ORDE IN DE OPENBARE ORDE

M.A.D.W. de Jong
W. van der Woude
W.S. Zorg
J.L.W. Broeksteeg
R. Nehmelman
I.U. Tappeiner
H.R.B.M. Kummeling

Voorwoord
Wie op onderzoek gaat, wordt altijd verrast. In dit geval bleek het te exploreren materiaal
dusdanig aantrekkelijk dat dit rapport uiteindelijk aanzienlijk omvangrijker is geworden dan
aanvankelijk gepland. En dat terwijl we hier te maken hebben met onderzoekers die vrijwel
zonder uitzondering gelden als erkend deskundigen op het gebied van het openbareorderecht of het gemeenterecht.
Bij aanvang van het onderzoek was al wel duidelijk dat het te onderzoeken materiaal
dusdanig omvangrijk was dat het binnen het toegemeten tijdsbestek alleen door een hecht
samenwerkend team van onderzoekers tot een goed einde zou kunnen worden gebracht. In
dit geval is er zelfs over de grenzen van universiteiten samenwerking gezocht; het
onderzoek is uitgevoerd door wetenschappers van de Radboud Universiteit Nijmegen en de
Universiteit Utrecht.
Uiteraard noopte de omvang van het project tot een nadere taakverdeling. Rian de Jong
(RU), Wytze van der Woude (UU) en Wouter Zorg (UU) hebben verreweg de zwaarste taken
op hun schouders gehad. De Jong schreef de teksten over de artikelen 172, 174a, 175, 176
Gemeentewet (Gemw), artikelen 509hh en 540-550 Wetboek van Strafvordering (Sv), droeg
bij aan het concluderende deel III en had daarnaast de algehele coördinatie van deel I van
het rapport, dat een beschrijving biedt van alle bevoegdheden. Van der Woude is de
principale auteur van het laatste deelonderzoek en droeg bij aan het eerste deelonderzoek
door middel van teksten over de artikelen 172a, 172b, 174, Gemw en artikel 4 Wet
veiligheidsregio's. Van der Woude en Zorg waren verantwoordelijk voor de interne
coördinatie van het onderzoek, het ontwerpen, uitzetten, organiseren van de enquêtes en
interviews, alsmede het verwerken van de informatie die daaruit voortkwam. Het
merendeel van de interviews is door hen afgenomen. Zorg organiseerde de expertmeeting,
was belast met de gehele praktische organisatie van het project en schreef de bijdrage over
de Wet tijdelijk huisverbod in deelonderzoek I. Hansko Broeksteeg (RU) heeft de relevante
bepalingen van de Wet openbare manifestaties voor zijn rekening genomen, alsook het
onderzoek naar de ontwikkeling van het ambt van burgemeester in deel II. Remco
Nehmelman (UU) is de primaire auteur ten aanzien van de artikelen 151b, 151c en 174b
Gemw en hij verrichtte het onderzoek naar de ontwikkeling van de onderlinge verhouding
tussen burgemeester, college en raad in deel II. Imelda Tappeiner (UU) onderzocht artikel
13b van de Opiumwet en de artikelen 154a, 176a en het voorgestelde artikel 151d Gemw.
Ondergetekende, Henk Kummeling (UU), trad op als projectleider en voorzag teksten van
commentaar en suggesties. Hoewel de primaire schrijftaken dus waren verdeeld, nemen de
auteurs het gehele rapport voor hun gezamenlijke verantwoordelijkheid.
Er zijn ook anderen die in aanzienlijke mate aan dit rapport hebben bijgedragen. Een woord
van dank past alle respondenten op onze enquête, de burgemeesters en de
beleidsmedewerkers die hun kostbare tijd ter beschikking stelden voor een interview en de
deelnemers aan de expertmeeting (u treft de namen aan in bijlage III) Verder danken wij
collega Lucas Brouwers (UU) voor verschillende hand- en spandiensten en onze studentassistenten Lars Frietman (UU), Max Vetzo (UU) en Bjorn Eggen (RU).

Tot slot danken wij de leden van de begeleidingscommissie, mr. dr. A.G. Mein,
mr. dr. J.B.J. van der Leij, mr. drs. P. de Heer, mr. C.A.M. van Reeken en mr. C. Brunenberg
die functioneerde onder het constructieve voorzitterschap van Prof.mr. M.J. Cohen
(Universiteit Leiden). De begeleidingscommissie hoefde niet vaak bijeen te komen, maar de
belangstelling van de leden voor het onderzoek was groot en zij voorzagen de onderzoekers
van waardevol commentaar. Het is ook met de enthousiaste steun van de
begeleidingscommissie dat het rapport is uitgegroeid tot wat het nu is, welhaast een
handboek.
Henk Kummeling
Utrecht, oktober 2016

Gebruikte afkortingen
AB
ABRvS
AFA
A-G
Aivd
AMvB
ANPR
APV
ARRvS
Awb
AWBi
B&W
Bvo
BW
BZK
CBG
CdK
CoE
COT
DHW
Diss.
EcieRM
ECtHR
EHRC
EHRM
EU
EUR
EVRM
Gemw
GRIP
Gst.
GW
HR
IVBPR
JB
MvT
NALL
NGB
NJ
NJB
NJCM
NJV
NO
NSS

Administratiefrechtelijke Beslissingen
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Anti Fascistische Actie
advocaat-generaal
Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst
Algemene maatregel van bestuur
Automatic Number Plate Recognition
Algemene plaatselijke verordening
Afdeling rechtspraak van de Raad van State
Algemene wet bestuursrecht
Algemene wet op het binnentreden
Burgemeester en wethouders
Betaald voetbal organisatie
Burgerlijk Wetboek
Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties
College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
Commissaris van de Koning
Council of Europe
Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement
Drank- en Horecawet
Dissertatie
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens
European Court of Human Rights
European Human Rights Cases
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Europese Unie
Erasmus Universiteit Rotterdam
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Gemeentewet
Gecoördineerde regionale incidentenbestrijdingsprocedure
De Gemeentestem
Grondwet
Hoge Raad
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Jurisprudentie Bestuursrecht
Memorie van Toelichting
Netherlands Administrative Law Library
Nederlands Genootschap van Burgemeesters
Nederlandse Jurisprudentie
Nederlands Juristenblad
Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten
Nederlandse Juristen-Vereniging
Nationale Ombudsman
Nuclear Security Summit

NVU
NVWA
OM
OMG
Opw
ORO
OvJ
Ow
Rb
Rb (Vzr)
RBT
R-C
RiHG
r.o.
RU
RUG
RvS
Sodm
Sr
Stb.
Stcrt.
Sv
T&C
Trb
TvCR
TvP
TvV
UU
UvA
VAR
VN
VNG
VROM
VU
Vz. ARRvS
Vzngr. Rb.
Vzr. Rb
Wabo
Wet BOPZ
Wet Ghor
Wet MBVEO
Wet OO
Wet OOV
Wet Wrzo
WODC
Wom
Wpolg

Nederlandse Volks-Unie
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Openbaar Ministerie
Outlaw Motorcyle Gang
Opiumwet
Oorspronkelijk Regeringsontwerp
Officier van Justitie
Onteigeningswet
Rechtbank
Voorzieningenrechter rechtbank
Regionaal beleidsteam
Rechter-commissaris
Risicotaxatie-instrument Huiselijk Geweld
rechtsoverweging
Radboud Universiteit
Rijksuniversiteit Groningen
Raad van State
Staatstoezicht op de Mijnen
Wetboek van Strafrecht
Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden
Nederlandse Staatscourant
Wetboek van Strafvordering
Tekst en Commentaar
Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht
Tijdschrift voor Vergoeding Personenschade
Tijdschrift voor Veiligheid
Universiteit Utrecht
Universiteit van Amsterdam
Vereniging voor bestuursrecht
Verenigde Naties
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Vrije Universiteit
Voorzitter Afdeling rechtspraak van de Raad van State
Voorzieningenrechter rechtbank
Voorzieningenrechter rechtbank
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen
Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen
Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast
Wet openbare orde
Wet openbare orde en veiligheid
Wet rampen en zware ongevallen
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Wet openbare manifestaties
Wet politiegegevens

Wth
Wvr
WWM
Zbo

Wet tijdelijk huisverbod
Wet veiligheidsrisico’s
Wet wapens en munitie
Zelfstandig bestuursorgaan

Inhoudsopgave
INLEIDING ................................................................................................................................... 1
1.

Aanleiding en onderzoeksdoel........................................................................................ 1

2.

Opzet ............................................................................................................................... 2

3.

Methode ......................................................................................................................... 4

DEELONDERZOEK I: Openbare-ordebevoegdheden burgemeester .......................................... 7
1. Inleiding.................................................................................................................................. 7
1.

Aard en omvang deelonderzoek I ................................................................................... 7

2.

Methode ......................................................................................................................... 8

3.

Verhouding tot andere deelonderzoeken ...................................................................... 9

4.

Algemene aspecten van gemeentelijk openbare-orderecht ........................................ 10

5.

Rechtsbescherming tegen besluiten van de burgemeester ......................................... 18

2. Artikel 172 Gemeentewet (taak en bevelsbevoegdheid) .................................................... 21
1.

Inleiding......................................................................................................................... 21

2.

Wetsgeschiedenis en omschrijving van de taakopdracht ............................................ 22

3.

Rechtspraktijk taakopdracht ......................................................................................... 23

4.

De lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid) ................................................... 26

5.

Rechtspraktijk ............................................................................................................... 29

6.

Conclusie ....................................................................................................................... 34

3. Artikel 172a en 172b Gemeentewet (voetbalvandalisme en ernstige overlast) ................. 37
1.

Inleiding......................................................................................................................... 38

2.

De bevoegdheid ........................................................................................................... 40

3.

Praktijk .......................................................................................................................... 46

4.

Conclusie ....................................................................................................................... 51

4. Artikel 174 Gemeentewet (in het bijzonder het tweede lid) .............................................. 53
1.

Inleiding......................................................................................................................... 53

2.

De bevoegdheid ........................................................................................................... 54

3.

Praktijk .......................................................................................................................... 58

4.

Conclusie ....................................................................................................................... 60

5. Artikel 175 en 176 Gemeentewet (noodbevel en noodverordening) ................................. 62
1.

Inleiding......................................................................................................................... 62

2.

De bevoegdheid ............................................................................................................ 64

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................... 70

4.

Conclusie ....................................................................................................................... 78

6. Artikel 154a en 176a Gemeentewet (bestuurlijke ophouding) ........................................... 81
1.

Inleiding......................................................................................................................... 82

2.

Bevoegdheid en wetsgeschiedenis ............................................................................... 83

3.

Rechtspraktijk: toepassing bevoegdheid ...................................................................... 92

4.

Conclusie ....................................................................................................................... 97

7. Artikel 151b (aanwijzing veiligheidsrisicogebied) en artikel 174b (spoedfouillering) ......... 99
1.

Inleiding....................................................................................................................... 100

2.

Bevoegdheid artikel 151b (preventief fouilleren op basis van verordening) ............. 101

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................. 104

4.

Spoedfouillering (artikel 174b) ................................................................................... 109

5.

Conclusie ..................................................................................................................... 112

8. Artikel 151c Gemeentewet (cameratoezicht) ................................................................... 114
1.

Inleiding....................................................................................................................... 115

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 115

3.

Praktijk ........................................................................................................................ 121

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 124

9. Artikel 174a Gemeentewet (woningsluiting) ..................................................................... 126
1.

Inleiding....................................................................................................................... 126

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 127

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................. 134

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 140

10. Artikel 13b Opiumwet (bestuursdwang) ......................................................................... 144
1.

Inleiding....................................................................................................................... 144

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 145

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................. 153

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 159

11. Concept-artikel 151d Gemeentewet gedragsaanwijzing bij woonoverlast .................... 161
1.

Inleiding....................................................................................................................... 161

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 162

3.

Behoefte...................................................................................................................... 172

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 173

12. Artikel 509hh Wetboek van Sv (gedragsaanwijzing door OvJ) ........................................ 176
1.

Inleiding....................................................................................................................... 177

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 178

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................. 184

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 188

13. Artikel 540-550 Wetboek van Sv (rechterlijke bevelen ter handhaving openbare orde)190
1.

Inleiding....................................................................................................................... 193

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 194

3.

Rechtspraktijk ............................................................................................................. 202

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 205

14. Artikel 2 Wet tijdelijk huisverbod (huisverbod) ............................................................... 209
1.

Inleiding....................................................................................................................... 210

2.

De bevoegdheid .......................................................................................................... 210

3.

Praktijk ........................................................................................................................ 216

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 220

15. Artikelen 5-7 jo. artikel 2 Wet openbare manifestaties .................................................. 222
1.

Inleiding....................................................................................................................... 223

2.

Bevoegdheid ............................................................................................................... 224

3.

Rechtspraktijk: toepassing .......................................................................................... 227

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 238

16. Artikel 4 Wvr (bevoegdheid bij brand en ongevallen) en andere aspecten van de Wvr 240
1.

Inleiding....................................................................................................................... 241

2.

De bevoegdheden ....................................................................................................... 243

3.

Praktijk ........................................................................................................................ 249

4.

Conclusie ..................................................................................................................... 253

17. Slotbeschouwing .............................................................................................................. 254

DEELONDERZOEK II: De ontwikkeling van het ambt van burgemeester en zijn verhouding tot
andere gemeentelijke ambten .............................................................................................. 264
1.

Inleiding....................................................................................................................... 264

2.

Ontwikkelingen ........................................................................................................... 264

3.

Competentie in het openbare-orderecht; verhouding tussen de ambten................. 276

4.

Tot slot ........................................................................................................................ 294

DEELONDERZOEK III: Scenario’s ter verbetering van inzichtelijkheid en toepasbaarheid van
het openbare-orderecht ........................................................................................................ 297
1.

Inleiding....................................................................................................................... 297

2.

Probleemanalyse......................................................................................................... 297

3.

Algemene observaties................................................................................................. 301

4.

Varianten van herstructurering .................................................................................. 321

5.

Conclusie ..................................................................................................................... 340

SAMENVATTING ..................................................................................................................... 343
Bijlage I Gesprekspartners ..................................................................................................... 347
Bijlage II Literatuur en jurisprudentie .................................................................................... 348
Bijlage III Overzicht deelnemers expertmeeting ................................................................... 367

INLEIDING
1. Aanleiding en onderzoeksdoel
De afgelopen decennia is het aantal openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester
sterk gegroeid. De burgemeester is daarmee een factor van grote betekenis geworden in de
keten van rechtshandhaving in de publieke ruimte.
In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is in 2008
onderzoek verricht naar de op dat moment geldende bevoegdheden.1 Na totstandkoming
van dit onderzoek en de daarin vervatte aanbevelingen is de politieke en wetenschappelijke
discussie over deze bevoegdheden, hun toepassing en hun juridische inbedding niet
verstomd.2 Integendeel: sinds 2008 zijn de bevoegdheden van de burgemeester verder
uitgebreid en is de roep om meer bevoegdheden niet minder luid geworden. Een aantal
aspecten keert in deze discussie met enige regelmaat terug.
Dit betreft onder meer de vraag naar het nut en de noodzaak van bestaande bevoegdheden
en van het al dan niet daaraan toevoegen van nieuwe bevoegdheden. Een aantal bestaande
bevoegdheden lijkt ruime toepassing te vinden; een aantal lijkt slechts zelden of nooit te
worden gehanteerd (te denken valt aan bestuurlijke ophouding en de begeleidingsplicht
voor 12-minners). Nieuwe wetgeving leidt ook tot discussie en onduidelijkheid over de
verhouding tot het bestaande recht. Zo is inmiddels het gebruik van sommige algemene
bevoegdheden omstreden (artikel 172 lid 3 Gemw), omdat er meerdere alternatieven zijn
(APV-bepalingen, artikel 174 en artikel 172a Gemw). De wetgever heeft niet altijd de
onderlinge rangorde van de bevoegdheden bepaald (artikel 172a Gemw). De praktijk lijkt
daarmee te worstelen en lijkt niet alle nieuwe bevoegdheden zonder meer te omarmen: zo
wordt de spoedfouillering (artikel 174b Gemw) die sinds juli 2014 aangewend kan worden,
weinig benut en zetten burgemeesters de praktijk voort dat spoedfouillering geschiedt op
basis van een noodverordening, zoals recentelijk bleek bij het kraanongeluk in Alphen a/d
Rijn en in diverse gemeenten waar zich ongeregeldheden voordeden in verband met
1

E.R. Muller e.a., Bestuur, Recht, bestuur en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: BJu, 2008.
2
Zie bijvoorbeeld het rapport van N. Karsten e.a., Majesteitelijk en magistratelijk. De Nederlandse
burgemeester en de staat van het ambt uit 2014, Kamerstukken 33 750-VII, met een bespreking van de
verschillende rollen, bevoegdheden en de complexiteit die dat met zich brengt. Zie ook diverse publicaties in
E.R. Muller & J. de Vries (red.), Handboek burgemeester, Deventer: Kluwer 2014, m.n. de bijdragen van Elzinga,
De Vries, Muller &Standhardt. Zie over de steeds toenemende complexiteit: H.G.M. Cornelissen & A.B.
Engberts, ‘Burgemeester & Veiligheid’, Gst. 2009/76; A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, TvCR, 2010,
p. 119-145; J. G. Brouwer & A. E. Schilder, ‘Dwalen door het woud van het openbare-orderecht’, Trema 2011,
p. 168-175; S.A.J. Munneke, ‘Grondslag en reikwijdte van openbare-ordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den
Berg e.a.( red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi 2015, p. 1-27. Over verschuivingen in
de rol als openbare-ordehandhaver ook: A.E. Schilder, De drang tot dwang: over bemoeizucht van de lokale
overheid, Den Haag Bju 2010 en H.J.B. Sackers, Herder, hoeder en handhaver, oratie RU, Nijmegen: RU 2010, p.
35. Voorts: H.J.B. Sackers, ‘De burgemeester als veiligheidsbaas’, in: De Burgemeester, Justitiële Verkenningen
2010, nr. 3, p. 86 e.v. en in dezelfde zin: M.A.D.W. de Jong, ‘Lokale openbare-ordehandhaving’, in: F.C.M.A.
Michiels & E. R. Muller (red) Handhaving, Deventer: Kluwer 2014, m.n. p. 377-391 en van deze auteur: De wet
MBVEO, ‘Mateloos maakt machteloos’, JBplus 2011, p. 79-93; A.G. Mein, ‘Uitbreiding bevoegdheden ter
handhaving van de openbare orde en veiligheid. Een versterking of verzwakking van de positie van de
burgemeester?’, TvV 2010, p. 34-44 en tot slot: L.J.J. Rogier, Bestuursrecht of strafrecht. Instrumentaliteit of
moraliteit? Afscheidsrede, EUR 2014.
1

vluchtelingenopvang. De oorzaak kan liggen in een gebrek aan kennis, in eventuele
onduidelijkheid van de wettelijke bepaling, 3 maar ook in de omstandigheid dat het complex
van bevoegdheden zo groot is, met zoveel deels overlappende bevoegdheden, dat het niet
goed te hanteren is.
Voorts worden soms twijfels geuit bij het toekennen van ook andere – niet strikt tot de
openbare orde te rekenen – bevoegdheden aan de burgemeester (te denken valt aan artikel
13b Opiumwet of de Wet tijdelijk huisverbod). Vragen te dien aanzien zijn wat de
verhouding is tussen deze bevoegdheden en de klassieke openbare-ordebevoegdheden, wat
de openbare-ordetaak precies inhoudt, alsmede of het toekennen van dergelijke
bevoegdheden aan de burgemeester wel de juiste keuze is, mede doordat de positie van de
burgemeester binnen en buiten het gemeentebestuur in verandering is. Door deze vragen
heeft de discussie zich uitgebreid: de ontwikkeling van het ambt burgemeester is onderwerp
van discussie geworden.
In dit kader moet dan ook aandacht worden gevraagd voor de politisering van het
burgemeestersambt en ontwikkelingen in de verhouding tussen de burgemeester en met
name de gemeenteraad. Hierbij speelt ook het nadrukkelijk publieke karakter van het
burgemeesterschap en de perceptie van betrokkenen een belangrijke rol. Voorts illustreert
de jurisprudentie rondom vuurwerkzones in Hilversum dat de nadruk op de openbareordetaak van de burgemeester leidt tot discussie over de bevoegdheidsverdeling tussen het
college en de burgemeester.
Daarnaast bestaat – mede naar aanleiding van het hiervoor aangehaalde rapport uit 2008 –
discussie over de vraag of een zekere ‘wildgroei’, ‘inconsistenties’ en ‘versnippering’ in de
openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester tot verwarring en onduidelijkheden
kunnen leiden. In dat kader wordt ook het bundelen van ‘burgemeestersbevoegdheden’ in
een ‘openbare-orde-wet’ door sommigen bepleit. Te dien aanzien geldt als belangrijke vraag
of (en zo ja op welke wijze) dit betekenis heeft voor de omvang van de gemeentelijke
autonomie.
Gelet hierop is in opdracht van het WODC onderzoek gedaan naar het in kaart brengen van
de mogelijkheden om de overzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbareorderecht te verbeteren. Dit rapport geldt als verslag van dit onderzoek.

2. Opzet
Gelet op de hierboven gegeven schets van de achtergrond van dit onderzoek, springt een
aantal nadere onderzoeksthema’s in het oog. Deze kunnen worden verdeeld in drie
hoofdcategorieën. Het betreft:
1. de bevoegdheden zelf;
2. de drager(s) van de bevoegdheden; en
3. de juridische inbedding daarvan.
3

Uit een recent evaluatieonderzoek blijkt dat deze factoren inderdaad een rol spelen. Zie I & O reseach, Eerste
ervaringen met spoedeisend preventief fouilleren, WODC juni 2016, Bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 33
112, 17.
2

Deze drie categorieën worden in dit rapport behandeld in een drietal deelonderzoeken.
Het eerste deelonderzoek betreft de openbare-ordebevoegdheden zelf. Ten aanzien van
deze bevoegdheden is in kaart gebracht hoe deze in de praktijk functioneren en welke
juridische en praktische knelpunten zich daarbij voordoen. Dit betreft de ‘klassieke’
openbare-ordebevoegdheden, zoals deze zijn opgenomen in de Gemeentewet, de Wet
veiligheidsregio’s (voor wat betreft het opperbevel bij brand) en de Wet openbare
manifestaties. Hierbij wordt eveneens de onderlinge verhouding en/of wisselwerking tussen
deze bevoegdheden onderzocht. Voorts is vergelijkbaar onderzoek verricht ten aanzien van
een aantal bevoegdheden, die geen openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester
zijn, maar die niettemin relevant zijn, omdat ze bijdragen hetzij aan een door sommigen
ontwaarde ‘overvloed’ aan burgemeestersbevoegdheden (en derhalve leiden tot kritiek op
de huidige wetgeving), dan wel aan het identificeren van alternatieven om deze regeldruk te
verminderen (en derhalve zouden kunnen leiden tot schrapping van bepaalde
bevoegdheden). Verder biedt deze exercitie de gelegenheid inzichtelijk te maken waarin
openbare-ordebevoegdheden overeenkomen met of juist verschillen van overige
bevoegdheden. Dit is bovendien behulpzaam bij het beoordelen van de veranderende rol
van de burgemeester. Tot slot is onderzoek naar deze bevoegdheden van belang voor de
beoordeling of deze bevoegdheden op een zinvolle wijze zijn te clusteren met de
bevoegdheden van de burgemeester ten aanzien van de handhaving van de openbare orde.
Het tweede deelonderzoek betreft de dragers van de bevoegdheden. Gelet op zijn grote
bevoegdhedenarsenaal staat de burgemeester daarin centraal. Het burgemeestersambt is
de afgelopen decennia aan grote verandering onderhevig geweest. Voorts is het niet
uitgesloten dat drastischer verandering kan worden geïnitieerd (bijvoorbeeld ten aanzien
van diens benoemingswijze). Eén en ander heeft van de burgemeester een functionaris
gemaakt die sterker dan voorheen afhankelijk is van lokale politiek en lokale beeldvorming
en die – meer dan voorheen – ter politieke en publieke verantwoording wordt geroepen.
Hoewel dit gegeven de inhoud van de openbare-ordebevoegdheden niet direct aantast,
heeft dit wel degelijk gevolgen voor de wijze waarop en de bereidheid waarmee deze al dan
niet worden toegepast. Het gaat in dit onderzoek dus zeker niet primair om een andere
aanstellingswijze van de burgemeester, laat staan om uitspraken te doen over de gewenste
wijze van aanstelling. Men kan echter moeilijk de ontwikkelingen rond het
burgemeestersambt, waaronder ook de toegenomen politisering van het ambt (o.a.
zichtbaar via de toegenomen invloed van de raad op zijn benoeming en ontslag), buiten
beschouwing laten als het gaat om de analyse van verdeling en uitoefening van
bevoegdheden.
Niettemin zijn ook andere organen die vergelijkbare bevoegdheden uitoefenen in het
onderzoek betrokken. Dit geldt ook voor de verhouding tussen deze organen en de
burgemeester (en in voorkomende gevallen ook de verhoudingen tussen deze organen
onderling). Hierbij gaat het om de verhouding tussen de burgemeester en de raad, alsmede
tussen de burgemeester en het college (die soms vergelijkbare bevoegdheden uitoefenen
op grond van de APV).
Het derde deelonderzoek betreft een meer wetssystematisch onderzoek naar de vraag
welke de juridische gevolgen zijn van het op een andere manier systematiseren van de
betreffende bevoegdheden, bijvoorbeeld door deze onder te brengen in een afzonderlijke
wet. Hierbij kan worden gedacht aan de vraag wat zulks zou betekenen voor de omvang van
3

de gemeentelijke autonomie en mogelijke veranderingen in toezichtregimes die daarvan het
gevolg zouden kunnen zijn. Ook wordt aandacht gevraagd voor de voor- en nadelen van
verschillende scenario’s van (her)structurering en systematisering.

3. Methode
Aldus is gekozen voor een in de kern gemeenterechtelijk onderzoek. De daarbij gehanteerde
onderzoeksmethode bestond primair uit grondig bureauonderzoek naar literatuur en
jurisprudentie. De in dit onderzoek opgedane kennis is getoetst en van een praktische
context voorzien door middel van interviews en een expertmeeting.
Het doel van de interviews was gelegen in het verkrijgen van inzicht in de werking van de
bevoegdheden in de praktijk. Hiertoe is een achttiental interviews gehouden met
burgemeesters en hun ambtenaren, gespecialiseerd in openbare-ordebeleid.4 Daartoe is
een diverse onderzoekspopulatie samengesteld (grote/middelgrote/kleine, met/zonder
betaald voetbalorganisatie, stedelijk gebied/platteland, grensregio of niet). De interviews
zijn semigestructureerd opgezet. Dit houdt in dat voor elke gemeente is gewerkt met een
vaste set van open vragen, die – al naar gelang daartoe aanleiding was – is aangevuld met
vragen over zaken die voor bepaalde gemeenten specifiek van belang bleken. De interviews
duurden ongeveer 1,5 tot 2 uur en zijn over het algemeen afgenomen met de
burgemeester, in bijzijn van een of meer ambtenaren. 5 In veel gevallen was de
burgemeester slechts voor een deel van het interview aanwezig. Voorafgaand aan de
interviews is een korte schriftelijke vragenlijst rondgezonden. Deze is door 16 van de 18
betrokken gemeenten ingevuld geretourneerd. Hieruit is een schat aan informatie naar
boven gekomen, die in de verschillende deelonderzoeken is verwerkt. Van belang daarbij is
om op te merken dat representativiteit ten aanzien van de onderzoekspopulatie niet wordt
geclaimd. Sterker nog, grotere gemeenten waren enigszins oververtegenwoordigd. Dit
laatste houdt vooral verband met de omstandigheid dat de bevoegdheden die in dit
onderzoek centraal staan, vooral in grotere gemeenten veelvuldig worden gebruikt. Omdat
de interviews vooral bedoeld waren om inzicht te krijgen in de wijze waarop de
verschillende bevoegdheden in de praktijk kunnen worden toegepast en hoe zij eventueel
met elkaar interfereren, bleken juist deze gemeenten hierin voldoende inzicht te kunnen
verschaffen.
Gelet op het bovenstaande is niet getracht de respons tijdens de interviews of in de
schriftelijke vragenlijsten te onderwerpen aan een kwantitatieve analyse. De uitkomsten
kunnen dus ook niet zonder meer worden geëxtrapoleerd naar een algemeen beeld dat zou
gelden voor alle Nederlandse gemeenten. Dat neemt niet weg dat uit de interviews en de
vragenlijsten de nodige praktijksignalen zijn af te leiden. Zeker daar waar de uitkomsten
hiervan overeenkomen met hetgeen uit eerder onderzoek of jurisprudentie bekend is of
daar waar zij vrijwel eensluidend zijn, zijn deze signalen in het rapport vermeld.
Naast de interviews met de burgemeesters zijn interviews gehouden met de directeur van
een veiligheidsregio, met een gebiedsofficier van justitie en met ambtenaren van het
4

Zie bijlage I voor een overzicht van de betrokken gemeenten.
In de gemeente Rotterdam is uitsluitend met ambtenaren gesproken; in Den Helder uitsluitend met de
burgemeester.

5

4

ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze interviews zijn vooral benut
voor het vergroten van de achtergrondinformatie van de meest betrokken onderzoekers.
Ten slotte is een expertmeeting georganiseerd. 6 Hiertoe is een selectie gemaakt van
erkende experts op het gebied van openbare-orderecht uit zowel wetenschap als praktijk.
Ten aanzien van de praktijkexperts ging het dan vooral om ambtenaren van gemeenten en
van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Verder zijn hierin leden van de rechterlijke
macht (staande en zittende magistratuur) betrokken, die in hun dagelijkse praktijk te maken
hebben met openbare-orderecht en aanverwante zaken.

6

Zie bijlage III voor een overzicht van de deelnemers.
5

6

DEELONDERZOEK I: Openbare-ordebevoegdheden burgemeester
1. Inleiding
1. Aard en omvang deelonderzoek I
Dit deelonderzoek betreft de openbare-ordebevoegdheden zelf. Dit onderzoek vormt een
basisvoorwaarde voor nader onderzoek naar de mogelijkheden om overzichtelijkheid en
toepasbaarheid van het openbare-orderecht te verbeteren. Immers, zonder een duidelijk
beeld van deze bevoegdheden, is het onmogelijk onderzoek te doen naar mogelijke
clustering, signalering van ‘overlap en onwerkbaarheid’ en ‘gaten’ in het stelsel van de
handhaving van de openbare orde.
Nadruk op klassieke, wettelijke openbare-ordebevoegdheden
Ten aanzien van deze bevoegdheden zal hieronder in kaart worden gebracht welke
juridische en praktische knelpunten zich daarbij voordoen. Het betreft vooral de ‘klassieke’
openbare-ordebevoegdheden, zoals deze zijn opgenomen in de Gemeentewet (Gemw,
artikel 151b, 151c, 154a, 172 t/m 176a), de Wet veiligheidsregio’s (Wvr, artikel 4 lid 2) en de
Wet openbare manifestaties (Wom, artikel 5 t/m 7 jo. artikel 2). In de beschrijving van deze
bevoegdheden, maar ook in de conclusie wordt aangegeven wat de onderlinge verhouding
en/of wisselwerking tussen deze bevoegdheden is.
Openbare-ordebevoegdheden in APV’s
Een dergelijke wisselwerking is eveneens onderzocht ten aanzien van openbare
ordebepalingen met de APV. Juist om deze wisselwerking inzichtelijk te maken, is gekozen
voor een opzet waarin de APV-bepalingen niet afzonderlijk worden besproken. Omdat veel
van deze APV-bevoegdheden een sterk verband vertonen met bepaalde wettelijke
bevoegdheden (in het bijzonder de bevoegdheden in de artikelen 172, 172a, 174 en 151b154a), zijn de APV-bevoegdheden meegenomen in de bespreking van de wetsartikelen
waarmee zij de grootste verwantschap vertonen.
Andere bevoegdheden: strafrecht, hulpverlening
Verder is vergelijkbaar onderzoek verricht naar een aantal andere bevoegdheden. Het
betreft ten eerste burgemeestersbevoegdheden die niet (primair) strekken tot handhaving
van de openbare orde, te weten artikel 13b Opiumwet, het voorgestelde artikel 151d Gemw
en het tijdelijk huisverbod (artikel 2 Wth). Handhaving van de openbare-orde kan hierbij als
motief wel een rol spelen voor het overheidsoptreden, maar dat hoeft niet het geval te zijn.
In geval van artikel 13b Opiumwet (Opw) gaat het primair om bescherming van de
gezondheid en daarnaast om strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde; concept-artikel
151d ziet deels op bescherming van de openbare orde maar ook op situaties waarbij deze
niet nadrukkelijk in het geding is en bijvoorbeeld het woongenot van individuele buren
beschermd moet worden. In geval van het huisverbod is het openbare-ordemotief zelfs
7

afwezig en gaat het om hulpverlening (artikel 2 Wth). Om meerdere redenen is deze
bevoegdheid toch relevant voor dit onderzoek. Net als bij de openbare-ordebevoegdheden
is de burgemeester hier het bevoegde ambt vanwege het feit dat hij het gezag over de
politie heeft (artikel 11 Politiewet 2012). Tevens betreft het, net als bij ordehandhaving, een
problematiek waarbij snel en daadkrachtig overheidsoptreden nodig is. Tot slot is deze
burgemeestersbevoegdheid, net als de bevoegdheid inzake demonstraties, 7 maar anders
dan de meeste openbare-ordebevoegdheden, buiten de Gemeentewet geregeld.
Ten tweede is onderzoek verricht naar bevoegdheden die niet aan de burgemeester
toekomen maar die wel direct invloed kunnen hebben op ordehandhaving in de gemeente,
omdat zij het gedrag van ordeverstoorders kunnen beïnvloeden. Het betreft de rechterlijke
bevelen ter handhaving van de openbare orde (artikel 540-550 Sv), de gedragsaanwijzingen
van de officier van justitie (artikel 509hh Sv) en de bevoegdheid van artikel 39 Wvr van de
voorzitter van de veiligheidsregio.
De relevantie van de bespreking van deze andere bevoegdheden schuilt in de mogelijkheid
die daardoor wordt geboden om inzichtelijk te maken waarin (klassieke) openbareordebevoegdheden overeenkomen met of juist verschillen van overige bevoegdheden van
burgemeesters of andere actoren. Het identificeren van deze overeenkomsten en
verschillen is om vier redenen behulpzaam voor het beantwoorden van de hoofdvragen van
dit onderzoek. Eerst en vooral is dit het geval omdat dit inzicht geeft in de vraag in hoeverre
deze overeenkomsten en verschillen het überhaupt mogelijk maken deze bevoegdheden
(vooral diegenen die toekomen aan de burgemeester) op een zinvolle wijze te clusteren met
de klassieke openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester. Een tweede reden is dat
onderzoek naar deze andere bevoegdheden inzicht geeft in de vraag in hoeverre er sprake is
van ‘overvloed’ en of het mogelijk is alternatieven (bijvoorbeeld ten aanzien van
vergelijkbare bevoegdheden die berusten bij andere gezagsdragers) te identificeren die deze
overvloed zouden kunnen verminderen. Specifiek voor het tweede deelonderzoek schuilt
een derde rechtvaardiging voor de bespreking van deze andere bevoegdheden in het bieden
van enig inzicht in de overige taken van de burgemeester voor zover dat behulpzaam is bij
het beoordelen van zijn veranderende rol. Dit speelt immers vooral ten aanzien van die
bevoegdheden waar het klassieke motief van handhaving van de openbare orde niet of
slechts op de achtergrond speelt. Tot slot geeft bespreking een beeld van de uitoefening van
bevoegdheden in een andere juridische context dan die van een organieke wet als de
Gemeentewet. Dit is relevant voor deelonderzoek III waar onder meer bezien wordt of het
voor de toepasbaarheid en inzichtelijkheid van het openbare-orderecht zinvol zou zijn om
de regelgeving (deels) elders onder te brengen.

2. Methode
In deelonderzoek I is gebruik gemaakt van de klassiek juridische methoden van onderzoek.
Hierbij stond derhalve centraal het onderzoek naar de wetsgeschiedenis van de
verschillende bevoegdheden, eventuele jurisprudentie daaromtrent en de literatuur
alsmede evaluatieonderzoek, voor zover voorhanden. Na afronding van het
interviewonderzoek zijn de resultaten in dit bureauonderzoek verwerkt.8
7
8

Zie de Wet openbare manifestaties.
Zie voor opzet en verantwoording van dit onderdeel van het onderzoek de inleiding bij dit onderzoek.
8

Format bespreking bevoegdheden
Voor de bespreking van de verschillende bevoegdheden is gebruik gemaakt van een format
dat onderlinge vergelijking zoveel mogelijk beoogt te vergemakkelijken. Naast de bespreking
van de hierboven genoemde bronnen, voorziet dit format in de bespreking van de volgende
aspecten, die bij elke bevoegdheid (voor zover van toepassing) aan de orde komen:
1. de verhouding van de besproken bevoegdheid tot de meest ‘naastgelegen’ overige
bevoegdheden (uit de wet of uit APV’s) en (voor zover van toepassing) de
verhouding van de besproken bevoegdheid tot vergelijkbare bevoegdheden die door
andere ambtsdragers kunnen worden uitgeoefend;
2. de wetsgeschiedenis en eventuele belangrijke tussentijdse wijzigingen van de
bevoegdheid;
3. de belangrijkste voorwaarden voor toepassing van de besproken bevoegdheid
inclusief de mogelijkheid om daarbij de uitoefening van grondrechten te beperken;
4. de mogelijkheden van rechtsbescherming;
5. de positieve punten en/of de knelpunten die ten aanzien van de besproken
bevoegdheid uit jurisprudentie, literatuur en evaluatieonderzoek te destilleren zijn;
6. de resultaten uit de interviews: ondersteunen en/of corrigeren zij het beeld uit het
bureauonderzoek?
7. conclusie
Het format voorziet er in wetsgeschiedenis en wettelijke regeling enerzijds en de
(rechts)praktijk anderzijds, zoals deze mede naar voren komt uit literatuur, jurisprudentie en
interviews 9 uit elkaar te trekken om zo duidelijk te maken in hoeverre de rechtspraktijk
aansluit bij hetgeen de wetgever oorspronkelijk beoogde en gelet op de wettekst vervolgens
regelde.
Behandeling van algemene aspecten van openbare-ordehandhaving in de gemeente
Voor enkele onderwerpen geldt dat de bespreking daarvan bij veel van de onderzochte
bevoegdheden inhoudelijk grotendeels overeenkomt. Het betreft de vraag naar de invulling
van het begrip openbare-ordehandhaving in de Gemeentewet, de voorwaarden waaronder
grondwettelijk en/of verdragsrechtelijk beschermde grondrechten beperkt mogen worden,
de mogelijkheid van delegatie en mandaat van bevoegdheden van de burgemeester en de
rechtsbescherming tegen beslissingen van de burgemeester. Om herhaling bij de
behandeling van de afzonderlijke bevoegdheden te voorkomen, bespreken wij in par. 4
eerst deze algemene aspecten van ordehandhaving.

3. Verhouding tot andere deelonderzoeken
Als gezegd, dit eerste deelonderzoek geldt als basis voor de beide overige deelonderzoeken.
Voor zowel de positie van de burgemeester – en andere relevante actoren – als de vraag op
welke wijze diens taak en bevoegdheden juridisch zouden moeten worden ingekleed, is een
gedegen analyse van de betreffende bevoegdheden onontbeerlijk. Door hiermee te
beginnen kan de uitoefening van deze bevoegdheden in deelonderzoek II in de relevante
9

Respectievelijk nrs. 1-4 en nrs. 5-6 van het hiervoor gegeven overzicht van besproken aspecten.
9

politiek-bestuurlijke en constitutionele context worden geplaatst. Waar problemen in de
toepassing van openbare-ordebevoegdheden zich hebben voorgedaan, of bevoegdheden
niet gebruikt worden, is het van belang dit te markeren. Dit kan immers eveneens
betekenen dat deze bevoegdheden juist wel of niet zinvol onderdeel kunnen zijn van een
eventuele herzieningsoperatie ter verbetering van de overzichtelijkheid en toepasbaarheid
van het openbare-orderecht.
Voorts biedt deze beschrijving en analyse de mogelijkheid om in deelonderzoek III te
kunnen bezien wat de voor- en nadelen van de huidige arrangementen zijn en welke
clusteringen en/of andere alternatieve wijzen van regeling denkbaar zijn ter verbetering van
de overzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbare-orderecht.

4. Algemene aspecten van gemeentelijk openbare-orderecht
4.1 Inleiding
Zoals besproken in par. 1.2 komen allereerst enkele algemene aspecten van het openbareorderecht aan bod. Voor zover deze een specifiek op de te bespreken bevoegdheid
toegesneden invulling krijgen, komen deze ook bij de afzonderlijke bevoegdheden aan de
orde.10
Achtereenvolgens passeren de revue: het begrip openbare orde in het gemeenterecht (par.
4.2), de voorwaarden voor beperking van grondrechten uit de Grondwet (GW) en het
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) (par. 4.3), de mogelijkheden tot delegatie en mandaat van burgemeestersbevoegdheden (par. 4.4) en rechtsbescherming tegen beslissingen van de burgemeester,
inclusief de mogelijkheid tot strafrechtelijke handhaving van burgemeestersbevelen door
middel van artikel 184 Sr (par. 5).
4.2 Het begrip openbare-ordehandhaving gerelateerd aan burgemeestersbevoegdheden
in de Gemeentewet
Voor de toepassing van veel van de in dit onderzoek besproken bevoegdheden geldt als
voorwaarde dat sprake moet zijn van een (ernstige dreiging van) verstoring van de openbare
orde. Wat is hier de betekenis van het begrip ‘openbare orde’ en wat houdt dan handhaving
van de openbare orde door de burgemeester in?
De wetsgeschiedenis van de Gemeentewet, 11 de jurisprudentie en de literatuur geven
daarover in beperkte mate uitsluitsel. ‘Openbare orde’ is het niveau van rust in de zin van
‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein, ofwel het openbare

10

Zo is bijvoorbeeld bij de bestuurlijke ophouding en bij het tijdelijk huisverbod afgeweken van het reguliere
stelsel van rechtsbescherming: Vgl. artikel 7:1 en 8:81 Awb met artikel 154a leden 10-13 Gemw en artikel 6
Wth. Bij bevoegdheden zoals artikel 174b Gemw en artikel 540 Sv geldt een afwijkend openbare-ordebegrip.
11
Voorts de wetsgeschiedenis van de Politiewet 1992 die destijds ook in behandeling was. Zie over het
openbare-ordebegrip in de gemeentewet m.n. Kamerstukken II 1980/81, 16 812, 3, p. 6-7; Kamerstukken II
1998/89, 19 403, 10, p. 89; Handelingen I 13 december 1988, p. 11-370.
10

gemeenschapsleven. 12 Met ‘orde’ wordt een situatie van rust en regelconform gedrag
aangeduid. Met de term ‘openbare’ wordt van oudsher gedoeld op voor publiek
toegankelijke ruimte en gebouwen. Het voorgaande betekent dat verstoring van de
openbare orde in de zin van de Gemeentewet niet hetzelfde hoeft te zijn als het plegen van
een strafbaar feit: naar aanleiding van een gebiedsverbod ter handhaving van de openbare
orde voor een pedoseksueel, oordeelde de rechter bijvoorbeeld dat het gevaar van het
opnieuw plegen van een ernstig misdrijf, zoals kindermisbruik, op zichzelf geen verstoring
van de openbare orde in gemeenterechtelijke zin oplevert.13 Hier voegen wij er aan toe dat
de term ‘openbare orde’ in het strafrecht en civielrecht expliciet met een andere betekenis
wordt gebruikt dan in de Gemeentewet het geval is. Zo bevat de Titel ‘Misdrijven tegen de
openbare orde’ (artikel 121-151c Sr) behalve misdrijven waarbij het openbare leven in het
geding is, ook een aantal misdrijven waarbij dat zeker niet het geval is. 14 In de laatste
gevallen ziet het begrip ‘openbare orde’ net als in het civiele recht en in het procesrecht op
een norm die van zeer grote betekenis is. Denk bijvoorbeeld aan de ontvankelijkheidsvraag
in het procesrecht en aan artikel 151b Sr waarin exploitatie van draagmoederschap
strafbaar is gesteld. Schending van normen die in deze zin “van openbare orde” zijn kan
mogelijkerwijs grote gevolgen hebben voor het (proces)recht en/of grote verontwaardiging
veroorzaken. Het betreft echter geen openbare-ordeverstoring in gemeentewettelijke zin.
Wie bepaalt vervolgens de precieze invulling van het openbare-ordebegrip in
gemeentewettelijke zin? Landelijk beleid en dito regelgeving beïnvloeden weliswaar de
lokale openbare orde, 15 maar de gemeentelijke ambten, waaronder de burgemeester, 16
kunnen door lokale regelgeving, besluitvorming en beleid in hoge mate bepalen wat in het
lokale publieke domein het gewenste niveau van rust (‘de openbare orde’) is en wanneer
sprake is van (ernstige vrees voor) een verstoring van die openbare orde. De materiële
invulling van het begrip openbare orde(verstoring) in gemeenterechtelijke zin, wordt
daardoor ook deels lokaal bepaald door uitoefening van autonome bevoegdheden en kan
van gemeente tot gemeente anders worden ingevuld; daarbij geldt in relatie tot de
12

Zie: J.J.H. Suyver, Naar een codificatie van ordebevoegdheden (preadvies), Handelingen NJV 1985, W.E,J.
Tjeenk Willink: Zwolle 1985, p. 154; B.M.J. van der Meulen, Ordehandhaving. Actoren, instrumenten en
waarborgen, (diss. Amsterdam VU), Deventer: Kluwer 1993, p. 19-22 (met opgave oudere literatuur);
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging. Openbare-ordehandhaving en de persoonlijke vrijheid, (diss. Utrecht),
Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 21-24 en haar: Algemeen commentaar bij artikel 172, lid 1 De
Gemeentewet en haar toepassing, Online (laatst bijgewerkt september 2016); A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga,
Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, 2004, Deventer: Kluwer, p. 389-392; H.Ph.J.A.M. Hennekens,
Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer 2013, p. 6-21 S.A.J. Munneke, Grondslag en reikwijdte van openbareordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri
2015, p. 12-27; A.J. Wierenga, ‘Bestuur en openbare orde. Over openbare orde, de bevoegdheidsverdeling bij
handhaving daarvan en ordebevelen onder de Algemene wet bestuursrecht’, in: A.J. Wierenga e.a. Openbareorderecht in ontwikkeling, Preadviezen Jonge VAR, Den Haag: Bju 2016..
13
Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven).
Vergelijk ook de daarin aangehaalde uitspraak van de voorzieningenrechter. Anders, maar waarschijnlijk
onjuist: Rb ’s-Hertogenbosch 22 december 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:7606 (Imams). Zie over de uitspraak
ook: J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Haatpredikers, openbare orde en het censuurverbod’, NJB 2016/556.
14
Misdrijven tegen de openbare orde zijn bijvoorbeeld: opruiing in het openbaar, maar ook het afluisteren van
binnen de woning gevoerde gesprekken, het wederrechtelijk verkopen van een computerwachtwoord, het
heimelijk fotograferen op besloten plaatsen en het exploiteren van draagmoederschap: artikel 139a e.v.
15
Denk bijvoorbeeld aan het gedoogbeleid inzake drugsgebruik, wetgeving inzake drankgebruik door jongeren,
specifieke wetgeving inzake openbare-ordethema’s zoals de Wom en de Wvr en uiteraard hoofdstuk XI Gemw.
16
De verhouding tussen de burgemeestersbevoegdheden en bevoegdheden van de raad en het college wordt
besproken in deelonderzoek II.
11

openbare-ordehandhaving door de burgemeester ook weer dat het regulering van het
openbare gemeenschapsleven op, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte betreft. 17
Het voorgaande levert geen echt concrete invulling van het begrip openbare orde op. Daar
zijn meerdere redenen voor. Opvallend aspect van de uiteenzettingen in de
wetsgeschiedenis, literatuur en jurisprudentie over het gemeenterechtelijke begrip
openbare orde is, dat voortdurend het begrip openbare orde in de omschrijvingen
terugkomt, zonder dat wordt aangegeven wat het is. Bij de vrij talrijke recente
wetswijzigingen in hoofdstuk XI (burgemeestersbevoegdheden) van de Gemeentewet
ontbreken actuele, grondige beschouwingen over dit begrip.18 Uiteindelijk kan het begrip
ook niet precies afgebakend worden: bij ernstig en acuut gevaar en geweld in de publieke
ruimte moeten de lokale overheid c.q. de burgemeester en de politie kunnen optreden om
de burgers te beschermen. Gebruik van een deels open begrip als ‘openbare orde’ zorgt
voor de nodige en vereiste flexibiliteit. Openbare orde is dus deels een containerbegrip dat
zich blijft ontwikkelen en daartoe ook een zekere ruimte moet bezitten. Dit kan echter wel
problematisch worden uit het oogpunt van het specialiteitsbeginsel, als vervolgens het
(vage) openbare-ordebegrip een alsmaar uitdijende basis wordt voor bevoegdheden van
een bestuursorgaan zoals de burgemeester. Zo kan dan discussie ontstaan over een te grote
concentratie van bevoegdheden bij een ambt en tegelijkertijd kan dat vragen oproepen over
de verhouding tot de bevoegdheden van andere ambten. In deelonderzoek II wordt hier
nader op ingegaan.
Een zekere vaagheid is inherent aan het begrip openbare orde. Is dat een probleem in de
praktijk? In een aantal interviews is de expliciete vraag gesteld of geïnterviewden
(burgemeesters en hun ondersteuners) problemen ervaren met het hanteren van wettelijke
criteria en termen zoals ‘openbare orde’ of ‘voor het publiek toegankelijk’. 19 Dit bleek in
overweldigende mate niet het geval te zijn. Slechts vanuit één gemeente (van de achttien)
kwam het signaal dat een eenduidiger begrippenkader wenselijk zou zijn.
Het begrip openbare orde is de basis van de burgemeestersbevoegdheden en de kern van
de taak die in artikel 172 Gemeentewet is vastgelegd. Waartoe verplicht dat de
burgemeester? Handhaving van de openbare orde door de burgemeester omvat de zorg
voor en de plicht tot het feitelijk bewaren en herstellen van de lokale openbare orde en de
zorg voor de naleving van regels bij niet-naleving waarvan de orde en rust in het lokale
openbare leven worden verstoord. 20 Hoewel het openbare leven, de publiek toegankelijke

17

Kamerstukken II 1980/81, 16 812, 3, p. 6-7; Kamerstukken II 1998/89, 19 403, 10, p. 89; Handelingen I
13 december 1988, p. 11-370.
18
Desalniettemin zijn er sterke aanwijzingen dat het burgemeestersambt zich zodanig ontwikkelt dat hij in
ruimere zin voor orde, veiligheid en hulpverlening verantwoordelijk wordt. Zie daarover deelonderzoek II.
19
In veel interviews is het expliciet stellen van deze vraag achterwege gebleven, vooral in die gevallen waarin
burgemeesters hadden aangegeven goed tot zeer goed uit de voeten te kunnen met hun
bevoegdhedenarsenaal op het terrein van de openbare orde. Hieruit kon genoegzaam worden gedestilleerd
dat deze geïnterviewden in de praktijk geen problemen ervaren met het hanteren van deze begrippen. De
invulling die de geïnterviewden aan het begrip openbare orde gaven is daarbij (dus) niet besproken.
20
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 49 en 147; Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 87-88. De
regering heeft ook andere, ruimere omschrijvingen gegeven, maar kwam daar later niet op terug. Uiteindelijk
is deze afbakening aangehouden. Zie uitgebreider hierover: M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging, (diss. UU),
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 16-20 en voor het onderzoek naar de opvattingen in de literatuur: p. 2124. Zie voor een recent overzicht A.J. Wierenga, ‘Bestuur en openbare orde. Over openbare orde, de
12

ruimte centraal staat, kan de handhaving zich tot op zekere hoogte tot een ruimer gebied
uitstrekken: als gedragingen in een woning een negatieve invloed hebben op de orde in de
publieke ruimte dan kan ordehandhavend optreden gerechtvaardigd zijn. De bevoegdheid
een woning te sluiten (artikel 174a) is hier een voorbeeld van. 21
Van verstoring is volgens de Hoge Raad sprake in geval van een aantasting van enige
betekenis van de normale gang van zaken in of aan de openbare ruimte. Het hoeft niet om
wanordelijkheden onder het publiek tegen te gaan. 22 Onder omstandigheden kan de orde
ook verstoord worden zonder dat wettelijke normen zijn geschonden. Dat zijn echter
uitzonderingsgevallen. In een rechtsstaat moet handhavend optreden in de regel gekoppeld
zijn aan normovertreding. 23 Dat verhindert overigens niet dat de Gemeentewet op diverse
plaatsen preventief optreden ter handhaving van de openbare orde mogelijk maakt. 24 Doel
van zijn bestuurlijke optreden moet in alle gevallen herstel of behoud van de openbare orde
zijn: het betreft derhalve reparatoire, bestuurlijke maatregelen en niet, zoals in het
strafrecht, punitieve maatregelen.
De regels die de orde en rust in de gemeente waarborgen zullen primair door de wetgever
(artikel 81 GW) en gemeenteraad (artikel 127 GW jo artikel 147 en 149 Gemw) worden
vastgesteld. Nadere regelgeving door het college en bestuurscommissies is mogelijk (artikel
156 Gemw). Daarnaast kan de burgemeester noodverordeningen afkondigen (artikel 176
Gemw). Concrete gedragsnomen ter handhaving van de openbare orde kan de
burgemeester vaststellen op basis van zijn specifieke bevoegdheden zoals artikel 172 lid 3
en artikel 172a Gemw.
Deels overlapt de ordehandhaving met strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
Strafrechtelijke handhaving is echter, anders dan ordehandhaving primair gericht op
opsporing, vervolging en bestraffing van strafbare feiten.25
Ordehandhaving omvat tevens de taak een preventiebeleid te ontwikkelen. Bij de
burgemeester rust de algemene zorg voor preventie van criminaliteit die invloed heeft op
de orde en rust in de gemeentelijke samenleving. Justitie is daarentegen belast met
speciale, persoonsgerichte preventie.
Samenvattend is openbare orde een bepaalde toestand in de publieke ruimte, en wel een
normale situatie van orde en rust. Het begrip heeft een andere betekenis dan in het
strafrecht en civielrecht, waar niet de link met de openbare ruimte nodig is en openbare
orde ook kan zien op een norm die van fundamenteel belang is. Voorts kan naar aanleiding
van de parlementaire behandeling ook geconcludeerd worden dat ordehandhaving zich
voor wat betreft doelstelling onderscheidt van strafrechtelijk optreden: bestuurlijk,
reparatoir optreden versus justitieel, punitief optreden. Voorgaande onderscheiding betreft
bevoegdheidsverdeling bij handhaving daarvan en ordebevelen onder de Algemene wet bestuursrecht’, in: A.J.
Wierenga e.a. Openbare-orderecht in ontwikkeling, Preadviezen Jonge VAR, Den Haag: Bju 2016.
21
Wel kan het dan zijn dat bijzondere voorwaarden aan de bevoegdheid(suitoefening) worden gesteld i.v.m.
de omstandigheid dat het optreden beperking van grondrechten impliceert.
22
HR 30 januari 2007, AB 2007/131 (Den Haag), met literatuuroverzicht in de conclusie van A-G Knigge.
23
Eerst achtte de regering dat niet mogelijk: Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 88, met o.a. invoeging
van de lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172 lid 3) moest deze opvatting wel verruimd worden: zie nr. 64
(Amendement Stoffelen/Van der Burg) en Handelingen I 11 februari 1992, p. 17-548.
24
Artikel 172 lid 3, artikel 172a en b, artikel 174a lid 2, artikel 174b, artikel 175-176 Gemw.
25
Handelingen I 13 december 1988, p. 11-548.
13

ook het preventiebeleid: de burgemeester heeft een taak om beleid te voeren en
maatregelen te nemen om zo te voorkomen dat de openbare orde (in gemeenterechtelijke
zin) wordt verstoord. Justitie heeft de taak strafbare feiten te voorkomen (generale
preventie) en de maatschappij te beschermen tegen gevaarlijke personen (speciale
preventie).
4.3 Beperking van grondrechten beschermd door de Grondwet en/of het EVRM
Openbare-ordehandhaving door de burgemeester leidt met grote regelmaat tot beperking
van de uitoefening van grondrechten. Met name de betogingsvrijheid (artikel 9 GW/artikel
11 EVRM), het recht op privacy (artikel 10 GW/artikel 8 EVRM) en de bewegingsvrijheid
(artikel 2 Vierde Protocol EVRM) zijn vaak in het geding.26 Welke voorwaarden gelden voor
beperking van grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde grondrechten? 27
Grondwettelijk beschermde grondrechten kunnen in beginsel alleen beperkt worden als de
Grondwet daarvoor expliciet een grondslag bevat. De Grondwet wijst veelal de formele
wetgever aan als het ambt dat bevoegd is tot beperking. Delegatie van die
beperkingsbevoegdheid is geoorloofd, als de Grondwet dit uitdrukkelijk toestaat. Daarvoor
hanteert de grondwetgever een vaste terminologie: de beperkingsclausule moet dan het
zelfstandig naamwoord ‘regels’, een vorm van het werkwoord ‘regelen’ of de term ‘bij of
krachtens’ bevatten. Wil de formele wetgever de beperkingsbevoegdheid overdragen,
bijvoorbeeld aan de gemeenteraad of de burgemeester, dan moet hij dit via een specifieke
regeling doen, ofwel de wetgever moet in de wet aangeven wie, onder welke voorwaarden,
bevoegd is de uitoefening van een bepaald grondrecht te beperken. Alle beperkingen, zowel
bijzondere (doelbewuste, met het oog op een bepaald grondrecht gerichte beperkingen) als
algemene (min of meer onbedoelde beperkingen die als neveneffect van een regeling met
een ander doel dan grondrechtenbeperking optreden), moeten – volgens het
grondwettelijke systeem – dus tot een grondwettelijke beperkingsclausule terug te voeren
zijn.28 Dit beperkingssysteem heeft tot codificatie van het openbare-orderecht geleid. Het
verklaart de totstandkoming van de Wet openbare manifestaties en de codificatie van veel
openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet. Met deze regelgeving kent de wetgever
26

Uit de bespreking van de openbare-ordebevoegdheden blijkt dat ook het recht op persoonlijke vrijheid
(artikel 15 GW/artikel 5 EVRM), de uitingsvrijheid (artikel 7 GW/artikel 10 EVRM), de fysieke integriteit (artikel
12 GW/artikel 3 EVRM) geraakt kunnen worden.
27
Het IVBPR en het Handvest van de grondrechten van de EU blijven hier buiten beschouwing. Het Handvest
heeft tot dusver geen zichtbare invloed op openbare-ordehandhaving door de burgemeester. Het IVBPR speelt
in de nationale jurisprudentie wel een rol – en wordt in die zin ook meegenomen in het onderzoek- maar de
inhoud van het verdrag en het beperkingssysteem wijken, voor zover relevant voor openbare-ordehandhaving,
grosso modo niet af van het EVRM. Het toezicht op naleving van het EVRM is echter sterker door het
individuele klachtrecht en de competentie van het EHRM (artikel 19 e.v. EVRM). Een dergelijk
toezichtssysteem ontbreekt bij het IVBPR.
28
Uitgebreider: M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989, p. 91-136; J.H. Gerards (eindred.), Grondrechten. De nationale, Europese en
internationale dimensie, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2013, m.n. p. 119-153 en p. 185-191; M.A.D.W. de Jong,
‘Fundamentele rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige relatie’, in: J.H. Gerards & C.H.
Sieburgh (red.), De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, m.n. p.
280-395; L.C. Groen, ‘Grondrechtelijke kaders voor de uitoefening van openbare-ordebevoegdheden’, in:
A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, m.n. p. 2734.
14

de bevoegdheid aan de burgemeester toe om in het belang van ordehandhaving
grondwettelijk beschermde grondrechten te beperken. De burgemeester heeft deze
specifieke bevoegdheid dus ook nodig, wil hij bevoegd zijn om de uitoefening van een
grondwettelijk beschermd grondrecht te kunnen beperken. Hetzelfde geldt overigens voor
de raad: de algemene autonome verordenende bevoegdheid biedt onvoldoende basis om
grondwettelijk beschermde grondrechten te beperken; daarvoor zijn meer specifieke
bepalingen zoals artikel 149a en artikel 151b Gemw nodig.29
Het beperkingssysteem van het EVRM heeft in andere zin een grote invloed op de
openbare-ordehandhaving door de burgemeester. Dit verdrag beschermt het recht op
bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM), een grondrecht dat door zeer veel
openbare-ordemaatregelen beperkt wordt. Ook het al genoemde betogingsrecht en het
recht op privacy zijn verdragsrechtelijk beschermd en komen bij ordehandhaving vaak in de
knel. Het EVRM stelt andere eisen aan beperking van de uitoefening van grondrechten dan
de GW. 30 In de regel vereist het EVRM dat een beperking bij wet voorzien is (‘prescribed by
law’). Het wetsbegrip krijgt een materiële invulling. Daarbij gaat het er niet zozeer om wie
de beperking oplegt, als het maar een bevoegde autoriteit is en deze handelt op basis van
een norm die voor burgers voldoende toegankelijk en duidelijk (‘foreseeable and accessible’)
is. Zij moeten vooraf voldoende duidelijkheid krijgen om zonodig hun gedrag aan te passen
en overheidsingrijpen te voorkomen. 31 Dit stelt eisen aan de bekendmaking en formulering
van openbare-orderegelgeving, beleidsregels en besluiten. Het zwaartepunt van de toetsing
ligt op de proportionaliteit, ofwel de vraag of de beperking noodzakelijk is in een
democratische samenleving (pressing social need). De overheid komt daarbij
beoordelingsvrijheid toe (‘margin of appreciation’), maar de omvang van die vrijheid is
onder meer afhankelijk van de aard van het grondrecht dat in het geding is en het
doelcriterium dat is gebruikt. Als binnen de lidstaten overeenstemming bestaat over de
vraag of een beperking van een bepaald grondrecht in het belang van een bepaald
doelcriterium noodzakelijk is, dan zal het EHRM de overheid weinig ruimte laten om van die
lijn af te wijken.
Voor openbare-ordebesluiten betekent het voorgaande dat de burgemeester de keuze voor
een bevoegdheid moet motiveren om inzichtelijk te maken dat geen minder ingrijpende
bevoegdheid afdoende is (subsidiariteit). Voorts moet het ook een proportioneel besluit

29

Vgl. ABRvS 28 augustus 1995, AB 1996/2014 m.nt. L.J.J. Rogier (Drugspand Venlo).
Zie daarover uitgebreider: J.H. Gerards (eindred.), Grondrechten. De nationale, Europese en internationale
dimensie, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2013, m.n. p. 45-152 en 185-210; M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele
rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige relatie’, in: J.H. Gerards & C.H. Sieburgh (red.), De
invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, m.n. p. 395 e.v.; L.C. Groen,
‘Grondrechtelijke kaders voor de uitoefening van openbare-ordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den Berg e.a.
(red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, m.n. p. 34-49.
31
Standaardarrest is EHRM 26 april 1979, NJ 1980/146 m.nt. Alkema (Sunday Times). Dit neemt echter niet
weg dat een regeling in voorkomende gevallen voor meerdere uitleg vatbaar kan en mag zijn: EHRM 4
december 2008, NJ 2009/410 (S. en Marper t. VK). Zie over onduidelijke regelgeving ook: EHRM 27 april 2004,
NJ 2004/651, m. nt. Mevis (Doerga t. Nederland; zie in relatie tot Nederlandse ordehandhaving m.n. EHRM 2
juni 2002, AB 2003/19 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2003, 39 m.nt. Bunschoten (Landvreugd t.
Nederland); EHRM 2 juni 2002, AB 2002/407 m.nt. Sewandono (Oliveira t. Nederland).
30

15

zijn: in het concrete geval moet hij niet met een minder vergaande maatregel kunnen
volstaan.32
Het EHRM stelt in geval van beperking van grondrechten bovendien de eis dat het nationale
recht voldoende waarborgen bevat tegen misbruik. Blanco bevoegdheden of te vage
bevoegdheden worden in dat kader strijdig geacht met het EVRM en ook dat is voor het
openbare-orderecht relevant, aangezien in het begrip openbare orde al een zekere vaagheid
schuilt.33 Daarnaast heeft het EHRM de doctrine van de positieve verplichtingen ontwikkeld:
overheden moeten zich onder bepaalde voorwaarden voldoende inspannen om de
uitoefening van de EVRM-grondrechten mogelijk te maken voor de burgers. Met betrekking
tot de openbare-ordehandhaving betekent dit bijvoorbeeld dat opgetreden moet worden
om burgers fysiek tegen geweld te beschermen bij relbestrijding en bij (dreigende)
ordeverstoringen al dan niet in relatie tot demonstraties. Ook ten aanzien van de
hulpverlenende taken en bevoegdheden van de burgemeester, onder meer gecodificeerd in
de Wet tijdelijk huisverbod, is dit relevant. Het EHRM overwoog dat ernstige
vrouwenmishandeling een schending van artikel 3 EVRM kan opleveren, indien de
autoriteiten zich onvoldoende inspannen om huiselijk geweld te voorkomen en te
bestraffen. De overheid moet met name kinderen en andere kwetsbare individuen
beschermen. 34 Op lidstaten kan de verplichting rusten om op grond van artikel 8 EVRM
burgers te beschermen tegen huiselijk geweld en tegen extreme aantasting van het woonen leefklimaat. 35 Tot slot dient de overheid effectieve rechtsbescherming te bieden als
overheidsoptreden, bijvoorbeeld in het kader van ordehandhaving, beperking van
grondrechten uit het EVRM tot gevolg heeft. 36

4.4 Delegatie en mandaat van burgemeestersbevoegdheden
De Algemene wet bestuursrecht bevat een basisregeling over delegatie en mandaat (artikel
10:1-10:21 Awb). De Gemeentewet bevat de noodzakelijke wettelijke grondslag voor
delegatie en regelt deze onderwerpen meer specifiek voor het gemeentebestuur in artikel
147 jo artikel 156, 165 en 178. In beginsel regelen deze bepalingen zowel delegatie van
autonome als medebewindbevoegdheden, zij het dat de medebewindswetgever een eigen,
afwijkende regeling kan treffen.37
Delegatie en mandaat van burgemeestersbevoegdheden is specifiek geregeld in artikel 178
respectievelijk 177 Gemw. De burgemeester mag op grond van artikel 178 lid 1
32

Standaardarrest is EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside). Zie in relatie tot Nederlandse
ordehandhaving o.a. het hiervoor genoemde Landvreugd-arrest en HR 11 maart 2008, AB 2008, 163, m.nt. J.G.
Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2008, 104 m.nt. M.A.D.W. de Jong (Rotterdam) en Rb. ’s-Hertogenbosch 5
augustus 2010, AB 2010, 304 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Eindhoven).
33
Zie in relatie tot preventief fouilleren in belang van terrorismebestrijding en openbare veiligheid m.n. EHRM
12 januari 2010, NJ 2010/325, Gst. 2010/50 m.nt. D.G.J. Sanderink (Gillan & Quinton t. VK).
34
EHRM 9 juni 2009, NJ 2010, 345, m.nt. Alkema (Opuz t. Turkije)
35
EHRM 24 april 2012, nr. 57693/10, NJB 2012, 1473 (Kalucza t. Hongarije).
36
Zie m.n. EHRM 15 mei 2012, AB 2012, 304 m.nt. T. Barkhuysen & M. van Emmerik, Gst. 2012, 84 m.nt. L.J.J.
Rogier (Colon t. Nederland).
37
Bij voorkeur houdt de medebewindswetgever echter het systeem van de Gemeentewet aan: zie artikel 115
Gemw. Uitgebreider hierover: A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlands
gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 216-222, en p. 305-318; voorts W. Konijnenbelt,
‘Medebewindsverordeningen en het vraagstuk van de delegatie’, Gst. 2013/102.
16

bevoegdheden aan een bestuurscommissie delegeren, tenzij dat strijdig zou zijn met de aard
van de bevoegdheid. Hij mag voorts een in de gemeente dienst doende agent mandateren
(‘machtigen’)38 om in zijn naam besluiten te nemen of andere handelingen te verrichten
(artikel 177 lid 1 Gemw). In het tweede lid van voornoemde artikelen worden echter vrijwel
alle openbare-ordebevoegdheden uit de Gemeentewet uitgesloten van delegatie en
mandaat. Van de in dit onderzoek besproken burgemeestersbevoegdheden betreft het
verbod: artikel 151b, 154a, 172, 172a-b, artikel 174 lid 2 en artikel 174a t/m 176a. Alleen de
bevoegdheid om gebieden aan te wijzen voor cameratoezicht (artikel 151c Gemw) mag door
de burgemeester gedelegeerd en gemandateerd worden en voorts is artikel 174 lid 1 en 3
uitgezonderd van het machtigingsverbod.
Voor de zeer geringe mogelijkheid tot mandaat en delegatie van de openbareordebevoegdheden zijn meerdere redenen. Ten eerste zijn veel bevoegdheden aan de
burgemeester toegekend omdat hij als eenhoofdig ambt snel en daadkrachtig kan optreden
en daarbij het gezag over de politie heeft (artikel 11 Politiewet 2012). Voor snelle en
effectieve ordehandhaving is het cruciaal dat de openbare-ordebevoegdheid én het gezag
over de politie bij hetzelfde ambt berusten. Delegatie aan een collegiaal ambt zoals een
bestuurscommissie zou dit doorkruisen. Voorts zijn de burgemeestersbevoegdheden vaak
ingrijpende bevoegdheden waarvan verdedigbaar is dat de aard zich tegen delegatie en
mandaat verzet (artikel 178 lid 1 Gemw; artikel 10:3 lid 1 Awb). De burgemeester heeft
immers onder meer algemeen geformuleerde bevelsbevoegdheden (artikel 172 lid 3, artikel
175), regelgevende bevoegdheid waarmee hij van geldend recht kan afwijken (artikel 176)
en diverse bevoegdheden waarmee hij voor langere termijn grondrechten kan beperken
(o.a. artikel 151b, artikel 172a en 174a). De aard van dergelijke bevoegdheden vereist dat zij
worden uitgeoefend door een onafhankelijk ambt zoals de rechter, of door een
democratisch gelegitimeerd ambt, dan wel een ambt dat verantwoording schuldig is aan
een volksvertegenwoordiging. Dat laatste is het geval bij de burgemeester (artikel 180
Gemw). Mandaat en delegatie van deze bevoegdheden ligt om deze redenen dan ook niet
voor de hand.39
Het voorgaande neemt echter niet weg dat het mandaatverbod in de praktijk
onoverkomelijke problemen oplevert. Een zeer strikte uitleg van het mandaatverbod levert
problemen op als de burgemeester de politie deels zelf wil laten beoordelen of zij op straat
bepaalde bevelen wil geven. Dat zal zeker bij openbare-ordebeslissingen die in groten getale
genomen moeten worden vrijwel onvermijdelijk zijn. De politie zal bijvoorbeeld zelf moeten
bepalen of iemand een gebiedsverbod overhandigd moet worden. De grens tussen feitelijke
uitvoering en (verboden) mandaat is dan dun. 40 Praktijk en jurisprudentie laten de volgende
oplossing zien: de burgemeester moet zo nodig een uitgebreide instructie aan de politie
geven, waardoor zij vrijwel geen beoordelings- en beleidsvrijheid krijgt. De politie beslist
38

Kamerstukken II 2000/01, 27 547, 3, p. 4: bij ‘machtiging’ van het nemen van besluiten gaat het om
mandaat. Met ‘andere handelingen’ wordt gedoeld op het uitvoeren van besluiten van de burgemeester,
bijvoorbeeld het geven van een waarschuwing dat voortzetting van het gedrag zal leiden tot een
gebiedsverbod.
39
Kamerstukken II 2000/01, 27 547, 3, p. 4; Kamerstukken II 2000/01, 27 547, 5, p. 2; Kamerstukken I 2000/01,
27 547, 291a, p. 4.
40
Zie over deze problematiek: A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse
gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 451-455 en de daar genoemde literatuur en recenter:L. Ruigrok,
Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?: het bevel en de last in historisch en
rechtsvergelijkend perspectief, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012 , p. 263-266.
17

vervolgens wie namens de burgemeester een bevel krijgt en reikt dat uit. De rechter
beschouwt dit als een geoorloofde vorm van “gebonden uitvoeringsmandaat“. 41 Als de
bevoegdheid om gebiedsverboden op te leggen in de APV is neergelegd dan is mandaat
overigens in beginsel wel toegestaan. 42 Artikel 177 lid 2 Gemw is dan immers niet van
toepassing en de bevoegdheid wordt ook anderszins niet zodanig ingrijpend geacht dat
mandaat niet toegestaan zou zijn. 43 Enerzijds is dat opmerkelijk omdat dergelijke besluiten
materieel hetzelfde kunnen zijn als burgemeestersbesluiten op basis van artikel 172 lid 3 of
artikel 172a Gemw. Anderzijds kan de mogelijkheid tot mandaat van de APV-bevoegdheid
verklaard worden omdat het deels minder lange gebiedsverboden betreft dan bijvoorbeeld
bij artikel 172a het geval is. Voorts is de burgemeestersbevoegdheid uit de APV, anders dan
artikel 172 lid 3, geen algemeen omschreven bevelsbevoegdheid, maar een bevoegdheid tot
uitvoering van een regeling die de gemeenteraad (gedetailleerd) in de APV heeft
gecodificeerd. In dit opzicht is het een minder ingrijpende, meer gebonden bevoegdheid
waarbij het eerder denkbaar is dat mandaat aan de politie plaatsvindt.
5. Rechtsbescherming tegen besluiten van de burgemeester
De besluiten die de burgemeester neemt op basis van zijn openbare-ordebevoegdheden zijn
divers van aard. Dit heeft gevolgen voor de toepasselijkheid van de Awb en de
rechtsbescherming die openstaat. Voor zover zich in dit opzicht bijzonderheden voordoen in
relatie tot rechtsbescherming, wordt dit, zoals gezegd, bij de bespreking van de
afzonderlijke openbare-ordebevoegdheden behandeld. 44
In veel gevallen zijn de beslissingen van de burgemeester te karakteriseren als appellabele
besluiten in de zin van de Awb. Veel bevoegdheden uit de Gemeentewet vereisen dat de
burgemeester een schriftelijk besluit neemt omdat het besluiten zijn die voor langere
termijn gelden. In het algemeen gaat er ook een stevig voorbereidingsproces aan vooraf. 45
Voor zover het de meer onmiddellijke ordehandhaving betreft, zal de burgemeester ook waar mogelijk - een schriftelijke beslissing moeten nemen: voor de handhaving is het
belangrijk dat het besluit kenbaar en duidelijk is voor geadresseerden. Daarnaast opent een
schriftelijk besluit de mogelijkheid van beroep op de bestuursrechter: aangezien veel
openbare-ordebeslissingen verdragsrechtelijk beschermde grondrechten beperken (met
name de bewegingsvrijheid) is effectieve rechtsbescherming bij dergelijke besluiten
noodzakelijk (artikel 13 EVRM). Op deze plaats wordt de rechtsbescherming die dan
openstaat kort besproken.
Een belanghebbende (artikel 1:2 Awb) kan in het geval dat de burgemeester een appellabel
besluit afgeeft (artikel 1:3 Awb) bezwaar maken bij de burgemeester (artikel 7:1 Awb),
daarna in beroep bij de rechtbank (artikel 8:1 Awb) en in hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 8:104-105 Awb). Tegelijk met het starten
41

Vgl. de jurisprudentie over de noodbevelen inzake de Amsterdamse gebiedsverboden in de jaren negentig.
VzARRvS 31 juli 1989, AB 1990/315 (Amsterdam); Hof Amsterdam 4 mei 1990, NJ 1990/680 (Amsterdam).
42
Daarbij blijft het mogelijk dat een concrete regeling inzake verblijfsverboden zo ver gaat dat de rechter tot
het oordeel komt dat de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaat verzet, maar dat is tot dusver niet het
geval geweest.
43
Zie bijv. HR 10 december 2013, NJ 2015/170 (Verwijderingsbevel Amsterdam).
44
Zie bijv. de bespreking van het belanghebbendebegrip bij artikel 151c-d.
45
Bijv. cameratoezicht o.g.v. artikel 151c, woningsluiting o.g.v. artikel 174a of 13b Opwen een bevel o.g.v.
artikel 172a.
18

van de bezwarenprocedure kan hij bij de rechtbank een verzoek doen om een voorlopige
voorziening, als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, een voorlopig
rechterlijk oordeel vereist (artikel 8:81 Awb). De bestuursrechter toetst de openbareordebesluiten van de burgemeester in beginsel marginaal omdat het discretionaire
bevoegdheden betreft.46
Als ordeverstoorders een APV-bepaling overtreden dan kan dat een overtreding opleveren
die strafrechtelijk afgedaan wordt (artikel 154 Gemw); in dit geval gaat het om een
overtreding. Ook vervolging wegens een misdrijf is onder omstandigheden mogelijk. Het
opzettelijk overtreden van een bevel, krachtens wettelijk voorschrift gegeven door een
ambtenaar met enig toezicht belast, levert het misdrijf op van artikel 184 Sr. Vereist is dan
dat het wettelijk voorschrift zelf expliciet de bevoegdheid bevat om het bevel te geven.
Achterliggende gedachte van deze eis is dat de burger aan het wettelijk voorschrift moet
kunnen zien dat de betreffende ambtenaar deze specifieke bevelsbevoegdheid heeft en dat
hij dus verplicht is het betreffende bevel op te volgen; het mag niet zo zijn dat hij op zoek
moet gaan naar de bevoegdheid.47 Aangezien de burgemeester op diverse plaatsen in de
Gemeentewet expliciet een bevelsbevoegdheid krijgt, kan overtreding van die bevelen via
artikel 184 Sr aangepakt worden. Bovendien kan de gemeenteraad de burgemeester met
uitvoering van APV-bepalingen belasten en hem dan bijvoorbeeld expliciet de bevoegdheid
geven burgers te bevelen zich te verwijderen uit een gebied en daar enige weken/maanden
weg te blijven. 48 De Hoge Raad heeft daarbij een – bekritiseerde – versoepeling toegepast:
als in een APV-bepaling de burgemeester niet expliciet de bevoegdheid toegekend wordt
om een gebiedsverbod op te leggen – de bepaling veronderstelt als het ware dat de
burgemeester de bevoegdheid bezit – dan is vervolging op grond van artikel 184 Sr toch
mogelijk omdat de burgemeester aan artikel 172 lid 3 Gemw een bevelsbevoegdheid kan
ontlenen. 49 Voor politiebevelen gaat dit overigens niet op: de politie heeft immers geen met
de burgemeestersbevoegdheden vergelijkbare bevelsbevoegdheden. 50 Voor wat betreft de
46

De marges waarnaar het begrip ‘marginale toetsing’ verwijst, worden mede bepaald door grondrechten en
algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Aan die marges (en dus ook aan eventueel betrokken
grondrechten of algemene beginselen van behoorlijk bestuur) wordt ‘vol’ getoetst, vgl. o.a. EHRM 2 juni 2002,
AB 2003, 19 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2003, 39 m.nt. Bunschoten (Landvreugd t. Nederland).
Alleen ten aanzien van hetgeen binnen die marges valt, wordt volstaan met een redelijkheidstoets.
47
A-G Vegter, ro. 10 in HR 10 december 2013, NJ 2015/170 m.nt Borgers en AB 2014/436 m.nt. J.G. Brouwer &
A.E. Schilder (Verwijderingsbevel Amsterdam). Zie over de strenge eis dat het om een expliciete bevoegdheid
moet gaan: HR 29 januari 2008, NJ 2008/206 m.nt. P.A.M. Mevis, AB 2008/147 m.nt. J.G. Brouwer & A.E.
Schilder en Gst. 2008/84 m.nt. M.A.D.W de Jong (Kraker); HR 24 januari 2012, NJ 2013/49 m.nt. P.A.M. Mevis
en AB 2012/112 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Den Bosch).
48
Zie bijvoorbeeld recentelijk HR 28 juni 2016, ECLI:NL:HR: 2016:1327 (Dealersverbod Amsterdam).
49
Zie HR 10 december 2013, AB 2014/436 en de andersluidende conclusie van A-G Vegter. Zie voorts de
kritische noot van Schilder en Brouwer, J. Nan & L.J.J. Rogier, `Hoge Raad onduidelijk over
verwijderingsbevelen’, NJB 2014/1725 en S.A.J. Munneke, ‘Grondslag en reikwijdte van openbareordebevoegdheden, in: A.E.M. van den berg e.a. (red.) Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi
Libri, p. 22-23. De HR zet de geschetste lijn overigens voort: HR 17 november 2015, NJ 2016/84 m.nt. Keijzer
(APV Utrecht).
50
De politie mag wel op basis van haar taakstelling (artikel 3 Politiewet 2012) of op basis van de APV
aanwijzingen en bevelen geven om de openbare orde te handhaven. Het betreft hier ‘vluchtige’, kortdurende
bevelen aan burgers om bijvoorbeeld uit een gebied weg te gaan. Als burgers dit niet opvolgen zijn ze niet
strafbaar, maar wel als ze vervolgens het handhavende optreden van de politie beletten, verijdelen of
belemmeren. De strafbaarheid vloeit dan echter voort uit artikel 184 lid 1 tweede zinsdeel, niet uit het eerste
zinsdeel. In het geval van de burgemeestersbevel is het niet opvolgen dus al strafbaar, bij politiebevelen is
19

artikel 184 Sr-jurisprudentie kunnen we, net als eerder bij het mandaat, constateren dat
deze inzake openbare-ordebevoegdheden complex is. 51
In geval van vervolging van een ordeverstoorder zal de strafrechter het onderliggende
besluit van de burgemeester op rechtmatigheid toetsen. De strafrechter moet dan de
rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester onderzoeken, aangezien betrokkene
uitsluitend kan worden veroordeeld als bewezen is dat hij een rechtmatig gegeven bevel
overtrad (artikel 184 Sr). Ligt er al een oordeel van de (hoogste) bestuursrechter over het
besluit van de burgemeester strekkende tot vernietiging van het besluit, dan moet de
strafrechter dit overnemen. Heeft betrokkene het bevel niet aangevochten, dan moet de
strafrechter zelf de rechtmatigheid van het bevel onderzoeken. Zelfs als de bestuursrechter
het besluit in stand liet, dan sluit dat niet uit dat de strafrechter onder bijzondere
omstandigheden de verordening en het bevel toch nog onderzoekt. Het gaat hier immers
om bevelen die de vrijheid beperken, aldus de Hoge Raad. 52
Het zal niet vaak voorkomen dat de civiele rechter over openbare-ordebeslissingen
oordeelt, maar het is wel mogelijk. Feitelijk orde handhavend optreden, bijvoorbeeld door
de politie, kan schade en/of letsel veroorzaken. Ook kan het voorkomen dat sprake is van
mondeling gegeven bevelen en/of bevelen die uitsluitend feitelijke gevolgen hebben. In dat
geval staat alleen de gang naar de burgerlijke rechter open (artikel 6:162 BW). 53

actief belemmerend enz. gedrag van de burger vereist. Zie hierover m.n. de eerder genoemde conclusie van
Vegter en de diverse annotaties.
51
Behalve de discussie over de vraag wanneer van een (expliciete) bevelsbevoegdheid sprake is en in hoeverre
de politie bevelsbevoegdheid toekomt, speelt ook nog de vraag of vervolging op grond van artikel 184 Sr ten
principale juist is als de bevelsbevoegdheid van de burgemeester in de APV staat. APV-recht is immers
overtredingenrecht (artikel 154 Gemw) maar via artikel 184 Sr wordt het misdrijvenrecht.
52
HR 24 september 2002, NJ 2003/80 (Amsterdam), HR 11 oktober 2005, Gst. 2006/133, m.nt. L.J.J. Rogier
(Nijmegen) en HR 27 maart 2007, AB 2007/144, m.nt. J.J. Sillen (Amsterdam).
53
De toetsing van algemeen verbindende voorschriften wordt bij artikel 176 Gemw besproken (par. 5).
20

2. Artikel 172 Gemeentewet (taak en bevelsbevoegdheid)
Tekst bepaling:
1.

De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.

2.

De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de
openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande
politie.

3.

De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het
ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de
openbare orde.

4.

De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis
dan wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoring zulks noodzakelijk maakt, de
burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met
betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen
worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.

1. Inleiding
Artikel 172 bevat vier leden; hier worden de taakopdracht van het eerste lid (par. 1-3) en de
lichte bevelsbevoegdheid van het derde lid (4-5) besproken. De conclusie bestrijkt beide
onderwerpen. 54 Goeddeels onbesproken blijven het tweede lid van artikel 172 jo artikel 11
Politiewet 2012 (de gezags- en bevelsbevoegdheid van de burgemeester jegens de politie)
en het vierde lid (een aanwijzingsbevoegdheid van de commissaris van de Koning jegens de
burgemeester), omdat dit geen openbare-ordebevoegdheden jegens burgers betreft. Deze
bevoegdheden komen wel zijdelings in dit onderzoek aan de orde, 55 namelijk voor zover zij
indirect invloed hebben op de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester die in dit
onderzoek centraal staan.
“De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde”, aldus artikel 172 lid
1. Deze taakopdracht behoeft expliciete bespreking omdat deze de grondslag is voor de
openbare-ordebevoegdheden die in dit onderzoek centraal staan. Bovendien leidt de
rechter uit de taakopdracht af, dat de gemeenteraad verplicht is om de uitvoering van
bepaalde (onderdelen van) verordeningen niet aan het college maar aan de burgemeester
op te dragen. In dit opzicht heeft deze bepaling soms eenzelfde effect als artikel 174 lid 1
Gemw, waarin de wetgever de burgemeester belast met de feitelijke en juridischadministratieve uitvoering van verordeningen die het toezicht op horeca, evenementen en
vermakelijkheden betreffen (artikel 174 lid 1).

54

Zie over artikel 172 uitgebreider met literatuur en jurisprudentieopgave: A.E. Schilder, ‘Bevoegdheden op
grond van artikel 172 Gemeentewet’, in: A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 53-70; L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of
bestuursdwang? (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012, p. 201-275 (met verdere uitgebreide literatuuropgave).
Voorts M.A.D.W. de Jong, ‘Artikel 172’ in De Gemeentewet en haar toepassing, (Online, laatst bijgewerkt 15
september 2016).
55
De aanwijzingsbevoegdheid van lid 4 is relevant voor bovenlokale ordeverstoringen en zal in dat kader bij
artikel 39 Wvr aangestipt worden; zie daarvoor hoofdstuk 16.
21

2. Wetsgeschiedenis en omschrijving van de taakopdracht
Vanaf de eerste Gemeente- en Politiewet rust de taak de openbare orde te handhaven al op
de burgemeester. Aanvankelijk werd zij afgeleid uit het burgemeesterlijk gezag over de
politie, zijn noodbevoegdheden en zijn bevoegdheid tot toezicht op horeca, evenementen
en openbare samenkomsten. Zoals wij hiervoor al aangaven, werd de burgemeester bij
uitstek geschikt geacht voor deze taak omdat daarbij vaak snel en doortastend moet
worden opgetreden. Als eenhoofdig ambt binnen het gemeentebestuur is hij daar het beste
toe in staat. Om deze reden is hij ook van oudsher belast met het gezag over de politie bij
hulpverlening in geval van brand, ongelukken en crises. 56 De wetgever had hierbij dus met
name snelle, onmiddellijke ordehandhandhaving en hulpverlening op het oog.
De wetgever heeft pas in de huidige Gemw de taakomschrijving inzake de feitelijke
ordehandhaving expliciet verankerd in artikel 172 lid 1. De hulpverlenende taak moet echter
nog steeds afgeleid worden uit een samenstel van wetsbepalingen, zoals artikel 11
Politiewet 2012, de bevoegdheden van de burgemeester uit de Wet veiligheidsregio’s, de
wet BOPZ en de Wth. Bij totstandkoming van de Gemeentewet gaf de regering wel aan dat
de verantwoordelijkheid van de burgemeester inzake hulpverlening zich beperkte tot
hulpverlening door de politie en de brandweer.57
Voor wat betreft de openbare-ordetaak van artikel 172 lid 1 geeft de memorie van
toelichting aan dat hiermee een algemene bepaling over de verantwoordelijkheid van de
burgemeester voor het feitelijk bewaren en handhaven van de openbare orde is gegeven.58
Met andere woorden: de burgemeester krijgt een taakopdracht, hij is dus ook verplicht om
deze uit te voeren en de raad kan hem daarop aanspreken (artikel 180 Gemw). De
toelichting geeft voorts aan dat artikel 172 lid 1 een relatieve competentiebepaling bevat:
de burgemeester wordt met uitsluiting van andere gemeentelijke bestuursorganen
aangewezen voor het feitelijk bewaren en handhaven van de openbare orde. Als eenhoofdig
ambt, belast met het gezag over de politie en de brandweer is hij daar het beste voor
uitgerust. Om de taak uit te oefenen komt hem op grond van artikel 172 lid 2 en artikel 11
Politiewet 2012 de bevoegdheid toe om met behulp van de politie overtredingen van
wettelijke voorschriften ter zake van de openbare orde te beletten of te beëindigen, 59 maar
ook kan hij bij (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde, door gebruik te maken
van zijn specifieke openbare-orde-bevoegdheden in de Gemeentewet en de APV, de
noodzakelijke bestuursrechtelijke maatregelen nemen. Tevens omvat de taakopdracht de
ontwikkeling van het beleid daarover, inclusief een beleid om ordeverstoringen te
voorkomen (generaal preventiebeleid). Het begrip ‘openbare orde’ moet hierbij opgevat
worden als de normale gang van zaken in het openbare gemeenschapsleven.60 Wij
verwijzen verder naar hetgeen hierover in par. 4.2 van de inleiding bij dit deelonderzoek is
behandeld.

56

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 49-50.
Aanvankelijk was hulpverlening wel genoemd in de Gemeentewet, zie Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 2
artikel 171 en nr. 3, p. 147.
58
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 146.
59
Het tweede lid is bij nota van wijziging ingevoegd: Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 11 (toegelicht in nr. 10,
p. 88-89).
60
Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 89.
57

22

3. Rechtspraktijk taakopdracht
a. Jurisprudentie en praktijk
Zoals hieronder en in deelonderzoek II zal blijken, komen zeker de laatste jaren in de
literatuur en de jurisprudentie de grenzen van de openbare-ordetaak aan de orde. Dat
gebeurt (1) in meer algemene zin, (2) bij de vraag in hoeverre het voorkomen van
ordeverstoringen en/of misdrijven binnen deze taakopdracht valt en (3) bij de vraag in
welke gevallen de taakopdracht van artikel 172 lid 1 tevens uitvoeringsbevoegdheid
impliceert en aldus derogeert aan artikel 160 Gemw. Deels is dat al besproken par. 4.2 van
de inleiding bij dit deelonderzoek. Op deze plaats vatten we de belangrijkste conclusies voor
de openbare-ordetaak samen.
Ad (1) De Hoge Raad bepaalde dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van
verstoring van de openbare orde, het normale spraakgebruik bepalend is. Daarbij dienen
ook de specifieke omstandigheden van het geval in acht te worden genomen. Er hoeven
geen opstootjes of wanordelijkheden te zijn, maar het moet wel een verstoring van enige
betekenis zijn van de normale gang van zaken in of aan de openbare ruimte. 61
Ad (2) Naar aanleiding van een gebiedsverbod ter handhaving van de openbare orde voor
een pedoseksueel, oordeelde de rechter dat het gevaar van het opnieuw plegen van een
ernstig misdrijf, zoals bijvoorbeeld kindermisbruik, op zichzelf geen verstoring van de
openbare orde in gemeenterechtelijke zin oplevert. 62
Ad (3) De gemeenteraad bepaalt door uitoefening van zijn autonome verordenende
bevoegdheid (artikel 124, lid 1 GW jo artikel 147 en 149 Gemw) voor een belangrijk deel
welke regels in het lokale openbare gemeenschapsleven gelden.63 Artikel 160 Gemw draagt
de uitvoering van verordeningen op aan het college van burgemeester en wethouders,
tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. Artikel 174, lid 3, is een
voorbeeld van een dergelijke bepaling: de burgemeester wordt belast met de uitvoering van
verordeningen die betrekking hebben op het in artikel 174 geregelde toezicht en dat omvat
ook juridisch-administratieve handelingen. Artikel 172 lid 1, is een andersoortige bepaling
want daarin is een taak vastgelegd, evenals in artikel 174 lid 1. Anders dan bij artikel 174 het
geval, is in artikel 172 niet voorzien in een bepaling die de burgemeester, ten koste van het
college, belast met uitvoering van verordeningen. De wetgever heeft in het eerste lid, net
als in artikel 174, een taakopdracht gegeven die tevens feitelijke handhaving omvat. 64
De rechter heeft echter in 2006 uit de taakopdracht van artikel 172 lid 1, afgeleid dat de
raad niet het college maar de burgemeester met uitvoering van verordeningen over
gebiedsverboden moet belasten omdat het hier feitelijke, daadwerkelijke ordehandhaving,
ofwel ordehandhaving in enge zin betreft waarmee de burgemeester exclusief is belast. Het
betrof de vraag welk orgaan bevoegd is om gebiedsverboden op te leggen aan personen die
61

HR 30 januari 2007, AB 2007/131 m.nt. A.E. Schilder (Den Haag).
Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven).
Vergelijk ook de daarin aangehaalde uitspraak van de voorzieningenrechter. Anders, maar waarschijnlijk
onjuist: Rb ’s-Hertogenbosch 22 december 2016, ECLI:NL:RBOBR:2015:7606. Zie over de uitspraak ook: J.G.
Brouwer & A.E. Schilder, ‘Haatpredikers, openbare orde en het censuurverbod’, NJB 2016/556.
63
Ook verordeningen op een bijzondere grondslag, zoals artikel 151a-c, artikel 154a en de Wet openbare
manifestaties zijn in dezen belangrijk.
64
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 147 , toelichting artikel 171 en p. 148-149, toelichting artikel 173.
62

23

overlast veroorzaken. In de praktijk van de jaren ’80 en ’90 baseerden burgemeesters deze
verboden veelal op noodbevelen (artikel 175). Toen op een gegeven moment de rechter
bepaalde dat dergelijke structurele problemen via een APV-bepaling geregeld moesten
worden, codificeerden de gemeenteraden de betreffende beleidsregels van de
burgemeesters in de APV en wezen hem aan als bestuursorgaan dat belast was met het
opleggen van het gebiedsverbod. De Hoge Raad gaf aan dat de bepaling, gelet op haar
bewoordingen en de plaatsing in de APV, betrekking had op de feitelijke handhaving van de
openbare orde. Uit hoofde van artikel 172 is de burgemeester exclusief bevoegd tot
ordehandhaving in enge zin, ofwel voor dat deel van de ordehandhaving dat doorgaans
feitelijk door de politie wordt uitgevoerd, aldus de Hoge Raad.65 Daarbij valt de
kanttekening te maken dat de verwijderingsbevelen veelal in de vorm van een beschikking
worden uitgereikt. Er is dus meer aan de hand dan feitelijke ordehandhaving, het betreft
hier een juridisch administratieve handeling. Behalve ordehandhaving door middel van
verblijfsontzeggingen valt onder ordehandhaving in enge zin ook de uitvoering van
verordeningen door middel van bestuursdwang of een dwangsom inzake tippelverboden in
het belang van de openbare orde. 66 Een zekere verruiming van deze jurisprudentie gaf de
Voorzieningenrechter van de Rb. Midden-Nederland in de zaak rondom het vuurwerkverbod
van de gemeente Hilversum. 67 De voorzieningenrechter stelt dat de aanwijzing van plaatsen
waar het in het belang van het voorkomen van gevaar, schade of overlast verboden is
vuurwerk af te steken, aan de burgemeester moet worden opgedragen omdat het een
openbare-ordetaak betreft. Dat laatste leidt de voorzieningenrechter af uit de plaatsing van
de bepaling in het hoofdstuk ‘Openbare orde’. De burgemeester is, blijkens onder meer
artikel 172 de taak opgedragen de openbare orde te handhaven. Voorts is hij met algemene
openbare-ordebevoegdheden bekleed en in de laatste decennia ook met een aantal
specifieke ordebevoegdheden. Voor het college is dat niet het geval en ook bijzondere
wetgeving belast het college niet met dergelijke bevoegdheden. Derhalve komt het college
geen taak en bevoegdheid toe bij de uitvoering van bepalingen uit de APV die gericht zijn op
het bewaken van de openbare orde, aldus de voorzieningenrechter. Anders dan de Hoge
Raad hanteert de rechtbank niet het criterium “ordehandhaving in enge zin.” In de
bodemzaak gooide de Rechtbank het over een andere boeg: de bevoegdheid tot het
aanwijzen van plaatsen waar geen vuurwerk mag worden afgestoken maakt deel uit van
beleid om op langere termijn overlast te voorkomen. Het gaat dus niet om uitoefening van
een bevoegdheid om concrete, actuele ordeverstoringen te voorkomen, en dus is niet de
burgemeester maar het college bevoegd, aldus de Rechtbank, die daarmee de koers kiest
van de Hoge Raad in 2006. 68 Het is afwachten wat de Raad van State in de bodemzaak zal
beslissen.69 Hoe dan ook staat nog steeds de jurisprudentie van de Hoge Raad overeind
waarin het criterium “openbare orde in enge zin” ofwel “daadwerkelijke, feitelijke
ordehandhaving” een rol speelt. Deze jurisprudentie wordt in deelonderzoek II verder
geanalyseerd.

65

HR 11 oktober 2005, Gst. 2006/133 m.nt. D.E. Bunschoten (Nijmegen).
Rb Maastricht 19 juli 2004, JB 2004/334 (Heerlen).
67
Rb Midden-Nederland 19 december 2014, AB 2015/88, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Hilversum 1).
68
Rb (Vzr) Midden-Nederland 19 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015: 8179 (Hilversum 2).
69
De voorzieningenrechter heeft echter al in dezelfde zin geoordeeld als de Rb in de uitspraak Hilversum 2.
66

24

Interviews
Ervaren burgemeesters problemen met de afbakening van de openbare-ordetaak en met
bijvoorbeeld de term “openbare orde” en met de bevoegdheidsafbakening tussen college
en burgemeester? Uit ons praktijkonderzoek is dat niet gebleken. In een aantal interviews is
de expliciete vraag gesteld of geïnterviewden (burgemeesters en hun ondersteuners)
problemen ervaren met het hanteren van het begrip ‘openbare orde’. 70 Dit bleek in
overweldigende mate niet het geval te zijn. Slechts vanuit één gemeente (van de achttien)
kwam het signaal dat een eenduidiger begrippenkader wenselijk zou zijn.
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in sommige interviews is expliciet ingegaan op de
toepassing van artikel 172 Gemw in verschillende gemeenten. Hierbij is een onderscheid
gemaakt tussen het optreden op grond van zijn algemene taakstelling en het uitvoeren van
de APV (op grond van artikel 172 lid 1 en het optreden op basis van de lichte
bevelsbevoegdheid op grond van artikel 172 lid 3. Wat betreft optreden op grond van het
eerste lid van artikel 172 jo. de relevante bepalingen uit APV’s geeft een ruime meerderheid
onder de burgemeesters (dertien van de zestien) die de schriftelijke vragenlijst hebben
ingevuld aan hiervan (in wisselende mate van frequentie) inderdaad gebruik te maken.
Gevraagd naar het soort verstoringen waarbij de burgemeester op grond van de APV
handhavende bevoegdheden toekomt in dit kader worden als voorbeelden gegeven:
gebiedsaanwijzingen waar geen vuurwerk afgestoken mag worden, of waar een alcohol- of
messenverbod geldt. Ook het opleggen van verblijfsontzeggingen, samenscholingsverboden
en gebiedsverboden (waaronder in één gemeente specifiek stadionsomgevings-verboden)
werd genoemd, alsmede het handhaven van regels omtrent tippelen (tippelverboden),
muzikanten, straatartiesten en bedelaars. Tot slot zijn genoemd een verbod aan een
moskee om predikers toe te laten die een gevaar voor de openbare orde opleveren,
respectievelijk een verbod aan deze predikers om aldaar te spreken. Tot slot, mede in relatie
met artikel 125 lid 3 Gemw, het opleggen van preventieve dwangsommen (met name
rondom Nieuwjaar en bij het opleggen van muilkorfgeboden).

b. Evaluatieonderzoek en literatuur
Evaluatieonderzoek over de taakopdracht is niet voorhanden, evenmin als onderzoek naar
de eventuele invloed van de jurisprudentie over het eerste lid voor de verhouding raadcollege. Als de openbare-ordetaak van artikel 172 besproken wordt in de literatuur dan
wordt grosso modo aangesloten bij de invulling die de wetgever daaraan gegeven heeft: een
normale situatie van rust in het openbare domein, waardoor de openbare ruimte volgens de
daaraan gegeven bestemming kan worden gebruikt. 71 Om misverstanden te voorkomen
merken wij hier al wel op dat de openbare-ordetaak van de burgemeester ook in ander en
soms breder perspectief dan gerelateerd aan artikel 172 lid 1 besproken wordt. Soms wordt
70

In veel interviews is het expliciet stellen van deze vraag achterwege gebleven, vooral in die gevallen waarin
burgemeesters hadden aangegeven goed tot zeer goed uit de voeten te kunnen met hun bevoegdhedenarsenaal op het terrein van de openbare orde. Hieruit kon genoegzaam worden gedestilleerd dat deze
geïnterviewden in de praktijk geen problemen ervaren met het hanteren van deze begrippen.
71
S.A.J. Munneke, ‘Grondslag en reikwijdte openbare-ordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den Berg e.a.,
Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 12-26; H.Ph.J.A.M. Hennekens,
Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer, 2013, p. 6-21; uitgebreide literatuuropgave van literatuur voor 2000
met bespreking van opvattingen van Suyver, Hennekens, Dölle & Elzinga en Van der Meulen in: M.A.D.W. de
Jong, Orde in beweging, (diss. UU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 21-24.
25

deze gerelateerd aan specifieke bevoegdheden van de burgemeester of juist in breder
verband, in relatie tot (de ontwikkeling van) het ambt burgemeester en de diverse taken en
rollen die de burgemeester vervult. We zullen bij de bespreking van de specifieke
bevoegdheden in dit hoofdstuk en bij de ontwikkelingen rond het burgemeestersambt
(deelonderzoek II) zien dat dan een meer specifieke of juist bredere openbare-ordedefinitie
wordt gebruikt, waarin onder meer aspecten van veiligheid, criminaliteitsbestrijding en
hulpverlening een rol spelen.

4. De lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid)
a. Inleiding
‘De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor
het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de
handhaving van de openbare orde’, aldus het derde lid van artikel 172 Gemw, meestal
aangeduid als ‘lichte bevelsbevoegdheid’. 72 Net als de noodbevelsbevoegdheid (artikel 175
Gemw) kent de wetgever de burgemeester hier een algemeen geformuleerde bevoegdheid
toe. Hij kan zelf tot op zekere hoogte bepalen welke gedragsnorm in het bevel wordt
neergelegd en in dit opzicht is het een discretionaire, vergaande bevoegdheid. Op andere
punten betreft het echter weer een beperkte bevoegdheid: anders dan de
noodbevelsbevoegdheid mag de burgemeester met de lichte bevelsbevoegdheid niet van
geldend recht afwijken.
De lichte bevelsbevoegdheid is enigszins verwant aan de bevelsbevoegdheid van artikel 174
lid 2 (bevelsbevoegdheid horeca en evenementen). Beide bevoegdheden zijn algemeen
geformuleerd en toegekend voor situaties waarin de geldende regelgeving geen oplossing
biedt. Het doelcriterium van artikel 174 lid 2, is echter wat ruimer: want daaronder valt
behalve de openbare orde ook de (individuele) gezondheid en veiligheid. 73 Voorts betreft
het daar geen bevoegdheid die de burgemeester in het belang van algehele ordehandhaving
kan aanwenden; de bevelsbevoegdheid is uitsluitend bedoeld voor het toezicht op
openbare samenkomsten en vermakelijkheden en voor het publiek toegankelijke gebouwen
(artikel 174 lid 1).
Enige verwantschap bestaat er ook met de bevoegdheid van artikel 172a (bevelen in de
vorm van gedragsaanwijzingen), aangezien de lichte bevelsbevoegdheid ook voor
gebiedsverboden gebruikt kan worden. Er geldt geen voorrangsregeling tussen beide
bevoegdheden, maar de burgemeester zal bij ernstige of langdurige ordeverstoringen
eerder artikel 172a gebruiken omdat hij dan meer ingrijpende besluiten kan nemen.
72

Zie over artikel 172 lid 3 Gemw uitgebreider: A.E. Schilder, ‘Bevoegdheden op grond van artikel 172 Gemw’,
in: A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 53-70; L. D.
Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012,
m.n. p. 201-272; A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, m.n.
p. 123-126 en p. 133-137; A.E. Schilder, De drang tot dwang (Oratie VU), Den Haag: Bju 2009; A.H.M. Dölle, D.J.
Elzinga, m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 392401; M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging, (diss. UU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 37-47 en p. 112115 en haar commentaar op artikel 172 in De Gemeentewet en haar toepassing (Online, laatst bijgewerkt op
15 september 2016).
73
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148-149.
26

b. Wetsgeschiedenis
De regering wilde, uitgaande van het legaliteitsbeginsel, openbare-ordehandhaving
beperken tot handhaving van geschreven normen. De Tweede Kamer vreesde echter dat de
burgemeester in de praktijk geconfronteerd zou worden met ordeverstoringen waarbij geen
wettelijk voorschrift werd overtreden, maar toch orde handhavend optreden noodzakelijk
zou zijn. Bij amendement werd vervolgens de lichte bevelsbevoegdheid ingevoegd.74 De
Eerste Kamer was bijzonder kritisch hierover, zag nut en noodzaak van deze bevoegdheid
niet in en vreesde dat burgemeesters deze nauwelijks genormeerde bevoegdheid veel
zouden gebruiken. Daarmee zou het streven naar codificatie van het openbare-orderecht,
waardoor de burgers meer rechtszekerheid werd geboden, alsnog schade oplopen. Na enige
discussie 75 wist de staatssecretaris de Kamer te overtuigen. Zij gaf onder meer aan dat de
lichte bevelsbevoegdheid alleen bedoeld is voor situaties waarin de geldende regelgeving,
waaronder de lokale verordeningen, geen voorziening bevat voor een concreet openbareordeprobleem en benadrukte dat het om lichte bevelen ging. 76 Ze verwachtte niet dat
burgemeesters de bevoegdheid veel zouden gebruiken, aangezien bestaande regelgeving
voor de meeste ordeproblemen een oplossing biedt.

c. De bevoegdheid
De burgemeester krijgt hier de bevoegdheid om een bevel, ofwel een beslissing gericht tot
een of meer bepaalde personen, te geven. Het betreft externe bevelen: burgers en
bedrijven zijn beoogde adressanten. Het bevel wordt meestal in de vorm van een schriftelijk
besluit c.q. een beschikking (artikel 1:3 lid 2 Awb) gegeven, onder meer met het oog op de
vereiste rechtszekerheid en omdat aan de bevelen vaak een termijn verbonden zit.77 Zoals
hiervoor aangestipt is, heeft de bevoegdheid meerdere gezichten: enerzijds is het een
discretionaire bevelsbevoegdheid, anderzijds zijn bij de behandeling van de bevoegdheid
stevige beperkende voorwaarden gesteld. De burgemeester bepaalt de inhoud van het
bevel. De wetgever en wetsgeschiedenis geven daarbij de volgende voorwaarden: het bevel
mag niet afwijken van wettelijke voorschriften en moet proportioneel zijn. Daarbij geldt dat
het geen al te ingrijpende maatregel mag zijn: de wetgever heeft hier een lichte
bevoegdheid geschapen. Zoals eerder aangegeven mag de burgemeester deze bevoegdheid
gebruiken als regelgeving, inclusief de APV, hem geen andere, meer reguliere, bevoegdheid
toekent om de orde te handhaven (subsidiariteit). Tot slot moet het bevel tot doel hebben
de openbare orde te handhaven. De burgemeester kan het bevel zowel preventief geven
(“ernstige vrees voor”) als in het geval van een daadwerkelijke ordeverstoring. Hij moet het
bevel genoegzaam onderbouwen met feiten die aanleiding gaven te vrezen voor een
ordeverstoring, dan wel met de feitelijke ordeverstoring en aangeven waarom het concrete
bevel noodzakelijk is voor de ordehandhaving. 78

74

Kamerstukken II 1989/90, 19 403, 64 (Amendement Stoffelen/Van der Burg). De Tweede Kamer stemde
zonder al te veel discussie in met dit amendement: Handelingen II 30 oktober 1990, p. 16-771.
75
Kamerstukken I 1990/91, 19 403, 64a, p. 8-9, 64b, p. 16-17, 23; Handelingen I 11 februari 1992, 17-574, 584,
591, 595).
76
Kamerstukken I 1990/91, 19 403, 64a, p. 8-9 en 64b, p. 16-17, 23.
77
Zie hierover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
78
Zie voor dit alles Kamerstukken I 1990/91, 19 403, 64b, p. 16-18.
27

Grondrechten
Uit de wettekst blijkt niet dat de burgemeester grondwettelijk beschermde grondrechten
mag beperken. Het past ook niet bij de aard van de (lichte) bevoegdheid. De parlementaire
geschiedenis leert het volgende: de regering gaf aan dat het lichte bevel niet gericht mag
zijn op beperking van grondrechten uit de Grondwet. De verdragsrechtelijk beschermde
bewegingsvrijheid (artikel 2 Protocol 4 EVRM) kan wel beperkt worden, bijvoorbeeld door
een gebiedsverbod. Een dergelijk gebiedsverbod kan (en mag volgens de regering) als
neveneffect hebben dat het in het verboden gebied ook niet mogelijk is om bijvoorbeeld de
betogingsvrijheid daar uit te oefenen. De burgemeester mag echter niet op grond van
artikel 172 lid 3, direct de betogingsvrijheid beperken. Dat is alleen toegestaan op grond van
de Wom of een noodmaatregel (artikel 175-176). 79
Dit betoog is in meerdere opzichten weinig helder. Het beperkingssysteem van de
Grondwet 80 eist dat ook beperkingen die als ‘neveneffect’ worden opgelegd op een
specifieke bevoegdheid tot beperking berusten. Deze specifieke beperkingsbevoegdheid is
met artikel 172, lid 3, niet gegeven. Samen met de omstandigheid dat de burgemeester met
de lichte bevelsbevoegdheid geen ingrijpende maatregelen mag treffen, rechtvaardigt dit de
conclusie dat met de lichte bevelsbevoegdheid geen grondwettelijk beschermde
grondrechten beperkt mogen worden. Uitsluitend verdragsrechtelijk beschermde
grondrechten zoals de bewegingsvrijheid (artikel 2 Protocol 4 EVRM), kan de burgemeester
wel beperken, mits niet voor al te lange termijn.
Uitvoering en procedure
Aangezien het hier in beginsel een beschikking betreft, gelden de voorschriften van de Awb
omtrent belangenafweging, zorgvuldigheid, horen en bekendmaking. De lichte
bevelsbevoegdheid mag niet gedelegeerd (artikel 178 lid 2 Gemw) noch gemandateerd
worden (artikel 177 lid 2 Gemw). De politie is (uiteraard) wel bevoegd om de besluiten
feitelijk uit te voeren.81 Bij bovenlokale ordeverstoringen en rampen kan de voorzitter van
de veiligheidsregio de lichte bevelsbevoegdheid uitoefenen (artikel 39 Wvr).

d. Rechtsbescherming
Het bevel van de burgemeester is in de meeste gevallen aan te merken als een beschikking
waartegen bezwaar en (hoger) beroep mogelijk is, eventueel gecombineerd met een
voorlopige voorzieningenprocedure. Daarnaast is bij opzettelijke overtreding van het bevel
vervolging op grond van artikel 184 Sr mogelijk. 82

79

Kamerstukken I 1990/91, 19 403, 64b, p. 16-17.
Zie hierover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
81
Zie hierover par. 4.4 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
82
Zie over dit alles par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
80

28

5. Rechtspraktijk
a. Praktijk en jurisprudentie
Het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid heeft een ontwikkeling doorgemaakt waarbij
regelmatig de kritiek is te horen dat de bevoegdheid onjuist wordt gebruikt. 83 Deels is dat
verbonden met een vaag toepassingscriterium: wanneer is een bevel “licht”? En daarmee
verbonden is de vraag: in hoeverre is beperking van grondrechten mogelijk? Aanvankelijk
werd de bepaling vooral en redelijk frequent gebruikt voor gebiedsverboden van
overlastplegers. Sinds de Hoge Raad in 2008 een arrest wees waarin expliciet werd
aangegeven dat de burgemeester de lichte bevelsbevoegdheid niet mag gebruiken als in de
concrete situatie de APV een bruikbare bevoegdheid bevat, is het gebruik afgenomen. Ook
als de APV een bevoegdheid bevat die bruikbaar is, maar minder ver strekt, bijvoorbeeld
omdat de gebiedsverboden een kortere maximale termijn kennen, heeft de APV op grond
van het subsidiariteitsbeginsel voorrang. 84 De rechter gaf aan, net als eerder bij de
noodbevelen, dat uit het oogpunt van democratische legitimatie en rechtszekerheid,
reguliere regelgeving door de gemeenteraad voorrang geniet boven ad-hoc-bevelen van de
burgemeester. 85 Sindsdien gebruiken burgemeesters de lichte bevelsbevoegdheid meer
incidenteel. Recent is opnieuw discussie ontstaan over (te?) vergaande gebiedsverboden
voor personen die niet zelf de openbare orde verstoren of voor gevaarlijke honden. 86 Wij
werken dit hieronder uit bij de vraag hoe de subsidiariteitseis wordt toegepast en op welke
wijze met grondrechtenbeperking wordt omgegaan.
Doelcriterium: (ernstige vrees voor) concrete, acute ordeverstoring
De lichte bevelsbevoegdheid is een bevoegdheid die door haar algemene omschrijving
burgers vooraf weinig zekerheid biedt over de vraag wanneer en hoe de burgemeester kan
optreden. Om deze reden toetst de rechter vrij streng op subsidiariteit: een dergelijke
bevoegdheid moet de burgemeester alleen gebruiken als het niet anders kan. Concreet
betekent dit: beperken tot situaties waarin sprake is van een (dreigende) acute
ordeverstoring. Als het geen acute situatie is dan kan het gemeentebestuur immers nog
eens bekijken of de situatie via meer reguliere bevoegdheden kan worden aangepakt. 87
Voorts is van belang dat ordeverstoring niet hetzelfde is als het plegen van een misdrijf, zo
laat de jurisprudentie over in de gemeente teruggekeerde pedoseksuelen zien. Er moet
83

Zie voor een recente bespreking van deze ontwikkeling en de bijbehorende jurisprudentie: J.G. Brouwer &
A.J. Wierenga, ‘Een ontaarde bevoegdheid. Het lichte bevel van artikel 172 lid 3 Gemeentewet’, Gst. 2015/59;
A.E. Schilder, ‘Bevoegdheden op grond van artikel 172 Gemeentewet, in: A.E.M. van den Berg e.a.,
Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 53-70; L. D. Ruigrok, Onmiddellijke
handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012, m.n. p. 201-272;
A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, TvCR 2010, m.n. p. 123-126 en p. 133-137.
84
HR 11 maart 2008, AB 2008/163 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2008/102 en 103 m.nt. M.A.D.W. de
Jong (Rotterdam).
85
ABRvS 14 mei 1996, JB 1996 m.nt. B. van der Meulen (Amsterdam); ABRvS 19 december 1996, JB 1997/24
m.nt. B. van der Meulen (Amsterdam).
86
Zie de hiervoor genoemde kritische literatuur over de lichte bevelsbevoegdheid.
87
O.a. ABRvS 2 december 2015, AB 2016/73 en Gst. 2016/84 (Diesel); Rb Midden Nederland 11 december
2015, ECLI:NL:RBMN:2015:9448 (Sluiting winkelpand); Rb. Alkmaar 15 juli 2008 ECLI:NL:RBALK:2008:BD9134
(Texel).
29

daadwerkelijk een effect waarneembaar zijn op het openbare leven, anders is er –
wederom- geen sprake van een bevel dat noodzakelijk is om de orde te handhaven. 88 Hierbij
tekenen wij aan dat momenteel in uitspraken van de voorzieningenrechters op dit punt
geen eenduidige lijn te bespeuren is. Zo zijn bevelen in stand gelaten inhoudende
gebiedsverboden voor personen die doelwit kunnen zijn van een aanslag of die een
toespraak willen houden waarin zij mogelijk strafbare uitingen zullen doen. 89 Om meerdere
redenen worden deze uitspraken bekritiseerd. Ten eerste kan aangevoerd worden dat het
openbare-ordebegrip opgerekt wordt in de zin dat het met openbare veiligheid lijkt samen
te vallen. Wordt hierdoor niet het voorkomen van misdrijven in het belang van openbare
veiligheid ten onrechte via openbare-ordebevoegdheden aangepakt?90 Dat staat immers
mogelijk op gespannen voet met het doel waarvoor de bevoegdheid is gegeven. Ook in
praktische zin rijzen vragen: de bevoegdheid van de burgemeester beperkt zich tot het
gemeentelijke grondgebied. In het geval van gebiedsverboden voor personen die het
doelwit van geweld zijn, wordt niet de potentiële dader maar het potentiële slachtoffer
aangepakt. De betreffende persoon heeft het meestal ook niet in zijn macht het gevaar voor
de omgeving op te heffen, maar loopt wel het risico dat elke burgemeester hem een
dergelijk bevel oplegt, waardoor telkens in een andere gemeente het probleem ontstaat.
Daarnaast wordt betrokkene in wezen telkens verbannen, maar hij zal toch ergens moeten
wonen, zoals ook al eens door een rechter werd geconstateerd. 91 Gebruik van
strafrechtelijke bevoegdheden is in dergelijke situaties uit het oogpunt van het
specialiteitsbeginsel zuiverder en leidt tot een meer definitieve oplossing. Daarbij kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan vrijlating onder voorwaarden ter beveiliging van de
samenleving (o.a. artikel 38v e.v. Sr) of onttrekking aan het verkeer en verbeurdverklaring
van gevaarlijke voorwerpen (artikel 36b-c en artikel 33 en 33a Sr).
Uitoefenen van de bevoegdheid: subsidiariteit en mandaat
De rechter toetst strikt aan de eis dat reguliere wetgeving, inclusief de APV, geen oplossing
mag bieden, althans als deze overduidelijk aanwezig is (subsidiariteit). 92 Als het onderwerp
geregeld is, maar gelet op de concrete omstandigheden de APV toch geen oplossing biedt,
dan kan een licht bevel gerechtvaardigd zijn, maar dan moet wel aan de overige
voorwaarden voldaan zijn, zoals een actuele concrete ordeverstoring die direct optreden
88

Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven). Vgl. ook
Rb. Utrecht 3 december 2009, Gst. 2010/4 (Utrechtse heuvelrug) en Rb. Midden Nederland 6 november 2013,
Gst. 2014/28 m.nt. A.E.M. v.d. Berg & J. v.d. Grinten (Veenendaal).
89
Rb ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP9061 (Eigen woning Peer S); Rb. Zeeland-WestBrabant 22 maart 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:CA4001 (Eigen woning); Rb ’s-Hertogenbosch 1 februari 2016,
ECLI:NL:RBOBR:2016:370 (Gebiedsverbod eigen gemeente); Rb Gelderland 15 juli 2016.
ECLI:NL:RBGEL:2016:3916 (Gebiedsverbod eigen woning en straat) Tot slot: Rb ’s-Hertogenbosch 22 december
2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:7606 (Gebiedsverbod rond moskee).
90
J.G. Brouwer & A.J. Wierenga, ‘Een ontaarde bevoegdheid. Het lichte bevel van artikel 172 lid 3
Gemeentewet’, Gst. 2015/59; J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Haatpredikers, openbare orde en het
censuurverbod’, NJB 2016/556; M.A.D.W de Jong in haar nt. onder ABRvS 2 december 2015, Gst. 2016/84
(Diesel).
91
In het kader van een gebiedsverbod van een pedoseksueel die vrijgekomen was: Rb. Utrecht 3 december
2009, Gst. 2010/4 (Utrechtse heuvelrug).
92
HR 11 maart 2008, Gst. 2008/102 en 103 (Rotterdam) m.nt. De Jong; ABRvS 1 mei 2013, Gst. 2013/161,
m.nt. HH (Amsterdam).
30

vereist. 93 De jurisprudentie over gevaarlijke honden illustreert dit.94 De jurisprudentie laat
zien dat sprake is van een waterscheiding: de burgemeester treedt alleen op basis van
artikel 172 lid 3 op als de APV geen soelaas biedt. 95 Voor de relatie tot artikel 172a ligt dit
anders. De wetgever heeft de burgemeester de vrijheid gelaten om een bevel inhoudende
een gedragsaanwijzing te geven op grond van artikel 172 lid 3, ook als artikel 172a uitkomst
kan bieden en omgekeerd (zie artikel 172a lid 1, eerste volzin). Aangezien artikel 172a meer
ingrijpende bevelen mogelijk maakt – langere termijn, ook meldingsplicht en groepsverbod ontstaat een min of meer natuurlijke volgorde.
Voor het overige valt ten aanzien van de uitvoering nog op te merken dat de rechter het
mandaatsverbod op de eerder beschreven wijze toetst: een beperkte vorm van
uitvoeringsmandaat is toegestaan, ondanks het wettelijke mandaatverbod.
Grondrechten
Artikel 172 lid 3, is met name bedoeld voor het handhaven van de orde en rust in geval van
samenscholingen, oploopjes of acties op openbare plaatsen. De initiatiefnemers Stoffelen
en Van der Burg noemden als voorbeeld rumoerige jeugd op straat in de nachtelijke uren.
Zoals aangegeven gebruiken burgemeesters in de praktijk een licht bevel vaak om personen
een gebiedsverbod op te leggen. Deze bevelen impliceren een beperking van de
bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM). De burgemeester kan met een licht
bevel dit grondrecht beperken als zijn beslissing voldoet aan de verdragsrechtelijke eisen
voor beperking.96 Zowel de omvang van het gebied als de termijn van het verbod zal de
burgemeester concreet en goed moeten motiveren wil hij genoegzaam aantonen dat
beperking van de bewegingsvrijheid noodzakelijk is, zo blijkt uit de jurisprudentie.97
Ingrijpende beperking van de bewegingsvrijheid acht de rechter op basis van de lichte
bevelsbevoegdheid niet toegestaan. Wat dat in de praktijk betekent, is echter niet in
concreto te zeggen. Termijnen van maanden of bevelen zonder zekere einddatum zijn te
ingrijpend, maar enige weken kan wel. 98 Recentelijk hield de ABRvS vast aan de lijn dat
bevelen niet al te ingrijpend mogen zijn: het in beslag nemen van een hond is in dat opzicht

93

Rb Almelo 19 december 2012, AB 2013/42 (Enschede).
ABRvS 18 december 2013, AB 2014/248 (Assen) en ABRvS 2 december 2015, AB 2016/73 en Gst. 2016/84
(Diesel).
95
Anders: De HR in zijn jurisprudentie over de strafrechtelijke handhaving van burgemeestersbevelen (artikel
184 Sr-jurisprudentie). Zie daarover par. 4.4 van de inleiding bij dit deelonderzoek. De HR heeft daarbij echter
geen afstand genomen van het standpunt dat de APV de voorkeur geniet boven ad hoc-bevelen en van zijn
arrest uit 2008; ter wille van de mogelijkheid om vervolging op grond van artikel 184 Sr mogelijk te maken legt
hij echter bij optreden van de burgemeester op grond van de APV tevens een verband met zijn
bevelsbevoegdheid op grond van artikel 172 lid 3.
96
Zie daarover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
97
Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven); HR 11
maart 2008, Gst. 2008/102 en 103; ABRvS 7 juli 2004, Gst. 2004/117; EHRM 2 juni 2002, JB 2002/266
(Landvreugd t. Nederland)
98
Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven); HR 11
maart 2008, Gst. 2008/102 en 103.
94

31

toegestaan, maar de vraag of het bevel tot euthanasie van een hond geoorloofd is op grond
van artikel 172 lid 3, liet de ABRvS onbeantwoord. 99
De discussie over al dan niet onevenredige beperking van grondrechten door
burgemeestersbevelen is momenteel vooral aangewakkerd door zaken over
gebiedsverboden voor personen die niet zelf de orde verstoren. Dit is inmiddels meerdere
keren gebeurd ten aanzien van een pedoseksueel die op vrije voeten kwam. Bewoners
dreigden (al dan niet concreet) met wraakacties. Diverse burgemeesters ontzegden de
toegang tot de gemeente. In eerste instantie achtten voorzieningenrechters dit
onrechtmatig. Betrokkene verstoort immers niet de openbare orde en wordt, zoals we
eerder aangaven, door de maatregel als het ware een banneling als elke burgemeester
artikel 172 op deze wijze uitlegt. In de bodemzaak achtte de rechtbank wel mogelijk dat een
bevel aan anderen dan de ordeverstoorders wordt opgelegd, mits de burgemeester expliciet
motiveert waarom dat nodig is.100 Ook zijn er diverse zaken waarbij burgemeesters aan
personen die doelwit van een aanslag zijn een gebiedsverbod hebben opgelegd ter
bescherming van de openbare orde, c.q. de veiligheid van omstanders. Betrokkenen
moesten hun huis uit of mochten zich niet in (in een deel van) de gemeente vestigen.101
Dergelijke maatregelen maken inbreuk op het recht op privacy (artikel 10 GW/artikel 8
EVRM), hetgeen sommige voorzieningenrechters geoorloofd achten. Het is echter niet te
rijmen met het predikaat “lichte bevelsbevoegdheid”. Ook verstrekkend is een
gebiedsverbod voor imams die een toespraak bij een conferentie in een moskee willen
houden, vanwege het feit dat betrokkene zeker strafbare uitingen zal doen. Dit bestempelt
de burgemeester als een gevaar voor de openbare orde. De burgemeester mag de
uitingsvrijheid (artikel 7 GW/artikel 10 EVRM) echter niet beperken vanwege de inhoud van
de uiting. 102 Ook hier speelt mee dat elders geen grondslag voor optreden is en vervolgens
de burgemeester onder druk komt te staan om iets te doen.103
Voorgaande jurisprudentie laat zien dat er in de praktijk en in de jurisprudentie geen
duidelijke lijn te zien is over de vraag hoe ingrijpend de bevelen mogen zijn. Sommige
voorzieningenrechters achten beperking van het recht op privacy mogelijk, maar daarbij
wordt de aard en totstandkomingsgeschiedenis van de bevoegdheid niet betrokken. Een
dergelijke opvatting ligt in elk geval ver af van wat de initiatiefnemers ooit met deze
bevoegdheid beoogden en het sluit vooralsnog niet aan bij de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak. Evenmin is het in lijn met het beperkingssysteem van de Grondwet:
met de lichte bevelsbevoegdheid is geen specifieke bevoegdheid toegekend om het recht op
privacy te beperken.
99

ABRvS 2 december 2015, AB 2016/73 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder en Gst. 2016/84 m.nt. M.A.D.W. de
Jong (Diesel).
100
Rb ’s‑Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Eindhoven).
101
Rb ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP9061 (Eigen woning Peer S): woning verlaten
en drie maanden niet terugkeren i.v.m. beschieten woning; Rb. Zeeland-West-Brabant 22 maart 2013,
ECLI:NL:RBZWB:2013:CA4001 (Eigen woning): 6 weken geen toegang tot de woning; inbreuk op het recht op
privacy is gerechtvaardigd. Rb ’s-Hertogenbosch 1 februari 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:370 (Gebiedsverbod
eigen gemeente): gebiedsverbod voor gemeente van drie maanden aan persoon die in de gemeente wil gaan
wonen mede omdat zijn familie daar woont. Rb Gelderland 15 juli 2016. ECLI:NL:RBGEL:2016:3916
(Gebiedsverbod eigen woning en straat): verblijfsverbod eigen woning en straat gedurende drie maanden o.a.
vanwege schietpartij en liquidatiegevaar.
102
Vgl. HR 28 november 1950, NJ 1951/137 (APV Tilburg); ARRvS 30 december 1993, AB 1994/242 en m.n.
ABRvS 12 november 2014, JB 2014/245 m.nt. R.J.B. Schutgens (Zwarte Piet).
103
Rb ’s-Hertogenbosch 22 december 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:7606 (Gebiedsverbod rond moskee).
32

Rechtsbescherming in de praktijk
Burgemeestersbevelen kunnen zowel door de bestuursrechter als door de strafrechter
worden beoordeeld. Er zijn geen signalen dat de rechtsbescherming te kort zou schieten, zij
het dat een rechterlijk oordeel regelmatig pas gegeven kan worden als het bevel al is
uitgewerkt. De rechter is in dit opzicht coulant en oordeelt dat ook nadat de termijn
waarvoor het bevel geldt is verstreken, een belanghebbende procesbelang kan hebben. Dit
kan gelegen zijn in vergoeding van de door belanghebbende gemaakte kosten van
rechtsbijstand (artikel 7:15 en 8:75 Awb) en in het feit dat het burgemeestersbevel soms
aangemerkt kan worden als een publiekelijke afwijzing van een bepaald gedrag en zo de eer
en goede naam van betrokkene kan aantasten.104 Voor de overige aspecten van
rechtsbescherming verwijzen wij naar par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
Evaluatieonderzoek en interviews
Over toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid is in beperkte mate evaluatieonderzoek
beschikbaar. In 2008 werd deze bevoegdheid meegenomen in het onderzoek Bestuur, recht
en veiligheid. Zij concludeerden met name dat de lichte bevelsbevoegdheid met enige
regelmaat vooral voor gebiedsontzeggingen werd gebruikt en dat onduidelijkheid bestond
over de vraag in hoeverre grondrechten beperkt mogen worden.105
Het praktijkonderzoek dat wij hebben verricht in zestien gemeenten bevestigde het beeld
uit het bureauonderzoek: de lichte bevelsbevoegdheid wordt niet vaak, maar wel met enige
regelmaat gebruikt en in sommige gevallen betreft het bevelen die zo vergaand zijn dat in
elk geval sprake is van te vergaande beperking van grondrechten. Deels betreft het
toepassing van de bevoegdheid zoals die oorspronkelijk ook bedoeld is.
Van de zestien gemeenten die de schriftelijke vragenlijst hebben ingevuld geven slechts drie
aan hiervan ‘regelmatig’ gebruik te maken. In elf gemeenten wordt hiervan ‘zelden’ gebruik
gemaakt en in twee gemeenten naar eigen zeggen ‘nooit’. Een verklaring hiervoor wordt
geboden door een aantal gemeenten dat (zowel in respons op de schriftelijke vragenlijst als
in de interviews) aangeeft dat zich vrijwel geen situaties voordoen die niet reeds in de APV
(of in de wet zelf) geregeld zijn. Niettemin wordt de lichte bevelsbevoegdheid in de meeste
onderzochte gemeenten zo nu en dan toch gehanteerd. Gevraagd naar voorbeelden van de
toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid worden uiteenlopende vormen van
bevoegdheidsuitoefening genoemd. Zo kan het gaan om bevelen ter ontruiming van
plaatsen (verwijderingsbevelen), 106 een verblijfsontzegging of gebiedsverboden in specifieke
gevallen. Genoemd hierbij zijn gebiedsverboden ten aanzien van terugkerende
zedendelinquenten, maar ook de eerder aangehaalde zaken betreffende een teruggekeerde
ex-gedetineerde die bij zijn huis beschoten was en weer naar dat huis wilde terugkeren en
het gebiedsverbod voor Imams die op een conferentie in een moskee wilde spreken. Ook
104

ABRvS 15 december 2010, JB 2011/29 (Nijmegen); Rb Almelo 19 december 2012, AB 2013/42 (Enschede).
E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag, BJu p. 80-87.
106
Genoemd zijn het ontruimen van een plein bij voetbalrellen en het ontruimen van een gekraakt leegstaand
hotel waar asbest aanwezig was. Aan dit laatste bevel was eveneens een bevel gekoppeld dat de krakers zich
lieten ontsmetten (ter voorkoming van het verspreiden van asbestdeeltjes in de gemeente via de kleding van
de krakers).
105

33

bijzondere gedragsaanwijzingen worden onder de werking van dit artikel gebracht zoals een
bevel jegens een extreme woonoverlastgever om weg te blijven uit de woning van zijn
vriendin, gekoppeld aan een bevel jegens de betreffende vriendin om hem niet toe te laten
in haar woning.

6. Conclusie
(1) Taakopdracht en bevoegdheden: deels scherpe, op één punt onscherpe verdeling tussen
burgemeester en college
De bevoegdheidsverdeling tussen college en burgemeester voor wat betreft
ordehandhaving is grotendeels helder neergelegd in artikel 160 en 174 Gemw. De Gemw
bevat echter geen expliciete grondslag om de burgemeester aan te wijzen als bevoegd ambt
voor uitvoering van verordeningen die ordehandhaving op/aan de openbare weg betreffen,
maar die buiten het toezicht van artikel 174 vallen. Volgens de letter van artikel 160 lid 1
sub b is het college hier bevoegd. De rechter heeft echter in enkele gevallen de
burgemeester aangewezen als exclusief bevoegde instantie, vanwege de taak die exclusief
aan de burgemeester is opgedragen in artikel 172 lid 1. Op welk terrein de burgemeester
exclusief bevoegd is, is echter niet eenvoudig te achterhalen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt
dat het om feitelijke, daadwerkelijke openbare-ordehandhaving moet gaan, waarbij snel en
daadkrachtig moet worden opgetreden. Oudere jurisprudentie sluit daarbij aan, maar in de
recente vuurwerk-jurisprudentie wordt door de voorzieningenrechter een ruimer begrip
gehanteerd. De Afdeling bestuursrechtspraak moet zich nog uitspreken hierover. Uit het
praktijkonderzoek dat wij verrichtten in zestien gemeenten bleek dat burgemeesters
inderdaad uitvoerende bevoegdheden krijgen. Het betreft met name gebiedsaanwijzingen,
gebiedsverboden en handhaving door middel van bestuursdwang en dwangsom. In deze
zestien gemeenten leidde dat vrijwel nergens tot discussie binnen het gemeentebestuur. In
deelonderzoek II wordt verder op dit onderwerp ingegaan.
(2) Lichte bevelsbevoegdheid, ingrijpende besluiten en grondrechten
De lichte bevelsbevoegdheid voorziet in een behoefte: zij wordt in de praktijk regelmatig
gebruikt. Terugkerende discussie en onzekerheid voor de praktijk betreft de vraag hoe
ingrijpend de bevelen mogen zijn. Dit is inmiddels een echt knelpunt. De jurisprudentie en
het praktijkonderzoek dat wij verrichtten illustreren dit. De wet en de parlementaire
geschiedenis bieden geen uitsluitsel over de vraag in hoeverre met de lichte
bevelsbevoegdheid grondwettelijk beschermde grondrechten beperkt mogen worden.
Aangezien het hier een “lichte” bevoegdheid betreft en niet expliciet is aangegeven dat
grondrechtenbeperking is toegestaan, mag men aannemen van niet. De jurisprudentie is
echter inmiddels niet eenduidig meer: de laatste jaren staan sommige
voorzieningenrechters beperking van het recht op privacy (o.a. huisverbod) toe en in een
enkel geval van de uitingsvrijheid. In andere jurisprudentie, veelal van hogere instanties
waaronder de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, wordt benadrukt dat
geen ingrijpende maatregelen zijn toegestaan. Hoe ingrijpend echter?

34

Beperking van louter verdragsrechtelijk beschermde grondrechten, zoals de
bewegingsvrijheid, is wel toegestaan, mits niet te ingrijpend. Wanneer dat het geval is, kan
niet in zijn algemeenheid aangegeven worden.
(3) Bevel tegen anderen dan de ordeverstoorders toegestaan?
Sinds enkele jaren is een voorzichtige lijn te zien dat, mits extra gemotiveerd, de rechter het
toelaatbaar acht dat de burgemeester de ordeverstoring bestrijdt door de persoon die niet
zelf de orde verstoort een gebiedsverbod te geven. Zowel praktisch als juridisch is dit in veel
gevallen problematisch. De openbare orde in die gemeente kan met een dergelijke
maatregel gediend zijn, maar het probleem verplaatst zich meestal meteen naar een andere
gemeente, waar betrokkene mogelijk ook weer een gebiedsverbod krijgt. Dit leidt tot een
onevenredig grote inbreuk op de grondrechten van betrokkene, waaronder het recht op
privacy. De maatregel lijkt veeleer beveiliging van de lokale gemeenschap tot doel te
hebben, niet zozeer openbare-ordehandhaving c.q. voorkoming van een concrete, actuele
ordeverstoring. Er zijn (inmiddels) alternatieven in het strafrecht die soms uitkomst kunnen
bieden: de rechter kan als maatregel bij een veroordeling voor een langere periode gebiedsen contactverboden opleggen, die zich zelfs tot de (directe omgeving van de) woning van
betrokkene kunnen uitstrekken (artikel 38v Sr). De officier van justitie (OvJ) kan langdurige
gedragsaanwijzingen opleggen in de aanloop naar een proces (artikel 509hh Sv).
(4) Relatie tot andere bevoegdheden is vrij helder
Relatie tot de APV en reguliere bevoegdheden:
Toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid komt pas aan de orde als reguliere
bevoegdheden, inclusief de APV geen uitkomst bieden. Voor zover daar onduidelijkheid
over bestond is dit door de jurisprudentie verduidelijkt. Daarbij benadrukt de rechter dat
regelgeving in de APV de voorkeur geniet boven ad-hoc-bevelen van de burgemeester,
omdat de APV is vastgesteld door een democratisch gelegitimeerd orgaan en dergelijke
regelingen uit het oogpunt van rechtszekerheid te prefereren zijn.
Relatie tot artikel 172a:
In de verhouding tot artikel 172a heeft de wetgever bewust gekozen voor overlap. Artikel
172a lid 1 kan worden toegepast onverminderd de mogelijkheden van artikel 172 lid 3. In de
praktijk valt de overlap mee als tenminste wordt vastgehouden aan de eis dat de lichte
bevelsbevoegdheid geen basis is voor ingrijpende en/of langdurige bevelen. Artikel 172a
vormt dan de basis voor bevelen die wel een langere duur hebben en/of meer ingrijpende
gedragsaanwijzingen bevatten zoals een groepsverbod of meldingsplicht.

Relatie tot artikel 174:
Het toepassingsbereik van artikel 174 is in het algemeen goed afgebakend omdat het
toezicht van artikel 174 en de daarbij behorende bevelsbevoegdheid van artikel 174 lid 2,
35

evenals de uitvoerende bevoegdheden die voortvloeien uit lid 3, aan concrete inrichtingen,
vermakelijkheden en in het eerste lid omschreven gebeurtenissen zijn gekoppeld.
Daarbuiten heeft de burgemeester o.a. de lichte bevelsbevoegdheid.
(5) Artikel 172 bezien tegen de achtergrond van de wettelijke regeling inzake openbareorderecht
De lichte bevelsbevoegdheid voorziet met enige regelmaat in een behoefte als wegens
concrete, acute openbare-ordeverstoringen opgetreden moet worden met maatregelen die
niet ogenblikkelijk uitgewerkt zijn. Langetermijnmaatregelen passen niet bij deze lichte
bevoegdheid, maar daarvoor heeft de burgemeester weer andere bevoegdheden, zoals
artikel 172a. Bovendien behoort ook het reguliere recht, zoals de APV of andere wetgeving
een oplossing te bieden als het om langetermijnproblemen gaat. Artikel 172 lid 3 fungeert
min of meer op dezelfde wijze als de bevelsbevoegdheid van artikel 174 lid 2, die specifiek
voor het toezicht van artikel 174 is bedoeld: een bevelsbevoegdheid waarmee voor korte
tijd een weinig ingrijpende maatregel getroffen kan worden. Zoals aangegeven is hier echter
ook sprake van een probleem omdat regelmatig ingrijpende bevelen worden uitgevaardigd,
waarmee grondwettelijk beschermde grondrechten worden beperkt. Bij de totstandkoming
van artikel 172 lid 3 is niet aan een dergelijke toepassing gedacht en gelet op de aard van de
problematiek, de benodigde maatregelen en bescherming van grondrechten zou daarvoor
een maatregel van de rechter een betere basis zijn. Het betreft in de meeste gevallen geen
echte lokale (openbare-orde)problematiek, maar het gaat meer om beveiliging van de
samenleving c.q. het voorkomen van liquidaties.

36

3. Artikel 172a en 172b Gemeentewet (voetbalvandalisme en
ernstige overlast)
Tekst bepalingen:
Artikel 172a
1.

Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de
bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de
burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft
verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad,
dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij
groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor
verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente,
dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente;
b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke
plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of
c. zich op bepaalde tijdstippen te melden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere
gemeente.

2.

De burgemeester kan tevens een bevel geven aan een persoon aan wie door een private organisatie
een sanctie is opgelegd, wegens gedrag dat bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat
die persoon de openbare orde zal verstoren.

3.

De burgemeester van een andere gemeente kan een burgemeester verzoeken om een persoon tevens
namens hem een overeenkomstig bevel te geven, indien de burgemeester die het bevel geeft, de
ernstige vrees heeft dat die persoon ook in de andere gemeente de openbare orde zal verstoren. Het
verzoek bevat een aanduiding van de objecten of gebieden waar de aanwezigheid van die persoon niet
gewenst is en van de tijdstippen of perioden waarvoor het bevel geldt. De burgemeester zendt een
afschrift van het bevel dat hij namens een andere burgemeester heeft gegeven, aan die burgemeester.

4.

Van een bevel zich te melden in een andere gemeente, wordt tijdig mededeling gedaan aan de
burgemeester van die gemeente.

5.

Indien de officier van justitie een persoon als bedoeld in het eerste lid een gedragsaanwijzing heeft
gegeven als bedoeld in artikel 509hh, tweede lid, onderdeel a, van het Wetboek van Strafvordering,
geeft de burgemeester aan deze persoon niet een bevel als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, voor
hetzelfde gebied.

6.

Het bevel geldt voor:
a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het
bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen
periode van telkens ten hoogste drie maanden, of
b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig
dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden.

7.

Op grond van nieuwe feiten of omstandigheden kan de burgemeester het bevel wijzigen ten nadele
van betrokkene.

8.

De burgemeester kan op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van de verboden of geboden die
voortvloeien uit het bevel, dan wel van een of meer onderdelen daarvan. Aan de ontheffing kunnen
voorschriften worden verbonden.

37

9.

Indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven, wijzigt de burgemeester het bevel
ten gunste van betrokkene. Het bevel wordt ingetrokken zodra het niet langer nodig is ter voorkoming
van verdere verstoringen van de openbare orde.

Artikel 172b
1.

De burgemeester kan aan een persoon die het gezag uitoefent over een minderjarige die herhaaldelijk
in groepsverband de openbare orde heeft verstoord en de leeftijd van twaalf jaren nog niet heeft
bereikt, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven zorg te
dragen:
a. dat de minderjarige zich niet bevindt in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten
binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente, tenzij de minderjarige
wordt begeleid door een persoon die het gezag over hem uitoefent of door een andere meerderjarige
als bedoeld in het derde lid; of
b. dat de minderjarige zich op bepaalde dagen gedurende een aangegeven tijdvak tussen 8 uur
’s avonds en 6 uur ’s ochtends niet bevindt op voor het publiek toegankelijke plaatsen, tenzij de
minderjarige wordt begeleid door een persoon die het gezag over hem uitoefent of door een andere
meerderjarige als bedoeld in het derde lid.

2.

Het bevel geldt voor een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden.

3.

De burgemeester kan voor de toepassing van het eerste lid ten hoogste twee andere meerderjarigen
naast de persoon of personen die het gezag uitoefenen over een minderjarige aanwijzen ter
begeleiding van de minderjarige.

4.

Artikel 172a, zevende, achtste en negende lid, is van overeenkomstige toepassing.

1. Inleiding
De artikelen 172a en 172b Gemw bevatten de gemeentewettelijke en daarmee
bestuursrechtelijke component van de Wet maatregelen ter bestrijding van
voetbalvandalisme en ernstige overlast (Wet MBVEO). De wet is in 2010 van kracht
geworden en in 2015 flink gewijzigd. Met de titel is ook de belangrijkste doelstelling van de
wet gegeven. Hoewel de verschillende bestanddelen van deze wet niet alleen kunnen
worden toegepast op overlast door voetbalvandalisme (bij eventuele toepassing van artikel
172b ligt zulks zelfs niet voor de hand), gaat deze wet voor velen nog steeds door het leven
als de ‘Voetbalwet’. 107
Artikel 172a voorziet in een gebiedsverbod (lid 1, sub a), een groepsverbod (lid 1, sub b) en
een meldingsplicht (lid 1, sub c), op te leggen aan iemand die:
-

de openbare orde ernstig heeft verstoord (individueel of in groepsverband);

-

bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft
gehad;

-

herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord;

107

Zie over deze wet recentelijk J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme
en ernstige overlast, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars
Aequi Libri 2015, p. 71 e.v.
38

-

herhaaldelijk bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol
heeft gehad.

Deze maatregelen kunnen op grond van het eerste lid van artikel 172a echter alleen worden
toegepast indien op het moment van het geven van het bevel ernstige vrees bestaat voor
verdere verstoring van de openbare orde.
Artikel 172b is in zoverre bijzonder dat de daarin opgevoerde normadressaat per definitie
niet degene is die de openbare orde heeft verstoord, maar degene die het gezag over hem
of haar uitoefent. Dat heeft alles te maken met het gegeven dat artikel 172b handelt over
openbare ordeverstoringen door kinderen die jonger zijn dan twaalf jaar (verder 12minners).108 Het zijn in dat geval degenen die het gezag uitoefenen over deze minderjarige
(veelal de ouders) tot wie het bevel van de burgemeester zich richt.
De Wet MBVEO kent ook een strafrechtelijke component, door middel van het
geïntroduceerde artikel 509hh Sv. Dit artikel maakt gedragsaanwijzingen door de officier
van justitie mogelijk. Ook deze gedragsaanwijzingen kunnen bestaan uit een gebiedsverbod
en een meldingsplicht (ditmaal bij een opsporingsambtenaar), maar ook uit een
contactverbod en verplichte hulpverlening. Hieronder zal zo nu en dan worden verwezen
naar deze regeling, zij het dat voor een inhoudelijke beoordeling verwezen zij naar de
bespreking van dat artikel. 109
Verhouding tot andere bevoegdheden
Voor wat betreft de gebiedsverboden uit artikel 172a geldt dat deze ook voorkomen in
APV’s en – binnen zekere grenzen – eveneens kunnen worden gebaseerd op de lichte
bevelsbevoegdheid uit artikel 172 lid 3 Gemw. Ook samenscholingsverboden komen voor in
APV’s. Zij verschillen in zoverre van groepsverboden dat zij groepsvorming in een bepaald
gebied verbieden, ongeacht de personen uit wie die groep bestaat. Groepsverboden richten
zich tegen groepsvorming door specifieke personen. De Wet MBVEO laat de gemeentelijke
verordenende bevoegdheid in zoverre ongemoeid dat anterieure verordeningen niet van
rechtswege zijn vervallen (artikel IIIA Wet MBVEO) en dat ruimte wordt geboden voor
posterieure verordeningen via de zinsnede “onverminderd (…) hetgeen bij gemeentelijke
verordening is bepaald”. Het eerste lid van artikel 172a Gemw bevat eenzelfde formule voor
de toepassing van artikel 172 lid 3 Gemw. Eén en ander komt erop neer dat de
burgemeester een zekere keuzeruimte heeft bij het bepalen welke regeling hij in dergelijke
gevallen toepast.
108

Naar de letter van de wet zou daarmee in beginsel niet gezegd zijn dat artikel 172a niet toepasbaar is op 12minners. De Circulaire Burgemeestersbevel twaalfminners (Stcrt. 2010, 13482, par. 2.2), is hieromtrent
evenmin expliciet. Hierin wordt echter wel aangegeven dat de ‘normale’ bestuursrechtelijke maatregelen
(bedoeld worden maatregelen op grond van de APV, op grond van de lichte bevelsbevoegdheid of op grond
van artikel 172a Gemeentewet), bij kinderen jonger dan twaalf niet strafrechtelijk kunnen worden
gehandhaafd bij niet-naleving. Kinderen jonger dan twaalf kunnen immers niet strafrechtelijk worden
vervolgd. Het gegeven dat de enige argumentatie schuilt in een mogelijk strafrechtelijk handhavingstekort
doet op zijn minst vermoeden dat de minister van BZK het ten principale voor mogelijk houdt dat aan kinderen
jonger dan twaalf ook andere bestuursrechtelijke maatregelen wordt opgelegd. Het is echter moeilijk situaties
voor te stellen waarin bestuursrechtelijk optreden tegen het kind zelf – en dus niet tegen de ouders – de
proportionaliteitstoets kan doorstaan.
109
Zie par. 12 van deelonderzoek I.
39

De verhouding tot artikel 509hh Sv is geregeld in artikel 172 lid 5. Als een officier van justitie
iemand een gebiedsverbod geeft op grond van artikel 509hh, is een gebieds- of
groepsverbod op grond van artikel 172a niet langer mogelijk.
2. De bevoegdheid 110
a. Wetsgeschiedenis
De voorgeschiedenis van de artikelen 172a en 172b was er één van lange adem. Het begon
bij verzoeken (moties) van de Tweede Kamer aan het begin van deze eeuw. 111 Resultaat
hiervan was een conceptwetsvoorstel voor maatregelen ter handhaving van de openbare
orde.112 In 2008 werd de scope van dit concept verbreed tot het wetsvoorstel Maatregelen
Bestrijding Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast. 113 De regering trof een buitengewoon
activistische Tweede Kamer tegenover zich. Meerdere amendementen haalden de
eindstreep. Zo werd het groepsgewijze karakter van de te adresseren overlastveroorzaking
verruimd zodat ook herhaaldelijke overlast veroorzaakt door individuen onder het bereik
van de wet kwam, 114 de meldingsplicht werd van een accessoire maatregel een zelfstandige
maatregel 115 en de maximale termijn voor maatregelen werd verlengd (van 9 maanden naar
12 maanden). 116 Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevatte zelfs geen spoor van het huidige
artikel 172b. Dit is geheel door middel van amendement in het wetsvoorstel gekomen.117
Na kritiek in de Eerste Kamer, werd de Raad van State voor een tweede maal om advies
gevraagd. Het eerste advies was al tamelijk kritisch. Uit het tweede advies blijkt dat de Raad
van State ernstige bedenkingen had bij sommige van de door middel van amendement
ingebrachte elementen van het wetsvoorstel. Dit betrof vooral de meldingsplicht en het
nieuwe artikel 172b, dat blijkens het tweede advies van de Raad op gespannen voet staat
met artikel 8 EVRM. 118

110

Zie ook M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht?’ In: L.J.J.
Rogier e.a., Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, (VAR-preadviezen nr. 138), Bju: Den
Haag 2007; Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige
overlast, Groningen 22 juni 2012, te raadplegen via www.wodc.nl [bezocht op 8 juli 2016]; J.G. Brouwer & A.E.
Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in: A.E.M. van den Berg e.a.,
Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015; Rogier, Tekst en Commentaar Openbare
Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 172a Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 juli 2015, Rogier en Wierenga,
Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 172b Gemeentewet, bijgewerkt
tot 1 september 2015, M.A.D.W. de Jong, Gemeentewet en haar toepassing, artikel 172a Gemeentewet,
(online) Bijgewerkt tot 9 oktober 2014 en M.A.D.W. de Jong, Gemeentewet en haar toepassing, artikel 172b
Gemeentewet, (online) Bijgewerkt tot 1 januari 2011.
111
Kamerstukken II 2005/06, 28 684, 76 (motie van Schijndel c.s.) en Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, . 57
(motie Weekers).
112
M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht? In: L.J.J. Rogier e.a.,
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, (VAR-preadviezen nr. 138), Bju: Den Haag 2007, p.
98-106.
113
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 2.
114
Kamerstukken II 2008/09, 31 467, 22.
115
Kamerstukken II 2008/09, 31 467, 9.
116
Kamerstukken II 2008/09, 31 467, 11.
117
Kamerstukken II 2008/09, 31 467, 15.
118
Kamerstukken I 2009/10, 31 467, G.
40

Desondanks is artikel 172a in 2015 aangescherpt en uitgebreid. 119 De wetswijziging vond
plaats naar aanleiding van kritiek op de werking van de Wet MBVEO in de praktijk en de
vervroegde evaluatie die daarop volgde.120 Bij die gelegenheid werd ook artikel 172b
gewijzigd, zij het dat dit uitsluitend een taalkundige verbetering en een noodzakelijke
wijziging in de verwijzingen naar artikel 172a betrof, zodat de wijziging van artikel 172b
hieronder verder buiten beschouwing wordt gelaten.
De belangrijkste wijzigingen van artikel 172a betroffen de toevoeging van:
-

bevelsmogelijkheden voor ‘first offenders’ (voor wie de eis van het herhaaldelijk
verstoren van de openbare orde dus niet geldt, maar wel additionele eisen worden
gesteld aan de ernst van de openbare-ordeverstoring);

-

de mogelijkheid een bevel te geven op grond van een door een private organisatie
(bijvoorbeeld de KNVB of een voetbalclub) opgelegde sanctie;

-

een regeling omtrent het geven van een bevel door een burgemeester van een
andere gemeente tevens namens de burgemeester van de gemeente waar het
oorspronkelijke bevel is gegeven;

-

de mogelijkheid gebiedsverboden te geven voor maximaal 90 dagen, verspreid over
een langere periode van ten hoogste twee jaar.

Voorts wordt niet langer de eis gesteld dat een burgemeester van een andere gemeente
moet instemmen met de verplichting zich in zijn/haar gemeente te melden. Dit
instemmingsrecht van de ‘ontvangende’ burgemeester, werd vervangen door een
mededelingsplicht van de burgemeester die het bevel geeft.

b. Omvang bevoegdheden
172a
Sinds de wijziging van 2015 moet op grond van artikel 172a een onderscheid worden
gemaakt tussen ‘ernstige’ verstoring van de openbare orde en een ‘gewone’ verstoring van
de openbare orde. In het eerste geval wordt namelijk niet de eis gesteld dat de
overlastpleger ‘herhaaldelijk’ (individueel of in groepsverband) de openbare orde heeft
verstoord, dan wel daarbij een leidende rol heeft gehad.
Waar de grens ligt tussen deze beide categorieën is niet geheel duidelijk. Brouwer en
Schilder zijn van opvatting dat die grens kan worden getrokken bij de strafrechtelijke
kwalificatie die aan het orde verstorende handelen kan worden gegeven. 121 Levert dit
handelen geen strafbaar feit of slechts een overtreding op, dan zou sprake zijn van ‘gewone’
verstoring van de openbare orde; levert dit handelen een misdrijf op, dan zou moeten
119

Wet van 30 juni 2015, Stb. 2015/255.
Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast,
Groningen 22 juni 2012, te raadplegen via www.wodc.nl [bezocht op 8 juli 2016]. Zie hierna verder par. 3.
121
J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in:
A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015, p. 71 e.v.
120

41

worden gesproken van een ‘ernstige’ verstoring van de openbare orde. Dit onderscheid lijkt
handzaam. Omdat hierover in de parlementaire geschiedenis geen duidelijkheid wordt
verschaft en dit (nog) niet tot jurisprudentie heeft geleid, is onduidelijk of deze interpretatie
zal worden overgenomen.
Ten aanzien van de mogelijke bevelen kan het volgende worden opgemerkt. Het
gebiedsverbod (lid 1 onder a) ziet in gevallen van voetbalvandalisme bijvoorbeeld op het
gebied in en rondom een voetbalstadion. Bij toepassing in andere gevallen kan worden
gedacht aan (winkel)centra, parken en andere openbare gelegenheden die in specifieke
gevallen het mogelijke decor vormen voor nieuwe ordeverstoringen.
Het groepsverbod (lid 1 onder b) is bedoeld als reactie op openbare-ordeverstoringen die
ook in groepsverband zijn gepleegd.122 Wordt een groepsverbod opgelegd aan iemand die
de openbare orde individueel heeft verstoord, dan zou dit tot problemen kunnen leiden bij
de toetsing van de proportionaliteit (en subsidiariteit) van het gegeven bevel. Het criterium
‘zonder redelijk doel’ is niet door iedereen enthousiast ontvangen. 123 Het lijkt inderdaad de
vraag wat daaronder moet worden verstaan en wie bepaalt of een doel ‘redelijk’ is. Gelet op
de formulering ligt het echter voor de hand dat de bestuursrechter enige
beoordelingsvrijheid aan de burgemeester zal laten.
De meldingsplicht kan worden gebruikt als garantie dat iemand voor wie een gebiedsverbod
geldt op bepaalde momenten, zich ook daadwerkelijk niet in de buurt van het verboden
gebied bevindt, doordat hij of zij zich moet melden op een andere locatie. De mogelijkheid
om deze locatie ook buiten de gemeente te plaatsen waar het gebiedsgebod geldt, is
geboden om er zeker van te zijn dat er tussen beide plaatsen (het verboden gebied en de
meldingslocatie) voldoende afstand bestaat. Vooral sinds de wijziging van 2015 is het echter
opmerkelijk dat de instemming van de ‘ontvangende’ burgemeester niet vereist is (het hoeft
slechts te worden gemeld), nu hierdoor mogelijk ‘notoire’ overlastveroorzakers zich in zijn
gemeente moeten melden. Oorspronkelijk was de meldingsplicht bedoeld als een accessoire
maatregel (bijvoorbeeld naast een gebiedsverbod). Middels een amendement is het
instrument ook zelfstandig inzetbaar geworden. Niettemin, in het licht van de functie van
een meldingsplicht valt moeilijk in te zien wat de zelfstandige waarde ervan is. Sinds 2015 is
het eveneens mogelijk te eisen dat iemand zich niet meldt op een bepaalde plaats, maar ook
vanaf een bepaalde plaats. Dit maakt technologische controle (bijvoorbeeld via een mobiele
telefoon) mogelijk.
Het derde lid bevat een opmerkelijke constructie: de “overeenkomstige bevelen” ook wel
“tevensnamens-bevelen” genoemd.124 De burgemeester kan tevens namens een of meer
andere burgemeesters een maatregel opleggen. Doel van deze bepaling is in geval van
voetbalvandalisme burgemeesters de bevoegdheid te geven om ook buiten hun eigen
gemeente een gebiedsverbod uit te vaardigen. Hiermee kan worden bereikt dat
burgemeesters onderling afspreken dat wanneer een overlastgever (bijvoorbeeld een
voetbalhooligan) in één gemeente zodanige overlast veroorzaakt dat dit een bevel (op
grond van 172a Gemw.) rechtvaardigt, de andere burgemeesters een dergelijke persoon
ook niet hoeven te ontvangen wanneer de betreffende voetbalclub daar een uitwedstrijd
122

Zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 26.
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in:
A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015, p. 75 e.v.
124
Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 882, 3, p. 8.
123

42

speelt. In plaats van het dossier over te dragen zodat de (volgende) burgemeester een
besluit kan nemen, neemt de eerste burgemeester (op basis van hetzelfde dossier) reeds
namens de volgende burgemeester een besluit dat de betreffende hooligan niet welkom is
(gebiedsverbod). De vraag voor welke gebieden dat concreet moet gelden is door de
burgemeester die ter plaatse bevoegd is, het beste te beantwoorden. De verzoekende
burgemeester is ook formeel degene die het “tweede bevel” geeft, aldus de toelichting.125
Tevens zal deze voor de handhaving zorg moeten dragen. De constructie wijkt af van het
gebruikelijke juridische stramien omdat de burgemeester op verzoek van een andere
burgemeester beslist over een gebied dat buiten zijn eigen gemeente ligt, maar formeel
geeft de andere burgemeester het bevel. Er is geen sprake van mandaat gelet op artikel 177
Gemw. Hoe dit in de praktijk precies uitgewerkt moet worden blijkt niet uit de
parlementaire geschiedenis: zelfs in de Eerste Kamer bleef dit ongewis.
Onder de oorspronkelijke Wet MBVEO golden de bevelen voor maximaal drie maanden,
hetgeen maximaal drie maal met een periode van drie maanden kon worden verlengd. Die
mogelijkheid bestaat nog steeds. De tussenliggende verlengingen zijn noodzakelijk omdat
hiermee de proportionaliteit van de maatregel periodiek kan worden geëvalueerd. Voor
voetbalvandalisme hielp die termijn in zoverre weinig dat aaneengesloten periodes van
maximaal vier maal drie maanden maar voor hooguit één voetbalseizoen soelaas boden.
Om hieraan tegemoet te komen is in het zesde lid onder b de mogelijkheid geschapen
gebiedsverboden te geven voor tijdstippen en perioden (in totaal maximaal 90 dagen)
verspreid over een langere periode van ten hoogste twee jaar. Deze tijdstippen en perioden
kunnen vervolgens zodanig worden gekozen dat zij samenvallen met (thuis)wedstrijden van
voetbalclubs binnen de gemeente.
De (nieuwe) mogelijkheid een bevel te geven naar aanleiding van een door een private
organisatie (bijvoorbeeld de KNVB of een voetbalclub) opgelegde sanctie, is een ingrijpende.
Brouwer en Schilder zijn van opvatting dat de burgemeester in dergelijke gevallen
onderzoek zal moeten verrichten naar de redenen voor sanctieoplegging door de private
organisatie en de betrouwbaarheid van de informatie waarop zij zich baseren. 126 Nu het
opleggen van deze maatregelen geldt als een besluit in de zin van de Awb moge duidelijk
zijn dat dit reeds volgt uit artikel 3:2 en artikel 3:4, lid 1, van die wet. Deze gedachte kan
eveneens worden teruggevonden in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat dit
artikellid in de Gemeentewet bracht. Hierin werd gesteld dat “het oordeel van een private
organisatie (…) niet in de plaats van het oordeel van de burgemeester [komt]”. In deze
memorie van toelichting komt voorts duidelijk naar voren dat van het geven van bevelen
naar aanleiding van sancties door private organisaties pas sprake kan zijn als deze sancties
zijn opgelegd wegens gedragingen die ook zonder de tussenkomst van de private
organisatie aanleiding zouden zijn voor een burgemeestersbevel: “openbare orde blijft
daarbij het ijkpunt”.127
Van belang is daarbij ook het tweede lid van artikel 3:4 waaruit blijkt dat het bestuursorgaan
een proportionaliteitstoets zal moeten verrichten. Voor zover het geven van een bevel een
inperking vormt van een grondrecht dat is opgenomen in het EVRM vloeit de noodzaak voor
125

Kamerstukken II 2013/14, 33 882, 3, p. 8.
J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in:
A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015, p. 80 e.v.
127
Kamerstukken II 2013/14, 33 882, 3, p. 10.
126

43

een dergelijke proportionaliteitstoets eveneens voort uit de voor die beperking vereiste
‘noodzakelijkheid in een democratische samenleving’. 128
De leden 7, 8 en 9 van artikel 172a regelen achtereenvolgens de wijziging van een bevel ten
nadele van betrokkene, de tijdelijke ontheffing van een bevel en de wijziging ten gunste c.q.
intrekking van het bevel. Met name de mogelijkheden uit de leden 8 en 9 zijn van belang
met het oog op de (voortdurende) proportionaliteit van de opgelegde maatregel. Als
dringende redenen voor ontheffing bestaan (bijvoorbeeld familieomstandigheden), kan het
onverkort voortduren van het bevel in sommige gevallen als disproportioneel worden
beoordeeld. Hetzelfde geldt voor het laten voortduren van een bevel in gevallen waarin
duidelijk is dat de ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde geweken is.
In verband hiermee is eveneens van belang dat het met dit middel na te streven doel is
gelegen in handhaving van de openbare orde en niet in het bestraffen van de
overlastveroorzaker.

172b
Het bepalende criterium voor het geven van een bevel ex artikel 172b Gemw is uitsluitend
het herhaaldelijk en groepsgewijs verstoren van de openbare orde’ door een 12-minner.
Anders dan het geval is bij artikel 172a kan openbare-ordeverstoring van een individu niet
leiden tot toepassing van artikel 172b. Ook de toevoeging die artikel 172a heeft ondergaan
voor bevelen aan ‘first offenders’ is niet doorgevoerd in artikel 172b.
De burgemeester richt het bevel tot degene die het gezag uitoefent over het kind, niet tot
het kind zelf. Inhoud van het bevel kan zijn dat degene die het gezag uitoefent over het kind
ervoor zorgt dat dit kind zich niet zonder begeleiding van een ouder of verzorger (of een
andere door de burgemeester aan te wijzen meerderjarige) bevindt bij bepaalde objecten of
in bepaalde delen van de gemeente. 129 Ook kan een bevel worden gegeven dat de 12minner zich uitsluitend onder begeleiding op publiek toegankelijke plaatsen mag bevinden
na 20.00 uur (tot 06.00 uur).
In de literatuur wordt toepassing van artikel 172b over het algemeen gezien als een
uitzonderlijke maatregel, die alleen zou moeten kunnen worden ingesteld om tegelijkertijd
een hulpverleningstraject te starten.130 De door de minister van Veiligheid en Justitie
gegeven Circulaire Burgemeestersbevel twaalfminners gaat hiervan eveneens uit.

128

Vgl. bijv. artikel 8 , tweede lid EVRM. Zie over verdragsrechtelijke eisen uitgebreider par. 4.3 van de
inleiding bij dit deelonderzoek.
129
Rogier en Wierenga, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 172b
Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015.
130
Rogier en Wierenga, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 172b
Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015.
44

c. Grondrechten
Ten aanzien van de Grondwet
De wetgever heeft de maatregelen expliciet in de Gemeentewet opgenomen omdat het
door de aard en termijn van de maatregelen vrij ingrijpende besluiten kunnen zijn die de
uitoefening van grondrechten beperken. Brouwer en Schilder gaan ervan uit dat de gebiedsen groepsverboden uit artikel 172a eveneens kunnen worden opgelegd op grond van een
gemeentelijke verordening. Hiermee geven zij impliciet aan dat deze maatregelen in
beginsel geen beperking vormen van iemands in de Grondwet gegeven grondrechten. Ten
aanzien van de meldingsplicht geldt zulks volgens hen wel. Die plicht kan een inbreuk
vormen op artikel 10 Grondwet en behoeft derhalve een specifieke wettelijke grondslag.131
Juist omdat een groepsverbod iets anders is dan een samenscholingsverbod, gaat De Jong
ervan uit dat ook een groepsverbod een beperking van de persoonlijke levenssfeer met zich
kan brengen, omdat het de vrijheid beperkt om in de openbare ruimte te verkeren met wie
men wil. 132 Dit kan worden geadresseerd door met name familieleden uit te sluiten van het
groepsverbod,133 zij het dat ook indien het groepsverbod zich richt tegen een groep
vrienden (niet zijnde familie) er nog steeds sprake zou zijn van een inbreuk op het recht op
een persoonlijke levenssfeer.
Het bevel aan ouders of verzorgers om hun kind te begeleiden zoals in artikel 172b is
geregeld zal sowieso betrekkelijk snel leiden tot een beperking van de persoonlijke
levenssfeer. Een specifieke beperkende regeling in een formele wet is daarvoor geboden;
artikel 172b Gemw voorziet daarin.
Ten aanzien van het EVRM
Zoals aan het begin van dit deelonderzoek besproken, maakt het voor de
beperkingssystematiek van het EVRM geen verschil of de beperking van de betreffende
grondrechten is geregeld in een wet in formele zin of in een gemeentelijke verordening.134
Wel dient ten aanzien van alle op te leggen maatregelen te worden nagegaan of zij in casu
voldoen aan het criterium ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’. De hieruit
voortvloeiende toetsing (proportionaliteit, dringende maatschappelijke behoefte) moet bij
toepassing van zowel artikel 172a als 172b Gemw worden uitgevoerd ten aanzien van
beperkingen van de bewegingsvrijheid (artikel 2 vierde protocol EVRM) en het recht op
privacy en gezinsleven (artikel 8 EVRM).

131

J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in:
A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015, p. 80 e.v.
132
M.A.D.W. de Jong, aant. 2.1. bij artikel 172a Gemeentewet, in: S.A.J. Munneke e.a. (red.), De Gemeentewet
en haar toepassing, Bijgewerkt tot 9 oktober 2014, Online via Kluwer Navigator.
133
Rb. Amsterdam 6 augustus 2013 ECLI:RBAMS:2013:4865.
134
Zie hierover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
45

d. Rechtsbescherming
Toepassing van de artikelen 172a en 172b Gemw leidt tot een beschikking in de zin van de
Awb, waartegen bezwaar bij de burgemeester openstaat en (hoger) beroep, eventueel
gecombineerd met een voorlopige voorzieningenprocedure bij de bestuursrechter.135
Voor de toetsing door de bestuursrechter is van belang dat het eerste lid – via de formule
“bij ernstige vrees voor verdere verstoring” enige mate van beoordelingsvrijheid impliceert.
Dat betekent dat de bestuursrechter ten aanzien van dit onderdeel uitsluitend toekomt aan
de beoordeling of de burgemeester in redelijkheid had kunnen inschatten of deze vrees
bestaat (marginale toetsing). Deze marginale toetsing geldt echter niet voor de
bestanddelen die aan deze vrees voorafgaan: het al dan niet herhaaldelijk/ernstig verstoren
van de openbare orde (individueel of in groepsverband) en een al of niet leidende rol daarbij
zullen door de bestuursrechter indringend moeten worden getoetst.
Dit stelt zware eisen aan de motivering van dergelijke bevelen. Dat laatste lijkt te meer van
belang in het kader van de toetsing van de proportionaliteit van het gekozen middel, in die
gevallen waarin dat middel een inbreuk maakt op (internationale) grondrechten, zoals de
bewegingsvrijheid en het recht op een persoonlijke levenssfeer.
Opzettelijke overtreding van de bevelen van artikel 172a en 172b kan vervolgd worden op
grond van artikel 184 Sr. 136 Wij behandelden dit al in par. 5 van de inleiding bij dit
deelonderzoek.
3. Praktijk
a. Frequentie toepassing en signalering knelpunten in de praktijk
172a
Artikel 172a wordt veelvuldig gebruikt. Uit de laatste monitor van de Inspectie VenJ (uit
2012) blijkt dat het artikel in één jaar tijd 213 keer werd toegepast.
Verdeeld over de verschillende bevelen die konden worden gegeven zag het overzicht er als
volgt uit: 137
Groepsverbod

82

Groepsverbod + meldingsplicht

0

Gebiedsverbod

99

Gebiedsverbod + groepsverbod

14

Gebiedsverbod + meldingsplicht

3

Meldingsplicht

15

135

Zie hierover par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
De strafrechtelijke handhaving bij het niet opvolgen van bevelen die krachtens artikel 509hh Sv zijn
opgelegd, is geregeld in artikel 184a Sr. De strafmaat is hier hoger (één jaar of een geldboete van de derde
categorie en bovendien is voor dit delict de mogelijkheid van voorlopige hechtenis geopend, hetgeen ten
aanzien van artikel 184 Sr niet het geval is.
137
Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 25 232, nr. 61.
136

46

In de meeste gevallen ging het om de bestrijding van overlast anders dan door
voetbalvandalisme (voornamelijk wijkoverlast). Bedacht moet echter wel worden dat de
aanscherping van artikel 172a Gemw in deze monitor nog niet kon worden meegenomen.
Uit een latere, op verzoek van het ministerie van VenJ verrichte ‘quick scan’ blijkt dat
gemeenten artikel 172a voornamelijk toepassen via het opleggen van een gebiedsverbod.
Het opleggen van meldplichten en groepsverboden kwam aanzienlijk minder vaak voor.138
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in sommige interviews die zijn afgenomen in het
kader van dit onderzoek (voorjaar 2016) is expliciet ingegaan op de toepassing van artikel
172a Gemw in verschillende gemeenten. In de respons op de schriftelijke vragenlijst geeft
de helft van de gemeenten (acht van de zestien) aan de bevoegdheden op grond van dit
artikel ‘regelmatig’ te gebruiken; één gemeente geeft aan dit ‘veelvuldig’ te doen. Anders
dan blijkt uit bovenstaand overzicht – en juist meer in lijn met het hierboven aangehaalde
latere onderzoek van het ministerie – lijkt het bij de in dit onderzoek betrokken gemeenten
thans vrijwel uitsluitend te gaan om het opleggen van gebiedsverboden en niet om het
opleggen van meldingsplichten of groepsverboden.
Ondanks het gegeven dat van de bevoegdheid in de praktijk wel degelijk gebruikt blijkt te
worden gemaakt, worden ten aanzien van de toepassing van dit artikel verschillende
knelpunten gesignaleerd. Zo is artikel 172a Gemw in verschillende interviews genoemd als
een artikel waarvan succesvolle toepassing in de praktijk gebukt gaat onder hoge eisen van
dossiervorming, ook na de recente wijziging van het artikel. Bij het opleggen van
gebiedsverboden lijkt het verschillende gemeenten niet altijd duidelijk te zijn wanneer
toepassing moet worden gegeven aan artikel 172a Gemw en wanneer aan de mogelijkheid
tot het opleggen van dergelijke verboden op grond van de APV of op grond van de lichte
bevelsbevoegdheid op grond van artikel 172, lid 3, Gemw.
Gemeenten blijken hiervoor verschillende afbakeningen te hanteren. Voor veel gemeenten
is de zwaarte van de verstoring leidend, gekoppeld aan de duur van het gebiedsverbod die
nodig is deze verstoring te adresseren (hoe zwaarder de verstoring, hoe langduriger het
138

De minister van VenJ schrijft (Kamerstukken II 2015/16, 25 232, nr. 67): Het onderzoek bestond uit een
enquête, waarin is gevraagd naar de toepassing van artikel 172a Gemeentewet. In totaal hebben 77
gemeenten gereageerd. Door zestien van deze gemeenten zijn in totaal 96 besluiten genomen op grond van
172a Gemeentewet. In een aantal gevallen betrof een besluit meerdere maatregelen, bijvoorbeeld een
gebiedsverbod gecombineerd met een meldplicht. In totaal is 95 keer een gebiedsverbod opgelegd en één
keer een groepsverbod. Er is tien keer een meldplicht opgelegd. De digitale meldplicht is tot op heden nog niet
toegepast.
Opvallend is dat een beperkt aantal gemeenten een groot deel van deze besluiten voor zijn rekening nam. Er is
niet alleen van de eerder bestaande bevoegdheden (zie rij 1 in tabel hieronder), maar ook van de nieuw
toegekende bevoegdheden gebruik gemaakt (rij 2 tot en met 5).
Tabel 1 Overzicht opgelegde maatregelen van 1 augustus 2015 tot 15 mei 2016
1. Maatregel opgelegd bij herhaaldelijke verstoring van de openbare orde door een persoon (lid 1) 83
2. Opknippen van de termijn van de maatregel (lid 6, onder b)

10

3. Maatregel opgelegd aan een first offender (lid 1)

11

4. Maatregel opgelegd naar aanleiding van een civielrechtelijke sanctie (lid 2)

1

5. Tevens namens een andere burgemeester een maatregel opgelegd (lid 3)

4

47

gebiedsverbod, hoe eerder een beroep op artikel 172a wordt gedaan in plaats van op de
APV). Daarbij kan bovendien sprake zijn van een escalatiemodel, waarin een beroep wordt
gedaan op artikel 172a Gemw als (minder ingrijpende) gebiedsverboden op grond van de
APV niet het gewenste effect hebben gehad. Voor twee gemeenten speelt het gebied
waarvoor een verbod noodzakelijk is respectievelijk het gebied waarbinnen zich de
verstoring heeft plaatsgevonden een belangrijke rol. Zo kent één gemeente een systematiek
van overlastgebieden waarbinnen het opleggen van gebiedsverboden op grond van de APV
betrekkelijk eenvoudig kan worden gerealiseerd. Bij overlast in die gebieden wordt dan ook
eerder een beroep gedaan op de APV.
Wat betreft de keuze tussen toepassing van artikel 172, lid 3, of artikel 172a Gemw bij het
opleggen van een gebiedsverbod, lijkt toepassing van de eerste vooral te geschieden in
meer acute situaties en wanneer toepassing van artikel 172a noch van vergelijkbare
bepalingen in de APV mogelijk is.
Met betrekking tot de mogelijkheid van het “overeenkomstige bevel” gaven enkele
gemeenten aan dat de wettelijke constructie ongebruikelijk en best lastig is. Gemeenten zijn
met elkaar in overleg om samen te bezien hoe dergelijke bevelen praktisch vormgegeven
moet worden.
172b
Lange tijd is aangenomen dat van de bevoegdheden op grond van artikel 172b Gemw in de
praktijk geen gebruik wordt gemaakt. Dit was in ieder geval het resultaat van de beide
‘monitoren’ die de Inspectie Veiligheid en Justitie uitbracht in 2011 139 en 2012,140 alsmede
van het onderzoek in het kader van de vervroegde evaluatie van de Wet MBVEO. 141
Hiervoor werden verschillende redenen aangevoerd. Zo zou de problematiek die het artikel
beoogt te adresseren in veel gemeenten niet spelen. Ook lijken veel gemeenten (waar
dergelijke problematiek zich wel voordoet) toepassing van de bevoegdheden ten aanzien
van 12-minners te beschouwen als te ingrijpend. De voorkeur wordt gegeven aan andere
trajecten in de sfeer van jeugdzorg en andere vormen van hulpverlening. 142
In 2015 merken Rogier en Wierenga niettemin op dat sommige gemeenten inmiddels
regelmatig gebruik maken van deze bevoegdheid. De gemeente Amsterdam wordt hier als
voorbeeld gebruikt. 143
De in het kader van dit onderzoek afgenomen vragenlijsten en interviews bevestigen dit in
de literatuur verwoorde beeld allerminst. Uit de respons op de schriftelijke vragenlijst komt
– nog steeds - naar voren dat geen enkele in dit onderzoek betrokken gemeente ooit
gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid. Dit geldt ook voor de gemeente Amsterdam.
139

Bijlage bij Kamerstukken I 2010/11, 31 467, J.
Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 25 232, 61.
141
Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast,
Groningen 22 juni 2012 te raadplegen via www.wodc.nl [geraadpleegd op 8 juli 2016].
142
Zie met name Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en
ernstige overlast, Groningen 22 juni 2012, p. 61-62 en Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 25 232, nr. 61,
p. 41.
143
Rogier en Wierenga, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 172b
Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015.
140

48

Het beeld dat uit de interviews en vragenlijsten naar voren komt, sluit naadloos aan bij de
hierboven genoemde evaluaties en monitoren, ook waar het betreft het antwoord op de
vraag waarom gemeenten van deze bevoegdheid geen gebruik maken. Ongeveer de helft
van het aantal bevraagde gemeenten geeft aan dat de problematiek die het artikel tracht te
adresseren voor de eigen gemeente niet wordt herkend. De andere helft geen aan deze
problemen bij voorkeur aan te pakken via hulpverleningstrajecten. Eén gemeente geeft
voorts aan problemen te verwachten met dossiervorming bij mogelijk toekomstig gebruik
van deze bevoegdheid. Een andere gemeente geeft aan eenmaal op het punt gestaan te
hebben van deze bevoegdheid gebruik te maken, maar dat zij op het laatste moment kon
constateren dat het ingezette hulpverleningstraject alsnog ‘slagvaardig’ geworden was.
Weer een andere gemeente geeft aan een voorkeur te hebben voor
hulpverleningstrajecten, maar wel te hechten aan het bestaan van de bevoegdheid (als stok
achter de deur). Dit laatste komt overeen met het beeld dat met name uit de interviews
naar voren is gekomen dat een ruime meerderheid van de burgemeesters in algemene zin
hecht aan het behoud van bevoegdheden ook als deze in de praktijk (nog) niet gebruikt
worden.

b. Jurisprudentie
Er is geen jurisprudentie over de toepassing van artikel 172b Gemw. De jurisprudentie over
artikel 172a laat zien dat in de rechtspraak het belang van goede dossieropbouw wordt
benadrukt, mede vanwege de duur van de maatregelen en het feit dat de burgemeester de
vrees voor herhaling moet onderbouwen. 144 Deels is de jurisprudentie over artikel 172a
minder van belang omdat de wet inmiddels is gewijzigd. Voor zover nog steeds van belang
onder de nieuwe redactie van artikel 172a vallen de volgende aspecten op:
Verhouding met het strafrecht
Niet verbazingwekkend is dat blijkt dat voor het opleggen van een gebiedsverbod op grond
van artikel 172a Gemw niet vereist is dat daaraan een strafrechtelijke veroordeling vooraf is
gegaan. De rechtbank Amsterdam, bijvoorbeeld, overweegt hieromtrent:
“De rechtbank heeft overwogen dat op grond van de zich in het dossier bevindende stukken,
afkomstig van de politie, voldoende aannemelijk is geworden dat appellant structureel
overlast veroorzaakt. (…) Het gegeven dat voor de beledigingen nog geen onherroepelijke
veroordeling heeft plaatsgevonden doet volgens de rechtbank aan het voorgaande niet af,
aangezien het gebiedsverbod een bestuursrechtelijke maatregel is en daarom slechts
aannemelijk hoeft te worden gemaakt dat in dit geval overlastgevend gedrag heeft
plaatsgevonden.” 145

144

ABRvS 3 april 2012, , Gst. 2012/67. In deze uitspraak bepaalde de rechter bovendien dat in de beoordeling
van de ordeverstorende antecedenten (die de ernstige vrees voor verdere verstoringen kunnen onderbouwen)
ook incidenten mogen worden betrokken die vooraf gingen aan de invoering van de Wet MBVEO, alsmede
incidenten, die in het buitenland zijn gepleegd.
145
ABRvS 5 februari 2014, AB 2014/358; m.nt. J.G. Brouwer.
49

Verhouding artikel 172a met APV
Tijdens de parlementaire behandeling was benadrukt dat artikel 172a het sluitstuk was van
handhaving. De wettekst geeft echter, zoals hierboven is behandeld, iets anders aan. In de
jurisprudentie wordt bevestigd wat uit de wettekst blijkt, namelijk dat de totstandkoming
van artikel 172a Gemw niet in de weg staat aan het opleggen van maatregelen op grond van
de APV. De Afdeling overweegt: “Artikel 172a komt derhalve niet in de plaats van
gemeentelijke verordeningen en besluiten op grond van artikel 172, derde lid, hetgeen ook
blijkt uit de redactie van de bepaling gelet op de woorden “onverminderd artikel 172, derde
lid, van de Gemeentewet, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de
bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare
orde”. 146
Procesbelang bij geëindigde maatregelen
Evenals bij de lichte bevelsbevoegdheid, kan de rechter bij een bevel op grond van artikel
172a aannemen dat een belanghebbende ook na het uitwerken van het bevel voldoende
procesbelang heeft om te blijven procederen. Dit belang kan bijvoorbeeld schuilen in een
veroordeling tot vergoeding van proceskosten, 147 maar ook in de ‘imagoschade’ die de
belanghebbende door een (vermeend onterechte) maatregel heeft opgelopen. In dat laatste
geval overweegt de Afdeling: “Daarbij is redengevend dat een gebiedsverbod, gelet op de
gronden waarop dit wordt opgelegd, een publiekelijke afwijzing van het gedrag van de
betrokkene impliceert. Gelet hierop is tot op zekere hoogte aannemelijk dat [appellant] als
gevolg van het hem opgelegde gebiedsverbod in zijn eer en goede naam is geschaad. Naar
het oordeel van de Afdeling kan het resultaat dat [appellant] nastreeft, te weten vernietiging
van het besluit van 27 juli 2011 en herroeping van het besluit van 27 april 2011, om die
reden voor hem van meer dan principiële betekenis zijn.” 148

c. Evaluatieonderzoeken
Als gezegd is de Wet MBVEO in 2012 (vervroegd) geëvalueerd.149 In deze evaluatie kwam
een aantal knelpunten naar voren. De belangrijkste daarvan waren gelegen in de maximale
duur van de op te leggen maatregelen. Bij de toepassing van de Wet MBVEO op
voetbaloverlast, was deze in de ogen van burgemeesters te kort. Ook de eis van
herhaaldelijkheid bleek een knelpunt, omdat first offenders niet konden worden aangepakt.
Met de eerder besproken wetswijzing van 2015 is getracht deze knelpunten het hoofd te
bieden door wijziging van de termijn en uitbreiding van het toepassingsbereik van artikel
172a tot first offenders.
146

ABRvS 1 mei 2013, Gst. 2013/61.
ABRvS 15 december 2010, AB 2011/237. Zie verder J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen
bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, in: A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbareorderecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2015, p. 84 e.v.
148
ABRvS 22 mei 2013, JB 2013/132.
149
Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast,
Groningen 22 juni 2012. De vervroegde evaluatie was niet onomstreden: zie E.C. Berkouwer & J.HA van der
Grinten, De wet MBVEO (of Voetbalwet) en de roep om meer, Gst. 2012/29.
147

50

Voorts kwam een aantal problemen aan de orde met betrekking tot dossiervorming en werd
van de intergemeentelijke meldingsplicht opgemerkt dat dit veel afstemming en
administratieve lasten met zich zou brengen. Ook aan dit laatste bezwaar is getracht in 2015
tegemoet te komen. Zoals hierboven is aangegeven bleek uit het praktijkonderzoek dat wij
hebben verricht dat de dossiervorming nog steeds als zwaar wordt ervaren.

4. Conclusie
(1) Artikel 172a; Openbare-ordebevoegdheid?
Met de vervroegde evaluatie en de daarop volgende wetswijzing in 2015 heeft het
bestuursrechtelijke deel van de Wet MBVEO een ruimer toepassingsbereik gekregen dan
voorheen. Door ook maatregelen toe te staan tegen ‘first offenders’ lijkt de handhaving van
de openbare orde meer op de achtergrond te zijn geraakt. Immers, juist in de voorheen in
alle gevallen vereiste herhaaldelijkheid schuilde een belangrijke aanwijzing voor de vrees
voor verdere verstoringen van de openbare orde. Deze vrees zal bij first offenders moeten
worden onderbouwd vanuit het enkele feit dat zich tot dan toe heeft voorgedaan.
(2) Dossiervorming en praktische belasting
Gelet op de discussies die zich rondom de totstandkoming en de wijziging van de wet
hebben voorgedaan, valt op dat artikel 172a Gemw in verschillende gemeenten met enige
regelmaat en – voor zover blijkt uit de meer recente jurisprudentie – zonder al te grote
juridische problemen wordt ingezet. De bevoegdheid voorziet blijkbaar in een behoefte. Uit
de eerste evaluatie bleek dat de dossiervorming en inspanningen rond handhaving van de
meldingsplicht als (te) zwaar werden ervaren. In hoeverre de wetswijziging deze problemen
heeft weggenomen kan nu nog niet gezegd worden. In het praktijkonderzoek dat wij
uitvoerden werd door diverse gemeenten aangegeven dat de dossierlast nog steeds zwaar
was. Gelet op de aard en lengte van de maatregelen is een goed dossier als onderbouwing
van het bevel echter noodzakelijk. Over de werkbaarheid van het nieuw ingevoerde
overeenkomstige bevel (“tevens namens-bevel”) is evenmin veel bekend: gemeenten zijn
aan het overleggen over de wijze waarop een en ander moet worden geregeld. In elk geval
is helder dat gemeenten, behalve aan dossiervorming, bij deze constructie ook tijd moeten
investeren in de samenwerking met andere gemeenten.
(3) Rechtsbescherming en grondrechten
De toegang tot de bestuursrechter is goed geregeld, zeker nu de rechter voor wat betreft
het procesbelang soepel is. Betrokkene kan de rechtmatigheid in de regel ook nog
aanvechten als de termijn van de gedragsaanwijzing inmiddels is verstreken, onder meer
omdat het besluit als een publieke afwijzing van gedrag wordt beschouwd. De rechter toetst
marginaal, maar bekijkt wel vrij precies de concrete onderbouwing van het besluit c.q. het
aangeleverde dossier over de gedragingen. Dit is belangrijk omdat de gedragsaanwijzing een
zware ingreep kan betekenen in de bewegingsvrijheid en eventueel het recht op privacy.

51

Het voorgaande verklaart ook de voorwaarde dat de burgemeester een goed dossier moet
aanleveren.
(4) Artikel 172b: een ongebruikte bevoegdheid
Invoering van deze bevoegdheid was omstreden. De maatregel is gericht op jonge kinderen
en beïnvloedt het gezinsleven. De praktijk lijkt er vooralsnog geen gebruik van te maken. Uit
de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn afgenomen bleek dat burgemeesters
de problemen met 12-minners eerder via de hulpverlening willen aanpakken dan met een
burgemeestersbevel op grond van artikel 172b.
(5) Artikel 172a en 172b bezien tegen de achtergrond van de wettelijke regeling van het
openbare-orderecht
In meerdere opzichten is de huidige regeling van artikel 172a afwijkend van de overige
openbare-ordebevoegdheden. Die afwijking is met name veroorzaakt doordat de regeling
beoogt het voetbalvandalisme efficiënter aan te pakken. Voetbalvandalisme is bij uitstek
een landelijk probleem, aangezien de supporters in het hele land wedstrijden bezoeken.
Kortdurende maatregelen sorteren vaak weinig effect omdat tussen uitwedstrijden een
periode van twee weken ligt. Effectieve maatregelen sluiten daarom van nature niet goed
aan op de aard van de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester, die immers
relatief korte maatregelen binnen de gemeentegrenzen kan treffen. Het voorgaande heeft
tot een complexe afwijkende openbare-orderegeling in artikel 172a geleid die mede gericht
is op gezamenlijke besluitvorming van burgemeesters, waarbij één burgemeester op
verzoek van een of meer anderen beslist. Tegelijkertijd blijft de juridische bevoegdheid
liggen bij de afzonderlijke burgemeesters: een burgemeester kan dus geen bevelen geven in
andere gemeenten. Tevens is besluitvorming door de burgemeester expliciet gekoppeld aan
beslissingen van privaatrechtelijke organisaties van de KNVB, maar tegelijkertijd moet de
burgemeester – net als vanouds - het bevel draagkrachtig kunnen motiveren op basis van
argumenten die aan openbare-ordehandhaving zijn ontleend. Of de bijzondere constructie
van het “overeenkomstig bevel” in de praktijk werkt en standhoudt, moet nog blijken.
Datzelfde geldt voor de toegevoegde waarde van de bepaling dat een civielrechtelijke
maatregel aanleiding kan zijn voor een openbare-ordebevel. De termijn van 24 maanden is
in het licht van een openbare-ordemaatregel opvallend lang: de burgemeester moet immers
kunnen aantonen dat nog steeds gevaar voor de openbare orde bestaat. Artikel 172a bevat
echter wel expliciet de mogelijkheid om het bevel tussentijds te wijzigen. Concluderend is
hier sprake van een opvallend afwijkende openbare-ordebevoegdheid.
De bevoegdheid van artikel 172b is eveneens een vreemde eend in de bijt van het
openbare-orderecht. Vrij algemeen is de opvatting dat het hier niet zozeer om openbareordeproblemen gaat, maar meer om situaties die via hulpverlening aangepakt moeten
worden.

52

4. Artikel 174 Gemeentewet (in het bijzonder het tweede lid)
Tekst bepaling:
1.

De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden
alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.

2.

De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te
geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.

3.

De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op
het in het eerste lid bedoelde toezicht.

1. Inleiding
Artikel 174 Gemw regelt het toezicht op openbare bijeenkomsten. Dit toezicht strekt zich uit
over openbare samenkomsten en vermakelijkheden en over de voor het publiek
openstaande gebouwen (en daarbij behorende erven). Het betreft één van de oudste
specifieke bevoegdheden van de burgemeester in het kader van de openbare orde; zij was
al in de Gemeentewet van 1851 opgenomen. Het artikel kent de burgemeester een
algemene toezichtrol toe (lid 1), een daarop geënte bevelsbevoegdheid (tweede lid) en een
exclusieve taak bij de uitvoering van gemeentelijke verordeningen ter zake (derde lid).
Artikel 174 kan worden gezien als een lex specialis van artikel 172 Gemw. 150 Dit laatste
artikel voorziet eveneens in bevelsbevoegdheden, zij het dat de situaties waarop deze
bevoegdheden van toepassing zijn, minder zijn gepreciseerd dan in artikel 174 en dat het
gehanteerde criterium in het tweede lid van artikel 174 spreekt van de bescherming van
veiligheid en gezondheid en niet van openbare orde. 151
In het verleden is artikel 174 Gemw gebruikt voor de sluiting van (publiek toegankelijke)
coffeeshops.152 Thans is toepassing van artikel 13b Opiumwet daarvoor de meer
aangewezen route. Het grote verschil tussen artikel 174 en 174a Gemw is gelegen in de
omstandigheid dat het in laatstgenoemd artikel juist gaat om gelegenheden die niet publiek
toegankelijk zijn. Voor zover de openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld
in dit artikel in het teken staan van meningsuiting of religie, is toezicht daarop aangewezen
via de Wet openbare manifestaties.

150

M.A.D.W. de Jong, Algemeen commentaar bij artikel 174, aant. 2.3.1., in: De Gemeentewet en haar
toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015).
151
Over de verhouding tussen deze criteria wordt het een en ander opgemerkt in par. 2.
152
Brainich & Rogier/Brainich & Van Rooij, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar
op artikel 174 Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 2.
53

2. De bevoegdheid 153
a. Wetsgeschiedenis
Artikel 174 van de huidige Gemeentewet kan worden gezien als de directe opvolger van
artikel 221. 154 Daarmee is het één van de oudste openbare-ordebevoegdheden, althans
voor zover het de meer specifieke openbare-ordebevoegdheden betreft.
Het oorspronkelijke artikel (dat in 1931 werd vernummerd en licht werd gewijzigd) luidde:
“De politie over de schouwburgen, herbergen, tapperijen en alle voor het publiek openstaande
gebouwen en zamenkomsten, openbare vermakelijkheden en openlijke huizen van ontucht, behoort
aan den Burgemeester.
Hij waakt tegen het doen van met de openbare orde of zedelijkheid strijdige vertooningen.”

De huidige redactie van artikel 174 stamt uit 1992. Ter gelegenheid van de algehele
herziening van de Gemeentewet, die dat jaar zijn beslag kreeg, stond het de wetgever voor
ogen in meer moderne bewoordingen de strekking van het oude artikel 221 weer te
geven. 155 Het oorspronkelijke wetsvoorstel hiertoe bevatte overigens alleen de leden 1 en
3. 156 Het huidige tweede lid werd toegevoegd middels de derde Nota van Wijziging. De
gedachte daarachter was dat de bevoegdheid tot ingrijpen in het oorspronkelijke voorstel te
impliciet was, omdat het lid 1 feitelijk alleen een taakstelling en geen specifieke
bevoegdheden bevat. 157
Ten tijde van de totstandkoming van de Gemeentewet van 1992 is eveneens aandacht
besteed aan de vraag waarom het de burgemeester is die moet worden belast met dit
toezicht en de bijbehorende bevoegdheden (en niet het college). Het overtuigende
argument daarvoor wordt gevonden in de omstandigheid dat bij bedreigingen van de
openbare orde aan eenhoofdig optreden de voorkeur wordt gegeven. 158

153

M.A.D.W. de Jong, Algemeen commentaar bij artikel 174, in: De Gemeentewet en haar toepassing, Online
(laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015), Brainich & Rogier/Brainich & Van Rooij, Tekst en Commentaar
Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 174 Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015,
L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, (diss. RUG), Den Haag: Bju
2012.
154
Tot 1931 artikel 188 gemeentewet-oud. In 1931 werd het artikel vernummerd en licht gewijzigd. Zie
daarover L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, (diss. RUG), Den
Haag: Bju 2012.
155
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148. Zie voor een uitgebreide bespreking van de totstandkoming van
het destijds nieuwe artikel 174: L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of
bestuursdwang?, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2012, p. 279-281.
156
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 2. De redactie van deze leden, alsmede van de daarbij behorende
Memorie van Toelichting komt overigens van de commissie-Van Kinschot.
157
Zie voor deze kritiek van een aantal Tweede Kamerfracties op het oorspronkelijke wetsvoorstel
Kamerstukken II 1986/87, 19 403, 5, p. 122. Vergelijkbare kritiek gold ook voor de aanhef van het eerste lid.
Het oorspronkelijke voorstel omschreef de taak van de burgemeester zodanig dat hij belast zou zijn met “de
zorg voor het toezicht op openbare samenkomsten …”. De Derde nota van wijziging (Kamerstukken II 1988/89
19 403, 11) zorgde voor een minder omslachtige formulering door de woorden “de zorg voor” te schrappen.
158
Zie bijvoorbeeld de Memorie van Antwoord, Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 88 e.v.
54

b. Omvang bevoegdheid
Eerste lid
De burgemeester krijgt in het eerste lid een toezichttaak. Deze taak krijgt handen en voeten
via de in de volgende leden genoemde bevelen en uitvoeringsbevoegdheden. De betekenis
van het eerste lid schuilt vooral in de afbakening van de uitoefening van deze
bevoegdheden via de zinsnede “…op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden
alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.” 159 De
uitleg van de begrippen openbare samenkomsten en vermakelijkheden is ruim. Gewezen
kan worden op: kermissen, braderieën, Koningsdagfeesten, voetbalwedstrijden, festivals,
optochten, wandeltochten, wielerwedstrijden, algemeen toegankelijke persconferenties en
exposities.160 Bepalend is of een bijeenkomst in beginsel voor iedereen – zonder aanzien des
persoons – toegankelijk is. Dat voor toegang in sommige gevallen betaald moet worden (of
dat er aan andere voorwaarden voldaan moet worden, bijvoorbeeld inschrijving), sluit de
openbaarheid ervan niet uit. Het begrip “Voor publiek openstaande gebouwen en daarbij
behorende erven” omvat met name horeca, coffeeshops en daarbij behorende erven en
terrassen. Woonhuizen vallen erbuiten. Het onderscheid wordt verder uitgewerkt bij de
bespreking van artikel 174a.
Bevelsbevoegdheid (tweede lid)
De invulling van het toezicht door de burgemeester geschiedt grotendeels door de APV. De
burgemeester krijgt in het tweede lid echter ook een zelfstandige bevelsbevoegdheid met
het oog op de bescherming van de veiligheid en de gezondheid. In beginsel komt de
burgemeester ten aanzien van deze noodzaak beoordelingsvrijheid toe. 161 Deze
beoordelingsvrijheid is ingekaderd door de interpretatie dat van noodzakelijk ingrijpen
slechts sprake kan zijn indien onverwijlde spoed onmiddellijk optreden vergt. 162 Ook wordt
aangenomen dat van het geven van een bevel op grond van artikel 174, lid 2, slechts sprake
kan zijn als andere bevoegdheden (in wet of verordening) in het kader van de handhaving
van de openbare orde niet toepasselijk zijn. 163 In dit opzicht lijkt deze bevelsbevoegdheid op
die van artikel 172, lid 3.
Het tweede lid van artikel 174 hanteert criteria – bescherming van de veiligheid en de
gezondheid – die op het eerste gezicht (ook) buiten de sfeer van de openbare orde zouden

159

Voorts is deze bepaling van belang omdat deze een deel van het (dagelijks) bestuur aan de burgemeester
opdraagt in plaats van aan het college. Vgl. artikel 160 Gemeentewet.
160
M.A.D.W. de Jong,’ Algemeen commentaar bij artikel 174’, aant. 2.2.0 in: De Gemeentewet en haar
toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015) en Brainich & Rogier/ Brainich & Van Rooij, Tekst en
Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 174 Gemeentewet, bijgewerkt tot 1
september 2015, par. 2.
161
ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4281.
162
ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP1137.
163
Brainich & Rogier/ Brainich & Van Rooij, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar
op artikel 174 Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 2. Zie ook M.A.D.W. de Jong, Algemeen
commentaar bij artikel 174, aant. 3.1 in: De Gemeentewet en haar toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15
oktober 2015)
55

kunnen worden toegepast. In de literatuur wordt de vraag gesteld of dit wel zo is. 164 In de
meeste gevallen waarin sprake zou zijn van (ernstige) verstoring van de openbare orde zal
ook de bescherming van de veiligheid of de gezondheid van betrokkenen en omstanders in
het geding zijn. Andersom zal een situatie die acuut bedreigend is voor de veiligheid en de
gezondheid over het algemeen ook aan te merken zijn als een bedreiging van de openbare
orde. Van oudsher is in de jurisprudentie ook opgemerkt dat dan sprake moet zijn van een
concrete, acute ordeverstoring die onmiddellijk optreden vereist. De wetgever beoogde in
het huidige artikel 174 de jurisprudentie te codificeren en distantieerde zich niet van de
oudere jurisprudentie. Oudere en jongere rechtspraak vertoont in dit opzicht een
consistente lijn.165 Artikel 174 lid 2 bevat derhalve in elk geval een grondslag voor orde
handhavend optreden met gezondheid en veiligheid als expliciet aandachtspunt. Dat gezegd
zijnde zal hieronder vooral worden uitgegaan van het wettelijke criterium.
De in het tweede lid genoemde bevelen kunnen verschillend van aard zijn. De openbare
samenkomst of vermakelijkheid kan op grond van dit artikel worden beëindigd, aan de
voortzetting ervan kunnen voorwaarden worden gesteld (bijvoorbeeld ten aanzien van
gebruik van alcohol en/of verdovende middelen) en ook de onmiddellijke sluiting van een
pand (voor zover dat voor het publiek toegankelijk was) behoort tot de mogelijkheden. 166
Uitvoering van verordeningen (derde lid)
De gemeenteraad heeft het recht verordeningen vast te stellen met betrekking tot het
toezicht genoemd in het eerste lid. Artikel 174 erkent deze bevoegdheid, maar roept haar
niet in het leven. Wel verbindt artikel 174, lid 3, hieraan een voorwaarde. De uitvoering van
deze verordeningen is een exclusieve taak voor de burgemeester. Dit betekent dat als de
gemeenteraad een verordening vaststelt waarin – bijvoorbeeld – toezicht op evenementen
(bijvoorbeeld via een vergunningstelsel) is geregeld, hij de burgemeester heeft aan te wijzen
als uitvoerend orgaan. Hieruit vloeit in die gevallen voort dat de grondslag voor de
uitvoerende bevoegdheden besloten ligt in de betreffende verordening in samenhang met
artikel 174.
Afhankelijk van de opzet van de betreffende verordening kan deze uitvoering bestaan uit
het verlenen, intrekken en het verbinden van voorwaarden aan eventuele vergunningen of
ontheffingen, maar ook uit (gehele of gedeeltelijke) sluiting van een publiek toegankelijk
pand. Een bekend voorbeeld van een bevoegdheid die conform dit artikel in APV’s wordt
verleend aan burgemeesters is de bevoegdheid om horecagelegenheden te sluiten. Deze
sluiting kan ook gelden voor bijbehorende erven (bijvoorbeeld terrassen of

164

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148-149. Zie vooral M.A.D.W. de Jong, ‘Algemeen commentaar bij
artikel 174’, aant. 2.1 in: De Gemeentewet en haar toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015)
en L.D. Ruigrok, Onmiddellijke Handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, Den Haag: Bju. 2012, p.
280.
165
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148-149. Zie naast de hiervoor aangehaalde recente jurisprudentie
o.a. ARRvS (Vzr) 15 juni 1984, AB 1985/96 (Gouda); ARRvS 18 november1987, AB 1988/278 (Tilburg); ABRvS 9
juni 2004, JB 2004/263 m.nt. J.W.L. Broeksteeg (Castricum); ABRvS 8 september 2004, Gst. 2005/96 m.nt.
M.A.D.W. de Jong (Citadel).
166
Zie vooral M.A.D.W. de Jong, Algemeen commentaar bij artikel 174, aant. 3.1 in: De Gemeentewet en haar
toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015).
56

parkeerterreinen). 167 Onder ‘uitvoering’ valt in ieder geval niet de bevoegdheid algemeen
verbindende voorschriften vast te stellen. Op grond van artikel 156 Gemeentewet kan deze
bevoegdheid niet aan de burgemeester worden gedelegeerd. Attributie van regelgevende
bevoegdheid aan de burgemeester middels een gemeentelijke verordening is evenmin
toegestaan. Artikel 127 Grondwet vereist dat dit bij wet geschiedt. Het is de gemeenteraad
wel toegestaan de bevoegdheid tot het vaststellen van concretiserende besluiten van
algemene strekking (aanwijzing van gebieden en/of tijden waarop een bepaling uit de
verordening van toepassing zal zijn) aan de burgemeester toe te kennen. 168

c. Aspecten van grondrechten
Voor zover de openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in dit artikel in het
teken staan van meningsuiting of religie, kan het uitoefenen van de in dit artikel gecreëerde
toezichts- en bevelsbevoegdheid snel leiden tot beperking van grondrechten, met name de
artikelen 6, 7 en 9 Grondwet. Toepassing van artikel 174 Gemw is in die gevallen niet
aangewezen. 169 Uitgaand van de grondgedachte dat beperkingen van grondwettelijk
gewaarborgde grondrechten zoveel mogelijk moeten berusten op een wettelijke grondslag
die deze beperking expliciet mogelijk maakt, zal in deze gevallen een beroep moeten
worden gedaan op de Wet openbare manifestaties. Hierin kan deze expliciete wettelijke
grondslag voor beperking van deze grondrechten immers wel worden gevonden. 170
Het is niet altijd gemakkelijk vast te stellen of een samenkomst het karakter van een
betoging heeft. De jurisprudentie rond de verschillende tentenkampen in het kader van de
zogenaamde ‘Occupy’-beweging laat zien dat de rechter het voor mogelijk houdt dat een
langdurige (meerdaagse) samenkomst, die als betoging is begonnen, op een zeker moment
het karakter van een betoging kan verliezen. In de jurisprudentie rondom Occupy Den Haag
stelt de rechter vast dat dit het geval was toen “het in het openbaar uiten van gedachten,
gevoelens en overtuigingen steeds verder op de achtergrond [was] geraakt”. 171 Hoewel de
Afdeling het optreden van de burgemeester ex artikel 172, lid 3, Gemw in dit geval
rechtvaardigde, is – terecht – betoogd dat de grondslag daarvoor had moeten worden
gezocht in (het tweede lid van) artikel 174, nu dit ten aanzien van samenkomsten (zoals
Occupy, nadat het zijn karakter van een betoging was verloren) geldt als een lex specialis ten
opzichte van artikel 172.172

167

Brainich & Rogier/ Brainich & Van Rooij, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar
op artikel 174 Gemeentewet, bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 4.
168
M.A.D.W. de Jong, ‘Algemeen commentaar bij artikel 174’, aant. 4.1 in: De Gemeentewet en haar
toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015).
169
Vgl. de strekking van ABRvS 12 november 2014, JB 2015/245 m.nt. R.J.B. Schutgens (Zwarte Piet).
170
Hoewel het EVRM een dergelijke eis niet stelt, zal ook de beperking van artikel 9 en 10 van dat Verdrag
eerder gestalte moeten krijgen via laatstgenoemde wet aangezien beperking door een bevoegde autoriteit
moet geschieden. Zie over beperking van grondrechten par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek..
171
ABRvS 27 augustus 2014, JB 2014/190 met noot J.L.W. Broeksteeg.
172
Zie de noot van Broeksteeg bij de bovenstaande uitspraak, alsmede M.A.D.W. de Jong, ‘Semipermanent
betogen met een tent’, Gst. 2015/103.
57

d. Rechtsbescherming
Zoals reeds besproken in par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek. geldt ook voor de
rechtsbescherming tegen toepassing van artikel 174 Gemw dat deze afhankelijk is van de
vorm waarin bevelen als bedoeld in het tweede lid of uitvoeringsmaatregelen als bedoeld in
het derde lid worden gegoten. Behelst dit een schriftelijke beslissing, die gericht is op een
rechtsgevolg, dan betreft het een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar bij de
burgemeester openstaat en (hoger) beroep bij de bestuursrechter, eventueel gecombineerd
met een voorlopige voorzieningenprocedure.

3. Praktijk
a. Frequentie toepassing en jurisprudentie
In zekere zin heeft artikel 174 lid 2, vooral een restfunctie. Van toepassing van dit artikel kan
slechts sprake zijn indien de te adresseren verstoring niet binnen het toepassingsbereik van
andere regelingen valt. Bij deze andere regelingen moet worden gedacht aan gemeentelijke
verordeningen, bijzondere wetgeving zoals de Drank- en Horecawet, de Opiumwet (artikel
13b) en de Wet openbare manifestaties. Daarmee is niet gezegd dat artikel 174, lid 2, Gemw
in de praktijk geen functie (meer) zou hebben. Het artikel blijkt met enige regelmaat te
worden toegepast, hetgeen in voorkomende gevallen ook tot jurisprudentie leidt. Recente
voorbeelden zijn de onmiddellijke sluiting van een deel van een Haarlems winkelcentrum
met het oog op asbest 173 of de sluiting van een Ridderkerkse badinrichting met het oog op
legionella.174
De belangrijkste lijnen die in de jurisprudentie zijn te ontwaren, zijn hierboven reeds
weergegeven. De bevelen die worden gegeven op grond van het tweede lid moeten “zien
op concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situaties.” 175
Buiten de invulling van dat criterium is in belangrijke mate sprake van beoordelingsvrijheid
aan de zijde van de burgemeester.176 De wettekst geeft aan dat de burgemeester de
bevoegdheid heeft “bevelen te geven die … nodig zijn”. De rechter neemt aan dat de
burgemeester hier beoordelingsvrijheid toekomt. Dat betekent dat de rechter (of dit nu de
bestuursrechter of de civiele rechter is) uitsluitend toekomt aan de beoordeling of de
burgemeester in redelijkheid had kunnen overgaan tot het geven van het bevel (marginale
toetsing). 177 In de jurisprudentie is deze beoordelingsvrijheid in zoverre gepreciseerd, dat
het moet gaan om situaties van onverwijlde spoed die onmiddellijk optreden vergen
(concrete actuele ordeverstoringen).

173

ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2612.
ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5615.
175
Laatstelijk nog bevestigd in ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4281.
176
Ook dit aspect is laatstelijk nog bevestigd in ECLI:NL:RVS:2014:4281. In deze zaak stuitte de toepassing van
het tweede lid van artikel 174 door de burgemeester van ’s-Hertogenbosch op de eerder genoemde eis van
onmiddellijke bedreiging.
177
De marges waarnaar het begrip ‘marginale toetsing’ verwijst, worden mede bepaald door grondrechten en
algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Aan die marges (en dus ook aan eventueel betrokken
grondrechten of algemene beginselen van behoorlijk bestuur) wordt ‘vol’ getoetst. Alleen ten aanzien van
hetgeen binnen die marges valt, wordt volstaan met een redelijkheidstoets.
174

58

Opvallend is verder dat in de jurisprudentie soms geen toepassing wordt gegeven aan artikel
174 Gemw, waar dit wel aangewezen lijkt te zijn. Gewezen is al op de Occupy-jurisprudentie,
waarin het tentenkamp (nadat het karakter van ‘betoging’ op de achtergrond was geraakt),
is gesloten met een beroep op artikel 172 lid 3, terwijl de feiten (een openbare
samenkomst) veeleer aanleiding leken te geven voor toepassing van het daarop specifiek
gerichte – althans nadat het karakter van een betoging verloren was gegaan) tweede lid van
artikel 174. 178 In dat kader is ook de Hilversumse vuurwerk-jurisprudentie interessant. Kan
verdedigd worden dat de Nieuwjaarsviering een openbare samenkomst of vermakelijkheid
is, waardoor de uitvoering van APV-bepalingen ter zake wel degelijk – en in weerwil van de
opvatting van de Afdeling (Vzr) – een exclusieve bevoegdheid van de burgemeester
behoorde te zijn? 179 Als dat het geval is, dan valt het aanwijzen van vuurwerkgebieden
binnen het ‘toezicht daarop’. Immers, het derde lid van artikel 174 kent de exclusieve
uitvoerende bevoegdheid aan de burgemeester alleen toe in het kader van die
toezichtstaak.

b. Evaluatieonderzoek en literatuur
In de evaluatie ‘Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor
openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding’ uit 2007, is – kort – aandacht besteed
aan artikel 174 Gemw. Ten aanzien daarvan kwamen geen bijzondere knelpunten aan het
licht. 180 Ook de wetenschappelijke literatuur laat geen wezenlijke, de toepassing van dit
artikel in ernstige mate frustrerende, knelpunten zien.
Interviews en vragenlijst
Bijzonderheden kwamen evenmin naar voren uit de respons op de schriftelijke vragenlijsten
die in het kader van dit onderzoek zijn verspreid noch uit de antwoorden in de (beperkte
hoeveelheid) interviews waarin expliciet is ingegaan op de toepassing van artikel 174 Gemw.
De bevelsbevoegdheid op grond van het tweede lid van dit artikel wordt in wisselende mate
ingezet. Zes gemeenten geven aan ‘nooit’ van deze bevelsbevoegdheid gebruik te maken,
een vijftal gemeenten doet dit ‘zelden’, drie gemeenten doet dit ‘regelmatig’ en twee
gemeenten doen dit ‘veelvuldig’.
Een aantal door deze gemeenten gegeven voorbeelden van toepassing van deze
bevoegdheid betreft het beëindigen van een illegale houseparty, het beëindigen van een
samenkomst van een ‘Outlaw Motor Gang’ en spoedsluitingen van horecagelegenheden
indien het reguliere APV-kader hieromtrent niet afdoende is.

178

Zie de noot van Broeksteeg bij de bovenstaande uitspraak, alsmede M.A.D.W. de Jong, ‘Semipermanent
betogen met een tent’, Gst. 2015/103.
179
Zie over de Hilversumse vuurwerk-zaak verder de bespreking van artikel 172 lid 1 Gemw en vooral
deelonderzoek II.
180
Zie E.R. Muller e.a., Bestuur, Recht, bestuur en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: BJu, 2008, par. 6.4.
59

4. Conclusie
(1) Bevelsbevoegdheid in het belang van de openbare orde?
Artikel 174 lid 2 Gemw geeft de burgemeester de bevoegdheid om in acute situaties bij
openbare samenkomsten en vermakelijkheden bevelen te geven die met het oog op de
veiligheid en de gezondheid nodig zijn. De doelcriteria ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’ komen
voort uit de aard van het aan de burgemeester opgedragen toezicht in lid 1: het gaat om
toezicht op vermakelijkheden, evenementen, horeca enzovoort. De burgemeester krijgt
daarbij de bevoegdheid tot uitvoering van verordeningen (lid 3), inclusief de
vergunningverlening. Daarbij spelen overwegingen van veiligheid en gezondheid een
prominente rol. Hoewel het begrip ‘openbare orde’ in artikel 174 Gemw niet voorkomt, lijkt
er wel een verband en in veel gevallen een overlap, zeker bij de bevelsbevoegdheid van het
tweede lid. In het merendeel van de gevallen waarin sprake is van (ernstige) verstoring van
de openbare orde zal ook de bescherming van de veiligheid of de gezondheid van
betrokkenen en omstanders in het geding zijn en vice versa. Ook ten aanzien van de hier
aangehaalde voorbeelden uit de jurisprudentie kan dit verband met de handhaving van de
openbare orde worden gelegd. Tot slot is ook in oudere jurisprudentie op artikel 174 en
artikel 221-oud te lezen dat sprake moet zijn van een concrete, acute ordeverstoring die
onmiddellijk optreden vereist; ook daar wordt dus de openbare orde genoemd.
(2) Grenzen aan beoordelingsvrijheid: acute, concrete ordeverstoring
Ten aanzien van het bepalen van de noodzaak tot het geven van bevelen komt de
burgemeester beoordelingsvrijheid toe. Wel moet sprake zijn van een situatie waarin
onverwijlde spoed onmiddellijk optreden vergt.
(3) Artikel 174 lid 2 bezien tegen de achtergrond van andere bevoegdheden en het openbareorderecht als geheel.
Evenals de hiervoor besproken lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3, gaat het bij
artikel 174 lid 2 om een ad-hoc-bevelsbevoegdheid van de burgemeester. Zoals wij daar
behandelden 181 geniet optreden op basis van reguliere regelgeving uit het oogpunt van
democratische legitimatie en rechtszekerheid de voorkeur boven ad-hoc-bevelen. Het geven
van een bevel op grond van artikel 174, lid 2, is dan ook slechts aangewezen is als andere –
specifieke en reguliere – bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare
orde niet toepasselijk zijn. Hierbij moet in het bijzonder worden gedacht aan toepassing van
bevoegdheden op grond van de Wet openbare manifestaties (indien de samenkomst het
karakter van een betoging heeft) of aan toepassing op grond van bevoegdheden in de APV,
met name de regelingen waarin aan de burgemeester taken worden toegekend langs de
lijnen van artikel 174 lid 1, zoals een regeling over evenementenvergunningen. Daarnaast is
specifieke wetgeving zoals artikel 13b Opiumwet en de Drank- en Horecawet van belang.
De bevelsbevoegdheid van artikel 174 lid 2 heeft dus een restfunctie voor situaties waarbij
de burgemeester optreedt in het kader van het toezicht op horeca, evenementen
181

Zie de bespreking van artikel 172 Gemw in het tweede hoofdstuk van dit deelonderzoek (par. 2).
60

enzovoorts (artikel 174 lid 1). In dit opzicht is de bevoegdheid wederom te vergelijken met
de lichte bevelsbevoegdheid: deze heeft een restfunctie voor ordehandhaving voor zover
deze buiten artikel 174 Gemw valt. De wetgever wil met deze bevoegdheden waarborgen
dat er bij acute, concrete incidenten die onmiddellijk optreden van de overheid vereisen,
ook een wettelijke grondslag is voor dat optreden. Enige complicatie zit wel in de vraag wat
de precieze verhouding van de in artikel 174 opgevoerde ‘veiligheid en gezondheid’ met het
begrip ‘openbare orde’ is. Als beide begrippen voor het grootste deel overlappen – hetgeen
in de literatuur wel wordt betoogd - is de vraag gerechtvaardigd waarin de meerwaarde van
de bevelsbevoegdheid uit het tweede lid van artikel 174 schuilt ten opzichte van de lichte
bevelsbevoegdheid. Ofwel: kan de wetgever niet met artikel 172 lid 3 volstaan? Omdat
artikel 174 Gemw ten aanzien van de aanleiding van de verstoring iets specifieker lijkt dan
artikel 172, zou moeten worden uitgegaan van de situatie waarin de bevelsbevoegdheid uit
artikel 174 met voorrang zou moeten worden toegepast indien de primaire verstoring
schuilt in bedreiging van de veiligheid en de gezondheid (als lex specialis). Daarmee is echter
niet gezegd dat de burgemeester de lichte bevelsbevoegdheid uit artikel 172 Gemw niet zou
kunnen toepassen als artikel 174 lid 2 niet zou hebben bestaan: gelet op de eerder door ons
behandelde reikwijdte van die bevoegdheid is aannemelijk dat de burgemeester in die
situatie de lichte bevelsbevoegdheid kan inzetten.
(4) De aangewezen burgemeester
Ten aanzien van de uitvoering van verordeningen voorziet het derde lid van artikel 174 in
een competentievoorschrift: uitoefening van bevoegdheden op grond van deze
verordeningen behoort bij de burgemeester te berusten, voor zover dit geschiedt in het
kader van het toezicht op openbare samenkomsten of vermakelijkheden. De Hilversumse
vuurwerkzaak roept de vraag op of een gebeurtenis, zoals Oud- en Nieuwjaarsviering, als
openbare samenkomst of vermakelijkheid kan worden aangemerkt waardoor de
burgemeester het bevoegde orgaan is.182

182

Een andere redenering waarbij de taakopdracht van artikel 172 lid 1, dan wel de uitvoerende bevoegdheid
van het college (artikel 160 , lid 1) centraal staan, leiden tot de uitkomst dat de burgemeester respectievelijk
het college bevoegd is. Zie hierover m.n. deelonderzoek II.
61

5. Artikel 175 en 176 Gemeentewet (noodbevel en
noodverordening)
Tekst bepalingen:
Artikel 175
1.

In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van
ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter
handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan
bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.

2.

De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige
waarschuwing.

Artikel 176
1.

Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester
algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking
van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden
afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.

2.

De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de
commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket.

3.

De voorschriften vervallen, indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de
presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, worden
bekrachtigd.

4.

Indien de raad de voorschriften niet bekrachtigt, kan de burgemeester binnen vierentwintig uren
administratief beroep instellen bij de commissaris van de Koning. Deze beslist binnen twee dagen.
Gedurende de beroepstermijn en de behandeling van het administratief beroep blijven de
voorschriften van kracht.

5.

Hoofdstuk 6 en afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op het
administratief beroep, bedoeld in het vierde lid.

6.

De commissaris kan de werking van de voorschriften opschorten zolang zij niet bekrachtigd zijn. Het
opschorten stuit onmiddellijk de werking van de voorschriften.

7.

Zodra een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich niet langer voordoet, trekt de
burgemeester de voorschriften in. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing.

1. Inleiding
Voor uitzonderlijke situaties heeft de burgemeester twee noodbevoegdheden. Het betreft
een bevelsbevoegdheid (artikel 175 Gemw) en een verordenende bevoegdheid (artikel 176
Gemw). De wetgever heeft beide bevoegdheden in algemene termen geformuleerd. De
burgemeester bepaalt derhalve in hoge mate de normstelling. 183 In dit hoofdstuk worden
183

Zie over de noodbevoegdheden m.n. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Handhaving van de openbare orde. Taken en
bevoegdheden, Den Haag: VUGA 1990, p. 43-49 en p. 91-149 en Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer 2013,
p. 75-91; B.M.J. van der Meulen, Ordehandhaving, actoren, instrumenten en waarborgen (diss. VU
Amsterdam), Deventer: Kluwer 1993, p. 186-255; M.A.D.W. de Jong, H.R.B.M. Kummeling & M.C. Burkens, Het
gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993; A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga,
62

beide bevoegdheden besproken, omdat afzonderlijke behandeling tot veel overlap leidt.
Artikel 175 en 176 hebben immers dezelfde wetsgeschiedenis, ze kunnen in dezelfde
omstandigheden toegepast worden en hebben als belangrijk gemeenschappelijk kenmerk
dat de burgemeester met gebruik van deze bevoegdheid - binnen bepaalde grenzen - van
geldend recht mag afwijken. De wetgever heeft bovendien ten aanzien van beperking van
grondwettelijk beschermde grondrechten voor deze bevoegdheden een vrijwel identiek
standpunt ingenomen. In de rechtspraktijk, literatuur en jurisprudentie worden ze dan ook
vaak in één adem genoemd. De onderlinge verschillen (m.n. rechtskarakter, sanctionering
en procedure) komen uiteraard ook aan bod.
De noodbevoegdheden nemen een bijzondere plaats in tussen de openbareordebevoegdheden 184 vanwege de reeds aangestipte mogelijkheid om van geldende
besluiten en regelgeving af te wijken. De bevoegdheden zijn min of meer uiterste
mogelijkheden voor de burgemeester: hij mag ze alleen gebruiken als de andere (reguliere)
bevoegdheden geen oplossing bieden. Ten aanzien van de noodbevelsbevoegdheid zal dat
tegenwoordig niet snel meer het geval zijn, omdat de openbare-ordeportefeuille van de
burgemeester de afgelopen 20 jaar is uitgebreid met veel bijzondere bevels- en
beschikkingsbevoegdheden. Die kan hij voor ordehandhaving gebruiken, ook als zich
bijzonder ernstige situaties voordoen. Daarbij zal hij zich echter wel aan het geldend recht
moeten houden, in dat opzicht blijft de noodbevelsbevoegdheid belangrijk. De
noodverordeningsbevoegdheid is ook in een ander opzicht uniek. Het is voor de
burgemeester de enige bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften uit te
vaardigen. Andere eenhoofdige ambten die bij ordehandhaving een rol spelen, zoals de OvJ
en de rechter(-commissaris)(R-C) hebben geen vergelijkbare bevoegdheid. De
gemeenteraad bezit wel verordenende bevoegdheid, maar niet in de zin dat deze, met
bijzondere regels voor bekendmaking, van het ene op het andere moment een verordening
kan afkondigen die tijdelijk bijvoorbeeld wetgeving in formele zin opzij zet. De
burgemeester kan dat wel.
Er bestaat enige overeenkomst tussen de noodbevelsbevoegdheid (artikel 175) en de lichte
bevelsbevoegdheid (artikel 172 lid 3) in die zin dat het beide algemeen geformuleerde
bevelsbevoegdheden zijn. De wetgever heeft, anders dan bijvoorbeeld bij artikel 172a
(gedragsaanwijzing), niet aangegeven ten aanzien van welke onderwerpen de burgemeester
tot normstelling mag overgaan. Slechts het (ruim geformuleerde) beoogde doel is in de wet
te vinden. Belangrijke verschillen tussen artikel 175 en artikel 172 lid 3 betreffen de al
genoemde mogelijkheid tot afwijking van geldend recht en de mogelijkheid om
grondwettelijk beschermde grondrechten te beperken. Met de lichte bevelsbevoegdheid

m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 413-439;
M.A.D.W. de Jong, in: De Gemeentewet en haar toepassing, Artikel 175 en 176 (online, laatst bijgewerkt op 15
oktober 2015) en ‘Noodbevel en noodverordening’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken
openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 109-115. Over artikel 175: L. Ruigrok, Onmiddellijke
handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?: het bevel en de last in historisch en rechtsvergelijkend
perspectief, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012, p. 111-144 en 312-330. Over artikel 176: M.A.D.W. de Jong, `De
noodverordening: spinazie voor de burgemeester’, in: R. Schlössels c.s. (red.), In de regel, Deventer: Kluwer
2012, p. 312-330.
184
De enige (geringe) overeenkomst met een andere bevoegdheid is het feit dat bestuurlijke ophouding op
grond van artikel 176a Gemw in dezelfde omstandigheden als artikel 175-176 mag worden toegepast. Voor het
overige betreft het echter een andere bevoegdheid.
63

mag de burgemeester – zoals de aanduiding al doet vermoeden – geen ingrijpende
besluiten nemen.
2. De bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
De wetsgeschiedenis van de noodbevoegdheden laat op de meeste punten weinig
spectaculairs zien. Evenals artikel 174 zijn de bevoegdheden al sinds de Gemw van 1851 in
de wet opgenomen. De regeling inzake de noodbevoegdheden is sindsdien weinig
gewijzigd. 185 Ook in 1851 was al duidelijk dat er op lokaal niveau een ambt moet zijn dat bij
grote ongeregeldheden, crises en ongelukken de orde handhaaft. Zowel concrete besluiten
als tijdelijke regelgeving die voor veel personen in de gemeente gelden, kunnen dan nodig
zijn. De uitzonderlijke omstandigheden noodzaken en rechtvaardigen dat voor enige tijd
wordt afgeweken van geldend recht. In geval van een plotselinge noodtoestand moet er
opgetreden worden zonder dat uitgebreid onderzoek nodig is naar de precieze juridische
mogelijkheden.
Er is destijds wel gediscussieerd over de omvang van de bevoegdheid, met name over de
vraag of de burgemeester een dergelijke ingrijpende regelgevende bevoegdheid moest
toekomen, of dat veeleer moest worden uitgegaan van een raadsbevoegdheid die de
burgemeester tijdelijk uitoefende. Bij de totstandkoming van de huidige Gemw werd
duidelijk dat de wetgever in dit opzicht geen onderscheid maakte tussen bevels- en
noodverordeningsbevoegdheid. 186
De parlementaire geschiedenis is vooral belangrijk omdat daarin te lezen is welke
grondwettelijke grondrechten de burgemeester mag beperken en onder welke
voorwaarden. Op dat punt ligt voor de praktijk misschien wel het lastigste probleem. Zoals
eerder besproken is bij de grondwetsherziening van 1983 gekozen voor een
beperkingssysteem
waarbij
de
wetgever
bij
eventuele
toekenning
van
beperkingsbevoegdheid aan decentrale ambten specifiek aangeeft welk grondrecht beperkt
kan worden en onder welke voorwaarden. 187 Het wetsvoorstel voor de huidige Gemw
voorzag echter in de algemeen geformuleerde noodbevoegdheden voor de burgemeester
die nu in artikel 175 en 176 zijn opgenomen.188 De regering had daarbij aangegeven: “Deze
artikelen bieden geen mogelijkheid tot een afwijking van de in de Grondwet geregelde
fundamentele beginselen tenzij de grondwetgever daar zelf in heeft voorzien.” 189 Van een
specifieke delegatie van beperkingsbevoegdheid is geen sprake. Kortmann wees er al snel
185

Wet van 29 juni 1851, Stb. 1851, 85. Zie over de parlementaire behandeling van de noodbevoegdheden in
de oude gemeentewet: J. Oppenheim, Het Nederlandsch Gemeenterecht, Groningen: J.B. Wolters 1895, m.n. p.
649-656; J.W.A.C. van Loenen m.m.v. S.J. Blaupot ten Cate, De Gemeentewet en hare toepassing, Dl. II, Alpen:
N. Samson 1914, p. 485-535; P.J. Oud, Handboek voor het Nederlands Gemeenterecht, Dl. II, Zwolle: W.E.J.
Tjeenk Willink 1959, p. 527-563; M.A.D.W. de Jong, Algemeen commentaar bij artikel 175 en 176, in: De
Gemeentewet en haar toepassing, Online (laatst bijgewerkt op 15 oktober 2015) en m.n. voor wat betreft de
noodbevelsbevoegdheid: L. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?: het
bevel en de last in historisch en rechtsvergelijkend perspectief, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012, p. 113-150.
186
Zie m.n. Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3 p. 149-152, Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 87-101 en
p. 210-211; Kamerstukken II 1988/89 19 403, 15, p. 47-53, Kamerstukken II 1990/91 19 403, 64b, p. 17-18.
Handelingen EK 11 februari 1992, p. 17-566-567, 581-582.
187
Zie par. 1.2.
188
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 1-2. De huidige artikel 175-176 waren destijds 174-175 genummerd.
189
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, A, p. 11 en 3, p. 150.
64

op dat dit betekent dat de burgemeester geen beperkingsbevoegdheid toekomt en dat hij
dan zit opgescheept met noodbevoegdheden die een beperkt nut hebben in
noodsituaties.190
In de Tweede Kamer en vooral in de Eerste Kamer is stevig gediscussieerd over deze
kwestie, waarbij uitsluitend de vrijheid van vergadering, betoging en de uitingsvrijheid aan
bod kwamen. De regering stelde aanvankelijk dat de Grondwet uitoefening van deze
grondrechten mogelijk maakte “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”.
Volgens de memorie van toelichting betekende dit dat alleen de wetgever bevoegd is om op
grond van de inhoud een uiting te beperken. Deze zinsnede staat – nog steeds volgens de
MvT- er echter niet aan in de weg dat in uitzonderlijke situaties de burgemeester op grond
van een noodmaatregel grondrechten beperkt, mits de noodmaatregelen tot doel hebben
de orde te handhaven.191 Dit standpunt laat echter weinig heel van het eerder geschetste
grondwettelijke beperkingssysteem inclusief de prominente rol die daarin is weggelegd voor
de formele wetgever. De Kamer leverde dan ook forse kritiek. De regering kwam in de
memorie van antwoord met een uiteenzetting die door de Tweede Kamer 192 en na veel
discussie, ook door de Eerste Kamer werd geaccepteerd, 193 maar evenmin goed in het
beperkingssysteem van de Grondwet past. Samengevat betoogde de regering dat de
beperkingsclausules en de jurisprudentie enige ruimte bieden om beperking van artikel 6, lid
2 (godsdienstvrijheid), 7, lid 3 (vrijheid van meningsuiting) en 9, lid 2 (recht op vergadering
en betoging) Grondwet mogelijk te maken. Gegeven de inhoud, strekking en historie van
artikel 175 en 176, kunnen deze bepalingen als een wettelijke toepassing van de
gedelegeerde beperkingsbevoegdheid worden beschouwd. De in de artikelen opgenomen
doelvoorschriften (bescherming van de gezondheid, belang van het verkeer, bestrijding en
voorkoming van wanordelijkheden) lijken namelijk sterk op de doeleinden die met
toepassing van artikel 175 en 176 worden nagestreefd. Het betreft immers handhaving van
de openbare orde en beperking van gevaar. Bovendien worden noodbevoegdheden in de
praktijk vooral gebruikt om uit de hand gelopen samenkomsten, betogingen en
vergaderingen te reguleren. Als dus de Wet Openbare Manifestaties onverhoopt te kort
schiet, bijvoorbeeld omdat een algemeen demonstratieverbod nodig is, dan is er ruimte om
dat door middel van een noodverordening te doen. De inhoud van de (geloofs)uiting, of het
onderwerp van een betoging of vergadering mag daarbij geen reden zijn voor beperking
door een noodmaatregel. De burgemeester moet zijn beslissing kunnen motiveren met
argumenten die zien op het belang van ordehandhaving en beperking van gevaar. Gaat het
om beperking van de verspreidingsvrijheid, dan moet hij de voorwaarden uit de
verspreidingsjurisprudentie in acht nemen. Andere grondrechten zijn tijdens de
parlementaire behandeling niet aan bod gekomen. Gelet op het feit dat expliciet aan de
orde is gesteld dat de wettekst van artikel 175-176 Gemw te algemeen was om als basis te
fungeren voor grondwettelijk beschermde grondrechten en dat vervolgens voor enkele
grondrechten wederom expliciet een uitzondering is gemaakt, kan daaruit worden
opgemaakt dat de tekst en de parlementaire behandeling van de Gemw geen basis bieden
190

C.A.J.M. Kortmann, ‘Het einde van artikel 219 en 220 Gemw?’, De Nederlandse gemeente, 1983, p. 343;
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging (diss. UU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 115-119 met uitvoerige
literatuuropgave.
191
Kamerstukken II 1985/86 19 403, 3, p. 150-152.
192
Kamerstukken II 1988/89 19 403,10, p. 90-92, 96-101.
193
M.n. Handelingen EK 11 februari 1992, 17, p. 566-567, p. 581-582, p. 588.
65

voor beperking van de overige grondwettelijk beschermde grondrechten door middel van
uitoefening van noodbevoegdheden.
b. Uitleg van de bevoegdheden
De noodbevoegdheden geven de burgemeester de bevoegdheid om gedragsvoorschriften te
formuleren voor in de gemeente aanwezige personen jegens wie hij niet uit andere hoofde
een bevelsbevoegdheid heeft. Het betreft met name burgers, bedrijven, instellingen en
functionarissen van andere overheidslichamen. Voor bevelen aan de politie en de
brandweer behoort de burgemeester de noodmaatregelen niet te gebruiken. Hij ontleent
immers aan artikel 11 Politiewet 2012 en artikel 3-4 Wvr aanwijzings- en
bevelsbevoegdheden voor deze functionarissen. 194
Bevel of noodverordening; onderling verschil
Het belangrijkste verschil tussen een noodverordening en een noodbevel zit in het
rechtskarakter: een noodverordening is een algemeen verbindend voorschrift en een
noodbevel is een concreet besluit. Zo zette de regering bij de totstandkoming van de huidige
Gemw de bevoegdheden tegenover elkaar. 195 De overige verschillen vloeien daar min of
meer uit voort. Een (nood)bevel is een ad-hoc-bevel gericht tot een of meer personen.
Veelal betreft het een beschikking of bundel beschikkingen (artikel 1:3 lid 2 Awb). Als de
burgemeester er een termijn aan verbindt dan moet deze kort zijn: de politie moet immers
kunnen controleren of de personen het noodbevel naleven. In een lokale noodsituatie is dat
lastig als het om grote aantallen noodbevelen of noodbevelen met een lange looptijd gaat.
Mocht daar behoefte aan zijn dan ligt de keuze voor een noodverordening voor de hand.
Een noodverordening is een naar buiten werkende, voor herhaalde toepassing vatbare
regel, die uitgaat van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet
(a.v.v.). Aangezien de bepalingen in beginsel voor een ieder kunnen gelden, is een
noodverordening ook te handhaven als deze gedurende een langere tijd voor (grote)
groepen personen geldt. De noodverordening die in 2015 ter gelegenheid van de Nucleaire
wereldtop in Den Haag werd afgekondigd is daar een goed voorbeeld van.
In verschillende opzichten is het van belang of de burgemeester voor een bevel of een
verordening kiest. Behalve het zojuist aangestipte verschil in handhaving verschillen de
noodverordening (artikel 176) en het noodbevel (artikel 175) voor wat betreft sanctie bij
overtreding (respectievelijk artikel 443 Sr en artikel 184 Sr), rechtsbescherming
(respectievelijk moeilijk om een rechter te benaderen, hooguit strafrechter en civiele
rechter versus laagdrempelige toegang tot bestuursrechter en eventueel ook strafrechter)
en controle en betrokkenheid van de raad (respectievelijk artikel 180 en artikel 176 leden 27 versus artikel 180).
Welke procedurele voorschriften gelden voor het uitvaardigen van een noodbevel en een
noodverordening? De Gemw bepaalt zelf dat de burgemeester moet laten waarschuwen als
er bij de uitvoering van een noodbevel geweld wordt gebruikt (artikel 175, lid 2). Het
194

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3 p. 149; HR 11 december 1990. Gst. 1991/4 m.nt. H.Ph.J.A.M.
Hennekens (Amsterdam).
195
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3 p. 149-150; Kamerstukken I 1990/91, 19 403, 64b, p. 16-18.
66

gebruik van geweld is voorbehouden aan de politie en zij heeft ook op grond van de
Politiewet in beginsel de verplichting om vooraf te waarschuwen (artikel 7 Politiewet 2012).
Ook bij de andere openbare-ordebevoegdheden geldt dus deze eis. Al met al is er geen
goede reden om de geweldwaarschuwing in artikel 175 Gemw te handhaven: het kan ten
onrechte de indruk wekken dat deze eis bij uitvoering van een noodbevel wel geldt en
elders niet. Voor een noodbevel gelden verder geen procedurele voorschriften op grond van
de Gemw. Er vanuit gaande dat een noodbevel een beschikking (artikel 1:3, lid 2 Awb) is,
kan gesteld worden dat de eisen die de Awb aan beschikkingen stelt in beginsel ook voor
een noodbevel gelden, waarbij wel geldt dat het veelal een spoedeisend besluit betreft.196
De noodverordening is een algemeen verbindend voorschrift en dus zal de burgemeester de
voorschriften schriftelijk moeten vastleggen om duidelijk te maken aan een ieder welke
regels tijdelijk gelden. Hij bepaalt hoe de voorschriften bekend worden gemaakt (artikel
176, lid 1 Gemw). Als betrokkenen niet op de hoogte hadden kunnen zijn van de
voorschriften, is een eventuele overtreding hun niet aan te rekenen.197 De Gemw bevat nog
enkele procedurele eisen. De burgemeester moet de gemeenteraad en de commissaris van
de Koning informeren over de noodverordening (artikel 176, lid 2), aangezien aan hen
bevoegdheden toekomen om de noodverordening al dan niet te bekrachtigen
respectievelijk te schorsen (artikel 176 leden 2 t/m 6 Gemw). 198
Uitzonderlijke situatie
Noodbevoegdheden zijn bedoeld voor uitzonderlijke omstandigheden. Wat daar onder valt,
is grofweg door de wetgever in artikel 175, lid 1 aangegeven: rampen, oproerige beweging
en andere ernstige wanordelijkheden. Artikel 176, lid 1 verwijst naar deze omstandigheden.
Met name door de woorden ‘andere ernstige’ is duidelijk gemaakt dat er iets bijzonders aan
de hand moet zijn. 199 De burgemeester moet dan ook onderbouwen dat de situatie zodanig
ernstig is dat een noodmaatregel nodig is. Ook vrees voor het ontstaan van rampen,
oproerige beweging of andere ernstige wanordelijkheden is voldoende. Preventieve
maatregelen zijn dus mogelijk. De wettekst is in de loop van de tijd enigszins gewijzigd, maar
de kern is onveranderd. 200
De redactie van de wetsbepalingen verschilt enigszins: de burgemeester mag een noodbevel
afkondigen dat hij gelet op de concrete noodsituatie “nodig acht”. Hij mag algemene
voorschriften afkondigen die gelet op de concrete noodsituatie “nodig zijn.” In alle gevallen
moet de burgemeester echter kunnen motiveren dat de noodmaatregel nodig en
proportioneel is. 201

196

Daarbij kan vanwege het spoedeisende karakter van een aantal procedurele voorschriften worden
afgeweken, zie de bespreking bij artikel 172 , derde lid; par. 2 van dit deelonderzoek I.
197
Dat was bijv. het geval in: Rb. Almelo 25 januari 2006, Gst. 2006/86 (Almelo).
198
Zie hierover par. 5.
199
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3 p. 149.
200
Zie voor een bespreking van de tekstuele wijzigingen: Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 149; M.A.D.W.
de Jong, Aant. 2.1. bij artikel 175 in: De Gemeentewet en haar toepassing (Online,laatst bewerkt op 15 oktober
2015).
201
Uit de jurisprudentie, die hieronder aan de orde komt, blijkt niet van een verschil in intensiteit van toetsing.
Ter verduidelijking zou de wetgever dus bij eventuele wetswijziging de formulering kunnen uniformeren.
67

Hoger recht inclusief grondrechten
Noodbevoegdheden onderscheiden zich van alle andere bevoegdheden omdat de
burgemeester door middel van een noodbevel of noodverordening van geldend recht kan
afwijken. Hierin schuilt vooral de toegevoegde waarde van artikel 175-176. Een
noodmaatregel moet echter wel in overeenstemming zijn met de Grondwet en het recht dat
hoger in de normenhiërarchie staat, zoals het Statuut, een ieder verbindende bepalingen
van internationaal recht en supranationaal recht.
Hiervoor is bij de bespreking van de parlementaire geschiedenis al aangegeven in hoeverre
de burgemeester grondwettelijk beschermde grondrechten mag beperken door de
uitoefening van noodbevoegdheden. Voor zover dit noodzakelijk is voor het beperken van
gevaar, in het belang van verkeer en gezondheid en/of de handhaving van de openbare
orde, kan de burgemeester de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (artikel 6, lid 2)
en de vrijheid van betoging (9, lid 2 GW) beperken. Met inachtneming van de criteria van de
verspreidingsbevoegdheid kan de burgemeester ook artikel 7, lid 3 beperken. Bij dit alles
geldt dat beperkingen vanwege het onderwerp van betogingen of vanwege de boodschap
van een meningsuiting niet zijn toegestaan. Dit is voorbehouden aan de wetgever.
Beperking van andere dan hiervoor genoemde grondwettelijk beschermde grondrechten,
zoals het recht op privacy (artikel 10 GW) is niet besproken en dus, uitgaande van het
grondwettelijke beperkingssysteem, niet toegestaan.
Zoals eerder besproken 202 speelt het delegatieprobleem niet bij grondrechten die
uitsluitend verdragsrechtelijk beschermd zijn. De burgemeester kan die in beginsel op basis
van een noodbevel of noodverordening beperken. Het zal bij ordehandhaving vooral de
bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM) en soms het recht op privacy betreffen.
Hij moet dan de voorwaarden van het verdragsartikel in acht nemen en dat kan in een
noodsituatie nog wel eens lastig zijn. De noodbevels- en noodverordeningsbevoegdheid zijn,
evenals artikel 172 lid 3, in algemene termen geformuleerd: de burger kan vooraf niet zien
wat voor bevelen of algemene voorschriften een burgemeester zoal kan afgeven. Dit
schuurt met de verdragsrechtelijke eis dat de burgers vooraf voldoende duidelijkheid wordt
geboden over een eventuele beperking van een grondrecht. De burgemeester kan dit
bezwaar echter ondervangen door de noodmaatregel zo duidelijk mogelijk te formuleren en
daar waar mogelijk vooraf te waarschuwen en maatregelen aan te kondigen, zoals het
EHRM in het Landvreugd-arrest aangaf. 203
Keuze van de bevoegdheid (subsidiariteit) en uitvoering
Op grond van het subsidiariteitsbeginsel mag de burgemeester pas naar een
noodbevoegdheid grijpen als minder zware bevoegdheden geen uitkomst bieden. Mandaat
en delegatie van de bevoegdheid is niet toegestaan (artikel 177 en 178); wij verwijzen naar
hetgeen hierover besproken is bij artikel 172, lid 3. Bij bovenlokale ordeverstoringen en
rampen kan de voorzitter van de veiligheidsregio de noodbevoegdheden uitoefenen (artikel
39 Wvr).
202
203

Zie de bespreking van artikel 172 Gemw. In het tweede hoofdstuk van dit deelonderzoek.
EHRM 2 juni 2002, AB 2003/19 m.nt. A.E. Schilder en J.G. Brouwer (Landvreugd t. Nederland).
68

c. Rechtsbescherming, administratief beroep en bestuurlijk toezicht
Anders dan bij de overige burgemeestersbevoegdheden wordt hier expliciet aandacht
besteed aan bestuurlijk toezicht en administratief beroep. Vanwege het feit dat de
burgemeester het geldende recht tijdelijk opzij kan zetten, inclusief bijvoorbeeld
rechtsgeldige vergunningen, kan een noodmaatregel verstrekkende negatieve gevolgen
voor burgers hebben. De burgemeester is echter op verschillende manieren aan controle
onderworpen. Dat vloeit onder meer voort uit de Awb en de Gemw (artikel 176 en 180). Om
de samenhang zichtbaar te maken worden de diverse procedures hier tezamen behandeld.
Toegang tot de rechter is voor de burger bij ingrijpende besluiten uiteraard essentieel. Een
noodbevel is, uitgaande van een beschikking, een appellabel besluit dat bij de
bestuursrechter aangevochten kan worden. Daarnaast kan bij opzettelijke overtreding van
het bevel van de burgemeester een strafrechtelijke procedure volgen (artikel 184 Sr) waarbij
de strafrechter de rechtmatigheid van het noodbevel toetst. Wij verwijzen hiervoor naar de
eerdere bespreking van deze onderwerpen.204
De burger die getroffen wordt door een noodverordening heeft minder goede
mogelijkheden om hierover de rechter te benaderen. Een noodverordening is als zodanig
niet vatbaar voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter (artikel 8:3, lid 1 onder b en c
van de Awb). De burger kan eventueel wel een onrechtmatigedaadsactie bij de civiele
rechter aanspannen, maar daarvoor zal hij moeten aantonen dat sprake is van
onrechtmatige regelgeving en van schade (artikel 6:162 BW). De civiele rechter toetst
algemeen verbindende voorschriften zeer terughoudend. Als de burger de noodverordening
overtreedt kan hij daarvoor worden vervolgd; overtreding van een noodverordening is
immers strafbaar gesteld in artikel 443 Sr. De strafrechter zal dan de rechtmatigheid van de
noodverordening beoordelen.
In artikel 176 is voorzien in een vorm van democratische en bestuurlijke controle door
respectievelijk de gemeenteraad en de commissaris van de Koning. De burgemeester moet
hen zo snel mogelijk over de noodverordening inlichten (artikel 176 lid 2). De commissaris
van de Koning kan vervolgens de noodverordening opschorten, waardoor deze geen
rechtskracht meer heeft (artikel 176 lid 6). 205 Als de raad vervolgens besluit de
noodverordening te bekrachtigen (artikel 176 lid 3), dan treden de voorschriften alsnog of
weer in werking.
De burgemeester moet voor de eerstvolgende raadsvergadering de noodverordening ter
bekrachtiging aanbieden. Weigert de raad bekrachtiging dan vervalt de noodverordening
(artikel 176 lid 3), tenzij de burgemeester in beroep gaat bij de commissaris van de Koning
(artikel 176 lid 4). Deze moet binnen twee dagen beslissen of de gemeenteraad terecht de
bekrachtiging heeft geweigerd, als de burgemeester niet heeft besloten de
noodverordening in te trekken (lid 6). Deze beroepsprocedure heeft duidelijk het karakter
van een spoedprocedure: de commissaris is niet gebonden aan de in artikel 176 lid 5
genoemde bepalingen uit de Awb inzake (bezwaar en) administratief beroep. Bovendien is
het een procedure die bedoeld is voor de raad en de burgemeester, niet zozeer voor de
burger.
204

Zie inleiding bij deelonderzoek I.
Om het verschil met schorsing voorafgaand aan vernietiging te benadrukken heeft de wetgever de term
“opschorten” gebruikt: zie Kamerstukken II 2000/01, 27 547, 3, p. 4-5.
205

69

Een enkele keer neemt de burgemeester een appellabel besluit op basis van de
noodverordening. Zo kan bijvoorbeeld een beschikking worden genomen waarmee
ontheffing van een toegangsverbod wordt geweigerd of de burgemeester kan op basis van
een noodverordening een besluit tot bestuurlijke ophouding nemen (artikel 176a). In die
schaarse gevallen kan ook de bestuursrechter een oordeel geven over de onderliggende
noodverordening. 206

3. Rechtspraktijk
a. Jurisprudentie en praktijk
Keuze voor noodbevel of noodverordening
De wetgever heeft een onderscheid gemaakt tussen een concreet bevel (artikel 175) en een
algemeen verbindend voorschrift (artikel 176). In het laatste geval gelden andere vormen
van rechtsbescherming en bestuurlijke controle zoals hiervoor bleek. In de praktijk wordt
het onderscheid echter niet duidelijk aangehouden. Burgemeesters kiezen in situaties
waarbij aan (potentieel) grote, onbepaalde groepen een verbod wordt opgelegd,
bijvoorbeeld een toegangsverbod of een alcoholverbod, vaak voor een noodverordening.
Soms echter ook voor een noodbevel dat wordt afgekondigd en in concreto wordt uitgereikt
of aan iemand wordt bekendgemaakt als betrokkene zich niet aan het afgekondigde verbod
dreigt te houden. Dat kan soms tot grote aantallen noodbevelen leiden. Er gelden in die
situatie gedragsvoorschriften voor een ieder of voor een onbepaalde groep, maar er is dan
geen noodverordening afgekondigd, noch wordt de procedure van artikel 176 gevolgd. 207 In
de jurisprudentie komt de vraag of de juiste keuze tussen bevel en verordening is gemaakt
nauwelijks aan bod. Hierdoor is ook niet duidelijk of burgemeesters bewust een keuze
maken tussen bevel of verordening.208
206

Zie Rb Almelo 25 januari 2006, Gst 2006/86 en ABRvS 9 augustus 2006, Gst. 2006/160 (Almelo). Voorts
ABRvS 16 juli 2014 ECLI:NL: RVS:2014: 2655 (Heerlen).
207
Vergl. de aanpak van project X feesten in Haren en Arnhem: in Haren werd een noodverordening
afgekondigd om een alcoholverbod aan potentiële Project X-bezoekers op te leggen: Commissie ‘Project X’
Haren, Twee werelden. You only live once, 8 maart 2013, te raadplegen via www.utwente.nl [bezocht op 21
juni 2016]. In Arnhem gold een week (28 september 2012) later naar aanleiding van een vergelijkbaar initiatief
echter een noodbevel op basis waarvan 120 mensen de toegang tot de gemeente of de wijk Klarendal werd
ontzegd, zie www.nos.nl/artikel/423671 en 423935. Zie ook het noodbevel Teylingen d.d. 23 augustus 2015, te
raadplegen op www.teylingen.nl [bezocht op 21 juni 2016], gericht tot alle mogelijke bezoekers en omstanders
van een groot dance-evenement; voorts noodbevel Zwolle 13 februari 2015, te raadplegen op www.zwolle.nl
[geraadpleegd op 21 juni 2016] gericht tot personen die kennelijk tot de supporters behoren en alle directe
omstanders. Eveneens: noodbevel dance-evenement met NEC-supporters te Voorst d.d. 8 mei 2014 te
raadplegen op www.destentornl [geraadpleegd op 21 juni 2016]. Opmerkelijk: noodbevel of noodverordening
d.d. 28 januari 2016 i.v.m. informatieavond asielopvang Luttelgeest: verwarring over de vraag of in de
gemeente een noodbevel of een noodverordening geldt waarmee de pers de toegang wordt ontzegd. De
burgemeester weet aanvankelijk zelf niet of een noodbevel of noodverordening is afgekondigd en geeft
naderhand aan dat geen noodbevel werd afgekondigd, zie E. Walstra, ‘Journalist staat niet boven de wet’
Binnenlands Bestuur 2 februari 2016 en D.J. Elzinga, ‘Noodbevel Luttelgeest kan echt niet’, Binnenlands
Bestuur 12 februari 2016, en: ‘Noodbevel was gevolg van communicatieblunder’ Binnenlands Bestuur 22
februari 2016, allen te raadplegen op www.binnenlandsbestuur.nl [geraadpleegd op 21 juni 2016].
208
Zeer zelden is dat wel gebeurd en toen onderzocht de rechter slechts of sprake was van een bevel of
verordening zonder daarbij te toetsen of de burgemeester, gelet op de situatie, voor een bevel dan wel
70

Procedure
Artikel 176 Gemw geeft de gemeenteraad via de bekrachtigingsprocedure een rol als de
burgemeester een noodverordening uitvaardigt: de raad moet deze bekrachtigen anders
vervallen de voorschriften. In de praktijk zijn noodverordeningen meestal al ingetrokken
voordat de eerstvolgende raadsvergadering plaatsvindt. De raad kan dan, als hij daar
aanleiding toe ziet, nog wel de burgemeester ter verantwoording roepen over de
noodverordening (artikel 180). Daar ligt in de praktijk de belangrijkste rol voor de raad als
het om de noodverordening gaat. Het zou goed zijn als dit ook in artikel 176 tot uitdrukking
kwam. Of nog bekrachtiging kan of moet volgen als de burgemeester de noodverordening
voorlegt aan de raad terwijl deze al is ingetrokken, is onduidelijk. Wij menen dat de
bekrachtigingsprocedure voor die situatie niet geschikt is, want bekrachtiging is immers niet
meer mogelijk. De raad kan niet langer de rechtskracht aan de bepalingen ontnemen en
evenmin kan hij zich committeren aan het van kracht zijn van de regels. Kan een late
bekrachtiging dan nog relevant zijn voor eventuele strafzaken tegen personen die de
noodverordening hebben overtreden? Ook dat hoeft niet het geval te zijn: de raad kan
immers behalve rechtmatigheidsaspecten ook beleidsmatige, politieke overwegingen
meenemen in zijn oordeel. De Onderbanken-zaak illustreert dit: destijds weigerde de raad
te bekrachtigen omdat hij het fundamenteel oneens was met het provinciale en landelijke
beleid dat bomenkap in Schinveld tot gevolg had. Om die reden wenste de raad geen
noodverordening die de bomenkap faciliteerde en weigerde daarom bekrachtiging. De
Commissaris van de Koning en de strafrechter oordeelden later dat de burgemeester de
noodverordening terecht had uitgevaardigd. 209
Bekrachtiging wordt vrijwel nooit geweigerd, de Onderbanken-zaak is een zeldzaam
voorbeeld waar dat wel gebeurde. De bekrachtigingsprocedure en de procedure bij de
commissaris van de Koning zijn in die zaak doorlopen. De burgemeester ging in beroep bij de
commissaris en die achtte de noodverordening rechtmatig. Actievoerders die door de
noodverordening getroffen waren trachtten in deze procedure hun zegje te doen, maar
vervolgens bleek dat het echt een spoedprocedure tussen de burgemeester, raad en de
commissaris is: laatstgenoemde mocht zich baseren op de stukken die door de
burgemeester werden aangeleverd en hij hoefde deze niet ter inzage te leggen voor de
actievoerders. 210 De actievoerders konden de noodverordening vervolgens niet bij de
bestuursrechter aanvechten (artikel 8:3, lid 1 sub a Awb) en volgens de rechtbank evenmin
opkomen tegen het oordeel van de commissaris omdat dat een met de noodverordening
zodanig nauw verbonden beslissing betreft, dat die op een lijn gesteld moet worden met de
besluiten genoemd in artikel 8:3, lid 1 onder b en c van de Awb.211

verordening had moeten kiezen. Zie ARRvS 17 augustus 1982, Gst 1982, 6731/6 m.nt. Brederveld en reactie
M.C. Burkens in Gst. 1983/2 en Rb Zwolle-Lelystad, 17 maart 2008, AB 2008/257 m.nt. J.G. Brouwer (Zwolle).
209
Rb Maastricht 6 april 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006: AV9073 (Schinveld I); Rb Maastricht 4 mei 2006,
ECLI:NL:RBMAA: 2006:AW8040 (Schinveld II); Hof ’s-Hertogenbosch 26 maart 2007 ECLI:NL:GHSHE:BA1401
(Schinveld III).
210
Rb Maastricht 4 mei 2006, ECLI:NL:RBMAA: 2006:AW8040 (Schinveld II).
211
Rb Maastricht 6 april 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006: AV9073 (Schinveld I).
71

Toepassingsgebied; uitzonderlijke situatie
Er is relatief weinig jurisprudentie over noodmaatregelen. Om een beeld te schetsen van de
omstandigheden waarin noodmaatregelen worden gebruikt is de literatuur geraadpleegd en
zijn noodmaatregelen van 2015-2016 opgevraagd. 212 Hieruit komt naar voren dat de in
artikel 175, lid 1 gebruikte omschrijving voor uitzonderlijke omstandigheden in de praktijk
als volgt worden uitgelegd.
Vrees voor ‘oproerige beweging’ en/of ernstige wanordelijkheden is vaak aanleiding voor
noodmaatregelen als confrontaties dreigen of plaatsvinden tussen een of meerdere
groepen personen en eventueel de politie. Recentelijk is dit met name te zien aan
noodmaatregelen ter gelegenheid van inspraakavonden over asielopvang (Enschede 11
februari 2016, Luttelgeest 2016, Bernheze 19 januari 2016, Steenbergen 21 oktober 2015),
wat langer geleden in situaties van buurtoproer (Graafsewijk in ’s-Hertogenbosch in 2000 en
2005, Ondiep te Utrecht 2007, Terweijde in Culemborg 2009-2010) Ook vrij recent zijn
noodmaatregelen om confrontaties tussen motorclubs te voorkomen (3 noodverordeningen
Echt-Susteren 2015, Zwolle 2015, Assen 2014).
Van oudsher werden noodmaatregelen al ingezet voor gewelddadige ontruimingen en
blokkades (Lucky Luijk 1982, Onderbanken 2006), risicovoetbalwedstrijden (in 2011 bijv.
PSV-Lille; Kerkrade 2014 ten tijde van het WK), demonstraties en topontmoetingen
(Noodverordening Deurne 2014, Eurotop in Maastricht 1993, VN top Afghanistan in Den
Haag in 2009, NSS in Den Haag in 2014; Eurotop Amsterdam 1997; demonstratie van de
NVU te Enschede in 2011; actieverbod Kerncentrale Petten 2014).
Van een (dreigende) ramp is sprake bij gevaar voor gezondheid of leven van personen of
dieren, ernstige directe bedreiging van het milieu of dreiging van grote materiële schade.213
In dergelijke omstandigheden werden recentelijk onder meer noodmaatregelen
afgekondigd vanwege een brand in Grave (2015) en Roermond (2014) en het omvallen van
een grote bouwkraan (Alphen a/d Rijn 2015). Uit een verder verleden zijn vooral bekend de
vele noodverordeningen uit 1993 en 1995 in delen van Brabant en Gelderland vanwege
hoog water, bij de vuurwerkramp in Enschede (2000) en Chemie-Pack in Moerdijk (2011),
het mogelijke instorten van een winkelcentrum in Heerlen (2011) en de Phillipstoren te
Eindhoven (2012). Ook binnen deze categorie vallen de noodverordeningen die zijn
uitgevaardigd bij uitbraken van besmettelijke ziektes, zoals varkenspest, mond- en
klauwzeer en Q-koorts (o.a. Rijsbergen 1997, Dongeradeel 2001, Rijkevoort 2011) en
noodmaatregelen bij heide- en duinbranden en bomopruimingen (o.a. Schoorl 2011,
Westkapelle 2011).
Mocht het voorgaande de burgemeester onvoldoende armslag bieden, is er geen direct
gevaar voor ongeregeldheden of een ramp, maar desalniettemin toch een bijzondere
situatie op het gebied van openbare orde of gevaar dan is er nog de restcategorie
(dreigende) ‘andere ernstige wanordelijkheden’. Deze is overigens moeilijk te scheiden van
de eerder genoemde begrippen, maar de burgemeester kan met een beroep hierop ook
noodmaatregelen rechtvaardigen waarbij de associatie oproer of ramp minder duidelijk is.
212

Deze bespreking is gebaseerd op M.A.D.W. de Jong, ‘Noodbevel en noodverordening’, in: A.E.M. van den
Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, aangevuld met een
overzicht van opgevraagde noodmaatregelen uit 2015 en het eerste kwartaal van 2016.
213
Vergl. artikel 1 Wvr.
72

Denk hierbij aan de Koninklijke staatsbegrafenissen in Delft (2002 en 2004), de
dodenherdenking in Amsterdam (2010-2011), forensische onderzoeken in de openbare
ruimte (Apeldoorn 2009, De Wolden 2010), het weren van ramptoeristen bij een
vliegtuigongeluk (Haarlemmermeer 2009) en een duikverbod voor het publiek in verband
met een zoekactie naar een vermiste duiker (Tholen 2011). Wellicht kunnen hier ook
noodmaatregelen in geplaatst worden zoals die van Texel (januari 2016), waar een vijftal
walvissen was aangespoeld en rust nodig had om ze een overlevingskans te geven. Om dit te
bereiken werd het strand afgesloten. In een eerdere zaak had de rechter al aangenomen dat
een noodmaatregel vanwege het aanspoelen van een bultrug gerechtvaardigd was. 214 De
rechter toetst de vraag of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden marginaal.215
Subsidiariteit
Behalve uitzonderlijke omstandigheden is voor een rechtmatig gebruik van een
noodbevoegdheid ook vereist dat minder ingrijpende, reguliere bevoegdheden geen
oplossing bieden. De rechter zal marginaal toetsen of dat het geval is. De burgemeester
moet immers ruimte gegund worden: hij zal vaak onder grote tijdsdruk en in uitzonderlijke
omstandigheden een beslissing moet nemen. Als hij in een onoverzichtelijke, nijpende
situatie voor een vergaande bevoegdheid kiest waarmee hij ruime juridische mogelijkheden
heeft, valt dat te begrijpen, mits hij kan onderbouwen waarom dat redelijkerwijs nodig was.
Structureel oneigenlijk gebruik is een ander geval. Het subsidiariteitsbeginsel verhindert dat
een burgemeester op grote schaal noodmaatregelen gebruikt voor problemen die zich
structureel voordoen en die het gemeentebestuur door middel van reguliere bevoegdheden
kan aanpakken. In het verleden heeft de rechter om deze reden een einde gemaakt aan het
beleid van de burgemeester van Amsterdam om op grote schaal via noodbevelen
gebiedsverboden aan dealers en verslaafden op te leggen. 216 Bij situaties die landelijk gezien
enige tientallen keren per jaar voorkomen, maar slechts incidenteel in een en dezelfde
gemeente is een beroep op een noodmaatregel in beginsel wel toegestaan: voor een
incidentele gebeurtenis een verordening maken is niet in overeenstemming met het
karakter van regelgeving. Een noodmaatregel is zeker gerechtvaardigd als in dergelijke
situaties voorschriften nodig zijn die de raad niet in een reguliere gemeentelijke verordening
kan opnemen, zoals strenge veiligheidseisen voor een bezoek van een staatshoofd of
regeringsleider.217 Als de burgemeester incidentele problemen overduidelijk met een

214

Rb Noord-Holland 28 augustus 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:8296 (Noodbevel Petten).
Zie o.a. ABRvS 14 mei 1996, JB 1996/169 m.nt. BvM (Amsterdam); ABRvS 19 december 1996, JB 1997/24
m.nt. BvM (Amsterdam); Rb Haarlem 30 oktober 2001, NJ 2002/423 (Zandvoort). Soms komen diverse
instanties tot een verschillende uitkomst over de ernst van de situatie of wordt geen noodsituatie
aangenomen: Rb Almelo 26 januari 2006, AB 2006/412 en ABRvS 9 augustus 2006, AB 2006/413 (Almelo), Rb
Leeuwarden 17 maart 2008, ECLI:NL:RBLEE:2008:BC7280 (Ferweradeel).
216
ABRvS 14 mei 1996, JB 1996/169 m.nt. BvM (Amsterdam); ABRvS 19 december 1996, JB 1997/24 m.nt. BvM
(Amsterdam).
217
Kritisch daarover: A.J. Wierenga, ‘Beveiliging staatshoofd weinig royaal: Van (koninklijke)
noodverordeningen en noodbevelen’, NJB 2012, p. 792-800 met reactie van M. de Jong in NJB 2012, p. 12631265. Wierenga is voorstander van een speciale regeling in de wet die voorziet in veiligheidsvoorschriften voor
bezoeken van staatshoofden.
215

73

gewone bevoegdheid kan oplossen, dan acht de rechter de noodmaatregel strijdig met de
Gemw. 218
Verhouding tot hogere regelgeving en grondrechten
Zoals eerder aangegeven is het bij uitzonderlijke situaties noodzakelijk dat tijdelijk van
geldend recht afgeweken kan worden. Vooral als snel een deel van de gemeente ontruimd
moet worden, waarbij ongetwijfeld inbreuk wordt gemaakt op wet- en regelgeving die het
gebruik van de openbare ruimte regelen, is afwijking meestal niet te vermijden. Zo kan een
burgemeester bijvoorbeeld verbieden te parkeren of aan te leggen, delen van de gemeente
te betreden of een bouwproject te starten ondanks het feit dat dit volgens reguliere
wetgeving en vergunningen is toegestaan.219 Het omgekeerde komt ook voor: uit een verder
verleden is bekend dat een aantal Zeeuwse burgemeesters campinghouders het bevel gaven
om meer kampeerders toe te laten dan volgens de destijds geldende Kampeerwet was
toegestaan, omdat de vakantiegangers geen ander onderkomen konden krijgen. 220
Zoals hierboven al uitgebreid aan bod kwam mag de burgemeester met noodmaatregelen in
het belang van de ordehandhaving (toegespitst op zowel artikel 175 lid 1 en de doelcriteria
uit de grondwetsbepaling van het grondrecht dat geraakt wordt) artikel 6 lid 2, 9, lid 2, 7 lid
3 en de verspreidingsvrijheid beperken.221 Voor de overige grondrechten is geen voorziening
getroffen. Noodmaatregelen beperken in de praktijk echter veelvuldig het recht op privacy.
Zo is bij bomopruiming en natuurrampen, maar ook bij topontmoetingen vaak noodzakelijk
dat ramen en deuren van woningen open of dicht blijven, soms mag bezoek alleen
ontvangen worden als dat vooraf bij de politie is gemeld. 222 Een enkele keer heeft de
rechter over privacy-beperking geoordeeld en dit onrechtmatig geacht. 223 Ook komen
noodmaatregelen voor waarin de burgemeester de opdracht geeft om personen vast te
houden in het belang van de openbare orde of een enkele keer het verbod opneemt om de
woning te verlaten. Hierbij is sprake van aantasting van de persoonlijke vrijheid (artikel 15
GW). 224 De rechter heeft zich hier niet over uitgesproken. Tot slot zijn vrij regelmatig
218

Vergl. Vzr. Rb Leeuwarden 17 maart 2008, ECLI:NL:RBLEE:2008:BC7280 (Ferweradeel); het
subsidiariteitsbeginsel kwam ook aan bod in Rb Almelo 26 januari 2006, AB 2006/412 m.nt. J.G. Brouwer & AE.
Schilder en ABRvS 9 augustus 2006, AB 2006/413 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Almelo).
219
Zie bijv. ABRvS 14 januari 2009, JB 2009/211 (Kassenbouw Westland) en de eerdergenoemde
noodmaatregelen betreffende topontmoetingen en staatsbegrafenissen.
220
M.A.D.W. de Jong, H.R.B.M. Kummeling & M.C. Burkens, Het gebruik van gemeentelijke
noodbevoegdheden, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, p. 66-67.
221
Recentelijk zagen we een discussie over de vraag of de pers door middel van een noodmaatregel geweerd
mag worden; uit het oogpunt van openbare-ordehandhaving is dit moeilijk denkbaar: zie ook D.J. Elzinga,
‘Noodbevel Luttelgeest kan echt niet’, Binnenlands Bestuur 12 februari 2016 en anders: E. Walstra, ‘Journalist
staat niet boven de wet’ Binnenlands Bestuur 2 februari 2016, te raadplegen op www.binnenlandsbestuur.nl
[geraadpleegd op 21 juni 2016].
222
Voorheen kwam het ook voor dat de burgemeester op basis van artikel 176 preventief fouilleren gelastte.
Zie hierover H.Ph.J.A.M. Hennekens, `Fouilleringsbevoegdheid bij noodverordening’, Gst. 2009/70.
Tegenwoordig kunnen burgemeesters dit echter oplossen door de spoedbevoegdheid van artikel 174b Gemw.
223
Rb Roermond 24 maart 2003, JB 2003/ 7 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Bergen).
224
Alphen aan den Rijn 3 augustus 2015: noodverordening vanwege omgevallen kraan, te raadplegen op
www.alphenaandenrijn.nl [bezocht op 21 juni 2016]; noodverordening Orka Morgan Harderwijk d.d. 26
november 2011: artikel 4 noodverordening: “De teamchef politie te Harderwijk (…) zijn gemachtigd om
personen(…) na voorafgaande waarschuwing (…) indien men in de gemeente Harderwijk woont: te verwijderen
en af te voeren naar het bureau van politie en er op toe te zien dat zij dit gebouw niet verlaten. (…)”.; artikel 3
74

noodmaatregelen te zien waarin de last tot preventief fouilleren wordt gegeven zonder dat
daarbij een andere grondslag dan de noodverordeningsbevoegdheid wordt vermeld.225 Dit
is onrechtmatig omdat de noodbevoegdheid niet de bevoegdheid tot beperking van het
recht op privacy impliceert. Sinds artikel 174b in de Gemw is opgenomen is dit bovendien
niet meer nodig als het om fouillering wegens wapenbezit gaat: zowel voor spoed als voor
andere situaties voorziet de wet in een mogelijkheid tot preventief fouilleren. Voorheen
ontbrak een echte spoedbevoegdheid en was het uitwijken naar een noodmaatregel
eventueel wel te begrijpen, maar desalniettemin onrechtmatig. 226 Dat is ook het geval als
de noodverordening opdracht geeft tot preventief fouilleren op bezit van andere zaken dan
wapens, zoals bezit van drugs of materiaal om brand te stichten.227 Zoals gezegd ontbreekt
bij de noodverordeningsbevoegdheid de bevoegdheid om het recht op privacy te beperken.
Elders in de Gemeentewet is evenmin een grondslag te vinden voor fouilleeracties waarbij
niet naar wapens wordt gezocht.
Uitvoering van noodmaatregelen; mandaat
Tot slot de uitvoering van noodmaatregelen. Zoals eerder besproken is de grens tussen
verboden mandaat en uitvoering in de praktijk moeilijk aan te geven.228 In de jaren ’90 heeft
de rechter een richtlijn gegeven: de politie moet voldoende houvast hebben zodat de
daadwerkelijke beslissingsbevoegdheid niet uiteindelijk bij haar komt te liggen en van een
verkapt mandaat sprake zou zijn. Dat kan betekenen dat de burgemeester een uitgebreide
instructie aan de politie moet geven, waardoor zij vrijwel geen beoordelings- en
beleidsvrijheid krijgt. De rechter beschouwt dit dan als een geoorloofde vorm van
“gebonden uitvoeringsmandaat“. 229 Dit zal overigens bij grote tijdsdruk op de burgemeester
moeilijk te realiseren zijn. Door de voorschriften zo eenvoudig mogelijk te houden en vooraf
te bedenken of min of meer automatische uitvoering door de politie mogelijk is, kan de
burgemeester problemen met het mandaatverbod voorkomen.

van de noodverordening Roermond 17 december 2014 i.v.m. brand waarbij asbest was vrijgekomen, te
raadplegen op www.roermond.nl [geraadpleegd op 21 juni 2016].
225
Zie recentelijk artikel 4 noodverordening Bernheze 19 januari 2016 i.v.m. inspraakavond asielopvang, te
raadplegen via www.decentrale.regelgeving.overheid.nl; artikel 3 noodverordening Oisterwijk 7 oktober 2015,
te raadplegen via www.zoek.officielebekenmakingen.nl.
226
Voorheen kwam het ook voor dat de burgemeester op basis van artikel 176 preventief fouilleren gelastte.
Zie hierover H.Ph.J.A.M. Hennekens, `Fouilleringsbevoegdheid bij noodverordening’, Gst. 2009/70.
Tegenwoordig kunnen burgemeesters dit echter oplossen door de spoedbevoegdheid van artikel 174b Gemw.
227
Zie bijvoorbeeld de noodverordening van 13 juli 2016, Gemeenteblad 2016, nr. 95980, te raadplegen via
www.zoek.officielebekenmakingen.nl. De noodverordening werd afgekondigd wegens aanhoudende
autobranden in de gemeente Vlaardingen.
228
Zie hierover par. 1.2.
229
Zie de jurisprudentie over de noodbevelen inzake de Amsterdamse gebiedsverboden Vz. ARRvS 31 juli 1989,
AB 1990/315 (Amsterdam); Hof Amsterdam 4 mei 1990, NJ 1990/680 (Amsterdam) en in dezelfde zin maar dan
in relatie tot artikel 172 lid 3: HR 24 september 2002, NJ 2003/80 (Amsterdam).
75

b. Evaluaties en literatuuronderzoek
Noodbevoegdheden zijn vrij regelmatig onderwerp van artikelen, maar er is weinig
evaluatieonderzoek naar gedaan. 230 Het enige grootschalige onderzoek dat het gebruik van
noodbevoegdheden in kaart brengt is inmiddels meer dan 20 jaar oud en bestrijkt de
noodrechtpraktijk van 1988 tot 1993. De juridische en feitelijke context is inmiddels in veel
opzichten sterk veranderd. Destijds beschikte de burgemeester voor wat betreft openbareordebevoegdheden, alleen over noodbevoegdheden en over de bevoegdheden die nu in
artikel 174 Gemw zijn neergelegd. Ook de praktijk van de ordehandhaving en de politieke
context is anders. Veel conclusies en aanbevelingen uit het betreffende onderzoek zijn
inmiddels niet meer relevant, dan wel opgevolgd. 231 Nog steeds relevant is de conclusie dat
artikel 175 een subjectieve en artikel 176 een objectieve redactie heeft, hetgeen ten
onrechte suggereert dat de rechter een verdergaande toetsingsbevoegdheid toekomt bij
artikel 176. In de praktijk is dat echter nooit een probleem geweest: de rechter toetst
noodmaatregelen altijd marginaal. Eveneens is nog steeds in de praktijk te zien dat het
onderscheid noodbevel-noodverordening niet helder is, met name dat noodbevelen worden
gebruikt en geformuleerd als algemeen geldende voorschriften. Dat is opmerkelijk omdat
voor beide maatregelen afzonderlijke procedurele vereisten gelden en ook een andere vorm
van rechtsbescherming openstaat. Tot slot is wellicht het meest van belang dat de
aanbeveling om duidelijkheid te scheppen over de mate waarin noodmaatregelen
grondwettelijk beschermde grondrechten mogen beperken, 232 in het bijzonder het recht op
privacy, anno 2016 nog recht overeind staat.
Wordt te vaak gebruik gemaakt van noodmaatregelen? In het eerder aangehaalde
onderzoek uit 1994 was er wat dat betreft kritiek op het gebruik van noodmaatregelen voor
veel voorkomende situaties in een en dezelfde gemeente terwijl het mogelijk was om de
materie in de APV te regelen. Het betrof dan bijvoorbeeld doorsnee maatregelen voor
voetbalwedstrijden en drugsoverlast. Doordat de rechter ingreep, een ander bewustzijn
ontstond en bovendien veel flankerende openbare-ordebevoegdheden zijn ingevoerd, blijkt
deze eeuw uit het meeste onderzoek dat in de regel niet structureel sprake is van gebruik
van noodbevoegdheden in situaties waar dat niet nodig is. Het onderzoek ‘Bestuur, recht en
veiligheid’ uit 2008, waarin ook de noodbevoegdheden waren meegenomen onderschreef
deze observatie.233 Incidenteel gaat er wel eens wat mis, uit de jurisprudentie komt dat af
en toe naar voren. Daarbij tekenen we aan dat relatief weinig noodbevelen worden
aangevochten en dat het nauwelijks mogelijk is om een noodverordening aan de rechter
voor te leggen, tenzij men er een strafprocedure voor over heeft. Enige voorzichtigheid bij
230

Er zal op afzienbare termijn een onderzoek verschijnen van A.J. Wierenga, maar dat is momenteel [1
september 2016] nog niet beschikbaar.
231
Zie M.A.D.W. de Jong, H.R.B.M. Kummeling & M.C. Burkens, Het gebruik van gemeentelijke
noodbevoegdheden, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1994. Op p. 189-205 zijn de conclusies en aanbevelingen
opgenomen.
232
Zie in deze zin ook: E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid, Den Haag: BJu 2008, p. 108. In de
conclusies en aanbevelingen komt dit echter niet meer terug: zie p. 247-248. Zie voorts: H.Ph.J.A.M
Hennekens, ‘Fouilleringsbevoegdheid bij noodverordening’, Gst. 2009/70; M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele
rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige relatie’, in: J.H. Gerards & C. Sieburgh (red.), De
invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 375-408.
233
E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid, Den Haag: BJu 2008, p. 247-248; M.A.D.W. de Jong, ‘Noodbevel
en noodverordening’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars
Aequi Libri 2015, p. 113-118.
76

het trekken van conclusies past derhalve op dit punt. Kritisch op dit punt is Wierenga, die
bepleit dat voor terugkerende gebeurtenissen het bezoek van de monarch of andere
hoogwaardigheidsbekleders een wet wordt gemaakt zodat regulering door middel van
noodverordeningen niet nodig is. De Jong heeft daarentegen bepleit dat juist voor dergelijke
bijzondere gelegenheden flexibele, algemeen geformuleerde (nood)bevoegdheden geschikt
en bedoeld zijn. 234
Interviews en vragenlijst
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in sommige interviews is expliciet ingegaan op de
toepassing van de artikelen 175 en 176 Gemw in verschillende gemeenten. Uit de respons
op de schriftelijke vragenlijst lijkt voort te vloeien dat veel gemeenten deze bevoegdheden
zo nu en dan toepassen. Zo geven twaalf gemeenten aan gebruik te maken van
noodbevelen (acht maal ‘zelden’ en vier maal ‘regelmatig’ en geeft een vergelijkbaar aantal
gemeenten (dertien, waarvan elf ‘zelden’ en twee ‘regelmatig’) gebruik te maken van
noodverordeningen.235 De noodverordeningsbevoegdheid wordt dus ongeveer evenveel
gebruikt als de noodbevelsbevoegdheid. Ten aanzien van deze inschattingen van
gemeentezijde moet in zoverre een slag om de arm worden gehouden dat bij navraag
tijdens de interviews bleek dat sommige gemeenten ‘regelmatig’ invulden, omdat zij daarbij
ook het aantal malen meerekenden waarin een noodbevel of noodverordening wel
ambtelijk werd voorbereid, maar uiteindelijk niet werd afgekondigd. Een aantal gemeenten
dat ‘zelden’ of ‘nooit’ invulde gaf hetzelfde aan, hetgeen de onderlinge vergelijkbaarheid
van deze inschattingen vermindert. Naar aanleiding hiervan kan in ieder geval wel worden
vastgesteld dat zich in een ruime meerderheid van gemeenten situaties voordoen waarin
het toepassen van deze bevoegdheden serieus wordt overwogen.
In de interviews zijn ten aanzien van de inzet van deze bevoegdheden weinig
bijzonderheden aan het licht gekomen. Vanuit één gemeente komt een duidelijk signaal dat
er behoefte bestaat aan de mogelijkheid om in noodbevelen en noodverordeningen
grondrechten te beperken, bijvoorbeeld ten behoeve van het uitvoeren van ‘bomchecks’ in
woningen in het kader van grote evenementen of het afkondigen van
demonstratieverboden bij bepaalde objecten of in bepaalde gebieden). Wij merken op dat
het laatste, afgaande op de hier eerder besproken wetsgeschiedenis, onder het huidig recht
al geoorloofd kan zijn.
Over de bekrachtigingsprocedure is nog opgemerkt dat deze veelal te laat komt, omdat de
noodverordening is ingetrokken. De burgemeester informeert in de regel de raad wel over
afgekondigde noodverordeningen.

234

A.J. Wierenga, ‘Beveiliging staatshoofd weinig royaal: van (Koninklijke) noodverordeningen en
noodbevelen’, NJB 2012, p. 792-800 met reactie van M.A.D.W. de Jong in NJB 2012, p. 1263-1265.
235
Vier gemeenten gaven aan nooit gebruik te maken van noodbevelen en eveneens vier gemeenten gaven
aan nooit gebruik te maken van noodverordeningen. Ten aanzien van de noodverordeningen vulde één
gemeente zowel ‘nooit’ als ‘zelden’ in.
77

4. Conclusie
(1) Belang van noodbevoegdheden tegen de achtergrond van het openbare-orderecht
Noodbevoegdheden hebben een duidelijke toegevoegde waarde omdat de burgemeester
daarmee tijdelijk kan afwijken van geldend recht. Dit is essentieel als zich plotseling ernstige
ordeverstoringen of gebeurtenissen voordoen of dreigen voor te doen. Uit de praktijk van
deze eeuw, noch uit de interviews of vragenlijsten blijkt dat deze bevoegdheden structureel
voor andere situaties gebruikt worden dan de wetgever beoogt. In incidentele gevallen gaat
er wel eens wat fout en wordt een noodbevoegdheid gebruikt hoewel dat gelet op de
situatie niet noodzakelijk is, maar dat lijkt geen structureel probleem te zijn. Grootschalig
empirisch onderzoek is niet beschikbaar dus zekerheid is hier niet te geven. Vooral omdat
relatief weinig noodmaatregelen door de rechter getoetst worden: het beeld uit de
jurisprudentie zegt dus niet alles. Daar staat tegenover dat noodmaatregelen relatief veel
media-aandacht krijgen en ook daaruit blijkt niet van een structureel probleem. Uit de
literatuur komt evenmin eenduidige kritiek naar voren op dit punt. Burgemeesters
gebruiken vooral de noodverordeningsbevoegdheid en doen dat in situaties waarin in een
gemeente in een bepaald gebied bijzondere gedragsvoorschriften gelden voor een ieder en
waarbij regelmatig tijdelijk wordt afgeweken van geldende regelgeving en vergunningen.
Een andere bevoegdheid dan de noodverordening heeft hij daarvoor niet tot zijn
beschikking. Voorts geeft het onderzoek aanleiding tot de volgende opmerkingen.
(2) Onderscheid noodbevel-noodverordening
De wet maakt een onderscheid tussen een bevel en een verordening, maar of dit
onderscheid in de praktijk ook wordt gemaakt is niet gebleken. Burgemeesters kondigen
soms een noodbevel af met bepalingen die het karakter hebben van algemeen verbindende
voorschriften, in de zin dat ze voor een onbepaalde groep gelden. Dit schept een
onduidelijke juridische situatie: de bevelen zijn niet op personen toegeschreven maar
bevatten gedragsregels voor een onbepaalde groep. De regels die voor het tot stand komen
van concrete besluiten gelden zijn daardoor niet goed toepasbaar, maar evenmin gelden de
bekendmakingsregeling en de bekrachtigingsprocedure van artikel 176 Gemw.
(3) Wijzigingen in de wettekst van artikel 175 en 176
Op diverse punten is wetswijziging van artikel 175-176 aan te bevelen om zodoende meer
helderheid te verschaffen over de voorwaarden die gelden bij het gebruik van
noodbevoegdheden.
Allereerst kan artikel 175 lid 2 geschrapt worden. Hierin is expliciet aangegeven dat de
burgemeester pas tot ‘maatregelen van geweld’ laat overgaan nadat de nodige
waarschuwing is gegeven. Een dergelijke eis geldt echter als uitvloeisel van het
proportionaliteitsbeginsel voor uitoefening en uitvoering van elke openbareordebevoegdheid door de burgemeester. Artikel 175 lid 2 Gemw voegt derhalve niets
essentieels toe en wekt hooguit de indruk dat bij de noodbevelsbevoegdheid een extra eis

78

zou gelden. Voor de politie, belast met het geweldsmonopolie, is de eis van voorafgaande
waarschuwing bovendien al in artikel 7 Politiewet 2012 neergelegd.
Voorts is niet logisch dat de wetgever in artikel 175 (noodbevel) een subjectieve redactie en
in artikel 176 (noodbevel) een objectieve redactie gebruikt. In beide gevallen moet de
burgemeester kunnen onderbouwen dat de noodmaatregel objectief gezien redelijkerwijs
nodig was. Dit is een vaste lijn in de jurisprudentie. Een objectieve redactie van zowel artikel
175 als 176 verdient daarom de voorkeur.
Tot slot twee punten in de huidige wettelijke regeling die tot verwarring en onzekerheid
leiden: de tekst van artikel 175 en 176 zwijgt over beperking van grondwettelijke
grondrechten terwijl dat in de praktijk tot op zekere hoogte is toegestaan. Voorts is de
regeling inzake bekrachtiging van noodverordeningen zo geformuleerd dat deze in de
praktijk meestal niet toegepast kan worden. Op de laatste twee punten gaan wij hieronder
in.
(4) Wettelijke regeling over beperking van grondrechten ontbreekt terwijl deze wel nodig is
De noodbevoegdheden zijn bedoeld om uitzonderlijk ernstige ordeverstoringen en crises te
bestrijden en daarbij is onvermijdelijk dat met enige regelmaat het privacy-recht van
burgers wordt beperkt. De regeling van artikel 175-176 geeft daar echter geen bevoegdheid
toe. Evenmin is uit de parlementaire geschiedenis een dergelijke bevoegdheid af te leiden.
Actualisering van deze regeling is nodig: het is onlogisch dat enerzijds de burgemeester voor
‘gewone’ ordeverstoringen de afgelopen twintig jaar meerdere bevoegdheden heeft
gekregen waarmee hij het recht op privacy kan beperken, terwijl hem anderzijds met zijn
noodbevoegdheden bedoeld voor uitzonderlijke situaties niet die bevoegdheid is
toegekend. Juist in uitzonderlijk gevaarlijke situaties (brand, overstroming, ontploffing,
beveiliging
personen)
doen
burgemeesters
een
beroep
op
de
noodverordeningsbevoegdheid en is het in de praktijk daarbij onontkoombaar maatregelen
te treffen die het recht op privacy beperken. Preventief fouilleren op basis van louter de
noodbevoegdheid is vanwege de inbreuk op het privacyrecht eveneens onrechtmatig.
Voor enkele grondrechten wordt wel aangenomen dat de burgemeester deze met
noodbevoegdheden mag beperken, maar om deze beperkingsbevoegdheid te achterhalen
moet men de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet raadplegen. De Grondwet
vereist echter dat de wetgever in gemeentelijke bevoegdheden aangeeft of en in hoeverre
grondwettelijk beschermde grondrechten beperkt mogen worden en dat zou ook ten
aanzien van de noodbevoegdheden moeten gebeuren. Uit de parlementaire geschiedenis
kan worden afgeleid dat noodmaatregelen de betogingsvrijheid mogen beperken, mits het
om maatregelen gaat die de burgemeester niet op basis van de Wom kan treffen. Eveneens
is beperking van de uitingsvrijheid van artikel 7 lid 3 toegestaan, voor zover die beperking
niet geschiedt wegens de inhoud.

79

(5) Rechtsbescherming en bestuurlijke en politieke controle: regeling over bekrachtiging
verdient aanpassing
Het systeem van rechtsbescherming, bestuurlijk toezicht en controle door de raad biedt,
uitgaande van het wettelijk systeem, op zich voldoende waarborgen. Daarbij zij
aangetekend dat de gemeenteraad ook daadwerkelijk zijn bekrachtigings- en
controlebevoegdheden moet uitoefenen, omdat zeker bij onmiddellijke ordehandhaving het
optreden van de burgemeester en de politie vooral via bestuurlijk controle en het afleggen
van politieke verantwoording getoetst wordt. Rechtsbescherming is hier deels afwezig of
kan achteraf een oordeel opleveren, waarbij een marginale toetsing plaatsvindt. De burger
heeft bij een noodverordening immers moeilijk toegang tot de rechter: uitzonderingen
daargelaten, kan rechterlijke toetsing van een algemeen verbindend voorschrift alleen via
een kostbare civiele procedure of een strafprocedure gerealiseerd worden. Toetsing van
een noodbevel kan, mits dit als besluit (beschikking) aan te merken is, door de
bestuursrechter geschieden. Hiervoor is van belang dat het daadwerkelijk om een
beschikking gaat en niet om een noodbevel met algemene voorschriften.
De regeling over de bekrachtigingsprocedure heeft tot doel de raad expliciet bij (het van
kracht blijven van) een noodverordening te betrekken. De regeling, zoals deze nu is
geformuleerd, gaat ervan uit dat de burgemeester de noodverordening voorlegt als deze
nog van kracht is. Dit is echter alleen in uitzonderingsgevallen mogelijk: vrijwel altijd komt
de raad pas bijeen nadat de verordening al is ingetrokken. Voor die situatie is in artikel 176
geen voorziening gegeven. Een wettekst waarin wordt uitgedrukt dat de burgemeester een
noodverordening altijd in de eerstvolgende vergadering aan de raad voorlegt doet meer
recht aan de werkelijkheid en drukt uit waar het om gaat: dat de burgemeester altijd
expliciet verantwoording aflegt over het gebruik van zijn regelgevende bevoegdheid. Mocht
de noodverordening nog van kracht zijn dan kan de bekrachtigingsregeling alsnog worden
toegepast. Er is geen reden om die procedure te schrappen.

80

6. Artikel 154a en 176a Gemeentewet (bestuurlijke ophouding)
Tekst bepalingen:
Artikel 154a
1.

De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om door de burgemeester
aangewezen groepen van personen, op een door de burgemeester aangegeven plaats tijdelijk te doen
ophouden. De ophouding kan mede omvatten, indien nodig, het overbrengen naar die plaats.

2.

De burgemeester oefent de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, slechts uit:
a. jegens personen die een door de raad bij verordening vastgesteld en daartoe aangewezen specifiek
voorschrift dat strekt tot handhaving van de openbare orde of beperking van gevaar in
omstandigheden als bedoeld in artikel 175, groepsgewijs niet naleven, en
b. indien het ophouden noodzakelijk is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de nietnaleving en de naleving redelijkerwijs niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd.

3.

De beslissing tot ophouding wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
Indien de situatie dermate spoedeisend is dat de burgemeester de beslissing tot ophouding niet
tevoren op schrift kan stellen, zorgt hij alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de
bekendmaking.

4.

De beschikking vermeldt welk voorschrift niet wordt nageleefd.

5.

De burgemeester laat tot ophouding als bedoeld in het eerste lid niet overgaan dan nadat de personen
uit de in het eerste lid bedoelde groep in de gelegenheid zijn gesteld de tenuitvoerlegging van de
beschikking tot ophouding te voorkomen, door alsnog het voorschrift, bedoeld in het vierde lid, na te
leven.

6.

De burgemeester draagt er zorg voor dat zo spoedig mogelijk een verslag van de bevindingen inzake
de tenuitvoerlegging van de ophouding wordt opgesteld.

7.

De ophouding mag niet langer duren dan de tijd die nodig is ter voorkoming van voortzetting of
herhaling van de niet-naleving, met een maximum van twaalf uren.

8.

De plaats van ophouding dient geschikt te zijn voor de opvang van de op te houden personen. Bij
algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels hieromtrent worden gesteld.

9.

De burgemeester draagt er voor zover mogelijk zorg voor dat de opgehouden personen in de
gelegenheid worden gesteld door een daartoe door hem aangewezen ambtenaar hun gegevens te
laten vastleggen ten bewijze dat zij zijn opgehouden.

10.

Indien tegen de beschikking tot ophouding een verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in
artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht wordt gedaan:
a. wordt, in afwijking van artikel 8:83, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de verzoeker die
is opgehouden zo mogelijk nog tijdens zijn ophouding door de voorzieningenrechter gehoord;
b. doet de voorzieningenrechter in afwijking van artikel 8:84, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht onmiddellijk na het horen van partijen uitspraak, en
c. wordt, in afwijking van artikel 8:82, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geen griffierecht
geheven.

11.

Bij de beoordeling van het verzoek betrekt de voorzieningenrechter tevens de rechtmatigheid van de
tenuitvoerlegging van de beschikking tot ophouding jegens verzoeker

81

12.

Indien de voorzieningenrechter een of meer verzoeken toewijst op de grond dat de beschikking tot
ophouding naar zijn voorlopig oordeel onrechtmatig is, kan hij bepalen dat alle personen die op basis
van de betrokken beschikking zijn opgehouden, onverwijld in vrijheid worden gesteld.

13.

Het elfde lid is van overeenkomstige toepassing op de beoordeling van een beroep tegen de
beschikking tot ophouding als bedoeld in artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 176a
1.

De burgemeester is bevoegd door hem aangewezen groepen van personen op een door hem
aangegeven plaats tijdelijk te doen ophouden. De ophouding kan mede omvatten, indien nodig, het
overbrengen naar die plaats.

2.

De burgemeester oefent de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, slechts uit:
a. jegens personen die door hem daartoe aangewezen specifieke onderdelen van een bevel als bedoeld
in artikel 175 of van een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 176, groepsgewijs niet
naleven, en
b. indien het ophouden noodzakelijk is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de nietnaleving en de naleving redelijkerwijs niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd.

3.

Artikel 154a, derde tot en met veertiende lid, is van overeenkomstige toepassing.

1. Inleiding
Bestuurlijke ophouding is in veel opzichten een bevoegdheid die afwijkt van de overige
openbare-ordebevoegdheden. Op grond van artikel 154a Gemw kan de gemeenteraad bij
verordening aan de burgemeester de bevoegdheid verlenen om groepen personen
maximaal 12 uur op te houden op een door hem aangewezen plaats. De burgemeester kan
deze bevoegdheid, zonder tussenkomst van de rechter, gebruiken wanneer sprake is van
(ernstige vrees voor) een noodsituatie in de zin van artikel 175 Gemw. De bevoegdheid kan
ingezet worden als groepsgewijs bepaalde normen ter handhaving van de openbare orde of
beperking van gevaar niet worden nageleefd. De burgemeester krijgt hier de bevoegdheid
om bestuurlijke vrijheidsbeneming te gelasten: vrijheidsbeneming zonder het oogmerk
betrokkene voor de rechter te geleiden. Dit is een zeer vergaande bevoegdheid die niet
zonder meer is toegestaan gelet op artikel 5 EVRM. De wettelijke regeling is buitengewoon
complex omdat de wetgever deze heeft proberen af te stemmen op artikel 5 EVRM en de
eisen die het EHRM stelt.
De bevoegdheid van artikel 154a heeft zijn evenknie in de bevoegdheid vervat in artikel
176a Gemw. Hier attribueert de wetgever rechtstreeks aan de burgemeester dezelfde
bevoegdheid tot bestuurlijk ophouden. Artikel 154a is bedoeld voor voorzienbare
noodsituaties, terwijl artikel 176a is bedoeld voor onvoorzienbare situaties 236 en daarmee
een soort ‘dubbele-nood-variant’ is. Dit verklaart ook de plaats waarin de bepalingen zijn
opgenomen in de Gemeentewet. Artikel 154a is systematisch gerangschikt onder de
bepalingen van de Gemeentewet waarin de verordenende bevoegdheid van de
gemeenteraad is geregeld (hoofdstuk IX). Ook in de artikelen 151b en 151c is een en
dezelfde getrapte bevoegdheidstoedeling geregeld van gemeenteraad naar burgemeester.
236

Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet ter verbetering van de mogelijkheid tot bestrijding van
grootschalige verstoringen van de openbare orde, Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 1-2.
82

De zelfstandige bevoegdheid van de burgemeester tot bestuurlijke ophouding (artikel 176a),
is opgenomen in hoofdstuk XI over de bevoegdheden van de burgemeester, net als de
spoedfouillering van artikel 174b.
Bestuurlijke ophouding kenmerkt zich door het feit dat zij ingezet kan worden bij
‘groepsgewijs’ gedrag. Ook bij de gedragsaanwijzingen van artikel 172a heeft de wetgever
(mede) aan groepsgewijs gedrag gedacht, maar de bestuurlijke ophouding heeft daar verder
weinig mee gemeen.237 Tot slot is een opvallend kenmerk van deze bevoegdheid dat de
burgemeester in het belang van ordehandhaving vrijheidsbeneming kan gelasten. Geen van
zijn andere openbare-ordebevoegdheden reikt zo ver. De enige bevoegdheid waarbij dit ook
aan de orde kan zijn, is de bevoegdheid van de R-C die in artikel 540-550 Sv is geregeld. Hij
kan een rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare orde uitvaardigen en in het kader
van deze procedure kan tot vrijheidsbeneming worden overgegaan.238

2. Bevoegdheid en wetsgeschiedenis
Bestuurlijke ophouding is ingevoerd met het oog op het Europees Kampioenschap Voetbal
in 2000 (Euro2000) dat in België en Nederland zou worden gehouden. Het voetbal werd in
de jaren ’80 en ’90 regelmatig opgeschrikt door ongeregeldheden veroorzaakt door
gewelddadige supporters. Tijdens het WK in 1998 in Frankrijk vielen gewonden door
toedoen van voornamelijk Britse en Duitse supporters. Nederland en België waren er dus op
gebrand om (grootschalige) ordeverstoringen tijdens het EK te voorkomen. De invoering van
de bestuurlijke ophouding gericht op groepen personen moet dus vooral tegen deze
achtergrond van voetbalhooliganisme worden bezien, maar de invoering werd ook
ingegeven door een tekortkoming van het bestaande instrumentarium om groepsgeweld in
het algemeen bij grootschalige evenementen te verhelpen.239 Ook speelde voor de regering
een rol dat het vanwege het strafrechtelijke individualiteitsbeginsel moeilijk was om bij
grootschalige ordeverstoringen alle betrokken individuen strafrechtelijk te vervolgen gezien
de ‘beperkte capaciteit van het strafrechtelijke apparaat’. 240 Het vasthouden van groepen
demonstranten in een trein en het oppakken van personen bij het krakersbolwerk Frankrijk
tijdens de Eurotop in Amsterdam in 1997 wakkerde de overtuiging aan dat voor
grootschalige ordeverstoringen een vorm van groepsgewijze bestuurlijke vrijheidsbeneming
nodig was. 241 Bestuurlijke ophouding beoogt dus een formeel wettelijke grondslag voor
dergelijke maatregelen te creëren.
Het wetsvoorstel werd ongewijzigd aangenomen en staat sindsdien, materieel ongewijzigd
in de artikelen 154a en 176a Gemw. 242 Annex is verder een Algemene Maatregel van
237

Buiten het bestuursrecht kan aan artikel 141 en 141a Sr gedacht worden, waarin groepsgewijs geweld
strafbaar wordt gesteld.
238
Zie voor een bespreking van deze bevoegdheid hoofdstuk 13.
239
Minister Peper tijdens de parlementaire behandeling Handelingen II, 10 februari 2000, p. 48- 3514.
240
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 7. Zie ook Kamerstukken II 1999/00, 5, p. 15.
241
Voor een overzicht en beschrijving van de verschillende voorlopers van de bestuurlijk ophouding zie
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging. Openbare ordehandhaving en persoonlijke vrijheid, diss. Universiteit
Utrecht, 2000, pp. 181-186. En over de bestuurlijke ophouding p. 281-290. Zie ook J.G. Brouwer en A.E.
Schilder, ‘Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Een verkenning van de rechtsstatelijk grenzen’, NJB 1999,
afl. 34, p. 1641 en B.M.J. van der Meulen, ‘Voetbal is oorlog’, Gst. 1994, nr. 6981, p. 61-66.
242
Door de invoering van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) is o.m. het oorspronkelijke ,
lid 1 dat artikel 7:1 Awb niet van toepassing verklaarde op de beschikking tot ophouding geschrapt en de
83

Bestuur (AMvB) aangenomen: Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding. 243 Gezien de
ingewikkeldheid van deze bevoegdheid heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 2000
ook een Handleiding gepubliceerd.244 Dat heeft overigens niet mogen baten: de regeling
werd van meet af aan als zo complex ervaren, dat deze bij het EK 2000 niet werd gebruikt.
De Rotterdamse korpschef zei destijds: “ [ik] vind dat dit middel niet werkt en dat je er beter
mee kan ophouden." 245
Bevoegdheid van de gemeenteraad
Artikel 154a Gemw houdt allereerst in (lid 1), dat de gemeenteraad kan kiezen om bij
verordening de burgemeester de ophoudingsbevoegdheid wel of niet toe te kennen. Vanuit
het oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid verdient het, volgens de regering, de
voorkeur dat een democratisch gelegitimeerd orgaan bij verordening deze bevoegdheid
toekent. Niet in elke gemeente zal behoefte zijn aan een bevoegdheid als bestuurlijke
ophouding. 246 De keuze voor de burgemeester ligt in het feit dat hij, in de Nederlandse
staatsrechtelijke systematiek van bevoegdheidstoedeling, de eerstverantwoordelijke is voor
de handhaving van de openbare orde.247
De keuze die de gemeenteraad maakt, hangt af van de situatie in de gemeente: is daar
sprake van vaak voorkomende ongeregeldheden, grote evenementen, kraakacties, risicovoetbalwedstrijden, dus is ‘het te voorzien dat zich een situatie zal voordoen waarin
bestuurlijke ophouding mogelijk zal worden toegepast’ 248, dan ligt het voor de hand om de
bevoegdheid via een gemeentelijke verordening aan de burgemeester wél toe te kennen.
Dit is ook conform de ‘artikel 175-jurisprudentie’ waarin de lijn is uitgezet dat regels die van
toepassing zijn op regelmatig terugkerende situaties bij voorkeur in de verordening moeten
zijn neergelegd. Dit om misbruik van noodbevoegdheden bij structurele problemen te
voorkomen.249 Vervolgens dient de gemeenteraad ook de normen uit de verordening aan te
wijzen die bij niet-naleving tot bestuurlijke ophouding kunnen leiden. Die normen moeten
dienen ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar in
omstandigheden als bedoeld in artikel 175.

strekking ervan opgenomen in Bijlage 1: Regeling rechtstreeks beroep van de Awb. Daardoor is ook de
nummering gewijzigd (de oorspronkelijke leden 11t/m 14 zijn nu leden 10 t/m 13).
243
Besluit van 28 april 2000, Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding, Stb. 2000, nr. 180.
244
Handleiding Bestuurlijke Ophouding, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2000.
http://www.burgemeesters.nl/files/File/Bevoegdheden/5137%5B2%5D.pdf.
245
Zie hierover de televisie-uitzending van het programma Zembla van dinsdag 4 juli 2000,
http://zembla.vara.nl/seizoenen/2000/afleveringen/04-07-2000 met een interview met B. Lutken, destijds
korpschef van de politie Rotterdam/Rijnmond.
246
Hennekens noemt deze ‘tweetrapsraketfiguur’ niet fraai en vreemd. De gemeenteraad fungeert, volgens
hem, als ‘juridisch doorgeefluik’ omdat hij immers niet bevoegd zou zijn om autonoom deze vergaande
bevoegdheid in het leven te roepen. Hier is dus, volgens Hennekens, sprake van ‘een fictieve democratische
legitimatie op gemeentelijk niveau’. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer, 2013, p.
107-108.
247
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 10-11.
248
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 11 en 21.
249
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 5, p. 26. Dat dit gebeurde bleek ook uit onderzoek: M.A.D.W. de Jong,
H.R.B.M. Kummeling, M.C. Burkens, Het gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden, Kluwer 1994, in het
bijzonder p. 122-128.
84

Bevoegdheid van de burgemeester
Eenmaal bevoegd, kan de burgemeester overgaan tot aanwijzing en ophouding van die
personen die de door de gemeenteraad concreet en specifiek geformuleerde 250
aangewezen norm uit de verordening, in een noodsituatie groepsgewijs niet naleven. De
regering stelt dat voorafgaande de toepassing, bespreking in het driehoeksoverleg
plaatsvindt.251 De politie voert feitelijk uit. De bevoegdheid houdt in dat die personen
worden weggevoerd en op een bepaalde plaats voor een bepaalde tijd worden
opgehouden. Het overbrengen naar de plaats van ophouding telt al als ophouding.
In de ‘niet voorzienbare situaties’-variant kan de burgemeester op grond van artikel 176a lid
1 Gemw ook zonder machtiging van de raad over gaan tot bestuurlijke ophouding als de
door hem aangewezen groep geen gevolg geeft aan noodbevelen als bedoeld in artikel 175
Gemw of bepalingen uit een noodverordening als bedoeld in artikel 176 Gemw (artikel 176a
lid 2).
Met deze regeling wordt beoogd dat de aangewezen personen worden onttrokken aan de
(potentiële) orde verstorende situatie indien zij normen en bevelen niet naleven. In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel werd aandacht besteed aan de vraag of de
ophouding vrijheidsontneming (artikel 15 GW, artikel 5 EVRM, artikel 9 IVBPR) of
vrijheidsbeperking (artikel 2 Vierde Protocol EVRM) inhield. De minister concludeerde dat
de bestuurlijke ophouding een vrijheidsbenemende maatregel is op grond van artikel 5
EVRM, in het bijzonder onder de specifieke grond vervat in artikel 5, lid 1 onder b,
vrijheidsbeneming om naleving van een verplichting te bewerkstelligen. Dit wordt hieronder
bij de grondrechten besproken.
Normadressaten
De normadressaten van bestuurlijk ophouding zijn, zoals eerder opgemerkt, personen die
groepsgewijs geen gevolg geven, enerzijds aan een door de raad bij verordening vastgesteld
en daartoe aangewezen specifiek voorschrift dat strekt tot handhaving van de openbare
orde of tot beperking van gevaar (artikel 154a) of, anderzijds aan noodbevelen als bedoeld
in artikel 175 Gemw of aan bepalingen uit een noodverordening opgesteld op grond van
artikel 176 Gemw in de onvoorzienbare-situaties-variant van artikel 176a.
De burgemeester wijst de groep aan die groepsgewijs niet naleeft. Hier ligt een potentiële
moeilijkheid, namelijk de spanning tussen collectief optreden van de groep en de individuele
benadering die bij vrijheidsbenemende maatregelen wordt vereist door het EVRM. 252 Het
250

Vanwege de eisen die het EVRM stelt aan grondrechtenbeperking met betrekking tot de kwaliteit van de
wettelijke grondslag voor de beperking. De wet moet toegankelijk (accessible) en voorzienbaar (foreseeable)
zijn. Zie daarover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
251
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 11. Een driehoeksoverleg is verstandig en wenselijk, maar een
noodzakelijke voorwaarde is het niet, daar de burgemeester exclusief bevoegd is.
252
Zie ook recent EHRM 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland, EHRC 2013/107, m.n. M.A.D.W. de
Jong. Voor een overzicht van de systematiek en jurisprudentie van artikel 5 EHRM zie Council of Europe (CoE)/
European Court of Human Rights (ECtHR), Guide on Article 5 of the Convention. Right to liberty and security,
Strasbourg 2014. Over Artikel 5, lid 1 onder b zie p. 13-14. Monica Macovei, The right to liberty and security of
the person. A guide to the implementation of article 5 of the European Convention on Human Rights,
Strasbourg, CoE 2002, over Artikel 5, lid 1 onder b zie p. 41-45. Zie ook J. Gerards (eindred.), Grondrechten. De
nationale en international dimensie, Nijmegen: Ars Aequi Libri, 2013, p. 195-210.
85

EHRM beantwoordt de vraag of er sprake is van vrijheidsontneming door te kijken naar de
individuele situatie van de betrokken persoon, rekening houdende met de bijzondere
omstandigheden van het individuele geval.253
Volgens de wetgever is een omschrijving van de groep wel voldoende. 254 Met het begrip
groepsgewijs heeft de wetgever de relatie tot uitdrukking willen brengen met grote groepen
mensen en de grootschaligheid van de (potentiële) ordeverstoring. Door de koppeling met
artikel 175 Gemw wilde men verder benadrukken dat het moet gaan om groepen van een
zodanige omvang dat er een ernstige dreiging vanuit gaat.255 Over de omvang van de groep
is trouwens tot op het laatst tijdens de parlementaire behandeling gediscussieerd; ook
omdat de minister geen duidelijkheid of criteria kon geven.256 Dit is enigszins begrijpelijk: in
een concrete situatie kan een grote groep vreedzaam zijn terwijl in andere omstandigheden
een relatief kleine groep zeer bedreigend kan zijn.
Een andere moeilijkheid is het aanwijzen van de ‘groep van personen’. Dit dient de
burgemeester concreet te doen. De burgemeester moet in zijn besluit tot ophouding en in
de instructie precies en concreet aangeven: enerzijds ten aanzien van welke groep en
anderzijds op basis van niet-naleving van welk concreet voorschrift, tot ophouding wordt
overgegaan. Dit is van belang voor de politie die ‘on the ground’ de feitelijke handelingen
van ophouding verricht. Het zij benadrukt dat de politie de feitelijke uitvoering van de
ophouding verricht en niet de bevoegdheid heeft tot het nemen van het besluit. Deze is
exclusief toebedeeld aan de burgemeester en uitgesloten van mandatering op grond van
artikel 177, lid 2 Gemw. De politie heeft dus zelf geen beoordelingsruimte en -vrijheid in
deze; de politie is gehouden tot strikt gebonden uitvoering van het besluit van de
burgemeester. Het kan haast niet anders dan dat die aanwijzing gebeurt aan de hand van
uiterlijke kenmerken: “degene die zich door kleding, uitrusting en/of gedragingen
manifesteert als voetbalsupporter van het team…” aldus de memorie van toelichting. 257 In
de parlementaire stukken wordt gerefereerd aan voetbalsupporters die over het algemeen
inderdaad relatief gemakkelijk te onderscheiden zijn. Maar bij andere grote evenementen
dan voetbalwedstrijden, demonstraties of bijeenkomsten kan het omschrijven van groepen
wel degelijk problemen opleveren; immers niet iedereen kiest ervoor om op zich een
bepaalde manier uit te dossen. De kans, bovendien, dat mensen in groepen verzeild raken
terwijl zij niets te maken hebben met de ordeverstoring kan niet uitgesloten worden, 258 een
risico dat ook de regering onderkende. 259
253

P. van Dijk, F. van Hoof, A. van Rijn & L. Zwaak (red.), Theory and Practice of the European Convention on
Human Rights, Antwerpen: Intersentia 2006. Harris, O'Boyle, and Warbrick, Law of the European Convention
on Human Rights, Oxford University Press, 2014 (3rdEdition). CoE/ECtHR, Guide on Article 5 of the Convention.
Right to liberty and security, 2014.
254
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 31.
255
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 12.
256
Handelingen I 18 april 2000, pp. 25-1170-1171.
257
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3 , p. 12.
258
Zie voor een dergelijke situatie EHRM, 15 maart 2012, 39692/0940713/09 en 41008/09, Austin e.a/VK,
EHRC 2012/128, m.n. M.A.D.W. de Jong. Zie J. Boek, ‘De eigen wanorde. Selectie op uiterlijk bij openbare orde
verstoringen’, NJCM-Bulletin, 1996, nr. 7, pp. 913-914 en A.E. Schilder, ‘Dan demonstreren ze maar niet’.
Demonstratieverbod tegen extreem-rechts; de openbare orde als smoesje?’, NJB 1995, p. 950-951.
259
Handelingen II, 10 februari 2000, p. 48-3519. Dat dergelijke risico zich ook daadwerkelijk voordoen, blijkt uit
de recente zaak Austin waarbij demonstranten én mensen die er niets mee te maken hadden door de Engelse
politie werden ingesloten in een kordon. EHRM 15 maart 2012, 39692/09, 40713/09 en 41008/09, Austin/VK.
86

Plaats van ophouding
Eenmaal opgehouden worden mensen overgebracht naar een voor de ophouding door de
burgemeester aangewezen plaats. De locatie van de ophouding dient in het bevel
aangegeven te zijn. Daaronder valt ook het vervoermiddel en de tijd van vervoer om
mensen naar de plaats van ophouding te brengen (artikel 154a lid 1). De plaats van
ophouding dient geschikt te zijn voor de opvang van de op te houden personen, vermeldt
het achtste lid van artikel 154a. Daarmee wordt onder meer bedoeld dat deze geschikt moet
zijn om verdere ernstige verstoringen van de openbare orde te voorkomen. 260 De eisen die
aan de plaats worden gesteld zijn opgenomen in de AMvB, het Besluit plaatsen bestuurlijke
ophouding. 261 Op deze wijze heeft de wetgever invulling gegeven aan eisen die de
Straatsburgse jurisprudentie stelt met betrekking tot vrijheidsbenemende maatregelen. Het
gaat om basisvereisten zoals sanitaire voorzieningen, telefoon, 262 medische zorg, voedsel,
slaapgelegenheid (artikel 4 Besluit).
Tijd van ophouding
De ophouding mag niet langer duren dan de tijd die nodig is ter voorkoming van
voortzetting of herhaling van de niet-naleving, met een maximum van twaalf uren (artikel
154a lid 7 jo artikel 176a). De tijd begint te lopen vanaf het moment waarop de
opgehoudenen worden vastgehouden, dus ook de tijd die gemoeid is met het transport
naar de plaats van ophouding telt mee.
Als tussentijds de reden voor ophouding vervalt, moet onmiddellijke invrijheidsstelling
volgen. De ophouding tast de persoonlijke vrijheid (artikel 15 GW/artikel 5 EVRM) aan. Om
disproportionele vasthouding te voorkomen dient individueel en voortdurend getoetst te
worden of (de voortzetting van) de ophouding gerechtvaardigdheid is. 263
a. Wettelijke criteria voor toepassing
Onder welke voorwaarden kan de burgemeester gebruik maken van de ophoudingsbevoegdheid?
Groepsgewijze niet naleving van bepaalde voorschriften in uitzonderlijke situaties
Artikel 154a, lid 2 en artikel 176a, lid 2 geven een tweetal cumulatieve criteria.
Zie ook wat oudere rechtspraak: Rb Utrecht 13 april 2006, LJN AW1742 en Hof Amsterdam 2 november 2006,
LJN AZ 1393 waarbij het ging om vreedzame supporters die niet de gelegenheid hadden om zich aan de rellen
tijdens Roda JC incidenten te onttrekken.
260
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 12 en Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding, Toelichting, p. 4.
261
Besluit van 28 april 2000, Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding, Stb. 2000, nr. 180.
262
Het tijdelijk innemen van een mobiele telefoon van betrokkene kan onderdeel uit maken van de ophouding,
zie EHRM 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland. In deze zaak werd de mobiele telefoon van een
voetbalsupporter tijdelijk in beslag werd genomen om te voorkomen dat hij contact op zou nemen met
rivaliserende supporters en daarmee pogingen zou ondernemen om – ook indien opgehouden - alsnog de orde
te verstoren. Deze maatregel werd door het EHRM geaccepteerd.
263
EHRM 25 september 2003, 52792/99, Vasileva t. Denemarken, § 36. NJ 2004/663; CoE/ ECtHR, Guide on
Article 5 of the Convention. Right to liberty and security, 2014, p. 13.
87

Ten eerste (artikel 154a lid 2 onder a) kan de bevoegdheid slechts worden ingezet jegens
personen die een door de raad bij verordening of door de burgemeester bij noodbevel of
noodverordening vastgesteld (artikel 176a lid 2 onder a) een daartoe aangewezen specifiek
voorschrift dat strekt tot handhaving van de openbare orde of beperking van gevaar in
omstandigheden als bedoeld in artikel 175, groepsgewijs niet naleven.
Het betreft het niet naleven van normen die voldoende toegankelijk en voorzienbaar
moeten zijn omdat het hier een vrijheidsbenemende maatregel betreft die onder artikel 5,
lid 1 onder b EVRM valt, aldus de regering.264 Een algemeen geformuleerd verbod om de
openbare orde te verstoren is, bijvoorbeeld, niet specifiek genoeg.265
Ten tweede moeten de voorschriften waarvan men naleving eist strekken tot handhaving
van de openbare orde of beperking van gevaar in situaties als bedoeld in artikel 175 Gemw:
normen die dus zien op een zeer ernstige noodsituatie of de vrees ervoor. De memorie van
toelichting noemt als voorbeelden risicovoetbalwedstrijden, demonstraties en
topontmoetingen waarbij grootschalige rellen uitbreken.266 De vrees voor het ontstaan van
ongeregeldheden laat veel beoordelingsvrijheid aan de burgemeester en sluit eventueel
preventief optreden niet uit.267
Na te leven voorschriften
Het hangt dus van de lokale situatie af welke voorschriften nageleefd moeten worden om
aan bestuurlijk ophouding te ontkomen; het is namelijk de gemeenteraad (artikel 154a) of
de burgemeester zelf (artikel 176a) die dat bepaalt. Eveneens bezien zij of sprake is van een
noodsituatie en of bestuurlijke ophouding in de concrete situatie proportioneel is. Ter
illustratie: de gemeenteraad van Den Haag heeft de bestuurlijke ophouding opgenomen in
artikel 2:75 van de APV. Daarin wordt bepaald welke voorschriften bij niet-nakoming tot
bestuurlijke ophouding kunnen leiden. Dat is, bijvoorbeeld, artikel 2:26 van de APV dat
verbiedt om bij een evenement als bedoeld in artikel 2:25 [een vergunningsplichtig
evenement] de orde te verstoren. Tot bestuurlijke ophouding kan ook de niet-naleving van
artikel 2:45 leiden dat betrekking heeft op het betreden en beschadiging van plantsoenen
en planten. Of niet-naleving van artikel 2:49 dat onder andere verbiedt zich zonder redelijk
doel in een portiek of poort op te houden; of zonder redelijk doel in, op of tegen een
raamkozijn of een drempel van een gebouw zitten of liggen. 268 Hier rijst toch de vraag of het
niet naleven van dergelijke verboden, zelfs in een noodsituatie, een vrijheidsbenemende
maatregel in de zin van artikel 5 EVRM rechtvaardigt.

264

Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 9-10 en 27-28. EHRM, 26 April 1979, 6538/74, Sunday Times/VK.
Inderdaad vereist artikel 5 , lid 1 onder b EVRM specificiteit: EHRM 8 mei 1987, 11152/84, Ciulla/Italië; EHRM 1
juli 1961, 332/57, Lawless/Ierland.
265
Zie EHRM 1 december 2011, 8080/08 en 8577/08, Schwabe/Duitsland, § 73, EHRC 2012/42, m.nt. M.A.D.W.
de Jong) en EHRM, 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland, § 93.
266
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 8.
267
Een amendement van Femke Halsema om vanwege het gevaar van preventief optreden de ‘vrees’ te
schrappen, werd niet aangenomen, Kamerstukken II 1999/00, 26 735, nr. 7.
268
Algemene
plaatselijke
verordening
voor
de
gemeente
Den
Haag
(APV)
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/'s-Gravenhage/11313/11313_17.html
88

Groepsgewijs
Het criterium groepsgewijs niet naleven levert problemen op. De wetgever wenste dat het
bestuur kon optreden tegen groepen en zodoende ongewenst groepsgedrag kon
beëindigen. Dit is begrijpelijk bezien vanuit de praktijk van grote ordeverstoringen, maar
juridisch staat dit criterium, zoals eerder opgemerkt, op gespannen voet met de eis van
individualiteit die artikel 5 EVRM vereist: of vrijheidsbeneming is toegestaan moet
individueel beoordeeld worden. De regering betoogde dat ‘de individualiteit volgt uit het
voorgestelde artikel 154a lid 2 aanhef onder a bepalende dat de burgemeester de
bevoegdheid tot bestuurlijke ophouding slechts uitoefent “jegens personen die”. Dit
betekent dat bij de toepassing van de maatregel geen sprake is van collectieve
bejegening”.269 Het is dus niet voldoende dat personen deel uitmaken van een groep
waarvan een deel zich schuldig maakt aan overtreding zonder dat zijzelf een voorschrift niet
nakomen, aldus de regering. 270
Samenvattend werkt het dus zo dat de burgemeester wel een groep concreet en specifiek
aanwijst, maar dat als deze groep groepsgewijs een voorschrift niet naleeft, dan alleen
individuen worden opgehouden als zij zelf het voorschrift niet naleven. Dit lijkt een lastig en
enigszins innerlijk tegenstrijdig criterium en zeker om in de praktijk én in een noodsituatie
correct toe te passen. Hier rijst de vraag wat dan het praktische voordeel is van het nogal
ingewikkelde instrument bestuurlijke ophouding ten opzichte van de mogelijkheid om
artikel 141 Sr op grond van ‘in vereniging’ geweld plegen en 141a Sr toe te passen waarmee
het opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van geweld
tegen personen of goederen strafbaar is gesteld.
Ophouding vanwege vrees voor herhaling of voortzetting overtreding
Op grond van het tweede criterium vervat in sub b van artikel 154a en 176a Gemw kan
slechts bestuurlijk opgehouden worden als het nodig is om de voortzetting of de herhaling
van de groepsgewijze overtredingen te voorkomen én er bovendien geen andere
mogelijkheden zijn om dat te bereiken. Hier wordt uitdrukking gegeven aan het feit dat
enerzijds bestuurlijke ophouding pas is toegestaan als personen de kans om alsnog de
voorschriften na te leven niet benutten en anderzijds aan het subsidiariteitsbeginsel dat de
ophouding een ultimum remedium moet zijn omdat het onmogelijk is om andere, minder
ingrijpende maatregelen, toe te passen. Dit moet wederom worden gezien in het licht van
het feit dat de bestuurlijke ophouding een zeer ingrijpende bevoegdheid is. De
waarschuwingsplicht van het vijfde lid vloeit daar eveneens uit voort. De burgemeester laat
tot ophouding niet overgaan dan nadat de personen uit de bedoelde groep in de
gelegenheid zijn gesteld de ophouding te voorkomen, door alsnog het voorschrift, na te
leven.

269
270

Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 5, p. 41.
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 15.
89

Waarschuwingsplicht
Deze waarschuwingsplicht vloeit eveneens voort uit artikel 5, lid 1 onder b EVRM.271 Er
moet dus concreet worden aangegeven welk gedrag van betrokkenen alsnog wordt
verwacht én dat ophouding volgt als aan de waarschuwing geen gehoor wordt gegeven. De
waarschuwing is ook bedoeld om eventueel in de rellen verzeilde onschuldigen en/of
personen die alsnog het wettelijk voorschrift willen naleven, de gelegenheid te geven om de
(overtredende) groep te verlaten. Een rechtmatige waarschuwing betekent dus ook dat
deze goed hoorbaar en verstaanbaar moet zijn. Dit laatste kan daarom inhouden dat
wanneer buitenlands publiek aanwezig is – tegenwoordig vaak het geval bij internationale
voetbalwedstrijden, evenementen en demonstraties - de waarschuwing in andere talen
moet worden gegeven. 272

b. Grondrechten
Bestuurlijke ophouding impliceert dat de burgemeester de opgehouden personen laat
opsluiten. De bevoegdheid strekt zich uit tot vrijheidsbeneming.273 De regeling van artikel
154a en 176a moet daarom voldoen aan artikel 5 EVRM dat limitatief de gronden voor
vrijheidsbeneming omschrijft. De wetgever sloot aan bij artikel 5, lid 1 onder b vrijheidsbeneming om een door de wet voorgeschreven verplichting te doen nakomen luidt als volgt:
1. Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden
ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven
procedure:
(...)
(b) indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd, wegens het niet naleven van een
overeenkomstig de wet door een gerecht gegeven bevel of teneinde de nakoming van een door de wet
voorgeschreven verplichting te verzekeren;

Bestuurlijke ophouding is volgens de wetgever gerechtvaardigd om te verzekeren dat
mensen een verplichting nakomen. Ophouding is een drukmiddel om mensen alsnog tot
naleving van een verplichting te bewegen. 274 Volgens de EHRM-jurisprudentie over artikel 5,
lid 1 sub b moet de vrijheidsbeneming individueel gericht zijn om naleving van een
specifieke en concrete verplichtingen te verzekeren. De detentie mag geen punitief karakter
hebben.275 Detentie is bovendien slechts geoorloofd als er geen andere middelen zijn om de
271

Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 10, 12-13 en 30; Kamerstukken II 1999/00, 26 735, 5, p. 30-31. Zie
recentelijk: EHRM, 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland § 94-96.
272
Zie naar analogie artikel 5 , tweede lid EVRM waarin staat: “Everyone who is arrested shall be informed
promptly, in a language which he understands, of the reasons for his arrest and of any charge against him.”
273
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 21-32. Zie daarover onder meer J.G. Brouwer en A.E. Schilder A.E.,
'Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Een verkenning van de rechtsstatelijke grenzen', NJB 1999, p. 16401648, M.A.D.W. de Jong, 'Bestuurlijke ophouding; lelijk eendje voor het leven', NJCM-Bulletin 2003, p. 962-978.
M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester. Over de uitbreiding van bevoegdheden tot handhaving van
de openbare orde’, Gst. 2004, p. 673-685; M.A.D.W. de Jong, Tekst & Commentaar Openbare orde en
veiligheid, artikel 154a Gemeentewet.
274
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 21-32.
275
EHRM 8 mei 1987, 11152/84, Ciulla/Italië; EHRM 1 juli 1961, 332/57, Lawless/Ierland.
90

naleving te bewerkstellingen (subsidiariteit) en als de verplichting in verhouding staat tot
het belang van de nakoming en het belang van vrijheid (proportionaliteit). Van belang is
verder de aard van de verplichting, haar wettelijke grondslag en het daar onderliggende
onderwerp en doel. 276 Vrijheidsbeneming om wettelijke verplichtingen na te komen waren
bijvoorbeeld het vervullen van de militaire of vervangende dienstplicht, het dragen van een
identiteitskaart of de verplichting gegevens over de eigen identiteit te verstrekken, het
betalen van douanerechten of belastingen, het zich onderwerpen aan een
veiligheidsonderzoek bij het inreizen in een land of de verplichting om op het politiebureau
te verschijnen.277 De verplichting moet duidelijk omschreven zijn.278 Een algemeen
geformuleerd verbod om de openbare orde te verstoren is, bijvoorbeeld, niet specifiek
genoeg.279
In verband met de bestuurlijke ophouding vallen twee dingen op.
Ten eerste dat de ophouding een op het gedrag van het individu gericht karakter heeft.
Groepsgedrag en groepsophouding, zoals bij de bestuurlijke ophouding op grond van artikel
154a en 176a Gemw, verdraagt zich hiermee slecht.
Ten tweede valt op dat met vrijheidsbeneming artikel 5 onder b EVRM de naleving van een
verplichting om iets te doen (een gebod)- beoogt en niet de verplichting om iets niet te
doen (een verbod). Als betrokkene nalaat iets te doen, kan hij vastgezet worden tot hij wel
bereid is zijn wettelijke plicht te vervullen. Kijkt men naar de bepalingen van verordeningen
inzake bestuurlijke ophouding (artikel 154a) of noodbevelen of noodverordening (artikel
176a) die tot ophouding kunnen leiden, dan zijn dat vaak verboden. Dit kan op gespannen
voet met artikel 5, lid 1 onder b EVRM staan. Ook de eis van voortdurende en individuele
toetsing of vrijheidsbeneming noodzakelijk is, zal problematisch zijn bij bestuurlijke
ophouding. 280

c. Rechtsbescherming
Tegen vrijheidsbeneming moet op grond van artikel 15, lid 2 GW, artikel 5, lid 2 EVRM en
artikel 13 EVRM een effectieve rechtsgang open staan. 281 Om te voldoen aan het
effectiviteitsvereiste zal de opgehoudene nog tijdens de detentie gelegenheid moeten
hebben om een rechterlijk oordeel te krijgen over zijn ophouding en daarvoor trof de
wetgever dan ook een voorziening. De beslissing tot bestuurlijk ophouding moet zo spoedig
mogelijk op schrift gesteld worden.282 Het is een beschikking (artikel 1:3, lid 1 jo lid 2 Awb)
waartegen meteen beroep ingesteld kan worden waardoor de bezwarenprocedure niet
276

Zie: CoE/ECtHR, Guide on Article 5 of the Convention. Right to liberty and security, 2014, p. 13-14. Per
criterium wordt verwezen naar de betreffende jurisprudentie.
277
Zie: CoE/ECtHR, Guide on Article 5 of the Convention. Right to liberty and security, 2014, p. 13-14. en M.
Mancovei, The Right to liberty and security. A Guide to the implementation of Article 5 of the European
Convention on Human Rights, CoE 2002, p. 41-42. Beide met bijhorende jurisprudentie.
278
EHRM 26 April 1979, 6538/74, Sunday Times/VK.
279
Zie EHRM 1 december 2011, 8080/08 en 8577/08, Schwabe/Duitsland, § 73, EHRC 2012/42, m.nt. M.A.D.W.
de Jong) en EHRM, 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland, § 93.
280
EHRM 25 september 2003, 52792/99, Vasileva/Denemarken, NJ 2004/663, §§ 41-42.
281
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 16-19.
282
Artikel 154a lid 3 en 176a lid 3.
91

gevolgd hoeft te worden. 283 De opgehoudene kan een voorlopige voorziening vragen (artikel
154a, lid 10 j° artikel 8:81 Awb) waarbij wel voldaan moet zijn aan de connexiteitseis van
artikel 8:81 lid 2 Awb dat belanghebbende in casu beroep bij de rechtbank moet hebben
ingesteld. De voorzieningenrechter zal, in afwijking van artikel 8:83, lid 1 Awb, de indiener
van het verzoek zo mogelijk nog tijdens de ophouding horen (onder a), zodat bij
geconstateerde onrechtmatige detentie onmiddellijk vrijlating kan volgen (artikel 15, lid 2
GW). De voorzieningenrechter doet, in afwijking van artikel 8:84, lid 1 Awb, dan direct
uitspraak (onder b) en besluit daarbij over de eventuele invrijheidstelling van de
verzoeker.284 Bij de beoordeling van het verzoek betrekt de voorzieningenrechter niet
slechts het besluit, maar tevens de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de
beschikking tot ophouding jegens verzoeker.285
Ten behoeve van de rechtsbescherming dient op grond van het zesde lid van artikel 154a de
burgemeester zo snel mogelijk een verslag te maken van de tenuitvoerlegging van de
bestuurlijke ophouding. Volgens de regering is dit van belang voor de eventuele rechterlijke
toetsing van de maatregel 286 hoewel het verslag niet de status van bewijskracht van een
ambtsedig opgemaakt proces-verbaal heeft.287 Voor de opgehoudene heeft registratie op
grond van het negende lid van artikel 154a Gemw ook enige waarde. De registratie is
facultatief en is bedoeld als ‘service’ om te kunnen staven dat men is opgehouden en dus
belanghebbende is in de bestuursrechtelijke procedure. 288 Om de rechtsbescherming van de
opgehoudene te faciliteren moet bij de bekendmaking van het besluit informatie worden
verstrekt over de rechtsbescherming, indien nodig in een andere taal dan de Nederlandse
(artikel 2:6, lid 2 en artikel 3:45 Awb; toelichting Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding).
Ook tijdens de ophouding dienen betrokkenen bijvoorbeeld pen en papier te krijgen (artikel
6 leden 1 en 2 Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding). Ook anderszins moet medewerking
worden verleend aan de toegang tot de rechter (artikel 4 lid 1 onderdeel d, artikel 5 en 6
Besluit plaatsen bestuurlijke ophouding). Organisatorisch en juridisch kan de bestuurlijke
ophouding voor problemen zorgen indien onder de opgehoudenen zich minderjarigen en
buitenlanders bevinden; immers: dan zijn de regels van het Verdrag voor de rechten van het
Kind van toepassing en mogen buitenlanders hun diplomatieke vertegenwoordigers
inschakelen.

3. Rechtspraktijk: toepassing bevoegdheid
a. Jurisprudentie:
Het bovenstaande maakt duidelijk dat bestuurlijke ophouding bijzonder veel voorbereiding
en inspanningen van het bestuur eist. De bevoegdheid is dan ook vrijwel niet gebruikt en
283

Artikel 8:1 j° artikel 7:1 , lid 1 onderdeel g Awb jo. Bijlage 1 Regeling rechtstreeks beroep.
Kamerstukken II 1989/99, 26 735, 3, p.17.
285
Over de bestuursprocesrechtelijke problematiek bij de bestuurlijke ophouding zie: R.C. Stam, ‘Bestuurlijk
ophouden’, Openbaar Bestuur, 2001, afl. 2, pp. 31-34. Zie ook Rb. Almelo, 25 januari 2006 AB 2005/147
(Almelo) m.nt. J.G. Brouwer, A.E. Schilder.
286
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 13.
287
Zie: Rb. Almelo, 25 januari 2006, AB 05/147 m.nt. J.G. Brouwer, A.E. Schilder; Rb. Almelo, 25 januari 2006,
Gst. 2006, 67 m.nt. M.A.D.W. de Jong.
288
Kamerstukken II 1998/99, 26 735, 3, p. 14 en Besluit plaatsen bestuurlijk ophouding, artikel 5 en
Toelichting, p. 8.
284

92

jurisprudentie is schaars. Voldoet de regeling aan het EHRM? Daarover bestaat geen
overeenstemming. Twee arresten van het EHRM zijn in dit opzicht interessant.
In Ostendorf t. Duitsland 289 heeft het EHRM voor het eerst in het kader van artikel 5, lid 1
onder b het onderscheid tussen de naleving van een ‘positieve’ verplichting – dus de
verplichting om iets te doen - en een verbod – dus de verplichting om iets niet te doen
besproken. Hier een wat langer citaat om duidelijk te maken hoe het EHRM redeneert en
welke criteria in dit geval hebben te gelden (cursivering IT):
“§ 93. In the Court’s view, these examples illustrate that the “obligation” under Article 5 § 1 (b) must
be very closely circumscribed. It follows that the obligation here at issue, namely, to keep the peace by
not committing a criminal offence can only be considered as “specific and concrete” for the purposes
of that provision if the place and time of the imminent commission of the offence and its potential
victim(s) have been sufficiently specified. The Court is satisfied that this was the case here. The
applicant was to be prevented from arranging a brawl between Bremen and Frankfurt am Main
hooligans in the hours before, during or in the hours after the football match on 10 April 2004 in the
city of Frankfurt or its vicinity and from committing offences including bodily assaults and breaches of
the peace during such a brawl.
§ 94. Moreover, prior to his detention, the applicant must have failed to fulfil his obligation to keep
the peace by not committing a specific and concrete offence. In cases in which this type of obligation is
at issue, it is sufficient if the applicant has taken clear and positive steps which indicate that he will not
fulfil his obligation. The Court considers that this requirement bears special importance in the context
of a duty to refrain from doing something such as the one in issue here, as distinct from a duty to
perform a specific act (such as leaving a place, appearing in court, giving evidence as a witness or
disclosing one’s identity). In order to ensure, in accordance with the purpose of Article 5, that
individuals are not subjected to arbitrary detention in such circumstances, it is necessary, prior to
concluding that a person has failed to satisfy his obligation at issue, that the person concerned was
made aware of the specific act which he or she was to refrain from committing and that the person
290
showed himself or herself not to be willing to refrain from so doing.”

Het betrof in casu de bestuurlijke vrijheidsbeneming van één notoire voetbalhooligan
(voorkomend in een landelijke hooligan-database van de politie) die, na afweging van heel
veel concrete omstandigheden, een heel specifiek bevel van de politie had gekregen,
herhaaldelijk was gewaarschuwd dat hij dit bevel op moest volgen en vervolgens toch werd
betrapt op overtreding daarvan zonder dat hij daarvoor een acceptabele reden kon
aangeven. De verplichting om geen strafbaar feit te plegen moet concreet en specifiek zijn:
in casu was hieraan voldaan omdat tijd, plaats en potentiële slachtoffers van het actueel
dreigende strafbaar feit door de politie voldoende specifiek omschreven waren – dus
duidelijk niet een bevel ‘u zult niet de orde verstoren’. Betrokkene was de verplichting
herhaaldelijk medegedeeld. Betrokkene heeft duidelijk door zijn gedrag kenbaar gemaakt
zich niet aan het bevel te willen houden. Uit dit arrest volgt dat bestuurlijke
vrijheidsbeneming wel onder artikel 5, lid 1 sub b past, maar alleen na een individuele
beoordeling, voorafgaande waarschuwing, met een specifiek bevel enz. enz. Een
groepsgewijze beoordeling voldoet hier dus niet aan.
Het op straat gedurende uren vasthouden van een groep personen in een strikt gesloten
politiekordon kan gerechtvaardigd zijn. Ook dit is wat anders dan bestuurlijke ophouding,
waarbij immers vaak van opsluiting sprake zal zijn, maar het is mogelijk een alternatief voor
289
290

EHRM, 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland.
EHRM, 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland, § 93-94.
93

bestuurlijke ophouding. De zaak Austin t. VK betrof een groep demonstranten, waaronder
onschuldige burgers die niets met de demonstratie van doen hadden, die zeven uur lang op
straat letterlijk opgesloten werden in een straf politiekordon (kettling). 291 Het EHRM
oordeelde dat er, wegens de zeer bijzondere omstandigheden van het geval (specific and
exceptional facts of this case) geen sprake was van vrijheidsbeneming en derhalve geen
schending van artikel 5 viel te constateren. Het geval viel dus buiten de reikwijdte van
artikel 5 EVRM omdat geen sprake was van opsluiting. 292
De enige keer dat een burgemeester gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid, leverde
die onmiddellijk de enige bestaande jurisprudentie over de bestuurlijke ophouding op.293
Vóór de voetbalwedstrijd Heracles Almelo tegen PSV op 13 augustus 2005 stelt de
burgemeester van Almelo een noodverordening op, op basis van artikel 176 Gemw. Hierin
wordt personen die kennelijk behoren tot supportersgroepen, anders dan die van Heracles,
verboden om zich op 13 augustus 2005 vanaf 12.00 uur tot 24.00 uur in de binnenstad op te
houden. Artikel 1 van de noodverordening maakt bovendien bestuurlijke ophouding op
grond van artikel 176a jo 154a Gemw bij overtreding van de noodverordening mogelijk voor
PSV-supporters die, ondanks het verbod, in de binnenstad van Almelo aanwezig waren. De
Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de noodverordening niet voldeed aan de eis
van artikel 176a, lid 2, aanhef en onder a, waarin is bepaald dat de burgemeester de
bevoegdheid slechts uitoefent wanneer personen specifieke onderdelen van de
noodverordening groepsgewijs niet naleven. In casu vermeldde de noodverordening niet
welke onderdelen hiervan zouden worden gehandhaafd door middel van bestuurlijke
ophouding. Ook was de waarschuwingsplicht van artikel 154a, vijfde lid, niet in acht
genomen.

b. Evaluatieonderzoeken en literatuur
De bestuurlijke ophouding is meegenomen in het onderzoek Bestuur, recht en veiligheid uit
2008.294 Daaruit kwam naar voren dat van de bevoegdheid tot bestuurlijke ophouding niet
of nauwelijks gebruik wordt gemaakt vanwege de vele praktische bezwaren. Het zou,
volgens de respondenten te veel rompslomp zijn om de regeling voor te bereiden en uit te
voeren en men heeft grote twijfels over de effectiviteit ervan. Tegelijkertijd pleitte vrijwel
niemand van de respondenten voor afschaffing met het argument ‘je weet maar nooit.’ De
complexiteit van de bevoegdheid leidt ertoe dat burgemeesters uitwijken naar andere
bevoegdheden, zoals de noodverordening of een gebiedsverbod. Sommige respondenten
gaven aan een andere reden te zoeken om personen enige tijd vast te zetten of bij voorkeur
te werken met strafrechtelijke bevoegdheden, met de identificatieplicht en zo nodig met
291

Over deze bijzondere en soms intimiderende politietactiek bij demonstraties zie nader:
http://flesl.net/Reading/Society/Kettling/Kettling1/kettling1.php
292
EHRM 15 maart 2012, 39692/0940713/09 en 41008/09, Austin e.a/VK. Voor een nadere analyse zie de
uitgebreide annotatie van M.A.D.W. de Jong in EHRC 2012/128.
293
Rb. Almelo, 25 januari 2006, AB 05/147 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2006, 67 m.nt. M.A.D.W. de
Jong. In hoger beroep: ABRvS, 9 augustus 2006, AB 2006, 413 m. nt. A.E. Schilder, Gst. 2006, 160 m.nt.
M.A.D.W. de Jong.
294
E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2008. Zie over de bestuurlijke
ophouding p. 96-99.
94

een noodverordening. Er werd geopperd om de regel te vereenvoudigen of te integreren in
de bestaande strafrechtelijke regeling van aanhouding en inverzekeringstelling.
Interviews en vragenlijst
Uit de interviews en de respons op de schriftelijke vragenlijst die zijn afgenomen in het
kader van dit onderzoek komt hetzelfde beeld naar voren. In de praktijk van de in dit
onderzoek betrokken gemeenten komt bestuurlijke ophouding niet voor. Gevraagd waarom
bestuurlijke ophouding niet voorkomt wordt in negen van de twaalf gegeven antwoorden
aangegeven dat zich in de praktijk geen situaties voordoen die nopen tot bestuurlijke
ophouding. Meerdere gemeenten noemen (eveneens) de complexiteit in de uitvoering die
wordt veroorzaakt door de zware eisen die aan bestuurlijke ophouding worden gesteld in de
wet en de (beperkte) jurisprudentie.
Voor zover gemeenten wel situaties herkennen (of denkbaar achten) waarin bestuurlijke
ophouding mogelijkerwijs uitkomst zou kunnen bieden, wordt tevens aangegeven dat in de
praktijk voor alternatieve benaderingen kan worden gekozen die een vergelijkbaar effect
sorteren. Zo geeft één gemeente aan goede ervaringen te hebben met ‘bestuurlijke
verplaatsing’, waarbij een groep relschoppers op grond van een noodbevel wordt verplaatst
naar een ander deel van de gemeente (maar daar niet opgehouden wordt). Een andere
gemeente wijst op de mogelijkheden van ‘creatief politieoptreden’. Een voorbeeld hiervan
is een ME-blokkade voor de duur van een voetbalwedstrijd, die mogelijke relschoppers
feitelijk belette zich richting stadion te begeven.
Met het oog op de gebrekkige toepasbaarheid en de geringe noodzaak hebben
verschillende gemeenten ervoor gekozen de mogelijkheid van bestuurlijke ophouding niet
(of niet langer) op te nemen in hun APV. Het grootste deel van de gemeenten waarvan de
APV deze mogelijkheid nog wel biedt, geeft aan geen vaste – aan alle eisen voldoende –
locaties achter de hand te hebben waar bestuurlijke ophouding zou kunnen plaatsvinden.
De Nationale ombudsman heeft in het kader van een onderzoek naar ernstige incidenten
tijdens de voetbalwedstrijd Feyenoord-Ajax op 23 april 2006 een en ander over de
bestuurlijke ophouding geschreven.295 Bij de genoemde wedstrijd werd overwogen om de
bevoegdheid in te zetten, maar heeft men dat niet gedaan. De Chef Opsporing merkt op
“...Bestuurlijke ophouding is altijd onderwerp van bespreking, maar ik vind het een moeilijk
te realiseren middel. Je onttrekt dan iedereen aan het reguliere proces, voor de politie is het
moeilijk hanteerbaar. (…) Bij dit soort voetbalsupporters werkt dat volgens mij ook niet...”.
De Nationale ombudsman schrijft: “In dit verband constateert de Nationale ombudsman dat
het instrument van het bestuurlijk ophouden niet afdoende is voorbereid. (…) Dat is vreemd
omdat (…) deze bevoegdheid lijkt juist geschreven te zijn voor situaties als hier aan de orde.
De Nationale ombudsman heeft de indruk dat het ontbreken van praktische ervaring met de
toepassing van dit instrument ertoe leidt dat er aarzeling bestaat om dit als serieuze optie
bij de voorbereiding van een grootschalig optreden te betrekken.” Hij doet de aanbeveling
aan de politie en het Openbaar Ministerie om gezamenlijk de bestuurlijke ophouding goed

295

Nationale Ombudsman, Feyenoord-Ajax 23 april 2006. Over de grenzen van het strafrecht, rapport van
14 oktober 2008, 2008/200, p. 19-20.
95

voor te bereiden en haar vervolgens zowel bestuurlijk als operationeel te oefenen.296
Recentelijk bleek echter weer dat men liever naar de strafrechtelijke middelen grijpt dan
naar de bestuurlijke ophouding. In Rotterdam werden op 21 februari 2016 honderden
Feyenoordsupporters die demonstreerden tegen het bestuur en het beleid van de
voetbalclub aangehouden, naar het politiebureau vervoerd en later weer op vrije voeten
gesteld. De Nationale ombudsman en de gemeentelijke ombudsman Rotterdam hebben in
hun onderzoek naar deze incidenten weer aandacht besteed aan de bestuurlijke ophouding.
Zij tonen begrip voor de Rotterdamse burgemeester die de bestuurlijke ophouding ‘een
gedrocht’ vindt - gezien de kritiek uit wetenschap en praktijk - en voor het feit dat hij dus
niet in overweging heeft genomen om deze bevoegdheid toe te passen. Zij concluderen
echter ook dat overheden wel behoefte hebben ‘aan een werkbare regeling voor een vorm
van bestuurlijke ophouding waarbij groepen enige tijd worden opgehouden om escalatie
van een situatie te voorkomen. Hier ligt een taak voor de wetgever.’ 297
Naar aanleiding van een onderzoek over de strandrellen bij Hoek van Holland in 2009298
heeft de minister in december 2011 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij
uitleg geeft over de bevoegdheid ‘tijdelijk verplaatsen van groepen potentiële
ordeverstoorders’, waarmee niet de bestuurlijke ophouding wordt bedoeld. 299 De minister
licht toe dat ‘uit het onderzoek naar voren kwam dat bij een aantal burgemeesters en de
politie behoefte bestaat aan een bevoegdheid om een groep personen die van plan is
ordeverstoringen te plegen bij bepaalde evenementen tijdelijk te kunnen verplaatsen naar
een andere plaats dan de plaats van het evenement. Het verplaatsen van een groep
potentiële ordeverstoorders heeft als doel de openbare orde rondom een evenement te
handhaven en grootschalige ordeverstoringen te voorkomen.’ De kern ligt in de vraag of een
dergelijke verplaatsing mogelijk is op grond van bestaande wettelijk geregelde openbareordebevoegdheden. De minister licht toe dat dit mogelijk is bij ernstige vrees voor het
ontstaan van wanordelijkheden op grond van een noodbevel ex artikel 175 Gemw. Daarin
kan de burgemeester aan bepaalde personen het bevel geven zich te verwijderen van een
plek of uit de gemeente. Indien zij geen gehoor geven aan dit noodbevel kan de politie
overgaan tot het verplaatsen van een groep naar een andere plaats in de gemeente of naar
een plaats buiten de gemeente. Volgens de minister is het tijdelijk verplaatsen van een
groep in dit geval een vorm van handhaving van het afgegeven noodbevel. 300 Bovendien kan
het noodbevel, naast het bevel zich te verwijderen van een bepaalde plaats, ook een
gebiedsverbod bevatten waardoor de potentiële ordeverstoorders gedurende een in het
noodbevel neergelegde periode ook niet meer op de plaats van het evenement komen of,
indien aangewezen, in een groter gebied. Wanneer de verplaatste personen na de
verplaatsing terugkeren naar de plek waarvoor ze een gebiedsverbod hebben gekregen, kan

296

Nationale Ombudsman, Feyenoord-Ajax 23 april 2006. Over de grenzen van het strafrecht, rapport van
14 oktober 2008, 2008/200, p. 100.
297
Geen winnaars. Een gezamenlijk onderzoek van de Nationale ombudsman en de gemeentelijke ombudsman
Rotterdam naar de aanhouding van 326 Feyenoord-supporters op 21 februari 2016. Rapportnr. 2016/060,
14 juli 2016, p. 63. Over de bestuurlijke ophouding zie in hoofdstuk 7 p. 62-63.
298
Ordeverstoringen en groepsgeweld bij evenementen en grootschalige gebeurtenissen. Scherpte en alertheid,
COT, Bureau Beke en de Politie Academie, oktober 2010.
299
Kamerstukken II 2011/12, 28 684, 333
300
Kamerstukken II 2011/12, 28 684, 333, p. 1.
96

er vervolgens op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht strafrechtelijk gehandhaafd
worden.301
Deze ‘bevoegdheid’ is dus inderdaad geen bestuurlijke ophouding, maar daarmee wordt
weer de discussie geopend die vooraf ging aan het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding: is
hier sprake van onrechtmatige vrijheidsbeneming?
Uit een recenter onderzoek in opdracht van het WODC 302 blijkt wederom dat de bestuurlijke
ophouding niet kan rekenen op waardering; alle andere maatregelen ter beteugeling van
voetbalhooliganisme – op de bestuurlijke ophouding na – lijken daarentegen wel bruikbaar
en inzetbaar.

4. Conclusie
(1) Veel juridische complicaties
Bestuurlijk ophouding heeft tot doel om in groepen opererende onruststokers bij
(dreigende) ernstige, grootschalige wanordelijkheden op te pakken en tijdelijk verwijderd te
houden van de ordeverstorende situatie. Het rechtmatig toepassen van de bevoegdheid
blijkt in de praktijk echter een uiterst ingewikkelde zaak te zijn en is juist bij grootschalige
ordeverstoringen moeilijk te realiseren. Dit vanwege de juridische eisen die gesteld worden
aan grondslag en toepassing van de bevoegdheid. Deels zijn de eisen moeilijk verenigbaar,
bijvoorbeeld daar waar het om groepsgewijze overtredingen moet gaan en de maatregel tot
doel heeft groepen ordeverstoorders van straat te halen, maar tegelijkertijd individueel
moet worden aangetoond dat ophouding rechtmatig is. De juridische en logistieke eisen zijn
(te) zwaar om werkbaar te zijn bij grootschalige ordeverstoringen; de vereiste menskracht
om een en ander goed te laten verlopen is (te) groot. De eventuele voorafgaande
normstelling door de gemeenteraad is problematisch omdat vrijheidsbeneming een zware
maatregel is en in abstracto moeilijk aan te geven is welke (dreigende) overtredingen daar
een rechtvaardiging voor geven. Veel zal afhangen van de omstandigheden. Besluitvorming
door de burgemeester is moeilijk vanwege onder meer het feit dat enerzijds wordt
uitgegaan van groepsgewijs gedrag en het oppakken van groepen en anderzijds de eis dat
elk individueel geval wordt afgewogen en onderbouwd kan worden. Die laatste eis blijft
bestaan gedurende de ophouding en verplicht tot invrijheidsstelling van een individu zodra
dat mogelijk is.
Het is de vraag wat de voordelen zijn ten opzichte van strafrechtelijk optreden; ons komt
voor dat de oplossing voor groepsgeweld toch vooral daar gezocht moet worden, of in
maatregelen die minder ver gaan dan vrijheidsbeneming. De nationale ombudsman gaf
recentelijk aan in een rapport over het vasthouden van Feyenoord-supporters, dat de
wetgever moet kijken naar de regeling over bestuurlijke ophouding, omdat deze zo veel
bekritiseerd is en niet werkbaar blijkt te zijn. De wetgever kan echter aan de hoge eisen die
voor bestuurlijke ophouding gelden weinig of niets veranderen: veel van de eisen vloeien
301

Kamerstukken II 2011/12, 28 684, 333, p. 2.
H. Ferwerda, T. van Ham, T. Appelman, B. Bremmers, Raak geschoten? Een onderzoek naar de werking van
maatregelen tegen geweld en overlast rondom het betaald voetbal, WODC, Ministerie van Veiligheid en
Justitie, 2014.
302

97

rechtsreeks voort uit artikel 15, lid 2 GW, artikel 5 EVRM en de daarop gebaseerde
jurisprudentie. Recente jurisprudentie van het EHRM geeft (nog steeds) geen ruimte voor
het groepsgewijs opsluiten van ordeverstoorders, althans niet zonder individuele
beoordeling vooraf. Aanpassing van de wetgeving in de zin dat met een meer eenvoudige
procedure, met minder waarborgen, tot groepsgewijze bestuurlijke ophouding kan worden
overgegaan is dus niet mogelijk. Aan individuele beoordeling moet worden vastgehouden
voordat personen mogen worden opgesloten. Ook aan andere, tijdrovende voorwaarden
moet zijn voldaan. Het EHRM staat wel toe dat onder zeer uitzonderlijke omstandigheden
tot groepsgewijze ophouding op straat wordt overgegaan door insluiting in een
politiekordon (‘kettling’); het betreft dan echter een uitzonderlijke bestuurlijke overmacht
situatie en niet een variant die in een beleid kan worden verankerd. De nationale
jurisprudentie geeft alleen een voorbeeld van bestuurlijke ophouding waarbij veel mis ging.

(2) Kritische evaluaties
Uit praktijkonderzoek blijkt eveneens dat bestuur en politie kritisch zijn over bestuurlijke
ophouding. Lang niet alle gemeenteraden kiezen ervoor om deze bevoegdheid in een
verordening op te nemen omdat zij het een overbodige, dan wel te complexe regeling
vinden. Beperkt onderzoek naar de praktijk laat zien dat daar waar bestuurlijke ophouding
wel is geregeld, de normen niet altijd zodanig gekozen zijn dat bestuurlijke ophouding ter
naleving van de normen proportioneel zou zijn. De praktijk zoekt echter veelal andere
bevoegdheden om grootschalige ordeverstoringen aan te pakken, zoals noodverordeningen,
gebiedsverboden, strafrechtelijke aanpak en inzet van een identificatieplicht.
Na zestien jaar, één (onrechtmatige) concrete toepassing van de bevoegdheid en veel kritiek
op de regeling, bleek uit onze interviews en vragenlijst dat de praktijk ongewijzigd tegen de
bestuurlijke ophouding aankijkt: met een andere bestuurlijke of strafrechtelijke aanpak
wordt de problematiek aangepakt waarvoor bestuurlijke ophouding een oplossing zou
moeten bieden. Men acht de regeling omslachtig en complex.
(3) Bestuurlijke ophouding in relatie tot andere bevoegdheden en het openbare-orderecht als
geheel
Bestuurlijke ophouding is de enige bevoegdheid waarbij de burgemeester
vrijheidsbeneming kan gelasten in het belang van ordehandhaving. De procedure,
voorbereiding en uitvoering van deze maatregel verschillen fundamenteel van andere
openbare-ordebevoegdheden. In wezen is hier sprake van een bevoegdheid die, mede door
de verdragsrechtelijke eisen, qua uitvoering dicht bij strafvorderlijke bevoegdheden ligt:
individuele toetsing, vrijheidsbeneming van ordeverstoorders, noodzakelijke snelle
rechtsbijstand en rechterlijke toetsing. Bestuurlijk optreden lijkt daarmee niet aantrekkelijk
meer: onder die voorwaarden kiest de praktijk voor het strafrecht en voor minder ingrijpend
bestuurlijk optreden.

98

7. Artikel 151b (aanwijzing veiligheidsrisicogebied) en artikel 174b
(spoedfouillering)
Tekst bepalingen:
Artikel 151b:
1.

De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de
openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en
daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied kan
de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52,
derde lid, van de Wet wapens en munitie toepassen.

2.

De burgemeester gaat niet over tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied dan na overleg met de
officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Politiewet 2012.

3.

De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en
voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.

4.

De beslissing tot gebiedsaanwijzing wordt op schrift gesteld en bevat een omschrijving van het gebied
waarop deze van toepassing is alsmede de geldigheidsduur.

5.

De burgemeester brengt de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad en van de
officier van justitie, bedoeld in het tweede lid.

6.

Zodra de verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige
vrees voor het ontstaan daarvan, bedoeld in het eerste lid, is geweken, trekt de burgemeester de
gebiedsaanwijzing in. Het vijfde lid is van overeenkomstige toepassing

Artikel 174b
1.

Bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor
het ontstaan daarvan, kan de burgemeester in een onvoorziene, spoedeisende situatie een gebied,
met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende
erven, voor ten hoogste twaalf uur aanwijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied
kan de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52,
derde lid, van de Wet wapens en munitie toepassen.

2.

Voordat de burgemeester het gebied aanwijst, overlegt hij met de officier van justitie.

3.

De aanwijzing kan mondeling worden gegeven. In dat geval wordt de aanwijzing zo spoedig mogelijk
op schrift gesteld en bekendgemaakt.

4.

De burgemeester brengt de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad.

5.

Artikel 151b, derde en zesde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

99

1. Inleiding
Sinds 2002 regelt artikel 151b Gemw het preventief fouilleren. De gemeenteraad kan de
burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de openbare orde door de
aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een
zogeheten veiligheidsrisicogebied aan te wijzen.303 In dat gebied kan vervolgens de OvJ
bepalen dat de politie preventief mag fouilleren. Over de invoering van de bevoegdheid is
veel gedebatteerd: het fouilleren van personen in de openbare ruimte zonder dat er een
concrete verdenking is van wapenbezit jegens het individu wordt door velen als een (te)
grote aantasting van het grondrecht op privacy gezien en als een potentieel discriminatoire
maatregel. Evenals bij artikel 154a het geval is, koos de wetgever ervoor om de
gemeenteraad te laten beslissen of het noodzakelijk is om in de gemeente de burgemeester
met een dergelijke bevoegdheid te bekleden. In 2014 is door de wetgever voor onvoorziene
situaties, waarbij de openbare orde acuut wordt verstoord een bevoegdheid rechtstreeks
aan de burgemeester toegekend (artikel 174b Gemw). Hij kan dan zelfstandig, en dus
zonder legitimatie van de raad, een veiligheidsrisicogebied instellen. In dat gebied kan de
OvJ vervolgens gelasten dat de politie daarin preventief fouilleert . De wetgever hanteert
hier dus dezelfde constructie als bij bestuurlijke ophouding (artikel 154a en 176a): de
gemeenteraad beslist of inzet van de bevoegdheid meer structureel nodig is en de
burgemeester kan onafhankelijk daarvan incidenteel beroep doen op een vergelijkbare
spoedbevoegdheid.
Voor gebruikmaking van het middel van preventief fouilleren in een veiligheidsrisicogebied
is een concrete verdenking dat een concreet persoon wapens draagt niet nodig. Evenmin is
het onmiddellijke gevaar van een individu de aanleiding voor de fouillering zoals bij de
veiligheidsfouillering van artikel 7 Politiewet 2012 het geval is. Dit verklaart (en vereist)304 bij
preventief fouilleren het ongericht ofwel ‘zonder aanziens des persoons’ fouilleren in het
betreffende gebied. Volgens de memorie van toelichting laat dit onverlet dat in bepaalde
praktijksituaties preventief fouilleren gerichter kan worden toegepast. Het zal vaak niet
mogelijk zijn om iedereen te fouilleren, maar voorkomen moet worden dat preventief
fouilleren leidt tot discriminatoir optreden.305 Als voorbeeld van gerichter fouilleren wordt
gewezen op het gebruiken van bepaalde eigenschappen en kenmerken van onbekende
daders bij preventief fouilleren.306
Preventief fouilleren heeft als doel de handhaving van de openbare orde door bestrijding
van wapengeweld in het publieke domein, afgebakend in een door de burgemeester
aangewezen ‘veiligheidsrisicogebied’. De spoedfouillering is relatief nieuw. Inmiddels is een

303

e

Zie over deze bevoegdheid ook: H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare orderecht, Deventer: Kluwer, 3 druk,
2013, p. 107-112 en tevens: L.J.J. Rogier, Preventief fouilleren, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.),
Hoofdstukken openbare orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 143-161.
304
Vgl. M.A.D.W. de Jong in: Artikelsgewijs commentaar, Gemeentewet en haar toepassing, artikel 151b
Gemw, aant. 1, Kluwer (digitaal geraadpleegd); J. Kuppens e.a., Onder het oppervlak. Een onderzoek naar
ontwikkelingen en (a)select optreden rond preventief fouilleren, Amsterdam: Reed Business 2001 en N. van der
Bijl e.a., Waarborgen bij preventief fouilleren. Over de spanning tussen veiligheid, privacy en selectie, rapport
nr. 2011/252 en RA111171, 15 september 2001, te raadplegen op www.nationaleombudsman.nl
[geraadpleegd op 7 juli 2016].
305
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, nr. 3 p. 5, 7 en 21-22.
306
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, nr. 3, p. 7 en 21.
100

eerste evaluatieonderzoek beschikbaar.307 In het kader van dat onderzoek is een aantal
interviews afgenomen en een vragenlijst uitgezet. Voor zover relevant worden de resultaten
hieronder besproken. Hieronder wordt eerst de reguliere bevoegdheid tot preventief
fouilleren behandeld en vervolgens, voor zover deze daarvan afwijkt, de spoedfouillering.
De conclusie heeft op beide bevoegdheden betrekking.

2. Bevoegdheid artikel 151b (preventief fouilleren op basis van verordening)
a. Wetsgeschiedenis
De behoefte aan een wettelijke bevoegdheid tot preventief fouilleren en controle op
wapens bij niet-verdachte personen is ontstaan naar aanleiding van een grootscheeps
politieoptreden in de Rotterdamse Millinxbuurt. Aan het einde van de vorige eeuw waren
daar veel wapens aanwezig omdat er in die buurt op grote schaal in drugs werd
gehandeld.308 Mede als gevolg hiervan werd op 29 oktober 1999 door toenmalig Tweede
Kamerlid Van de Camp (CDA) een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt. 309 Het
wetsvoorstel werd onderbouwd met onderzoeksgegevens die wezen op een forse toename
van geweldscriminaliteit en een toenemend (vuur)wapenbezit en -gebruik in de openbare
ruimte.310 Het doel van dit initiatiefwetsvoorstel was het dragen van wapens en geweld met
wapens terug te dringen door de bevoegdheden van de politie uit te breiden om preventief
tegen het bezit van wapens te kunnen optreden en aldus de openbare orde in dit gebied te
handhaven. Openbare orde en openbare veiligheid zijn hier nauw verbonden. 311
Het wetsvoorstel beoogde aanvankelijk een zelfstandige bevoegdheid voor de
burgemeester in te voeren tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. 312 Gedurende
de behandeling van het wetsvoorstel is door middel van een nota van wijziging
bewerkstelligd dat deze bevoegdheid niet rechtstreeks maar door tussenkomst van de
gemeenteraad aan de burgemeester toegekend wordt. De initiatiefnemer Van de Camp
achtte het wenselijk het wetsvoorstel op het terrein van de democratische inbedding in
overeenstemming te brengen met de regeling over bestuurlijke ophouding. 313 De
raadsbevoegdheid is derhalve in hoofdstuk IX van de Gemeentewet opgenomen.314
Bij (de derde) nota van wijziging werd vervolgens een aparte bevoegdheid voor de OvJ
gecreëerd waarbij gelast kon worden dat preventief fouilleren daadwerkelijk in het
307

Een eerste evaluatieonderzoek is te raadplegen op www.wodc.nl: J. Bouwmeester e.a., Eerste ervaringen
met spoedeisend preventief fouilleren, Amsterdam: I&O research 2016. Zie hierover ook Kamerstukken II 33
112, nr. 17.
308
Vgl. L.J.J. Rogier, Preventief fouilleren, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare
orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 144.
309
Kamerstukken II 1999/00, 26 865.
310
L.J.J. Rogier, Preventief fouilleren, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare orderecht,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 145.
311
Kamerstukken II 1999/00, 26 865, 3.
312
Destijds opgenomen als artikel 174b Gemw (en sinds 2014 daadwerkelijk (en opnieuw) gereguleerd in
artikel 174b Gemw.
313
L.J.J. Rogier, Preventief fouilleren, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare orderecht,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 146.
314
Wet van 13 juli 2002, Stb. 2002, 420.
101

veiligheidsrisicogebied kan worden toegepast. 315 Zodoende is nu in het eerste lid van deze
bepaling geregeld dat na het aanwijzen van een dergelijk gebied door de burgemeester de
OvJ bevoegdheden kan gebruiken die zijn neergelegd in de artikelen 50 lid 3, artikel 51 lid 3
en 52 lid 3 WWM. Dat betekent dat onderzoek kan worden gedaan naar de aanwezigheid
van wapens en munitie en wel respectievelijk met betrekking tot verpakkingen van
goederen, bagage, vervoermiddelen en kleding.
Tijdens de parlementaire behandeling kwam aan de orde welke locaties als
veiligheidsrisicogebied aangewezen kunnen worden. Essentieel is dat het een voor het
publiek toegankelijk gebied is. Daaronder vallen ook voor het publiek openstaande
gebouwen en daarbij behorende erven (artikel 151b lid 1). Een school kan bijvoorbeeld niet
als zodanig worden opgevat aangezien een school niet voor een ieder toegankelijk is. 316
Daarentegen wordt onder deze begrippen wel horeca-aangelegenheden begrepen alsmede
het openbaar vervoer. 317 Anders dan bij artikel 151c heeft de wetgever hier geen directe
aansluiting gezocht bij artikel 1 van de Wom.
Voorts is tijdens de parlementaire behandeling veel gediscussieerd over de vraag of
voldoende rechtsbescherming mogelijk was en of gewaarborgd werd dat preventief
fouilleren niet op een selectieve, discriminatoire wijze toegepast zou worden. Dit komt
hieronder aan de orde.
b. Uitleg van de bevoegdheid
Handhaving openbare orde door wapenbezit terug te dringen
De gemeenteraad beslist of de bevoegdheid voor de burgemeester tot het aanwijzen van
een veiligheidsrisicogebied in het leven wordt geroepen (artikel 151b lid 1). De
Gemeentewet stelt verder geen vereisten aan de inhoud van de raadsverordening. Als de
bevoegdheid eenmaal in een gemeentelijke verordening is vastgelegd, dan is het aan de
burgemeester om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot het aanwijzen van
een veiligheidsrisicogebied. Dit gegeven is overigens van belang aangezien, anders dan bij
de artikelen 154a en 175 Gemw, preventief fouilleren alleen gerechtvaardigd is als dit
geschiedt ter bestrijding van (dreigende) ordeverstoringen die worden veroorzaakt door
wapens in het publieke domein. Er is hier dus sprake van een dubbel doelcriterium.
Daarmee wordt tevens, zoals het derde lid, ook formuleert, een tijdslimiet aangegeven voor
de duur tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied; alleen voor zover dat strikt
noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde. Dit wordt expliciet benadrukt in
het zesde lid waarin wordt bepaald dat zodra de verstoring van de openbare orde door de
aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bedoeld in
het eerste lid, is geweken, de burgemeester de gebiedsaanwijzing intrekt.

315

Deze bevoegdheid van de OvJ was ontleend aan een wetsvoorstel van de regering inzake fouillering dat met
het initiatiefwetsvoorstel Van de Camp werd samengevoegd: Kamerstukken II 2000/01, 27 605.
316
Kamerstukken II 2000/01, 26 865, 7, p. 9.
317
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, 3, p. 6.
102

Consultatieplicht en samenwerking met officier van justitie
De burgemeester mag niet eerder overgaan tot het aanwijzen van een
veiligheidsrisicogebied dan nadat hij de OvJ heeft geconsulteerd. De OvJ geeft namelijk de
last tot fouilleren in een veiligheidsrisicogebied (artikel 151b lid 1). Preciezer gesteld: hij kan
gebruikmaken van de in het eerste lid genoemde bevoegdheden in de WWM en gelasten
dat de politie in voertuigen, bagage of aan kleding fouilleert. De OvJ is hier gebonden aan de
in de Wet wapens en munitie aangegeven grenzen; dit betekent dat hij in het bevel tot
fouilleren het aangewezen veiligheidsrisicogebied omschrijft en de geldigheidsduur (niet
meer dan 12 uur) aangeeft. Ook dient het bevel de feiten en omstandigheden te bevatten
op grond waarvan de fouillering noodzakelijk wordt geacht voor de in casu te omschrijven
problematiek.
Procedurevoorschriften en proportionaliteit
De burgemeester moet de beslissing tot gebiedsaanwijzing op schrift stellen en daarin een
omschrijving opnemen van het gebied waarop deze van toepassing is alsmede de
geldigheidsduur (artikel 151b lid 4). In het vijfde lid wordt voorgeschreven dat de
burgemeester de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis brengt van de raad en
van de OvJ. In het derde lid van artikel 151b Gemw komt het proportionaliteitsbeginsel tot
uitdrukking: de aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde
duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de
handhaving van de openbare orde.
Grondrechten; privacy en gelijke behandeling
Fouillering aan de kleding is een aantasting van het recht op privacy (artikel 10 GW/artikel 8
EVRM). De expliciete verankering van het proportionaliteitsbeginsel vloeit mede voort uit
artikel 8, lid 2 van het EVRM waarin de mogelijkheid tot het beperken van het recht op
privacy is vervat. Beperking is onder meer mogelijk als dit noodzakelijk is ter voorkoming
van wanordelijkheden en strafbare feiten. De burgemeester moet derhalve bij de aanwijzing
onderbouwen dat sprake is van aantasting van de openbare orde door aanwezigheid van
wapens (artikel 151b Gemw) en in het belang van art 8 lid 2 EVRM de noodzaak van de
maatregel onderbouwen. 318 Dit gegeven is voor de rechter een belangrijk criterium voor de
toetsing of er sprake is van een rechtmatig gebruik van de bevoegdheid.
Zoals eerder aangegeven dient fouilleren zonder aanziens des persoons te geschieden.
Indien enkel personen met bepaalde uiterlijke kenmerken in een veiligheidsrisicogebied
worden gefouilleerd kan snel sprake zijn van ongelijke behandeling en daarmee van een
schending van artikel 1 GW/artikel 14 EVRM Protocol 12 EVRM. Hier ligt bij het preventief
fouilleren een lastig punt. Wij werken dat hieronder bij 3b verder uit.

318

Zie voor de bespreking van de verdragsrechtelijke eisen, o.a. de eis dat er een ‘dringende maatschappelijke
behoefte bestaat’ aan de maatregel en deze geschikt is om het doel te bereiken het hier later te bespreken
arrest inzake Gillan & Quinton t. VK en par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
103

c. Rechtsbescherming
Het besluit van de burgemeester tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied is een
concretiserend besluit van algemene strekking (en valt dus onder artikel 1:3 Awb)
waartegen voor belanghebbenden bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter
openstaat.319 Vanwege de stevige inbreuk op privacy (artikel 10 GW juncto artikel 8 EVRM)
is al tijdens de parlementaire behandeling veel aandacht besteed aan de vraag op welke
wijze invulling kon worden gegeven aan de rechtsbescherming. Een element waarin een
‘pro-actieve’ (rechts)bescherming werd gezocht was het gegeven om drie organen
medeverantwoordelijk te maken voor het uitoefenen van de bevoegdheid zoals vervat in
artikel 151b Gemw. Zoals aangegeven is zowel de raad, de burgemeester als de OvJ
betrokken bij deze bevoegdheid, waardoor een systeem is bedacht van ‘checks and
balances’. Daarbij is echter over het hoofd gezien dat hiermee de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming op de tocht kwam te staan: door aanwijzing van het
veiligheidsrisicogebied wordt immers niet direct het rechtsgevolg in het leven geroepen dat
burgers onderworpen worden aan preventief fouilleren. Als burgers medewerking aan het
fouilleren weigeren dan kan de strafrechter zich in het kader van een strafrechtelijke
procedure (artikel 184 Sr) over de rechtmatigheid van het bevel van de OvJ uitspreken.
Voorts bleek uiteindelijk onduidelijk wie precies belanghebbenden zijn bij de
gebiedsaanwijzing. In de jurisprudentie is een en ander in de eerste jaren na invoering van
de bevoegdheid, uitgewerkt en verhelderd, zoals hieronder wordt besproken.

3. Rechtspraktijk
a. Jurisprudentie
Er wordt in de praktijk regelmatig gefouilleerd, maar zeker niet in alle gemeenten. De
hoeveelheid jurisprudentie is overzienbaar. Ook de Nationale ombudsman heeft onderzoek
gedaan naar deze bevoegdheid. Hieronder wordt kort aangegeven op welke onderwerpen
jurisprudentie is ontstaan en kernachtig weergegeven wat de actuele stand van zaken is met
betrekking tot die onderwerpen.
Belanghebbende en rechtsbescherming voor burgers in veiligheidsrisicogebied?
De Rechtbank Alkmaar oordeelde aanvankelijk dat een burger geen rechtstreeks
belanghebbende is bij de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied aangezien de aanwijzing
van een dergelijk gebied op zich geen gevolgen voor de (i.c.) rechtszoekende heeft.320 In
2006 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak anders en stelde dat burgers die in een
veiligheidsrisicogebied wonen dan wel huiseigenaar zijn, aangemerkt kunnen worden als
belanghebbende in de zin van de Awb. Ook personen die werken in dat gebied kunnen als
belanghebbende worden aangemerkt. Hierbij laat de Afdeling zwaar meewegen dat de

319
320

Zie ook hierna, 3.a.
Rb Alkmaar 16 juni 2003, Gst. 2003/7192, nr. 150, m.nt. L.J.J. Rogier (Den Helder).
104

wetgeving de bedoeling had laagdrempelige rechtsbescherming mogelijk te maken bij inzet
van deze ingrijpende bevoegdheid.321
Rechtsbescherming in overeenstemming met EVRM
In 2012 oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Colon tegen
Nederland, dat het stelsel van rechtsbescherming ten aanzien van het aanwijzen van een
veiligheidsrisicogebied en de mogelijkheid tot gebruikmaking van de bevoegdheid tot
preventief fouilleren voldoet aan de eisen van artikel 13 EVRM (daadwerkelijk rechtsmiddel
voor een nationale instantie bij schending van EVRM-bepaling). 322 De zaak had betrekking
op een door de burgemeester van Amsterdam op 7 oktober 2005 opnieuw aangewezen
veiligheidsrisicogebied dat al eerder als zodanig was aangemerkt. De politie was zodoende
al gedurende een lange periode bezig met preventief fouilleren. Op 1 juni 2006 verwierp de
burgemeester het daartegen door Colon ingediende bezwaar. Deze belanghebbende ging
tegen deze beslissing niet in beroep bij de bestuursrechter. Hij stelde onder meer dat
hernieuwd beroep geen zin had omdat dit, gelet op eerdere – vrijwel gelijkluidende besluiten en procedures geen enkele kans op succes had. Colon diende direct een klacht in
bij het EHRM wegens schending van het recht op privacy in de zin van artikel 8 EVRM,
aantasting van zijn bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM) en gebrek aan
effectieve rechtsbescherming (artikel 13 EVRM). Het Hof achtte artikel 13 niet geschonden
en verklaarde Colon voor het overige niet-ontvankelijk.
Geen blanketbevoegdheid
Dat bij een ingrijpende bevoegdheid als preventief fouilleren de wetgever voldoende
waarborgen moet scheppen om willekeurig en discriminatoir fouilleren te voorkomen blijkt
uit de zaak Gillan & Quinton versus het Verenigd Koninkrijk van het EHRM uit 2010. 323 Het
betrof een zaak waarbij twee personen zonder enige verdenking staande werden gehouden
en gefouilleerd door de Britse politie. De bevoegdheid daartoe was volgens de Britse
overheid gelegen in de Terrorism Act 2000 die een senior politieagent de bevoegdheid gaf
om het bevel te geven tot (preventief) fouilleren indien hij daartoe de noodzaak zag voor
het voorkomen van een terroristische daad. Het EHRM kwam tot het oordeel dat deze
bevoegdheid in strijd was met artikel 8 EVRM. Het Hof oordeelde dat het
proportionaliteitsbeginsel ernstig was geschonden en de beoordelingsvrijheid van de senior
politieagent te groot was en zo voorts een duidelijk risico voorhanden is voor discriminatie.
Tevens was de rechtsbescherming volgens het EHRM niet op orde.
Deels verschilt de zaak met de Nederlandse context. Zo is de rechtsbescherming in
Nederland, als het artikel 151b betreft, vooralsnog wel op orde geoordeeld. Voorzichtigheid
bij de toepassing én inkadering van die praktijk van preventief fouilleren blijft echter
geboden. Wij komen daar bij de bespreking van de evaluatieonderzoeken op terug.

321

ABRvS 9 november 2005, AB 2006/90, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, zie tevens Gst. 2006/15, 16, m.nt.
A. Woltjer.
322
EHRM 15 mei 2012, nr. 49458/06, Gst. 2012/84, m.nt. L.J.J. Rogier (Colon/Nederland).
323
EHRM, 12 januari 2010, nr. 4158/05 (Gillan and Quinton v. Verenigd Koninkrijk).
105

Motiveringsplicht aanwijzen veiligheidsrisicogebied; toetsing rechter
Met name de strafrechter toetst vrij strikt of de burgemeester aan zijn motiveringsplicht
heeft voldaan. De burgemeester zal veelal met sfeerrapportages en politierapporten zijn
besluit onderbouwen. In dit verband kan worden gewezen op een uitspraak van het Hof
Amsterdam van 23 september 2005 waarin werd geoordeeld dat het eerste lid van artikel
151b Gemw slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering mag
worden uitgeoefend. 324 De aanwijzingsbesluiten van de burgemeester van Amsterdam, met
als motivering dat nog geen significante daling van (vuur)wapen gerelateerde incidenten
geconstateerd kon worden, waren volgens het Hof niet voldoende deugdelijk gemotiveerd.
Vanwege deze volgens het Hof ernstig tekortschietende motivering, voldeden die besluiten
geenszins aan de eisen van artikel 151b lid 3 Gemw en is het vereiste van artikel 151b lid 6
Gemw ten onrechte niet toegepast. De besluiten waren derhalve onbevoegd genomen.
Daardoor ontbeerde eveneens het bevel van de OvJ om te gelasten dat een ieder in het
gebied kan worden gefouilleerd rechtskracht en diende de verdachte te worden
vrijgesproken van het niet voldoen aan de vordering om medewerking te verlenen.
Een arrest van de Hoge Raad uit 2007 ligt eveneens in deze lijn. 325 Het Hof had verdachte
vrijgesproken van artikel 184 Sr (weigering gehoor te geven aan politieambtenaar) omdat
het twee maal verlengde aanwijzingsbesluit van de burgemeester van Amsterdam om op
grond van artikel 151b Gemw een deel van die stad aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied,
op een ernstig tekortschietende motivering zou berusten. Weliswaar wordt in deze
uitspraak uitdrukkelijk bepaald dat de burgemeester bij het nemen van een
aanwijzingsbesluit van het veiligheidsrisicogebied een ruime beoordelingsmarge toekomt
maar hij heeft daarbij wel de plicht om deugdelijk te motiveren waarom hij tot een besluit
komt.
De bestuursrechter toetst het aanwijzingsbesluit marginaal en beziet of het besluit tot
gebiedsaanwijzing strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in redelijkheid
heeft kunnen besluiten dat gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor)
verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens noodzakelijk was, en of
de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de aanwijzing
heeft kunnen komen. 326
Tijdelijke of (semi)permanente maatregel
Bij de totstandkoming van artikel 151b Gemw is reeds aangegeven dat een permanent
veiligheidsrisicogebied niet mogelijk is. Niettemin blijkt soms in de praktijk dat door het
verlengen van bepaalde gebieden als veiligheidsrisicogebied soms jarenlang sprake is van
toepassing van artikel 151b Gemw. De reeds besproken zaak van Colon tegen Nederland
bevestigt dit.327

324

Hof Amsterdam 23 september 2005 (Amsterdam).
HR 20 februari 2007, NJ 2007/379, m.nt. F.C.M.A. Michiels.
326
ABRvS 9 november 2005, AB 2006/90, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, zie tevens Gst. 2006/15, 16, m.nt.
A. Woltjer.
327
Zie EHRM 15 mei 2012, nr. 49458/06, Gst. 2012/84, m.nt. L.J.J. Rogier (Colon/Nederland).
325

106

Gecombineerde acties
Een ander element waar men op bedacht moet zijn, is het gegeven dat het gebruik van
preventief fouilleren niet zomaar gebruikt mag worden voor de opsporing van strafbare
feiten (zogeheten: gecombineerde acties). Indien de bevoegdheid daarvoor wordt gebruikt
kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheid (détournement de pouvoir). De Nationale
ombudsman stelde dat daarvan sprake was bij twee grootschalige fouilleeracties aan de A2
en op een camping bij Kerkdriel. 328 Naar aanleiding van kritische vragen hieromtrent van de
Eerste Kamer, gaf de minister van Veiligheid en Justitie aan dat gecombineerde acties niet
kunnen worden uitgesloten, maar dat bij dergelijke acties bijzondere aandacht moet
worden besteed aan het afbakenen en het juist inzetten van de concrete bevoegdheden,
waarbij preventief fouilleren gerechtvaardigd moet zijn in het licht van de
ordehandhaving.329

b. Evaluatieonderzoeken en literatuur
Er zijn enkele meer grootschalige onderzoeken naar preventief fouilleren verricht. In 2011
werd een rapport door Van der Bijl (e.a.) in opdracht van de Nationale ombudsman
gepubliceerd waarin onder meer werd geconcludeerd dat het gevoel van veiligheid is
vergroot door preventief fouilleren.330 Wel dient door de autoriteiten zorgvuldig gebruik
gemaakt te worden van deze bepaling. De rechter toetst kritisch op het gebruik van artikel
151b Gemw, zowel voor wat betreft de doelstelling (handhaving openbare orde of vrees
voor voorstoring daarvan) als de duur van de inzet van het middel (derde en zesde lid).
In dit rapport werd voorts het vraagstuk van discriminatie bij preventief fouilleren
besproken. Het is veelal ondoenlijk om iedereen in een veiligheidsrisicogebied te fouilleren.
Cruciale vraag daarbij is welke personen in het aangewezen gebied een fouillering (zouden)
moeten ondergaan. Indien in een veiligheidsrisicogebied enkel personen worden
gefouilleerd met specifieke kenmerken, rijst de vraag of er wordt gediscrimineerd. Om dit te
voorkomen dient de politie voldoende te worden geïnstrueerd en alert te blijven op de
situatie in het veiligheidsrisicogebied waardoor onrechtmatig (waaronder discriminerend)
optreden kan worden voorkomen. 331 De auteurs doen in het rapport een aantal voorstellen
om tot een toetsingskader te komen voor de partijen die bij de daadwerkelijke uitvoering
van preventief fouilleren zijn betrokken. 332 In het toetsingskader voor de politie moet onder
meer aandacht besteed zijn aan: het primaire doel van de voorgestelde preventief fouilleer
actie, de redenen waarom voor de actie is gekozen en niet voor bijvoorbeeld de WWM.
Voorts de vraag of iedereen wordt gefouilleerd of er een selectie gaat plaatsvinden en zo ja,
328

No, Rapport 24 april 2013, 2013/038, te raadplegen via www.nationaleombudsman.nl.
Handelingen I 2013/14, nr. 29, p. 2-3, 13-17.
330
N. van der Bijl e.a., Waarborgen bij preventief fouilleren. Over de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie, rapport nr. 2011/252 en RA111171, 15 september 2011, te raadplegen op
www.nationaleombudsman.nl (laatst geraadpleegd 08-03-2016).
331
N. van der Bijl e.a., Waarborgen bij preventief fouilleren. Over de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie, rapport nr. 2011/252 en RA111171, 15 september 2011, te raadplegen op
www.nationaleombudsman.nl (laatst geraadpleegd 08-03-2016) en tevens: J. Kuppens e.a., Onder het
oppervlak. Een onderzoek naar ontwikkelingen en (a)select optreden rond preventief fouilleren, Amsterdam:
Reed Business 2011.
332
Van der Bijl, 2011, p. 44-45.
329

107

op basis van welke criteria dat gaat gebeuren en waarom? Op welke wijze wordt rekening
gehouden met de privacy van de gefouilleerde en met mogelijke stigmatisering als
verdachte?
De antwoorden op bovenstaande vragen stellen de OvJ volgens de onderzoekers in staat
een uitgebreide proportionaliteits- en subsidiariteitstoets te doen waarbij centraal staat of
de effectiviteit van de actie aansluit bij de ernst van het probleem, geen minder ingrijpende
oplossingen mogelijk zijn en het gebruik van eventuele selectiecriteria wenselijk en objectief
onderbouwd is.
Voorts is in 2011 door het COT en Bureau Beke een evaluatieonderzoek verricht naar
preventief fouilleren.333 In dat onderzoek werden 34 steden betrokken. Ook dat onderzoek
is mede gericht op de vraag of er verschil is tussen de oorspronkelijke bedoeling (het middel
mag niet selectief uitgevoerd worden) en de praktijk op straat. Daarin wordt een aanzet
gedaan voor objectieve criteria. Maar tevens wordt geconcludeerd dat het bijna
onuitvoerbaar is om niet te selecteren omdat dit ingaat tegen de politieroutine en ervaring
en ook ongewenste effecten heeft omdat het tot onnodig fouilleren van bijvoorbeeld
ouderen en kinderen leidt. De onderzoekers bepleiten de inzet van een onafhankelijk
toezichtsorgaan tijdens fouilleeracties.
Voorts constateren zij een dalende tendens: de frequentie van de acties was sinds 2002
afgenomen. Dit vanwege het feit dat fouilleeracties veel politiecapaciteit kosten, deels
omdat het middel als te ingrijpend wordt beschouwd en deels omdat de wapenopbrengsten
afnamen. Er is een verschuiving te zien van grootschalige naar meer kleinschalige, gerichte
acties rond evenementen, scholen en in bijzondere omstandigheden. Daarnaast zoeken
gemeenten ook naar alternatieven zoals cameratoezicht en meer toezicht op straat. 334
De evaluaties hebben niet geleid tot wijziging van de regelgeving. De regering gaf aan dat
niet enkel via een aselecte methode (bijvoorbeeld de 3e persoon in een bepaald gebied)
voorkomen kan worden dat op een onrechtmatige wijze preventief kan worden
gefouilleerd. 335 Hoe dan onrechtmatig (discriminatoir) preventief fouilleren wel voorkomen
kan worden blijft een lastige kwestie. De regering gaf aan dat het niet mogelijk is om
concrete selectiecriteria in de wet op te nemen. 336 Op deze plaats zij nogmaals op het arrest
Quinton & Gillan tegen het Verenigd Koninkrijk gewezen: waarborgen tegen willekeurig en
discriminatoir fouilleren zijn van groot belang om strijd met artikel 8 EVRM te voorkomen.

333

J. Kuppens e.a., Onder het oppervlak. Een onderzoek naar ontwikkelingen en (a)select optreden rond
preventief fouilleren, Amsterdam: Reed Business 2011. Het onderzoek is een vervolg op een kleinschaliger
onderzoek uit 2005 dat tien steden besloeg.
334
J. Kuppens e.a., Onder het oppervlak. Een onderzoek naar ontwikkelingen en (a)select optreden rond
preventief fouilleren, Amsterdam: Reed Business 2011, m.n. p. 9-16 en 97-115.
335
Zie ook de memorie van toelichting op p. 7 waar de regering o.a. het volgende opmerkt: ‘Tijdens een
preventieve fouilleeractie kunnen niet alle voertuigen worden gecontroleerd. Toepassing van het door ANPR
gestuurde keuzeproces kan ertoe bijdragen dat voertuigen worden gecontroleerd waarvoor een verhoogde
kans bestaat op de aanwezigheid van wapens.
336
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, 3, o.a. p. 5, 7, 21-22.
108

4. Spoedfouillering (artikel 174b)
a. Inleiding
Zoals eerder besproken werd bij de totstandkoming van artikel 151b aanvankelijk gedacht
om deze bevoegdheid rechtstreeks aan de burgemeester te attribueren, zonder dat
daarvoor een raadsbesluit noodzakelijk was. Op 1 juli 2014 is deze rechtstreekse
bevoegdheid van de burgemeester alsnog in de Gemw opgenomen in artikel 174b Gemw.337
Artikel 151b lid 5(-oud) Gemw is tegelijkertijd komen te vervallen; daarin was geregeld dat
bij spoed zonder voorafgaand schriftelijk besluit een veiligheidsrisicogebied kon worden
aangewezen. De nieuwe bevoegdheid moet een oplossing bieden voor situaties waarin zo
dringend behoefte bestaat aan preventief fouilleren dat de besluitvormingscyclus van artikel
151b niet afgewacht kan worden, zeker niet als de raad de betreffende verordening nog niet
heeft vastgesteld. Burgemeesters gingen er soms toe over om de politie op grondslag van
een noodverordening te laten fouilleren, hetgeen de nodige kritiek opleverde. 338

b. Wetsgeschiedenis, uitleg bevoegdheid en eerste evaluatie
Volgens artikel 174b kan de burgemeester zonder dat de gemeenteraad hem daartoe de
bevoegdheid heeft verleend, voor maximaal 12 uur een veiligheidsrisicogebied aanwijzen
waarin de politie, op bevel van de OvJ, kan overgaan tot preventief fouilleren. Doelstelling
van deze bepaling is het vergroten van de slagvaardigheid van het middel van preventief
fouilleren in die situaties waarin sprake is van onvoorziene spoedeisende omstandigheden
die nopen tot onmiddellijke inzet van deze bevoegdheid. 339
Aanvankelijk was in het wetsvoorstel opgenomen dat er alleen van dit middel gebruik kon
worden gemaakt bij een onvoorzienbare spoedeisende situatie. Dit is gewijzigd in
onvoorziene spoedeisende situatie om te voorkomen dat discussie ontstaat over de vraag of
de burgemeester de spoedeisende situatie al dan niet had kunnen, dan wel moeten zien
aankomen.340 Ook het aanvankelijke voorstel om de hulpOvJ de bevoegdheid te verlenen de
last tot preventief fouilleren af te laten geven, indien het optreden van de OvJ niet kan
worden afgewacht, is gesneuveld. Het zou feitelijk betekenen dat in een dergelijk geval (een
situatie waarbij het optreden van de OvJ niet kan worden afgewacht) de politie over
fouillering beslist. Brouwer en Schilder hebben kernachtig kritiek geleverd op het
oorspronkelijke wetsvoorstel en gaven aan: 341
“Dat de wetgever het in een spoedeisende situatie mogelijk wil maken het bevel van de OvJ
te vervangen door een bevel van een politiefunctionaris, is misschien nog voorstelbaar. Maar
om dan binnen de politieorganisatie waarvan de burgemeester zelf het hiërarchische hoofd
337

Wet van 21 mei 2014 tot wijziging van de Gemeentewet, de Wet wapens en munitie en de Politiewet 2012
(verruiming fouilleerbevoegdheden), Stb. 2014, 191; zie tevens uitgebreid: Kamerstukken II 33 112, m.n.
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, nr. 2, 7 en 8 en Kamerstukken I, 2012/13, 33 112, A, C en E.
338
O.a. in Culemborg en Amsterdam was dit het geval. Zie hierover J. Kuppens e.a., Onder het oppervlak. Een
onderzoek naar ontwikkelingen en (a)select optreden rond preventief fouilleren, Amsterdam: Reed Business
2011, m.n. p. 78-81 en H.Ph.J.A.M. Hennekens, `Fouilleringsbevoegdheid bij noodverordening’, Gst. 2009/70.
339
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, 3, p. 1-2.
340
Kamerstukken II 2012/13, 33 112, 16, p. 2.
341
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Slagvaardiger preventief fouilleren’, Nederlands Juristenblad, 2012, 768.
109

is op een hulp-OvJ uit te komen, is merkwaardig. Zijn we dan niet gewoon terug bij het
eerste voorstel van Van de Camp in 2002? Een hulp-OvJ is geen lid van de rechterlijke macht,
heeft nauwelijks meer opleiding genoten dan een agent en wordt aangestuurd door zijn
burgemeester als het gaat om openbare-ordehandhaving.”
Uiteindelijk is het voldoende dat de burgemeester de situatie feitelijk niet heeft voorzien en
de openbare orde direct in het geding is, waardoor sprake is van spoedeisendheid,
bijvoorbeeld vanwege een plotselinge dreigende sfeer op een plek, zodanig dat dit directe
inzet van het middel preventief fouilleren rechtvaardigt.342 De memorie van toelichting
geeft drie voorbeelden: 343
1. Er bestaat vrees voor een confrontatie ergens in een speelstad tussen groepen
voetbalsupporters die met busjes onderweg zijn naar een voetbalwedstrijd of een
ander evenement en er zijn aanwijzingen dat er wapens zijn.
2. De politie krijgt de melding dat bij de uitgang van een café een vechtpartij plaatsvindt
en er zou met messen worden gezwaaid en zijn gestoken.
3. In een overigens rustige wijk is een steek- of schietpartij geweest waarbij de dader
met wapen wordt aangehouden. Na het incident blijft het onrustig op straat en er is
vrees voor openbare onrust of vechtpartijen, waarbij mogelijk wapens gebruikt gaan
worden.
Ook bij toepassing van artikel 174b Gemw dient de burgemeester verplicht overleg te
hebben met de OvJ (artikel 174b lid 2). Gezien de spoedeisendheid kan de
gebiedsaanwijzing mondeling worden gegeven. In dat geval dient de opschriftstelling
achteraf te geschieden. Op grond van het vierde lid dient de burgemeester zijn besluit voor
de ‘korte’ gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad te brengen. Dit
vereiste stelt de raad in staat om zijn controlerende taak adequaat te kunnen vervullen, De
gemeenteraad heeft (altijd) de mogelijkheid om de burgemeester achteraf ter
verantwoording te roepen, ingevolge artikel 180 Gemw.
De regering benadrukt dat artikel 174b Gemw niet bedoeld is om herhaaldelijk (met
tussenpozen) gebiedsaanwijzingen voor maximaal twaalf uren uit te vaardigen met de
bijbehorende preventieve fouilleeracties. ‘Elke vrijdag een spoedaanwijzing in bijvoorbeeld
een horecagebied op het Rotterdamse Stadhuisplein of het Amsterdamse Leidseplein ligt
niet voor de hand’, aldus de toelichting. 344 De noodzaak van de gebiedsaanwijzing wordt
dan immers alsnog voorzienbaar en daarnaast tast dit repeterende gebruik het incidentele
karakter van de door artikel 174b geboden voorziening aan.
Voor wat betreft procedurele aspecten, proportionaliteit, grondrechten en
rechtsbescherming verwijzen wij naar artikel 174b lid 5 jo artikel 151b leden 3 en 6 en
hetgeen daarover bij artikel 151b is besproken. Enige afwijking betreft de
maximumtijdsduur van 12 uur in geval van toepassing van artikel 174b en het gegeven dat
de rechtsbescherming altijd achteraf plaats zal vinden in verband met de spoedeisendheid
en de korte duur van de maatregel.

342

Kamerstukken I 2013/14, 33 112, C, p. 3
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, 3, p. 11-12.
344
Kamerstukken II 2011/12, 33 112, 3, p. 13.
343

110

Interviews en vragenlijst
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in een beperkt aantal interviews is expliciet
ingegaan op de toepassing van de artikelen 151b en 174b Gemw in verschillende
gemeenten. Ten aanzien van de klassieke bevoegdheid tot preventief fouilleren (artikel
151b) wordt in slechts twee van de achttien bevraagde gemeenten ‘regelmatig’ (eenmaal)
of ‘veelvuldig’ gebruik gemaakt. Van de overige gemeenten geeft ongeveer de helft aan
‘zelden’ van deze bevoegdheid gebruik te maken en de andere helft ‘nooit’. In het beperkte
aantal interviews waarin preventief fouilleren ter sprake is gekomen, geeft een tweetal
gemeenten, dat in respons op de schriftelijke vragenlijst had gemeld ‘zelden’ gebruik te
maken van deze bevoegdheid, aan dat dit recentelijk niet meer is gebeurd. Reden daarvoor
was dat het uitvoeren van deze maatregel dermate arbeidsintensief en kostbaar is gebleken,
dat dit niet opwoog tegen de beperkte effecten die de maatregel leek te sorteren.
Gevraagd is verder of de mogelijkheid van preventief fouilleren in de gemeenten wel eens is
opgenomen in een noodverordening. Van de twaalf gemeenten die deze vraag hebben
beantwoord, gaven drie aan dat dit het geval was. Eén gemeente gaf aan dat dit gebeurt om
zodoende de mogelijkheid te creëren ook naar andere zaken te kunnen zoeken, dan
uitsluitend wapens (genoemd worden: vuurwerk of lege blikjes gevuld met zand). Eén
gemeente gaf aan dit te doen, omdat zich in de praktijk situaties voordoen waarbij twijfel
bestaat of de vrees voor wapengerelateerde incidenten niet voldoende kan worden
hardgemaakt, maar er vanwege de grootschaligheid van een evenement toch behoefte aan
bestaat. Een derde gemeente gaf aan hiervan in het verleden gebruik te hebben gemaakt
om fouilleren buiten de veiligheidsrisicogebieden mogelijk te maken, maar geeft aan
hiervan in de toekomst geen gebruik te hoeven maken na de introductie van artikel 174b
Gemw.
Van de bevoegdheid tot ‘spoedfouilleren’ wordt door de meeste gemeenten geen gebruik
gemaakt. Slechts een tweetal gemeenten geeft aan hiermee ervaring te hebben. Beiden
vulden voor wat betreft de frequentie ‘zelden’ in. Gelet op de recente introductie en vooral
het bijzondere karakter van deze bevoegdheid zijn deze aantallen verklaarbaar. De
spoedfouillering is immers een bevoegdheid die voor relatief uitzonderlijke situaties (acute,
concrete dreiging voor de openbare orde vanwege wapens in de openbare ruimte zonder
dat er een concrete verdachte is) en zal om die reden niet op grote schaal worden
toegepast. Uit het eerste evaluatieonderzoek kwam naar voren dat de spoedfouillering tot
dusver weinig was toegepast. In een aantal gevallen was wel een conceptbesluit voorbereid
maar bleek het feitelijk toch niet nodig om tot fouillering over te gaan. Grote gemeenten
hebben vaak veiligheidsrisicogebieden aangewezen waarin snel tot fouillering overgegaan
kan worden. Voor kleinere gemeenten wordt de spoedfouillering voor onvoorziene
gebeurtenissen (motorclubs, bijeenkomsten over controversiële onderwerpen zoals
noodopvang) zinvol geacht, maar in veel gemeenten bestond nog weinig of geen kennis
over de bevoegdheid. Dat laatste bevordert uiteraard het gebruik van de bevoegdheid
niet.345

345

J. Bouwmeester e.a., Eerste ervaringen met spoedeisend preventief fouilleren, Amsterdam: I&O research
2016, p. 17-28, te raadplegen via www.wodc.nl.
111

5. Conclusie
(1) Gebruik in de praktijk
Artikel 151b is een stevige bevoegdheid ter handhaving van de openbare orde. De
bevoegdheid wordt regelmatig gebruikt, al geeft (beperkt) evaluatieonderzoek aan dat er in
vergelijking met de beginperiode sprake is van afname. Er wordt tegenwoordig meer
gebruik gemaakt van gerichte, kleinschalige acties dan van grote fouilleeroperaties. Deels
komt dit omdat veel politie ingezet moet worden.346 De gegevens uit de interviews en
ingevulde vragenlijsten die we in het kader van dit onderzoek verzamelden, bevestigen dit.
Tevens bleek daaruit dat gemeenten wel eens de behoefte hebben om op andere zaken dan
wapens preventief te fouilleren. De wet biedt daarvoor echter geen basis.
(2) Betrokkenheid raad, burgemeester en OvJ; rol van de rechter
Artikel 151b geeft aan dat aan diverse zorgvuldigheidseisen moet worden voldaan. Zo zijn er
meerdere ambten (gemeenteraad, burgemeester en OvJ) bij de uitoefening van deze
bepaling betrokken, een teken van ‘checks and balances’. De wetgever koos, evenals bij de
bestuurlijke ophouding er bewust voor om niet alleen de burgemeester, maar ook de
gemeenteraad een rol te geven, aangezien hij betrokkenheid van de lokale
volksvertegenwoordiging van belang achtte.
In de rechtspraak wordt de besluitvorming met wisselende intensiteit getoetst. De
strafrechter toetst minder marginaal dan de bestuursrechter, maar de hoeveelheid
jurisprudentie is niet zo groot dat met zekerheid conclusies kunnen worden getrokken. Het
EHRM heeft de rechtsbescherming inzake preventief fouilleren in Nederland voldoende
geacht.
(3) Grondrechten: etnisch profileren en selectief (discriminatoir) fouilleren is een risico
Een reëel risico dat aan de orde is bij de uitoefening van het aanwijzen van een
veiligheidsrisicogebied en het vervolgens mogelijk maken van preventief fouilleren, is het
mogelijk discriminatoir optreden. Het is de bedoeling dat er zonder aanziens des persoons
c.q. op basis van objectieve criteria wordt gefouilleerd, dus niet met behulp van criteria
zoals ras en afkomst. Voorstellen om dit laatste te voorkomen zijn in evaluatierapporten
gedaan (bijvoorbeeld iedere (willekeurige) tiende persoon). Niettemin blijft dit gegeven een
reëel risico bij gebruikmaking van deze bepaling. De dienstdoende politieambtenaren
moeten daarom bij de uitoefening van de bevoegdheden goed worden geïnstrueerd.
Een ander risico betreft gecombineerde acties ofwel preventief fouilleren mede gebruiken
voor de opsporing van strafbare feiten. Er kan dan sprake zijn van misbruik van
bevoegdheid. Bij dergelijke acties moet bijzondere aandacht worden besteed aan het
afbakenen en het juist inzetten van de concrete bevoegdheden, waarbij preventief
fouilleren gerechtvaardigd moet zijn in het licht van de ordehandhaving
346

Wellicht speelt hier ook een rol dat met sociale media heel snel bekend is waar de politie staat te fouilleren,
waardoor mensen met wapens gewaarschuwd zijn en de politie daarom weinig wapens aantreft.
112

(4) Preventieve spoedfouillering
De procedure die ertoe leidt dat uiteindelijk in een gebied preventief gefouilleerd kan
worden is al met al redelijk tijdrovend. In de praktijk was ook behoefte aan een
spoedprocedure. Aangezien geen van de andere openbare-ordebevoegdheden een
grondslag biedt voor fouillering, is in 2014 een nieuwe bevoegdheid, artikel 174b Gemw
ingevoerd. De bevoegdheid is bedoeld voor spoedeisende situaties waarin de normale
procedure van artikel 151b niet gevolgd kan worden. Repeterend gebruik van artikel 174b
Gemw is niet (zonder meer) toegestaan; voor zover dat al kan gebeuren, dient er steeds
sprake te zijn van een reële spoedeisendheid. Uit de interviews, de vragenlijsten en het
eerste evaluatieonderzoek bleek dat deze bevoegdheid tot dusver weinig is gebruikt. In de
grote steden kan men door aanwijzing van grote veiligheidsgebieden vaak al snel optreden.
In kleinere gemeenten zal de frequentie van het gebruik gelet op de aard van de
bevoegdheid, niet zeer hoog zijn. Bovendien is de bevoegdheid nog relatief onbekend.
(5) Preventief fouilleren in relatie tot andere bevoegdheden en het openbare-orderecht in het
algemeen
Preventief fouilleren vertoont weinig raakvlakken met de overige openbareordebevoegdheden. De bevoegdheid zit in het grensgebied van ordehandhaving en
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Doel van de bevoegdheid is bestrijding van
aantasting van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens in de openbare ruimte
te bestrijden. Daarmee is het doel van de bevoegdheidsuitoefening specifiek omschreven;
het omvat ook zeker een element van openbare-ordehandhaving aangezien het om het
waarborgen van de rust in de openbare ruimte gaat; ook zou men kunnen zeggen: openbare
veiligheid. De burgemeester heeft de medewerking nodig van de OvJ; worden wapens
aangetroffen dan wordt dit strafrechtelijk afgedaan. De bestuursrechtelijke bevoegdheid tot
preventief fouilleren verschilt van de fouilleringsbevoegdheden in het strafrecht en
politierecht omdat de aantasting van de openbare orde in een bepaald gebied de aanleiding
is tot fouilleren, niet het gedrag van of een verdenking ten aanzien van een bepaald
persoon. Daarmee is gelijk aangegeven waarom de bevoegdheid zo ingrijpend is: iedereen in
een veiligheidsgebied kan potentieel gefouilleerd worden op straat. Anders dan de overige
fouilleringsbevoegdheden vergt dit echter grote politie-inzet en dat maakt het gebruik van
de bevoegdheid weer minder aantrekkelijk.

113

8. Artikel 151c Gemeentewet (cameratoezicht)
Tekst bepaling:
1

De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang
van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten om voor een bepaalde duur
camera’s in te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van
de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder
toegankelijk zijn.

2.

De burgemeester besluit met inachtneming van het in de verordening van de raad bepaalde:
a. binnen welk gebied, bestaande uit openbare plaatsen of andere voor een ieder toegankelijke
plaatsen als bedoeld in het eerste lid, camera’s worden ingezet;
b. voor welke duur de gebiedsaanwijzing plaatsvindt.

3

De burgemeester stelt, na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 13,
eerste lid, van de Politiewet 2012, de periode vast waarin in het belang van de handhaving van de
openbare orde daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de met de camera’s gemaakte
beelden in elk geval rechtstreeks worden bekeken.

4

De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het in het eerste lid bedoelde besluit van de onder
zijn gezag staande politie.

5

De burgemeester trekt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in zodra de inzet van camera’s niet langer
noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.

6

De aanwezigheid van camera’s als bedoeld in het eerste lid is op duidelijke wijze kenbaar voor een
ieder die het gebied, bedoeld in het tweede lid, onder a, betreedt.

7

Met de camera’s worden uitsluitend beelden gemaakt van een openbare plaats als bedoeld in artikel 1
van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een
ieder toegankelijk zijn.

8

Ten behoeve van de handhaving van de openbare orde worden in het kader van het toezicht, bedoeld
in het eerste lid, gegevens verwerkt.

9

De verwerking van de gegevens, bedoeld in het achtste lid, is een verwerking als bedoeld in de Wet
politiegegevens, met dien verstande dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 8 van die wet, de
vastgelegde beelden na ten hoogste vier weken worden vernietigd en de gegevens, bedoeld in het
achtste lid, indien er concrete aanleiding bestaat te vermoeden dat die gegevens noodzakelijk zijn voor
de opsporing van een strafbaar feit, ten behoeve van de opsporing van dat strafbare feit kunnen
worden verwerkt.

10

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op de goede uitvoering van het
toezicht, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld omtrent:
a. de camera’s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste
lid, en de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht;
b. de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht; en
c. de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden
plaatsvindt.

114

1. Inleiding
Artikel 151c Gemw is in 2005 aan de Gemeentewet toegevoegd met als doel een wettelijke
basis te creëren voor het gebruik van stuctureel (nagel)vast cameratoezicht. Op 1 juli 2016
is het artikel gewijzigd. Het ‘nieuwe’ artikel 151c Gemw breidt de bevoegdheid voor het
instellen van cameratoezicht uit. Naast ‘vast’ cameratoezicht kan thans ook flexibel
cameratoezicht op grond van dit artikel mogelijk gemaakt worden. Evenals bij preventief
fouilleren en bestuurlijke ophouding, koos de wetgever in artikel 151c voor de constructie
dat de raad de burgemeester de bevoegdheid verleent om cameratoezicht in te zetten. Dit
vanwege het feit dat cameratoezicht een inbreuk kan betekenen op het recht op privacy van
een relatief grote groep gebruikers van de openbare ruimte. De lokale
volksvertegenwoordiging moet kunnen beoordelen of het gelet op de lokale openbareordesituatie nodig is om de burgemeester met een dergelijke bevoegdheid te bekleden.
Daarbij kan de raad de bevoegdheid beperken tot (een deel van) de openbare plaatsen die
de wetgever heeft aangewezen (artikel 1 Wom), maar hij kan ook andere voor het publiek
toegankelijke plaatsen aanwijzen (artikel 151c leden 1-2). Anders dan bij bestuurlijke
ophouding (artikel 176a) en preventief fouilleren (artikel 174b) beschikt de burgemeester
niet over een spoedbevoegdheid tot cameratoezicht. De politie kan echter, in het kader van
het uitvoeren van de politietaak, waaronder ook de daadwerkelijke ordehandhaving valt
(artikel 3 Politiewet 2012), incidenteel, kortdurend camera’s gebruiken. Evenals preventief
fouilleren heeft het cameratoezicht van artikel 151c een enigszins hybride karakter: beide
bevoegdheden mag de burgemeester alleen in het belang van de openbare orde uitoefenen
(artikel 151c lid 1 en lid 8), maar indien cameratoezicht ertoe leidt dat strafbare feiten
worden geconstateerd, dan mogen de beelden worden gebruikt in een strafrechtelijke
procedure (artikel 151c lid 9). Ook bij preventief fouilleren is het toegestaan dat op basis
van de resultaten van het fouilleren dat in het belang van de openbare orde geschiedt,
vervolgens een strafrechtelijke procedure wordt gestart.

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
Sinds 2005 is structureel cameratoezicht in de Gemeentewet opgenomen. Vanaf het einde
van de jaren 90 was het gebruik van vaste camera’s in kwetsbare stadsdelen al een bekend
verschijnsel, maar er bestond twijfel over de juridische grondslag en de verenigbaarheid met
artikel 10 Grondwet. In juni 1999 is besloten deze vorm van toezicht wettelijk te regelen.
Een dergelijke regeling is onder meer geboden in verband met de beperking van de
grondwettelijk beschermde persoonlijke levenssfeer (artikel 10 GW).
De uitkomsten van de jaarlijkse evaluaties van cameratoezicht in de periode 2005-2010,
onderschreven voor de wetgever nut en noodzaak van (nagelvast) cameratoezicht.
Geluiden uit de praktijk, dat de wettelijke beperking tot vast cameratoezicht adequaat
optreden bemoeilijkt tegen overlast die zich snel verplaatst, onder meer door hangjongeren,
drugsgebruikers, zakkenrollers, etc, leidden tot het voorstel tot invoering van flexibel ofwel
mobiel cameratoezicht. Door de wetswijziging krijgt de burgemeester de noodzakelijke
handvatten om cameratoezicht flexibeler, en dus doelmatiger en effectiever, in te zetten in
de publieke ruimte, aldus de wetgever.
115

De aanpassing van artikel 151c Gemw op 1 juli 2016 bracht, naast voornoemde
flexibilisering van het cameratoezicht, een aantal andere wijzigingen. Het artikel is gewijzigd
in die zin dat het tweede en vijfde lid zijn ingevoegd. De tekst van het tweede lid was
voorheen in het eerste lid opgenomen. De overige bepalingen zijn vernummerd, tekstueel
aangepast en aangescherpt.
Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevatte vanwege de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer een maximumtermijn van zeven dagen voor het bewaren van de
camerabeelden. In de Tweede Kamer bestond kritiek op deze korte termijn, maar na enige
discussie vonden regering en Kamer een middenweg: een amendement dat een termijn van
zes maanden voorstelde, werd ten slotte vervangen door een nota van wijziging die een
termijn van vier weken bevatte. Deze termijn is in de wet terechtgekomen.

b. Uitleg van de bevoegdheid
Het eerste lid bevat een ‘kan-bepaling’. De raad kan de burgemeester bij verordening de
bevoegdheid verlenen te besluiten tot het plaatsen van camera's. De burgemeester mag de
camera's slechts doen plaatsen, indien dat in het belang van de handhaving van de
openbare orde ten behoeve van het toezicht in de publieke ruimte noodzakelijk is.
Daaronder valt, volgens de memorie van toelichting, 347 ook: ‘de algemene bestuurlijke
voorkoming van strafbare feiten (…) die invloed hebben op de orde en rust in de
gemeentelijke samenleving’. 348 De wetgever sluit hier dus aan bij het openbare-ordebegrip
zoals eerder is besproken bij artikel 172 lid 1.
Camera’s mogen worden ingezet ten behoeve van het toezicht op: een openbare plaats als
bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties 349 én andere bij verordening aan te
wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn.
Het oorspronkelijke wetsvoorstel 350 bevatte enkel het begrip openbare plaats, onder
verwijzing naar de in de Wom opgenomen definitie. De toevoeging (andere plaatsen) is bij
amendement in de wet terecht gekomen; overlast kan zich ook op dergelijke, voor het
publiek toegankelijke, plaatsen voordoen. 351
In aansluiting op artikel 1 van de Wom wordt onder openbare plaats verstaan een plaats die
krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Dat de plaats openstaat
voor ‘het publiek’ wil zeggen dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven
en te gaan; het verblijf op die plaats mag niet door de gerechtigde aan een bepaald doel
gebonden zijn. Dat de plaats ‘openstaat’ betekent voorts dat geen beletselen in de vorm van
bijvoorbeeld een meldingsplicht, voorafgaand verlof, of heffing van een toegangsbewijs
gelden voor het betreden ervan. 352

347

Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 5.
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 6, p. 13.
349
Wet van 20 april 1988, Stb. 1988, nr. 157, laatst gewijzigd 17 mei 2010, Stb. 2010, nr. 350 (Wet openbare
manifestaties).
350
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 2.
351
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 14.
352
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 8.
348

116

Vanwege het feit dat er wel belemmeringen voor de toegang bestaan en/of uitsluitend
doelgebonden toegang is, zijn bijvoorbeeld discotheken, stadions, postkantoren,
warenhuizen, restaurants en ziekenhuizen niet als openbare plaats in de zin van de Wom
aan te merken. 353
Indien de raad beslist dat ook cameratoezicht noodzakelijk is buiten de plaatsen die de
Wom aanwijst als openbare plaatsen, dient hij deze, voor een ieder toegankelijke (andere)
plaatsen, bij verordening aan te wijzen. Deze andere plaatsen zijn voor een ieder
toegankelijk, met bijvoorbeeld een aanmeldingsplicht. Daarbij kan worden gedacht aan de
hiervoor aangehaalde stadions, ziekenhuizen, etc. 354 Als de openbare plaats particulier
eigendom is, zoals het geval kan zijn bij vrijelijk toegankelijke delen van stations of
winkelpassages, dan kan deze plaats weliswaar aangewezen worden voor cameratoezicht,
maar is uiteraard overleg met de eigenaar nodig en dient aan de eisen van artikel 151c te
zijn voldaan. Dit betekent onder meer dat het cameratoezicht uitsluitend in het belang van
de openbare-ordehandhaving mag geschieden en niet bijvoorbeeld uitsluitend om
eigendommen te beschermen.
Gelet op het tweede lid besluit de burgemeester binnen welk gebied, bestaande uit
openbare of andere voor publiek toegankelijke plaatsen, cameratoezicht wordt ingezet.
Voorts besluit de burgemeester voor welke duur deze gebiedsaanwijzing plaatsvindt. Hij
dient hierbij hetgeen daaromtrent in de verordening is bepaald in acht te nemen. Anders
dan in de eerdere regeling, vereist het huidige artikel geen specifiek plaatsingsbesluit meer
waarin de plaatsing van iedere afzonderlijke camera wordt vastgelegd. Dit plaatsingsbesluit
is vervangen door een gebiedsaanwijzing waarin wordt bepaald binnen welk gebied de
(flexibele) camera’s ingezet mogen worden.355
Uit het derde lid vloeit voort dat de burgemeester, na voorafgaand overleg met de OvJ, 356
de periode vaststelt waarin in het belang van de handhaving van de openbare orde
daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de met de camera’s gemaakte
beelden in elk geval rechtstreeks worden bekeken. Deze periode kan aanmerkelijk korter
zijn dan de periode waarin cameratoezicht plaatsvindt: het is meestal niet zinvol en vaak
veel te duur om de camera’s voortdurend daadwerkelijk te gebruiken c.q. rechtstreeks mee
te kijken. Het voorafgaande overleg met de OvJ is voorgeschreven omdat in de periode van
daadwerkelijk gebruik een (verhoogde) inzet van het openbaar ministerie nodig kan zijn, in
verband met het strafrechtelijke traject dat volgt indien door middel van cameratoezicht
strafbare feiten worden geconstateerd (vergelijk lid 9). Omtrent het voornemen tot een
besluit tot gebiedsaanwijzing is de burgemeester overigens niet verplicht vooraf overleg met
de OvJ te voeren. De mogelijke gevolgen voor het openbaar ministerie vloeien immers voort
uit het daadwerkelijk gebruik ervan, en niet uit de gebiedsaanwijzing.357
Voor de operationele uitvoering van het toezicht bedient de burgemeester zich van de
onder zijn gezag staande politie (artikel 151c lid 4). Dit houdt in dat op de politie de
operationele regie moet rusten, ook als anderen, zoals bijzondere opsporingsambtenaren,
worden belast met het bekijken van de beelden. Behalve dat dit aansluit bij de taak- en
353

Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 8.
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 8.
355
Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 5.
356
Het (lokale driehoeks)overleg, bedoeld in artikel 13 lid 1 Politiewet 2012.
357
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 16.
354

117

gezagsverdeling (artikel 3 en 11 Politiewet 2012), ligt hieraan ten grondslag dat de beelden
die met behulp van de camera-apparatuur worden gemaakt, voor de politie aanleiding
kunnen zijn om onmiddellijk actie te ondernemen en daarom moet zij de regie houden.
De burgemeester bepaalt, met inachtneming van hetgeen hierover in de verordening is
bepaald en gelet op de lokale situatie, de tijdsduur van de gebiedsaanwijzing. Deze
bevoegdheid wordt niet gemaximeerd door een wettelijke voorschrift, doch er dient een
bepaalde tijdsduur vast te worden gelegd. Indien het cameratoezicht uit het oogpunt van
ordehandhaving op enig moment niet langer noodzakelijk is, dient de burgemeester de
gebiedsaanwijzing in trekken. Dit volgt uit het vijfde lid. Indien de duur van de
gebiedsaanwijzing afloopt, dient de burgemeester te overwegen of verlenging hiervan
noodzakelijk is in het belang van handhaving van de openbare orde. Is dat het geval, dan
kan de gebiedsaanwijzing wederom voor bepaalde duur worden verlengd.358
Kenbaarheid van de camera’s is een elementair vereiste voor de toelaatbaarheid van het
gebruik. In het zesde lid van artikel 151c is dit vereiste vastgelegd. Burgers moeten in elk
geval in kennis worden gesteld van het feit dat het mogelijk is dat zij op beelden kunnen
voorkomen zodra zij het gebied betreden dat valt binnen het bereik van de camera’s. Als
hieraan is voldaan is het ook duidelijk wanneer het publiek een door cameratoezicht
bestreken gebied verlaat. Aan het vereiste van kenbaarheid moet niet alleen worden
voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus
geen opnames worden gemaakt. Voor het publiek moet kenbaar zijn dat het in beeld kan
worden gebracht. Het informeren van het publiek wil niet zeggen dat de camera’s zelf
zichtbaar moeten worden opgehangen of dat men moet kunnen zien dat de camera’s in
werking zijn. Door het plaatsen van borden, waarop wordt aangeven dat in het betrokken
gebied met camera’s wordt gewerkt, kan het publiek op de camera’s worden
geattendeerd.359
Op grond van het zevende lid mogen met de camera’s enkel beelden worden gemaakt van
een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wom en andere bij verordening aan te
wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn. De camera’s moeten dus zo worden
afgesteld of, in het geval van mobiel cameratoezicht, zodanig worden gebruikt, dat er geen
opnames van privélocaties worden gemaakt of dat op een andere manier
ongerechtvaardigd inbreuk wordt gemaakt op het recht op privacy. 360
Evenals preventief fouilleren (artikel 151b en artikel 174b), is cameratoezicht in een zeker
opzicht een bevoegdheid die niet alleen voor ordehandhaving
betekenis heeft.
Cameratoezicht mag alleen in het belang van de openbare orde worden gelast (o.a. leden 1
en 8). Met het begrip ‘openbare orde’ wilde de wetgever aansluiten bij artikel 172 lid 1.361
Desalniettemin kunnen de beelden ook gebruikt worden voor de opsporing en vervolging
van strafbare feiten (lid 9), als er concrete aanwijzingen zijn dat de gegevens noodzakelijk
zijn voor de opsporing van een concreet strafbaar feit.
Als cameratoezicht plaatsvindt dan worden politiegegevens verwerkt (artikel 1 Wet
politiegegevens jo artikel 1 Wet persoonsgegevens). In artikel 8 Wet politiegegevens is de
358

Kamerstukken II 2012/13, 33 582,3, p. 6.
Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 8.
360
Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 15.
361
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 4, 9 en 17.
359

118

bewaartermijn geregeld. In afwijking van het bepaalde in artikel 8 bepaalt het negende lid
dat de vastgelegde camerabeelden na ten hoogste vier weken worden vernietigd. Deze
kortere termijn is te verklaarbaar nu het om toezicht in het belang van openbareordehandhaving gaat. Daarbij zal het vaak korte-termijnmaatregelen betreffen. Als de
beelden overigens voor opsporing van strafbare feiten gebruikt worden, dan geldt de Wet
politiegegevens onverkort en kunnen de beelden bewaard blijven zo lang dat nodig is voor
de opsporing en vervolging van het strafbare feit (artikel 8 e.v. Wet politiegegevens).
Het tiende lid ten slotte bepaalt dat met het oog op de goede uitvoering van het toezicht, bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur, regels kunnen worden gesteld omtrent de
benodigde technische hulpmiddelen, de wijze van aanbrengen, de personen belast met of
betrokken bij de uitvoering en de ruimten waarin de waarneming en verwerking van de
door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt. Oorspronkelijk was aangegeven dat
nadere regelgeving plaats moest vinden, maar vervolgens werd de wettekst gewijzigd
(‘regels kunnen worden gesteld’) omdat uit evaluaties bleek dat gemeenten vooralsnog het
cameratoezicht met voldoende waarborgen hebben omkleed. Er is dan ook tot dusver geen
uitwerkingsregeling vastgesteld.362
c. Grondrechten
De memorie van toelichting onderkent dat cameratoezicht naar het oordeel van de rechter
een beperking oplevert van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
(privacy) zoals vastgelegd in artikel 10 GW en artikel 8 EVRM. Bij de invoering van het
flexibele cameratoezicht bleek dit, met name in de Eerste Kamer, een heikel punt te zijn,
omdat mobiele en vliegende camera’s minder kenbaar zijn en potentieel een grotere
aantasting van het recht op privacy inhouden. Zeker de eventuele inzet van drones was punt
van discussie. De regering gaf aan dat overwegingen betreffende de proportionaliteit en
subsidiariteit mede bepalen welke vorm van cameratoezicht wordt gekozen: vaste camera’s
zijn meer kenbaar dan mobiele camera’s; drones zijn het minst kenbaar. De burgemeester
moet, mede gelet op de inbreuk op het recht op privacy, motiveren waarom een bepaalde
vorm van cameratoezicht nodig is. De inzet van drones is ook een vorm van flexibel
cameratoezicht. Het wetsvoorstel schrijft niet een bepaalde techniek voor, noch wordt deze
uitgesloten. De vraag rijst of bij drones aan het vereiste van voorzienbaarheid is voldaan.
Het antwoord op die vraag luidde, aldus de regering, dat bij gebruik van drones ook kenbaar
moet worden gemaakt dat in dat aangewezen cameragebied gebruik wordt, dan wel kan
worden gemaakt van flexibel cameratoezicht (waaronder drones). 363 Bij de behandeling in
de Eerste Kamer benadrukte de regering de beperkte feitelijke mogelijkheden om drones in
te zetten op grond van artikel 151c Gemw. De conclusie was dat de inzet van drones op
basis van artikel 151c niet onmogelijk is, maar dat het niet het doel is van deze regeling om
dergelijk cameratoezicht mogelijk te maken. De regering denkt eerder aan (incidentele,
kortdurende) inzet van drones door de politie in het kader van uitoefening van de
politietaak (dus op grond van artikel 3 Politiewet 2012), met name om de bewegingen van
massa’s mensen vanaf grote hoogte te observeren; een vorm van ‘crowd control’ waarbij
mensen niet herkenbaar in beeld komen. Om meer duidelijkheid te scheppen bracht het
362
363

Kamerstukken II 2007/08, 28 684, 168; Kamerstukken II 2010/11, 32 863, 3, p. 10.
Kamerstukken I 2014/15, 33 582, B, p. 7.
119

ministerie van Veiligheid en Justitie een handleiding uit over het gebruik van drones. 364 Al
met al is de beperking van het recht op privacy verenigbaar met de Grondwet en het EVRM,
aldus de wetgever. De voorgestelde bepaling wordt in de formele wet neergelegd en de
gevolgen van de wettelijke beperking zijn, in samenhang met het desbetreffende besluit van
de burgemeester, voldoende in hun omvang en reikwijdte te voorzien. Het flexibele gebruik
van cameratoezicht binnen een vooraf aangewezen gebied, de vastlegging van de
camerabeelden en het gebruik van camerabeelden door de politie voor de opsporing van
strafbare in een concreet geval kunnen verschillende belangen dienen die in het tweede lid
van artikel 8 van het EVRM worden genoemd: het waarborgen van de openbare veiligheid
en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. Toepassing van gemeentelijk
cameratoezicht in bepaalde gebieden van sommige gemeenten is verder een ‘pressing social
need’. Ten slotte dient de daadwerkelijke uitvoering van het cameratoezicht door
gemeentebesturen noodzakelijk te zijn in het belang van de handhaving van de openbare
orde. Dit vereiste impliceert dat cameratoezicht (en de vorm die daarbij wordt gekozen) een
proportionele maatregel moet zijn in relatie tot het beoogde doel en dat het beoogde doel
niet (uitsluitend) op een andere minder ingrijpende wijze kan worden gerealiseerd
(subsidiariteit).365
Opslaan en bewaren van gegevens
Ingevolge artikel 8 van het EVRM is een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer niet in strijd
met dat artikel als deze is voorzien bij de wet, ten behoeve van een van de in artikel 8
genoemde doelcriteria (openbare veiligheid, voorkoming van wanordelijkheden en strafbare
feiten) en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het opslaan van hetgeen per
camera waargenomen, is bij wet voorzien door het van toepassing verklaren van de Wet
politiegegevens. Die wet biedt voldoende waarborgen ten aanzien van personen die zijn
vastgelegd met de beelden en maakt voldoende duidelijk wat er met de beelden mag en kan
gebeuren. Voorts dient het opslaan van de beelden de in artikel 8 genoemde doelcriteria, in
het bijzonder de openbare veiligheid en de voorkoming van wanordelijkheden en strafbare
feiten. Het opslaan van de beelden is een noodzakelijk instrument om een effectief
veiligheidsbeleid te realiseren, en derhalve nodig in een democratische samenleving in het
belang van de voorkoming van wanordelijkheden. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft
uitgebreide beleidsregels opgesteld over het gebruik van politiegegevens. 366

d. Rechtsbescherming
De gemeenteraad kan bij verordening aan de burgemeester de bevoegdheid verlenen om te
besluiten tot de inzet van camera’s op een openbare plaats in de zin van artikel 1 Wom of

364

Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 8-10 en 31, p. 15. Kamerstukken I, 2014-2015, 33 582, C, p. 3,
Kamerstukken I 2014/15, 33 582, F. Vergelijk: Kamerstukken II 2003/04, 29 440, p. 13-14. Zie voor de
handleiding: Drones en privacy, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 25 november 2015, te raadplegen via
www.rijksoverheid.nl.
365
Kamerstukken II 2003/04, 29 440, 3, p. 3 en p. 10.
366
Autoriteit persoonsgegevens/College bescherming persoonsgegevens, Beleidsregels cameratoezicht , d.d. 2
februari 2016, te raadplegen op www.wetten.nl.
120

op een andere in de verordening genoemde voor een ieder toegankelijke plaats.367 Als de
burgemeester vervolgens besluit om een gebied aan te wijzen waarbinnen cameratoezicht
wordt uitgeoefend, staat rechtsbescherming open. Het besluit van de burgemeester is een
concretiserend besluit van algemene strekking (en valt dus onder artikel 1:3 Awb)
waartegen voor belanghebbenden bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter
openstaat.368

3. Praktijk
a. Jurisprudentie
Tot dusver is opmerkelijk weinig jurisprudentie beschikbaar over de toepassing van dit
artikel. Een ‘witte raaf’ in dit verband betreft de uitspraak van de rechtbank ZwolleLelystad. 369 Hier komt de rechtbank aan inhoudelijke toetsing van het plaatsingsbesluit
evenwel niet toe, omdat eiser niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kon
worden aangemerkt. 370 Het betrof de vraag of een regelmatige bezoeker in een bepaald
gebied in de gemeente Almere, waar vast cameratoezicht zou gaan plaatsvinden,
aangemerkt kon worden als belanghebbende. De rechtbank oordeelde dat dit in casu niet
het geval was aangezien men pas als belanghebbende kan worden gezien als iemand een bij
het besluit betrokken belang heeft waardoor hij zich onderscheidt van willekeurige anderen.
Dit kunnen zijn de eigenaren van panden gelegen in het gebied waar de camera’s worden
geplaatst en degenen die in zo’n pand wonen of werken of anderszins regelmatige
bezoekers van zo’n pand zijn. Nu werd vastgesteld dat daarvan niet was gebleken in de zin
dat eiser in dat gebied zou wonen of werken dan wel anderszins duurzaam verbleef in het
gebied waar het plaatsingsbesluit op zag, kon betrokkene niet als belanghebbende worden
gezien.
Een ander voorbeeld kan worden gevonden in een uitspraak van de voorzieningenrechter
van de, toenmalige, rechtbank ’s-Hertogenbosch. 371 De voorzieningenrechter oordeelde
hierin dat het handhaven van, dan wel het toezicht houden op, de sluitingstijden van
horecagelegenheden een aspect van openbare orde is. Camerabeelden waaruit bleek dat de
sluitingstijden door een horeca-inrichting niet in acht werden genomen, mochten worden
gebruikt ter staving van de aan het besluit tot sluiting (voor bepaalde duur) ten grondslag
gelegde overtredingen.372
Een laatste, recenter, voorbeeld kan worden gevonden in een uitspraak van de rechtbank
Noord-Holland. 373 Hierin oordeelde de rechtbank dat camerabeelden mochten worden
gebruikt voor het vaststellen van een gedraging op grond waarvan een administratieve
367

Veelal geschiedt het toekennen van deze bevoegdheid aan de burgemeester door een daartoe strekkende
bepaling in de APV. In de modelverordening van de VNG is deze bepaling opgenomen onder:
artikel 2:77 Cameratoezicht op openbare plaatsen.
368
Zie verder hierna 4.a.
369
ECLI:NL:RBZLY:2011:BR6248.
370
Zie r.o. 5.1 t/m 5.3 van deze uitspraak, alsmede de informatieve noot bij deze uitspraak van J.G. Brouwer &
A.E. Schilder, opgenomen in AB 2012/90.
371
ECLI:NL:RBSHE:2011:BR5900.
372
r.o. 12.
373
ECLI:NL:RBNHO:2014:9807.
121

sanctie (een verkeersboete) werd opgelegd. Er dient van te worden uitgegaan dat de
handhaving van de geslotenverklaring [van busbrug de Binding te Zaandam] (mede) is
gericht op het tegengaan van overlast door sluipverkeer en het verbeteren van de
leefbaarheid. Daarmee is dus (ook) sprake van handhaving van de openbare orde, aldus de
rechtbank.

b. Evaluatieonderzoek
In de periode 2005–2010 vond jaarlijks een (wets)evaluatie plaats. Deze evaluatie zag op de
doeltreffendheid en de effecten van cameratoezicht in de publieke ruimte.374 In 2012
werden de belangrijkste conclusies op basis van vijf jaar onderzoek naar cameratoezicht in
de publieke ruimte gepubliceerd: 375
-

Het gebruik van cameratoezicht neemt toe (28% van de gemeenten maakt gebruik
van cameratoezicht) en blijft toenemen (30% van de gemeenten heeft
uitbreidingsplannen);

-

Een meerderheid van de gemeenten is van mening dat cameratoezicht een goede
aanvulling is op andere maatregelen voor de openbare-ordehandhaving;

-

Cameratoezicht levert een bijdrage aan de lokale veiligheid;

-

De regionale samenwerking tussen gemeenten (regionale uitkijkruimtes) neemt toe
en levert schaalvoordelen op;

-

Camerabeelden worden langer bewaard;

-

Technisch worden camera’s steeds geavanceerder;

-

Cameratoezicht wordt vaker geëvalueerd;

-

Bij een aantal gemeenten bestaat onduidelijkheid over de wettelijke mogelijkheden
van cameratoezicht, waardoor de wet soms strikt wordt geïnterpreteerd. 376

Gemeentelijke evaluaties: problemen met tijdelijke, maar aanhoudende en zich
verplaatsende overlast
Nader overleg tussen het ministerie en vertegenwoordigers vanuit de bestuurlijke, justitiële
en politiële/operationele praktijk heeft geresulteerd in de conclusie dat gemeenten door de
wettelijke beperking tot vast cameratoezicht niet altijd adequaat kunnen optreden bij
verstoringen of dreigende verstoringen van de openbare orde. Dit heeft ertoe geleid dat de
374

S. Dekkers & G. Homburg, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen. Nulmeting, Regioplan mei 2006,
S. Dekkers, G. Homburg & J. Koffijberg, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen. Eenmeting, Regioplan
juli 2007, S.C.E.M. Hissel & S. Dekkers, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen. Tweemeting, Regioplan
mei 2008, A. Schreijenberg, J. Koffijberg & S. Dekkers, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen.
Driemeting, Regioplan juli 2009, A. Schreijenberg & G.H.J. Homburg, Evaluatie cameratoezicht op openbare
plaatsen. Viermeting, Regioplan november 2010.
375
Meer recente data zijn niet voorhanden.
376
Overzicht ontleend aan de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat strekt tot verruiming van de
bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht: Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 2.
122

wetgever uiteindelijk het initiatief nam om de regeling voor vast cameratoezicht te wijzigen
zodat flexibel cameratoezicht mogelijk wordt. 377 Vast cameratoezicht bleek, zo zijn de
geluiden vanuit de praktijk, vooral in gevallen van tijdelijke, maar aanhoudende en zich
verplaatsende overlast binnen een probleemgebied onvoldoende mogelijkheden te bieden
voor de burgemeester om effectief in te grijpen. Binnen gemeenten bestond derhalve een
sterke behoefte om ter handhaving van de openbare orde flexibeler gebruik te maken van
cameratoezicht. De regeling vast cameratoezicht van artikel 151c vereiste een
plaatsingsbesluit van de burgemeester met een aanduiding van de plaats waar de camera
nagelvast wordt bevestigd. Een dergelijke procedure kost tijd. De nagelvaste
bevestigingswijze belemmerde in de praktijk bovendien een snelle verplaatsing. 378 De
toelichting bij het wetsvoorstel flexibel cameratoezicht maakt melding van diverse
gemeentelijke evaluatierapporten over cameratoezicht in de publieke ruimte; in deze
rapporten wordt veelal geconcludeerd dat er een tendens is dat overlast zich verplaatst en
dat bij verplaatsingseffecten vast cameratoezicht als toezichtinstrument tekort schiet. Ook
geven deze rapporten aan dat verplaatsingseffecten beter bestreden kunnen worden met
flexibeler cameratoezicht en dat een effectieve inzet van het instrument gebaat is bij
maatwerk. 379
Interviews en vragenlijsten
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in de meeste interviews, die overigens
plaatsvonden vóór de inwerkingtreding van het gewijzigde artikel 151c op 1 juli 2016, is
expliciet ingegaan op de toepassing van dit artikel in verschillende gemeenten. Van alle
bevraagde gemeenten geeft slechts één aan ‘nooit’ gebruik te maken van cameratoezicht.
Een meerderheid van de gemeenten (tien stuks) geeft aan dit juist ‘veelvuldig’ te doen.
Gevraagd of gemeenten ook al werkten met ‘mobiele’, ‘flexibele’ of ‘tijdelijke’ camera’s
gaven zes van de vijftien gemeenten die deze vraag beantwoordden aan dat zij hiermee
inderdaad ervaring hebben. Een constructie die hierbij vaker lijkt te worden gebruikt is het
(preventief) aanwijzen van gebieden, waar cameratoezicht mogelijk is, maar de
daadwerkelijke plaatsing van camera’s alleen te laten plaatsvinden wanneer daartoe
aanleiding bestaat. Verder wijst een aantal gemeenten op de mogelijkheden die artikel 3
Politiewet 2012 biedt.
In de interviews is gebleken dat het instellen van cameratoezicht behoort tot de meer
gepolitiseerde bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde. Veel
burgemeesters ervaren dat de raad aandringt op het plaatsen van (meer) camera’s.
Burgemeesters geven aan dat daarbij niet altijd voldoende rekening wordt gehouden met
de aanzienlijke kosten die aan cameratoezicht verbonden zijn (bijvoorbeeld het uitlezen) en
een aantal burgemeesters merkt bovendien dat er politieke weerstand bestaat tegen
verwijdering van een eenmaal geplaatste camera. Eén burgemeester schetst het
377

Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p .2.
Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 3.
379
Kamerstukken II 2012/13, 33 582, 3, p. 2 en 3. Zie onder meer Evaluatie cameratoezicht gemeente
Rotterdam, Regioplan beleidsonderzoek, november 2010, nr. 2050, p. 42 en 67; Evaluatie cameratoezicht
Amsterdam centrum, Regioplan beleidsonderzoek, september 2008, nr. 1750, p. 21 e.v.; Evaluatie
cameratoezicht 2011 (gemeente Hoogeveen), www.hoogeveen.nl, p. 23; Evaluatie cameratoezicht Ede 2011,
Strategie & Onderzoek augustus 2011, p. 18.
378

123

tegenovergestelde beeld van een raad die juist weerstand biedt tegen het verlangen van de
burgemeester om (meer) camera’s te plaatsen. In deze gemeente is cameratoezicht in de
APV dusdanig geregeld dat instemming van de gemeenteraad vereist is voor elke te plaatsen
camera.

4. Conclusie
(1) Veelvuldig gebruik; betrokkenheid raad; grondrechten
Cameratoezicht vormt een belangrijk instrument voor gemeenten ter handhaving van de
openbare orde. De inzet van dit middel neemt dan ook toe. Gemeenteraden bemoeien zich
relatief veel met de uitoefening van de aanwijzingsbevoegdheid, zo bleek uit de 16
interviews die wij afnamen. Dat was ook de bedoeling van de wetgever, die bij de invoering
en uitbreiding van de bevoegdheid aangaf dat de raad zich moest buigen over de noodzaak
van toepassing van cameratoezicht op last van de burgemeester. Daarbij moet hij oog
houden voor het feit dat de politie, onder meer in het belang van daadwerkelijke
ordehandhaving, incidenteel camera’s kan gebruiken. De wetgever kende de raad bewust
een grote rol toe vanwege het feit dat het hier een bevoegdheid betreft die de persoonlijke
levenssfeer van veel gebruikers van de openbare ruimte kan aantasten. Cameratoezicht kan
immers inbreuk maken op het recht op privacy (artikel 10 GW/artikel 8 EVRM). Dit
grondrecht is weliswaar beperkter in reikwijdte in de publieke ruimte, maar niettemin kan
ook in deze ruimte sprake zijn van privacy van burgers. Een goede balans tussen handhaving
van de openbare orde en privacy is dan ook van belang. Aandachtspunt voor de
burgemeester hierbij is de keuze van het soort cameratoezicht: mobiel cameratoezicht is
minder kenbaar dan vast cameratoezicht. Vliegende camera’s zijn nog minder kenbaar.
Bovendien zijn deze niet of moeilijk zo af te stemmen dat zij zich beperken tot openbare
plaatsen. Dat maakt gebruik van vliegende camera’s op basis van artikel 151c goeddeels
onmogelijk (vergelijk artikel 151c lid 7).
(2) Statisch cameratoezicht schiet te kort voor effectieve ordehandhaving
Uitsluitend vast cameratoezicht blijkt onvoldoende voor een optimale camerabewaking van
de openbare ruimte. De mogelijkheid tot gebruikmaking van flexibel cameratoezicht is dan
ook een nieuw middel om meer flexibel het instrument van cameratoezicht in te zetten. Ook
dan zal het recht op privacy gewaarborgd moeten worden. Voorts blijven vragen bestaan
omtrent de inzet van het middel van cameratoezicht.
(3) Cameratoezicht tegen de achtergrond van de andere openbare-ordebevoegdheden en
het openbare-orderecht in het algemeen
Structureel cameratoezicht op basis van artikel 151c is in veel gemeenten een vast
onderdeel van het openbare-ordebeleid. De gemeente laat zichtbaar zien op een bepaalde
plaats iets aan handhaving van de openbare-orde te doen. De bevoegdheid heeft verder
weinig raakvlakken en geen overlap met andere openbare-ordebevoegdheden van de
burgemeester. Wel kan de politie incidenteel camera’s gebruiken bij de handhaving van de
124

rechtsorde, inclusief de daadwerkelijke ordehandhaving. De basis voor dergelijk
cameratoezicht ligt in artikel 3 Politiewet 2012.

125

9. Artikel 174a Gemeentewet (woningsluiting)
Tekst bepaling:
1.

De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die
woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op
het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.

2.

De in het eerste lid genoemde bevoegdheid komt de burgemeester eveneens toe in geval van ernstige
vrees voor verstoring van de openbare orde op de grond dat de rechthebbende op de woning, het
lokaal of het erf eerder een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning
of dat lokaal behorend erf op een zodanige wijze heeft gebruikt of doen gebruiken dat die woning, dat
lokaal of dat erf op grond van het eerste lid is gesloten, en er aanwijzingen zijn dat betrokkene de
woning, het lokaal of het erf ten aanzien waarvan hij rechthebbende is eveneens op een zodanige
wijze zal gebruiken of doen gebruiken.

3.

De burgemeester bepaalt in het besluit de duur van de sluiting. In geval van ernstige vrees voor
herhaling van de verstoring van de openbare orde kan hij besluiten de duur van de sluiting tot een
door hem te bepalen tijdstip te verlengen.

4.

Bij de bekendmaking van het besluit worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld binnen een
te stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt
beëindigd. De eerste volzin is niet van toepassing, indien voorafgaande bekendmaking in spoedeisende
gevallen niet mogelijk is.

5.

De artikelen 5:25 tot en met 5:28 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige
toepassing. De burgemeester kan van de overtreder de ingevolge artikel 5:25 van de Algemene wet
bestuursrecht verschuldigde kosten invorderen bij dwangbevel.

1. Inleiding
De burgemeester heeft op basis van artikel 174a Gemw 380 de bevoegdheid om niet voor het
publiek toegankelijke lokalen, inclusief woningen, en daarbij behorende erven te sluiten.
Hieronder wordt in verband met de leesbaarheid veelal kortweg gesproken van (sluiting
van) woningen. De burgemeester kan de sluitingsbevoegdheid gebruiken als gedragingen in
de woning ernstige overlast veroorzaken in de omliggende openbare ruimte en bij
omwonenden.
De sluitingsbevoegdheid van
burgemeestersbevoegdheden,381

artikel 174a
raakvlakken

380

Gemw heeft, voor wat betreft
met
achtereenvolgens
(1)
de

Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 132.
Ook bestaat enige verwantschap met de bevoegdheden van andere bestuursorganen (het college en de
gemeenteraad) uit de Woningwet (artikel 13-17 en 92-93), de Onteigeningswet (artikel 77) en de Wet
bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Stb. 2005, 726). Dit betreft een scala aan bevoegdheden
voor situaties waarbij niet aan de Woningwet en de Wabo enz. wordt voldaan, respectievelijk aan
huisvestingsregels voor bepaalde, vooraf aangewezen gebieden. Hiermee wordt o.a. beoogd vervuiling,
overbewoning en gevaarzetting tegen te gaan. Zie hierover: M. Vols, ‘Over nabuurschap en nabuurhaat in het
recht’ in: S. Bakker c.s. (red.), Haat en liefde in het recht, (Bundel seminar jonge NJV 2015), Zutphen: Uitgeverij
Paris 2015, p. 33-45 en zijn dissertatie: Woonoverlast en het recht op privéleven, Den Haag: BJu 2013; A.E.M.
van den Berg, 'Woonoverlast' , in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.): Hoofdstukken openbare-orderecht,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 87-108. Behalve bestuursrechtelijke bevoegdheden kan bij woonoverlast
ook privaatrechtelijk of strafrechtelijk worden opgetreden, zie hierover: VROM-inspectie ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering (2011) en Aanvullingen
381

126

sluitingsbevoegdheid die de burgemeester ontleent aan artikel 174 Gemw, al dan niet in
combinatie met APV-bepalingen, met (2) de bestuursdwangbevoegdheid van artikel 13b
Opiumwet 382 en met (3) de voorgestelde bestuursdwangbevoegdheid van artikel 151d
Gemw (nieuw).
Ad 1) Aan de bevelsbevoegdheid van artikel 174, lid 2, Gemw en aan op artikel 174, lid 3,
gebaseerde verordeningen kan de burgemeester de bevoegdheid ontlenen om panden te
sluiten wegens overlast. Het betreft dan echter, anders dan in geval van artikel 174a, voor
publiek toegankelijke locaties, zoals horecagelegenheden.383
Ad 2) De bestuursdwangbevoegdheid van artikel 13b Opiumwet omvat eveneens de
bevoegdheid om panden en erven te sluiten, zowel (drugs)woningen als voor publiek
toegankelijke panden zoals coffeeshops. Er hoeft dan geen sprake te zijn van overlast. De
burgemeester hoeft “slechts” aan te tonen dat in het pand verdovende middelen worden
verstrekt en/of verkocht of met dat doel aldaar aanwezig zijn. 384 Voor de situatie dat een
drugswoning wel ernstige overlast veroorzaakt is sprake van overlap. De burgemeester kan
het pand dan op basis van artikel 13b Opiumwet sluiten, maar hij kan ook kiezen voor
toepassing van artikel 174a Gemw.
Ad 3) De voorgestelde bestuursdwangbevoegdheid voor woonoverlast (artikel 151d-nieuw
Gemw) is voor minder ernstige overlastsituaties bedoeld als artikel 174a en omvat een
bestuursdwangbevoegdheid. De bevoegdheid wordt in de toelichting niet bestempeld als
een openbare-ordebevoegdheid, maar kan wel – net als in geval van artikel 13b Opiumwet in situaties waarin tevens sprake is van een openbare-ordeprobleem een rol gaan spelen.385
Uitgaande van de huidige inhoud van het wetsvoorstel (juli 2016) krijgt de burgemeester
onder meer de bevoegdheid om concrete gedragsaanwijzingen op te leggen aan een
bewoner die overlast veroorzaakt. Mocht dit onvoldoende baten, dan kan hij alsnog tot
sluiting op grond van artikel 174a overgaan.

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
Gemeentebesturen zochten vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw naar mogelijkheden om
straatoverlast door drugsverslaafden en dealers aan te pakken. Drugswoningen, ofwel
woonhuizen waarin verdovende middelen werden verhandeld en gebruikt, vormden een
bron van overlast. Gemeenteraden namen destijds in de APV een sluitingsbevoegdheid voor
woningen op. Ook kwamen bepalingen voor die de mogelijkheid bevatten om een
bezoekersverbod voor de woning uit te vaardigen voor personen die er niet woonden of
wier aanwezigheid niet dringend noodzakelijk was. Dergelijke autonome APV-bepalingen
Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering (2014), te raadplegen via www.rijksoverheid.nl. Deze
bevoegdheden liggen overwegend bij andere bestuursorganen of private instanties én hebben een ander of
veel ruime doel dan ordehandhaving. Zij blijven hier verder grotendeels onbesproken.
382
Overigens kan sluiting ook gevolgen hebben voor een eventuele huurovereenkomst: de verhuurder van een
woning kan besluiten tot ontbinding van de huurovereenkomst onder meer als de burgemeester de woning
heeft gesloten op grond van 174a Gemw of artikel 13b Opw (artikel 7:231 jo artikel 6: 267 BW).
383
Zie voor bespreking van deze bevoegdheid hoofdstuk 4 van dit deelonderzoek.
384
Zie voor een bespreking van deze bevoegdheid : hoofdstuk 10 van dit deelonderzoek.
385
Zie voor een bespreking van deze bevoegdheid : hoofdstuk 11 van dit deelonderzoek.
127

tasten echter het recht op privacy (artikel 10 GW) aan en zijn daarom strijdig met de
Grondwet. De autonome verordenende bevoegdheid (artikel 124 lid 1 GW jo artikel 147 en
149 Gemw) omvat immers niet de (specifieke) bevoegdheid om grondwettelijk beschermde
grondrechten te beperken. 386 Het bestaande civielrechtelijke en strafrechtelijke
instrumentarium bood voor het bestuur te weinig mogelijkheden om tegen malafide
huiseigenaren en verhuurders op te treden. Daarom werd een bestuursbevoegdheid voor
de aanpak van drugswoningen gewenst geacht en diende de regering het wetsvoorstel voor
een sluitingsbevoegdheid voor de burgemeester in. 387 Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat
met name de regering en de Eerste Kamer van meet af aan benadrukten dat het hier om
een zeer ingrijpende bevoegdheid ging die streng genormeerd moest worden. Het
wetsvoorstel bevatte dan ook aanvankelijk een sluitingsbevoegdheid voor woningen in geval
van ernstige drugsoverlast, maar dat werd gewijzigd in een sluitingsbevoegdheid voor
overlast. 388 In reactie op kritiek van met name de Eerste Kamer benadrukte de
staatssecretaris dat sprake moest zijn van ernstige overlast die de veiligheid en gezondheid
van omwonenden in ernstige mate aantast. 389 Gedurende tien jaar was artikel 174a de
grondslag voor sluiting van drugswoningen, maar vanaf 1 november 2007 baseren
burgemeesters deze besluiten veelal op het (gewijzigde) artikel 13b Opiumwet, omdat vanaf
dat moment het toepassingsbereik van artikel 13b Opiumwet is uitgebreid tot woningen en
daarbij behorende erven. Voorheen betrof artikel 13b slechts voor publiek toegankelijke
locaties. 390
De tekst van artikel 174a Gemw is sinds de inwerkingtreding nauwelijks gewijzigd. De kleine
wetswijzigingen hielden vooral verband met het opnemen van een regeling inzake
bestuursdwang in de Awb. Deze is deels van toepassing op de procedure van artikel 174a
Gemw. 391

b. Omschrijving bevoegdheid
Artikel 174a bevat de bevoegdheid tot sluiting (lid 1), tot preventieve sluiting (lid 2) en tot
verlenging van de sluitingstermijn (derde lid). De kosten van sluiting kunnen bij dwangbevel
op de overtreder worden verhaald (vijfde lid). De Gemw verbiedt mandaat en delegatie van
deze bevoegdheid (artikel 177 en 178 Gemw). In geval van een bovenlokale crisis kan de
386

Rb Roermond 3 januari 1995, Gst. 1995/6, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens; ABRvS 28 augustus 1995, AB
1996/204, m.nt. L.J.J. Rogier (Drugspand Venlo).
387
Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 2-4.
388
De tekst luidde aanvankelijk: ‘De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek
toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien in de woning of het lokaal
of op het erf een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet wordt bereid, bewerkt, verwerkt,
verkocht, afgeleverd, verstrekt of vervaardigd of aanwezig is, zonder dat dit bij of krachtens die wet is
toegestaan, en de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf als gevolg hiervan ernstig wordt
verstoord.’ Zie m.n. Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 3-4 en voorts de nrs. 4 en 6.
389
M.n. Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 13, p. 19-20, Kamerstukken I 1996/97, 24 699, 103b, e en f en
Handelingen EK 11 maart 1997, 21-826-860. De staatssecretaris heeft, in reactie op kritiek van de Eerste Kamer
dit vervolgens bij alle gemeenten onder de aandacht gebracht door dit standpunt neer te leggen in de
Circulaire van 16 april 1997, kenmerk EA97/U884.
390
Wet van 27 september 2007, Stb. 2007, 355.
391
Zie voor een overzicht van de wetswijzigingen M.A.D.W. de Jong, in: De Gemeentewet en haar toepassing,
artikel 174a aant. 6 (online, laatst bijgewerkt op 4 november 2015).
128

voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheid van artikel 174a uitoefenen (artikel 39
Wet op de veiligheidsregio).
Sluiting
De burgemeester kan volgens het eerste lid van artikel 174a een woning met een daarbij
behorend erf of een niet voor het publiek toegankelijk lokaal en/of een daarbij behorend erf
sluiten en verzegelen als door gedragingen in het pand of op het erf de openbare orde rond
de locatie wordt verstoord. Het betreft hier de bevoegdheid om een pand fysiek te sluiten,
bijvoorbeeld door ramen en deuren dicht te timmeren, leidingen af te sluiten, hekken te
plaatsen of sloten te vervangen en/of de toegang te verzegelen. Preventief optreden is op
basis van het eerste lid niet mogelijk. De orde moet immers zijn verstoord. De burgemeester
vaardigt het sluitingsbevel uit en de raad regelt in de APV dat het betreden en gebruiken
van een gesloten woning een strafbaar feit is (artikel 2:41 Model-APV en artikel 154 Gemw).
In combinatie met het burgemeestersbevel ontstaat dan een overtreding c.q. een beslissing
gericht op rechtsgevolg. 392
Als de burgemeester aan het einde van een sluitingstermijn vreest dat de overlast niet
beëindigd is c.q. zich meteen zal herhalen, kan hij de sluitingstermijn verlengen (artikel
174a, derde lid). 393 De wet geeft geen (maximale) termijn voor sluiting. De burgemeester
moet dit, op grond van de concrete omstandigheden, zelf bepalen, waarbij hij de duur van
de sluiting moet relateren aan de aard van de concrete ordeverstoring. De concrete
omstandigheden, de aard van de ordeverstoring en het proportionaliteitsbeginsel zijn aldus
bepalend. De termijn van de sluiting moet zodanig zijn dat daardoor de overlast vanuit het
pand zal verdwijnen bijvoorbeeld doordat de overlastgevende ”loop” weg is en niet
onmiddellijk gevaar voor herhaling bestaat.394
Preventieve sluiting
Het tweede lid van artikel 174a is bij amendement 395 toegevoegd en geeft de burgemeester
de bevoegdheid om preventief een woning te sluiten als er aanwijzingen zijn voor dreigende
herhaling van overlast. Eerste voorwaarde is dus dat betrokkene al eerder een sluitingsbevel
kreeg voor een pand waarvan hij eigenaar/huurde/bewoner was. Tweede voorwaarde is dat
de sluiting verband houdt met de eerdere sluiting maar daar niet onmiddellijk op volgt: het
betreft geen verlenging van de sluiting maar een nieuwe situatie.

392

Het verbreken van een zegel levert het misdrijf van artikel 199 Sr op. Over het rechtskarakter van het
besluit is veel gediscussieerd: in de kamerstukken is zowel te lezen dat het een beschikking is als een feitelijke
handeling, die samen met de strafbaarstelling door de raad een appellabel besluit oplevert: Kamerstukken II
1995/96, 24 699, 3, p. 7 en p. 9-10. In deze zin ook: H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Sluiting van drugspanden door de
burgemeester. Een kreupel paard in de Gemeentewet gestald’, Gst. 1997, 1. Zie over dit punt ook: J.G.
Brouwer & A.E. Schilder, ‘Artikel 174a Gemeentewet: godin der overwinning?’, NJB 1997, p. 571-576; E.C.M.
Jurgens, ‘Van Victor, via Victoria en Damocles, naar Procrustus. Over ons wetgevend gehakkel bij de bestrijding
van drugsoverlast vanuit woningen’, NTB 1997, p. 293-301.
393
Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 5, p. 10-11. Zoals in de inleiding aangegeven bevatten de Woningwet en
het BW ook andere mogelijkheden, onder meer ontbinding van de huurovereenkomst, om verdere overlast te
voorkomen.
394
Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 3, p. 7 en 5, p. 11.
395
Kamerstukken II 1996/97, 24 669, 11, Amendement Van der Burg en Cornielje.
129

Woning, niet voor het publiek toegankelijk lokaal en bij die woning of dat lokaal behorend
erf
Artikel 174 en 174a vullen elkaar aan: de voor publiek toegankelijke locaties vallen onder
artikel 174 396, de besloten locaties en woningen vallen onder artikel 174a. Bij woningen is
het huisrecht van toepassing (artikel 10 GW; artikel 8 EVRM). In de memorie van toelichting
zijn de in artikel 174a gebezigde begrippen gedefinieerd: een woning is een van de
buitenwereld afgesloten plaats waar iemand zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te
leiden. De uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en ander
huisraad zijn niet zonder meer bepalend. Het gaat er met name om of er ‘de facto’ en ‘de
animo’ gewoond wordt. Het kan een woonhuis zijn maar ook andere locaties zoals
woonwagens, (woon)schepen, tenten en barakken die als woning zijn ingericht en bewoond
worden vallen onder dit begrip, aldus – nog steeds – de toelichting.397 Wooneenheden zoals
een kamer van een student binnen een woning gelden als afzonderlijke woningen. Ruimtes
die een eigen ingang hebben en niet bewoond worden vallen buiten het begrip woning. In
niet voor publiek toegankelijke lokalen wordt niet gewoond, maar vinden wel in
beslotenheid activiteiten plaats. Als niet voor het publiek toegankelijk lokaal noemt de
toelichting een hotelkamer, als deze niet als ‘woning’ valt aan te merken; voorts een lokaal
uitsluitend voor verenigingsleden toegankelijk en kantoor- en bedrijfsruimten. Het begrip
‘erf’ is ontleend aan artikel 138 Wetboek van Strafrecht. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om
een tuin of binnenplaats. 398
Aard en ernst van de overlast
Sluiting op grond van artikel 174a vindt plaats omdat gedragingen in een pand tot ernstige
overlast leiden in de omgeving van dat pand. Dat laatste maakt duidelijk dat het om een
openbare-ordeprobleem gaat. De overlast in de openbare ruimte is immers de
rechtvaardiging voor het optreden van de burgemeester, niet de gedragingen in het
woonhuis op zichzelf, ook niet de handel in verdovende middelen.399 Aanvankelijk gaf de
wettekst aan dat de overlast ernstig moet zijn, maar de regering meende dat uit de
jurisprudentie van het EHRM al voldoende duidelijk naar voren kwam dat woningsluiting
alleen bij ernstige overlast is toegestaan en schrapte het woord ‘ernstig’. 400 Zoals hierboven
is beschreven was de sluitingsbevoegdheid aanvankelijk bedoeld voor drugswoningen. Deze
bleken in de praktijk in de directe omgeving ernstige overlast en verloedering te
veroorzaken, ofwel een ernstige bedreiging voor de veiligheid en de gezondheid van de
mensen in de directe omgeving van de woning. Daarbij valt te denken aan vervuiling en
396

Zie voor een omschrijving van dat begrip par. 4 en 9.
Dit sluit aan bij jurisprudentie van het EHRM, vgl. EHRM, 16 december 1992, 13710/88, (Niemietz t.
Duitslans); EHRM, 16 april 2002, 37971/97 (Société Colas Est e.a. t. Frankrijk).
398
Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 5.
399
Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 6-7; Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 5, p. 8-9; Kamerstukken I
1996/97, 24 699, 103f.
400
Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 5, p. 8 en nr. 6 (NvW). Kamerlid De Graaf stelde overigens bij
amendement voor om, nu ernstige overlast een essentiële voorwaarde voor sluiting was, dit expliciet in de
wettekst tot uitdrukking te brengen, maar dit amendement werd verworpen (Kamerstukken II 1996/97, 24
699, 9).
397

130

overlast door verslaafden en dealers (rondslingerende injectienaalden, vervuiling door
permanent verblijf op straat en in portieken, onderlinge vechtpartijen en bedreiging van
voorbijgangers en omwonenden vanwege (gebrek aan) verdovende middelen enz.). De
regering gaf aan dat deze problemen op grond van bestaande regelgeving moeilijk aan te
pakken waren. Voor problemen als geluidsoverlast, hinderlijk gedrag en burengerucht
waren bevoegdheden uit de APV, Woningwet en het civiele recht op zich voldoende. 401 De
reikwijdte van artikel 174a is vervolgens op aandringen van de Kamer verruimd: ook andere
oorzaken van overlast kunnen een sluiting rechtvaardigen. De regering zag op dat moment
geen oorzaken die even ernstige overlast buitenshuis konden veroorzaken als drugshandel
vanuit een woning, maar sloot niet uit dat in de toekomst zich dergelijke situaties zouden
voordoen. 402 Het moet in alle situaties desalniettemin gaan om ernstige overlast die wat
betreft de risico’s voor de omgeving vergelijkbaar is met de overlast van drugswoningen.
Het moet overlast betreffen die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft
aangenomen en die niet met andere, minder ingrijpende middelen bestreden kan worden.
De regering kon zich voorstellen dat wapenhandel en prostitutie wellicht dergelijke ernstige
overlast in de openbare ruimte zouden veroorzaken, maar andere voorbeelden kon zij niet
geven, noch bleek concreet waaruit dan de ernstige overlast zou moeten bestaan.
Verkeershinder of burengerucht achtte zij onvoldoende aanleiding voor woningsluiting.
Begunstigingstermijn, geadresseerden, kostenverhaal
De uitvoering van het sluitingsbevel heeft een opmerkelijk verloop, voornamelijk met het
oog op bescherming van de belangen van de bewoners. De burgemeester bereidt het
sluitingsbevel voor en zal in dat kader de bewoners horen en waarschuwen voor een
dreigende sluiting. Als hij uiteindelijk een sluitingsbevel uitvaardigt, dan blijkt uit het vierde
lid van artikel 174a dat hij desalniettemin niet meteen feitelijk mag laten sluiten. Hij moet
de belanghebbenden c.q. rechthebbenden op de woning, spoedeisende gevallen
uitgezonderd, een termijn gunnen om sluiting van overheidswege te voorkomen
(begunstigingstermijn). De toelichting meldt hierover dat bij de bekendmaking van het
sluitingsbevel “belanghebbenden in de gelegenheid moeten worden gesteld binnen een te
stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt
beëindigd. De bevoegdheid van de burgemeester gaat derhalve niet zo ver dat het pand in
beginsel ook daadwerkelijk meteen kan worden dichtgespijkerd (…) In het besluit moet een
termijn worden gesteld waarbinnen belanghebbenden zelf maatregelen kunnen treffen om
de tenuitvoerlegging van het besluit te voorkomen”.403
De regering achtte de
waarschuwing en een begunstigingstermijn belangrijk om de voorzienbaarheid (artikel 8
EVRM) van de sluiting voor de bewoners te waarborgen, mede gelet op de abstracte
wettekst van artikel 174a. Uit de parlementaire behandeling blijkt niet of de
begunstigingstermijn uitsluitend ervoor bedoeld is om bewoners de gelegenheid te geven
sluiting door de overheid te voorkomen door zelf te sluiten en te vertrekken, of dat deze
ook tot doel heeft alsnog de bewoners de gelegenheid te geven de overlast te beëindigen
en op die wijze sluiting te voorkomen. Bij dat laatste geldt wel dat de bewoners in het

401

Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 5, p. 7-8; Kamerstukken I 1996/97, 24 699, 103c, p. 1-2 en 6-7.
Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 5, p. 6-7 en nr. 6 (NvW).
403
Kamerstukken II 1996/97, 24 699, 3, resp. p. 9 en p. 11.
402

131

voortraject veelal die mogelijkheid al hebben gehad en dat dientengevolge de
begunstigingstermijn soms relatief kort kan zijn.
Als de burgemeester tot sluiting overgaat, geschiedt dit in beginsel op kosten van de
rechthebbende van de woning (artikel 174a vijfde lid jo artikel 5:25-5:28 Awb). Uit het
expliciet van toepassing verklaren van artikel 5:25-5:28 Awb blijkt dat het hier niet om een
regulier (bestuursdwang)besluit gaat. Anders dan bij bestuursdwang kan de burgemeester
sluiting gelasten zonder er een overtreding van een wettelijk voorschrift aan ten grondslag
te leggen. De bepaling eist immers dat sprake is van overlast, niet van een overtreding. Nu
past daarbij wel de kanttekening dat moeilijk voorstelbaar is dat een situatie van ernstige
overlast niet tevens een overtreding zal opleveren. Het is echter geen wettelijk vereiste.
In situaties waarin sprake is van huurwoningen heeft de burgemeester zowel met de
persoonlijk gerechtigden (bewoners) als met de zakelijk gerechtigden (verhuurder, eigenaar)
te maken. De bewoner(s) of een deel van de bewoners veroorzaakt overlast, de zakelijk
gerechtigde(n) kunnen daar (mede) verantwoordelijk en aansprakelijk voor zijn. Eventuele
kosten of schade door sluiting moeten zij onderling regelen.

c. Grondrechten
Privacy
Met de sluitingsbevoegdheid krijgt de burgemeester de bevoegdheid om het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer te beperken (artikel 10 GW en artikel 8
EVRM). 404 Met artikel 174a is in de door de Grondwet vereiste specifieke wettelijke
grondslag voorzien. Tevens is voldaan aan de EVRM-eis dat de beperking in een voor
burgers voorzienbare en toegankelijke regeling is opgenomen. Het EVRM eist voorts dat de
beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving en in het belang van een of
meer in artikel 8 lid 2, opgesomde doeleinden. Volgens de memorie van toelichting schoot
het bestaande wettelijke instrumentarium te kort en was de sluitingsbevoegdheid
noodzakelijk in het belang van de bestrijding van overlast rond woningen ofwel het
voorkomen van wanordelijkheden en het beschermen van rechten en vrijheden van
anderen. Ter bescherming van het grondrecht is voorts de waarschuwingsplicht en de
begunstigingstermijn (derde lid) opgenomen en gelden de vereisten van behoorlijke
besluitvorming uit de Awb, m.n. artikel 3:2, 3:4 (belangenafweging, evenredigheid), 4:8
(horen) en artikel 3:41 (bekendmaking). Op de burgemeester rust in beginsel geen
verplichting om de bewoners van andere huisvesting te voorzien. Hij moet wel altijd
onderzoeken of er bijzondere omstandigheden zijn die alsnog een dergelijke verplichting
met zich brengen.405
Eigendomsrecht
Bij het sluiten van een woning is ook sprake van een aantasting van het eigendomsrecht
(artikel 1 Eerste Protocol EVRM). Het EVRM-begrip ‘eigendom’ (possession) is ruimer dan
404

Zie over de voorwaarden voor beperking van grondrechten die grondwettelijk en/of verdragsrechtelijk
beschermd zijn: par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
405
Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 7.
132

het nationaalrechtelijke: daaronder vallen namelijk meer rechten en belangen die een
vermogenswaarde vertegenwoordigen dan sec het eigendom, zoals bijvoorbeeld de rechten
van de verhuurder en contractueel en wettelijk vastgelegde rechten zoals die van de
huurder.406 Dit grondrecht is met name bij de behandeling van de verruimde
sluitingsbevoegdheid van artikel 13b Opiumwet aan de orde gekomen, maar aangezien het
ook voor sluiting van op grond van artikel 174a relevant is, behandelen we het hier. De
regering stelde dat het eigendomsrecht niet bij een tijdelijke, maar pas bij een definitieve
sluiting en het inzetten van de vervolgmaatregelen op grond van de Woningwet aan de orde
is. 407 Of dit zo is mag twijfels doen rijzen omdat het eigendomsrecht op grond van het EVRM
ook het recht op ongestoord genot van eigendom omvat (peaceful enjoyment of
possessions) van de eigenaar/bewoner of van de eigenaar/verhuurder.408
In Sporrong en Lönnroth zette het EHRM uiteen dat een analyse van artikel 1 drie regels
omvat: “The first rule, which is of a general nature, enounces the principle of peaceful
enjoyment of property; it is set out in the first sentence of the first paragraph. The second
rule covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; it appears in the
second sentence of the same paragraph. The third rule recognises that the States are
entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general
interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose; it is contained in
the second paragraph.” 409 In dit opzicht is deze bepaling van het EVRM wel degelijk ook van
toepassing op sluitingen op grond van de Gemw en Opiumwet. Aan de andere kant is de
beperkingsmogelijkheid van dit recht zo ruim – ‘in the public, or general, interest’ - en de
discretionaire ruimte (margin of appreciation) van de autoriteiten zo groot, dat deze
sluitingen, in beginsel overeenkomstig de beperkingsclausule van artikel 1 Eerste Protocol
EVRM zijn, tenzij er echt iets heel merkwaardigs is gebeurd in de besluitvormingsprocedure.
Op de rechtsbescherming gaan we hieronder in.
Positieve verplichtingen
Sinds enige tijd komt ook een ander grondrechtelijk aspect in de belangstelling: als sprake is
van zodanige ernstige overlast dat het woon- en leefklimaat van omwonenden ernstig wordt
aangetast dan kan op grond van artikel 8 EVRM een (positieve) verplichting voor de
overheid bestaan om de overlast te bestrijden en aldus het recht op privéleven voldoende
te waarborgen. Een dergelijke verplichting wordt echter alleen aangenomen bij zeer
ernstige overlast. 410 Sluiting van een woning van waaruit de bewoners ernstige overlast
veroorzaken past in deze verplichting, mits de burgemeester aan de voorwaarden van
artikel 8 EVRM voldoet.
406

Monica Carss-Frisk, The right to property. A guide to the implementation of Article 1 of Protocol No. 1 to the
European Convention on Human Rights, Council of Europe, Strasbourg, 2003. T. Barkhuysen, M.L. van
Emmerik, ‘De eigendomsbescherming van artikel l van het Eerste Protocol bij het EVRM en het Nederlandse
bestuursrecht’, JBplus, 2003, p. 2-14.
407
Kamerstukken II 2005/06, 30 515, 3, p. 8 en 4, p. 3; Kamerstukken II 2006/07, 30 515, 6, p. 3.
408
Zie in die zin ook M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht?’
In: L.J.J. Rogier, M.A.D.W. de Jong, C.M. Bitter en F.W. Bleichrodt, Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit
en terrorisme, 2007, VAR-Reeks 138, p. 91.
409
EHRM 29 juni 1982, 00007151/75 en 00007172/75 (Sporrong and Lönnroth t. Zweden) § 61. Dit is nog
steeds een van de belangrijkste uitspraken over artikel 1 IV Protocol.
410
Zie hierover: M. Vols, Woonoverlast en het recht op privéleven, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2013, p. 35-57.
133

d. Rechtsbescherming
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gaat er van uit dat een sluitingsbevel op
grond van artikel 174a Gemw een appellabele beschikking is. 411 Toch is dit niet in alle
opzichten een regulier (bestuursdwang)besluit, want in artikel 174a is niet aangegeven dat
voor sluiting vereist is dat een wettelijk voorschrift is overtreden. De bepaling eist dat
“slechts” sprake is van overlast. Het is echter moeilijk voor te stellen dat dit niet tevens een
overtreding zal opleveren, nu het bij artikel 174a blijkens de wetsgeschiedenis om ernstige
overlast moet gaan. Hoe dit verder ook zij: de rechter merkt een sluitingsbevel op grond van
artikel 174a aan als een appellabel besluit in de zin van de Awb. De reguliere
bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de vorm van bezwaar en (hoger) beroep met
eventueel een voorlopige voorzieningenprocedure is derhalve mogelijk. Belanghebbenden
(artikel 1:2 Awb) 412 in deze procedures zijn de zakelijk en persoonlijk gerechtigden: de
eigenaar, de verhuurder en de feitelijke bewoners, zowel de overlastveroorzaker als
eventuele medebewoners. 413 Het EHRM vereist dat voorzien is in effectieve
rechtsbescherming (artikel 13 EVRM) en ziet het verlies van een woning als zeer ingrijpend
overheidsoptreden: “The loss of one’s home is a most extreme form of interference with the
right to respect for the home. Any person at risk of an interference of this magnitude should
in principle be able to have the proportionality of the measure determined by an
independent tribunal in the light of the relevant principles under Article 8 of the Convention,
notwithstanding that, under domestic law, his right of occupation has come to an end.”). 414

3. Rechtspraktijk
a. Jurisprudentie en praktijk
De rechtspraktijk van artikel 174a geeft aanleiding tot bespreking van de volgende punten:
Wettelijke regeling inclusief bedoeling wetgever over de aard van de bevoegdheid
Het toepassingsgebied van artikel 174a is niet duidelijk. Van meet af aan was helder dat
drugswoningen die dealers en verslaafden aantrekken voor ernstige overlast in de zin van
artikel 174a kunnen zorgen. Welke andere situaties daaronder vallen, bleef tijdens de
parlementaire behandeling vaag. Genoemd werden enkele voorbeelden (prostitutie en
wapenhandel), maar daarbij werd niet duidelijk waarom dat tot ernstige overlast in de
omgeving leidt. Toen in 2007 de Opiumwet de sluiting van drugspanden mogelijk maakte,
rees de vraag welk toepassingsbereik voor artikel 174a overbleef, hetgeen bij de evaluatie in
2009 als knelpunt naar voren kwam. Welke situaties blijven over c.q. welke mate van

411

Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 10.
Mogelijkerwijs ook omwonenden die een handhavingsverzoek hebben gedaan maar nul op het rekest
krijgen van de burgemeester.
413
Vzr. Rb Groningen 4 maart 2003, AB 2003/181 m.nt. J.G. Brouwer; ABRvS 13 oktober 2010, AB 2010/330
m.nt. F. Vermeer (Apeldoorn).
414
EHRM 13 augustus 2008, zoals gerectificeerd op 21 juli 2009, nr. 19009/04, EHRC 2008/385, McCann/VK, §
50, bevestigd in EHRM 21 september 2010, 37341/06, (Kay e.a/VK).
412

134

overlast is ernstig genoeg om een woonhuis te sluiten? 415 Het gebruik van artikel 174a is,
afgaande op de jurisprudentie daarover, sindsdien afgenomen. Sluitingsbevelen blijven
soms wel overeind, maar een aantal keren is dan tevens sprake van sluiting wegens
drugsoverlast. 416 Er zal dan veelal een titel zijn om op basis van artikel 13b Opiumwet op te
treden. Bij andersoortige overlast laat de jurisprudentie zien dat het soms moeilijk is te
voorspellen of een sluitingsbevel in rechte overeind blijft en dat het zeer moeilijk is om aan
te tonen dat gedragingen van de bewoners aantoonbaar de gezondheid en veiligheid van
omwonenden c.q. het leefklimaat ernstig aantasten. Vereist is:
(1) concreet aan de bewoners toe te rekenen gedragingen, (2) in de woning of in de directe
omgeving ervan, (3) die in overwegende mate recentelijk, dan wel in een aaneengesloten
periode tot op heden, 417 (4) zodanige overlast veroorzaken dat gezondheid en veiligheid van
omwonenden in ernstige mate in het geding is, waarbij geluidsoverlast of cumulatie van
minder ernstige feiten onvoldoende is.418
De veroorzaakte overlast en de schade moeten met concrete, objectieve, verifieerbare
gegevens onderbouwd worden. Dat betekent dat de burgemeester in beginsel het besluit
onderbouwt met op ambtseed of -belofte opgemaakte politierapporten en met (voldoende
concrete) meldingen van overlast en sfeerrapportages.
De volgende situaties zijn in de jurisprudentie naar voren gekomen.
Ten aanzien van burenruzies is de jurisprudentie niet vast. Er zijn enkele sluitingen bij de
lagere rechter overeind gebleven maar deze jurisprudentie is sterk bekritiseerd 419 en lijkt
niet bij de lijn van de Afdeling aan te sluiten. 420
Voorts is de woningsluiting van artikel 174a gebruikt om ernstige overlast van zogenoemde
zwaksociale of antisociale gezinnen aan te pakken, dan wel bewoners die kampen met
psychische problemen. Dit kan echter alleen succesvol zijn als de burgemeester concreet
kan onderbouwen dat de bewoners daadwerkelijk voor de gewraakte ernstige overlast
verantwoordelijk zijn, vanuit de woning die overlast veroorzaken, waarbij het om méér dan
geluidsoverlast moet gaan. De burgemeester moet de incidenten aan de bewoners kunnen
koppelen en de schade bij de omwonenden kunnen aantonen. Dit eist grote inspanning van
politie en aangiftebereidheid van omwonenden en is tot dusver niet succesvol gebleken. 421
415

VROM-inspectie en A. de Jonge & M. Vols, Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor,
Den Haag: VROM-inspectie 9038 2009, m.n. p. 28-35, te raadplegen via www.rijksoverheid.nl
416
Rb Maastricht 9 december 2008, ECLI:NL:RBMAA:2008:BG6690 (Heerlen) en ABRvS 13 oktober 2010, AB
2010/330 m.nt. F. Vermeer (Apeldoorn); Rb Noord-Holland 15 oktober 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:9032
(Begunstigingstermijn).
417
Rb Amsterdam 10 juni 2009 ECLI:NLRBAMS:2009:BJ1364 (Wijdemeren): incidenten uit een verder verleden
kunnen sluiting niet meer rechtvaardigen.
418
ABRvS 16 februari 2011, AB 2012/183 (Monster).
419
Rb Maastricht 27 augustus 1998, Gst. 1998/5 (Vijlen); Rb Groningen (vzr.) 4 maart 2003, AB 2003/181 met
kritische noot van J.G. Brouwer (Pekela). Zie eveneens de kritische beschouwing van: M.A.D.W. de Jong, ‘De
opgetuigde burgemeester’, Gst. 2004/196, p. 673-685. Reactie van L.J.J. Rogier met naschrift De Jong in
Gst. 2005/28, p. 96-97 en wederom kritische beschouwing van A.E.M. van den Berg, ' Woonoverlast' , in:
A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 92-93.
420
Vergelijk voorgaande jurisprudentie bijv. met de veel strengere lijn in: ABRvS 16 februari 2011, AB 2012/183
m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Monster) en Rb Zeeland West-Brabant 3 september 2015:
ECLI:NLRBZWB:2015:5902 (Middelburg).
421
ABRvS 1 december 2010, Gst. 2011/27 m.nt. L.J.J. Rogier (Berkel-Enschot); vergl. ook: Rb Zeeland WestBrabant 3 september 2015: ECLI:NLRBZWB:2015:5902 (Middelburg).
135

Een zaak waarbij de psychische problemen zodanig waren dat de bewoner dreigde met het
laten ontploffen van de woning vormt een uitzondering. In dat geval was sluiting
gerechtvaardigd.422
De oorzaak van de ernstige overlast moet uitsluitend of overwegend in gedragingen in of
rond de woning gelegen zijn. Als de overlast van buiten komt (bijvoorbeeld in het geval dat
andere personen dan de bewoners explosieven gooien naar de woning van de voorzitter van
een motorclub), dan mag die woning niet op grond van 174a worden gesloten, aangezien
het gedragingen buiten de woning betreft. 423 Ook als bewoners wel de overlast
veroorzaken, maar anderen dat eveneens doen, is niet voldaan aan de eis dat overlast
uitsluitend of overwegend door de bewoners is veroorzaakt. 424
Begunstigingstermijn: geen overeenstemming over het doel
In de jurisprudentie komt toepassing van de begunstigingstermijn niet veel aan de orde,
behalve dat er over de lengte van de termijn nog wel eens geklaagd wordt. Dat is echter
geen structureel probleem. Uit evaluatieonderzoek en jurisprudentie blijkt wel dat geen
overeenstemming bestaat over het doel van de begunstigingstermijn. Wij bespraken
hiervoor al dat bij de parlementaire behandeling is gesteld dat de begunstigingstermijn tot
doel heeft de belanghebbende de gelegenheid te geven om sluiting door de burgemeester
te voorkomen. Of dat betekent dat de begunstigingstermijn niet alleen bedoeld is om
sluiting te voorkomen door zelf te sluiten en zo sluiting van overheidswege te voorkomen,
maar ook om alsnog de overlast te beëindigen, daarover bestaat geen overeenstemming.
De Jonge en Vols gaan bij het evaluatieonderzoek naar woningsluitingen ervan uit dat de
begunstigingstermijn deze dubbele doelstelling heeft.425 Jurisprudentie is nauwelijks
voorhanden, maar er is een uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland waarin de meer
beperkte opvatting van het doel van de begunstigingstermijn wordt aangehouden. 426 Wij
concluderen dat sluiting van een woning een ingrijpende inbreuk is op het recht op privacy.
Om deze reden moeten belanghebbenden de sluiting kunnen voorzien en dient aan het
proportionaliteitsbeginsel voldaan te zijn. Belanghebbenden moeten dan ook, spoedeisende
situaties uitgezonderd, de gelegenheid hebben gekregen om sluiting te voorkomen door zelf
de overlast te beëindigen. In hoeverre de begunstigingstermijn daarvoor bedoeld is, is nu
422

Rb Midden-Nederland 20 februari 2013: ECLI:NLRBMNE:2013:BZ1822 (Utrecht).
Rb Limburg 21 januari 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:436 (Echt-Susteren). Ook in de eerder genoemde uitspraak
Middelburg achtte de rechter onvoldoende bewezen dat de overlastgevende incidenten veroorzaakt werden
door gedragingen in of om het huis.
424
ABRvS 16 februari 2011, AB 2012/183 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Monster).
425
VROM-inspectie en A. de Jonge & M. Vols, Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor,
Den Haag: VROM-inspectie 9038 2009, m.n. p. 28-35, te raadplegen via www.rijksoverheid.nl
426
Rb Noord Holland 14 oktober 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:9032, r.o. 6.5 (Drugsgerelateerde overlast): “De
Afdeling heeft artikel 5:24, vierde lid, van de Awb (oud) in haar uitspraken van 25 oktober 2006,
ECLI:NL:RVS:2006:AZ0849 en 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3623, in welke zaken een sluiting op grond van
artikel 13b van de Opiumwet aan de orde was, zo uitgelegd dat de belanghebbende binnen een door de
burgemeester te stellen termijn in de gelegenheid moet worden gesteld de tenuitvoerlegging van het bevel,
zijnde de daadwerkelijke sluiting van overheidswege, te voorkomen door zelf tot sluiting over te gaan. De
rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding de door de Afdeling in voormelde uitspraken
gegeven uitleg met betrekking tot artikel 5:24, vierde lid, van de Awb (oud) in een geval waarin sluiting op
grond van artikel 174a van de Gemeentewet in plaats van artikel 13b van de Opiumwet aan de orde is niet te
volgen.”.
423

136

echter onduidelijk. De wetgever zou dit in lid 4 moeten expliciteren. Daarbij geldt wel dat de
burgemeester in het voortraject tot de sluiting expliciet kan waarschuwen met een
termijnstelling waarbinnen overlast beëindigd moet zijn. Als dit niet is gebeurd en er volgt
een sluitingsbevel dan kan de begunstigingstermijn uitsluitend tot doel hebben betrokkene
in de gelegenheid te stellen zelf de woning te sluiten. Aan de eisen van voorzienbaarheid
van de sluiting en evenredige belangenafweging is in het voortraject immers al voldaan;
betrokkene hoeft geen twee keer gewaarschuwd te worden.
Zorgvuldige besluitvorming: dossiervorming en (her)huisvesting
Een zorgvuldige voorbereiding van het besluit impliceert dat de burgemeester de belangen
van deze bewoners meeweegt (artikel 3:2 en 3:4 Awb, artikel 174a Gemw en artikel 8, lid 2
EVRM). In de toelichting stelde de regering dan ook dat de burgemeester niet tot sluiting
kan overgaan zonder dat hij zich afvraagt of nadere besluiten, voortvloeiend uit de sluiting,
vereist zijn. Met name kan daarbij vanuit het belang van maatschappelijke zorgvuldigheid
worden gedacht aan eventuele herhuisvesting van bewoners en aan het beheer van het
pand, aldus de toelichting. 427
De rechter volgt deze lijn als het de vraag naar eventuele hulp bij herhuisvesting betreft. De
burgemeester moet weliswaar altijd onderzoeken of hij de bewoners van het pand
vervangende woonruimte moet aanbieden, 428 maar in beginsel moeten de bewoners dit op
eigen kracht regelen. In bijzondere omstandigheden (geen kans op de woningmarkt,
minderjarigen) vereist het zorgvuldigheidsbeginsel dat de burgemeester wel voorziet in hulp
aan de bewoners bij het vinden van woonruimte.
De verhuurder die schade leidt door sluiting hoeft in beginsel niet gecompenseerd te
worden. Een overlastgevende huurder valt onder zijn risico. Wel moet de burgemeester bij
het bepalen van de sluitingstermijn rekening houden met de belangen van een bonafide
verhuurder. Als deze de huurders voldoende controleert en zo overlast tijdig signaleert en
vervolgens alle maatregelen heeft genomen om de overeenkomst met de
overlastveroorzaker te beëindigen, dan kan het disproportioneel zijn om alsnog voor een
standaardtermijn van bijvoorbeeld 12 maanden de woning te sluiten.429
Preventieve sluiting
De preventieve sluiting is bij amendement in de wet gekomen, maar de regering huldigde
het standpunt dat de sluitingsbevoegdheid met de mogelijkheid van verlenging voor de
praktijk voldoende moest zijn. Zoals in par. 2 is aangegeven dreigt bij een ingrijpende
maatregel als woningsluiting al snel disproportionaliteit als preventief wordt opgetreden en
zijn er goede alternatieven voor de aanpak van malafide verhuurders. Voor bewoners die
hernieuwd overlast dreigen te veroorzaken is verlenging van een sluiting of hernieuwde
sluiting mogelijk. Uit de jurisprudentie en evaluaties van de wet blijkt dat de preventieve
427

Kamerstukken II 1995/96, 24 699, 3, p. 7.
ABRvS 14 augustus 2002 ECLI:NL:RVS:2002:AE6489 (Onderzoeksplicht); vgl. Rb Breda (Vzr) 5 juni 2008, AB
2009/325 (Berkel-Enschot).
429
ABRvS 25 mei 2005, 200407569/1 (Woningsluiting Rotterdam); Rb (vzr.) Maastricht 13 januari 2009,
ECLI:NL:RBMAA:2009:BH0376 (Heerlen); ABRvS 13 oktober 2010, AB 2010/330 m.nt. F. Vermeer (Apeldoorn).
428

137

sluiting zelden gebruikt wordt en voor zover de rechter daar over oordeelde, achtte hij
preventieve sluiting strijdig met artikel 8 EVRM. 430 Resumerend zijn er sterke argumenten
die pleiten voor schrapping van deze bevoegdheid.
Het betreft gedragingen in de woning, dus het gooien van explosieven naar een woning valt
daarbuiten. 431 Eveneens moet de overlast in overwegende mate te wijten zijn aan de
gedragingen in de woning; als de overlast vooral of in dezelfde mate door anderen is
veroorzaakt dan rechtvaardigt dat geen sluiting van de woning. De oorzaak van de overlast
ligt immers (grotendeels) elders.
Termijn sluiting
De wetgever heeft geen termijn voor de (verlenging van de) sluiting vastgelegd. In het
concrete geval moet de burgemeester aan de hand van de omstandigheden, waaronder met
name de aard van de overlast, een proportionele sluitingstermijn vaststellen, gerelateerd
aan de verstoring van de openbare orde. De praktijk laat zien dat sluitingstermijnen flink
verschillen: van 7 dagen tot drie maanden bij een geschil tussen bewoner en omwonenden
tot veelal een sluiting van een half jaar of langer voor drugspanden. Een sluiting van
maanden wordt in de regel nodig geacht om de loop van dealers en gebruikers naar een
pand te laten verdwijnen. De termijn van de sluiting is vaak wel een onderwerp van geschil
bij de rechter maar nauwelijks grond voor vernietiging. Rekening houden met concrete
omstandigheden en concrete motivering van de termijn zijn belangrijk. Punt van aandacht is
wel de mate van verwijtbaarheid van de verhuurder. Als die alles in het werk heeft gesteld
om een overlastgevende huurder eruit te krijgen, kan het onrechtmatig zijn om toch een
standaardtermijn te hanteren. Het niet opnemen van een standaard- of vaste termijn in de
wet is logisch omdat de oorzaak van de overlast ook niet is omschreven. De termijn kan dan
niet anders dan in abstracto worden aangegeven.
Rechtskarakter sluitingsbevel in relatie tot rechtsbescherming
De onduidelijkheid die tijdens de parlementaire behandeling ontstond over het al dan niet
feitelijke karakter van het sluitingsbevel komt in de jurisprudentie niet echt aan de orde. De
bestuursrechter gaat vrijwel 432 altijd voetstoots uit van een appellabel besluit, waartegen
bezwaar en beroep open staat.

b. Evaluatie- en literatuuronderzoek
Het gebruik van artikel 174a is enkele keren onderwerp van evaluatieonderzoek geweest. In
het onderzoek Bestuur, recht en veiligheid kwam ook artikel 174a kort aan de orde. De
onderzoekers concludeerden dat de bevoegdheid aanvankelijk veelvuldig voor drugspanden
werd gebruikt en na 2007 betekenis bleef houden voor situaties van prostitutieoverlast en
430

Rb Maastricht (Vzr.) 23 april 2004, ECLI:NL:2004:RBMAA:AO8720 (Kerkrade).
Rb Limburg 21 januari 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:436 (Motorbende).
432
Een schaars voorbeeld waar dit wel expliciet aan de orde kwam: Rb Maastricht (Vzr.) 4 januari 2002,
ECLI:NL:RBMAA:2002:AE0628 (Rechtskarakter sluitingsbevel).
431

138

overlast van buren. Sommige burgemeesters gaven aan dat ze het problematisch vonden
om de woning van een probleemgezin te sluiten vanwege het feit dat bewoners van het
pand soms op straat komen te staan. Bovendien geldt er een zorgplicht voor de opvang van
gezinsleden die niets of weinig met de overlast te maken hebben. De strenge eis dat de
burgemeester concreet moet aantonen dat sprake is van overlast moest volgens de
onderzoekers gehandhaafd blijven, omdat woningsluiting een grote inbreuk op
grondrechten betekent. 433 Tot slot deden de onderzoekers de aanbeveling om een nieuwe
burgemeestersbevoegdheid te scheppen voor andere, minder ernstige situaties dan die
waarop artikel 174a ziet. Daarmee zouden asociale bewoners die structureel de orde
verstoren in en om hun woning en daardoor de openbare orde verstoren uit huis kunnen
worden gezet. Langdurige, structurele overlast met onaanvaardbare gevolgen is een
voorwaarde voor deze maatregel, evenals de eis dat geen minder ingrijpende bevoegdheid
uitkomst biedt.434
Uit onderzoek van de VROM-inspectie en de Universiteit Groningen (2009) kwam naar voren
dat de dossierverplichting als zwaar werd ervaren, dat onduidelijk is wat het
toepassingsgebied van artikel 174a buiten de gevallen van drugswoningen is ofwel hoe dan
het begrip ernstige overlast moet worden uitgelegd. Voorts bleek niet duidelijk op welke
wijze met de begunstigingstermijn moest worden omgegaan. Het onderzoek is gebruikt om
een ‘Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering’ op te stellen.435 Tot slot heeft Vols
rechtsvergelijkend onderzoek gedaan naar woonoverlast en in dit kader ook de
sluitingsbevoegdheid van artikel 174a onderzocht. Hij deed met name de aanbeveling om
een juridische bevoegdheid te scheppen die minder vergaande gevolgen heeft dan sluiting.
Zo kan eerder door het bestuur worden opgetreden en bovendien kan het optreden anders,
meer sturend van karakter zijn. Dit onderzoek was de aanleiding voor het in par. 1
genoemde initiatiefwetsvoorstel voor een bestuursdwangbevoegdheid voor woonoverlast
(artikel 151d-nieuw). Wij bespreken dit na artikel 13b Opiumwet.
Interviews en vragenlijsten
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in vrijwel alle interviews is expliciet ingegaan op de
toepassing van artikel 174a Gemw in verschillende gemeenten. Volgens hun eigen opgave
vindt deze toepassing ‘zelden’ (zeven maal) of ‘nooit’ (negen maal) plaats. Onder veel
burgemeesters en hun ondersteuners lijkt niettemin grote behoefte te bestaan aan een
dergelijke bevoegdheid. Velen spreken hun teleurstelling uit over het gegeven dat sluiting
op grond van artikel 174a in de praktijk (vrijwel) niet mogelijk is, gelet op de eisen die
hieraan in de wetsgeschiedenis en in de jurisprudentie worden gesteld. Tekenend is dat
artikel 174a Gemw behoort tot de meest genoemde artikelen in de antwoorden op de
vraag: “Heeft u bevoegdheden die u niet kunt gebruiken zoals u dat zou willen?”
Het meest gehoorde knelpunt ten aanzien van de toepasbaarheid van artikel 174a Gemw
schuilt in de voor de toepassing benodigde dossiervorming. Gemeenten geven aan hiervoor
afhankelijk te zijn van de politie en in (veel) voorkomende gevallen van
433

E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid, Den Haag: BJu 2008, p. 246-247, 269.
E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid, Den Haag: BJu 2008, p. 273.
435
VROM-inspectie en A. de Jonge & M. Vols, Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor,
Den Haag: VROM-inspectie 9038 2009, te raadplegen via www.rijksoverheid.nl.
434

139

woningbouwverenigingen. In dit verband wordt ook gewezen op het feit dat de mensen,
bijvoorbeeld de buren, die de politie en de woningbouwvereniging van de informatie
moeten voorzien waarmee deze dossiers kunnen worden gevormd, vaak uit angst voor
intimidatie door de overlastgevers geen actie ondernemen.
Verder worden problemen ervaren met het bereik van de bepaling. Zo kan overlast die door
betrokkene(n) wordt veroorzaakt in de directe nabijheid van het betreffende pand of erf
(‘op straat’, ‘in de wijk’) niet worden meegewogen en geven sommige gemeenten aan dat zij
artikel 174a Gemw ook zouden willen kunnen inzetten bij wapenvondst in de woning die
niet noodzakelijkerwijs openbare orde problematiek veroorzaakt in de nabije omgeving.
Ten aanzien van druggerelateerde overlastproblematiek rondom woningen geven veel
gemeenten aan redelijk tot goed uit de voeten te kunnen met het later geïntroduceerde
artikel 13b Opiumwet. De moeite die wordt ervaren met de toepassing van artikel 174a
Gemw in omstandigheden die niet druggerelateerd zijn, is voor veel burgemeesters een
belangrijk argument waarom zij voor introductie van het thans aanhangige artikel 151d
Gemw zijn.436

4. Conclusie
(1) Wettekst geeft niet aan dat de overlast ernstig moet zijn
Overlast moet ernstig zijn. Dit was in het wetsvoorstel opgenomen, maar is bij amendement
geschrapt. Het is echter een harde voorwaarde om een sluitingsbevel in overeenstemming
met artikel 8 EVRM te nemen en het is daarmee een eis die de rechter consequent stelt en
gelet op het verdrag ook moet stellen. Relatief veel zaken sneuvelen bij de rechter omdat de
overlast niet ernstig genoeg is en/of niet concreet en overtuigend door het dossier wordt
aangetoond. Mogelijkerwijs kan door in de wet op te nemen dat het om ‘ernstige overlast
moet gaan’ (vergelijk artikel 172a en artikel 175) meer benadrukt worden dat een goede
dossieropbouw c.q. motivering van ernstige overlast onontbeerlijk is en dat woningsluiting
door de burgemeester op grond van de Gemeentewet alleen in uitzonderlijke gevallen
mogelijk is. Dit is in de praktijk, gelet op de ruime hoeveelheid jurisprudentie, vaak wel
bekend, maar wellicht is het nuttig om de jurisprudentie te codificeren en zo de bekendheid
te vergroten en het verschil met artikel 13b Opiumwet te verhelderen. Uit de afgenomen
interviews blijkt dat de bij dit onderzoek betrokken gemeenten op de hoogte waren van de
vereiste dossiervorming. Tevens bleek daaruit dat dit tot veel frustratie leidt. Dat de hoge
eisen direct voortvloeien uit de bedoeling van de wetgever (alleen sluiting bij ernstige
overlast in de vorm van ontwrichting van het leefklimaat) en dat dit standpunt steun vindt in
het EVRM is minder bekend. Als artikel 174a ter sprake komt dan wordt al snel een
vergelijking gemaakt met artikel 13b Opiumwet. De context van beide bepalingen is echter
wezenlijk verschillend: bij artikel 13b vindt sluiting plaats nadat burgers aantoonbaar het
strafbare feit plegen dat ze – kortweg gezegd – in hun woning verdovende middelen
bestemd voor de handel hebben; dat het om een ernstige overtreding gaat of niet, is
irrelevant. Daarmee rust een beperkte, heldere motiveringsplicht op de burgemeester in
geval van een sluitingsbevel. Bestrijding van strafbare feiten is een doel dat artikel 8 EVRM
436

Zie verder de bespreking van dat artikel.
140

expliciet noemt in de beperkingsclausule van het tweede lid. In geval van artikel 174a geldt
een vage en tevens zwaardere motiveringseis: er moet sprake zijn van ernstige overlast c.q.
ontwrichting van het woon- en leefklimaat c.q. ernstig gevaar voor de gezondheid en
veiligheid in de omgeving van de woning, die in overwegende mate is veroorzaakt door
gedragingen vanuit de woning. Deze voorwaarden zouden in de wettekst tot uitdrukking
moeten komen. Die elementen zal de burgemeester ook door middel van dossiervorming
moeten onderbouwen: zowel de gedragingen als de aantasting van de openbare orde
buiten de woning en het verband tussen de gedraging en de aantasting. Daarnaast moet hij
onderbouwen dat het voorgaande sluiting van een woning voor een bepaalde termijn
rechtvaardigt. Bij dit alles speelt mee dat artikel 174a van meet af aan is bedoeld als
bevoegdheid voor ernstige overlast waarbij reguliere bevoegdheden (Woningwet, APV,
strafrecht, civielrecht) geen oplossing bieden.
(2) De bevoegdheid bezien in relatie tot andere bevoegdheden en het openbare-orderecht als
geheel
Zelfs al is men uitstekend op de hoogte van de jurisprudentie, dan nog is het lastig om
concreet aan te geven voor welke gevallen artikel 174a momenteel bedoeld is. Helder is wel
dat het om vrij uitzonderlijke gevallen gaat en dat de bepaling niet veelvuldig gebruikt zal
worden nu de drugspanden vrijwel geheel onder artikel 13b Opw vallen. Vooropgesteld
moet worden dat de eisen voor woningsluiting op grond van artikel 174a niet versoepeld
kunnen worden gelet op de ingrijpendheid van de maatregel en de eisen die uit het EVRM
voortvloeien. Er is ook een praktische reden om niet aan versoepeling te denken: beziet
men de praktijk van woningsluiting buiten de gevallen dat sprake is van drugsoverlast, dan is
het vaak de vraag of woningsluiting uiteindelijk veel oplost. De oorzaak van de ernstige
overlast zit veelal in individuele psychische problemen, gezinsproblematiek of criminele
activiteiten. Die problemen verplaatsen zich veelal met woningsluiting.
In de praktijk is het nu zo dat alleen bij direct gevaar woningsluiting plaatsvindt,
bijvoorbeeld bij schietpartijen of ontploffingsgevaar. Dan is in het algemeen strafrechtelijk
optreden (ook) passend of zijn er dringende redenen om bijvoorbeeld op basis van de Wet
BOPZ op te treden. Tevens is er een zekere mate van overlap: bij ernstige overlast door een
drugswoning is zowel artikel 13b Opiumwet als artikel 174a Gemw van toepassing. Beide
bepalingen zijn in een bepaald opzicht specifiek. Artikel 13b is op bestrijding van
drugshandel gericht, onder meer om overlast te voorkomen, en artikel 174a is op sluiting
van woningen gericht die ernstige overlast veroorzaken, welke oorzaak deze ook heeft. Voor
drugswoningen kan artikel 13b altijd gebruikt worden, tenzij niet aantoonbaar is dat sprake
is van handel/aanwezigheid ten behoeve van handel of verstrekken van verdovende
middelen. Als dat niet bewezen kan worden dan is vrijwel zeker dat ook niet aan de eisen
van artikel 174a is voldaan. Er zal dan ook geen ernstige overlast zijn.
Uit de interviews bleek dat overlast vanuit woningen een probleem is waar vrijwel elke
burgemeester mee kampt. Alle hierboven geschetste haken en ogen leiden er echter toe dat
de bevoegdheid (vrijwel) niet meer gebruikt wordt. Zij pleiten zeker niet voor het schrappen
van de bevoegdheid, eerder voor versoepeling. Juridisch gezien ligt dat echter –zoals eerder
aangegeven – gecompliceerd, in elk geval als dit in het kader van het openbare-orderecht
zou geschieden. Woonoverlast doet zich immers deels ook voor zonder dat de openbare
141

orde daarbij is betrokken. Wellicht zou regeling in specifieke wetgeving in dit opzicht meer
voor de hand liggen. Het is immers de vraag of het zinvol is om artikel 174a in de
Gemeentewet te handhaven. Bij drugswoningen was, gelet op de zichtbare verloedering van
de panden en de directe omgeving, aan de hiervoor geschetste wettelijke en
verdragsrechtelijke eisen voldaan. Buiten die situatie zal een succesvol sluitingsbevel voor
een woning echter uitzondering blijven omdat weinig gedragingen in de woning tot grote
overlast buiten de woning leiden. Geluidsoverlast, incidentele bedreigingen, niet persoonlijk
of overwegend tot de bewoners te herleiden overlast, overlast of gevaar door anderen dan
de bewoners veroorzaakt, maar wel gericht op bewoners vallen allemaal buiten het
toepassingsbereik van artikel 174a.
Het valt te overwegen om bij een eventuele herziening van het openbare-orderecht ten
aanzien van de noodbevelen een regeling over beperking van grondrechten te maken
inclusief een mogelijkheid om het recht op privacy, inclusief het huisrecht te beperken.
Beziet men de gevallen waarin de laatste jaren wel succesvol een woning werd gesloten
(o.a. bij acuut brand- of ontploffingsgevaar) dan zou de burgemeester dergelijke situaties
met een noodbevel kunnen ondervangen.
Vols heeft, naar aanleiding van evaluatieonderzoek van de bevoegdheden tot aanpak van
woonoverlast op basis van met name de Woningwet, Opiumwet en Gemw, bepleit dat de
wetgever een lichtere bestuursbevoegdheid voor de burgemeester in het leven roept.437
Deze wordt hierna, evenals artikel 13b Opiumwet, behandeld.

(3) Preventieve sluiting schrappen en regeling over begunstigingtermijn verduidelijken
De preventieve sluiting (artikel 174a lid 2) wordt niet gebruikt en lijkt, gelet op de eisen die
gesteld worden (eerdere sluiting, nog geen overlast maar aanwijzingen van gedragingen die
in overwegende mate ernstige overlast zullen veroorzaken) ook praktisch niet bruikbaar.
Voor de aanpak van overlastgevende bewoners heeft deze bevoegdheid bovendien
praktische bezwaren. Men zal ergens moeten wonen en preventieve sluiting kan dat
onmogelijk maken. Voor de aanpak van malafide verhuurders (drugsbazen, huisjesmelkers
die teveel huurders in een pand zetten en/of geen onderhoud plegen) zijn andere
bevoegdheden beschikbaar (artikel 13b Opiumwet, Woningwet, Onteigeningswet).
De begunstigingstermijn wekt verwarring. Er is, voordat de burgemeester tot sluiting beslist,
veelal een lang traject met overleg met bewoners aan vooraf gegaan. Gelet op de
grondrechtenbescherming en de eisen die uit artikel 8 EVRM voortvloeien, is het essentieel
dat de sluiting voorzienbaar is voor betrokkenen en dat zij, spoedeisende situaties
daargelaten, in de gelegenheid worden gesteld om sluiting door de overheid te voorkomen
door een einde te maken aan de overlast en door zelf de woning te sluiten. Als betrokkenen
in het traject naar het sluitingsbevel al voldoende de mogelijkheid hebben gehad om
overlast te beëindigen dan hoeft de begunstigingstermijn daarvoor niet meer gebruikt te
worden, noch hoeft de termijn er dan op afgestemd te worden. De wetgever zou het doel
437

M. Vols, ‘Over nabuurschap en nabuurhaat in het recht’ in: S. Bakker c.s. (red.), Haat en liefde in het recht,
(Bundel seminar jonge NJV 2015), Zutphen: Uitgeverij Paris 2015, p. 33-45 en zijn dissertatie: Woonoverlast en
het recht op privéleven, Den Haag: BJu 2013. Zie hierover ook Kamerstukken II 2013/14, 28 684, 398 (Brief van
de minister aan de kamer over mogelijkheden voor gemeenten om woonoverlast aan te pakken).
142

van de begunstigingstermijn in deze zin kunnen expliciteren zodat over doelstelling en
termijn van de begunstigingstermijn geen misverstand kan bestaan.

143

10. Artikel 13b Opiumwet (bestuursdwang)

Tekst bepaling:
1.

De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of
lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in
lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

2.

Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid,
gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de
diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.

1. Inleiding
Het huidige artikel 13b lid 1 Opiumwet attribueert aan de burgemeester de bevoegdheid tot
het opleggen van een last onder bestuursdwang, doorgaans sluiting, indien in woningen of
lokalen dan wel in of bij woningen of zodanige lokalen behorende erven verboden middelen
als bedoeld in lijst I of II Opiumwet soft- en harddrugs worden verkocht, verstrekt of
afgeleverd, dan wel hiertoe aanwezig zijn. Dit laatste – de overtreding van de Opiumwet zelf
- is het criterium om de bevoegdheid toe te passen, en niet, zoals bij de toepassing van
artikel 174a Gemw, 438 de ernstige verstoring van de openbare orde rondom de woning. Het
betreft dus handhaving van een strafrechtelijke wet door een bestuursorgaan met een
bestuurlijk instrument. Hierdoor kan ook de openbare orde gehandhaafd worden indien het
handelen in strijd met artikel 13b Opiumwet problemen met de openbare orde oplevert.
Voor het toepassen van de sluitingsbevoegdheid wordt een uitzondering gemaakt (lid 2)
voor woningen, lokalen of erven als zij gebruikt worden door apothekers, artsen, tandartsen
of dierenartsen ter uitoefening van de geneeskunde. Voor een bespreking van de
bevoegdheden die enig verband hebben met artikel 13b Opiumwet, verwijzen wij naar par.
1 van artikel 174a Gemw. 439

438

Wet van 13 maart 1997 tot wijziging van de Gemeentewet, houdende opneming daarin van de bevoegdheid
van de burgemeester om woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bij die woningen of lokalen
behorende erven te sluiten bij verstoring van de openbare orde, Stb. 1997, 132.
439
Het betreft artikel 174a Gemw, de Woning- en Onteigeningswet en artikel 151d-nieuw Gemw.
144

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
De Opiumwet is al bijna een eeuw oud (1919) en de Opiumwet waarop de huidige is
gebaseerd stamt uit 1928 440 en is ter uitvoering van het ‘op 19 Februari 1925 te Genève
tusschen Nederland en andere Staten gesloten internationale opiumverdrag’, aldus de
considerans.
Artikel 13b - de Wet Damocles - is in april 1999 in werking getreden. 441 Daardoor kon de
burgemeester bestuursdwang gaan toepassen indien middelen als bedoeld in de artikelen 2
en 3 van de toenmalige Opiumwet in voor het publiek toegankelijke lokalen en de daarbij
behorende erven werden verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig
waren. 442
Door de introductie van deze bepaling werd de burgemeester bevoegd om handhavend op
te treden tegen coffeeshops. 443 Dit werd nodig geacht om overlast, drugstoerisme en
criminaliteit te bestrijden. Artikel 13b bood de juridische mogelijkheid om op te treden
tegen drugshandel vanuit gedoogde coffeeshops, niet gedoogde coffeeshops en andere
voor het publiek toegankelijke lokalen. Het toepassen van artikel 13b was ideaal in die
gemeenten waarin nadrukkelijk voor een nuloptie was gekozen. 444 Echter niet uitsluitend:
De Afdeling bestuursrechtspraak preciseerde dat de bevoegdheid ex artikel 13b niet louter
is bedoeld voor gemeenten die een nuloptie hanteren, maar ook voor gemeenten waar
coffeeshops zijn toegestaan, zolang voldaan is aan de gedoogcriteria. Overigens heeft de
Afdeling ook bepaald dat het niet noodzakelijk was dat gemeente over een
coffeeshopbeleid beschikken, om lokalen te sluiten op grond van artikel 13b: “De
omstandigheid dat in de gemeente (...) ten aanzien van de uitoefening van
bestuursdwangbevoegdheid ten aanzien van coffeeshops geen beleid is vastgesteld doet
hieraan niet af”, aldus de Afdeling.445
Veel gemeenten en hun burgemeesters volgden bij de uitoefening van hun
sluitingsbevoegdheid van voor het publiek toegankelijk lokalen het justitiële gedoogbeleid,
de zogenaamde AHOJ-G criteria.446 Gemeenten hadden hier beleidsvrijheid in het
440

Wet van 12 mei 1928, tot vaststelling van bepalingen betreffende het opium en andere verdoovende
middelen, Stb. 1929, 167
441
Wet van 18 maart 1999, houdende wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de
mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3
van de Opiumwet in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven, Stb. 1999, 176.
442
Kamerstukken II 1996/1997, 25 324, 1.
443
Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3, p. 2.
444
T. Blom, Tekst &Commentaar Strafrecht-artikel 13b Opiumwet; Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3, p. 5.
445
ABRvS 4 februari 2004, Gst. 2004, 7213/142
446
Tegenwoordig betreft het de AHOJ-GI-criteria en die luiden: - A: geen affichering (geen reclame anders dan
een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit; - H: geen harddrugs. Dit betekent dat geen harddrugs
voorhanden mogen zijn en/of verkocht worden; - O: geen overlast (zoals parkeeroverlast rond de coffeeshops,
geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten); - J: geen verkoop aan
jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een coffeeshop: (strikte handhaving van de leeftijdsgrens van
achttien jaar); - G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie, dat wil zeggen hoeveelheden groter
dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram). Onder "transactie" wordt begrepen alle koop en verkoop in één
coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper; I: geen toegang voor en verkoop aan
anderen dan ingezetenen van Nederland. Deze definities staan in de Aanwijzing Opiumwet, Stcr. 2015, 5391.
145

vaststellen van het eigen handhavinginstrumentarium; maatwerk was het uitgangspunt.
Daarnaast was de handhavingsactie, gezien de proportionaliteit, afhankelijk van het AHOJG-criterium dat werd overtreden.
Zoals hiervoor besproken kreeg de burgemeester met artikel 174a de bevoegdheid om
drugswoningen te sluiten. De strenge eisen die aan het dossier werden gesteld en het feit
dat drugsdealers daarop inspeelden door overlast zoveel mogelijk te voorkomen, maar wel
met de handel door te gaan, leidde tot ontevredenheid over artikel 174a. 447 De wetgever
besloot daarop het toepassingsbereik van artikel 13b Opiumwet te verruimen door ook
sluiting van woningen en daarbij behorende erven bij deze bepaling onder te brengen. Op 1
november 2007 trad de verruimde versie van artikel 13b Opiumwet in werking. 448 Kon dus
voorheen artikel 13b uitsluitend ingezet worden tegen voor het publiek toegankelijke
plaatsen, waaronder coffeeshops, vanaf 1 november 2007 betrof het drie soorten ‘panden’
en bijbehorende erven: 1. woningen, 2. voor het publiek toegankelijke lokalen (zoals winkels
en cafés) en 3. niet voor het publiek toegankelijke lokalen(zoals magazijnen, loodsen en
bedrijfsruimten).

b. Uitleg van de bevoegdheid inclusief de jurisprudentie
Op grond van het huidige artikel 13b, lid 1 Opiumwet kan de burgemeester een last onder
bestuursdwang (artikel 5:21 jo artikel 5:2 lid 1 sub a Awb) opleggen ten aanzien van
woningen, voor het publiek toegankelijke lokalen en niet voor het publiek toegankelijke
lokalen. Deze sanctie mag enkel zien op de handhaving van de Opiumwet wanneer dus
verboden middelen worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn.
Er hoeft geen sprake te zijn van verstoring van de openbare orde.
Bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang is op grond van artikel 5:21 Awb ‘de herstelsanctie,
inhoudende: een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de
bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te
leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.’ 449 De sanctie bestaat uit een last
tot herstel van de overtreding en de bevoegdheid om de last door feitelijk handelen ten
uitvoer te leggen indien niet voldaan wordt aan de last. In de praktijk komt het laatste neer
op (fysieke) sluiting van de woning of het lokaal voor een bepaalde tijd, net zoals hiervoor

447

Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 515, 6, p. 1 en 6; M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht?’, in L.J.J. Rogier, M.A.D.W. de Jong, C.M. Bitter en F.W. Bleichrodt,
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, 2007, VAR-Reeks 138, p. 90-95.
448
Wet van 27 september 2007 tot wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid
voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de
Opiumwet in woningen en lokalen of bij woningen of lokalen behorende erven (Wet Damocles), Stb. 2007,
355. Inwerkingtreding Stb. 2007, 392.
449
Een ‘overtreding’ is volgens de definitie in artikel 5:1, lid 1 Awb een gedraging die in strijd is met het
bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
146

bij artikel 174a is besproken. 450 Artikel 13b beoogt dus een bestuurlijke herstelsanctie op
leggen bij overtreding van het verbod vervat in artikel 13b, 451 maar die herstelsanctie dient
hier ter handhaving van de overtreding van een strafrechtelijke norm. Dat zij reparatoir is
van karakter, 452 is vaste jurisprudentie: de sluiting heeft geen leedtoevoegend karakter453
ook niet wanneer toegepast in combinatie met een intrekking van vergunningen.454 Echter,
indien de sluiting is gebaseerd op een beleidsregel ‘die inhoudt dat een inrichting zonder
uitzondering wordt gesloten voor de duur van vijf jaar wanneer bij herhaling vanuit die
inrichting softdrugs worden verkocht, de exploitant van de betrokken ruimte schriftelijk is
gewaarschuwd en na ontvangst van de betreffende waarschuwing vanuit de betrokken
ruimte nogmaals softdrugs zijn verkocht, komt naar het oordeel van de Afdeling in strijd met
het reparatoir karakter van een sluitingsbevel. Als de overtreding is beëindigd en het woonen leefklimaat weer goed hersteld is dan moet de sanctie worden opgeheven. Een sluiting
zonder meer voor de aanzienlijke duur van vijf jaar past niet bij het hierboven genoemde
reparatoire karakter van een sluitingsbevel.’, aldus de Afdeling.455
Procedurele vereisten
Uitgangspunt bij artikel 13b Opiumwet is dat afdeling 5.3 Awb van toepassing is 456 waar een
aantal procedurele waarborgen is opgenomen met betrekking tot bestuursdwang: vereisten
aan de motivering en bekendmaking van de last, de (zorgvuldige) voorbereiding, de
hoorplicht en de bepalingen over bezwaar en beroep. Ook zal bij de uitoefening van de
bevoegdheid rekening moeten worden gehouden met de vereisten van proportionaliteit en
subsidiariteit (artikel 5:24-5:31 Awb). 457 De schriftelijke beslissing om een last onder
bestuursdwang op te leggen kan worden aangemerkt als een beschikking, als bedoeld in het
eerste lid van artikel 5:24 (artikel 1:3, lid 2) van de Awb.
Preventieve bestuursdwang
Bestuursdwang kan sinds 1 juli 2009 ook preventief worden ingezet op grond van artikel 5:7
Awb. 458 Zodra ´het gevaar van een overtreding klaarblijkelijk dreigt´ is de burgemeester

450

Het is overigens verboden om een gesloten woning of lokaal te betreden. Strafbaar op grond van artikel 199
Sr is bovendien het verbreken van een zegel. Zie L.J.J. Rogier en M. Vols, Tekst & Commentaar Openbare orde
en veiligheid, artikel 13b Opiumwet.
451
ABRvS 29 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV7546. “Artikel 13b, lid 1, van de Opiumwet betreft geen
strafrechtelijke maar een bestuursrechtelijke bevoegdheid.” r.o. 2.5.
452
ABRvS, 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:248.
453
ABRvS 5 januari 2005, Gst. 2005, 142, m.nt. Rogier; ABRvS 18 oktober 2006, AB 20007, 19. “…strekt de
toepassing van bestuursdwang in een geval als het onderhavige er slechts toe het niet naleven van het
bepaalde in artikel 13b, lid 1, van de Opiumwet te beëindigen en te voorkomen. Er is geen sprake van een
sanctie met een leedtoevoegend karakter.”
454
ABRvS 10 juni 2009, 200807739/1.
455
ABRvS 8 september 2010, AB 2010/307 m.nt. A. Tollenaar en F.R. Vermeer; Gst. 2010, 118 m.nt. L.J.J. Rogier
456
ABRvS 25 oktober 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ0849, Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3, p. 7 en
Kamerstukken II 1997/98, 25 324, 5, p. 4-6.
457
Zie ook: T. Blom, Tekst & Commentaar Strafrecht, commentaar op artikel 13b Opiumwet.
458
Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet
bestuursrecht), Stb. 264.
147

bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen.459 Vóór 2009 werd preventieve
toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 13b toegestaan door de rechter: “een
preventieve bestuursdwangaanschrijving [is] mogelijk indien sprake is van klaarblijkelijk
gevaar van een op korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of
krachtens de wet gesteld voorschrift.” 460
Dwangsom
De burgemeester kan in beginsel op grond van artikel 5:32, lid 1 Awb, ook een last onder
dwangsom op leggen in plaats van de last onder bestuursdwang. Volgens artikel 5:32, lid 2
Awb wordt hiervoor niet gekozen indien het belang dat de wet beoogt te beschermen (in
casu van de Opiumwet de volksgezondheid) zich daartegen verzet. 461 In de praktijk wordt
niet vaak een last onder dwangsom opgelegd bij overtreding van artikel 13b Opiumwet.462
In 2015 deed de Afdeling een uitspraak waarin zij accepteerde dat er bij kleine
handelshoeveelheden niet tot sluiting wordt overgegaan, maar een last onder dwangsom
wordt opgelegd. 463
Of het belang dat artikel 13b Opiumwet beoogt te beschermen zich tegen een oplegging van
een last onder dwangsom verzet, is, volgens Rogier, zeer de vraag. 464 Er zijn eerder
praktische en veiligheidsredenen om voor bestuursdwang (sluiting) te kiezen in plaats van
dwangsom. 465
Geen openbare-ordebevoegdheid
De Opiumwet kent alleen in artikel 13b een bevoegdheid aan de burgemeester toe. Voor
het overige is het de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport die bevoegd is tot het
opleggen van bestuurlijke sancties (artikel 9a) en is het toezicht op de naleving opgedragen
aan de ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid (artikel 8j). Verder is in
artikel 8k geregeld wie met de opsporing van de op grond van in de Opiumwet strafbaar
gestelde feiten is belast.
Hier wordt de burgemeester belast met de handhaving van strafrechtelijke normen die
bovendien niet strekken tot handhaving van de openbare orde. Immers het doel van artikel
13b Opiumwet is: ‘de preventie en beheersing van de uit het drugsgebruik voortvloeiende
risico's voor de volksgezondheid en het voorkomen van nadelige effecten van de handel in
459

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, 3 , p. 89 en tekst van artikel 5:7.
ABRvS 24 mei 2006, LJN AX4387, JB 2006, 216 m.nt. C.L.G.F.H.; Gst. 2006, 7256, 110 m.nt. Rogier
(Peppermill), r.o. 2.4-2.6.
461
Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3, p.7
462
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 16 juli 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:5252. Dit is verder een civiele zaak
over huurontbinding, maar uit rechtsoverweging 3.4.9 blijkt dat: “De [gemeente] [sic] heeft bij besluit van 11
oktober 2011 op grond van artikel 13b , lid 1 Opiumwet aan [appellante] een last onder dwangsom ingelegd,
inhoudende dat [appellante], op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,--, er zorg voor dient te
dragen dat in de woning aan de [adres] geen handel in drugs meer plaatsvindt.’
463
ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130.
464
Zie L.J.J. Rogier en M. Vols, Tekst & Commentaar Openbare orde en veiligheid, artikel 13b Opiumwet.
465
Zie hierover S. Burkens, Artikel 13b Opiumwet. Handhaven aan de grenzen van herstel, masterscriptie UvA,
2014, p. 22.
460

148

en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden.’ 466 De
burgemeester is in dat opzicht een ‘vreemde medebewindseend’ in de Opiumwetbijt, stelt
Hennekens.467 Dat neemt niet weg dat met sluiting van de panden tevens soms
overlastsituaties aangepakt (kunnen) worden.

Woningen en lokalen
De burgemeester kan bij overtreding van artikel 13b Opiumwet een last onder
bestuursdwang opleggen – veelal sluiting - bij drie soorten gebouwen: woningen, voor het
publiek toegankelijke lokalen en niet voor het publiek toegankelijke lokalen. Voor een
bespreking van het begrip ‘woning’ en lokalen verwijzen wij naar artikel 174a.
Voor het publiek toegankelijke lokalen zijn voor een ieder toegankelijk, al dan niet soms met
enige belemmering, zoals bijvoorbeeld entreegeld. 468 In deze context valt te denken aan
coffeeshops, theehuizen, cafés, sappenbars, (afhaal-)restaurants, shoarmazaken en
dergelijke, maar daarnaast ook aan winkels, zoals de zogenoemde head-, soft- en
growshops, en aan – tijdelijke – beurzen en tentoonstellingsruimten. Het gaat om inpandige
gelegenheden en de daarbij behorende erven. 469 Niet voor het publiek toegankelijke lokalen
zijn bijvoorbeeld een hotelkamer, voor zover dit niet onder het begrip «woning» valt, een
lokaal uitsluitend toegankelijk voor leden van een vereniging of een bepaald gezelschap;
kantoor- en bedrijfsruimten alsook kleinere eenheden zoals een appartement of een
kantoor in een flatgebouw kunnen onder het begrip vallen. Het begrip «erf» is ontleend aan
artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht. Daarbij kan worden gedacht aan een tuin of aan
een binnenplaats van een flatgebouw. 470
Verkopen, afleveren, of verstrekken en daartoe aanwezig zijn
De overtreding van artikel 13 Opiumwet betreft, zoals reeds vermeld, dat een verboden
middel op grond van (lijst I en II) van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt
dan wel daartoe aanwezig is. Deze formulering heeft tot veel jurisprudentie geleid. De
rechter neemt al snel aan dat sprake is van verkoop. De begrippen moeten op een wijze
worden uitgelegd die met het oog op de handhaving van de Opiumwet adequaat moet
worden geacht. 471 Zo kan ook het telefonisch maken van afspraken over verkoop van drugs
466

Kamerstukken II 1996/1997, 25 324, 3, p. 4-6 en ABRvS 8 september 2010, LJN BN6187, r.o. 2.4.5.
H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer 2013 , p. 67.
468
ABRvS 18 juni 2003, 200206554/1: besloten vereniging is na toets van de rechter wel een voor het publiek
toegankelijke ruimte; ABRvS 7 september 2005, ECLI:NL:RBMID:2005:AS7616, r.o. 2.4.: “Het pand [locatie 2] is
een niet voor het publiek toegankelijke woning, gelegen op een afstand van ten minste 150 meter van de
coffeeshop. Dit pand kan daarom niet worden aangemerkt als een voor het publiek toegankelijk lokaal of een
bij de coffeeshop behorend erf in de zin van artikel 13b van de Opiumwet.”
469
Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3, p. 5.
470
Kamerstukken II 1996/97, 25 324, 3 met verwijzing van de definities naar Kamerstukken II 1995/1996, 24
699, 3, p. 5-6 over de invoering van artikel 174a Gemeentewet. Zie ook de annotatie van L.J.J. Rogier bij de
uitspraak Drugspand Venlo in AB 1996, 204 en M.A.D.W. de Jong en P. van der Ree, `Handhaving in 'het
milieu”. Over regulering van thuisprostitutie’, in: Ch.E. Backes (red.), Lex dura, sed lex, Kluwer, Deventer 2005,
p. 97-121.
471
HR 14 april 1998, LJN ZD1014, Conclusie A- G Machielse, overweging 4.1.
467

149

als verkoop worden aangemerkt. 472 Alleen aanwezigheid voor eigen gebruik schept geen
bevoegdheid om op te treden voor de burgemeester, immers de Opiumwet stelt niet het
gebruik van drugs strafbaar. 473 De mogelijkheid om bestuursdwang toe te passen bestaat
slechts indien de aanwezigheid een bepaald doel heeft: verkopen, afleveren, of verstrekken
zoals het woord ‘daartoe’ veronderstelt. Niet vereist is dat de exploitant een verwijt valt te
maken van de overtreding van de Opiumwet.474
Enkele aanwezigheid van drugs
Voor de toepassing van de bevoegdheid is de enkele aanwezigheid van een
handelshoeveelheid van drugs – dus meer dan de maximale hoeveelheden die volgens de
OM-richtlijnen als een voorraad voor eigen consumptie worden aangemerkt – voldoende.
Daarbij hoeft de burgemeester niet aan te tonen dat de drugs daadwerkelijk in de woning of
de inrichting worden verhandeld. In de jurisprudentie was dit al vóór 1 november 2007 –
dus voor de verruiming van artikel 13b - aanvaard. 475 Na de verruiming van artikel 13b in
2007 is deze jurisprudentie verder bevestigd.476
Betekenis ‘daartoe aanwezig’
Een criterium dat in de wettekst is opgenomen is dat de drugs ‘daartoe aanwezig’ is. De
vraag is dan, wat de precieze betekenis van het woord ‘daartoe’ is en waaraan het woord
refereert. In een uitspraak van 2013 477 is de Afdeling hierop ingegaan. In deze zaak werd
artikel 13b Opiumwet toegepast nadat bij een huiszoeking in een woonwagen 12.355 gram
hennep, 111 gram hasjpoeder en één zakje met pillen waaronder XTC werd aangetroffen.
Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs met een bepaalde bestemming
aanwezig zijn. Uit de tekst van het artikellid volgt dat het woord "daartoe" allereerst ziet op
verkoop. Uit de tekst van het artikellid volgt ook dat het woord "daartoe" mede ziet op
aflevering of verstrekking. Dit betekent dat het artikellid ook van toepassing is als in een
pand drugs aanwezig zijn die elders zijn of zullen worden verkocht, maar in of vanuit het
pand zullen worden afgeleverd of verstrekt. Om te beoordelen of de hoeveelheid erop wijst
dat de drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn, kan in redelijkheid
worden aangesloten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, waarbij een
hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram en een hoeveelheid softdrugs van maximaal
5 gram als hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Is een grotere
hoeveelheid aanwezig dan moet de rechthebbende aantonen dat het niet om een

472

ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1138, NJB 2014/1061, r.o. 5.2.
Zie T. Blom, Tekst & Commentaar Strafrecht, commentaar op artikel 13b Opiumwet. Zie ook H.Ph.J.A.M.
de
Hennekens, Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer 2013 (3 druk), p. 71-72. Kamerstukken II 1974/75, 13 407,
7, p. 2. In ABRvS 13 juli 2011, Gst. 2011, 84 huldigt de rechter dit standpunt niet.
474
ABRvS 18 oktober 2006, AB 2007/19 m.nt. F.R. Vermeer.
475
ABRvS 5 januari 2005, ECLI:NL:RVS: AR8730; ABRvS 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8430 en ABRvS 21
maart 2012, AB 2013/90, m.nt. Brouwer & Schilder.
476
ABRvS 20 oktober 2010, LJN: BO1165; ABRvS 21 maart 2012, AB 2013/90, m.nt. Brouwer & Schilder; ABRvS
24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8430.
477
ABRvS 11 december 2013, JB 2014/27.
473

150

handelsvoorraad gaat en slaagt hij daar niet in dan mag de burgemeester artikel 13b
toepassen, aldus de Afdeling. 478
Hennepkwekerijen
Gaat het voorgaande ook op voor woningen en meer in het bijzonder voor
hennepkwekerijen in een woning? Immers, artikel 13b Opiumwet ziet niet op de productie
van drugs. Met een beroep op de parlementaire behandeling sloot de voorzieningenrechter
van de rechtbank Haarlem uit dat artikel 13b zou mogen worden toegepast op
hennepkwekerijen in een woning. 479 De Afdeling hield echter de besproken lijn aan en
beriep zich op het argument dat de wetgever niet heeft beoogd om hennepkwekerijen in
woningen zonder meer uit te sluiten van het toepassingsgebied van artikel 13b.480
Het voorgaande overzicht maakt duidelijk dat de burgemeester artikel 13b voor wat betreft
drugswoningen en thuisplantages vrij eenvoudig kan inzetten. De dossieropbouw en
bewijslast verschillen fundamenteel van artikel 174a Gemw waar hij ernstige overlast moet
aantonen door middel van een goed dossier waarin de overlast in overwegende mate aan
de bewoners van een woning wordt gekoppeld.

c. Grondrechten
Het sluiten van panden op grond van artikel 13b Opiumwet is een ingrijpende bevoegdheid
omdat zij een inmenging behelst in het recht op bescherming van het privéleven en woning
als bedoeld in artikel 8 lid 1 EVRM. Tevens kan schending van het eigendomsrecht aan de
orde zijn (artikel 1 Eerste Protocol EVRM) Voor een bespreking hiervan verwijzen we naar
artikel 174a.481 Voor wat betreft de noodzakelijkheid/proportionaliteit van de maatregel
verdient het grondrecht in het licht van artikel 13b Opiumwet echter ook hier aandacht
omdat de drempel voor sluiting bij artikel 13b immers veel lager is. Hoe verhoudt zich dit tot
het grondrecht?
De Raad van State adviseerde om in de wettekst enkele nadere waarborgen op te nemen
om proportionaliteit en subsidiariteit van de bevoegdheidsuitoefening te waarborgen,
bijvoorbeeld door meer en minder ingrijpende voorbeelden van bestuursdwang te
noemen. 482 De regering paste alleen de memorie van toelichting aan zodanig dat deze
vermeldt dat de burgemeester bij sluiting de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit in
acht moet nemen, door in het algemeen een stappenplan te hanteren waarbij de sluiting
het uiterste middel is. 483 Als men de toepassing van de bevoegdheid in de praktijk ziet en
478

ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2365, r.o. 6.1.
Vzr. Rb Haarlem, 29 juni 2012, AB 203, 100, m.n. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. Eerder had ook de
voorzieningenrechter in Roermond hetzelfde bepaald (Vzr. Rb Roermond, 3 maart 2011, LJN BP6668).
480
ABRvS 11 december 2013, Gst. 2014/107, m.n L.J.J. Rogiers. Zie ook L.J.J. Rogier en M. Vols, Tekst &
Commentaar Openbare orde en veiligheid, artikel 13b Opiumwet. Kamerstukken II 2006/07, Handelingen, p.
55-3138 en 55-3139).
481
Zie ook par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
482
M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht?’ In: L.J.J. Rogier,
M.A.D.W. de Jong, C.M. Bitter en F.W. Bleichrodt, Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme,
2007, VAR-Reeks 138, p. 91.
483
Kamerstukken II 2005/06, 30 515, 4, p. 2-3; Kamerstukken II 2006/07, 30515, 6, p. 1-4.
479

151

hoever met name de Afdeling bepaalde sluitingspraktijken heeft geaccepteerd – sluiten
zonder waarschuwing, ‘first-strike-you are out’– dan rijzen wel grondrechtelijke vragen op
het punt van subsidiariteit en proportionaliteit, maar daarbij moet tevens bedacht worden
dat het veelal om situaties gaat waarbij sprake is van strafbare feiten, namelijk het
voorhanden hebben van (te veel) verdovende middelen. Dergelijke regels zijn hard en
helder voor burgers, anders dan het veel diffusere begrip ‘overlast’ uit artikel 174a Gemw.
Sluitingsmaatregelen uit hoofde van artikel 13b Opiumwet, mits gebaseerd op helder beleid
en voorzienbaar voor burgers, zullen daarom niet snel disproportioneel zijn, al moet de
burgemeester ook hier het concrete geval en de gevolgen van sluiting voor eventuele
bewoners bezien in het licht van de proportionaliteitstoets.

d. Rechtsbescherming
Tegen de beschikking van de burgemeester inhoudende een (last onder) bestuursdwang of
dwangsom kan een belanghebbende bezwaar en (hoger) beroep aantekenen, eventueel
gecombineerd met een voorlopige voorzieningenprocedure. 484
Het bezwaar of
(hoger)beroep tegen de last onder bestuursdwang kan tegelijk worden behandeld met het
bezwaar of (hoger) beroep tegen de beschikking die strekt tot toepassing van de
bestuursdwang en de beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang (artikel
5:31c Awb). Op grond van artikel 5:39 Awb kan het bezwaar of (hoger) beroep tegen de last
onder dwangsom tegelijk worden behandeld met het bezwaar of (hoger) beroep tegen de
beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom (artikel 5:39 Awb). 485
Belanghebbende is uiteraard de adressant van het handhavingsbesluit, veelal zal dit de
bewoner - de eigenaar of de huurder - zijn. 486 Tevens kunnen er derde belanghebbende zijn
zoals de aanvragers van een handhavingsbesluit. Op grond van artikel 5:31 a Awb kan die
aanvrager of een andere belanghebbende die door de overtredingen van de Opiumwet
wordt benadeeld, de burgemeester verzoeken de bestuursdwang daadwerkelijk toe te
passen (artikel 5:31a Awb) dan wel tot invordering van de verbeurde dwangsom over te
gaan (artikel 5:37, lid 2 Awb). Een vereniging van coffeeshophouders is niet snel
belanghebbende bij een individuele sluiting.487

484

Zie hierover par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
L.J.J. Rogier en M. Vols, Tekst & Commentaar Openbare orde en veiligheid, artikel 13b Opiumwet.
486
In een recent onderzoek kwam na analyse van de jurisprudentie het volgende naar voren: “in 55 zaken
(84.6%) [blijkt dat] de belanghebbende de bewoner van de woning is. In veertig zaken (61.5%) is de
belanghebbende de eigenaar van de woning. In de meerderheid van de veertig zaken waarin de
belanghebbende eigenaar was, blijkt de eigenaar de woning ook te bewonen. In 25 zaken (38.5%) was de
belanghebbende bewoner maar geen eigenaar van de woning. Het gaat dan doorgaans om huurders.” M. Vols
en M. Bruijn, ‘De strijd van de burgemeester tegen drugscriminaliteit. Een eerste statistische analyse van de
toepassing van artikel 13b Opiumwet’, NALL oktober 2015, DOI: 10.5553/NALL/.000021.
(raadpleegbaar via http://www.nall.nl/tijdschrift/nall/2015/10/NALL-D-15-00002/fullscreen, § 4.1)
487
ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2171. L.J.J. Rogier en M. Vols, Tekst & Commentaar Openbare orde
en veiligheid, artikel 13b Opiumwet.
485

152

3. Rechtspraktijk
a. Jurisprudentie
Artikel 13b Opiumwet is van meet af aan bijzonder vaak toegepast. De jurisprudentie is
deels al besproken. Daaruit bleek dat sluiting van inrichtingen en woningen, inclusief
hennepkwekerijen vrij eenvoudig gerealiseerd kan worden als meer dan de gedoogde
hoeveelheid verdovende middelen wordt aangetroffen. De jurisprudentie geeft verder
aanleiding tot de volgende opmerkingen.
Keuze in wel of niet handhavend optreden
De burgemeester heeft beoordelingsvrijheid bij de keuze wel of niet handhavend op te
treden. De rechter toetst marginaal. Niet nodig is dat de gemeenten een bepaald
gedoogbeleid voeren ten aanzien van coffeeshops, 488 of beleidsregels hebben opgesteld,
mits er een bestendige gedragslijn is. 489
Van handhaving kan worden afgezien op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid
besloten in artikel 4:84 Awb. Aangevoerde redenen om af te wijken worden door de rechter
echter zelden gehonoreerd. Financieel nadeel, 490 ontslag van personeel als gevolg van
sluiting, 491 intrekken van gedoogverklaring voor een coffeeshop, 492 het ‘niets weten’ van de
verhuurder, 493 een langdurige keurige exploitatie voorafgaande de handhaving 494 worden
niet gezien als bijzondere omstandigheden die afwijking van beleid kunnen rechtvaardigen.
Tijdsverloop tussen de geconstateerde overtredingen en een optreden van de burgemeester
is ook geen reden om van het handhavingsbeleid af te zien.495
Doelstelling: handhaving Opiumwet; bescherming woon- en leefklimaat mag meewegen
Recentere jurisprudentie laat zien dat burgemeesters woningen tussen de drie maanden
een zelfs één jaar sluiten wegens de aanwezigheid van handelshoeveelheden drugs en
hennepteelt. Betrokkenen maken over het algemeen weinig kans bij het inroepen van
bijzondere omstandigheden, grondrechten, evenredigheidsbeginsel of andere verweren. Zo
blijkt dat ook sluiten zonder waarschuwing niet problematisch is als grote hoeveelheden
harddrugs worden aangetroffen. Voorts spelen steeds ruimere ‘omgevings’-factoren een rol.
De burgemeester mag bij zijn afweging in aanmerking nemen dat de wijk waarin de woning
staat, al langer onder druk staat in verband met drugsoverlast, aldus de Afdeling. 496

488

ABRvS 26 juli 2006, LJN AZ0849.
ABRvS 5 januari 2005, ECLI:NL:RVS: AR8730.
490
ABRvS 20 augustus 2014, 201400596/1/A3.
491
ABRvS 17 september 2008, LJN BF0972.
492
ABRvS24 mei 2006, LJN: AX4420, AB 2006, 393, m.n. F.R. Vermeer.
493
ABRvS 24 maart 2010, LJN BL 8721.
494
ABRvS 20 augustus 2014, 201400596/1/A3.
495
ABRvS 9 januari 2013, AB 2013/111, m.nt. Spijker en Van Mill.
496
ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3516
489

153

Waarschuwing is niet noodzakelijk
Het ontbreken van een waarschuwing alvorens over te gaan tot handhaving wordt ook niet
gezien als een bijzondere omstandigheid om af te zien van handhaving.497
Het was de bedoeling van de wetgever dat bij sluiting een stappenplan werd gevolgd om te
voldoen aan de grondrechtelijke eis van proportionaliteit; er is vermeld dat bij een eerste
overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan, maar moet
worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel.498 Door gefaseerd op te
treden, wordt de burger de gelegenheid gegeven om door het tijdig verlenen van
medewerking de sluiting van de woning te voorkomen. 499 Het Centrum voor
criminaliteitspreventie en veiligheid (CVV) heeft een model stappenplan opgesteld waarbij
ervan uitgegaan wordt dat eerst minder ingrijpende maatregelen worden aangewend
alvorens te sluiten (subsidiariteit) en daarnaast dat een waarschuwing bij constatering van
overtreding deel van een gefaseerde toepassing is. 500 In de praktijk kan ervan worden
afgeweken. De Afdeling vond een sluiting bij eerste overtreding rechtmatig: de
burgemeester heeft beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid die de rechter terughoudend
toetst, waardoor het in ernstige gevallen mogelijk is om af te wijken van het uitgangspunt
dat bij een eerste overtreding het pand niet wordt gesloten.501 Het ernstige geval was dat in
casu behalve softdrugs ook harddrugs in het pand werden aangetroffen. In de jurisprudentie
is sprake van een ernstig geval als een handelshoeveelheid wordt aangetroffen 502 en dat is
bij meer dan vijf hennepplanten en meer dan 0,5 gram harddrugs. De hoedanigheid van
grensgemeente en het aantreffen van zeer grote hoeveelheden softdrugs kan ook reden zijn
voor directe en onmiddellijke sluiting.503 Dit fenomeen van het zogenaamde ‘one strike
you’re out’-beleid is relatief nieuw en in een aantal grensgemeenten in de beleidsregels
opgenomen. Volgens dit beleid gaat de burgemeester bij een eerste overtreding van de
Opiumwet direct tot sluiting over ongeacht de hoeveelheid aangetroffen drugs.
Waarschuwing vindt slechts plaats bij het vinden van kleine overschrijdingen van de
handelshoeveelheid softdrugs, daar waar coffeeshops zijn toegestaan. De Afdeling houdt dit
beleid niet tegen zolang het binnen de grenzen van de beleidsvrijheid blijft, uit aanvullend
bewijs blijkt dat in drugs gehandeld wordt en de plaats bekend is in het drugscircuit.504 Ook
het feit dat iemand een ‘first offender’ is en/of een geringe overschrijding van de
handelshoeveelheid is aangetroffen kan dit beleid rechtvaardigen. 505

497

ABRvS 30 december 2009, LJN BK7972
Kamerstukken II 2005/06, 30 515, 3, p. 8, en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, 6, p. 1 en 2.
499
ABRvS 25 februari 2015, AB 2015 2015/ 138, m.nt. J.G Brouwer & L.D. van Kleef-Ruigrok, zie noot
overweging 3.
500
Het stappenplan dateert uit 2014 en is te raadplegen op: http://www.hetccv.nl (geraadpleegd op 6 maart
2016).
501
ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4412.
502
ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130, AB 2015/101.
503
ABRvS 25 februari 2015, AB 2015 2015/ 138, m.nt. J.G Brouwer & L.D. van Kleef-Ruigrok.
504
ABRvS, 8 september 2010, LJN BN6187. Zie hierover S. Burkens, Artikel 13b Opiumwet. Handhaven aan de
grenzen van herstel, masterscriptie UvA, 2014, p. 37-39.
505
ABRvs 30 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:371.
498

154

In beginsel een begunstigingstermijn
In de last onder bestuursdwang moet in beginsel op grond van artikel 5:24 Awb een
begunstigingstermijn worden gegeven zodat de overtreder de rechtstoestand kan herstellen
tot een legale situatie en zo feitelijke toepassing van de sanctie kan afwenden. In het geval
van bestuursdwang op grond van artikel 13b Opiumwet is de begunstigingstermijn echter
niet bedoeld om de belanghebbende een laatste kans te bieden om sluiting te voorkomen
(door de overtreding alsnog te beëindigen), maar alleen om sluiting door de burgemeester
te voorkomen. 506 Met andere woorden: belanghebbende kan toepassing van
bestuursdwang voorkomen maar de sluiting niet; hij kan hooguit zelf het pand sluiten.
Spoedeisendheid kan een reden zijn om een begunstigingstermijn achterwege te laten op
grond van artikel 5:31 Awb.

Verwijtbaarheid is niet vereist
Vaste lijn in de jurisprudentie is dat een sluitingsbevel niet vereist dat de exploitant
verwijtbaar heeft gehandeld of dat de eigenaar, verhuurder en huurder weet hebben van de
aanwezigheid van drugs in een woning of dat hun dat kan worden verweten.507 De enkele
aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs is voldoende (vanwege de interpretatie
van het woord ‘daartoe’) om de toepassing van de bevoegdheid ‘te activeren’.
Verwijtbaarheid is niet noodzakelijk voor het toepassen van een herstelsanctie. Volgens de
Afdeling zit dit zo dat: “het reparatoire karakter van een sluitingsbevel krachtens artikel 13b,
lid 1 van de Opiumwet met zich brengt dat zodra de overtreding is beëindigd, waarbij
betrokken mag worden de bekendheid van de inrichting als drugsadres, het wederkeren van
de rust in de directe omgeving, de verstoring van de openbare orde en de aantasting van
het woon- en leefklimaat, de sanctie dient te worden opgeheven.” 508
Beperkt dossier volstaat
De burgemeester komt bij het bepalen van de sluiting grote beleidsvrijheid toe. Zoals eerder
aangestipt kan in ernstige gevallen een one strike you’re out-beleid worden gevoerd. Ook
een beleidsregel waarin een sluitingsduur van een pand waar een handelshoeveelheid
wordt aangetroffen voor één tot drie maanden was opgenomen werd door de Afdeling niet
kennelijk onredelijk gevonden. 509 Beleidsregels waarbij vaste sluitingstermijnen worden
gehanteerd zijn ook toegestaan. De burgemeester hoeft bovendien niet onmiddellijk tot
sluiting over te gaan: een tijdsverloop van 3,5 maand is niet zodanig dat er geen grond is om
te veronderstellen dat thans geen enkel belang meer gediend is met sluiting, oordeelde de
Afdeling. 510 Een periode van 4 maanden is ook acceptabel in het licht van de voorbereiding
van een ingrijpende bestuursdwang die daarom een goede voorbereiding vergt.
506

ABRvS 23 maart 2001, LJN 8750.
O.a. ABRvS 21 maart 2012, AB 2013, 90, m.n. J.G Brouwer & A.E. Schilder; ABRvS 15 oktober 2008,
ECLI:NL:RVS:2008:BF8983, ABRvS 21 maart 2012, AB 2013,90, m.nt. J.G Brouwer & A.E. Schilder.
508
ABRvS 18 oktober 2006, AB 2007/19, m.nt. F.R. Vermeer. Recent in: ABRvS, 3 februari 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:248
509
ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2562.
510
ABRvS 25 juni 2009, AB 2009, 358, m.n. F.R.Vermeer
507

155

Beroep op grondrechten niet succesvol vanwege negatieve effecten van drugs
Een beroep op artikel 8 EVRM is ook in recentere jurisprudentie niet snel succesvol en wel
vanwege ernstige inbreuk op de openbare orde: “Anders dan [appellant] en anderen
betogen, is de sluiting van de woning, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, evenwel
niet in strijd met artikel 8 van het EVRM (…) heeft de burgemeester [in zijn besluit]
gemotiveerd welke gerechtvaardigde belangen er zijn om een inbreuk te maken op het
woonrecht (…) wegens de ernstige inbreuk op de openbare orde bij illegale drugshandel.
Voorts staat hierin vermeld dat de gemeente Maastricht, mede gelet op de lokale situatie,
wordt geconfronteerd met systematische handel in verdovende middelen vanuit illegale
verkooppunten, zodat zichtbaar en effectief optreden noodzakelijk is.” 511 Ook aantasting
van het eigendomsrecht wordt niet aangenomen: “De rechtbank heeft voorts terecht
overwogen dat de last geen ontneming van eigendom is. Zijn woning en de schuren worden
niet onteigend, maar het gebruik ervan wordt voor zes maanden beperkt. Daarmee is artikel
14 van de Grondwet niet van toepassing.” In deze zaak werd ook een beroep op artikel 1 I P
EVRM gedaan, maar daar ging de Afdeling niet op in. 512

b. Evaluatieonderzoeken en literatuur
In 2002 is de praktijk van het sluiten van panden op grond van artikel 174a Gemw en artikel
13b Opiumwet onderzocht. Het onderzoek betreft artikel 13b oud waarbij uitsluitend voor
het publiek toegankelijke lokalen konden worden gesloten, geen woningen.513 Mede op
basis van dit evaluatieonderzoek is de uitbreiding van artikel 13 Opiumwet in 2007 met
betrekking tot woningen en niet-voor het publiek toegankelijke lokalen gemotiveerd. 514
In het onderzoek Bestuur recht en veiligheid uit 2008 515 is ook artikel 13b Opiumwet
onderzocht, vóór de verruiming van 2007, dus voordat de bestuursdwangbevoegdheid kon
worden toegepast bij woningen en niet-voor het publiek toegankelijke lokalen. Uit het
onderzoek bleek dat sommige gemeenten veelvuldig van deze bevoegdheid gebruik maken
en andere minder of helemaal niet. Het bleek dat de toepassing mede afhankelijk is van de
mate van overlast die de gemeente ondervindt van de coffeeshops, zijn bezoekers en de
criminaliteit (drugsdealers, drugsverslaafden) in de omgeving ervan. In sommige gemeenten
wordt alleen van deze bevoegdheid gebruik gemaakt als de openbare orde wordt verstoord,
wat niet een vereiste is van artikel 13b Opiumwet. Soms kan het voor gemeenten lastig zijn
om de bevoegdheid toe te passen indien een omvangrijk dossier van het OM voorligt dat de
gemeenteambtenaren moeten doorploegen. Dat vraagt capaciteit en expertise.

511

ABRvS, 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:248
ABRvS, 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:185;
513
E.C.M. Smits & A.J.H. Smallenbroek, Evaluatie van de drugsinstrumenten. De gemeentelijke praktijk van het
sluiten van panden op grond van artikel 174a van de Gemeentewet en artikel 13b van de Opiumwet, Den
Haag: SGBO 2002.
514
Kamerstukken II 30 515, 3, p. 3-4. Voor een kritische benadering over de onderbouwing door de regering
voor de uitbreiding van artikel 13b zie: M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder:
reddingsboei of dwaallicht?’ In: L.J.J. Rogier, M.A.D.W. de Jong, C.M. Bitter en F.W. Bleichrodt,
Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, 2007, VAR-Reeks 138, p. 90-95.
515
E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2008.
512

156

Een ander knelpunt dat werd gesignaleerd was de soms lange duur tussen de constatering
van de overtreding en de daadwerkelijke sluiting van de inrichting (toen voornamelijk
coffeeshops) vanwege het stellen van waarschuwing en een begunstigingstermijn; een duur
die kon leiden tot onbegrip bij de burgers. De effectiviteit van de maatregel werd ook met
scepsis ontvangen omdat exploitanten zich indekken tegen sluiting voor bepaalde tijd door
de huur voor die tijd vooruit te betalen om daarna weer door te gaan met de exploitatie
waardoor de problemen opnieuw beginnen.516
Uit de bespreking van de jurisprudentie hierboven blijkt dat de knelpunten grotendeels zijn
opgelost.
Vols en Bruijn hebben in oktober 2015 een statistische analyse gepubliceerd van de
toepassing van artikel 13b Opiumwet. De auteurs waarschuwen voorzichtig te zijn bij het
trekken van conclusies vanwege de kleinschaligheid van hun jurisprudentie-onderzoek; zij
bevelen ook aan om nader empirisch onderzoek te doen om een goed beeld te krijgen van
de toepassing van artikel 13b Opiumwet. De bevindingen geven een overzicht van de
punten van geschil in de gerechtelijke procedures en van de juridische redeneringen in
zaken over drugshandel en hennepteelt. 517
Een aantal conclusies betreft het gebruik van de bevoegdheid: er blijkt een stijgende lijn van
het aantal woningsluitingen en de bevoegdheid lijkt bovendien veelvuldig gebruikt te
worden als basis voor bestuurlijke waarschuwingen die door burgemeesters, voorafgaande
de last onder bestuursdwang, worden gegeven. Voorts blijkt uit bijna drie kwart van de
zaken die tot een gerechtelijke procedure hebben geleid dat de burgemeester een
handhavingsbeleid heeft, zoals de wetgever ook bedoeld heeft. Dit is op zich positief, maar
neemt niet weg dat kennelijk één kwart zonder specifiek beleid de bevoegdheid toepast.
Wat volgens de wetgever niet de bedoeling was, is bij een eerste overtreding van de
Opiumwet meteen tot sluiting over te gaan, maar een stappenplan met getrapte
sanctionering te hanteren. Ondanks opgesteld beleid blijkt dat burgemeesters in relatief
veel van de geanalyseerde zaken een zogenaamd ‘one strike and you’re out’-beleid voeren
bij de toepassing van artikel 13b Opiumwet.
c. Interviews en vragenlijst
Uit de interviews en de antwoorden op de vragenlijsten kwam naar voren dat de
bevoegdheid van artikel 13 Opiumwet wordt toegepast. Daarbij spelen aspecten van
ernstige openbare orde problemen een rol. Als ernstige gevallen die een aantasting van de
openbare orde en het leefklimaat teweegbrengen worden recidive genoemd of als sprake is
van het plegen van andere strafbare feiten zoals geweld of wapenbezit, of het veroorzaken
van gevaar en overlast voor omwonenden of indien feiten en omstandigheden wijzen op
georganiseerde drugshandel. In een gemeente is het zo dat waar criminaliteit zich voordoet
in woningen die in bezit zijn van woningcorporaties, deze laatsten eerst aan zet zijn om te
516

E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2008, pp. 138-140.
517
Voor de vele punten die in de conclusies worden betrokken, zie § 5: M. Vols en M. Bruijn, ‘De strijd van de
burgemeester tegen drugscriminaliteit. Een eerste statistische analyse van de toepassing van artikel 13b
Opiumwet’,
NALL
oktober
2015,
DOI:
10.5553/NALL/.000021
http://www.nall.nl/tijdschrift/nall/2015/10/NALL-D-15-00002/fullscreen, § 4.1.
157

interveniëren door bijvoorbeeld huurcontracten te beëindigen. Uit een paar interviews
kwam naar voren dat de vraag leeft of de bestuurlijke handhaving niet eerder een
bestraffend karakter krijgt dan dat van een herstelsanctie. Het kan, bijvoorbeeld, zo zijn dat
de bestuurlijk rapportage van de politie pas veel later dan de gedane inval beschikbaar
komt. Dan is het openbare orde probleem vaak al opgelost en kampt men, bij toepassing
van de bevoegdheid, met deze vraag. Het komt voor dat een burgemeester geen woningen
sluit (interview). Een respondent signaleerde dat het sluiten van panden en woningen in de
praktijk vaak weinig effectief is - dat hang samen met de duur van de sluiting - en tot
verplaatsing van het probleem kan leiden. De bevoegdheid biedt ook geen mogelijkheid
voor regulering van de ‘achterdeur’-problematiek bij coffeeshops werd door een
respondent gesignaleerd. Uit de interviews in kleine gemeenten blijkt dat er een wens is om
de bevoegdheid vaker te gebruiken en men bezig is hieromtrent beleid te ontwikkelen of de
wens (hennep)beleid met omliggende gemeenten te stroomlijnen.
Met alle voorzichtigheid die geboden is bij onze beperkte interviews en enquêtes met een
voornamelijk ‘signalerende’ functie, valt af te leiden dat de bevoegdheid voornamelijk in
een stijgende lijn wordt toegepast. Dit kan te maken hebben met een grotere bekendheid
van de bevoegdheid bij de politie en de andere partners in het handhavingstraject. Een
respondent gaf anderzijds aan dat, mede dankzij het succesvol toepassen van de
bevoegdheid in het verleden, deze toepassing daalt ten opzichte van de verkooppunten
(woningen) om nu vooral vaker te worden toegepast op de hennepplantages.
Inderdaad doen zich nieuwe ontwikkelingen voor in het drugslandschap waarop het bestuur
een antwoord moet vinden. Hennepkwekerijen vragen veel bestuurlijke aandacht. De
bestuurlijke handhaving op grond van artikel 13b Opiumwet wordt ingezet bij het bestrijden
van dit probleem zowel in woningen als in bedrijfspanden en loodsen, hoewel hier ook
nuancering op hun plaats zijn. Een burgemeester signaleerde moeilijkheden te hebben om
kwekerijen te sluiten omdat enerzijds de capaciteit ontbreekt, maar ook omdat deze vaak in
huurwoningen zijn geïnstalleerd. Ook gebeurt het dat een kwekerij wordt aangetroffen waar
net een oogst heeft plaatsgevonden. Dan zijn er strikt genomen geen drugs meer in het
pand aanwezig waardoor de sluitingsbevoegdheid niet kan worden toegepast. In dat geval
geeft men een waarschuwing. In verband hiermee signaleert men een nieuwe uitdaging. Het
betreft de mogelijkheid voor toepassing van de bevoegdheid ex artikel 13 Opiumwet als
men in versnijdingspanden, growshops of labs geen drugs (meer) aantreft. De vraag is dan
hoever de rechtspraak het begrip ‘verkoop’ nog verder kan oprekken. Een gemeente heeft
in de APV een bepaling opgenomen die sluiting in het belang van de openbare orde mogelijk
maakt, maar die bevoegdheid kan alleen ingezet worden voor publieke gebouwen. Locaties
waar alleen versnijdingsmiddelen aanwezig zijn en drugslaboratoria zorgen dus voor nieuwe
hoofdbrekens bij de bestuurlijke handhaving, althans op grond van artikel 13b Opiumwet.
Dit wordt als een nieuw, lastig probleem ervaren.518
518

De regering heeft onlangs in een brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2015/16, 24 077, 372)
aangekondigd te komen met een wetsvoorstel ter verruiming van de sluitingsbevoegdheid van artikel 13b
Opiumwet zoals gevraagd in een motie (Kamerstuk 34 300 VI, nr. 31) (Handelingen II 2015/16, nr. 31, item 16).
De sluitingsbevoegdheid zou dan ook gelden als er in een pand geen drugs worden gevonden, maar wel
voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die duidelijk bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals
bepaalde apparatuur (drugslaboratorium, cocaïnewasserij), chemicaliën (apaan, zoutzuur) en
versnijdingsmiddelen. Het voorstel is inmiddels gepubliceerd ten behoeve van consultatie. Zie
www.internetconsultatie.nl/sluitingsbevoegdheidopiumwet.
158

4. Conclusie
(1) Mix van doelstellingen: handhaving strafrecht en soms ook bestrijding overlast
Het ‘invlechten’ van een bestuursrechtelijke bevoegdheid in een strafrechtelijke wet doet
vreemd aan, te meer omdat het doel niet gerelateerd is aan openbare-ordehandhaving,
maar aan de overtreding van de Opiumwet zelf. Dat maakt ook het verlenen van de
bevoegdheid aan de burgemeester merkwaardig; immers hij handhaaft het strafrecht.
Anderzijds kan de handhaving van de openbare orde wel degelijk een rol spelen. De Afdeling
noemt het belang van de openbare orde, van de leefomgeving en/of van de kwetsbare
wijken expliciet in haar uitspraken om de toepassing van bestuursdwang te rechtvaardigen.
Het sluiten van lokalen en woningen door de burgemeester moet dan ook in dat licht
worden bezien. De interviews en de antwoorden op de vragenlijst wijzen in dezelfde
richting. De keuze om de sluitingsbevoegdheid van woningen in de Opiumwet te plaatsen is
dan ingegeven door het voordeel dat de burgemeester niet te kampen krijgt met de zware
eisen die wet en de rechtspraak stellen aan de verstoring van de openbare orde zoals bij de
toepassing van artikel 174b Gemw het geval is. Immers de enkele overtreding van de
Opiumwet is voldoende om handhavend te kunnen optreden. Overigens heeft dit ook tot
gevolg dat het beleid niet meer ten volle binnen de autonomie van de gemeente valt. In
geval van artikel 13b Opiumwet is de lokale invloed echter groot omdat gemeenten
grotendeels zelf de invulling van het coffeeshopbeleid bepalen. Sluiting van drugswoningen
is in de regel in het lokale beleid tot aanpak van drugsoverlast geïncorporeerd. Uit de
interviews en de antwoorden op de vragenlijst rijst de vraag hoe ver de grenzen van de
bevoegdheid reiken wanneer het bestuur is geconfronteerd met nieuwe drugsgerelateerde
verschijnselen (“alles eromheen, maar geen drugs aanwezig”).
(2) Artikel 13b versus openbare-ordebevoegdheden en het openbare-orderecht in het
algemeen: fundamentele verschillen.
Artikel 13b Opiumwet verschilt voor wat betreft doelstelling en uitvoeringspraktijk enorm
van artikel 174a Gemw (sluiting van woningen). Het toepassingsgebied van artikel 174a is
onder het huidige recht moeilijk in concreto aan te geven en succesvolle sluitingen komen
zelden voor. Als dat al het geval is dan vallen de situaties – voor zover uit de jurisprudentie
kan worden afgeleid - ook onder lokale nood (artikel 175) en/of artikel 13b Opiumwet.
Artikel 13b Opiumwet heeft primair een duidelijk doel: bestuurlijke handhaving van de
strafrechtelijke Opiumwet. Het landelijke gedoogbeleid zorgt hierbij wel voor lokaal
wisselend handhavingsbeleid, maar al met al kan de burgemeester zelf in hoge mate
bepalen hoe met sluiting wordt omgegaan. Zelfs het “one strike, you’re out”-beleid is
mogelijk. De bevoegdheid biedt het bestuur de mogelijkheid om zowel het produceren als
het verkopen van drugs vanuit een wijd spectrum van gelegenheden – coffeeshops, horeca,
woningen en bedrijfspanden – met sluiting of dwangsommen aan te pakken. De
burgemeester kan daarmee tevens bescherming van het woon- en leefklimaat tot doel
hebben: drugshandel beïnvloedt dat immers vaak in negatieve zin. Motivering en optreden
van de burgemeester hoeven hierdoor echter niet gerechtvaardigd te worden: het is in het
algemeen voldoende om aan te tonen dat meer dan de gedoogde hoeveelheid verdovende
middelen aanwezig is. De bewijslast rust vervolgens op de bewoner/gebruiker van het pand.
159

(3) Reparatoire maatregel; onschuldpresumptie
In rechtszaken voeren appellanten wel eens het verweer dat de bevoegdheid punitief van
aard is vanwege de soms vergaande impact die een (langdurige) sluiting kan hebben. Het
blijft een discussiepunt of in bepaalde omstandigheden de maatregel niet aangemerkt zou
kunnen worden als punitief - uit enkele interviews bleek dat deze kwestie ook
burgemeesters bezig houdt - en dus onder de bescherming van artikel 6 EVRM zou moeten
vallen; dit is met name relevant omdat dan de onschuldpresumptie geldt en de rechter
meer indringend moet toetsen. Zoals besproken rust in 13b Opiumwet al snel de bewijslast
op de bewoner/gebruiker. Tot op heden stelt zich de rechter zich echter op het standpunt
dat artikel 6 EVRM niet van toepassing is: bestuursdwang ex artikel 13b Opiumwet is een
reparatoire sanctie en onttrekt zich daarmee aan de eisen die door artikel 6 EVRM gesteld
worden. Ook bij sluiting van woningen wordt weinig indringend aan grondrechten getoetst:
de rechter volstaat met het noemen van het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel,
maar doordat hier veelal sprake is van een strafbaar feit, is het handhavende optreden –
met marginale toets – al snel gerechtvaardigd als sprake is van duidelijk beleid of een
stappenplan.
(4) Past de strenge handhaving bij een herstelsanctie?
Het is de vraag of het hanteren van gefixeerde (lange) sluitingstermijnen past bij het
karakter van de herstelsanctie. Immers het herstel van de rechtsorde is het doel van de
maatregel. Zo is het maar de vraag of het one strike you’re out-beleid, het first offenderbeleid, het langdurig sluiten, het sluiten zonder waarschuwing en het bijzondere
omstandigheden-beleid voldoen aan deze eis. Ook het oprekken van de reikwijdte van
artikel 13b – zoals de verkoop buiten de panden, het ‘produceren’ van hennep – maakt
sluiting al snel mogelijk.

160

11. Concept-artikel 151d Gemeentewet gedragsaanwijzing bij
woonoverlast
Tekst bepaling:
1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf
gebruikt, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of op dat erf of in de
onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige hinder voor omwonenden wordt
veroorzaakt.
2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang
wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de
burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen
daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige hinder
redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat lid,
een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt voor
een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5 6, 8,
eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige
toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de
looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.

1. Inleiding
Het wetsvoorstel aanpak woonoverlast 519 beoogt de invoering van een nieuwe bepaling in
de Gemeentewet (artikel 151d) om woonoverlast bestaande uit vaak relatief kleine, maar
ergerlijke gedragingen van buren/omwonenden bestuurlijk aan te pakken.
Dit conceptwetsartikel regelt ten eerste dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen
dat de gebruiker van een woning en bijhorend erf er zorg voor draagt dat gedragingen in of
vanuit die woning of op dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf
geen ernstige hinder voor omwonenden veroorzaken. Ten tweede regelt het wetsvoorstel
dat de burgemeester bij overtreding van bovengenoemde zorgplicht een last onder
bestuursdwang kan opleggen indien de ernstige hinder niet op een andere wijze kan
worden tegengegaan. Uit de toelichting valt af te leiden dat de beoogde last onder
bestuursdwang of last onder dwangsom kan bestaan uit het opleggen aan de overlastgever
van een specifieke gedragsaanwijzing die ervoor moet zorgen dat de hinder ophoudt; de
overlastgever moet dan bepaalde handelingen verrichten of juist nalaten. 520 De last kan ook
bestaan uit een tijdelijk huisverbod. De overlastgever kan zowel een huurder als een
eigenaar van een woning zijn; met andere woorden, de maatregel is van toepassing zowel
bij huurwoningen als bij koopwoningen. 521
De bepaling is systematisch gerangschikt onder de bepalingen van de Gemeentewet waarin
de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad is geregeld. Wij bespraken hiervoor
reeds de bestuurlijke ophouding, het cameratoezicht en het preventief fouilleren. Het
519

Voorstel van wet van het lid Tellegen tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de aanpak van
woonoverlast (Wet aanpak woonoverlast), Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 6 (voorstel van wet). Bij nota van
wijziging gewijzigd: Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10.
520
Een voorbeeld dat in de toelichting wordt aangehaald is geluidsoverlast. Is er sprake van geluidsoverlast,
dan moet de betrokken persoon gedwongen worden zijn muziek zachter te zetten.
521
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 6-7 en 14-15.
161

voorgestelde artikel 151d Gemw is echter niet bedoeld als bevoegdheid ter handhaving van
de openbare orde, maar uitsluitend ter bestrijding van ernstige woonoverlast voor
omwonenden veroorzaakt door andere bewoners in de nabije omgeving. 522
In dat opzicht verschilt de bepaling tevens van de hiervoor besproken bevoegdheden van
artikel 174a Gemw - het sluiten van woningen door de burgemeester indien door
gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt
verstoord – of van artikel 13b Opiumwet waarbij de burgemeester woningen kan sluiten
wegens overtreding van de Opiumwet.

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
De aanleiding voor het introduceren van deze bestuursdwangbevoegdheid voor de
burgemeester in de Gemeentewet, is de constatering dat woonoverlast een hardnekkig
probleem is dat het dagelijkse leven en de psychische gesteldheid van mensen zwaar op de
proef kan stellen; het soort overlast waarmee, naar schatting van het CBS, één op de drie
Nederlanders te maken heeft. 523 Aanleiding tot dit voorstel was ook de conclusie van een
promotieonderzoek naar de aanpak van woonoverlast waaruit bleek dat de overheid niet
over de juiste juridische instrumenten beschikt om dit euvel aan te pakken.524
Woonoverlast zoals hier aan de orde betreft gedragingen - relatief kleine vergrijpen - die zo
irritant kunnen zijn dat zij het woongenot van omwonenden kunnen schaden. Voorbeelden
daarvan zijn: een hond die continu blaft, omwonenden die weigeren het portiek schoon te
houden, buren die laat in de nacht luidruchtige gasten over de vloer hebben. Volgens de
initiatiefnemer zijn deze vormen van ernstige hinder niet voldoende om een uithuisplaatsing
of woningsluiting te rechtvaardigen. In dit geval kunnen omwonenden van de overlastgever
weinig beginnen en is daarom optreden van de overheid, die zich aan de kant van de
slachtoffers moet scharen, gerechtvaardigd. 525 Dat optreden is op dit moment beperkt tot
twee mogelijkheden: ‘Ze [de overheid] kan de overlastgever een bestuurlijke waarschuwing
geven, of hem uit huis plaatsen. De eerste optie is te licht en heeft vaak geen effect. De
tweede optie is te zwaar en verplaatst het probleem slechts. Daarom is een tussenvorm
nodig.’526 Voorts constateert de initiatiefnemer dat de reeds bestaande wettelijke
mogelijkheden 527 niet de gewenste effecten sorteren en dat er behoefte is aan ‘verfijndere

522

Het initiatief tot de bevoegdheid is echter genomen omdat een openbare-ordebevoegdheid (artikel 174a)
niet het gewenste resultaat had. Wij bespraken dit ook al bij artikel 174a. Voorts is in Hfst. 1 toegelicht
waarom artikel 151d desalniettemin voor het onderhavige onderzoek interessant is.
523
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7 (MvT), p. 1. In de MvT van het ontwerpwetsvoorstel werd gesproken
over een half miljoen Nederlanders. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt naar meerdere
onderzoeken verwezen waaruit blijkt dat woonoverlast een omvangrijk maatschappelijk probleem is:
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 5.
524
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7 (MvT), p. 2. Het betreft de dissertatie van M. Vols, Woonoverlast en het
recht op privéleven. De aanpak van overlastveroorzakers in Nederland, Engeland, Wales en België, Groningen
2013.
525
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7 (MvT), p. 1, Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 19.
526
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 1.
527
Zij passeren de revue in de memorie van toelichting: Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 2-5.
162

instrumenten’. 528 De initiatiefnemer wil met dit wetsvoorstel een ‘genuanceerd instrument’
introduceren dat de bestaande instrumenten aanvult. 529 Er is nadrukkelijk niet gekozen voor
een strafrechtelijke of civielrechtelijke regeling. 530 Het doel van deze wettelijke bepaling is
het bestuursrechtelijk tegengaan van woonoverlast, 531 niet de handhaving van de openbare
orde.
Begin 2014 is een ontwerp-initiatiefwetsvoorstel aanpak woonoverlast van het tweede
kamerlid Dijkhoff (VVD) ter consultatie aangeboden.532 Dat ontwerp voorzag in het eerste
lid voor een gebod voor de burger om de leefbaarheid niet te bedreigen en in het tweede lid
de mogelijkheid voor de gemeenteraad om de burgemeester de bevoegdheid te verlenen
om bij overtreding van die norm een last onder bestuursdwang op te leggen.
1. Een ieder die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt draagt er, voor zover dat in
diens vermogen ligt, zorg voor dat door gedragingen in die woning of op dat erf geen bedreiging van
de leefbaarheid of gevaar voor de gezondheid of veiligheid voor omwonenden ontstaat dan wel
voortduurt.
2. De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen tot oplegging van een last
onder bestuursdwang indien het eerste lid van deze bepaling wordt overtreden.

Mede naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie zijn in het wetsvoorstel
enkele aanpassingen aan de versie van het ontwerp aangebracht. Zo is in het wetsartikel het
bestanddeel “voor zover dat in diens vermogen ligt” en “gevaar voor de gezondheid of
veiligheid” geschrapt en is er meer aandacht besteed aan de verhouding tot de Grondwet
en het EVRM, aldus de initiatiefnemer.533 In september 2014 is het eerste wetsvoorstel
aanhangig gemaakt in de Tweede Kamer.534 Het toen voorgestelde artikel 151d Gemw
luidde als volgt:
De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen tot oplegging van een last
onder bestuursdwang aan degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, indien
door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf omwonenden ernstig worden gehinderd.

528

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7 (MvT), p. 5. Hier wordt ook gerefereerd aan de wetenschap en in het
bijzonder aan de bevindingen in: J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Woonoverlast en de persoonlijke levenssfeer:
naar een balans tussen bescherming en beperking, NJCM-Bulletin 2011–3.
529
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 5.
530
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 9-10.
531
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 7.
532
Concept
regeling
Wet
aanpak
woonoverlast
Versie
internetconsultatie”:
https://www.internetconsultatie.nl/aanpakwoonoverlast/document/969. Op de openbare internetconsultatie
waren 19 reacties binnengekomen. De meeste reacties kwamen van mensen die ofwel persoonlijk ofwel
beroepsmatig met woonoverlast in aanraking zijn gekomen. Tien reacties waren positief, twee negatief, zeven
neutraal. Op de consultatie hebben de woningcorporatie Aedes positief en met suggesties gereageerd evenals
de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Kritischer reageerde het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters (ngb). Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/34007.
533
Verslag over de resultaten van de consultatie, Resultaten en bevindingen van de consultatie:
https://www.internetconsultatie.nl/aanpakwoonoverlast.
534
Voorstel van wet van het lid Dijkhoff tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de aanpak van
woonoverlast (Wet aanpak woonoverlast), Kamerstukken II 2013/14, 34 007, 2.
163

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State 535 werd
een aangepast wetsvoorstel ingediend met een bepaling die als volgt luidde: 536
1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf
gebruikt, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf geen ernstige
hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang
wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de
burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen
daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige hinder
redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.

Naar aanleiding van een aantal door Tweede Kamerleden gedane suggesties in het
verslag 537 is bij nota van wijziging538 een en ander veranderd in de tekst van het eerste lid
(de reikwijdte is verruimd) en is een geheel nieuw derde lid toegevoegd. Op het moment
van schrijven ligt de volgende tekst ter parlementaire behandeling voor:
1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf
gebruikt, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of op dat erf of in de
onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige hinder voor omwonenden wordt
veroorzaakt.
2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang
wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de
burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen
daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige hinder
redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat
lid, een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt
voor een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5 6,
8, eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige
toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de
looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.

b. Uitleg van de bevoegdheid
Artikel 151d bestaat uit drie leden met daarin een discretionaire bevoegdheidstoekenning
aan de gemeenteraad en, via de gemeenteraad, aan de burgemeester. Indien de
gemeenteraad deze bevoegdheid gebruikt, dan neemt hij een verplichting voor de burger
op in een verordening (lid 1). Bij niet nakoming van deze verplichting heeft de burgemeester

535

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 5.
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 6. Voorstel van wet (initiatiefvoorstel); Initiatiefwetsvoorstel zoals
gewijzigd naar aanleiding van het Advies Afdeling advisering Raad van State. Overigens werd dit wetsvoorstel
door het tweede kamerlid Tellegen ingediend vanwege het vertrek uit de Tweede Kamer van Dijkhoff die tot
staatsecretaris van Justitie en Veiligheid werd benoemd.
537
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 8 (Verslag).
538
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10 (Nota van Wijziging).
536

164

de bevoegdheid om een bestuurlijke herstelsanctie in de vorm van een gedragsaanwijzing
op te leggen (lid 2) die ook de vorm kan krijgen van een tijdelijk huisverbod (lid 3).
Bevoegdheid van de gemeenteraad
Allereerst krijgt de gemeenteraad op grond van het eerste lid de discretionaire bevoegdheid
om in een verordening – veelal zal dit de APV zijn - in uitgewerkte vorm, de in de formele
wet bedoelde gedragsnorm aan de burger op te leggen: ‘gij zult geen ernstige hinder
veroorzaken’. De toelichting vermeldt dat de gemeenteraad in de verordening de
burgemeester ook kan verzoeken een beleidsregel vast te stellen voor het gebruik van de
bevoegdheid of dat hij het vaststellen van beleidsregels als voorwaarde verbindt aan het
opleggen van specifieke gedragsaanwijzingen voor de burgemeester. In de beleidsregel kan
verder worden uiteengezet onder welke omstandigheden de burgemeester gebruik kan
maken van zijn bevoegdheid. Ook kan de raad in de verordening een limitatieve lijst
opnemen van concrete situaties waarin de burgemeester een specifieke gedragsaanwijzing
mag opleggen, bijvoorbeeld alleen bij ernstige geluidshinder of alleen in bepaalde
gebieden.539
Indien de gemeenteraad de keuze maakt om in de verordening de zorgplichtnorm op te
nemen, dan is de burgemeester vervolgens bevoegd tot handhaving door middel van
bestuursdwang. De gemeenteraad kan bij verordening regelen op welke wijze de
burgemeester de bevoegdheid uitoefent (tweede lid). Wat hierover bij verordening kan
worden bepaald is echter onduidelijk. De toelichting zegt hierover dat er verschillende
modaliteiten denkbaar zijn: ‘het kan voor een beperkte duur, voor een specifiek gebied of
voor bepaalde situaties. Het is mogelijk te kiezen voor een generieke
bevoegdheidsverlening, waarna de burgemeester de bevoegdheid naar eigen inzicht kan
gebruiken. De gemeenteraad is ook vrij om nadere voorwaarden te stellen aan de oplegging
van een huisverbod of om te kiezen deze bevoegdheid helemaal niet te attribueren aan de
burgemeester. 540 En de raad kan in de verordening bepalen op welke wijze de burgemeester
de raad informeert over het gebruik van artikel 151d van de Gemeentewet. 541
Al met al heeft de gemeenteraad een grote vrijheid om van alles verder te bepalen en nader
te concretiseren in de verordening. In dit opzicht is het voorgestelde artikel 151d een
‘kaderbepaling’ waarbij nadere concretisering in de verordening en beleidsregels gestalte
zal krijgen.
Zorgplicht voor de burger
Op grond van artikel 151d lid 1 kan de gemeenteraad bij verordening een plicht voor de
burger introduceren: dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf
gebruikt, verplicht is er zorg voor te dragen dat door gedragingen in of vanuit die woning of
op dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige hinder
voor omwonenden wordt veroorzaakt. De ‘gedragingen’ kunnen worden gepleegd door de
gebruiker van de woning zelf of door bezoekers, gasten of vrienden, van de gebruiker of
539

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 7. Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 15.
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10 (Toelichting in nota van wijziging), p. 2.
541
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
540

165

door zijn hond.542 Met de nieuwe wijziging is nu expliciet in de tekst van het eerste lid
opgenomen dat het ook gedragingen betreft in ‘de onmiddellijke nabijheid van die woning
of erf’ bijvoorbeeld in de tuin van de buren,543 op het trottoir of op straat ter hoogte van of
vlakbij de woning.544
De wettelijke bepaling houdt een bevoegdheidstoekenning voor de gemeenteraad in die
uitdrukking moet geven aan het gebod voor de burger om zorg te dragen geen overlast te
veroorzaken.
Een dergelijke bepaling past met haar zeer specifieke normstelling niet in een organieke wet
zoals de Gemeentewet die de staatsrechtelijke bevoegdheden van gemeentelijke ambten,
hun onderlinge verhoudingen en de openbare financiën regelt. Dit is in systematisch opzicht
een knelpunt van dit wetsvoorstel.
Een andere vraag die hier rijst is of die gedragingen die ernstige hinder veroorzaken voor
omwonenden een overtreding inhouden. Dat is immers noodzakelijk voor het kunnen
opleggen van een bestuurlijke sanctie. Een overtreding is volgens de definitie in artikel 5:1,
lid 1 Awb een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift. Zoals het wetsvoorstel is geconstrueerd bestaat de overtreding in dit geval uit
het niet nakomen door de gebruiker of zijn gasten van de algemene zorgplichtnorm vervat
in de gemeentelijke verordening ‘gij zult geen ernstige hinder veroorzaken’. Bij overtreding
hiervan zal in de last onder bestuursdwang nader gespecificeerd aangegeven worden op
welke wijze deze algemene norm is overtreden, maar dit is achteraf. Hier kunnen
problemen rijzen over de vraag of de norm vervat in de verordening zelf voldoende kenbaar
en voorzienbaar is: immers daaruit moet de burger kunnen afleiden welk gedrag van hem
wordt verwacht. De initiatiefnemer geeft aan dat voldaan wordt aan het
voorzienbaarheidsvereiste wanneer gemeenten bij verordening, stappenplannen en
beleidsregels nader uitwerken wat wordt verstaan onder ‘ernstige hinder’ en welke acties
de burgemeester kan ondernemen alvorens over te gaan tot het toepassen van
bestuursdwang. 545 Gelet op de in par. 4.3 van de inleiding van dit deelonderzoek besproken
jurisprudentie, met name het Landvreugd-arrest, kan dit inderdaad het geval zijn. Het
neemt echter niet weg dat de zorgplichtnorm uit de wet zo algemeen is dat een concrete,
duidelijk kenbare en proportionele uitwerking nodig is om alsnog aan de verdragsrechtelijke
eisen te voldoen. Uit grondwettelijk oogpunt rijst de vraag of de wetgever hier via een
specifieke regeling de bevoegdheid overdraagt om het recht op privacy te beperken.
Immers: de gevallen en de mate van beperking worden vrijwel geheel door de
gemeenteraad ingevuld.
Bevoegdheid burgemeester; criteria voor toepassing in het licht van artikel 151d
De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen daaromtrent
door de raad in de verordening is bepaald. Dus volgens de eerder genoemde modaliteiten

542

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
544
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10, p. 2.
545
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 7
543

166

die de gemeenteraad in de verordening heeft vastgelegd.546 Dit betreft dus wanneer en/of
waar en/of voor welke tijdsperiode en tevens eventueel een nadere precisering van het
soort op te leggen gedragsaanwijzing.547
Hier is voorts enige uitleg noodzakelijk over de begrippen die de wet bezigt om zicht te
krijgen op de criteria voor toepassing van de bevoegdheid. De bevoegdheid kan worden
uitgeoefend jegens ‘degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt’.
Dit is degene die de woning feitelijk bewoont; deze hoeft niet per se een huur- en/of
eigendomsverhouding te hebben met de woning, dus ook illegale onderhuurders of krakers
vallen onder de reikwijdte van de bepaling.548 De maatregel geldt per gebruiker, het is dus
niet mogelijk om een geheel huishouden of een compleet woningcomplex een
gedragsaanwijzing op te leggen. 549 Met ‘woning of een bij die woning behorend erf’ wordt
bedoeld de woning, de rest van het betrokken perceel (zoals een tuin) en de gezamenlijke
ruimte binnen een wooneenheid zoals het portiek, de parterretrap, de gezamenlijke
buitenruimte, enzovoorts.
De reikwijdte is bij nota van wijziging uitgebreid tot gedragingen in of vanuit die woning of
op dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf.
De ‘gedragingen’ kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf of door
een bezoeker zoals gasten of vrienden van de gebruiker, of de hond van de gebruiker. Als de
gedragingen - nalaten van een bepaald handelen valt er ook onder - door de bezoeker
worden gepleegd, moet de gebruiker (de potentiële adressaat van het handhavingsbesluit)
in staat zijn de gedragingen te stoppen.550
Voor het toepassen van de bevoegdheid moet voldaan zijn aan het situatiecriterium dat de
gedragingen van de gebruikers ‘ernstige hinder’ voor omwonenden teweeg moet brengen.
De ‘omwonenden’ zijn mensen die in de directe nabijheid wonen van de betrokken woning
of erf van waaruit de gedragingen plaatsvinden. Wat de ‘ernstige hinder’ betreft wordt door
de initiatiefnemer gerefereerd aan artikel 5:37 BW waarin als voorbeelden van
onrechtmatige hinder worden aangegeven het verspreiden van rumoer, trillingen, stank,
rook of gassen of het onthouden van licht of lucht. 551 “Ernstige hinder als bedoeld in artikel
151d van de Gemeentewet kan tevens onrechtmatig zijn in de zin van artikel 5:37 van het
Burgerlijk Wetboek, maar dat is geen vereiste. En andersom zal niet elke onrechtmatige
burenhinder ook automatisch kunnen worden aangemerkt als ernstige hinder als bedoeld in
artikel 151d van de Gemeentewet” aldus de toelichting. 552 Hierover zijn in de toelichting
geen concrete voorbeelden gegeven, waardoor dit punt niet erg helder is. Een andere lastig

546

Erg helder is deze tekst niet. Ook de toelichting werpt niet veel licht op dit criterium, zie Kamerstukken II
2014/15, 34 007, 3, p. 13 en 14.
547
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10, p. 15.
548
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
549
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 14.
550
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
551
Artikel 5:37 BW luidt als volgt: ‘De eigenaar van een erf mag niet in een mate of op een wijze die volgens
artikel 162 van Boek 6 onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder toebrengen zoals door het
verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, door het onthouden van licht of lucht of door het
ontnemen van steun.’ Zie ook Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 13 en 20.
552
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13.
167

punt is dat het criterium onbepaald is en erg subjectief.553 Dit draagt niet bij aan de
voorzienbaarheid van de zorgplichtnorm. In de toelichting wordt aangegeven dat om te
voldoen aan de voorzienbaarheid gemeenten stappenplannen kunnen ontwikkelen waarin
staat wat wordt verstaan onder ‘ernstige hinder’.
Handhaving door de burgemeester
In het tweede lid wordt bepaald dat de in de Gemeentewet in artikel 125, lid 1 neergelegde
bevoegdheid van het gemeentebestuur tot oplegging van een last onder bestuursdwang in
dit geval toekomt aan de burgemeester. Er is door de initiatiefnemer gekozen om de
burgemeester, en niet het college van B & W, te belasten met deze bevoegdheid om aan te
sluiten bij de Wet Victoria (artikel 174a Gemw). 554 Deze argumentatie is opmerkelijk, gezien
het feit dat de bevoegdheid in dit geval beslist geen openbare-ordebevoegdheid betreft,
anders dan bij artikel 174a. De initiatiefnemer benadrukt juist dat de bevoegdheid tot doel
heeft het tegengaan van woonoverlast en dat het gebruik van de bevoegdheid voor een
ander doel een schending van het verbod op détournement de pouvoir in de zin van artikel
3:3 Awb oplevert.555
De burgemeester kan, bij overtreding van de zorgplicht jegens de omwonenden aan de
‘gebruiker’ van woning en/of bijbehorend erf een last onder bestuursdwang opleggen.
Deze last houdt een gedragsaanwijzing in: de getroffen burger moet iets doen of nalaten
zodat de overlast ophoudt. Voorbeelden zijn een gebod om slechts een beperkt aantal
bezoekers per dag te ontvangen en na een bepaald tijdstip helemaal geen bezoekers meer;
de hond te muilkorven of anderszins voorkomen dat de hond overlast veroorzaakt; het
portiek leefbaar houden; of een verbod om ’s avonds piano te spelen. Ook kan de
gedragsaanwijzing een gebod zijn om psychische of sociale hulp te zoeken of een
agressiereductietraining te volgen.556 De precieze vorm van bestuursdwang die wordt
opgelegd bij niet nakoming van de last is uiteraard afhankelijk van de last die is opgelegd. Bij
de daadwerkelijke uitoefening van de bestuursdwang kan men denken aan het verwijderen
van bezoekers uit de woning, het aanbrengen van geluidwerende vloerbedekking, het
verwijderen van geluidsapparatuur, het in beslag nemen van huisdieren, het verwijderen
van vuilnis enzovoorts. 557 Betrokkene moet wel in staat zijn om de last uit te voeren. Een
gedragsaanwijzing dat een baby niet mag huilen, zal dan ook niet worden opgelegd.558 De
last, zoals gezegd, kan ook een tijdelijk huisverbod inhouden.
De burgemeester gaat over tot de inzet van zijn bevoegdheid slechts indien de ernstige
hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze - dat wil zeggen minder ingrijpende
middelen conform het subsidiariteitsbeginsel 559 - kan worden tegengegaan. De
initiatiefnemer bedoelt voorts dat het kan gaan om andere middelen dan de uitoefening van
553

8.

Zie ook het Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State, Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 5, p.

554

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 12.
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 7.
556
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 3.
557
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 5-6.
558
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 4.
559
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 14.
555

168

overheidsbevoegdheden, zoals het aanspannen van een civielrechtelijke procedure. In de
Nota naar aanleiding van het verslag benadrukt de initiatiefnemer dat “door dit
wetsvoorstel wordt het de-escalatiemodel gecomplementeerd.” 560 Dat werkt, kort
samengevat, in de volgende stappen: eerst een goed gesprek, door buurtbemiddeling of
door mediation; mocht dit niet werken dan is het mogelijk dat het gezag een waarschuwing
geeft. Als dit ook geen effect sorteert, dan pas is de last onder bestuursdwang met
gedragsaanwijzing uit dit wetsvoorstel het optimum remedium. 561 In het uiterste geval kan
de gedragsaanwijzing een tijdelijk verbod inhouden om in de woning te komen (een tijdelijk
huisverbod). 562
Bij dit model wordt een ruime invulling gegeven aan het subsidiariteitsbeginsel. Doorgaans
betekent dit beginsel, dat voortvloeit uit het evenredigheidsbeginsel, dat het bestuur zijn
publiekrechtelijke bevoegdheid op de voor de burger minst belastende wijze dient uit te
oefenen; 563 dus met andere, minder belastende publiekrechtelijke bevoegdheden. Hier
refereert de initiatiefnemer ook aan niet publiekrechtelijke instrumenten en zelfs aan
private initiatieven van de getroffen burger zelf, zoals het aanspannen van een civiele
procedure. Dit maakt de afweging van de burgemeester over het inzetten van zijn
bevoegdheid wel erg lastig; hij moet immers niet alleen een overzicht hebben van de in te
zetten alternatieve publiekrechtelijke bevoegdheden, maar moet ook de mogelijke ‘private’
initiatieven meenemen in de afweging of zich zelfs daarvan afhankelijk maken. De
bevoegdheid is, volgens de initiatiefnemer, bedoeld als ‘ultimum remedium’. Pas als de
burgemeester meent dat er redelijkerwijs geen andere geschikte wijze is om de ernstige
hinder tegen te gaan, legt hij een last op. Hierbij komt hem beleidsvrijheid toe ‘in de
afweging of er geen andere geschikte wijze is om de hinder tegen te gaan.’ 564
Voor een toelichting op de begrippen last onder bestuursdwang, herstelsanctie, last onder
dwangsom en de procedurele vereisten die daaraan verbonden zijn verwijzen wij naar de
bespreking bij artikel 13b Opiumwet. Hier merken we op dat het wetsvoorstel niet aangeeft
of eventueel preventieve bestuursdwang mogelijk is. Wel wordt op de mogelijkheid
gewezen dat de burgemeester eventueel eerst een last onder dwangsom oplegt in het kader
van het hanteren van een stappenplan – eventueel in de vorm van beleidsregels - bij de
uitvoering van zijn bevoegdheid om te voldoen aan de eis van subsidiariteit. 565 De
toelichting legt de nadruk op het feit dat de burgemeester eerst een waarschuwing zal
geven voordat hij besluit tot het opleggen van een last. Uit die waarschuwing moet blijken
wat van de overlastgever verwacht wordt.566 In feite geeft de burgemeester dan reeds een
gedragsaanwijzing. Mocht de waarschuwing niet het gewenste effect sorteren, dan kan hij
een last onder dwangsom opleggen. Mocht, na de waarschuwing, ook de last onder
dwangsom niet helpen, dan kan de burgemeester overgaan tot het opleggen van een last
onder bestuursdwang.567 Bij het opleggen van de lasten moet de burgemeester een
560

Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 3.
Deze soort gedragsaanwijzing is dus het beste middel.
562
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 9, p. 3. Het tijdelijk huisverbod is kennelijk het ultimum remedium.
563
Zie bijvoorbeeld PG Awb digitaal, onder 5:13 http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-5/5-2-toezicht-opde-naleving/artikel-513/
564
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 14.
565
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 6 en 7.
566
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 8.
567
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 8.
561

169

begunstigingstermijn geven op grond van artikel 5:24, lid 2 onderscheidenlijk artikel 5:32, lid
2 Awb.
Op grond van de jurisprudentie bestaat er een beginselplicht tot handhaving die inhoudt dat
een bestuursorgaan in beginsel verplicht is op te treden tegen overtredingen. Alleen in
bijzondere omstandigheden kan daarvan worden afgezien. Daarvan is sprake bij concreet
zicht op legalisatie van de overtreding of als handhavend optreden buitenproportioneel
is. 568
Ook de eenmaal opgelegde last dient gehandhaafd te worden. 569 Dit legt een behoorlijk
handhavingslast op de burgemeester, die hier geacht wordt bestuurlijk op te treden bij
burenoverlast.

c. Grondrechten
Artikel 151d Gemw raakt grondrechten. Het toepassen van bestuursdwang bij bepaalde
gedragingen afkomstig uit een woning en/of bijhorend erf, kan de persoonlijke levenssfeer
aantasten die is beschermd door artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM. Een huisverbod
vormt zeker een aantasting van het privacy-recht. Mogelijkerwijs kan ook het
eigendomsrecht in het geding zijn (artikel 1 Eerste Protocol EVRM) en, bij toepassing van
een tijdelijk huisverbod, de bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM)
Artikel 10 GW vereist een specifieke wettelijke grondslag voor het beperken van dit
grondrecht en daaraan is formeel gezien voldaan, meldt de toelichting.
Indien sprake is van een eigendomsverhouding tussen de overlastveroorzaker en zijn
woning, dan is ook sprake van een beperking op het eigendomsrecht zoals beschermd door
artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM, en tast het ook het recht op ongestoord genot van
eigendom (peaceful enjoyment of possessions) van de eigenaar/bewoner of van de
eigenaar/verhuurder aan. 570 Beperkingen zijn mogelijk; dit recht van de eigenaar kan
begrensd worden door het recht van de staat om die wetten toe te passen die hij
noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met
het algemeen belang.
Bekijkt men artikel 151d vanuit het perspectief van artikel 8 EVRM dan moet aan specifieke
eisen worden voldaan om geen onrechtmatige inbreuk in het privéleven te veroorzaken. Wij
bespraken dit al bij artikel 174a Gemw. Ten aanzien van artikel 151d is, zoals hiervoor is
568

ABRvS 30 juni 2004, JB 2004, 293 (m. nt. C. Albers) en ABRvS 7 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP8169. In 2011
heeft de Afdeling (ABRvS 5 oktober 2011,ECLI:NL:RVS:2011:BT6683) verder genuanceerd in die zin dat als het
bestuursorgaan redelijk handhavingsbeleid heeft opgesteld waarin is bepaald dat de overtreder in bepaalde
gevallen eerst een waarschuwing krijgt en een gelegenheid wordt geboden tot herstel voordat het bestuur een
handhavingsbesluit voorbereidt, dient het bestuursorgaan zich in beginsel aan dit beleid te houden.
Recentelijk nog oordeelde de Afdeling (ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982) dat prioriteiten stellen in
het handhavingsbeleid ook is toegestaan, maar dat dit niet mag betekenen dat tegen overtredingen met een
lage prioriteit nooit wordt opgetreden; “Beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het
handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, is
rechtens niet aanvaardbaar, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven.”
569
Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State: Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 5, p. 6.
570
EHRM 29 Juni 1982, 00007151/75 en 00007172/75, Sporrong and Lönnroth t. Zweden § 61. Dit is nog steeds
een van de belangrijkste uitspraken over artikel 1 IV Protocol.
170

aangegeven, mogelijk een probleem met de voorzienbaarheid en de proportionaliteit van
het optreden. Ernstige hinder is een nogal onbestemd en subjectief begrip en legt de lat
voor het bestuur bovendien (weer) hoog. De memorie van toelichting geeft voorbeelden en
beveelt het opzetten van beleidsregels, waarschuwing en stappenplan aan, maar de
mogelijkheden voor omwonenden om bepaalde gedragingen als ernstig hinderlijk te ervaren
zijn zeer ruim. 571 Mits bij nadere precisering door regelgeving door de gemeenteraad en
door het opstellen van duidelijke en gepubliceerde beleidsregels blijkt in welke situaties de
bevoegdheid ingezet kan worden en de wijze waarop dat gebeurt én er tenslotte een
waarschuwing vooraf gaat aan het toepassen van de bestuurlijke maatregel, kan op grond
van de EHRM-jurisprudentie voldaan worden aan het toegankelijkheids- en
voorzienbaarheidsvereiste. 572
Aan de doelclausulering voldoet deze wettelijke bepaling wel: de bescherming van rechten
van anderen, in casu de omwonenden.
De Raad van State adviseerde om in de wettekst enkele nadere waarborgen op te nemen
om, mede gelet op artikel 8 EVRM, proportionaliteit en subsidiariteit van de
bevoegdheidsuitoefening te waarborgen, bijvoorbeeld door meer en minder ingrijpende
voorbeelden van bestuursdwang te noemen.573 De initiatiefnemer paste de wetstekst aan in
die zin dat nu blijkt dat de burgemeester de bevoegdheid slechts mag gebruiken als andere
maatregelen niet helpen en door in de toelichting aan te geven dat het toepassen van
bestuursdwang een ultimum remedium is. Wederom geldt: daarmee is aan het
subsidiariteisvereiste voldaan, maar de burgemeester zal met een goed dossier moeten
komen. Door de toevoeging van het derde lid dat het opleggen van een tijdelijk huisverbod
als gedragsaanwijzing mogelijk maakt, rijst de vraag of voldaan wordt aan het
proportionaliteisvereiste. Een dergelijk huis- en contactverbod is een zware maatregel die
diep ingrijpt in het privé leven van de gebruiker van de woning en zijn medebewoners. Dit
klemt temeer omdat deze maatregel niet, zoals het geval bij toepassing van de Wet tijdelijk
huisverbod 574 wordt opgelegd bij huiselijk geweld, maar bij omgevingsoverlast. De
voorbeelden van overlast die in de parlementaire stukken over artikel 151d worden
aangehaald – de blaffende hond, harde muziek of luidruchtige bezoekers, niet schoon
gehouden portieken - roepen de vraag op of bij dat soort overlast een dergelijk zware
grondwettelijke ingreep evenredig is. Verdragsrechtelijk is dit eveneens aanvechtbaar gelet
op het subsidiariteitsbeginsel.

d. Rechtsbescherming
De gedragsaanwijzing is een appellabel besluit in de zin van de Awb. Een belanghebbende
kan bezwaar bij de burgemeester en (hoger) beroep bij de bestuursrechter instellen,
eventueel gecombineerd met een voorlopige voorzieningenprocedure tegen de beschikking
van de burgemeester inhoudende een (last onder) bestuursdwang of dwangsom. Op grond
571

Zie hierover ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, Kamerstukken II 2014/15, 34
007, 5, p. 8.
572
Hierover zijn met name de volgende twee uitspraken van belang: EHRM 2 juni 2002, 37331/97, Landvreugd
t. Nederland en EHRM 2 juni 2002, 33129/96 (Olivieira t. Nederland).
573
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 5, p. 8-9.
574
Zie daarover hoofdstuk 14.
171

van artikel 5:31c Awb kan het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder
bestuursdwang tegelijk worden behandeld met het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen
de beschikking die strekt tot toepassing van de bestuursdwang en de beschikking tot
vaststelling van de kosten van bestuursdwang (artikel 5:31c Awb). Op grond van artikel 5:39
Awb kan het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom tegelijk
worden behandeld met het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking die
strekt tot invordering van de dwangsom (artikel 5:39 Awb).
Van belang is dat indien de burgemeester op grond van artikel 151d, lid 3 als last een
tijdelijk huisverbod oplegt, dan door de uithuisgeplaatste geen bezwaarschriftprocedure
gevolgd dient te worden; deze kan rechtstreeks in beroep bij de bestuursrechter of om een
voorlopige voorziening op grond van artikel 8:81 verzoeken.575
Belanghebbende is uiteraard de adressaat van het handhavingsbesluit. Degenen die
daadwerkelijk te maken krijgen met de uitvoering van bestuursdwang, een feitelijk
handelen van het bestuursorgaan, zoals de overlast veroorzakende bezoekers die uit de
woning worden verwijderd 576 hebben geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming en zijn
aangewezen op de civiele rechter op grond van een onrechtmatige daadsactie ex artikel
6:162 BW.
Afhankelijk van de inhoud van de aanschrijving tot de toepassing van bestuursdwang
kunnen er derde belanghebbenden zijn. Te denken valt aan de aanvragers van een
handhavingsbesluit, maar ook aan de eigenaar van het pand indien bijvoorbeeld de last van
de burgemeester (de gedragsaanwijzing) bepaalde verbouwingen in het pand vereist om
hinder te verhelpen of beperken. Ook de medebewoners van degene die een tijdelijk
huisverbod krijgt opgelegd op grond van het derde lid, zijn belanghebbenden.
Op grond van artikel 5:31 a Awb kan die aanvrager of een andere belanghebbende die door
de overtredingen van de zorgplicht vervat in de verordening vastgesteld op grond van artikel
151d lid 1 Gemw wordt benadeeld, de burgemeester verzoeken de bestuursdwang
daadwerkelijk toe te passen (artikel 5:31a Awb) dan wel tot invordering van de verbeurde
dwangsom over te gaan (artikel 5:37 lid 2 Awb).
In een bestuursrechtelijke procedure kunnen eventueel tevens bij exceptief verweer, de
beleidsregels van de burgemeester aan de orde komen – uiteraard indien vastgesteld - en
dus door de bestuursrechter mede worden getoetst.

3. Behoefte
In het kader van dit onderzoek is de mogelijke introductie van artikel 151d Gemw tijdens de
interviews en in de vooraf rondgezonden schriftelijke vragenlijst voorgelegd aan
burgemeesters en hun ondersteunende staf. In vrijwel alle gemeenten wordt de
problematiek herkend die het wetsvoorstel tracht te adresseren. Een meerderheid onder
hen is van opvatting dat introductie van deze bevoegdheid meerwaarde heeft en staat
derhalve in beginsel positief ten opzichte van het wetsvoorstel. Door sommigen wordt
hierin een oplossing gezien voor de moeizame toepasbaarheid van artikel 174a Gemw en
een aantal burgemeesters geeft expliciet aan hierin ook een instrument te herkennen dat
575
576

Zie hierover hoofdstuk 14 waarin de Wth wordt behandeld.
Dit voorbeeld wordt genoemd in de memorie van toelichting, p. 6
172

kan worden gebruikt in de strijd tegen overlast veroorzaakt door ‘verwarde personen’ (voor
zover deze uiteraard een vaste woon- of verblijfplaats hebben). Sommige burgemeesters
maken in dit kader een onderscheid tussen overlast in en om huurwoningen en overlast in
en om koopwoningen. Ten aanzien van huurwoningen wordt in die benadering de primaire
verantwoordelijkheid voor optreden tegen overlastveroorzakers bij de verhuurders (en dan
met name bij woningbouwverenigingen) gezien; bij koopwoningen zou bij ontstentenis van
een verhurende partij eerder een rol voor de burgemeester weggelegd zijn. Onder deze
voorstanders zijn overigens ook kritische signalen te horen. Zo geeft een aantal
burgemeesters aan dat de nieuw te introduceren bevoegdheid alleen zin heeft als deze in de
praktijk ook goed uitvoerbaar is (geen overvloedige dossiervorming) en wordt eveneens
aangegeven dat het wel moet gaan om overlast van enige betekenis (‘niet voor iedere
blaffende hond’). Het voornaamste argument van de tegenstanders van introductie van
artikel 151d Gemw is dat zij hier ten principale geen rol voor de burgemeester weggelegd
zien.

4. Conclusie
(1) Plaats van de bevoegdheid: regeling in de Gemeentewet en verhouding tot openbareordebevoegdheden
In het kader van dit onderzoek is dit wetsvoorstel relevant omdat de beoogde bevoegdheid
de problemen die rondom de toepassing van artikel 174a bestaan, zou moeten oplossen.
Hier wordt een bevoegdheid in het leven geroepen die expliciet niet de handhaving van de
openbare orde tot doel heeft, maar gericht is op het interveniëren in gespannen
burenverhoudingen vanwege ernstige hinder in of vanuit een woonhuis of in de
onmiddellijke nabijheid ervan. Deels valt er in dit opzicht een parallel te trekken met de
bevoegdheid van de burgemeester om een tijdelijk huisverbod op te leggen in verband met
huiselijk geweld (artikel 2 Wth). Ook bij artikel 151d betreft het geen openbare orde, zal
deels in (buren)relaties ingegrepen worden, al dan niet met hulpverlening en bestaat de
mogelijkheid van een huisverbod. Deze regeling komt echter, anders dan de Wth, in de
Gemeentewet, niet in een specifieke wet. Bovendien krijgt, naast de burgemeester, de raad
een prominente rol. Daarbij regelt het wetsvoorstel, anders dan bij artikel 151b en artikel
151c (preventief fouilleren en cameratoezicht) de gedragsnorm die de raad burgers mag
opleggen. Door daarbij de vage term “geen ernstige hinder” te gebruiken zullen de raad
(nadere invulling in een verordening) en de burgemeester (uitvoering van de verordening)
vervolgens in hoge mate bepalen wanneer burgers niet aan de gedragsnorm voldoen. In dit
opzicht lijkt de constructie op die van de bestuurlijke ophouding (artikel 154a). De
bevoegdheid die de burgemeester kan ontlenen aan artikel 151d is evenals artikel 13b
Opiumwet een bestuursdwangbevoegdheid, maar vertoont voor het overige belangrijke
verschillen. Het belangrijkste verschilt schuilt in het feit dat de bevoegdheid van artikel 13b
gebruikt kan worden als de Opiumwet is overtreden. Ook hier gaat het, net als bij de Wth
om specifieke wetgeving. Ook terzake van woonoverlast zijn er specifieke regelingen zoals
wij bij artikel 174a Gemw en 13b Opiumwet bespraken. De bestuursdwangbevoegdheid van
artikel 151d wordt echter in de Gemeentewet geregeld. Dit onderwerp wordt derhalve
binnen de autonome huishouding van de gemeente geplaatst, maar het omvat ook gevallen
die bijvoorbeeld louter het burenrecht betreffen. Het is de vraag in hoeverre dit de
173

autonome huishouding van de gemeente betreft, dan wel of het deels om louter
particuliere belangen gaat en/of om zeer specifieke belangen en maatregelen die veeleer in
specifieke wetgeving geregeld moeten worden: zowel de bestuursdwang vanwege ernstige
overlast voor de omgeving als een huisverbod vanwege ernstige problemen met een
buurman vallen in beginsel binnen deze regeling.
Het introduceren van deze nieuwe bevoegdheid roept meer vragen op.
De initiatiefnemer heeft, onder meer op aandringen van de Afdeling advisering van de Raad
van State, in de toelichting een overzicht gegeven van de bestaande mogelijkheden ter
bestrijding van woonoverlast. Maatwerk en cumulatieve interventies voor het bestrijden
van ernstige woonoverlast kan ook worden geboden door bestaande mogelijkheden en
bestaande bevoegdheden optimaal in te zetten, waaronder de APV. 577
(2) Taak voor de gemeentelijke overheid?
Het doel van deze wetgeving is, volgens de initiatiefnemer, het tegengaan van woonoverlast
vanuit een woning of uit de onmiddellijke nabijheid ervan. Anders dan bij artikel 174a wordt
hier geen verband gelegd met de invloed op de openbare ruimte. Deze nieuwe bevoegdheid
roept dan ook de principiëlere vraag op of de overheid zich überhaupt moet mengen in
burenconflicten en publiekrechtelijke bevoegdheden moet inzetten die de persoonlijke
levenssfeer van burgers aantasten inzake woonoverlast die niets van doen heeft met de
handhaving van de openbare orde. Dat burgers ‘bang’ zijn voor het gebruik van
civielrechtelijke middelen, zoals initiatiefnemer stelt, 578 kan waar zijn, maar het is geen
steekhoudend argument: represailles kunnen deze burgers ook verwachten indien zij om
bestuurlijke handhaving vragen. De bestuurlijke keuze kan de verwachting versterken dat de
overheid alle problemen oplost met alle bestuurlijke overbelasting en kosten die daaraan
verbonden zijn van dien. Zoals hierboven al aangegeven zou bovendien de vraag gesteld
kunnen worden waar de grenzen van de autonomie liggen: welke problematiek valt nog
binnen de grenzen van de huishouding van de gemeente?
(3) Taak voor de burgemeester?
Dit wetsvoorstel roept de vraag op of de burgemeester het juiste bestuursorgaan in dezen
is, temeer daar het geen bevoegdheid betreft aangaande de openbare orde. Voor
hulpverlening (aan de omwonenden) is een wet als de Gemeentewet ook niet de meest
aangewezen plaats. Aanvankelijk liet zich het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
(NGB) zich ook in deze zin kritisch uit over de bepaling zoals die was opgenomen in het
ontwerpwetsvoorstel (tekst 1). Inmiddels vindt het NGB de bevoegdheid vervat in dit
wetsvoorstel een goede aanvulling op de bestaande bevoegdheden.579 Ook onder de
burgemeesters die in het kader van dit onderzoek geïnterviewd zijn ondersteunt een

577

Zie de Brief over aanpak woonoverlast, Kamerstukken II 2013/14, 28 684, 398.
Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7 , p. 9.
579
Brief van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters over de Wet aanpak woonoverlast, Bijlage bij
Kamerstuk I, 34007, 9.
578

174

meerderheid het wetsvoorstel in zijn huidige vorm. 580 De burgemeesters geven te kennen
voorstanders te zijn van de aanpak van overlast met juridische dwangmiddelen om enerzijds
bescherming en ondersteuning te bieden aan de slachtoffers en anderzijds om, als
rechtvaardige en humane overheid, treiteraars, zo nodig zorg te geven en perspectief te
blijven bieden, zoals de burgemeester van Amsterdam het in zijn brief uitdrukt.

580

Van de burgemeesters van Amsterdam en Rotterdam was dit reeds bekend. Zie Brief van de burgemeester
van Amsterdam over het Initiatiefwetsvoorstel aanpak woonoverlast, Bijlage bij Kamerstukken I 34 007, 9.
Voor de opvatting van de burgemeester van Rotterdam zij verwezen naar de tekst van dit Kamerstuk, p. 2.
175

12. Artikel 509hh Wetboek van Sv (gedragsaanwijzing door OvJ)
Tekst bepaling:
1.

2.

De officier van justitie is bevoegd de verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan een
gedragsaanwijzing te geven in geval van verdenking van een strafbaar feit:
a.

waardoor de openbare orde, gelet op de aard van het strafbare feit of de samenhang met andere
strafbare feiten, dan wel de wijze waarop het strafbare feit is gepleegd, ernstig is verstoord, en
waarbij grote vrees voor herhaling bestaat, dan wel

b.

in verband waarmee vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de verdachte jegens een
persoon of personen, dan wel

c.

in verband waarmee vrees bestaat voor gedrag van de verdachte dat herhaald gevaar voor
goederen oplevert.

De gedragsaanwijzing kan inhouden dat de verdachte wordt bevolen:
a.

zich niet op te houden in een bepaald gebied,

b.

Zich te onthouden van contact met een bepaalde persoon of bepaalde personen,

c.

Zich op bepaalde tijdstippen te melden bij de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar,

d.

Zich te doen begeleiden bij hulpverlening die van invloed kan zijn op het plegen van strafbare
feiten door de verdachte.

3.

De gedragsaanwijzing wordt schriftelijk aan de verdachte bekend gemaakt, onder vermelding van de
datum van ingang en de periode gedurende welke de gedragsaanwijzing van kracht blijft, alsmede de
redenen die tot de gedragsaanwijzing hebben geleid.

4.

De gedragsaanwijzing blijft maximaal 90 dagen van kracht dan wel, indien dit een kortere periode
betreft, totdat het ter zake van het strafbare feit gewezen vonnis onherroepelijk is geworden. Wordt
niet tijdig een onherroepelijk vonnis verkregen, dan kan de gedragsaanwijzing maximaal drie keer
worden verlengd met een periode van maximaal 90 dagen. Verlenging is niet mogelijk indien tegen de
verdachte geen vervolging is ingesteld. De rechter voor wie de verdachte gedagvaard is te verschijnen,
kan de gedragsaanwijzing wijzigen. De rechter kan de gedragsaanwijzing opheffen indien hij van
oordeel is dat niet of niet langer wordt voldaan aan de in het eerste lid gestelde voorwaarden voor het
geven van de gedragsaanwijzing.

5.

De verdachte kan tegen de gedragsaanwijzing en een verlenging daarvan in beroep komen bij de
rechtbank, die zo spoedig mogelijk beslist. De verdachte kan zich door een raadsman laten bijstaan.

6.

De Officier van justitie wijzigt de gedragsaanwijzing of trekt die in indien nieuwe feiten of
omstandigheden daartoe aanleiding geven.

176

1. Inleiding
Voor ordehandhaving in de gemeente kunnen ook andere bevoegdheden dan die van de
burgemeester worden gebruikt. Zowel de rechter-commissaris (R-C) (artikel 540-550 Sv) als
de Officier van justitie (OvJ) kan, zonder dat sprake is van een veroordeling, beslissingen
nemen die (mede) tot doel hebben het gedrag van ordeverstoorders te beïnvloeden. De
bevelen ter handhaving van de openbare orde die de R-C kan opleggen, zijn gekoppeld aan
de situatie dat een verdachte op heterdaad wordt betrapt bij een strafbaar feit. Voor de
gedragsaanwijzingen van de OvJ geldt dit niet. De OvJ ontleent aan artikel 509hh Sv de
bevoegdheid om de verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan in geval van verdenking
van een bepaald aantal strafbare feiten een gedragsaanwijzing op te leggen. Deze
bevoegdheid lijkt op de burgemeestersbevoegdheid van artikel 172a, maar verschilt daar
ook in belangrijke mate van. De OvJ geeft de gedragsaanwijzingen aan een verdachte van
een strafbaar feit, terwijl de burgemeestersbevoegdheid uitgeoefend wordt jegens
personen die de orde (ernstig) verstoord hebben en waarbij ernstige vrees bestaat dat ze
dat in de toekomst weer zullen doen. De gedragsaanwijzingen van de OvJ zijn deels
ingrijpender dan die van de burgemeester. Zo kan de OvJ behalve een gebiedsverbod en een
meldingsplicht ook een contactverbod en deelneming aan een al gestarte behandeling
gelasten. Van meet af aan heeft de OvJ de mogelijkheid gehad om gedragsaanwijzingen aan
first offenders op te leggen, terwijl de burgemeester dit pas sinds 2015 kan. Ook ten aanzien
van de maximale termijn is er een verschil: de gedragsaanwijzing van de OvJ blijft maximaal
van kracht totdat ter zake van het strafbare feit het gewezen vonnis onherroepelijk is
geworden of de zaak anderszins is afgedaan, bijvoorbeeld door een strafbeschikking. Het
gaat hier dus om een zelfstandige bevoegdheid van de OvJ, maar wel een die gekoppeld is
aan het voornemen van het OM om de verdachte te vervolgen. Daar waar de burgemeester
de bevoegdheid van artikel 172a uitoefent om nieuwe ordeverstoringen te voorkomen zal
de OvJ met de gedragsaanwijzing verdere bedreigingen van betrokkenen bij een strafzaak of
van goederen trachten te voorkomen en eventueel anticiperen op een uitspraak van de
strafrechter. Het voorlopige karakter van de gedragsaanwijzing lijkt daarmee op die van
schorsing van de voorlopige hechtenis al dan niet onder voorwaarden (artikel 80 e.v. Sv) en
die van de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde (artikel 540 e.v. Sv). Bij
de gedragsaanwijzing door de OvJ is echter in beginsel geen rechter(-commissaris)
betrokken. 581 Ten slotte dient de hier besproken gedragsaanwijzing te worden
onderscheiden van de gedragsaanwijzingen in het kader van de (OM-)strafbeschikking,
transactie of voorwaardelijk sepot. 582 Deze laatste modaliteiten betreffen immers
afdoeningmodaliteiten. Uiteraard dient de gedragsaanwijzing te worden onderscheiden van
uitspraakbevoegdheden van de rechter zoals strafoplegging onder bijzondere voorwaarden
(artikel 14 e.v. Sr) en de vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 38v Sr). De rechter neemt in
dat kader soms vergelijkbare maatregelen als een burgemeester en/of de OvJ
(contactverbod, gebiedsverbod, behandelplicht). De wetgever heeft de rechter hier een
meer ingrijpende bevoegdheid gegeven aangezien het een onafhankelijk ambt is: hij kan,
581

Dit is anders in het geval de verdachte beroep instelt tegen de gedragsaanwijzing of de gedragsaanwijzing
overtreedt en de strafrechter een oordeel hierover dient te geven.
582
Bij een strafbeschikking en een voorwaardelijk sepot is bijv. een stadionverbod of verplichte deelname aan
een afkickprogramma mogelijk (vergl. de regeling inzake de strafbeschikking, m.n. artikel 257a lid 3 Sv en
artikel 167 lid 2 jo 242 ). De voorwaarden bij een transactie liggen m.n. in de financiële sfeer (boete,
schadevergoeding), afstand van voorwerpen, maar ook is het mogelijk betrokkene te verplichten tot het
verrichten van onbetaalde arbeid of het volgen van een leerproject: zie artikel74 Sr.
177

anders dan de burgermeester, voor vijf jaar een contactverbod, meldingsplicht en
gebiedsverbod opleggen. Daarnaast is een maatregel van de rechter niet primair beperkt tot
het grondgebied van een gemeente. Bij een burgemeester is dat, uitzonderingen
daargelaten, 583 wel het geval.

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
Sinds de inwerkingtreding van de Wet MBVEO op 1 september 2010 heeft de OvJ de
bevoegdheid om gedragsaanwijzingen op te leggen op grond van artikel 509hh Sv.
Voor de burgemeester voerde de wet onder meer de bevoegdheid van artikel 172a Gemw
in. In de voorgaande paragraaf is al uiteengezet dat deze op een aantal punten verschilt van
de bevoegdheid van de OvJ. De achtergrond van de wet MBVEO bespraken wij in par. 3 bij
de behandeling van artikel 172a Gemw. 584 Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat ook bij de
bevoegdheid voor de OvJ met name is gedacht aan situaties waarbij sprake is van
voetbalvandalisme of ernstige straatoverlast. Allereerst gaat de toelichting uitvoerig in op
overlast door voetbalvandalisme. De gedragsaanwijzing maakt het mogelijk om onmiddellijk
in te grijpen. De meerwaarde zou derhalve liggen in het feit dat de OvJ niet eerst de
behandeling van de zaak ter terechtzitting dient af te wachten voordat maatregelen
genomen kunnen worden. Dit zou er toe moeten leiden dat de hooligan in een vroeg
stadium eerder en adequaat wordt aangepakt.
Ten tweede besteedt de toelichting aandacht aan bepaalde vormen van gedrag van een
verdachte jegens slachtoffers of getuigen. Daarbij wordt als voorbeeld gegeven de situatie
waarin de verdachte het slachtoffer intimideert of lastig valt. Het gaat daarbij niet alleen om
lichtere strafbare feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegestaan, maar tevens om
gevallen waarin geen grond bestaat voor voorlopige hechtenis. De gedragsaanwijzing strekt
dan tot het voorkomen van strafbare feiten en niet tot de bestraffing daarvan, aldus de
toelichting.585 Via de weg van de voorwaardelijke veroordeling kan gedragsverandering
bewerkstelligd worden, maar slechts na een onherroepelijk rechterlijk vonnis. Met de
gedragsaanwijzing kan daarentegen preventief worden opgetreden. Het gaat volgens de
toelichting “als het ware om een korte klap aan de voorkant, die vanwege de snelheid en
vroegtijdigheid een goede aanvulling vormt op de reeds beschikbare strafrechtelijke
bevoegdheden.” 586
In 2012 is artikel 509hh Sv gewijzigd, in die zin dat de zinsnede “ernstige belastend gedrag
van de verdachte jegens personen” is gewijzigd in “ernstig belastend gedrag van de
verdachte jegens een persoon of personen.” 587 De wetgever achtte het noodzakelijk dat
verhelderd werd dat de gedragsaanwijzing ook kon worden opgelegd in geval van ernstig
belastend gedrag van de verdachte jegens een enkel persoon.588 Overigens is met dit
583

Zie voor een uitzondering de bespreking van artikel 172a Gemw in par. 3.
Stb. 2010, 325
585
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 18.
586
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 30.
587
Stb. 2011, 615.
588
Kamerstukken II 2013/14, 33 882, 3, p. 28.
584

178

wetsvoorstel tevens de strafrechter de mogelijkheid geboden om een vrijheidsbeperkende
maatregel ter beveiliging van de maatschappij of ter voorkoming van strafbare feiten op te
leggen in de vorm van een gebiedsverbod, meldingsplicht en contactverbod. De rechter kan
daarmee voortbouwen op de gedragsaanwijzing van de OvJ en voor een ruime periode na
de rechterlijke uitspraak maatregelen treffen.589

b. Uitleg van de bevoegdheid
Situaties en gevallen
De OvJ kan in een groot aantal situaties een gedragsaanwijzing geven. Deels overlapt het
toepassingsbereik van artikel 509hh dat van artikel 172a Gemw. De voorwaarden voor
toepassing van artikel 509hh zijn dat: (1) sprake moet zijn van verdenking van een strafbaar
feit en (2) tegen verdachte ernstige bezwaren bestaan (artikel 509hh, lid 1, aanhef). Dit lijkt
het toepassingsbereik wellicht sterk te verkleinen, in geval van artikel 172a Gemw hoeft
immers geen sprake te zijn van een verdachte en van een strafbaar feit, maar bij nadere
beschouwing valt dat mee. Het kan in geval van artikel 509hh gaan om zowel misdrijven als
overtredingen, dus een gedragsaanwijzing is ook mogelijk bij verdenking van overtreding
van een APV-voorschrift. 590 Niet is vereist dat de verdachte is aangehouden, noch dat
sprake is van een heterdaad-situatie. Voorwaarde is wel dat tegen de verdachte ernstige
bezwaren bestaan. 591 In dit verband betekent dit dat er iets meer moet zijn dan alleen de
‘redelijke verdenking’: bijvoorbeeld een getuigenverklaring of een verklaring van de
verbalisant dat hij verdachte op heterdaad betrapte.
Vervolgens komt de vraag aan de orde in welke gevallen een gedragsaanwijzing mogelijk is.
Artikel 509hh, lid 1, sub a-c maakt dit mogelijk in drie gevallen. Het eerste geval betreft de
verdenking van een strafbaar feit waardoor:
-

de openbare orde, gelet op de aard van het strafbaar feit of de samenhang met
andere strafbare feiten, dan wel de wijze waarop het strafbare feit is gepleegd,
ernstig is verstoord, en

-

waarbij grote vrees voor herhaling bestaat.

Het kan dan gaan om strafbare feiten die naar hun aard reeds een ernstige verstoring van
de openbare orde kunnen inhouden, bijvoorbeeld voetbalrellen, maar ook om feiten die in
samenhang met andere feiten of de wijze waarop ze zijn gepleegd aanleiding kunnen zijn
voor een gedragsaanwijzing. Daarbij valt te denken aan overlastgevend gedrag zoals
samenscholing en openlijk drank- en drugsgebruik waardoor bewoners van een wijk zich
niet meer veilig voelen. Behalve dat de openbare orde ernstig is verstoord, moet er een
groot gevaar voor herhaling bestaan. De OvJ moet een en ander genoegzaam kunnen
onderbouwen. 592
589

Kamerstukken II 2013/14, 33 882, 3, p. 2.
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 22.
591
De MvT (Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 18) omschrijft ernstige bezwaren als: “(…) een hogere graad
van verdenking (…) dat de verdachte de strafbare feiten in verband waarmee de aanwijzing wordt gegeven
heeft begaan. “ .
592
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 22.
590

179

Het tweede geval (lid 1 sub b) betreft de verdenking van een strafbaar feit in verband
waarmee vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de verdachte jegens een persoon
of personen. Het kan bijvoorbeeld gaan om een bedreigings- of belagingszaak (artikel 285
resp. 285b Sr), of om iemand die verdacht wordt van mishandeling en waarbij de OvJ vreest
voor herhaling. De toelichting geeft aan dat gedragsaanwijzingen bijvoorbeeld ingezet
kunnen worden bij bestrijding van huiselijk geweld. De gedragsaanwijzing van de OvJ dient
echter wel te worden onderscheiden van het tijdelijk huisverbod dat de burgemeester kan
opleggen. Anders dan de burgemeester heeft de OvJ immers niet expliciet de bevoegdheid
gekregen een huisverbod op te leggen.593 Voor oplegging van een tijdelijk huisverbod door
de burgemeester is bovendien niet vereist dat een strafbaar feit is gepleegd.
Het derde geval (lid 1 sub c) betreft de verdenking van een strafbaar feit in verband
waarmee vrees bestaat voor gedrag van de verdachte dat herhaald gevaar voor goederen
oplevert. Dit is het geval bij aanhoudende vernielingen, bijvoorbeeld als het om hooligans
gaat die regelmatig de inboedel van een voetbalstadion vernielen. Anders dan bij situaties
gedekt door lid 1 sub a, hoeven de vernielingen niet in de openbare ruimte te zijn gepleegd.
Inhoud van de gedragsaanwijzing
De OvJ kan volgens artikel 509hh, lid 2 een viertal gedragsaanwijzingen, al dan niet
cumulatief, opleggen: een gebiedsverbod, een meldingsplicht bij een opsporingsambtenaar,
een contactverbod en de verplichting om deel te nemen aan een hulpverleningsprogramma.
Een vergelijking met de burgemeestersbevelen op basis van artikel 172a Gemw laat zien dat
beide ambten een gebiedsverbod kunnen opleggen. Daarbij geldt zoals gezegd wel, dat de
OvJ niet aan het grondgebied van een gemeente is gebonden en de burgemeester in
beginsel wel. 594 Voor de meldingsplicht die de burgemeester kan opleggen geldt niet dat
melding bij een opsporingsambtenaar moet geschieden. De overige twee
gedragsaanwijzingen (contactverbod en verplichting om aan een al gestart
hulpverleningsprogramma deel te nemen) die de OvJ kan opleggen kunnen sterk in de
privacy van betrokkene ingrijpen. De burgemeester beschikt op grond van artikel 172a
Gemw niet over de bevoegdheid om deze bevelen te geven.
Voor wat betreft het gebiedsverbod kan de verdachte worden bevolen zich niet op te
houden in een bepaald gebied. Volgens de wetgever gaat het hierbij om een straat-, buurtof gebiedsverbod, zodat voorkomen kan worden dat de verdachte zich op die plaats
opnieuw schuldig maakt aan enig strafbaar feit. De OvJ kan bijvoorbeeld een gebiedsverbod
opleggen voor het gebied rondom een voetbalstadion. Het contactverbod houdt in dat de
verdachte zich onthoudt van zowel direct als middellijk contact met een bepaalde persoon
of bepaalde personen. Iedere vorm van contact is verboden. Dit kan effectief zijn in het
geval de verdachte een slachtoffer of getuige lastigvalt. Daarnaast lijkt het mogelijk een
contactverbod op te leggen met een van de medeverdachten of personen met wie de
verdachte de openbare orde (ernstig) heeft verstoord. Hiermee wordt aldus tevens een
groepsverbod bewerkstelligd. 595 De derde gedragsaanwijzing houdt in dat de verdachte
593

Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 22.
De burgemeester kan wel tevens namens andere burgemeesters een gebiedsverbod opleggen, artikel 172a
lid 3, maar juridisch is dat een besluit van de andere burgemeester.
595
Vergelijk artikel 172a Gemw.
594

180

wordt bevolen zich op bepaalde tijdstippen te melden bij de daartoe aangewezen
opsporingsambtenaar. Deze gedragsaanwijzing kan met name effectief zijn bij de hooligan
die zich op een tijdstip dient te melden waarop de voetbalwedstrijd plaatsvindt. Ten slotte is
het mogelijk de verdachte te bevelen zich te doen begeleiden bij hulpverlening die van
invloed kan zijn op het plegen van strafbare feiten door de verdachte. De OvJ kan de
verdachte (slechts) verplichten om al bestaande hulpverlening voort te zetten en afspraken
na te komen, niet om nieuwe hulpverlening te zoeken. Als voorbeeld noemt de toelichting
de situatie van de drugsverslaafde die al aan een afkickprogramma deelneemt, maar zijn
afspraken niet nakomt. 596
Termijn, tussentijdse wijziging, bekendmaking
De inhoud van de gedragsaanwijzingen die de OvJ kan opleggen verschilt dus aanmerkelijk
van die van de burgemeestersbevelen. Ten aanzien van de bekendmaking, termijn en de
rechtsbescherming zijn er eveneens verschillen. Grotendeels zijn deze verklaarbaar doordat
een gedragsaanwijzing van de OvJ in beginsel ingebed is in strafrechtelijke handhaving van
de rechtsorde.
Op grond van artikel 509hh, lid 3, Sv wordt de gedragsaanwijzing schriftelijk aan de
verdachte bekend gemaakt, onder vermelding van de datum van ingang en de periode
gedurende welke de gedragsaanwijzing van kracht blijft, alsmede de redenen die tot de
gedragsaanwijzing geleid hebben. Uit de gedragsaanwijzing moet blijken dat de benodigde
proportionaliteit in acht is genomen, en dat de gedragsaanwijzing noodzakelijk en
doeltreffend is. Het ligt het meest voor de hand dat de OvJ de gedragsaanwijzing aan de
verdachte uitreikt indien de verdachte zich nog op het politiebureau of in een huis van
bewaring bevindt. Noodzakelijk is dit niet. Bovendien is niet vereist dat de verdachte wordt
gehoord. 597 Het OM moet wel kunnen aantonen dat de verdachte van de gedragsaanwijzing
op de hoogte was. Vaak zal dat gebeuren door middel van een Akte van uitreiking aan de
verdachte. 598
De gedragsaanwijzing blijft vervolgens maximaal 90 dagen van kracht dan wel, indien dit een
kortere periode betreft, totdat het ter zake van het strafbare feit gewezen vonnis
onherroepelijk is geworden. Hier wordt dus een ruimere termijn gehanteerd dan in artikel
172a Gemw en dat houdt verband met de koppeling aan een lopende strafprocedure.
Wordt niet tijdig een onherroepelijk vonnis verkregen, dan kan de gedragsaanwijzing
maximaal drie keer worden verlengd met een periode van 90 dagen. Hiermee kan een
gedragsaanwijzing in stand blijven in het geval van hoger beroep (en cassatie) tegen een
rechterlijke uitspraak. 599 Verlenging is niet mogelijk indien tegen de verdachte geen
vervolging is ingesteld. Binnen de termijn van 90 dagen dient de verdachte aldus een
dagvaarding of een strafbeschikking te hebben ontvangen. De OvJ wijzigt de
gedragsaanwijzing of trekt die in indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe
aanleiding geven. Opmerkelijk genoeg regelt artikel 509hh, anders dan artikel 172a leden 7
596

Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 20.
H.B.J. Sackers, Aant. 4 bij artikel 509hh Sv, Tekst & Commentaar Strafvordering, Kluwer Online, bijgewerkt
tot 1 september 2015.
598
Rb Gelderland 30 oktober 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:6675 (Gedragsaanwijzing onbekend).
599
H.B.J. Sackers, Aant. 5 bij artikel 509hh Sv, Tekst & Commentaar Strafvordering, Kluwer Online, bijgewerkt
tot 1 september 2015.
597

181

en 9 Gemw niet expliciet dat de inhoud van de gedragsaanwijzing behalve verlicht, ook
verzwaard kan worden. Aannemelijk is dat de OvJ die bevoegdheid wel toekomt, mits hij
zich aan de voorwaarden van artikel 509hh, m.n. het eerste en derde lid, houdt. 600 De
rechter voor wie de verdachte gedagvaard is te verschijnen, kan de gedragsaanwijzing
wijzigen. De rechter kan de gedragsaanwijzing eveneens opheffen indien hij van oordeel is
dat niet of niet langer wordt voldaan aan de in het eerste lid gestelde voorwaarden voor het
geven van de gedragsaanwijzing.
Samenloop met gedragsaanwijzingen/bevelen van de burgemeester
Anders dan artikel 172a Gemw, regelt artikel 509hh Sv niets over samenloop met eventuele
bestuursrechtelijke maatregelen. Afstemming met bijvoorbeeld de burgemeester is dus niet
vereist. De burgemeester kan daarentegen geen gebiedsverbod ex. artikel 172a, lid 1 sub a
Gemw geven voor een bepaald gebied nadat de OvJ een gedragsaanwijzing wegens ernstige
ordeverstoring aan die persoon oplegt voor hetzelfde gebied. De burgemeester moet dus
goed op de hoogte zijn van eventuele acties van de OvJ. De vraag rijst of de OvJ zijn
beslissing tot oplegging van een gedragsaanwijzing niet ook zou moeten afstemmen met de
burgemeester. De regering verwachtte echter in de uitvoering geen praktische
problemen.601
Handhaving
Overtreding van de gedragsaanwijzing levert een nieuw strafbaar feit op. Artikel 184a Sr
bepaalt dat hij die opzettelijk handelt in strijd met een gedragsaanwijzing, gegeven
krachtens artikel 509hh, lid 1 onder b wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten
hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. Dit maakt dat de reguliere
strafvorderlijke bevoegdheden op de verdachte kunnen worden toegepast. Overtreding van
artikel 184a Sr levert bovendien een strafbaar feit op waarvoor voorlopige hechtenis en
aanhouding buiten heterdaad zijn toegestaan. 602 Indien de verdachte een gedragsaanwijzing
overtreedt, opgelegd in verband met ernstige verstoring van de openbare orde of vrees
voor herhaald gevaar voor goederen, dan levert dit overtreding van artikel 184 Sr op. Dit is
geen feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan.
Grondrechten
De gedragsaanwijzingen die de OvJ kan opleggen zijn deels ingrijpender dan de maatregelen
die de burgemeester op grond van artikel 172a Gemw kan nemen. Een contactverbod en de
verplichting om aan hulpverlening deel te nemen kunnen fors ingrijpen op het recht op
privacy en family life als bedoeld in artikel 10 GW resp. artikel 8 EVRM.603 Daarnaast kunnen
600

H.B.J. Sackers, Aant. 4 bij artikel 509hh Sv, Tekst & Commentaar Strafvordering, Kluwer Online, bijgewerkt
tot 1 september 2015.
601
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 424.
602
Zie artikel 54 en 67 Sv. Dit maakt het mogelijk dat verregaande opsporingsbevoegdheden en
dwangmiddelen kunnen worden ingezet.
603
Zie hierover ook par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
182

gebiedsverboden en meldingsplichten een beperking van de bewegingsvrijheid inhouden als
bedoeld in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM. Met artikel 509hh Sv heeft de
wetgever voorzien in een door de Grondwet en het EVRM vereiste specifieke wettelijke
grondslag. Bovendien is de gedragsaanwijzing in beginsel noodzakelijk in een democratische
samenleving in het belang van onder andere de openbare veiligheid, het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten of voor de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen. Volgens de toelichting voorziet de gedragsaanwijzing in de “pressing social
need” om burgers te beschermen tegen ernstige overlast en ernstig belastend gedrag van
de verdachte jegens hen. Vergelijkbare preventieve bevoegdheden zouden niet hebben
bestaan. 604 De OvJ dient wel in iedere concrete situatie af te wegen of de gedragsaanwijzing
proportioneel en noodzakelijk is. Hierbij dient hij rekening te houden met de
omstandigheden van het geval, de aard van de strafbare feiten en de persoon van de
verdachte. Zo grijpt volgens de wetgever een contactverbod, meer dan een gebiedsverbod,
in op de persoonlijke levenssfeer. Daarom komt het contactverbod alleen in aanmerking in
zwaarwegende gevallen. 605 Een goede onderbouwing en motivering van de
gedragsaanwijzing is derhalve van groot belang.

c. Rechtsbescherming
De uitvaardiging van een gedragsaanwijzing betreft een bevoegdheid die in het kader van
een strafrechtelijke vervolging wordt uitgeoefend. De rechtsbescherming is eveneens in het
strafrecht geregeld. Op grond van artikel 509hh, vijfde lid, kan de verdachte tegen de
gedragsaanwijzing en verlenging daarvan in beroep komen bij de rechtbank, die zo spoedig
mogelijk beslist. Hierbij kan de verdachte zich laten bijstaan door een raadsman. Op deze
procedure zijn de bepalingen van artikel 21 e.v. Sv van toepassing. Dit heeft tot gevolg dat
het beroep door de raadkamer en dus achter gesloten deuren, wordt behandeld. Bij de
behandeling van het beroep dient de raadkamer zich een oordeel te vormen over de vraag
of aan de wettelijke voorwaarden voor oplegging van de gedragsaanwijzing is voldaan.
Hierbij maakt de rechter een eigen afweging of er ernstige bezwaren bestaan. De rechtbank
dient te toetsen of de gedragsaanwijzing in het concrete geval proportioneel is en of
beperkingen van grondrechten voldoende gerechtvaardigd zijn.606
Overigens is het altijd mogelijk dat de verdachte zich wendt tot de officier van justitie met
het verzoek de gedragsaanwijzing in te trekken. Een afwijzing van dit verzoek levert echter
geen appellabel besluit op.
Opzettelijke overtreding van een gedragsaanwijzing die de OvJ geeft in verband met vrees
voor ernstig belastend gedrag jegens een of meer personen (artikel 509hh lid 1 sub b) is als
misdrijf afzonderlijk strafbaar gesteld in artikel 184a Sr. Het directe gevaar voor andere
personen verklaart het bestaan van deze bepaling. Betreft het opzettelijke overtreding van
een andere gedragsaanwijzing van de OvJ dan is artikel 184 Sr (niet voldoen aan een
ambtelijk bevel) van toepassing. Hetzelfde geldt voor overtreding van een
burgemeestersbevel, dit bespraken wij al bij artikel 172a Gemw.

604

Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 32.
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 21.
606
Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 45.
605

183

Het is mogelijk dat de raadkamer een gedragsaanwijzing opheft, nadat de betrokkene deze
al heeft overtreden. Als hij dan toch wordt vervolgd voor overtreding van artikel 184(a) Sr,
dient de conclusie te volgen dat het feit weliswaar bewezen kan worden verklaard, maar dat
materieel gezien de wederrechtelijkheid van de bewezen verklaarde gedragingen ontbreekt,
zodat de verdachte moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging. 607

3. Rechtspraktijk
a. Jurisprudentie en praktijk
Zoals eerder aangegeven moet de rechtbank zich een oordeel vormen over de vraag of aan
de wettelijke voorwaarden voor oplegging van de gedragsaanwijzing is voldaan en of de
gedragsaanwijzing in het concrete geval proportioneel is c.q. of beperkingen van
grondrechten voldoende gerechtvaardigd zijn. Uit de jurisprudentie blijkt dat de rechter dit
vrij nauwgezet toetst 608 en dat het OM daarvoor ook de concrete informatie moet
aanleveren. De rechter moet in elk geval kunnen beschikken over het proces-verbaal.609
Daarnaast toetst de raadkamer of er sprake is van een van de gronden voor een
gedragsaanwijzing. 610 De OvJ dient nauwkeurig aan te geven op welke grond hij de
gedragsaanwijzing baseert. Overtreding van artikel 184a Sr ziet immers louter op het
handelen in strijd met een gedragsaanwijzing die is gegeven krachtens artikel 509hh, lid 1
sub b. Voorts dient een gedragsaanwijzing duidelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat een
kennelijke verschrijving door de rechter kan worden gecorrigeerd. 611
Anders dan bij een bestuursrechtelijke procedure zien we hier dat de (straf)rechter de
gedragsaanwijzing vol toetst, zowel in het geval van beroep bij de raadkamer, als in het
geval van een strafrechtelijke procedure in verband met het overtreden van het
gebiedsverbod. Zo maakt de rechter een eigen afweging omtrent het bestaan van ernstige
bezwaren tegen betrokkene ter zake van overtreding van het strafbare feit. 612 Deze kunnen
overigens op zich al voldoende uit een proces-verbaal van bevindingen blijken. 613 Voorts
toetst de rechter of aan de voorwaarden van artikel 509hh, lid 1 sub a-c is voldaan,
607

Kamerstukken II 2007/08, 31 467, 3, p. 45.
Hof ’s-Hertogenbosch 9 juli 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:2095 (Onterechte gedragsaanwijzing): geen ernstige
bezwaren en geen ernstig belastend gedrag jegens personen volgens de rechter.
609
H.B.J. Sackers, Aant. 6 bij artikel 509hh Sv, Tekst & Commentaar Strafvordering, Kluwer Online, bijgewerkt
tot 1 september 2015; Rb ’s-Hertogenbosch 25 februari 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP8553 (Rechterlijke
toetsing gedragsaanwijzing): de rechter moet een eigen afweging maken m.b.t. de vraag of verdachte een
gedragsaanwijzing in de vorm van een gebiedsverbod moest krijgen.
610
Zie Rb Breda 20 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8801 (Onterechte gedragsaanwijzing): volgens de
rechter was weliswaar sprake van ernstige verdenking van een strafbaar feit en bestonden ernstige bezwaren
jegens verdachte, maar was niet aan de voorwaarden van artikel 509hh sub a en b voldaan: uit het strafblad
bleek geen ernstige vrees voor herhaling en alleen het feit dat betrokkene lid was van de motorclub
Saturdarah leverde onvoldoende bewijs op voor ernstig belastend gedrag jegens personen.
611
De kennelijke verschrijving dient dan voor de verdachte wel duidelijk te zijn. Zo levert het opnemen van
“vader” in plaats van “broer,” zonder toevoeging van geboortedatum van de persoon, niet zonder meer een
kennelijke verschrijving op: Rb Noord-Nederland 27 januari 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:521 (Contactverbod).
612
O.a. Rb ’s-Hertogenbosch 25 februari 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP8553 (Rechterlijke toetsing
gedragsaanwijzing).
613
Zie in een hoofdzaak bijv. Rb Midden-Nederland 20 januari 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:157 (Overtreding
contactverbod).
608

184

bijvoorbeeld of sprake is van een ernstige ordeverstoring en/of grote vrees voor herhaling.
Deze toepassingsvereisten moeten concreet onderbouwd zijn: zo vloeit uit het strafbare feit
“bedreiging” niet automatisch voort dat de openbare orde ernstig is verstoord. Evenmin
betekent lidmaatschap van een motorclub automatisch dat grote vrees voor herhaling
bestaat. 614 Daarentegen kan het omgaan met de harde kern van een groep
voetbalsupporters wel voldoende zijn om de vrees voor herhaling te rechtvaardigen.615 Ten
slotte beoordeelt de rechter of de betreffende gedragsaanwijzing in het concrete geval
proportioneel is. 616 Het gaat dan om de mate waarin de vrijheid van betrokkene wordt
beperkt in verhouding tot de ernst van het feit en de doeltreffendheid van de
gedragsaanwijzing. 617 Dit betreft een aparte beoordeling die los staat van de vraag of zich
bijvoorbeeld de vrees voor herhaling voordoet. In een geval waarin grote vrees voor
herhaling van ordeverstoring aanwezig werd geacht, oordeelde de raadkamer namelijk dat
de gedragsaanwijzing aanvankelijk wel, maar na verloop van tijd niet langer proportioneel
was, vanwege het nagenoeg blanco strafblad van betrokkene en de ernst van het verwijt dat
hem werd gemaakt.618
De toetsing door de rechter is derhalve redelijk vergaand. Tevens valt uit de rechtspraak af
te leiden dat de officieren van justitie enigszins creatief gebruik kunnen maken van de
gedragsaanwijzing ex. artikel 509hh Sv. Opmerkelijk is bijvoorbeeld een uitspraak van de
Amsterdamse raadkamer. De OvJ had aan de verdachte een gedragsaanwijzing opgelegd die
materieel een groepsverbod was: betrokkene mocht zich op bepaalde tijdstippen niet in een
bepaald gebied bevinden als hij met meer dan twee anderen samen was. Een dergelijk
verbod staat als zodanig niet genoemd in het tweede lid. De rechtbank sauveerde echter de
maatregel. Het verbod is een voorwaardelijk gebiedsverbod, inhoudende dat betrokkene
zich op bepaalde tijdstippen niet in een bepaald gebied mag bevinden, als hij met meer dan
twee anderen samen is, aldus de rechter. 619 De achterliggende gedachte zou kunnen zijn dat
een voorwaardelijk gebiedsverbod minder verstrekkend is dan een onvoorwaardelijk
contactverbod, dat de OvJ ook op mag leggen. Ook daarmee zou de OvJ een groepsverbod
kunnen bewerkstelligen.
De praktijk en de jurisprudentie doen vragen rijzen naar de mate waarin beperking van het
recht op privacy, in het bijzonder van het recht op family life mogelijk is. De OvJ kan een
gebiedsverbod opleggen en een contactverbod. Is daarmee impliciet de bevoegdheid tot
een huisverbod gegeven? De toelichting gaf, zoals aangegeven, aan dat een
gedragsaanwijzing kan worden ingezet voor bestrijding van huiselijk geweld. Als een
gebiedsverbod immers het gebied van de woning van verdachte betreft of een
614

Rb Noord Holland 9 oktober 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:9376 (Gebiedsverbod uitgaansgebied lid
motorclub).
615
Rb Amsterdam 17 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6210 (Voorwaardelijk gebiedsverbod): De OvJ wees
op het grote gemak waarmee betrokkene, meelopend met een groep, tot ordeverstoring overging en op het
feit dat betrokkene zich in een groep kennelijk minder geremd voelde om strafbare feiten te plegen. De
rechtbank accepteerde dit en leidde uit de “groepsdynamiek” de vrees voor herhaling af. E.e.a. was in eerste
instantie voldoende voor de gedragsaanwijzing hoewel betrokkene niet tot de harde kern van Ajax behoorde
en niet eerder voor voetbalgeweld was veroordeeld.
616
Rb Amsterdam 17 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6210 (Voorwaardelijk gebiedsverbod).
617
Rb Noord Nederland 5 maart 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:6763 (Contactverbod inclusief contact bij
sportwedstrijden).
618
Rb Amsterdam 17 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6210 (Voorwaardelijk gebiedsverbod).
619
Rb Amsterdam 17 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6210 (Voorwaardelijk gebiedsverbod).
185

contactverbod de partner en/of kinderen betreft waarmee verdachte samenwoont, dan
levert een dergelijke gedragsaanwijzing materieel een huisverbod op. Een dergelijke
vergaande bevoegdheid moet expliciet toegekend worden menen wij en kan, gelet op het
legaliteitsbeginsel en het de door het EVRM vereiste voorzienbaarheid van een
grondrechtenbeperking, niet impliciet uit artikel 509hh worden afgeleid.620 Dat is ook de lijn
in de jurisprudentie tot dusver aangaande gebiedsverboden en groepsverboden gebaseerd
op de Gemw: een burgemeester mag met een gebiedsverbod bijvoorbeeld niet onmogelijk
maken dat betrokkene zijn huis, werk, school of plaats voor hulpverlening bereikt. Evenmin
mag hij met een groepsverbod contact met gezinsleden en familie onmogelijk maken.621
Voor zover de burgemeester een huisverbod kan opleggen is deze bevoegdheid expliciet
toegekend in de Wet tijdelijk huisverbod. Hierbij tekenen we wel aan dat recentelijk enkele
voorlopige voorzieningen zijn gegeven die niet in lijn zijn met voormelde jurisprudentie. 622
Voor wat betreft contactverboden kan de OvJ ver gaan. Zo liet de strafrechter een
gedragsaanwijzing, inhoudende een contactverbod met kinderen in stand terwijl de civiele
rechter een dergelijke maatregel had afgewezen (artikel 1:377a BW). 623

b. Evaluatieonderzoek
In 2012 heeft een evaluatie plaatsgevonden van de Wet MBVEO. 624 De onderzoekers
concludeerden dat er voor het Openbaar Ministerie in algemene zin geen evidente
knelpunten zijn bij de toepassing van de Wet MBVEO. Wel viel op dat voor wat betreft het
bereik van de regeling vooral aan voetbalvandalisme werd gedacht. Artikel 509hh maakte
bijvoorbeeld deel uit van de Aanwijzing bestrijding voetbalvandalisme en –geweld 625 maar
620

Zie ook de MvT bij de Wet MBVEO: Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 30: Uitgangspunt is dat een
gebiedsverbod niet mag leiden tot inbreuk op het gezinsleven van betrokkene. Een gebiedsverbod kan zich
daarom in principe niet uitstrekken tot de omgeving van zijn woning.
621
Zie bijv. Rb Utrecht, 4 september 1984, AB 1985/39 (Tippelverbod Utrecht); HR 11 juni 1985, NJ 1986/41
(Utrecht); Rb Amsterdam 19 januari 1996, AB 1996/171 (Gebiedsverbod Amsterdam) en Rb Midden Nederland
13 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:4861 (Gebiedsverbod Urk).
622
Zo sauveerden voorzieningenrechters een bevel op grond van artikel 172 lid 3 Gemw. aan een bewoner om
zijn woning te verlaten en daar drie maanden niet terug te keren in verband met het mogelijk beschieten van
de woning (Rb ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP9061: Gebiedsverbod woning 3
maanden), voorts een gebiedsverbod waardoor een bewoner zes weken geen toegang had tot de eigen
woning (Rb. Zeeland-West-Brabant 22 maart 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:CA4001: Gebiedsverbod woning 6
weken) en een gebiedsverbod van drie maanden voor de gehele gemeente aan een persoon die er wilde gaan
wonen en wiens familie in de gemeente woonde (Rb ’s-Hertogenbosch 1 februari 2016,
ECLI:NL:RBOBR:2016:370: Gebiedsverbod gemeente 3 maanden). Deze uitspraken sporen niet met Rb Utrecht
3 december 2009, ECLI:NL:RBUTR:2009:BK5246 (Gebiedsverbod gemeente S.v.d. V.) en Rb Midden Nederland
13 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:4861 (Gebiedsverbod Urk).
623
Betrokkene werd vervolgd voor belaging van zijn minderjarige zoons. De civiele kortgedingrechter had het
verzoek om een straat- en contactverbod afgewezen. De raadkamer oordeelde echter dat de veiligheid van de
kinderen, ook in de zin van het veiligheidsgevoel van de kinderen, zwaarder moet wegen dan de wens van
betrokkene om contact te hebben. De gegeven gedragsaanwijzing was een doeltreffend middel om een einde
te maken aan de ongewenste contacten. Bovendien was er geen functionerende omgangsregeling en
adviseerde de Raad voor de Kinderbescherming om verdachte het recht op omgang te ontzeggen: Rb Noord
Nederland 5 maart 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:6763 (Contactverbod inclusief contact bij sportwedstrijden).
624
Pro Facto, Op doel? Evaluatie van de Wet Maatregelen Bestrijding Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast,
22 juni 2012, te raadplegen op www.wodc.nl.
625
De aanwijzing is vervallen per 31 december 2015.
186

was verder niet in het beleid van het OM opgenomen. De dossiervorming, waarmee het
bestuur soms worstelde, bleek bij het OM niet problematisch omdat deze niet afwijkt van
de gebruikelijke dossiervorming bij strafrechtelijke handhaving. Tot slot gaven diverse
gemeenten aan weinig medewerking van het OM te ervaren als werd verzocht om de
strafrechtelijke inzet van de instrumenten van de Wet MBVEO. 626
Interviews
Voorgaande uitkomsten zijn tijdens de interviews in het kader van het onderhavige
onderzoek ook aan de orde gesteld. Ervaren burgemeesters problemen met situaties waarin
de officier van justitie ter zake van dezelfde problematiek bevoegdheden kan uitoefenen?
Vrijwel alle geïnterviewde burgemeesters en hun ondersteunende staf (zestien van de
achttien) gaven aan dergelijke problemen niet te ervaren. Het merendeel onder hen roemde
de samenwerking met het OM (in de driehoek, maar ook informeel) en gaf aan dat de
belangrijkste succesfactor hiervoor is gelegen in de goede onderlinge verhoudingen.
Verschillende burgemeesters bemerkten bovendien een verbetering in deze samenwerking,
die te danken zou zijn aan de meer ‘open’ opstelling vanuit het OM. Informatie – zo stelden
zij – wordt eerder en actiever gedeeld en er wordt over en weer constructief meegedacht
over de vraag ‘wie aan zet is’. Dit betekent overigens niet dat het gemeentebestuur
concrete informatie heeft over de toepassing van artikel 509hh Sv. In het algemeen bestond
de indruk dat het OM in betrekkelijk geringe mate– in ieder geval in de onderzochte
gemeenten – gebruik lijkt te maken van haar corresponderende bevoegdheden. Een van de
burgemeesters die uitgesproken negatief was over de samenwerking met het OM,
kwalificeerde het zelfs als ‘afschuifgedrag’ en een burgemeester die op zichzelf positief was
over de samenwerking gaf wel aan dat burgemeesters ertegen moeten waken ‘al te zeer de
oren naar het OM te laten hangen’, omdat het OM nu en dan de neiging heeft om te
‘sturen’. Uit de gesprekken bleek niet dat de samenloopregeling problemen opleverde.
Er is een interview met het OM gehouden en tevens nam het OM deel aan de
expertmeeting. De betreffende officieren van justitie gaven aan veel af te stemmen over
‘wie aan zet’ was. Daarnaast voorziet de wet in wederzijdse informatie-uitwisseling,
bijvoorbeeld in artikel 172a, 151b-c en 176 Gemw en dat gebeurt ook in de praktijk. Er is
een redelijk natuurlijke scheiding tussen de bevoegdheden: het OM komt pas in actie als er
een strafbaar feit is gepleegd. Voor preventief optreden wordt het bestuursrecht
aangewezen geacht.

626

M.n. in de situatie dat het OM geen gedragsaanwijzingen aan first offenders oplegden. Zie voornoemd
rapport p. 85-88.
187

4. Conclusie
In het kader van dit onderzoek naar de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester
en enkele aanpalende bevoegdheden van andere ambten die voor de
bevoegdheidsuitoefening van de burgemeester van direct belang zijn, leverde het
onderzoek naar artikel 509hh Sv de volgende conclusies op.
(1) Samenloopregeling
Deels heeft zowel de burgemeester als de OvJ de bevoegdheid om eenzelfde doelgroep een
gedragsaanwijzing op te leggen, onder meer in het belang van voorkoming van nieuwe
ordeverstoringen. Het betreft dan met name verdachten van strafbare feiten die met een
eventuele herhaling de openbare orde in gemeenterechtelijke zin bedreigen. Te denken is
aan voetbalvandalen en plegers van ernstige straatoverlast. De regeling van artikel 509hh Sv
verplicht de OvJ niet tot overleg met de burgemeester. De burgemeester moet op grond van
artikel 172a wel rekening houden met een eventueel gebiedsverbod van de OvJ. Er zijn uit
het beperkte praktijkonderzoek dat in dit onderzoek is gedaan geen signalen naar voren
gekomen waaruit blijkt dat er problemen ontstaan doordat burgemeesters en/of het OM
over te weinig informatie beschikken. Het driehoeksoverleg is op zich geschikt om een en
ander af te stemmen. Uit de input van de expertmeeting en een interview met het OM
bleek dat justitie het bestuursrecht met name geschikt acht voor preventief optreden; als
een strafbaar feit is gepleegd dan komt het OM in actie en kunnen gedragsaanwijzingen
door de OvJ overwogen worden. Deze gedragsaanwijzingen zijn aldus ingebed in en
gekoppeld aan het strafproces.
(2) De bevoegdheid van de OvJ bezien tegen de achtergrond van het openbare-orderecht
De burgemeester kan op grond van artikel 172a Gemw optreden als de openbare orde
(ernstig) is verstoord en ernstige vrees voor herhaling bestaat. De OvJ kan een
gedragsaanwijzing (artikel 509hh) geven in geval van een strafbaar feit en bijkomende
omstandigheden, onder meer ernstige bezwaren, een gedragsaanwijzing rechtvaardigen. De
bevoegdheden kunnen elkaar deels overlappen en zien, zoals gezegd, deels op dezelfde
doelgroep, maar het betreft ten principale andere bevoegdheden. De formulering van
artikel 509hh is anders en vooral ruimer dan die van artikel 172a Gemw.
Gedragsaanwijzingen van de OvJ kunnen onder meer in het belang van de openbare orde
worden gegeven. Artikel 509hh, lid 1 sub a, noemt de openbare orde expliciet, maar dat is
niet het geval in geval van het eerste lid sub b en c. Daar betreft het gevaar voor personen
en goederen. Dat kan overigens onder omstandigheden ook samenvallen met openbare
orde in gemeenterechtelijke zin, namelijk voor zover het publieke domein daarbij betrokken
is. Betreft het in het eerste lid openbare orde in de zin van het gemeenterecht? Daarover
bestaat geen volstrekte zekerheid. De bevoegdheid is in het kader van de Wet MBVEO tot
stand gekomen, waarbij de aandacht vooral was gericht op bestrijding van
voetbalvandalisme en ernstige overlast op straat. Daarbij werd, zoals in par. 1 en bij de
bespreking van artikel 172a Gemw is gebleken, met name aan openbare orde in
gemeenterechtelijke zin gedacht, dus deels zal dat zeker het geval zijn. De koppeling aan het
begrip verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan, maakt deze bevoegdheid echter
anders en deels ruimer. De OvJ kan artikel 509hh enkel en alleen in het kader van
188

strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde gebruiken. Er hoeft derhalve geen sprake te
zijn van gevaar voor de openbare orde. De inzet bij bestrijding van huiselijk geweld (m.n.
artikel 509hh, lid 1 sub a en c) in combinatie met het door het eerste lid vereiste voornemen
te onderzoeken of een strafprocedure opportuun is, onderschrijft dit. 627 Van een gehele
overlap is dus zeker geen sprake. Voor zover wel sprake is van overlap bleek uit het
(beperkte) praktijkonderzoek dat wij deden niet dat deze als hinderlijk wordt ervaren in de
zin dat er afstemmingsproblemen zijn.

627

Zie hiervoor de bespreking bij artikel 172, lid 1.
189

13. Artikel 540-550 Wetboek van Sv (rechterlijke bevelen ter
handhaving openbare orde)
Tekst bepalingen:
Artikel 540
1.

In het geval van ontdekking op heeterdaad van eenig strafbaar feit waardoor de openbare orde
ernstig is aangerand, kunnen de maatregelen in de navolgende bepalingen omschreven, worden
toegepast, indien tegen den verdachte gewichtige bezwaren bestaan en er groot gevaar is voor
herhaling of voortzetting van dat feit.

2.

Het geval van ontdekking op heeterdaad wordt bij toepassing van de maatregelen die in deze titel
worden omschreven, aanhouding inbegrepen, aanwezig geacht indien:
a. de vrijheidsbeneming omschreven in de 240, artikelen 154a en 176a van de Gemw kort na die
ontdekking heeft plaatsgevonden en
b. bij aansluitende aanhouding en inverzekeringstelling de toepasselijke termijnen in acht zijn
genomen.

Artikel 541
1.

De OvJ van de plaats waar het feit is gepleegd, is bevoegd den verdachte te doen aanhouden en hem
onverwijld te doen geleiden voor den R-C.

2

De OvJ is eveneens bevoegd getuigen, deskundigen en tolken te doen oproepen om te verschijnen voor
den R-C. De oproeping kan ook mondeling door een ambtenaar van politie, aangesteld voor de
uitvoering van de politietaak, dan wel een andere ambtenaar of functionaris, voor zover die
ambtenaar of functionaris door Onze Minister van Veiligheid en Justitie daartoe is aangewezen of
schriftelijk geschieden; de officier kan ook zelf mondeling oproepen.

3.

De verdachte wordt gedurende ten hoogste twee dagen of, indien het onderzoek binnen die termijn
eindigt, tot het einde van het onderzoek op last van den OvJ in verzekering gesteld.

Artikel 542
1.

De OvJ is bij het onderzoek door den R-C tegenwoordig en doet, na de zaak te hebben voorgedragen,
de vorderingen welke hij in verband met de bepalingen van dezen Titel noodig oordeelt.

2.

De R-C onderzoekt aanstonds de zaak. Het onderzoek wordt overeenkomstig de bepalingen van de
tweede tot en met de vijfde en de zevende afdeling van den Derden Titel van het Tweede Boek
gevoerd.

3.

De R-C is bevoegd, zoo noodig onder bijvoeging van een bevel tot medebrenging, te gelasten dat door
hem aangewezen getuigen, deskundigen en tolken voor hem zullen verschijnen. De oproeping
geschiedt overeenkomstig het tweede lid van het voorgaande artikel.

4.

In dat geval kan de R-C het onderzoek voor ten hoogste vier en twintig uren schorsen en kan hij
bepalen dat de inverzekeringstelling met de duur van de schorsing verlengd wordt.

Artikel 543
1.

Indien de R-C geen termen vindt tot toepassing van eenigen maatregel op grond van artikel 540,
beveelt hij de onmiddellijke invrijheidstelling van den verdachte.
190

2.

Indien hij daartoe termen aanwezig acht, geeft de R-C den verdachte voor een bepaalden termijn de
noodige bevelen ter voorkoming van herhaling of voortzetting van het feit en vordert van hem eene
bereidverklaring tot nakoming van die bevelen. De termijn eindigt van rechtswege op het oogenblik
dat het ter zake van het strafbare feit gewezen vonnis in kracht van gewijsde is gegaan, of, indien
daarbij straf of maatregel is opgelegd, zoodra het vonnis kan worden tenuitvoergelegd.

3.

De R-C kan tevens verlangen dat voor de nakoming van de bevelen, in den vorm door hem te bepalen,
zekerheid zal worden gesteld.

4.

Omtrent de zekerheidstelling gelden de bepalingen van artikel 80, derde en vierde lid.

5.

De bevelen mogen de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging dan wel de staatkundige vrijheid
niet beperken.

Artikel 544
Indien de bereidverklaring wordt afgelegd en de verlangde zekerheid gesteld, beveelt de R-C de onmiddellijke
invrijheidstelling van den verdachte.

Artikel 545
1.

Indien de bereidverklaring niet wordt afgelegd, of de verlangde zekerheid niet gesteld, beveelt de R-C
dat de verdachte in verzekering zal worden gesteld. Eenzelfde bevel kan de R-C bij verdenking van
misdrijf geven indien hij van oordeel is dat het voorkomen van herhaling of voortzetting van het
strafbare feit niet afdoende door bevelen als bedoeld in artikel 543, tweede lid, kan worden verzekerd
en de handhaving van de openbare orde de inverzekeringstelling dringend vordert. Het bevel tot
inverzekeringstelling kan slechts worden gegeven indien aan de verdachte een dagvaarding is
uitgereikt om binnen de periode van inverzekeringstelling voor de rechter te verschijnen.

2.

De verzekering is van kracht gedurende een termijn van zeven dagen welke ingaat op den dag der
tenuitvoerlegging. Artikel 68, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing. Het bevel tot
inverzekeringstelling is dadelijk uitvoerbaar.

3.

De R-C beslist met inachtneming van het eerste lid zoomede van de artikelen 543 en 544.

4.

De verdachte kan van het bevel tot inverzekeringstelling binnen drie dagen na de tenuitvoerlegging in
hooger beroep komen bij de rechtbank die zoo spoedig mogelijk doch uiterlijk op de terechtzitting
beslist.

5.

Ten aanzien van de verdachte die op grond van dit artikel in verzekering is gesteld, kan geen bevel tot
bewaring worden gegeven.

Artikel 546
1.

Zoodra het groote gevaar voor herhaling of voortzetting van het feit is geweken, beveelt de OvJ de
onmiddellijke invrijheidstelling van den verdachte.

2.

De R-C kan te allen tijde, hetzij ambtshalve, hetzij op de vordering van den OvJ of op het verzoek van
den verdachte de invrijheidstelling van den verdachte bevelen. Artikel 544 is van toepassing.

3.

De rechtbank kan, ambtshalve of op het verzoek van den verdachte, het bevel tot inverzekeringstelling
opheffen. Artikel 69, tweede lid, is van toepassing.

4.

Het bevel kan mede worden opgeheven bij de uitspraak van het vonnis ter zake van het in artikel 540
bedoelde feit gewezen. De opheffing wordt daarbij steeds bevolen, indien straf of maatregel ter zake
van dat feit niet wordt opgelegd.

191

Artikel 547
1.

Indien de verdachte de hem gegeven bevelen niet nakomt, is iedere opsporingsambtenaar bevoegd
hem aan te houden en onverwijld opnieuw te geleiden voor den OvJ. De opsporingsambtenaar kan, ter
aanhouding van den verdachte, elke plaats betreden en doorzoeken.

2.

In dit geval of indien de verdachte niet kon worden aangehouden, vordert de OvJ onverwijld dat de R-C
ter zake een onderzoek zal instellen. Deze geeft daaraan zoo spoedig mogelijk gevolg.

3.

Ten aanzien van het onderzoek en het oproepen van getuigen gelden de voorgaande bepalingen van
dezen Titel.

Artikel 548
1.

Indien de R-C op grond van het onderzoek bedoeld in het voorgaande artikel, daartoe termen vindt,
beveelt hij de onmiddellijke invrijheidstelling van den verdachte.

2.

In het andere geval beveelt de R-C, indien de verdachte zich aan overtreding der hem gegeven bevelen
heeft schuldig gemaakt, dat deze in verzekering zal worden gesteld. De artikelen 545, tweede, vierde
en vijfde lid, en 546, met uitzondering van den tweeden zin van het tweede lid, zijn van toepassing.

3.

In elk geval kan de R-C, indien hem blijkt dat de verdachte de hem gegeven bevelen niet is nagekomen,
bij het bevel, bedoeld in het eerste of tweede lid, tevens de zekerheid vervallen verklaren aan den
Staat.

4.

Artikel 83 is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 549
Tegen de beslissing tot afwijzing van eene door den OvJ krachtens de bepalingen van dezen Titel genomen
vordering staat geen beroep open.

Artikel 550
1.

Ten aanzien van de ondergane inverzekeringstelling vinden de artikelen 89-93 overeenkomstige
toepassing.

2.

Artikel 40 vindt ten aanzien van inverzekeringstelling door de OvJ en de R-C uit hoofde van deze titel
overeenkomstige toepassing.

192

1. Inleiding
Het Wetboek van Strafvordering (Boek 4, titel VII) regelt in artikel 540-550 de bevoegdheid
van de Rechter Commissaris (R-C) om een rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare
orde op te leggen.628 In de kern komt deze bevoegdheid op het volgende neer: het OM kan
een verdachte die een strafbaar feit pleegt en daarmee de openbare orde ernstig aantast, in
verzekering stellen en voorgeleiden aan de R-C. Deze kan beslissen om de verdachte langer
in verzekering te stellen met het oog op voorgeleiding aan de rechter. Hij kan echter ook de
verdachte een bevel geven met het doel hem ervan te weerhouden opnieuw de openbare
orde te verstoren. De verdachte moet zich bereid verklaren om het bevel na te komen.
Overtreedt hij desondanks toch het bevel dan volgt inverzekeringstelling met het oog op
berechting.629 Zoals hieronder (par. 3) besproken wordt, is de bevoegdheid sinds de jaren
’60 niet meer gebruikt. Het betreft bovendien geen burgemeestersbevoegdheid. Toch is
deze bevoegdheid om meerdere redenen relevant in dit onderzoek. Ten eerste gaat het om
een bevoegdheid die het OM en de R-C kunnen aanwenden om openbare-ordeverstoorders
aan te pakken; hierbij is de kring, net als bij de eerder besproken gedragsaanwijzing van de
OvJ (artikel 509hh) beperkt tot verdachten van een strafbaar feit (artikel 27 Sv). Het betreft
een bevoegdheid die trekken heeft van de gedragsaanwijzingen (artikel 509hh Sv), het
burgemeestersbevel op grond van artikel 172a Gemw) en de bestuurlijke ophouding (artikel
154a en 176a Gemw). Het betreft een gedragsbeïnvloedende maatregel in het belang van
(o.a.) openbare-ordehandhaving en met dat doel is eventueel ook vrijheidsbeneming
mogelijk. Anders dan bij de eerder besproken bevoegdheden is in dit geval de
gedragsaanwijzing, c.q. het bevel echter afkomstig van een onafhankelijke magistraat. Uit
het oogpunt van rechtsstatelijkheid c.q. grondrechtenbescherming, is dit een groot
pluspunt. De eventuele vrijheidsbeneming is, anders dan de bestuurlijke ophouding, weinig
omstreden en meer in het reguliere strafrecht ingebed, al betreft het hier wel een
bijzondere procedure. Relevante vragen zijn aldus: wat is de verhouding van deze
bevoegdheid tot de gedragsaanwijzing door de burgemeester en/of de OvJ en tot de
bestuurlijke ophouding? Is sprake van aanvulling of (te) veel overlap? Personen die de orde
ernstig verstoren en waarbij de overheid vreest dat zij dit wederom doen, kunnen in de
eventuele aanloop naar een rechtszitting immers getroffen worden door
gedragsaanwijzingen van drie verschillende instanties: burgemeester, OvJ en R-C. 630
628

Wet van 30 juli 1925, Stb. 343, vrij ingrijpend gewijzigd bij wet van 25 april 2000, Stb. 174. Deze
wetswijziging wordt in par. 2 besproken.
629
Zie over deze procedure m.n. A.J. Blok & L.C. Besier, Het Nederlandsch Strafproces, Deel III, Haarlem: Tjeenk
Willink 1926, p. 149-172; F. Panholzer, De rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde, (Scriptie
UvA), Amsterdam: Uitgeverij van Tilburg 1975; ISBN 90 70089 96 3; De preadviezen voor de NJV van W. van
Binsbergen, ‘Politioneel en preventief-justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde delicten’ en R. de
Waard, ‘Welke wetswijzigingen zijn wenselijk met betrekking tot activisme en in groter verband begane
delicten?’, Handelingen NJV 1976, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1976; F. Roest, ‘De rechterlijke bevelen ter
handhaving van de openbare orde zijn zo gek nog niet’, TvP 1987, p. 312-318; B.M.J. van der Meulen,
Ordehandhaving; actoren instrumenten en waarborgen, (diss. Amsterdam VU), Kluwer: Deventer 1993, p. 258276; M.A.D.W. de Jong, ‘Artikel 540-550 Sv’: in Melai/Groenhuijsen e.a., Het wetboek van Strafvordering
(losbl.), Deventer: Kluwer (suppl. 174), 2009; S. van der Aa e.a., Aard, omvang en handhaving van
beschermingsbevelen in Nederland, (deel 1), Tilburg: Intervict 2012; P.P.J. van der Meij, Commentaar artikel
540-550 in: C.P.M. Cleiren e.a. (red.), Tekst en Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer (Online,
bijgewerkt tot 1 september 2015).
630
Daarnaast kent het strafrecht sinds enkele jaren ook de bevoegdheid voor de rechter om bij een
veroordeling een gedragsaanwijzing in de vorm van een gebied- en/of contactverbod en/of een meldingsplicht
193

De procedure van Titel VII kan mogelijkerwijs ook een alternatief zijn voor bestuurlijke
ophouding in gevallen waarin gedurende enige dagen vrijheidsbeneming in het belang van
de openbare orde noodzakelijk is. De R-C kan bij verdachten van misdrijven afzien van een
bevel en inverzekeringstelling gelasten met als doel betrokkene voor de rechter te brengen
(artikel 545 Sv). Opmerkenswaardig is voorts dat in artikel 540 Sv voorzien is in een
koppeling aan de bestuurlijke ophouding door de burgemeester: als bestuurlijke ophouding
is toegepast dan kan het OM vervolgens aansluitend de procedure van 540-550 starten alsof
sprake is van aanhouding op heterdaad.
Met de overige openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester heeft een rechterlijk
bevel ter handhaving van de openbare orde weinig gemeen, omdat de procedure van Titel
VIII Sv sterk in het straf(proces)recht is ingebed en andere bevoegde ambten dan de
burgemeester betreft. Wel verdient opmerking dat de burgemeester aan artikel 20 jo artikel
2 wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (Wet BOPZ) de bevoegdheid
ontleent om personen die een gevaar voor zichzelf of voor hun omgeving vormen,
gedwongen op te laten nemen. Het betreft hier gedwongen hulpverlening om direct gevaar
af te wenden en dus geen openbare-ordehandhaving. 631 Zoals hieronder besproken wordt
zijn de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde een enkele keer gebruikt
om opname in een psychiatrisch ziekenhuis af te dwingen en zijn ze in deze zin ook een keer
ter sprake gebracht tijdens de interviews. Daarmee rees de vraag of de rechterlijke bevelen
ingezet zouden kunnen worden bij de aanpak van verwarde personen en/of personen met
een geestelijke stoornis, die de openbare orde verstoren. Hulpverlening en ordehandhaving
door de burgemeester vallen hier soms deels samen, maar zijn openbareordebevoegdheden schieten daarbij te kort. Dit komt hieronder aan de orde.

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
De regeling over de rechterlijke bevelen is in 1926 in Titel VII van Boek 4 van het Wetboek
van Strafvordering opgenomen. 632 De wetgever wilde de aanpak mogelijk maken van
personen die binnen korte tijd meerdere, niet al te ernstige strafbare feiten plegen en
daardoor de openbare orde verstoren. Het betreft dus personen die al een strafbaar feit
hebben gepleegd, zoals mishandeling en huisvredebreuk, en die dreigen te recidiveren. De
regering wilde voor deze gevallen geen voorlopige hechtenis toestaan, maar zag meer in
een op de persoon en situatie toegespitste gedragsaanwijzing. Deze ‘maatregelen van
preventieve politie’ zouden verdere ordeverstoringen moeten voorkomen. Op deze wijze
beoogde de regering zowel de individuele vrijheid als de openbare orde te beschermen.633
Dat neemt niet weg dat de procedure wel een zekere mate van vrijheidsbeneming mogelijk
maakt. Het OM en de R-C hebben uiteraard tijd nodig om te bezien of, en zo ja, welke
op te leggen ter beveiliging van de maatschappij en ter voorkoming van strafbare feiten: Wet van 17 november
2011, Stb. 2011, 546.
631
Momenteel is bij de Tweede Kamer wetsvoorstel 32 399 aanhangig: Regels voor het kunnen verlenen van
verplichte zorg aan een persoon met een psychische stoornis (Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg).
Deze wet zal op termijn de Wet BOPZ vervangen.
632
Wet van 30 juli 1925, Stb. 343. Zie m.n. artikel 38v-x.
633
Kamerstukken II 1913/14, 286, 3, p. 238.
194

maatregel in een concrete situatie nodig is en daarom voorziet de regeling in
inverzekeringstelling. Tevens kan opnieuw of verlengde inverzekeringstelling plaatsvinden
als betrokkene zich niet aan een bevel wenst te onderwerpen of zich er niet aan houdt. In
dit opzicht is de vrijheidsbeneming ook een pressiemiddel. Het wetsvoorstel kreeg in de
Tweede Kamer wat kritiek omdat sommigen vreesden dat de bevoegdheid gebruikt kon
worden om politieke tegenstanders monddood te maken, maar werd al met al het zonder
veel tegenstand aangenomen. 634
Sindsdien is de regeling op kleine onderdelen aangepast 635 tot in 2000 een meer
fundamentele wijziging plaatsvond. Concrete aanleiding daarvoor was het feit dat in
Nederland en België het Europees Kampioenschap voetbal plaatsvond. Om eventuele
(grootschalige) ordeverstoringen beter aan te kunnen pakken werden de Gemw 636 en de
regeling over de rechterlijke bevelen gewijzigd. Hoewel de wetgeving tot doel had het
bestuur beter uit te rusten met bevoegdheden die het in geval van grootschalige
ordeverstoringen kon toepassen, bleef in geval van de rechterlijke bevelen het uitgangspunt
dat de procedure van artikel 540-550 individueel wordt toegepast. De regering wilde echter
de procedure zodanig wijzigen dat deze geschikt werd voor plegers van meer ernstige
delicten en daarbij een alternatief voor de voorlopige hechtenis in het leven roepen. 637 De
memorie van toelichting geeft hierover de volgende uitleg. Bij grootschalige
ordeverstoringen komen plegers van relatief ernstige delicten nogal eens snel op vrije
voeten omdat het lastig blijkt te zijn aan alle eisen voor voorlopige hechtenis (artikel 67 en
67a) te voldoen. In de praktijk verhinderen vooral de eisen dat voorlopige hechtenis niet
langer mag duren dan de eventueel op te leggen vrijheidsstraf en het geringe gewicht dat
toekomt aan het recidivegevaar vaak dat daadwerkelijk tot voorlopige hechtenis wordt
overgegaan. Vervolgens gaan de betreffende personen door met het verstoren van de
openbare orde. De oorspronkelijke regeling betreffende de rechterlijke bevelen is op deze
groep niet van toepassing omdat ze ernstige delicten plegen en volgens de wet dus
voorlopige hechtenis mogelijk is. Maar in de praktijk werkt dat niet. Zo valt deze groep
buiten de reguliere voorlopige hechtenis en buiten de procedure van de rechterlijke
bevelen. De Toelichting stelt vervolgens dat de wetswijziging het mogelijk moet maken om
plegers van (meer) ernstige delicten via een snelle procedure in verzekering te stellen onder
andere voorwaarden dan volgens de reguliere strafvorderlijke procedure het geval is en met
een ander doel: met het oog op het opleggen van een rechterlijk bevel ter handhaving van
de openbare orde of, na dagvaarding, met het oog op berechting binnen korte termijn.638 In
de Eerste Kamer benadrukte de regering dat voor ernstige delicten bij voorkeur de reguliere
strafprocedure gevolgd moet worden. 639
634

Kamerstukken II 1913/14, 286, 2, p. 43-44 (ORO), 3, p. 142-147 (MvT bij Titel VII: rechtsgeding bij het
kantongerecht) en p. 169-172 (MvT bij rechterlijke bevelen, destijds artikel 509-518); Handelingen II 1919/20,
21 april 1920, p. 1907-1910.
635
Voor dit onderzoek van belang: in 1997 werd in het vierde lid “of levensovertuiging” toegevoegd, om de
formulering aan te passen aan artikel 6 GW: Wet van 17 april 2007, Stb. 192.
636
Introductie van de bestuurlijke ophouding: artikel 154a en 176a Gemw.
637
Kamerstukken II 1999/2000, 26 825, 3, p. 3-4. Dit is met name ingegeven door de kritiek op massale
aanhoudingen in 1997 t.t.v. de Eurotop in Amsterdam zonder dat vervolging plaatsvond: zie No 17 november
1998, 98/505.
638
Oorspronkelijk was een termijn van 12 dagen opgenomen, maar tijdens de behandeling is dit 7 dagen
geworden.
639
Kamerstukken II 1999/2000, 26 825, 3, p. 3-7; Kamerstukken I, 1999/2000, 26 825, 183b, p. 4-5.
195

Het wetsvoorstel verandert de regeling van artikel 540 e.v. fundamenteel, omdat deze ook
van toepassing wordt op plegers van meer ernstige delicten. Bovendien wordt de
gedragsaanwijzing in het belang van de openbare orde deels vervangen door
vrijheidsbeneming in het belang van de openbare orde met het doel betrokkene ter
berechting aan de strafrechter voor te geleiden. Wilde de wetgever in 1926 een regeling die
in het belang van de individuele vrijheid in plaats van voorlopige hechtenis een
gedragsaanwijzing introduceerde, nu werd voorgesteld om een alternatieve vorm van
voorlopige hechtenis in artikel 545 Sv op te nemen.
De voorgestelde wijzigingen kregen een kritisch onthaal. Vooral het voornemen om voor
minder ernstige delicten inverzekeringstelling mogelijk te maken die kon oplopen tot 12
dagen kreeg kritiek. De Raad van State ontraadde indiening van het voorstel en tijdens de
behandeling zijn flinke aanpassingen gepleegd. Zo werd onder meer de procedure waarbij
de rechter geen gedragsaanwijzing geeft maar verlengde inverzekeringstelling beveelt,
beperkt tot verdachten van een misdrijf (artikel 545, lid 1, tweede volzin) en werd de
termijn van 12 naar 7 dagen teruggebracht. 640 Voorts werd de bruikbaarheid van de
procedure bij grootschalige rellen in twijfel getrokken en ook de grote inzet die wordt
gevraagd van justitie en de rechterlijke macht riep vraagtekens op. Daarnaast werd
geconstateerd dat een overlap ontstaat doordat ook de bestuurlijke ophouding werd
ingevoerd: zowel de strafrechter als de burgemeester krijgt daarmee een belangrijke rol bij
grootschalige ordeverstoringen. Hierdoor zullen zowel de bestuursrechter als de
strafrechter over deels dezelfde feiten oordelen. 641 Uiteindelijk werd het wetsvoorstel
aangenomen 642 en vanaf 2000 is dus de eis vervallen dat de procedure van Titel VII alleen
kan worden toegepast bij strafbare feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is
toegestaan. In artikel 540, lid 2 is het heterdaadvereiste verruimd door de koppeling aan
bestuurlijke ophouding (artikel 540, lid 2) en bij verdachten van misdrijven kan de R-C
meteen inverzekeringstelling voor langere termijn gelasten.
Vooralsnog is onduidelijk wat de wetgever in de naaste toekomst met deze bevoegdheid
van plan is: bij de operatie tot herziening van het Wetboek van Strafvordering wordt de
regeling over de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde tot dusver niet
genoemd. 643

640

Zie m.n. Kamerstukken II 1999/2000, 26 825, 6, 14 (Amendement Nicolaï c.s) en 17 (Amendement Santi en
Scheltema-De Nie).
641
Zie, behalve de eerdergenoemde amendementen, uitgebreider over de kritiek en de wijzigingen:
Kamerstukken II 1999/2000, 26 825, m.n. A (advies RvS), 1-2 (wetsvoorstel), 3 (MvT) p. 5-6, nr. 5 (nota naar
aanleiding van het verslag); Kamerstukken I, 1999/2000, 26 825, nr. 183 (gewijzigd voorstel van wet).
642
Wet van 25 april 2000, Stb. 174.
643
Zie daarover recentelijk: Kamerbrief d.d. 15 oktober 2015, kenmerk 697362 over de Contourennota ;
Planning modernisering Wetboek van Strafvordering, september 2015; Aanbiedingsbrief en Contourennota
modernisering Wetboek van Strafvordering d.d. 3 februari 2015, allen te raadplegen op www.rijksoverheid.nl.
196

b. Uitleg van de bevoegdheid 644
De procedure van artikel 540-550 Sv kan toegepast worden op (1) een verdachte die (2) op
heterdaad wordt betrapt bij (3) het plegen van een strafbaar feit waardoor (4) de openbare
orde ernstig is aangerand. Als betrokkene bestuurlijk is opgehouden (artikel 154a of artikel
176a Gemw), dan kan aanhouding aansluitend aan de ophouding plaatsvinden; dit wordt
aangemerkt als aanhouding op heterdaad (artikel 540 Sv). Vervolgens start een procedure
die erop gericht is de verdachte zeer snel voor de R-C te geleiden, zodat deze een bevel
(gedragsaanwijzing) kan geven of tot inverzekeringstelling met het oog op berechting kan
overgaan. Belangrijke verschillen met de bevelen inhoudende een gedragsaanwijzing van de
burgemeester (artikel 172a Gemw) zijn op de eerste plaats het feit dat het hier om een
verdachte gaat, ofwel iemand tegen wie een redelijk vermoeden bestaat dat hij een
strafbaar feit heeft gepleegd.645 Aangezien artikel 540 e.v. alleen heterdaad-gevallen
betreft, zal dat redelijke vermoeden in beginsel aanwezig zijn. Voorts is de inhoud van de
bevelen, anders dan bij artikel 172a Gemw en 509hh Sv, niet concreet omschreven door de
wetgever. Tot slot wordt bij de benaming “rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare
orde” van een ander openbare-ordebegrip uitgegaan dan bij het Gemeentewettelijke
begrip.
Begrip ‘openbare orde’
Voor het toepassingsgebied van de bevelsbevoegdheid is de uitleg van de begrippen
‘ernstige aanranding’ en ‘openbare orde’ van essentieel belang. Zoals in par. 4.2 van de
inleiding bij dit deelonderzoek uiteen is gezet verwijst ‘openbare orde’ in de Gemw, als dit in
relatie tot de bevoegdheden van de burgemeester wordt gebruikt, in de regel naar een
lokaal gewenste normale (‘ordelijke’) toestand in de publiek toegankelijke ruimte, ook wel
het openbare gemeenschapsleven genoemd. Verder reiken de bevoegdheden van de
burgemeester in de regel niet. In het strafrecht zijn bevoegdheden en strafbaarstellingen
daarentegen ook van toepassing op het privédomein en ziet het begrip ‘openbare orde’ net
als in het procesrecht en burgerlijk recht in de regel op een norm die van zeer grote
betekenis is. De wetsgeschiedenis van artikel 540 Sv is deels oud en deels recent.
Jurisprudentie is nauwelijks beschikbaar. Desalniettemin kan er wel enige duiding aan het
begrip “openbare orde” in Titel VII Sv worden gegeven. De memorie van toelichting geeft
aan dat mogelijk is dat bij een gewone mishandeling, bij een eenvoudige belediging, bij een
eenvoudige wederspannigheid, bij een straatschenderij of zelfs bij de overtreding van een
gemeentelijke verordening, in het openbaar door de dader ‘zoo luidruchtig en woest wordt
opgetreden, dat een ernstige aanranding der openbare orde mag, ja moet, worden
aangenomen.’ 646 Uit de geciteerde passage blijkt dat bij inwerkingtreding van artikel 540550 Sv dus voornamelijk aan delicten in het publieke domein werd gedacht. Voorts dat de
regering, gelet op het belang dat aan ‘luidruchtig optreden’ werd gehecht, bij ernstige
644

De inleiding en eerste subpar. van par. 2b. is deels ontleend aan M.A.D.W. de Jong, ‘Artikel 540-550 Sv’,
m.n. aant. 6.3 bij artikel 540 Sv: in Melai/Groenhuijsen e.a., Het wetboek van Strafvordering (losbl.),Deventer:
Kluwer (suppl. 174), 2009 en S. van der Aa e.a., Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in
Nederland, (deel 1), Tilburg: Intervict 2012, p. 29-30.
645
Voor de gedragsaanwijzing van de OvJ (artikel 509hh Sv) geldt deze eis ook, maar niet de heterdaad-eis.
646
MvT op artikel 509 ORO, geciteerd door A.J. Blok & L.C. Besier, Het Nederlandsch Strafproces, Deel III,
Haarlem: Tjeenk Willink 1926, p. 155. Blok en Besier gaan er vervolgens vanuit dat het ‘misdrijven en
overtredingen waardoor (…) de maatschappelijk orde en rust wordt verstoord’ betreft.
197

aanranding van de openbare orde een verband legt met de (ernstige) effecten in de
publieke ruimte. In de meer recente parlementaire geschiedenis is een verruiming te zien,
want de regering noemt daarin de mogelijkheid om rechterlijke bevelen te gebruiken voor
de bestrijding van huiselijk geweld. 647 De minister heeft daarbij aangegeven dat het begrip
openbare orde een ruimere betekenis heeft dan “in de context van bestuurlijke
ophouding”. 648 Huiselijk geweld heeft in zijn algemeenheid ook een aspect waarbij de
openbare ruimte betrokken is: zo kan een uithuisgeplaatste of elders wonende ex-partner
een gebiedsverbod krijgen om in de omgeving van zijn/haar voormalige partner te komen.
Voor zover het huiselijk geweld zich echter achter de voordeur afspeelt zonder uitstralende
werking naar buiten is het geen openbare-ordeprobleem in Gemeentewettelijke zin. De
bevoegdheid van de burgemeester om een tijdelijk huisverbod te geven is niet voor niets in
een bijzondere wet opgenomen: de burgemeester is daarmee belast vanuit zijn
hulpverlenende taak, niet omdat het een nieuwe openbare-ordebevoegdheid is. Gelet op de
uitleg van de minister is aannemelijk dat ‘openbare orde’ in de context van artikel 540-550
Sv een ruimere betekenis heeft dat in de Gemw en, behalve de Gemeentewettelijke
betekenis, ook openbare orde in de zin van het strafrecht, ofwel belangrijke rechtsnormen,
omvat. Welke normen daar onder vallen is echter niet duidelijk.
Concluderend kan in elk geval aangenomen worden dat de R-C bevoegd is om een bevel op
te leggen als een strafbaar feit gepleegd is waardoor de openbare orde in het publieke
domein wordt verstoord en vrees voor herhaling bestaat. Voor het plegen van strafbare
feiten die niet onder die categorie vallen, is dat niet zonder meer het geval, maar het kan
wel, gelet op de ruimere invulling van het begrip ‘openbare orde’ in het straf(proces)recht
en de (weliswaar geringe) informatie die de parlementaire geschiedenis geeft.
Begrip ‘ernstige aanranding’
Voor de bevoegdheid van de R-C is, behalve het begrip openbare orde, ook bepalend dat
sprake is van een ernstige aanranding, ofwel ernstige schending van de openbare orde. De
memorie van toelichting geeft aan dat het begrip niet scherper te omschrijven is en dat veel
wordt overgelaten aan de OvJ en de R-C; zij moeten zich bij hun oordeel laten leiden door
de toevoeging “ernstig” evenals door de “openbare meening”. 649 De R-C komt hier dus de
nodige beoordelingsvrijheid toe, maar het gaat, de concrete omstandigheden in aanmerking
genomen, niet om kleine ordeverstoringen.
Begrip ‘gewichtige bezwaren’ en groot gevaar voor herhaling of voortzetting van het feit
Het toepassen van de procedure van artikel 540 e.v. als de openbare orde ernstig is
verstoord is geen automatisme: concrete omstandigheden die betrekking hebben op de
verdachte en gevaar voor herhaling van de ordeverstoring moeten dit rechtvaardigen.
Volgens de toelichting is het niet noodzakelijk dat het om voortzetting of herhaling onder
647

Kamerstukken II 1999/2000, 26 825, 5, p. 24 en Kamerstukken I 1999/2000, 183b, p. 5-6. Zie ook P.P.J van
der Meij, aant. 4 bij artikel 540, Tekst en Commentaar Wetboek van Strafvordering, (Online, bijgewerkt tot 1
september 2015).
648
Kamerstukken II 2001/02, 28000-VI, 43, p. 1-2.
649
Kamerstukken II 1913/14, 286, 3, p. 170.
198

dezelfde omstandigheden gaat, bepalend is dat het gevreesde nieuwe of voortgezette
strafbare feit weer tot verstoring van de openbare orde kan leiden.650
Hiermee is duidelijk gemaakt onder welke voorwaarden de procedure van Titel VII
toegepast kan worden. De procedure zelf ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:
Schets van de procedure van artikel 540-550 Sv
Iemand wordt op heterdaad betrapt bij het plegen van een strafbaar feit en – eventueel na
bestuurlijke ophouding (artikel 154a en 176a Gemw) – aangehouden en verhoord. Hierbij
heeft de verdachte recht op de aanwezigheid van een raadsman (artikel 186a Sv). 651 Als de
OvJ vervolgens besluit dat hij een rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare orde wil
uitlokken, moet hij verdachte onverwijld voorgeleiden aan de R-C (artikel 541, lid 1). De
officier kan verdachte daartoe maximaal twee dagen in verzekering stellen (artikel 541, lid
3), binnen die termijn moet verdachte voorgeleid worden aan de R-C. 652
De R-C moet meteen de zaak onderzoeken (artikel 542, lid 2) en de OvJ doet daarbij de
vorderingen die hij nodig acht (artikel 542, lid 1). De OvJ en de R-C kunnen getuigen,
deskundigen en tolken oproepen (artikel 541, lid 2, artikel 542, lid 3).653
Na dit onderzoek kan de R-C de volgende beslissingen nemen:
1. Verdachte wordt onmiddellijk in vrijheid gesteld omdat er geen reden is om een
rechterlijk bevel te geven of een andere maatregel op grond van Titel VII Sv te
nemen (artikel 543, lid 1).
2. Verdachte krijgt een rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare orde, al dan
niet onder zekerheidsstelling (artikel 543, leden 2 en 3).
a. Als verdachte zich bereid verklaart het bevel na te komen en – indien van
toepassing – de verlangde zekerheid stelt, wordt hij in vrijheid gesteld (artikel
544). Wanneer hij vervolgens toch het bevel overtreedt, kan iedere
opsporingsambtenaar hem onmiddellijk aanhouden en voorgeleiden. De politie
mag hiertoe elke plaats betreden en doorzoeken (artikel 547, lid 1). De R-C kan de
verdachte vervolgens in verzekering stellen, mede omdat verdachte zijn
aangegane verplichting niet is nagekomen (artikel 548, lid 2). De R-C kan ook
gelasten dat de door de verdachte gestelde zekerheid vervalt aan de staat (artikel
548, lid 3).

650

Blok & Besier citeren uit de MvT: ‘Het is niet noodig, dat er uitzicht bestaat op een voortzetting of herhaling
onder geheel gelijke omstandigheden. Dat kan niet worden voorspeld. Uit het opschrift van den Titel volgt
echter reeds, dat ook het nieuwe of voortgezette feit, waardoor gevaar dreigt, tot verstoring der openbare orde
moet kunnen leiden.’ Zij leiden daaruit af dat het om schending van dezelfde norm moet gaan, maar dat valt
niet uit de tekst af te leiden: A.J. Blok & L.C. Besier, Het Nederlandsch Strafproces, Deel III, Haarlem: Tjeenk
Willink 1926, p. 156.
651
Zie, als uitvloeisel van het Salduz-arrest ook: HR 22 december 2015, NJ 2015/52 m.nt. A. Klip.
652
In Titel VII wordt dus afgeweken van de reguliere termijn voor inverzekeringstelling (artikel 57-59 Sv).
653
In 2013 is de Wet versterking positie rechter-commissaris in werking getreden(Wet van 1 december 2011,
Stb. 2011, 600). Artikel WW wijzigt artikel 542 , lid 3 Sv waardoor de verdachte de R-C niet meer kan verzoeken
onderzoekshandelingen te verrichten tenzij er een regiezitting komt. Dat zal in het kader van deze procedure
echter niet snel het geval zijn.
199

b. Als bereidverklaring en/of zekerheidsstelling achterwege blijven, beveelt de R-C
de inverzekeringstelling van verdachte voor maximaal zeven dagen (artikel 545,
lid 1).
3. De R-C kan ook tot de conclusie komen dat verdergaande maatregelen nodig zijn. Hij
kan dan een bevel tot inverzekeringstelling voor maximaal zeven dagen geven als
voldaan is aan drie voorwaarden: verdachte wordt verdacht van een misdrijf, een
rechterlijk bevel kan herhaling of voortzetting van het delict niet voorkomen en de
handhaving van de openbare orde vordert de inverzekeringstelling dringend.
Verdachte dient dan eerst gedagvaard te worden om binnen zeven dagen voor de
rechter te verschijnen (artikel 545 leden 1 en 2). Hij kan vervolgens binnen drie
dagen in hoger beroep tegen een bevel tot inverzekeringstelling (artikel 545, lid 4);
de OvJ kan niet in hoger beroep (artikel 549). Indien gedurende de procedure blijkt
dat er niet langer een grond voor inverzekeringstelling bestaat moet verdachte in
vrijheid worden gesteld (artikel 546). Als blijkt dat ten onrechte tot
inverzekeringstelling is overgegaan kan betrokkene schadevergoeding vorderen
(artikel 550).
Termijn en inhoud van het rechterlijk bevel; grondrechten
Ziet de R-C af van een bevel tot in verzekeringstelling en kiest hij voor een bevel ter
handhaving van de openbare orde dan bindt de wet hem niet aan een concrete
maximumtermijn. De R-C zal deze bepalen en daarbij het proportionaliteitsbeginsel in acht
moeten nemen. Daarnaast moet hij verdisconteren in de termijn dat het bevel herhaling of
voortzetting van een strafbaar feit moet voorkomen: zodra het gevaar daarvoor geweken is
vervalt de reden voor het bevel. De R-C moet voorts de looptijd vanwege praktische
redenen beperken: Het OM en de politie zien erop toe dat betrokken de voorwaarden van
het bevel naleeft (artikel 553 Sv en artikel 12 Politiewet 2012). Dat zal meer belastend zijn
naarmate de looptijd langer wordt. De termijn eindigt van rechtswege, zodra een
onherroepelijk vonnis is gewezen in zake het strafbare feit (artikel 543, lid 2).
Heeft de R-C een ruimere bevoegdheid om gedragsaanwijzingen in het bevel op te nemen
dan de burgemeester op grond van artikel 172a Gemw of de OvJ op grond van artikel 509hh
Sv? Laatstgenoemde bevoegdheden zijn ingekaderd: de wetgever heeft concreet de
gedragsaanwijzingen omschreven, in tegenstelling tot de algemeen geformuleerde
bevelsbevoegdheid van de rechter. 654 Hoe ver de bevoegdheid van de rechter reikt is niet
geheel uit de wetsgeschiedenis en de tekst en strekking van de wet af te leiden. Helder is
wel dat de rechter vrijheidsbeneming in het belang van de openbare orde kan gelasten als
aan een van de voorwaarden van artikel 545 Sv is voldaan. Op grond van de parlementaire
geschiedenis en het doel van de regeling (nieuwe ordeverstoringen voorkomen) kan worden
aangenomen dat het proportionaliteitsbeginsel leidend is: het bevel mag niet zwaarder zijn
dan het strafbare feit en de ernst van de concrete omstandigheden rechtvaardigen.655
Zowel het algemene bevel dat de verdachte zich dient te onthouden van herhaling of
voortzetting van het strafbare feit, als concrete andere bevelen kunnen door de R-C worden
geven. Deze laatste kunnen bijvoorbeeld inhouden dat de verdachte niet naar een bepaalde
654

In dit opzicht is er een overeenkomst met artikel 175 Gemw, maar voor het overige lijken de bevoegdheden
niet op elkaar.
655
Kamerstukken II 1917/18, 77, 1, p. 69.
200

plaats zal gaan, of in een bepaald gebied zal blijven. De wet omschrijft het doel: het bevel
dient ter voorkoming van herhaling of voortzetting van het concrete feit waarvan de
betrokkene wordt verdacht (artikel 543, lid 2). Voorts trekt artikel 543 een grens: de bevelen
mogen de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging dan wel de staatkundige vrijheid van
verdachte niet beperken (artikel 543 vijfde lid Sv). In 2007 is dit artikel geactualiseerd om
het in overeenstemming met artikel 6 GW te brengen; ten aanzien van andere grondrechten
zijn geen wijzigingen doorgevoerd.656 Zoals bij de bespreking van de wetsgeschiedenis al is
aangestipt, bestond bij invoering van de regeling de vrees dat politieke tegenstanders met
rechterlijke bevelen de mond gesnoerd kon worden, door ze bijvoorbeeld via deze
procedure te verbieden een toespraak te houden of artikelen te schrijven. 657 De term
“staatkundige vrijheid” moet tegen deze achtergrond worden gezien. In elk geval zullen
grondrechten als kiesrecht, uitingsvrijheid, vergaderingvrijheid en demonstratievrijheid
onder “staatkundige vrijheid” vallen. Expliciet is aangegeven dat de vrijheid van godsdienst
en levensovertuiging niet mag worden beperkt door een rechterlijk bevel. Uitgaande van
het beperkingssysteem van de Grondwet 658 kan dan geconstateerd worden dat de rechter,
gelet op het gebrek aan specificiteit ten aanzien van de overige grondrechten, zoals
bijvoorbeeld het recht op persoonlijke vrijheid, 659 evenmin de overige grondwettelijke
grondrechten mag beperken met een rechterlijk bevel. Daarbij merken we op dat in dit
opzicht de bevoegdheid dan beduidend beperkter is dan artikel 172a Gemw en artikel
509hh, omdat de burgemeester en de OvJ met die bevoegdheden tot op zekere hoogte ook
het recht op privacy mogen beperkten. Een verruiming van de regeling van artikel 540-550
Sv zou dan ook noodzakelijk zijn om deze, gelet op het doel, efficiënt te kunnen toepassen.
De rechter dient uiteraard ook het internationale recht, waaronder het EVRM, in acht te
nemen. De rechter kan vrijheidsbeneming gelasten, maar anders dan bij de bestuurlijke
ophouding bestaat er geen discussie over dat deze vrijheidsbeneming in beginsel strookt
met het EVRM (artikel 545 Sv jo artikel 5 lid 1 sub b, eerste volzin en sub c EVRM). Nu dit
een procedure is waarbij verdachten individueel voor de rechter komen is de individuele
toetsing van proportionaliteit en noodzaak van vrijheidsbeneming in beginsel gewaarborgd.
Voor zover er andere verdragsrechtelijke grondrechten met een bevel beperkt worden zal
de rechter met name moeten waarborgen daar het bevel duidelijk, proportioneel en
noodzakelijk is. De wettelijke regeling levert hier, behalve de onduidelijkheid welke
grondrechten de rechter mag beperken, op voorhand geen problemen op.
Concluderend komt de R-C in de huidige regeling, ook als sprake zou zijn van een lokale
noodsituatie, minder en meer armslag toe bij het beperken van grondwettelijk beschermde
grondrechten dan de burgemeester. Laatstgenoemde heeft met specifieke bevoegdheden
en met de algemene noodbevoegdheden tot op zekere hoogte wel de bevoegdheid om
enkele grondwettelijk beschermde grondrechten te beperken.660 Wel kan de R-C, anders
dan de burgemeester, onder omstandigheden in het belang van de openbare orde langere
vrijheidsbeneming dan bestuurlijke ophouding, gelasten als betrokkene een bevel c.q.
656

In het vierde lid werd “of levensovertuiging” toegevoegd, om de formulering aan te passen aan artikel 6
GW: Stb. 1997, 192, Wet van 17 april 1997 tot wijziging van bepalingen van verschillende wetten in verband
met de erkenning van de vrijheid van levensovertuiging als grondrecht.
657
Handelingen II 1919/20, p. 1907-1908.
658
Zie daarover par. 4.3 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
659
Overigens komt van de staatkundige vrijheid weinig terecht als verdachte zijn vrijheid ontnomen wordt.
660
Artikel 7 lid 3, 6 lid 2, 9 lid 2 en de verspreidingsvrijheid. Zie hierover de bespreking van artikel 175 en 176.
201

gedragsaanwijzing niet wil nakomen of niet nakomt, maar dat geschiedt weliswaar in het
belang van de openbare orde, maar ook met het oog op voorgeleiding voor de rechter.
Behalve in het kader van een procedure rond een rechterlijk bevel kan dat ook direct
gebeuren in geval van een misdrijf (artikel 545 Sv). Het gaat dan niet om een reguliere
strafprocedure omdat de termijnen voor inverzekeringstelling anders zijn. De rechter kan
niet, zoals de burgemeester bij zijn openbare-ordebevoegdheden uit artikel 172 lid 3, 172a
en 175 Gemw, preventief een bevel opleggen: artikel 540 e.v. Sv gaan immers uit van een
verdachte van een strafbaar feit. In dit opzicht is er een gelijkenis met artikel 509hh Sv.

3. Rechtspraktijk
a. Praktijk en jurisprudentie
Er zijn enkele voorbeelden te vinden van rechterlijke bevelen ter handhaving van de
openbare orde. Erg gelukkig zijn deze niet. In een rechterlijke uitspraak uit 1949 is te lezen
dat een R-C een bevel gaf met de strekking dat de verdachte zich in een psychiatrische
inrichting moest laten opnemen voor een periode van zes weken of zoveel eerder als hij
voor de rechter kon verschijnen. Betrokkene was werkeloos en wilde de aandacht op zich
vestigen door een schilderij van Rubens in Booymans-Van Beuningen te vernielen. 661 Zoals
hierboven is beschreven kan, gelet op het systeem van grondrechtenbeperking, en ook gelet
op het wettelijk regime over dwangopnames (de Wet BOPZ), niet aangenomen worden dat
de reikwijdte van het de procedure van artikel 540 e.v. een dergelijk bevel toelaat, althans
niet destijds. Tegenwoordig zou de rechter wellicht directe vrijheidsbeneming op grond van
artikel 545 lid 1 kunnen toepassen, maar dan geeft hij geen bevel.
Op vrij grote schaal werd de procedure in de jaren ’60 van de vorige eeuw gebruikt bij de
PROVO-rellen. In Amsterdam werden in 1966 75 bevelen gegeven die nogal vaag
geformuleerd waren. Betrokkenen moesten zich onthouden van handelingen of
gedragingen waardoor de openbare orde werd verstoord of waardoor de verstoring van de
openbare orde kon worden bevorderd. Het is uitermate lastig om dan te bepalen wanneer
het bevel wordt overtreden. Ook werd het bevel gegeven zich te onthouden van het
deelnemen aan samenscholingen. Soms werd dit nader uitgewerkt naar plaats en tijd. Zo
werd bijvoorbeeld aan een verdachte het bevel gegeven dat hij zich in de nacht van
zaterdag op zondag tussen 22 uur en 5 uur niet op het Spui en de Singel mocht bevinden.
Mede door gebrek aan voorbereiding was handhaving van deze bevelen problematisch: het
vergt nogal wat politie om bij dergelijke aantallen te controleren of men zich aan een bevel
houdt en daarnaast waren ze, zoals gezegd, nogal vaag geformuleerd.662
Vervolgens zijn 89 bevelen gegeven bij de beruchte ontruiming van het Amsterdamse
kraakpand Lucky Luyck in 1982. Daarbij zijn bevelen uitgevaardigd waarin was bepaald dat
betrokkene geen strafbare feiten mocht plegen en verplicht was een waarborgsom te
storten. Tevens mocht betrokkene niet op bepaalde plaatsen komen (gebiedsverbod).663
661

Rb Rotterdam 12 maart 1949, NJ 1949/740 (Booymans).
Th. W. van Veen, ‘Het strafrecht bij massaal verzet’, Tijdschrift voor Strafrecht, 1969, p. 85 e.v; F. Panholzer,
De rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde, doctoraalscriptie UVA, p. 15 en 17.
663
Notitie inzake de ontruiming van het pand Jan Luijkenstraat 3 en de gebeurtenissen daarna, Gemeenteblad
Amsterdam, 1982, p. 2947-2959.
662

202

Ook hier was de handhaving een probleem waarbij meespeelde dat zich op grote schaal
rellen voordeden en de politie en justitie handen en ogen te kort kwamen.

b. Evaluatieonderzoeken en literatuur
In 1969 heeft de Commissie Mulder onderzoek gedaan naar vereenvoudiging van de
procedure om zodoende het gebruik bij grootschalige ordeverstoringen mogelijk te maken.
Zij adviseerde onder meer de bevelsbevoegdheid aan de OvJ toe te kennen, de eis dat
iemand een strafbaar feit moet hebben gepleegd te laten vallen zodat ook meer
preventieve toepassing mogelijk werd en de termijn en inhoud van de bevelen in de wet te
verankeren.664 De voorstellen kregen forse kritiek en er is geen uitvoering aan gegeven.665
Beziet men het huidige recht dan is met de regeling van de gedragsaanwijzingen door de
OvJ in artikel 509hh wellicht een fractie van deze voorstellen te herkennen in de zin dat hij
vrij vergaande gedragsaanwijzingen kan opleggen.
In 2004 is onderzoek gedaan naar de toepassing van de in 2000 gewijzigde regeling inzake
de rechterlijke bevelen. De onderzoekers concludeerden dat de procedure onbekend is en
sinds 2000 niet was gebruikt. De respondenten zagen geen meerwaarde van deze procedure
ten opzichte van bestaande dwangmiddelen en voorzieningen zoals de voorlopige
hechtenis, de schorsing onder voorwaarden, van de voorlopige hechtenis en een
stadionverbod.666 Ook uit een studie uit 2012 blijkt dat de bevoegdheid niet wordt
gebruikt.667
In de literatuur is naast kritiek op de omslachtigheid van de procedure, vanaf de jaren ’80
van de vorige eeuw bij tijd en wijle ook bepleit om de bevoegdheid meer te gebruiken om
notoire overlastplegers aan te pakken, vooral omdat hier een rol voor de rechter is
weggelegd. Sommige auteurs zien hier een rechtsstatelijk meer verantwoorde variant dan
steeds ingrijpender bevoegdheden toekennen aan de burgemeester. De procedure legt het
nodige beslag op justitie en de rechterlijke macht, maar levert anderzijds een beslissing op
van een onafhankelijke instantie en kan daarmee veel rechtsstatelijke bezwaren wegnemen
die aan de bestuurlijke aanpak van ordeverstoorders kleven. Bij de waardering van deze
procedure is wel van belang dat bedacht wordt dat deze procedure nooit bedoeld is om
groepen ordeverstoorders aan te pakken: het is een procedure die voor een individuele
verdachte wordt gevoerd. Er is meermaals op gewezen dat, voor zover er in de praktijk van
de vorige eeuw klachten zijn geweest over de omslachtigheid of gebrekkige
handhaafbaarheid van de procedure, dit veelal te maken had met onvoldoende
voorbereiding van de inzet van de procedure, aldus Roest, Panholzer, Van Binsbergen, De
Waard en De Jong. 668 Na massale aanhouding en ophouding van honderden demonstranten
664

Commissie Mulder, ‘Justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde strafbare feiten’, Algemeen
Politieblad, 1971, p. 99-115.
665
O.a. Th.W. van Veen, ‘In groter verband gepleegde strafbare feiten’, Delikt en Delinkwent 1971, p. 313-322;
S.A.M. Stolwijk, ‘Justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde strafbare feiten, NJB 1971, p. 139-146.
666
A.G. Mein & A. R. Hartmann, Evaluatierapport wijzigingen artikel 141 Wetboek van Strafrecht en artikel 540
e.v. Wetboek van Strafvordering, Den Haag: WODC 2004, p. 23.
667
S. van der Aa e.a., Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland, (deel 1), Tilburg:
Intervict 2012, p. 18 en 29.
668
F. Panholzer, De rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde, (Scriptie UvA), Amsterdam:
Uitgeverij van Tilburg 1975; ISBN 90 70089 96 3, p. 17-25; De preadviezen voor de NJV van W. van Binsbergen,
203

bij de Eurotop in 1997, waaruit uiteindelijk vrijwel geen strafrechtelijke vervolging
voortvloeide ontstond opnieuw de vraag of deze procedure toegepast had kunnen worden.
Wederom kwam naar voren dat het een tijdrovende procedure is die veel menskracht kost,
maar eveneens bleek dat destijds op geen enkele wijze inzet van deze procedure was
overwogen, laat staan voorbereid. Vervolgens is in 2000 de regeling gewijzigd, maar dat
heeft niet tot gebruik van de regeling geleid.669
Het is onmiskenbaar een zwak maar tevens onontkoombaar gegeven dat voor succesvolle
toepassing van deze bevoegdheid bij grootschalige ordeverstoringen de nodige menskracht
bij politie, justitie en rechterlijke macht vrijgemaakt moet worden voor het voeren van de
procedure en de handhaving van de bevelen. Notoire ordeverstoorders die een ernstig feit
plegen kunnen dan echter wel gerichte gedragsaanwijzingen krijgen of voor langere duur in
verzekering gesteld worden in het belang van de openbare orde. Op de achtergrond speelt
dan wel een strafprocedure, omdat net als bij de gedragsaanwijzingen van de OvJ, een
redelijke verdenking van een strafbaar feit noodzakelijke voorwaarde is voor gebruik van de
bevoegdheid. In hoeverre deze ruimere mogelijkheden voor vrijheidsbeneming van een
individu in het belang van de openbare orde, toegevoegde waarde heeft tussen de huidige
snelrechtprocedures van het strafrecht valt te bezien. Ten opzichte van de
bestuursrechtelijke bevoegdheden bestaat er in elk geval op dit punt een toegevoegde
waarde.
Van der Meulen stelde voor om, behalve de OvJ, ook de burgemeester bij de rechter de
bevoegdheid te geven een bevel te vorderen en hem zo meer invloed te geven op de inzet
van deze procedure.670 Meer recentelijk blijft er scepsis ten aanzien van deze procedure
zoals hiervoor al is aangestipt. Sommige auteurs zien echter in de procedure van artikel 540
Sv ook een mogelijkheid om tegemoet te komen aan het streven naar snelle gerechtelijke
afdoening.671 Het valt op dat enerzijds gestreefd wordt naar snelle rechterlijke procedures
bij overlastplegers maar dat de procedure van artikel 540-550 Sv daarin zelden naar voren
komt. Zo werd in de hiervoor vermelde studie uit 2012 geconstateerd dat er maar liefst 14
verschillende grondslagen in het straf(proces) te vinden zijn voor een beschermingsbevel.
De gedragsaanwijzingen uit het bestuursrecht komen daar nog bij. 672

‘Politioneel en preventief-justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde delicten’ en R. de Waard,
‘Welke wetswijzigingen zijn wenselijk met betrekking tot activisme en in groter verband begane delicten?’,
Handelingen NJV 1976, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1976, p.302-315 ; F. Roest, ‘De rechterlijke bevelen ter
handhaving van de openbare orde zijn zo gek nog niet’, TvP 1987, p. 316-318; M.A.D.W. de Jong, “Capital of
inspiration”? Over artikel 140 Sr, noodverordeningen en rechterlijke bevelen’, TvP, nr. 9, 1997, p. 17-23; Zie voor
een bespreking van deze standpunten: M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging, (diss. UU), Deventer: W.E.J.
Tjeenk Willink 2000, p. 67-70 en voorts de aanbeveling op p. 301. Zie ook H. Sackers, Herder, hoeder en
handhaver, (Oratie RU), Arnhem: Roos en Roos 2010, p. 42-43.
669
Zie voor een overzicht van die discussie en de kamerstukken: M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging, (diss.
UU), Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 68-69 en van dezelfde auteur: ‘Capital of inspiration’? Over
artikel 140 Sr, noodverordeningen en rechterlijke bevelen, Tijdschrift voor de Politie, 1997, p. 17-23.
670
B.M.J. van der Meulen, Ordehandhaving; actoren instrumenten en waarborgen, (diss. Amsterdam VU),
Deventer: Kluwer 1993, p. 277, 327, 340-341.
671
S.B.G. Kierkels, ‘Weekendje weg’, Delikt en Delinkwent 2010, 41; T. Kooijmans, ‘ZSM en dadelijke
tenuitvoerlegging als vorm van snelle afdoening’, Delikt en Delinkwent 2015/24;
672
S. van der Aa e.a., Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland, (deel 1), Tilburg:
Intervict 2012, p. 10, 95-87. Zie hierover ook M.A.D.W. de Jong, ‘De wet MBVEO: mateloos maakt machteloos’;
JB-plus 2011, p. 79-93; H. Sackers, Herder, hoeder en handhaver, (Oratie RU), Arnhem: Roos en Roos 2010.
204

Interviews en vragenlijst
In de schriftelijke vragenlijsten die wij aan 16 gemeenten stuurden, is gevraagd of de
gemeente wel eens proberen te bewerkstelligen dat de procedure van artikel 540 e.v. Sv.
wordt gevoerd. De gemeenten blijken dit ‘nooit’ of hooguit ‘zelden’ te doen. Slechts één
gemeente geeft aan dit ‘regelmatig’ te doen. 673 Tot succes heeft dat niet geleid: het betrof
een dakloze die een gebiedsverbod op grond van 172a Gemw was opgelegd en dat dagelijks
meermaals overtrad. Tot twee maal toe is ten aanzien van deze persoon een 540-procedure
getracht te initiëren na diens aanhouding. Dit bleek geen succes. De eerste keer bleek dat
betrokkene niet binnen de wettelijke termijn voor de rechter-commissaris kon komen (de
aanhouding vond vlak voor het weekend plaats), de tweede keer bleek dat er niet binnen de
wettelijke termijn zittingsruimte was om de zaak bij de strafrechter af te doen. Tot slot is de
procedure nog ter sprake gekomen in een interview. Een burgemeester gaf aan dat een deel
van de openbare-ordeproblematiek in de gemeente werd veroorzaakt door mensen met
psychische problemen, een probleem dat overigens vaker ter sprake kwam. Dwangopname
was vaak niet mogelijk, maar desalniettemin moest hij als burgemeester wel een oplossing
vinden. Via artikel 540 Sv was een dergelijk probleem nog nooit aangepakt; de
burgemeester vroeg zich af of dit een haalbare optie zou zijn.

4. Conclusie
(1) Onbekend, onbemind, oneigenlijk gebruik
Het grootste knelpunt ten aanzien van de rechterlijke bevelen ter handhaving van de
openbare orde is de omstandigheid dat de procedure vrijwel onbekend is in de
rechtspraktijk en niet in draaiboeken voorkomt. Kortom: deze wordt niet gebruikt. Voor de
keren dat dit in een verder verleden wel gebeurde, geschiedde dat op een wijze waarvoor
de procedure niet bedoeld was, namelijk door toepassing op grote schaal, met geringe
voorbereiding en/of onvoldoende anticipatie op de noodzakelijke controle en handhaving
van de naleving van de bevelen.
(2) Achterhaalde regeling betreffende grondrechtenbeperking;
mogelijkheden voor toepassing in de praktijk van de ordehandhaving

actualisering

en

Voorts is de regeling betreffende de grondrechten gedateerd: met enig voorbehoud kan
daaruit afgeleid worden dat de rechter geen grondrechtelijk beschermde grondrechten mag
beperken. Beperking van de bewegingsvrijheid is wel mogelijk. Dat maakt toepassing van
deze bevoegdheid bij grootschalige ordeverstoringen echter van beperkte waarde. In
situaties zoals omstreden kernafvaltransporten, topontmoetingen of oproerige G8bijeenkomsten zoals de laatste jaren plaats hebben gevonden in Genua, Londen en
Heiligendamm, zou de rechter met een bevel ex artikel 540 Sv een persoon niet uit gebieden
mogen weghouden waar betogingen plaatsvinden, ook als hij dat, na beoordeling van het
gedrag van de verdachte, noodzakelijk oordeelt. In de huidige constellatie zou hij dan
673

Elf maal ‘nooit’, vijf maal ‘zelden’ (waaronder één gemeente die zowel ‘nooit’ als ‘zelden’ heeft ingevuld).
Naast de ene gemeente die als enige antwoord ‘regelmatig’ heeft aangekruist heeft, zoals gezegd, een
gemeente zowel ‘zelden’ als ‘regelmatig’ aangekruist.
205

eventueel wel de bevoegdheid hebben tot inverzekeringstelling (artikel 545 Sv), maar dat is
uiteindelijk een meer ingrijpende maatregel en de drempel om een dergelijke maatregel te
nemen ligt dan ook hoger. Het is vreemd dat een onafhankelijke magistraat in dit opzicht
minder bevoegdheden heeft dan een lokale bestuurder zoals de burgemeester. De regeling
is in dit opzicht niet “bij de tijd”. Ook in een ander opzicht speelt dit mee. Openbareordeverstoringen worden met enige regelmaat veroorzaakt door mensen met psychische
problemen.674 Doordat de psychische problemen er (deels) oorzaak van zijn dat betrokkene
zich niet aan een bestuurlijke maatregel, zoals een gebiedsverbod, houdt, is het effect van
een dergelijke bestuurlijke maatregel vaak gering. De situatie is vaak niet zodanig dat de
burgemeester met succes een beroep kan doen op artikel 20 e.v. jo artikel 2 wet BOPZ en
evenmin is in veel gevallen sprake van strafbare feiten die vervolging rechtvaardigen, maar
de ordeverstoring (overlast door verwarde mensen op straat) is wel zodanig dat uit het
oogpunt van ordehandhaving iets gedaan moet worden. Rechterlijke bevelen ter
handhaving van de openbare orde zijn ooit bedacht voor de aanpak van personen die
binnen een korte periode voortdurend niet al te ernstige strafbare feiten plegen. Door
middel van rechterlijke gedragsaanwijzingen met als stok achter de deur vrijheidsbeneming
zouden dergelijke situaties aangepakt kunnen worden. De gedachte dringt zich op dat de
procedure van artikel 540-550 Sv met enige aanpassing misschien geschikt is om deze
combinatie van openbare-orde- en hulpverleningsproblemen aan te pakken. Voordeel
daarvan is dat een onafhankelijke rechter beslist over persoonsgerichte, potentieel zeer
ingrijpende maatregelen. Beziet men echter het wetsvoorstel Verplichte geestelijke
gezondheidszorg, dan komt het ons voor dat daarmee veel van de geschetste problemen
aangepakt kunnen worden. Het wetsvoorstel voorziet in meerdere vormen van verplichte
zorg, zowel binnen als buiten een psychiatrisch ziekenhuis. De burgemeester krijgt de
bevoegdheid om bij onmiddellijk dreigend ernstig nadeel een crisismaatregel te nemen,
maar daarbuiten voorziet het wetsvoorstel ook in meerdere vormen van gedwongen
zorg. 675 Daarmee wordt een specifieke wettelijke regeling geschapen om problemen rond
verwarde personen die (onder meer) ordeverstoringen veroorzaken op te lossen. Daarbij
merken we wel op dat het belasten van het bestuur met deze problematiek andere, en
deels wellicht minder, waarborgen voor de burger impliceert. Voor de onderhavige
maatregelen is het proces van democratische verantwoording (artikel 180 Gemw) minder
geschikt: het betreft vooral maatregelen die samenhangen met zeer persoonlijke,
privacygevoelige problemen. Rechterlijke controle geschiedt hier veelal achteraf.
(3) Omslachtige procedure en verhouding tot strafrechtelijke snelle procedures?
Voor zover er evaluatiemateriaal beschikbaar is, blijkt daaruit dat de procedure van Titel VII
onbekend en omslachtig is en dat de toegevoegde waarde wordt betwijfeld. Uit
literatuuronderzoek komt echter soms ook naar voren dat wellicht inpassing in huidige
674

Zie ter illustratie bijv. M. Abraham & O. Nauta, Politie en verwarde personen. Onderzoek naar het optreden
van de politie in relatie tot personen met verward gedrag, 2014, te raadplegen via www.wodc.nl. Uit het
onderzoek blijkt dat de politie een substantieel deel van haar tijd besteedt aan deze problematiek. Deels
betreft het pure hulpverlening, deels openbare orde en veiligheid en deels gaat het om opsporing en
vervolging van strafbare feiten. Voor zover het om openbare orde gaat, heeft de burgemeester hier ook een
taak.
675
Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 25 (tweede nota van wijziging), zie m.n. respectievelijk hoofdstuk 7
(burgemeester) en hfst.5 (college van B en W).
206

snelrechtprocedures overwogen moet worden. In hoeverre dit in de huidige regelingen
betreffende strafvordering mogelijk is, valt echter buiten het bestek van dit onderzoek.
Hetzelfde geldt voor de (rechts)positie van de verdachte en de vraag of de procedure hem
voldoende onderzoeks- en verdedigingsmogelijkheden geeft. In elk geval moet
geconstateerd worden dat, net als bij het reguliere strafrecht, groepsgewijze en/of
grootschalige toepassing van deze bevoegdheid onoverkomelijke praktische bezwaren
oproept. Elke verdachte heeft bijvoorbeeld recht op de aanwezigheid van een raadsman. In
dit opzicht moet de procedure vooral gezien worden als een aanvulling op het
strafrechtelijke en bestuurlijke instrumentarium: zij biedt mogelijkheden voor
gedragsaanwijzingen en/of vrijheidsbeneming gelast door een onafhankelijke instantie. Dat
laatste maakt het ook uit rechtsstatelijk oogpunt zinvol om nog eens te bekijken of deze
procedure toch geen nieuwe kans verdient.
(4) De bevoegdheid bezien tegen de achtergrond van het openbare-orderecht: zinvol
alternatief om rechtsstatelijk zwak punt openbare-orderecht en overlap daarin op te lossen?
Vooral bij grootschalige ordeverstoringen is behoefte aan ingrijpende maatregelen voor
(notoire) ordeverstoorders. De praktijk laat dat keer op keer zien, ook in het buitenland bij
internationale topontmoetingen en grootschalige protesten. Met name als het meerdaagse
gebeurtenissen betreft kunnen zich handhavingsproblemen voordoen. Er zit een kloof
tussen enerzijds het strafproces dat veel waarborgen bevat maar vaak onvoldoende
mogelijkheden geeft om ordeverstoorders langer vast te houden en het bestuursrecht waar
de mogelijkheden tot vrijheidsbeneming beperkt zijn. De gedragsaanwijzingen (artikel 172a
Gemw en artikel 509hh Sv) hebben dit gat niet geheel gedicht omdat deze bevoegdheden
niet, zoals in artikel 545 Sv de mogelijkheid bevatten dat vrijheidsbeneming voor enkele
dagen wordt bevolen als de handhaving van de openbare orde dat dringend vordert en het
opleggen van een bevel niet afdoende is om voortzetting of herhaling van een misdrijf te
voorkomen. De rechterlijke bevelen zouden in dit opzicht bijvoorbeeld ingezet kunnen
worden als een gedragsaanwijzing is overtreden en betrokkene vanwege artikel 184(a)
wordt vervolgd.
Heeft de procedure van artikel 540 Sv bestaansrecht? Uit rechtsstatelijk oogpunt is het
positief als een onafhankelijke magistraat, in plaats van een bestuurder,
gedragsaanwijzingen met daarbij, of in plaats daarvan, eventueel vrijheidsbeneming kan
gelasten. De huidige procedure moet echter gemoderniseerd en aangepast worden, wil
deze bruikbaar zijn. Zo moet helder worden in hoeverre het recht op privacy beperkt mag
worden. Daarbij is het zinvol om te bezien of het bestuur (de burgemeester) invloed kan
krijgen zodat deze de procedure ook in gang kan zetten: bijvoorbeeld door, zoals Van der
Meulen voorstelde, de burgemeester de bevoegdheid te geven een rechterlijk bevel te
vragen. Dit zou onder het huidige recht nuttig kunnen zijn als bijvoorbeeld een bevel ex
artikel 172a Gemw onvoldoende soelaas biedt of al overtreden is en vrijheidsbeneming
noodzakelijk is omdat bijvoorbeeld een ernstige ordeverstoring of een evenement nog
voortduurt en een nieuwe gedragsaanwijzing of een rechterlijk bevel betrokkene niet zal
afhouden van het opnieuw plegen van een misdrijf c.q. het opnieuw overtreden van de
gedragsaanwijzing. Het zou zinvol zijn om bij een eventuele heroverweging of schrapping
van de bestuurlijke ophouding, te bezien of een aanpassing van de rechterlijke bevelen een
alternatief kan bieden. De procedure biedt in zekere mate de mogelijkheid om maatregelen
207

te nemen die verdere ordeverstoringen voorkomen en tevens kan ook vrijheidsbeneming
plaatsvinden. Dit alles na individuele toetsing.

208

14. Artikel 2 Wet tijdelijk huisverbod (huisverbod)

Tekst bepaling:
1.

De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden
blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid
van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven
of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. Het
verbod geldt voor een periode van tien dagen, behoudens verlenging overeenkomstig artikel 9. Bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de feiten
en omstandigheden die aanleiding kunnen geven om een huisverbod op te leggen.

2.

Een huisverbod kan slechts worden opgelegd aan een meerderjarig persoon.

3.

Indien de burgemeester voornemens is het huisverbod op te leggen wegens kindermishandeling of een
ernstig vermoeden daarvan, neemt hij contact op met het advies- en meldpunt huiselijk geweld en
kindermishandeling, bedoeld in artikel 4.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
teneinde te overleggen over het voornemen om een huisverbod op te leggen.

4.

Het huisverbod bevat in ieder geval:
a. een omschrijving van de plaats en de duur waarvoor het geldt;
b. de feiten en omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot het opleggen van het huisverbod,
en
c. de namen van de personen ten aanzien van wie het verbod om contact op te nemen geldt.

5.

Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gegeven met betrekking tot het huisverbod.

6.

De uithuisgeplaatste geeft aan waar of op welke wijze hij bereikbaar is. Indien de uithuisgeplaatste dit
niet terstond kan doorgeven, geeft hij dit binnen 24 uur nadat het huisverbod is opgelegd door aan de
burgemeester.

7.

Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het huisverbod niet tevoren op schrift kan worden
gesteld, kan het huisverbod mondeling worden aangezegd. De burgemeester draagt alsnog zorg voor
spoedige opschriftstelling en bekendmaking. Indien de verblijfplaats van de uithuisgeplaatste niet
bekend is, kan bekendmaking plaatsvinden door nederlegging van het huisverbod bij de
gemeentesecretarie.

8.

De burgemeester deelt onverwijld de inhoud van het huisverbod en de gevolgen van niet-naleving
daarvan voor de uithuisgeplaatste mede aan degene met wie de uithuisgeplaatste een huishouden
deelt. De burgemeester deelt de inhoud van het huisverbod ook mede aan de door de burgemeester
aangewezen instantie voor advies of hulpverlening, en indien het huisverbod wordt opgelegd wegens
kindermishandeling of een ernstig vermoeden daarvan aan de stichting, bedoeld in het derde lid.

9.

De burgemeester kan het huisverbod in ieder geval intrekken indien de uithuisgeplaatste een aanbod
tot hulpverlening heeft aanvaard en dit door de instantie voor advies of hulpverlening, aangewezen
ingevolge het achtste lid, is bevestigd, en deze aanvaarding tevens inhoudt dat de uithuisgeplaatste
hulpverlening aan één of meer personen die met de uithuisgeplaatste in de woning wonen of daarin
anders dan incidenteel verblijven niet zal belemmeren en zal meewerken indien dit van hem wordt
gevraagd door de instantie voor advies of hulpverlening.

209

1. Inleiding
Het hoofddoel van de Wet tijdelijk huisverbod 676 (hierna ook: Wth) is het voorkomen van
(verdere escalatie van) huiselijk geweld. Met dit doel verstrekt de wet aan de burgemeester
de bevoegdheid om aan een meerderjarig persoon een tijdelijk huisverbod op te leggen.
Met een tijdelijk huisverbod kan een (potentiële) pleger van huiselijk geweld tien dagen uit
huis worden geplaatst. 677 Indien de dreiging van gevaar, of het ernstige vermoeden daarvan,
zich voortzet bestaat de mogelijkheid tot verlenging tot maximaal 4 weken. 678 De
burgemeester kan overgaan tot het opleggen van een huisverbod indien uit feiten of
omstandigheden blijkt dat de aanwezigheid van deze persoon in de woning een ernstig of
onmiddellijk gevaar (of een vermoeden daarvan) oplevert voor de veiligheid van één of
meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel
verblijven.
Van belang om vast te stellen, is dat de introductie van de Wth de burgemeester geen
nieuwe openbare-ordebevoegdheid heeft verschaft. Immers, in beginsel ontbreekt bij
huiselijk geweld het karakter van openbaarheid. 679 Deze bevoegdheid is niettemin in het
onderzoek betrokken om zodoende als voorbeeld te dienen van de context van overige
bevoegdheden die burgemeesters hebben. 680
Een huisverbod kon al binnen het kader van het strafrecht worden opgelegd, bijvoorbeeld
als voorwaarde bij een schorsing van de voorlopige hechtenis, of in een civiele procedure
die door het slachtoffer wordt aangespannen. Het was echter niet mogelijk een huisverbod
als preventief middel en in een eerder stadium op te leggen in situaties waarin het
onderzoek naar mogelijke strafbare feiten nog niet is afgerond, maar waarin wel ernstig en
onmiddellijk gevaar dreigt voor het slachtoffer.

2. De bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
De Wth is van kracht geworden op 1 januari 2009. 681 De kern van de Wth is opgenomen in
artikel 2, waaraan de burgemeester de bevoegdheid tot het opleggen van een huisverbod
ontleent. De uit de wetsgeschiedenis te destilleren doelstelling van de wet is hierboven
genoegzaam beschreven.
Over de afbakening met het strafrecht is in de parlementaire geschiedenis het een en ander
opgemerkt. Het huisverbod was bedoeld als aanvulling op de mogelijkheden die het
strafrecht biedt. 682 De bevoegdheid van de burgemeester (al dan niet in mandaat of
krachtens een machtiging uitgevoerd door de hulpofficier van justitie) tot het opleggen van
een tijdelijk huisverbod is blijkens de memorie van toelichting ingevoerd om in situaties van
676

Wet van 9 oktober 2008, Stb. 2008, 421.
Wet tijdelijk huisverbod, artikel 2.
678
Wet tijdelijk huisverbod, artikel 9.
679
Hetgeen ook nadrukkelijk werd bevestigd door de regering bij de totstandkoming van de Wth. Zie
bijvoorbeeld, Kamerstukken II 2006-2007, 30657 nr. 6, p. 6.
680
Zie de inleiding bij dit onderzoek.
681
Stb. 2008, 421.
682
Zie ook par. 1.
677

210

(dreigend) huiselijk geweld een uitkomst te bieden waar strafrechtstoepassing niet op korte
termijn tot de mogelijkheden behoort. Er kunnen zich situaties voordoen waarin het
wenselijk is om voor slachtoffers van huiselijk geweld of mensen die te maken hebben met
een dreiging van huiselijk geweld een adempauze te creëren en een eventuele
geweldsspiraal te doorbreken, zonder dat er strafbare feiten zijn gepleegd of hiervan een
vermoeden bestaat. In een noodsituatie kan de bevoegdheid bovendien ingezet worden om
verdere escalatie te voorkomen en het bieden van verdere hulp mogelijk te maken.683
Indien bij huiselijk geweld toepassing van het strafrecht wél mogelijk is, zal strafrechtelijk
worden opgetreden. De regering gebruikte hiervoor (bij gelegenheid van de totstandkoming
van de Wth) verschillende argumenten. Een reden om deze bestuurlijke bevoegdheid niet te
beleggen bij het OM was gelegen in de omstandigheid dat de bevoegdheid juist ook buiten
de strafrechtelijke sfeer toepassing zou moeten kunnen vinden. 684 Als dan niet gekozen
werd voor het OM, dan lag het volgens de regering voor de hand aan te sluiten bij de andere
instantie die het gezag over de politie voert: de burgemeester. Immers, het zal doorgaans de
politie zijn die het eerst met het huiselijk geweld zal worden geconfronteerd. 685 Voorts werd
nadruk gelegd op het belang van eenhoofdig gezag in situaties waarin verdere escalatie
moet worden voorkomen en werd een verband gelegd met andere bevoegdheden om
preventief op te treden. In dat kader werd wel verwezen naar de taak van de burgemeester
bij het handhaven van de openbare orde, alsmede naar diens bevoegdheden in het kader
van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet BOPZ). Hoewel de
regering erkent dat het bij huiselijk geweld niet gaat om een bevoegdheid in het kader van
de openbare orde, spreekt zij wel van “een bevoegdheid in het kader van de lokale
veiligheidszorg.” 686
Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer is de vraag aan de orde geweest in hoeverre de
bevoegdheden op grond van de Wet tijdelijk huisverbod moeten worden gerekend tot de
autonome sfeer. Het antwoord van de regering was duidelijk: dit was niet het geval. De
bevoegdheden op grond van de Wet tijdelijk huisverbod moeten worden gezien als
medebewindsbevoegdheden.687 Dit kan zo worden uitgelegd dat burgemeesters bij
toepassing van de Wet tijdelijk huisverbod uitvoering geven aan nationale
beleidsdoelstellingen. Bedacht moet daarbij echter wel worden dat de burgemeester
beleidsvrijheid toekomt bij het opleggen van een tijdelijk huisverbod. Deze beleidsvrijheid
kan door hem worden ingevuld al naar gelang de plaatselijke omstandigheden in zijn optiek
vereisen. Er kan dan ook worden gesproken van ‘vrij medebewind’.
Sinds de invoering zijn er enkele wijzigingen in dit artikel aangebracht. Deze zijn niet van
zodanige inhoudelijke betekenis dat zij in het kader van dit onderzoek nadere bespreking
behoeven.688

683

Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 2.
Kamerstukken II 2006/07, 30 657, 6, p. 6 en Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 3.
685
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 3.
686
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 2.
687
Kamerstukken I 2007/08, 30 657 C, p. 6.
688
Het ging onder meer om wetgeving inzake griffierechten (voor een beroep tegen een opgelegd huisverbod
zijn geen griffierechten verschuldigd), de invoering van de nationale politie (hierdoor moest de terminologie in
de Wth worden aangepast) en de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (het opnemen van de Wth in de
bijlagen bij de Awb).
684

211

b. Omvang bevoegdheden 689
Artikel 1 Wth definieert een huisverbod als een “beschikking houdende een last tot het
onmiddellijk verlaten van een bepaalde woning en een verbod tot het betreden van, zich
ophouden bij of aanwezig zijn in die woning en een verbod om contact op te nemen met
degenen die met de persoon tot wie de beschikking is gericht in dezelfde woning wonen of
daarin anders dan incidenteel verblijven”. Het huisverbod bevat aldus niet alleen een
huisverbod, maar ook een contactverbod.
De duur van het tijdelijke huisverbod en het daaraan gekoppelde contactverbod is tien
dagen. Het huisverbod kan niet voor een kortere periode worden opgelegd. Er bestaat wel,
gelet op artikel 9 van de wet, een mogelijkheid tot verlenging van de maatregel tot ten
hoogste vier weken.
Het huisverbod kan worden opgelegd wanneer aan een aantal criteria wordt voldaan.
Allereerst dient de uithuisgeplaatste meerderjarig te zijn. 690 Verder dient deze persoon
anders dan incidenteel met de beoogde achterblijver(s) in een bepaalde woning te
verblijven.691 Ten slotte moet er sprake zijn van (een vermoeden van) ernstig en
onmiddellijk gevaar. 692
De criteria om te bepalen of er sprake is van ernstig of onmiddellijk gevaar zijn vastgelegd in
een algemene maatregel van bestuur: het Besluit tijdelijk huisverbod (hierna: het Besluit).693
Bij de afweging of een huisverbod wordt opgelegd, betrekt de burgemeester uitsluitend de
in de bijlage bij dit besluit opgenomen feiten en omstandigheden. 694 In deze bijlage is een
aantal indicatoren opgenomen met betrekking tot de feiten en omstandigheden die de
persoon betreffen ten aanzien van wie wordt overwogen om een huisverbod op te leggen.
Verder is een aantal indicatoren opgenomen die zien op de feiten en omstandigheden die
het verloop van het incident betreffen.
De signalen uit het Besluit zijn vertaald in een zogenaamd Risicotaxatieinstrument Huiselijk
Geweld (hierna: RiHG) dat in de uitvoering wordt gebruikt. Indien aan de hierin gestelde
criteria wordt voldaan, is de burgemeester, of via mandaat namens hem de hulpofficier van
justitie, 695 bevoegd om een huisverbod op te leggen. In specifieke gevallen zal moeten
689

Zie verder L.J.J. Rogier, ‘De Wet tijdelijk huisverbod’, Gst. 2009, 128, A. Schreijenberg, ‘Het tijdelijk
huisverbod: een zorgzame sanctie, Gst. 2014, 19, A. Schreijenberg, K.B.M. de Vaan, M.C. Vanoni en G.H.J.
Homburg , Proces-evaluatie Wet tijdelijk huisverbod. Regioplan beleidsonderzoek in opdracht van het WODC,
Den Haag: Ministerie van Justitie 2010, M. Timmermans, W. Kroes en G. Homburg , Partiële kwaliteitsbepaling
RiHG, Regioplan beleidsonderzoek in opdracht van het WODC, Den Haag: Ministerie van Justitie 2010, M.
Schol, J. Nagtegaal, A. Sibma, F. Visser, J. Brouwer en H. Winter , Rechtsbescherming van uithuisgeplaatsten.
Een verkennend onderzoek. Pro Facto in opdracht van het WODC, Den Haag: Ministerie van Justitie 2010,
K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M. Timmermans, Effectief uit huis geplaatst? Effectevaluatie van de Wet
tijdelijk huisverbod, Amsterdam: Regioplan 2013, M. Timmermans & K. de Vaan, ‘Een evaluatie van de Wet
tijdelijk huisverbod’, Tijdschrift voor Veiligheid 2014-2, p. 3-23 (afl. 2) en K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M.
Timmermans, Effectief uit huis geplaatst? Effectevaluatie van de Wet tijdelijk huisverbod, Amsterdam:
Regioplan 2013.
690
Artikel 2 lid 2 Wth.
691
Artikel 2 lid 1 Wth.
692
Artikel 2 lid 1 Wth.
693
Stb. 2008, 422.
694
Aldus artikel 2 van het Besluit.
695
Mandaat, onderscheidenlijk machtiging, van de bevoegdheid tot het opleggen van een huisverbod aan de
hulpofficier van justitie is toegestaan op grond van artikel 3 lid 1 Wth.
212

worden beoordeeld of hij die bevoegdheid ook in redelijkheid kan aanwenden. Bij die
beoordeling dient gekeken te worden naar proportionaliteit, subsidiariteit en contraindicaties. Bovendien moet er, alvorens een besluit tot oplegging van een huisverbod wordt
genomen, een belangenafweging worden verricht.
Overtreding van het huisverbod is een misdrijf waarop maximaal twee jaar gevangenisstraf
staat of een geldboete van de vierde categorie. 696
De mogelijkheid van mandatering aan een hulpofficier van justitie is overigens bijzonder in
vergelijking tot de bevoegdheden die de burgemeester heeft ter handhaving van de
openbare orde. Het gros van deze laatstgenoemde bevoegdheden kan op grond van artikel
177 Gemw niet worden gemandateerd. 697

c. Aspecten van grondrechten
De bevoegdheid tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod staat op gespannen voet met
een aantal grondrechten. Hierop is in de memorie van toelichting uitgebreid ingegaan.698
Aangegeven werd of in de ogen van de wetgever sprake was of zou zijn van inperkingen op
grondrechten en aan welke eisen daarbij zou moeten worden voldaan. Voor zover
besproken lijken deze inbreuken op grondrechten door de regering vooral te zijn bezien ten
aanzien van degene die het huisverbod opgelegd gekregen heeft.
Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en huisrecht
Ten eerste is volgens de regering het in artikel 10 GW en artikel 8 EVRM neergelegde recht
op de persoonlijke levenssfeer in het geding, een recht dat onder meer het recht op privéen gezinsleven beoogt te beschermen. Hierbij zij aangetekend dat artikel 8 EVRM eveneens
een recht op ongestoord genot van de woning, het huisrecht, omvat, welk recht is
vastgelegd in artikel 12 GW. 699 In beginsel kan een tijdelijk huisverbod (en het daaraan
gekoppelde contactverbod) een beperking van dit recht betekenen ten aanzien van zowel
de uithuisgeplaatste als de achterblijver(s). Voor laatstgenoemden geldt dit vooral in die
gevallen dat zij het met het huisverbod niet eens zouden zijn.
Artikel 10, lid 1 GW bepaalt dat een ieder recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke
levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. Middels de Wet
tijdelijk huisverbod wordt voorzien in een wettelijke (bijzondere) beperking van dit recht.
Hiermee wordt bovendien voldaan aan de eerste eis van artikel 8, lid 2 EVRM, te weten de
eis dat een inbreuk op het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven bij wet
(in materiële zin) dient te zijn voorzien. Artikel 8, lid 2 EVRM stelt nog twee eisen: de
inbreuk moet ten minste één van de in dat artikel genoemde legitieme doelen dienen en
noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. De bevoegdheid om een tijdelijk
huisverbod op te leggen strekt ter voorkoming van strafbare feiten (in de vorm van huiselijk
696

Artikel 11 Wth.
Zie echter par. 4.4 van de inleiding bij dit deelonderzoek over ‘gebonden uitvoeringsmandaat’ en mandaat
van APV-bevoegdheden.
698
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 7 e.v.
699
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 7 e.v.
697

213

geweld) en bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Meer specifiek, zo wordt
genoemd in de MvT, wordt beoogd de gezondheid en de lichamelijke integriteit van
betrokkenen ook te kunnen beschermen in crisissituaties waarin (nog) geen sprake is van
strafbare feiten. 700 Aan het noodzakelijkheidsvereiste wordt invulling gegeven aan de hand
van het ‘dringend maatschappelijk belang' en het proportionaliteitsvereiste. Het dringend
maatschappelijk belang van de bevoegdheid is gelegen in de reeds genoemde voorkoming
van strafbare feiten en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (zoals de
partner en eventuele kinderen), die door het gedrag van de uithuisgeplaatste worden
bedreigd. Met betrekking tot het proportionaliteitsvereiste moet gesteld worden dat de
genoemde doelen die een tijdelijk huisverbod dient een relatief ingrijpende maatregel als
een huisverbod rechtvaardigen. Hierbij mag het belang van controle voor- en achteraf niet
uit het oog verloren worden. Controle vooraf vindt plaats door een beoordeling van de
situatie door de burgemeester, of in mandaat door de hulpofficier van justitie. Zeker in die
gevallen waarin een huisverbod zou worden verlengd, zou steeds opnieuw vooraf een
inschatting van deze proportionaliteit moeten worden gemaakt. Controle achteraf vindt
uiterlijk drie dagen na het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening plaats door
de voorzieningenrechter (artikel 6, lid 1 sub a Wth). De uithuisgeplaatste kan bovendien in
beroep gaan tegen het huisverbod, al dan niet gevolgd door hoger beroep.
De burgemeester – in de praktijk: meestal de daartoe gemachtigde politieambtenaren – is
(zijn) krachtens artikel 4, lid 1 Wth bevoegd de woning, met het oog op het opleggen van
een huisverbod, zonder toestemming van de bewoner te betreden. Hiermee is voldaan aan
de eis van artikel 12, lid 1 GW. Hierbij geldt blijkens artikel 12, lid 2 GW en artikel 1, lid 1
AWBi wel een legitimatieplicht en de verplichting het doel van het binnentreden mede te
delen.701
Recht op bewegingsvrijheid
Ten tweede wordt bij gebruik van de bevoegdheid inbreuk gemaakt op het recht op
bewegingsvrijheid, geregeld in artikel 2 Vierde Protocol EVRM. Deze inbreuk geldt specifiek
voor de uithuisgeplaatste.
Volgens artikel 2 lid 1 Vierde Protocol EVRM is een beperking van het recht van
bewegingsvrijheid alleen mogelijk indien de wet (in materiële zin) hierin voorziet en de
beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving. De Wet tijdelijk huisverbod
voorziet met artikel 2 in een wettelijke grondslag voor de beperking van het recht op
bewegingsvrijheid. Met de beperking wordt volgens de regering een gerechtvaardigd doel
gediend, dat gelegen is in het voorkomen van strafbare feiten en de bescherming van de
rechten en vrijheden van anderen.702
Recht op ongestoord genot van eigendom
Ten derde en ten slotte is er bij gebruik van de bevoegdheid wellicht sprake van een inbreuk
op het recht op ongestoord genot van eigendom (nl. de woning), zoals neergelegd in artikel
700

Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 7 e.v.
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 7 e.v.
702
Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 8 e.v.
701

214

1 lid 1 Eerste Protocol EVRM. Ook deze inbreuk geldt specifiek voor de uithuisgeplaatste.
Een dergelijke inbreuk dient naar nationaal recht rechtmatig te zijn, waarbij de wettelijke
grondslag voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn. Met de Wet tijdelijk
huisverbod wordt hieraan voldaan. De inbreuk moet bovendien een legitiem oogmerk van
algemeen belang hebben. Daar de inbreuk gericht is op de preventie van strafbare feiten en
het beschermen van de rechten en vrijheden van anderen is ook hieraan voldaan. Volgens
de regering is de inbreuk niet buitenproportioneel gelet op het algemeen belang en de
rechten van het individu dat met een tijdelijk huisverbod te maken krijgt, aangezien de
inbreuk in beginsel beperkt is tot een maximum van tien dagen en rechten van anderen
bedreigd worden door het gedrag van de uithuisgeplaatste. 703
Ten aanzien van de achterblijver(s)
Ten aanzien van de achterblijvers spelen eveneens aspecten van grondrechten. Hierboven is
al gewezen op de mogelijkheid van een beroep op de persoonlijke levenssfeer hunnerzijds.
In dat geval kan een beroep op grondrechten parallel lopen met dat van de
uithuisgeplaatste en geldt, grosso modo, hetzelfde als hierboven opgemerkt. Over de band
van de positieve verplichtingen kan ook worden gewezen op een beroep op grondrechten
dat tegengesteld is aan dat van een uithuisgeplaatste. Rogier wijst in dat verband op de
positieve verplichtingen die blijkens de jurisprudentie van het EHRM voortvloeien uit artikel
3 EVRM (verbod op foltering) waaruit blijkt dat “children and other vulnerable individuals, in
particular, are entitled to State protection”. 704 Inmiddels kan ook worden gewezen op het
Verdrag van Istanbul dat de lidstaten verplicht maatregelen te treffen tegen huiselijk
geweld. 705

d. Rechtsbescherming
Het besluit tot het opleggen van een huisverbod is een beschikking in de zin van artikel 1:3,
lid 2 Awb. Derhalve zijn de bepalingen van de Awb daarop van toepassing. Uit de artikelen
4:8 en 4:11 Awb volgt dat de belanghebbenden, alvorens tot oplegging van een huisverbod
wordt overgegaan, moeten worden gehoord, tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet.
Onder belanghebbenden wordt in deze ten minste verstaan degene aan wie het huisverbod
is opgelegd, alsmede degene(n) met wie deze in een woning woont of anders dan
incidenteel verblijft. Indien deze laatste(n) het huisverbod zelf hebben aangevraagd of
indien zij naar verwachting geen bedenkingen zullen hebben, kan van horen van deze
belanghebbende(n) worden afgezien.
Tegen het besluit tot het opleggen van een huisverbod kan de uithuisgeplaatste beroep
instellen bij de rechtbank op grond van artikel 8:1 Awb. Blijkens artikel 7:1 lid 1 sub g Awb,
gelezen in samenhang met de Regeling rechtstreeks beroep, kan dit rechtstreeks. Bezwaar is
703

Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 9 e.v.
EHRM 9 juni 2009, application nr. 33401/02, r.o. 128 en 159 (Opuz v. Turkije), zie verder L.J.J. Rogier, De
Wet tijdelijk huisverbod, in: Gst. 2009, 128, par. 4.4.
705
Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en
huiselijk geweld, Istanboel, Trb. 2012, 233 (rectificatie in Trb. 2013, 238). Het verdrag is in werking getreden op
1 maart 2016, Trb. 2015, 197.
704

215

uitgesloten. Hiervoor is gekozen omdat niet aannemelijk is dat er een bestuurlijke
heroverweging ten aanzien van het huisverbod kan worden gemaakt binnen de in beginsel
korte periode waarin het huisverbod van kracht is (tien dagen). 706 De termijn voor het
indienen van het beroepschrift bedraagt ingevolge artikel 6:7 Awb zes weken. 707
Een bijzondere bestuursrechtelijke voorziening is opgenomen in artikel 6 van de Wth.
Hieruit volgt dat indien tegen het huisverbod een verzoek om voorlopige voorziening als
bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan, de uithuisgeplaatste binnen drie dagen
door de voorlopige voorzieningenrechter wordt gehoord en deze, behoudens bijzondere
omstandigheden, na het horen onmiddellijk uitspraak doet. 708

3. Praktijk
Tijdelijke huisverboden worden veelvuldig opgelegd. In het laatste evaluatieonderzoek dat
werd verricht – in 2013 – werd aangegeven dat de maatregel tot dan toe reeds 11.692 keer
was opgelegd.709

a. Jurisprudentie
Het mag dan ook niet verbazen dat sinds 2009 een grote hoeveelheid (niet altijd
gepubliceerde) rechtbankjurisprudentie 710 en jurisprudentie van de Afdeling is ontstaan met
betrekking tot de Wth. In het evaluatieonderzoek dat is verricht naar de Wth speelde met
name de rechtbankjurisprudentie een belangrijke rol. Omdat deze jurisprudentie niet los
kan worden gezien van dit evaluatieonderzoek zal hierop onder het kopje ‘Evaluaties’
worden ingegaan. Hieronder zal iets worden opgemerkt over de jurisprudentie van de
Afdeling.
Hieruit kan een aantal lijnen worden gedestilleerd. De eerste betreft de toetsing aan
grondrechten. Allereerst stelt de Afdeling – weinig verrassend – vast dat de Wth niet mag
706

Kamerstukken II 2005/06, 30 657, 3, p. 25.
De Wet tijdelijk huisverbod geeft niet aan wanneer de beroepstermijn aanvangt in gevallen waarin
toepassing is gegeven aan het zevende lid (mondelinge aanzegging). Aangezien de Awb aan besluiten het
vereiste van schriftelijkheid koppelt, zou kunnen worden betoogd dat de publiekrechtelijke rechtshandeling –
dat is ook een mondeling opgelegd huisverbod sowieso – van de burgemeester pas geldt als besluit in de zin
van de Awb als het huisverbod op schrift gesteld en bekendgemaakt is. Dit zou betekenen dat de
beroepstermijn pas aanvangt nadat deze handelingen (op schrift stellen en bekendmaken) verricht zijn. Het is
echter niet ondenkbaar dat een rechter een prematuur ingesteld beroepschrift toch ontvankelijk verklaart,
zeker wanneer het op schrift stellen op zich laat wachten en de belanghebbende anders geen
bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan inzetten.
708
Het vigerende artikel 6 is sinds de invoering op 1 januari 2009 gewijzigd. Met de invoering van de Wet
aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 is het eerste lid van het oorspronkelijke artikel (luidende:
“Afdeling 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op het huisverbod.” ) geschrapt, onder
gelijktijdige vernummering van de overige leden van het artikel. De wet tijdelijk huisverbod is met de invoering
van de Wab ondergebracht in Bijlage 1: Regeling rechtstreeks beroep, behorende bij de Awb.
709
K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M. Timmermans, Effectief uit huis geplaatst? Effectevaluatie van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013, p. III.
710
Zie vooral K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering van
de Wet tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013.
707

216

worden getoetst aan de Grondwet.711 Ook de door de rechter te verrichten toetsing van de
oplegging of verlenging van een huisverbod aan artikel 6 EVRM valt in het algemeen in het
voordeel uit van de burgemeester. 712 Mogelijke strijd met artikel 8 EVRM wordt meer
casuïstisch bekeken. 713
In de jurisprudentie speelt voorts het RiHG een belangrijke rol. Het volledig invullen daarvan
blijkt niet vereist voor het opleggen van een huisverbod. Volgens de Afdeling is het RiHG
slechts een hulpmiddel ten behoeve van de te maken afweging door de burgemeester.714
Ook stelt de Afdeling vast dat de burgemeester niet gebonden is aan een eventueel negatief
advies tot het opleggen van huisverbod, volgend uit het invullen van een RiHG. 715

711

Uitspraak van 25 mei 2011 in zaak nr. 201000041/H3, r.o. 2.5.1: “Voor zover [appellante] betoogt dat het
huisverbod in strijd is met de artikelen 10 en 12 van de Grondwet, wordt overwogen dat toetsing van de
oplegging en verlenging van het huisverbod aan die artikelen neer zou komen op toetsing van de Wth aan de
Grondwet. De Afdeling is daartoe niet bevoegd, nu in artikel 120 van de Grondwet is bepaald dat de rechter
niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.”
712
Uitspraak van 25 mei 2011 in zaak nr. 201000041/H3, r.o. 2.5.1: “Wat de aangevoerde strijd met artikel 6
van het EVRM betreft, wordt allereerst overwogen dat de in de artikelen 2 en 9 van de Wth neergelegde
bevoegdheid van de burgemeester tot oplegging, onderscheidenlijk verlenging van een huisverbod een
discretionair karakter heeft, hetgeen met zich brengt dat de gebruikmaking van die bevoegdheid
terughoudend door de rechter moet worden getoetst. De rechter dient evenwel vol te toetsen of het in artikel
2, lid 1, van de Wth bedoelde gevaar dan wel de in artikel 9, lid 1, van die wet bedoelde dreiging van het
gevaar zich voordeed en of derhalve in het voorliggende geval een bevoegdheid tot oplegging,
onderscheidenlijk verlenging van een huisverbod bestond. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de aldus
door de rechter te verrichten toetsing van de oplegging of verlenging van een huisverbod in het algemeen niet
voldoet aan de eisen van artikel 6 van het EVRM”.
713
Zie onder meer: uitspraak van 1 april 2015 in zaak nr. 201408615/1/H3, r.o. 5.1.: “Ingevolge artikel 8,
tweede lid, van het EVRM is inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van het recht op respect
voor het familie- en gezinsleven toegestaan, voor zover deze bij de wet is voorzien en in een democratische
samenleving noodzakelijk is voor, onder meer, de voorkoming van strafbare feiten of de bescherming van de
rechten en vrijheden van anderen. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, mocht de burgemeester de
verlenging van het huisverbod noodzakelijk achten om strafbare feiten in de vorm van huiselijk geweld te
voorkomen en om de gezondheid en lichamelijke integriteit van de echtgenote en haar kinderen te
beschermen. De verlenging van het huisverbod levert derhalve geen strijd op met artikel 8 van het EVRM.”
714
Uitspraak van 17 februari 2010 in zaak nr. 200902749/1/H3, r.o. 2.4.1.: “In artikel 2 van het Besluit is
bepaald welke feiten en omstandigheden de burgemeester dient te betrekken bij een besluit om op grond van
artikel 2, lid 1, van de Wth een huisverbod op te leggen. De voorzieningenrechter heeft op goede gronden
overwogen dat de blijkens het besluit van 12 februari 2009 door de burgemeester in aanmerking genomen
feiten en omstandigheden voldoende aansluiting hebben bij de in artikel 2 van het Besluit genoemde feiten en
omstandigheden. De voorzieningenrechter heeft voorts met juistheid overwogen dat de Wth het invullen van
het RiHG niet eist. Nu de door de burgemeester in zijn besluit van 12 februari 2009 in aanmerking genomen
feiten en omstandigheden voldoende aansluiten bij artikel 2 van het Besluit en het RiHG slechts een
hulpmiddel is ten behoeve van de te maken afweging door de burgemeester bij de beantwoording van de
vraag of aan de condities van artikel 2 van de Wth is voldaan, heeft de voorzieningenrechter op goede gronden
geoordeeld dat het onvolledig invullen van het RiHG op zichzelf niet betekent dat het besluit van 12 februari
2009 onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de burgemeester een onjuiste belangenafweging aan het
besluit ten grondslag heeft gelegd.”
715
Uitspraak van 6 oktober 2010 in zaak nr. 201002496/1/H3, r.o. 2.5.2.: “Het RiHG is slechts een hulpmiddel
ten behoeve van de te maken afweging door de burgemeester bij de beantwoording van de vraag of aan de
condities van artikel 2 van de Wth wordt voldaan. Bij het maken van de genoemde afweging is de
burgemeester niet gebonden aan het gewicht dat de hulpofficier van justitie heeft toegekend aan de in het
RiHG aangekruiste signalen en is hij evenmin gebonden aan het in het RiHG opgenomen advies om geen
huisverbod op te leggen.”
217

Van belang is voorts de mogelijkheid van opheffing door de rechter van een huisverbod
binnen de periode van tien dagen. De Afdeling maant tot rechterlijke terughoudendheid ter
zake. Alleen bijzondere feiten en omstandigheden kunnen hiertoe aanleiding geven.716
Ten slotte heeft de Afdeling zich uitgelaten over de beoordeling van het (voort)bestaan van
dreiging of gevaar. Van belang hierbij is of de uithuisgeplaatste inmiddels een reële aanvang
met de hulpverlening heeft gemaakt en of de verwachting gerechtvaardigd is dat hij aan de
hulpverlening blijft meewerken. 717
b. Evaluaties
Ten aanzien van de Wth is in 2013 een knelpuntenevaluatie en een effectevaluatie
uitgevoerd. Uit de effectevaluatie lijkt te kunnen worden opgemaakt dat er een iets minder
grote kans op nieuw huiselijk geweld bestaat in die gevallen waarin een huisverbod is
opgelegd, tegenover die gevallen waarin dat niet is gebeurd. 718 Voor de meer juridische
aspecten van de Wth is met name de knelpuntenevaluatie relevant. Als gezegd is voor deze
evaluatie een grote hoeveelheid (soms ongepubliceerde) rechtbankjurisprudentie
geanalyseerd. De juridische knelpunten die hieruit naar voren kwamen – en die voor dit
onderzoek het meest van belang zijn – betreffen: 719
-

Onduidelijkheid over de toetsingsintensiteit door de rechter. Gemeenten ervaren
verschillen tussen rechters, die een huisverbod in hun beleving soms ‘vol’ en soms
‘marginaal’ toetsen. 720

716

Uitspraak van 21 juli 2010 in zaak nr. 200910314/1/H3, r.o. 2.3.1.: “Uit artikel 6, tweede lid, van de Wet
volgt dat de rechter, als het huisverbod nog geldt op de dag waarop hij uitspraak doet, dient te bezien of zich
na de oplegging van het huisverbod feiten of omstandigheden hebben voorgedaan waaruit blijkt dat de
dreiging van gevaar of het vermoeden daarvan zich ten tijde van de beoordeling door de rechter niet langer
voordoet, zodat het niet gerechtvaardigd is het huisverbod te laten voortduren. De rechter dient in het
bijzonder gedurende de eerste tien dagen dat het huisverbod geldt prudent om te gaan met het aanwenden
van zijn bevoegdheid om dat verbod op te heffen.” Zo ook in de uitspraak van 24 februari 2016 in zaak nr.
201505665/1/A3, r.o. 2.3.: “Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wth volgt dat de
periode van tien dagen ertoe dient om de veiligheid van andere personen waarmee de uithuisgeplaatste het
huishouden deelt te beschermen. Daarnaast biedt deze periode de hulpverlening de mogelijkheid om contact
op te nemen met het slachtoffer en de uithuisgeplaatste om te bekijken of hulpverlening een bijdrage kan
leveren aan beëindiging van het huiselijk geweld (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, p. 19). Gelet hierop
dient de burgemeester gedurende de periode van tien dagen die het huisverbod in beginsel duurt de
gelegenheid te krijgen om de noodzakelijke hulpverlening op te starten en kunnen alleen bijzondere feiten of
omstandigheden rechtvaardigen dat de rechter het huisverbod opheft voordat deze periode is verstreken.”.
717
Uitspraak van 17 februari 2010 in zaak nr. 200901869/1/H3, r.o. 2.7.1: “Zoals ook uit de geschiedenis van de
totstandkoming van artikel 6 van de Wth (Kamerstukken 30657, nr. 3, p. 25) blijkt, is, als de uithuisgeplaatste
na de oplegging of verlenging van het huisverbod een aanbod tot hulpverlening heeft aanvaard, dit een
indicatie dat de dreiging van gevaar of het vermoeden daarvan mogelijk niet langer bestaat. Bij de beoordeling
of die dreiging of het vermoeden daarvan daadwerkelijk niet langer bestaat, is van belang of de
uithuisgeplaatste inmiddels een reële aanvang met de hulpverlening heeft gemaakt en of de verwachting
gerechtvaardigd is dat hij aan de hulpverlening blijft meewerken.”
718
K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M. Timmermans, Effectief uit huis geplaatst? Effectevaluatie van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013
719
Voor de vindplaatsen van de betreffende uitspraken zij verwezen naar het notenapparaat van de
knelpuntenevaluatie. Zie derhalve K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten
in de uitvoering van de Wet tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013.
720
K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013, p. 21 e.v.
218

-

Bij samenloop van een huisverbod met overlappende maatregelen die in een
strafrechtelijk traject zijn opgelegd, vernietigt de rechter vaak het huisverbod. Dit is
problematisch omdat in de verdere strafrechtelijke procedure verder niet wordt
voorzien in hulpverlening en de borging van het aan het huisverbod gekoppelde
contactverbod daarin minder sterk aanwezig is. 721

-

Bij een aan de hulpofficier van justitie gemandateerde bevoegdheid tot het opleggen
van huisverboden komt het voor dat dit achterwege blijft als deze verhinderd of
afwezig is. Gepleit wordt voor ruimere mandateringsbevoegdheden (niet alleen aan
hulpofficieren). 722

Ondanks deze juridische knelpunten, valt uit de effectevaluatie niettemin op dat het
overgrote deel van de opgelegde huisverboden waartegen beroep is ingesteld, uiteindelijk
de rechterlijke toets doorstaat. Uit een voorzichtige schatting blijkt dat zeker 93% van de
opgelegde huisverboden overeind zou blijven.723
Het RiHG is ook aan verandering en aanvulling/aanpassing onderhevig geweest. Bovendien
zijn er recent suggesties gedaan tot aanpassing van het instrument.724
c. Interviews en vragenlijst
In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in vrijwel alle interviews die in het kader van dit
onderzoek zijn afgenomen, is expliciet ingegaan op de toepassing van de Wet tijdelijk
huisverbod in verschillende gemeenten. Hieruit komen geen wezenlijk andere beelden naar
voren dan uit het hierboven aangehaalde evaluatieonderzoek, zij het dat de uit dat
onderzoek naar voren gekomen afstemmingsproblematiek ingeval van samenloop met
strafrechtelijke maatregelen niet terugkomt. Burgemeesters geven in grote meerderheid
aan geen problemen met afstemming te ervaren. Vooral niet omdat de officier van justitie –
in de beleving van deze burgemeesters en hun ondersteunende staf – weinig gebruik maakt
van diens vergelijkbare bevoegdheden.
In alle in dit onderzoek betrokken gemeenten wordt deze bevoegdheid ingezet. Naar
inschatting van deze gemeenten gebeurt dit ‘regelmatig’ tot ‘veelvuldig’. In de interviews
gaat één burgemeester zelfs zo ver dat hij stelt dat het tijdelijk huisverbod zo
langzamerhand een ‘huis-tuin-en-keuken’-instrument is. Hoewel verschillende
burgemeesters aangeven dat deze bevoegdheid strikt genomen geen verband houdt met
openbare orde, geven vrijwel alle burgemeesters aan te hechten aan deze bevoegdheid.
Iets meer dan de helft van de burgemeesters geeft aan het opleggen van het huisverbod te
hebben gemandateerd aan de hulpofficier van justitie, waarvan een tweetal alleen een
tekenmandaat heeft. Vanuit één gemeente kwam het signaal dat de mandatering aan de
721

K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013, p. 29 e.v.
722
K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013, p. 9 e.v.
723
K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering van de Wet
tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013, p. 3`1.
724
Voor een recente, uitgebreide en specifieke uiteenzetting hierover: Bureau Beke, Tijd om te herijken? Naar
een mogelijke aanpassing van de Wet tijdelijk huisverbod en het Risicotaxatie-instrument Huiselijk Geweld
(https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-660979.pdf).
219

hulpofficier van justitie is opgeheven nadat vanuit de politie werd aangegeven ingeval van
mandaat liever te werken met een eenduidig - door alle omliggende gemeenten gezamenlijk
gedragen – beleidskader. Omdat de gemeente haar eigen beleid wilde voeren, heeft de
politie verzocht het mandaat op te heffen. Naar aanleiding van dit signaal, is ook andere
gemeenten gevraagd of zij vergelijkbare ervaringen hebben. Dat bleek niet het geval.
Sowieso blijkt de burgemeester (ook als deze de bevoegdheid tot het opleggen van een
huisverbod niet heeft gemandateerd) sterk afhankelijk van de inzet van de politie. Eén
burgemeester gaf aan de voorstellen tot het opleggen van het huisverbod door de politie
‘blind te tekenen’ (in werkelijkheid verloopt dit via een digitaal ‘akkoord’). Vanuit één
gemeente kwam het signaal dat politieagenten het soms gemakkelijker leken te vinden
iemand tijdelijk in te rekenen dan een huisverbod voor te bereiden. Naar aanleiding daarvan
is overleg gevoerd met de politie en zijn nieuwe beleidslijnen afgesproken, waardoor het
huisverbod inmiddels weer vaker wordt opgelegd.
Verlenging van huisverboden komt regelmatig voor. Belangrijke redenen hiervoor zijn
voortzetting van de dreiging (al dan niet gekoppeld aan het weigeren van medewerking aan
de geboden hulpverlening), een gebrek aan probleemherkenning en het nog niet zijn
opgestart van de hulpverlening.
In algemene zin lijkt het instrument door de in dit onderzoek betrokken gemeenten naar
tevredenheid te worden ingezet. Niettemin wordt door een beperkt aantal gemeenten knelof verbeterpunten gesignaleerd. Dit betreft:
-

de wens van een inhoudelijke toets door de familierechter in plaats van een meer
marginale toets via de bestuursrechter

-

de gebrekkige effectiviteit van het instrument bij ‘eergerelateerd’ huiselijk geweld

-

de gebrekkige effectiviteit van het instrument als het slachtoffer niet meewerkt
(‘krijgt medelijden met de uithuisgeplaatste’)

-

de gebrekkige mogelijkheden tot verdere verlenging als de uithuisgeplaatste niet
komt opdagen voor hulpverlening

4. Conclusie
De bevoegdheid bezien tegen de achtergrond van de openbare-ordebevoegdheden
De Wet tijdelijk huisverbod is tot stand gekomen om meer effectief en proactief optreden
tegen huiselijk geweld mogelijk te maken. Uitvoering van de wet ligt met name in handen
van de politie en de burgemeester. Basis daarvoor kan gevonden worden in artikel 3 en 11
Politiewet 2013: de politie is belast met hulpverlening en de burgemeester voert het gezag
over de politie voor zover deze haar hulpverlenende taak uitvoert. Ook bij bestrijding van
huiselijk geweld is relatief vaak “snel en daadkrachtig” overheidsoptreden vereist en voorts
gaat het bij huisverboden om ingrijpende maatregelen. Daarmee houdt de gelijkenis op. De
bevoegdheid betreft niet de handhaving van de openbare orde en is niet in de
Gemeentewet maar in een specifieke medebewindswet geregeld. Daarin is mandaat van de
bevoegdheid aan de politie mogelijk gemaakt.
220

Het opleggen van een tijdelijk huisverbod en een daaraan gekoppeld contactverbod kan niet
worden geschaard onder de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester. Mede
daarom is er bij de totstandkoming van de wet discussie geweest over de vraag of de
burgemeester het meest aangewezen orgaan is om deze bevoegdheid te dragen. In de
praktijk staat deze initiële huiver burgemeesters niet in de weg het instrument veelvuldig
toe te passen. Hoewel er in de praktijk soms juridische knelpunten worden ervaren,
doorstaat de overgrote meerderheid van de opgelegde huisverboden waartegen beroep
wordt ingesteld de rechterlijke toets. Een belangrijk knelpunt dat daarbij aan de orde komt,
betreft de afbakening met het strafrecht. In die gevallen waarin maatregelen die in een
strafrechtelijk traject zijn opgelegd, een tevens opgelegd huisverbod overlappen, vernietigt
de bestuursrechter het huisverbod. Dit kan nadelig uitpakken nu daarmee ook de aan het
huisverbod gekoppelde hulpverlening in beginsel vervalt.

221

15. Artikelen 5-7 jo. artikel 2 Wet openbare manifestaties
Tekst bepalingen:

Artikel 2
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot
beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en
betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het
verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 5
1.

De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een
verbod geven.

2.

Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan;
b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt;
c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.

3.

Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt
beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.

4.

Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die
de kennisgeving heeft gedaan.

Artikel 6
De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering
of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen.

Artikel 7
De burgemeester kan aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging,
vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen
te gaan, indien:
a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven;
b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing;
c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.

222

1. Inleiding
De Wet openbare manifestaties (Wom) geeft uitwerking aan artikel 6, lid 2 GW en artikel 9,
lid 2 GW. 725 Artikel 6 GW betreft de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging en blijft,
omdat de openbare orde bij deze vrijheid aanzienlijk minder snel in het geding is, buiten
beschouwing. Artikel 9 GW betreft de vrijheid van vergadering en betoging. Op grond van
het tweede lid kan de wet regels stellen ter beperking van deze vrijheid ter bescherming van
de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van
wanordelijkheden. De in par. II van de Wom aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden
tot beperking van de genoemde vrijheden kunnen, op grond van artikel 2 Wom, slechts
worden aangewend in het licht van deze belangen. Dat geldt daarmee ook voor de artikel 57 Wom. In dit onderzoek zijn artikel 2 jo. artikel 5-7 Wom betrokken, omdat deze bepalingen
de bevoegdheden van de burgemeester ten aanzien van de openbare orde in
gemeenterechtelijke zin betreffen.726 Op grond van artikel 5, lid 1 Wom kan de
burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving van een vergadering of betoging
voorschriften en beperkingen stellen of een verbod daarvan geven. Het tweede lid bepaalt
dat een verbod slechts kan worden gegeven indien:
a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan;
b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt;
c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
Een voorschrift, beperking of verbod kan, op grond van het derde lid, geen betrekking
hebben op de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens.727
Artikel 6 Wom bepaalt dat de burgemeester tijdens een vergadering of betoging
aanwijzingen kan geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht
moeten nemen. De burgemeester kan, op grond van artikel 7 Wom, aan degenen die een
vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te
beëindigen en uiteen te gaan, indien: a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een
verbod is gegeven; b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of
aanwijzing; c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.

725

Zie over de Wom en de demonstratievrijheid onder meer: H.R.B.M. Kummeling, H.M. Oevermans,
‘Uitingsvrijheid en vijandig publiek’, Gst. 1991, 6913, p. 6 e.v.; A.E. Schilder, ‘Dan demonstreren ze maar niet’,
NJB 1995, p. 950; J.P. Loof, T. Barkhuysen, J.H. Gerards, Grenzen aan demonstratievrijheid: over de reikwijdte
van het betogingsrecht, Universiteit Leiden: 2007; J.P. Loof, ‘De burgemeester en de demonstratievrijheid’,
Gst. 2007, 104; B. Roorda, ‘Permanente Occupy-kampementen een blijvend probleem?’, NJB 2012, p. 1720
e.v.; G. Leenknegt, ‘Commentaar op artikel 9 van de Grondwet’, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 (www.Nederlandrechtsstaat.nl); H.-M.-Th.D. ten
Napel, F. Dorssemont, J.L.W. Broeksteeg, ‘Artikel 11 EVRM’, in: J.H. Gerards e.a. (red.), Sdu Commentaar
EVRM, Deel 1: Materiële rechten, Den Haag: Sdu 2013, p. 1024 e.v.; B. Roorda, J.G. Brouwer, A.E. Schilder,
Evaluatie Wet openbare manifestaties, juli 2015, bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 34 324, nr. 1.; B. Roorda,
‘Integrale demonstratieverboden, Toelaatbaar, wenselijk en noodzakelijk?’, TvCR 2014, p. 2019 e.v.; E.R.
Muller e.a. (red.), T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Kluwer 2015; M.A.D.W. de Jong,
‘Semipermanent betogen met een tent’, Gst. 2015, 103.
726
Artikel 8 wordt niet besproken. De bepaling bevat weliswaar een burgemeestersbevoegdheid maar niet
voor openbare-ordehandhaving in strikte zin, aangezien de bevoegdheid niet-openbare plaatsen betreft. Zie
voor het begrip openbare orde in gemeenterechtelijke zin de inleiding bij dit deelonderzoek, par. 4.2.
727
Het vierde lid blijft buiten beschouwing. Het luidt: ‘Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo
spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan’.
223

Deze bepalingen van de Wom staan niet geheel op zichzelf, want op grond van artikel 4
Wom moet de gemeenteraad een verordening vaststellen met betrekking tot de gevallen
waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande
kennisgeving vereist is. Daarnaast kan de burgemeester, als de Wom geen oplossing biedt,
onder omstandigheden zijn noodbevoegdheden gebruiken om demonstraties te verbieden.
Zo zou hij in uitzonderlijke omstandigheden een noodverordening met daarin een algeheel
demonstratieverbod kunnen afkondigen.728 De Gemeentewet bevat verder geen specifieke
bevoegdheden waarmee de burgemeester grondwettelijk beschermde manifestaties kan
reguleren. Als sprake is van een samenkomst die niet (langer) als een door de Wom
beschermde samenkomst beschouwd kan worden, is regulering op grond van de Wom niet
mogelijk en moet de burgemeester terugvallen op bijvoorbeeld bevoegdheden uit of op
basis van de Gemeentewet. 729

2. Bevoegdheid
a. Wetsgeschiedenis
Zoals in de inleiding van dit deelonderzoek is besproken, vloeit uit het beperkingssysteem
van de Grondwet voort dat gemeentelijke ambten die de uitoefening van het
demonstratierecht beperken dit doen op basis van specifieke, door de wetgever
gedelegeerde bevoegdheden. Hiervoor is al weergegeven dat de Wom is vastgesteld ter
uitwerking van onder meer artikel 9, lid 2 GW.730 Dat blijkt uit de considerans van de Wom
en uit artikel 2. Ook de memorie van toelichting bij de Wom verwijst expliciet naar deze
grondwetsbepaling en de noodzaak van een nieuwe wet ter uitwerking daarvan. 731
De wet kent een aantal uitgangspunten. In de eerste plaats wil de wet één regeling bieden
voor openbare manifestaties die de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en/of het
betogingsrecht betreffen. De beperkingssystematiek van artikel 6 lid 2 en artikel 9 lid 2 GW
is immers gelijk. Bovendien zijn er vloeiende overgangen tussen deze grondrechten.732 In de
tweede plaats verleent de wet aan gemeenten, binnen de ruimte van de grondwettelijke
beperkingssystematiek, die bevoegdheden tot regeling en beperking van de betreffende
grondrechten, ‘welke passen in de lokale bestuurlijke sfeer’. Daarmee wordt, aldus de
regering, uitdrukking gegeven aan het decentralisatiebeginsel. Het betreft dan bijvoorbeeld
de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor manifestaties op
openbare plaatsen, de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen tijdens manifestaties

728

Zie de bespreking van artikel 175 en 176 in par. 5. Een bekende uitspraak ter zake betreft ARRvS 30
december 1993, AB 1994/242, m.nt. Van Male (Verbod persconferentie). Zie voorts: M.A.D.W. de Jong, Orde in
beweging, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 115-118; M.A.D.W. de Jong, ‘De noodverordening, Spinazie
voor de burgemeester’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), In de regel, Deventer: Kluwer 2012, p. 322 e.v.
729
Zie de bespreking van artikel 174, hoofdstuk 9.
730
Vóór 1983 (grondwetsherziening) en 1988 (inwerkingtreding Wom) gold een wezenlijk ander systeem van
(beperking van) de demonstratievrijheid. Jurisprudentie en literatuur van vóór 1988 is daarom slechts zeer
beperkt relevant. Zie uitgebreid: P.W.C. Akkermans, ‘Artikel 9’, in: P.W.C. Akkermans, A.K. Koekkoek (red.), De
Grondwet, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992, p. 214.
731
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 1-3.
732
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 3-5. Zie voor kritiek op dit uitgangspunt en de reactie van de
regering: Kamerstukken II 1986/87, 19 427, 5, p. 3-9.
224

en, in het uiterste geval, die te doen beëindigen. 733 Een vergunningstelsel werd in eerste
instantie opgenomen in het wetsvoorstel, maar later geschrapt. 734 In de derde plaats maakt
de wet een onderscheid in regime tussen manifestaties op openbare plaatsen en nietopenbare plaatsen. In het laatste geval kan minder snel tot beperking van de betreffende
grondrechten worden overgegaan.735
In de toelichting wordt ingegaan op de reikwijdte van het betogingsrecht. Het moet bij
betogingen gaan om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen
op politiek of maatschappelijk gebied. Acties waarbij dat niet centraal staat, maar waarbij
bijvoorbeeld dwang overheerst (blokkades, samenscholingen e.d.) vallen niet onder de
reikwijdte van de vrijheid van betoging en daarmee evenmin onder de Wom. Optochten
waarbij de gemeenschappelijke meningsuiting evenmin centraal staat, zoals Sinterklaas- en
carnavalsoptochten, vallen ook buiten de werkingssfeer van de Wom, aldus de
toelichting.736
Ten aanzien van de bevoegdheden die in deze bijdrage centraal staan, vermeldt de memorie
van toelichting: ‘Toekenning van deze bevoegdheden aan de burgemeester sluit aan bij de
bestaande wetgeving ter zake van manifestaties als hier bedoeld, waarbij met name het
belang van de openbare orde in het geding is’. 737 Dat de burgemeester bevoegd is, sluit niet
uit dat hij overlegt met andere bestuurlijke autoriteiten, zoals met het OM, de
wegbeheerder en gezondheidsautoriteiten.
Zoals in de inleiding aangestipt, gaat de toelichting ook in op de verhouding tussen de
burgemeestersbevoegdheden in de Wom en zijn noodbevoegdheden uit de Gemeentewet.
De toelichting merkt op: ‘Dit voorstel creëert een adequaat en duidelijk stelsel van
bevoegdheden voor de regulering van manifestaties in normale omstandigheden. De Wet
openbare manifestaties laat echter de mogelijkheid tot toepassing van bedoelde
noodbevoegdheden onverlet. Er blijven situaties denkbaar, waarin verdergaande regels en
bevelen inzake manifestaties vereist zijn dan deze wet mogelijk maakt (bij voorbeeld een
verbod van toegang tot bepaalde openbare plaatsen of zelfs een tijdelijk algemeen verbod
in een zeer gespannen situatie)’. 738
Verder is de parlementaire geschiedenis van belang voor de uitleg van het verbod om de
inhoud van de manifestatie te betrekken in de overwegingen tot voorschriften, beperkingen
of een verbod. Het bestuur mag ‘op generlei wijze zijn oordeel over de inhoudelijke
wenselijkheid of onwenselijkheid van uitingen bij zijn beslissingen (…) betrekken. Iedere
vorm van preventieve censuur ten aanzien van concrete uitingen is immers ingevolge de
desbetreffende grondwetsartikelen verboden’.739

733

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 5-7.
Kamerstukken II 1987/88, 19 427, 8, p. 1.
735
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 7-8.
736
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 8. Overigens zijn carnavalsoptochten onder omstandigheden wel aan
te duiden als een betoging, omdat daarin wel degelijk een gemeenschappelijke meningsuiting centraal kan
staan, zoals kritiek op het gezag.
737
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 10.
738
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 10.
739
Kamerstukken II 1986/87, 19 427, 5, p. 14.
734

225

b. Uitleg van de bevoegdheid
Beperkingen en verboden
De burgemeester kan vergaderingen en betogingen beperken en verbieden. Artikel 5 Wom
betreft voorschriften, beperkingen en verboden naar aanleiding van een kennisgeving. Deze
kennisgeving is vereist in de gevallen die de gemeenteraad bij verordening heeft vastgelegd
(artikel 4 Wom). Voorschriften betreffen, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de
Wom, gedragsvoorschriften, die in de regel betrekking hebben op de route van een
demonstratie of op het voorkomen van geluidsoverlast.740 Beperkingen betreffen de
demonstratie als zodanig. Het betreft dan bijvoorbeeld de dag en het tijdstip van de
demonstratie. 741 De meest vergaande maatregel, een verbod, kan slechts worden gegeven
in de (hiervoor weergegeven) onder het tweede lid genoemde gevallen. Omdat een verbod
echter ultimum remedium is, kan het niet voldoen aan de kennisgevingseisen op zichzelf
niet leiden tot een verbod. Dat dient een belang te dienen, zoals genoemd in artikel 2
Wom. 742
Maatregelen mogen niet de inhoud van de vergadering of betoging betreffen. Bovendien
mogen beperkingen, voorschriften of een verbod slechts voor afzonderlijke demonstraties
worden getroffen; de burgemeester mag geen voorafgaand generiek verbod voor bepaalde
typen demonstraties of voor bepaalde locaties stellen. 743
Artikel 6 verleent de burgemeester aanwijzingsbevoegdheid tijdens de vergadering en
betoging. Handelen in strijd met de aanwijzing kan grond opleveren voor een opdracht ex
artikel 7 Wom. Ook dit artikel betreft een bevoegdheid tijdens de vergadering of betoging:
de burgemeester kan onder voorwaarden aan de organisatoren en de deelnemers de
opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan. In de eerste plaats (artikel 7
onder a Wom) indien de vereiste kennisgeving niet is gedaan of een verbod is gegeven.
Daarnaast (onder b) indien in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of
aanwijzing. Ten slotte (onder c) indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dat
vordert. In geval van de gronden onder a en b overtreden de organisatoren dan wel de
deelnemers regels ten aanzien van de demonstratie. Overigens moet een beëindiging van
de demonstratie ook in de gevallen onder a en b te herleiden zijn tot de doelen, genoemd in
artikel 2 Wom. Die doelen zijn echter al meegewogen in het eerdere verbod, het voorschrift,
de beperking of de aanwijzing. In geval van toepassing van de bevoegdheid onder c maakt
de burgemeester, aldus de memorie van toelichting bij de Wom, een nieuwe afweging die in
de plaats treedt van een eerdere afweging. 744

740

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 19; B. Roorda, A.E. Schilder, J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 5
Wom’, T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Kluwer 2015.
741
Ibidem.
742
Hierna zal blijken dat de Hoge Raad hier anders over denkt. Ook komt hierna naar voren dat dit arrest in de
literatuur sterk bekritiseerd is.
743
B. Roorda, ‘Integrale demonstratieverboden, Toelaatbaar, wenselijk en noodzakelijk?’, TvCR 2014, p. 219
e.v.
744
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 21; B. Roorda, A.E. Schilder, J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 7
Wom’, T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Kluwer 2015.
226

Het mandaatverbod van artikel 177 lid 2 noemt niet de burgemeestersbevoegdheden uit de
Wom. 745 De bevoegdheid van artikel 6 Wom kan dan ook in mandaat, bijvoorbeeld door een
politiefunctionaris, worden uitgeoefend. Mandatering dient in beginsel schriftelijk te
geschieden, maar kan in bijzondere gevallen ook mondeling geschieden (artikel 10:5 lid 2
Awb). 746 De bevoegdheid van artikel 7 Wom mag door de politie slechts op grond van een
specifiek mandaatbesluit worden uitgeoefend. 747 Een door een agent op grond van de
politietaak (artikel 3 Politiewet 2012) gegeven opdracht kan niet tevens worden beschouwd
als een krachtens artikel 7 Wom gedaan bevel. 748
De Wom dient, als gezegd, ter uitwerking van de beperkingsclausules van artikel 6 en artikel
9 GW. De demonstratievrijheid is ook vastgelegd in artikel 11 EVRM. Bij de uitoefening van
zijn bevoegdheden op grond van de Wom zal de burgemeester ook rekening moeten
houden met deze verdragsbepaling en met de jurisprudentie van het EHRM ten aanzien van
de demonstratievrijheid. Dit komt in par. 3 aan de orde.

c. Rechtsbescherming
Artikel 5, vierde lid, Wom bepaalt dat beschikkingen als bedoeld in het eerste lid zo spoedig
mogelijk worden bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan. Tegen
besluiten van de burgemeester op grond van de Wom staat de reguliere rechtsbescherming
open: bezwaar bij de burgemeester en (hoger) beroep op de bestuursrechter.749 In de
praktijk wordt vaak, tegelijk met het bezwaar vanwege het spoedeisende karakter – de
betoging waarvan kennis is gegeven vindt binnen enkele dagen plaats – een voorlopige
voorzieningenprocedure (artikel 8:81 Awb) gevoerd.

3. Rechtspraktijk: toepassing
a. Jurisprudentie
De jurisprudentie waarin de artikelen 5-7 Wom centraal staan, betreft veelal het vraagstuk
van proportionaliteit van beperkingen en verboden. Omdat de belangrijkste lijnen
aanvankelijk zijn uitgezet in de jurisprudentie van het EHRM, 750 zal deze rechtspraak eerst
worden behandeld. Vervolgens komt de jurisprudentie ter zake van artikel 5-7 Wom aan
bod: zijn de door de burgemeester genomen maatregelen proportioneel en noodzakelijk?
De recente Occupy-jurisprudentie betreft tevens de fundamentele vraag wanneer een
745

Zie daarover de inleiding bij dit deelonderzoek, par. 4.4.
Kamerstukken II 1985/86, 19 427, 3, p. 20; B. Roorda, A.E. Schilder & J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel
6 Wom’, T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Kluwer 2015.
747
B. Roorda, A.E. Schilder &J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 7 Wom’, T&C Openbare orde en veiligheid,
Deventer: Kluwer 2015.
748
HR 17 oktober 2006, AB 2007, 23, m.nt. Schilder, NJ 2007/207, m.nt. Alkema. Destijds betrof het artikel 2
Politiewet 1993).
749
Artikel 5 Wom bevatte bij de inwerkingtreding in 1988 (Stb. 1988, 157) een vijfde lid, waarin de
rechtsbescherming bij de bestuursrechter werd geregeld. Dit vijfde lid is met de inwerkingtreding van de Awb
vervallen. Zie over de rechtsbescherming ook par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
750
M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het materiële openbare orderecht: een innige relatie’, in: J.H.
Gerards, C.H. Sieburgh, De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p.
375 e.v.
746

227

semipermanente betoging nog als betoging te bestempelen valt. Tot slot komen diverse
andere aspecten aan bod.
Jurisprudentie van het EHRM 751
Wanneer is sprake van een betoging?
In de eerste plaats is relevant dat het EHRM demonstraties alleen als zodanig aanmerkt,
indien deze vreedzaam zijn. De tekst van artikel 11 EVRM geeft dit ook aan. Zodra er geweld
aan te pas komt, is er geen sprake meer van de uitoefening van het grondrecht van
demonstratie en kunnen bijgevolg ver(der)gaande beperkingen gelden. 752 Het EHRM
interpreteert de demonstratievrijheid ruim, indien daar vreedzaam invulling aan wordt
gegeven. Ook blokkadeacties en sit-ins kunnen daaronder vallen. 753
Recentelijk wees het Hof een arrest – vanwege de Occupy-protesten ook relevant voor
Nederland – over een betoging door middel van een tentenkamp. De beëindiging van een
demonstratie als deze, met een in beginsel onbeperkte duur, is gerechtvaardigd, zolang de
opvattingen van deze demonstratie, voldoende lang voor het voetlicht van het publiek
(kunnen) zijn gebracht.754 In dat geval kwalificeerde het Hof het tentenkamp als een
demonstratie in de zin van artikel 11 EVRM; in een latere zaak oordeelde het Hof dat artikel
11 niet inhoudt dat tentenkampen op elke plek naar eigen inzicht kunnen worden opgezet,
maar dat zij in ieder geval een meningsuiting zijn in de zin van artikel 10 EVRM. 755
Positieve verplichtingen, beperkingen en verboden
De jurisprudentie van het EHRM is met name relevant vanwege het leerstuk van de
positieve verplichtingen. Verdragstaten hebben de verplichting om demonstraties zoveel
mogelijk door te laten gaan. Daarbij dienen zij bijvoorbeeld politie in te zetten, al dan niet in
verband met tegendemonstraties. Het Hof benadrukt dat het een inspannings- en geen
resultaatsverplichting betreft. Het verleent aan de verdragstaten een ruime
beleidsmarge. 756 Daarbij geldt wel dat de nationale autoriteiten onderzoek moeten
verrichten naar de mogelijkheid van een (vreedzame) demonstratie en naar eventuele
(gewelddadige) tegendemonstraties. Tevens moeten zij waar nodig een contactpersoon
aanwijzen die tijdens een demonstratie kan overleggen met de demonstranten als
aanpassingen nodig zijn of uitleg kan geven over het politieoptreden. 757

751

Uitgebreid: H.-M.Th.D. ten Napel, F. Dorssemont, J.L.W. Broeksteeg, ‘Artikel 11 EVRM’, in: J.H. Gerards e.a.
(red.), Sdu Commentaar EVRM, Deel 1: Materiële rechten, Den Haag: Sdu 2013, p. 1024-1072.
752
ECieRM 16 juli 1980, nr. 8440/78 (Christians against Racism and Facism).
753
ECieRM 30 november 1992, nr. 15225/89 (Ludwig Friedl); EHRM 5 maart 2009, nr. 31684/05 (Barroco).
754
EHRM 20 februari 2014, nrs. 9117/04, 10441/04 (Nosov t. Rusland).
755
EHRM 5 januari 2016, nr. 74568/12, EHRC 2016/90 m.nt. M.A.D.W. de Jong (Frumkin t. Rusland).
756
Het standaardarrest in deze is EHRM 21 juni 1988, NJ 1991, 641, m.nt. Alkema (Ärtze für das Leben). Zie
recent bijvoorbeeld: EHRM 18 juni 2013, nr. 8029/07 (Gün) en het genoemde Frumkin-arrest.
757
EHRM 21 oktober 2010, nrs. 4916/07, 25924/08, 14599/09 (Alekseyev); EHRM 5 januari 2016, nr. 74568/12,
EHRC 2016/90 m.nt. M.A.D.W. de Jong (Frumkin t. Rusland).
228

Het Hof laat preventieve maatregelen (zoals maatregelen op grond van artikel 5 Wom) toe.
Een verbod moet wel aan een dringende maatschappelijke behoefte voldoen en
proportioneel zijn. Er moet, bijvoorbeeld, sprake zijn van een daadwerkelijk dringend
gevaar. 758 Een stelsel van kennisgeving doorstaat de toets der Straatsburgse kritiek. 759 Ook
maatregelen tijdens een demonstratie zijn toegestaan. Enerzijds geldt dat autoriteiten een
bepaalde mate van tolerantie aan de dag moeten leggen, anderzijds moeten zij vaak in een
zeer kort tijdsbestek moeilijke beslissingen nemen. Ook hier geldt dat het Hof consequent
de proportionaliteit van de maatregelen toetst.760
Nationale jurisprudentie: Occupy: over de reikwijdte van het betogingsrecht en de Wom
De Nederlandse rechter heeft vanaf de jaren ’90 de lijn gevolgd die het EHRM vanaf de jaren
’80 in de jurisprudentie over het betogingsrecht heeft uitgezet. Voor wat betreft de
reikwijdte van het betogingsrecht boog ook de nationale rechter zich over de vraag of
semipermanente kampementen, zoals die van Occupy, zijn aan te merken als een betoging
in de zin van artikel 9 GW of artikel 11 EVRM en of de burgemeester daaraan beperkingen
kan stellen.761 De Afdeling zag zich gesteld voor de vraag of in geval van een langdurig
kampement van een betoging sprake is. Zij oordeelde dat de kampementen bij hun aanvang
een betoging zijn en dat daarmee de Wom van toepassing is. Met het voor een langere en
potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte, waarbij bovendien de
gezamenlijke meningsuiting op de achtergrond raakt, gaat echter het karakter van de
betoging verloren en zijn artikel 9 en de Wom niet langer van toepassing. 762
Indien echter nog sprake is van een betoging, zal een verbod of zullen voorschriften en
beperkingen in de zin van artikel 5 Wom noodzakelijk moeten zijn. Zo oordeelt de Afdeling
dat niet bij voorbaat kan worden gesteld dat de voorgenomen betoging van Occupy tot
wanordelijkheden zouden leiden, ‘indien bijvoorbeeld een beperking aan de tijdsduur van
de betoging zou worden gesteld. De burgemeester mocht zich derhalve niet op het
standpunt stellen dat de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde belangen een verbod
vorderen. Niet valt in te zien dat de burgemeester niet met lichtere maatregelen heeft
kunnen volstaan’.763

758

Bijvoorbeeld: ECieRM 16 juli 1980, nr. 8440/78 (Christians against Racism and Facism); EHRM 3 mei 2007,
nr. 1543/06 (Baczkowski); EHRM 31 maart 2009, nr. 33482/06 (Hyde Park e.a.); EHRM 21 oktober 2010, nrs.
4916/07, 25924/08, 14599/09 (Alekseyev).
759
EHRM 10 juli 2012, nr. 34202/06 (Berladir e.a.).
760
Bijvoorbeeld: EHRM 26 april 1991, nr. 11800/85 (Ezelin); EHRM 5 december 2006, nr. 74552/01 (Oya
Ataman); EHRM 7 oktober 2008, nr. 10346/05 (Eva Molnar); EHRM 1 december 2011, nrs. 8080/08 en 8577/08
(Schwabe en M.G.); EHRM 20 februari 2014, nrs. 9117/04, 10441/04 (Nosov); EHRM 4 december 2014, nr.
76204/11 (Navalnyy en Yashin); EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevečius) .
761
Zie uitgebreid: M.A.D.W. de Jong, ‘Semipermanent betogen met een tent’, Gst. 2015, 103.
762
ABRvS 27 augustus 2014, JB 2014, 190, m.nt. Broeksteeg (Rotterdam).
763
ABRvS 25 maart 2015, JB 2015/85, m.nt. Broeksteeg; ABRvS 25 maart 2015/JB 2015, 86, m.nt. Broeksteeg
229

Toetsing van proportionaliteit en noodzakelijkheid van genomen maatregelen (nationale
rechter)
Indien sprake is van een betoging, staat veelal de vraag centraal of de genomen
maatregelen proportioneel en noodzakelijk zijn. Deze criteria en de invulling daarvan, zijn in
vergaande mate ontleend aan de jurisprudentie van het EHRM. 764 Over artikel 5-7 Wom
bestaat veel jurisprudentie, vanwege de spoedeisendheid vaak van de
voorzieningenrechter.765 Hetgeen hieronder wordt weergegeven, is dan ook geen volledige
opsomming daarvan, maar is wel illustratief voor de gangbare jurisprudentie ten aanzien
van de toepassing van de Wom. Uit het overzicht blijkt, dat de rechter het besluit tot een
verbod of een beperking van een demonstratie soms vol toetst, maar vaker marginaal: had
de burgemeester in redelijkheid kunnen komen tot de opgelegde beperkingen?
De Nederlandse rechter volgt doorgaans de lijn die het EHRM uitzet. In een enkel geval is de
Nederlandse jurisprudentie echter mogelijk strijdig met de Straatsburgse. De Hoge Raad
oordeelde dat het ontbreken van een voorafgaande kennisgeving voldoende was voor een
opdracht ex artikel 7 Wom om een betoging terstond te (laten) beëindigen. In het licht van
artikel 2 Wom kunnen betogingen wel alleen dan worden beëindigd, indien één of meer van
de daarin genoemde belangen in het geding zijn. 766 In 2007 wees het EHRM echter het
Bukta-arrest, waarin het Hof oordeelde dat het ontbinden van een demonstratie enkel
vanwege het achterwege laten van een kennisgeving in strijd is met artikel 11 EVRM.767
Deze uitspraak is in latere jurisprudentie van het Hof bevestigd.768
Een (klassiek) voorbeeld van intensieve toetsing van burgemeesterlijke maatregelen betreft
de demonstratie van de extreem-rechtse Nederlandse Volks-Unie op 24 maart 2001 in
Kerkrade. De burgemeester verbood deze demonstratie vanwege een te verwachten
tegendemonstratie, de daarmee gepaard gaande vrees voor ernstige ongeregeldheden en
de (nauwelijks) beschikbare politiebescherming. De voorzieningenrechter van de rechtbank
Maastricht stelt vast dat ‘een betoging slechts in dwingende situaties preventief verboden
mag worden’. Bovendien moet de situatie van dien aard zijn dat ‘niet met een lichtere
maatregel (zoals het stellen van voorschriften en/of beperkingen als bedoeld in artikel 5 van
de Wom) kan worden volstaan’. Onwettige gedragingen van derden waardoor de openbare
orde verstoord dreigt te worden, zijn onvoldoende grondslag voor een verbod. Dan dient de
burgemeester voldoende politiebescherming te bieden. De voorzieningenrechter: ‘Dit
uitgangspunt lijdt eerst dan uitzondering indien er een bestuurlijke overmachtssituatie
dreigt te ontstaan: wanneer een betoging naar redelijke verwachting gepaard zal gaan met
wanordelijkheden op zodanige schaal dat er niet voldoende politie ingezet kan worden om
daaraan het hoofd te bieden, kan een betoging worden verboden’. Nu de burgemeester de
764

M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het materiële openbare orderecht: een innige relatie’, in: J.H.
Gerards, C.H. Sieburgh, De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p.
375 e.v.
765
Opvallend is dat er relatief zeer weinig jurisprudentie van de Afdeling hieromtrent bestaat. De hierna te
behandelen Occupy-uitspraken zijn een uitzondering op deze regel.
766
Het betrof hier overigens een opdracht op grond van artikel 2 Politiewet-1993, gegeven door een agent.
Volgens het Hof moest het bevel worden opgevat als een krachtens artikel 7 Wom gedaan bevel, maar daarin
gaat de Hoge Raad niet mee. HR 17 oktober 2006, AB 2007/23, m.nt. Schilder, NJ 2007/207, m.nt. Alkema. Zie
ook HR 11 maart 2008, AB 2008, 163, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder.
767
EHRM 17 juli 2007, EHRC 2007/117, m.nt. Loof.
768
Zoals in: EHRM 26 november 2013, nr. 37553/05 (Kudrevečius); EHRM 4 december 2014, nr. 76204/11
(Navalnyy en Yashin).
230

beperkte beschikbaarheid van politie niet kan onderbouwen, wijst de voorzieningenrechter
het verzoek om een voorlopige voorziening toe en kan de betoging doorgang vinden. 769
Deze uitspraak betreft, zoals gezegd, een indringende toetsing aan de demonstratievrijheid
en de Wom: zijn er lichtere maatregelen mogelijk en heeft de burgemeester er alles aan
gedaan – in het bijzonder ten aanzien van de politie-inzet – om de demonstratie doorgang
te laten vinden?
Ook de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem toetst intensief aan voorschriften,
opgelegd ter zake van een betoging van de Anti Fascistische Actie (AFA), die inhouden dat
deze organisatie slechts mag demonstreren tussen 9 en 11 uur ’s ochtends op een plek ver
buiten de (binnen)stad. Daarmee beperkt de burgemeester de demonstratievrijheid te
vergaand: ‘Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat het recht tot betoging beoogt de
deelnemers aan een betoging in staat te stellen hun gedachten en gevoelens over
maatschappelijke en politieke kwesties op de openbare weg kenbaar te maken aan anderen.
Aan dit kenbaar maken wordt ernstig afbreuk gedaan als, zoals in dit geval, de betoging
slechts mag plaatsvinden op een afgelegen plaats in de vroege ochtenduren, omdat naar
verwachting op deze locatie en op dit tijdstip nauwelijks mensen aanwezig zijn die kennis
kunnen nemen van de meningsuiting van de betogers’. De rechter schorst de betreffende
voorschriften.770
Soms toetst de rechter minder indringend aan het proportionaliteitsbeginsel. Dan staat de
vraag centraal of de burgemeester in redelijkheid tot bepaalde beperkingen en
voorschriften, dan wel tot een verbod kon komen. Op deze wijze toetst de
voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam in verband met het gegeven verbod op
een tentenkamp, dat diende als demonstratie van een uitgeprocedeerde groep asielzoekers.
Eerder had de burgemeester voorschriften gesteld ten aanzien van hygiëne, sanitaire
voorzieningen en brandveiligheid. Later volgt het besluit dat het tentenkamp dient te
worden beëindigd vanwege toenemende gezondheidsrisico’s en te verwachten
wanordelijkheden. Daarbij stelt de voorzieningenrechter vast dat artikel 7 Wom een
discretionaire bevoegdheid betreft en hij derhalve marginaal moet toetsen. Hij oordeelt dat
verweerder ‘in redelijkheid kan vaststellen dat de demonstratie in de vorm van een
tentenkamp risico’s voor de gezondheid met zich meebrengt’. De voorzieningenrechter licht
dat toe. Daarnaast is hij van oordeel dat verweerder ‘in redelijkheid tot de conclusie kan
komen dat er vrees voor wanordelijkheden bestaat’. Ook dat licht hij toe. Daarom kon, aldus
de voorzieningenrechter, verweerder ‘in redelijkheid (…) besluiten dat de demonstratie in
de vorm van het tentenkamp moet worden beëindigd’. 771
Een soortgelijke zaak betrof zestig uitgeprocedeerde asielzoekers in Den Haag die een
permanent tentenkamp oprichten. Ook de burgemeester van Den Haag stelde voorschriften
en beperkingen vast: tijdens de betoging mochten geen afgesloten ruimtes worden gebruikt
(zoals tenten en bouwwerken) en het terrein moest tussen zonsondergang en -opkomst
worden verlaten. De rechtbank Den Haag benadrukt dat zij, vanwege de discretionaire
bevoegdheid van de burgemeester, terughoudend moet toetsen: had verweerder ‘in
redelijkheid (…) kunnen besluiten dat in dit concrete geval het grondwettelijke recht op
769

Vzr. Rb. Maastricht 22 maart 2001, JB 2001/104, m.nt. Schlössels. Zie vergelijkbaar: Vzr. Rb. Rotterdam 24
januari 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502; Vzr. Rb. Zutphen 16 mei 2002, AB 2002/301, m.nt. J.G. Brouwer &
A.E. Schilder.
770
Vzr. Rb. Arnhem 13 mei 2005, AB 2005/294, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.
771
Vzr. Rb. Amsterdam 28 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY4471.
231

betoging moet wijken voor de belangen van bescherming van de gezondheid en de
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’? Vervolgens toetst de rechtbank nochtans
indringend of de openbare orde en de gezondheid in het geding zijn en op welke wijze de
burgemeester tot zijn besluit is gekomen. De rechtbank maakt voorts een onderscheid,
bekend van de jurisprudentie over de vrijheid van meningsuiting, tussen het kernrecht (het
openbaren van een gedachte of gevoelen) en het connexe recht (de wijze waarop die
worden geopenbaard, in casu het kampement). Het kernrecht is, aldus de rechtbank, niet in
het geding en van het connexe recht is weliswaar geen gebruik van betekenis overgebleven,
maar verweerder kon in redelijkheid oordelen dat de vrees voor wanordelijkheden en de
gezondheid hiertoe noopten. 772
Een ander voorbeeld betreft het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank
Utrecht dat de burgemeester van Utrecht in redelijkheid van zijn bevoegdheid om
beperkingen en voorschriften te stellen, gebruik heeft gemaakt. Het betrof een
demonstratie van Axiekomitee EuNEE waaraan de beperking was opgelegd dat het niet is
toegestaan om stil te blijven staan op cruciale kruispunten en wegen. Naar het oordeel van
de voorzieningenrechter heeft verweerder het ‘voldoende aannemelijk gemaakt dat aan de
door verzoekster voorgestane route in het belang van het verkeer de door verweerder
aangegeven voorschriften en beperkingen dienen te worden gesteld’. Verweerder had ‘in
redelijkheid gebruik (…) gemaakt’ van zijn bevoegdheid. 773
Vergelijkbaar is het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag ter
zake van een door de burgemeester opgelegde beperking ten aanzien van de looproute van
de demonstratie: ‘Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat de opgelegde
beperkingen noodzakelijk zijn voor het voorkomen of bestrijden van wanordelijkheden.
Verweerder heeft hierbij mogen betrekken dat er op zaterdagmiddag in december veel
mensen op de been zijn in het gebied dat grenst aan het kernwinkelgebied van Den Haag.
Dit bemoeilijkt het beheersen van eventuele wanordelijkheden (…)’. De burgemeester
mocht zijn negatieve ervaringen met eerdere demonstraties van verzoeker betrekken bij zijn
besluit. ‘Het recht van betoging wordt aan de andere kant door de opgelegde
routebeperking niet onevenredig beperkt’. Het recht van betoging wordt niet illusoir
gemaakt en de beperking heeft geen betrekking op de inhoud van de betoging. 774
Ook de beperking van een verbod op fakkels (en andere vormen van open vuur) tijdens een
demonstratie wordt door de rechter marginaal getoetst. De voorzieningenrechter van de
rechtbank ’s-Gravenhage ‘overweegt allereerst dat verweerder op grond van artikel 5, lid 1,
van de Wom een discretionaire bevoegdheid heeft tot het stellen van beperkingen aan de
demonstratie. Het bestreden besluit dient derhalve marginaal te worden getoetst’. De
voorzieningenrechter stelt vast dat de beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de
demonstratie. Hij is van oordeel dat het beleid van verweerder om geen fakkels of andere
vormen van open vuur in demonstraties mee te mogen dragen, met het oog op de
bescherming van de gezondheid en ter voorkoming van wanordelijkheden, ‘niet onredelijk
genoemd kan worden en noodzakelijk kan worden geacht met het oog op de belangen die

772

Rb. Den Haag 23 januari 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:790. Zie ook: M.A.D.W. de Jong, ‘Semipermanent
betogen met een tent’, Gst. 2015, 103.
773
Vzr. Rb. Utrecht 23 juni 2004, ECLI:NL:RBUTR:2004:AP3214.
774
Vzr. Rb. Den Haag 4 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14771.
232

het beleid beoogt te dienen en niet verder gaat dan met het oog op die belangen strikt
noodzakelijk is’. 775

Belang van de kennisgeving
Hiervoor is al besproken dat het EHRM het ontbreken van een kennisgeving niet zonder
meer een grond vindt om een demonstratie te laten beëindigen. De bevoegdheden van de
burgemeester uit artikel 5 Wom zijn echter gekoppeld aan de kennisgeving: het artikel
bepaalt immers dat de burgemeester voorschriften en beperkingen naar aanleiding van een
kennisgeving kan stellen. De Rechtbank Amsterdam volgde dit strikt en stelde dat een
aankondiging op internet niet als een kennisgeving aan de gemeente kan gelden. De
burgemeester had derhalve gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid op grond van
artikel 6 Wom.776 Het Gerechtshof Amsterdam neemt hieromtrent een ander standpunt in:
een krakersdemonstratie was aangekondigd op internet. De burgemeester had op grond
daarvan beperkingen opgelegd, zoals een verbod op het dragen van bivakmutsen en
helmen. Het Hof achtte het ontbreken van een kennisgeving aan de gemeente geen beletsel
voor toepassing van artikel 5 Wom. Daarin is immers bepaald: naar aanleiding van een
kennisgeving en daarvan was sprake. Indien een kennisgeving achterwege zou blijven, zou
de burgemeester, aldus het Hof, slechts tijdens een betoging deze kunnen doen beëindigen
(artikel 7 Wom), maar niet minder vergaande voorschriften kunnen stellen. 777

b. Evaluatieonderzoek en literatuur
Ontwikkeling in toepassing van de Wom
De Wom is in 1988 in werking getreden. Opvallend is dat de focus van de discussie omtrent
toepassing van de wet in de loop van de decennia is verschoven. Ten tijde van de
inwerkingtreding en in de periode daarop volgend stonden voornamelijk twee vragen
centraal: in hoeverre zijn betogingen van extreem-rechts te verbieden of te beperken en
hoe moet worden omgegaan met ‘hostile audience’? De vragen houden nauw verband met
elkaar: betogingen van extreem-rechts trekken vaak tegendemonstraties aan. Het betreft
dan de vraag op welke wijze de burgemeester moet handelen indien door een betoging de
woede van het publiek of van tegendemonstranten wordt gewekt.778 Door deze woede
zouden zij kunnen proberen de demonstratie te verhinderen of te verstoren. Uit de
(hiervoor ook weergegeven) jurisprudentie, zowel van het EHRM als van de nationale
rechter, blijkt dat grondrechten in beginsel moeten worden gehandhaafd. Dat geldt ook
voor standpunten die extreem zijn, zoals die van extreem-rechts. De overheid heeft
derhalve een positieve verplichting ter zake. Een verbod of beperking komt eerst in zicht
775

Vzr. Rb. ’s-Gravenhage 15 november 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY5462.
Rb. Amsterdam 21 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY6331. Zie voor kritiek op deze uitspraak: B.
Roorda, A.E. Schilder, J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 5 Wom’, T&C Openbare orde en veiligheid,
Deventer: Kluwer 2015.
777
Hof Amsterdam 11 juni 2014, ECLI:GHAMS:2014:5793.
778
Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bew. door D.J. Elzinga, R. de Lange, H.G. Hoogers,
Deventer: Kluwer 2014, p. 370-371.
776

233

indien er een reëel gevaar bestaat voor ernstige wanordelijkheden. Daarbij wordt onder
meer meegewogen dat burgemeesters meer politie-inzet moeten (kunnen) bieden dan
onder normale omstandigheden. 779
De laatste jaren is de discussie verschoven naar tentenkampen, opgezet door bijvoorbeeld
asielzoekers of de Occupy-beweging. De centrale rechtsvraag luidt dan in hoeverre deze
onder de reikwijdte van de betogingsvrijheid vallen. Immers, slechts indien dat het geval is,
is de Wom van toepassing. De Afdeling oordeelde, zoals hiervoor weergegeven, dat
tentenkampen onder de reikwijdte van de betogingsvrijheid vallen, althans zolang de
gezamenlijke meningsuiting niet op de achtergrond raakt. In de literatuur wordt deze
opvatting niet wezenlijk bestreden. 780
Evaluatie Wom
Sinds inwerkingtreding van de Wom zijn er twee meer grootschalige onderzoeken naar de
wet verricht.
Grenzen aan de demonstratievrijheid
In 2007 bracht de Universiteit Leiden advies uit aan de bestuursdienst van de gemeente
Den Haag over de reikwijdte van de Wom en de verhouding tot andere regimes, zoals
evenementenvergunningen op basis van de APV. 781 De onderzoekers formuleren 37
aanbevelingen. Daarvan zijn in het licht van de artikelen 5-7 Wom relevant:
-

de demonstratievrijheid moet ruim worden opgevat. Wel moet sprake zijn van een
collectief, een eenmansdemonstratie valt niet onder het regime van de Wom;

-

een demonstratie is een gezamenlijke meningsuiting. Aan activiteiten die daarmee
geen direct verband houden (marktkraampjes, attracties) kan het gemeentebestuur
sneller beperkingen stellen;

-

een soepele omgang met de kennisgevingstermijn is aan te bevelen;

-

het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsbeginsel spelen bij het stellen van
beperkingen (verbod, voorschriften) een centrale rol. Dat betekent dat de
beperkingen echt nodig zijn ter behartiging van de belangen, genoemd in artikel 2
Wom en de burgemeester niet kan volstaan met minder vergaande beperkingen;

779

H.R.B.M. Kummeling, H.M. Oevermans, ‘Uitingsvrijheid en vijandig publiek’, Gst. 1991, 6913, p. 6 e.v.; A.E.
Schilder, ‘Dan demonstreren ze maar niet’, NJB 1995, p. 950; J.P. Loof, T. Barkhuysen, J.H. Gerards, Grenzen
aan demonstratievrijheid: over de reikwijdte van het betogingsrecht, Universiteit Leiden: 2007; J.P. Loof, ‘De
burgemeester en de demonstratievrijheid’, Gst. 2007, 104.
780
B. Roorda, ‘Permanente Occupy-kampementen een blijvend probleem?’, NJB 2012, p. 1720 e.v.; B. Roorda,
J.G. Brouwer, A.E. Schilder, Evaluatie Wet openbare manifestaties, juli 2015, bijlage bij Kamerstukken II
2015/16, 34 324, 1.; B. Roorda, ‘Integrale demonstratieverboden, Toelaatbaar, wenselijk en noodzakelijk?’,
TvCR 2014, p. 2019 e.v.; M.A.D.W. de Jong, ‘Semipermanent betogen met een tent’, Gst. 2015, 103.
781
J.P. Loof, T. Barkhuysen, J.H. Gerards, Grenzen aan de demonstratievrijheid: over de reikwijdte van het
betogingsrecht, Universiteit Leiden: 2007. Het artikel van Loof in de Gemeentestem is hierop gebaseerd: J.P.
Loof, ‘De burgemeester en de demonstratievrijheid’, Gst. 2007, 104.
234

-

een verbod of beperking moet duidelijk en concreet zijn gemotiveerd met een
zorgvuldige weergave van de gemaakte afweging tussen de belangen van de
betogers en de aan de orde zijnde belangen van artikel 2 Wom;

-

er rust op de overheid een positieve verplichting om de uitoefening van de
demonstratievrijheid mogelijk te maken. Zo nodig moet meer politie worden ingezet;
pas bij bestuurlijke overmacht kan worden overgegaan tot een verbod;

-

het verbannen van een demonstratie naar een deel van de gemeente waar veel
minder publiek kan worden getrokken, staat in de jurisprudentie doorgaans gelijk
aan een verbod;

-

beperkingen moeten in beginsel tijdig worden gemeld aan de organisatoren, zodat
die deze kunnen doorgeven aan de deelnemers;

-

beperkende voorschriften kunnen betrekking hebben op de vorm van de
demonstratiemiddelen, mits er een duidelijke relatie is met het belang van de
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden;

-

vrijwillige afspraken over een ordedienst zijn toegestaan, maar mogen geen afbreuk
doen aan het laagdrempelige karakter van de demonstratievrijheid, maar kan niet
worden verplicht;

-

beperkingen aan de duur van de demonstratie mogen niet verder gaan dan
noodzakelijk; er moet ruimte van enige betekenis voor de demonstratievrijheid
overblijven;

-

een bevel tot beëindiging mag – anders dan de Hoge Raad veronderstelt – alleen
betrekking hebben op de belangen, genoemd in artikel 2 Wom.782

Evaluatie Wom 2015
De Wom is in 2015 door de Rijksuniversiteit Groningen en de Vrije Universiteit geëvalueerd,
waarbij de vraag centraal stond ‘of de Wom nog voldoende tegemoet komt aan de eisen die
eraan mogen worden gesteld’.783 Het evaluatieonderzoek wees tien ‘kwesties’ aan en geeft
aanbevelingen. 784 De gesignaleerde kwesties hebben niet allemaal betrekking op de
artikelen 5-7 Wom. Zij betreffen:
-

het manifestatiebegrip: het is niet duidelijk of eenmansprotesten onder de
reikwijdte van artikel 9 vallen of onder die van artikel 7 GW (vrijheid van
meningsuiting) en wat dat betekent voor de toepassing van bevoegdheden van de
Wom;

-

de vereiste kennisgeving: deze zou in strijd zijn met de doelcriteria, zoals genoemd in
de Grondwet en met de jurisprudentie van het EHRM;

782

Ibidem, p. 35-42.
Kamerstukken II 2015/16, 34 324, nr. 1.
784
B. Roorda, J.G. Brouwer, A.E. Schilder, Evaluatie Wet openbare manifestaties, juli 2015, bijlage bij
Kamerstukken II 2015/16, 34 324, nr. 1.
783

235

-

demonstratieve kampementen: er bestaat onduidelijkheid over hoe burgemeesters
met (semi)permanente demonstratieve kampementen om moeten gaan;

-

ordebewaarders en overlegverplichting: gemeenten stellen soms de eis van private
ordebewaarders, terwijl daarvoor een formeel-wettelijke basis ontbreekt. Het zou
bovendien goed zijn een verplichting aan demonstranten op te leggen om een
demonstratieleider aan te wijzen met wie de autoriteiten in overleg kunnen treden;

-

integrale verboden naar plaats: er bestaat behoefte aan integrale
demonstratieverboden naar plaats, vanwege bijvoorbeeld de waardigheid van die
plaats. Zulke verboden verdragen zich echter niet met de beperkingssystematiek van
artikel 9;

-

integrale verboden naar tijd: burgemeesters maken soms gebruik van hun
noodbevoegdheden om integrale demonstratieverboden naar tijd uit te vaardigen.
Dat verdraagt zich moeilijk met de grondwettelijke beperkingssystematiek;

-

bescherming derden: tegen een beslissing van de burgemeester om geen
beperkingen of voorschriften aan betogers op te leggen, staat geen beroep open bij
de bestuursrechter. 785

De onderzoekers doen de volgende aanbevelingen – hieronder weergegeven voor zover
relevant voor onderhavig onderzoek 786:
-

manifestaties, met de vraag of eenmansacties daaronder vallen, zouden niet nader
omschreven moeten worden, een handleiding zou voldoende moeten zijn;

-

artikel 5 , lid 2 aanhef en sub a en b Wom, alsmede artikel 7, lid 2 aanhef en sub a en
b Wom moeten geschrapt, ‘zodat de burgemeester niet langer een manifestatie kan
verbieden of beëindigen vanwege het enkele ontbreken van een (tijdige)
kennisgeving of vanwege het handelen door manifestanten in strijd met een verbod,
voorschrift, beperking of aanwijzing’;

-

spontane manifestaties moeten expliciet in de Wom worden gevrijwaard van de
kennisgevingsplicht;

-

aan de kennisgevingsplicht moet een maximum termijn van bij voorkeur 48 uren
worden gesteld;

-

de Wom moet een verbod op demonstratieve kampementen tijdens de nachtelijke
uren bevatten;

-

de Wom moet de mogelijkheid bevatten om een manifestatieleider te vereisen, die –
mede – verantwoordelijk is voor de ordehandhaving, maar de expliciete verplichting
tot overleg hoeft niet in de Wom te worden opgenomen;

785

Ibidem, p. 281-288.
De overige aanbevelingen betreffen bevoegdheden die in dit onderzoek niet zijn meegenomen,
bijvoorbeeld ten aanzien van klokgelui (artikel 10 Wom).
786

236

-

in de Wom moet een demonstratieverbod voor het Binnenhof worden opgenomen,
maar verdere integrale demonstratieverboden naar plaats hoeven niet te worden
opgenomen;

-

de Wom zou de bevoegdheid moeten kennen voor de burgemeester om
manifestaties tijdelijk te verbieden of vergaand te beperken in geval van een
noodsituatie in de zin van een bestuurlijke overmachtsituatie. Daartegen zou
bestuursrechtelijk beroep open moeten staan;

-

derdenbescherming hoeft niet nader geregeld, de civiele rechter biedt voldoende
rechtsbescherming. 787

In oktober 2015 berichtte de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat het
kabinet een inhoudelijke reactie op het onderzoek voorbereidt. De Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB)
zullen daarbij worden betrokken. Het streven van de minister is om in de eerste helft van
2016 standpunt in te nemen; dit standpunt is (juni 2016) nog niet verschenen.788
Uit het praktijkonderzoek dat wij hebben verricht bleek niet dat de Wom aanleiding tot
discussie geeft. In zowel de schriftelijke vragenlijsten als in een beperkt aantal interviews is
expliciet ingegaan op de toepassing van de artikelen 5 tot en met 7 (jo. 2) Wom in
verschillende gemeenten. In reactie op de schriftelijke vragenlijst geven vijf gemeenten aan
‘nooit’ van deze bevoegdheden gebruik te maken. Dit aantal zou in de praktijk wel eens
lager kunnen liggen.789 Elf overige gemeenten geven aan juist wel van deze bevoegdheden
gebruik te maken (waarvan drie ‘zelden’, vijf ‘regelmatig’ en drie ‘veelvuldig’). Eén en ander
houdt uiteraard in belangrijke mate verband met de mate waarin openbare manifestaties in
gemeenten worden georganiseerd, hetgeen in de grote steden (met name in Den Haag en in
Amsterdam) aanzienlijk vaker gebeurt dan in middelgrote en kleinere gemeenten.
In de schriftelijke vragenlijst is gevraagd naar het soort maatregelen dat op grond van deze
artikelen wordt getroffen. Veertien gemeenten 790 geven aan voorschriften en beperkingen
op te leggen. In twaalf gemeenten komt het (eveneens) voor dat aanwijzingen worden
gegeven tijdens de manifestatie en in door drie gemeenten wordt aangegeven dat
manifestaties in voorkomende gevallen worden beëindigd. Geen enkele gemeente heeft
aangegeven manifestaties te verbieden.
Uit de interviews met de burgemeesters en hun ondersteuners blijkt dat het Wom-kader
door hen over het algemeen als toereikend wordt ervaren. De enige situaties waarvan
787

Ibidem, p. 289-290.
Kamerstukken II 2015/16, 34 324, 1.
789
In een latere vraag in de schriftelijke vragenlijst wordt gevraagd wat voor soort maatregelen de betreffende
burgemeester treft, als hij gebruik maakt van de in deze artikelen genoemde bevoegdheden. Hierop wordt
door ten minste veertien gemeenten het antwoord gegeven dat zij voorschriften en beperkingen opleggen. Dit
laat zich niet rijmen met de omstandigheid dat vijf van de zestien gemeenten die de schriftelijke vragenlijst
hebben ingevuld, aangeven dat zij nooit van deze bevoegdheden gebruik maken. Uit een schriftelijke reactie
van ten minste één gemeente blijkt dat de latere vraag zo is opgevat dat zij geantwoord hebben wat de
burgemeester zou doen als hij gebruik zou maken van zijn bevoegdheden op grond van artikel 5 tot en met 7
WOM.
790
De aantallen die hierna worden genoemd, komen niet overeen met de hierboven genoemde aantallen van
gemeenten die aangeven gebruik te maken van deze bevoegdheden. Zie ook voorgaande voetnoot.
788

237

burgemeesters hebben aangegeven moeite te hebben ervaren met het toepassen van de
Wom zijn de in deze paragraaf reeds besproken tentenkampen in het kader van de Occupybeweging.

4. Conclusie
Wom is een betrekkelijk rustig bezit
De Wom is een betrekkelijk rustig bezit. De toepassing van de bevoegdheden op grond van
deze wet wordt weliswaar vaak aan de rechter voorgelegd, maar er bestaat geen discussie
over de noodzaak of wenselijkheid van het bestaan van deze bevoegdheden. Als er discussie
bestaat, is dat ten aanzien van bepaalde deelaspecten van de Wom. Uit de praktijk en de
evaluatierapporten komen de volgende aandachtspunten naar voren.
Reikwijdte Wom
Op enkele onderdelen is de afbakening van het begrip betoging en daarmee het
toepassingsbereik van de Wom niet geheel duidelijk of anders dan dat van artikel 11 EVRM.
Voor wat betreft blokkades stelt de memorie van toelichting bij de Wom dat deze geen
betoging zijn en dat de Wom daarop derhalve niet van toepassing is, terwijl het EHRM
blokkades, indien vreedzaam, wel kwalificeert als een demonstratie in de zin van het EVRM.
Volgens de ABRvS vallen tentenkampen onder bepaalde voorwaarden onder de reikwijdte
van de betogingsvrijheid, maar zulks moet van geval tot geval door de burgemeester
worden beoordeeld.
Intensiteit rechterlijke toetsing wisselt
Het tweede aandachtspunt betreft, hoewel veeleer een onduidelijkheid en voor de
burgemeester minder van belang, de mate van toetsing van de door de burgemeester
genomen maatregelen. De jurisprudentie ten aanzien van de Wom betreft, zo volgt uit het
voorgaande, veelal de proportionaliteit van de genomen maatregelen. Daarbij toetst de
rechter soms vol – omdat er fundamentele rechten in het geding zijn – en vaak marginaal–
omdat het om discretionaire bevoegdheid van de burgemeester gaat.
Rol van de kennisgeving
In de derde plaats zou het duidelijker moeten worden dat demonstraties niet enkel
vanwege het ontbreken van een kennisgeving verboden kunnen worden, dan wel dat
daaraan om die reden beperkingen of voorschriften worden gesteld. Op dit punt zou door
middel van wetswijziging meer duidelijkheid kunnen worden geboden. De Hoge Raad
oordeelt dat het ontbreken van een kennisgeving voldoende aanleiding is voor het
verbieden van een betoging, maar het EHRM denkt daar fundamenteel anders over. Deze
Straatsburgse jurisprudentie zou betekenen dat de toepassing van de bevoegdheden van de
artikelen 5-7 Wom in alle gevallen herleidbaar moet zijn tot de belangen, genoemd in artikel
9, lid 2, GW en artikel 2 Wom en dat het ontbreken van een kennisgeving als zodanig
238

onvoldoende grondslag is voor een verbod. Het betekent ook dat het weinig zinvol is om
vast te houden aan een bepaalde minimum termijn voor de kennisgeving.
In dit licht is ook van belang dat onduidelijk is op welke grondslag de burgemeester
maatregelen mag nemen indien een betoging niet (op de juiste wijze) is aangemeld. Kan
artikel 5 Wom dan gebruikt worden, nu dit de bevoegdheid expliciet aan de kennisgeving
koppelt? De jurisprudentie neemt daarover verschillende standpunten in. Enerzijds volgt uit
de systematiek van de Wom dat een betoging (op de juiste wijze) moet zijn aangemeld,
voordat de burgemeester maatregelen kan nemen. Anderzijds zou deze opvatting afbreuk
doen aan de rechtsbescherming van de betogers. Bovendien is het in het licht van de
jurisprudentie van het EHRM de vraag hoe relevant een onjuiste wijze van kennisgeving is
voor de toepassing van de bevoegdheden op grond van de Wom.
Integrale demonstratieverboden en rechtsbescherming derden
Voor het overige bestaat er in de literatuur discussie over de vraag of integrale
demonstratieverboden nodig en wenselijk zijn en of de rechtsbescherming van derden
verbeterd zou moeten worden. Dat – en overigens de overige knelpunten – zijn echter geen
vraagstukken die de (systematiek van de) Wom wezenlijk ter discussie stellen.
Relatie tot andere bevoegdheden
Over de relatie van de Wom tot andere bevoegdheden van de burgemeester bestaat
evenmin wezenlijke discussie. Deze bevoegdheden kunnen zijn vervat in gemeentelijke
verordeningen, waaronder de APV, en voorts zijn het noodbevel (artikel 175 Gemw) en de
noodverordening (artikel 176 Gemw) relevant. De burgemeester kan in geval van oproerige
beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees
voor het ontstaan daarvan die ontstaan naar aanleiding van een betoging, én indien
toepassing van de Wom geen oplossing meer biedt (proportionaliteit), een noodbevel geven
of een noodverordening vaststellen. De literatuur noch de jurisprudentie geven weer dat de
verhouding van de Wom tot deze bevoegdheden problematisch is.

239

16. Artikel 4 Wvr (bevoegdheid bij brand en ongevallen) en andere
aspecten van de Wvr
Tekst bepaling:
Artikel 4
1.

De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand voor zover de
brandweer daarbij een taak heeft.

2.

De burgemeester is bevoegd bij brand en ongevallen, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die
met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar nodig zijn.

Artikel 5
De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.
Degenen die aan de bestrijding van een ramp deelnemen, staan onder zijn bevel.
Artikel 6
De burgemeester kan de Regionale Ambulancevoorziening in de regio waarvan zijn gemeente deel uitmaakt,
aanwijzingen geven indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk is uit een oogpunt van openbare orde.
Artikel 39
1.

In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het
ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en
crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
a. de artikelen 4 tot en met 7 van deze wet;
b. de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot
en met zesde lid;
c. de artikelen 11, 14, eerste lid, 56, eerste en vierde lid en 62 van de Politiewet 2012;
d. de artikelen 5 tot en met 9 van de Wet openbare manifestaties.

2.

De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat bestaat uit de
burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te worden bij de ramp of crisis,
alsmede uit de hoofdofficier van justitie, bedoeld in artikel 12, eerste lid. De voorzitter van elk direct
betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het beleidsteam.

3.

De voorzitter van de veiligheidsregio wijst een regionaal operationeel leider aan, die is belast met de
leiding van een regionaal operationeel team, dat bestaat uit leidinggevenden van de betrokken
diensten. De regionaal operationeel leider neemt deel aan de vergaderingen van het regionaal
beleidsteam. De voorzitter van de veiligheidsregio nodigt voorts de functionarissen wier aanwezigheid
in verband met de omstandigheden van belang is, uit deel te nemen aan de vergaderingen.

4.

Tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet, neemt de voorzitter van de veiligheidsregio geen
besluiten met toepassing van de in het eerste lid genoemde artikelen dan nadat hij het regionaal
beleidsteam daarover heeft geraadpleegd. Een burgemeester kan in het regionaal beleidsteam
schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien hij van mening is dat een voorgenomen besluit het
belang van zijn gemeente onevenredig schaadt.

5.

De voorzitter van de veiligheidsregio geeft de regionaal operationeel leider de bevelen die hij nodig
acht in verband met de uitvoering van de door hem genomen besluiten.

6.

Zodra de omstandigheden het toelaten, ontbindt de voorzitter het regionaal beleidsteam.

240

1. Inleiding
De belangrijkste, in het kader van dit onderzoek te bespreken, burgemeestersbevoegdheid
betreft de bevelsbevoegdheid uit het tweede lid van artikel 4 van de Wet veiligheidsregio’s
(Wvr), een bevoegdheid die van oudsher tot de kern van de openbare-ordebevoegdheden
van de burgemeester wordt gerekend. Daarnaast is artikel 39 Wvr relevant, omdat deze
bepaling het mogelijk maakt dat het merendeel van de in dit onderzoek besproken
bevoegdheden tijdelijk door een ander ambt dan de lokale burgemeester worden
uitgeoefend. Voor een zinvolle bespreking is het nodig om de context van de Wvr te
schetsen, waarbij in het bijzonder de artikelen 5 en 6 niet achterwege kunnen blijven.
De Wvr 791 integreerde de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij
ongevallen en rampen (Wet ghor) en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) in één
regeling. De belangrijkste redenen om deze wetten te integreren was dat het optreden in
het kader van de bestrijding van rampen en de beheersing van crises door verschillende
overheidsorganen zodanig met elkaar verweven kan zijn dat behoefte bestond aan één
wettelijk kader, dat uit zou gaan van principes van “multidisciplinair werken, integratie en
eenheid van aansturing”. 792 Ten aanzien van deze aansturing voorziet de wet 793 bovendien
in een systematiek van ‘opschaling’, waarvoor het raadzaam werd geacht één wettelijk
kader te introduceren. Voorts werd de integratie van deze wetten in één wet onderbouwd
met een beroep op eenheid van terminologie en het verminderen van onderlinge
verwijzingen.794
De introductie van de Wvr is grotendeels aan de Gemeentewet en de daarin geregelde
bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde voorbij gegaan, maar
de wetgever heeft er wel voor gekozen het oude artikel 173 Gemw (het opperbevel bij
brand) te schrappen en – in een andere redactie – onder te brengen in de nieuwe Wvr. Dit is
niet alleen ingegeven door de incorporatie van de Brandweerwet in de Wvr. Van belang is
eveneens dat het gezag dat de burgemeester uitoefent bij brand (artikel 4) en het
opperbevel dat hij heeft bij rampen (artikel 5, voorheen artikel 11 Wrzo) kan worden gezien
als schakels in de keten van opschaling als hierboven bedoeld. Het niet in deze wet
opnemen van deze schakels zou de gewenste integratie van de regels met betrekking tot
brand, rampen en crises ernstig hebben ondergraven.
De leidende positie van de burgemeester in geval van brand en van rampen blijft in de Wvr
het uitgangspunt. Deze bevoegdheden zijn verbonden aan de behoefte aan eenhoofdig
gezag in dergelijke gevallen, net zoals dat geldt voor de in dergelijke situaties soms
noodzakelijk te hanteren bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare
791

Wet van 11 februari 2010, Stb. 2010, 145. Zie over deze wet en over de problematiek die hier wordt
besproken uitgebreider: Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar
op de Wvr, [Online] bijgewerkt tot 1 september 2015; I. Helsloot & I.L. Haverkate, ‘Handhaving van
brandveiligheid; een pars pro toto?, in: F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller (red.), Handhaving, Deventer: Kluwer
2013, p. 461-483.; Evaluatiecommissie Wvr en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing
Eindrapportage, 18 september 2013; L.D. Ruigrok, Onmiddellijke Handhaving van de openbare orde of
bestuursdwang?, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012; E.R. Muller (red.), Crisis in Nederland. Rampen, rellen,
gijzelingen en andere crises, Deventer: Kluwer 2011.
792
Kamerstukken II 2006/07, 31 117, 3 p. 6-9.
793
Dit geldt ook voor de daarop berustende AmvB, alsmede daarop berustende beleidskaders van de
veiligheidsregio’s.
794
Kamerstukken II 2006/07, 31 117, 3, p. 6-9.
241

orde en hulpverlening. Het loopt bovendien parallel aan het gezag van de burgemeester
over de politie (artikel 12 Politiewet 2012). Alleen in het kader van bovenlokale opschaling
gaat dit eenhoofdig gezag over op de voorzitter van de veiligheidsregio (artikel 39). In
sommige gevallen betreft dit dezelfde burgemeester, indien deze burgemeester tevens de
voorzitter van de veiligheidsregio is (zie hieronder).
De Wvr introduceerde de 25 veiligheidsregio’s in de vorm van verplichte
gemeenschappelijke regelingen (artikel 9 Wvr). De grenzen van deze veiligheidsregio’s
vielen samen met de grenzen van de oude politieregio’s. De wet voorziet voor deze
gemeenschappelijke regelingen in een organisatiestructuur waarbinnen de burgemeesters
van de deelnemende gemeenten tezamen een algemeen bestuur vormen (artikel 11 Wvr).
Uit deze burgemeesters wordt een bestuur gekozen (artikel 14 Wet gemeenschappelijke
regelingen). Anders dan voorzien in de Wet gemeenschappelijke regelingen, wordt de
voorzitter van de veiligheidsregio benoemd bij Koninklijk besluit. Wel moet het hierbij (net
als in de Wet gemeenschappelijke regelingen) gaan om één van de deelnemende
burgemeesters. De veiligheidsregio’s hebben verschillende taken, waarvan een groot aantal
ook ziet op situaties waarin (nog) geen sprake is van een brand, ramp of crisissituatie.
Algemene taken van een veiligheidsregio zijn:
-

het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises;

-

het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises;

-

het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de
(preventieve) brandweerzorg;

-

het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de
rampenbestrijding en de crisisbeheersing;

-

het instellen en in stand houden van een brandweer;

-

het instellen en in stand houden van een geneeskundige hulpverleningsorganisatie
(GHOR);

-

het voorzien in de meldkamerfunctie;

-

het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel;

-

het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten
van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en
organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken.

De Wvr is een aantal malen gewijzigd. Voor gemeenten is een wijziging uit 2012 795 het
meest ingrijpend geweest. Zij leidde tot een verplichte regionalisering van de brandweer
waardoor de instelling van een gemeentelijke brandweer niet langer mogelijk is. Hiertoe
werden onder meer de artikelen 26 tot en met 29 Wvr geschrapt.
Gelet op de invalshoek van dit onderzoek zal de aandacht hierna niet zozeer uitgaan naar de
bestuurlijke organisatie en algemene taakstelling van de brandweer en de veiligheidsregio’s.
795

Wet van 27 september 2012, Stb. 2012/443.
242

Wel wordt nadrukkelijk gekeken naar de bevoegdheden van de burgemeester die volgen uit
het tweede lid van artikel 4, tegen de achtergrond van diens taken in het kader van artikel 4,
lid 1, 5 en 6 Wvr. Voorts worden de bevoegdheden van de voorzitter van de veiligheidsregio
als bedoeld in artikel 39 kort belicht.

2. De bevoegdheden
a. Wetsgeschiedenis
De algemene wetsgeschiedenis van de Wvr is hierboven reeds beschreven. Ten aanzien van
de artikelen die hieronder worden besproken kan het volgende worden opgemerkt. 796 In
het oorspronkelijke voorstel van de Wvr waren de bevoegdheden van artikel 4 en 5
opgenomen in één artikel. Ten aanzien van (ernstige vrees voor) een ramp, brand en
ongevallen waarbij de brandweer een taak heeft, sprak dit artikel van het ‘opperbevel’ van
de burgemeester. Middels een Nota van Wijziging zijn deze bevoegdheden opgesplitst en
wordt in het eerste geval gesproken van het ‘gezag’ van de burgemeester en in het tweede
geval nog steeds van het opperbevel.797 In de volgende paragraaf zal aan deze differentiatie
nader aandacht worden besteed. Na inwerkingtreding van de Wvr zijn deze artikelen niet
meer gewijzigd.
Artikel 6 Wvr is bij de totstandkoming licht gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke
voorstel waar het de verwijzing naar de ambulancevoorziening betreft. Dit bleek nodig
omdat de geanticipeerde Wet ambulancezorg langer op zich liet wachten dan verwacht.798
Met de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet ambulancezorg in 2012 heeft deze aanduiding
haar huidige redactie gekregen (‘Regionale Ambulancevoorziening’). 799
De aanwijzingsbevoegdheid van de burgemeester ten aanzien van ambulancevervoerders is
ongewijzigd gebleven.
Artikel 39 Wvr is in de kern hetzelfde artikel als voorzien in het oorspronkelijke
wetsvoorstel. Middels een Nota van Wijziging is een aantal, vooral technische, wijzigingen
doorgevoerd en is de verwijzing naar de Politiewet uitgebreid met artikelen die betrekking
hebben op de Koninklijke marechaussee en op bijstand voor de handhaving van de
openbare orde.800 Het artikel is nadien eenmaal gewijzigd. Dit was noodzakelijk met het oog
op de invoering van de Nationale politie. 801 Deze wijziging beoogde geen inhoudelijke
wijziging tot stand te brengen die van belang is voor dit onderzoek.

796

Zie vooral Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel
4 Wvr, bijgewerkt tot 1 september 2015, L.D. Ruigrok, Onmiddellijke Handhaving van de openbare orde of
bestuursdwang?, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2012 en Evaluatiecommissie Wvr en het stelsel van
Rampenbestrijding en Crisisbeheersing Eindrapportage, 18 september 2013.
797
Kamerstukken II 2007/08, 31 117, 7.
798
Kamerstukken II 2007/08, 31 117 , 7.
799
De verdere regulering van de ambulancezorg wordt hier verder niet besproken.
800
Kamerstukken II 2007/08, 31 117, 7.
801
Wet van 12 juli 2012, Stb. 2012/316.
243

b. Omvang bevoegdheden
Artikel 4 Wvr
Artikel 4 Wvr is in de kern het oude artikel 173 Gemw, met dit verschil dat ten aanzien
hiervan niet langer van het ‘opperbevel’ van de burgemeester gesproken wordt. Volgens de
regering ziet de term ‘opperbevel’ op een situatie waarin de normale gezagsrelaties niet
langer gelden. Kenmerkend bij het uitoefenen van een ‘opperbevel’ is dat de burgemeester
ook bevelen kan geven aan entiteiten “die onder normale omstandigheden niet aan hem
ondergeschikt zijn”.802
Artikel 4 Wvr ziet op de relatie tussen de burgemeester en de brandweer. Ten aanzien van
de brandweer is gekozen voor de term ‘gezag’ en zodoende wordt een relatie aangeduid
waarin de brandweer aan hem juist wel ondergeschikt is. Aangegeven wordt dus dat het
gaat om een reguliere gezagsrelatie, voor ‘normale’ omstandigheden. 803 In de toelichting bij
de Nota van Wijziging die dit onderscheid bewerkstelligde, trekt de regering dan ook
nadrukkelijk de parallel met het reguliere gezag dat de burgemeester uitoefent over de
politie op grond van de Politiewet.804
Artikel 4, lid 2, Wvr voorziet volgens de parlementaire geschiedenis in een ‘lichte
bevelsbevoegdheid’. Met het hanteren van deze term beoogde de regering een onderscheid
aan te duiden met de noodbevelsbevoegdheid op grond van artikel 175 Gemw. Volgens de
parlementaire geschiedenis kan hierbij gedacht worden “aan het ontruimen van gebouwen,
het afsluiten van straten en het verwijderen van personen die de brandbestrijding
hinderen.” 805 In de literatuur wordt hieraan ook het “in verband met de brandbestrijding
neerhalen van een huis” 806 toegevoegd.
De tekst van artikel 4 Wvr doet vermoeden dat de bevelsbevoegdheid van de burgemeester
is beperkt tot die gevallen waarin voor de brandweer een acute taak is weggelegd. Dit
betreft eerst en vooral brand, maar ook andere ongevallen (bijvoorbeeld ernstige
verkeersongevallen) waarbij de brandweer een taak heeft. De wettekst lijkt bovendien uit te
gaan van de situatie dat de brand of het ongeval zich reeds moet hebben voorgedaan
alvorens het gezag van de burgemeester effectief wordt.
Zo gelezen zou een risico van brand niet voldoende zijn om deze bevelsbevoegdheid te
activeren. Als eenmaal brand is uitgebroken (of zich een ongeval als bedoeld in dit artikel
heeft voorgedaan) heeft de burgemeester wel een bevelsbevoegdheid ter voorkoming,
beperking en bestrijding van gevaar. Hoewel dit nadrukkelijk niet volgt uit de wettekst,
wordt in de literatuur het standpunt verdedigd dat de burgemeester ook bij de dreiging van
brand of ongevallen anders dan brand beschikt over de bevelsbevoegdheid als bedoeld in
het tweede lid. Ruigrok wijst in dit kader op de zinsnede ‘met het oog op het voorkomen
van’. 807 Dit overtuigt in zoverre niet dat het ‘voorkomen’ hier slaat op het gevaar en niet op
802

Kamerstukken II 2007/08, 31 117, 7.
Deze normaliteit is uiteraard relatief (namelijk voor zover een situatie van brand of andere ongevallen
überhaupt als normaal kan worden aangeduid).
804
Kamerstukken II 2007/08, 31 117, 7.
805
Kamerstukken II 2007/08, 31 117, 3, p. 58.
806
Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 4 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 5.
807
L.D. Ruigrok, Onmiddellijke Handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?, Den Haag: Boom
Juridische uitgevers 2012, p. 278.
803

244

de brand (of het ongeval anders dan brand). Brainich en Helsloot verwijzen naar de
parlementaire geschiedenis van de voorloper van artikel 4 Wvr (artikel 173 Gemw). 808 In een
aldaar genoemd specifiek voorbeeld wordt inderdaad het werkwoord ‘dreigen’ gebruikt, zij
het dat ook in dit aangehaalde voorbeeld sprake is van de dreiging van ‘gevaar’ eerst nadat
in dit voorbeeld sprake is geweest van een ‘incident met een chloortransport’. 809 Het is
overigens de vraag of het nodig is de interpretatieve ruimte te claimen die Ruigrok en
Brainich & Helsloot claimen. Ervan uitgaand dat een brand of een ongeval dat dermate
ernstig is dat de brandweer ervoor moet uitrukken eveneens een verstoring van de
openbare orde oplevert, zou een beroep op artikel 172, lid 3 of artikel 175 Gemw afdoende
kunnen zijn om de dreiging van een dergelijk voorval te adresseren. Immers, in deze
artikelen biedt ook de ernstige vrees voor het ontstaan van incidenten die de openbare orde
bedreigen een titel voor ingrijpen door de burgemeester. De vraag welk artikel in dat geval
van toepassing is, is afhankelijk van de aard van hetgeen waarvoor ernstige vrees bestaat.
Betreft dit rampen of ernstige wanordelijkheden, dan is handelen op grond van artikel 175
Gemw aangewezen. Bij ernstige vrees voor minder ernstige verstoringen van de openbare
orde (derhalve voor minder groot gevaar) kan artikel 172, lid 3 uitkomst bieden.
Het burgemeesterlijk gezag uit het eerste lid houdt uiteraard niet in dat van de
burgemeester wordt verwacht dat hij de operationele
leiding heeft over
bluswerkzaamheden etc. De brandweer staat onder leiding van een commandant (art 25 lid
3). 810 Wie de operationele leiding heeft bij een incident is afhankelijk van de ernst en
omvang van het incident (bevelvoerder, officier van dienst, hoofdofficier van dienst en
commandant van dienst). Opvallend genoeg lijkt het in de praktijk eveneens voor te komen
dat niet alleen het gezag uit het eerste lid feitelijk bij de operationele brandweerleiding ligt,
maar dat ook de bevelen op grond van het tweede lid in de praktijk door deze operationele
leiding worden gegeven. 811 Gelet op de expertise die nodig is bij het inschatten van het
gevaar bij brand, ligt dit voor de hand. Niettemin voorziet de wet hierin niet met zoveel
woorden.
Artikel 5 en 6 Wvr
Artikel 5 roept een incidentele hiërarchische relatie in het leven in de vorm van een
opperbevel. Als gezegd gaat het hierbij om situaties waarbij een burgemeester bevelen kan
geven aan diensten die deelnemen aan de bestrijding van een ramp en normaal gesproken
niet aan hem ondergeschikt zijn. Zo kan de burgemeester met toepassing van dit artikel
bijvoorbeeld bevelen geven aan het bestuur van een waterschap. Voorts betekent dit dat hij
in dit kader kan afwijken van wetgeving inzake arbeidsomstandigheden. 812 Juist omdat de
regering artikel 6 nadrukkelijk in het verlengde plaatst van de bestrijding of voorkoming van
rampen (als bedoeld in artikel 5), 813 is voorshands niet duidelijk wat de additionele waarde
808

Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 5 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 5.
809
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148.
810
Zo ook Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 148.
811
Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 5 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 4c.
812
Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 5 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 1. Zie ook artikel 1.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
813
Kamerstukken II 2006/07, 31 117, 3, p. 58-59.
245

is van artikel 6.814 Immers, als de burgemeester in dergelijke gevallen bevoegd is het bevel
te voeren over diegenen die normaliter niet hiërarchisch aan hem ondergeschikt zijn, dan
valt hieronder eveneens de Regionale Ambulancevoorziening, zodat een beroep op artikel 6
Wvr daarvoor niet noodzakelijk is. 815 De verklaring is dat sommige ambulancediensten
worden verzorgd door private partijen. Wanneer dit geen overheidsdienst betreft, is het
opperbevel uit artikel 5 niet op hen van toepassing.
Voor het kunnen operationaliseren van de bevoegdheden op grond van artikel 5 en - gelet
op het voorgaande moet worden aangenomen - artikel 6, is van belang dat sprake is van een
ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Artikel 1 Wvr definieert een ramp als
“een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel
personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden
bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van
verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen
te beperken”. Gelet op de zinsnede “of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan” moet,
zoals hiervoor bij de bevoegdheden uit de Gemeentewet is besproken, ervan worden
uitgegaan dat de burgemeester in dit kader beoordelingsvrijheid toekomt.
De artikelen 5 en 6 Wvr zijn te vergelijken met het eerste lid van artikel 4 in die zin dat zij op
enigerlei wijze een (in het geval van deze artikelen: incidentele) gezagsrelatie in het leven
roepen ten aanzien van bij een ramp of crisis betrokken overheidsorganen en diensten. De
artikelen 5 en 6 bevatten geen bevelsbevoegdheid zoals geregeld in het tweede lid van
artikel 4. Voor zover de burgemeester in het kader van rampenbestrijding specifieke
maatregelen moet treffen ten aanzien van derden (met name burgers), objecten (panden,
voertuigen etc.) of gebieden, zal hij moeten terugvallen op zijn openbareordebevoegdheden, krachtens de Gemeentewet. Gelet op de aard van een ramp, ligt
toepassing van artikel 175 (noodbevel) of 176 Gemw (noodverordening) voor de hand. 816
Artikel 39 Wvr
De Wvr gaat impliciet uit van een nauw verband tussen de bevoegdheden van de
burgemeester op grond van onder meer artikel 4, 5 en 6 van deze wet enerzijds en de
openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester op grond van de Gemeentewet, de
Politiewet en de Wom anderzijds. Dit blijkt uit het gegeven dat wanneer de bevoegdheden
op grond van de Wvr worden ‘opgeschaald’ richting de voorzitter van de veiligheidsregio de
laatstgenoemde bevoegdheden ‘meegaan’. Kennelijk worden deze bevoegdheden
beschouwd als onontbeerlijk voor het goed kunnen uitoefenen van het gezag over de
brandweer, het opperbevel bij (dreiging van) rampen en de aanwijzingsbevoegdheid ten
aanzien de Regionale Ambulancevoorziening. Deze bevoegdheidsoverdracht is tijdelijk.
Zodra de omstandigheden het toelaten, keren de bevoegdheden terug bij de burgemeester.
Ten aanzien van de toepassing van de artikelen 5 en 6 blijkt dit ook uit wat ten aanzien van
die artikelen hierboven besproken is.
814

Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 5 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 1.
815
Zo ook Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 6
Wvr, bijgewerkt tot 1 september 2015.
816
Zie verder de beschouwingen over deze artikelen.
246

Van opschaling als bedoeld in dit artikel kan slechts sprake zijn in het geval van een ramp of
crisis van meer dan plaatselijke betekenis of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.
Met name in dat laatste schuilt enige beoordelingsruimte (dan wel –vrijheid). Hoewel het
artikel niet met zoveel woorden stelt dat het aan de voorzitter van de veiligheidsregio is om
te bepalen of hiervan sprake is, ligt dit wel voor de hand en kan dit ook worden afgeleid uit
de memorie van toelichting. 817
De bevoegdheden die de voorzitter van de veiligheidsregio krachtens het eerste lid van dit
artikel in plaats van de burgemeester kan uitoefenen behoren voor de duur van de
gebeurtenis tot zijn “exclusieve bevoegdheid”. 818 Dat laat onverlet dat de commissaris van
de Koning aanwijzingen kan geven aan de voorzitter over de samenwerking binnen het
Regionaal Beleidsteam (art. 41 Wvr) en over het door de voorzitter te voeren beleid, indien
sprake is van een ramp of crisis van meer dan regionale betekenis (artikel 42 Wvr). 819
De burgemeesters die betrokken zijn bij de (dreigende) bovenlokale ramp of crisis worden
overigens niet geheel buitengesloten. Krachtens het tweede lid van dit artikel vormen zij,
samen met de voorzitter van de veiligheidsregio, een hoofdofficier van justitie en de
voorzitter van elk direct betrokken waterschap een regionaal beleidsteam (RBT). Voor zover
de omstandigheden dat toelaten worden de leden van dit RBT volgens het vierde lid van
artikel 39 door de voorzitter van de veiligheidsregio geraadpleegd voordat hij een besluit
neemt als bedoeld in het eerste lid. Als een burgemeester bezwaar heeft tegen een
voorgenomen besluit kan hij dit schriftelijk laten aantekenen. In dat geval schrijft artikel 40
Wvr voor dat van dit bezwaar melding wordt gemaakt in het door de voorzitter aan de
gemeenteraden uit te brengen verslag over het verloop van de gebeurtenissen en de
besluiten die hij heeft genomen.
De leden 3 en 5 voorzien in de aanwijzing van een regionaal operationeel leider. Deze is
voorzitter van het regionaal operationeel team dat bestaat uit de leidinggevenden van de
betrokken diensten. Om te benadrukken dat de operationele leider ondergeschikt is aan de
voorzitter van de veiligheidsregio onderstreept het vijfde lid deze gezagsrelatie middels een
bevelsbevoegdheid.

c. Grondrechten
Voor wat betreft de grondrechtenaspecten die gepaard gaan met de uitoefening van
bevoegdheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 39 (door de voorzitter van de
veiligheidsregio) zij verwezen naar de behandeling van de specifieke bevoegdheden
waarnaar artikel 39, lid 1, verwijst.
De bevelsbevoegdheid uit het tweede lid van artikel 4 Wvr is in beginsel niet bedoeld ter
beperking van grondrechten. Niettemin kunnen bepaalde internationale grondrechten (voor
817

Kamerstukken II 2006/ 07, 31 117, 3, p. 75. Of dit in de praktijk ook altijd zo werkt, valt te betwijfelen. Uit de
evaluatie van de brand bij Chemie Pack (Moerdijk) in 2011, blijkt dat het initiatief tot opschaling vooral lijkt te
moeten komen van de operationele (brandweer)leiding. In Moerdijk bleef dit lang achterwege. Zie Inspectie
Openbare Orde en Veiligheid (Ministerie van Veiligheid en Justitie), Brand Chemie-Pack Moerdijk. Een
onderzoek naar de bestrijding van (de effecten van) het grootschalig incident. Den Haag 2011, p. 69.
818
De betreffende bevoegdheden zijn eerder in dit onderzoek besproken.
819
Vgl. de aanwijzingsbevoegdheid aan burgemeesters bij bovenlokale ordeverstoringen (artikel 172 , vierde
lid Gemeentewet).
247

zover deze geen equivalent in de Nederlandse Grondwet hebben) op grond van dit artikellid
worden beperkt. In de literatuur wordt bijvoorbeeld gewezen op het recht op vrije
nieuwsgaring dat voortvloeit uit artikel 10 EVRM of 19 IVBPR. 820
Het beperkingssysteem van de Grondwet, impliceert dat alle beperkingen terug te voeren
moeten zijn op de grondwettelijke beperkingsclausule. In artikel 4 Wvr, noch in de
wetsgeschiedenis is een voorziening getroffen voor beperking van grondwettelijk
beschermde grondrechten. Ingeval van situaties van levensgevaar gaan sommige auteurs er
niettemin van uit dat artikel 4, lid 2, in sommige gevallen kan dienen als beperking. 821
De Wvr bevat overigens wel een specifieke grondslag voor de beperking van artikel 12
Grondwet jo. artikel 8 EVRM: artikel 62 Wvr regelt het binnentreden van woningen. Voor
zover het redelijkerwijs nodig is voor de uitoefening van hun taken komt deze bevoegdheid
onder meer toe aan de burgemeester (dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio), de
brandweercommandant en het door hem aangewezen ter plaatse dienstdoende personeel
van de brandweer, de directeur publieke gezondheid en het door hem aangewezen ter
plaatse dienstdoende personeel van de GHOR.

d. Politieke controle, taakverwaarlozing
Plaatsing van openbare-ordebevoegdheden buiten de Gemeentewet is niet geheel zonder
gevolgen. Dit zorgt er namelijk voor dat toepassing van taakverwaarlozingsregelingen ex
artikel 124 e.v. Gemw mogelijk wordt. Normaliter zou de commissaris van de Koning de in
de Wvr opgenomen bevoegdheden aan zich kunnen trekken in het geval de burgemeester
niet of niet naar behoren voorziet in de uitvoering van zijn taak. Op grond van artikel 124b
jo. Bijlage I bij de Gemeentewet, komt deze taak echter toe aan de Minister van Veiligheid
en Justitie. Er moet van worden uitgegaan dat deze bevoegdheid niet ziet op het handelen
van een burgemeester uit hoofde van zijn voorzitterschap van een veiligheidsregio. In dat
geval zou de minister via artikel 39 Wvr. jo. 124 en 124b Gemw namelijk zonder al te veel
moeite een groot aantal openbare orde bevoegdheden aan zich kunnen trekken. Deze
mogelijkheid bestaat wel, maar artikel 52 Wvr kent hiervoor een afzonderlijke regeling.
Krachtens deze regeling kan de minister besluiten artikel 54 Wvr in werking te laten treden,
dat juist voorziet in een dergelijke overdracht van bevoegdheden. Het criterium voor
toepassing van artikel 52 Wvr is echter niet gelegen in burgemeesterlijke taakverwaarlozing,
maar in het ontstaan van ‘buitengewone omstandigheden’. Zoals eerder aangegeven kan de
commissaris van de Koning, zo lang de Voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden
van de burgemeester uitoefent, aanwijzingen geven over het te voeren beleid in geval van
een ramp of crisis van meer dan regionale betekenis, of van ernstige vrees voor het
ontstaan daarvan (art. 42 Wvr). De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking
in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven (art. 41 Wvr).
Daarnaast heeft plaatsing buiten de Gemeentewet gevolgen voor de politieke controle door
de gemeenteraad. Als artikel 39 Wvr is toegepast dan moet de Voorzitter van de
veiligheidsregio naderhand verantwoording afleggen aan de gemeenteraden van de
820

Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 4 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 5.
821
Brainich & Helsloot, Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid. Commentaar op artikel 4 Wvr,
bijgewerkt tot 1 september 2015, par. 5.
248

getroffen gemeenten over de door hem uitgeoefende bevoegdheden (artikel 40 Wvr). Heeft
hij een noodverordening afgekondigd, dan geldt niet de normale bekrachtigingsprocedure
(artikel 39, lid 1 sub b Wvr).

e. Rechtsbescherming
De rechtsbescherming tegen toepassing van artikel 4, lid 2, Wvr is afhankelijk van de vorm
waarin bevelen worden gegoten. Behelst dit een schriftelijke beslissing, die gericht is op een
rechtsgevolg, dan betreft het een besluit in de zin van de Awb. Belanghebbenden in de zin
van die wet (artikel 1:2) kunnen hiertegen bezwaar maken en eventueel vervolgens (hoger)
beroep
instellen,
eventueel
gecombineerd
met
een
voorlopige
voorzieningenprocedure. 822). Een gang naar de bestuursrechter ligt in dezen echter bepaald
niet voor de hand. Het artikel gaat immers uit van de situatie waarin een brand reeds is
uitgebroken of een ongeval zich reeds heeft voorgedaan. Dit betekent dat mondelinge
bevelen en/of bevelen die uitsluitend feitelijke gevolgen hebben, eerder aangewezen zijn. In
dat geval staat naderhand alleen de gang naar de burgerlijke rechter open. Dit kan vooral
van pas komen als degene tot wie het bevel zich richt (of een derde die daarbij een belang
heeft) schade lijdt, die voor vergoeding in aanmerking kan komen (artikel 6:162 BW).
De rechtsbescherming tegen maatregelen genomen door de voorzitter van de
veiligheidsregio op grond van het eerste lid van artikel 39 houdt gelijke tred met de
rechtsbescherming die openstaat tegen toepassing van de daarin genoemde artikelen, met
dien verstande dat het om een ander bestuursorgaan gaat. Voor rechtsbescherming in deze
gevallen zij verwezen naar de bespreking van deze artikelen en naar par. 5 van de inleiding
bij dit deelonderzoek.

3. Praktijk
a. Jurisprudentie
Er bestaat jurisprudentie over de Wvr, zij het niet veel. Voor dit onderzoek is deze
jurisprudentie echter weinig relevant, aangezien het geen zaken betreft die inzicht geven in
de vraag hoe de in deze wet opgenomen bevoegdheden ter handhaving van de openbare
orde moeten worden uitgeoefend door de burgemeester of door de voorzitter van de
veiligheidsregio. 823

822

Zie hierover par. 5 van de inleiding bij dit deelonderzoek.
Gewezen kan worden op verschillende schadevergoedingszaken (zie bijvoorbeeld Rechtbank Oost-Brabant,
15 april 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1875) en zaken waarin getracht is tot kostenverhaal van de zijde van de
overheid over te gaan (zie bijvoorbeeld Gerechtshof 's-Gravenhage, 18- januari 2011
ECLI:NL:GHSGR:2011:BP3796). Daarnaast zijn er zaken over meer organisatorische kwesties, zoals het
opheffen van brandweerposten (zie bijvoorbeeld Rechtbank Noord-Nederland, 16 december 2013,
ECLI:NL:RBNNE:2013:7938 of Rechtbank Roermond, 7 december 2012, ECLI:NL:RBROE:2012:BY5593).
823

249

b. Evaluatieonderzoek
De afgelopen jaren zijn verschillende rampen en andere grote incidenten geëvalueerd. Deze
evaluaties geven inzicht in de werking van de wet en zijn betrokken in de algehele evaluatie
van de Wvr in 2013.824 Dit laatste evaluatieonderzoek bracht verschillende knelpunten met
betrekking tot het functioneren van de Wvr aan het licht. De meeste daarvan betroffen
vooral organisatorische aspecten en behoeven in het kader van dit onderzoek geen
bespreking. Een aantal knelpunten ten aanzien van opschaling zal hieronder kort worden
besproken.
Alvorens dat te doen moeten enige opmerkingen worden gemaakt met betrekking tot deze
opschaling. De wet lijkt twee niveaus te kennen waarop gebeurtenissen als bedoeld in deze
wet kunnen worden bestreden: het gemeentelijke niveau en het regionale niveau. 825 De
praktijk laat meer schakeringen zien. Dit loopt via de gecoördineerde regionale
incidentenbestrijdingsprocedure (GRIP), die de verschillende veiligheidsregio’s vaststellen.
De GRIP-systematiek voorziet in een aantal niveaus van ingrijpen, die gepaard gaan met een
corresponderende organisatie.826 GRIP 1 beschrijft de situatie van een lokaal incident dat
een multidisciplinaire aanpak vergt waartoe een commando plaats incident (COPI) wordt
ingericht. 827 GRIP 2 betreft een incident met een duidelijke uitstraling naar de omgeving,
waarbij een Regionaal Operationeel Leider het Regionaal Operationeel Team aanstuurt en
een coördinerende rol vervult in het geval er meerdere COPI’s zijn. GRIP 3 betreft incidenten
van een dermate grote omvang (of de vrees voor het ontstaan daarvan), dat de gevolgen
voor de samenleving ingrijpend zijn. GRIP 1 tot en met 3 betreffen steeds lokale incidenten
die op gemeentelijke schaal worden geadresseerd. Opvallend is wel dat feitelijke
betrokkenheid van de burgemeester zich doorgaans pas manifesteert vanaf GRIP 3.828 GRIP
1 en 2 zijn in die zin ‘operationele niveaus’ dat de hulpdiensten – zij het onder
verantwoordelijkheid van de burgemeester – de facto zelfstandig bepalen welke
maatregelen getroffen moeten worden. De betrokkenheid bij GRIP 3 is vooral noodzakelijk,
omdat de gevolgen van het incident zodanig ingrijpend kunnen zijn dat toepassing van de
openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester aangewezen kan zijn. De overgang van
GRIP 3 naar GRIP 4 markeert het ‘bovenlokaal’ worden van een incident. Dit is het niveau
824

Evaluatiecommissie Wvr en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing
Eindrapportage, 18 september 2013.
825
Artikel 52 Wvr voorziet in gevallen van hoge uitzondering ook in een nationaal niveau en in de
bevoegdheden van de commissaris van de Koning op grond van art. 42 Wvr kan met enige goede wil een
bovenregionaal niveau worden herkend. Niettemin, de in de Wvr uitdrukkelijk geregelde en volwaardig
geëquipeerde niveaus zijn die hierboven genoemd.
826
Als gezegd, de veiligheidsregio’s stellen hun eigen GRIP vast. Dat betekent dat per veiligheidsregio
afwijkingen van de hierna weergegeven opschalingsniveau’s denkbaar zijn. Bovendien, zelfs al zou de GRIPsystematiek voor alle veiligheidsregio’s eensluidend zijn geformuleerd, de werkelijkheid van rampenbestrijding
is altijd weerbarstiger. Zie hierover M. van Duin en V. Wijkhuis, De flexibiliteit van GRIP. Een onderzoek naar
mogelijkheden om de procedure flexibel toe te passen, Instituut Fysieke Veiligheid, Arnhem 2015.
827
In het rapport ‘Eenheid in verscheidenheid’ wordt voorts gesproken van een informeel GRIP 0. Dit niveau
betreft de dagelijkse routine van de hulpdiensten, waarbij geen multidisciplinaire coördinatie nodig is. Het
spreekt voor zich dat de feitelijke betrokkenheid van de burgemeester hier normaal gesproken non existent is.
Zie Eenheid in verscheidenheid. Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking,
Den Haag, maart 2013. p. 35.
828
Zie bijvoorbeeld de GRIP-regeling van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, versie 7.1, januari 2014.
250

waarop de voorzitter het RBT bijeen roept en de voorzitter van de veiligheidsregio bij
uitsluiting toepassing geeft aan de bevoegdheden van de burgemeester. Volgens artikel 39,
lid 3, Wvr zou dit ook het moment zijn waarop een Regionaal Operationeel Leider wordt
aangewezen. In de praktijk zijn dit veelal geen ad-hoc-functies, maar kennen
veiligheidsregio’s vaste (gemandateerde) Regionale Operationele Leiders. Sterker, anders
dan artikel 39 Wvr doet vermoeden, is voor deze functionarissen vaak al een rol weggelegd
vanaf GRIP 2. In dat geval opereren zij onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester
en niet onder die van de voorzitter van de veiligheidsregio. De wet voorziet daarin overigens
niet. Door sommigen werd eveneens onderscheid gemaakt tussen GRIP 5 en GRIP 6 (ook wel
GRIP Rijk). 829 Beide situaties zien op incidenten die ook de schaal van de veiligheidsregio te
boven gaan. GRIP 5 is van toepassing wanneer meerdere veiligheidsregio’s betrokken zijn.
GRIP 6 is de omstandigheid waarin het Rijk de coördinatie en/of het bevel op zich neemt. In
het Besluit veiligheidsregio’s komt dit laatste opschalingsniveau niet voor. Voor zover in een
concrete situatie behoefte zou bestaan aan opschaling naar nationaal niveau, loopt dit via
artikel 52 Wvr.
De knelpunten in het kader van opschaling waaraan hierboven werd gerefereerd, kwamen
onder meer aan de orde in de evaluatie van de brand bij Chemie-Pack (Moerdijk) in 2011 en
de ongeregeldheden rondom Project X te Haren in 2012. Uit de evaluatie van de brand bij
Chemie Pack (Moerdijk) in 2011, blijkt dat niet zonneklaar is van wie het initiatief tot
opschaling moet komen. In casu ging het om de opschaling tot zowel GRIP 3 als GRIP 4. In
Moerdijk bleef dit lang achterwege, omdat de operationele (brandweer)leiding dit onnodig
vond. Saillant was bovendien dat de verschillende betrokken veiligheidsregio’s op
verschillende momenten overgingen tot opschaling. Zo ging de veiligheidsregio in het
gebied waar de brand woedde (de veiligheidsregio Midden- en West Brabant) aanzienlijk
later over tot opschaling naar GRIP 4, dan de voornaamste veiligheidsregio in het
‘effectgebied’ (de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid). Dit zou de onderlinge coördinatie
hebben bemoeilijkt.830
In Haren kwam aan het licht dat de opschaling naar GRIP 3 in sommige gevallen
belemmerend kan werken. Juist vanwege het multidisciplinaire karakter van de Wvr
(waarop de GRIP-systematiek gebaseerd is), zorgde deze opschaling voor een verandering in
organisatie die “een negatieve invloed heeft gehad op de effectiviteit van het
overheidsoptreden.” De opschaling werd bovendien overbodig geacht, omdat de
multidisciplinaire aanpak hier overbodig werd geacht. In de woorden van de
evaluatiecommissie: “Het ging niet om een ramp, waar samenspel van gemeente, politie,
brandweer en ambulancediensten een vereiste is, het ging om een openbare ordekwestie.
Daar is de driehoek leidend. Vond men de capaciteit van de gemeente te beperkt - en dat is
een juist oordeel - dan had het mogelijk moeten zijn dat andere gemeenten - of de
veiligheidsregio, ook al had die formeel geen functie - waren bijgesprongen, zonder dat dit
tot een andere structuur had geleid. Onze conclusie op dit punt is dat de neiging om
evenementen bij voorbaat te benaderen als een ramp of een crisis contraproductief is, een
gevoel van schijnveiligheid creëert en nodeloos complicerend is.” 831 Afhankelijk van de
829

Zie vooral Eenheid in verscheidenheid. Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale
Samenwerking, Den Haag, maart 2013.
830
Zie Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Ministerie van Veiligheid en Justitie), Brand Chemie-Pack
Moerdijk. Een onderzoek naar de bestrijding van (de effecten van) het grootschalig incident. Den Haag 2011.
831
Commissie ‘Project X’ Haren, Twee werelden. You only live once, 13 maart 2013, p. 20.
251

vraag in hoeverre de op voorhand gevreesde ordeverstoring in Haren ook openbare
ordeproblemen zou opleveren in buurgemeenten was hier wellicht juist wel een
coördinerende rol van de commissaris van de Koning (of van meerdere commissarissen van
de Koning) ex artikel 172, lid 4, Gemw aangewezen geweest. Op grond van dit artikel hoeft
namelijk geen sprake te zijn van een multidisciplinaire problematiek. Het evaluatierapport
gaat hier verder niet op in.

c. Interviews en vragenlijst
Tijdens de interviews die zijn afgenomen in het kader van dit onderzoek en in de schriftelijke
vragenlijsten is vooral aandacht besteed aan de feitelijke taakverdeling tussen de
burgemeester en de brandweer bij het geven van bevelen als bedoeld in artikel 4, lid 2, Wvr
en aan de bevoegdheden van de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van artikel 39
Wvr.
Artikel 4, tweede lid
Ten aanzien van de bevelen ex artikel 4, lid 2, is aan burgemeesters en hun ondersteuners
gevraagd of zij knelpunten ervaren ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling met de
brandweerleiding tijdens een brand of een zwaar ongeval. Deze problemen blijken zich in de
praktijk van de in dit onderzoek betrokken gemeenten niet voor te doen. Alle
burgemeesters geven aan dat de brandweer tijdens deze gebeurtenissen zelfstandig
opereert en dat de rol voor de burgemeester – voor zover op dat moment überhaupt
aanwezig – zich beperkt tot die van ‘burgervader’. Dit houdt ook in dat het – in weerwil van
de wettekst – de brandweerleiding en niet de burgemeester is, die de bevelen geeft als
bedoeld in het tweede lid van artikel 174 Gemw. Burgemeesters die gevraagd is naar het
waarom hierachter, geven aan dat dit beter aansluit bij de expertise die bij de
brandweerleiding aanwezig is. Desgevraagd gaf een aantal burgemeesters (en hun
ondersteunende staf) aan dat voor de bevoegdheidsuitoefening door de brandweerleiding
geen formeel mandaat aanwezig was.
Artikel 39
In de schriftelijke vragenlijsten is expliciet ingegaan op de toepassing van artikel 39 Wvr.
Onder de burgemeesters door of namens wie de schriftelijke vragenlijst is ingevuld is een
tiental eveneens voorzitter van de veiligheidsregio. Onder hen geeft slechts één aan ooit
gebruik te hebben gemaakt van de bevoegdheden die artikel 39 Wet veiligheidsregio’s biedt
ter handhaving van de openbare orde in andere gemeenten. Dit betrof de inzet van een
noodverordening in verband met de ontmanteling en het onschadelijk maken van een
vliegtuigbom, die was aangetroffen bij baggerwerkzaamheden in een meer dat gelegen is op
de grens van twee gemeenten. Gevraagd of deze burgemeester bij het uitoefenen van deze
bevoegdheid knelpunten heeft ervaren, luidde het antwoord ontkennend.
Onder de gemeenten waarvan de burgemeester niet tevens voorzitter van de
veiligheidsregio is, bestonden geen ervaringen met de toepassing van artikel 39 Wvr in hun
gemeente door de voorzitter van de veiligheidsregio.
252

Ook overigens valt op dat de meeste in dit onderzoek betrokken gemeenten slechts bij hoge
uitzondering te maken hebben met opschaling naar GRIP 4.832

4. Conclusie
Artikel 4 Wvr bezien tegen de achtergrond van het openbare-orderecht
Artikel 4 Wvr is het ‘oude’ artikel 173 Gemw. Voor wat betreft het eerste lid van artikel 4
Wvr geldt dat deze verplaatsing verklaarbaar is. Het past in een structuur waarin evenals in
de artikelen 5 en 6 Wvr een gezagsrelatie in het leven wordt geroepen bij een ramp of crisis.
Anders dan artikel 4 bevatten deze artikelen geen tweede lid op basis waarvan aan de
burgemeester specifieke (bevels)bevoegdheden worden toegekend ten aanzien van derden
(met name burgers) of objecten (panden, auto’s etc.).
Gelet op de omstandigheid dat bij brand, ongevallen, rampen en andere crises ook
(veelvuldig) gebruik zal moeten worden gemaakt van andere (nood)bevelsbevoegdheden
van de burgemeester op grond van de Gemeentewet, is de vraag gerechtvaardigd of de
bevelsbevoegdheid uit het tweede lid van artikel 4 niet beter in de Gemeentewet
opgenomen had kunnen blijven en zodoende geclusterd was gebleven met de bestaande
bevoegdheden.
Artikel 4 lid 2 Wvr bevat geen bevelsbevoegdheid voor de dreiging van brand, maar zoals
eerder betoogd is dat niet nodig omdat de burgemeester in dat geval kan optreden op basis
van de Gemeentewet (artikel 172 lid 3 of artikel 175). Dat gezegd hebbend, kan zelfs de
vraag worden gesteld of de uitoefening van de bevelsbevoegdheid in het geval er wel
daadwerkelijk brand is, kan worden gemist. Immers, ook in die gevallen zal sprake zijn van
een verstoring van de openbare orde die (afhankelijk van de ernst ervan) zou kunnen
worden geadresseerd met een beroep op de hierboven genoemde artikelen uit de
Gemeentewet.
Verder geldt dat toepassing van artikel 4 lid 1 Wvr weinig problemen oplevert. De
operationele leiding berust bij de brandweercommandant, hetgeen past bij diens expertise
en aansluit bij artikel 25 lid 3 Wvr. Opvallend genoeg wordt ook de bevelsbevoegdheid van
de burgemeester (4 lid 2 Wvr) doorgaans door de brandweercommandant uitgeoefend.
Navraag bij verschillende gemeenten lijkt erop te duiden dat hiervoor vaak geen formele
mandaatconstructie voorhanden is.
De afbakening van deze bevelsbevoegdheid met andere bevoegdheden (voornamelijk
artikel 175 Gemw) is niet altijd evident, maar ook dit lijkt in de praktijk niet tot problemen te
leiden.

832

Dit strookt met bevindingen uit het eerder aangehaalde rapport van M. van Duin en V. Wijkhuis, De
flexibiliteit van GRIP. Een onderzoek naar mogelijkheden om de procedure flexibel toe te passen, Instituut
Fysieke Veiligheid, Arnhem 2015.
253

17. Slotbeschouwing
In dit eerste deelonderzoek is verslag gedaan van het dossieronderzoek naar de openbareordebevoegdheden van de burgemeester en enkele andere bevoegdheden die op enigerlei
wijze daaraan verwant zijn. Door middel van interviews en vragenlijsten onder 18
gemeenten 833 zijn vervolgens gegevens uit de praktijk verzameld.
Per bevoegdheid is bureauonderzoek verricht en de uitkomsten daarvan zijn hiervoor in
conclusies samengevat. Op deze plaats worden de conclusies niet herhaald, wij verwijzen
daarvoor graag naar de afsluitende paragraaf bij elke bevoegdheid. Hier willen we allereerst
kort de conclusies in samenhang met elkaar bezien: wat zijn, de deelconclusies overziende,
de belangrijkste lijnen uit het dossieronderzoek, voor zover relevant voor:
-

de verhouding tussen de gemeentelijke ambten bij ordehandhaving en - in dat lichtde ontwikkeling van het ambt burgemeester (deelonderzoek II);
verbetering inzichtelijkheid en toepasbaarheid openbare-orderecht (deelonderzoek
III).

Voor zover de interviews en vragenlijsten voor deze onderwerpen informatie opleverden, is
dat in deelonderzoek I bij de bespreking van de betreffende bevoegdheden en in de
deelconclusies aangegeven. Deze slotbeschouwing gaat allereerst en voornamelijk in op het
bureauonderzoek en geeft vervolgens een korte samenvatting van de belangrijkste
uitkomsten van het (beperkte) praktijkonderzoek.

Taakopdracht: Handhaving van de openbare orde is een veelomvattende taak met
bevoegdheden die verschillend van karakter zijn
Openbare orde is een vaag begrip en dat zal het deels ook blijven: een dergelijk
containerbegrip moet de lokale overheid de nodige flexibiliteit bieden om, daar waar
overheidsoptreden noodzakelijk is, snel in te grijpen. Voor het belangrijkste deel moet
echter duidelijk zijn waar de taak van de burgemeester begint en eindigt. Wettekst en
wetsgeschiedenis geven enig inzicht in de omvang en aard van de openbare-orde- en
hulpverleningstaak van de burgemeester. Vergelijken we echter hetgeen gewisseld is bij
totstandkoming van de Gemeentewet (taakopdracht artikel 172 lid 1) met meer recente
discussies bij invoering van openbare-ordebevoegdheden (o.a. artikel 172a-b, 174a, 151b-c)
of een andere bestuursrechtelijke bevoegdheid zoals het voorgestelde artikel 151d-nieuw
Gemw, dan is het beeld veranderd, of beter gezegd: het is minder eenduidig. Tot de
inwerkingtreding van de Gemeentewet lag de nadruk bij ordehandhaving en het
preventiebeleid op de meer onmiddellijke, kortetermijnhandhaving (o.a. brandbestrijding,
noodmaatregelen, feitelijke handhaving met behulp van politie). Preventie was daar
eveneens op gericht: het betrof vooral preventiemaatregelen die openbareordeverstoringen moesten voorkomen, maar niet de speciale, persoonsgerichte preventie.
Dit type openbare-ordehandhaving, met de bijbehorende bevoegdheden, maakt nog steeds
deel uit van het lokale openbare-orderecht. Dat recht is inmiddels uitgebreid met
langetermijnmaatregelen en persoonsgerichte openbare-ordemaatregelen (artikel 172a-b
833

Ook is met een vertegenwoordiger van het OM en van een veiligheidsregio gesproken.
254

(gedragsaanwijzingen), artikel 172 lid 3 (bepaalde lichte bevelen), artikel 174a
(woningsluiting). Soms kunnen de maatregelen een meer repressief karakter hebben, zoals
bij de lange-termijn maatregelen voor first offenders het geval kan zijn (artikel 172a). Een
deel van de discussie over de wenselijkheid van (nieuwe) openbare-ordebevoegdheden
richt zich hierop: moet de burgemeester zich hiermee bezig houden? Zou dit niet aan
justitie, de rechter of hulpverlening overgelaten moeten worden? Lenen dergelijke
privacygevoelige bevoegdheden zich voor uitoefening door een bestuursorgaan dat ten
overstaan van de raad verantwoording aflegt over de behandeling van de dossiers?
Illustratief is de discussie bij de invoering van het huisverbod en bevelen aan ouders van 12minners. Het betreft hier geen hulpverlening of openbare-ordehandhaving in klassieke zin.
Ook de recente regeling van de gedragsaanwijzingen van artikel 172a is illustratief:
langetermijnmaatregelen voor first offenders die zelfs buiten de gemeente kunnen gelden.
De grens met punitieve, strafrechtelijke maatregelen vervaagt. De juridische constructie van
dergelijke bevoegdheden wordt complexer en past moeilijk in het gemeentelijke openbareorderecht. Zo is om maatregelen buiten de gemeentegrens mogelijk te maken c.q.
besluitvorming te koppelen (artikel 172a) een bijzondere, vooralsnog niet geheel duidelijke,
bevoegdheidsconstructie ontworpen die een mandaatconstructie ontwijkt en tevens de
gebruikelijke territoriale grens van het openbare-orderecht doorbreekt. Ook de bijzondere
procedure van de bestuurlijke ophouding (artikel 154a en 176a), waarmee een bestuurlijke
variant van vrijheidsbeneming is geschapen is een voorbeeld van een complexe, diffuse
openbare-ordebevoegdheid.
Met de groei van deze andersoortige, gedetailleerde bevoegdheden rijst ook de vraag of
een organieke wet de logische plaats is om deze bevoegdheden onder te brengen. De
bevoegdheden moeten vanwege het ingrijpende karakter vrij gedetailleerd door de
wetgever geregeld worden. Voor de betogings- en de godsdienstvrijheid heeft de wetgever
met de Wet openbare manifestaties voorzien in een specifieke wet, terwijl het op zich om
lokale ordehandhaving gaat. Wel betreft het een specifieke regeling voor beperking van
grondrechten, maar vergelijkbare gedetailleerde bevoegdheden (o.a. artikel 151b-c, 154a en
artikel 172a) staan ook in de Gemeentewet. Daarbij is de raad soms expliciet een rol
toebedeeld: hij kan in meer of mindere mate de bevoegdheid van de burgemeester
bepalen.
Opgemerkt wordt voorts dat een deel van de bevoegdheden verknoopt is met
bevoegdheden van de officier van justitie en/of met strafrechtelijke afdoening (preventief
fouilleren, cameratoezicht, gedragsaanwijzingen ex artikel 172a). Dit heeft gevolgen voor de
procedure van de besluitvorming: er kunnen vanaf een vroeg stadium meer actoren bij
betrokken zijn zoals het OM. Ook is het van belang voor de inzet en uitvoering van de
bevoegdheden: bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde raken
met elkaar verweven. Het doel van het optreden - handhaving van de openbare orde - kan
daarmee aan eenduidigheid verliezen.
Langetermijn-openbare-ordemaatregel gaat gepaard met een dik dossier
Het is niet verwonderlijk dat discussie over toepasbaarheid van het openbare-orderecht
wordt aangewakkerd als toepassing van bevoegdheden in de praktijk frequent tot verloren
rechtszaken leidt en/of veel inzet van politie en gemeenteambtenaren vraagt. Vanouds is
255

men gewend aan het verschijnsel dat ordehandhaving juist snel geregeld is. Kritiek ligt dan
snel op de loer. Ten aanzien van de gedragsaanwijzingen (artikel 172a) en de
woningsluitingen (artikel 174a) kwam frustratie over (te) grote dossierlast uit het
dossieronderzoek en uit eerder evaluatieonderzoek naar voren. Bij openbareordemaatregelen pur sang moet echter aangetoond worden dat de periode van de
maatregel uit het oogpunt van openbare-ordehandhaving gerechtvaardigd is. Dat is, buiten
de onmiddellijke ordehandhaving, vaak een lastige opgave. Naarmate de termijn van de
maatregel langer is, worden de eisen aan het dossier bovendien zwaarder. Voor zover de
maatregel persoonsgericht is, dienen de gedragingen c.q. de negatieve invloed op de
openbare orde voorts tot de persoon herleid te worden. Het openbare-ordehandhaven
groeit hiermee, qua arbeidsintensiviteit en bewijslast, meer naar strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde.
Hier is bovendien een verschil te zien met vergelijkbare bevoegdheden uit specifieke
wetgeving zoals de Opiumwet. De sluiting van een woning op basis van artikel 13b
Opiumwet vergt een veel minder dik dossier dan een sluiting op grond van artikel 174a
Gemw. In geval van artikel 13b wordt echter aangesloten bij handhaving van de Opiumwet.
Het is vrij duidelijk wanneer die wet wordt overtreden en bovendien staat de rechtspraak –
mede omdat drugshandel strafbaar is – een zeer streng handhavingsregime toe. Artikel 8
EVRM biedt in dat geval ook ruimte voor een dergelijk optreden. Bij de gedragsaanwijzingen
(artikel 172a) is inmiddels voor first offenders niet langer een omvangrijk dossier nodig.
Daarmee heeft de bevoegdheid een meer repressief karakter gekregen en is het openbareordekarakter van de maatregel minder duidelijk geworden.

Verhouding burgemeester, college en raad bij ordehandhaving
De burgemeester is deels afhankelijk van de raad voor zijn openbare-ordebevoegdheden
(artikel 151b-c (preventief fouilleren en cameratoezicht, artikel 154a (bestuurlijke
ophouding), artikel 174 lid 3 (uitvoeringsbevoegdheid evenementen enz.); APV-regeling
inzake gebiedsverboden; APV-regeling inzake artikel 151d-nieuw). De raad heeft wat dat
betreft bij een aantal van de meer nieuwe bevoegdheden heel nadrukkelijk een rol. De
constructie die de wetgever kiest heeft echter ook overlap tot gevolg: gebiedsverboden
komen in de APV voor, maar de burgemeester kan ze ook opleggen op grond van de lichte
bevelsbevoegdheid of de bevelsbevoegdheid van artikel 172a Gemw. Preventief fouilleren
en bestuurlijke ophouding kan de burgemeester (zij het niet onder dezelfde voorwaarden)
zowel op basis van een verordening als op basis van de Gemw gelasten. Dubbele regelingen
zijn enerzijds onwenselijk uit het oogpunt van inzichtelijk- en overzichtelijkheid van een
rechtsgebied. Daar komt bij dat uit anderen hoofde soms enigszins of geheel vergelijkbare
bevoegdheden bestaan, zoals bij de gedragsaanwijzingen (artikel 509hh Sv), sluiting van
panden (Opiumwet en Woningwet), voetbalvandalisme en huiselijk geweld (Strafrecht).
Vaak zijn die bevoegdheden aan een ander doelcriterium gekoppeld. Effectief handhaven
vereist dan echter wel dat wordt afgestemd wie het beste kan optreden. Soms kiest de
wetgever bewust voor bestuurlijke overlap (artikel 172a lid 1, de APV en artikel 172 lid 3).
Anderzijds is invloed van de raad uit het oogpunt van democratische legitimatie wenselijk,
zeker bij ingrijpende bevoegdheden. Hier rijst daarom de vraag of de ‘overlap’ zinvol is.
Maakt de raad gebruik van zijn bevoegdheden en heeft dat concreet gevolgen voor het
256

beleid dat de burgemeester kan voeren? Evaluatie- en literatuuronderzoek naar preventief
fouilleren, cameratoezicht en bestuurlijke ophouding laat in elk geval zien dat
gemeenteraden niet voetstoots de bevoegdheden voor de burgemeester in de verordening
opnemen en soms ook weer uit de verordening schrappen. Daarnaast hebben de
bevoegdheden voor het overgrote deel een eigen reikwijdte. Voor wat betreft de
raadsinvloed op de inzet van noodverordeningen is door middel van dossieronderzoek en
het kleine praktijkonderzoek niet goed te achterhalen hoe de gemeenteraden omgaan met
de bekrachtigingsprocedure. De regeling is bovendien ongelukkig omdat deze veronderstelt
dat de raad bijeenkomt als een noodverordening nog van kracht is, hetgeen zelden het geval
zal zijn. Daarnaast is er uiteraard nog raadsinvloed via het lokale veiligheidsplan en de
verantwoordingsplicht (artikel 180 Gemw).
Verhouding artikel 160, artikel 172 lid 1 en artikel 174 Gemw
De bevoegdheidsverdeling tussen college en burgemeester voor wat betreft
ordehandhaving is geregeld in artikel 160 en 174 Gemw. Tot begin van deze eeuw was daar
weinig of geen onduidelijkheid over. Met het meer profileren van de burgemeester als
ordehandhaver is die wel ontstaan, zij het (vooralsnog) beperkt. De Gemw bevat geen
expliciete grondslag om de burgemeester aan te wijzen als bevoegd ambt voor uitvoering
van verordeningen die ordehandhaving op/aan de openbare weg betreffen, maar die buiten
het toezicht van artikel 174 vallen. Volgens de letter van artikel 160, eerste lid, sub b is het
college hier bevoegd. De rechter heeft echter in enkele gevallen de burgemeester
aangewezen als exclusief bevoegde instantie. Basis daarvan is de taakopdracht van artikel
172, eerste lid. De wettekst (taakopdracht artikel 172 lid 1) noch jurisprudentie geeft een
duidelijk criterium op basis waarvan de burgemeester al dan niet bevoegd is. De criteria
(ordehandhaving in enge zin/feitelijke, daadwerkelijke ordehandhaving en besluiten in geval
van actuele, concrete ordeverstoringen) laten veel te raden over en dat is voor alle ambten
lastig, nu daarvan afhangt of het college dan wel de burgemeester bevoegd is. Er zijn enkele
rechtszaken over dit onderwerp gevoerd, de uitkomst is nog ongewis. In deelonderzoek II
wordt dit onderwerp nader uitgewerkt.
Grondrechten
De groei van het aantal openbare-ordebevoegdheden hangt nauw samen met de aard van
de nieuwe bevoegdheden: zij maken het zonder uitzondering834 mogelijk dat de
burgemeester grondwettelijk beschermde grondrechten beperkt. Daarvoor is, uitgaande
van het beperkingssysteem van de Grondwet, een specifieke bevoegdheid nodig. De Wom is
een bekende en weinig omstreden regeling, waaraan de burgemeester en de gemeenteraad
bevoegdheden ontlenen ter beperking van onder meer de betogingsvrijheid. Enige discussie
bestaat er wel over de rol die de kennisgeving in het wettelijk systeem inneemt. Naar
aanleiding van een grootschalig recent evaluatieonderzoek beraadt de regering zich
momenteel over diverse aanbevelingen voor wijziging van de wet.

834

Dit geldt voor artikelen 174a, 151b, 151c, 154a, 176a, 172a, 172b, 174a, 174b Gemw en voor artikel 2 Wet
tijdelijk huisverbod en artikel 13b Opiumwet.
257

De specifieke bevoegdheidstoekenning om grondwettelijke grondrechten te beperken
ontbreekt bij de algemene bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde (lichte
bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3, de noodbevels- en noodverordeningsbevoegdheid
van artikel 175-176) en dat geeft onzekerheid in de praktijk. Wettekst en wetsgeschiedenis
geven geen uitsluitsel over de vraag in hoeverre beperking van het recht op persoonlijke
levenssfeer is toegestaan. Dit zorgt voor steeds terugkerende discussie over al dan niet
rechtmatige besluiten en (te) vergaand optreden van burgemeesters. Zowel burgemeesters
als de rechter lijken daarnaast te worstelen met het vage begrip ‘ingrijpend besluit’ bij de
lichte bevelsbevoegdheid: kan dat beperking van grondwettelijk beschermde grondrechten
impliceren? De praktijk zoekt de grenzen op maar weet op voorhand niet waar die precies
liggen en de jurisprudentie is niet eenduidig.
Uit evaluatieonderzoeken blijkt voorts dat bij het preventief fouilleren vaak het risico van
selectief discriminatoir fouilleren naar voren komt. Dit zou op te lossen zijn door de
methode van fouilleren in de wet vast te leggen, maar dat maakt de bevoegdheid weer
moeilijker toepasbaar. Vrij recentelijk is dit dan ook afgewezen door de minister van
Veiligheid en Justitie.
Enkele ongebruikte of met weinig succes gebruikte bevoegdheden
Veel van de onderzochte burgemeestersbevoegdheden voorzien duidelijk in een behoefte.
De bestuurlijke ophouding (artikel 154a en artikel 176a) en de rechterlijke bevelen ter
handhaving van de openbare orde (artikel 540-550 Sv) worden, een enkele uitzondering
daargelaten, echter niet gebruikt. De wettelijke regelingen stammen uit 2000 (bestuurlijke
ophouding) of zijn in dat jaar herzien (rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare
orde) met het oog op inzet bij grootschalige gebeurtenissen. Desalniettemin is dat in de
daaropvolgende 15 jaren niet met succes gebeurd. Zoals uiteengezet in de bespreking deze
bevoegdheid bleek uit diverse onderzoeken dat dit bij bestuurlijke ophouding veroorzaakt
wordt door een combinatie van een juridisch te complexe en risicovolle bevoegdheid
enerzijds en te hoge eisen aan logistieke inzet en voorbereiding van bestuur en politie
anderzijds. Dit leidde recent tot een oproep van de Ombudsman om de wetgeving aan te
passen. Gelet op de verdragsrechtelijke eisen is het echter niet mogelijk om de wettelijke
regeling zodanig te wijzigen dat het eenvoudiger wordt om groepen personen preventief
hun vrijheid te benemen. Onder het huidige wettelijke regime geven bestuur en politie de
voorkeur aan strafrechtelijke afdoening. Daarbij is preventieve vrijheidsbeneming ook niet
mogelijk, maar via bepalingen voor groepsgeweld en snelrechtprocedures kan daarmee op
een juridisch minder riskante wijze vrij efficiënt worden opgetreden bij grootschalige
ordeverstoringen. Het is dan ook de vraag of het zinvol is om de groepsgewijze bestuurlijke
ophouding te handhaven. Er lijkt hooguit ruimte te zijn voor bestuurlijke ophouding na
individuele beoordeling van de situatie. Daar is de huidige wettelijke regeling echter niet op
toegesneden.
Het voorgaande geldt tot op zekere hoogte ook voor de rechterlijke bevelen ter handhaving
van de openbare orde. De procedure wordt als omslachtig beschouwd, maar is niet zo
omstreden als bestuurlijke ophouding. Op het punt van grondrechtenbescherming is deze
procedure niet echt geactualiseerd. Wellicht mede doordat de procedure niet in het
bestuursrecht is opgenomen, lijkt deze, in elk geval door de burgemeester, vergeten te zijn.
258

Daarbij zij meteen aangetekend dat de burgemeester in deze procedure ook geen
bevoegdheden toekomt: die liggen bij de OvJ en R-C. Aanpassing van deze procedure zou
wellicht zinvol kunnen zijn. In eerder evaluatieonderzoek is voorgesteld om ook de
burgemeester de bevoegdheid te geven een bevel te vragen aan de R-C. Dat zou wellicht,
met een modernisering van de regeling voor wat betreft de grondrechtenbescherming, een
zinvolle aanpassing kunnen zijn. De procedure was oorspronkelijk niet bedoeld voor
grootschalige ordeverstoringen maar voor individuen die voortdurend overtredingen
plegen. Voor die doelgroep (notoire overlastplegers) zou de procedure mogelijk nuttig
kunnen zijn, omdat deze meer vergaande maatregelen mogelijk maakt dan bijvoorbeeld art.
172a Gemw. Als een onafhankelijke rechter (eventueel op verzoek van de burgemeester)
een bevel geeft, kan met behoud van rechtsstatelijke waarborgen een (meer ingrijpend)
bevel in het belang van handhaving van de openbare orde worden afgegeven. Uit het
onderzoek naar onder meer de lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172 lid 3) bleek dat
uitoefening van deze bevoegdheid met name problematisch is als het om ingrijpende
bevelen gaat waarbij beveiliging van de samenleving (ook op langere termijn) meestal een
rol speelt (bijv. personen die mogelijk doelwit zijn van een aanslag/liquidatie,
pedoseksuelen, een euthanasiebevel voor een hond). Ook de inzet van
langetermijngebiedsverboden voor verwarde personen is weinig gelukkig. Mogelijkerwijs
kunnen dergelijke minder klassieke lokale ordeproblemen beter door de rechter worden
aangepakt (met meer ingrijpende gedragsaanwijzingen) dan door de burgemeester.
De bevoegdheid om bevelen aan ouders van 12-minners (artikel 172b) te geven is een
bevoegdheid die evenals de bestuurlijke ophouding, van meet af aan omstreden was. Deze
bevelsbevoegdheid staat inmiddels 6 jaar in de Gemw. Noch uit evaluatieonderzoek noch
anderszins blijkt dat burgemeesters deze bevelsbevoegdheid benutten. Evenmin is er
aanleiding om te veronderstellen dat de praktijk worstelt met de problematiek waarvoor
deze bevoegdheid is bedoeld, namelijk ernstige overlast veroorzaakt door 12-minners.
Voor wat betreft de woningsluiting (artikel 174a) was het doel bestrijding van ernstige
overlast door gedragingen in de woning. Inmiddels is onduidelijk geworden welke situaties
daar nog onder kunnen vallen. Drugswoningen kunnen, zeker gelet op het ruime
toepassingsbereik van artikel 13b Opiumwet, op een andere grondslag worden aangepakt.
Wetsgeschiedenis en jurisprudentie geven niet of nauwelijks concreet aan in welke situaties
een woningsluiting op grond van artikel 174a gerechtvaardigd kan zijn. De overlap met
Opiumwet en strafrecht lijkt groot te zijn.
Tot slot is uit het onderzoek naar voren gekomen dat het onduidelijk is of de
bevelsbevoegdheid van artikel 174 lid 2 een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de
algemene bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3.

Wel toepasbaar maar met de nodige inzet en medewerking van anderen?
Tot slot vergen nieuwe bevoegdheden soms flinke inzet van het gemeentebestuur omdat er
(veel) voorbereiding en overleg met justitie, politie of andere burgemeesters nodig is.
Behalve de al genoemde bestuurlijke ophouding, betreft het ook het ‘overeenkomstig bevel’
ofwel ‘tevens-namens’-bevel in het kader van een gedragsaanwijzing en voorts de
meldingsplicht waarbij handhaving in een andere gemeente plaatsvindt (artikel 172a).
Inherent aan deze bevoegdheden is dus dat ze niet heel eenvoudig toepasbaar zijn.
259

Meerdere bevoegdheden vereisen overleg met de OvJ: de samenloopregeling in het kader
van de gedragsaanwijzing van artikel 509hh Sv en artikel 172a Gemw, preventief fouilleren
(artikel 151b en 174b) en het cameratoezicht (artikel 151c).
De overleg- en samenwerkingsverplichting kunnen zowel positief als negatief uitpakken.
Enerzijds kost het tijd en is men afhankelijk van anderen. Anderzijds kan het nuttige
informatie opleveren en een optimale, niet verkokerde aanpak bevorderen.
Eenduidige bevoegdheden bevorderen inzichtelijk openbare-orderecht
Het specialiteitsbeginsel vereist dat de burgemeester zich bij gebruik van zijn bevoegdheden
aan het doelcriterium houdt dat aan de bevoegdheid is verbonden. Of hij dat doet bepaalt
in hoge mate of de maatregel gerechtvaardigd en draagkrachtig gemotiveerd is. Openbareordebevoegdheden hebben echter soms een wat diffuus karakter en dat kan de
besluitvorming compliceren en de inzichtelijkheid van het stelsel belemmeren. Zo is de
nieuwe voorgestelde bestuursdwangbevoegdheid van artikel 151d bedoeld als lichtere
maatregel dan de woningsluiting van artikel 174a, maar zij kan bij ernstige hinder worden
toegepast. Het is géén openbare-ordebevoegdheid want niet beperkt tot het openbare
domein en inzet is niet expliciet gebonden aan openbare-ordehandhaving, maar
desalniettemin is de burgemeester belast met de handhaving. Bij het preventief fouilleren is
het moeilijk om openbare-ordehandhaving te scheiden van strafrechtelijke handhaving van
de rechtsorde. Bij zogenaamde ‘gecombineerde acties’ raakt het openbare-ordedoel nog
verder op de achtergrond. Cameratoezicht dient ter handhaving van de openbare orde,
maar bij mobiel cameratoezicht is het de vraag of dat toezicht zich inderdaad tot de
openbare ruimte beperkt en aldus binnen de openbare-ordetaak blijft. Bestuursdwang op
basis van artikel 13b Opiumwet heeft handhaving van de Opiumwet tot doel, maar
bescherming van woon- en leefklimaat (openbare orde) kan expliciet een rol spelen. De
burgemeester kan gedragsaanwijzingen aan ouders van 12-minners in het belang van
openbare-ordehandhaving opleggen, maar optreden in het kader van hulpverlening c.q.
gezinsbegeleiding zal in dergelijke gevallen onontkoombaar zijn en daarop wordt ook
ingezet in de Circulaire waarin de toepassing van de bevoegdheid wordt toegelicht.
Al eerder is besproken dat bij de gedragsaanwijzingen van artikel 172a, de burgemeester
besluiten neemt die deels buiten de gemeente gelden en/of gehandhaafd moeten worden.
Daarmee wordt afstand genomen van lokale ordehandhaving.
Ook de wetsbepaling waarin het mandaat van burgemeestersbevoegdheden wordt geregeld
(artikel 177 Gemw) is niet eenduidig. Het tweede lid verbiedt mandaat van onder meer de
bevelsbevoegdheden van artikel 172 lid 3 en artikel 175, maar in de praktijk is
uitvoeringsmandaat nodig en toegestaan als het situaties betreft waarin vaak of veel
bevelen moeten worden gegeven. Hiermee komen wij bij een volgende lijn uit het
dossieronderzoek: de wettekst van de bevoegdheden.

260

Wetteksten die niet aansluiten bij de praktijk en de jurisprudentie, belemmeren
inzichtelijkheid van het openbare-orderecht
Verschillende keren is geconstateerd dat de wettekst lacuneus is of niet (meer) aansluit bij
de jurisprudentie en/of de praktijk (artikel 172 lid 3, 177, 174a, 175-176, artikel 5 Wom). De
bepalingen scheppen bijvoorbeeld geen duidelijkheid over de vraag of grondrechten
beperkt mogen worden. De wet bevat een mandaatsverbod (artikel 177 lid 2) terwijl in de
jurisprudentie al lang gebonden uitvoeringsmandaat is geaccepteerd (artikel 175, artikel 172
lid 3). De Wom staat het verbieden van een demonstratie toe als geen kennisgeving is
gedaan, terwijl uit jurisprudentie van het EHRM al geruime tijd blijkt dat dit niet zonder
meer geoorloofd is. Woningsluiting is mogelijk wegens verstoring van de openbare orde,
bepaalt de Gemeentewet (artikel 174a), maar parlementaire geschiedenis en de
jurisprudentie gaven van meet af aan een veel strenger criterium voor sluiting. De
ontwikkelingen in het openbare-orderecht zijn snel gegaan maar lang niet allemaal in de
wet verwerkt. Soms moeten met behulp van de parlementaire geschiedenis en de
jurisprudentie basale voorwaarden voor toepassing van een bevoegdheid achterhaald
worden.
Interviews en vragenlijsten
Het kleinschalige praktijkonderzoek dat in het kader van dit onderzoek is verricht,
bevestigde op veel punten het beeld dat uit het bureauonderzoek naar voren is gekomen.
Zo kwamen gelijkluidende signalen uit de gesprekken en vragenlijsten voor wat betreft de
frequentie van het gebruik 835 van de diverse bevoegdheden en de redenen waarom
bepaalde bevoegdheden niet werden gebruikt. De deelnemers aan het onderzoek gaven
aan dat de mogelijkheid om preventief op te treden een belangrijk motief is om van de
openbare-ordebevoegdheden gebruik te maken. Burgemeesters en ambtenaren ervaren het
huidige arsenaal als voldoende, maar wijzen erop dat, zoals ook uit het bureauonderzoek
bleek, de dossierlast (gebrek aan concrete feiten ten aanzien van personen) bij
woningsluitingen, soms ook bij artikel 172a-bevelen en de bevoegdheden ten aanzien van
“verwarde personen”, als zwaar of lastig wordt ervaren. Aan strafrechtelijke bevoegdheden
wordt pas gedacht als daadwerkelijk sprake is van strafbare feiten. Bestuurlijke ophouding
vergt zoveel voorbereiding en is zo gecompliceerd dat geen enkele gemeente daadwerkelijk
de bevoegdheid had gebruikt. Inzet van bevoegdheden zoals preventief fouilleren en
cameratoezicht komt wel voor, cameratoezicht wordt zelfs erg veel gebruikt. Gebruik van
deze bevoegdheden is echter wel duur en kost veel menskracht. Burgemeesters en
ambtenaren gaven aan geen voorstander te zijn van het schrappen van bevoegdheden
omdat men nooit weet of de bevoegdheid toch van pas komt.
Burgemeesters zijn zelf vooral bezig met het oplossen van de openbare-ordeproblemen en
houden zich in die hoedanigheid minder bezig met juridische vragen naar de precieze
grenzen van de taak, de afbakening van het begrip openbare orde, de precieze afbakening
van de bevoegdheden of de precieze afbakening van de burgemeestersbevoegdheden ten
opzichte van die van het college. Ze kunnen wat dat betreft goed uit de voeten met de
omschrijving van de openbare-ordetaak en de begrippen die in de wet gebruikt worden.
Dergelijke onderwerpen spelen meer bij de jurist die de beslissingen voorbereidt en verder
835

Zie daarvoor het overzicht in deelonderzoek III en de bespreking van de afzonderlijke bevoegdheden.
261

uitwerkt en eventueel in bezwaar en beroep moet verdedigen. Een ambtenaar van een
grotere gemeente stelde dan ook grotendeels dezelfde juridische vragen als die uit het
dossieronderzoek naar voren waren gekomen zoals: de precieze reikwijdte van de lichte
bevelsbevoegdheid, de vraag over de praktische uitwerking van het overeenkomstig bevel
van artikel 172a, in hoeverre grondrechten door de burgemeester mogen worden beperkt.
De intensiteit waarmee het openbare-orderecht door ambtenaren wordt bekeken verschilt
sterk naarmate de gemeente veel met de problematiek te maken heeft of niet en meestal836
is dat verbonden met de vraag of het een kleine of grote gemeente is.
Behalve de eerdergenoemde knelpunten met onder meer artikel 174a, zag het merendeel
van de deelnemers geen reden voor een (grootschalige) wetswijziging.
Uit de gesprekken en de vragenlijsten ontstaat, tot slot, een wisselend beeld over de rol van
de raad en het college. De ene burgemeester overlegt veel met de raad en het college en
treft actieve partners aan, bij de andere burgemeester is dat minder het geval.

836

Maar dat hoeft niet: omstandigheden zoals ligging (grensgemeente), aanwezigheid van een OMG (Outlaw
Motorcycle Gang) kan het gebruik van het openbare-orderecht in een kleine gemeente sterk beïnvloeden.
262

263

DEELONDERZOEK II: De ontwikkeling van het ambt van
burgemeester en zijn verhouding tot andere gemeentelijke ambten
1. Inleiding
Dit tweede deelonderzoek schetst de drager van de bevoegdheden, de burgemeester.
Het burgemeestersambt is de afgelopen decennia aan verandering onderhevig geweest. Zo
is de burgemeester een functionaris geworden die meer dan voorheen afhankelijk is van
lokale politiek en lokale beeldvorming en die ter politieke en publieke verantwoording
wordt geroepen. Onderdeel van die toegenomen politisering van het ambt is de
toegenomen invloed van de raad op de benoeming en het ontslag van de burgemeester.
Hoewel dit gegeven de inhoud van de openbare-ordebevoegdheden niet direct aantast,
heeft dit wel degelijk gevolgen voor de wijze waarop en de bereidheid waarmee deze al dan
niet worden toegepast. Men kan, met andere woorden, moeilijk de ontwikkelingen rond het
burgemeestersambt buiten beschouwing laten als het gaat om de analyse van verdeling en
uitoefening van bevoegdheden. Ook andere gemeentelijke ambten die vergelijkbare
bevoegdheden uitoefenen worden in dit deelonderzoek betrokken. Daarbij staat vooral de
verhouding tussen deze ambten centraal. Het betreft dan de verhouding tussen de
burgemeester en de raad, alsmede tussen de burgemeester en het college.

2. Ontwikkelingen
2.1 Ontwikkelingen van het burgemeestersambt
In dit tweede deelonderzoek staan vooral de meest recente ontwikkelingen centraal, dat wil
zeggen de ontwikkelingen die zich de afgelopen 25 jaar hebben voorgedaan. Deze
ontwikkelingen hebben zich immers gelijktijdig voltrokken met de uitbreiding van de
openbare-ordebevoegdheden. Daarbij valt al snel op dat over de ontwikkelingen van het
ambt van burgemeester veel bestuurskundige en politicologische literatuur bestaat, maar
nauwelijks juridische. Hoewel dit onderzoek primair juridisch van aard is, beschrijven wij
tevens het bestuurskundige en politicologische onderzoek ter zake, omdat zonder de
beschrijving van dat onderzoek geen compleet beeld kan worden geschetst van de
ontwikkeling van het ambt.
Eerst geven wij een korte historische schets daarvan. Vervolgens gaan wij in op de
maatschappelijke en daarna op de bestuurlijke ontwikkelingen die het burgemeestersambt
beïnvloeden. Dan belichten wij de diverse juridische ontwikkelingen. Daarbij beseffen wij
dat het moeilijk is om het onderscheid tussen maatschappelijke, bestuurlijke en juridische
ontwikkelingen altijd even scherp te maken, bijvoorbeeld omdat maatschappelijke en
bestuurlijke ontwikkelingen hun juridische beslag krijgen. Niettemin is het zinvol te
onderscheiden tussen het meta-niveau van de maatschappelijke ontwikkelingen en het
meso- en micro-niveau van bestuurlijke en juridische ontwikkelingen, vanwege het
verschillende karakter en de verschillende gevolgen van deze ontwikkelingen. Ten slotte
volgen conclusies.
264

2.2 Historische ontwikkeling
Eén van de bekendere uitspraken van Thorbecke is dat de burgemeester ‘man der
gemeente en hand van het gouvernement’ is. Daarmee bedoelde Thorbecke dat de
burgemeester – destijds – een dubbele loyaliteit had. Het burgemeestersambt was zowel
een gemeentelijk- als een rijksambt. De burgemeester bestuurde de gemeente en had
tegelijkertijd een toezichtsfunctie namens het Rijk. Buys had kritiek op de dubbele rol van de
burgemeester. Hij hekelde de aanduiding van de burgemeester als een ‘schakel van de
keten van de uitvoerende macht’. 837 Zijns inziens is het burgemeesterschap een ambt dat
geworteld is in de gemeente en dient de burgemeester primair de belangen van de
gemeente. Dit in tegenstelling tot de commissaris van de Koning, welk ambt staatsbelangen
vertegenwoordigt, zoals de ‘moderne staatseenheid’. Bij de burgemeester overwegen,
hoewel hij rijkstaken heeft te vervullen, aldus Buys, de gemeentelijke elementen. 838
Dölle en Elzinga betogen dat de burgemeester de ‘verpersoonlijking’ van de gemeentelijke
overheid is. Wel moet hij (reeds sinds de vroege Republiek) functioneren in een collegiale
context. Het is deze historische combinatie van het persoonlijke en collegiale element dat
een belangrijke verklaring biedt ‘voor de op het eerste oog nogal ongewone combinatie van
functies en bevoegdheden die ook tegenwoordig nog aan het burgemeestersambt zijn
verbonden’. 839 Daarbij moest in de loop van de tijd en tot op de dag van vandaag telkens
een nieuwe balans worden gevonden tussen eenhoofdig en collegiaal bestuur.
Voor een goed begrip van de ontwikkeling van het burgemeestersambt in de 20e eeuw
sluiten wij aan bij de typologie van Derksen. Hij beschrijft de burgemeester in de periode
1900-1945 als magistraat. Hij stond boven de partijen, maar gaf wel richting aan het
gemeentebestuur. Daarbij is relevant dat de gemeente destijds nog slechts een klein
ambtelijk apparaat had. De burgemeester werd primair gezien als burgervader. De
vervulling van het ambt werd vooral als eervol beschouwd. Tot in de jaren ’30 had de
burgemeester een laag salaris. Het ambt werd daarom vaak vervuld door notabelen. Ook
kwam het destijds vaker voor dat een persoon burgemeester was van meerdere
gemeenten.
Tussen 1945 en 1970 werd de burgemeester daarnaast meer een manager. Als gevolg van
de verzorgingsstaat breidden de taken van de gemeente sterk uit. De burgemeester werd
geacht leiding te geven. Er waren de nodige ‘bouwburgemeesters’, zo genoemd vanwege de
grootschalige uitbreiding van veel dorpen en steden. Burgemeesters kwamen vooral voort
uit het ambtelijk apparaat. Vanaf eind jaren ’60 kregen zij te maken met problemen van
gezag en legitimiteit, hetgeen ‘nieuw’ is voor burgemeesters.
In de periode 1970-2000 verschoof het accent naar de burgemeester als teamleider van het
college. Er ontstonden meer en meer program- en meerderheidscolleges in plaats van de
voorheen gebruikelijke afspiegelingscolleges. Het burgemeesterschap werd een politieke
functie, tegelijkertijd werd, althans in de grote steden, zijn portefeuille in het college
uitgekleed. In deze periode stond ook zijn onafhankelijkheid als voorzitter van het college en
837

J.T. Buys, De Grondwet, deel II, Arnhem: Gouda Quint 1887, p. 167.
Uitgebreid: A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer
2004, p. 320.
839
Dölle, Elzinga 2004, p. 321.
838

265

de raad centraal. Hij was conflictbeslechter en bruggenbouwer. Burgemeesters hadden
veelal een politieke achtergrond: vaak waren zij oud-wethouder, oud-raadslid of oudKamerlid.
Van 2000 tot heden ten slotte, is er de voorwaardelijke burgemeester. Daarmee bedoelt
Derksen dat het ambt, in zijn woorden, steeds kwetsbaarder wordt: de burgemeester zit er
op de voorwaarden die (voornamelijk) de raad stelt. Hij heeft immers de belangrijkste vinger
in de pap bij benoeming, herbenoeming en ontslag van de burgemeester. Het beeld dat de
media van de ambtsdrager verspreiden, wordt steeds bepalender voor zijn functioneren,
vooral bij rampen en calamiteiten, aldus Derksen. Het lijkt erop dat er meer dan vroeger
‘crises’ ontstaan, waar de burgemeester ‘verzwakt’ uit kan komen. Het grote aantal
burgemeesters dat vroegtijdig vertrekt of moet vertrekken geeft het voorwaardelijke
karakter van het ambt, volgens hem, goed weer. 840

2.3 Maatschappelijke ontwikkelingen
Er zijn diverse maatschappelijke ontwikkelingen aan te wijzen die het burgemeestersambt
beïnvloeden. In de eerste plaats zijn dat de technologische ontwikkelingen en de daarmee
gepaard gaande digitalisering. De burgemeester dient een intensieve (digitale)
communicatie met burgers en de media te voeren, zeker bij veiligheidsproblemen en crises.
Hij wordt steeds meer geacht om burgers daarbij te betrekken. Social mediasystemen als
Burgernet, Amber Alert, etc., kunnen daarbij helpen; de burgemeester zal deze systemen op
de juiste wijze moeten inzetten. 841 De onderzoekers van Tussen trends en toekomst spreken
in dit verband van de mediatisering: beeldvorming en mediapresentatie spelen een
belangrijke rol in de huidige samenleving. 842 Dat brengt nieuwe maatschappelijke
problemen en risico’s voor de burgemeester met zich. De Facebookrellen in Haren kunnen
hierbij als voorbeeld gelden, 843 maar het geldt evenzeer voor de Vuurwerkramp, de
Volendambrand en de brand bij Chemie-Pack (Moerdijk). 844
Een volgende belangrijke ontwikkeling is de verpersoonlijking van de politiek. De
zichtbaarheid van bestuurders neemt toe als gevolg van een individualisering van het
politiek leiderschap. Niet zozeer het ambt, maar de ambtsdrager staat in de aandacht.
Partijen en verkiezingsprogramma’s lijken daardoor minder relevant te worden. Binnen de
840

W. Derksen, ‘De historie van de burgemeester’, in: E.R. Muller, J. de Vries (red.), Burgemeester, Deventer:
Kluwer 2014, p. 21-42.
841
J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De
Vries 2014, p. 417-418. Zie ook het rapport van studenten van de Radboud Honours Academy: Denktank De
Nieuwe Burgemeester, De interdisciplinaire burgemeester, Een profielschets voor de toekomst, rapport
Radboud Universiteit 2015, p. 59 e.v., p. 139 e.v.
842
A. Cachet, N. Karsten, L. Schaap, De toekomst van het burgemeestersambt verkend, onderzoeksrapport als
onderdeel van Tussen trends en toekomst, Verkenning naar de ontwikkeling van de burgemeestersfunctie,
Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Den Haag: NGB 2009, p. 31 e.v. Zo ook: R. Bron, M. Zannoni, ‘De
burgemeester in crisistijd’, in: De Burgemeester, Justitiële Verkenningen 2010, nr. 3, p. 99 e.v.
843
R. Prins e.a., Nationale wetten versus lokale besluiten: een spanningsveld voor burgemeesters,
onderzoeksrapport Center for Public Innovation, EUR, december 1992, p. 14.
844
Behalve bij de vuurwerkramp in Enschede, stapten in de genoemde gevallen de betrokken burgemeesters
op – al dan niet gedwongen. Dat is anders dan voorheen (provorellen jaren ’60; krakersrellen jaren ’70;
voetbalgeweld jaren ’80 en ’90) toen burgemeesters aanzienlijk minder vaak sneuvelden. Zie verder hierna
onder 2.5.
266

gemeenten is het met name het burgemeestersambt dat verpersonaliseert: hij is het gezicht
van het lokaal bestuur en zijn zichtbaarheid neemt toe. Burgers kennen, van de lokale
ambtsdragers, veelal alleen de burgemeester en verwachten dat hij de ‘baas’ van de
gemeente is.845 De burgemeester is ‘eerste woordvoerder’, ‘CEO van de gemeente’. Hij
wordt in ieder geval beschouwd als het boegbeeld van de gemeente en moet
dientengevolge over charisma beschikken. Soms wordt wel gesproken van de
psychologisering van het ambt: de burgemeester moet gevoel en empathie tonen en over
inlevingsvermogen beschikken. Ook de burgemeester als privépersoon is dan relevant. Het
gevolg is dat de burgemeester ook wordt aangesproken op zijn privégedrag.846 De
verpersonalisering van het burgemeestersambt heeft in andere landen geleid tot de
invoering van de direct gekozen burgemeester. Ook de toename van de openbareordebevoegdheden vergroot de zichtbaarheid van de burgemeester, 847 al was het maar dat
openbare orde en veiligheid de laatste twintig jaar een steeds belangrijker lokaal politiek
item zijn geworden en dat gemeenteraden zich actiever tonen met betrekking tot deze
thema’s.848 Deze ontwikkeling heeft overigens mede te maken met het mondiger worden
van de burger. Die heeft hoge verwachtingen van de overheid en zal sneller kritiek geven op
de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening, al dan niet via sociale media. De
burgemeester is dan vaak de eerste persoon in de gemeente die aangesproken wordt. 849
Engberts en Cornelissen constateren voorts dat het begrip voor onveilige situaties afneemt.
Bij vermeende onveiligheid wordt sneller een beroep gedaan op de overheid. Er wordt
minder getolereerd of gedoogd. Dat hangt, volgens deze auteurs, samen met een
aanzienlijke vergroving en verharding van maatschappelijke problemen, bijvoorbeeld
veroorzaakt door een harde kern overlastplegers of jonge criminelen. De burgemeester is
vaak degene die opstaat om de problemen aan te pakken – en dat wordt van hem ook
verwacht. 850 Ook Mein meent dat het maatschappelijk klimaat is veranderd: er is steeds
minder bereidheid om veiligheidsrisico’s te accepteren en te tolereren. Overlast wordt al
snel als bedreigend ervaren. 851 Niet alleen de daadwerkelijke overlast, ordeverstoring of
criminaliteit staat centraal, maar ook (of misschien wel meer) het ‘veiligheidsgevoel’ van
burgers. Dat correleert niet altijd met elkaar: terwijl de criminaliteit afneemt, kan het
veiligheidsgevoel evenzeer afnemen. Dat heeft gevolgen voor de positie van de
burgemeester: hij moet ‘iets’ doen aan de problemen, daadkracht uitstralen en de onrust in
wijken of dorpen wegnemen.
Ten slotte noemen wij de opkomst van de netwerksamenleving. 852 De samenleving is
complexer geworden en daarmee steeds moeilijker stuurbaar. De grondstructuur van de

845

A.B. Engberts, H.G.M. Cornelissen, ‘Swiebertje en Superman’, in: De Burgemeester, Justitiële Verkenningen
2010, nr. 3, p. 73 e.v.
846
Prins e.a. 1992, p. 17-18; J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de
burgemeester’, in: Muller, De Vries 2014, p. 422-427.
847
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 35 e.v.
848
Zie ook onder par. 2.4.
849
J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De
Vries 2014, p. 422-427.
850
Engberts, Cornelissen 2010, nr. 3, p. 73 e.v.
851
A. G. Mein, ‘Uitbreiding bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en veiligheid’, TvV 2010, p.
41.
852
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 31 e.v.; Denktank De Nieuwe Burgemeester 2015, p. 40-41.
267

huidige samenleving wordt gevormd door netwerken. Deze ontwikkeling heeft vergaande
bestuurlijke gevolgen, die wij in de volgende paragraaf bespreken.

2.4 Bestuurlijke ontwikkelingen
Naast maatschappelijke zijn er belangrijke bestuurlijke ontwikkelingen die het ambt van
burgemeester hebben veranderd en veranderen. Voordat wij daarop ingaan, is het goed om
het bestuurlijke ‘basisprofiel’ van de burgemeester weer te geven. De onderzoekers van
Majesteitelijk en Magistratelijk beschrijven dat profiel als ‘onpartijdig waken en binden’. De
burgemeester is voorzitter van de raad en het college, verbinder van gemeentelijke ambten,
maatschappelijke groeperingen en burgers, hij is burgervader en openbare ordebewaker. 853
Binnen de (grond)wettelijke kaders heeft de burgemeester veel ruimte om zijn rol in te
vullen en wordt zijn macht en invloed vooral lokaal bepaald.854 Hij kan zich profileren als
projecttrekker, visionair, regioburgemeester of als gemeenschapsman of -vrouw. 855 Omdat
de burgemeester het ambt een eigen invulling kan geven, heeft het ambt een zekere
bestuurlijke veerkracht.856
Een eerste relevante bestuurlijke ontwikkeling is de in de vorige paragraaf al genoemde
netwerkmaatschappij. Die heeft vergaande bestuurlijke gevolgen: ook de overheid wordt
meer en meer beschouwd als een netwerk. 857 Als gevolg daarvan is de manier van besturen
veranderd. Governance is daarbij een sleutelwoord: dat zou betekenen dat in horizontale en
verticale netwerken bestuurd wordt en er wordt samengewerkt tussen publieke en private
partijen. Met andere woorden: de (gemeentelijke) overheid werkt met non-overheden
samen in netwerken en ketens (denk bijvoorbeeld aan jeugdzorg of veiligheidsbeleid). Voor
de burgemeester betekent deze ontwikkeling, dat hij in toenemende mate afhankelijk is van
anderen, in het bijzonder van maatschappelijke professionals en bestuurlijke partners:
woningcorporaties, zorginstellingen, de raad, de wethouders, collega-burgemeesters en
andere overheden.858 Van de burgemeester wordt, binnen dit netwerkbestuur, coördinatie
en regie verwacht.859 Om daaraan handen en voeten te geven, wordt ook wel gepleit voor
een ‘doorzettingsmacht’ van de burgemeester: hij zou impasses moeten kunnen
doorbreken.860
De genoemde netwerken en ketens zijn niet gebonden aan gemeentegrenzen; vaak worden
maatschappelijke taken (wederom kunnen jeugdzorg en veiligheidsbeleid als voorbeelden
gelden) op regionaal niveau behartigd. De burgemeester wordt als het ware de regionaal853

N. Karsten, L. Schaap, F. Hendriks, S. van Zuydam, G.-J. Leenknegt, Majesteitelijk en magistratelijk, De
Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt, Tilburg: TSPB/DEMOS 2014, p. 228-231.
854
A. Cachet, ‘De veranderende positie van de burgemeester: over de kloof tussen formeel en feitelijk’, in: D.
Houtman, B. Steijn, J. van Male, Cultuur telt (d’Anjou-bundel), Maastricht: Shaker Publishing 2003, p. 141-144.
855
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam en Leenknegt 2014, p. 231-232.
856
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam en Leenknegt 2014, p. 235.
857
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 35 e.v.
858
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam en Leenknegt 2014, p. 227. Zo ook: J. de Vries, E.R. Muller, G.
Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De Vries 2014, p. 416.
859
Prins e.a. 1992, p. 15-16.
860
De Wet centra jeugd en gezin voorzag daarin, maar juist dit onderdeel van de wet werd later ingetrokken:
Kamerstukken II 2011/12, 31 977, nr. 11. Zie ook het (eveneens ingetrokken) voorstel tot wijziging van de
Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal
veiligheidsbeleid: Kamerstukken II 2009/10, 32 459, nrs. 1-3.
268

bestuurlijke netwerken in gezogen.861 Deze netwerken, vaak juridisch geregeld als
gemeenschappelijke regelingen, blinken niet uit in transparantie en legitimiteit, maar de
burgemeester wordt wel geacht aan de raad verantwoording af te leggen over zijn handelen
daarin. Met andere woorden: hij is regionaal bestuurder maar heeft te maken met een
lokale legitimatie.862
Uit het voorgaande blijkt dat ook de schaal van het bestuur verandert. Het gevolg is dat
bestuurslagen steeds meer met elkaar vervlochten raken.863 Elke overheid, ook de
gemeentelijke, kent voorts directe invloed van de EU. Gemeenten worden bovendien door
de uitbreiding van overheidstaken gedwongen tot herindeling of regionale samenwerking.
Daarnaast is soms sprake van centralisatie. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Politiewet 2012:
per 2013 hebben (veel) burgemeesters minder formele invloed op de politie. Het beheer
daarvan is gecentraliseerd. 864 Tegelijkertijd gaan gemeenten over tot schaalverkleining:
wijkgericht werken, deconcentratie van de gemeentelijke diensten, wijkwethouders,
stadsdelen, etc. In dit verband wordt ook wel van glocalisering gesproken. Dat houdt in dat
burgers het lokale en het herkenbare als referentiekader koesteren om hun identiteit en die
van bepaalde bevolkingsgroepen te bewaren. Daar zou, aldus de onderzoekers van Tussen
trends en toekomst een rol voor de burgemeester zijn weggelegd. Hij zou zijn gemeente
regionaal, nationaal en internationaal moeten profileren en manifesteren en met andere
gemeenten moeten concurreren. Hiervoor werd al de veiligheidsregio genoemd. Wellicht de
belangrijkste ontwikkeling in het kader van dit onderzoek is dat de burgemeester steeds
meer als veiligheidsbestuurder wordt gezien. Opvallend is dat de Gemeentewet zeer
uitdrukkelijk de handhaving van de openbare orde als taak van de burgemeester ziet – en
dan nog slechts beperkt namelijk ten aanzien van de onmiddellijke handhaving daarvan – ,
terwijl de bestuurskundige literatuur de burgemeester kennelijk bevoegd acht ten aanzien
van het ‘veiligheidsbeleid’. Zo constateren De Vries, Muller en Standhardt dat de
burgemeester allang niet meer alleen over de ‘klassieke’ openbare orde gaat. Hij zou een
brede taak ten aanzien van allerlei vormen van veiligheid hebben. 865 Dat geldt van kleine
overlast tot rampen: er lijkt, zo constateren deze auteurs, nauwelijks een grens te zijn aan
de taak van de burgemeester op het terrein van veiligheid. Zeker, de burgemeester had
reeds bevoegdheden op het terrein van crises, branden en rampen. Het gaat er, zoals
gezegd, om dat de burgemeesters niet langer belast zijn met de ‘klassieke’ openbare orde,
maar tevens met criminaliteit in bredere zin, de aanpak van sociale onveiligheid,
gezinsproblematiek en vele andere aspecten van veiligheid. Daarbij is vaak niet primair de
inzet van de politie – die onder het gezag staat van de burgemeester – vereist, maar moet
hij in contact treden met welzijnsorganisaties, jeugd- en gezinswerk, etc., die niet onder zijn
gezag staan. De Vries, Muller en Standhardt stellen in hun boek dan ook consequent dat de
burgemeester over veiligheid gaat. Waar dat juridisch op is gebaseerd, is niet helder en zij
stellen nota bene zelf dat een grens van deze ‘taak’ niet aan te wijzen valt. Dat is in het licht
861

Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam en Leenknegt 2014, p. 224-225.
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam en Leenknegt 2014, p. 236-237. Zo ook: Bron, Zannoni 2010, p. 99
e.v.
863
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 35 e.v.
864
Zie bijvoorbeeld de artikel 18, 19, 27 en 30 Politiewet-2012. J.B. Terpstra e.a., Burgemeesters over hun
nationale politie, Den Haag: Stichting Maatschappij en Veiligheid 2015; J. Koopman, ‘Het nationale
politiebestel: een wankel kaartenhuis?’, TvCR 2012, p. 4 e.v.
865
J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De
Vries 2014, p. 414-415.
862

269

van de toekenning van bevoegdheden mogelijk problematisch. Het kan leiden tot een zeer
breed spectrum van bevoegdheden die aan de burgemeester toekomen, waarvan het de
vraag is in hoeverre dat wenselijk en rechtsstatelijk verantwoord is.866
Voorts geldt dat de positie van de burgemeester ‘boven de partijen’ verandert. Met de
positie boven de partijen wordt bedoeld dat hij een zekere afstand tot de gemeentelijke
partijpolitiek bewaart 867 De Kroonbenoeming en het gecombineerde voorzitterschap van de
raad en het college geven daar uitdrukking aan. Dat geeft het ambt ook een ‘hoog
majesteitelijk gehalte’. Tegelijkertijd ‘zien we dat de burgemeester steeds verder ingegroeid
raakt in het lokale politieke stelsel’. 868 Voor zijn aanstelling (benoeming, herbenoeming,
ontslag) is de burgemeester steeds meer afhankelijk van de raad. Het optreden van de
burgemeester wordt tevens steeds meer vanuit politiek oogpunt bekeken. Onder meer de
uitbreiding van zijn bevoegdheden ten aanzien van de openbare orde zou, aldus de
onderzoekers van Majesteitelijk en Magistratelijk, hebben bijgedragen aan een verdere
politisering van het ambt. 869
Een volgende bestuurlijke ontwikkeling is dat het vak van burgemeester ‘normaler’ lijkt te
zijn geworden: hij staat niet langer boven, maar naast de wethouders en zijn rol gaat ook
steeds meer op die van de wethouders lijken. Bovendien is het burgemeesterschap veel
meer een vak geworden en minder een roeping of levensbestemming. Dat heeft overigens
(mede) te maken met het (gedwongen) vroegtijdige vertrek van veel burgemeesters (de
‘vallende’ burgemeester): zij kunnen er ook steeds minder vanuit gaan dat zij het ambt ‘voor
het leven’ kunnen bekleden.870 Het burgemeesterschap verwordt, met andere woorden, tot
een beroep als alle andere beroepen. Het ambt wordt door de bekleders daarvan steeds
meer als een tijdelijke functie gezien, en niet langer als een baan voor het leven. Dat blijkt
overigens ook uit de rechtspositie van de burgemeester die meer op die van de wethouder
is gaan lijken (de bezoldiging is bijvoorbeeld in vergaande mate gelijk getrokken). 871
Ten slotte noemen wij experimenten met andere vormen van democratie op lokaal niveau.
De opkomst bij (gemeentelijke) verkiezingen daalt. Burgers gebruiken kennelijk andere
kanalen om hun (politieke en maatschappelijke) wensen kenbaar te maken. De politiek
verplaatst zich aldus, zo constateren de onderzoekers van Tussen trends en toekomst, van
de traditionele naar een alternatieve arena, de civil society. Overheden proberen
tegelijkertijd de representatieve democratie te versterken (de financiële vergoeding van
raadsleden is verbeterd, de dualisering moest de lokale politiek ‘spannender’ maken), de
vertegenwoordigende democratie te verbreden (inspraak, consultatie, interactieve
beleidsvorming, etc.), de ‘klantendemocratie’ te verstevigen (ouderraden in het onderwijs,
kwaliteitshandvesten) en met andere vormen van democratie de representatieve
democratie aan te vullen (referenda en andere vormen van burgerparticipatie). 872

866

Zie ook hieronder, par. 2.5.
Cachet 2003, p. 141.
868
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam, Leenknegt 2014, p. 224-225. Zie ook: Cachet 2003, p. 140-141.
869
Zie over deze ontwikkelingen ook hieronder par. 2.5.
870
Cachet 2003, p. 147-150. Zie ook J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de
burgemeester’, in: Muller, De Vries 2014, p. 422-427.
871
N. Karsten, A. Cachet, L. Schaap, ‘Gewoon bijzonder’, in: Muller, De Vries 2014, p. 389-403.
872
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 35 e.v.
867

270

2.5 Juridische ontwikkelingen
De positie van de burgemeester is in de laatste decennia ook veranderd door juridische
ontwikkelingen. Vaak zijn die, direct of indirect, een gevolg van de maatschappelijke en
bestuurlijke ontwikkelingen. Niettemin worden zij apart genoemd, omdat de juridische
ontwikkelingen heel concreet weergeven wat er is veranderd in de positie van de
burgemeester en omdat zij het onderwerp van dit onderzoek direct betreffen (de
toepasbaarheid en inzichtelijkheid van de openbare-ordebevoegdheden), dan wel indirect
aangaan (bijvoorbeeld de aanstellingswijze van de burgemeester).
Bij voorbaat kunnen wij vaststellen dat de burgemeester een zeer uiteenlopend juridisch
takenpakket heeft. Het uitgebreide onderzoeksrapport Majesteitelijk en magistratelijk
spreekt van een ‘hybride taakuitoefening’ van de burgemeester. 873 Hij is voorzitter van de
raad en van het college, hij is belast met de handhaving van de openbare orde, hij
representeert de gemeente, houdt toezicht op (de kwaliteit van) de gemeentelijke
besluitvorming, etc.
Een eerste belangrijke juridische ontwikkeling is de toegenomen invloed van de raad op de
burgemeester. Die toename is onder meer een gevolg van de gewijzigde aanstellingswijze
(artikel 61 Gemw). 874 De raad bepaalt sinds 2000 feitelijk wie er burgemeester wordt in de
gemeente. Hij doet een aanbeveling van twee personen aan de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, die van deze aanbeveling slechts afwijkt op zwaarwegende
gronden. Dat gebeurt in de praktijk echter niet. Ook voor herbenoeming is de burgemeester
sterk afhankelijk van de raad. Verder kan de raad een aanbeveling tot ontslag aan de
minister doen. In de praktijk werkt deze procedure uit als een vertrouwensregel tussen de
raad en de burgemeester: indien de eerste geen vertrouwen meer heeft in de laatste, volgt
ontslag van de burgemeester.
Het gevolg is dat ook de politieke verantwoordingsplicht belangrijker is geworden.
Burgemeesters lijken in dat opzicht steeds meer op wethouders: zij worden net als
wethouders meer dan voorheen geacht verantwoording aan de raad af te leggen over het
door hen gevoerde bestuur.875 Alhoewel de verantwoordingsplicht van de burgemeester al
sinds 1969 in de Gemeentewet is vastgelegd, wordt deze door de raad nu vaker toegepast.
Een verklaring kan wellicht mede worden gevonden in de dualisering van het
gemeentebestuur.876 Het dualisme heeft geleid tot een grotere afstand tussen de volks
vertegenwoordigende (raad) en de uitvoerende (college en burgemeester) organen in het
gemeentebestuur. De positie van de burgemeester zou daardoor kwetsbaarder zijn
geworden. Dat blijkt ook uit het toegenomen aantal burgemeesters dat gedwongen moest
aftreden – wij stipten dat hiervoor reeds aan.877 De val van een burgemeester heeft vaak
een lokale, context gebonden aanleiding en heeft vaak meerdere oorzaken. Veelal betreft
het persoon gerelateerde kwesties (bijvoorbeeld een integriteitsvraagstuk), politiek-

873

Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam, Leenknegt 2014.
H.G. Warmelink, ‘Aanstellingswijze burgemeester’, in P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en
decentralisatie, Deventer: Kluwer 2011.
875
N. Karsten, A. Cachet, L. Schaap, ‘Gewoon bijzonder’, in: Muller, De Vries 2014, p. 389-403.
876
Cachet, Karsten, Schaap 2009, p. 35 e.v.
877
A.F.A. Korsten, ‘Gedwongen vertrek van burgemeesters’, in: De Burgemeester, Justitiële Verkenningen 2010,
nr. 3, p. 10 e.v.
874

271

bestuurlijke conflicten met de raad dan wel de bestuursstijl van de burgemeester. De media
zijn nooit oorzaak van de val, maar kunnen bij de val wel een belangrijke rol spelen.878
Een belangrijke juridische ontwikkeling is de juridisering en de codificering van het
openbare-orderecht als gevolg van (voornamelijk) de Grondwet, de Awb en het EVRM. De
grondwetsherziening van 1983 introduceerde een beperkingssystematiek van grondrechten,
waarbij als uitgangspunt geldt dat grondrechten alleen kunnen worden beperkt als de
Grondwet dat toestaat. De beperking van een grondrecht dient door een (voldoende
specifieke) wet in formele zin te geschieden die, als de Grondwet dat wederom toestaat,
kan delegeren. Dat heeft gewerkt als een katalysator voor het openbare-orderecht. Deze
grondwettelijke systematiek betekende bijvoorbeeld de introductie van de Wet openbare
manifestaties en de (precieze) beschrijving van openbare-ordebevoegdheden in de
Gemeentewet en de Politiewet-1993. De Awb zorgde ervoor dat bij de toepassing van
bevoegdheden aan procedurele voorwaarden moet worden voldaan, zoals een (kenbare)
belangenafweging en een (kenbare) zorgvuldige voorbereiding.879 Daarnaast heeft het
EVRM een sterke normerende werking gehad ten aanzien van het openbare-orderecht. De
beperkingssystematiek van dit verdrag impliceert dat voldoende precies moet zijn
weergeven wanneer bevoegdheden worden toegepast (forseeability) en dat de toepassing
van bevoegdheden proportioneel moet zijn tot het daarmee te bereiken doel. Ook deze
eisen hebben gezorgd voor een uitgebreidere en preciezere omschrijving van openbareordebevoegdheden.880
Met het voorgaande houdt de toename van bevoegdheden van de burgemeester ten
aanzien van de openbare orde nauw verband: het sluiten van woningen en drugspanden,
bestuurlijke ophouding, preventief fouilleren, cameratoezicht, tijdelijk huisverbod, de
voetbalwet, etc. Wij verwijzen naar deel I van dit onderzoek voor een volledige lijst van
(nieuwe) bevoegdheden van de burgemeester te zake. De gevolgen van deze toename zijn
door veel auteurs geduid.
Enerzijds is, aldus De Vries, Muller en Standhardt, de burgemeester door deze toename van
bevoegdheden sterker geworden: hij kan immers meer en verdergaand optreden. Door de
effectieve inzet van bevoegdheden en het daadwerkelijk oplossen van veiligheidsproblemen
kan de legitimiteit van de burgemeester worden versterkt. 881 Anderzijds is hij, aldus De Vries
c.s., kwetsbaarder geworden, omdat hij over de toepassing van deze bevoegdheden
verantwoording aan de raad moet afleggen en omdat zijn optreden veel meer dan voorheen
door de rechter wordt getoetst. Daarbij moet hij aan alle wettelijke en verdragsrechtelijke

878

A.F.A. Korsten, H. Aardema, De vallende burgemeester, Heerlen: OU/BMC 2006. Zie ook: Karsten, Schaap,
Hendriks, Van Zuydam, Leenknegt 2014, p. 223.
879
Zie artikel 3:2 en artikel 3:4 Awb.
880
M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige relatie’, in: J.
Gerards, C. Sieburgh, De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p.
375-408; M.A.D.W. de Jong, ‘Lokale openbare-ordehandhaving’, in: F.C.M.A. Michiels, E. Muller (red.),
Handhaving, Deventer: Kluwer 2013, p. 377-422; L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde
of bestuursdwang?, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2012, hfdst. 5-8; A.J. Wierenga, ‘Bestuur en
openbare orde’, in: A.J. Wierenga e.a. Openbare-orderecht in ontwikkeling, Preadviezen Jonge VAR, Den Haag:
Bju 2016, p. 9 e.v.
881
J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De
Vries 2014, p. 415.
272

voorwaarden voldoen, hetgeen bij onmiddellijke ordehandhaving niet eenvoudig is. 882 Ook
is zijn rol ten overstaan van burgers kwetsbaarder geworden: de burgervader moet
optreden tegen zijn inwoners. De toegenomen bevoegdheden creëren immers wel
verwachtingen: burgers rekenen er steeds meer op dat burgemeesters daadwerkelijk
ingrijpen bij problemen van openbare orde. Indien de burgemeester niet aan die
verwachtingen kan voldoen, kan dat leiden tot een aantasting van de legitimiteit van diens
positie.
De uitbreiding van het openbare-orderecht is in diverse oraties geanalyseerd. Rogier
signaleerde als eerste dat het bestuursrecht, waaronder in het bijzonder het openbareorderecht, steeds structureler wordt ingezet in plaats van het strafrecht. Het openbareorderecht biedt namelijk, meer dan het strafrecht, mogelijkheden voor preventief optreden.
Rogier noemt vele voorbeelden: bestuurlijke ophouding, preventief fouilleren,
cameratoezicht, etc. Hij concludeert dat de wetgever ‘de deur wagenwijd heeft opengezet
voor preventieve bestuurlijke rechtshandhaving’. 883 Nog steeds wordt de mogelijkheid van
preventief optreden genoemd als belangrijk argument om te kiezen voor de toepassing van
bevoegdheden van de burgemeester in plaats van strafrechtelijke bevoegdheden.
In zijn oratie signaleert Schilder als gevolg van de toegenomen bevoegdheden een
rolwisseling tussen raad en burgemeester. De eerste bepaalt, normaliter, primair de mate
van orde en rust in de gemeente en onder welke omstandigheden burgers kunnen worden
beperkt in hun bewegingsvrijheid. Wanneer echter de wetgever of de raad bij de toekenning
van bevoegdheden aan de burgemeester gebruik maakt van een term als ‘in het belang van
de openbare orde’, dan is het aan de burgemeester om aan die term nadere invulling te
geven. De normerende taak van de raad verschuift dan, aldus Schilder, van de raad naar de
burgemeester. 884 Dat geldt bijvoorbeeld voor beleidsregels ten aanzien van
gebiedsontzeggingen.
Ook Sackers gaat in zijn oratie – enkele maanden na die van Schilder uitgesproken – in op de
gevolgen van deze nieuwe bevoegdheden voor het ambt van de burgemeester. Hij
onderscheidt drie typen: de burgemeester als herder, als hoeder en als handhaver. 885 De
burgemeester als herder is, aldus Sackers, zijn traditionele rol: de burgervader met hart voor
de samenleving en die daar middenin staat. De burgemeester is tevens hoeder. Hij waakt
tegen gevaar. Volgens de Gemeentewet van 1851 had de burgemeester ‘de politie over de
schouwburgen, herbergen en tapperijen’. Hij was, tot 1994, in kleine gemeenten
opsporingsambtenaar. Deze bevoegdheid werd afgeschaft omdat daarvan nauwelijks
gebruik werd gemaakt. De hoeder werd, aldus Sackers, vooral herder. Na 2000 werden zijn
bevoegdheden weer uitgebreid en werd hij weer meer hoeder. De huidige wet- en
regelgeving dwingen de burgemeester immers ook hard te zijn; de rol van herder is daarom
steeds moeilijker vol te houden. Sackers signaleert dat de burgemeester een sluitstuk wordt
in de strijd tegen overlast en verloedering en voor een veiligheidsgevoel. Hij wordt vooral
handhaver. Dat valt moeilijk te verenigen in één bestuursorgaan. De wetgever zou, aldus
Sackers, een balans moeten zoeken tussen enerzijds meer bevoegdheden en anderzijds de
882

J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’, in: Muller, De
Vries 2014, p. 409.
883
L.J.J. Rogier, Preventieve bestuurlijke rechtshandhaving, oratie EUR, Den Haag: Bju 2006.
884
A.E. Schilder, De drang tot dwang, oratie VU, Den Haag: Bju 2009, p. 20.
885
H.J.B. Sackers, Herder, hoeder en handhaver, oratie RU, Nijmegen: RU 2010, p. 35. Zie ook: H.J.B. Sackers,
‘De burgemeester als veiligheidsbaas’, in: De Burgemeester, Justitiële Verkenningen 2010, nr. 3, p. 86 e.v.
273

rollen van burgervader, boegbeeld, etc. Een te eenzijdige benadering als veiligheidsbaas
isoleert de burgemeester van zijn andere rollen – en overigens van andere ambten.
Evenals Schilder en Sackers ziet Mein een vermenging van strafrechtelijk en
bestuursrechtelijk optreden. Kennelijk heeft het bestuursrecht een grote aantrekkingskracht
op de wetgever.886 De juridische positie van de burgemeester is weliswaar versterkt, maar
hij betaalt daarvoor, zo stelt Mein, wel een prijs. 887 Hij is juridisch en politiek kwetsbaar,
zowel ten opzichte van de bestuursrechter als van de raad. De burgemeester is steeds meer
(rechts)handhaver. Dat staat in contrast tot zijn rol als burgervader. Mein signaleert een
rolverandering en ziet het daarmee gepaard gaande gevaar van vervreemding van de
burgemeester van zijn inwoners. 888
Ten slotte merken wij op 889 dat veel (nieuwe) openbare-ordebevoegdheden (in de
Gemeentewet, maar ook daarbuiten) meer van doen hebben met hulpverlening en
veiligheid (jeugd, leefbaarheid, overlast, geestelijke gezondheidszorg), dan met de
handhaving van de openbare orde. 890 Onder meer Dölle geeft dat weer: de burgemeester
lijkt de regisseur en uitvoerder van het lokale veiligheidsbeleid te worden. Hij noemt dat
‘een missie die de openbare-ordehandhaving nog overstijgt’. Het veiligheidsbeleid is echter,
meer dan de handhaving van de openbare orde, gepolitiseerd. Er is, aldus Dölle, sprake van
juridisch activisme, onder meer van de wetgever en van gemeenteraden. Zij ‘bepantseren
en bewapenen de burgemeester daarom steeds zwaarder door voortdurend nieuwe
juridische instrumenten te smeden’. 891 De burgemeester komt steeds verder achter de
voordeur. Het gevolg is, aldus Dölle, dat de beperking van grondrechten ook steeds meer op
lokaal niveau plaatsvindt. 892 Ook hij signaleert dat het begrip openbare orde steeds verder
wordt opgerekt. Het lijkt niet langer de daadwerkelijke en onmiddellijke beëindiging van
ordeverstoring te betreffen, maar ook preventie en voorkoming van recidive. Groeps-,
samenscholings- en gebiedsverboden, meldplichten en de avondklok voor 12-minners
illustreren dat. Dölle meent ook dat deze ontwikkeling een verdere uitholling van de
gemeentelijke autonomie betekent. De toename van bevoegdheden betekent meer invloed
van het Rijk op de handhaving van de openbare orde. De ‘hand van het gouvernement’
wordt meer zichtbaar. Dölle: ‘Indien de ontwikkeling doorzet waarbij de burgemeester
steeds meer door de wetgever wordt ingeschakeld als het gemeentelijk bestuursorgaan dat
ten behoeve van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van ingezetenen ook buiten de
openbare ruimte bevelsbevoegdheden uitoefent, groeit het gevaar van overstrekking’. 893
Hulpverlening (huisverbod, 12-minners, gedragsaanwijzingen) is, aldus Dölle, niet de stiel
van de burgemeester, zijn expertise ligt elders. Buiten de onmiddellijke en daadwerkelijke
handhaving van de openbare orde is er beter een rol weggelegd voor de justitiële keten en
voor andere gemeentelijke ambten.894

886

Mein 2010, p. 39.
Mein 2010, p. 41.
888
Mein 2010, p. 42-43.
889
Zie ook de vorige paragraaf.
890
Notitie Burgemeester en veiligheid, 8 april 2009, p. 16-18.
891
Dölle 2010, p. 119-120.
892
Dölle 2010, p. 136-139.
893
Dölle 2010, p. 140-143.
894
Dölle 2010, p. 143-144.
887

274

Wij merken hierbij op dat de uiteenzetting van Dölle als voorbeeld kan gelden voor
soortgelijke betogen van Engberts en Cornelissen 895 en van De Jong. 896 Ook zij constateren
dat de burgemeester steeds meer wordt ingezet buiten de ‘klassieke’ openbare orde,
namelijk ten behoeve van de veiligheid, de gezondheid, de hulpverlening en het welzijn van
de ingezetenen van de gemeente, bovendien buiten de publieke ruimte. Evenzeer als Dölle
betwijfelen zij of deze taken bij de burgemeester thuishoren. Het hiervoor gegeven betoog
wordt, kortom, aanmerkelijk breder gedragen.

2.6 Tussenconclusie
De maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen ten aanzien van het
burgemeestersambt zijn hiervoor in kaart gebracht. De volgende aspecten vallen daarbij op:
-

-

-

de burgemeester moet meer en meer rekening houden met (sociale) media, er is
sprake van een mediatisering van de samenleving en van zijn ambt;
de persoon van de burgemeester wordt steeds belangrijker, het ambt
personaliseert;
in de samenleving spelen veiligheidsthema’s een grote rol, hetgeen door de politiek
wordt overgenomen, burgers weten hun ongenoegen over onveilige situaties ook
makkelijker te uiten;
de netwerksamenleving heeft gevolgen voor het gemeentebestuur, de
burgemeester acteert in netwerken, hij neemt veelal niet zelf besluiten maar in
samenspraak met andere verbanden en ambten;
het gemeentebestuur regionaliseert, dat geldt ook voor de taakuitoefening van de
burgemeester, tegelijkertijd zijn kleine maatschappelijke verbanden steeds
belangrijker (glocalisering);
de positie van de burgemeester ‘boven de partijen’ verandert, het ambt wordt
politieker, het ambt is bovendien steeds meer op dat van wethouders gaan lijken,
het burgemeesterschap is een ‘gewoon’ beroep geworden;
de raad heeft overwegende invloed op de benoeming, herbenoeming en het ontslag
van de burgemeester, de burgemeester wordt vaker tot ontslag gedwongen;
en, last but not least, de burgemeester wordt steeds meer als een
veiligheidsbestuurder gezien, er is sprake van een grote toename van bevoegdheden
op het gebied van openbare orde, maar vooral op aanpalende terreinen, namelijk
hulpverlening en veiligheid. De burgemeester wordt, kortom, op veel meer terreinen
ingezet dan alleen de openbare orde. Het is niet alleen de vraag of en in hoeverre
dat wenselijk is, de vraag of de burgemeester überhaupt nog terug wil of kan naar
enkel de ‘klassieke’ openbare-ordetaak is evenzeer relevant.

895

Engberts, Cornelissen 2010, p. 76 e.v.
Bijvoorbeeld: M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester. Over de uitbreiding van bevoegdheden tot
handhaving van de openbare orde’, Gst. 2004, 7219, p. 673-685; M.A.D.W. de Jong, ‘Van Anti-Social Behaviour
Order naar FF Kappe-bevel: grote stappen en nog niet thuis’, Gst. 2008, 102, p. 487-494; M.A.D.W. de Jong, ‘De
Wet MBVEO: mateloos maakt machteloos’, JBplus 2011, p. 79-93.
896

275

Opmerkelijk is dat in veel bestuurskundige en juridische literatuur ten aanzien van meerdere
van de hierboven genoemde ontwikkelingen letterlijk wordt geconstateerd dat de
burgemeester kwetsbaarder is geworden. Dat geldt voor de mediatisering, de
personalisering van het ambt, zijn grotere afhankelijkheid van de raad, de uitbreiding van
bevoegdheden en de verwachtingen die burgers hebben van de burgemeester die zij zien als
veiligheidsbestuurder. Ook de hogere eisen die het recht (Grondwet, Awb, EVRM) aan
besluiten van de burgemeester stelt maken de burgemeester kwetsbaarder: de kans dat zijn
besluiten geen stand houden voor de rechter is groter geworden. Deze constatering van
bestuurskundigen en juristen geeft een paradox weer: de burgemeester is sterker
geworden, heeft meer bevoegdheden, komt vaker in de media, maar juist als gevolg van
deze ontwikkeling is hij kwetsbaarder (in de feitelijke, niet-normatieve betekenis van het
woord): de burgemeester moet vaker verantwoording aan de raad afleggen, er komen meer
burgemeesters ten val, zijn besluiten worden vaker aan de rechter voorgelegd.
De Vries en Muller constateren in hun boek Burgemeester dat de burgemeester ondanks de
ontwikkelingen ten aanzien van zijn ambt geen fundamenteel andere positie of andere rol
heeft gekregen. Dat valt echter te bezien: zijn toegenomen afhankelijkheid van de raad, de
aanzienlijke toename van bevoegdheden, de politisering van het ambt en de perceptie dat
de burgemeester over veiligheid gaat, betekenen dat het ambt toch wezenlijk anders is dan
twintig jaar geleden.
Dat heeft directe gevolgen voor het onderwerp van dit onderzoek. Burgers hebben
verwachtingen ten aanzien van de rol van de burgemeester in openbare orde én veiligheid.
De toename van bevoegdheden is daaruit (mede) te verklaren en maakt de vraag naar de
categorisering van deze bevoegdheden des te relevanter.
Voordat wij toekomen aan deze vraag (in het derde deelonderzoek), behandelen wij eerst
de verhouding van de burgemeester tot de andere gemeentelijke ambten, hetgeen voor de
genoemde categorisering evenzeer van belang is: waar kunnen bevoegdheden ter zake het
beste worden belegd?

3. Competentie in het openbare-orderecht; verhouding tussen de ambten
3.1 Inleiding
In het voorgaande is een uiteenzetting gegeven van de ontwikkeling van het ambt
burgemeester. Hieruit is onder andere gebleken dat de burgemeester aanzienlijk meer
bevoegdheden op het gebied van de openbare orde van de wetgever heeft gekregen. Naast
de wetgever (in formele zin) kan ook de gemeenteraad door middel van zijn verordenende
bevoegdheid nieuwe bevoegdheden in het leven roepen op het terrein van de openbare
orde. De vraag die hierbij rijst is echter of de raad een nieuwe openbare-ordebevoegdheid
exclusief aan de burgemeester moet attribueren of dat hier het college van burgemeester
en wethouders ook een rol speelt. In de rechtspraak en literatuur is over deze vraag een
aantal keer discussie ontstaan en er bestaat geen eenduidig beeld wie competent is in het
openbare-orderecht indien de raad een nieuwe bevoegdheid op dit terrein in het leven
roept. Over het vraagstuk inzake de competentie van bevoegdheden in het openbareorderecht, gaat dit deel van het onderzoek.
276

Het is een wezenlijk vraagstuk aangezien in beginsel sprake is van een onbevoegd genomen
besluit als de raad een bevoegdheid niet aan het juiste ambt toekent. Recentelijk ontspon
zich over dit vraagstuk (wederom) een discussie in de rechtspraak en de literatuur met
betrekking tot de vraag wie bevoegd is om een vuurwerkverbod in een bepaald gebied (een
concretiserend besluit van algemene strekking) af te kondigen. Reden genoeg om in dit
onderzoek aandacht te besteden aan de vraag wie is waartoe bevoegd in het openbareorderecht. In het hiernavolgende zal eerst een korte uiteenzetting gegeven worden over de
algemene systematiek van bevoegdheidstoedeling in het gemeenterecht en in het openbare
orde recht in het bijzonder. Vervolgens staan we stil bij de diffuse rechtspraak en literatuur
inzake het vraagstuk wie bevoegd is in het openbare-orderecht, waarna vervolgens enkele
conclusies en aanbevelingen worden gedaan.

3.2 Algemene systematiek van bevoegdheidstoedeling in het gemeenterecht en het
openbare-orderecht in het bijzonder
Artikel 125 Grondwet (GW) bepaalt dat het hoofdschap in de gemeente ligt bij de
gemeenteraad. Op grond hiervan is onder meer te verklaren dat artikel 127 GW juncto
artikel 149 Gemw bepalen dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft tot het maken van
gemeentelijke verordeningen. Verordeningen kunnen autonoom zijn of in medebewind (al
dan niet facultatief) door de wetgever worden gevorderd. Indien de wetgever in bijzondere
wetgeving geen expliciete bevoegdheid geeft aan de gemeenteraad tot het maken van een
verordening (medebewind) dan is de raad dus alsnog bevoegd om vanuit het beginsel van
autonomie een verordening te maken met betrekking tot de eigen huishouding (zie artikel
124, lid 1 GW). Van belang is voorts dat het gemeenterecht een zogeheten gesloten stelsel
van bevoegdheden kent. Dit is neergelegd in artikel 128 GW; gemeentelijke bevoegdheden
kunnen alleen worden belegd bij de bestaande gemeentelijke organen (raad, college of
burgemeester, dan wel een commissie daarvan). De Gemeentewet kent een lastige
systematiek met betrekking tot de algemene bevoegdheidstoedeling.
In artikel 108 Gemw is bepaald dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de
huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten. Het
gemeentebestuur wordt gevormd door de raad, het college en de burgemeester (vgl. artikel
125 GW). Artikel 147, lid 1, Gemw regelt vervolgens dat de gemeentelijke verordeningen in
beginsel door de raad worden vastgesteld (vgl. ook artikel 127 GW). Het tweede lid van
artikel 147 Gemw bepaalt dat de overige bevoegdheden van regeling en bestuur inzake de
huishouding van de gemeente eveneens aan de raad toebehoren. In dit stelsel van
gemeentewettelijke bepalingen komt wederom het grondwettelijke hoofdschap van de
gemeenteraad tot uitdrukking (artikel 125, lid 1, GW). De raad is dus – voorzover van
hogerhand niets anders is geregeld – bevoegd om alle autonome bestuursbevoegdheden te
reguleren. In 2002 is de Gemeentewet grondig gewijzigd, vanwege de wens om tot meer
dualisering te komen in het gemeentebestuur. Een wijziging van de Grondwet is destijds
echter niet gerealiseerd waardoor het hoofdschap van de gemeenteraad nog steeds een
grondwettelijk gegeven is.
Van belang is voorts artikel 156 Gemw waarin nader wordt geregeld welke bevoegdheden
de raad wel en niet mag delegeren. In het eerste lid wordt de algemene regel geformuleerd
dat de raad bevoegdheden mag overdragen aan het college (of een door de raad ingestelde
277

bestuurscommissie); de burgemeester wordt in deze bepaling niet genoemd. In het tweede
lid worden enkele raadsbevoegdheden genoemd die niet mogen worden gedelegeerd.
Regelgevende bevoegdheden mogen op grond van deze bepaling dan ook wel worden
gedelegeerd aan het college, maar niet aan de burgemeester. Echter (nieuwe)
bestuursbevoegdheden, voortvloeiend uit een gemeentelijke verordening mogen wel door
de raad aan het college of aan de burgemeester worden geattribueerd. De vraag die dan
rijst is of de raad nieuwe bestuursbevoegdheden op het gebied van de openbare orde die hij
in een verordening heeft vastgelegd, ofwel aan het college ofwel aan de burgemeester moet
toebedelen?
Om een antwoord te geven op die vraag moet allereerst stil worden gestaan bij artikel 160,
lid 1, sub a en b Gemw waarin wordt bepaald dat het college in ieder geval bevoegd is het
dagelijks bestuur te voeren in een gemeente en beslissingen van de raad voor te bereiden
en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet het college of de burgemeester hiermee is
belast. Dit doet vermoeden dat autonome verordeningen vastgesteld door de
gemeenteraad in beginsel uitgevoerd dienen te worden door het college. In de
kamerstukken in aanloop naar de wijziging van de Gemeentewet 1994 wordt met
betrekking tot deze bepaling door de regering onder andere gesproken over het belang van
eenheid van beleid door het college.897 Hierbij wordt wel opgemerkt dat indien de
burgemeester door de wetgever is aangewezen voor de uitvoering van raadsbesluiten,
waarbij tevens wordt gewezen op het toenmalige artikel 171 Gemw (het huidige artikel 172
Gemw), het college niet bevoegd is op grond van artikel 160 Gemw.
De vraag die vervolgens rijst, luidt of dat ook het geval is voor autonome verordeningen met
betrekking tot het reguleren van (nieuwe bestuursbevoegdheden op het terrein van) de
openbare orde in een gemeente. Die vraag is wezenlijk aangezien de wetgever in artikel
172, lid 1, Gemw heeft vastgelegd dat de burgemeester belast is met de handhaving van de
openbare orde. Is deze bepaling dan de lex specialis die het zo-even besproken artikel 160,
lid 1, onder b Gemw ‘overruled’? Dan zou de gemeenteraad bij het in het leven roepen van
nieuwe openbare-ordebevoegdheden niet het college, maar juist exclusief de burgemeester
bevoegd moeten maken. Artikel 172, lid 1 is volgens de regering een relatieve
competentiebepaling, wat wil zeggen dat de burgemeester met uitsluiting van andere
gemeentelijke bestuursorganen wordt aangewezen voor de handhaving van de openbare
orde.898 Onder het begrip handhaving dient te worden verstaan: de zorg voor en plicht tot
het feitelijk bewaren en herstellen van de openbare orde. Daaronder vallen feitelijke
handelingen, zoals het ontruimen van een deel van de straat en surveilleren.899 In het
hiernavolgende zal echter blijken dat de rechter uit de taakomschrijving van artikel 172 lid 1
Gemw afleidt, dat de raad de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op deze
taak, in afwijking van artikel 160 lid 1 sub b Gemw, aan de burgemeester moet opgedragen
en niet aan het college. Volgens deze jurisprudentie is de burgemeester exclusief bevoegd
tot handhaving van de openbare orde, echter alleen de openbare orde in enge zin. Wat
precies onder ordehandhaving in enge zin valt, is onduidelijk. De jurisprudentie die zo
dadelijk zal worden uiteengezet doet vermoeden dat de rechter uitsluitend onderwerpen
897

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 141.
Zie ook M.A.D.W. de Jong, Algemeen commentaar bij artikel 172, aant. 3.1 in: De Gemeentewet en haar
toepassing, Online.
899
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 49; Kamerstukken II 1988/89, 19 403, 10, p. 89; Kamerstukken I
1990/91, 19 403, 64b, p. 15-16.
898

278

inzake de openbare orde op straat, waar de burgemeester van oudsher het beleid bepaalt,
tot openbare orde in enge zin rekent.900
3.3 Rechtspraak en literatuur begin twintigste eeuw
3.3.1 Rechtspraak inzake omstreden APV’s in Nijmegen en Heerlen
In 2002 treft men de eerste uitspraak aan die uitdrukkelijk stilstaat bij de vraag wie bevoegd
is tot het uitvoeren van openbare-ordebevoegdheden die voortvloeien uit een autonome
gemeentelijke verordening. Is dat het college op grond van artikel 160 Gemw of is dat de
burgemeester op grond van artikel 172, lid 1, Gemw? 901 Deze zaak betreft een uitspraak van
de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem die in een geschil tussen een burger
(verzoeker) en het college van de gemeente Nijmegen moest oordelen over de vraag of het
college dan wel de burgemeester bevoegd is tot het opleggen van een gebiedsontzegging in
de gemeente. 902 De gemeenteraad van Nijmegen had deze bevoegdheid aan het college
gegeven, de voorzieningenrechter bepaalde echter dat het opleggen van een dergelijke
gebiedsontzegging een maatregel betreft vanuit het oogpunt van handhaving van de
openbare orde zoals ook tot uitdrukking kwam in de verordening van Nijmegen zelf
aangezien de bevoegdheid was opgenomen in hoofdstuk 2 van de APV met als titel
‘Openbare orde’. Gelet voorts op artikel 172, lid 1, Gemw oordeelde de
voorzieningenrechter dat niet het college maar de burgemeester van Nijmegen bevoegd
had moeten worden gemaakt voor de uitvoering van de gemeentelijke verordening. De
omstreden bepaling in de APV was daarmee onverbindend en er was derhalve geen
grondslag voor de opgelegde gebiedsontzegging.
In 2005 volgt een arrest in cassatie over deze problematiek en ook de Hoge Raad volgt de
lijn van de voorzieningenrechter en oordeelt dat, gelet op de bewoordingen en de plaatsing
van de omstreden APV-bepaling, deze ziet op de feitelijke handhaving van de openbare orde
en dat gelet op artikel 172 Gemw uitsluitend de burgemeester met de uitvoering daarvan
belast kan zijn. Hij houdt de onverbindendheid van de APV-bepaling daarmee in stand.903

900

Zie HR 11 oktober 2005, Gst. 2006, 7259, 133 (Nijmegen); Rb. Maastricht 19 juli 2004, JB 2004/334
(Heerlen) en zie voorts M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester. Over de uitbreiding van
bevoegdheden tot handhaving van de openbare orde’, Gst. 2004, 196, 7219, p. 673-685.
901
Met betrekking tot artikel 174 Gemw is die vraag eveneens regelmatig opgeworpen. Artikel 174, lid 1,
Gemw geeft evenals artikel 172, lid 1, Gemw een taakomschrijving; echter bij artikel 174, lid 3 wordt
aangegeven dat de burgemeester exclusief bevoegd is voor de uitoefening van de taak zoals neergelegd in het
eerste lid van artikel 174 Gemw, zie
H.Ph.J.A.M. Hennekens, Handhaving van de openbare orde. Taken en bevoegdheden van de burgemeester, ’sGravenhage: VUGA 1994, p. 51-58 en ook ABRvS 16 mei 1991, AB 1991, 532, m.nt. JHvdV (Woudrichem);
ABRvS 24 juni 1991, AB 1992, 358, m.nt. JHvdV (Zaanstad); ABRvS 7 augustus 1991, Gst. 1992, 6940, 5, m.nt.
HH (Maastricht); Vz. ABRvS 17 september 1998 en ABRvS 24 december 1998, Gst. 1999, 7093, 2 en 3, m.nt. HH
(Nederweert).
902
Rb. Arnhem (voorzieningenrechter), 15 november 2002, ECLI:NL:RBARN: 2002:Al1856, Gst. 2003, nr. 38
m.nt. D.E. Bunschoten.
903
HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AS9222.
279

In 2004 volgde de rechtbank Maastricht dezelfde lijn van redeneren.904 In deze casus betrof
het een gemeentelijk verbod op uitlokking van straatprostitutie dat werd gehandhaafd door
een last onder dwangsom. In deze casus was deze bevoegdheid belegd bij het college van
Heerlen. De Rechtbank komt echter tot een ander oordeel en stelt dat de handhaving van
het uitlokkingsverbod in de APV dient te worden gezien als handhaving van de openbare
orde, nu door straatprostitutie overlast wordt ondervonden en het woon- en leefklimaat
wordt aangetast. De rechtbank is van oordeel dat ter handhaving van de openbare orde niet
alleen de bevoegdheden in de artikelen 172, lid 2 en 3 Gemw exclusief aan de burgemeester
toebehoren, maar dat dit ook voor de (reguliere) bestuursrechtelijke bevoegdheden ter
handhaving van de openbare orde het geval is. Daarmee was in deze casus het
aangevochten dwangsombesluit eveneens onbevoegd genomen.
3.3.2 Literatuur inzake de omstreden APV’s in Nijmegen en Heerlen
In zijn noot onder de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem is
Bunschoten het niet eens met de gekozen lijn. Hij stelt dat men zich dient af te vragen of het
begrip openbare orde in de APV van Nijmegen is gebruikt in dezelfde betekenis als in de
Gemeentewet. In de Gemeentewet is hoofdstuk XI, de openbare orde bevoegdheden,
exclusief belegd bij de burgemeester vanwege de snelheid en adequaatheid die gepaard
gaan met de orde-bevoegdheden zoals bedoeld in de Gemeentewet. Bij een
gebiedsontzegging zoals bedoeld in de APV is deze snelheid en adequaatheid niet geboden.
Ook wijst hij op het gegeven dat met het woord ‘handhaving’ in artikel 172 Gemw blijkens
de wetsgeschiedenis de feitelijke handhaving (van de openbare orde) wordt bedoeld. In de
geschiedenis zijn volgens hem geen aanwijzingen te vinden dat hiermee ook de uitvoering
van verordeningen zou zijn bedoeld. Opvallend in zijn betoog is wederom de
onbestemdheid van het begrip openbare orde. De interpretatie van dat begrip maakt veel
uit en heeft juridische consequenties voor de bevoegdheid van het genomen besluit.
De Jong deelt bovenstaande conclusie van Bunschoten. 905 Zij stelt in een artikel in de
Gemeentestem in 2004 dat in de parlementaire geschiedenis geen duidelijke steun te vinden
is voor het standpunt dat artikel 172, lid 1, Gemw tevens een uitvoeringsbevoegdheid
inhoudt. Zij wijst op het gegeven dat de regering inderdaad bij artikel 172, lid 1, Gemw
betoogd heeft dat de bepaling exclusief met de ordehandhaving is belast, maar voorts het
volgende heeft gezegd: ‘de taak van de handhaving van de openbare orde impliceert dat de
burgemeester terzake beleid voert, waarbij hij bepaalt op welke wijze hij de handhaving
gestalte wil geven. Het betreft dan zowel algemeen beleid terzake de naleving van algemene
orderegels, waarbij gedacht wordt aan bijvoorbeeld surveillance door de politie of een
gericht preventiebeleid, alsook het daadwerkelijk optreden om overtreding van openbare
orde regels te voorkomen of te beëindigen.’ 906 De regering geeft hier volgens De Jong aan
dat de burgemeester ten aanzien van de ordehandhaving beleid kan voeren door een
bepaalde inzet van de politie voor te schrijven en preventiebeleid te ontwikkelen en
daarnaast verwijst de regering naar de bevoegdheid van artikel 172, lid 2, Gemw en meer
904

Rb. Maastricht, 19 juli 2004, JB 2004/334, m.nt. Overkleeft-Verburg. Wat deze annotatie betreft; deze blijft
hier verder onbesproken aangezien de annotator zich geheel kan vinden in de lijn van argumentatie van de
rechtbank Maastricht en in die zin geen nieuw inzicht op dit punt geeft.
905
M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester’, de Gemeentestem, 2004, nr. 7219, p. 673-685.
906
Kamerstukken II 19 403, 10, p. 89.
280

dus niet. Zij concludeert derhalve dat het wellicht voor de hand ligt, gezien zijn taak inzake
ordehandhandhaving, om de burgemeester met de uitvoering van APV-bepalingen
betreffende de openbare orde te belasten, maar dit niet ondubbelzinnig uit de wet en de
parlementaire geschiedenis voortvloeit. Met deze jurisprudentie stelt de Jong dat het erop
lijkt dat een vrij essentiële verandering in de onderlinge bevoegdheidsverdeling (tussen
college en burgemeester) is doorgevoerd. Het is volgens haar dan ook wenselijk dat de
wetgever nog eens goed naar de uitvoeringsbevoegdheid van verordeningen kijkt en deze
wellicht aanpast. Een kleine tien jaar na dato laaide de discussie wederom op. Over deze
meer recente discussie met betrekking tot het Hilversumse vuurwerkverbod zal in het
hiernavolgende wat langer worden stilgestaan aangezien de rechtspraak en de literatuur
hierover eveneens uitvoerig is geweest.
3.4 Tegenstrijdige rechtspraak sinds 2014: het Hilversumse vuurwerkverbod
3.4.1 Hilversum 1; de voorlopige voorzieningenrechter Utrecht
Eind 2014 begon de discussie inzake de bevoegdheidsproblematiek in het openbareorderecht opnieuw. De casus was als volgt: verzoekers exploiteren een winkel in de
gemeente Hilversum die één van de legale verkooppunten van consumentenvuurwerk is. De
winkel grenst pal aan het gebied dat het college krachtens artikel 2.7.3, lid 1 van de APV
Hilversum (2010) heeft aangewezen als gebied waar geen consumentenvuurwerk mag
worden afgestoken tijdens oud en nieuw. De tekst van deze bepaling in de APV luidt als
volgt: ‘Het is verboden vuurwerk te bezigen op een door het college van burgemeester en
wethouders in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen
plaats’. De bepaling was opgenomen in hoofdstuk 2 van de APV van Hilversum getiteld
‘Openbare orde’.
De materiële rechtsvraag is of een bevoegdheid ter handhaving van de openbare orde aan
het college van burgemeester en wethouders kan worden toegekend of dat dit een
exclusieve bevoegdheid is van de burgemeester.
Voor de beantwoording van deze vraag heeft de voorlopigevoorzieningenrechter eerst aan
de verweerder (het college) gevraagd welke belang is gediend met de doelstelling van de
omstreden bepaling in de APV. Deze vraag is volgens de voorzieningenrechter van belang
aangezien het gegeven dat indien ook een ander doel zou zijn beoogd dan alleen de
openbare orde, het college en niet de burgemeester bevoegd kan zijn, gelet op artikel 160,
lid 1, Gemw. Ook zijn in andere wetten in formele zin (dan de Gemeentewet) taken
opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders, aldus de
voorzieningenrechter. Onderzocht moet dan ook worden of artikel 2.7.3 APV één van die
taken betreft. Hierbij wordt met name gewezen op de Wet milieubeheer die mede op (het
gebruik van) vuurwerk betrekking kan hebben. In die wet zijn taken voor het college van
burgemeester en wethouders neergelegd. Vuurwerkgebruik in de zin van die wet gaat
echter over vormen van overlast die volgens de voorzieningenrechter hier niet aan de orde
zijn zoals geluidsoverlast, geuroverlast, stofoverlast, enzovoort. Ook wordt aandacht
besteed aan de Wegenverkeerswet 1994 waarin eveneens taken voor het college zijn
neergelegd zoals in artikel 2, lid 2, aanhef en onder a Wegenverkeerswet 1994 waarin wordt
281

bepaald dat regels kunnen worden vastgesteld die strekken tot het voorkomen of beperken
van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en gevolgen voor het milieu
bedoeld in de Wet milieubeheer. De voorzieningenrechter stelt dat de uitwerking van de
omstreden bepaling in de APV niet kan zijn gebaseerd op voornoemde
(medebewinds)wetten aangezien de daar bedoelde regels in een te ver verwijderd verband
staan van de hier in de casus aan de orde zijnde problematiek van een vuurwerkverbod.
Ook gaat de voorzieningenrechter in op het gegeven dat artikel 2.7.3 van de APV is
opgenomen in hoofdstuk 2 van die verordening, die als titel heeft 'Openbare orde’. De
voorzieningenrechter stelt voorts dat de bewaking van de openbare orde, zowel preventief
als repressief in de Gemeentewet een taak is die eenduidig is opgedragen aan de
burgemeester die bovendien op dit terrein de afgelopen jaren steeds meer bevoegdheden
heeft gekregen op dit vlak. Verwezen wordt hierbij naar de artikelen 172, 151c, 154a, 172a,
172b, 174a, 151b, 174b, 175 en 176 Gemw. Zoals in dit onderzoek reeds is aangegeven krijgt
hij die bevoegdheden veelal rechtstreeks van de wetgever of via een poortwachtersfunctie
van de gemeenteraad. De voorzieningenrechter stelt expliciet dat voor het bewaken van de
openbare orde in de Gemeentewet geen taak voor het college van burgemeester en
wethouders is opgedragen.
De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat de in artikel 2.7.3 van de APV
neergelegde bevoegdheid op het vlak van het voorkomen van gevaar, schade en overlast
niet anders kan worden geduid dan als een taak op het vlak van de openbare orde, zoals
reeds ook aangegeven in de titel van het hoofdstuk waarin de omstreden bepaling was
opgenomen. Op basis van deze conclusie oordeelt de voorzieningenrechter dat aan het
college van burgemeester en wethouders in onderhavige zaak geen taak toekomt op het
gebied van de openbare orde en artikel 2.7.3 APV dan ook onverbindend is.
3.4.2 Hilversum 2; rechtbank Midden-Nederland
Op 19 november 2015 oordeelt de rechtbank Midden-Nederland in de Hilversumse casus na
een bezwaarschriftprocedure.907 Het college van Hilversum stelt dat het in deze casus een
openbare-ordeaangelegenheid betreft die tot de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak
(artikel 160, lid 1, aanhef en onder a Gemw) behoort, zoals ook het geval is bij het aanwijzen
van tippelzones alwaar prostitutie wordt toegestaan. Deze argumenten kwamen in de
voorlopige voorzieningsprocedure niet aan de orde en komen voort uit de zo dadelijk te
bespreken literatuur die is ontstaan naar aanleiding van de uitspraak in voorlopige
voorziening. Eisers stellen daarentegen dat het college niet bevoegd was omdat ingevolge
artikel 172, lid 1 Gemw alleen de burgemeester bevoegd is. Zij verwijzen hierbij naar de
uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter en het reeds hiervoor besproken arrest
van de Hoge Raad van 11 oktober 2005 waarin onder meer werd geoordeeld dat de in die
zaak aan de orde zijnde gebiedsaanwijzingsbevoegdheid (betreffende het aanwijzen van een
gebied waar een verblijfsontzegging geldt) ziet op de feitelijke handhaving van de openbare
orde vanwege de bewoordingen en plaatsing van de betreffende bepaling in de algemene
plaatselijke verordening.

907

Rb Midden-Nederland 19 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8179 (Hilversum 2).
282

De rechtbank vangt zijn oordeel aan met de constatering dat op grond van artikel 160, lid 1,
aanhef en onder a Gemw het college bevoegd is het dagelijks bestuur van de gemeente te
voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester hiermee is
belast. De burgemeester is op grond van artikel 172, lid 1, Gemw belast met de handhaving
van de openbare orde. De vraag is aldus de rechtbank of hiermee een zodanige
waterscheiding is gegeven, dat het slechts de burgemeester is die bij de onderhavige
openbare-ordekwestie (het aanwijzen van een plaats waar het verboden is vuurwerk te
bezigen) bevoegd is besluiten te nemen. In overweging 11 wordt vervolgens door de
rechtbank gesteld dat niet kan worden gezegd dat het college bij het voeren van het
dagelijks bestuur van de gemeente, zoals bedoeld in artikel 160, lid 1, aanhef en onder a
Gemw geen enkele bestuurstaak is toebedeeld inzake de handhaving van de openbare orde.
De rechtbank gebruikt voor de onderbouwing daarvan de (hier eerder aangehaalde)
Memorie van Toelichting bij voornoemde wetsbepaling waarin wordt gezegd dat artikel 160,
lid 1, aanhef en onder a Gemw moet worden opgevat “als een plicht van het college om te
zorgen dat adequaat wordt gereageerd op alle aangelegenheden die typisch tot de
dagelijkse bestuurs- en beheerstaken behoren” zodat het daarom “van belang (is) dat het
college daarbij niet gebonden is aan een limitatieve opsomming van taken”. 908 Voorts is
“wat tot de dagelijkse bestuurstaak behoort enigszins afhankelijk (…) van de plaatselijke
situatie”.
Ook verwijst de rechtbank in deze zaak op de memorie van toelichting behorend bij artikel
172, lid 1, Gemw, waarin als gezegd de taak van de burgemeester is opgenomen voor de
handhaving van de openbare orde. Volgens de Memorie van Toelichting wordt met
handhaving in dit artikel gedoeld op “de zorg voor het feitelijk bewaren en herstellen van de
openbare orde”.909 Als eenhoofdig orgaan op dit gebied is het een vereiste om snel en
doeltreffend tot besluitvorming te komen, aldus de Memorie van Toelichting. De rechtbank
leidt hieruit af dat de burgemeester een exclusieve bevoegdheid heeft indien feitelijke en
concrete ordeverstoringen zich voordoen, waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet
worden opgetreden.
Op grond van het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de bevoegdheid om
een plaats aan te wijzen waar het verboden is vuurwerk te bezigen, gelet op de relevante
feiten en omstandigheden, een bevoegdheid is die past binnen de sfeer van artikel 160, lid
1, aanhef en onder a Gemw. Het gaat volgens de rechtbank in dit geval om een op de
openbare orde gerichte bestuurs- en beheerstaak nu hiermee wordt beoogd met de
toekomstige jaarwisselingen telkens de mogelijke algemene gevaren en overlast van
vuurwerk in een bepaald gebied van de gemeente tegen te gaan. Niet aan de orde is hier
dat zich een feitelijke, concrete en acute ordeverstoring voordoet waartegen onmiddellijk
en daadkrachtig moet worden opgetreden, zoals bedoeld in artikel 172, lid 1, Gemw.
De rechtbank is derhalve een andere mening toegedaan dan de voorzieningenrechter, een
klein jaar eerder.

908
909

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 141.
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 49 en p. 147.
283

3.4.3 Hilversum 3; de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (voorlopige voorziening)
Op 21 december 2015 doet de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (ABRvS) uitspraak in hoger beroep.910 In rechtsoverweging 4.2 stelt
de Afdeling dat er voorshands onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat
het Aanwijzingsbesluit slechts de handhaving van de openbare orde in de zin van artikel
172, lid 1, Gemw betreft en dat om die reden uit die bepaling voortvloeit dat de
bevoegdheid van artikel 2.7.3, lid 1 APV slechts aan de burgemeester had mogen worden
opgedragen. Nu de in artikel 2.7.3, lid 1 APV neergelegde bevoegdheid beoogt gevaar,
schade en overlast te voorkomen, heeft de rechtbank naar voorlopig oordeel terecht
overwogen dat deze bevoegdheid past binnen de bestuurs- en beheerstaak die aan het
college is opgedragen.

3.5 Tegenstrijdige opvattingen in de literatuur met betrekking tot de uitspraken Hilversum
Evenals in de hiervoor uiteengezette rechtspraak, is er ook in de juridische literatuur de
nodige discussie geweest over het bevoegdheidsvraagstuk in openbare-ordekwesties. In het
bijzonder Schilder en Brouwer hebben stelling genomen tegen de beslissing van de
voorzieningenrechter. Met hun opvatting zal worden aangevangen waarna vervolgens de
visie van Warmelink volgt en ten slotte die van Munneke.

3.5.1 Brouwer en Schilder
Brouwer en Schilder zijn het oneens met de uitspraak van de voorzieningenrechter.911 Zij
stellen eerst dat het voor de praktijk van groot belang is om een juist antwoord te geven op
de vraag of een bevoegdheid ter handhaving van de openbare orde aan het college kan
worden toegekend. Er zijn volgens hen tal van verordeningen in de sfeer van de openbare
orde waarbij de vraag zich voordoet welk orgaan met de uitvoering moet worden belast. De
hoofdregel in deze kwestie is volgens beiden artikel 160, lid 1, aanhef en onder a, Gemw
waarin als eerder gebleken is bepaald dat het college bevoegd is het dagelijks bestuur van
de gemeente te voeren, althans voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de
burgemeester hiermee belast is. Voor een dergelijke uitzondering wijzen zij op artikel 174,
lid 3, Gemw waarin wordt bepaald dat de burgemeester belast is met de uitvoering van
verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare
samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande
gebouwen en daarbij behorende erven. Zij stellen dat artikel 172 Gemw niet een dergelijke
algemene uitzondering kent. Daarin kan niet worden gelezen dat de burgemeester belast is
met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op de handhaving
van de openbare orde. Als dat het geval zou zijn, aldus Schilder en Brouwer, dan zou de
burgemeester er een grote hoeveelheid taken en verantwoordelijkheden bij krijgen; zoals
het aanwijzen van tippelzones voor prostituees en de intrekking van de vergunning voor
910

ABRvS (Vzr.), 21 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3908 (Hilversum 3).
Rb. Midden-Nederland (Voorzieningenrechter) 19 december 2014, AB 2015/88, m.nt. J.G.Brouwer & A.E.
Schilder (Hilversum 1). Eenzelfde lijn van redeneren treft men aan bij Wierenga in zijn recente pre-advies voor
de Jonge VAR 2015, A.J. Wierenga, Bestuur en openbare orde, in: Openbare-orderecht in ontwikkeling, preadviezen voor de jonge VAR 2015, Den Haag: Boom juridisch, 2015, p. 9-57.
911

284

personenvervoer onder meer ter bescherming van de veiligheid van passagiers enz. enz. Zij
stellen vervolgens dat de voorzieningenrechter zich op het verkeerde been heeft laten
zetten door een aantal relatief recent ingevoerde wetsbepalingen waarin de wetgever het
pakket van openbare-ordebevoegdheden zoals artikel 154a (bestuurlijke ophouding) en de
artikelen 151b en 174b (aanwijzen veiligheidsrisicogebied) heeft uitgebreid. Zij stellen dat
veel van die recente bevoegdheidstoedelingen vermoedelijk berusten op een verkeerd
begrip van artikel 172, lid 1, Gemw waarin de burgemeester de algemene taak krijgt
toebedeeld voor wat betreft de handhaving van de openbare orde.
Voor de invoering van de Gemeentewet van 1851 behoorde de handhaving van de
openbare orde volgens de bestuursreglementen tot het takenpakket van burgemeester en
wethouders. De keuze om de burgemeester voortaan met een deel van deze taak te
belasten, wordt door minister Thorbecke als volgt gemotiveerd: “Zal de openbare orde waar
men haar verstoort of bedreigt, spoedig worden hersteld of gehandhaafd, het is nodig dat
(…) niet wordt gedraald en het beslotene onmiddellijk uitgevoerd wordt. Dit nu is eer te
verwachten, wanneer de bevoegdheid tot bevelen en handelen aan één persoon, dan
ingeval zij aan een college is opgedragen. Het ontwerp belast de burgemeester met de
openbare orde”.912 Brouwer en Schilder verwijzen voorts naar soortgelijke overwegingen in
de toelichting bij de herziene Gemeentewet van 1994: “Met handhaving wordt in dit artikel
gedoeld op de zorg voor het feitelijk bewaren en herstellen van de openbare orde. Het
onderhavige artikel maakt de burgemeester niet alleen bevoegd maar legt hem ook de
plicht op om de openbare orde te handhaven. Hij is met deze taak belast omdat hij als
eenhoofdig orgaan tot de op dit gebied vereiste snelle en doeltreffende besluitvorming in
staat is”. 913
Op basis van deze wetsgeschiedenis komen Schilder en Brouwer tot de conclusie dat het bij
de handhaving van de openbare orde in artikel 172, lid 1 Gemw gaat om de feitelijke
(onmiddellijke) handhaving van de openbare orde, niet de handhaving van de openbare
orde door middel van besluiten. De bevoegdheid tot het feitelijk handhaven van de
openbare orde dient volgens hen om twee redenen aan het eenhoofdig bestuursorgaan
burgemeester toe te komen: hij is het hiërarchische hoofd van de politie en op verstoringen
van de openbare orde dient met snelheid gereageerd te kunnen worden. Door het
Hilversumse Aanwijzingsbesluit krijgt de politie er krachtens de verordening extra
controletaken bij. Die aanwijzing van dat gebied staat volgens Schilder en Brouwer in een
zodanig ver verwijderd verband tot de onmiddellijke feitelijke handhaving van de openbare
orde dat zij op geen enkele wijze interfereert in de relatie tussen de burgemeester en de
politie. Concluderend stellen zij dan ook dat wat in deze casus betreft er geen bezwaar
bestaat om de bevoegdheid toe te kennen aan het college, maar dat er wel bezwaren
bestaan tegen toekenning aan de burgemeester. Op grond van artikel 160, lid 1, aanhef en
onder a Gemw is de raad volgens hen zelfs gedwongen om de bevoegdheid aan het college
toe te kennen.

912
913

Bijlagen II 1850-1851, MvT, p. 395.
Kamerstukken II 19 403, 3, p. 147.
285

3.5.2 Warmelink
In het Tijdschrift voor Constitutioneel Recht kruisen Schilder en Warmelink de degens over
het Hilversumse vuurwerkverbod. 914 Schilder verdedigt het hiervoor uiteengezette
standpunt dat in deze zaak geen sprake is van feitelijk optreden van de burgemeester, maar
dat het gaat om voorafgaande besluitvorming met betrekking tot de openbareordehandhaving en er daarom geen bevoegdheidsgebrek aanwezig is in de APV van
Hilversum op dit punt. Warmelink is het daar niet mee eens en hij vangt zijn betoog aan met
een schets hoe in de Grondwet en de Gemeentewet de algemene bevoegdheidsverdeling in
het gemeenterecht gestalte heeft gekregen. De kernvraag is volgens hem in welke gevallen
het college aan zet is en wanneer juist de burgemeester bevoegd is tot uitvoering. Bij
gemeenteraden bestaat volgens hem het sterke beeld dat het college tot alles bevoegd is als
het gaat om het bestuur van de gemeente inclusief uitvoering en handhaving. Dat de raad
zelf regels heeft gemaakt en dat de raad wellicht ook een ‘eigenstandige’ bestuurlijke
bevoegdheid had en heeft, komt zelden aan de orde. Dat de Grondwet de raad tot hoofd
van de gemeente bestempelt, is kennelijk uit de hoofden en harten van alle betrokkenen
verdwenen. Voor de beoordeling van deze casus zijn deze verschillende beelden volgens
hem zeer relevant.
Schilder laat zich volgens Warmelink veel gelegen liggen aan het feit dat raden in hun
verordeningen vaak het college aanwijzen als uitvoerend of handhavend orgaan, dan wel
dat colleges zich kennelijk geroepen voelen om tot uitvoering en handhaving over te gaan.
Met deze schets (‘abstracte normen concretiseren naar plaats en of tijd, vergunningen en
ontheffingen verlenen, andere bestuurshandelingen verrichten’), kan Warmelink leven,
maar nergens zegt de wet dat de uitvoering of handhaving van verordeningen van de raad in
beginsel is opgedragen aan het college. Er staat wel dat de uitvoering van beslissingen van
de raad opgedragen is aan het college, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester
hiermee is belast, maar het uitvoeren van beslissingen is toch wat anders dan het uitvoeren
van verordeningen, aldus Warmelink. Schilder noemt die uitleg vervolgens ‘een onjuiste
uitleg van de regels van de Gemeentewet over bevoegdheidsverdeling tussen de
gemeentelijke bestuursorganen’. Dat is volgens Warmelink een onterecht verwijt.
Aan het juridische feit dat de wetgever de raad de mogelijkheid heeft gegeven om de
burgemeester tal van specifieke bevoegdheden toe te kennen ter handhaving van de
openbare orde, zou Schilder volgens Warmelink in het geheel niet hechten. Voor de
voorzieningenrechter is dat nu juist een belangrijk aanknopingspunt voor zijn beslissing.
Volgens Schilder is er alleen een bevoegdheid voor de burgemeester als het gaat om de
‘feitelijke of onmiddellijke’ handhaving van de openbare orde, waar snel en/of daadkrachtig
ingrijpen noodzakelijk is. Wanneer deze situatie zich niet voordoet en er tijd is voor
‘reguliere’ besluitvorming ter uitvoering van de APV is het college daartoe bevoegd, tenzij
het om een uitvoeringstaak gaat als bedoeld in artikel 174, Gemw, zo beschrijft Warmelink
de opvatting van Schilder.
Het is voor Warmelink niet duidelijk waaraan Schilder deze opvatting ontleent. De
Gemeentewet onderscheidt immers, zij het niet al te duidelijk, de taak om in zijn
algemeenheid de openbare orde te handhaven, door op grond van artikel 172 Gemw
914

H.G. Warmelink, De vinger op de zere plek, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2015, nr. 3, p. 289-295. In
hetzelfde nummer: A.E. Schilder, Thorbecke was toch duidelijk?, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2015,
nr. 3, p. 285-288.
286

overtreding van wettelijke voorschriften te beletten of te beëindigen, van de bevoegdheid
als beschreven in de artikelen 175/176 Gemw, waarbij de burgemeester in hele concrete
dreigende situaties alle bevelen mag geven en regelingen mag treffen die hij noodzakelijk
acht. Dan mag hij volgens Warmelink ook van bestaande voorschriften, behalve
grondwettelijke, afwijken hetgeen toch impliceert dat hij die voorschriften normaal
gesproken zal moeten toepassen c.q. uitvoeren en handhaven.
Warmelink stelt vervolgens dat de specifieke bevoegdheden die de raad aan de
burgemeester kan toekennen, ook veel minder duidelijk aan het criterium ‘feitelijke of
onmiddellijke handhaving van de openbare orde’ voldoen dan Schilder ons wil doen laten
geloven. Wat is er, aldus Warmelink, ‘feitelijker en onmiddellijker’ aan het ophangen van
camera’s dan aan het aanwijzen van een tippelzone, waartoe volgens Schilder het college
bevoegd zou zijn? Wat is er ‘feitelijker en onmiddellijker’ aan het aanwijzen van een plek
waar niet gedemonstreerd mag worden (een bevoegdheid van de burgemeester) dan aan
het aanwijzen van plaatsen waar een racewedstrijd mag worden gehouden door motoren of
brommers? Dat laatste zou volgens Schilder, zo stelt Warmelink, dan weer een
collegebevoegdheid zijn. Kortom: de voorbeelden die Schilder geeft van openbare ordetaken en –bevoegdheden die in de praktijk aan het college zouden worden opgedragen,
overtuigen Warmelink dan ook niet. In veel van die voorbeelden speelt openbare orde zeker
een rol, maar dan wel steeds naast andere belangen die eveneens moeten worden
behartigd zoals gezondheid, welzijn of verkeersveiligheid. In dat soort situaties is het
volgens Warmelink per definitie lastig om te bepalen welk orgaan primair belast is met de
uitvoering van de toepasselijke regels.
Tot slot gaat Warmelink in op de vraag of het al dan niet tot de gemeentelijke autonomie
behoort dat de raad bepaalt welk orgaan in welk geval met de uitvoering van een bepaalde
verordening (of een bepaling daarvan) is belast. Volgens Warmelink is de Gemeentewet niet
bijster duidelijk over de vraag wie in welk geval tot uitvoering of handhaving bevoegd is. In
dat geval moeten we het volgens hem doen met het orgaan dat door de raad is aangewezen
of met het orgaan dat de uitvoering ter hand heeft genomen. Daarbij zou volgens
Warmelink een zekere terughoudendheid van de rechter bij de beoordeling van deze vraag
zeker op zijn plaats zijn, immers de formele wetgever heeft die bevoegdheid bij de raad
neergelegd die eigenstandig dan kan bepalen dat ofwel het college ofwel de burgemeester
bevoegd is ten aanzien van de uitvoering van bestuurlijke openbare-ordebevoegdheden.
3.5.3 Munneke
Ook Munneke heeft zich recent over de kwestie gebogen.915 Hij stelt dat in de literatuur
veelvuldig het onderscheid gemaakt wordt tussen onmiddellijke en niet-onmiddellijke
openbare-ordehandhaving. De term onmiddellijke openbare-ordehandhaving is ontleend
aan artikel 5:23 Awb, de Gemeentewet gebruikt dit begrip niet, aldus Munneke. Het is
bovendien niet nader in de wet omschreven.
In het woord ‘onmiddellijke’ komt naar voren dat geen uitstel van het ingrijpen kan worden
geduld; er dient zo snel mogelijk te worden ingegrepen, er is met andere woorden

915

S.A.J. Munneke, Grondslag en reikwijdte van openbare-ordebevoegdheden, in: A.E.M. van den Berg (e.a.
red.), Hoofdstukken openbare orderecht, Nijmegen: Ars Aequi, 2015, p. 1-26.
287

tijdsdruk. 916 Veelal zal dat om ingrijpen met feitelijke middelen gaan (politie-inzet), maar
ook juridisch optreden kan noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld door het geven van bevelen, zo
stelt Munneke. Hij stelt vervolgens dat in de literatuur het onderscheid tussen onmiddellijke
en niet-onmiddellijke ordehandhaving vooral gemaakt wordt om deze beide categorieën te
kunnen koppelen aan de instrumenten waarover de burgemeester kan beschikken. Een
aantal van zijn bevoegdheden zou slechts in situaties van onmiddellijke-ordehandhaving
mogen worden toegepast en niet voor andere, niet dreigende situaties. Er zijn in deze
benadering dus specifieke instrumenten voor de onmiddellijke ordehandhaving en
instrumenten voor de niet-onmiddellijke ordehandhaving. Als onmiddellijke instrumenten
worden vaak de bevoegdheden uit de artikelen 172, tweede en derde lid, 174, lid 2, 175 en
176, lid 1 genoemd.917 De consequenties van deze benadering is dat bijvoorbeeld de
bevelsbevoegdheden niet gebruikt zouden mogen worden voor oplossingen die een langere
duur hebben, en daarmee niet als passende reactie op een actuele of dreigende verstoring
van de openbare orde zouden kunnen worden beschouwd. Dit heeft als gevolg dat voor
niet-onmiddellijke verstoringen langs ‘reguliere weg’ oplossingen zouden moeten worden
gevonden, bijvoorbeeld door het in het leven roepen van een vergunningstelsel of een
regeling in een reguliere APV. Die reguliere oplossingen zouden de voorkeur verdienen
omdat zij overeenkomstig de hoofdstructuur op betere wijze rekening kunnen houden met
zowel de democratische controle en legitimatie (betrokkenheid van de raad) als de
waarborgen van burgers (besluiten in de zin van de Awb).
Munneke verwijst voor deze uiteenzetting van opvattingen naar Schilder en Brouwer en
eveneens naar Ruigrok die volgens hem tal van juridische consequenties verbinden aan hun
indeling onmiddellijke een niet-onmiddellijke ordehandhaving. Zij suggereren, zo vervolgt
Munneke, bijvoorbeeld dat het college bij niet onmiddellijke handhaving bevoegd zou
moeten zijn (of is) en niet de burgemeester, en dat het bij onmiddellijke handhaving
gewoonlijk niet om besluiten in de zin van de Awb gaat, omdat er geen tijd is de beslissingen
op schrift te stellen. 918 Ook stellen zij soms de onmiddellijke ordehandhaving gelijk aan
feitelijke ordehandhaving, dat wil zeggen handhaving met feitelijke middelen; Munneke
verwijst daarvoor naar de noot van Schilder en Brouwer onder de hiervoor uitvoerig
besproken uitspraak van de voorzieningenrechter Midden-Nederland inzake het
Hilversumse vuurwerkverbod.
De onmiddellijkheid van de verstoring zou volgens de door Munneke genoemde auteurs
(Schilder, Brouwer en Ruigrok) 919 onderdeel uitmaken van de harde kern van de definitie
van het begrip openbare orde. Munneke hanteert eerder in zijn hoofdstuk een andere harde
kern van de openbare orde namelijk: de normale, feitelijke rust in de publieke ruimte. Hij is
dan ook van opvatting dat de aard van de belangen (rust in de publieke ruimte) en de
dreigendheid van de verstoring daarvan (al dan niet voorzienbaar) dienen te worden
onderscheiden in de definitie van openbare orde. In zijn optiek kan dus ook nietonmiddellijke ordehandhandhaving op de harde kern van het openbare-ordebegrip zien.
916

Munneke verwijst hierbij naar: L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of
bestuursdwang? Het bevel en de last in historisch en rechtsvergelijkend perspectief (diss. RuG), Den Haag:
Boom juridische uitgevers, 2012.
917
Ruigrok 2012, p. 229
918
Hij verwijst daarbij naar een noot van J.G. Brouwer en A.E. Schilder onder Rb. Rotterdam, 23 april 2013, AB
2014/346.
919
Maar ook A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2010, nr. 2, p.
119-145.
288

Hij vervolgt zijn betoog door te stellen dat uit de wetsgeschiedenis van de genoemde
ordebevoegdheden inderdaad naar voren komt dat zij bedoeld zijn zo snel mogelijk
ingrijpen bij dreigende of zich daadwerkelijk voordoende verstoringen mogelijk te maken.
De vraag is dan echter of hun toepassingsbereik daartoe ook beperkt is (en zo ja, hoe de
grenzen van die bevoegdheden dan adequaat kunnen worden afgebakend). Die vraag lijkt
volgens hem in een deel van de literatuur bevestigend, in de rechtspraak en
bestuurspraktijk daarentegen ontkennend te worden beantwoord. Hij stelt echter dat het
riskant is om bevoegdheidsnormering al te zeer aan een niet in de wet vastliggend maar
daaronder verborgen systeem ‘op te hangen’. Niet alleen omdat de wetenschappelijke
beschrijving dan wel erg ver af komt te staan van de stand van zaken in de rechtspraak,
maar ook omdat de consequenties van het hanteren van een (te) eenvoudig ‘theoretisch’
model te vergaand kunnen zijn. De werkelijkheid is volgens Munneke altijd diffuser dan een
‘bedacht’ systeem, met het gevaar dat nodeloos weer allerlei nieuwe vragen worden
opgeroepen. Interessant in het betoog van Munneke is ook het voorbeeld dat hij aanhaalt
waar geen sprake is van onmiddellijke-ordehandhaving en waar de burgemeester toch bij
uitstek bevoegd is om een en ander te reguleren. Hij stelt hier namelijk de vraag of een
bezoek van de koninklijke familie aan een gemeente op Koningsdag niet bij
noodverordening mag worden geregeld, omdat reeds lang van tevoren dat bezoek
voorzienbaar is? Naar zijn opvatting kan de bijzonderheid van die gelegenheid, die juist
allerlei consequenties voor de openbare orde heeft, meebrengen dat deze via een
noodverordening wordt gereguleerd, ook al is de situatie voorzienbaar. Er is sprake van een
van de normale rust in de publieke ruimte afwijkende situatie. De mogelijkheid af te wijken
van de wet, de directe relatie met de ordehandhaving ‘als het zover is’ en het gezag van de
burgemeester over de politie, zijn volgens hem redenen om de burgemeester hiermee te
belasten, ook al is bij het opstellen van de noodverordening van onmiddellijke handhaving in
bovengenoemde zin geen sprake.
De vraag rijst bovendien, zo stelt Munneke, wat allemaal onder reguliere instrumenten
moet worden verstaan. Valt daar ook, zoals in de literatuur is gesteld de mogelijkheid van
bestuursdwang onder, of de toepassing van bijzondere wetgeving, ook al is deze niet gericht
op het voorkomen van genoemde orde-effecten? Maakt het dan uit of de burgemeester
daarover zelf kan beschikken? Er kan bovendien een nauwe relatie bestaan tussen
onmiddellijke en niet-onmiddellijke ordehandhaving.
Ten slotte is een interessante overweging van Munneke wanneer hij stelt dat het goed
denkbaar is onder de bevoegdheid van de burgemeester op het terrein van de openbare
orde niet alleen de onmiddellijke maar ook de niet-onmiddellijke ordehandhaving te
begrijpen, die immers dezelfde belangen kunnen (en vaak zullen) betreffen. Daarmee wordt
volgens hem het hele openbare-ordeterrein in één hand gehouden wat de effectiviteit en
efficiëntie van het bestuur op dit terrein zeer kan vergroten. Hoewel er volgens hem altijd
lastige gevallen zullen zijn, valt volgens Munneke voor zijn benadering veel te zeggen die
tevens volgens zijn opvatting in de bestuurspraktijk en rechtspraak wordt gevolgd. Het gaat
volgens Munneke vooral om de wens tot een duidelijke normering van de genoemde
instrumenten. Dat is van het grootste belang, maar daarbij is het niet per se nodig een hard
onderscheid te maken tussen onmiddellijke en niet-onmiddellijkheidsinstrumenten en
andere instrumenten. Een dergelijke benadering zou volgens Munneke de mogelijkheden
van de burgemeester zeer kunnen verkleinen.

289

3.6 Conclusies en overwegingen
3.6.1 Inleiding
Het mag inmiddels duidelijk zijn dat de literatuur en de doctrine geen eenduidig antwoord
geven op de vraag wie precies bevoegd is, of mag worden gemaakt op het terrein van de
openbare orde. Dat was al het geval aan het begin van deze eeuw, en ruim tien jaar later is
dat nog steeds het geval, ondanks de oproep destijds van De Jong om een en ander beter te
regelen in de Gemeentewet. 920 Dat is een belangrijke constatering aangezien het om veelal
stevige bevoegdheden gaat die diep kunnen ingrijpen in het dagelijks leven van burgers. In
het hiernavolgende zal getracht worden een juridische beoordeling van de materie te geven
waarbij de informatie inzake rechtspraak en literatuur zoals hiervoor omschreven
noodzakelijk is.
3.6.2 Nogmaals de algemene structuur van gemeentelijke bevoegdheidstoedeling
De kernvraag die hier aan de orde is, betreft het leerstuk van competentieverdeling in het
gemeenterecht, meer in het bijzonder in het openbare-orderecht. Weliswaar bestaat er in
het gemeenterecht de (eigen) open huishouding (artikel 124 lid 1 GW jo artikel 108 lid 1 jo
artikel 147 lid 1 en 149 Gemw) waarbinnen de raad nieuwe bevoegdheden in het leven kan
roepen. Ten aanzien van de vraag aan wie die bevoegdheden moeten worden toegekend
bepaalt de Grondwet in artikel 128 GW dat enkel de organen van het gemeentebestuur
daarvoor in aanmerking komen, dat wil dus zeggen de raad, het college of de burgemeester.
Lastiger wordt het met de algemene competentiebepalingen in de Gemeentewet. In artikel
108 Gemw staat immers dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding
van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten. Het gemeentebestuur
wordt gevormd door de raad, het college en de burgemeester (artikel 6 Gemw). Deze
bepaling heeft dus betrekking op de gemeentelijke autonomie. Artikel 147, lid 1, Gemw
regelt vervolgens dat de gemeentelijke verordeningen in beginsel door de raad worden
vastgesteld (vgl. ook artikel 127 GW) en het tweede lid van artikel 147 Gemw regelt
vervolgens dat de overige bevoegdheden van regeling en bestuur inzake de huishouding van
de gemeente eveneens aan de raad toebehoren. In dit stelsel van gemeentewettelijke
bepalingen komt het zogeheten grondwettelijke hoofdschap van de gemeenteraad tot
uitdrukking, zoals vervat in artikel 125, lid 1, GW. De raad is dus – voorzover van hogerhand
niets anders is geregeld –bevoegd om alle autonome bevoegdheden te reguleren.
3.6.3 Het eigenlijke probleem; toespitsing op de competentie in het openbare-orderecht
De vraag moet vervolgens worden toegespitst, namelijk of de Gemeentewet antwoord geeft
op de vraag wie in het domein van de openbare orde een al dan niet exclusieve
bevoegdheid heeft. Over deze vraag wordt in de rechtspraak en vooral in de literatuur
verschillend gedacht. In het bijzonder Schilder (en Brouwer) zijn de opvatting toegedaan dat
indien er geen sprake is van onmiddellijke openbare-ordehandhaving (feitelijke
ordehandhaving of openbare-ordehandhaving in enge zin) niet de burgemeester, maar het
college bevoegd moet worden gesteld in een autonome raadsverordening (i.c. de APV). Dan
920

De Jong 2004.
290

geldt volgens hun het algemene uitgangspunt van de Gemeentewet dat het dagelijks
bestuur bij het college ligt, gelet op artikel 160, lid 1, aanhef onder a en b Gemw. Zij stellen
dat artikel 172, lid 1, Gemw, waarin de taak van de burgemeester met betrekking tot de
handhaving van de openbare orde is vervat, dan ook niet als lex specialis kan worden gezien
ten opzichte van artikel 160, lid 1, aanhef en onder a Gemw. Als een ordebevoegdheid geen
spoed heeft en neerkomt op het reguleren van de openbare orde door middel van
besluiten, dan is het college bevoegd; indien direct (feitelijk) handhavend optreden is
vereist, dan is de burgemeester bevoegd. Voor de onderbouwing van hun betoog verwijzen
zij naar diverse opvattingen van de wetgever (in ieder geval de regering, gelet op de
memorie van toelichting). De Rechtbank Midden-Nederland en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State volgen dit betoog. De voorzieningenrechter van
de Rechtbank Midden-Nederland daarentegen niet. In die uitspraak wordt artikel 172, lid 1,
Gemw wel als een exclusieve taak aangemerkt waaruit volgt dat indien de raad nieuwe
openbare-ordebevoegdheden in het leven roept, niet het college maar de burgmeester
bevoegd is. Ter onderbouwing wijst de voorzieningenrechter naar de bepalingen in artikel
151b (veiligheidsrisicogebied) en 151c (cameratoezicht) Gemw waarbij de wetgever door
tussenkomst van de raad aan de burgemeester bevoegdheden toekent die niet een karakter
hebben van (feitelijk) onmiddellijk handhavend optreden. Volgens de voorzieningenrechter
zou dat anders kunnen zijn als in de omstreden aanwijzingsbevoegdheid in de APV van
Hilversum andere belangen aanwezig zouden zijn die toekomen aan het college
(bijvoorbeeld voortvloeiend uit de Wet milieubeheer). Daarvan was volgens de
voorzieningenrechter geen sprake en derhalve was sprake van een onbevoegd genomen
besluit door het college en had de bevoegdheid moeten worden geattribueerd aan de
burgemeester. Ook Warmelink en Munneke zijn niet overtuigd van het argument dat in dit
soort situaties niet de burgemeester, maar het college bevoegd moet zijn. Beide zijn van
opvatting dat de Gemeentewet op dit punt niet helder is. Munneke stelt bovendien dat aan
een ‘verborgen’ systeem ‘achter’ de Gemeentewet geen bevoegdheden mogen worden
opgehangen. Daarnaast geeft hij het voorbeeld van een noodverordening in een niet
spoedeisende situatie namelijk voorafgaande aan Koningsdag. Ook daar is geen sprake van
onmiddellijke (feitelijke) ordehandhaving waarbij niettemin de burgemeester bevoegd is op
grond van artikel 176 Gemw. Munneke roept de wetgever op om beide openbareordebevoegdheden, dat wil zeggen onmiddellijke en niet-onmiddellijke bij de burgemeester
te beleggen om zo meer eenduidigheid in het systeem van openbare-ordehandhaving te
krijgen.
Ten slotte is het goed hier nogmaals te wijzen op de oproep die De Jong in 2004 reeds deed
met betrekking tot deze problematiek. Volgens haar dient de wetgever zich nog eens goed
te buigen over de vraag wie nu bevoegd is indien de gemeenteraad in de APV nieuwe
openbare-ordebevoegdheden gaat toekennen. Die oproep geldt nog steeds en onverkort.
Wellicht zijn de volgende overwegingen daarbij behulpzaam.

3.6.4 Enkele overwegingen
De opvattingen over het competentievraagstuk met betrekking tot (gemeentelijke)
openbare-ordebevoegdheden lopen gelet op het hier voorgaande uiteen. Enerzijds wordt
betoogd dat in de Gemeentewet wel degelijk een competentie-systeem is te ontwaren,
gelet met name op artikel 160, lid 1, Gemw en artikel 172, lid 1, Gemw. Daarbij geldt dat de
291

burgemeester alleen exclusief bevoegd is op het terrein van de openbare orde als de
wetgever dat uitdrukkelijk heeft bepaald, of indien het een bevoegdheid betreft
voortvloeiend uit een gemeentelijke verordening en die bevoegdheid enkel betrekking kan
hebben op het feitelijk handhaven van de openbare orde (het enge openbare-ordebegrip)
zoals door de wetgever (regering in de Memorie van Toelichting) beoogd. Anderzijds is in de
jurisprudentie die begin deze eeuw ontstond, en recentelijk door de voorzieningenrechter
van de Rechtbank Midden-Nederland wederom werd gehanteerd, een lijn te ontdekken dat
artikel 172, lid 1, Gemw meer is dan de uitleg van dit beperkte (of enge) openbare
ordebegrip. Dit sluit ook aan op de in par. 2.4 geschetste ontwikkeling dat de burgemeester
meer en meer als ‘veiligheidsbaas’ wordt gezien.
Ook de wetgever heeft, zoals wij in par. 2.5 van dit deelonderzoek betoogden, door het
creëren van nieuwe openbare-ordebevoegdheden en die te beleggen bij de burgemeester
deze lijn van redeneren gevoed. Niet alleen openbare bevoegdheden die betrekking hebben
op het feitelijk handhaven (het enge/beperkte openbare ordebegrip), maar ook
bevoegdheden die meer betrekking hebben op een ruimer openbare ordebegrip worden
inmiddels aan de burgemeester geattribueerd (zie bijv. de artikelen 151b en 151c Gemw).
Daardoor wordt niet enkel exclusief de bevoegdheid tot het feitelijk handhaven van de
openbare orde aan dit ambt gegeven (artikel 172, lid 1, Gemw), maar ook niet-feitelijke en
dus juridische middelen zouden, gelet op deze lijn van redeneren, bij de burgemeester
moeten of kunnen worden belegd. Neemt men echter dit ruimere begrip van openbare
orde als criterium voor de bevoegdheidsverdeling dan zal dat volgens ons precies ingevuld
moeten worden wil de bevoegdheidsverdeling nog duidelijk zijn. Gebeurt dat niet of gaat
men uit van een uitvoeringsbevoegdheid voor de openbare orde in ruime zin, dan kan dat
volgens ons – gelet op de vaagheid van het begrip openbare orde – potentieel grote
verschuivingen veroorzaken. Fundamentele keuzes met betrekking tot de positie van de
raad, het college en de burgemeester zijn dan aan de orde. Gedacht moet worden aan de
vraag of men al dan niet collegiale besluitvorming van belang vindt bij het nemen van een
besluit in het kader van de openbare-ordehandhaving. Is nadere regulering nodig voor
gebruik van een autonome gemeentelijke bevoegdheid in het kader van de openbare orde?
Is het wenselijk dat de raad meer de regie gaat voeren over het openbare-ordebeleid in een
gemeente door de raad zelf te laten bepalen wie bevoegd is tot het uitvoeren van een
gemeentelijke verordening op het terrein van de openbare orde? Is deze differentiatie
wenselijk en mag het openbare ordebeleid voor wat betreft de bevoegdheidsverdeling
verschillen per gemeente? En ‘last but not least’ is dit vraagstuk inmiddels niet een
aangelegenheid van de wetgever geworden, dat wil zeggen dat in de Gemeentewet zelf
meer duidelijkheid moet worden verschaft over de vraag van de bevoegdheidsverdeling in
het openbare-orderecht?
Deze vragen zijn stuk voor stuk wezenlijke vragen voor de gemeentelijke praktijk. Als
slotsom schetsen wij hier vier opties die de wetgever in overweging zou kunnen nemen.
1.

De eerste mogelijkheid is het systeem niet te wijzigen. Dat wil zeggen dat alleen
onmiddellijke handhaving van de openbare orde een exclusieve taak is van de
burgemeester gelet op artikel 172, lid 1, Gemw. De bevoegdheden, inclusief de
bevoegdheid tot uitvoering van verordeningen, moeten daarop worden afgestemd.
Niet onmiddellijke openbare-ordebevoegdheden komen dan in beginsel niet toe aan
de burgemeester, maar bijvoorbeeld aan het college ex artikel 160, lid 1, aanhef en
292

onder a, Gemw. Deze mogelijkheid is ook de (gangbare) rechterlijke lijn 921;
wetswijziging is niet per sé noodzakelijk, hoogstens om meer duidelijkheid te
verschaffen over de gekozen wetssystematiek en om de jurisprudentie te
codificeren. De wetgever zou in artikel 172 kunnen opnemen dat de raad de
burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen die de onmiddellijke
ordehandhaving betreffen.
Daarmee is de jurisprudentie gecodificeerd en is een richtlijn gegeven voor de
bevoegdheidsverdeling college-burgemeester. Een nadeel van dit systeem is dat er
veel grensgevallen zullen blijven bestaan en dat dit bovendien in tien jaar tijd heeft
geleid tot verschillende interpretaties. Het gevolg kunnen rechtszaken zijn over de
vraag of een bepaalde bevoegdheid moet worden gezien als onmiddellijke of nietonmiddellijke ordehandhaving. Het is bovendien de vraag of deze mogelijkheid nog
aansluit bij de maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen, zoals die hiervoor
zijn geschetst.
2.

Een tweede mogelijkheid is dat de wetgever meer expliceert wanneer het college
en wanneer de burgemeester bevoegd is voor wat betreft de uitvoering van een
APV waarin openbare-ordebevoegdheden zijn opgenomen en daarbij aansluit bij het
motief van de bepaling. Dat zou concreet betekenen dat artikel 172 Gemw en evt.
artikel 160, eerste lid, onder b, Gemw gewijzigd worden. Artikel 174, derde lid,
Gemw zou daarbij als voorbeeld kunnen strekken. Een ordebevoegdheid in de APV
wordt niet bij de burgemeester belegd, indien zij tevens andere doeleinden dan
ordehandhaving dient, zoals bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening of het voorkomen
van geluidsoverlast. Deze bevoegdheid wordt dan exclusief aan het college
toebedeeld. Nadeel van deze mogelijkheid is dat wederom veel onduidelijkheid zal
bestaan wanneer de bevoegdheid nu bij de burgemeester dan wel bij het college
moet worden belegd. Bovendien kunnen er rechtszaken komen over de vraag of een
bepaalde maatregel valt onder de door de wetgever gekozen
bevoegdheidsverdeling.

3.

Een derde mogelijkheid is dat de Gemeentewet wordt gewijzigd in die zin dat
onomstotelijk vast komt te staan dat de burgemeester exclusief bevoegd is op het
terrein van de handhaving van de openbare orde in brede zin.922 Gedacht kan dan
worden aan een aanscherping van artikel 172, eerste lid Gemw. Dit betekent dat niet
alleen bevoegdheden aan de burgemeester toekomen die het karakter hebben van
een onmiddellijke openbare-ordehandhaving, maar dat ook niet-onmiddellijke
bevoegdheden van openbare orde bij dit orgaan worden belegd. De wetgever heeft
nu reeds openbare-ordebevoegdheden in ruime zin aan de burgemeester toegekend
(en niet aan het college), al dan niet met tussenkomst van de raad. Een voorbeeld is
de uitvoering van verordeningen die het toezicht van artikel 174 Gemw betreffen.
Beseft moet worden dat deze mogelijkheid de verhouding college-burgemeester
wijzigt; de positie van de burgemeester wordt sterker. Hoewel ook hier
twijfelgevallen zullen bestaan, zijn dat er waarschijnlijk minder dan in de

921

Rb. Arnhem (vzr.) 15 november 2002, Gst. 2003, 38, m.nt. Bunschoten; Rb. Maastricht 19 juli 2004, JB
2004/334, m.nt. Overkleeft-Verburg; vgl. HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9222.
922
In zekere zin is deze derde mogelijkheid tegengesteld aan de eerste: niet het college maar de burgemeester
zal veel verordeningen uitvoeren, gelet op artikel 174, derde lid, Gemw en het verruimde artikel 172 Gemw.
293

eerstgenoemde oplossing. Uitgangspunt is hier: de burgemeester, tenzij. Bovendien
zou deze oplossing daarmee meer eenduidigheid kunnen scheppen dan nu het geval
is. Geopteerd kan dan ook nog worden dat de burgemeester naar gelang de situatie
in overleg treedt met het college (voor- dan wel achteraf). Dit laatste is bovendien
vaste praktijk in een aantal onderzochte gemeenten.
4.

Ten slotte is er nog een vierde mogelijkheid te weten het consequent niet reguleren
en de beslissing overlaten aan de raad zelf. Dit uitgangspunt past goed in de huidige
opvatting dat decentrale overheden, en de raad in het bijzonder, meer ruimte
krijgen voor eigen afwegingen. Indien de Gemeentewet ten aanzien van de
openbare-ordebevoegdheden in het midden laat wie deze bevoegdheden mag
uitoefenen, kan de raad beslissen of hij het college dan wel de burgemeester
bevoegd maakt bij het in het leven roepen van een nieuwe (autonome) bevoegdheid
op het terrein van de openbare orde (tenzij de formele wetgever anders heeft
aangegeven). Nadeel van dit systeem is dat er differentiatie per gemeente kan
ontstaan en er eveneens geen eenduidig stelsel is op het gebied van de
competentieverdeling in het openbare-orderecht.

4. Tot slot
In deel II van dit onderzoek is allereerst een schets gegeven van de maatschappelijke,
bestuurlijke en juridische ontwikkelingen ten aanzien van het burgemeestersambt.
Geconstateerd is onder meer dat het burgemeestersambt veel vereist. Hij moet steeds meer
rekening houden met de media waardoor onder andere het ambt van de burgemeester
steeds meer verpersonaliseert. Netwerken worden belangrijker en de burgemeester is een
onderdeel van deze nieuwe structuren. De regionalisering van gemeentelijke besluitvorming
heeft consequenties voor het burgemeestersambt. Het ambt wordt bovendien politieker, en
vergelijkbaar met dat van een wethouder. Dit komt ook tot uitdrukking in de rol die de
gemeenteraad speelt bij de aanstellingswijze van de burgemeester en diens ontslag. En ten
slotte wordt zijn rol als veiligheidsbestuurder steeds groter. De afgelopen decennia is de
burgemeester door de wetgever ‘opgetuigd’ met een groot aantal nieuwe openbareordebevoegdheden. Aansluitend hierop is in dit deel van het onderzoek aandacht besteed
aan de vraag of de bevoegdheidsverdeling op het gebied van het openbare-orderecht
voldoende eenduidig is. Geconcludeerd is dat dat niet het geval is. De wetgever heeft met
artikel 160 en artikel 174, derde lid, een bevoegdheidsverdeling gegeven; de rechter heeft
deze systematiek vervolgens aangevuld. De reikwijdte van deze jurisprudentie is onduidelijk.
Recente wetgeving biedt evenmin uitsluitsel: de wetgever heeft nieuwe bevoegdheden aan
de burgemeester toegekend, die ook buiten de onmiddellijke ordehandhaving liggen. Dat
was voorheen, in de sfeer van de openbare orde, alleen ten aanzien van horeca (artikel 174
Gemw) het geval. Het gevolg is een niet eenduidige systematiek van bevoegdheidsverdeling
op het terrein van het gemeentelijke openbare-orderecht. Dat is volgens het
onderzoeksteam onwenselijk. Omdat de keuze tussen de mogelijke opties, zoals hierboven
gegeven, mede afhankelijk is van de visie die men heeft op de plaats van de burgemeester
en het college in het gemeentebestuur, is het aan de wetgever om deze keuze te maken en
al dan niet vast te leggen in de Gemeentewet. Daarbij zal de wetgever meer of minder
politiek gewicht moeten toekennen aan de hiervoor gesignaleerde ontwikkelingen,
294

waaronder de politisering van het ambt, de mediatisering, etc. Welke optie ook wordt
gekozen, er zullen zich altijd gevallen blijven voordoen waar de vraag rijst welk orgaan in
een specifiek geval bevoegd is. Een sluitend systeem van bevoegdheidstoedeling op dit
gebied is daardoor onmogelijk.

295

296

DEELONDERZOEK III: Scenario’s ter verbetering van inzichtelijkheid
en toepasbaarheid van het openbare-orderecht
1. Inleiding
In deelonderzoek I is verslag gedaan van het onderzoek naar de openbareordebevoegdheden van de burgemeester uit de Gemeentewet en de Wet openbare
manifestaties. Tevens is een aantal andere bevoegdheden besproken die relevant 923 zijn
voor een studie naar de verbetering van de toepasbaarheid en inzichtelijkheid van het
openbare-orderecht. Uit dat onderzoek bleek dat de burgemeester vanaf het einde van de
jaren ‘90 niet alleen meer bevoegdheden kreeg maar tevens dat die bevoegdheden
grotendeels een ander karakter hebben dan klassieke onmiddellijke ordehandhaving en
toezicht op horeca en evenementen. Dit verbreedt de taak van de burgemeester en
daardoor heeft het invloed op de interne verhouding tot het college en de raad. Het heeft
ook gevolgen voor de externe verhouding met burgers, media, hulpverlening en justitie. Dat
leidt op een aantal punten tot vragen, problemen en discussie. Via het dossieronderzoek zijn
deze in deelonderzoek I geïnventariseerd en geanalyseerd. In deelonderzoek II volgde een
nadere beschouwing en analyse van de vraag hoe dit geduid moet worden, gelet op de rol
en de taak van het ambt burgemeester, afgezet tegen die van het college en de raad. Dit
alles in relatie tot het openbare-orderecht. In dit derde deelonderzoek sluiten wij af met een
beschouwing over de vraag, uitgaande van de uitkomsten van dit onderzoek, welke
scenario’s denkbaar zijn om de toepasbaarheid en inzichtelijkheid van het openbareorderecht te verbeteren. Daartoe zetten we hieronder eerst kort uiteen welke problemen
tot de roep om verbetering van inzichtelijkheid en toepasbaarheid hebben geleid (par. 2).
Vervolgens benoemen we een aantal elementen en ontwikkelingen die bepalend zijn voor
het openbare-orderecht en waar aldus rekening mee moet worden gehouden, of die zelfs
als gegeven beschouwd moeten worden, bij de wettelijke regeling en de (rechts)praktijk van
het openbare-orderecht (par. 3). Daarna geven wij een aantal scenario’s voor wijziging van
het openbare-orderecht (par. 4) en sluiten af met een conclusie (par. 5).

2. Probleemanalyse
De wetgever heeft vanaf de jaren ’90 de openbare-ordebevoegdheden van de
burgemeester in de Gemeentewet uitgebreid. De uitbreiding betreft voornamelijk
ingrijpende bevoegdheden: de burgemeester kan bij toepassing van de meer recent
ingevoerde bevoegdheden grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde grondrechten
beperken in het belang van de openbare orde.924 Het begrip openbare-ordehandhaving925
kreeg daarbij, zonder dat daarover ten principale is gediscussieerd, een wat meer diffuse
invulling: ook persoonsgerichte maatregelen die voor lange termijn gelden, worden als
reparatoire, openbare-ordemaatregelen bestempeld. Illustratief daarvoor is de bevoegdheid
923

Zie daarover de inleiding bij van deelonderzoek I.
Artikel 172a en b, artikel 174a en b, artikel 154a en 176a, artikel 151b en c Gemw. In het kader van
bescherming volksgezondheid , maar tevens ordehandhaving: artikel 13b Opiumwet. In het kader van
hulpverlening: artikel 2 Wth.
925
Zie daarover par. 4.2 van de inleiding bij deelonderzoek I en de bespreking van artikel 172 lid 1 en 540-550
Sv in datzelfde deelonderzoek I; zie voorts deelonderzoek II.
924

297

van artikel 172a Gemw, waarmee de burgemeester bevelen kan geven met een potentiële
looptijd van drie maanden aaneengesloten (met verlenging tot een jaar) of 90 dagen
verspreid over een niet aaneengesloten periode van 2 jaar. De meer diffuse invulling schuilt
ook in het feit dat expliciet of impliciet een link met strafrechtelijke handhaving of
hulpverlening wordt gelegd. Respectievelijk de bevoegdheden tot preventief fouilleren en
de begeleidingsplicht van verzorgers voor 12-minners zijn daar een voorbeeld van. Parrallel
aan deze ontwikkeling in het openbare-orderecht werd in het laatste decennium ook
anderszins de rol van de burgemeester uitgebreid: bij (individuele) hulpverlening ziet de
wetgever een rol voor de burgemeester. Dit leidde onder meer tot invoering van de
bevoegdheid om een tijdelijk huisverbod op te leggen aan (potentiële) plegers van geweld.
En zoals aangegeven, de bevoegdheid om ouders van jonge kinderen een begeleidingsplicht
op te leggen (artikel 172b Gemw) had trekken van beide: zowel ordehandhaving als
hulpverlening. Dat laatste kan wellicht ook gezegd worden van de plannen die bestaan om
een bestuursdwangbevoegdheid, inclusief een huisverbod te ontwerpen voor personen die
ernstige woonoverlast veroorzaken. De aard en het tempo van de uitbreiding leiden tot
discussie en kritiek in de wetenschap en in de politiek. Over de vraag of de burgemeester
hiermee belast moet worden, zijn de meningen sterk verdeeld. Als het om onmiddellijke
ordehandhaving gaat is dit veel minder het geval. Tijdens de in het kader van dit onderzoek
georganiseerde expertmeeting kwam dit ook aan de orde. Daarbij werd onder meer naar
voren gebracht dat dit wellicht het geval is, maar dat de burgemeester nu eenmaal al een
andere rol heeft gekregen en dat waarschijnlijk in dat opzicht van een onomkeerbare
situatie sprake is. Welke rol dat dan precies is en in hoeverre dat gevolgen heeft of moet
hebben voor zijn taken en bevoegdheden is echter niet helder. Deels kan dat overigens ook
verband houden met zijn positie binnen het gemeentebestuur en zelfs met de
aanstellingswijze van de burgemeester. 926 In deelonderzoek II is dit geanalyseerd: wat is de
rol van de burgemeester en welke taken en bevoegdheden komen hem toe (en moeten hem
toekomen)? Is inmiddels sprake van een te grote concentratie van veelsoortige
bevoegdheden, zodat de burgemeester “overal over gaat” of valt dat mee, dan wel is het
niet vermijdbaar?927
Ook de praktijk is niet onverdeeld gelukkig met de ontwikkelingen: uit
evaluatieonderzoeken bleek dat burgemeesters kritiek hadden op de toepasbaarheid van
onder meer de bevoegdheid om aan voetbalvandalen gedragsaanwijzingen op te leggen
(artikel 172a), de woningsluiting (artikel 174a) en de bestuurlijke ophouding (artikel 154a en
artikel 176a). 928 Met de uitbreiding is de toepassing van de bevoegdheden er niet
eenvoudiger op geworden: de burgemeester heeft meer te kiezen, maar kan daarbij fouten
maken; de keuze is lang niet altijd eenvoudig. Waar meer besluiten genomen worden,
komen overigens ook al snel meer rechtszaken. Zo zien we jurisprudentie over onder meer
de onderlinge verhouding tussen de bevoegdheden uit de Gemeentewet, de bevoegdheden
uit de Gemeentewet enerzijds en die op basis van de APV of bijzondere wetgeving
anderzijds, over de mogelijkheden van strafrechtelijke handhaving via artikel 184 Sr en tot
926

Dit onderwerp valt echter vrijwel geheel buiten het bestek van dit onderzoek.
Zie voor de politieke discussie m.n. de actieprogramma’s ‘Samenleving en Criminaliteit’ (Kamerstukken 18
995), ‘Recht in beweging’ (Kamerstukken 21 829), ‘Veiligheidsbeleid 1995-1998’ (Kamerstukken 24 225) en
‘Naar een veiliger samenleving’ (Kamerstukken 28 684) en recentelijk Kamerstukken I 2013/14, 33 112, nr. E, p.
1-4; Handelingen I 13 mei 2014, 9-5, m.n. de bijdragen van Witteveen en Knip.
928
Zie de bespreking van de genoemde bevoegdheden in deelonderzoek I voor een bespreking van deze
evaluaties.
927

298

slot ook jurisprudentie over de bevoegdheidsverdeling tussen de burgemeester en het
college. 929 Daarnaast blijft de (on)wenselijkheid van nieuwe bevoegdheden voor
ordehandhaving een punt van discussie.930
Uitgaande van deze ontwikkelingen is onderzoek gedaan naar de mogelijkheden tot
verbetering van de inzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbare-orderecht. Daartoe
is gebruik gemaakt van eigen inzichten en die uit de parlementaire geschiedenis,
jurisprudentie en literatuur. Daarnaast zijn ideeën opgehaald en getoetst in de praktijk door
middel van een expertmeeting, een schriftelijke vragenlijst en een beperkt aantal (18)
interviews. In de interviews is burgemeesters en hun ambtenaren allereerst gevraagd naar
de bruikbaarheid van de openbare-ordebevoegdheden als geheel. Concreet werd aan
burgemeesters (en hun ondersteuners) gevraagd of zij – grosso modo – uit de voeten
kunnen met de hun ter beschikking staande – juridische – middelen (bevoegdheden) om
openbare orde-problematiek adequaat te adresseren. Het belang van deze vraag schuilt
daarin dat uit de antwoorden hierop een context kan worden gecreëerd waartegen
antwoorden op meer specifieke vragen kunnen worden afgezet. Dat wil zeggen dat
eventuele kritiek die wordt geleverd naar aanleiding van een vraag over een specifieke
bevoegdheid of een specifiek arrangement hierdoor kan worden beoordeeld tegen de
achtergrond van het algemene oordeel dat de geïnterviewde over diens bevoegdheden
heeft.
Uit de antwoorden vloeit echter ook een algemeen beeld voort over de tevredenheid van de
in dit onderzoek betrokken burgemeesters over hun palet aan bevoegdheden. Opvallend is

929

O.a. over de verhouding noodbevoegdheid-APV: ABRvS 14 mei 1996, JB 1996 m.nt. BvM (Amsterdam);
ABRvS 19 december 1996, AB 1997/79 m.nt. FM (Amsterdam). Over de verhouding artikel 172 lid 3- APV: HR
11 maart 2008, AB 2008/163 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2008/104 m.nt. M.A.D.W. de Jong
(Rotterdam); over de verhouding uitvoerende bevoegdheid college en burgemeester (artikel 160 Gemw en
artikel 172 lid 1 Gemw): Vzngr. Rb. Arnhem 15 november 2002, Gst. 2003/38 m.nt. Bunschoten (Nijmegen).
Recentelijk: Rb Midden-Nederland 19 december 2014, AB 2015/88, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder
(Hilversum 1); Rb (Vzr) Midden 19 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015: 8179 (Hilversum 2), zie hierover m.n.
deelonderzoek II.
Over de verhouding APV en 172 lid 3 in relatie tot artikel 184 Sr: HR 10 december 2013, NJ 2015/170 en AB
2014/436 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Amsterdam); J. Nan & L.J.J. Rogier, `Hoge Raad onduidelijk over
verwijderingsbevelen’, NJB 2014/1725. Zie daarover par. 2 deelonderzoek I (algemene aspecten van
ordenhandhaving). Recentelijk is tegenstrijdige jurisprudentie gewezen over de reikwijdte van artikel 172 lid 3:
zie daarover de bespreking van artikel 172 lid 3 in deelonderzoek I, m.n. de jurisprudentie over gevaarlijke
honden tegenover de jurisprudentie over verblijfsverboden voor personen die mogelijk doelwit zijn van een
aanslag.
930
Zie voor die wetenschappelijke discussie m.n; M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester. Over de
uitbreiding van bevoegdheden tot handhaving van de openbare orde’, Gst. 2004/196; L.J.J. Rogier, Preventieve
bestuurlijke rechtshandhaving (Oratie EUR), Den Haag: Bju 2006; A.E. Schilder, De drang tot dwang, (Oratie
VU), Den Haag: BJu 2010; A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, TvCR 2010, p. 119-145; H.J.B. Sackers, ‘De
burgemeester als veiligheidsbaas’, Justitiële verkenningen 2010, p. 86-98 en A.B. Engberts & H.G.M.
Cornelissen, ‘Swiebertje en Superman. De burgemeester en zijn taak in openbare orde en veiligheid’, Justitiële
verkenningen 2010, p. 73-85; A.G. Mein, ‘Uitbreiding bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en
veiligheid. Een versterking of verzwakking van de positie van de burgemeester?’, TvV 2010, p. 34-44; E.
Berkouwer en J. Van der Grinten, ‘De Wet MBVEO (of Voetbalwet) en de roep om meer’, Gst. 2012, 29;
M.A.D.W. de Jong, ‘De wet MBVEO, Mateloos maakt machteloos’, JBplus 2011, p. 79-93; L.J.J. Rogier,
Bestuursrecht of strafrecht. Instrumentaliteit of moraliteit’ Afscheidsrede, EUR 2015; J.G. Brouwer en A.
Wierenga, ‘Een ontaarde bevoegdheid. Artikel 172 lid 3 Gemeentewet’, Gst. 2015.
299

dat een ruime meerderheid (zestien van de achttien)931 van deze burgemeesters (en hun
ondersteuners) deze vraag bevestigend heeft beantwoord. Van verschillende
burgemeesters komt het signaal dat ten aanzien van vrijwel elke vorm van verstoring van de
openbare orde in wet of APV juridische instrumenten kunnen worden gevonden ter
adressering. Dat betekent niet dat dit altijd probleemloos verloopt. In vrijwel alle interviews
komen knelpunten naar voren ten aanzien van specifieke bevoegdheden of situaties.
Genoemd werden bijvoorbeeld problemen rondom dossiervorming, de gebrekkige
juridische mogelijkheden ten aanzien van ‘verwarde personen’ en de moeilijkheden van het
aanpakken van structurele overlast vanuit woningen (of hun directe nabijheid). De meeste
van deze punten van kritiek zijn opgenomen in de bespreking van de verschillende
bevoegdheden in deelonderzoek I. Daarnaast bleek dat over (relatief) nieuwe
bevoegdheden zoals de spoedfouillering (artikel 174b) en de mogelijkheid dat een bevel van
de burgemeester mede wordt genomen naar aanleiding van maatregelen van een
civielrechtelijke instantie of tevens namens andere burgemeesters (artikel 172a-nieuw), nog
weinig bekend was. Niettemin komt uit de beantwoording van deze vraag, waarbij we
wederom aangeven dat het een beperkt praktijkonderzoek betreft, geen sterk signaal naar
voren dat in de gemeentelijke praktijk iets fundamenteel mis zou zijn met het
bevoegdhedenarsenaal van de burgemeester.
De in dit onderzoek betrokken burgemeesters is ook gevraagd of zij specifieke
bevoegdheden missen. Het enige punt waarover te dien aanzien de meningen duidelijk
uiteen liepen, was de beoordeling van de wenselijkheid van de introductie van het thans
aanhangige artikel 151d Gemw. Burgemeesters die hiervan een voorstander zijn, is gevraagd
of zij na de introductie van dit artikel nog een bevoegdheid zouden missen; burgemeesters
die van deze introductie geen voorstander zijn, is gevraagd of zij nu (wellicht andere)
bevoegdheden missen. De meeste van de in dit onderzoek betrokken burgemeesters
antwoorden ontkennend. 932 Hooguit zou, naar het oordeel van een enkele burgemeesters
een aantal bestaande bevoegdheden moeten worden aangepast of opgerekt zodat deze in
de praktijk beter bruikbaar zouden zijn (bijvoorbeeld – wederom – ten aanzien van
woningsluiting op grond van artikel 174a Gemw en ten aanzien van ‘verwarde personen’).
Burgemeesters zijn – begrijpelijkerwijs – vooral gericht op het oplossen van een probleem.
Op precies welke grondslag dat gebeurt, is voor de ene burgemeester wel, voor de andere
burgemeester minder interessant. Voor de juridische ondersteuners en voor de rechter ligt
dat anders. Vooral met ambtenaren en ondersteuners is doorgepraat over de grenzen
tussen de bevoegdheden en de grenzen van de taak en dan komen wel vragen en
onduidelijkheden naar boven. Bijvoorbeeld de vraag in hoeverre opdracht tot fouillering
gegeven mag worden in noodmaatregelen en welke bevelen een burgemeester of een
politieagent mag geven in het kader van ordehandhaving. Ook in de jurisprudentie is terug
te zien dat het openbare-orderecht op onderdelen gecompliceerd en soms ronduit
onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig is. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de jurisprudentie over de
reikwijdte van de lichte bevelsbevoegdheid, de verhouding tot de APV en de mogelijkheid

931

Eén burgemeester beantwoordde de vraag ronduit ontkennend; een andere burgemeester hield het
oordeel in het midden.
932
Twee burgemeesters gaven expliciet aan bepaalde bevoegdheden te missen.
300

voor de politie om aanwijzingen en bevelen te geven, zeker als het om artikel 184 Sr gaat en
de reikwijdte van het mandaatverbod van artikel 177. 933

3. Algemene observaties
Uit het door ons verrichte beperkte praktijkonderzoek kwamen vooral signalen dat
burgemeesters redelijk tevreden zijn over het openbare-orderecht. In de interviews met
ambtenaren kwamen meer vragen en onduidelijkheden naar voren. Met een blik op de
jurisprudentie, de discussie in de politiek en de literatuur, kan worden betoogd dat het
zinvol is om de mogelijkheden van een andere structurering of systematisering van het
OO(V)-recht te onderzoeken. Daartoe zal in de volgende paragraaf een aantal scenario’s
worden geschetst. In deze paragraaf wordt eerst een aantal algemene observaties gemaakt
die van belang kunnen zijn bij de bespreking van alternatieve vormgeving van openbareordewetgeving. Zodoende kan bij de bespreking van de scenario’s worden verwezen naar
deze observaties zonder in nodeloze herhaling te vervallen.
Verschillende elementen worden hieronder aan de orde gesteld. Deze betreffen de huidige
structuur van openbare-ordewetgeving. Van belang is immers voor welke structuur de in de
volgende paragraaf te bespreken scenario’s een alternatief zijn. Ten behoeve van de te
schetsen scenario’s is het bovendien aangewezen aandacht te besteden aan de
verschillende (soorten) wettelijke voorschriften waarin regels over openbareordehandhaving zijn of zouden kunnen worden opgenomen. In dat kader komen de redenen
voor bevoegdheidstoedeling in achtereenvolgens de Gemeentewet, specifieke wetgeving en
algemene plaatselijke verordeningen ter sprake. Ten slotte zal een aantal observaties ten
aanzien van de beperkingssystematiek van grondrechten (in het bijzonder de in de
Grondwet en het EVRM opgenomen grondrechten) worden gemaakt. Alvorens echter met
deze verschillende onderwerpen aan te vangen, wordt eerst kort teruggekomen op het
probleem dat het moeilijk is een eenduidige afbakening van het begrip ‘openbare orde’ en
het aanverwante begrip ‘veiligheid’ te hanteren. In de voorgaande deelonderzoeken is dit
onderwerp uitgebreider in kaart gebracht.

3.1 De begrippen ‘openbare orde’ en ‘veiligheid’
In de inleiding van het eerste deelonderzoek is uitgebreid stilgestaan bij het begrip
‘openbare orde’. Aldaar is geconstateerd dat de parlementaire geschiedenis, de
jurisprudentie en de literatuur over de reikwijdte van dat begrip slechts in beperkte mate
uitsluitsel geven. 934 Zeker is dat het begrip een andere invulling krijgt in het gemeenterecht
dan in het strafrecht en civielrecht, waar ‘openbare orde’ ook gehanteerd wordt om aan te
geven dat normen van fundamenteel belang zijn voor het (proces)recht of, daar waar het
misdrijven tegen de openbare orde betreft, het niet alleen om misdrijven in de publieke
ruimte gaat, maar ook om misdrijven die de rechtsorde aantasten vanwege het ernstige
karakter. 935 Bovendien wordt aan het begrip invulling gegeven via een mix van landelijke en
933

Zie voor dit alles m.n. par. 4.4 van de inleiding bij deelonderzoek I en de bespreking van de afzonderlijke
bevoegdheden in dat deelonderzoek.
934
Voor verwijzingen naar deze parlementaire geschiedenis, literatuur en jurisprudentie zij verwezen naar het
eerste deelonderzoek.
935
Zie deelonderzoek I, inleiding, par. 4.2.
301

lokale regelgeving, alsmede het daarop toegespitste landelijke en lokale beleid. Verder is
vastgesteld dat een zekere mate van ‘openheid’ van het begrip ‘openbare orde’ uiteindelijk
onvermijdelijk en zelfs wenselijk is vanwege de flexibiliteit die voor burgemeester en politie
nodig is in hun optreden tegen uiteenlopende verstoringen in de openbare ruimte.
Niettemin, het begrip openbare orde in het gemeenterecht is ook niet zo onbestemd, dat
daaruit geen enkel inhoudelijk richtsnoer zou kunnen worden afgeleid. Gelet op hetgeen
hierover in het eerste deelonderzoek is opgemerkt, kan worden vastgesteld dat het
zelfstandig naamwoord ‘orde’ refereert aan een niveau van rust in de zin van ‘normale gang
van zaken’. Het betreft derhalve een situatie van rust en normconform gedrag.936 Het
bijvoeglijk naamwoord ‘openbare’ duidt op het (gewenste) bestaan van deze orde in het
voor publiek toegankelijke domein of het openbare gemeenschapsleven. Handhaving van
de openbare orde bestaat daarin dat bevoegde organen – in situaties waarin de rust in de
openbare ruimte is of dreigt te worden verstoord – via bestuurlijke maatregelen (van
juridische of feitelijke aard) trachten de openbare orde te herstellen of te voorkomen dat
deze verstoord zal worden. Belangrijk is dat daaruit ook de doelstelling van openbareordemaatregelen voortvloeit: het gaat om reparatoire en mogelijkerwijs preventieve
maatregelen, niet om punitieve sancties. 937
Bij het schetsen van scenario’s voor het (op een andere wijze) systematiseren van het
openbare-orderecht, moet rekening worden gehouden met het bovenstaande. Dit geldt
zowel voor wat betreft het ‘open’ en ‘flexibele’ (en dus meer onbestemde) karakter van het
openbare-orderecht als ten aanzien van de minimale omschrijving die in dit onderzoek wél
kon worden gegeven.
Daarbij moet bedacht worden dat het begrip ‘openbare orde’ niet op zichzelf staat. In de
praktijk, maar ook in vele overheidsdocumenten wordt het veelvuldig gekoppeld aan het
begrip ‘veiligheid’. 938 Als ‘openbare orde’ al een inherente onbestemdheid in zich draagt,
geldt dit temeer voor ‘veiligheid’. Onder de noemer ‘(on)veiligheid’ is namelijk een grote
variatie aan situaties denkbaar die middels juridische of feitelijke maatregelen kan worden
nagestreefd (of geadresseerd). Daarbij kan het gaan om de dreiging van terrorisme
(nationale veiligheid), van rampen en zware ongevallen (fysieke veiligheid) en van gevaar
dat wordt veroorzaakt door menselijk handelen (sociale veiligheid). Zeker dat laatste
beperkt zich niet per definitie tot de openbare ruimte. 939
In het kader van dit onderzoek is van belang dat openbare orde en veiligheid ook ten
aanzien van het takenpakket van een burgemeester vaak in één adem worden genoemd. De
mate waarin ten aanzien van het beschermen van veiligheid een (exclusieve) taak is
weggelegd voor de burgemeester is echter aanzienlijk kleiner dan de mate waarin de
burgemeester verantwoordelijk kan worden gehouden voor het handhaven van de
openbare orde. Uiteraard is het denkbaar bevoegdheden toe te kennen aan de
936

Deze normen hoeven geen strafrechtelijke normen te zijn. Zie daarover eveneens deelonderzoek I,
inleiding, par. 4.2.
937
Hetgeen niet wegneemt dat sommige maatregelen door verstoorders van de openbare orde als straf
kunnen worden ervaren.
938
Een zoekopdracht met de term “openbare orde en veiligheid”(tussen aanhalingstekens) in de subcategorie
‘Parlementaire documenten’ (Handelingen, Kamerstukken, etc.) via zoek.officielebekendmakingen.nl leverde
alleen al 3794 treffers op (zoekopdracht uitgevoerd op 8 juli 2016).
939
Zie bijvoorbeeld Raad voor het openbaar bestuur, Veiligheid en vertrouwen. Kernen van een democratische
rechtsstaat, ’s-Gravenhage, januari 2011 (raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl).
302

burgemeester ter bescherming van de veiligheid van de gemeentelijke ingezetenen. Vooral
als het gaat om acute bedreigingen, die in de ogen van de wetgever het beste met
bestuur(srechte)lijke maatregelen kunnen worden geadresseerd door iemand met kennis
van de lokale – fysieke en sociale – omstandigheden, is dit in het verleden ook gebeurd. Te
denken valt aan de bevoegdheden van de burgemeester bij het bestrijden van brand (Wet
veiligheidsregio’s, fysieke veiligheid), bij het in de hand houden van evenementen (artikel
174 Gemw, sociale veiligheid), bij het tegengaan van huiselijk geweld (Wet tijdelijk
huisverbod, sociale veiligheid) of bij inbewaringstelling in het kader van de Wet BOPZ
(sociale veiligheid). Echter, waar gemeentelijke bestuursorganen (de burgemeester voorop)
bijna een monopolie hebben ten aanzien van de handhaving van de openbare orde, zijn
bevoegdheden in het kader van veiligheid verspreid over tal van overheidslagen (nationaal,
regionaal, lokaal) en over tal van overheidsorganen daarbinnen. Alleen al op nationaal
niveau is een belangrijke rol weggelegd voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten als het
gaat om (inter)nationale veiligheid, voor de Rijksdienst voor het wegverkeer en
Rijkswaterstaat als het gaat om verkeersveiligheid, voor tal van ministeriële
inspectiediensten en zelfstandige bestuursorganen ten aanzien van onderwerpen variërend
van voedselveiligheid (de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit) tot veiligheid van
geneesmiddelen (het College ter beoordeling van geneesmiddelen en de Inspectie voor de
gezondheidszorg) tot veiligheid bij winning van delfstoffen (het Staatstoezicht op de
mijnen). Om aan te geven hoe wijdverspreid de nationale taaktoebedeling (of –opvatting)
ten aanzien van veiligheid is: alle hiervoor genoemde nationale instanties verwijzen in hun –
via hun websites te raadplegen – doelstellingen expliciet naar (vormen van) veiligheid. 940
Volledigheid is hierbij allerminst betracht. Zeker in de sfeer van inspectiediensten en
toezichthoudende zelfstandige bestuursorganen kan het aantal organisaties dat het
behartigen van enigerlei vorm van veiligheid in haar vaandel draagt, naar believen worden
uitgebreid.
Ook op decentraal niveau hebben gemeenten en hun burgemeesters het ‘veiligheidsrijk’
niet alleen. De waterschappen staan voor de veiligheid tegen wateroverlast; provincies
hebben onder meer een taak ten aanzien van veiligheid bij het van vervoer van gevaarlijke
stoffen.941 En uiteraard – maar daarvan zijn de gemeenten zelf ook onderdeel – is het
waarborgen van de fysieke veiligheid op decentraal niveau, in belangrijke mate belegd bij de
veiligheidsregio. Van belang is bovendien dat waar gemeenten taken hebben in het kader
van veiligheid, dit in een niet geringe mate geschiedt in medebewind. Dat wil zeggen: dit
geschiedt (mede) ter uitvoering van beleidsdoelstellingen van de nationale overheid (zie
hieromtrent verder vooral par. 3.3 en 3.5).
Wat is nu het belang van het bovenstaande voor dit onderzoek? Dit schuilt vooral in de
bruikbaarheid van de categorieën ‘openbare orde’, ‘veiligheid’ of ‘openbare orde en
veiligheid’ bij mogelijke alternatieve systematiseringen van het recht ter zake. Vastgesteld
940

Zie:
https://www.aivd.nl/onderwerpen/het-werk-van-de-aivd
https://www.defensie.nl/organisatie/bestuursstaf/inhoud/eenheden/mivd
http://www.rijkswaterstaat.nl/over-ons
https://www.nvwa.nl/organisatie/over-de-nvwa/werkzaamheden-nvwa-in-vogelvlucht
http://www.igz.nl/organisatie/
http://www.cbg-meb.nl/over-cbg
www.sodm.nl/over-ons.
941
Zie artikel 23 Wet vervoer gevaarlijke stoffen.
303

kan worden dat ‘openbare orde’ in het gemeenterecht geen vastomlijnd begrip is, maar dat
wel degelijk enkele grootste gemene delers kunnen worden ontwaard. Ten aanzien van het
begrip ‘veiligheid’ – en daarmee ook voor het begrip ‘openbare orde en veiligheid’ – geldt
dit in sterk verminderde mate. ‘Veiligheid’ kent een breedte aan betekenissen en
verantwoordelijke overheden, waardoor systematisering en clustering van het openbareorderecht langs de lijnen van een dergelijk begrip (vooral als dit niet nader wordt geduid)
niet aangewezen lijkt.

3.2 De huidige structuur
Het bovenstaande verklaart wellicht waarom het tot dusver niet is gekomen tot een
systematisering van het openbare-orde- en veiligheidsrecht. Daarmee is echter niet gezegd
dat er in dat recht in het geheel geen structuur te ontwaren zou zijn. Ten aanzien van
bepaalde onderdelen kan wel degelijk worden gewezen op een lijn die de wetgever –
bewust of onbewust – voornamelijk lijkt te hebben gevolgd. Ten aanzien van
bestuursrechtelijke maatregelen die worden opgelegd door gemeentelijke bestuursorganen,
kan hierover het volgende worden opgemerkt.
Ten aanzien van bevoegdheden van de burgemeester
In gevallen waarin aan de burgemeester bevoegdheden worden toegekend die in het kader
van dit onderzoek relevant zijn, kan een onderscheid worden gemaakt tussen die regelingen
waarin de verstoring van de openbare orde of de bedreiging van de veiligheid wordt
omschreven in een specifieke context (bijvoorbeeld drank- en drugsmisbruik, huiselijk
geweld, brand of openbare manifestaties) 942 en die regelingen waarin deze context niet
specifiek gegeven wordt.943 Laatstgenoemde regelingen zijn zonder uitzondering openbareordebevoegdheden of daaraan sterk verwant en zijn te vinden in de Gemeentewet en
(daarop gebaseerde) APV’s. Dit betreft in ieder geval de verstoringen van de openbare orde
zoals omschreven in de artikelen 151c, 154a, 172 t/m 172b en 174a Gemw. 944 Het geldt
evenzeer voor daaraan sterk verwante situaties uit de artikelen 174, 945 175 en 176 Gemw.
De op grond van deze regelingen te treffen maatregelen ten aanzien van de daarin
942

Het specifieke van de context kan in verschillende dingen gelegen zijn. Zo kan het gaan om bevoegdheden
die uitsluitend in het kader van een specifiek beleidsterrein (bijvoorbeeld horeca- of drugsbeleid) worden
toegepast, maar ook om bevoegdheden die uitsluitend kunnen worden toegepast als reactie op specifiek
omschreven menselijk handelen (bijvoorbeeld drugshandel of uit de hand lopende openbare manifestaties) of
als reactie op andere specifiek omschreven, bedreigende omstandigheden (zoals brand, rampen of zware
ongevallen).
943
Dat wil zeggen: niet (veel) specifieker dan het bestaan of de dreiging van een verstoring van de openbare
orde (of een onveilige situatie).
944
Dit laat zich illustreren door artikel 172a Gemw. Hoewel dit artikel in de Gemeentewet is geïntroduceerd
door middel van wat in het normale spraakgebruik de ‘Voetbalwet’ heet(te), gaat de gemeentewettelijke
regeling niet uit van deze specifieke context en kan deze regeling evenzeer worden toegepast buiten de
context van voetbalgerelateerd geweld (hetgeen in de praktijk ook gebeurt). Zie verder par. 3
945
Artikel 174 Gemeentewet is in zekere zin een ‘grensgeval’. De term ‘openbare samenkomsten en
vermakelijkheden’ en de aanduiding ‘voor het publiek openstaande gebouwen’ geeft wel iets van een context.
Uit de bespreking van deze bevoegdheid in par 4 van deelonderzoek I blijkt echter dat de interpretatie van
deze termen in de (rechts)praktijk zeer veel ruimte biedt en in zoverre ook een meer algemeen karakter
draagt.
304

gedefinieerde verstoringen kunnen wel specifiek geformuleerd zijn (zoals het geval is ten
aanzien van de bevoegdheden gegeven op grond van de artikelen 151c, 154a, 172a, 172b en
174a Gemw), maar ook dat is niet altijd of soms in mindere mate het geval (zoals
bijvoorbeeld het geval is ten aanzien van de bevoegdheden gegeven in de artikelen 172,
174, 175 en 176 Gemw).
Regelingen ter adressering van situaties946 die voorvallen in een meer specifiek omschreven
context, worden vrijwel uitsluitend gegeven in specifieke wetten in formele zin of in APV’s.
Ten aanzien van de specifieke wetten in formele zin kan worden gewezen op de in dit
onderzoek betrokken Opiumwet, de Wet openbare manifestaties, de Wet veiligheidsregio’s
of de Wet tijdelijk huisverbod, maar ook op niet in dit onderzoek betrokken wetten als de
Drank- en Horecawet of de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen.
Voorbeelden die kunnen worden aangetroffen in APV’s betreffen bijvoorbeeld regelingen
rondom evenementen en horeca.
Het is niet gezegd dat de bovenstaande lijn die in het huidige stelsel kan worden ontwaard
in alle gevallen zou berusten op bewuste keuzes van de wetgever. Uit de omschrijving van
de aard en functie van de Gemeentewet in par. 3.3 zal echter blijken, dat deze lijn met deze
aard en functie goed valt te rijmen. De enige regeling die zich aan dit algemene beeld lijkt te
onttrekken is de regeling omtrent preventief fouilleren (artikelen 151b en 174b). Hoewel dit
geregeld is in de Gemeentewet, wordt in deze regeling een meer specifieke aanleiding
geformuleerd voor de verstoring van de openbare orde. Dit betreft de aanwezigheid van
wapens.
Ten aanzien van bevoegdheden van de raad en het college
Voor raadsbevoegdheden die in het kader van dit onderzoek van belang zijn, geldt een
vergelijkbaar beeld. Raadsbevoegdheden ten aanzien van vraagstukken van openbare orde
worden gegeven in de Gemeentewet als die bevoegdheden niet gekoppeld zijn aan een
specifieke context (151c en 154a Gemw); bestaat die koppeling wel dan komt regeling in
specifieke wetgeving voor. Wij verwijzen bijvoorbeeld naar de Wet openbare
manifestaties 947 en de Drank- en Horecawet.948 Ook hier onttrekt de regeling rondom
preventief fouilleren zich aan dit beeld, nu de raadsbevoegdheid hieromtrent gegeven is in
de Gemeentewet, terwijl het gaat om een bevoegdheid die alleen kan worden toegepast in
de specifieke context van ordeverstoring door wapenbezit.
Op de vraag welke de rol is (of zou moeten zijn) van het college van burgemeester en
wethouders ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en het beschermen van
de veiligheid, is in het tweede deelonderzoek uitgebreid ingegaan. Hieruit bleek dat door de
ontwikkelingen in de jurisprudentie thans onduidelijkheid bestaat over de precieze
bevoegdheidstoedeling aan het college enerzijds en de burgemeester anderzijds.
Geconcludeerd is dat de Gemeentewet anno 2016 geen uitsluitsel geeft over de vraag bij
wie de bevoegdheid tot uitvoering van bepaalde verordeningen ligt. De jurisprudentie geeft
evenmin volstrekte helderheid nu daarin abstracte termen zoals ‘openbare orde’,
946

Zoals in de inleiding van dit onderzoek is aangegeven, betreft het wetgeving die niet alleen ordehandhaving
betreft.
947
Zie artikelen 3 en 4 Wom.
948
Zie bijvoorbeeld artikel 25d DHW.
305

‘samenhangend met daadwerkelijke handhaving van de openbare orde’ enzovoort, als
criteria worden gebruikt voor de bevoegdheidsafbakening. Deze jurisprudentie is bovendien
nog in ontwikkeling en niet geheel eenduidig. Het eerste deel van deelonderzoek II
illustreert daarnaast dat het burgemeestersambt al geruime tijd sterk in ontwikkeling is. De
burgemeester vervult anno 2016 veel verschillende rollen, beschikt over een groot, zeer
gevarieerd bevoegdhedenarsenaal en zijn positie binnen en buiten het gemeentebestuur is
flink veranderd. Over een belangrijke bevoegdheidsvraag (wie voert de autonome
verordening uit?) behoort de wet, eventueel ingekleurd door de jurisprudentie, uitsluitsel te
geven menen wij. Juridisch gezien zijn meerdere constructies mogelijk. De uiteindelijke
keuze kan (grote) gevolgen hebben voor de onderlinge verhouding tussen burgemeester en
college en meer in het algemeen voor de positie van het ambt burgemeester binnen het
gemeentebestuur. De keuze hangt ook sterk samen met onderliggende visie op de plaats die
het college en de burgemeester idealiter nu en in de toekomst innemen binnen het
gemeentebestuur. De discussie over een al dan niet rechtstreeks gekozen burgemeester is
daarmee verbonden. Dit onderwerp strekt aldus aanmerkelijk verder dan de
probleemstelling van dit onderzoek. Een concreet antwoord op de vraag hoe de
bevoegdheidsverdeling tussen de burgemeester en het college er uit moet zien is dan ook
niet gegeven in deelonderzoek II. Wel kunnen we concluderen dat het wegnemen van de
onduidelijkheid de inzichtelijkheid van het openbare-orderecht aanmerkelijk zou
verbeteren. Wij schetsten vier scenario’s voor een bevoegdheidsverdeling en doen de
aanbeveling dat de wetgever een keuze tussen de vier aldaar geschetste scenario’s maakt
om zo de overzichtelijkheid van het recht inzake openbare orde te vergroten. De scenario’s
laten echter ook zien dat het moeilijk, zo niet onmogelijk, is om de bevoegdheden van het
college enerzijds en de burgemeester anderzijds haarscherp van elkaar af te bakenen.
Immers, het begrip ‘openbare orde’ draagt een inherente vaagheid in zich en als dit, zoals in
de jurisprudentie over art. 172 Gemw, de grondslag is voor bevoegdheidstoekenning, dan
lijdt daarmee ook die bevoegdheidstoekenning aan een zekere vaagheid. De wetgever kan
die vaagheid echter wel beperken, door de bevoegdheid van de burgemeester en het
college op dit punt sterker te expliciteren met behulp van de motieftheorie of met het
begrip ‘onmiddellijke ordehandhaving’. Voorgaande term is concreter en kan nader worden
ingevuld met bijvoorbeeld termen als ‘concrete, actuele ordeverstoring’. De wetgever zou
daarbij eventueel ook een maximumtermijn kunnen bepalen voor de maatregelen die de
burgemeester op basis van deze bevoegdheden treft. Aldus kan een begrip als
‘onmiddellijke ordehandhaving’ nader worden ingevuld. De wetgever zou er ook voor
kunnen kiezen om het vage grensgebied (‘openbare orde’) geheel aan de burgemeester
over te laten en aldus de bevoegdheid van het college in te perken. Ten slotte kan de
wetgever de onduidelijkheid eveneens aannemen als gegeven en aan de raad overlaten hoe
de bevoegdheidsverdeling lokaal moet worden geregeld.
Deze discussie over de vraag welke taak voor het college is (of zou moeten zijn) weggelegd,
heeft in mindere mate weerslag op de vraag waar deze bevoegdheden geregeld zijn (of
waar zij geregeld zouden moeten zijn). Voor zover ervan uit wordt gegaan dat voor colleges
in dezen inderdaad een taak is weggelegd, 949 geldt ook hier dat de algemene, nog niet aan
een specifieke context gekoppelde, bevoegdheid is neergelegd in de Gemeentewet (artikel
160, eerste lid onder b). Met dit onderzoek verband houdende bevoegdheden, die alleen
949

Hetgeen in drie van de vier scenario’s, die in het tweede deelonderzoek zijn geschetst het geval is of kan
zijn (scenario’s 1, 2 en 4).
306

kunnen worden toegepast in een specifieke context, worden over het algemeen 950 gegeven
in APV’s 951 of in specifieke wetgeving. 952
Strafvorderlijke maatregelen
Tot dusver is steeds gesproken over wettelijke systematiek met betrekking tot bestuurlijke
maatregelen. In deelonderzoek I is eveneens aandacht besteed aan strafvorderlijke
maatregelen die kunnen worden opgelegd door de rechter-commissaris (540-550 Sv) of een
officier van justitie (509hh Sv). Bij deze bevoegdheden bestaat altijd een verband met een
(mogelijk) strafbaar feit. Ofwel omdat sprake is van ‘ontdekking op heterdaad’ (540 e.v. Sv),
ofwel omdat sprake is van verdenking van bepaalde strafbare feiten (509hh Sv en artikel
540 e.v. Sv). Het ligt vanwege de strafvorderlijke aard van de bevoegdheden voor de hand
dat deze niet geregeld zijn in de Gemeentewet. Uit het eerste deelonderzoek is namelijk
reeds gebleken dat dit ten principale andere bevoegdheden betreft, ook al kunnen zij in de
praktijk overlap vertonen met de bevoegdheden van de burgemeester, die betrekking
kunnen hebben op dezelfde doelgroepen waarvan de inzet (ook) de openbareordehandhaving ten goede kan komen.953
Ondanks deze lijn geldt ook hier dat de gemeentewettelijke regelingen omtrent fouillering
‘vreemde eenden in de bijt’ zijn. In het eerste deelonderzoek is geconstateerd dat deze
regelingen weinig raakvlakken vertonen met de overige openbare-ordebevoegdheden, maar
zich veeleer in een grensgebied bevinden van ordehandhaving en strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde. De aanleiding voor het optreden van het OM ligt weliswaar
in een door de burgemeester geconstateerde bedreiging van de openbare orde, maar de
verdere uitvoering alsook mogelijke vervolgtrajecten in die gevallen waarin wapens worden
aangetroffen, zijn van strafvorderlijke respectievelijk strafrechtelijke aard. 954 Gelet hierop
had regeling in de Wet wapens en munitie wellicht meer voor de hand gelegen. Voor
cameratoezicht (art 151c Gemw) ligt dit minder voor de hand omdat van louter van het
plaatsen van camera’s een effect op de openbare orde uitgaat en bovendien niet de
medewerking van het OM nodig is. Wel kunnen camerabeelden ook in het kader van een
strafrechtelijke vervolging worden gebruikt.
Tussenconclusie
Het voorgaande laat zien dat ten aanzien van de vraag waar bepaalde bevoegdheden ten
aanzien van openbare orde (en veiligheid) geregeld zijn, afgezien van de
gemeentewettelijke bevoegdheden omtrent fouillering, een zekere lijn te ontwaren valt.
950

De Wom is echter lastig te plaatsen: het betreft een regeling voor maatregelen in het belang van het
verkeer, de gezondheid en de openbare orde waarbij de demonstratievrijheid of de vrijheid van godsdienst en
levensovertuiging wordt beperkt. Enerzijds kan men betogen: het is een specifieke regeling en daarom in een
bijzondere wet geregeld. Anderzijds bevat de Gemeentewet zelf ook bevoegdheden ter beperking van een
specifiek grondrecht in het belang van de openbare orde, denk bijv. aan artikel 154a, 151c en 174a.
951
Wij refereren aan regelingen met betrekking tot het aanwijzen van vuurwerkvrije zones of het opleggen van
een muilkorfplicht voor gevaarlijke honden, voor zover in APV’s toegekend aan het college.
952
Te denken valt aan de toepassing van artikel 13b Woningwet.
953
Zie hoofdstuk 12 en 13 van deelonderzoek I, bespreking 509hh en 540 e.v. Sv.
954
Zie hoofdstuk 7 van deelonderzoek I, conclusie bespreking 151b en 174b.
307

Bevoegdheden die uitsluitend kunnen worden toegepast binnen een specifieke – door de
wet omschreven – context, worden over het algemeen toegekend in specifieke wetgeving,
terwijl bevoegdheden waarvoor deze context niet gegeven is over het algemeen gegeven
worden in de Gemeentewet. APV’s bevatten beide soorten bevoegdheden.955 Deze lijn is
bovendien verklaarbaar, gelet op de aard en functie die de Gemeentewet, specifieke
wetgeving respectievelijk een APV heeft. In de navolgende paragrafen zal dan ook worden
stilgestaan bij de vraag wat de verschillende redenen zijn voor bevoegdheidstoedeling in
deze regelingen.
Het bezwaar van onoverzichtelijkheid (zie par. 2), lijkt eerder het gevolg te zijn van de
hoeveelheid en diversiteit aan bevoegdheden. In dit verband kan het zinvol zijn om een
expliciet onderscheid te maken tussen bevoegdheden ter onmiddellijke handhaving van de
openbare orde (artikel 154a en artikel 176a, artikel 172 lid 3, artikel 74 lid 2, artikel 174b en
(meestal) artikel 175-176) en openbare-ordebevoegdheden waar het algemene
bestuursrecht ten volle op van toepassing is (zie ook hieronder par. 3.6). Bij een eventuele
herziening van de openbare-ordewetgeving zou de wetgever dit zichtbaar kunnen maken
door deze bevoegdheden te groeperen en als zodanig te omschrijven. Voorts is de discussie
over de onoverzichtelijkheid mogelijk ook een gevolg van de discussie over de vraag aan wie
de openbare-ordebevoegdheden (moeten) worden toegekend (zie daarover met name het
tweede deelonderzoek).
3.3 Redenen voor bevoegdheidstoedeling in de Gemeentewet
De Gemeentewet berust op een specifieke attributie door de Grondwetgever. In het eerste
lid van artikel 132 van de Grondwet is de wetgever tot taak gesteld – uiteraard binnen de
grenzen van de overige bepalingen van het zevende hoofdstuk van de Grondwet – de
inrichting van gemeenten te regelen, alsmede de samenstelling en de bevoegdheden van
hun besturen. De Gemeentewet wordt ook wel gekarakteriseerd als een ‘organieke wet’, zij
het dat uit dat predicaat – anders dan in andere landen – op zich geen andere rang en ook
geen andere procedure van totstandkoming en wijziging volgt ten opzichte van andere
wetten in formele zin. Over de vraag of deze andere rang in materiële zin niet toch bestaat,
is veel debat geweest ten tijde van de schriftelijke voorbereiding van de herziening van de
Gemeentewet in 1992. Uit dit debat valt te destilleren dat de Tweede Kamer en de regering
van opvatting waren dat de Gemeentewet ‘materieel richtinggevend’ is. Voor zover er een
communis opinio bestond ten aanzien van de vraag hoe ver deze richtinggevendheid
behoort te strekken, bestond dit er vooral uit dat in bijzondere wetten niet van de
Gemeentewet mag worden afgeweken als daarvoor geen bijzondere, zwaarwegende en
uitdrukkelijk te motiveren gronden zijn. Uiteindelijk heeft dit uitgangspunt zijn weerslag
gekregen in artikel 115 Gemw. 956 Van belang voor dit onderzoek is dat de Gemeentewet
vooral een ‘systeemwet’ is. Met de kwalificatie ‘systeemwet’ wordt bedoeld aan te geven
dat de Gemeentewet eerst en vooral voldoet aan de opdracht die de grondwetgever heeft
955

Zij het dat APV’s gelet op de aard ervan vooral meer specifieke bevoegdheden bevatten. Zie hierover par.
3.5 van dit deelonderzoek.
956
Zie verder steeds par. 1.4 van Kamerstukken II 19 403 (verschillende jaargangen) nrs. 3, 5, 10, 14-16. Voor
dit onderzoek is deze materiële richtinggevendheid niet van belang nu de specifieke wetten die hierin
besproken worden niet zozeer afwijken van de algemene bevoegdheidsverdeling in de Gemeentewet als dat zij
aanvullende bevoegdheden voor gemeentelijke bestuursorganen bieden.
308

gegeven. Dat wil zeggen dat de Gemeentewet primair de plaats van de gemeente in het
Nederlandse bestel, de samenstelling van de gemeentelijke organen, hun onderlinge
verhoudingen en hun algemene bevoegdheden regelt. Met andere woorden: het systeem
van het decentrale bestuur, zoals dat wordt vormgegeven voor de gemeente, staat
voorop.957
Vanuit een wetgevingstechnisch perspectief geldt de Gemeentewet bovendien als een
algemene wet in de zin van aanwijzing 49 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.958 Of
dat betekent dat de Gemeentewet vooral algemene of specifieke regelingen in zich draagt,
is afhankelijk van de materie die het betreft. Op sommige punten is de Gemeentewet wel
degelijk zeer specifiek. Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van de benoemingswijze van de
burgemeester, de verschillende regelingen omtrent incompatibiliteiten of het stelsel van
gemeentelijke belastingen. Het specifieke karakter op genoemde punten kan echter in
belangrijke mate worden verklaard vanwege de eerder gememoreerde grondwettelijke
opdracht tot het inrichten van het gemeentelijke bestel. Voor het regelen van de
samenstelling van en de onderlinge verhoudingen tussen gemeentelijke organen zijn
specifieke regels omtrent benoemingswijzen 959 en incompatibiliteiten immers onontbeerlijk.
De specifieke regeling omtrent gemeentelijke belastingen kan worden verklaard uit de plicht
te voldoen aan andere grondwettelijke verplichtingen, te weten aan het zesde lid van artikel
132 GW en is bovendien van wezenlijk belang voor de afstemming van ‘belastinggebieden’
tussen overheidslagen onderling, hetgeen in belangrijke mate ook een ‘systeemkwestie’
is. 960
Ten aanzien van de toedeling van andere bevoegdheden bestaan dergelijke grondwettelijke
verplichtingen niet of nauwelijks. 961 In het kader van dit onderzoek staat juist deze toedeling
(en dan natuurlijk vooral de bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde) centraal.
Daarover kan worden opgemerkt dat de Gemeentewet in zekere zin inderdaad een meer
algemeen karakter heeft. 962 Net als ten aanzien van de gemeentewettelijke bepalingen
omtrent handhaving van de openbare orde geldt ook daarbuiten dat deze algemeenheid
niet zozeer schuilt in het soort bevoegdheden dat kan worden uitgeoefend, 963 maar wel ten

957

Zoals de Provinciewet en de Waterschapswet hetzelfde doen ten aanzien van de provincies respectievelijk
de waterschappen.
958
De toelichting bij deze aanwijzing noemt de Gemeentewet in dit verband expliciet. De toelichting is te
raadplegen via www.rijksoverheid.nl/documenten/circulaires.
959
Voor zover – voor de raad om redenen van eenduidige systematiek ten opzichte van andere
vertegenwoordigende organen– niet geregeld in de Kieswet.
960
Zie ook W. van der Woude, Commentaar op artikel 132 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G.
Leenknegt
(red.),
Artikelsgewijs
commentaar
op
de
Grondwet,
web-editie
2016
(www.Nederlandrechtsstaat.nl).
961
Voor de toedeling van regelgevende bevoegdheden bevat de GW wel grenzen in artikel 127 en ook ten
aanzien van de toedeling van bevoegdheden aan andere dan de principale organen (raad, college en
burgemeester) bevat artikel 128 GW voorschriften die in acht moeten worden genomen.
962
Ten aanzien van regelgevende bevoegdheden is dit minder stellig vol te houden. De Gemw bevat weliswaar
een algemene regeling van de verordenende bevoegdheid in artikel 149, maar zij bevat ook een aantal
specifieke bevoegdheden tot regelgeving. Hierbij valt te denken aan de specifieke regelgevende
bevoegdheden inzake preventief fouilleren in artikel 151b, maar ook inzake prostitutie (151a).
963
Sommige bevoegdheden, zoals het introduceren van een stelstel van strafbepalingen (artikel 154) of
bestuurlijke boetes (artikel 154b e.v.), zijn specifiek voor wat betreft het soort bevoegdheid dat – in deze
gevallen door de raad – kan worden uitgeoefend.
309

aanzien van de context waarbinnen ze kunnen worden uitgeoefend. 964 Vergelijkbaar met de
regeling omtrent fouillering ten aanzien van openbare-ordehandhaving bestaan op deze lijn
uitzonderingen. Gedacht kan worden aan de specifieke context van artikel 151a
(prostitutie). 965 Volgehouden kan echter worden dat het aanwijzen van een specifieke
context waarbinnen bevoegdheden uitsluitend kunnen worden uitgeoefend in de huidige
systematiek hoofdzakelijk geschiedt in bijzondere wetgeving of in gemeentelijke
verordeningen. De nadruk op het gemeentelijke bestel en de wijze waarop de organen
daarbinnen functioneren verklaart eveneens waarom de Gemeentewet geen gebods- of
verbodsbepalingen jegens burgers bevat. Willen deze effectief worden gehandhaafd, dan
vergt dit immers een specificering van het gewenste of juist niet gewenste gedrag.
Een en ander wil niet zeggen dat een andere invulling van de Gemeentewet onmogelijk zou
zijn. De Grondwet verbiedt materiële normstelling jegens burgers in de Gemeentewet niet
en staat in beginsel toe dat bevoegdheden ook binnen meer specifieke contexten worden
toebedeeld. Dit valt echter buiten hetgeen de Grondwet in artikel 132 specifiek aan de
wetgever opdraagt.
Naast deze grondwettelijk ingegeven ratio, speelt ook het eerder gememoreerde
wetgevingstechnische perspectief. De Aanwijzingen voor de regelgeving gaan uit van een
systematiek waarin harmonisatie van regelingen voor vergelijkbare gevallen zoveel mogelijk
moet worden nagestreefd (aanwijzing 47). Juist ten aanzien van situaties die in zoverre
vergelijkbaar zijn dat zij door middel van de uitoefening van soortgelijke bevoegdheden
kunnen worden geadresseerd, 966 ligt het in de Gemeentewet (als algemene wet) niet voor
de hand de uitoefening daarvan te beperken tot steeds afzonderlijk in de Gemeentewet
omschreven contexten. Dit staat harmonisatie in de weg. De hoeveelheid specifieke
contexten waarbinnen voor gemeentelijke organen een regulerende, handhavende of
anderszins bevoegdheidsuitoefenende rol is weggelegd, is bovendien zo groot dat de
Gemeentewet aan haar eigen gewicht ten onder zou gaan als deze alle hierbinnen geregeld
zouden moeten worden.
Iets anders is dat aan de plaatsing van bevoegdheden in de Gemeentewet – anders dan in
specifieke wetgeving – rechtsgevolgen verbonden zijn. Dit houdt verband met artikel 124
e.v. Gemw (een regeling ter uitwerking van de eerste volzin van het vijfde lid van artikel 132
GW). Deze artikelen bevatten een generieke regeling voor taakverwaarlozing in gevallen
waarin sprake is van het niet of niet naar behoren voldoen aan wettelijke verplichtingen en
komen er uiteindelijk op neer dat de gemeentelijke taakuitoefening in dergelijke gevallen
door bestuursorganen van andere overheidslagen (de provincie of de nationale overheid)
kan worden overgenomen. Van belang in dit kader is dat deze regeling omtrent
taakverwaarlozing niet geldt ten aanzien van wettelijke verplichtingen die in de
Gemeentewet zelf zijn opgenomen, maar alleen ten aanzien van bevoegdheden die in
andere wetten dan de Gemeentewet zijn opgenomen. Toezichthoudend ingrijpen bij
verwaarlozing van taken die voortvloeien uit de Gemeentewet zelf, kan uitsluitend op de
tweede volzin van het vijfde lid van artikel 132 GW worden gebaseerd. Gemeenten worden
964

Zo geeft de Gemeentewet niet aan ter zake van welke overtredingen de raad strafbaarstelling of
bestuurlijke beboeting moet regelen.
965
Er kunnen ook andere redenen zijn om dergelijke bepalingen in de Gemw op te nemen, bijvoorbeeld omdat
de verordening de uitoefening van grondwettelijk beschermde grondrechten raakt, maar dat neemt niet weg
dat de bevoegdheidstoekenning ook vanuit het systeem van de (algemene) bevoegdheidsverdeling logisch is.
966
Ook al verschilt de context waarbinnen de te adresseren situatie zich voordoet.
310

bij de uitvoering van deze taken beschermd door het vereiste dat voor toezichthoudend
ingrijpen op deze laatste grond eerst sprake moet zijn van ‘grovelijke verwaarlozing’ (en dus
niet van louter ‘in gebreke blijven’) en bovendien door het gegeven dat voor dit ingrijpen
een afzonderlijke (ad hoc) wet moet worden vastgesteld.967
De wijze waarop de formele wetgever via artikel 123 e.v. Gemw invulling en interpretatie
heeft gegeven aan het vijfde lid van artikel 132 GW, voedt de gedachte dat taken en
bevoegdheden die worden gegeven in de Gemeentewet per definitie autonome
bevoegdheden zijn en dat taken en bevoegdheden die worden gegeven in andere wetten
per definitie medebewindsbevoegdheden zijn. 968 Hierover is echter hevige discussie mogelijk
gebleken.969 Binnen het bestek van dit onderzoek hoeft dat debat niet te worden beslecht.
Vastgesteld kan in ieder geval worden dat voor de openbare-ordebepalingen in de
Gemeentewet geldt dat toezichthoudend ingrijpen met een beroep op taakverwaarlozing
vanuit andere overheidslagen (provincie of nationale overheid) vrijwel onmogelijk is (“grove
verwaarlozing”) door de wijze waarop artikel 132 lid 5 GW is geformuleerd. Dit geldt in
verminderde mate voor bevoegdheden die zijn gegeven in specifieke wetten: op deze
wetgeving is in beginsel niet het toezichtsysteem voor autonome bevoegdheden van
toepassing, maar de toezichtbevoegdheden die zijn toegekend voor medebewind. We
gebruiken de term “verminderde mate” bewust, omdat de wetgever ordehandhaving in de
gemeente van oudsher als autonome lokale aangelegenheid ziet waarover het lokale
bestuur het beste kan beslissen omdat het zo zeer samenhangt met feitelijke, lokale
omstandigheden. Regeling in de Gemeentewet drukt dit het beste uit. Daarmee is echter
niet gezegd dat openbare-ordebevoegdheden uit specifieke wetgeving (zonder meer) als
medebewind zijn aan te merken. Wel kan gesteld worden dat uitoefening van
bevoegdheden uit de Gemeentewet – op zijn minst in theorie 970 – meer vrijheid biedt en

967

Zie verder W. van der Woude, Commentaar op artikel 132 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G.
Leenknegt
(red.),
Artikelsgewijs
commentaar
op
de
Grondwet,
web-editie
2016
(www.Nederlandrechtsstaat.nl).
968
Dit heeft vooral te maken met de omstandigheid dat de eerste volzin van artikel 132 lid 5 GW expliciet
verwijst naar het tweede lid van artikel 124 GW, waarin de grondslag voor medebewindsbevoegdheden wordt
geschapen. A contrario wordt daaruit afgeleid dat die situaties, waarin ingrijpen op grond van de tweede volzin
van artikel 132 lid 5 GW de enige mogelijkheid voor een taakverwaarlozingsregeling biedt, moeten worden
gekwalificeerd als autonome bevoegdheden.
969
Zie bijdragen met welluidende titels als ‘Kennis van decentralisatierecht: onder nul?’ of ‘Medebewind of
geen medebewind? Of: een vals debat’. Vooral Hennekens en Konijnenbelt verzetten zich tegen deze
benadering. Zie (in chronologische volgorde) W. Konijnenbelt in zijn noot onder ARRvS 11 september 1984,
Gst. 6786, 6; H.Ph.J.A.M. Hennekens e.a., Decentralisatie, Ars Aequi Libri: Nijmegen 1998, p. 18; H.Ph.J.A.M.
Hennekens, ‘Kennis van decentralisatierecht: onder nul?’, Gst. 2008, 106 en W. Konijnenbelt, ‘Medebewind of
geen medebewind? Of: een vals debat’, Gst. 2008, 130. Zie verder voor een overzicht van deze discussie W.
van der Woude, Commentaar op artikel 124 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2015 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
970
De bepalingen in de Gemeentewet omtrent taakverwaarlozing zijn in 2012 aangescherpt middels de Wet
revitalisering generiek toezicht (12.Wet van 24 mei 2012, Stb. 2012/233). Gedachte hierachter was dat hiervan
– door het wegvallen van vele bijzondere toezichtmodaliteiten – in de toekomst vaker gebruik zou worden
gemaakt. Evaluatie hiervan is voorzien in 2017. Tot dusver lijkt toepassing van dit instrumentarium slechts
sporadisch voor te komen. Zie verder W. van der Woude, Commentaar op artikel 132 van de Grondwet, in:
E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, web-editie 2016
(www.Nederlandrechtsstaat.nl).
311

derhalve ‘autonomer’ is dan uitoefening van bevoegdheden op grond van specifieke
wetten.971

3.4 Redenen voor bevoegdheidstoedeling in specifieke wetgeving
In dat laatste kan een reden gelegen zijn bevoegdheden toe te kennen in andere wetten dan
de Gemeentewet, als de wetgever van oordeel is dat deze bevoegdheidsuitoefening ‘minder
autonoom’ is. Uit de bestudering van de wetsgeschiedenis van een aantal van deze
bevoegdheden uit specifieke wetgeving kan echter niet worden afgeleid dat de hoofdreden
voor regulering in specifieke wetgeving ligt in een mogelijke beperking van de gemeentelijke
autonomie.
De in het eerste deelonderzoek besproken bevoegdheden overziend, lijken vier andere –
elkaar niet noodzakelijkerwijs uitsluitende – redenen van wezenlijker belang:
1. de organen waaraan bevoegdheden worden toegekend zijn geen gemeentelijke
bestuursorganen;
2. de specifieke context is op het moment van regulering van dermate groot belang dat
harmonisatie met andere bevoegdheden binnen de Gemeentewet niet mogelijk of
wenselijk is;
3. de betreffende bevoegdheid is nauw verbonden met een geheel van andere
bevoegdheden, die logischerwijs niet in de Gemeentewet geplaatst kunnen worden;
4. het betreft strikt genomen geen bevoegdheden in het kader van de handhaving van
de openbare orde.
Ad 1
De eerste reden is het meest voor de hand liggend. In dit onderzoek zijn strafvorderlijke
bevoegdheden van de officier van justitie en de rechter-commissaris aan de orde gekomen.
Gelet op de hierboven omschreven aard en functie van de Gemeentewet ligt het niet voor
de hand exclusieve bevoegdheden van deze organen in de Gemeentewet een plaats te
bieden. De logische plaats voor dergelijke bevoegdheden is het Wetboek van Strafvordering.
Daar zou tegenin kunnen worden gebracht dat de officier van justitie in de Gemeentewet
wel degelijk voorkomt en wel bij de in dit onderzoek betrokken bevoegdheden omtrent
fouillering. Hierboven (par. 3.2) is reeds de vraag gesteld of dit wel zo voor de hand ligt.
Niettemin, de rol van de officier van justitie ten aanzien van fouillering is niet exclusief.
Hierin is eveneens een belangrijke rol weggelegd voor de burgemeester, waardoor voor het
opnemen van deze bevoegdheid in de Gemeentewet betere gronden zijn dan zou gelden
ten aanzien van de bevoegdheden ex 509hh en 540 e.v. Sv.

971

Zie over de kwalificatie van openbare-ordebevoegdheden als autonome bevoegdheden ook S.A.J.
Munneke, Grondslag en reikwijdte van openbare-ordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.),
Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri 2015, p. 12-27.
312

Ad 2
De tweede reden vormt in zekere zin het spiegelbeeld van wat hierboven (onder de aard en
de functie van de Gemeentewet) is opgemerkt over harmonisatie. Aldaar is aangegeven dat
harmonisatie van bevoegdheden vanuit een wetgevingstechnisch perspectief niet moet
worden nagelaten. Een manier om dat te bewerkstelligen is het formuleren van
bevoegdheden tegen een zo weinig mogelijk specifieke context. Zou dat wel gebeuren, dan
zou het bereik van elke afzonderlijke bevoegdheid tot die context beperkt zijn, hetgeen zou
kunnen leiden tot (wild)groei van bevoegdheden. Soms is het echter niet mogelijk of niet
wenselijk om de context waarbinnen een bevoegdheid kan worden uitgeoefend vergaand te
veralgemeniseren. Een goed voorbeeld hiervan bieden de bevoegdheden van de
burgemeester op grond van de artikelen 5 tot en met 7 Wom. Omdat de Wom specifiek
bedoeld is het recht tot vergadering en betoging te beperken, kan de uitoefening van deze
bevoegdheid niet worden losgekoppeld van de specifieke context die ordeverstoring bij een
vergadering of een betoging biedt. 972 Dit houdt overigens in belangrijke mate verband met
de heersende leer ten aanzien van het beperken van in de Grondwet gegarandeerde
grondrechten, hetgeen onderwerp van bespreking is in par. 3.6.
Ad 3
Sommige bevoegdheden (bijvoorbeeld burgemeestersbevoegdheden) vormen een
onderdeel van een groter geheel aan maatregelen ter adressering van een bepaald
vraagstuk. In dergelijke gevallen kan de (impliciete of expliciete) vraag ontstaan of een
burgemeestersbevoegdheid in dit kader los kan worden gezien van de context van het
betreffende vraagstuk in een mate die het rechtvaardigt deze te regelen in een andere wet
(bijvoorbeeld de Gemeentewet) dan de op dit specifieke vraagstuk gerichte. Wordt deze
vraag (wederom: impliciet of expliciet) negatief beantwoord, dan kan daarin de derde reden
worden gevonden voor het opnemen van bevoegdheden van gemeentelijke
bestuursorganen in andere wetten dan de Gemeentewet. Ten aanzien van de in dit
onderzoek betrokken bevoegdheden speelt dit vooral ten aanzien van
bevoegdheidsuitoefening op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 4 Wvr. Met name
de laatste is interessant nu deze bevoegdheid voor de totstandkoming van de Wet
veiligheidsregio’s juist in de Gemeentewet geregeld was. 973 Een belangrijke reden om dit
artikel op te nemen in de Wet veiligheidsregio’s was omdat dit paste in de destijds nieuwe
structuur waarin verschillende gezagsrelaties in het leven werden geroepen bij een ramp of
crisis. In dit kader sloot met name het eerste lid van artikel 4 Wvr op de gezagsrelaties die
werden omschreven in de twee hierop volgende artikelen.974 Ten aanzien van de Opiumwet
speelt iets vergelijkbaars. De burgemeestersbevoegdheid ex artikel 13b is ingebed in een
groter geheel van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke voorzieningen ter regulering van
972

Daarbij merken we ook op dat de Wom tot stand kwam op een moment dat de oude gemeentewet nog van
kracht was, het wetsontwerp voor de huidige Gemeentewet nog in behandeling was en in geen van deze
regelingen een specifieke regeling was getroffen voor het beperken van grondrechten. Nu de GW voorschreef
dat er een specifieke regeling moest komen lag het destijds wellicht niet voor de hand om deze in een
algemene, organieke wet als de Gemeentewet op te nemen.
973
Zie de bespreking van de Wet veiligheidsregio’s in deelonderzoek I.
974
Dat wil overigens niet zeggen dat er niet ook veel voor te zeggen zou zijn geweest om het tweede lid (de
bevelsbevoegdheid) wel te behouden voor de Gemw. Zie hiervoor de conclusie bij de bespreking van de Wvr in
deelonderzoek I.
313

het gebruik van en de handel in verdovende middelen. Door de bevoegdheid daar op te
nemen wordt gelijk duidelijk gemaakt dat er andere voorwaarden voor uitoefening van die
bevoegdheid gelden.975 De wijze waarop de bevoegdheid aldus is gepositioneerd, is voor de
wetgever reden geweest het artikel in de Opiumwet op te nemen.
Ad 4
Bijzonder hier is dat de introductie van deze laatste bevoegdheid een reactie is geweest op
het gebrekkige succes van artikel 174a Gemw. De in dit artikel gegeven bevoegdheid was
ondanks de algemene formulering blijkens de wetsgeschiedenis in eerste instantie vooral
bedoeld om ernstige ordeverstoringen naar aanleiding van drugsgebruik tegen te gaan.976
Zij is echter zo sterk gekoppeld aan de gedachte van verstoring van de openbare orde door
middel van handelingen die juist niet binnen het openbare domein (bijvoorbeeld een
woning) plaatsvinden, dat zij in de praktijk maar moeizaam kan worden toegepast. Het
achterwege laten van het bestanddeel ‘openbare orde’ in artikel 13b Opiumwet is een
belangrijke sleutel voor de succesvolle toepassing ervan in de praktijk gebleken. Hierin
schuilt echter evenzeer een reden deze bevoegdheid niet op te nemen in de Gemeentewet.
Strikt genomen moeten maatregelen op grond van artikel 13b Opiumwet veeleer worden
geschaard onder de bescherming van de volksgezondheid. Wat geldt voor artikel 13b
Opiumwet geldt in nog sterkere mate voor artikel 2 Wth. Openbare orde is hier niet het
motief; het gaat om (sociale) veiligheid tegen huiselijk geweld. Nu de Gemeentewet ten
aanzien van de burgemeester vooral diens openbare-ordebevoegdheden regelt, 977 kan dit
een reden zijn geweest de hier besproken regelingen buiten de Gemeentewet te plaatsen.

3.5 Redenen voor bevoegdheidstoedeling in algemene plaatselijke verordeningen
Een doorsnee-APV bevat een amalgaam aan bepalingen waarin aan verschillende
gemeentelijke bestuursorganen uiteenlopende bevoegdheden worden toegekend. Ook
kunnen in APV’s geboden en verboden jegens burgers worden opgenomen. Voor APVbepalingen ligt de bevoegdheid tot het vaststellen daartoe bij de raad. 978 Hiermee is
duidelijk dat het Nederlandse bestel gemeenten en de vertegenwoordigers van hun
ingezetenen de garantie biedt om in belangrijke mate – uiteraard binnen de grenzen van
Grondwet en wet – zelf vorm te geven aan het wenselijke niveau van openbare orde (en
veiligheid) en aan de mogelijkheden die bestaan om afwijkingen van dat niveau te
adresseren. 979 Hierin schuilt zowel een decentralisatiemotief (e.e.a. mag voor een belangrijk
deel op gemeentelijk niveau worden bepaald waarbij de gemeenteraad zelf een afweging
kan maken die anders kan uitvallen dan in andere gemeenten), als een democratiemotief
(het zijn de rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van de gemeentelijke ingezetenen die
dit bepalen). Zeker als het om ingrijpende bevoegdheden gaat waarmee de burgemeester
975

Zie de bespreking van artikel 13b Opw in deelonderzoek I.
Zie de bespreking van artikel 174a Gemw in deelonderzoek I.
977
Er is te dien aanzien enige discussie mogelijk over artikel 174 Gemw. Zie over de vraag of dit een openbareordebevoegdheid betreft de bespreking van dit artikel in deelonderzoek I.
978
De burgemeester beschikt in noodsituaties uiteraard ook over een verordenende bevoegdheid (artikel 176
Gemw), maar deze loopt niet via de band van APV-bepalingen.
979
Zie ook de inleiding van deelonderzoek I.
976

314

grondrechten kan beperken, komt het democratiebeginsel vaak sterk naar voren, zoals uit
de parlementaire behandeling en de wettelijke regeling van het preventief fouilleren, het
cameratoezicht en de bestuurlijke ophouding blijkt.
In par. 3.2 is opgemerkt dat APV-bepalingen ten aanzien van de context waarbinnen de
verstoring van de openbare orde (of de bedreiging van de veiligheid) kan worden
geadresseerd een specifieke, maar ook een algemene kan zijn. Dat eerste ligt meer voor de
hand. APV-bepalingen geven vaak ‘handen en voeten’ aan wettelijke (soms meer algemene)
bevoegdheden voor het handhaven van openbare orde of het anderszins beschermen van
de burgers waarop zij betrekking hebben. Dit vergt in veel gevallen een specificering van
‘verstorende’ of ‘bedreigende’ situaties. Toch hoeft dit niet altijd het geval te zijn. APVbepalingen omtrent cameratoezicht kunnen nog steeds algemeen zijn ten aanzien van de
aard van de verstoring van de openbare orde waarvoor zij een oplossing beogen te
bieden. 980
Een andere vraag is wat de grondslag is op basis waarvan de raad bevoegd is APVbepalingen vast te stellen (verder: ‘verordeningsgrondslag’). Er zijn in beginsel drie
verschillende verordeningsgrondslagen.
1. De algemene verordeningsgrondslag in artikel 149 Gemeentewet. Kernattribuut voor
openbare lichamen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet 981 is een ‘eigen
huishouding’. 982 Deze openbare lichamen hebben gemeen dat zij binnen die
huishouding regelgevende (verordenende) bevoegdheden kunnen uitoefenen.983
Voor gemeenten geldt de algemene bevoegdheidsgrondslag tot het vaststellen van
verordeningen op grond van artikel 149 Gemw als erkenning van dit uitgangspunt.
Verschillende APV-bepalingen op het gebied van openbare orde (en veiligheid) zijn
bovendien op juist dit artikel gebaseerd. Te denken valt aan bepalingen omtrent
evenementen, hinderlijk ‘rondhangen’ of gevaarlijke honden.
2. Een specifieke verordeningsgrondslag in de Gemeentewet. Lang niet alle APVbepalingen zijn gebaseerd op de algemene verordeningsgrondslag uit artikel 149
Gemw. Sommige APV-bepalingen vinden hun grondslag in specifieke
verordeningsgrondslagen in de Gemeentewet, met name als het om beperking van
grondrechten gaat. Hierbij moet gedacht worden aan APV-bepalingen omtrent
binnentreden (artikel 149a), preventief fouilleren (gebaseerd op artikel 151b Gemw),
cameratoezicht (gebaseerd op artikel 151c Gemw) of bestuurlijke ophouding
(gebaseerd op artikel 154a Gemw).
3. Een specifieke verordeningsgrondslag in een specifieke wet. Tot slot zijn er APVbepalingen die zijn gebaseerd op een verordeningsgrondslag in andere, specifieke,
980

Zie bijvoorbeeld, artikel 2.24, eerste lid, van de APV van Amsterdam: “De burgemeester kan besluiten tot
plaatsing van vaste camera’s voor een bepaalde duur ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als
dat naar zijn oordeel noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.”.
981
Gemeenten, provincies, waterschappen en andere openbare lichamen, zoals de openbare lichamen van
beroep en de Caribisch-Nederlandse openbare lichamen.
982
Zie S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, nrs. 52 en 53.
983
Zijlstra gaat niet zo ver ook deze verordenende bevoegdheid als wezenskenmerk aan te duiden, niettemin
hebben alle openbare lichamen op grond van hoofdstuk 7 van de Grondwet deze bevoegdheid gemeen, zij het
dat deze in wisselende mate geclausuleerd kan zijn door wetten in formele zin.
315

wetten in formele zin. Zo zijn APV-bepalingen ten aanzien van openbare
manifestaties gebaseerd op de Wom. Ook hier betreft het overigens verordeningen
die grondrechten beperken.
Ook voor APV-bepalingen die gebaseerd zijn op de beide laatste grondslagen gelden in
beginsel de hierboven genoemde decentralisatie- en democratiemotieven. Ook hier is het
de kennelijke wens van de wetgever geweest dat gemeenteraden en de door hen
vertegenwoordigde ingezetenen zelf – uiteraard weer binnen (grond)wettelijke
bandbreedtes – vormgeven aan het recht inzake openbare orde (en veiligheid). Wel kan het
zijn dat specifieke verordeningsgrondslagen meer voorwaarden kennen waarmee de raad
bij het vaststellen van de betreffende APV-bepalingen rekening moet houden.
De reden dat deze bevoegdheden worden gegeven op basis van specifieke grondslagen (en
niet op grond van de algemene verordeningsgrondslag van artikel 149 Gemw) kan gelegen
zijn in de omstandigheid dat met de bevoegdheden die in deze APV-bepalingen worden
geregeld – te denken valt dus aan cameratoezicht, preventief fouilleren, bestuurlijke
ophouding, openbare manifestaties – grondwettelijk gegarandeerde grondrechten worden
beperkt. Omdat beperking van deze grondrechten behoort te geschieden op grond van een
specifieke wettelijke grondslag, is een basis in het algemene artikel 149 Gemw hiervoor niet
afdoende.
Voor specifieke verordeningsgrondslagen in specifieke wetten kan daarbovenop meespelen
dat gemeenten worden geacht mee te werken aan nationale beleidsdoelstellingen ten
aanzien van de in die wetten geregelde materie (medebewind). Gelet op hetgeen hierover
eerder is opgemerkt is het – in ieder geval in theorie – mogelijk dat gemeenteraden die niet
of niet naar behoren voorzien in het vaststellen van deze APV-bepalingen kunnen worden
geconfronteerd met taakverwaarlozingsregelingen als bedoeld in artikel 124 Gemw. Zoals
eveneens blijkt uit de vorige paragraaf geldt dat laatste niet voor APV-bepalingen die
worden vastgesteld op basis van specifieke verordeningsgrondslagen in de Gemeentewet.

3.6 De invloed van de beperkingssystematiek van grondrechten en de Awb op het
openbare-orderecht
Hierboven is meermaals gerefereerd aan de beperkingssystematiek van grondrechten. De
invloed hiervan op het openbare-orderecht is groot. Hetzelfde geldt voor de invloed van de
Algemene wet bestuursrecht. Suggesties en voorstellen voor verbetering van de
inzichtelijkheid en verbetering van de toepasbaarheid van het openbare-orderecht zijn
alleen zinvol voor zover hiermee rekening wordt gehouden. In de kern gaat het om drie,
verwante, ontwikkelingen die inmiddels een gegeven zijn in het openbare-orderecht. De
praktijk en de wetgever kunnen daar weinig of niets aan veranderen en zullen hun handelen
daarop af moeten stemmen. 984 Het betreft:

984

Uitgebreider is deze ontwikkeling beschreven in: M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het
materiële openbare orderecht: een innige relatie’, in: J.H. Gerards, C.H. Sieburgh, De invloed van fundamentele
rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 375-408.
316

1. de invloed van de Grondwet: leidt tot codificatie en centralisatie van openbareorderecht;
2. de invloed van het verdragsrecht c.q. EVRM: leidt tot codificatie van openbareordebevoegdheden en stuurt vooral procesmatige en inhoudelijke besluitvorming
van de burgemeester;
3. de groei van de openbare-ordebevoegdheden buiten de onmiddellijke
ordehandhaving en de invloed van de Algemene wet bestuursrecht daarop.
Samenvattend gaat het om de juridisering van het rechtsgebied. Deze heeft ten eerste grote
gevolgen voor de ordehandhavers in de praktijk: burgemeesters, ambtenaren en politie,
maar ook bij de rechterlijke macht. Ten tweede heeft juridisering gevolgen voor de
wetgever. Wij lichten dit toe.
Codificatie en centralisatie vanwege de Grondwet
Het openbare-orderecht was lange tijd weinig gereguleerd: de ‘gereedschapskist’ van de
burgemeester was gevuld met twee noodbevoegdheden en het toezicht op evenementen,
horeca en samenkomsten. Vanaf eind jaren ’80 werden echter de gevolgen van de
Grondwetswijziging van 1983 voor het openbare-orderecht voelbaar: de regelingen
betreffende het privacyrecht (artikel 10 GW), het betogingsrecht (artikel 9 GW) en het recht
op fysieke integriteit (artikel 11 GW) traden in werking. Met name deze grondrechten
komen bij ordehandhaving nogal eens in de knel zoals uit deelonderzoek I bleek. Met de
Grondwet van 1983 werd het beperkingssysteem ingevoerd dat in beginsel alleen
bijzondere beperkingen toestaat en waarbij de formele wetgever de bevoegdheid krijgt om
die beperkingen in formele, specifieke wetgeving te regelen. 985 De gemeenteraad, noch de
burgemeester komt de bevoegdheid toe om een grondwettelijk grondrecht te beperken
zonder dat de formele wetgever hiervoor de bevoegdheid heeft gedelegeerd en daarbij ook
een specifiek kader aanlevert ten aanzien van de voorwaarden waaronder beperking is
toegestaan. Het directe gevolg hiervan was dat de bevoegdheden die de burgemeester en
de politie uitoefenen in het openbare-orderecht, in snel tempo gecodificeerd werden in
landelijke wetgeving, met name de Gemeentewet, de Wet openbare manifestaties en de
Politiewet. 986 Voor zover hier op dit gebied APV-regelingen bestonden op basis van de
algemene grondslag uit artikel 149 Gemw 987 verdwenen deze om eventueel terug te komen
als verordeningen gebaseerd op een specifieke grondslag (bijvoorbeeld de Wom of artikel
151b, 151c of 154a Gemw). Niet de gemeenteraad, maar de wetgever behoort in dat laatste
geval te bepalen welk grondrecht onder welke voorwaarden beperkt mag worden; (vrijwel)
blanco delegatie, waardoor in feite deze bevoegdheid aan de gemeenteraad toekomt, staat
de Grondwet niet toe. Dit verklaart voor een belangrijk deel de uitdijende regeling van de
openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet. 988 Opvallend is wel dat de wetgever in
eerste instantie met de Wom koos voor specifieke wetgeving, maar later vooral voor de
985

Zie daarover hoofdstuk 2 van deelonderzoek I.
Zie de bespreking van de wetsgeschiedenis van artikel 172, 174, 175-176 Gemw en de Wom in
deelonderzoek I. Voor de politie betrof het met name de bevoegdheid tot veiligheidsfouillering en de
gedetailleerde regeling over geweldgebruik.
987
Bijv. van oudsher verordeningen over processies en betogingen, nu vallend onder de Wom; later
verordeningen inzake drugswoningen, nu vallend onder artikel 174a en/of 13b Opiumwet.
988
Aangewakkerd door de versterkte aandacht voor orde en veiligheid en de prominente plaats die de
burgemeester daarbij krijgt. Zie hierover deelonderzoek II.
986

317

Gemeentewet. Hoe dit ook zij, meer en meer vindt regeling van openbareordebevoegdheden onder de huidige Grondwet plaats in een formele wet. Immers: het is
zeldzaam als een dergelijke bevoegdheid géén beperking van een grondwettelijk beschermd
grondrecht oplevert. Bijkomend effect van het voorgaande is een uniformering van de
regelgeving: in het openbare-orderecht komen meer landelijke regels in plaats van lokale
regels. 989
Welke wet dat is, Gemeentewet of specifieke wet, doet vanuit grondwettelijk perspectief
niet terzake. De wetgever heeft bij de Wom voor een specifieke wet gekozen, bij veel
andere bevoegdheden niet. Dergelijke verschillen kunnen vaak vanuit wetssystematisch
perspectief worden verklaard (zie par. 3.5). Het effect van de Grondwet blijft echter gelijk:
codificatie en deels inperking van autonome bevoegdheid, doordat de formele wetgever de
bevoegdheden vrij gedetailleerd regelt (en op grond van de beperkingssystematiek:
gedetailleerd moet regelen).
Verdragsrechtelijke eisen
De Grondwet geeft, met uitzondering van het recht van betoging, weinig richting aan
materiële normstelling bij het codificeren en uitoefenen van openbareordebevoegdheden.990 Het verdragsrecht, met name het EVRM heeft echter in dit opzicht
een grote invloed op het openbare-orderecht. Dat wordt nog versterkt door het feit dat het
verdragsrecht op vrijwel alle situaties waar de openbare orde gehandhaafd wordt door de
burgemeester van toepassing is. Behalve de eerder genoemde grondrechten vindt ook het
recht op bewegingsvrijheid bescherming in het EVRM (artikel 2 Vierde Protocol) en
openbare-orderegelgeving en besluitvorming beogen juist dat grondrecht vaak te beperken.
Wetgever en gemeentebestuur 991 moeten derhalve vrijwel altijd ook de verdragsrechtelijke
eisen in acht nemen. 992 Deze zijn van belang voor de vraag of, en zo ja, hoe nieuwe
regelgeving (bevoegdheden) en de toepassing van die bevoegdheden in overeenstemming
zijn met het EVRM. Kort gezegd vereist het EVRM dat regelgeving, bevoegdheden en
besluiten betreffende openbare-ordehandhaving voor de burger duidelijk en kenbaar zijn en
dat effectieve rechtsbescherming openstaat als ordehandhaving tot grondrechtenbeperking
leidt. Op een rechtsgebied, waar noodgedwongen soms met relatief algemeen omschreven
bevoegdheden en besluiten wordt gewerkt, is dit een belangrijke eis gebleken die zowel de
wetgeving als de concrete ordehandhaving beïnvloedt. Daar waar bevoegdheden vage
begrippen bevatten (openbare orde) of algemeen geformuleerd zijn, zoals de
bevelsbevoegdheden van 172 en 175, moet met nadere (beleids)regels, circulaires,

989

In dit opzicht neemt het verschil met strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde af. Immers, op landelijk
niveau worden bevoegdheden geschapen en daarbij wordt aangegeven in welke omstandigheden en onder
welke voorwaarden openbare-ordehandhaving is toegestaan.
990
Dit verklaart waarom bij ordehandhavingsmaatregelen op grond van de Wom een specifieke context voor
ogen moet worden gehouden, die harmonisatie met overige – andere grondrechten beperkende – openbareordebevoegdheden in de Gemeentewet bemoeilijkt.
991
Dit geldt overigens ook voor de politie, maar dat is in het kader van dit onderzoek wat minder relevant.
992
Zie hierover m.n. hoofdstuk 2 van deelonderzoek I en de subparagrafen bij de behandelde bevoegdheden
aldaar.
318

handreikingen en/of concrete informatie aan burgers alsnog vooraf de vereiste duidelijkheid
worden geboden over het openbare-ordeoptreden. 993
In de praktijk zal het vaak niet zo ervaren worden, maar de verdragsrechtelijke eisen
bepalen ook in hoge mate de inhoud van de beslissingen van de burgemeester en de wijze
waarop hij het besluit neemt: daar waar bewegingsvrijheid, betogingsvrijheid, privacy,
persoonlijke vrijheid en uitingsvrijheid geraakt worden moeten proportionaliteit en
subsidiariteit worden aangetoond. De rechter moet deze aspecten – discretionaire
bevoegdheid of niet – toetsen (artikel 94 GW). Voorzienbare en kenbare beslissingen
vereisen veelal dat de burgemeester daar waar mogelijk waarschuwt, op schrift stelt, hoort
en gedragsvoorschriften precies formuleert. De eis dat beperkingen noodzakelijk moeten
zijn in een democratische samenleving brengt met zich mee dat aantoonbaar moet zijn dat
de problematiek niet met andere, minder vergaande bevoegdheden en/of maatregelen
opgelost kan worden.
Positieve verplichtingen
Zowel wetgever als bestuur worden deels ook aangezet tot ordehandhaving en gestuurd in
het gebruik van de bevoegdheden door het EVRM, meer bijzonder door het EHRM. Via de
doctrine van de positieve verplichtingen 994 legt het Hof de wetgever en het bestuur op om
voorwaarden te scheppen zodat demonstranten veilig en – binnen voorwaarden – vrijelijk
kunnen betogen. Ook de aanpak van rellen moet zodanig zijn dat burgers – weer binnen het
redelijke – gevrijwaard worden van geweld of van onrechtmatige vrijheidsbeneming.
Invloed Awb
Het openbare-orderecht is al lang geen “vrij bedrijf” meer. Toch lijkt dat predicaat er soms
nog aan te kleven. Bij wetgeving en in de praktijk moet echter meegenomen worden dat
een aanmerkelijk deel van het openbare-orderecht min of meer regulier bestuursrecht is.
Aan de totstandkoming stelt de Awb eisen op het gebied van voorbereiding, horen,
motiveren en belangenafweging. De veelgehoorde verzuchting omtrent dossiervorming is
wellicht begrijpelijk, maar tevens juridisch onontkoombaar. Van belang is hier dat een
onderscheid wordt gemaakt tussen onmiddellijke en niet-onmiddellijke ordehandhavende
maatregelen, ofwel tussen de feitelijke, daadwerkelijke ordehandhaving bij acute
ordeverstoringen en de maatregelen met een (langere) termijn.995 Voorgaand onderscheid
is belangrijk omdat alleen voor de eerste categorie juridisch een afwijkend regime eventueel
is toegestaan met meer armslag voor de overheid en minder rechtsbescherming voor de
burgers (vgl. artikel 5:23 Awb). Dat geldt echter alleen voor het klassieke, vluchtige orde
handhaven. 996 Zelfs daar past een kanttekening: daar waar, ook bij onmiddellijke
993

Zie hierover deelonderzoek I, de bespreking van de Landvreugd- en Oliveira-arresten, bij artikel 172 lid 3 en
175, de Gillan & Quinton- en Colonarresten bij artikel 151b Gemw en de arresten Schwabe e.a. en Ostendorff
bij artikel 154a Gemw.
994
Zie daarover par. 2 en met name de bespreking van artikel 154a en de Wom in deelonderzoek I
995
Zie hierover ook L. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang?: het bevel
en de last in historisch en rechtsvergelijkend perspectief, (diss. RUG), Den Haag: BJu 2012.
996
Denk aan: een mondeling bevel dat vrijwel meteen is uitgewerkt, ontruiming van een gebouw, tijdelijk
afsluiten van straten, groepen verplaatsen enz.
319

ordehandhaving, het overheidsoptreden zeer ingrijpend is, bijvoorbeeld in de vorm van
vrijheidsbeneming of geweldsuitoefening, moeten wetgever en bestuur, evenredig aan de
mate van ingrijpendheid, in voldoende stevige wettelijke grondslagen voor het optreden en
rechtsbescherming voor de burger voorzien. Dat vloeit uit het legaliteitsbeginsel en – zoals
hiervoor besproken – uit Grondwet en verdragen voort. Uit dit oogpunt is het nuttig en
nodig dat de Awb zoveel mogelijk op het openbare-orderecht wordt toegepast en in feite
ook moet worden toegepast in situaties waarbij verdragsrechtelijk beschermde
grondrechten worden beperkt. Door die toepassing wordt geborgd dat aan eisen van
voorzienbaarheid en kenbaarheid van het overheidsoptreden is voldaan. Tevens is daarmee
geregeld dat in effectieve rechtsbescherming wordt voorzien.997
Tussenconclusie
Concluderend is het openbare-orderecht vooral uitgebreid met ingrijpende bevoegdheden.
Hiermee doet zich de invloed van Grondwet, verdragen en de Awb gelden en dat resulteert
in een complex juridisch rechtsgebied. Dat is een gegeven. Verbetering van de
inzichtelijkheid zal wellicht kunnen geschieden door consequent aan te geven waar eisen
aan regelgeving, besluitvorming en uitvoering uit voortvloeien. Aan de eisen zelf valt niet te
tornen: ze vloeien veelal rechtstreeks uit Grondwet en EVRM voort. Mogelijkerwijs kan wel
winst geboekt worden door een scherper onderscheid in de wetgeving te maken tussen
onmiddellijke en niet-onmiddellijke ordehandhaving en bevoegdheden ook zichtbaar van
elkaar te scheiden. Voorts geldt dat het hanteren van deze openbare-ordebevoegdheden bij
uitstek (ook specialistische) juridische kennis vereist.
Uit het voorgaande kan ook een conclusie getrokken worden ten aanzien van de vraag of
onderwerpen in het strafrecht dan wel in het openbare-orderecht geregeld moeten worden.
Uit het bureauonderzoek en de expertmeeting kwam naar voren dat, in tegenstelling tot het
strafrecht, het openbare-orderecht een basis vormt voor preventief optreden. Het
openbare-orderecht wordt daar dan ook relatief veel voor ingezet. Preventief optreden
heeft echter een hoger afbreukrisico dan repressief optreden: het gevaar heeft zich immers
nog niet concreet voorgedaan. Bovendien is openbare-ordehandhaving niet synoniem aan
openbare veiligheid: als de rechter een persoon vrijlaat, wordt het lastig om betrokkene in
het belang van de openbare orde te verbieden om zich te vestigen. Desalniettemin krijgt de
burgemeester nogal eens “het probleem” toegeschoven. 998 Hij kan het echter, anders dan
de strafrechtelijke autoriteiten, niet oplossen: lokale openbare-ordebevoegdheden reiken
tot de gemeentegrens en dus verplaatsen problemen zich als het om landelijke
problematiek gaat. Voor zover dan toch de bevoegdheid bij de gemeente wordt gelegd, zijn
aanvullende regelingen nodig om een landelijke dekking te krijgen. Gevolg daarvan is
complexe besluitvormingsprocessen.999

997

Dat verklaart nut en, bij ingrijpende bevelen, noodzaak van het achteraf op schrift stellen van beslissingen
zoals lichte bevelen en noodbevelen. Ook voor de kenbaarheid en voorzienbaarheid kan dat noodzakelijk zijn.
998
Zie de bespreking van artikel 172 lid 3 in deelonderzoek I
999
Zie de bespreking van artikel 172a Gemw.
320

4. Varianten van herstructurering
Tot dusver heeft bespreking plaatsgevonden van een groot aantal openbareordebevoegdheden en een aantal bevoegdheden die daaraan verwant zijn (deelonderzoek
I), van de positie van de ambtsdragers die primair belast zijn met de uitoefening van die
bevoegdheden (deelonderzoek II) en van een aantal algemene aspecten die van invloed
kunnen zijn op de meer wetstechnische vraagstukken die verband houden met een
mogelijke herstructurering van het openbare-orderecht en eventueel het recht dat daaraan
verwant is (veiligheidsbevoegdheden). Deze bespreking biedt een kader waarbinnen
varianten van deze herstructurering kunnen worden beoordeeld.
Deze bespreking zal hieronder plaatsvinden ten aanzien van een viertal hoofdvarianten. Dit
betreft:
1. de introductie van een nieuwe, specifieke, Wet openbare orde en veiligheid;
2. de introductie van een nieuwe, specifieke Wet openbare orde;
3. het onderbrengen van alle openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet (en
daarop gebaseerde APV’s);
4. het expliciteren en verbeteren van de huidige structuur.
Hierna zal een aantal andere denkbare ingrepen in dit kader worden besproken, die in veel
gevallen met meerdere (zo niet alle) hierboven weergegeven hoofdvarianten kunnen
worden gecombineerd. Daarbij zal aandacht worden besteed aan het:
a. verdergaand harmoniseren van bepalingen inzake openbare orde (met name tussen
wet en APV);
b. herverkavelen van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen
c. verduidelijken van de bevoegdheidstoedeling tussen burgemeester en college;
d. ‘opschonen’ van het rechtsgebied door schrapping van niet of nauwelijks gebruikte
bevoegdheden;
e. betrachten van terughoudendheid in het introduceren van nieuwe bevoegdheden.
4.1 Hoofdvarianten
4.1.1 Introductie van een nieuwe, specifieke, Wet openbare orde en veiligheid
De introductie van een specifieke Wet openbare orde en veiligheid (verder: Wet OOV) is
nadrukkelijk bepleit door Muller c.s. in 2008. 1000 De beoogde voordelen hiervan schuilen
volgens hen vooral in het creëren van een eenduidige structuur waarbinnen bevoegdheden
in het kader van openbare orde en veiligheid kunnen worden opgenomen, die voor alle
betrokkenen (beter) kenbaar is. Verder zou introductie van een dergelijke wet een
mogelijkheid bieden tot eenduidige definiëring van ‘kernbegrippen en mogelijke situaties’
en zou het de rechtsbescherming kunnen uniformeren. Ten slotte zou het kunnen bijdragen
aan een heldere verdeling van bevoegdheden tussen verschillende organen (gemeentelijke
bestuursorganen, maar bijvoorbeeld ook de officier van justitie, de commissaris van de
1000

E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag, BJu par. 9.8.4. Muller heeft in zijn preadvies voor de NJV
in 2014 gepleit voor een nog ruimere Kaderwet Crisisbeheersing. Zie zijn ‘Crisis en recht: Naar een integrale
e
Crisisbeheersingswet?’, Handelingen NJV, 144 jaargang/2014-I, Deventer: Kluwer 2014, p. 1-63.
321

Koning en de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Veiligheid en
Justitie). 1001 Kenbaarheid, harmonisatie, rechtsbescherming en bevoegdheidsverdeling zijn
derhalve de belangrijkste drijfveren achter dit voorstel. Uiteraard betreffen dit
nastrevenswaardige doelstellingen. De vraag is echter wel of deze doelstellingen met een
voorstel als het bovenstaande ook daadwerkelijk kunnen worden verwezenlijkt en – als dat
mogelijk blijkt – of dat niet leidt tot andere problemen.
Kenbaarheid
Ten aanzien van de kenbaarheid kan worden opgemerkt dat het clusteren van
bevoegdheden inzake openbare orde en veiligheid inderdaad kan leiden tot overzicht over
het geheel aan bevoegdheden dat de relevante actoren ter beschikking staat. De mate
waarin dit overzicht kan worden geboden, is echter afhankelijk van de scheidslijn die wordt
gehanteerd bij het bepalen welke bevoegdheden wel en welke bevoegdheden niet in deze
nieuwe wet worden opgenomen. Gelet op hetgeen hierover is opgemerkt in par. 3.1 kan de
verwachting worden uitgesproken dat een dergelijke scheidslijn moeilijk te trekken zal zijn.
Met name het begrip ‘veiligheid’ is zo breed dat iedere selectie die daarbinnen wordt
gemaakt iets arbitrairs zal hebben. Dat speelt ook voor de onderverdeling die Muller c.s. zelf
voorstelden. Hierin zouden alle wettelijke openbare-ordebepalingen en noodbevoegdheden
uit de Gemeentewet en de gehele Wom naar deze bijzondere wet worden overgeheveld,
alsmede bepalingen omtrent ‘structurele overlast’, ‘enkele huidige APV bepalingen’ en
bepaalde maatregelen in het kader van terrorismebestrijding en radicalisering. Ten eerste
zou daarmee een flink deel van de regulering van de huishouding van de gemeente uit de
Gemeentewet gelicht worden, waardoor in dit opzicht een versnippering ontstaat. Ten
tweede zou dit betekenen dat regels uit een ‘veiligheidswet’ zoals bij uitstek, de Wet
veiligheidsregio’s, niet in deze wet zouden worden opgenomen en dat hetzelfde zou gelden
voor de Wet tijdelijk huisverbod, die in de praktijk een belangrijke bevoegdheid blijkt te
bieden in het kader van ‘sociale veiligheid’. 1002 Met het niet opnemen van deze bevoegdheid
in een Wet OOV zou niet zijn gezegd dat burgemeesters deze bevoegdheid zouden
verliezen, maar het zou wel betekenen dat burgemeesters voor deze veelvuldig gebruikte
bevoegdheid nog steeds hun heil zouden moeten zoeken in een andere wet, hetgeen het te
bereiken overzicht niet ten goede zou kunnen komen.
Verdere afbakeningsvraagstukken zijn te verwachten rondom bevoegdheden waarbij
‘ordeverstoring’ of ‘veiligheid’ slechts een onderdeel van de ratio van de wettelijke regeling
zijn, bijvoorbeeld naast ‘volksgezondheid’. Illustratief is hier de inbewaringstelling op grond
van de Wet BOPZ, alsook artikel 13b Opw. 1003 Zou het voordeel van overzichtelijkheid (zeker
voor de drager van deze bevoegdheden) niet beter kunnen worden bereikt als ook
dergelijke bevoegdheden in een Wet OOV zouden worden opgenomen? Voor artikel 13b
Opiumwet beantwoorden Muller c.s. deze vraag expliciet ontkennend: in de nieuw te
1001

E.R. Muller e.a., Bestuur, recht en veiligheid. Bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag, BJu par. 9.8.4.
1002
Beide wetten waren in 2008 ten tijde van het verschijnen van dit rapport nog niet van kracht, maar de
betreffende wetsvoorstellen werden in dit rapport wel besproken. Waar ten aanzien van andere – later
ingetrokken – wetsvoorstellen opname in de nieuwe Wet OOV wel werd bepleit (bijvoorbeeld ten aanzien van
het wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid), is dit ten aanzien van de Wvr en de Wth
achterwege gelaten.
1003
Eveneens kan gedacht worden aan het voorgestelde artikel 151d Gemw en aan artikel 540-550 Sv.
322

introduceren Wet OOV bleek hiervoor geen plaats. Omdat in de interviews bleek dat veel
burgemeesters de hierin vervatte bevoegdheid in de praktijk wel degelijk als openbareordebevoegdheid (of een daarmee zeer nauw verwante bevoegdheid) zeggen in te zetten,
levert een dergelijke uitsluiting meteen weer nieuwe afbakeningsvragen op. Daarmee is niet
gezegd dat de argumentatie die door Muller c.s. voor deze specifieke keuze werd gegeven,
ondeugdelijk is. 1004 Het probleem dat met dit voorbeeld wordt geïllustreerd is dat de
proliferatie van het begrip ‘veiligheid’ in de meest uiteenlopende contexten (nationale
veiligheid, fysieke veiligheid, onveiligheid vanwege drank en drugs, verkeersveiligheid,
voedselveiligheid etc.) 1005 in de weg staat aan systematisering langs de lijnen van dit
begrip.1006
Daar komt bij dat de overzichtelijkheid die kan worden bewerkstelligd door het clusteren
van bevoegdheden inzake openbare orde en veiligheid kan leiden tot een gebrek aan
overzicht elders. In par. 3.4 is aangegeven dat de reden waarom een
(burgemeesters)bevoegdheid soms in een bijzondere wet wordt gegeven, verband houdt
met de omstandigheid dat deze nauw verbonden kan zijn met een geheel van andere in die
wet voorkomende regelingen. Voor burgemeesters (of andere gemeentelijke
bestuursorganen) kan het misschien overzichtelijk zijn om de op hen betrekking hebbende
bevoegdheden uit de Wet veiligheidsregio’s, de Opiumwet, de Drank- en Horecawet of de
Wet BOPZ naar één wettelijk kader over te hevelen. Voor de professional ten aanzien van
deze specifieke beleidsterreinen (bijvoorbeeld werkzaam binnen de brandweerzorg,
verslavingspreventie of geestelijke gezondheidszorg) kan gelden dat deze het overzicht
kwijtraakt. Immers, in een dergelijk scenario komen deze bevoegdheden niet langer voor in
de voor hen belangrijkste beleidscontext. Overigens valt niet uit te sluiten dat ook voor
burgemeesters en andere gemeentelijke organen juist ook deze plaatsing van
bevoegdheden in een specifieke beleidscontext bijdraagt aan de overzichtelijkheid en
inzichtelijkheid in het gebruik van deze bevoegdheden.
Harmonisatie
Ook wat betreft de aldus nagestreefde harmonisatie zouden geen al te hooggespannen
verwachtingen moeten worden gekoesterd. Hier speelt eveneens dat de uiteenlopende
betekenis van het begrip ‘veiligheid’ in het politieke, wetenschappelijke en
maatschappelijke debat en de wezenlijk van elkaar verschillende contexten waarbinnen aan
deze veiligheid handen en voeten moet worden gegeven in de weg kan staan aan vergaande
harmonisatie. Een dergelijke harmonisatie is alleen mogelijk als deze betekenis en deze
contexten dermate vergelijkbaar zijn dat het überhaupt mogelijk is een veralgemeniseerde
beschrijving te geven van te adresseren situaties en van de middelen waarmee dat
adresseren kan geschieden. Dit lijkt alleen mogelijk te zijn indien een scherpe selectie wordt
gemaakt van de in de Wet OOV op te nemen veiligheidsmaatregelen (bijvoorbeeld alleen
nationale veiligheid, of alleen fysieke veiligheid). Dat gaat echter weer ten koste van de te
bewerkstelligen overzichtelijkheid, langs dezelfde lijnen als hierboven reeds geschetst.
1004

Naar hun oordeel ging het primair om strafrechtelijke aangelegenheden, waardoor zij zelfs voorstelden de
bevoegdheid onder te brengen bij de officier van justitie.
1005
Zie vooral par. 3.1 van dit deelonderzoek
1006
In mindere mate geldt dit ook voor het begrip ‘openbare orde’.
323

Rechtsbescherming
Uniformering van rechtsbescherming is ook een vorm van harmonisatie. Ten aanzien van de
bestuursrechtelijke maatregelen die in het kader van dit onderzoek relevant zijn, moet
echter worden opgemerkt dat deze uniformering in belangrijke mate al geschiedt via de
Algemene wet bestuursrecht. Dat wil niet zeggen dat de rechtsbescherming thans uniform
is; dit blijkt ook uit deelonderzoek I. 1007 Wel is het van belang om vast te stellen dat
afwijkingen van het Awb-regime in veel gevallen goed verklaarbaar zijn. Binnen het brede
spectrum van maatregelen ten behoeve van openbare orde en veiligheid zijn er immers vele
waarop toepassing van het normale Awb-regime simpelweg niet voor de hand ligt. Dit
betreft feitelijk handelen (bijvoorbeeld door de politie), maar ook rechtshandelingen
(besluiten) die onmiddellijk moeten worden verricht of slechts van (zeer) korte duur zijn. In
die laatste gevallen zijn er bijvoorbeeld goede redenen om belanghebbenden niet vooraf te
horen 1008 of om de bezwaarschriftprocedure onbenut te laten. Het onderbrengen van
verschillende bevoegdheden in één Wet OOV verandert niets aan deze ratio, zodat kan
worden verwacht dat verschillen in rechtsbescherming ook onder een dergelijke wet zullen
blijven voortbestaan. Dat zou alleen anders zijn als ten aanzien van openbare orde en
veiligheid een geheel eigen stelsel van rechtsbescherming zou worden opgetuigd. In dat
geval loopt de algemene harmonisatie van het bestuursprocesrecht – die middels de Awb
met grote inspanning kon worden bereikt – echter gevaar. Bovendien blijft het de vraag of
een dergelijk stelsel uiteindelijk veel zou kunnen afwijken van het huidige: zoals gezegd
bestaan er goede redenen voor de situatie waarin de rechtsbescherming afwijkend is
ingevuld.
Bevoegdheidsverdeling
Overtuigender is de functie die een Wet OOV zou kunnen hebben bij het creëren van een
duidelijker kader voor de verdeling van bevoegdheden onder gemeentelijke
bestuursorganen enerzijds en tussen deze bestuursorganen en organen die vooral
werkzaam zijn in de strafrechtelijke keten anderzijds. In deelonderzoek II is reeds
aangegeven dat hierover thans discussie kan bestaan. Afhankelijk van het soort
bevoegdheden dat in een dergelijke wet wordt opgenomen, zou zij een dergelijk stramien
inderdaad kunnen bieden. Dit geldt bovendien niet alleen voor bestaande bevoegdheden,
maar ook voor in de toekomst te introduceren bevoegdheden.
Ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling tussen gemeentelijke organen onderling, kan
men zich echter wel afvragen of een Wet OOV hiervoor de meest geëigende plaats is. Gelet
op wat in par. 3.3 is opgemerkt over de functie van de Gemeentewet – het regelen van de
inrichting van gemeente, haar bestuur en de bevoegdheden daarvan – is goed verdedigbaar
dat de Gemeentewet zelf bij uitstek de plaats zou moeten zijn waar klare wijn wordt
geschonken over de algemene verdeling van bevoegdheden tussen burgemeester, raad en
college. Voor wat betreft de verdeling van bevoegdheden over gemeentelijke

1007

Zie vooral deelonderzoek I, inleiding, par. 5.
Strikt genomen is het horen van belanghebbenden geen onderdeel van het stelsel van rechtsbescherming,
maar van het stelsel van informatievergaring. Dat neemt niet weg dat het horen van belanghebbenden vaak
wel als zodanig wordt ervaren.

1008

324

bestuursorganen enerzijds en actoren die vooral werkzaam zijn in de strafrechtelijke keten
anderzijds, gaat dit uiteraard niet op. 1009
Minder autonomie?
Er is nog een ander aspect dat in de beoordeling moet worden betrokken, dat verband
houdt met de functie van de Gemeentewet zoals omschreven in par. 3.3.
Aldaar is aangeven dat aan de plaatsing van bevoegdheden in de Gemeentewet gevolgen
verbonden zijn ten aanzien van de toezichtsbevoegdheden vanuit andere overheidslagen.
Kort gezegd komt het erop neer dat gemeentelijke bestuursorganen beter zijn beschermd
tegen toepassing van deze toezichtsbevoegdheden, als de bevoegdheden die zij gebruiken
hun grondslag vinden in de Gemeentewet. Hierdoor kan worden volgehouden dat
uitoefening van deze bevoegdheden ‘autonomer’ is dan uitoefening van bevoegdheden op
grond van specifieke wetten.
De introductie van een afzonderlijke Wet OOV zou voor het overgrote deel betekenen dat
de openbare-ordebevoegdheden (en eventueel de daaraan sterk verwante
noodbevoegdheden) uit de Gemeentewet zouden worden gelicht. Uitoefening van deze
bevoegdheden wordt daarmee ‘minder autonoom’. Of dat een voor- of een nadeel van een
Wet OOV is, is subjectief. Dit is immers afhankelijk van de vraag of deze nadere
mogelijkheden tot het uitoefenen van bestuurlijk toezicht wenselijk geacht worden. Het is
in ieder geval wel een duidelijke breuk met het verleden, die bovendien een principiële
connotatie heeft. Van oudsher worden de bevoegdheden in het kader van de handhaving
van de openbare orde beschouwd als autonome bevoegdheden. Dit past bovendien bij het
(doorgaans) lokale karakter van de ordeverstoringen en bij de tot dusver leidende gedachte
dat gemeenten grotendeels zelf kunnen bepalen hoe zij daaraan het hoofd wensen te
bieden. Uit verplaatsing van deze bevoegdheden naar een buitengemeentewettelijk domein
kan een signaal worden afgeleid dat zij zouden moeten worden beschouwd als
medebewindsbevoegdheden en derhalve sterker – ook in hun toepassing – in de beleids- en
bevoegdheidssfeer van de nationale overheid terecht kunnen komen.
In de huidige praktijk lijkt er weinig gebruik te worden gemaakt van de
toezichtsbevoegdheden op grond van artikel 124 e.v. Gemw. Ten principale geldt echter dat
het enkele feit dat de introductie van een Wet OOV dit mogelijk maakt en de bevoegdheden
binnen deze wet daarmee eerder in de sfeer van het medebewind brengt, betekent dat de
wetgever dit expliciet zou moeten betrekken in de beoordeling of introductie van een Wet
OOV wenselijk is.
Interviewresultaten en expertmeeting
Tijdens de interviews is uitdrukkelijk ingegaan op de mogelijkheid van clustering van
burgemeestersbevoegdheden in één Wet openbare orde (en veiligheid). 1010 Voor zover zij
hierover een uitgesproken mening hadden, gaf een ruime meerderheid van de in dit
onderzoek betrokken burgemeesters (elf van de veertien) aan hierin geen toegevoegde
1009
1010

Zie ook par. 3.4 van dit deelonderzoek onder ‘ad 1’.
Het onderscheid tussen de beide varianten is in deze interviews niet heel scherp naar voren gekomen.
325

waarde te zien. Argumenten hiervoor variëren. Veel van deze burgemeesters (en hun
ondersteunende ambtenaren) ervaren in de praktijk geen gebrek aan overzicht en zijn van
opvatting dat de huidige systematiek afdoende is. Dit kan mede worden verklaard uit de
algemene respons die uit de interviews naar voren gekomen is, waarin burgemeesters
aangeven goed uit de voeten te kunnen met hun huidige bevoegdheden op het terrein van
openbare orde en veiligheid (zie ook par. 2 van dit deelonderzoek). Dit verklaart wellicht ook
de reactie van één burgemeester, die aangeeft te vrezen dat een dergelijke
wetgevingsoperatie uiteindelijk meer ‘overhoop zou halen’ dan het helderheid zou kunnen
verschaffen. Een aantal burgemeesters verklaarde zich expliciet tegen het clusteren van
bevoegdheden in één afzonderlijke wet met het argument dat dit zou kunnen betekenen
dat bepaalde bevoegdheden die nu in specifieke wetten zijn geregeld juist uit hun juridische
en beleidsmatige context zouden worden gehaald, 1011 hetgeen op andere punten in het
wetgevingscomplex onoverzichtelijkheid zou kunnen veroorzaken.
Sommige burgemeesters beamen (een zekere mate van) onoverzichtelijkheid van het
huidige stelsel. Een aantal van hen geeft aan dat dit kan worden opgelost met bestaande (of
eventueel verbeterde) ‘zakboekjes’, ‘handreikingen’ en cursussen, waarna zij expliciet
aangeven per saldo geen toegevoegde waarde te zien in het clusteren van hun
bevoegdheden in één wet. Een drietal burgemeesters – waaronder twee burgemeesters van
kleinere gemeenten – ervaart onoverzichtelijkheid in een zodanige mate, dat zij voorstander
zijn van een afzonderlijke wet. Eén van hen – een burgemeester van een middelgrote
gemeente – verklaarde zich voorstander van een kaderwetconstructie, waardoor specifieke
bevoegdheden niet per se geheel uit afzonderlijke wetten hoeven te worden geschrapt en
deze ook konden blijven bestaan in hun ‘natuurlijke’, juridische en beleidsmatige, context.
Ook in de expertmeeting konden vergelijkbare signalen worden opgetekend. Verschillende
deelnemers herkenden het probleem van onoverzichtelijkheid niet of gaven aan dat dit ook
met andere middelen kan worden bestreden (handreikingen, zakboeken, brochures). Een
aantal deelnemers was bovendien eveneens van mening dat grootscheepse verplaatsing van
bevoegdheden kan leiden tot leemtes elders.
4.1.2 Introductie van een nieuwe, specifieke Wet openbare orde
De hierboven geschetste bezwaren tegen een Wet openbare orde en veiligheid houden
vooral verband met de toevoeging “en veiligheid”, waarmee een nog sterkere koppeling dan
nu het geval is zou worden bewerkstelligd tussen de ‘klassieke’ openbareordebevoegdheden en bevoegdheden die daaraan in meerdere – maar vaak ook mindere –
mate verwant zijn. Een voor de hand liggende vraag is of met de introductie van een Wet
openbare orde (dus zonder de component ‘veiligheid’, verder: Wet OO), een aantal van de
voordelen van een Wet OOV kunnen worden behaald, zonder de daaraan verbonden
nadelen te ondervinden. In een dergelijke wet zouden alle openbare-ordebevoegdheden die
thans over verschillende wetten verspreid zijn, worden samengebundeld, zodat het
materiële openbare-orderecht in deze wet en eventueel in daarop gebaseerde APVbepalingen kan worden teruggevonden.

1011

Bijvoorbeeld uit de context van overige regelingen ten aanzien van drugs in de Opiumwet of uit de context
van overige regelingen ten aanzien van huiselijk geweld in de Wet tijdelijk huisverbod.
326

De mogelijke voordelen van een Wet OO laten zich schetsen langs dezelfde lijnen als die van
een Wet OOV, dat wil zeggen: kenbaarheid, harmonisatie, uniformering van
rechtsbescherming en bevoegdheidsverdeling. Ten aanzien van rechtsbescherming geldt
voor een Wet OO, mutatis mutandis, hetzelfde als voor een Wet OOV. Dit aspect blijft
hieronder dan ook verder onbesproken. Dit geldt eveneens voor de vraag in hoeverre de
introductie van een Wet OO gevolgen heeft voor de mate van autonomie van de
bevoegdheden die nu in de Gemeentewet zijn geregeld. Verwezen zij naar de bespreking
van deze materie in de context van de introductie van de Wet OOV.
Kenbaarheid en harmonisatie
Hierboven bleek dat - vanwege de ‘breedte’ van het begrip - ‘veiligheid’ geen met
voldoende scherpte te definiëren maatstaf lijkt te bieden om te bepalen welke
bevoegdheden wel en welke niet zouden moeten worden opgenomen in een Wet OOV.
Bovendien bleek dat dit eveneens gevolgen heeft voor de vraag in welke mate de beoogde
harmonisatie kan worden bewerkstelligd. Voor harmonisatie is het van belang het begrip
‘veiligheid’ scherp te definiëren. Doet men dat echter dan vallen onherroepelijk
bevoegdheden ‘buiten de boot’, hetgeen het overzicht juist niet ten goede komt
(ambtsdragers moeten dan nog steeds opereren vanuit verschillende wettelijke kaders).
Het invoeren van een Wet OO zou de benodigde wetgevingsoperatie beperken tot
uitsluitend die bevoegdheden die betrekking hebben op openbare orde (en eventueel die
bevoegdheden die daarmee zeer nauw verwant zijn, zoals de noodbevoegdheden). In par.
3.1 is aangegeven dat ‘openbare orde’ een enigszins ‘open’ en ‘flexibel’ begrip is, maar dat
er ten aanzien van de betrokken bevoegdheden wel degelijk een grootste gemene deler is
aan te wijzen. Vooral dat laatste zou harmonisatie kunnen vergemakkelijken. Voor een deel
is dat thans al gebeurd. In par. 3.2 is aangegeven dat vrijwel alle openbareordebevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen algemeen zijn geformuleerd
ten aanzien van de context waarbinnen de verstoring van de openbare orde plaatsvindt.
Hierdoor kunnen veel bevoegdheden worden ingezet ongeacht de vraag of de verstoring
plaatsvindt in het kader van een voetbalwedstrijd, een popfestival, een grootscheepse
wijkruzie of anderszins. Wat zich moeilijker laat harmoniseren zijn de bevoegdheden die
kunnen worden ingezet om deze situaties het hoofd te bieden. Deze zijn soms (zeer)
specifiek geformuleerd en daaraan kunnen eveneens specifieke procedurele of materiële
voorwaarden verbonden zijn. In par. 3.6 is aangetoond dat dit niet zelden het
onvermijdelijke gevolg is van het gegeven dat gebruik van deze bevoegdheden inbreuk
maakt op grondrechten. Omdat dergelijke inbreuken moeten berusten op een specifieke
bevoegdheidsgrondslag, ontkwam de wetgever er niet aan verschillende, specifieke
instrumenten in het leven te roepen. Of een Wet OO verregaande harmonisatie van de
wettelijke openbare-ordebevoegdheden kan bewerkstelligen, moet derhalve worden
betwijfeld.
Blijft over het argument van kenbaarheid/overzichtelijkheid. Als de scope wordt beperkt tot
uitsluitend openbare-ordebevoegdheden kan de vraag worden gesteld of het met deze
overzichtelijkheid momenteel zo slecht gesteld is. De kern van het openbare-orderecht is
geregeld in de Gemeentewet (en de daarop gebaseerde APV’s) en het aantal zuivere

327

openbare-ordebevoegdheden 1012 dat in andere wetten is geregeld, is beperkt. Gedacht kan
worden aan de Wom, de Politiewet 2012 en aan een aantal artikelen uit de Drank- en
Horecawet. Ook uit de hierboven weergegeven resultaten uit de interviews en de
expertmeeting kan niet worden gezegd dat vanuit de praktijk een duidelijk signaal te horen
zou zijn, dat ten aanzien van deze bevoegdheden het overzicht ontbreekt. Hooguit zou
opgemerkt kunnen worden dat de onmiddellijke ordehandhaving (m.n. artikel 172 lid 3, 174
lid 2 en 175-176) een eigen plaats zou kunnen krijgen om daarmee aan te geven dat bij
toepassing daarvan een afwijkend juridisch regime geldt. Daarnaast is uit deelonderzoek I
gebleken dat diverse aanpassingen van de wettekst van de openbare-ordebevoegdheden,
waarmee onder meer de jurisprudentie wordt gecodificeerd, de inzichtelijkheid van de
wettelijke regeling zouden bevorderen. Wij verwijzen vooral naar de slotbeschouwing van
deelonderzoek I en komen hieronder nog kort op dit punt terug.
Bevoegdheidsverdeling
Hierboven is ten aanzien van het idee van een Wet OOV aangegeven dat iets valt te zeggen
voor het argument dat een dergelijke wet meer richtinggevend kan zijn bij het creëren van
een duidelijker kader voor de verdeling van bevoegdheden tussen gemeentelijke
bestuursorganen enerzijds en organen die vooral werkzaam zijn in de strafrechtelijke keten
anderzijds. Tegelijkertijd is aangegeven dat de bevoegdheidsverdeling tussen gemeentelijke
organen onderling – waarover inderdaad discussie is: zie deelonderzoek II – eerder tot
materie lijkt te horen waarvoor bij uitstek de Gemeentewet een regeling zou kunnen geven.
Immers, het grondwettelijke doel van deze wet schuilt nu juist in het regelen van de
algemene bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen.
Omdat een mogelijke Wet OO zich zal richten op de zuivere openbare-ordebevoegdheden,
ligt het voor de hand dat de verdeling van bevoegdheden tussen gemeentelijke en
strafrechtelijke actoren daarin minder prominent zal zijn. Immers, door deze beperking
zullen bevoegdheden in een Wet OO voornamelijk worden toegekend aan gemeentelijke
bestuursorganen. Als dat zo is, blijft van het belangrijkste voordeel ten aanzien van
bevoegdheidsverdeling weinig over en wordt het belangrijkste bezwaar ten aanzien van
bevoegdheidsverdeling in een dergelijke wet (namelijk dat deze logischerwijs in beginsel
thuishoort in de Gemeentewet) pregnanter.
4.1.3 Onderbrengen van alle openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet en daarop
gebaseerde APV’s
De derde variant is in zekere zin het spiegelbeeld van de tweede. Hierin worden de
openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet niet overgeheveld naar een bijzondere
wet, maar worden openbare-ordebevoegdheden uit bijzondere wetten verplaatst naar de
Gemeentewet. De Gemeentewet – althans een deel daarvan – wordt daarmee zelf een Wet
OO.

1012

In de materieel-bestuursrechtelijke zin van het woord.
328

Kenbaarheid, harmonisatie, uniformering van rechtsbescherming en bevoegdheidsverdeling
De voor- en nadelen in het kader van kenbaarheid, harmonisatie en uniformering van
rechtsbescherming kunnen daarmee goeddeels onbesproken blijven. Dat betekent dat ten
aanzien van deze aspecten eveneens kan worden vastgesteld dat de te verwachten nadelen
van een dergelijke clustering niet groot zijn, maar dat dit eveneens geldt voor de te
verwachten voordelen.
Ten aanzien van het laatste aspect – bevoegdheidsverdeling – kan worden opgemerkt dat zij
in deze variant dus plaatsvindt in de Gemeentewet zelf. Gelet op de functie van de
Gemeentewet is hierboven reeds aangegeven dat hiervoor goede argumenten bestaan.
Daarmee is overigens niet gezegd dat het omarmen van deze variant condicio sine qua non
is voor het verhelderen van deze bevoegdheidsverdeling. Ook als de verschillende
bevoegdheden blijven waar zij nu geregeld zijn, zou de wetgever de gelegenheid te baat
kunnen nemen om in de Gemeentewet hiervoor een helderder kader te scheppen.
Meer autonomie?
Het verplaatsen van openbare-ordebevoegdheden die nu buiten de Gemeentewet zijn
geregeld naar de Gemeentewet heeft gevolgen voor de mogelijkheden om op de
uitoefening daarvan toezicht uit te oefenen vanuit andere overheidslagen (in de zin van een
taakverwaarlozingsvoorziening). Uitoefening van deze bevoegdheden wordt daarmee juist
‘autonomer’. Ook hier geldt dat de beoordeling of dit een voor- of nadeel is, een subjectieve
is. Ten aanzien van buitengemeentewettelijke bevoegdheden die van oudsher nauw
verbonden zijn met de bevoegdheden uit de Gemeentewet (te denken valt aan de
bevoegdheden op grond van de Wom of de bevelsbevoegdheid ex artikel 4 lid 2 Wvr) zijn
hiertegen nauwelijks bezwaren in te brengen. Er lijken in ieder geval inhoudelijk weinig
aanwijsbare redenen te zijn om ten aanzien van deze bevoegdheden aan te nemen dat de
uitoefening ervan ‘minder autonoom’ zou behoren te zijn. Dit geldt zeker voor de
bevelsbevoegdheid bij brand nu deze voorheen kennelijk zonder problemen in de
Gemeentewet kon worden geregeld (artikel 173-oud). Ten principale geldt echter ook hier
dat deze variant gevolgen heeft voor het toezichtsregime en dat dit expliciet zou moeten
worden betrokken in de overwegingen van de wetgever, wanneer overname van deze
variant zou worden overwogen.
De functie van de Gemeentewet
In par. 3.3 is aangegeven dat de Gemeentewet doorgaans niet voorziet in het aanwijzen van
specifieke contexten waarbinnen bevoegdheden door gemeentelijke bestuursorganen
(uitsluitend) kunnen worden uitgeoefend. Dat laatste geschiedt thans hoofdzakelijk in
bijzondere wetgeving of in gemeentelijke verordeningen. Hoewel niet gezegd is dat dit
steeds berust op bewuste keuzes van de wetgever, zijn hiervoor wel redenen te bedenken,
die verband houden met het karakter van de Gemeentewet als ‘systeemwet’ en ‘algemene
wet’ en met de opdracht die het zesde lid van artikel 132 Grondwet in dat verband aan de
wetgever heeft gegeven. Het overhevelen van alle openbare-ordebevoegdheden naar de
Gemeentewet zou in zekere zin een uitzondering op dit beeld betekenen. Op zichzelf zijn

329

deze uitzonderingen niet verboden 1013 en ook buiten het openbare-orderecht komen zij
voor. In zoverre kan dit ook niet worden beschouwd als een daadwerkelijk nadeel van de
hier besproken variant.
4.1.4 Explicitering en verbetering van de huidige structuur
De laatste hoofdvariant is de minst verstrekkende en gaat uit van de huidige
(hoofd)structuur. Dit zou betekenen dat de Gemeentewet alleen die openbareordebevoegdheden bevat die niet op toepassing in een specifieke context zijn toegesneden
en dat bevoegdheden waarvoor dat wel geldt in de betreffende, specifieke wetten worden
ondergebracht. De wetgevingsoperatie die hiermee gepaard gaat is een beperkte. Gelet op
het besprokene in par. 3.6 zou dit feitelijk alleen gevolgen kunnen hebben voor de
bevoegdheden omtrent fouillering, die thans een weinig gelukkige plaats hebben in de
Gemeentewet. Deze zouden wellicht kunnen worden opgenomen in de Wet wapens en
munitie.
Het voordeel hiervan kan zijn dat het de wetgever aanzet tot nadere bewustwording en
gedachtevorming over de structuur van het openbare-orderecht en de al dan niet gewenste
plaats van de Gemeentewet daarbinnen. Voor de praktische toepassing, de
overzichtelijkheid en de harmonisatie van dit rechtsgebied lijkt een dergelijke verplaatsing
nauwelijks voorzienbare gevolgen te hebben. Nadelen van deze variant zullen vooral
worden gezien door diegenen die de bezwaren tegen de huidige systematiek
onderschrijven. Zoals hierboven al is aangegeven bleek dat onder een ruime meerderheid
van de in dit onderzoek betrokken burgemeesters noch onder de deelnemers aan de
expertmeeting het geval te zijn.

4.2 Overige ingrepen
Naast de hierboven besproken hoofdvarianten en de beoordeling die daaraan gegeven is,
kan worden gewezen op een aantal andere denkbare ingrepen ten behoeve van de
structurering, de overzichtelijkheid en de toepasbaarheid van het recht inzake openbare
orde en veiligheid. Veel van deze ingrepen staan in zoverre los van bovenstaande varianten
dat zij met meerdere (soms alle) hierboven weergegeven hoofdvarianten kunnen worden
gecombineerd. Bovendien kunnen zij kunnen worden overwogen in de situatie waarin aan
de hoofdstructuur van het recht inzake openbare orde en veiligheid in het geheel niets zou
veranderen. Verschillende van de denkbare ingrepen vloeien voort uit eerdere
deelonderzoeken of eerdere delen van dit deelonderzoek. Hierdoor kan in deze paragraaf –
onder verwijzing naar de eerdere delen – een zekere beknoptheid worden betracht.

1013

Zoals eerder opgemerkt bevordert het beperkingssysteem van de Grondwet dat de wetgever de specifieke
context aangeeft als het bevoegdheden betreft waarmee grondrechten kunnen worden beperkt.
330

4.2.1 Verdergaande harmonisatie van openbare-ordebepalingen (met name tussen wet en
APV)
Het onderzoek heeft weinig argumenten opgeleverd om (nadere) harmonisatie van
openbare-ordebepalingen te bepleiten. De hier onderzochte bevoegdheden hebben vrijwel
allemaal een eigen reikwijdte die weinig overlapt met andere bevoegdheden of met
bevoegdheden van andere ambten. Op één punt springen overlappende bevoegdheden van
gemeentelijke ambten wel in het oog, namelijk de gebiedsverboden in de APV en
gebiedsverboden op basis van bevelsbevoegdheden van de burgemeester (artikel 172 lid 3
en met name artikel 172a Gemw). 1014 De verhouding tussen artikel 172 lid 3 en de APV is
door de wetgever destijds duidelijk gemaakt: alleen een bevel van de burgemeester als het
reguliere recht (waaronder de APV) geen oplossing bevat. Door de rechter is dat later ten
aanzien van de gebiedsverboden nog eens expliciet bevestigd.1015 De regelingen in de APV
over gebiedsverboden hebben een ruimere reikwijdte dan artikel 172a Gemw: zo kan de
burgemeester bijvoorbeeld op basis van een APV-regeling korte gebiedsverboden opleggen
naar aanleiding van incidentele ordeverstoringen. Daarnaast kan de gemeenteraad de
regeling over gebiedsverboden afstemmen op de lokale openbare-ordesituatie. Hier speelt
bij uitstek het decentralisatiemotief een rol: in de ene gemeente zal veel meer en soms ook
een andere behoefte bestaan aan gebiedsverboden dan in de andere gemeente.
Voor het overige zijn er in het openbare-orderecht nog wel wat andere overlappingen
geconstateerd, bijvoorbeeld bij artikel 172a en artikel 509hh Sv ten aanzien van het
gebiedsverbod, maar deze bevoegdheden worden in een afwijkende context toegepast
(bestuursrechtelijke, preventieve toepassing versus strafrechtelijke vervolging) en er is in
een samenloopregeling voorzien. Hooguit kan gedacht worden aan harmonisatie van de
regeling inzake de rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde (artikel 540550 Sv) in relatie tot de gedragsaanwijzingen van de OvJ: beide regelingen maken meer
ingrijpende gedragsaanwijzingen mogelijk ten aanzien van personen die een strafbaar feit
hebben gepleegd. Een dergelijke harmonisatie valt echter grotendeels buiten het openbareorderecht. Wel zou deze invloed kunnen hebben op openbare-ordehandhaving. De
uitoefening van deze bevoegdheden door de OvJ en de rechter, met name bij grootschalige,
langdurige ordeverstoringen, kan immers gunstige gevolgen hebben voor de openbareordehandhaving in de gemeente. De burgemeestersbevoegdheden reiken minder ver en
deels betreft het de doelgroep die de burgemeester ook op het oog heeft bij
ordehandhaving. De relatie tot de rechterlijke bevelen wordt echter vrijwel nooit gelegd. Uit
het praktijkonderzoek dat wij hebben verricht bleek wel dat de problematiek van de
“verwarde personen” deels ook als openbare-ordeproblemen te kwalificeren zijn, dat veel
burgemeesters er mee te maken hebben en dat het huidige wettelijke kader daarbij lang
niet altijd een oplossing biedt. In de praktijk is een enkele keer wel geprobeerd om dat via
de procedure van artikel 540-550 Sv op te lossen. Als in het kader van de herziening van het
wetboek van Strafvordering een beslissing wordt genomen over het al dan niet handhaven
van artikel 540-550 Sv dan zou de inzet ten behoeve van gemeentelijke openbareordehandhaving meegenomen moeten worden. Daarbij zou het zinvol zijn als ook bezien
wordt in hoeverre deze procedure een aanvulling of alternatief kan zijn voor bestuurlijke
ophouding.
1014

Ook op basis van artikel 175 Gemw is een gebiedsverbod van de burgemeester mogelijk, maar dat is aan
een eigen context gebonden, namelijk een gemeentelijke noodsituatie.
1015
Zie hiervoor de bespreking van artikel 172 lid 3 in deelonderzoek I.
331

4.2.2 Terughoudendheid ten aanzien van anderszins ‘hybride’ bevoegdheden
De hierboven besproken bevoegdheden hebben in zoverre iets ‘hybrides’ dat verschillende
organen (bijvoorbeeld de burgemeester en de OvJ) enigszins gelijksoortige bevoegdheden
kunnen uitoefenen of dat voor de uitoefening van gelijksoortige bevoegdheden door
hetzelfde bestuursorgaan verschillende grondslagen kunnen gelden (bijvoorbeeld de
Gemeentewet of een gemeentelijke verordening). Dit hybride karakter kan ervoor zorgen
dat in de praktijk niet steeds duidelijk welke bevoegdheid (of welke variant van een
bepaalde bevoegdheid) door wie kan (of moet) worden ingezet. In de slotbeschouwing bij
deelonderzoek I zijn ook andere vormen van een dergelijk ‘hybride’ karakter te vinden. Dit
hybride karakter kan bijvoorbeeld schuilen in de met de bevoegdheid na te streven doelen.
Zo kan worden gewezen op verschillende bevoegdheden waarbij het tegengaan van
verstoring van de openbare orde strikt genomen niet of niet het enige criterium is voor
toepassing ervan. Hierbij kan gedacht worden aan artikel 13b Opiumwet, de Wth, het
voorgestelde artikel 151d Gemw, maar ook aan maatregelen op grond van artikel 172b
Gemw, waar niet alleen de handhaving van de openbare orde, maar ook hulpverlening aan
gezinnen een belangrijke doelstelling is.
Voor zover deze uiteenlopende bevoegdheden zijn belegd bij hetzelfde bestuursorgaan (de
burgemeester) kan het voorkomen dat deze bij de uitoefening van zijn bevoegdheden
voortdurend moet schakelen tussen de uiteenlopende doelstellingen en rationaliteiten die
schuilgaan achter de verschillende bevoegdheden en daarop steeds zijn motivering moet
aanpassen. Dat is een complicerende factor.
4.2.3 Herverkaveling bestuursrecht - strafrecht
De afbakening tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden speelt hierbij ook een
rol In par. 2 maar ook op verschillende plaatsen in deelonderzoek I is hieraan aandacht
geschonken. Een deel van de toename van de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de
burgemeester blijkt te kunnen worden toegeschreven aan de moeite die werd ondervonden
bij de strafrechtelijke aanpak van bepaalde problematiek. Hierin kan bijvoorbeeld in ieder
geval een deel van de ratio worden gevonden voor de bestuurlijke ophouding, het
preventief fouilleren, de Wet tijdelijk huisverbod en voor de ‘Voetbalwet’. Het is de vraag of
deze ontwikkeling niet juist heeft gezorgd voor een vermindering van de overzichtelijkheid
van de bevoegdheden en van het inzicht in de wijze waarop deze zich ten opzichte van
elkaar verhouden.
In het kader van de vraag welke alternatieven denkbaar zijn voor het huidige stelsel van
openbare-ordehandhaving, is burgemeesters (en hun ondersteuners) gevraagd wat zij
zouden vinden van een beperking van de bevoegdheden van de burgemeester tot die
waarin in de wettekst expliciet wordt verwezen naar de openbare orde. Daarbij is hun
voorgehouden dat de mogelijke consequentie hiervan zou zijn dat bevoegdheden als
opgenomen in artikel 13b Opiumwet of artikel 2 Wet tijdelijk huisverbod zouden worden
toegekend aan een ander ambt (bijvoorbeeld aan de officier van justitie of de rechtercommissaris).

332

Slechts twee burgemeesters gaven aan iets voor een dergelijke herverkaveling van
bevoegdheden te voelen. Alle overige burgemeesters gaven aan weinig tot niets te zien in
deze alternatieve bevoegdheidsverdeling. Meerdere burgemeesters gaven aan artikel 13b
Opiumwet wel degelijk te beschouwen als een instrument ter handhaving van de openbare
orde. Ten aanzien van de Wet tijdelijk huisverbod gaf een grote meerderheid onder de
burgemeesters aan deze bevoegdheid niet uit handen te willen geven. Door sommige
burgemeesters werd aangegeven dat het tijdelijk huisverbod (hoewel in de woorden van
één burgemeester ‘een vreemde eend in de bijt’) juist goed belegd is bij de
burgemeester. 1016 Genoemde redenen hiervoor zijn:
-

de mogelijkheid van snel en effectief optreden;
de koppeling die een gemeentelijk orgaan kan maken met andere beleidsterreinen,
zoals (jeugd)zorg;
de bestuursrechtelijke aard van het optreden;
de inbedding van de burgemeester in de lokale samenleving (meer dan een officier
of een rechter-commissaris), door sommigen ook gekoppeld aan diens
democratische legitimatie; of
het in de praktijk bewezen nut van juist deze bevoegdheden.

Hieruit kan een signaal worden gedestilleerd dat de praktijk de situatie allang lijkt te hebben
omarmd waarin een burgemeester een bredere rol heeft dan alleen als handhaver van de
openbare orde. Wat die rol dan precies is, is echter lastiger te bepalen. In de expertmeeting
is door sommigen aangegeven dat de ontwikkeling van de verbreding van het takenpakket
inmiddels onomkeerbaar is. Een pleidooi om deze ontwikkeling terug te draaien zou in die
optiek eerder een achterhoedegevecht zijn.
Daarmee is niet gezegd, dat de argumenten tegen het al te zeer oprekken van de
bevoegdheden van de burgemeester niet van belang zijn. Bij elke voorgenomen introductie
van een nieuwe burgemeestersbevoegdheid zou de wetgever zich de vraag moeten stellen
waarom nu juist de burgemeester de drager daarvan zou moeten zijn, gegeven de
ontwikkelingen die het ambt (heeft) door(ge)maakt. 1017 De wetgever zou het gemeentelijke
bestel een slechte dienst bewijzen als zij niet zou stilstaan bij de betekenis van nieuwe
rollen, taken en bevoegdheden voor de verdere ontwikkeling van het burgemeestersambt
op zich.
In het tweede deelonderzoek is reeds uitgebreid stilgestaan bij deze ontwikkeling. Daar is
opgemerkt dat de burgemeester door deze ontwikkelingen kwetsbaarder is geworden. Dit
wordt veroorzaakt door de mediatisering, de personalisering van zijn ambt, zijn grotere
afhankelijkheid van de raad, de uitbreiding van bevoegdheden en de verwachtingen die
burgers hebben van de burgemeester die zij zien als veiligheidsbestuurder. Aan het nog
verder doorzetten van deze ontwikkeling zijn mogelijk ernstige nadelen verbonden. De
burgemeester loopt in dat geval het risico niet langer met een zekere (politieke)
onafhankelijkheid om te kunnen gaan met zijn bevoegdheden. Het paradoxale is echter dat
1016

Vanuit het OM werd wel aangegeven dat het uit rechtsstatelijk oogpunt meer voor de hand lag om de
burgemeester zelf de bevoegdheid uit te laten oefenen en dus geen mandaat mogelijk te maken, omdat in het
strafrecht vergelijkbare ingrijpende bevoegdheid aan de OvJ of de rechter toekomen.
1017
Ook het specialiteitsbeginsel moet een rol spelen: er zijn grenzen aan het aantal petten dat een
bestuursorgaan op kan hebben.
333

deze onafhankelijkheid juist bij de uitoefening van deze bevoegdheden van grote
meerwaarde is.
4.2.4 Verduidelijking van de bevoegdheidsverdeling tussen burgemeester en college
In het tweede deelonderzoek is eveneens stilgestaan bij de verdeling van bevoegdheden
tussen de gemeentelijke bestuursorganen. In par. 4.1 is reeds aangegeven dat sommige
daar gepresenteerde varianten de gelegenheid bieden hieromtrent – al dan niet in de
Gemeentewet – klare wijn te schenken. Dat neemt niet weg dat dit ook zonder een
eventuele stelselherziening het aanbevelen waard is, zeker waar het de verdeling van
bevoegdheden tussen burgemeester en college betreft. Het maken van een duidelijke keuze
tussen de vier in deelonderzoek II gegeven opties zou de overzichtelijkheid van het recht
inzake openbare orde en veiligheid ten goede komen.1018 Voor een uitgebreide bespreking
van deze opties en hun achtergronden zij verwezen naar deelonderzoek II. Hieronder wordt
volstaan met een korte aanduiding ervan. Het betreft:
1. een verdeling van bevoegdheden langs de scheidslijn van de (niet-)onmiddellijkheid
van de openbare-ordebevoegdheden, waarin de onmiddellijke handhaving bij de
burgemeester ligt en de niet-onmiddellijke openbare-ordebevoegdheden bij het
college;
2. meer expliciete verdeling van de bevoegdheden door de formele wetgever via
aanpassing van de artikelen 172 en 160 Gemw;
3. exclusieve toekenning van openbare-ordebevoegdheden (ook bij niet-onmiddellijke
ordehandhaving) aan de burgemeester;
4. verdeling van bevoegdheden expliciet overlaten aan de raad.
4.2.5 Aanpassen wet aan jurisprudentie en praktijk
In deelonderzoek I is meermaals geconstateerd dat de wetteksten niet (of niet meer)
aansluiten bij de jurisprudentie en/of de praktijk. Ook dit komt de overzichtelijkheid en de
toepasbaarheid van het openbare-orderecht niet ten goede. De wetgever doet er verstandig
aan per bepaling na te gaan of dergelijke jurisprudentiële of praktische ontwikkelingen in de
wettekst verdisconteerd moeten worden. In de deelconclusies en de slotbeschouwing van
deelonderzoek I hebben wij per bevoegdheid aangegeven op welke onderdelen wetteksten
aanpassing behoeven. Hiervoor gingen wij al in op de bevoegdheidsverdeling tussen de
burgemeester en het college. Daarbij gaven wij ook aan dat een haarscherpe
bevoegdheidsafbakening, gelet op de vaagheid van het begrip ‘openbare orde’, niet te
realiseren is, maar dat op verschillende manieren wel meer duidelijkheid kan worden
geboden dan de Gemeentewet thans doet. Voor het overige kan worden gedacht aan:
a. Codificatie van ontwikkelingen in verband met de beperking van grondrechten
Sommige openbare-ordebepalingen zijn niet expliciet ten aanzien van de mogelijkheid van
beperking van specifieke grondrechten. Met name ten aanzien van artikel 172 lid 3, artikel
175-176 Gemw en artikel 540 e.v. Sv levert dit onduidelijkheid en soms tegenstrijdige
jurisprudentie op. Of, en zo ja onder welke voorwaarden, beperking mogelijk is, is soms in –
deels gedateerde- parlementaire stukken enigszins aangegeven, maar soms ook niet. De
1018

Waarbij moet worden opgemerkt dat aan elke optie ook mogelijke nadelen verbonden zijn.
334

wetgever zou de gelegenheid te baat moeten nemen hierover klare wijn te schenken, door
de mogelijkheden en/of voorwaarden in de wet op te nemen. In het geval van de Wom
heeft de jurisprudentie de wettekst ‘ingehaald’. Deze wet staat het verbieden van een
demonstratie toe als geen kennisgeving is gedaan, terwijl uit jurisprudentie van het EHRM al
geruime tijd blijkt dat dit niet zonder meer geoorloofd is. Ook hier verdient het aanbeveling
na te gaan of het mogelijk is de wettekst in zoverre te verhelderen dat zij deze belangrijke
relativering van het vereiste van kennisgeving direct inzichtelijk maakt.
b. Codificatie van praktische en jurisprudentiële ontwikkelingen rondom mandatering van
bevoegdheden;
Voor veel van de in dit onderzoek besproken bevoegdheden bevat de wet een
mandaatverbod (artikel 177 lid 2 Gemw). In de jurisprudentie ten aanzien van artikel 175 en
172 lid 3 is een gebonden uitvoeringsmandaat echter al lang geaccepteerd. Uit dit
onderzoek is voorts gebleken dat sommige bevoegdheden vrijwel uitsluitend lijken te
worden uitgeoefend door gemandateerde ambtenaren. Zo wordt de bevoegdheid van de
burgemeester bevelen te geven in het geval van brand of andere zware ongevallen in de
praktijk uitgeoefend door de brandweercommandant. Ook hier kan de wet instructiever zijn
dan zij thans is, bijvoorbeeld door mandaat toe te staan, waar dat in de jurisprudentie reeds
gebleken is.
c. Codificatie van ontwikkelingen in wetgeving en/of jurisprudentie:
Inzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbare-orderecht zijn gebaat bij een heldere
wettelijke regeling. In deelonderzoek I zijn ten aanzien van een aantal bevoegdheden
aanbevelingen gedaan om bepalingen uit de Gemeentewet te actualiseren zodat de
omschrijving van de bevoegdheden is aangepast aan de huidige wetgeving en
jurisprudentie. Behalve hetgeen hiervoor onder a en b is aangegeven kan worden gedacht
aan:
- woningsluiting;
Sinds de invoering van artikel 174a is de wettekst hoegenaamd niet gewijzigd. Het
toepassingsbereik van de bepaling echter wel doordat artikel 13b Opiumwet
inmiddels een belangrijke grondslag biedt voor woningsluiting als het om panden
gaat waarin -kort gezegd – een handelsvoorraad drugs aanwezig is. De parlementaire
geschiedenis van artikel 174a biedt te weinig steun voor de huidige praktijk, omdat
de kamerstukken vooral de sluiting van drugswoningen betreffen en nauwelijks
inzicht bieden in de vraag voor welke situaties artikel 174a is bedoeld. De
jurisprudentie geeft tot op zekere hoogte aan voor welke ernstige overlastsituaties
de sluitingsbevoegdheid ingezet kan worden. De wetgever zou deze criteria kunnen
codificeren en onderdelen uit de regeling die niet gebruikt worden (de preventieve
sluiting) kunnen schrappen. Het doel van de begunstigingstermijn kan expliciet in de
wet worden omschreven.
- geweldgebruik;
De Politiewet 2012 regelt geweldgebruik door de politie en de noodzaak om een
waarschuwing te geven. De bepaling in artikel 175 lid 2 Gemw is dan ook overbodig
geworden.
- het karakter van een bevoegdheid: al dan niet onmiddellijke ordehandhaving enz.
335

Met name toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172 lid 3) is aan tal
van voorwaarden gebonden die echter niet uit de wettekst maar voornamelijk uit de
wetsgeschiedenis en uit de jurisprudentie blijken (concrete, actuele ordeverstoring,
ondergeschikt aan de APV, geen ingrijpende maatregelen). Dit kan in de wettekst tot
uitdrukking worden gebracht.
d. Wettelijke regeling van het openbare-orderecht aanpassen aan de praktijk
Preciseren regeling
De wijze waarop de bekrachtigingsprocedure nu is geregeld in de Gemeentewet maakt
toepassing in de praktijk in de meeste gevallen onmogelijk: bekrachtiging kan veelal niet
meer omdat de noodverordening is vervallen voordat de raad zich erover buigt. Door
aanpassing van de tekst van artikel 176 kan het primaire doel van de procedure
(betrokkenheid van de raad) beter tot uitdrukking worden gebracht. Daartoe moet de
wettekst expliciteren dat de bekrachtigingsregeling geldt door de situatie dat de
noodverordening nog van kracht is. Daarnaast moet uit de tekst blijken dat de
burgemeester in alle gevallen de noodverordening moet voorleggen aan de raad zodat hij
democratische controle kan uitoefenen. Concreet betekent dit dat art. 176 lid 2 Gemw
wordt gehandhaafd, waarmee verzekerd is dat de raad, de commissaris van de Koning en
het OM zo spoedig mogelijk door de burgemeester worden geïnformeerd. Daaraan wordt
toegevoegd dat de burgemeester de voorschriften van de noodverordening in de
eerstvolgende raadsvergadering voorlegt aan de raad. Daarmee is wettelijk voorgeschreven
dat de burgemeester een noodverordening altijd bespreekt met de raad, c.q.
verantwoording aflegt over een noodverordening. Lid 3 zou dan zodanig moeten worden
aangepast dat wordt aangegeven dat de voorschriften van een van kracht zijnde
noodverordening vervallen, indien zij niet door de raad in de eerstvolgende vergadering is
bekrachtigd. Daarmee wordt deze bekrachtigingsprocedure alleen van toepassing op de
situatie waarvoor zij bedoeld is.
Schrappen regeling
Als een bevoegdheid in de praktijk niet gebruikt kan worden, dan is dat een belangrijk
argument om het schrappen van de bevoegdheid te bepleiten: onbruikbare bevoegdheden
lossen niets op en bevorderen evenmin de inzichtelijkheid van het recht. Ten aanzien van
de bestuurlijke ophouding en de begeleidingsplicht voor 12-minners heeft de praktijk
uitgewezen dat er goede redenen zijn om schrapping te bepleiten. Wij gaan hieronder op dit
onderwerp in.
4.2.6 Opschoning
In de slotbeschouwing bij deelonderzoek I is uitgebreid ingegaan op enkele ongebruikte of
met weinig succes gebruikte bevoegdheden. Genoemd zijn daar de bevoegdheden omtrent
bestuurlijke ophouding (154a en 176a Gemw), de rechterlijke bevelen ter handhaving van
de openbare orde (540-550 Sv), de bevelsbevoegdheid jegens ouders en verzorgers van 12minners (172b Gemw) en de woningsluiting (174a Gemw). In deelonderzoek I analyseerden
wij literatuur, evaluatieonderzoeken en jurisprudentie over de openbareordebevoegdheden. Daaruit bleek dat sommige bevoegdheden veel, andere bevoegdheden
weinig of zelfs niet worden gebruikt. Deze uitkomsten hebben we in een beperkt
336

praktijkonderzoek vervolgens getoetst en dat onderzoek bevestigde het beeld uit het
bureauonderzoek.
Uit de afgenomen interviews en schriftelijke vragenlijsten kwam allereerst naar voren dat
geen enkele in dit onderzoek betrokken gemeente gebruik maakt van alle bevoegdheden
die in dit onderzoek centraal staan. Er zijn zelfs bevoegdheden die in geen enkele van de in
dit onderzoek betrokken gemeenten (ook niet in de grootste) worden gebruikt. Dit betreft
de bevoegdheden in het kader van bestuurlijke ophouding en de begeleidingsplicht van 12minners. Voor het gros van de overige bevoegdheden geldt dat zij in sommige gemeenten
wel (in verschillende maten van frequentie) en andere gemeenten niet worden ingezet.
Bevoegdheden die zeer weinig worden ingezet zijn de hierboven al genoemde
woningsluiting van artikel 174a, de rechterlijke bevelen inzake handhaving van de openbare
orde 1019 en de recentelijk geïntroduceerde bevoegdheden tot spoedfouillering. 1020
Sommige bevoegdheden worden juist veelvuldig ingezet. Dit betreft bijvoorbeeld
cameratoezicht in het belang van ordehandhaving (151c Gemw) en het opleggen van
tijdelijke huisverboden in het kader van hulpverlening. Deze laatste bevoegdheid is de enige
die in alle in dit onderzoek betrokken gemeenten wordt toegepast.
Voor het overige lijkt vooral te gelden: hoe groter de gemeente, des te groter de variëteit
aan bevoegdheden die wordt ingezet.

1019

Dat wil zeggen: het komt in de in dit onderzoek betrokken gemeenten zeer weinig voor dat hiertoe vanuit
de gemeente een verzoek wordt gedaan.
1020
Uit zeer recent gepubliceerd evaluatieonderzoek blijkt dat de bevoegdheid nog relatief onbekend is in de
praktijk en dat zich in de praktijk zich ook niet veel situaties voordoen waarin gebruik van de bevoegdheid
noodzakelijk is: I&O research, Een jaar spoedeisend fouilleren, onderzoek naar ervaringen van burgemeesters,
2016, te raadplegen via www.wodc.nl.
337

Tabel I: Gebruik van bevoegdheden in de in dit onderzoek betrokken gemeenten

Nooit

Zelden

Regelmatig Veelvuldig

151b Gemw (preventief fouilleren)

8

7

1

1

151c Gemw (cameratoezicht)

1

2

3

10

154a Gemw (bestuurlijke ophouding)

16

0

0

0

172 lid 1 Gemw (besluitbevoegdheid (uitvoering APV) o.g.v.
taak)
3

3

5

172 lid 3 Gemw (lichte bevelsbevoegdheid)

2

11

3

0

172a Gemw (gebiedsverbod, meldingsplicht, groepsverbod) 3

4

8

1

172b Gemw (begeleidingsplicht minderjarige)

16

0

0

0

174 lid 2 Gemw (bevelsbevoegdheid toezicht horeca, enz.)

6

5

3

2

174a Gemw ((preventieve) woningsluiting)

9

7

0

0

174b Gemw (spoedfouillering)

13

2

0

0

175 Gemw (noodbevel)

4

8

4

0

176 Gemw (noodverordening)

4

11

2

0

176a Gemw (spoedophouding)

15

1

0

0

13b Opiumwet (bestuursdwang)

5

4

5

2

5-7 jo. 2 Wom (verbod/beperking of aanwijzing
bijeenkomst)

5

3

5

3

2 Wet tijdelijk huisverbod (tijdelijk huisverbod)

0

0

7

10

540-550 Strafvordering (verzoek tot rechterlijk bevel,
gedragsaanwijzing)
11

5

2

0

Interessant in het kader van dit gedeelte van het onderzoek zijn vooral die bevoegdheden
die in de praktijk niet worden ingezet. De vraag is gerechtvaardigd of het de
overzichtelijkheid van het stelsel van openbare-ordehandhaving ten goede zou komen als
deze bevoegdheden zouden worden geschrapt en alleen de daadwerkelijk in te zetten (en in
de praktijk ook ingezette) bevoegdheden overblijven. Aan verschillende burgemeesters is
met het oog hierop gevraagd of zij eraan hechten bevoegdheden die zij nooit gebruiken
toch te behouden. Van degenen aan wie deze vraag gesteld is, antwoordt een
overweldigende meerderheid bevestigend. Het belangrijkste argument daarvoor is dat deze
burgemeesters hechten aan een ‘zo goed mogelijk gevulde gereedschapskist’. De gedachte
daarbij is, dat op deze ‘slapende’ bevoegdheden zou kunnen worden teruggevallen in die
gevallen waarin dat in de toekomst toch noodzakelijk mocht blijken en men niet hoeft te
338

6

wachten totdat de wetgever dergelijke mogelijkheden (her)introduceert. Vanuit de
expertmeeting kwamen vergelijkbare signalen. Bovendien werd door verschillende
deelnemers aandacht gevraagd voor de omstandigheid dat aan sommige bevoegdheden wel
degelijk behoefte bestaat, maar dat het huidige gebrek aan toepassing daarvan vooral
gelegen is in de beperkende wettelijke voorwaarden waaraan het gebruik is gebonden. Met
andere woorden: het gegeven dat bepaalde bevoegdheden niet worden gebruikt kan niet
zonder meer worden gehanteerd als maatstaf voor de behoefte.
Dat laatste kan worden onderschreven. Bij sommige bevoegdheden lijkt een gebrek aan
behoefte ten grondslag te liggen aan het non-existente gebruik ervan (dit is bijvoorbeeld
gebleken ten aanzien van artikel 172b Gemw), maar bij andere bevoegdheden kan dit
verband om verschillende redenen niet worden gelegd. Sommige bevoegdheden zijn voor
uitzonderlijke omstandigheden bedoeld (artikel 175-176), of alleen voor spoedeisende
situaties (artikel 174 lid 2, artikel 174b). De frequentie van het gebruik is bij dergelijke
bevoegdheden normaliter minder groot dan bij reguliere bevoegdheden. Ook voor de
bestuurlijke ophouding (artikel 154a en 176a) en in mindere mate voor de woningsluiting
(artikel 174a) is dat het geval, maar ten aanzien van die bevoegdheden is in deelonderzoek I
vastgesteld dat het gebruik ervan wordt ontmoedigd door de zware (wettelijke) eisen
waaraan moet worden voldaan. In par. 3.6 is aangegeven dat de (zware) wettelijke vereisten
vaak een rechtstreeks gevolg zijn van de systematiek van beperking van grondrechten. Dit
geldt bijvoorbeeld ook voor de eisen die de wet stelt aan bestuurlijke ophouding. 1021 Dat
betekent weer dat het versoepelen van de wettelijke vereisten vaak niet of nauwelijks een
optie is. Als dat inderdaad zo is, valt het niet te verwachten dat in de toekomst wel gebruik
zal worden gemaakt van dergelijke bevoegdheden. Schrapping heeft dan in de praktijk geen
voorzienbare (negatieve) gevolgen. Zo bezien is er geen wezenlijk verschil tussen
bevoegdheden die niet worden gebruikt omdat er geen behoefte aan is en bevoegdheden
die niet worden gebruikt omdat zulks praktisch onmogelijk is. In beide gevallen wordt de
bevoegdheid niet gebruikt, in beide gevallen ligt het niet voor de hand dat dit in de
(enigszins nabije) toekomst zal gebeuren en in beide gevallen heeft schrapping geen
praktische gevolgen. Dit is alleen anders als het mogelijk zou blijken een bevoegdheid
zodanig te verruimen of aan te passen dat zij beter kan worden toegepast, zonder daarbij de
grenzen van de grondwettelijke beperkingssystematiek te overschrijden. Ten aanzien van
artikel 174a Gemw wordt een dergelijke verruiming bepleit door verschillende in dit
onderzoek geïnterviewde burgemeesters.
4.2.7 Terughoudendheid in het introduceren van nieuwe bevoegdheden
Als schrapping niet wordt overwogen, kan op zijn minst worden nagedacht over het
betrachten van enige terughoudendheid met het introduceren van nieuwe bevoegdheden.
Voor zover onoverzichtelijkheid van het stelsel van openbare ordehand en veiligheid
bestaat, wordt dit alleen al gevoed door de grote hoeveelheid bevoegdheden die in dit
kader – met name aan burgemeesters – wordt toegekend. Een mogelijkheid om in ieder
geval de onoverzichtelijkheid van het stelsel van openbare orde en veiligheid niet te
vergroten, is gelegen in legislatieve terughoudendheid. Voor een deel is dit reeds geopperd
in par. 4.2.2. Daar betrof het vooral terughoudendheid ten aanzien van het introduceren
1021

Zie de bespreking van de artikelen 154a en 176a in deelonderzoek I.
339

van nieuwe bevoegdheden die niet tot de zuivere sfeer van openbare-ordehandhaving
kunnen worden gerekend. Maar ook binnen die sfeer kan aanleiding zijn voor
terughoudendheid. De opeenvolgende introductie van nieuwe of fundamenteel gewijzigde
openbare-ordebevoegdheden kan ertoe leiden dat betrokkenen het overzicht kwijtraken. Zo
bleek uit de interviews dat in veel gemeenten over (relatief) nieuwe bevoegdheden zoals de
spoedfouillering en de mogelijkheid dat een bevel van de burgemeester mede wordt
genomen naar aanleiding van maatregelen van een civielrechtelijke instantie of mede
namens andere burgemeesters, nog weinig bekend was.
Voor al te grote wetgevende activiteit lijkt op dit moment bovendien geen aanleiding. In
par. 2 is al aangegeven dat burgemeesters en hun ondersteuners aangeven over het
algemeen uit de voeten te kunnen met de hun ter beschikking staande middelen. Op de
vraag of zij bepaalde bevoegdheden missen (waarbij de thans aanhangige introductie van
een nieuw artikel 151d Gemw buiten beschouwing werd gelaten), antwoordt de overgrote
meerderheid ontkennend. 1022
4.2.8 Grenzen aan bevorderen inzichtelijkheid
In deelonderzoek I is aangegeven dat het openbare-orderecht in zoverre een belangrijke
ontwikkeling heeft doorgemaakt dat meer en meer bevoegdheden zijn geïntroduceerd
waarmee langdurige maatregelen kunnen worden opgelegd. Waar het klassieke openbareorderecht vooral kortdurende ingrepen kende ter reparatie van acute wanordelijkheden,
kan nu via gebiedsverboden, groepsverboden of woningsluitingen voor langere tijd zwaar
worden ingegrepen in de levens van gemeentelijke ingezetenen. Het is dan ook niet voor
niets (en terecht) dat hieraan zware eisen verbonden zijn. Deze vloeien voort zowel uit het
bestuursrecht (zorgvuldige voorbereiding, evenredigheid) als uit de voorwaarden voor
beperking van grondrechten. Hieruit volgt verder dat het bestuursorgaan per geval zal
moeten motiveren waarom toepassing van de bevoegdheid geboden is. Het ligt voor de
hand dat daarmee ook aanzienlijke dossiervorming gepaard gaat, hetgeen nu juist één van
de in dit onderzoek gehoorde klachten is ten aanzien van de toepasselijkheid van het
openbare-orderecht. Gelet op de ingrijpendheid van de overheidsinterventie bij het
opleggen van langdurige maatregelen, moet een dergelijke administratieve last echter
onvermijdelijk worden geacht.

5. Conclusie
In dit laatste deelonderzoek stond (her)structurering en systematisering van het openbareorderecht en het recht ten aanzien van aanverwante bevoegdheden centraal. Ten aanzien
van deze herstructurering zijn uiteenlopende varianten denkbaar. Een aantal daarvan is
hierboven besproken. Gebleken is dat verschillende aspecten in deze bespreking steeds
terugkomen. Soms betreft dit harde grenzen, zoals de systematiek van beperking van
grondrechten (grondwettelijk en verdragsrechtelijk). Andere aspecten zijn minder hard,
1022

Waarbij, als gezegd, aan burgemeesters die voorstander zijn van de introductie van artikel 151d Gemw (en
dus kennelijk thans een vergelijkbare bevoegdheid missen) is gevraagd of zij na eventuele introductie van deze
bevoegdheid nog andere bevoegdheden zouden missen. Ook hier antwoordde de overgrote meerderheid
ontkennend.
340

maar kunnen niettemin materieel richtinggevend zijn. Dit betreft de positie van de
Gemeentewet als algemene wet enerzijds en de functie van bijzondere wetten en APVbepalingen anderzijds. Ook de wenselijke mate van gemeentelijke autonomie speelt een
belangrijke rol. Ten aanzien van het stelsel van rechtsbescherming is hierboven bovendien
gewezen op de rol van de Awb.
Bij herstructurering en systematisering speelt harmonisatie een belangrijke rol. Het
openbare-orderecht is in belangrijke mate geharmoniseerd waar het de context betreft
waarbinnen de verschillende bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend. Ten aanzien van
de in deze contexten op te leggen maatregelen geldt dat minder, maar dit kan worden
verklaard uit de omstandigheid dat voor inbreuken op grondrechten een specifieke
wettelijke grondslag vereist is. Ten aanzien van bevoegdheden in de sfeer van ‘veiligheid’ is
het de vraag of grootscheepse harmonisatie überhaupt kan worden bereikt. De proliferatie
van het begrip ‘veiligheid’ in de meest uiteenlopende contexten lijkt in de weg te staan aan
systematisering en harmonisatie langs de lijnen van dit begrip. Hiermee kunnen de
mogelijke voordelen die zouden kunnen worden behaald door de introductie van een Wet
OOV worden betwijfeld.
Andere herstructureringsvarianten – waarbij de nadruk vooral zou worden gelegd op de
klassieke openbare-ordebevoegdheden – lijden in mindere mate aan dit euvel. Tegelijkertijd
is het de vraag of de onoverzichtelijkheid ten aanzien van juist dit rechtsgebied op dit
moment zo groot is, dat dergelijke ingrepen noodzakelijk zijn. Niettemin zijn hierboven
verschillende varianten geschetst, waarbij steeds is aangegeven wat de mogelijke voor- en
nadelen zijn.
Daarnaast is een aantal andere mogelijke wettelijke ingrepen aan de orde gesteld die niet
per se gekoppeld zijn aan één van de specifieke hoofdvarianten die zijn besproken. Daarbij is
gebleken dat er soms weinig ruimte lijkt te zijn voor het verdergaand (dan nu het geval is)
harmoniseren van bepalingen inzake openbare orde. Waar grondwettelijke of
verdragsrechtelijke bezwaren hieraan niet in de weg staan, kan soms worden gewezen op
andere bezwaren. Dit betreft bijvoorbeeld scenario’s waarin de ruimte voor APV-bepalingen
wordt verminderd ten faveure van vergelijkbare wetsbepalingen (bijvoorbeeld ten aanzien
van gebiedsverboden). Het bezwaar hier is gelegen in het decentralisatie- en
democratiemotief dat juist van oudsher aan de basis heeft gelegen van het gemeentelijke
openbare-orderecht.
Belangrijk is eerder dat de wetgever meer aandacht besteedt aan de vraag welk orgaan in
welke omstandigheden over welke bevoegdheden zou moeten beschikken. Dit betreft
bijvoorbeeld de steeds vaker opkomende vraag naar de verdeling van bevoegdheden tussen
de burgemeester en het college, maar ook naar de verdeling van bevoegdheden tussen
gemeentelijke organen en organen uit de strafrechtelijke keten. Van even groot belang is de
veranderende positie van het burgemeestersambt. Met de voortdurende uitbreiding van
zijn bevoegdheden, loopt de burgemeester het risico niet langer met een zekere (politieke)
onafhankelijkheid om te kunnen gaan met zijn bevoegdheden. Het paradoxale is echter dat
deze onafhankelijkheid juist bij de uitoefening van deze bevoegdheden van grote
meerwaarde kan zijn.
Om enig overzicht in het complex aan regels en bevoegdheden inzake openbare orde en
veiligheid te behouden, kan voorts een pleidooi worden onderschreven voor het aanpassen
341

van de wettelijke omschrijvingen van de verschillende bevoegdheden aan de huidige stand
van de jurisprudentie of van de praktijk. Ten aanzien van verschillende bevoegdheden kan
worden volgehouden dat hetgeen de wet vermeldt niet (of in ieder geval niet langer) het
gehele verhaal is. Door dit niet te doen, wordt wellicht een kans gemist het inzicht in en
toepasbaarheid van dergelijke bevoegdheden te vergroten.
Afgezien daarvan, kan voorts juist enige wetgevende terughoudendheid worden
onderschreven. In ieder geval volgens de in dit onderzoek betrokken burgemeesters lijkt te
gelden dat hun ‘gereedschapskist’ van bevoegdheden thans in beginsel voldoende gevuld is.
Sterker nog – en ondanks tegengestelde praktijkgeluiden – ook schrapping van bepaalde
wettelijke bevoegdheden zou serieus moeten worden overwogen. Dit geldt vooral voor
bevoegdheden in het kader van bestuurlijke ophouding en ten aanzien van 12-minners. De
redenen waarom deze bevoegdheden niet worden gebruikt, verschillen. Niettemin, of een
bevoegdheid niet wordt gebruikt omdat daaraan geen behoefte is of omdat zij niet kunnen
worden toegepast vanwege de zware voorwaarden die daaraan verbonden zijn, feit blijft
dat sommige bevoegdheden – voor zover in dit onderzoek en hieraan voorafgaande
onderzoeken kon worden overzien – nooit worden gebruikt.

342

SAMENVATTING
In opdracht van het WODC is in dit onderzoek getracht de mogelijkheden in kaart te
brengen om de overzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbare-orderecht te
verbeteren. Het betrof een in de kern gemeenterechtelijk onderzoek. De daarbij
gehanteerde onderzoeksmethode bestond primair uit grondig bureauonderzoek naar
literatuur en jurisprudentie. De in dit onderzoek opgedane kennis is niettemin getoetst en
van een praktische context voorzien door middel van interviews en een expertmeeting.
Ten aanzien van het geheel aan bevoegdheden dat gezamenlijk het openbare-orderecht
vormt, is een aantal deelonderzoeksterreinen geïdentificeerd. Het betrof:
1. de bevoegdheden zelf;
2. de drager(s) van de bevoegdheden; en
3. de juridische inbedding daarvan.
Deze drie thema’s werden in dit rapport behandeld in een drietal deelonderzoeken.
Deelonderzoek I
Het eerste deelonderzoek betrof de openbare-ordebevoegdheden zelf. Ten aanzien van deze
bevoegdheden is in kaart gebracht hoe deze in de praktijk functioneren en welke juridische
en praktische knelpunten zich daarbij voordoen. Dit betreft de ‘klassieke’ openbareordebevoegdheden, zoals deze zijn opgenomen in de Gemeentewet, de Wet
veiligheidsregio’s (voor wat betreft het opperbevel bij brand) en de Wet openbare
manifestaties. Hierbij is eveneens de onderlinge verhouding en/of wisselwerking tussen
deze bevoegdheden onderzocht. Voorts is vergelijkbaar onderzoek verricht ten aanzien van
een aantal bevoegdheden die geen openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester zijn,
maar die niettemin relevant zijn, omdat ze bijdragen aan een door sommigen ontwaarde
‘overvloed’ aan burgemeestersbevoegdheden. Dit betrof bijvoorbeeld de bevoegdheden
vervat in artikel 13b Opiumwet en de Wth.
In een samenvatting als deze voert het te ver de bevindingen ten aanzien van alle in het
eerste deelonderzoek beschreven bevoegdheden te herhalen. Over de gehele linie valt op
dat handhaving van de openbare orde een veelomvattende taak is, waarbinnen steeds
uiteenlopender bevoegdheden worden geïntroduceerd. Waar de bevoegdheden van de
burgemeester oorspronkelijk gekarakteriseerd konden worden als kortdurende
overheidsinterventies ten aanzien van acute bedreigingen van de openbare orde, zien we
meer en meer langlopende maatregelen geïntroduceerd worden. Ook komen steeds meer
bevoegdheden tot stand waarbij handhaving van de openbare orde niet (of niet uitsluitend)
het criterium is om de wettelijke bevoegdheden te activeren.
Langetermijn-maatregelen zijn zodanig ingrijpend dat zware eisen worden gesteld aan de
motivering en de onderliggende dossiervorming. Door betrokken burgemeesters wordt dit
soms als een knelpunt ervaren. Het is de vraag of dit een knelpunt betreft dat zou kunnen
worden weggenomen, nu deze zware motiverings- en onderbouwingseisen onder meer
voortvloeien uit het gegeven dat vrijwel elk optreden ter handhaving van de openbare orde
343

raakt aan grondrechten en uit het gegeven dat op bestuur(srechte)lijk optreden nu eenmaal
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn.
De verschillende aard van de bevoegdheden en de uiteenlopende eisen die aan het
uitoefenen ervan worden gesteld, kunnen de inzichtelijkheid van het stelsel van
burgemeestersbevoegdheden aantasten. Hierbij speelt ook een aantal andere aspecten een
rol.
Zo kan de inzichtelijkheid en de toepasbaarheid van het stelsel van openbare-handhaving
onder druk staan omdat verschillende organen over bevoegdheden beschikken die strikt
genomen niet hetzelfde zijn, maar desondanks min of meer hetzelfde effect sorteren (denk
aan de door de burgemeester of de OvJ opgelegde gebiedsverboden).
Ook wordt de overzichtelijkheid van dit stelsel beperkt door het gegeven dat eenzelfde
orgaan (met name de burgemeester) op basis van verschillende grondslagen vergelijkbare –
maar vaak net iets andere – bevoegdheden kan uitoefenen. Gewezen kan worden op
vergelijkbare bevoegdheden die zowel in de (Gemeente)wet als in de meeste APV’s
voorkomen. Ook hier kan worden gedacht aan het opleggen van gebiedsverboden, het
aanwijzen van gebieden waar gefouilleerd mag worden en het besluiten tot bestuurlijke
ophouding.
Een andere bevinding uit het eerste deelonderzoek is dat verschillende bevoegdheden
nagenoeg ongebruikt blijven (bestuurlijke ophouding, begeleidingsplicht 12-minners). Tot
slot blijkt uit het eerste deelonderzoek dat veel wetteksten waarin de in dit onderzoek
betrokken bevoegdheden zijn vervat, niet (of niet langer) aansluiten bij de huidige stand van
de jurisprudentie of bij de praktijk.
Deelonderzoek II
Het tweede deelonderzoek betrof de dragers van de bevoegdheden. Gelet op zijn grote
bevoegdhedenarsenaal stond de burgemeester daarin centraal. De maatschappelijke,
bestuurlijke en juridische ontwikkelingen ten aanzien van het burgemeestersambt zijn
hiervoor in kaart gebracht. Daarbij valt op dat de burgemeester meer en meer rekening
moet houden met (sociale) media en dat het ambt personaliseert. Gekoppeld aan
omstandigheden als het grote belang dat tegenwoordig wordt gehecht aan thema’s rondom
veiligheid, de regionalisering van het decentrale bestuur (ook op het gebied van openbare
orde en veiligheid), wordt in veel bestuurskundige en juridische literatuur geconstateerd dat
de burgemeester kwetsbaarder is geworden.
In deelonderzoek II is voorts de verhouding van de burgemeester tot de andere
gemeentelijke ambten (meer specifiek: het college) aan de orde gekomen. Recente
rechtspraak heeft de afbakening van de bevoegdheden tussen deze organen vertroebeld.
Het maken van een keuze voor een afbakeningscriterium zou de overzichtelijkheid van het
recht inzake openbare orde en veiligheid wellicht ten goede komen. Daarbij merkten wij op
dat het moeilijk, zo niet onmogelijk, is om de bevoegdheden van het college enerzijds en de
burgemeester anderzijds haarscherp van elkaar af te bakenen. Cruciaal is immers het begrip
‘openbare orde’ dat een inherente vaagheid in zich draagt. De wetgever kan die vaagheid
echter wel beperken, door de bevoegdheid van de burgemeester en het college op dit punt
sterker te expliciteren met behulp van de motieftheorie of met het begrip ‘onmiddellijke
344

ordehandhaving’. Voorgaande term is concreter en kan nader worden ingevuld met
bijvoorbeeld termen als ‘concrete, actuele ordeverstoring’. De wetgever zou daarbij
eventueel ook een maximumtermijn kunnen bepalen voor de maatregelen die de
burgemeester op basis van deze bevoegdheden treft. Aldus kan een begrip als
‘onmiddellijke ordehandhaving’ nader worden ingevuld. De wetgever zou er ook voor
kunnen kiezen om het vage grensgebied (‘openbare orde’) geheel aan de burgemeester
over te laten en aldus de bevoegdheid van het college in te perken. Ten slotte kan de
wetgever de onduidelijkheid eveneens aannemen als gegeven en aan de raad overlaten hoe
de bevoegdheidsverdeling lokaal moet worden geregeld. In deelonderzoek II resulteerden
deze gedachten in vier denklijnen. Het betreft:
1. een verdeling van bevoegdheden langs de scheidslijn van de (niet-)onmiddellijkheid
van de openbare-ordebevoegdheden, waarin de onmiddellijke handhaving bij de
burgemeester ligt en de niet-onmiddellijke openbare-ordebevoegdheden bij het
college;
2. meer expliciete verdeling van de bevoegdheden door de formele wetgever via
aanpassing van de artikelen 172 en 160 Gemw;
3. exclusieve toekenning van openbare-ordebevoegdheden (ook bij niet-onmiddellijke
ordehandhaving) aan de burgemeester;
4. verdeling van bevoegdheden expliciet overlaten aan de raad.
Deelonderzoek III
In het laatste deelonderzoek stond (her)structurering en systematisering van het openbareorderecht en het recht ten aanzien van aanverwante bevoegdheden centraal. Gebleken is
dat verschillende zaken richtinggevend zijn voor de (on)mogelijkheid van dergelijke
(her)structurering, zoals de systematiek van beperking van grondrechten de positie van de
Gemeentewet als algemene wet en de mate van gemeentelijke autonomie.
Op basis hiervan is een aantal voor- en nadelen van verschillende vormen van
herstructurering en harmonisatie besproken. Elke vorm van harmonisatie van het openbareorderecht loopt aan tegen de omstandigheid dat het begrip openbare orde lastig te
definiëren valt, maar ook tegen de omstandigheid dat door toepassing van verschillende
bevoegdheden grondrechten kunnen worden beperkt. De voorwaarden waaronder zulks is
toegestaan kunnen per bevoegdheid zodanig uiteenlopen dat de afzonderlijke wettelijke
regelingen van deze bevoegdheden altijd een zekere mate van niet-harmoniseerbaar detail
zullen hebben.
Dit geldt des te sterker voor elke poging die zou worden ondernomen niet alleen binnen het
terrein van de openbare orde te harmoniseren, maar deze harmonisatie ook te doen
uitstrekken over verschillende aspecten van ‘veiligheid’. De proliferatie van dit begrip
‘veiligheid’ in de meest uiteenlopende contexten lijkt in de weg te staan aan systematisering
en harmonisatie langs de lijnen hiervan.
Andere herstructureringsvarianten – waarbij de nadruk vooral zou worden gelegd op de
klassieke openbare-ordebevoegdheden – lijden in mindere mate aan dit euvel. Tegelijkertijd
is het de vraag of de onoverzichtelijkheid ten aanzien van juist dit rechtsgebied op dit
moment zo groot is, dat dergelijke ingrepen noodzakelijk zijn. Niettemin zijn in dit
345

onderzoek verschillende varianten hiervoor geschetst, waarbij steeds is aangegeven wat de
mogelijke voor- en nadelen zijn.
Tot slot is een aantal andere mogelijke wettelijke ingrepen aan de orde gesteld die niet per
se
gekoppeld
zijn
aan
één
van
de
specifieke
hoofdvariant
van
herstructurering/harmonisatie.
Zoals al bleek uit deelonderzoek II is hier belangrijk dat de wetgever meer aandacht
besteedt aan de vraag welk orgaan in welke omstandigheden over welke bevoegdheden zou
moeten beschikken. Dit betreft bijvoorbeeld de steeds vaker opkomende vraag naar de
verdeling van bevoegdheden tussen de burgemeester en het college, maar ook naar de
verdeling van bevoegdheden tussen gemeentelijke organen en organen uit de
strafrechtelijke keten. Van even groot belang is de veranderende positie van het
burgemeestersambt. Met de voortdurende uitbreiding van zijn bevoegdheden, loopt de
burgemeester het risico niet langer met een zekere (politieke) onafhankelijkheid om te
kunnen gaan met zijn bevoegdheden. Juist bij de uitoefening van deze bevoegdheden is
onafhankelijkheid veelal van grote meerwaarde.
Om enig overzicht in het complex aan regels en bevoegdheden inzake openbare orde en
veiligheid te behouden, kan voorts een pleidooi worden onderschreven voor het aanpassen
van de wettelijke omschrijvingen van de verschillende bevoegdheden aan de huidige stand
van de jurisprudentie of van de praktijk. Daarenboven moet met name bij de
bevelsbevoegdheden en de noodverordeningsbevoegdheid worden aangegeven in hoeverre
het beperken van grondrechten is toegestaan. Ten aanzien van verschillende bevoegdheden
kan worden volgehouden dat hetgeen de wet vermeldt niet (of in ieder geval niet langer)
het gehele verhaal is. Door dit niet te doen, wordt een kans gemist het inzicht in en
toepasbaarheid van dergelijke bevoegdheden te vergroten.

346

Bijlage I Gesprekspartners
Deelnemende gemeenten:
- Amersfoort
- Amsterdam
- Bergen op Zoom
- Echt-Susteren
- Deventer
- De Bilt
- Den Haag
- Den Helder
- Eindhoven
- Haarlem
- Hilversum
- Leiden
- Nijmegen
- Maastricht
- Oldambt
- Roosendaal
- Rotterdam
- Zaanstad
Overige gesprekspartners:
Openbaar Ministerie, Officier van Justitie, Den Bosch
Veiligheidsregio Rotterdam, ondersteunende dienst
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

347

Bijlage II Literatuur en jurisprudentie
Literatuur
S. van der Aa e.a., Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland,
(deel 1), Tilburg: Intervict 2012.
M. Abraham en O. Nauta, Politie en ‘verwarde personen’. Onderzoek naar het optreden van
de politie in relatie tot personen met verward gedrag, 2014, te raadplegen via www.wodc.nl
P.W.C. Akkermans, ‘Artikel 9’, in: P.W.C. Akkermans, A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992
T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik, ‘De eigendomsbescherming van artikel l van het Eerste
Protocol bij het EVRM en het Nederlandse bestuursrecht’, JBplus, 2003, p. 2-1
A.E.M. van den Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015
A.E.M. van den Berg, 'Woonoverlast' , in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.): Hoofdstukken
openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 87-108
E.C. Berkouwer & J.HA van der Grinten, ‘De wet MBVEO (of Voetbalwet) en de roep om
meer’, in: Gst. 2012/29
Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking, Eenheid in verscheidenheid
(adviesrapport), Den Haag, maart 2013
N. van der Bijl e.a., Waarborgen bij preventief fouilleren. Over de spanning tussen veiligheid,
privacy en selectie, rapport nr. 2011/252 en RA111171, 15 september 2001, te raadplegen
op www.nationaleombudsman.nl [geraadpleegd op 7 juli 2016]
W. van Binsbergen, ‘Politioneel en preventief-justitieel optreden tegen in groter verband
gepleegde delicten’, Handelingen NJV 1976, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1976.
A.J. Blok en L.C. Besier, Het Nederlandsch Strafproces, Deel III, Haarlem: Tjeenk Willink 1926
T. Blom, ‘Artikel 13b Opiumwet’ in: Tekst &Commentaar Strafrecht (online)
J. Boek, ‘De eigen wanorde. Selectie op uiterlijk bij openbare orde verstoringen’, NJCMBulletin, 1996, nr. 7

348

J. Bouwmeester e.a., Eerste ervaringen met spoedeisend preventief fouilleren, Amsterdam:
I&O research 2016
Brainich & Rogier/Brainich & Van Rooij, ‘Commentaar bij artikel 174 Gemeentewet’, in E. R.
Muller, E. T. Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en
Veiligheid. (4 ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
R. Bron, M. Zannoni, ‘De burgemeester in crisistijd’, in: De Burgemeester, Justitiële
Verkenningen 2010, nr. 3
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Artikel 174a Gemeentewet: godin der overwinning?’, NJB
1997, p. 571-576
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Een verkenning van
de rechtsstatelijk grenzen’, NJB 1999, afl. 34
J. G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Dwalen door het woud van het openbare-orderecht’, Trema
2011, nr. 5, p. 127-134
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Slagvaardiger preventief fouilleren’, in: NJB, 2012, 768
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige
overlast’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen:
Ars Aequi Libri 2015
J.G. Brouwer A.E. Schilder, ‘Haatpredikers, openbare orde en het censuurverbod’, NJB 2016,
556
Bureau Beke, Tijd om te herijken? Naar een mogelijke aanpassing van de Wet tijdelijk
huisverbod en het Risicotaxatie-instrument Huiselijk Geweld
M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel
recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989
S. Burkens, Artikel 13b Opiumwet. Handhaven aan de grenzen van herstel, masterscriptie
UvA, 2014
J.T. Buys, De Grondwet, deel II, Arnhem: Gouda Quint 1887

349

A. Cachet, ‘De veranderende positie van de burgemeester: over de kloof tussen formeel en
feitelijk’, in: D. Houtman, B. Steijn, J. van Male, Cultuur telt (d’Anjou-bundel), Maastricht:
Shaker Publishing 2003, p. 141-144
A. Cachet, N. Karsten, L. Schaap, De toekomst van het burgemeestersambt verkend,
onderzoeksrapport als onderdeel van Tussen trends en toekomst, Verkenning naar de
ontwikkeling van de burgemeestersfunctie, Den Haag:Nederlands Genootschap van
Burgemeesters 2009
M. Carss-Frisk, The right to property. A guide to the implementation of Article 1 of Protocol
No. 1 to the European Convention on Human Rights, Council of Europe, Strasbourg, 2003
CoE/ECtHR, Guide on Article 5 of the Convention. Right to liberty and security, 2014
Commissie Mulder, ‘Justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde strafbare feiten’,
Algemeen Politieblad, 1971, p. 99-115
Commissie ‘Project X’ Haren, Twee werelden. You only live once, 13 maart 2013
H.G.M. Cornelissen en A.B. Engberts, ‘Burgemeester & Veiligheid’, Gst. 2009, 76
COT, Bureau Beke en de Politie Academie, Ordeverstoringen en groepsgeweld bij
evenementen en grootschalige gebeurtenissen. Scherpte en alertheid, oktober 2010
S. Dekkers & G. Homburg, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen. Nulmeting,
Regioplan mei 2006
S. Dekkers, G. Homburg & J. Koffijberg, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen.
Eenmeting, Regioplan juli 2007
W. Derksen, ‘De historie van de burgemeester’, in: E.R. Muller, J. de Vries (red.),
Burgemeester, Deventer: Kluwer 2014
P. van Dijk, F. van Hoof, A. van Rijn & L. Zwaak (red.), Theory and Practice of the European
Convention on Human Rights, Antwerpen: Intersentia 2006
A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer
2004
A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2010, nr.
2, p. 119-145
350

M. van Duin en V. Wijkhuis, De flexibiliteit van GRIP. Een onderzoek naar mogelijkheden om
de procedure flexibel toe te passen, Instituut Fysieke Veiligheid, Arnhem 2015
D.J. Elzinga, ‘Noodbevel Luttelgeest kan echt niet’, in: Binnenlands Bestuur 12 februari 2016
D.J. Elzinga, ‘Noodbevel was gevolg van communicatieblunder’ in: Binnenlands Bestuur 22
februari 2016
A.B. Engberts, H.G.M. Cornelissen, ‘Swiebertje en Superman’, in: De Burgemeester, Justitiële
Verkenningen 2010, nr. 3
Evaluatiecommissie Wvr en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing
Eindrapportage, 18 september 2013
H. Ferwerda, T. van Ham, T. Appelman, B. Bremmers, Raak geschoten? Een onderzoek naar
de werking van maatregelen tegen geweld en overlast rondom het betaald voetbal, WODC,
Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014
Gerards e.a. (red.), Sdu Commentaar EVRM, Deel 1: Materiële rechten, Den Haag: Sdu 2013
J.H. Gerards (red.), Grondrechten. De nationale, Europese en internationale dimensie,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2013
L.C. Groen, ‘Grondrechtelijke kaders voor de uitoefening van openbare-ordebevoegdheden’,
in: A.E.M van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi
Libri 2015
Harris, O'Boyle, and Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, Oxford
University Press, 2014 (3rdEdition)
I. Helsloot en I.L. Haverkate, ‘Handhaving van brandveiligheid; een pars pro toto?, in:
F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller (red.), Handhaving, Deventer: Kluwer 2013, p. 461-483
H.Ph.J.A.M. Hennekens, Handhaving van de openbare orde. Taken en bevoegdheden van de
burgemeester, ’s-Gravenhage: VUGA 1994
H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Sluiting van drugspanden door de burgemeester. Een kreupel
paard in de Gemeentewet gestald’, Gst. 1997, 1
H.Ph.J.A.M. Hennekens e.a., Decentralisatie, Ars Aequi Libri, Nijmegen, vierde druk 1998
351

H.Ph.J.A.M. Hennekens, Kennis van decentralisatierecht: onder nul?, in: Gst. 2008, 106
H.Ph.J.A.M. Hennekens, `Fouilleringsbevoegdheid bij noodverordening’, in: Gst. 2009/70
H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Deventer: Kluwer 2013
S.C.E.M. Hissel & S. Dekkers, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen. Tweemeting,
Regioplan mei 2008
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Ministerie van Veiligheid en Justitie), Brand ChemiePack Moerdijk. Een onderzoek naar de bestrijding van (de effecten van) het grootschalig
incident, Den Haag 2011
I & O research, Eerste ervaringen met spoedeisend preventief fouilleren, WODC juni 2016,
bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 33 112, 17
M.A.D.W. de Jong, H.R.B.M. Kummeling & M.C. Burkens, Het gebruik van gemeentelijke
noodbevoegdheden, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993
M.A.D.W. de Jong, “Capital of inspiration”? Over artikel 140 Sr, noodverordeningen en
rechterlijke bevelen’, TvP, nr. 9, 1997
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging. Openbare-ordehandhaving en de persoonlijke vrijheid,
diss. Utrecht, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000
M.A.D.W. de Jong, 'Bestuurlijke ophouding; lelijk eendje voor het leven', NJCM-Bulletin
2003, p. 962-978
M.A.D.W. de Jong, ‘De opgetuigde burgemeester. Over de uitbreiding van bevoegdheden
tot handhaving van de openbare orde’, Gst. 2004, 7219, p. 673-685
M.A.D.W. de Jong, ‘De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of dwaallicht?’,
in: L.J.J. Rogier e.a., Bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit en terrorisme, (VARpreadviezen nr. 138), Bju: Den Haag 2007
M.A.D.W. de Jong, ‘Van Anti-Social Behaviour Order naar FF Kappe-bevel: grote stappen en
nog niet thuis’, Gst. 2008, 102, p. 487-494
M.A.D.W. de Jong, ‘Artikel 540-550 Sv’: in Melai/Groenhuijsen e.a., Het wetboek van
Strafvordering (losbl.), Deventer: Kluwer 2009
352

M.A.D.W. de Jong, ‘De Wet MBVEO: mateloos maakt machteloos’, JBplus 2011, p. 79-93
M.A.D.W. de Jong, ‘De noodverordening, Spinazie voor de burgemeester’, in: R.J.N.
Schlössels e.a. (red.), In de regel, Deventer: Kluwer 2012
M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige
relatie’, in: J. Gerards, C. Sieburgh, De invloed van fundamentele rechten op het materiële
recht, Deventer: Kluwer 2013
M.A.D.W. de Jong, ‘Lokale openbare-ordehandhaving’, in: F.C.M.A. Michiels, E. Muller (red.),
Handhaving, Deventer: Kluwer 2013
M.A.D.W. de Jong, ‘Fundamentele rechten en het materiële openbare-orderecht: een innige
relatie’, in: J.H. Gerards & C.H. Sieburgh (red.), De invloed van fundamentele rechten op het
materiële recht, Deventer: Kluwer 2013
M.A.D.W. de Jong, ‘Noodbevel en noodverordening’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.),
Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015
M.A.D.W. de Jong, Semipermanent betogen met een tent’, Gst. 2015/103
M.A.D.W. de Jong, ‘Hoofdstuk XI. De bevoegdheid van de burgemeester, in: S.A.J. Munneke
e.a. (red.), De Gemeentewet en haar toepassing, Online
E.C.M. Jurgens, ‘Van Victor, via Victoria en Damocles, naar Procrustus. Over ons wetgevend
gehakkel bij de bestrijding van drugsoverlast vanuit woningen’, NTB 1997, p. 293-301
N. Karsten, L. Schaap, F. Hendriks, S. van Zuydam, G.-J. Leenknegt, Majesteitelijk en
magistratelijk, De Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt, Tilburg:
TSPB/DEMOS 2014
S.B.G. Kierkels, ‘Weekendje weg’, Delikt en Delinkwent 2010, 41
W. Konijnenbelt, ‘Medebewind of geen medebewind? Of: een vals debat’, in Gst. 2008, 130
W. Konijnenbelt, ‘Medebewindsverordeningen en het vraagstuk van de delegatie’, Gst.
2013, 102
T. Kooijmans, ‘ZSM en dadelijke tenuitvoerlegging als vorm van snelle afdoening’, Delikt en
Delinkwent 2015/24
353

A.F.A. Korsten, ‘Gedwongen vertrek van burgemeesters’, in: De Burgemeester, Justitiële
Verkenningen 2010, nr. 3
A.F.A. Korsten, H. Aardema, De vallende burgemeester, Heerlen: OU/BMC 2006. Zie ook:
Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam, Leenknegt 2014
C.A.J.M. Kortmann, ‘Het einde van artikel 219 en 220 Gemw?’, in: De Nederlandse
gemeente, 1983
H.R.B.M. Kummeling, H.M. Oevermans, ‘Uitingsvrijheid en vijandig publiek’, Gst. 1991, 6913
J. Kuppens e.a., Onder het oppervlak. Een onderzoek naar ontwikkelingen en (a)select
optreden rond preventief fouilleren, Amsterdam: Reed Business 2001
G. Leenknegt, ‘Commentaar bij artikel 9 van de Grondwet’, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G.
Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016
(www.Nederlandrechtsstaat.nl)
J.W.A.C. van Loenen m.m.v. S.J. Blaupot ten Cate, De Gemeentewet en hare toepassing, Dl.
II, Alpen: N. Samson 1914
J.P. Loof, ‘De burgemeester en de demonstratievrijheid’, Gst. 2007, 104
J.P. Loof, T. Barkhuysen en J.H. Gerards, Grenzen aan demonstratievrijheid: over de
reikwijdte van het betogingsrecht, Universiteit Leiden: 2007
P.P.J. van der Meij, Commentaar artikel 540-550 in: C.P.M. Cleiren e.a. (red.), Tekst en
Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer (online)
A. G. Mein, ‘Uitbreiding bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en veiligheid’,
TvV 2010, p. 41
A.G. Mein en A. R. Hartmann, Evaluatierapport wijzigingen artikel 141 Wetboek van
Strafrecht en artikel 540 e.v. Wetboek van Strafvordering, Den Haag: WODC 2004
B.M.J. van der Meulen, Ordehandhaving. Actoren, instrumenten en waarborgen, diss.
Amsterdam VU, Deventer: Kluwer 1993
B.M.J. van der Meulen, ‘Voetbal is oorlog’, Gst. 1994, nr. 6981

354

E.R. Muller e.a., Bestuur, Recht, bestuur en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden
voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding, Den Haag: BJu 2008
E.R. Muller (red.), Crisis in Nederland. Rampen, rellen, gijzelingen en andere crises, Deventer:
Kluwer 2011
E.R. Muller en J. de Vries (red.), Handboek burgemeester, Deventer: Kluwer 2014
E. R. Muller, E. T. Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare
Orde en Veiligheid. (4 ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
S.A.J. Munneke, Grondslag en reikwijdte van openbare-ordebevoegdheden, in: A.E.M. van
den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken openbare orderecht, Nijmegen: Ars Aequi, 2015, p. 1-26
H.-M.Th.D. ten Napel, F. Dorssemont, J.L.W. Broeksteeg, ‘Artikel 11 EVRM’, in: J.H. Gerards
e.a. (red.), Sdu Commentaar EVRM, Deel 1: Materiële rechten, Den Haag: Sdu 2013, p. 10241072
J. Nan en L.J.J. Rogier, `Hoge Raad onduidelijk over verwijderingsbevelen’, NJB 2014, 1725
J. Oppenheim, Het Nederlandsch Gemeenterecht, Groningen: J.B. Wolters 1895
P.J. Oud, Handboek voor het Nederlands Gemeenterecht, Dl. II, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink
1959
F. Panholzer, De rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde, (Scriptie UvA),
Amsterdam: Uitgeverij van Tilburg 1975
Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bew. door D.J. Elzinga, R. de Lange,
H.G. Hoogers, Deventer: Kluwer 2014, p. 370-371
R. Prins e.a., Nationale wetten versus lokale besluiten: een spanningsveld voor
burgemeesters, onderzoeksrapport Center for Public Innovation, EUR, december 1992
Pro facto, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en
ernstige overlast, Groningen 22 juni 2012, te raadplegen op www.wodc.nl
Raad voor het openbaar bestuur, Veiligheid en vertrouwen. Kernen van een democratische
rechtsstaat, ’s-Gravenhage, januari 2011 (raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl)

355

Radboud Honours Academy: Denktank De Nieuwe Burgemeester, De interdisciplinaire
burgemeester, Een profielschets voor de toekomst, rapport Radboud Universiteit 2015
F. Roest, ‘De rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde zijn zo gek nog niet’,
TvP 1987, p. 312-318
L.J.J. Rogier, Preventieve bestuurlijke rechtshandhaving, oratie EUR, Den Haag: Bju 2006
L.J.J. Rogier, ‘De Wet tijdelijk huisverbod’, Gst. 2009/128
L.J.J. Rogier Bestuursrecht of strafrecht. Instrumentaliteit of moraliteit? Afscheidsrede EUR
2014, Den Haag: Bju 2014
L.J.J. Rogier, ‘Preventief fouilleren’, in: A.E.M. van den Berg e.a. (red.), Hoofdstukken
openbare orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 143-161
L.J.J. Rogier, ‘Commentaar bij artikel 172a Gemeentewet’, in E. R. Muller, E. T. Brainich, L. J.
J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en Veiligheid. (4 ed., pp. 3241). (Tekst & Commentaar ). Online
L.J.J. Rogier en A.J. Wierenga, ‘Commentaar bij artikel 172b Gemeentewet’, in E. R. Muller,
E. T. Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en
Veiligheid. (4 ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
L.J.J. Rogier en M. Vols, ‘Commentaar bij artikel 13b Opiumwet’, in E. R. Muller, E. T.
Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en Veiligheid. (4
ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
B. Roorda, ‘Permanente Occupy-kampementen een blijvend probleem?’, NJB 2012, p. 1720
e.v.
B. Roorda, ‘Integrale demonstratieverboden, Toelaatbaar, wenselijk en noodzakelijk?’, TvCR
2014, p. 2019 e.v.
B. Roorda, J.G. Brouwer, A.E. Schilder, Evaluatie Wet openbare manifestaties, juli 2015
B. Roorda, A.E. Schilder, J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 5 Wom’, in E. R. Muller, E. T.
Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en Veiligheid. (4
ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online

356

B. Roorda, A.E. Schilder, J.G. Brouwer, ‘Commentaar bij artikel 6 Wom’, in E. R. Muller, E. T.
Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder (Eds.), Openbare Orde en Veiligheid. (4
ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
L.D. Ruigrok, Onmiddellijke handhaving van de openbare orde of bestuursdwang? Het bevel
en de last in historisch en rechtsvergelijkend perspectief (diss. RuG), Den Haag: Boom
juridische uitgevers, 2012. Den Haag: Boom juridische uitgevers 2012
H.J.B. Sackers, Herder, hoeder en handhaver, oratie RU, Nijmegen: RU 2010
H.J.B. Sackers, ‘De burgemeester als veiligheidsbaas’, in: De Burgemeester, Justitiële
Verkenningen 2010, nr. 3
H.B.J. Sackers, ‘Commentaar bij artikel 509hh Sv’, Tekst & Commentaar Strafvordering,
Kluwer (online)
A.E. Schilder, ‘Dan demonstreren ze maar niet’, NJB 1995, p. 950
A.E. Schilder, De drang tot dwang, oratie VU, Den Haag: Bju 2009
A.E. Schilder, De drang tot dwang: over bemoeizucht van de lokale overheid, Den Haag: Bju
2010
A.E. Schilder, Thorbecke was toch duidelijk?, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2015, nr.
3, p. 285-288
A.E. Schilder, ‘Bevoegdheden op grond van artikel 172 Gemeentewet’, in: A.E.M. van den
Berg e.a., Hoofdstukken openbare-orderecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015
M. Schol, J. Nagtegaal, A. Sibma, F. Visser, J. Brouwer en H. Winter , Rechtsbescherming van
uithuisgeplaatsten. Een verkennend onderzoek. Pro Facto in opdracht van het WODC, Den
Haag: Ministerie van Justitie 2010
A. Schreijenberg, J. Koffijberg & S. Dekkers, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen.
Driemeting, Regioplan juli 2009
A. Schreijenberg & G.H.J. Homburg, Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen.
Viermeting, Regioplan november 2010

357

A. Schreijenberg, K.B.M. de Vaan, M.C. Vanoni en G.H.J. Homburg (2010), Proces-evaluatie
Wet tijdelijk huisverbod. Regioplan beleidsonderzoek in opdracht van het WODC, ministerie
van Justitie 2010
A. Schreijenberg, ‘Het tijdelijk huisverbod: een zorgzame sanctie’, Gst. 2014, 19
E.C.M. Smits & A.J.H. Smallenbroek, Evaluatie van de drugsinstrumenten. De gemeentelijke
praktijk van het sluiten van panden op grond van artikel 174a van de Gemeentewet en
artikel 13b van de Opiumwet, Den Haag: SGBO 2002
R.C. Stam, ‘Bestuurlijk ophouden’, Openbaar Bestuur, 2001, afl. 2, pp. 31-34
S.A.M. Stolwijk, ‘Justitieel optreden tegen in groter verband gepleegde strafbare feiten, NJB
1971, p. 139-146
J.J.H. Suyver, ‘Naar een codificatie van ordebevoegdheden (preadvies)’, Handelingen NJV
1985
J.B. Terpstra e.a., Burgemeesters over hun nationale politie, Den Haag: Stichting
Maatschappij en Veiligheid 2015; J. Koopman, ‘Het nationale politiebestel: een wankel
kaartenhuis?’, TvCR 2012.
M. Timmermans, W. Kroes en G.H.J. Homburg , Partiële kwaliteitsbepaling RiHG, Regioplan
beleidsonderzoek in opdracht van het WODC, Den Haag: Ministerie van Justitie 2010
M. Timmermans & K.B.M. de Vaan, ‘Een evaluatie van de Wet tijdelijk huisverbod’,
Tijdschrift voor Veiligheid 2014-2, p. 3-23
K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M. Timmermans, Effectief uit huis geplaatst?
Effectevaluatie van de Wet tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013
K.B.M. de Vaan, A. Schreijenberg, G.H.J.Homburg, A.E. Schilder, Knelpunten in de uitvoering
van de Wet tijdelijk huisverbod. Amsterdam Regioplan 2013
K.B.M. de Vaan, G.H.J.Homburg, M. Timmermans, Rechtsbescherming van
uithuisgeplaatsten. Een verkennend onderzoek. Pro Facto in opdracht van het WODC,
ministerie van Justitie, 2013
Th. W. van Veen, ‘Het strafrecht bij massaal verzet’, Tijdschrift voor Strafrecht, 1969, p. 85
e.v.

358

Th.W. van Veen, ‘In groter verband gepleegde strafbare feiten’, Delikt en Delinkwent 1971,
p. 313-322
M.Vols, Woonoverlast en het recht op privéleven, Den Haag: BJu 2013
M. Vols, ‘Over nabuurschap en nabuurhaat in het recht’ in: S. Bakker c.s. (red.), Haat en
liefde in het recht, (Bundel seminar jonge NJV 2015), Zutphen: Uitgeverij Paris 2015, p. 33-45
M. Vols en M. Bruijn, ‘De strijd van de burgemeester tegen drugscriminaliteit. Een eerste
statistische analyse van de toepassing van artikel 13b Opiumwet’, NALL oktober 2015, DOI:
10.5553/NALL/.000021 http://www.nall.nl/tijdschrift/nall/2015/10/NALL-D-1500002/fullscreen
J. de Vries, E.R. Muller, G. Standhardt, ‘Ontwikkelingen in het ambt van de burgemeester’,
in: E.R. Muller, J. de Vries (red.), Burgemeester, Deventer: Kluwer 2014
VROM-inspectie ministerie van Infrastructuur en Milieu, Handreiking aanpak woonoverlast
en verloedering (2011) te raadplegen via www.rijksoverheid.nl
VROM-inspectie ministerie van Infrastructuur en Milieu, Aanvullingen Handreiking aanpak
woonoverlast en verloedering (2014), te raadplegen via www.rijksoverheid.nl
VROM-inspectie en A. de Jonge & M. Vols, Overlast en verloedering; evaluatie wetten
Victoria en Victor, Den Haag: VROM-inspectie 9038 2009, m.n. p. 28-35, te raadplegen via
www.rijksoverheid.nl
E. Walstra, ‘Journalist staat niet boven de wet’, in: Binnenlands Bestuur 2 februari 2016
H.G. Warmelink, ‘Aanstellingswijze burgemeester’, in P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele
normen en decentralisatie, Deventer: Kluwer 2011
H.G. Warmelink, De vinger op de zere plek, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2015, nr.
3, p. 289-295
R. de Waard, ‘Welke wetswijzigingen zijn wenselijk met betrekking tot activisme en in groter
verband begane delicten?’, Handelingen NJV 1976, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1976
A.J. Wierenga, ‘Beveiliging staatshoofd weinig royaal: Van (koninklijke) noodverordeningen
en noodbevelen’, NJB 2012, p. 792 e.v.

359

A.J. Wierenga, ‘Een ontaarde bevoegdheid. Het lichte bevel van artikel 172 lid 3
Gemeentewet’, Gst. 2015, 59
A.J. Wierenga & L.J.J Rogier, ‘Commentaar bij artikel 172a en 172b Gemeentewet:
Voetbalwet’, in E. R. Muller, E. T. Brainich, L. J. J. Rogier, J. G. Brouwer , & A. E. Schilder
(Eds.), Openbare Orde en Veiligheid. (4 ed., pp. 32-41). (Tekst & Commentaar ). Online
A.J. Wierenga, ‘Bestuur en openbare orde. Over openbare orde, de bevoegdheidsverdeling
bij handhaving daarvan en ordebevelen onder de Algemene wet bestuursrecht’, in: A.J.
Wierenga e.a. Openbare-orderecht in ontwikkeling, Preadviezen Jonge VAR, Den Haag: Bju
2016
W. van der Woude, Commentaar bij artikel 124 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en
G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2015
(www.Nederlandrechtsstaat.nl)
W. van der Woude, Commentaar bij artikel 132 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en
G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016
(www.Nederlandrechtsstaat.nl)
S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Kluwer – Deventer 2009

360

Jurisprudentie
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EHRM 1 juli 1961, 332/57, Lawless/Ierland
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside)
EHRM 26 april 1979, NJ 1980/146 m.nt. Alkema (Sunday Times)
ECieRM 16 juli 1980, nr. 8440/78 (Christians against Racism and Facism)
EHRM 29 juni 1982, 00007151/75 en 00007172/75 (Sporrong and Lönnroth t. Zweden)
EHRM 8 mei 1987, 11152/84, Ciulla/Italië
EHRM 21 juni 1988, NJ 1991, 641, (Ärtze für das Leben)
EHRM 26 april 1991, nr. 11800/85 (Ezelin)
ECieRM 30 november 1992, nr. 15225/89 (Ludwig Friedl)
EHRM, 16 december 1992, 13710/88, (Niemietz t. Duitsland)
EHRM, 16 april 2002, 37971/97 (Société Colas Est e.a. t. Frankrijk)
EHRM 2 juni 2002, AB 2003/19 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2003, 39 m.nt.
Bunschoten (Landvreugd t. Nederland)
EHRM 2 juni 2002, AB 2002/407 m.nt. Sewandono (Oliveira t. Nederland)
EHRM 25 september 2003, 52792/99, Vasileva t. Denemarken
EHRM 27 april 2004, NJ 2004/651, m. nt. Mevis (Doerga t. Nederland)
EHRM 5 december 2006, nr. 74552/01 (Oya Ataman)
EHRM 3 mei 2007, nr. 1543/06 (Baczkowski)
EHRM 17 juli 2007, EHRC 2007/117, m.nt. Loof
EHRM 13 augustus 2008, zoals gerectificeerd op 21 juli 2009, nr. 19009/04, EHRC 2008/385,
McCann/VK
EHRM 7 oktober 2008, nr. 10346/05 (Eva Molnar)
EHRM 4 december 2008, NJ 2009/410 (S. en Marper t. VK)
EHRM 5 maart 2009, nr. 31684/05 (Barroco)
EHRM 31 maart 2009, nr. 33482/06 (Hyde Park e.a.)
EHRM 9 juni 2009, NJ 2010, 345, (Opuz t. Turkije)
EHRM 12 januari 2010, NJ 2010/325, Gst. 2010/50 m.nt. D.G.J. Sanderink (Gillan & Quinton
t. VK)
EHRM 21 september 2010, 37341/06, (Kay e.a/VK)
EHRM 21 oktober 2010, nrs. 4916/07, 25924/08, 14599/09 (Alekseyev)
EHRM 1 december 2011, nrs. 8080/08 en 8577/08 (Schwabe en M.G.)
EHRM, 15 maart 2012, 39692/0940713/09 en 41008/09, Austin e.a/VK, EHRC 2012/128,
m.n. M.A.D.W. de Jong
EHRM 24 april 2012, nr. 57693/10, NJB 2012, 1473 (Kalucza t. Hongarije)
EHRM 15 mei 2012, AB 2012, 304 m.nt. T. Barkhuysen & M. van Emmerik, Gst. 2012, 84
m.nt. L.J.J. Rogier (Colon t. Nederland)
EHRM 10 juli 2012, nr. 34202/06 (Berladir e.a.)
EHRM 7 maart 2013, 15598/08, Ostendorf /Duitsland, EHRC 2013/107, m.n. M.A.D.W. de
Jong
EHRM 18 juni 2013, nr. 8029/07 (Gün)
EHRM 26 november 2013, nr. 37553/05 (Kudrevečius)
EHRM 20 februari 2014, nrs. 9117/04, 10441/04 (Nosov t. Rusland)
EHRM 4 december 2014, nr. 76204/11 (Navalnyy en Yashin)
EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevečius)
361

EHRM 5 januari 2016, nr. 74568/12, EHRC 2016/90 (Frumkin t. Rusland)
Hoge Raad
HR 28 november 1950, NJ 1951/137 (APV Tilburg)
HR 11 juni 1985, NJ 1986/41 (Utrecht)
HR 14 april 1998, LJN ZD1014
HR 24 september 2002, NJ 2003/80 (Amsterdam)
HR 11 oktober 2005, Gst. 2006/133, m.nt. D.E. Bunschoten, m.nt. L.J.J. Rogier (Nijmegen)
HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AS9222
HR 17 oktober 2006, AB 2007, 23, m.nt. Schilder, NJ 2007/207, m.nt. Alkema
HR 30 januari 2007, AB 2007/131 m.nt. A.E. Schilder (Den Haag)
HR 20 februari 2007, NJ 2007/379, m.nt. F.C.M.A. Michiels
HR 27 maart 2007, AB 2007/144, m.nt. J.J. Sillen (Amsterdam)
HR 29 januari 2008, NJ 2008/206 m.nt. P.A.M. Mevis, AB 2008/147 m.nt. J.G. Brouwer & A.E.
Schilder en Gst. 2008/84 m.nt. M.A.D.W de Jong (Kraker)
HR 11 maart 2008, AB 2008/163 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2008/102 en 103
m.nt. M.A.D.W. de Jong (Rotterdam)
HR 24 januari 2012, NJ 2013/49 m.nt. P.A.M. Mevis en AB 2012/112 m.nt. J.G. Brouwer &
A.E. Schilder (Den Bosch)
HR 10 december 2013, NJ 2015/170, m.nt Borgers en AB 2014/436 m.nt. J.G. Brouwer & A.E.
Schilder (Verwijderingsbevel Amsterdam)
HR 17 november 2015, NJ 2016/84 m.nt. Keijzer (APV Utrecht)
HR 22 december 2015, NJ 2015/52
HR 28 juni 2016, ECLI:NL:HR: 2016:1327 (Dealersverbod Amsterdam)
Afdeling (Bestuurs)rechtspraak van de Raad van State
ARRvS (vzr.) 15 juni 1984, AB 1985/96 (Gouda)
ARRvS 18 november1987, AB 1988/278 (Tilburg)
ARRvS (vzr.) 31 juli 1989, AB 1990/315 (Amsterdam)
ARRvS 16 mei 1991, AB 1991/532, m.nt. JHvdV (Woudrichem)
ARRvS 24 juni 1991, AB 1992/358, m.nt. JHvdV (Zaanstad)
ARRvS 7 augustus 1991, Gst. 1992, 6940, 5, m.nt. HH (Maastricht)
ARRvS 30 december 1993, AB 1994/242
ABRvS 14 mei 1996, JB 1996 m.nt. B. van der Meulen (Amsterdam)
ABRvS 19 december 1996, JB 1997/24 m.nt. B. van der Meulen (Amsterdam)
ABRvS (vzr.) 17 september 1998 en ABRvS 24 december 1998, Gst. 1999, 7093, 2 en 3, m.nt.
HH (Nederweert)
ABRvS 28 augustus 1995, AB 1996/204 m.nt. L.J.J. Rogier (Drugspand Venlo)
ABRvS 23 maart 2001, LJN 8750
ABRvS 14 augustus 2002 ECLI:NL:RVS:2002:AE6489 (Onderzoeksplicht)
ABRvS 18 juni 2003, 200206554/1
ABRvS 9 juni 2004, JB 2004/263 m.nt. J.W.L. Broeksteeg (Castricum)
ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP1137
ABRvS 7 juli 2004, Gst. 2004/117
ABRvS 8 september 2004, Gst. 2005/96 m.nt. M.A.D.W. de Jong (Citadel)
ABRvS 5 januari 2005, Gst. 2005, 142, m.nt. Rogier
ABRvS 25 mei 2005, 200407569/1 (Woningsluiting Rotterdam)
362

ABRvS 7 september 2005, ECLI:NL:RBMID:2005:AS7616
ABRvS 9 november 2005, AB 2006/90, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder en Gst. 2006/15,
16, m.nt. A. Woltjer
ABRvS 29 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV7546
ABRvS 24 mei 2006, LJN AX4387, JB 2006, 216 m.nt. C.L.G.F.H.; Gst. 2006, 7256, 110 m.nt.
Rogier (Peppermill)
ABRvS 26 juli 2006, LJN AZ0849
ABRvS 9 augustus 2006, AB 2006/413 (Almelo)
ABRvS 18 oktober 2006, AB 2007/19
ABRvS 25 oktober 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ0849
ABRvS 17 september 2008, LJN BF0972
ABRvS 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8983
ABRvS 14 januari 2009, JB 2009/211 (Kassenbouw Westland)
ABRvS 10 juni 2009, 200807739/1
ABRvS 30 december 2009, LJN BK7972
ABRvS 17 februari 2010, zaaknr. 200902749/1/H3
ABRvS 24 maart 2010, LJN BL 8721
ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5615
ABRvS 21 juli 2010 zaaknr. 200910314/1/H3
ABRvS 8 september 2010, AB 2010/307 m.nt. A. Tollenaar en F.R. Vermeer
ABRvS 6 oktober 2010, zaaknr. 201002496/1/H3
ABRvS 13 oktober 2010, AB 2010/330 m.nt. F. Vermeer (Apeldoorn)
ABRvS 20 oktober 2010, LJN: BO1165
ABRvS 1 december 2010, Gst. 2011/27 m.nt. L.J.J. Rogier (Berkel-Enschot)
ABRvS 15 december 2010, JB 2011/29 (Nijmegen)
ABRvS 16 februari 2011, AB 2012/183 (Monster)
ABRvS 25 mei 2011 in zaak nr. 201000041/H3
ABRvS 21 maart 2012, AB 2013/90, m.nt. Brouwer & Schilder
ABRvS 3 april 2012, Gst. 2012/67.
ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4412
ABRvS 9 januari 2013, AB 2013/111, m.nt. Spijker en Van Mill
ABRvS 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8430
ABRvS 1 mei 2013, Gst. 2013/61, m.nt. HH (Amsterdam)
ABRvS 22 mei 2013, JB 2013/132
ABRvS 11 december 2013, JB 2014/27
ABRvS 18 december 2013, AB 2014/248 (Assen)
ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2612
ABRvs 30 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:371
ABRvS 5 februari 2014, AB 2014/358, m.nt. J.G. Brouwer
ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1138
ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2171
ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2562
ABRvS 20 augustus 2014, 201400596/1/A3
ABRvS 27 augustus 2014, JB 2014/190 m. nt. J.L.W. Broeksteeg.
ABRvS 12 november 2014, JB 2014/245 m.nt. R.J.B. Schutgens (Zwarte Piet)

363

ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3516
ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4281
ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130
ABRvS 25 februari 2015, AB 2015 2015/ 138, m.nt. J.G Brouwer & L.D. van Kleef-Ruigrok
ABRvS 25 maart 2015, JB 2015/85, m.nt. Broeksteeg
ABRvS 1 april 2015, zaaknr. 201408615/1/H3
ABRvS 2 december 2015, AB 2016/73, Gst. 2016/84 (Diesel)
ABRvS (Vzr.), 21 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3908 (Hilversum 3)
ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:248
ABRvS 24 februari 2016 zaaknr. 201505665/1/A3
Gerechtshoven
Hof Amsterdam 4 mei 1990, NJ 1990/680 (Amsterdam)
Hof Amsterdam 23 september 2005 (Amsterdam)
Hof Amsterdam 2 november 2006, LJN AZ 1393
Hof Arnhem-Leeuwarden, 16 juli 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:5252
Hof Amsterdam 11 juni 2014, ECLI:GHAMS:2014:5793.
Hof ’s-Hertogenbosch 9 juli 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:2095 (Onterechte
gedragsaanwijzing)
Gerechtshof 's-Gravenhage, 18- januari 2011 ECLI:NL:GHSGR:2011:BP3796
Rechtbanken
Rb Rotterdam 12 maart 1949, NJ 1949/740 (Booymans)
Rb Utrecht, 4 september 1984, AB 1985/39 (Tippelverbod Utrecht)
Rb Roermond 3 januari 1995, Gst. 1995/6, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens
Rb Amsterdam 19 januari 1996, AB 1996/171 (Gebiedsverbod Amsterdam)
Rb Maastricht 27 augustus 1998, Gst. 1998/5 (Vijlen)
Vzr. Rb Maastricht 22 maart 2001, JB 2001/104, m.nt. Schlössels
Rb Haarlem 30 oktober 2001, NJ 2002/423 (Zandvoort)
Rb Maastricht (Vzr.) 4 januari 2002, ECLI:NL:RBMAA:2002:AE0628 (Rechtskarakter
sluitingsbevel)
Vzr. Rb Rotterdam 24 januari 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502
Vzr. Rb Zutphen 16 mei 2002, AB 2002/301, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder
Rb Arnhem (vzr.), 15 november 2002, ECLI:NL:RBARN: 2002:Al1856, Gst. 2003, nr. 38 m.nt.
D.E. Bunschoten
Vzr. Rb Groningen 4 maart 2003, AB 2003/181 m.nt. J.G. Brouwer
Rb Roermond 24 maart 2003, JB 2003/ 7 m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Bergen)
Rb Alkmaar 16 juni 2003, Gst. 2003/7192, nr. 150, m.nt. L.J.J. Rogier (Den Helder)
Rb Maastricht (Vzr.) 23 april 2004, ECLI:NL:2004:RBMAA:AO8720 (Kerkrade)
Vzr. Rb Utrecht 23 juni 2004, ECLI:NL:RBUTR:2004:AP3214
Rb Maastricht 19 juli 2004, JB 2004/334 (Heerlen), m.nt. Overkleeft-Verburg
Vzr. Rb Arnhem 13 mei 2005, AB 2005/294, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder
Rb Almelo 26 januari 2006, AB 2006/412
Rb Maastricht 6 april 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006: AV9073 (Schinveld I)
Rb Utrecht 13 april 2006, LJN AW1742
Rb Maastricht 4 mei 2006, ECLI:NL:RBMAA: 2006:AW8040 (Schinveld II)
Rb Leeuwarden 17 maart 2008, ECLI:NL:RBLEE:2008:BC7280 (Ferweradeel)
364

Rb Breda (Vzr) 5 juni 2008, AB 2009/325 (Berkel-Enschot)
Rb. Alkmaar 15 juli 2008 ECLI:NL:RBALK:2008:BD9134 (Texel)
Rb Maastricht 9 december 2008, ECLI:NL:RBMAA:2008:BG6690 (Heerlen)
Rb (vzr.) Maastricht 13 januari 2009, ECLI:NL:RBMAA:2009:BH0376 (Heerlen)
Rb Amsterdam 10 juni 2009 ECLI:NLRBAMS:2009:BJ1364 (Wijdemeren)
Rb Utrecht 3 december 2009, Gst. 2010/4 (Utrechtse heuvelrug)
Rb ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304, m.nt A.E. Schilder & J.G. Brouwer
(Eindhoven)
Rb ’s-Hertogenbosch 25 februari 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP8553 (Rechterlijke toetsing
gedragsaanwijzing
Vzr. Rb Roermond, 3 maart 2011, LJN BP6668
Rb ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BP9061 (Eigen woning Peer S)
Rb Zwolle-Lelystad 15 augustus 2011, ECLI:NL:RBZLY:2011:BR6248
Rb ‘s-Hertogenbosch 26 augustus 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BR5900
Vzr. Rb Haarlem, 29 juni 2012, AB 203, 100, m.n. J.G. Brouwer & A.E. Schilder
Vzr. Rb ’s-Gravenhage 15 november 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY5462
Rb Amsterdam 21 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY6331
Vzr. Rb Amsterdam 28 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY4471
Rechtbank Roermond, 7 december 2012, ECLI:NL:RBROE:2012:BY5593)
Rb Almelo 19 december 2012, AB 2013/42 (Enschede)
Rb Amsterdam 17 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6210 (Voorwaardelijk
gebiedsverbod
Rb Midden-Nederland 20 februari 2013: ECLI:NLRBMNE:2013:BZ1822 (Utrecht)
Rb Zeeland-West-Brabant 22 maart 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:CA4001 (Eigen woning)
Rb Rotterdam 23 april 2013, AB 2014/346
Rb Amsterdam 6 augustus 2013 ECLI:RBAMS:2013:4865
Rb Midden Nederland 6 november 2013, Gst. 2014/28 m.nt. A.E.M. v.d. Berg & J. v.d.
Grinten (Veenendaal)
Rechtbank Noord-Nederland, 16 december 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:7938
Rb Midden-Nederland 20 januari 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:157 (Overtreding
contactverbod)
Rb Den Haag 23 januari 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:790
Rb Noord Nederland 5 maart 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:6763
Rechtbank Oost-Brabant, 15 april 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1875
Rb Noord-Holland 28 augustus 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:8296 (Noodbevel Petten)
Rb Noord Holland 9 oktober 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:9376 (Gebiedsverbod
uitgaansgebied lid motorclub)
Rb Midden Nederland 13 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:4861 (Gebiedsverbod Urk)
Rb Noord-Holland 21 oktober 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:9807
Rb Midden-Nederland (vzr.) 19 december 2014, AB 2015/88, m.nt. J.G.Brouwer & A.E.
Schilder (Hilversum 1)
Vzr. Rb Den Haag 4 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14771
Rb Zeeland West-Brabant 3 september 2015: ECLI:NLRBZWB:2015:5902 (Middelburg)
Rb Noord-Holland 14 oktober 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:9032 (Begunstigingstermijn)
Rb Gelderland 30 oktober 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:6675 (Gedragsaanwijzing onbekend)
Rb Midden-Nederland 19 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8179 (Hilversum 2)
Rb Midden-Nederland 11 december 2015, ECLI:NL:RBMN:2015:9448 (Sluiting winkelpand)
365

Rb ’s-Hertogenbosch 1 februari 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:370 (Gebiedsverbod eigen
gemeente)
Rb Gelderland 15 juli 2016. ECLI:NL:RBGEL:2016:3916 (Gebiedsverbod eigen woning en
straat)
Rb ’s-Hertogenbosch 22 december 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:7606 (Gebiedsverbod rond
moskee)
Rb Limburg 21 januari 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:436 (Echt-Susteren)

366

Bijlage III Overzicht deelnemers expertmeeting
drs. H. Statema

Ministerie van V&J

mr. drs. C.R. van Strijen

Ministerie van V&J

mr. drs. A. Verburg

Rechtbank Midden-Nederland

mr. J. Pot

Gemeente Amsterdam

mr. S. Gün

Gemeente Amsterdam

mr. E. Pans

Gemeente Amsterdam

Prof. mr. M. Vols

RUG

mr. B. Hobbelink

Gemeente Delft

mr. J.H.A. van der Grinten

Kennedy Van der Laan Advocaten

mr. A. van den Berg

Kennedy Van der Laan Advocaten

mr. J. Roon

Gemeente Rotterdam

mr. J. van der Vlies

Gemeente Rotterdam

mr. C. Potter

Openbaar Ministerie

mr. F. Van Laanen

Gemeente Eindhoven

mr. L. Feuth

Gemeente Eindhoven

Prof. mr. A.E. Schilder

VU

Prof. mr. E.R. Muller

Onderzoeksraad

Namens onderzoeksgroep
Prof. mr. H. Kummeling

UU

dr. mr. W. van der Woude

UU

dr. mr. I. Tappeiner

UU

mr. W. Zorg

UU

mr. L. Brouwers

UU

dr. mr. J.L.W. Broeksteeg

RU

dr. mr. M.A.D.W. de Jong

RU

B. Eggen

RU
367