Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 420

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter
implementatie van de richtlijn nr. 2008/115/EG
van het Europees Parlement en de Raad van
16 december 2008 over gemeenschappelijke
normen en procedures in de lidstaten voor de
terugkeer van onderdanen van derde landen die
illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L
348/98)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 1 april
2010 en het nader rapport d.d. 11 juni 2010, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 19 februari 2010, no.10.000461, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de
richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van
16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de
lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal
op hun grondgebied verblijven (PbEU L 348/98), met memorie van
toelichting.
De Europese richtlijn 2008/115/EG (hierna: terugkeerrichtlijn of richtlijn)
bevat gemeenschappelijke normen ten aanzien van vreemdelingen uit
derde landen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven
met het oog op hun terugkeer. De richtlijn introduceert een verplichting
om tegen iedere illegale vreemdeling een terugkeerbesluit uit te
vaardigen behoudens in de door de richtlijn genoemde uitzonderingen.
Voorts introduceert de richtlijn het verbod op het inreizen in een
EU-lidstaat (hierna: Europees inreisverbod of inreisverbod), dat gelding
heeft op het grondgebied van alle lidstaten. Ten slotte worden regels
gesteld over bewaring met het oog op verwijdering.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar
maakt opmerkingen met betrekking tot het systeem van meeromvattende
beschikkingen voor asielzaken, de implementatie van het Europees
inreisverbod en de bewaring van asielzoekers. Hij beveelt in verband
daarmee aanpassing van het voorstel aan.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

kst-32420-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
19 februari 2010 nr. 10.000461, machtigde Uwe Majesteit de Raad van
State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

1

aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 april 2010, nr.
W03.10.0056/II, bied ik U hierbij aan.
1. Concentratie van rechtsbescherming
In het Nederlandse vreemdelingenrecht heeft een afwijzende beschikking
tot verlening van een vergunning het karakter van een meeromvattende
beschikking. Dit geldt zowel voor reguliere zaken als voor asielzaken.1 Het
systeem van meeromvattende beschikkingen houdt in dat aan een
afwijzende beschikking diverse rechtsgevolgen zijn verbonden. Voor de
asielzaken, waarop het wetsvoorstel mede betrekking heeft, zijn dit: de
plicht om Nederland te verlaten, beëindiging van de opvang en de
bevoegdheid tot binnentreden, ontruiming en uitzetting.2 Het systeem van
meeromvattende beschikkingen is bedoeld om te voorkomen dat met
betrekking tot de verschillende uit de beslissing voortvloeiende rechtsgevolgen aparte procedures worden gevoerd. In de procedure tegen de
afwijzende beschikking kunnen al deze rechtsgevolgen aan de rechter
worden voorgelegd. De Raad merkt hierover het volgende op.
a. AC-zaken en het terugkeerbesluit
Artikel 6 van de terugkeerrichtlijn verplicht de lidstaten ten aanzien van
iedere vreemdeling die illegaal op het grondgebied van de Europese Unie
verblijft, een terugkeerbesluit uit te vaardigen behoudens in de uitzonderingsgevallen genoemd in het tweede tot en met vijfde lid. De richtlijn
staat toe dat het terugkeerbesluit samen met een ander besluit over de
toelating wordt uitgevaardigd.3 Het systeem van meeromvattende
beschikkingen in asielzaken, en dus ook in de asielzaken die in het
Aanmeldcentrum worden afgedaan (de zogenoemde AC-zaken), kan
daardoor overeind blijven. Het terugkeerbesluit wordt geacht vervat te zijn
in de meeromvattende beschikking.
Als gevolg van de implementatie van de terugkeerrichtlijn met betrekking
tot het terugkeerbesluit wordt het stelsel van meeromvattende beschikkingen met één beroepsmogelijkheid in het geval van AC-zaken evenwel
doorbroken. Volgens artikel 62, zesde lid (nieuw), dient immers ook in
situaties waarin een asielaanvraag in het Aanmeldcentrum door middel
van een meeromvattende beschikking is afgewezen, een zelfstandig
terugkeerbesluit te worden opgelegd. Tegen een dergelijk besluit staat
rechtstreeks beroep open op de rechtbank.4 Het terugkeerbesluit is
daarmee zelfstandig appellabel.
Naar het oordeel van de Raad is een dergelijke doorbreking van het stelsel
van meeromvattende beschikkingen in AC-zaken niet wenselijk. Niet
alleen worden er op die manier twee rechtsgangen gecreëerd: één tegen
de afwijzende beschikking en een andere tegen het terugkeerbesluit. Met
de voorgestelde implementatie van de richtlijn wordt op dit punt een niet
te rechtvaardigen verschil gecreëerd tussen enerzijds het stelsel van
meeromvattende beschikkingen in reguliere zaken en gewone asielzaken
en anderzijds het stelsel waarin het terugkeerbesluit zelfstandig appellabel
is in asielzaken die in het Aanmeldcentrum worden afgedaan door middel
van een afwijzende beschikking.
1

Artikel 27 (regulier) en 45 (asiel) van de
Vreemdelingenwet 2000. Alle artikelen die
later worden vermeld hebben betrekking op
de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), tenzij
anders aangegeven.
2
Artikel 45.
3
Artikel 6, zesde lid, van de terugkeerrichtlijn.
4
Ingevolge het voorgestelde artikel 72, vierde
lid.

Gelet op het voorgaande, is de Raad van oordeel dat artikel 62, zesde lid,
een te breed bereik heeft. De Raad adviseert het zesde lid zo aan te passen
dat daarin slechts verwezen wordt naar de situaties als bedoeld in het
derde lid, onder a en b, zodat AC-zaken niet door deze bepaling bestreken
worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

2

b. Inreisverbod
Ingevolge het voorgestelde artikel 67, eerste lid, wordt een inreisverbod
uitgevaardigd indien de vreemdeling Nederland onmiddellijk moet
verlaten of Nederland niet heeft verlaten binnen de daarvoor geldende
termijn. In situaties waarin een termijn voor vrijwillig vertrek van
toepassing is, zal – zo stelt de toelichting – het inreisverbod zelfstandig
worden opgelegd. Het terugkeerbesluit is immers reeds vervat in de
afwijzende beschikking, waaruit blijkt dat de vreemdeling Nederland moet
verlaten. Bovendien kan pas op het moment dat deze termijn is verlopen,
vastgesteld worden of de vreemdeling Nederland daadwerkelijk niet heeft
verlaten, aldus de toelichting.1 Een afzonderlijk opgelegd inreisverbod is
zelfstandig appellabel. Bij gebreke van een aanpassing van de artikelen 75
en 84 staat tegen het inreisverbod bezwaar open.
De vraag rijst of het inreisverbod ook zelfstandig appellabel is indien het
gelijktijdig met een afwijzende beschikking of een terugkeerbesluit wordt
uitgevaardigd. De Raad wijst erop dat, voor zover het inreisverbod
gelijktijdig met een meeromvattende beschikking wordt opgelegd, er
vergelijkbare bezwaren bestaan tegen zelfstandige appellabiliteit van het
inreisverbod als ten aanzien van het terugkeerbesluit.2 Indien het
inreisverbod tegelijkertijd met het terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd in
de situatie waarin nog geen sprake is van een meeromvattende
beschikking, is het wenselijk dat concentratie van rechtsbescherming
plaatsvindt en dat dan slechts één procedure mogelijk is. De vraag
betreffende de rechtmatigheid van het inreisverbod zal dan immers nauw
verbonden zijn met de vraag betreffende de rechtmatigheid van het
terugkeerbesluit en kan derhalve in één procedure worden beantwoord.
De Raad adviseert artikel 67, eerste lid, zodanig aan te passen dat een
inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt
opgelegd in de situatie dat de vreemdeling Nederland niet uit eigen
beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten. De situatie
beschreven in artikel 67, eerste lid, onder b. Voorts adviseert de Raad in
de toelichting duidelijk aan te geven dat het systeem van meeromvattende beschikkingen met één beroepsprocedure gehandhaafd blijft.
1. Concentratie van rechtsbescherming
De adviezen van de Raad zijn gevolgd. Met het oog op de concentratie van
rechtsbescherming zijn de artikelen 27 en 45 zodanig aangepast dat een
meeromvattende beschikking, die geldt als terugkeerbesluit, ook een
inreisverbod kan inhouden. Daaraanvolgend is in de tekst van artikel 62,
zevende lid, verduidelijkt dat de in het zesde lid bedoelde kennisgeving
geldt als terugkeerbesluit in de zin van de richtlijn en eveneens een
inreisverbod kan inhouden. In verband daarmee is aan artikel 1 een
definitie van het terugkeerbesluit toegevoegd. Als gevolg van een en
ander konden de voorgestelde wijzigingen van de artikelen 72 en 75
worden geschrapt.
Conform onderdeel 1a van het advies van de Raad is artikel 62, zesde lid,
zodanig aangepast dat zogenoemde AC-zaken niet door deze bepaling
worden bestreken.
2. Inreisverbod
a. Verhouding tussen inreisverbod en ongewenstverklaring
1

Toelichting, artikelsgewijs, artikel I, onderdeel G.
2
Als vermeld in punt 1a.
3
Artikel 11, eerste lid, van de terugkeerrichtlijn.
4
Toelichting, kopje Implementatie.

In de toelichting wordt gesteld dat het Europees inreisverbod in de
gevallen waarin het volgens de richtlijn verplicht moet worden opgelegd,3
in artikel 67 wordt geïmplementeerd.4 De huidige ongewenstverklaring,
vernummerd naar artikel 67a, dient als implementatie van de richtlijn daar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

3

waar de richtlijn het al dan niet opleggen van een inreisverbod aan de
lidstaten overlaat.1 Volgens de toelichting is de kern van het voorstel dat
«de Nederlandse ongewenstverklaring een bijzondere vorm (...) van het
Europees inreisverbod (wordt), maar dat niet ieder door Nederland
uitgevaardigd inreisverbod ook een ongewenstverklaring is.»2 De
Nederlandse ongewenstverklaring blijft daarnaast in de gevallen die niet
onder de richtlijn vallen als een zelfstandige maatregel bestaan. Het
Europees inreisverbod van artikel 67 kan dus, maar hoeft niet samen te
vallen met de ongewenstverklaring.
De Raad is van mening dat de wijze waarop wordt gebruikgemaakt van de
keuzemogelijkheid uit de richtlijn ten aanzien van de onverplichte
inreisverboden tot onduidelijkheid leidt. De huidige ongewenstverklaring
en het Europees inreisverbod zijn niet gelijk. De Raad wijst in dit verband
op de verschillen met betrekking tot het geografische bereik van deze
maatregelen (Europese Unie of alleen Nederland) alsmede op het
persoonlijke bereik en de sanctionering van de overtreding (hierna
toegelicht onder c en d). De Raad is van oordeel dat de gekozen
constructie onoverzichtelijk en verwarrend is, met alle gevolgen van dien
voor de rechtspraktijk. Uit de toelichting blijkt niet dat alternatieve
constructies zijn overwogen. De Raad adviseert het wetsvoorstel zodanig
aan te passen dat alle vormen van inreisverboden ter uitvoering van de
richtlijn in artikel 67 worden geregeld en dat het nieuwe artikel 67a voor
de nationale ongewenstverklaring wordt voorbehouden. Dit heeft ook
gevolgen voor de terminologie. De Raad adviseert de term «inreisverbod»
te gebruiken voor alle situaties waarin sprake is van het Europees
inreisverbod en de term «ongewenstverklaring» te behouden voor de
ongewenstverklaring met slechts een nationaal karakter.
1

Artikel 11, eerste lid, tweede volzin, van de
terugkeerrichtlijn. Zie ook Toelichting,
artikelsgewijs, artikel I, onderdeel G.
2
Toelichting, kopje Implementatie.
3
Artikel 67, eerste lid, aanhef (nieuw).
4
Opgenomen in artikel 67, tweede tot en met
vijfde lid.
5
Deze regels hebben betrekking op de
maximale duur van het inreisverbod, de
signalering in het SIS, de mededeling in de
Staatscourant van het inreisverbod dat bekend
is gemaakt door toezending en de bepaling
dat een vreemdeling tegen wie een inreisverbod is uitgevaardigd of die ter fine van
weigering van de toegang is gesignaleerd
geen rechtmatig verblijf kan hebben.
6
Artikel 3, onder 1, van de terugkeerrichtlijn.
7
Artikel 2, derde lid, van de terugkeerrichtlijn.
Artikel 2, punt 5, van de Schengengrenscode
luidt:
5. «personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen»:
a) de burgers van de Unie in de zin van artikel
17, lid 1, van het Verdrag en de in Richtlijn
2004/38/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 29 april 2004 betreffende het recht
van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied
van de lidstaten voor de burgers van de Unie
en hun familieleden (...) bedoelde onderdanen
van derde landen die familielid zijn van een
burger van de Unie die zijn recht van vrij
verkeer uitoefent;
b) de onderdanen van derde landen en hun
familieleden die, ongeacht hun nationaliteit,
uit hoofde van overeenkomsten tussen de
Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds, en
die landen anderzijds, rechten inzake vrij
verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan die
van de burgers van de Unie.

Indien desondanks de voorgestelde constructie gehandhaafd blijft, merkt
de Raad het volgende op.
b. Aansluiting artikelen 67, 67a en 68
De Raad merkt op dat uit de tekst van de artikelen 67 en 67a niet duidelijk
blijkt dat en wanneer de ongewenstverklaring een vorm van het Europees
inreisverbod kan zijn. Ook blijkt daaruit niet duidelijk dat de ongewenstverklaring, evenals het Europees inreisverbod van artikel 67, niet wordt
uitgevaardigd tegen de vreemdeling als diens gezondheidstoestand of de
gezondheidstoestand van zijn gezinsleden het reizen niet verantwoord
maakt.3 Voorts is niet duidelijk dat de overige regels met betrekking tot het
inreisverbod4 ook van toepassing zijn op de ongewenstverklaring van
artikel 67a.5 Uit de redactie van het nieuwe artikel 68 blijkt tenslotte niet
dat het ook van toepassing is op de ongewenstverklaring in een vorm van
het Europees inreisverbod.
De Raad adviseert de voorgestelde artikelen 67, 67a en 68 in overeenstemming met het voorgaande aan te passen.
c. EU/EER, Zwitserse onderdanen en hun familieleden
De terugkeerrichtlijn is niet van toepassing op EU-onderdanen6 en
evenmin op andere personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake
vrij verkeer in de zin van artikel 2, punt 5, van de Schengengrenscode
vallen.7 Tot deze laatste categorie behoren op dit moment onderdanen
van Noorwegen, Liechtenstein, IJsland, Zwitserland en hun familieleden.
Het uitsluiten van deze personen van de werkingssfeer van de richtlijn
heeft tot gevolg dat de richtlijnbepalingen met betrekking tot het Europees
inreisverbod voor deze categorie niet gelden. Tegen EU/EER-onderdanen,
Zwitserse onderdanen en hun familieleden kan daardoor geen inreisverbod in de zin van de richtlijn worden opgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

4

Noch in artikel 67 (Europees inreisverbod), noch in artikel 67a (ongewenstverklaring) wordt een uitzondering gemaakt voor EU-onderdanen en
andere vreemdelingen die onder het EU-recht inzake vrij verkeer vallen.
Als gevolg hiervan zouden ook personen die behoren tot deze groep een
Europees inreisverbod, al dan niet in de vorm van een ongewenstverklaring, opgelegd kunnen krijgen.1
De ongewenstverklaring, voor zover deze betrekking heeft op deze groep
van personen, kan daarom niet als een vorm van het Europees inreisverbod worden aangemerkt. Op dit punt blijft de ongewenstverklaring een
nationale maatregel.
De Raad beveelt aan de vorenstaande beperking ten aanzien van het
Europees inreisverbod van artikel 67 en de ongewenstverklaring van
artikel 67a, voor zover deze een vorm van het Europees inreisverbod is,
uitdrukkelijk zowel in de tekst van het wetsvoorstel als in de toelichting tot
uitdrukking te brengen.
d. Sancties
Ingevolge artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht is overtreding van de
ongewenstverklaring strafbaar. Deze sanctie geldt ook in de nieuwe
situatie waarin sprake is van overtreding van het Europees inreisverbod in
de vorm van de ongewenstverklaring. Overtreding van het Europees
inreisverbod niet zijnde een ongewenstverklaring is in Nederland niet
strafbaar, aldus de toelichting.2 De Raad wijst evenwel op het volgende.
De terugkeerrichtlijn bevat geen bepalingen met betrekking tot
handhaving en sanctionering. Bij de implementatie van de richtlijn dienen
de lidstaten echter het beginsel van gemeenschapstrouw in acht te nemen
en ervoor te zorgen dat het nuttige effect van de richtlijn wordt gewaarborgd. Dit houdt mede effectieve toepassing en handhaving in de praktijk
in. Daartoe behoort het stellen van sanctioneringsmaatregelen. Deze
dienen doeltreffend, afschrikkend en evenredig te zijn.3
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van
overtredingen van het Europees inreisverbod, niet zijnde een ongewenstverklaring, in het licht van voornoemde uitgangspunten.
e. Ingang termijn
Volgens artikel 67, derde lid (nieuw), duurt het inreisverbod niet meer dan
vijf jaren, tenzij de vreemdeling een ernstige bedreiging voor de openbare
orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid vormt, zoals
bedoeld in artikel 67a, eerste lid, onder c (nieuw).
De Raad merkt op dat niet duidelijk is op welk moment deze termijn
begint te lopen. De Raad is van oordeel dat, gezien de strekking van de
richtlijn, het inreisverbod een verbod op het inreizen behelst gedurende
de maximale termijn van vijf jaren4 vanaf het moment dat de vreemdeling
Nederland heeft verlaten. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan
te vullen.
f. Opheffing inreisverbod
1

Zie artikel A5/6.2 van de Vreemdelingencircuaire 2000 voor de ongewenstverklaring van
EU/EER, Zwitserse onderdanen en hun
familieleden.
2
Toelichting, kopje Implementatie.
3
Dit is de vaste lijn in de jurisprudentie van
het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zie
Von Colson en Kamann-zaak, HvJ EG, 10 april
1984, C-14/83.
4
Tenzij de uitzonderingssituatie van artikel
67a, eerste lid, onder c, van toepassing is.

Ingevolge het voorgestelde artikel 68, eerste lid, kan de minister ambtshalve of wegens gewijzigde omstandigheden dan wel op aanvraag van de
vreemdeling besluiten tot opheffing of tijdelijke opheffing van het
inreisverbod. De Raad merkt hierover het volgende op.
Artikel 68 (nieuw) is gebaseerd op het huidige artikel 68 dat betrekking
heeft op de opheffing van de nationale ongewenstverklaring. Door de
voorgestelde wijziging geldt dit artikel nu voor het Europees inreisverbod.
Zoals gesteld onder 2, kan de ongewenstverklaring niet altijd als een vorm
van het Europees inreisverbod worden gezien. Artikel 68 geldt daarom

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

5

niet zonder meer voor de ongewenstverklaring met het nationale karakter.
Als gevolg hiervan ontbreekt er een wettelijke grondslag voor het
opheffen van de ongewenstverklaring, niet zijnde een vorm van het
Europees inreisverbod. De Raad beveelt aan in een dergelijke wettelijke
grondslag te voorzien.
2. Inreisverbod
2a. Verhouding tussen inreisverbod en ongewenstverklaring.
Het advies van de Raad is gevolgd. De bepalingen omtrent het Europese
inreisverbod en de nationale ongewenstverklaring zijn in afzonderlijke
afdelingen ondergebracht. In geval er geen meeromvattende beschikking
is gegeven, wordt het inreisverbod slechts bij afzonderlijke beschikking,
maar nog wel gecombineerd met een terugkeerbesluit, gegeven.
Hangende bezwaar of beroep tegen een meeromvattende beschikking zal
een afzonderlijk uit te vaardigen inreisverbod worden gegeven door
middel van een beschikking die strekt tot wijziging van de reeds gegeven
meeromvattende beschikking, zodat het bezwaar of beroep ingevolge
artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt geacht zich mede
daartegen te richten.
Het inreisverbod en de in aanvulling daarop te geven ongewenstverklaring zullen gelijktijdig ingaan en gelijktijdig eindigen. De in dit verband
benodigde bepalingen zullen worden opgenomen in het Vreemdelingenbesluit 2000.
Dat neemt niet weg dat zich in de praktijk gevallen zullen voordoen waarin
de ongewenstverklaring later wordt uitgevaardigd dan het inreisverbod,
met name in geval aan de vreemdeling artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag wordt tegengeworpen. De beslissing tot ongewenstverklaring
wordt dan genomen nadat de beslissing strekkende tot tegenwerping van
artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag door een onherroepelijk geworden
rechterlijke beslissing onaantastbaar is geworden. Daarmee wordt bereikt
dat vreemdelingen aan wie artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag is
tegengeworpen niet strafbaar kunnen worden gesteld wegens verblijf hier
te lande zolang de tegenwerping van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag niet onherroepelijk is.
Als gevolg van het een ander komen de onderdelen 2b, 2c en 2f niet meer
aan de orde.
2d. Sancties
Het advies van de Raad is gevolgd, met dien verstande dat het inreisverbod kracht wordt bijgezet door middel van een strafsanctie in die
gevallen waarin op basis van de huidige regelgeving reeds aanleiding
bestaat tot ongewenstverklaring over te gaan. Dat wordt bereikt door in
voorkomend geval een ongewenstverklaring aan het inreisverbod te
koppelen of nadien daaraan toe te voegen.
2e. Ingang termijn
De tekst en de toelichting zijn aangevuld overeenkomstig hetgeen de Raad
heeft geadviseerd. In geval het inreisverbod wordt gegeven voor een
bepaalde termijn, wordt de duur ervan berekend met ingang van het
tijdstip waarop de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten
daadwerkelijk heeft verlaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

6

3. Bewaring
a. Bewaring asielzoekers
De terugkeerrichtlijn bevat regels omtrent bewaring met het oog op
verwijdering.1 Uit de toelichting en de transponeringstabel blijkt dat deze
regels worden geïmplementeerd in het huidige artikel 59.2 Dit artikel ziet
op bewaring met het oog op uitzetting. De indruk zou kunnen ontstaan dat
artikel 59 in zijn geheel ter implementatie van de terugkeerrichtlijn op het
punt van bewaring dient. De Raad wijst in verband hiermee op het
volgende.
Op 30 november 2009 heeft het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen het Kadzoev-arrest gewezen.3 In dat arrest heeft het
HvJ EG een uitleg gegeven over de vreemdelingenbewaring in de zin van
de terugkeerrichtlijn ten aanzien van asielzoekers. Het HvJ EG concludeerde dat de bewaring van asielzoekers niet mag worden beschouwd als
bewaring met het oog op verwijdering in de zin van de terugkeerrichtlijn.4
De asielzoeker mag immers «niet worden beschouwd als iemand die
illegaal op het grondgebied van (een) lidstaat verblijft, totdat het
afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het
verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is
getreden.»5
Gelet op het vorenstaande, adviseert de Raad in de toelichting aan te
geven dat artikel 59 niet in zijn geheel ter implementatie van de terugkeerrichtlijn dient. De bewaring van artikel 59, voor zover deze betrekking
heeft op asielzoekers,6 is niet bedoeld als bewaring met het oog op
verwijdering in de zin van de terugkeerrichtlijn.
b. Vrijheidsbeperkende en -ontnemende maatregelen
Uit de toelichting kan worden afgeleid dat beoogd is dat de regels uit de
terugkeerrichtlijn ten aanzien van de maximale duur van de bewaring zien
op zowel vrijheidsbeperkende als vrijheidsontnemende maatregelen uit
de Vreemdelingenwet.7
De Raad merkt op dat artikel 59 (nieuw) niet ziet op de maximale duur van
vrijheidsontnemende maatregelen zoals bedoeld in artikel 58 en artikel 6,
tweede lid. De Raad adviseert artikel 59 overeenkomstig aan te passen.
3. Bewaring
De adviezen van de Raad zijn gevolgd. In de toelichting op artikel I,
onderdeel E (artikel 59), is ingegaan op het arrest Kadzoev, waarbij is
aangegeven dat de bewaring met het oog op uitzetting moet worden
onderscheiden van de bewaring van asielzoekers hangende de beslissing
op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld
in artikel 28. Het bereik van artikel 59, zevende lid, is aangepast.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.
4. Redactionele kanttekeningen
1

Artikel 15 van de terugkeerrichtlijn.
2
Toelichting, artikelsgewijs, artikel I, onderdeel C.
3
Kadzoev-arrest, 30 november 2009, C-357/09
PPU, JV 2010/30 met noot.
4
R.o. 48.
5
De preambule bij de terugkeerrichtlijn, punt
9.
6
Artikel 59, eerste lid, onder b.
7
Toelichting, kopje Implementatie.

Aan de redactionele kanttekeningen is gevolg gegeven, voor zover nog
van toepassing.
Aan het wetsvoorstel is nog een bepaling toegevoegd strekkende tot
aanpassing van artikel 109 met het oog op het feit dat de bepalingen van
het Schengenacquis thans niet uitsluitend meer zijn neergelegd in een
verdrag, maar ook in Europese verordeningen, zoals de Schengen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

7

grenscode, alsmede de onderwerpelijke richtlijn. Tevens is daarbij acht
geslagen op de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.
Tenslotte is aan het wetsvoorstel nog een afstemmingsbepaling toegevoegd, met het oog op de mogelijk eerdere inwerkingtreding van de Wet
modern migratiebeleid.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

8

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W03.10.0056/II met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft
–

–

–
–
–

–

–

Indien de voorgestelde constructie ten aanzien van het inreisverbod en
de ongewenstverklaring gehandhaafd blijft, in artikel I, onderdeel I, het
tweede lid van artikel 68 aanpassen zodat het slechts betrekking heeft
op het inreisverbod bedoeld in artikel 67a, eerste lid, onder c. Voor de
overige gevallen bedoeld in artikel 67a mag het verbod immers niet
langer duren dan vijf jaren, volgens artikel 11, tweede lid, van de
richtlijn. Ook de toelichting dient op dit punt aangepast te worden.
In artikel I, onderdeel G, het zesde lid van artikel 67 schrappen. Uit het
systeem van de wet volgt dat op de vreemdeling die houder is van de
verblijfstitel ex artikel 14 geen vertrekplicht rust.
In artikel I, onderdeel J, «73» vervangen door 72.
In de toelichting aangeven welke documenten worden bedoeld in
artikel I, onderdeel B.
In de toelichting ingaan op de mogelijkheid tot het indienen van een
herhaalde asielaanvraag door een vreemdeling tegen wie een
inreisverbod geldt (artikel 11, vijfde lid, van de terugkeerrichtlijn).
De transponeringstabel aanvullen door aan te geven hoe de artikelen
8, vijfde lid, 14, eerste lid, en 17, eerste lid, van de terugkeerrichtlijn
zijn geïmplementeerd.
De transponeringstabel met betrekking tot artikel 11, derde lid, van de
richtlijn aanvullen door te verwijzen naar artikel 68.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 420, nr. 4

9