Factsheet DE REIKWIJDTE VAN DE INLICHTINGENPLICHT
VAN ARTIKEL 68 VAN DE GRONDWET
Deze factsheet is tot stand gekomen in het kader van de samenwerking van de Tweede Kamer met De
Jonge Akademie, de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW), de Nederlandse
Federatie van Universitair Medische Centra (NFU), de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk
Onderzoek (NWO), TNO en de Vereniging Universiteiten van Nederland (UNL).

Datum

Auteurs: prof. mr. Paul Bovend’Eert, prof. mr. Hansko Broeksteeg (beiden Radboud
Universiteit), prof. mr. Solke Munneke (Rijksuniversiteit Groningen) en prof. mr.
drs. Joost Sillen (Universiteit Maastricht)

1. Centrale vraagstelling
De Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer heeft besloten tot
het opvragen van een wetenschappelijke factsheet over artikel 68 Grondwet (Gw), naar
aanleiding van enkele recente kabinetsbrieven. Het betreft brieven over onder meer de
omgang met ambtelijke concepten van documenten, documenten over vertrouwelijke
politieke contacten en over het openbaar maken van appberichten.1
De vaste Kamercommissie verzoekt om een staatsrechtelijke reflectie op deze stukken,
vanuit het perspectief van de inlichtingenplicht uit artikel 68 Gw en de daarin vervatte
weigeringsgrond ‘belang van de staat’.
De vraagstelling daarbij luidt: ‘Hoe verhouden de genoemde brieven zich tot de
kabinetsbrieven over de reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 Gw uit 2002,
2016 en 2019?’

2. Ontwikkelingen betreffende de inlichtingenplicht van artikel 68
Gw sinds 2002
De ministeriële verantwoordelijkheid van artikel 42 Gw en de daarmee samenhangende
inlichtingenplicht van artikel 68 Gw vormen het staatsrechtelijke fundament voor de
verwezenlijking van het beginsel van de democratische controle op het openbaar
bestuur.2 In een goed functionerende parlementaire democratie hoort deze
democratische controle optimaal te functioneren.
De Grondwet verwoordt de inlichtingenplicht van artikel 68 Gw als volgt:
‘De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde
vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen
waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.’

Vgl. Kamerstukken II 2022/23, 28 362, nr. 63 en 66; Kamerstukken II 2022/23, 32 805, nr. 160, met
bijlagen. Verwezen wordt daarnaast naar Kamerstukken II 2022/23, 32 802, nr. 67; Kamerstukken II 2021/22,
32 805, nr. 134.
2
Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nrs. 40 en 41 (Steekhoudend ministerschap).
1

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 2 | 15

De betekenis van de inlichtingenplicht roept van oudsher verschillende vragen op.3 Vóór
de grondwetsherziening van 1983 werd vooral de vraag opgeworpen of deze plicht geldt
voor vragen van elk individueel Kamerlid of slechts wanneer een Kamermeerderheid
verzoekt om inlichtingen. Sinds de grondwetsherzieningen van 1983 en 1987 blijkt uit de
tekst van artikel 68 Gw dat de verplichting ook geldt voor vragen van individuele
Kamerleden. Daarnaast is de vraag opgekomen of de minister ook gehouden is om
ongevraagd inlichtingen te verstrekken aan de Kamers. Vaststaat thans dat deze plicht
voortvloeit uit artikel 42 Gw. Ook staat de inhoud van de verschoningsgrond (belang van
de staat) van oudsher ter discussie. Ten slotte is voor de uitleg en toepassing van artikel
68 Gw van overwegend belang wie bepaalt in welke vorm inlichtingen worden verstrekt.
Het is hierbij denkbaar ervan uit te gaan dat de minister ten principale zelf beslist hoe hij
of zij inlichtingen verstrekt aan de Kamer. In dat geval kan de minister bijvoorbeeld
besluiten om de door Kamerleden gevraagde interne ambtelijke documenten niet te
overleggen aan de Kamer, maar te volstaan met een eigen samenvattende weergave.
Een andere benadering is dat de Kamer hier het laatste woord heeft.
Notitie 2002
In de eerste regeringsnotitie over de reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68
Gw uit 2002 heeft de regering duidelijkheid verschaft over laatstgenoemd vraagstuk. De
regering stelt zich daarin op het standpunt dat een beperkende uitleg van artikel 68 Gw,
dat de regering altijd bevoegd zou zijn een verzoek om inzage van documenten af te
wijzen, in de staatsrechtelijke praktijk niet houdbaar is. Volgens de regering bestaat er
overeenstemming over dat, indien de Kamer oordeelt onvoldoende te zijn ingelicht zolang
zij de gevraagde stukken niet zelf kent, deze stukken behoren te worden overgelegd. 4
In de regeringsnotitie uit 2002 is daarnaast de vraag aan de orde gesteld in hoeverre de
minister een beroep kan doen op de verschoningsgrond ‘belang van de staat’ van artikel
68 Gw teneinde in een concreet geval te weigeren ambtelijke documenten te verstrekken
waarom Kamerleden of de Kamer hebben gevraagd. De regering stelde zich op het
standpunt dat een beroep op de verschoningsgrond hoge uitzondering moet zijn. Wat het
belang van de staat precies inhoudt, valt volgens de regering moeilijk te omschrijven. De
regering benadrukt in dit verband dat de weigeringsgronden voor openbaarmaking van
artikel 10 en 11 van de toen geldende Wet openbaarheid van bestuur (Wob) als zodanig
niet van toepassing zijn op de verschoningsgrond ‘belang van de staat’, maar dat er wel
sprake kan zijn van een zekere beïnvloeding of inkleuring. Bij ambtelijke stukken met
persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad (artikel 11 Wob) kan volgens de
regering in voorkomende gevallen worden volstaan met het verstrekken van informatie in
geobjectiveerde vorm. De Kamer moet volgens de regering in ieder geval op de hoogte
gebracht worden van alle relevante feiten en omstandigheden. 5
De regering koos in 2002 met instemming van de Kamer voor een ruime interpretatie van
artikel 68 Gw. Enige onduidelijkheid bleef bestaan over de positie van ambtelijke stukken
met persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Met name werd niet nader

Zie uitgebreid S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht, Deventer:
Kluwer 2006; P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, twaalfde druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 284 e.v.; vgl ook uitgebreid P.P.T. Bovend’Eert, ‘Parlementaire controle in een
democratische rechtsstaat. Macht en tegenmach na de toeslagenaffaire’, in: R.J.N. Schlössels, J.J.J. Sillen &
R.B.J. Tinnevelt (red.), Naar een weerbare rechtsstaat, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 149 e.v., waaraan
navolgende passages deels zijn ontleend.
4
Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2, p. 3-4.
5
Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2, p. 6-7, p. 10.
3

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 3 | 15

geconcretiseerd wat openbaarmaking van deze stukken in geobjectiveerde vorm zou
dienen in te houden.
Notitie 2016
In 2016 kwam de regering met een vervolgnotitie over de reikwijdte van de
inlichtingenplicht van artikel 68 Gw. Daarin herhaalt zij dat er geen direct verband is
tussen artikel 68 Gw en (de weigeringsgronden van) de Wob. ‘De inlichtingenplicht wordt
uiteindelijk gesanctioneerd door de vertrouwensregel. Het is dus aan de Kamer zelf te
bepalen wanneer zij zich voldoende geïnformeerd acht,’ aldus de regering in deze notitie.6
De regering herhaalt dat persoonlijke beleidsopvattingen in interne stukken kunnen
worden onthouden aan de Kamer met een beroep op het belang van de staat.
Ambtenaren en bewindspersonen moeten immers vrijelijk argumenten en gedachten
kunnen wisselen. Uiteindelijk kunnen de relevante beleidsopvattingen wel met de Kamer
worden gedeeld, maar dan op geobjectiveerde wijze en zonder te vermelden welke
opvattingen door een ambtenaar of bewindspersoon zijn aangedragen en wie precies
welk standpunt inneemt. Aldus gaf de regering meer zicht op de problematiek van
openbaarmaking van interne ambtelijke stukken.
Conflicten met de Kamer over de reikwijdte van de inlichtingenplicht
In de praktijk bleek de openbaarmaking van interne ambtelijke documenten, al of niet in
geobjectiveerde vorm, echter weerbarstige materie te zijn. De jaren na 2016 brachten
een oplopende controverse tussen Kamer en kabinet over de toepassing van artikel 68
Gw op interne ambtelijke stukken.7 In de jaren van de kabinetten-Rutte II en III (20122021) kwam het steeds vaker voor dat Kamerleden geen genoegen namen met door de
minister (of staatssecretaris) verstrekte mondelinge of schriftelijke inlichtingen, maar de
achterliggende ambtelijke documenten bij de regering opvroegen. Hierbij heeft een rol
gespeeld dat de Kamer de laatste jaren herhaaldelijk in verschillende dossiers
geconfronteerd werd met onjuiste, ontijdige en onvolledige informatieverstrekking van
regeringszijde.8
De controverse over de toepassing van artikel 68 Gw ontspoorde, zoals bekend, in de
toeslagenaffaire. Kamerleden, zoals Pieter Omtzigt (CDA), Renske Leijten (SP) en Helma
Lodders (VVD), vroegen vergeefs om openbaarmaking van de achterliggende ambtelijke
documenten over de aanpak van toeslagenfraude.
De Kamer nam begin 2020 nog een motie-Omtzigt c.s. aan waarin de regering verzocht
werd om overeenkomstig de regeringsnotitie uit 2002 voortaan bij een verzoek van de
Kamer of een Kamerlid om een intern ambtelijk stuk, niet de daarin vervatte persoonlijke
beleidsopvattingen te verstrekken, maar wel die stukken zelf te overleggen, ontdaan van
persoonlijke beleidsopvattingen.9
Notitie 2019
Het derde kabinet-Rutte bleek onwillig hieraan gevolg te geven. In 2019 berichtte de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Kamer dat het onder
artikel 68 Gw ‘staand beleid’ is, ‘dat stukken die zien op intern beraad geen onderdeel

Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 8, p. 2.
Zie ook Paul Bovend’Eert, Henk Kummeling, Solke Munneke & Wim Voermans, De reikwijdte van artikel 68
Grondwet, factsheet voor de vaste commissie voor Financiën, Den Haag, januari 2020.
8
In die zin ook het rapport Grip op informatie van de Werkgroep Informatieafspraken van 6 juni 2023, p. 10.
9
Kamerstukken II 2019/20, 28 362, nr. 26.
6
7

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 4 | 15

worden gemaakt van het debat met de Kamer.’10 Het verstrekken van dergelijke
gegevens zou het goed functioneren van de ministeries, bewindspersonen en
ministerraad in de weg staan. Van de mogelijkheid om stukken in geobjectiveerde vorm
openbaar te maken werd geen gewag gemaakt. Met deze stellingname koos de regering
in afwijking van de notities uit 2002 en 2016 voor een restrictieve toepassing van artikel
68 Gw.
Omslag na de toeslagenaffaire
Eind 2020 barstte de bom met het verschijnen van het rapport ‘Ongekend onrecht.’
Daarin vormt de ontoereikende informatievoorziening door bewindslieden aan de Tweede
Kamer een belangrijk aspect van het falende overheidsbeleid in de Toeslagenaffaire. Het
rapport stelt vast dat de informatievoorziening bij Kamervragen en in Kamerdebatten met
grote regelmaat hapert. De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag
(POK) constateert een structureel tekortschietende informatiehuishouding bij de
rijksoverheid. Transparantie, openheid en volledigheid zijn niet de leidende principes bij
de beantwoording van Kamervragen, bij het opstellen van Kamerbrieven, bij het reageren
op Wob-verzoeken en bij het samenstellen van dossiers in rechtszaken.11
In de kabinetsreactie op het rapport van de POK van 15 januari 2021, de dag dat het
kabinet ontslag vroeg, kiest het (demissionaire) kabinet nu voor het bevorderen van een
radicaal ruime informatievoorziening aan de Kamer. Op het punt van het ter beschikking
stellen van interne ambtelijke stukken maakt het kabinet een forse ommezwaai. Het wil
de grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als invulling van de
weigeringsgrond ‘belang van de staat’ in artikel 68 Gw. Uitgangspunt is voortaan om
transparanter te zijn bij het openbaar maken van stukken die opgesteld zijn voor intern
beraad. Daarnaast geeft het kabinet in de kabinetsreactie aan de informatievoorziening in
algemene zin te willen verbeteren door voortaan bij elk stuk voor de Kamer de
onderliggende departementale nota’s openbaar te maken. Ook de agenda’s en
besluitenlijsten van de ministerraad worden voortaan openbaar gemaakt. 12 Het kabinet
zal de grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als invulling van de
weigeringsgrond ‘belang van de staat’, maar de andere gronden die vallen onder het
belang van de staat, zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.

3. Open bestuurscultuur na de toeslagenaffaire
In de kabinetsreactie van 15 januari 2021 zijn maatregelen gepresenteerd om te komen
tot een opener bestuursstijl. Een van de maatregelen is, zoals gezegd, dat
bewindspersonen voortaan actief – dat wil zeggen: uit eigen beweging – bij toezending
van stukken aan de Kamers ook de onderliggende departementale nota’s openbaar
maken die door hen zijn gebruikt bij de besluitvorming. Het kabinet wil aldus meer
openheid bieden richting het parlement over de afwegingen die ten grondslag liggen aan
het beleid.13
Het kabinet benadrukt daarbij dat er naast een passieve inlichtingenplicht (artikel 68 Gw)
een actieve inlichtingenplicht is, die weliswaar niet uitdrukkelijk in de Grondwet is

Kamerstukken II 2019/20, 28 362, nr. 23.
Verslag parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, Den Haag 17
december 2020, p. 8 e.v.
12
Kabinetsreactie rapport Ongekend onrecht, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2019/20 35 510, nr. 4, p. 17
e.v.
13
Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022 (Beleidslijn 2022), primair bestemd voor ambtenaren,
werkzaam bij ministeries. Vanaf Prinsjesdag 2022 worden voor alle categorieën Kamerstukken de richtlijnen van
de beleidslijn gevolgd.
10
11

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 5 | 15

opgenomen maar als ongeschreven regel voortvloeit uit de ministeriële
verantwoordelijkheid (artikel 42 Gw). Passieve en actieve inlichtingenplichten zijn bij
uitstek het middel om de ministeriële verantwoordelijkheid te laten functioneren.
Uitwerking in een Beleidslijn
In de ‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022’ is nader uitgewerkt hoe de open
bestuursstijl op het punt van departementale nota’s gestalte krijgt. De Beleidslijn 2022
heeft betrekking op het verstrekken van inlichtingen aan de Kamers.14 Daarin wordt
herhaald dat het kabinet transparanter wil zijn bij het openbaar maken van stukken die
zijn opgesteld voor intern beraad. De grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ wil het
kabinet niet langer hanteren. Het doel hiervan is om beter invulling te geven aan de
verantwoordingsplicht door meer openheid te bieden over door de bewindspersonen
gemaakte keuzes. Met behulp van ambtelijke nota’s worden deze keuzes inzichtelijk en
navolgbaar voor het parlement. ‘Daarmee wordt transparant wat de relevante feiten (ook
de feiten die mogelijk soms niet goed uitkomen), risico’s, alternatieven, argumenten pro
en contra, en afwegingen waren, die door bewindspersonen zijn gehanteerd,’ aldus de
Beleidslijn 2022.15 Op deze wijze wordt helder hoe een beslissing tot stand is gekomen en
wordt de besluitvorming beter navolgbaar.
Ook bij het verstrekken van specifiek gevraagde documenten aan de Kamers worden
‘persoonlijke beleidsopvattingen’ voortaan openbaar. Aldus kan een verstrekking in
geobjectiveerde vorm plaatsvinden, waarbij namen niet worden vermeld maar de
zakelijke argumenten en overwegingen wel worden medegedeeld.
Beslisnota’s
Uitgangspunt is dat voortaan bij de toezending van stukken (wetgeving, begroting,
beleidsbrieven, informatiedeling) aan de Kamer de inhoudelijke departementale
beslisnota’s, of een set van beslisnota’s openbaar worden gemaakt. Het gaat daarbij om
de onderliggende nota’s die de bewindspersoon heeft gebruikt om te besluiten over het te
verzenden stuk. In de beslisnota worden de overwegingen, alternatieven, relevante
feiten, en risico’s op een rij gezet voor de bewindspersoon. Eventueel kunnen
deelbeslisnota’s worden toegevoegd. Ook nota’s afkomstig van uitvoeringsorganisaties
kunnen hierbij worden betrokken.
In de Beleidslijn 2022 wordt de algemene kanttekening geplaats dat het kiezen van een
andere vorm dan de ‘beslisnota’ er niet toe mag leiden dat de Kamer niet afdoende wordt
geïnformeerd. Als een ander stuk, bijvoorbeeld een advies per e-mail, is gebruikt bij de
besluitvorming en de functie van een beslisnota overneemt, dan dient dit stuk eveneens
te worden openbaar gemaakt.16 Bijlagen bij de beslisnota worden voorts in het algemeen
ook openbaar gemaakt. Dat geldt ook voor (digitale) aantekeningen van
bewindspersonen betreffende de inhoud van beslisnota’s. Puur procedurele nota’s
daarentegen in beginsel niet.17
Bij deze benadering van de actieve inlichtingenplicht ten aanzien van de departementale
nota’s staat centraal dat de nota’s gebruikt zijn voor de besluitvorming. Het gaat erom
transparantie te bieden over de inhoudelijke afwegingen bij de besluitvorming.

In die zin is het een meer een beleidslijn inlichtingenplicht jegens de Kamers dan een beleidslijn
openbaarmaking.
15
Beleidslijn 2022, p. 2 en p. 5.
16
Beleidslijn 2022, p. 8.
17
Beleidslijn 2022, p. 9.
14

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 6 | 15

Belang van de staat
De actieve informatievoorziening door aanbieding van beslisnota’s is niet onbeperkt. Het
kabinet gaat ervan uit dat de verschoningsgrond van de passieve inlichtingenplicht van
artikel 68 Gw, ‘het belang van de staat’, begrijpelijkerwijs hier ook toepassing vindt.
Zoals te doen gebruikelijk benadrukt het kabinet dat de vraag in welke gevallen het
belang van de staat in de weg staat aan openbaarmaking, niet in theorie en ook niet aan
de hand van voorbeelden volledig of precies is te beantwoorden. Ook wordt in de lijn met
de eerdere notities van 2002 en 2016 benadrukt dat de informatierelatie tussen regering
en parlement bepaald wordt door artikel 68 Gw en niet door de Woo, al is er wel sprake
van een zekere inkleuring.
In de Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022 worden in navolging van de
regeringsnotitie uit 2002 de volgende (niet-limitatieve) gronden betreffende het belang
van de staat genoemd:
• Veiligheid van de staat
• Inlichtingen over stukken die figureren in strafrechtelijk onderzoek of dat hebben
gedaan
• Belang van inspectie, controle en toezicht
• Vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie
• Bescherming persoonlijke levenssfeer
• Internationale en diplomatieke belangen
• Financiële en economische belangen van de staat
• Lopende onderhandelingen
• Procesbelang van de staat
• Eenheid van de Kroon
• Eenheid van kabinetsbeleid
• Gevraagde gegevens vallen onder een wettelijke geheimhoudingsplicht
• Er zijn afspraken over de behandeling van gevraagde gegevens18
De laatste drie gronden verdienen hier nadere aandacht. Het belang van de eenheid van
kabinetsbeleid, dat zijn grondslag vindt in artikel 45 lid 3 Gw (en het Reglement van Orde
voor de Ministerraad), heeft tot gevolg dat bepaalde opvattingen van ministers in
ambtelijke documenten die afbreuk doen aan de eenheid van het regeringsbeleid, niet
openbaar kunnen worden gemaakt. Wanneer dergelijke informatie, waarin verschil van
mening blijkt tussen bewindspersonen, in een beslisnota naar voren komt, wordt zij niet
openbaar gemaakt.
Inlichtingen kunnen verder onder een wettelijke geheimhoudingsplicht vallen.
Openbaarmaking van informatie waarop een geheimhoudingsbepaling rust, kan worden
geweigerd. Ten slotte kunnen afspraken zijn gemaakt over de vertrouwelijke behandeling
van informatie. Volgens de Beleidslijn 2022 levert dat echter geen garantie op dat de
gegevens niet (vertrouwelijk) aan het parlement worden verstrekt.
Openbaarmaking van documenten op verzoek van de
Kamer/Kamerleden
Naast actieve openbaarmaking is er uiteraard de mogelijkheid voor Kamerleden om met
toepassing van artikel 68 Gw om (aanvullende) informatie te verzoeken. De Beleidslijn
actieve openbaarmaking nota’s 2022 gaat ook hierop in. De Kamer kan aanvullende
informatie willen inzien die niet in eerste instantie openbaar is gemaakt vanuit het
18

Zie verder Beleidslijn 2022, p. 12.

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 7 | 15

oogpunt van bescherming van het belang van de staat. In dat geval overlegt de
betrokken bewindspersoon met de Kamer over de vorm van verstrekking (al of niet
gedeeltelijk vertrouwelijk). Ook kan informatie in geobjectiveerde vorm of
geanonimiseerd worden verstrekt.19
Als de bewindspersoon de informatie niet kan verstrekken (men spreekt dan van een
‘aanvankelijke weigering’, zie hierna, par. 6), dan is het aan de Kamer te beslissen of zij
haar verzoek handhaaft. Overleg tussen bewindspersoon en Kamer volgt, waarbij
doorgaans een vorm van informatievoorziening wordt overeengekomen. Pas in laatste
instantie komt de vraag aan de orde of de bewindspersoon formeel een beroep op het
belang van de staat doet.
Gerichte verzoeken om specifieke documenten worden in beginsel gehonoreerd. Ook voor
gericht opgevraagde stukken geldt dat persoonlijke beleidsopvattingen daarin openbaar
worden.20

4. Conclusies ten aanzien van de getroffen maatregelen voor een
open bestuursstijl
Na de toeslagenaffaire heeft het kabinet in het bijzonder de actieve inlichtingenplicht
aanzienlijk versterkt en beleid ontwikkeld om ambtelijke documenten die ten grondslag
liggen aan de besluitvorming op het terrein van wetgeving, begroting en beleid, openbaar
te maken. Daarmee is een belangrijke stap gezet om de informatievoorziening aan het
parlement te verbeteren.
Het is duidelijk dat het kabinet daarmee een weg is ingeslagen die niet in eerdere
regeringsnotities over de reikwijdte van de inlichtingenplicht van 2002 en 2016 duidelijk
terug te vinden is. Belangrijk daarbij is dat persoonlijke beleidsoverwegingen geen
grondslag meer vormen voor het weigeren van de verstrekking van ambtelijke
documenten. De nieuwe beleidslijn vormt een scherpe afwijking van de beleidslijn ten
tijde van de toeslagenaffaire in 2019, toen het kabinet nog onwillig was om ambtelijke
stukken voor intern beraad openbaar te maken.
Het is zonder meer een positieve ontwikkeling dat het kabinet ervoor kiest om uit eigen
beweging zoveel mogelijk ambtelijke beslisnota’s die ten grondslag liggen aan de
besluitvorming omtrent een Kamerstuk van de zijde van de regering openbaar te maken,
en dat het kabinet zich daarbij ten doel stelt voor het parlement transparant te maken
wat de relevante feiten (ook de feiten die mogelijk soms niet goed uitkomen), risico’s,
alternatieven, argumenten pro en contra, en afwegingen waren, die door de
bewindspersonen zijn gehanteerd in hun besluitvorming. Op deze wijze kan het
parlement beter in staat gesteld worden een eigen afweging te maken bij de beoordeling
van de voorstellen van de regering.
Terecht wordt opgemerkt dat transparantie hopelijk ook zal helpen bij het verbeteren van
de informatie- en vertrouwensrelatie tussen kabinet en parlement.21
Voor de democratische controle van het parlement op het overheidsbestuur kan deze
beleidswijziging, als zij de komende jaren consequent wordt doorgezet, van grote
betekenis zijn.
Op het terrein van de verschoningsgrond ‘het belang van de staat’, om geen inlichtingen
te verschaffen, wordt nog altijd in sterke mate aansluiting gezocht bij de eerdere
Beleidslijn 2022, p. 22.
Beleidslijn 2022, p. 22-23.
21
Beleidslijn 2022, p. 5.
19
20

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 8 | 15

regeringsnotities van 2002 en 2016, zij het dat als het gaat om ambtelijke stukken voor
intern beraad en persoonlijke beleidsoverwegingen in die stukken nu een duidelijk andere
richting is gekozen, namelijk van openbaarmaking. Het begrip ‘belang van de staat’ blijft
echter een nogal onbestemd begrip. Een meer vaste afbakening van het begrip verdient
overweging.
Ten slotte valt op dat de nieuwe beleidslijn van een open bestuursstijl op het punt van
door Kamerleden of de Kamer gevraagde documenten minder nieuwe invalshoeken kent,
vergeleken met eerdere regeringsnotities, zij het dat ook hierbij het algemene
uitgangspunt is gekozen dat het interne karakter ervan en persoonlijke
beleidsoverwegingen in beginsel geen obstakel meer zijn voor openbaarmaking.
Kennelijk is het kabinet van oordeel de problematiek van informatievoorziening aan het
parlement vooral te kunnen oplossen door openbaarmaking uit eigen beweging van
beslisnota’s en verwante documenten.
Het uitgangspunt van een ruimhartige informatievoorziening, teneinde besluitvorming
voor het parlement transparant te maken, behoort echter onverkort eveneens van
toepassing te zijn, ook als het gaat om door Kamerleden of de Kamer gevraagde
specifieke documenten die geen onderdeel zijn van de beslisnota’s, maar wel van belang
voor de besluitvorming. Wij besteden in dat kader bijzondere aandacht aan de vraag of
en in hoeverre concept-ambtelijke documenten aan de Kamer moeten verstrekt (par. 67) en of informatie in het kader van vertrouwelijke communicatie van bewindspersonen al
of niet onder de reikwijdte van de inlichtingenplicht valt (par. 8). In beide gevallen speelt
de vraag in hoeverre er beroep kan worden gedaan op het belang van de staat. Wij
zetten daarom eerst onze algemene uitgangspunten daaromtrent uiteen.

5. Inlichtingen, openbaarheid en het belang van de staat
Het verstrekken van inlichtingen aan de Kamers moet worden onderscheiden van het
openbaar maken van informatie, hoewel beide in de praktijk vaak samenlopen.
Openbaarmaking houdt de mogelijkheid van kennisneming door eenieder in, terwijl het
inlichtingenrecht van artikel 68 Gw specifiek ziet op kennisneming door Kamerleden,
hetgeen onder omstandigheden ook kan plaatsvinden achter gesloten deuren of onder
oplegging van geheimhouding of vertrouwelijkheid. Algemeen wordt aangenomen dat
Kamerleden een sterker recht op informatie hebben dan ‘gewone’ burgers, wat
meebrengt dat informatie die niet openbaar gemaakt kan worden, soms toch aan de
Kamer kan worden verstrekt. Ook in de notitie ‘Bronnen van openbaarmakingsbeleid’
wordt dit standpunt gehuldigd:
‘Er bestaat geen direct verband tussen de informatievoorziening aan het parlement en de
openbaarmaking van documenten op grond van de Woo. Zij kennen ieder een eigen
afwegingskader. In essentie geeft artikel 68 Grondwet een recht op informatie […] en de
Woo een recht op documenten. Wel is het zo dat het recht op inlichtingen van een
Kamerlid minimaal even sterk is als het recht op openbaarheid onder de Woo. Daarom
wordt wel gezegd dat de Woo in de praktijk geldt als ondergrens voor het recht op
inlichtingen van Kamerleden.’22

22

Bronnen van openbaarmakingsbeleid, Notitie BZK t.b.v. SGO 15 februari 2023.

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 9 | 15

Een en ander werkt door in het beroep op de verschoningsgrond ‘strijd met het belang
van de staat’ in artikel 68 Gw. De regering heeft meermalen benadrukt, zo bleek ook
hierboven, dat deze uitzonderingsgrond met terughoudendheid moet worden toegepast,
en dat het belang ervan mede gelegen is in de plicht tot motivering die eruit voortvloeit:
‘Slechts sporadisch worden inlichtingen geweigerd met een beroep op het belang van de
staat. Het inroepen van dit belang behoort ook een uitzondering te zijn. […] In elk geval
heeft de clausule die betekenis dat het de regering dwingt een weigering informatie te
verschaffen te motiveren.’23
Het weigeren de gevraagde inlichtingen aan de Kamer te verstrekken is dus alleen aan de
orde als tegenover het belang van parlementaire informatievoorziening (en daarmee het
belang van adequate parlementaire controle) een ander belang kan worden geplaatst dat
als (deel)belang van de staat is te kwalificeren én dat zwaarder weegt dan het belang dat
de Kamer wordt geïnformeerd. Dit tweede aspect, de noodzaak tot belangenafweging in
het concrete geval, wordt gewoonlijk veronachtzaamd in de beschrijving van de werking
van de verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ en bij de toepassing
daarvan. Anders gezegd: niet alles wat als een deelbelang in de zin van het belang van
de staat zou kunnen worden gekwalificeerd zal ook altijd zonder meer een
inlichtingenweigering rechtvaardigen. Daarvoor is ook nog een weging van beide
belangen (in het concrete geval) vereist. Het is dus voor de motivering gewoonlijk
onvoldoende als er slechts op wordt gewezen dat een bepaald belang onder het belang
van de staat kan worden gebracht; er zal daarnaast aandacht moeten worden besteed
aan de weging in concreto.24 In de notitie over de inlichtingenplicht uit 2002 onderschrijft
het kabinet dit uitgangspunt als het stelt dat bij toepassing van de uitzonderingsgrond
belang van de staat ‘een casuïstische benadering’ onvermijdelijk is en dat een beroep op
deze uitzonderingsgrond ‘een zorgvuldige afweging en een toetsbare presentatie van die
afweging aan de kamer’ vergt.25
Slechts voor een enkele (constitutionele) categorie kan worden aangenomen dat deze
zonder meer zwaarder weegt. Dat is het geval bij de eenheid van de Kroon en de eenheid
van kabinetsbeleid, nu het hier geen belangen betreft maar uit de Grondwet
voortvloeiende verplichtingen. Met het aannemen van dergelijke categorische
uitzonderingen zal echter zeer terughoudend moeten worden omgegaan omdat het de
afweging die een essentieel onderdeel van artikel 68 Gw vormt op voorhand uitsluit. Dit
betekent ook dat niet te snel in algemene zin mag worden aangenomen dat categorieën
als ‘ambtelijke stukken’, of ‘concepten’ zonder meer onder het belang van de staat vallen
en met succes tegen een parlementair verzoek om inlichtingen kunnen worden
tegengeworpen. De weging in concreto is ook hier van belang. Uiteraard kan die weging
in concreto ook meebrengen dat inderdaad een bepaald concept of document aan de
Kamer zal moeten worden onthouden.
Bij het bepalen van het gewicht van de weigeringsgrond in het concrete geval, dat wil
zeggen het onder het belang van de staat vallende deelbelang, zal ook het moment
waarop de informatie wordt verstrekt een rol spelen. Denkbaar is dat de informatie op
het ene moment nog niet kan worden gegeven, maar een week later alsnog wel, omdat
Kamerstukken II 2001/02, 28 362 nr. 2, p. 6.
Slechts voor een enkele categorie kan worden aangenomen dat deze altijd zwaarder weegt dan de
parlementaire informatieverstrekking. Te denken valt aan het constitutionele beginsel van de eenheid van de
Kroon. Uiteraard zijn hier en daar nog wel nadere subcategorieën te onderscheiden waarvoor hetzelfde geldt.
25
Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2, p. 12.
23
24

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 10 | 15

bijvoorbeeld in de tussentijd de activiteit heeft plaatsgevonden waarop de informatie ziet.
Vanuit de ruime toepassing van het inlichtingenrecht zal de informatie dan later alsnog
moeten worden gegeven.

6. Stroomlijning van de informatievoorziening: de aanvankelijke
weigering
Het inlichtingenrecht van artikel 68 Gw is in zeer brede termen geformuleerd (‘alle
inlichtingen’). Hoewel dat een belangrijke aanwijzing is dat dit inlichtingenrecht met het
oog op de parlementaire controle zwaar weegt en ruim moet worden uitgelegd, zoals in
de Beleidslijn actieve openbaarmaking ook wordt gesuggereerd, dwingt deze brede
formulering ook tot zekere spelregels om dit inlichtingenrecht in de praktijk werkbaar te
houden. 26 Het is vooral belangrijk dat de Kamer de juiste informatie krijgt, en dat zij niet
wordt overladen met allerlei extra informatie die de kern van de zaak juist kan
verbloemen. Tegelijkertijd ligt misbruik hier op de loer. Van belang is daarom dat de
Kamer of het Kamerlid een zekere regie over dit proces heeft. Dat geldt temeer omdat
ook de uitzondering op dit inlichtingenrecht, zoals we hierboven zagen, weinig
inhoudelijke scherpte kent, en zich dus - in strijd met de bedoeling van de grondwetgever
- makkelijk voor een té ruime uitleg leent. Zo kunnen een allesomvattend
inlichtingenrecht en een ongeclausuleerde uitzondering daarop elkaar als het ware
gijzelen en daarmee de parlementaire controle ernstig schaden.
Dit element werd na de grondwetsherziening van 1987 al direct onder ogen gezien, en
wordt ook in de regeringsnotitie uit 2002 benoemd.27 Om de toepassing van het
inlichtingenrecht voor zowel de Kamer als de minister werkbaar te houden, is in de
parlementaire praktijk het leerstuk van de zogeheten ‘aanvankelijke weigering’ tot
ontwikkeling gekomen. Deze praktijk, die niet letterlijk is terug te vinden in artikel 68 Gw
maar daarmee wel in overeenstemming wordt geacht, houdt in dat als een Kamerlid
verzoekt om bepaalde inlichtingen de minister mag weigeren op dat verzoek in te gaan
als hij daarvoor goede redenen heeft, maar zonder het belang van de staat in te roepen.
Dergelijke redenen kunnen bijvoorbeeld zijn dat de minister er de voorkeur aan geeft om
gevraagde informatie in samenhang met andere informatie met de Kamer te delen om zo
meer context te bieden, om de inlichtingen op een ander moment te geven, bijvoorbeeld
bij de behandeling van een wetsvoorstel of nota die binnenkort toch al zal plaatsvinden,
of omdat de minister andere redenen heeft die maken dat de informatievoorziening aan
de kamer gebaat is bij een zekere stroomlijning.
‘Minister Dales van Binnenlandse Zaken antwoordde naar aanleiding van een vraag om
overlegging van een uitgelekte brief over de grote efficiency-operatie in de rijksdienst:
(…) Er is gevraagd waarom ik de brief niet wilde geven. Dat had helemaal niets met de
Grondwet te maken. De brief behelst vragen die wij nog deze maand zullen bespreken
(…) Het was geenszins mijn voornemen – daarvoor gebruikte ik ook het woord opportuun
– om de brief niet te geven (…). Ik heb de brief hier. Als de kamer mij dat vraagt, geef ik
die ter plekke. Als de kamer mij dat niet vraagt, behoud ik mijn voornemen om de
informatie gebundeld wat later te geven,” (Handelingen II 1991/1993, blz. 2173)’. 28

In die zin ook het rapport Grip op informatie van de Werkgroep Informatieafspraken van 6 juni 2023, p. 2226.
27
Kamerstukken II 2001/02, 28362 nr. 2, p. 5.
28
Kamerstukken II 2001/02, 28362 nr. 2, p. 5.
26

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 11 | 15

De minister probeert als het ware het vragende Kamerlid te overtuigen van een ander
gebruik van het parlementaire inlichtingenrecht. Een dergelijke aanvankelijke weigering
betreft slechts stroomlijning van het proces in eerste instantie en doet niet af aan het
grondwettelijke recht op inlichtingen van dat Kamerlid; als het Kamerlid in haar of zijn
informatieverzoek volhardt, zal de gevraagde informatie alsnog moeten worden verstrekt,
of zal de minister alsnog het belang van de staat moeten inroepen.

7. Het verstrekken van concept-ambtelijke documenten
In een notitie ‘Verstrekking ambtelijke concepten van documenten aan het parlement’29
wordt ingegaan op de vraag in hoeverre artikel 68 Gw ook verplicht om deze concepten
(desgevraagd) aan de Kamer te verstrekken, dan wel in hoeverre dat met een beroep op
het belang van de staat geweigerd kan worden. De notitie neemt daarbij als vertrekpunt
de lijn, die ook eerder in een brief aan de Eerste Kamer werd gecommuniceerd,30 dat
(ambtelijke) concepten van documenten in beginsel niet worden verstrekt. Daarbij wordt
geredeneerd dat concepten van documenten min of meer categorisch geweigerd kunnen
worden met een beroep op het belang van de staat. Slechts in uitzonderingsgevallen,
bijvoorbeeld als door het niet verstrekken van een concept een onjuist of onvolledig beeld
ontstaat over het besluitvormingsproces zou een concept wel kunnen worden verstrekt, al
heeft het kennelijk ook dan de voorkeur om te kijken of de ontbrekende informatie
separaat kan worden verstrekt, zonder het gehele concept aan de Kamer te overleggen.
Deze lijn van redeneren staat op gespannen voet met de richting die is aangegeven in de
‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022’ en met de uitgangspunten van artikel
68 Gw zoals die hierboven zijn vermeld.
De genoemde Beleidslijn heeft betrekking op de actieve informatieverstrekking aan de
Kamer, dat wil zeggen verstrekking door de minister uit eigen beweging. De daar
geschetste lijn is echter in algemene termen weergegeven en daarom evenzeer van
toepassing op het passieve inlichtingenrecht van artikel 68 Gw, het verstrekken van
inlichtingen waarom door een Kamerlid is gevraagd. Bovendien zou het tot ongerijmde
conclusies leiden als informatie wél uit eigen beweging zou moeten worden gegeven,
maar niet door Kamerleden gevraagd zou mogen of kunnen worden. Dit betekent dat ook
ten aanzien van het inlichtingenrecht van artikel 68 Gw de lijn gevolgd moet worden dat
ambtelijke documenten, in geobjectiveerde vorm – dat wil zeggen geanonimiseerd – in
beginsel onder de werking van artikel 68 Gw vallen en aan de Kamer desgevraagd
worden verstrekt. Dit geldt temeer nu de categorie ‘beslisnota’s, waar de Beleidslijn voor
een belangrijk deel op ziet, ruim moet worden geïnterpreteerd en ook andere
documenten kan omvatten, die een vergelijkbare functie hebben. De in de notitie
‘Verstrekking ambtelijke concepten van documenten aan het parlement’ geschetste lijn
lijkt met die Beleidslijn niet te verenigen.
Een categorische uitsluiting van deze documenten, door ze onder de werking van het
belang van de staat te brengen, is bovendien niet in overeenstemming met de uitleg die
aan artikel 68 Gw wordt gegeven en die hierboven kort is weergegeven. Bij een ruime
uitleg van het inlichtingenrecht en een terughoudende uitleg van de uitzondering daarop,
past het immers om ook voor deze concepten (waarop het inlichtingenrecht dus in
beginsel van toepassing is) steeds afzonderlijk na te gaan in hoeverre het gewicht
daarvan zo zwaar is dat dit voor moet gaan op het belang van parlementaire
29
30

Notitie t.b.v. SGO 21.12.2022
Kamerstukken I 2022/23, 28 362 nr. D.

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 12 | 15

informatieverstrekking. De lijn dat concepten slechts in uitzonderingsgevallen worden
verstrekt, om verkeerde of onvolledige beeldvorming te voorkomen, is een omdraaiing
van de lijn die ook volgens het kabinet zelf (blijkens de eerdere notities over artikel 68
Gw), in artikel 68 ligt besloten.
Daarmee is niet gezegd dat aan het belang van een vrije ambtelijke meningsvorming en
vertrouwelijke, voorafgaande gedachtewisselingen geen betekenis toekomt. Het is
relevant om ook hier onderscheid te maken tussen concepten die de minister nog niet
hebben bereikt en concepten die wel onderdeel van de ministeriële besluitvorming zijn
gaan vormen. Bovendien kan ook hier het tijdsaspect een rol spelen. Zo is goed denkbaar
dat het leerstuk van de aanvankelijke weigering ook hier kan worden toegepast, of dat, in
uitzonderingsgevallen, het moment van informatieverstrekking van doorslaggevend
belang is voor de weging of een ambtelijk concept aan de Kamer wordt toegezonden. Dat
vraagt echter om een beoordeling in het concrete geval, en betekent bovendien niet dat
dat concept niet alsnog op een later moment wel moet worden verstrekt. Een vrijwel
categorische uitsluiting van ambtelijke concepten die onderdeel van de ministeriële
besluitvorming zijn geweest, is dus niet verenigbaar met de huidige uitleg van artikel 68
Gw.

8. Vertrouwelijke politieke contacten
In december 2022 zond de minister van BZK een brief aan de Tweede Kamer over
omgang met vertrouwelijke politieke contacten.31 Onderdeel van deze factsheet is de
vraag hoe deze brief zich verhoudt tot de inlichtingenplicht van artikel 68 Gw. In de brief
betreft het de contacten tussen ministers en staatssecretarissen enerzijds en Kamerleden
– al dan niet in coalitieoverleg – anderzijds. Deze contacten doen zich in allerlei vormen
voor: mondeling, per e-mail of WhatsApp, in overleggen, al dan niet met verslaglegging.
Hierbij staat de vraag centraal welke inlichtingen een minister of staatssecretaris
daarover moet verstrekken.
Duidelijk zal zijn dat de informatie die voortvloeit uit vertrouwelijke politieke contacten
een intern karakter heeft. Zij is niet bedoeld om te openbaren. Zoals de minister in
genoemde Kamerbrief terecht schrijft, kan het openbare politieke proces niet
functioneren zonder dat daarnaast ruimte bestaat voor vertrouwelijke contacten tussen
de deelnemers aan dat proces. Politieke onderhandelingen (van kabinetsformatie tot
onderhandelingen over moties) zijn vaak niet gebaat bij volledige transparantie. Dat geldt
ook indien daaraan ministers of staatssecretarissen deelnemen.
Vaak geldt dat over vertrouwelijke politieke contacten geen inlichtingen kunnen worden
verstrekt. Dat geldt vanzelfsprekend voor de contacten tussen de koning en ministers
(eenheid van de Kroon) of voor ministerraadsvergaderingen (eenheid van
kabinetsbeleid). Deze vormen van vertrouwelijke politieke contacten staan niet ter
discussie (zie ook hiervoor onder par. 3). In de brief van december 2022 worden, zoals
gezegd, vooral contacten tussen Kamerleden enerzijds en ministers en
staatssecretarissen anderzijds genoemd. Deze contacten zijn ook de aanleiding van de
brief. De minister stelt dat als uitgangspunt geldt dat deze contacten vertrouwelijk
worden behandeld. Dat is nodig voor ‘het goede functioneren van het voor de
democratische rechtsstaat cruciale parlementaire proces en daarmee het belang van de

31

Kamerstukken II 2022/23, 28 362, nr. 63.

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 13 | 15

staat’. Dat kan betekenen, aldus de minister in deze brief, dat passages over
vertrouwelijke politieke contacten in beslisnota’s gelakt worden.
Wij menen echter dat voor vertrouwelijke politieke contacten geldt dat per geval
onderzocht moet worden of verstrekking, al dan niet vertrouwelijk, geboden is. Immers,
de betreffende informatie valt in beginsel onder de reikwijdte van artikel 68 Gw. Een
weigering om inlichtingen over vertrouwelijke politieke contacten te verstrekken, moet
daarom te herleiden zijn tot het belang van de staat – een weigeringsgrond die
terughoudend toegepast moet worden. Het belang van de staat hoeft in geval van
vertrouwelijke politieke contacten niet onder alle omstandigheden in het geding te zijn.
Hiervoor hebben wij al gewezen op de belangenafweging in het concrete geval: het
belang van parlementaire informatieverstrekking versus een ander door de regering in te
roepen belang in het licht van het belang van de staat. Het belang van vertrouwelijke
contacten zal daarbij zwaar mee kunnen wegen.
Er kan, zo volgt hieruit, reden zijn voor aanvankelijke weigering van inlichtingen, omdat
(bijvoorbeeld) besluitvorming nog niet is afgerond en de vertrouwelijkheid van de
politieke contacten om die reden nog relevant is. Op een later moment is deze
vertrouwelijkheid wellicht minder noodzakelijk. Dat kan leiden tot verstrekking van
inlichtingen op een later moment. Wanneer de betreffende inlichtingen wél kunnen
worden verstrekt, is afhankelijk van het geval en vergt, zoals gezegd, een
belangenafweging. Daarin speelt mee welke relatie het betreft (ministers onderling/met
politieke assistenten?) en de wijze waarop dat contact heeft plaatsgehad.
Deze redenering ligt in lijn van de ‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022’, waar
het gaat om de verstrekking van vertrouwelijk te behandelen informatie. 32 Het is mogelijk
dat over de behandeling van gegevens afspraken zijn gemaakt. Dat kan ook gelden voor
politieke contacten. Bij de afweging of dergelijke informatie verstrekt moet worden, zal
de vertrouwelijkheid van deze contacten een zwaarwegende factor moeten vormen. Dat
levert echter niet de garantie op dat de informatie in geen geval aan het parlement wordt
verstrekt.

9. Afsluiting
Zoals gezegd lijkt het stijgende aantal gevallen waarin kabinet en (een deel van de)
Tweede Kamer van mening verschillen over de vraag of artikel 68 Gw het kabinet
verplicht tot het verstrekken van inlichtingen niet alleen uitdrukking te geven aan een
toegenomen politisering van dit grondwetsartikel, maar ook aan een zekere argwaan aan
de zijde van (een deel van) de Tweede Kamer over de vraag of het kabinet bereid is zijn
grondwettelijke verplichtingen voldoende ruimhartig na te komen.
Die argwaan lijkt tenminste twee oorzaken te hebben. Ten eerste blijkt soms dat de
Kamer niet de beschikking heeft gekregen over alle documenten over een bepaald
onderwerp, terwijl daarom wel was gevraagd en het kabinet zich eerder op het standpunt
stelde daadwerkelijk alle documenten te hebben gedeeld. Een tweede bron van argwaan
lijkt te zijn gelegen in de (ogenschijnlijk) tegenstrijdige communicatie van het kabinet
over de toepassing van artikel 68 Gw: terwijl het kabinet een nieuwe (en open)
bestuurscultuur propageert, formuleert het tegelijkertijd nieuwe subcategorieën van het

32

Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s, p. 18.

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 14 | 15

(vage begrip) ‘belang van de staat’ op grond waarvan het (al dan niet terecht)
inlichtingen aan de Kamer onthoudt.
Het gevolg van deze argwaan aan de zijde van (een deel van) de Kamer is dat zij (nog)
meer inlichtingen vraagt – in het bijzonder documenten, waaronder ambtelijke concepten
– om te kunnen controleren of de eerder verschafte informatie juist en volledig is. Bij het
kabinet leidt deze toename van verzoeken om inlichtingen, in het bijzonder met
betrekking tot ambtelijke concepten, tot bezorgdheid over de vrije uitwisseling van
gedachten in de ambtelijke dienst en tot een oproep tot terughoudendheid. Die oproep
wakkert vervolgens de beschreven argwaan bij (een deel van) de Tweede Kamer verder
aan. De vraag rijst hoe kabinet en Kamer deze vicieuze cirkel kunnen doorbreken.
Wij menen dat uitdrukkelijke terugkeer naar de (traditionele) benadering waarbij de
vraag of inlichtingen met een beroep op ‘het belang van de staat’ kunnen worden
geweigerd steeds per geval wordt beoordeeld – kan dit document in dit geval aan de
Kamer worden verstrekt? – daaraan een bijdrage kan leveren. De recente aanbevelingen
die de Werkgroep Informatieafspraken in het rapport ‘Grip op informatie’ doet zijn in dat
kader waardevol.33 De werkgroep herhaalt het uitgangspunt van het kabinet dat een
beroep op het belang van de staat gemotiveerd moet zijn. Zij stelt voor de (herziene)
‘Regeling vertrouwelijke stukken’ analoog toe te passen op dat gemotiveerde besluit.
Deze regeling voorziet in overleg tussen kabinet en Kamer voor het geval een
bewindspersoon informatie vertrouwelijk aan de Kamer verstrekt over de onderbouwing
van de noodzaak van vertrouwelijkheid. Zo nodig kan de Kamer van bewindspersoon een
aanvullende motivering vragen.34
Tegelijkertijd is het goed te benadrukken dat een zekere onzekerheid over de correcte
toepassing van artikel 68 Gw eigen is aan die bepaling. Haar bewoordingen zijn zo
gekozen dat zij ruimte laten voor een veranderende interpretatie. Bovendien wordt hun
betekenis in hoge mate bepaald door kabinet en Kamer. De rechter komt daaraan niet te
pas.35 De Kamer heeft ten slotte geen dwangmiddel dat garandeert dat zij – tegen de wil
van het kabinet in – over de gevraagde inlichtingen kan beschikken en dus kan
beoordelen of (de motivering van) een beroep op het belang van de staat (naar haar
oordeel) juist was. Op grond van de ongeschreven vertrouwensregel kan zij weliswaar
ministers, staatssecretarissen of een heel kabinet tot ontslag dwingen, maar zo’n
ontslagaanvraag leidt er niet (automatisch) toe dat de geweigerde inlichtingen alsnog
worden verstrekt.
Het is in dat kader goed om op te merken dat in ons recht andere stelsels van
informatieverschaffing voorkomen die de hiervoor genoemde nadelen niet hebben. Wij
noemen er twee. Elk van de te bespreken stelsels kent echter weer andere nadelen.
Ten eerste is denkbaar dat bij twijfel over de juistheid van een weigering het (bindende)
oordeel van een onafhankelijke derde wordt ingeroepen die wél de geheimgehouden
documenten kan inzien. Geschillen bij de bestuursrechter op grond van de Wet open
overheid verlopen op die wijze.36 Het nadeel van dit stelsel is dat het lang kan duren
voordat over juistheid van de informatieverstrekking duidelijkheid wordt verkregen.
Werkgroep Informatieafspraken, Grip op informatie (6 juni 2023), p. 25-26
Artikel 4a Regeling vertrouwelijke stukken.
35
HR 29 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AE5149 (Mink K.), r.o. 3.6.2.
36
Zie artikel 8:29 Awb.
33
34

Factsheet De reikwijdte van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet

pagina 15 | 15

Bovendien wordt het debat daarover, veel meer dan nu het geval is, gejuridiseerd. 37
Ten tweede is denkbaar dat het kabinet – meer dan thans – informatie aan de Kamer
onder geheimhouding verstrekt. Een dergelijke regeling geldt nu reeds voor
gemeenteraden.38 Op deze wijze kan veel meer informatie aan de Kamers worden
overgelegd. Ook aan dit stelsel kleven echter nadelen: zo kan de wetenschap van
geheime informatie ertoe leiden dat Kamerleden in de uitoefening van hun
controlebevoegdheden worden beperkt. Bezwaren als deze hebben er in het verleden
bijvoorbeeld toe geleid dat sommige fractievoorzitters geen zitting wilden nemen in de
Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (‘Commissie-Stiekem’),39 die een
vergelijkbare werkwijze kent. De Grondwet gaat ervan uit dat het parlement in het
openbaar beraadslaagt en besluit (artikel 66 Grondwet). De democratische controle op
het openbaar bestuur kan slechts effectief zijn wanneer ministers in het openbaar
verantwoording afleggen en inlichtingen verstrekken. Vertrouwelijke
informatieverstrekking dient in een parlementaire democratie dan ook hoge uitzondering
te zijn.

Vgl. ten aanzien van het gevaar van juridisering in het kader van de inlichtingenplicht het ongevraagde advies
van de Raad van State uit juni 2020 (bijlage bij Kamerstuk II 2019/20, 35 300, nr. 78, p. 51).
38
Zie in het bijzonder artikel 87-89 Gemeentewet. De raad kan de geheimhouding vervolgens opheffen. Die
bevoegdheid past binnen het gemeentelijk stelsel, omdat artikel 125 lid 1 Gw bepaalt dat de raad aan het hoofd
van de gemeente staat. Het toekennen van zo’n bevoegdheid aan de Tweede (of Eerste) Kamer roept meer
vragen op, nu traditioneel ervan uit wordt gegaan dat regering en Tweede Kamer gelijkwaardig zijn.
39
Artikel 7.5 RvOTK.
37