Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2984

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 november 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Methaanstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2980)
Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 2981)
Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr.
2982)
Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)
Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en
lidstaten
Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus
(Kamerstuk 22 112, nr. 2985)
Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk
22 112, nr. 2986)
Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk
22 112, nr. 2987)
Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart
-prestatiebeoordelingsorgaan gemeenschappelijk Europees luchtruim
(Kamerstuk 22 112, nr. 2988)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2984
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

1

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken
in EU en lidstaten
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel:
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad,
het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de
regio’s – Verbetering van de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in de EU en haar lidstaten
b) Datum ontvangst Commissiedocument
oktober 2020
c) Nr. Commissiedocument
COM(2020) 643 final
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52020DC0643&rid=17
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing:
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
2. Essentie voorstel
In de Europese Green Deal kondigde de Commissie aan dat zij een
herziening van de Aarhusverordening ((EG) nr. 1367/2006) zou overwegen
om de toegang tot administratieve en rechterlijke toetsing op EU-niveau
te verbeteren voor burgers en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s)
die de wettigheid van besluiten met gevolgen voor het milieu in twijfel
trekken. Ook wilde de Commissie maatregelen nemen om in alle lidstaten
de toegang tot de nationale rechter voor burgers en ngo’s te verbeteren.
Met de beleidsvoornemens in deze mededeling beoogt de Commissie de
toegang tot de rechter in milieuzaken in de lidstaten te verbeteren. Het
doel van deze mededeling is de aandacht te vestigen op de vitale rol die
de lidstaten spelen binnen het gehele EU-stelsel van toegang tot de
rechter in milieuzaken. De mededeling vormt een pakket met het voorstel
voor wijziging van de Aarhusverordening, die beoogt de toegang tot de
rechter voor ngo’s voor besluiten afkomstig van de Europese instellingen
te verbeteren1.
De mededeling kondigt beleid aan op een viertal terreinen.
Het betreft allereerst het waarborgen van een correcte omzetting van
secundaire EU-wetgeving over toegang tot de rechter in de lidstaten.
Ten tweede kondigt de mededeling voorstellen aan voor bepalingen
inzake toegang tot de rechter in nieuwe of herziene EU-wetgeving
betreffende milieuzaken; hiertoe zullen bepalingen worden opgenomen in
nieuwe voorstellen voor wetgeving. De Commissie roept het EP en de
Raad op om deze bepalingen in stand te laten bij de behandeling van
nieuwe voorstellen.
Ten derde doet de mededeling een beroep op de lidstaten voor herziening
door de lidstaten van hun nationale wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen ter verbetering van de rechtstoegang voor burgers en ngo’s,
zoals op het gebied van procesbevoegdheid en kosten van rechtstoegang.

1

Zie fiche Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus, d.d. 20 november 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

2

Tot slot wijst de mededeling op de verplichting van nationale rechters om
het recht op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen voor
burgers en ngo’s voor de goede werking van het stelsel van effectieve
rechtsbescherming in de EU. Dit betreft de rol van nationale rechters als
Unie-rechters. Hierbij geeft de Commissie aan dat de rechtspraak
nauwlettend gevolgd zal worden en dat zo nodig inbreukprocedures
ingeleid zullen worden.
De Commissie is voornemens aanvullende initiatieven voor capaciteitsopbouw te ontplooien, en samenwerking met maatschappelijk
middenveld en rechterlijk instanties te zoeken. De uitvoering van de
Europese regels op het gebied van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden zal door de Commissie worden gemonitord, o.a. met behulp
van het e-justice portal en beoordelingen uitvoeren over de evaluatie van
de uitvoering van milieubeleid.
Voorts kondigt de Commissie aan dat er bij de aanpak van onnodige
beperkingen ten aanzien van de rechtstoegang in milieuaangelegenheden
die onder het EU-recht vallen een zero tolerance beleid zal worden
gevoerd, dat wil zeggen dat in die gevallen inbreukprocedures zullen
worden gestart.2
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet is voorstander van een goede toegang tot de rechter in
milieuaangelegenheden.
Nederland is (net als de EU en alle lidstaten) partij bij het Verdrag van
Aarhus inzake de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en
toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden. Verbetering van de
toegang tot de rechter voor burgers en ngo’s op milieugebied draagt bij
aan het versterken van de democratische rechtstaat. Nederland is
gebonden aan de verdragsverplichtingen over toegang tot de rechter en
voert deze uit.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
In het algemeen verwelkomt het kabinet deze mededeling en de inzet van
de Commissie om onnodige beperkingen van de rechtstoegang tegen te
gaan en nationale rechters te ondersteunen in hun rol als
Unie-milieurechters.
Het kabinet is ervan overtuigd dat het Nederlandse stelsel op het gebied
van toegang tot de rechter een correcte implementatie vormt van de
betreffende verplichtingen uit het Verdrag van Aarhus. Ook de andere
lidstaten zijn zelfstandig gebonden aan het verdrag en gehouden de
verdragsbepalingen goed na te leven. Voor het kabinet is het daarom niet
eenduidig dat bepalingen in secundaire sectorale regelgeving over
toegang tot de rechter in de lidstaten noodzakelijk zijn voor een goede
uitvoering van het Verdrag van Aarhus.3 Het kabinet wil voorts vermijden
dat bepalingen over toegang tot de rechter in specifieke EU-richtlijnen
gaan verschillen per deelterrein of sector. Ook vindt het kabinet het
onwenselijk als er verschil zou bestaan tussen verplichtingen op het
2
3

Zie punt 38 van de mededeling.
Het betreft bepalingen in richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/34/EG), de richtlijn industriële
emissies (2010/75/EU) en mer-richtlijn (2011/92/EU); bij de herziening van de drinkwaterrichtlijn
ging de Raad niet akkoord met een dergelijke voorgestelde bepaling over toegang tot de
rechter.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

3

gebied van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden die
voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus, en verplichtingen die voortvloeien uit nieuwe of herziene EU-richtlijnen. Dit zou leiden tot toenemende ingewikkeldheid van het Nederlandse procesrecht voor de
rechtzoekende zonder dat de toegang tot de rechter wezenlijk verbetert.
De inzet van het kabinet is er daarom op gericht om nieuwe bepalingen
over toegang tot de rechter in sectorwetgeving op milieuterrein, zoals
waterkwaliteit, natuurbescherming en luchtkwaliteit, te vermijden door
het zoeken van coalities hiervoor met andere lidstaten. Alternatieve
oplossingen, zoals bijvoorbeeld het opnemen van verwijzingen naar het
Verdrag van Aarhus in sectorwetgeving, zullen gesteund worden. Ook zet
Nederland zich ervoor in dat bij voorstellen voor EU-regelgeving
uitdrukkelijk (in het corpus van de regeling) de mogelijkheid wordt
geboden om nationaal verdergaande maatregelen te kunnen blijven
nemen op het gebied van rechtstoegang dan de minimumverplichtingen
die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus.
Implicaties voor brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan4 om bij
voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Dit geldt eveneens voor dit voorstel. Het kabinet
kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor
huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten. Daarbij heeft
het kabinet een gemengd oordeel over deze mededeling. Betere naleving
en handhaving van Europese regelgeving met betrekking tot toegang tot
de rechter heeft een positieve invloed op alle vier de aspecten. De
opname van aparte bepalingen in Europese milieurichtlijnen kan echter
leiden tot uiteenlopend procesrecht en daarmee onduidelijkheid en
rechtsongelijkheid voor rechtzoekenden in Nederland met betrekking tot
verschillende milieudomeinen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Met betrekking tot de mededeling zullen veel lidstaten positief staan
tegenover initiatieven om de toegang tot de rechter te verbeteren, maar
naar verwachting additionele inbreukprocedures met betrekking tot
toegang tot de rechter niet verwelkomen. Veel lidstaten hebben zich in het
verleden gekeerd tegen de totstandkoming van een horizontale
EU-richtlijn inzake toegang tot de rechter, en uiteindelijk ook tegen
bepalingen hierover in specifieke sectorrichtlijnen zoals de drinkwaterrichtlijn. De inschatting is dat het Europees Parlement in zijn
algemeenheid positief zal staan tegenover additionele acties ter verbetering van de toegang tot de rechter.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheid van de EU. De mededeling ziet op het terrein van het
milieubeleid. Op het terrein van milieu heeft de EU een gedeelde
bevoegdheid met de EU-lidstaten (artikel 4, lid 2, onder e, VWEU). De
Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.
4

Kamerstuk 35 377, nr. 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

4

b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding, met kanttekeningen ten
opzichte van de subsidiariteit van de mededeling. Betere naleving van
bestaande bepalingen in EU-regelgeving die toegang tot de rechter
betreffen kan alleen op EU-niveau georganiseerd worden en ook de
ondersteuning van nationale rechters in hun rol als Unierechter kan het
beste op EU-niveau plaatsvinden.
De kanttekening ligt op het terrein van de oproep van de Commissie om
nieuwe afzonderlijke bepalingen inzake toegang tot de rechter op te
nemen in sectorale milieurichtlijnen. Het Verdrag van Aarhus is een
gemengd verdrag: zowel de EU als de lidstaten zijn verdragspartijen. De
lidstaten zijn dus ook zelf gebonden aan het verdrag. Afzonderlijke
bepalingen zijn ook geen vereiste vanuit de zaak voor het Aarhus
nalevingscomité5 waarin bevindingen en aanbevelingen aan de EU zijn
gedaan voor een betere naleving van het Verdrag vanwege gebrekkige
mogelijkheden voor ngo’s om toegang tot de rechter te krijgen in geval
van een besluit afkomstig van de Europese instellingen.6 Bovendien is er
in het kader van het Verdrag van Aarhus een bestaande governance
structuur die mede ziet op naleving van de verplichtingen over toegang
tot de rechter. Het kabinet is van mening dat optreden op EU-niveau dus
niet van toegevoegde waarde is op dit terrein, omdat de doelstellingen
van dat optreden afdoende kunnen worden verwezenlijkt door optreden
door de lidstaten.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding, met kanttekeningen ten
opzichte van de proportionaliteit van de mededeling. Strengere
handhaving van bestaande regelgeving en ondersteuning van nationale
rechters zijn gepast en gaan niet verder dan noodzakelijk om de toegang
tot de milieurechter te verzekeren. Voor wat betreft nieuwe afzonderlijke
bepalingen in secundaire wetgeving plaatst het kabinet een kanttekening
ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel. Deze gaan naar de
mening van het kabinet verder dan noodzakelijk is om toegang tot de
rechter in de lidstaten te verzekeren omdat de lidstaten reeds gebonden
zijn aan het Verdrag van Aarhus. Een minder verstrekkend alternatief zou
kunnen zijn om in de preambules van milieurichtlijnen naar het Verdrag te
verwijzen.
d) Financiële gevolgen
Er worden geen financiële gevolgen voorzien omdat Nederland al voldoet
aan het Verdrag van Aarhus. Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting
is Nederland van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij
een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Eventuele nationale budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.

5
6

ACCC/C/2008/32.
Zie BNC-fiche Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus d.d. 20 november 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

5

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Er worden geen gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten
verwacht van het voorstel. Nederland voldoet namelijk al aan de
minimumvereisten van het Verdrag van Aarhus op het gebied van
toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden. Wel zouden eventuele
inbreukprocedures capaciteit kunnen vergen om het Nederlandse stelsel
uit te leggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2984

6