Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 803

Monitoring beleid voor
ontwikkelingssamenwerking

Nr. 2

RAPPORT STAND VAN ZAKEN APRIL 2010
Inhoudsopgave
blz

kst-32803-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Samenvatting

3

1
1.1
1.2
1.3

Inleiding
Aanleiding
Doel en reikwijdte van de rapportage
Opzet rapportage

5
5
5
6

2

Nederlandse ontwikkelingssamenwerking

7

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.3
3.4

Analyse van het voorgenomen kabinetsbeleid
Inleiding
Beleidsvoornemens
Meer focus en minder versnippering
Meerjarige bezuinigingen
Onze aandachtspunten
Stand van zaken

10
10
10
10
11
11
12

4
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.6
4.6.1

Kanalen
Inleiding
Verdeling middelen tussen kanalen
Bilaterale kanaal
Beleidsvoornemens
Onze aandachtspunten
Stand van zaken
Het multilaterale kanaal
Beleidsvoornemens
Onze aandachtspunten
Stand van zaken
Maatschappelijk middenveld
Beleidsvoornemens
Onze aandachtspunten
Stand van zaken
Bedrijfsleven
Beleidsvoornemens

15
15
15
19
19
19
19
22
22
22
23
25
25
25
26
26
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

1

4.6.2
4.6.3

Onze aandachtspunten
Stand van zaken

27
27

5
5.1
5.2
5.3

Interne organisatie en sturing
Beleidsvoornemens
Onze aandachtspunten
Stand van zaken

29
29
29
30

6

Reactie staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en
nawoord Algemene Rekenkamer

32

Bijlage partnerlanden, uitfaserende landen en landen met
transitiefaciliteit

34

Bijlage methodologische verantwoording

35

Gebruikte afkortingen

36

Literatuur

38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

2

SAMENVATTING
Het kabinet-Rutte/Verhagen zet in op het vergroten van de focus en
samenhang in het beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Er is sprake
van te veel thema’s die zijn uitgewaaierd over te veel partnerlanden, te
veel partnerorganisaties en te veel instrumenten, zo stelt dit kabinet in de
Basisbrief voor ontwikkelingssamenwerking (Ministerie van Buitenlandse
Zaken, 2010). Deze versnippering van het beleid doet afbreuk aan de
mogelijkheden om te specialiseren, belemmert het leren van opgedane
ervaringen en zorgt voor een grote beheerslast.
De probleemanalyse van het kabinet sluit aan op rapportages die wij
eerder hebben uitgebracht, zoals Geldstromen ontwikkelingssamenwerking en Drinkwater in ontwikkelingslanden en onze brief aan de
Tweede Kamer over transparantie ontwikkelingssamenwerking (Algemene
Rekenkamer, 2010b, 2008, 2010a), en bij het rapport Minder pretenties,
meer ambities van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR, 2010).
Wij zullen gedurende deze kabinetsperiode monitoren in welke mate het
kabinet erin slaagt de focus en samenhang te vergroten en zullen hierover
periodiek rapporteren. In deze eerste monitorrapportage brengen we de
uitgangssituatie in beeld: wat was de mate van versnippering in het beleid
voordat het kabinet aantrad? Vervolgens geven we aan wat de aandachtspunten zijn die we de komende jaren gaan volgen.
In volgende rapportages zullen we de beleidsuitvoering afzetten tegen de
uitgangssituatie zodat de geboekte voortgang inzichtelijk wordt en
brengen we de verdere uitwerking van het beleid in beeld. Hierbij
beoordelen wij niet de inhoud van het beleid, zoals de juistheid van de
gekozen speerpunten of partnerlanden. Wel beoordelen wij of er sprake is
van een consistente vertaling van de ambitie om de focus en samenhang
te vergroten. Besteedt het kabinet bijvoorbeeld daadwerkelijk minder geld
aan de gestelde posterioriteiten, bouwt het expertise op voor de gestelde
prioriteiten en zijn deze leidend voor de activiteiten die het Ministerie van
Buitenlandse Zaken (BuZa) financiert via de verschillende kanalen?
De afgelopen maanden heeft het kabinet-Rutte/Verhagen de hoofdlijnen
van de ontwikkelingssamenwerking bepaald. Het heeft vier prioriteiten
voor het beleid opgesteld en ook posterioriteiten benoemd. Daarnaast is
ervoor gekozen het aantal partnerlanden te verminderen van 33 naar 15.
Het beleid voor het multilaterale kanaal is het kabinet op dit moment aan
het uitwerken. Onduidelijk is nog hoe de hoofdlijnen van het beleid
doorwerken naar het bedrijfslevenkanaal en naar de activiteiten in het
maatschappelijke kanaal die niet vallen onder het medefinancieringsstelsel. Verder vormt in de verdere uitwerking van het beleid de
afstemming tussen de verschillende kanalen een aandachtspunt.
Voor de komende jaren is er een reeks van uitdagingen voor het kabinet.
In de eerste plaats, om de vier prioriteiten van de ontwikkelingssamenwerking (veiligheid en rechtsorde; voedselzekerheid; water en seksuele en
reproductieve gezondheid en rechten) inhoudelijk scherp af te bakenen en
te combineren met forse bezuinigingen. Wanneer een zeer breed scala
aan activiteiten onder deze prioriteiten wordt gebracht, zal de focus per
saldo nauwelijks toenemen. Daarnaast is het ook van belang de gekozen
prioriteiten te laten doorwerken in het personeelsbeleid, de interne sturing
en de financiële administratie van het Ministerie van BuZa.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

3

Het realiseren van deze uitdagingen zal bijdragen aan meer focus en
samenhang in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en een slanker,
efficiënter en deskundiger Ministerie van BuZa dat helder verantwoording
kan afleggen aan de Tweede Kamer over het beleid voor ontwikkelingssamenwerking.
In zijn reactie gaf de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan ons
rapport en het onderzoekstraject waarvan het deel uit maakt te verwelkomen. Hij geeft aan dat monitoring door de Algemene Rekenkamer het
ministerie scherp kan houden bij de uitvoering van beleid. De belangrijkste uitdagingen die wij identificeren, zoals een scherpe afbakening van
de vier speerpunten en de doorvertaling hiervan naar de interne sturing
en het personeelsbeleid, worden door hem gedeeld. De staatssecretaris
geeft aan dat ons rapport duidelijkheid verschaft over de aandachtspunten
die leidend zullen zijn voor ons onderzoekstraject en dat op onderdelen
nadere concretisering nodig is. Hij stelt voor na te gaan hoe de
beschikbare informatie bij het ministerie eenduidig ontsloten kan worden
en hiervoor een monitoringskader te ontwerpen.
Dat de staatssecretaris ons beeld van de belangrijkste uitdagingen deelt,
betekent dat er een goede basis is om de koersvastheid van het beleid te
beoordelen. Wij zijn graag bereid in te gaan op zijn voorstel om in overleg
te treden over ons monitoringskader.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

4

1 INLEIDING
1.1 Aanleiding
Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft een herziening van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking aangekondigd met meer focus, minder
thema’s en minder partnerlanden. Volgens het kabinet zijn er op dit
moment te veel thema’s die vervolgens zijn uitgewaaierd over te veel
partnerlanden, te veel partnerorganisaties en te veel instrumenten. Deze
manier van werken zorgt voor een te grote beheerslast en belemmert
mogelijkheden om te verdiepen en te specialiseren. Het nieuwe beleid
moet zowel de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking als de interne
organisatie van het Ministerie van BuZa efficiënter en effectiever maken.
Daarnaast zijn er ook omvangrijke bezuinigingen gepland op het budget
van ontwikkelingssamenwerking oplopend van € 400 miljoen in 2011 naar
gemiddeld € 800 miljoen per jaar tot 2015. Het kabinet streeft ernaar om
de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking van koers te veranderen en
deze complexe operatie tussen 2011 en 2015 te realiseren (Ministerie van
BuZa, 2010).
Het voorgenomen kabinetsbeleid sluit zowel wat betreft de probleembeschrijving als de voorgenomen oplossingsrichting goed aan bij de eerdere
conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. In vorige
publicaties (Algemene Rekenkamer, 2008, 2010a, 2010b) concludeerden
we dat het beleid voor ontwikkelingssamenwerking zich kenmerkte door
een opeenstapeling van doelen, instrumenten, prestaties en effecten en
door een veelheid aan betrokken organisaties en landen. Er was weinig
inzicht in de onderlinge samenhang tussen deze elementen en de bestede
middelen. Dit bemoeilijkt het zicht op de resultaten en ontneemt de
minister een belangrijke voorwaarde om te kunnen leren. De WRR trok
onlangs vergelijkbare conclusies in zijn rapport over ontwikkelingssamenwerking (WRR, 2010).
In onze brief van 7 oktober 2010 aan de Tweede Kamer deden wij de
aanbeveling aan het toenmalige kabinet om:
1. de versnippering van het beleid te verminderen door een eenduidige
set van doelen te kiezen en naast prioriteiten ook posterioriteiten te
benoemen;
2. meer samenhang in de beleidscyclus aan te brengen. Onder meer
door gestelde prioriteiten leidend te laten zijn voor de uitwerking van
het beleid voor de kanalen, en door keuzen voor de inzet van
instrumenten goed te onderbouwen (Algemene Rekenkamer, 2010a).
In de periode 2010–2015 volgen wij het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking en informeren we de Tweede Kamer periodiek over de
mate waarin onze aanbevelingen door het kabinet zijn opgevolgd.
1.2 Doel en reikwijdte van de rapportage
Het kabinet heeft de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitgangspunten
van het nieuwe beleid in de basisbrief van december 2010 (Ministerie van
BuZa, 2010, 2011a). De verdere uitwerking van een aantal thema’s heeft
plaatsgevonden in de focusbrief en de reactie op het WRR-rapport
(Ministerie van BuZa, 2011a, 2011c).
In deze rapportage richten we ons op de beleidsdoelstellingen die de
eerste fase zijn van de beleidscyclus en leggen we de huidige stand van
zaken vast van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking. We geven
weer wat in 2010 de mate van versnippering was van het beleid, zodat we

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

5

in toekomstige rapportages de vooruitgang bij het aanbrengen van focus
en verminderen van versnippering in beeld kunnen brengen. Deze
versnippering manifesteert zich in de veelheid aan thema’s en activiteiten,
organisaties en landen die Nederland financiert. Daarnaast besteden we in
deze rapportage aandacht aan de afstemming tussen de gestelde
prioriteiten en de interne organisatie van het Ministerie van BuZa.
In de volgende rapportages kijken we naar de samenhang tussen de
volgende fases van de beleidscyclus: de beleidsuitvoering, de interne
organisatie en de sturing, de monitoring en evaluatie van het beleid.
De beleidsuitgangspunten die het kabinet geformuleerd heeft, vormen de
eerste ijkpunten op basis waarvan we een aantal aandachtspunten
formuleren die we relevant achten om de realisatie van de beleidsdoelstellingen te kunnen volgen. We zullen de ontwikkelingen in het beleid
blijven volgen. In de volgende monitorrapportages zullen we kijken naar
de
• uitvoering en organisatie van het beleid;
• de monitoring en evaluatie; en
• de verantwoording over het beleid.
We gaan met dit onderzoek in de eerste plaats na of de voorgenomen
focus en samenhang bereikt worden in combinatie met de budgettaire
krimp. We kijken daarbij vooral of de geformuleerde ambities over
«prioriteiten» en «posterioriteiten» consequent worden doorvertaald in
het beleid tijdens deze kabinetsperiode. Daarnaast dient deze rapportage
om de Tweede Kamer inzicht te geven in de instrumenten en kanalen van
het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking en in de
voortgang van de beleidsvoornemens van het kabinet.
We richten ons in de eerste plaats op de activiteiten van het Ministerie van
BuZa die gericht zijn op ontwikkelingssamenwerking. Waar gegevens
voorhanden zijn, plaatsen we deze activiteiten in het totale Nederlandse
buitenlandse beleid en nemen we ook gegevens op over de samenhang
met ontwikkelingsactiviteiten van andere ministeries.
1.3 Opzet rapportage
In hoofdstuk twee geven we een algemeen overzicht van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking op hoofdlijnen. Vervolgens analyseren we de
beleidsdoelen van het huidige kabinet in hoofdstuk drie. In hoofdstuk vier
maken we onderscheid tussen het strategisch niveau van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking en de uitvoering van het beleid via vier
kanalen:
1. het bilaterale kanaal;
2. het multilaterale kanaal;
3. het maatschappelijke kanaal;
4. het bedrijfslevenkanaal.
Daarbij presenteren we een analyse op hoofdlijnen van de verschillende
kanalen aan de hand van cijfers en grafieken. Steeds vermelden we eerst
de beleidsvoornemens van het kabinet, vervolgens onze aandachtspunten
daarbij en tot slot de cijfers over de actuele stand van zaken. In hoofdstuk
vijf gaan we in op de gevolgen van het beleid voor de interne organisatie
en sturing van het Ministerie van BuZa.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

6

2 NEDERLANDSE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Het kabinet-Rutte/Verhagen beschouwt ontwikkelingssamenwerking, meer
dan in het verleden, als onderdeel van het buitenlandse beleid van het
gehele kabinet (Ministerie van BuZa, 2011c). Binnen de rijksbegroting
bestaat er een aparte budgettaire constructie van de buitenlandactiviteiten
van de verschillende ministeries, de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS). Jaarlijks wordt er een HGIS-nota gepresenteerd
voor het Nederlandse buitenlandse beleid. De minister van BuZa is
coördinator en eindverantwoordelijk voor het buitenlandse beleid en
daarmee ook voor de HGIS-middelen.
HGIS is bedoeld om de samenwerking en afstemming tussen de ministeries te bevorderen en om te komen tot een geïntegreerd en coherent
buitenlands beleid. De totale uitgaven hiervoor bedroegen € 6,4 miljard in
2010. Het grootste deel hiervan werd besteed aan ontwikkelingssamenwerking (€ 4,9 miljard in 2010), de rest onder meer aan apparaatskosten
en uitgaven voor crisisbeheersingsoperaties vrede, veiligheid en
conflictbeheersing (Ministerie van BuZa, 2011b).
We spreken over «officiële Nederlandse ontwikkelingssamenwerking» als
het gaat om de bijdragen van de overheid aan ontwikkelingslanden voor
economische ontwikkeling en armoedebestrijding. Indien die bijdragen
vallen onder de internationale criteria van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) worden ze beschouwd als
Official Development Assistance (ODA). De rijke landen hebben
afgesproken 0,7 % van hun Bruto Nationaal Product (BNP) te besteden
aan ODA-uitgaven. Dit percentage staat bekend als de OESO-norm.
In 2010 bedroeg de Nederlandse ODA bijna € 4,9 miljard. Dit bedrag was
ruim 0,8% van het BNP en dus hoger dan de OESO-norm. Nederland gaf
de afgelopen jaren extra geld uit om het milieu, de natuur en de waterkwaliteit in ontwikkelingslanden te verbeteren. Het kabinet-Rutte/Verhagen
heeft bepaald dat vanaf 2012 de Nederlandse ODA-uitgaven teruggaan
naar 0,7 % van het BNP via een tussenstap van 0,75% in 2011.
Figuur 1 geeft weer hoe het ODA-budget is verdeeld over de kanalen en
overige categorieën. Het bilaterale kanaal (€ 1 466 miljoen) bestaat uit de
middelen voor individuele ontwikkelingslanden die grotendeels worden
beheerd door de ambassades. ODA-middelen voor individuele landen uit
centrale fondsen (zoals bijvoorbeeld het stabiliteitsfonds) lopen ook via
het bilaterale kanaal.
De bilaterale ontwikkelingssamenwerking verloopt gedeeltelijk met
overheden in ontwikkelingslanden, maar ook met bedrijven,
niet-gouvernementele organisaties en multilaterale organisaties die actief
zijn in die landen. Bij multilaterale organisaties betreft het de zogeheten
«multi-bi financiering» van projecten of cofinanciering van sectorprogramma’s. Een bilateraal gefinancierde activiteit uit laten voeren door een
multilaterale organisatie gebeurt vaak als de uitvoerings- of beheerscapaciteit van de overheid tekort schiet.
Het multilaterale kanaal (€ 1 179 miljoen) bestaat uit contributies en
bijdragen van het Ministerie van BuZa aan internationale organisaties. Het
gaat hier vooral om de instellingen van de Verenigde Naties (zoals
UNICEF), de internationale financiële instellingen (zoals de Wereldbank),
de Europese instituties (zoals de Europese Commissie) en de mondiale
fondsen (zoals GFTAM en GAVI). Daarnaast financiert Nederland ook een
aantal intergouvernementele organisaties (zoals IOM). Binnenkort brengt
het kabinet een beleidsbrief uit met betrekking tot het multilaterale kanaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

7

Het maatschappelijke kanaal (€ 1 100 miljoen) omvat de middelen voor
samenwerking met Nederlandse en internationale maatschappelijke
organisaties en een aantal subsidieprogramma’s voor uitvoeringsorganisaties (zoals NUFFIC). Ongeveer de helft van de financiële middelen in dit
kanaal betreffen bijdragen aan Nederlandse maatschappelijke organisaties die betaald worden via het Medefinancieringsstelsel (MFS). Het
MFS is een subsidiekader voor Nederlandse maatschappelijke organisaties die zich structureel inzetten voor duurzame armoedebestrijding.
Via het bedrijfslevenkanaal (€ 252 miljoen) wordt er geld besteed aan het
ontwikkelen van infrastructuur (bijvoorbeeld via ORIO), het stimuleren van
investeringen in ontwikkelingslanden (bijvoorbeeld via FMO), de
marktontwikkeling (CBI) en het investeringen in opkomende markten
(bijvoorbeeld via PSOM).
Daarnaast zijn er bijdragen voor exportkredietverzekeringen (EKI)1 en de
categorie «overige» met onder meer de apparaatskosten en kosten voor
de opvang van asielzoekers (Figuur 1).
De ODA-uitgaven vallen grotendeels onder de begroting van het
Ministerie van BuZa (79%).

1
Exportkredietverzekeringen (EKI): als het
Nederlandse bedrijfsleven wil exporteren naar
ontwikkelingslanden kan het de betalingsrisico’s van zijn transacties herverzekeren bij de
overheid. Indien een ontwikkelingsland zijn
verplichtingen niet nakomt, neemt Nederland
de schuld over en treft het een schikking met
het land of scheldt het de schuld van het land
kwijt. Het totaal van de gederfde inkomsten
door de schikkingen en de kwijtscheldingen
komt ten laste van de ODA-uitgaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

8

Figuur 1: Verdeling ODA-uitgaven over verschillende kanalen
uitgaven van alle departementen, in miljoen €

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

9

3 ANALYSE VAN HET VOORGENOMEN KABINETSBELEID
3.1 Inleiding
Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft een aantal belangrijke beleidsvoornemens voor ontwikkelingssamenwerking geformuleerd. In dit hoofdstuk
vatten we deze voornemens samen en bespreken we onze aandachtspunten bij het voorgenomen beleid en de huidige stand van zaken.
3.2 Beleidsvoornemens
3.2.1 Meer focus en minder versnippering
Het kabinet wil aanzienlijk meer focus aanbrengen in de ontwikkelingssamenwerking om zo geconcentreerder, effectiever en professioneler bij te
dragen aan ontwikkeling. Het wil deze focus vooral realiseren door een
beperkt aantal prioriteiten centraal te stellen, te weten:
• veiligheid en rechtsorde;
• voedselzekerheid;
• water;
• Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR).
Doelstelling van het kabinet is om de middelen voor deze prioriteiten in
2014 te verdubbelen ten opzichte van de begroting voor 2011 (Ministerie
van BuZa, 2010).
Bij de uitwerking van deze vier prioriteiten bevordert het kabinet private
sectorontwikkeling en een goed ondernemingsklimaat, en investeert het
in samenwerking met het bedrijfsleven. Dit is onderdeel van de belangrijke verschuiving in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking van
sociale naar economische factoren (Ministerie van BuZa, 2010, 2011a).
Verder fungeren de onderwerpen milieu, goed bestuur en gender als
themadoorsnijdende aandachtsgebieden die vooral in dienst van de
prioriteiten worden ingezet.
Bij de uitwerking van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
hanteert het kabinet de volgende vier uitgangspunten:
• Selectiviteit
Scherpe keuzes maken om het aantal prioriteiten te beperken tot vier.
Andere thema’s staan in dienst van de prioriteiten.
• Samenhang
Bij de keuze van de prioriteiten wordt aangesloten bij de Nederlandse
prioriteiten van het buitenlandse beleid en de prioriteiten van
ontwikkelingslanden.
• Meerwaarde
De meerwaarde wordt gedefinieerd door de Nederlandse deskundigheid, de Nederlandse positie ten opzichte van andere donoren en het
belang van de bilaterale samenwerking voor Nederland.
• Effectiviteit
Gewenste effecten moeten meetbaar zijn en vooraf helder geformuleerd zijn. De uitgangssituatie moet ook duidelijk zijn zodat voortgang
kan worden aangetoond. De interventie moet bovendien evidencebased zijn, dus onderbouwd met bewijzen of veronderstellingen.
Het kabinet heeft de thema’s onderwijs en gezondheid als posterioriteiten
aangeduid. Deze thema’s zullen niet verdwijnen uit het Nederlandse
bilaterale kanaal, maar ondersteunen voortaan de vier prioriteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

10

Ontwikkelingssamenwerking verschuift in de kabinetsplannen van hulp
naar investeren. Het beleid wordt in nauwe samenhang gebracht met
andere vormen van buitenlands beleid waardoor niet alleen de mondiale
maar ook de bredere nationale belangen beter worden gediend (Ministerie van BuZa, 2011d).
3.2.2 Meerjarige bezuinigingen2
Naast de bovengenoemde inhoudelijke ambities gaat het kabinet fors
bezuinigen op ontwikkelingssamenwerking: van 0,8% BNP naar 0,7 vanaf
2012. In 2011 moet een bezuiniging van € 400 miljoen op de
ODA-middelen gerealiseerd worden en daarna jaarlijks een bedrag van
gemiddeld € 800 miljoen (Figuur 2).3 Hierbij moet opgemerkt worden dat
het jaarlijkse bezuinigingen zijn op basis van de huidige raming van het
Bruto Nationaal Product (BNP) voor elk van de jaren tussen 2011 en 2015.
Dit houdt in dat een hoger of lager BNP dan de raming in de volgende
jaren gevolgen heeft voor de hoogte van de te realiseren bezuinigingen.
Figuur 2: uitgaven van alle departementen, tussen 2011 en 2015, in miljoen €

3.3 Onze aandachtspunten

2
De Algemene Rekenkamer volgt de
voortgang van de kabinetsbezuinigingen en
rapporteert hier jaarlijks over in de
zogenoemde Bezuinigingsmonitor, die voor
het eerst is gepubliceerd op verantwoordingsdag 2011 (Algemene Rekenkamer, 2011).
3
De uitschieter van € 900 miljoen bezuinigingen in 2012 is te verklaren door een extra
bezuiniging van € 200 miljoen zodat de
uitgaven van ontwikkelingssamenwerking in
2012 niet meer zullen zijn dan 0,7% van het
BNP. Met deze maatregelen draait het kabinet
-Rutte/Verhagen een maatregel terug van het
kabinet-Balkenende IV dat voor 2012 € 200
miljoen extra had gereserveerd voor de
verbetering van het milieu in ontwikkelingslanden.

Wij gaan de komende jaren volgen of het kabinet de vier prioriteiten
voldoende helder definieert en vervolgens ook inhoudelijk concretiseert.
Zonder die definities en concretisering is niet goed vast te stellen of het
beleid zich concentreert op de gekozen prioriteiten en bij een zeer brede
interpretatie van de prioriteiten bestaat het risico dat er per saldo geen
vermindering van de versnippering optreedt.
Het kabinet streeft naar een verdubbeling van het aandeel van de
prioriteiten in het totale ODA-budget in 2014. We gaan na of het kabinet
de budgettaire ombuigingen realiseert in 2014.
De inzet op de vier prioriteiten en de verschuiving van hulp naar investering vereisen ook afstemming met andere ministeries, vooral met het
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) voor de
thema’s voedselzekerheid en private sectorontwikkeling, en met het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) voor het thema water. We
gaan na hoe het Ministerie van BuZa zijn coördinerende rol waarmaakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

11

om te komen tot een coherent en effectief Nederlands buitenlands beleid
voor de genoemde thema’s.
Het Ministerie van BuZa heeft aangekondigd de begroting 2012 zo in te
richten dat de operationele doelstellingen (OD’s) beter aansluiten bij de
prioriteiten en posterioriteiten van het huidige kabinet. In de aangepaste
begroting 2011 weerspiegelen de huidige OD’s nog niet volledig de
nieuwe prioriteiten en posterioriteiten. We gaan na of het ministerie de
OD’s in de begroting 2012 zodanig inricht dat zichtbaar wordt hoeveel
geld aan welke prioriteit of posterioriteit besteed wordt.
3.4 Stand van zaken
In Figuur 3 is aangegeven welke verschuiving het kabinet-Rutte/Verhagen
heeft aangebracht bij elke OD in de begroting 2011 van het Ministerie van
BuZa.4
In de begroting 2011 weerspiegelen de verschuivingen reeds gedeeltelijk
de gestelde prioriteiten en posterioriteiten. Het kabinet-Rutte/Verhagen
verhoogt het budget van de operationele doelstellingen voor stabiliteit en
crisisbeheersing (OD 2.5), SRGR (OD 5.5), water (OD 6.2) en bezuinigt op
onderwijs (OD 5.1) en gezondheid (OD 5.4). Voor de thema’s goed bestuur
(OD 2.7) en milieu (OD 6.1) wordt minder besteed aan programma’s die de
prioriteiten niet ondersteunen. Voor private sectorontwikkeling (OD 4.3) is
er sprake van een intensivering.
De grafiek toont aan dat de grootste bedragen van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking zullen gaan naar private sectorontwikkeling
(OD 4.3), participatie civil society (OD 5.6), regionale stabiliteit (OD 2.5), en
milieu en water (OD 6.1) – elk meer dan € 300 miljoen per jaar. (Ministerie
van BuZa, 2011a).

4
Het betreft verschuivingen in de begroting
2011 van het Ministerie van BuZa die werd
ingediend door het demissionaire kabinetBalkenende IV en is gewijzigd door het
kabinet-Rutte/Verhagen middels de incidentele
suppletoire begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

12

Figuur 3: Budgettaire verschuivingen als gevolg van de aanpassingen in de begroting voor 2011 per operationele
doelstelling (Ministerie van BuZa, 2011f)
begrote uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

13

Afgaand op de beschikbare informatie bedraagt het aandeel van de OD’s
dat de vier prioriteiten omvat 20% van het totale ODA-budget van het
Ministerie van BuZa van 2011. Dit is echter een voorlopige indicatie omdat
het ministerie voor het thema voedselzekerheid nog geen concreet bedrag
kan aangeven. In de huidige financiële administratie is dit thema
geclusterd met een aantal andere thema’s waardoor geen specifieke
uitsplitsing mogelijk is.
Het kabinet streeft er naar het aandeel van de vier prioriteiten in het totale
ODA-budget tussen 2011 en 2014 te verdubbelen. In de focusbrief heeft
het kabinet deze ambitie weergegeven in een figuur zonder de bedragen
per OD of thema te specificeren (Figuur 4).
Figuur 4: Voorgenomen verschuivingen binnen ODA-budget (Ministerie van
BuZa, 2011a)
uitgaven van alle departementen, tussen 2011 en 2014

In de focusbrief is er een begin gemaakt met de uitwerking van de vier
prioriteiten (Ministerie van BuZa, 2011a). In een aparte brief aan de
Tweede Kamer is het thema «Seksuele en Reproductieve Gezondheid en
Rechten (SRGR)» verder uitgewerkt en is de samenhang met de
bestrijding van HIV/Aids benadrukt (Ministerie van BuZa, 2011e).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

14

4 KANALEN
4.1 Inleiding
Er zijn vier belangrijke kanalen waarin de middelen voor ontwikkelingssamenwerking worden uitgegeven.5 We bespreken in dit hoofdstuk eerst de
onderlinge verdeling van deze kanalen. Vervolgens bespreken we voor elk
kanaal de beleidsvoornemens van het kabinet, onze aandachtspunten en
de huidige stand van zaken.
4.2 Verdeling middelen tussen kanalen
Figuur 5 laat de procentuele verdeling zien van de OS-uitgaven over de
vier kanalen en de overige uitgavencategorieën. De figuur laat zien dat het
aandeel van het bilaterale en het maatschappelijke kanaal de afgelopen
jaren is afgenomen en dat het aandeel van het multilaterale kanaal is
toegenomen. In 2011 verwacht het Ministerie van BuZa evenveel aan het
bilaterale als aan het multilaterale kanaal (30%) te besteden, 19% aan het
maatschappelijke kanaal en 8% aan het bedrijfslevenkanaal.
In de komende jaren gaan we na of de kanaalverdeling zal evolueren in
lijn met de vier prioriteiten. Te verwachten is dat het aandeel van de
uitgaven via het bedrijfslevenkanaal zal toenemen. We zullen ook kijken
hoe het Ministerie van BuZa de kanalen afstemt tijdens de beleidsuitvoering om te komen tot meer samenhang.

5
Naast de vier kanalen zijn er de EKI-regeling
en een categorie «overige» die o.a. de
apparaatskosten en de kosten voor de opvang
van asielzoekers omvat (zie hoofdstuk 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

15

Figuur 5: Ontwikkeling in de verdeling van de ODA-uitgaven over de verschillende kanalen (Tweede Kamer, 2010)
uitgaven van alle departementen, tussen 2009 en 2011, in percentage van de totale ODA

Figuur 6 geeft aan hoe de middelen die het Ministerie van BuZa inzet via
de verschillende kanalen verdeeld worden over de OD’s in de begroting.
Voor de meeste OD’s verloopt de financiering via meerdere kanalen, maar
bij een aantal OD’s ligt de nadruk op een specifiek kanaal. Dat is bijvoorbeeld het geval bij «participatie civil society» (OD 5.6) waar het
maatschappelijk middenveld onder valt. Daarnaast is er een aantal OD’s
zoals «goed bestuur» (OD 2.7), «reproductieve gezondheid» (OD 5.5) en
«duurzaam waterbeheer» (OD 6.2) waarbij er geen geld via het multilaterale kanaal gaat. Voor «onderwijs» (OD 5.2) loopt de financiering
voornamelijk via het bilaterale kanaal. Het Europese ontwikkelingsfonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

16

vormt een apart OD 3.3. Uit dit fonds financieren de Europese instituties
een breed scala aan ontwikkelingsthema’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

17

Figuur 6: ODA-uitgaven 2010 per operationele doelstelling verdeeld over de verschillende kanalen
alleen uitgaven Ministerie van BuZa , in miljoen €

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

18

4.3 Bilaterale kanaal
4.3.1 Beleidsvoornemens
Het kabinet noemt drie voordelen van het bilaterale kanaal ten opzichte
van de andere kanalen die in de toekomst leidend zullen zijn voor de inzet
van middelen:
• er kan maximaal gebruik gemaakt worden van de Nederlandse kennis
en kunde;
• het bilaterale kanaal biedt mogelijkheden voor een politieke dialoog en
een volwassen, gelijkwaardige relatie die tot een wederzijds profijtelijke economische relatie kan groeien;
• via het bilaterale kanaal worden de tastbare resultaten van de
Nederlandse inzet zichtbaar (Ministerie van BuZa, 2011a).
Om de versnippering tegen te gaan, heeft het kabinet het aantal partnerlanden gereduceerd van 33 naar 15. In de 18 voormalige partnerlanden
wordt de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking uitgefaseerd. Voor
drie landen – Colombia, Vietnam en Zuid-Afrika – is een zogeheten
«transitiefaciliteit» ingesteld: een instrument om de overgang naar een
wederzijds profijtelijke economische samenwerking mogelijk te maken
(Ministerie van BuZa, 2011a). Op de lange termijn streeft het kabinet naar
een verdere reductie tot tien partnerlanden, zoals het WRR-rapport
aanbeveelt. Het kabinet heeft aangekondigd aanzienlijk te gaan bezuinigen
op het bilaterale kanaal door te focussen op de nieuwe partnerlanden en
het gebruik van het instrument «algemene begrotingssteun»6 drastisch te
verminderen.
De regering hanteert voor het totale Nederlandse bilaterale programma in
elk partnerland een financiële ondergrens van € 15 miljoen per jaar
(Ministerie van BuZa, 2011a).
4.3.2 Onze aandachtspunten
De komende jaren gaan wij na in welke mate en in welk tempo de inzet
van de financiële middelen wordt afgestemd op de geselecteerde
partnerlanden. Voor de 18 afgevallen partnerlanden gaan we na of het
kabinet een uitfaseringsplan opstelt en uitvoert.
We gaan ook na of de verschuiving in OD’s zichtbaar wordt in de verdeling
van de uitgaven per OD.
Op basis van de prioriteiten zal de relatie met de partnerlanden in de
komende jaren verschuiven van algemene begrotingssteun naar meer
samenwerking met bedrijven. Wij zullen volgen in welke mate die
verschuiving ook budgettair optreedt.
4.3.3 Stand van zaken
6
Algemene begrotingssteun: de overdracht
van financiële middelen die niet specifiek
geoormerkt zijn aan een ontvangende
overheid ter financiering van het door haar
voorgestane beleid.
7
Een landenprogramma bevat het totaal aan
bilaterale activiteiten in een land waarmee het
Ministerie van BuZa een bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhoudt. De activiteiten
worden gefinancierd met aan de ambassade
gedelegeerde financiële middelen.

In 2010 gaf het kabinet-Balkenende IV in totaal € 935 miljoen uit aan
landenprogramma’s .7 Hiervan ging € 915 miljoen naar de 33 partnerlanden van het kabinet-Balkenende IV en € 19 miljoen naar de 7 uitfaserende landen. Van de 33 partnerlanden van het kabinet-Balkenende IV
houdt het kabinet-Rutte/Verhagen 15 partnerlanden aan. Deze ontvingen
in 2010 € 536 miljoen, ofwel 60% van de totale uitgaven aan landenprogramma’s. De 15 landen die zullen worden uitgefaseerd ontvingen 34%
van de totale uitgaven aan landenprogramma’s en de landen met
transitiefaciliteit 6% (Figuur 7).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

19

Figuur 7: Verdeling ODA-uitgaven 2010 op basis van de nieuwe selectie partnerlanden van het kabinet-Rutte/Verhagen1 (Ministerie van BuZa, 2011b)
alleen uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

Figuur 8 toont de geografische spreiding van partnerlanden en maakt
duidelijk dat het kabinet-Rutte/Verhagen de versnippering heeft
verminderd door de steun aan landen in Azië en Zuid-Amerika te
schrappen. Er is nu een grotere concentratie van partnerlanden in Afrika
dan bij het kabinet-Balkenende IV.
Figuur 8: Wereldkaart met de partnerlanden van het kabinet-Rutte/Verhagen.

Figuur 9 geeft aan wie de ontvangers zijn van de financiële middelen in
het bilaterale kanaal. De grootste groep ontvangers zijn multilaterale
organisaties die van het departement of van ambassades geoormerkte
bijdragen krijgen voor activiteiten op landenniveau. Dit wordt ook wel
«multi-bi financiering» genoemd. Vervolgens gaat het meeste geld uit het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

20

bilaterale kanaal naar NGO’s in ontwikkelingslanden en naar ministeries in
ontwikkelingslanden. Voor deze laatste categorie gaat het voornamelijk
om algemene en sectorale begrotingssteun.8 We verwachten onder meer
dat het streven om minder gebruik te maken van de hulpmodaliteit
algemene begrotingssteun leidt tot een afname van de financiële
middelen aan ministeries en dat de financiële middelen bestemd voor
bedrijven zullen toenemen.
Figuur 9: ODA-uitgaven 2010 per type ontvanger binnen het bilaterale kanaal
alleen uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

Figuur 10 laat zien hoe de activiteiten die binnen het bilaterale kanaal via
multilaterale organisaties worden uitgevoerd zijn verdeeld over
VN-organisaties, internationale financiële instellingen (IFI) zoals de
Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), EU-organisaties
en overige multilaterale organisaties. Door middel van deze multi-bi
financiering voerden multilaterale organisaties in 2010 610 activiteiten uit.
Hiervan werden veruit de meeste activiteiten (399) door VN-organisaties
uitgevoerd. Figuur 10 laat de versnippering zien als gevolg van de
activiteiten van multilaterale organisaties gefinancierd met Nederlandse
multi-bi financiering.
8
Bij sectorale begrotingssteun gaat het om
geld dat rechtstreeks naar een bepaalde sector
gaat, bijvoorbeeld onderwijs, en deze steun
kan ook geoormerkt zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

21

Figuur 10: Aantal activiteiten 2010 via multilaterale organisaties binnen het
bilaterale kanaal
alleen activiteiten Ministerie van BuZa

Het kabinet heeft verder aangegeven te gaan bezuinigen op algemene
begrotingssteun. In 2011 zal het budget voor algemene begrotingssteun
verminderd worden van € 128 miljoen naar € 84 miljoen.
4.4 Het multilaterale kanaal
4.4.1 Beleidsvoornemens
Het kabinet-Rutte/Verhagen zet sterk in op behoud en vernieuwing van
multilaterale organisaties. De meerwaarde van het multilaterale kanaal ligt
volgens het kabinet vooral in schaalvergroting en het tegengaan van
ongecoördineerde en versnipperde activiteiten (Ministerie van BuZa,
2010).
Het kabinet stelt dat de Nederlandse bijdrage via het multilaterale kanaal
te gefragmenteerd is en dat het de versnippering van het multilaterale
beleid gaat aanpakken. Verder zal in 2011 ongeveer de helft van de
multilaterale organisaties een lagere Nederlandse bijdrage ontvangen. De
Nederlandse bijdragen zullen gebaseerd worden op de effectiviteit van de
organisaties en de meerwaarde voor de vier prioritaire thema’s.
Nederland zal in elk geval een betrouwbare partner blijven en meerjarige
verplichtingen nakomen (Ministerie van BuZa, 2010).
4.4.2 Onze aandachtspunten
De aandachtspunten die we de komende jaren gaan volgen hangen af van
de concrete beleidsvoornemens die het kabinet voor het multilaterale
kanaal gaat formuleren. We zullen in ieder geval nagaan of de versnippering zal afnemen in termen van aantal te financieren organisaties en
activiteiten en of de activiteiten meer in lijn komen te liggen van de vier
gestelde prioriteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

22

4.4.3 Stand van zaken
Nederland gaf in 2010 binnen het multilaterale kanaal contributies en
bijdragen aan multilaterale organisaties waaronder de Europese instituties, een aantal VN-organisaties en multilaterale ontwikkelingsbanken.
In 2010 ging het om financiering van 88 afzonderlijke bijdragen.
Figuur 11 toont de uitgaven binnen het multilaterale kanaal per organisatie. De grote bijdrage aan de Europese instituties is samengesteld uit de
Nederlandse vaste inbreng in het ontwikkelingsbudget van de Europese
Unie (als onderdeel van het centrale EU-budget) en een vrijwillige
bijdrage aan het Europese ontwikkelingsfonds (EOF).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

23

Figuur 11: ODA-uitgaven 2010 per organisatie binnen het multilaterale kanaal
alleen uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

24

4.5 Maatschappelijk middenveld
4.5.1 Beleidsvoornemens
Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft de gemaakte afspraken in het kader van
het medefinancieringsstelsel II (MFS II) met maatschappelijke organisaties
zoveel mogelijk ongemoeid gelaten. Er wordt wel bezuinigd op MFS II
door een korting van 12,5 % op het budget en door het extra geld dat
beschikbaar was voor «zeer goede voorstellen» niet uit te geven. In totaal
komt dit neer op een jaarlijkse bezuiniging van € 87 miljoen.
Om de versnippering tegen te gaan binnen MFS II heeft het vorige kabinet
reeds een bepaling opgenomen waardoor maatschappelijke organisaties
60% van hun MFS-middelen in partnerlanden moeten hebben besteed bij
de afrekening in 2015. Op die manier wil het kabinet de maatschappelijke
organisaties aanzetten om meer focus aan te brengen in hun landenkeuze
en de focus ook te stroomlijnen met de lijst van partnerlanden van het
kabinet.
Het kabinet streeft ernaar dat maatschappelijke organisaties in de
toekomst minder afhankelijk worden van overheidssteun. Op dit moment
mogen de MFS-inkomsten van de maatschappelijke organisaties niet
meer dan 75% zijn van hun totale inkomsten. De overige 25% moeten ze
financieren met andere middelen (Ministerie van BuZa, 2010).
4.5.2 Onze aandachtspunten
We gaan de komende jaren na of het ministerie toeziet dat de partnerorganisaties geleidelijk hun bijdragen in partnerlanden zullen verhogen om uit
te komen op 60 % in 2015 en hieraan consequenties verbindt.
We kijken ook of het streven om de versnippering te verminderen zijn
weerslag heeft op het aantal activiteiten dat naast het MFS II in dit kanaal
gefinancierd wordt. Verder volgen wij of verschuivingen in deze activiteiten te relateren zijn aan de vier prioriteiten uit het kabinetsbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

25

4.5.3 Stand van zaken
Figuur 12 geeft weer hoe de financiële middelen in 2010 in het maatschappelijk kanaal zijn verdeeld over verschillende subsidieprogramma’s.
Figuur 12: ODA-uitgaven 2010 binnen het maatschappelijk kanaal
alleen uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

In 2010 liep meer dan de helft van de financiering (56%) voor maatschappelijke organisaties via de bijdragen uit het MFS I. Het vorige kabinet heeft
de versnippering reeds teruggedrongen door bij het vormgeven van het
MFS voor de periode 2011–2015 het aantal te financieren organisaties
terug te brengen van 73 organisaties (MFS I) naar twintig samenwerkingsverbanden. Elk van deze verbanden wordt vertegenwoordigd door een
penvoerder.
De andere grote uitgavenposten binnen het maatschappelijke middenveld
zijn het internationale onderwijsprogramma (11%), de Stichting Nederlandse Vrijwilligers (SNV, 9%), en de Vereniging Personele Samenwerking
(PSO, 3%). Daarnaast bestaat er nog een veelheid aan ontvangers en
programma’s.
Bij de begrotingsbehandeling 2011 van het Ministerie van BuZa heeft de
Tweede Kamer een amendement aangenomen waardoor de voorgenomen bezuiniging van € 87 miljoen op MFS II uitkomt op € 77 miljoen
per jaar.9
4.6 Bedrijfsleven
4.6.1 Beleidsvoornemens

9
Aangenomen gewijzigd amendement van
der Staaij en Voordewind, 32 500 V, nr. 116

In de komende jaren geeft het kabinet prioriteit aan de ontwikkeling van
de private sector in ontwikkelingslanden en bijgevolg zullen er extra
financiële middelen vloeien via dit kanaal. Het Ministerie van BuZa zal de
relatie met het bedrijfsleven verdiepen en richt zich meer op de
uitbreiding en vooral schaalvergroting van de publiek-private partnerships
(PPP’s) tussen overheid, bedrijfsleven en andere partners. Economische
levensvatbaarheid op lange termijn is hierbij de leidraad. Er komen ook
innovatieve financieringsinstrumenten om private investeringen voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

26

ontwikkelingsdoelen te stimuleren met overheidsgaranties en –leningen
(Ministerie van BuZa, 2010, 2011a).
Het kabinet streeft ook naar geïntegreerd werken om meer samenhang te
krijgen tussen diplomatie, economie en ontwikkelingssamenwerking.
Hierbij staan Nederlandse belangen centraal in het handelen, vooral de
economische belangen (Ministerie van BuZa, 2011d).
4.6.2 Onze aandachtspunten
We besteden de komende jaren aandacht aan de beheersbaarheid van de
activiteiten in dit kanaal. We zullen vooral letten op hoe de uitbreiding van
de PPP’s en de ontwikkeling van innovatieve financieringsinstrumenten
gestandaardiseerd wordt en of deze niet met nieuwe versnippering
gepaard gaat. De voorgenomen uitbreiding van de PPP’s en het vereiste
maatwerk hierbij contrasteert met meer uniformiteit in de contractafspraken om de beheersbaarheid en de transparantie van het instrument
PPP te garanderen.
4.6.3 Stand van zaken
Het bedrijfslevenkanaal bevat activiteiten voor economische groei en
privatesectorontwikkeling. Hierbij is het programma voor Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling (ORIO) een van de belangrijkste
onderdelen (Figuur 13).
Figuur 13: ODA-uitgaven 2010 binnen het bedrijfslevenkanaal
alleen uitgaven Ministerie van BuZa, in miljoen €

10
PSOM: Programma Samenwerking
Opkomende Markten; PSI: Private Sector
Investeringsprogramma

Daarnaast is er het PSOM/PSI10-programma voor ondersteuning aan
ondernemers met investeringsplannen in opkomende markten en het
Infrastructure Development Fund van de ontwikkelingsbank FMO.
Daarnaast zijn er bijdragen aan het Centrum tot bevordering van import

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

27

uit ontwikkelingslanden (CBI) en het Project Uitzending Managers (PUM)
voor de bevordering van het ondernemingsklimaat en de marktontwikkeling.
Er zijn inmiddels 75 PPP’s actief waarin het Ministerie van BuZa samenwerkt met het bedrijfsleven (Ministerie van BuZa, 2010).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

28

5 INTERNE ORGANISATIE EN STURING
5.1 Beleidsvoornemens
Het kabinet stelt dat de stapeling van doelen en de versnippering hebben
geleid tot een beheerslast die niet spoort met de wens meer kwaliteit te
realiseren met een kleiner apparaat (Ministerie van BuZa, 2010). Het
kabinet heeft ook gereageerd op de kritiek in het WRR-rapport over de
geringe professionaliteit van de organisatie van de ontwikkelingssamenwerking bij het Ministerie van BuZa. Het voornemen is om meer te
investeren in het opbouwen, delen en toepassen van kennis. In het
personeelsbeleid komt meer ruimte om versneld de deskundigheid op de
vier prioriteiten te versterken (Ministerie van BuZa, 2011c).
Als gevolg van de algemene taakstelling bij de rijksoverheid zal het
Ministerie van BuZa in de periode 2012–2015 € 74 miljoen bezuinigen op
de budgetten voor personeel en materieel. Directies en ambassades
moeten efficiënter en goedkoper gaan werken, worden in aantal
verminderd en er komt meer samenwerking tussen de ministeries die
betrokken zijn bij ontwikkelingssamenwerking (Ministerie van BuZa,
2011c).
De professionalisering van het personeelsbeleid en de kennisopbouw
worden bewerkstelligd door een gerichte instroom van personeel, meer
inzet op detachering en uitwisseling met het bedrijfsleven en een verdere
flexibilisering van arbeidscontracten (Ministerie van BuZa, 2011a).
5.2 Onze aandachtspunten
Voor de samenhang tussen de gekozen prioriteiten en de interne
organisatie kijken we primair naar vijf aspecten.
In de eerste plaats de beheersbaarheid van de activiteiten. Een groot
aantal activiteiten staat niet per definitie gelijk aan een grote mate van
versnippering, maar het kan hier wel een indicatie voor zijn. De komende
jaren zullen wij nagaan of het aantal activiteiten toe- of afneemt.
Daarnaast zullen wij ook nagaan of het aandeel van de activiteiten met
een kleine financiële omvang toe- of afneemt. Bij een substantiële
verandering zullen we vervolgens analyseren wat hiervoor de oorzaken
zijn en wat de gevolgen zijn voor de beheersbaarheid voor het ministerie.
In de tweede plaats de capaciteitinzet. In de komende jaren volgen we in
welke mate het Ministerie van BuZa de inzet van de personele capaciteit
aanpast aan de gestelde prioriteiten en de geselecteerde partnerlanden.
In de derde plaats de kennisopbouw binnen het Ministerie van BuZa. Het
ministerie werkt aan een professionalisering van het personeelsbestand
en de opbouw van kennis over de geselecteerde prioriteiten. We zullen
volgen wat de voortgang is die het ministerie op dit terrein boekt.
In de vierde plaats de verdeling van verantwoordelijkheden binnen het
ministerie. Dit kabinet heeft ervoor gekozen in de sturing van het beleid de
vier in 3.1 genoemde thematische prioriteiten centraal te stellen.
Logischerwijs dient dit door te werken in de interne spelregels en
bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende directies binnen het
ministerie. De themadirecties zullen naar verwachting een meer sturende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

29

rol krijgen ten opzichte van directies die zich bijvoorbeeld bezighouden
met een kanaal of een regio.
In de vijfde plaats de afstemming met andere departementen. Het
Ministerie van BuZa zet in op een effectieve samenwerking met andere
departementen. We zullen volgen welke voortgang hierbij wordt geboekt.
Een meer concrete uitwerking van onze aandachtspunten zal plaatsvinden
wanneer het ministerie concreet heeft aangegeven welke doelen het ten
aanzien van deze aspecten van organisatie en sturing nastreeft.
5.3 Stand van zaken
Wat betreft de organisatie en het personeel van het Ministerie van BuZa
zijn de bezuinigingen vastgelegd tot 2014 en is er een uitvoeringsplan
opgesteld.
Aantal en omvang van de activiteiten
De totale uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking (voor alle kanalen
gezamenlijk) werden in 2010 uitgevoerd via 3 084 lopende activiteiten. In
Figuur 14 zijn de transacties in 2010 geordend naar hun financiële
omvang. Dit is een indicatie voor de beheerslast.
Figuur 14: Aantal ODA-transacties in 2010 in €, geordend naar financiële omvang
alleen ODA-transacties Ministerie van BuZa

Capaciteitsinzet
Het Ministerie van BuZa heeft nog geen gegevens beschikbaar over de
capaciteitsinzet per thema.
Kennisopbouw
Het Ministerie van BuZa heeft de afgelopen jaren het personeelsbeleid en
de opleidingen vooral gericht op het vormen van «generalisten» en
minder op «deskundigen». Dat heeft ondermeer geleid tot de problemen
die het WRR-rapport signaleert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

30

Verantwoordelijkheden
Op dit moment hebben de themadirecties geen grote sturende
bevoegdheid ten opzichte van de andere directies. Door de keuze van het
kabinet om vier prioritaire thema’s als leidend te maken voor het beleid is
het van belang deze prioriteitstelling consistent te vertalen in een heldere
bevoegdheidsverdeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

31

6 REACTIE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN
NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
6.1 Reactie staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken verwelkomt ons rapport en
het onderzoekstraject waarvan het deel uit maakt. Hij geeft aan dat
monitoring door de Algemene Rekenkamer het ministerie scherp kan
houden bij de uitvoering van het beleid. Hij beschouwt dit rapport als een
tijdige en nuttige bijdrage aan een ingrijpend veranderingstraject.
De belangrijkste uitdagingen die de Algemene Rekenkamer identificeert,
onderschrijft de staatssecretaris. Hij wijst op de opdracht om de vier
gekozen speerpunten scherp af te bakenen én deze gestalte te geven in
een tijd van bezuinigingen. Ook benadrukt hij het belang om de inhoudelijke focus te vertalen in de interne sturing en het personeelsbeleid.
De staatssecretaris plaatst een aantal kanttekeningen bij enkele passages
in het rapport om daarmee mogelijke misverstanden over zijn beleidsvoornemens te voorkomen. Zo merkt hij op dat het niet zeker is dat er
bezuinigd gaat worden op het bilaterale kanaal, omdat de effectiviteit van
het kanaal voor een bepaald speerpunt medebepalend is bij de kanaalkeuze.
Ook wijst hij erop dat steun aan de ontwikkeling van de private sector niet
gelijkgesteld kan worden aan de inzet van het bedrijfsleveninstrumentarium. Samenwerking met het bedrijfsleven kan ook op andere manieren
worden bevorderd.
Met betrekking tot het bedrijfslevenkanaal is aandacht voor het
voorkomen van nieuwe versnippering volgens de staatssecretaris
inderdaad van belang, maar hij wijst er op dat publiekprivate partnerschappen ook maatwerk eisen. Om versnippering tegen te gaan streeft hij
bij het bedrijfslevenkanaal naar grootschaliger publiekprivate partnerschappen en een zo eenduidig mogelijke vormgeving van de contractuele
relaties.
Verder geeft de staatssecretaris aan dat de stroomlijning van de
maat-schappelijke organisaties met de lijst van partnerlanden betrekking
heeft op de oude lijst van partnerlanden. De besluitvorming over de
MFS-subsidies ging immers vooraf aan de beperking van het aantal
partnerlanden.
De staatssecretaris schrijft dat ons rapport duidelijkheid verschaft over de
aandachtspunten die leidend zullen zijn voor het onderzoekstraject van de
Algemene Rekenkamer en dat op onderdelen een nadere concretisering
nodig is. Hij stelt voor de komende maanden in goed overleg na te gaan
hoe de beschikbare gegevens bij het ministerie op een eenduidige manier
kunnen worden ontsloten en hiervoor een monitoringskader te
ontwerpen.
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De staatssecretaris geeft aan dat hij de belangrijkste uitdagingen deelt die
wij identificeren, zoals een scherpe afbakening van de vier speerpunten en
de doorvertaling hiervan naar de interne sturing en het personeelsbeleid.
Een gedeeld beeld van deze uitdagingen betekent dat er een goede basis
is om de koersvastheid van het beleid te beoordelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

32

De staatssecretaris stelt voor de komende maanden in overleg te treden
over het monitoringskader dat wij in dit onderzoekstraject zullen
toepassen. Wij zijn hiertoe graag bereid en zullen mede op basis hiervan
waar nodig ons monitoringskader verder aanscherpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

33

BIJLAGE PARTNERLANDEN, UITFASERENDE LANDEN EN
LANDEN MET TRANSITIEFACILITEIT
Tabel 1 toont de lijst met partnerlanden, uitfaserende landen en landen
waarmee een transitiefaciliteit is afgesproken door het kabinet-Rutte/
Verhagen. De beschikbare cijfers in kolom 2 zijn de uitgaven voor 2010 die
grotendeels gerealiseerd werden tijdens het kabinet-Balkenende IV. Deze
cijfers dienen als een nulmeting waarmee de uitgaven van het kabinetRuttte/Verhagen in de komende jaren vergeleken kunnen worden.
Tabel 1: Uitgaven 2010 in 15 partnerlanden kabinet-Rutte/Verhagen(Ministerie van BuZa,
2011b).
Uitgaven 2010 in 15 partnerlanden Rutte/Verhagen

in miljoen €

Afghanistan
Bangladesh
Benin
Burundi
Ethiopie
Ghana
Indonesië
Jemen
Kenia
Mali
Mozambique
Oeganda
Palestijnse gebieden
Rwanda
Soedan

34,8
60,9
23,5
12,3
37,5
55,0
56,8
19,2
13,3
42,5
59,9
26,2
18,8
28,4
53,8

Totaal

542,9

Tabel 2: Uitgaven 2010 in 15 uitfaserende landen kabinet-Rutte/Verhagen (Ministerie van
BuZa, 2011b).
Uitgaven 2010 in de 15 uitfaserende landen
Bolivia
Burkina Faso
Congo, Dem. Republiek
Egypte
Georgië
Guatemala
Kosovo
Moldavië
Mongolië
Nicaragua
Pakistan
Senegal
Suriname
Tanzania
Zambia

in miljoen €
35,0
41,0
5,1
8,0
2,4
15,6
0,4
4,2
6,6
17,4
27,0
23,0
56,7
44,4
26,9
313,8

Tabel 3: Uitgaven 2010 in landen met transitiefaciliteit kabinet-Rutte/Verhagen (Ministerie van BuZa, 2011b).
Landen met transitiefaciliteit
Vietnam
Zuid-Afrika
Colombia

in miljoen €
16,4
24,5
17,0
58,0

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

34

BIJLAGE METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
De meeste figuren in deze rapportage zijn gebaseerd op gegevens
afkomstig uit het administratieve systeem Piramide van het Ministerie van
BuZa. In dit systeem zijn op activiteitenniveau onder meer weergegeven:
de naam van de activiteit, de operationele doelstelling uit de begroting
waarop de activiteit wordt geboekt, de naam van de ontvanger en de
omvang van de uitgaven. Een activiteit is het laagste aggregatieniveau in
het administratieve systeem en representeert een afzonderlijke subsidiebeschikking, bijdragen aan multilaterale en maatschappelijke organisaties
of begrotingssteun. De juistheid en volledigheid van deze gegevens zijn
door ons niet gecontroleerd.
Voor de uitsplitsing naar kanalen hanteert het Ministerie van BuZa een
coderingstabel waarbij activiteiten op basis van classificatiecodes
verdeeld zijn over de kanalen. Wij hebben dezelfde tabel als het Ministerie
van BuZa gebruikt voor de uitsplitsing naar kanalen.
Daarnaast is gebruik gemaakt van verschillende openbare publicaties
zoals begrotingen en antwoorden op Kamervragen.
Beleidsvoornemens en actuele aanpassingen zijn overgenomen uit de
verschillende beleidsbrieven en de suppletoire begroting die tussen
december 2010 en april 2011 naar de Tweede Kamer zijn gestuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

35

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
AfDB
BNP
BuZa
CBI
CFC
EKI
EOF
EU
FAO
FOPP
FMO
HGIS
IBRD
ICRC
IFAD
IFC
ILO
IMF
MATRA
MFS
MOL
NGO
NIMD
NIMF
NUFFIC
OD
ODA
OESO
ORIO
OS
PPP
PSO
PSOM
PSI
PUM
SALIN
SNV
SRGR
TMF
UN
UNAIDS
UNCCD
UNCTAD
UNDP
UNEP
UNESCO
UNFPA
UNICEF
UNIDO
UNIFEM
UNHCR
UNOCHA

African Development Bank
Bruto Nationaal Product
Buitenlandse Zaken
Centre for Promotion of Imports from developing
countries
Common Fund for Commodities
Exportkredietverzekering en Investeringsgaranties
Europees Ontwikkelingsfonds
Europese Unie
Food and Agriculture Organization
Fonds voor Ontwikkeling, Pluriformiteit en Participatie
Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden
Homogene Groep Internationale Samenwerking
International Bank for Reconstruction and Development
International Committee of the Red Cross
International Fund for Agricultural Development
International Finance Corporation
International Labour Organization
International Monetary Fund
(Programma) Maatschappelijke Transformatie
Medefinancieringsstelsel
Minst ontwikkelde landen
Niet-Gouvernmentele Organisaties
Netherlands Institute for Multiparty Democracy
Nederlands Investering Matching Fonds
Netherlands Universities Foundation for International
Cooperation
Operationele Doelstelling
Official Development Assistance
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Programma Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling
Ontwikkelingssamenwerking
Publiek Private Samenwerking
Vereniging Personele Samenwerking
Programma Samenwerking Opkomende Markten
Private Sector Investeringsprogramma
Project Uitzending Managers
Strategic Alliance with International NGOs
Stichting Nederlandse Vrijwilligers
Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten
Thematische medeFinanciering?
United Nations
Joint United Nations Programme on HIV/AIDS
United Nations Convention to Combat Desertification
United Nations Conference on Trade and Development
United Nations Development Programme
United Nations Environmental Programme
United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization
United Nations Population Fund
United Nations Children’s Fund
United Nations Industrial Development Organization
United Nations Development Fund for Women
United Nations High Commissioner for Refugees
Office for the Coordination of Humanitarian Affairs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

36

UNRWA
VMP
VN
WFP
WHO
WRR

United Nations Relief and Works Agency
VakbondsMedefinancieringsProgramma
Verenigde Naties
World Food Programme
World Health Organization
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

37

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2008). Drinkwater in ontwikkelingslanden. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 484, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010a). Aandachtspunten voor de transparantie
van en verantwoording over de middelen voor ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 nr. 6. Den Haag:
Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010b). Geldstromen ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 318, nrs. 1–2. Den
Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2011). Bezuinigingsmonitor 2011. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2010–2011, 32 758, nr. 2. Den Haag: SDU.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2010). Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 15. Den
Haag: Sdu.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011a). Focusbrief ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 2. Den
Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2010). Lijst van vragen en antwoorden. Vaststelling
begroting Ministerie van BuZa voorhet jaar 2011. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 53. Den Haag: Sdu.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011c). Kabinetsreactie op het WRR
rapport: minder pretentie, meer ambitie. Tweede Kamer, vergaderjaar
2010–2011, 32 605, nr. 1. Den Haag: Sdu.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011d). Modernisering Nederlandse
diplomatie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 734, nr. 1. Den
Haag: Sdu.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011e). Nadere uitwerking van het
beleid op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheid en
rechten, en hiv/aids. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, nog niet
bekend. Den Haag: Sdu.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011f). Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2011.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 609 V, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2010). Lijst van vragen en antwoorden. Vaststelling
begroting Ministerie van BuZa voor het jaar 2011. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 53. Den Haag: Sdu.
WRR (2010). Minder pretentie, meer ambitie. Amsterdam: Amsterdam
University Press.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 803, nr. 2

38