Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 849

Mijnbouw

Nr. 231

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 juli 2023
Zoals ik u heb toegezegd op 9 mei 2023 informeer ik, mede namens de
Ministers voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, van
Economische Zaken en Klimaat, van Infrastructuur en Waterstaat, voor
Natuur en Stikstof en de Staatssecretaris Mijnbouw, uw Kamer in deze
brief nader over het Nederlandse standpunt ten aanzien van diepzeemijnbouw.1
Deze brief gaat over diepzeemijnbouw in zeegebieden buiten nationale
rechtsmacht, dat wil zeggen het winnen van delfstoffen van de internationale zeebodem. De standpuntbepaling over diepzeemijnbouw raakt aan
uiteenlopende beleidsterreinen en belangen, in het bijzonder de
bescherming van biodiversiteit en de oceanen, de leveringszekerheid van
kritieke grondstoffen en het daarbij verminderen van (risicovolle)
strategische afhankelijkheden, en het bestendigen van het juridisch en
institutioneel kader voor internationaal oceaanbeheer. Dit zijn gedeelde
beleidsverantwoordelijkheden van de Ministeries van Buitenlandse Zaken,
Infrastructuur en Waterstaat, Economische Zaken en Klimaat, en
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Op 29 juni jl. heeft het kabinet het VVD-CDA Actieplan Verantwoorde
Diepzeemijnbouw ontvangen. Het kabinet ziet dit Actieplan als op
hoofdlijnen in overeenstemming met de hieronder beschreven houding
van het kabinet ten aanzien van diepzeemijnbouw. Het Actieplan bevat
aanvullende punten, zoals het initiëren van een landencoalitie. Over deze
punten gaat het kabinet graag, op basis van dit kabinetsstandpunt, met
uw Kamer in gesprek.
Kabinetsstandpunt
Nederland past strikt het voorzorgsbeginsel toe. Dit betekent voor het
kabinet dat exploitatie van de delfstoffen van de internationale zeebodem
1

kst-32849-231
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 32 849, nr. 228.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

1

op dit moment niet aan de orde is. Er is nog onvoldoende kennis over de
milieueffecten en nog geen overeenstemming over een sterke internationale regeling. Deze regeling moet strikte milieuvoorwaarden bevatten
en voorzien in effectief toezicht op naleving daarvan. Voor het kabinet
staat voorop dat diepzeemijnbouw alleen zou mogen plaatsvinden indien
aantoonbaar strikt binnen de draagkracht van het mariene ecosysteem.
Eventuele exploitatie kan pas van start gaan wanneer aan al deze
voorwaarden is voldaan.
Tegelijkertijd ziet het kabinet het belang van een voldoende groot aanbod
van kritieke grondstoffen met het oog op de huidige geopolitieke
verhoudingen rondom deze grondstoffen. Het kabinet zet in op Open
Strategische Autonomie en het tegengaan van Strategische Afhankelijkheden, en zet in de Nationale Grondstoffenstrategie haar aanpak ter
versterking van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen uiteen.2
Het kabinet zal in dit licht de mogelijkheden en beperkingen van diepzeemijnbouw voor Nederland verder in kaart brengen. Hieronder wordt de
benadering van het kabinet nader uiteengezet.
Inzet op strikte internationale regels
Diepzeemijnbouw is mondiaal gereguleerd in het VN-Zeerechtverdrag, het
alomvattend multilateraal regime voor het gebruik en beheer van de
oceanen, waaronder de internationale zeebodem. De Internationale
Zeebodemautoriteit (Autoriteit), bestaande uit de verdragspartijen, is in dit
verdrag aangewezen als beheerder van de internationale zeebodem.3 De
Autoriteit is op basis van het verdrag verplicht een regeling voor de
mogelijke exploitatie van de delfstoffen van de internationale zeebodem
uit te werken en vast te stellen (exploitatieregeling). De regeling moet de
voorwaarden bevatten waaronder exploitatie wel of niet kan worden
toegestaan. Daarmee vormt het de grondslag voor besluitvorming om
toekomstige aanvragen voor exploitatieactiviteiten te kunnen goedkeuren
of afwijzen. Nederland speelt als lid van de Raad een actieve rol in de
Autoriteit, bouwend op de langjarige betrokkenheid van Nederland in dit
forum en de kennis en kunde van Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen rondom dit thema.
Het kabinet is bekend met de zorg dat vanaf juli 2023 mogelijk exploitatie
van start zou kunnen gaan als gevolg van de activering van de
zogenaamde tweejaarsbepaling uit het VN-Zeerechtverdrag door Nauru.
Op grond van de tweejaarsbepaling hebben verdragspartijen bij het
VN-Zeerechtverdrag (en hun staatsondernemingen of door hen gesteunde
private ondernemingen) namelijk de mogelijkheid om vanaf die datum
aanvragen voor exploitatievergunningen in te dienen, ook als er nog geen
volledige regeling is vastgesteld. De Autoriteit dient dan te besluiten over
eventuele aanvragen.
Het kabinet betwijfelt of het werk aan de exploitatieregeling in juli 2023
volledig zal worden afgerond. Wat het kabinet betreft kunnen aanvragen
voor exploitatie niet worden beoordeeld zolang er geen volledige
exploitatieregeling tot stand is gekomen. Nederland en een meerderheid
van de verdragspartijen hebben dit in de vergaderingen van de Autoriteit
uitgedragen. Mocht er toch een aanvraag worden ingediend voordat de
regeling is vastgesteld, is het kabinet van mening dat een dergelijke
aanvraag moet worden afgekeurd. Het kabinet schat in dat dit standpunt
binnen de Autoriteit breed wordt gedeeld.

2
3

Kamerstukken 30 821 en 21 501-02, nr. 181, Kamerstuk 32 852, nr. 224, Kamerstuk 35 982, nr. 9.
International Seabed Authority (isa.org.jm).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

2

Mariene milieu en ecosysteem, biodiversiteit en milieuvoorwaarden
Oceanen met hun rijke biodiversiteit spelen een cruciale rol in het leefbaar
houden van de aarde door het produceren van zuurstof en het opnemen
van grote hoeveelheden warmte en CO2 uitstoot. Zoals weergegeven in
de Oceanennotitie (2017) en tegen de achtergrond van de bredere inzet
van het kabinet op biodiversiteit heeft het kabinet actief bijgedragen aan
de onderhandelingen tijdens de vergadering van verdragspartijen van het
Verdrag inzake Biologische Diversiteit (CBD) en de onderhandelingen in
het kader van het nieuwe verdrag inzake het behoud en duurzaam gebruik
van mariene biodiversiteit in gebieden buiten de nationale rechtsmacht
(BBNJ). In lijn met deze inzet is het kabinet van mening dat exploitatie van
de delfstoffen van de internationale zeebodem aantoonbaar geen
significante schade aan het mariene milieu, ecosysteem en biodiversiteit
zou mogen aanrichten. Ook zou eventuele exploitatie de klimaat- en
ecosysteemfuncties van de oceanen niet mogen verstoren.4
Het kabinet zal daarom blijven inzetten op duidelijke en strikte milieuvoorwaarden in de exploitatieregeling. Het kabinet is van mening dat de regels
moeten voorzien in passende drempelwaarden voor de meest relevante
milieueffecten waarbij specifieke regionale en lokale omstandigheden in
acht worden genomen. Hiertoe moeten in ieder geval de volgende
milieuvoorwaarden worden opgenomen: (a) duidelijke milieukwaliteitsdoelstellingen, evenals indicatoren en drempels zoals onder andere het
ecologisch evenwicht van het mariene ecosysteem, biodiversiteitsstatus
en licht- en geluidsemissies; (b) een strikte hantering van het voorzorgsbeginsel; (c) milieubeheersplannen en milieueffectrapportages; (d)
monitoring-, analyse- en rapportageverplichtingen; (e) adequaat toezicht
op naleving van de voorschriften; (f) mitigerende maatregelen van
schadelijke effecten op het mariene milieu en waar mogelijk herstel en
compensatie; en (g) aansprakelijkheid voor schade aan het mariene milieu
en ecosysteem. Deze voorwaarden vereisen voldoende wetenschappelijke
kennis over de huidige staat van het diepzeemilieu en over de gevolgen
en risico’s van diepzeemijnbouwactiviteiten voor het mariene milieu en
ecosysteem. De verankering van deze voorwaarden in de regeling moet
het mogelijk maken voor de Autoriteit om beperkingen te stellen ten
aanzien van locatie, soort en schaal van diepzeemijnbouw. Het kabinet zal
enkel instemmen met eventuele exploitatieactiviteiten indien er een
internationale regeling is aangenomen waarin die voorwaarden zijn
verankerd en indien een toekomstige aanvraag voor exploitatie aan die
voorwaarden voldoet. In deze context acht het kabinet het belangrijk dat
de Autoriteit voldoende institutionele capaciteit heeft om haar functies op
dit gebied effectief uit te voeren.
Voorzorgsbeginsel en wetenschappelijke kennis
Het kabinet is van mening dat de wetenschappelijke kennis met betrekking
tot de effecten van diepzeemijnbouwactiviteit op dit moment niet
toereikend is om de stap van exploratie naar exploitatie te maken. Om die
reden is een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist. Het
kabinet onderschrijft in dit verband de 2020 EU-Raadsconclusies inzake
biodiversiteit en de 2022 EU-Raadsconclusies inzake oceaanbeheer. Dit
houdt in dat (a) de gevolgen van eventuele exploitatie van de delfstoffen
van de internationale zeebodem voor het mariene milieu, biodiversiteit en
andere menselijke activiteiten voldoende moeten zijn onderzocht, (b) de
risico’s van exploitatie worden begrepen, en (c) kan worden aangetoond
dat technologieën en werkwijzen voor de winning van deze grondstoffen
4

World Ocean Assessment II, Chapter 5: Trends in the physical and chemical state of the ocean.
https://www.un.org/regularprocess/woa2launch.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

3

geen ernstige milieuschade veroorzaken. Om bij te dragen aan de
ontwikkeling van de benodigde kennisbasis ondersteunt het kabinet een
meerjarig wetenschappelijk onderzoek van het Europese onderzoeksplatform JPI Oceans naar de impact van diepzeemijnbouwactiviteiten,
waarin het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee een
belangrijke rol speelt. Ook België en Polen dragen bij aan het onderzoek
en de verwachting is dat meer lidstaten zullen aansluiten.
Oproep tot verbod, moratorium of voorzorgspauze
In het mondiaal krachtenveld bestaat erkenning van de risico’s voor het
mariene milieu, ecosysteem en biodiversiteit en het ontbreken van
voldoende kennis hierover. Sommige landen vinden het om die reden
nodig om een pas op de plaats te maken. Zij bepleiten een verbod op, dan
wel tijdelijk af te zien van, exploitatieactiviteiten in de diepzee
(«moratorium» of «voorzorgspauze»). Het kabinet deelt de zorgen rondom
de effecten van toekomstige exploitatieactiviteiten op het mariene milieu
en ecosysteem. Het kabinet constateert echter dat de verschillende termen
(moratorium en voorzorgspauze) in de internationale discussies
verschillend worden uitgelegd. Het gebruik ervan draagt hierdoor niet bij
aan een brede en open uitwisseling van standpunten. Om die reden
hanteert het kabinet in haar deelname aan de internationale overleggen
niet het label moratorium of voorzorgspauze.5
Tegelijkertijd is er positionering van (soms diezelfde) landen op basis van
andere belangen, zoals toegang tot grondstoffen op de internationale
zeebodem en de bescherming van nationale grondstoffenposities. Zo zijn
veel landen reeds betrokken bij exploratiecontracten van velden in de
diepzee, hetzij rechtstreeks via eigen exploratiecontracten, hetzij via
bedrijven die door landen worden gesponsord. Exploratiecontracten
(waarbij wel proefwinning maar geen commerciële winning van
delfstoffen van de internationale zeebodem is toegestaan) kunnen in de
toekomst worden omgezet naar exploitatiecontracten. Ook België,
Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben contracten bij de
Autoriteit voor exploratieactiviteiten in de diepzee. De Nederlandse
overheid is op dit moment niet betrokken bij exploratie; hiervoor is eerst
nationale (implementatie)wetgeving vereist. Wel zijn Nederlandse
bedrijven betrokken bij exploratiecontracten gesponsord door andere
landen. Het kabinet zal zich beraden op de wenselijkheid van het hebben
van een eigen exploratiecontract in navolging van de ons omringende
landen en zal hier in zijn volgende brief over de Nationale Grondstoffenstrategie dit najaar bij uw Kamer op terugkomen.
Daarnaast zijn er landen die zich hard maken voor een voor hen eerlijke
verdeling van opbrengsten op grond van het gemeenschappelijk erfdeel
van de mensheid. Op basis van het VN-Zeerechtverdrag is een mechanisme voorzien voor de verdeling van opbrengsten en compensatie van
gederfde inkomsten, dat de Autoriteit moet uitwerken en vaststellen als
onderdeel van de exploitatieregeling.
Grondstoffenleveringszekerheid
Op de internationale zeebodem liggen verschillende delfstoffen met
toepassingen voor de energie- en digitale transities, vitale infrastructuur
5

Nederland is het inhoudelijk eens met Chili, Frankrijk, Palau en Vanuatu dat aanvragen voor
exploitatievergunningen niet kunnen worden goedgekeurd zolang de regels niet zijn aangenomen op basis waarvan die goedkeuring kan plaatsvinden. Nederland is er niet voor om de
Assemblée hierover te laten besluiten. Nederland ziet het proces in de Raad als constructief en
de juiste plek om tot overeenstemming te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

4

en de defensie-industrie, primair koper, kobalt, nikkel, mangaan en
zeldzame aardmetalen. Voor Nederland en Europa zijn dat kritieke
grondstoffen, waar voor de leveringszekerheid ervan ook geopolitieke
belangen meespelen. Onder andere het IEA en Metabolic e.a. schatten in
dat als gevolg van de energietransitie de vraag naar kritieke grondstoffen
zeer sterk zal stijgen en daarmee zal leiden tot een aanbodtekort.6,7
Diepzeemineralen en -metalen zouden dat aanbodtekort mogelijk kunnen
opvangen, hoewel onder wetenschappers geen consensus bestaat over
de «noodzaak» hiertoe. Dat hangt samen met onzekerheid van de
schattingen over het aanbodtekort en de vraagontwikkeling in het
algemeen en voor Nederland in het bijzonder, alsmede de ontwikkeling
van raffinagecapaciteit en mijnbouw op land. Als gevolg van snelle
technologische ontwikkelingen en inzet op vermindering van grondstoffengebruik, substitutie, levensduurverlenging en hoogwaardige
verwerking zullen op langere termijn mogelijk minder grondstoffen nodig
zijn waardoor de grondstoffenbehoefte afneemt. Tegelijkertijd zal voor de
kortere termijn meer primaire winning van kritieke grondstoffen nodig zijn
en spelen strategische afhankelijkheden een rol.8
Nederland beschikt zelf niet over kritieke grondstoffen in zijn land- en
zeegebieden, maar wel over sterke maritieme bedrijven die ook investeren
in de ontwikkeling van technologieën en werkwijzen om diepzeemijnbouw
mogelijk te maken op een manier die de milieu-impact zo veel mogelijk
beperkt: de Nederlandse maritieme sector is internationaal koploper in
duurzame technologische innovaties en operaties.9 Het kabinet werkt
momenteel aan een nieuwe sectoragenda voor de maritieme maakindustrie, met daarin ook de innovatieambities voor het maritieme
industriebeleid.10 Ook zijn Nederlandse kennisinstellingen als het
Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee (NIOZ) en de
Technische Universiteit Delft nauw betrokken bij wetenschappelijk
onderzoek naar de effecten van diepzeemijnbouw. Gelet op het belang
van leveringszekerheid van kritieke grondstoffen onderzoekt het kabinet
de mogelijkheden en beperkingen van diepzeemijnbouw voor Nederland.
De Geologische Dienst van TNO voert hiertoe in opdracht van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een verkennend onderzoek
uit naar de voorraden kritieke grondstoffen op de internationale
zeebodem ten opzichte van die aan land in Europa. Daarnaast zal de
Staatssecretaris van Mijnbouw nader onderzoek doen naar de aanwezigheid van kritieke grondstoffen in de Nederlandse ondergrond.11 In het
verlengde hiervan vindt in opdracht van de Minister van Economische
Zaken en Klimaat een verkenning plaats naar de voor Nederland belangrijkste kritieke grondstoffen en naar de mogelijkheden van raffinage van
kritieke grondstoffen in Nederland en Europa.12 De resultaten van deze
onderzoeken worden eind 2023 verwacht. Deze onderzoeken maken deel
uit van de activiteiten die bij moeten dragen aan de realisatie van de
Nationale Grondstoffenstrategie (NGS).13 In de NGS is uitgewerkt hoe het
kabinet inzet op vijf complementaire handelingsperspectieven ter
vergroting van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen. Dit in
aansluiting op het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE)14
dat ziet op de inzet van het kabinet op grondstoffenefficiëntie en een
6

https://www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions.
Metabolic & Copper, 2021, Een circulaire energietransitie.
8
Onderzoek door SINTEF voor World Wildlife Fund (WWF): https://www.wwf.nl/globalassets/pdf/
rapporten/the-future-is-circular---sintef.pdf.
9
Nederlandse Geologische Dienst.
10
Kamerstuk 36 200 XIII, nr. 29.
11
Kamerstuk 32 849, nr. 224.
12
Kamerstuk 29 826, nr. 184.
13
Kamerstuk 32 852, nr. 224.
14
Kamerstuk 32 852, nr. 225.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

5

omslag naar een circulaire economie in 2050. Om uiteindelijk een
uitspraak te kunnen doen over de totale bijdrage van diepzeemijnbouw
aan de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen voor Nederland zal
het kabinet ook de voortgang op de handelingsperspectieven in de NGS
en het NPCE meenemen.
Voorts staat in het BNC-Fiche over de Europese «Critical Raw Materials
Act» het Nederlandse standpunt over het bestendigen van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen op Europees niveau weergegeven.15 Ten
aanzien van open strategische autonomie en het mitigeren van strategische afhankelijkheden, o.a. in grondstoffenketens, is uw Kamer per brief
geïnformeerd.16
Concluderend staat voor het kabinet voorop dat diepzeemijnbouw alleen
kan plaatsvinden indien wetenschappelijk aantoonbaar binnen de
draagkracht van het mariene ecosysteem, verankerd in sterke internationale regels met effectief toezicht.
Het kabinet zal uw Kamer blijven informeren over belangrijke ontwikkelingen op het gebied van diepzeemijnbouw.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

15
16

Kamerstuk 22 112, nr. 3686.
Kamerstuk 35 982, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 849, nr. 231

6