Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 450

Mariene Strategie voor het Nederlandse deel van
de Noordzee

Nr. 49

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2016
Hierbij doe ik mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken
uw Kamer een voorstel toekomen voor bodembeschermende maatregelen op het Friese Front en de Centrale Oestergronden. Het betreft
maatregelen die de bodemberoerende visserij in een deel van deze
gebieden beperken.
Hiermee voldoe ik aan de toezegging aan de Kamer, mede naar aanleiding
van de motie Slob/Geurts (Kamerstuk 32 002, nr. 33), om maatregelenpakketten voor toekomstige natuurgebieden op zee eerst voor te leggen aan
de Tweede Kamer voordat deze ter vaststelling worden ingediend bij de
Europese Commissie.
Bij de voorbereiding van het voorstel hebben de Staatssecretaris van EZ
en ik rekening gehouden met eerdere moties van uw Kamer waarin zorg
wordt uitgesproken over de gevolgen van gebiedssluiting voor de
visserij1.
Beleidskader
KRM
De Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM; EU-Richtlijn 2008/56)
verplicht in artikel 13.4 de EU-lidstaten om ter uitwerking van de ecosysteemgerichte benadering een samenhangend en representatief netwerk
van beschermde mariene gebieden te realiseren. Het gaat naast gebieden
die vallen onder de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn ook om andere
gebieden, zoals ook benoemd in het kader van OSPAR. Deze
KRM-verplichting ondersteunt tevens de doelstelling in het kader van het

1

kst-33450-49
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

In het bijzonder de moties Bisschop (Kamerstuk 33 750 J, nr. 14), Geurts (Kamerstuk 32 670, nr.
77), en Slob/Geurts (Kamerstuk 32 002, nr. 32).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

1

Biodiversiteitsverdrag om in 2020 minstens 10% van kust- en zeegebieden
beschermd te hebben.
Op 24 april 2013 heeft uw Kamer ingestemd met de Mariene strategie
voor het Nederlandse deel van de Noordzee 2012–2020, deel 1 (Kamerstuk
33 450, nr. 1). Hierin is geconstateerd dat vooral kwetsbare leefgemeenschappen op de zeebodem voor een zeer belangrijk deel aangetast zijn als
gevolg van bodemberoerende activiteiten. Daarom is het doel van de
Nederlandse mariene strategie: het ombuigen van de trend van verslechtering van het mariene ecosysteem als gevolg van schade aan de
bodemhabitat en aan de biodiversiteit naar een ontwikkeling in de richting
van herstel. Hierbij is als operationeel doel gesteld dat vanaf 2020 10–15%
van de bodem van het Nederlandse deel van de Noordzee niet noemenswaardig wordt beroerd en dat daarbij de lasten voor de visserij tot een
minimum beperkt blijven. Binnen deze brede opgave heeft het Kabinet het
Friese Front en de Centrale Oestergronden als zoekgebied aangewezen
voor bodembeschermende maatregelen. Het type habitat van het Friese
Front en de Centrale Oestergronden komt niet voor in lijst van habitattypen van de Habitatrichtlijn, maar deze gebieden kwalificeren zich voor
de KRM op grond van representativiteit en ecologisch belang, en zijn
nodig om de operationele doelstelling te verwezenlijken.
Kenmerken van de gebieden
Ecologie
Het Friese Front en de Centrale Oestergronden hebben een omvang van
respectievelijk circa 3.000 en 3.500 km2. Ter voorbereiding van besluitvorming over deze en andere mogelijk ecologisch waardevolle gebieden
in het kader van Natura 2000 en KRM, ter uitwerking van de Beleidsnota
Noordzee 2009–2015, heeft IMARES in 2010–2011 een studie uitgevoerd2.
Uit dit onderzoek kwam naar voren dat op het Friese Front en de Centrale
Oestergronden een unieke combinatie van ecosysteemelementen
aanwezig is: een grote soortenrijkdom en -dichtheid, de aanwezigheid van
kwetsbare, zeldzame en langlevende soorten, een omvangrijke biomassa,
een natuurlijke verspreiding en samenstelling van de bodemgemeenschappen. Het Friese Front kenmerkt zich door een uniek verloop van
ondiep naar diep (20–45 m) en een dito verandering langs deze dieptegradiënt van bodemhabitats en bodemsoorten. De Centrale Oestergronden
vormen een relatief rustig sedimentatiegebied waar naar verhouding veel
langlevende soorten voorkomen.
Op grond van deze kenmerken zijn in de Mariene Strategie, deel 1, beide
gebieden op grond van artikel 13, lid 4 van de KRM (samenhangend en
representatief netwerk van gebieden) aangemerkt voor bodembeschermende maatregelen.
Visserij
In beide gebieden vindt bodemberoerende visserij plaats, voornamelijk
naar schol en tong. De visserijopbrengsten op de twee gebieden
gezamenlijk bedragen voor de Nederlandse visserij gemiddeld € 5
mln/jaar; de toegevoegde waarde is in de orde van € 1,5 mln/jaar. Dit is
ongeveer 2% van de totale Nederlandse bodemvisserijopbrengst op de
Noordzee. Visserij op het Friese Front en Centrale Oestergronden wordt

2

Bos, O.G. et al., Biodiversity hotspots on the Dutch Continental Shelf. A Marine Strategy
Framework Directive perspective, IMARES Wageningen UR rapport nr. C071/11 (2011)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

2

voornamelijk door Urker vissers bedreven en in mindere mate ook door
vissers uit Noord-Holland.
In de gebieden wordt ook door buitenlandse vissers gevist, met name
afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België en Denemarken.
Voor een deel gaat het om Nederlandse vissers onder buitenlandse vlag.
Gemiddelde aanlandingswaarde en toegevoegde waarde zijn voor de
buitenlandse vloot 1,5 à 2 keer zo groot als voor de Nederlandse.
Proces met stakeholders
Rijk en stakeholders hebben geïnvesteerd in een zorgvuldig stakeholderproces. Vanuit de visserijsector is deelgenomen door vertegenwoordigers
en vissers van de Nederlandse Vissersbond en VisNed. De betrokken
natuurorganisaties zijn Stichting De Noordzee, Wereldnatuurfonds en
Greenpeace. De ambitie van het proces was om te komen tot een door
allen gedragen oplossing. Bij aanvang is samen met de partijen geconstateerd dat deze ambitie gezien de grote uiteenlopende belangen wellicht
niet mogelijk zou zijn. In dat geval zouden de Staatssecretaris van
Economische Zaken en ik dan samen de knoop doorhakken en een
voorstel doen aan uw Kamer.
De betrokkenheid van de stakeholders heeft zich geuit in de inbreng in de
kennis- en ontwerpsessies, het formuleren van kennisvragen, het
meedenken over kwaliteitsindicatoren en weegfactoren voor de
maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en aanvullende studies, en
niet in de laatste plaats het daarbij inbrengen van eigen beschermingsvarianten. Dit heeft er mede toe geleid dat er beschikt kan worden over een
goede kennisbasis waarin alle bruikbare beslisondersteunende informatie
beschikbaar is en waarbij aan alle ingebrachte belangen recht is gedaan.
Daarnaast hebben de stakeholders tijdens de ter inzagelegging van het
ontwerp van de Mariene strategie deel 3 gereageerd op de uitgangspunten voor de maatregelen.
Ik waardeer de betrokkenheid en inbreng van de stakeholders in dit
proces. Mijn overtuiging is dat hun visies, aangedragen kennis, kennisvragen en voorstellen serieus zijn betrokken bij de voorbereiding en van
groot belang zijn voor de kwaliteit van de maatschappelijke afweging
onder de besluitvorming.
Uitgangspunten voor het voorstel
Het algemene uitgangspunt van het kabinetsbeleid ten aanzien van
natuurbescherming is dat gebruik dat ermee kan samengaan gewoon kan
plaatsvinden. Alleen gebruik dat zich niet tot de opgaven van
bescherming en herstel verhoudt, wordt geweerd. De operationele
doelstelling van de Mariene strategie om in 2020 10–15% van de Nederlandse Noordzeebodem niet noemenswaardig te beroeren moet in die
context worden bezien: het hangt van het type bodem, bodemgemeenschap en doelstelling voor dat gebied af of een bepaald gebruik daarmee
is te verenigen of niet.
Dit algemene uitgangspunt is in de Mariene strategie, deel 3 (Programma
van maatregelen, bijlage bij het Nationaal Waterplan 2016–2021;
Kamerstuk 31 710, nr. 45), vertaald naar specifieke uitgangspunten voor
de bescherming van delen van het Friese Front en de Centrale
Oestergronden:
– een substantiële bescherming van het bodemecosysteem om daarmee
goede omstandigheden te creëren voor rust in dit systeem en waar
mogelijk herstel, bijv. van langlevende soorten en bodemstructuren;
– beperkte lasten voor de visserij bij de keuze van de te sluiten gebieden;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

3

–

–

–

–

vanwege de kwetsbaarheid van het gebied en de doelstelling van
herstel, wordt alle bodemberoerende visserij geweerd; doorvaart en
staandwantvisserij blijven mogelijk3.
een omvang tussen de 1.200–4.200 km2(dat is 2–7% van de oppervlakte
van het Nederlandse deel van de Noordzee), als bijdrage aan de
doelstelling om 10–15% van de Nederlandse Noordzeebodem niet
noemenswaardig te beroeren;
gelijke verdeling over Friese Front en Centrale Oestergronden om
daarmee in ieder geval voldoende bescherming van de gradiënt op het
Friese Front te realiseren;
met een omvang van deelgebieden van minimaal 20 x 20 km om het
ecosysteem meer mogelijkheid te geven op herstel, een kosteneffectieve monitoringsinspanning te kunnen leveren en efficiënt te kunnen
handhaven.

Bevindingen uit de maatschappelijke kosten-batenanalyse
Eind 2015 is de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) afgerond
waarin zes varianten zijn geanalyseerd op ecologische en economische
effecten (zie kaart in bijlage 1)4. Twee varianten zijn aangedragen door de
visserij, één door de natuurorganisaties en drie door het Rijk.
De ecologische effecten (baten) zijn vastgesteld met behulp van de
natuurpuntenmethodiek; op basis van kwaliteitskenmerken van de huidige
situatie, oppervlakte van het gebied en weegfactoren worden (natuur)punten aan het gebied toegekend. De economische effecten betreffen
verminderde visserijopbrengsten (sector) en monitoring en handhaving
(rijksoverheid). Voor het inschatten van het verlies van vangstopbrengsten
is er voor de Nederlandse visserij in drie scenario’s van uitgegaan dat de
vissers elders gaan vissen en dat zij daardoor hun verliezen weten te
beperken of te compenseren. Daarbij zijn economische toekomstscenario’s gehanteerd.
De door de natuurbeschermingsorganisaties voorgestelde variant (6.340
km2) scoort hoog in de natuurpunten, voornamelijk vanwege de grote
oppervlakte. Daardoor zijn er relatief hoge lasten voor de visserij,
aangezien de mogelijkheden voor verplaatsing hier beperkter zijn dan in
de andere varianten.
De variant ligt qua omvang ver buiten de grenzen van de Kabinetsdoelstelling (1.200–4.200 km2) en voldoet daarmee niet aan de randvoorwaarden.
De visserijvarianten (1.265 km2 en 1.685 km2) leiden tot de laagste kosten
voor de visserij maar scoren in het algemeen ook lager op ecologische
kwaliteit. Bovendien liggen de gebieden voor het merendeel buiten het
Friese Front en voldoen daarmee niet aan de randvoorwaarden.
De Rijksvarianten (resp. 1.200, 1.600 en 4.200 km2) scoren goed op
ecologische baten maar naarmate de varianten groter zijn minder op
kosten voor de visserij. In het ontwerp van de middengrote variant (1.600
km2) is onvoldoende rekening gehouden met de gradiënt op het Friese
Front.

3

4

Op het Friese Front, ook Vogelrichtlijngebied, zullen voor een deel van het jaar wel beperkingen
gaan gelden voor de staandwantvisserij visserij.
Van Oostenbrugge, H., Slijkerman, D., Hamon, K., Bos, O., Hintzen, N., Bos, E., Van de Wal, J.T.,
Effects of seabed protection on the Frisian Front and Central Oyster Grounds. A Cost Benefit
Analysis. LEI Wageningen UR (2015), raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

4

Voorstel aan de Kamer
Op basis van de inzichten uit de MKBA leg ik uw Kamer een voorstel voor
een gebied voor5 dat qua omvang ruim binnen de bandbreedte ligt van de
beleidsopgave van 1.200–4.200 km2 waarmee uw Kamer heeft ingestemd.
Daarmee wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de bescherming
en het mogelijk herstel van het bodemecosysteem, waarbij de lasten van
de visserij beperkt kunnen blijven. Het voorstel voorziet in een
bescherming van de bodem van gebieden zowel op het Friese Front als de
Centrale Oestergronden van in totaal 2.400 km2, gelijkelijk verdeeld over
het Friese Front en de Centrale Oestergronden. Op het Friese Front zijn de
gebieden om ecologische redenen zodanig gesitueerd dat de hele
dieptegradiënt is meegenomen.
Binnen dit voorstel worden twee varianten verkend, die ik hieronder
beschrijf. Op basis van overleg met de betrokkenen zullen de Staatssecretaris van Economische Zaken en ik hierover besluiten. In variant 2400A
zijn de deelgebieden ruimer ontworpen om de kans op ecologische
ontwikkeling te vergroten. Het gebied op het Friese Front is in tweeën
gedeeld met het oog op doorvaart en beperkte omvaart van vissersschepen. Bovendien zijn grotere gebieden efficiënter te monitoren en te
handhaven. In variant 2400B zijn de deelgebieden kleiner (dus in aantal
meer) om daarmee de visserij met het oog op doorvaart en omvaart meer
flexibiliteit te bieden.
In beide varianten overlapt een deel van de gebieden op het Friese Front
met het voorstel van de visserij en met de Scholbox, waarin de scholvisserij met grote kotters al niet toegestaan is. Hierdoor kunnen de kosten
voor de visserij beperkt blijven.
Het LEI heeft een aanvullende analyse op de MKBA uitgevoerd om de
economische gevolgen van deze twee varianten (en twee combinaties
hieruit) voor de Nederlandse visserij vast te stellen6. Uit deze analyse
komt naar voren dat de mogelijke totale kosten als gevolg van derving
van toegevoegde waarde in een bandbreedte liggen van € 0 tot 9 miljoen
over 30 jaar, afhankelijk van de effecten van verplaatsing. Op jaarbasis
gaat het om minder dan 1% van de totale opbrengst van de Nederlandse
bodemvisserij. De meeste schepen (meer dan 80%) die in de gebieden
vissen zijn voor minder dan 10% van hun opbrengsten (op kwartaalbasis)
afhankelijk van deze gebieden. De kosten voor de buitenlandse vloot zijn
naar schatting een factor 1,2–2 hoger.
Ik heb bij de stakeholders geen draagvlak kunnen vinden voor ons
voorstel. De visserij vindt het te sluiten gebied te groot en blijft bij haar
eigen voorstellen. De natuurorganisaties vinden het te sluiten gebied juist
te klein en blijven bij volledige bescherming van Friese Front en Centrale
Oestergronden.
De beperkte mogelijke economische gevolgen ten opzichte van de totale
opbrengst van de Nederlandse bodemvisserij laten onverlet dat de lokale
visserijgemeenschappen die het aangaat, met name op Urk en die in
Noord-Holland, zich hierop moeten aanpassen.

5
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Van Oostenbrugge, H., Turenhout, M. and Hamon, K., Costs of seabed protection on the Frisian
Front and Central Oyster Grounds for the Dutch fishing sector. Addendum to LEI report
2015-145. LEI Wageningen UR (2016)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

5

Conclusies ten aanzien van totale beschermingsregime op de
Noordzee
De Staatssecretaris van Economische Zaken en ik zijn er van overtuigd dat
met het totaal van reeds in werking getreden en nog uit te werken Natura
2000-gebieden en onderhavige voorstellen voor het Friese Front en
Centrale Oestergronden, een belangrijke stap wordt gezet in de richting
van herstel van biodiversiteit in de meest waardevolle gebieden op onze
Noordzee, waarbij gebruik niet onnodig wordt geweerd. Na het treffen
van de maatregelen blijft veel ruimte beschikbaar voor de visserijsector
om de toegewezen quota kosteneffectief op te vissen. Desalniettemin zijn
de ruimtelijke ontwikkelingen binnen onze grenzen en in de internationale
Noordzeeregio, zoals de aanleg van windturbineparken, van dien aard dat
het noodzakelijk is om het brede toekomstperspectief van alle gebruikers
en maatschappelijke belangen op en rondom de Noordzee in het oog te
houden, alsook voldoende ruimte voor een robuuste natuur. Samen met
de visserijsector, natuurorganisaties en alle andere stakeholders wil ik een
vervolgstap zetten en de mogelijkheid van een langetermijnstrategie
verkennen voor een duurzaam gebruik in een gezonde zee met meer
ruimte voor natuur. Onder andere de Nationale Omgevingsvisie, die
voorzien is voor 2018, is hiervoor een geschikt kader.
Monitoring en evaluatie
Bij sluiting van de gebieden voor de visserij hoort een systeem van
meerjarige monitoring van de ontwikkeling van het gebied. Deze
systematiek is vastgelegd in Mariene strategie, deel 2 (Monitoringprogramma; Kamerstuk 33 450, nr. 25). Het Monitoringprogramma voorziet in
een periodieke meting van een aantal parameters in algemene zin en
parameters die specifiek zijn voor de te beschermen gebieden. Het
monitoringplan zal aangepast worden aan de uiteindelijke vorm en ligging
van de gebieden.
Vervolgstappen
Artikel 13.10 van de KRM bevat de verplichting voor lidstaten om het
programma van maatregelen KRM (Mariene strategie deel 3) uiterlijk eind
2016 operationeel te hebben. De Europese Commissie is bevoegd om
visserijmaatregelen in beschermde gebieden te treffen op basis van een
gezamenlijke aanbeveling van lidstaten in het kader van Artikel 11 van de
EU-Verordening 1380/2013 inzake het Gemeenschappelijk Visserijbeleid
(GVB). Om aan de verplichtingen in de KRM te voldoen, moet uiterlijk eind
van dit jaar een aanbeveling bij de Europese Commissie liggen, in
afstemming met de andere landen met een rechtstreeks visserijbelang op
het Friese Front en de Centrale Oestergronden. Als onderdeel van de
procedure zal ik de komende maanden advies aanvragen bij de North Sea
Advisory Council (NS AC), waarin Europese visserijorganisaties en
natuurorganisaties adviseren over visserijmaatregelen op de Noordzee.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 450, nr. 49

6