Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 134

Wijziging van enige onderwijswetten inzake
samenwerkingsscholen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
Deze memorie van toelichting wordt gegeven mede namens de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Inleiding
De samenwerkingsschool, een school waarin zowel openbaar onderwijs
als bijzonder onderwijs wordt aangeboden, is al jaren een veelbesproken
onderwerp op het terrein van onderwijs. Zowel de Tweede Kamer als de
Eerste Kamer maar ook de Onderwijsraad en de Raad van State hebben
zich diverse malen gebogen over de vraag in hoeverre een wettelijke
regeling van de samenwerkingsscholen wenselijk en juridisch mogelijk is.
Daarbij kwam steeds opnieuw de vraag naar de grondwettigheid van
samenwerkingsscholen aan de orde. Het oorspronkelijk ingediende wetsvoorstel inzake samenwerkingsscholen (Kamerstukken II 1994/95, 24 137,
nrs. 1–3) zou inbreuk maken op het duale onderwijsbestel omdat openbaar en bijzonder onderwijs niet in één school verenigd zouden kunnen
worden.
Omdat de regering een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool
toch wenselijk achtte, werd besloten om «de koninklijke weg» te volgen.
In 1998 werd in het regeerakkoord opgenomen: «De Onderwijsraad zal
worden verzocht om zo spoedig mogelijk een concreet advies uit te
brengen over mogelijke wijziging van artikel 23 van de Grondwet om de
bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk te kunnen
regelen». Dat advies, Samen verder, verscheen in januari 2000 (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 3), waarna de procedure tot wijziging
van de Grondwet werd gestart. De eerste lezing verscheen in 2002 in het
Staatsblad (Wet van 27 maart 2002, Stb. 171), de tweede lezing verscheen
in 2006 (Wet van 16 maart 2006, Stb. 170).
Het voorliggende wetsvoorstel bevat een regeling van de samenwerkingsschool. Een proeve van de wettelijke regeling werd reeds in december
2002 aan de Tweede Kamer aangeboden. Die proeve was opgesteld op
basis van toezeggingen die in de loop der tijd aan de Tweede en Eerste
Kamer waren gedaan om draagvlak te krijgen voor de totstandkoming van
een wettelijke regeling. Veel fracties in beide kamers der Staten-Generaal

KST134891
0708tkkst32134-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

1

hebben steeds zowel het uitzonderingskarakter van de samenwerkingsschool als het belang van de waarborgen voor het behoud van het duale
onderwijsbestel, benadrukt. Daarom komt het voorliggende wetsvoorstel
grotendeels overeen met de proeve. Slechts op een beperkt aantal punten
wijkt de tekst daarvan af. Voor een overzicht van de verschillen tussen het
wetsvoorstel en de proeve zie paragraaf 7.
2. Achtergrond
De regering wil slechts een beperkte mogelijkheid bieden om samenwerkingsscholen te vormen. Uitgangspunt blijft immers het duale stelsel:
openbaar onderwijs behoort in openbare scholen gegeven te worden en
bijzonder onderwijs in bijzondere scholen.
In paragraaf 4 en 5 van deze toelichting wordt nader ingegaan op het
duale bestel en de beperkte reikwijdte van het wetsvoorstel.
De achtergrond van het wetsvoorstel ligt met name daarin dat het
bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs dezelfde mogelijkheden
tot samenwerking behoren te hebben wanneer scholen te klein blijken te
zijn om als aparte school te functioneren. Het bijzonder onderwijs kan
samenwerkingsscholen van scholen van verschillende richtingen
oprichten. Het openbaar onderwijs is van participatie in zo’n samenwerkingsschool uitgesloten en kan dus geïsoleerd komen te staan. Ook het
openbaar onderwijs behoort voldoende mogelijkheden te hebben tot fusie
bij terugloop van het aantal leerlingen om te blijven (voort)bestaan.
Bij dreigende opheffing van een openbare school is soms de enige optie
om voort te bestaan: omzetting in bijzonder onderwijs en daaropvolgende
fusie met het bijzonder onderwijs (bijvoorbeeld algemeen-bijzonder).
Door de beperkte mogelijkheden tot samenwerken verdwijnt soms het
openbaar onderwijs. Met een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool kan dit worden voorkomen.
Een samenwerkingsschool kan ook bijdragen aan het behoud van de
leefbaarheid van het platteland. Door samenwerkingsscholen kunnen
immers zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs op het platteland
behouden blijven.
Tot slot valt niet te ontkennen dat er sprake is van een zekere maatschappelijk behoefte aan samenwerkingsscholen. Thans komen samenwerkingsscholen reeds voor. Er bestaan enkele tientallen scholen die zich
presenteren als samenwerkingsschool waarin openbaar én bijzonder
onderwijs wordt aangeboden. Probleem is echter dat de huidige wettelijke
regelingen daarvoor geen adequaat kader vormen. De huidige samenwerkingsscholen worden ofwel als openbare school ofwel als bijzondere
school beschouwd. De regering wil samenwerkingsscholen niet stimuleren. Daarom is het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat een samenwerkingsschool alleen mogelijk is wanneer daardoor de continuïteit van
het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en de
school daardoor niet onder de opheffingsnormen blijft of geraakt. Ook wil
de regering een passende oplossing bieden voor de bestaande samenwerkingsscholen. Dit is steeds een belangrijk uitgangspunt geweest.
3. Grondslag in artikel 23 van de Grondwet
Met de wijziging van artikel 23 van de Grondwet heeft de samenwerkingsschool een grondwettelijke basis gekregen.
De eerste volzin van artikel 23, vierde lid, bepaalt dat in elke gemeente
voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs moet worden
gegeven in «een genoegzaam aantal openbare scholen». Dit betekent niet
dat in elke gemeente een openbare school moet staan. Volgens de tweede
volzin van artikel 23, vierde lid, kan volgens bij de wet te stellen regels
afwijking van deze bepaling worden toegelaten indien tot het ontvangen
van zodanig onderwijs (dus openbaar onderwijs) gelegenheid wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

2

gegeven. Dit voorschrift beoogt te voorkomen dat leerlingen verstoken
blijven van de gelegenheid tot het ontvangen van openbaar onderwijs.
Het is aan de wetgever om invulling te geven aan artikel 23, vierde lid,
tweede volzin. In de eerste plaats heeft de wetgever door het vastleggen
van stichtings- en opheffingsnormen uitgesloten dat in elke gemeente een
openbare school is. Daarnaast kan ook door samenwerking van
gemeenten of (voor het primair onderwijs) door het verlenen van een
vergoeding voor het bezoek aan een elders gelegen openbare school
gelegenheid worden gegeven tot het ontvangen van openbaar onderwijs
indien er te weinig leerlingen zijn om zelfstandig een openbare school in
stand te houden.
Met de wijziging van artikel 23 inzake samenwerkingsscholen heeft de
grondwetgever vastgelegd dat ook een samenwerkingsschool een toelaatbare voorziening kan zijn omdat ook daardoor gelegenheid wordt
gegeven tot het ontvangen van openbaar onderwijs. De tweede volzin van
het vierde lid beoogt misverstand hierover uit te sluiten door in de
Grondwet tot uitdrukking te brengen dat openbaar onderwijs niet altijd in
een openbare school hoeft te worden gegeven.
4. Behoud van het duale bestel
Het duale bestel betekent dat er uitsluitend openbaar en bijzonder onderwijs is. Openbaar onderwijs zal in beginsel in openbare scholen worden
gegeven en bijzonder onderwijs in bijzondere scholen. De Grondwet
schrijft echter niet voor dat openbaar onderwijs altijd in openbare scholen
moet worden gegeven. Sinds de wijziging van artikel 23 van de Grondwet
geeft de Grondwet immers expliciet aan dat openbaar onderwijs «al dan
niet in een openbare school» kan worden gegeven. Het gaat hierbij echter
om een bijzondere situatie. In de eerste plaats kan een samenwerkingsschool uitsluitend door twee partijen in het leven worden geroepen. De
reguliere varianten zijn de openbare school waar openbaar onderwijs
wordt gegeven en de bijzondere school waar onderwijs van een richting
wordt gegeven. De regeling van de samenwerkingsschool in dit wetsvoorstel is een met waarborgen omklede uitzondering op het uitgangspunt dat
openbaar onderwijs in openbare scholen worden gegeven en bijzonder
onderwijs in bijzondere scholen.
Het feit dat sprake is van een bijzondere situatie komt ook daaruit naar
voren dat een samenwerkingsschool alleen mogelijk is als gevolg van
fusie van twee of meer bestaande scholen. Tijdens de behandeling van
het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 23 van de Grondwet is door de
regering aangegeven, dat een samenwerkingsschool niet kan ontstaan
door schoolstichting. In dit wetsvoorstel is dit vastgelegd.
Ten slotte komt het uitzonderingskarakter daarin tot uiting dat een samenwerkingsschool alleen mogelijk is wanneer daardoor de continuïteit van
het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en de
school daardoor niet onder de opheffingsnormen blijft of geraakt.
Met dit wetsvoorstel wordt vastgelegd dat samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs ook binnen één school mogelijk is. Uitgangspunt daarbij is dat het duale bestel niet mag worden uitgehold. Dit wetsvoorstel bevat diverse voorschriften om dit te waarborgen. Het gaat
daarbij zowel om het waarborgen van de vrijheid van het bijzonder onderwijs, als om het waarborgen van het behoud van het aanbod en het
karakter van het openbaar onderwijs.
Bij het openbaar onderwijs spelen zowel de inhoudelijke kenmerken als de
organisatiestructuur een rol. In de eerste plaats worden de materiële
kenmerken van het openbaar onderwijs (algemene toegankelijkheid,
levensbeschouwelijk pluriform en non-discriminatoir) wettelijk vastgelegd. Expliciet is bepaald dat een samenwerkingsschool toegankelijk is
voor alle leerlingen zonder onderscheid naar godsdienst of levensovertui-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

3

ging. De eis van levensbeschouwelijke pluriformiteit is in de diverse
wetten reeds vastgelegd door het voorschrift dat het openbaar onderwijs
bijdraagt aan de ontwikkeling van de leerlingen met aandacht voor de
godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals
die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning van de
betekenis van de verscheidenheid van die waarden (vergelijk de artikelen
46 WPO, 49 WEC en 42 WVO).
De eis dat het personeel op gelijke voet benoembaar is voor zover het
betreft openbaar onderwijs, volgt reeds uit artikel 3 van de Grondwet: Alle
Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar. Dit
voorschrift is evenmin opgenomen in de artikelen betreffende de instandhouding van openbare scholen door een stichting.
Wat betreft het formele kenmerk (openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven) heeft de wetgever inmiddels vastgesteld dat een
openbare school ook in stand kan worden gehouden door een stichting al
dan niet samen met een bijzondere school. Met de wijziging van artikel 23
van de Grondwet heeft de wetgever duidelijk gemaakt dat openbaar
onderwijs «al dan niet in een openbare school» kan worden gegeven. Dit
is ook mogelijk in een samenwerkingsschool.
Dit wetsvoorstel bevat maximale garanties voor het behoud van het duale
bestel. Als wettelijke waarborgen kunnen worden genoemd:
– een school kan alleen het product zijn van twee of meer oprichtende
rechtspersonen die openbaar resp. bijzonder onderwijs vertegenwoordigen,
– een samenwerkingsschool kan alleen tot stand komen door middel van
fusie en niet door middel van stichting van een nieuwe school,
– de oprichtende of daartoe aangewezen rechtspersonen die voor
partijen meer geschikt worden geacht, houden toezicht op het behoud
van de identiteit, overeenkomstig hetgeen is bepaald in de statuten
van de stichting die de samenwerkingsschool in stand houdt,
– de verslagverplichting van het bestuur aan de gemeente, waarbij in
ieder geval aandacht wordt geschonken aan het beleid ten aanzien van
het openbaar onderwijs in de samenwerkingsschool,
– het voorschrift dat wijziging van de statuten alleen mogelijk is met
goedkeuring van de gemeenteraad en de toezichthoudende rechtspersoon,
– de voorschriften omtrent de inhoud van de statuten,
– in het schoolplan en in de schoolgids moet worden aangegeven op
welke wijze invulling wordt gegeven aan het openbare karakter onderscheidenlijk de identiteit,
– in de statuten moet worden voorzien in een evenwichtige
zeggenschapsverdeling wat betreft openbaar onderwijs onderscheidenlijk bijzonder onderwijs dat wordt gegeven binnen de samenwerkingsschool,
– de taakverwaarlozingsregeling (die zowel van toepassing is op de
gemeenteraad als op de toezichthoudende rechtspersoon), en
– de geschillenregeling.
Al deze voorschriften zijn van belang voor alle partners in de samenwerkingsschool. Zij waarborgen niet alleen het aanbod en het karakter van het
openbaar onderwijs maar ook de vrijheid van het bijzonder onderwijs.
Bovendien moet benadrukt worden dat scholen altijd geheel vrij zijn om al
dan niet te kiezen voor een samenwerkingsschool. Niemand wordt
gedwongen tot samenwerking.
Overigens heeft de wetgever ook in het verleden vergaande vormen van
samenwerking tussen openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs niet in
strijd met het duale bestel geacht. Zo heeft de wetgever bij de Wet van
16 december 1993, Stb. 716, tot wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen («toerusting en bereikbaarheid») er in voorzien dat de minister kan toestaan dat een school bekostigd wordt indien

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

4

het onderwijs wordt uitgebreid met openbaar onderwijs of met onderwijs
van een of meer richtingen van uitsluitend een of meer op te heffen
scholen (vergelijk artikel 84 WPO). Bovendien kunnen gemeenten ook nu
al samenwerken met privaatrechtelijke rechtspersonen om aldus samen
een school in stand te houden. Dergelijke mogelijkheden bevatten echter
geen waarborgen omtrent het aanbod en het karakter van het openbaar
onderwijs en de vrijheid van het bijzonder onderwijs. Met dit wetsvoorstel
worden die wel gegeven.
5. Reikwijdte
In de proeve was opgenomen dat een samenwerkingsschool pas mogelijk
is wanneer een school op een teldatum onder de opheffingsnormen is
geraakt. In het parlement is uitvoerig gesproken over de reikwijdte van de
wettelijke regeling. Met name door dhr. Mosterd (CDA) en dhr. Cornielje
(VVD) is gezocht naar enige verruiming van de reikwijdte om een breder
draagvlak voor een wettelijke regeling te krijgen. Dhr. Mosterd heeft dat
aldus omschreven dat de continuïteit van een of meer partners op langere
termijn niet in gevaar mag komen en dat er, wanneer dit wel het geval is,
aanleiding zou kunnen zijn een samenwerkingsschool te vormen (Handelingen II 2003/04, blz. 62–4044).
In het voorliggende wetsvoorstel is daarbij aangesloten en is bepaald dat
een samenwerkingsschool slechts in het leven mag worden geroepen,
wanneer daardoor de continuïteit van het openbaar of het bijzonder
onderwijs gehandhaafd kan blijven en de school daardoor niet onder de
opheffingsnormen blijft of geraakt. De verruiming van de reikwijdte van
het wetsvoorstel ten opzichte van de proeve is dus dat ook wanneer pas
op langere termijn sprake is van dreigende opheffing, dat een aanleiding
kan zijn om een samenwerkingsschool te vormen.
Het in gevaar komen van de continuïteit is een open norm, maar een open
norm die geclausuleerd is. Het handhaven van de continuïteit betreft
immers uitsluitend het kunnen voldoen aan de opheffingsnormen. Dat
betekent dat de continuïteit van het onderwijs wordt beoordeeld aan de
hand van getalscriteria. Het bevoegd gezag moet daarom aan de hand van
een prognose van de ontwikkeling van het aantal leerlingen aantonen dat
de school binnen een termijn van zes jaar onder de opheffingsnormen
dreigt te geraken. De continuïteit zal bijvoorbeeld in gevaar zijn wanneer
blijkt dat minstens één van de scholen die een samenwerkingsschool
willen vormen, op een teldatum onder de opheffingsnorm is geraakt. Ook
is het mogelijk dat een school kan aantonen dat sprake is van geleidelijke
terugloop van leerlingaantallen gedurende een aantal jaren, waardoor een
school over een aantal jaren onder de opheffingsnorm dreigt te komen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is gekozen voor een
termijn van zes jaar waarop de prognose betrekking moet hebben. Door
het opnemen van dit objectieve criterium wordt voorkomen dat een
samenwerkingsschool te vroeg van start zou kunnen gaan. Zoals de Raad
van State aangeeft in zijn advies wordt op deze wijze recht gedaan aan het
uitgangspunt dat de samenwerkingsschool alleen is toegestaan in
uitzonderingssituaties. De met opheffing bedreigde school heeft maximaal zes jaar vóór de feitelijke opheffing de tijd om de samenwerking
voor te bereiden. Bovendien is ook de uitvoerbaarheid gediend met deze
duidelijke termijn. Er is gekozen voor een termijn van zes jaar omdat dit
aansluit bij de gegevensverzameling door Cfi ten behoeve van de prognoses in het kader van de voorzieningenplanning. Dit zesde jaar komt ook
voor in bijlage 1 voor de berekeningsmethodiek bij de Regeling
voorzieningenplanning VO, waarin de methodiek voor het opstellen van
prognoses is uitgewerkt. Voor het primair onderwijs is die methodiek niet
relevant maar uit een oogpunt van gelijke behandeling is voor alle
sectoren gekozen voor de termijn van zes jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

5

Er is niet voor gekozen om het handhaven van de continuïteit ook te
beoordelen aan de hand van andere criteria. Het gaat dus niet om bijvoorbeeld financiële, organisatorische of bestuurlijke continuïteitsproblemen.
Ook is voorstelbaar is dat de continuïteit van een school in gevaar kan
komen omdat een school steeds meer achterstandsleerlingen krijgt. Ook
dergelijke problemen kunnen weliswaar de continuïteit in gevaar brengen,
maar zijn te moeilijk objectiveerbaar om te kunnen dienen als criterium
voor het tot stand komen van een samenwerkingsschool. Daarnaast zou
een dergelijk stelsel erg beroepsgevoelig zijn. Bovendien zou afbreuk
gedaan worden aan het uitgangspunt dat een samenwerkingsschool
alleen in bijzondere gevallen mogelijk kan zijn.
De rechtspersoon die een openbare school in stand houdt, en de rechtspersoon die een bijzondere school in stand houdt, die samen een samenwerkingsschool willen vormen, zullen aannemelijk moeten maken dat aan
het criterium voor totstandkoming is voldaan. Omdat een samenwerkingsschool alleen tot stand kan komen onder door de minister te stellen voorwaarden (zie de artikelen 84 WPO, 75 WEC en 71 jo 66 WVO), is het de
minister die moet toetsen of aan de eisen voor totstandkoming is voldaan.
Een verzoek om een samenwerkingsschool voor bekostiging in aanmerking te brengen zal daarom ook vergezeld moeten gaan van de ontwerpstatuten.
6. Samenwerkingsscholen en de planprocedure
De totstandkoming van een samenwerkingsschool heeft slechts in
beperkte mate consequenties voor de planning. Immers, een samenwerkingsschool kan alleen tot stand komen als gevolg van fusie van twee of
meer bestaande scholen.
Wat betreft het primair onderwijs het volgende. Fusie is in het primair
onderwijs niet wettelijk geregeld. Wel bevat artikel 84 WPO een regeling
voor verzoeken tot uitbreiding met openbaar onderscheidenlijk bijzonder
onderwijs. Op grond van het derde lid, onderdeel c, willigt de minister een
verzoek tot uitbreiding met openbaar onderscheidenlijk bijzonder onderwijs in, indien de school wordt uitgebreid met openbaar onderwijs of met
onderwijs van een of meer richtingen, een of meer scholen worden tegelijk opgeheven, en bij toetsing aan de opheffingsnormen de school gedurende ten minste 20 jaar zal kunnen worden voortgezet. Die mogelijkheid
om het onderwijs aan een openbare school uit te breiden met bijzonder
onderwijs of het onderwijs aan een bijzondere school uit te breiden met
openbaar onderwijs, is in 1993 opgenomen met de wet tot wijziging van
het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen («toerusting en
bereikbaarheid»). Volgens de toelichting bij dat wetsvoorstel werd
hiermee niet vooruitgelopen op een wettelijke regeling van samenwerkingsscholen, maar werd slechts een regeling gegeven voor het geval een
rechter zou oordelen dat privaatrechtelijk in stand gehouden samenwerkingsscholen voor mede openbaar onderwijs mogelijk zouden zijn
(Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 6).
Bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool is sprake van het op
voet van gelijkwaardigheid samengaan van scholen, en dus niet van
omzetting («kleurverschieten») of van uitbreiding van een school met
onderwijs, zoals geregeld in artikel 84 WPO. Daarom is in artikel 84, derde
lid, onderdeel d, een aparte voorziening opgenomen voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool. Artikel 84, derde lid, onderdeel c, is
beperkt tot de situatie van uitbreiding met een andere richting.
Bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool in het primair
onderwijs zal worden getoetst aan de opheffingsnormen. De eis dat de
bekostiging gedurende ten minste 20 jaar zou moeten kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

6

voorgezet, geldt niet. Dit is analoog aan de situatie in het voortgezet
onderwijs. Ook daar geldt die eis niet. De eis dat de bekostiging gedurende ten minste 20 jaar zou moeten kunnen worden voorgezet, blijft wel
gelden indien sprake is van uitbreiding met een andere richting. Dat is
immers een andere situatie dan het tot stand komen van een samenwerkingsschool. Bij een samenwerkingsschool is de continuïteit van het
onderwijs in gevaar. Dat is de reden waarom een samenwerkingsschool
tot stand kan komen. Het zou onredelijk zijn om dan ook nog te eisen dat
de nieuw gevormde school gedurende ten minste 20 jaar zal kunnen
worden voortgezet. Bij uitbreiden met een andere richting is de continuïteit niet per definitie in het geding.
Overigens wordt in het primair onderwijs bij uitbreiding met een richting
alleen getoetst aan de opheffingsnormen wanneer daarbij tevens een
school van die richting wordt opgeheven. Is dat niet het geval, dan wordt
op grond van artikel 84, derde lid, onderdeel a, getoetst aan de stichtingsnormen. Dat is anders dan in het voorgezet onderwijs. Daar is uitbreiding
met een richting altijd mogelijk. Uitbreiding met een richting heeft daar
door het minder dichte voorzieningennet immers minder consequenties
voor de omliggende scholen.
Het toetsen aan opheffingsnormen (en niet aan stichtingsnormen) bij de
totstandkoming van een samenwerkingsschool doet geen afbreuk aan de
eis dat sprake moet zijn van een bijzondere situatie. Dat is vertaald in de
vele voorwaarden die worden gesteld aan de samenwerkingsschool (zoals
het vereiste van de toezichthoudende rechtspersonen) en in de eis dat een
samenwerkingsschool niet mogelijk is door stichting maar alleen als
gevolg van fusie van twee of meer bestaande scholen. Daarnaast geldt dat
een samenwerkingsschool alleen mogelijk is wanneer daardoor de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan
blijven en de school daardoor niet onder de opheffingsnormen blijft of
geraakt.
Voor speciale scholen voor basisonderwijs gelden geen opheffingsnormen. Toch is het wenselijk dat het vormen van samenwerkingsscholen
ook daar mogelijk is. Anders zouden voor het openbaar onderwijs minder
fusiemogelijkheden bestaan dan voor het bijzonder onderwijs. Omdat
voor speciale scholen voor basisonderwijs geen opheffingsnormen
gelden, is in artikel 88 WPO bepaald dat artikel 17a, tweede lid, niet van
toepassing is bij de vorming van samenwerkingsscholen.
In de WEC is de planprocedure bevroren tot een bij wet te bepalen datum.
Daarbij is een uitzondering gemaakt voor enkele situaties: de school ligt in
een gebied met een uitzonderlijke bevolkingstoename, een bekostigde
school krijgt een andere plaats van vestiging, een school wordt omgezet
van bijzonder naar openbaar of omgekeerd, een bijzondere school wordt
omgezet in een bijzondere school van een andere richting en het onderwijs wordt uitgebreid met onderwijs van een of meer andere richtingen
(vergelijk artikel 75, tweede lid). Daarbij wordt getoetst aan de stichtingsnormen om te bezien of de school past in het evenwichtig geheel van
voorzieningen.
Omdat ook het ontstaan van samenwerkingsscholen als gevolg van fusie
van bestaande scholen onder de WEC mogelijk moet zijn, wordt artikel 75
van de WEC aangepast. In de eerste plaats is erin voorzien dat een samenwerkingsschool tot stand kan komen en dat daarbij niet wordt getoetst
aan de stichtingsnormen maar aan de opheffingsnormen. In de tweede
plaats is een voorziening opgenomen voor het geval een samenwerkingsschool weer wordt opgeheven en de oorspronkelijke scholen als afzonderlijke scholen moeten kunnen blijven bestaan (dat is nodig in verband met
de bevriezing van de planprocedure). Daarbij wordt, evenals bij de WPO
en de WVO, wel getoetst aan de stichtingsnormen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

7

In het voortgezet onderwijs is fusie (in het voortgezet onderwijs aangeduid als «samenvoeging») geregeld in artikel 71, tweede lid, van de WVO
en de Regeling voorzieningenplanning VO (Stcrt. 2008, 140). Samenvoeging is mogelijk als sprake is van een bepaalde overlap van leerlingen uit
het voedingsgebied: van elke bij de samenvoeging betrokken school moet
ten minste 20% van de leerlingen afkomstig zijn uit dezelfde postcodegebieden. Dit geldt ook voor een samenwerkingsschool.
Artikel 71, zesde lid, WVO voorziet er verder in dat bij samenvoeging de
stichtingsnormen van artikel 65 WVO in acht moeten worden genomen
(artikel 66, derde lid, WVO is daarbij immers van overeenkomstige toepassing verklaard). Analoog aan het primair onderwijs, waar de totstandkoming van een samenwerkingsschool aan de opheffingsnormen wordt
getoetst, voorziet het wetsvoorstel er in dat ook in het voortgezet onderwijs de stichtingsnormen van artikel 65 WVO niet in acht worden
genomen bij het voor bekostiging in aanmerking brengen van een samenwerkingsschool. Daartoe is artikel 71, zesde lid, gewijzigd.
Wanneer de samenwerking in een samenwerkingsschool wordt beëindigd, en twee of meer scholen afzonderlijk verder willen gaan, is sprake
van splitsing. De WPO, WEC en WVO bevatten geen specifieke voorschriften omtrent splitsing van een school. Dit betekent dat daar juridisch
sprake is van het stichten van twee of meer nieuwe scholen, waarbij zal
worden getoetst aan de stichtingsnormen. Het is niet onredelijk om deze
scholen te beschouwen als nieuw te stichten scholen. Althans één van de
scholen zou naar verwachting zijn opgeheven als er geen samenwerkingsschool was gevormd. Bovendien is er geen principieel verschil met vergelijkbare situaties van fusies. Ook bij andere fusies die ongedaan worden
gemaakt, wordt getoetst aan stichtingsnormen.
Omdat in de WEC de planprocedure is bevroren, is artikel 75 WEC aangepast. De WVO bevat overigens wel regels inzake «afsplitsing» van een of
meer scholen van een scholengemeenschap (bijvoorbeeld een mavoschool wordt afgesplitst van een scholengemeenschap mavo-havo-vwo).
Zie artikel 72, derde lid, onderdeel c. Als daarvan sprake is bij een samenwerkingsschool, gelden die regels uiteraard ook.
De betekenis van het bestaan van een samenwerkingsschool voor andere
nieuw op te richten openbare of bijzondere scholen is de volgende.
Wanneer een nieuwe school wordt opgericht, moet – alvorens deze voor
bekostiging in aanmerking kan worden gebracht – worden bezien op
welke scholen binnen redelijk afstand (dat kunnen ook samenwerkingsscholen zijn) het onderwijs van de betreffende richting of openbaar onderwijs wordt gegeven. Voor het bepalen van de plaatsruimte wordt uitgegaan van alle scholen van dezelfde richting onderscheidenlijk openbaar
onderwijs. Het zijn van samenwerkingsschool is daarbij niet relevant.
Indien binnen redelijke afstand een samenwerkingsschool ligt, waarin
tevens onderwijs wordt gegeven van de gewenste richting (onderscheidenlijk openbaar onderwijs), wordt de plaatsruimte op die samenwerkingsschool in zijn geheel meegenomen. Gekeken wordt naar de totale
leegstand en niet naar een gedeelte met het percentage leerlingen van de
richting die naar de samenwerkingsschool zou gaan. De situatie is dus
voor een nieuwe openbare of een nieuwe bijzondere school niet anders
dan wanneer er in plaats van de samenwerkingsschool nog sprake zou
zijn van de oorspronkelijke scholen waaruit de samenwerkingsschool is
ontstaan.
Ook de Raad van State acht het logisch dat bij het bepalen van de
behoefte aan openbaar onderwijs rekening wordt gehouden met de leegstand op de samenwerkingsschool. Bij het bepalen van de behoefte aan
bijzonder onderwijs zal volgens de Raad van State rekening moeten
worden gehouden met de richting van het bijzonder onderwijs in de
samenwerkingsschool. Het is de Raad niet op voorhand duidelijk hoe de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

8

identiteit van de samenwerkingsschool moet worden bepaald, nu de
samenwerkingsschool, anders dan een school van een richting, zowel
bijzonder onderwijs van een bepaalde richting als openbaar onderwijs
verzorgt. Bij het bepalen van plaatsruimte zal altijd worden uitgegaan van
de richting of richtingen van de scholen die betrokken waren bij het
vormen van de samenwerkingsschool. Weliswaar kan door tijdsverloop de
richting in de praktijk mogelijk veranderen, toch zal worden uitgegaan van
de in de statuten vermelde richtingen. Dat is niet anders dan bij «gewone»
bijzondere scholen. Ook daarbij wordt altijd uitgegaan van de in de
statuten vermelde richting.
7. Verschillen met de proeve
Zoals hiervoor aangegeven komt het onderhavige wetsvoorstel grotendeels overeen met de proeve. De verschillen tussen beide zijn de
volgende:
– De memorie van toelichting is aangepast aan de inwerkingtreding van
de wijziging van artikel 23 van de Grondwet.
– Het criterium dat de reikwijdte van het wetsvoorstel aangeeft, is aangepast.
– De tekst is aangepast aan diverse wetswijzigingen. Omdat deel II van
de WVO is vervallen, zijn de wijzigingen van de artikelen die daar
betrekking op hadden, vervallen. Omdat de Regeling leerlinggebonden
financiering (Stb. 2002, 631) met ingang van 1 augustus 2003 in
werking is getreden (Stb. 2002, 54), is de overgangsbepaling artikel VI
vervallen en is in artikel 71b van de WEC aangepast. De tekst is bovendien aangepast aan het inwerkingtreden van de Wet van 11 juli 2008,
Stb. 2008, 296, tot wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet
onderwijs ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de
wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen.
– In artikel 88 WPO is aangegeven dat artikel 17a, tweede lid, niet van
toepassing is bij een samenwerkingsschool van speciale scholen voor
basisonderwijs. De toelichting (in paragraaf 6) is aangevuld.
– De artikelen 84 WPO en 75 WEC zijn aangepast. De eis dat ook bij
samenwerkingsscholen de bekostiging gedurende ten minste 20 jaar
zou moeten kunnen worden voorgezet, is geschrapt. De overgangsbepaling en de toelichting hierbij zijn in verband hiermee aangepast.
Paragraaf 6 over de relatie met de planprocedure is verduidelijkt.
– Het voorschrift dat het personeel op gelijke voet benoembaar is, is
geschrapt. Paragraaf 4 van de toelichting is aangepast.
– Op enkele plaatsen zijn redactionele verbeteringen aangebracht.
– De toelichting is aangevuld met een paragraaf over administratieve
lasten.
8. Administratieve lasten
Dit wetsvoorstel brengt slechts beperkt administratieve lastenverzwaring
met zich mee. Bij totstandkoming van een samenwerkingsschool is sprake
van een fusie tussen scholen voor openbaar en bijzonder onderwijs waardoor het mogelijk is dat zowel openbaar als bijzonder onderwijs kan
worden gegeven in één school. Een dergelijke fusie kon tot nog toe wettelijk niet; dit wetsvoorstel biedt deze mogelijkheid nu wel.
Een fusie tussen scholen van verschillende richting brengt op basis van de
bestaande wetgeving (Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertise
centra, Wet voortgezet onderwijs, Wet medezeggenschap op scholen,
Burgerlijk Wetboek) bepaalde – éénmalige – werkzaamheden met zich
mee, zoals informatievoorziening aan en overleg met de medezeggenschapsraad, informatieverstrekking aan ouders en personeel, wijzigingen
van statuten, wijziging van registratie bij de Kamer van Koophandel, en
archivering van het geheel. Dit geldt ook voor de fusie tot een samenwer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

9

kingsschool, en dit wetsvoorstel brengt hierin geen aanvullingen of wijzigingen. Dit wetsvoorstel stelt wel enkele aanvullende voorwaarden aan
een fusie tot een samenwerkingsschool (dus alleen als er sprake is van
een fusie tussen een openbare en een bijzondere school). Deze voorwaarden leiden wel tot een – geringe – toename van administratieve
lasten, namelijk:
a. Het oprichten van een rechtspersoon die de samenwerkingsschool in
stand zal houden, en daarnaast een rechtspersoon die toezicht houdt
op het bijzonder karakter van het onderwijs (voor het openbaar onderwijs vervult de gemeenteraad deze functie al). In beginsel zal het bij die
toezichthoudende rechtspersoon om de oorspronkelijke rechtspersoon
gaan die de school in stand hield. In dat geval betreffen de administratieve lasten de oprichting van een nieuwe stichting die de samenwerkingsschool in stand houdt, en een wijziging van de statuten van de
oorspronkelijke rechtspersoon die toezicht gaat houden. De kosten van
het oprichten van een rechtspersoon (voorbereiding, notariskosten,
registratie bij Kamer van Koophandel) kunnen worden geschat op
€ 8 000 (excl. btw); die van de – lichte – wijziging van de statuten van
de toezichthoudende rechtspersoon € 1 000 (excl. btw). Het gaat hier
om éénmalige kosten.
b. Het opstellen van een prognose waaruit het opheffingsgevaar blijkt. Dit
gebeurt veelal door een besturenorganisatie. De kosten hiervan
kunnen, uitgaande van 5 uur, worden geschat op: € 500 tot € 800. Het
gaat hier eveneens om éénmalige kosten.
c. De jaarlijkse rapportage over (de handhaving van) het openbaar
karakter aan de gemeenteraad. De wet geeft geen nadere voorschriften
over deze rapportage. Dit zal in beginsel geschieden via het gebruikelijke, inhoudelijke (bestuurs)jaarverslag. De werkzaamheden betreffen
overleg vooraf met ouders en leraren van de medezeggenschapsraad
(geschat op 4 uur), schrijven en bespreken van het verslag (geschat op
16 uur), overleg met gemeenteraad en de bijzondere toezichthouder
(geschat op 8 uur). De kosten per instelling zouden dan per jaar
bedragen: 28 uur x € 45= € 1 260.
Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onderdeel A (artikel 1 WPO), artikel II, onderdeel A (artikel 1
WEC), en artikel III, onderdeel A (artikel 1 WVO)
Volgens art. 1 van de WPO en de WEC is het bevoegd gezag van een
bijzondere school de rechtspersoon die de school in stand houdt. Privaatrechtelijke bevoegdheden berusten immers niet bij de organen van de
rechtspersoon, maar bij de rechtspersoon zelf. Omdat volgens artikel 1
van de WVO het bevoegd gezag van een bijzondere school het schoolbestuur is (ook daarmee is overigens bedoeld de rechtspersoon), is in artikel
1 van de WVO aan de begripsomschrijving van «bevoegd gezag» toegevoegd dat het bestuur van de samenwerkingsschool het bevoegd gezag is
van de samenwerkingsschool.

Artikel I, onderdelen B en C (artikelen 12 en 13 WPO), artikel II, onderdelen
B en C (artikelen 21 en 22 WEC), en artikel III, onderdelen B en C (artikelen
24 en 24a WVO)
In het schoolplan en in de schoolgids moet worden aangegeven op welke
wijze invulling wordt gegeven aan het openbare karakter onderscheidenlijk de identiteit voor zover het betreft een samenwerkingsschool.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

10

Artikel I, onderdeel D (artikel 17 WPO), artikel II, onderdeel D (artikel 28
WEC), en artikel III, onderdeel D (artikel 53c WVO)
Een stichting kan naast een school voor bijzonder onderwijs en/of een
school voor openbaar onderwijs ook een samenwerkingsschool in stand
houden. Om dit mogelijk te maken, hoeft de tekst van de artikelen betreffende de bestuurlijke fusie niet ingrijpend te worden gewijzigd. Weliswaar
is in de tekst steeds sprake van de instandhouding van openbare en
bijzondere scholen, maar ook de instandhouding van een samenwerkingsschool door een dergelijke stichting is mogelijk, omdat de voorschriften
voor bijzondere scholen van overeenkomstige toepassing zijn op samenwerkingsscholen.
De wijziging van de betreffende artikelen is nodig omdat de verwijzing
naar de gemeente waar de openbare school is gelegen, steeds vervangen
moet worden door de verwijzing naar de gemeente waar de school waar
openbaar onderwijs wordt gegeven, gevestigd is.

Artikel I, onderdeel E (artikel 17a WPO), artikel II, onderdeel E (artikel 28g
WEC), en artikel III, onderdeel E (artikel 53d WVO)
Eerste lid
Een samenwerkingsschool is omschreven als een school waarin zowel
openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs wordt aangeboden. Dit laat
onverlet dat bijzondere scholen waarin onderwijs van meer richtingen
wordt aangeboden, in de praktijk soms ook als samenwerkingsschool
worden aangeduid. De wetgever hoeft hiervoor echter geen regels te
stellen. Een samenwerkingsschool kan alleen tot stand komen door fusie
van bestaande scholen en niet door stichting. Dit is in de tekst tot uiting
gebracht door het voorschrift dat alleen rechtspersonen die reeds een
school in stand houden, die instandhouding kunnen overdragen.
De overdracht van de instandhouding van de openbare school kan
geschieden door een rechtspersoon die een openbare school in stand
houdt. Wanneer dit een stichting of een openbare rechtspersoon is, laat
dit onverlet het voorschrift dat de stichting of de openbare rechtspersoon
alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uitoefent, met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van de openbare school.
Bij de overdracht van de instandhouding van de openbare school naar de
rechtspersoon die een samenwerkingsschool in stand gaat houden, wordt
de openbare school feitelijk opgeheven. Daarom zal goedkeuring door de
gemeenteraad altijd noodzakelijk zijn bij totstandkoming van een samenwerkingsschool.
In de betreffende artikelen is steeds sprake van «de gemeente» en «de
rechtspersoon». Het is mogelijk dat meer dan één gemeente of meer dan
één andere rechtspersoon de instandhouding van een openbare respectievelijk bijzondere school overdraagt. In dat geval wordt het toezicht uitgeoefend door de raad van de gemeente waar de samenwerkingsschool
gevestigd is, en de rechtspersonen. Ook de verslaglegging geschiedt dan
aan de raad van de gemeente waar de samenwerkingsschool gevestigd is,
evenals het nemen van besluiten bij taakverwaarlozing.
Wat betreft de feitelijke bestuursoverdracht zijn steeds de artikelen die de
regeling bevatten voor de bestuursoverdracht van openbare onderscheidenlijk bijzondere scholen, van overeenkomstige toepassing verklaard.

Tweede lid
Het tweede lid bevat het criterium voor de reikwijdte en geeft aan
wanneer een samenwerkingsschool tot stand kan komen. Voor een
toelichting zie paragraaf 5 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

11

Derde lid
Bij de toelating van leerlingen tot de samenwerkingsschool moet de algemene toegankelijkheid prevaleren. Voorstelbaar is dat een school groot
genoeg is om een scheiding aan te brengen in groepen voor openbaar en
bijzonder onderwijs. Weliswaar geldt dan in theorie alleen voor de groep
voor het openbaar onderwijs de algemene toegankelijkheid, een leerling
zal altijd tot de samenwerkingsschool toegelaten moeten worden, zonder
onderscheid naar godsdienst of levensovertuiging. In reactie op het
advies van de Onderwijsraad Samen verder (Kamerstukken II 2000/01,
27 400 VIII, nr. 3, p. 8) is toegezegd het voorstel van de Onderwijsraad te
volgen om dit wettelijk vast te leggen.
Vierde lid
Het personeel dat verbonden is aan een samenwerkingsschool, is aangesteld krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De invloed van
de gemeente op het beheer/personeelsbeleid is immers niet van zodanige
betekenis dat sprake is van een openbare dienst in de zin van artikel 3 van
de Grondwet. Om ieder misverstand hieromtrent uit te sluiten, is dit in het
vierde lid expliciet bepaald. Dit voorschrift is ook opgenomen in de artikelen over bestuurlijke fusie (artikelen 17 WPO, 28 WEC en 53c WVO).
De verantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid ligt bij het bevoegd
gezag. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor organisatorische differentiatie (waarbij het onderwijsaanbod per groep of per vak wordt gedifferentieerd) of voor een gedifferentieerd personeelsbeleid (om recht te doen
aan een evenwichtige samenstelling van het personeelsbestand).
De Raad van State wijst er in zijn advies over het wetsvoorstel op dat een
leraar die is aangesteld voor het bijzonder onderwijs, in voorkomend
geval ook openbaar onderwijs zal moeten verzorgen en omgekeerd. Dit
kan er volgens de Raad toe leiden dat het bevoegd gezag gehouden is een
personeelslid te ontslaan omdat deze in verband met diens godsdienstige
of levensbeschouwelijke overtuiging een functie weigert. Ook bij de
toepassing van de eigen-wachtgelderbepalingen kunnen deze denominatieve problemen zich manifesteren.
De constatering van de Raad is in theorie correct. De situatie rond het
personeelsbeleid bij de samenwerkingsschool is echter niet anders is dan
bij de bestuurlijke fusie. In beide gevallen is sprake van bestuursaanstelling waardoor in beide gevallen de veronderstelde problemen aan
de orde kunnen zijn.
Ook de wettelijke voorschriften omtrent de eigen wachtgelders zijn bij
bestuurlijke fusie en bij samenwerkingsscholen dezelfde. De wetgever
heeft ook bij de bestuurlijke fusie geen nadere voorzieningen getroffen
voor de door Raad bedoelde situaties.
Overigens zullen de geschetste problemen zich in de praktijk naar
verwachting nauwelijks voordoen. Besturen zullen immers bij de voorbereiding van een samenwerkingsschool niet over één nacht ijs gaan en de
mogelijkheid van bedoelde problemen met het personeel hebben
besproken en mogelijke oplossingen (bijvoorbeeld het overplaatsen van
personeel naar een andere school van het bestuur) al hebben bezien.
Verder is, zoals eerder gesteld, de situatie hier vergelijkbaar met die van
de bestuurlijk fusie van artikel 17 van de WPO, een mogelijkheid die al
geruime tijd bestaat. Het ministerie heeft tot nog toe geen signalen
ontvangen die er op duiden dat er zich daar problemen voordoen met
personeel dat om godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen een
benoeming weigert aan een school van dat bestuur (het gaat immers
steeds om bestuursaanstellingen) die niet van de eigen identiteit uitgaat.
Verder zij erop gewezen dat het voortgezet onderwijs per 1 januari 2007
uit het Participatiefonds is getreden. De verplichte aansluiting van
VO-scholen bij het fonds en daarmee de instroomtoets voor wachtgelders
zijn komen te vervallen. Ook de wettelijke voorschriften inzake de vermindering op de vergoeding in verband met het niet benoemen van eigen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

12

wachtgelders (de zogenaamde eigen-wachtgelderbepaling) zijn uit de
WVO geschrapt. Sinds 1 januari 2007 is sprake van een model van normatief verevenen. Daarbij wordt 75% van de wachtgelduitkeringen collectief
verevend over de instellingen in het voortgezet onderwijs. De resterende
25% van de wachtgelduitkeringen komt ten laste van het bevoegd gezag
van de VO-school die het ontslag heeft veroorzaakt.
Voor het primair onderwijs is de situatie aldus. Bij ontslag (en het krijgen
van een werkloosheidsuitkering) speelt het begrip «passende arbeid» een
belangrijke rol. In beginsel bieden persoonlijke omstandigheden geen
grond om passende arbeid af te kunnen wijzen. In de Richtlijn passende
arbeid 1999 (Uitleg 24 maart 1999, nr. 8/9) is bepaald: «In de onderwijssector kan het voorkomen dat een bevoegd gezag op godsdienstige of
levensbeschouwelijk grondslag eisen stelt aan zijn werknemers, die gelet
op de grondslag en doel van de instelling, nodig zijn voor de vervulling
van de functie. Een aangeboden betrekking is dan in beginsel niet
passend, indien het aanvaarden van die betrekking in verband met deze
godsdienstige of levensbeschouwelijke aspecten, gezien de persoonlijke
overtuiging van de betrokkene, in redelijkheid niet van hem kan worden
gevergd. De vraag of er een rechtvaardigingsgrond is voor het weigeren
van een op zich zelf passende betrekking is afhankelijk van de feitelijke
omstandigheden.»
Het Participatiefonds toetst of een ontslag onvermijdbaar is. Als dat niet
het geval is, komen de kosten van werkloosheidsuitkeringen niet ten laste
van het schoolbestuur. In artikel 184, vierde lid, van de Wet op het primair
onderwijs is echter geregeld: «De rechtspersoon stelt regels vast voor de
behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het
bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als
bedoeld in artikel 138, derde lid. Indien het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst zich beroept op overwegingen van
godsdienstige of levensbeschouwelijke aard, betrekt de rechtspersoon die
overwegingen bij de beoordeling van een in de eerste volzin bedoeld
verzoek.»
Het Participatiefonds heeft dat gedaan in het Reglement Participatiefonds
voor het Primair Onderwijs. In artikel 9 daarvan staat dat toewijzing van
het vergoedingsverzoek op basis van ontslag op grond van denominatie
zich voordoet indien het bevoegd gezag aantoont waarom betrokkene
naar het oordeel van het bevoegd gezag, niet langer kan functioneren
overeenkomstig de grondslag en doelstelling van de instelling.
Daarnaast is er in het primair onderwijs de toepassing van de eigenwachtgelderbepaling van artikel 138 WPO: het voorbijgaan aan een (voormalig) personeelslid in verband met diens godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging. Besturen die hier onoplosbare problemen
ondervinden zullen ongetwijfeld een verzoek om ontheffing indienen bij
CFI. CFI zal elk geval op zijn merites beoordelen. De huidige regeling van
artikel 138, zesde en zevende lid, van de WPO zal hier voldoende ruimte
voor bieden.

Vijfde lid
Tijdens het Algemeen Overleg op 18 januari 2001 over het advies Samen
verder van de Onderwijsraad is opgemerkt, dat in de wettelijke regeling
van de samenwerkingsschool waarborgen worden opgenomen ten
aanzien van het toezicht op zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 62, p. 6). Met het vijfde lid
wordt er in voorzien dat de oprichtende of de daartoe aangewezen rechtspersonen (bijvoorbeeld een organisatie die de instandhouding van het
onderwijs van een bepaalde richting bevordert) toezicht houden op het
behoud van de identiteit, overeenkomstig hetgeen is bepaald in de
statuten van de stichting die de samenwerkingsschool in stand houdt.
Een vergelijkbaar voorschrift voor het openbaar onderwijs is niet nodig
omdat dit wetsvoorstel reeds bepalingen bevat om er in te voorzien dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

13

door het gemeentebestuur toezicht wordt gehouden op het openbare
karakter van de samenwerkingsschool voor zover het openbaar onderwijs
betreft.

Zesde lid
In dit lid is voorgeschreven waarin de statuten in ieder geval moeten
voorzien. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de voorschriften
omtrent de stichting die een openbare school in stand houdt, en de stichting die een openbare en een bijzondere school in stand houdt (bestuurlijke fusie).
Opgemerkt zij dat volgens onderdeel b in de statuten wordt voorzien in
een evenwichtige zeggenschapsverdeling wat betreft het bestuur, maar
dat een vergelijkbaar voorschrift met betrekking tot het personeelsbeleid
ontbreekt. De Onderwijsraad heeft erop gewezen dat het voorstelbaar is
dat het bevoegd gezag bij de vervulling van vacatures nu eens het openbaar onderwijs en dan weer het bijzonder onderwijs zal willen bedienen.
Dit is niet overgenomen omdat het personeel niet wordt benoemd door
de rechtspersonen die het openbaar of bijzonder onderwijs vertegenwoordigen, maar door de stichting die de samenwerkingsschool in stand
houdt. Anders dan de bestuursleden, wordt het personeel niet benoemd
namens een richting of een namens het openbaar bestuur. Bij de benoeming van de bestuursleden spelen de toezichthoudende rechtspersonen
een veel directer rol. Overigens kunnen de betrokken partijen bij de
totstandkoming van een samenwerkingsschool uiteraard wel zelf voorzien
in een regeling in de statuten zoals de Onderwijsraad heeft voorgesteld.
Zevende lid
De waarborgen die in dit lid zijn opgenomen, zijn mede nodig omdat het
aanbod en het karakter van het openbaar onderwijs gewaarborgd moeten
worden.
Achtste lid
Een samenwerkingsschool wordt voor de toepassing van de wettelijke
bepalingen aangemerkt als een bijzondere school die uitgaat van een
stichting, en waarbij het personeel werkzaam is op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Ook de Onderwijsraad adviseerde dit
in zijn advies Samen verder. Dit betekent dat in voorkomend geval een
samenwerkingsschool bijvoorbeeld ook aanspraak kan maken op zogenaamde overschrijdingsgelden. Dergelijke aanspraken gelden immers
voor alle niet door de gemeente in stand gehouden scholen in een
gemeente.
Een ander gevolg van dit voorschrift is dat het bevoegd gezag van een
samenwerkingsschool zich moet aansluiten bij een commissie van
beroep. Ook de Onderwijsraad adviseerde dit in zijn advies Samen verder
(t.a.p. p. 13). In reactie op dit advies heeft de regering zich hierbij aangesloten (t.a.p. p. 11).
De regering heeft zich ook aangesloten bij de opvatting van de Onderwijsraad dat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing dient te zijn
binnen de samenwerkingsschool (zie het advies van de Onderwijsraad
Samen verder, t.a.p. p. 7). Volgens de Onderwijsraad is het niet uitgesloten dat (het bestuur van) de stichting waaronder een samenwerkingsschool ressorteert voor zover het openbaar onderwijs betreft aangemerkt
zal moeten worden als bestuursorgaan, hetgeen zou betekenen dat de
Awb op besluitvorming betreffende het openbaar onderwijs van toepassing is, terwijl ter zake van handelingen en besluiten betreffende het
bijzonder onderwijs de civielrechtelijke rechtsbescherming van toepassing
is. Dat zou een buitengewoon complexe en onoverzichtelijke situatie opleveren, temeer omdat nogal wat besluiten zowel het openbaar als het
bijzonder onderwijs betreffen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

14

benoemen en ontslaan van leerkrachten, die in het algemeen zowel voor
de ene als de andere «tak» ingezet moeten kunnen worden.

Negende lid
Dit lid bevat een regeling omtrent taakverwaarlozing. Een dergelijke regeling is noodzakelijk in verband met de zorg voor voldoende openbaar
onderwijs in de gemeente. Slechts bij ernstge taakverwaarlozing kan
worden ingegrepen. Dit ingrijpen betekent dat de school uiteindelijk zelfs
kan worden opgeheven. Dit is een zeer zwaar middel waar uiteraard pas
toe zal worden overgegaan als eerst andere maatregelen zijn toegepast.
Als zich structurele problemen in de samenwerking aandienen, zullen
diverse andere mogelijkheden eerst verkend worden. In theorie is bijvoorbeeld denkbaar dat de maatregel daaruit bestaat dat het bestuur wordt
vervangen, dat een toezichthouder wordt aangesteld of dat in het
onderwijsproces wordt ingegrepen. De uiterste maatregel is het opheffen
van de school. Partijen zullen dat uiteraard zien aankomen, en zullen
daarom tijdig de eventuele stichting van nieuwe scholen moeten
aanvragen.
Tiende lid
In een samenwerkingsschool werken verschillende partijen samen. Voor
de gemeente blijft de zorg voor het openbaar onderwijs een belangrijke
taak. De belangen van de gemeente en de toezichthoudende rechtspersonen hoeven niet parallel te lopen. Beide kunnen verschillende inzichten
hebben. Daarom is een geschillencommissie wenselijk. Dit lid voorziet
daarin.
Artikel I, onderdelen F, G en H (artikelen 74, 84 en 88 WPO)
Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.

Artikel II, onderdeel F (artikel 71b WEC)
Met de Regeling leerlinggebonden financiering (Stb. 2002, 631) is het
mogelijk gemaakt dat scholen die tot hetzelfde of dezelfde clusters
behoren binnen een regionaal expertisecentrum, in een scholengemeenschap tot één school worden verenigd. Door ook de totstandkoming van
samenwerkingsscholen in dit verband mogelijk te maken wordt voorkomen dat aan het openbaar onderwijs minder fusiemogelijkheden
worden geboden dan het bijzonder onderwijs. Het openbaar onderwijs
zou anders mogelijk in een geïsoleerde positie belanden.

Artikel II, onderdeel G (artikel 75 WEC)
Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.

Artikel III, onderdeel F (artikel 71 WVO)
Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.

Artikel IV (artikel 13 en 14 WMS)
Ouders moeten het onderwijs kunnen kiezen dat voldoet aan hun
behoefte. De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) regelt de onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

15

werpen waarover ouders advies- of instemmingsbevoegdheid hebben.
Overeenkomstig hetgeen tijdens het Algemeen Overleg op 18 januari 2001
is toegezegd (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 62, p. 7), wordt met
de wijziging van de WMS de rol van de ouders versterkt door te voorzien
in een instemmingsrecht in plaats van een adviesrecht bij de besluitvorming over de totstandkoming van een samenwerkingsschool. Deze
versterking van de rol van de ouders bij de totstandkoming van samenwerkingsscholen werd tijdens het Algemeen Overleg op 18 januari 2001
tevens wenselijk geacht als rem op te vergaande schaalvergroting.

Artikel V (Overgangsbepaling bestaande samenwerkingsscholen)
In de discussie rond de wettelijke regeling voor samenwerkingsscholen is
het reeds bestaan van samenwerkingsscholen steeds een argument
geweest voor een wettelijke regeling. Steeds is benadrukt dat er voor deze
scholen, die als sinds een aantal jaren een maatschappelijke realiteit zijn,
een passende oplossing zal komen. Met dit wetsvoorstel wordt die
geboden.
In de discussie over de bestaande samenwerkingsscholen moet onderscheid worden gemaakt in:
a. scholen waarin op grond van huidige wetgeving (in het bijzonder
artikel 84 WPO) openbaar en bijzonder onderwijs reeds in één school
samenwerken, en
b. scholen waarbij dat formeel niet het geval is, maar die wel aangeven
zowel openbaar als bijzonder onderwijs aan te bieden, hetgeen ook –
bijvoorbeeld statutair – is vastgelegd of anderszins blijkt. Het kan
daarbij zowel om publiekrechtelijke als om privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen gaan.
Ad a. De onderwijswetgeving kent thans reeds de mogelijkheid dat het
onderwijs aan een openbare school wordt uitgebreid met bijzonder onderwijs of dat het onderwijs aan een bijzondere school wordt uitgebreid met
openbaar onderwijs (vergelijk artikel 84 WPO). Deze mogelijkheid werd in
1993 opgenomen met de wet tot wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen («toerusting en bereikbaarheid»). Deze
scholen krijgen nu zes maanden de tijd om hun bestuursvorm zodanig
aan te passen dat zij voldoen aan de voorwaarden die gelden voor een
samenwerkingsschool, zoals opgenomen in artikel 17a WPO. Gelet op het
feit dat deze scholen op grond van artikel 84 van de WPO, onderscheidenlijk het toenmalige artikel 63a van de Wet op het basisonderwijs tot stand
zijn gekomen en formeel reeds zijn uitgebreid met openbaar of bijzonder
onderwijs, geldt op grond van de overgangsregeling voor deze scholen
niet de eis dat door het tot stand komen van een samenwerkingsschool de
continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd
moet kunnen blijven omdat de school daardoor niet onder de opheffingsnormen blijft of geraakt. Tevens geldt niet het instemmingsrecht van
ouders/leerlingendeel bij de besluitvorming over de totstandkoming van
een samenwerkingsschool op grond van artikel 13 WMS.
Wanneer na de periode van zes maanden alsnog zou worden besloten om
een samenwerkingsschool in de zin van de wet te worden, zal aan alle
eisen moeten worden voldaan waaraan ook nieuw te vormen samenwerkingsscholen moeten voldoen.
Ad b. De tweede categorie scholen betreft de scholen die niet op grond
van artikel 84 van de WPO, onderscheidenlijk het toenmalige artikel 63a
van de Wet op het basisonderwijs tot stand zijn gekomen, maar die wel
aangeven zowel openbaar als bijzonder onderwijs aan te bieden, hetgeen
ook – bijvoorbeeld statutair – is vastgelegd of anderszins blijkt. Het kan
daarbij zowel om publiekrechtelijke als om privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen gaan. Deze scholen komen zowel voor in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

16

primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs. Zij zijn thans juridisch
ofwel een openbare school ofwel een bijzondere school.
Een specifieke overgangsregeling hoeft voor deze scholen niet te worden
getroffen als gevolg van de verruiming van de reikwijdte van het wetsvoorstel én omdat alleen getoetst wordt aan de opheffingsnormen. Ook
wordt niet getoetst aan de eis dat de bekostiging gedurende ten minste 20
jaar zou moeten kunnen worden voorgezet (vergelijk artikel 84 WPO). De
wettelijke regeling voor nieuwe samenwerkingsscholen is daardoor
zodanig dat deze ook passend is voor de bestaande samenwerkingsscholen. Wanneer de eis dat de continuïteit van het openbaar of het
bijzonder onderwijs gehandhaafd moet kunnen blijven, voor die
bestaande scholen niet zou gelden, zou dit kunnen leiden tot strategisch
gedrag (bijvoorbeeld door aan te geven dat naast openbaar onderwijs ook
onderwijs van een bepaalde richting wordt aangeboden om aldus leerlingen van andere scholen aan te trekken of dreigende opheffing te voorkomen door als laatste school van een richting aangemerkt te kunnen
worden).
Zoals gezegd gelden voor die bestaande scholen dezelfde eisen als de
eisen die gelden voor nieuwe samenwerkingsscholen omdat de regels
ook voor die bestaande scholen een adequate voorziening bieden.
De Raad van State heeft in zijn advies geconstateerd dat als de overgangsbepaling is uitgewerkt, er twee soorten scholen over blijven. Enerzijds
samenwerkingsscholen in de zin van artikel 23 Grondwet en dit wetsvoorstel en anderzijds, al naar gelang de rechtsvorm, openbare scholen of
bijzondere scholen met een eigen identiteit. Deze constatering is juist. Dit
wetsvoorstel maakt immers geen inbreuk op bestaande vormen van
samenwerking. Schoolbesturen hoeven hun statuten niet te wijzigen na
aanvaarding van dit wetsvoorstel. Zij worden dan echter geen samenwerkingsschool in de zin van de wet. Dit betekent dat in de toekomst zowel
samenwerkingsscholen kunnen voorkomen die voldoen aan de wettelijke
eisen die daarvoor gelden, en daarnaast scholen die zich samenwerkingsschool noemen, maar die dat in juridische zin niet zijn. Er is overwogen
om die laatste variant uit te sluiten. Daarvoor is echter niet gekozen omdat
dat niet uitvoerbaar zou zijn geweest. Per situatie zou overwogen moeten
worden in hoeverre de concrete samenwerking tussen openbaar en
bijzonder onderwijs toegestaan zou zijn. Het zou te ver gaan om allerlei
vormen van samenwerking waar in de praktijk behoefte aan bestaat, te
toetsen en vervolgens mogelijk te verbieden. Het wetsvoorstel verandert
dus, ook na uitwerken van de overgangsbepaling, niets aan de bestaande
mogelijkheden tot samenwerken. Zoals ook thans het geval is, blijft het bij
alle vormen van samenwerking anders dan in de vorm van een samenwerkingsschool als bedoeld in de wet, dan echter formeel steeds gaan om
een openbare óf een bijzondere school. Daarvoor gelden evenals nu het
geval is, alle wettelijke voorschriften die gelden voor openbare respectievelijk bijzondere scholen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. A. M. Dijksma
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveld-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 134, nr. 3

17