Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2004–2005

30 037

Implementatie van het kaderbesluit nr.
2003/80/JBZ van de Raad van de Europese Unie
van 27 januari 2003 inzake de bescherming van
het milieu door middel van het strafrecht (PbEG
L 29)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I Algemeen

Inleiding
Op 27 januari 2003 is in het kader van de derde pijler van de EU totstandgekomen het kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door
middel van het strafrecht. Dit kaderbesluit vormt een mijlpaal in het internationale milieurecht doordat het het eerste internationale instrument is
waarbij alle EU-lidstaten zich verplichten om de overtreding van een
breed scala van milieuovertredingen strafrechtelijk te sanctioneren. Voor
een aanzienlijk aantal van hen is dat, anders dan voor Nederland, een
werkelijk nieuwe ontwikkeling, omdat zij in hun milieurecht tot nu toe
steeds volstonden met civielrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties en
handhaving.
Over de totstandkoming en vaststelling van het kaderbesluit is het parlement bij een aantal gelegenheden geïnformeerd; verwezen wordt bijvoorbeeld naar Kamerstukken II, 2000–2001, 22 112, nr. 174, p. 2, Kamerstukken I/II, 2002–2003, 23 490, nr. 247, p. 2, Kamerstukken I/II, 2002–2003,
23 490, nrs. 8c en 250, Kamerstukken II, 2002–2003, 23 490, nr. 251, p. 1,
Kamerstukken I/II, 2002–2003, 23 490, nrs. 8e en 254, p. 2, en Kamerstukken I/II, 2002–2003, 23 490, nr. 259, p. 2.
Het kaderbesluit is een ten aanzien van het resultaat verbindend instrument in gevolge artikel 34, tweede lid, van het Verdrag betreffende de EU.
De keuze voor de daarbij te gebruiken vorm en middelen wordt daarbij
aan de nationale instanties gelaten. De uitvoering van het onderhavige
kaderbesluit vergt aanpassing en aanvulling van enkele bepalingen uit het
Wetboek van Strafrecht. Daartoe strekt dit wetsvoorstel, waarvan ik mij
bewust ben dat het in de voorbereidingsfase vertraging heeft opgelopen.
Dit hield mede verband met de prioriteitstelling in het kader van het
Nederlandse EU-voorzitterschap. Een inschatting van de gevolgen van de
overschrijding van de implementatietermijn is moeilijk te maken, maar ik
verwacht dat deze zeer beperkt zullen blijven, nu het Nederlandse recht
reeds in belangrijke mate met het kaderbesluit verenigbaar is.

KST85405
0405tkkst30037-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2005

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

1

Achtergrond bij het kaderbesluit
Aanvankelijke bedoeling van de indiener van het voorstel voor het onderhavige kaderbesluit (Denemarken) was, binnen de Europese Unie verder
te bouwen op de op 4 november 1998 in de Raad van Europa totstandgekomen Overeenkomst inzake de bescherming van het milieu door
middel van het strafrecht (ETS 172), dat ook in de tiende preambulaire
paragraaf van het kaderbesluit wordt vermeld. Doel van het verdrag was
destijds, het strafrechtelijk milieurecht op één niveau te brengen, waarbij
door een aantal van de toenmalige EU-lidstaten met name ook werd
gekeken naar de toen nog toekomstige toetreders in Midden- en OostEuropa. Vier jaar na totstandkoming van het verdrag moest evenwel
worden geconstateerd dat de Deense ambities om verder te gaan dan de
Straatsburgse overeenkomst voor veel EU-lidstaten te ambitieus waren.
Dat bleek overigens ook uit de weinige ondertekenaars en nog veel
minder ratificaties die het verdrag toen (en tot op heden) heeft mogen
begroeten; nog steeds is het wegens onvoldoende ratificaties niet in
werking getreden. In het licht hiervan is het Deense voorstel op initiatief
van het toenmalige EU-voorzitterschap beperkt tot de overname in het
EU-acquis van de niet-controversiële bepalingen uit het Verdrag, zodat in
elk geval kon worden verzekerd dat die bepalingen op termijn in de gehele
Unie, met inbegrip van de nieuwe toetreders, zullen gelden.
Bij de onderhandelingen over de totstandkoming van het kaderbesluit is
duidelijk geworden dat het slechts een minimumlijn voor de strafbaarstelling van ernstige milieudelicten kon stellen, met name met het oog op de
situatie in die landen die hiervoor nog niets geregeld hebben, alsmede
met het oog op de strafrechtelijke samenwerking bij grensoverschrijdende
milieucriminaliteit. Het kaderbesluit betreft derhalve een grotendeels
letterlijke omzetting van de tekst van de Straatsburgse overeenkomst uit
1998. Op deze wijze kon binnen de EU relatief snel een strafrechtelijk
instrument op milieugebied tot stand worden gebracht. In EU-verband is
vervolgens niet meer expliciet nader over de redactie en de achterliggende bedoelingen gesproken.

Het kaderbesluit en strafrechtelijk milieurecht
Dit kaderbesluit bevat een aantal verplichtingen, waarvan de belangrijkste
zijn het strafbaar stellen van een aanzienlijk aantal gedragingen op het
gebied van het milieurecht. Voor de meeste van deze gedragingen blijft de
verplichting tot strafbaarstelling beperkt tot de gevallen waarin zij wederrechtelijk zijn gepleegd, maar voor een aantal gedragingen is de strafbaarstelling ook vereist wanneer zij niet-wederrechtelijk zijn begaan. Naast de
verplichtingen tot strafbaarstelling bevat het kaderbesluit daarmee direct
samenhangende bepalingen over deelneming en uitlokking, sancties,
aansprakelijkheid van en sancties tegen rechtspersonen, rechtsmacht,
uitlevering en vervolging, en uitvoering. Op de inhoud van het kaderbesluit zal hieronder nader in detail worden ingegaan.
De delictsomschrijvingen in het kaderbesluit zijn te kenmerken als
concrete gevaarzettingsdelicten: de strafbaarheid treedt pas in wanneer
een expliciet bepaald gevolg optreedt. De in Nederland bekende strafbaarstellingen op milieugebied zijn vrijwel steeds geformuleerd als abstracte
gevaarzettingsdelicten: behoudens vergunning of ontheffing verbieden zij
een bepaalde gedraging, ongeacht de gevolgen die de gedraging in het
concrete geval heeft, en zelfs indien de gedraging in het concrete geval in
het geheel geen aantoonbare gevolgen heeft. De strafbaarstellingen in het
Nederlandse milieustrafrecht zijn derhalve ruim. Voor een aantal van de
lidstaten voor wie het milieustrafrecht nog relatief nieuw is, bleek het
opnemen van abstracte gevaarzettingsdelicten in het kaderbesluit voor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

2

alsnog een stap te ver. Voor hen was het noodzakelijk, de verplichting tot
strafbaarstelling te beperken tot gevallen waarin specifiek genoemde
gevolgen of gevaren optreden, zodat de in het kaderbesluit opgenomen
delictsomschrijvingen concrete gevaarzettingsdelicten zijn geworden. Bij
de implementatie van het kaderbesluit kan evenwel gebruik gemaakt
worden van de in het Nederlands recht bestaande, abstracte gevaarzettingsdelicten. De Nederlandse, abstracte gevaarzettingsdelicten hebben
immers een ruimere reikwijdte doordat zij niet alleen alle gevallen
bestrijken waarin de in het kaderbesluit specifiek genoemde gevolgen
optreden, maar ook die waarin de gevolgen níet optreden. Uiteraard zal
de rechter er in een concreet geval bij de straftoemeting wel rekening mee
houden of al dan niet daadwerkelijk schade is ontstaan of gevaar is opgetreden door, waar hij dat wegens het daadwerkelijk intreden van gevolgen
wenselijk acht, binnen de grenzen van de wet hogere straffen op te
leggen.
Wat betreft de materiële normen sluit het kaderbesluit – met uitzondering
van artikel 2, onder a – volledig aan op het reeds bestaande Europees
milieurecht. Daarin zijn de lidstaten wel gehouden bepaalde gedragingen
te reguleren, en op te treden wanneer wederrechtelijk, dat wil zeggen in
strijd met deze regulering, werd gehandeld, maar tot op heden was in dat
verband geen strafrechtelijke handhaving voorgeschreven. Op grond van
het voorliggende kaderbesluit ontstaat nu wel voor alle lidstaten van de
EU een verplichting, wederrechtelijk handelen tegen het materiële milieurecht strafbaar te stellen.
Zoals gezegd is strafrechtelijk milieurecht voor Nederland op zich niet
nieuw en zijn vrijwel alle door het kaderbesluit bestreken feiten naar
Nederlands recht al vele jaren strafbaar. Toch is het ook voor Nederland
een belangrijk instrument. Immers, wanneer alle EU-leden voor deze
feiten een strafrechtelijke benadering zullen gaan hanteren, zullen als
gevolg daarvan de mogelijkheden voor internationale strafrechtelijke
samenwerking bij de opsporing van milieucriminaliteit aanzienlijk
toenemen. Bij een vorm van criminaliteit die zowel in zijn verschijningsvormen als zeker ook in zijn gevolgen per definitie niet bij de grens
ophoudt, is dat een verbetering waarvan het belang moeilijk kan worden
overschat.
II Het kaderbesluit

Korte inhoud
In artikel 1 worden definities gegeven van enkele voor het kaderbesluit
relevante begrippen. Van belang voor de implementatie is daarvan vooral
de definitie van het begrip «wederrechtelijk», nu die definitie ook bepalend is voor de reikwijdte van de meeste verplichtingen tot strafbaarstelling die in het kaderbesluit zijn opgenomen. Zij komt inhoudelijk overeen
met de wijze waarop in het Nederlandse milieurecht aan het begrip invulling wordt gegeven. Gevolg van de definitie is, dat aan de verplichting tot
strafbaarstelling van die gedragingen waarbij op grond van het kaderbesluit de wederrechtelijkheid een bestanddeel is, voldaan is zodra het
nationale recht voor de overtreding ervan voorziet in strafsancties als
bedoeld in de artikelen 5 en 7.
In artikel 2 verplicht het kaderbesluit de lidstaten maatregelen te nemen
om er voor te zorgen dat een reeks van opzettelijke gedragingen met
betrekking tot gevaarlijke of schadelijke stoffen strafbaar wordt gesteld,
althans in de meeste gevallen wanneer daarbij bepaalde gevolgen
optreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

3

Artikel 3 verplicht de lidstaten verder, om de in artikel 2 omschreven feiten
ook strafbaar te stellen wanneer ze zijn gepleegd als gevolg van nalatigheid, althans tenminste bij grove nalatigheid.
In artikel 4 van het kaderbesluit is bepaald dat iedere lidstaat de nodige
maatregelen treft om ervoor te zorgen dat deelneming aan en uitlokking
van de in artikel 2 en 3 genoemde gedragingen ook strafbaar wordt
gesteld.
Ingevolge artikel 5 dient iedere lidstaat ervoor te zorgen dat op de in het
kaderbesluit bedoelde strafbare feiten strafrechtelijke sancties worden
gesteld die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De sancties zullen
zodanig moeten zijn dat in elk geval in ernstige gevallen ook vrijheidsstraffen en uitlevering mogelijk zijn.
Artikel 6 schrijft voor dat ook rechtspersonen aansprakelijk moeten
kunnen worden gesteld voor de milieudelicten uit het kaderbesluit
wanneer deze in hun belang zijn gepleegd door bestuurders en leidinggevenden van die rechtspersoon, dan wel konden worden gepleegd door
een ondergeschikte als gevolg van onvoldoende toezicht of controle van
een bestuurder of leidinggevende. Verder is bepaald dat de aansprakelijkheid van de rechtspersoon niet uitsluit dat ook jegens de betrokken of
verantwoordelijke natuurlijke personen strafrechtelijk wordt opgetreden.
Op grond van artikel 7 zijn de lidstaten verplicht te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties waarmee rechtspersonen
bij aansprakelijkheid kunnen worden bestraft. Deze straffen moeten (in
ieder geval) bestaan uit al dan niet strafrechtelijke geldboetes en kunnen
andere maatregelen omvatten waarvan in artikel 7 enkele voorbeelden
worden genoemd.

Onderdelen waarop de Nederlandse wetgeving reeds in
overeenstemming is met het kaderbesluit
Alvorens de wijzigingen in de artikelsgewijze toelichting worden
besproken, wordt eerst uiteengezet op welke onderdelen het kaderbesluit
niet noopt tot aanvullingen of wijzigingen, omdat de Nederlandse strafwet
al aan de vereisten voldoet.
Het merendeel van de in artikel 2 van het kaderbesluit opgenomen gedragingen is in de Nederlandse strafwet reeds strafbaar gesteld. De enige
strafbaarstelling in het kaderbesluit die niet reeds volledig onder een
bestaande strafbaarstelling in het Nederlandse recht valt, is die in artikel
2, onder a. De in deze bepaling genoemde gedragingen sluiten weliswaar
goed aan bij de strafbare feiten in de huidige artikelen 161quater, 161quinquies, 173a en 173b Sr, maar kennen toch nog enkele relevante
verschillen. Zo kent geen van de genoemde vier artikelen het «ernstig
letsel van personen» als voor de strafbaarheid van de gedraging constitutief gevolg, terwijl het kaderbesluit dat wel vereist. Verder treedt de strafbaarheid op grond van de artikelen 173a en 173b alleen in wanneer de
gedragingen niet alleen opzettelijk maar ook wederrechtelijk gepleegd
zijn. Ten aanzien van feiten bedoeld in artikel 2 onder a dient zoals gezegd
in de nationale wetgeving de bestuurlijke afhankelijkheid van de strafbaarheid en daarmee de gelede normstelling te vervallen. Het hebben van een
vergunning of ontheffing voor de gedraging in kwestie mag deze niet
verontschuldigen wanneer de gedraging leidt tot één van de genoemde
gevolgen. Voorts zijn er nog enkele meer redactionele verschillen tussen
de vier artikelen uit het Wetboek en de bepaling uit het kaderbesluit, maar
die behoeven geen gevolgen voor de implementatie te hebben. Zo zijn de
woorden «op of in de bodem» voldoende ruim om ook «in de grond» te
omvatten, terwijl de in het kaderbesluit gedefinieerde term «water» weliswaar ruimer is dan de term «oppervlaktewater» uit de wet, maar het
grondwater wel weer wordt gedekt doordat het zich bevindt in de bodem,
die ook onder de wettekst valt. Ook het feit dat de artikelen 161quater en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

4

161quinquies spreken over het mensen, dieren, planten of goederen
blootstellen aan of besmetten met radioactieve stoffen in plaats van het in
het kaderbesluit gebruikte lozen, uitstoten of brengen in lucht, grond of
water is niet problematisch. Het «lozen etc.» zal immers steeds leiden tot
het «blootstellen aan of besmetten met», zodat de bepalingen op dit punt
materieel overeenkomen. Dat de artikelen in het Wetboek van Strafrecht
niet letterlijk het bestanddeel «ernstig letsel van personen» dan wel een
pendant daarvan kennen is geen bezwaar. Immers, zoals ook reeds werd
vastgesteld bij de goedkeuring en uitvoering van twee recente antiterrorismeverdragen, zal het – wel opgenomen – bestanddeel van het
gevaar voor de openbare gezondheid doorgaans daarin bestaan dat een
ander zwaar lichamelijk letsel kan oplopen (Kamerstukken II, 2001/2002,
28 028 enz., nr. 13, p. 2). Tot slot kan er in dit verband nog op worden
gewezen dat reeds bij de inwerkingtreding van de Wet terroristische
misdrijven op 17 augustus 2004 uit de artikelen is komen te vervallen dat
de schuldige weet van het gevaar van zijn gedraging of ernstige redenen
heeft om dat gevaar te vermoeden, zodat de bewijslast voor het openbaar
ministerie, in het bijzonder in die gevallen waarin het gevolg ook daadwerkelijk is ingetreden, bij deze commune milieudelicten aanzienlijk is
vereenvoudigd.
Op de in verband met deze bepaling van het kaderbesluit vereiste wijziging wordt in het aan de uitvoering gewijde deel van deze toelichting
nader ingegaan.
De gelede normstelling blijft wel bestaan voor strafbaarstellingen
genoemd in artikel 2 onder b tot en met g.
Artikel 2, onder b heeft betrekking op het opzettelijk en wederrechtelijk
lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid stoffen of
ioniserende straling in de lucht, de grond of het water waardoor een langdurige of aanzienlijke verslechtering daarvan dan wel de dood of ernstig
letsel van personen dan wel ernstige schade aan beschermde monumenten, andere beschermde voorwerpen, goederen, dieren of planten
wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. Voor zover zij wederrechtelijk gepleegd worden, zijn deze gedragingen naar Nederlands recht
verboden bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 12 en artikel 13, eerste
lid van de Wet bodembescherming, met inbegrip van bijvoorbeeld het
Besluit opslaan in ondergrondse tanks, artikel 13, eerste lid van de Wet
inzake de luchtverontreiniging en artikel 1 van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren. Voor al deze verboden geldt, dat overtreding ervan
strafbaar is gesteld in artikel 1a van de WED.
Artikel 2, onder c van het kaderbesluit ziet op strafbaarstelling van het
opzettelijk en wederrechtelijk verwijderen, bewerken, opslaan, vervoeren,
uitvoeren of invoeren van afvalstoffen, met inbegrip van gevaarlijke afvalstoffen, waardoor de dood of ernstig letsel van personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of
planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt. Voor
deze feiten geldt, dat zij naar Nederlands recht verboden zijn bij of krachtens artikel 10.1 van de Wet milieubeheer en de artikelen 4, 5, 10, 11, 21,
24, 27, 29, 31, 33, 47 en 48, tweede lid, van de Wet vervoer gevaarlijke
stoffen, terwijl ook hier de strafbaarstelling van de overtreding is geregeld
in art. 1a van de WED.
In artikel 2, onder d stelt het kaderbesluit strafbaar het opzettelijk en
wederrechtelijk exploiteren van een bedrijf waarin een gevaarlijke activiteit wordt verricht waardoor buiten die inrichting de dood of ernstig letsel
van personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht,
grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt
te worden veroorzaakt. Naar Nederlands recht zijn deze gedragingen
verboden in of op grond van artikelen 8.1, 8.40 en 8.44 van de Wet milieubeheer en bijvoorbeeld het Besluit risico’s zware ongevallen 1999,
waarvan overtreding is strafbaar gesteld in artikel 1a van de WED.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

5

Artikel 2, onder e verplicht de lidstaten tot het strafbaar stellen van het
opzettelijk en wederrechtelijk vervaardigen, bewerken, opslaan,
gebruiken, vervoeren, uitvoeren of invoeren van kernmateriaal of andere
gevaarlijke stoffen, waardoor de dood of ernstig letsel van personen dan
wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan
dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt.
Naar Nederlands recht zijn deze gedragingen verboden en strafbaar
gesteld in en op grond van artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet
(Kew) juncto artikel 1a van de WED, alsmede artikel 80 Kew.
Op het op grond van artikel 2, onder f van het kaderbesluit strafbaar te
stellen opzettelijk en wederrechtelijk bezitten, vangen, beschadigen,
doden van of handelen in beschermde in het wild levende dier- en
plantensoorten of delen daarvan, althans wanneer zij volgens de
omschrijving van het nationale recht met uitsterven bedreigd zijn, zien
naar Nederlands recht de artikelen 8, 9, 13 en 14 van de Flora- en
faunawet. Ook overtreding daarvan is strafbaar gesteld in artikel 1a van de
WED.
Artikel 2, onder g tenslotte verplicht tot het strafbaar stellen van de opzettelijke en wederrechtelijke handel in ozonafbrekende stoffen, een gedraging die in het Nederlandse recht is verboden en strafbaar gesteld in de
artikelen 2 en 24 van Wet milieugevaarlijke stoffen juncto artikel 1a van de
WED.
Ook wat betreft de in artikel 3 van het kaderbesluit als nalatigheidsdelicten
aangeduide feiten kan worden geconcludeerd dat het Nederlandse strafrecht reeds voorziet in strafbaarstelling. Wat betreft de in artikel 2 onder a
bedoelde feiten kan daarvoor worden gewezen op de artikelen 161quinquies en 173b van het Wetboek van Strafrecht, waarvan zoals hierboven
genoemd wijziging wordt voorgesteld. Voor de overige feiten brengt de
hierboven genoemde methode van strafbaarstelling via de WED met zich
mee, dat alle niet-opzettelijk gepleegde feiten als overtreding strafbaar
zijn. De enige uitzondering daarop is wellicht artikel 80 Kew, dat geen
niet-opzettelijke variant kent, maar in dat geval is reeds in de strafbaarstelling voorzien doordat artikel 29 van dezelfde wet reeds volstaat.
Artikel 4 beoogt te verzekeren, dat in de lidstaten niet alleen het plegen
van de opzettelijke delicten uit artikel 2, maar ook de deelneming aan en
de uitlokking van die delicten strafbaar wordt gesteld. Nu naar Nederlands
recht de artikelen 47 Sr en 3 WED daarin reeds voorzien, is hiervan geen
nadere implementatie nodig.
Met het in artikel 5 van het kaderbesluit vereiste ten aanzien van de sancties die beschikbaar moeten zijn, is het Nederlandse recht reeds in overeenstemming, evenals met het in de artikelen 6 en 7 bepaalde over de
aansprakelijkheid van en sancties tegen rechtspersonen. De strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen is geregeld in artikel 51 van het
Wetboek van Strafrecht, waarmee zowel de rechtspersoon zelf als de
feitelijk leidinggevenden kunnen worden vervolgd. Aan een strafbare
rechtspersoon kan voor een feit als bedoeld in artikel 2, onder a een geldboete worden opgelegd van de vijfde categorie. Indien zulks geen
passende bestraffing zou zijn, kan de maximaal op te leggen geldboete
verhoogd worden tot een de zesde categorie (zie artikel 23, zevende lid,
van het Wetboek van Strafrecht). Betreft het een ander opzettelijk
gepleegd feit dan gelden geldboetes tot de vierde of vijfde categorie, met
een mogelijke verhoging tot de vijfde resp. zesde categorie op grond van
artikel 6, eerste lid, onder 4, van de WED en een verdere mogelijkheid van
verhoging tot de zesde resp. zevende categorie op grond van art. 23,
zevende lid, Sr. Bij niet-opzettelijk gepleegde feiten gelden boetemaxima
van de vierde categorie, in voorkomende gevallen te verhogen tot de
vijfde categorie voor de commune delicten en tot de zesde categorie voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

6

de economische feiten. Ook bij de bestraffing van rechtspersonen geldt
uiteraard dat de strafmarges die de bijbehorende strafbaarstellingen
bieden, de rechter voldoende ruimte laten om daar waar hij dat wegens
het daadwerkelijk intreden van gevolgen wenselijk acht inderdaad hogere
straffen op te leggen.
Voorts kan, voor zover het geen vrijheidsbenemende sancties of maatregelen betreft, ten aanzien van rechtspersonen het hele bestaande scala
aan overige sancties en maatregelen ingezet worden, dus bijvoorbeeld
ook de maatregel van ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel (artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht). Wat betreft de in artikel
5, tweede lid, en artikel 7 van het kaderbesluit bij wijze van voorbeeld
genoemde bijkomende straffen en maatregelen die aan natuurlijke en
rechtspersonen zouden kunnen worden opgelegd, kan worden geconstateerd dat het Nederlandse recht daarin in beginsel voorziet. Zo zijn de in
artikel 7 onder a, b en c van het kaderbesluit genoemde straffen mogelijk
als bijkomende straf op basis van de artikelen 7 onder f en onder b resp. 8
van de WED, maken art. 176 Sr en 7, onder a van de WED mogelijk dat
natuurlijke personen worden uitgesloten van het tegen bezoldiging
beheren of leiden van een rechtspersoon. Ook kan een natuurlijke persoon
met behulp van de Wet Bibob ook worden uitgesloten van activiteiten
waarvoor een officiële toestemming of goedkeuring vereist is. Tot slot
wordt de in artikel 7, onder c van het kaderbesluit genoemde sanctie van
het verplichten van een rechtspersoon om specifieke preventieve maatregelen te treffen, in praktijk wel opgelegd als bijzondere voorwaarde bij
een voorwaardelijke straf, of bestuurlijk toegepast als voorschrift
verbonden aan een vergunning.
Wat de rechtsmacht betreft, heeft Nederland, naast territoriale rechtsmacht, reeds een ruime extraterritoriale jurisdictie (zie artikel 5, eerste lid,
onder 2°, van het Wetboek van Strafrecht), die volledig voldoet aan wat
het kaderbesluit op dit punt vereist. Wel zal bij gelegenheid van de notificatie een verklaring terzake van de toepassing van artikel 8, eerste lid,
onder c en d van het kaderbesluit worden afgelegd, om aan te geven dat
Nederland met betrekking tot het bepaalde in die onderdelen alleen
rechtsmacht zal uitoefenen wanneer het feit door de Nederlandse strafwet
als misdrijf wordt beschouwd en daarop ook door de wet van het land
waar het begaan is, straf is gesteld. De relevantie van artikel 9, dat betrekking heeft op de vervolging in het geval van het niet-uitleveren van eigen
onderdanen, is vervallen met de inwerkingtreding van het Europees
aanhoudingsbevel.

Financiële gevolgen
Van de voorgestelde wijzigingen worden geen financiële gevolgen
verwacht. De in het kaderbesluit bedoelde milieudelicten worden ook nu
al opgespoord, vervolgd en berecht, en er is geen aanleiding om te veronderstellen dat daarin grote veranderingen te verwachten zijn.
III Uitvoering

Algemeen

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Bij het opstellen van de uitvoeringswetgeving is ervan uitgegaan, dat die
beperkt moet blijven tot dat waartoe het kaderbesluit werkelijk noopt.
Voorts is uiteraard rekening gehouden met de systematiek en de uitgangspunten van het bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke milieurecht, inclusief de daarvoor relevante strafbaarstellingen uit de WED. Ook
is het advies1 van het College van procureurs-generaal bij het kaderbesluit
bij de implementatie ervan betrokken. Het College constateerde na kennisneming van het kaderbesluit dat het Nederlandse milieustrafrecht in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

7

belangrijke mate hiermee verenigbaar is en derhalve niet wezenlijk
behoeft te worden gewijzigd.
Voorts gaf het College, op grond van door hem geconstateerde verschillen
in strafmaxima voor een aantal commune en economische milieudelicten,
in overweging om de wenselijkheid te bezien van aanvulling van artikel 6
van de WED met een strafverzwaringsregeling voor een aantal in die wet
strafbaar gestelde milieudelicten waardoor de dood of ernstig letsel wordt
veroorzaakt. Deze suggestie is niet overgenomen omdat zij het bestek
overstijgt van wat voor de implementatie van het kaderbesluit noodzakelijk is. Datzelfde geldt voor de suggestie van het College, te bezien of
aanvulling mogelijk is van de soorten bijkomende straffen in de WED en
het Wetboek van Strafrecht met bijkomende straffen en maatregelen die
in het kaderbesluit genoemd worden. Tot een heroverweging van het
sanctiestelsel van de WED noopt het kaderbesluit niet. Wel heb ik in
overleg met het College gemeend dat op één punt de regeling van de
bijkomende straffen voor de commune milieudelicten wordt aangepast.
Door wijziging van het tweede lid van artikel 176 Sr kan worden mogelijk
gemaakt dat de bijkomende straf van openbaarmaking van de uitspraak in
de toekomst ook wordt opgelegd bij overtreding van de artikelen
161quater en 173a Sr.

Onderdelen A en B
De enige strafbaarstelling in het kaderbesluit die niet al volledig onder een
bestaande strafbaarstelling in het Nederlandse recht valt is, zoals hierboven al geconstateerd, die in artikel 2, onder a. De in deze bepaling
genoemde gedragingen sluiten weliswaar goed aan bij het in de artikelen
161quater, 161quinquies, 173a en 173b Sr bepaalde, maar teneinde ze
volledig te laten dekken behoeven de artikelen 173a en 173b toch nog een
kleine wijziging. Deze hangt samen met het hierboven reeds genoemde
feit dat de strafbaarheid op grond van de huidige artikelen 173a en 173b
alleen kan intreden wanneer de gedragingen niet alleen opzettelijk maar
ook wederrechtelijk gepleegd zijn. De voorgestelde wijzigingen beogen
dan ook de schrapping van het bestanddeel van de wederrechtelijkheid uit
deze beide artikelen, zodat de administratieve afhankelijkheid van de
strafbaarstelling wordt doorbroken en een autonoom delict ontstaat.

Onderdeel C
Op verzoek van het openbaar ministerie wordt voorgesteld om door
uitbreiding van de reikwijdte van artikel 176, tweede lid, mogelijk te
maken dat de bijkomende straf van openbaarmaking van de uitspraak ook
kan worden opgelegd bij veroordeling wegens de misdrijven uit de artikelen 161quater en 173a Sr. Het komt mij voor dat het, in het bijzonder bij
de bestraffing van rechtspersonen, nuttig kan zijn wanneer deze straf, die
op grond van artikel 7 WED al bij alle economische (milieu-)misdrijven kan
worden opgelegd, ook kan worden toegepast bij deze twee milieumisdrijven uit het commune strafrecht.
De Minister van Justitie,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

8

Kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming
van het milieu door het strafrecht (PbEG L29)
Te implementeren artikel, -lid of
-onderdeel

Implementatie: corresponderende bepalingen en
eventuele benodigde aanpassing

– artikel 2, aanhef en onder a

Artikelen 161quater en 173a van het Wetboek van
Strafrecht. Artikel 173a dient aangepast te worden
ivm het schrappen van het vereiste van wederrechtelijkheid. De subjectieve voorzienbaarheid is
vervallen na inwerkingtreding van de Wet terroristische misdrijven.
– Artikelen 161quater en 173a van het Wetboek van
Strafrecht (artikel 173a wordt gewijzigd).
– Artikelen 6–12 en artikel 13 lid 1 van de Wet
bodembescherming juncto artikel 1a van de WED.
Behoeft geen wijziging.
– Artikel 13 lid 1 van de Wet inzake de luchtverontreiniging juncto artikel 1a van de WED. Behoeft
geen wijziging.
– Artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren juncto artikel 1a van de WED. Behoeft geen
wijziging.
Artikel 10.1 van de Wet milieubeheer en de artikelen
4, 5, 10, 11, 21, 24, 27, 29, 31, 33, 47 en 48, tweede
lid, van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, juncto
art. 1a van de WED. Behoeft geen wijziging.
Artikelen 8.1, 8.40 en 8.44 van de Wet milieubeheer
en Besluit risico’s zware ongevallen 1999, juncto
artikel 1a van de WED. Behoeven geen wijziging.
artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet juncto
artikel 1a van de WED, alsmede art. 80 Kew.
Behoeven geen wijziging.
Artikelen 8, 9, 13 en 14 van de Flora- en faunawet
juncto artikel 1a van de WED. Behoeven geen
wijziging.
artikel 2 en 24 van Wet milieugevaarlijke stoffen
juncto artikel 1a van de WED. Behoeft geen
wijziging.
– Artikelen 161quinquies en 173b van het Wetboek
van Strafrecht. Artikel 173b dient aangepast te
worden ivm het vereiste van wederrechtelijkheid
– Artikelen 161quinquies en 173b van het Wetboek
van Strafrecht (artikel 173b wordt gewijzigd)
– Artikelen 6–12 en artikel 13 lid 1 van de Wet
bodembescherming juncto artikel 1a van de WED.
Behoeft geen wijziging.
– Artikel 13 lid 1 van de Wet inzake de luchtverontreiniging juncto artikel 1a van de WED. Behoeft
geen wijziging.
– Artikel 1 van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren juncto artikel 1a van de WED. Behoeft geen
wijziging.
Zie artikel 2, onder c
Zie artikel 2, onder d
Zie artikel 2, onder e
Zie artikel 2, onder f
Zie artikel 2, onder c
Artikel 47 van het Wetboek van Strafrecht en 3
WED. Behoeft geen wijziging.
zie onder artikelen 2 en 3 j° artikel 6 WED
Artikel 176 van het Wetboek van Strafrecht,
artikelen 7 en 8 van de WED. Behoeven geen
wijziging.
artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht. Behoeft
geen wijziging
artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht. Behoeft
geen wijziging.

artikel 2, aanhef en onder b

artikel 2, aanhef en onder c

artikel 2, aanhef en onder d

artikel 2, aanhef en onder e

artikel 2, aanhef en onder f

artikel 2, aanhef en onder g

artikel 3, j° artikel 2 onder a

artikel 3, j° artikel 2 onder b

artikel 3, j° artikel 2 onder c
artikel 3, j° artikel 2 onder d
artikel 3, j° artikel 2 onder e
artikel 3, j° artikel 2 onder f
artikel 3, j° artikel 2 onder g
artikel 4
artikel 5 lid 1
artikel 5 lid 2

artikel 6
artikel 7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

9

Te implementeren artikel, -lid of
-onderdeel

Implementatie: corresponderende bepalingen en
eventuele benodigde aanpassing

artikel 8 lid 1

sub a) artikel 2 van het Wetboek van Strafrecht
sub b) artikel 3 van het Wetboek van Strafrecht
sub c) artikel 5 lid 1, onder 2°, van het Wetboek van
Strafrecht (met toepassing van artikel 8 lid 2 van het
kaderbesluit)
sub d) artikel 5 lid 1, onder 2°, van het Wetboek van
Strafrecht (met toepassing van artikel 8 lid 2 van het
kaderbesluit)
Behoeven geen wijziging.
Afleggen van verklaringen aan het secretariaat van
de Raad en de Commissie ter zake van de toepassing van artikel 8 lid 1, sub b en c, van het kaderbesluit.
N.v.t. Relevantie vervalt met het inwerking getreden
EU-Aanhoudingsbevel en de Overleveringswet,
waarbij weigering uit-/overlevering van eigen
onderdanen niet meer mogelijk zal zijn.

artikel 8 lid 2

artikel 9 lid 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 037, nr. 3

10