Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 472

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek en de Wet op het
onderwijstoezicht in verband met de versterking
van de kwaliteitswaarborgen voor het hoger
onderwijs en wijziging van verschillende
onderwijswetten in verband met de introductie
onderscheidenlijk verbreding van een
aanwijzingsbevoegdheid voor de Minister en in
verband met aanpassingen in de regelgeving
betreffende het basisregister onderwijs en het
persoonsgebonden nummer (Wet versterking
kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs)

Nr. 18

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
Ontvangen 26 september 2013
Naar aanleiding van de op 16 september 2013 ontvangen derde nota van
wijziging bij het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger
onderwijs (Kamerstuk 33 472, nr. 15) heeft de vaste commissie voor
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van uw Kamer een nader verslag
uitgebracht dat is vastgesteld op 20 september 2013. De commissie geeft
aan dat zij de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende
voorbereid acht als de in het nader verslag opgenomen vragen en
opmerkingen afdoende door de regering worden beantwoord. Ik
constateer dat de leden van de SP-fractie en die van de fractie van D66
vragen hebben gesteld en opmerkingen hebben geplaatst. Ik beantwoord
deze, mede namens de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, als volgt. Ik houd daarbij
de volgorde van het nader verslag aan.
1. Inleiding
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het overzicht van
wetswijzigingen op het hoger onderwijs sinds 2005 dat de regering hen
heeft doen toekomen.1 Deze leden zien een enorme lijst van 21 pagina’s
en maken zich zorgen of het onderwijs deze stortvloed van wijzigingen
nog wel kan behappen. Zij willen graag weten of de regering deze mening
deelt en welke conclusies zij op basis hiervan trekt over onderhavig
wetsvoorstel.
De tabel die op verzoek van de leden van de D66-fractie als bijlage bij de
nota naar aanleiding van het verslag is opgenomen, is inderdaad fors van
1

kst-33472-18
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Bijlage bij Kamerstuk 33 472, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

1

omvang. In totaal gaat het om 36 wetswijzigingen die in de periode
januari 2005 – maart 2013 in het Staatsblad zijn geplaatst. Een piek in het
aantal wijzigingen is steeds te zien in een jaar dat een kabinetswisseling
aan de orde was. Overigens zegt het aantal wijzigingen natuurlijk niets
over de aard en omvang daarvan. Zo hebben 6 wijzigingen uitsluitend
betrekking op de indexering van griffierechten, houden er 3 verband met
technische wijzigingen en reparaties, waren er 2 nodig door de invoering
van de BES-structuur, gaat er 1 over de oprichting van de Dienst
Uitvoering Onderwijs (DUO) en heeft er 1 uitsluitend als onderwerp de
definiëring van de consumentenprijsindex. In het overzicht staat verder
een wet uit 2005 gericht op vermindering en vereenvoudiging van
regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs. Enkele
recente wetten beogen de instellingen voor hoger onderwijs meer ruimte
te geven. Ik wijs op «Ruim baan voor talent» uit 2011 en de voor alle
onderwijssectoren geldende wet uit 2012 die experimenten ter bevordering van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van onderwijs
mogelijk maakt.
Er is in de periode 2005 – 2013 echter ook een beperkt aantal ingrijpende
wijzigingen doorgevoerd zoals de wet Versterking besturing en dit jaar de
wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger onderwijs. Bij zulke ingrijpende
wijzigingen is het onderwijsveld nauw betrokken en wordt met de
instellingen altijd uitvoerig gecommuniceerd over een dergelijk wetgevingstraject. Bij de inwerkingtreding wordt rekening gehouden met de
benodigde tijd voor instellingen en studenten maar ook met instanties als
de NVAO en DUO om zich op de voorgestelde veranderingen voor te
bereiden. Voor zover het concreet gaat om de tekst van de wet dragen de
diverse wettenbanken en tekstuitgaven er zorg voor dat die voor een ieder
toegankelijk is en blijft.
Voorts hebben deze leden een vraag over de tweede nota van wijziging
van onderhavig wetsvoorstel. Het is hen niet duidelijk wat de koppeling
van deze wijziging is met de rest van de wetgeving. Zij willen daarom
graag van de regering weten waarom er niet voor is gekozen om dit in
een aparte wet aan de Staten-Generaal aan te bieden. Deze leden hebben
een sterk vermoeden dat er dan sprake had kunnen zijn van een
hamerstuk.
In de aanloop naar de invoering van het basisregister onderwijs voor het
hoger onderwijs (BRON-HO) met ingang van 1 januari 2014 heeft de
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) enkele onvolkomenheden in de
wetgeving gesignaleerd. In eerste instantie is vanzelfsprekend overwogen
daarvoor een regulier wetgevingstraject te volgen. Zelfs al zou dat een
hamerstuk zijn geweest, dan nog had dat traject circa een jaar in beslag
genomen. Daarom is een andere, snellere weg gezocht, te meer omdat
het enkel correcties van technische en redactionele aard betreft en een
bepaling over het verschaffen van persoonsgebonden bekostigingsinformatie voor alle onderwijssectoren die aansluit bij een eerdere toezegging
aan de Tweede Kamer, opgenomen in een brief van 9 december 2010 over
de invoering van de lumpsum in het po (Kamerstuk 31 293, nr. 84). Die
snellere weg is gevonden in een nota van wijziging bij het onderhavige
wetsvoorstel.
Uit een oogpunt van zorgvuldigheid is de nota van wijziging aan het
College Bescherming Persoonsgegevens voorgelegd. Het college heeft
bericht dat de nota geen aanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke
opmerkingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

2

2. Verbreding van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister
De leden van de SP-fractie zien graag een verdere toelichting op de
mogelijke gevolgen van de aanwijzingsbevoegdheid. Wat zijn de gevolgen
van de aanwijzing voor de betreffende bestuurder(s)? Kunnen zij
persoonlijk aansprakelijk worden gesteld?
In het Burgerlijk Wetboek (artikelen 2.8 en 2.9) is geregeld dat een
rechtspersoon en degenen die krachtens de wet en de statuten bij zijn
organisatie zijn betrokken, zich ten opzichte van elkaar moeten gedragen
naar hetgeen door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd. In dat
verband is ook de aansprakelijkheid van bestuurders vastgelegd. In de
WHW is een hoofdelijke aansprakelijkheid geregeld voor leden van het
college van bestuur van de openbare universiteiten. In de brief Versterking
bestuurskracht onderwijs van 19 april 2013 is voor alle onderwijssectoren
het voornemen opgenomen, in navolging van voorgenomen wetgeving
voor woningcorporaties en zorginstellingen, niet alleen de hoofdelijke
aansprakelijkheid van de bestuurders en maar ook van de interne
toezichthouders van de instellingen te regelen bij onbehoorlijke taakvervulling als bedoeld in artikel 2.9 BW. Hiervoor is in de genoemde brief een
wetswijziging aangekondigd. Het aansprakelijk stellen van bestuurders en
toezichthouders wordt dus niet in het onderhavige wetsvoorstel geregeld.
Ook vernemen zij graag de gevolgen van de aanwijzing voor de betreffende opleiding en/of instelling en voor de studenten daarvan.
Op de vraag wat de gevolgen van een aanwijzing zijn voor de betreffende
opleiding of instelling of de studenten daarvan is moeilijk een algemeen
antwoord te geven. Dat is steeds afhankelijk van de specifieke casus.
Niettemin kan worden gesteld dat met de inzet van een aanwijzingsbevoegdheid primair de belangen van de leerlingen, deelnemers of
studenten worden gediend, of het nu gaat om maatregelen die het
financieel beheer van de instelling betreffen of om ingrepen gericht op de
kwaliteit van het onderwijs.
Voorts willen de leden van de SP-fractie weten op welke wijze en door wie
wordt vastgesteld op welk punt er sprake is van «ernstige nalatigheid/
ernstige problemen met betrekking tot de kwaliteit».
Signalen van verschillende aard kunnen de Minister langs diverse wegen
bereiken, via klokkenluiders, berichten in de pers, vroegsignalering door
de inspectie; meestal gaat het om een combinatie daarvan. De inspectie
stelt in een vooronderzoek vast hoe die signalen moeten worden geduid.
Als er zodanige concrete signalen van grote problemen zijn bij een
instelling dat daarvan uitstralingsefecten naar de sector worden gevreesd
en dat een aanwijzing wordt overwogen, zal de inspectie van het
onderwijs een onderzoek als bedoeld in artikel 11, 12a respectievelijk
artikel 15 van de WOT moeten hebben verricht voordat werkelijk een
aanwijzing wordt gegeven.
Voorts vragen deze leden of de regering kan aangeven welke periode kan
verlopen tussen constatering van de problemen en de uiteindelijke
aanwijzing.
Vanuit het oogpunt van de zorgvuldigheid die bij het hanteren van zo’n
ingrijpend instrument als een aanwijzing is geboden, schrijft de wet voor
dat eerst een inspectierapport wordt opgesteld. Als dat rapport geen
aanleiding geeft van het voornemen tot het geven van een aanwijzing af
te zien, krijgt vervolgens de raad van toezicht respectievelijk de rechtspersoon die de school in stand houdt de gelegenheid op dat voornemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

3

te reageren. In het voornemen moet de Minister specifiek zijn: het
voornemen moet aangeven op welke punten sprake is van ernstige
nalatigheid en welke maatregelen in verband daarmee van de instelling
worden verwacht. Ingrijpen met voorbijgaan van deze waarborgen zou
niet alleen in strijd zijn met de wet maar ook met de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. Het is vanzelfsprekend wel de bedoeling de
periode tussen het moment van vaststellen van een ernstig verzuim en,
indien noodzakelijk, het geven van de aanwijzing niet langer dan strikt
nodig te laten zijn.
De leden van de D66-fractie vragen de regering vijf voorbeelden te geven
van situaties uit het verleden waarin de verbrede aanwijzingsbevoegdheid
een incident een andere richting had kunnen geven.
Hoe de aanwijzing bij incidenten uit het verleden had kunnen worden
ingezet, leidt tot giswerk. Het plaatsen van deze interventiemogelijkheid in
een context in het verleden levert geen goed beeld op van de waarde van
het instrument, omdat het met terugwerkende kracht niet de functie kan
hebben van «stok achter de deur. In zijn advies van 22 juni 2012 bij het
wetsvoorstel, betwijfelt de Raad of in de casus InHolland met een
aanwijzing adequater zou zijn opgetreden». In het nader rapport van
1 november 2012 stelt het Kabinet dat «als het college van bestuur en de
raad van toezicht van InHolland niet uit eigen beweging waren opgestapt,
zou de Minister (i.c. de staatssecretaris) geen mogelijkheid hebben gehad
om bestuurlijk in te grijpen en hun aftreden te bewerkstelligen, anders
dan via een onzeker en langdurig traject van bekostigingssancties, die ten
koste kunnen gaan van het primaire proces van de onderwijsinstelling. In
dat geval zou een aanwijzing door de Minister, gericht aan de raad van
toezicht een «passend» instrument zijn geweest. «Eenzelfde redenering
gaat ook op voor een casus als Amarantis.
De regering wijst erop dat dat met de invoering van een aanwijzingsbevoegdheid het handelingsrepertoire van de Minister wordt uitgebreid,
zodat er in voorkomende gevallen van ernstige nalatigheid of wanbeheer
gerichter kan worden opgetreden.De regering wijst erop dat de introductie
van de verbrede aanwijzingsbevoegdheid niet op zichzelf staat. De
inspectie heeft haar financiële toezicht aangescherpt waarbij meer
toekomstgerichte indicatoren dan voorheen worden toegepast. In de brief
van 19 april 2013 (Kamerstuk 33 495, nr. 10) is een samenstel aan
maatregelen aangekondigd om de bestuurskracht in het onderwijs te
versterken. Onderdeel daarvan is onder andere de verplichting om in de
jaarrekening een toekomstparagraaf op te nemen.
Op basis van early warnings kan eerder duidelijk worden of maatregelen
noodzakelijk zijn, waaronder – als ultimum remedium – de inzet van de
aanwijzingsbevoegdheid van de Minister. Het tijdig treffen van een
maatregel maakt dat bijsturen eerder het gewenste resultaat oplevert. Ik
verwacht echter ook dat de mogelijke inzet van de aanwijzingsbevoegdheid preventief zal werken als extra stok achter de deur voor een
bestuur om zijn problemen zelf, zonder tussenkomst van de Minister, tijdig
aan te pakken.
Deze leden vragen de regering om een tabel met daarin de verschillende
aanwijzingsbevoegdheden voor de verschillende sectoren en de verschillende situaties waarin deze bevoegdheden toegepast kunnen worden.
Als gevolg van de nota van wijziging is de aanwijzingsbevoegdheid voor
alle onderwijssectoren op identieke wijze en – per sector – in één
(gelijkluidend) artikel vastgelegd. Er is dus geen sprake van verschillende
aanwijzingsbevoegdheden voor de verschillende onderwijssectoren. De
mogelijkheid om een aanwijzing te geven gaat voor de volgende gevallen
gelden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

4

–
–

–
–
–

financieel wanbeleid;
nalatigheid om maatregelen te treffen om de kwaliteit en de goede
voortgang van het onderwijs te waarborgen en te voorkomen dat de
kwaliteit van het stelsel in gevaar komt;
onrechtmatig handelen;
ongerechtvaardigde verrijking;
verwaarlozen van de zorg voor de omgang met betrokkenen in de
schoolorganisatie (intimidatie).

De genoemde leden vragen of de regering de mening deelt dat een
aanwijzingsbevoegdheid leidt tot het risico dat de overheid verantwoordelijk wordt gemaakt voor het op orde zijn van de kwaliteit van een
instelling en alles in orde wordt verondersteld zolang niet wordt
ingegrepen.
Door de aanwijzingsbevoegdheid ontstaat er inderdaad een nadrukkelijker
rol voor de bewindslieden van OCW. Het mogelijke gebruik van het
ultieme instrument van een aanwijzing neemt evenwel de verantwoordelijkheid van bestuurders en in voorkomende gevallen interne toezichthouders niet weg. Zij zijn en blijven verantwoordelijk voor de kwaliteit van
het onderwijs. Het instrument zal pas worden ingezet nadat de inspectie
onderzoek heeft gedaan en een school of instelling tot de orde heeft
geroepen. Het eerdere optreden door de inspectie maakt duidelijk dat
wordt gehandeld in strijd met de bekostigingsvoorwaarden en
bestuurders reeds in die fase tekort zijn geschoten. Dat tekortschieten
hoeft geen betrekking te hebben op financieel wanbeheer. De bekostigingsvoorwaarden kunnen ook betrekking hebben op bijvoorbeeld de
kwaliteitszorg. Met het middel van de aanwijzing kan in de toekomst
worden opgetreden tegen falende bestuurders en/of toezichthouders die
overtreding van de bekostigingsvoorwaarden niet of niet snel genoeg
willen wegnemen. Het is niet de bedoeling dat het bestuur van de
instelling door de Minister wordt overgenomen, nog afgezien van het
gegeven dat een maatregel die via een aanwijzing wordt opgelegd,
bijvoorbeeld de aanstelling van een deskundige, altijd van tijdelijke aard
is. Bovendien kan een instelling tegen een aanwijzing in beroep gaan bij
de bestuursrechter.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat een aanwijzingsbevoegdheid per definitie een vorm is van «blussen achteraf». Deelt de
regering deze visie?
Een aanwijzing kan misstanden beëindigen en daarmee ook voor de
toekomst een gunstig effect hebben. Bovendien werpt het bestaan van de
aanwijzingsbevoegdheid zijn schaduw vooruit: instellingen zullen zich in
het besef van een mogelijke aanwijzing waarschijnlijk meer bewust zijn
van hun verantwoordelijkheid om ongewenste ontwikkelingen bij te
sturen en in de toekomst te voorkomen. Daarbij geldt wel dat, om een zo
vergaand middel te kunnen inzetten, er sprake moet zijn van het werkelijk
niet naleven van een bekostigingsvoorwaarde, zoals de centrale kwaliteitsopdracht aan het bevoegd gezag, en niet slechts van een dreigende
strijd met de bekostigingsvoorwaarden. Preventie zal daarom gezocht
moeten worden in andere middelen, vooral in de versterking van de
bestuurskracht volgens de implementatie-agenda uit de eerder genoemde
brief aan Uw Kamer van 19 april jongstleden. Overigens kan «blussen
achteraf» ook heel nuttig zijn om het vertrouwen in het functioneren van
het stelsel te behouden.
Deze leden horen verder graag of de regering hun mening deelt dat
horizontaal toezicht via bijvoorbeeld medezeggenschap wél preventief kan
werken en dat eerder daarop ingezet dient te worden dan op extra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

5

bevoegdheden voor situaties waarin het spreekwoordelijke kalf al
verdronken is.
De voorkeur van de regering gaat zonder meer uit naar een goede
werking van de interne (horizontale) checks & balances in de instelling.
Dat blijkt ook uit de brief van 19 april. Een beter werkende medezeggenschap speelt daarbij een belangrijke rol. Het heeft uiteraard de voorkeur
dat een instelling voldoende zelfcorrigerend vermogen heeft om zelf tot
oplossingen en verbeteringen te komen. Versterking van de bestuurskracht van de onderwijsinstellingen zal eraan bijdragen dat de aanwijzing
als ultieme interventie niet of nauwelijks zal behoeven te worden ingezet.
Zij kan echter als sluitstuk niet worden gemist.
De kritiek van de Raad van State dat het niet de taak van de regering is om
de kwaliteit in de gaten te houden, wordt door deze leden gedeeld. Kan de
regering daarom bevestigen dat de Inspectie van het Onderwijs, dan wel
de NVAO hiervoor primair aansprakelijk zullen blijven?
De inspectie van het onderwijs en de NVAO blijven uiteraard primair
verantwoordelijk. De overheid heeft de grondwettelijk opgedragen zorg
voor het onderwijs. De inspectie van het onderwijs heeft tot taak toezicht
te houden op de kwaliteit van het primair, voortgezet en middelbaar
beroepsonderwijs en de NVAO bewaakt de kwaliteit van het hoger
onderwijs. Als onderdeel van het Ministerie van OCW valt de inspectie
onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat geldt in beginsel ook voor
de NVAO al is dat in verband met de status van zelfstandig bestuursorgaan in beperktere mate het geval.
De leden van de D66-fractie vragen verder of de regering wil toelichten
waarom zij met betrekking tot kwaliteitsoordelen naast deze instituties
nog een plek wil hebben.
Kwaliteitsoordelen worden – weliswaar onder uiteindelijke ministeriële
verantwoordelijkheid – gegeven door de inspectie en door de NVAO. Daar
mag geen misverstand over bestaan. De aanwijzingsbevoegdheid heeft
betrekking op bekostigingsvoorwaarden, waaronder inbegrepen de
bekostigingsvoorwaarde met betrekking tot kwaliteitszorg. De Minister
kan bij overtreding van die bekostigingsvoorwaarde een bekostigingssanctie opleggen, maar in ernstige gevallen is een aanwijzing om deze of
gene maatregel te treffen om een misstand te herstellen, een doelgerichter instrument. Dit instrument is een bestuurlijk middel dat door de
Minister zelf wordt toegepast, naast het kwaliteitstoezicht door de
inspectie en de NVAO. Het verbreedt de interventiemogelijkheden in die
zin dat naast inhouding van de bekostiging, die onder omstandigheden
het onderwijsproces zou kunnen schaden, ook op bestuurlijk niveau kan
worden ingegrepen.
3. Wijzigingen die voortvloeien uit de evaluatie van het aangepaste accreditatiestelsel
De leden van de SP-fractie vragen of de NVAO nog een eindoordeel over
de samenstelling van de visitatiecommissies geeft. Of speelt zij geen rol
meer bij deze samenstelling?
Uit de evaluatie van het accreditatiestelsel blijkt dat de onafhankelijkheid
van de commissie van deskundigen voldoende gewaarborgd is in de
huidige situatie. De instelling benoemt de commissie van deskundigen en
de NVAO dient daar mee in te stemmen. De NVAO stemt pas in met de
samenstelling van de commissie wanneer vast staat dat die onafhankelijk
en deskundig is. Dat is het systeem zoals het nu geldt. Dat wordt met dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

6

wetsvoorstel in principe niet gewijzigd. Dat is slechts anders als instellingen er binnen een visitatiegroep niet uitkomen wat betreft de
commissie van deskundigen, dan doet de NVAO een bindende voordracht.
In het beoordelingskader van de NVAO staat beschreven welke eisen
worden gesteld aan de commissie van deskundigen ten aanzien van
onafhankelijkheid en deskundigheid.
Op welk moment legt een nieuwe opleiding de instellingstoets kwaliteitszorg af? Deze leden vragen of er bij nieuwe opleidingen nog op
andere wijze tussentijds naar de kwaliteit wordt gekeken.
Een nieuwe opleiding dient een toets nieuwe opleiding te ondergaan; de
instellingstoets kwaliteitszorg heeft betrekking op de instelling in haar
geheel. Een instelling bepaalt zelf wanneer zij een instellingstoets
kwaliteitszorg aanvraagt. De instellingstoets is niet verplicht. Als een
instelling een instellingstoets kwaliteitszorg aanvraagt en deze positief
doorloopt (al dan niet onder voorwaarden), worden de bestaande en
nieuwe opleidingen bij deze instelling vervolgens beperkt beoordeeld ten
behoeve van accreditatie respectievelijk toets nieuwe opleiding.
Bij een toets nieuwe opleiding kan de NVAO naast een positief en negatief
besluit ook een toets nieuwe opleiding onder voorwaarden toekennen. In
dat geval dient de opleiding binnen een jaar – en na inwerkingtreding van
voorliggend wetsvoorstel binnen een vastgestelde termijn van maximaal
2 jaar – aan de gestelde voorwaarden te voldoen. In dat geval wordt
binnen die termijn (dus maximaal 2 jaar) tussentijds getoetst of aan de
voorwaarden is voldaan. In andere gevallen wordt bij een positief besluit
toets nieuwe opleiding van een instelling met een instellingstoets
kwaliteitszorg niet tussentijds naar de kwaliteit gekeken.
De leden van deze fractie vragen verder hoe lang de periode kan beslaan
tussen constatering van problemen en uiteindelijke goedkeuring voordat
een opleiding «hersteld» is.
De NVAO kent een herstelperiode toe als zij er vertrouwen in heeft dat de
instelling in staat is om binnen een nader te bepalen termijn het herstel te
realiseren. De maximale termijn hiervoor is twee jaar. Wanneer sprake is
van zulke grote problemen dat de NVAO er geen vertrouwen in heeft dat
die binnen korte termijn kunnen en zullen worden opgelost, kent zij geen
herstelperiode toe maar neemt zij een negatief besluit.
Hoe groot is het risico dat er tussentijds studenten van de opleiding
komen die onderwijs van onvoldoende kwaliteit hebben genoten?
Dat risico is zeer gering. Er zijn voldoende waarborgen voor de kwaliteit
van het onderwijs. Ten eerste is de beoordeling van de toets nieuwe
opleiding zodanig dat de opleiding voor de start goed wordt doorgelicht.
Nieuwe opleidingen die onvoldoende zijn, krijgen geen toets nieuwe
opleiding. Wanneer de NVAO aanleiding ziet voor het stellen van nadere
voorwaarden, stelt zij die en wordt binnen één jaar – en straks binnen
maximaal 2 jaar – bezien of de opleiding aan die voorwaarden voldoet.
Als dat niet het geval is, verliest zij haar toets nieuwe opleiding.
Na drie jaar worden het niveau en de toetsing en examinering van de
nieuwe opleiding beoordeeld op grond van het feitelijk gegeven
onderwijs. Instellingen die een positief besluit voor de instellingstoets
kwaliteitszorg hebben behaald – met of zonder voorwaarden – zijn
gevrijwaard van deze aanvullende toets na drie jaar. De instelling heeft
aangetoond dat de interne kwaliteitszorg op orde is. Dat verdiende
vertrouwen wordt beloond en instellingen worden niet belast met
onnodige administratieve lasten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

7

De leden van de SP-fractie vragen verder of er inmiddels meer duidelijkheid te geven is over de (on)mogelijkheid van falende schoolbestuurders om opnieuw een school op te richten.
De regering wijst in dit verband op het op 28 maart 2012 door het
toenmalige lid Çelik aan uw Kamer toegezonden initiatief voorstel van wet
houdende wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de
expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs teneinde de regels
voor bekostiging van een nieuwe school aan te scherpen (Kamerstuk
33 218, nr. 2). Daarin worden de mogelijkheden van falende schoolbestuurders om opnieuw een school op te richten beperkt. Daarnaast heeft
de Onderwijsraad onlangs in een advies aan de gemeente Amsterdam
gepleit voor aangepaste wetgeving op dit terrein. De regering is van
oordeel dat aan dergelijke wettelijke maatregelen de nodige vragen zijn
verbonden, waaronder vragen over de uitvoerbaarheid en de verhouding
tot artikel 23 van de Grondwet. Daarom zal de regering hierover op korte
termijn nader advies vragen aan de Onderwijsraad. Uw Kamer zal nog dit
kalenderjaar in kennis worden gesteld van de termijn waarop het advies
van de Onderwijsraad wordt verwacht.
De leden van de D66-fractie willen een vraag stellen over de opmerking
van de Algemene Rekenkamer dat de uitwerking van de meest recente
wijzigingen van het accreditatiestelsel eerst dient te worden afgewacht
om de exacte effecten te kunnen meten en dat het onwenselijk en
misschien zelfs onverstandig is om direct weer nieuwe wijzigingen door te
voeren. Deze leden vragen de regering te duiden in welke mate dit
wetsvoorstel voldoet aan dit oordeel van de Rekenkamer.
Het evalueren van de effecten van wet- en regelgeving is van belang. Om
die reden heb ik bij mijn brief van 5 februari 2013 (Kamerstuk 33 472, nr.
6), tijdens het debat naar aanleiding van het schriftelijk overleg van
25 april 2013 en in mijn brief van 18 juni 2013 (Kamerstuk, 33 472, nr. 12)
voorgesteld om met de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel te
wachten op de evaluatie van het accreditatiestelsel omdat onderdelen van
het wetsvoorstel op dat stelsel betrekking hebben. Deze evaluatie is op
12 september 2013 (Kamerstuk 32 210, nr. 24) naar uw Kamer verzonden.
De uitkomsten van de evaluatie heb ik betrokken bij de definitieve
vormgeving van de voorgestelde maatregelen, zoals blijkt uit mijn
beleidsreactie bij de evaluatie en de derde nota van wijziging bij het
voorliggende wetsvoorstel. Op deze wijze voldoet dit wetsvoorstel aan de
aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat maatregelen eerst de kans
moeten krijgen om zich in de praktijk te bewijzen. De eerdere onderzoeken
van de NVAO en de inspectie naar aanleiding van incidenten in het hoger
onderwijs hebben naar mijn mening echter voldoende aangetoond dat er
zwakheden in het stelsel van kwaliteitswaarborgen zitten die vragen om
een voortvarende aanpak. Daarom stel ik ook wijzigingen voor om
structurele verbeteringen aan te brengen in het stelsel.
Voorts ontvangen deze leden graag een tabeloverzicht van de aanbevelingen uit de evaluatie, met daarachter aangegeven welke daarvan zijn
overgenomen in dit wetsvoorstel, en apart genoemd welke wijzigingen
geen relatie met de evaluaties hebben.
Onderstaand is overeenkomstig het verzoek van deze leden een tabel
opgenomen met een overzicht van de aanbevelingen uit de verschillende
evaluatierapporten. De wijzigingen die naar aanleiding daarvan bij dit
wetsvoorstel in de WHW worden voorgesteld, zijn opgenomen in de
derde nota van wijziging. In de tabel wordt daarnaar verwezen. Ik neem
aan dat het tweede deel van de vraag zo moet worden gelezen dat
gevraagd wordt inzicht te bieden in de wijzigingen in de derde nota van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

8

wijziging van het wetsvoorstel die betrekking hebben op het accreditatiestelsel die niet voortvloeien uit de evaluatie. Alle wijzigingen ten aanzien
van het accreditatiestelsel in de derde nota van wijziging vloeien echter
voort uit de evaluatie.
Aanbevelingen uit de rapporten die ten grondslag
liggen van de evaluatie van het accreditatiestelsel
Inspectie
1. Evalueer de betrouwbaarheid
De NVAO dient, in samenspraak met de evaluatiebureaus, meer onderzoek te doen naar de betrouwbaarheid van de beoordelingen in het nieuwe Nederlandse
stelsel zodra voldoende gegevens beschikbaar zijn.

2. Verbeter en bewaak de validiteit
De validiteit van de beoordelingen in het Nederlandse
stelsel dient door de NVAO verbeterd te worden. Dit
kan door voor stakeholders relevante kwaliteitsaspecten meer te betrekken bij de beoordelingskaders
en bij de feitelijke beoordeling. De wet biedt hier de
ruimte voor.
3. Bestrijd samen actief de administratieve lasten
Overheid, NVAO, evaluatiebureaus, panels, instellingen en de inspectie dienen samen actief de administratieve lasten van het stelsel te bestrijden. Dit kan onder
andere door beperking in de handleidingen, discipline
bij de panels en bij de instellingen. Ook biedt meer
proportionaliteit wellicht verlichting.
4. Bied meer compliance assistance rond kwaliteitszorg
Het is van belang dat instellingen zich beter bewust
zijn van wat een daadwerkelijk functionerend
kwaliteitszorgsysteem inhoudt. De NVAO kan, nu er
inmiddels veel ervaring is opgedaan, instellingen
hierbij steun en verduidelijking bieden. Voor sommige
instellingen is meer tijd nodig de interne kwaliteitszorg
op orde te krijgen.
5. Verbeter verder de publieke vergelijkbaarheid van
opleidingen
De toegankelijkheid van uitkomsten van de beoordeling van vergelijkbare opleidingen voor het publiek kan
verder vergroot worden door de al bestaande
overzichten en publicaties aan te vullen met niet
geanonimiseerde sectorbeelden.»

Overgenomen in dit wetsvoorstel

Zoals uit de evaluatie van het accreditatiestelsel blijkt,
is een aantal aanbevelingen in de rapporten, die ten
grondslag liggen aan de evaluatie, gericht aan de
NVAO. Zo beveelt de inspectie de NVAO aan om, in
samenspraak met de evaluatiebureaus, meer onderzoek te doen naar de betrouwbaarheid van de
beoordelingen, de validiteit van de beoordelingen te
verbeteren, meer compliance assistance rond
kwaliteitszorg te bieden en de publieke vergelijkbaarheid van opleidingen verder te verbeteren. Maar ook
ENQA en de Algemene Rekenkamer doen aanbevelingen aan de NVAO ter verbetering van het accreditatiestelsel. De NVAO zal haar reactie op de aanbevelingen
uit de verschillende rapporten, die dit najaar verschijnt,
aan mij toesturen en dit betrekken bij haar nieuwe
strategienota.
De NVAO zal haar reactie op de aanbevelingen uit de
verschillende rapporten, die dit najaar verschijnt, aan
mij toesturen en dit betrekken bij haar nieuwe
strategienota.

De huidige lastendruk bij instellingen is te groot en de
evaluatie van het accreditatiestelsel is voor mij
aanleiding om op zowel korte als lange termijn
concrete maatregelen te nemen om de lasten terug te
dringen. In mijn beleidsreactie op de evaluatie van het
accreditatiestelsel heb ik aangegeven welke acties ik
neem.
Het is nodig dat instellingen meer steun en verduidelijking wordt geboden over wat een goed functionerend
kwaliteitszorgsysteem inhoudt. De NVAO zal haar
reactie op de aanbevelingen uit de verschillende
rapporten, die dit najaar verschijnt, aan mij toesturen
en dit betrekken bij haar nieuwe strategienota.

De NVAO zal haar reactie op de aanbevelingen uit de
verschillende rapporten, die dit najaar verschijnt, aan
mij toesturen en dit betrekken bij haar nieuwe
strategienota.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

9

Aanbevelingen uit de rapporten die ten grondslag
liggen van de evaluatie van het accreditatiestelsel
De Algemene Rekenkamer/Rekenhof
Gezamenlijke aanbevelingen
Nederland en Vlaanderen dienen uitdrukkelijker te
overwegen of zij de organisatie van de externe
kwaliteitsbewaking niet meer op elkaar kunnen of
moeten afstemmen, onder meer in het licht van de
voorziene wederzijdse erkenning van diploma’s.

In het bijzonder kunnen Nederland en Vlaanderen voor
bijsturingen meer lering trekken uit elkaars ervaringen
– en uit de evaluatie van de eerste ronde en de start
van de tweede accreditatieronde – onder meer voor
wat betreft geclusterd visiteren of aandacht voor de
afstudeerwerken.
De NVAO moet de doorlooptijd voor de behandeling
van de accreditatieaanvragen beter beheersen.

Aanbevelingen voor Nederland
De Minister van OCW en de NVAO hebben in de
periode 2011–2012 maatregelen getroffen om de
onderbouwing van de oordelen in het accreditatieproces te vergroten. De Algemene Rekenkamer acht van
belang dat deze maatregelen de kans moeten krijgen
om zich in de praktijk te bewijzen. In het licht van
eerdere aanbevelingen en het huidige onderzoek heeft
zij bezien of de aanvullende maatregelen van het
wetsvoorstel kunnen bijdragen aan de versterking van
de kwaliteitsbewaking. De externe oordeelsvorming
zou kunnen worden verbeterd door:
1. het geclusterd visiteren ook voor het hbo in te
voeren, eventueel verplicht te stellen;
2. het gerealiseerd eindniveau en wijze van examineren bij accreditatie afzonderlijk te beoordelen;
3. de NVAO meer gebruik te laten maken van
bestaande bevoegdheden om aanvullende vragen te
stellen of zelf herbeoordelingen van scripties uit te
voeren.

Overgenomen in dit wetsvoorstel

Ik wil nog meer toe naar een stelsel waarin verdiend
vertrouwen wordt beloond. Daar is een begin mee
gemaakt bij de invoering van het nieuwe stelsel, maar
ik wil samen met betrokkenen de vormgeving van het
stelsel meer fundamenteel bezien in dit licht. Waar er
verdiend vertrouwen is, kan en moet zich dat ook
uitbetalen in proportioneel toezicht en beperktere
accreditatie. Hierin wil ik verdere stappen zetten. Naast
het gesprek met betrokkenen wil ik ook over de
grenzen kijken hoe in andere landen verdiend
vertrouwen wordt beloond. Daarbij ligt in ieder geval
vergelijking met Vlaanderen voor de hand gezien de
NVAO als gezamenlijke accreditatieorganisatie. De
Algemene Rekenkamer beveelt aan dat Nederland en
Vlaanderen, in het bijzonder voor bijsturingen, meer
lering kunnen trekken uit elkaars ervaringen en ik
neem die aanbeveling graag ter harte. Ik zal dit
onderwerp in het Comité van Ministers voor accreditatie agenderen.
Zie mijn antwoord hierboven.

De NVAO zal haar reactie op de aanbevelingen uit de
verschillende rapporten, die dit najaar verschijnt, aan
mij toesturen en dit betrekken bij haar nieuwe
strategienota.
Met het Wetsvoorstel Versterking Kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs wordt clustergewijze visitatie
ingevoerd in het hoger onderwijs en wordt het
gerealiseerd eindniveau en de wijze van examineren
bij accreditatie separaat beoordeeld.
De rapporten van de inspectie en NVAO zelf – die ten
grondslagliggen aan de evaluatie van het accreditatiestelsel – laat zien dat zij al gebruik maakt van haar
bevoegdheid om aanvullende vragen te stellen.
Navraag bij de NVAO heeft dit bevestigd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

10

Aanbevelingen uit de rapporten die ten grondslag
liggen van de evaluatie van het accreditatiestelsel

Overgenomen in dit wetsvoorstel

Daarnaast acht de Algemene Rekenkamer het van
belang dat de instellingen en opleidingen zelf meer
inzicht bieden in geleverde onderwijskwaliteit en zich
hierover openbaar verantwoorden. Het is immers de
verantwoordelijkheid van de instellingen zelf om zich
te verantwoorden over datgene wat zij bereikt hebben
en bijgedragen aan de leeropbrengsten van hun
studenten. De Algemene Rekenkamer wijst op haar
eerdere onderzoek «Geldstromen in het HBO» waar
werd aanbevolen de verantwoording over de inzet van
middelen door hogescholen beter te richten op de
geleverde onderwijskwaliteit18. Het gaat hier
uitdrukkelijk niet om meer verantwoordingsinformatie,
maar de juiste verantwoordingsinformatie.

Betrokken hogescholen hebben forse stappen gezet tot
kwaliteitsverbetering. Hierbij wijs ik onder meer op de
inspanningen die hogeschool Inholland de afgelopen
jaar heeft gepleegd om het tij te keren door stevig te
investeren in de kwaliteit van het onderwijs, de docent
weer eigenaar te maken van het onderwijs en ervoor
zorgen dat procedures in orde zijn.
De afgelopen periode zijn al diverse acties ondernomen om inzicht in deze informatie te vergroten onder
andere door het introduceren van een studiebijsluiter.
In de studiebijsluiter staat bijvoorbeeld vermeld
hoeveel eerstejaars aan een studie beginnen, maar ook
hoeveel contacturen een student kan verwachten, de
doorstroom naar het tweede jaar, het arbeidsmarktperspectief en de studenttevredenheid over de opleiding,
waardoor studenten beter in staat zijn een betere
studiekeuze te maken. Dat vind ik een goede ontwikkeling. Ook worden nu gesprekken gevoerd met de
NVAO, Inspectie en Reviewcommissie Hoger Onderwijs om te komen tot gelijkluidende definities van
kengetallen. Verder wordt transparante vergelijkende
informatie over geaccrediteerde opleidingen in het
hoger onderwijs ten behoeve van (aankomende)
studenten en anderen ter beschikking gesteld via
Studiekeuze123. Bij elk getuigschrift van geaccrediteerd hoger onderwijs in Nederland wordt een
Diploma Supplement verstrekt door de onderwijsinstelling. De inhoud betreft een gestandaardiseerde
beschrijving van de aard, het niveau, de context, de
inhoud en de status van de studie die door de
afgestudeerde succesvol is afgerond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

11

Aanbevelingen uit de rapporten die ten grondslag
liggen van de evaluatie van het accreditatiestelsel
ENQA
– In relation to its assessment of NVAO’s compliance
with the ESG, the Panel recommends that NVAO
makes the link between the NVAO standards and ESG
Part 1 more explicit in the assessment frameworks.
– The NVAO refines the descriptions of the aims and
objectives, ensures that they are prominent in the
frameworks and shows how the various elements of
the frameworks contribute to the aims and objectives;
– The NVAO formulates explicit and public criteria
about how it reaches its accreditation decisions in
relation to the programme assessments in all cases.
– The NVAO establishes a clear procedure on how to
handle cases where the conclusions in the assessment
report are not be accepted by NVAO.
– The NVAO strengthens the predictability of the
timeframe and efficiency of its decisionmaking
process.
– The NVAO further strengthens the focus on quality
improvement and enhancement of the HEI’s.
– The NVAO clarifies a) the purpose of every kind of
report, b) the readership and c) the needs of the
various kinds of readers in order to enhance the
readability.
– The NVAO gives a high priority to a)the identification
of the interested parties for system-wide analyses and
of their needs b) the definition of a realistic schedule of
system-wide analyses and c) the production of
system-wide analyses corresponding to the needs
which were identified.
NVAO
Onafhankelijkheid van visitatiepanel
Behoud opdrachtgeverschap van commissies bij de
instellingen: er is geen reden om te twijfelen aan de
onafhankelijkheid van de oordelen van visitatiecommissie en het verplaatsen van het opdrachtgeverschap
naar de NVAO brengt een aantal nadelen met zich
mee. In de huidige situatie keurt de NVAO panelsamenstellingen goed op basis van duidelijke en
adequate criteria t.a.v. deskundigheid en onafhankelijkheid van de commissie.
Consistentie in beoordelingen
Benut clustergewijs visiteren van opleidingen ook voor
meer spreiding in de accreditatiekalender. Het
clustergewijs visiteren zal in de eerste plaats consistentie in beoordelingen van visitatiecommissies realiseren, maar kan, bij een herziening van de accreditatiekalender, piekbelastingen en daarmee accreditatielasten
verminderen.

Overgenomen in dit wetsvoorstel

De NVAO zal haar reactie op de aanbevelingen uit de
verschillende rapporten, die dit najaar verschijnt, aan
mij toesturen en dit betrekken bij haar nieuwe
strategienota.

In de derde nota van wijziging heb ik voorgesteld om
de benoeming van de commissie van deskundigen
alleen bij de NVAO te beleggen in die gevallen dat
instellingen het niet eens kunnen worden over de
keuze van deskundigen. In alle gevallen ligt de
verantwoordelijkheid bij de instellingen.

In het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen
hoger onderwijs wordt de Minister de bevoegdheid
toegekend om over te gaan tot verlenging van de
accreditatietermijn en de termijn voor toets nieuwe
opleiding. Deze termijn kan ik gebruiken om in dit
verband piekbelasting te voorkomen en clustergewijze
visitatie te faciliteren. Voordat ik deze bevoegdheid
gebruik, zal ik mij laten adviseren door de NVAO, zowel
wat betreft de spreiding over de jaren als over de
opleidingen waarvan ik de accreditatie verleng.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

12

Aanbevelingen uit de rapporten die ten grondslag
liggen van de evaluatie van het accreditatiestelsel

Overgenomen in dit wetsvoorstel

Flexibilisering van het instrumentarium
Stel de duur van de voorwaardelijke goedkeuring bij
een ITK en de herstelperiode bij accreditatie vast op
een periode van maximaal 2 jaar, ook in geval van een
oordeel onvoldoende op de standaard »gerealiseerd
niveau». In sommige gevallen is een herstelperiode
van één jaar te kort om het effect van genomen
maatregelen te kunnen beoordelen (geen automatisme
om naar 2 jaar over te gaan).

In de derde nota van wijziging bij het wetsvoorstel
Versterking kwaliteitswaarborgen heb ik aangegeven
dat ik de maximale termijn voor de toets nieuwe
opleiding onder voorwaarden en de instellingstoets
kwaliteitszorg verruim naar twee jaar ten behoeve van
de verbeterpotentie van het stelsel. Op deze wijze krijgt
het stelsel de beoogde flexibiliteit zonder afbreuk te
doen aan de kwaliteit van het onderwijs. Het beoordelingskader van de NVAO zal worden aangepast om de
verlenging van de herstelperiode naar maximaal 2 jaar
mogelijk te maken.
Ik zie geen aanleiding om de bestuurlijke afspraken die
de NVAO maakt met de instellingen in de wet te
verankeren.

Veranker de bestuurlijke afspraken als instrument in de
wet.
Hierdoor kan goede opvolging worden gegeven aan de
gemaakte afspraken en krijgen deze een heldere
positie in het accreditatiestelsel. De NVAO dient
terughoudend te zijn bij het maken van bestuurlijke
afspraken, zeker na een positieve instellingstoets.
Verleen de NVAO de bevoegdheid tot het tussentijds
intrekken van haar eigen besluit, in overeenstemming
met het algemene principe dat de bevoegdheid tot het
besluiten tot accreditatie bij de NVAO ligt.
Verleen in ieder geval de NVAO de bevoegdheid tot het
zelfstandig initiëren van onderzoek bij signalen ten
aanzien van de kwaliteit van een opleiding of instelling.
Verleen de NVAO de bevoegdheid om bij opleidingen
die in afbouw zijn wegens kwaliteitsproblematiek
aanvullende eisen te stellen en afspraken te maken. De
WHW vergt dat een instelling in de eerste plaats zoekt
naar herplaatsing van studenten bij een gelijke
opleiding die kwalitatief wel aan de maat is, maar in
die gevallen waar dit niet tot de mogelijkheden
behoort, moet een instelling haar zorgplicht nakomen
en studenten de opleiding laten afmaken. De NVAO wil
hierbij eisen aan de kwaliteit van de opleiding kunnen
blijven stellen. Opleidingen in afbouw moeten niet
onttrokken worden aan externe kwaliteitsborging,
zeker niet in geval van intrekking van accreditatie.
Neem een extra criterium op voor de beoordeling van
een bijzonder kenmerk, namelijk «relevantie». De
NVAO vindt het wenselijk dat instellingen en opleidingen duidelijk kunnen aangeven welke bijdrage het
bijzonder kenmerk levert aan de vergroting en
verscherping van de keuzemogelijkheden voor
studenten of de arbeidsmarkt, en waarom het kenmerk
anders is dan wat in het regulier accreditatiekader bij
de invulling van de verschillende standaarden wordt
gevraagd.

Gelet op mijn stelselverantwoordelijkheid acht ik het
niet passend om de bevoegdheid tot het tussentijds
intrekken van accreditatie en toets nieuwe opleiding en
de bevoegdheid tot het zelfstandig initiëren van
onderzoek bij signalen over te dragen aan de NVAO.
Zie mijn antwoord hierboven.

Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat de
huidige waarborgen op dit punt niet goed werken en
dat de bevoegdheid van de NVAO daarom zou moeten
worden uitgebreid.

Ik sta hier in beginsel positief tegenover en zal hierover
met de NVAO in gesprek gaan.

De leden van de D66-fractie vragen tot slot de regering wat de exacte
toegevoegde waarde is in de praktijk van de aanpassing van het
wetsvoorstel op het punt van de «benoeming van de commissie van
deskundigen», aangezien de NVAO reeds een vetorecht heeft bij het
benoemen van deze commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

13

De instellingen benoemen de commissies van deskundigen. De NVAO
beoordeelt deze en stemt in wanneer de commissie onafhankelijk en
deskundig is. Dat is nu zo en dat blijft zo. Alleen als instellingen er binnen
een visitatiegroep niet uitkomen wat betreft de commissie van deskundigen, dan doet de NVAO een bindende voordracht. Verantwoordelijk voor
de commissie van deskundigen is de instelling zelf. Er is geen sprake van
een vetorecht van de NVAO, aangezien de NVAO alleen haar instemming
kan onthouden als de voorgestelde commissie van deskundigen niet
onafhankelijk of niet deskundig is.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 472, nr. 18

14