Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 328

Wijziging van de Gaswet betreffende het
beperken van de vraag naar laagcalorisch gas
van grote afnemers

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen
1. Inleiding en achtergrond
Op 29 maart 2018 heeft het kabinet besloten om de gaswinning uit het
Groningenveld definitief te beëindigen.1 Hiermee wordt de aardbevingsproblematiek bij de bron aangepakt en wordt recht gedaan aan het
veiligheidsbelang van de Groningers. Dit veiligheidsbelang omvat zowel
het voldoen aan de concrete veiligheidsnorm van de commissie Meijdam
als de maatschappelijke gevolgen, zoals de veiligheidsbeleving, gezondheidseffecten en maatschappelijke onrust.2
In de brief aan de Tweede Kamer van 29 maart 2018 heeft het kabinet een
basispad gepresenteerd voor de afbouw van de gaswinning op basis van
een geïntegreerd pakket aan maatregelen. Het basispad is gebaseerd op
advies van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, Gasunie
Transport Services (verder: GTS). Het pakket bestaat enerzijds uit
maatregelen die de vraag naar laagcalorisch gas verminderen. Deze vraag
wordt namelijk grotendeels gedekt door het Groningenveld. Anderzijds
bestaat het pakket uit maatregelen om het aanbod van alternatieven voor
gas uit het Groningenveld, zogenoemd pseudo-Groningengas, te
vergroten.3 Het kabinet heeft daarbij aangegeven voortdurend te blijven
zoeken naar aanvullende maatregelen en mogelijkheden om de afbouw
van de gaswinning en de definitieve sluiting van het Groningenveld te
versnellen.
De ontwikkelingen gericht op de afbouw van de gaswinning hebben
elkaar in een hoog tempo opgevolgd. Sinds maart 2018 is de verwachte
winning ten opzichte van het basispad meermaals neerwaarts bijgesteld.
Staatstoezicht op de Mijnen (verder: SodM) heeft naar aanleiding van de
1

Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 457.
Vgl. artikel 52d, eerste lid, onderdelen a en e, Mijnbouwwet en de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, r.o. 14.2.
3
De inhoud van dit pakket aan maatregelen is tevens beschreven in de Kamerbrieven van
3 december 2018 en 8 februari 2019, Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 536 en nr. 580.
2

kst-35328-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

1

aardbeving in Westerwijtwerd in mei 2019 geadviseerd om uit oogpunt
van veiligheid al in het gasjaar 2019–20204, naar een winningsniveau van
12 miljard m3(n) te gaan.
Het kabinet heeft hier gehoor aan gegeven en heeft aanvullende
vergaande maatregelen onderzocht die nog niet eerder in beeld waren.5
GTS heeft over de haalbaarheid en impact hiervan adviezen uitgebracht.6
Deze aanvullende maatregelen, samen met de geïntensiveerde inzet van
de al eerder aangekondigde maatregelen, maken mogelijk dat het kabinet
voor het huidige gasjaar 2019–2020 de Groningenproductie heeft
vastgesteld op 11,8 miljard m3(n) in een gemiddeld jaar. Daarmee kan al in
het huidige gasjaar het door SodM geadviseerde niveau van 12 miljard
m3(n) worden bereikt.
Dit wetsvoorstel voorziet in een effectieve en efficiënte vermindering van
de vraag naar laagcalorisch gas. Daartoe introduceert dit wetsvoorstel een
verbod voor de grootste afnemers om van het gastransportnet laagcalorisch gas te onttrekken en stelt het wetsvoorstel een generiek verbruiksplafond in voor laagcalorisch gas. Het voorliggende wetsvoorstel is
daarmee een belangrijk onderdeel van het pakket van samenhangende
maatregelen om de gaswinning uit het Groningenveld zo spoedig
mogelijk naar nul te brengen en het Groningenveld definitief te sluiten op
een veilige en verantwoorde manier, die recht doet aan de betrokken
publieke belangen en waarbij in voldoende mate rekening wordt
gehouden met risico’s en tegenvallers, zoals koud weer of vertraging van
de individuele maatregelen. Met dit wetsvoorstel zet het kabinet dan ook
de veiligheid van de Groningers en de snelle, veilige en verantwoorde
sluiting van het Groningenveld voorop.
Door het totale pakket aan maatregelen kan naar verwachting vanaf
medio 2022 de gaswinning in Groningen in een gemiddeld jaar nihil zijn
en kan daarna het Groningenveld zo spoedig mogelijk, naar verwachting
uiterlijk in 2026, definitief worden gesloten.7
2. Doelstellingen van het wetsvoorstel als onderdeel van pakket aan
maatregelen
De reductie van de vraag naar laagcalorisch gas draagt bij aan zo spoedig
mogelijke, veilige en verantwoorde afbouw van de gaswinning en de
definitieve sluiting van het Groningenveld.
Dit wetsvoorstel dient dan ook primair het veiligheidsbelang van de
Groningers. Dit veiligheidsbelang omvat ten eerste de objectieve
veiligheid die wordt beoordeeld op basis van de concrete veiligheidsnorm
naar aanleiding van het advies van de commissie Meijdam.8 Ten tweede
omvat het veiligheidsbelang de maatschappelijke impact van de veiligheidssituatie: bij de afweging van het veiligheidsbelang moeten ook de

4

Een gasjaar start op 1 oktober en eindigt op 30 september het jaar daarop.
Zie de Kamerbrieven van 17 juni 2019 en 10 september 2019, Kamerstukken II 2018/19, 33 529,
nr. 660 en nr. 678.
6
Adviezen van GTS van respectievelijk 11 juni, 25 juli en 20 augustus 2019, bijlagen bij Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nrs. 660 en 678.
7
Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 678.
8
Voor door gaswinning geïnduceerde aardbevingen is een veiligheidsnorm opgesteld op basis
van het advies van de commissie Meijdam uit 2015. Dat advies stelt de veiligheidsnorm voor
het omkomen in of nabij een gebouw vanwege een geïnduceerde aardbeving op een individueel risico van 10-5per jaar. Dit advies is door het kabinet overgenomen en vastgelegd in
artikel 52, tweede lid, onderdeel a, Mijnbouwwet en artikel 1.3a.3 van de Mijnbouwregeling. Zie
hierover tevens paragraaf 5.2.2 van het vaststellingsbesluit voor het gasjaar 2019–2020, bijlage
bij Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 678.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

2

veiligheidsbeleving, stress, gezondheidsklachten en vermindering van
woongenot als gevolg van het grote gevoel van onveiligheid dat in
Groningen na jaren van aardbevingen leeft worden betrokken.9
Veiligheid kan niet los worden gezien van de leveringszekerheid.10 De
leveringszekerheid omvat ook een veiligheidsbelang en een maatschappelijk belang.11Het recht doen aan zowel het belang van de veiligheid als
de leveringszekerheid is een belangrijk uitgangspunt uit het Regeerakkoord 2017–2021. In de Mijnbouwwet is dan ook, door middel van de
wetswijziging betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het
Groningenveld (verder: Wet minimalisering gaswinning Groningen12), het
uitgangspunt verankerd dat uit het Groningenveld niet meer wordt
gewonnen dan voor de leveringszekerheid nodig is.13
Door de beoogde sluiting van het Groningenveld wordt het Nederlandse
en ook Noordwest-Europese gassysteem ingrijpend veranderd. Zo lang er
nog een aanzienlijke laagcalorische gasvraag blijft bestaan, zal de sluiting
van het Groningenveld leiden tot een toenemende mate van afhankelijkheid van alternatieven, met name van gasimport uit het buitenland in
combinatie met afhankelijkheid van de beschikbaarheid van stikstof en
opslagcapaciteit.
Ten behoeve van de hiervoor genoemde publieke belangen wordt daarom
gewerkt aan een transitie naar een gassysteem onafhankelijk van het
Groningenveld (verder: gastransitie). De gastransitie houdt in dat de
winning uit het Groningenveld (tot nagenoeg nul medio 2022) mogelijk
wordt gemaakt, het Groningenveld zo spoedig mogelijk daarna definitief
kan worden gesloten en tevens een robuust gassysteem wordt ingericht –
onafhankelijk van het Groningenveld – waarin de leveringszekerheid
geborgd blijft.
Deze gastransitie berust op drie pijlers.
Ten eerste wordt het volume afgebouwd dat uit het Groningenveld moet
worden gewonnen. De vraagreductie die met dit wetsvoorstel wordt
bewerkstelligd draagt hier aan bij. SodM heeft in dit verband bevestigd
dat verlaging van de gasproductie leidt tot een lager seismisch risico en
daarmee een verbetering van de veiligheid. Dit heeft naar verwachting
9

ECLI:NL:RVS:2019:2217, r.o. 14.2. Zie hierover tevens hoofdstuk 5.6 van het vaststellingsbesluit
voor het gasjaar 2019–2020, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 678.
Met leveringszekerheid wordt bedoeld dat eindafnemers van gas op het juiste moment en in
de juiste kwaliteit (laag- of hoogcalorisch gas) en met de benodigde hoeveelheid worden
beleverd, ook wanneer de vraag hoog is. Zie Kamerstukken II 2017/18, 34 957, nr. 3, paragraaf
2.1.
11
Kamerstukken II 2017/18, 34 957, nr. 3, paragraaf 3.1.3 en 3.3 en nr. 14, paragraaf 3.2. Het
veiligheidsbelang van de leveringszekerheid ziet erop dat wanneer er een niet te ondervangen
fysiek tekort aan laagcalorisch gas ontstaat, dit ingrijpende consequenties voor afnemers in
Nederland en onze buurlanden heeft. Indien tot afschakelen moet worden overgegaan van
huishoudens of instellingen zoals ziekenhuizen en verpleeghuizen, betekent dat dat zij zonder
verwarming komen te zitten en gebouwen mogelijk onleefbaar worden. Zie ter illustratie ook
het Bescherm- en Herstelplan Gas van 11 september 2019 en het Preventief Actieplan Gas van
30 september 2019 die zijn opgesteld op grond van de Europese Verordening gasleveringszekerheid, respectievelijk gevoegd als bijlagen bij Kamerstukken II 2019/2020, 29 023, nr. 252 en
nr. 253. Het maatschappelijk belang van de leveringszekerheid ziet erop dat bedrijven
afhankelijk zijn van de levering van gas voor (delen van) hun productieproces. Indien zij voor
langere tijd geen gas meer krijgen, zullen zij hun productie (langdurig) moeten stil leggen, met
economische en sociale gevolgen zoals mogelijk faillissement, ontslag van de medewerkers,
en effect op toeleveranciers en klanten.
12
Stb. 2018, 371.
13
Zie hierover tevens de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, r.o.
44 en het vaststellingsbesluit voor het gasjaar 2019–2020, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19,
33 529, nr. 678.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

3

ook een positief effect op de maatschappelijke impact van de veiligheidssituatie. Deze pijler dient dan ook het veiligheidsbelang van de
Groningers.
Ten tweede wordt ook de noodzaak teruggebracht om de capaciteit van
het Groningenveld aan te houden voor momenten van hoge vraag, de
piekvraag die kan optreden op een koude dag. De capaciteit van het
Groningenveld is dan nodig omdat alle andere middelen niet in staat zijn
om het benodigde volume laagcalorisch gas te leveren. Op basis van de
laatste cijfers van GTS is het aanhouden van de capaciteit van het
Groningenveld nog enige tijd nodig om de piekvraag te kunnen
opvangen, ook nadat het volume dat wordt gewonnen tot nagenoeg nul is
teruggebracht. Anders gezegd: het Groningenveld kan pas definitief dicht
indien de capaciteit uit het Groningenveld niet meer nodig is. De
vraagreducerende maatregelen in dit wetsvoorstel verlagen de piekvraag
naar laagcalorisch gas, waardoor de capaciteit van het Groningenveld
minder lang nodig is en het Groningenveld eerder dicht kan.
Ten derde draagt dit wetsvoorstel in belang van de leveringszekerheid bij
aan een robuust gassysteem. Door de vermindering van de vraag naar
laagcalorisch gas, vermindert binnen het gassysteem de afhankelijkheid
van faciliteiten – stikstofinstallaties en laagcalorische gasopslagen – die
nodig zijn om in de vraag naar laagcalorisch gas te voorzien. Dat betekent
dat het risico op uitval van deze faciliteiten gemitigeerd wordt en de
redundantie in het systeem wordt verbeterd. Dit maakt het gassysteem
robuuster in geval van tegenvallers en onvoorziene ontwikkelingen. Ook
in dit opzicht draagt het wetsvoorstel bij aan de zo spoedig mogelijke
sluiting van het Groningenveld op een verantwoorde manier.
In hoofdstuk 3 wordt nader toegelicht hoe dit wetsvoorstel aan de
genoemde drie pijlers bijdraagt.
3. Het pakket en de bijdrage van het wetsvoorstel aan de doelstellingen
3.1 Voorliggend wetsvoorstel als onderdeel van het totale pakket
Er is niet één maatregel die eigenstandig voldoende alle hiervoor
genoemde doelen kan realiseren. Daarnaast zijn niet alle maatregelen
gelijktijdig of met dezelfde snelheid uit te voeren en beïnvloeden de
effecten van de maatregelen elkaar. Het is daarom van belang dat het
kabinet een pakket aan maatregelen aan de vraag- en aanbodkant treft.
Het pakket maatregelen omvat het volgende.
De totale markt voor laagcalorisch gas (nationaal en internationaal) heeft
een omvang van circa 50 miljard m3(n) per jaar (afhankelijk van temperatuur), waarbij ongeveer de helft van het gas voor het buitenland
bestemd is.14 In de vraag naar laagcalorisch gas wordt hoofdzakelijk
voorzien door Groningengas, pseudo-Groningengas en een beperkt deel
bijgemengd hoogcalorisch gas (verrijking). Het kabinet zet erop in om het
aandeel Groningengas zo spoedig mogelijk terug te dringen en daarnaast

14

Laagcalorisch gas kent een aantal bronnen: Groningengas, pseudo-Groningengas en
bijgemengd hoogcalorisch gas voor zover dat mogelijk is binnen de bandbreedte die de
zogenoemde Wobbe-index toestaat. Brandstofgassen kunnen verschillende verbrandingswaarden (of calorische waarden) hebben. De huidige gaskwaliteit is vastgelegd in de Regeling
Gaskwaliteit. Daarin zijn bandbreedtes vastgelegd waarbinnen de Wobbe-index voor
laagcalorisch gas mag fluctueren. De genoemde totale omvang van 50 miljard m3(n) ziet op de
som van alle soorten laagcalorisch gas.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

4

wordt ingezet op een significante vraagreductie van alle soorten laagcalorisch gas.15
In Nederland zit het grootste snel haalbare reductiepotentieel bij de
grootste afnemers van laagcalorisch gas. Er zijn circa 170 grootverbruikers
aangesloten op het door GTS beheerde deel van het landelijk gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd, met een
gezamenlijk verbruik van circa 6 miljard m3(n) laagcalorisch gas per jaar.
Het verbruik van de negen grootste afnemers, die allemaal een verbruik
hebben groter dan 100 miljoen m3(n) gas per jaar, bedraagt hiervan
ongeveer de helft, namelijk circa 3 miljard m3(n).
Ingevolge dit wetsvoorstel wordt het vanaf 1 oktober 202216 voor deze
negen grootste afnemers van laagcalorisch gas in Nederland (verder:
grootste afnemers) verboden om nog langer laagcalorisch gas aan het net
te onttrekken. De grootste afnemers worden, naar eigen keuze,
omgeschakeld naar hoogcalorisch gas of geheel van het gas afgesloten.
Deze operatie wordt aangeduid als de ombouw. Hiernaast wordt het met
ingang van 1 oktober 2022 voor de overige afnemers verboden om in een
gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas aan het net te
onttrekken (verder: het verbruiksplafond).
Aan de vraagkant wordt verder de vraag uit het buitenland, als grote
afnemer van laagcalorisch gas, beperkt. Er wordt een afname voorzien
met circa 10 procentpunt per jaar naar uiteindelijk nul in 2030. Nederland
is hierbij afhankelijk van de reductiemaatregelen in de buurlanden. Ten
slotte is in Nederland ook een vraagreductie in de gebouwde omgeving
en glastuinbouw17 voorzien als onderdeel van het Klimaatakkoord.
Aan de aanbodzijde wordt de beschikbaarheid en inzet van pseudoGroningengas vergroot. Pseudo-Groningengas wordt verkregen door
stikstof toe te voegen aan hoogcalorisch gas. In dit verband wordt een
nieuwe stikstofinstallatie gebouwd in Zuidbroek, wordt additioneel stikstof
ingekocht bij derde partijen, wordt de stikstofinzet verhoogd tot 100% en
wordt pseudo-Groningengas opgeslagen in gasopslag Norg. Ook het
exportpunt in Oude-Statenzijl zal met pseudo-Groningengas worden
beleverd.
3.2 Adviezen GTS
In haar advies van 25 juli 2019 is GTS onder meer ingegaan op de bijdrage
van de ombouw aan de reductie van het benodigde winningsvolume uit
het Groningenveld. Daarbij is GTS uitgegaan van een «base case». Hierin
stelt GTS dat in een basis scenario zonder tegenvallers de bijdrage aan de
reductie van het winningsvolume beperkt is. GTS heeft om die reden
geadviseerd om dit wetsvoorstel te heroverwegen.
Naar aanleiding van dit advies is GTS verzocht om een gevoeligheidsanalyse te maken, wat heeft geresulteerd in het advies van 20 augustus
2019. Vervolgens heeft het Ministerie van EZK contact gehad met GTS
over de cijfers ten aanzien van het effect van de ombouw op de reductie
van het winningsvolume. In dat kader heeft GTS aanvullende cijfers
gedeeld.

15

Dit ligt besloten in het Regeerakkoord 2017–2021 en de kabinetsbeslissing van 29 maart 2018.
Op deze datum start het gasjaar 2022–2023.
17
De Minister van LNV werkt met de glastuinbouwsector aan de afbouw van de gasvraag en
heeft daarover in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

5

Naar de mening van het kabinet kan hieruit worden opgemaakt dat het
wetsvoorstel vanwege de totale reductie van de vraag naar laagcalorisch
gas een positief effect heeft op alle drie de pijlers van de gastransitie.
Immers, uit de cijfers van GTS kan worden opgemaakt dat in de scenario’s
waarbij rekening wordt gehouden met tegenvallers, cumulatieve
tegenvallers, of een koud jaar de ombouw een significante bijdrage aan
de reductie aan het winningsvolume kan leveren. Daarnaast levert het
wetsvoorstel ook een bijdrage aan de capaciteitsreductie en het behoud
van een robuust gassysteem (zoals hierna in paragraaf 3.3 wordt
toegelicht).
Omdat het kabinet het maximale doet om de gaswinning uit het Groningenveld zo spoedig mogelijk en op een verantwoorde manier definitief te
beëindigen, geldt dat het kabinet rekening moet houden met risico’s, zoals
eventuele vertraging of een onverwacht gewijzigd effect van één of meer
van de individuele maatregelen uit het pakket of koud weer. Daarnaast
geldt dat Nederland, net als omliggende buurlanden, zijn verantwoordelijkheid moet nemen bij de afbouw over de hele linie van de vraag naar
laagcalorisch gas.
Het kabinet meent dat dit wetsvoorstel, zoals hieronder verder uiteen
wordt gezet, noodzakelijke maatregelen omvat, die bovendien gerechtvaardigd, proportioneel en doelmatig zijn.
3.3 Bijdrage van het wetsvoorstel aan doelstellingen
Het wetsvoorstel draagt als volgt bij aan de drie pijlers van de gastransitie
(volumereductie, reductie van capaciteitsbehoefte van het Groningenveld
en behoud van een robuust gassysteem).
Verbod laagcalorisch gas grootste afnemers
Ten eerste wordt met het wetsvoorstel de vraag naar laagcalorisch gas
structureel met circa 3 miljard m3(n) per jaar verminderd.18 Deze
vermindering in de vraag naar laagcalorisch gas draagt bij aan de reductie
van het benodigde volume dat moet worden gewonnen uit het Groningenveld. GTS schat deze bijdrage in op 0,5 miljard m3(n) in een basis
scenario zonder tegenvallers. Voor dit wetsvoorstel geldt, net als voor de
overige maatregelen in het gehele pakket, dat het precieze effect afhangt
van de voortgang en mate van realisatie van de ombouw en de overige
maatregelen. Daarnaast is de benodigde gaswinning temperatuurafhankelijk. Omwille van de vergelijkbaarheid wordt hier uitgegaan van een
«gemiddeld» jaar zoals gehanteerd in de jaarlijkse vaststellingsbesluiten.19 Bij vertraging of uitval van de stikstofinstillatie in Zuidbroek
heeft de ombouw als effect dat er 1,8 miljard m3(n) minder gas uit het
Groningenveld nodig is. Indien Norg niet tijdig gevuld kan worden met
pseudo-Groningengas zal de bijdrage van ombouw 1,2 miljard m3(n)
bedragen. Bij tegenvallende vraagreductie in het buitenland draagt de
ombouw 0,7 miljard m3(n) bij en in een situatie van koude winters is de
bijdrage 1,3 miljard m3(n).20 Indien meerdere tegenvallers bij de maatregelen gelijktijdig optreden neemt de bijdrage van het verbod aan de
volumereductie verder toe. In hoofdstuk 4 wordt nader toegelicht dat bij
18

Een deel van deze reductie kan plaatsvinden in 2020, de rest dient ultimo 1 oktober 2022 te
worden bewerkstelligd.
19
Die worden gebaseerd op de raming die GTS ieder jaar maakt van de voor de leveringszekerheid benodigde gasvolumes.
20
Het gaat om de cumulatieve bijdrage. De hier genoemde cijfers zijn de op details bijgestelde
cijfers die GTS bij het Ministerie van EZK heeft aangeleverd na het advies van 20 augustus
2019. In aanvulling op het advies van 20 augustus heeft GTS daarbij ook het effect in het
scenario van een koude winter gekwantificeerd. Dit effect is hier ook meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

6

de afbakening van het met dit wetsvoorstel geïntroduceerde verbod op
laagcalorisch gas een doelmatig optimum is nagestreefd tussen enerzijds
een zo groot mogelijk nuttig effect en anderzijds de technische en tijdige
haalbaarheid van de ombouw die nodig is om aan het verbod te voldoen.
Ten tweede draagt het wetsvoorstel bij aan het terugbrengen van de
noodzaak om de capaciteit van het Groningenveld beschikbaar te houden,
ook nadat de winning qua volume tot naar verwachting nul in een
gemiddeld jaar is teruggebracht. Voldoende capaciteit betekent dat met de
(technisch) beschikbare middelen op ieder uur van het jaar voldoende
laagcalorisch gas geleverd kan worden om aan de vraag te voldoen, ook
op een zeer koude dag met een hoge piekvraag. Een dergelijke koude dag
kan ook in een gemiddeld jaar voorkomen. Tot op heden heeft het
Groningenveld voor de laagcalorische gasmarkt een centrale rol vervuld
in het opvangen van de piekvraag, omdat de gasproductie uit het
Groningenveld relatief eenvoudig omlaag of omhoog geschaald kan
worden. Nu de gaswinning uit het Groningenveld aanzienlijk wordt
verminderd en naar verwachting de komende gasjaren richting nul zal
dalen, blijft het opvangen van de piekvraag een opgave voor het
gassysteem. Vanaf de ingebruikname van de stikstofinstallatie in
Zuidbroek in 2022 geeft GTS aan dat de benodigde gasproductie uit het
Groningenveld nihil is in een gemiddeld jaar, maar dat mogelijk daarna
enige gaswinning nodig blijft ten behoeve van de piekvraag. In welke
mate en tot hoe lang de beschikbaarheid van het Groningenveld noodzakelijk blijft, wordt uitgewerkt in een separaat capaciteitsafbouwplan. Dit
plan is aan de Tweede Kamer toegezegd voor het voorjaar van 2020.
In de eerste jaren na de ombouw zijn nog niet voldoende alternatieve
bronnen beschikbaar om aan de hoge piekvraag in de winter te voldoen.
Dit wetsvoorstel reduceert deze piekvraag en verlicht daardoor de druk op
de benodigde capaciteit uit het Groningenveld. GTS gaat hier in haar
advies van 25 juli 2019 op in. In dat advies heeft GTS, op basis van de
meest recente cijfers, aangegeven dat de verwachting is dat sluiting van
het veld uiterlijk in 2026, en mogelijk eerder, haalbaar is.21 Hierbij wordt
door GTS uitgegaan van een scenario inclusief de maatregelen in dit
wetsvoorstel, waarbij dit wetsvoorstel bijdraagt aan de beoogde
vervroegde sluiting in 2026.
Ten derde draagt het onderhavige wetsvoorstel in het belang van de
leveringszekerheid bij aan een robuust gassysteem.
GTS heeft in haar adviezen van 25 juli en 20 augustus 2019 aangegeven
dat het kabinet door de voorgenomen maatregelen de randen van het
systeem opzoekt, dat de sluiting van het Groningenveld ingrijpende
veranderingen op de Noordwest-Europese gasmarkt met zich brengt en
dat van het kabinet regie is vereist om deze veranderingen in goede
banen te leiden om de leveringszekerheid in Noordwest-Europa te
garanderen.
Om dit te bewerkstelligen, moet er niet alleen een betrouwbaar substituut
komen voor de gasproductie (in de vorm van pseudo-Groningengas) en
de huidige rol van het Groningenveld in het opvangen van pieken in de
vraag, maar moet ook in voldoende mate redundantie worden
ingebouwd. Het gassysteem moet rekening houden met tegenvallers, en
zelfs met een cumulatie van tegenvallers, in de vorm van uitval en
21

GTS heeft toegelicht dat het Groningenveld naar verwachting tot oktober 2026 een jaarlijks
afnemende hoeveelheid capaciteit moet kunnen leveren zodat Nederland aan de infrastructuurnorm uit de Europese
gasleveringszekerheidsverordening kan blijven voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

7

onderhoud van stikstofinstallaties, vertraging bij het introduceren van de
nieuwe maatregelen, en temperatuurschommelingen en rekening houden
met resterende mogelijkheden van winning van laagcalorisch gas buiten
het Groningenveld. Dit te meer nu sommige maatregelen nog niet eerder
zijn genomen en daarmee nog ervaring moet worden opgedaan, zoals
met de verhoging vanaf gasjaar 2019–2020 van de stikstofinzet tot
percentages die nog niet eerder zijn gebruikt.22
Het verbod op laagcalorisch gas voor de grootste afnemers leidt tot een
vraagreductie van circa 3 miljard m3(n) laagcalorisch gas per jaar. Dit
maakt het systeem minder afhankelijk van de stikstofinstallaties en
laagcalorische opslagfaciliteiten en dus robuuster. Immers, ten behoeve
van de vraag van de negen grootste afnemers, die zal kunnen worden
opgevangen met hoogcalorisch gas, geldt dat de stikstofinstallaties en
laagcalorische opslagfaciliteiten niet hoeven worden ingezet. Dit creëert
tegelijkertijd een buffer bij de inzet van deze installaties en faciliteiten ten
behoeve van de rest van de vraag naar laagcalorisch gas zodat het
systeem tegenvallers beter kan opvangen.
Ten slotte geldt dat niet alleen in Nederland, maar ook in de omliggende
landen de vraag naar laagcalorisch gas over de hele linie en in onderlinge
afstemming structureel wordt afgebouwd. Met dit wetsvoorstel draagt
ook Nederland aan deze afbouw bij.
Verbod op meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas overige
afnemers (verbruiksplafond)
Het verbruiksplafond voorkomt dat er nieuwe grootverbruikers ontstaan
die meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas gaan verbruiken en
daardoor het beoogde effect van de het verbod op laagcalorisch gas voor
de negen grootste afnemers deels teniet wordt gedaan.
Daarbij geldt dat het verbruiksplafond ook zelfstandig als maatregel een
meerwaarde heeft. Het verbruiksplafond beperkt de vraag naar laagcalorisch gas en vormt, voor zover sprake is van een energiebehoefte van
meer dan 100 miljoen m3(n), voor betrokken afnemers een prikkel om
alternatieven voor laagcalorisch gas te zoeken. Het verbruiksplafond
stimuleert voorts nieuwe afnemers en partijen met zowel een aansluiting
op het laagcalorisch als het hoogcalorisch net om, indien zij niet (volledig)
kunnen verduurzamen, in hun gasverbruik te voorzien door middel van
hoogcalorisch gas. Dit verlicht de druk op de stikstofinstallaties en
opslagfaciliteiten voor pseudo-Groningengas. Het verbruiksplafond
versterkt dan ook het hierboven genoemde effect van het verbod op
laagcalorisch gas en heeft ook een belangrijke functie bij het borgen van
een robuust gassysteem.
3.4 Leveringszekerheid elektriciteit en warmte
Het doel van het wetsvoorstel ziet, zoals hiervoor is uiteengezet, op het
belang van de veiligheid van de Groningers alsook het belang van de
leveringszekerheid binnen het gassysteem. Maar in het kader van die
leveringszekerheid is het uiteraard ook van belang dat door het onderhavige wetsvoorstel de leveringszekerheid van andere essentiële
energiebronnen niet negatief wordt beïnvloed.

22

Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 666.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

8

Er zijn momenteel acht centrales operationeel die op laagcalorisch gas
kunnen stoken: zes gasgestookte centrales en twee kolencentrales die op
laagcalorisch gas opstarten.23 Een eenheid van één van de gasgestookte
centrales is momenteel gesloten en keert niet terug. Per 2020 wordt door
producenten voorzien in verdere sluiting van twee warmteleverende
eenheden van een andere gasgestookte centrale en totale sluiting van één
van de gasgestookte centrales. Deze sluiting staat los van dit wetsvoorstel. Het betreft geconserveerde eenheden die definitief gesloten worden.
Wat betreft de centrales die uitsluitend op laagcalorisch gas draaien geldt
dat twee daarvan toebehoren tot de negen grootste afnemers. Het betreft
centrales die naast elektriciteit ook warmteleverancier zijn en ook daarmee
een leveringszekerheidstaak vervullen. Vanwege de taak voor GTS om hen
op verzoek om te schakelen naar hoogcalorisch gas wordt voor deze
centrales blijvend in hun energiebehoefte voorzien.
Er is slechts één partij in beeld waarvoor het zo kan zijn dat groei boven
de 100 miljoen m3(n) noodzakelijk is om aan de leveringszekerheid van
warmte kunnen voldoen. Het betreft een gasgestookte warmtecentrale.
Indien zal blijken dat een – al dan niet tijdelijke – ontheffing voor deze
partij noodzakelijk is, prevaleert in dit specifieke geval het publieke belang
van de leveringszekerheid voor warmte. Daarbij is van belang dat aan een
dergelijke ontheffing ook een beperking aan het te onttrekken volume kan
worden verbonden, zodat optimale afweging kan plaatsvinden tussen het
belang van leveringszekerheid en het belang van een spoedige beëindiging van winning uit het Groningenveld.
De overige gasgestookte centrales draaien op hoogcalorisch gas of
hebben de mogelijkheid om zowel op hoogcalorisch als op laagcalorisch
gas te stoken. Zij kunnen dus ondanks de maatregelen in dit wetsvoorstel
operationeel blijven. Van de centrales groter dan 100 MW die op hoogcalorisch en/of hoogovengas kunnen draaien, zijn er 14 operationeel (27
eenheden). Geconserveerd (niet operationeel) zijn acht eenheden,
waarvan de helft wordt gedeconserveerd eind 2020. Daarnaast wordt door
producenten voorzien dat in 2020 aanvullend één centrale en één eenheid
groter dan 100 MW zal worden geconserveerd. Ook deze maatregelen
staan los van het onderhavige wetsvoorstel.
4. Redelijke beperking van verbruik van laagcalorisch gas
4.1 Verbod laagcalorisch gas grootste afnemers
Met dit wetsvoorstel wordt een verbod geïntroduceerd voor de, in de
praktijk negen, grootste afnemers van laagcalorisch gas, die zowel in het
gasjaar 2017/2018 als in 2018/2019 via hun aansluiting meer dan 100
miljoen m3(n) gas24 hebben onttrokken aan dat deel van het gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd, om via die
aansluiting gas aan dat deel van het gastransportnet te onttrekken, met
ingang van 1 oktober 2022.
De negen grootste afnemers op wie dit verbod van toepassing is zullen
moeten omschakelen naar hoogcalorisch gas of afsluiten van het
laagcalorisch gastransportnet en overgaan op een alternatief voor
laagcalorisch gas. De voorkeur van het kabinet gaat uit naar een
duurzaam alternatief. Het kabinet is zich er echter van bewust dat
23
24

Kamerstukken II 2018/2019, 33 529, nr. 662.
Het aantal eenheden aardgas in m3(n) wordt bepaald bij een druk van 101,325 kPa en een
temperatuur van 0°C en omgerekend naar eenheden met een calorische waarde van 35,1692
MJ/m3 bovenwaarde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

9

verduurzaming van productieprocessen niet voor alle grootste afnemers
voor oktober 2022 te realiseren is, vanuit technisch of financieel oogpunt.
In dat geval ligt omschakeling naar hoogcalorisch gas voor de hand. De
keuze hiervoor ligt bij de desbetreffende grootste afnemers.
Het kabinet realiseert zich dat dit verbod een impact heeft op de getroffen
afnemers en voor hen investeringen met zich zal brengen. Bij het
vaststellen van de reikwijdte van het verbod op het onttrekken van
laagcalorisch gas streeft het kabinet daarom naar een doelmatig optimum
tussen enerzijds een zo groot mogelijk effect van de maatregel en
anderzijds de technische haalbaarheid binnen een termijn waardoor de
ombouw nuttig bijdraagt aan de doelstellingen van het kabinet. Hierbij is
een belangrijke factor dat het verbruik van de negen grootste afnemers
maar liefst de helft bedraagt van het verbruik van alle aangeslotenen op
het laagcalorisch gastransportnet van GTS en ombouw van deze
afnemers bijgevolg een significante vraagreductie oplevert en bijdrage
levert aan de doelen van het kabinet.
Om hetzelfde resultaat met een andere groep dan de onderhavige negen
grootste afnemers te bereiken, zouden de 161 overige afnemers
omgebouwd moeten worden. Hiermee zouden substantieel meer kosten
en meer tijd gemoeid zijn, zodat dit scenario niet realistisch is.
In haar rapport van 12 november 201825 gaat GTS uit van meerkosten van
250 miljoen euro voor het aansluiten van 44 extra afnemers op hoogcalorisch gas. Indien 161 afnemers dienen te worden aangesloten op het
hoogcalorisch net, zouden deze kosten voor infrastructuur een veelvoud
hiervan zijn. De totale ombouwkosten binnen de poort bij deze groep van
161 afnemers zullen daarnaast ook onevenredig hoger zijn dan de
ombouwkosten van de huidige groep van negen afnemers. Een ombouwscenario waarmee significant hogere kosten gemoeid zouden zijn,
verdraagt zich niet met het in de Gaswet verankerde uitgangpunt dat GTS
op doelmatige wijze haar gastransportnet moet beheren.
Een langere ombouwperiode zou geen recht doen aan de doelstelling om
de sluiting van het Groningenveld op een verantwoorde en veilige manier
zo spoedig mogelijk te bewerkstelligen. Daarvoor is vereist dat de
ombouw zo spoedig mogelijk wordt gerealiseerd. GTS heeft aangegeven
dat de ombouw van de grootste negen afnemers vóór 1 oktober 2022
haalbaar is zodat voor de start van het gasjaar 2022–2033 de vraag naar
laagcalorisch gas bij de grootverbruikers die op het laagcalorisch
gastransportnet van GTS zijn aangesloten kan worden gehalveerd. Na
2022 zal de ombouw van meer afnemers minder effect hebben op het
terugbrengen van de gaswinning op het Groningenveld, mede vanwege
het veelal aanzienlijk lagere individuele verbruik van laagcalorisch gas van
deze overige afnemers. De impact van ombouw van een grotere groep
afnemers dan de grootste negen zou daardoor niet meer in verhouding
staan tot de bijdrage aan de doelstellingen. Het kabinet heeft er daarom,
zoals hiervoor is toegelicht, voor gekozen deze overige afnemers niet ook
te verplichten tot ombouw en in plaats daarvan direct in te zetten op
verduurzaming op basis van het Klimaatakkoord.
Door een verbod te introduceren voor de, in de praktijk negen, grootste
afnemers om met ingang van 1 oktober 2022 nog laagcalorisch gas te
onttrekken, is gekozen voor de kleinst mogelijke groep waarmee het
hoogst haalbare resultaat voor de benodigde reductie, de uiteindelijke
beëindiging van de gaswinning, het sluiten van het Groningenveld en de

25

Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 536.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

10

voltooiing van de gastransitie zo snel en kosteneffectief mogelijk
gerealiseerd kan worden.
4.2 Verbod op meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas overige
afnemers (verbruiksplafond)
Het is onwenselijk dat de beoogde reductie in de gasvraag door het
omschakelen of afsluiten van de negen grootste afnemers deels teniet
gedaan kan worden door afnemers die in de (nabije) toekomst meer dan
100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas zouden gaan verbruiken. Dit zou
afbreuk doen aan de doelmatigheid van het verbod voor de grootste
afnemers. De vrees hieromtrent is ook duidelijk naar voren gekomen in de
consultatie van voorliggend wetsvoorstel. Het verbod om met ingang van
1 oktober 2022 meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas te
onttrekken aan het gastransportnet, het verbruiksplafond, voorkomt dit.
Het verbruiksplafond verschilt fundamenteel van het verbod voor de
grootste negen afnemers. Het verbruiksplafond respecteert de huidige
situatie, laat ook enige ruimte voor groei, maar beoogt daarbij groei
boven de 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas te voorkomen. Het verbod
voor de negen grootste afnemers is er echter op gericht om de huidige
situatie, waarin meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas wordt
afgenomen, te beëindigen en daarmee de vraag naar laagcalorisch gas
jaarlijks met circa 3 miljard m3(n) te reduceren. Daarnaast geldt dat waar
de grootste negen afnemers per definitie hun bedrijfsprocessen als gevolg
van het voor hen geldende verbod zullen moeten aanpassen, de overige
bedrijven die zijn aangesloten op het laagcalorisch gastransportnet dit in
beginsel niet hoeven te doen.
Uit de beschikbare verbruikscijfers van de afgelopen jaren blijkt dat veruit
het overgrote deel van de aangeslotenen een verbruik heeft van ver onder
de 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas. Daarnaast kan uit dezelfde cijfers
worden opgemaakt dat de reguliere groei over het algemeen beperkt is,
zodat het niet aannemelijk is dat het verbruiksplafond «in zicht» komt
binnen een termijn waarbinnen niet ook nog alternatieve bedrijfsbeslissingen op gebied van verduurzaming of efficiëntiemaatregelen kunnen
worden genomen. In dit kader wordt opgemerkt dat de bedrijven die nu
minder dan 100 miljoen m3(n) gas per jaar verbruiken er begin 2018 op
gewezen zijn dat verbruik van laagcalorisch gas bij voorkeur gestaakt
wordt en de gang naar een alternatieve duurzame energiebron wordt
ingezet.26 Ook is in de brief aan de Tweede Kamer van 3 december 2018
naar voren gebracht dat ombouw van die bedrijven in beperkte mate
bijdraagt aan de versnelde minimalisering van Groningengas en deze
bedrijven de kans hebben om direct te verduurzamen.27 Het verbruiksplafond sluit aan bij deze lijn en bij de ambities van het Klimaatakkoord.
Het verbruiksplafond voorkomt ook dat nieuwe partijen die meer dan 100
miljoen m3(n) gas beogen te gaan verbruiken worden aangesloten op het
laagcalorisch gastransportnet en daarmee de vraag naar laagcalorisch gas
substantieel doen toenemen. Het is aan deze partijen om ofwel direct te
kiezen voor een duurzaam alternatief ofwel, indien dat niet mogelijk is,
hun bedrijfslocatie zodanig te kiezen dat dat deel van het gastransportnet
waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd met een geschikte
druk en capaciteit het dichtstbijzijnde punt op het gastransportnet is
waarop zij door de netbeheerder kunnen worden aangesloten. Van deze
nieuwe partijen mag worden verwacht dat zij bij een dergelijke grote

26
27

Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nrs. 457 en 474.
Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 536.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

11

energiebehoefte rekening houden met de ontwikkelingen in de gasmarkt,
in het bijzonder de ontwikkelingen met betrekking tot het Groningenveld.
Ten slotte brengt het verbruiksplafond met zich dat afnemers die zowel
over een aansluiting op het laagcalorisch als op het hoogcalorisch
gastransportnet beschikken in hun behoefte boven de 100 miljoen m3(n)
gas worden voorzien door middel van hoogcalorisch gas.
Uit het voorgaande volgt dat het verbruiksplafond enerzijds een cruciaal
en gerechtvaardigd doel dient, terwijl door het verbruiksplafond anderzijds geen afnemers disproportioneel worden getroffen.
Bovendien is in dit kader van belang dat het verbruiksplafond niet voor
onbepaalde tijd geldt. Dat is ook niet noodzakelijk. Door de afbouw over
de hele linie van het verbruik van laagcalorisch gas – door ombouw,
afschakeling en verduurzaming in binnen- en buitenland zowel bij grootals kleinverbruikers – krimpt de totale markt voor laagcalorisch gas. De
beschikbaarheid van stikstof neemt ondertussen toe. Op enig moment zal
daardoor het in stand houden van het verbruiksplafond niet langer nodig
zijn om bij te dragen aan definitieve sluiting van het Groningenveld en om
de robuustheid van het gassysteem te borgen.
Dat moment valt samen met de voltooiing van de gastransitie uiterlijk in
2030 of zoveel eerder als het Groningenveld definitief kan worden
gesloten. Gedoeld wordt op het moment dat niet alleen de gaswinning
naar nul is gebracht maar ook de capaciteit van het Groningenveld niet
langer nodig is. Inherent aan het feit dat het Groningenveld definitief kan
worden gesloten is dat de gasmarkt op dat moment voldoende robuust is
om zonder het Groningenveld te functioneren en het verbruiksplafond niet
langer nodig is om de robuustheid te bewerkstelligen of borgen. Alsdan
zal het verbruiksplafond vervallen.
4.3 Overwogen alternatieven
Ten behoeve van de doelen van het kabinet zijn de volgende alternatieven
overwogen, maar niet geschikt geacht.
Verbod voor een andere groep bedrijven dan de negen grootste afnemers
Overwogen is om een andere groep afnemers dan de grootste negen te
verplichten tot omschakelen of afsluiten, bijvoorbeeld de afnemers die
meer of het dichtst in de buurt liggen van het deel van het landelijk
gastransportnet waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Dit is
geen geschikt alternatief. Met de negen grootste afnemers wordt 50% van
de industriële vraag naar laagcalorisch gas, afgenomen van het
GTS-netwerk, gereduceerd. Om eenzelfde vraagreductie te realiseren
zouden alle 161 overige op het laagcalorische gastransportnet van GTS
aangesloten afnemers moeten worden omgebouwd. Het is niet
uitvoerbaar en niet economisch efficiënt om deze grotere groep afnemers
in de beschikbare tijd tot aan oktober 2022 om te schakelen, zodat deze
ombouw ook niet kan bijdragen aan het versneld verlagen van de
gaswinning en vervolgens definitieve sluiting van het Groningenveld.
Extra stikstoffabriek
Het kabinet heeft ten behoeve van het minimaliseren van de gaswinning
uit het Groningenveld zowel maatregelen aan de aanbod- als de vraagzijde onderzocht. De bouw van de stikstoffabriek in Zuidbroek kan op
termijn samen met de andere maatregelen die genomen worden, alle
kleinverbruikers, en enkele grootverbruikers voorzien van hoogcalorisch

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

12

gas vermengd met stikstof. Gaswinning uit het Groningenveld is dan niet
meer nodig. De optie van nog een extra nieuwe stikstoffabriek is
overwogen maar geen geschikt alternatief bevonden. Dit omdat een de
bouw van extra stikstoffabriek niet haalbaar is binnen een tijdsbestek
waarbinnen deze stikstoffabriek een nuttige bijdrage zou kunnen leveren
aan de definitieve beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld.
Daar komt bij dat de afschrijfkosten van een extra fabriek nog tientallen
jaren zouden doorlopen in de tarieven, terwijl deze fabriek maar voor een
zeer beperkte periode zou gaan bijdragen aan een vermindering van de uit
het Groningenveld benodigde hoeveelheid gas en daarna al snel geen
functie meer zou hebben als gevolg van aflopende export en de, mede als
gevolg van verduurzaming, aflopende binnenlandse vraag. Daarentegen
wordt de ombouw van de grootste negen afnemers van laagcalorisch gas
als een meer structurele oplossing gezien omdat deze de vraag naar
laagcalorisch gas en bijgevolg ook de behoefte aan stikstof permanent
vermindert.
Prijsprikkel om laagcalorisch gas te ontmoedigen
Ook is overwogen om met een prijsprikkel het verbruik van laagcalorisch
gas te beperken. Bij het overwegen van dit alternatief is het van belang
om te weten of de systematiek van de tariefregulering überhaupt toelaat
om te differentiëren in tarieven. De Europese Netcode Tariefstructuren
(hierna: NC TAR), welke onder meer is verwerkt in de Tarievencode Gas,
bepaalt dat de toezichthouder, de Autoriteit Consument en Markt (verder:
de ACM) in dit geval, de tariefstructuren voor GTS moet vaststellen. De
ACM heeft besloten dat alle partijen meebetalen aan de kosten van
kwaliteitsconversie vooral vanwege het belang van een kwaliteitsloze
gasmarkt (m.a.w. gas wordt in energie-eenheden (kilowatturen)
verhandeld waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen hoog- en
laagcalorisch gas). In deze systematiek is een prijsprikkel moeilijk
uitvoerbaar.
Daarnaast sorteert een prijsprikkel pas na verloop van tijd effect en is het
onzeker of dit effect tijdig op zal treden om de afbouw van de gaswinning
van Groningengas zo snel mogelijk te realiseren en hoe groot dit effect zal
zijn op de versnelde afbouw.
Vermindering van laagcalorisch gas voor iedereen
Tevens is bekeken of het mogelijk is om minder laagcalorisch gas te
leveren aan alle afnemers, zodat de vermindering van de gaswinning uit
het Groningenveld over een groter draagvlak verdeeld wordt. Dit zou met
zich meebrengen dat alle afnemers structureel minder gas zouden
ontvangen, hetgeen forse economische consequenties zou hebben.
Bedrijven zouden hun processen hierop aan moeten passen. Immers, het
huidig verbruik is kennelijk nodig voor het huidige industriële proces.
Deze maatregel is in de praktijk lastig te handhaven. Dit zou vragen om
een continue uitwisseling van verbruikersgegevens van alle bedrijven die
een laagcalorische gasaansluiting hebben, waaronder bedrijven die zijn
aangesloten op het regionale gastransportnet en tevens om vele
bedrijfsbezoeken ter controle van deze gegevens. De regeldruk die dit met
zich brengt is niet wenselijk en levert in de praktijk ook niet met zekerheid
de benodigde besparing op. Ten slotte is het in vele gevallen ook
technisch gezien niet mogelijk voor de bedrijven zelf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

13

Verbod op nieuwe aansluiting laagcalorisch gas
Ook een verbod op een nieuwe aansluiting op laagcalorisch gas voor alle
grote afnemers is overwogen. Dit zou met zich brengen dat geen enkele
van de grote afnemers op het deel van het gastransportnet waarmee
laagcalorisch gas wordt getransporteerd kan worden aangesloten, ook
niet op de regionale netten. De impact van een dergelijke maatregel staat
niet in redelijke verhouding tot het met dit wetsvoorstel beoogde doel.
Met voorliggend wetsvoorstel is ervoor gekozen om niet meer afnemers
te raken dan voor dit doel, zoals uiteengezet in hoofdstuk 2, noodzakelijk
is.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat dit wetsvoorstel er wel in
voorziet dat de (installaties van de) negen grootste afnemers na omschakeling of afsluiting niet opnieuw kunnen worden voorzien van een
aansluiting op het laagcalorisch gastransportnet. Ook gaat van dit
wetsvoorstel, zoals hiervoor is toegelicht, door middel van het verbruiksplafond de prikkel uit voor bedrijven om ofwel direct te kiezen voor een
duurzaam alternatief ofwel, indien dat niet mogelijk is, hun bedrijfslocatie
zodanig te kiezen dat zij door de netbeheerder op het hoogcalorisch
gastransportnet kunnen worden aangesloten.
Verbod bij GTS in plaats van bij bedrijven
Voorts is er nagedacht over de mogelijkheid om de verantwoordelijkheid
voor de benodigde vermindering van de vraag naar laagcalorisch gas bij
GTS neer te leggen. Een dergelijke taak zou echter niet passend zijn bij de
verantwoordelijkheden van een netbeheerder. GTS gaat als landelijke
netbeheerder en transporteur van het gas alleen over aan- en afsluitingen
van het gastransportnet en over het transport van het gas. Het is niet aan
GTS te bepalen hoeveel gas op een bepaald exitpunt wordt afgeleverd.
GTS faciliteert slechts het transport van de hoeveelheid gekocht gas naar
de aansluiting.
5. Het omschakelen of afsluiten voor 1 oktober 2022
5.1 De wettelijke taak van GTS
Het verbod voor de grootste afnemers om per 1 oktober 2022 gas te
onttrekken aan dat deel van het gastransportnet waarmee laagcalorisch
gas wordt getransporteerd raakt aan de taak van GTS. Indien een van de
grootste afnemers wil omschakelen naar hoogcalorisch gas – om daarmee
per
1 oktober 2022 niet in strijd te handelen met het voorgestelde verbod – zal
hij zijn aansluiting daartoe moeten laten aanpassen. Met de huidige
aansluiting wordt gas onttrokken aan het deel van het landelijk gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd. Hoogcalorisch
gas wordt door middel van een ander deel van het landelijk gastransportnet getransporteerd.
Bij het proces van omschakelen zullen de bestaande infrastructurele
verbindingen, aanverwante apparatuur en processen van zowel de
netbeheerder als de grootste afnemer dusdanig moeten worden
aangepast of aangelegd dat daarmee in plaats van laagcalorisch gas,
hoogcalorisch gas aan het gastransportnet kan worden onttrokken en een
verbinding wordt gelegd met dat deel van het gastransportnet waarmee
hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Alleen het landelijk gastrans-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

14

portnet omvat een dergelijk deel.28 Bovendien zijn de grootste afnemers
allen aangesloten op het landelijke gastransportnet en niet op regionale
gastransportnetten. Voor het realiseren van de omschakeling wordt
daarom alleen voor GTS, als netbeheerder van het landelijk gastransportnet, in dit wetsvoorstel een wettelijke taak tot omschakelen
opgenomen. Dit is een nieuwe wettelijke taak voor GTS. De huidige in de
Gaswet voor de netbeheerders opgenomen taken bestrijken niet het
omschakelen van een bestaande aansluiting waarmee laagcalorisch gas
aan het gastransportnet wordt onttrokken naar een aansluiting waarmee
hoogcalorisch gas kan worden onttrokken. Zo kent de huidige Gaswet wel
de taak voor de netbeheerders om op verzoek een aansluiting met een
doorlaatwaarde groter dan 40 m3(n) per uur te realiseren op het dichtstbijzijnde punt van het gastransportnet, maar de grootste afnemers zijn het
dichtst gelegen bij het deel van het landelijk gastransportnet waarmee
laagcalorisch gas wordt getransporteerd. Alleen al om deze reden is deze
wettelijke taak niet geschikt om de omschakeling naar hoogcalorisch gas
vorm te geven. Ook de overige taken van de netbeheerder bestrijken niet
wat nu van de netbeheerder wordt verlangd ten behoeve van de omschakeling van laag- naar hoogcalorisch gas.
Met de voorgestelde wijziging in de Gaswet krijgt GTS de noodzakelijke
wettelijke taak om de omschakeling uit te voeren indien een grootste
afnemer bij GTS heeft gemeld dat zijn aansluiting omgeschakeld moet
worden. Noodzakelijke aanpassingen zijn onder meer (niet limitatief):
aanleg van pijpleidingen, bouw en aanpassingen van gasreductiestations
en andere apparatuur die in dienst staat van veilig en effectief transport
van gas en aanpassingen die gemaakt moeten worden ten aanzien van
het gasontvangststation, waar het gas van het transportnet van GTS
wordt overgedragen aan de infrastructuur van de grootste afnemers.
5.2 Proces van omschakelen
Grootste afnemers melden bij GTS dat hun aansluiting moet worden
afgesloten (indien zij geen gas meer willen ontvangen) of omgeschakeld
(indien zij hoogcalorisch gas willen ontvangen).
Indien een grootste afnemer wil omschakelen, is het aan GTS om te
bezien wat nodig is om de aansluiting van die afnemer om te schakelen,
resulterend in een met de afnemer afgestemde planning die er, uitgaande
van tijdige melding door de afnemer, op is gericht om uiterlijk op
1 oktober 2022 de omschakeling gerealiseerd te hebben.
Voor de omschakeling zal de grootste afnemer ook aanpassingen moeten
verrichten aan zijn bedrijfsprocessen en installaties. Daar waar de
planning van die aanpassingen verband houdt met de planning van de
werkzaamheden die GTS zal moeten uitvoeren ten behoeve van de
omschakeling, is het aan de betrokken afnemer om GTS hier op te wijzen.
Te denken valt aan onderhoudstops, contractuele verplichtingen of de
benodigde tijd voor het bestellen van materialen voor de aanpassingen. In
de planning dient GTS zoveel mogelijk rekening te houden met deze door
de grootste afnemer verstrekte informatie. In dit kader kan bijvoorbeeld
van belang zijn dat een aantal van de grootste afnemers verantwoordelijkheden heeft in het kader van leveringszekerheid, ten aanzien waarvan het
in de planning van belang is om rekening mee te houden. De opgestelde
28

Uitgaande van de recente aankondiging door betrokken partijen dat de beperkte zogenoemde
extra-hogedruknetten (EHD-netten), die nu nog in beheer zijn bij andere netbeheerders en
waarmee tevens hoogcalorisch gas wordt getransporteerd, vanaf 2021 door GTS worden
overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

15

planning wordt gedeeld met de Minister van Economische Zaken en
Klimaat (verder: de Minister van EZK). Indien in de planning onvoldoende
rekening wordt gehouden met de noodzaak tot zo spoedig mogelijke
afbouw of beëindiging van de winning uit het Groningenveld of indien in
de planning onvoldoende rekening wordt gehouden met de aangeleverde
informatie van de afnemer en dat hoge kosten voor die afnemer met zich
brengt, heeft de Minister van EZK de bevoegdheid om een bindende
gedragslijn op te leggen aan GTS. Gedacht kan worden aan een
gedragslijn om te borgen dat GTS rekening houdt met een geplande
(onderhouds)stop, waarmee de totale kosten van omschakeling lager
uitkomen. De Minister van EZK zal telkens een afweging moeten maken
tussen het belang van de betrokken afnemer, het belang van de landelijk
netbeheerder en het belang van de zo spoedig mogelijke afbouw of
beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld.
Over de voortgang van de omschakeling zal GTS jaarlijks rapporteren aan
de Minister van EZK. Daarbij dient GTS onder meer informatie te
verschaffen over de planning van de uitvoering van de omschakeling en
hoe de samenwerking verloopt tussen GTS en de grootste afnemers.
Daarmee krijgt de Minister van EZK, al dan niet na inwinning van de
nodige technische deskundigheid, een beeld van de voortgang met
betrekking tot het verminderen van de winning van Groningengas en of
het nodig is om aanvullende maatregelen te overwegen en of er eventueel
knelpunten weggenomen dienen te worden om realisatie te versnellen.
5.3 Proces van afsluiten
Indien een grootste afnemer in plaats van omschakelen wil afsluiten, is
het de verantwoordelijkheid van de afnemer zelf om een planning op te
stellen en deze aan de Minister van EZK toe te sturen. In de planning moet
beschreven worden welke activiteiten de betrokken grootste afnemer voor
ogen heeft om er voor te zorgen dat afsluiting uiterlijk 1 oktober 2022 is
gerealiseerd.
De grootste afnemer dient daarbij zelf aan te geven op welk moment,
zijnde voor 1 oktober 2022, dit dient te gebeuren. GTS kan een vermindering en beëindiging van de gasafname mogelijk maken door onder
meer een technische aanpassing aan het gasontvangststation (GOS).
Het beëindigen van het transport van laagcalorisch gas naar de
aansluiting van de betrokken afnemer maakt deel uit van de reguliere
wettelijke taken van de netbeheerder. Voor dit onderdeel is dan ook geen
nieuwe wettelijke taak noodzakelijk.
6. Ontheffing
6.1 Ontheffing bij niet tijdig kunnen realiseren van het omschakelen
Of de omschakeling danwel het overstappen naar een alternatieve bron
tijdig kan plaatsvinden is van verschillende factoren afhankelijk. Op enkele
factoren heeft de afnemer geen of beperkte invloed. Indien vertraging
ontstaat door onvoorziene omstandigheden en deze vertraging niet aan
de afnemer is toe te rekenen, kan de Minister van EZK een tijdelijke
ontheffing van het verbod verlenen. Dit is een uiterste maatregel die niet
snel genomen kan worden, gezien de noodzaak van de omschakeling of
afsluiting van de grootste afnemers voor de zo spoedig mogelijke afbouw
of beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld. Een verlenging
zal ook niet een langere periode beslaan dan daadwerkelijk noodzakelijk is
om aan de vertraging tegemoet te komen. Om de noodzaak en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

16

mogelijkheid voor een eventuele ontheffing te kunnen beoordelen is een
gedegen onderbouwing nodig en een (aangepaste) planning.
6.2 Ontheffing voor tijdelijk verbruik ten behoeve van stabiele overstap
naar alternatieve bron
De afnemers die behoren tot de negen grootste afnemers en niet
omschakelen naar hoogcalorisch gas maar overgaan naar energie uit een
alternatieve bron, zullen hun aansluiting van laagcalorisch gas na
1 oktober 2022 niet meer mogen gebruiken. Indien na 1 oktober 2022 nog
geen sprake is van een volledige of volledig stabiele bron, kan de Minister
van EZK een tijdelijke ontheffing van het verbod verlenen. Daarvoor zal de
betrokken afnemer de noodzaak moeten onderbouwen en moeten kunnen
duiden welk gasverbruik nog nodig is voor welke periode. Voorts kan de
Minister van EZK aan de ontheffing een voorschrift verbinden dat
betrekking kan hebben op het maximale verbruik gedurende een periode
waarop de verlenging betrekking heeft. Op deze wijze kan, ondanks
verlenging van het verbruik van laagcalorisch gas, dit verbruik beperkt
worden zodat het bovenliggende doel niet onder druk komt te staan.
6.3 Ontheffing verbod meer dan 100 miljoen m3(n) (verbruiksplafond)
Met betrekking tot het verbod om in een gasjaar meer dan 100 miljoen
m3(n) laagcalorisch gas te onttrekken, bevat het wetsvoorstel ook een
ontheffingsmogelijkheid. Deze mogelijkheid is gericht op mogelijke
afnemers die, in de hoedanigheid van bijvoorbeeld beheerder van een
warmtenet, verantwoordelijkheden hebben in verband met de leveringszekerheid van energie. Indien het voor een zodanige afnemer nodig is om,
al dan niet tijdelijk in verband met een koud jaar of een onvoorziene
omstandigheid, in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch
gas te onttrekken teneinde aan die leveringszekerheidsverantwoordelijkheden te voldoen kan het niet zo zijn dat het verbod daaraan in de weg
staat. Voor deze situaties kan dan een ontheffing worden verleend.
Zoals in het voorgaande is toegelicht, is op dit moment slechts één partij
in beeld die, afhankelijk van ontwikkelingen, mogelijk beroep zou kunnen
doen op deze ontheffingsgrond. Het kabinet voorziet dus een zeer beperkt
en uitzonderlijk gebruik van de mogelijke ontheffingsgrond. In het
voorgaande is reeds genoemd dat aan een dergelijke ontheffing ook een
beperking aan het te onttrekken volume kan worden verbonden. Daardoor
kan een optimale afweging plaatsvinden tussen het belang van leveringszekerheid en het belang van een spoedige beëindiging van de winning uit
het Groningenveld.
7. Financiële aspecten
7.1 Tariefregulering
De wijze waarop de gemaakte kosten voor omschakeling door de
landelijke netbeheerder in de tariefregulering worden betrokken, is
primair aan de ACM: zij stelt de tarieven vast en bepaalt ook in welke mate
de kosten worden gesocialiseerd. Dit op basis van de in NC TAR, welke
onder meer is verwerkt in de Tarievencode Gas, opgenomen regels.
De tariefregulering gaat alleen over de (inkomsten en) kosten van de
netbeheerder en de wijze waarop de kosten van de netbeheerder worden
toegerekend aan verschillende netgebruikers. Als gevolg van de NC TAR
geldt met ingang van 1 januari 2020 dat alle kosten die de netbeheerder
maakt met betrekking tot zijn gastransportnet, inclusief de aansluiting die
daarop wordt gerealiseerd, worden verrekend via de gereguleerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

17

tarieven. De kosten die een afnemer maakt ten aanzien van infrastructuur
die, vanuit het net bezien, achter de aansluiting «binnen de poort valt»,
vallen dus buiten de scope van tariefregulering.
Het uitgangspunt van het kabinet is dat de kosten die de landelijk
netbeheerder maakt vanwege het onderliggende wetsvoorstel verrekend
kunnen worden in de gereguleerde tarieven. Onder deze kosten vallen ook
kosten die voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wetswijziging
zijn gemaakt in voorbereiding op de omschakeling en daar onlosmakelijk
mee zijn verbonden. GTS heeft een inschatting gegeven dat de investeringen om de negen grootste afnemers om te schakelen op het hoogcalorisch gastransportnet circa 85 miljoen euro bedragen. Deze kosten zullen
conform de tariefreguleringsmethodiek over 55 jaar worden afgeschreven
en omgeslagen over alle afnemers. Dit zal naar verwachting leiden tot een
stijging van de gereguleerde transporttarieven van GTS van 0,4%.
7.2 Kosten van grootste afnemers voor omschakelen of afsluiten
De kosten die een afnemer maakt voor de ombouw naar hoogcalorisch
gas of een alternatief zijn in beginsel voor rekening van hemzelf. Het gaat
hier met name om kosten voor aanpassing van zijn eigen interne
apparaten, installaties of bedrijfsprocessen om deze geschikt te maken
voor hoogcalorisch gas of een duurzaam alternatief.
Bij de negen grootste afnemers staat een grote diversiteit aan gasgedreven apparatuur opgesteld en wordt het gas voor verschillende
doeleinden gebruikt. Die diversiteit aan apparatuur zorgt ervoor dat op
voorhand moeilijk een complete inschatting gemaakt kan worden van de
financiële gevolgen. In dit verband is relevant dat de kwaliteit van gas
wordt bepaald door de calorische waarde, ook wel verbrandingswaarde
genoemd. Laagcalorisch gas heeft ten opzichte van hoogcalorisch gas een
meer constante samenstelling. Een grotere variatie in gassamenstelling
kan bijvoorbeeld invloed hebben op de verbrandings-eigenschappen.
Apparatuur opgesteld bij de afnemers kan hierop aangepast moeten
worden en variatie van de gassamenstelling zou kunnen leiden tot
verminderde prestatie van branders. De maatregelen die voor de
aanpassingen nodig zijn en de kosten die daarmee gepaard gaan, zijn
sterk afhankelijk van het type verbruiksinstallatie (gasmotor, brander,
gasturbine, enzovoorts), de leeftijd van het apparaat en de staat waarin
deze verkeert.
GTS heeft onderzoek laten doen naar de kapitaalslasten van ombouw van
de negen grootste verbruikers en maakt in haar advies van 25 juli 2019
een inschatting van benodigde investeringen van 65 miljoen euro indien
alle verbruiksinstallaties van de negen grootverbruikers aangepast
moeten worden. De hoogte van de ombouwkosten zal deels afhangen van
de mogelijkheid om de ombouw te combineren met reguliere onderhoudstops. De periode tot oktober 2022 zal niet voor alle bedrijven kunnen
samenvallen met de door hen geplande reguliere onderhoudsstop. GTS is
in nauw contact met de grootste afnemers om de timing van de ombouw
waar mogelijk te laten aansluiten op de door de grootverbruikers
gewenste planning, zodat kosten voor verminderde omzet dan wel
inkomstenderving vanwege productiestilstand tijdens het ombouwen of
aanpassen van installaties zo gering mogelijk zijn. Naast eenmalige
ombouwkosten kan er sprake zijn van hogere operationele kosten door de
andere gassamenstelling van hoogcalorisch gas.
Indien de kosten van de afnemer als noodzakelijk gevolg van voorliggend
wetsvoorstel uitstijgen boven hetgeen als een normaal ondernemersrisico
moet worden aangemerkt en als onevenredige schadelast zijn te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

18

beschouwen, kan een verzoek worden ingediend ter compensatie van
deze kosten. Voor zover aan de voorwaarden wordt voldaan, kunnen de
grootste afnemers dus een vergoeding ontvangen voor (een deel van) de
voor de ombouw benodigde investeringen. Het kabinet heeft hier 75
miljoen euro voor gereserveerd.
7.3 Kosten van bedrijven in verband met het verbod op meer dan 100
miljoen m3(n) laagcalorisch gas (verbruiksplafond)
Het kan zijn dat een afnemer vanwege het verbruiksplafond op termijn
kosten moet maken voor aanpassing van interne apparaten, installaties of
bedrijfsprocessen om deze energie-efficiënter te maken of om de
energievoorziening die nodig is voor de gewenste groei te verduurzamen.
De gasafname van de groep verbruikers onder de 100 miljoen m3(n) van
de afgelopen jaren laat zien dat het verbruik van laagcalorisch gas
ondanks een periode van economische groei constant is gebleven. De
verwachting is dat het toekomstige gasgebruik, mede door het klimaatbeleid, zal dalen. Het verbruikersplafond zal naar verwachting niet of
nauwelijks effect hebben op de bedrijfsvoering van het merendeel van de
afnemers. Eventuele kosten om extra gasvraag te vermijden zijn voor
eigen rekening. Een afnemer kan gebruik maken van generiek instrumentarium in het kader van het klimaatbeleid.
7.4 Regeldruk
Het wetsvoorstel heeft geen effect op de regeldruk voor burgers. Wel
heeft het wetsvoorstel gevolgen voor de negen grootste afnemers en de
landelijke netbeheerder GTS. Voor de inschatting van de te maken uren en
daarmee gemoeide kosten is gebruik gemaakt van het Kader Regeldruk en
informatie afkomstig van GTS en de negen grootste afnemers zelf.
De negen grootste afnemers zullen naar aanleiding van dit wetsvoorstel
tijdelijk een hogere regeldruk ervaren. Het gaat daarbij om kosten en
inspanningen voor:
– Indienen van de aanvraag tot omschakeling;
– Aangaan van het gesprek met GTS en het aanleveren van de benodigde informatie;
– Sluiten van een investeringsovereenkomst met GTS;
– Bestellen en betalen van nieuwe materialen voor aansluiting achter de
poort;
– Herinrichten van processen;
– Aanvragen van een ontheffing indien dit nodig wordt geacht.
De inschatting is dat voor het melden van de omschakeling of afsluiting
en het verstrekken van de daarbij noodzakelijk gegevens per afnemer
ongeveer 60 uur in beslag neemt. Verwacht wordt dat het aangaan van
het gesprek met GTS en het aanleveren van de benodigde informatie
ongeveer 60 uur in beslag neemt. Het sluiten van een investeringsovereenkomst met GTS zal ongeveer 52 uur in beslag nemen. Voor het
herinrichten van processen wordt een schatting gemaakt dat het ongeveer
80 uur per afnemer in beslag zal nemen. Ten slotte wordt geschat dat het
aanvragen van een ontheffing indien dit nodig wordt geacht ongeveer 40
uur in beslag zal nemen. De inschatting is dat voor het bestellen en
betalen van nieuwe materialen voor aansluiting achter de poort het
gemiddeld 100 uur per afnemer in beslag zal nemen. Het Ministerie van
EZK heeft de betrokken afnemers verzocht een overzicht te sturen van de
te verwachten kosten naar aanleiding van het verbod op afname van
laagcalorisch gas van het net. Afnemers betrekken verschillende soorten
kostenposten in hun ramingen, waardoor de ingestuurde informatie een
breed en diffuus beeld geeft van kosten die afnemers verwachten te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

19

maken. De CAPEX-ramingen liggen tussen de € 0,5 miljoen en € 28,5
miljoen. Enkele afnemers hebben OPEX-ramingen gegeven, deze liggen
rond de € 5 miljoen per jaar.
Afnemers die na 1 oktober 2022 een hogere energiebehoefte dan 100
miljoen m3(n) laagcalorisch gas verwachten, kunnen ook regeldruk
ervaren. Het gaat daarbij om het vinden van een (duurzaam) alternatief
voor het beoogde gasverbruik boven de 100 miljoen m3(n). Het aantal uur
dat hiermee gemoeid is, zal sterk afhangen van de omstandigheden
waarin de afnemer zich bevindt. De inschatting is dat het vinden van een
alternatief voor het gasverbruik boven de 100 miljoen m3(n) 200 tot 500
uur in beslag zal nemen. Bij 200 tot 500 uur wordt uitgegaan van een
gemiddelde van 350 uur. Voor het inschatten van de kosten wordt 125
euro per uur gerekend (hoogopgeleide medewerkers). Hiermee zouden de
kosten neerkomen op 43.750 euro per bedrijf. Dit is inclusief eventuele
vergunningsaanvraag, bestelling en betaling van materialen en herinrichting van processen. Indien een afnemer kiest voor het aanvragen van
een ontheffing, zal dit ongeveer 40 uur in beslag nemen.
Naast de bedrijven zal ook de landelijke netbeheerder tijdelijk meer
regeldruk ervaren, gezien de inspanningen voor de aanleg van extra
pijpleidingen voor hoogcalorisch gas. Per inspanning wordt weergegeven
hoeveel uur het per afnemer gemiddeld in beslag zal nemen:
– Onderzoek (incl. bepaling capaciteitseffecten transportnet) wat nodig is
om per afnemer om te schakelen: 200 uur;
– Gesprek afnemer over aanpassingen en omschakelmoment: 20 uur
(zullen meerdere momenten zijn);
– Analyse van benodigde informatie zoals verstrekt door afnemer: 10
uur;
– Opstellen van een planning per om te schakelen afnemer: 20 uur;
– Opstellen en afsluiten investeringsovereenkomst met elk van de negen
grootste afnemers (inclusief aanvragen vergunningen en bestellen
materialen): 50 uur;
– Check op afhankelijkheid andere gebruikers: 20 uur;
– Beoordelen van de melding van afnemers: 10 uur;
– Jaarlijks rapporteren: 30 uur.
In totaal wordt het aantal uur geschat op 360 uur per afnemer. Voor het
inschatten van de kosten voor de netbeheerder wordt 125 euro per uur
gerekend (hoogopgeleide medewerkers). Hiermee komen de kosten neer
op 405.000 euro voor in totaal negen afnemers. Deze inspanningen
behoren met in werking treden van dit wetsvoorstel tot de kerntaken van
de landelijke netbeheerder. Gemaakte kosten kan de landelijke netbeheerder daarom verwerken in de tarieven.
8. Verhouding tot klimaatdoelstellingen
Dit wetsvoorstel, de daarmee beoogde doelen en de ombouw laten
onverlet dat de industriële afnemers van laagcalorisch gas het Klimaatakkoord hebben ondertekend en zich hebben te houden aan de afspraken
die hierin vanuit de industrie, elektriciteitssector en gebouwde omgeving
zijn gemaakt. Als gevolg van het Klimaatakkoord zal de industrie richting
2030 14,3 Mton, de elektriciteitssector 20,2 Mton en de gebouwde
omgeving 3,4 Mton extra broeikasgas moeten reduceren ten opzichte van
1990, in aanvulling op reeds bestaande emissiedoelstellingen. Deze
ambities kunnen onder meer ingevuld worden met verduurzaming,
reductie van warmtegebruik, efficiëntieverbetering, toenemend gebruik
van hernieuwbare elektriciteit en het leveren van restwarmte (of CO2) aan
bijvoorbeeld de gebouwde omgeving of de glastuinbouw. Ook ligt het in
de lijn der verwachting dat het Nederlandse gassysteem in de toekomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

20

hernieuwbare gassen als waterstof, groen gas en syngas gaat transporteren. Daarnaast kunnen keteneffecten als duurzaam grondstoffengebruik
bijdragen aan de verduurzaming van de industrie en tot CO2-reductie
leiden. De negen afnemers zullen dus niet verplicht zijn om direct weer
van het gebruik van hoogcalorisch gas af te stappen om de klimaatdoelstellingen van 2030 te bereiken. De ombouw naar hoogcalorisch gasgebruik ingevolge dit wetsvoorstel doorkruist deze klimaatdoelstellingen
voor betrokken bedrijven dus niet.
Om een transitie mogelijk te maken naar een CO2-arme industrie,
elektriciteitssector en gebouwde omgeving zijn investeringen nodig.
Bedrijven zullen de investeringskeuze maken in het licht van de randvoorwaarden die de overheid heeft gecreëerd in de vorm van subsidies,
heffingen en verplichtingen. In de periode tot 2030 ontvangt de industrie
naar verwachting ruim 3 miljard euro uit de verbrede SDE+ voor
toepassing van (bijna-) marktrijpe CO2-arme technieken. Er komt ook extra
geld voor onderzoek en ontwikkeling van technieken voor toekomstige
toepassing. Er zullen in samenwerking met vijf industriële regio’s
koplopersprogramma’s worden ontwikkeld waarin efficiëntieverbetering
hand in hand gaat met verduurzaming van grondstoffenverbruik en
CO2-reductie. Daarnaast wordt er in het kader van het Klimaatakkoord
ingezet op een CO2-heffing voor de industrie en een minimum CO2-prijs
voor de elektriciteitssector. Wat de ombouw betreft is eveneens voorzien
in een mogelijke financiële tegemoetkoming. De betrokken afnemers
kunnen immers een verzoek indienen tot nadeelcompensatie. Voor zover
aan de voorwaarden daarvoor wordt voldaan, kunnen de afnemers dus
een vergoeding ontvangen voor (een deel van) de voor de ombouw
benodigde investeringen. Het kabinet heeft hier 75 miljoen euro voor
gereserveerd.
Naar het oordeel van het kabinet is het wetsvoorstel dan ook geen
belemmering om te voldoen aan de afspraken volgend uit het Klimaatakkoord.
9. Toezicht en handhaving
In beginsel is de ACM belast met toezicht op de naleving van de Gaswet.
Dit wetsvoorstel brengt daar geen verandering in. De ACM zal daarom ook
toezien op de uitvoering van de met dit wetsvoorstel voorgestelde nieuwe
wettelijke taak van GTS, de rapportageplicht van GTS, de naleving van het
in artikel 10f opgenomen verbod om in een gasjaar meer dan 100 miljoen
m3(n) laagcalorisch gas te onttrekken, de naleving van het in artikel 10g,
eerste lid, opgenomen verbod ten aanzien van de negen grootste
afnemers en op de naleving van voorschriften en beperkingen die aan een
op grond van artikel 10l verleende ontheffing zijn verbonden.
Ten behoeve van deze toezichtstaak is in het wetsvoorstel voorzien in een
aantal bepalingen op basis waarvan de ACM over de nodige informatie
kan beschikken. Zo dient GTS de ACM te informeren over de afnemers die
in de gasjaren 2017/2018 en 2018/2019 via hun aansluitingen per hiervoor
genoemd gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas hebben
onttrokken en draagt de Minister van EZK er zorg voor dat, indien een
ontheffing wordt verleend of ingetrokken, een afschrift daarvan telkens
aan de ACM wordt toegezonden. Ook dienen de netbeheerders de ACM te
informeren over afnemers die in een gasjaar na 1 oktober 2022 meer dan
100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas onttrekken.
In geval van overtreding heeft ACM met artikel 60ac van de Gaswet reeds
de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. Indien een
grootste afnemer na 1 oktober 2022 nog laagcalorisch gas onttrekt aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

21

gastransportnet, kan de ACM middels het opleggen van een last onder
dwangsom hem er toe bewegen om alsnog het onttrekken van laagcalorisch gas te beëindigen.
Daarnaast beschikt de ACM over de mogelijkheid om een bestuurlijke
boete op te leggen. Hiervoor is telkens aangesloten bij die boetecategorie
die een stevige prikkel voor afnemers vormt om het betrokken verbod na
te leven. Immers moet worden voorkomen dat het niet naleven van het
verbod aantrekkelijker is voor een afnemer dan het verbod wel na te
leven.
10. Verhouding tot het Europees Recht
10.1 Bescherming eigendomsrecht artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM
10.1.1 Regulering van eigendom
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (verder:
artikel 1 EP EVRM) beschermt het recht op eigendom. De bescherming die
deze bepaling biedt komt overeen met de bescherming van artikel 17 van
het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Hierna wordt
gemakshalve enkel nog over artikel 1 EP EVRM gesproken.
Dit wetsvoorstel brengt voor afnemers die zijn verbonden met dat deel
van het gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd een verbod met zich om in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n)
te onttrekken. Daarmee worden de afnemers mogelijk beperkt in hun
groei en daarmee het gebruik van hun eigendommen. Aldus brengt het
verbod voor deze afnemers een mogelijke inmenging in het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 EP EVRM, met zich.
Tevens is in dit wetsvoorstel een verbod opgenomen voor afnemers die in
de gasjaren 2017/2018 en 2018/2019 telkens meer dan 100 miljoen m3(n)
laagcalorisch gas via hun aansluiting hebben verbruikt om vanaf
1 oktober 2022 gas te onttrekken aan het deel van het gastransportnet
waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd. Dit verbod kan voor
een afnemer, indien diens energiebehoefte zodanig toeneemt dat deze de
grens van 100 miljoen m3(n) dreigt te overschrijden, inmenging in het
eigendomsrecht, bedoeld in artikel 1 EP EVRM met zich brengen.
De meest vergaande inmenging in het eigendomsrecht is de ontneming
van eigendom, ofwel onteigening. Er moet dan sprake zijn van het verlies
van eigendom dan wel dat de beschikking over het eigendom verloren
gaat. Een minder vergaande inmenging in het eigendomsrecht, betreft de
regulering van eigendom. Hiervan is sprake wanneer de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden beperkt, zonder dat de beschikking over
het eigendom verloren gaat.
Van ontneming van eigendom is niet snel sprake. Uit jurisprudentie volgt
dat zelfs indien een maatregel tot beëindiging van een onderneming leidt,
dit niet betekent dat sprake is van ontneming. Zo leidde in de zaak Tre
Traktörer Aktiebolag/Zweden29 de intrekking van de drankvergunning tot
beëindiging van de onderneming (een restaurant), maar was geen sprake
van een de facto onteigening, omdat de onderneming enig economisch
belang voor de klaagster behield, namelijk het belang in de huurovereenkomst en de bedrijfsmiddelen, die konden worden verkocht.

29

EHRM 7 juli 1989, nr. 10873/84.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

22

Verbod meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas (verbruiksplafond)
Het verbod om in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch
gas te onttrekken (verbruiksplafond) kan resulteren in regulering van
eigendom voor de bedrijfsmiddelen zoals gronden, opstallen en
machines. Het gebruik van deze eigendommen kan door het verbod
mogelijk worden beperkt, daar waar dit gebruik afhankelijk is van een
groei in het gasverbruik. Van ontneming is geen sprake. Het is immers
niet alleen mogelijk deze eigendommen te verkopen, te verpachten of te
verhuren, maar ook om ze zelf ten volle te benutten door het gasverbruik
te beperken of over te stappen naar een alternatieve bron.
Verbod laagcalorisch gas grootste afnemers
In dit geval volgt uit het verbod voor de grootste afnemers dat zij hun
installaties moeten aanpassen om deze geschikt te maken voor een
alternatief voor laagcalorisch gas. De mate waarin aanpassingen nodig
zijn, zal per afnemer verschillen. Niet valt bijvoorbeeld uit te sluiten dat
een afnemer diens installaties of leidingen volledig zal moeten vervangen.
Maar dit betekent niet dat de afnemer het eigendom van die installaties of
leidingen wordt ontnomen. De te vervangen installatie blijft eigendom van
de afnemer. De afnemer behoudt de beschikking over die installaties en
de onderdelen daarvan. Indien deze activa als gevolg van het verbod
binnen de eigen bedrijfslocatie niet meer bruikbaar zijn, staat het de
afnemer vrij om deze activa voor andere doeleinden aan te wenden of
over te dragen aan een andere partij middels verkoop of verhuur. De
grootste afnemers behouden dan ook enig economisch belang en een
zinvolle gebruiksmogelijkheid bij de betrokken activa van hun onderneming.30 De activa van de door de maatregel getroffen grootste
afnemers behouden voorts een meer dan te verwaarlozen waarde.31 Ook
ten aanzien van dit verbod is dan ook geen sprake van onteigening, maar
van regulering van eigendom.
10.1.2 Legaliteit en legitimiteit
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele
vrijheden (EHRM) erkent dat een Staat ter borging van het algemeen
belang (het gebruik van) eigendom mag reguleren en aan beperkingen
mag onderwerpen als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een
inbreuk op het eigendomsrecht is gerechtvaardigd wanneer er sprake is
van regulering van eigendom en deze aan de legaliteitstoets, de legitimiteitstoets en de evenredigheidstoets («fair balance») voldoet.
De toets van legaliteit brengt mee dat de inmenging in het eigendomsrecht voorzien moet zijn bij wet. Daarnaast dient de wettelijke regeling
precies, toegankelijk en voorzienbaar (geen terugwerkende kracht) te zijn.
Aan de eerstgenoemde voorwaarde wordt voldaan doordat het verbod in
dit wetsvoorstel is opgenomen. Daarmee is een wettelijke basis gegeven.
Daarnaast is deze wettelijke basis voldoende toegankelijk, precies en
voorzienbaar doordat de artikelen van dit wetsvoorstel duidelijk en precies
omschrijven tot welke afnemers de verboden zijn gericht. Van een
afnemer mag immers verwacht worden dat hij zelf inzicht heeft in zijn
jaarlijks gasverbruik en op basis daarvan kan bepalen of één van de
verboden tot hem is gericht.
De legitimiteitstoets houdt in dat de inmenging enkel mag plaatsvinden in
het algemeen belang en dat deze een legitiem doel dient. Ook hieraan
wordt voldaan. Het EHRM laat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge
30
31

Zie HR 16 december 2016, ECLI:HR: 2016:2888, r.o. 3.4.2.
Zie ECLI:NL:PHR:2016:898, punt. 2.29 van de Conclusie P-G.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

23

bij het vaststellen van wat als een legitieme doelstelling in het kader van
het algemeen belang kan gelden. In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat ten
behoeve van een zo spoedig mogelijke, veilige en verantwoorde afbouw
van de gaswinning uit het Groningenveld en de sluiting daarvan een
gastransitie is ingezet, die berust op drie pijlers: afbouw van het volume,
het terugbrengen van de noodzaak om de capaciteit van het Groningenveld aan te houden en het waarborgen van een robuust NoordwestEuropees gassysteem. Daartoe is een pakket aan maatregelen vormgegeven, waar het voorliggend wetsvoorstel deel van uit maakt. In de
hoofdstukken 3 en 4 is de bijdrage onderbouwd van dit wetsvoorstel,
afzonderlijk en in samenhang met de overige maatregelen, aan de
gastransitie en daarmee aan het afbouwen en beëindigen van de
gaswinning uit het Groningenveld. De met dit wetsvoorstel geïntroduceerde verbodsbepalingen op het – kort gezegd – onttrekken van (een
bepaalde hoeveelheid) laagcalorisch gas dienen dan ook een legitieme
doelstelling, te weten het veiligheidsbelang van de bewoners van de
provincie Groningen als ook het veiligheidsbelang dat verbonden is aan
de leveringszekerheid.
10.1.3 Evenredigheid en fair balance
De evenredigheidstoets vraagt voorts om een beoordeling of met dit
wetsvoorstel sprake is van een rechtvaardig en evenwichtig resultaat,
oftewel «fair balance», tussen het algemeen belang en de belangen van
het individu dat wordt geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht.
In dit kader wordt ten eerste verwezen naar hoofdstuk 4 waarin is
toegelicht dat met beide verbodsbepalingen is gestreefd de genoemde
doelstellingen te dienen met een zo klein mogelijke impact op de
afnemers. Daarbij is ook naar voren gebracht waarom de overwogen
alternatieven niet tot hetzelfde, evenwichtige of optimale, resultaat
kunnen leiden.
Bij de beoordeling of sprake is van een fair balance is ten tweede de
voorzienbaarheid een belangrijk punt. Hiermee wordt bedoeld of de
maatregel in de lijn van de verwachting ligt, ook al bestond er nog geen
concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment
waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Ten algemene geldt daarbij
dat ondernemingen er rekening mee moeten houden dat overheidsbeleid
kan wijzigen en dat dit gevolgen kan hebben voor hun bedrijfsvoering.
In dit geval is al een geruim aantal jaren een brede maatschappelijke en
politieke discussie gaande over de gaswinning in Groningen. Zo is in de
brief aan de Tweede Kamer van 28 maart 2011 door de toenmalige
Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie in het kader van
het rapport «Gaskwaliteit van de toekomst» naar voren gebracht dat er
rekening mee moet worden gehouden dat de gassamenstelling zal
veranderen. De krachtige aardbeving bij Huizinge op
15 augustus 2012 heeft de discussie versterkt en de roep om het beëindigen van de gaswinning uit het Groningenveld is zeker na de aardbeving
in Zeerijp in 2018 alleen maar groter geworden. De betrokken ondernemingen hadden in zoverre aan kunnen zien komen dat de beschikbaarheid
van laagcalorisch gas uit het Groningenveld op termijn eindig zou zijn, en
dat dit ook consequenties zou kunnen hebben voor hun eigen gasverbruik.
Vanaf december 2017 zijn de mogelijkheden voor omschakeling van
bedrijven naar een alternatieve bron concreet verkend. In januari en
februari 2018 heeft de Minister van EZK een brief gezonden naar alle op
het laagcalorisch gastransportnet van GTS aangesloten grootverbruikers,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

24

dus ook de grootste negen afnemers, waarin op ieder van hen een
expliciet beroep wordt gedaan om uiterlijk in 2022 om te schakelen naar
een alternatieve bron. Vanaf dat moment was in elk geval zeker dat zij niet
langer er op konden rekenen dat zij ook in de toekomst laagcalorisch gas
zouden kunnen verbruiken en was het voor de betrokken grootste
afnemers duidelijk dat zij geacht werden op termijn het verbruik van
laagcalorisch gas te staken. Dat op dat moment nog het uitgangspunt was
dat zij vrijwillig hiertoe stappen zouden zetten, maakt dit niet anders.
Verbod meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas (verbruiksplafond)
Bij brief van 3 december 201832 aan de Tweede Kamer heeft de Minister
van EZK naar voren gebracht dat het volledig afsluiten van laagcalorisch
gas alleen nog van de negen grootste afnemers wordt verwacht. Maar in
die brief is ook opgemerkt dat de overige grote afnemers meer tijd
gegund wordt om in te zetten op verduurzaming. Aan de omstandigheid
dat aan die afnemers geen verplichting tot omschakelen of afsluiten zou
worden opgelegd kon dan ook niet het standpunt worden ontleend dat
deze afnemers nog voor onbepaalde tijd ongelimiteerd laagcalorisch gas
zouden kunnen verbruiken.
Uitgaande van de groei in de afgelopen jaren, is voor het merendeel van
de aangeslotenen op het laagcalorisch gastransportnet toename van het
verbruik als gevolg van economische groei nog steeds goed mogelijk.
Daar waar een afnemer concrete plannen heeft om diens bedrijvigheid uit
te breiden of te ontwikkelen, en als gevolg daarvan een hoger verbruik
aan energie nodig heeft, is het mogelijk diens verbruik uit te breiden tot
100 miljoen m3(n) en eventueel aan te vullen met alternatieve duurzame
energiebronnen. Het volledig overschakelen naar een alternatieve
duurzame bron is uiteraard ook mogelijk. Dit zou ook passend zijn bij de
lijn die in de kamerbrief van 3 december 2018 uiteen is gezet. In dit kader
wordt nog opgemerkt dat het verbod op het onttrekken van meer dan 100
miljoen m3(n) laagcalorisch gas in een gasjaar eerst op 1 oktober 2022 in
werking treedt, zodat afnemers een redelijke termijn wordt geboden om
op het verbruiksplafond te anticiperen.
Verbod laagcalorisch gas grootste afnemers
In de hiervoor genoemde Kamerbrief van 3 december 2018 is expliciet
duidelijk gemaakt dat van de negen grootste afnemers verwacht wordt dat
zij uiterlijk 1 oktober 2022 het onttrekken van laagcalorisch gas staken. In
de gesprekken met de grootste afnemers gedurende het vrijwillige traject
is aangegeven dat het kabinet bij voorkeur in samenwerking met de
bedrijven tot de benodigde afbouw van de vraag naar laagcalorisch gas
wilde komen. Daarbij is ook aangegeven dat bij onvoldoende vertrouwen
in de haalbaarheid van de omschakeling op vrijwillige basis mogelijk tot
een verplichting zou worden over gegaan. Er is in dat kader ook concreet
om bevestiging van medewerking gevraagd om dat vertrouwen te kunnen
krijgen. Met het oog op deze gesprekken waren de betrokken ondernemingen op de hoogte van het feit dat een verplichtend kader tot de
mogelijkheden behoorde en dat zij dan waarschijnlijk tot de groep zouden
behoren waar het wetsvoorstel betrekking op zou hebben.
Teneinde zich voor te bereiden op de mogelijke eindigheid van het
verbruik van laagcalorisch gas, hadden de grootste afnemers mogelijk
stappen kunnen zetten richting energiebronnen anders dan het verbruik
van aardgas. Dat dit tot de mogelijkheden behoort, blijkt onder meer uit

32

Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 536.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

25

het feit dat een aantal bedrijven hun verbruik in het verleden ook heeft
terug gebracht door gebruik te maken van duurzame energiebronnen.
In die gevallen waarin het overstappen naar duurzame bronnen niet tijdig
mogelijk is voor 2022, brengt het verbod met zich dat de aansluiting van
de afnemer omgeschakeld wordt naar het deel van het gastransportnet
waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Voor deze omschakeling zijn de grootste afnemers mede afhankelijk van de netbeheerder
van het landelijk gastransportnet en van voorliggend wetsvoorstel. Voor
omschakelen naar hoogcalorisch gas is een verbinding noodzakelijk met
dat deel van het landelijk gastransportnet waarmee hoogcalorisch gas
wordt getransporteerd. Zonder dit wetvoorstel zou de netbeheerder van
het landelijk gastransportnet niet de taak hebben om een bestaande
aansluiting op het deel van het gastransportnet waarmee laagcalorisch
gas wordt getransporteerd zodanig aan te passen dat deze verbonden
wordt met het deel waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd.
Sinds het voorjaar van 2018 vinden al gesprekken plaats tussen de
grootste afnemers en GTS. In deze gesprekken is besproken welke
stappen en activiteiten nodig zijn voor het omschakelen naar hoogcalorisch gas, daar waar omschakeling naar een duurzame bron niet tijdig
mogelijk blijkt. Op basis van deze gesprekken heeft GTS voor alle
betrokken negen afnemers het tracé onderzocht van de verbindingen met
het deel van het landelijk gastransportnet waarmee hoogcalorisch gas
wordt getransporteerd. In de gesprekken met het Ministerie van EZK is
met de grootste afnemers voorts sinds het voorjaar van 2018 regelmatig
gesproken over de activiteiten die door de afnemer zelf «binnen de poort»
moeten worden verricht om tijdige afschakeling van het laagcalorisch gas
mogelijk te maken.
Gelet op het bovenstaande was voor de betrokkenen in elk geval al
geruime tijd duidelijk dat het verbruik van laagcalorisch gas voor hen
eindig zal zijn, waren zij vanaf begin 2018 op de hoogte van het feit dat het
verbruik in elk geval per eind 2022 zou moeten worden beëindigd en zijn
de voorbereidingen daarvoor ook al in gang gezet.
Naar het oordeel van het kabinet is het verbod voor de grootste afnemers
in het licht van de doelstellingen een redelijke maatregel die ook in enige
mate voorzienbaar was. Van ondernemers mag in zijn algemeenheid ook
verwacht worden dat zij met maatschappelijke ontwikkelingen rekening
houden en zich daar tijdig op voorbereiden.33 Tegelijkertijd onderkent het
kabinet dat het verbod een bijzondere maatregel is die zich lastig laat
vergelijken met andere maatregelen. De maatregel is bovendien gericht
tot een kleine en vooral ook heterogene groep afnemers. De impact van
de maatregel alsook de wijze waarop een afnemer zich daar op kan
voorbereiden, verschilt per afnemer. Zo heeft een aantal van de afnemers
zelf te maken met verplichtingen om de leveringszekerheid van hun
afnemers te borgen, is het niet voor eenieder mogelijk om tijdig over te
stappen naar een duurzame bron en is een gefaseerde afbouw van
laagcalorisch gas niet altijd een optie. Bovendien zijn de (stook)installaties
verschillend en daardoor ook de effecten van het verbruik van hoogcalorisch gas. De investeringen die de betrokken ondernemingen moeten
doen, teneinde aan het verbod te kunnen voldoen, zullen dan ook
verschillend van aard zijn en daarmee ook verschillen in de daarvoor
benodigde tijd.

33

Vgl. HR 24 november 1995, NJ 1996, (Logister/Staat).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

26

Dit maakt dat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat de kosten van
de afnemers uitstijgen boven hetgeen is aan te merken als normaal
ondernemersrisico en voor rekening en risico van de afnemer horen te
blijven.
Om deze reden is in het wetsvoorstel in artikel 10m de bevoegdheid
opgenomen om op verzoek en onder voorwaarden compensatie te
kunnen bieden. De formulering van dit artikel is gebaseerd op het (nog
niet in werking getreden) artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het egalité-beginsel is gecodificeerd. Op die manier wordt
recht gedaan aan de gewoonlijk gehanteerde kaders voor het in
aanmerking komen van nadeelcompensatie.
De beoordeling van een verzoek om compensatie valt over het algemeen
uiteen in twee stappen; het vaststellen van de vergoedbare schade en het
bepalen in hoeverre, gelet op het normaal ondernemersrisico, die schade
voor rekening en risico van de betrokkene dient te blijven.
Bij de vaststelling van de vergoedbare schade is een belangrijke vraag in
hoeverre de gestelde schade aan het verbod toerekenbaar is (causaliteit).
Maar ook elementen als voordeelsverrekening en actieve risicoaanvaarding kunnen op de omvang van de vergoedbare schade van
invloed zijn.
Zoals hierboven is opgemerkt laat de vraag in hoeverre schade gelet op
het normaal ondernemersrisico voor rekening en risico van de afnemer
dient te blijven, zich lastig beantwoorden. Om die reden heeft het kabinet
deze vraag ter advies voorgelegd aan een onafhankelijke commissie van
deskundigen.34 De negen grootste afnemers is gelegenheid geboden om
hun zienswijze aan de commissie mee te geven.
De in artikel 10m opgenomen bevoegdheid wordt nader ingevuld in een
beleidsregel. Daarbij zal het advies van de genoemde commissie worden
betrokken alsmede jurisprudentie die omtrent de kaders voor nadeelcompensatie is ontwikkeld en grotendeels ook zijn gecodificeerd in de nog niet
in werking getreden titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht. Door
daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten wordt ook geborgd dat de
toekenning van compensatie binnen de kaders van staatssteun plaatsvindt. Bij de totstandkoming van de beleidsregel zal tevens de informatie
worden betrokken die de afnemers in de diverse gesprekken, maar ook in
de consultatie van het wetsvoorstel, naar voren hebben gebracht. Voorts
zal het ontwerp van de beleidsregel ter consultatie aan hen worden
voorgelegd. Een besluit op een verzoek om compensatie is tot slot vatbaar
voor bezwaar en beroep.
Het kabinet meent, mede gelet op het bovenstaande, dat het wetsvoorstel
in lijn is met de vereisten van artikel 1 EP EVRM.
10.2 Gasrichtlijn
Ten aanzien van de gasmarkt zijn op Europees niveau diverse regels
gesteld. Deze regels beogen de belemmeringen geleidelijk weg te nemen
om de totstandbrenging mogelijk te maken van een volledig operationele
interne gasmarkt waarop met name de grensoverschrijdende handel in
gas binnen de Unie wordt geïntensiveerd en alle leveranciers hun
producten kunnen leveren en de consumenten hun leveranciers vrijelijk

34

Instellingsbesluit Adviescommissie beoordeling normaal maatschappelijk risico in het kader
van het verbod op laagcalorisch gas, Stcrt. 2019, 23361.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

27

kunnen kiezen.35 Richtlijn 2009/73/EG van 13 juli 2009 betreffende
gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot
intrekking van Richtlijn 2003/55 EG (PbEU 2009, L 211) (verder: de
Gasrichtlijn) is daar een belangrijk onderdeel van. Uit deze Gasrichtlijn
volgt dat sprake moet zijn van een non-discriminatoire toegang tot de
gasmarkt. Zo is in artikel 32 van de Gasrichtlijn onder meer bepaald dat
lidstaten zorg dragen voor de invoering van een systeem voor toegang
van derden tot het transmissie- en distributiesysteem, gebaseerd op
bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende
afnemers en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken
tussen systeemgebruikers. Uit artikel 23 van de Gasrichtlijn volgt voorts
dat de transmissiesysteembeheerder (de netbeheerder) transparante en
efficiënte procedures en tarieven opstelt voor de niet-discriminerende
aansluiting van (onder meer) industriële afnemers.
Met betrekking tot de vraag hoe de in dit wetsvoorstel in de artikelen 10f
en 10g opgenomen verbodsbepalingen zich verhouden tot de Gasrichtlijn
is allereerst de constatering van belang dat uit de Gasrichtlijn niet
voortvloeit dat een afnemer een keuzerecht heeft ten aanzien van het deel
van het net waarop hij wenst te worden aangesloten. Doel van de
non-discriminatoire toegang is dat een afnemer vrij is in het kiezen van de
leverancier waarvan hij het gas wenst af te nemen. Het net waarop de
afnemer vervolgens wordt aangesloten valt niet onder de keuzevrijheid
van de afnemer. Dat zou ook niet passen bij het uit de Gasrichtlijn
voortvloeiende uitgangspunt dat netbeheerders hun systemen op een
doelmatige en economisch verantwoorde wijze moeten kunnen beheren.
Ook uit jurisprudentie van het Hof van Justitie kan worden opgemaakt dat
afnemers weliswaar recht op toegang tot het net hebben, maar dat de
lidstaten de ruimte hebben om de afnemers naar ene of andere soort
systeem te sturen.36
Het effect van het in artikel 10g opgenomen verbod voor de negen
grootste afnemers is dat zij geen gebruik meer mogen maken van hun
aansluiting op (verbinding met) dat deel van het landelijk gastransportnet
waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd. In plaats daarvan
worden zij geacht over te stappen naar een andere energiebron. Die
andere energiebron kan hoogcalorisch gas zijn. Juist met de toevoeging
van de nieuwe wettelijke taak voor de netbeheerder van het landelijk
gastransportnetwerk in artikel 10i is geborgd dat, indien de afnemer niet
voor een duurzame energiebron kiest, aangesloten kan blijven op het
landelijk gastransportnet, maar dan op dat deel van het net waarmee
hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Aldus worden de afnemers
hooguit naar een ander deel van het landelijk gastransportnet gestuurd.
Van toegang tot het net, en zelfs hetzelfde soort net (namelijk het landelijk
gastransportnet dat is aan te merken als transmissiesysteem) blijft sprake.
Hierbij zij overigens opgemerkt dat de Gasrichtlijn het onderscheid tussen
laagcalorisch of hoogcalorisch gas niet kent. Ook daarom al kan niet aan
de Gasrichtlijn enig recht op toegang tot specifiek laagcalorisch gas
worden ontleend.
Ook overigens brengt het wetsvoorstel niet met zich dat toegang tot gas
wordt ontzegd. Het in artikel 10f opgenomen verbod brengt met zich dat
afnemers in een gasjaar niet meer dan 100 miljoen m3(n) gas mogen
onttrekken aan het deel van het gastransportnet waarmee laagcalorisch
gas wordt getransporteerd. De hoeveelheid gas dat mag worden
onttrokken is daarmee beperkt, maar van toegang tot de gasmarkt is nog
35
36

Vgl. ECLI:EU:C:2014:2037, aangaande de Elektriciteitsrichtlijn 2009/72/EG.
Zie ECLI:EU:C:2008:551, aangaande prejudiciële vragen met betrekking tot artikel 20 van de
Elektriciteitsrichtlijn, welke vergelijkbaar is met 32 van de Gasrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

28

steeds sprake. In dit kader is van belang dat deze grens zodanig is
gekozen dat continuering van het huidige verbruik van de afnemers
mogelijk blijft en ook nog groei in afname mogelijk is.
Uit artikel 32 van de Gasrichtlijn volgt dat een onderscheid tussen
afnemers mag worden gemaakt, voor zover dit onderscheid plaatsvindt
op basis van objectieve en non-discriminatoire criteria. In dit wetsvoorstel
wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds afnemers die in de
referente gasjaren meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas hebben
onttrokken en anderzijds afnemers waarvan het verbruik thans lager is
dan die grens van 100 miljoen m3(n) in een gasjaar.
Door uitsluitend naar het verbruik te kijken wordt een objectief en
non-discriminatoir criterium gehanteerd. Uit de conclusie van de
Advocaat-Generaal in zaak C-239/0737 is ook op te maken dat een grens op
volume kan worden gebaseerd. Van belang is dat deze grens mede is
ingegeven door de omstandigheid dat het verbruik van de afnemers die
boven deze grens uit komen maar liefst de helft bedraagt van het verbruik
van alle op het laagcalorisch gastransportnet van GTS aangesloten
afnemers. Ombouw van deze groep brengt dan ook een halvering van het
verbruik van al die afnemers met zich. Zoals in paragraaf 4.1 is toegelicht,
kan eenzelfde reductie lastig met een andere groep afnemers gerealiseerd
worden en zou dit hogere kosten met zich brengen en ook meer tijd
kosten, hetgeen niet zou passen bij het doel van het wetsvoorstel om het
Groningenveld zo snel mogelijk te kunnen sluiten.
Het gemaakte onderscheid is naar het oordeel van het kabinet dan ook
objectief, non-discriminatoir en gerechtvaardigd.
Uit artikel 23 van de Gasrichtlijn volgt voorts dat de transmissiesysteembeheerder (de landelijke netbeheerder) transparante en efficiënte
procedures en tarieven opstelt voor de niet-discriminerende aansluiting
van (onder meer) industriële afnemers. Allereerst wordt opgemerkt dat dit
artikel specifiek ziet op de niet-discriminerende aansluiting en niet op de
toegang tot de gasmarkt. Het gaat over de totstandbrenging van een
fysieke verbinding tussen een net en de apparatuur van de afnemers,
productie-installaties, andere netten en andere installaties. Artikel 23
brengt vervolgens met zich dat vergelijkbare afnemers ook onder dezelfde
voorwaarden op een bepaald net moeten worden aangesloten.
In dit kader is van belang dat het wetsvoorstel geen afbreuk doet aan het
hebben van een aansluiting. Weliswaar brengt het verbod op onttrekken
van laagcalorisch gas voor de negen grootste afnemers (artikel 10g) met
zich dat zij niet langer verbonden mogen zijn met het deel van het
landelijk gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt onttrokken,
maar van een aansluiting met het gastransportnet kan sprake blijven
indien gekozen wordt voor omschakeling naar hoogcalorisch gas. Deze
omschakeling brengt niet met zich dat voor de grootste afnemers andere
voorwaarden voor aansluiting op het net gaan gelden. De huidige kaders
houden er al rekening mee dat sprake kan zijn van een aansluiting op dat
deel van het landelijk gastansportnet waarmee hoogcalorisch gas wordt
getransporteerd. Er zijn immers ook al afnemers die op dat net zijn
aangesloten.
Afnemers die nu minder dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas
onttrekken, kunnen over hun aansluiting blijven beschikken. De omstandigheid dat de hoeveelheid gas dat middels die aansluiting mag worden
onttrokken aan een maximum is verbonden, maakt dit niet anders. In dit
37

ECLI:EU:C:2008:344.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

29

kader wordt volledigheidshalve nog verwezen naar hetgeen in paragraaf
4.2 is opgemerkt aangaande de beperkte impact van het verbruiksplafond
als ook naar het gerechtvaardigd belang in relatie tot die impact.
Bovendien wordt opgemerkt dat het verbruiksplafond slecht een tijdelijke
maatregel is en uiterlijk 1 oktober 2030 zal vervallen.
Nieuwe afnemers hebben bovendien onverminderd recht op een
aansluiting binnen de grenzen van artikel 10, zesde en zevende lid,
Gaswet. Indien zij een grote energiebehoefte verwachten kunnen zij ofwel
besluiten nu reeds te kiezen voor een duurzame bron (hetgeen zou passen
bij de klimaatdoelstellingen) ofwel hun locatie zodanig kiezen dat deze
dicht bij het deel van het gastransportnet is gelegen waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd, zodat zij van een aansluiting op dat net
kunnen worden voorzien.
Het in de Gasrichtlijn verankerde recht van afnemers om, in overeenstemming met de geldende nationale wetgeving, te worden voorzien van
gas van een bepaalde kwaliteit en tegen een redelijke prijs wordt met het
onderhavige wetsvoorstel dan ook niet aangetast. Ook overigens is het
wetsvoorstel naar het oordeel van het kabinet in overeenstemming met
de Gasrichtlijn.
10.3 Vrij verkeer van goederen
Als gevolg van de verbodsbepalingen wordt het onttrekken van laagcalorisch gas voor een aantal afnemers verboden (artikel 10g) en voor andere
afnemers beperkt (artikel 10f). In het navolgende wordt verder ingegaan
op de vraag hoe deze verbodsbepaling zich verhouden tot het vrij verkeer
van goederen en diensten, zoals neergelegd in artikel 28 van het VWEU.
Met betrekking tot het vrij verkeer van goederen, in deze het vrij verkeer
van laagcalorisch gas, is van belang dat binnen Europa zeer weinig
laagcalorisch gas beschikbaar is. Veruit het meeste is afkomstig uit het
Groningenveld en kleinere velden in Nederland. Daarnaast is er nog de
zeer beperkte en veel geringere productie in Duitsland die overigens op
afzienbare termijn ten einde zal lopen. In andere Europese landen is geen
sprake van omvangrijke stikstofinstallaties waarmee substantiële
hoeveelheden hoogcalorisch gas kunnen worden omgezet in laagcalorisch gas; Nederland is daarin uniek. Juist vanwege deze beperkte
beschikbaarheid van laagcalorisch gas buiten Nederland, zijn maatregelen
nodig om de winning uit het Groningenveld terug te brengen en te
kunnen blijven voldoen aan de leveringszekerheid. Zou laagcalorisch gas
ook elders kunnen worden afgenomen, dan zou met die andere bron van
laagcalorisch gas immers aan de vraag kunnen worden voldaan. Voor
zover bedrijven in andere Europese landen gebruik maken van laagcalorisch gas, is dit dan ook grotendeels afkomstig uit Nederland en zelfs uit
het Groningenveld.
Daar waar nu nog wel sprake is van levering van laagcalorisch gas vanuit
Nederland naar andere Europese landen, zal dit ook afnemen en terug
worden gebracht naar een beperkte hoeveelheid. Het pakket van
maatregelen om de winning van gas uit het Groningenveld terug te
brengen naar nul bestaat immers ook uit maatregelen om de export te
beëindigen. Dit betekent dat, voor zover afnemers in omringende
Europese landen nu laagcalorisch gas verbruiken afkomstig uit Nederland,
dit ook voor hen zal eindigen. In buitenland gevestigde concurrenten van
de afnemers zullen dus ofwel al geen gebruik maken van laagcalorisch
gas afkomstig uit Nederland ofwel het verbruik daarvan moeten staken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

30

Bovendien is van belang dat er in Nederland sprake is van een
zogenoemde kwaliteitsloze gasmarkt. Op deze markt wordt gas in
energie-eenheden (kilowatturen) verhandeld waarbij geen onderscheid
wordt gemaakt tussen hoog- en laagcalorisch gas. Een afnemer koopt
geen laagcalorisch gas of hoogcalorisch gas in. GTS zorgt er voor, op
basis van het haar aangeboden hoog- en laagcalorisch gas en met inzet
van de stikstofinstallaties, dat een afnemer het door hem in energieeenheden ingekochte gas geleverd krijgt in de kwaliteit die past bij zijn
aansluiting. Vanwege deze kwaliteitsloze gasmarkt beperkt het verbod
voor de negen grootste afnemers om laagcalorisch gas te onttrekken niet
de mogelijkheden van een afnemer om gas in te kopen. Deze negen
grootste afnemers wordt het toegestaan dat gas af te nemen via een
aansluiting op het landelijk gastansportnet waarmee hoogcalorisch gas
wordt getransporteerd. Het staat die afnemer nog steeds vrij om zijn
leverancier te kiezen en kilowatturen in te kopen. Dat geldt ook voor de
overige afnemers.
Als gevolg van de verbodsbepalingen zal het totale verbruik van laagcalorisch gas worden teruggebracht. Daar waar afnemers als gevolg van de in
dit wetsvoorstel opgenomen verbodsbepalingen overstappen op een
andere energiebron dan gas, kan sprake zijn van een indirect effect op de
hoeveelheid gas dat in Nederland door leveranciers op de kwaliteitsloze
gasmarkt verhandeld kan worden. De inschatting is dat dit effect beperkt
is. De meeste van de negen grootste afnemers zullen overstappen naar
het verbruik van hoogcalorisch gas en dus nog steeds gas inkopen. Het
verbod op het onttrekken van meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch
gas in een gasjaar brengt geen beperking met zich van de huidige vraag
naar gas. Het huidige verbruik past immers binnen deze grens. In het
voorgaande is toegelicht dat veruit het overgrote deel van de aangeslotenen een verbruik heeft van ver onder de 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas. Deze maximalisering, die overigens uiterlijk op 1 oktober 2030
weer vervalt, kan dus hooguit een effect hebben op de toekomstige
handel van gas in het geval dat afnemers als gevolg van de maximalisering besluiten over te stappen op andere energiebronnen. Voorts wordt
opgemerkt dat voor zover al sprake is van een effect op de handel in gas
door de leveranciers en shippers, dit effect voor alle leveranciers en
shippers geldt en niet alleen voor leveranciers of shippers afkomstig uit
andere landen van de Europese Unie.
In dit kader wordt voorts gewezen op artikel 194 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (verder: VWEU). Uit dit
artikel volgt dat de continuïteit van de energievoorziening in de Unie,
maar ook de ontwikkeling van en het sturen op energie uit hernieuwbare
energiebronnen, doelstellingen zijn van het Uniebeleid op het gebied van
energie. Bovendien volgt uit het tweede lid van artikel 194 VWEU dat de
maatregelen die zijn vastgesteld overeenkomstig de in de eerste alinea
van dat lid bedoelde procedure en die noodzakelijk zijn om de in lid 1 van
dat artikel bedoelde doelstellingen van het Uniebeleid op het gebied van
energie te verwezenlijken, geen gevolgen hebben voor het recht van een
lidstaat om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen
te bepalen, voor zijn keuze tussen verschillende energiebronnen en voor
de algemene structuur van zijn energievoorziening. De soevereiniteit van
de lidstaten over de nationale energiebronnen is dus gewaarborgd.
Tot slot wordt zekerheidshalve opgemerkt, dat zelfs indien van een
discriminatoire maatregel sprake zou zijn, de in dit wetsvoorstel
opgenomen maatregelen gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare
veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

31

het milieu, als bedoeld in artikel 36 van het VWEU38. Zoals hierboven is
uiteengezet draagt het wetsvoorstel immers bij aan het veiligheidsbelang
van de Groningers als ook aan het veiligheidsbelang dat met leveringszekerheid gediend is.
10.4 Notificatie
Met de in dit wetsvoorstel opgenomen verbodsbepalingen wordt de vraag
naar laagcalorisch gas beperkt. Hoewel sprake is van een kwaliteitsloze
gasmarkt, kan, zoals hierboven is opgemerkt, het wetsvoorstel de
verhandeling van het product gas39 beïnvloeden. Bovendien brengt het
wetsvoorstel met zich dat een aantal afnemers hun bedrijfsprocessen en
in sommige gevallen ook hun productieprocessen moeten aanpassen. In
zoverre is sprake van een «andere eis» in de zin van Richtlijn
2015/1535/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het
gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten
van de informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241). De ingevolge deze
richtlijn vereiste notificatie zal parallel aan de behandeling in de beide
Kamers der Staten-Generaal plaatsvinden.
11. Adviezen
11.1 Uitvoerings- en handhavingstoets ACM
ACM is gevraagd een uitvoerings- en handhavingstoets uit te voeren over
de voorgestelde wijziging van de Gaswet40. De ACM concludeert dat met
betrekking tot het toezicht op de omschakeltaak van GTS het wetsvoorstel
tot beperkte incidentele uitvoeringslasten zal leiden. De ACM acht de
toezichtslast aangaande het toezicht op naleving van het verbod door de
getroffen afnemers beperkt. Het wetsvoorstel acht de ACM voorts
uitvoerbaar en handhaafbaar, maar daarbij wijst de ACM wel op een
kwetsbaarheid met betrekking tot de in artikel II van het wetvoorstel
opgenomen grondslag om de kosten die GTS maakt ter voorbereiding op
hun nieuwe wettelijke taak ook te kunnen betrekken bij het vaststellen van
de tarieven in het tarievenbesluit. Volgens ACM maakt dit het tarievenbesluit kwetsbaar, omdat deze kosten worden gemaakt op het moment dat
de wettelijke taak nog niet aan GTS is toegekend. Volgens de ACM
verhoudt dit zich slecht met het bepaalde in artikel 10Aa van de Gaswet.
Ingevolge het verbod moeten de grootste afnemers uiterlijk 1 oktober
2022 omgeschakeld zijn naar een andere energiebron dan laagcalorisch
gas. Om het proces daar naar toe zo goed mogelijk te laten verlopen, is
GTS in 2018 al met de voorbereiding begonnen. De werkzaamheden die
GTS nu al verricht, zijn werkzaamheden die direct en onlosmakelijk zijn
verbonden met de uitvoering van de nieuwe wettelijke taak. Deze kosten
kunnen dan ook niet los worden gezien van die wettelijke taak. De
wettelijke grondslag om die voorbereidende kosten mee te kunnen nemen
in de tarieven, zal ook alleen aan de orde zijn indien ook de wettelijke taak
in werking treedt. Ook in wettelijke zin zijn deze dus onlosmakelijk met
elkaar verbonden. Een grondslag als die opgenomen in artikel II is ook
niet nieuw. Met de Wet windenergie op zee is destijds een vergelijkbare
bepaling ingevoegd in artikel 41ba, eerste lid, van de Elektriciteitswet
199841 en ook in de Wet voortgang energietransitie (Stb. 2018, 109) is in
artikel X een vergelijkbare bepaling opgenomen. Op dat moment volgde
38

Zie in dit verband onder meer ECLI:EU:C:2014:2037, zaak C-2/90 (Commissie/België).
Zaak C-159/94 (Commissie/Frankrijk).
40
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
41
Stb. 2015, 261.
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

32

ook al uit zowel de Gaswet als de Elektriciteitswet 1998, zij het impliciet,
dat het een netbeheerder niet is toegestaan nevenfuncties te verrichten. In
deze opmerking van de ACM ziet het kabinet dan ook geen aanleiding tot
aanpassing van het wetsvoorstel.
Naar aanleiding van een suggestie hiertoe van de ACM is aan de in artikel
60ad, eerste lid, onderdeel a, opgenomen bevoegdheid voor de ACM om
een boete op te leggen, het overtreden van artikel 10n, derde en vijfde lid,
toegevoegd. Op grond van dit artikel is GTS verplicht om de ACM te
informeren over welke afnemers in het gasjaar 2017/2018 en 2018/2019 via
hun aansluiting meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas hebben
onttrokken. Omdat het gaat om een administratieve overtreding is
gekozen voor de lagere categorie.
Tevens is op verzoek van de ACM het aantal in artikel 10n opgenomen
rapportageplichten uitgebreid ten behoeve van het toezicht op het verbod
om meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas te onttrekken.
De ACM heeft voorts gewezen op noodzakelijke tekstuele verbeteringen,
onder meer met betrekking tot de wijziging van artikel 10, zesde lid,
onderdeel b. De betrokken artikelen zijn naar aanleiding daarvan
aangepast.
11.2 Adviescollege Toetsing Regeldruk
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(ATR). ATR heeft geadviseerd om het wetsvoorstel niet in te dienen tenzij
rekening is gehouden met onderstaande adviespunten42.
Het college adviseert om in de toelichting aan te geven of en in hoeverre
een verbod op het gebruik van laagcalorisch gas de enige mogelijkheid is
voor het verwezenlijken van het beoogde beleidsdoel, of en zo ja welke
alternatieven voor het verbod op het gebruik van laagcalorisch gas zijn
bezien en waarom niet is gekozen voor een eventueel minder belastend
alternatief en waarom gekozen is voor de ingangsdatum van 1 oktober
2022 voor het verbod op laagcalorisch gas. Hoofdstuk 2 is op deze punten
aangevuld.
Het college adviseert de regeldruk te berekenen als gevolg van de
mitigerende maatregelen die nodig zijn vanwege het omschakelen naar
hoogcalorisch gas, en aan te geven hoe deze regeldruk wordt beperkt.
Bedrijven die naar hoogcalorisch gas omschakelen zullen naar verwachting meer CO2 en NOx gaan uitstoten. Op basis van gesprekken met
experts en op basis van input van de bedrijven wordt geconstateerd dat
moeilijk valt te voorspellen of, en zo ja in welke mate de uitstoot van CO2
en NOx zal toenemen. Daarmee is tevens geen prognose te geven van de
bijbehorende regeldruk.
Het college geeft aan dat het nog geen oordeel kan vellen over de vraag of
de compensatieregeling lastenluw wordt vormgegeven en benadrukt het
belang om ondernemers zo snel als kan zekerheid te bieden over wat de
nadeelcompensatie betekent. Dit belang wordt onderkend. Bij de
totstandkoming van de beleidsregel ter nadere invulling van de
bevoegdheid om op verzoek compensatie te verstrekken zullen de negen
afnemers worden betrokken, zoals uiteen is gezet in paragraaf 10.1.3.

42

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

33

Het college benadrukt het belang om aansluiting op de investeringscyclus
als uitgangspunt te hanteren bij omschakeling om daarmee regeldruk te
voorkomen in plaats van achteraf compenseren. Het is aan de afnemer
om GTS te informeren over alle informatie die voor de planning van de
omschakeling relevant is. Informatie over de investeringscyclus kan daar
deel van uit maken. Daar waar dat past in de planning tot 1 oktober 2022
zal daarmee zo veel mogelijk rekening gehouden worden. De Minister van
EZK heeft de bevoegdheid om een bindende aanwijzing43 aan GTS te
geven indien zij daar, alle belangen afwegende, onvoldoende rekening
mee houdt.
Het college geeft in overweging mee om uitgangspunten te formuleren
die worden gebruikt bij een bindende aanwijzing aan GTS zodat een
helder kader bestaat voor alle betrokken partijen bij de omschakeling.
Mede naar aanleiding van dit advies is de bevoegdheid tot het geven van
een bindende gedragslijn nader geclausuleerd en bepaald dat de
gedragslijn ofwel het belang van het minimaliseren van de winning van
gas uit het Groningenveld moet dienen ofwel de economische belangen
van de betrokken afnemer.
Het college adviseert de materiële kosten van omschakeling (voor GTS en
afnemers) te berekenen conform de Rijksbrede methodiek en om de
berekening van deze kosten te vermelden in de toelichting. Het college
adviseert om daarbij aan te geven hoe de voorgestelde maatregelen deze
kosten beperken. Dit is aangepast in hoofdstuk 7.
12. Consultatie
Het wetsvoorstel is geconsulteerd via de website www.internetconsultatie.nl. In de periode van 19 maart 2019 tot en met 15 april 2019 konden via
deze website reacties worden ingediend op het wetsvoorstel. De
mogelijkheid tot reageren is expliciet gecommuniceerd aan de netbeheerder van het landelijk gastransportnet en de negen grootste afnemers.
Er zijn in totaal 13 inhoudelijke reacties ontvangen, het merendeel
afkomstig van de grootste afnemers maar ook van burgers, belangenorganisaties en een gemeente. Op de belangrijkste reacties wordt
hieronder nader ingegaan. Voor overige reacties wordt verwezen naar het
consultatieverslag.
Voorzienbaarheid
Een aantal respondenten heeft opgemerkt dat ten onrechte wordt
gesuggereerd dat het verbod op laagcalorisch gas voorzienbaar was.
Daarbij is onder meer opgemerkt dat jarenlang geen specifiek beleid is
gevoerd ten aanzien van het terugbrengen van het verbruik van laagcalorisch gas en dat de toenmalige Minister van Economische Zaken zelfs in
2017 naar voren heeft gebracht dat er geen noodzaak is voor aanvullende
maatregelen om de gaswinning te beperken. De afnemers hadden dan
ook niet kunnen voorzien dat zij gedwongen zouden worden om over te
stappen naar een andere energiebron. Daarbij merkt een aantal afnemers
tevens op dat zij destijds bovendien niet zelf hebben gekozen voor een
aansluiting voor laagcalorisch gas. Een aantal afnemers heeft naar voren
gebracht dat zij geen maatregelen hebben kunnen treffen om de kosten te
beperken of dat het voor hen niet mogelijk is om de investeringen terug te
verdienen. Voorts merkt een afnemer op dat een onjuiste toets voor het
43

In de versie van het wetsvoorstel die aan het ATR is voorgelegd was de bevoegdheid voor de
Minister van EZK opgenomen om een bindende aanwijzing te geven. Op advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is «bindende aanwijzing» gewijzigd in «bindende
gedragslijn».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

34

bepalen van voorzienbaarheid zou zijn gehanteerd. Volgens die afnemer
had moeten worden gekeken naar de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing het beëindigen van laagcalorisch gas had kunnen worden
voorzien.
De voorzienbaarheid is met name relevant voor de vraag in hoeverre de
schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Zo is in de
uitspraak van de Raad van State van 9 september 201544 overwogen dat
van belang is of de planologische ontwikkeling die daar aan de orde is als
een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd
waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, in die zin dat de
ontwikkeling in de lijn der verwachting lag. Op de mate waarin het
beëindigen van het onttrekken van laagcalorisch gas voor de betrokken
afnemers in de lijn der verwachting lag is in hoofdstuk 10 nader ingegaan.
Naar aanleiding van de reacties is dat hoofdstuk nader aangevuld.
In dat hoofdstuk is opgemerkt dat hoewel de maatregel in enige mate in
de lijn der verwachting lag, het kabinet onderkent dat sprake is van een
bijzondere maatregel die zich lastig met andere maatregelen laat
vergelijken. Om die reden is dit vraagstuk voorgelegd aan een onafhankelijke commissie van deskundigen. De bevoegdheid tot het op verzoek –
onder voorwaarden – verstrekken van een compensatie zal nader worden
ingevuld in een beleidsregel. Bij de vormgeving daarvan zal het advies
van de commissie worden betrokken. De wettelijke grondslag biedt daar
ruimte voor en sorteert geenszins op een invulling van het element
normaal ondernemersrisico voor. Het wetsvoorstel stelt ook geen
percentages vast voor bijvoorbeeld het hanteren van een drempel of een
korting, zoals gebruikelijk is bij nadeelcompensatieregelingen ter invulling
van het normaal ondernemersrisico.
Met betrekking tot de verwijzing naar de door de toenmalige Minister van
Economische Zaken aan de Kamer verzonden brief wordt overigens nog
opgemerkt dat in diezelfde brief ook naar voren is gebracht dat het Meeten regelprotocol operationeel is geworden en dat dit een effectief
instrument is om de gaswinning in Groningen goed te monitoren en op te
kunnen treden zodra dat nodig blijkt te zijn. Tevens is opgemerkt dat de
situatie voor de Groningers in het aardbevingsgebied onverminderd de
aandacht blijft vragen. Aan deze brief kan dan ook geenszins het
standpunt worden ontleend dat in het geheel geen maatregelen meer zijn
te verwachten.
Daar waar naar voren is gebracht dat gekeken moet worden naar de vraag
of op het moment van investeren met de voorziene maatregel rekening
had kunnen worden gehouden, wordt opgemerkt dat dit vooral ziet op de
vraag in hoeverre sprake is van actieve risicoaanvaarding. Deze toets van
risicoaanvaarding was ook aan de orde in de uitspraak van de Raad van
State van 10 april 201945 waarnaar een van de respondenten heeft
verwezen. Van actieve risicoaanvaarding is sprake indien betrokkene zelf
handelingen verricht (bijv. investeringen doet) op een moment waarop hij
de voor hem ongunstige overheidsmaatregel kon voorzien. Dit kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn indien een bedrijf in de loop van 2018 een
nieuwe gasturbine heeft aangeschaft die alleen geschikt is voor het
verbruik van laagcalorisch gas en zich niet bij deze investering reeds op
de noodzaak tot het overstappen op een andere energiebron heeft
voorbereid. Anderzijds kan voor de vraag of daadwerkelijk sprake is van
actieve risicoaanvaarding weer van belang zijn in hoeverre het investeringen betreft die bedrijven regelmatig moeten doen om hun concurren44
45

ECLI:NL:RVS:2015:2828.
ECLI:NL:RVS:2019:1125.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

35

tiepositie te behouden dan wel in hoeverre het bedrijf een keuze had om
de gedane investeringen uit te stellen. In dit kader heeft een aantal
bedrijven bijvoorbeeld opgemerkt dat bepaalde onderhoudsbeslissingen
voor hen noodzakelijk zijn om blijvend aan de voor hen geldende
leveringszekerheidsplicht te voldoen.
Een aantal afnemers vreest dat hen bij de beoordeling van een schadeverzoek in het kader van risicoaanvaarding wordt tegengeworpen dat zij
eerst na inwerkingtreding investeringen hebben gedaan ten behoeve van
ombouw. Voor zover de afnemers hiermee doelen op het leerstuk van
passieve risicoaanvaarding wordt het volgende opgemerkt. Van passieve
risicoaanvaarding wordt gesproken indien de benadeelde ervan heeft
afgezien om passende (aanpassings)maatregelen te nemen, toen hij
daartoe redelijkerwijs (nog) in de gelegenheid was, terwijl hij kon voorzien
of er rekening mee moest houden dat er later bepaalde overheidsmaatregelen zouden worden genomen die dat onmogelijk zouden maken. De
schade die hij vervolgens lijdt, maar die hij had kunnen voorkomen door
tijdig te handelen, wordt hij geacht (passief) te hebben aanvaard. In dit
kader wordt ten eerste gewezen op hetgeen hierboven is opgemerkt
aangaande voorzienbaarheid en de vraag in hoeverre sprake is van een
normale maatschappelijke ontwikkeling. Voorts wordt opgemerkt dat de
enkele omstandigheid dat een voor de omschakeling noodzakelijke
maatregel pas na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt getroffen,
niet met zich brengt dat sprake is van passieve risicoaanvaarding in
voormelde zin.
Of en in hoeverre sprake is van actieve of passieve risicoaanvaarding
hangt van de specifieke omstandigheden af en zal bij een individueel
verzoek ter beoordeling staan. Een beslissing op een dergelijk verzoek is
vatbaar voor bezwaar en beroep.
Referentiegroep
Verschillende respondenten hebben opgemerkt dat niet gekeken moet
worden naar de mate waarin sprake is van een onevenredige last in
vergelijking tot andere door het verbod getroffen afnemers, maar naar de
mate waarin de negen onevenredig worden getroffen door het verbod in
vergelijking tot de ondernemingen die nog wel gebruik kunnen maken van
laagcalorisch gas, en in elk geval naar de concurrenten van de negen
getroffen bedrijven.
In artikel 10m is de bevoegdheid om compensatie te kunnen bieden
opgenomen. Van compensatie is sprake indien blijkt dat de gemaakte
kosten uitstijgen boven hetgeen als normaal ondernemersrisico is aan te
merken en de schade de betrokken afnemer in vergelijking met andere
afnemers onevenredig zwaar treft; beide vereisten (abnormale last en
speciale last) hangen met elkaar samen, maar kunnen – afhankelijk van de
situatie – meer of minder betekenis hebben voor de vraag of aanspraak
bestaat op een vergoeding. Artikel 10m is gebaseerd op (het nog niet in
werking getreden) artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht, dat
een wettelijke grondslag geeft aan de twee kernvoorwaarden (abnormale
last en speciale last) van het zogeheten egalité-beginsel.
Inmenging eigendomsrecht
Door een respondent is in het kader van de toets aan artikel 1 EP EVRM
naar voren gebracht dat geen sprake is van regulering van eigendom,
maar van ontneming. Daarbij wordt opgemerkt dat de betrokken fysieke
middelen niet hun waarde behouden. Teneinde de bestaande functionaliteit van de machines te behouden, zijn aanzienlijke investeringen nodig,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

36

zonder dat die investeringen gereflecteerd worden in de toename van de
waarde van de installaties.
Zoals in paragraaf 10.1.1 naar voren is gebracht, behoudt de afnemer de
beschikking over de aan te passen installaties en leidingen, ook indien
installaties of onderdelen daarvan als gevolg van het verbod binnen de
eigen bedrijfslocatie niet meer bruikbaar zijn. Dat deze installaties of
onderdelen mogelijk waarde verliezen, maakt dit niet anders. Uit het
arrest van de Hoge Raad inzake het verbod op pelsdierhouderijen46 is op
te maken dat van belang is of de activa te gelde kunnen worden gemaakt
en de activa niet van elke waarde zijn beroofd. De enkele omstandigheid
dat, zou daar al sprake van zijn, waardevermindering optreedt, betekent
niet dat de activa van elke waarde zijn beroofd en deze niet meer door de
afnemer te gelde zijn te maken.
De respondent heeft tevens gewezen op een contractuele bepaling tussen
de respondent en de netbeheerder van het landelijk gastransportnet
waaruit, zoals de respondent het stelt, volgt dat de netbeheerder de
benodigde kosten voor wijzigen van de gaskwaliteit op zich neemt indien
die wijziging op initiatief van de netbeheerder plaatsvindt. Volgens de
respondent wordt als gevolg van het wetsvoorstel hem dit vermogensrecht ontnomen.
Hoewel artikel 1 EP EVRM een ruim eigendomsbegrip hanteert en ook
betrekking kan hebben op vermogensrechten, tast het voorliggend
wetsvoorstel de genoemde contractuele bepaling niet aan. Daargelaten de
vraag of omschakeling van laagcalorisch gas naar hoogcalorisch gas is
aan te merken als een «wijziging van de gaskwaliteit» in de zin van de
genoemde contractuele bepaling, betreft dit een privaatrechtelijke
afspraak tussen de netbeheerder en de afnemer indien de gaskwaliteit op
initiatief van een van beide gewijzigd wordt. Daaruit kan geen recht
worden afgeleid dat de afnemer nimmer geacht wordt kosten te maken
als gevolg van een wijziging van de gaskwaliteit, die niet door hemzelf is
ingegeven of is gewenst.
Van ontneming van eigendom is naar het oordeel van het kabinet dan ook
geen sprake.
Strijdigheid Gasrichtlijn
Een aantal respondenten heeft zich op het standpunt gesteld dat het
verbod voor de grootste afnemers in strijd is met de Gasrichtlijn. Daarbij
wordt opgemerkt dat uit de Gasrichtlijn voortvloeit dat sprake moet zijn
van daadwerkelijke en non-discriminatoire toegang tot de markt voor alle
marktspelers. In het bijzonder is daarbij verwezen naar de artikelen 23,
eerste lid, en 32 van de Gasrichtlijn.
Mede naar aanleiding van deze reacties is paragraaf 10.2 opgenomen
waarin nader wordt ingegaan op de verhouding van dit wetsvoorstel tot
de Gasrichtlijn.
Vrij verkeer van diensten en goederen
Een aantal respondenten heeft opgemerkt dat het verbod op laagcalorisch
gas voor de grootste afnemers mogelijk in strijd komt met het vrij verkeer
van goederen en diensten, zoals neergelegd in artikel 28 van het VWEU.
Daarbij wordt opgemerkt dat als gevolg van dat verbod het voor een
aantal afnemers niet meer mogelijk is om laagcalorisch gas elders in de
46

HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

37

Europese Unie in te kopen. Een van de respondenten heeft in dit kader er
voorts op gewezen dat als gevolg van het verbod hem de toegang tot een
noodzakelijke grondstof wordt bemoeilijkt en het verkrijgen van die
grondstof dus duurder zal zijn. Het effect daarvan is dat ook de producten
duurder zullen zijn ten opzichte van de concurrenten. Te meer daar waar
kleine afnemers in Nederland nog wel over laagcalorisch gas kunnen
beschikken en concurrenten in het buitenland ongemoeid worden gelaten.
Naar aanleiding van deze reactie is paragraaf 10.3 toegevoegd aangaande
verhouding van dit wetsvoorstel tot het vrij verkeer van goederen. In het
verlengde hiervan wordt nog opgemerkt dat, in tegenstelling tot hetgeen
door een van de respondenten is opgemerkt, het buitenland niet
ongemoeid wordt gelaten. Zoals in paragraaf 3.1 uiteen is gezet, omvat
het pakket aan maatregelen om de winning van gas uit het Groningenveld
terug te brengen naar nul ook uit maatregelen om de export te beëindigen. Dit betekent dat, voor zover afnemers in omringende Europese
landen nu al laagcalorisch gas verbruiken, dit ook voor hen zal eindigen.
In buitenland gevestigde concurrenten van de afnemers zullen dus ofwel
al geen gebruik maken van laagcalorisch gas afkomstig uit Nederland
ofwel het verbruik daarvan moeten staken.
Gelijkheidsbeginsel / artikel 14 EVRM
Verschillende respondenten hebben opgemerkt dat sprake moet zijn van
een gelijke behandeling. Een respondent heeft tevens gewezen op artikel
14 van het EVRM, waarin – kort gezegd – het verbod op discriminatie is
verankerd.
In dit kader wordt opgemerkt dat waar het gaat om toegang tot de
gasmarkt het van belang is dat een gelijke en non-discriminatoire toegang
is gereguleerd middels de Gasrichtlijn. Het gelijkheidsbeginsel op dit
terrein is in zoverre al ingevuld met de geharmoniseerde regulering van
de gasmarkt. In hoofdstuk 10 is uiteengezet dat van strijdigheid met de
Gasrichtlijn geen sprake is. Daarbij is ook toegelicht dat het met het
wetsvoorstel gemaakte onderscheid tussen afnemers die meer en minder
dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas onttrekken objectief,
non-discriminatoir en bovendien ook gerechtvaardigd is.
Inlichtingenplicht
In verschillende reacties zijn bezwaren geuit tegen de voorgestelde
aanpassing van artikel 1h van de Gaswet. Volgens de respondenten gaat
het veel te ver dat inlichtingen gevraagd kunnen worden ten behoeve van
de beleidsvorming van de Minister van EZK met betrekking tot het
reduceren van de winning van gas uit het Groningenveld.
Naar het oordeel van het kabinet zijn deze punten terecht naar voren
gebracht. Dit wetsvoorstel als ook de Wet minimalisering gaswinning
Groningen kent ten behoeve van de reductie van de winning van gas uit
het Groningenveld een aantal taken aan de Minister toe. Uit artikel 1h
volgt dat ter uitvoering van de wettelijke taken de Minister inlichtingen
kan vragen aan onder meer de netbeheerder en netgebruikers. Bovendien
is met dit wetsvoorstel een aantal informatieplichten voor de netbeheerder toegevoegd. De eerder voorgestelde aanpassing voegt in zoverre
dan ook onvoldoende toe. De aanpassing is dan ook geschrapt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

38

Code
In een reactie is naar voren gebracht dat de, met de toevoeging aan artikel
12b, eerste lid, Gaswet gecreëerde mogelijkheid om een (zogenoemde)
code op te stellen ten behoeve van de relatie tussen de netbeheerder en
de grootste afnemers, niet opgenomen moet worden. Daarbij is
opgemerkt dat de rechtsverhouding tussen de netbeheerder en de om te
schakelen afnemer met voldoende waarborgen is omkleed middels het
wetsvoorstel, de Aansluitcode gas LNB (hierna: de Aansluitcode) en de
aansluitovereenkomsten.
Ten aanzien van het proces van omschakelen brengt dit wetsvoorstel
enige kaders met zich. Deze kaders zien voornamelijk op het opstellen van
de planning en de informatie die daaromtrent verstrekt moet worden. Uit
de Aansluitcode is op te maken dat er ten aanzien van het realiseren van
een aansluiting nog andere afspraken van belang kunnen zijn, zoals die
voor de situatie dat een storing optreedt. Hoewel de in deze Aansluitcode
opgenomen kaders goed toepasbaar zijn op het proces van omschakelen,
volgt de toepassing op het proces van omschakelen niet eenduidig.
Verwarring over de mate van toepasbaarheid kan dan ook niet worden
uitgesloten. Bovendien brengt de omschakeling en dit wetsvoorstel
elementen met zich ten aanzien waarvan aanvullende voorwaarden
mogelijk wenselijk worden geacht. Te denken valt aan de medewerking
van GTS bij het indienen van een verzoek om ontheffing door een
grootste afnemer bij de Minister van EZK of de informatieverstrekking
door GTS of de grootse afnemer in geval een planning naar het oordeel
van de afnemer aanpassing behoeft.
Het kabinet acht het dan ook van toegevoegde waarde dat GTS via de
gezamenlijke netbeheerders met brancheorganisaties van netgebruikers
over wijziging van de codes in overlegt treedt om tot een voorstel voor
dergelijke voorwaarden te komen. Het voordeel van een dergelijke code
ten opzichte van aansluitovereenkomsten is bovendien dat sprake is van
voorwaarden die voor een ieder gelijkelijk gelden en ten aanzien waarvan
door de ACM bestuursrechtelijk kan worden opgetreden.
Daar waar gevreesd wordt dat een volledig nieuwe code tot stand moet
worden gebracht en dit niet op korte termijn haalbaar is, wordt opgemerkt
dat met de bepaling niet wordt uitgesloten dat, bijvoorbeeld, de
Aansluitcode deels van overeenkomstige toepassing wordt verklaard en
waar nodig wordt aangevuld.
Aansluitovereenkomsten GTS
In een aantal consultaties komt naar voren dat er bilaterale afspraken zijn
gemaakt tussen de afnemers en GTS met betrekking tot hun aansluitingen
op het gastransportnet. In deze afspraken is volgens de afnemers
vastgelegd dat indien GTS een wijziging van de gaskwaliteit initieert GTS
de kosten die hierbij gepaard gaan op zich neemt. Volgens de afnemers
ligt het dan ook voor de hand dat de netbeheerder ook in dit geval de
kosten die de grootste afnemers «binnen de poort» maken voor de
omschakeling voor zijn rekening neemt.
Benadrukt wordt dat dit bilaterale afspraken zijn. Uit de Gaswet volgt niet
dat de kosten voor wijziging van de gaskwaliteit worden vergoed.
Compensatie «binnen de poort» verhoudt zich bovendien niet goed met
het Nederlandse systeem van regulering. De kosten van de gebruiker
«binnen de poort» zijn «eigen» kosten en hebben niets te maken met de
kosten die de netbeheerder maakt ter uitvoering van zijn wettelijke taken.
De tariefregulering gaat alleen over de (inkomsten en) kosten van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

39

netbeheerder en de wijze waarop de kosten van de netbeheerder worden
verdisconteerd in de tarieven om vervolgens te worden toegerekend aan
verschillende netgebruikers.
Ook verwijzen enkele bedrijven naar de situatie in sommige omringende
landen, waar de kosten wel voor rekening zouden komen van de
netbeheerder. Er zijn landen met een andere systematiek in de wet dan in
Nederland, met betrekking tot de verplichtingen voor een gasleverancier
en/of de gasombouw. Aangezien dit verschillende systematieken zijn, is
dit niet te vergelijken met de situatie in Nederland. Overigens krijgen
bedrijven in omringende landen ook niet alle kosten vergoed. Bedrijven
krijgen in Duitsland alleen de technische ombouwkosten die direct zijn
verbonden aan het aanpassen van installaties vergoed door de netbeheerder om vervolgens te worden verrekend in de transporttarieven.
Daarbij geldt dat vergoeding van kosten hoger dan € 5.000 goedgekeurd
dienen te worden door de energietoezichthouder (BundesNetzAgentur).
Eventuele gemiste omzet, personeelskosten, en andere kosten «binnen de
poort» worden niet vergoed.
Aard van de afnemer
Een aantal afnemers heeft naar voren gebracht dat er onvoldoende
rekening mee wordt gehouden dat zij in het produceren, leveren dan wel
transporteren van warmte, elektriciteit of gas een belangrijke rol hebben.
Twee afnemers wijzen er in dit kader op dat zij als warmtenetbeheerder
ingevolge de Warmtewet verantwoordelijk zijn voor de leveringszekerheid. Als omschakeling niet in de zomer plaatsvindt, kan die leveringszekerheid volgens de afnemers in gevaar komen.
Het kabinet onderkent dat van deze verantwoordelijkheden sprake is. Daar
waar deze verantwoordelijkheden van invloed kunnen zijn op de planning
van het omschakelen is het primair aan de afnemer om deze gegevens te
melden aan GTS, zodat GTS daar bij de planning rekening mee kan
houden. Voorts kan hier van belang zijn dat de Minister van EZK de
bevoegdheid heeft om GTS ten aanzien van de planning een bindende
gedragslijn op te leggen.
Voor zover een afnemer stelt dat ook voor gesloten distributiesystemen
een uitzondering zou moeten worden gemaakt van het verbod, vergelijkbaar met de op grond van artikel 2 van de Gaswet aangewezen
netbeheerders, wordt opgemerkt dat die vergelijking niet op gaat. De
afnemer, zoals hierboven genoemd voorziet een meer homogene groep
van bedrijven van gas. De regionale publieke netbeheerders hebben een
maatschappelijke taak om veel grotere aantallen afnemers van gas te
voorzien, waaronder huishoudens, zorginstellingen en andere afnemers.
Het ombouwen van al deze afnemers vergt veel grotere inspanningen en
kent ook een veel langere doorlooptijd dan het ombouwen van de qua
omvang beperkte groep van bedrijven die worden beleverd via een
gesloten distributiesysteem. De impact van de verbodsbepalingen zou
voor de publieke netbeheerder dan ook veel groter zijn dan voor deze
afnemer en ook niet meer evenredig aan hetgeen met dit wetsvoorstel
wordt beoogd. De vergelijking met gasopslagbedrijven gaat evenmin op.
Bij een gasopslagbedrijf wordt het gas dat wordt onttrokken ook weer
ingevoed op het net.
Gaskwaliteit
Eén bedrijf verzoekt EZK om GTS opdracht te geven de Wobbebandbreedte te verkleinen, eventueel voor een deel van het gasnet, zodat
de kosten voor omschakeling lager zullen uitpakken. De vermeende hoge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

40

kostenramingen worden veroorzaakt door verbouwing van de installaties,
vermogensverlies en contractuele zaken met onderhoudscontracten met
leveranciers doordat branders geschikt moeten worden gemaakt voor een
ruimere Wobbe-bandbreedte.
Brandstofgassen kunnen verschillende verbrandingswaarden (of
calorische waarden) hebben. De huidige gaskwaliteit is vastgelegd in de
Regeling Gaskwaliteit. Daarin zijn bandbreedtes vastgelegd waarbinnen
de Wobbe-index voor hoog- en voor laagcalorisch gas mogen fluctueren.
Hoogcalorisch gas kent een bandbreedte van 8,7 MJ/Nm3 (47 – 55,7
MJ/Nm3). Laagcalorisch gas kent een constantere kwaliteit met een
bandbreedte van 4,5 MJ/Nm3 (42,5 – 46,9 MJ/Nm3). De strategie achter de
gekozen brede bandbreedte is om zoveel mogelijk gassen uit verschillende bronnen (met verschillende Wobbe-indexen) te kunnen accommoderen toe te treden op de gasmarkt.
Het is onwenselijk en ook onmogelijk om garanties te geven om te sturen
op een smallere bandbreedte van hoogcalorisch gas bij de afleverpunten.
Het transportnet van GTS is een open systeem dat een brede band van
diverse soorten gas kan innemen. Het afgeven van garanties voor de
gaskwaliteit binnen de betreffende regeling zou betekenen dat verschillende leveranciers op het deel van het landelijk gastransportnet waarmee
hoogcalorisch gas wordt getransporteerd, geweerd zouden moeten
worden.
GTS biedt bedrijven verschillende functionaliteiten om met de
bandbreedte van verschillende gassamenstellingen om te gaan (zoals een
waarschuwingssysteem). Ook zijn er nu (via een
SBIR-traject) technieken beschikbaar die een brede en eventueel sterk en
abrupt wisselende gassamenstelling kunnen accepteren en die de
benodigde investeringen voor de eindgebruiker kunnen beperken.
Gebruik maken van extra kleppen in het netwerk om bepaalde typen gas
te kunnen weren in delen van het netwerk, zal het gastransportnetwerk
complexer maken en een optimale werking van het systeem in de weg
staan. Daarom zal de Wobbe-bandbreedte niet worden aangepast.
II. Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A
Met dit artikel wordt de definitie van omschakelen aan de Gaswet
toegevoegd. Uit de definitie volgt dat het omschakelen uitsluitend
plaatsvindt ten aanzien van aansluitingen met een doorlaatwaarde van
groter dan 40m3(n) per uur. Omschakeling kan dus geen betrekking
hebben op zogenoemde kleinverbruikers.
Het doel van het omschakelen is dat een afnemer in plaats van laagcalorisch gas, hoogcalorisch gas onttrekt aan het landelijk gastransportnet. De
daarvoor benodigde aanpassingen aan de betrokken aansluiting kunnen
variëren. Zo zullen in sommige gevallen de bestaande verbindingen
kunnen worden gebruikt en is in andere gevallen (ook) de aanleg van
volledig nieuwe verbindingen noodzakelijk. In een enkel geval beschikt
een afnemer over zowel een verbinding met het landelijk gastransportnet
waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd als een verbinding met
het net waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Voor zover
nodig, zal omschakeling in dit geval neer komen op uitbreiding van de
benodigde capaciteit van deze hoogcalorische verbinding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

41

Voorts valt niet uit te sluiten dat aanpassingen aan het landelijk gastransportnet zelf noodzakelijk zijn. De formulering van de definitie is zo gekozen
dat recht wordt gedaan aan deze diverse methoden.
Artikel I, onderdeel B
Artikel 10, zesde lid, bevat de aansluittaken voor de netbeheerders. Dit
artikel is zowel met de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de
Gaswet (Wet voortgang energietransitie)47 als met de Verzamelwet EZK en
LNV 20.48 aangepast en aangevuld. De in dit onderdeel van voorliggend
wetsvoorstel opgenomen wijziging gaat uit van de inwerkingtreding van
deze aanpassingen met ingang van 1 januari 2020.49
In artikel 10, zesde lid, onderdeel b, is de taak voor de netbeheerder
opgenomen om op verzoek aansluitingen met een doorlaatwaarde van
groter dan 40m3(n) te realiseren. Het uitgangspunt is dat een aansluiting
op het dichtstbijzijnde punt wordt gerealiseerd met een voor die
aansluiting geschikte druk en voldoende capaciteit. Dat een aansluiting in
beginsel op het dichtstbijzijnde punt wordt gerealiseerd is uit oogpunt van
kosten begrijpelijk; de kortst mogelijke verbinding wordt dan gerealiseerd.
Dat als gevolg van het verbod van artikel 10g de grootste afnemers
mogelijk omgeschakeld worden naar hoogcalorisch gas, laat onverlet dat
ook deze grootste afnemers dichter zijn gelegen bij het landelijk gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd dan bij het
landelijk gastransportnet waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd. Niet valt uit te sluiten dat in de toekomst voor dezelfde bedrijfslocatie, al dan niet door een andere afnemer, een verzoek wordt ingediend
om een nieuwe aansluiting te realiseren. Gezien de beoogde reductie van
verbruik van laagcalorisch gas kan het dan niet zo zijn dat, terwijl die
locatie ingevolge het verbod van artikel 10g van het laagcalorisch gas af
is, de netbeheerder toch verplicht is om, gegeven het dichtstbijzijnde
punt, die aansluiting op het laagcalorisch net te realiseren. Om dit te
voorkomen is aan onderdeel b een zin toegevoegd waaruit volgt dat ten
behoeve van een installatie die onderling technische, organisatorische of
functionele bindingen heeft en in de onmiddellijke nabijheid is gelegen
van een installatie die als gevolg van het verbod in artikel 10g, eerste lid,
niet meer is aangesloten op dat deel van het gastransportnet waarmee
laagcalorisch gas wordt onttrokken, geen aansluiting mag worden
gerealiseerd waarmee laagcalorisch gas kan worden onttrokken. Daarmee
wordt gedoeld op bedrijfslocaties of -terreinen of andere vormen van
gezamenlijke bedrijvigheid die middels een ingevolge artikel 10g
omgeschakelde of afgesloten aansluiting werden voorzien van laagcalorisch gas.
Met de Wet voortgang energietransitie is een onderdeel aan artikel 10,
zesde lid, toegevoegd op grond waarvan de netbeheerder de taak heeft
om op verzoek van een afnemer diens aansluiting te wijzigen. Het kan dan
bijvoorbeeld gaan om het verplaatsen van de aansluiting naar een andere
locatie op zijn bedrijventerrein. Het omschakelen brengt ook aanpassingen van de aansluiting met zich. Het betreft dan in een aantal gevallen
omvangrijke aanpassingen. Voor het omschakelen kan immers, afhankelijk van de afstand van de afnemer tot het gastransportnet, potentieel de
aanleg van nieuwe verbindingen over een grote afstand nodig zijn,
hetgeen een kostbare aangelegenheid is. Met het voorliggend
wetsvoorstel wordt voor het omschakelen een afzonderlijk kader vorm
47

Stb. 2018, 109.
Stb. 2018, 142.
49
Stb. 2019, 91.
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

42

gegeven. Om te voorkomen dat er verwarring ontstaat over de reikwijdte
van de taak van de netbeheerder voor het wijzigen van aansluitingen in
relatie tot het omschakelen, is met de aanvulling in artikel 10, zesde lid,
onderdeel d, benadrukt dat onder het wijzigen van een aansluiting niet het
omschakelen moet worden verstaan.
Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de formulering van het
artikel aan te sluiten bij de in de Gaswet gehanteerde begrippen, door
aangeslotene te vervangen door afnemer.
Artikel I, onderdeel C
Met dit onderdeel wordt ten behoeve van het bewerkstelligen van de
doelstellingen van dit wetsvoorstel een nieuwe paragraaf toegevoegd.
Paragraaf 1.5 Regels aangaande beperking vraag laagcalorisch
gas
Artikel 10f (maximaal verbruik laagcalorisch gas)
Met dit artikel wordt bepaald dat het met ingang van 1 oktober 2022
verboden is via een aansluiting, die is verbonden met dat deel van het
gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt getransporteerd, meer
dan 100 miljoen m3(n) per gasjaar50 aan dat gastransportnet te onttrekken.
Aangezien via de regionale gastransportnetten (de distributienetten)
uitsluitend laagcalorisch gas wordt getransporteerd, raakt dit verbod ook
alle afnemers die op de regionale netten zijn aangesloten. In theorie ook
de kleinverbruikers met een aansluiting met een doorlaatwaarde van ten
hoogste 40m3(n). Deze doorlaatwaarde is echter dusdanig klein dat het
technisch niet mogelijk is om daarmee een verbruik van meer dan 100
miljoen m3(n) in een gasjaar te realiseren.
Met het tweede lid is beoogd te voorkomen dat een extra aansluiting
wordt gerealiseerd waarmee, tezamen met de reeds aanwezige
aansluiting, na 1 oktober 2022 meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch
gas wordt onttrokken. Bijvoorbeeld door bij een netbeheerder een
aanvraag in te dienen of door zijn installaties, die onderling technische,
organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen, op te splitsen in afzonderlijke installaties die
door middel van een afzonderlijke aansluiting zijn aangesloten op het
gastransportnet. De formulering is zodanig gekozen dat daarmee
verschillende vormen van gezamenlijke bedrijvigheid door een onderneming binnen een vestiging worden ondervangen. Dat sprake is van een
extra aansluiting ligt normaal gesproken ook niet voor de hand. Indien
een afnemer zijn verbruik wil uitbreiden en de bestaande capaciteit
onvoldoende is, wordt een uitbreiding van de capaciteit van de bestaande
aansluiting gevraagd. Uitbreiding van het verbruik brengt normaliter dus
geen aanleg van een extra aansluiting met zich.
Niet kan worden uitgesloten dat voor inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel binnen een bedrijfslocatie toch al sprake is van twee
aansluitingen, bijvoorbeeld vanwege de historische ontwikkeling van een
bedrijventerrein. Aangezien met het verbod beoogd wordt te voorkomen
dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij meer dan 100 miljoen m3(n)
laagcalorisch gas wordt onttrokken, is het niet redelijk het verbod van het
tweede lid aan die bestaande situatie tegen te werpen. Om die reden is
50

Het aantal eenheden aardgas in m3(n) wordt bepaald bij een druk van 101,325 kPa en een
temperatuur van 0 °C en omgerekend naar eenheden met een calorische waarde van 35,1692
MJ/m3 bovenwaarde. Vgl. artikel 63, eerste lid, Mijnbouwwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

43

het verbod niet van toepassing indien de betrokken aansluitingen reeds
voor inwerkingtreding van dit artikel waren gerealiseerd. In die situatie
geldt het verbod, ingevolge het eerste lid, voor elke afzonderlijke
aansluiting.
In het derde lid wordt geregeld dat het verbod, opgenomen in dit artikel,
tijdelijk is en uiterlijk op 1 oktober 2030 vervalt of op een eerder, bij
koninklijk besluit te bepalen datum.
Dit onderdeel brengt tot uitdrukking dat het verbruiksplafond op enig
moment niet langer noodzakelijk zal zijn in het licht van de doelen van dit
wetsvoorstel. Dat moment valt samen met het moment waarop niet alleen
de gaswinning naar nul is gebracht maar ook de capaciteit van het
Groningenveld niet langer nodig is en het Groningenveld bijgevolg
definitief kan worden gesloten. Het kabinet heeft consistent aangegeven
dat dit moment uiterlijk in 2030 zal zijn gelegen, of zoveel eerder als
mogelijk is gelet op het feit dat het kabinet zich maximaal inzet om het
Groningenveld zo spoedig mogelijk op een veilige en verantwoorde
manier te definitief te sluiten. Inherent aan de definitieve sluiting van het
Groningenveld is dat de gasmarkt op dat moment voldoende robuust is
om zonder het Groningenveld te functioneren en de gastransitie dus ook
is voltooid. Alsdan is het verbruiksplafond niet langer nodig om bij te
dragen aan definitieve sluiting van het Groningenveld en om de
robuustheid van het gassysteem te borgen.
In dit onderdeel wordt uitgegaan van een uiterlijke vervaldatum op
1 oktober 2030, de datum waarop in 2030 het nieuwe gasjaar ingaat.
Daarnaast is erin voorzien dat bij koninklijk besluit een eerdere vervaldatum dan 1 oktober 2030 kan worden vastgesteld. Op die manier hoeven
afnemers, voor zover het verbruiksplafond al enige impact op hen heeft,
niet langer met het verbruiksplafond te worden geconfronteerd dan nodig
is voor de doelstellingen van het wetsvoorstel.
Artikel 10g (verbod laagcalorisch gas grootste afnemers)
Dit artikel bevat het verbod voor de grootste afnemers om met ingang van
1 oktober 2022 gas te onttrekken via de aansluiting die verbonden is met
dat deel van het gastransportnet waarmee laagcalorisch gas wordt
getransporteerd. Om te voorkomen dat het verbod meer afnemers raakt
dan noodzakelijk is voor het beëindigen van de winning van Groningengas en het sluiten van het Groningenveld op een veilige en verantwoorde manier, is het verbod gericht op afnemers die zowel in het gasjaar
2017/2018 als in het gasjaar 2018/2019 meer dan 100 miljoen m3(n)
laagcalorisch gas via hun aansluiting aan het gastransportnet hebben
onttrokken. De groep afnemers die door dit verbod geraakt wordt, is hier
in 2018 van op de hoogte gebracht.
Het is aan de afnemer zelf om te bepalen op welke wijze hij aan het
verbod wenst te voldoen; omschakelen naar hoogcalorisch gas of de
aansluiting laten afsluiten. In beide gevallen is het van belang dat de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet hier van op de hoogte is;
in geval van omschakeling zal de netbeheerder op grond van artikel 10g
de omschakeling moeten vormgeven, in geval van afsluiten zal de
netbeheerder op zeker moment geen gas meer afleveren op het betrokken
exitpunt. De afnemer dient dan ook zo spoedig mogelijk schriftelijk
kenbaar te maken wat er met zijn aansluiting moet gebeuren.
In beide gevallen is het evenzeer van belang dat de netbeheerder op de
hoogte is van de omstandigheden die op de planning van omschakelen of
afsluiten van invloed kunnen zijn. Het is aan de afnemer om al deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

44

gegevens in een zo vroeg mogelijk stadium te melden aan de netbeheerder. Des te later de afnemer zich meldt bij de netbeheerder en hem
informeert over omstandigheden, des te later kan de netbeheerder
hiervoor benodigd materiaal bestellen of andere cruciale activiteiten
uitvoeren en des te groter wordt dus de kans dat omschakeling voor
1 oktober 2022 niet mogelijk blijkt of daartoe geen rekening met de
gemelde informatie kan houden. Terwijl het aan de afnemer is om uiterlijk
1 oktober 2022 aan het verbod te voldoen.
De afnemer dient een afschrift van de melding als ook de daarbij
gevoegde gegevens ook aan de Minister van EZK te sturen, zodat deze
geïnformeerd is over de voortgang van de ombouw.
Artikel 10h (uitzondering verbodsbepalingen)
Met dit artikel wordt voorkomen dat de verbodsbepalingen in de artikelen
10f en 10g ook betrekking hebben op een netbeheerder of een gasopslagbedrijf. Beide zijn tevens, gelet op de definitie, aan te merken als afnemer.
Een regionale netbeheerder onttrekt laagcalorisch gas aan het landelijk
gastransportnet om deze vervolgens over zijn net te distribueren. De
omvang van het laagcalorisch gas dat aldus wordt onttrokken zal meer
dan 100 miljoen m3(n) per gasjaar bedragen. Zouden de verbodsbepalingen ook op de regionale netbeheerders betrekking hebben, dan zou dit
de facto betekenen dat een ieder die op dat regionale net is aangesloten
niet langer van laagcalorisch gas kan worden voorzien. Daargelaten de
grote impact die dit zou hebben, zou dit ook verder gaan dan noodzakelijk
is voor de doelstellingen van dit wetvoorstel.
Het is evenmin wenselijk en noodzakelijk dat de verbodsbepalingen
betrekking hebben op een gasopslagbedrijf. Een dergelijk bedrijf onttrekt
namens een andere afnemer gas aan het gastransportnet om dit gas
tijdelijk op te slaan. Daarna wordt ditzelfde gas weer ingevoed in het
gastransportnet. Een gasopslagbedrijf onttrekt dus wel gas, maar
verbruikt dit niet. Het omschakelen of afsluiten van een gasopslagbedrijf
van het gastransportnet draagt als zodanig dus niet bij aan het minimaliseren van de winning van Groningengas.
Artikel 10i (omschakeltaak netbeheerder landelijk gastransportnet)
Ingevolge deze bepaling heeft de netbeheerder van het landelijk gastransportnet de taak om een aansluiting om te schakelen indien een afnemer
als bedoeld in artikel 10g daartoe een melding doet. Dit laatste is van
belang om te voorkomen dat de netbeheerder omschakelactiviteiten
verricht voor een afnemer die kiest voor afsluiten. Dit zou niet doelmatig
zijn.
Het omschakelen vindt plaats met betrekking tot een bestaande
aansluiting en heeft voornamelijk betrekking op activiteiten aan die
aansluiting; het verplaatsen, hergebruiken van de bestaande leidingen,
aanleg van nieuwe leidingen, aanpassen van het bestaande gasontvangstation, etc. Nadat het omschakelen heeft plaatsgevonden is gewoonweg
weer sprake van een bestaande aansluiting ten aanzien waarvan de
netbeheerder verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud. Het
omschakelen moet dan ook gezien worden als een aanvulling op de taken
die de netbeheerder ingevolge artikel 10, zesde lid, al heeft ten aanzien
van aansluitingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

45

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat indien het omschakelen
aanpassingen in het landelijk gastransportnet zelf met zich brengt, dat
deze activiteiten (en kosten) vallen onder de reguliere transporttaak van
GTS. Ook dit is niet anders dan de werkwijze indien bij het realiseren van
een aansluiting aanpassingen aan het gastransportnet nodig zijn.
Tevens volgt uit het artikel dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet zich bij de uitvoering van de omschakeltaak heeft te houden aan
de planning. Ook indien de planning is aangepast naar aanleiding van een
bindende gedragslijn van de Minister van EZK of in het kader van een
verleende ontheffing op grond van artikel 10l.
Artikel 10j (planning afsluiten)
Eerste lid
Indien de afnemer kiest voor het afsluiten van diens aansluiting, is het aan
de afnemer om over te stappen naar een alternatieve bron. Het is aan de
afnemer te bepalen voor welke bron hij kiest, zo lang het maar niet gaat
om gas dat hij onttrekt aan dat deel van het gastransportnet waarmee
laagcalorisch gas wordt getransporteerd.
Het is aan de afnemer om de benodigde activiteiten daarvoor zodanig te
plannen en uit te voeren (of te laten uitvoeren) dat vóór 1 oktober 2022
kan worden afgesloten van het laagcalorische gas. Teneinde aan de
voorkant reeds zicht te hebben op die benodigde stappen, dient de
afnemer hiertoe een planning op te stellen en toe te sturen aan de
Minister van EZK en aan de landelijk netbeheerder. Deze planning moet
zijn voorzien van een onderbouwing van de noodzaak en het doel van
deze activiteiten. Dit is met name ook van belang indien gedurende de
uitvoering vertraging dreigt en de afnemer om ontheffing van het verbod
verzoekt. In dat geval kan bezien worden in hoeverre de vertraging
voorzienbaar was of te wijten aan de afnemer dan wel in hoeverre de
vertraging verband houdt met een activiteit die daadwerkelijk noodzakelijk
is voor het overstappen naar de alternatieve energiebron.
Tweede lid
Uit het tweede lid volgt dat de afnemer zo spoedig mogelijk de Minister
van EZK en de netbeheerder van het landelijk gastransportnet informeert
over een aangepaste planning, indien aanpassing wegens gewijzigde
omstandigheden naar het oordeel van de afnemer noodzakelijk is. Daarbij
wordt ook inzichtelijk gemaakt welke aanpassing heeft plaatsgevonden en
wat daar de reden van is. Op die manier blijft de Minister van EZK op de
hoogte van de meest actuele planning en kan hij in geval van een
ontheffingsverzoek de noodzaak van een eventuele verlening relateren
aan de actuele planning en de onderbouwing daarvan.
Artikel 10k (planning en proces omschakelen)
Eerste lid
Indien de afnemer kiest voor omschakelen ligt de verantwoordelijkheid
voor het opstellen van een planning bij de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet. Dit vanwege de omstandigheid dat voor het omschakelen de meeste activiteiten door de netbeheerder verricht zullen moeten
worden. Het is wel van belang dat de netbeheerder daarbij zoveel als
mogelijk rekening houdt met de informatie die hem ten behoeve van de
planning op grond van artikel 10g, tweede lid, door de betrokken afnemer
is medegedeeld. Indien de netbeheerder daar van afwijkt, bijvoorbeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

46

omdat de netbeheerder voor de aanleg van leidingen meer tijd nodig
heeft en daarom niet met een geplande onderhoudstop rekening kan
houden, is het aan de netbeheerder om deze afwijking te onderbouwen.
Ook deze planning wordt toegezonden aan de Minister van EZK.
Tweede lid
Net als bij het proces van afsluiten kan gedurende het proces van
omschakelen blijken dat aanpassing van de planning naar het oordeel van
de netbeheerder of de afnemer noodzakelijk is. Het opstellen van de
aangepaste planning blijft een verantwoordelijkheid van de netbeheerder,
maar de aanpassing dient uiteraard wel in afstemming met de afnemer
vorm te worden gegeven. De noodzaak tot aanpassing kan ook door de
afnemer zijn ingegeven. Ook in dit geval dient de Minister van EZK zo
spoedig mogelijk over de aangepaste planning te worden geïnformeerd.
Derde lid
Het omschakelen van de aansluiting en het opstellen van de planning
daarvan is primair een taak van de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet. De netbeheerder dient bij het opstellen bij de planning
waar mogelijk rekening te houden met de door de betrokken afnemer
verstrekte informatie. De afnemer is bij het halen van de norm dan ook
mede afhankelijk van de netbeheerder. Indien de netbeheerder afwijkt van
de door de afnemer verstrekte gegevens kan dit bovendien tot hogere
kosten voor de afnemer leiden. Na ontvangst van de planning van de
netbeheerder zal de Minister van EZK daarom waar mogelijk beoordelen
in hoeverre de netbeheerder met redelijke termijnen rekening heeft
gehouden dan wel op redelijke gronden geen rekening heeft gehouden
met de door de afnemer verstrekte informatie. Indien de Minister meent
dat de planning aanpassing behoeft, kan de Minister van EZK de
netbeheerder een bindende gedragslijn opleggen, indien dit naar zijn
oordeel in het belang is van de zo spoedig mogelijke afbouw of beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld of het economisch
belang van de afnemer. Wat dit laatste criterium betreft is van belang dat
de aanpassing van de uitvoering van de planning of uitvoering een
duidelijk kostenreducerend effect voor de afnemer heeft. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als in de planning rekening wordt gehouden met een
geplande onderhoudsstop bij de afnemer.
Het belang van de zo spoedig mogelijke afbouw of beëindiging van de
gaswinning uit het Groningenveld zal niet altijd samenvallen met het
economisch belang van de afnemer. De Minister van EZK zal dus altijd een
afweging moeten maken en daar bovendien ook de belangen van de
netbeheerder bij betrekken. Uiteraard zal een gedragslijn dan ook niet
zonder voorafgaand overleg met zowel de afnemer als de netbeheerder
opgelegd worden.
Volledigheidshalve wordt voorts nog opgemerkt dat een tussentijdse
aangepaste planning eveneens aanleiding kan zijn voor de Minister van
EZK om de netbeheerder van het landelijk gastransportnet een bindende
gedragslijn op te leggen.
Artikel 10l (ontheffing verbodsbepalingen laagcalorisch gas)
Eerste en tweede lid
Deze leden bevatten een bevoegdheid voor de Minister van EZK om
ontheffing te verlenen van het verbod om met ingang van 1 oktober 2022
laagcalorisch gas te onttrekken. Het is aan de betrokken afnemer om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

47

daartoe een verzoek in te dienen en de noodzaak van verlenging met een
planning te onderbouwen, ook indien de afnemer heeft gekozen voor
omschakeling. Het verbod is immers aan de afnemer gericht en het is aan
hem om aannemelijk te maken waarom de ontheffing nodig is en de
vertraging niet aan hem te wijten is. Naast onvoorzienbare omstandigheden of omstandigheden die redelijkerwijs niet toe te rekenen zijn aan de
afnemer, kan er ook een ontheffing worden aangevraagd indien de
afnemer voor een bepaalde periode laagcalorisch gas nodig heeft om de
volledige overstap naar energie uit een alternatieve bron te kunnen
maken.
Derde lid
Dit lid bevat de bevoegdheid van de Minister van EZK om ontheffing te
verlenen van het verbod om in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n)
laagcalorisch gas te onttrekken, indien een ontheffing noodzakelijk is ten
behoeve van de leveringszekerheid van energie. In hoofdstuk 6 van het
Algemeen Deel is deze bevoegdheid nader toegelicht. Of van een
omstandigheid die in aanmerking komt voor ontheffing sprake is zal de
afnemer bij diens verzoek moeten onderbouwen.
Vierde lid
Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Het
voorschrift kan ook een verbruiksbeperking met zich brengen. Dat geldt
niet alleen voor de ontheffingen bedoeld in het eerste en tweede lid, maar
ook voor een ontheffing die op grond van het derde lid wordt verleend.
Het uitgangspunt is immers dat het onttrekken van laagcalorisch gas
zoveel mogelijk wordt gereduceerd. Middels zo’n verbruiksbeperking kan
aan de betrokken afnemer tegemoet worden gekomen, zonder dit
uitgangspunt los te laten.
Vijfde lid
Met het vijfde lid is benadrukt dat het verboden is om in strijd te handelen
met de voorschriften. Het niet naleven van de voorschriften leidt er niet
per sé toe dat het verbod weer herleeft. Dit zou ook niet in alle gevallen en
met betrekking tot alle voorschriften passend zijn. Indien bijvoorbeeld een
ontheffing is verleend omdat een afnemer nog enige tijd laagcalorisch gas
nodig heeft om volledig de overstap naar een duurzame bron te maken,
maar de verbruiksbeperking in die periode overschrijdt, laat deze
overschrijding onverlet dat de afnemer in zijn totaliteit nog niet afgesloten
kan worden. Dit toch afdwingen kan grote economische gevolgen hebben.
Het is dan meer redelijk dat op het voorschrift zelf wordt gehandhaafd en
de ontheffing overeind blijft.
Zesde lid
Hierboven is gemeld dat het niet naleven van de voorschriften er niet per
sé toe leidt dat het verbod weer herleeft en dat dit ook niet altijd passend
zal zijn. Maar niet is uit te sluiten dat het overtreden van een bepaald
voorschrift of het herhaaldelijk overtreden van de voorschriften of
beperkingen wel noodzaakt om het verbod weer te doen herleven. Om die
reden is voor die situatie de bevoegdheid opgenomen om de ontheffing in
te trekken.
Intrekking van een ontheffing is tevens aan de orde indien de grond
waarvoor de ontheffing is verleend niet langer aan de orde is. Te denken
valt aan de situatie dat een ontheffing van het verbod, opgenomen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

48

artikel 10f, niet langer noodzakelijk is voor het borgen van de leveringszekerheid.
Tot slot is ook voorzien in een bevoegdheid tot intrekking indien blijkt dat
bij de aanvraag onjuiste gegevens zijn verstrekt en de juiste gegevens tot
een andere beschikking zou hebben geleid.
Zevende lid
Ten behoeve van de uitvoering van haar toezichtstaken, wordt een
afschrift van een ontheffing of het besluit tot intrekking daarvan ook
toegezonden aan de ACM.
Artikel 10m (nadeelcompensatie)
Zoals in Hoofdstuk 10 van het algemeen deel van deze toelichting is
uiteengezet, kan op voorhand niet worden uitgesloten dat de kosten van
de afnemers uitstijgen boven hetgeen is aan te merken als normaal
ondernemersrisico en voor rekening en risico van de afnemer horen te
blijven. Om die reden is met dit artikel voorzien in de mogelijkheid voor
de afnemer om een verzoek in te dienen voor een vergoeding van die
schade. Bij de formulering daarvan is aangesloten bij het nog niet in
werking getreden maar al wel gepubliceerde artikel 4:126 van de
Algemene wet bestuursrecht. Dit geldt ook voor de in het tweede en derde
lid opgenomen uitgangspunten, welke gebruikelijk zijn te hanteren bij de
beoordeling van schadeverzoeken.
Ten behoeve van de uitvoering van de in dit artikel opgenomen
bevoegdheid voor de Minister van EZK zal een beleidsregel worden
vormgegeven.
Artikel 10n (rapportageplicht)
Met de Wet minimalisering gaswinning Groningen zijn de Gaswet en de
Mijnbouwwet zo gewijzigd dat het uitgangspunt voor de gaswinning is
geworden dat niet meer uit het Groningenveld gewonnen wordt dan
noodzakelijk is voor de leveringszekerheid. Ingevolge de Wet minimalisering gaswinning Groningen moet de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet jaarlijks de behoefte voor het komende gasjaar ramen en
de scenario’s voor de vraag naar gas ontwikkelen. Op die manier wordt
jaarlijks inzichtelijk welke hoeveelheid Groningengas nog noodzakelijk is
om de leveringszekerheid te kunnen borgen. Bij de raming dient de
netbeheerder, ingevolge artikel 10a, eerste lid, onderdeel q, van de
Gaswet alle beschikbare middelen en methoden die deze hoeveelheid
minimaliseren te betrekken. Vervolgens dient de netbeheerder ingevolge
artikel 10a, dertiende lid, jaarlijks binnen een maand na afloop van een
gasjaar een rapportage aan de Minister van EZK te zenden over de wijze
waarop de middelen en methoden als hiervoor bedoeld zijn ingezet.
Het in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen verbod voor een aantal
grootste afnemers om per 1 oktober 2022 middels hun aansluiting nog
langer laagcalorisch gas te verbruiken, dient er toe om de vraag naar
laagcalorisch gas te verminderen, zodat de winning van Groningengas
kan worden geminimaliseerd en het Groningenveld vervolgens definitief
kan worden gesloten. De uitvoering van het verbod en het effect daarvan
zullen dan ook bij de jaarlijkse raming door de netbeheerder van het
landelijke gastransportnet worden betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

49

Met het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat de netbeheerder in de
rapportage op grond van artikel 10a, dertiende lid, ook expliciet aandacht
besteedt aan de voortgang van de omschakeling. Daarbij is in elk geval
van belang dat inzicht wordt gegeven in de voortgang van de planning
van de omschakeling die ter hand is genomen. Tevens maakt de netbeheerder in de rapportage telkens inzichtelijk in hoeverre via de betrokken
aansluiting nog laagcalorisch gas wordt onttrokken.
De overige leden zijn met name bedoeld om de ACM te voorzien van de
voor hun toezichtstaak benodigde informatie. Zo wordt door de Minister
van EZK een afschrift van het verslag over de voortgang van de omschakeling tevens toegezonden aan de ACM. In aanvulling daarop verstrekt de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet na inwerkingtreding van
deze bepaling informatie over de afnemers op wie het verbod van
toepassing is. Desgevraagd verstrekt de netbeheerder tevens informatie
over de hoeveelheid laagcalorisch gas dat door die afnemers aan het
gastransportnet is onttrokken.
Met betrekking tot toezicht op het in artikel 10f opgenomen verbod is
onder meer van belang dat de ACM wordt geïnformeerd of, en zo ja,
welke afnemers in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch
gas hebben onttrokken. Daarnaast dient de ACM te worden geïnformeerd
over eventuele meerdere aansluitingen, bedoeld in artikel 10f, tweede lid.
Indien de netbeheerder een aansluiting realiseert nabij een door hemzelf
beheerde aansluiting, ligt het voor de hand dat de netbeheerder zelf al
alert zal zijn op het voorkomen van een situatie, als bedoeld in artikel 10f,
tweede lid, zeker daar waar uitbreiding van de capaciteit van dezelfde
aansluiting meer doelmatig zou zijn. Maar een situatie als bedoeld in
artikel 10f, tweede lid, kan ook ontstaan indien eenzelfde bedrijfslocatie
door verschillende netbeheerders van een aansluiting is of wordt
voorzien. In dat geval informeert hij zowel de betrokken andere netbeheerder en de ACM. Het is vervolgens aan de ACM om de benodigde
informatie bij de twee betrokken netbeheerders op te vragen. Daarmee
wordt voorkomen dat bedrijfsvertrouwelijke informatie over bijvoorbeeld
het verbruik van een afnemer onnodig tussen de netbeheerders onderling
wordt gedeeld.
In beide gevallen kan het hooguit gaan om een vermoeden dat van een
situatie als bedoeld in artikel 10f, tweede lid, sprake is. Of van zo’n situatie
sprake is, staat niet ter beoordeling van de netbeheerder. De netbeheerder
heeft in deze voornamelijk een signaleringsfunctie. Het toezicht op de
betrokken verbodsbepaling, en daarmee of sprake is van een situatie als
bedoeld in artikel 10f, tweede lid, is immers voorbehouden aan de ACM.
Uiteraard laten deze informatieplichten onverlet de bevoegdheid die de
ACM heeft om ingevolge artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht
inlichtingen te vorderen bij de betrokken afnemers zelf.
Artikel I, onderdeel D
Op grond van artikel 12a doen de gezamenlijke netbeheerders aan de
ACM een voorstel met betrekking tot de door hen jegens netgebruikers te
hanteren tariefstructuren, dat de elementen en wijze van berekening
beschrijft van de tarieven voor de in artikel 12a genoemde taken. De ACM
stelt de tariefstructuren als bedoeld in artikel 12a op grond van artikel 12f
van de Gaswet vast.
Voor de taken van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet heeft
artikel 12a alleen nog waarde voor de vaststelling van de zogenoemde
tarievencode door de ACM. Om te borgen dat daarin ook aandacht kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

50

worden besteed aan de taak van omschakelen en daarmee gepaard
gaande kosten is de in artikel 10i opgenomen wettelijke taak voor
omschakeling toegevoegd aan artikel 12a, onderdeel c.
Artikel I, onderdeel E
Op basis van artikel 12b doen de gezamenlijke netbeheerders een voorstel
aan de ACM voor de vaststelling van de voorwaarden waaronder zij aan
hun wettelijke taken uitvoering geven. Het betreft met name kaders voor
de wijze waarop zij zich jegens elkaar en jegens afnemers gedragen. Op
grond van artikel 12f is het vervolgens aan de ACM om een besluit te
nemen tot vaststelling van deze – of door de Autoriteit aangepaste –
voorwaarden in zogenoemde codes.
Vanwege het in artikel 10g, eerste lid, opgenomen verbod ontstaat er,
zeker voor afnemers die kiezen voor omschakeling naar hoogcalorisch
gas, een met de netbeheerder van het landelijk gastransportnet afhankelijke relatie. Teneinde deze relatie in te kunnen kaderen is een grondslag
opgenomen om ook voor deze taak voorwaarden te kunnen stellen, die
diensten zijn aan een vooraf kenbaar en ordentelijk proces.
Artikel I, onderdeel F
Uit artikel 39a volgt dat aanpassingen aan het net zijn aan te merken als
openbare werken van algemeen nut en de Belemmeringenwet Privaatrecht dus van toepassing is. Deze wet kan relevant zijn indien voor het
aanleggen of verplaatsen van leidingen gebruik moet worden gemaakt
van een onroerende zaak, waarvan een derde rechthebbende is. Dit kan
ook aan de orde zijn bij het omschakelen van een aansluiting. Teneinde
zeker te stellen dat ook in dat geval de Belemmeringenwet privaatrecht
van toepassing is, is artikel 10i aan artikel 39a toegevoegd51.
Artikel I, onderdeel G
Met het eerste lid van dit onderdeel wordt voorgesteld dat de ACM een
bestuurlijke boete op kan leggen in geval van overtreding van het verbod
om in een gasjaar meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas te
onttrekken met een of meerdere aansluitingen (artikel 10f, eerste en
tweede lid). Deze bevoegdheid is ook opgenomen indien een afnemer het
verbod om per 1 oktober 2022 laagcalorisch gas via diens aansluiting te
onttrekken niet naleeft (artikel 10g, eerste lid) of, indien aan een afnemer
op grond van artikel 10l een ontheffing is verleend, hij de voorschriften
daarvan niet naleeft (artikel 10l, vijfde lid). Een boete van dezelfde
categorie kan voorts worden opgelegd indien de netbeheerder van het
landelijk gastransportnet verzuimt om de Autoriteit Consument en Markt
tijdig ingevolge artikel 10n, derde lid, te informeren over de afnemers die
geraakt worden door het verbod, opgenomen in artikel 10g.
Met het tweede lid van dit onderdeel wordt voorgesteld dat de Autoriteit
Consument en Markt een bestuurlijke boete op kan leggen indien de
netbeheerder van het landelijk gastransport niet overeenkomstig het
bepaalde in artikel 10i de wettelijke taak tot omschakeling uitoefent.

51

Met artikel 2.9 van het voorstel van wet tot aanvulling en wijziging van de Omgevingswet,
intrekking van enkele wetten over de fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en
regeling van overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringswet
Omgevingswet) (Kamerstukken II, 2017/18, 34 986, nr. 2) komt artikel 39a te vervallen, omdat
de oplegging van een gedoogplicht voor het tot stand brengen of opruimen van een gasproductienet of een gastransportnet wordt geregeld in artikel 10.14, onder b, van de (nog niet in
werking getreden) Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

51

Artikel I, onderdeel H
Het is van belang dat de kosten die de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet maakt in het kader van de uitvoering van de wettelijke
omschakeltaak meegenomen kunnen worden bij de vaststelling van de
tarieven. Artikel 82 biedt de grondslag van de tariefregulering voor de
wettelijke taken van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet en
het vaststellen van de tarieven. Teneinde zeker te stellen dat die tariefregulering ook betrekking heeft op de kosten die de netbeheerder van het
landelijk gastransportnet moet maken ter uitvoering van de in artikel 10i
genoemde omschakeltaak, is dat artikel toegevoegd aan artikel 82.
Artikel II
Teneinde een spoedige reductie en beëindiging van de winning van gas
uit het Groningenveld te realiseren, is de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet reeds in 2018 begonnen met het, in overleg met
verschillende afnemers, onderzoeken van de mogelijkheden om die
aansluitingen om te schakelen. Deze activiteiten heeft de netbeheerder
ondernomen vooruitlopend op de verankering van de wettelijke taak
daaromtrent. Teneinde zeker te stellen dat deze kosten, die onlosmakelijk
zijn verbonden met de uitvoering van de nieuwe wettelijke taak, verdisconteerd kunnen worden in de tarieven is in artikel II opgenomen dat bij
de vaststelling van de tarieven ook deze kosten, overeenkomstig het
bepaalde in artikel 82, worden meegenomen.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 328, nr. 3

52