In zijn brief aan de Kamer over de bestrijding van georganiseerde
misdaad (november 2018) schrijft minister Grapperhaus van
Justitie & Veiligheid dat ‘er meer aandacht nodig is voor versterking
van integrale intelligence, analysekracht, informatiebeelden en een
verbeterd zicht en grip op criminele geldstromen’.

Samen

In dit boek wordt nagegaan of hiervan sprake is in de wereld van het
vastgoed, die (inter)nationaal een rol speelt in fraude-, corruptie- en
witwaszaken. Poortwachters als notarissen, makelaars en taxateurs
spelen een essentiële rol in het verkrijgen van een verbeterd zicht
en grip op criminele geldstromen. Zij hebben immers een melden onderzoekplicht in het kader van de Wet ter voorkoming van
witwassen en financiering van terrorisme (Wwft). Hoe geven beroepsen brancheverenigingen inhoud aan deze maatschappelijke opdracht
en in hoeverre brengen individuele leden dit eigenlijk in de praktijk?
Is er sprake van ‘opstandige betrokkenheid?’ En wat is feitelijk bekend
over deze poortwachters in relatie tot vastgoedfraude en witwassen
binnen de toezichthouders en opsporingsinstanties? Er bestaan legio
beelden van deze poortwachters in relatie tot ondermijning, maar
hoe sterk is de door de minister gewenste integrale analysekracht?
Hoe valide zijn de informatiebeelden? Zijn er strategische analyses of
‘navigeert men in de mist’ van incident naar incident?

Samen

Om een verbeterd zicht en grip te krijgen op criminele geldstromen
is samenwerking – binnen de overheid en tussen overheid en
poortwachters – een noodzakelijke voorwaarde. De wederzijdse
afhankelijkheden zijn immers groot. Maar hoe is het gesteld met deze
samenwerking in de praktijk? Een van de grootste uitdagingen voor
de Anti Money Laundering-gemeenschap is om binnenshuis en in
gezamenlijkheid met partners te komen tot informatie-ontschotting.
Uitgebreid wordt ingegaan op de wijze waarop dit nu gebeurt,
gevolgd door een groot aantal aanbevelingen om meer integraliteit
van de grond te krijgen.

Samenwerking van notarissen, makelaars/taxateurs
en overheidsinstellingen om witwassen en fraude
bij onroerend goed transacties te voorkomen.
A.B. Hoogenboom

Dit is een uitgave van het Aanjaagteam Ondermijning.
Eerder verschenen in deze reeks:
‘Handreiking APV en ondermijning’ (april 2020)
‘Een Pact voor de Rechtsstaat’ (september 2020)
‘Mee(r) doen met Damocles’ (oktober 2020)
Den Haag, februari 2021

Colofon
Het onderzoek “Samen” is vervaardigd in opdracht van VNO-NCW
en MKB Nederland. Het onderzoek naar de samenwerking van
notarissen en makelaars/taxateurs en overheidsinstellingen om
witwassen en fraude bij onroerend goed transacties te voor-

Samen

komen, is uitgevoerd door A.B. Hoogenboom. Hoogenboom is
verbonden aan Nyenrode Business Universiteit. Het onderzoek
is mede tot stand gekomen met inbreng van team locaties;
een publiek private samenwerkingsverband bestaande uit de
navolgende organisaties Nationale Politie, Openbaar Ministerie,
Aanjaagteam Ondermijning, Ministerie van Justitie, Koninklijke

Samenwerking van notarissen, makelaars/taxateurs
en overheidsinstellingen om witwassen en fraude
bij onroerend goed transacties te voorkomen.

Notariële Beroepsorganisatie, Nederlandse Vereniging van
Makelaars, Taskforce RIEC Brabant Zeeland en Gemeente
Amsterdam, Het onderzoek van Bob Hoogenboom is afgesloten
in december 2020.

A.B. Hoogenboom

Deze publicatie is mede tot stand gekomen dankzij bijdragen
van Karijn van Doorne, Aanjaagteam Ondermijning, Jacqueline
Reijnen, gemeente Eindhoven en Lex van Almelo, LexPress.
De in deze publicatie gebruikte foto’s van gebouwen zijn stockfoto’s en dienen louter ter illustratie en hebben geen directe
betrekking op de inhoud.
Voor vragen en/of suggesties aangaande deze publicatie
mail naar de auteur: b.hoogenboom@nyenrode.nl
Vormgeving: Mrs. Peacock Graphic Design, Annet Pouw
Den Haag, februari 2021
MVJ_Samen Versie2.indd 1

22-01-2021 10:29

Inhoudsopgave
Voorwoord

13

Samenvatting

17

Hoofdstuk 1 Inleiding
Poortwachters
Samenwerken
Vraagstelling en opzet

23
23
24
25

Hoofdstuk 2 Draagvlak: opstandige betrokkenheid
2.1
Theoretisch kader: acceptatiefasen en meldmotieven
2.1.1
Vier fasen
2.1.2
Betrokkenheid KNB en NVM en toename FIU-meldingen
2.1.3
Bouwfraude en aandacht voor integriteit
2.1.4
KNB en brancheverenigingen in de makelaardij
2.1.5
Moreel ondernemerschap
2.1.6
Fraudenotitie KNB
2.1.7
Collegiale toetsing KNB
2.1.8
Vertrouwensnotarissen
2.1.9
Het notarieel tekort
2.1.10 NVM Auditsysteem (2016-2020)
2.1.11
Tuchtrecht en Commissie lidmaatschapszaken
2.1.12
Netwerkrelaties KNB, VBO, de NVM en VastgoedPro
2.2
Uitbesteding Wwft aan de markt
2.3
Opstandige betrokkenheid
2.3.1
Inleiding
2.3.2
Weerstand tegen invoering collegiale toetsing KNB/NVM
2.3.3
Consultatie-documenten uitbreidingen Wwft
2.4
Niet-naleven Wwft-verplichtingen
2.4.1
Inleiding

27
27
27
29
31
31
33
33
33
34
34
35
36
36
36
37
37
37
37
41
41

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 2-3

3

22-01-2021 10:29

2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.4.8
2.4.9
2.4.10
2.4.11
2.4.12
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
2.10
2.11
2.12
2.13

Rapporten collegiale toetsing KNB
Thema’s
Project Niet-Melders
Wob-verzoek 2017
Cijfers
Wetenschappelijk onderzoek: draagvlak geen rustig bezit
Het notarieel tekort (Noordhoek, 2019)
Het SEO-onderzoek BFT (WODC, 2018)
Onderzoek CCV (Meldingsbereidheid makelaars, 2020)
Fieldlab scriptie
Interviews januari-augustus 2020
Er gebeurt veel, maar nog niet genoeg
Het grote grijze gebied: onbestemdheid van het begrip ‘makelaar’
Discussiepunten in de interviews
Kunnen brancheverenigingen worden versterkt?
Alternatieve toekomsten: nieuwe marktordening?
Marktordening en digitalisering
Fieldlab
Voorstel pilot Ma3tch
Conclusies

41
45
47
49
49
49
50
51
51
52
53
54
54
56
56
57
60
61
62
64

Hoofdstuk 3 Aard en omvang: navigeren in de mist
3.1
Inleiding
3.2
Context: integriteit van de vastgoedmarkt
3.2.1
Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid (2002-2003)
3.2.2
‘Net werken en netwerken’ (Jeurissen en Berkhout, 2009)
3.2.3
Bestuurlijke rapportage Klimop (2013)
3.2.4
Criminele vastgoednetwerken anno 2020
3.2.5
Taxaties: betrouwbaarheid en onafhankelijkheid
3.3
AML-informatiesystemen ongeschikt voor
strategische informatie, relatief geringe capaciteit publieke
organisaties en beperkt kennisniveau
3.4
Regelschendingen volgens andere bronnen
3.4.1
Halfjaarrapportages KNB 2007-2019
3.4.2
Toezichtbronnen
3.4.3
Tuchtrechtrechtspraak notarissent
3.4.3.1 ABC-transacties
3.4.3.2 WID/MOT (sinds 1 januari 2013) Wwft
3.4.3.3 WNA
3.4.3.4. Strolieden
3.4.3.5 Derdengeldenrekening
3.4.3.6 Aandelenoverdracht
3.4.3.7 UBO
3.4.3.8 Contant geld
3.4.3.9 Werving risicovolle cliënten

4

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 4-5

65
65
66
66
66
67
68
69
70

75
75
76
77
78
81
83
84
85
86
86
87
87

Samen

5

22-01-2021 10:29

3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.5.4
3.5.5
3.5.6
3.5.7
3.5.8
3.5.9
3.5.10
3.5.11
3.6
3.7

6

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 6-7

Strafzaken wegens schending Wwft
WODC-cijfers
Rechtspraak.nl
OM.nl
Project Niet-Melders
Fieldlabs, RIEC’s en andere projecten
LIEC, DLIO, FIU-Nederland
iCOV, dreigingsbeelden, risicoanalyse, informatiebeeld
Citydeal, CBS, ANV
Wetenschappelijk onderzoek
Bestuurlijke rapportage Klimop
WODC/ Decide/ Monitor/ Beke
Vastgoedfraude/witwassen en facilitators: twee perspectieven
Conclusies

88
88
88
88
88
94
95
100
103
104
106
106
107
110

Hoofdstuk 4 Samen: ontschotting en barrières
4.1
Inleiding
4.2
Toenemende interne samenhang
4.2.1
Politie
4.2.2
FIOD
4.2.3
Belastingdienst
4.2.4
Toezichthouders
4.2.5
KNB en brancheverenigingen
4.2.6
Grote notariskantoren
4.3
Multidisciplinaire samenwerking
4.3.1
Financieel Expertise Centrum (FEC)
4.3.2
Marktoezichthoudersberaad
4.3.3
Commissie inzake meldingsplicht
4.3.4
Anti-Money Laundering Centre (AMLC)
4.3.5
Project Niet-Melders
4.3.6
Infobox voor Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV)
4.3.7
FIU-Nederland
4.3.8
Beroeps- en brancheorganisaties
4.4
Multidisciplinaire samenwerking: de tussenconstructies
4.4.1
Taskforce Zeeland-Brabant
4.4.2
RIEC/LIEC
4.4.3
Opsporing en vervolging
4.4.4
Landelijk Loket Bestuurlijke Signalen
4.4.5
Fieldlabs
4.4.6
Het Multidisciplinair Interventieteam (MIT)
4.4.7
PPS: Pilot Serious Crime Task Force, Fintel Alliance en Big data
4.5
Meervoudig kijken: voorbij de strafrechtlens
4.6
Internationalisering: op zoek naar grotere verbanden
4.7
Tussenconclusies
4.8
Hoe kan de samenwerking verder worden ontwikkeld?

113
113
113
113
113
114
115
115
115
115
115
116
116
116
118
119
119
120
121
121
121
122
122
122
124
125
127
128
129
131

Samen

7

22-01-2021 10:29

8

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 9

4.8.1
Inleiding
4.8.2
Wet Gegevensuitwisseling Samenwerkingsverbanden (WGS)
4.8.3
Knelpunten in de praktijk
4.8.3.1 Rood licht voor ‘Stoplicht-model’
4.8.3.2 Toegang UBO-register
4.8.3.3 Centraal aandeelhoudersregister
4.8.3.4 Digitale oprichting bv
4.8.3.5 Opstellen NRA 2019
4.8.3.6 Notariaat mist ‘wapens’
4.8.3.7 Bedreiging van meldende notarissen en makelaars
4.8.4
New Public Management (NPM)
4.8.4.1 Trek- en zuigkracht
4.8.4.2 NPM en theorie
4.8.4.3 NPM en RIEC
4.8.4.4 NPM en de Belastingdienst
4.8.4.5 NPM en iCOV
4.8.4.6 Botsende institutionele logica en politie
4.8.4.7 NPM het Openbaar Ministerie
4.8.4.8 NPM en ‘dumbing down’
4.8.4.9 Belastingdienst en FIOD
4.8.4.10 Van NPM naar ‘Rijker verantwoorden’
4.8.5
AML-drukte en de financiële kwetsbaarheid van
tijdelijke tussenconstructies
4.8.6
Fixatie op de fysieke wereld, te weinig focus op AI/algoritmen
4.8.7
De (onder)toon van de PPS-dialogen
4.9
Conclusies

131
131
134
134
134
134
135
135
135
136
137
137
137
138
139
140
141
141
142
146
146
147

Hoofdstuk 5 Vooronderzoek Eindhoven: voorbij de repressieve aanpak
5.1
Inleiding
5.2
Van wie is de stad?
5.3
Criminele netwerken in het vastgoed
5.4
De Rekenkamer van Eindhoven
5.4.1
Eigen huis op orde? (2013)
5.4.2
Vervolgrapport 2014
5.4.3
Nota Vastgoedbeleid (2016)
5.4.4
DSP-rapport Veiligheid 2018-2021
5.4.5
Het Beleidskader Veiligheid 2018-2022
5.4.6
Programma Ondermijning
5.4.7
Cluster Financieel-economische ondermijning
5.5
Veldwerk vooronderzoek Eindhoven
5.5.1
Inleiding
5.5.2
Vier praktijkgevallen
5.5.3
Bevindingen interviews
5.5.3.1 Inleiding
5.5.3.2 Agendering vastgoed en ambtelijke reorganisaties

155
155
156
157
158
158
159
159
159
160
160
161
161
161
162
163
163
163

149
150
153

Samen

9

22-01-2021 10:29

5.5.3.3
5.5.3.4
5.5.3.5
5.5.3.6
5.5.3.7
5.5.3.8
5.6

Kwetsbaarheden vastgoedprocessen
Fragmentatie ambtelijk apparaat
Verschillende dynamiek
Kennisniveau ambtenaren
Problemen ambtelijk-bestuurlijke relaties
Intuïtie en systeemkennis
Conclusies

164
164
164
164
164
165
165

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9
6.10

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Draagvlak
Aard en omvang
Samenwerking
Vooronderzoek Eindhoven
Aanbevelingen draagvlak
Aanbevelingen zicht op aard en omvang
Aanbevelingen samenwerking
Aanbevelingen vooronderzoek Eindhoven
Tot slot

167
167
167
168
169
170
170
172
173
174
175

Bijlagen
I
Theoretisch kader
II
Respondenten
III
Literatuur

10

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 10-11

177
179
187
189

Samen

11

22-01-2021 10:29

Voorwoord
De ondermijnende (drugs)industrie in Nederland is omvangrijk. De kern van het drugs­
probleem is niet alleen de grote productie van drugs in ons land zelf maar ook en vooral
de enorme sommen geld die ermee gepaard gaan. Geschat wordt dat alleen al met de
productie van synthetische drugs een omzet van een kleine 19 miljard gemoeid is. Het zal
dan ook niet verbazen dat een dusdanig grote en lucratieve industrie lastig te bestrijden is.
En dan hebben we nog de hennepproductie en de import en doorvoer van cocaïne
niet eens meegeteld.
In “Het Pact voor de Rechtsstaat” omschrijf ik wat pakweg de komende tien jaar nodig
is om de vooraanstaande positie van Nederland in deze globale drugseconomie fors te
reduceren. Daarvoor is repressie nodig, maar ook preventie.
In het laatste decennium zijn grote stappen gezet met de integrale aanpak van de onder­
mijningsproblematiek. De aanpak van de drugsindustrie wordt daarbij benaderd vanuit
de specifieke mogelijkheden van de verschillende samenwerkende overheidspartners.
Uiteraard zijn hierbij de Nationale Politie en het Openbaar Ministerie aan zet, maar ook
de Belastingdienst en het Openbaar Bestuur hebben een belangrijke rol gekregen. De
drugsindustrie wordt daarbij integraal bekeken vanuit de mogelijkheden om de vitale
schakels te verstoren. Die industrie is namelijk vergelijkbaar met iedere andere business en
kan alleen functioneren als er grondstoffen worden ingekocht, productielocaties worden
ingericht, vervoer en huisvesting wordt geregeld, personeel wordt aangenomen en winst
wordt gemaakt.
Voor de preventieve aanpak zoals in “het Pact” staat vermeld, is de samenwerking met
de private partijen onontbeerlijk. Gelijk iedere business zal ook de drugsbusiness over
vastgoed moeten kunnen beschikken om drugs te kunnen produceren en te kunnen
opslaan. De drugscriminelen nemen hiervoor een makelaar in de arm en zullen vaak ook
een notaris bezoeken. Makelaars, taxateurs en notarissen hebben, net als banken, een
belangrijke poortwachtersfunctie. Zij zijn een vitale schakel voor criminelen en kunnen
een belangrijke barrière opwerpen. Het opwerpen van deze barrière is soms ook wettelijk

12

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 12-13

Samen

13

25-01-2021 19:43

verplicht bijvoorbeeld op basis van de WWFT. VNO-NCW en MKB Nederland heeft
opdracht gegeven aan Nyenrode Business University om te onderzoeken hoe de
poortwachtersrol ingevuld kan worden en wat er nog aan verbeterd kan worden.
Een wettelijke plicht om als poortwachter op te treden is een eerste stap om een
barrière te vormen, maar goede uitvoering van die plicht met behulp van de juiste
informatie is minstens even essentieel.
Ook kennis van en inlevingsvermogen in ieders rol kan bijdragen aan de versterking van
onderling vertrouwen. Een belangrijke verdere stap, die eveneens nodig is, is de inzet
van voldoende capaciteit in de totale veiligheidsketen. Als de poortwachters veel tijd en
energie steken in het melden van ongebruikelijk transacties of dubieuze zaken, moeten
de betrokken overheidsinstanties ook zorgen voor voldoende opvolgcapaciteit om het
opgebouwde vertrouwen niet te beschadigen.
De komende tijd is het zaak dat er werk gemaakt wordt van een aantal in het onderhavige rapport “Samen” genoemde aanbevelingen. De overheid zal samen met de
poortwachters een effectievere barrière moeten opwerpen tegen de ondermijnende
(drugs)criminelen. Alleen samen zijn we sterk genoeg om het veelkoppige monster
van de drugsindustrie te beteugelen.

Foto: Liesbeth Dingemans.

Peter Noordanus
Voorzitter Strategisch Beraad Ondermijning
Den Haag, februari 2021

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 15

15

26-01-2021 09:34

Samenvatting
Notarissen, makelaars en taxateurs hebben een
poortwachtersfunctie bij het voorkomen en bestrijden van witwassen. Deze functie is wettelijk
verankerd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (verder Wwft).
(Inter)nationaal wordt vastgoed in verband gebracht met witwassen en fraude. Overtredingen
van de Wwft kunnen gepaard gaan met fraude
(bijvoorbeeld valsheid in geschrifte). Deze poortwachtersfunctie in relatie tot het voorkomen
van witwassen en fraude bij vastgoedtransacties
staat centraal in dit onderzoek.
Aanleiding is het verkrijgen van meer inzicht in
voorgaand onderwerp vanuit het beleidsoverleg
Team Locaties. Dit mede in het licht van de motie van het lid van Nispen (SP) van 11 september
2019, die de regering verzoekt te onderzoeken
wat de rol is van onder andere financiële dienstverleners, accountants en notarissen bij het
verduisteren van crimineel verkregen geld. Het
Team Locaties is opgericht in het kader van het
actieprogramma Veilig Ondernemen 2019-2022
en bestaat uit functionarissen van VNO- NCW/
MKB, het ministerie van Justitie en Veiligheid, de
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (verder
KNB), de Nederlandse Vereniging van Makelaars
(verder NVM), het Aanjaagteam Ondermijning
(verder ATO) en het Taskforce-RIEC Brabant Zeeland. De inbreng van deze Taskforce heeft geleid

16

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 16-17

tot uitbreiding van het onderzoek tot een vooronderzoek Eindhoven. Het Team Locaties-overleg richt zich op verdieping van publiek-private
samenwerking.
Opdrachtgevers zijn VNO-NCW/MKB. Het ministerie van Justitie en Veiligheid is de financier.
In de periode december 2019 – augustus 2020
is een literatuur- en open bronnenonderzoek
uitgevoerd en zijn contacten gelegd met de Anti
Money Laundering (verder AML) organisaties.
Dit om medewerking te verkrijgen in de vorm
van beschikbaarstelling van interne bronnen,
toegang tot datasystemen/strategische analyses
over deze poortwachters en afnemen van interviews. De interviews zijn na de lockdown telefonisch afgenomen.
Het onderzoek heeft een drieledige
vraagstelling:
1. Wat is het draagvlak onder notarissen, makelaars en taxateurs voor naleving van de Wwft
en hoe kan dit draagvlak verder worden versterkt?
2. Wat is de aard en omvang van de (on)bewuste
betrokkenheid van notarissen, makelaars en
taxateurs bij witwassen en/of andere vormen
van criminaliteit? En, hoe kan het inzicht in
aard en omvang worden vergroot?

Samen

17

22-01-2021 10:29

3. Hoe is de samenwerking binnen de overheid
en tussen de overheid en het notariaat, de
makelaardij en taxateurs georganiseerd en hoe
kan deze samenwerking verder worden vormgegeven?
Conclusies en aanbevelingen
Draagvlak
Het draagvlak voor de Wwft neemt toe.
De rol van de KNB en brancheverenigingen
in de makelaardij daarbij is wezenlijk. Zij
vervullen drie - elkaar versterkende - rollen:
een initiërende, een ondersteunende en een
toetsende rol. Door middel van voorlichting,
organiseren van opleidingen, ondersteuning
van het meldproces, vertrouwensnotarissen,
opstellen van fraudebeleid, meld- punten en
een stelsel van collegiale toetsing wordt het
draagvlak groter.
Het aantal meldingen neemt gestaag toe. In de
afgelopen vijf jaar hebben notarissen, makelaars
en taxateurs 4500 ongebruikelijke transacties
gemeld bij de FIU-Nederland. Daarvan zijn 3600
gedaan door 1150 vennootschappen en 2000
gerelateerd aan vastgoed. De meldingen over
vastgoed zijn gedaan door 800 verschillende
melders.
De KNB en brancheverenigingen NVM, VBO
en Vastgoedpro zetten in het Wwft-debat in
woord en geschrift een morele toon aan
tegenover hun leden.
De KNB (wettelijk beschermd beroep, publiek
orgaan met verordenende bevoegdheid) onderscheidt zich hierin van de makelaarsverenigingen en geeft meer inhoud aan de drie rollen
dan de makelaarsverenigingen. De NVM, VBO
en Vastgoedpro geven inhoud aan de drie onderscheiden rollen. Alleen de NVM heeft een
systeem van collegiale toetsing ingevoerd.
Vanuit het perspectief van de Wwft is het problematisch dat er veel partijen actief zijn in het

18

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 19

vastgoed die niet zijn aangesloten bij brancheverenigingen.

Belastingdienst en voer een collegiaal toezichtsysteem in binnen Vastgoedpro en VBO.

De beroep- en brancheverenigingen bevinden
zich tussen hamer (overheid) en aambeeld (leden).
Er is sprake van ‘opstandige betrokkenheid’: er
is meer draagvlak en de leden doen weliswaar
– zeker de laatste jaren – meer meldingen van
ongebruikelijke transacties, maar de poortwachtersfunctie wordt beïnvloed door een combinatie
van onwetendheid, desinteresse, weerstand
tegen administratieve verplichtingen (waaronder
de onderzoeksplicht), kritiek op de meldprocedure en het veronderstelde geringe effect van de
Wwft. Ook wordt verwezen naar het gebrek aan
feedback, angst voor repercussies als de melder
bekend zou worden en de gebrekkige juridische
mogelijkheden om inhoud te geven aan de
onderzoeksplicht. In de literatuur worden ook
economische verklaringen gegeven voor deze
‘opstandige betrokkenheid’. De commerciële
logica verschilt dan van de juridische/normatieve
logica van de Wwft. Er zijn grijze gebieden waarin
de context van de zakelijke relaties, de deal en de
commerciële belangen variëren. Afhankelijk van
die wisselende contexten worden beslissingen
genomen die niet altijd worden ingegeven door
de normativiteit van de Wwft. De motivatie om
de maatschappelijk breed aanvaarde poortwachtersfunctie te vervullen lijdt onder de ‘opstandige
gehoorzaamheid’.

• Ontwikkel als poortwachters een rijkere
verantwoordingsbereidheid door onafhankelijk
evaluatieonderzoek te laten uitvoeren naar de
kwaliteit en effectiviteit van het auditsysteem,
het instituut vertrouwensnotarissen en
de verschillende (commerciële) Wwftopleidingen. En, communiceer de best
practices van bijdragen aan toezicht- en
opsporingsonderzoeken.

Dit leidt tot een aantal aanbevelingen waarvan
de belangrijkste zijn:

Aard en omvang
Er is geen openbare informatie over of bewijs
voor corruptie van de onderzochte poortwachters door de georganiseerde drugsmisdaad.
Er zijn geen strafrechtelijke veroordelingen op
basis van artikel 140 Strafrecht (‘lidmaatschap
criminele organisatie’).

• Zet als KNB en NVM, VBO en Vastgoedpro
in woord en geschrift nog meer de morele
toon van de maatschappelijke functie van
poortwachters ten aanzien van witwassen en
fraude en beklemtoon dat dit een gezamenlijke
verantwoordelijkheid is.
• Versterk de samenwerking tussen de
auditbureaus van de KNB en de NVM
met het BFT en het Bureau Toezicht Wwft

• Wetgever en brancheverenigingen: maak
een nieuwe wettelijke regeling waarin
(opnieuw) ‘de makelaar onroerend goed’
een beschermde titel wordt, integreer de
bestaande brancheverenigingen, verplicht
het lidmaatschap daarvan en versterk het
onafhankelijk toezicht.
• Branchevereniging(en): professionaliseer het
systeem van collegiale toetsing.
• Overheid en beroeps- en brancheverenigingen:
laat verkennen of het op termijn mogelijk is
geautomatiseerd matches te maken tussen
voorgenomen handelingen en de data die
zijn opgeslagen in de bestanden van de FIUNederland, de Belastingdienst, de Kamer van
Koophandel etc.

De FIOD geeft aan dat tot 2017 23 strafrechtelijke
onderzoeken zijn afgesloten waarin notarissen en
makelaars een rol spelen. Omdat geen toestemming is verkregen om deze in te zien kunnen er
geen uitspraken worden gedaan over de aard van

de verdenking (‘lidmaatschap criminele organisatie, Wwft-overtredingen of anderszins). Tientallen respondenten wijzen op ‘doorgroeiers’:
mensen uit de drugswereld die in de loop van
de tijd zijn gaan investeren in onroerend goed.
‘Doorgroeiers’ zijn dan zelf niet meer betrokken
bij operationele drugsprocessen. Het onroerend
goed wordt gebruikt als belegging, om wit te
wassen en/of te exploiteren voor de drugsproductie. Er zijn in de eerste helft van 2020 tientallen vastgoed/ondermijning/witwasprojecten in
het land waarin ‘doorgroeiers’ worden genoemd.
De strafrechtelijke bewijslast om poortwachters
en deze ‘doorgroeiers’ met elkaar in verband te
brengen in termen van lidmaatschap van een
criminele organisatie wordt als moeilijk ervaren.
De onderzoeks-, meld- en bewaarplicht worden
niet altijd nageleefd. De verklaring ligt in de
‘opstandige betrokkenheid’ van individuele
notarissen, makelaars en taxateurs maar ook in
de gepercipieerde ingewikkelde wet- en regelgeving en onvoldoende onderzoeksmogelijkheden en commerciële belangen. Het aantal
zaken – afgezet tegen het totaalaantal poortwachters en het totaalaantal tucht- en strafrechtelijk witwaszaken – is beperkt.
Tussen 2010 en 2019 werden per jaar gemiddeld
1.241 witwaszaken door het Openbaar Ministerie
aangebracht. Er zijn 361 rechterlijke uitspraken
over witwassen tussen april 2015 en augustus
2020 waarvan 33 betrekking hebben op notarissen, 13 op makelaars en 2 op taxateurs. Op de
website van het O.M. vinden we 619 witwasvermeldingen (2015-2019): waarvan 16 gaan over
notarissen, 7 over makelaars en geen enkele
over taxateurs. Tussen 2008 en begin 2020 zijn
2988 tuchtrechtuitspraken gedaan waarvan 16
betrekking hebben op notarissen in relatie tot
de Wwft. In deze bronnen lopen Wwft-zaken en
fraudezaken door elkaar.
In de afgelopen twintig jaar zijn notarissen en
makelaars veroordeeld voor fraude (valsheid in

Samen

19

22-01-2021 10:29

geschrifte, misbruik derdegeldrekening). De exacte omvang daarvan is niet goed te bepalen, maar
is op basis van bestaande registraties gering.
Taxaties blijken nogal eens het resultaat van onderhandelingen tussen zakelijke partijen waarbij
commerciële boven juridische/normatieve belangen prevaleren. Hier kan sprake zijn van fraude,
maar er zijn nauwelijks tucht- of strafrechtelijke
uitspraken.
De AML-datasystemen zijn door hun incident-,
delict- en dadergericht karakter ongeschikt voor
strategische analyses over deze poortwachters.
Strategische analyses komen langzaam tot ontwikkeling. De informatiepositie van AMLorganisaties wordt negatief beïnvloed doordat zij
relatief weinig capaciteit hebben voor het totale
aantal meldingsplichtige poortwachters. De
controlekans is eens per drie tot vijf jaar en toezichthouders controleren per jaar enkele procenten van de onder toezicht gestelden. Er is sprake
van ondercapaciteit die urgenter wordt door de
explosieve toename van FIU-meldingen.
Er worden steeds meer vastgoedanalyses (dreigingsanalyses, scans, risicoanalyses, ondermijningsbeelden etc.) gemaakt waarin de rol van
poortwachters aan de orde is, maar deze zijn nog
te weinig precies. Er is sprake van een mix van
aannames, (theoretische) risicoanalyses, gebruik
van casuïstische kennis en ondermijningstaal. De
beelden over poortwachters zijn sterker dan de
geregistreerde feiten. Bovendien vertroebelt de
aandacht voor drugscriminaliteit het feit dat de
omvang van witwassen binnen criminele netwerken van bonafide marktpartijen 30% hoger is dan
de drugseconomie.
Er is een begin gemaakt met geautomatiseerde
data-analyses (vastgoed, risicogericht toezicht,
ondermijning, transactie-monitoring) maar de
bruikbaarheid daarvan in de toezicht- en handhavingspraktijk is nog onduidelijk.

20

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 21

De publieke sector beschikt over onvoldoende
civiele-, fiscale- en bedrijfseconomische kennis
om (inter)nationale witwasconstructies te doorgronden. Dat is bij de politie sterker het geval dan
bijvoorbeeld de FIOD.

(halen van targets) spelen samenwerking binnen
de overheid parten. De AML-organisaties zijn
relatief klein en de verschillende multidisciplinaire
‘tussenconstructies’ als RIEC’s, Fieldlabs en programma’s zijn financieel kwetsbaar.

beperkte verantwoording) inzichtelijk; richt de
aandacht niet op kleine zaken om targets te
halen; praat over ‘rare perverse financiële prikkels’ in de rechtshandhaving en de negatieve
werking daarvan op toezicht en handhaving.

Dit leidt tot een aantal aanbevelingen waarvan
de belangrijkste zijn:

De publiek-private samenwerking verbreedt en
verdiept zich. Er bestaan legio politieke, beleidsmatige en operationele samenwerkingsverbanden. Beroeps- en brancheverenigingen spelen via
daarvoor vrijgestelde beleidsmedewerkers een
rol in vrijwel alle geïnventariseerde programma’s
en projecten rondom witwassen/ondermijning
in relatie tot poortwachters. Desondanks leeft
ook hier (over en weer) onvrede over de beperkte
mogelijkheden van informatie-uitwisseling.
En, bestaan over en weer (nog) te veel stereotiepe
denkbeelden.

• Verdubbel de capaciteit van het toezicht
(BFT, Bureau Toezicht Wwft) en fintelorganisaties; herzie de financiering van alle
AML-organisaties en maak een deel daarvan
afhankelijk van de omvang/diepgang van multidisciplinaire samenwerkingsverbanden waarin
deze participeren.

• Gebruik het Multidisciplinaire Interventie
Team (MIT) voor de verdere ontwikkeling van
organisatie-overstijgende (financiële) intelligence. Neem poortwachters en mensen met
een financieel-economische achtergrond aan.
• Investeer in multidisciplinaire opleidingen
financieel-economische criminaliteit (‘meervoudig kijken’). Betrek poortwachters daarbij
en HBO/universitaire vakgroepen (accountancy,
belasting- en internationale financiering,
forensische IT etc.).
• Laat onafhankelijke analyses uitvoeren van
financiële intelligence binnen AML- organisatie
(gelijk die door de Inspectie OOV van de politie).
• Breng meer eenheid aan in de verschillende
big data-projecten vastgoed/ondermijning.
• Breng meer balans aan tussen de prioritering
van druggerelateerde witwasconstructies en die
fraude-gerelateerde witwasconstructies.
Samenwerking
De samenwerking binnen de overheid neemt toe.
Binnen AML-organisaties is sprake van ontschotting (integratie van afdeling en datasystemen).
Bovendien zijn vele tientallen multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden ontstaan die zich
richten op witwassen/ondermijning in relatie
tot poortwachters.
De wettelijke beperkingen om informatie uit te
wisselen, bureaucratische deelbelangen en een
te grote gerichtheid op relatief kleine zaken

De aandacht voor samenwerking is gefixeerd op
de fysieke wereld en gaat vrijwel voorbij aan de
instrumentele en zeker de rechtsbeschermende
waarden van de nieuwe digitale wereld van AI en
algoritmen.
De toon van de PPS-dialogen is veelal constructief,
maar op onderdelen nodeloos polariserend. Uitblijvende politieke besluitvorming over verruiming
van de onderzoeksplicht in het kader
van de Wwft speelt hier een rol.
Dit leidt tot een aantal aanbevelingen waarvan
de belangrijkste zijn:
• Leg uit wat er mogelijk is als de nieuwe Wet
gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) wordt aangenomen en maak een
Plan B voor deze WGS indien deze niet wordt
aangenomen.
• Werk de mogelijkheden van anoniem melden
door poortwachters verder uit en stimuleer
feedbackmogelijkheden door FIU.
• Maak wrijvingskosten (bureaucratie, overleg,

• Maak maatschappelijke effecten van (organisatorische en multidisciplinaire) interventies meer
kwalitatief inzichtelijk (‘rijker verantwoorden’).
• Communiceer niet alleen uitspraken, onderzoeken en veroordelingen in relatie tot notarissen en makelaars (negatieve taal) maar communiceer ook de bijdragen (meldingen, samenwerking in concrete onderzoeken, signalen)
van notarissen en makelaars (positieve taal).
• Agendeer de ‘Financiële Politie Nederland’
(FPN) en breek de discussie over integratie van
de opsporing (politie, bijzondere opsporingsdiensten, Kmar) open. De helft van het personeel heeft een achtergrond in de (forensische)
accountancy, forensische IT, compliance,
civiel- en fiscaal recht (‘meervoudig kijken’).
• Stel een Algoritme Autoriteit in en een meldplicht voor algoritmegebruik.
Tenslotte
Meer samenwerking binnen de overheid (1Overheid-principe) en meer samenwerking met
poortwachters (PPS-principe) zijn noodzakelijke
voorwaarden om nog meer inhoud te geven aan
een preventieve aanpak en de repressie verder
te versterken. Samenwerking is geen doel op zich
maar een noodzaak om de aanpak van witwassen
en fraude intelligenter vorm te geven.

Samen

21

22-01-2021 10:29

Dat is nodig omdat AML-organisaties:
• een beperkte capaciteit hebben;
• ieder voor zich slechts zicht hebben op stukjes
van de gehele internationale witwas-intelligence puzzel;
• zich overwegend kenmerken door een incidentgerichte repressieve handelwijze (‘after the
facts’);
• zich richten op relatief easy targets om te voldoen aan kwantitatieve verantwoordingsmechanismen;

• daardoor nog te weinig inhoud geven aan het
wegnemen van onderliggende – meer structurele – criminogene factoren (zoals bestuurlijke
rapportages en het barrière-model beogen);
• teveel neerbuigendheid ten toon spreiden richting poortwachters en de mogelijkheden van
samenwerking grovelijk onderschatten;
• een ontoereikend kennis- en ervaringsniveau
hebben om de finesses van het internationale
betalingsverkeer (fiscaliteit, civielrecht, bedrijfseconomie etc.) te doorgronden.

1. Inleiding
1.1 Poortwachters
Investeren in vastgoed is een manier om crimineel vermogen wit te wassen, waarbij niet zelden
wordt gefraudeerd. Notarissen, makelaars en
taxateurs hebben een poortwachtersfunctie bij
het voorkomen en bestrijden van vastgoedfraude en witwassen. Die functie houdt met name
in dat zij - volgens de Wet ter voorkoming van
witwassen en financiering van terrorisme (Wwft)
hun cliënten moeten onderzoeken. Ook moeten
zij transacties melden als die ongebruikelijk zijn
en vermoedelijk samenhangen met witwassen of
terrorismefinanciering.
De indruk bestaat dat de financiële dienstverleners hun poortwachtersfunctie niet altijd goed
vervullen.1 Er zijn cijfers over het aantal transacties dat zij melden bij de FIU-Nederland. Maar er
bestaat geen goed zicht op hoe vaak zij betrokken
zijn bij vastgoedfraude en ten onrechte géén Wwft-meldingen hebben gedaan. Ook is het niet duidelijk hoe het zicht hierop kan worden vergroot.
Zakelijke dienstverleners mogen graag mopperen
over de Wwft-verplichtingen. Dat roept de vraag
op hoe groot de steun voor de Wwft is en hoe de
1
2

22

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 22-23

naleving daarvan zo nodig kan worden verbeterd.
Ook rijst de vraag of en hoe de samenwerking van
de beroepsorganisaties, brancheverenigingen en
de overheid kan worden verbeterd, zodat er een
dieper inzicht ontstaat in de fenomenen.
In opdracht van VNO-NCW/MKB-NL en in samenwerking met de KNB, de NVM, het Aanjaagteam
Ondermijning en de Taskforce-RIEC Brabant Zeeland is daarom onderzocht in hoeverre het notariaat, de makelaardij en taxateurs inhoud geven
aan hun poortwachtersfunctie, dan wel dat zij zich
schuldig maken aan witwassen en/of fraude.2
Het onderzoek is gefinancierd door het ministerie
van Justitie.
Onderdeel van de opdracht is een vooronderzoek
naar de wijze waarop de gemeente Eindhoven
inhoud geeft aan het versterken van de grip op
het gemeentelijk vastgoedbezit door risico’s voor
fraude, witwassen en ondermijning in kaart te
brengen waarbij ook samenwerking met poortwachters aan bod komt.

Almelo, A.E. van en M. Pheijffer: ‘Poortwachters, de rol van professionals bij het voorkomen van fraude’, in: Almelo, A.E. van, A.B.
Hoogenboom, E.R. Muller en M. Pheijffer (red.) Fraude, Fraude en fraudebestrijding in Nederland, Deventer 2016, p. 523 e.v.
Op verschillende plaatsen worden uitstapjes gemaakt naar samenwerkingsverbanden waar ‘mijn’ poortwachters niet – of indirect – een rol
spelen. Zoals bijvoorbeeld de FEC-raad of de Serious Crime Task Force. Dat gebeurt dan om de context van samenwerking, informatiedeling,
organisatievormen, juridische kaders te doorgronden en waar mogelijk lessen te trekken voor mijn onderzoek.

Samen

23

22-01-2021 10:29

1.2 Samenwerken
De titel van dit rapport - ‘Samen’ - verwijst naar
ketensamenwerking, integrale aanpak, multidisciplinaire teams en publiek-private samenwerking.
In dit verband wordt ook gesproken over ‘1Overheid’.3 Deze vormen van samenwerking zijn een
reactie op het inzicht dat de overheid verkokerd
is en dat markten en overheden wederzijds afhankelijk zijn als zij grip willen krijgen op bepaalde
maatschappelijke vraagstukken.4
Sinds het justitiële beleidsrapport Samenleving
en criminaliteit uit 1985 staat ‘samen’ hoog op de
agenda.5 De veiligheidsproblematiek is te groot
om op te lossen vanuit silo’s.6 Dat geldt ook voor
de aanpak van witwassen door wat internationaal
de Anti-Money Laundering gemeenschap wordt
genoemd (verder: de AML-gemeenschap).7
‘Samen’ heeft de afgelopen vijfendertig jaar een
vlucht genomen.8 Maar minister Grapperhaus van
Justitie en Veiligheid stelt in zijn Plan van Aanpak
Witwassen dat meer aandacht nodig is voor:
- versterking van integrale intelligence, analyse
kracht en informatiebeelden en;
- verbeterd zicht en grip moet worden verkregen
op criminele geldstromen.9

Vooraf passen nog vier andere opmerkingen over
het begrip ‘samen’.
In de eerste plaats gaat het bij ‘samen’ niet alleen
om gelijkwaardigheid en gezamenlijke doelstellingen. De AML-relaties hebben weliswaar horizontale kenmerken (samenwerken), maar ook verticale
(toezicht en handhaving). Het vermogen om burgers dingen te laten doen die zij eigenlijk niet willen, is een essentieel onderdeel van het openbaar
bestuur en de regulering van markten.10
Zo hebben toezichthouders wettelijke bevoegdheden om informatie op te vragen, functionarissen te horen, boetes op te leggen of vergunningen in te trekken.11 Bij overtreding van de
beroepsregels kan de tuchtrechter sancties
opleggen. Opsporingsinstanties kunnen databestanden combineren, observeren, informanten
inzetten, afluisteren, huiszoekingen doen, administratie, geld en goederen in beslag nemen
en arrestaties verrichten. In de woorden van de
Amerikaanse president Roosevelt is ‘samen’ een
combinatie van ‘speak softly, carry a big stick,
and you will go far’.12
‘Samen’ verwijst ook naar de noodzaak om samen
verschillende toezicht- en sanctiesystemen in te
zetten op een ‘intelligente’ manier. Straf-, tucht-

3 http://initiatief1overheid.nl/wie-zijn-wij/
4 Sanders, M. Publiek-Private Samenwerking. Kunst van het evenwicht. Den Haag 2018.
5 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/11/16/minister-grapperhaus-verdeelt-100-miljoen-voor-aanpak-ondermijnendecriminaliteit Multidisciplinariteit staat hoog in het vaandel van de aanpak van Ondermijning.
6 Zie de Monitor Georganiseerde Criminaliteit 2019: ‘De aanpak van georganiseerde criminaliteit kent inmiddels verschillende modaliteiten.
De ‘klassieke’ aanpak is de strafrechtelijke, waaronder we het opsporen en vervolgen van daders verstaan. Daarnaast is er de financiële
aanpak, het opsporen van criminele geldstromen en het afpakken van criminele verdiensten. Tenslotte is er een aanpak die we de situationele
benadering zouden kunnen noemen. Daarin staan de factoren in de omgeving die criminaliteit mogelijk maken centraal. Het omvat een
breed palet aan niet-strafrechtelijke maatregelen ter bestrijding en voorkoming van georganiseerde criminaliteit, zoals de Wet BIBOB, de
zogenoemde ‘bestuurlijke’ of ‘programmatische’ aanpak, maar ook voorlichting (bijvoorbeeld gericht op burgers of op specifieke branches)
zou hieronder kunnen worden verstaan. In beleidsstukken wordt overigens vaak gesproken over de integrale aanpak van georganiseerde
criminaliteit, waarbij de nadruk wordt gelegd op de combinatie van de verschillende instrumenten, zowel strafrechtelijke als nietstrafrechtelijke (..) De inzet, in onderzoek maar ook in bijvoorbeeld verantwoordingsrapportages, zou meer dan tot nu het geval is geweest
gericht moeten zijn op het verkrijgen van kennis van hoe de verschillende aanpakmodaliteiten uitwerken in de praktijk.’
7 ‘Financiële sporen van misdaad’, Themanummer Justitiële Verkenningen 9, 1996. Diverse bijdragen over de eerste jaren van de Wet Mot en
de opkomst van financieel rechercheren in de jaren negentig.
8 Boutellier, H. en C. Hermans en F. van de Plas, Ontsporende vrijheid. Over de maatschappelijke betekenis van ondermijning en het belang van
een onorthodoxe aanpak daarvan. Den Haak, 2019.
9 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/06/30/aanbiedingsbrief-plan-van-aanpak-witwassen
10 https://www.ftrain.com/face_galbraith_power_threekinds
11 Zie het Houston-onderzoek naar de ING https://fd.nl/achtergrond/1281271/houston-you-have-a-problem
12 https://en.wikipedia.org/wiki/Big_Stick_ideology

24

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 24-25

en bestuursrechtelijke correcties zijn belangrijk
om problematisch gedrag aan te pakken. Maar de
problemen binnen het notariaat, de makelaardij
en taxateurs worden pas structureel opgelost als
deze beroepsbeoefenaren de regels naleven en
dus compliant zijn.
Compliant wil zeggen dat naleving onderdeel is
van de cultuur en werkwijze van de professionals,
die denken en handelen naar de letter en geest
van de Wwft en die zich betrokken voelen bij
respectievelijk verantwoordelijk voelen voor het
onderliggend maatschappelijk probleem. In dit
verband wordt wel gesproken van maatschappelijk verantwoord ondernemen en corporate social
responsibility.13
De kunst van regulering (toezicht, handhaving en
compliance) ligt in het versterken en verdiepen
van de samenwerking tussen de verschillende
lagen waaruit regulering bestaat.14 Idealiter is
sprake van afstemming en wordt al naar gelang
de specifieke casus gekozen voor de meest effectieve interventie. Dat kan zelfregulering zijn,
toezicht, tuchtrecht of - als ultimum remedium
- het strafrecht.15
In de derde plaats verwijst ‘samen’ naar de mogelijkheden en beperkingen van informatie-uitwisseling. Die worden onder meer begrensd door de
Wet politiegegevens, de Wet op de Inlichtingenen veiligheidsdiensten en bijvoorbeeld het verschoningsrecht van advocaten en notarissen.
Tot slot moeten de betrokken partijen wíllen samenwerken. De titel van dit rapport is dan ook
een directe verwijzing naar Together: The Rituals,
Pleasures and Politics of Cooperation (Sennett,
2012). Sennet maakt onderscheid in tribale en
moderne organisaties. De tribale is in zichzelf
gekeerd, denkt en handelt vanuit eigenbelang,

staat bol van stereotypen over ‘de ander’ en is niet
veranderingsgezind. De moderne organisatie is
nieuwsgierig, staat open voor de ander, wil leren,
wil veranderen, kan eigenbelang inruilen voor het
algemeen belang, stelt vragen, kan luisteren en is
bereid te onderhandelen en kan compromissen
sluiten. En maakt eigenbelang ondergeschikt aan
de ‘publiecke saeck’.
1.3 Vraagstelling en opzet
Vraagstelling
In dit onderzoek staan drie vragen centraal:
• Wat is het draagvlak voor naleving van de
Wwft en hoe kan dit draagvlak verder worden
versterkt?
• Wat is de aard en omvang van de (on)bewuste
betrokkenheid van notarissen, makelaars en
taxateurs bij welke vormen van criminaliteit?
En, hoe kan het inzicht in aard en omvang
worden vergroot?
• Hoe is de samenwerking binnen de overheid
en tussen de overheid en het notariaat, de
makelaardij en taxateurs georganiseerd en
hoe kan deze samenwerking verder worden
vormgegeven?
Opzet
In hoofdstuk 2 wordt de draagvlak-vraag beantwoord. Het begrip ‘opstandige gehoorzaamheid’
staat centraal. Eerst wordt geanalyseerd hoe binnen het notariaat, de makelaardij en de taxatiewereld inhoud wordt gegeven aan de verplichtingen van de Wwft. In het bijzonder door de KNB en
de NVM. Dit is een inspirerend hoopvol verhaal
over de aandacht voor de uitvoering van de Wwft.
De beroepsorganisatie en brancheverenigingen
spelen een belangrijke en positieve rol. Maar er
zijn ook reserves, De beroeps- en brancheorganisaties bevinden zich tussen ‘hamer (overheid) en
aambeeld (leden)’. Er zijn legio gevoeligheden en
een zekere ‘opstandigheid’ ten aanzien van nale-

13 https://www.investopedia.com/terms/c/corp-social-responsibility.asp
14 http://www.toezichtenwetenschap.nl/keynote_sparrow
15 Zie noot 14: ‘I tell my people their job isn’t to catch smugglers, it’s to stop smuggling’.

Samen

25

22-01-2021 10:29

ving van de Wwft. Hier wordt een aantal kanttekeningen geplaats bij het hoopvolle verhaal.
In hoofdstuk 3 staat de onderzoeksvraag over
aard en omvang centraal. Op basis van interviews,
internationale documenten, Nederlandse beleidsdocumenten, wetenschappelijke onderzoek, informatie van toezichthouders, financiële inlichtingen
(fintel), bestuurlijke rapportages, tuchtrechtspraak
en strafrechtspraak wordt zicht verkregen op de
aard- en omvangvraag. In dit hoofdstuk wordt
casuïstiek gebruikt als illustratie voor vormen
van witwassen en fraude. Het hoofdstuk heeft de
titel: navigeren in de mist. De datasystemen van
AML-organisaties zijn ongeschikt voor strategische
analyses door hun incident-, delict- en dadergerichte karakter. In risicoanalyses en bijvoorbeeld
ondermijningsbeelden zitten (nog) veel aannames,
herhalingen, weinig precieze begrippen en zijn
daardoor deels inwisselbaar. Zij hebben kenmerken van conventional wisdom: ‘The conventional
wisdom or received opinion is the body of ideas or
explanations generally accepted by the public and/
or by experts in a field. In religion, this is known as
orthodoxy.’16
In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven van
de toenemende ontschotting binnen AML-organisaties en de grote hoeveelheid multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden gericht op ondermijning en witwassen in relatie tot notarissen, makelaars en taxateurs. Het is opvallend dat sprake is
van een toenemende samenwerking. Tegelijkertijd
wordt een aantal barrières in kaart gebracht welke de verdere ontwikkeling in de weg staan. Die
barrières hebben te maken met juridische onmogelijkheden om informatie te delen. Maar ook de
indringende werking van bureaucratische deelbelangen. En de perverse werking van cijfermatige

verantwoording waardoor (on)bewust sprake
is van keuzes voor ‘klein bier-zaken’ (dumbing
down). Ook spelen ontbrekende kennis en ervaring over de finesses van internationale betalingsverkeer in relatie tot fraude en witwassen een rol.
In hoofdstuk 5 staat het vooronderzoek Eindhoven centraal. De Taskforce-RIEC Brabant
Zeeland is mede-opdrachtgever van ‘Samen’. De
gemeente Eindhoven is gestart met het invullen
van de programmalijn financieel-economische
ondermijning. Daarnaast loopt er een programma
binnen de gemeente genaamd ‘Weerbare Overheid’. De Taskforce-RIEC wil inzicht krijgen in het
fenomeen ten einde daar in samenwerking met de
gemeente Eindhoven handelingsperspectief op te
kunnen ontwikkelen. Waaronder samenwerking
met notarissen en makelaars. Op verschillende
plaatsen worden verbindingen gelegd tussen het
hoofdonderzoek en Eindhoven. De ‘kracht’ van
dit hoofdstuk zit in de plaatsing van vastgoedfraude en witwassen in een bredere context: hoe
kunnen vastgoedprocessen transparanter worden
gemaakt? Hoe kunnen checks & balances worden
ingevoerd om zodoende intelligenter en systematischer als gemeente ‘problemen’ te voorkomen?
Hoe kan de governance worden versterkt om te
voorkomen dat je als gemeente keer op keer door
incidenten wordt overvallen?
In hoofdstuk 6 worden de belangrijkste conclusies
en aanbevelingen nog eens op een rij gezet tegen
de achtergrond van de theorie.
Tot slot zijn drie bijlagen opgenomen:
I Theoretisch kader voor de drie onderzoeksvragen
II Lijst met respondenten
III Literatuurverwijzingen

16 Conventional wisdom is not necessarily true. It is often seen as a hindrance to the acceptance of new information, and to the introduction of
new theories and explanations, an obstacle that must be overcome by legitimate revisionism. That is, conventional wisdom has a property
analogous to inertia that opposes the introduction of contrary belief, sometimes to the point of absurd denial of the new information
or interpretation by persons strongly holding an outdated but conventional view. Since conventional wisdom is convenient, appealing,
and deeply assumed by the public, this inertia can last even after many experts and/or opinion leaders have shifted to a new convention.
Conventional wisdom may be political, being closely related to the phenomenon of talking points. The term is used pejoratively to suggest
that consistently repeated statements become conventional wisdom whether they are true or not. More generally, it refers to accepted truth
that almost no one seems to dispute, and so it is used as a gauge (or wellspring) of normative behavior or belief, even within a professional
context. Zie: Galbraith, John Kenneth, The Affluent Society (1958), chapter 2.

26

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 26-27

2. Draagvlak: opstandige betrokkenheid
2.1 Theoretisch kader: acceptatiefasen en
meldmotieven
2.1.1 Vier fasen
Bij de introductie van AML-wetgeving en -beleid
kun je volgens Van der Vijver spreken van vier
fasen: de afweerfase, de adoptiefase, de cynische
fase en de assimilatiefase.17 Toegepast op de
invoering van de meldplicht ongebruikelijke transacties18 bestaat de eerste fase uit ontkenning: ja,
er zijn witwasproblemen, maar niet bij ons.
In de adoptiefase nemen meldplichtige instellingen wettelijke eisen op in de bedrijfsvoering en
geven zij inhoud aan de onderzoek-, meld- en
bewaarplicht. In dit hoofdstuk staat deze adoptiefase centraal en gaat het om de vraag wat de beroepsorganisatie en branchevereniging méér doen
dan aangeven en beklemtonen dat hun leden de
maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben
om de Wwft na te leven. De beroepsorganisaties
zijn immers het scharnierpunt tussen de overheid
en de leden. Zetten zij de morele toon?
In de cynische fase neemt het draagvlak af. Er
ontstaat wrevel, irritatie en weerstand. Men twij-

felt aan nut en noodzaak van de Wwft, de daaruit
voortvloeiende administratieve verplichtingen en
de (on)mogelijkheden van de onderzoekplicht.
In de tijd dat Van der Vijver schrijft (midden jaren
negentig) is dit een punt. Is dat nog steeds zo?
In die cynische fasen die komen en gaan ‘irriteren’
publieke en private partijen elkaar. Niet zelden is
sprake van wij-zij-denken, waarbij de loopgraven
weer worden betrokken. De PPS-dialogen (wie
kan ertegen zijn?) lopen dan weer stroef en staan
bol van de verwijten. Hoe kunnen de partijen elkaar dan vinden en zoeken naar consensus? Hoe
kunnen zij de ‘samen’-draad weer oppakken?
In de assimilatiefase worden nieuwe normen
geïnternaliseerd en wordt gestreefd naar een
consistente aanpak. Men probeert te voorkomen
dat men steeds voor nieuwe verrassingen komt te
staan. Overheid en meldplichtige bedrijven vinden
een nieuw evenwicht door onderhandelingen,
compromissen en bijstellingen.
Deze vier fasen zijn ideaaltypen; in de praktijk
lopen zij dwars door elkaar. Afhankelijk van het
onderwerp, de beroepsorganisatie/branchevereniging, de aangesloten leden, actuele onderwerpen en

17 Vijver CD. Van der: Politie, justitie en partners; nieuwe stappen In: Themanummer Justitiële Verkenningen Crimineel geld; dreiging en aanpak,
1995, pp. 65-75.
18 Hoogenboom, A.B.: ‘Cynisme en ‘opstandige gehoorzaamheid’; de implementatie van de Wet MOT, in: Financiële sporen van misdaad,
Justitiële Verkenningen, 1996 nr 9, p. 22-35.

Samen

27

22-01-2021 10:29

incidenten is het draagvlak onderhevig aan schommelingen. Het draagvlak is werk in uitvoering.
De bereidheid om te melden is onderdeel van het
draagvlak. Rakké en Huisman onderscheiden drie
soorten motieven voor de naleving van wet- en
regelgeving, waaronder de meldplicht: economische, sociale en normatieve motieven.19 Economische motieven refereren aan het belang van de
onderneming om economische doelen te bereiken, zoals het maximaliseren van winst, omzet of
marktaandeel. De kosten en baten van compliance
en non-compliance worden tegen elkaar afgewogen. Bij sociale motieven gaat het om het belang
van de onderneming om waardering en respect te
krijgen van klanten, werknemers, vak/branchegenoten, omwonenden of het bredere publiek. Normatieve motieven gaan over wat ondernemingen
vinden dat van hen mag worden verwacht, vanuit
het principe dat regels moeten worden nageleefd
of omdat de ondernemingen het belang van de
regel inzien. Normatieve motieven worden sterk
gevormd door de bedrijfscultuur en de tone at the
top die uiteindelijk persoonlijke normen van medewerkers beïnvloeden.
Om recht te doen aan het dynamische karakter
van ‘het draagvlak’ wordt het begrip ‘opstandige
betrokkenheid’ uitgewerkt tegen deze theoretische achtergrond. Er zijn ontwikkelingen die de
naleving van de Wwft positief beïnvloeden en
er is betrokkenheid. Daartegenover staat echter
‘opstandigheid’. In paragraaf twee staat de ‘betrokkenheid’ centraal en wordt ingegaan op de rol
die de beroeps- en brancheverenigingen spelen.
De aandacht gaat daarbij in het bijzonder uit naar
de wijze waarop de beroepsorganisatie/brancheverenigingen de Wwft onder de aandacht brengen
van de leden. Ook wordt aandacht besteed aan
het ontstaan en functioneren van een systeem van
collegiale toetsing binnen het notariaat en een
deel van de makelaardij. Vervolgens wordt in

paragraaf 3 het element van opstandigheid belicht. In paragraaf 4 worden twee ‘radicale’ voorstellen besproken voor de toekomst van zowel het
notariaat als de makelaardij. Het eerste betreft
een nieuwe marktordening van de makelaardij in
het bijzonder. Het tweede betreft het overhevelen
van de notariële functie naar een geautomatiseerde omgeving en vergaande digitalisering van het
notariaat om ‘slimmer’ inhoud te geven aan de
Wwft-onderzoeksplicht.
2.1.2 Betrokkenheid KNB en NVM en toename
FIU-meldingen
De KNB is een publiekrechtelijke beroepsorganisatie, waarbij in 2020 ongeveer 1.260 notarissen,
200 toegevoegd notarissen en 1.860 kandidaatnotarissen (verplicht) zijn aangesloten. Het totaalaantal (kandidaat-)notarissen bedraagt bijna 3300.
Deze zijn werkzaam bij ongeveer 770 kantoren.
De markt is verdeeld in grote en kleine kantoren;
er zijn nauwelijks middelgrote kantoren. Het lidmaatschap van de KNB voor (kandidaat-)notarissen is verplicht. Een publiekrechtelijke beroepsorganisatie met verordende bevoegdheid zoals in
zin van artikel 134 Grondwet is principieel anders
dan brancheverenigingen in de makelaardij zoals
NVM, VBO en Vastgoedpro.
Er geldt geen verplichting voor makelaars of
taxateurs om zich aan te sluiten bij een brancheorganisatie. Aan het lidmaatschap van een
brancheorganisatie zijn kwaliteitseisen verbonden, onder andere op het gebied van opleiding
en certificering. Taxateurs en makelaars die zich
bij een van de drie brancheverenigingen NVM,
VBO of Vastgoedpro willen aansluiten, moeten
ingeschreven staan bij hetzij het NRVT (taxateurs)
hetzij bij VastgoedCert dan wel SCVM (makelaars). Door het lidmaatschap van een branchevereniging onderscheiden makelaars en taxateurs
zich van niet-georganiseerde beroepsbeoefenaars
o.a. op het gebied van tuchtrechtelijk toezicht. De

19 Rakké, J.T. en W. Huisman: Motieven voor naleving van de wettelijke anti-witwasmeldplicht. In Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht en
Handhaving, 2020/1.

28

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 28-29

Samen

29

22-01-2021 10:29

2017
2018
2019
0

300

600

900

1200

1500

Figuur 1

wettelijke titelbescherming en beëdiging tot makelaar of taxateur zijn in 2001 afgeschaft, waarmee
ook het wettelijk tuchtrecht voor deze beroepen
is komen te vervallen. Leden van de brancheorganisaties staan echter nog steeds allen onder
onafhankelijk tuchtrechtelijk toezicht. Dat toezicht
is echter niet publiekrechtelijk van aard, maar
privaat georganiseerd. Een ander verschil met
niet-georganiseerde beroepsbeoefenaars is dat
uitsluitend leden van brancheverenigingen aangesloten zijn bij de Stichting Geschillencommissies
voor Consumentenzaken (SGC).
Het aantal makelaarsbedrijven is sinds 2010 met
ruim 10% toegenomen. Begin 2017 waren er
ruim 9.000 makelaars in Nederland, terwijl dat
er zeven jaar eerder nog 8200 waren. In 2020 zijn
ongeveer 9.000 makelaars werkzaam. De meeste
makelaars zijn actief in Noord-Holland. Alleen
makelaars die lid zijn van een branchevereniging
hebben een erkende opleiding tot makelaar
gevolgd en staan onder toezicht. Een erkend
taxateur is lid van een branchevereniging en aangesloten bij een taxatieregister VastgoedCert of
SCVM. De leden van de drie brancheverenigingen
zijn aangesloten bij de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (SGC). De brancheverenigingen voor makelaars onderscheiden
zich met hun opleiding en certificering.

20 Interviews FIU-medewerkers

30

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 30-31

Toename FIU-meldingen
In de afgelopen vijf jaar hebben notarissen, makelaars en taxateurs 4500 ongebruikelijke transacties gemeld bij de FIU-Nederland. Daarvan
zijn 3600 gedaan door 1150 vennootschappen en
2000 gerelateerd aan vastgoed. De meldingen
over vastgoed zijn gedaan door 800 verschillende
melders. Een derde van alle meldingen (32%) is
afkomstig uit Den Haag, Amsterdam, Rotterdam,
Arnhem en Amstelveen. Met name Den Haag
springt eruit. Het notariaat meldt meer dan de
makelaar. De FIU-Nederland krijgt van taxateurs
een handvol meldingen per jaar.20
Respondenten van de FIU-Nederland zien de afgelopen jaren een geleidelijke toename van het
aantal meldingen door notarissen en makelaars.
Een probleem met nadere analyse is dat het begrip
‘makelaar’ een oneindige variatie kent (makelaars
in granen, makelaars in olie etc.). Dit probleem
doet zich ook voor in de politiebestanden en datasystemen van de FIOD (zie hoofdstuk 3).
Vanwege de wettelijke plicht om registraties na
vijf jaar te verwijderen, is het onmogelijk om in
de tijd meer strategische analyses te maken. Voor
dit onderzoek is relevant dat:
• 90% van de meldingen door makelaar en
notaris wordt gedaan op basis van subjectieve
indicatoren;

Bron: FIU-Nederland, Jaaroverzicht 2019, p. 50-51

Notarissen
Makelaars
Taxateurs

Aantal gemelde ongebruikelijke transacties

• meldingen van notarissen niet alleen
betrekking hebben op vastgoed maar ook
op aandelentransacties en het oprichten van
rechtspersonen.
2.1.3 Bouwfraude en aandacht voor integriteit
Na de parlementaire enquête (2002) en de
Klimopzaak (vastgoedfraude, 2007) hebben de
brancheorganisaties in het vastgoed in 2010 het
Integriteit Overleg Vastgoedmarkt (IOV) opgericht.
Bij het IOV zijn naast de NVM en de KNB ook
Aedes (Vereniging van Woningcorporaties), Bouwend Nederland, IVBN (Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland), NEPROM
(Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling
Maatschappijen), NVB (Nederlandse Vereniging
van Banken) en Vastgoedmanagement Nederland aangesloten. Het IOV heeft tot doel integriteit en integere werkwijzen te bevorderen in de
gehele vastgoedketen, onbetrouwbare partijen
en medewerkers te weren en als aanspreekpunt
in de vastgoedsector voor overheidsinstanties te
functioneren21. Eerder waren ook overheidspartijen betrokken die later uit dit samenwerkingsverband zijn gestapt.
Taxateurs
In 2009 hebben de NVM en VBO het NWWI opgericht met als belangrijk doel om geldverstrekkers,
intermediairs en consumenten inzicht te bieden
in de wijze waarop de waarde van woningen is
vastgesteld. Door betrokkenen meer zekerheid te
bieden over hoe de waarde tot stand is gekomen
wordt bijgedragen aan het voorkomen van taxatiefraude.
Vanwege het publieke belang van vastgoedwaarderingen zagen zowel marktpartijen als
toezichthouders de noodzaak om op basis van
zelfregulering te komen tot meer eenduidigheid
en uniformiteit en een verdere professionalisering binnen de taxatiebranche.

In 2015 hebben NVM, Vastgoedpro en VBO in
afstemming met onder meer AFM en DNB meegewerkt aan de oprichting van het NRVT. Het doel
van NRVT is – mede in het kader van het publieke
belang – het bevorderen van de verdere professionalisering van het beroep van vastgoedtaxateur en
van de transparantie van het proces van vastgoedwaarderingen.
De Nederlandse Vereniging van Makelaars (NVM)
vraagt van iedere makelaar, taxateur en beleidsbepalende persoon binnen de aangesloten onderneming een Verklaring Omtrent Gedrag. Daarnaast
heeft zij als onderdeel van haar integriteitsbeleid
een algemeen meldpunt ingesteld naar aanleiding van het IOV, dat afhankelijk van de inhoud
meldingen doorgeleidt naar o.a. de interne tuchtrechtspraak, de Commissie Lidmaatschapszaken of
de Geschillencommissie Makelaardij in Den Haag
(SGC/SGB). Makelaars en taxateurs staan voor de
uitoefening van hun poortwachtersfunctie in het
kader van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (Wwft) onder toezicht
van het Bureau Toezicht Wwft.
2.1.4 KNB en brancheverenigingen in de makelaardij
Positieve betrokkenheid blijkt uit de rol en functie van de beroepsorganisatie en brancheverenigingen. Deze vervullen een initiërende, ondersteunende en toetsende rol.
De initiërende rol blijkt uit:
- het wijzen van leden op de Wwft-verplichtingen;
- sinds de invoering van de WID/MOT en later
de Wwft wordt langs verschillende wegen
voorlichting gegeven (website, bijeenkomsten,
opleidingen) over het vervullen van de
onderzoek- en meldplicht uit de Wwft;
- een Verordening die notarissen en kandidaatnotarissen verplicht een zogenoemde Eigen
Verklaring in te vullen, waarin staat dat zij maat-

21 https://www.ivbn.nl/viewer/file.aspx?FileInfoID=921

Samen

31

22-01-2021 10:29

regelen hebben getroffen voor de naleving van
de toenmalige MOT-wetgeving. De verordening
gaf aanleiding tot onderling overleg en discussie
op de kantoren en het alsnog opstellen van een
procedure, deze te actualiseren of een bijeenkomst met de medewerkers te beleggen;
- de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie
brengt in 2009 een persbericht uit, waarin zij zegt
het voortouw te willen nemen door alle brancheorganisaties uit te nodigen om tot een verbetering van de integriteit te komen in de hele vastgoedsector.22 Aanleiding hiervoor is een kritisch
rapport over de integriteit van de Nederlandse
vastgoedwereld dat de Nyenrode hoogleraren
Berkhout en Jeurissen hebben geschreven.
In het rapport Net werken en netwerken beschrijven zij de percepties van integriteit binnen
de Nederlandse vastgoedbranche. Voor het
onderzoek hebben zij ruim 500 vastgoedprofessionals bevraagd;
- de belangenbehartiging bij departementen, de
overlegstructuren met toezichthouders en de
actieve rol van branchevertegenwoordigers bij
operationele toezicht- en opsporingsprocessen;
- de bijdragen aan het publieke debat over de
Wwft middels (K)ringbijeenkomsten van notarissen en regionale bijeenkomsten van makelaars;
en in de afgelopen jaren multidisciplinaire bijeenkomsten met het provinciaal bestuur, toezichthouders en opsporingsdiensten;
- bijdragen aan het politiek-bestuurlijke debat
over verruiming van de juridische onderzoeksmogelijkheden in het kader van de Wwft.
De ondersteunende rol wordt ingevuld door:
- het vrijmaken van functionarissen voor Wwftzaken die zowel naar derden als naar leden
als vraagbaak functioneren en het oprichten van
een meldpunt integriteit;

- als KNB, NVM, VBO en Vastgoedpro ieder een
beleidsmedewerker aan te stellen die vrijwel full
time bezig is met Wwft-zaken, zoals voorlichting,
lobbyen op departementen, het bijwonen van
bijeenkomsten en uitvoeren van projecten met
de FIU, het BFT en het RIEC; uit gesprekken met
deze beleidsmedewerkers en tientallen functionarissen binnen de rechtshandhaving met wie
zij samenwerken wordt duidelijk welke rol zij
vervullen en hoe deze wordt gewaardeerd (hier
wordt in hoofdstuk 4 dieper op ingegaan);
- als KNB leden ondersteuning te bieden voor
de correcte naleving van de Wwft en door vertrouwensnotarissen aan te wijzen die beroepsgenoten adviseren over de meldingsplicht van
de Wwft.
De ondersteuning van de (kandidaat-)notarissen
bestaat onder meer uit:
- een handleiding met bijlagen voor de toepassing
van de Wwft;
- een checklist voor de behandeling van
ABC-transacties;
- een lijst met aandachtspunten voor de behandeling van aandelenoverdrachten;
- een document over de meest gestelde vragen en
antwoorden over de Wwft;
- een publieksinformatiekaart om (nieuwe) cliënten over de Wwft te kunnen informeren;
- cursussen en artikelen/berichten in vakbladen,
Notariaat Magazine en op NotarisNet om de
kennis van het notariaat up-to-date te houden;
- het recente KNB-initiatief om strategische analyses te (laten) maken over aard en omvang van
vastgoedfraude en Wwft-overtredingen in relatie
tot het notariaat. Veel kennis is tot nu toe casuïstisch (zie hoofdstuk 3).
De toetsende rol uit zich in:
- het invoeren van een collegiaal toetsingsproces
door de KNB in 2007 dat wordt ondersteund
door het KNB-auditbureau;

22 https://www.narcis.nl/publication/RecordID/oai%3Asurfsharekit.nl%3A6e4c7fe6-cb20-4089-b44c-f3d51cfd5df2

32

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 32-33

- het invoeren van een collegiaal toetsingsproces
door de NVM in 2017.
Brancheverenigingen geven op verschillende manieren inhoud aan de wettelijke verplichtingen die
voortvloeien uit de Wwft, mede onder invloed van
de recente discussie over ‘ondermijning’.
2.1.5 Moreel ondernemerschap23
Maatschappelijk waarden en doelen zijn onderdeel gaan uitmaken van actuele thema’s als maatschappelijk verantwoord ondernemen, corporate
social responsibility en duurzaamheid. Institutionele beleggers, politici, non-gouvernementele
organisaties en natuurlijk klanten vragen - nee,
eisen - van een bedrijf dat het zich maatschappelijk verantwoord gedraagt. Ondernemingen
moeten niet zo zeer kijken naar snel gewin voor
aandeelhouders, maar juist sturen op waarde
schepping op lange termijn. Duurzaam, ethisch
juist, sociaal en betrokken; dat zijn kernwoorden
van moreel ondernemerschap.24
Brancheverenigingen spelen een scharnierfunctie in dit maatschappelijk krachtenspel. Op haar
website schrijft de KNB in 201525 dat de notaris
een belangrijke rol speelt in het correct naleven
van de Wwft. De beroepsorganisatie heeft de
woordvoerders notariaat in de Tweede Kamer
met het oog op het Algemeen Overleg Witwassen
laten weten dat Wwft-onderwerpen op de bestuur agenda van de brancheverenigingen staan.
Notulen, verslagen en/of evaluatierapporten
blijken desgevraagd niet beschikbaar.
2.1.6 Fraudenotitie KNB26
De KNB schrijft in haar Fraudenotitie dat zij van
haar leden alertheid en een integere en actieve
beroepshouding verwacht. De KNB wil een
groter fraudebewustzijn binnen het notariaat op

verschillende manieren bevorderen. De beroepsorganisatie beklemtoont dat een gedegen cliëntonderzoek maatschappelijk belangrijk is, maar
dat er momenteel niet altijd voldoende bronnen
beschikbaar zijn voor zulk onderzoek. Zij spant
zich er daarom voor in dat notarissen de beschikking krijgen over meer middelen om dit onderzoek
altijd goed te kunnen doen.
De KNB pleit voor invoering van een centraal aandeelhoudersregister (CAHR) dat door notarissen
wordt gevuld op basis van door hen opgestelde
akten en waartoe onder anderen notarissen toegang hebben. Het CAHR verzamelt en ontsluit zo
betrouwbare informatie over aandelen en aandeelhouders van bv’s en niet-beursgenoteerde
nv’s en geeft hierdoor zicht op wie schuilgaan
achter deze rechtspersonen. Verder pleit de KNB
ervoor dat notarissen in het Handelsregister kunnen zoeken op natuurlijke personen, zodat zij bij
het cliëntonderzoek meer zicht krijgen op (achterliggende) personen, mogelijke netwerken en
bestaande structuren. In hoofdstuk 4 wordt hier
dieper op ingegaan.
2.1.7 Collegiale toetsing KNB
Sinds eind 2006 wordt door de KNB samen met
het BFT gewerkt in een systeem van collegiale
toetsing in de vorm van peer review, een stelsel
van kwaliteitsbevordering door beroepsgenoten
die audits uitvoeren (auditoren).27 In 2017 is het
stelsel geëvalueerd en op een aantal punten aangepast. Kantoren worden eens in de drie á vijf jaar
getoetst. De frequentie is hoger als een kwaliteitstekort wordt geconstateerd of de kans op notariële
ongelukken groot is. Wanneer de situatie zorgwekkend is dan zal de praktijk onder ‘bijzonder beheer’
worden geplaatst. Jaarlijks bezoeken de auditoren
een representatieve dwarsdoorsnede van de kantoren. De KNB verzamelt zo informatie over de

23 https://www.nrc.nl/nieuws/2019/09/20/een-handleiding-moreel-leiderschap-in-zeven-onmisbare-kwaliteiten-a3974130
24 Zie noot 23.
25 https://www.knb.nl/nieuwsberichten/notaris-belangrijk-in-correct-naleven-Wwft
26 https://www.knb.nl/standpunten/fraudepreventie
27 Collegiale toetsing is wettelijk verankerd in art. 61A Wna. De Verordening op de kwaliteit regelt een aantal details.

Samen

33

22-01-2021 10:29

ziens- en handelwijzen van notarissen over actuele
thema’s. Jaarlijks voeren auditoren ongeveer tien
toetsingen uit met een minimum van vijf. Een auditor moet minimaal 7 jaar werkervaring hebben
als notaris, toegevoegd notaris, kandidaat-notaris,
in vaste dienst of als freelancer dan wel zzp’er. De
auditor wordt voor minstens drie jaar aangesteld
en moet bereid zijn deel te nemen aan verplichte
opleidings- en evaluatiedagen en mag geen tuchtrechtelijke antecedenten hebben. De opleiding
tot auditor duurt vier dagen en is verdeeld over
een periode van twee tot vier maanden. Het programma bestaat uit een introductiedag auditvaardigheden en een oefendag waarin een simulatie
wordt uitgevoerd. Daarna loopt de auditor-in-spe
een dag mee met een ervaren auditor. Vervolgens
gaat de ‘leerling’ zelfstandig een proefaudit doen
bij een kantoor dat zich hiervoor vrijwillig heeft
gemeld.
Er is wel een auditbegeleider bij die voor, tijdens
en na de audit tips en feedback geeft. De begeleider doet verslag aan het auditbureau over de
voortgang en laat weten wat goed gaat en waar
misschien nog extra aandacht nodig is.
De toetsing neemt een dag in beslag en wordt
uitgevoerd door een auditor en een assistent.
Een auditor maakt vooraf een auditplan, dat is
gericht op de risico’s en risicobeheersing van de
betreffende praktijk. In de ‘uitgangspunten voor
een goed functionerend kantoor’ staan de vijf
kwaliteitsaspecten van de notariële praktijk die
onderwerp zijn van de toetsing en de rapportages:
- Interne organisatie
- Opdrachtproces
- Continuïteit en ontwikkeling
- Vakbekwaamheid
- Belehrung
Vanuit de KNB worden jaarlijks enkele actuele
thema’s op alle kantoren aan de orde gesteld. Bijvoorbeeld implementatie van nieuwe regelgeving
of de aanpak van een bepaald vraagstuk. De audit
bestaat altijd uit:

34

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 34-35

• een begingesprek met de notaris(sen).
Aan de orde komen o.a. de staat van de praktijk,
ontwikkelingen, kansen en bedreigingen,
toekomst, bijzonderheden;
• gesprekken met medewerkers en behandelaars,
verdeeld over de dag;
• dossieronderzoek;
• een eindgesprek.
De auditor benoemt de noodzakelijke verbeteringen. Er is ruimte voor advies, aanbevelingen
en preventieve actie. Soms is een verbetertraject
noodzakelijk, soms een heraudit. Dit staat in de
beknopte, beschrijvende rapportage met enkele
vaste onderdelen.
2.1.8 Vertrouwensnotarissen
Notarissen die twijfels hebben bij een bepaalde
zaak kunnen die twijfels vertrouwelijk bespreken
met een vertrouwensnotaris.
2.1.9 Het notarieel tekort
Noordhoek (2019) werkt in zijn proefschrift Werken aan het notarieel tekort de wijze uit waarop
het notariaat in heden en verleden aan de eigen
kwaliteit en reputatie heeft bijgedragen. De focus
ligt op besluitvorming en uitvoering van de door
de KNB ingezette intercollegiale toetsing.
Lang heeft het notariaat zich volgens Noordhoek
achtergesteld gevoeld ten opzichte van andere
juridische beroepsgroepen. Het wegwerken van
dit ‘notarieel tekort’ is, volgens Noordhoek, glansrijk gelukt. Het aanvankelijke succes heeft ‘helaas
ook tot situaties van overmoed’ geleid. Dit had
‘ernstige reputatieschade tot gevolg’. Daardoor
kwam het notariaat onder druk te staan.
Als reactie daarop wordt het Bureau Financieel
Toezicht opgericht. Noordhoek’s proefschrift gaat
over de gecompliceerde relatie tussen publieke
bevoegdheden die het notariaat heeft en het tot
twee keer toe ingrijpen door de overheid in de
afgelopen veertig jaar.

Mede dankzij het stelsel van intercollegiale toetsing lijkt er bij het notariaat nu weer een nieuw
evenwicht te ontstaan, schrijft Noordhoek. Zijn
conclusie is dat extern en intern toezicht niet meer
zonder elkaar kunnen. Noordhoek laat zien waar
het KNB en BFT elkaar kunnen aanvullen om een
toekomstig notarieel tekort te voorkomen.
2.1.10 NVM Auditsysteem (2016-2020)
In 2016 vindt een pilot intercollegiale audits plaats.
Het doel is de kwaliteit te waarborgen en te verbeteren. Aan de pilot doen achttien auditoren mee,
die na een korte training ruim honderd kantoren
bezochten. Onder de deelnemers aan de pilot, bevinden zich ook makelaars/taxateurs die sceptisch
zijn en bedenkingen hebben. Toch is na afloop
bijna 80% positief, omdat audits bijdragen aan
zowel de kwaliteit van de kantoren als de uitstraling van de NVM.
De Ledenraad van de NVM besluit dat de pilot
wordt omgezet in een permanent kwaliteitssysteem, dat bij notarissen, deurwaarders en advocaten zijn waarde heeft bewezen. Het kwaliteitssysteem is in 2017 in de praktijk getest en ingericht op
makelaars en taxateurs. Het systeem is gebaseerd
op intercollegiale audits. Daarmee wordt een
kantoor geaudit door een collega van een vergelijkbaar kantoor uit een andere NVM-regio. Het
auditsysteem is ontwikkeld door de hierboven
genoemde Noordhoek.
Het idee achter het systeem is dat de collega’s wel
veel raakvlakken hebben, maar ‘niet in elkaars
vaarwater zitten’. Dat vergemakkelijkt de audit. In
andere branches is al gebleken dat een collega als
auditor als prettiger wordt ervaren dan een externe auditor. Een ervaren collega kent de bedrijfsvoering van een makelaar als geen ander, weet
waar hij over praat en kan aanbevelingen doen die
op zijn eigen kennis en ervaring zijn gebaseerd.
Een audit is kosteloos. Pas bij een heraudit gaat
het kwaliteitssysteem een kantoor geld kosten.
Een audit neemt een dag in beslag. De auditor ver-

richt voorwerk door registers te checken en heeft
dus vooraf een beeld van het kantoor dat hij gaat
auditen. In het startgesprek wordt afgetast of dat
beeld klopt met wat hij aantreft en met de ambitie
van de makelaar/taxateur en zijn kantoor.
Het startgesprek vormt de basis voor dossieronderzoek en gesprekken met andere medewerkers
van het kantoor. De audit eindigt met een eindgesprek, waarin de auditor zijn bevindingen toelicht
en aanbevelingen doet.
Uiterlijk twee weken later resulteert dat in een
auditverslag, waarin kan staan dat het kantoor
voldoet en excelleert op de NVM-kernwaarden op
het gebied van deskundigheid, integriteit, transparantie en onafhankelijkheid, aangevuld met goede
communicatie.
Het kan zijn dat een kantoor onder voorwaarden aan de kernwaarden voldoet. In dat geval
wordt aangegeven wat binnen drie maanden
aantoonbaar moet zijn hersteld om alsnog aan de
NVM-kernwaarden te voldoen.
In het uiterste geval, als er sprake is van gebreken
en onwil om dit te verbeteren, wordt de naam van
het kantoor doorgegeven aan de Commissie Lidmaatschap die dan een eigen onderzoek begint.
Dit is uitzonderlijk. Uit de pilot blijkt dat 60% van
de kantoren aan alle NVM-regelgeving voldoet,
terwijl bij 5% sprake is van structurele gebreken.
Het auditsysteem is in de eerste plaats bedoeld
om samen aan een betere kwaliteit te werken.
Voor veel kantoren is de audit een mogelijkheid
om te sparren met een collega en erachter te komen wat zij kunnen verbeteren.
In het voorjaar 2020 zijn 75 auditoren werkzaam.
Het streven is een aantal van 100 auditoren. Dat
betekent dat alle kantoren om de twee jaar worden geaudit. Potentiële auditoren dienen een motivatie te schrijven en een cv aan te leveren. Er is
een profielschets voor auditor waaraan men dient
te voldoen. Dan vindt een selectiegesprek plaats.

Samen

35

22-01-2021 10:29

Auditoren krijgen een opleiding van twee dagen.
Het NVM-auditbureau ondersteunt het auditproces en is drie jaar geleden opgericht. Er werken
vijf medewerkers.
Audits hebben geen handhavende/bestraffende
functie maar zijn gericht op verbeteren van de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en voldoen aan
wettelijke plichten waaronder de erecode (leren).
De nadruk ligt op de regels waaraan leden zich
moeten houden en registratieverplichtingen en
kwaliteitsregels. Maar ook de Wwft-regels maken
onderdeel uit van de audits.
De NVM is bezig met de ontwikkeling van een
evaluatie-module om de kwaliteit van de audits
verder te verbeteren.
2.1.11 Tuchtrecht en Commissie lidmaatschapszaken
NVM-leden of NVM-makelaars die zich niet aan
de regels houden kunnen voor de onafhankelijke
tuchtrechter worden gebracht. Klachten kunnen
bijvoorbeeld worden ingediend door de Commissie Lidmaatschapszaken, die een normerende
functie heeft. De tuchtrechter in eerste instantie
is de regionale Raad van Toezicht. Deze Raad kan
NVM-leden of NVM-makelaars die hun werk niet
goed doen een berisping, boete of schorsing opleggen of de aansluiting bij de NVM beëindigen. Bij
ernstige fouten krijgt de beklaagde een berisping,
in zeer ernstige gevallen wordt de beklaagde tijdelijk geschorst en in het ernstigste geval verliest de
makelaar zijn aansluiting bij de NVM. Een tuchtrechter kan geen schadevergoeding toekennen.
Vastgoedpro en VBO kennen beiden ook onafhankelijk tuchtrecht (alle drie zijn op andere wijze
georganiseerd) en om het ingewikkeld te maken
kent NRVT ook tuchtrechtspraak (ongeacht of/
bij welke brancheorganisatie de taxateur is aangesloten).

2.1.12 Netwerkrelaties KNB, de NVM, VBO en
Vastgoedpro
De KNB, de NVM, VBO en VastgoedPro hebben
een beleidsmedewerker die belast is met het
onderhouden van contacten met AML-partners
zoals het:
• FIU-Nederland
• Openbaar Ministerie
• Bureau Toezicht Wwft van de Belastingdienst
• RIEC’s en Fieldlabs
• Vastgoedprojecten van gemeenten
• Politie

‘Makelaars zitten helemaal niet te wachten
op deze uit Europese richtlijn voortvloeiende
poortwachtersrol. Makelaarsland verkoopt
jaarlijks duizenden woningen. Wij willen zeker
al onze verkopers en kopers niet opzadelen met
administratieve rompslomp. Samen met een
consultancy bedrijf hebben we een efficiënte,
digitale oplossing gevonden. Dit proces speelt zich
volledig af achter de schermen, waardoor niemand
hier iets van merkt. Met de implementatie zijn we
100% Wwft-proof,’ aldus Jeroen Stoop, oprichter
en directeur van Makelaarsland. 30

De beleidsmedewerkers van de makelaarsverenigingen werken onderling nauw samen.

Deze samenwerking vloeit voort uit de overeenkomst die het bedrijf eerder al sloot met de NVM.
Om te voldoen aan de Wwft-verplichtingen levert
dit bedrijf WwftCheck, het HandboekNow en de
CountryCheck. 31 Het bedrijf verleent deze diensten
aan makelaars/taxateurs, notarissen, betaalinstellingen, banken, belastingadviseurs/fiscaal juristen
en verzekeringsmaatschappijen.

In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de rol
die de beleidsmedewerkers spelen bij het informeren van verschillende AML-organisaties. Zij
spelen een adviserende rol bij een aantal RIEC’s en
Fieldlab-projecten en geven daar aan wat in een
specifieke casus de beste aanpak zou kunnen zijn.
In toenemende mate is sprake van afweging van
belangen tussen partners in samenwerkingsverbanden. En discussies of de branchevereniging een
disciplinerende rol zou moeten hebben of dat het
BFT zou moeten optreden dan wel een strafrechtelijk onderzoek op zijn plaats zou kunnen zijn.
2.2 Uitbesteding Wwft aan de markt
Er zijn verschillende bedrijven die producten en
dienstverlening hebben ontwikkeld om makelaars
te ondersteunen in de naleving van de Wwft.28
Een daarvan levert een risicobeoordeling op
maat en een geautomatiseerd proces, waarmee
de naleving wordt gewaarborgd.29
‘Wij zijn erin geslaagd om samen met Makelaarsland
een digitaal proces op te tuigen waarmee zij aan de
verplichtingen die de Wwft aan de makelaardij oplegt
kunnen voldoen,’ aldus de directeur.

28 https://complynow.eu/
29 https://www.vastgoedactueel.nl/makelaarsland-makelaars-vanaf-nu-ontzorgd-door-digitaal-proces-bij-Wwft/

36

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 36-37

Inmiddels heeft dit bedrijf ook overeenkomsten
gesloten met VBO en Vastgoedpro.
2.3 Opstandige betrokkenheid
2.3.1 Inleiding
Onder ‘opstandige betrokkenheid’ wordt verstaan
dat de zakelijke dienstverleners ‘reserves’ hebben
over de Wwft. Wat is de wetenschappelijke onderbouwing voor ‘opstandige betrokkenheid’?
Brancheverenigingen bevinden zich tussen hamer
(wetgever en toezicht) en aambeeld (de leden).
Dat geldt voor de KNB en voor de NVM en andere
brancheverenigingen in de makelaardij. Waaruit
blijkt dit?

2.3.2 Weerstand tegen invoering collegiale toetsing
KNB/NVM
In 2007/2008 begint de KNB met een pilot collegiale toetsing. Het ‘notaris- aambeeld’ is not
amused. Het auditsysteem wordt met scepsis en
cynisme ontvangen. In de eerste twee jaren zijn
er ‘weiger-notarissen’ die het principieel onjuist
vinden dat een dergelijk auditinstrument wordt
ingevoerd. Het bestuur van de KNB gaat in gesprek met deze ‘weiger-notarissen’. In de eerste
halfjaarrapportage (2007) collegiale toetsing van
het notariaat staat onder meer: ‘De noodzaak voor
WID/MOT-onderzoek wordt wel ingezien, maar
men is soms van mening dat de misstanden altijd
een deur verder plaatsvinden.’
De audits vinden geleidelijk hun weg binnen het
notariaat en er is sprake van meer acceptatie. Een
onderscheid kan volgens betrokkenen worden
gemaakt tussen leden die niet ‘niet kunnen en niet
willen’. Niet kunnen hangt samen met de geringe
omvang van veel kantoren. Het auditsysteem
wordt geïntroduceerd tijdens de crisis van 2008
en de moeilijke periode daarna. De acceptatie van
het systeem van collegiale toetsing is nadien weliswaar toegenomen. Maar alle halfjaarrapportages
laten zien dat het nut en de noodzaak van de Wwft
onder leden ter discussie staat.32
2.3.3 Consultatie-documenten uitbreidingen Wwft
De consultatiedocumenten die brancheverenigingen uitbrengen is een bruikbare bron om (in)directe uitspraken te doen over het draagvlak.
Naar goed gebruik vragen de ministeries van Justitie en Veiligheid en van Financiën wat branches
vinden van nieuwe wetswijzigingen en beleidsplannen witwassen.
Het notariaat
Op 26 februari 2019 stuurt de KNB aan de minister
van Financiën en aan de minister van Justitie en

30 https://www.vastgoedactueel.nl/makelaarsland-makelaars-vanaf-nu-ontzorgd-door-digitaal-proces-bij-Wwft/
31 https://complynow.eu/
32 Ik heb de beschikking gekregen over de halfjaarrapportages 2007-2019. Deze worden ook gebruikt om inzicht te krijgen in de aard en
omvang-vraagin hoofdstuk 3.

Samen

37

22-01-2021 10:30

Veiligheid een reactie op het consultatiedocument
vierde anti-witwasrichtlijn.33
Enkele commentaren:
- De administratieve lasten die voor de Wwft-instellingen en het bedrijfsleven uit het Uitvoeringsbesluit voortvloeien worden onderschat.
Op verschillende onderdelen brengt het Uitvoeringsbesluit een lastenverzwaring met zich mee.
- Het is niet langer mogelijk omstandigheden aan
te wijzen waarin vereenvoudigd cliëntenonderzoek kan plaatsvinden. Instellingen moeten
daardoor steeds op basis van een risicoanalyse
beoordelen of er sprake is van een lager risico op
witwassen of financieren van terrorisme. Deze
wijziging kan er bovendien toe leiden dat instellingen in minder gevallen kunnen volstaan met
een vereenvoudigd cliëntenonderzoek.
- De PEP-definitie wordt uitgebreid waardoor er
in meer gevallen verscherpt cliëntenonderzoek
moet worden verricht.
- Door wijziging van het UBO-begrip zullen instellingen meer personen dan voorheen moeten
identificeren als UBO en in die gevallen ook redelijke maatregelen nemen om de identiteit van de
UBO te verifiëren. Er zullen daardoor ook meer
UBO-gegevens moeten worden bewaard.
- Voor belastingadviseurs, accountants, advocaten, notarissen en vergelijkbare dienstverleners
zouden dezelfde indicatoren moeten gelden;
door hen als één groep aan te merken kan de
overzichtelijkheid van de diverse indicatoren
worden bevorderd.
De makelaardij
Brancheverenigingen trekken in de portefeuille
Wwft/ondermijning gezamenlijk op in belangenbehartiging richting departementen, met
bijdragen aan het publieke debat over Wwft en
met overleg met de toezichthouder en FIU. De
NVM, VBO en Vastgoedpro reageren gezamenlijk
op het wetsvoorstel ‘plan van aanpak witwassen’

(2019). Zij onderschrijven de doelstellingen van de
wet, maar hebben ‘principiële bedenkingen bij de
uitvoerbaarheid van de verplichtingen en de daaruit voortvloeiende administratieve en financiële
lasten.’
De kosten zijn in de verschillende bronnen een
terugkerend onderwerp. Zoals in het theoretisch
kader is aangegeven, verschilt de mindset van de
publieke en de private sector. Het normatieve
criminaliteitsbegrip van de overheid is niet altijd
gelijk aan het pragmatische criminaliteitsbegrip
van de private sector. Publieke AML-functionarissen nemen een normatief denkkader mee
naar hun werk. Dat normatieve denkkader is
opgebouwd uit de begrippen als aantasting van
de integriteit van het financiële stelsel, onder- en
bovenwereld vermenging en de aanname dat
witwassen verwerpelijk is en niet voor niets strafbaar is gesteld.
Bij marktpartijen spelen zulke normatieve uitgangspunten ook een rol, maar deze zijn pragmatischer in denken en doen. In het bijzonder geldt
dit voor het verscherpt cliëntonderzoek, waarbij
navraag dient te worden gedaan bij de vorige
dienstverleners van de klant. In de memorie van
toelichting staat dat deze verplichting is beperkt
tot dezelfde categorie Wwft-instelling. Maar, aldus
de reactie, ‘niet nader wordt toegelicht hoe een instelling kan (moet?) achterhalen bij welke andere
instelling(en) de opdrachtgever heeft aangeklopt
(...) hoe ver strekt het onderzoek dan wel?’
Dit pragmatisme werkt door in marktverhoudingen en de onderlinge rivaliteit tussen makelaarskantoren. De Wwft is onderdeel van een groter
geheel van afwegingen en belangen die van
invloed zijn op de makelaar. Een complicerende
factor is dat ‘collega Wwft-instellingen op hun
vakgebied doorgaans tegelijkertijd concurrenten
(zijn)’: de potentiële opdrachtgever voor de één is

33 Brief KNB van 26 februari 2018 aan de minister van Financien en de minister van Justitie&Veiligheid inzake wijzigingen van de
Wwft https://www.knb.nl/stream/advies-consultatie-uitvoeringsbesluit-wwft

38

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 38-39

vaak tegelijkertijd een potentiële opdrachtgever
voor de ander.
Voor toezichthouders en opsporingsambtenaren
is de Wwft veelal zwart-wit: je overtreedt de wet
of niet. In de marktcontext is het echter vaak niet
zo eenvoudig. Er zijn grijze gebieden, waarin de
context van de zakelijke relaties, de deal en de
commerciële belangen variëren. Afhankelijk van
wisselende contexten worden beslissingen genomen die niet altijd worden ingegeven door de
normativiteit van de Wwft.
Een tweede complicerende factor is dat weliswaar wordt gepraat over informatiedeling, maar
er nauwelijks bevoegdheden voor zijn, aldus de
brancheverenigingen. Naast rechtstreeks toegang
tot het UBO-register en het – nog niet bestaande centraal aandeelhoudersregister ‘zouden ruimere
mogelijkheden om onderling informatie te delen
een efficiënte uitvoering van de Wwft ten goede
komen’. Dit argument beïnvloedt het draagvlak en
werkt door – zo zullen we ook zien in hoofdstuk
vier - in de bereidheid tot samenwerking.
In de praktijk van de makelaardij spelen behalve
kosten en commerciële factoren ook onvrede mee
over de ‘tools’ die men ter beschikking heeft als
men de Wwft-plichten wil vervullen. Hetzelfde
zien we bij het notariaat. Zo zijn er ‘zorgen over
telkens toenemende regeldruk’.
Andere klachten:
- ‘Anti-witwaswetgeving is continu ‘werk in uitvoering’ (..), de materie wordt steeds ingewikkelder en omvangrijker en de financiële lastendruk
neemt hand over hand toe’.
- Er komen ‘steeds zwaardere onderzoeksplichten,
terwijl daar anderzijds nauwelijks bevoegdheden
tegenover staan’.
Behalve deze kritiek speelt soms nog een principieel punt bij respondenten: ‘Wij zij geen sheriffs,
geen verlengstuk van de overheid’. Het is een
argument dat steeds terugkeert sinds het witwas-

sen aan het einde van de vorige eeuw op de (inter)
nationale politieke agenda staat. De verschillende
argumenten hebben invloed op het draagvlak. De
Wwft zit meer in het DNA van AML-functionarissen dan in het DNA van de adressanten.
Hier speelt het aloude sociale wetenschap adagium ‘if things are perceived as real they’re real in
their consequences’. Indien nut en noodzaak van
de Wwft, de perceptie dat de overheid de markt
niet echt in staat stelt om inhoud te geven aan
onderzoeksmogelijkheden alsmede kosten een rol
spelen, dan zal dat in zekere zin invloed hebben
op het draagvlak. Om dit nader te bezien, worden
ook andere bronnen geraadpleegd. Op grond van
interviews, open bronnen en interne notities kan
de volgende lijst van ‘knelpunten en weeffouten’
worden opgesteld die aangeven dat het draagvlak
voor de Wwft binnen de makelaardij ‘werk in uitvoering’ is:
- Naam meldende instelling standaard in strafdossier (‘angst voor represailles).
Dit is het gevolg van het feit dat de naam van de
melder automatisch wordt opgenomen in het
strafdossier. De Nederlandse makelaars en taxateurs pleiten voor regelgeving waarmee voorkomen wordt dat de naam van de melder van
een ongebruikelijke transactie (standaard) in het
strafdossier wordt opgenomen. Gemakshalve
wordt dit vaak aangeduid met “anoniem melden”. De melding zelf geschiedt niet anoniem
(anders valt niet te controleren of de meldplichtige instelling aan haar wettelijke meldplicht
voldoet), maar de naam van de
melder wordt verder niet bekend gemaakt. Deze
wordt althans niet (standaard) in het
strafdossier opgenomen.
- Onvoldoende evenwicht tussen wettelijke
taken en bevoegdheden.
De Nederlandse makelaars en taxateurs pleiten
voor voldoende bevoegdheden voor makelaars
om de poortwachtersfunctie adequaat uit te
oefenen. Dat ruimere bevoegdheden om (o.a.

Samen

39

22-01-2021 10:30

onderling) informatie te delen kunnen bijdragen aan het in een vroeg stadium detecteren
en voorkomen van ondermijning zal niemand
ontkennen, aldus de vertegenwoordigers van de
brancheverenigingen. Desondanks zijn de mogelijkheden voor poortwachters om onderling
(al dan niet cross-sectoraal) informatie uit te
wisselen volgens hen uiterst beperkt.
- UBO-register.
De Nederlandse makelaars en taxateurs hebben
‘ernstige bedenkingen’ bij het Nederlandse
voornemen om (een groot gedeelte van) de
wettelijk omkaderde groep Wwft-instellingen
de toegang te ontzeggen tot het afgeschermde,
niet-openbare gedeelte van het UBO-register.
Zij kunnen een en ander niet rijmen met
internationale afspraken in het kader van de
zogenoemde Vierde Witwasrichtlijn.
Om als poortwachter goed te kunnen functioneren is in de ogen van de Nederlandse makelaars en taxateurs (volledige) toegang tot de
instrumenten die nodig zijn om een cliëntenonderzoek goed uit te voeren onontbeerlijk.
In het bijzonder pleiten zij voor rechtstreekse
toegang tot het volledige UBO-register.
- Ander gewenste instrumentaria.
Makelaars zouden op naam willen kunnen zoeken in het Handelsregister en toegang krijgen tot
het (nog in het leven te roepen) centraal aandeelhoudersregister. Dit zou de uitvoerbaarheid van
de wet vergroten. Ook uitbreiding van de mogelijkheden om onderling informatie uit te kunnen
wisselen, zowel tussen makelaars onderling als
cross-sectoraal bijvoorbeeld met het notariaat,
banken en financieel adviseurs wordt in dit verband naar voren gebracht.
- Administratieve lasten.
De Nederlandse overheid lijkt, volgens de

brancheorganisaties, weinig oog te hebben
voor het feit dat de uit de wet voortvloeiende
(administratieve) regeldruk, de kosten en het
tijdsbeslag op individuele makelaars steeds
groter worden. Door steeds verdergaande
onderzoekplichten op te leggen zonder daar
bevoegdheden/ goede hulpmiddelen tegenover te stellen, wordt eigenlijk het onmogelijke gevraagd.34
- Wettelijke regulering beroep?
Indien de wettelijk afgebakende groep meldplichtige instellingen als te diffuus wordt ervaren om speciale bevoegdheden toegekend te
krijgen, zou het beroep makelaar -net als voorheen- wettelijk gereguleerd kunnen worden. In
het verleden was de titel makelaar beschermd
en vormden makelaars een duidelijk omkaderde groep. Een alternatieve mogelijkheid is om
uitsluitend bevoegdheden toe te kennen aan
makelaars die onder onafhankelijk tuchtrecht
vallen. Of uitsluitend aan bij de FIU als makelaars geregistreerde instellingen.
- Makelaars op één lijn met taxateurs?
Als de Nederlandse wetgever uitbreiding van
de onderzoeksbevoegdheden voor makelaars
niet wenselijk acht (A), ligt het voor de hand om
hen te ontheffen van de onderzoeksplicht (B).
De Nederlandse makelaars en taxateurs pleiten
ervoor dat meldplichtige instellingen ofwel
allemaal toegang tot het volledige UBO-register krijgen, ofwel - mede gezien de praktische
gevolgen van het niet rechtstreeks toegankelijk
zijn - dat de instellingen die geen rechtstreekse
toegang krijgen, worden ontheven van verplichtingen als het uitvoeren van UBO-onderzoeken
etc. Makelaars zouden in dat geval nog wel
steeds vallen onder de meldplicht. Ongebruikelijke transacties dienen zij, net als taxateurs, dan
nog steeds te melden.

34 Zie in dat kader ook de reactie van de Nederlandse makelaars en taxateurs (gezamenlijke reactie van NVM, VBO en Vastgoedpro) op het
wetsvoorstel “plan van aanpak witwassen”: https://www.internetconsultatie.nl/wetplanvanaanpakwitwassen/reactie/872d4f49-5528-4b2e8981-bb883d822a58

40

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 40-41

- Bemiddeling bij (ver)huurovereenkomsten
(afbakening).
De Nederlandse makelaars en taxateurs pleiten
voor een betere afbakening tussen (bemiddeling bij) huurovereenkomsten die wél en
(bemiddeling bij) huurovereenkomsten die niet
onder de Wwft vallen.

Sinds kort vallen ook huurovereenkomsten onder
de reikwijdte van de Wwft. Nederland hanteert op
dit moment een ondergrens van 10.000 euro per
maand. Lang niet alle makelaars hebben daar mee
te maken, maar de grens kan zomaar verlaagd
worden.
Een van de kritiekpunten van de Nederlandse
makelaars en taxateurs is dat deze ondergrens niet
duidelijk afgebakend is.35
Daar komt bij dat met een ondergrens van
€ 10.000 per maand het overgrote deel van de
huurtransacties nog steeds niet onder de Wwft
zullen vallen. Bij de FIU kan geen melding gemaakt
worden van een ongebruikelijke (ver)huurovereenkomst m.b.t. huren onder deze ondergrens.
Een meldrecht voor ongebruikelijke huurtransacties beneden de ondergrens zou een stap in
de goede richting kunnen zijn. Specifiek met betrekking tot de meldplicht - en uitdrukkelijk niet
met betrekking op de onderzoeksplicht - stellen
de Nederlandse makelaars en taxateurs voor om
helemaal geen ondergrens te hanteren, waardoor
ongebruikelijke verhuurtransacties altijd gemeld
moeten worden.
- Verplicht onderzoek doen naar de wederpartij
van de cliënt van de makelaar.
Daar zit volgens de makelaars een spanning in,
omdat de makelaar op basis van de wet een
partijdige belangenbehartiger is. Wat dat betreft is de situatie van de makelaar het beste te
vergelijken met de positie van een advocaat. In

de praktijk blijkt dat de wederpartij vaak terughoudend is om informatie te verstrekken over
de omvang en herkomst van eigen middelen
omdat dat de onderhandelingspositie schaadt.
De Nederlandse makelaar is niet een soort
mediator zoals wel vaak verondersteld wordt.
Deze weeffout m.b.t. de speciale situatie van
de Nederlandse bemiddelaar wordt hersteld
als een makelaar op dit punt op één lijn gesteld
wordt met een advocaat die ook partijdig is en
de wederpartij van zijn opdrachtgever ook niet
hoeft te identificeren.
2.4 Niet-naleven Wwft-verplichtingen
2.4.1 Inleiding
In deze paragraaf wordt ingegaan op cijfers en
casuïstiek over het niet-naleven van de Wwft. De
cruciale vraag is hoe deze cijfers te duiden en wat
de waarde is van de casuïstiek (generaliseerbaarheid). De vraag komt uitgebreid aan de orde in
hoofdstuk 3 (aard- en omvang van (on)bewuste
betrokkenheid). Voor dit hoofdstuk over het
draagvlak gaat het er vooral om wat wordt gezegd
over niet-naleving.
2.4.2 Rapporten collegiale toetsing KNB
Witwassen en fraudepreventie komt in alle toetsingen aan de orde. Naast de verplichting een
risicobeleid op schrift te hebben is het van belang
dat medewerkers voldoende zijn toegerust om
ongebruikelijke of opmerkelijke dossiers te herkennen. Auditoren hebben daarom in veel rapportages het advies opgenomen te zorgen voor (online) (bij)scholing van alle (kandidaat-) notarissen
en medewerkers als het gaat om bestaande kennis
van de Wwft.
Ik geef uit de verschillende halfjaarrapportages
over de periode 2016-2019 casuïstiek en bevindingen die betrekking hebben op de Wwft.
De Wwft blijft in 2016 aandacht vragen.
- ‘Vraagstukken die verband houden met de
Wwft zijn ook in de afgelopen periode weer

35 Zie voor de uitwerking: https://www.internetconsultatie.nl/wijzigingamld4/reactie/a79c3730-7d02-40ce-b6c9-4eb2abe9c09f ).

Samen

41

22-01-2021 10:30

veelvuldig onderwerp van gesprek geweest.
De problematiek kent veel aspecten, de juiste
conclusie trekken vergt nauwkeurige afweging
van de beschikbare gegevens en zeker niet altijd
vloeit daar een eenduidig antwoord of oplossing uit voort.’
- ‘Het actief doorvragen naar de achtergronden
van de voorgenomen transactie roept nogal
eens de vraag op hoe ver je daarin zou moeten
gaan.’

- ‘Duidelijk is wel dat de kennis van de Wwft en
de bekendheid met de indicatoren onderhoud
behoeft en gedeeld dient te worden binnen de
organisatie. Een opfriscursus zou daar goed aan
kunnen bijdragen. Het volgen van casuïstiek en
publicaties op dat gebied zijn eveneens middelen om van de ontwikkelingen op de hoogte
te blijven: de vindingrijkheid van personen met
minder goede bedoelingen is immers groot en
het instrumentarium beweegt voortdurend.’

Wwft (2017): ‘Een klein kantoor wil zich specialiseren in het ondernemingsrecht en heeft een
flinke praktijk op het gebied van de oprichting van rechtspersonen. Echter, de notaris doet niet
of nauwelijks onderzoek naar de achtergrond van de transactie, spreekt de eindklant nooit,
brengt de UBO niet in kaart en vertrouwt op de aangeleverde gegevens van de tussenpersoon
die ook de klanten aanlevert. De klanten komen uit alle delen van het land en de notaris regelt
eigenlijk niet veel meer dan de formaliteiten rond de akte. Passeren gebeurt bij volmacht. Opgelegd is een verbetertraject waarbij de notaris een plan van aanpak moet maken waaruit moet
spreken hoe de verplichtingen die de Wwft stelt in het werkproces zullen worden ingebed. In
augustus heeft de notaris een beknopt plan opgestuurd, dat echter onvoldoende basis biedt.
Een aantal toevoegingen is noodzakelijk, en de notaris is gemeld welke in een aangepast plan
moeten worden opgenomen. De toetsing zal worden afgesloten met een afsluitende toetsing.’

In het tweede halfjaarverslag van 2017 wordt de casus Voorwinde besproken:

Wwft-problematiek (2016): ‘Aankoop en levering van een aantal percelen met woningen en bedrijfsgebouwen, welke percelen vervolgens zijn doorgeleverd aan een economische eigenaar en
door die economische eigenaar worden geëxploiteerd. Vragen over percentage overdrachtsbelasting, onduidelijkheid over zakelijke lasten, klein depot over zakelijke lasten. Dwingende client, heb ik te veel of te weinig tegengas gegeven? Had dit een MOT-melding moeten worden?’

Wwft casus (2016). Tijdens het dossieronderzoek trof de auditor een dossier aan waarbij een
stichting werd opgericht door een buitenlandse partij om een vage reden, terwijl iemand anders
als bestuurder werd benoemd. Dit dossier is met de notaris besproken. De notaris gaf aan dat
er bij binnenkomst van de opdracht en tijdens het passeren geen twijfels waren over de bedoelingen van partijen. Echter, juist de week ervoor was de oprichtster bij hem op kantoor geweest
om te melden dat zij geen beschikking meer had over de bankpasjes van de stichting. De notaris
heeft haar aangeraden om de bankrekeningen ten name van de stichting te laten blokkeren. Een
paar dagen later kwam een onbekende buitenlandse partij bij hem op kantoor met de opdracht
dat het bestuur van de stichting gewijzigd moest worden. De notaris vond dit een vreemd verzoek en heeft de partij naar de Kamer van Koophandel gestuurd. De notaris gaf aan dat het erop
lijkt dat de stichting als dekmantel wordt gebruikt voor verkeerde transacties. De gezamenlijke
conclusie was dat een MOT-melding moest worden gedaan in dit dossier.

42

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 42-43

Notariskantoor Voorwinde (2017). Een opzienbarende zaak die (met naam en toenaam) breed
is uitgemeten in de pers betrof de fraude op notariskantoor Voorwinde in Amsterdam. Uiteindelijk bleek 2,1 miljoen van de derdengeldenrekeningen verduisterd. ‘In het vorige verslag
beschreven we dit kantoor anoniem onder nummer 11722. Bij de reguliere toetsing was het
kantoor ongunstig opgevallen als een zwakke praktijk. In iets meer dan een jaar zijn er vier toetsingen op het kantoor uitgevoerd, waarbij duidelijk werd dat de noodzakelijke praktijkverbetering weliswaar in procedure maar niet in de praktijk werden doorgevoerd. Daags na de laatste
toetsing werd de schorsing uitgesproken. De beschikbare informatie werd met het BFT gedeeld
in het kader van het convenant. Door het raffinement en de driestheid waarmee vervalst en gefraudeerd werd, bleven de malversaties lang onontdekt. Ook al waren er van de zijde van zowel
KNB als BFT veel bedenkingen over de aard van de praktijkvoering. De afwikkeling van deze
zaak zal nog geruime tijd in beslag nemen.’

De Wwft blijft (eerste helft 2018) onverminderd
aandacht vragen en vrijwel altijd komt een daaraan gerelateerd dossier ter sprake. In de praktijk
doen zich de meest uiteenlopende gevallen voor
en niet altijd is goed vast te stellen wat de aard of

intentie van de transactie is. Opnieuw is aandacht
gevraagd voor oprichtingen en aandelenoverdrachten en de mogelijk meldingsplichtige aspecten die daaraan verbonden kunnen zijn.

Samen

43

22-01-2021 10:30

Op een klein kantoor werd bij de vorige toetsing vastgesteld dat bij aandelenoverdrachten te
weinig aandacht is voor de achtergrond ervan en er te weinig onderzoek wordt gedaan naar de
aard van de transactie. Het kantoor voert deze opdrachten slechts enkele keren per jaar uit. Dit
jaar voerde de notaris drie aandelenoverdrachten uit. Slechts in één dossier had de notaris een
MOT-melding gedaan. Dit dossier en ook de overige dossiers zijn besproken, waarbij bleek dat
de cliëntacceptatie nog onvoldoende gestructureerd was. Eén van de twee andere dossiers bleek
mogelijk MOT-meldingswaardig. Een verbetertraject is geformuleerd, waarbij werd afgesproken
de betreffende dossiers met terugwerkende kracht tot 2014 te checken op objectieve en subjectieve indicatoren, en de keuze om al dan niet te melden vast te leggen.

Wwft (tweede helft 2018): zoals bekend een onderwerp dat voortdurend aandacht vraagt en
zal blijven vragen. Er zijn veel gerelateerde casus besproken en dossiers ingezien. Het notariaat
heeft er doorgaans gedegen aandacht voor. Wat niet wegneemt dat de hoeveelheid en verscheidenheid van de mogelijke situaties en het soms fragmentarische karakter van de beschikbare
informatie nogal eens hoofdbrekens bezorgen bij het maken van de risico-afweging. Steeds
komt ook de vraag terug hoever je moet gaan in je onderzoek.

In de eerste rapportage van 2019 wordt aandacht besteed aan de vraag op welke manier de
notaris vormgeeft aan de poortwachtersrol:
- Open normen die de Wwft stelt worden (vaak) als te veelomvattend en lastig ervaren, met
name in de algemene notarispraktijken. Waar eindigen de verplichtingen? Wanneer is de
inspanning voldoende?
- Het gevoel dat de kans groot is met wijsheid (verkregen door gerichte onderzoeksresultaten)
achteraf te worden beoordeeld werd regelmatig benoemd.
- Gedoeld wordt op gereconstrueerde situaties waarbij het gedurende het notariële opdrachtproces ontbreekt aan mogelijkheden en tijd om alle eventualiteiten en verbanden te onderzoeken.
- Klantonderzoek en onderzoek naar de herkomst van de gelden is de afgelopen jaren in toenemende mate onderdeel van het opdrachtproces geworden.

In het tweede 2019 rapport wordt gevraagd naar wat een uitzonderlijk dossier is. Het grootste
deel van de dossiers die als bijzonder worden gekenschetst door de kantoren zelf slaat op de
Wwft, met een grote mate aan onderlinge verscheidenheid. Vaak is besproken hoe je er in de
verschillende fasen van de opdracht mee om moet gaan en of al dan niet moet worden gemeld
bij de FIU-Nederland.

44

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 44-45

2.4.3 Thema’s
Thema 1: Kwetsbaarheid kleine kantoren
In 2011 constateren auditoren ‘vaker dat een solitair kantoor zich in kwetsbare positie bevindt’.
‘De reserves zijn inmiddels opgebruikt en er is
weinig zicht op mogelijkheden om de neerwaartse
spiraal in positieve zin om te buigen. Samenwerking lijkt dan nog een reële oplossing te zijn, maar
een fusie kan kostbaar zijn. En voor veel solitair
gevestigde notarissen behoort een extra investering momenteel niet tot de mogelijkheden. Notarissen die kort voor defungeren staan, investeren
niet meer omdat zij weten dat zij geen financiële
vergoeding voor de overdracht van hun praktijk
zullen ontvangen.’
‘De markt is echter dermate dun dat hier niet
veel mogelijkheden zijn. Ook tegen de achtergrond van de veranderende aard van de werkzaamheden onder invloed van globalisering. De
tendens in de agrarische praktijk is schaalvergroting, wat op het gebied van notariële dienstverlening leidt tot een verschuiving in de richting van
meer gespecialiseerd ondernemingsrecht, dat ook
steeds vaker een internationale component kent.
Denk aan bloemenkwekers die productievestigingen in Ethiopië of Kenia hebben opgezet, of
veehouders die ook in Oost-Europa land opkopen
en lokaal produceren. Al dan niet in de vorm van
een joint venture.’
In interviews wordt ook vandaag de dag gepraat
over deze kwetsbaarheid. Uit gegevens van het
BFT blijkt dat aandacht is voor ‘verscherpt toezicht’ juist voor kleine kantoren die ‘worstelen’
met de financiële continuïteit

thema dat vanuit een of meer invalshoeken in het
overgrote deel van de toetsingen aan bod komt.
Het principe ‘ken uw cliënt’ beperkt zich immers
niet tot de verplichtingen die de Wwft stelt. Dilemma’s en keuzes op het gebied van integriteit,
bijvoorbeeld in relatie tot dienstweigering, kennen
vaak een Wwft-component. In die zin is de aandacht ervoor dus niet verdwenen.
In de halfjaarrapportages na 2013 is de Wwft nog
steeds punt van aandacht, maar het lijkt erop dat
dit minder structureel is dan de jaren daarvoor.
Thema 3: Wwft geen rustig bezit
‘De Wwft levert nog altijd heel wat vraagstukken
op (2013) en is ook vaak het vertrekpunt gebleken voor de bespreking van een dilemma op het
gebied van dienstweigering, klantacceptatie en
steeds vaker ook doorverwijzing naar meer gespecialiseerde kantoren.’ Verschillende casus illustreren hoe het notariaat omgaat met de Wwft.

Notarissen die kort voor
defungeren staan, investeren
niet meer omdat zij weten
dat zij geen financiële
vergoeding voor de
overdracht van hun
praktijk zullen ontvangen.’

Thema 2: Minder aandacht Wwft
Met ingang van januari 2013 oefent het BFT integraal toezicht uit op het notariaat en heeft het
bureau de volledige bevoegdheid bij de uitvoering
van het Wwft-onderzoek. De Wwft komt dus niet
langer als standaard element terug in de toetsingen. Het blijft echter, volgens de opsteller van de
halfjaarrapportage tweede helft 2012, ‘wel een

Samen

45

22-01-2021 10:30

In 2015 wordt de Wwft genoemd als antwoord op de vraag wat bijzondere dossiers zijn:
Auditbureau en notaris Y over mogelijk frauduleuze cliënten, maart 2013
We hebben notaris Y uitgenodigd om hem te waarschuwen voor mogelijk frauduleuze cliënten die
door notaris X naar aanleiding van de bij hem gehouden audit zijn weggestuurd, en volgens hem
nu notaris Y zouden hebben uitgezocht. De auditor zet de casus uiteen. Dit kan alleen anoniem. De
geheimhoudingsplicht van cliëntgegevens is immers alleen opgeheven jegens de auditoren, die een
afgeleide geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht hebben. Maar daarbuiten geldt de geheimhouding nog steeds. In de auditrapporten staan de namen van de cliënten dan ook niet; de bevindingen van een audit zijn in principe vertrouwelijk.
Notaris X blijkt onvoldoende aandacht te hebben gehad voor de herkomst van gelden en de onderbouwing van koopsommen bij aandelenoverdrachten. De onderbouwing van koopsommen door
(verwijzingen in de akte dan wel het aanhechten van) een balans is minimaal tot afwezig. De notaris
verklaart vaak met bekende cliënten en aangevers te werken, de administratie vaak ter plekke in te
zien en te retourneren zonder een kopie te maken voor het dossier. Het bleek dat met grote regelmaat aandelenoverdrachten in bv’s gevestigd door heel Nederland plaatsvinden in zeer summiere
dossiers met standaardakten. De nota’s worden veelal contant voldaan. In de dossiers worden
nauwelijks dossiernotities, balansen of andere financiële onderbouwing van koopsommen aangetroffen.
De auditoren hebben uitgebreid aan notaris X toegelicht waarom de dossiers beter gedocumenteerd dienen te worden en waarom kritischer doorgevraagd dient te worden. Naar aanleiding van
de audit in het voorjaar heeft notaris X zijn werkwijze en de procedure bij aandelenoverdrachten
gewijzigd. Een aantal dossiers is opnieuw beoordeeld en er is op basis van die heroverweging een
aantal Wwft-meldingen gedaan.
Notaris Y is nieuwsgierig welke cliënten het zouden zijn, maar hij begrijpt dat dat geheim is. Hij herkent de cliënten niet direct uit de beschrijving. Veel van deze elementen komen wel eens voor. Hij
heeft ook een aangever, een belastingadviseur en vaste cliënten uit heel Nederland. Voor de koopsom is echter altijd wel een uitleg. Nota’s worden wel eens contant voldaan.
Y gaat het bespreken met de kandidaat-notaris die met name het ondernemingsrecht doet. Die
maakt ook nogal summiere notities, dus daarmee zal hij afspreken dat hij uitgebreider notities moet
maken. Notaris Y stelt het op prijs dat wij hem hebben willen waarschuwen. Hij wil zeker geen problemen krijgen en zal met zijn hele kantoor bespreken wat hij heeft gehoord.

- ‘De meeste ingebrachte dossiers betreffen het
familierecht, met veel verschillende aspecten.
Wat ook regelmatig terugkeert zijn dossiers met
Wwft-aspecten en cliëntacceptatie (‘moet ik die

opdracht nu wel uitvoeren of afronden’) en dossiers met internationale aspecten die behandeld
worden door algemene praktijken.’

Een kantoor is door de zittende notaris ruim een jaar geleden overgenomen van zijn voorganger, waar hij kandidaat was (..). Inhoudelijk wordt geconstateerd dat er zeer beperkte aandacht
voor de Wwft bestaat. Zo werden aan de notaris gesloten enveloppen in bewaring gegeven, die
- na opening op last van een derde - een bedrag aan contanten bleken te bevatten dat de toegestane grens ruimschoots overschreed. Over de afwikkeling loopt een klacht. Afgezien van het
feit dat de notaris enveloppen in bewaring nam waarvan hij de inhoud niet kende, had hij ook
nadat de enveloppen geopend waren geen enkele aanleiding gezien een MOT-melding te overwegen. Ook na het gesprek met de auditor handhaafde hij dat standpunt. Als verbetertraject
is opgelegd om minimaal de overweging vast te leggen waarom geen melding wordt gedaan.
Algemeen dient uiteraard het kennisniveau te worden vergroot. Vervolg: de notaris heeft een
plan van aanpak opgesteld. Daarna is contact geweest over de aanpak van de kluis. Daar zoekt
de notaris nog een goede oplossing voor. Naar verwachting volgt afronding dit najaar.

De halfjaarrapportages laten zien dat het auditbureau van de KNB geen ‘papieren tijger’ is en inhoud geeft aan het vaststellen van nalatigheden.
Bovendien blijkt dat de naleving van de Wwft
voldoet aan de kenmerken van het fasen-model
van Van der Vijver: leden moeten blijvend gewezen worden op onvolkomenheden.
De NVM-rapporten zijn voor dit onderzoek niet
ingezien. In interviews spreken beleidsmedewerkers van de NVM van eenzelfde ‘worsteling’ die
uit de audits blijkt ten aanzien van de Wwft en
de AVG (‘moeilijk te begrijpen’) en de stapeling
van administratieve verplichtingen. Er wordt
gesproken over een top 10 van verbeterpunten
die zijn gevonden in de audits in 2019. In ruwweg
een vijfde van de audits is niet voldaan aan alle
vereisten van de Wwft.

2.4.4 Project Niet-Melders
Het aantal FIU-meldingen wordt door publieke
organisaties in de jaren 2010/2011 als laag gekwalificeerd. Om de naleving van de Wwft te verbeteren, wordt door het Anti Money Laundering Centre
(AMLC) in 2012 het project Niet-Melders opgezet.
Hierin werken de FIOD, de Politie, de Financial
Intelligence Unit Nederland (FIU-NL), het Bureau
Financieel Toezicht (BFT), de Belastingdienst
Holland Midden/Bureau Toezicht Wwft, De Nederlandsche Bank (DNB), de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en het Openbaar Ministerie (OM)
samen. Ieder half jaar pakken zij in het kader van
het project Niet-Melders een aantal zaken op. De
aanpak van niet-melders in combinatie met voorlichting heeft volgens het OM inmiddels geleid tot
significant meer en betere meldingen van ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland.36

36 De projectmatige aanpak heeft inmiddels geleid tot significant meer en betere meldingen van ongebruikelijke transacties bij de FIU. Tot nu
toe zijn er zo’n zestig signalen opgepakt en zijn de eerste veroordelingen uitgesproken. In ongeveer 10% van de gevallen heeft dit geleid tot
nader strafrechtelijk onderzoek naar onder meer witwassen, aldus het Nederlands Compliance Instituut in een bericht uit 2014. https://www.
compliance-instituut.nl/project-niet-melders/

46

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 46-47

Samen

47

22-01-2021 10:30

Een aantal cases ter illustratie van niet naleven van de Wwft in het kader van dit project.

Casus 1 (25 maart 2016)
De notaris wordt verdacht van het niet-melden van een ongebruikelijke transactie bij de aankoop
van onroerend goed. Een pand zou betaald zijn met tonnen euro’s afkomstig uit Zwitserland. Het
geld kwam eerst op rekening van een bv en werd vervolgens via de privérekening van de bestuurder
in delen overgemaakt naar de rekening van de notaris.

Casus 2 (23 mei 2016)
De FIOD heeft twee notarissen en één oud-notaris gehoord vanwege het niet, onjuist of te laat
melden van ongebruikelijke transacties bij vermoedelijke fraudezaken. Het BFT heeft daarnaast
risicogerichte controles uitgevoerd bij vier andere notariskantoren vanwege bijzondere aandelenoverdrachten. De notarissen die door de FIOD zijn gehoord komen beiden uit de regio Flevoland.
De oud-notaris komt uit de regio Breda.

Casus 3 (4 oktober 2016)
De FIOD en Politie hebben afgelopen twee weken twee notarissen en een kandidaat-notaris gehoord over het niet-melden van ongebruikelijke transacties dan wel het niet doen van cliëntonderzoek.

Casus 4 (1 mei 2017)
De Politie en FIOD hebben een belastingadviseur, een accountant, een notaris en een advocaat
gehoord voor het niet-melden van ongebruikelijke transacties of het niet doen van (volledig) cliëntonderzoek.

Meer recent (mei 2020) is een voorwaardelijke
gevangenisstraf van drie maanden en een taakstraf van 240 uur opgelegd aan een verdachte,
die als feitelijk leidinggever bij het notariskantoor
waar hij werkzaam was heeft nagelaten vijf ongebruikelijke transacties als bedoeld in de Wwft
te melden bij het daartoe bestemde meldpunt.
Verdachte wordt vrijgesproken van deelname

aan een criminele organisatie en het doen van
verscherpt cliëntenonderzoek. Het dossier bevat
onvoldoende concrete informatie - bijvoorbeeld
uit de notarisdossiers - over welk onderzoek er
door verdachte wél en welk onderzoek er door
verdachte niet is uitgevoerd dat wel uitgevoerd
had moeten worden.37

37 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBAMS:2019:3766&showbutton=truehttps://uitspraken.rechtspraak.nl/
inziendocument?id=ECLI:NL:RBAMS:2019:3768&showbutton=true

48

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 48-49

2.4.5 Wob-verzoek 2017
Naar aanleiding van een Wob-verzoek (Wet
openbaarheid van bestuur) over het project
Niet-Melders heeft het Ministerie van
Justitie en Veiligheid in juli 2017 documenten
vrijgegeven, waaronder een evaluatierapport
van het Functioneel Parket Amsterdam over de
strafrechtelijke aanpak van schendingen van
verplichtingen uit de Wwft.38 Uit de vrijgegeven
gegevens blijkt dat het gros van de gevallen
(41%) is gebaseerd op meldingen van de FIOD en
de politie. Verder valt op dat alle tien zaken die
voor de rechter zijn geweest, hebben geleid tot
een veroordeling. Dit zou voornamelijk komen
omdat bij overtredingen van de Wwft slechts
kleurloos opzet moet worden bewezen, zodat niet
van belang is of de instelling op de hoogte was
van de wetgeving en de regels doelbewust heeft
overtreden. Dit zou volgens de schrijvers van het
evaluatierapport eveneens betekenen dat niet van
belang zou zijn of de instelling de transactie zelf al
dan niet als ongebruikelijk heeft aangemerkt.39
2.4.6 Cijfers40
Uit de overzichten op pagina’s 28 en 29 blijkt
volgens de auteur dat:
• het niet-meldersonderzoek in de meeste
gevallen (41%) is gebaseerd op signalen van
FIOD/politie. De afdeling van de Belastingdienst
die onder meer toezicht houdt op handelaren,
het Bureau Toezicht Wwft, heeft 39% van de
signalen afgegeven;
• het gaat om twintig handelaren, negen
notarissen, vier accountants, vier belastingadviseurs, twee makelaars en twee trustkantoren;
• 24% van de zaken (tien) tot een veroordeling
heeft geleid, het onderzoek in twee gevallen is
gestopt en drie zaken zijn geseponeerd.

2.4.7 Wetenschappelijk onderzoek: draagvlak geen
rustig bezit
Uit het onderzoek De bestrijding van witwassen
(Van der Knoop, J.; Rollingswier, R; Decide, 2015)
blijkt dat één op de tien notarissen ongebruikelijke
transacties daadwerkelijk meldt. Ook aan het project Niet-Melders ligt ten grondslag dat er relatief
weinig wordt gemeld afgezet tegen het totaalaantal notarissen en makelaars.
Volgens Van Almelo gaat het melden anno 2020
nog niet van harte. Dat is breder dan alleen notarissen en makelaars.41 In 2019 hebben accountants
3.424 ongebruikelijke transacties gemeld bij de
FIU-Nederland. In vergelijking met andere beroepsgroepen melden accountants het meest.
Zo deden belastingadviseurs vorig jaar 284 en
(kandidaat-)notarissen 1.317 meldingen. Afgezet
tegen de omvang van de beroepsgroepen betekent
dit dat gemiddeld 16% van de accountants meldt.
Bij notarissen is dat 40% en bij de belastingadviseurs 2,3 %.
Van Almelo verwijst naar onderzoek van de Vrije
Universiteit naar meldmotieven van banken, trustkantoren en accountants uit 2019. Daarin staat
onder meer:
• Accountants zien fraude ontdekken niet als
hun plicht en vinden aandringende compliance
officers vaak maar lastig.
• ‘Je mindset is niet: ik ga daar opzoek naar een
ongebruikelijke transactie. Dat is niet onze taak’,
aldus een accountant.
• Een andere accountant: ‘Het is alleen een
poortwachtersfunctie, geen opsporingsfunctie,
dus je hoeft er niet naar opzoek’.
• Een volgende collega: ‘Bij toeval kan je er
tegenaan lopen, oké dan moet je melden, maar
het is absoluut geen kerntaak. De accountant
kijkt of het goed is, niet of het fout is’.

38 https://www.debontspoton.nl/Wwft-tucht/evaluatierapport-project-niet-melders-openbaar/
39 idem
40 In de set zijn overzichten opgenomen. Overigens verschillen de getallen op pagina’s 28 en 29 van die op pagina’s 34 en 35 en is nergens
duidelijk vermeld over welke periode het gaat.
41 https://www.accountant.nl/magazines/accountant-2020-nr.-2/melden-gaat-nog-niet-van-harte/

Samen

49

22-01-2021 10:30

Het idee dat er niets met de informatie uit de meldingen gebeurt, bevordert de meldingsbereidheid
niet. De meldplichtigen vinden dat zij onevenredig
veel tijd en geld in meldingen moeten steken in
vergelijking met de investeringen die de overheid
hierin doet. Van Almelo - en de bronnen die hij
citeert - spreken niet direct over notarissen, makelaars en taxateurs, maar geven ons inzicht hoe de
meldplicht (en de Wwft) breder in de markt worden ervaren. Een Wwft-docent, die in het artikel
wordt geciteerd, krijgt nogal eens de vraag: wat
doen ze er dan mee? ‘En dan moet ik zeggen: “Ja
niets.” Wat mij enorm zou helpen, is dat als we iets
melden (…) er ook iets mee gebeurt. Dan wil ik op
z’n minst een terugkoppeling van wat ze hebben
gedaan en waarom ze het niet spannend vinden.
Want dan meld ik iets de volgende keer ook gewoon niet meer’. Opstandige betrokkenheid.
2.4.8 Het notarieel tekort
Zoals gezegd is Noordhoek positief-kritisch over
de invoering van de collegiale toetsing binnen het
notariaat en bij de NVM. Hier wordt nader ingegaan op de aanwijzingen in zijn proefschrift voor
‘opstandige betrokkenheid’:
• Voordat in 1999 marktwerking in het notariaat
wordt ingevoerd, komt een eerste poging tot
een vorm van integriteitstoetsing niet van de
grond (‘afgeschoten in ledenvergadering’).
• Een vrijwillig systeem van certificering krijgt
vervolgens weinig navolging.
• Door de instelling van de CommissieHammerstein in 2005 komt de integriteit van
het notariaat - mede door notarisincidenten in
die periode - opnieuw op de agenda.
• Het leidt tot het positieve advies van het KNBbestuur om een externe toezichthouder in te
stellen: het BFT.
In het tweede decennium van deze eeuw staan,
volgens Noordhoek, ‘onderling vertrouwen (onder
leden en leden versus bestuur) en het publieke
vertrouwen onder druk.’ Er is sprake van een
periode van onduidelijkheid over de toekomst
en de rol van het notariaat. Dit resulteert in

50

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 50-51

een poging tot reconstructie van het beeld dat
het grootste deel van het notariaat van zichzelf
heeft: ‘gezagvol, onafhankelijk, een publieke
bescherming meer dan waardig’. Maar de vraag
of de buitenwereld dat beeld deelt, wordt gesteld
noch beantwoord, aldus Noordhoek.
De draagvlak-vraag heeft niet alleen betrekking
op het functioneren van de beroepsorganisatie/
brancheverenigingen tegenover de leden,
maar ook op de relatie van het BFT met de
beroepsorganisatie/brancheverenigingen en de
leden. In de periode 2010-2013:
• is de relatie tussen het BFT en de KNB relatief
rustig: een going concern;
• ondergaat het BFT meer druk vanwege de
aandacht die moet worden gegeven aan de
advocatuur en later de accountants;
• sluiten de KNB en het BFT een convenant en
functioneert de bestaande overlegcommissie
(ook al is het soms ‘zoals egeltjes vrijen’).
In de periode 2010-2013 ontstaat echter een discussie over de koers en reikwijdte van het BFT:
• Er is een intern conflict binnen het BFT, dat leidt
tot het terugtreden van de tweehoofdige BFTdirectie.
• De tijdgeest is roerig: aan de ene kant is er een
sfeer van incidenten en wantrouwen (waardoor
de roep om streng, extern en verticaal toezicht
toeneemt), maar aan de andere kant moet er
volgens het regeerakkoord bezuinigd worden en
zoveel mogelijk aan zelfregulering worden over
gelaten.
• Er ontstaat een spanning tussen deze twee
uitgangspunten: het BFT kiest voor het
‘maatschappelijk belang’ van een goed
functionerend notariaat, maar heeft geen
rol in de bescherming van individuele
cliëntenbelangen (daarvoor kan de consument
elders terecht).
• Het BFT wordt ‘systeemtoezichthouder’.
• Randvoorwaarde daarvoor is, volgens het
kabinet, ‘een risicobenadering’.
• Voor het notariaat worden financiële,

kwaliteits-, interne, externe en integriteitsrisico’s geïdentificeerd. Dat is, volgens Noordhoek, vrij veel ‘en zal ook nog lang lastig blijven’.
Het samenspel tussen de collegiale toetsing door
de KNB en het BFT wordt - zeker na het wegvallen
van de verplichting om de naleving van de Wwft
collegiaal te toetsen - juist geïntensiveerd. Het
BFT krijgt wettelijk een integrale toezichtfunctie
die zich uitstrekt tot veel meer zaken dan het Wwft-terrein. Er wordt afgesproken dat het BFT geen
inzage krijgt in individuele auditdossiers. Tenzij de
auditor, de KNB of het BFT aangeeft dat hiertoe
aanleiding is.
Het BFT krijgt meer armslag en bevoegdheden.
Noordhoek vindt dat ‘paradoxaal’: de overheid
neemt een maatregel (bezuiniging/zelfregulering)
die moet leiden tot meer vertrouwen in de sector, maar laat de maatregel uitvoeren door een
toezichthouder die al vrij snel het vertrouwen van
de leden heeft verloren: ‘een vertrouwensbreuk
die in ieder geval tot 2019 heeft geduurd’, aldus
Noordhoek.
Er is in de beschrijvingen en analyses van Noordhoek sprake van ‘gespreksbereidheid’ van zowel
de KNB als het BFT ‘en genoeg rust voor afstemming en voldoende ruimte om de diepte in te
gaan’. De as KNB en BFT is vrij stevig - zij het ook
dynamisch - maar kenmerkt zich ook door een
zeker wantrouwen. Tussen hamer (overheid, toezichthouders) en aambeeld (leden) zijn leden in
meer of mindere mate ‘opstandig betrokken’.
2.4.9 Het SEO-onderzoek BFT (WODC, 2018)42
In 2018 heeft het SEO in opdracht van het WODC
onderzocht welke mate het toezicht en de handhaving door het BFT van 2012 tot en met 2016
doelmatig en doeltreffend was in de praktijk. De
beroepsorganisaties van notarissen en gerechtsdeurwaarders zijn kritisch over het BFT. De keuzes

en afwegingen die het BFT maakt over de opzet,
de prioriteiten en de praktische uitvoering van
toezicht en handhaving zijn niet altijd duidelijk. De
notarissen en gerechtsdeurwaarders willen beter
begrijpen welke keuzes het BFT maakt, welke
afwegingen hieraan ten grondslag liggen en welke
implicaties die met zich meebrengen. Ik betrek
dit onderzoek omdat het ook - weliswaar van een
andere invalshoek - indirect inzicht biedt in het
draagvlak.
De reactie van de minister is dat deze evaluatie
een overwegend positief beeld laat zien over de
manier waarop het BFT zich heeft ontwikkeld.43
Het BFT is aantoonbaar meer risicogericht gaan
werken. Daarnaast voert het BFT minder aselecte
onderzoeken uit, en (juist) meer risico- gestuurde
onderzoeken op basis van concrete signalen en
zelf-assessments. Deze meer risico- gestuurde
onderzoeken leiden tot meer handhavingsmaatregelen. De risicogerichte aanpak is daarmee
doeltreffender dan de oorspronkelijke aanpak.
Dit komt ook de doelmatigheid van het toezicht
ten goede.
De onderzoekers constateren dat het BFT nu toe is
aan een volgende stap in zijn ontwikkeling. Deze
stap bestaat uit het verbreden van het perspectief
naar een integrale analyse van de markt en de
maatschappelijke context van het toezicht, het
dieper analyseren van de onderliggende oorzaken
van problemen en het experimenteren met alternatieve toezicht interventies.
2.4.10 Onderzoek CCV
(Meldingsbereidheid makelaars, 2020)
Het CCV heeft op verzoek van de politie Oost-Nederland onderzoek gedaan naar de factoren die de
meldingsbereidheid van makelaars beïnvloeden
bij het melden van ongebruikelijke transacties.
Het onderzoek omvat een literatuurstudie, het
afnemen van interviews, een experiment en een

42 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2825-evaluatie-bureau-financieel-toezicht.aspx
43 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25268-166.html

Samen

51

22-01-2021 10:30

enquête. Makelaars geven aan dat:
• er onduidelijkheid bestaat over termen als
‘transactie’ en ‘ongebruikelijk’;
• het bestrijden van witwassen en
terrorismebestrijding nuttig is en zij niet zelf
willen meewerken aan dergelijke criminele
praktijken;
• zij echter weinig urgentie zien om daar zelf door
meldingen een rol in te spelen;
• het omgaan met subjectieve inschattingen
dilemma’s met zich meebrengt (iemand
onterecht beschuldigen);
• er sprake kan zijn van belangenverstrengeling
(jezelf of klant duperen);
• zij zich niet willen bemoeien met de financiële
ruimte van de potentiële koper.
De onderzoekers concluderen dat sprake is van
een kennistekort dat de meldingsbereidheid
hindert. Er is te weinig urgentie om te melden;
makelaars hebben moeite met eigen (subjectieve)
inschattingsvermogen. Er bestaat weerstand tegen de verantwoordelijkheidstoedeling. Makelaars
leggen de meldplicht het liefst bij de notaris, omdat de notaris het ‘financiële eindplaatje overziet
en onafhankelijk is’. Er is draagvlak voor het cliëntonderzoek, maar uit het experiment blijkt dat niet
iedere makelaar standaard een cliëntonderzoek
doet: 69% doet altijd een cliëntonderzoek, 17,4%
doet dat pas als men het niet vertrouwd.44
Vragen stellen over de financiële ruimte van de
potentiële koper vinden makelaars ongepast. Er
is angst dat de identiteit van de melder bekend
wordt. Makelaars willen liever niet genoemd worden in dossiers die in handen kunnen komen van
figuren die zich schuldig maken aan witwassen en
terrorismefinanciering. Makelaars hebben weerstand tegen het verplichte karakter van melden
(‘het moeten’). De meldplicht is complex en kost

tijd en moeite. Het brengt administratieve rompslomp met zich mee (aanmaken FIU-account,
bewaarplicht).

implementatie van de wet niet makkelijk. Bovendien is het lastig om op de hoogte te blijven van de
ontwikkelingen.

Geen enkele van de gesproken makelaars in het
CCV-onderzoek heeft ooit een Wwft-melding
gedaan. ‘Ook onder collega’s is bekend: niemand
meldt!’ Makelaars zien desgevraagd ook weinig
urgentie om zelf een rol te spelen in het bestrijden
van witwassen en terrorismefinanciering door
meldingen te doen. ‘Witwassen komt niet voor, en
als het al voorkomt gaan ze niet in zee met cliënten met foute bedoelingen. Hierdoor zien ze geen
noodzaak om iets te melden.’ Verder speelt mee
dat makelaars:

Om ongebruikelijke transacties te herkennen zijn
er objectieve en subjectieve indicatoren opgesteld.
Zo’n 90% van de gemelde transacties is subjectief
en dus afhankelijk van de interpretatie van de
notaris.

• het begrip ‘ongebruikelijk’ interpreteren als
verdacht, iets wat ze moeten kunnen aantonen,
terwijl daarvan geen sprake hoeft te zijn;
• vinden dat de ‘transactie’ plaatsvindt bij de
notaris en niet blijken te weten dat ook de
voorgenomen transactie al meldenswaardig is;
• niet altijd weten waar en hoe een melding
gedaan moet worden.45
2.4.11 Fieldlab scriptie
In De notaris. Het melden van ongebruikelijke
transacties 46 wordt onderzocht hoe en in hoeverre
het notariaat voldoet aan de verplichting tot het
melden van ongebruikelijke transacties. Naast
literatuuronderzoek zijn de ervaringen van
experts in kaart gebracht door interviews. Vervolgens heeft er een enquête onder notarissen
plaatsgevonden, waaraan elf notarissen hebben
meegewerkt. Het onderzoek is uitgevoerd door
een Fieldlab-medewerker in het kader van de
doelstellingen van dit Fieldlab: meer inhoud geven
aan Wwft-naleving door het notariaat. Notarissen
vinden de Wwft complexe wetgeving die constant
aan verandering onderhevig is. Dit maakt de

44 Niet helemaal duidelijk is of deze cijfers betrekking hebben op cliëntenonderzoek in het algemeen of vooral op het onderzoek naar de
wederpartij van de eigen opdrachtgever.
45 De NVM heeft naar aanleiding van het CCV-rapport bij het FIU een verzoek ingediend om inzage te krijgen in meta-gegevens over meldingen.
Dit is niet gehonoreerd.
46 12 februari 2019 Masterproject Wetenschap en Opsporing Financieel economische criminaliteit Leergang recherchekundig Afstudeerrichting
financiële recherchekunde Politieacademie door Mascha Boom.

52

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 52-53

Uit de enquête blijkt dat bij twijfel aan een transactie wordt doorgevraagd bij de cliënt, aanvullend
onderzoek wordt verricht, interne protocollen
worden geraadpleegd en er intern overleg wordt
gevoerd. Desondanks blijkt dat niet alle ongebruikelijke transacties worden herkend en gemeld. De
complexe wetgeving en de kennis van de notaris
over deze wetgeving zijn hier, volgens de onderzoeker, waarschijnlijk een oorzaak van. In het
onderzoek komt ook de rol van de kleinere kantoren ofwel de eenpitter naar voren. Eenpitters lijken
het meest kwetsbaar, omdat zij de meeste moeite
hebben om aan de eisen van de Wwft te voldoen.
De eenpitter zou minder goed zijn opgeleid en
het vier-ogenprincipe ontbreekt. Geconcludeerd
wordt dat de notaris ondanks de inspanningen
van de beroepsorganisatie niet altijd de kennis
heeft om ongebruikelijke transacties te herkennen
en dus te melden.
2.4.12 Interviews januari-augustus 2020
In de interviews die speciaal voor dit Samen-rapport zijn gehouden, wordt in algemene termen
gesproken over het belang van integriteit en de
Wwft, maar worden ook vraagtekens gezet bij het
‘onvermogen van de overheid en het afwentelen daarvan op ons als poortwachters (..) zonder
daarvoor de juridische mogelijkheden te geven
en niet gehinderd door kennis van markten noch
onze taken en werkzaamheden’. De gesprekken
hebben deels een politiek-correct karakter (‘Ja
de Wwft is belangrijk, want ‘ondermijning’ en
‘integriteit’ ect.), maar ook wordt gepraat over
‘de overheid die spreekt ook met gespleten tong’.
En: ‘De overheid heeft de mond vol van pu-

bliek-private samenwerking en doet een beroep
op de markt. Maar op een ander moment worden
marktpartijen en zeker ook notarissen, makelaars
en taxateurs even gemakkelijk in de criminele
hoek gedrukt.’ Die gevoeligheden kunnen zomaar
effect hebben op de wil om zich te conformeren
aan de verplichtingen van de Wwft en de wil om
samen te werken. ‘Ga eens echte boeven vangen,’
is een uitdrukking die aangeeft dat de liefde voor
de Wwft niet altijd even groot is. De toon van de
Wwft-dialogen - of breder de PPS-dialogen - is
positief, maar heeft ook keer op keer netelige
kanten. Een onderscheid wordt gemaakt tussen
verplichtingen welke aan poortwachters worden
opgelegd (Wwft), maar waarom niet ook ‘inspanningsverplichtingen’ opleggen aan de overheid?
Wat gebeurt er met meldingen? Levert de overheid eigenlijk wel?
‘Opstandige betrokkenheid’ uit zich in gesprekken
met bestuurders en beleidsmedewerkers, consultants die betrokken zijn bij het ontwikkelen en
uitvoeren van Wwft-programma’s ter ondersteuning van de brancheverenigingen en de leden en
wetenschappers. Zo komt uit de gesprekken naar
voren dat:
• ‘de NVM een grote vereniging wil blijven en
dus niet al te streng kan zijn voor de leden,
omdat ze anders weg lopen’;
• ‘er teveel makelaarsverenigingen zijn die
onderling verschillend inhoud geven aan het
begeleiden van leden in het Wwft-dossier’;
• ‘er te weinig onderscheid wordt gemaakt tussen
verschillende marktsegmenten (woningen,
bedrijfs- en agrarisch en internationale
bedrijven)’.
De Wwft wordt geïmplementeerd, maar aanhoudende kritiek blijft bestaan.

Samen

53

22-01-2021 10:30

2.5 Er gebeurt veel, maar nog niet genoeg
In het eerste deel van dit hoofdstuk is ingegaan op
de wijze waarop beroeps- en brancheverenigingen
fungeren als scharnierpunt tussen de overheid
en de leden. Er wordt druk uitgeoefend door de
overheid. De druk uit zich ook in toezicht- en opsporingshandelingen en de tucht- en rechtszaken
die daaruit voortvloeien.
Respondenten zijn (positief) kritisch over de rol
van de beroepsorganisatie/brancheverenigingen:
• ‘Brancheverenigingen doen veel maar laten
het in belangrijke mate over aan de leden; er is
behoefte in de markt aan meer ondersteuning’.
• ‘De NVM is ook een politieke organisatie en
heeft verschillende bloedgroepen; verschillende
lokale besturen zijn het niet altijd eens met het
landelijk beleid; ook is er ‘concurrentie’ tussen
afdelingen: wie heeft het voor het zeggen in een
bepaald dossier’.
• ‘De beroepsorganisatie/brancheverenigingen
hebben kennis en mankracht, maar stellen
slechts beperkt hulpmiddelen ter beschikking’.
• ‘Er zijn grenzen aan voorlichting via de
websites en het aanbieden van trainingen en
ondersteuning; uiteindelijk moeten leden gaan
beseffen dat zij zelf een verantwoordelijkheid
hebben’.
• ‘Niet vergeten mag worden dat behalve voor
toezichthouders, compliance bij geen enkele
organisatie de core business is’.
In de markt wordt verschillend gedacht over
de mate van assertiviteit van de brancheverenigingen.
• ‘Het bestuur kan wat meer tromgeroffel
voortbrengen over het maatschappelijk belang
van het tegen gaan van witwassen’.
• ‘Het kan niet zo zijn dat de inhoudelijke
betrokkenheid van de brancheverenigingen in
belangrijke mate op de schouders ligt van een
handvol beleidsmedewerkers; deze zouden

meer rugdekking van de besturen van de
brancheverenigingen moeten krijgen’.
• ‘Er zijn binnen de NVM verschillen tussen
regiobesturen wat betreft het zetten van een
toon op Wwft-gebied; ‘in bepaalde regio’s loopt
het niet zo’n vaart’.
• ‘Er is in de markt waardering voor de rol die de
KNB, de NVM en VastgoedPro spelen, maar
het aambeeld (de leden) is van tijd tot tijd
‘weerspannig’.
Brancheverenigingen in de makelaardij moeten
‘koorddansen’ tussen het uitdragen van de maatschappelijke normen (integriteit, naleving Wwft)
en bijvoorbeeld het aantal lidmaatschappen. De
verschillende makelaarsverenigingen zijn op het
ene niveau bezig met het verspreiden van kennis
over de Wwft en op het andere met het zoeken
naar ‘de mate van strengheid’ tegenover de leden.
Daarom zitten zij tussen hamer en aambeeld. Het
geven van informatie over de Wwft via de website
en bijeenkomsten en het aanbieden van commerciële ondersteuningssoftware door de NVM
zijn voorbeelden van hoe de brancheverenigingen
inhoud geven aan hun verantwoordelijkheid.
Maar dat is niet altijd even duidelijk voor iedereen.
‘Brancheverenigingen pakken het vraagstuk van
de collegiale toetsing onvoldoende op en in het
bijzonder de kritiek daarop van je eigen vlees keuren. Leg uit wat je doet. Maak die rapporten openbaar en laat zien dat je wel degelijk handelt.’
2.6 Het grote grijze gebied: de onbestemdheid
van het begrip makelaar
Half augustus 2020 krijg ik van het RIEC Maasland
(Rotterdam) een bestuurlijke rapportage toegestuurd.47 Interessant voor de discussie over het
draagvlak is dat daarin wordt vastgesteld dat er
verschillen tussen makelaarsverenigingen zijn,
maar ook dat een (groot) deel van de makelaarsmarkt niet is aangesloten bij een vereniging.
In de bestuurlijke rapportage Maasland wordt

47 De toestemming daarvoor was afhankelijk van de verschillende moederorganisaties. Bestuurlijke rapportages in RIEC-verband zijn niet
openbaar.

54

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 54-55

daar aandacht voor gevraagd en wordt het ‘grijze
gebied’ benoemd. Het is niet mogelijk te achterhalen hoeveel Wwft-meldplichtige ondernemingen
in Rotterdam-Zuid actief zijn. Op basis van een
analyse van de FIU-gegevens en de gegevens van
de Kamer van Koophandel (KvK) wordt geconcludeerd dat:
• de KvK een overzicht zou moeten hebben van
alle ondernemingen, aangezien die zich in hun
register moeten inschrijven (ondernemers zijn
verantwoordelijk voor de opgave van de juiste
branche en het doorgeven van wijzigingen);
• het niet valt af te leiden uit de systemen van
de KvK of een onderneming een meldplichtige
instelling is. Bepaalde meldplichtige
instellingen zijn als groep niet vindbaar in het
Handelsregister;
• de KvK bij inschrijvingen gebruik maakt
van zogenaamde SBI-codes, die niet (altijd)
aansluiten bij de meldgroepen van de Wwft;
• ondernemers als groep vindbaar kunnen zijn
in het Handelsregister, maar slechts onder
bepaalde voorwaarden meldplichtig zijn (denk
bijvoorbeeld aan kopers en verkopers van
goederen, die alleen een instelling zijn als zij
contante transacties uitvoeren van € 10.000 of
meer);
• de meldplichtige instellingen niet altijd volledig
in beeld zijn bij de toezichthouders, die geen
of onvolledige lijsten met meldplichtige
instellingen voorhanden hebben en die ook
niet kunnen genereren met hun systemen. Dus
het risico bestaat dat er geen toezicht wordt
uitgeoefend op de onjuist geregistreerde
ondernemingen, omdat deze niet in beeld zijn
bij de toezichthouders. Hierdoor controleren
toezichthouders deze ondernemingen niet,
waardoor foute geldstromen mogelijk buiten
het zicht blijven.
In de bestuurlijke rapportage staan constateringen
die inzicht geven in het draagvlak van makelaars
voor de Wwft. Men put uit ervaringen van de toezichthouder Bureau Toezicht Wwft waaruit blijkt

dat ‘makelaars niet altijd goed op de hoogte zijn
wanneer een transactie als ongebruikelijk aangemerkt kan worden. In de beleving van makelaars
moet het om een verdachte transactie gaan in
plaats van om een ongebruikelijke transactie.
Hierdoor leggen ze voor zichzelf de lat te hoog
en blijven sommige meldingen ten onrechte
achterwege. Als niet of niet volledig gemeld is,
betreft dat doorgaans meldingen die op basis van
de subjectieve indicator gedaan hadden moeten
worden.’
Er zijn veel omissies in het cliëntonderzoek en die
betreffen relatief kleine gebreken, zoals de plaats
van uitgifte van het identiteitsbewijs niet noteren,
zo wordt geconstateerd. Verder moet in aanmerking worden genomen dat makelaars sinds enkele
jaren ook cliëntonderzoek moeten instellen bij de
wederpartij van hun cliënt. Bij zogenoemde internetmakelaars vormt dit een probleem aangezien
zij het overgrote deel van het verkoopproces overlaten aan de verkoper en zodoende geen contact
hebben met de wederpartij (meestal de koper).
Diffuse aanduiding
‘Makelaars’ vormen een zeer diffuse beroepsgroep. Op de onroerend goed markt is een groot
aantal actoren werkzaam waarvan slechts een
deel is aangesloten bij brancheverenigingen. Zoals
projectontwikkelaars, investeerders met een vastgoedportefeuille, bemiddelaars, verhuurders etc.
Een deel daarvan verricht naar alle waarschijnlijkheid activiteiten als officieel makelaar.
Alle makelaars ongeacht of ze aangesloten zijn bij
een branchevereniging vallen onder toezicht van
Bureau Toezicht van de Belastingdienst. Probleem
is alleen dat Bureau Toezicht werkt met gegevens
(o.a. SBI-codes) uit de kamer van Koophandel.
Makelaars die professioneel bemiddelen in onroerend goed maar niet als zodanig staan ingeschreven in de kamer van koophandel vallen wel onder
het toezicht. Alleen Bureau Toezicht heeft ze niet
in beeld.

Samen

55

22-01-2021 10:30

2.7 Discussiepunten in de interviews
Er bestaan verschillen in de mate van betrokken­
heid bij de verschillende brancheverenigingen van
makelaars:

• ‘Makelaars in de middengroep en zeker de
uitstellers werken volgens het elfde gebod: gij
zult niet gepakt worden voor zaken die ons door
de strot gejaagd zijn’.

enigingen? Welke normatieve en disciplinerende
rollen vervullen zij in de richting van de leden van
de vereniging? Wat is de effectiviteit daarvan? Wat
zijn sterke en zwakke punten?

• ‘De NVM loopt voorop, andere branche­
verenigingen zijn (nog) minder betrokken bij
het begeleiden van de leden’.

• ‘De weerstand was twee jaar geleden groot. Ik
zie dat de groep voorlopers geleidelijk aan iets
sterker wordt en die brengt dan wat beweging
in de middengroep. Er is dus beweging, maar
het gaat niet hard’.

In die discussie over de makelaardij spelen, zoals
we zagen, de volgende punten:

• ‘Vastgoedpro is (…) een plan aan het maken,
maar dat is nog trekken aan een dood paard.
Ik denk dat naar schatting 65% van de markt
niet gelooft in de noodzaak. We moeten ook
beseffen dat naar schatting een vierde of een
derde van de ondernemers die volgens de
SBI­code als makelaar in het Handelsregister
geregistreerd staat, niet is aangesloten bij
brancheverenigingen. Er is een ‘ongelofelijk
groot grijs gebied’.
Dit citaat legt het inmiddels aangekaarte pro­
bleem van de grijze markt bloot.
Een klein aantal consultancy­bedrijven speelt de
afgelopen jaren een rol bij de ontwikkeling van
voorlichtingsmateriaal, opleidingen en trainingen,
het maken van formats voor de meldprocedure en
softwaremogelijkheden om inhoud te geven aan
de onderzoekplicht in het kader van de Wwft. Zij
spreken over aanvankelijke weerstand en gelei­
delijke acceptatie, maar het gaat allemaal niet van
harte.
• ‘In de makelaardij zie ik voorlopers (10 tot 15%
van de bedrijven), een grote middengroep die
voorzichtig begint te implementeren en 25%
die uitstelgedrag vertoont (‘voor mij hoeft het
allemaal niet (..) die regelgeving raakt mij niet’).
Dit betekent dat leden voor de Wwft­bühne een
aantal dingen regelt, maar er nog niet in de hele
breedte van de markt wordt gehandeld in de geest
van de Wwft.

56

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 56-57

Sommige respondenten wijzen op een kritische
grondhouding tegenover toezichthouders. Zo be­
staat er binnen het notariaat een zekere consensus
over de ‘ambtelijke, formele en accountancy­ach­
tige houding’ en de relatief geringe ‘slagkracht en
effectiviteit van het BFT (‘capaciteit, controlekans
van eens in de drie tot vijf jaar). Eerder wees ik op
de relatie met toezichthouders die (on)bewust
wellicht een negatieve invloed zou kunnen hebben
op het draagvlak.
2.8 Kunnen brancheverenigingen worden
versterkt?
Brancheverenigingen en beroepsorganisaties ver­
vullen een belangrijke functie bij het creëren
en versterken van het draagvlak voor de Wwft.
Nu we vaststellen dat dit suboptimaal is (‘opstan­
dige betrokkenheid leden’) en dat hierbij verschil­
len bestaan tussen brancheverenigingen rijst de
vraag: hoe dan verder? Zeker ook in het licht van
de beperkte organisatiegraad van de makelaardij.
Bestaat er een relatie tussen ‘opstandige gehoor­
zaamheid’ en ‘beperkte organisatiegraad?’
In de literatuur, tot op zekere hoogte binnen de
brancheverenigingen en bij respondenten, is aan­
dacht ontstaan voor een nieuwe marktordening.
Het onderliggend idee is dat brancheverenigingen
de first line of defense zijn. In het theoretisch
kader is aandacht besteed aan de denkbeelden
van Sparrow en het RUSI­rapport, waarin wordt
beklemtoond dat toezicht en handhaving idealiter
zijn opgebouwd uit verschillende lagen. De eerste
laag is zelfregulering. Hoe sterk zijn branchever­

• De huidige organisatie van de branchevereni­
gingen is (te) gefragmenteerd; de branche­
verenigingen besteden op verschillende wijze
aandacht aan de Wwft en een (groot)deel van
de actoren is niet aangesloten.
• De normering en disciplinering van de leden
verschilt per vereniging en de normering en
disciplinering komt op gang maar gaat niet snel.
Kan het beroep ‘makelaar onroerend goed’ niet
opnieuw wettelijk worden geregeld en makelaar
dus weer een beschermde titel worden? Of zouden
brancheverenigingen kunnen of moeten fuseren
om een groter draagvlak te creëren? Hieronder
wordt dieper ingegaan op mogelijk alternatieve
toekomsten.
2.9 Alternatieve toekomsten: nieuwe marktordening?
Enkele bestuurders van brancheverenigingen en
twee functionarissen van het OM hebben een
bredere blik op de Wwft in relatie tot notarissen,
makelaars en taxateurs.
In de eerste plaats ­ zo stellen respondenten ­ zou
EZ en/of de KNB de nieuwe aanwas van notarissen
meer restrictief dienen te benaderen. In steden en
zeker in meer provinciale gebieden is het namelijk
te gemakkelijk om je te vestigen als notaris en
door deze dunner wordende spoeling hebben klei­
nere kantoren niet alleen moeite zich economisch
te bedruipen.
Door de struggle of survival hebben zij wellicht
ook niet altijd de tijd, aandacht en toewijding voor
naleving van de Wwft. Een variant is dat ringvoor­
zitters ­ net als de Deken in de advocatuur ­ meer

bevoegdheden krijgen om leden aan te spreken,
ter verantwoording te roepen en sancties uit te
vaardigen.
In de tweede plaats is de markt van makelaars/
taxateurs te breed en divers. Een deel van die
markt is niet aangesloten bij de branchevereni­
gingen en wordt daardoor dus niet gereguleerd.
Het idee is de markt meer te ‘disciplineren’ door
integratie van brancheverenigingen in combinatie
met het wettelijk regelen van het beroep makelaar
onroerend goed, onafhankelijk toezicht en ver­
sterking van het systeem van collegiale toetsing.
Is dat mogelijk?
Volgens Noordhoek spelen verenigingen een rol
tussen overheid en markt; zij bevinden zich als het
ware tussen mijn hamer (overheid) en aambeeld
(de leden).
Het overheidsgezag is afhankelijk van de vraag of
burgers ­ en in ons geval notarissen, makelaars
en taxateurs ­ respect hebben voor de verticale
autoriteit van de overheid. In casu is er draagvlak
voor de Wwft? Notarissen, makelaars en taxa­
teurs functioneren in een competitieve markt.
Marktwerking functioneert volgens Noordhoek
‘prima bij stevige concurrentie, maar is niet goed
in het oplossen van collectieve problemen; sociale
netwerken en andere vormen van coöperatieve
instellingen zijn flexibel, maar vaak niet stabiel of
open genoeg voor blijvende afspraken. Juist om­
dat verenigingen deze nadelen niet of minder heb­
ben, zijn verenigingen en hun normen de logische
platformen in tijden van crisis en transformatie’.
Noordhoek zegt hier dat (branche)verenigingen
een scharnierfunctie (kunnen) vervullen tussen
overheid en markt. (Branche)verenigingen ‘make­
len’ tussen de Wwft en de individuele marktlogica
van de notaris, de makelaar en de taxateur. Het
argument van Noordhoek is: hoe groter het collec­
tief des te groter de (in)formele gedragsbeïnvloe­
ding en de kans dat collectieve normen ontstaan.
Een collectief probleem is het wisselvallige draag­

Samen

57

22-01-2021 10:30

vlak voor de Wwft: er is zowel ‘betrokkenheid’ als
‘opstandige betrokkenheid’.
Noordhoek onderzoekt drie verschillende verenigingen (waaronder het notariaat en de makelaardij) en constateert: ‘Wellicht leiden alle
interventies te zeer af van wat er in werkelijkheid
binnen een vereniging aan het gebeuren is en
waar de werkelijke belangen van de leden liggen.
Ten minste één van de casussen laat zien dat zelfs
als de meerwaarde van de interventie hard wordt
aangetoond, dat dit nog niet de onderliggende
zaken raakt - en het daaraan verbonden wantrouwen - dat het gedrag van de leden en het bestuur
daadwerkelijk bepaalt. Alle casussen laten zien dat
het een langdurige en krachtige inspanning vergt
om tot een positieve beslissing te komen over iets
als peer review’.
Deze - wat in dit Samen-rapport ‘opstandige
betrokkenheid’ wordt genoemd - wordt dus
niet wezenlijk beïnvloed door ‘een langdurige
en krachtige inspanning’ (repressie) van de
overheid noch van de branchevereniging, het
BFT, het Bureau Toezicht, de tuchtrechter noch
strafrechtelijke vervolging sec. Zeker niet als
we ons beseffen dat de verschillende AMLtoezichthouders en organisaties als FIU, iCov
en AMLC relatief klein zijn en jaarlijks slechts
een klein deel van de meldplichtige bedrijven
controleert. En het FIU- meldsysteem wordt jaar
in jaar uit geconfronteerd met explosief stijgende
meldingen. Dit veroorzaakt vervolgens druk op de
analyse-capaciteit van FIU, iCov en het AMLC (zie
verder hoofdstuk 3).
Niet alleen ‘witwassen’ is een ‘wicked problem’
maar ook het draagvlak voor witwaspreventie is
een ‘wicked problem’. De ‘oplossing’ schuilt in de
combinatie van maatregelen en interventies, maar
zeker ook in het verder mobiliseren en versterken

van het draagvlak door de verantwoordelijkheid
voor de naleving van de Wwft door het collectief
te versterken.
Er is nieuwe wetgeving in de maak waardoor
het mogelijk wordt bij verenigingen en stichtingen een raad van commissarissen in te stellen.48
Voor de vereniging, de coöperatie, de onderlinge
waarborgmaatschappij en de stichting komt meer
duidelijkheid over:
• de uitgangspunten die bestuurders en
commissarissen in acht moeten nemen bij de
vervulling van hun taak;
• de positie van bestuurders en commissarissen
met een tegenstrijdig belang;
• de regels over aansprakelijkheid van
bestuurders en commissarissen;
• de regels voor ontslag van een
stichtingsbestuurder door de rechter.
Versterking van verenigingen leidt tot versterking
van de invloed van de vereniging op de individuele leden, omdat die op enigerlei wijze worden
beïnvloed door het collectief waar zij deel van
uitmaken. Dat hebben we gezien in dit hoofdstuk
(de verschillende rollen van brancheverenigingen).
Dit systeem heeft invloed, maar is niet optimaal.
Er is ‘opstandigheid’. Het punt van Noordhoek is
dat er nog te weinig begrip is van de dynamiek
van collectiviteiten. Collectiviteiten lijken op het
eerste gezicht wat abstract, maar hun invloed zien
we in allerhande vormen. Binnen scholen vormen
ouders van leerlingen een collectiviteit; ouders
krijgen daardoor invloed op het schoolbestuur en
andersom. Hetzelfde gebeurt in verenigingen van
eigenaren in wooncomplexen.
Hoe sterker het collectief des te sterker is de invloed onderling, maar ook tegenover derden. In
de literatuur hanteert men hiervoor het begrip

48 https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/34491 Wet_bestuur_en_toezicht.

58

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 58-59

Samen

59

22-01-2021 10:30

‘logic of collective action’.49 Het idee hierbij is
dat de dichotomie tussen staat en markt niet
langer houdbaar is, omdat publieke waarden en
publieke goederen door steeds meer tussenorganisaties worden uitgevoerd. Verenigingen zijn
daar ‘slechts’ één voorbeeld van. De Wwft heeft
betrekking op publieke waarden (integriteit financiële stelsel, fraude/corruptie, witwassen). Deze
publieke waarden en publieke goederen kunnen
niet meer uitsluitend door toezichthouders en
opsporingsdiensten worden begrensd en bekrachtigd. Brancheverenigingen spelen daarin een belangrijke rol (first line of defense), maar zijn (nog)
in ontwikkeling. Versterk brancheverenigingen en
je versterkt de basis van normering en disciplinering van leden. Daarmee zijn publieke normen en
producten gediend.
2.10 Marktordening en digitalisering
De onderzoeksplicht in het kader van de Wwft
ligt al ‘gevoelig’ in de analoge wereld. Maar wat
gebeurt er als een digitaal systeem van transactie-monitoring (AI-technologie, Blockchain-technologie) wordt ingevoerd? Wat gebeurt er als
registers en systemen worden gematcht - wat nu
nog gevoelig ligt - vóórdat de notaris de akte passeert? Denk aan iCOV-systemen, FIU-bestanden,
het UBO-register, het aandeelhoudersregister en
andere relevante databestanden?
Er is ‘weerstand’ vanwege administratieve druk,
kosten, sociaal ongemak om aanvullende vragen
te stellen en het idee dat de overheid ‘ons’ ten onrechte opzadelt met ‘sheriff-taken’. Maar wat als
het technologisch mogelijk is om die vermaledijde
onderzoeksplicht te automatiseren?50

• ‘De meeste notarissen zien digitalisering als
kans en niet langer als bedreiging. Dat blijkt
uit de halfjaarrapportage van de audits. De
vraag of er door digitalisering wel een rol voor
het notariaat overblijft, speelt niet meer. Wel
vragen notarissen zich af hoe die rol eruit komt
te zien.’51
Er zijn twee tegenstrijdige stromingen in dit debat.
Zo is Netwerk Notarissen ervan overtuigd dat het
volledig digitaal afhandelen van notariële zaken
geen toekomst heeft. Digitalisering biedt veel
gemak in het contact met cliënten. Administratieve
processen op het notariskantoor zijn al geautomatiseerd en zullen door de verdergaande digitalisering soepeler verlopen. Maar niet alles zal via een
beeldscherm gaan in dit decennium. Notariswerk
blijft mensenwerk, want mensen zijn geen algoritmen.52 Daartegenover wordt gesteld dat het wel
degelijk mogelijk is de wettelijke functie en taken
van de notaris volledig digitaal te maken en uiteindelijk ook door een computer zal worden uitgevoerd. Dat geldt vooral voor routinematig werk.53
Maar de discussie gaat verder. Er zijn maatschappelijke vragen gerezen over het nut en de noodzaak van de notaris. Zie bijvoorbeeld:
• het voorstel tot afschaffing van een notariële
akte bij periodieke schenkingen;
• het voorstel tot afschaffing van een notariële
akte bij het opstellen van huwelijkse
voorwaarden;
• het promoten van het testament buiten de
notaris om;
• de levering rechtstreeks door het Kadaster; en
het voorstel tot afschaffing van een notariële
akte bij de oprichting van een bv.54

49 https://www.jstor.org/stable/2706920?seq=1 Cerny, P.G., ‘Globalization and the changing logic of collective action, in: International
Organization 49, 1995 p.595-625’
50 Indien digitale (versleutelde) verbindingen worden gemaakt tussen bijvoorbeeld het UBO-register en het BRP met de KYC Utility en de TM
Utility (beide van de banken) kan sneller, efficiënter en zonder menselijke tussenkomst dan wel desinteresse inhoud worden gegeven aan de
onderzoek plicht Wwft.
51 https://www.knb.nl/nieuwsberichten/digitalisering-niet-langer-bedreiging-maar-kans-voor-het-notariaat
52 https://www.netwerknotarissen.nl/artikelen/geen-toekomst-voor-digitaal-afhandelen-notariele-zaken
53 https://www.dejuncto.nl/magazine/juncto-30-2-recht-en-digitalisering/felicity-de-notaris/
54 https://www.dejuncto.nl/magazine/juncto-30-2-recht-en-digitalisering/felicity-de-notaris/

60

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 60-61

De KNB is al met een aantal vormen van data-uitwisseling bezig. Onder andere met het Platform
Elektronische Communicatie (PEC), waar de vitale
onderdelen van notariële processen op draaien en
waarmee het notariaat aansluit op processen van
ketenpartners zoals bankgaranties die zijn gekoppeld aan het systeem Nationale Borg en Stichting
Elektronische Communicatie Hypotheken (ECH).
Dit is een pilot en kan leiden tot een volledig geautomatiseerde controle van het bankgarantieproces
en een standaard voor de gehele sector. Met DNI
(Digitale Notariële Informatie) is de fysieke uitwisseling van akten met de Belastingdienst gedigitaliseerd. De KNB onderzoekt met het Kadaster sinds
een halfjaar de ideale manier om vastgoedtransacties af te wikkelen. Hetzelfde doet de KNB met
het Hypotheken Data Netwerk. Het zijn allemaal
voorbeelden van geautomatiseerde data-uitwisseling met relevante ketenpartners waardoor een
digitaal ‘samen’ aan het ontstaan is.
Uit berichten van de KNB blijkt dat de verwachting is bv’s digitaal kunnen worden opgericht met
ingang van 1 augustus 2021. De voorzitter van
de KNB stelt dat de notaris ook bij digitale oprichting een essentiële poortwachtersfunctie zal
behouden. Bij de totstandkoming van een digitale
notariële akte (‘DNA’) is essentieel dat digitale
identificatie en digitale ondertekening op zekere
wijze plaatsvinden. Daarbij speelt authenticatie
door middel van een veilig digitaal instrument een
grote rol. Het notariaat is zelf met zo’n instrument
bezig; het ‘NotarisID’.55
Ook in jaarverslag 2019 van het BFT wordt aandacht besteed aan digitalisering:
• ‘In de toekomst zullen documenten steeds meer
(deels) geautomatiseerd tot stand komen, onder andere door de blockchaintechnologie. De
verwachting is dat op korte termijn de digitale
vastgoedketen een feit is en ook op het gebied

van ondernemingsrecht komen documenten in
toenemende mate geautomatiseerd tot stand.
Dit zal de nodige risico’s met zich meebrengen
waar het gaat om bijvoorbeeld de poortwachtersfunctie van het notariaat en het zich houden
aan de Wwft-regels. De verwachting is dat de
adviesfunctie van het notariaat zal blijven.’56
2.11 Fieldlab
Voor dit onderzoek is gesproken met vertegenwoordigers van vier Fieldlab-projecten en een
aantal RIEC-projecten waarin vastgoed, notarissen
en makelaars een rol spelen. Fieldlab-projecten
richten zich op het inventariseren van preventieve
beleidsaanbevelingen (meer bewustwording binnen de beroepsgroepen, verbeteren van de opleidingen met aandacht voor integriteit, witwassen
en ondermijning, aanpak illegale onderverhuur,
aanpak katvangers). De Fieldlabs geven hierdoor
inhoud aan ‘problem solving’: de in het theoretisch kader genoemde doelstelling om het dominante incident- en subjectgerichte karakter van
toezicht en handhaving ‘voller’ te maken. Om aan
de ‘voorkant van problemen te komen’. In dit verband wordt in de opsporing - en in RIEC- en Fieldlab projecten - sinds jaar en dag het zogenaamde
‘barrière-model’ toegepast. Werp bestuurlijke,
juridische, organisatorische, civielrechtelijk en
anderszins barrières op om ‘dweilen met de (straf)
rechtelijke kraan’ terug te dringen.
In een onderzocht Fieldlab wordt een pilot voorgesteld om een app te ontwikkelen die het mogelijk moet maken om preventief data te matchen
voordat een notaristransactie plaatsvindt. Dit idee
wordt in samenspraak met de KNB, het BFT en de
FIU verder ontwikkeld. Doelstelling is om de weerbaarheid van het notariaat te versterken. Ook al
omdat in de praktijk blijkt dat ‘weinig meldingen
vanuit het notariaat bij de FIU gedaan worden’. Uit
gesprekken - zo wordt in een notitie van dit Fieldlab gesteld - met vertegenwoordigers van de KNB,

55 https://ellentimmer.com/2019/07/22/digitale-bv/
56 https://www.bureauft.nl/2020/03/13/persbericht-jaarverslag-bft-2019/

Samen

61

22-01-2021 10:30

met notarissen en met toezichthouders blijkt, dat
de informatiepositie van de notaris achterblijft bij
de behoefte die een veranderende samenleving
met zich meebrengt. Zo dienen notarissen bijvoorbeeld in principe af te gaan op de juistheid van de
(door de hypotheekbank ingebrachte) gegevens.
De beroepsgroep zelf wil al langere tijd graag meer
en beter toegang tot bepaalde informatie om
haar controlerende taak naar behoren te kunnen
uitoefenen (bijvoorbeeld toegang tot aandeelhoudersregister en op personen kunnen zoek in het
Handelsregister).
Het Fieldlab constateert ‘dat de wens (wordt)
geuit om meer data/persoonsgegevens met elkaar
binnen de beroepsgroep te mogen uitwisselen
(zwartboek van fraudeurs, verdachte personen en
transacties). Door (te) strenge wetgeving (zoals de
Wet op het Notarisambt) wordt dit echter bijna
onmogelijk gemaakt. Natuurlijk is er nog steeds
een onderzoekplicht, maar ook die kent zijn grenzen. Om de Wwft-naleving te bevorderen, moet
dus ook worden nagedacht over ondersteuning
van het notariaat met digitale hulpmiddelen.

2.12 Voorstel pilot Ma3tch
De Belastingdienst (FCInet) heeft een softwaretechnologie ontwikkeld die snel data van verschillende
databanken met elkaar kan vergelijken en matchen:
Ma3tch. Deze software is inmiddels eigendom van
het ministerie van Justitie en Veiligheid. De werkwijze houdt in dat data cryptisch versleuteld worden
en dat de software in aangesloten databanken op
zoek gaat naar een match/hit. Dit gebeurt op volledig versleutelde wijze waardoor er geen sprake is
van schending van privacyregels, aangezien er geen
sprake is van informatiedeling. Tijdens een pilotfase
zal de toepasbaarheid van Ma3tch onderzocht en
verder ontwikkeld moeten worden.
Het zou als volgt kunnen werken. De notaris vult
digitaal de naam, BSN of andere kenmerkende
gegevens van het te toetsen subject in op de softwareapplicatie. De software vergelijkt vervolgens
op basis van Ma3tch-technologie en speciaal voor
dat doel gebouwde algoritmen vliegensvlug alle
beschikbare gegevens uit diverse aangesloten
databanken van dit subject. De algoritmen beoordelen of de gegevens “logisch” zijn.

Voorbeeld 1
De notaris heeft stukken van de bank gekregen met het verzoek een hypotheek van € 400.000,-te vestigen. De aanvrager heeft bij de bank de vereiste stukken overgelegd, zoals een werkgeversverklaring, de drie meestrecente loonstroken en een vragenlijst.
De aanvrager verklaart
schuldenvrij te zijn. Hij heeft volgens de door hem overgelegde documenten een vaste baan
en een inkomen van € 80.000,-- per jaar. De notaris vult in de applicatie het BSN in alsmede de
hoogte van het gewenste hypotheekbedrag.
De app checkt en vergelijkt de ingediende gegevens met de gegevens uit diverse databanken
van de Belastingdienst, het Kadaster, het GBA, de RDW, het BKR en nog andere mogelijke instanties. Alle gegevens blijken te kloppen en volgens de geldende normen moet de cliënt gezien
de hoogte van het inkomen zo’n hypotheekbedrag kunnen verkrijgen. Ergo: het scherm van de
notaris springt op “groen”.

62

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 62-63

Voorbeeld 2
Zelfde casus. NEE!( NEE! is de werktitel voor de te ontwikkelen softwaretool, Notary Enforcement Equipment). Ma3tch “vindt” in de databank van de Belastingdienst geen enkel gegeven
van de aanvrager, die dus fiscaal onbekend is. Het scherm van de notaris springt op “rood”.
Waarom weet de notaris niet. Maar het is voor hem of haar wel een signaal dat er iets niet in de
haak is en in elk geval een verdiepend onderzoek nodig is.

Voorbeeld 3:
Zelfde casus, echter nu is aanvrager wel bekend bij de fiscus, maar zijn werkelijke inkomen blijkt
slechts € 30.000,-- te zijn of hij blijkt in werkelijkheid geen baan te hebben maar een bijstandsuitkering. Het scherm van de notaris springt op “rood”. Waarom weet de notaris niet, maar het
is wel een signaal dat er iets niet in de haak is en verdiepend onderzoek nodig is.

De softwareapplicatie oordeelt op basis van te
bouwen algoritmen of de gegevens op basis
waarvan de notaris moet beslissen om akkoord te
gaan met de voorgestelde transacties logisch zijn.
Niet alleen de notaris krijgt een melding. Hetzelfde signaal zal tegelijkertijd bij de FIU en het BFT
terechtkomen. Daardoor kunnen deze instanties
hun toezichthoudende rol efficiënter en effectiever oppakken.

Voordelen voor de FIU:
• Toename meldingen ongebruikelijke
transacties.
• Versterking controlerende rol.
• Sneller interveniëren mogelijk.

Voordelen voor het Notariaat/KNB:
• Bewustmaking van de notaris om (meer)
alert zijn op ongebruikelijke constructies.
• Bewustmaking van de notaris van de
(noodzaak van) zijn/haar meldingsplicht.
• De notaris attenderen op de onderzoeksplicht
met een “rood scherm”.
• “Kwade opzet” van de notaris uitsluiten;
gebruik moeten maken van NEE! vormt
een zware barrière.
• Bescherming tegen afpersing: notarishopping heeft geen effect, want overal
springt het scherm op rood.
• Versterking integriteit en waarborgen sterk
imago onkreukbaarheid van het notarisambt.

Maatschappelijke voordelen:
• Investering crimineel geld in onroerend goed
tegenhouden.
• Tegengaan ondermijnende invloeden.
• Voorkomen dat panden gebruikt gaan
worden als hennepplantages of synthetische
drugsproductieplaatsen.
• Voorkomen verloedering van woonwijken.
• Verbetering integriteit financieel verkeer.

Voordelen voor het BFT:
• Toezichtpositie sterker, effectiever en efficiënter.
• Adequate en snellere interventie mogelijk.

Samen

63

22-01-2021 10:30

2.13 Conclusies
Draagvlak
Het draagvlak voor de Wwft neemt toe. De rol
van de KNB en brancheverenigingen in de makelaardij daarbij is wezenlijk. Zij vervullen drie elkaar
versterkende rollen: een initiërende, een ondersteunende en een toetsende rol. Door middel van
voorlichting, organiseren van opleidingen, ondersteuning van het meldproces, vertrouwensnotarissen, opstellen van fraudebeleid, meldpunten
en een stelsel van collegiale toetsing wordt het
draagvlak groter.
Het aantal meldingen neemt gestaag toe. In de afgelopen vijf jaar hebben notarissen, makelaars en
taxateurs 4500 ongebruikelijke transacties gemeld
bij de FIU-Nederland. Daarvan zijn 3600 gedaan
door 1150 vennootschappen en 2000 gerelateerd
aan vastgoed. De meldingen over vastgoed zijn
gedaan door 800 verschillende melders.
De KNB en brancheverenigingen NVM, VBO en
Vastgoedpro zetten in het Wwft-debat in woord
en geschrift een morele toon aan tegenover hun
leden.
De KNB (wettelijk beschermd beroep, publiek
orgaan met verordenende bevoegdheid) onderscheidt zich hierin van de makelaarsverenigingen
en geeft meer inhoud aan de drie rollen dan de
makelaarsverenigingen. De NVM, VBO en Vastgoedpro geven inhoud aan de drie onderscheiden
rollen. Alleen de NVM heeft een systeem van collegiale toetsing ingevoerd.
Vanuit het perspectief van de Wwft is het problematisch dat er veel partijen actief zijn in het
vastgoed die niet zijn aangesloten bij brancheverenigingen.
De beroep- en brancheverenigingen bevinden
zich tussen hamer (overheid) en aambeeld (leden).
Er is sprake van ‘opstandige betrokkenheid’: er
is meer draagvlak en de leden doen weliswaar
- zeker de laatste jaren - meer meldingen van

64

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 64-65

ongebruikelijke transacties, maar de poortwachtersfunctie wordt beïnvloed door een combinatie
van onwetendheid, desinteresse, weerstand tegen
administratieve verplichtingen (waaronder de
onderzoeksplicht), kritiek op de meldprocedure
en het veronderstelde geringe effectiviteit van de
Wwft. Ook wordt verwezen naar het gebrek aan
feedback, angst voor repercussies als de melder
bekend zou worden en de gebrekkige juridische
mogelijkheden om inhoud te geven aan de onderzoeksplicht. In de literatuur worden ook economische verklaringen gegeven voor deze ‘opstandige
betrokkenheid’. De commerciële logica verschilt
dan van de juridische/normatieve logica van de
Wwft. Er zijn grijze gebieden waarin de context van
de zakelijke relaties, de deal en de commerciële
belangen variëren. Afhankelijk van die wisselende
contexten worden beslissingen genomen die niet
altijd worden ingegeven door de normativiteit van
de Wwft.
De motivatie om de maatschappelijk breed aanvaarde poortwachtersfunctie te vervullen lijdt
onder de ‘opstandige gehoorzaamheid’.

3. Aard en omvang: navigeren in de mist
‘Op dit moment hebben overheidsorganisaties slechts
beperkte mogelijkheden om een gezamenlijke data-analyse uit te voeren met elkaars gegevens. Als het gaat om
het tegengaan van de productie, handel en doorvoer van
synthetische drugs, cocaïne, heroïne en hennep, het witwassen van de crimineel geld en de aanpak van fraude.’57
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat een overzicht van de verschillende bronnen voor uitspraken over de vraag
hoe en in hoeverre notarissen, makelaars en taxateurs al dan niet bewust zijn betrokken bij Wwft-overtredingen en/of vastgoedfraude.
In paragraaf 2 wordt eerst de context van de vastgoedmarkt in kaart gebracht. Notarissen, makelaars en taxateurs vervullen verschillende (wettelijke) taken en leveren verschillende vormen van
commerciële dienstverlening. Zij zijn onderdeel
van een groter geheel: de vastgoedmarkt. Wat is
er bekend over de integriteit en moraliteit van de
vastgoedmarkt? Binnen welk ‘eco-systeem’ functioneren notarissen, makelaars en taxateurs?
In paragraaf 3 wordt een ‘winstwaarschuwing’ gegeven. Uitspraken over aard en omvang staan of

vallen met de beschikbare data binnen de verschillende AML-organisaties en vervolgens de kwaliteit
van (multidisciplinaire) strategische analyses
over vastgoedfraude en witwassen in relatie tot
poortwachters. De AML-systemen zijn echter incident-, zaak- en subjectgericht. Strategische misdaadanalyses zijn in ontwikkeling.58 Strategische
misdaadanalyses richten zich op te vormen beleid
op lokaal, regionaal, dan wel nationaal niveau.
Bijvoorbeeld ten aanzien van preventie, te stellen
prioriteiten, de werkwijze van politie en justitie
of toezichthouders of de verdeling van middelen.
Strategische analyses omvatten idealiter een groot
aantal zaken over een langere periode, waardoor
het mogelijk wordt om patronen te ontdekken
in modus operandi, contexten van incidenten en
veranderingen in de tijd.
Wat verder meespeelt in de kwaliteit van de
(strategische) analyses over poortwachters is het
kennis- en ervaringsniveau van functionarissen
binnen de publieke sector. Het best gedocumenteerd hier is de stand van zaken binnen de politie.
Op grond van een door de politie zelf uitgevoerde
doorlichting van de kwaliteit van de opsporing
(Handelen naar waarheid, 2016)59 en meer recente

57 Nieuwsbericht Rijksoverheid (29 april 2020) over Wetvoorstel Regels omtrent gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden. https://
www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/04/29/slimmere-aanpak-criminaliteit-door-betere-uitwisseling-van-gegevens
58 Of zijn niet ter beschikking gesteld vanwege juridische onmogelijkheden.
59 https://www.google.com/search?q=handelen+naar+waarheid&ie=utf-8&oe=utf-8&client=firefox-b-e

Samen

65

22-01-2021 10:30

rapporten van de Inspectie Openbare Orde en
Veiligheid over Intelligence in de opsporing
(2019).60
In paragraaf 4 worden de volgende bronnen
geanalyseerd:
• Branchebronnen.
• Tuchtrechtelijke bronnen.
• Strafrechtelijke bronnen.
• Fintel-bronnen.
• Wetenschappelijke bronnen.
• Open bronnen.
Dwarsverbanden met het theoretisch kader leiden
in paragraaf 5 tot het onderscheid in twee verschillende narratieven over vastgoedfraude/Wwft-overtredingen gemaakt in relatie tot notarissen,
makelaars en taxateurs. De eerste heeft betrekking op criminele netwerken in relatie tot georganiseerde (drugs)criminaliteit. Het tweede narratief
heeft betrekking op criminele netwerken die bestaan uit bestuurders (wethouders), ambtenaren,
notarissen, makelaars, taxateurs, toezichthouders,
projectontwikkelaars en beleggingsfondsen. Inspiratie daarvoor is te vinden in de bestuurlijke rapportage van het Klimop-onderzoek en onderzoek
van Unger. Het is de wereld van bonafide publieke
en private mensen die binnen de uitoefening van
hun werk zichzelf (en anderen) illegaal verrijken
(white collar crime).
3.2 Context: integriteit van de vastgoedmarkt
3.2.1 Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid
(2002-2003)
In het eindverslag concludeert de Parlementaire
enquêtecommissie Bouwnijverheid dat er sprake
is geweest van grootschalige fraude in de bouw.61
Bouwbedrijven maakten onderlinge prijsafspraken en verdeelden het werk, waardoor concurrentie ontbrak. Gemiddeld werd 8,8% extra
in rekening gebracht, waardoor de Staat vele
honderden miljoenen euro’s te veel heeft betaald.

Hoe hoog de schade precies is, kon niet worden
berekend. Het systeem leidde tot prijsopdrijving
en tot afname van concurrentie en technologische
vernieuwing in de bouw, aldus de commissie.
Overheidsfunctionarissen hielden te weinig afstand tot de bouwers, met alle risico’s van belangenverstrengeling. Uit de openbare verhoren en
uit ‘schaduwadministraties’ bleek dat er sinds jaar
en dag systematisch illegale marktafspraken zijn
gemaakt door zeker 600 bedrijven. De grote concerns in de grond-, weg- en waterbouw vormden
‘kartelachtige structuren’. Er werd geen concreet
bewijs gevonden voor de bewering dat ambtenaren waren omgekocht.
3.2.2 ‘Net werken en netwerken’ (Jeurissen en
Berkhout, 2009)
Jeurissen en Berkhout (2009) concluderen dat het
niet goed is gesteld met de integriteit binnen de
vastgoedsector. Ook volgens de vastgoedsector
zelf scoren handelaren, makelaars en projectontwikkelaars onder de maat: zij krijgen een 5+ op
een schaal van 10. Volgens Berkhout en Jeurissen
heeft de vastgoedbranche ‘een ons-kent-ons-probleem’. Hun respondenten bevestigen de stelling
dat ‘zij zonder hechte relaties met marktpartijen
gewoon niet succesvol kunnen functioneren in de
Nederlandse vastgoedsector’.
• ‘De vastgoedwereld heeft een incrowdprobleem, want zonder hechte relaties is het
vrijwel onmogelijk om succesvol te zijn in het
onroerend goed.’
Hechte relaties met marktpartijen zijn `onontbeerlijk` om aan informatie te komen. `Informatie
is cruciaal in het vastgoed. De prijsvorming is
slechts beperkt transparant. Elk object is uniek.
Gevolg is dat er flinke bandbreedtes in waarderingen kunnen voorkomen, alhoewel dat in de
institutionele wereld meevalt. Dat zal niet snel
veranderen`, aldus Berkhout en Jeurissen. De

60 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/16/tk-bijlage-3-intelligence-in-de-opsporing
61 https://www.parlement.com/id/vh8lnhrpmxwh/parlementaire_enquete_bouwnijverheid

66

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 66-67

nauwe relaties zijn dus nodig om informatie te
krijgen, maar vormen ook het grootste risico voor
integriteitschendingen. Kwaadwillende actoren
kunnen eenvoudig ‘vrienden in het kwaad’ vinden,
schrijven de onderzoekers. Een en ander zien we
terug in de Klimop-zaak.
3.2.3 Bestuurlijke rapportage Klimop (2013)62
De werkwijzen van de vastgoedfraudeurs voldoen,
volgens de auteurs van de bestuurlijke rapportage
Klimop, aan de definitiecriteria van georganiseerde criminaliteit. Maar dan niet in de traditionele
zin van de onderwereld versus de bovenwereld
- de conventionele wijsheid in het ondermijning-dossier - maar binnen de legale sector, waarin zij op enkele uitzonderingen na ook gewone,
legale beroepen uitoefenen. De verdachten zijn
(toonaangevende) legale actoren in de vastgoedwereld die gebruikmaken van de mogelijkheden
die hun beroep biedt. Zij verrichten handelingen
die nadeel berokkenen aan de onderneming waarin zij werkzaam zijn en die (uitsluitend) gericht zijn
op eigen gewin. De volgende paragrafen zijn gebaseerd op de bestuurlijke rapportage.
De hoofdverdachten in de vastgoedfraude blijken
nauw aan elkaar te zijn gelieerd. Zij maken deel
uit van een hecht zakelijk en sociaal netwerk, dat
van groot belang is om zaken te kunnen doen.
In de weinig transparante vastgoedmarkt is men
sterk afhankelijk van informatie, tips en een groot
netwerk. Op basis daarvan adviseert en bemiddelt
men en worden projecten geïnitieerd. Goede contacten en informatie zijn dus geld waard en men is
sterk op elkaar aangewezen.

en weinig transparante werkwijze wordt gevolgd.
Veel afspraken worden mondeling gemaakt en
veel vergoedingen voor tips, adviezen en bemiddeling worden mondeling toegezegd en veelal op
een veel later moment uitbetaald (de zogenoemde
herenakkoorden). Opdrachten werden onderhands aanbesteed. Opdrachtbevestigingen en facturen zijn weinig specifiek geformuleerd, verantwoording is doorgaans summier en in algemene
termen geformuleerd. Deze informele en moeilijk
controleerbare werkwijze is sterk gevoelig voor
misbruik. Ze werd ook toegepast in de vastgoedfraude, bijvoorbeeld door middel van gefingeerde,
open geformuleerde, opdrachten en facturen,
bouwclaims en winstdelingsovereenkomsten.
Hierdoor waren ‘deals’ eigenlijk geen echte ‘deals’.
Deze lijn kan worden doorgetrokken naar de weinig transparante wijze waarop de doorgaans hoge
waarde van vastgoed wordt vastgesteld, naar de
waarde sprongen en naar hoe verkoopprijzen tot
stand komen. Die zijn afhankelijk van een groot
aantal veranderlijke variabelen, die moeilijk controleerbaar en gevoelig voor misbruik zijn. Dat
gebeurde dan ook bij de Klimop-vastgoedfraude.
Nadat deze weg eenmaal was ingeslagen, konden
de partijen kennelijk niet meer terug. Geen van de
betrokken partijen deed een poging los te breken
uit het netwerk of het stilzwijgen te doorbreken.

De onderlinge verhoudingen zijn gebaseerd op
reciprociteit en de onderlinge concurrentie is relatief gering. In het verlengde hiervan is onderling
vertrouwen binnen het netwerk het bindmiddel
bij uitstek. Een bijkomend aspect is dat binnen
het bovengenoemde netwerk een sterk informele

62 http://docplayer.nl/3221590-Bestuurlijke-rapportage-vastgoedfraudezaak-klimop.html

Samen

67

22-01-2021 10:30

3.2.4 Criminele vastgoednetwerken anno 202063
Online magazine Binnenlands Bestuur houdt
een dossier bij over vastgoed in relatie tot
de overheid.64 De aanleiding hiervoor zijn de
hectische tijden met achtereenvolgens de bouw-,

vastgoed-, hypotheek- en de taxatiefraude. Wie
de vastgoedwereld alleen oppervlakkig kent,
zo wordt door Binnenlands Bestuur gesteld,
‘associeert die bedrijfstak met zelfverrijking en
weinig integer handelen. Een slechte reputatie van

Casus 1 Den Haag
Twee directeuren van vastgoedbedrijf NU Projectontwikkeling uit Den Haag doneren geld aan
Groep-De Mos. Het OM vermoedt omkoping. Na het corruptieonderzoek van de Rijksrecherche
maakt het OM aan de ondernemers bekend dat ze verdacht worden van betrokkenheid ‘bij de
schending van ambtsgeheimen door de wethouders’. Ook worden ze verdacht van ‘geldstortingen, betalingen voor het maken van een website, promotiefilmpjes en een verkiezingscampagne’ aan Groep-De Mos. NRC Handelsblad schrijft dat het corruptieonderzoek zich ook richt
op het bevoordelen van partijgenoten bij de verkoop van gemeentelijk vastgoed. Voor dat pand
was een zakenduo in de markt: Atilla A. en Michel Z. Atilla A. is een horecaman en partijlid van
Groep-De Mos. Hij is volgens het OM lid van een criminele organisatie, waartoe ook zijn broer
Erding A. en de ex-wethouders De Mos en Rachid Guernaoui zouden behoren. Voor de broers A.,
die een zalencentrum uitbaten, zouden vergunningen geregeld zijn.

Casus 2 Noordwijk
In een reportage schrijft Follow the Money: ‘De vastgoedlobby heeft de lokale politiek van
Noordwijk al een halve eeuw in haar greep’. Ondernemers beleven volgens het onderzoeksplatform gouden tijden in de badplaats. Ze zouden de kunst beheersen om de gemeente tot in de
puntjes te bespelen. Ook al omdat vastgoedinvesteerders, adviesbureaus, bestuur en politiek
nauw verbonden zijn. Lokale media en pressiegroepen worden ingezet om agenda’s te dienen.
Nergens in de beschreven kwesties is sprake van corruptie. Gemeenteraad en wethouders zijn
simpelweg niet opgewassen tegen de projectontwikkelaars met hun gedegen netwerk, expertise en uithoudingsvermogen. De vastgoed- en horecaondernemers weten zich gesteund door
politieke fracties en trachten verkiezingen naar hun hand te zetten met behulp van bevriende
lokale media. Lijst Salman Noordwijk is veeleer een exponent van ernstige verstoorde verhoudingen tussen politiek en bedrijfsleven dan de veroorzaker ervan.
Gebrekkige distantie en (te) grote financiële belangen vormen de constante uitdagingen in de
politieke cultuur van Noordwijk. Wethouders en gemeenteraadsleden hebben allerlei persoonlijke banden met zakenlui en ambtenaren. Dat is hun kracht bij het oplossen van problemen,
maar kan op gespannen voet staan met het algemeen belang.

63 Zie voor Den Haag: https://www.nrc.nl/nieuws/2019/11/13/corruptieonderzoek-stad-den-haag-richt-zich-ook-op-vastgoeddeal-a3980196 .
Zie voor Noordwijk https://www.ftm.nl/tag/noordwijk
64 https://www.binnenlandsbestuur.nl/dossier-vastgoed-overheid.95024.lyn

68

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 68-69

de sector straalt af op de individuele bedrijven en
hun medewerkers. Dat heeft een nadelige invloed
op het zakendoen met overheden, financiers en
afnemers.’ Op lokaal niveau speelt een aantal
zaken rondom netwerken in de vastgoedwereld
waarin het onderscheid tussen publieke en private
mensen diffuus is.
3.2.5 Taxaties: betrouwbaarheid en onafhankelijkheid
In de vastgoedmarkt spelen taxaties een belangrijke rol. Taxaties dienen met de nodige waarborgen
te zijn omkleed en consistent, objectief en transparant zijn. Dit is niet altijd het geval. In 79% van
de taxatierapporten worden funderingsproblemen
van een woning niet vermeld. Taxateurs zijn zich
er niet van bewust dat er een risico bestaat op
verzakkingen. Ook zie je dat taxateurs soms een
oogje toeknijpen.65
Het Financieel Stabiliteitscomité stelt dat de onafhankelijkheid van woningtaxaties moet worden
verbeterd. In dit comité zitten vertegenwoordigers
van DNB, AFM en het ministerie van Financiën.
DNB onderzocht ruim 200.000 woningtaxaties uit
de periode 2012-2017: er is sprake van systematische overwaardering bij woningtaxaties. In bijna
60% van de gevallen is de taxatiewaarde hoger
dan de koopsom, aldus DNB. De gemiddelde overwaardering ligt hierbij rond de 5%. Dit suggereert
volgens DNB dat taxateurs zich in deze gevallen
laten leiden door de koopsom. Taxatiewaarden
lager dan de koopsom komen slechts in ruim 5%
van de gevallen voor.66
Het Nederlands Woning Waarde Instituut (NWWI)
constateert dat taxateurs de woningwaarde steeds
vaker té hoog inschatten. Een woordvoerder
spreekt van een stijging van 20 tot 25% in twee
jaar. VBO Makelaar, een belangenvereniging van
makelaars, taxateurs en verhuurbemiddelaars,

zegt hierop in dagblad Trouw dat de onafhankelijkheid van taxateurs onder druk staat.67
Directeur Hans van der Ploeg van VBO Makelaar betoogt dat er sprake is van een ongezond
systeem, omdat de koper bij een lagere taxatiewaarde dan de verkoopprijs zelf het verschil
moet ophoesten. ‘Daar gaat een perverse prikkel
van uit, want de hypotheekverstrekker, de hypotheekadviseur en de koper zijn allen gebaat bij de
taxatiewaarde die ervoor zorgt dat de koop doorgaat zonder dat er eigen geld bij hoeft.’ ‘Vooral
hypotheekadviseurs fluisteren taxateurs in het
oor welk taxatiebedrag gewenst is, concludeert
Trouw uit ‘geluiden uit het veld’. Banken zouden
lijsten van taxateurs hebben met wie ze het liefst
samenwerken. Niet om de waarde op te laten krikken, verklaren de meeste, maar om de kwaliteit
van de taxatie te waarborgen. Maar, ziet Van der
Ploeg, taxateurs die te kritisch zijn over een pand
krijgen het aan de stok met hun opdrachtgever.
Of het nou een bank, hypotheekadviseur of koper
is. ‘Nota’s worden niet betaald, opdrachtgevers
trekken zich terug en taxateurs worden geschrapt
van de voorkeurslijstjes.’ Hij krijgt er maandelijks
klachten over.68
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de
Nederlandsche Bank (DNB) zijn ontevreden over
de ontwikkelingen bij het Nederlands Register
Vastgoed Taxateurs (NRVT). Beide toezichthouders
concluderen dat zelfregulering van de beroepsgroep taxateurs vooralsnog niet leidt tot het
gewenste resultaat en overwegen wetgeving die
taxateurs in het gareel moet houden. De taxatiebranche moet volgens AFM sneller komen tot
betere taxaties van woningen en vastgoed, stelde
de toezichthouder eind 2015 in een uitzending
van het KRO-NCRV-programma De Monitor.69 De
taxatierapporten moeten eenduidiger, inzichtelij-

65 https://www.vastgoedactueel.nl/40561-2/
66 https://www.vastgoedactueel.nl/huizenmarkt-lijdt-onder-systematische-overwaardering-door-taxateurs/
67 https://www.vastgoedactueel.nl/te-kritische-taxateurs-worden-geschrapt-van-voorkeurslijstjes/
68 https://www.trouw.nl/nieuws/minder-fraude-als-bank-taxateur-opdracht-geeft~b3905b92/
69 https://www.vastgoedactueel.nl/taxateurs-dtz-zadelhof-verdacht-van-fraude-taxatierapporten/

Samen

69

22-01-2021 10:30

ker en reëler worden. Uit onderzoek van De Monitor zou blijken dat taxateurs zich regelmatig laten
beïnvloeden door hun opdrachtgever, meestal de
koper van een woning.
Volgens De Nederlandse Bank is de taxatiewaarde
in bijna 60% van de gevallen hoger dan de koopsom en bij een derde van de huizen gelijk aan het
aankoopbedrag. De toezichthouder stelde in 2019
onderzoek in naar aanleiding van signalen uit het
werkveld over foute taxaties van huizen.
3.3 AML-informatiesystemen ongeschikt voor
strategische informatie, capaciteit toezichtorganisaties beperkt en kennisniveau
De meldsystemen voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering zijn in beperkte
mate geschikt om valide uitspraken te doen over
de aard- en omvang van fraude en witwassen.
Onderzoekers van het WODC hebben geprobeerd
cijfers te vinden die iets zeggen over de omvang
en ontwikkeling van witwassen in de periode
2010-2013.70 De data blijken niet betrouwbaar.
Dat geldt bijvoorbeeld voor de Basisvoorziening
Handhaving (BVH) van de politie waarin de opsporingsonderzoeken worden geregistreerd en COMPAS, het landelijk systeem waarin zaken worden
geregistreerd. De rechtbanken gebruiken hetzelfde
systeem. In de praktijk blijkt dat:
• bepaalde data soms niet voorhanden zijn;
• bij de regionale politie-eenheden geen precieze
cijfers worden bijgehouden over de aard en
hoeveelheid zelf uitgevoerde onderzoeken naar
witwassen, noch over de relatie tussen informatiebronnen en uitgevoerde onderzoeken;
• de arrondissementsparketten voor het eigen
parket niet bijhouden hoe(veel) witwaszaken
worden afgedaan en gevonnist;
• de cijfers van de verschillende processen in

de strafrechtketen niet altijd goed op elkaar
aansluiten; zo is het aantal geconstateerde
witwasdelicten in de politiedatabestanden
onvergelijkbaar met het aantal witwasfeiten in
het databestand van het OM.71
In de rapportage in het kader van de vijfde ronde
van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit72
is over justitiële bronnen opgemerkt dat er op
landelijk niveau geen databestand bestaat waarin
gegevens over geëiste en opgelegde straffen zijn
opgenomen.
De branche-, toezicht-, tucht en opsporingssystemen zijn overwegend ingericht op subject- en
delict-informatie. De informatiesystemen vormen
de neerslag van een dominante zaaks- en subjectgerichte handelwijze die zich kenmerkt door reactiviteit en repressie (‘after the facts’). Het onderling
vergelijken van de verschillende branche-, tucht-,
strafrecht-, wetenschappelijke en open bronnen
is bovendien moeilijk omdat soms wel soms niet
wordt geanonimiseerd. Hierdoor is het mogelijk
dat dezelfde casus in verschillende bronnen op
een andere manier is opgenomen. Dubbeltellingen zijn goed denkbaar.
Ook respondenten van de AML-organisaties wijzen hierop (gesprekken eerste helft 2020). Volgens
medewerkers van de Belastingdienst
• zijn basisregistraties niet ingericht op fraudedetectie;
• hebben zij geen zicht op de omvang van de
risico’s;
• werkt de Belastingdienst met verschillende
fraudecategorieën, die echter nog te grof zijn
(‘We identificeren geen schepen maar zien nog
steeds hele terminals, de risicoanalyses zijn te
algemeen’);
• is in de risicoanalyses het onderscheid tussen
fouten en fraude (bewijstechnisch) moeilijk te

70 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/inzicht-effectiviteit-van-het-anti-witwasbeleid.aspx
71 Idem.
72 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2437-monitor-georganiseerde-criminaliteit-(vijfde-ronde).aspx

70

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 70-71

maken en lopen ‘risico’s, fouten en fraude’ door
elkaar heen. ‘Er worden aannames gedaan en
er zijn hardnekkige vooronderstellingen en te
snelle generalisaties’;
• worden wat betreft vastgoed goede stappen
gezet met vermogensvergelijkingen, maar
zouden buitenlandse rechtspersonen veel meer
moeten worden betrokken in de analyses.
De Belastingdienst is geen uitzondering. Deze
incident- en subjectgerichtheid vinden we bij
alle AML-organisaties. Vanwege het subject- en
zaakgerichte karakter - en de neerslag daarvan
in afzonderlijke informatiesystemen - bestaan
er weinig strategische analyses over vastgoed in
relatie tot notarissen, makelaars en taxateurs. Zo
zijn ook de systemen van het BFT, van het Bureau
Toezicht Wwft van de Belastingdienst en van de
politie (BVH, Summit, VROS en TCI) niet ingericht
op het genereren van strategische informatie.73
Brancheverenigingen beschikken evenmin over
geaggregeerde analyses over de aard en omvang
van Wwft-overtredingen. Collegiale toetsingsrapporten worden te weinig gebruikt. Zowel binnen
de branches als door toezichthouders, opsporings
instanties en wetenschappelijk onderzoek naar
‘ondermijning’ en poortwachters.

De relatief geringe omvang van publieke AML-organisaties
De AFM, DNB, Bureau Toezicht Wwft en het BFT
houden toezicht op de naleving van de Wwft. De
toezichthouders informeren de meldplichtige
instellingen met specifieke leidraden. Een aantal
groepen instellingen ontvangt informatie over de
verplichtingen en over bijzondere witwasrisico’s
in de sector. Het BTW en het BFT organiseren
voorlichtingsbijeenkomsten voor respectievelijk
de brancheorganisaties en de beroepsgroepen. De
toezichthouders verdiepen zich in de witwasrisico’s van de sectoren waarop zij toezicht uitoefenen. Van veel groepen instellingen, met name de
kleinere financiële instellingen en beroepsgroepen
en ondernemers, is het toezichthouders evenwel
niet bekend hoeveel ongebruikelijke transacties
zich daadwerkelijk voordoen dan wel te verwachten zijn. Jaarlijks bezoeken toezichthouders een
aantal instellingen en controleren daarbij de naleving van de Wwft-verplichtingen. Bij deze controles wordt rekening gehouden met bijzondere
witwasrisico’s binnen de desbetreffende sectoren.
De toezichthouders hebben echter relatief kleine
organisaties met beperkte capaciteit. Terwijl zij
toezicht moeten houden op grote aantallen organisaties en beroepsbeoefenaren.

73 In de laatste fase van dit onderzoek zijn concepten in twee ronden voorgelegd aan de beg.cie. Deze bestond bij de aanvang uit zes mensen
en dijde in slotfase uit tot een groep van een kleine 30 mensen. Dit is heel nuttig om de wetenschap te wijzen op feitelijke onjuistheden. De
grens tussen feitelijke onjuistheden en verschillen van mening over bevindingen en conclusies blijkt dan niet altijd strak te trekken. Dat geldt
ook voor deze alinea. ‘Dit is te simplistisch weergegeven. Het ligt een stuk genuanceerder, graag daarom aanpassen. Zo staan in de NRAs
witwassen van 2017 én 2019 witwassenmethoden en -kanalen beschreven, waaronder witwassen via vastgoed in het bijzonder via ABCconstructies. Dat staat ook in alle eerder verschenen nationale dreigingsbeeldanalyses van de politie die sinds 2004 periodiek (om de vier jaar)
worden vervaardigd in opdracht van het OM. Zie voor de meest recente https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/algemeen/
nationaal-dreigingsbeeld-2017/nationaal-dreigingsbeeld-2017.pdf
Ook in de specifieke leidraad Wwft van de BFT voor notarissen zijn voorbeelden opgenomen. Daarnaast zijn in het schema geldverkeer
eveneens risico’s aangeduid wanneer het geld wordt gefourneerd door een ander dan de koper, onderlinge verrekeningen etc. (https://www.
bureauft.nl/2018/11/14/schema-notariele-onderzoeks-en-meldplicht-geldverkeer/). Verder heeft de FATF in 2008 al een leidraad vervaardigd
over witwassen en TF in relatie tot vastgoed. Zie FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Real Estate Agents.
‘Kortom, er ligt genoeg (inter)nationaal materiaal dat er al heel lang crimineel verkregen gelden worden witwassen via vastgoed’. Mijn punt
is niet dat er geen analyses zijn maar dat deze zich in belangrijke mate kenmerken door een combinatie van theoretische risico’s, aannames,
generalisaties die lang niet altijd een empirische basis hebben. Dat is mijn conclusie van het analyseren van deze rapporten en in het bijzonder
ook respondenten in vrijwel alle AML-organisaties die dit aangeven. Zie ook verder.

Samen

71

22-01-2021 10:30

Volgens het Decide-rapport 201574 wordt jaarlijks
slechts een fractie van de instellingen gecontroleerd. Op de totale beroepsgroep zijn de controlepercentages per toezichthouder als volgt:
Bureau Toezicht Wwft:
BFT:
DNB:
AFM:

1,9%
0,14%
7%
0,02%

De FIU-Nederland kampte in 2019 met een
sterke toename van het aantal meldingen, die
grotendeels is toe te rekenen aan een wettelijke
indicator in relatie tot derde risicolanden. Deze
indicator werd in 2018 van kracht en is inmiddels
weer afgeschaft. Van de in totaal 2.462.973
meldingen in 2019 zijn er 1.9231.737 gebaseerd
op deze objectieve indicator en 541.236 op
andere gronden. Het aantal meldingen van
ongebruikelijke transacties zal volgens de
FIU mogelijk stijgen naar 1 miljoen per jaar.
Daarbovenop komen de vragen uit het buitenland
in het kader van de internationale samenwerking,
die steeds meer beslag leggen op de capaciteit zowel kwantitatief als kwalitatief - vanwege de
diepergaande vraagstellingen en joint analyses.
De organisatie staat voor enkele veranderingen.
Die betreffen voornamelijk de sterkte en de
kwaliteit van het personeel en vernieuwing van
de hardware en software. Bij de najaarsnota
2019 (uitvoering plan van aanpak witwassen,
ministers van Justitie en Veiligheid en Financiën)
is een uitbreiding van het personele bestand
van FIU-Nederland voorzien met circa 19 extra
fte.75 De capaciteit is inmiddels versterkt en het
budget voor de aanpak van ondermijning en
van cybercrime uitgebreid. Ook de financiering
van andere ondermijningsgelden leidt tot een
(tijdelijke) uitbreiding van het personele bestand.
De organisatie is bezig te groeien van 63 naar
81 fte. De werving en inwerkperiode van nieuw
74 https://www.wodc.nl/binaries/2205-volledige-tekst_tcm28-72495.pdf
75 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31477-43.html

72

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 72-73

personeel vergen aanzienlijke tijd vanwege hoge
veiligheids- en kwaliteitseisen. De verwachting is
dat al het nieuwe personeel pas in de tweede helft
van 2021 ten volle inzetbaar zal zijn.
In het Decide-rapport (2015) wordt geconstateerd
dat de opsporing de verdachte transacties die de
FIU-Nederland aanlevert om meerdere redenen
niet vaak neemt als vertrekpunt van onderzoek.
Het is namelijk vaak lastig om een verdenking
van witwassen te construeren puur op basis
van een verdachte transactie. Volgens politie en
opsporingsdiensten blijft daarom veel informatie
uit verdachte transacties liggen.
Om met het toenemend aantal meldingen om te
gaan, heeft de FIU een datascientist aangenomen
en wil men ‘een soort geautomatiseerde match
organiseren waarin (indachtig mijn ‘meervoudig
kijken’- perspectief) direct een match kan
worden gemaakt met de KvK, het Kadaster en de
Belastingdienst. Dat is op dit moment nog een
brug te ver.
Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) houdt
toezicht op ruim 50.000 kantoren, waarvan er
ongeveer 13.000 de functie van een administratiekantoor uitoefenen. Binnen het BFT is er controle vanuit twee aparte afdelingen, namelijk de
afdeling Financieel Toezicht en de afdeling Wwft.
Het BFT heeft twaalf toezichthouders in dienst.
Het bureau heeft in 2019 zes nieuwe medewerkers
aangenomen en de bezetting uitgebreid naar 49
fte, terwijl er vijf medewerkers vertrokken. Dat
waren er meer dan verwacht. De nieuwe medewerkers zijn geworven met het oog op de doorontwikkeling; drie van hen voor externe samenwerking en het verrichten van analyses en twee als
toezichthouder. De zesde is hoofd bedrijfsvoering.
De groei is lager dan beoogd en de werving van
nieuwe medewerkers verloopt minder vlot dan
gehoopt. Dit komt doordat pas laat duidelijkheid

ontstond over de financiering en de benodigde
kennis en competenties schaars zijn op de arbeidsmarkt.
Ruwweg twee derde van het toezicht richt zich
op administratiekantoren, daarna volgen accountantskantoren, belastingadviseurs en het
notariaat. In 2019 zijn 46 bijzondere onderzoeken
afgerond. Deze onderzoeken leverden 66 aanvullende meldingen van ongebruikelijke transacties
op bij de FIU-Nederland. Het BFT werkt in 2020
verder aan negentien bijzondere onderzoeken die
in 2019 zijn aangevangen. Het aantal bijzondere
onderzoeken is tussen 2015 en 2019 toegenomen
van ruim twintig naar ruim veertig.
Het aantal meldingen van zowel de accountantsals de notariskantoren is significant gestegen, dat
van belastingadvies- en administratiekantoren is
gelijk gebleven. De bewustwording van de verplichtingen die voortvloeien uit de Wwft lijkt derhalve met name bij de accountants- en de notariskantoren in 2019 te zijn toegenomen.76
Het ging hierbij in 12% van de gevallen om administratieve tekortkomingen en in 29% om overige
kwaliteits- en integriteitsonderwerpen. De con-

trolekans is gering door de combinatie van een
relatief kleine organisatie, het grote aantal onder
toezicht gestelde organisaties en beroepsbeoefenaren en door noodzakelijke controles in verband
met de actualiteit.
Het Bureau Toezicht Wwft van de Belastingdienst
(BTW) is verantwoordelijk voor circa 104.000
Wwft-instellingen, waaronder ongeveer 9000
makelaars en taxateurs. Met 37 toezichthouders
worden gemiddeld 1400 onderzoeken per jaar
uitgevoerd. Daarbij gaat het in iets minder dan
de helft om volledige onderzoeken of waarnemingen ter plaatse (on site inspections). Bij de
overige onderzoeken gaat het om bijvoorbeeld
compliance gesprekken, deskresearch en/of self
assessments (off site inspections). Van alle controles door het BTW gaat het in 1,5% om makelaars en taxateurs; het bureau streeft naar 2,5%.
Om de aanwas van signalen te stimuleren heeft
het BTW een speciale functionaris aangesteld om
externe contacten aan te boren. In 2018 zijn in
totaal 349 onderzoeken ingesteld bij makelaars
en taxateurs (een kleine 4% van het totaalaantal
geregistreerde makelaars). Het betreft toezich-

Handhavingsmaatregelen BFT tegen notarissen in 2019
Waarschuwingsbrief

42 (waarvan 4x WWFT-overtreding

Boete

1 (vanwege Wwft)

Last onder dwangsom

3

Norm overdragend gesprek

-

Pre-tuchtrechtelijk traject

13

Tuchtklacht

16

Aangifte strafrecht

-

Spoedmaatregel/stille bewindvoering

2

76 Al moeten we hier bedenken dat de toename ook voor rekening kan komen van de toevoeging van risicolanden.

Samen

73

22-01-2021 10:30

tonderzoeken en onderzoeken op afstand (off site
inspections).77

witwassen en/of de weerbaarheid van het
beleidsinstrumentarium volledig overzag.

De Nederlandse Bank houdt toezicht op 16
providers en 1.000 betaaldienstagenten. Sinds
het begin van 2011 dienen alle partijen die actief
zijn op de Nederlandse markt op kwartaalbasis
alle door haar uitgevoerde moneytransfers
te rapporteren aan DNB. DNB analyseert de
gerapporteerde transacties en verrijkt deze
met beschikbare openbare informatie. Voor dit
toezicht zijn twee fte beschikbaar.

Verhoging van het kennisniveau - in het bijzonder
het integreren van bedrijfseconomische, fiscale
en bijvoorbeeld civiele kennis - is voor de verdere
ontwikkeling van de AML-gemeenschap een van
de grootste uitdagingen.

Het Fieldlab Maasland constateert dat sprake is
van een beperkte AML-capaciteit in verhouding tot
de ‘vele honderden tot over de honderdduizend
instellingen’ die onder toezicht staan.
Kennisniveau in de publieke sector
Er bestaan verschillen in kennis- en ervaringsniveaus binnen de bredere AML-gemeenschap.
Hier wordt dieper op het onderwerp ingegaan.
In de NRA 2019 wordt gesteld dat tijdens de
expertmeetings de indruk ontstond dat het
kennis- en ervaringsniveau over witwassen van de
aanwezige experts verschilde:
• Niet alle experts bleken even deskundig op alle
besproken onderwerpen.
• Niet alle oordelen konden even bevredigend
worden onderbouwd.
• Deelnemers aan expertmeetings die betrokken
zijn bij de preventie en repressie van witwassen
beschikken ieder over een eigen kennisgebied
en eigen ervaringen.
• In algemene zin leek het kennisniveau van
de deelnemers aan de expertmeetings te
verschillen.
• Er was niet één deelnemer aan de
expertmeetings die het gehele veld
en alle dreigingen op het terrein van

‘Ik zie verschillen in niveau bij mensen, in analyses
en in de opzet en uitvoering van projecten. Het
opleidingsniveau binnen RIEC’s, de politie en
OOV-projecten is verschillend.’
Deze en vergelijkende opmerkingen worden in
driekwart van de interviews gemaakt. De opmerkingen gaan over de politie in vergelijking
met bijvoorbeeld de FIOD (waar de medewerkers
hoger zijn opgeleid en ingeschaald), maar ook
op achtergronden en ervaringen van beleidsmedewerkers van OOV-afdelingen (veel juristen en
bestuurskundigen) die dan ‘weer te weinig kennis
van de straat zouden hebben’. Het ‘toverwoord’ is
‘conceptueel denken’. Dat wordt ingebracht door
hbo- en academisch geschoolden (ook op managementniveau). Het onderliggende idee is dat
dingen slimmer, anders en beter kunnen, mits de
werving/selectie en inschaling gaan veranderen.
Dit ‘kennis- en ervaringsargument’ is terug te voeren tot het dominante karakter van toezicht- en
handhaving: incident, zaak- en subjectgericht. Dit
zou dan ‘botsen’ met het conceptueel denken en
de beoogde kwalitatieve verbeteringen. Ik gebruik
het begrip ‘meervoudig kijken’ om aan te geven
dat naast strafrechtelijke en bestuurskundige
kennis andere disciplines (accountancy, civiel- en
fiscaal recht, internationaal betalingsverkeer, ICT
etc.) essentieel zijn voor een werkelijk begrip van
witwassen al dan niet in relatie tot poortwachters.

verhalen naar verbalen’. Ook hier vinden we - vanuit de rechtshandhaving zelf - verwijzingen naar
licht dat zit tussen beelden over ondermijning en
de werkelijkheid.
3.4 Regelschendingen volgens andere bronnen
De KNB noch de NVM beschikken over (historisch)
overzichten van (vast)goedfraude, Wwft-overtredingen of integriteit-incidenten van makelaars
of taxateurs. De KNB heeft sinds 2007 wel een
(toenemende) schat aan informatie over onder
andere de naleving van de Wwft. De brancheverenigingen onderbenutten de informatie uit collegiale toetsingen en auditrapporten. Deze worden
niet nader geanalyseerd op soorten en aantallen
overtredingen, afdoeningen van (her)controles,
aantallen correcties en gevolgen. Algemene (strategische) analyses over de aard/omvang en mo-

gelijke verklaringen daarvoor ontbreken ook. De
websites van de brancheverenigingen bieden veel
informatie over de Wwft, maar geen verwijzingen
naar strategische analyses. Er is sprake van veel
descriptie, maar weinig analyse.
3.4.1 Halfjaarrapportages KNB 2007-2019
In de audits wordt in iedere halfjaarrapportage
sinds 2007 melding gemaakt van het niet-naleven
van Wwft-verplichtingen, zo blijkt uit 39 halfjaarrapportages van de KNB. De rapportages hebben
in de periode 2007-2019 niet altijd dezelfde structuur en in de tijd wordt in meer of mindere mate
aandacht besteed aan de MOT/Wwft gerelateerde
onderwerpen. Onderstaande tabellen geven een
kwantitatieve indruk van de bevindingen bij de
audits en het aantal MOT/Wwft-meldingen dat is
gedaan.

2007

2008

2008

2009/1

2009/2
72

Aantal kantoren

99

77

124

100

Aantal dossiers

1370

1293

2116

1148

MOT/Wwft kwesties

72

67

208

112

123

Aantal meldingen

44

Overwogen niet gedaan

28

25

48

46

15

Alsnog gemeld

2

5

9

6

9

In 2021 verschijnt een onderzoek naar ondermijning in en rondom de havens in Amsterdam. Dit
is uitgevoerd door de VU. De titel daarvan is ‘Van

77 Bestuurlijke rapportage Fieldlab Maasland.

74

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 74-75

Samen

75

22-01-2021 10:30

Het percentage WOT/Wwft-kwesties op het totaalaantal onderzochte dossiers is in 2007 19%, in
2008/1 19,2%; in 2008/2 10,2%, in 2209/1 10,2% en
in 2009/2. In de eerste jaren overtreedt één op de
vijf notarissen de MOT/Wwft. Dat aantal daalt in
de jaren daarop.

heeft met de financiële positie te maken en zegt
dus slechts indirect iets over de Wwft. Indirect wil
zeggen dat een wankele financiële positie invloed
kan hebben op het draagvlak van de notaris om de
Wwft na te leven. Commerciële belangen zouden
van invloed kunnen zijn op de wil om na te leven.

In bovenstaande tabel staan de cijfers over 20162019, maar expliciete Wwft-cijfers ontbreken.

Van een notariskantoor met een hoog risico is
sprake, wanneer bij tenminste vier van de zeven
risicogebieden een hoog risico wordt inschat. Deze
risicogebieden zijn: bewaring, liquiditeit, solvabiliteit, resultaat, kwaliteit, integriteit en overig.
Bij uitzondering is ook van een hoog risico sprake
op basis van één indicator, namelijk bij een zeer
ernstige situatie. Hoog risicokantoren worden
gemonitord en moeten bijvoorbeeld vaker financiële cijfers indienen bij het BFT. Verder worden
deze kantoren onderzocht, worden herstelplannen
geëist en worden zo nodig klachten ingediend.

De halfjaarrapportages zijn in deze periode minder
gestructureerd dan in de beginjaren. Het vergelijken van rapportages wordt bemoeilijkt doordat
zaken doorlopen in verschillende jaren. De rapportages geven meer cases en beschrijvingen/dilemma’s of tendensen en overall resultaten. Daarnaast is de categorie ‘niet voldaan’ moeilijk om als
analyse-eenheid te gebruiken, omdat niet wordt
uitgesplitst waaraan dan niet is voldaan. Bovendien wordt het maar één keer vermeld en worden
de aantallen verbetertrajecten niet uitgesplitst, Op
het eerste rapport uit 2019 na. De rapporten uit
deze periode zijn daardoor in zeer beperkte mate
bruikbaar om kwantitatieve uitspraken te doen.
3.4.2 Toezichtbronnen
Het BFT heeft in 2019 bij notariskantoren 85 onderzoeken uitgevoerd met één of meerdere bevindingen (normschendingen). Er stonden eind 2019
37 notariskantoren op hoog risico. Dit hoge risico

In totaal worden eind 2019 37 kantoren als een
hoog risico beschouwd, waarvan negen kantoren
(ook) op grond van kwaliteit en integriteit. Dat is
ongeveer 4,8% van alle notariskantoren. Eind 2018
waren dit er 35. Dat zijn niet noodzakelijkerwijs
dezelfde kantoren, maar er blijven altijd kantoren
die het door allerlei oorzaken financieel moeilijk
blijven hebben (en soms zeer langzaam herstellen). Daarnaast blijven er altijd kantoren/notarissen waarbij ernstige (kans op) normschendingen

2016

2016

2017

2017

2018

2018

2019/1

2019/2

Aantal audits

136

-

137

80

-

109

158

70

Heraudits

3

-

3

2

-

-

6

3

Niet voldaan

9

-

-

-

-

-

-

-

Verbetertraject

4

-

-

-

-

28
- (meeste Wwft)

17

Grote kantoren

-

-

3

3

-

-

spelen en een grote kans op een zware tuchtrechtelijke maatregel, aldus het BFT.
Meer in het algemeen, dus ook buiten het notariaat, heeft de afdeling Wwft van het BFT in 2019
46 bijzondere onderzoeken uitgevoerd. Naar
aanleiding van deze bijzondere onderzoeken zijn
66 extra meldingen van ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland gedaan. In 2019 zijn 228
handhavingsmaatregelen opgelegd, waaronder
zestien klachten tegen notarissen en 55 klachten
tegen gerechtsdeurwaarders. Daarnaast zijn 84
waarschuwingsbrieven uitgestuurd aan notarissen en gerechtsdeurwaarders en in het kader van
de Wwft.
Bij notariskantoren heeft de afdeling in 2019 85
onderzoeken uitgevoerd. Dit is iets minder dan
in 2018, omdat er meer grotere gecombineerde
onderzoeken plaatsvinden (financieel en kwaliteit/
integriteit) en omdat er een gebrek is aan (personele) capaciteit.
• In 2019 zijn er 27 klachtprocedures ingesteld
en in totaal 31 tuchtmaatregelen opgelegd:
• Eén notaris is ontzet uit het ambt, met een
boete van € 20.750.
• Drie notarissen werden geschorst voor
respectievelijk één maand, vier weken en
één week.
• Veertien notarissen zijn berispt, in twee
gevallen met een geldboete van € 15.000
respectievelijk € 10.000.
• Er zijn waarschuwingen uitgedeeld, in
één geval met een geldboete van € 10.000.
• Eén uitspraak met een geldboete van
€ 7.500 met openbaarmaking.
• Twee klachten waren gegrond zonder dat
een maatregel is opgelegd.
• Twee notariskantoren kregen op verzoek
van het BFT een stille bewindvoerder
toegewezen als ordemaatregel.

De wijze van verantwoording van het BFT in de
jaarverslagen maakt het niet mogelijk om kwantitatieve uitspraken te doen over de omvang
van Wwft-overtredingen. Samen met vertegenwoordigers van het BFT is gesproken over de (on)
mogelijkheden van nadere analyse van (interne)
databestanden en/of er strategische analyses zijn
over het notariaat in de afgelopen tien jaar.
Het eerste was niet mogelijk. De strategische analyses zijn er niet. Het BFT zegt wel te merken ‘dat
continue aandacht voor de poortwachtersrol van
belang is en dat het nog steeds niet binnen het
gehele notariaat is doorgedrongen om altijd alert
te blijven voor bepaalde signalen.’
3.4.3 Tuchtrechtrechtspraak notarissent78
Tussen 22 mei 2008 en 29 juni 2020 vinden we op
tuchtrecht.nl 2988 uitspraken waarin notarissen
worden genoemd; 106 (3,5%) daarvan hebben
betrekking op notarissen en witwassen.
Het is praktisch onmogelijk om kwantitatieve conclusies te trekken uit deze uitspraken, omdat:
• sprake is van individuele klachten die zijn
opgebouwd uit meerdere elementen: artikel
17 Wna (zorgplicht en zorgvuldigheid); artikel
21 Wna juncto artikel 6, tweede lid van de
Verordening beroeps-en gedragsregels 2011
(ministerieplicht en plicht tot dienstweigeren);
artikel 43 Wna (informatieplicht); artikelen 3, 5
en 8 Wwft (cliëntenonderzoek); artikel 16 Wwft
(meldingsplicht ongebruikelijke transacties);
artikel 35 Wwft (algemene Wwft-verplichtingen,
opleidingsplicht); specifieke leidraad naleving
Wwft voor notarissen en overige instellingen
genoemd in artikel 1 lid 1 letter a sub 12 en
13 Wwft, versie 15 juli 2014 en de daarbij
behorende bijlage 1;
• sprake is van overlap: ABC-transacties in
combinatie met niet nakomen onderzoeks- en
meldplicht Wwft;

3
78 Tuchtrecht.overheid.nl

76

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 76-77

Samen

77

22-01-2021 10:30

• in het notarisbestand van 106 zaken drie
advocatenzaken zitten en niet duidelijk is
waarom;
• dezelfde zaak een enkele maal voorkomt met
een tussen- en een eindvonnis;
• dezelfde zaak drie keer voorkomt onder een
ander nummer;
• het aantal van 106 zaken dus feitelijk lager ligt;
• er ook klachten ongegrond worden verklaard.
Ondanks deze beperkingen is een indeling gemaakt in soort van overtreding en modus operandi, die worden geïllustreerd door verschillende
cases. (zie onderstaande tabel)
In het navolgende heb ik voor de verschillende
overtredingen en modus operandi een aantal
cases geselecteerd. Dit heb ik louter gedaan als
illustratie en krijgen van inzicht voor de lezer van
de manier waarop notarissen regels overtreden.
Dit ook omdat de kwantitatieve basis gebrekkig is.

3.4.3.1 ABC-transacties
Bij het overdragen van onroerend goed wordt
soms de ABC-transactie gebruikt. In dat geval
zijn er drie partijen betrokken waarbij sprake is
van twee koopovereenkomsten en één levering.
Er zijn verschillende varianten mogelijk op de
ABC-transactie. Over het algemeen wordt binnen
zes maanden een onroerende zaak tenminste
twee keer verkocht. Hierbij is het mogelijk dat
partij A het onroerend goed direct aan partij C
levert of aan partij B, waarna partij B het overdraagt aan partij C.
Door de transactie als het ware in te korten, door
middel van een ABC-akte, hoeft men maar één
notariële akte op te maken die wordt ingeschreven in de openbare registers. Hierdoor boekt
men een financieel voordeel. Een ABC-transactie
is gevoelig voor hypotheekfraude, belastingontduiking, witwassen of oplichting van argeloze
particulieren. Fraude komt bijvoorbeeld voor
wanneer de waarde van een onroerende zaak in
een korte periode fors in waarde stijgt.

ABC-transacties
en strolieden

Overtredingen
WID/MOT

Overtredingen
Wwft

Overtredingen
WNA

Aandelenoverdrachten

Misbruik derdengelden
rekening

Diversen
• Onzorgvuldige
advisering
• Valsheid in geschrifte

Diversen
• Administratie

Casus 1
Het BFT heeft de beschikking over gegevens uit het Kadaster van zogenaamde ABC-transacties, welke hebben plaatsgevonden binnen zes maanden. Onder andere over de periode januari 2004 tot en
met augustus 2005. Uit onze analyse van deze gegevens blijkt dat de betreffende notaris substantieel meer ABC-transacties passeert dan andere notarissen.
Voorts is gebleken dat bij deze transacties opmerkelijke waardestijgingen of waardeverminderingen
plaatsvinden met veelal dezelfde partijen. De veelheid en het karakter van (de) ABC-transacties
gecombineerd met onder meer de geringe tijdspanne tussen de verschillende overdrachten acht het
BFT zeer risicovol. Het BFT wenst bij deze notaris de genoemde ABC-transacties te (laten) onderzoeken ten behoeve van de naleving door deze notaris van onder meer de verplichtingen op grond van
de Wna. En, de naleving van de overige geldende beroepsvereisten van de notaris, waaronder de
Wet identificatie bij dienstverlening (Wid) en de Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet Mot).
(ECLI:NL:TNOKSGR:2008:YC0054)

Casus 2
De notarissen zijn in meerdere dossiers onnauwkeurig en slordig te werk gegaan en hebben zich
nonchalant en gemakzuchtig getoond ten opzichte van de geldende regelgeving. Beiden zijn in één
geval niet voldoende alert geweest voor het gevaar van inschakeling van een stroman. Ook hebben
zij zich elk in één geval de belangen van een derde onvoldoende aangetrokken.
(ECLI:TNOKSGR:2008:YC0054)

Casus 3
Notaris heeft meegewerkt aan de overdracht van onroerende zaken die op een en dezelfde dag in
waarde stegen van € 750.000, - naar € 2.500.000, -. Klager is ten aanzien van dit klachtonderdeel
geen belanghebbende en dus niet-ontvankelijk. Notaris heeft belangen klager onvoldoende behartigd door mee te werken aan een akte waarin de verplichting tot overname van een contract niet is
opgenomen. Klacht ongegrond.
(ECLI:TNOKLEE:2010:YC03694)

Casus 4
Onoorbare ABC-transacties (..) notaris (..) Aantal normschendingen in 17 casus gegrond en 1 casus
ongegrond.
(ECLI:TNOKSGR:2009:YC03129)

78

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 78-79

Samen

79

22-01-2021 10:30

Casus 5
Het BFT doet onderzoek bij de notaris naar mogelijke ongeoorloofde ABC-transacties en hypotheekfraude en constateert dat de notaris in dertien van de zestien onderzochte transacties de akten
heeft gepasseerd en in één transactie de akten mede heeft gepasseerd. Geoordeeld wordt dat de
notaris:
- in vijf gevallen dienst had moeten weigeren;
- in alle dossiers zijn onderzoeksplicht heeft geschonden;
- niet heeft zorggedragen voor naleving van het storten van een overeengekomen
waarborgsom of bankgarantie in een aantal dossiers;
- in acht gevallen de hypotheekverstrekker had moeten informeren over de prijsstijging
en/of voorwaarden voor de financiering;
- in acht gevallen de Wet identificatie bij dienstverlening heeft geschonden.
(ECLI:TNOKDOR:2009:YC0494)

Casus 6
BFT heeft een onderzoek gelast bij de notaris. De kamer van toezicht heeft naar aanleiding van dit
onderzoek dit ambtshalve aangemerkt als klacht. De notaris wordt verweten dat hij niet heeft gehandeld dan wel nagelaten als bedoeld in artikel 98 Wna en de Wwft in het kader van zogenoemde
ABC-transacties. De kamer van toezicht acht de klacht gegrond ten aanzien van het tekortschieten in
de informatieplicht richting de bank als hypotheekverstrekker bij één transactie.
Voorts heeft de notaris bij één transactie onvoldoende onderzocht of de waarborgsom daadwerkelijk was voldaan. Ten aanzien van een andere transactie heeft de notaris onvoldoende onderzoek
gedaan naar de totstandkoming van de waarde van het te verkopen perceel. De kamer van toezicht
acht de klacht ongegrond ten aanzien van niet nakomen van de Wet Mot en ten aanzien van het verzuim van de onderzoeksplicht met betrekking tot de overig onderzochte ABC-transactie.
(ECLI:TNOKSHE:2012:YC0885)

Casus 7
Een oud-notaris is betrokken geweest bij eigendomsoverdracht van een bedrijfspand dat lange tijd
(in onverhuurde staat) door A te koop is aangeboden voor 2,5 miljoen euro. Het pand is vervolgens
door A aan B verkocht voor 1,2 miljoen euro en korte tijd daarna doorverkocht aan C (klagers) voor
2,4 miljoen euro. Voorafgaand aan de koop hadden klagers een huurovereenkomst gesloten met
een gegadigde. Klagers verwijten de oud-notaris dat hij hen niet heeft ingelicht over de waardensprong. Het ongebruikelijke van deze transactie betreft niet zozeer de hoogte van de koopprijs die
klagers hebben betaald - welke prijs naar het oordeel van de kamer mede op basis van de voor
handen zijnde WOZ-waardebeschikking niet direct vragen behoefde op te roepen - maar het feit dat
de koopprijs die B met A was overeengekomen aanmerkelijk lager was.
De notaris heeft dit prijsverschil gesignaleerd en daarin aanleiding gezien bij A te informeren naar
de redenen voor het prijsverschil ten opzichte van de in het verleden gehanteerde vraagprijs en de
WOZ-waarde. Voorafgaand aan het transport heeft de notaris dus onderzoek gedaan naar het prijsverschil, waarna hij zijn bevindingen heeft voorgelegd aan de KNB die de notaris heeft bevestigd in
zijn oordeel dat geen sprake was van een verdachte transactie. Klacht ongegrond.
(ECLI:TNOKSHE:2015:14)

3.4.3.2 WID/MOT (sinds 1 januari 2013) Wwft
Casus 8
De notaris heeft slechts gecontroleerd of de gehele koopsom ontvangen was op het moment van
ondertekenen van de akte, maar (..) nagelaten om te controleren van wie het geld afkomstig was.
Naderhand bleek dat een groot gedeelte van de koopsom niet van de koper kwam (..) van oordeel
dat de notaris bij het passeren van de akte van dit feit op de hoogte had moeten zijn. Doordat de
notaris niet op de hoogte was, zijn relevante vragen, zoals of het een schenking of een lening betrof,
achterwege gebleven. Gelet op de financiële zekerheid die het notariaat dient te bieden - één van de
peilers van het notariaat - rekent de Kamer de notaris dit zwaar aan en legt de maatregel van berisping op.
(ECLI:TNOKARN:2011:YC0659)

Casus 9
De notaris is volgens de voorschriften van de Wid verplicht om bij onroerend goed transacties de
identiteit van zijn cliënten nauwkeurig te controleren, vast te stellen en deze identiteitgegevens op
toegankelijke wijze vast te leggen in het dossier van de transactie. Van de notaris wordt verwacht
dat hij zich bewust is van deze sleutelrol en daarnaar handelt. In de behandelde zaken komt de
Kamer tot het oordeel dat de notaris in ernstige mate is tekortgeschoten in zijn uitoefening van het
ambt van notaris.
(ECLI:TNOKSGR:2008:YC0060)

80

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 80-81

Samen

81

22-01-2021 10:30

Casus 10
Contante betaling. De notaris verkeerde in de veronderstelling dat een deel van de koopsom
giraal was betaald. Mede gelet op de hoogte van de betaling, had het op de weg van de notaris
gelegen onderzoek te doen naar hoe en wanneer deze betaling is verricht. De enkele omstandigheid dat een dergelijk groot bedrag contant wordt betaald vraagt om een uitleg en derhalve
nader onderzoek door de notaris naar de herkomst van het geld. Daar de notaris heeft verzuimd
te onderzoeken hoe en wanneer de betaling is verricht, heeft hij daarmee het risico genomen dat
hij heeft verzuimd de herkomst van het geld te onderzoeken. De notaris heeft daarmee in strijd
gehandeld met artikel 3 Wwft.
(ECLI:TNOKSHE:2017:13)

Casus 11
De kamer acht het onbegrijpelijk en ontoelaatbaar dat de notaris tot de onderhavige dienstverlening en het verlijden van de onderhavige akte is overgegaan. Een notaris behoort zich bewust te zijn
van zijn bijzondere positie in het rechtsverkeer, die onder meer meebrengt dat hij in de vorm van
authentieke akten documenten in het leven kan roepen die zonder rechterlijke toetsing ten uitvoer
kunnen worden gelegd. Ook jegens derden, zoals cessionarissen. Dat is een zware verantwoordelijkheid, want hiermee kunnen mensen onder druk worden gezet, terwijl een notaris zich er ook bewust
van moet zijn dat sommigen hem zullen willen misbruiken voor een opzetje. De enkele overhandiging van een document als het onderhavige met het verzoek om notariële dienstverlening, behoort
ertoe te leiden dat een notaris onmiddellijk en in feite zelfs zonder nadere vragen te hoeven stellen
een dergelijke cliënt de deur wijst en zijn diensten weigert. Terwijl het voorts tenminste de vraag is
of de notaris dan niet onverwijld een melding van een ongebruikelijke transactie bij de FIU dient te
verrichten. Schorsing in de uitoefening van het ambt voor de duur van een maand.
(ECLI:TNOKAMS:2017:3)

Casus 12
Klacht van BFT tegen twee notarissen van hetzelfde kantoor. Niet naleven van verplichtingen voortvloeiende uit de specifieke leidraad naleving Wwft voor (kandidaat-)notarissen. Kantoor beschikte
niet over vastgelegde kantoorprocedures en kantoorbeleid voor de acceptatie van nieuwe cliënten
en het beoordelen van mogelijke (witwas)risico’s. Terwijl binnen de ondernemingspraktijk ook geen
gebruik werd gemaakt van een werkprogramma of checklist. Klacht gegrond met opleggen van
maatregel van berisping aan beide notarissen. Hoofdelijke veroordeling van beide notarissen tot
betaling van totaalbedrag aan proceskosten van € 3.500, -.
(ECLI:TNOKSHE:2019:2)

82

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 82-83

Casus 13
Klacht over het niet verstrekken van een opdracht, onjuiste beweringen, onjuiste voorstelling van
zaken, schending zorgplicht, schending geheimhoudingsplicht en het wekken van de schijn van partijdigheid. Klacht deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond. (ECLI:TNOKSHE:2016:20)

3.4.3.3 WNA

Casus 14
Klacht over onder andere schending geheimhoudingsplicht. Ingevolge artikel 22 lid 1 Wna is de
notaris, voor zover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald, ten aanzien van al hetgeen waarvan hij uit hoofde van zijn werkzaamheid als zodanig kennisneemt tot geheimhouding verplicht.
Voor het overige kan de geheimhoudingsplicht alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden
doorbroken. Vast staat dat de notaris melding heeft gemaakt van mededelingen van erflater over
“zwart geld” of “fiscaal niet verantwoord geld”. Anders dan de notaris is de kamer van oordeel dat
deze mededelingen als toevertrouwd hebben te gelden. Desalniettemin acht de kamer gelet op de
bijzondere omstandigheden van dit geval een doorbreking van de geheimhoudingsplicht gerechtvaardigd, omdat de mogelijke aanwezigheid van “zwart geld” of “fiscaal niet verantwoord geld” de
rechtspositie van de erfgenaam direct raakt. Het vorenstaande geldt eveneens voor klagers in de
hoedanigheid van advocaten van de erfgenaam. Voor wat betreft het melding maken van vorenbedoelde mededelingen van erflater tegenover de deken overweegt de kamer als volgt. In artikel
94 lid 2 Wna wordt een uitzondering gemaakt op de geheimhoudingsplicht: “Ten behoeve van de
uitoefening van de tuchtrechtspraak door de kamers voor het notariaat en het gerechtshof Amsterdam zijn de notaris en de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen ten opzichte van
de kamers en het gerechtshof niet gehouden aan de geheimhoudingsplicht, bedoeld in artikel 22.”
Achterliggende gedachte is dat een notaris zich moet kunnen verdedigen. Deze uitzondering geldt
evenwel niet in het geval een notaris zelf een klacht heeft ingediend bij de deken van de orde van
advocaten. De kamer komt dan ook tot de conclusie dat de notaris zijn geheimhoudingsplicht heeft
geschonden door aan de deken mededelingen te doen over hetgeen tussen de notaris en erflater is
besproken. Maatregel van berisping. (ECLI:TNOKSHE:2016:21)

Casus 15
De notaris heeft een substantiële hoeveelheid leveringsakten gepasseerd, waarbij zijn kandidaat-notaris die de desbetreffende dossiers had voorbereid ook de verkrijgende partij was. De
notaris heeft hiermee het gebod van onafhankelijkheid en onpartijdigheid miskend en tuchtrechtelijk verwijtbaar gehandeld. Daarnaast heeft de notaris in een aantal ondernemingsrechtelijke
dossiers zijn onderzoeks-, informatie-, en Belehrungsverplichting geschonden. Vanwege bijkomende omstandigheden blijft de maatregel beperkt tot schorsing gedurende een maand. (ECLI:TNOKARL:2019:51)

Samen

83

22-01-2021 10:30

3.4.3.4. Strolieden
Casus 16
In september 2010 is in opdracht van klager een strafrechtelijk onderzoek (..) gestart naar de verdachte [E] (hierna te noemen: E) al dan niet samen met zijn echtgenote. Het onderzoek richtte zich
op hypotheekfraude, oplichting, valsheid in geschrifte en witwassen met behulp van derden (door
klager aangemerkt als “strolieden”) door diverse vastgoed- en banktransacties. Deze derden zijn
veelal familieleden van [E], maar ook andere personen die [E] in de loop der tijd heeft leren kennen.
In januari 2012 zijn [E] en zijn echtgenote aangehouden in het kader van het strafrechtelijk onderzoek. In het onderzoek is opgevallen dat de onroerende zaken veelal uit eigen middelen werden
gefinancierd, welke eigen middelen werden overgemaakt vanuit bankrekeningen op naam van de
strolieden, aldus klager. [E] en zijn echtgenote beschikten over notariële volmachten, waarin - kort
gezegd - was vastgelegd dat [E] of meestal zijn echtgenote gemachtigd was om voor de volmachtgever alle denkbare rechtshandelingen te verrichten. In het onderzoek zijn de bankrekeningen die
op naam stonden van de aan klager bekende strolieden en de talloze vastgoedtransacties die over
deze bankrekeningen zijn gelopen grondig onderzocht. Van diverse bij- en afschrijvingen op die
bankrekeningen kon in eerste instantie niet worden achterhaald met welke vastgoedtransactie de
overboekingen te maken hadden.
Deze onduidelijkheden waren grond voor klager voor het versturen van in totaal 21 vorderingen
krachtens artikel 126nd van het Wetboek van Strafvordering (WvSv) naar diverse notariskantoren.
Het betrof vorderingen om informatie te verkrijgen over het geldverkeer dat over de derdengeldenrekeningen van de notarissen was gelopen. Door de antwoorden die de notarissen hebben
gegeven op de vele vragen kwam een aantal zaken aan het licht. Aan de notaris waren op grond van
de vordering ex artikel 126nd WvSv vragen gesteld over dertien verschillende transacties. Er is door
klager in 2012 nader gekeken naar transacties die gepasseerd zijn bij [naam notariskantoor], meer
specifiek bij de notaris. Bij zes van de dertien transacties is de notaris betrokken geweest als notaris/
waarnemer en in één dossier was hij betrokken als kandidaat-notaris, werkzaam onder verantwoordelijkheid van de notaris. Klager heeft tevens ten aanzien van vijf notariële akten strafrechtelijke
vervolging ingesteld jegens de notaris, wegens het ten onrechte niet doen van een Wwft-melding.
De strafrechtelijke procedure loopt nog. Klacht niet-ontvankelijk verklaard.
(ECLI:TNORDHA:2015:24)

3.4.3.5 Derdengeldenrekening
Casus 17
Verwijt dat verweerder en diens kantoor in 1992 fl.36.000,00 voor hem hebben ontvangen, maar dat
bedrag nimmer aan hem hebben uitbetaald noch anderszins aan hem ten goede hebben laten komen. Sedertdien geen contact meer gehad. Klager heeft voor het laatst in 1993/1994 aan de bel getrokken voor wat betreft zijn vordering op de destijds beslagene. Gelet op tijdsverloop van plusminus
negentien althans zeventien jaar tot aan indiening klacht is de klacht kennelijk niet-ontvankelijk.
(ECLI:TADRARN:2011:YA0275)

Casus 18
De notaris heeft in totaal een bedrag van 19 miljoen euro op zijn derdengeldenrekening bewaard
zonder de betrokken partijen kritisch en indringend te vragen naar de herkomst van de gelden. Een
notaris moet zich ervan bewust zijn dat de derdengeldenrekening misbruikt kan worden om gelden
aan het zicht te onttrekken en van een schijnbaar legale herkomst te voorzien. De notaris zou in dit
geval zijn dienst hebben moeten weigeren. Ook bij twee ongeoorloofde ABC-transacties had de
notaris zijn dienst moeten weigeren, omdat er geen goede verklaring was voor de waarde sprongen
van het onroerend goed bij die transacties. De kamer van toezicht verwijt de notaris dat hij niet of
nauwelijks heeft doorgevraagd, maar kritiekloos is afgegaan op niet onderbouwde verklaringen
voor de waarde sprongen van de betrokken partijen. Maatregel van ontzetting uit het ambt.
(ECLI:TNOKHAA:2013:YC0943)

Casus 19
Vast is komen te staan dat de oud-notaris derdengelden niet op zijn derdengeldenrekening heeft
aangehouden, maar dat hij ten laste van de derdengeldenrekening de in de klacht omschreven betalingen heeft verricht zonder opdracht van rechthebbenden, alsmede dat hij het tekort in het saldo
op de derdengeldenrekening niet terstond heeft aangevuld. Er is geen reden in het onderhavige
geval een andere maatregel dan ontzetting op te leggen, nu de door de oud-notaris gemelde omstandigheden die tot zijn handelen hebben geleid hem naar het oordeel van de kamer niet verontschuldigen.
(ECLI:TNORAMS:2015:17)

Casus 20
Bezwaar betreft onder meer het parkeren van gelden van een cliënt op de derdenrekening van
verweerder, zonder dat dit een redelijk doel diende, het niet verrichten van cliëntenonderzoek en
bevestigen van financiële afspraken. Dit deel van het bezwaar is gegrond. Aan verweerder wordt
hiervoor een berisping opgelegd. (ECLI:TADRAMS:2018:159)

84

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 84-85

Samen

85

22-01-2021 10:30

3.4.3.6 Aandelenoverdracht
Casus 21
Klacht van het BFT tegen notaris (N) en kandidaat-notaris (KN) naar aanleiding van de berichtgeving
over de Panama Papers. Overdracht van aandelen in Nederlandse bv aan partij in Panama in april
2015 in verband met (schijn)transactie van onroerend goed in Ecuador. KN heeft informatie over de
beoogde transactie, vervat in e-mailstring en in bijlage bij e-mail, gemist. KN en N (die heeft vertrouwd op de handelwijze van de ervaren KN) hebben verklaard dat zij zeker anders zouden hebben
gehandeld als zij ten tijde van de voorgenomen transactie kennis zouden hebben genomen van die
informatie en dat deze voor hen destijds zonder meer aanleiding zou hebben gevormd om nader
onderzoek te verrichten. N heeft erkend dat het kantoorbeleid destijds niet afdoende was sinds op
1 januari 2013 de reikwijdte van de Wwft voor (kandidaat)notarissen was uitgebreid. KN en N zijn in
gelijke mate verantwoordelijk voor gang van zaken. Van een KN mag een hoge mate van zorgvuldigheid worden verwacht. Kamer acht het verwijtbaar dat cruciale informatie is gemist, als gevolg
waarvan de N een akte van aandelenoverdracht heeft gepasseerd, zonder dat daaraan voorafgaand
voldoende onderzoek is verricht en zonder dat (voldoende) stil is gestaan bij de vraag of uit hoofde van de Wwft een verscherpt cliëntenonderzoek had moeten worden verricht, of melding had
moeten worden gemaakt van een ongebruikelijke transactie en of er aanleiding was om diensten te
weigeren of op te schorten in afwachting van de uitkomst van nader onderzoek. Gegrond, maatregel van berisping met besluit tot openbaarheid van deze maatregel voor KN en N.
(ECLI:NL:TNORSHE:2018:1)

Casus 22
De notaris heeft ten onrechte nagelaten het nodige te onderzoeken en vast te leggen met betrekking tot koper, verkoper en de gevolmachtigde. De toelichting van de notaris ter zitting dat verkoper hem bekend was brengt daar geen wijziging in. Daarnaast heeft klager terecht gewezen op de
poortwachtersrol die de notaris heeft. De hoogte van de koopsom van € 1,-- alleen al had moeten
leiden tot een volstrekt andere houding en werkwijze.
(ECLI:NL:TNORARL:2017:44)
3.4.3.7 UBO

3.4.3.8 Contant geld
Casus 24
De kamer is van oordeel dat de maatregel van ontzetting uit het ambt voor de notaris inmiddels onontkoombaar is geworden. Niet alleen omdat hij als notaris schriftelijk heeft verklaard iets te hebben waargenomen wat hij (minst genomen) niet met zekerheid wist of kon weten of heeft gecontroleerd, maar ook omdat hij zonder enige vorm van onderzoek naar de herkomst en bestemming
van de (gestelde aanwezige) Venezolaanse Bolivars een (mogelijke) transactie faciliteerde waarmee
een enorme hoeveelheid contant geld gemoeid was. Dit laatste gegeven alleen al had bij de notaris
uit een oogpunt van Wwft-verplichtingen (…) een duidelijk teken moeten zijn om uiterst terughoudend te zijn en zeker reden moeten zijn om geen medewerking te verlenen. Bij de uitspraak is ook
rekening gehouden met het feit dat de notaris alleen al in 2018 twee keer voor drie maanden in de
uitoefening van zijn ambt geschorst is geweest, ook vanwege Wwft-gerelateerde verzuimen.
(ECLI:NL:TNORARL:2020:5)

3.4.3.9 Werving risicovolle cliënten

Casus 25
Klager heeft bij het onderzoek van de oprichtingsdossiers onder meer geconstateerd dat de notaris:
- middels een tweetal websites [www A. en www B.] mogelijk risicovolle cliënten werft dan wel
heeft geworven (één van deze twee websites is inmiddels offline);
- de opdracht voor de oprichtingsakten van de belastingadviseur heeft gekregen;
- de oprichtingsakten heeft gepasseerd op basis van volmachten;
- de volmachten voor de akten niet zelf door de oprichters in persoon heeft laten;
- ondertekenen, maar deze zonder officiële legalisatie heeft ontvangen van de belastingadviseur;
- weliswaar twee telefoonnummers van de oprichters heeft genoteerd, maar van rechtstreeks
telefonisch of persoonlijk contact niets blijkt uit het dossier;
- geen vragen heeft gesteld naar de achtergrond en de beweegreden van de oprichters of daar in
ieder geval geen aantekening van heeft gemaakt in zijn dossier;
- de conceptakten van oprichting met alle bijbehorende stukken in alle vier de dossiers binnen één
à twee werkdagen aan de belastingadviseur heeft toegezonden.
Klacht gegrond met berisping.
(ECLI:NL:TNORARL:2019:55)

Casus 23
De notaris heeft voldoende onderbouwd dat voorafgaand aan de aanvaarding van de opdracht
door zijn kantoor onderzoek is gedaan naar [*] en haar uiteindelijk belanghebbende(n) (Ultimate
Benificial Owner). In dat kader is het Handelsregister geraadpleegd en is via de zoekmachine Google
naar informatie gezocht omtrent [*]. Daaruit is niet gebleken van enige bijzonderheden en is [*] aangemerkt als uiteindelijk belanghebbende (UBO) bij [*]. Uit voornoemd onderzoek is niet gebleken
van enige betrokkenheid van [*] bij [*] en/of [* ] en klagers hebben ook niet concreet onderbouwd
dat de notaris bij dit onderzoek steken heeft laten vallen.
(ECLI:NL:TNORAMS:2016:39)

86

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 86-87

Samen

87

22-01-2021 10:30

3.5 Strafzaken wegens schending Wwft
In deze paragraaf wordt een indruk gegeven van
de omvang van het aantal strafzaken wegens
het niet-melden van ongebruikelijke transacties
of andere overtredingen van de Wwft. Er is
ongetwijfeld sprake van een zekere overlap tussen
WODC-cijfers, berichten op OM.nl, rechterlijke
uitspraken (op rechtspraak.nl) en berichtgeving
over het project Niet-Melders.

3.5.2 Rechtspraak.nl
Witwassen geeft (augustus 2020) 361 hits. Notaris en witwassen drieëndertig hits. Makelaars en
witwassen dertien hits en taxateurs en witwassen
twee hits. In de periode 2011 tot en augustus 2019
is het aantal witwasonderzoeken in verhouding tot
het totaalaantal witwasberichten en - onderzoeken op jaarbasis en het aantal notarissen, makelaars en taxateurs gering.

Dit betekent dat terughoudendheid is geboden.
Dezelfde zaken kunnen voorkomen in verschillende bronnen. Kwantificering - hoe groot de
behoefte daar vaak ook aan is - kent hier velerlei
beperkingen vanwege de gebrekkige registraties,
de verschillende definities/begrippen en de verschillende manieren van rapporteren. Bovendien
verschillen de perioden waarover uitspraken
worden gedaan van elkaar. Een ander probleem
is dat in de verschillende open bronnen invallen,
aanhoudingen, (voorgenomen) strafzaken, lopende tuchtzaken en strafrechtelijke veroordelingen
dwars door elkaar heen lopen. Verder is sprake
van ‘vervuiling’ doordat op de websites van rechtspraak.nl en om.nl ook beleidsrapporten, artikelen
en wetswijzigingen zijn opgenomen.

3.5.3 OM.nl
De zoekterm witwassen geeft in augustus 2020
587 hits op de website van het Openbaar Ministerie. Notaris en witwassen zestien hits, makelaars
en witwassen zeven hits en taxateurs en witwassen nul hits. De meldingen hebben betrekking op
de periode 1 maart 2013 – 15 augustus 2019.

3.5.1 WODC-cijfers
Strafrechtelijke onderzoeken naar Wwft-feiten,
zoals het niet-melden van ongebruikelijke transacties aan de FIU-Nederland of het niet doen van
cliëntenonderzoek, staan centraal in deze paragraaf.79 Er worden steeds meer witwaszaken behandeld: 1.499 zaken in 2019. Een stijging van bijna
25% ten opzichte van het jaar daarvoor. Cijfers van
het WODC laten zien dat het Openbaar Ministerie
tussen 2010 en 2019 gemiddeld 1.241 zaken per
jaar voor de rechter bracht. De strafrechter doet in
die jaren gemiddeld 1.074 zaken per jaar af en legt
in gemiddeld 834 gevallen een straf op. In 2019
volgde 997 keer een straf; een absoluut record.80

3.5.4 Project Niet-Melders
In het project Niet-Melders werken het Bureau
Toezicht Wwft van de Belastingdienst (BTW), het
BFT, DNB, de AFM, het AMLC van de FIOD, de
DLR en de FIU-Nederland en het OM samen. Het
project wil de naleving van de Wwft verbeteren
door middel van strafrechtelijke vervolging.
Naar aanleiding van een Wob-verzoek (Wet
openbaarheid van bestuur) over het project
Niet-Melders heeft het Ministerie van Justitie en
Veiligheid in juli 2017 documenten vrijgegeven,
waaronder een evaluatierapport van het Functioneel Parket Amsterdam over de strafrechtelijke
aanpak van schendingen van verplichtingen uit
de Wwft.81 Uit de vrijgegeven gegevens blijkt
dat het gros van de gevallen (41%) is gebaseerd
op meldingen van de FIOD en de politie. Het
gaat om twintig handelaren, negen notarissen,
vier accountants, vier belastingadviseurs, twee
makelaars en twee trustkantoren; 24% van de
zaken (tien) tot een veroordeling heeft geleid,
het onderzoek in twee gevallen is gestopt en

79 ‘Wwft en het strafrecht, Mr. J.P. Rozemeijer en mr. C. van der Meulen in TBS&H december 2016, nr. 4.
80 https://www.accountant’.nl/magazines/accountant-2020-nr.-2/melden-gaat-nog-niet-van-harte/#
81 https://www.debontspoton.nl/Wwft-tucht/evaluatierapport-project-niet-melders-openbaar/

88

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 88-89

drie zaken zijn geseponeerd. Verder valt op dat
alle tien zaken die voor de rechter zijn geweest
hebben geleid tot een veroordeling. Dit zou voornamelijk komen omdat bij overtredingen van
de Wwft slechts kleurloos opzet moet worden
bewezen, zodat niet van belang is of de instelling
op de hoogte was van de wetgeving en de regels
doelbewust heeft overtreden. Dit zou volgens
de schrijvers van het evaluatierapport eveneens
betekenen dat niet van belang zou zijn of de
instelling de transactie zelf al dan niet als ongebruikelijk heeft aangemerkt.
In hoofdstuk 2.4.4 is een aantal cases van het
project Niet-Melders gebruikt als illustratie van de
‘opstandige betrokkenheid’.
Sinds 2012 zijn dus diverse acties uitgevoerd in het
kader van het project Niet-Melders. In deze strafzaken spelen steeds twee thema’s:
• De mate van opzet die vereist is; en/of
• Lidmaatschap van een criminele organisatie.
Opzet
Artikel 2 WED bepaalt dat Wwft-feiten misdrijven
zijn als zij opzettelijk zijn begaan. Dit opzet moet
gelezen worden in de zin van kleurloos opzet. Bij
kleurloos opzet hoeft het opzet niet gericht te zijn
op het niet nakomen van de Wwft-verplichtingen
en hoeft er geen wetenschap te zijn van die verplichting. Kleurloos opzet wordt voor het eerst
geaccepteerd door de Hoge Raad in 1952. Dit uitgangspunt wordt in 2007 nog eens bevestigd door
de Hoge Raad:
‘Het middel berust kennelijk op de opvatting dat het
opzet ook op het niet naleven van de in de bewezenverklaringen bedoelde wettelijke verplichtingen (in de
ordeningswetgeving, auteurs) dient te zijn gericht. Die
opvatting is echter onjuist (vgl. HR 18 maart 1952, NJ
1952/314). De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een
verandering op dit punt.’82

In strafzaken waarin de Wwft een rol speelt, wordt
regelmatig het verweer gevoerd dat de meldplichtige niet op de hoogte was van de verplichtingen
uit de Wwft en daarom vrijgesproken moet worden. Een dergelijk verweer wordt, gezien de arresten van de Hoge Raad, niet geaccepteerd door de
rechter. In de strafzaak die op 17 juni 2015 door de
rechtbank Den Haag wordt behandeld overweegt
de rechtbank:
‘Met de officier van justitie is de rechtbank van
oordeel dat het genoemde voorschrift van de Wwft
ordeningsrecht betreft en daarom ‘kleurloos’ opzet
geldt. Gelet op de vaste jurisprudentie van de Hoge
Raad, waarin ‘kleurloos’ opzet in het ordeningsrecht
voldoende wordt geacht, is niet vereist dat het opzet
van de verdachte ook is gericht op het niet naleven
van de op de verdachte rustende wettelijke verplichting
ongebruikelijke transacties te melden aan het
meldpunt.’ 83
De ratio achter kleurloos opzet in het ordeningsrecht is dat een burger die handelt op economisch
terrein zich bewust moet zijn van de regelgeving
die daarbij hoort. De rechter zegt het zo: ‘Van een
onderneming mag een zekere deskundigheid
worden verwacht van het terrein waarop zij
zich begeeft. De verdachte is een professionele
beroeps- of bedrijfsmatig handelaar in goederen
waarvan verwacht mag worden dat zij op de
hoogte is van de geldende wet- en regelgeving.
Bovendien kan een onderneming voor de inhoud
van regelgeving aankloppen bij een beroeps- of
bedrijfsorganisatie.’84
Lidmaatschap criminele organisatie (artikel 140 Sr)
In het theoretisch kader is aandacht besteed aan
de typologieën (FATF) over financiële dienstverleners in relatie tot criminele organisaties.
Voor de beantwoording van de vraag naar aard en
omvang van (on)bewuste betrokkenheid van no-

82 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:10639
83 Idem
84 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:10639

Samen

89

22-01-2021 10:30

tarissen, makelaars en taxateurs, is het van belang
om vast te stellen of criminele organisaties deze
dienstverleners corrumperen. Worden notarissen,
makelaars en taxateurs betaald om niet te voldoen aan de Wwft-verplichtingen? Delen zij in de
winsten die voortvloeien uit criminele activiteiten?
Zijn zij - in de woorden van Chambliss - ‘on the

take’?85 Zijn poortwachters lid van een criminele
organisatie in de zin van art. 140 Sr?86 In hoeverre
notarissen, makelaars en taxateurs zich schuldig
maken aan criminele activiteiten, blijkt tot op zekere hoogte uit de casuïstiek, die ontleend wordt
aan rechtspraak.nl, om.nl en andere bronnen.

Casus 26
Een makelaar krijgt achttien maanden celstraf, waarvan zes maanden voorwaardelijk, voor het hebben van hennepkwekerijen in Rotterdam en Den Haag. De rechtbank Den Haag veroordeelt hem
ook voor valsheid in geschrifte met huurovereenkomsten. De man bemiddelde als makelaar bij de
verhuur van panden, waarin na verhuur de hennepkwekerij en werden aangetroffen. De rechtbank
stelt vast dat de man in de periode van 1 mei 2012 tot en met 17 juni 2013 in Den Haag en Rotterdam
samen met anderen in totaal meer dan drieduizend hennepplanten teelde in vijf verschillende panden. De panden, die eigendom waren van particulieren, werden verhuurd op naam van spookhuurders. De makelaar heeft hiermee meermalen telkens opzettelijk gebruik gemaakt van valse geschriften. (ECLI:NL:RBELASTINGDIENSTHA:2013:13593. Hennepplantage, valse huurovereenkomst,
spookbewoning)

Casus 27
Verdachte is als makelaar betrokken bij oplichting hypotheekbanken door voor kopers een gefingeerd dienstverband te regelen zodat zij een hypothecaire geldlening konden verkrijgen. Tevens
leegtrekken bouwdepots. (ECLI:NL:RBROT:2017:3679: medeplegen oplichting van hypotheekbanken, gefingeerde dienstbetrekking)

85 ‘On the take’: trying to profit in a personal and usually financial way from a situation: He’s obviously on the take - where else did all that
money come from?
86 Art. 140 Sr luidt: Lid 1: Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven, wordt gestraft met gevangenisstraf
van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie. Lid 2: Deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van een
organisatie die bij onherroepelijke rechterlijke beslissing verboden is verklaard of van rechtswege is verboden of ten aanzien waarvan
een onherroepelijke verklaring als bedoeld in artikel 122, eerste lid, van Boek 10 Burgerlijk Wetboek is afgegeven, wordt gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. Lid 3: Ten aanzien van de oprichters, leiders of bestuurders
kunnen de gevangenisstraffen met een derde worden verhoogd. Lid 4: Onder deelneming als omschreven in het eerste lid wordt mede
begrepen het verlenen van geldelijke of andere stoffelijke steun aan alsmede het werven van gelden of personen ten behoeve van de daar
omschreven organisatie.

90

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 90-91

Casus 28
De rechtbank heeft een 29-jarige man veroordeeld tot 18 maanden gevangenisstraf waarvan 6
maanden voorwaardelijk en heeft een beroepsverbod als makelaar/bemiddelaar woonruimte voor
de duur van 5 jaar opgelegd. De man heeft in de periode van 1 januari 2019 tot en met 30 augustus
2019 en in de periode van 13 mei 2018 tot en met 1 december 2018 meerdere potentiële huurder
opgelicht. De man bood woningen ter huur aan die niet beschikbaar waren en vroeg hiervoor makelaarskosten en/of borg en/of deel van de huursom op voorhand. ECLI:NL:RBAMS:2020:313: oplichting, beroepsverbod.

Casus 29
Verdachte A.S. heeft zich als spijtoptant bij de politie gemeld en heeft een uitgebreid beeld geschetst
van een goed georganiseerde criminele organisatie in Tilburg die zich gedurende een behoorlijk
aantal jaren op zeer grote schaal heeft beziggehouden met het telen van hennep en alles wat daarmee samenhangt. Alle deelnemers binnen die criminele organisatie, waaronder de oprichter/leider,
de bedrijfsleiders, katvangers, werkers, knippers, elektriciens, makelaars etc. worden veroordeeld.
(ECLI:NL:RBZWB:2019:1575 georganiseerde misdaad met een makelaar als lid van de criminele
organisatie)

Samen

91

22-01-2021 10:30

Casus 30
Verdachte in deze strafzaak is een notaris die verweten wordt dat hij transacties niet gemeld heeft.
Het gaat om transacties betreffende de overdracht van appartementen die in 2009/2010 gemeld
hadden moeten worden op grond van de Wwft. De transacties werden steeds aangebracht door
iemand die bij deze notaris als ‘dubieus’ bekend stond, waarbij de koper middels volmacht werd
vertegenwoordigd door zijn vrouw, en waarbij de koopprijs door een derde werd voldaan zonder
dat daar hypothecaire zekerheid tegenover stond.
https://www.recht.nl/nieuws/strafrecht/184659/tuchtrecht-en-strafrecht-notaris/

Casus 31
Voorwaardelijke gevangenisstraf van 3 maanden en een taakstraf van 240 uur. Verdachte heeft
nagelaten zes ongebruikelijke transacties als bedoeld in de Wwft te melden bij het daartoe bestemde meldpunt. Verdachte wordt vrijgesproken van deelname aan een criminele organisatie en het
doen van verscherpt cliëntenonderzoek. Het dossier bevat onvoldoende concrete informatie - bijvoorbeeld uit de notarisdossiers - over welk onderzoek er door verdachte wel, en welk onderzoek er
door verdachte niet is uitgevoerd dat wel uitgevoerd had moeten worden.
(ECLI:NL:RBAMS:2019:3768)

Casus 32
Voorwaardelijke gevangenisstraf van 3 maanden en een taakstraf van 240 uur. Verdachte heeft als
feitelijk leidinggever bij het notariskantoor waar hij werkzaam was nagelaten vijf ongebruikelijke
transacties als bedoeld in de Wwft te melden bij het daartoe bestemde meldpunt. Verdachte wordt
vrijgesproken van deelname aan een criminele organisatie en het doen van verscherpt cliëntenonderzoek. Het dossier bevat onvoldoende concrete informatie - bijvoorbeeld uit de notarisdossiers over welk onderzoek er door verdachte wel, en welk onderzoek er door verdachte niet is uitgevoerd
dat wel uitgevoerd had moeten worden. (ECLI:NL:RBAMS:2019:3766)

Casus 33
Het hof moet beoordelen of de oud-notaris voldoende onderzoek naar de onderhavige transacties
heeft gedaan om te kunnen vaststellen of zij ingevolge het bepaalde in artikel 21 lid 2 van de Wet op
het notarisambt medewerking aan de transacties behoorde te weigeren. Een zorgvuldig onderzoek
is van belang om te voorkomen dat de notaris een schakel wordt in de totstandkoming van vastgoedtransacties die verband houden met fraude en witwassen. Het nalaten van een dergelijk onderzoek is daarom een ernstige tekortkoming. Naar het oordeel van het hof had de oud-notaris onderzoek behoren te doen naar de financiering van de koopprijs. Het is niet gebleken dat de oud-notaris
structureel is tekortgeschoten in het verrichten van onderzoek bij transacties als de onderhavige.
Mede gelet op het tijdsverloop volstaat in dit geval de oplegging van de maatregel van waarschuwing. (ECLI:NL:GHAMS:2016:4057)

92

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 92-93

Casus 34
Verdachte heeft als notaris meermalen nagelaten om ongebruikelijke (vastgoed)transacties - als
bedoeld in de Wwft - te melden bij het daartoe bestemde meldpunt. De rechtbank veroordeelt de
notaris tot een geldboete van € 47.500. (ECLI:NL:RBELASTINGDIENSTHA:2015:12281)

Casus 35
Voor het opkopen van de bv’s had de bedrijvendokter de notarissen nodig: ‘Meer speciaal had hij
notarissen nodig die weinig tot geen vragen zouden stellen’ aldus de officieren: ‘Immers indien
de notarissen hun werk naar behoren deden, dan zouden zij erachter komen dat de verkopers een
feitelijk failliete bv aan het overdragen waren aan iemand, die enkel voor een paar honderd euro de
bv op zijn naam zou zetten.” Verder deden de nieuwe bestuurders - de katvangers - feitelijk niets,
constateerden de officieren: ‘Het enige dat de katvangers in dit dossier nog deden, is een formulier
invullen voor de Kamer van Koophandel, waarin wordt medegedeeld dat de bv is opgeheven. Dat is
de zogenaamde “turboliquidatie”.’
Het OM is van oordeel dat de notarissen nooit op deze wijze de aktes hadden mogen passeren:
‘Notarissen hebben op grond van de Notariswet de plicht om onderzoek in te stellen en transacties
die in strijd met het recht of de openbare orde zijn, te weigeren. Ook handelingen met een ongeoorloofd doel of gevolg dient een notaris te weigeren.’ Daarnaast horen zij ongebruikelijke transacties
te melden bij de FIU. Dat hebben zij niet gedaan, zo blijkt uit onderzoek door de FIOD.
(https://www.om.nl/actueel/nieuws/2019/03/21/om-eist-gevangenisstraffen-tot-35-jaar-voor-stelselmatige-faillissementsfraude-en-witwassen-miljoenen)

Casus 36
Een combiteam van FIOD- en Politierechercheurs heeft een notaris van een kantoor uit de provincie
Flevoland aangehouden. Hij wordt verdacht van het behulpzaam zijn bij criminele activiteiten, zoals
oplichting en het witwassen van verdiensten uit criminaliteit. De notaris is naar voren gekomen als
dienstverlener in diverse onderzoeken door de Politie en FIOD. Hij wordt verdacht van het behulpzaam zijn bij het witwassen van gelden verkregen uit criminaliteit. De derdengeldenrekening van de
notaris zou bijvoorbeeld in maart 2017 zijn gebruikt om gelden te storten die afkomstig waren van
factuurfraude in het buitenland.
Daarnaast heeft de notaris vermoedelijk officiële documenten vervalst om door derden gepleegde
strafbare feiten zoals oplichting te faciliteren. Tot slot wordt hij verdacht van het meermalen niet
doen van cliëntenonderzoek en het meermalen niet-melden van ongebruikelijke transacties.
(https://www.om.nl/actueel/nieuws/2017/09/08/notaris-aangehouden-voor-verlenen-diensten-voor-criminele-activiteiten)

Samen

93

22-01-2021 10:30

Casus 37
Het Openbaar Ministerie verdenkt vastgoedadviseur DTZ Zadelhof en drie van zijn taxateurs van
fraude in een zaak rond de geliquideerde Willem Endstra. Medewerkers van de grootste makelaar-taxateur van Nederland zouden opzettelijk taxatierapporten hebben vervalst. Dat blijkt uit een
strafdossier, plus een civiele dagvaarding voor een miljoenenclaim die in handen zijn van het FD.
De kinderen van de vermoorde onderwereldbankier Willem Endstra liepen door de fraude 4 miljoen euro mis. De vastgoedhandelaar die werd verdacht van fraude rondom de verkoop van evenementencomplex Go Planet in Enschede is vrijgesproken. Ook zijn medeverdachten (waaronder
zijn ex-vrouw en twee medewerkers van vastgoedadviseur DTZ) zijn vrijgesproken. Het Openbaar
Ministerie (OM) had 2 jaar celstraf geëist tegen de man. De rechtbank oordeelt echter dat niet kan
worden bewezen dat de man het complex via een fraudeleuze constructie voor een te laag bedrag
heeft verkocht. Ook is niet bewezen dat hij onjuiste belastingaangiften heeft gedaan of zich schuldig
heeft gemaakt aan witwassen. De taxateurs hebben geen valsheid in geschrifte gepleegd oordeelt
de rechtbank. Daarvoor is immers vereist dat de opstellers bewust een onjuist beeld van de werkelijkheid hebben willen schetsen en dat is hier niet het geval. De rechter stelde in het vonnis dat het
opstellen van een taxatierapport geen exacte wetenschap is en dat wanneer er verschillende taxaties voor een pand zijn opgesteld, eventuele verschillen niet willen zeggen dat één van de taxaties
onjuist is. Dat het Openbaar Ministerie tot de conclusie kwam dat er valselijk taxatierapporten zijn
opgemaakt doordat de taxateurs niet naar herontwikkelingsmogelijkheden van het pand hebben
gekeken, werd door de rechtbank ‘onbegrijpelijk’ gevonden. In de taxatie uit 2007 staat nadrukkelijk
dat deze is gebaseerd op de huurcontracten die er toen lagen en dat bewust niet is gekeken naar
eventuele herontwikkelingsperspectieven.
(https://www.vastgoedmarkt.nl/financieel/nieuws/2019/04/dtz-en-taxateurs-vrijgesproken-in-zaak-go-planet-101142706)

De cases geven kwalitatief inzicht in de soort van
overtredingen van poortwachters, maar er zijn
geen veroordelingen wegens lidmaatschap van
een criminele organisatie.
3.5.5 Fieldlabs, RIEC’s en andere projecten
In een van de vier Fieldlabs is sprake van een strafrechtelijk verdenking van notarissen en een makelaar in relatie tot onroerend goed transacties. Het
onderzoek loopt. Vanwege geheimhouding ben
ik in algemene zin geïnformeerd. De gesprekken
met dit Fieldlab hebben anderszins veel informatie
opgeleverd over de wijze van samenwerking (zie
hoofdstuk 4). In Fieldlab 2 zijn notarissen en makelaars onderwerp van het project geweest. Dat
heeft geleid tot een bestuurlijke rapportage, maar
niet tot strafrechtelijke onderzoeken. In Fieldlab 3
is een bestandsvergelijking gemaakt van bekende

94

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 94-95

drugspanden in een afgebakend geografisch gebied over een bepaalde periode. Vervolgens zijn
deze gegevens gematcht met transportakten van
die panden. Hieruit blijkt dat een aantal notarissen
is betrokken bij deze transacties. Het project heeft
niet geleid tot een strafrechtelijk vervolg.
In regio 1 loopt een strafrechtelijk onderzoek naar
een (inter)nationale criminele drugsorganisatie
waar notarissen en makelaars worden genoemd.
Voor het Samen-onderzoek is gesproken met
betrokkenen (RIEC-medewerkers, OM-functionarissen) en is in algemene zin inzicht verschaft in de
strekking van het project en de kwaliteit van de
samenwerking, maar vanwege geheimhouding
niet in de actuele stand van zaken met betrekking
tot de poortwachters.

In gemeente 1 loopt op basis van een thematische
iCOV-scan vastgoed een oriënterend onderzoek
naar vastgoedtransacties. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van sociale netwerkanalyse technieken
om inzicht te krijgen in het netwerk van vastgoedactoren. Dit netwerk bestaat voor een groot deel
uit bonafide partijen, maar ook wordt verondersteld dat enkele zogenaamde ‘doorgroeiers’ uit de
drugswereld een positie hebben verworven in het
vastgoed. In de opzet van het project is aandacht
voor enkele ‘huisnotarissen’. In gemeente 2 loopt
een strafrechtelijk onderzoek naar een ‘doorgroeier’ die ook een positie heeft in onroerend goed.
Ook hier wordt een makelaar genoemd.
3.5.6 LIEC, FIOD, Nationale Politie en FIU-Nederland
LIEC
In de notitie Misbruik en fraude binnen de vastgoedsector wordt gesteld dat fraude met vastgoed
divers is. Genoemd worden de illegale verhuur en
onderverhuur, huurders die uitgebuit worden of
mensen die onder druk worden gezet om hun woning aan derden te verhuren. Een ander voorbeeld
zijn panden die voor criminele activiteiten worden
gebruikt, zoals illegale prostitutie of hennepteelt.
Ook het witwassen van crimineel vermogen door
aan- en verkoop van vastgoed of frauderen met
inkomensgegevens om een (te hoge) hypotheek te
kunnen bemachtigen komen regelmatig voor.
De vastgoedsector, zo wordt gesteld, is vatbaar
voor witwassen en fraude door gebrek aan transparantie, de lage pakkans en de doorgaans hoge
rendementen. Criminelen weten soms handig
misbruik te maken van legale ondernemingen
en juridische en financiële dienstverleners, zoals
taxateurs, notarissen en accountants.87
In het Landelijk beeld van ondermijnende
criminaliteit (2019) wordt vastgoed in relatie tot
dienstverleners genoemd. ‘Criminelen willen hun
criminele geld, op welke manier ook verworven,

uiteindelijk kunnen besteden in de legale economie. Het geld moet daarom worden witgewassen
(…) en het gebruik van loan back-constructies en
handel in onroerend goed via ABC-constructies’.88
De onderbouwing voor de uitspraken ontbreekt
nogal eens. Beelden over witwassen in relatie
tot poortwachters verschillen van de hierboven
behandelde ‘systeemkennis’ en een deel van de
ondermijningsrapporten is een disbalans zichtbaar
tussen aannames en strafrechtelijke/empirische
onderbouwing.
FIOD
Bij dit onderzoek is in februari 2020 de afdeling
Strategische Opsporingsinformatie (SOI) van de
FIOD betrokken. Voorafgaand aan het introductiegesprek is door SOI ‘voorwerk’ gedaan, waaruit
blijkt dat in Summit 1000+ documenten staan
met het woord ‘makelaar’, waaronder ook ‘spelersmakelaars’ en andere ‘makelaars. Verder heeft
de afdeling voor een tweede gesprek een nadere
analyse gemaakt, waaruit blijkt dat er twaalf notarissen en elf makelaars zijn geïdentificeerd in
strafrechtelijke onderzoeken tot 2017.
Ik vraag in maart 2020 toestemming om (met
analisten en/of zelf) deze dossiers in te zien om
de vraag te kunnen beantwoorden naar de verdenking van Wwft-overtredingen, deelname aan
criminele organisaties of anderszins. En of er strategische analyses over deze poortwachters zijn.
Vijf maanden na indiening van het verzoek is er
nog geen antwoord ontvangen. Ondanks e-mailen telefonisch contact met het departement van
Justitie en Veiligheid, met het College van Procureurs-Generaal, met het Functioneel Parket en
met de FIOD. Privacy officieren spelen hierin een
rol. Deze ervaring laat in de eerste plaats zien dat
juridische zorgvuldigheid in een rechtsstaat hoog
in het vaandel staat. In hoofdstuk 4 zal duidelijk
worden dat privacy en geheimhouding een grote
rol spelen bij de samenwerking van verschillende

87 https://www.RIEC.nl/ondermijnende-criminaliteit/%E2%80%A2misbruik-en-fraude-binnen-de-vastgoedsector
88 https://www.RIEC.nl/documenten/rapporten/2019/10/21/landelijk-beeld

Samen

95

22-01-2021 10:30

partijen. Dit onderzoek is dan ook een microkos­
mos van de grote wereld.89

dat financiële intelligence (fintel) slechts een on­
derdeel is van het totale inlichtingenproces.

Politie
Binnen de politie worden mutaties ingevoerd in de
volgende systemen:
• BVH: Alle mutaties in de politiezorg (artikel 8).
• Summit: Opsporingsonderzoeken (artikel 9).
• Thematische registers als Seter, Team Criminele
Inlichtingen en mensenhandel (artikel 10).

De beperkte aandacht voor financieel­econo­
mische criminaliteit binnen de politie wordt breed
gedeeld in het sociale netwerk van politiemensen
die onderdeel uitmaken van dit onderzoek:

Binnen de Dienst Landelijke Informatie Organi­
satie (DLIO) zijn plusminus duizend mensen werk­
zaam in het intelligence domein. De Diensten
Regionale Informatie Organisatie (DRIO) beschik­
ken over 200 tot 450 mensen.

Dit is een wel heel boude uitspraak, maar het is
wel opvallend dat het aantal finec­functionaris­
sen en politiemensen die zich bezighoudt met
financiële analyses beperkt is. In interviews wordt
gewezen op de relatieve betekenis van financieel
rechercheren in relatie tot het merendeel van
politiewerk:

De Landelijke Informatie Organisatie (DLIO) heeft
een finec­afdeling waar bovenstaande systemen
worden bevraagd op witwasconstructies waarmee
analyses worden gemaakt. De afdeling bestaat uit
12 functionarissen.
In januari 2020 zijn in totaal 584 mutaties vast­
gelegd ten aanzien van (rechts)personen met
een indicatie witwassen. Maar dit impliceert nog
geen verdenking in de zin van de wet. De mutaties
bevatten ‘rijp en groen’ door elkaar. In negentien
daarvan worden makelaars vermeld. Daarnaast
worden in 84 dossiers vastgoedhandelaren ver­
meld. Van het totaalaantal mutaties zijn 208 nog
in een proces van validering.
De toestemming om deze mutaties (met betrok­
ken DLIO­functionarissen) nader te analyseren is
door de politie afgewezen ‘vanwege capaciteits­
gebrek’.
Gezien het onderzoeksobject vastgoedfraude/
Wwft­overtredingen in relatie tot notarissen,
makelaars en taxateurs kan worden vastgesteld

‘De politie had en heeft niets met alles waar een
euroteken voorstaat.’

‘De politieorganisatie is in belangrijke mate gericht op
ordehandhaving. Het merendeel van de operationele
capaciteit wordt ingezet op de noodhulp, begeleiding
van kleine en grote evenementen, bewaking en
beveiligen van het stelsel, vreemdelingentoezicht en de
buurtzorg.’
Vervolgens ligt de nadruk binnen de opsporing
en de informatieorganisatie op commune
criminaliteit en op georganiseerde (drugs)
criminaliteit. Het criminele inlichtingenwerk
is op eenheidsniveau voornamelijk gericht op
openbare ordeverstoringen (demonstraties,
grote evenementen) en in mindere mate op
radicalisering/terrorisme en het drugsmilieu.
De aandacht voor financieel­economische
criminaliteit (finec) is een klein onderdeel van
een groter geheel, waarin minder belangstelling
bestaat voor financiële aspecten van misdaad
(met uitzondering van terrorisme­financiering)
en/of fraude, corruptie en witwassen. ‘De

89 Ik was voornemens een bijlage te schrijven om dit soort van ervaringen te gebruiken als illustratie van het onderzoek. Kleine gebeurtenissen
die iets zeggen over de ‘grote’ wereld. De werktitel is ‘Rest­ en zijtakinformatie’. Dat is een begrip uit de opsporing: een strafzaak werkt als
een trechter. Alleen informatie relevant voor het ten laste gelegde komt in een proces­verbaal. Maar er wordt veel meer informatie vergaard.
Dat wordt ‘rest­ en zijtakinformatie genoemd’. Ik heb het uit deze publicatie gelicht, maar publiceer het in ander verband.

96

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 96-97

politie levert beperkte capaciteit aan het FEC.
Vanuit het operationele finec­netwerk wil men
dit wel. Wat ook bevreemdt ‘is dat de politie
in FEC­verband nauwelijks vragen stelt, we
kloppen niet aan de deuren.’ Het is dan ook niet
verwonderlijk dat de bijdragen van de politie aan
samenwerkingsverbanden waarin finec worden
geagendeerd niet altijd vooraan staan.
‘Wij brengen weleens een makelaar of notaris in en
dan wordt daar in algemene termen over gepraat
(derdengeldenrekening, constante stortingen), maar
meer niet.’
Er is ondanks de geringe finec­capaciteit wel de­
gelijk af en toe informatie over poortwachters en
dienstverleners op landelijk en eenheidsniveau,
maar daar wordt niet altijd gevolg aan gegeven.
Onderdeel van de informatie­organisatie is het
criminele inlichtingenwerk. De capaciteit daarvan
wordt deels ingezet onder gezag van de AIVD
in terrorisme­zaken (op basis van de Wet op
de Inlichtingen­ en Veiligheidsdiensten) en het
merendeel in het domein van de georganiseerde
(drugs)criminaliteit. De informatiepositie in ‘de
bovenwereld’ is beperkt. Notarissen, makelaars
en taxateurs worden nauwelijks genoemd in de
gesprekken.
Beperkte capaciteit financieel rechercheren
In een grote stad in Nederland is een groepssessie
gehouden met zeven DRIO­functionarissen.90
Aanvullend is met vier functionarissen verder
gesproken in een interview. Twee runners (crimi­
neel inlichtingen werk) van het Team Criminele
Inlichtingen (TCI) hebben incidenteel ­ en vooral
indirect ­ contacten die praten over notarissen en
makelaars, maar doen daar verder weinig mee.
In gesprekken binnen de politie wordt het woord
‘ondergebruik van informatie’ nogal eens gebruikt.
En dat is volgens TCI­functionarissen zeker van
toepassing op hun wereld. Maar in zijn algemeen­

heid worden geheimhouders, dienstverleners en
banken ‘niet actief aangelopen’. Dit komt ook
omdat bijvoorbeeld banken ‘dit afhouden omdat
zij vertrouwen op het zelfreinigend vermogen.’
De TCI­capaciteit voor financieel­economische
inlichtingen is binnen de DRIO beperkt en het
aantal financiële rechercheurs is na de reorgani­
satie teruggebracht van 80 naar 40 mensen in de
eerste helft van 2020. De DRIO ‘worstelt’ met het
vraagstuk hoe relevante rapporten te maken die
als sturing kunnen dienen voor de opsporing en
wordt geconfronteerd met teruglopende sterkte
op financieel gebied. De financiële rechercheurs/
analisten die ‘nog’ werkzaam zijn worden vervol­
gens van tijd tot tijd ingezet voor opsporingswerk
in teams en voeren werkzaamheden uit die geen
financiële raakvlakken hebben. De finec­potentie
is verminderd en wordt vanwege capaciteits­
problemen in de opsporing ‘oneigenlijk’ ingezet.
‘Strafrechtelijke onderzoeken waarin notarissen of
makelaars hoe dan ook een rol spelen, zijn zeld­
zaam.’
Binnen de DRIO:
• worden ‘financiële analisten niet zelden
uitgeleend aan tactische teams en gaan
dus ander werk doen dan waar ze voor zijn
aangesteld’;
• zijn ‘financiële mensen eenlingen die niet
blijvend worden ingezet op waar ze voor zijn
aangenomen’;
• is er door de ondermijningdiscussie meer
en meer aandacht voor ‘de financiële intel
kant. Maar is die ‘nog altijd niks’. ‘Er zit veel
oppervlakkigheid in de bestaande financiële
analyses. Er zijn wel mooie buzz words zoals
crime scripting en barrière­modellen, maar er is
nog veel te doen.’
Wat zegt dit nu over de kennis binnen de politie
van notarissen, makelaars en taxateurs in relatie
tot vastgoedfraude en Wwft­overtredingen?

90 Dit legt uiteraard beperkingen op aan de generaliseerbaarheid van beschrijvingen en analyses voor de gehele politie.

Samen

97

22-01-2021 10:30

In de eerste plaats dat de dominante aandacht
in de informatie-organisatie uitgaat naar andere
vormen van criminaliteit, georganiseerde (drugs)
criminaliteit en terrorisme.
In de tweede plaats dat de aanwezige strategische
analyses over notarissen, makelaars en taxateurs
in financieel rechercheren en financiële misdaadanalyses karig zijn bedeeld.
In de derde plaats kan het aangekondigde Financieel Intelligence Beeld Ondermijning (FIBO) van
belang zijn voor de toekomst van het financieel
rechercheren (en de financiële misdaadanalyse).
91
In opdracht van het College van Procureurs-generaal, het hoofd van de FIOD en de portefeuillehouder finec van de Nationale Politie voert een
leidinggevende politiefunctionaris een oriënterend
onderzoek uit dat de basis moet gaan vormen
voor een FIBO (zie hoofdstuk 4).
Bredere context intelligence
Er is niet of nauwelijks onderzoek gedaan naar de
kwaliteit van intelligence-processen binnen bijzondere opsporingsdiensten, de Kmar, Inspecties,
toezichthouders of AML-organisaties als FIU, iCov
of het AMLC. De enige organisatie waar wel evaluaties zijn gedaan is de politie.

75% van het totaal aantal onderzoeken;
• de selectie van deze incidenten slechts in
beperkte mate gebeurt op basis van intelligence;
• de recherche en het OM beperkt gebruik maken
van intelligence en intelligenceproducten een
beperkte bijdrage aan de opsporing leveren;
• er weinig analysecapaciteit beschikbaar is
voor de DR en de informatiemedewerkers
voor een belangrijk deel niet voldoende zijn
opgeleid voor de functie; bovendien sluit
het huidige opleidingsaanbod niet aan bij
de vereisten die voor het vervaardigen van
intelligenceproducten nodig zijn;
• er weinig ruimte is voor probleemgericht
onderzoek;
• de probleemgerichte analyses binnen de
recherche beperkt worden benut;
• de recherche voornamelijk bezig is met
incidentgericht onderzoek en niet altijd
openstaat voor het gebruik van proactief
verstrekte intelligence;
• de probleemgerichte opsporing hierdoor bij de
DRR deels en bij de DR nauwelijks van de grond
komt en daarbij de selectie van incidenten
beperkt gebruik wordt gemaakt van intelligence;
• rechercheurs aangeven dat de probleemgerichte
analyses zeer abstract en weinig informatief zijn
en daardoor onvoldoende aanknopingspunten
bieden om een onderzoek te openen.

De Inspectie OOV (2019) doet onderzoek naar
intelligence in de opsporing, waarin de kwaliteit
van intelligence en de verbinding met de opsporing wordt geproblematiseerd.92 Dit geldt voor
intelligence in het algemeen en niet specifiek over
financiële intelligence. Laat staan over de intelligence over poortwachters.
In het rapport wordt geconcludeerd dat:
• de recherche voornamelijk bezig is met
incidentgericht onderzoek; voor de
Districtsrecherche is dat naar schatting 95%
en voor de Dienst Regionale Recherche circa

91 Sinds 1993 wordt geïnvesteerd in financieel rechercheren binnen de politie. Om hierin nog meer missie, visie en strategie aan te brengen lijkt
anno 2020 wel op zijn plaats.
92 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/16/tk-bijlage-3-intelligence-in-de-opsporing

98

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 98-99

FIU
De FIU-Nederland geeft met haar jaarverslagen
inzicht in verschillende ontwikkelingen met betrekking tot notarissen en makelaars (meldingen
etc.). Ook wordt op de website relevante cases
gepubliceerd, zoals onderstaande.
Respondenten van de FIU-Nederland zien de afgelopen jaren een geleidelijke toename van het
aantal meldingen door notarissen en makelaars.
Een probleem met nadere analyse is dat het begrip
‘makelaar’ een oneindige variatie kent (makelaars
in granen, makelaars in olie etc.). Dit probleem
doet zich ook voor in de politiebestanden (DLIO)
en datasystemen van de FIOD.
Vanwege de wettelijke plicht om registraties na vijf
jaar te verwijderen, is het onmogelijk om in de tijd
meer strategische analyses te maken.
Voor dit onderzoek is relevant dat:
• 90% van de meldingen door makelaar en
notaris wordt gedaan op basis van subjectieve
indicatoren;
• meldingen van notarissen niet alleen

betrekking hebben op vastgoed maar ook
op aandelentransacties en het oprichten van
rechtspersonen;
• de melder bij de meldingen zijn/haar
vestigingsplaats moet opgegeven;
• in de afgelopen vijf jaar 4500 meldingen
zijn gedaan door makelaars, notarissen en
taxateurs;
• 1150 vennootschappen in totaal 3600 meldingen
hebben gedaan;
• 2000 meldingen daarvan gerelateerd zijn aan
vastgoed;
• deze meldingen zijn gedaan door 800
verschillende melders;
• de afgelopen vijf jaar 32% van de meldingen
afkomstig is uit Den Haag, Amsterdam,
Rotterdam, Arnhem en Amstelveen;
• er relatief veel meldingen komen uit/over
Den Haag.
De databestanden van de FIU hebben de kwalificatie staatsgeheim. De FIU heeft geholpen bij dit
onderzoek, maar kon er geen query’s voor laten
maken voor mijn onderzoek.

Casus 38: Niet integer of gewoon een strafbaar feit?
Een makelaardij in onroerend goed koopt uit een nalatenschap een pand met bijbehorende grond
en opstallen. De erfgenamen ontvangen twee bedragen; één bedrag voor het pand en een ander
bedrag voor de bijbehorende grond en opstallen. De kopende partij is één van de makelaars van de
makelaardij zelf. Op dezelfde dag als waarop pand, grond en opstallen door de makelaardij worden gekocht, verkoopt deze makelaar het pand door aan een derde partij voor ongeveer hetzelfde
bedrag als waarvoor hij het pand heeft gekocht. De bijbehorende grond en opstallen verkoopt de
makelaar aan de andere makelaar van het kantoor.
De verkoopprijs bedraagt 50.000 euro meer dan de koopprijs. Deze andere makelaar verkoopt
diezelfde dag de grond en opstallen weer door aan een derde partij voor 250.000 euro meer dan
hij aan zijn collega heeft betaald. Afgezien van het feit, dat een dergelijk handelen weinig integer te
noemen is, is er ook alle reden om nader onderzoek naar frauduleuze handelingen of het witwassen
van 300.000 euro in te stellen. Om deze reden volgt er een verdacht verklaring van de transacties en
zijn deze door een opsporingsdienst in onderzoek genomen.

Samen

99

22-01-2021 10:30

Cijfers 2018

Cijfers 201994
Aanvragen
2018

Stijging
t.o.v. 2017

iRVI

7814

31%

iRR

833

iRT

24

Producten

Aanvragen
2018

Stijging
t.o.v. 2017

iRVI

12711

62%

12%

iRR

1719

106%

100%

iRT

24

0%

3.5.7 iCOV93, dreigingsbeelden, risicoanalyse,
informatiebeeld
Het iCOV maakt op verzoek rapportages die
de overheidspartners helpen bij hun taak. iCOV
onderscheidt daarbij drie type rapportages:
• De iCOV Rapportage Vermogen en Inkomen:
een financieel paspoort van een persoon of
bedrijf.
• De iCOV Rapportage Relaties: een overzicht
van de financiële en zakelijke relaties van
een persoon of bedrijf of tussen personen of
bedrijven.
• De iCOV Rapportage Thema: een inzicht in
de risico’s op witwassen via vastgoed in een
bepaald geografisch gebied.
Naast efficiency blijkt de systematische bevraging
van de verschillende bronnen ook inzichten op te
leveren die via de handmatige zoektocht meestal
niet of hooguit via toeval zichtbaar zouden worden. De samenwerking in iCOV is vastgelegd in
een convenant uit 2013. In 2018 is deze aangepast
onder meer vanwege de toetreding van twee
markttoezichthouders; DNB en ACM. De verschillende type rapportages zijn vooraf omschreven,
juridisch getoetst en goedgekeurd door een team
van privacy juristen.
Daarnaast liggen er protocollen en rechtmatigheidsbeoordelingen ten grondslag aan de werkwijze van iCOV. Bovendien hebben de rapportages

Producten

ook de toets van de rechtbank, tot aan de Hoge
Raad aan toe, doorstaan. De manier waarop iCOV
is georganiseerd, maakt het mogelijk om deze
rapportages snel samen te stellen. Een aanvraag
kan binnen enkele minuten of in uitzonderlijke gevallen binnen enkele dagen worden afgehandeld.
Omdat een rapportage snel in het bezit is van een
aanvrager kan deze ook snel beslissen of het nuttig is om een onderzoek voort te zetten en welke
richting het onderzoek moet uitgaan.
Algemeen kan worden gesteld dat bij een veelheid
aan onderzoeken van deze instanties rapportages
van iCOV worden gebruikt voor nieuwe of andere inzichten. Deze rapportages dienen in eerste
instantie de primaire taak van deze instanties:
opsporing, inning, toezicht of vervolging. Helaas
blijkt het voor een wetenschapper niet mogelijk
iCOV-data te doorzoeken. Bij hoge uitzondering
heeft hoogleraar Unger na negen maanden soebatten toestemming gekregen voor haar onderzoek naar de witwaspiramide. Zie ook hoofdstuk
4 waar wordt ingegaan op de wijze waarop
WODC-onderzoekers voor de NRA 2019 in de slag
zijn geweest met iCOV en aanliepen tegen juridische onmogelijkheden.
Dreigingsbeelden
In het Nationaal Dreigingsbeeld (DNRI, 2004) staat
onder meer: ‘Op welke schaal er door criminele
samenwerkingsverbanden gebruik wordt gemaakt

93 https://iCOV.nl/ Een van de meest voorkomende manieren om geld wit te wassen, is via de handel en het bezit van vastgoed. Vaak vindt
eerst versluiering van de herkomst van het geld plaats. Er wordt bijvoorbeeld een bedrijf opgericht op de Britse Maagdeneilanden, waarna
dit bedrijf geld ‘leent’ aan iemand in Nederland om de panden mee aan te kopen. Maar ook een zogenaamde ABC-transactie komt veel voor.
Daarbij wordt een pand binnen korte tijd - vaak binnen één dag - tweemaal verkocht en vinden er grote waardesprongen plaats.

100

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 100-101

van financiële dienstverleners voor witwassen en
investeren in de bovenwereld is onbekend. Dat het
gebeurd is uit de opsporingspraktijk gebleken.’ Dit
is een wat algemene verwijzing en mist empirische
onderbouwing. In de het Nationaal dreigingsbeeld (DNRI, 2006) wordt geconcludeerd dat vrije
beroepsbeoefenaren vanwege hun functie een
risico lopen op misbruik van hun positie. Het aantal aangetroffen strafrechtelijke vervolgingen van
accountants, advocaten en notarissen is echter
gering en de omvang van corruptie onder deze
dienstverleners is onduidelijk. Opnieuw is sprake
van een verschil tussen het risico van - of de aanname dat - vrije beroepsbeoefenaren betrokken
zijn. En als zij betrokken zijn, hoe dan?94
Volgens het Nationaal dreigingsbeeld 2008 blijkt
het nog steeds moeilijk zicht te krijgen op de inzet
van financiële dienstverleners door criminelen. Bij
de opsporingsdiensten is weinig anders bekend
dan de constatering dat het plaatsvindt. Er wordt
- op een enkele uitzondering na - weinig aandacht
besteed aan de financiële dienstverleners, waardoor weinig gestructureerde informatie aanwezig
is. Gevraagd naar de oorzaken van deze ‘witte
vlek’, wordt aangegeven dat de opsporingspraktijk
zich primair richt op criminele samenwerkingsverbanden en op de (grond)delicten die zij begaan.
Dienstverleners worden in het algemeen gezien als
‘bijvangst’ van de opsporing van het gronddelict
en de schaarse opsporingscapaciteit wordt daar
niet gemakkelijk voor ingezet. Financiële dienstverleners krijgen weinig aandacht van politie en
justitie. De activiteiten van financiële dienstverleners belanden daarmee vooral in de rest- en zijtakinformatie van opsporingsdossiers, waardoor
een gestructureerde analyse van deze informatie
vaak uitblijft.
In het Nationaal dreigingsbeeld 2016 staat dat uit
Informatie van het Dienst Informatieknooppunt
Landelijke Recherche Financieel Economisch blijkt

dat tientallen kleinere financiële dienstverleners
zich bewust in de onderwereld begeven of daar
tegenaan schurken. Zij afficheren zich als accountant, fiscalist, consultant, boekhouder, juridisch
adviseur of oprichter van bedrijfsconstructies. Zij
weten goed de weg in de (internationale) bovenwereld met al haar regels. Hun activiteiten richten
zich doorgaans op het opzetten van verhullende
bedrijvenstructuren, en soms zijn zij ook betrokken in de huur of aan- en verkoop van vastgoed.
Notarissen, makelaars en taxateurs worden niet
specifiek vermeld.
In de Nationale Risico Analyse Witwassen (2017)
van het WODC is op grond van interviews en
sessies met witwasexperts een top tien van witwasrisico’s gemaakt.95
• Via financiële instellingen (met name banken).
• Via betaaldienstverleners.
• Via trustkantoren.
• Via offshore vennootschappen.
• Via constructies om verhuld waarde weg te
zetten.
• Met handelstransacties (Trade Based Money
Laundering).
• Via fiscaal gedreven/complexe
vennootschapsrechtelijke structuren.
• Via virtuele valuta.
• Door contant geld vanuit/naar Nederland
te verplaatsen (al dan niet via ondergronds
bankieren).
• Via (inter)nationale belegging- en of
investeringsconstructies om waarde te
verplaatsen.
Ook hier lopen ‘risico’s, fouten en fraude’ door
elkaar heen. Er is gebrek aan specifieke casuïstiek
en concrete voorbeelden uit de toezicht- of handhavingspraktijk.

94 https://icov.nl/wp-content/uploads/2020/05/DEFPubliekJaarverslag2019DEF.docx.pdf
95 https://www.wodc.nl/binaries/Cahier%202017-13_2689c_Samenvatting_tcm28-291386.pdf

Samen

101

22-01-2021 10:30

In de NRA witwassen 2017 worden notarissen genoemd in verband met misbruik derdengeldenrekeningen. Ook ABC-transacties staan erin vermeld.
Verder worden twee van de tien witwasrisico’s
met de volgens experts grootste potentiële impact
genoemd, waarbij activiteiten om de hoek komen
kijken die door notarissen, makelaars en taxateurs
worden uitgeoefend. Te weten: witwasconstructies om verhuld waarde weg te zetten (vastgoed
wordt in dat kader genoemd) en witwassen via fiscaal gedreven/complexe vennootschapsrechtelijke
structuren (uiteraard is deze alleen relevant voor
de beroepsgroep notaris). Het betreft algemene
uitspraken over de malafide rol van poortwachters, maar ook hier is geen casuïstiek, verwijzing
naar lopend (straf)rechtelijke onderzoek of tuchtof strafrechtelijke veroordelingen.
In de Nationale Risico Analyse 2019 worden
poortwachters indirect genoemd.96 Witwassen kan
via rechtsvormen plaatsvinden, zo wordt gesteld.
Dit is inmiddels in de (inter)nationale literatuur
zo’n gemeengoed, dat een zoveelste herhaling
ervan het ontbreken van empirische zaken niet
goedmaakt. Een crimineel kan tussenpersonen
inzetten die voor hem of haar rechtsvormen
oprichten, waarmee de identiteit van de UBO van
de rechtsvorm - in casu de crimineel - verhuld kan
worden. Ja, ook dat is waar.
Maar waar zijn de concrete voorbeelden? Hoe
meer rechtsvormen een crimineel - al dan niet
via tussenpersonen - hanteert, hoe hoger de
complexiteit van de witwasmethode. Criminelen
kunnen tussen de verschillende rechtsvormen
ook betalingen (laten) verrichten, wat ook
weer mogelijkheden biedt om andersoortige
witwasmethoden te hanteren. Zo kan witwassen
bijvoorbeeld plaatsvinden via over-/onder
facturering tussen verschillende bv’s die in feite
in handen zijn van dezelfde crimineel. Ook dit
zijn voorbeelden die én niet nieuw zijn én niet
empirisch worden onderbouwd.

De canon van witwassen wordt vervolgd met de
volgende alinea:
‘Er zijn rechtsvormen mét rechtspersoonlijkheid,
eenmanszaken en commanditaire vennootschappen.
Sommige rechtsvormen zijn relatief eenvoudig op te
richten, omdat er (nagenoeg) geen kapitaalvereiste
aan verbonden is, zoals eenmanszaken, stichtingen,
bv’s en cv’s. Voor de oprichting van sommige
rechtsvormen is een notariële akte ook niet vereist,
terwijl die bijvoorbeeld wel vereist is voor de oprichting
van bv’s, nv’s en stichtingen. Het gebruik van
constructies met rechtspersonen wordt genoemd als
één van de werkwijzen die wordt ingezet bij witwassen.
Voor het verkrijgen van kwantitatief inzicht in dit
type van constructies, bijvoorbeeld via ondoorzichtige
structuren van rechtspersonen en bestuurswisselingen
bij rechtspersonen, heeft de Dienst Justis tabellen
beschikbaar gesteld op basis van gegevens uit het
Handelsregister. Uit deze tabellen komt een aantal
ongebruikelijke situaties naar voren. De mogelijkheid
bestaat dat deze samenhangen met vormen van
witwassen die gebruikmaken van constructies met
rechtspersonen. Een directe link met witwassen is
echter niet te leggen.’
In de NRA 2019 wordt geput uit een recente studie
naar de aard en omvang van criminele bestedingen. Hieruit blijkt dat drugs en financiële fraude
samen verantwoordelijk zijn voor meer dan 90%
van de witwasbehoefte van criminelen in Nederland. In die studie wordt de omvang van de
witwasbehoefte bij fraude circa drie keer zo hooggeschat als die bij drugscriminaliteit. Uit de verdiepende interviews en expertmeetings die in het
kader van de NRA zijn gehouden, is niet gebleken
dat bepaalde witwasmethoden zijn te relateren
aan specifieke criminaliteitsvormen. Wel blijkt dat
bij drugscriminaliteit in vergelijking tot financiële
fraude meer met contant geld wordt gewerkt, wat
van invloed is op de al dan niet bestaande noodzaak het criminele geld te plaatsen in het financiële systeem. En dat heeft weer consequenties voor

96 https://www.bureauft.nl/2020/07/14/nra-grootste-risicos-op-het-terrein-van-witwassen/

102

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 102-103

de witwasmethoden die een crimineel hanteert.
Voor een effectieve preventie en repressie van
witwasdreigingen met een sterke internationale
component is nauwe samenwerking en gegevensuitwisseling op internationaal niveau tussen toezichthouders, opsporingsdiensten en handhavers
noodzakelijk. In de praktijk is dat echter vaak niet
eenvoudig te realiseren. Onder meer door afwijkende witwasdefinities, handhavingspraktijken en
verschillende rechtssystemen.
Nationaal Informatie Beeld Ondermijning (NIBO)
Het Nationaal Informatie Beeld Ondermijning
(NIBO) is een gezamenlijke productie van de
TCI-afdelingen van de Nnationale Politie, de FIOD
en bijzondere opsporingsdiensten. Het is vervaardigd in 2016/2017 en is zeer beperkt (staatsgeheim)
verspreid binnen het OM, de opsporing of de
toezichthouders. In presentaties zijn wel in meer
algemene termen analyses gedeeld.
Vanwege de vertrouwelijkheid is het niet mogelijk specifieke uitspraken te doen over poortwachters. Volgens respondenten van het OM en
de opsporing zouden in het NIBO ‘weinig makelaars, taxateurs en notarissen’ worden genoemd.
Er worden criminele markten in onderscheiden
en er is aandacht voor financiële processen,
‘maar nog niet veel.’ Opnieuw beelden en feiten
welke ‘schuren’.97
3.5.8 Citydeal, CBS, ANV
Eind 2019 is het rapport Zicht op ondermijning
verschenen. Het is onderdeel van de zogenaamde
City Deal. In de City Deal is gebruik gemaakt
van microdata: koppelbare data op persoons-,
bedrijfs- en adresniveau binnen de beveiligde
omgeving van het CBS. De samenwerking is
onder meer gericht op het onderzoeken van de

mogelijkheden van het gebruik van data science
bij het vinden van patronen die kunnen wijzen
op ondermijnende criminaliteit.98 Samen met
gemeenten zijn onderzoeksvragen geformuleerd
over bijvoorbeeld de persoonskenmerken van
verdachten van drugsdelicten en bewoners van
hennepkwekerijen, onverklaarbaar woningbezit
en vastgoedbezit van stichtingsbestuurders.
Een vast team van onderzoekers bepaalde per
onderzoeksvraag welke gegevens uit welke
bronnen nodig waren, en of tijdens het traject
aanpassingen nodig waren. 99
Over het vastgoed in Amsterdam, Rotterdam,
Utrecht en Den Haag staan gegevens over de:
• Gemiddelde verkoopprijs (1995-2015)
• Verkochte woningen (1995-2015)
• Gemiddelde verkoopprijs (2016)
• Verkochte woningen (2016)
Naast een beschrijvende analyse van de
particuliere woningtransacties en -voorraad in
Nederland (referentiebeeld) zijn er zes profielen
van particuliere woningeigenaren afgeleid:
• Onverklaarbaar woningeigendom
(minstens één woning)
• Onverklaarbaar woningeigendom
(minstens twee woningen)
• Veroordeelde eigenaren
• Beroepsbestuurders van stichtingen
• Alleen bestuurders van stichtingen
• Doorsluishuizen
Verder geven de resultaten van de analyses inzicht
in trends en patronen. Hoewel zij nadrukkelijk niet
zijn bedoeld voor opsporingsdoeleinden, kunnen
met de resultaten wel kansrijke zoekgebieden
worden geïdentificeerd om richting te geven aan
bestaande interventies en beleidskeuzes van

97 In de laatste fase van dit onderzoek zijn feitelijke onjuistheden aangereikt. Dank daarvoor. Maar het onvermogen om in te zien dat beelden
concrete (strafrechtelijke) onderbouwing verdienen is nog niet echt doorgedrongen. In stand houden van beelden lijkt belangrijker dat wat
er feitelijk is vastgesteld. Sinds de Slag bij Marathon wordt met boodschappers van ‘slecht’ nieuws wat onzorgvuldig omgegaan. Ik heb geen
enkele moeite met het criminaliseren van welke poortwachter dan ook als er een empirische onderbouwing is. ‘Just give me facts’ en vertel
geen sprookjes.
98 https://hetccv.nl/nieuws/nieuws-detail/article/cbs-en-bzk-dashboard-zicht-op-ondermijning-online/
99 https://hetccv.nl/nieuws/nieuws-detail/article/cbs-en-bzk-dashboard-zicht-op-ondermijning-online/

Samen

103

22-01-2021 10:30

alle veiligheidspartners. Makelaars, notarissen
en taxateurs maken geen onderdeel uit van de
beschrijvingen en analyses van dit rapport.
Het Analistennetwerk Nationale Veiligheid
Het Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV)
heeft in opdracht (2019/2020) van de NCTV de
relatie tussen ondermijnende georganiseerde cri­
minaliteit en de Nederlandse nationale veiligheid
nader in kaart gebracht. Hierbij staan de volgende
vragen centraal:
• Uit welke hoofdcomponenten bestaat de
dreiging van ondermijnende georganiseerde
criminaliteit voor de nationale veiligheid?
• Welke nationale veiligheidsbelangen kunnen
daardoor worden aangetast?
• In hoeverre is Nederland op landelijk niveau
weerbaar tegen die dreiging?
Voor het beantwoorden van het eerste deel van
deze vraag, is het ANV op basis van literatuur­
onderzoek gekomen tot zes aspecten van onder­
mijnende georganiseerde criminaliteit. Dit zijn
overkoepelende en veelal niet delict specifieke
aspecten die mogelijk aanhaken bij de nationale
veiligheidsbelangen. Elk van deze aspecten is in
een document nader uitgewerkt. Als een
volgende stap kan elk van de aspecten naast
de zes nationale veiligheidsbelangen en
bijbehorende indicatoren worden gelegd om te
kijken waar er mogelijke koppelingen zijn, aldus
de beleidsnotitie die ten grondslag ligt aan de
opdracht.
De aspecten zijn:
• Het gebruik van in legale (sleutel)sectoren
werkzame facilitators.
• Het beïnvloeden van (personen werkzaam in)
openbare instituten door criminele actoren.
• Criminele geldstromen binnen de onderwereld

en richting de bovenwereld.
• Het vergaren van invloed in de (sociale)
omgeving en het ontstaan van parallelle sociale
structuren.
• Misbruik maken van legale handelsstromen.
Net als in de verschillende dreigingsbeelden (zie
hierboven) hebben de vaststellingen een hoog
abstractiekarakter. En is sprake van herhalingen
van aannames en veel min of meer aanvaarde
risico’s die al twintig jaar in de literatuur en
analyses worden uitgemeten.
In de categorie ‘overige effecten’ gaat het om
milieueffecten en effecten op de gezondheid en
(ervaren) veiligheid, die mogelijk relevant zijn.
De Nederlandse nationale veiligheid is in het
geding wanneer een of meerdere van deze na­
tionale veiligheidsbelangen zodanig bedreigd
worden, dat er sprake is van (potentiële) maats
chappelijke ontwrichting. De genoemde natio­
nale veiligheidsbelangen zijn territoriale, fysieke,
economische en ecologische veiligheid, alsmede
sociale en politieke stabiliteit en internationale
rechtsorde. 100 Medio 2020 was men in de eerste
fase met het in kaart brengen van de veiligheid­
seffecten.
3.5.9 Wetenschappelijk onderzoek
Van de Bunt (1996) komt via een analyse van
diverse bronnen over de periode 1990­1995 tot
dertien notarissen die verwijtbaar betrokken
zijn geweest bij criminele organisaties. In 2005
publiceren Lankhorst en Nelen een onderzoek
naarde omvang van verwijtbare betrokkenheid
door professionele dienstverleners. In de periode
1996­2001 rijst een vermoeden 101 van verwijtbare
betrokkenheid in enge zin ten aanzien van elf
advocaten en acht notarissen. Vijf advocaten wer­
den uiteindelijk strafrechtelijk vervolgd, hetgeen

100 Voor meer informatie over het ANV of de veiligheidsbelangen, zie: https://www.rivm.nl/onderwerpen/nationale­veiligheid.
101 Wat is dan dat vermoeden? ‘Just give me the facts mam.’. Kan je als onderzoeker je vast blijven houden aan dit soort van kwalificaties
(‘vermoedens’)? Maak je jezelf dan niet schuldig aan (morele) vooringenomenheid. En opnieuw: ik ben er niet op uit om deze dienstverleners
‘vrij te pleiten’ maar ik eis van mezelf en anderen een ‘meedogenloze’ onderbouwing.

104

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 104-105

in twee zaken uitmondde in vrijspraak.102 Vier van
de acht notarissen werden strafrechtelijk vervolgd
en veroordeeld. De auteurs vinden de situatie qua
omvang niet alarmerend, maar vinden ook dat die
geenszins gebagatelliseerd kan worden. 103 Ook
een kleine groep facilitators van criminele samen­
werkingsverbanden kan een groot negatief effect
hebben op het publieke imago van de beroeps­
groep.104 In geval van verwijtbare betrokkenheid
bij georganiseerde criminaliteit blijken notarissen
en vrijeberoepsbeoefenaars voornamelijk betrok­
ken te zijn bij witwaspraktijken (Ter Voert & Van
Ewijk, 2004).

land. 108 Vaak kennen criminelen elkaar en helpen
zij elkaar ook aan bruikbare contacten, zoals een
financiële dienstverlener. 109 Zo ontstaat het beeld
van een netwerk van contacten in Nederland.
Concrete strafzaken en/of anderszins empirisch
materiaal ontbreekt.

Verwijtbare betrokkenheid neemt volgens
auteurs105 de volgende verschijningsvormen aan:
• Onvoldoende doorvragen bij de oprichting
van rechtspersonen.
• Onzorgvuldigheid bij het passeren
van onroerend goed akte.
• Te veel afgaan op de schone schijn die
een cliënt ophoudt.
• De derdengeldenrekening (laten) gebruiken
als ‘safe haven’.

In het WODC­onderzoek Vastgoed & Fout
(Van Gestel 2008) staan diverse opsporingsonder­
zoeken centraal die zicht richten op illegaliteit en
criminaliteit in de vastgoedsector. De betrokken­
heid van de notaris komt hierin naar voren. Een
onderscheid wordt gemaakt in de benadering
van de meewerkende notaris:
• Vermijdingsstrategie: hierbij worden opzettelijk
verschillende notarissen op één dag bezocht
voor de overdracht van vastgoed ten behoeve
van een illegale activiteit. Zo wordt getracht
geen argwaan bij de notaris te wekken. In die
gevallen is het goed mogelijk dat de notaris niet
op de hoogte is van zijn faciliterende rol. De
vraag is wel of hij het had kunnen weten.
• Innestelingsstrategie: hierbij wordt telkens
dezelfde notaris bezocht als het gaat om illegale
transacties. In deze gevallen is het aannemelijk
dat de notaris bewust betrokken is bij het
illegale netwerk, omdat het illegale karakter van
de transactie voor hem overduidelijk moet zijn.

Financiële dienstverleners hebben criminele klan­
ten naast een ‘nette’ klantenkring. Naarmate de
criminele dienstverlening in omvang toeneemt,
neemt hun aantal ‘nette’ klanten af, zo blijkt uit
enkele opsporingsonderzoeken.106 Financiële
dienstverleners opereren vanuit het hele land
en zo kan een dienstverlener uit het oosten van
het land bijvoorbeeld verschillende coffeeshops
in Amsterdam van dienst zijn.107 Verschillende
criminele samenwerkingsverbanden zijn via een
dienstverlener met elkaar verbonden en hebben
zodoende vertakkingen naar elkaar in heel Neder­

Lankhorst en Nelen (Vijselaar, 2004) constateren in
hun onderzoek naar de integriteit van dienstver­
leners dat financiële en juridische dienstverleners
meestal niet exclusief voor één criminele organi­
satie werken, maar hun diensten aan verschillende
criminele organisaties ter beschikking stellen.

102 En wat hebben we daarvan geleerd: vrijspraak? Was de aanklacht dan niet goed. Niet precies genoeg?
103 Een wetenschappelijk onderzoeker vindt niet wat hij verwachtte en maakt daarom een ‘winstwaarschuwing’: ik heb het (nog) niet kunnen
vinden maar ik vermoed dat het er wel is??
104 https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/algemeen/publicaties­archief/2008_ndb_witwassen.pdf
105 Lankhorst & Nelen, 2005; Van de Bunt, 1996
106 Wat zijn die opsporingsonderzoeken? En, hoeveel nette’ klanten zijn afgehaakt en wat is de verhouding tussen ‘criminele’ klanten en ‘nette’
klanten’?
107 En voorbeelden zijn? En heeft dat geleid tot artikel 140­onderzoeken? Bewijsposities? Veroordelingen?
108 En wat zijn daar voorbeelden van? Heeft het geleid tot strafrechtelijke onderzoeken, Wat is de bewijskracht? Hoeveel veroordelingen?
109 https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/algemeen/publicaties­archief/2008_ndb_witwassen.pdf

Samen

105

22-01-2021 10:30

Het woord ‘aannemelijk’ past in de rode draad
die door de meerdere bronnen loopt. De systeemkennis verschilt nogal eens van de ‘straatkennis’.
3.5.10 Bestuurlijke rapportage Klimop
De rol van de notaris, taxateur en accountant
wordt in de bestuurlijke rapportage Klimop (2012)
genoemd in de context van een criminogene
omstandigheid. Welke rol hebben deze zakelijke
dienstverleners gespeeld?
Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat
Van V. bij de frauduleuze praktijken telkens gebruik
maakte van één en dezelfde notaris. Naar de rol
van deze notaris is een strafrechtelijk onderzoek
geopend. De notaris is veroordeeld tot vijf maanden cel, terwijl hij de Staat een half miljoen euro
aan wederrechtelijk verkregen voordeel moet
terugbetalen. Uit de dossiers die voor bestuurlijke
rapportage zijn bestudeerd, komt naar voren dat
de notaris in ieder geval bij twee projecten vermoedelijk een faciliterende rol heeft gespeeld bij
het plegen van de fraude. De derdengeldenrekening van het notariskantoor is vermoedelijk ook
bij andere projecten gebruikt om tijdelijk gelden te
stallen. De notaris zou in ruil hiervoor een aanzienlijk geldbedrag hebben ontvangen.110
In algemene zin merken de auteurs op dat geen
van de zakelijk dienstverleners heeft gefunctioneerd als een barrière voor het plegen van fraude,
bijvoorbeeld door een kritische en confronterende
rol te spelen. De vastgoedfraude is aan het licht

gekomen door de oplettendheid van een controlerend belastingambtenaar.
3.5.11 WODC/ Decide/ Monitor/ Beke
Het onderzoeksbureau Decide heeft in opdracht
van het WODC een onderzoek uitgevoerd naar
de bestrijding van witwassen. 111 In dit onderzoek
wordt niet alleen een nuancering aangebracht
ten aanzien van de verschillende databestanden,
maar wordt ook de witwasdiscussie in relatie tot
dienstverleners gerelativeerd. ‘Zo wordt slechts
een deel van het criminele geld met (ongebruikelijke) transacties in het legale circuit gebracht.’
Ook worden niet alle ongebruikelijke transacties
bij de FIU-Nederland gemeld, onder andere omdat
sommige meldplichtigen witwassen bewust faciliteren. Tenslotte worden transacties van personen
die niet in de politiebestanden zijn opgenomen, in
principe niet verdacht verklaard.
De laatste jaren worden de door de FIU-Nederland
aangeleverde verdachte transacties (VT’s) om
meerdere redenen niet vaak als vertrekpunt van
onderzoek genomen. Het is vaak moeilijk om puur
op basis van een verdachte transactie een verdenking van witwassen te construeren.112
Respondenten bij politie en opsporingsdiensten
melden dat veel verdachte transacties blijven
liggen, aldus de onderzoekers Kruisbergen,
Kleemans en Kouwenberg hebben 150 zaken
onderzocht voor de Monitor Georganiseerde
Criminaliteit 2015. Het betreft afgeronde opspo-

110 http://docplayer.nl/3221590-Bestuurlijke-rapportage-vastgoedfraudezaak-klimop.html
111 Decide, De bestrijding van witwassen Beschrijving en effectiviteit 2010-2013 Startversie monitor anti-witwasbeleid oktober 2015. In opdracht
WODC als basis NRA. Titel: De bestrijding van witwassen, beschrijving en effectiviteit 2010-2013. Start monitor anti-witwasbeleid. Auteurs: dr.
J. van der Knoop, mr. R. Rollingswier, Decide, Wetenschappelijke begeleiding: prof. dr. F.N. Stokman.
112 Immers, een door de FIU-Nederland verdacht klaarde transactie is nog geen verdenking in de zin van artikel 27 van het Wetboek van
Strafvordering. Respondenten bij politie en opsporingsdiensten melden in dit onderzoek dat veel verdachte transacties blijven liggen. Uit de
tweede beleidsmonitor naar de effectiviteit van witwassen blijkt komt naar voren dat FIU-informatie op verschillende manieren wordt gebruikt:
- Intelligence ten behoeve van de opsporing: bijdrage aan start van een onderzoek.
- Intelligence ten behoeve van de opsporing: sturingsinformatie.
- Bewijs ten behoeve van de opsporing en vervolging.
- Intelligence en bewijs ten behoeve van buitenlandse FIU’s.
- Intelligence input voor veiligheidsbeeldanalyses (risico’s, typologieën, trends en dergelijke).
- Terugkoppeling aan de Wwft-toezichthouders voor het effectiever en efficiënter inrichten van hun toezichthoudende taken (verbetering van
het meldsysteem). Tevens concluderen de onderzoekers dat de laatste jaren er binnen de politieorganisatie meer aandacht gekomen voor
financieel-economische criminaliteit, financieel rechercheren en bestrijding van witwassen. Hiervoor zijn aanzienlijke financiële middelen
vrijgemaakt. Zie https://www.wodc.nl/binaries/2689B_Volledige_Tekst_tcm28-355873.pdf p.112.

106

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 106-107

ringsonderzoeken (1996-2011). De zaken hebben
betrekking op drugs, mensenhandel, mensensmokkel, wapenhandel, witwassen en fraude.
Uitbundige consumptie (dure auto’s,
boten, juwelen, vakanties en uitgaven aan een
vriendin) gaan samen met investeringen in
onroerend goed en bedrijven.
Waarom investeren in vastgoed?
• Vastgoed is een relatief ‘veilige investering’.
• Vastgoed absorbeert veel geld.
• Prijsvorming op de vastgoedmarkt is niet
transparant.
• Werkelijke eigendom kan verborgen gehouden
worden.
• Ook criminelen moeten ergens wonen.
De onderzoekers concluderen dat 35% van het
vastgoed bedoeld is voor eigen bewoning. Investeringen variëren van zeer bescheiden woningen
tot zeer luxueuze villa’s. Behalve woningen
worden ook veel bedrijfspanden aangekocht (bijna
42%). In de Monitor Georganiseerde Criminaliteit
uit 2019 wordt ingegaan op ‘facilitering van criminaliteit’. ‘Oprechte onwetendheid’ kan een rol
spelen aldus de onderzoekers, waardoor ‘aanbieders van goederen en diensten zich met wat meer
geloofwaardigheid op die onwetendheid beroepen’. Notarissen, makelaars en taxateurs worden
niet expliciet genoemd.
Volgens Bureau Beke113 worden gehuurde woningen en bedrijfspanden vooral misbruikt voor
malafide activiteiten als:
• productielocatie voor verdovende middelen
(veelal hennep, maar meer synthetische drugs).
Huurpanden worden verreweg het meest
gebruikt voor de productie en opslag van
verdovende middelen;
• opslaglocatie voor verdovende middelen, met
name (gevaarlijke) grondstoffen en voorraden;
• gebruik van huurpanden door criminelen, die
anoniem willen zijn en kwetsbare groepen zoals

arbeidsmigranten;
• gebruik van huurpanden voor illegale
prostitutie;
• gebruik van huurpanden voor de opslag
van gestolen of gevaarlijke goederen, zoals
namaakkleding, vuurwapens en gestolen
voertuigen;
• gebruik van huurpanden voor misstanden
binnen automotive, zoals het omkatten van
voertuigen en het inbouwen van verborgen
ruimtes.
Notarissen, makelaars en taxateurs worden in dit
rapport niet genoemd; noch in de beschrijvingen,
noch in de analyse en de aanbevelingen.
3.6 Vastgoedfraude/witwassen en facilitators:
twee perspectieven
In de NRA 2019 wordt geconstateerd dat witwassen veelal in de context van drugscriminaliteit
wordt geplaatst. Dit is het eerste - en dominante
- perspectief op witwassen. Het is een belangrijk
onderdeel van de canon over ondermijning en
in het verlengde daarvan de rol van notarissen,
makelaars, taxateurs en andere financiële dienstverleners. De georganiseerde drugscriminaliteit
doet een beroep op financiële dienstverleners om
de illegale winsten wit te wassen. In de ondermijningsdiscussie vinden we dit terug in het aanhoudend gebruik van begrippen als ‘vermenging
van onder- en bovenwereld’, ‘brokers’, ‘criminele
facilitators’ en ‘aantasting van de integriteit van
het financiële stelsel’. In het publieke debat - en
in het merendeel van opsporingsonderzoeken
door de politie - leidt dit tot aandacht voor crimineel gebruik van onroerend goed, witwassen in
de horeca (‘Foute kroeg’), kappers, nagelsalons,
sisha-lounges en witwassen van drugsgeld door
drugscriminelen door geleidelijk een onroerend
goed portefeuille op te bouwen (‘doorgroeiers’). In
de NRA 2019 wordt vervolgens geconcludeerd dat
illegale geldstromen voortkomend uit fraude drie
keer zoveel zouden zijn als de illegale drugseco-

113 file:///C:/Users/bob/Downloads/Panden+met+een+luchtje%20(1).pdf

Samen

107

22-01-2021 10:30

nomie. Dit leidt (inter)nationaal tot steeds meer
aandacht voor witwassen in de context van de
legale economie, zoals in de Panama-papers, het
Laundromat-onderzoek en btw-fraudes.
In deze cases is sprake van een relatie met drugscriminaliteit, maar het overgrote deel van de
criminele winsten wordt gegenereerd door politici,
bestuurders, ondernemers, financiële instellingen (banken, trustkantoren, fiscale adviseurs,
notarissen, advocaten, makelaars, accountants).
En die criminele winsten worden verkregen door
corruptie in politieke systemen, collusie tussen
politici, bureaucraten en ondernemers en omkoping/smeergelden en fraude. De omvang van deze
witwasconstructies - empirisch vastgesteld door
toezichthouders, opsporing- en inlichtingendiensten en een aantal onderzoeksjournalistiek projecten - is vele malen omvangrijker dan schattingen
over witwassen in relatie tot drugscriminaliteit. In
deze (inter)nationale fraude- en corruptiezaken
worden ook Nederlandse bedrijven genoemd.
Uit onderzoek van Trouw en Het Financieele
Dagblad blijkt dat Nederlanders in de loop der
tijd alleen al via Mossack Fonseca (Panama Papers) - één van de grotere juridisch-financiële
dienstverleners wereldwijd - meer dan vijfhonderd
offshorevennootschappen, stichtingen en trusts
hebben opgericht in belastingparadijzen. 114 Vooral
in Panama en op de Britse Maagdeneilanden (BVI),
maar bijvoorbeeld ook op de Seychellen, Samoa
of de Bahama’s. Eind 2015 waren daarvan nog
steeds meer dan tweehonderd vennootschappen
actief, waarvan meer dan de helft op de BVI. Het
Haags Juristen College (HJC) heeft in het verleden
meer dan tweehonderd vennootschappen voor
Nederlanders opgericht in Panama en de Seychellen met constructies waarbij het eigendom
werd afgeschermd. Aanleiding voor dit onderzoek

naar de Panama Papers is de rechtszaak tegen
oud-bestuurders van HJC. Zij worden verdacht van
het leidinggeven aan een criminele organisatie en
van illegale trustactiviteiten.115 Nederlandse trustkantoren spelen een rol. Zij verrichten financiële
dienstverlening voor een divers palet van cliënten:
vermogende burgers en ondernemingen. Het notariaat heeft een wettelijke functie bij het oprichten van verschillende juridische bedrijfsstructuren
en veranderingen daarbinnen (benoemen van
bestuurders, aan- en verkoop van aandelen).
In juli 2020 blijkt dat Nederlandse notarissen en
bestuurders uit de Nederlandse trustsector een
belangrijke rol hebben gespeeld bij een wereldwijd
smeergeldsysteem van het Braziliaanse bouwconcern Odebrecht. Zij maakten mogelijk dat tientallen miljoenen euro’s via Nederland stroomden, zo
blijkt uit rekeningafschriften, interne e-mails en
honderden contracten.116 Volgens NRC Handelsblad vormt de zaak een explosief onderdeel van
het strafrechtelijk onderzoek naar ABN AMRO. De
bank zou het verdachte Odebrecht-geld te lang
over haar rekeningen hebben laten stromen. 117
Negen van de tien respondenten die voor het
Samen-onderzoek zijn gesproken, denken en
handelen binnen het eerste perspectief. Witwassen is synoniem met drugscriminaliteit. Eén van
de tien vraagt aandacht voor de noodzaak om ook
- en meer - aandacht te besteden aan het tweede
perspectief. Deze respondenten zijn werkzaam bij
het Functioneel Parket, de FIOD, het AMLC en in de
wetenschap. Dat is niet verwonderlijk, omdat deze
AML-organisaties zich in strafrechtelijke onderzoeken en witwas-analyses (meer en meer) richten
op fraude- en corruptiezaken en daarbinnen op
witwasconstructies en maken van risicoanalyses.
Voorbeelden zijn strafrechtelijke onderzoeken
naar notarissen en makelaars in het kader van

114 https://fd.nl/economie-politiek/1146008/de-slager-stalt-zijn-geld-op-de-bahamas
115 https://panamapapers.nl/#!meer-nederlanders-in-panama-papers-dan-eerder-bekend
116 https://www.nrc.nl/nieuws/2020/07/17/fraude-nederlandse-notarissen-en-trustkantoren-betrokken-bij-smeergeldaffaireodebrecht-a4006321
117 https://www.nrc.nl/nieuws/2020/07/17/nederlandse-trustbazen-en-notarissen-waren-cruciaal-in-braziliaans-bedrog-a4006295

108

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 108-109

Wwft- en WNA-overtredingen, maar ook naar
fraude door notarissen (valsheid in geschrifte,
onttrekken geld aan derdengeldenrekeningen),
makelaars en taxateurs (taxatiefraude). Onderzoeken van het OM en een breed scala van andere
onderzoeken richten zich niet op ‘de onderwereld’
maar op niet-integer gedrag van bonafide ondernemers en financiële dienstverleners.
Voorbeelden zijn:
• SBM offshore
• Ballast Nedam
• ING, ANB-AMRO en trustkantoren
Er is in deze onderzoeken geen sprake van “een
onderwereld” die “de bovenwereld” corrumpeert,
maar van wat in de bestuurlijke rapportage Klimop ‘criminele organisaties in de vastgoedmarkt’
worden genoemd. 118 De versimpeling van wat
‘misdaad’ is en wat ‘maatschappelijke schade
veroorzaakt’ is moeilijk te doorbreken. Het eerste
perspectief is historisch gegroeid vanaf eind jaren
tachtig, begin jaren negentig. Zo gaat het bij de
aanpak van ondermijning in Nederland in belangrijke mate over drugscriminaliteit.119
Vanaf de eeuwwisseling komt fraude (white collar
crime) in relatie tot witwassen en facilitators aan
bod in verschillende onderzoeken, zoals:
• de parlementaire enquête Bouwnijverheid,
waarin wordt geconcludeerd dat sprake is van
een ‘smeer- en fêteer-cultuur;
• de bestuurlijke rapportage Klimop, waarin
wordt gesteld dat criminele netwerken
in de vastgoedwereld bestaan, bonafide
ondernemers die binnen de uitoefening van
hun functie misbruik maken van hun positie en

macht en zichzelf en/of de organisatie waar zij
voor werken illegaal verrijken;
• de NRA-analyse over de verhouding tussen
drugsgeld, fraude en corruptie in relatie tot
witwassen.
In 2018 pleiten Unger e.a. in het WODC-onderzoek
De witwaspiramide120 voor een meer gedifferentieerd anti-witwasbeleid, omdat:
• fraude en drugs de belangrijkste gronddelicten
zijn;
• daders verschillen en bovendien hun geld
verschillend besteden;
• sprake is van verschillende effecten op de
samenleving;
• fraude steeds belangrijker wordt.
Unger en anderen zien drie lagen in de piramide.
De eerste laag omvat de lokale drugseconomie en
bestaat voornamelijk uit straatdealers. ‘Dat is geen
vetpot’, zegt Unger.121 De tweede laag is de straat
ontstegen. In de woorden van de respondenten
van het Samen-onderzoek: ‘Dit zijn doorgroeiers,
die het handwerk aansturen en geld hebben om
te consumeren en te investeren. Onder andere in
onroerend goed.’ Dan is er de toplaag, waartoe
misschien maar een handjevol personen behoren.
Maar zij beschikken, denkt Unger, over de miljarden die jaarlijks aan drugs worden verdiend. Unger
weet niet waar al dat geld blijft; het is zoveel dat ze
het wel moeten investeren. In vastgoed, bijvoorbeeld in landen als Spanje, Turkije of Marokko. Of
in beleggingsfondsen en truststructuren. Maar,
geeft zij toe, eigenlijk weet niemand waar het
grote geld zit.’

118 Sutherland, E., White Collar Crime. The Uncut Version. Yale University Press. New Haven and London, 1983. Zie ook: Punch, M., Dirty
Business. Exploring Corporate Misconduct. Analysis and Cases. Sage Publications. London, 1996; Mokhiber, R and R. Weissman, Corporate
Predators. Common Courage Press, Monroe, 1999; Partnoy, F., Infectious Greed. How Deceit and Risk Corrupted the Financial Markets.
Profile Books, London, 2004; Boon, V. van der en G. van der Marel, De Vastgoedfraude. Miljoenenzwendel aan de top van het Nederlandse
bedrijfsleven. Nieuw Amsterdam, Amsterdam 2009; Erp, J., W. Huisman and G. van der Walle, The Routledge Handbook of White-Collar and
Corporate Crime in Europe 1st Edition. Routledge, London 2015 en Shichor, D., Readings in White-Collar Crime. Waveland Press, prospect
Heights, 2002.
119 https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/tijdschriftveiligheid/2020/1/TvV_1872-7948_2020_019_001_001/fullscreen
120 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2790-witwaspiramide.asp
121 https://fd.nl/economie-politiek/1317466/op-jacht-naar-de-drugsmiljarden-wie-slecht-de-witwaspiramide

Samen 109

22-01-2021 10:30

Een betere klokkenluidersregeling?
In navolging van de Verenigde Staten wordt ook in
ons land gepleit voor verruiming van de mogelijkheden om klokkenluiders én beter te beschermen
én beter te belonen.122 Zeker in de wereld van
witteboordencriminaliteit wordt dit gezien als een
belangrijk middel om de ‘muren van stilzwijgen’ te
doorbreken.

‘opstandige betrokkenheid’ van individuele notarissen, makelaars en taxateurs, maar ook in de
gepercipieerde ingewikkelde wet- en regelgeving
en onvoldoende onderzoeksmogelijkheden en
commerciële belangen. Het aantal zaken - afgezet tegen het totaalaantal poortwachters en het
totaalaantal tucht- en strafrechtelijk witwaszaken
- is beperkt.

3.7 Conclusies
Aard en omvang
Er is geen openbare informatie over of bewijs
voor corruptie van de onderzochte poortwachters door de georganiseerde drugsmisdaad. Er
zijn geen strafrechtelijke veroordelingen op basis
van artikel 140 Strafrecht (‘lidmaatschap criminele organisatie’).

Tussen 2010 en 2019 worden per jaar gemiddeld
1.241 witwaszaken door het Openbaar Ministerie
aangebracht. Er zijn 361 rechterlijke uitspraken
over witwassen tussen april 2015 en augustus
2020 waarvan 33 betrekking hebben op notarissen, 13 op makelaars en 2 op taxateurs. Op de
website van het OM vinden we 619 witwasvermeldingen (2015-2019): waarvan 16 gaan over
notarissen, 7 over makelaars en geen enkele over
taxateurs. Tussen 2008 en begin 2020 zijn 2988
tuchtrechtuitspraken gedaan waarvan 16 betrekking hebben op notarissen in relatie tot de Wwft.
In deze bronnen lopen Wwft-zaken en fraudezaken door elkaar.

De FIOD geeft aan dat tot 2017 23 strafrechtelijke
onderzoeken zijn afgesloten waarin notarissen en
makelaars een rol spelen. Omdat geen toestemming is verkregen om deze in te zien, kunnen er
geen uitspraken worden gedaan over de aard van
de verdenking (‘lidmaatschap criminele organisatie, Wwft-overtredingen of anderszins). Tientallen
respondenten wijzen op ‘doorgroeiers’: mensen
uit de drugswereld die in de loop van de tijd zijn
gaan investeren in onroerend goed. ‘Doorgroeiers’
zijn dan zelf niet meer betrokken bij operationele
drugsprocessen.
Het onroerend goed wordt gebruikt als belegging,
om wit te wassen en/of te exploiteren voor de
drugsproductie. Er zijn in de eerste helft van 2020
tientallen vastgoed/ondermijning/witwasprojecten in het land waarin ‘doorgroeiers’ worden
genoemd. De strafrechtelijke bewijslast om poortwachters en deze ‘doorgroeiers’ met elkaar in
verband te brengen in termen van lidmaatschap
van een criminele organisatie wordt als moeilijk
ervaren.
De onderzoeks-, meld- en bewaarplicht worden niet altijd nageleefd. De verklaring ligt in de

weinig capaciteit hebben voor het totaalaantal
meldingsplichtige poortwachters. De controlekans
is een keer in de drie tot vijf jaar en toezichthouders controleren per jaar enkele procenten van de
onder toezicht gestelden. Er is sprake van ondercapaciteit, welke urgenter wordt door de explosieve toename van FIU-meldingen.
Er worden steeds meer vastgoedanalyses (dreigingsanalyses, scans, risicoanalyses, ondermijningsbeelden etc.) gemaakt waarin de rol van
poortwachters aan de orde is, maar deze zijn nog
te weinig precies. Er is sprake van een mix van
aannames, (theoretische) risicoanalyses, gebruik
van casuïstische kennis en ondermijningstaal. De
beelden over poortwachters zijn sterker dan de
geregistreerde feiten. Bovendien vertroebelt de

aandacht voor drugscriminaliteit het feit dat de
omvang van witwassen binnen criminele netwerken van bonafide marktpartijen 30% hoger is dan
de drugseconomie.
Er is een begin gemaakt met geautomatiseerde
data-analyses (vastgoed, risicogericht toezicht,
ondermijning, transactie-monitoring) maar de
bruikbaarheid daarvan in de toezicht- en handhaving praktijk is nog onduidelijk.
De publieke sector beschikt over onvoldoende
civiele-, fiscale- en bedrijfseconomische kennis
om (inter)nationale witwasconstructies te doorgronden. Dat is bij de politie sterker het geval dan
bijvoorbeeld de FIOD.

In de afgelopen twintig jaar zijn notarissen en
makelaars veroordeeld voor fraude (valsheid in
geschrifte, misbruik derdengeldenrekening). De
exacte omvang daarvan is niet goed te bepalen,
maar is op basis van bestaande registraties gering.
Taxaties blijken nogal eens het resultaat van onderhandelingen tussen zakelijke partijen waarbij
commerciële boven juridische/normatieve belangen prevaleren. Hier kan sprake zijn van fraude,
maar er zijn nauwelijks tucht- of strafrechtelijke
uitspraken.
De AML- datasystemen zijn door hun incident-,
delict- en dadergericht karakter ongeschikt voor
strategische analyses over deze poortwachters.
Strategische analyses komen langzaam tot ontwikkeling. De informatiepositie van AML-organisaties wordt negatief beïnvloed doordat zij relatief

122 https://www.lexpress.nl/trump-en-de-elitemisdaad/3025/#more-3025

110

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 110-111

Samen

111

22-01-2021 10:30

4. Samenwerking en ontschotting
4.1 Inleiding
In paragraaf 2 wordt de toenemende samenhang
binnen verschillende AML-organisaties geschetst.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op de politie,
de FIOD, de Belastingdienst en toezichthouders.
In paragraaf 3 worden multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden beschreven. Hier
wordt een onderscheid gemaakt tussen fintelorganisaties (FIU, iCOV, AMLC), multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden (FEC, RIEC’s, Fieldlabs
etc.) en PPS-constructies.
In paragraaf 4 worden barrières geïnventariseerd
die ‘samen’ op een nog hoger plan kunnen
brengen.
4.2 Toenemende interne samenhang
In deze paragraaf staat ‘samen’ binnen
afzonderlijke AML-organisaties centraal. We zullen
zien dat binnen afzonderlijke organisaties sprake is
van ‘ontschotting’.
4.2.1 Politie
Op 1 januari 2013 is de Nationale Politie opgericht.
Die leidt tot meer samenhang in een aantal primaire processen die relevant zijn voor vastgoedfraude/Wwft-overtredingen in relatie tot notarissen, makelaars en taxateurs.

112

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 112-113

In de eerste plaats is sprake van standaardisering
van het criminele inlichtingenproces. Door de ontwikkeling van de zogenaamde Hyperion-methode
komt er landelijk meer samenhang in het criminele
inlichtingenproces. De methode vormt de basis
voor het Nationaal Informatiebeeld Ondermijning
(NIBO). Hierin worden criminele markten onderscheiden. Het merendeel van deze markten heeft
betrekking op traditionele vormen van (georganiseerde) criminaliteit. Er is een begin gemaakt met
aandacht voor de markt van criminele facilitators
en vastgoed.
In de tweede plaats wordt in 2020/2021 een
voorverkenning Financieel Intelligence Beeld Ondermijning (FIBO) uitgebracht met de bedoeling
een inlichtingenstrategie op te stellen voor de
aanpak van ondermijning. Dit moet leiden tot
meer samenhang in de ontwikkeling van financieel
rechercheren en de plaats daarvan in het gehele
opsporingsproces. Opdrachtgevers van dit FIBO
zijn de portefeuillehouder finec van de politie, het
hoofd van de FIOD en een lid van het College van
Procureurs-Generaal. Voor dit onderzoek hebben
gesprekspartners inzichten gedeeld over de ontwikkelingen op informatiegebied binnen de politie. Men ziet ‘enorme kansen liggen om de beter
ontwikkelde misdaadkaarten van de politie te
combineren met de financiële data van de andere
partners zoals FIU, ICOV, AMLC, FIOD en anderen.’

Samen

113

22-01-2021 10:30

In de derde plaats is de Dienst Landelijke Informatie Organisatie (DLIO) begonnen met het nader
analyseren van 584 mutaties over notarissen,
makelaars en taxateurs.
In de vierde plaats wordt door de oprichting van
de Tafel van Elf finec op de werkvloer meer samenhang aangebracht binnen het netwerk financieel rechercheurs. Binnen iedere eenheid zijn financieel rechercheurs die zich hebben verenigd en
onderling informatie uitwisselen en elkaar inspireren en stimuleren. Diverse leden zijn verbonden
aan opsporingsonderzoeken rondom vastgoed en
poortwachters en spelen een rol in verschillende
multidisciplinaire samenwerkingsverbanden.
In de vijfde plaats wordt in 2019 geconstateerd
dat er behoefte is aan een vergelijkbaar netwerk
van financiële analisten. Dat heeft geleid tot de
oprichting van een Tafel van Elf fintel (financiële
intelligence).
In de zesde plaats worden beide Tafels meer en
meer gekoppeld aan het landelijk overleg van
recherchechefs (TAO-overleg).
In de zevende plaats is een landelijk project vastgoed opgericht. Doelstelling is meer samenhang
aanbrengen in projecten rondom vastgoed en
facilitators. Het project richt zich op bonafide
dienstverleners en beoogt de samenwerking met
poortwachter te versterken. Daartoe wordt meer
samenhang aangebracht tussen de verschillende
projecten rondom vastgoed en poortwachters
samenwerking die in het land lopen.
In de achtste plaats zijn binnen eenheden - en dan
met name in steden als Amsterdam, Rotterdam,
Den Haag en Eindhoven - politiemensen betrokken bij vastgoedprojecten in relatie tot (illegale)
onderverhuur. De Eenheid Oost-Nederland trekt
het nieuwe landelijk project vastgoed. In Amster-

dam wordt geconstateerd dat er een groep van 20
à 24 bemiddelaars actief is op de onderverhuurmarkt. Drie á vier van de tien Amsterdammers
hebben twee woningen, terwijl sommige Amsterdammers meer dan twee woningen bezitten. Onderverhuur wordt als risico gezien voor crimineel
misbruik (drugs, mensenhandel, prostitutie etc.).
In enkele gevallen is in dat verband aandacht voor
notarissen en makelaars.
4.2.2 FIOD
De afdeling Strategische opsporingsinformatie
(SOI) van de FIOD heeft ten behoeve van dit onderzoek een inventarisatie gemaakt van mutaties
in de verschillende databestanden over notarissen, makelaars en taxateurs. En daarbinnen is
een inventarisatie gemaakt van lopende strafrechtelijke onderzoeken naar notarissen (12) en
makelaars (11). SOI is voorbeeld van een AML-organisatie, waarin het zaakgerichte karakter van de
rechtshandhaving geleidelijk wordt doorbroken
omdat nu ‘een stapeling van tactische beelden en
tactische info’ plaatsvindt.123 Net als bij de politie
groeit de samenhang in criminele inlichtingenrapporten ook binnen de FIOD. Binnen de FIOD is een
FIODScience-afdeling opgericht waarin interne en
in samenhang met wetenschappelijke instellingen
meer inhoud wordt gegeven aan het maken van
strategische analyses. De incident- en zaakgerichte
cultuur wordt daardoor geleidelijk bijgesteld.
4.2.3 Belastingdienst
Het Vastgoedcentrum van de Belastingdienst
analyseert ontwikkelingen op de vastgoedmarkt
en kijkt ‘in de marge naar de betrokkenheid
van notarissen, makelaars en taxateurs’. Het
Vastgoedcentrum richt zich in het bijzonder
op risicofactoren in relatie tot vastgoed
en de integriteit van de vastgoedmarkt.
De analyses spelen een rol in de primaire
Belastingdienstprocessen (fiscaliteit in relatie tot
particulieren, midden- en klein bedrijf en grote

123 In de toekomst kunnen strategische analyses van SOI betrokken worden in de verdere analyses. Vanwege ontbrekende toestemming kon dat
niet in mijn onderzoek.

114

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 114-115

ondernemingen). Binnen de Belastingdienst
houden verschillende andere afdelingen zich ook
bezig met fraude en corruptie.
4.2.4 Toezichthouders
DNB is onlangs begonnen met een project
Ondermijning, waarin aandacht voor vastgoed
en facilitators is ingeruimd. Het BFT en Bureau
Toezicht Wwft van de Belastingdienst hebben
risicogericht toezicht ingevoerd en zitten midden
in een proces van signaalanalyses om het toezicht
gerichter te maken.
4.2.5 KNB en brancheverenigingen
De KNB is begonnen met het analyseren
van tuchtrechtzaken over notarissen om
op een meer strategisch niveau inzicht te
krijgen in geconstateerde onregelmatigheden
in de bedrijfsvoering, niet-naleving van
Wwft-verplichtingen en fraudezaken. De
beleidsmedewerkers van de beroepsorganisatie
en de brancheverenigingen wisselen regelmatig
van gedachten over de Wwft en concrete projecten
waarin notarissen, makelaars en taxateurs een
rol spelen. Zij nemen deel aan diverse beleid,
overleggen en dragen bij aan Fieldlab- en RIECprojecten waarin facilitators een rol spelen. Zij
‘makelen’ tussen hun besturen en verschillende
AML-organisaties.
4.2.6 Grote notariskantoren
De compliance officers van grote notariskantoren
hebben een netwerk, waarin met enige regelmaat
Wwft-casuïstiek en beleidswijzigingen worden
besproken. Ik heb tweemaal met dezelfde
respondent van een groot kantoor gesproken
waarin dit netwerk is genoemd. In de toekomst
zou het nuttig zijn om meer inzicht te krijgen in de
werking en toegevoegde waarde van dit netwerk.
4.3 Multidisciplinaire samenwerking
Bij multidisciplinaire samenwerking kan
een onderscheid worden gemaakt tussen
multidisciplinaire fintel-organisaties (analyses) en
multidisciplinaire samenwerkingsverbanden.

Deze kunnen weer worden onderverdeeld
in strategisch overleg (departementaal en
directieniveau) en operationeel overleg op het
niveau van middenkader en in het bijzonder de
werkvloer. Bij multidisciplinaire fintel-organisaties
worden data uit verschillende organisaties
vergeleken om vast te stellen of er sprake is
van een verdachte transactie (FIU-Nederland),
wat de inkomens- en vermogensposities zijn
van verdachten en welke relaties er bestaan
tussen verdachten en derden. Verder worden
thema-rapportages gemaakt (waaronder
vastgoed). Onderdeel van de fintel-analyses zijn
vastgoedfraude en Wwft-overtredingen in relatie
tot notarissen, makelaars en taxateurs.
Multidisciplinaire samenwerkingsverbanden
zijn onder meer Taskforces, RIEC’s, Fieldlabs en
vastgoed programma’s op gemeentelijk niveau.
Dit zijn ‘tussenconstructies’ met functionarissen
van de politie, het OM, de Belastingdienst en
OOV-ambtenaren. In voorkomende gevallen leveren de DNB, de AFM, de FIU-Nederland (tijdelijk)
een bijdrage. Hieronder volgt een overzicht van de
multidisciplinaire samenwerkingsverbanden.
4.3.1 Financieel Expertise Centrum (FEC)
• In het Financieel Expertise Centrum (FEC)
werken de volgende instellingen samen:
• Autoriteit Financiële Markten (AFM)
• Belastingdienst
• De Nederlandsche Bank (DNB)
• Financial Intelligence Unit-Nederland (FIUNederland)
• Fiscale Opsporingsdienst (FIOD)
• Openbaar Ministerie (OM)
• Politie
Doel van de FEC-partners is het versterken van de
integriteit van de financiële sector. De missie is om
die versterking te realiseren door de onderlinge
samenwerking tussen de partners te stimuleren, te
coördineren en te vergroten door het uitwisselen
van informatie en het delen van inzicht, kennis
en vaardigheden. Het FEC wil resultaatgericht

Samen

115

22-01-2021 10:30

samenwerken als één overheid ter bestrijding van
financieel economische criminaliteit en niet-integer gedrag in de financiële sector. De FEC-eenheid
draagt zorg voor de uitvoering van de drie hoofdtaken van het FEC, te weten:
• het creëren van structurele informatieuitwisseling tussen de partners;
• het realiseren van een Kenniscentrum van,
voor en door de partners op de voor het FEC
relevante kennisgebieden;
• het uitvoeren van projecten met het oog op
concrete, operationeel bruikbare resultaten.
Het FEC is indirect betrokken geweest bij het onderzoek doordat enkele respondenten uit de politie deel uitmaken van FEC-projecten.
4.3.2 Marktoezichthoudersberaad
Het Marktoezichthoudersberaad (MTB) is een
samenwerkingsverband van toezichthouders
(ACM, AFM, Autoriteit Persoonsgegevens, DNB,
Kansspelautoriteit, Commissariaat voor de Media,
NZa en BFT).124 Het MTB beoogt de krachten van
de toezichthouders op gezamenlijke thema’s en
vraagstukken te bundelen om tot effectiever en
efficiënter toezicht te komen en waar mogelijk de
toezichtlasten te beperken. Het MTB zorgt ervoor
dat toezichthouders structureel met elkaar in gesprek zijn. Met als doel in een sfeer van openheid
en onderling vertrouwen kennis te delen en ervaringen over zaakoverstijgende thema’s uit te wisselen in bijvoorbeeld kennissessies. Afgelopen jaar
heeft het BFT in samenwerking met de AFM zo’n
kennissessie georganiseerd voor alle deelnemende
toezichthouders over innovatie en ontwikkelingen
in de handhaving.
4.3.3 De Commissie inzake de meldingsplicht
De Commissie inzake de meldingsplicht (art. 21
Wwft) treedt periodiek in overleg met vertegenwoordigers van de Minister van Financiën en de

124

116

minister van Justitie en Veiligheid. Onderwerpen
zijn de inrichting en uitvoering van de meldingsplicht en de vaststelling van de indicatoren.
De KNB, NVM, VBO en Vastgoedpro zijn vertegenwoordigd. Deze commissie is niet benaderd in het
onderzoek.
4.3.4 Anti-Money Laundering Centre (AMLC)
Het Anti-Money Laundering Centre (AMLC) is
een kennis- en expertisecentrum waar publieke
en private partijen nationaal en internationaal
samenwerken om witwassen te bestrijden. Publieke partners zijn onder andere de politie, het
Openbaar Ministerie, de Financial Intelligence
Unit (FIU-Nederland), toezichthouders, de FIOD
en overige bijzondere opsporingsdiensten. Private
samenwerkingspartners zijn onder andere banken,
accountantskantoren en notarissen.
Het AMLC levert een bijdrage aan het formuleren
van nieuwe witwastypologieën, stelt fenomeenbeschrijvingen op, neemt deel aan projecten,
start witwasonderzoeken op en bouwt hiermee
een unieke datapositie op. Er werken ongeveer 35
medewerkers, die afkomstig zijn uit allerlei organisaties. De meesten zijn in dienst bij de FIOD.
In het theoretisch kader is aandacht besteed aan
het Brits RUSI-rapport Known Unknowns (2018).
Hierin staat fundamentele kritiek op het gouvernementele (en meer in het bijzonder strafrechtelijke) registratie- en analyse kader. Dit wordt onder
meer gekoppeld aan een pleidooi om de ramen
open te zetten naar het bedrijfsleven en veel meer
gebruik te maken van open bronnen.
In de Nederlandse situatie zien we dat Follow The
Money, de Correspondent, Investico, financiële
onderzoeksjournalisten van het FD, Trouw, de
Volkskrant en NRC Handelsblad vaak eerder - en
veelal dieper - grote fraude-, corruptie- en wit-

https://www.afm.nl/nl-nl/over-afm/werkzaamheden/nationale-samenwerking/mtb

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 116-117

waszaken boven tafel krijgen dan de gevestigde
AML-structuren.125
Binnen die structuren is bovendien sprake van een
strafrechtelijke blikvernauwing. De kritiek hierop
is dat de formele AML-structuur sterk is in het
kijken in de zij- en achteruitkijkspiegels. Dus kijken
in (historische) datasystemen om proberen te
begrijpen wat zich voordoet. Het tucht- en strafrechtelijk systeem is reactief en weinig proactief;
het kijkt niet door de voorruit om te bepalen wat
nu interessant is voor toezicht en handhaving. Het
AMLC is dit aan het doorbreken.
Het AMLC gebruikt data-analyse om nieuwe verdachten, criminele netwerken, trends en fenomenen te identificeren op het gebied van witwassen.
Het AMLC ontwikkelt voor het uitvoeren van analyses op relevante data haar eigen tooling op basis
van open-source technologie: de AMLC Suite. Bij
het uitvoeren van analyses wordt gebruik gemaakt
van zowel open bronnen (bijvoorbeeld de Panama
Papers) als gesloten bronnen (bijvoorbeeld de
verdachte transacties vanuit de FIU). Bij de keuze
voor de bronnen is niet de hoeveelheid data van
belang, maar de relevantie van de data voor de
bestrijding van witwassen.
Bij het ontwikkelen van tools wordt voornamelijk
gebruik gemaakt van open source technologie.
Het voordeel hiervan is dat het kwalitatief goede
en snelle software oplevert zonder aanschaf- of
onderhoudskosten. De totale set aan tools wordt
de AMLC Suite genoemd met als vlaggenschip
de AMLC Browser. De AMLC Suite wordt internationaal ingezet bij de analyses van de J5126 en bij
verschillende data challenges die door het AMLC
worden georganiseerd. Het AMLC geeft aan dat
‘systemen in de basis voornamelijk teruggrijpen
naar subjecten. Er vindt echter beleidsmatig steeds

meer een denkomslag plaats naar fenomeen/risico-gerichte benaderingen.’ In dit verband wordt
ook het MIT (zie hierna) genoemd. Dezelfde verbreding van de strategische analyses met financiële kennis vindt geleidelijk aan plaats binnen de
politie en de FIOD.
In de bespreking van de verschillende strategische
financiële analyses in hoofdstuk 3 is gewezen
op het feit dat er steeds vaker analyses worden
gemaakt, maar dat het een uitdaging is om deze
macro- en meso-analyses operationeel te maken.
Binnen de AMLC wordt dit herkend: ‘Uiteindelijk
zal je echter ook bij deze benadering uit gaan
komen bij subjecten waarop je moet handhaven.
Echter stelt de fenomeen/risicogerichte benadering je beter in staat om de juiste subjecten aan te
pakken en af te stemmen binnen de keten waar je
prioriteit aan geeft’.
Wat het AMLC doet is: ‘Door de browser verschillende databronnen met elkaar te verbinden, met
als basis de VT’s afkomstig van de FIU. Eigenlijk
wordt informatie over VT-subjecten toegevoegd
aan de VT’s, onder meer uit verscheidene leaks,
maar ook uit Belastingdienstsystemen. Het systeem legt vervolgens onderling relaties (zo koppelt
het bijvoorbeeld aandeelhouders aan elkaar).
Hiermee kunnen zoekslagen worden uitgevoerd
ten behoeve van strategische analyses, maar ook
voor het opwerken van strafrechtelijke onderzoeken jegens bepaalde subjecten (bijv. key-players in
een netwerk).’
De toenemende financiële datakoppeling is volgens het AMLC wezenlijk, want ‘voor fenomeen/
risicogerichte benadering zal je idealiter zoveel
mogelijk databronnen van het landschap dat nu
inderdaad sterk uit silo’s bestaat aan elkaar willen
koppelen’. De privacywetgeving wordt echter

125 In mijn onderzoek heb ik gesprekken gevoerd met de meeste AML-organisaties. De websites geven veel informatie, maar ook kreeg ik van
iemand een 230 pagina’s tellend LexusNexus bestand over het BFT in relatie tot het notariaat over een periode van 20 jaar. Interviews en
dossiers zijn belangrijk naast andere interne bronnen en mogelijke query’s van databestanden, maar open bronnen geven een schat aan
(historische) in het bijzonder actuele informatie over fraude, corruptie en witwassen. En worden volgens RUSI zwaar onderschat.
126 https://www.brabantkennis.nl/longread/criminaliteit-met-een-zachte-g/index.html

Samen

117

22-01-2021 10:30

gezien als een knelpunt. Het is ook hier dat meer
sprake is van ‘meervoudig kijken’ naar de witwasproblematiek.
Het AMLC past - met de FIOD en in het verlengde
natuurlijk het Functioneel Parket - in de toenemende aandacht voor fraude en corruptie. Het
AMLC past ook anderszins bij het aanpassen van
de dominante subject- en zaakgerichte cultuur
van de rechtshandhaving: ‘In projecten die wij
draaien analyseren we welke kennis (onder andere
red flags) we kunnen delen met de relevante beroepsgroepen.’ In de ideale wereld koppel je alle
relevante databronnen aan elkaar, zegt het AMLC.
‘Die gericht doorzoeken zal dan namelijk voor
eenieder een breder, rijker beeld opleveren dan
nu. Echter zal je altijd informatie missen. Toch valt
winst te behalen door (privacy) belemmeringen
van het delen van informatie weg te halen. Tot die
tijd blijven wij zelf zoveel mogelijk de informatie
verbinden die wij kunnen en mogen verbinden
(en andere partijen dus ook) met het doel om
onze kennis van witwassen te vergroten, gerichte
samenwerkingen op te zetten en strafrechtelijke
onderzoeken te initiëren.’
Door kennisdeling in de keten en het positioneren van poortwachters verschuift het accent
geleidelijk van repressie naar preventie. Dit is in
lijn met de in het theoretisch kader aangegeven
ontwikkeling van het doorbreken van silo’s en ook
het beschouwen van poortwachters als potentiële
partners.
4.3.5 Project Niet-Melders
In het vorige hoofdstuk is ingegaan op dit project
dat in 2012 is gestart. In 2017 is besloten dat de
aanpak van het project Niet-Melders ‘voldoende
moet staan om in het reguliere proces mee te
kunnen’. Dit betekent dat de politie en FIOD zelf
signalen moeten herkennen en een groot deel
van de niet-melders (ook wat betreft makelaars
en notarissen) ‘dus buiten het zicht van het
niet-meldersoverleg (blijft drie tot vier keer per

118

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 118-119

jaar bijeenkomen) maar via de geëigende lijn van
stuur- en weegploegen gaat lopen.’ Het project
Niet-Melders is een voorbeeld van het strategisch
inzetten van opsporingscapaciteit om niet alleen
‘zaken te draaien’, maar ook om bijvoorbeeld een
beroepsgroep ‘op de kaart te zetten’. Hiermee
wordt bedoeld dat het niet-melden door beroepsgroepen wordt geproblematiseerd door straf- en
rechtszaken en de bijbehorende publiciteit, met
als doel het draagvlak voor de Wwft te versterken.
De komende tijd zal de focus gelegd worden op
onder andere (illegale) trustdiensten, zoals domicilieverleners en offshore structuren. ‘Als daar de
boel is opgeschud wordt de focus weer verlegd.’
Het AML ziet dat de focus op geldstromen toeneemt. Ook binnen de politie. Hierbij wordt naar
ontwikkelingen rondom het MIT gewezen. ‘Ook
vanuit politie zie ik dat er steeds meer behoefte
aan is om op alle niveaus bekendheid te geven
aan de mogelijkheid misdaad aan te pakken via
witwassen in plaats van rechercheren op het
gronddelict. Het maakt niet uit met welk gronddelict het criminele geld gegenereerd is.’
Expliciet wordt door het AMLC gewezen op de
noodzaak ‘private partijen mee te nemen’. Daarbij wijzen respondenten op het belang van het
maken van onderscheid tussen de instellingen
met wettelijke verplichtingen (uit bijvoorbeeld de
Wwft) en bedrijven die geen Wwft-instelling zijn
maar wel misbruikt kunnen worden in witwasconstructies.
‘Langzamerhand zijn we als AMLC de focus op
die groep aan het leggen (awareness, hoe kan
je misbruikt worden, welke red flags kan je herkennen, hoe werkt TBML etc.), maar daar zullen
de komende tijd nog wel stappen in gemaakt
moeten worden. Hier kunnen we bijvoorbeeld
ook accountants voor inzetten en die kunnen hun
klanten ook weer helpen signalen te onderkennen. Compliance officers hebben hierin een schakelfunctie richting hun eigen organisaties.’

4.3.6 Infobox voor Crimineel en Onverklaarbaar
Vermogen (iCOV)
De iCOV is in 2013 opgericht op verzoek van het
ministerie van Justitie en Veiligheid om een data
gedreven organisatie op te bouwen die witwassen
en belastingontduiking tegengaat. De bijzondere
opsporingsdiensten van ILT, NVWA en ISZW, de
FIOD, de politie, het OM, de Belastingdienst, Douane, de Rijksrecherche, de FIU-Nederland, DNB en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM) nemen
deel aan de iCOV
Een opsporingsteam kan voor strafrechtelijke
onderzoeken iCOV-rapportages aanvragen via een
beveiligd portaal. Deze rapportages bieden inzicht
in de vermogenscomponenten van de verdachte(n) of leggen de onderlinge relaties bloot. Om
fiscale data te mogen inzien is het noodzakelijk
om een vordering van de officier van justitie te
overleggen. Rapportages van de iCOV kunnen
ook van dienst zijn bij het houden van (markt-)
toezicht. Bijvoorbeeld om in de gaten te houden
of organisaties geen kartelafspraken maken, dan
wel om de financiële sector vrij te houden van
ondoorzichtige partijen. Het aanvragen is alleen
toegestaan voor functionarissen die hiervoor
een bevoegdheid hebben vanwege de wettelijke
taak die zij uitvoeren (opsporing, toezicht of belastinginvordering). Afhankelijk van de taak en
het type onderzoek, is meer of minder informatie
zichtbaar. Er zijn wettelijke beperkingen op welke
gegevens, in welke onderzoeksfase en voor welke
overheidstaak zichtbaar mogen zijn. Hiervoor
heeft de iCOV rechtmatigheidsbeoordelingen
laten opstellen door de privacy juristen van de
deelnemende organisaties.
De ICOV levert drie soorten rapportages:
• iCOV rapportage Vermogen en Inkomen (iRVI)
• iCOV rapportage Relatie (iRR)
• iCOV thema rapportage (IRT)
Dit zijn datagedreven producten die alleen onder
strikte juridische voorwaarden mogen worden
verstrekt. Zo moet er sprake zijn van een verden-

king in het kader van een strafrechtelijk onderzoek. In 2019 zijn 25 themarapportages vastgoed
gemaakt. In het veldwerk voor dit onderzoek is
gesproken met respondenten in Amsterdam en
Rotterdam en met medewerkers van Fieldlab- en
RIEC-projecten die gebruik maken van de themarapportages vastgoed. De respondenten waarderen deze themarapportages vanwege de context,
terwijl de rapportages Vermogen en Inkomen
worden gewaardeerd vanwege de snelle levering.
Uit een iCOV-enquête in 2019 blijkt dat de afnemers vrijwel unaniem lovend zijn over het nut.
Uit de interviews in het kader van de NRA (2019)
blijkt dat de iCOV als de meest veelbelovende partij wordt gezien. De iCOV heeft binnen zijn taakstelling toegang tot een groot aantal databronnen
die mogelijk relevant kan zijn voor de uitvoering
van een kwantitatieve data-analyse ten behoeve
van de NRA. Het gaat daarbij om data van onder
meer de Belastingdienst, de Nationale Politie, het
OM, de FIOD, de Rijksrecherche, de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland), de Kamer
van Koophandel, het Kadaster en DNB.
Samen met de iCOV is onderzocht of (een combinatie van) de beschikbare databronnen mogelijk
een verdiepend inzicht konden bieden in de grootste witwasrisico’s. Dit heeft geleid tot het besluit
om de kwantitatieve data-analyse in de NRA in
eerste instantie te richten op drie witwasrisico’s:
‘witwassen via ABC-transacties’, ‘witwassen via
loan back constructies’ en ‘witwassen via rechtsvormen’.
4.3.7 FIU-Nederland
FIU-Nederland is volgens de Wwft de dienst waar
Nederlandse meldingsplichtige instellingen hun
ongebruikelijke transacties dienen te melden. De
FIU-Nederland is beheersmatig ondergebracht bij
de Nationale Politie, maar operationeel daarvan
onafhankelijk. Internationaal maakt de FIU-Nederland deel uit van een wereldwijd netwerk van
164 FIU’s, dat bestaat uit de Egmont Groep en het
Europese netwerk van FIU’s.

Samen

119

22-01-2021 10:30

De FIU-Nederland en de FIOD zijn meer met elkaar
gaan samenwerken om witwassen te voorkomen
en te bestrijden. De complexiteit van individuele
transacties neemt toe. Het is daarom van belang
dat de verschillende informatievoorzieningen van
de FIOD en de FIU- Nederland met elkaar kunnen
communiceren.
In 2019 is gestart met een gezamenlijk project
genaamd Somma. Dit heeft als doelstelling om op
thematisch niveau geanonimiseerde matches uit
te voeren. Op basis van deze bredere informatievoorziening wordt bepaald welke fenomenen en
trends nationaal (en mogelijk ook internationaal)
zijn waar te nemen door een gecombineerde
analyse vanuit beide informatiesystemen. In 2019
werd de eerste fase van dit project afgerond. Het
betrof een operationele test van de FIOD-applicatie Financial Criminal Intelligence net (FCI.net)
die gebaseerd is op de encryptietechnologie die
ontwikkeld is in het FIU.net. Daarbij is op de thema’s corruptie en terrorismefinanciering geanonimiseerd gezocht naar matches. Deze matches
gaven een ander inzicht op bepaalde transacties,
waardoor er nieuwe zaken tevoorschijn kwamen.
Vanuit deze matches heeft de FIU-Nederland gegevens over verdachte transacties verstrekt aan de
FIOD, die deze in onderzoek heeft genomen.
Om te kunnen anticiperen op de actuele ontwikkelingen zijn medewerkers van de FIU-Nederland
op meerdere locaties actief in samenwerkingsverbanden. Uiteraard met in achtneming van de
wettelijke gestelde kaders. Een greep:
• In Rotterdam wordt samengewerkt met de
Eenheid Rotterdam waarbij analyse door FIUNederland en opsporingsonderzoek door de
politie op elkaar worden afgestemd.
• In Utrecht analyseren FIU-medewerkers samen
met analisten van de grootbanken transactieinformatie. Ook hier binnen de strikte wettelijke
mogelijkheden. Deze samenwerking wordt
aangeduid als Fintel Alliance.
• Een soortgelijke samenwerking vindt ook plaats

120

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 120-121

in Lelystad ten behoeve van de Terrorisme
Financiering Tastforce van het FEC.
• De FIU levert ieder kwartaal geaggregeerde
rapporten aan het BFT over aantallen
ongebruikelijke transacties in relatie tot de
advocatuur en het notariaat.
• De FIU neemt deel aan verschillende formele
overlegstructuren en onderhoudt informele
contacten met de KNB, de NVM en andere
brancheverenigingen in de makelaardij. Verder
wordt regelmatig overlegd met de banken
over ontwikkelingen, de kwaliteit van het
meldproces en casuïstiek.
• De contacten met de banken zijn intensief
(‘soms 3 á 4 keer per week met analisten van de
grootbanken’).
• De FIU onderhoudt contacten met Fieldlabs in
Limburg, Rotterdam en Noord-Holland.
• Het AMLC heeft voor twee dagen in de week
verbindingsofficieren geplaatst bij de FIUNederland.
Het aantal gemelde ongebruikelijke transacties
vertoonde in 2019 een sterke toename tot maar
liefst 2.462.973 meldingen. Deze toename is grotendeels toe te rekenen aan een wettelijke indicator in relatie tot derde risicolanden, die in 2018
van kracht werd. Van deze 2.462.973 meldingen
zijn er in totaal 541.236 meldingen gedaan op basis
van andere redenen. Daarmee nam het aantal
meldingen van ongebruikelijke transacties in 2019
ook los van de genoemde indicator aanzienlijk toe.
Er werden door de FIU-Nederland 5.302 dossiers
samengesteld met daarin 39.544 verdachte transacties. Daarmee is het aantal verdacht verklaarde
transacties in vergelijking met 2018 teruggelopen
en nam ook het aantal dossiers dat in 2019 werd
opgemaakt in aantal af. De totale waarde van alle
verdachte transacties verdubbelde in 2019 naar
meer dan 19 miljard euro.
4.3.8 Beroeps- en brancheorganisaties
De KNB, de NVM, VBO en Vastgoedpro overleggen
met de departementen van Justitie en Veiligheid
respectievelijk Financiën en met toezichthouders

(met name het BFT) in verschillende officiële gremia, zoals het tripartite-overleg.
Het auditbureau van de KNB organiseert sinds
2007 een systeem van collegiale toetsing (zie
hoofdstuk 2). Het auditbureau levert de halfjaarrapportages (dat zijn geaggregeerde uitkomsten
van de audits) aan het BFT. Verder levert de KNB
het BFT per kwartaal financiële gegevens en worden signalen over notarissen bijna maandelijks
over en weer uitgewisseld en besproken. Het BFT
is in het verleden nogal eens als ‘boosdoener’ in
het notarisveld gezien. De relatie tussen de KNB
(en met name de leden) is niet altijd even harmonieus geweest (zie hoofdstuk 2), maar respondenten praten nu over een zekere ‘normalisering’ van
de relaties. Het BFT vraagt - en krijgt in voorkomende gevallen - ook om individuele rapporten
als er een aanleiding is om dat te gebruiken voor
het toezicht. Deze ‘normalisering’ bestaat voornamelijk op het niveau van de beroepsvereniging,
maar onder de leden is - en blijft - sprake van
kritiek op het BFT (‘opstandige betrokkenheid’).
De KNB, de NVM, VBO en Vastgoedpro hebben elk
een beleidsmedewerker die dwars door het hele
AML-veld incidenteel - en soms voor langere tijd
- adviseert, uitleg geeft en/of meedenkt. De beleidsmedewerkers zijn deels betrokken bij formele
overlegstructuren, maar hun toegevoegde waarde
schuilt met name in de bijdragen aan verschillende RIEC-projecten, Fieldlabs en gemeentelijke
vastgoedprojecten. En incidenteel ook aan gesprekken met medewerkers van toezichthouders
en de opsporing. De compliance officers van de
grote advocaten- en notariskantoren hebben zich
verenigd in een netwerk. De functie hiervan is het
onderling informeren, bespreken van nieuwe weten regelgeving en casuïstiek, het verzorgen van
opleidingen en publiceren van artikelen.

4.4 Multidisciplinaire samenwerking: de tussenconstructies
De verschillende publieke en private AML-organisaties hebben uiteenlopende ‘tussenconstructies’ om samen te werken. Deze variëren van de
Taskforce Zeeland-Brabant, de elf RIEC’s en de
Fieldlabs tot programma’s op lokaal of regionaal
niveau die vaak onder leiding staan van afdelingen openbare orde en veiligheid (OOV) van de
gemeente. Vastgoedfraude, facilitators, witwassen
en bijvoorbeeld criminele onderverhuur komen in
alle programma’s en projecten in meer of minder
mate voor.
Vanaf december 2019 ben ik gaan inventariseren welke vastgoedprojecten in relatie tot ‘mijn’
poortwachters er zijn. Op enig moment in de
zomer van 2020 kreeg ik de indruk dat half Nederland zich bezighoudt met deze onderwerpen. Ik
heb contact gehad met twintig daarvan. Maar er
zijn er meer.
4.4.1 Taskforce Zeeland-Brabant127
Sinds 2010 is de Taskforce Brabant-Zeeland actief,
waarin onder meer politie, het OM, gemeenten,
FIOD en de Belastingdienst samen optrekken
tegen misdaadorganisaties. In een recent onderzoeksrapport concludeert het Verwey-Jonker
Instituut dat de Taskforce sinds de start op een
aantal punten vooruitgang heeft geboekt.128 Zo
staat de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit beter op het netvlies bij politie, justitie
en overheden. De drive om criminele bendes aan
te pakken is groot en in diverse regio’s in Brabant
komen regelmatig gerichte acties voor. Meer dan
in het verleden heeft de georganiseerde misdaad
een georganiseerde overheid tegenover zich, aldus
de onderzoekers.
4.4.2 RIEC/LIEC
Tien Regionale Informatie- en Expertise Centra
(RIEC’s) en het Landelijk Informatie- en Expertise

127 Inmiddels opgegaan in het RIEC Oost Brabant en Zuid West Brabant.
128 https://www.brabantkennis.nl/longread/criminaliteit-met-een-zachte-g/index.html

Samen

121

22-01-2021 10:30

Centrum (LIEC) richten zich op de bestrijding van
ondermijnende criminaliteit. Ze verbinden informatie, expertise en krachten van de verschillende
overheidsinstanties. Daarnaast stimuleren en ondersteunen de RIEC’s en het LIEC de publiek-private samenwerking bij de aanpak van ondermijning.
De RIEC’s en het LIEC ontwikkelen gezamenlijk
‘ondermijningsbeelden’ die het (in)zicht in ondermijning moeten vergroten en daardoor de
alertheid en actiegerichtheid bevorderen. Integrale
ondermijningsbeelden zijn volgens de RIEC’s en
het LIEC ‘kick-starters’ gebleken om een geïntegreerde regionale bestrijding van ondermijning op
gang te brengen. Ondermijningsbeelden komen
tot stand door een combinatie van systeemkennis
en (straat)informatie van wijkagenten, bijzondere
opsporingsambtenaren, bewoners en ondernemers. Door deze te bundelen worden criminele
samenwerkingsverbanden, criminele activiteiten
en onderliggende structuren zichtbaar. De RIEC’s
zijn samenwerkingsverbanden van gemeenten,
politie, OM, Belastingdienst. Vastgoed en dienstverleners spelen een rol in rapportages en projecten (o.a. Brabant, Rotterdam, Den Haag, Leiden en
Eindhoven).
4.4.3. Opsporing en vervolging
Sinds jaar en dag worden in de opsporing, maar
ook door multidisciplinaire samenwerkingsverbanden als het RIEC en de Fieldlabs, zogenaamde
bestuurlijke rapportages gemaakt, waarmee
controle- en opsporingsdiensten en het Openbaar
Ministerie (OM) informatie delen uit een zaak- en
subjectgericht onderzoek. In toezicht- en opsporingsonderzoeken wordt veel meer informatie
verzameld dan voor het uiteindelijke doel (een
sanctie, een tuchtklacht of een vervolging) noodzakelijk is. Het gaat dan over de context waarbinnen criminaliteit zich heeft afgespeeld. Door het
benoemen van knelpunten en misstanden die
criminogeen zijn, ontstaat zicht op een bredere

preventiemogelijkheid dan repressie alleen. Het
doel is het openbaar bestuur en andere betrokken instanties aanbevelingen te geven over het
beëindigen of het in de toekomst voorkomen van
ongewenste situaties. Bestuurlijke rapportages
gaan over een concrete misstand of situatie, waar
bestuurlijke dossiers gaan over een crimineel
fenomeen. Voor beide zijn landelijke formats ontwikkeld.
4.4.4. Landelijk Loket Bestuurlijke Signalen
Het Landelijk Loket Bestuurlijke Signalen verzamelt bestuurlijke dossiers en coördineert de
opvolging. Dit loket is ondergebracht bij het LIEC.
Omdat alle dossiers op één plek binnenkomen is
er een goed overzicht van signalen uit verschillende regio’s waardoor een scherp beeld ontstaat
van landelijke trends op het gebied van georganiseerde criminaliteit. De overheid kan hierop
anticiperen.129
In het veldwerk voor dit onderzoek is gewezen op
het bestaan van verschillende bestuurlijke rapportages door RIEC’s (en ook Fieldlabs, zie verder)
over vastgoed en notarissen en makelaars. Deze
zijn niet openbaar. Mijn verzoeken om inzage te
krijgen, zijn op één na niet gehonoreerd, onder
verwijzing naar de vertrouwelijkheid. Met respondenten is wel gesproken over de ‘grote lijnen’ in
de bestuurlijke rapportages. En vlak voor de afronding in augustus 2020 van dit onderzoek heeft
het RIEC Rotterdam een bestuurlijke rapportage
geleverd die is gebruikt voor de aanbevelingen in
mijn onderzoek.
4.4.5 Fieldlabs
In Gezocht Pioniers. Strategische samenwerking in
de strijd tegen ondermijnende misdaad130 is de genese van het samenwerkingsverband Fieldlabs te
lezen. Het initiatief is genomen door het Openbaar
Ministerie en de politie. In samenwerking met
Tilburg University en Jorrit de Jong, hoogleraar

129 https://hetccv.nl/onderwerpen/georganiseerde-criminaliteit-en-ondermijning/bestuurlijk-instrumentarium/
130 https://www.tilburguniversity.edu/nl/actueel/nieuws/nieuws-strategische-samenwerking-de-strijd-tegen-ondermijnende-misdaad

122

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 122-123

bestuurskunde aan Harvard, is een methodiek
ontwikkeld voor ‘samen’. Op grond van een door
partners gekozen Fieldlab-thema wordt aan de
moederorganisaties (bijvoorbeeld politie, Justitie,
Koninklijke Marechaussee, Belastingdienst, OM)
gevraagd medewerkers ter beschikking te stellen.
Deze doorlopen een selectieproces en krijgen
vervolgens een door Tilburg University ontworpen
trainingsprogramma waarin ‘unfreezing’ - het
loskomen van standaardroutines in de aanpak van
criminaliteit (met name repressie), groepsvorming
en principes als ‘meervoudig kijken’, aandragen
van creatieve oplossingen en mobiliseren van
derden - centraal staan.
‘Met de selectie van deelnemers (op basis van een
profiel) en de pressure cooker van de vijfdaagse
opleidingen ontstaat tussen de gevestigde instituties een vrije ruimte waarin alternatieve aanpakken gedijen’, zegt een Fieldlab-medewerker. De
verschillende respondenten in de Fieldlab-wereld
roemen het teamplaying aspect en de relatieve
vrijheid (los van de silo’s van de moederorganisaties) om onderzoek te doen en ‘out-of-the-box’
beleidsaanbevelingen te doen. De methode wordt
gewaardeerd door de Fieldlab-medewerkers die ik
spreek, omdat het ‘anders denken’ en ‘creativiteit’
stimuleert. Het zijn allemaal schoolvoorbeelden
van ‘culturele sturing’ doordat mensen elkaar
vanuit verschillende organisaties leren kennen,
samenwerken en de uitdaging om met een combinatie van strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke
output te komen.
Voor het Samen-onderzoek is contact geweest
met vier verschillende Fieldlabs via telefonische
interviews, het aandragen van projectplannen,
tussentijdse evaluaties en ik heb een teamvergadering bijgewoond vlak voor de lockdown. Alle
vier Fieldlabs zijn in meer of mindere mate bezig
met vastgoed/ondermijning in relatie tot notarissen en makelaars.
De partners zijn enthousiast over deze vorm van
samenwerken, omdat zij in relatieve vrijheid -

zonder bureaucratische verantwoording - kunnen
experimenteren met verschillende aanpakken en
samenwerkingsverbanden. Zo liep een officier
van justitie van een Fieldlab een aantal dagdelen
stage bij een notaris. Alle Fieldlabs ontwikkelen
informele contacten met de beleidsmedewerkers
van de KNB en de NVM. Dit gebeurt om uitleg
en toelichting te geven op het notarisambt en
vormen van dienstverlening. Een voorbeeld is het
‘lezen van akten’. Overheidsfunctionarissen zijn
niet altijd even bekend met de juridische ins and
outs van het civiel recht. Een publieke respondent
‘is blij met de kennis die zij heeft gekregen door
deze contacten, omdat zij altijd met een strafrechtelijke bril heeft gekeken’.
De contacten met de branchevertegenwoordigers
gaan in de loop der tijd verder. In één van de vier
Fieldlab-onderzoeken raken vastgoedtransacties,
drugscriminaliteit en poortwachters met elkaar
vermengd. De publieke functionarissen hebben
op enig moment besloten de beleidsfunctionarissen van de KNB en de NVM te betrekken. Het
doel hiervan is om informatie over en weer te
delen, maar ook om te bezien wat in dit specifieke geval de beste aanpak is. En, wie dat het
beste zou kunnen doen. Dus in plaats van de
repressieve ‘standaardreactie’ wordt het klassieke
besluitvormingsproces uitgebreid in gesprekken met deelnemers van brancheverenigingen.
Dit betekent een ‘breuk’ met vaste publieke
rechtshandhavingsroutines. Bij dit alternatieve
‘besluitvormingsproces’ heeft het OM ook het BFT
betrokken.
Deze samenwerking leidt tot gesprekken in de
geest van Sennet (theoretisch kader) over Together, die pleit voor dialogen tussen partners om
over en weer te begrijpen wat ieders belang is.
Maar ook om te onderhandelen en compromissen
te sluiten over wat in deze specifieke casus nu
de slimste aanpak is. In de meer routinematige
aanpak wordt al snel voor de korte (repressieve)
klap gekozen. Ook al omdat publieke organisaties
intern te maken hebben met verantwoordings-

Samen

123

22-01-2021 10:30

mechanismen, waarin kwantitatieve targets
‘heilig’ zijn. Bij de alternatieve aanpak wordt het
onderliggende probleem centraal gesteld: de rol
van notarissen, makelaars en een lokale vestiging
van een grootbank, die nalatig zijn geweest dan
wel mogelijk partner in crime zijn. Alternatieven
worden verkend:
• Kunnen de KNB en de NVM zich op grond van
hun verantwoordelijkheden en mogelijkheden
rechtstreeks wenden tot leden om hen aan te
spreken (‘stopgesprekken’) en/of dreigen met
sancties en/of doen van een tuchtklacht?
• Kan het BFT zijn bevoegdheden op vergelijkbare
wijze inzetten?
• Kunnen de Fieldlab-partners ieder voor zich
nader onderzoek doen en bijvoorbeeld via
de Belastingdienst of de gemeente iets aan
probleemoplossing doen?
• Of, moet toch het strafrecht als ultimum
remedium worden ingezet?

4.4.6 Het Multidisciplinair Interventieteam (MIT)v
In het AML-veld is de nieuwe figuur van het
multidisciplinair interventieteam (MIT) aan het
ontstaan.

De officier van justitie van een ander Fieldlab
spreekt enthousiast over dit samenwerkingsmodel. ‘Het biedt een alternatief om anders te kijken
naar schier onoplosbare problemen’. Hierin horen
we de echo van het ‘wicked problems’ karakter
van samenwerking. Er is niet één oplossing voor
een complex vraagstuk waarin veel met elkaar
samenhangt. En geen consensus over de precieze
aard van het probleem noch de oplossing. Omdat
belangen, bevoegdheden en bijvoorbeeld culturen
niet altijd congruent zijn. Daarom zijn dialogen,
onderhandelen en compromissen nodig.

In de woorden van Sparrow: proberen om onderliggende oorzaken voor criminaliteit te identificeren en deze weg te nemen. Dat is beter dan ‘zaken
te draaien, om het zaken draaien’. De doelstelling
is verder een extra impuls te geven aan het afbreken van machtsposities van de criminele kopstukken (‘joint targeting’) en de systematische aanpak
van key players waaronder criminele kopstukken
en (financiële en digitale) facilitators, door onder
meer een gerichte aanpak op de onderliggende
financiële structuren. Daarbij wordt niet alleen
gekeken naar criminele bedrijfsprocessen, maar
ook naar kwetsbaarheden in rechtmatige structuren en criminele businessmodellen in legale en
illegale handel. Het MIT streeft naar ‘evenwicht
tussen repressief en preventief. De onderliggende
gedachte ‘samen’ komt in de beleidsdocumenten
terug in de termen:
• Vernieuwend werken
• Multidisciplinair
• Netcentrisch
• Systeem- en/of fenomeen- en
vermogensgericht

Volgens Malcom Sparrow (2000) is de ‘kunst van
regulering’ om voorbij te gaan aan de traditionele
‘dreun’ van het strafrecht, omdat die niets of weinig bijdraagt aan het oplossen van onderliggende
problemen. Sparrow pleit voor een gedifferentieerde aanpak, waarbij afhankelijk van het onderliggende probleem steeds weer door de betrokken
partners keuzes worden gemaakt wie in een concreet geval ‘aan zet is’ en wie onder de gegeven
omstandigheden het meest kan bijdragen aan de
oplossing.

124

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 124-125

Doelstellingen zijn:
• Het duurzaam verstoren van ondermijnende criminele bedrijfsprocessen; ook in het buitenland.
• Het structureel opsporen en ontmantelen van
criminele netwerken, het oppakken van kopstukken, het in beslag nemen van crimineel vermogen voor de verschillende afpakdoeleinden.
• Het opwerpen van barrières voor crimineel handelen en voor het verkrijgen van crimineel geld.
Wat de Fieldlab-officier van justitie zegt over ‘anders kijken naar schier onoplosbare problemen’
zien we ook in de MIT-doelstellingen. Het moet
niet alleen gaan om repressie, maar ook om ‘duurzaam verstoren’ en ‘het opwerpen van barrières’.

In MIT-beleidsdocumenten worden ‘financiële/
digitale facilitators’ expliciet genoemd. Nadere
informatie heb ik niet gekregen.
4.4.7 PPS: Pilot Serious Crime Task Force, Fintel
Alliance en Big data
In de bredere context van publiek-private samenwerking is gesproken met politie- en FIOD-functionarissen en de Nederlandse Vereniging van
Banken, die zijn betrokken bij nieuwe vormen van
samenwerking: de pilot Serious Crime Task Force
(SCTF) dat een samenwerkingsverband is van de
vier grootbanken, de politie, de FIOD, de FIU-Nederland en het OM. De SCTF is ondergebracht bij
het FEC. De SCTF wisselt gegevens uit over ‘brokers’; dat zijn facilitators die geweld, omkoping of
de financiële zaken regelen voor kopstukken uit de
georganiseerde misdaad. De genoemde brokers
zijn personen die georganiseerde, ondermijnende criminaliteit mede mogelijk maken door de
bovenwereld met de onderwereld te verbinden
met hun diensten en contacten. Onder stringente
voorwaarden kan de opsporing informatie over
witwassubjecten delen met grootbanken en vice
versa. Hierdoor kunnen die banken relevante
transacties beter identificeren en de publieke
partners krijgen daar waardevolle informatie voor
terug. Daarnaast worden fenomeengerichte projecten op bepaalde witwasthema’s in publiek-private samenwerking opgepakt binnen het Financieel Expertise Centrum. De SCTF heeft - naar eigen
zeggen - honderden mensen in het vizier, maar
nog te weinig informatie om hen aan te pakken.

De SCTF vraagt partners om in de eigen systemen
te kijken naar de ‘brokers’. Of onder deze ‘brokers’
zich ook notarissen of makelaars bevinden is mij
niet bekend.
Enkele jaren geleden was het ‘ondenkbaar’ dat
zo’n vorm van publiek-private samenwerking van
de grond zou komen, zeggen publieke en private
respondenten. ‘Er zijn enorme stappen gezet op
het terrein van terrorisme-financiering en mensensmokkel en nu geleidelijk ook met fraude en
witwassen.’ Directbetrokkenen op leidinggevend
en uitvoerend niveau spreken over ‘the next level’
in de samenwerking. Een publieke functionaris
verwoordt het enthousiasme aan beide kanten:
‘Vijf jaar geleden had ik niet kunnen bedenken dat
we nu zover zijn gekomen.’
Dankzij de gegevensuitwisseling hebben de banken 162 ongebruikelijke transacties onderkend die
zij nog niet hadden gemeld. Vernieuwend zijn nog
te bouwen systemen om financiële transacties
multidisciplinair te monitoren. In verschillende
gesprekken is gesuggereerd deze multidisciplinaire
monitoring uit te breiden met het Centraal Digitaal
Repertorium, het centrale aktenregister de KNB,
en/of het Midas-systeem, waarin de makelaardij
landelijk gegevens over de aan- en verkoop van
onroerend registreert. De SCTF laat zien dat geleidelijk aan meer private partijen onderdeel worden
van multidisciplinaire analyses. Dit is indachtig de
aanbevelingen van het RUSI-rapport (2018).

Samen

125

22-01-2021 10:30

heidsvraagstukken en het zoeken naar of samen
ontwerpen van innovatieve oplossingen.131

Unknown Unknowns
Multidisciplinaire analyses maken in publiek-private samenwerkingsverbanden, wordt sterk bepleit in het RUSI-rapport over de AML-structuur en -cultuur in het Verenigd Koninkrijk. Het ‘radicale’ in dit rapport Unknown
Unknowns is dat de dominante publieke aanpak van witwassen - en de ‘ondergeschikte’ meldende rol van het
bedrijfsleven - volledig moeten worden geherstructureerd. De kern is de opwaardering van de rol en verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven door de overheid. Maar ook de veel bredere rol van het bedrijfsleven in het leveren
van intelligence bijdragen, zoals signalen, mee analyseren, zelf preventieve interventies plegen door rekeningen te
blokkeren en klanten weigeren. De passieve rol van melden om het melden zou verleden tijd moeten zijn.
In het RUSI-rapport wordt gewezen op de wederzijdse afhankelijkheden van de publieke en private sector. Ook in
het licht van begrippen als corporate social responsibility, maatschappelijk verantwoord of duurzaam ondernemen
en business ethics lijkt PPS een doorstart door te maken’.

De NRA 2019 is positief over de pilot en haar pendant de Fintel Alliance, een samenwerkingsvorm
van de FIU-Nederland, de vier grootbanken en
het Anti Money Laundering Centre (AMLC). Het
kabinet is een voorstander van dergelijke samenwerkingen. Expliciet wordt gewezen op de noodzaak van samenwerking op allerlei niveaus onder
andere in pilots met publieke en private partners.
De betrokken partijen geloven in de bundeling
van krachten tussen publieke instanties onderling,
tussen publieke en private partijen en tussen private instellingen onderling en onderschrijven het
belang dat de bestaande initiatieven verder worden geïntensiveerd en gestimuleerd.
Big data
Ik heb gesproken met twee TNO-functionarissen
die werkzaam zijn in ondermijningsdossiers en
experimenteren met big data-toepassingen.
TNO ontwikkelt voor de politie software/AI-programma’s om criminaliteit te ‘voorspellen’. Dit
gebeurt door koppeling van datasystemen (KvK,
koppelingen met FIU en politiegegevens en in
de toekomst wellicht belastinggegevens). Ook
worden uiteenlopende andere open bronnen
gebruikt. Het betreft experimenten waarin wordt
geprobeerd om ‘atypische gevallen eruit te halen’.
Onderdeel van de analyses vormen branchege-

126

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 126-127

gevens. Zie ook hoofdstuk 3 over projecten als
Citydeals. Ook TNO wijst op de kloof tussen steeds
meer data op macro- en mesoniveau en de praktische toepasbaarheid daarvan op incident- en
zaakniveau. Het ‘gevaar’ dreigt dat ‘te weinig
rekening wordt gehouden met de mensen die met
de analyses moeten werken. Het is ‘noodzakelijk
dat gebruikers meedenken over de ontwikkeling,
omdat zij er mee moeten kunnen werken’. Respondenten waarschuwen ‘voor de ‘wildgroei’ van
AI en andere modieuze big data-projecten (..) het
is een cowboy-wereld. Er komen te snel en te veel
veelbelovende toepassingen.’
Verder kan worden gewezen op ontwikkelingen
als de Stichting DITSS. DITSS staat voor Dutch
Institute for Technology, Safety & Security. DITSS
bestaat als stichting sinds maart 2012. Het is een
onafhankelijke, transparante en facilitaire regieen uitvoeringsorganisatie die zich richt op het
publiek belang. DITSS verbindt publieke en private
partijen met elkaar om veiligheidsvraagstukken
door middel van vooral technologische, maar
ook sociale innovaties, op te lossen. DITSS heeft
zich volgens eigen zeggen, de afgelopen jaren
succesvol ontwikkeld als zogenoemde triple helix onderneming. In co-creatie met verschillende
partijen, zoals ministeries, provincies, gemeenten,
politie, veiligheidsregio’s, wetenschap, bedrijven
en burgers werkt zij aan het analyseren van veilig-

4.5 Meervoudig kijken: voorbij de
strafrechtlens
Wat zich aftekent in de verschillende multidisciplinaire verbanden is dat wordt ingezien dat de
strafrechtblik beperkingen met zich meebrengt.
Er is een sterke toename van aandacht voor
financiële aspecten van misdaad, wat ik ‘meervoudig kijken’ noem. Het betekent dat er niet
alleen aandacht is voor de dader- en het delict,
maar dat er ook steeds meer (financiële) bronnen
worden gebruikt om de context van een misdaad
te begrijpen. Eén van de respondenten zegt over
de beperkte focus van het strafrecht: ‘Hierdoor
wordt de context niet gezien. Het is een rijdende
trein met geblindeerde ramen die zo snel mogelijk bij het eindpunt wil komen. Financiële gegevens zijn daarin lang niet altijd onderwerp van
aandacht.’ We zagen dit ook in hoofdstuk 3 waar
is gewezen op de beperktheid en eenzijdigheid
van de kennis van handhavingsorganisaties: het
ontbreken van financieel-economische kennis. Er
is volgens respondenten van AML-organisaties
sprake van ‘ondergebruik’ van financiële gegevens. Fraude wordt nog niet echt geadresseerd.
Er is geen aandacht om bedrijfsprocessen te
analyseren. Men komt er gewoonweg niet aan
toe. Men is onvoldoende in staat het geheel te
zien. Oog voor geld in de opsporing is er natuurlij
k wel, maar vaak in de vorm van cash bij een inval
of doorzoeking van een auto. Dit geldt in het
bijzonder voor de politie.
‘Financiële rechercheurs (en toezichthouders) zouden
moeten snappen hoe (bedrijfs) economische processen
werken. Hoe markten werken. Wat financiële producten zijn. Wat de mores is. Niet alleen bewijstechnisch
is dit relevant, maar in het kader van ‘problem solving’ kan die context handvatten aanreiken om meer

structureel beleidsaanbevelingen te doen. In de geest
van het denken in voorkomen, preventie, wegnemen
van criminogene structuren en toepassen van de
filosofie van het barrière-model’.
Traditioneel wordt (georganiseerde) misdaad
met een strafrechtelijke bril bezien. Zijn er antecedenten, wat staat er in de systemen, welke
feiten hebben we nodig om een strafrechtelijk
bewijs rond te krijgen? Bij multidisciplinaire
samenwerking worden strafrechtelijke feitencomplexen in een bredere context geplaatst,
door steeds vaker informatie te gebruiken uit
gemeentebestanden, het Handelsregister, open
bronnen, aandeelhoudersregisters, het UBO-register, toezicht- en tuchtrechtbronnen en informatie van brancheverenigingen. De strafrechtbril
is nuttig en noodzakelijk, maar beperkt. Met de
strafrechtbril wordt door een rietje gekeken naar
de Nachtwacht: het geheel wordt gemist.
‘Nu is nog sprake van een zekere oppervlakkigheid.
Het werkt allemaal vrij basaal. Dat is het probleem.
De financiële context bijvoorbeeld van de Danske
Bank of de Panama Papers wordt niet gezien. In de
toekomst zou meer denk- en interventiekracht moeten worden gestoken in het selectie- en keuzeproces
om het meeste effect te bereiken met de beperkte
capaciteit die je ter beschikking hebt.’
In de schoot van de verschillende multidisciplinaire samenwerkingsverbanden is bijvoorbeeld
een begrip ontstaan als ‘Financial Crime Scripting’: het proberen te doorgronden wat de financiële context is. Ook van traditionele vormen van
criminaliteit. In dat verband wordt een casus genoemd van handgranaten aan een horecapand:
‘De reflex is om direct in het milieu (dader- en delictgericht) te gaan kijken. Maar op wiens naam is het
pand verzekerd? Wie betaalt de huurpenningen? Wie

131 https://ditss.nl/over-ditss/wat-is-ditss/ Zie ook het Jads-initiatief aan de Tilburg University waar Peter de Kock is benoemd als Professor of
Practice in data science op het gebied van criminaliteit en veiligheid. Hij gaat de afdeling Data science in Crime & Safety van de Jheronimus
Academy of Data Science (JADS) leiden.

Samen

127

22-01-2021 10:30

is de eigenaar? Hoeveel hypotheek staat op wiens
naam? Wie betaalt de gemeentelijke leges? Wie heeft
de precariorechten aangevraagd? Etc.’
In interviews wordt in dit verband gesproken over
de mogelijkheden die het MIT - als nieuwste loot
aan het multidisciplinaire denken - biedt om juist
die financiële-intelligenceontwikkeling ‘een boost
te geven.’
‘Omdat nu wel bankrekeningen worden uitgeplozen,
maar niet naar het gehele financiële beeld wordt
gekeken. Ondanks de aandacht voor financieel rechercheren en ontneming sinds de jaren negentig wordt
nog te weinig met een financiële bril naar misdaad
gekeken. Bijvoorbeeld de vondst van een container met
cocaïne. Dat is een succes; ook als er zicht gaat ontstaan op een crimineel netwerk dat hierbij betrokken
is. Maar waarom niet ook kijken bij wie de container
is verzekerd? Naar welke partijen een rol spelen in dit
verzekeringsproces? Wie de premies betaalt? Hoe het
transport financieel is geregeld? Welke tussenpersonen
een financiële rol spelen?
Dus in plaats van naar de daders ook kijken naar de
financiële context. En daar niet alleen aanknopingspunten vinden voor de bewijsvoering, maar ook ideeën
opdoen over preventie.’ Dat is ook de doelstelling van
het barrière-model dat breder wordt ingezet.

4.6 Internationalisering: op zoek naar grotere
verbanden
Veel van de geïnventariseerde samenwerkingsverbanden kenmerken zich niet alleen door de subject- en delict gerichtheid. Niet meer dan logisch,
omdat dit de functie is van toezicht en handhaving. Maar respondenten wijzen ook op een geografische beperking. Een RIEC- of Fieldlab-project
richt zich op een criminele groepering die over
het algemeen in een afgebakend gebied of in een
stad opereert. De kern van witwassen is dat dit
ook lokaal gebeurt, zie bijvoorbeeld het overschot
aan nagelsalons, Sisha-lounges en kapsalons.
Het lokale niveau vormt de eerste laag van de
witwaspiramide en ‘doorgroeiers’ de tweede laag
(zie hoofdstuk 3). De bovenlaag, de professionele
witwassers en facilitators, is echter niet of nauwelijks in beeld. Het kenmerk van de professionele
bovenlaag is dat deze bij uitstek gebruik maken
van het internationale betalingsverkeer. Recent
verscheen Moneyland (Bullough, 2019). Sheila
Sitalsing, columnist van de Volkskrant: ‘In dit virtuele Geldland woont de kleptocratie: puissant rijke
individuen, lieden die tot corruptie of illegale handelingen aan hun vermogen zijn gekomen, naast
keurige multinationale ondernemingen die door
even keurige belastingadviseurs zijn geholpen aan
een visum voor Geldland’. Moneyland levert visa:
toegang tot de legale economie waar het benificial
ownership (identiteit) wordt weggelakt door geld
onder te brengen in een trust op Jersey die wordt
gecontroleerd door financiële dienstverlener op

Barrière-model
Het CCV-kader Barrière-model heeft overeenkomsten met de ‘problem solving’-strategie van
Malcom Sparrow. Het basisidee is identificeren en mobiliseren door meervoudig te kijken naar:
- Delict: de stappen voor, tijdens en na het delict.
- Dienstverleners: het netwerk van personen en organisaties die het delict mogelijk maken.
- Gelegenheden: de gelegenheden die het delict mogelijk maken.
- Indicatoren: de waar te nemen signalen.
- Partners: de partijen die bij de aanpak nodig zijn.
- Barrières: de drempels die partijen kunnen opwerpen.

128

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 128-129

Cyprus of een administratiekantoor op de Kaaiman- eilanden of de Herengracht. De functie van
de markt van illegale financiële dienstverlening is
het verbreken van de banden tussen kapitaal en
eigenaarschap.132
In een interview met het Institute for Financial
Crime onderstreept Bullough het belang van een
bredere blik: ‘Het is belangrijk dat Nederland
begrijpt waar het geld vandaan komt. Er is meer
openheid nodig. Dat is moeilijk, maar niet onmogelijk. Zo moeten banken complete dossiers over
de belanghebbenden opvragen. En als zij dat niet
doen, moet de staat ze op een gepaste manier
vervolgen. (…) in het algemeen is het probleem bij
witwasbestrijding dat er naar het verkeerde wordt
gekeken. Bij meldingen van ongebruikelijke transacties kijk je naar het proces in plaats van naar de
uitkomst. Je loopt het risico dat dienstverleners
vooral hokjes afvinken en te weinig oog hebben
voor wat er met het geld gebeurt. Fraude, witwassen en financieel-economische criminaliteit in
het algemeen zijn een internationaal, grensoverschrijdend verschijnsel. Voor de bestrijding moet
je perfect samenwerken. Binnen de EU was het
Verenigd Koninkrijk, samen met Nederland, één
van de lidstaten die het actiefst heeft gepleit voor
meer openheid. Door de Brexit staat niet alleen
het Verenigd Koninkrijk zwakker, maar ook de EU.
Dat is een groot verlies.’133
Ook in de rapporten van bijvoorbeeld Unger en
anderen (De witwaspiramide) en in de NRA 2019
wordt gewezen op het belang van internationale
informatie-uitwisseling en internationale financiële analyses. Medewerkers van het AMLC:
‘Internationaal zijn er meerdere project- en samenwerkingsverbanden. Te noemen valt een netwerk als
AMON van financieel onderzoekers. Een meerjarig

project als EMPACT (EU/Europol) en de J5, die hun
krachten bundelen op de belangrijkste crime area’s of
een specifiek terrein (fiscaal). Hierbij is ook aandacht
voor enablers. Dit soort projecten is nog relatief nieuw.
Informatiedeling vindt internationaal nog veel plaats
op transactiebasis en zaaksniveau via een aantal kanalen, zowel politioneel en justitieel. Op strategisch
niveau worden er gemeenschappelijk (risico)analyses
gemaakt door EC (SNRA), Europol (OCTA) en FATF.’
De FIU maakt onderdeel uit van de Egmont Groep:
een internationaal samenwerkingsverband, dat
is gericht op het verbeteren van de internationale
gegevensuitwisseling tussen FIU’s. In totaal nemen 164 landen deel aan dit netwerk. Dat betekent dat FIU’s uit al die landen informatie uitwisselen over witwassen en terrorismefinanciering.
De Egmont Groep werkt aan harmonisering van de
processen door:
• het opstellen van een definitie voor een
‘financial intelligence unit’ (FIU);
• het ontwerpen van een intentieverklaring
(statement of purpose);
• het opstellen van Principles for Information
Exchange.
Voor de FIU-Nederland is de intensieve samenwerking op basis van de Egmont-beginselen met
de FIU’s in België en Duitsland van bijzonder belang. Tussen deze FIU’s bestaan concrete (werk)
afspraken en is sprake van een snelle en effectieve
uitwisseling van transactie-informatie.
4.7 Tussenconclusies
Aan het slot van veel interviews is respondenten
gevraagd wat volgens hen de eerste zin van een
persbericht over het ‘Samen’-onderzoek zou moeten zijn, om ze te laten vertellen wat voor hen de
kern van de problematiek is. Eén van hen zegt ‘er
gebeurt gruwelijk veel’.

132 https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/in-geldland-woont-de-kleptocratie-die-door-corruptie-of-illegale-handel-aan-haar-vermogenis-gekomen~b23c473b/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.bing.com%2Fsearch%3Fq%3Dsitalsing%2Bmoneyland%26form%3DEDGEAR%26
qs%3DPF%26cvid%3D212163a7e66748bd8b5506a3b82a94e0%26cc%3DNL%26setlang%3Den-US%26plvar%3D0
133 https://www.iffc.nl/post/oliver-bullough

Samen

129

22-01-2021 10:30

Een recapitulatie:
• Er ontstaat meer samenhang binnen afzonderlijke organisaties ten aanzien van vastgoedfraude/Wwft-overtredingen in zijn algemeenheid
en daarbinnen op veel plekken voor notarissen,
makelaars en taxateurs.
• Dit wordt versterkt door het ontstaan van verschillende multidisciplinaire samenwerkingsverbanden (fintel- en operationele programma’s
en projecten).
• Het AML-veld is verweven met het (georganiseerde) bedrijfsleven. VNO-NCW, MKB-Nederland, Transport en Logistiek Nederland, de KNB,
de NVM en VastgoedPro hebben beleidsmedewerkers in dienst die op verschillende niveaus
(in)formele contacten onderhouden met departementen en een groot deel van de AML-organisaties.
• Justitie, VNO-NCW/MKB, ATO, de KNB, de NVM,
VBO en ProVastgoed overleggen enkele malen
per jaar over versterking van publiek-private-samenwerkingsinitiatieven. De rol van facilitators maakt onderdeel uit van dit overleg. De
opdracht voor dit onderzoek is voortgekomen
uit dit overleg.
• Toezichthouders en brancheverenigingen overleggen verschillende malen per jaar (Tripartite-overleg, Toezichthouder overleg).
• De FIU-Nederland en het AMLC onderhouden
contacten met de NVB en de banken over de
Wwft, de verbeteringen van het meldproces en
witwas-analyses, waarin steeds meer sprake is
van inbreng van corporate intelligence.
• Dankzij ‘verbindingsofficieren’ (onderlinge detachering van medewerkers) is meer sprake van
personele unies tussen de FIU, iCOV, banken,
FIOD en politie.
• In de Fintel Aliance wisselen publieke en private
personen uit de wereld van fraude, witwassen,
corruptie en ondermijning op individueel niveau
informatie uit met een app. De kennisbasis
neemt hierdoor over en weer toe.
• De AML-structuur is op formeel niveau (overleg
op managementniveau) georganiseerd in enige
tientallen structureren en commissies.

130

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 130-131

• De relaties zijn afhankelijk van personen en de
niveaus waarop functionarissen werken. Aan de
toppen is het soms meer formeel (‘wat stijfjes’),
maar op de werkvloer zijn over en weer vele
informele contacten. Hier wordt gezocht naar
openingen en mogelijkheden om de samenwerking te verbeteren.
• Toezichthouders, opsporingsdiensten en beleidsmedewerkers van beroepsorganisaties en
brancheverenigingen hebben contact in concrete zaken.
• Beleidsmedewerkers van de KNB en de NVM (en
breder ook de NVB) spreken wekelijks (zo niet
dagelijks) met publieke AML-functionarissen.
• Verschillende AML-organisaties (FIU/AMLC)
hebben functionarissen bij elkaar gedetacheerd;
• De verschillende beleidsmatige en operationele
netwerken zijn in belangrijke mate met elkaar
vervlochten. Er is sprake van een AML-sociaal
netwerk waar enige honderden publieke en
private functionarissen elkaar regelmatig zien
en structureel kennis en informatie uitwisselen.
• Het merendeel van de respondenten op de
werkvloer kent elkaar. Sommigen zijn al decennia werkzaam in het AML-veld. Deze informele
‘bonding’ komt niet alleen doordat het AMLveld redelijk ‘klein’ is en er langdurige relaties
bestaan. Maar ook doordat publieke - en in
mindere mate - private functionarissen ‘de stap
naar de andere kant’ maken, zoals officieren van
justitie en politiemensen die een carrierswitch
hebben gemaakt die zeggen: ‘Dit sociale netwerk is in de loop der jaren gegroeid. Een aantal
“leden” maakt er al tien á vijftien jaar deel van
uit. De contacten zijn voornamelijk praktisch en
hebben een horizontaal, polderachtig karakter.
Veel Hollandser wordt het niet.’
• Voor de opsporing van witwassen is er een
taakverdeling tussen FIOD, de landelijke recherche en de financiële recherches bij de regionale
politie-eenheden. Deze werken samen met
verschillende onderdelen van het Openbaar
Ministerie respectievelijk het Functioneel Parket,
het Landelijk Parket en de tien regionale arrondissementen.

• De samenwerking tussen coördinatie van opsporing, vervolging en toezicht is hoofdzakelijk
decentraal vormgegeven. Op operationeel niveau is er een aantal samenwerkingsverbanden
in het kader van de bestrijding van witwassen.
Deze samenwerkingsrelaties ontstaan vanuit de
taakstelling van de verschillende organisaties’;
in de eerste helft van 2020 is dit nog steeds zo.
• In 2019 is het sociale AML-netwerk nog verder
uitgebreid door lokale OOV- programma’s,
RIEC- en Fieldlab-projecten en -programma’s
binnen de politie die zich richten op vastgoed
en daarbinnen aandacht hebben voor notarissen en makelaars (en voor zo ver bekend geen
taxateurs).
• Uit een kleine twintig verschillende projecten en
naar schatting vele tientallen wekelijkse meer
ad hoc achtige informele contacten. Vastgoed
en notarissen en makelaars mogen zich in de
warme belangstelling koesteren van steeds
meer functionarissen in de publieke sector.
En steeds meer worden private organisaties
(brancheverenigingen, consultancy-bedrijven,
wetenschappers) onderdeel van het sociale
AML-netwerk.
4.8 Hoe kan de samenwerking verder worden
ontwikkeld?
4.8.1 Inleiding
In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven
van barrières voor de verdere ontwikkeling van
‘samen’. De barrières zijn ontleend aan de wetenschappelijke literatuur en de 98 interviews die zijn
gehouden voor dit onderzoek.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
• Wet gegevensuitwisseling in
samenwerkingsverbanden (4.8.2);
• privacy knelpunten in de praktijk (4.8.3);
• New Public Management, botsende
institutionele logica’s en ‘dumbing down’
(4.8.4);

• AML-drukte en de financiële kwetsbaarheid van
‘tussenconstructies’ (4.8.5);
• de fixatie op de fysieke wereld, weinig focus op
AI/algoritmen (4.8.6);
• de (onder)toon van de publiek-privatesamenwerkingsdialogen (4.8.7.
Deze thema’s vormen de opmaat voor de conclusies en aanbevelingen in het volgende hoofdstuk.
De aanbevelingen richten zich op het verder
structureren en verdiepen van de samenwerking
binnen het AML-veld.
4.8.2 Wet Gegevensuitwisseling Samenwerkingsverbanden (WGS)
Er is sprake van een (toenemende) multidisciplinaire samenwerking in het AML-veld. Het
AML-veld is onderdeel van een breder proces
van ‘horizontalisering’ van het openbaar bestuur
(netwerk-samenwerking) en het ontstaan van
PPS-constructies. ‘Samen’ is waarneembaar in
verschillende vormen en gedaanten en op verschillende niveaus; van het politiek-bestuurlijke
tot het operationele niveau. Deze samenwerkingsverbanden berusten niet altijd op een wettelijke
grondslag, maar zijn voornamelijk gebaseerd op
convenanten en privacy protocollen die de samenwerkingsverbanden zelf hebben opgesteld.134
De verbanden zijn geen zelfstandige entiteiten
met beslissingsbevoegdheden. Zonder wettelijke
grondslag is dat ook niet mogelijk. De deelnemende partijen schuiven bij het samenwerkingsverband aan vanuit de eigen doelen dan wel vanuit
hun wettelijke taken en wisselen op grond daarvan
gegevens uit. Bij de verwerking van gegevens ervaren deze samenwerkingsverbanden knelpunten.
Zo zou de bestaande sectorale wetgeving onvoldoende rekening houden met de integrale
werkwijze van samenwerkingsverbanden. Per
sector is immers wettelijk bepaald welke partijen
over bepaalde gegevens mogen beschikken voor
de daarmee samenhangende taken en verplichtingen. Er gelden in dat kader vaak geheimhou-

134 https://www.raadvanstate.nl/@116005/w16-19-0159-ii/

Samen

131

22-01-2021 10:30

dingsplichten. Verder moet bij de verstrekking van
persoonsgegevens aan een andere partij telkens
worden bekeken of het doel waarvoor de gegevens worden verstrekt verenigbaar is met het doel
waarvoor ze oorspronkelijk zijn verzameld (doelbinding). Als het doel niet verenigbaar is, moet
worden nagegaan of er voor de verstrekking een
wettelijke grondslag is. Samenwerkingsverbanden
ervaren hierin juridische onzekerheid.135
In vrijwel alle interviews wordt gesproken over belemmeringen in de mogelijkheden om informatie
uit te wisselen en binnen alle samenwerkingsverbanden wordt ‘geworsteld’ met de (on)mogelijkheden van informatie-uitwisseling. Op operationeel niveau zou je in dit verband kunnen spreken
van een variant op ‘opstandige betrokkenheid’. In
deze paragraaf wordt allereerst de Wet Gegevensuitwisseling Samenwerkingsverbanden (WGS)
besproken, om in een volgende paragraaf dieper
in te gaan op enkele concrete barrières in de praktijk van het AML-veld.
In de toelichting op de Wet gegevensuitwisseling
voor samenwerkingsverbanden wordt door de
minister van Justitie en Veiligheid gewezen op
het slimmer kunnen aanpakken van criminele
netwerken en ondermijnende praktijken waarbij
onder- en bovenwereld met elkaar dreigen te vermengen. Dit kan als overheidsorganisaties ruimere
mogelijkheden krijgen om de informatie waarover
zij beschikken met elkaar te delen, zodat ze deze
gezamenlijk kunnen analyseren. Kernbegrip is
optimale gegevensuitwisseling tussen overheidsinstanties, zoals gemeenten, politie, Openbaar
Ministerie en de Belastingdienst.
Een specifieke wettelijke grondslag voor onderlinge gegevensverwerking ontbreekt en in de praktijk
bestaat onduidelijkheid over de bestaande juridische mogelijkheden om informatie met andere
overheidsorganisaties te delen en gezamenlijk te
verwerken.
135 https://www.raadvanstate.nl/@116005/w16-19-0159-ii/ .

132

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 132-133

Ook bij de gegevensuitwisseling met private
partijen zijn er knelpunten die moeten worden
opgelost. Bijvoorbeeld om de kennis die er bij het
bedrijfsleven is over nieuwe ontwikkelingen, risico’s en technieken, beter te benutten. Zo spelen
banken bijvoorbeeld een cruciale rol bij de bestrijding van financieel-economische criminaliteit.
Het wetsvoorstel beoogt deze knelpunten weg
te nemen. Het betreft allereerst de gezamenlijke
gegevensverwerking van een viertal bestaande
samenwerkingsverbanden: het Financieel Expertisecentrum (FEC), de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV), de Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s) en de Zorg- en
Veiligheidshuizen (ZVH’s). Het wetsvoorstel faciliteert onder specifieke voorwaarden niet alleen
de informatieverstrekking aan de deelnemers en
derden, maar ook de verwerking van die gegevens
binnen die samenwerkingsverbanden. Om flexibel
te kunnen werken, wil de minister ook nieuwe samenwerkingsverbanden gemakkelijker gegevens
laten uitwisselen. Die worden dan bij algemene
maatregel van bestuur (AMvB) aangewezen. In
een AMvB wordt nauwkeurig omschreven wat het
doel is van de samenwerking en welke specifieke
regels gelden voor de verwerking van gegevens.
In 2019 stuurt de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) een reactie naar de minister van Justitie en
Veiligheid. De AP heeft ernstige bezwaren. De
kern daarvan is de opvatting en gedachten die
ten grondslag liggen aan verwerkingen die de
bestaande mogelijkheden moeten uitbreiden: ‘Die
leiden namelijk tot een ernstige verwatering van
de hiervoor beschreven fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten. Veel beschermende normen
worden daarmee in belangrijke mate uitgehold,
verantwoordelijkheden worden veralgemeniseerd,
private partijen worden verantwoordelijk voor
publieke taken/verwerkingen en omgekeerd, in
het strafrecht dreigt het verbod op zelf incriminatie en de presumptie van onschuld ernstig te
worden gerelativeerd en in het bestuursproces-

recht geldt hetzelfde voor de bestuursrechtelijke
beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit,
het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. In het wetsvoorstel lijken immers
de uitgangspunten te worden verlaten dat steeds
helder is wat overheidstaken zijn en wat niet, dat
bevoegdheden steeds aan één bestuursorgaan
worden toegekend die deze bevoegdheden enkel
dan kan uitoefenen op basis van duidelijke normen - die in belangrijke mate zijn geïnspireerd op
eerdergenoemde beginselen - en dat die normen
ook steeds helder en precies zijn.136
De zorgvuldigheidseisen waaraan bestuursorganen zich in een democratische rechtsstaat moeten
houden verwateren door een onbeperkt aantal
samenwerkingsverbanden in het leven te roepen
met onbepaalde samenstelling. Variërend van
strafrechtelijke instanties, de politie, toezichthouders met en zonder controlerende en punitieve
bevoegdheden tot private instanties met een
publieke taak en volledig private partijen die over
persoonsgegevens beschikken op basis van toestemming of contract. Binnen deze verbanden
kunnen de gegevens worden verwerkt voor een
ander doel dan waarvoor zij zijn verzameld en los
van concrete normen die in dat geval aan de weging ten grondslag heeft gelegen. Dat leidt, volgens de AP ‘tot verwatering en in belangrijke mate
tot uitholling van die rechtsstatelijke normen’.137
Deelnemers aan samenwerkingsverbanden die
zelf veelal niet bevoegd zijn de gegevens te verzamelen, kunnen door deelname aan het samen-

werkingsverband toch de beschikking krijgen over
die persoonsgegevens.138 Dit kan ertoe leiden dat
er wordt getornd aan het beginsel van doelbinding.139
De Raad van State acht de voorliggende kaderwet
niet effectief. Het wetsvoorstel heeft betrekking
op allerlei zeer uiteenlopende soorten samenwerkingsverbanden. De voorgestelde regels hebben
een te ruime reikwijdte en zijn te weinig specifiek.
De verantwoordelijkheid voor de gegevensverwerking komt te liggen bij alle deelnemers gezamenlijk en is daardoor niet duidelijk belegd. Bovendien kunnen samenwerkingsverbanden er zelf
voor kiezen of zij onder dit voorstel willen worden
gebracht. Het voorstel draagt daarmee maar in
beperkte mate bij aan de beoogde regulering en
harmonisering.140
Volgens de Raad van State neemt het voorstel
de juridische onzekerheid over de toelaatbaarheid niet weg. Omdat het voorstel vergaande
beperkingen van het recht op bescherming van
de persoonlijke levenssfeer mogelijk wil maken
en tegelijkertijd niet de wezenlijke elementen en
begrenzingen bevat, voldoet het in deze vorm niet
aan de eisen van artikel 10 Grondwet.141
Tegelijkertijd is een politiek-maatschappelijke
discussie ontstaan over data-koppeling in verschillende fraudedossiers (Syri, Toeslagensysteem van
de Belastingdienst, AI in relatie discriminatie etc.).
Binnen deze context is het politiek en operationeel
van belang wat aanvaarding of verwerping van
de wet concreet betekent voor de AML-gemeen-

136 https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/cbp-reageert-op-verkenning-kaderwet-gegevensuitwisseling
137 https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/sites/default/files/atoms/files/wetgevingsadvies_wetsvoorstel_gegevensverwerking_door_
samenwerkingsverbanden.pdf
138 https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/sites/default/files/atoms/files/wetgevingsadvies_wetsvoorstel_gegevensverwerking_door_
samenwerkingsverbanden.pdf
139 Zie in dit verband: Hoogenboom, A.B., Grey Policing; A Theoretical Framework in Policing and Society, 1991, vol. 2 https://www.tandfonline.
com/doi/abs/10.1080/10439463.1991.9964629?journalCode=gpas20 en Meershoek, G. en B. Hoogenboom, ‘Drieënvijftig tinten grijs.
Afnemende verantwoording en controle op hybride politiewerk’. In Justitiële Verkenningen, 2012, nr. 5 https://www.slideshare.net/
socialmediadna/drienvijftig-tinten-grijs
140 https://www.raadvanstate.nl/@116005/w16-19-0159-ii/
141 Dat artikel beschermt het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Hierdoor biedt het wetsvoorstel een onvoldoende juridische
grondslag en daarmee onvoldoende zekerheid voor de beoogde, vergaande, verwerking en uitwisseling van gegevens. Concretisering
van wezenlijke elementen bij lagere regelgeving, zoals deze kaderwet beoogt, neemt deze bezwaren niet weg en zet het parlement als
medewetgever te zeer op afstand.

Samen

133

22-01-2021 10:30

schap. Hierna worden daarom enkele concrete onderwerpen besproken uit de discussie over informatie-uitwisseling en dan met name in relaties tot
banken. Daarna wordt specifiek naar notarissen en
makelaars gekeken.
4.8.3 Knelpunten in de praktijk
4.8.3.1 Rood licht voor ‘Stoplicht-model’
Publieke en private respondenten in het AML-veld
spreken met ‘lichte weemoed’ over het zogenaamde ‘stoplicht-model’. Dit model betreft een
afspraak in Amsterdam tussen de Amsterdamse
makelaarsvereniging en politie en justitie om
informatie uit te wisselen.
Enkele jaren geleden heeft de Autoriteit Persoonsgegevens dit ‘stoplicht-model’ in een uitspraak
volgens aanhangers van het model ‘de nek omgedraaid’. Het model is op de werkvloer van veel
AML-organisatie aanleiding om ongenoegen te
uiten over ‘de werking van de AVG’, het ‘gebrek
aan feedback door de FIU en toezichthouders’ en
‘de onmogelijkheid om als iCOV vragende partijen
te wijzen op het feit dat meerdere organisaties/
programma’s met dezelfde regio of facilitators
bezig zijn’.
Binnen het notariaat wordt gepleit voor een
vergelijkbaar ‘stoplicht-model’, zodat notarissen
onderling informatie kunnen uitwisselen over
(geweigerde) cliënten en/of andere risico’s waar zij
tegenaan lopen in de dagelijkse praktijk.
4.8.3.2 Toegang UBO-register
Wwft-instellingen zijn in het kader van cliëntenonderzoek verplicht onderzoek te doen naar
de UBO’s van cliënten en pleiten voor ruimere
toegang. Notarissen en andere Wwft-instellingen
moeten bij het aangaan van een nieuwe zakelijke
relatie met een juridische entiteit beschikken over
een bewijs van registratie in het UBO-register.142

Dit staat in de Wwft, zie artikel 4, lid 2 Wwft. Notarissen en makelaars krijgen zelf beperkte toegang
tot het UBO-register. Zichtbaar voor hen zijn:
naam, geboortemaand en geboortejaar, woonstaat, nationaliteit en de aard en omvang van het
door de UBO gehouden economische belang.
Het is het notariaat en de makelaardij een ‘doorn
in het oog’ dat de overheid allerlei verplichtingen
oplegt maar ‘niet de tools levert.’ In ieder interview met respondenten uit deze wereld en in de
bronnen die in hoofdstuk 2 (‘opstandige betrokkenheid’) zijn genoemd teken ik variaties op deze
uitspraken op.
Deze poortwachters ‘voelen zich zeer beperkt in
hun doen en laten’ en voelen dit als ‘bezwarend’.
De kritiek over de verruimde toegang tot het
UBO-register is onderdeel van een groter ongenoegen over de ‘taal en toon’ van de overheid
richting notariaat en makelaardij. Interessant is
ook dat deze UBO-discussie al veel langer wordt
gevoerd. Ik heb onvoldoende zicht gekregen op
wat nu precies de terughoudendheid is van de
overheid noch waarom dit dossier zo lang voortsleept.
4.8.3.3 Centraal aandeelhoudersregister
Naast het inmiddels in inwerking getreden
UBO-register is een initiatiefwetsvoorstel door
de PvdA en de SP ingediend voor een centraal
aandeelhoudersregister (CAHR). De KNB is ‘een
warm voorstander’ van volledig toegang tot dit
register.143 Tijdens de plenaire behandeling van het
wetsvoorstel complimenteerden alle aanwezige
Kamerleden de initiatiefnemers met hun werk
en inzet. Ook erkennen ze allemaal het belang
van samenwerking op het gebied van fraude- en
criminaliteitsbestrijding. Maar ook worden vragen
gesteld: VVD en D66 willen weten hoe de privacy
wordt gewaarborgd in het centraal aandeelhoudersregister, wat de overlap is met het UBO-register en wat de kosten zijn. De minister van Justitie

142 https://ellentimmer.com/2019/10/16/Wwft-202/
143 Kamerleden willen duidelijkheid over wetsvoorstel centraal aandeelhoudersregister, 07-10-2019.

134

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 134-135

en Veiligheid wil pas over invoering van het CAHR
nadenken als enige ervaring is opgedaan met het
UBO-register en het online oprichten van bv’s.
4.8.3.4 Digitale oprichting bv
Het CDA kijkt verder naar de toekomst en wil
van de initiatiefnemers weten hoe zij de ontwikkelingen rondom het online kunnen oprichten
van bv’s zien in verhouding tot het centraal aandeelhoudersregister. Een Europese richtlijn144
vereist dat het mogelijk wordt dat mensen online
ondernemingen oprichten. Het is niet duidelijk of
dit via de notaris zal gaan. Als inschakeling van de
notaris niet verplicht wordt, zal dit ook tot problemen leiden bij de voorgestelde inrichting van het
aandeelhouderregister (CAHR), omdat de inhoud
daarvan is gebaseerd op notariële akten.’145
4.8.3.5 Opstellen NRA 2019
Voor het opstellen van de Nationale Risicoanalyse
2019 moet bij alle bronhouders van wie gegevens
worden gevraagd afzonderlijk een toestemmingsprocedure worden doorlopen op basis van een
onderzoeksvoorstel. Deze toestemmingsprocedures zijn in gang gezet op basis van het onderzoeksvoorstel voor een kwantitatieve data-analyse, gericht op de genoemde witwasrisico’s. De
kwantitatieve data-analyse zou plaatsvinden aan
de hand van data van het Kadaster, de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel, gecombineerd met gegevens over verdachte transacties en
financieel-economische criminaliteit. Het lukt de
NRA-onderzoekers niet, ondanks de inspanningen van iCOV, om deze toestemmingsprocedures
voor alle relevante partijen af te ronden binnen
het beschikbare tijdsbestek. Daardoor kon de
gezamenlijke analyse van iCOV en het WODC
uiteindelijk niet worden uitgevoerd. Wel zijn met
Justis kwantitatieve data verzameld waarvan op
voorhand wordt verondersteld dat deze iets zou-

den kunnen zeggen over ‘witwassen via rechtsvormen’. Die data geven een beperkt inzicht in enkele
ongebruikelijke situaties op het terrein van rechtsvormen, die mogelijk in relatie staan met witwassen. Complexe onderzoeksvragen, zoals het
inzichtelijk maken van witwasrisico’s, vereisen een
combinatie van gegevens uit verschillende hoeken
(FIU-informatie, bestuurders van rechtspersonen,
Handelsregister). De analyse van de door Justis
geleverde databestanden laat de beperkingen zien
van de noodzaak datasets afzonderlijk op te vragen bij verschillende bronhouders.
4.8.3.6 Notariaat mist ‘wapens’146
In de Tweede Kamer wordt in 2019 gedebatteerd
over de stelling van de voorzitter van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) dat het
notariaat niet voldoende middelen heeft teneinde
fraude te bestrijden. De minister van Justitie: ‘Ik
onderschrijf het belang van de notaris als poortwachter in het stelsel, zoals terecht door de KNB
is benoemd. Ik heb begrip voor de oproep en ben
met de KNB in gesprek over mogelijke verbeteringen’. De minister acht het gezien ‘de specifieke
expertise van de notaris (…) onontbeerlijk bij een
goede vervulling van de poortwachtersrol (…) om
het notariaat en het bedrijfsleven te betrekken
als belangrijke partners voor fraudedetectie en de
bestrijding van witwassen. De verwachting is dat
met het implementeren van het UBO-register en
een aandeelhoudersregister, zoals wordt voorgesteld (,,) op termijn meer actuele informatie over
belanghebbenden respectievelijk aandeelhouders
beschikbaar komt. Hiermee wordt de financieel-economische fraudebestrijding en de notariële
taakuitoefening tegelijkertijd ondersteund.’
Op twee Kamervragen over informatie-uitwisseling geeft de minister van Justitie een antwoord
dat het notariaat niet echt tevredenstelt. Die vragen betreffen enerzijds de suggestie om notaris-

144 Richtlijn (EU) 2019/1151.
145 https://ellentimmer.com/2019/10/16/Wwft-202/; Oprichten zonder omwegen, 2020, https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/
documenten/rapporten/2020/05/22/oprichten-zonder-omwegen/bijlage-rapport-oprichten-zonder-omwegen.pdf
146 Vragen van de leden Van Nispen en Alkaya (beiden SP) aan de Ministers van Justitie en Veiligheid en van Financiën over de middelen die
het notariaat ter beschikking heeft om fraude te bestrijden (ingezonden 28 mei 2019). Antwoord van Minister Dekker (Rechtsbescherming),
mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Financiën (ontvangen 3 juli 2019).

Samen

135

22-01-2021 10:30

sen de mogelijkheid te geven om vóór de oprichting van een rechtspersoon bij de Belastingdienst
te informeren of toekenning van een btw-nummer
aan een onderneming op bezwaren stuit. De tweede suggestie is die van een stoplichtsysteem dat
notarissen de nodige duidelijkheid biedt over een
cliënt, zonder dat er details worden verstrekt en de
eventuele beperkingen die de fiscale geheimhoudingsplicht daaraan stelt. De minister antwoordt
dat een btw-identificatienummer alleen (kan)
worden geweigerd als aan de hand van objectieve
gegevens kan worden aangetoond dat er ernstige
aanwijzingen bestaan die het vermoeden doen rijzen dat het toegekende btw-identificatienummer
zal worden gebruikt voor fraude. De minister begrijpt de suggestie van het stoplicht als een wens
om bij te dragen aan de bestrijding van fraude. Dat
is iets dat hij ‘vanzelfsprekend waardeert’. Hij kan
op dat moment echter niet onderschrijven dat een
dergelijk model daadwerkelijk zal bijdragen aan
het bestrijden van fraude.
De fiscale geheimhoudingsplicht verhindert de
verstrekking van informatie aan notarissen, aldus
de minister. Het bieden van ‘de nodige duidelijkheid zonder dat er details worden verstrekt’ maakt
dit niet anders, omdat er dan nog steeds fiscale
duiding wordt gegeven over een onderneming.
Als hem wordt gevraagd of een betrouwbaar en
up-to-date centraal aandeelhoudersregister een
effectievere bestrijding van fraude mogelijk zal
maken, antwoordt de bewindsman dat een vorig
kabinet reeds het belang van beschikbare, actuele
informatie over aandeelhouders voor controle,
toezicht en opsporing heeft onderschreven. De
beoordeling van de initiatiefwet voor het CAHR is
aan de Kamer.147

4.8.3.7 Bedreiging van meldende notarissen en
makelaars
Na berichten over bedreigingen van notarissen en
makelaars148 laat de KNB in 2016 onderzoek doen
naar bedreigingen.149 Daaruit blijkt onder meer dat
ruim 40% van de (kandidaat-)notarissen tijdens
het werk weleens is bedreigd en dat het daarbij
merendeels gaat om schelden en verbaal geweld,
terwijl 7% van de respondenten fysiek is bedreigd.
Slechts één op de tien bedreigde notarissen doet
aangifte bij de politie en na aangifte komt het
in 20% van de gevallen tot een vervolging. In de
Tweede Kamer wordt hierover eind 2019 een vraag
gesteld aan de minister van Justitie en Veiligheid:
‘Is de minister bereid ervoor te zorgen dat de
naam van iemand die een ongebruikelijke transactie meldt niet wordt vermeld in het strafdossier?
Op die manier wordt voorkomen dat melders,
zoals notarissen, kunnen worden bedreigd of
erger’.150 Expliciet wordt in de vraag verwezen de
‘verhardende criminaliteit’ en of de minister ‘het
nog steeds toelaatbaar en verantwoord vindt
dat de gegevens van melders in het strafdossier
worden opgenomen en dus voor derden raadpleegbaar zijn’. Kamerlid Van Nispen wil weten of
de minister hierover in overleg wil gaan met het
Openbaar Ministerie (OM), de Financial Intelligence Unit (FIU) en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB). Hij oppert het idee een systeem
in te richten waarbij meldingen vanuit het notariaat niet meer door individuele notarissen worden
gedaan, maar door de KNB. De KNB werkt graag
mee aan de uitwerking van zo’n systeem omdat zij
wil dat notarissen beter worden beschermd tegen
bedreigingen vanwege een Wwft-melding.

147 https://fd.nl/economie-politiek/1302594/gefrustreerd-notariaat-eist-meer-wapens-tegen-fraude
148 https://www.advocatie.nl/nieuws/ruim-40-%-van-de-notarissen-wel-eens-bedreigd/
149 Aan het onderzoek ‘Dreiging en geweld in het notariaat’ deden ruim duizend (kandidaat-)notarissen mee. Iets meer mannen dan vrouwen
reageerden. De meeste respondenten werken op een kantoor dat bestaat uit twee tot vijf notarissen. Het aantal deelnemende notarissen
is gelijk aan het aantal kandidaat-notarissen dat meedeed aan de enquête. De meeste deelnemers komen uit de provincie Noord-Holland.
Hier werken dan ook de meeste (kandidaat-)notarissen.
150 https://www.knb.nl/nieuwsberichten/sp-vraagt-gegevens-Wwft-melders-niet-te-vermelden

136

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 136-137

4.8.4 Van New Public Management naar ‘Rijker
verantwoorden’
Ondanks het feit dat ‘er gruwelijk veel gebeurt in
de samenwerking’ is de doorwerking van bureaucratische mechanismen hardnekkig. Bureaucratieen hebben eigenbelangen en houden daar van tijd
tot tijd hardnekkig aan vast. In de bestuurskunde
wordt het ‘bureaupolitiek’ genoemd. In de politiewetenschap ‘geurre des flics’ of ‘turfwars’. De
veronderstelde ‘wil’ om samen te werken klinkt in
woord en geschrift mooi, maar de achterkant van
‘samen’ bestaat ook deels uit concurrentie, scoren
en vliegen afvangen: vanwege de bescherming
van de eigen bureaucratische belangen. Het veel
door mij geciteerde RUSI-rapport spreekt over
“silo’s”. Die bureaucratische eigenbelangen zijn de
afgelopen decennia versterkt door het overwaaien
van ‘new public management’ principes: de overheid moet efficiënter worden door invoering van
bedrijfsmatige principes. Het heeft geleid tot verantwoording op doelstellingen (targets) waarvan
meer en meer de beperkingen worden ingezien.
Ik heb deze sub-paragraaf opgenomen omdat ook
in de discussie over de AML-structuur en -cultuur
en in de doorontwikkeling van de aanpak van
ondermijning wordt gewezen op de noodzaak van
doorbreking van deze barrières. En de noodzaak
aan een ander politiek en operationeel leiderschap
dat inziet dat publieke belangen niet gebaat zijn bij
vasthouden aan deelbelangen.
4.8.4.1 Trek- en zuigkracht
De Nederlandse AML-structuur en -cultuur kennen
waarschijnlijk hun weerga niet in de wereld. ‘Samen’ is indrukwekkend en kent vele gedaanten en
gezichten. Ondanks deze vaststelling wordt in de
theorie, de AML-literatuur en de interviews gewezen op een aantal bureaucratische barrières in samenwerkingsverbanden. Er zijn legio innovaties. Er
is een beweging om ‘meervoudig te kijken’, dus om
meer financiële bronnen te gebruiken voor niet-repressieve interventies en aan ‘problem solving te
doen. Maar de ‘trek- en zuigkracht van moederorganisaties’ zijn indringend en aanhoudend.

4.8.4.2 NPM en theorie
In Ontsporende vrijheid. Over de maatschappelijke
betekenis van ondermijning en het belang van een
onorthodoxe aanpak daarvan (Boutellier, Hermans en Van de Plas, 2019) staat een evaluatie van
de Taskforce Brabant-Zeeland centraal. Voorzitter
Noordanus van het Strategisch Beraad Ondermijning schrijft in zijn voorwoord dat de Taskforce:
• ‘Een proeftuin (is) geweest voor nieuwe
aanpakken en om deze te ontwikkelen en uit
te proberen’ maar dat dit een ‘moeizaam en
taai gevecht (is) dat een lange tijdsspanne zal
vergen’ en
• ‘Er institutionele knelpunten zijn: de veiligheidsketen is druk beklant en samenwerken is
makkelijker gezegd dan gedaan (..) er zijn
juridische knelpunten over het delen van
informatie. En, er zijn methodische knelpunten:
ketensamenwerking vraagt bijzondere skills en
aanpakken’.
Ik licht drie begrippen uit deze studie toe:
• De overheid als bedrijf
• Een achterhaalde logica
• Tegenwerkende institutionele logica
Ad 1 Overheid als bedrijf
Hier wordt bepleit dat de dominantie van new
public management (NPM) in het overheidsbeleid
- dat is doorgedrongen in alle ambtelijke organisaties - op zijn retour is (of zou moeten zijn). Het
heeft geleid tot regelreflexen, regeldruk en rationele verantwoordingstructuren waarin targets,
doelstellingen, afvinken en verticale verantwoording centraal is komen te staan. Bureaucratisch
handelen langs deze principes neigt ernaar om
niet de maatschappelijke effecten van het handelen centraal te stellen doch de institutionele logica
van iedere bureaucratie op zich. NPM leidt volgens
Boutellier e.a. tot creatief boekhouden, gegoochel
met cijfers, resultaten en definities. Maar ook tot
creatief afvinken. En, een selectieve weergave
van de feiten. Handelen wordt een doel op zich.
Problem solving - in de woorden van Sparrow:
een (bescheiden) bijdrage leveren aan het voor-

Samen

137

22-01-2021 10:30

komen van incidenten (preventie) en daarmee
een bijdrage aan het oplossen van onderliggende
maatschappelijke probleem - verdwijnt door cijferverantwoording uit beeld.
Ad 2 Achterhaalde logica
De manier waarop de overheid is georganiseerd
- als bureaucratie die de afgelopen decennia ook
nog eens in de bankschroeven van bedrijfsmatig
denken is verstrikt - en haar denken en handelen
sporen niet meer met hoe criminele netwerken
opereren. En dat gaat mis in de praktijk.
Ad 3 Tegenwerkende institutionele logica’s
Het gaat mis in de praktijk omdat de landelijke
overheid en landelijke diensten de neiging hebben oplossingen te ‘persen’ binnen bestaande
voorzieningen ‘want die worden gefinancierd en
verantwoord’. Aan het einde van de dag (of liever
het boekhoudjaar) zijn het niet de horizontale
afspraken, inspanningsverplichtingen en goede
bedoelingen die tellen maar debet- en credit- verantwoordingen. Er is sprake van een aanbodgerichte cultuur (reageren op signalen en zaken die
die zich aandienen) die vertrekt, denkt en handelt
vanuit de eigen organisatiebelangen. Boutellier
e.a. schrijven daarover dat:
• de verkokering op landelijk niveau hardnekkig is
en doorwerkt op regionaal en lokaal niveau;
• deze verkokering in stand wordt gehouden door
‘legitieme dooddoeners’: capaciteit, of liever het
gebrek daaraan; ‘deze ‘langspeelplaat’ wordt op
alle niveaus gedraaid, overal en telkens weer;
• privacy een alibi is om stil te blijven zitten;
• geringe capaciteit en privacy een ontmoedigend
effect hebben, dat wordt versterkt door een
gebrek aan deskundigheid en pragmatische durf
om de mogelijkheden die er zijn op te zoeken.
Boutellier e.a. komen tot de conclusie ‘dat de
bestaande handhavingscultuur (boekhouden en
wegkijken) niet is ingericht op 21e-eeuwse criminele vormen. Er is veel organisatorisch gespin
en weinig inhoudelijke wol. De auteurs zien veel
mooie innovatieve projecten in de context van de

138

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 138-139

taskforce, maar ook de stroperigheid daarvan. Dat
laatste heeft effecten op de samenwerking, omdat ‘institutionele logica’s’ botsen met de aanpak
(preventief of repressief) van maatschappelijke
criminaliteitsproblemen.
‘Botsende institutionele logica’s’ zijn in meer of
mindere mate ook te vinden in andere AML-organisaties en verschillende multidisciplinaire samenwerkingsverbanden. De toekomst van ‘samen’
wordt naast juridische vraagstukken ook sterk
bepaald door het leiderschap en de gezamenlijke
cultuur (de wil om samen te werken) van iedere
AML-organisatie. Dat is ook een deel van de kern
van het RUSI-rapport en de denkbeelden van
Sennet in zijn Together. The Rituals, Pleasures and
Politics of Cooperation (2012).
4.8.4.3 NPM en RIEC
In één van de onderzochte RIEC’s wordt door
leidinggevenden gepraat over ‘institutionele
logica’s’ die worden genoemd in Boutellier
e.a. In het veranderingsproces wordt door de
leidinggevenden gewezen op de taaiheid van
de bureaucratieën van moederorganisaties en
bijgevolg de soms oplaaiende bureaupolitiek.
Respondenten gebruiken de begrippen onder- en
bovenstroom van organisaties. In de bovenstroom
is het pais en vree en ligt de multi-gedachte vast
in beleidsuitgangspunten en -documenten. In
de onderstroom is van tijd tot tijd sprake van
‘vastgeroeste reacties’. De veranderopdracht is
om deze RIEC tot een geheel te smeden en focus
aan te brengen in de projecten, zoals in deze RIEC
onder meer het notariaat.
‘De opgave is om de bestaande - en doorwerkende institutionele - agenda’s te overstijgen.
Dit gaat altijd met verschillende snelheden:
de politie wil wel, de gemeente komt langzaam
op gang en het Openbaar Ministerie loopt
wat achter.’
Ook in deze RIEC wordt door de leiding ‘inspiratie
gevonden in het Harvard-model dat ook aan de

basis ligt van de Fieldlabs’. In plaats van bureaucratische principes wordt de nadruk gelegd op
begrippen als ‘snelle kennis mobilisatie’ en ‘flexibiliteit’. Deze leidinggevenden zijn net als FP-(beleids)functionarissen, officieren van justitie van de
onderzochte Fieldlabs en andere RIEC’s bezig met
‘trekken en sleuren’. Routines worden ter discussie
gesteld. ‘Er is genoeg gepraat (..) donderstraal op
met een ontwikkelaanpak. Stap af van uitgewerkte rationele alles overkoepelende plannen. Laat
improviseren toe. Leer door vallen en opstaan’.
Er is in een deel van het AML-veld een groep van
‘vernieuwers’ werkzaam die zich afzetten tegen
NPM-principes. Zij zien de betrekkelijk in van het
halen van targets. En werken aan vernieuwende
aanpakken.151
Alle Fieldlab-functionarissen en een aantal leidinggevenden van RIEC’s, maar ook politiefunctionarissen in het veld van de tafels van elf (finec/fintel) en
OOV-functionarissen, geven inhoud aan wat in het
theoretisch kader (Sennet, 2012) de culturele zijde
van ‘samen’ is genoemd. Er moet een begin van een
wil zijn om dat te doen. En het vraagt ‘dialoog-vaardigheden’. Een scepticus zegt: ‘De pps-ideologie
hoor ik al tientallen jaren maar wanneer wordt het
nu concreet? Wanneer worden knopen doorgehakt?’ Een bestuurder van een branchevereniging:
‘Publiek-privaat? De publieke sector bestaat natuurlijk niet. Het maakt nogal wat uit met wie ik
binnen welke AML-organisatie praat’.
In de interviews wordt soms de beeldspraak van
Edward O. Wilson152 gebezigd, die een onderscheid maakt tussen ‘stone age emotions, medieval institutions & godlike technology’. Met enige
dichterlijke vrijheid kun je spreken van ‘stone age
emotions’ als toezicht en handhaving after-thefacts met repressie ‘wicked problems’ denken te
kunnen ‘verslaan’. De ‘medieval institutions’ zijn -

met enige dichterlijke vrijheid - AML-organisaties,
die gebureaucratiseerd doen wat ze doen omdat
ze dat altijd al zo hebben gedaan. En het liefst binnen bestaande silo’s. ‘Godlike technology’ zou dan
zitten in de nieuwe AI, quantum en datascience.
De verschillende multi-initiatieven zijn zich aan
het losmaken van het repressieve model en tornen aan de ‘been there, seen it, done it’ denk- en
handelwijze van gevestigde instituten. Zij experimenteren ook met datascience, maar dat gaat
niet altijd vanzelf noch altijd van harte. Zij zijn
onderdeel van ‘verschillende belangenmatrixen’.
Daarbij worden multi-initiatieven die horizontaal
zijn georganiseerd nog altijd verticaal ‘afgerekend’
door de moederorganisaties. Dit is - en blijft haaks staan op vernieuwing, creativiteit en andere
interventies.
4.8.4.4 NPM en de Belastingdienst
Er is gesproken met medewerkers van de Belastingdienst: het Vastgoedcentrum, de fraude-coordinatie, de FIOD, het AMLC en het Bureau
Toezicht Wwft. Met vier daarvan is meerdere keren
gesproken en met één werd een email ‘vraag- en
antwoord’ routine ontwikkeld. De institutionele
logica van de Belastingdienst ‘openbaart zich als
witwasconstructies worden gedetecteerd, maar
deze niet worden doorgegeven aan de opsporing
maar in het fiscale domein blijven en als zodanig
worden afgedaan (..) zaken die niet ten dienste
staan aan de fiscaliteit worden aarzelend overgedragen. Ook restinformatie in een belastingonderzoek welke zou kunnen wijzen op witwassen
wordt ook niet altijd overgedragen. Dit alles heeft
te maken met belangen die in het geding zijn,
mogelijkheden om binnen de Belastingdienst in
de toekomst dingen beter te organiseren’.
De kern van ‘institutionele logica’ is dat bureaucratische deelbelangen hoger worden aangeslagen

151 De meeste respondenten zijn coöperatief, maar ik loop ook aan tegen een handjevol bureaupolitieke functionarissen die ‘niet (verder)
willen meewerken omdat zijn/haar organisatie daardoor weleens negatief in beeld zou kunnen komen’, of een leidinggevende van
AML-organisatie die zegt ‘dat indien ik deze (zes vragen) zou gaan beantwoorden kom ik niet meer aan mijn hoofdwerk toe’. En, een
leidinggevende van AML-organisatie die wijst op een ‘gebrek aan capaciteit’ om nadere vragen te (laten) onderzoeken. De microkosmos van
een onderzoek als illustratie van bureaucratisch denken en handelen.
152 https://www.goodreads.com/quotes/767564-humanity-today-is-like-a-waking-dreamer-caught-between-the

Samen

139

22-01-2021 10:30

dan een breder gedeeld belang van bijvoorbeeld
de multi-organisatie waarvan men deel uitmaakt.
• ‘Idealiter zouden wij taakoverstijgend moeten
denken en handelen. Dat je beseft dat je
onderdeel bent van een groter geheel. Zo
worden af en toe signalen over een notaris
doorgegeven aan het BFT (‘wellicht iets voor
jullie’, ‘als het niet iets is voor ons kunnen we
het dan aan een partner geven’). Maar wat dan
in de weg zit, is dat dit niet routinematig of en
automatisch deel uitmaakt van hoe wij werken
en werken en handelen.’
• ‘De primaire focus binnen de Belastingdienst is
op fiscale delicten (volledigheid omzet etc.). Dat
is de ‘why’ van de dienst.’
Deze respondenten spreken over het wel/niet
overdragen van zaken aan de FIOD. Dat gebeurt
niet altijd. Maar ook binnen de FIOD wordt de
beperkte capaciteit langs NPM-achtige principes
ingezet.
‘In het jaarplan van de FIOD wordt bepaald hoeveel
witwas-, terrorisme-, sigaretten- en zorgfraudezaken
worden aangepakt of bijvoorbeeld hoeveel zaken die
zijn voortgekomen uit de Panama-papers. De FIOD
heeft verschillende opdrachtgevers die evenzovele
belangen hebben om de capaciteit in te zetten. Ondermijningsbestrijders, de AFM en DNB hebben allen
hun wensen, eisen en verlangens. Die wensen worden
in voorkomende gevallen ook vanuit de verschillende
organisaties van een financieringsstroom voorzien.’
De politie werkt samen met de FIOD in gecombineerde teams. De ‘bovenbouw’ (gezag, opdrachtgeverschap) bestaat uit verschillende departementen, waaronder verschillende toezicht- en
opsporingsdiensten functioneren. Dit betekent dat
men zich binnen de FIOD houdt aan ‘een strakke
planning’. Onderzoeken zijn gekoppeld aan een
urenplanning en de urenverantwoording is ook
op individueel niveau ingevoerd. Functionarissen
maken net als in de accountancy/advocatuur
overzichten van (in)directe uren die door team-

140

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 140-141

managers worden gemonitord. In voorkomende
gevallen worden onderzoeken stopgezet vanwege
het bereiken ‘van het plafond’. Volgens een medewerker wordt de strafrechtelijke capaciteit veel in
de fiscaliteit (omzetbelasting) gestoken.
4.8.4.5 NPM en iCOV
In gesprekken wordt gewezen op de botsende
werelden van juristen en de praktijk. Zo zegt een
iCOV-medewerker:
‘Lastig om een jurist mee te nemen in je denken ..
wollig taalgebruik niet altijd pap van te maken..
ondoorgrondelijk.’
Dit soort weerstand is terug te vinden in veel interviews met operationele mensen; het iCOV is hier
niet uniek in. Het iCOV fungeert als alle publieke
organisaties in een politiek-bestuurlijke en bureaucratische context waarin een Raad van Advies
en een Rechtmatigheidscommissie een rol spelen.
Het idee van ‘een datahub’ die ‘op den duur geld
opbrengt’ bestaat nog steeds, maar is ‘ook onderdeel van bureaupolitieke processen.’
‘Mensen met wie ik te maken heb denken in hokjes,
moeilijk op te lossen (..) er wordt gewerkt binnen projecten, afdelingen en teams (..) daardoor zitten we in
een spagaat.’
De ‘moederorganisaties’ hebben gemeenschappelijke en ‘silo-belangen’:
• ‘Er zit geen ‘collectiviteit’ in het DNA van de
moederorganisaties…’
• ‘De Founding Fathers (partners) lijken zich terug
te trekken op de eigen organisatie’.
Eerder is beschreven dat onder andere het AMLC
en de DLIO meer en meer gebruik maken van
open bronnen. Dat is niet verwonderlijk, omdat
het inzicht groeit dat FTM, Investico en internationale onderzoeksjournalisten eerder op fraude,
corruptie en witwassen stuiten dan de bestaande
AML-toezichthouders en opsporingsambtenaren.
Maar het dossier van open sources intelligence

(OSCINT) binnen iCOV ‘stuit op onwijze weerstand.’ Want juridisch niet verantwoord.
4.8.4.6 Botsende institutionele logica en politie
De politie kenmerkt zich sinds de vorming van de
Nationale Politie in 2013 door een scheiding tussen
de informatie- en de opsporingsorganisatie. Een
OM-functionaris ‘vindt dit problematisch’ en staat
niet alleen in deze. Tientallen respondenten binnen de politie en daarbuiten vinden dat ook.
In zijn Het Nationale Politiekorps. Achtergronden,
controverses en toekomstplannen zet Fijnaut (2012)
vraagtekens bij de keuze voor de Nationale Politie
om de informatie-organisatie en de opsporing
in aparte onderdelen te organiseren: ‘Waarom
er naast de Nationale Recherche een informatiedienst werd opgetuigd is voor mij onbegrijpelijk.
Informatie-inwinning is een kerntaak van gespecialiseerde recherche.’153 Fijnaut’s punt wordt deels
onderbouwd in het rapport Handelen naar Waarheid (2015) over de kwaliteit van de opsporing.154
Daarin staat:
‘De beschikbaarheid van innovatieve opsporingstechnieken en kennistechnologie betekent dat recherchemedewerkers meer dan voorheen in multidisciplinaire
teams en netwerken gaan functioneren. Op dit moment heeft de politie nauwelijks personeel in huis dat is
opgeleid voor de snelle ontwikkelingen in data-analyse. Vakmanschap in de moderne opsporing vraagt om
zogenoemde 21st century skills: creativiteit, conceptuele
denkkracht, schrijfvaardigheid, probleemoplosvaardigheden, communiceren, multidisciplinair samenwerken, kritisch denken, digitale geletterdheid, sociale en
culturele vaardigheden, verantwoordelijkheidsbesef
en zelfregulering. Nu werken traditionele rechercheurs
veelal opdrachtgericht en weinig geredeneerd vanuit
de waarom-vraag.’

In hoofdstuk 3 is uitgebreid ingegaan op de inrichting van de informatieprocessen en het relatieve
ondergebruik daarvan. De opmerking over het gebrek aan 21e -eeuwse vaardigheden illustreert het
ook daar genoemde gebrek aan (financieel-economische kennis, ervaring en analysecapaciteit).
4.8.4.7 NPM het Openbaar Ministerie
Steenhuis, de voormalige hoge OM-functionaris,
gebruikte regelmatig de uitdrukking ‘er kleeft geen
bloed aan’. Hij doelde hiermee op mindset van het
OM die voornamelijk was gericht op traditionele
vormen van misdaad en veel minder door fraude,
corruptie en witwassen. In 2012 zeiden Steenhuis
en fraudeofficier Speijers in het televisieprogramma Zembla:
‘In de bestrijding van fraude hebben politie en justitie
de afgelopen jaren gefaald.’ Door de falende aanpak
is de pakkans van fraudeurs volgens hen laag.
‘Met aangiftes gebeurt niets, terwijl de fraudeproblematiek alleen maar erger is geworden.’155
Inmiddels is met de vorming van het Functioneel
Parket van het OM en de tientallen grote fraudezaken een andere situatie ontstaan. Zo heeft de
FIOD in 2018 ruim 900 onderzoeken afgerond
waarvan 230 op verzoek van het buitenland. ‘Het
is steeds beter zichtbaar dat sprake is van een stille
revolutie in de financiële opsporing,’ staat in het
Jaarbericht FIOD 2018. De onderzoeken richten
zich steeds vaker op de facilitators en bedenkers
van de financiële fraude.156

153 https://www.nrc.nl/nieuws/2019/08/30/drugscriminaliteit-is-hooguit-te-beheersen-a3971756
154 https://www.google.com/search?q=handelen+naar+waarheid&ie=utf-8&oe=utf-8&client=firefox-b-e
155 https://demet.nl/?p=918
156 https://www.bijzonderstrafrecht.nl/home/fiod-prioriteit-bij-facilitators-en-bedenkers-financile-fraude

Samen

141

22-01-2021 10:30

Aantal onderzoeken onder leiding van het FP 2015-2019157

Arr.
FP
LP
Totaal

2015
932
413
421
1765

2016
1099
492
490
2081

Uit de cijfers157 blijkt dat het aantal FP-onderzoeken
ruwweg een derde van het totaalaantal onderzoeken verricht. Dat verschilt wezenlijk met de tijd
van Steenhuis. Deze ontwikkeling past ook in de
conclusies van hoofdstuk 3 waarin wordt gepleit
om meer balans aan te brengen tussen het traditionele narratief over witwassen/fraude in relatie
tot georganiseerde drugscriminaliteit en criminele
netwerken in de zakenwereld waarin samenspanning plaatsvindt met politici, bestuurders en
ambtenaren en meer crimineel geld wordt witgewassen dan in de drugswereld.
Dat neemt niet weg dat zowel volgens OM functionarissen als opsporingsambtenaren niet altijd
dezelfde waardering bestaat voor de bestrijding
van finec. Zeker op de arrondissementparketten
waar soms ‘een zekere terughoudendheid’ zou
bestaan om geheimhouders (notarissen, advocaten) in een onderzoek te betrekken. De verklaringen daarvoor worden gezocht in de bewijsvoering
(‘moeilijk, tijdrovend’), maar ook in de veronderstelde tegenmacht van advocaten als geheimhouders: ‘Er is een zekere terughoudendheid met betrekking tot het prioriteren van geheimhouders.’
4.8.4.8 NPM en ‘dumbing down’
Er is (inter)nationaal kritiek op het NPM-model.
Meer in het bijzonder bij rechtshandhaving wordt
gewezen op de perverse effecten van het denken
en verantwoorden in termen van cijfers. Het leidt

2017
1197
519
420
2136

2018
1285
479
437
2201

2019
1406
445
444
2295

tot een (on)bewuste keuze voor ‘klein bier-zaken’:
zaken die relatief licht zijn, makkelijk zijn op te
pakken en relatief makkelijk zijn af te doen.158
Het aantal zaken heeft een grote waarde en bepaalt hoe organisaties werken. In het Engels wordt
gesproken over ‘dumbing down: the act of making
something simpler and easier for people to understand, especially in order to make it more popular.’
AML-organisaties kunnen in navolging van
Chambliss en Seidman159 worden beschouwd als
bureaucratische systemen. Bureaucratische systemen hebben in het dagelijks functioneren de neiging officiële doelstellingen (beleid, risicoanalyses,
normen) in te ruilen voor die activiteiten waarvoor
maximale waardering kan worden verkregen en
dat op een manier die de minste druk (capaciteit, tijd) op de organisatie legt. In het dagelijks
spraakgebruik wordt wel gesproken van ‘dumbing
down’, of in het Nederlands van ‘klein bier’: toezicht en handhaving zoeken de weg van de minste
weerstand met de grootste waardering.
Het inruilen van officiële doelstellingen wordt in
de hand gewerkt door:
• het ontbreken van motivatie bij functionarissen
om het beleid letterlijk te nemen;
• de indringende aanwezigheid van discretionaire
bevoegdheden (‘street level bureaucracy) op
verschillende niveaus in de organisatie;
• de afwezigheid van correctiemechanismen

157 https://www.bijzonderstrafrecht.nl/home/jaarbericht-openbaar-ministerie-2019-gepubliceerd
158 Deze ‘dumbing down’ paragraaf heeft raakvlakken met de in hoofdstuk 3 uitgewerkte denkbeelden van Unger over de drie lagen in
de witwaspiramide. De aandacht van toezicht en handhaving gaat naar de eerste en geleidelijk naar de tweede laag, maar niet naar de
bovenlaag van professionele witwassers. In hoofdstuk 2 is gewezen op de ‘eenzijdigheid’ van collegiale toetsingen doordat pas sinds de
laatste jaren enkele Zuidas-kantoren worden gevisiteerd. Overwegend richt de collegiale toetsing van de KNB zich op kleine kantoren.
159 Vold, G.B. and T.J. Bernard, Theoretical Criminology (Third Edition), hoofdstuk 15 ‘Conflict Criminology’, paragraaf 5 ‘Chambliss and
Seidman’s Analysis of the Criminal Justice System’ (pp. 283 e.v.).

142

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 142-143

en sancties om het ‘slip sliding away’ gedrag
te corrigeren (of de wil daartoe van het
management);
• de financiële afhankelijkheid van het politieke
systeem, waardoor (on)bewust wordt gekozen
voor handelingen waarvan wordt aangenomen
dat het politieke systeem die prefereert.
Het gevolg is dat de organisaties eerder burgers
en ondernemingen controleren en sanctioneren die relatief weinig maatschappelijke macht
vertegenwoordigen en gedrag van burgers en
ondernemingen die wél maatschappelijke macht
hebben meer negeren. Dit criminologische model
legt veel nadruk op maatschappelijke macht en
financiering van rechtshandhaving bureaucratieën
als verklaring voor het disproportioneel aandeel
van ‘kleine zaken’. 160 In de latere bestuurskundige
literatuur over New Public Management wordt
de machtsfactor niet als zodanig genoemd, maar
wordt wel gewezen op de perverse werking van
prestatie-eisen en verantwoordingsprocessen die
zijn gekoppeld aan financieringsstromen.
In juli 2020 schrijven vijf burgemeesters van grote
steden in Oost-Nederland in een brandbrief aan
de minister van Justitie en Veiligheid dat zij af
willen van de prestatie-eisen voor afzonderlijke
veiligheidspartners en een nieuw sturingsmodel
willen. De financiering daarvan zou gebaseerd
moeten zijn op de maatschappelijke effecten van
de integrale aanpak van de gehele overheid: ‘Een
overheid die de outcome centraal stelt.’161
Natuurlijk gaat het daarbij om andere veiligheidsproblematiek, maar er zijn raakvlakken met de
AML-wereld.
De burgemeesters wijzen op de invloed van
New Public Management vanaf de jaren ’80 en
de daaruit voortvloeiende geboorte van kritieke

prestatie indicatoren (kpi’s) en prestatiebekostiging. In het veiligheidsdomein heeft dat geleid tot
meer bewustwording van kosten en baten en een
professionaliseringsslag. ‘Maar niet alle effecten
zijn toe te juichen…hitting the target, missing the
point.’ De burgemeesters vragen zich ook af wat
de samenleving eigenlijk van politie en justitie
verwacht. ‘Waarvoor staan we gezamenlijk?’ Er
wordt met andere woorden ook voor ‘samen’
gepleit. Idealiter staan we ‘als één overheid aan
de lat?’ Het gaat - of zou moeten gaan - om het
meeste optimale maatschappelijk effect. Maar het
huidige systeem van sturing en bekostiging in de
strafrechtsketen resulteert simpelweg niet in optimale keuzes in de aanpak van veiligheidsissues.
Integendeel, het leidt bij ketenpartners zelfs intern
tot verdeelvraagstukken en tussen partners onderling tot discussies over productieaantallen: de
output van de ene partner vormt immers de financiële levensader van de ander. Het te bereiken
maatschappelijke effect raakt op de achtergrond,
aldus de briefschrijvers.
Wat moet er veranderen volgens het bezorgde
gezag? De horizontale samenwerking is juist nu
zo noodzakelijk, maar verticale sturing en financiering in de strafrechtketen draagt daar niet aan
bij. Het is daarom tijd voor een verantwoordingssystematiek en een bekostigingsmodel waarbij de
impact op de samenleving centraal staat, vinden
zij. Partners kunnen in netwerkverband veiligheidsvraagstukken aanpakken met een passend,
minder conjunctuurgevoelig budget. Het advies is
een sturingsmodel te ontwikkelen dat het maatschappelijk effect van de integrale aanpak (op
daders, slachtoffers, omgeving) van de overheid
als geheel centraal stelt. ‘Een overheid die outcome centraal stelt: voor een veilige samenleving en
vertrouwen in de rechtsstaat.’

160 Vergelijk dit ook met denkbeelden van Unger e.a. in De witwaspyramide (2018) waar in hoofdstuk 3 is gegaan.
161 De brief is ondertekend door Hubert Bruls, burgemeester van Nijmegen en regioburgemeester van Oost-Nederland, en mede verstuurd
namens het Regionaal Veiligheidsoverleg (RVO) met daarin de burgemeesters van Arnhem, Apeldoorn, Enschede en Zwolle, de hoofdofficier
van justitie en de politiechef. Bij het overleg waar de brief uit voortkwam waren ook de presidenten van de rechtbank Overijssel en
Gelderland aanwezig. Zij ondersteunen de brief eveneens

Samen

143

22-01-2021 10:30

De gerichtheid op productieaantallen is terug te
zien bij het BFT, dat er onder meer op toeziet dat
notarissen, juridische of financieel-economische
adviseurs, belastingadviseurs, accountants, administratiekantoren en bedrijfseconomische adviseurs de Wwft-regels naleven. In totaal houdt het
bureau daarbij toezicht op ruim 33.000 ondernemingen. Deze groep is zeer omvangrijk en divers.
In 2018 is in opdracht van het WODC een evaluatie
uitgevoerd, waaruit onder meer blijkt dat:
• communicatie en verantwoording zich vooral
richten op verantwoorden van wat het BFT
heeft gedaan en minder op de effecten daarvan;
• de wijze waarop het BFT verantwoording
aflegt aansluit bij de focus op het primaire
toezichtproces;
• het BFT in de jaarverslagen aantallen
onderzoeken en handhavingsmaatregelen
rapporteert, maar niets schrijft over de effecten
van het toezicht of van ontwikkelingen in de
markt;
• de keuze om communicatie en verantwoording
geen prioriteit te geven te verklaren is door de
beperkte capaciteit in relatie tot de omvang van
de toezichtopdracht, maar negatieve gevolgen
heeft voor de verantwoording tegenover de
samenleving en stakeholders;
• het BFT sterk gericht is op het afgebakende
primaire proces: aangeleverde data en
signalen beoordelen en prioriteren, bijzondere
onderzoeken uitvoeren en handhaven bij
normoverschrijdingen.162
Het BFT doet geen onderzoek naar het nalevingsniveau van onder toezicht staande instellingen of
(maatschappelijke) schade door niet-naleving.
Er is beperkt inzicht in de staat van de sector,
nieuw opkomende risico’s en hoe toezicht daarop
kan reageren.163 Er is met andere woorden dus

weinig zicht op de mate waarin handhaving leidt
tot gedragsverbetering, op risico’s en de effectiviteit van de handhaving.164 Dit wordt versterkt
doordat het lastig is om op basis van de regulier
aangeleverde (kwartaal)cijfers kwaadwillende
onder toezicht staande organisaties en beroepsbeoefenaren te identificeren. Het BFT heeft weinig
controlemechanismen om de validiteit van de
ontvangen (kwartaal) data te verifiëren.165
Het BFT stelt in beperkte mate vast of de handhavingsaanpak doeltreffend is, maar houdt wel bij in
welke mate handhavingsdossiers standhouden bij
de rechter. Er wordt niet gekeken hoe doeltreffend
individuele maatregelen zijn, of bestrafte onder
toezicht gestelden blijvend verbeteren of meer
kans op terugval hebben, of dat een alternatieve
aanpak zoals een lagere straf, informele beïnvloeding of een andere toonzetting in de communicatie hetzelfde effect hebben.166 Inmiddels is het
BFT begonnen met het ontwikkelen van beleid om
voorbij de cijfers te kijken. In het jaarverslag over
2019 staat:
‘Eén van de aspecten van deze doorontwikkeling is
het nog steeds meten wat de effectiviteit van de door
het BFT gedane interventies is. Daarbij is het niet het
doel om alleen incidenten aan te pakken, maar juist
om meer oog te hebben voor de impact die dit heeft
voor de maatschappij. Analyses over de markt en de
daarin ontstane ontwikkelingen vereisen hiervoor een
professionele deskundige organisatie, die aan de hand
hiervan de juiste en doeltreffende interventies kan
verrichten. Daarbij speelt de vraag of een organisatie
als het BFT in een veranderende complexe omgeving
voldoende toekomstbestendig is.’
Bij deze doorontwikkeling verschuift het BFT het
accent ‘van incident naar impact’. Uitgangspunt is
welke acties het meeste effect sorteren op het naleefgedrag van de ondertoezichtstaanden. Het BFT

162 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2825-evaluatie-bureau-financieel-toezicht.aspx Dit is de in opdracht van het WODC uitgevoerde
evaluatie van het BFT in 2018.
163 Idem
164 Idem
165 Idem
166 Idem

144

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 145

heeft een eerste stap gezet met een aantal concrete, haalbare en meetbare acties. Hierbij heeft het
BFT drie typen acties voor zichzelf geprioriteerd:
• Meer (en dieper) aandacht voor de effectiviteit
van interventies
• Versterking van het toezichtsveld
• Analyse
De FIU-Nederland geeft in haar jaarverslagen een
overzicht van aantallen meldingen door de jaren
heen. Dat maakt het mogelijk te analyseren hoeveel en wat voor soort meldingen er zijn gedaan.
In interviews (en in de literatuur) wordt gewezen
op het blackbox-karakter van de omzetting van
ongebruikelijke naar verdachte transacties en wat
er gebeurt met de verdachte transacties als deze
in de opsporing worden weggezet. Het cijfermatig
FIU-systeem, zo is de redenering, zegt betrekkelijk weinig over nut, noodzaak en toegevoegde
waarde voor de opsporing. Maar ook niet over de
effecten van het meldsysteem op het gedrag van
meldplichtigen. Leidt het systeem tot meer compliant gedrag?
In het WODC/Decide rapport (2015) wordt in dit
verband gewezen op de ‘beperktheid’ van het
FIU-systeem omdat ‘gematched wordt met politiële bestanden’. Wat Unger en anderen het ‘topsegment’ van de witwaspiramide noemen heeft
over het algemeen geen justitiële antecedenten.
Uit criminologisch onderzoek naar white collar crime
is bekend dat witteboordencriminelen vrijwel geen
antecedenten hebben:
‘Our knowledge regarding white-collar offenders
has increased substantially since the time of Edwin
Sutherland. A considerable percentage of whitecollar offenders are gainfully employed middleaged Caucasian men who usually commit their first

white-collar offense sometime between their late
thirties through their mid-forties and appear to have
middle-class backgrounds. Most have some higher
education, are married, and have moderate to strong
ties to community, family, and religious organizations.
White-collar offenders usually have a criminal history,
including infractions that span the spectrum of
illegality, but many do not overindulge in vice’167
De Association of Certified Fraud Examiners (ACFE)
brengt om de twee jaar een wereldwijd onderzoeksrapport uit naar aard en omvang van fraude,
de sociologie van de fraudeur en onder andere of
een fraudeonderzoek wordt geïnitieerd door het
strafrechtelijk systeem. De afgelopen twintig jaar
is ruwweg tussen de 2 en 3% van alle duizenden
onderzochte fraudezaken geïnitieerd door politie
en justitie. 168 De overheid speelt een marginale rol.
Unger en anderen (2018) vragen zich af ‘waarom
er zo’n groot gat bestaat tussen de (vermeende)
omvang van de criminele economie in Nederland
en de vermogens die in opsporingsonderzoeken
daadwerkelijk worden aangetroffen - en dus in
theorie zouden kunnen worden afgenomen’. Een
verklaring die de onderzoekers naar voren schuiven ‘is dat de opsporing makkelijker zicht krijgt
op kleinverdieners dan grootverdieners. Hetzelfde
geldt voor criminelen die vooral op Nederlands
grondgebied actief zijn en criminelen die vooral
in het buitenland verblijven en besteden.’ 169
De onderzoekers maken een onderscheid tussen
verschillende segmenten van de witwaspiramide.
Het merendeel van de aandacht gaat uit naar
de meest zichtbare (drugs)criminelen (onder- en
middensegment). Het topsegment blijft in belangrijke mate buiten schot. ‘Dumbing down’ klinkt
ook door in een citaat van een OM-functionaris
over ‘toezicht light door de AFM op 600 beleggingsinstellingen’. Het contrast tussen aandacht

167 https://www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199925513.001.0001/oxfordhb-9780199925513-e-6 Who Commits WhiteCollar Crime, and What Do We Know About Them? Paul M. Klenowski and Kimberly D. Dodson The Oxford Handbook of White-Collar
Crime.Edited by Shanna R. Van Slyke, Michael L. Benson, and Francis T. Cullen (2016).
168 https://www.acfe.com/report-to-the-nations/2020/
169 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2790-witwaspiramide.aspx

Samen

145

22-01-2021 10:30

voor nagelsalons en kappers in een volkswijk en
Zuidas-kantoren of internationaal opererende
beleggingsinstellingen lijkt groot. Terwijl dit toch
volgens de Panama-papers en in de Danske-bank
zaak de eredivisie is van witwassen.170 Ook in de
halfjaarverslagen van het auditbureau van de KNB
(zie hoofdstuk 2) zien we dat de laatste jaren grote
Zuidas-kantoren onderwerp van collegiale toetsing zijn. En dan nog mondjesmaat. De nadruk ligt
al twintig jaar op kleine kantoren.

4.8.4.10 Van NPM naar ‘Rijker verantwoorden’171
AML-organisaties verantwoorden zich in jaarverslagen en andere publicaties vooral op kwantitatieve wijze: aantallen meldingen, toezicht- en
handhavingsonderzoeken, inbeslagnames etc. In
navolging van rijks brede ontwikkelingen zou de
verantwoording volgens enkele respondenten (en
volgens de literatuur) meer kwalitatief kunnen
worden ingevuld. Dit wordt ‘rijker verantwoorden’
genoemd.

4.8.4.9 Belastingdienst en FIOD
Het ‘dumbing down-effect’ bij de Belastingdienst
en FIOD uit zich in de aanpak van wat Belastingdienstmedewerkers oppervlakkige ‘spetterkoek-zaken’ noemen:

Nap en Vos passen het toe op de politie en vragen
zich af wat de politie eigenlijk presteert? Wordt
het (belasting)geld goed besteed? Welk antwoord
is geloofwaardig; en voor wie? Deze vragen zijn
ook relevant voor de AML-structuur. Hoe weet
je, of hoe meet je, dat de politie of breder de
AML-structuur werkt? Nap en Vos vragen zich af
welke normen gehanteerd moeten worden? Welke indicatoren kies je?172

‘Je raakt daarmee aan incidenten, maar niet aan
onderliggende structuren en processen. Wat er feitelijk
gebeurt is dat we met een schot hagel op een marktsegment schieten en daarbij altijd wel wat raken’.
‘We zijn bezig met fenomenen die we zien, maar er zijn
risico’s die nog afgepeld moeten worden’.
‘Eigenlijk zitten onze handen door beperkte capaciteit
en beperkte kennis vastgebonden op onze rug. We
pakken de sukkel (..) niet de lokale vestiging van een
bank of een internationale schakel in een witwasconstructie. Die onderwerpen zijn onderontwikkeld, 70 à
80% van de zaken hebben een buitenland component,
zijn complex, juridisch ook’.
‘We zouden niet moeten wegkijken van facilitators’.
Ook in het licht van de toeslagenaffaire zijn dit interessante waarnemingen. In de toekomst is meer
empirisch onderzoek nodig naar de (on)waarde
van de analyses van de Belastingdienst.

In Rijker verantwoorden over de aanpak van ondermijning op Rotterdam Zuid (2020) schrijven Nap en Los
dat zij de sturing en verantwoording:
• rijker van inhoud willen maken, zodat recht
wordt gedaan aan de complexe praktijk;
• rijker van vorm willen maken, zodat de inhoud
beter, meer beeldend wordt overgebracht;
• rijker willen maken in de relatie, dus die niet
eenzijdig (verticaal) benaderen, maar meer
dialogisch (horizontaal) dus gericht op burgers
en partners.
Er is meer nodig dan alleen cijfers, zegt ook Wim
Saris, directeur-generaal Politie, Straffen en Beschermen van Justitie: ‘We hebben cijfers nodig,
maar we winnen het debat niet via cijfers.’
De behoefte aan rijker verantwoorden wordt
ook gevoeld buiten de opsporing. ‘Rijker ver-

170 https://www.icij.org/investigations/panama-papers/ Zie ook Obermayer, B. en F. Obermaier, Panama Papers. Het verhaal van een
wereldwijde onthulling. AtlasContact, 2017. En: Bullough, O, Moneyland Een zoektocht naar het verborgen geld van de superrijken en de
multinationals. Thomas Rap, 2019.
171 Vos, J., Jan Nap en Christiaan Los, Rijker verantwoorden over de aanpak van ondermijning op Rotterdam-Zuid. Een leerdossier over de
ontwikkeling van het verantwoordingsbeleid. Rotterdam 2020.
172 https://rijkerverantwoorden.nl/wp-content/upload_folders/rijkerverantwoorden.nl/Nap-Vos-2018-Rijker-Verantwoorden_wat-is-debedoeling.pdf

146

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 146-147

antwoorden’ wordt onderdeel van een bredere
beweging173.
Het AML-veld kenmerkt zich (nog) in belangrijke
mate door cijfermatige verantwoording:
• De FIU publiceert in de jaarverslagen het aantal
meldingen ongebruikelijke transacties en
onderscheidt deze naar categorieën melders.
Vervolgens wordt vermeld hoeveel verdachte
transacties door matching zijn vastgesteld. Maar
wat daar vervolgens mee gebeurt en wat de
effecten zijn op onderliggende problemen staat
er niet in.
• Het iCOV doet jaarlijks verslag van het
aantal verschillende rapportages dat wordt
uitgebracht, maar heeft zelf (en het grotere
publiek ook niet) geen zicht op wat hiermee
gebeurt en of deze nuttig zijn.
• De verschillende samenwerkingsverbanden
in het AML-veld geven in jaarverslagen,
projectplannen en rapporten aan
welke moederorganisaties hebben
deelgenomen, maar zeggen niets over de
samenwerkingsverbanden zelf. Wat zijn de
strenghts, weaknesses, opportunities & threats
van het FEC, de RIEC’s en het LIEC, de Fieldlabs,
de vastgoedprojecten op gemeentelijk niveau
en daarbinnen de aandacht voor notarissen,
makelaars en taxateurs? Het staat er niet in.
• Het OM publiceert jaarlijks cijfers over het aantal
uitgevoerde onderzoeken en op rechtspraak.nl
staat (informatie over) rechterlijke uitspraken;
informatie over het effect van bijvoorbeeld het
project Niet-Melders op de meldingsbereidheid
van notarissen, makelaars en taxateurs
ontbreekt.
• In de (sociale) media staan in het kader van
ondermijning berichten over inbeslagnames van
drugs, aanhoudingen, gevonden hoeveelheden
cash en wapens en witwasberichten, maar die
zeggen niets over de maatschappelijke gevolgen

van deze interventies.
• (Inter)nationaal worden omvangschattingen
gemaakt van witwassen, maar die cijfers
zeggen niets over de kwaliteit van toezicht
en handhaving en de kwaliteit van de
samenwerking.
• In algemene termen wordt gepraat en
geschreven over PPS-constructies in de
veiligheidszorg, maar onbekend is hoe deze
functioneren in de praktijk en welk effect zij
hebben op de aard en omvang van criminaliteit.
• De ontnemingscijfers die jaarlijks worden
gepubliceerd zeggen weinig over naar de
daadwerkelijke executie van deze maatregelen,
laat staan over de effectiviteit.
Saris: ‘Je moet zoeken naar aanvullingen op die cijfers. De aanpak ‘rijker verantwoorden’ kan leiden
tot intelligentere gesprekken’.174 De grote vraag
is hoe dit soort van gesprekken daadwerkelijk
onderdeel te maken van de rechtshandhaving en
meer in het bijzonder van de AML-gemeenschap?
4.8.5 AML-drukte en de financiële kwetsbaarheid van
tussenconstructies
In de eerste helft van 2020 lopen in de AML-wereld opvallend veel multidisciplinaire vastgoedprojecten. Dat is verheugend, maar er moeten
enkele kanttekeningen bij worden gemaakt:
In de eerste plaats werkt het principe van
‘laat-duizend-bloemen-bloeien’ positief. Op
veel plaatsen worden (financiële) analyses
gemaakt, vinden (repressieve) interventies
plaats en worden bestuurlijke rapportages
gemaakt met preventieve maatregelen (op basis
vaak van barrière-modellen). De agendering
van ‘ondermijning’ heeft hier een boost aan
gegeven. Het leidt tot samenwerking met
onderzoeksbureaus, wetenschappelijke instituten
en consultancybureaus. Met name de laatste jaren

173 https://rijkerverantwoorden.nl/een-rijker-plan/
174 https://rijkerverantwoorden.nl/wp-content/upload_folders/rijkerverantwoorden.nl/Nap-Vos-2018-Rijker-Verantwoorden_watis-de-bedoeling.pdf. Die gevraagde ‘intelligentere gesprekken’ resoneren met in het theoretisch kader aangegeven literatuur over
dialoogvaardigheden (Sennet), vrijmoedig spreken (Foucault) en het voeren van lastige gesprekken (cie. Halsema).

Samen

147

22-01-2021 10:30

ook met inbegrip van datamining, big data en
AI-projecten.
In de tweede plaats is het hierdoor wel erg druk
aan het worden. Organisaties en multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden vinden opnieuw
het wiel uit en praten met steeds dezelfde
branchevertegenwoordigers van de KNB, NVM,
VBO en Vastgoedpro, die daar ‘af en toe tureluurs’
van worden. Zij moeten aan steeds nieuwe
partners tekst en uitleg geven over de branches,
het beroep, de taken en verantwoordelijkheden
van deze dienstverleners, de primaire processen
binnen de beroepsgroepen etc. Zo komt één
van Fieldlabs er na een aantal maanden achter
dat vastgoed en notarissen/makelaars binnen
een ander Fieldlab ook onderdeel van een
project zijn. Soms gaat de ‘coördinatie’ via de
beleidsmedewerkers van de KNB, NVM, VBO of
Vastgoedpro. Die zijn dan benaderd en ‘verbazen
zich over de volgende loot’ die zich richt op
dezelfde materie. Hetzelfde constateren zij in
sommige RIEC-projecten en vastgoedprojecten in
de grote steden.
In de derde plaats - en samenhangend met het
vorige - is dat het toezicht, de informatievergaring
en -analyse in de witwasbestrijding
gefragmenteerd zijn. Het toezicht op witwassen
wordt vanuit verschillende verantwoordelijkheden
en met verschillende strategieën uitgevoerd door
DNB, de AFM, het BFT en het Bureau Toezicht
van de Belastingdienst. Er is sprake van een
wijdvertakt ‘samen’ op beleids- en operationeel
niveau, maar het ‘is veel voor zo’n klein land als
Nederland’. De toezichthouders houden zich
bezig met verschillende marksegmenten. DNB
en AFM houden toezicht op grote instellingen
en het BFT en het Bureau Toezicht WWFT
op veel beroepsgroepen. Het toezicht op de
450 beleggingsinstellingen door de AFM is
onvergelijkbaar met het toezicht van het Bureau
Toezicht Wwft van de Belastingdienst op 200.000
handelaren (waaronder makelaars).

148

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 148-149

In de vierde plaats is het ‘druk’ in de wereld van
fintel-analyse. Er zijn diverse organisaties die zich
richten op analyses en daar verschillende tools
voor hebben ontwikkeld: het AMLC, de iCOV, de
FIU-Nederland, de politie en de FIOD. Daaraan
zijn de laatste jaren diverse ‘tussenconstructies’
(RIEC’s en Fieldlab’s, OOV-projecten) toegevoegd.
Vastgoed is ‘hot’. Ook binnen het NIBO, het SCTF,
het Landelijke Analisten Netwerk, TNO en een
aantal private organisaties is er aandacht voor
vastgoed en facilitators. Er zitten dwarsverbanden
tussen - zoals eerder is aangegeven - maar de
vraag kan worden gesteld wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen de verschillende
analyse-activiteiten? En of een zekere versobering
en/of integratie mogelijk dan wel politiek of operationeel wenselijk is. Bovendien loopt als een
rode draad door een groot deel van de analyses
dat de balans tussen conventionele wijsheid
(waarvan men vindt dat het ‘waar’ is), theoretische risicoanalyses, te snelle generalisaties op
basis van een paar zaken en weinig precisie in het
gebruik van begrippen leiden tot wat ik ‘navigeren
in de mist’ heb genoemd. Het onderzoek van de
VU (2021) over ondermijning in de Amsterdamse
havens heeft de veelzeggende titel ‘Van verhalen
naar verbalen’.
In de vijfde plaats is sprake van fragmentatie in de
opsporing. Naast de Kmar, de politie en de FIOD
zijn bijzondere opsporingsdiensten werkzaam op
evenzovele markten. Onder leiding van het Functioneel Parket (en Parketten) worden de afgelopen
jaren steeds meer strafrechtelijke onderzoeken
naar fraude, corruptie en witwassen gedaan door
de FIOD, bijzondere opsporingsdiensten en de
gecombineerde politie-FIOD-teams. De coördin
atie, aansturing en harmonisering van deze diensten is een politiek gevoelig onderwerp, omdat
veel departementen gehecht zijn aan hun eigen
dienst. Is het politiek en/of operationeel wenselijk
dat meer samenhang komt in de opsporing van
fraude, corruptie en witwassen is een vraag die op
de achtergrond speelt. In de discussie komen de
volgende scenario’s naar voren:

• De huidige FIOD terugbrengen tot zijn kern:
het doen van strafrechtelijke onderzoeken ten
behoeve van de fiscaliteit.
• Een deel van de huidige FIOD-sterkte
overhevelen naar een nieuw op te richten
Financiële Politie Nederland (FPN), waarin
ook een deel van Landelijke Recherche wordt
geïntegreerd.
• Eventueel wordt er capaciteit van andere
bijzondere opsporingsdiensten toegevoegd aan
de FPN.
• De FPN komt onder direct gezag te staan van het
Functioneel Parket (fraude/witwaszaken) of het
Landelijk Parket (georganiseerde criminaliteit);
• Het nieuwe informatie-gestuurde en informatieondersteunende Multidisciplinaire Interventie
Team is de ‘driving force’ van de Financiële
Politie Nederland.
De financiële kwetsbaarheid van tijdelijke tussenconstructies
In het eerste deel van dit hoofdstuk is ingegaan
op de toenemende samenhang binnen en tussen
organisaties. In het bijzonder ‘tussenconstructies’ als de RIEC’s, Fieldlabs en het Aanjaagteam
Ondermijning worden - in de literatuur en door
respondenten - gezien als nuttige, noodzakelijke
samenwerkingsvormen. Zij vinden vaak innovatieve manieren ‘om tussen de silo’s’ te werken. Dit
ondanks het feit dat ‘institutionele logica’s’ van
de ‘moederorganisaties’ af en toe indringend zijn.
Maar hoe duurzaam zijn deze tussenconstructies?
De minister van Justitie schreef in april 2020 over
de bestrijding van ondermijning en witwassen aan
de Tweede Kamer dat:
• in 2020 88 miljoen euro beschikbaar is, in 2021
141 miljoen euro en vanaf 2022 150 miljoen euro
per jaar;
• het merendeel van het geld is bestemd voor het
stelsel Bewaken en Beveiligen en het MIT;
• het stelsel Bewaken en Beveiligen: versterking

uitvoering tussen 2020 tot 2014 van 3,9 naar
48,2 miljoen; de versterking van stelsel van 1,5
naar 1,8 miljoen; de versterking weerbaarheid
van 2,1 miljoen naar 1 miljoen; extra kosten
intensivering eenmalig 24 miljoen en de kosten
van het getuigebeschermingsprogramma van 1
miljoen naar 4 miljoen;
• het MIT: 21,5 miljoen euro uit, in 2021 82
miljoen euro, in 2022 87 miljoen euro en vanaf
2023 93 miljoen euro per jaar.;
• voor de lokale/regionale/preventieve aanpak
is 15 miljoen euro in 2021 en 10 miljoen euro in
2022 vrijgemaakt voor de lokale en regionale
aanpak. Deze middelen zullen in overleg met
het SBO, de VNG en de Regioburgemeesters
worden bestemd.
De financiering van de Fieldlabs worden niet
genoemd. In het licht van de continuïteit van de
‘tussenconstructies’ (de verzamelterm voor multidisciplinaire programma’s en -projecten) is ook de
eindige financiering van het Ondermijningsfonds
van belang. Dit fonds bevat honderd miljoen en
heeft geleid tot de financiering van verschillende
vastgoedprojecten al dan niet in relatie tot notarissen en makelaars. Er wordt kortom geïnvesteerd
in tussenconstructies, maar na een aantal jaren
houdt dit op.
4.8.6 Fixatie op de fysieke wereld, weinig focus op AI/
algoritmen
Het is niet te veel gezegd dat we leven in interessante tijden waarin ‘digitale revoluties’ zich aandienen.175 De WRR wijst in het rapport iOverheid
(2011) op het poreus worden van scheidslijnen
tussen departementen onderling, tussen departementen en uitvoeringsorganisaties en tussen de
overheid zelf en steeds meer private organisaties.
Dit gebeurt allemaal vanwege doelmatigheid en
efficiëntie maar de politieke gevolgen (transparantie, doel- en rechtmatigheid en morele en ethische

175 Verhoeven, K., M. van Vliet en J. Gerritsen, Digitale revolutie. Een politiek antwoord op de datamacht van techreuzen. Den Haag 2019. Zie
ook: Schuilenburg, M. and R. Peeters (editors) The Algorithmic Society. Technology, Power, and Knowledge. Routledge, 2012

Samen 149

22-01-2021 10:30

begrenzingen) stonden in 2011 nog niet ‘op de
politieke radar’.176
Veel van de beschrijvingen en analyses in dit onderzoek spelen zich af in de fysieke wereld. In het
licht van technologische ontwikkelingen worden
de grenzen tussen de fysieke en de digitale wereld
poreus. In het voorgaande hebben we glimpen
gezien van de nieuwe digitale werelden van (zelf)
regulering, compliance, toezicht en handhaving.
Binnen en tussen AML-organisaties vindt (digitale)
ontschotting plaats. Er zijn voorbeelden genoemd
van combineren van databestanden, ontwikkelen
van nieuwe analysetools, voorbeelden van het
gebruik van open bronnen en een verdieping
van PPS-verbanden. Inmiddels hebben we meer
kennis over de schaduwzijden van data-koppeling
(SyRi-systeem, toeslagenaffaire). Maar ook over
het gebruik van algoritmen door bigtech-bedrijven. In deze context wordt wel gepleit voor een
Algoritme Autoriteit.177
De twee kernwaarden van de rechtsstaat zijn
volgens Foqué en ’t Hart (1990) instrumentaliteit
en rechtsbescherming. De overheid wil op instrumentele wijze (wet- en regelgeving, bevoegdheden, geweldsmonopolie, toezicht en handhaving)
doelen bereiken. Rechtsbescherming wordt wel
verbeeld met het schild van Perseus.178 Het schild
is de bescherming die de rechtsstaat biedt aan de
burger tegen machtsmisbruik door de overheid.
Instrumentaliteit is van wezenlijk belang, maar er
dient sprake te zijn van een balans tussen instrumenteel beleid en handelen en rechtsbescherming. In de literatuur179 en in enkele interviews
wordt gewezen op de noodzaak deze rechtsbescherming - zeker in de context van datamining,
algoritmen en AI - hoger op de politieke agenda

te plaatsen. Niet alleen om de effectiviteit van
interventies te verbeteren maar ook om ethische,
morele en rechtstatelijke grenzen te bewaken.
Zie in dit verband onder andere het Europese
Claire-project 180 De effectiviteit van het AMLbeleid is gebaat bij het verder inhoud geven aan
verruiming van informatie-uitwisseling, toenemende inzet van nieuwe digitale analysetools en
verdiepen van PPS-relaties. Deze instrumentele
doelstellingen dienen echter in verhouding te
staan tot rechtsbescherming.
4.8.7. De (onder)toon van de PPS-dialogen
Sennet en de opstellers van het Britse RUSI-rapport wijzen erop dat het de ‘toon is die de muziek
maakt’. Er worden pleidooien gehouden om de
conversaties tussen de publieke en de private
sector te verzakelijken en om opener, minder
polariserend met elkaar om te gaan. En om meer
concreet met elkaar te praten.181 Cultuur, omgangsvormen en taal spelen een belangrijke rol bij
samenwerking, is hier het punt.
Bij het punt over informatie-uitwisseling is al
ingegaan op ‘verwijten’ over en weer over de (on)
mogelijkheden van informatie-uitwisseling.
Bij publiek-private samenwerking zijn er soms
niet alleen inhoudelijke meningsverschillen, maar
spelen ook ‘gevoeligheden over de toon van het
gesprek’. Zo hebben marktvertegenwoordigers
soms moeite ‘met gespleten tong’ waarmee de
overheid praat. Verder heerst er onvrede in de
markt, onder meldplichtige instellingen en beroepsbeoefenaren over het enerzijds beklemtonen van de noodzaak van publiek-private samenwerking, maar anderzijds negatieve uitlatingen
over notarissen, makelaars en taxateurs. Zo zegt
een leidinggevenden van een AML-organisatie op

176 https://www.google.com/search?q=wrr+iOverheid&ie=utf-8&oe=utf-8&client=firefox-b-e Rapport iOverheid (2011) van de WRR
177 Zie noot 169
178 https://tijdschriften.boomcriminologie.nl/tijdschrift/tcc/2016/3/TCC_2211-9507_2016_006_003_008 Hoogenboom, A.B. ‘Positieve
criminologie’ in Tijdschrift voor Cultuur en criminaliteit, nr. 4 2016
179 https://www.theguardian.com/books/2019/feb/02/age-of-surveillance-capitalism-shoshana-zuboff-review Dit is een bespreking van
Zuboff, S., The Age of Surveillance Capitalism.The Fight for a Human Future at The New Frontier of Power. Main, 2019
180 https://claire-ai.org/vision/
181 Er wordt al drie decennia politiek-correct gepraat over PPS maar overwegend in termen van ‘geloofsbelijdenissen’, min of meer goed
bedoelde symboliek, feel good verhalen en algemeenheden. Concreet wordt dit alles maar mondjesmaat. Er is angst ‘voor het concrete’.

150

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 150-151

een bijeenkomst met honderd poortwachters in
een ‘hoorcollege Wwft’: ‘Doe dit en doe dat en by
the way als jullie dat niet doen: see you in court!’182
Volgens de private respondenten worden beroepsgroepen nogal eens per definitie gezien als
verdachte in plaats van als samenwerkingspartner.
‘Dat is een fout uitgangspunt’. De beroepsgroepen
ontkennen niet dat er ‘rotte appels’ zijn, maar zo’n
houding ondermijnt de bereidwilligheid van beroepsgroepen om samen te werken. De houding
kan ook het draagvlak voor de Wwft beïnvloeden,
zie de eerder beschreven ‘opstandige betrokkenheid’ van meldplichtige notarissen en makelaars.
Een ander voorbeeld zijn de uitspraken van minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid. Kort na
de publicatie van de Achterkant van Amsterdam
van Tops en Tromp (2019) verschijnt een artikel in
de Gooi- en Eembode. Daarin doet Grapperhaus
in de beleving van de KNB en de NVM ongenuanceerde uitspraken over de bedenkelijke rol van
notarissen, makelaars en advocaten in het ondermijningsdossier. De beleidsmedewerker van de
NVM windt zich op over deze uitspraak en stuurt
een brief op hoge poten aan de bewindsman, die
in hun ogen klakkeloos de ongefundeerde conclusies uit die publicatie heeft overgenomen. Tops en
Tromp schrijven onder meer dat ‘belastingadviseurs, accountants, notarissen en vastgoedmakelaars criminelen ondersteunen bij het witwassen
van hun illegaal verkregen gelden’.183 De auteurs
constateren een versmelting van de onderwereld met partijen uit de bovenwereld om illegale
geldstromen in het legale geldcircuit te brengen.
Het ‘alledaagse witwassen’ zou vaak lopen via
fictieve omzetten in bedrijven, die deels legaal en
deels illegaal opereren. De auteurs wijzen in dit
verband op nagelstudio’s, kapsalons, belwinkels,

growshops, wietzaken en ijswinkels.184 Noch de
Makelaarsvereniging Amsterdam (MVA) noch de
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB)
herkennen zich in het rapport. De voorzitter van de
KNB houdt er zelfs een nare bijsmaak aan over.185
‘Minister Dekker van Rechtsbescherming veroorzaakt
frustratie bij notarissen en laat ze in verwarring over
hoe ze hun rol als poortwachter moeten vervullen
zonder voldoende middelen,’ zegt voorzitter Nick van
Buitenen van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB). ‘Wij als notarissen voelen ons behoorlijk
gehandicapt in de fraudepreventie. Echt gesteund door
het kabinet bij deze taak voelen wij ons niet. Terwijl het
wel van ons wordt verwacht.’186
De KNB-voorzitter reageert ook enigszins verbitterd op het vonnis dat een rechtbank wijst tegen
drie notarissen, die grootschalige faillissementsfraude met plof-bv’s zouden hebben gefaciliteerd.
‘Iedere beroepsgroep heeft rotte appels; het is goed
dat deze uit ons vak verwijderd worden.’ Maar
volgens hem is de dieperliggende oorzaak van het
‘krankzinnig grote maatschappelijke probleem van
de faillissementsfraude’ dat de overheid het oprichten
van kapitaalvennootschappen als bv’s ‘te soepel’ heeft
gemaakt.187 Zo is de preventieve toets door een notaris
van een bv-bestuurder afgeschaft, constateert voorzitter Van Buitenen, ‘met een flinke toename van het
aantal fraudegevallen met bv’s als gevolg’. Enerzijds
wordt geëist dat notarissen als publieke ambtsdragers
poortwachters van het financiële systeem zijn. ‘Maar
diezelfde overheid bindt notarissen daarbij de handen
op de rug. Als de overheid fraude en ondermijning
echt zo ernstig vindt als politici steeds zeggen - elke
burgemeester heeft het wel genoemd in zijn nieuwjaar
speech - waar blijft dan het noodplan?’

182 Dat sprake is van een ‘wicked problem’ van niet alleen witwassen, samenwerken maar ook percepties over en weer is de uitspraak van een
officier van justitie in een van de interviews die gewag maakt van een bijeenkomst met poortwachters die in de zaal ‘enkele subjecten ziet zitten.’
183 https://www.accountant.nl/nieuws/2019/8/makelaars-accountants-en-notarissen-helpen-onderwereld-met-witwassen/
184 https://www.accountant.nl/nieuws/2019/8/makelaars-accountants-en-notarissen-helpen-onderwereld-met-witwassen/
185 https://www.at5.nl/artikelen/196419/brancheverenigingen-makelaars-en-notarissen-wij-faciliteren-geen-criminelen
186 idem
187 https://fd.nl/economie-politiek/1302594/gefrustreerd-notariaat-eist-meer-wapens-tegen-fraude

Samen

151

22-01-2021 10:30

De Nederlandse AML-organisaties (publiek en
privaat) zijn dagelijks met elkaar in gesprek bij
onderhandelingen, compromissen, informatieuitwisseling en afstemming. In die gesprekken
is sprake van wederzijds respect. Maar dwars
daar doorheen - veelal niet openlijk, maar in
de wandelgangen en in de backoffice - lopen
de emoties soms op. Er leven in zowel het
bedrijfsleven als de publieke sector vooroordelen
en stereotypen over elkaar. In het 1Overheid
project wordt in dit verband gewezen op het
‘kijken naar de Nachtwacht door een rietje’. Het
geheel wordt niet altijd gezien, noch het belang
daarvan.
Toezichthouders en de Belastingdienst praten
volgens private partijen liever niet te veel met
ondernemingen, omdat daardoor in hun ogen
de neutraliteit en onafhankelijkheid op de tocht
komen te staan. Consultants die vragen stellen
aan de NVM en de KNB ervaren ‘een zekere angst
of liever weerstand idee dat men voor het karretje
wordt gespannen’. Zij wijten het aan verschillen in
mindset en cultuur.
Openlijke kritiek op de aanpak van witwassen
door de overheid brengt de publieke en private
partijen ook niet dichter bij elkaar. De directeur
van de Nederlandse Vereniging van Banken
mopperde er eind vorig jaar over dat de overheid
te veel verplichtingen aan de sector oplegt en
te weinig investeert in opsporingscapaciteit. En
volgens de bestuursvoorzitter van Rabobank
worden met de huidige witwasaanpak geen
grote zwartgeldstromen opgespoord en blijven
‘de echte boeven buiten het blikveld’188 Volgens
de bankier bestaat er een scheve verhouding
tussen de publieke inspanningen en die van
banken: ‘Als je ziet dat wij als sector inmiddels
zo’n achtduizend mensen in dienst hebben die
hierop aan het werk zijn, terwijl er aan de publieke
kant maar een fractie van dat aantal hiermee
bezig is. Dan klopt iets niet aan het systeem…’

Hij vraagt zich af of het effectief is wat de sector
nu doet.’ Naast inspanningsverplichtingen
waaraan poortwachters moeten voldoen
wordt af en toe gesproken over de wens om
resultaatverplichtingen op te leggen aan
overheidsorganisaties.
De effectiviteit van het systeem is een apart onderwerp - het gaat hierover hoe er over het systeem en de ander wordt gesproken. Volgens het
RUSI-rapport zou de AML-taal wat meer moeten
worden ontdaan van de scherpe kantjes. Het zou
al een stuk helpen om meer differentiatie aan te
brengen in meldplichtige organisaties die compliant zijn, die onnozel zijn en die fout zijn. De laatste
verdienen (straf)rechtelijke aandacht, maar de
andere verdienen meer positieve aandacht. Een
branchevertegenwoordiger: ‘Jaag ons wat minder
in het harnas, koester ons en neem ons mee.’ Een
andere respondent vindt het een heel verschil of
je ‘de deur voor ons dichthoudt’ (negatieve instelling) of ‘de deur op een kier opent’ voor meer
samenwerking (positieve instelling).

4.8 Conclusies
Samenwerking
De samenwerking binnen de overheid neemt toe.
Binnen AML-organisaties is sprake van ontschotting (integratie van afdeling en datasystemen).
Bovendien zijn vele tientallen multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden ontstaan die zich
richten op witwassen/ondermijning in relatie tot
poortwachters.
De wettelijke beperkingen om informatie uit te
wisselen, bureaucratische deelbelangen en een te
grote gerichtheid op relatief kleine zaken (halen
van targets) spelen samenwerking binnen de overheid parten. De AML-organisaties zijn relatief klein
en de verschillende multidisciplinaire ‘tussenconstructies’ als RIEC’s, Fieldlabs en programma’s zijn
financieel kwetsbaar.

rol in vrijwel alle geïnventariseerde programma’s
en projecten rondom witwassen/ondermijning
in relatie tot poortwachters. Desondanks leeft
ook hier (over en weer) onvrede over de beperkte
mogelijkheden van informatie-uitwisseling. En,
bestaan over en weer (nog) te veel stereotiepe
denkbeelden.
De aandacht voor samenwerking is gefixeerd op
de fysieke wereld en gaat vrijwel voorbij aan de
instrumentele en zeker de rechtsbeschermende
waarden van de nieuwe digitale wereld van AI en
algoritmen.
De toon van de PPS-dialogen is veelal constructief,
maar op onderdelen nodeloos polariserend. Uitblijvende politieke besluitvorming over verruiming
van de onderzoeksplicht in het kader van de Wwft
speelt hier een rol.

De publiek-private samenwerking verbreedt en
verdiept zich. Er bestaan legio politieke, beleidsmatige en operationele samenwerkingsverbanden. Beroeps- en brancheverenigingen spelen via
daarvoor vrijgestelde beleidsmedewerkers een

In interviews wordt het als ‘wrang’ ervaren dat
wel wettelijke inspanningen worden gevraagd van
poortwachters, maar de overheid zelf niet zoiets
als een resultaatverplichting kent: wat gebeurt er
met FIU-meldingen, hoe effectief is het toezicht,
hoe effectief is het AML-beleid, hoeveel ontneming vindt plaats? Een publieke functionaris wijst
in dit verband op het feit dat ‘het aanspreken van
deze branche levert vaak gepolariseerde discussies op. De branches vinden terecht dat de overheid ook onderdeel van het probleem is. Maar de
overheid laat zich daar nauwelijks op aanspreken
en stelt zich zonder enige gêne op als bewaker
van de integriteit. Deze polarisatie en het gebrek
van de overheid om een vorm van professionele
empathie te ontwikkelen zijn belemmerende
factoren.’

188 https://fd.nl/opinie/1326308/retoriek-vanuit-bankensector-doet-afbreuk-aan-aanpak-van-witwasproblematiek

152

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 152-153

Samen

153

22-01-2021 10:30

5. Vooronderzoek Eindhoven: voorbij de repressieve aanpak
5.1 Inleiding
De Taskforce-RIEC Brabant Zeeland is mede-opdrachtgever van ‘Samen’. De TF-RIEC wil inzicht
krijgen in het fenomeen vastgoed in relatie tot o.a.
poortwachters, dit om in samenwerking met de
gemeente Eindhoven een handelingsperspectief te
kunnen ontwikkelen.
De gemeente Eindhoven is gestart met het invullen van de programmalijn financieel-economische
ondermijning. Daarnaast loopt er een programma
binnen de gemeente op ‘Weerbare Overheid’.
De gemeente Eindhoven zit midden in een ambitieus vernieuwings-, uitbreidings-, en ontwikkelingsproject waarin vastgoed een rol speelt. De
gemeente is eigenaar van grond en onroerend
goed en exploiteert een deel daarvan (verhuur).
De vastgoedportefeuille van de gemeente omvat
een kleine 800 miljoen euro.
De gemeente heeft in 2019 opdracht gegeven aan
een extern bureau om de weerbaarheid van de gemeente te onderzoeken. Als onderdeel daarvan is
de bestaande governance van een aantal kritische
processen binnen de gemeente doorgelicht, waaronder die rond vastgoed. Governance is een modieuze term voor goed bestuur: zijn gemeentelijke
processen zodanig ingericht dat sturing, controle
en verantwoording transparant zijn? Betrokken

154

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 154-155

beleidsambtenaren zijn bezig met het operationaliseren van begrippen als ‘positie, netwerk en
ge- en misbruik zijn termen van netwerkcorruptie
(W Slingerland, Saxion Hogeschool).’
Onderdeel van de netwerkbenadering zijn de mogelijk negatieve gevolgen ervan. Zoals corruptie,
dat een onderdeel vormt van het weerbaarheidsonderzoek. Niet alleen heeft het weerbaarheidsonderzoek van de gemeente een diagnostische
functie, men wil ook de bewustwording voor de
schaduwzijden van vastgoedtransacties verhogen.
In de context van vastgoedprocessen (en ondermijning) is goed bestuur een voorwaarde voor
de integriteit van het openbaar bestuur. De onderzoekers richten zich op integriteitsaspecten
van overheden: ‘Werken aan die integriteit is een
kwestie van groot onderhoud. Integriteitprogramma’s zijn bedoeld om de fundamenten onder het
bereikte integriteitniveau te verstevigen en het
niveau waar mogelijk nog verder te verhogen’,
aldus de filosofie van het bureau.
In het ‘Samen’-onderzoek wordt voortgebouwd
op de diagnoses en aanbevelingen van het governance-onderzoek.
In paragraaf 2 wordt ingegaan op verschillende
gemeentelijke vastgoedprojecten in gemeenten in

Samen

155

22-01-2021 10:30

ons land. De vraag hier is ‘Van wie is de stad?’, een
verwijzing naar een publicatie over Amsterdam.189
Paragraaf 3 bevat een theoretisch kader voor gemeenten en vastgoed, dat onder andere stoelt op
de bestuurlijke rapportage van het strafrechtelijk
onderzoek ‘Klimop’, één van de grootste strafrechtelijke vastgoedfraude zaken in Nederland.
Paragraaf 4 bevat een aantal inzichten van de
Eindhovense Rekenkamer over de mate van controle van de gemeente Eindhoven op vastgoedprocessen. De paragraaf wordt aangevuld met
beleidsrapporten waarmee de gemeente bezig is
om meer sturing en beheersing aan te brengen.
Paragraaf 5 bevat de hoofdlijnen van de inzichten
uit de risicoanalyses van de governance-onderzoekers.
In paragraaf 6 wordt verslag gedaan van enkele
openbare vastgoedaffaires uit de afgelopen jaren.
Dit gebeurt louter om een eerste indruk te krijgen
in de vraag of de integriteit van gemeentelijke
vastgoedprocessen speelt.
In paragraaf 7 worden conclusies getrokken.

5.2 Van wie is de stad?
In Van wie is de stad schetst journalist/sociaal-geograaf/planoloog Floor Milikowski een portret van
Amsterdam aan het begin van de 21ste eeuw. De
bevolking groeit snel, het aantal toeristen neemt
toe en de stad raakt in de greep van vastgoedhandelaren en beleggers uit binnen- en buitenland.
In de binnenstad worden bakkers en boekhandels
vervangen door ijswinkels en grote internationale
ketens. Tegelijkertijd maken de hoge woningprijzen Amsterdam onbetaalbaar voor middeninkomens. Het zijn ontwikkelingen die ook spelen in
steden als Venetië, Londen en Parijs en die van

189 Milikowski, F., Van wie is de stad. De strijd om Amsterdam. Atlas, 2018
190 https://www.bol.com/nl/f/van-wie-is-de-stad/9200000085063326/
191 https://de99vanamsterdam.nl/wie-beslist-over-de-stad/

156

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 156-157

grote invloed zijn op de identiteit van de stad.190
Milikowski doet al jaren onderzoek naar de veranderingen en de machtsverhoudingen in Amsterdam. Ze neemt de lezer mee op haar zoektocht
naar de winnaars en verliezers en stelt de vraag:
van wie is de stad?
De huizenprijzen zijn in Amsterdam sinds 2013
met 76,4 % gestegen. De speculatie op de woningmarkt is een probleem, terwijl koopwoningen
te duur worden, woningcorporaties hun woningen
in de verkoop doen en vakantieverhuur en short
stay-verhuurbedrijven de huren opdrijven. In
principe heeft het gemeentelijk beleid invloed op
deze ontwikkelingen. Stadsvernieuwing is een
instrument om wijken en buurten fysiek en sociaal
te upgraden en daarmee stadsvernieuwing op
gang te brengen of te versnellen. In veel gevallen
wordt gestimuleerd dat marktpartijen en de overheid zelf investeringen in achtergestelde wijken
en eigen woningbezit doen, waardoor de prijzen
stijgen. Het gevolg hiervan is dat ‘de woningmarkt
potdicht zit, de publieke ruimte en voorzieningen in de stad onder druk staan. Schoolpleinen
verdwijnen, kinderdagverblijven en huisartsen
kunnen zich moeilijker vestigen, sportvelden en
parken komen in de knel’.191 Verder neemt het
aantal daklozen toe; in de afgelopen tien jaar is
hun aantal in heel Nederland met de helft toegenomen tot 30.000.
‘Van wie is de stad?’ is ook de titel van een
ambtswoninggesprek met burgemeester
Halsema van Amsterdam in januari 2019.
Met een kleine dertig mensen - waaronder
journalisten, ambtenaren, wetenschappers
en vertegenwoordigers van politie, Justitie
en de AFM - is over dit thema gesproken.
Het leidt tot een focus op ondermijning.
In de aanpak van ondermijning richt de
gemeente zich onder andere op ondoorzichtige

(internationale) financieringsconstructies,
malafide investeringen in vastgoed en horeca,
witwassen en mensenhandel. De gemeente
maakt daartoe gebruik van big data en investeert
in de ontwikkeling van expertise op het gebied
van bijvoorbeeld financieringsconstructies.
Hierbij werkt de gemeente nauw samen met
de politie en het Openbaar Ministerie, maar
wordt ook de verbinding gezocht met private
partners als banken, notarissen en makelaars
om de mogelijkheden tot informatiedeling en
samenwerking te verkennen.
Het Functioneel Parket is bij dit
ondermijningsbeleid betrokken. In 2019 wordt een
iCOV-rapportage vervaardigd: een zogenoemde
thema-scan vastgoed. Het iCOV heeft in 2019 25
vastgoedscans voor verschillende projecten en
gemeenten uitgevoerd. Onderdeel van de scans
is een sociale-netwerkanalyse van actoren die (in)
direct bij vastgoedtransacties zijn betrokken.
Notarissen en makelaars zijn ook in bijna het hele
land onderwerp van aandacht in programma’s
van RIEC- en Fieldlab-projecten. Verder zijn er
vastgoedprojecten binnen DNB, de Landelijke
Dienst Informatie Organisatie (DLIO), de FIU,
het AMLC en verschillende OOV-afdelingen van
gemeenten. Vastgoed is ‘hot’.
5.3 Criminele netwerken in het vastgoed
In de bestuurlijke rapportage Klimop (2011),
de grootste strafrechtelijk onderzochte
vastgoedfraude in Nederland, wordt
geconstateerd dat sprake is van een crimineel
samenwerkingsverband van bonafide publieke
en private personen die binnen de uitoefening
van hun functie misbruik maken van hun positie,
bevoegdheden en (in)formele macht om zichzelf
en/of zakenpartners illegaal te verrijken. Het is de
klassieke definitie van white collar crime.
De werkwijzen van de vastgoedfraudeurs voldoen
aan de definitie van georganiseerde criminaliteit.
Alleen richt de georganiseerde criminaliteit zich

- althans in Nederland - hoofdzakelijk op illegale
markten, terwijl de vastgoedfraudeurs actief zijn
in een legale sector waarin zij (op enkele uitzonderingen na) ook gewone, legale beroepen uitoefenen. Onderling vormen zij twee elkaar in tijd
opvolgende ‘criminele samenwerkingsverbanden’
binnen een sector waarin zij met elkaar ook legaal
zakendoen. De vastgoedfraude is een voorbeeld
van een verdergaande verweving tussen illegaliteit
en legaliteit. Immers de verdachten zijn (toonaangevende) legale actoren in de vastgoedwereld:
gebruikmakend van de mogelijkheden die hun
beroep biedt, worden handelingen verricht die
nadeel berokkenen aan de onderneming waarin zij
werkzaam zijn en die (uitsluitend) gericht zijn op
eigen gewin. Het OM heeft zich in het strafrechtelijk onderzoek gericht op acht vastgoedprojecten.
Deze criminele netwerken in de bovenwereld
komen ook aan bod in On the Take. From Petty Crooks
to President (Chambliss, 1975). Chambliss heeft in
de jaren zestig participerende observaties gedaan
in het nachtleven van Seattle. Hij ging werken
als barkeeper, uitsmijter, manusje van alles in
kroegen, nachtclubs, bordelen en gokhuizen. Zijn
vertrekpunt was het idee van de klassieke penoze:
onderwereldfiguren die de touwtjes in handen
zouden hebben van verschillende illegale markten.
Gaandeweg ziet Chambliss steeds meer gesprekken tussen die traditionele penoze met ambtenaren van bijzondere wetten en ambtenaren die
vergunningen voor onroerend goed, bouwprojecten en stadsontwikkeling uitgeven. En hij ziet ook
gesprekken tussen wethouders, politici en mensen
uit de financial services industry (banken, verzekeraars, makelaars, juridisch adviseurs). Daardoor
kantelt zijn beschrijving en analyse van hoe (georganiseerde) misdaad opereert van de klassieke
onderwereld naar een gevarieerd beeld van steeds
wisselende contacten en daaruit voortvloeiende
gezamenlijke criminele handelingen waarin de
grens tussen white collar en onderwereld steeds
diffuser wordt.

Samen

157

22-01-2021 10:30

Dit perspectief zien we ook in Nederland
halverwege de jaren negentig. En in de recente
notitie van de minister van Justitie over
‘ondermijning.192
In de rapportages van de Commissie-Van Traa
vin den we de begrippen ‘functionele en
symbiotische relaties’. Hiermee wordt ook afstand
gedaan van het abstracte onderscheid tussen
‘onder- en bovenwereld’. Transportbedrijven
en internationale handelsfirma’s bijvoorbeeld
maar ook financiële dienstverleners trekken
soms samen op. In Seattle en in de toenmalige
drugswereld onderhouden white collars onderling
en met de onderwereld symbiotische relaties.193
5.4 De Rekenkamer van Eindhoven
5.4.1 Eigen huis op orde? (2013)
De Rekenkamer heeft de governance van vast
maatschappelijk vastgoed als beleidsinstrument
niet doelmatig en doeltreffend is, met het sportvastgoed als uitzondering. Bovendien vertonen de
basale bedrijfseconomische gegevens gebreken:
een transparant overzicht van de omvang en
waarde, de kosten en opbrengsten, de onderhoudsvoorzieningen, financiële afspraken met
gebruikers, de beheersystematiek ontbreekt.
De informatievoorziening schiet op de volgende
punten tekort:
• Er is slechts gedeeltelijk zicht op de exploitatie
van het vastgoed; met name de huur- en
gebruikersovereenkomsten zijn niet actueel en
onvolledig;
• Het feitelijk gebruik van gebouwen in termen
van bezettingsgraad en meervoudig gebruik is
niet in kaart gebracht;
• De verschillende databestanden met betrekking
tot vastgoed kunnen (nog) niet aan elkaar
gekoppeld worden;
• Sturing en monitoring van het maatschappelijk
vastgoed is onvoldoende; informatie kan

onvoldoende snel, betrouwbaar en transparant
worden geleverd, waardoor beleidsmatige
afwegingen door zowel het college als de raad
niet op basis van feitelijke informatie kunnen
worden gemaakt;
• De totale financiële bijdrage die de gemeente
via vastgoed verleent aan gesubsidieerde
instellingen is voor raadsleden niet inzichtelijk;
er is geen integraal totaaloverzicht van alle
directe (subsidie) en indirecte bijdragen (fiscale
huur en huurachterstanden) aan instellingen;
• Vraag en aanbod van maatschappelijk vastgoed
is onvoldoende inzichtelijk.
• De mogelijke functionaliteit of gebruikskwaliteit
van het vastgoed wordt niet geïnventariseerd;
• De financiële risico’s binnen de
vastgoedportefeuille zijn niet in beeld;
risicoanalyses worden incidenteel gemaakt en
niet vastgelegd;
• De totale kapitaallasten (gebouw gebonden
kosten) bedragen circa 24 miljoen euro
(afschrijvingen en rente) en de geraamde
inkomsten voor 2013 18 miljoen euro; een
transparante verklaring voor dit verschil is
slechts op hoofdlijnen bekend;
• Er is sprake van toenemende achterstallige huur
bij diverse huurders van gemeentelijk vastgoed;
• Afspraken over sociale huur in langlopende
contracten zijn niet getoetst aan de huidige
regelgeving;
• Over de mate van actualiteit van de
onderhoudsplanningen zijn de gemeenten
verdeeld.
• Er is sprake van een ernstig (aan)
sturingsprobleem van de gemeentelijke sector
vastgoed;
• Deze sector werkt incident gestuurd;
er is sprake van een vicieuze cirkel: de
informatiebasis is niet op orde, ambtenaren
reageren op incidenten en zijn daardoor niet in
staat om orde op zaken te stellen;

192 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/07/11/tk-versterking-aanpak-ondermijning
193 In de Nederlandse literatuur bijvoorbeeld Van Gestel (2008), Vastgoed & fout. Een analyse van twaalf strafrechtelijke
opsporingsonderzoeken naar illegale en criminele praktijken in de woningsector.

158

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 158-159

• Er wordt onvoldoende integraal gewerkt; beleid
van andere sectoren werkt onbedoeld negatief
op de sector vastgoed en andersom;
• De adviezen van de afdeling Control worden
onvoldoende opgevolgd; verbeteringen worden
in gang gezet, maar niet gemonitord en leiden
niet tot het gewenste resultaat.
• Er zijn tal van negatieve gevolgen van de
informatie- en sturingsproblemen voor de
samenwerking met externe partijen in de stad;
• In de verhouding wethouder/directie/
sectorhoofd is sprake van een zogenaamde
Bermuda- driehoek: het is niet duidelijk wie
waarvoor verantwoordelijk is en informatie lijkt
te verdwijnen;
De conclusie is dat de transparantie, doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk
vastgoedbeheer ernstig in het geding zijn. Verbeteringen in de informatievoorziening, strategische
sturing en interne organisatieaansturing zijn dringend gewenst.
5.4.2 Vervolgrapport 2014
In een vervolgrapport uit 2014 schrijft de Rekenkamer van Eindhoven dat er verbeteringen zichtbaar
zijn, maar dat deze onvoldoende ver gaan. De bedrijfseconomische informatie voor vastgoed is nog
niet voldoende op orde. Daardoor kunnen wezenlijke politieke keuzevraagstukken onvoldoende
aan bod komen of hangen deze in het luchtledige.
De tekortkomingen belemmeren de gemeente
ook in het samenspel met maatschappelijke partners en in haar ambities om een regierol te spelen
rond maatschappelijk vastgoed. Belangrijke organisatorische voorwaarden om de hersteloperatie
te laten slagen zijn nog onvoldoende ingevuld.
5.4.3 Nota Vastgoedbeleid (2016)
De gemeente Eindhoven is eigenaar, hoofdhuurder, verhuurder en gebruiker van een omvangrijke
vastgoedportefeuille. Deze bestond per 1 januari
2016 uit 797 gebouwen en objecten voor maatschappelijke functies, zoals sport, welzijn, cultuur
en onderwijs. De verkoop van vastgoed zal in veel
gevallen verlopen via een makelaarskantoor. Voor

het contracteren van een makelaar worden minimaal drie offertes aangevraagd. Per object wordt
een selectie gemaakt en daarbij wordt vooral gelet
op een proactieve houding, creativiteit, goede
communicatieve vaardigheden en de juiste attitude. Er wordt niet per se gegund op laagste courtage, maar primair op verwacht resultaat. Verder is
bij de selectie van belang dat het makelaarskantoor aantoonbaar streeft naar ‘social return’. Dat
houdt in dat een investering naast het ‘gewone’
rendement ook een concrete sociale winst (return)
moet opleveren.
Bij courante objecten gaat de gemeente af op de
prijsinschatting van de makelaars in de offertes.
De taxateur en de makelaar zijn in dat geval dezelfde partij. Als de verkoopopdracht los moet
staan van de taxatie-opdracht wordt de taxatie
verricht door een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. Zeker bij incourante objecten en in
moeilijke marktomstandigheden is de afgelopen
jaren gebleken dat de betrouwbaarheid van de
getaxeerde marktwaarde gering kan zijn, ondanks
de expertise van de taxateur. Het belang van een
taxatie moet in dit licht worden genuanceerd. Het
ontvangen van meerdere biedingen vanuit de
markt geeft een minstens zo betrouwbaar beeld
van de marktwaarde.
5.4.4 DSP-rapport Veiligheid 2018-2021
Dit rapport is gericht op ondermijning in relatie
tot drugscriminaliteit. Vastgoed wordt genoemd
in relatie tot witwassen en mensenhandel. Respondenten geven aan dat er de afgelopen tijd
veel grote veranderingen zijn geweest binnen de
gemeentelijke organisatie: drie decentralisaties,
een reorganisatie en veel personeelswisselingen.
De afdeling Veiligheid is te veel losgeweekt van
de afdeling Toezicht en Handhaving. Hierdoor
worden de ‘ogen en oren in de wijk’ niet optimaal
benut. Zowel toezicht en handhaving als vergunningen zouden een grotere rol kunnen vervullen
bij het tegengaan van ondermijning (vervullen van
een preventieve en signalerende functie). De reorganisatie heeft echter een negatief effect gehad op

Samen

159

22-01-2021 10:30

de slagkracht in de organisatie, omdat netwerken
en contacten verloren zijn gegaan. Tegelijkertijd
geven ketenpartners aan dat zij de juiste personen
in de gemeentelijke organisatie (inmiddels) wel
weten te vinden.
Volgens vele respondenten wordt er te veel gedacht in kolommen: veiligheid heeft inhoudelijk
sterke raakvlakken met het ruimtelijk domein
en het sociaal domein, maar de doelen binnen
deze kolommen komen op onderdelen niet altijd
overeen. Daardoor is er niet altijd een gedeeld
gevoel van urgentie. Voor de aanpak van veel
veiligheidsprioriteiten is inzet van het sociaal
domein nodig. Maar samenwerking is soms
moeilijk, bijvoorbeeld vanwege de verschillende
doelen. Daarbij komt dat er niet altijd financiën
verbonden zijn aan de prioriteiten en respondenten aangeven dat collega’s uit andere kolommen
alleen meewerken in opdrachten als deze gepaard
gaan met budget.
5.4.5 Het Beleidskader Veiligheid 2018-2022
Ondermijning is een cruciaal thema in de veiligheidsaanpak, aldus het Beleidskader Veiligheid
2018-2022. Het gaat dan specifiek om: hennepteelt, synthetische drugs, mensenhandel en aanpak zware criminelen.
Dit is een prioriteit, omdat
• de aard en omvang van ondermijnende
criminaliteit in Eindhoven - maar ook in de regio
Oost Brabant - en de verwevenheid ervan met
legale structuren als horeca, vastgoed, vervoer
en financiële en juridische dienstverlening, een
serieuze bedreiging vormt voor de veiligheid en
integriteit van de stad;
• ondermijning een corrumperend effect heeft op
de samenleving en de rechtsorde aantast.
5.4.6 Programma Ondermijning
De diverse gemeentelijke onderdelen (ruimtelijk
en sociaal domein, veiligheid etc.), de externe
partners in de publieke sector (zoals politie) en de
private sector (zoals ondernemers) staan aan de

160

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 160-161

lat om van Eindhoven dé aantrekkelijke stad te
maken voor inwoners, bezoekers en ondernemers
- een stad waar Eindhovenaren en bezoekers zich
welkom, thuis en veilig voelen. Ondermijnende
criminaliteit zorgt ervoor dat een - veelal kwetsbaar - deel van de inwoners niet volwaardig kan
participeren in de samenleving of de kansen hierop sterk zien verminderen.
Doel van het Programma Ondermijning is ondermijning stoppen - door repressie - maar zeker ook
inhoud geven aan preventie. Ook door inwoners
en ondernemers weerbaar te maken tegen invloeden van ondermijnende criminaliteit.
Het programma is volgens betrokkenen ook ingegeven door de behoefte om de geloofwaardigheid
en transparantie van de gemeente te vergroten.
Alsmede om nog meer inhoud te geven aan een
lange termijnstrategie om duurzaam niet-integer
gedrag te voorkomen.
Er is sprake van diverse zichtbare en minder zichtbare ondermijningsproblematiek in bepaalde
kwetsbare wijken: drugsproblematiek (dealen/
productie), malafide verhuur en ondermijning.
Om maatschappelijk effect te bereiken wil de
gemeente een duurzame aanpak van ondermijning: duurzaam is voorkomen. Interessant is dat
men twee zijden van de ‘ondermijningsmedaille’
onderscheidt: drugscriminaliteit en witteboordencriminaliteit. De gemeente heeft weinig zicht op
de wereld achter het vastgoed en waar deze twee
vormen van ondermijnende activiteiten de integriteit en leefbaarheid van de gemeente raken.
De gemeente is op zoek naar handelingsperspectieven. Hierbij is een sterke verbinding met het
landelijk programma Bestuurlijke Weerbaarheid
van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Doelstelling daarvan is gemeenten in de volle breedte
meer weerbaar te maken tegen ondermijning en
antidemocratische processen.
Ondermijning belemmert de gemeentelijke domeinen om optimaal te presteren en de Eindho-

vense ambities te verwezenlijken, omdat zij (de
samenwerking tussen) deze domeinen ontwricht.
Daarom worden de aanpak van ondermijning en
de ambitie van Eindhoven ondersteund en wordt
de maatschappelijke en bestuurlijke weerbaarheid
versterkt.
Het programma ondermijning is gericht op de
aanpak van:
• De infrastructuur (strategisch denken en
handelen)
• Ondermijnende netwerkstructuren
• (Financieel-)economische ondermijning
Iemand die zijn crimineel verdiend vermogen
openlijk wil besteden zonder al te veel last te
hebben van de overheid zal dit vermogen moeten
witwassen. En daarbij komt de verwevenheid van
de onder- en bovenwereld het meest tot uitdrukking: bezit van of zeggenschap over dekmantelbedrijven, investeringen in vastgoed, vermengen
van crimineel geld met de legale omzet van een
bedrijf, het gebruiken van talrijke soorten legale
facilitators voor transacties en constructies, het
sponsoren van sportclubs (‘criminele weldoeners’) of donaties aan geloofsgemeenschappen.
Ondermijning van het economisch stelsel leidt
tot verlies van vertrouwen in het fiscale stelsel en
besmetting van beroepsgroepen, zoals notarissen,
accountants en advocaten. De betrokkenheid van
tal van financiële diensteverleners in de vastgoedbranche wijst erop dat veel witgewassen geld in
Nederlands vastgoed terecht komt (zie de diverse
bronnen in hoofdstuk 3, waaronder het Nationale
Dreigingsbeeld 2019).
5.4.7 Cluster Financieel-economische ondermijning
Het doel van de acties binnen het cluster Financieel-economische ondermijning is de bewustwording stimuleren en een aanpak van witteboordencriminaliteit te ontwikkelen.

ondermijning.
• Misbruik van vastgoedexploitatie en speculatie.
• Misbruik van vastgoed waaronder de aanpak
van spookbewoning.
• Aandacht voor financiële dienstverleners en
witwassen.
• Mentaliteitsverandering binnen de gemeente.
De acties hebben verschillende doelen:
• Vergroten van zicht op en inzicht in de aard en
omvang van de diverse thema’s.
• Versterken van de bestuurlijke weerbaarheid
door bewustwording en kennis binnen
het ambtelijk apparaat over vastgoed/
ondermijning/witwassen te vergroten.
• Opwerpen van barrières tegen witwassen via
vastgoed.
• Versterken van de interne/externe netwerken
over deze onderwerpen.
• Vergroten van zicht op en inzicht in witwassen
bij onroerend goed- en financiële facilitators.
Voor de uitvoering zijn een programmamanager
Woonoverlast en Ondermijning en een projectleider Veiligheid aangesteld. Zij werken samen met
de Programmalijn maatschappelijke weerbaarheid
Taskforce-RIEC.
5.5 Veldwerk vooronderzoek Eindhoven
5.5.1 Inleiding
In het kader van dit deelonderzoek voor ‘Samen’
worden op basis van openbare bronnen en interviews vijf praktijkgevallen beschreven met een
korte nabespreking. Vervolgens worden de belangrijkste bevindingen uit interviews met diverse
partijen thematisch weergegeven om te eindigen
met enkele aanbevelingen.

Het veelomvattend programma besteedt met
name aandacht aan:
• Misbruik van vastgoed en malafide verhuur en

Samen

161

22-01-2021 10:30

5.5.2 Vier praktijkgevallen

Casus 1 Drugswinsten
Onderzoek Voshaai is een langdurig onderzoek naar een man met veel vastgoedbezit en onverklaarbaar vermogen. In 2010 doet zich een aantal geweldsincidenten voor, die door de burgemeester in
verband worden gebracht met de s van wiet aan Eindhovense shops. Yener Ç., eigenaar van de Grasshopper, is witheet over die suggestie. ‘Door (burgemeester) Van Gijzel moet ik me nu schamen om
mijn zaak binnen te stappen. Alles wordt in onze schoenen geschoven. Niet één van mijn collega’s
zou zich ooit met dingen van dat kaliber bemoeien.’ Ook over zijn leveranciers weet hij voldoende,
zegt Capkurt. ‘Die zitten in de categorie: oude hippie die met zorg wiet kweekt.’ Een leverancier
waarover schimmige verhalen de ronde doen, zou er bij de coffeeshops direct uitvliegen. De ernstige criminele teelt, die gepaard gaat met afrekeningen, gedwongen huiskweek en harddrugs, verdwijnt volgens Ç. in de straathandel en naar het buitenland.
In 2016 doet de politie een inval in het huis van een 42-jarige man die verdacht wordt van betrokkenheid bij witwassen. Volgens Het Eindhovens Dagblad en een bron van Crimesite gaat het om
Sener Ç. Bij een zwager lag 450.000 euro, elders 30 kilo hennep. Er is toen beslag gelegd op al diens
zakenpanden, waarbij hij wel de huurpenningen mocht blijven innen, zodat zijn zaken door konden
gaan. Volgens de krant is er beslag gelegd op zeventig panden in Eindhoven en Helmond, waarvan de verdachte eigenaar zou zijn. Het Openbaar Ministerie zou vermoeden dat hij crimineel geld
witwast in onroerend goed. De man heeft veel studentenpanden in bezit. Gemeentelijke diensten
in Eindhoven onderwerpen deze panden al twee jaar aan intensieve controles. De verdachte is van
begin 2000 eigenaar van coffeeshop Grasshopper. Op grond van de Wet Bibob is zijn vergunning
afgenomen. Recentelijk zijn de man en zijn accountant vervolgd en veroordeeld voor witwassen. In
2017 volgt de rechtszaak. Mocht de verdachte schuldig worden bevonden aan witwassen dan kan de
overheid hem ook de zeven miljoen euro ontnemen die hij in de afgelopen jaren aan huur ontving.
Dit blijkt tijdens de behandeling van zijn klaagschrift om weer de beschikking te krijgen over een
door het OM bevroren rekening. De verdachte ligt al jaren onder het vergrootglas van het OM en het
bestuur. Het OM denkt dat hij onroerend goed heeft gekocht met witgewassen drugswinst. Dat geld
zou naar Turkije zijn gesluisd, waarna hij het van een kennis aldaar terug leent.

Casus 3 Vriendjespolitiek II
In deze casus is sprake van vermeende vriendjespolitiek waarbij de schijn is/bestaat dat bij een verkoop van onroerend door de gemeente aan een woningbouwcorporatie de marktwaarde en enkele
contractuele verplichtingen ‘De vriendschappelijk relatie ten behoeve de stad dient te prevaleren
boven de contractuele afspraken’.

Casus 4 Notaris werkt mee
In de verkoopprocedure van Eindhoven staat dat een koper de gekochte woning voor zelfbewoning moet gebruiken. In deze casus verklaart de koper dat te doen levert de woning direct door
aan een derde. De notaris verleent medewerking, terwijl deze weet (of zou moeten weten) hoe de
verkoopprocedures van de gemeente zijn. Op vragen van de gemeente zou de notaris later hebben
aangegeven dat de gemeente geen partij was bij de overeenkomst tussen de verkoper en koper en
had hij er geen moeite mee dat de zelfbewoningsplicht werd doorkruist. Op de vervolgvraag of in
deze casus niet sprake is van een ABC-transactie antwoordde de notaris dat de koper de koopsom
daadwerkelijk heeft gestort op zijn derdenrekening. De makelaar vertelt de gemeente dat de notaris
en de opvolgende koper goede bekenden zijn van elkaar.

De laatste drie praktijkgevallen onderscheiden
zich van de eerste, doordat er geen sprake is van
mogelijke betrokkenheid van de georganiseerde
(drugs)criminaliteit. Deze gevallen lijken eerder
in de context te passen van de Klimop-analyses:
in de vastgoedwereld bestaan informele samenwerkingsrelaties waar binnen een legale context
(bestuur, ambtelijke organisaties, financiële
dienstverleners en vastgoedondernemers) soms
illegale handelingen worden verricht. Hierbij zijn
individuen en/of de organisaties gebaat.
5.5.3 Bevindingen interviews

Casus 2 Vriendjespolitiek I
Een woning en een loods worden verkocht aan X en Y. Een wethouder heeft dit afgesproken en prijsafspraken gemaakt; B en W hebben het besluit geformaliseerd. De bepaling van de waarde roept
intern binnen de gemeente vragen. Die hebben te maken met het opdrachtgeverschap, de vraag of/
wel niet een tweede taxatie is uitgevoerd en condities van de verkoop.

5.5.3.1 Inleiding
Tussen mei en augustus zijn tien telefonische
interviews gehouden met functionarissen van de
gemeente, medewerkers van de politie, drie notarissen en een officier van justitie. Aan de interviews nemen steeds twee functionarissen van het
gemeentelijke OOV-projectteam deel.
In de interviews wordt de respondenten gevraagd
om aanvullend beleidsnotities, casuïstiek en/of de

162

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 162-163

namen van mogelijke andere respondenten. Met
drie respondenten zijn vervolggesprekken gevoerd: een notaris, een politieman en een beleidsambtenaar van de gemeente. Uit deze gesprekken
zijn cases naar voren gekomen.
Uit de interview en vervolggesprekken komen
diverse thema’s naar boven.
5.5.3.2. Agendering vastgoed en ambtelijke
reorganisaties
Tien tot twaalf jaar geleden speelde in Eindhoven
een vastgoedzaak, waarbij een wethouder oneigenlijk werd beïnvloed. De ambtenaren die dit
hebben meegemaakt vonden het een ‘spannende’
tijd, waarin de wethouder uiteindelijk het veld
heeft moeten ruimen. Het leidt tot rapporten van
de gemeentelijke Rekenkamer, aanscherping van
het vastgoedbeleid, herstructurering van het ambtelijke apparaat, de governance-onderzoeksopdracht en deelname aan dit ‘Samen’-onderzoek.
Verder wordt in 2015 een integraal vastgoedteam
gevormd en een projectleider aangesteld. Ook
worden er nieuwe kaders vastgesteld, waaronder

Samen

163

22-01-2021 10:30

een vier-ogen principe en een integriteitsprotocol Dienst Stedelijke Ontwikkeling. De structuur
van het ruimtelijk domein wordt verhelderd
en in delen van de stad worden projectleiders
gebiedsmanagement aangesteld. Deze zijn
ambtelijk opdrachtgever en huren projectleiders
in. De gemeente bouwt zelf niet, maar schrijft
tenders uit en op enig moment komt daarbij een
projectontwikkelaar aan tafel, die vrijwel nooit
eigen geld heeft en afhankelijk is van financiers en
beleggingsmaatschappijen. De uitvoering en de
exploitatie van het project gebeuren buiten het
gezichtsveld van de gemeente. In deze fase spelen
makelaars en notarissen een rol.
Eindhoven heeft een subsidie gekregen in het
kader van BZK-project Weerbare Overheid, dat
lokale besturen wil wapenen tegen ondermijning.
5.5.3.3 Kwetsbaarheden vastgoedprocessen
In de interviews wordt een aantal
kwetsbaarheden genoemd:
• Verschil tussen beleidsmatige kaders en de
praktijk: er is veel in gang gezet, maar dat is nog
niet overal geborgd.
• Openbare aanbesteding is op papier geregeld,
maar op de voorgeschreven procedure worden
twijfelachtige uitzonderingen gemaakt.
• Er is een zeker cynisme over de ‘papieren werkelijkheid’ en men vermoedt dat de aandacht voor
dit onderwerp terugloopt, ondanks bewustwordingssessies.
• Taxatiewaarde is - ondanks de nieuwe regels
- soms nog een grijs gebied; dat is een risico
omdat dit ‘gruwelijk uit de hand kan lopen’.
Waardebepalingen in het vastgoed zijn niet in
kaders te vangen; aan het eind van ieder boekjaar wordt onderhandeld over de waarde van
bestaand en nieuw vastgoed. Dit proces is niet
transparant.
• Tijdens projecten worden inschattingen gemaakt van toekomstige huuropbrengsten, maar
ook dit proces is niet altijd transparant; idealiter
wordt uitgegaan van een minimaal percentage,
maar hier wordt soms een spel gespeeld.

164

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 164-165

• Taxaties en prognoses zijn kortom niet altijd
even rationeel en kunnen daardoor in de toekomst onbedoelde financiële consequenties
hebben; ook voor de gemeente.
5.5.3.4 Fragmentatie ambtelijk apparaat
Ondanks de agendering van vastgoed en ondanks
de reorganisaties worden vragen gesteld bij de
interne consistentie. Zo maken verschillende afdelingen en functionarissen verschillende afspraken. Het gemeenteapparaat is een ‘meerkoppig
monster’.
5.5.3.5 Verschillende dynamiek
Er zijn binnen het gemeentelijk apparaat twee
processen, die niet sterk zijn gekoppeld. Het vastgoedproces en het veiligheidsdomein hebben
ieder hun eigen dynamiek. Veiligheid en integriteit
worden ‘(nog) te weinig aangekaart en er is (nog)
te weinig “geleend gezag” van de Driehoek. De
aandacht voor veiligheid/integriteit binnen het
gemeentelijk apparaat is “reactief, incidenteel”
en nog ‘geen vast onderdeel denken en handelen
ambtelijke diensten’.’
5.5.3.6 Kennisniveau ambtenaren
Ambtenaren denken te weinig door en zijn niet
kritisch genoeg. Zij weten vaak niet goed met wie
zij zakendoen, wie de partijen zijn en aan wie zij
verhuren. ‘Wij hebben geen idee wat er met ons
vastgoed gebeurt.’

please-cultuur terughoudendheid om bestuurders
tegen te spreken.194
5.5.3.8 Intuïtie en systeemkennis
In het hoofdonderzoek wordt gewezen op leemten in de kennis over de aard en omvang van
vastgoedfraude/ondermijning /witwassen en de
rol van notarissen, makelaars en taxateurs. We
zien dit ook in Eindhoven. Een ambtenaar die
betrokken is bij onderdelen van het gemeentelijk
vastgoedbeleid stelt een ‘testje’ voor: stel een lijstje samen van vijf mensen ‘waar je niet zo’n goed
gevoel bij hebt’ en vergelijk die onderling. Het ‘is
vijf keer raak’: de namen matchen.
Tegenover deze zogenoemde straat- of ervaringskennis - een combinatie van (in)directe aanwijzingen en intuïtie - staat systeemkennis. In het
landelijk onderzoek bestaat in verschillende operationele processen ‘wetenschap’ van (georganiseerde) drugscriminelen die illegale winsten geleidelijk gebruiken voor het opkopen en exploiteren
van onroerend goed. Deze ‘doorgroeiers’ kopen
meer onroerend goed en trekken zich geleidelijk
terug uit de dagelijkse drugsdeal werkelijkheid.
Illegaal en legaal geld (huurinkomsten, winst uit
aan- en verkoop) raken vermengd. Beleidsmedewerkers en analisten, maar ook rechercheurs,
het OM, de TCI-, Fieldlab- en RIEC-medewerkers

en de opsporing staan voor de grote opgave om
hun ‘straatkennis’ te onderbouwen en zo nodig
bewijsmateriaal te leveren voor (straf-)rechtelijke
procedures. Dat geldt niet alleen voor casus 1 (en
andere druggerelateerde zaken), maar ook voor
de veronderstelde ‘criminele netwerken’ waarin
bestuurders, ambtenaren, notarissen, makelaars
en de vele spelers uit de vastgoedmarkt (projectontwikkelaars, beleggingsinstellingen, banken en
anderen) binnen de uitoefening van legale functies
en activiteiten elkaar illegaal verrijken.
5.6 Conclusies
De gemeente is begonnen met de agendering
van vastgoed, integriteit en financieel-economische ondermijning, door de doorlichting van de
ambtelijke organisatie op kwatsbaarheden en
risico’s. Hiermee ‘ontstijgt’ Eindhoven de meer
traditionele incidentgerichte aanpak en geeft
inhoud aan preventie (in de geest van barrièremodellen). Kwetsbaarheden zijn: beleid op papier
komt niet overeen met de praktijk; fragmentatie
van het ambtelijk apparaat in dit dossier; de potentieel corrumperende werking van te intensieve
relaties tussen vastgoedactoren, het politiekbestuurlijk systeem en het ambtelijk apparaat.
En verschillen tussen de ‘systeemkennis’ over
ondermijning en de ‘straatkennis’ van een aantal
publieke functionarissen.

5.5.3.7 Problemen ambtelijk-bestuurlijke relaties
De respondenten spreken van cliëntelisme en
veronderstellen te nauwe banden tussen bestuurders en particulieren en/of vastgoedspelers.
Vermoedelijk is hierbij geen sprake van opzet en
samenspanning, maar meer van onwetendheid en
naïviteit.
Geopperd wordt een ‘moreel beraad’ in het leven
te roepen, waarin binnen en tussen afdelingen
wordt gesproken over de kwaliteit/integriteit:
doen we het goede en durven we te escaleren
als iets niet deugt? Er bestaat in de ambtelijke

194 Zie ook bijlage a Theoretisch kader waarin aandacht wordt geschonken aan het (on)vermogen in sociale en professionele gesprekken om
‘vrijmoedig te spreken’, ‘dialogen aan te gaan’ en/of ‘lastige gesprekken te voeren’. Formele beleidskaders staan of vallen met de vraag of
deze in de praktijk worden nageleefd of informele machtsrelaties een rol spelen (over rulen).

Samen

165

22-01-2021 10:30

6. Belangrijkste conclusies en aanbevelingen
6.1 Inleiding
Notarissen, makelaars en taxateurs hebben een
poortwachtersfunctie bij het voorkomen en bestrijden van witwassen. Deze functie is wettelijk
verankerd in de Wwft. (Inter)nationaal wordt
vastgoed in verband gebracht met witwassen.
Deze poortwachtersfunctie in relatie tot vastgoed
staat centraal in dit onderzoek.
Het onderzoek heeft een drieledige vraagstelling:
• Wat is het draagvlak onder notarissen,
makelaars en taxateurs voor naleving van de
Wwft en hoe kan dit draagvlak verder worden
versterkt?
• Wat is de aard en omvang van de (on)bewuste
betrokkenheid van notarissen, makelaars en
taxateurs bij witwassen en/of andere vormen
van criminaliteit? En, hoe kan het inzicht in aard
en omvang worden vergroot?
• Hoe is de samenwerking binnen de overheid
en tussen de overheid en het notariaat, de
makelaardij en taxateurs georganiseerd en
hoe kan deze samenwerking verder worden
vormgegeven?

6.2 Draagvlak
Draagvlak
Het draagvlak voor de Wwft neemt toe. De rol
van de KNB en brancheverenigingen in de makelaardij daarbij is wezenlijk. Zij vervullen drie elkaar
versterkende rollen: een initiërende, een ondersteunende en een toetsende rol. Door middel van
voorlichting, organiseren van opleidingen, ondersteuning van het meldproces, vertrouwensnotarissen, opstellen van fraudebeleid, meldpunten
en een stelsel van collegiale toetsing wordt het
draagvlak groter.
Het aantal meldingen neem gestaag toe. In de afgelopen vijf jaar hebben notarissen, makelaars en
taxateurs 4500 ongebruikelijke transacties gemeld
bij de FIU-Nederland. Daarvan zijn 3600 gedaan
door 1150 vennootschappen en 2000 gerelateerd
aan vastgoed. De meldingen over vastgoed zijn
gedaan door 800 verschillende melders.
De KNB en brancheverenigingen NVM, VBO en
Vastgoedpro zetten in het Wwft-debat in woord
en geschrift een morele toon aan tegenover hun
leden.
De KNB (wettelijk beschermd beroep, publiek
orgaan met verordenende bevoegdheid) onderscheidt zich hierin van de makelaarsverenigingen
en geeft meer inhoud aan de drie rollen dan de

166

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 166-167

Samen

167

22-01-2021 10:30

makelaarsverenigingen. De NVM, VBO en Vastgoedpro geven inhoud aan de drie onderscheiden
rollen. Alleen de NVM heeft een systeem van collegiale toetsing ingevoerd.
Vanuit het perspectief van de Wwft is het problematisch dat er veel partijen actief zijn in het
vastgoed die niet zijn aangesloten bij brancheverenigingen.
De beroep- en brancheverenigingen bevinden
zich tussen hamer (overheid) en aambeeld (leden).
Er is sprake van ‘opstandige betrokkenheid’: er
is meer draagvlak en de leden doen weliswaar
- zeker de laatste jaren - meer meldingen van
ongebruikelijke transacties, maar de poortwachtersfunctie wordt beïnvloed door een combinatie
van onwetendheid, desinteresse, weerstand tegen
administratieve verplichtingen (waaronder de
onderzoeksplicht), kritiek op de meldprocedure
en het veronderstelde geringe effectiviteit van de
Wwft. Ook wordt verwezen naar het gebrek aan
feedback, angst voor repercussies als de melder
bekend zou worden en de gebrekkige juridische
mogelijkheden om inhoud te geven aan de onderzoeksplicht. In de literatuur worden ook economische verklaringen gegeven voor deze ‘opstandige
betrokkenheid’. De commerciële logica verschilt
dan van de juridische/normatieve logica van de
Wwft. Er zijn grijze gebieden waarin de context van
de zakelijke relaties, de deal en de commerciële
belangen variëren. Afhankelijk van die wisselende
contexten worden beslissingen genomen die niet
altijd worden ingegeven door de normativiteit van
de Wwft.
De motivatie om de maatschappelijk breed aanvaarde poortwachtersfunctie te vervullen lijdt
onder de ‘opstandige gehoorzaamheid’.

6.3 Conclusies aard en omvang
Aard en omvang
Er is geen openbare informatie over of bewijs voor
corruptie van de onderzochte poortwachters door
de georganiseerde drugsmisdaad. Er zijn geen strafrechtelijke veroordelingen op basis van artikel 140
Strafrecht (‘lidmaatschap criminele organisatie’).
De FIOD geeft aan dat tot 2017 23 strafrechtelijke
onderzoeken zijn afgesloten waarin notarissen en
makelaars een rol spelen. Omdat geen toestemming is verkregen om deze in te zien kunnen geen
uitspraken worden gedaan over de aard van de
verdenking (‘lidmaatschap criminele organisatie,
Wwft-overtredingen of anderszins). Tientallen
respondenten wijzen op ‘doorgroeiers’: mensen
uit de drugswereld die in de loop van de tijd zijn
gaan investeren in onroerend goed. ‘Doorgroeiers’
zijn dan zelf niet meer betrokken bij operationele
drugsprocessen. Het onroerend goed wordt gebruikt als belegging, om wit te wassen en/of te
exploiteren voor de drugsproductie. Er zijn in de
eerste helft van 2020 tientallen vastgoed/ondermijning/witwasprojecten in het land waarin ‘doorgroeiers’ worden genoemd. De strafrechtelijke
bewijslast om poortwachters en deze ‘doorgroeiers’ met elkaar in verband te brengen in termen
van lidmaatschap van een criminele organisatie
wordt als moeilijk ervaren.
De onderzoeks-, meld- en bewaarplicht worden niet altijd nageleefd. De verklaring ligt in de
‘opstandige betrokkenheid’ van individuele notarissen, makelaars en taxateurs, maar ook in de
gepercipieerde ingewikkelde wet- en regelgeving
en onvoldoende onderzoeksmogelijkheden en
commerciële belangen. Het aantal zaken - afgezet tegen het totaalaantal poortwachters en het
totaalaantal tucht- en strafrechtelijk witwaszaken
- is beperkt.
Tussen 2010 en 2019 worden per jaar gemiddeld
1.241 witwaszaken door het Openbaar Ministerie
aangebracht. Er zijn 361 rechterlijke uitspraken
over witwassen tussen april 2015 en augustus

168

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 168-169

2020 waarvan 33 betrekking hebben op notarissen, 13 op makelaars en 2 op taxateurs. Op de
website van het OM vinden we 619 witwasvermeldingen (2015-2019): waarvan 16 gaan over
notarissen, 7 over makelaars en geen enkele over
taxateurs. Tussen 2008 en begin 2020 zijn 2988
tuchtrechtuitspraken gedaan, waarvan 16 betrekking hebben op notarissen in relatie tot de Wwft.
In deze bronnen lopen Wwft-zaken en fraudezaken door elkaar.
In de afgelopen twintig jaar zijn notarissen en
makelaars veroordeeld voor fraude (valsheid in
geschrifte, misbruik derdegeldrekening). De exacte
omvang daarvan is niet goed te bepalen, maar is
op basis van bestaande registraties gering.
Taxaties blijken nogal eens het resultaat van onderhandelingen tussen zakelijke partijen waarbij
commerciële boven juridische/normatieve belangen prevaleren. Hier kan sprake zijn van fraude,
maar er zijn nauwelijks tucht- of strafrechtelijke
uitspraken.
De AML- datasystemen zijn door hun incident-,
delict- en dadergericht karakter ongeschikt voor
strategische analyses over deze poortwachters.
Strategische analyses komen langzaam tot ontwikkeling. De informatiepositie van AML-organisaties wordt negatief beïnvloed doordat zij relatief
weinig capaciteit hebben voor het totaalaantal
meldingsplichtige poortwachters. De controlekans
is eens in de drie tot vijf jaar en toezichthouders
controleren per jaar enkele procenten van de
onder toezichtgestelden. Er is sprake van ondercapaciteit welke urgenter wordt door de explosieve
toename van FIU-meldingen.
Er worden steeds meer vastgoedanalyses (dreigingsanalyses, scans, risicoanalyses, ondermijningsbeelden etc.) gemaakt waarin de rol van
poortwachters aan de orde is, maar deze zijn nog
te weinig precies. Er is sprake van een mix van
aannames, (theoretische) risicoanalyses, gebruik
van casuïstische kennis en ondermijningstaal. De

beelden over poortwachters zijn sterker dan de
geregistreerde feiten. Bovendien vertroebelt de
aandacht voor drugscriminaliteit het feit dat de
omvang van witwassen binnen criminele netwerken van bonafide marktpartijen 30% hoger is dan
de drugseconomie.
Er is een begin gemaakt met geautomatiseerde
data-analyses (vastgoed, risicogericht toezicht,
ondermijning, transactie-monitoring), maar de
bruikbaarheid daarvan in de toezicht- en handhaving praktijk is nog onduidelijk.
De publieke sector beschikt over onvoldoende
civiele-, fiscale- en bedrijfseconomische kennis
om (inter)nationale witwasconstructies te doorgronden. Dat is bij de politie sterker het geval dan
bijvoorbeeld de FIOD.
6.4 Conclusies samenwerking
De samenwerking binnen de overheid neemt toe.
Binnen AML-organisaties is sprake van ontschotting (integratie van afdeling en datasystemen).
Bovendien zijn vele tientallen multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden ontstaan die zich
richten op witwassen/ondermijning in relatie tot
poortwachters.
De wettelijke beperkingen om informatie uit te
wisselen, bureaucratische deelbelangen en een te
grote gerichtheid op relatief kleine zaken (halen
van targets) spelen samenwerking binnen de overheid parten. De AML-organisaties zijn relatief klein
en de verschillende multidisciplinaire ‘tussenconstructies’ als RIEC’s, Fieldlabs en programma’s zijn
financieel kwetsbaar.
De publiek-private samenwerking verbreedt en
verdiept zich. Er bestaan legio politieke, beleidsmatige en operationele samenwerkingsverbanden. Beroeps- en brancheverenigingen spelen via
daarvoor vrijgestelde beleidsmedewerkers een
rol in vrijwel alle geïnventariseerde programma’s
en projecten rondom witwassen/ondermijning in
relatie tot poortwachters. Desondanks leeft ook

Samen 169

22-01-2021 10:30

hier (over en weer) onvrede over de beperkte
mogelijkheden van informatie-uitwisseling. En,
bestaan over en weer (nog) te veel stereotiepe
denkbeelden.
De aandacht voor samenwerking is gefixeerd op
de fysieke wereld en gaat vrijwel voorbij aan de
instrumentele en zeker de rechtsbeschermende
waarden van de nieuwe digitale wereld van AI en
algoritmen.
De toon van de PPS-dialogen is veelal constructief
maar op onderdelen nodeloos polariserend. Uitblijvende politieke besluitvorming over verruiming
van de onderzoeksplicht in het kader van de Wwft
speelt hier een rol. De samenwerking binnen de
overheid neemt toe. Binnen AML-organisaties is
sprake van ontschotting (integratie van afdeling
en datasystemen). Bovendien zijn vele tientallen
multidisciplinaire samenwerkingsverbanden ontstaan die zich richten op witwassen/ondermijning
in relatie tot poortwachters.
De wettelijke beperkingen om informatie uit te
wisselen, bureaucratische deelbelangen en een
te grote gerichtheid op relatief kleine zaken (halen van targets) spelen samenwerking binnen de
overheid parten. De AML-organisaties zijn relatief
klein en de verschillende multidisciplinaire ‘tussenconstructies’ zijn financieel kwetsbaar. De publiek-private samenwerking verbreedt en verdiept
zich. Er bestaan legio politieke, beleidsmatige en
operationele samenwerkingsverbanden. Beroepsen brancheverenigingen spelen via daarvoor
vrijgestelde beleidsmedewerkers een rol in vrijwel
alle geïnventariseerde programma’s en projecten
rondom witwassen/ondermijning in relatie tot
poortwachters. Desondanks leeft ook hier (over
en weer) onvrede over de beperkte mogelijkheden
van informatie-uitwisseling. En, bestaan over en
weer (nog) te veel stereotiepe denkbeelden.
De aandacht voor samenwerking is gefixeerd op
de fysieke wereld en gaat vrijwel voorbij aan de
instrumentele en zeker de rechtsbeschermende

170

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 170-171

waarden van de nieuwe digitale wereld van AI en
algoritmen.
De toon van de PPS-dialogen is veelal constructief maar op onderdelen nodeloos polariserend.
Uitblijvende politieke besluitvorming over verruiming van de onderzoeksplicht in het kader van de
Wwft speelt hier een rol.
6.5 Conclusies vooronderzoek Eindhoven
De gemeente is vanaf 2013 begonnen met de
agendering van vastgoed, integriteit en financieel-economische ondermijning, door de
doorlichting van de ambtelijke organisatie op
kwetsbaarheden en risico’s. Hiermee ‘ontstijgt’
Eindhoven de meer traditionele incidentgerichte
aanpak en geeft inhoud aan preventie (in de geest
van barrièremodellen). Kwetsbaarheden zijn:
beleid op papier komt niet overeen met de praktijk; fragmentatie van het ambtelijk apparaat in
dit dossier; de potentieel corrumperende werking
van te intensieve relaties tussen vastgoedactoren,
het politiek-bestuurlijk systeem en het ambtelijk
apparaat. En verschillen tussen de ‘systeem-kennis’ over ondermijning en de ‘straatkennis’ van
een aantal publieke functionarissen.
6.6 Aanbevelingen draagvlak
Algemeen
• Zet als KNB en NVM, VBO en Vastgoedpro
in woord en geschrift nog meer de morele
toon van de maatschappelijke functie van
poortwachters ten aanzien van witwassen en
fraude en beklemtoon dat dit een gezamenlijke
verantwoordelijkheid is.
• Versterk de samenwerking tussen de
auditbureaus van de KNB en de NVM
met het BFT en het Bureau Toezicht Wwft
Belastingdienst en voer een collegiaal
toezichtsysteem in binnen VastgoedPro en
VBO.
• Ontwikkel als poortwachters een rijkere
verantwoordingsbereidheid door onafhankelijk

evaluatieonderzoek te laten uitvoeren naar de
kwaliteit en effectiviteit van het auditsysteem,
het instituut vertrouwensnotarissen en
de verschillende (commerciële) Wwftopleidingen. En, communiceer de best
practices van bijdragen aan toezicht- en
opsporingsonderzoeken.
• Wetgever en brancheverenigingen: maak
een nieuwe wettelijke regeling waarin
(opnieuw) ‘de makelaar onroerend goed’
een beschermde titel wordt, integreer de
bestaande brancheverenigingen, verplicht
het lidmaatschap daarvan en versterk het
onafhankelijk toezicht.
• Branchevereniging(en): professionaliseer het
systeem van collegiale toetsing.
• Overheid en beroeps- en brancheverenigingen:
laat verkennen of het op termijn mogelijk is
geautomatiseerd matches te maken tussen
voorgenomen handelingen en de data die
zijn opgeslagen in de bestanden van de FIUNederland, de Belastingdienst, de Kamer van
Koophandel etc.
Meer specifiek:
• Organiseer met AML-partners (besloten)
bijeenkomsten, neem hieraan deel en geef
gewicht aan het maatschappelijk belang.
• Ondersteun intern beleidsfunctionarissen die de
beroepsgroepen vertegenwoordigen binnen het
VNO-NCW, binnen het MKB, naar de leden toe
en in het toezicht- en opsporingsveld.
• Organiseer een jaarlijkse ‘Notaris en
witwassen’-lezing, een jaarlijkse ‘Makelaar en
witwassen’-lezing en een jaarlijkse ‘Taxateur en
witwassen’-lezing.
• Stel namens de KNB en
makelaarsbrancheverenigingen (bijzondere)
leerstoelen ‘Fraude en Witwassen’ in aan
Nederlandse universiteiten.
• Ga gesprekken aan met hogescholen en
universiteiten om in het bestaande curriculum

voor (beroeps)opleidingen vakken op te nemen
als filosofie/ethiek, ondermijning en corporate
social responsibility.
• Benoem onafhankelijke derden als auditor,
zoals wetenschappers, gepensioneerden
notarissen/makelaars), (plaatsvervangend)
rechters.
• Maak net als in het RUSI-rapport Known
Unknowns meer onderscheid tussen de zwarte
schapen, de onwilligen en de compliant leden
en toon meer creativiteit en positiviteit in
de (publieke) communicatie over de rol van
notarissen, makelaars en taxateurs. Handel
volgens de strategie van positive enquiry:
communiceer de best practices.
• Plaats net als de FIU-Nederland op de website
casus van verantwoordelijke notarissen en
dienstverleners die inhoud hebben gegeven aan
de Wwft.
• Publiceer de halfjaarrapportages (KNB) en
meta-rapportages (NVM) over de collegiale
toetsen. Niet alleen op de websites, maar werk
samen met wetenschappers en publiceer ook in
vak- en criminologische vakbladen.
• Laat als beroepsorganisatie en
branchevereniging(en) - in samenwerking
met vakgroepen criminologie, corporate
governance, business ethici en toezichthouders
- strategische analyses maken van incidenten,
collegiale toetsing, tucht- en strafzaken.
• Breng meer differentiatie aan in de discussie
over vastgoedfraude/Wwft-overtredingen (en
ondermijning) binnen het notariaat tussen
kleine/middelgrote kantoren (70%) en de grote
Zuidas-kantoren (30%); breng in de makelaardij
meer differentiatie aan tussen woning,
bedrijfs- en agrarisch onroerend goed en lokale/
nationale en internationale makelaarskantoren
die ook in Nederland functioneren.
• Geef als KNB (en Justitie) steun aan het Fieldlabexperiment Ma3tch.
• Anticipeer op (inter)nationale denkbeelden
over de digitale toekomst van het notarisambt
door studies te laten uitvoeren naar blockchain
technologie.

Samen

171

22-01-2021 10:31

• Ga als brancheverenigingen in de makelaardij
gesprekken aan met de overheid over
het koppelen van het Midas-systeem, de
KVK, het Kadaster, het bestuurders- en
aandeelhoudersregister en toezichthouders.
Aanbevelingen overheid
• Agendeer het ‘collectiviteitsprincipe’ (indachtig
de nieuwe wetgeving over verenigingen en de
denkbeelden van Noordhoek)195
• Zorg dat bestuurders én commissarissen
van stichtingen, verenigingen, coöperaties
en onderlinge waarborgmaatschappijen
zowel in als buiten faillissement aansprakelijk
gesteld kunnen worden voor onbehoorlijke
taakvervulling.
• Versterk de rol van de brancheverenigingen
conform de Wet bestuur- en rechtspersonen (in
behandeling bij de Eerste Kamer).
• Geef de KNB een grotere rol bij het
vestigingsbeleid van nieuwe (kandidaat)
notarissen; versterk de rol van ringvoorzitters
(analoog aan deken van de orde van
advocaten).
• Verken of het op termijn mogelijk is
geautomatiseerd matches te maken tussen
voorgenomen notarishandelingen en de data
die zijn opgeslagen in de bestanden van de FIUNederland, de Belastingdienst, de Kamer van
Koophandel etc.
6.7 Aanbevelingen zicht op aard en omvang
• Gebruik het Multidisciplinaire Interventie
Team (MIT) voor de verdere ontwikkeling
van organisatie-overstijgende (financiële)
intelligence. Neem poortwachters en mensen
met een financieel-economische achtergrond
aan.

daarbij en HBO/universitaire vakgroepen
(accountancy, belasting- en internationale
financiering, forensische IT etc.).
• Laat onafhankelijke analyses uitvoeren van
financiële intelligence binnen AML- organisatie
(gelijk die door de Inspectie OOV van de
Nationale Politie).
• Breng meer eenheid aan in de verschillende
big data-projecten vastgoed/ondermijning.
• Breng meer balans aan tussen de prioritering
van druggerelateerde witwasconstructies en
die fraude-gerelateerde witwasconstructies.
• Gebruik het Multidisciplinaire Interventie
Team (MIT) als hefboom voor de ontwikkeling
van organisatie-overstijgende (financiële)
intelligence. Neem daartoe ook poortwachters
en mensen met een financieel-economische
achtergrond aan.
• Investeer in multidisciplinaire opleidingen
financieel-economische criminaliteit
(‘meervoudig kijken’). Betrek poortwachters
daarbij en HBO/universitaire vakgroepen
(accountancy, belasting- en internationale
financiering, (forensische IT etc.).
• Laat onafhankelijke evaluaties uitvoeren van
financiële intelligence binnen AML-organisatie
(gelijk die door de Inspectie OOV van de
Nationale Politie).
• Breng meer eenheid aan in de verschillende big
data-projecten vastgoed/ondermijning.
• Breng meer balans aan tussen de prioritering
van druggerelateerde witwasconstructies en
die fraude-gerelateerde witwasconstructies
(Functioneel Parket-zaken).
• Bescherm klokkenluiders beter en verhoog de
vergoedingen voor klokkenluiders.

• Investeer in multidisciplinaire opleidingen
financieel-economische criminaliteit
(‘meervoudig kijken’). Betrek poortwachters
195 De logica van de collectieve actie stoelt op het gegeven dat normconform gedrag van een grote groep mensen niet in incidentele tikken op
de vingers ligt maar in gemeenschappelijkheid en dus het organiseren van collectiviteiten

172

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 172-173

6.8 Aanbevelingen samenwerking
Algemeen
• Leg uit wat er mogelijk is als de
nieuwe Wet gegevensverwerking door
samenwerkingsverbanden (WGS) wordt
aangenomen en maak een Plan B voor deze
WGS indien deze niet wordt aangenomen.
• Werk de mogelijkheden van anoniem melden
door poortwachters verder uit en stimuleer
feedback mogelijkheden door FIU.
• Maak wrijvingskosten (bureaucratie, overleg,
beperkte verantwoording) inzichtelijk; richt
de aandacht niet op kleine zaken om targets
te halen; praat over ‘rare perverse financiële
prikkels’ in de rechtshandhaving en de
negatieve werking daarvan op toezicht en
handhaving.
• Verdubbel de capaciteit van het toezicht
(BFT, Bureau Toezicht Wwft) en fintelorganisaties; herzie de financiering van alle
AML-organisaties en maak een deel daarvan
afhankelijk van de omvang/diepgang van
multidisciplinaire samenwerkingsverbanden
waarin deze participeren.
• Maak maatschappelijke effecten van
(organisatorische en multidisciplinaire)
interventies meer kwalitatief inzichtelijk (‘rijker
verantwoorden’).
• Communiceer niet alleen uitspraken,
onderzoeken en veroordelingen in relatie tot
notarissen en makelaars (negatieve taal), maar
communiceer ook de bijdragen (meldingen,
samenwerking in concrete onderzoeken,
signalen) van notarissen en makelaars
(positieve taal).
• Agendeer de ‘Financiële Politie Nederland’
(FPN) en breek de discussie over integratie
van de opsporing (politie, bijzondere
opsporingsdiensten, Kmar) open. De helft
van het personeel heeft een achtergrond in
de (forensische) accountancy, forensische

IT, compliance, civiel- en fiscaal recht
(‘meervoudig kijken’).
• Stel een Algoritme Autoriteit in en een
meldplicht voor algoritmegebruik.
Meer specifiek:
Over informatie-uitwisseling
• Hak knopen door over de wens van het
notariaat en de makelaardij om toegang te
krijgen tot het UBO-register te geven en de
wens om onderling en met relevante anderen
signalen te mogen uitwisselen over cliënten
‘met een luchtje’.
• Idem het voorstel om FIU-meldingen
van notarissen en makelaars door de
brancheverenigingen te mogen doen of via
gespecialiseerde compliance-bedrijven.
• Idem het idee om de fiscale- en doelbinding
in de wetgeving op onderdelen te verruimen,
waardoor AML-organisaties (FIU, iCOV, de
Belastingdienst) eerder informatie mogen
delen en meer feedback mogen geven
aan meldplichtigen (vgl. ook het stoplichtconvenant in Amsterdam van makelaars en de
politie).
Over ‘botsende institutionele logica’s’
• Maak de ‘rare perverse financiële prikkels’
in de rechtshandhaving en de negatieve
werking daarvan op toezicht en handhaving
bespreekbaar; accepteer dat afrekenen op
cijfers die vaak zijn gekoppeld aan financiële
vergoedingen geen ‘problem solving’
(maatschappelijke belangen) is.196
• Maak ‘dumbing down’ (uitsluitend aandacht
voor klein bier) bespreekbaar binnen AMLorganisaties.
• Leer van het Tilburg University/Harvard-model
(voor de Fieldlabs) om meer creativiteit en
flexibiliteit toe te laten.
• Benoem functionarissen die blijk hebben

196 Vergelijk de brandbrief van de politie, rechtbanken Overijssel/Gelderland, het Openbaar Ministerie en de burgemeesters Bruls en Marcouch aan
minister Grapperhaus hierover: ‘de financiering moet anders en daarover moet een stevige discussie worden gevoerd’. Zie: De Gelderlander,
24-07-2020 ‘Prestatie-eisen dwarsbomen het bestrijden van misdaad in Oost-Nederland: miljoenen kunnen beter besteed worden’.

Samen

173

22-01-2021 10:31

gegeven van ‘ondernemerschap’, het
vermogen om tegengas- en tegenspraak te
geven en creatief zijn.
• Neem netjes afscheid van ‘remmers in
vaste dienst’ binnen organisaties en
samenwerkingsverbanden.
• Herzie de financiering van AML-organisaties
en maak een deel daarvan afhankelijk van
de omvang/diepgang van multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden waarin deze
participeren.
• Stel jaarlijks een vast budget en een flexibel
samenwerkingsbudget vast en formuleer een
aantal samenwerkingsdoelstellingen.
• Ontwikkel een meerjarige evaluatiecyclus
samenwerkingsverbanden waarin door het
WODC en/of universiteiten naar de FEC-Raad,
het AMLC, de RIEC’s, Fieldlabs etc. worden
doorgelicht en aanbevelingen voor verbetering
worden gedaan.
• Ontwikkel een multidisciplinair HRM-beleid
en neem in arbeidsovereenkomsten op dat
beleidsambtenaren, leidinggevenden, het
middenkader en uitvoerders horizontale
stappen in hun loopbaan maken.
• Zet een systeem van inkijkstages op waarin
functionarissen gedurende een bepaalde tijd
bij elkaar in de keuken kijken.
• Betrek de banken en poortwachters bij
dit HRM-beleid: neem mensen met een
bedrijfseconomische achtergrond aan binnen
de overheid en publieke functionarissen
binnen het bedrijfsleven.
• Maak ‘samen’ onderdeel van functionering- en
beoordeling gesprekken: maak stages, extra
onderwijs.
Over ‘rijker verantwoorden’
• Maak maatschappelijke effecten van
(organisatorische en multidisciplinaire)
interventies meer kwalitatief inzichtelijk.
• Accepteer ‘dat cijfers niet hele verhaal
vertellen…toch?’ en zoek naar een rijkere
verantwoording en sturing: maak dit voller van
inhoud, rijker van vorm en rijker in de relatie

174

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 174-175

tot samenwerkingspartners.
• Geef per AML-organisatie en
-samenwerkingsverband aan welk
onderliggend probleem op welke wijze is
geadresseerd (anders dan met cijfers over
activiteiten) en wie daar baat bij heeft.
Over AML-dialogen
• Overheid: breng balans aan tussen
criminalisering van dienstverleners en
pleidooien voor samenwerking.
• Overheid: scheer niet hele beroepsgroepen
over een kam en breng meer differentiatie aan
in AML-conversaties tussen compliant gedrag
(naleving), complicit gedrag (medeplichtigheid)
en complacent gedrag (zelfgenoegzaamheid)
van notarissen en makelaars.
• Overheid en poortwachters: breng meer
differentiatie aan tussen grote Zuidaskantoren (notariaat) en het overgrote
deel van middelgrote en kleine kantoren
(merendeel) en voor de makelaardij tussen
de woningmarkt, de agrarische markt en de
business markt.
• Overheid: communiceer niet alleen uitspraken,
onderzoeken en veroordelingen in relatie tot
notarissen en makelaars (negatieve taal), maar
communiceer ook de bijdragen (meldingen,
samenwerking in concrete onderzoeken,
signalen) van notarissen en makelaars
(positieve taal).
6.9 Aanbevelingen vooronderzoek Eindhoven
• Driehoek: agendeer vastgoedintegriteit
nog intensiever. Draag uit dat veiligheid en
integriteit basisprincipes zijn van de stad
Eindhoven en onderdeel zijn van de verdere
ontwikkeling van de conglomeratie Eindhoven
waardoor de stad onderscheidend wordt voor
ondernemers, investeerders en bewoners.
• Versterk het Programma Ondermijning en
maak een onderscheid tussen ondermijning
in de gangbare zin (door de georganiseerde
drugscriminaliteit) en ondermijning als gevolg
van mogelijke te nauwe relaties tussen de

vastgoedwereld en de gemeente (BW en
gemeentelijk apparaat).
• Investeer in opleidingen voor het ambtelijk
apparaat om het kennisniveau over
vastgoedprocessen, integriteit en ondermijning
te vergroten.
• Start Vastgoed- dialogen binnen de gemeente.
• Start Vastgoed-dialogen met de markt en sluit
daarvoor aan bij De Eindhoven Bouw Sociëteit,
afdelingen van serviceclubs, de KVK en lokale
vertegenwoordigers van de KNB, NVM en
andere relevante brancheverenigingen.
• Richt een Platform Eindhoven Vastgoed
Integriteit op.
6.10 Tot slot
In de opzet en uitwerking van het onderzoek en
de aanbevelingen neem ik afstand van wat ik de
‘kwantitatieve school’ in discussie over ondermijning, witwassen en georganiseerde misdaad
noem. De versimpeling door de ‘kwantitatieve
school’ neemt af en toe groteske vormen aan.197
De afgelopen jaren zijn cijfers over inbeslagnames, omvangschattingen van witwassen en
drugsproductie, liquidaties en geruchtmakende
strafzaken aan de orde van de dag.198 Er is terecht
verontwaardiging. Maar de ‘ergheid’ van dingen
uitgedrukt in cijfers, zegt betrekkelijk weinig over
de onderliggende kwaliteit van AML-organisaties.
Of de effectiviteit.199 ‘Ergheid’ in maten en soorten

vertroebelt ons zicht op de onderliggende kwaliteit van wet- en regelgeving en evenzoveel kwalitatieve vragen.
In de oplossingsrichting komt de ‘kwantitatieve
school’ vaak niet verder dan meer capaciteit,
meer middelen en meer bevoegdheden. Dat is in
zekere zin teleurstellend, want simpel. En, deze
oplossingsrichting kan (on)bewust leiden tot de
roep om meer (straf)rechtelijke repressie. Dat is in
het geheel geen schuttingwoord en essentieel in
een rechtsstaat. Maar de belofte van repressie als
oplossing voor onderliggende maatschappelijke
vraagstukken is in de praktijk niet zo eenvoudig.200
De ‘kwantitatieve school’ lijkt niet veel interesse
te hebben in de kwalitatieve versterking van zelfregulering, verhoging van het draagvlak voor naleving noch mobilisering van het bedrijfsleven (en
poortwachters). Nog te veel wordt met een rietje
naar de Nachtwacht gekeken.
De ‘kwantitatieve school’ gaat voorbij aan de
uitspraak in 2019 van de minister van Justitie
waarmee ik ben begonnen: ‘Er is meer aandacht
nodig voor: versterking van integrale intelligence,
analyse kracht, informatiebeelden en een verbeterd zicht en grip op criminele geldstromen.’
De ‘kwantitatieve school’ lijkt ook te gemakkelijk
voorbij te gaan aan de kwaliteit van het toezicht,
de kwaliteit van de opsporing, de kwaliteit van

197 Schuilenburg, M. Hysterie. Een cultuurdiagnose. BoomFilosofie, 2019
198 https://www.uu.nl/nieuws/jaarlijks-16-miljard-euro-witgewassen-in-nederland ; Tops, P. en J. Tromp, De achterkant van Amsterdam (2019);
https://www.nrc.nl/nieuws/2019/11/13/jaarlijks-wordt-in-nederland-bijna-13-miljard-euro-witgewassen-a3980118
199 De ‘kwantiatieve school’ kommert zich niet om wetenschappelijke inzichten (theorie en empirie) uit de bestuurskunde, de criminologie
noch de politiewetenschap. Marc Schuilenburg analyseert in zijn Hysterie. Een cultuurdiagnose de gelijktijdige oppervlakkigheid en de
uitvergroting van de ergheid van veiligheidsgebeurtenissen. Ook het negeren van wetenschappelijke inzichten over de complexiteit van PPSconstructies, het bestaan van tegengestelde belangen, doelstellingen, bevoegdheden en culturen en het veronachtzamen van gefundeerde
inzichten over de betrekkelijkheid van het repressieve model zijn voorbeelden van intellectuele armoede.
200 Fijnaut, C, e.a. Politiële misdaadbestrijding. De ontwikkeling van het Amerikaanse, Engelse en Nederlandse onderzoek aangaande politiële
misdaadbestrijding sedert de jaren ‘60. Den Haag, 1985. Deze vorm van bestrijding draagt op zichzelf in het algemeen niet of nauwelijks
bij tot vermindering van misdaad; - versterkt en/of gericht politieoptreden kan wel bewerkstelligen dat zich een geringere of geen verdere
stijging van misdaad voordoet, maar daarbij dient wel te worden bedacht dat dit effect slechts betrekking kan hebben op zg. zichtbare
delicten, dat dit optreden in de praktijk vaak niet lang vol te houden is of al vlug in geen verhouding meer staat tot het behaalde resultaat,
en dat dit effect nogal eens teniet wordt gedaan door verplaatsingseffecten: verplaatsing van de delicten naar plaats, tijd, vorm, categorie
van daders enz.; er kunnen zich echter ook onbedoelde negatieve effecten voordoen: overschrijding, respectievelijk disproportioneel
gebruik van bevoegdheden; verstoring van de verhouding met (jongeren uit etnische) minderheden, verwaarlozing van andere politietaken,
verslechtering van de verhoudingen in het korps, overbelasting van en tegenkanting in het justitieapparaat, en een toenemende
organisatiegraad van bepaalde vormen van misdaad. Zie ook: Sparrow, M. The Regulatory Craft (2000) die wijst ‘deficiencies or reactive
strategies’ waaronder de beperkte bijdrage aan ‘problem solving’. Nogal eens zijn deze strategieën een doel op zich. Zie ook het onderscheid
van Reiner, R. (2010) tussen ‘fictional and factual policing’. De eerste belooft oplossingen, de tweede laat zien dat effecten beperkt zijn.

Samen

175

22-01-2021 10:31

multidisciplinaire samenwerkingsverbanden, de
kwaliteit van bestaande opleidingen, de kwaliteit van wet- en regelgeving, de kwaliteit van
implementatie van de Wwft en de kwaliteit van
publiek-private samenwerking.
Mijn aanbevelingen richt zich op een aantal van
deze kwalitatieve onderwerpen en op de noodzaak om samenwerking verder te ontwikkelen.
Samenwerking is geen doel op zich maar een
noodzaak om de aanpak van witwassen (en fraude) intelligenter vorm te geven.
Dat is nodig, omdat AML-organisaties:
• een beperkte capaciteit hebben;
• ieder voor zich slechts zicht heeft op stukjes van
de gehele internationale witwas-intelligence
puzzel;
• zich overwegend kenmerken door een
incidentgerichte repressieve handelwijze
(‘after the facts’);
• zich richten op relatief easy targets
om te voldoen aan kwantitatieve
verantwoordingsmechanismen;
• daardoor nog te weinig inhoud geven aan
het wegnemen van onderliggende - meer
structurele - criminogene factoren (zoals
bestuurlijke rapportages en het barrière-model
beogen);
• te veel neerbuigendheid ten toon spreiden
richting poortwachters en de mogelijkheden
van samenwerking grovelijk onderschatten;
• een ontoereikend kennis- en ervaringsniveau
hebben om de finesses van het internationale
betalingsverkeer (fiscaliteit, civielrecht,
bedrijfseconomie etc.) te doorgronden.

176

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 176-177

Bijlagen
I
II
III

Theoretisch kader
Respondenten
Literatuur

Samen

177

22-01-2021 10:31

Bijlage I Theoretisch kader
Draagvlak: het fasenmodel van Van der Vijver
Aan het wetenschappelijk onderzoek naar het
draagvlak voor naleving van de Wwft heeft
Van der Vijver een fasenmodel toegevoegd.201
Hij maakt een onderscheid tussen vier fasen:
ontkenning, adoptie, cynisme en adaptie. In de
ontkenningsfase werpen meldplichtigen het
idee van betrokkenheid verre van zich. Als het al
plaatsvindt dan zeker niet bij ons.
In de adoptiefase worden meldplichtigen realistischer en accepteren zij dat er problemen zijn.
Als gevolg daarvan worden AML-maatregelen
genomen en adopteert men de wettelijke verplichtingen. In het geval van notarissen, makelaars en taxateurs: de onderzoeks-, bewaar- en
meldplicht.
In de cynische fase verandert de wil om samen
te werken. Er wordt wel gemeld, maar feedback
over het vervolg wordt gemist of de AML-preventiemaatregelen worden als te kostbaar
ervaren. In de vroege literatuur (midden jaren
negentig) wordt gesproken over ‘opstandige
betrokkenheid’. Er is draagvlak, maar het gaat
allemaal niet van harte en het enthousiasme
neemt af.

In de adoptiefase - vaak na incidenten zoals recent
bij ING en ABN AMRO - komt er meer scherpte in
het politieke en maatschappelijk debat. Als gevolg
daarvan zoeken private en publieke partijen weer
naar actievere zelfregulering en intensivering
van de samenwerking. Deze fasen geven aan dat
AML-samenwerking constant in beweging is en
‘dialoogvaardigheden’ essentieel zijn.
Zijn poortwachters daadwerkelijk morele actoren
die ook handelen in de geest van de Wwft? Is er
draagvlak? Zijn deze dienstverleners zich bewust
van deze grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid?
Naleving meldplichtigen: het motievenmodel
van Rakké en Huisman
In wetenschappelijk onderzoek naar de naleving
van wetten worden drie motieven onderscheiden:
economische, sociale en normatieve motieven.202
Economische motieven refereren aan het belang
van de onderneming om economische doelen
te bereiken, zoals het maximaliseren van winst,
omzet of marktaandeel. Daarbij worden kosten
en baten van compliance en non compliance

201 Vijver CD. van der: Politie justitie en partners; nieuwe stappen In: Crimineel geld; dreiging en aanpak, Gouda Quint, Arnhem 1995, pp. 65-75.
202 Zie onder meer Rakké en Huisman (2018).

178

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 178-179

Samen

179

22-01-2021 10:31

afgewogen tegen het licht van deze doelen.
Sociale motieven refereren aan het belang van de
onderneming om waardering en respect te krijgen
van voor de onderneming relevante actoren als
klanten, werknemers, branchegenoten, omwonenden of het bredere publiek. Sociale motieven
betreffen het voldoen aan descriptieve normen en
prescriptieve normen. Descriptieve normen gaan
over de perceptie van wat relevante anderen - zoals collega’s - doen in vergelijkbare situaties. Prescriptieve sociale normen hebben betrekking op
wat mensen denken dat van hen wordt verwacht.
Normatieve motieven hebben betrekking op wat
ondernemingen vinden wat van hen mag worden
verwacht. Normatieve motieven refereren aan het
belang van de onderneming om regels na te leven
vanuit het principe dat regels moeten worden
nageleefd of vanwege het onderschrijven van het
belang van de desbetreffende regel. Normatieve
motieven worden sterk gevormd door de bedrijfscultuur en de tone at the top die uiteindelijk persoonlijke normen van medewerkers beïnvloeden.
Rakké en Huisman concluderen dat economische motieven zich aldus voordoen:
• De commerciële belangen in de eerste lijn van
de organisatie staan op gespannen voet met het
belang ongebruikelijke transacties te melden;
er is veel aandacht voor ‘kosten’ in termen
van tijd en moeite: het extra onderzoek voor
een melding is soms te veel gevraagd, volgens
meldplichtigen.
• Demotiverend zijn de uitgebreide
meldprocedure en het gebruiksonvriendelijke
meldprogramma van de FIU-Nederland: GoAML.
• Accountants en de trustsector verkiezen het
behoud van klanten nogal eens boven het
vervullen van de meldplicht.

Sociale motieven spelen vooral binnen organisaties een rol:
• Er is sprake van spanning en weerstand
tussen de functionarissen die klantrelaties
onderhouden en compliance.
• Respondenten verwijzen voor de sociale
norm niet zo zeer naar wat andere bedrijven
doen, maar ervaren vooral de algemene
prescriptieve norm dat de maatschappij
van hun onderneming verwacht dat die de
poortwachtersfunctie vervult en de meldplicht
naleeft.
• Het voorkomen van reputatieschade is een
sterke motivatie om te melden.
Wat betreft normatieve motieven onderschrijven de meeste respondenten het belang van het
melden van ongebruikelijke transacties ter voorkoming van witwassen, maar:
• er is kritiek op de manier waarop de meldplicht
in de praktijk moet worden nageleefd;
• hoewel de risk-based benadering die de
wetgeving voorstaat wordt onderschreven,
roept de rule-based benadering waartoe men
in de handhavingspraktijk wordt gedwongen,
weerstand op;
• de gepercipieerde gebrekkigheid van de
toezichthouders en de FIU bij de uitvoering
van hun taken is dus van invloed op de
meldingsbereidheid;
• het gebrek aan terugkoppeling door de FIU na
een melding en het uitblijven van informatie
over follow-up en over daadwerkelijke
veroordelingen op basis van meldingen,
ondermijnen het idee dat het melden van
ongebruikelijke transacties effectief een bijdrage
levert aan het bestrijden van witwassen;
• als gevolg daarvan neemt de normatieve
motivatie om een melding te doen af.

ganiseerde misdaad, fraude en/of ondermijning
is niet van vandaag of gisteren. In 1996 sprak de
Commissie-Van Traa al over verwijtbare betrokkenheid van dienstverleners.203 In 2013 kwam de
FATF met een typologie voor gradaties van betrokkenheid (‘involvement’) van financiële dienstverleners (‘legal professionals’).204

FATF-gradaties van betrokkenheid bij witwassen en terrorismefinanciering
Onschuldig
- Rode vlaggen zijn niet zichtbaar.
- De notaris/makelaar of taxateur ziet
het gewoonweg niet.
Onopzettelijk
- Basisverplichtingen van CCD-handelingen
zijn uitgevoerd.
- Rode vlaggen zijn geconstateerd, maar de
betekenis daarvan is niet gezien of het belang
daarvan niet goed begrepen.
Alertheid/proactieve houding voor identificatie
van rode vlaggen
Laag niveau verdenking
- Indien de melding verplicht is wordt
dat gedaan.
- Voorzichtig met cliënt en indien noodzakelijk
wordt de relatie beëindigd.
Hoog niveau verdenking
- FIU-melding wordt gedaan.
- Transactie wordt niet gedaan.

Geen actie voor identificatie rode vlaggen
‘Wilfully blind’
- Transacties worden domweg uitgevoerd
zonder verdere vragen te stellen.
- Melding is verplicht, maar wordt veelal
niet gedaan.
Corruptie
- Door de vingers zien wordt structureel,
meerdere transacties van dezelfde cliënt en/
of relaties.
- Rode vlagen structureel genegeerd.
Medeplichtig
- Kennis over criminele karakter van transacties
en de cliënten.
Corruptie en medeplichtigheid zijn de meest indringende vormen van illegale financiële dienstverlening door facilitators. In de Nederlandse
context zouden de dienstverleners dan verdacht
kunnen worden van deelname een criminele
organisatie (artikel 140 Sr.).

Aard en omvang: FATF-typologie Financial
Service Providers
De aandacht voor facilitators in relatie tot geor203 ‘Verwijtbare betrokkenheid’ van notarissen, advocaten en accountants is geïntroduceerd door de Commissie-Van Traa (Inzake Opsporing,
1996), https://www.burojansen.nl/traa/b10_1_2.htm
204 Money Laundering and Terrorist Financing Vulnerabilities of Legal Professionals, FATF (2013).

180

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 180-181

Samen

181

22-01-2021 10:31

Samen: het RUSI-rapport
In het Verenigd Koninkrijk brengt het Royal United
Services Institute for Defence and Security (RUSI)
in 2018 het rapport Known Knowns. Plugging the
UK’s Intelligence Gap on Moneylaundering Involving
Professionel Service Providers uit. Doelstelling is het
overbruggen van de intelligence gap die bestaat
tussen de opvattingen over de precieze rol van
financiële dienstverleners bij witwassen en de rol
die zij behoren te spelen bij de preventie van witwassen. Het AML-veld is ondanks de decennialange inspanningen nog steeds gefragmenteerd. Er
zijn 25 “silo’s” van toezichthouders, handhavende
instanties en opsporings- en inlichtingendiensten.
Er is gebrek aan coördinatie. De organisaties verschillen qua functies, doelstellingen, capaciteit en
culturen. Het gevolg is dat de gezamenlijkheid van
de AML-inlichtingencyclus zwak ontwikkeld is. Er
is een AML-intelligence kloof, die risico’s met zich
meebrengt. Het kan de compliance (de nalevingsbereidheid) van bedrijven en beroepen negatief
beïnvloeden, waardoor het aantal en de kwaliteit
van de meldingen kan afnemen. Het gevolg is dat
het AML-systeem op lemen voeten komt te rusten
of slechts op papier bestaat.
In Known Knowns wordt geconstateerd dat de taal
van de overheid (narrative) te eenzijdig is. In de
overheidstaal is weinig begrip voor de specifieke
vormen van dienstverlening noch begrip van
verschillende markten. De overheidstaal kent
niet veel nuances. De auteurs pleiten voor meer
onderscheid tussen complicit, complacent en
duped dienstverleners.205 Dat doet niet alleen
meer recht aan de werkelijkheid, maar maakt
het ook mogelijk om in toezicht, handhaving en
opsporing met meer precisie te werk te gaan. De
beperkte capaciteit kan dan - mits de uitwisseling
van informatie en gezamenlijke analyses op orde
zijn - ingezet worden tegen de medeplichtige
dienstverleners.

In Known Knowns wordt een lans gebroken om
in denken en handelen uit het harnas van het
publieke AML-netwerk te breken. Ondernemingen
en beroepen zijn niet alleen meldplichtig (en potentiele subjecten) maar ook samenwerkingspartners. De aard en schaal van publiek-private informatie-uitwisseling buiten het meldsysteem, dient
het fundament te worden van het AML-systeem.
Louter wettelijk eisen dat ongebruikelijke transacties gemeld moeten worden doet geen recht aan
de potenties van andersoortige informatie. En dat
kan alleen als de overheid gaat denken op verschillende niveaus en ook het bedrijfsleven gaat
zien als partner.
Dat gebeurt in het Verenigd Koninkrijk middels
nieuwe structuren met de grootbanken (o.a.
Joint Money Laundering Intelligence Taskforce). Maar
waarom niet ook met andere bedrijfstakken en
beroepsgroepen? Dat zal moeilijker te organiseren
zijn dan met de grootbanken, al was het maar
omdat er veel meer midden- en kleinbedrijven
moeten worden gemobiliseerd.
Samen: PPS-modellen
In de literatuur over privatisering van veiligheid
en de opkomst van publiek-private samenwerking wordt onderscheid gemaakt tussen de
‘junior-partner’ theorie en de ‘loss prevention’
theorie.206 In het eerste model is de particuliere
veiligheid een “verlengstuk” - het jongere broertje
- van de overheid c.q. de politie. De doelstellingen, belangen, denk- en handelwijzen en culturen
liggen in elkaars verlengde. Volgens het ‘loss
prevention’ model is geen - of in ieder geval veel
minder dan wij veronderstellen - sprake van gelijke doelstellingen en belangen.
De doelstelling van marktpartijen is het voorkomen van verliezen (‘loss prevention’): criminaliteit

205 Zie ook het theoretisch kader over de gradaties van bewuste betrokkenheid.
206 Hoogenboom, A.B., Het Politiecomplex. Over de samenwerking tussen politie, bijzondere opsporingsdiensten en particuliere recherche.
Arnhem, 1994.

182

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 182-183

is voor een bedrijf pas criminaliteit als het leidt
tot verliezen. Het doen van aangifte wordt lang
niet altijd gedaan, omdat dit kan leiden tot negatieve publiciteit (imagoschade met effecten
op beurswaarden en/of omzet). Liever wordt
afscheid genomen van werknemers en/of cliënten
en in plaats van mobilisering van het strafrecht
is sprake van een alternatieve of parallelle conflictbeslechting: weigeren/halveren van verzekeringsclaims, ontslaan van werknemers (vaak
met geheimhoudingsverklaringen afschrijven
van verliezen) of terugbetalingsregelingen met
frauderende werknemers. Deze parallelle wereld
wordt ‘private justice’ genoemd. De conflictbeslechting is ingegeven door financiële belangen.
Er wordt meer fraude opgespoord door in house
security-afdelingen van banken, verzekeraars,
telecom- en internetbedrijven, dan door de
vele overheidsorganisaties bij elkaar. Daarnaast
bestaat een contract securitymarkt van expertisebureaus, onderzoeks- en recherchebureaus,
compliance en forensic (IT) bedrijven. Zij worden
door marktpartijen (en ook meer door overheidsdiensten) ingehuurd om fraude te onderzoeken.
De rapporten worden gebruikt voor het doen van
aangiften, maar overwegend hebben zij een functie in private justice.207 Processen die niet als de
overheid een normatief doel hebben (vergelding,
straf, generaal-preventieve werking), maar een
pragmatische functie (voorkomen/beperken van
verliezen of terugvorderen van verliezen).208

Anders dan de ‘junior-partner’ theorie wordt
gesteld dat sprake is van gescheiden realiteiten
(‘multiple realities’).209 De overheid en de markt
hebben ten aanzien van criminaliteit veel minder
raakvlakken dan algemeen wordt aangenomen.
Denk hierbij ook aan de discussies over aangiften,
maar ook de (inter)nationale discussie over het
(verplicht) melden van cyber-incidenten en in dit
onderzoek meldingen Wwft. De ‘loss-prevention’
theorie stelt dat sprake is van ‘strategische ontwijking’: onregelmatigheden, fraude en andere
vormen van criminaliteit worden niet altijd gemeld en afgedaan buiten het strafrecht om.210 Dit
heeft raakvlakken met de economische motieven
die worden genoemd in het motievenmodel van
Rakké en Huisman (zie hierboven).
Samen: voorbij het repressieve denken
Toezicht en handhaving zijn idealiter geen doel op
zich, maar hebben als maatschappelijke opdracht
om problemen op te lossen (‘problem solving’).
Maar slagen zij daarin? Repressief optreden heeft
een beperkt effect op onderliggende problemen211 en richt zich veelal op een beperkt aantal
overtreders en verdachten. Het levert geen bijdrage aan de identificatie van gelegenheidsstructuren noch het aandragen van ideeën over het
wegnemen daarvan. Hierdoor ligt de nadruk op
het verkeerde soort resultaten: halen van targets,
voldoen aan bureaucratische vereisten. Sparrow
(2000) noemt een aantal deficiënties op van reactieve/repressieve strategieën: die te veel doel op

207 https://intersentia.com/en/public-and-private-justice.html Uzelac, A. and C.H. van Ree, Public and Private Justice. Intersentia, 2007. Zie ook:
Giabardo, C.V., Private Justice: The Privatisation of Dispute Resolution and the Crisis of Law in Wolverhampton Law Journal, Vol. 4, 2020
208 https://research.vu.nl/en/publications/corporate-security-and-private-justice-danger-signs Meerts, C.A. and N. Dorn, Corporate security and
private justice: danger signs? In European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice Volume 17 number 2 2009. Zie ook: Meerts,
C.A. Corporate Investigations, Corporate Justice and Public-Private Relations. Palgrave MacMillan, 2019
209 Zie noot 185.
210 Zie ook: https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/forensisch-onderzoek-in-de-markt.aspx Koops, B-J. Marktwerking in het forensisch
onderzoek. Tilburg, 2010.
211 Zie in dit verband ook het pionierswerk van Jan van Dijk die eind jaren 80 preventie ‘binnenreed’ in het ministerie van Justitie (WODC) en
aandacht ging vragen voor maatregelen die zich richten op:
1. Het wegnemen van oorzaken, en niet op het straffen van de dader;
2. Preventie richt zich primair op de periode voor de daad, en niet na de daad;
3. Preventie is slachtoffer-, situatie- en dadergericht, en daarmee dus breder dan de uitsluitend dadergerichte aanpak;
4. Preventie gaat uit van een veelheid van actoren (politie, lokaal bestuur, maatschappelijk middenveld, bedrijfsleven en individuen) en
instrumenten en maatregelen (voorlichting, sociale controle, technopreventie, functioneel toezicht) in tegenstelling tot de politiële/
justitiële aanpak gebaseerd op primair het strafrecht. Zie: https://www.researchgate.net/publication/305778723_Als_de_dag_
van_gisteren_Een_aantal_bijzondere_herinneringen_aan_Jan_JM_van_Dijk_gedurende_zijn_periode_op_het_ministerie_van_
Justitie_1981_-_1998

Samen

183

22-01-2021 10:31

zichzelf zijn en met vertoon van macht niet echt
bijdragen aan de oplossing van onderliggende
problemen. Preventie staat niet echt op de radar.
Repressie suggereert oplossingen die in werkelijkheid schijnoplossingen zijn, veelal voor de (politieke/organisatorische) bühne. Reactieve/repressieve
interventies richten zich te veel op laaghangend
fruit en dienen daarmee eerder bureaucratische
dan maatschappelijke belangen. Reactieve/repressie interventies komen altijd te laat) ‘after the
facts’: de schade is dan al aangericht. Reactieve/
repressieve interventies zijn incident gedreven.
En die incidenten doen zich min of meer toevallig
voor. Reactieve/repressieve interventies leggen
de nadruk op verkeerde resultaten: statistieken
van handelingen zijn belangrijk, maar zeggen niet
veel over maatschappelijke effecten van toezicht
en handhaving. De handelingen zijn belangrijker
dan de vraag of een bijdrage wordt geleverd aan
‘problem solving’. Reactieve/repressieve interventies zijn niet vol te houden omdat steeds weer
andere incidenten (al dan niet ingegeven door
politiek-maatschappelijke druk) zich blijven voordien. Repressie is als schieten met schot hagel:
hopen dat je wat raakt. Het ‘antwoord’ vanuit de
toezichthouders en handhavers is dan standaard:
‘All we need is more of what we do already’.
‘Hervormingen’ komen dan neer op meer van
hetzelfde: meer controles, meer waarschuwingen,
meer boetes, meer tuchtzaken, meer FATF-rapporten, meer witwasnotities van de departementen,
meer strafzaken, meer compliance. Hervormingen
zijn minder afhankelijk van wet- en regelgeving
dan van de houding en het gedrag van leidinggevenden en uitvoerders van meldplichtige
ondernemingen en beroepen. Compliance van
onder toezicht gestelde ondernemingen levert een
bijdrage aan normstelling en normhandhaving
en levert op den duur een bijdrage aan het oplossen van onderliggende problemen. Voor echte
hervormingen moeten AML-organisaties inzien
en kunnen accepteren dat hun eigen (veelal re-actieve/repressieve) opdracht te beperkt is. Dat is
niet gemakkelijk omdat de geschiedenis, tradities,
handelingsrepertoires en culturen van AML-orga-

184

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 184-185

nisaties in belangrijke mate ‘gestold’ zijn. Voor een
volgende hervormingsstap moeten zij, volgens
Sparrow, werken aan een ‘geïntegreerde compliance strategie’.
‘Geïntegreerd’ heeft in ons land een traditie.
Vanaf de publicatie van het rapport Samenleving
en criminaliteit (1985) is sprake van ketensamenwerking, integrale aanpak, multidisciplinaire
teams, nodale oriëntatie, bestuurlijke aanpak en
publiek-private samenwerking. Een op compliance
gerichte strategie heeft evenzeer een traditie. Grote strafrechtelijke onderzoeken worden inmiddels
standaard voorzien van bestuurlijke rapportages
waarin voorstellen worden gedaan om oorzaken
en gelegenheidsstructuren die ten grondslag
liggen aan de strafzaak weg te nemen. De ontwikkeling en toepassing van barrière-modellen
is een ook een alternatief voor de puur subjectgerichte aanpak. Barrière-modellen identificeren
onderliggende problemen die ten grondslag liggen
aan crimineel gedrag. Werp barrières op en lever
daarmee een preventieve bijdrage aan problemen.
In plaats van keer op keer subjecten repressief aan
te pakken. Betrokkenen moeten dat dan ook wel
willen.

Het betoog van Sennet gaat in de kern om de
houding en instelling van mensen, over omgangsvormen en de cultuur van samenwerken. In de
literatuur wordt in dit verband aandacht gevraagd
voor het vermogen om ‘lastige gesprekken’ te
voeren, ‘vrijmoedig te spreken’ en om principes
van ‘crucial conversations’ inhoud te geven.
Sennet stelt dat actoren zich moeten kunnen
verplaatsen in de ander, nieuwsgierig moeten zijn
en bereid zijn om ‘samen’ op een hoger plan te
brengen met overleg en onderhandelen. Op een

hoger plan brengen verwijst naar meer intensieve
uitwisseling van informatie. Maar dat is geenszins
gemakkelijk. Actoren in het AML-netwerk hebben
verschillende functies, verantwoordelijkheden en
belangen, verschillende bevoegdheden, kennisniveaus en culturen. Er is geen blauwdruk voor
samenwerking. Samenwerking in het AML-netwerk is een voortdurend proces van ‘duwen en
trekken’ en ‘gaandeweg ontwikkelen’. Dat proces
is nooit af.

Samen: AML als houding
‘Samen’ is ontleend aan In Together. The Rituals,
Pleasures and Politics of Cooperation (Sennet,
2012). Dit boek gaat over de overgang van een
‘tribale samenleving’ die in zichzelf is gekeerd,
stereotiep denkt en handelt, egoïstisch is en uitsluitend gericht op eigenbelang, maar overgaat
naar een ‘moderne samenleving’. Wat voor samenleving geldt kan ook opgaan voor organisaties. De ‘moderne’ organisatie kenmerkt zich door
‘dialoogvaardigheden’. Kun je je verplaatsen in de
ander? Begrijp je zijn/haar belangen? Ben je bereid
te onderhandelen? Zijn compromissen mogelijk?
Ga je alleen voor je eigen bureaupolitieke of commerciële belang of ben je je bewust van het feit dat
je ‘onderdeel bent van een grote geheel’? Kun je je
daar - als dat nodig is - ondergeschikt aan maken?

Samen

185

22-01-2021 10:31

Bijlage II Respondenten212
Aarts, Manon
Akse, Theo
Almelo, Lex
Benneker, Bert-Jan
Berkhout, Tom
Boer, Leo
Boers, Henri
Boogaard, Jan v.d.
Boselie, Marcel
Brenninkmeier, Curd
Broek, Jeroen v/d
Broek, Laurence v/d
Brink, Elleke v/d
Buijink, Chris
Buitenen, Nick van
Corstange, Sonja
Diks, Lex
Dis, Anita van
Dohmen, Ron
Doeleman, Reinder
Doorne, Karijn van

Gemeente Eindhoven
FIU
Onderzoeksjournalist
Politie
Belastingdienst/
Nyenrode
FIOD
Bestuurslid NVM
Notaris
Nationale Politie
Nationale Politie/SCTF
Taskforce
Zeeland-Brabant
Fieldlab Rotterdam
RIEC
Ned. Ver. van Banken
KNB
FIU
KNB
Functioneel parket
Belastingdienst
Politie
Aanjaagteam
Ondermijning

Duursema, Jan
Geerligs, Roald
Ginneken, Jasper
Groot, Ruud
Grutter, Gerard de
Harleman, Frank
Helvenstein, Menno
Hermans, Caspar
Heijligers, Dimitri
Heijmering, Gijs
Hooff, Paul van
Horsten, Corne
Hove, Paul van de
Hulsbosch, Bart
Jasperse, Dennis
Jol, Ard
Kalksma, Ilona
Kaptein, Marijke*
Ketelaar, Ben
Koedam, Edwin
Koke, Ben
Kolkman, Dirk
Koningsveld, Jan v
Koning, Bart

Belastingdienst
FIOD
Politie
Bureau Toezicht Wwft
FIOD
NVM
Politie
RIEC Amsterdam
Gem. Eindhoven
Nationale Politie
Gem. Eindhoven
Gem. Eindhoven
Gem. Eindhoven
Kmar
Gem. Rotterdam
Pandora
RIEC Den Haag
BFT
RIEC
Politie
OvJ
BFT
Onderzoeker
Onderzoeksjournalist

212 De van een sterretje voorziene mensen hebben een introductie- en doorverwijzingsrol vervuld. De lockdown begin maart 2020 heeft geleid
tot een vrij soepele ‘doorstart’ van de interviews langs digitale lijnen. Na een LinkedIn oproep van mij, waarin ik de achtergrond van het
onderzoek aangaf en mensen opriep om contact met mij op te nemen, melden zich 22 nieuwe contacten. Met zes respondenten heb ik de
interviews voortgezet in een email-correspondentie die we gekscherend ‘huiswerkopdrachten’ noemden. Ik stelde aanvullende vragen die
zijn beantwoord.

186

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 186-187

Samen

187

22-01-2021 10:31

Koning, Jesse de
Kramer, Janine
Krieken, Jeroen
Kwantes, Ivo
Lans, Marcel van de

LIEC
Openbaar Ministerie
RIEC
RIEC
Bureau Toezicht
Belastingdienst
Lieshout, Dolf van
AMLC
Linssen, Laurens
Openbaar Ministerie
Loenhout, Toine
Nationale Politie
Limpens, Ralph
Vastgoedpro
Linsen, Laurence
Fieldlab
Maat, Geoffrey
Nationale Politie
Meijer, Jan-Kees
Notaris
Meijer, Ernestine
DNB
Meijer, Jan-Kees
Notaris
Meinhardt, Paul
College
Procureurs-generaal
Molenkamp, Ernst-Jan
Fieldlab
Nelen, Hans
universiteit Maastricht
Nikkessen, Otto
Belastingdienst
Noordhoek, Peter
Adviseur/
stadsdichter Gouda
Otten, Guus
DNB
Peters, Bob
RIEC
Pheijffer, Marcel
Nyenrode
Plas, Jose van der Plas
gemeente Eindhoven
Poelert, Jeroen
Politie/SCTF
Prins, Els
VNO-NCW/MKB
Reijnen, Jacqueline
Gemeente Eindhoven
Ridder, E. de
Gemeente Eindhoven
Rijssenbeek, Maarten
Deloitte
Rikkessen, Otto
Belastingdienst
Robbens, Marc
Notaris
Roymans, J.
Gemeente Eindhoven
Ruwiel, Dinane
BFT
Saou, Abida
gemeente Eindhoven
Scherpenisse, Martijn
Politie
Scholing, Ton
AMLC
Schonwetter, Hugo
gemeente Eindhoven
Scheepstal, Peter
TNO
Sjerps, Jacco
KNB
Smilda, Frank
Politie
Smet-Dierckx, Janneke de Landelijk parket
Smit, Selmar
TNO

188

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 188-189

Snijder-Kuipers, Birgit
Struis, Jan
Veen, Henk van
Velden, Hubald van de
Velden, Jeroen van de
Veldman, Bernd
Ven, Marcel v/d
Vis, Thijs
Visser, Rene de
Visscher, Tabitha
Vlaanderen, Kees
Vlist, Hand van der*
Wakine, Daniel
Werken, Rudi v/d
Wesselink, Loes
Westerbeke, Fred*
Wetering, Albert van de
Willems, E.R.
Willemse, Yvonne
Wouw, Raymond van de
Zuidema, Zosha

De Brauw
Blackstone Westbroek
NPB
WODC
Nationale Politie
RIEC
Belastingdienst
Adviseur
Politie
Openbaar Ministerie
Functioneel Parket
NVM
FIOD
ComplyNow
Politie
Gem. Rotterdam
Nationale Politie
Nationale Politie
Vertrouwensnotaris
NVB
Notaris
Ministerie v. Justitie

Bijlage 3 Literatuur
Almelo, A.E. van en M. Pheijffer: Poortwachters,
de rol van professionals bij het voorkomen van
fraude, in: Almelo, A.E. van, A.B. Hoogenboom,
E.R. Muller en M. Pheijffer (red.) Fraude, Fraude en
fraudebestrijding in Nederland, Deventer 2016,
p. 523 e.v.
Boon, V. van der en G. van der Marel,
De Vastgoedfraude. Miljoenenzwendel aan de top van
het Nederlandse bedrijfsleven.
Nieuw Amsterdam, Amsterdam 2009.

Chambliss, W.J. On the Take. From Petty Crooks to
President. Indiana University Press; Second edition
(September 22, 1988)
Chambliss, W.J. and R. Seidman, ‘Conflict Criminology.Analysis of the Criminal Justice System’ (pp. 283
e.v.).in Vold, G.B. and T.J. Bernard, Theoretical
Criminology (Third Edition),
Decide, De bestrijding van witwassen. Beschrijving en
effectiviteit 2010-2013 Startversie monitor anti-witwasbeleid 2015.

Boutellier, H. en C. Hermans en F. van de Plas,
Ontsporende vrijheid. Over de maatschappelijke betekenis
van ondermijning en het belang van een onorthodoxe
aanpak daarvan. Den Haak, 2019.

Erp, J., W. Huisman and G. van der Walle, The Routledge Handbook of White-Collar and Corporate Crime in
Europe 1st Edition. Routledge, London 2015.

Bullough, O,
Moneyland Een zoektocht naar het verborgen geld van de
superrijken en de multinationals. Thomas Rap, 2019.

Foqué, R. en A. C. ‘T. Hart, Instrumentaliteit en rechtsbescherming. Grondslagen van een strafrechtelijke waardendiscussie. Arnhem, 1990.

Bunt, H. van de, K. Wingerde, A. Mein en K. Huisman, Bestuurlijke rapportage vastgoedfraudezaak Klimop. Rotterdam, 2016

Financial Action Task Force, Money Laundering and
Terrorist Financing Vulnerabilities of Legal Professionals,
2013.

Cerny, P.G., Globalization and the changing logic
of collective action, in: International Organization 49,
1995 p.595-625.

Fijnaut, C, e.a. Politiële misdaadbestrijding. De ontwikkeling van het Amerikaanse, Engelse en Nederlandse
onderzoek aangaande politiële misdaadbestrijding sedert
de jaren ‘60. Den Haag, 1985.

Samen 189

25-01-2021 19:44

Fijnaut, C., Het nationale politiekorps. Achtergronden
controverses en toekomstplannen, 2012.
Giabardo, C.V., Private Justice: The Privatisation of Dispute Resolution and The Crisis of Law’, in Wolverhampton
Law Journal, Vol. 4 2020
Hoogenboom, A.B.,’ Grey Policing; A Theoretical Framework’ in Policing and Society, 1991, vol. 2.
Hoogenboom, A.B., Het Politiecomplex. Over de samenwerking tussen politie, bijzondere opsporingsdiensten en particuliere recherche. Arnhem, 1994.
Hoogenboom, A.B.: ‘Cynisme en ‘opstandige gehoorzaamheid’; de implementatie van de Wet MOT’, in:
Themanummer Financiële sporen van misdaad,
Justitiële Verkenningen, 1996 nr 9, p. 22-35.
Hoogenboom, A.B. ‘Positieve criminologie’ in Tijdschrift voor Cultuur en criminaliteit, nr. 4 2016.
Huisman, S. M. Princen, P. Klerks en N. Kop. Handelen naar waarheid. Sterkte/zwakte analyse van de opsporing. Apeldoorn/Den Haag, 2016.
Inspectie Openbare Orde en veiligheid Justitie
- Opsporingstaak in de knel, 2019
- Intelligence in de opsporing, 2019
Koops, B-J., e.a , Marktwerking in het forensisch onderzoek Tilburg, 2010.
Lankhorst, F. en H. Nelen,
‘Integriteitsproblemen van advocaten en notarissen in
relatie tot georganiseerde criminaliteit’ in Justitiële Verkenningen Justitiële verkenningen,2005, nr. 3.
Meershoek, G. en B. Hoogenboom,
‘Drieënvijftig tinten grijs. Afnemende verantwoording en
controle op hybride politiewerk’. In Justitiële Verkenningen, 2012, nr. 5.
Meerts, C.A., ‘Corporate Security and private Justice:
Danger Signs? In European Journal of Criminal Law and

190

Samen

MVJ_Samen Versie2.indd 190-191

Criminal Justice, Vol. 17, Number 2, 2007.

Sennet,R, , Together: The Rituals, Pleasures and Politics of
Cooperation. Penguin Books, London 2012.

Meerts, C.A., Corporate Investigations, Corporate
Justice and Public-Private Relations. Palgrave MacMillan, 2019.

Shichor, D., Readings in White-Collar Crime. Waveland
Press, prospect Heights, 2002.

Mokhiber, R and R. Weissman, Corporate Predators.
Common Courage Press, Monroe, 1999.

Snijder-Kuipers, B. e.a., Werkboek WWFT / AML Practice Guide. Boom, 2018.

Milikowski, F., Van wie is de stad. De strijd om Amsterdam. Atlas, 2018.

Sparrow, M., The Regulatory Craft Controlling Risks,
Solving Problems, and Managing Compliance. Brookings
Institution Press, 2000.

Noordhoek, D.P., Werken aan het notarieel tekort. Wolters Kluwer, 2019.
Obermayer, B. en F. Obermaier, Panama Papers. Het
verhaal van een wereldwijde onthulling. AtlasContact,
2017.
Partnoy, F., Infectious Greed. How Deceit and Risk
Corrupted the Financial Markets. Profile Books, London, 2004.
Punch, M., Dirty Business. Exploring Corporate Misconduct. Analysis and Cases. Sage Publications. London,
1996.
Rakké, J.T. en W. Huisman: Motieven voor naleving
van de wettelijke anti-witwasmeldplicht in Tijdschrift voor
Bijzonder Strafrecht en Handhaving, 2020/1.
Rozemeijer, J.P. en C. van der Meulen, ‘Wwft en het
strafrecht’ in Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht en
Handhaving, 2016, nr. 4.
Sanders, M. Publiek-Private Samenwerking. Kunst van
het evenwicht. Den Haag 2018.
Schuilenburg, M. Hysterie. Een cultuurdiagnose. Boom,
2019.
Schuilenburg, M. and R. Peeters (editors) The Algorithmic Society. Technology, Power, and Knowledge.
Routledge, 2021.

Sutherland, E., White Collar Crime. The Uncut Version.
Yale University Press. New Haven and London, 1983.
Tops, P. en J. Tromp, De achterkant van Amsterdam
(2019).
Unger, B., Ferwerda, J., Koetsier, I., Gjoleka, B.,
Saase, A. van, Slot, B., Swart, L. de, Aard en omvang
van criminele bestedingen
Eindrapportage (werktitel de witwaspiramide). Den
Haag, 2019.
Uzelac, A. and C.H. van Ree, Public and Private Justice.
Intersentia, 2007.
Veen, H.C.J. van der en L.F. Heuts, National Risk Assessment Witwassen, Den Haag/WODC, 2017.
Veen, H.C.F., L.F. Heuts m.m.v. E.C. Leertouwer. National Risk Assesment 2019. Den Haag/Wodc, 2020.
Verhoeven, K., M. van Vliet en J. Gerritsen, Digitale
revolutie. Een politiek antwoord op de datamacht
van techreuzen. Den Haag 2019.
Vijver CD. van der: Politie, justitie en partners; nieuwe stappen In: Crimineel geld; dreiging en aanpak,
Gouda Quint, Arnhem 1995, pp. 65-75.

Vos, J., Jan Nap en Christiaan Los, Rijker verantwoorden over de aanpak van ondermijning op Rotterdam-Zuid. Een leerdossier over de ontwikkeling
van het verantwoordingsbeleid. Rotterdam 2020.
WODC
- Georganiseerde criminaliteit in Nederland:
daders, verwevenheid en opsporing 5e ronde (2019)
- Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit - onderzoek naar de stand van zaken in 2012
(2013)
- Georganiseerde criminaliteit in Nederland 4e rapportage (2012)
- Rechercheprocessen bij de bestrijding van
georganiseerde criminaliteit (2011)
- Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie
proeftuinen (2011)
- Criminele carrières in de georganiseerde
misdaad (2007)
- Georganiseerde criminaliteit in Nederland
- 3e rapportage (2007)
- Georganiseerde criminaliteit in Nederland
- 2e rapportage (2002)
- Georganiseerde criminaliteit in Nederland
- 1e rapportage (1998)
Wood, H. e.a. Known Unknowns: Plugging the UK’s
Intelligence Gaps on Money Laundering Involving
Professional Services Providers
RUSI-rapport April 2018 Centre for Financial Crime
and Security Studies, AML/CTF, UK, Organised Crime.
Wood, H., D. Artingsall, H. Campbell and A. Moiseienko, Known Unknowns: Plugging The UK’s Intelligence
Gaps on Money Laundering Involving Professional Service
Providers (RUSI-rapport), 2018.
Zuboff, S. The Age of Surveillance Capitalism.The Fight
for a Human Future at The New Frontier of Power. Main,
2019.

Samen

191

22-01-2021 10:31

In zijn brief aan de Kamer over de bestrijding van georganiseerde
misdaad (november 2018) schrijft minister Grapperhaus van
Justitie & Veiligheid dat ‘er meer aandacht nodig is voor versterking
van integrale intelligence, analysekracht, informatiebeelden en een
verbeterd zicht en grip op criminele geldstromen’.

Samen

In dit boek wordt nagegaan of hiervan sprake is in de wereld van het
vastgoed, die (inter)nationaal een rol speelt in fraude-, corruptie- en
witwaszaken. Poortwachters als notarissen, makelaars en taxateurs
spelen een essentiële rol in het verkrijgen van een verbeterd zicht
en grip op criminele geldstromen. Zij hebben immers een melden onderzoekplicht in het kader van de Wet ter voorkoming van
witwassen en financiering van terrorisme (Wwft). Hoe geven beroepsen brancheverenigingen inhoud aan deze maatschappelijke opdracht
en in hoeverre brengen individuele leden dit eigenlijk in de praktijk?
Is er sprake van ‘opstandige betrokkenheid?’ En wat is feitelijk bekend
over deze poortwachters in relatie tot vastgoedfraude en witwassen
binnen de toezichthouders en opsporingsinstanties? Er bestaan legio
beelden van deze poortwachters in relatie tot ondermijning, maar
hoe sterk is de door de minister gewenste integrale analysekracht?
Hoe valide zijn de informatiebeelden? Zijn er strategische analyses of
‘navigeert men in de mist’ van incident naar incident?

Samen

Om een verbeterd zicht en grip te krijgen op criminele geldstromen
is samenwerking – binnen de overheid en tussen overheid en
poortwachters – een noodzakelijke voorwaarde. De wederzijdse
afhankelijkheden zijn immers groot. Maar hoe is het gesteld met deze
samenwerking in de praktijk? Een van de grootste uitdagingen voor
de Anti Money Laundering-gemeenschap is om binnenshuis en in
gezamenlijkheid met partners te komen tot informatie-ontschotting.
Uitgebreid wordt ingegaan op de wijze waarop dit nu gebeurt,
gevolgd door een groot aantal aanbevelingen om meer integraliteit
van de grond te krijgen.

Samenwerking van notarissen, makelaars/taxateurs
en overheidsinstellingen om witwassen en fraude
bij onroerend goed transacties te voorkomen.
A.B. Hoogenboom

Dit is een uitgave van het Aanjaagteam Ondermijning.
Eerder verschenen in deze reeks:
‘Handreiking APV en ondermijning’ (april 2020)
‘Een Pact voor de Rechtsstaat’ (september 2020)
‘Mee(r) doen met Damocles’ (oktober 2020)
Den Haag, februari 2021