Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 953

Vaststelling van overgangsrecht en wijziging
van diverse wetten ten behoeve van de
invoering van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN VERSLAG
Ontvangen 23 juni 2009
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
4.
5.
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
6.
6.1
6.2
6.3
7.
7.1
7.2
8.
8.1
8.2
8.3
9.
9.1
10.

KST132348
0809tkkst31953-7
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Algemeen
Inleiding
Wijzigingen in Wabo
Regels overgangsrecht Wabo
Gevolgen van de Wabo voor de invoeringswetgeving
Algemeen
Toestemmingstelsels (wijze van integratie)
Toetsingskader, voorschriften, wijziging en intrekking
Bevoegd gezag en betrokkenheid andere bestuursorganen
De verklaring van geen bedenkingen
Procedurele bepalingen
Handhaving
Gevolgen voor de meest relevante wetten
Wet ruimtelijke ordening
Monumentenwet 1988
Natuurbeschermingswet 1988 en Flora- en faunawet
Invoering Wabo
Invoeringsbegeleiding
ICT
Toetsing van de gevolgen van dit wetsvoorstel
Gevolgen voor gemeenten, provincies en Rijk
Gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen
Gevolgen voor de rechterlijke macht
Artikelsgewijs
Artikel 2.7
Overig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

2
2
4
5
5
5
6
9
9
10
10
12
14
14
15
16
18
18
19
20
20
21
22
22
22
22

1

1. Algemeen
Met genoegen constateer ik de positieve ontvangst van het wetsvoorstel
door de leden van de CDA-fractie, de PvdA-fractie, de VVD-fractie, de
ChristenUnie-fractie en de SGP-fractie. De invoering van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zie ik als een belangrijke bijdrage aan
het pakket van maatregelen van het kabinet om de economische activiteit
te stimuleren. Door het samenvoegen van allerlei vergunningen voor
onder meer bouwen, milieu, monumenten en natuurbescherming tot één
omgevingsvergunning wordt gezorgd voor een vermindering van
administratieve lasten en een verbetering van de dienstverlening van de
overheid. Mijn bedoeling is dat door het aanvragen van vergunningen
door burgers en bedrijven op een meer laagdrempelige (digitale) en efficiënte wijze het bouwen en ondernemen gemakkelijker wordt gemaakt.
Ook de op een aantal terreinen door te voeren verdere deregulering,
bijvoorbeeld de toename van het vergunningsvrij bouwen, kan de bedrijvigheid een verdere impuls geven.
Ik begrijp dat, gelet ook op de reikwijdte en impact van de Wabo, er ook
rond dit wetsvoorstel en de andere met de invoering samenhangende
aspecten nog wel vragen leven. Alle fracties en met name ook leden van
de SP-fractie stellen informerende en kritische vragen op dit punt. Daarbij
wordt ook deels een relatie gelegd met andere parallel lopende trajecten
onder meer op het terrein van de verbetering van de overheidsorganisatie
op het terrein van de uitvoering en het interbestuurlijk toezicht daarop. Ik
wil, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
graag op alle vragen ingaan omdat ik met u van mening ben dat het
proces dat gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartners
moeten doorlopen om ook echt per 1 januari 2010 een digitale
omgevingsvergunningsaanvraag te kunnen ontvangen en een
omgevingsvergunning te verlenen, nog de nodige aandacht en inspanning vergen.
2. Inleiding
De leden van de CDA-fractie leggen een relatie tussen dit wetsvoorstel en
de aangekondigde crisis- en herstelwet. Zoals hierboven onder algemeen
aangegeven, zie ik de Wabo als bijdrage aan het pakket van crisis- en
herstelmaatregelen. Voor mij is van belang dat de bestaande voornemens
in dit kader nu daadwerkelijk tot uitvoering komen. Daarom is er van mijn
kant dan ook terughoudendheid op het punt van het op dit moment
toevoegen van aanpassingen, omdat dit de invoering vertraagt. Wel is in
dit wetsvoorstel en in het ook aan de Staten-Generaal overgelegde
ontwerp-Besluit omgevingsrecht voorzien in de eerder in het kader van de
Wabo aangekondigde voornemens tot het integreren en aanhaken van
vergunningen en toestemmingen op basis van andere omgevingsregelgeving en tot het verder dereguleren van vergunningen.
De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast ook naar de relatie met de
voorstellen van de Commissie Dekker. De Commissie Dekker heeft een
reeks aanbevelingen gedaan om de toepassing van de bouw- en bouwgerelateerde voorschriften te vereenvoudigen. De voorstellen zijn niet
zozeer gericht op het daadwerkelijk schrappen van voorschriften, maar
hebben betrekking op het meer transparant en uniform maken van de
voorschriften en het anders organiseren van het toezicht op de naleving
van voorschriften. Zo noemt de Commissie de introductie van de
omgevingsvergunning een stap in de goede richting om de transparantie
te verhogen. Vervolgens bepleit de Commissie om deze ontwikkeling door
te trekken en na de invoering van de Wabo te werken aan een verbeterde
afstemming van de achterliggende toetskaders. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 3. Ook ziet de Commissie Dekker vereenvoudigings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

2

mogelijkheden om lokaal verschillende voorschriften zoveel als mogelijk
te uniformeren. Een aansprekend voorbeeld hiervan is het Gebruiksbesluit, zoals dat per 1 november 2008 van kracht is geworden.
De meest in het oogspringende aanbeveling van de Commissie Dekker
gaat over het op private wijze waarborgen van de kwaliteit in het bouwproces, waardoor verminderd publek toezicht nodig zou zijn. De
Commissie beveelt aan om hiermee pilots uit te voeren In mijn brief van
15 april 2009 (Kamerstukken II 2008/09, 29 515, nr. 286) heb ik de Kamer
gemeld dat het actieplan, waarin de pilots staan beschreven, in de zomer
van 2009 tegemoet kan worden gezien. De uitkomsten van de nog uit te
voeren pilots dienen de grondslag te bieden voor een besluit om al dan
niet meer op private kwaliteitsborging te vertrouwen en daarmee het
publiek toezicht te verminderen.
Het kabinet is het met de leden van de SP-fractie eens dat het huidige
proces van vergunningverlening en handhaving voor verbetering vatbaar
is. Mede met het oog hierop liggen de onderhavige Wabo-voorstellen
voor in de Kamer. Met de Wabo wordt het mogelijk dat voor alle activiteiten waaruit een project bestaat, in één keer vergunning wordt
gevraagd. Een aanvrager kan er echter ook voor kiezen om voor één of
meer activiteiten een afzonderlijke vergunning aan te vragen. Indien er
sprake is van onlosmakelijke samenhang dienen de betrokken activiteiten
wel gelijktijdig te worden aangevraagd. Onlosmakelijke samenhang betekent dat een activiteit in juridisch opzicht gelijktijdig ook een andere activiteit is. De activiteit valt dan tegelijkertijd onder twee of meer omschrijvingen. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als het bouwen van een bouwwerk
(activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a) tegelijkertijd in
strijd is met het bestemmingsplan (activiteit als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, onderdeel c) en eveneens het oprichten van een milieuinrichting betreft (activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel
e). De omgevingsvergunning dient dan te worden aangevraagd voor de
activiteiten uit artikel 2.1 eerste lid, onderdelen a, c en e, van de Wabo.
Het kan onder omstandigheden volstrekt legitiem zijn als een aanvrager
eerst met zekerheid wil weten of één of enkele van de activiteiten die deel
uitmaken van een project aanvaardbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan de
vraag of een activiteit in planologisch opzicht aanvaardbaar is. Alvorens te
investeren in het verder uitwerken van bijvoorbeeld bouwtekeningen en
milieutechnische gegevens, kan zekerheid omtrent de planologische
aanvaardbaarheid wenselijk zijn. De investeringen die samenhangen met
de technische detaillering van een project zouden immers nutteloos zijn
indien de activiteit in planologisch opzicht onaanvaardbaar zou blijken te
zijn. Vandaar dat de Wabo de mogelijkheid biedt voor het gefaseerd
verkrijgen van een vergunning. Daarbij worden de activiteiten, naar keuze
van de aanvrager, in de eerste of tweede fase beoordeeld. De besluiten op
de twee fasen vormen gezamenlijk één vergunning. Het is dus nadrukkelijk wel één vergunning, waarbij het bevoegd gezag er voor moet zorgen
dat eventueel verbonden voorwaarden onderling zijn afgestemd.
Van de door de leden van de SP-fractie gevreesde salamitactiek zal naar
mijn oordeel geen sprake zijn. Zeker als dit vergeleken wordt met de
huidige versnipperde en apart van elkaar georganiseerde vergunningenstelsels. Binnen de Wabo behouden alle activiteiten hun eigen toetsingskader. Pas als voldaan wordt aan het desbetreffende toetsingskader gaat
voor die afzonderlijke activiteit het licht op groen. Ook al zijn andere activiteiten uit een project in een eerdere omgevingsvergunning of in een
eerste fase positief beoordeeld, wil dat niet zeggen dat voor een laatste te
beoordelen activiteit – onder de druk van eerdere positieve besluiten –
vergunning zou moeten worden verleend in strijd met het betreffende
toetsingskader. Zo’n vergunning zou in strijd zijn met de wet en zal, mits
aangevochten, in rechte worden vernietigd. Zo kan een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een uitbreiding van een automobielbedrijf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

3

alleen worden verleend als het project bouwtechnisch, planologisch en uit
milieuoogpunt aanvaardbaar is. Ik zie geen aanleiding om te veronderstellen dat door de Wabo een bevoegd gezag zich gedwongen zou zien
om een vergunning voor een milieutechnisch onaanvaardbaar project
toch te verlenen, omdat wel voldaan zou worden aan het bestemmingsplan of het Bouwbesluit 2003. Het maakt in dat opzicht geen verschil of
een project op deze aspecten gefaseerd of in één keer wordt beoordeeld.
De leden van de fractie van de SP vragen zich af of de Wabo wel een
besparing oplevert achter het loket. De (incidentele) investeringen van de
overheden gaan bij de Wabo voor de (structurele) baat uit. Om de structurele kosten in kaart te brengen zijn onderzoeken gedaan aan de hand van
drie businesscases. Deze geven aan dat:
• De Wabo met name positieve resultaten oplevert in gemeenten die
ervoor kiezen de invoering van de Wabo niet te beperken tot de wettelijke vereisten. Dit omdat ze worden aangegrepen als momentum om
(op termijn) organisatie- en procesverbeteringen door te voeren.
• De legeskosten na 3 tot 4 jaar lager kunnen zijn dan de huidige leges.
• Door alle gevallen geldt dat er ook kwalitatieve baten zijn zoals meer
transparante processen, waaronder het monitoren van status van
aanvragen, en het sneller afhandelen van aanvragen.
• Door het «omgevingsloket online» (de digitale Wabo-Tool) hoeven
overheden niet op individueel niveau hoge investeringen te doen.
Door het aanvraagformulier op centraal niveau te organiseren behoeft
niet elke individuele gemeente en provincie zijn eigen formulier te
ontwerpen en te beheren. Dit levert een forse besparing op. Er zijn
overheden die de Wabo gebruiken om hun hele dienstverlening te
digitaliseren. Dat gaat dus breder dan alleen Wabo. Uiteindelijk levert
een digitale dienstverlening veel voordeel op ook in het kader van
efficiencywinst. Het is aan te raden dat gemeenten hierbij de samenwerking zoeken. Niet alleen met het oog op de kosten maar ook met
het oog op de complexiteit. Aangenomen kan worden dat de ontwikkeling van de regionale uitvoeringsstructuur deze samenwerking stimuleert.
Met de leden van de fractie van de SP ben ik mij ervan bewust dat er veel
van gemeenten wordt gevraagd door tal van – door beleidsmatige overwegingen gelegitimeerde – wetswijzigingen ook binnen het omgevingsrecht. Mede daarom wordt er vanuit het Rijk veel gedaan aan ondersteuning. Bovendien gaan er financiële vergoedingen naar gemeenten. Het
geeft overheden tevens een concreet handvat om hun dienstverlening op
een hoger peil te brengen. Dat geeft kansen en motiveert. Dat medewerkers bij gemeenten en provincies door de ontwikkelingen rond de Wabo
vertrekken en deskundigheid weglekt, waag ik te betwijfelen. Wel is al
enige tijd het aanwezig zijn van deskundig personeel bij gemeenten een
oprechte zorg. Ook dit is een van de elementen die door de samenwerking
in de regionale uitvoeringsstructuur (dossier Mans/Eindbeeld) verbeterd
kan worden.
3. Wijzigingen in Wabo
De leden van de CDA-fractie vragen naar de wijze waarop wordt omgegaan met de motie Koopmans en Vermeij met betrekking tot verdere
integratie van toetsingskaders (30 844, nr. 23) en informeren waarom de
eerdere toezegging op dat punt niet is nagekomen. Op 24 april jl. heb ik u
bericht dat ik bij de uitvoering van de motie Koopmans/Vermeij aansluiting zoek bij een reeds lopend traject «Stroomlijning toetsen bij ruimtelijke
plannen». De mogelijkheid en wenselijkheid van de integratie van toetsen
in ruimtelijke plannen staan hierin centraal. Beide trajecten maken deel uit
van het actieprogramma «Vernieuwing instrumentarium milieu en ruimte-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

4

lijke ontwikkeling». De planning en nadere invulling van dit actieprogramma wordt momenteel door het departement voorbereid en zal
rond de zomer aan de Kamer worden gezonden.
Wat betreft de verdere integratie van toetsingskaders wordt gedacht aan
een gefaseerde aanpak. Een gefaseerde uitbouw heeft het voordeel dat
zorgvuldig rekening kan worden gehouden met de praktijkervaringen met
de nieuwe Wabo en met de andere recente vernieuwingen in de wetgeving van VROM. Dit is beter dan één groot nieuw wetgevingscomplex in
één keer. Op lange termijn kan de gefaseerde operatie leiden tot een wet
waarin de diverse toetsingskaders en wetten op het terrein van het
omgevingsrecht steeds meer op elkaar worden afgestemd en met elkaar
worden geïntegreerd tot een samenhangend geheel. Overigens wordt
inmiddels gewerkt aan de vergroting van de reikwijdte van de Wabo door
de integratie van de Ontgrondingenwet in de Wabo en, voor wat betreft
de rijkswateren, in de Waterwet. Na overleg met de betrokken partijen, dat
dit najaar voorzien is, zal het desbetreffende wetsvoorstel naar verwachting begin 2010 aan de Kamer worden aangeboden.
4. Regels overgangsrecht Wabo
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering meer inzicht te geven
in de stand van zaken van de aanpassing van verordeningen door provincies en gemeenten.
De inwerkingtreding van de Wabo heeft tot gevolg dat bestaande bepalingen van provinciale of gemeentelijke verordeningen van rechtswege
vervallen als het onderwerp waarop deze betrekking hebben bij of krachtens de Wabo wordt geregeld. Dit vloeit voort uit de artikelen 119
Provinciewet en 122 Gemeentewet. Met VNG en IPO heb ik geïnventariseerd welke aanpassingen moeten plaatsvinden. Deze lijst wordt actief
gecommuniceerd. IPO en VNG hebben aangegeven dat zij voortvarend
bezig zijn met de aanpassing van de modelverordeningen. Uiteraard
zullen gemeenten en provincies deze aanpassingen nog moeten doorvoeren in hun besluitvorming. De overheden zijn hiervoor zelf verantwoordelijk. Ik zal samen met IPO en VNG de gemeenten hiertoe zoveel
mogelijk stimuleren.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de toegevoegde waarde is van de
formulering «onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding» en
waarom niet gekozen is voor de formulering «op het tijdstip van inwerkingtreding».
Het overgangsrecht beoogt, kort gezegd, te regelen dat op de afhandeling
van lopende zaken (ingediende aanvragen, lopende voorbereidings- of
rechtsbeschermingsprocedures etc.) het oude recht van toepassing blijft.
Het gaat daarbij om het recht zoals dat geldt tot het moment waarop de
Wabo in werking treedt. De formulering «op het tijdstip van inwerkingtreding» kan daarom niet worden gebruikt. Dat moment valt immers samen
met het tijdstip waarop het nieuwe recht (de Wabo) reeds geldt. Dit is
voorts toegelicht op pagina 66 van de memorie van toelichting.
5. Gevolgen van de Wabo voor de invoeringswetgeving
5.1 Algemeen
De leden van de VVD-fractie vragen naar de achtergrond van de keuze dat
directe lozingen op het oppervlaktewater onder het bereik van de waterwetgeving vallen. Deze keuze is al geruime tijd geleden gemaakt in het
kader van de voorbereiding van de inmiddels wet geworden Wabo en
Waterwet. Voor de afwegingen in dat kader wordt verwezen naar de wetsbehandeling van die twee wetten. De monitoring van de ervaringen met
het onderbrengen van de indirecte lozingen in de Wabo, waarom in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

5

Tweede en Eerste Kamer bij respectievelijk de behandeling van de Wabo
en de Waterwet om is verzocht, zal overigens binnen enkele jaren bovendien meer duidelijkheid werpen op de vraag naar de wenselijkheid van het
al dan niet verder integreren van de vergunningkaders. Daarbij moet ook
de betrokkenheid van de waterschappen aan de orde kunnen komen. Ook
de mogelijk verder te zetten stappen in de verbetering van de uitvoering
van vergunningverlening en handhaving zullen daarbij worden betrokken.
De nieuwe watervergunning kan samen met de omgevingsvergunning via
één loket – op elektronische wijze – worden aangevraagd. Deze leden
vragen zich af hoe dit in de praktijk werkt. De watervergunning en de
omgevingsvergunning worden immers niet geïntegreerd. Het blijven dus
afzonderlijke vergunningen die wel bij hetzelfde overheidsloket, het
Omgevingsloket online, kunnen worden aangevraagd. De aanvraag voor
een watervergunning kan echter ook rechtstreeks bij het bevoegde gezag
op grond van de Waterwet worden ingediend (Rijkswaterstaat, provincie
of waterschap). Het bevoegd gezag is vervolgens verantwoordelijk voor
de besluitvorming. De aanvrager heeft dus alle vrijheid. De watervergunning kan vermoedelijk in de tweede helft van 2010 digitaal worden aangevraagd. Tot die tijd zal een schriftelijk aanvraagformulier gebruikt worden.
5.2 Toestemmingstelsels (wijze van integratie)
De leden van de CDA-fractie vragen om aan te geven wanneer, op welke
wijze en onder welke voorwaarden besloten wordt om de reikwijdte van
de aanhakende toestemmingen te verbreden.
In bijlage 3 bij de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel heb ik
gemotiveerd aangegeven waarom bij nader inzien is afgezien een belangrijk aantal toestemmingen die als aan te haken toestemming waren
genoemd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wabo, te
laten aanhaken bij de omgevingsvergunning. Moderniseringen van de
betrokken toestemmingen, het feit dat in de praktijk niet of nauwelijks
sprake zal zijn van samenloop met de betrokken omgevingsvergunning of
het feit dat beide toestemmingenstelsels niet goed op elkaar aansluiten
zijn de belangrijkste redenen hiervan af te zien.
Ik ben er geen voorstander van om op dit moment nogmaals en kritisch te
kijken of niet meer toestemmingen kunnen worden aangehaakt. Ik
verwacht niet dat een dergelijk onderzoek op dit moment tot andere
inzichten leidt. Het realiseren van het aanhaken van een toestemming bij
de omgevingsvergunning vergt bovendien maatwerk en de nodige regelgeving en praktische voorzieningen. Het aanhaken van meer toestemmingen zal er toe leiden dat de beoogde inwerkingstredingsdatum van
1 januari 2010 niet wordt gehaald.
Dit neemt niet weg dat in de toekomst nog andere toestemmingen zullen
worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning. In het antwoord onder 3
is bijvoorbeeld ingegaan op de voortgang ten aanzien van de integratie
van de Ontgrondingenwet. In het antwoord onder 6.2 wordt ingegaan op
de integratie van de vergunning voor archeologische monumenten.
De leden van de CDA-fractie vragen zich voorts af of het mogelijk is de
8.40 Wm melding en de aanvraag om een omgevingsvergunning verder
te integreren. Voor de activiteiten waarvoor die melding moet worden
gedaan, is geen voorafgaande toestemming nodig om die activiteiten te
mogen verrichten. Op een melding als bedoeld in artikel 8.41 van de Wm
volgt, in tegenstelling tot een aanvraag om een omgevingsvergunning,
dan ook geen besluit (dat zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep).
De keuze voor een dergelijke constructie hangt samen met de wens tot het
op de meest deregulerende wijze regelen van de met de algemene regels
samenhangende melding.
De leden van de SP-fractie stellen dat in de praktijk het erop zal neerkomen dat het hoogste bevoegd gezag bij verlening van de vergunning

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

6

verantwoordelijk zal zijn voor de vergunning en de handhaving. Wat is
dan de rol van het oorspronkelijk bevoegde gezag?
De toedeling van bevoegdheden aan gemeente, provincie of Rijk in de
Wabo is ingegeven door de betrokken openbare belangen. Met die
bevoegdheidstoedeling wordt aangesloten bij de bestaande
bevoegdheidstoedeling op grond van de Wet milieubeheer en de Wet
ruimtelijke ordening. In paragraaf 5.4 «Bevoegd gezag en betrokkenheid
andere bestuursorganen» zal ik ingaan op de resultaten van het overleg
met IPO en VNG over mogelijk verdergaande decentralisatie.
In de Wabo zijn enkele voorzieningen opgenomen die ervoor zorgdragen
dat bestuursorganen die bepaalde belangen te behartigen hebben, in
voldoende mate bij de besluitvorming over de aanvraag van een
omgevingsvergunning en het toezicht erop worden betrokken. Zij zijn met
het oog op een kwalitatief goede besluitvorming bijvoorbeeld betrokken
als adviseur van het bevoegd gezag of als orgaan dat een verklaring van
geen bedenkingen dient te verlenen. Het bevoegd gezag dient met een
advies rekening te houden, het kan daarvan uitsluitend gemotiveerd
afwijken. Het bevoegd gezag blijft echter integraal verantwoordelijk voor
het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag
zal derhalve over een zodanige deskundigheid moeten beschikken dat zij
de uitgebrachte adviezen kan beoordelen en kan integreren met de
overige bouwstenen van de omgevingsvergunning. Een verklaring van
geen bedenkingen geeft een ander orgaan een beslissende invloed ten
aanzien van een bepaald belang of een bepaalde activiteit. De verklaring is
bijvoorbeeld van toepassing in gevallen waarin van een bestemmingsplan
of beheersverordening wordt afgeweken (de voormalige projectbesluiten
uit de Wro). De omgevingsvergunning voor deze afwijking kan ook door
provincie of Rijk alleen worden verleend als de gemeenteraad hiervoor
een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven.
De leden van de SP-fractie vragen of bij invoering van de Wabo wordt
voorkomen dat straks de 25e vergunning waar eigenlijk een weigering uit
voortkomt, toch gaat worden verleend onder de druk van die andere 24
vergunningaanvragen die al wel positief zijn beoordeeld. Zij vragen of er
een hiërarchie in wetten is aan te geven waarin duidelijk wordt welke
wetten en verordeningen prevaleren of dat elke vergunning even zwaar
meetelt.
De Wabo kent geen hiërarchie van wetten of verordeningen die als toetsingskader voor de vergunningverlening gelden. Elk van de activiteiten
wordt beoordeeld aan de hand van de bestaande toetsingskaders. De
vergunning kan slechts worden verleend voor zover het toetsingskader
dat toelaat. Hierdoor blijft het bestaande beschermingsniveau gehandhaafd. In de geschetste casus kan de aanvrager (op grond van artikel 2.21
van de Wabo) aangeven dat hij een vergunning zou willen hebben voor
24 van de 25 activiteiten. De vergunning hoeft dan dus niet geheel te
worden geweigerd. De resterende activiteit krijgt de aanvrager echter niet
cadeau. Voor die activiteit zal dus geen vergunning verleend kunnen
worden. De aanvrager zal op dat punt zijn oorspronkelijk voorgenomen
project moeten aanpassen.
De leden van de SP-fractie zijn bezorgd over de gevolgen van de lex
silencio positivo (vergunning van rechtswege).
De keuze voor de lex silencio is een afgewogen keuze. Het gaat daarbij in
de eerste plaats om vergunningstelsels met een relatief gering risico en in
de tweede plaats om stelsels waarbij het toetsingskader in hoge mate
gebonden is. In de derde plaats betreft het vergunningstelsels waarvoor
de lex silencio ook nu al geldt en geen signalen bekend zijn dat daardoor
in de praktijk problemen optreden. Het kabinet is van mening dat met de
vergunning van rechtswege met de waarborgen waarmee deze in de
Wabo is opgenomen, een goede balans is gevonden tussen enerzijds het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

7

belang van snelle en goede besluitvorming en anderzijds het bieden van
de nodige waarborgen om belangen van derden en de kwaliteit van de
fysieke leefomgeving te beschermen. Een beslistermijn van acht weken is
in overeenstemming met de algemene «redelijke» beslistermijn in de
Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:13) en is met een verlengingsmogelijkheid tot veertien weken (drie en een halve maand) voldoende om
een verantwoorde beslissing te nemen ten aanzien van activiteiten die aan
de eerdergenoemde criteria voldoen.
De leden van de SP-fractie vragen in dit verband verder naar de kosten
van de opleiding en naar de positie van de op te leiden ambtenaren.
VROM is samen met IPO, VNG en Unie van Waterschappen verantwoordelijk voor de inhoudelijke opleiding van de ambtenaren van gemeenten,
provincies en waterschappen. De opleiding richt zich op de inhoud van de
wet en het Omgevingsloket online. Dit gebeurt via een «train-the-trainer»concept. VROM leidt sleutelfiguren van genoemde organisaties op die
vervolgens intern ambtenaren van hun eigen organisatie weer opleiden.
De kosten die hiermee gemoeid zijn, bedragen circa 1,5 miljoen euro.
Binnen dit budget gaat de Wabo-opleiding bestaan uit een juridisch
praktijkboek, een e-learningtool en seminars.
In de zomermaanden worden drie instructie-bijeenkomsten georganiseerd
bedoeld voor ambtenaren die de Wabo-opleidingen gaan coördineren
binnen hun eigen organisatie. Deze coördinatoren kunnen Waboprojectleiders zijn, maar ook ambtenaren van andere organisatieonderdelen. Deze gaan vervolgens sleutelfiguren selecteren voor de
seminars. De seminars bevatten de volgende modules: informatie,
aanvraag, behandeling, coördinatie, advies en toezicht en handhaving.
Vervolgens is het de bedoeling dat de sleutelfiguren de opgedane kennis
overdragen aan hun collega’s. Hiervoor krijgen zij tijdens het seminar een
handreiking. Ook gebruiken zij hiervoor het juridisch handboek en de
e-learning methode. Sleutelfiguren zijn bijvoorbeeld de medewerkers
publiekzaken (loketfunctie), juridische vergunningmedewerkers, handhavingscoördinatoren, et cetera.
De leden van de SP-fractie vragen wie precies belanghebbenden zijn en
welke mogelijkheden tot inspraak, bezwaar, beroep en hoger beroep
openstaan voor een ieder en welke voor belanghebbenden.
Als op de behandeling van de aanvraag de reguliere procedure van
toepassing is, dan staat bezwaar, beroep en hoger beroep open voor
belanghebbenden. Dit overeenkomstig de hoofdregel van de Algemene
wet bestuursrecht. Datzelfde geldt voor het beroep en hoger beroep voor
gevallen waarin de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing
is. Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, staat
geen bezwaar maar wel de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen
open. Overeenkomstig de voorlichting die de Raad van State heeft uitgebracht, staat die mogelijkheid voor «eenieder» open. Het gaat daarbij om
projecten met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving en waarbij doorgaans een groot aantal derden betrokken is.
Wie in een concreet geval belanghebbende zijn, hangt af van het concrete
project waarvoor vergunning wordt gevraagd. Evenals nu het geval is, zal
de kring van inspraakgerechtigden primair afhankelijk zijn van de aard en
omvang van het project en de effecten op de leefomgeving. Aangezien de
Wabo op uiteenlopende projecten betrekking heeft, zal ook de kring van
inspraakgerechtigden verschillen. De kring van belanghebbenden bij een
vergunning voor een interne verbouwing zal minder ruim zijn dan bij de
oprichting van een afvalverbrandingsinstallatie. Voor het bepalen van de
kring van belanghebbenden kan worden aangesloten bij de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Zie voorts de beantwoording van de vragen
van de leden van de CDA-fractie onder paragraaf 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

8

5.3 Toetsingskader, voorschriften, wijziging en intrekking
De leden van de SP-fractie hebben de indruk dat de verantwoordelijkheid
verschuift naar het hoogste bevoegd gezag. Op de wijze van bevoegdhedenverdeling en de positie van de daarbij betrokken overheden is reeds
ingegaan in paragraaf 5.2. Daarnaar wordt verwezen.
De leden van de SP-fractie vragen voorts naar de positie van het waterschap. Het waterschap is geen bevoegd gezag in het kader van de Wabo.
Het waterschap heeft als waterbeheerder bij indirecte lozingen – in
bepaalde gevallen – de bevoegdheid tot het geven van een bindend
advies richting het bevoegd gezag in het kader van de verlening en handhaving van de omgevingsvergunning.
5.4 Bevoegd gezag en betrokkenheid andere bestuursorganen
De leden van de VVD-fractie vragen naar de nadere besluitvorming over
de wijze van invulling van de bevoegdhedenverdeling in verband met
lopende politieke discussies. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen
naar de samenhang van de wijzigingen in bevoegdheden als gevolg van
de Wabo, de discussie over de uitvoeringsdiensten en een mogelijk
daarbij te hanteren overgangsperiode.
In een brief die separaat aan uw Kamer is gezonden, geef ik aan dat er een
principe-akkoord met IPO en VNG is bereikt over een samenhangend
pakket van afspraken over de wijze waarop de problemen bij vergunningverlening en toezicht betreffende het omgevingsrecht worden aangepakt
(dossier Mans/Eindbeeld). Dit in vervolg op de kabinetsvisie over dit
onderwerp (brief van 6 november 2008) waarover ik met uw Kamer op
3 december 2008 van gedachten heb gewisseld. Deel van het samenhangende pakket zijn de afspraken om te komen tot verdere decentralisatie
van bevoegdheden. De afspraken komen er op neer dat wanneer er op
1 januari 2012 een robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur is gerealiseerd en de kwaliteit van de uitvoering is geborgd, de bevoegdheid uit
de Wabo voor een groot aantal inrichtingen zal worden gedecentraliseerd
van provincies naar gemeenten. Dat geldt echter niet voor de provinciale
IPPC- en BRZO-inrichtingen: deze blijven bij de provincies. Dit betekent
dus – daarnaar wordt gevraagd door de leden van de VVD-fractie – dat
voor grote chemische bedrijven de provincie het bevoegd gezag blijft.
Voor alle niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen wordt, conform het hiervoor genoemde akkoord, bij de inwerkingtreding van de Wabo een
overgangsregeling getroffen: het college van B&W wordt op dat moment
bevoegd gezag maar het college van GS behoudt een deelbevoegdheid
voor het milieudeel van de omgevingsvergunning voor de niet-IPPC- en
niet-BRZO-inrichtingen (verklaring van geen bedenkingen). De deelbevoegdheid van het college van GS heeft niet alleen betrekking op het al
dan niet verklaren dat het college geen bedenkingen heeft tegen het
verlenen van een omgevingsvergunning, maar ook op het verbinden van
voorschriften aan een omgevingsvergunning.
Van dit akkoord maakt voorts deel uit dat het college van GS handhavingsbevoegdheid voor het milieudeel van de betreffende omgevingsvergunningen in de overgangsperiode behoudt. Omdat de Wabo daar nu niet
in voorziet, is hiervoor een nota van wijziging opgesteld. Daarmee wordt
mogelijk gemaakt om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat
in daarin aangewezen categorieën gevallen ook het bestuursorgaan dat
bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven, bestuursrechtelijk handhavingsbevoegd is (en tot taak heeft zorg te dragen voor de
bestuursrechtelijke handhaving). Dit is weliswaar een afwijking van het
uitgangspunt van de Wabo dat er sprake is van één handhavend bevoegd
gezag. Na 1 januari 2012 is B&W als enige handhavingsbevoegd als de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

9

robuuste landsdekkende structuur is gerealiseerd en de kwaliteit van de
uitvoering geborgd.
5.5 De verklaring van geen bedenkingen
De figuur van de verklaring van geen bedenkingen roept vragen op bij de
leden van de SP-fractie. Hoeveel gewicht wordt toegekend aan de verklaring van geen bedenkingen? Als de verklaring niet wordt verleend en er
bedenkingen en bezwaren zijn tegen de vergunning, gaat dan de vergunning niet door?
Uitgangspunt is dat de afweging van de verschillende aspecten van het
betrokken project door één bevoegd gezag wordt gemaakt. Toch zijn er
enkele gevallen waarin het, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat
de beslissende bevoegdheid omtrent een of meer specifieke aspecten aan
een ander bestuursorgaan wordt overgelaten, hiervoor is de verklaring
van geen bedenkingen geïntroduceerd. Ik deel de zorg van de leden van
de SP-fractie niet: de verklaring van geen bedenkingen biedt juist uitkomst
voor de inbreng door de overheidsorganen die hiervoor een bijzondere
verantwoordelijkheid hebben. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning in bepaalde bij het Bor aangewezen gevallen, alleen verlenen
als een ander bestuursorgaan een verklaring van geen bedenkingen heeft
afgegeven. Als dit bestuursorgaan bedenkingen of bezwaren heeft, kan
het voorschriften stellen die onverkort aan de omgevingsvergunning moet
worden verbonden of de verklaring weigeren. Als de verklaring wordt
geweigerd of niet wordt verleend binnen de daarvoor gestelde termijn,
moet het bevoegd gezag de vergunning weigeren.
5.6 Procedurele bepalingen
Met betrekking tot de «procedure brandveilig gebruik» stelt de memorie
van toelichting de leden van de CDA-fractie gezien het ingetrokken amendement Koopmans/Van der Burg (30 844, nr. 19) teleur. De leden van de
CDA-fractie vragen de regering om een toelichting bij de mogelijkheid dat
het aantal gevallen onder de uitgebreide procedure nog verder kan gaan
afnemen.
Het is nadrukkelijk de bedoeling om het aantal gevallen waarin een
omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk
vereist is, zoveel mogelijk te beperken. Met de inwerkingtreding van het
Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) op 1 november
2008 is het aantal gebruiksvergunningplichtige gevallen reeds met 80%
verminderd ten opzichte van de voorheen op grond van de gemeentelijke
bouwverordeningen bestaande gebruiksvergunningplicht. Dit kon worden
bereikt door de overgang naar een stelsel van rechtstreeks werkende
algemene regels in combinatie met een meldingplicht. In de zogenoemde
fase 2 van het Gebruiksbesluit wordt – mede op basis van de ervaringen
met dat nieuwe stelsel – bezien of die algemene regels en die meldingplicht ook toereikend zijn om een voldoende brandveiligheidniveau te
waarborgen voor de gevallen die thans nog gebruiksvergunningplichtig
zijn. Dit traject dient zeer zorgvuldig te worden doorlopen gegeven de
aard van de gevallen waarom het gaat (zoals basisscholen, kinderdagverblijven, hotels, penitentiaire inrichtingen, ziekenhuizen, verpleeghuizen en
dagopvang voor mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking). Door de uiteenlopende aard van die gevallen dient daarbij bovendien te worden gedifferentieerd naar soorten gevallen. Te meer omdat dit
traject in nauw overleg met de brandweer, de VNG en de betreffende
brancheorganisaties wordt afgelegd, vergt dit traject enige tijd. Ik kan u
thans dan ook geen datum noemen waarop een eventuele verdere
reductie van de gebruiksvergunningplicht zal worden gerealiseerd. Ik zal u
vóór de zomer van 2010 informeren over de stand van zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

10

De leden van de PvdA-fractie vragen naar de relatie tussen de vergunningverlener en de brandweer bij het verlenen van een omgevingsvergunning
waarbij de brandveiligheid een rol speelt.
Welke rol de (lokale) brandweer heeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij de brandveiligheid een rol speelt, wordt door de
betreffende gemeente bepaald. Dat is dus niet anders dan thans het geval
is bij de afgifte van bouw- en gebruiksvergunningen. Ik zie geen aanleiding om te veronderstellen dat gemeenten naar aanleiding van de Wabo
bij het beoordelen van vergunningaanvragen een lagere prioriteit zullen
geven aan een beoordeling vanuit het oogpunt van brandveiligheid. De
wettelijke toetsingskaders bij die beoordeling worden door de Wabo
immers niet veranderd. Of de voor de beoordeling van een vergunningaanvraag vereiste brandveiligheidkennis wordt ingebracht door het eigen
ambtelijk apparaat (bijvoorbeeld bouw- en woningtoezicht), de (lokale of
regionale) brandweer of door ingehuurde externe deskundigheid, maakt
voor die beoordeling op zich niets uit. Die beoordeling moet gewoon altijd
goed gebeuren. Vanuit de ketenbenadering ten aanzien van brandveiligheid blijft evenwel van belang dat informatie uit de vergunningaanvraag die ook op andere plaatsen relevant is (bijvoorbeeld voor de
uitrukdienst) ook op die andere plaatsen terechtkomt. Dat is ook onder de
Wabo een aandachtspunt waar evenals nu door de gemeenten handen en
voeten aan gegeven moet worden.
De omstandigheid dat een aantal bouwwerken vergunningsvrij kan
worden gerealiseerd, betekent niet dat de brandveiligheidseisen van het
Bouwbesluit 2003 en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken niet op
die bouwwerken van toepassing zijn. Die eisen blijven ook onder de Wabo
onverkort van toepassing en tegen overtreding daarvan kan met het reguliere instrumentarium zowel bestuurs- als strafrechtelijk blijven worden
opgetreden.
Voor zover het betreft het bouwen van een zogenoemd «vergunningsvrij»
bouwwerk is weliswaar geen sprake van een preventieve toets in het
kader van een omgevingsvergunning voor dat bouwen maar kan –
evenals nu – nog wel sprake zijn van een vergunning- of meldingsplicht
ten aanzien van het brandveilig gebruik. De materiële reikwijdte van die
plichten is onder de Wabo dezelfde als thans het geval is. In die gevallen
is preventief toezicht dus nog steeds mogelijk.
Overigens is van de in de vraag veronderstelde extra aandacht voor
brandveiligheid bij vergunningplichtig bouwen geen sprake. Die aandacht
is onder de Wabo ook dezelfde als thans het geval is.
De leden van de VVD-fractie hebben er kennis van genomen dat de regering de procedure voor een omgevingsvergunning brandveilig gebruik
toch onder de uitgebreide procedure wil doen vallen. Op zich blijven deze
leden bij hun voorkeur om eigenlijk ook hier een lex silencio te hebben.
Voor een definitieve oordeelsvorming willen deze leden weten, wat voor
zaken verder onder de uitgebreide procedure zullen vallen.
De uitgebreide procedure geldt voor de meer complexe aanvragen, het
betreft de huidige toestemmingen uit de volgende wetten:
Wet ruimtelijke ordening
• Projectbesluit van gemeentelijk belang / provinciaal belang / nationaal
belang
• Tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan / beheersverordening
• buiten toepassing verklaring van de beheersverordening ten behoeve
van de realisering van een project van gemeentelijk belang / provinciaal belang / nationaal belang
• mogelijkheid tot ontheffing van de bij provinciale verordening gestelde
regels / algemene regels van het Rijk, voor zover deze rechtstreeks
werken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

11

Besluit brandveilig gebruik bouwwerken
• Gebruiksvergunning
Wet milieubeheer
• Milieuvergunning
• Ontheffing van regels provinciale milieuverordening voor zover
ontheffingen voor gesloten stortplaatsen en grondwaterbeschermingsgebieden
Mijnbouwwet
• Mijnbouwmilieuvergunning
Monumentenwet 1988
•

Monumentenvergunning1

Natuurbeschermingswet 1998
• Vergunning m.b.t. handelingen in een beschermd natuurgebied
• Vergunning m.b.t. handelingen met gevolgen voor habitats en soorten
Flora- en faunawet
• Ontheffing div. verplichtingen
De uitgebreide procedure wordt ook gevolgd als de aanvraag voor een
project bestaat uit een of meer activiteiten waarvoor kan worden volstaan
met de reguliere voorbereidingsprocedure, en tevens een activiteit betreft
waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
5.7 Handhaving
De leden van de PvdA-fractie vragen of met de Invoeringswet wordt vooruitgelopen op het standpunt van de Commissie Oosting, waarover de
Kamer heeft zich nog niet heeft uitgesproken.
Dat is niet het geval. Met het voorstel voor de invoeringswet Wabo wordt
nog geen uitvoering gegeven aan de implementatie van de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Oosting. Daartoe wordt een
afzonderlijk wetsvoorstel voorbereid waarbij het generieke interbestuurlijk
toezicht in de Gemeentewet en de Provinciewet wordt gerevitaliseerd. Met
dat wetsvoorstel zullen ook andere wetten, waaronder de Wabo, worden
aangepast aan het nieuwe toezichtinstrumentarium. De gedachtevorming
daarover is nog niet afgerond.
De leden van de fractie van de PvdA-fractie hebben vragen gesteld over
de relatie tussen handhaving en vergunningvrije bouwwerken die vallen
onder het Besluit omgevingsrecht. Alvorens tot beantwoording van deze
vragen te komen, wil ik eerst verwijzen naar het concept van het Besluit
omgevingsrecht en de bijbehorende nota van toelichting, zoals thans in
het kader van de voorhangprocedure aan beide Kamers der Staten Generaal is voorgelegd. In bijlage II van dit besluit is het concept van de nieuwe
regeling opgenomen voor bouwen waarvoor straks onder de Wabo geen
omgevingsvergunning is vereist. Het betreft onder meer een voortzetting
van de regeling voor vergunningsvrij bouwen zoals thans nog opgenomen in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Op basis van een
evaluatieonderzoek naar het functioneren van deze regeling is in intensieve samenspraak met de uitvoeringspraktijk een gewijzigde regeling tot
stand gebracht. De voornaamste doelstelling daarbij was om een aantal
knelpunten bij de praktische toepasbaarheid weg te nemen. Hiertoe zijn
op onderdelen een aantal begrippen en randvoorwaarden aangepast.
1

Zie ook paragraaf 6.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

12

Een andere belangrijke doelstelling was het verder verminderen van de
regeldruk. Uit het evaluatieonderzoek is in dit verband naar voren
gekomen dat het aantal bouwvergunningen met de invoering van het
Bblb in 2003 – anders dan was beoogd – niet is verminderd. Nu met de
Wabo de categorie licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken zal
vervallen, is in de nieuwe regeling geprobeerd om een substantieel deel
van deze categorie van bouwwerken in zogenoemd achtererfgebied onder
de regeling voor vergunningvrij bouwen te brengen. Het principe van
vergunningvrij bouwen is onder de nieuwe regeling overigens niet wezenlijk anders dan onder het huidige recht. Vergunningvrij bouwen betekent
dat zonder voorafgaande toestemming gebouwd mag worden.
Vergunningvrij bouwen is evenwel geen regelvrij bouwen. Er dient onverminderd te worden voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 en de
bouwverordening (met uitzondering van de stedenbouwkundige voorschriften). Het bevoegd gezag (in het merendeel van de gevallen het
college van burgemeester en wethouders) is belast met het toezicht op de
naleving en de handhaving. Daarbij gaat het dus om de naleving van de in
de regeling zelf opgenomen randvoorwaarden inzake plaatsing en
omvang van het bouwen en om de eisen die in het Bouwbesluit 2003 en
de bouwverordening aan het bouwen worden gesteld.
In de nieuwe regeling is voortgeborduurd op de bestaande regeling voor
vergunningvrij bouwen in het Bblb door vast te houden aan de zogenoemde voor-achterkant benadering. Aan de kant van openbaar toegankelijk gebied mag weinig zonder vergunning worden gebouwd, in het niet
aan openbaar toegankelijk gebied grenzend achtererfgebied mag meer
zonder vergunning worden gebouwd. In het achtererfgebied is gekozen
voor de meest lichte variant van welstandstoezicht. Dit is het zogenoemde
repressieve welstandstoezicht, waarbij door het bevoegd gezag kan
worden aangeschreven indien het uiterlijk van bouwwerken ernstig in
strijd is met de in de welstandsnota opgenomen criteria voor redelijke
eisen van welstand. In de regeling is een aantal zo wel genoemde microplanologische randvoorwaarden gesteld. De vergunningsvrije bouwmogelijkheden zijn onder meer door het stellen van eisen met betrekking
tot omvang, volume en hoogte, zodanig beperkt dat voorkomen wordt dat
achtertuinen volgebouwd zullen worden. De mogelijkheden voor handhaving zijn bij vergunningsvrij bouwen niet wezenlijk anders dan bij vergunningplichtig bouwen. Het toezicht op de naleving en de handhaving spitst
zich alleen niet meer toe op de vraag of terecht zonder vergunning wordt
gebouwd, maar of er in afwijking van de in de regeling gestelde randvoorwaarden en de in het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening opgenomen eisen wordt gebouwd. Mocht er onverhoopt sprake zijn van
onenigheid tussen buren dan kan een burger het bevoegd gezag
verzoeken om handhavend op te treden. Het bevoegd gezag zal dan, net
zoals dat bij bouwen zonder of in afwijking van een vergunning het geval
is, moeten bezien of de toepasselijke regels zijn overtreden en – indien
daarvan sprake is – in beginsel verplicht zijn om handhavend op te treden.
Een gang naar de civiele rechter is in zo’n geval niet nodig. Tegen de
beslissing om al dan niet handhavend op te treden, waaraan tevens het
rechtsoordeel van het bevoegd gezag is verbonden inzake de vraag in
hoeverre de toepasselijke regelgeving is overtreden, kan bezwaar en
beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. In dat opzicht brengt
vergunningvrij bouwen dus geen verminderde rechtsbeschermingsmogelijkheden voor burgers met zich mee. De toegevoegde waarde van een
vergunning voor het bouwen bij het beslechten van burenconflicten is
overigens uitermate beperkt. Net als de huidige bouwvergunning blijft de
omgevingsvergunning voor het bouwen een gebonden beschikking.
Indien een bouwplan voldoet aan de betrokken regelgeving uit onder
meer het bestemmingsplan, kan en mag de vergunning niet worden
geweigerd. Dit gebonden karakter van de beschikkingsbevoegdheid speelt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

13

ook een rol bij de door de leden van de fractie van de PvdA gestelde vraag
over het vol kunnen bouwen van bungalowparken met vergunningvrije
bungalows. Het bouwen in deze categorie (artikel 3, onderdeel 2, van
bijlage II van het Besluit omgevingsrecht) is uitsluitend toegestaan mits
voldaan wordt aan de gestelde randvoorwaarden (niet hoger dan 5 m en
niet groter dan 70 m2) en het bouwen niet in strijd is met de geldende
planologische regelgeving uit onder meer het bestemmingsplan. Het
volbouwen van bungalowparken is dus alleen toegestaan indien het
bestemmingsplan dit zou toestaan. In zo’n geval zou het volbouwen van
zo’n park met een vergunning voor het bouwen ook niet voorkomen
kunnen worden.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe de versobering van het
interbestuurlijk toezicht doorgevoerd en de daarvoor benodigde kennis
bij toezichtorganen verbeterd zal worden. De implementatie van het
advies van de commissie Oosting vindt plaats in het kader van een gezamenlijk uitvoeringsprogramma van het Rijk, het IPO en de VNG. Aan rijkszijde is BZK de trekker maar andere departementen zoals VROM zijn
daarbij nauw betrokken. Binnen dit uitvoeringsprogramma komen onderwerpen zoals sober en terughoudend interbestuurlijk toezicht, informatiearrangementen en begeleiding bij de overdracht van het toezicht aan de
orde.
6. Gevolgen voor de meest relevante wetten
6.1 Wet ruimtelijke ordening
De leden van de SP-fractie hechten zeer aan democratische controle op
wijzigingen in ruimtelijke plannen van gemeenten. Naar het oordeel van
deze leden lijkt dit met het voorliggende wetsvoorstel te verdwijnen en zij
vragen of het waar is dat de verschuiving naar andere bevoegd gezagsinstanties betekent dat Rijk of provincie direct kunnen ingrijpen in de
bestemmingsplannen en beheersverordeningen van gemeenten, zonder
dat daarbij de gemeenteraad nog controlerend kan optreden. Voorts
vragen zij of met het voorliggende wetsvoorstel het hele instrument van
projectbesluit dat pas sinds juli 2008 bestaat, alweer van de baan en
vervangen is door de omgevingsvergunning.
In antwoord op deze vragen wijs ik er op dat zoveel mogelijk een beleidsneutrale omzetting vanuit de Wet ruimtelijke ordening naar de Wabo en
het Bor heeft plaatsgevonden. De bevoegdheden uit de Wet ruimtelijke
ordening voor het Rijk, de provincie en gemeenten om voor projecten van
nationaal, provinciaal of gemeentelijk belang een projectbesluit te nemen
zijn daarbij onverminderd blijven bestaan. Het projectbesluit wordt onder
de Wabo dan weliswaar omgevingsvergunning genoemd, maar dat maakt
voor deze bevoegdheden geen verschil. Democratische controle wordt
hierbij gewaarborgd doordat provinciale staten een verklaring van bedenkingen moeten afgeven alvorens gedeputeerde staten zo’n omgevingsvergunning kunnen verlenen. Op rijksniveau wordt de omgevingsvergunning in zo’n geval door de Minister van VROM verleend. Op lokaal
niveau wordt de democratische controle gewaarborgd doordat de raad
eerst een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven alvorens het
bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor een project van gemeentelijk belang kan verlenen.
De leden van de SGP-fractie vragen zich verder af waarom in de Wet
ruimtelijke ordening verplicht is gesteld dat een projectbesluit wordt
gevolgd door een herziening van een bestemmingsplan. Deze leden
wijzen er op dat deze verplichte koppeling leidt tot het nadeel van een
dubbele procedure en vragen zich af de verplichting wel nodig is nu in de
Wet ruimtelijke ordening ook reeds de 10-jarige actualisatie verplichting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

14

voor bestemmingsplannen geldt. De leden vragen zich af wat de nadelen
zouden kunnen zijn van het loslaten van de verplichte koppeling tussen
het projectbesluit – die met de Wabo opgaat in de omgevingsvergunning
– en de bestemmingsplanherziening.
In antwoord op deze vragen wijs ik in de eerste plaats op het destijds bij
de behandeling van de Wet ruimtelijke ordening door de Tweede Kamer
ongewenst geachte fenomeen van ad hoc planologie. Ad hoc planologie
staat voor het gebruik van projectplanologie, zonder dat de daarmee
gerealiseerde ruimtelijke ontwikkeling wordt doorvertaald in het bestemmingsplan. Het gevolg hiervan is dat bestemmingsplannen de waarneembare fysieke werkelijkheid niet meer weergeven.
Het is op zichzelf juist dat de wetgever er met de introductie van het
projectbesluit expliciet voor heeft gekozen om een instrument te bieden
voor projectplanologie. Er is daarbij echter ook bewust voor gekozen om
deze regeling nadrukkelijk te voorzien van een adequate prikkel die er toe
leidt dat projectbesluiten tijdig in onderliggende bestemmingsplannen of
beheersverordeningen worden verwerkt en ad hoc planologie dus wordt
voorkomen. Ook bij mij zijn de signalen vanuit de praktijk echter bekend
dat er gemeenten zijn die vanwege genoemde prikkels geen gebruik
maken van de projectbesluitbevoegdheid. Het feit dat de projectbesluitprocedure altijd nog gevolgd moet worden door een bestemmingsplanprocedure en het feit dat de leges verbonden aan het projectbesluit pas
ingevorderd kunnen worden zodra het nieuwe bestemmingsplan in
werking is getreden zouden hieraan debet zijn. Inmiddels is het Planbureau voor de Leefomgeving gestart met de evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening. Zodra de eerste resultaten van deze evaluatie zichtbaar
worden zal ik, in overleg met IPO en VNG, bezien in hoeverre het wenselijk is of en, zo ja, hoe het projectbesluit, straks als onderdeel van de
Wabo, in zijn toepassing aantrekkelijker gemaakt kan worden. Alvorens op
dit terrein tot nadere voorstellen te komen wil ik uit de evaluatie echter
ook zien in hoeverre de generieke prikkel voor gemeenten om regulier,
eens in de tien jaar, hun bestemmingsplannen te actualiseren in de praktijk functioneert.
6.2 Monumentenwet 1988
De leden van de CDA-fractie vragen om het belang van een snelle procedure bij monumenten te onderstrepen in het kader van het project Modernisering Monumentenzorg (MoMo), gezien de lange doorlooptijden van
de huidige procedures en het daarmee samenhangende kostenaspect.
Er is goede notie genomen van de breed gevoelde wens om de doorlooptijd van vergunningprocedures voor relatief eenvoudige ingrepen aan
rijksmonumenten te verkorten. De insteek van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (hierna: de Minister van OCW) in de MoModiscussie zal zijn om – conform het voorstel van het lid Van der Burg
(VVD) bij de behandeling van de Wabo in Uw Kamer – voor relatief
eenvoudige ingrepen aan rijksmonumenten de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Het gaat hierbij om ca. 70% van de
gevallen, waarin de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (namens de
Minister van OCW) niet langer verplicht adviseert bij vergunningaanvragen (op grond van de wet van 18 december 2008 tot wijziging van
de Monumentenwet 1988; Stb. 2008, 563).
De leden van de CDA-fractie vragen verder naar de wijze van waarop een
optimale integratie dan wel afstemming tussen de Wabo en de archeologische monumentenzorg tot stand kan worden gebracht, nu besloten is
om de monumentenvergunning voor archeologische rijksmonumenten
vooralsnog niet te integreren in de omgevingsvergunning. Ook vragen
deze leden wat in dit kader wordt bedoeld met «vooralsnog»?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

15

De afstemming tussen de Wabo en de monumentenvergunning voor
beschermde archeologische rijksmonumenten wordt via dit wetsvoorstel
geregeld in artikel 6.2a van de Wabo. Ingeval van beschermde archeologische rijksmonumenten kan geen gebruik worden gemaakt van een
verleende omgevingsvergunning voordat een archeologische monumentenvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 in werking is
getreden. Via het omgevingsloket online zal een aanvrager worden
gewezen op de mogelijkheid om ten aanzien van de monumentenvergunning vooroverleg te voeren met de Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed, die de monumentenvergunning namens de Minister van OCW
verleent. Op initiatief van de aanvrager, de Rijksdienst of de betrokken
gemeente, kan ook de gemeente worden betrokken bij dit vooroverleg.
Met «vooralsnog» wordt gedoeld op de mogelijkheid dat op termijn, na
evaluatie van de Wet op de archeologische monumentenzorg, die eind
2011 is voorzien, ook de monumentenvergunning voor beschermde
archeologische rijksmonumenten alsnog wordt geïntegreerd in het stelsel
van de omgevingsvergunning.
6.3 Natuurbeschermingswet 1988 en Flora- en faunawet
De leden van de CDA-fractie vragen waarom vooralsnog is afgezien van
het voornemen om het kennisgevingsstelsel voor het aanwijzen van een
beschermde leefomgeving als bedoeld in artikel 26 van de Flora- en
faunawet (Ff-wet) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. De
reden is niet uitsluitend gelegen in het feit dat er thans door de provincie
geen beschermde gebieden zijn aangewezen, maar tevens in het feit dat
het kennisgevingsstelsel van die wet een in belangrijke mate van de Wabo
afwijkende procedure kent, met name wat betreft de termijn waarop na
een kennisgeving een beslissing kan volgen. De procedure uit de Flora- en
faunawet houdt in dat ten minste een maand tot uiterlijk een jaar voor de
dag van de voorgenomen uitvoering van een handeling een kennisgeving
moet worden gedaan, naar aanleiding waarvan gedeputeerde staten tot
uiterlijk de dag voorafgaand aan die waarop de uitvoering van de voorgenomen handeling zal plaatsvinden, kunnen mededelen bezwaar hiertegen
te hebben. Wordt binnen die termijn een dergelijke mededeling niet
gedaan, dan mag de betrokken handeling worden verricht.
Anders dan de leden van de SP-fractie veronderstellen, zal de lex silencio
positivo niet van toepassing zijn op de vergunningen op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) en de ontheffingen van de Ff-wet
die aanhaken bij de omgevingsvergunning. In de gevallen dat dergelijke
toestemmingen aanhaken, zal de uitgebreide voorbereidingsprocedure
van toepassing zijn. Dit vloeit voort uit artikel 3.10, eerste lid, onder e, van
de Wabo (gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen is vereist)
en de in dit wetsvoorstel opgenomen artikelen 46b en 47b van de Nb-wet
en artikel 75d van de Ff-wet.
De bestaande toetsingskaders in de Nb-wet en de Ff-wet blijven gehandhaafd. De bepalingen die ter zake in de Nb-wet en Ff-wet zijn opgenomen,
worden van overeenkomstige toepassing verklaard op de situatie dat er
sprake is van aanhaken van de betrokken toestemmingen bij de
omgevingsvergunning. Dit geldt ook voor de passende beoordeling die
ingevolge de Nb-wet1998 is vereist. Artikel 19f van de Nb-wet wordt in
artikel 47b, derde lid, van de Nb-wet van overeenkomstige toepassing
verklaard. Artikel 19f, tweede lid, bepaalt dat de passende beoordeling
deel kan uitmaken van een voor dat project voorgeschreven milieueffectrapportage. De implementatie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn
wordt op die wijze eveneens op afdoende wijze verzekerd. Dit alles in
antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie.
In antwoord op een tweetal vragen van de leden van de VVD-fractie merk
ik in de eerste plaats op dat de in het wetsvoorstel opgenomen aanhaak-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

16

regelingen de ruimte laat om – voorafgaand aan de indiening van een
aanvraag om een omgevingsvergunning – voor de betrokken activiteit een
afzonderlijke toestemming op grond van de betrokken wet aan te vragen.
Indien die situatie zich voordoet, zal er geen sprake zijn van aanhaken van
de betrokken toestemming bij de omgevingsvergunning. Bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning zal de behandeling
van de aanvraag om de betrokken toestemming dan geen rol spelen. De
verplichting tot aanhaken zal dus alleen aan de orde zijn indien op het
moment van indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning
er sprake is van samenloop met een andere vergunningplichtige activiteit
waarvoor nog geen aanvraag is ingediend of toestemming is verleend.
Via het landelijk (digitaal en schriftelijk) uniform aanvraagformulier zal de
aanvrager gewezen worden op de noodzakelijke toestemmingen voor de
betrokken activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd.
In geval de beslissing omtrent een toestemming op grond van de Nb-wet
of Ff-wet wordt geïntegreerd in de beslissing op de aanvraag om een
omgevingsvergunning, geldt voor de voorbereiding van de beslissing op
die aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Door de Wet
dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen wordt het bevoegd gezag
gestimuleerd tijdig op de aanvraag te beslissen.
De leden van de SGP-fractie vragen zich af welke gevolgen het aanhaken
van toestemmingen in het kader van met name de Nb-wet hebben voor
de verdeling van bevoegdheden tussen gemeenten, provincies en het Rijk.
In gevallen dat een ander bevoegd gezag op de aanvraag om een
omgevingsvergunning beslist dan het bestuursorgaan dat op grond van
de Nb-wet bevoegd zou zijn de betrokken vergunning te verlenen, wordt
de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat dat bestuursorgaan een
verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven. Voor een toestemming
op grond van de Ff-wet die aanhaakt bij de omgevingsvergunning, zal
altijd een verklaring van geen bedenkingen nodig zijn.
De beslissende bevoegdheid omtrent de onderdelen van een aanvraag die
betrekking hebben op de activiteiten waarvoor – in geval er geen sprake
zou zijn van aanhaken – een afzonderlijke toestemming op grond van
Nb-wet of Ff-wet zou zijn vereist, ligt bij het orgaan dat de verklaring van
geen bedenkingen verleent. Dat orgaan kan bij de verklaring ook voorschriften met betrekking tot die onderdelen van de omgevingsvergunning
geven die het bevoegd gezag vervolgens onverkort aan de omgevingsvergunning moet verbinden. Het bevoegd gezag kan die voorschriften niet
zelfstandig wijzigen of aanvullen. Dat is ook het geval, wanneer de
omgevingsvergunning eenmaal is verleend. Op deze manier wordt de
beslissing omtrent de betrokken onderdelen van de vergunning de facto
genomen door het orgaan dat bevoegd is de verklaring van geen bedenkingen te verlenen.
De definitie van omgevingsvergunning brengt daarin geen verandering.
Wat betreft de in de Nb-wet opgenomen regeling over voorschriften met
betrekking tot te nemen compenserende maatregelen (artikel 19h van de
Nbwet) merk ik op dat deze in dit wetsvoorstel van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard, met dien verstande dat de in het tweede lid
van artikel 19h gestelde verplichting geldt voor het bestuursorgaan dat de
verklaring van geen bedenkingen geeft. De initiatiefnemer wordt dus door
dat orgaan uitgenodigd om voorstellen te doen voor compenserende
maatregelen en daarbij aan te geven op welke wijze en in welk tijdsbestek
die zullen worden getroffen. Ook hierbij ligt dus de bevoegdheid bij het
bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen geeft en niet bij
het bevoegd gezag van de omgevingsvergunning.
Wat betreft de handhaving blijft er in geval van aanhaken eveneens
betrokkenheid van het bevoegde gezag voor de vergunning op grond van
de Nb-wet en de ontheffing op grond van de Ff-wet bestaan. Zo kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

17

zowel op grond van artikel 5.10 van de Wabo als op grond van artikel 49
van de Nb-wet en artikel 104 van de Ff-wet de toezichthoudende ambtenaren zijn belast met het toezicht op de naleving van de omgevingsomgeving waarbij een toestemming op grond van de betrokken wet is aangehaakt.
Daarnaast kan een bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen geeft, het bevoegd gezag verzoeken een handhavingsbeschikking
te geven (artikel 5.20 Wabo).
De Minister van LNV heeft bovendien een bevoegdheid om van het
bevoegd gezag handhaving te vorderen (artikel 5.24, eerste lid) indien er
sprake is van handelen in strijd met het bepaalde in de onderdelen van de
Nb-wet en Ff-wet waarin het aanhaken ingevolge dit wetsvoorstel wordt
geregeld.
7. Invoering Wabo
7.1 Invoeringsbegeleiding
De bevoegde gezagsinstanties moeten zich op een lijst aan voorwaarden
hebben voorbereid. De leden van de SP-fractie krijgen in de praktijk sterk
de indruk dat aan meerdere van die voorwaarden nog niet is voldaan. Ook
zien de leden van de SP-fractie nog een lange weg te gaan als het gaat om
de samenwerking tussen bevoegde gezagsinstanties. Opzetten en operationeel maken van de uitvoeringsdiensten gaat volgens deze leden binnen
nu en januari 2010 nooit serieus vorm krijgen.
De Wabo vergt van bevoegde gezagsinstanties een andere manier van
werken. Concreet gaat het om de volgende voorwaarden: één loket, één
besluit moeten kunnen nemen, digitaal moeten kunnen ontvangen en
toezicht afgestemd moeten kunnen uitvoeren. Bijzonder aan de aanpak
vanuit mijn departement is dat er parallel aan het ontwikkelen van de wet
in de praktijk is proefgedraaid. Invoering is dus niet iets van de laatste
maanden. Er is intensief contact geweest met mensen in de praktijk en er
worden instrumenten met ambtenaren van de betrokken gezagsinstanties
ontwikkeld. Uit onze ervaring blijkt dat veel gemeenten aan de slag zijn
gegaan met de inrichting van het loket en herijking van de werkprocessen.
Bij veel gemeenten zijn dan ook slagen gemaakt.
In mei 2009 is de VROM-Inspectie (wederom) gestart met een monitor
naar de stand van zaken van invoering bij de overheden. De definitieve
resultaten worden rond de zomer verwacht. Uit de eerste tussenresultaten
lijkt het er op dat circa 5% van de gemeenten als achterblijver is aan te
merken. Dit stemt mij, vergeleken met de resultaten van de vorige
monitor, positief over een tijdige invoering. Ook omdat volgens de tussenresultaten ca. 35% van de gemeenten aangeeft extra capaciteit tot
1 januari 2010 te gaan inzetten voor de invoering van deze wet.
Om tot een echte implementatie te komen, wilde men zeker weten dat de
wet in werking treedt per een bepaalde datum. Een aantal acties komen
bij veel partijen pas echt van de grond als de datum heel concreet wordt.
Het gaat dan om het «echt» bedrijfsvoeringsklaar maken van de organisatie. Zo ondersteun ik samen met IPO en VNG gemeenten en provincies
bijvoorbeeld bij het aanpassen van verordeningen door aan te geven wat
er zou moeten wijzigen. Momenteel geef ik een bijdrage aan de vereniging Stadswerk om te komen tot een aantal modeldocumenten waaruit
gemeenten kunnen putten.
Voor die gemeenten die nog nauwelijks een start hebben gemaakt,
hebben we voorbeelden gebundeld en hebben we een overzicht van
procesbeschrijvingen. Ook door landelijk een voorziening te ontwikkelen
als het omgevingsloket online, hoeven gemeenten zelf weinig energie, tijd
en geld te steken in het ontwikkelen van een digitaal loket. Ook verheugt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

18

het mij dat uit de eerste signalen uit de monitoring blijkt dat een aantal
gemeenten meer wil gaan samenwerken met andere gemeenten om
samen eventuele knelpunten op te lossen teneinde tijdig in te kunnen
voeren. Het IPO, de VNG en het Rijk hebben recent overeenstemming
bereikt over een samenhangend pakket aan afspraken in het dossier
Mans/Eindbeeld om de noodzakelijk verbeteringen van de uitvoering van
het omgevingsrecht te realiseren. De uitvoering van de Wabo vormt
daarvan een onderdeel. In de brief die separaat aan uw Kamer is
gezonden over dit onderwerp, ga ik hier nader op in.
7.2 ICT
De leden van de fracties van de SP, de VVD en de ChristenUnie merken op
dat een goed werkend landelijk dekkende ICT-voorziening essentieel is
voor de invoering van de Wabo op 1 januari 2010. Zij stellen hiertoe
vragen over de stand van zaken van de ICT-tool, over het testen, over het
proefdraaien met het systeem door de overheden en of het systeem
toegankelijk is voor burgers en bedrijven? Wat als het systeem niet op tijd
klaar is, moet dan de invoeringsdatum worden uitgesteld?
Op 28 januari 2009 is een eerste versie van de ICT-voorziening,
Omgevingsloket online geheten, opgeleverd. Een 40-tal gemeenten is
gevraagd deze versie te beproeven. De resultaten hiervan zullen worden
meegenomen in de verdere ontwikkeling. Volgens de huidige planning zal
deze zomer (voor 1 september) het volledige formulier worden opgeleverd. Hiermee is de voorziening nog niet gereed. Er dient conform de
Dienstenwet nog een goede koppeling aan het portaal Antwoord voor
Bedrijven te worden gerealiseerd. Ook dient er nog een klantvriendelijke
vragenboom voor burgers en ondernemers te worden ontwikkeld,
waarmee gecheckt kan worden welke Omgevingsvergunning ze voor hun
activiteiten al dan niet nodig hebben. En tot slot moet het formulier
worden getest vanuit de praktijk. Dit gaat in fasen. Het begint van de
zomer door provincies zodra het milieudeel van het formulier gereed is.
En hierna volgen de andere onderdelen van het formulier zoals de
modules monumenten en natuurbescherming. De resultaten hiervan
dienen hierna te worden verwerkt. Als alles volgens planning verloopt,
kan op 15 november de ICT-tool door bovenstaande activiteiten compleet
en getest door experts van diverse overheden worden opgeleverd. Tijdens
de realisatie is getest met burgers en wordt voor 1 september met ondernemers met name de gebruikersvriendelijkheid beproefd.
Belangrijk is dat overheden vanaf 1 juli goed kunnen oefenen met de
landelijke ICT-voorziening om zich voor te bereiden op elektronische
aanvragen. Dit kan in een testomgeving die reeds beschikbaar is. Oefenen
wil zeggen bekijken hoe elektronische aanvragen binnenkomen en in
behandeling genomen kunnen worden. Op basis hiervan kunnen
gemeenten en provincies bezien welke aanpassingen «in huis» nog
moeten worden gerealiseerd. Het is belangrijk dat gemeenten en provincies hun vergunningproces in huis op orde hebben voor de inwerkingtreding van de Wabo. En dat zij goed hebben nagedacht en zo nodig de
voorzieningen hebben getroffen om digitaal te kunnen werken. Dit kunnen
overheden op orde maken met de huidige ICT-voorziening. Het betreft het
aanpassen van eigen vergunningensystemen aan de Wabo, zo nodig
inschakelen van printfaciliteiten en desgewenst het aanschaffen van een
aantal grotere beeldschermen voor beoordeling van bouwtekeningen. Of
overheden hun eigen ICT-voorzieningen op tijd realiseren is een eigen
verantwoordelijkheid van overheden.
Het oefenen kunnen overheden doen met een versie van Omgevingsloket
online voor bouw, reclame, inrit, kap en/of sloopvergunning, melding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

19

gebruiksbesluit en melding activiteitenbesluit. Uitgaande van het opleveren van het volledige systeem op 15 november klopt het dat er in de
praktijk niet langer dan 1,5 maand geoefend kan worden met het volledige
systeem voor de Wabo. Het oefenen zoals thans mogelijk biedt voldoende
mogelijkheden te oefenen met het ontvangen en behandelen van elektronische aanvragen. Ook voor provincies. Het oefenen betreft het oefenen
met elektronisch werken (ongeacht de inhoud). Vanaf 1 september kunnen
overheden vertrouwd raken met het formulier. Vanaf 15 november kunnen
overheden beschikken over het volledige systeem.
In ieder geval moeten overheden om met het digitaal proces te kunnen
oefenen zijn aangesloten op de voorziening. Op dit moment zijn ruim 300
gemeenten en alle provincies aangesloten. Alle gemeenten hebben de
mogelijkheid gekregen zich aan te sluiten. Zo’n 100 hebben hiervan tot op
heden (na 3 verzoeken) geen gebruik gemaakt. Zij ontvangen voor de
zomer opnieuw een verzoek. Departementen worden via een apart traject
aangesloten. Wettelijke adviseurs krijgen centraal toegang tot het
systeem. Andere adviseurs dienen door overheden zelf toegang te krijgen
tot de voorziening. De aangesloten overheden beschikken daarnaast op
dit moment over informatie over hoe het loket in 2009 in gebruik te
nemen, handleidingen voor het gebruik en er is een instructietool beschikbaar met uitleg over de voorziening. Tenslotte is een helpdesk beschikbaar
voor vragen en worden via de website van VROM ervaringen van
gemeenten, onderzoeken en demonstratiemiddelen aangeboden. In het
najaar vindt daarnaast nog het opleidingstraject Wabo plaats waarin ook
het elektronisch werken wordt meegenomen.
Het systeem is nu niet volledig publiekelijk toegankelijk voor burgers en
bedrijven. In de gemeente Leidschendam-Voorburg kunnen burgers en
ondernemers aanvragen voor de bouw, reclame, inrit, kap en sloopvergunning elektronisch doen met de ICT-voorziening. In de loop van 2009
zullen naar verwachting meer gemeenten deze mogelijkheid gaan
aanbieden.
Op basis van bovenstaande informatie kan geconcludeerd worden dat er
nog veel moet gebeuren. Dit betreft zowel de ontwikkeling van het
ICT-instrument als het aansluitproces en het gewend raken aan het digitaal werken door overheden. In de packagedeal over Mans/eindbeeld
hebben IPO en VNG uitgesproken zich met het ministerie van VROM te
zullen inspannen om de Wabo per 1 januari 2010 in te voeren. Ik reken er
dan ook op dat deze organisaties zich voluit zullen inspannen om het
aansluitproces waarvoor overheden zelf aan de lat staan, te laten slagen.
De ontwikkeling van de ICT-tool is de verantwoordelijkheid van VROM.
Hoewel er nog veel ontwikkeld moet worden blijkt uit bovenstaande planning dat realisatie van het instrument vooralsnog mogelijk is vóór
1 januari 2010. In ieder geval is met IPO en VNG afgesproken om na de
zomer een evaluatiemoment op het bouwen aansluitproces te organiseren
en te bekijken of overheden voldoende hebben kunnen oefenen met de
voorziening. Op dat moment is de tweede risico-analyse door een onafhankelijk bureau (VKA) ook beschikbaar.
8. Toetsing van de gevolgen van dit wetsvoorstel
8.1 Gevolgen voor gemeenten, provincies en Rijk
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of er ook afspraken zijn
gemaakt met de provincies over de compensatie van bestuurslasten voor
de incidentele en structurele kosten voor invoering van de Wabo. Met het
IPO is vorig jaar afgesproken om, alvorens een afspraak te maken over de
invoeringskosten van de Wabo, eerst de discussie af te ronden rondom de
regionale uitvoeringsdiensten en de kwaliteitscriteria. Dit mede omdat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

20

afspraken hieromtrent gevolgen hebben voor de omvang van taken en
bevoegdheden van de provincies bij de uitvoering van de Wabo. IPO en
VROM hebben afgesproken vóór 1 juli 2009 te willen komen tot afspraken
rondom bestuurlijke lasten Wabo. Dit was een belangrijk uitgangspunt bij
het bereiken van overeenstemming over het samenhangende pakket aan
afspraken in het dossier Mans/Eindbeeld. Momenteel vinden hierover
gesprekken plaats.
8.2 Gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen
De leden van de CDA-fractie vragen naar de huidige stand van zaken van
de motie van het lid Wiegman-Van Meppelen Scheppink c.s. over het
overleg met de VNG over de hoogte van de leges (30 844, nr. 33). Ook de
leden van de VVD-fractie vragen hiernaar.
De motie-Wiegman verzoekt om met de VNG voor 1 januari 2010 «transparante afspraken» te maken over de berekeningswijze en hoogte van
leges. Ter uitvoering van de motie wordt al geruime tijd met IPO en VNG
gesproken over het aanpassen van de model-legesverordeningen op basis
waarvan gemeenten en provincies hun eigen verordeningen maken.
Daartoe is een onderzoekstraject gestart dat tot een model voor transparante legesberekening zou moeten leiden. Omtrent dit alternatieve model
was sprake van hoge verwachtingen. Naar onlangs is gebleken, levert dit
onderzoek niet de verwachte uitkomst op. Uit praktijktests die uitgevoerd
zijn bij een aantal gemeenten blijkt dat het model niet uitwerkt zoals
gewenst. In deze fase van het onderzoek was overigens nog geen sprake
van overleg met het bedrijfsleven. De parallel aan het onderzoek voorbereide uitbreiding van het vergunningsvrij bouwen (waarbij geen leges in
rekening kan worden gebracht) was een verdere complicatie.
Een en ander heeft tot gevolg dat de uitvoering van de motie waarschijnlijk vertraging zal oplopen. Uiteraard wordt het overleg met IPO en VNG
hierover voortgezet. Voor de inwerkingtreding van de Wabo heeft dit geen
gevolgen: gemeenten en provincies zijn al wel druk bezig met het
opstellen van nieuwe legesverordeningen die in 2010 geheel Wabo-proof
moeten zijn. In het verleden was voor gemeenten en provincies niet altijd
duidelijk welke kosten wel en welke kosten niet konden worden verhaald
via de leges. Door de VNG is een nieuwe modelverordening opgesteld die
gemeenten kunnen gebruiken bij het vaststellen en opleggen van de
legesfeiten die onder de Wabo vallen. Deze modelverordening wordt deze
zomer aan de gemeenten verstrekt. Het IPO heeft samen met Deloitte een
geautomatiseerd kostentoerekeningsmodel gemaakt waarmee precies kan
worden bepaald welk deel van de kosten wordt doorberekend in het
legestarief. Met de VNG wordt gesproken over toepassing van dit kostentoerekeningsmodel voor gemeenten. Door toepassing van dit model kan
met een druk op de knop aan belastingplichtigen duidelijk worden
gemaakt hoe het tarief tot stand is gekomen. Ik heb er goede hoop op dat
hierover met de VNG vóór 1 januari a.s. afspraken kunnen worden
gemaakt.
Verschillen tussen legestarieven van gemeenten zullen er blijven, maar
belangrijk is dat duidelijk is voor de belastingplichtige waarom die verschillen er zijn en wat hij er voor terug krijgt. Het kabinet volgt dit proces
nauwgezet en blijft gemeenten en provincies aansporen om vooral naar
direct belanghebbenden goed te communiceren over de totstandkoming
van de tarieven en de termijnen waarbinnen de dienst wordt verleend.
Tevens is aan gemeenten en provincies duidelijk gemaakt via een ledenbrief van de VNG dat op basis van de Europese dienstenrichtlijn «kruissubsidiëring» via legestarieven alleen nog mag binnen sterk samenhangende vergunningstelsels. Dat wil zeggen alleen nog «kruissubsidiëring»
is toegestaan tussen Wabo gerelateerde legesfeiten, maar niet meer met
andere dienstverlening (zoals rijbewijzen, paspoorten e.d.).
Overigens was ten tijde van het aannemen van de motie de verwachting
dat de Wabo in werking zou treden op 1 januari 2009. De afspraken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

21

zouden derhalve gemaakt moeten zijn wanneer al een jaar ervaring met
de Wabo was opgedaan. Zoals bekend, is nadien gebleken dat de
oorspronkelijk geplande invoeringsdatum niet haalbaar was en wordt
inmiddels gestreefd naar inwerkingtreding op 1 januari 2010. Ik verwacht
dat voor 1 januari 2010 afspraken kunnen zijn gemaakt over een transparant systeem en dat dit een jaar na inwerkingtreding van de Wabo zal
doorwerken in de legesverordeningen.
8.3 Gevolgen voor de rechterlijke macht
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de regering zich vooral
beperkt tot de gevolgen voor de bestuursrechter. Voor onenigheid over
bouwwerken die zonder vergunning mogen worden gebouwd, zal men bij
de civiele rechter terechtkomen. Dit zal een extra belasting voor de civiele
rechtspraak betekenen. Is dit ook betrokken bij de gevolgen voor de rechtspraak?
Zoals al eerder onder paragraaf 5.7 toegelicht, brengt vergunningvrij
bouwen geen wezenlijke veranderingen met zich mee voor de rechtsbeschermingsmogelijkheden van burgers. De gang naar de bestuurlijke
rechter blijft onverminderd bestaan. Dit zal weliswaar geschieden in het
kader van eventuele verzoeken om een handhavend optreden, maar de
achterliggende vraagstelling of het bouwen al dan niet voldoet aan de
toepasselijke regelgeving staat daarbij ook onverminderd centraal. Het feit
dat bouwen vergunningsvrij wordt, betekent dus niet dat burgers voor de
rechtsbescherming zijn aangewezen op de civiele rechter.
9. Artikelsgewijs
9.1 Artikel 2.7
In antwoord op de vraagstelling van de leden van de PvdA-fractie merk ik
allereerst op dat de generieke regeling voor het buiten behandeling laten
van onvolledige aanvragen uit de Algemene wet bestuursrecht op de
Wabo van toepassing is. Op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet
bestuursrecht heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om een aanvraag
buiten behandeling te laten, wanneer de aanvrager nalaat een onvolledige
aanvraag binnen de door het bevoegd gezag gestelde termijn aan te
vullen. Indien het bevoegd gezag binnen de daarvoor geldende termijn
besluit een aanvraag niet te behandelen, wordt daarmee tijdig een beslissing op de aanvraag genomen. Er kan dan geen sprake meer zijn van een
omgevingsvergunning die van rechtswege wordt verleend. Van een van
rechtswege verleende omgevingsvergunning kan alleen sprake zijn in de
reguliere procedure, indien het bevoegd gezag niet tijdig op de aanvraag
beslist.
10. Overig

1

Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken I 2005/06, 29 934, A).

Mede naar aanleiding van de door de Raad van State uitgebrachte voorlichting vragen de leden van de CDA-fractie welke gevolgen de kring van
insprekers heeft voor het gehele proces tot vergunningverlening. Zij
vragen of dit meer of minder tijd en meer of minder administratieve
lastendruk zal vergen.
De mogelijkheid voor eenieder om zienswijzen in te dienen is niet van
invloed op de beslistermijn. Die bedraagt, overeenkomstig artikel 3:18 van
de Algemene wet bestuursrecht, 26 weken. In de Wabo is de verlengingsmogelijkheid in de Awb begrensd tot eenmaal zes weken. Op de beslistermijn zal de wetgeving inzake dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
van toepassing zijn1. Er bestaat dan ook geen aanleiding om te vermoeden dat de inspraakmogelijkheden leiden tot een verlenging van de
procedureduur.
Ook de tijd gemoeid met behandeling en verwerking van de inspraak-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

22

reacties zal voor het bevoegd gezag naar verwachting niet veel
verschillen. Gelet op de projecten waarom het gaat zal er sprake zijn van
een ruime kring van belanghebbenden. De zienswijzen zullen dan ook
naar verwachting merendeels worden ingediend door derden die tevens
als belanghebbenden zijn aan te merken. Voor zover de inspraakreacties
van niet-belanghebbenden argumenten bevatten die niet reeds door
belanghebbenden naar voren zijn gebracht zullen zal het bevoegd gezag
die inhoudelijk moeten beoordelen. De tijd die daarmee is gemoeid is
echter niet altijd extra tijd. Uit oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding
en besluitvorming zou het bevoegd gezag de in de inspraakreacties naar
voren gebrachte relevante feiten en omstandigheden sowieso bij de
besluitvorming moeten betrekken. Daar komt bij dat het bevoegd gezag
niet per inspraakreactie hoeft te beoordelen of die afkomstig is van een
belanghebbende. Dit spaart tijd en vermindert de kans op juridische
procedures en vertraging in latere fasen.
De gevolgen voor de administratieve lastendruk zullen neutraal zijn.
Inspraak voor «eenieder» leidt niet tot extra verplichtingen voor burgers
of bedrijven.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of het op dit moment mogelijk
is om duidelijkere criteria vast te stellen om op voorhand te kunnen
bepalen wie belanghebbende bij bezwaar- en beroepsprocedures is. Deze
criteria zouden volgens deze leden onduidelijkheden bij deze procedures
kunnen voorkomen en de bestaande jurisprudentie op dit vlak nauwkeuriger kunnen codificeren. De leden vragen of de regering gelegenheid ziet
om eerdere voorstellen in het kader van een eerdere evaluatie van de
Algemene wet bestuursrecht in de Wabo op te nemen.
Zoals hierboven is vermeld in antwoord op vragen van de leden van de
SP, is de kring van belanghebbenden primair afhankelijk van het betrokken
project. Dat kan onder de Wabo sterk uiteenlopen: van het plaatsen van
een reclamebord tot het oprichten van een olieraffinaderij. Met het
belanghebbendenbegrip zoals dat in de Algemene wet bestuursrecht is
omschreven kan maatwerk worden geleverd. Ter uitvoering van genoemd
artikel zijn in de jurisprudentie criteria ontwikkeld om daaraan in de praktijk invulling en uitvoering te geven. Die criteria zijn nog immer in ontwikkeling. In de juridische vakliteratuur verschijnen daarover geregeld publicaties. Het wel of niet vastleggen of codificeren van deze ontwikkelingen
in de wet- en regelgeving is primair een vraag van algemeen-bestuursrechtelijke aard. Een groot deel van de jurisprudentie is immers ook van
belang voor de toepassing van regelgeving buiten de Wabo. Te denken
valt aan jurisprudentie over belangenorganisaties, de toepassing van het
belanghebbendenbegrip bij beroep tegen (bestemmings)plannen, milieueffectrapportage, infrastructurele projecten etc. Vanwege die brede
bestuursrechtelijke implicaties is het stellen van regels bij of krachtens de
Wabo dan ook niet wenselijk. Dat neemt uiteraard niet weg dat de toepassing van het belanghebbendenbegrip voor de uitvoering van de Wabo van
belang is. Het kabinet heeft dan ook toegezegd dat bij de voorlichting en
invoeringsbegeleiding mede aandacht zal worden besteed aan de toepassing van het belanghebbendenbegrip bij de verlening en handhaving van
omgevingsvergunningen1.

1

Kamerstukken I 2007/08, 30 844, D, p. 44.

De leden van de CDA-fractie willen graag duidelijkheid van de regering of
een bezwaarmaker ontvankelijk is in zijn bezwaar en beroep tegen het
verlenen van de gehele omgevingsvergunning als hij slechts op een van
de elementen ontvankelijk is.
Een omgevingsvergunning heeft betrekking op een project. De beslissing
op een aanvraag heeft derhalve betrekking op het voorgenomen project
waarvoor vergunning wordt gevraagd. Belanghebbenden zijn degenen
van wie de belangen rechtstreeks bij dat besluit zijn betrokken. Het gaat
daarbij dus om het besluit als geheel. Dat past ook bij het karakter van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

23

omgevingsvergunning waarbij het project in samenhang wordt beoordeeld en waarbij alle voorschriften op elkaar moeten zijn afgestemd. Voor
het bepalen wie bij een concreet project als belanghebbende moeten
worden aangemerkt blijven de bestaande in de jurisprudentie ontwikkelde
criteria het uitgangspunt.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom op dit moment niet is
besloten om het relativiteitsvereiste (Schutznorm-vereiste) in de Wabo op
te nemen. Ze vragen de regering om in te gaan op de mogelijkheid om
slechts beroep en bezwaar toe te staan als de wetgeving het bewuste
belang beoogde te beschermen. Ze vragen of deze beperking niet wenselijk is gezien de verschillende deelaspecten binnen een mogelijk te
verlenen omgevingsvergunning.
De introductie van het relativiteitsvereiste heeft gevolgen voor de functie
van rechtsbescherming en bestuursrechtspraak in het Nederlandse
bestuursrecht. Niet alleen vanwege het fundamentele karakter maar
bijvoorbeeld ook vanwege de samenhang met het belanghebbendenbegrip en de consequenties voor het bestuursprocesrecht. Daarnaast is de
verhouding tot internationale wet- en regelgeving (waaronder het Verdrag
van Aarhus) van belang. Deze aspecten zijn van belang voor de reikwijdte
en vormgeving van het relativiteitsvereiste. Een eventuele introductie van
het relativiteitsvereiste vergt dan ook een bredere benadering en afweging. Het karakter van een invoeringswet, die beoogt te voorzien in de
noodzakelijke wettelijke aanpassingen in verband met Wabo, past daar
niet bij. Het voornemen bestaat om een regeling van het relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Een voorstel
daartoe zal naar verwachting nog deze zomer bij uw Kamer worden ingediend.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in te gaan op het verschil
in tijd en procedure als beroep en bezwaar wordt aangetekend tegen
enerzijds een van rechtswege verleende vergunning en anderzijds een
reguliere vergunning met daarbij de mogelijkheid om een verzoek tot
voorlopige herziening (indien er beroep/bezwaar is aangetekend).
In de Wabo is als hoofdregel opgenomen dat beschikkingen in werking
treden met ingang van de dag na de bekendmaking ervan (artikel 6.1,
tweede lid). Op deze hoofdregel worden in de Wabo een aantal uitzonderingen gemaakt. Zo geldt voor zowel van rechtswege verleende vergunningen als voor niet van rechtswege verleende vergunningen waarop de
reguliere procedure van toepassing is, dat een besluit, inhoudende een
omgevingsvergunning, indien deze betrekking heeft op activiteiten met
onomkeerbare gevolgen (artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wabo)
niet in werking treedt dan nadat de termijn voor het indienen van een
bezwaarschrift (zes weken) is verstreken.
Als bezwaar wordt aangetekend tegen een van rechtswege verleende
vergunning wordt de werking van die vergunning opgeschort totdat op
het bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter
van de rechtbank verzoeken om de opschorting op te heffen. Deze regeling over de opschortende werking van vergunningen die van rechtswege
zijn verleend vloeit mede voort uit het amendement van het lid van der
Burg c.s. (30 844, nr. 37).
Als bezwaar wordt gemaakt tegen een omgevingsvergunning die niet van
rechtswege is verleend, schort dat als zodanig niet de werking van het
betrokken besluit op. Wel zal de werking van een zodanig besluit worden
opgeschort indien gedurende die termijn bij de bevoegde rechter een
verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan. De schorsende werking
duurt dan voort tot het moment dat een rechter zich over de schorsing of
de zaak heeft uitgesproken.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 953, nr. 7

24