Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

34 026

Wijziging van onder meer de Wet educatie en
beroepsonderwijs inzake overgang van de
wettelijke taken van kenniscentra
beroepsonderwijs bedrijfsleven naar de
Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs
bedrijfsleven

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 21 augustus 2014 en het nader rapport d.d.
10 september 2014, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van
Economische Zaken en de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2014, no. 2014001361, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister
voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake
overgang van de wettelijke taken van kenniscentra beroepsonderwijs
bedrijfsleven naar de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs
bedrijfsleven, met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt tot opheffing van de huidige zeventien kenniscentra
beroepsonderwijs bedrijfsleven (hierna: de kenniscentra). De taken van
deze kenniscentra worden ondergebracht bij een bij ministeriële regeling
aan te wijzen stichting. Dit is de in 2012 opgerichte Stichting samenwerking beroepsonderwijs bedrijfsleven (hierna: de Stichting SBB). De
voorgestelde samenvoeging beoogt de bestuurlijke drukte in de
mbo-sector te verminderen en moet tevens tot een aanzienlijke besparing
leiden.
De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van het voorstel, maar
maakt opmerkingen over de keuze voor een privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan, de effectiviteit van het voorstel, de
combinatie van private en publieke activiteiten door de Stichting SBB,

1

kst-34026-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

1

alsmede over het toezicht door de Inspectie van het onderwijs. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 juli 2014,
nr. 2014001361, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 21 augustus 2014, nr. W05.14.0228/I, bied ik U hierbij
aan.
Hierna wordt ingegaan op de opmerkingen van de Afdeling.
1. Keuze voor een privaatrechtelijke zbo
Kenniscentra dragen bij aan het ontwikkelen en onderhouden van de
landelijke kwalificatiestructuur in de sector beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie (hierna: BVE-sector).2 Kenniscentra dragen tevens
zorg voor een toereikend aantal bedrijven en organisaties van voldoende
kwaliteit die de beroepspraktijkvorming verzorgen en moeten die
bedrijven en organisaties regelmatig beoordelen. De kenniscentra zijn per
sector georganiseerde privaatrechtelijke organisaties.
Met ingang van 1 januari 2012 zijn de kenniscentra, die voorheen
samenwerkten in de vereniging Colo, gaan samenwerken in de Stichting
SBB. De taak van deze stichting is het maken van landelijke afspraken over
kwalificatiedossiers, exameneisen, doelmatigheid van de organisaties en
beroepspraktijkvorming (stages). Het voorstel vervangt de zeventien
zelfstandige kenniscentra door een rechtspersoon, de Stichting SBB, die
wordt belast met alle taken van de kenniscentra.
Volgens de toelichting oefenen de kenniscentra openbaar gezag uit, indien
zij een leerbedrijf erkennen en beoordelen. Alleen leerbedrijven met een
positief oordeel over de kwaliteit mogen beroepspraktijkvorming (een
onderdeel van het bekostigd onderwijs) verzorgen.3 In zoverre zijn
kenniscentra zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Ook de Stichting SBB
krijgt de status van een privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandig
bestuursorgaan.
Volgens de toelichting wordt gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan vanwege enerzijds de verantwoordelijkheid van de overheid voor
het stelsel van beroepsonderwijs, en anderzijds de betrokkenheid van
sociale partners, onderwijs en bedrijfsleven. Dit laatste geldt in het
bijzonder voor de betrokkenheid van leerbedrijven, omdat het praktijkdeel
een groot deel van de opleiding vormt.4
Een zbo kan worden ingesteld indien er (a) behoefte is aan onafhankelijke
oordeelsvorming op basis van specifieke deskundigheid, (b) er sprake is
van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal gevallen of (c)
participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van
de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.5
Bij de Stichting SBB is participatie van het georganiseerde bedrijfsleven
de reden om over te gaan tot instelling van een zbo.

2

Artikel 1.5.2, eerste en vierde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).
Memorie van toelichting, paragraaf 3.5.
4
Idem, onder «Zijn er goede alternatieven voor een zbo?».
5
Ingevolge artikel 3 van de Kaderwet zbo’s.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

2

De Minister van Wonen en Rijksdienst heeft er in 2014 op gewezen dat
voor het instellen van een zbo altijd nog een aanvullende motivering
nodig is, bijvoorbeeld dat de zbo-status noodzakelijk is om interbestuurlijke samenwerking mogelijk te maken.6 Uitgangspunt is dat publieke
taken worden uitgevoerd binnen het publieke domein. Daarbij heeft de
vorm van een agentschap de voorkeur. Als het toch een zelfstandig
bestuursorgaan moet zijn, dan een publiekrechtelijke zbo zonder
rechtspersoonlijkheid.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom de betrokkenheid van de
sociale partners, onderwijs en bedrijfsleven dwingt tot het instellen van
een privaatrechtelijke zbo. Ook in een publiekrechtelijke zbo kan met deze
partijen worden overlegd over de diploma-eisen en de eisen waaraan een
stage moet voldoen. In de toelichting wordt opgemerkt dat het ongewenst
is de beoordeling van leerbedrijven onder te brengen bij de overheid of bij
een publiekrechtelijke rechtspersoon, maar dit wordt niet verder onderbouwd. De Afdeling acht de keuze voor een privaatrechtelijk vormgegeven
zbo dan ook onvoldoende gemotiveerd.
De Afdeling adviseert de keuze voor een privaatrechtelijke zbo van een
dragende motivering te voorzien, en zo nodig het voorstel aan te passen.
1. Keuze voor een privaatrechtelijke zbo
Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 3.5 van de memorie van
toelichting aangegeven dat sprake is van niet-overheidstaken waarbij de
samenwerking tussen het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven voorop
staat en dat de zbo-taak (de erkenning van leerbedrijven) een sluitstuk is
dat moeilijk van de overige taken kan worden losgekoppeld. Er zijn dus
twee redenen om een zbo-taak toe te kennen aan het orgaan van een
privaatrechtelijk rechtspersoon: de noodzakelijke participatie van
maatschappelijke organisaties bij deze taak en de nauwe verwevenheid
van deze taak met niet-overheidstaken.
2. Effectiviteit van het voorstel
Het voorstel vervangt de zeventien zelfstandige kenniscentra door een
rechtspersoon, de Stichting SBB. Deze wordt belast met alle taken van de
kenniscentra. Het is de bedoeling dat er binnen deze stichting negen
sectorkamers komen. Volgens de toelichting zal de opheffing van de
bestaande kenniscentra, en het beleggen van hun taken bij de Stichting
SBB leiden tot vermindering van de bestuurlijke drukte in de BVE-sector.
Het aantal taken verandert niet, maar deze zullen efficiënter worden
uitgevoerd, zodat per saldo € 60 miljoen bespaard kan worden.
De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Afname bestuurlijke drukte
Volgens de toelichting zal de bestuurlijke drukte in de BVE-sector
afnemen, omdat er geen afstemming meer nodig is tussen de verschillende kenniscentra. De Afdeling tekent hierbij aan dat de kenniscentra
maar een onderdeel van de overlegstructuur in de BVE-sector vormen.7
6

Kamerstukken I 2013/14, C, R Parlementair Onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging
Overheidsdiensten, blz. 1–3.
7
Zo moeten instellingen op landelijk niveau overleggen met MKB-Nederland, VNO-NCW en de
brancheorganisaties. Op regionaal niveau is er overleg met de regionale afdeling van het MKB
en het lokale bedrijfsleven. «Naar meer focus op het mbo! Advies van de Commissie Onderwijs
en Besturing BVE», 2010, blz. 12–13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

3

Door het onderbrengen van de taken van de kenniscentra bij een stichting
is er geen externe afstemming meer nodig tussen de verschillende
kenniscentra. In zoverre zal de externe bestuurlijke drukte afnemen.
Tegelijkertijd is er echter het risico dat de externe bestuurlijke drukte voor
een deel wordt vervangen door intern overleg binnen de Stichting SBB als
gevolg van de in te stellen negen sectorkamers, met vertegenwoordigers
uit het onderwijs en het bedrijfsleven.
De Afdeling wijst er voorts op dat een sectorkamer een groter werkgebied
heeft dan een kenniscentrum, waardoor de representativiteit van zo’n
sectorkamer voor sectoren in het bedrijfsleven kan afnemen. Deze
schaalvergroting vergroot de kans dat bedrijven binnen een sectorkamer
ongelijksoortige activiteiten ondernemen, waardoor de herkenbaarheid
van een sectorkamer voor delen van de sector kan afnemen.
In de toelichting wordt gewezen op de sectorkamer «groen». Deze werkt
niet alleen voor opleidingen in de sector «groen» die onder de Minister
van Economische Zaken vallen, maar ook voor verwante opleidingen in
het deel van de sector mbo, dat onder de Minister van OCW valt.8 Voor
deze sector zal overleg nodig zijn tussen verschillende sectoren en
ministeries. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling er dan ook nog niet
van overtuigd dat het voorstel zal leiden tot een aanzienlijke afname van
de bestuurlijke drukte in de BVE-sector.
Zij adviseert de verwachting dat de bestuurlijke drukte zal afnemen nader
te onderbouwen.
b. Minder onderhoud kwalificatiedossiers
Volgens de toelichting wordt de huidige kwalificatiestructuur grondig
herzien. Deze herziening zal in 2015 worden afgerond. Daarom wordt
ervan uitgegaan dat de BVE-sector de komende jaren geen behoefte meer
heeft aan significante wijzigingen. Volgens de toelichting kunnen de
kosten met betrekking tot de kwalificatiestructuur dan ook beperkt blijven
tot het onderhoud van bestaande dossiers.9
Deze aannamen worden in de toelichting niet verder onderbouwd. Gelet
op de snelle ontwikkelingen op technologisch gebied en op de arbeidsmarkt behoeft de veronderstelling dat er na 2015 geen grote wijzigingen
in de kwalificatiestructuur nodig zijn een nadere onderbouwing. In dit
verband verwijst de Afdeling naar de het advies van de commissie
Kwalificeren en Examineren uit 2010 dat de grenzen tussen sectoren
vervagen en dat nieuwe beroepen niet altijd een op een kunnen worden
toegekend aan een bepaalde bedrijfstak.10
De Afdeling adviseert de verwachting dat na 2015 geen grote wijzigingen
in de kwalificatiestructuur nodig zijn nader te onderbouwen.
c. Controle van leerbedrijven
Bedrijven die de beroepspraktijkvorming verzorgen worden één keer in de
vier jaar gecontroleerd.11 Volgens de toelichting wordt de ondersteuning
aan leerbedrijven vervangen door risico- en vraaggerichte ondersteuning.
Dit betekent dat vooral leerbedrijven die hier zelf om vragen en bedrijven
waarover klachten (negatieve signalen) van instellingen of leerlingen
worden ontvangen, zullen worden bezocht.12
8

Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 en 3.2.
«Naar meer doelmatigheid in het mbo», blz. 11.
11
Zie het huidige en het voorgestelde artikel 7.2.10 van de WEB.
12
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4
9

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

4

De Afdeling wijst erop dat de huidige verplichting om leerbedrijven één
keer in de vier jaar te controleren niet wordt gewijzigd. Uit de toelichting
wordt niet duidelijk hoe de risico- en vraaggerichte controle zich verhoudt
tot de wettelijk verplichte vierjaarlijkse controle. Uit de toelichting wordt
evenmin duidelijk hoeveel tijd, geld en energie kenniscentra thans
besteden aan het controleren en ondersteunen van leerbedrijven en hoe
vaak leerbedrijven worden bezocht.13
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
d. Risico- en vraaggerichte ondersteuning
Het voorgestelde systeem gaat ervan uit dat het toezicht door de Stichting
SBB op de kwaliteit van de leerbedrijven beperkt kan blijven tot bedrijven
waarover zij negatieve berichten ontvangt. Dat veronderstelt dat naast
Stichting SBB zelf, ook instellingen en deelnemers voldoende zicht
hebben op de kwaliteiten van een leerbedrijf en ook bereid zijn om dit aan
de Stichting SBB te melden. De Afdeling betwijfelt of die kritische blik van
leerlingen en instellingen mag en kan worden verwacht. Bij gebrek aan
stageplaatsen zullen leerlingen en instellingen niet klagen over de
kwaliteit van een leerbedrijf.14 Dit roept de vraag op of het voorgestelde
systeem van risico- en vraaggerichte ondersteuning voor deze sector wel
geschikt is.
De Afdeling adviseert in de toelichting op deze vragen in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.
e. Verwachte besparingen
Volgens de toelichting is in 2014 in totaal € 113 miljoen beschikbaar voor
de taken die door de kenniscentra worden uitgeoefend.15 Dit bedrag wordt
in 2015 verminderd tot € 72 miljoen en met ingang van 2016 is structureel
ongeveer € 50 miljoen beschikbaar. Het budget voor het onderhoud van
de kwalificatiestructuur en de beroepspraktijkvorming wordt met meer
dan de helft verminderd, terwijl de wettelijke taken gelijk blijven. Volgens
de toelichting nemen de kosten voor het onderhoud van de kwalificatiestructuur en de ondersteuning aan leerbedrijven af, en levert de centralisatie efficiencywinst op. Zonder nadere onderbouwing acht de Afdeling
het niet zonder meer aannemelijk dat deze maatregelen een besparing
van meer dan 50% zullen opleveren.
In dit verband wijst de Afdeling erop dat in de brede herwaardering 2010
de te verwachten opbrengst van het samenvoegen van kenniscentra nog
werd ingeschat op € 40 miljoen.16
De Afdeling adviseert de verwachte besparingen in de toelichting nader te
onderbouwen.

13

Volgens de website van een van de kenniscentra (Ecabo: www.ecabo.nl) kunnen bedrijven per
e-mail een aanvraag doen om erkend leerbedrijf te worden. Een adviseur van het kenniscentrum kijkt of de erkenning kan worden verleend. Erkende leerbedrijven kunnen voorts om
advies vragen. Het is niet duidelijk of alle bedrijven in deze sector elke vier jaar worden
gecontroleerd.
14
Zie ook paragraaf 3.6, onder «Zijn er goede alternatieven voor een zbo?» van de toelichting:
«Meer inhoudelijk is het bezwaar dat bij deze constructie de belanghebbende partij ook een
oordeel over de kwaliteit van een leerbedrijf moet geven. Vooral in tijden van schaarste kan
het kwaliteitsoordeel dan gemakkelijk in het geding komen.»
15
Zie de tabel in paragraaf 5.
16
Brede herwaardering 2010, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

5

f. Inhoud statuten Stichting SBB
Het voorstel bevat weinig nadere regels voor de inrichting van de
Stichting SBB. Wel behoeven de statuten en het bestuursreglement
goedkeuring van de Minister van OCW.17 Volgens de toelichting worden
de sectorkamers en de uitvoeringsorganisatie niet in de wet geregeld,
omdat daarmee sprake zou zijn van een te grote inmenging in de interne
organisatie van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Wel moet de
betrokkenheid van onderwijs en bedrijfsleven goed geborgd zijn in de
statuten en het bestuursreglement. Daarom hebben deze de goedkeuring
van de Minister van OCW nodig. Zo moet onder meer worden geregeld
welke organisaties er in de sectorkamers zitting hebben en welke
bevoegdheden de sectorkamers hebben.18 Het is de Afdeling niet duidelijk
hoe het dit gedetailleerde toezicht op de statuten zich verhoudt tot het
uitgangspunt dat de interne organisatie van de Stichting SBB aan de
stichting zelf wordt overgelaten.
Zij adviseert in de toelichting op dit punt in te gaan.
g. Subsidie voor aanvullende activiteiten
Op aanvraag kan de Minister van OCW de Stichting SBB subsidie
verstrekken voor het uitvoeren van aanvullende activiteiten ter bevordering van de aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt.19 Uit de toelichting
wordt niet duidelijk wie deze subsidie kan aanvragen. Het ligt voor de
hand dat dit het bestuur van de Stichting SBB is.
De Afdeling wijst erop dat de beleidsmatige ontwikkelingen binnen een
sector binnen een sectorkamer worden besproken. Gelet op het doel van
de Stichting SBB acht de Afdeling het van groot belang dat aanvullende
activiteiten zoveel mogelijk aansluiten bij de wensen en behoeften van
sectoren binnen het bedrijfsleven. De Afdeling acht het dan ook gewenst
dat in de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: WEB) wordt geregeld
dat zo’n verzoek wordt gedaan in overleg met de sectorkamers die het
aangaat.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit onderdeel aan te passen.
2. Effectiviteit van het voorstel
a. Afname bestuurlijke drukte
Overeenkomstig het advies is in de memorie van toelichting (paragraaf
2.5) nader ingegaan op de afname van de bestuurlijke drukte. De Afdeling
wijst er voorts op dat de schaalvergroting de kans vergroot dat de
herkenbaarheid van de sector voor delen van de sector afneemt. Hierover
kan worden opgemerkt, dat de waarborg voor de representativiteit van de
sectorkamer een belangrijk onderdeel is bij de beoordeling door de
Minister van de statuten en het bestuursreglement van de Samenwerkingsorganisatie.

17

Zie het voorgestelde artikel 9.2.1, lid 5, van de WEB.
Memorie van toelichting, paragraaf 3.3, Organisatie samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven.
19
Zie de voorgestelde artikelen 1.5.1, eerste lid, onder g, en het vierde lid, alsmede 2.4.2 van de
WEB.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

6

b. Minder onderhoud kwalificatiedossiers
Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 2.4 van de memorie van
toelichting de verwachting dat in de komende periode geen grote
wijzigingen in de kwalificatiestructuur nodig zijn, nader onderbouwd.
c. Controle van leerbedrijven
Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 3.2 van de memorie van
toelichting nader uiteengezet dat de beoordeling van leerbedrijven met
het oog op (continuering van de) erkenning eens per vier jaar geschiedt,
maar dat vaker controle plaatsvindt als daar aanleiding voor is. Wat
betreft de vraag hoeveel tijd, geld en energie kenniscentra thans besteden
aan het controleren en ondersteunen van leerbedrijven en hoe vaak
leerbedrijven worden bezocht, kan het volgende worden opgemerkt. Het
macrobudget van de kenniscentra wordt op dit moment voor 20 procent
verdeeld op basis van de kwalificatietaak van kenniscentra en voor 80
procent op basis van de bpv (beroepspraktijkvorming) taak. De bpv-taak
behelst enerzijds het beoordelen, erkennen en controleren van leerbedrijven en het zorgdragen voor voldoende beschikbaarheid van leerbedrijven en organisaties en anderzijds het bevorderen van de kwaliteit van
de bpv-plaatsen. Onderdeel van het bevorderen van de kwaliteit van de
bpv-plaatsen is het ondersteunen van de leerbedrijven bij de vormgeving
van de bpv-plek en de begeleiding van de student op de werkvloer. Omdat
de taken van de kenniscentra per kenniscentrum verschillend worden
ingevuld, is het niet goed mogelijk om de omvang hiervan in tijd, geld en
mate van inspanning te duiden.
d. Risico en vraaggerichte ondersteuning
Naar aanleiding van de vraag of de risico- en vraaggerichte ondersteuning
wel geschikt is voor de sector, zijn de paragrafen 2.4 en 3.2 van de
toelichting aangevuld. Het toezicht op de kwaliteit van de leerbedrijven
wordt niet beperkt tot de leerbedrijven waarover negatieve signalen zijn
ontvangen. Een maal per vier jaar wordt elk leerbedrijf door de Samenwerkingsorganisatie beoordeeld, ongeacht of er signalen zijn of niet. In
die zin is het toezicht op de leerbedrijven niet risico- en vraaggericht en
niet afhankelijk van signalen van instellingen of studenten. Maar
leerbedrijven behoeven niet allemaal in dezelfde mate ondersteund te
worden. Het is de bedoeling die ondersteuning – gericht op de bevordering van de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming – meer te laten
afhangen van de vraag van de leerbedrijven zelf of van (andere) signalen.
Instellingen zijn verantwoordelijk voor het vinden van een geschikte
bpv-plaats voor hun studenten én voor de begeleiding van de studenten
voorafgaand, tijdens en na de bpv-stageperiode. Van een instelling mag
worden verwacht dat zij twijfel over de kwaliteit van het leerbedrijf meldt
bij de Samenwerkingsorganisatie. Dat behoort tot de professionaliteit van
de instelling (stagebegeleider).
e. Verwachte besparingen
Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 2.4 van de memorie van
toelichting nader ingegaan op de verwachte besparingen.
f. Inhoud statuten Stichting SBB
De regering deelt niet de opvatting van de Afdeling dat het wetsvoorstel
gedetailleerd toezicht op de statuten behelst. Zoals in paragraaf 3.6 van de
memorie van toelichting is aangegeven, heeft de goedkeuring van de
statuten en het bestuursreglement specifiek betrekking op de wijze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

7

waarop de betrokkenheid van het onderwijsveld en het sectorale
bedrijfsleven geborgd wordt en waarop de kwaliteit van de taakuitvoering
wordt verzekerd. Borging van de sectorale betrokkenheid van het
bedrijfsleven was voor de Minister van OCW een van de randvoorwaarden bij het verzoek aan de Stichting SBB om een advies over de
heroriëntatie op de wettelijke taken van de kenniscentra. In haar advies
heeft de Stichting SBB zelf gekozen voor een model waarin de sectorale
samenwerking vorm krijgt binnen sectorkamers. Dat model moet door de
Stichting nog worden uitgewerkt in statuten en bestuursreglement. De
regering wil aan die documenten het vertrouwen kunnen ontlenen dat de
afstemming met het sectorale bedrijfsleven en het onderwijsveld ook
daadwerkelijk goed geborgd is binnen de Stichting SBB en heeft daarom
in de memorie van toelichting enkele onderwerpen genoemd aan de hand
waarvan beoordeeld zal worden of er voldoende basis is voor dat
vertrouwen. De wijze waarop een en ander wordt georganiseerd en
geregeld is daarmee nog steeds aan de Stichting SBB zelf.
g. Subsidie voor aanvullende activiteiten
In lijn met het advies is in het voorgestelde artikel 9.2.1, vierde lid, van de
Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) bepaald dat de statuten ook een
regeling bevatten voor de betrokkenheid van het beroepsonderwijs en het
bedrijfsleven bij de uitvoering van andere taken dan de taken met
betrekking tot de kwalificatiestructuur en de beoordelingscriteria voor
leerbedrijven. In de toelichting artikel I, onderdeel Q (artikel 9.2.1 WEB) is
aangegeven dat hierbij kan worden gedacht aan de aanvullende activiteiten ter bevordering van de aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt en
het aanvragen van aanvullende subsidie voor die activiteiten door de
Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven.
3. Afbakening publieke en private activiteiten
De Stichting SBB kan andere activiteiten uitvoeren dan de in het eerste lid
omschreven taken (hierna: contractactiviteiten), mits de uitoefening van
die andere activiteiten de uitvoering van de in de wet omschreven taken
niet schaadt.20 De huidige kenniscentra voeren ook niet-gesubsidieerde
activiteiten (contractactiviteiten) uit, zoals het ontwikkelen van cursusmateriaal en examens. De huidige beperking dat de contractactiviteiten
verband moeten houden met de werkzaamheden in het kader van
dienstverlening jegens de instellingen komt te vervallen.21 In de
toelichting wordt ingegaan op deze combinatie van publieke en private
activiteiten, maar het vervallen van deze beperking voor contractactiviteiten wordt niet gemotiveerd.22
De toelichting bevat evenmin een afweging van de wenselijkheid om de
Stichting SBB tevens private activiteiten te laten ondernemen. De Afdeling
wijst erop dat de positie van de Stichting SBB veel dominanter wordt dan
die van de huidige kenniscentra. De vraag kan worden gesteld of het nog
wel wenselijk is dat een organisatie die verantwoordelijk is voor de
kwalificatiestructuur en de kwaliteit van de stages in alle sectoren van het
mbo tevens private activiteiten onderneemt in deze sector. Gelet op het
risico van oneerlijke concurrentie door de Stichting SBB acht de Afdeling
een nadere motivering van deze keuze gewenst.

20

Ingevolge het voorgestelde artikel 1.5.1, vijfde lid, van de WEB.
Artikel 1.7.1, eerste lid, van de WEB. In de aanloop naar de opheffing van de kenniscentra
heeft Ecabo haar private activiteiten ondergebracht in de Stichting Steunfonds Ecabo. Zie
Jaarverslag Ecabo 2013, blz. 3.
22
Memorie van toelichting, paragraaf 8 «Openbare internetconsultatie», onder «Publiek/privaat»,
en paragraaf 9 «Advies Algemene Rekenkamer».
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

8

Voorts heeft de Algemene Rekenkamer in zijn advies gewezen op de
risico’s van de vermenging van publieke en private taken, zoals oneerlijke
concurrentie en het afwentelen van verliezen bij de private taken op de
publieke middelen.23 In de toelichting wordt hierover opgemerkt dat de
Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) hierop toezicht zal
houden.24 De opmerking in het advies van de Algemene Rekenkamer dat
er voldoende waarborgen moeten zijn dat de uitoefening van de zbo-taak
onafhankelijk van de overige bestaande en toekomstige werkzaamheden
kan plaatsvinden,25 blijft in de toelichting echter onbesproken. De Afdeling
acht het gewenst in de toelichting te verduidelijken dat deze onafhankelijke taakuitoefening een uitgangspunt is bij het toezicht van de Inspectie
op de Stichting SBB.
Voors zou de Inspectie bij de uitoefening van dit toezicht aandacht moeten
besteden aan Europeesrechtelijke aspecten van het uitvoeren van
privaatrechtelijke taken door een zbo.26
De Afdeling adviseert de keuze om de Stichting SBB tevens private
activiteiten te laten ondernemen van een dragende motivering te
voorzien, en daarbij aandacht te besteden aan het vorenstaande.
3. Afbakening publieke en private activiteiten
Naar aanleiding van het advies is in de toelichting op artikel I, onderdeel B
(artikel 1.5.1 WEB), en artikel II (wijzigingen Wet op het onderwijstoezicht)
van het wetsvoorstel nader ingegaan op het verrichten van private
activiteiten door de Samenwerkingsorganisatie. In paragraaf 9 van de
memorie van toelichting (Advies Algemene Rekenkamer) is een verwijzing
naar deze onderdelen van de memorie van toelichting opgenomen.
Binnen de huidige kenniscentra mogen contractactiviteiten worden
uitgevoerd voor zover deze verband houden met de werkzaamheden
waarvoor zij worden bekostigd of met werkzaamheden verricht in het
kader van dienstverlening jegens de instellingen. Het opleggen van een
dergelijke beperking past niet goed voor de Samenwerkingsorganisatie
beroepsonderwijs bedrijfsleven. In beginsel mag de Stichting SBB
activiteiten uitvoeren die passen binnen de doelstelling zoals neergelegd
in de statuten van de stichting. Die activiteiten behoeven niet direct
verband te houden met de taken waarvoor subsidie wordt verleend of met
werkzaamheden verricht in het kader van dienstverlening jegens de
instellingen.
Wel is de regering het eens met de Afdeling dat voorkomen moet worden
dat de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven private
activiteiten uitvoert die hetzij de uitvoering van de wettelijke taken
schaden hetzij als oneerlijke concurrentie zouden kunnen worden ervaren
door (bekostigde) onderwijsinstellingen of andere organisaties of
marktpartijen. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat de uitvoering
van eventuele andere activiteiten van de rechtspersoon de uitvoering van
de wettelijke taken niet mag schaden. Dat houdt ook in dat de rechtspersoon geen activiteiten mag uitvoeren die er bijvoorbeeld toe zouden
kunnen leiden dat de onafhankelijke uitoefening van de zbo-taak niet meer
kan worden gegarandeerd of dat een voorstel voor een kwalificatiedossier

23

Advies Algemene Rekenkamer van 13 juni 2014, blz. 3, onder «private activiteiten».
Memorie van toelichting, paragraaf 3.6, onder «Toezicht inspectie».
25
Op grond van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Kaderwet zbo’s.
26
Zie de Mededeling van de Commissie over het verrichten van diensten van algemeen
economisch belang (2012/C 8/02) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State van 30 januari 2013, nr. 1107/134/1/A2 (CW/LOI en TNI).
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

9

op oneigenlijke gronden wordt gedaan. De inspectie zal hierop toezicht
houden.
4. Toezicht door de Inspectie van het onderwijs
Het toezicht op de Stichting SBB wordt opgedragen aan de Inspectie, die
thans ook het toezicht op de kenniscentra verricht. Deze onderzoekt
jaarlijks de kwaliteit van de uitoefening van de wettelijke taken door de
kenniscentra.27 De wijze waarop het toezicht op de Stichting SBB
plaatsvindt, wordt eveneens uitgewerkt in een nog op te stellen toezichtkader. Volgens de toelichting zal de Inspectie er ook op toezien dat de
uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten niet wordt geschaad door de
uitvoering van de niet-gesubsidieerde activiteiten.28
De Afdeling wijst erop dat het begrip «kwaliteit» in artikel 15n van de Wet
op het onderwijstoezicht niet nader wordt gedefinieerd. Aldus is niet
duidelijk of het toezicht uitsluitend betrekking heeft op de vraag of de SBB
voldoet aan de bij of krachtens de WEB gestelde eisen, of dat de Inspectie
daarbij nog aanvullende eisen kan stellen. Zij wijst op het risico dat in dit
toezichtkader aanvullende kwaliteitseisen worden opgenomen die verder
gaan dan het wettelijk kader of die onvoldoende verband houden met de
wettelijke taken van de Stichting SBB.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en
zo nodig het voorstel op dit onderdeel aan te passen.
4. Toezicht door de Inspectie van het onderwijs
Naar aanleiding van de opmerking dat niet duidelijk is of de inspectie nog
aanvullende eisen mag stellen, is de toelichting op artikel II aangevuld.
Het gaat bij het toezicht uitsluitend om de wijze waarop de wettelijke
taken worden uitgevoerd, en de vraag of SBB voldoet aan de bij of
krachtens de wet gestelde eisen. De inspectie kan geen aanvullende eisen
stellen.
5. Overige aanpassingen
Van de gelegenheid van het uitbrengen van het nader rapport is gebruik
gemaakt om artikel VIII (Inwerkingtreding) zodanig aan te passen dat kan
worden voldaan aan de eisen van de Wet raadgevend referendum. In
verband hiermee is ook artikel VI, derde lid, aangepast. Voorts zijn in
verband met het vervallen van de commissie van beroep op grond van
Wet werk en zekerheid (inwerkingtreding op 1 juli 2015) de verwijzingen
naar die commissie uit het wetsvoorstel geschrapt (artikel 1.1.1, onderdeel
z, punt 2, en artikel 4.3.3 van de WEB). Ten slotte is paragraaf 8 van de
memorie van toelichting verduidelijkt voor wat betreft de gevolgen van
het schrappen van artikel 9.1.5, tweede lid, WEB.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
27

Zie artikel 3, tweede lid, en artikel 15n, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT)
en artikel II van het wetsvoorstel. Voor de jaren 2013 tot en met 2015 is dit toezicht uitgewerkt
in een toezichtkader (Inspectie van het Onderwijs, «Toezichtkader Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven 2013–2015»).
28
Memorie van toelichting, paragraaf 3.6, onder «Toezicht inspectie».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

10

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken en
de Minister voor Wonen en Rijksdienst, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 026, nr. 4

11