Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 165

Instelling van een algemeen verbod op het
dragen van gelaatsbedekkende kleding

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 28 november 2011 en het nader rapport d.d. 27 januari
2012, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 22 september 2011, no. 11.002262, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende de
instelling van een algemeen verbod op het dragen van gelaatsbedekkende
kleding, met memorie van toelichting.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van
wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de
Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

kst-33165-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Het wetsvoorstel strekt ertoe een algemeen verbod in te voeren op het
dragen van gelaatsbedekkende kleding op openbare plaatsen, in voor het
publiek toegankelijke gebouwen, bij onderwijsinstellingen,
niet-residentiële delen van zorginstellingen en in het openbaar vervoer.
Het voorstel maakt een uitzondering voor gelaatsbedekkende kleding die
noodzakelijk is ter bescherming van het lichaam bij beroepsuitoefening,
sport, gezondheid of veiligheid. Het verbod geldt evenmin wanneer dat
passend is bij evenementen, zoals het Sinterklaasfeest of carnaval. Voor
andere evenementen kan de burgemeester ontheffing verlenen.
Gebouwen en openbare plaatsen bestemd voor religieuze doeleinden zijn
uitgezonderd van het verbod.
Het voorstel vindt zijn grondslag in de bescherming van de maatschappelijke orde. Doel van het verbod is belemmeringen voor open communicatie weg te nemen, in het bijzonder met het oog op de volwaardige –
gelijkwaardige – deelname van vrouwen aan het maatschappelijk verkeer.
Onder gelaatsbedekkende kleding vallen onder meer de boerka en de
niqab. Het voorstel is daartoe niet beperkt, maar de directe aanleiding
ervoor is wel gelegen in het verschijnen van deze kleding in het straatbeeld.
De afgelopen jaren zijn reeds drie wetsvoorstellen die een algemeen of
een partieel verbod op gelaatsbedekkende kleding behelzen aan de Raad
van State voorgelegd. Deze strekten tot (1) een algemeen boerkaverbod,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

1

gegrond op de onverenigbaarheid van het betreffende kledingstuk met
Westerse fundamentele rechtsstatelijke waarden, met doelstellingen van
emancipatie en integratie en met overwegingen van veiligheid; (2) een
algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding, beargumenteerd vanuit
het oogmerk van veiligheid; en (3) een specifiek verbod op gezichtsbedekkende kleding in het onderwijs, beargumenteerd vanuit het oogmerk van
onderwijskwaliteit.1
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel en voortbouwend op haar eerdere advisering een aantal
opmerkingen met betrekking tot nut en noodzaak van het voorstel en de
verenigbaarheid met de vrijheid van godsdienst. Zij is van oordeel dat in
verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet
positief kan worden geadviseerd.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 november
2011, No. 11.002262, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State het
advies van zijn afdeling inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen en afschrift van dat advies te
zenden aan de Minister van Veiligheid en Justitie.
Dit advies, gedateerd 28 november 2011, No. W04.11.0379/I, bied ik U
hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft u in overweging dit niet aldus te
zenden aan de Tweede kamer der Staten-Generaal.
Naar aanleiding van dit advies merk ik het volgende op.
1. Nut en noodzaak van het voorstel
1

(1) Ten eerste is er het initiatiefwetsvoorstel
van de leden Wilders en Fritsma tot wijziging
van het Wetboek van Strafrecht in verband
met een verbod op het dragen van boerka’s of
nikaabs in de openbare ruimte (boerkaverbod), Kamerstukken II 2006/07, 31 108 ). Het
advies van de Raad van 21 september 2007 is
openbaar gemaakt, zie Kamerstukken II
2007/08, 31 108, nr. 4.
(2) Vervolgens is er het initiatiefwetsvoorstel
van het lid Kamp tot wijziging van de Wet op
de identificatieplicht en het Wetboek van
Strafrecht in verband met een verbod op het
dragen van gezichtsbedekkende kleding in het
openbaar en in voor het publiek openstaande
gebouwen, Kamerstukken II 2007/08, 31 331)
en het nog niet openbaar gemaakte advies
van de Raad van 6 mei 2008, zaak
W03.08 0028/II.
(3) Ten slotte is er het regeringswetsvoorstel
inzake gelaatsbedekkende kleding in het
onderwijs en het nog niet openbaar gemaakte
advies van de Raad van 2 december 2009,
zaak W05.09 0501/I. De indiening van dit
wetsvoorstel is opgehouden in verband met
de aankondiging in het regeerakkoord van een
algemeen verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding (het onderhavige
voorstel), zie de brief van de Ministers van
BZK, Justitie, WWI en van OC&W van
8 februari 2008, Kamerstukken II 2007/08 31
200 VII, nr. 48, blz. 7.
2
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
3
Zie de brief van de Ministers van BZK,
Justitie, WWI en van OC&W van 8 februari
2008, Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr.
48, blz. 7.

Het voorstel berust blijkens de toelichting op het belang van de
bescherming en handhaving van een wezenlijk aspect van de maatschappelijke orde en de goede gewoonten annex goede zeden: het kenmerk van
maatschappelijk verkeer waarin men elkaar op herkenbare wijze tegemoet
treedt en open communicatie mogelijk is. Dat wezenlijke aspect zou te
meer in het geding zijn voor wat betreft de directe aanleiding voor het
voorgestelde verbod, het verschijnen in het straatbeeld van gelaatsbedekkende kleding zoals de boerka of de niqab, die vrouwen onmiskenbaar
belemmert om op gelijke voet met mannen deel te nemen aan het
maatschappelijk verkeer. Ten slotte is het veiligheidsaspect in het geding,
in zoverre degene die gelaatsbedekkende kleding draagt, niet alleen de
ander een onbehaaglijk gevoel geeft, maar ook de indruk wekt criminele
activiteiten in de zin te hebben, aldus de toelichting.2
Ten aanzien van het als fundamenteel aangemerkte argument van het
belang van herkenbaar optreden en open communicatie stelt de Afdeling
vast, dat eerdere constateringen dat nadere grenzen aan het dragen van
gelaatsbedekkende kleding gesteld dienen te kunnen worden, niet hebben
geleid tot wetgeving. Het toenmalige kabinet was van oordeel dat er naar
huidig recht reeds voldoende wettelijke mogelijkheden bestaan om die
nadere grenzen te stellen door middel van specifieke, plaats- en functiegebonden verboden op gelaatsbedekkende kleding.3
De regering komt thans evenwel tot de conclusie dat dergelijke specifieke
verboden niet meer toereikend zijn. Gezien de hedendaagse maatschappelijke weerstand tegen het verschijnen van de boerka en de niqab in het
straatbeeld, zou een algemene, uniforme en duidelijke regeling inzake het
dragen van gelaatsbedekkende kleding thans wel geboden zijn. De
regering acht daarbij niet de omvang van het probleem, maar het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

2

principieel onverenigbare karakter ervan met de maatschappelijke orde in
Nederland doorslaggevend.
De regering beoogt met het voorstel een principieel probleem met
juridische middelen op te lossen. Daarbij rijst allereerst de vraag of zich
een dergelijk principieel probleem voordoet, en vervolgens of dat
probleem kan en moet worden opgelost. Pas wanneer die vragen
bevestigend worden beantwoord, komt de vervolgvraag aan de orde of
die oplossing met juridische middelen kan worden bereikt en zo ja, welke
middelen daartoe zijn geëigend uit oogpunt van proportionaliteit en
subsidiariteit.

1

Idem.
Zie daartoe het advies van de Raad van
2 december 2009 inzake het voorstel van wet
tot wijziging van onder meer de wetten voor
de onderscheiden onderwijssectoren in
verband met een verbod op gelaatsbedekkende kleding in het onderwijs (zaak
W05.09 0501/I).
3
De door de regering getrokken analogie met
het verbod op naaktlopen (Memorie van
toelichting, paragraaf 1) is naar het oordeel
van de Afdeling niet adequaat.
4
Overwegingen bij een boerkaverbod/
Zienswijze van de deskundigen inzake een
verbod op gezichtsbedekkende kleding, 3
november 2006, Bijlage bij Kamerstukken II
2006/07, 29 754, nr. 91, blz. 60. Alsmede het
advies van de Franse Raad van State bij de
invoering van het boerkaverbod in Frankrijk,
«Étude relative aux possibilités juridiques
d’interdiction du port du voile intégral» van
25 maart 2010, inzake het Franse boerkaverbod, Loi 2010–1192, van 11 oktober 2010, JO
1 192 van 12 oktober 2010: «Quant au principe
d»égalité entre les femmes et les hommes, en
dépit là encore d’une forte consécration, il
serait difficile d’en faire application en
l’espèce. Opposable à autrui, il n’a pas, en
revanche, vocation à être opposé à la
personne elle-même, c’est-à-dire à l’exercice
de sa liberté personnelle, laquelle peut la
conduire à adopter volontairement un
comportement contraire à ce principe.»
5
A. Moors, Gezichtssluiers/Draagsters en
Debatten, Amsterdam: UvA, 31 januari 2009,
bijlage bij Kamerstukken II 2009/10,
2009D52810, komt tot de conclusie dat het
grootste deel van de door haar geïnterviewde
boerka- en niqabdraagsters in Nederland zijn
geboren, een Nederlandse achtergrond
hebben en naderhand zijn bekeerd tot de
Islam.
6
Overwegingen bij een boerkaverbod/
Zienswijze van de deskundigen inzake een
verbod op gezichtsbedekkende kleding, 3
november 2006, Bijlage bij Kamerstukken II
2006/07, 29 754, nr. 91.
7
Advies van de Raad van 6 mei 2008, zaak
W03.08 0028/II.
2

De Afdeling constateert dat de regering geen wezenlijk nieuwe
argumenten aandraagt ten opzichte van de argumenten in eerdere
wetsvoorstellen. De principiële onverenigbaarheid van gelaatsbedekkende
kleding met de maatschappelijke orde wordt niet nader gepreciseerd. Ook
wordt niet aangetoond dat er een dringende maatschappelijke behoefte
bestaat die een algemeen verbod op het dragen van gelaatsbedekkende
kleding kan rechtvaardigen. Evenmin beargumenteert de regering aan
waarom thans niet meer kan worden volstaan met de bestaande
regelingen welke specifieke verboden mogelijk maken, waar deze eerder
wel voldoende werden bevonden.1 In dit verband wijst de Afdeling op
bevoegdheden op grond van de Gemeentewet, de Wet openbare
manifestaties, de Wet op de identificatieplicht en de Wet personenvervoer,
alsmede de bevoegdheden van publieke en private organisaties om
binnen de eigen sfeer beperkende huisregels te stellen.2 Tot slot wordt
niet gemotiveerd waarom het dragen van gelaatsbedekkende kleding,
waaraan religieuze motieven ten grondslag kunnen liggen, moet worden
bedreigd met een strafrechtelijke sanctie.3 Aangezien het strafrecht een
ultimum remedium is dat slechts dient te worden ingezet in situaties
waarin gevaar bestaat voor personen, zaken of de openbare orde, is naar
het oordeel van de Afdeling een specifieke, daarop toegesneden
motivering vereist.
De Afdeling is daarnaast van oordeel dat de motivering, voor zover deze is
gebaseerd op het belang van de gelijke behandeling van en participatie
door vrouwen, miskent dat het niet aan de wetgever is om de bewuste
keuze voor het dragen van een boerka of niqab te verbieden op basis van
overwegingen gegrond op een tegen de eigen overtuiging van de
betrokken vrouwen ingeroepen interpretatie van het gelijkheidsbeginsel.4
Aangenomen moet immers worden dat het dragen van een dergelijk
kledingstuk berust op een eigen keuze.5 Voor zover met een verbod wordt
beoogd tegen te gaan dat een boerka of niqab wordt gedragen onder
dwang van anderen, geldt dat verplichtende maatregelen moeten
berusten op concrete aanwijzingen van dwang in het individuele geval.6
Een generiek verbod voldoet daar niet aan.
Ten slotte is de Afdeling van oordeel dat het subjectieve onveiligheidsgevoel geen zelfstandige, dragende motivering kan zijn om een algemeen
verbod ter handhaving van de maatschappelijke of de openbare orde te
rechtvaardigen.7
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling het algemene verbod op
het dragen van gelaatbedekkende kleding te heroverwegen.
1. Nut en noodzaak
Het kabinet acht het dragen van gelaatsbedekkende kleding op openbare
plaatsen niet verenigbaar met de Nederlandse maatschappelijke orde.
Open communicatie in onze samenleving is van groot belang op plaatsen
waar mensen elkaar tegenkomen en ontmoeten. Mensen moeten elkaar
herkenbaar tegemoet kunnen treden en elkaar in het gezicht kunnen zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

3

In ons land kennen wij een grote diversiteit aan opvattingen en gedragingen. Door grondrechten en andere wetgeving wordt de vrijheid van
burgers beschermd om aan die verschillende overtuigingen uiting te
geven en zich daarnaar te gedragen. De diversiteit in onze samenleving is
geen bedreiging voor de maatschappelijke orde als burgers zich ook
openstellen voor de ander. Open onderlinge communicatie is daarvoor
een voorwaarde. Mensen die hun gelaat bedekken geven te kennen en/of
wekken de indruk er niet bij te willen horen en niet mee te willen doen of
hun identiteit te willen verhullen. Dit past niet in onze open samenleving
waarin deelname aan het maatschappelijk verkeer als cruciaal wordt
beschouwd. Bovendien is het bedekken van het gelaat op openbare
plaatsen maatschappelijk ongewenst omdat dit in voorkomende gevallen
gebeurt om de identiteit te verbergen, met het oog op het verrichten van
strafbare gedragingen. Daarnaast vindt het kabinet een verbod op
gelaatsbedekkende kleding van belang voor een evenwichtige samenleving waarin iedereen volwaardig meedoet. Gelaatsbedekkende kleding,
zoals boerka’s en niqabs, belemmert vrouwen immers om op een
gelijkwaardige wijze, net als mannen, deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer. Het kabinet deelt niet de opvatting van de Afdeling dat het
niet aan de wetgever is om de bewuste keuze voor het dragen van een
boerka of niqab te verbieden op basis van overwegingen gegrond op een
tegen de eigen overtuiging van de betrokken vrouwen ingeroepen
interpretatie van het gelijkheidsbeginsel. De dragende overweging is het
uitgangspunt dat het kabinet het dragen van gelaatsbedekkende kleding
onverenigbaar acht met de open communicatie als basis van de
maatschappelijke orde, ongeacht of men het daar individueel mee eens is
of niet. Daar komt bij dat in onze maatschappij het dragen van gelaatsbedekkende kleding symbool staat voor een positie van vrouwen die
ondergeschikt is aan die van mannen, althans een positie waarin zij zich,
anders dan mannen voor blikken van mannen hebben te verbergen. Het
valt daarbij niet uit te sluiten dat vrouwen die een boerka of niqab dragen
dit in voorkomende gevallen niet uit eigen overtuiging doen, maar zich
door de sociale druk van familie of traditie, of door feitelijke druk van
personen uit hun naaste omgeving gedwongen voelen. De wetgever
schiet in die gevallen vrouwen te hulp door de norm vast te stellen dat
ook voor vrouwen geldt dat zij zich met onbedekt gelaat in het openbaar
mogen en ook hebben te begeven. Daarmee neemt de wetgever voor
deze vrouwen een belemmering voor deelname aan het maatschappelijk
verkeer weg. Overigens staat het kabinet niet alleen in haar standpunt om
tot een verbod op het dragen van gelaatsbedekkende kleding te komen.
Ook in andere Europese landen, zoals Frankrijk en België, blijkt in het
kader van het handhaven van de maatschappelijke orde de behoefte tot
nadere regelgeving ten aanzien van gelaatsbedekkende kleding in
openbare ruimten.
Een algemeen verbod is nodig omdat specifieke verboden niet toereikend
zijn voor het doel waarvoor het wetsvoorstel is opgesteld. De Gemeentewet en de Wet openbare manifestaties binden de mogelijkheid van
verboden aan evenementen, tijdstippen en plaatsen. De Wet op de
identificatieplicht werkt alleen voor het doel van het vaststellen van de
identiteit in omstandigheden die directe identificatie vergen. Het
wetsvoorstel heeft niet tot doel de identificatie te vergemakkelijken waar
de Wet op de identificatieplicht dit al mogelijk maakt of de openbare orde
te beschermen in het geval van de dreiging van ordeverstoringen, maar
om de open communicatie tussen burgers te bevorderen en het
verbergen van de identiteit met welk oogmerk dan ook te bemoeilijken.
Anders dan in de gevallen waar de specifieke verboden op zien is de
wenselijkheid van open communicatie van algemene aard en niet aan tijd,
plaats of evenement gebonden. Hetzelfde geldt voor het motief om het
gelaat te bedekken met het oog op het verbergen van de identiteit, omdat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

4

men strafbare gedragingen in de zin heeft. Ook dit kan alleen met een
algemeen verbod worden bestreden.
Voor een strafrechtelijke sanctie is gekozen om de volgende redenen. Ten
eerste legt dit de handhaving van het verbod in één hand, die van OM en
politie, waardoor de sanctionering rechtsgelijk en voorspelbaar kan
worden uitgevoerd. Het gaat hier bovendien om een voorschrift van
algemene aard ter bescherming van de maatschappelijke orde en de
goede zeden volgens algemene, in het gehele land geldende maatschappelijke opvattingen. Het voorgestelde verbod is in dit opzicht vergelijkbaar
met op basis van het Wetboek van Strafrecht strafrechtelijk gehandhaafde
verboden op ongeklede naaktrecreatie buiten daartoe aangewezen
plaatsen of op het dragen van uniformen of onderscheidingstekens. Voor
het opleggen van bestuurlijke boetes moeten bestuursorganen worden
aangewezen. Bestaande organen zijn voor het uitvoeren van dit verbod
niet toegerust. Het zou niet efficiënt zijn om een nieuw centraal orgaan
voor de handhaving van dit specifieke verbod in het leven te roepen. Als
het daarentegen aan decentrale organen van bijvoorbeeld de gemeenten
zou worden toebedeeld zou een rechtsgelijke en voorspelbare handhaving
coördinatielasten met zich meebrengen. Verder biedt het strafrecht een
betere procesrechtelijke bescherming aan de dader en kunnen bij
strafoplegging door de rechter eventueel bijzondere motieven van de
dader worden meegewogen.
Het kabinet kan zich vinden in het oordeel van de Afdeling dat het
subjectieve onveiligheidsgevoel geen zelfstandige, dragende motivering
kan zijn om een algemeen verbod ter handhaving van de maatschappelijke of openbare orde te rechtvaardigen. Ook dat is geen dragende
motivering, maar een bijkomend voordeel. Dit neemt niet weg dat
bijvoorbeeld het dragen van bivakmutsen in winkelcentra wel degelijk de
vraag oproept of de drager veel goeds in de zin heeft. In deze gevallen
wordt een verbod wel gerechtvaardigd om het verbergen van de identiteit
te bemoeilijken.
De memorie van toelichting is op alle bovengenoemde punten aangevuld
en voor wat betreft het laatstgenoemde punt gewijzigd.
2. Verenigbaarheid met de vrijheid van godsdienst
Een boerka of niqab wordt veelal gedragen om daarmee een religieus
voorschrift na te leven. Gelet daarop is bij de invoering van een algemeen
verbod op het dragen van gelaatbedekkende kleding de vrijheid van
godsdienst in het geding. De vraag rijst dan ook of die vrijheid op
legitieme gronden kan worden beperkt. Als element van de godsdienstbelijdenis wordt het dragen van (gelaatbedekkende) kleding beschermd door
artikel 6 van de Grondwet, artikel 9 van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) en artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke Rechten (IVBPR). In het navolgende toetst de Afdeling aan
artikel 9 van het EVRM, welke bepaling in een geval als de onderhavige
ook de maatstaven van artikel 6 van de Grondwet en artikel 18 van het
IVBPR omvat.
Bij het beperken van de vrijheid van godsdienst is de staat gehouden aan
de grenzen die artikel 9, tweede lid, van het EVRM stelt. Op grond daarvan
kan een beperking slechts worden gesteld indien deze is vastgelegd in een
toegankelijke en voorzienbare regel, een legitiem doel dient als genoemd
in het tweede lid, en met het oog daarop noodzakelijk is in een democratische samenleving. Bij dat laatste vereiste (noodzakelijk in een democratische samenleving met het oog op een legitiem doel) gaat het er om of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

5

de beperking tegemoet komt aan een dringende maatschappelijke
behoefte en in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel
(proportionaliteitsvereiste).
In de toelichting wordt erop gewezen dat het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM), bij de beantwoording van de vraag of een
beperking van de vrijheid van godsdienst voldoet aan dit vereiste, aan de
verdragsstaten een door het EHRM te respecteren beoordelingsmarge
(«margin of appreciation») laat. Zoals de Raad in zijn advies inzake
gelaatsbedekkende kleding in het onderwijs heeft aangegeven heeft deze
beoordelingsmarge specifiek betrekking op de toetsing door de internationale rechter (het EHRM) van handelingen en maatregelen van de
verdragsstaten.1 Deze marge doet derhalve geen afbreuk aan de
verplichting van de nationale wetgever om de dringende maatschappelijke behoefte van een dergelijke beperking aan de hand van de concrete
situatie in de eigen staat en maatschappij aan te tonen en deugdelijk te
motiveren.
Zoals de Afdeling in punt 1 al heeft opgemerkt, acht zij het, mede bezien
in het licht van de ontoereikendheid van de argumenten die in de drie
voorgaande wetsvoorstellen zijn aangevoerd, niet aannemelijk dat een
algemeen wettelijk verbod op het dragen van gelaatsbedekkende kleding
noodzakelijk is. Argumenten als de gelijke behandeling en emancipatie
van de boerka- en niqabdraagsters dienen niet tegen de eigen keuzes van
de draagsters in stelling te worden gebracht. Subjectieve onveiligheidsgevoelens vormen geen zelfstandige, dragende motivering om een ingreep
als de onderhavige te rechtvaardigen. Het met de maatschappelijke orde
als principieel onverenigbaar aangemerkte karakter van gelaatsbedekkende kleding wordt niet nader gepreciseerd en gemotiveerd teneinde
daarmee aan te tonen dat er een dringende maatschappelijke behoefte is
aan een algemeen verbod. De regering toont ten slotte evenmin aan
waarom thans niet meer kan worden volstaan met de bestaande
regelingen en specifieke, eventueel aangescherpte bevoegdheden, ook
van publieke en particuliere organisaties, om concrete problemen aan te
pakken.
De Afdeling concludeert derhalve dat in toelichting bij dit wetsvoorstel
niet is gemotiveerd waarom een algemeen strafrechtelijk verbod op
gelaatsbedekkende kleding voorziet in een klemmende maatschappelijke
noodzaak. Evenmin is beargumenteerd waarom niet zou kunnen worden
volstaan met toepassing – en zo nodig een aanvulling – van de op de
huidige regelingen gebaseerde specifieke verboden en bevoegdheden.
Het voorgestelde algemene verbod op gelaatsbedekkende kleding is
derhalve niet met artikel 9 van het EVRM verenigbaar. Ook uit dat oogpunt
adviseert de Afdeling het voorgestelde algemene verbod op het dragen
van gelaatbedekkende kleding te heroverwegen.
2. Verenigbaarheid met de vrijheid van godsdienst

1

Advies van de Raad van 2 december 2009
inzake het voorstel van wet tot wijziging van
onder meer de wetten voor de onderscheiden
onderwijssectoren in verband met een verbod
op gelaatsbedekkende kleding in het
onderwijs (zaak W05.09 0501/I).

Het kabinet kan zich niet vinden in het oordeel van de Afdeling, dat het
voorgestelde algemene verbod op gelaatsbedekkende kleding niet
verenigbaar is met artikel 9 van het EVRM. Dit artikel bepaalt dat een ieder
het recht heeft op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst. Het
tweede lid van artikel 9 EVRM rechtvaardigt echter een beperking van het
recht tot het belijden of uitdragen van een godsdienst of levensovertuiging indien deze is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en in een
democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de openbare
veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of de
goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen. Aan het vereiste dat een beperking van het recht op vrijheid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

6

godsdienst bij wet dient te zijn voorzien, wordt met dit wetsvoorstel
voldaan. Het legitieme doel om het dragen van gelaatsbedekkende
kleding te beperken is gelegen in het beschermen van de hedendaagse
samenleving en de openbare orde en de goede zeden, waarvan – zoals
hiervoor is uiteengezet – het open met elkaar kunnen communiceren, het
voorkomen dat personen die niet veel goeds in de zin hebben hun
identiteit kunnen verbergen en gelijkwaardige deelname aan het
maatschappelijk verkeer ongeacht geslacht belangrijke pijlers vormen.
Daarnaast valt niet uit te sluiten dat vrouwen deze kledingstukken in
voorkomende gevallen dragen als gevolg van enige vorm van fysieke of
sociale dwang uit hun omgeving. Het wetsvoorstel beschermt hen
daartegen. De bestaande specifieke verboden zijn hiervoor ontoereikend.
Bij verschillende vormen van gelaatsbedekkende kleding, zoals bivakmutsen, is de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging niet in het
geding. Het is wel denkbaar dat de draagster van een boerka of niqab zich
beroept op haar vrijheid van godsdienst. In een concreet geval van
handhaving van het onderhavige verbod jegens die persoon, acht het
kabinet deze beperking echter gerechtvaardigd en derhalve niet in strijd
met het genoemde artikel. Het strafrechtelijke handhavingsmechanisme
verzekert rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid, alsmede een adequate
rechtsbescherming. De inbreuk die daarmee in voorkomende gevallen
eventueel zou worden gemaakt op de vrijheid van degene die zich op de
vrijheid van godsdienst en levensovertuiging beroept, weegt op tegen
deze geringe beperking van deze vrijheid. Er wordt immers slechts één
specifieke uiting ongewenst verklaard. Voorts staat de hoogte van het
gestelde strafmaximum in redelijke verhouding tot de aard van de
gesanctioneerde gedraging.
De beperking dient derhalve in dit geval het legitieme doel van de
openbare orde en kan worden beschouwd als noodzakelijk in een
democratische samenleving, waarbij wordt voldaan aan de eis van
proportionaliteit.
De memorie van toelichting is ook op dit punt aangevuld.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U hierbij het gewijzigde voorstel van wet houdende de instelling
van een algemeen verbod op het dragen van gelaatsbedekkende kleding
doen toekomen, alsmede de gewijzigde memorie van toelichting, en U
verzoeken overeenkomstig dit wetsvoorstel te besluiten.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 165, nr. 4

7