Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2018–2019

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

3098
Vragen van de leden Van Brenk en Geleijnse (beiden 50PLUS) aan de
Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Ecnomische Zaken en
Klimaat over het bericht «De Autoriteit Consument en Markt heeft geen gelijk,
wettelijke bescherming geldt voor meer zzp’ers» (ingezonden 14 maart 2019).
Antwoord van Staatssecretaris Keijzer (Economische Zaken en Klimaat), mede
namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 19 juni
2019) Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2018–2019, nr. 2206.
Vraag 1
Heeft u kennisgenomen van het opinieartikel van VU-hoogleraar internationaal Arbeidsrecht Klara Boonstra in het Financiële Dagblad, waarin beweerd
wordt dat het positief klinkt dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) de
positie van zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) wil versterken, maar dat
de ACM feitelijk al jaren afdwingt dat zelfstandigen met elkaar moeten
concurreren op prijs?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Deelt u de mening van mevrouw Boonstra dat de ACM Europese regelgeving
over mededinging ten aanzien van zzp’ers willens en wetens veel strakker
vertaalt dan nodig is, en ook veel strenger dan elders in Europa gebeurt? Is
het waar dat de ACM feitelijk al sinds 2007 stelt dat zzp’ers zonder uitzondering onder het mededingingsrecht vallen, en dat zij dus geen collectieve
afspraken mogen maken over tarieven? Is het waar dat deze benadering
mede desastreuze sporen nalaat op onze arbeidsmarkt en juist de deur
openzet voor de «sociale dumping», die de ACM zegt te willen bestrijden, en
dat hierdoor veel werk dat voorheen in loondienst werd gedaan omdat dat
goedkoper is, «omgekat» wordt tot «dienstverlening» door zzp’ers?2

1

Financieele Dagblad, 20 februari 2019: «De ACM heeft geen gelijk, wettelijke bescherming geldt
voor méér zzp’ers».
2
Financieele Dagblad, 15 februari 2019: «Toezichthouder ACM zoekt uitweg om «Sociale
dumping» zzp’er tegen te gaan».

ah-tk-20182019-3098
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

1

Antwoord 2
De toezichthouder ACM houdt toezicht op de Nederlandse Mededingingswet;
deze regels voor ondernemingen komen overeen met de Europese mededingingsregels. Bij de interpretatie en toepassing van de Mededingingswet
houdt de ACM zich – net als andere toezichthouders in Europa – onverkort
aan de uitleg van deze regels van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna Hof van Justitie) en de beschikkingenpraktijk van de Europese
Commissie. De ACM houdt zich dus ook aan het FNV KIEM arrest.
De ACM heeft in december 2007 een Visiedocument «Cao-tariefbepalingen
voor zelfstandigen en de Mededingingswet» gepubliceerd, waarin werd
uitgelegd dat ondernemers onder de Mededingingswet vallen, ook als zij
zzp’ers zijn. Dit Visiedocument gaf de FNV aanleiding tot het aanspannen van
een procedure die leidde tot het genoemde arrest FNV KIEM. Het Hof van
Justitie bevestigde in 2014 in de FNV KIEM zaak dat collectieve onderhandelingen namens zelfstandigen niet zijn uitgezonderd van het kartelverbod
omdat ook zelfstandigen ondernemers zijn die onder de mededingingsregels
vallen. Daarnaast oordeelde het Hof dat dit anders is voor zover het gaat om
«schijnzelfstandigen» ofwel «dienstverleners wier situatie vergelijkbaar is met
die van werknemers» omdat die niet als ondernemer in de zin van deze
regels moeten worden beschouwd. Het Hof van Justitie gaf daarbij handvaten
voor de nationale rechter om te oordelen of er sprake is van schijnzelfstandigheid in de zin van de FNV KIEM zaak. Het Gerechtshof Den Haag oordeelde uiteindelijk dat de zelfstandige orkestremplaçanten als dergelijke
schijnzelfstandigen moesten worden beschouwd. Zij bevonden zich, naar het
oordeel van het Gerechtshof, in een ondergeschiktheidsrelatie. Van flexibiliteit
of zelfstandigheid met betrekking tot het bepalen van het tijdschema, de
plaats en wijze van uitvoering van toevertrouwde taken was in deze zaak
geen sprake, aldus het Gerechtshof.
Het Hof van Justitie ging in het arrest FNV KIEM uit van een ruimere uitleg
van de regels dan in het Visiedocument van de ACM was voorzien. Daarom
heeft de ACM in 2017 een nieuwe Leidraad «Tariefafspraken voor zzp’ers in
cao’s» gepubliceerd die het Visiedocument uit 2007 vervangt. Hierin is het
arrest FNV KIEM (met andere recente ontwikkelingen) verwerkt. Dat wil
zeggen dat tariefafspraken zijn toegestaan voor schijnzelfstandigen in de zin
van de FNV KIEM zaak. Om de regels rondom tariefafspraken voor zzp’ers en
de uitzonderingen op het kartelverbod die voor hen van belang zijn, verder te
verduidelijken zal de ACM een aangepaste Leidraad publiceren. Inmiddels
heeft er ook een gesprek hierover plaatsgevonden tussen de voorzitter van de
ACM, de Minister van SZW en mij. De ACM heeft aangegeven dat zij ernaar
streeft om de nieuwe leidraad rond de zomer van 2019 te consulteren.
Vraag 3
Is het waar dat de bereidheid van de ACM dit strakke mededingingsbeleid ten
aanzien van zzp’ers deels te wijzigen ruimhartig klinkt, maar feitelijk volgt uit
een arrest van het Europese Hof van Justitie van vier jaar geleden? Kunt u
uw antwoord motiveren?
Antwoord 3
Nee, deze bereidheid is breder. De ACM streeft er juist naar om duidelijkheid
te geven over de mogelijkheden en onmogelijkheden voor zzp’ers om
tariefafspraken te maken, ook buiten de in het arrest FNV KIEM geboden
mogelijkheid. Zie voorts mijn antwoord op vraag 2.
Vraag 4
Is het waar dat de ACM nu alleen de gedwongen concurrentie tussen
zogenaamde «schijnzelfstandigen» – die eigenlijk werknemers zijn – wil
afschaffen? Is het waar dat volgens het Hof van Justitie het toestaan van
prijsafspraken echter ook toegestaan zou moeten worden in die situaties,
waarin werknemers en opdrachtnemers (zzp’ers) «zij aan zij» dezelfde
werkzaamheden verrichten in de onderneming van de werkgever/
opdrachtgever en daar min of meer in opgaan? Bent u bereid dit te bevorderen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

2

Antwoord 4
Nederland kent een open economie waarbij ondernemers met elkaar
concurreren. De ACM beschermt met haar toezicht de concurrentie tussen
ondernemingen. Een goed werkende markt waarin ondernemers met elkaar
concurreren levert voordelen op voor de consument en eindgebruiker, door
lagere prijzen, meer keuzeaanbod en innovatie. De ACM kan geen concurrentie «afschaffen». Daar waar geen sprake is van ondernemerschap, is de
Mededingingswet niet van toepassing.
Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de mededingingsregels, waaronder
het kartelverbod, niet gelden voor zover het gaat om dienstverleners wier
situatie vergelijkbaar is met die van werknemers omdat deze groep niet wordt
beschouwd als onderneming in de zin van deze regels. Het Hof noemt
verschillende criteria waarmee rekening moet worden gehouden om vast te
stellen of van een onderneming in de zin van de mededingingsregels sprake
is. De ACM is op dit moment aan het onderzoeken of het «zij aan zij»
verrichten van werkzaamheden in de nieuwe leidraad verwerkt zou kunnen
worden als een praktisch toepasbare vuistregel om invulling te geven aan de
criteria die het Hof stelt. Indien deze route geen oplossing biedt voor
bepaalde zelfstandigen, bijvoorbeeld omdat zij niet «zij aan zij» met werknemers werken, beziet de ACM de mogelijkheden voor zelfstandigen, of hun
vertegenwoordigers, om in uitzondering op het kartelverbod tariefafspraken
te maken om een inkomen op het sociale minimum te kunnen verwerven. Ik
verwacht de leidraad, en dus meer duidelijkheid hierover, rond de zomer. Zie
ook het antwoord op vraag 2.
Vraag 5
Deelt u de mening van prof. Boonstra, dat de ACM tot op de dag van
vandaag onvoldoende opvolging geeft aan de bedoelde uitspraak van het
Europese Hof van Justitie? Bent u bereid de ACM hierop aan te spreken? Zo
nee, waarom niet?
Antwoord 5
Zie het antwoord op vraag 2.
Vraag 6
Kunt u reflecteren op het gehanteerde uitgangspunt van de ACM dat de
markt waarop zelfstandigen actief zijn, vereenzelvigd wordt met de consumentenmarkt?3 Is het juist te veronderstellen, zoals ACM lijkt te doen, dat
(arbeidsprijs)concurrentie per definitie consumenten en dus burgers ten
goede komt? Vindt u het te billijken dat in deze visie kennelijk weinig of geen
plaats is voor de opvatting, dat mensen niet alleen consument zijn, maar ook
burgers die bereid zijn om een prijs voor een dienst te betalen die de
werkende ook in staat stelt de risico’s te ondervangen die horen bij werken,
zoals werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid? Ligt het uitgangspunt
van de ACM voor wat betreft de arbeidsmarkt niet te eenzijdig op de
«vermarkting van arbeid» waardoor de «prijs van arbeid» te veel onder druk
kan komen te staan?
Antwoord 6
De ACM houdt toezicht op gedragingen tussen ondernemingen op de markt,
waarin zij per geval uitgaat van de relevante markt. De ACM ziet erop toe dat
een beperking of vervalsing van de mededinging geen nadelige gevolgen
heeft voor de eindgebruiker, dat kunnen zowel consumenten als bedrijven
zijn. Het uitgangspunt is dat gedragingen tussen ondernemingen het proces
van mededinging niet mogen belemmeren, waardoor eindgebruikers
benadeeld kunnen worden.
Dit betekent niet dat de markt waar zelfstandige ondernemers op actief zijn,
per definitie een consumentenmarkt is. Wanneer een zelfstandige ondernemer zijn product of dienst aanbiedt aan andere zakelijke marktpartijen is er
geen sprake van een consumentenmarkt. Het kan ook voorkomen dat een
zelfstandige tegelijkertijd actief is op beide markten. Bijvoorbeeld indien een
zelfstandig grafisch ontwerper zijn diensten aanbiedt aan een groot zakelijke

3

Wiarda Beckmanstichting: «stop de concurrentie op de arbeidsmarkt», door Klara Boonstra,
18 februari 2019. https://www.wbs.nl/publicaties/stop-de-concurrentie-op-de-arbeidsmarkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

3

leverancier (zakelijke markt), maar ook trouwkaarten ontwerpt voor de
niet-zakelijke markt. Concurrentie tussen zelfstandige ondernemers kan dus
ook ten goede komen aan zakelijke marktpartijen.
Het kabinet steunt de opvatting dat burgers niet alleen als consumenten
moeten worden gezien, maar ook als onderdeel van een samenleving waarin
we met elkaar zoeken naar mogelijkheden om risico’s voor werkenden (zoals
werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid) te ondervangen. Voor
zelfstandigen is juist om deze reden in het regeerakkoord opgenomen dat
zzp’ers die werken onder een bepaald uurtarief beschermd moeten worden,
en schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden moeten
worden voorkomen. Daar hoort ook bij dat onderzocht wordt via welk(e)
instrument(en) dit doel het best bereikt kan worden. Uw Kamer zal, conform
eerdere toezegging door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
voor de zomer geïnformeerd worden over de voortgang van de uitwerking
van deze maatregelen.
De ACM houdt geen specifiek toezicht op de arbeidsmarkt waarop werknemers (geen ondernemingen in de zin van de mededingingsregels) en
werkgevers (wel ondernemingen in de zin van de mededingingsregels) actief
zijn. Het is ook niet aan de ACM om te beoordelen welke prijs van arbeid
wenselijk is. De ACM houdt wel toezicht op ondernemingen die met elkaar
concurreren bij inkoop, dat omvat naast goederen en diensten ook de inkoop
van arbeid. Een voorbeeld van een dergelijke verboden afspraak zou zijn als
ondernemers met elkaar afspreken om zelfstandigen niet meer te betalen dan
een door hen vastgesteld uurtarief om op deze (oneigenlijke) wijze hun eigen
kosten te beperken ten koste van de zelfstandigen.
Vraag 7
Deelt u de visie dat de onderkant van de arbeidsmarkt in toenemende mate
gekenmerkt wordt door de macht van ondernemers via zelfstandigen, en dat
deze en andere ontwikkelingen maken dat de onderliggende veronderstelling
(dat de arbeidsmarkt een «goed functionerende markt» is) aan herziening, of
op zijn minst kwalificatie onderhevig is?4 Kunt u uw antwoord motiveren?
Antwoord 7
Het kabinet heeft in het najaar van 2018 de Commissie regulering van werk
aangesteld die zich buigt over de toekomst van onze arbeidsmarkt. Deze
commissie denkt na over de positie van zelfstandigen in brede zin waarbij
tevens het arbeidsrecht, de ondernemersovereenkomst, de sociale zekerheid
alsmede de fiscaliteit aan de orde komen. In haar advies komen dus ook de
veranderingen van de arbeidsmarkt (zoals platformisering) aan bod. De
commissie rapporteert uiterlijk 1 november 2019 haar advies.
Vraag 8
Deelt u de mening dat zelfstandigen zonder personeel, waarvoor geldt dat de
dienst die zij verrichten vrijwel geheel uit hun arbeid bestaat, categoraal
buiten het mededingingsrecht zouden moeten worden gehouden? Zo nee,
waarom niet? Kunt u uw antwoord motiveren?
Antwoord 8
Nee. Een dergelijke categorale uitzondering (indien deze juridisch mogelijk
zou zijn) zou immers zien op een bredere groep zzp’ers. De uitzondering zou
zich ook uitstrekken tot zzp’ers die als onderneming specialistische en goed
betaalde diensten aanbieden. De mededingingsregels zijn van toepassing op
alle ondernemingen. Het maakt daarbij niet uit of zij personeel in dienst
hebben of dat hun diensten geheel uit arbeid bestaan. Het maken van een
dergelijk onderscheid zou concurrentievervalsing tot gevolg hebben. De ACM
wil zzp’ers meer duidelijkheid bieden over de toepassing van het mededingingsrecht, daarbij zal de ACM in het bijzonder kijken naar de positie van
kwetsbare zzp’ers.

4

Markt en mededinging, aflevering 5 2018, «De mededingingswet en de onderkant van de
arbeidsmarkt», Marcel Canoy en Kees Hellingman.
https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/marktenmededinging/2018/5/MenM_1387–
6236_2018_021_005_002/fullscreen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

4

Vraag 9
Deelt u de mening van prof. Boonstra dat de ACM voor zelfstandigen die «zij
aan zij werken met werknemers» een nieuw visiedocument zou kunnen
concipiëren5, waarin zij toestaat dat betreffende zelfstandigen collectief
mogen onderhandelen over prijzen, en dat hiervoor, gezien de uitspraak van
het Europese hof van Justitie geen wetswijziging nodig is? Bent u bereid dit
te bevorderen? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 9
Zie het antwoord op vraag 4.
Vraag 10
Deelt u de mening dat, waar het bijvoorbeeld de persbureau’s ANP en
Hollands Hoogte is toegestaan te fuseren, het logisch en billijk zou zijn ook
fotojournalisten en andere direct betrokken zzp’ers toe te staan collectief met
hun opdrachtgevers te onderhandelen, om zo het marktevenwicht daadwerkelijk te handhaven?6 Zo nee, waarom niet.
Antwoord 10
ACM houdt toezicht op gedragingen tussen ondernemers die de concurrentie
op een markt kunnen beperken. Concentraties (bijvoorbeeld een fusie of
overname) kunnen positieve gevolgen met zich meebrengen die weer worden
doorgegeven aan de eindgebruiker. Hierbij valt te denken aan synergievoordelen waardoor consumenten kunnen kiezen uit een ruimer keuzeaanbod of
lagere prijzen. Het toestaan van een concentratie tussen bedrijven kan ook
schadelijk zijn voor de (rest)concurrentie op een bepaalde markt. Vooraf aan
een voorgenomen fusie (vanaf een bepaalde omvang) toetst de ACM daarom
of de concentratie er niet toe leidt dat bedrijven een positie verkrijgen
waardoor de mededinging op de markt wordt beperkt. In die gevallen kan de
ACM een concentratievergunning weigeren of voorwaarden stellen aan de
concentratie.
Indien ondernemingen collectief onderhandelen op markten voor goederen of
diensten, impliceert dit dat zij zelfstandig marktgedrag en onderlinge
concurrentie vervangen door samenwerking. Dit valt onder de werkingssfeer
van het kartelverbod. Dit verbod kent echter uitzonderingen, zoals de
bagatelregeling. Onder de bagatelgrenzen is het toegestaan dat ondernemers
hun krachten bundelen om tegenwicht te bieden, zelfs als het gaat om
tarieven of andere belangrijke concurrentievoorwaarden. Een andere
uitzondering ziet op afspraken met een – per saldo – positief effect op de
consumentenwelvaart. Hiervoor gelden bepaalde voorwaarden. De nieuwe
Leidraad van de ACM zal nader ingaan op de ruimte die deze uitzondering
aan zzp’ers aan de onderkant van het loongebouw van de arbeidsmarkt zou
kunnen bieden.
Vraag 11
Wat is uw oordeel over de mogelijkheid en juridische haalbaarheid «werkerscoöperaties» op te laten richten teneinde zelfstandigen in staat te stellen
gezamenlijk te onderhandelen over hun arbeidsvoorwaarden?7 Zou de
coöperatievorm passend kunnen zijn gegeven (Europese) mededingingsregels? Bent u bereid dit te onderzoeken?
Antwoord 11
Zelfstandige ondernemers kunnen zich verenigen met andere zelfstandigen in
een coöperatie teneinde gezamenlijk te onderhandelen over hun tarieven. Het
gaat er hierbij om dat zij zich als één onderneming op de markt gedragen. Dit
is mogelijk en haalbaar, maar de keuze is aan de zelfstandige ondernemer,
deze dient bereid te zijn een deel van zijn onafhankelijkheid op te geven. De
leden van de coöperatie moeten duurzaam een gezamenlijk economisch doel
nastreven, de coöperatie moet beslissende invloed kunnen uitoefenen op het
marktgedrag van de afzonderlijke leden en er mag geen mogelijkheid tot
5

Wiarda Beckmanstichting: «stop de concurrentie op de arbeidsmarkt», door Klara Boonstra,
18 februari 2019. https://www.wbs.nl/publicaties/stop-de-concurrentie-op-de-arbeidsmarkt
6
Trouw, 26 februari 2019: «Waarom geen zzp-collectief».
7
Financieele Dagblad, 18 februari 2019: «Samenwerking in Coöperatie kan zzp’ers hoger tarief
opleveren».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

5

onderlinge concurrentie meer bestaan. Indien hier aan voldaan is, bieden de
mededingingsregels ruimte voor deze vorm van samenwerking.
Vraag 12
Deelt u de mening dat, uit oogpunt van sociale rechtvaardigheid, het ook
voor zelfstandigen die niet zij aan zij werken met werknemers, toegestaan zou
moeten worden dat zij collectief kunnen onderhandelen over hun arbeidsvoorwaarden? Bent u bereid dit te bevorderen? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 12
Zie antwoorden op de vragen 4, 6 en 10.
Uit deze antwoorden blijkt dat ook met werknemers gelijk te stellen schijnzelfstandigen onder de «cao-exceptie» vallen. Verder kan het onderzoek van de
ACM naar het «zij aan zij» verrichten van werkzaamheden een belangrijk
bijdrage leveren aan de beantwoording van de vraag of er sprake is van een
ondernemer of niet, zoals aangegeven in de antwoorden op vraag 4 zal de
ACM daarover rond de zomer meer duidelijkheid geven. Het Hof van Justitie
heeft erkend dat onderhandelingen tussen organisaties voor werknemers en
werkgevers rechtstreeks bijdragen aan de bescherming van werknemers. Ik
heb onverminderde aandacht voor het feit dat de positie van zzp’ers soms
kwetsbaar kan zijn. Vandaar dat het kabinet zich bezig houdt met de
uitwerking van de afspraken in het regeerakkoord met betrekking tot deze
groep en in aanvulling daarop de Commissie regulering van werk in het leven
heeft geroepen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel

6