Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

29 502

Toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse
postsector

Nr. 110

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juni 2013
1. Inleiding
Tijdens het Algemeen Overleg over de postmarkt op 22 november 2012 en
in mijn brief van 27 maart 2013 over de nettokostenproblematiek heb ik
uw Kamer mijn toekomstvisie op de Nederlandse postmarkt toegezegd.1
Met deze brief doe ik deze toezegging gestand en informeer ik uw Kamer
over relevante ontwikkelingen op de postmarkt en de maatregelen die ik
noodzakelijk acht om de universele postdienst (UPD) in stand te houden.
Daarbij betrek ik ook de uitkomsten van de eindrapportage van de
evaluatie van de Postregeling, die ik met deze brief aan uw Kamer
aanbied2.
2. Ontwikkelingen op de Nederlandse postmarkt
De Nederlandse postmarkt is volop in beweging. Dit heeft te maken met
de sterk veranderende behoeften van gebruikers van postdiensten. Terwijl
sprake is van een toenemende behoefte aan pakketdiensten, is de functie
van traditionele postdiensten de afgelopen jaren sterk veranderd. De rol
van post als communicatiemiddel wordt steeds meer ingenomen door
elektronische communicatiediensten, zoals e-mail. Deze elektronische
substitutie is een belangrijke oorzaak voor de toenemende daling van
postvolumes op de Nederlandse postmarkt.
De veranderende behoefte aan postdiensten heeft ook grote gevolgen
voor de UPD, waarmee een basisvoorziening op het gebied van
betaalbare en toegankelijke postvervoerdiensten voor burgers en
kleinzakelijke gebruikers wordt gewaarborgd. Bij de evaluatie van de UPD
in 2011 kwam naar voren dat de behoeften en het gedrag van gebruikers
van de UPD sterk aan verandering onderhevig zijn. Als gevolg hiervan
1
2

kst-29502-110
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Kamerstuk 29 502, nr. 108; Kamerstuk 29 502, nr. 109.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 502, nr. 110

1

werd voorzien dat UPD-volumes tot 2020 jaarlijks 3,8 tot 6,5 procent
zouden afnemen.3 Recente cijfers wijzen er echter op dat de vraag naar
UPD-diensten sneller afneemt, met circa 9 tot 10 procent per jaar.4 Het is
de verwachting dat deze ontwikkelingen de komende jaren zullen
doorzetten.
3. Modernisering van de universele postdienst
De toenemende daling in de postvolumes zet druk op de financiële
houdbaarheid van de UPD, die PostNL uitvoert.5 Om te borgen dat de
UPD in stand kan blijven, dient PostNL de UPD te kunnen aanbieden op
een economisch verantwoorde wijze. Zoals ik in mijn brief van 27 maart
2013 heb toegelicht, acht ik het naar aanleiding van mijn gesprekken met
marktpartijen noodzakelijk om nadere maatregelen te treffen om de UPD
in stand te kunnen houden. Als gevolg van de toenemende volumedalingen, waarmee in de huidige tariefregulering onvoldoende rekening
wordt gehouden, acht ik een extra toename in de UPD-tarieven onvermijdelijk. Hiertoe heb ik op grond van artikel 25, tweede lid, van de Postwet
bij ministeriële regeling ruimte gecreëerd voor 13% stijging van de
UPD-tarieven in 2013, zodat de postzegelprijs vanaf 1 juli met € 0,06 kan
toenemen. Om een verdere stijging van de postzegelprijs per 1 januari
2014 mogelijk te maken, zal ik daarnaast voor 2014 8% aan ruimte creëren.
Om verdere stijgingen in de UPD-tarieven zoveel mogelijk te kunnen
beperken en de UPD betaalbaar, toegankelijk en van goede kwaliteit te
houden, wil ik tevens maatregelen treffen die de kosten van de UPD
verminderen. Het voorstel om het aantal verplichte bezorgdagen binnen
de UPD te verminderen van zes naar vijf, dat ik op 22 april 2013 als nota
van wijziging naar uw Kamer heb gestuurd, beoogt reeds een belangrijke
kostenbesparing te realiseren.6 In navolging hierop ben ik van plan om
ook het aantal wettelijk verplichte ophaaldagen binnen de UPD te
verminderen van zes naar vijf, mits PostNL waarborgt dat dit geen
gevolgen heeft voor de bezorging en collectie van rouwpost en spoedeisende medische post, waarvoor binnen de UPD een zesdaagse
verplichting blijft gelden.
Daarnaast ben ik van plan de UPD-verplichtingen ten aanzien van het
aantal postvestigingen en brievenbussen aan te passen. Uit de evaluatie
van de UPD door onderzoeksbureau ECORYS is gebleken dat gebruikers
afstand tot postvestiging en brievenbus minder belangrijk achten dan
andere eigenschappen van de UPD, zoals de prijs.7 Om verdere stijgingen
in de UPD-tarieven zoveel mogelijk te kunnen beperken, ben ik – conform
het advies van ECORYS – van plan de UPD-verplichtingen ten aanzien van
postvestigingen en brievenbussen flexibeler vorm te geven, waardoor een
vermindering van het aantal postvestigingen van 2.500 tot 1.000 en het
aantal brievenbussen van 19.000 tot 8.700 in de loop van de komende
jaren mogelijk wordt. Samen met PostNL zal ik daarbij nader uitwerken
hoe de vermindering van het aantal postvestigingen en brievenbussen
kan worden vormgegeven zonder dat de toegankelijkheid van de UPD
voor met name kwetsbare bevolkingsgroepen in het geding komt.

3

Zie Kamerstuk 29 502, nr. 77 en de bijbehorende rapportage uit 2011 van WiK-Consult,
«Developments in the Dutch Postal Market».
4
Jaarverslag van PostNL over 2012.
5
Zie Jaarverslag van PostNL over 2012.
6
Kamerstuk 33 501, nr. 7. Zie ook Kamerstuk 29 502, nr. 105.
7
Bijlage bij Kamerstuk 29 502, nr. 77

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 502, nr. 110

2

Teneinde vast te kunnen stellen dat het bovenstaande pakket aan
maatregelen niet verder gaat dan nodig is, heb ik de Autoriteit Consument
en Markt (ACM) gevraagd te toetsen of de maatregelen er niet toe leiden
dat PostNL een hoger rendement behaalt dan het voorgeschreven
maximumrendement. Hiertoe heeft PostNL aan de ACM een rapportage
overlegd met een onderbouwde kwantificering van het effect van de
maatregelen op het bedrijfsresultaat. Het gerealiseerde resultaat over
2012 bedraagt –9%. Door de daling van de UPD-volumes is de
verwachting dat ondanks de kostenbesparingsmaatregelen van PostNL
zelf zonder nadere maatregelen het resultaat op circa –7% uitkomt in 2015.
Met het aanpassen van de verplichtingen rondom postvestigingen
(besparing van 8–11 mln), brievenbussen (besparing van 12–13 mln), het
aantal ophaaldagen (besparing van 2–3 mln) en de voorgestelde extra
tariefruimte (extra inkomsten van 40–45 mln in 2015) komt het resultaat in
2015 naar verwachting op circa +3% uit. De ACM concludeert in haar toets
dat PostNL voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het rendement op
de UPD als gevolg van de maatregelen niet boven het voorgeschreven
maximum (10%) zal uitkomen. De uitkomsten van deze toets door de ACM
heb ik als bijlage bij deze brief gevoegd.
Om in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen dat nettokosten op de
UPD ontstaan, is het belangrijk dat de UPD-eisen aansluiten bij de
behoeften van gebruikers. Hiertoe ben ik van plan de UPD en de
aanwijzing van PostNL als UPD-verlener op periodieke basis te evalueren
en die evaluatie wettelijk te verankeren. Daarnaast zal ik bezien of de
introductie van een systeem van twee snelheden binnen de UPD, waarbij
gebruikers naast de huidige bezorging binnen één dag kunnen kiezen voor
een goedkopere basisservice met bezorging binnen bijvoorbeeld drie
dagen, kan bijdragen aan de betaalbaarheid en kostendekkendheid van de
UPD. Gelet op de dynamiek op de postmarkt valt op voorhand niet uit te
sluiten dat ondanks de voorgestelde maatregelen in de toekomst
nettokosten op de UPD ontstaan. Zoals ik uw Kamer tijdens het Algemeen
Overleg heb toegezegd, heb ik in dit verband de huidige bekostigingswijze
van nettokosten in de Postwet besproken met de Europese Commissie.
Naar aanleiding van dit overleg constateer ik dat een systeem waarin
andere postvervoerbedrijven meebetalen aan nettokosten op de UPD
weliswaar Europeesrechtelijk is toegestaan, maar dat het huidige systeem
gelet op de Nederlandse situatie met slechts twee landelijke spelers
onwenselijk is. Om deze reden zal ik de komende periode een aanpassing
voorbereiden van de financieringswijze voor nettokosten. Voorts is voor
de verdere toekomst van belang dat aanpassingen van de UPD dienen te
blijven binnen de ruimte die de Europese Postrichtlijn daarvoor stelt. Om
te borgen dat de vormgeving van de UPD goed kan aansluiten op de
Nederlandse situatie acht ik het belangrijk om op langere termijn te bezien
of aanpassingen van de Postrichtlijn nodig zijn, bijvoorbeeld ten aanzien
van de Europese verplichting om ten minste vijf bezorgdagen binnen de
UPD te garanderen.
4. Evaluatie van de Postregeling
Een belangrijk aspect van de regelgeving voor de postmarkt betreft de
regulering van de UPD-tarieven. Op grond van de Postwet dienen de
tarieven binnen de UPD kostengeoriënteerd te zijn, dat wil zeggen dat zij
moeten zijn gebaseerd op de daadwerkelijke kosten van de UPD. Hiertoe
zijn nadere regels uitgewerkt in de Postregeling, waarop wordt toegezien
door de ACM. Om te bezien of de tariefregulering uit de Postregeling in de
praktijk heeft uitgewerkt zoals bij de inwerkingtreding was beoogd, is de
Postregeling de afgelopen periode geëvalueerd. De uitkomsten van de
evaluatie, die is uitgevoerd door onderzoeksbureaus RebelGroup en SEO,
zijn als bijlage bij deze brief gevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 502, nr. 110

3

In hun rapportage komen de onderzoekers tot de conclusie dat de
Postregeling onvoldoende flexibel is om in te kunnen spelen op de
ontwikkelingen op de postmarkt. Volgens de onderzoekers sluit de huidige
tariefregulering niet goed aan bij de realiteit op de postmarkt, omdat de
UPD-tarieven eens in de vier jaar worden vastgesteld op de kosten en
volumes van het jaar ervoor en tussentijds niet meer mogen stijgen dan
de inflatie. Hierdoor kan volgens de onderzoekers geen rekening worden
gehouden met volumedalingen binnen de UPD, die de kosten van de UPD
doen toenemen. Om de UPD-tarieven beter te kunnen laten inspelen op
volumedalingen doen zij de aanbeveling de tariefregulering te flexibiliseren, onder meer door de introductie van een volumecorrectiemechanisme. Daarbij merken de onderzoekers op dat de huidige UPD-verplichtingen een belangrijke beperking voor de UPD-verlener vormen om zijn
kostenstructuur aan te passen aan marktontwikkelingen. De evaluatie van
de Postregeling bevestigt daarmee het belang van modernisering van de
UPD.
Daarnaast concluderen de onderzoekers dat de Postregeling ruimte laat
aan de UPD-verlener om verschillende keuzes te maken in de kostentoerekening, die op basis van algemene bedrijfseconomische beginselen
onderbouwd moeten worden. Ook zijn de onderzoekers van mening dat
op een aantal punten de rol van de toezichthouder ten aanzien van de
kostentoerekening onvoldoende duidelijk blijkt uit de Postregeling.
Alhoewel het onderzoek alleen de Postregeling zelf betreft, is er geen
aanleiding te concluderen dat de kostentoerekening in de praktijk niet
adequaat is toegepast, dan wel dat er daadwerkelijk te veel kosten aan de
UPD worden toegerekend. Wel bestaat er volgens de onderzoekers een
risico dat kosten aan de UPD worden toegerekend die daar niet horen. Om
elk risico hierop uit te sluiten doen de onderzoekers de aanbeveling om, in
aanvulling op de bestaande eisen, nadere regels aan de kostentoerekening te stellen en de onduidelijkheid in de Postregeling over de rol van
de toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening weg te nemen
opdat de ACM deze toerekening kan verifiëren.
Uit de evaluatie van de Postregeling komt naar voren dat de huidige
tariefregulering eraan in de weg staat dat effectief rekening kan worden
gehouden met volumedalingen binnen de UPD. De evaluatie maakt
daarnaast duidelijk dat het toezicht op een adequate kostentoerekening
aan de UPD verstevigd kan worden. In overleg met de ACM en de sector
zal ik een aanpassing voor beide punten uitwerken, waarbij de huidige
systematiek van de kostentoerekening op basis van de Postregeling als
uitgangspunt geldt.
5. Vervolgstappen
Bij uw Kamer is reeds een wetsvoorstel ingediend dat de ACM de
bevoegdheid geeft om aan een postvervoerbedrijf met aanmerkelijke
marktmacht specifieke verplichtingen op te leggen (AMM-instrumentarium), en waarmee het aantal verplichte bezorgdagen binnen de
UPD wordt verminderd van zes naar vijf. De nota naar aanleiding van het
nader verslag bij dit wetsvoorstel doe ik u gelijktijdig met deze brief
toekomen. Mijn streven is dit wetsvoorstel op 1 januari 2014 in werking te
laten treden. Daarnaast zal ik een wetsvoorstel voorbereiden waarin zullen
worden opgenomen: de voorstellen tot vermindering van het aantal
ophaaldagen, het aantal postvestigingen en het aantal brievenbussen, de
voorstellen ten aanzien van de periodieke evaluatie van de UPD en de
bekostiging van nettokosten, alsmede ten aanzien van de eventuele
invoering van een basisservice. Ik streef ernaar dit wetsvoorstel in het
najaar aan de Raad van State voor te leggen. Ten slotte zal ik de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 502, nr. 110

4

aanpassing van de Postregeling de komende periode verder uitwerken. Ik
streef ernaar om de gewijzigde Postregeling nog dit jaar in werking te
laten treden.
De minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 502, nr. 110

5