zachter’ karakter. Hiervan is de
doeltreffendheid en doelmatigheid op de ‘traditionele manier’ nog lastiger vast te
stellen.
Het gaat hier namelijk vaak om het in gang zetten van een beweging of
samenwerking, die indirect leidt tot resultaten en effecten in betrokken gebieden
en bij betrokken doelgroepen. Zoals bij veel beleidsmatige vraagstukken, is het
zeker bij het inzetten van ‘zachte’ instrumenten in een complex veld met veel
spelers en gelaagde relaties lastig om een simpel verband te zien tussen een
maatregel als oorzaak en een uitkomst daarvan als gevolg. In veel gevallen zal er
geen causaal verband vast te stellen zijn. Het zal er dan ook meer om gaan of
aannemelijk gemaakt kan worden dat de beleidsinzet een bijdrage aan beoogde
resultaten heeft geleverd, bijvoorbeeld door een bepaalde beweging in gang te
zetten. Daarbij zijn ook eventuele onverwachte neveneffecten van belang of juist
ontwikkelingen in de maatschappelijke context die van invloed zijn geweest (denk
bijvoorbeeld aan de COVID-crisis).
Deze beleidsdoorlichting kan eraan bijdragen meer zicht te krijgen op de
doorwerking van dergelijk beleid en kan tevens bijdragen aan de
kennisverwerving over wijzen waarop dit soort ‘zachtere’ beleidsinstrumenten
geëvalueerd kunnen worden. Zo kan er geleerd worden over de inhoud van het
beleid én over evaluatiemethodieken voor de toekomst. Voor de wijze waarop dit
Pagina 7 van 11

Datum

gebeurt, wordt ook inspiratie gevonden in beleidsdoorlichtingen van andere
departementen. Tevens zal expertise op dit terrein worden gezocht bij de externe
deskundigen die bij deze doorlichting worden ingezet.

4. Lessen uit de twee vorige beleidsdoorlichtingen
Bevindingen art. 1.1
De laatste beleidsdoorlichting op artikel 1.1 richtte zich op de bestuurlijke en
financiële verhoudingen over de periode 2014-2017. Eén van de conclusies was
dat de beleidsdoelstellingen scherper geformuleerd kunnen worden, evenals de
bijdrage van het gevoerde beleid of gerichte inspanningen aan het functioneren
van het openbaar bestuur en het niveau waarop de doeltreffendheid vastgesteld
wordt (output, outcome). Ook werd meer aandacht gevraagd voor monitoren in
een eerder stadium en investeren in een adequate evaluatie-infrastructuur
waarbij bestaande inspanningen in kennis en onderzoek een belangrijke rol
vervullen. De Staat van het Bestuur en de Kennisbank Openbaar bestuur zijn
hierbij genoemd als relevante informatiebronnen. Ook is opgemerkt dat wanneer
de relatie tussen inspanningen en beleid niet helder kan worden gemaakt of het
bronmateriaal onvoldoende houvast biedt, investeren in andere vormen van
evaluatie te overwegen is (bijv. interviews met belangrijke partners).
BZK heeft dankbaar gebruik gemaakt van de aangereikte aandachtspunten. Zo is
voor meer beleidsprogramma’s bij aanvang een monitor, evaluatiemoment of
leertraject ingebouwd en worden onafhankelijke adviescolleges ingezet om
koersen te ijken en bij te sturen. De Staat van het Bestuur bevat nu ook
specifieke beleidsinspanningen en wordt doorontwikkeld richting prestaties van
het openbaar bestuur. De Strategische Evaluatie Agenda (SEA) stimuleert om
alerter te zijn op tijdig evalueren en leren. BZK werkt met een strategische
kennisagenda om feitelijke bouwstenen voor (toekomstig) beleid te hebben.
Verder investeert BZK in het integraal monitoren van beleid ter versterking van
het openbaar bestuur, waarbij bestaande monitoren (o.a. financiële data, sociaal
domein, regionale samenwerking) een plaats krijgen.
In de doorlichtingsperiode 2014-2017 is een aantal nieuwe beleidsprogramma’s/instrumenten ingezet, waarvan de doeltreffendheid nog niet kon worden
vastgesteld. Dit betreft de ontwikkeling van ‘government’ naar ‘governance’ door
het gezamenlijk optrekken met medeoverheden via Agenda Stad met de Citydeals
en het Interbestuurlijke programma (IBP).
Inmiddels beschikt BZK en zijn partners over meer kennis en informatie om de
werking van deze instrumenten aantoonbaar te maken.
Bevindingen art. 1.2
De beleidsdoorlichting op art. 1.2 over de periode 2012 – 2017 richtte zich geheel
op verkiezingen: de organisatie van het verkiezingsproces,
voorlichtingscampagnes, onderzoek en experimenten.
Deze beleidsdoorlichting concludeerde dat wet- en regelgeving het belangrijkste
beleidsinstrument op het beleidsterrein verkiezingen vormt. De andere
beschreven beleidsinstrumenten zijn voor het merendeel direct samenhangend
met deze wet- en regelgeving dan wel onderdeel van het concrete
Pagina 8 van 11

Datum

verkiezingsproces. Conform de Kieswet zijn gemeenten verantwoordelijk voor de
organisatie van de verkiezingen en is het centraal stembureau verantwoordelijk
voor het vaststellen van de uitslag. De doorlichting concludeerde dat dit van
invloed is op de effectiviteit van het beleid van BZK.
Sinds 2007 is staand beleid dat elke verkiezing wordt geëvalueerd, met als doel
na te gaan wat kan worden verbeterd voor volgende verkiezingen. Het beleid
t.a.v. verkiezingen en de bijbehorende wet- en regelgeving worden op basis
daarvan vrijwel voortdurend bijgesteld, aangepast en verbeterd. Zodoende gaf de
beleidsdoorlichting geen aanleiding tot verdere bijstelling of verbetering.

5. De aanpak van de beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek dat gebaseerd is op reeds
uitgevoerde evaluaties, onderzoeken, voortgangsrapportages, monitoren en
andere informatiebronnen, die inzicht geven in de werking, resultaten en
doelmatigheid van ingezet beleid. Indien nodig kan aanvullend onderzoek verricht
worden.
In de uitvoering van de beleidsdoorlichting zijn de volgende stappen te
onderscheiden:
a. Reconstructie van de beleidstheorie
Hierbij gaat het om het zichtbaar maken van de grondslagen van het beleid en de
aannames die aan de basis hebben gelegen van het beleid. Daarbij is ook de
(wetenschappelijke) onderbouwing aan de orde van aannames dat bepaalde
inspanningen en instrumenten bijdragen aan de doelstellingen van het beleid.
b. Analyse van beschikbaar materiaal
In de door te lichten periode is veel kennis ontwikkeld die een relatie heeft met de
doelstellingen van BZK op het terrein van democratie en bestuur. Dit betreft niet
altijd of uitsluitend kennis die direct te relateren is aan beleidsinspanningen. Het
gaat ook om basisinformatie die iets zegt over de stand van de democratie en het
bestuur in het algemeen. Daarnaast is er geïnvesteerd in vormen van tussentijds
monitoren, leren en bijsturen in de praktijk. Dit heeft op uiteenlopende
onderwerpen tot nieuwe kennis geleid.
De beschikbare evaluaties, onderzoeken, voortgangsrapportages, monitoren en
andere informatiebronnen over de periode 2018 t/m 2021 worden geanalyseerd
op het punt van kwaliteit en bruikbaarheid voor de beleidsdoorlichting en
uiteraard op hun inhoudelijke bevindingen. In deze analyse zullen ook witte
vlekken zichtbaar worden in het beschikbare materiaal. Die kunnen leiden tot het
verrichten van aanvullend onderzoek wanneer dat, ondanks de beschikbaarheid
van de grote hoeveelheid materiaal, nodig mocht zijn om zicht te krijgen op grote
onderdelen van het beleid. In de analyse wordt tevens bezien wat de geschatte
procentuele verhouding is tussen de uitgaven aan de verschillende inhoudelijke
clusters.

Pagina 9 van 11

Datum

c. Aanvullend onderzoek
Het bestaande materiaal wordt verrijkt met aanvullend onderzoek, waar dit zinvol
is. Zo zullen bijvoorbeeld experts en stakeholders worden geconsulteerd over hun
beoordeling van het (in het algemeen en op onderdelen) ingezette beleid.
d. Synthese en beoordeling
In een synthese van het beschikbare materiaal wordt het mogelijk een oordeel te
vellen over het beleid en bijbehorende instrumenten. Dat leidt tot een
verbeterparagraaf waaruit blijkt welke instrumenten verbetering behoeven.
Tevens wordt er een besparingsvariant opgenomen.
e. Rapportage
Er wordt een eindrapportage opgesteld met de resultaten van de gehele
beleidsdoorlichting, die aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Deze
rapportage bevat een bijlage met de reflecties van de geconsulteerde externe
deskundigen, waartoe de richtlijnen voor een beleidsdoorlichting eveneens
verplichten.

6. Uitvoering en governance
De beleidsdoorlichting op artikel 1 is een omvangrijke en daarmee ook zeer
arbeidsintensieve exercitie. De doorlichting vindt plaats onder regie van het
ministerie van BZK. Er is hiervoor een projectgroep ingericht vanuit de directies
Bestuur, Financiën en Regio’s (BFR), Democratie en Bestuur (D&B), en FinancieelEconomische Zaken (FEZ).
Wegens de noodzaak van een onafhankelijke en professionele onderzoeksmatige
aanpak en wegens beperkte interne capaciteit zal een groot deel van de
uitvoering worden uitbesteed. Het gaat dan om werkzaamheden als:
-

Beleidstheorie reconstrueren incl. (wetenschappelijke) onderbouwing van
aannames
Evaluaties en informatiebronnen doornemen op inhoud, kwaliteit en
bruikbaarheid
De beleidsdoorlichting uitvoeren i.s.m. BFR en D&B
Mogelijk aanvullend onderzoek
Secretariaat, logistiek en ondersteuning

Het ministerie blijft nauw betrokken bij de uitvoering door middel van begeleiding
en regie.
In de voorbereidende fase zal een interactieve marktconsultatie worden gehouden
in overleg met de Haagse Inkoopsamenwerking (HIS). Gegeven de omvang en
aard van de opdracht is dit zinvol. Het biedt ook de mogelijkheid om
samenwerking tussen elkaar aanvullende partijen te stimuleren.
Begeleidingscommissie
Een begeleidingscommissie bewaakt de kwaliteit en de voortgang van de
doorlichting. Deze commissie bestaat uit hoog ambtelijke vertegenwoordigers
Pagina 10 van 11

Datum

vanuit BZK en andere departementen, een vertegenwoordiger van de IRF,
vertegenwoordigers van stakeholders als VNG en IPO en vertegenwoordigers van
relevante kennisinstellingen (bv. Sociaal en Cultureel Planbureau of de Nationale
Ombudsman) of organisaties.
Externe deskundigen
Conform de richtlijnen krijgen ook onafhankelijke deskundigen een rol in de
doorlichting. De onafhankelijke deskundigen zien toe op de kwaliteit van de
onderzoeksmethodiek en vellen een oordeel over de kwaliteit van de uiteindelijke
beleidsdoorlichting.
Gezien de diversiteit van de beleidsterreinen wordt een groep van vier
deskundigen gevormd. Dit levert een extra kritische blik, een benadering vanuit
verschillende perspectieven en lering over de volle breedte van het beleid.
Hiervoor zijn benaderd:
Een bestuurskundige, expert op het gebied van netwerksturing, positie van
gemeenteraad, deals en stimuleringsprogramma’s;
Een politicoloog, gespecialiseerd in de kwaliteit en impact van democratische
systemen en betrokken bij diverse kiezersonderzoeken.
Een econoom, deskundig in (toepassingsgericht) onderzoek naar
belastingstelsel, verdelingsvraagstukken en financiële verhoudingen.
Een economisch geograaf, gespecialiseerd in stedelijke en regionale
netwerken, schaalgrootte en regionale verschillen, en methodologie en
datasciences.

7. Planning
Voorbereidingsfase juli t/m november 2022
September
Plan van aanpak aanbieden aan de Tweede Kamer
Marktconsultatie
Oktober
Benaderen leden begeleidingscommissie
Uitzetten meervoudige onderhandse aanbesteding
Oktober/november
Terugkoppeling uit TK
November
Selectieproces uitvoerend bureau
December
Start uitvoeringsfase

Uitvoeringsfase december 2022 t/m december 2023
December 2023
Rapport en kabinetsreactie naar de Tweede
Kamer

Pagina 11 van 11