Optimaliseren van de
samenwerking tussen NS
en ProRail

Proflail
25 Oktober 2012

Overzicht van de context en benadering van het NS / ProRailonderzoek
Context
NS en ProRail hebben sinds 1995
als twee aparte organisaties
gefunctioneerd. NS is de grootste
spoorvervoerder in Nederland;
ProRail is de enige
infrastructuurbetieerder
ProRail en NS moeten nauw
samenwerken om de
eindgebruiker een optimale
dienstverlening te kunnen bieden.
Beide partijen hebben
aangegeven dat de samenwerking
op vijf gebieden kan worden
verbeterd.
De CEO's van NS en ProRail
hebben namens hun bestuur een
onafhankelijke externe consultant
gevraagd hen te ondersteunen en
de situatie objectief te beoordelen.

Beschrijving van de aanpak
1. Rollen en taken
• Wat zijn de formele rollen en taken van
NS en ProRail?
• Hoe interpreteren beide partijen hun rollen
en taken?
• Wat zijn de oorzaken van de suboptimale
samenwerking op de vijf gebieden?

2. Alternatieve organisatiemodellen
• Welke mogelijke alternatieve, met Europese
regelgeving in overeenstemming zijnde
organisatiemodellen bestaan er voor de
spoorsector, gebaseerd op zowel de
spoorsector van andere landen als andere
(gereguleerde) sectoren?

Benadering
Interviews met medewerkers van de NS,
ProRail en andere partijen^
Deskresearch naar de vijf gebieden
waarop de interactie suboptimaal verloopt
Onderzoek naar de onderliggende
oorzaken, waaronder de verschillende
zienswijzen op (juridische) rollen en taken
Consultatie met diverse internationale
spoorexperts
Deskresearch en interviews met diverse
internationale experts
Evaluatie van verschillende Europese
spoorsectoren en de Nederlandse
luchtvaart­ en energiesector

♦ Wat zijn de voor­ en nadelen van deze
modellen en wat kunnen de NS en ProRail van
deze modellen leren?

Op basis van de verkregen inzichten, zijn stappen voor het
verbeteren van de samenwerking get^efinieerd
Inzichten uit interviews met KNV, FMN, KeyRail en het ministerie van l&M zijn ­ hoewel niet expliciet aangeduid ­ opgenomen in dit onderzoek

I 1

Rollen en taken
Het Nederlandse spoorsysteem is één van de meest intensief gebruikte netwerken van de wereld. Hoewel het net oorspronkelijk
niet bedoeld was voor intensief gebruik, is het toch een van de beter presterende netwerken in vergelijking met andere Europese
netwerken (gemeten aan de hand van objectieve standaarden). Dit betekent niet dat verdere verbetering van de samenwerking en
prestaties niet haalbaar of noodzakelijk is. Het betekent wel dat verdere verbeteringen waarschijnlijk veel gezamenlijke
inspanningen vereisen, en niet een enkele maatregel om de 'laag hangende vruchten' te plukken. Een significante verbetering van
de samenwerking tussen betrokken partijen is haalbaar en noodzakelijk.
Een algemene voonfl/aarde voor succesvolle (bilaterale) samenwerking is dat beide partijen eerst overeenstemming bereiken over
hun rollen en taken. NS en ProRail hebben, als aparte organisaties, een goed beeld van hun algemene rollen en taken, maar
verschillen van mening over hun rollen op drie gebieden: de dienstregeling, capaciteitsverdeling en stations.
• In het huidige juridische kader zijn NS en ProRail twee onafhankelijke organisaties, met rollen die bepaald worden door EUwetgeving, de Spoorwegwet en concessies. Beide partijen moeten met elkaar samenwerken door middel van privaatrechtelijke
contracten (bijvoorbeeld de Toegangsovereenkomst, de Netverklaring). De taken van NS hebben primair te maken met
serviceverlening aan reizigers, terwijl ProRail zich pnmair richt op capaciteitskwesties, verkeersleiding en het beheren en
ontwikkelen van infrastructuur. Aan stations gerelateerde taken worden gedeeld.
• Als organisaties met een grote onderlinge afhankelijkheid op operationeel gebied werken de partijen nauw samen op de
volgende vijf gebieden: (1) ontwikkeling van infrastructuur, (2) dienstregeling, (3) capaciteitsverdeling, (4) be- en bijsturing en (5)
stations.
• Voor elk van deze vijf gebieden is het juridische kader duidelijk. NS en ProRail krijgen specifieke rollen toegekend, hoewel er
ruimte is voor verschillende interpretaties. Dit verklaart voor een deel de verschillende standpunten op het gebied van de
dienstregeling, capaciteitsverdeling en stations. Wat de stations betreft is ProRail verantwoordelijk voor de transferfunctie en de
bewaking van de publieke functie. NS is vooral verantwoordelijk voor de gemixte infrastructuur en de winkels, beide met oog op
de reiziger. Wat dienstregeling en capaciteitsverdeling betreft levert ProRail, vanuit zijn officiële zorgtaken op het gebied van
be- en bijstuhng en non-dischminatie, input over de dienstregeling van NS. NS beschouwt de dienstregeling als primaire
verantwoordelijkheid, aangezien deze de waarde-propositie voor de klant en de financiële resultaten van de NS bepaalt.

I 2

Korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen
Door de spoorwegorganisatie op te splitsen creëerde men (bewust) de noodzaak van coördinatie en samenwerking tussen organisaties
in de spoorsector. In de praktijk ts een feilloos werkende coördinatie tussen de van elkaar afhankelijke en complementaire exploitatie van
de treindienst en de infrastructuur nodig om het beste eindproduct te kunnen leveren voor de reizigers. NS en ProRail hebben 5
specifieke gebieden geïdentificeerd waarop verbeteringen te realiseren zijn, namelijk: (1) infrastructuurontwikkeling, (2)
dienstregelingontwerp, (3) capaciteitsverdeling, (4) be- en bijsturing, en (5) stations.
Wat hun formele rollen betreft verschillen de NS en ProRail van mening over hun exacte verantwoordelijkheden op dne van de vijf
samenwerkingsgebieden: (2) dienstregeling, (3) capaciteitsverdeling en (5) stations. Het juridische kader is op deze gebieden helder,
hoewel er bij 'capaciteitsverdeling' en 'stations' ruimte is voor verschillende interpretaties.
Behalve de verschillende interpretaties van rollen zijn er dne algemene thema's die de huidige, suboptimale samenwerking verklaren: (1)
Het ontbreken van een gedeelde en afgestemde visie, ambitie, strategie, en concrete doelen en KPI's voor het Nederlandse
spoorsysteem. (2) Suboptimale organisatie en processen in infrastructuurontwikkeling, capaciteitsverdeling en be- en bijsturing, wat een
efficiënte en effectieve samenwerking belemmert. (3) Een complexe allocatie van verantwoordelijkheden voor stations hetgeen resulteert
in overbodige interfaces en bijdraagt aan lastige onderlinge afstemming.
Samenwerking op de vijf gebieden, en samenwerking in het algemeen, is afhankelijk van de goede wil van beide partijen: structurele en
duurzame samenwerking wordt niet formeel afgedwongen of gestimuleerd en ondersteund door formele escalatie-mechanismen.
Bestuursmodellen in andere sectoren en de spoorsectormodellen in andere landen bieden inspiratie op onderdelen, maar geven geen
allesomvattende oplossingen die direct in de Nederlandse spoorsector kunnen worden toegepast. Gezien de status en structuur is het
Britse model een interessant voorbeeld, aangezien hierin nauwe samenwerking in een gesplitste structuur toch wordt gestimuleerd.
De samenwerking binnen de huidige bestuursstructuur van het Nederlandse spoorsysteem ('ordening') kan verbeteren; hiervoor zijn
forse verandering en een grondige herziening van de huidige samenwerking nodig. Een dergelijke inspanning omvat ten minste de
ontwikkeling van een effectief, wederzijds goedgekeurd escalatiemechanisme -zowel op de belangrijkste samenwerkingsgebieden als
op overall bedrijfsniveau.
NS en ProRail gaan een gezamenlijk samenwerkingsprogramma starten, bestaande uit drie initiatieven: (1) de ontwikkeling van een
gedeelde en afgestemde visie, ambitie, en strategie met bijbehorende doelen en KPI's voor het Nederlandse spoorsysteem; (2) een
verbetering van de samenwerking in algemene zin en op de vijf gebieden in het bijzonder, en het creëren van de hiervoor benodigde
omstandigheden; en (3) het herontwerpen en vereenvoudigen van de rollen en verantwoordelijkheden rond stations.
Succesvoorwaarden zijn: (1) ondersteuning en commitment van het senior management van de NS en ProRail, en voldoende tijd en
resources; (2) ondersteuning van het ministerie van l&M; en (3) overeenstemming over de uitvoer van het programma, succesfactoren,
mijlpalen en manier van samenwerken, in een setting van wederzijds vertrouwen en transparantie.

I 3

Huidige samenwerking
Behalve verschil in interpretatie van rollen, zijn er drie algemene thema's die de huidige suboptimale samenwerking verklaren:
Een gedeelde visie, ambitie en strategie ('Spoorfilosofie' - gezamenlijke uitgangspunten voor de inrichting van het ketenproces in
de sector), vertaald in concrete en passende doelen en KPI's, ontbreken op dit moment en zijn essentieel voor een goed
functionerend spoorsysteem ('Spoorfabriek' - feitelijke inrichting van het ketenproces in de sector). Dit is een belangrijke oorzaak
van de suboptimale samenwerking in alle delen van het mobiliteitssysteem en verklaart tevens de verschillende interpretaties over rollen:
• Het hebben van een gedeelde visie, ambitie en strategie voor het mobiliteitssysteem (klantpropositie, infrastructuur, dienstregeling,
materieel, personeel) is noodzakelijk voor een goed functionerend spoorsysteem, zoals het vaak geroemde Zwitserse en Japanse
systeem duidelijk maken.
• NS en ProRail hebben afwijkende visies, ambities en strategieën, resulterend in verschillende opvattingen over optimale
infrastructuurontwikkeling, capaciteitsverdeling en (tot op zekere hoogte) be- en bijsturing. Dit draagt bij aan een suboptimale
samenwerking op deze gebieden.
Suboptimale organisatie en operationele processen in infrastructuurontwikkeling, capaciteitsverdeling en be- en bijsturing
belemmeren de samenwerking.
• Problemen met infrastructuurontwikkeling worden veroorzaakt door conflicterende doelstellingen en niet optimaal functionerende
procedures. Hoewel er formele consultatieprocedures zijn, zijn de NS en ProRail het erover eens dat er geen goede, strategische
dialoog over infrastructurele investeringen plaatsvindt.
• Capaciteitsverdeling is een duidelijk gedefinieerd proces, maar wordt belemmerd door verschillende opvattingen over de rol van
ProRail in het opstellen en naleven van operationele standaarden. Een beperkte inzet van financiële mechanismen (bijv. boetes)
beperkt de prikkel voor beide partijen om de capaciteit optimaal te benutten.
• De be- en bijsturing van het complexe Nederlandse spoorwegennet wordt op dit moment nauwgezet onderzocht ('wintenweer'rapporten). Ook dit is een gebied waarop de organisatie en processen niet optimaal functioneren; denk aan handmatige aanpassingen
aan personeelsplanning en verschillende gradaties van centralisatie bij de verkeersleiding.
Omdat de NS en ProRail onafhankelijke organisaties zijn, is een goede samenwerking op deze gebieden afhankelijk van de goede wil
van beide partijen; een escalatiemechanisme is op dit moment afwezig.
De samenwerking rond stations lijdt onder inherente complexiteiten andere factoren. Stationsbeheer en -ontwikkeling lijden onder
een ingewikkelde tweedeling van taken en activiteiten, resulterend in complexe (en onnodige) interfaces tussen de NS en ProRail.
Verschillende opvattingen over rollen en deels uiteenlopende doelstellingen dragen ook bij aan soms onproductieve gesprekken over de
ontwikkeling en het beheer van afzonderlijke stations.
NS en ProRail willen deze vraagstukken aanpakken en tot een duurzaam betere samenwerking komen.

.„,_„.„
I 4

Alternatieve organisatiemodellen I
Bij het beoordelen van de organisatiemodellen in andere landen moet men er rekening mee houden dat de algemene
prestaties van het Nederlandse spoorwegennet, ondanks alle publiciteit, relatief goed zijn, met een hoge punctualiteit (93%),
goede transportprestaties met weinig veiligheidsincidenten en lagere unitkosten dan in de meeste andere landen. Het ligt daarom voor
de hand om vooral te kijken naar landen die op bepaalde gebieden in absolute zin nog beter presteren (bijvoorbeeld Zwitserland) of
landen met een hoge mate van liberalisering in de spoorwegsector (bijvoorbeeld Groot-Brittannië).
Vroeger was de gevestigde exploitant verantwoordelijk voor zowel het treinverkeer als de infrastructuur. Zwitserland heeft nog
steeds zo'n model, dat volgens EU-richtlijnen echter niet langer is toegestaan. Behalve een ander organisatiemodel heeft Zwitserland
een systeem dat een hogere punctualiteit oplevert dan het Nederlandse systeem. Dit systeem heeft echter ook nadelen, zoals langere
reistijden. Hoe dan ook, het succes van het Zwitserse systeem is te danken aan een combinatie van factoren: (1) de omgeving, (2)
consistente toepassing van een langetermijnvisie, (3) beschikbare financiële middelen en (4) een geïntegreerde, op samenwerking
gerichte organisatie. Het succes is niet te danken aan een enkele factor, noch kan het systeem gemakkelijk in Nederland worden
toegepast.
Vandaag de dag worden er in de EU twee verschillende organisatiemodellen gebruikt: een 'holdingmodel', waarin de
spoorwegonderneming (railway undertaking; RU) en de infrastructuurmanager (IM) onder een enkele holding vallen (Duitsland,
Oostenrijk), en een 'gescheiden model', waarin de RU en IM aparte entiteiten zijn (GB, Frankrijk, Zweden, Nederland). Het
holdingmodel wordt nog toegestaan. De EU-regels vereisen weliswaar non-discriminatoire markttoegang en aparte boekhoudingen,
maar volledige scheiding is nog niet verplicht. Met de recent aangenomen EU-verordening (herschikking) wil men echter een
volledige scheiding van de RU en IM bewerkstelligen. De infractieprocedure tegen Deutsche Bahn, dat nog steeds een
holdingmodel gebruikt, en de opsplitsing van de Belgische holding (met NMBS en Infrabel) illustreren de trend richting het
gescheiden model.
Een belangrijke uitdaging met het gescheiden model is het borgen van coördinatie en samenwerking tussen de IM en RU's
zonder dat men kan terugvallen op een duidelijk impasse- en escalatiemechanisme, zoals in het geïntegreerde of
holdingmodel. Bovendien kunnen de verschillende rollen en doelstellingen van IM's en RU's de samenwerking verder belemmeren.
Landen als Frankrijk, Zweden en Groot-Brittannië hebben dit ook onderkend en verschillende mechanismen doorgevoerd om de
samenwerking te verzekeren. Deze mechanismen zijn in het algemeen zeer beperkt toepasbaar in Nederland, aangezien deze door
EU-regelgeving zullen worden ingeperkt of sowieso niet in Nederland kunnen worden toegepast. De Britse situatie, die al verder is
geliberaliseerd, heeft mogelijk waardevolle "lessons learned" op het terrein van samenwerking die in Nederland kunnen worden
overwogen.
I 5

Alternatieve organisatiemodellen II
Hieronder staat een overzicht van de mechanismen die door verschillende landen worden toegepast.
•In Frankrijk besteedt de IM kernfuncties uit aan de RU (SNCF). Dit model verzekert weliswaar de coördinatie, maar kan andere RU's
buitensluiten, tenwijl de naleving van EU-regelgeving op de langere termijn twijfelachtig is. Dit betekent dat de toepasbaarheid van het
model in Nederland beperkt is.
•Zweden heeft een sterke toezichthouder met brede bevoegdheden, die ook verantwoordelijk is voor andere vormen van transport.
De IM ontwikkelt een transportplan voor de langere termijn, waarvoor advies van de RU's wordt ingewonnen. De belangrijkste
succesfactor in dit model is een overheid die sterk betrokken is bij de ontwikkeling van een langetermijnvisie en het opstellen van
richtlijnen voor het verwezenlijken van die visie. Dankzij de relatieve eenvoud van het Zweedse spoornet kan met beperkte input van
de RU's een verkeersplan voor de langere termijn worden opgesteld. Hierdoor is ook dit model niet direct toepasbaar in Nederland.
•Groot-Brittannië heeft een systeem met meerdere RU's, zonder gevestigde exploitant die de meeste trajecten beheert, maar wel
met een strikt en complex prestatieregime, gebaseerd op financiële incentives en gecontroleerd door een onafhankelijke
toezichthouder. Een voor Nederland interessante ontwikkeling is het experiment van Network Rail (als IM) met allianties. Allianties
worden gekenmerkt door het delen van voordelen en een verregaande integratie van alle spoorwegactiviteiten, waaronder operations
en onderhoud. De juridische structuur van deze allianties wordt gezien als 'compliant'(voldoend) aan de EU-regelgeving, wat dit
model (of elementen ervan) interessant maakt voor Nederland.
In andere EU-landen worden stations beheerd door RU's, de IM of een onafhankelijke instantie. De internationale ervaring leert ons
dat al deze modellen in principe kunnen werken, maar dat ze koppelingen tussen partijen vereisen, die weer beheerd moeten worden.
Vergeleken met Nederland hebben andere landen een eenvoudigere scheiding van taken, waarbij vaak één partij verantwoordelijk is
voor het complexe beheer van stations. Voor de complexe Nederlandse situatie zijn in dit document diverse mogelijkheden
beschreven voor het vereenvoudigen van stationstaken, door een sthktere scheiding en hernieuwde toewijzing van taken binnen de
bestaande structuur of door een structuurverandering. Beide methoden resulteren in een eenvoudigere en dus betere allocatie van
verantwoordelijkheden.

Oplossingsrichtingen voor betere samenwerking I
Op basis van een beoordeling van de diverse organisatiemodellen en de huidige samenwerking denken ProRail en NS dat
betere samenwerking mogelijk is binnen het huidige juridische kaderen bestuursmodel ('ordening') van de Nederlandse
spoorwegsector, die uit een aparte IM en RU bestaat. Betere samenwerking vereist echter wel een grondige herziening van
de huidige situatie, in een gezamenlijk programma waarin alle oorzaken van de suboptimale samenwerking worden
aangepakt en waarin alle mogelijkheden worden bekeken. Wij voorzien een programma dat uit de volgende parallelle
trajecten bestaat:
• Creëren van goede randvoorwaarden voor de samenwerking, onder andere door het starten van een project voor verdere
versterking van de cultuur van samenwerking
• Afstemming van de visie en strategie voor de 'Spoorfabriek'. De NS en ProRail moeten samen met l&M (en mogelijk andere
partijen) een consistente langetermijnvisie, -ambitie en -strategie voor het Nederlandse spoorsysteem ontwikkelen. Een
i
dergelijke visie omvat de kernelementen van het spoormobiliteitssysteem (zijnde klantervaring, infrastructuur, materieel,
1
personeel, dienstregeling, be- en bijsturing en kosten), zodat duidelijk wordt welke afwegingen moeten worden gemaakt om het
I
systeem te optimaliseren. Dit vereist de gezamenlijke inspanningen van alle drie de partijen en moet uitgevoerd worden op basis
I
van feitelijk onderzoek en volledige transparantie.
I
I • Verbetering van de operationele samenwerking. Een gestructureerde inspanning is nodig om de samenwerking op alle
I
gebieden tussen ProRail en de NS te verbeteren. De drie eerder genoemde gebieden (be- en bijsturing, capaciteitsverdeling en
I
infrastructuurontwikkeling) vereisen een herziening van de organisatie en van het end-to-end-proces.
1
• Voor elk kerngebied wordt de volledige manier van samenwerking bezien (zgn. 'charter'): wie is bij wat betrokken, met welke
I
verantwoordelijkheden, escalatiemechanismen, voorbereiding, interacties, gelaagd prestatiemanagement, juridische status en
I
opzet (wederzijdse SLA's, allianties enz.), en belonings- en boetemechanismen.
I
• Het doel is om voor elk van de vijf aandachtsgebieden een robuuster en duurzamer samenwerkingsmodel te definiëren en te
I
implementeren. Dit model moet aan de volgende vereisten voldoen: (1) handhaven van een gelijk speelveld voor de RU's en
I
een niet-discriminatoir samenwerkingsmodel in het algemeen; (2) efficiënt functionerende interfaces ; (3) effectieve, van te
I
voren afgesproken escalatiemechanismen die vastgelopen situaties doorsluizen naar CEO's, het ministerie van l&M,
I
bestuursleden, onafhankelijke instanties of ad-hoc-commissies; (4) voldoende directe of indirecte incentives voor
I
samenwerking.
i
• Ideeën voor onderzoek zijn bijvoorbeeld: (1) herziening van de consultatie- en besluitvormingsmechanismen voor
I
infrastructurele investeringen, om gebruikers en de IM optimaal gebruik te laten maken van het beschikbare budget voor
I
infrastructuur; (2) het stimuleren van optimale capaciteitsverdeling en optimaal capaciteitsgebruik door aan tarieven
L»—»'gekoppelde incentives in te zetten. ___„_„___.,,_____.___^^
.....„.^.^..-..^ .

I 7

Oplossingsrichtingen voor betere samenwerking II
• Zodra de nieuwe 'charters' duidelijk zijn gedefinieerd, dient de 'nieuwe manier van werken' in de praktijk te worden gebracht
met voldoende aandacht voor teambuilding (vertrouwen creëren, teameffectiviteit, samenwerking en culturele aspecten).
Herontwerp van interfaces rond stations. Voor de stations wordt een apart onderzoek uitgevoerd, waarin aandacht wordt
besteed aan alle eerdergenoemde aspecten en waarmee een poging kan worden ondernomen de stationsinteracties binnen het
huidige bestuursmodel te vereenvoudigen door vermindering van het aantal complexe processen en een duidelijkere scheiding
van rollen en taken. Mocht dit de samenwerking niet verbeteren, dan kunnen alternatieve bestuursmodellen worden ovenwogen,
bij wijze van terugvalmogelijkheid. Dit kan gevolgen hebben voor wetgeving of onder pnvaatrecht afgesloten overeenkomsten
aangaande de rollen en taken met betrekking tot stations.
Hoewel alle drie initiatieven belangrijk zijn, vereist 'verbetering van de operationele samenwerking' de meeste inspanning,
gezien het aantal betrokkenen bij de samenwerking tussen de NS en ProRail en de huidige status van de samenwerking in
relatie tot de doelstelling. Wil dit gezamenlijke programma kans van slagen hebben, dan moet aan de volgende voorwaarden
worden voldaan:
Heldere, langdurige commitment van het hogere management. Het hogere management, van zowel NS als ProRail, merkt
het programma expliciet aan als strategische prioriteit om de prestaties van het spoorwegsysteem blijvend te verbeteren. Binnen
beide organisaties en onderling moet brede steun voor het programma worden verworven. Met name de twee CEO's zullen een
duidelijk en actief rolmodel zijn voor de nieuwe samenwerking tussen beide organisaties.
Effectieve programmaorganisatie en be- en bijsturing. NS en ProRail wijzen voor elke interface een bestuurslid toe en
voeren frequente (gezamenlijke) prestatiedialogen om de vooruitgang te monitoren en gezamenlijk verantwoordelijkheid voor de
resultaten van de werkgroep te nemen. NS en ProRail dienen overeenstemming te bereiken over een effectieve en efficiënte
gezamenlijke uitvoering van het programma en ervoor zorgen dat beide topteams goed blijven samenwerken.
Ondersteuning van het programma. Derden of intern aangewende extra resources kunnen zorgen voor extra capaciteit en
een objectieve blik in de samenwerking per kerngebied. Deze ondersteuning moet ertoe leiden dat de gezamenlijke
werkgroepen zich tot succesvolle teams kunnen omvormen. Wederzijds vertrouwen en samenwerking zijn hierbij
randvoorwaardelijk om gezamenlijk de door beide partijen gewenste resultaten te behalen.

I 8

Juridisch zijn NS en ProRail aparte organisaties, ieder met eigen taken
en verantwoordelijkheden zoals bepaald door contracten en concessies
ProRail

Organisatie

NS

ProRail is een besloten vennootschap en dochteronderneming
van Railinfratrust BV (RIT)
Railinfratrust is volledig eigendom van de staat

N V . Nederlandse Spoorwegen is het moederbedrijf van diverse NS­
onderdelen, waaronder NS Reizigers en NS Stations
Alle aandelen van de N V . NS zijn in handen van de staat

In Europese richtlijnen (2001/14/EG en 91/440/EEG ) zijn de rollen en het
samenwerkingsmodel beschreven
De Spoorwegwet beschrijft inrichting van de spoorsector
De infrastructuur wordt gedefinieerd in Europese richtlijn 2598/70
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu legt de richtlijnen voor
infrastructuurbeheer vast in de Beheerconcessie
Wet en Besluit infrastructuurfonds beschrijven richtlijnen voor
subsidieaanvraag uit infrastructuurfonds

In Europese richtlijnen (2001/14/EG en 91/440/EEG ) zijn de r o l l e n en het
s a m e n w e r k i n g s m o d e l beschreven
De Spoorwegwet beschrijft inrichting van de spoorsector
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu legt de richtlijnen voor
p e r s o n e n v e r v o e r vast in de Vervoerconcessie
Het ministerie van Financiën legt het r e n d e m e n t s d o e l vast in
Deelnemingenbeleid Rijksoverheid

Juridische
kader

•

Taken uit
juridische

Beheer hoofdspoorweglnfrastructuur^
Kwaliteit, b etrouwb aarheid en b eschikb aarheid van de infrastructuur
•
De infrastructuur kan veilig en doelmatig worden gebruikt, zonder overnnatige
slijtage aan materieel
•
De infrastructuur verkeert in goede staat en is geschikt voor het verkeer

kader

Eerlijke, non-discriminatoire capaciteitsverdeling
•
Eerlijke, non-discriminatoire capaciteitsverdeling, ten b ehoeve van zowel
de IM als de vervoerders
•
Beschikbaar stellen van ten minste de capaciteit die nodig is om de minimale
niveaus voor het personen­ en goederenvervoer (zoals beschreven in het Besluit
capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur) te verzorgen
Verkeersleiding
Voorbereiden en uitvoeren van de uitb reiding van de infrastructuur, inclusief
indienen aanvragen voor subsidies vanuit het infrastructuurfonds'*
Veiligheid van het eigen personeel, gecontracteerde derden en geb ruikers van
het spoor
Ontwikkeling en b eheer van stations^
Ontwikkeling, eigendom en beheer van transferinfrastructuur stations
Ontwikkeling van gemengde infrastructuur stations (i.s.m. de NS)

Vervoerder op het hoofdrailnet^
■Dienstverlening reizigers
Waarborgen van het publiek belang van tiet personenvervoer per trein en met het
aangeboden vervoer dienovereenkomstig bijdragen aan de bereikbaartieid van met name
i
de grote steden en economische kerngebieden, in het bijzonder gedurende de spits, en
■
bijdragen aan de bereikbaarheid van alle landsdelen
i
•
Bieden van adequaat serviceniveau aan de reiziger op stations en in de trein, waaronder
l
wordt verstaan dat de reiziger adequaat wordt geïnformeerd over de uitvoering van
i
treindiensten, in de treinen en stations
Op tijd rijden van de treinen
•
Toegankelijkheid van de treinen voor iedereen
Aanbieden van vervoer gericht op reizigersgroei
Redelijke kans op een zitplaats gedurende de treinreis
•Veiligheid
•
Waarborgen van een verantwoorde mate van veiligheid voor reizigers en personeel in
de treinen en op de stations
■Schoonmaak
Het voldoende schoon zijn van treinen en stations
Exploitatie en beheer van stations^
■Eigendom, exploitatie en beheer van gemengde infrastructuur stations
■Exploitatie transferinfrastructuur
•Beheer transferinfrastructuur stations (i.o.v. ProRail)

De IM beschrijft toegangsvoorwaarden in de N e t v e r k l a r i n g
Vervoerders sluiten een t o e g a n g s o v e r e e n k o m s t met de
beheerder, waarin in elk geval worden opgenomen;
de door de beheerder te bieden k w a l i t e i t van de
hoofdspoorweginfrastructuur
de geb ruiksvergoeding
' Beheerconcessie ProRail ^ Definitie en Zeggenschap Infrastructuur^ Vervoerconcessie NS " Besluit infrastructuurfonds

BRON: Spoorwegwet artikel 16­17, artikel 59, Beheerconcessie en toelichting ProRail, Vervoerconcessie en toelichting NS,
Staatsdeelnemingenbeleid Rijksoverheid 2007

De scheiding van rollen tussen de NS en ProRail creëert interacties op vijf
gebieden - beide partijen geven aan dat de samenwerking niet optimaal is
De scheiding van
rollen tussen de
NS en ProRail
creëert interacties
op vijf gebieden
(infrastructuurontwikkeling,
dienstregeling,
capaciteitsverdeling, be- en
bijsturing en
stations)

De samenwerking op gebieden waarop interactie plaatsvindt, kan worden verbeterd
Beschrijving
Infrastructuurontwikkeling

^ m Dienstregeling

Belasting van het
spoorwegnet
creëert druk op
deze vijf gebieden
Beide partijen
geven aan dat de
samenwerking op
deze gebieden niet
optimaal is

BRON: Interviews

Capaciteits
verdeling

O

Be-en
bijsturing

Huidige interactie tussen NS en ProRail

Besluitvormingsproces voor
investeringen in het spoor, wissels
enz.

ProRail ontwikkelt plannen en consulteert
vervolgens met NS en andere vervoerders

Opstellen dienstregeling en
planning personeel en materieel

NS stelt de dienstregeling op in frequent
overleg met andere partijen, de ProRailverkeersleiding toetst de haalbaarheid en
probeert capaciteitsverzoeken in te willigen

Capaciteitsverdeling voor
passagiersvervoer,
goederenvervoer, onderhoud enz.

ProRail verdeelt capaciteit op basis van de
aanvragen en consulteert zo nodig met NS
en andere vervoerders volgens vaste
procedures

Dagelijkse verkeersleiding
(gecentraliseerd/gedecentraliseerd)
Escalatieprocedures bij
grootschalige storingen/slecht weer

ProRail regelt het verkeer, regelt realtime
treinpadtoewijzing en werkt samen met NS
om personeel en materieel op elkaar af te
stemmen

Investeringsbesluiten voor en
uitvoer van grootschalige bouw- en
herstelprojecten stations
Dagelijkse operationele
management en beheer van
stations

De NS en ProRail zijn beide
verantwoordelijk voor delen van de stations;
waardoor veel interactie nodig is

10

De sterke onderlinge afhankelijkheid van het spoorsysteem illustreert
het belang van een afgestemde visie voor verbetering van prestaties
Prestaties van spoorwegsysteem worden bepaald door een combinatie van sterk van elkaar afhankelijke elementen
Primaire taak NS

|[ Primaire taak ProRail

IVEREENVOUDIGD

simiiiminmumsiimsmn
Realtime treinpaden moeten worden
afgestemd op materieel en personeel

Personeel beperkt
mogelijke
dienstregelingen,
dienstregeling bepaalt
personeelsbehoefte

Be- en bijsturing
PR: regelt verkeersleiding
NS: stemt personeel en
materieel op elkaar af

Personeel
NS: beheert
treinpersoneel
PR:-

Dienstregeling en
capaciteitsverdeling bepalen
de mogelijkheden van
realtime be- en bijsturing

"'*^.
Storingen en
beschikbaarheid
van wissels/
signalen bepalen
de mogelijkheden
van realtime be- en
bijsturing

Capaciteitsverdeling
NS: vraagt capaciteit aan
PR: wijst capaciteit toe

^mrmTrmrrmr:

Infrastructuur
NS: geeft input
PR: ontwikkelt investeringsplannen, onderhoud

iSSs^sa^^

Afstemming
nodig

Personeel
en materieel
moeten op
elkaar
worden
afgestemd

Dienstregeling
NS: stelt dienstregeling
op
PR: bepaalt standaard
voor dienstregeling

Bepaalt propositie
voor de reiziger

Infrastructuur en
normen bepalen
de beschikbare
capaciteit

Spoorindeling bepaalt benodigd
materieel en vice versa

Materieel bepaalt
mogelijke
dienstregelingen,
dienstregeling
bepaalt
materieelbehoefte

Ni

Om het gehele
spoorwegsysteem te
optimaliseren is een
gedeelde visie, ambitie
en strategie nodig,
aangezien de diverse
aspecten van het systeem
sterk van elkaar afhankelijk
zijn
Zonder een gedeelde visie,
ambitie en strategie
kunnen p r o b l e m e n In de
s a m e n w e r k i n g niet
geheel w o r d e n o p g e l o s t
d o o r een andere of
duidelijkere s c h e i d i n g
van rollen in de diverse
systeemelementen,
aangezien interactie nodig
blijft en onderlinge
afhankelijkheden blijven
bestaan

Materieel
NS: beheert materieel
PR: bepaalt veiligheidsnormen

I 11

De prestaties op het Nederlandse spoor zijn relatief goed vergeleken met
andere landen - alleen Zwitserland heeft een hogere punctualiteit
Het NL spoorsysteem is punctueel in vergelijking met
andere landen, terwijl het intensief wordt gebruikt...
Punctualiteit
Percentage (5 min)

...met relatief weinig veiligheidsincidenten en lage
i nfrastru ctu u rkosten

Spoorgebruik
Reizigerskilometers/
netwerkkilometers^

Veiligheidsincidenten
Veiligheidsincidenten/jaar

Zwitserland^

97

Zwitserland

Zwitserland

Nederland

93^

Nederland

Zweden

Denemarken

93

Japan

35

België

89

27

Denemarken

23

Nederland

N.v.t.

België

Japan

N.v.t.

Zweden

49

Zwitserland

655

Japan

485

36

Denemarken

397

28

Nederland

336

21

België

243

Zweden

152

v»»*!

Denemarken

Zweden

72

België

1 li'4>

Kosten infrastructuur
€(1000)/netwerkkilometer

Japan

ï

OPMERKING: om de vergelijking betrouwbaar te houden, verschilt de vergelijkingsgroep van die in latere vergelijkingen
' In alle landen in de vergelijkingsgroep bedraagt het aantal reizigers-km's minstens 80% van het totale aantal ^ In tegenstelling tot Nederland heeft Zwitserland geen punctualiteitsdip in de
winter ^ 94,6% in 2011
BRON: Teamanalyse, International Union of Railways, Parlementair Onderzoek Onderhoud en innovatie Spoor, 2009, NSR-onderzoek

I 12

Huidige EU-regels schrijven non-discriminatoire toegang voor, maar
nog geen volledige scheiding tussen infrastructuur en operations
I I Direct gekoppeld aan Infrastructuurunit
Stappen beschreven in EU-richtlijnen en eerste drie
spoorpakketten

Zorgen ervoor
dat...

Maatregelen

Directe
concurrentie
stimuleren
(liberalisering)

Een goede
infrastructuur
krijgen

Een gelijk
speelveld creëren

...aan elementaire
voorwaarden
spoorvervoer wordt
voldaan; redelijke
spoorinfrastructuur

.alle spelers gelijk
worden behandeld
en toegang hebben
tot onafhankelijke
instanties

• ...beschermde
monopolies
worden opgeheven, wat
aantrekkelijk is voor
nieuwkomers

Boekhouding
infrastructuur
loskoppelen van
gevestigde operator

Oprichting diverse
onafhankelijke
instanties, zoals:
• Capaciteitsverdeler

Verleen
markttoegang aan
buitenlandse
operators voor:
• Internationaal
reizigersvervoer

Een pan-Europees
spoorsysteem
creëren
Technische
systemen van de
verschillende
netwerken
harmoniseren

•

Vergunningenautoriteit

•

Geschillencommissie

Ontwikkel een panEuropese certificatie
voor machinisten

• Binnenlands
vrachtvervoer
• Highspeeddiensten

Dienstenaanbod
en kwaliteit
verbeteren
...de kwaliteitvan de
dienstverlening beter
wordt, leidend tot
toename gebruik

• Reguleer rechten
reizigers
• Ontwikkel
standaarden voor
kwaliteit
vrachtvervoer
I* Laat IM's een
'Netverklaring'
opstellen

I 13

Met de recente herschikking van het eerste spoorwegpakket wil men een
betere scheiding tussen IM en vervoerder verwezenlijken
Aanvullingen op
Herschikking
Eerste richtlijn 91/440/EG
29 juli 1991

-—L>~"-~—~"

^

Eerste spoorwegpakket
26 februari 2001

""

van Eerste spoorwegpakket
3 juli 2012

\tB*^

vervoerders zijn in economisch, controlerend en
managementopzicht onafhankelijk van de overheid en
worden op commerciële principes beheerd
De IM en vervoerders voeren aparte boekhoudingen en
mogen niet schuiven met publieke gelden
Ongeacht de organisatiestructuur worden er
maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat functies
die de rechtvaardige en non­discriminatoire toegang tot
infrastructuur bepalen, worden toevertrouwd aan
organisaties die zelf geen spoorwegdiensten leveren

■' ..wm

^^'^'^ spoon/vegpakket

vervoerders zijn in economisch, controlerend en
managementopziclit onafhankelijk van de overheid en
worden op commerciële principes beheerd
De IM en vervoerder hebben gescheiden
boekhoudingen waarbij het verbod op het schuiven
met publieke fondsen gemonitord kan worden,
evenals het gebruik van inkomsten uit
infrastructuurheffingen en overschotten uit
andere commerciële activiteiten
Ongeacht de organisatiestructuur worden er
maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat
functies die de rechtvaardige en non-discriminatoire
toegang tot infrastructuur bepalen, zijnde de
verdeling van treinpaden en besluitvorming over
infrastructuurheffingen, worden toevertrouwd aan
organisaties die zelf geen spoorwegdiensten leveren
Als de IM in zijn rechtsvorm, organisatie en
besluitvorming niet onafhankelijk van een
vervoerder opereert, zullen deze essentiële
functies worden uitgevoerd door een verdelingsen heffingeninstantie die in hun rechtsvorm,
organisatie en besluitvorming wél onafhankelijk
van een vervoerder opereren

^och.

BRON: Richtlijn 91/440/EG, Herschikking van Eerste spoorwegpakket (tweede lezing)

14

Tussen de twee organisatiemodellen in de Europese spoorsector, het
holding en het gescheiden model, is er een trend richting de laatste
Trend in regelgeving

Holdingmodel

Gescheiden model

vervoerder en IM zijn onderdeel van een holding

vervoerder en IM zijn volledig gescheiden

Duitsland, Oostenrijk

Nederland, Zweden, Denemarken, Frankrijk, GB
—__^

Beschrijving

Voorbeeldlanden
Mate van
vrijheid

Voor- en
nadelen

België

Mate waarin functies (financiën, personeel enz.)
binnen de holding worden gedeeld
Coördinatie maakt operationele
optimalisatie van het spoor mogelijk
Vormt een enkele partij in het overleg met
de overheid
Past niet goed bij trends in regelgeving
Kans dat de overheid de controle over het
systeem verliest, aangezien ze alleen met
de holding te maken heeft

Mate waarin de rollen van de vervoerder en IM
operationeel verbonden zijn

O

Creëert een gelijk speelveld voor alle
partijen
Past goed bij trends in regelgeving
&
Rollen en doelstellingen van vervoerders
en IM's zijn inherent verschillend, wat
spanningen veroorzaakt
Coördinatie is nodig om het systeem te
laten werken
Kernvraag: koe kunnen samenwerking en
coördinatie het best worden geregeld in een
gescheiden model?

9

O

I 15

Landen met een gescheiden model gebruiken verschillende mechanismen
om de coördinatie te verbeteren - geen uniforme best practices
Landen met een
gescheiden model
NS VS. ProRail

u

RFFvs. SNCF

Kernelementen van de organisatiestructuur
Juridisch gesplitst in ProRail (IM) en de NS
(gevestigde vervoerder)
De NS bedient de meeste trajecten en is 100%
eigendom van de staat

Juridisch gesplitst in RFF (IM) en SNCF
(gevestigde vervoerder)
Ondanks de splitsing zijn de meeste SNCFactiviteiten nog geïntegreerd, waaronder veel IMactiviteiten

Kernmechanismen om coördinatie te verbeteren
Coördinatie valt onder de
verantwoordelijkheid van de IM en
vervoerder, aangezien de overheid zich
terughoudend opstelt

Weinig samenwerkingsinterfaces nodig tussen
de partijen, omdat RFF functies (verkeersleiding
en onderhoud) aan SNCF zijn uitbesteed

Trafikverket vs.
SJ

Volledige scheiding van Trafikverket (IM) en SJ
(gevestigde vervoerder) in aparte staatsbedrijven
Trafikverket is opgenomen in een
overkoepelende infrastructuurorganisatie voor
spoor, weg en water

Enkel lichaam voor supervisie en regelgeving,
met brede bevoegdheden en veel macht
Trafikverket coördineert de lange termijn
projecten voor spoor, weg en water en
consulteert met vervoerders

.«^|l> Network Rail vs.
vervoerders

Volledig gescheiden en gephvatiseerde Network
Rail (IM). Na het faillissement van zijn
voorganger werd Network Rail opgericht als
private onderneming (limited by guarantee).
De meeste vervoerders zijn private
ondernemingen, zonder gevestigde vervoerder
die de meeste trajecten bedient

Financiële prestatieovereenkomst afgesloten
tussen Network Rail en vervoerders
Sterke regulator controleert de prestaties van
Network Rail d.m.v. een groot aantal KPI's en
financiële prestatiestandaarden
Allianties zijn een nieuw initiatief, opgericht om de
coördinatie te verbeteren

BRON: Interviews

116

STATIONS

Best vergelijkbaar met Nederlandse situatie

In de meeste EU landen is de vervoerder b etrokken b ij stations Nederland kent echter een gecompliceerde splitsing van taken
Onafhankelijke organisatie

Holdingstructuur

Vervoerder/IM geïntegreerd

Ontwikkeling IM/eigenaarschap en beheer vervoerder

Voorbeeld

Zweden, behalve kleinste
stations (Jernhusen)

België (holding en Infrabel),
Duitsland (DB Station & Service)

Zwitserland (SBB en regionale
vervoerders/IM's)

GB, behalve voor grootste
stations (meerdere vervoerders)

Beschrij
ving

Jernhusen ontwikkelt en beheert
stations voor alle vervoerders

Holding of gedeelte van holding
ontwikkelt en beheert station

Voor- en
nadelen

Kan een sterke incentive
vormen voor succesvolle
uitbating van stations
Biedt alle vervoerders de
garantie van gelijke toegang
tot faciliteiten
Beperking conflicten over
uitbating stations, aangezien
eigenaarschap duidelijk is
Mogelijk conflict over het
beheer van gedeelde
infrastructuur (bijv. andere
perroneigenaar)

I

:

Vervoerder onderhoudt, beheert
' Verticaal geïntegreerde
stations binnen de concessie,
organisatie ontwikkelt en beheert
infrastructuurontwikkeiing door
station
IM

^
Duidelijke eigenaar station
Vanwege holdingstructuur
beperkte conflicten over
^ G een conflicten tussen
uitbating, beheer en
vervoerder/lM en
eigenaarschap
stationsbeheerder
Holding­eigenaarschap over ■% Duidelijke incentive voor
station vergroot kans op
vervoerder/lM om stations
discriminatie
te ontwikkelen
^ Eigenaarschap vervoerder /
IM over stations vergroot
kans op discriminatie

Geen conflict vervoerder en
stationsbeheerder
Hoewel door de regulator
beheerd, wordt de toegang
tot door meerdere
vervoerders gedeelde
stations voor nieuwkomers
gecompliceerd door
vervoerder­eigenaarschap
Mogelijk conflict
eigenaarschap/onderhoud
met IM

O Uitbating stations afhan­
kelijk van verdienmodel

Sterke incentives voor
commerciële ontwikkeling...
...en garandeert non­
discriminatoire behandeling.
...kan interafce vervoerder
/stations compliceren

Werkt goed in systeem met
grote gevestigde vervoerder
... kans op discriminatie als
meerdere vervoerders
stations gevestigde
vervoerdergebruiken

BRON: Interviews; websites en jaarverslagen van vervoerder, IBM Liberalization Index

Werkt goed op het gebied van
de verticaal geïntegreerde
vervoerder...
,.. maar vergroot de kans op
discriminatie in het geval van
interregionaal gebruik stations

Creëert een goede koppeling
vervoerder/station..,
... maar ook een ingewikkelde
eigendomsstructuur...
...en bemoeilijkt non­
discriminatoire behandeling

. 17