Position Paper Betalen Naar Gebruik

9-11-2022

Inleiding
Dit position paper is opgesteld ten behoeve van het rondetafelgesprek betreffende Betalen Naar Gebruik (BNG) dat
op woensdag 16 november 2022 plaatsvindt met de vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat. KPMG
is gevraagd aan dit gesprek deel te nemen vanwege haar expertise op gebied van vormen van wegbeprijzing. In dit
geval meer specifiek vanwege het onderzoek naar de technische- en invoeringsaspecten van een GNSS (satelliet)
gebaseerd systeem voor BNG dat KPMG in december 2020 in opdracht van het ministerie van Financiën heeft
opgeleverd. Dit wijkt af van het huidige uitgangspunt van een enkel op afgelegde kilometers gebaseerd systeem van
BNG. In dit position paper gaan we kort in op een aantal vragen die de Kamercommissie heeft meegegeven ten
behoeve van het rondetafelgesprek.
Hoe kan, indien gewenst, een optie worden ingebouwd die differentiatie naar tijd, plaats en voertuigeigenschappen
in de toekomst mogelijk maakt?
KPMG heeft in haar studie GNSS gebaseerde varianten onderzocht waarin differentiatie naar emissies, tijd en/of plaats
mogelijk zijn. Specifiek ten aanzien van de differentiatie naar tijd en/of plaats zijn diverse vormen van
boordapparatuur alleen mogelijk bij een GNSS gebaseerd systeem door:
— On-board units (OBU): met behulp van een OBU kan het voertuig worden gelokaliseerd. Deze OBU’s bevatten
doorgaans een locatiemodule, zoals GPS.
— ‘Connected vehicle’ of ingebouwde telematica: Met ‘connected vehicles’ wordt in de eerste plaats On-Board
Diagnostics (OBD) bedoeld dat met behulp van een plug-in (via een dongle of connector) kan worden gebruikt om
de locatie van voertuigen te volgen. Een andere vorm van ‘connected vehicles’ zit veelal in nieuw geproduceerde
voertuigen op de Europese markt, die in toenemende mate worden voorzien van ‘connected car’-technologie.
Met behulp van deze ingebouwde telematicatechnologie (inclusief GPS) in het voertuig kunnen de
positiegegevens worden bepaald en de afgelegde afstand worden berekend.
— ‘Fleet-telematics’ of telematica-apparaten: Bij ‘fleettelematics’ of telematica-apparaten wordt gebruikgemaakt
van een apparaat in een voertuig om locaties en het gebruik van een voertuig te registreren.
— Smartphone en app: In een studie uit 2014 van het Europees Parlement werd reeds uitdrukkelijk gewezen op het
grote potentieel van het gebruik van smartphones binnen elektronische tolsystemen. Smartphones, met behulp
van een geschikte applicatie, kunnen de locatie van een voertuig nauwkeurig en efficiënt bepalen en vereisen
geen (relatief dure) extra hardware in een voertuig.
De differentiatie naar voertuigeigenschappen kan normaliter administratief in de vorm van tariefdifferentiatie worden
verwerkt en is niet afhankelijk van de gekozen uitvoeringstechniek. Dit kan dus ook binnen het huidige
beleidsvoornemen van een enkel op basis van afgelegde kilometers gebaseerd systeem van BNG.
Hoe kunnen kilometerstanden betrouwbaar uitgelezen worden (fraudebestendigheid)?
Momenteel wordt onderzoek uitgevoerd naar de fraudebestendigheid met betrekking tot het uitlezen van
kilometerstanden. Hierbij is van belang aandacht te hebben voor de wijze waarop de kilometerstanden worden
uitgelezen en door wie, alsmede de mogelijkheden tot inbrengen van additionele waarborgen in kaart te brengen.
Wat is het risico van jaarlijkse uitlezing van kilometerstanden voor financieel minder weerbare mensen en hoe is
dat te beperken?
Het jaarlijks uitlezen van de kilometerstanden gaat gepaard met het risico dat een minder weerbaar persoon slechts
éénmaal per jaar ineens een groot bedrag moet betalen. Hier kan hij/zij door verrast worden, omdat hier gedurende
het jaar onvoldoende rekening mee is gehouden. Om dit risico te beperken valt te denken aan:
— een systeem waarin mensen gevraagd wordt om periodiek zelf een kilometerstand door te geven (die dan niet
gecontroleerd wordt), op basis waarvan ‘voorschotten’ worden betaald. Einde jaar volgt dan een afrekening op
basis van een gecontroleerde kilometerstand. Voor minder weerbare mensen wordt dan de betalingslast gespreid
en neemt het risico op financiële ‘verrassingen’ af.

— een aanloopperiode zijn, waarbij gebruikers al kilometerstanden rapporteren maar er nog niet daadwerkelijk voor
betalen. Dit leidt mogelijks ook tot een beter bewustzijn.
Voor financieel minder weerbare mensen zijn aanpalend risico’s te voorzien die samenhangen met de
uitvoeringstechniek en mogelijkheden die voor alle gebruikers worden verkend om frauderisico te beperken. De
eerste hoofdlijnenbrief BNG van 1 juli 2022 verwijst naar in dit kader naar:
— verplichte periodieke opname van de kilometerstand, met als risico dat dit extra kosten met zich meebrengt om
de kilometerstand op locatie (bij een garagebedrijf) te laten opnemen. Dit risico is mogelijk te beperken door de
kilometerstand aan huis te op te nemen.
— het gebruik maken van data van autofabrikanten. Dit is met name mogelijk bij nieuwe auto’s. Financieel minder
weerbare mensen zullen echter eerder beschikken over oudere of minder technologisch geavanceerde
voertuigen. Aanvullende boordapparatuur is dan benodigd om dit risico te beperken, zie hierna.
— het inbouwen van boordapparatuur om de tellerstand beveiligd op te slaan of te registreren. Risico hierbij is dat
de kosten voor het inbouwen van boordapparatuur voor rekening komt van financieel minder weerbare mensen.
Dit risico is mogelijk te beperken door deze groep te compenseren voor deze kosten.
Welke privacyaspecten zijn er met dit thema gemoeid en wat zou ‘privacy by design’ betekenen?
Een BNG-systeem is inherent afhankelijk van persoonsgegevens en de verwerking daarvan. Denk hierbij aan
persoonlijke informatie van gebruikers en afhankelijk van de gekozen variant mogelijk ook locatiedata. Het systeem
en bijbehorende gegevensverwerking dienen derhalve te voldoen aan voorwaarden op gebied van proportionaliteit
en subsidiariteit in relatie tot de na te streven beleidsdoelstelling.
Privacy by Design vereist inachtneming van acht thema’s: dataminimalisatie, pseudonimisering, encryptie, toegangsbeveiliging, privacy by default, bewaartermijnen, rechten van betrokkenen, en de verwerkingsovereenkomst. In
ons rapport over de technische- en invoeringsaspecten gaan we in op wijze waarop privacy by design is toe te passen.
Welke lessen kunnen we trekken uit pogingen in het verleden om een vorm van Betalen Naar Gebruik in te voeren?
Uit eerdere pogingen om een vorm van wegbeprijzing in te voeren zijn onder meer de volgende lessen te trekken:
— Het parallel creëren van beleid én starten met de inrichting van de uitvoering brengt risico’s met zich mee. Zo
dient men gericht te sturen op flexibiliteit in bijvoorbeeld scope en planning, aangezien beleidsmakers tijd nodig
hebben om zaken voldoende te doordenken, terwijl de uitvoering voldoende handvatten geboden wordt om te
starten met de inrichting. De spanning die natuurlijkerwijs bestaat tussen beleid en uitvoering vraagt om goede
afstemming en sturing op integraliteit, waarbij de implicaties van gemaakte keuzes projectbreed inzichtelijk
gemaakt worden. De Rijksoverheid is ook gebaat bij het zorgvuldig bekijken en evalueren van de trajecten van de
Vrachtwagenheffing en de Tijdelijke Tolheffing, waarbij beleid en uitvoering parallel vormgegeven wordt en
intensieve samenwerking tussen beiden plaatsvindt.
— Tijdig en specifiek vaststellen van het benodigde draagvlak, en de vraag of dit draagvlak er is beantwoorden. Door
relevante stakeholders in kaart te brengen en ze vroegtijdig mee te nemen in het proces kan hun commitment
gewaarborgd worden. Hetzelfde geldt voor de eindgebruiker van het BNG systeem. Het is raadzaam
eindgebruikers stap voor stap mee te nemen en de mogelijke implicaties ervan op hun weggebruik.
— Wees bewust van de complexiteit van het invoeren van Betalen Naar Gebruik. Beschouw het niet als een
‘standaard’ infrastructuurproject en heb aandacht voor de ontwikkel- en veranderstrategie.
Welke lessen zijn te trekken uit heffingen in het buitenland?
Één van de belangrijkste lessen die getrokken kan worden uit heffingen het buitenland is het belang van niet aflatende
aandacht voor de billijkheid (‘equity’) van het systeem van BNG. Zeker aangezien BNG een overheidsaangelegenheid
betreft is het van belang eerlijke uitkomsten te waarborgen voor verschillende gebruikers. Dit kan in de praktijk
uitdagende situaties voortbrengen, die geadresseerd moeten worden. Denk bijvoorbeeld aan inwoners van landelijke
gebieden, die vanwege de beperktere mogelijkheden binnen het openbaar vervoer en grotere afstanden tussen
plaatsen meer aangewezen zijn op de auto.
2