Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

31 305

Mobiliteitsbeleid

Nr. 361

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juli 2022
Mijn voorganger heeft aangegeven dat ze ernaar streefde om in de eerste
helft van dit jaar een conceptvisie voor de herziening van het voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen aan uw Kamer te
doen toekomen.1 Graag informeer ik hierbij uw Kamer over de stand van
zaken van de herziening. Hiermee betrek ik uw Kamer tegelijk bij het
toekomstbestendig maken van de verzorgingsplaats: een veilige plek die
de energietransitie ondersteunt en waar ruimte blijft voor reiziger om
zichzelf en het voertuig te verzorgen.
Verzorgingsplaatsen spelen een belangrijke rol voor weggebruikers. Ze
bieden hen een plek te rusten, iets te drinken of eten en hun voertuig van
brandstof of elektriciteit te voorzien. Daarmee leveren ze ook een
belangrijke bijdrage aan de verkeersveiligheid. Ook spelen ze een rol in de
energietransitie. Nederland heeft de ambitie om de CO2-uitstoot in 2030
met minimaal 55% te verminderen ten opzichte van 1990. In 2050 is het
vervoer volledig emissieloos. De verzorgingsplaats moet hierbij
voldoende ruimte bieden voor een snelle toename van het aantal
laadpalen en ruimte laten voor eventuele nieuwe, innovatieve energievormen. De inrichting van de verzorgingsplaats moet mee kunnen
bewegen met deze veranderende vraag van de weggebruiker. In de
praktijk betekent dit dat op veel verzorgingsplaatsen de komende
decennia zowel laad- als (fossiele) tankvoorzieningen aanwezig moeten
zijn. Juist gedurende de transitiefase kunnen daarom op sommige
verzorgingsplaatsen ruimteproblemen ontstaan.2
Doelstelling van het visietraject «Verzorgingsplaats van de Toekomst» is
dat, ook gedurende de transitie, verzorgingsplaatsen de verkeersveiligheid
blijven dienen door weggebruikers in de gelegenheid te stellen hun reis te

1
2

kst-31305-361
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 31 305, nr. 337.
ImpulsEconomen, Vraag en aanbod op verzorgingsplaatsen, 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

1

onderbreken om uit te rusten en zichzelf en hun voertuig veilig te
verzorgen («verzorgingsplaats»).
Tegelijk wil ik de transitie naar duurzame mobiliteit faciliteren zodat er
langs het hoofdwegennet voldoende laadinfrastructuur gerealiseerd kan
worden om aan de stijgende vraag daarnaar te voldoen.
In deze brief wordt weergegeven welke verwachtingen rondom de
transitie aan het beleid ten grondslag liggen (bouwsteen 1), welke
consequenties dit heeft op de inrichting van de verzorgingsplaats
(bouwsteen 2) en de impact hiervan op de marktordening op verzorgingsplaatsen (bouwsteen 3). Daarnaast wordt ingegaan op de juridische
vormgeving van het beleid (bouwsteen 4) en de ontwikkeling van een
routekaart (bouwsteen 5). Bij iedere bouwsteen worden ook de vraagstukken en dilemma’s die deze meebrengen geschetst. Met name de
keuzes die volgen uit de dilemma’s die onder bouwsteen 3 beschreven
zijn, hebben grote impact op het uiteindelijke nieuwe beleid.
Op dit moment lopen er nog enkele (juridische) onderzoeken.3 In
afwachting van deze onderzoeken en bespreking van de onderzoeksresultaten met Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf, Ministeries van EZK en
BZK en andere stakeholders4, worden nu nog geen beleidskeuzes
voorgesteld. Wel worden de voorlopige resultaten uit economische
onderzoeken geschetst. Ook is het «afweegkader» dat gebruikt zal worden
bij het maken van de uiteindelijke keuzes, meegestuurd. Met behulp van
de uitkomsten van de onderzoeken, alsmede de reactie van uw Kamer en
stakeholders, is mijn verwachting dat ik u in de tweede helft van het jaar
onderbouwde beleidskeuzes toe kan sturen.
Bouwsteen 1: Maatschappelijke ontwikkelingen voorzieningen
Uitgangspunt in het nieuwe beleid is dat het aanbod van diensten op de
verzorgingsplaats beperkt blijft tot voorzieningen die een directe relatie
hebben met het gebruik van de weg («weggebonden functies»). De
volgende diensten hebben in ieder geval een weggebonden functie: het
aanbieden van brandstof, elektrisch laden, rusten en een
shop/restauratieve gelegenheid. Het moet immers een veilige rustplaats
blijven. Hieronder wordt weergeven welke verwachtingen rondom de
transitie aan het beleid ten grondslag liggen.
Verwachtingen ten aanzien van de transitie naar zero-emissie
Om een snelle transitie naar duurzame mobiliteit te faciliteren, is het in
ieder geval van belang dat het aantal laadpalen richting 2050 sterk
toeneemt. Uit de Nederlandse klimaatdoelen, zoals bijvoorbeeld geformuleerd in het Coalitieakkoord, volgt dat er richting 2030 en 2050 een
groeiende behoefte ontstaat aan laadinfrastructuur, zowel voor personenvervoer als (op termijn) goederenvervoer. De exacte vraag naar laadpalen
is tegelijkertijd nog lastig te voorspellen. Op basis van recent onderzoek
door TNO5 en eLaad6, gaat het om 3.000 tot 9.000 laadpalen op en nabij
3

O.a. de impact van de Dienstenrichtlijn op het Verzorgingsplaatenbeleid, de mogelijkheid
truckparkings via de verzorgingsplaats te ontsluiten en een vergelijkend onderzoek naar
verzorgingsplaatsen in ons omringende landen.
4
Het gaat dan onder meer om de ANWB, de BOVAG, TLN, Evofenedex, de Federatie van
Wegverzorgende Horecabedrijven (FWH), Dutch Organisation for Electric Transport (DOET), de
Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE), de Belangenvereniging Tankstations
(BETA), de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI) en de vereniging particuliere
rijkswegvergunningen van Tankstations (VPR).
5
TNO, Behoefte aan infrastructuur voor alternatieve energiedragers voor mobiliteit in Nederland
2019.
6
https://www.elaad.nl/uploads/files/2021Q3_Elaad_Outlook_Personenautos_2050.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

2

verzorgingsplaatsen in 2030 en een verdere toename richting 2050 voor
personenvervoer.7 Met daarbij de kanttekening dat in 2030 «pas» circa
25% van het wagenpark zero-emissie is.
Het doel dat het vervoer in 2050 volledig emissieloos zal zijn, staat vast.
Het is echter nog niet goed te voorspellen hoe de vraag naar zero-emissie
energie zich de komende tijd precies zal ontwikkelen. Voor de visie
betekent deze onzekerheid dat er ruimte moet blijven om nieuwe – op dit
moment nog onbekende – energiebronnen of aandrijfvormen in te passen
op een verzorgingsplaats. In het nieuwe beleid moet daar dan ook
voldoende ruimte voor zijn.
Verwachtingen ten aanzien van overige functies verzorgingsplaatsen
Naast bovengenoemde ontwikkelingen in het kader van de transitie naar
zero- emissie energiedragers, blijven ook de shop en/of horecavoorziening
en de rustfunctie van verzorgingsplaatsen van belang voor weggebruikers. De aanwezigheid van een shop betekent dat weggebruikers
tijdens hun reis eten, drinken en basisbenodigdheden voor hun reis
kunnen kopen of nuttigen en/of van de daar aanwezige toiletvoorzieningen gebruik kunnen maken. Voor de rust van de weggebruiker is het
daarnaast van belang dat ze, naast voldoende parkeerruimte een plek
hebben om de benen te strekken en bijvoorbeeld ruimte hebben iets te
eten aan een picknicktafel.
Om al deze behoeften – vaak tegelijk – een plek te geven op de schaarse
ruimte op de verzorgingsplaats, is van belang om meer richting te geven
op de inrichting van de verzorgingsplaats. Bouwsteen 2 beschrijft daartoe
de inrichting van de verzorgingsplaats.
Bouwsteen 2: Inrichting verzorgingsplaatsen
Op een verzorgingsplaats is alleen ruimte voor weggebonden voorzieningen voor de verzorging van mens en voertuig. Uitgangspunt is dat
verzorgingsplaatsen de weggebruiker optimaal blijven bedienen
gedurende de energietransitie. In deze bouwsteen wordt beschreven wat
de belangrijkste principes zijn bij de inrichting van een verzorgingsplaats
en welke knelpunten en dilemma’s dit voor het nieuwe beleid met zich
meebrengt.
Inrichtingsprincipes op verzorgingsplaatsen
De inrichting van de verzorgingsplaats is gebaseerd op de principes van
Duurzaam Veilig.8 Uitgangspunt hierbij is bijvoorbeeld dat weggebruikers
hun verkeersdeelname waar mogelijk moeten kunnen baseren op
uniformiteit, continuïteit en voorspelbaarheid van de wegen en de
verkeerselementen. Deze principes blijven in beginsel gehandhaafd
binnen het nieuwe beleid. Daarnaast blijft het waarborgen van de (sociale)
veiligheid op verzorgingsplaatsen van belang.9
Onderzocht wordt of de uitwerking van deze principes in de praktijk, in het
licht van het inpassen van de verschillende voorzieningen in de schaarse
ruimte tijdens de transitie, aangescherpt of verbeterd kunnen worden.
7

Deze aantallen ligger hoger dan de eisen in de nog in onderhandeling zijnde AFIR-revisie. Dit
heeft te maken met het feit dat Nederland al verder is in de elektrificatie van het wagenpark dan
veel andere landen in Europa.
8
Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2665.
9
Tevens zullen ook de eventuele neveneffecten van het nieuwe beleid op veiligheid/criminaliteit
getoetst worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

3

Uitgangspunt voor de huidige voorzieningen (tanken, laden, shops,
restaurants) is dat zo effectief mogelijk gebruik gemaakt wordt van de
ruimte op bestaande verzorgingsplaatsen. Een voorbeeld is het onderstaande dilemma van het toestaan van «dubbelgebruik» van parkeerplekken voor laden en parkeren. Waar relevant wordt mogelijk ook
aansluiting gezocht bij de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Daarnaast is
het verzwaren van het elektriciteitsnet een belangrijk vraagstuk.
Laden en parkeren
De ruimte die nodig is voor laden, kan druk op andere voorzieningen
veroorzaken. Een vraagstuk is onder andere het toestaan van zgn.
«dubbelgebruik», waarbij een parkeerplek zowel voor rusten als laden
wordt gebruikt. Op dit moment geldt als uitgangspunt dat een elektrisch
laadpunt niet als (gewone) parkeerplek mag worden gebruikt. Dubbelgebruik van parkeerplekken kan mogelijk bijdragen aan het inpassen van
voorzieningen in de beperkte ruimte op verzorgingsplaatsen. Het aantal
parkeerplaatsen dat nodig is voor de rustfunctie is vastgesteld volgens
rekenregels in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. Als snelladen
opschaalt op een verzorgingsplaats, kan dit niet zomaar leiden tot een
afname van het aantal parkeerplaatsen, groen of andere faciliteiten.
Onderzocht wordt of de introductie van «dubbelgebruik» kan bijdragen
aan het oplossen van het voorziene gebrek aan ruimte. Onderdeel
daarvan is een mogelijke heroverweging van de parkeernorm uit het
Kader Inrichting verzorgingsplaatsen.10
Netverzwaring
Om te kunnen voorzien in voldoende laadinfrastructuur, is veelal een
netverzwaring nodig. In 2022 is Rijkswaterstaat in opdracht van het
Ministerie van IenW en in afstemming met de netbeheerders, het
Ministerie van EZK, het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) en de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) gestart met een aantal pilots voor het
aanvragen en realiseren van extra netcapaciteit.
Het doel van het programma is om leerervaringen op te doen op basis
waarvan keuzes kunnen worden gemaakt over de opzet van een realisatieen exploitatiemodel voor de uitrol van extra netcapaciteit op verzorgingsplaatsen. Omwille van een efficiënte uitrol van extra netcapaciteit bij
verzorgingsplaatsen wordt overwogen om te werken met één aansluiting
per verzorgingsplaats voor snelladen waarbij direct de eindcapaciteit
(verwachting voor 2050) wordt gerealiseerd.
Bouwsteen 3: Marktordening en concurrentie
De beperkte fysieke ruimte op verzorgingsplaatsen laat geen ruimte om
onbeperkt diensten en dienstverleners aan te bieden. Dat betekent dat er
een methode moet worden gevonden om de beschikbare ruimte onder
geïnteresseerde aanbieders te verdelen. Hierbij liggen in ieder geval drie
vraagstukken voor:
A. Schaarse vergunningen op de verzorgingsplaats.
B. Verdeling van de verschillende basisvoorzieningen in separate kavels
of bundeling in één kavel.
C. Exclusieve rechten voor bepaalde diensten of concurrentie op één
verzorgingsplaats.

10

Zie: RoyalHaskoning DHV, Snelladen op verzorgingsplaatsen, een verkenning naar inpassing
en dubbelgebruik van snellaadlocaties op RWS verzorgingsplaatsen, 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

4

A. Schaarse rechten vergunningen op de verzorgingsplaats
De beperkte ruimte op verzorgingsplaatsen levert niet alleen een
spanningsveld op waar het gaat om het soort diensten dat op een
verzorgingsplaats aangeboden kan worden11, maar ook om het aantal
dienstverleners dat op een verzorgingsplaats diensten aan kan bieden.
Een optie is om het aantal vergunningen voor diensten op verzorgingsplaatsen «schaars» te maken.12
Door van te voren vast te leggen hoeveel vergunningen er op een
bepaalde verzorgingsplaats per voorziening worden uitgegeven, kan het
Rijk beter regie voeren op haar beleidsdoelstellingen op verzorgingsplaatsen. Door niet meer afhankelijk te zijn van de aanvraag van een
vergunning door een marktpartij, maar deze zelf te benaderen, kan
proactief gestuurd worden op beleidsdoelen als de energietransitie. Ook
houdt het Rijk meer regie op de veilige en doelmatige inrichting van de
verzorgingsplaats. Per verzorgingsplaats wordt dan vooraf vastgelegd of
er ruimte is voor een of meerdere shops, laadvoorzieningen, motorbrandstofverkooppunten en/of wegrestaurants. Dit wordt onder andere bezien
in samenhang met de parkeernormen uit het Kader voorzieningenbeleid.
Het bepalen van het aantal en type voorzieningen per verzorgingsplaats
biedt meer ruimte voor maatwerk en flexibiliteit welke nodig zijn tijdens
de energietransitie. Daarnaast schept een vergunningenplafond duidelijkheid en zekerheid voor de sector. Meer zekerheid vooraf zal de
investeringsbereidheid vergroten en daarmee een positief effect hebben
op de energietransitie.
Wanneer wordt gekozen voor een stelsel met schaarse vergunningen,
dient bij de verdeling hiervan een selectieprocedure te worden vastgesteld die waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie.13
Onderzoekers van Radicand stellen voor dat een veiling het meest voor de
hand liggende verdeelmechanisme is voor verzorgingsplaatsen, indien er
gekozen wordt voor schaarse voorzieningen.14
B. Verdeling van de verschillende basisvoorzieningen in separate kavels of
bundeling in één kavel?
Er zijn verschillende methoden om de rechten voor het aanbieden van
diensten op een verzorgingsplaats te verdelen. De twee uitersten zijn om
de verschillende basisvoorzieningen ofwel in separate kavels ofwel de
verzorgingsplaats als geheel te verdelen. In de eerste variant worden de
verschillende basisvoorzieningen (laden, brandstof, shops/restaurant en
waterstof) separaat in de markt gezet. In de tweede variant worden de
verschillende basisvoorzieningen per verzorgingsplaats gebundeld in een
enkel kavel («alles in één hand»).
Het afwegingskader dat door IenW wordt gebruikt om deze varianten te
toetsen bestaat uit meerdere criteria. Deze vindt u in het afweegkader dat
is meegestuurd als bijlage. Deze analyse is bijna afgerond. Het onderzoek
van Radicand adviseert de variant waarbij het recht diensten aan te
bieden in verschillende kavels wordt verdeeld, onder meer omdat deze
11

Zie onder bouwsteen 1.
Op dit moment is bijvoorbeeld de aanvullende vergunning voor e-laden, in tegenstelling tot de
basisvergunning e-laden, niet schaars, zie o.a. (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2665
Aanvullende voorzieningen bij verzorgingsplaatsen langs rijkswegen.
13
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2016
(ECLI:NL:RVS:2016:2927).
14
Radicand, Verzorgingsplaatsen van de toekomst: Verkenning van verdelingsmethodes, 2022;
ImpulsEconomen, Vraag en aanbod op verzorgingsplaatsen, 2022.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

5

variant toetredingsdrempels voor nieuwe en kleinere partijen verlaagt. Dit
onderzoek signaleert verder dat het bundelen van alle voorzieningen in
één kavel per verzorgingsplaats hoge toetredingsdrempels introduceert
voor partijen uit de laadmarkt en daarmee belemmerend kan werken op
de energietransitie.15 Daarnaast lijkt deze variant ook juridisch kwetsbaar:
vanuit het perspectief van de Europese regels van het vrij verkeer van
diensten kan het zijn dat een dermate hoge toetredingsdrempel als
disproportioneel wordt gezien en daardoor niet kan worden gerechtvaardigd. Een onderbouwing van deze beperking op grond van ruimtelijke
schaarste en verkeersveiligheid lijkt vooralsnog niet houdbaar. Naast
beleidsmatige vraagstukken is ook de uitvoerbaarheid van groot belang.
Daarom zijn RWS en het RVB gevraagd op beide (uiterste) varianten een
uitvoerbaarheidsscan uit te voeren. De uitkomsten zullen betrokken
worden bij het vervolgproces.
C. Exclusieve rechten voor bepaalde diensten of concurrentie op één
verzorgingsplaats
Bij het nieuwe beleid dient een keuze te worden gemaakt tussen concurrentie op de verzorgingsplaats en/of tussen verzorgingsplaatsen.
Onderzoek van Impulseconomen geeft aan dat concurrentie tussen shops
en/of restaurants op een verzorgingsplaats kan leiden tot een betere
kwaliteit of een breder aanbod voor de weggebruiker.16 Concurrentie
tussen tank- en laaddiensten op een verzorgingsplaats lijkt echter een
ander effect te hebben. In tegenstelling tot shops en restaurants verschilt
hier de kwaliteit van het product (brandstof, stroom) niet wezenlijk tussen
aanbieders. Dit betekent dat partijen enkel kunnen concurreren op prijs,
waardoor er mogelijk een race to the bottom ontstaat waarbij de
motorbrandstoffen/elektriciteit onder de kostprijs wordt verkocht. Dit
levert volgens de onderzoekers de weggebruiker en de overheid (op de
lange termijn) waarschijnlijk geen voordeel op.17
Bouwsteen 4: Juridisch inbedding
De dilemma’s die in deze brief voorliggen, worden op dit moment door
het Ministerie van IenW geanalyseerd in het licht van deze kaders.
Mogelijk leidt dit tot de conclusie dat aanpassingen noodzakelijk zijn,
bijvoorbeeld om beter te kunnen sturen op de beleidsdoelstellingen.
Juridische duidelijkheid is ook nodig voor de investeringsbereidheid van
partijen in het veld.
Bouwsteen 5: Routekaart
Om zicht te houden en regie te voeren op de ontwikkeling van de
energietransitie en het wagenpark en om beleidsmatig in te kunnen
blijven spelen, wordt een routekaart opgesteld. De routekaart bevat een
(gekwantificeerde) uitwerking van de ontwikkeling van behoeften van de
weggebruiker aan bepaalde diensten (de vraagkant) op de verschillende
onderdelen van het hoofdwegennet. Vervolgens wordt ingegaan op de
aanbodkant: welke verzorgingsplaatsen zijn er langs de betreffende
trajecten, hoe groot zijn de verzorgingsplaatsen, hoe zijn ze ingericht,
hoeveel parkeerruimte is er, wanneer lopen vergunningstermijnen af, zijn
veilingen gepland, etc. Samengevoegd vormen deze een onderdeel van
de «masterplanning» voor het netwerk van verzorgingsplaatsen. Deze
masterplanning bevat daartoe een overzicht per verzorgingsplaats met
15

Radicand, Verzorgingsplaatsen van de toekomst: Verkenning van erdelingsmethodes.
ImpulsEconomen, Vraag en aanbod op verzorgingsplaatsen, 2022.
17
ImpulsEconomen, Vraag en aanbod op verzorgingsplaatsen, 2022.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

6

daarin de verwachte ontwikkeling laadcapaciteit (vracht- en personenverkeer), de ontwikkeling brandstofaanbod en -behoefte, de te realiseren
alternatieve brandstoffen (bijv. waterstof) in de tijd, een planning
netcapaciteit en aansluiting en de beschikbare te verdelen (kavel op de)
verzorgingsplaatsen.
De planning zal enerzijds houvast moeten geven en anderzijds flexibel
moeten zijn om op het verloop van de transitie in te kunnen spelen. Zo
wordt invulling gegeven aan enerzijds de noodzaak snel in te kunnen
spelen op nieuwe ontwikkelingen en anderzijds zo veel mogelijk zekerheid
te bieden voor partijen in het veld.
Vervolgproces
Bovenstaande zijn de bouwstenen voor het nieuwe beleid. Op dit moment
lopen nog enkele onderzoeken die van groot belang zijn bij het maken van
de uiteindelijke beleidskeuzen over de geschetste dilemma’s. Het gaat
onder andere om een juridische analyse op basis van de Dienstenwet en
een (rechts)vergelijkend onderzoek naar het verzorgingsplaatsenbeleid in
ons omringende landen. Ook voeren het RVB en RWS een quick scan uit,
onder andere op de implicaties van de hierboven dilemma’s vanuit de
uitvoering. Gedurende dit proces blijft IenW graag in contact met de
stakeholders, waaronder aanbieders van tank- en laadvoorzieningen. Ik
ben voornemens om in de tweede helft van dit jaar de conceptvisie met
daarin de beleidskeuzes naar uw Kamer te versturen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 305, nr. 361

7