Besluit van

tot wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur in
verband met de prioritering van binnenlands concessievervoer

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van, nr. IenW/BSK,Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken;
Gelet op artikel 61, eerste lid, van de Spoorwegwet;
De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van
, nr. );
Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van , nr.
IenW/BSK-, Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken;
Hebben goedgevonden en verstaan:
ARTIKEL I
Het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 8, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:
a. in onderdeel b wordt na “nationaal hogesnelheidspersonenvervoer” ingevoegd “, met de op basis
van artikel 10 geldende prioriteitsvolgorde van deelmarkten van dat vervoer,”;
b. in onderdeel c wordt na “internationaal openbaar vervoer” ingevoegd “, met de op basis van
artikel 10 geldende prioriteitsvolgorde van deelmarkten van dat vervoer,”;
c. in de onderdelen d en e wordt na “internationaal hogesnelheidspersonenvervoer” telkens
ingevoegd “, met de op basis van artikel 10 geldende prioriteitsvolgorde van deelmarkten van dat
vervoer,”.
B
Artikel 9a vervalt.
C
Artikel 10 komt te luiden:
Artikel 10
1. Indien de infrastructuur overeenkomstig artikel 7, tweede lid, overbelast is verklaard, wordt bij
de verdeling van capaciteit na toepassing van artikel 8 prioriteit toegekend aan deelmarkten
overeenkomstig onderstaande volgorde:
a. internationaal openbaar vervoer, alsmede internationaal hogesnelheidspersonenvervoer,
waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20, eerste lid, van de Wet personenvervoer
2000;
b. stadsgewestelijk openbaar vervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20,
eerste of vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000;
c. nationaal openbaar vervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20, eerste of
vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000;
d. internationaal openbaar vervoer, met uitzondering van vervoer per nachttrein;
e. nationaal hogesnelheidspersonenvervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel
20, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000;
f. internationaal hogesnelheidspersonenvervoer;

g. streekgewestelijk openbaar vervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20,
eerste of vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000;
h. stadsgewestelijk openbaar vervoer;
i. nationaal openbaar vervoer;
j. nationaal hogesnelheidspersonenvervoer;
k. streekgewestelijk openbaar vervoer;
l. standaard goederenvervoer;
m. overig personenvervoer;
n. verkeer zonder vervoersfunctie.
2. Gerechtigden geven bij de aanvraag van capaciteit aan of er sprake is van vervoer waarvoor een
concessie op grond van de Wet personenvervoer 2000 is verleend.
3. Indien de aangevraagde capaciteit betrekking heeft op infrastructuur die op grond van artikel 7,
tweede lid, overbelast is verklaard, maakt de concessiehouder die delen van de concessie waaruit
blijkt dat de aangevraagde capaciteit voortvloeit uit die concessie, uiterlijk vijf werkdagen nadat de
infrastructuur overbelast is verklaard, openbaar en overlegt die aan de infrastructuurbeheerder.
4. Onverminderd het eerste lid is de beheerder bevoegd aanvullende, in de netverklaring
bekendgemaakte prioriteitscriteria te hanteren.

ARTIKEL II
Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2024.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad
zal worden geplaatst.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT,

V.L.W.A. Heijnen

NOTA VAN TOELICHTING
Algemeen deel

1. Inleiding
De infrastructuurbeheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur (op dit moment ProRail) verdeelt
de capaciteit op het spoor op basis van het Besluit capaciteitsverdeling
hoofdspoorweginfrastructuur (hierna: Besluit capaciteitsverdeling). Dat besluit bevat de regels voor
ProRail om jaarlijks capaciteit aan vervoerders, concessieverleners, vervoerende aannemers dan
wel andere gerechtigden toe te kunnen kennen.
In artikel 61 van de Spoorwegwet (hierna: wet) is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur
regels gesteld worden over de verdeling van capaciteit op het spoor. Deze regels vinden hun beslag
in het Besluit capaciteitsverdeling. Aan de hand van die algemene maatregel van bestuur komt
ProRail met alle gerechtigden een capaciteitsverdeling overeen. De regels betreffen:
• vaststelling van minimale niveaus van capaciteit voor daarbij aangegeven deelmarkten op het
spoor;
• prioriteitscriteria aan de hand waarvan bepaald kan worden welke gerechtigde prioriteit heeft als
aanvragen voor capaciteit conflicteren;
• de toewijzing van capaciteit voor onderhoud door de infrastructuurbeheerder (hierna:
beheerder).
In verband met de opening van de markt voor binnenlands opentoegang-personenvervoer zijn in
het Besluit capaciteitsverdeling regels opgenomen om bij overbelastverklaring van de
infrastructuur te kunnen prioriteren tussen binnenlands personenvervoer dat onder concessie rijdt
en binnenlands personenvervoer dat in open toegang rijdt. Ingevolge dit besluit zijn dit twee
verschillende type deelmarkten. Het binnenlands concessievervoer heeft bij schaarste op de
infrastructuur een hogere prioriteit dan binnenlands personenvervoer dat in open toegang rijdt. Op
die manier wordt kwaliteit en stabiliteit voor binnenlandse reizigers geborgd.
2. Aanleiding, noodzaak en wijziging
Het Nederlandse openbaar personenvervoerstelsel per trein kende tot de inwerkintreding van de
implementatie van het Europese Vierde Spoorwegpakket in de Spoorwegwet geen open toegang
voor binnenlands personenvervoer. 1 Na de inwerkingtreding van deze wetgeving heeft in 2020 de
toenmalige Staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat gekozen 2 voor het uitgangspunt dat
binnenlands concessievervoer de basis van het Nederlandse openbaar spoorvervoernetwerk vormt.
Op dat moment kende het Besluit capaciteitsverdeling geen regels op grond waarvan geprioriteerd
kon worden tussen binnenlands personenvervoer dat onder concessie rijdt en binnenlands
personenvervoer dat zonder concessie – in open toegang – rijdt.
Op het moment dat er meer aanvragen voor capaciteit zijn dan beschikbare infrastructuur,
verklaart ProRail de infrastructuur overbelast. Op grond van de prioriteringsregels in het Besluit
capaciteitsverdeling zal ProRail vervolgens prioriteit geven aan één of meerdere van de aanvragen.
Onder het Besluit capaciteitsverdeling zoals dat gold voor deze wijziging, zou ProRail bij een
conflict binnen hetzelfde segment (personenvervoer) eerst gekeken hebben naar geluid en
reizigersaantallen. Hierbij was op voorhand niet te zeggen of bij toepassing van deze regels
voorrang gegeven zou zijn aan capaciteitsaanvragen van binnenlandspersonenvervoerders die
onder concessie rijden of aan binnenlands personenvervoerders die in open toegang rijden.
Daarmee zou het uitgangspunt dat (binnenlands) concessievervoer de basis van het Nederlandse
openbaar spoorvervoernetwerk vormt, niet geborgd kunnen worden. Bij een toename van
binnenlands opentoegang-personenvervoer zou dit van invloed kunnen zijn op de robuustheid en
het efficiënt gebruik van de infrastructuur, en daarmee op de kwaliteit en stabiliteit van de
1
2

Wet van 30 januari 2019 (Stb. 2019, 61).
Kamerstukken II 2019/20, 29984, nr. 899.

dienstverlening voor de reiziger. Concreet betekent dit dat een aanvraag van een vervoerder die
alleen wil rijden op een lucratieve lijn, bijvoorbeeld Eindhoven-Utrecht, ten koste zou kunnen gaan
van het aanbod van de HRN-concessiehouder of van een regionale concessiehoudende vervoerder
op die lijn. In dit voorbeeld zou de trein van Maastricht naar Alkmaar, die deel uitmaakt van een
verleende concessie, dan niet kunnen rijden, waardoor aansluitingen in Maastricht of Alkmaar voor
reizigers komen te vervallen, en reistijden op (delen van) dit traject langer worden.
De onderhavige wijziging strekt ertoe de hiervoor genoemde marktordeningsbrief – waarin
binnenlands concessievervoer als uitgangspunt voor binnenlands personenvervoer gekozen is – in
het Besluit capaciteitsverdeling vast te leggen. Om aan de eisen van de openbare dienst te kunnen
voldoen, stelt de Europese richtlijn waarop het capaciteitsverdelingsproces is gebaseerd 3 dat
lidstaten onder niet-discriminerende voorwaarden de noodzakelijke maatregelen mogen nemen,
zodat bepaalde diensten bij toewijzing van infrastructuurcapaciteit voorrang krijgen. Bij het
opstellen van prioriteringscriteria bij schaarste dient er rekening gehouden te worden met het
maatschappelijk belang van een dienst in vergelijking met een andere dienst, die als bijgevolg zal
worden uitgesloten of een alternatief aanbod (bijvoorbeeld een andere vertrektijd) zal krijgen. 4
Door binnenlands concessie-personenvervoer prioriteit te geven boven binnenlands opentoegangpersonenvervoer wordt voldaan aan het maatschappelijk belang om een kwalitatief goed en
betrouwbaar netwerk voor binnenlandse reizigers te borgen.
Indien er voldoende ruimte op de infrastructuur is en er geen conflicten zijn tussen binnenlands
concessie-personenvervoer en binnenlands opentoegang-personenvervoer, kan ProRail capaciteit
toekennen aan beide typen vervoer.
Het Besluit capaciteitsverdeling leidt – ten opzichte van de feitelijke situatie voor de
inwerkingtreding van onderhavige wijziging – niet tot een verandering in prioriteit voor andere
segmenten op de Nederlandse infrastructuur, waaronder het goederenvervoer en het internationale
personenvervoer. Het publieke belang van internationaal concessievervoer blijft geborgd doordat
deze concessies de hoogste prioriteit blijven houden bij overbelastverklaring.
Om de capaciteit bij overbelaste infrastructuur te kunnen verdelen, moet voor de beheerder
duidelijk zijn tot welke deelmarkt van artikel 10, eerste lid, de door een vervoerder aangevraagde
capaciteit behoort. In de eerste plaats is ervoor gekozen om de vervoerder zelf bij de aanvraag
duidelijk te laten maken of sprake is van concessievervoer. De beheerder dient dit vervolgens te
kunnen controleren door de concessie te raadplegen. Bovendien dient ook voor de andere
vervoerders en de Autoriteit Consument en Mark (hierna: ACM) inzichtelijk te zijn of terecht
prioriteit aan een bepaalde capaciteitsaanvraag wordt gegeven. Om die reden is de verplichting
opgenomen om dat deel van de concessie waaruit blijkt dat sprake is van concessievervoer
openbaar te maken. Het gaat daarbij in feite om reikwijdte van de concessie en de volumes die per
baanvak in een concessie zijn opgenomen. Vaak zijn die gegevens overigens ook al bij de
betrokken partijen (vervoerders, ProRail en ACM) bekend. Zo is dat bij de regionale concessies
vrijwel altijd het geval vanwege de aanbesteding die aan die concessie voorafgaat en wordt in
geval van het hoofdrailnet de concessie aan de Tweede Kamer overgelegd.
De in dit besluit opgenomen openbaarmakingsverplichting is dus met name een stok achter de
deur om – voor zover die gegevens niet al openbaar zijn – de concessiehouder te verplichten die
relevante gegevens alsnog openbaar te maken om te zorgen voor een transparant en eerlijk
capaciteitsverdelingsproces. Wordt niet aan die openbaarmakingsverplichting voldaan dan kan de
beheerder niet beoordelen of sprake is van concessievervoer en kan dus niet de daaraan
gekoppelde prioriteit worden toegekend. Omdat het hier gaat om een aanzienlijk voordeel voor de
vervoerder (het krijgen van een hogere prioriteit voor diens capaciteitsaanvraag) en daartegenover
een relatief beperkte last staat (het aangeven dat sprake is van concessievervoer en het openbaar
maken van niet bedrijfsvertrouwelijke gegevens van de concessies) is sprake van een proportionele
verplichting jegens de vervoerder.

Richtlijn (EU) 2012/34 van het Europees parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één
Europese spoorwegruimte (PbEU 2012, L 343/32).
4
Zie artikel 47, vierde lid, van Richtlijn 2012/34/EU.
3

De infrastructuurbeheerder kan deze in artikel 10, tweede en derde lid, vastgelegde procedure
verder uitwerken in de netverklaring.
3. Gevolgen voor de regeldruk en handhaving
3.1 Administratieve lasten
Concessiehouders moeten als gevolg van deze wijziging bij hun capaciteitsaanvraag jaarlijks
aangeven welk deel van de aangevraagde capaciteit op grond van hun concessie gereden zal
worden. Dit is een nieuwe administratieve last voor de concessiehouders. Het aantal
normadressaten is daarmee vrij beperkt. Indien er sprake is van overbelastverklaring zal de
concessiehouder die aanspraak wil maken op de betreffende prioriteit, de concessie (of tenminste
het relevante deel daarvan) binnen 5 werkdagen openbaar maken. Ook dit is een beperkte
toename in lasten, waarbij gekeken is naar proportionaliteit in relatie tot de toename van de last.
Het is enkel nodig wanneer er sprake is van een conflict. Dit is naar verwachting slechts op enkele
baanvakken per jaar aan de orde.
Voor de handeling die nodig is bij de jaardienstverdeling om aan te geven welke capaciteitsaanvragen
voortvloeien uit de concessie, wordt uitgegaan van het interne uurtarief van medewerkers van
spoorwegondernemingen voor hoogopgeleid personeel van € 54,- per uur. De handeling zelf wordt
geschat op tussen de 2 en 4 uur per jaar. De totale kosten per jaar worden hiermee ingeschat op
€ 108,- tot € 216,- per jaar.
Voor het publiceren van het relevante deel van de dienstregeling van de concessie wordt uitgegaan
van het interne uurtarief voor een medewerker voor administratief personeel van € 39,- per uur. 5
De handeling zelf wordt geschat op € 0,- per publicatie van de HRN-concessie, omdat deze al
openbaar is. Regionale concessiehouders zullen de relevante onderdelen van de concessie moeten
selecteren en publiceren, waar naar schatting maximaal drie uur mee gemoeid is. Dit komt uit op €
117,- per publicatie. De volledige voorziene administratieve lasten worden hiermee voor regionale
concessiehouders ingeschat op € 225,- tot € 333,- euro per jaar.

Er is geen sprake van administratieve lasten voor de burger.
3.2 Bedrijfseffecten
De gerechtigden die aanvragen voor capaciteit op de infrastructuur indienen bij de beheerder,
nemen daardoor deel aan het capaciteitsverdelingsproces. Deze wijziging van het Besluit
capaciteitsverdeling verandert daar niets aan. In specifieke gevallen voor specifieke vervoerders
kan de wijziging van het besluit een positieve of negatieve uitwerking hebben, wat gevolgen kan
hebben op de werking van de markt. Zo zullen opentoegang-vervoerders afhankelijk zijn van het
volume van het concessievervoer om hun diensten aan te kunnen bieden. Binnenlands
concessievervoer heeft immers altijd prioriteit boven binnenlands opentoegang-vervoer, waardoor
het volume van concessievervoer bepaalt hoeveel ruimte er overblijft voor opentoegang-vervoer.
3.3 Handhaving en toezicht
Op basis van artikel 70 van de wet is de ACM belast met het toezicht op onder andere het Besluit
capaciteitsverdeling. Indien aanvragers van capaciteit van mening zijn dat ProRail oneerlijk of
discriminerend heeft gehandeld, kunnen zij een klacht indienen bij de ACM. De ACM kan dit dan
onderzoeken en naar aanleiding van het onderzoek eventueel een last onder dwangsom of boete
opleggen op basis van artikel 71 en 76 van de wet.
4. Advies, consultatie, uitvoeringstoetsen en voorhang
4.1 Advies en consultatie
De conceptwijziging is ter consultatie voorgelegd aan de sector. Het ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat heeft van 11 partijen een reactie mogen ontvangen, te weten FMN, RailGood, NS,
Rover, AllRail, FlixBus, DB Cargo, Evofenedex, Port of Amsterdam, Port of Rotterdam, European

5

Standaard uurtarieven uit bijlage Handboek-Meting-Regeldrukkosten (atr-regeldruk.nl)

Sleeper, NoordWest Connect. Hieronder wordt per onderwerp nader ingaan op hoe met de
ontvangen consultatiereacties is omgegaan.
Verwijzing Wet Personenvervoer
Naar aanleiding van opmerkingen van ProRail, NS en Rover is in onderdelen b en c van het eerste
lid van artikel 10 toegevoegd dat sprake kan zijn van vervoer op grond van een concessie die is
verleend op grond van artikel 20, vierde lid, van de Wet personenvervoer. Weliswaar vindt het
grootste deel van het in die onderdelen genoemde vervoer plaats op grond van de HRN-concessie
en dus op grond van het eerste lid van artikel 20 van de Wet personenvervoer 2000, een kleiner
deel vindt zijn grondslag in concessies van de provincies. Om die reden is “of vierde lid” hier
toegevoegd.
In onderdeel g van het eerste lid van artikel 10 is het omgekeerde het geval: daar is naar
aanleiding van een opmerking van NS, ProRail en Rover het eerste lid van artikel 20 van de Wet
personenvervoer 2000 toegevoegd. Dit omdat ook op basis van de HRN-concessie
streekgewestelijk vervoer plaatsvindt.
Per abuis was in artikel 10, eerste lid, onderdeel a ook een verwijzing naar het vierde lid van artikel
20 van de Wet personenvervoer 2000 opgenomen. Onderdeel a beoogt echter alleen artikel 9a te
vervangen en niet inhoudelijk de prioritering te wijzigen. Om die reden is dit gecorrigeerd en in
artikel 10 eerste lid, onderdeel a, alleen nog verwezen naar het eerste lid van artikel 20 Wet
personenvervoer 2000.
Definities
In onderdeel d van artikel 10 eerste lid was voorafgaand aan de consultatie – in lijn met artikel 10,
eerste lid, onderdeel c, van het besluit zoals dat gold voorafgaand aan deze wijziging –
opgenomen: “internationaal openbaar vervoer, niet zijnde internationaal
hogesnelheidspersonenvervoer, met uitzondering van vervoer per nachttrein”. Het gedeelte “niet
zijnde internationaal hogesnelheidspersonenvervoer” is mede naar aanleiding van opmerkingen van
Rover en NS geschrapt. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat de definitie van het begrip
“internationaal openbaar vervoer” in artikel 1 van het besluit internationaal
hogesnelheidspersonenvervoer al uitzondert.
Reikwijdte concessies
In het in consultatie gegeven concept voor de nota van toelichting wordt gesproken over de
verplichting die is opgenomen in het Besluit om dat deel van de concessie waaruit blijkt dat sprake
is van concessievervoer openbaar te maken. Daarbij wordt nader gespecificeerd dat het hierbij in
feite gaat om de reikwijdte van de concessie en de volumes die per baanvak in een concessie zijn
opgenomen. NS heeft hierbij aangegeven dat verplichtingen op dit vlak ook uit het Vervoerplan
kunnen blijken. Het Vervoerplan is een nadere uitwerking van de concessieovereenkomst. In het
kader van de capaciteitsverdeling dienen de aanspraken op bepaalde capaciteit te blijken uit de
concessieovereenkomst zelf. Het Vervoerplan kan daaraan invulling geven maar is geen
zelfstandige bron of grondslag voor de toepassing van de prioriteringsregels. Het vervoerplan is om
die reden niet toegevoegd op de wijze waarop NS dat graag had gezien.
NS heeft tevens als advies meegegeven om niet over frequenties per baanvak te spreken in de
nota van toelichting, omdat dit niet altijd zou aansluiten bij de concessieafspraken. Gezien het
voordeel dat binnenlands concessievervoer heeft bij overbelastverklaring ten opzichte van
binnenlands opentoegang-personenvervoer, is het echter essentieel dat concessies heldere
afspraken bevatten over de verplichte volumes op elk deel van het netwerk. Dit is onder andere
noodzakelijk om te zorgen dat artikel 10 voor ProRail uitvoerbaar blijft. ProRail moet in staat zijn
om bij overbelastverklaring van de betreffende infrastructuur te bepalen welke aanvraag terecht is
aangemerkt als concessievervoer. Hiermee wordt ook een vraag van FMN beantwoord: al het
vervoer dat door concessiehouders bóven op de concessieafspraken aangevraagd wordt, wordt niet
aangemerkt als concessievervoer, maar als opentoegang-vervoer. Daarmee hebben deze
aanvragen een even hoge prioritering als andere opentoegang-aanvragen en is er geen voordeel
voor concessiehouders. Strategisch gedrag door concessiehouders kan op die manier tegengegaan
worden, iets waar FMN zorgen over uitgesproken heeft.

Marktordening
In meerdere consultatiereacties, waaronder die van European Sleeper, AllRail en Flixbus, is
aandacht gevraagd voor de uitwerking van het besluit. Met name de ruimte die bij omvangrijke
concessies over zou blijven voor opentoegang-vervoer wordt daarbij aangehaald. Deze
opmerkingen raken echter voornamelijk aan de concessieverlening op grond van artikel 20, eerste
lid, van de Wet personenvervoer 2000 en de procedure die daartoe leidt. De gemaakte
opmerkingen doen niet af aan de bevoegdheid die de Europese richtlijn en in navolging daarvan de
Spoorwegwet biedt voor het opstellen en toepassen van prioriteringsregels. 6 Deze opmerkingen in
de consultatiereacties zijn om die reden verder betrokken in de genoemde procedure tot verlening
van de HRN-concessie.
Spoorgoederenvervoer
Partijen die actief zijn in, en veel samenwerken met, het spoorgoederenvervoer, waaronder DB
Cargo, Port of Rotterdam, Port of Amsterdam, Evofenedex en RailGood, hebben in hun
consultatiereacties verzocht het spoorgoederenvervoer een hogere prioritering op het netwerk te
geven. Deze wijziging van het Besluit bevat geen wijziging van de prioritering van het
spoorgoederenvervoer ten opzichte van het (internationaal) personenvervoer. De wijziging betreft
enkel een uitsplitsing van de deelmarkten die binnenlands personenvervoer betreffen:
concessievervoer en opentoegang-vervoer. De positie van het goederenvervoer blijft daarmee
gelijk aan de positie die het had voor de wijziging. Bij de algehele wijziging van het Besluit zal er
integraal gekeken worden naar de positie van het goederenvervoer ten opzichte van de andere
deelmarkten.
Verzoek om aanvullende wijzigingen
Het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur is verouderd. Evaluatie van het besluit
heeft uitgewezen dat herziening van dit besluit wenselijk is. Het is terecht dat er in de consultatie
aandacht gevraagd wordt vanuit de sector (ProRail, Rover, AllRail, European Sleeper, DB Cargo,
RailGood, Evofenedex, Port of Rotterdam, Port of Amsterdam, NoordWest Connect, NS) om het
besluit op meer punten te wijzigen dan in deze wijziging het geval is. Door diverse partijen wordt
gepleit voor wijzigingen op het gebied van minimumbedieningsniveaus, prioritering van
verschillende deelmarkten ten opzichte van elkaar, de positie van nachttreinen en nieuwe
toetreders, het belang van het goederenvervoer en modal shift, de ontwikkeling van internationaal
personenvervoer, artikel 10a over geluid, en het aansluiten bij Europese ontwikkelingen. Er is voor
gekozen om bij deze tussentijdse wijziging enkel te wijzigen wat door de inwerkingtreding van de
implementatie van het Europese Vierde Spoorwegpakket niet meer in lijn is met de uitgangspunten
van de marktordeningsbrief 7 uit 2020. Tot deze inwerkingtreding kende het Nederlandse openbaar
personenvervoerstelsel per trein geen open toegang voor binnenlands personenvervoer. 8
Binnenlands personenvervoer dat onder concessie rijdt had daarmee per definitie meer prioriteit
dan binnenlands opentoegang-personenvervoer op zowel de regionale lijnen als op het
hoofdrailnet. Met dit gewijzigde Besluit blijft deze prioriteit ook in de huidige situatie behouden en
blijft de situatie op het Nederlandse spoorwegnetwerk qua prioritering vrijwel ongewijzigd ten
opzichte van eerder. Bij de algehele, integrale herziening van het Besluit worden de adviezen van
de sector op bovengenoemde onderwerpen in overweging genomen.
4.2 Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel
advies, omdat het naar verwachting geen (omvangrijke) gevolgen voor de regeldruk heeft.
De uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets is uitgevoerd door de ACM en ProRail. De ACM
acht de wijziging van het Besluit duidelijk en daarmee uitvoerbaar en handhaafbaar. Het
6 Richtlijn (EU) 2012/34 van het Europees parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één
Europese spoorwegruimte (PbEU 2012, L 343/32).
7 Kamerstukken II 2019/20, 29984, nr. 899.
8
Wet van 30 januari 2019 (Stb. 2019, 61).

wijzigingsvoorstel heeft geen verandering in taken van de ACM tot gevolg. De ACM benadrukt
echter wel het belang dat zij ziet om (potentiële) aanbieders van opentoegang-vervoer in staat te
stellen een inschatting te maken in welke mate het concessievervoer op een bepaald traject in de
komende jaren nog kan toenemen en hoeveel capaciteit er dan nog resteert voor open toegang. De
ACM heeft daarom verzocht om de nota van toelichting aan te passen wat betreft het moment van
het openbaar maken van de concessie door de zinssnede “Indien er sprake is van
overbelastverklaring” te vervangen door “Bij een capaciteitsaanvraag”. In het proces van
capaciteitsverdeling staat het alle gerechtigden vrij om capaciteit aan te vragen, ongeacht het type
vervoer dat ze aanvragen. Of een aanvraag concessievervoer betreft, wordt in dit proces pas
relevant als er sprake is van een capaciteitsconflict. Dat is het formele moment waarop ProRail de
prioriteringsregels toepast en voor betrokken partijen inzichtelijk moet zijn of dit conform de regels
gebeurt. Het verzoek van ACM heeft daarom niet tot een aanpassing geleid in het Besluit.
ProRail acht de voorgenomen tussentijdse wijziging van het Besluit grotendeels uitvoerbaar. ProRail
heeft meermaals bij de Staatssecretaris onder de aandacht gebracht dat het huidige Besluit
capaciteitsverdeling gedateerd is en ProRail steeds minder ondersteunt bij het uitvoeren van de
aan haar opgedragen taken. De Staatssecretaris is zich hiervan bewust en werkt aan een volledige
herziening van het Besluit. Hierbij zal het Besluit volledig gemoderniseerd en toekomstbestendig
gemaakt worden. Met oog op de wijziging die voorligt had ProRail nog een paar andere
aandachtspunten, waarvan deels in onderdeel 4.1 en deels hieronder aangegeven is hoe hier mee
om is gegaan.
Om de wijziging voldoende uitvoerbaar te maken, heeft ProRail verzocht in het Besluit een termijn
te verbinden aan de verplichting voor concessiehouders om bij overbelastverklaring de concessie,
of de relevante delen daarvan, openbaar te maken. Een termijn van 5 dagen wordt daarbij
werkbaar geacht. Dit is om die reden opgenomen in het besluit. NS had hier ook een opmerking
over gemaakt, waaraan op deze manier invulling gegeven wordt.
Per abuis was in artikel 10, eerste lid, onderdeel l, voorafgaand aan de consultatie
“goederenvervoer” opgenomen in plaats van “standaard goederenvervoer”. Dit is naar aanleiding
van een opmerking van ProRail gecorrigeerd.
4.2 Voorhangprocedure
P.M.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A (Artikel 8)
De wijzigingen van artikel 8 zijn het gevolg van het nieuwe artikel 10. Omdat in artikel 10 nu twee
verschillende deelmarkten bestaan voor bijvoorbeeld nationaal hogesnelheidspersonenvervoer,
namelijk op basis van een verleende concessie en op basis van personenvervoer in open toegang,
is het noodzakelijk in enkele onderdelen van het eerste lid van artikel 8 duidelijk te maken dat de
prioriteitsvolgorde van artikel 10 meeweegt bij het toekennen van capaciteitsaanvragen binnen het
minimumbedieningsniveau. Dezelfde zinsnede was reeds opgenomen in onderdeel a van artikel 8,
eerste lid.
Onderdeel B (vervallen artikel 9a)
Artikel 9a bevatte sinds 2015 een regeling waardoor internationaal concessievervoer prioriteit
kreeg boven andere vervoerstypen. 9 Die regel blijft gelden, maar is nu vastgelegd in artikel 10. Om
die reden is artikel 9a vervallen.
Onderdeel C (Artikel 10)

9

Stb. 2015, nr. 317.

In artikel 10 werd geen onderscheid gemaakt tussen vervoer dat plaatsvindt op basis van een
verleende concessie en vervoer dat in open toegang plaatsvindt. Om – zoals in het algemeen deel
van deze toelichting is aangegeven – de uitvoerbaarheid van de concessies te waarborgen, is het
noodzakelijk in de prioriteringsregels een onderscheid te maken tussen vervoer in open toegang en
concessievervoer. In artikel 10, eerste lid, is dat onderscheid nu duidelijk gemaakt.
Wanneer een aangevraagd treinpad in twee categorieën van de opsomming van het eerste lid is te
plaatsen, geldt de hoogste. Wordt bijvoorbeeld door een concessiehouder capaciteit gevraagd die
voortvloeit uit de concessie voor een trein met enkel één of twee tussenstops tussen Rotterdam
Centraal en Utrecht Centraal, dan is die capaciteit in feite zowel te beschouwen als stadsgewestelijk
openbaar vervoer (onderdeel h) en als stadsgewestelijk openbaar vervoer waarvoor een concessie
op grond van artikel 20, eerste of vierde lid van de Wet personenvervoer 2000 is verleend
(onderdeel b). In dat geval geldt dus de hoogste prioritering (onderdeel b). De toevoeging dat
bepaald vervoer concessievervoer is, is dus te beschouwen als specialis ten opzichte van de
hoofdcategorie van dat vervoer.
In artikel 9a was aan het slot van dat artikel als voorwaarde toegevoegd dat prioriteit werd
toegekend “voor zover de concessiehouder ten gevolge van het niet verkrijgen van de capaciteit
niet in staat is om uitvoering te geven aan de bedieningsfrequentie die is overeengekomen in de
concessie”. Die zinsnede is in de onderdelen van artikel 10, eerste lid, niet teruggekomen. Reden
daarvoor is erin gelegen dat reeds uit de verwoording dat sprake moet zijn van vervoer waarvoor
een concessie is verleend, volgt dat alleen voor capaciteit die voortvloeit uit de concessie zelf
prioriteit kan worden verkregen. Indien capaciteit wordt aangevraagd die niet noodzakelijk is voor
het uitvoeren van de bedieningsfrequentie die in de concessie is opgenomen, kan geen aanspraak
worden gemaakt op de prioriteit. Het betreft hier dus een wetstechnische wijziging en geen
inhoudelijke verandering van de vereisten voor concessievervoer om prioriteit te verkrijgen.
Om toepassing van het eerste lid mogelijk te maken, moet het voor de beheerder mogelijk zijn om
te bepalen of de door de gerechtigde gedane mededeling bij de aanvraag van capaciteit dat het
concessievervoer betreft, juist is. Zoals in het algemeen deel van de toelichting al is aangegeven,
dient in het kader van een transparant capaciteitsverdelingsproces uit openbare gegevens
controleerbaar te zijn of een vervoerder terecht heeft aangegeven dat sprake is van
concessievervoer. In het derde lid van artikel 10 is om die reden vastgelegd dat de
concessiehouder die delen van de concessie die noodzakelijk zijn om te kunnen beoordelen of de
aangevraagde capaciteit uit de concessie voortvloeit, openbaar moet maken. De concessiehouder
dient de informatie op een wijze openbaar te maken die het voor derden eenvoudig toegankelijk
maakt, bijvoorbeeld door plaatsing daarvan op een gemakkelijk te vinden deel van zijn website.
Artikel II
Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2024. De wijziging treedt daarmee in
werking voordat de aanvragen voor het dienstregelingsjaar 2025 door de spoorwegondernemingen
moeten worden ingediend. Op die wijze is dus bij het doen van die capaciteitsaanvragen (in april
2024) – en het vervolg daarop – voor de aanvragers en ProRail duidelijk welke regels gelden.
DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT,

V.L.W.A. Heijnen