Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

27 062

Alleenstaande minderjarige asielzoekers

31 839

Jeugdzorg

Nr. 126

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 november 2021
Op 1 september jl. heeft het WODC het rapport «Jeugd(beschermings)recht en vreemdelingenrecht: Een juridisch-empirische analyse»
opgeleverd. Dit onderzoek is uitgevoerd door het Centrum van Migratierecht van de Radboud Universiteit Nijmegen, in opdracht van het WODC1.
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te bieden in de samenhang
tussen het jeugd(beschermings)recht en het vreemdelingenrecht ten
aanzien van minderjarigen, en de spanningen en knelpunten die daarbij
komen kijken. Als onderdeel van dit onderzoek is ook bekeken of er
rechtsnormen uit het ene rechtsgebied prevaleren boven rechtsnormen
uit het andere rechtsgebied. Ik ben de onderzoekers en het WODC
erkentelijk voor deze analyse en het rapport. In deze brief zal ik reageren
op de voornaamste bevindingen.
Aanleiding
In de praktijk kan het voorkomen dat er spanning wordt ervaren in
situaties waarin uitvoering gegeven wordt aan zowel het vreemdelingenrecht als het jeugd(beschermings)recht. Een voorbeeld is de casus van de
Armeense kinderen in 2018. De Inspectie Justitie en Veiligheid heeft in
september 2019 haar rapport over deze casus opgeleverd en ik heb in
november 2019 per brief mijn reactie op dit rapport met uw Kamer
gedeeld.2 In mijn reactie heb ik aangekondigd dat ik een gedegen
juridische analyse zou laten uitvoeren naar de verhouding tussen het
vreemdelingenrecht en het jeugd(beschermings)recht en wat er gedaan
moet worden als deze twee rechtsgebieden met elkaar lijken te botsen.

1
2

kst-27062-126
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 19 344, nr. 136.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

1

Conclusies onderzoekers
Het onderzoek zet uitvoerig uiteen wat de relevante regelgeving is op het
gebied van het jeugd(beschermings)recht en het vreemdelingenrecht. Zo
concluderen de onderzoekers dat de relatie tussen een minderjarige en
een voogd primair wordt gereguleerd door het Burgerlijk Wetboek (BW).
De voogd kan, op basis van het jeugdrecht, een oordeel vormen over alle
zaken die het kind of diens belangen aangaan. De voogd is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van het kind en dient ook de
ontwikkeling van de persoonlijkheid van het kind te bevorderen. Het BW
omschrijft niet op welke wijze een voogd deze taken dient uit te voeren en
biedt de voogd ruimte bij het beoordelen van het belang van het kind. De
voogd handelt hierbij altijd conform de geldende gedragscodes, vanuit
een vertrouwensrelatie met het kind en altijd in het belang van het kind.
De voogd is daarom niet zonder meer gehouden aan vreemdelingrechtelijke kaders omdat binnen vreemdelingenrechtelijke kaders ook andere
belangen mee kunnen wegen. Een voogd dient echter wel eventuele
vreemdelingrechtelijke gevolgen mee te laten wegen bij het nemen van
beslissingen over het kind. Daarnaast is het zo dat de kinderrechter in het
kader van een ondertoezichtstelling veel mogelijkheden heeft om controle
uit te oefenen. Deze mogelijkheden ontbreken in het kader van voogdij. De
onderzoekers concluderen ook dat het van belang is voor medewerkers
van gecertificeerde instellingen om op de hoogte te zijn van de verblijfsstatus van het kind en van het vreemdelingenrecht. Dit vergt specialistische kennis vanwege de complexiteit van het rechtsgebied en omdat het
vreemdelingenrecht constant in ontwikkeling is.
Ten aanzien van het vreemdelingenrecht concluderen de onderzoekers dat
de bevoegdheden die een (gezins)voogd heeft geen directe gevolgen
hebben voor de bevoegdheden van de IND en DT&V. Aan gezinsvoogdij
en voogdij kunnen geen rechten tot verblijf ontleend worden en ze staan
op zichzelf ook niet in de weg aan uitzetting. Een medewerker in de
vreemdelingenketen dient echter wel de bevoegdheden van een (gezins)voogd met betrekking tot het kind te respecteren net zoals dat het geval is
bij ouderlijk gezag. Voorts benoemen de onderzoekers het onderscheid in
bevoegdheden in gevallen van gezinsvoogdij en voogdij. Bij een
ondertoezichtstelling is het namelijk zo dat het vreemdelingenrecht zich
voegt naar het jeugd(beschermings)recht zo concluderen de onderzoekers. Dit is zo vanwege de bewijswaarde die wordt toegekend aan de
ondertoezichtstelling in het vreemdelingenrecht. Hierdoor wordt de
rechterlijke beschikking leidend.
De onderzoekers concluderen dat deze rechtsgebieden naast elkaar
bestaan, met elkaar zijn verwant en niet in een hiërarchische relatie tot
elkaar staan. Een groot deel van de spanning tussen deze twee rechtsgebieden zit volgens de onderzoekers in het feit dat gecertificeerde
instellingen gebonden zijn aan privacyregels en geregistreerde jeugdprofessionals gebonden zijn aan gedragscodes. Een voogd kan daarom niet
zonder toestemming van de minderjarige informatie delen met de IND of
DT&V. Daarnaast zit er ook een element van spanning in de uitvoering van
de jeugdrechtelijke taken van de voogd enerzijds en de uitvoering van de
vreemdelingrechtelijke taken van de voogd anderzijds. In het geval van
alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) die onder voogdij
staan kunnen deze uitgangspunten komen te botsen. Met name voor
Nidos, de organisatie die belast is met de voogdij over amv’s, kan het
daardoor in de praktijk lastig zijn om beide rollen van elkaar te scheiden,
zo concluderen de onderzoekers. Ten slotte is er volgens de onderzoekers
ook een element van spanning in de wijze waarop de DT&V zich inzet voor
vrijwillig vertrek en de manier waarop Nidos dat doet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

2

De onderzoekers hebben onderzocht op welke wijze deze elementen
leiden tot knelpunten in de praktijk door twee situaties te onderzoeken
namelijk het ondertoezichtstelling-beleidskader (OTS-beleidskader) en het
vertrekproces van uitgeprocedeerde amv’s. Ik acht het van belang om te
benoemen dat dit echter niet de enige thema’s zijn waar zich knelpunten
manifesteren. Zo wordt er bijvoorbeeld ook spanning ervaren in de
samenwerking tussen de IND en Nidos op het gebied van Dublinzaken.
Het rapport stelt dat binnen het OTS-beleidskader de uitgangspunten van
het beleid aan het verschuiven zijn van het vreemdelingenrecht naar het
jeugdrecht. Dit blijkt onder andere uit de nadruk die wordt gelegd op de
aanwezigheid van een rechterlijke uitspraak om de ontwikkelingsbedreiging van kinderen vast te stellen. In gevallen waarin een kind uit een
gezin zonder rechtmatig verblijf onder toezicht wordt gesteld ontstaat er,
vanwege de vaststelling van een ontwikkelingsbedreiging door de
kinderrechter, een mogelijkheid voor een grond tot verblijf. De onderzoekers zetten echter een paar kanttekeningen bij dit beleidskader.
Allereerst merken de onderzoekers op dat een ondertoezichtstelling vanuit
jeugdrechtelijk perspectief niet direct betekent dat de ouders verantwoordelijk zijn voor de ontwikkelingsbedreiging. Dit kan namelijk ook gelegen
zijn in kindgebonden factoren waardoor de ouders niet langer in staat zijn
om de zorg voor het kind te dragen. Ook is er sprake van veel ruimte in
het jeugdrecht met betrekking tot zowel het verzoeken als het uitspreken
van een ondertoezichtstelling. Hierdoor kan het voorkomen dat er in twee
situaties waarin sprake is van een ernstige ontwikkelingsbedreiging in het
ene geval wel en in het andere geval geen ondertoezichtstelling wordt
opgelegd. Dit komt onder andere omdat een ondertoezichtstelling alleen
wordt uitgesproken indien ouders geen vrijwillige hulp accepteren. Omdat
de ondertoezichtstelling het uitgangspunt is bij het vaststellen van de
ontwikkelingsbedreiging in het vreemdelingenrecht kan dit volgens een
aantal respondenten zorgen voor arbitraire en ongewenste verschillen in
de vreemdelingrechtelijke afhandeling van zaken waarin sprake is van een
ontwikkelingsbedreiging, waarbij er een groot verschil ontstaat tussen een
ondertoezichtstelling en hulp in het vrijwillige kader.
Ten tweede benoemen de onderzoekers dat een amv niet in aanmerking
kan komen voor een verblijfsvergunning vanwege een ernstige ontwikkelingsbedreiging onder het bestaande OTS-beleidskader. Een ondertoezichtstelling wordt in de regel namelijk alleen uitgesproken als er geen
openstaand gezag is en een particulier (ouders of particuliere voogd) het
gezag draagt. Voor amv’s geldt dat er bijna altijd sprake is van voogdij
onder Nidos. Zij kunnen indien er sprake is van voogdij niet onder toezicht
gesteld worden, ook niet als er sprake is van ernstige ontwikkelingsbedreiging. In dergelijke gevallen wordt er weliswaar door de voogd gewerkt
aan het tegengaan van de ontwikkelingsbedreiging, maar omdat de
ondertoezichtstelling het uitgangspunt is voor het vaststellen van een
ernstige ontwikkelingsbedreiging onder het OTS-beleidskader komen niet
in aanmerking voor verblijf op deze grond. Met name voor de groep amv’s
zonder asielachtergrond wordt dit als een probleem ervaren. Het feit dat
amv’s met een asielachtergrond niet onder het OTS-beleidskader vallen
wordt als relatief minder problematisch gezien omdat zij als een wezenlijk
andere doelgroep worden ervaren, zo stellen de onderzoekers.
Ten aanzien van uitgeprocedeerde amv’s in het vertrekproces benoemen
de onderzoekers dat er een aantal knelpunten optreedt bij het zoeken naar
duurzame oplossingen voor deze doelgroep. Ten eerste bestaan er
verschillen tussen de vreemdelingrechtelijke en jeugdrechtelijke opvattingen over adequate opvang in het land van herkomst. Deze verschillen
spelen voornamelijk een rol bij de buitenschuldvergunning. De onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

3

zoekers concluderen dat in deze processen de verschillende rollen van
Nidos door elkaar lopen waardoor Nidos in een ingewikkelde positie
verkeert. Deze positie is een van de aanleidingen voor spanning tussen de
DT&V en Nidos.
Een ander punt van spanning in deze processen is de ruimte die het
jeugdrecht aan de voogd biedt om in te stemmen met bepaalde handelingen. De voogd heeft veel discretie om te beoordelen wat hij in het
belang van het kind acht en doet dit vanuit de eigen expertise. Gedragingen van de voogd kunnen echter ook als «frustreren» of «niet
meewerken» worden aangemerkt volgens vreemdelingrechtelijke
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State, zo concluderen de onderzoekers. Dergelijke gedragingen kunnen
verblijfsrechtelijke consequenties hebben voor de amv in kwestie. Hierbij
is het volgens de onderzoekers de vraag in hoeverre deze consequenties
te overzien vallen door de voogden en in hoeverre zij deze consequenties
meewegen in hun beslissingen. In het kader van het delen van informatie,
bijvoorbeeld over de aanwezigheid van familieleden in landen van
herkomst of elders in Europa wordt een vergelijkbare spanning ervaren.
Ook deze spanning is te herleiden tot rolverdeling tussen de verschillende
actoren en de verschillende rollen die Nidos vervult volgens de
onderzoekers.
Oplossingsrichtingen
De onderzoekers hebben verschillende mogelijke oplossingsrichtingen
geformuleerd in hun rapport. Deze oplossingsrichtingen zijn niet limitatief.
Hieronder geef ik deze samengevat weer:
1. Vastleggen van kindspecifieke verblijfsgronden, zoals het OTSbeleidskader, in wet- en regelgeving.
2. Creëren van meer ruimte voor een belang van het kind beoordeling
en eventueel herinvoeren van de discretionaire bevoegdheid.
3. Onderzoeken hoe het «belang van het kind»-principe en «ernstige
ontwikkelingsbedreiging» vorm kunnen krijgen in het vreemdelingenrecht, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij het initiatiefvoorstel voor
verankering van het belang van het kind in de Vreemdelingenwet of
bij de Richtlijn deskundigenadviezen voor de RvdK, IND en DT&V.
4. Uitbreiden van het OTS-beleidskader naar amv’s (in ieder geval
degenen die te maken krijgen met een gesloten plaatsing).
5. Meer onderzoek laten uitvoeren door de IND en DT&V naar de
situatie waarin een kind terecht zou komen bij terugkeer.
6. (Rechterlijke) toetsing en controle van terugkeerbegeleiding door
Nidos.
7. Onderzoeksmogelijkheden van de IND en DT&V in het kader van
terugkeer beter in kaart brengen, vanwege de behoefte aan meer
transparantie, en ook onderzoeken wanneer er gebruik wordt
gemaakt van deze mogelijkheden.
Reactie op de conclusies en oplossingsrichtingen
Dit rapport biedt een uitvoerige analyse van de bestaande spanningsvelden daar waar het jeugd(beschermings)recht en het vreemdelingenrecht botsen. Tegelijkertijd vind ik het goed om ook te benoemen dat de
samenwerking tussen de verschillende actoren op dit spanningsveld
veelal goed verloopt.
Zo noemen de onderzoekers zelf ook het Samenwerkingsverband
Kinderen In het Vreemdelingenbeleid (SKIV). Het SKIV is in het leven
geroepen om te borgen dat er vanuit meerdere disciplines gezamenlijk
aandacht is voor kinderen in vreemdelingrechtelijke procedures. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

4

samenwerkingsverband tussen de IND, DT&V en Raad voor de Kinderbescherming, binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid is een
gremium waar ingewikkelde casuïstiek in gezamenlijkheid besproken
wordt. Op het moment dat zich spanningen voordoen kan ook daarover
gesproken worden binnen het SKIV.
Ook is er naar aanleiding van het Inspectierapport inzake het vertrekproces van de Armeens kinderen ingezet op een verbeterde samenwerking tussen de DT&V en Nidos, waarbij het Ministerie van Justitie en
Veiligheid betrokken is. Dit heeft zich geuit in de vorm van bestuurlijke
sessies waarin de focus lag op het herstellen van vertrouwen tussen de
DT&V en Nidos. Daarnaast hebben de DT&V en Nidos een gezamenlijk
stappenplan opgesteld om de samenwerking verder te borgen.
Desalniettemin is het waardevol om inzicht te verkrijgen in de oorzaak van
de spanningen die worden ervaren in de samenwerking. Zo acht ik het
van meerwaarde dat de onderzoekers de unieke situatie van Nidos in dit
spanningsveld uiteenzetten. Het feit dat Nidos enerzijds gebonden is aan
haar jeugdrechtelijke taken maar anderzijds ook vreemdelingrechtelijke
taken vervult, en daarbij rekening dient te houden met het vreemdelingrechtelijke kader, maakt het uitdagend voor Nidos om beide taken te
combineren. Ik acht het hier echter ook van belang om te benoemen dat
het feit dat Nidos uit hoofde van haar jeugdrechtelijke taken bepaalde
informatie niet mag leveren het in bepaalde processen moeilijker kan
maken voor de IND en DT&V om hun vreemdelingrechtelijke taken uit te
voeren.
Uit het recente WODC-onderzoek omtrent de toekomstgerichte
begeleiding van amv’s van wie de asielaanvraag is afgewezen, uitgevoerd
onder 29 (ex-)AMV’s en 15 opvangouders, blijkt dat de meerderheid van
de jongeren in contact staat met hun familie in landen van herkomst of in
derde landen.3 Bij het vaststellen van, bijvoorbeeld, de adequate opvang
in landen van herkomst is dergelijke informatie van groot belang. Dit is
complicerend en het vergroot de spanning tussen voornoemde partijen,
omdat dit tot gevolg kan hebben dat de IND en DT&V besluiten baseren
op onvolledige informatie met als mogelijke consequentie dat kinderen in
onjuiste procedures terecht komen of onnodig lang in bepaalde procedures blijven zitten.
Het beeld dat het rapport schetst van het vreemdelingenrecht, dat
veranderlijker is dan het jeugd(beschermings)recht, waarin de toepasselijke normen vaak zijn neergelegd in de Vreemdelingencirculaire zou ik
graag willen nuanceren. Net als het jeugdrecht heeft het vreemdelingrecht
een stevige wettelijke basis. Het vreemdelingenrecht vloeit voort uit het
VN-Vluchtelingenverdrag en verschillende EU-richtlijnen en is in het
nationaal recht verankerd in de Vreemdelingenwet. Deze wetgeving is net
zo stabiel als de juridische grondslag voor het jeugdrecht en wijzigt niet
eenvoudig. De wijze waarop deze wettelijke normen geïnterpreteerd
worden, is inderdaad vastgelegd en nader uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Het klopt dat deze interpretatie aan verandering onderhevig
kan zijn als gevolg van bijvoorbeeld (EU-)jurisprudentie, maar dit is niet
iets wat alleen eigen is aan het vreemdelingenrecht.
Ook het beeld dat het vreemdelingenrecht in het geval van het
OTS-beleidskader zich voegt naar het jeugdrecht zou ik van enige
nuancering willen voorzien. Voordat dit beleidskader er was, was het
namelijk ook al zo dat er oog was voor ondertoezichtstellingen en de
ontwikkelingsbedreiging van kinderen in de besluitvorming door de IND.
3

Bijlage bij: Kamerstuk 27 062, nr. 125.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

5

De oplossing werd toen echter gezocht in de vorm van de discretionaire
bevoegdheid, omdat er nog geen beleidskader voor bestond. Door het in
het leven roepen van dit beleidskader is dit nu beter omkaderd en
transparanter geworden, maar de stelling dat het vreemdelingenrecht zich
binnen het OTS-beleidskader heeft gevoegd naar het jeugdrecht is mijns
inziens niet een geheel juiste weergave van de situatie.
Een deel van de voorgestelde oplossingsrichtingen richt zich op het
verstevigen dan wel verankeren van het belang van het kind binnen het
vreemdelingenrecht. Zoals u weet is het initiatiefvoorstel van de leden
Voortman en Kuiken voor de verankering van het belang van het kind
momenteel in behandeling bij uw Kamer.4 Mede gezien de demissionaire
status van het kabinet acht ik het in eerste instantie aan uw Kamer om een
oordeel te vellen over dit initiatiefvoorstel.
Een ander deel van de voorgestelde oplossingsrichtingen richt zich op het
uitvoeren van onderzoek naar de situatie in een land van herkomst door
de IND en de DT&V. Vooropgesteld dient te worden dat de IND gedurende
de asielprocedure vragen stelt aan amv’s met betrekking tot de aanwezigheid van ouders, gezins- of familieleden in landen van herkomst,
Europese lidstaten of derde landen. De IND is hierbij echter wel deels
afhankelijk van de informatie die de amv of de voogd deelt. Ook de DT&V
is deels afhankelijk van de informatie die hij krijgt van de amv of de
voogd. Zoals reeds benoemd kan niet altijd alle relevante informatie
gedeeld worden met de IND en de DT&V. Zonder deze initiële aanknopingspunten is het echter niet mogelijk voor de DT&V om family tracing in
te zetten of nadere informatie op te vragen via ambassades of voor de IND
om een eventueel individueel ambtsbericht op te vragen. Hierbij is het
noemenswaardig dat dergelijke onderzoeken niet in alle landen verricht
kunnen worden.
Slotbeschouwing
Het is duidelijk dat beide rechtsgebieden verschillende invalshoeken
hebben. De grootste waarde van dit onderzoek vind ik dan ook dat dit
verschil duidelijk en helder in beeld is gebracht. De voorgestelde
oplossingsrichtingen hebben gemeen dat ze mogelijk vergaande gevolgen
zullen hebben voor de minderjarigen, de gecertificeerde instellingen en de
migratieketen. Het zal dan ook niet makkelijk zijn om de uitgangspunten
van deze rechtsgebieden met elkaar te verenigen zonder dat dit fundamentele veranderingen in één of beide rechtsgebieden teweeg zal
brengen.
Zo is het denkbaar dat de voorgestelde oplossingsrichtingen zullen leiden
tot veranderingen in de instroom, doorstroom en uitstroom van minderjarige vreemdelingen, maar ook in de wijze waarop gecertificeerde
instellingen en de organisaties in de migratieketen hun taken zullen
vervullen. Gelet op voornoemde gevoeligheden acht ik het vanwege de
demissionaire status van het kabinet niet passend om een besluit te
nemen over de wijze waarop opvolging gegeven zal worden aan het
rapport. Wel zal in samenwerking met de IND, DT&V, RvdK en Nidos
bezien worden op welke wijze de samenwerking verder bevorderd kan

4

Kamerstuk 34 541, nr. 2. Inmiddels is de indiening van dit voorstel overgenomen door de leden
Ellemeet, Piri, Jasper van Dijk en Teunissen, zie Kamerstuk 34 541, nr. 18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

6

worden zonder dat de verschillende invalshoeken hieraan in de weg staan
en zal nader onderzocht worden welke verdere oplossingsrichtingen
geïdentificeerd kunnen worden aan de hand van dit rapport.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 062, nr. 126

7