Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 571

Voorstel van wet van het lid Thieme tot
wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren in verband met het invoeren van een
verplichte voorafgaande bedwelming bij ritueel
slachten

Nr. 4 HERDRUK1

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE INDIENER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 20 oktober
2008 en de reactie van de indiener d.d. 2 juni 2009, aangeboden aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Krachtens artikel 44 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna:
Gwwd) is het verboden dieren te slachten zonder voorafgaande bedwelming.
Artikel 44, derde lid, maakt een uitzondering voor het slachten volgens de
Israëlitische of de islamitische ritus. In de toelichting bij het voorstel wordt
opgemerkt dat onverdoofd slachten volgens de Israëlitische2 en islamitische
traditie dierenwelzijnsproblemen veroorzaakt zoals stress, pijn en leed
voorafgaand aan en gedurende de slacht. De toelichting concludeert dat het
welzijn van dieren die bij bewustzijn geslacht worden meer wordt aangetast
dan wanneer dat geschiedt wanneer zij verdoofd zijn.3 Het voorstel strekt er
toe door aanpassing van artikel 44 van de Gwwd onverdoofd ritueel slachten
te verbieden.
De Raad van State maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de
vrijheid van godsdienst, het overleg dat de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (hierna: LNV) thans over de onderhavige materie voert met
betrokken (religieuze) organisaties en de naleving en handhaving van het
verbod. Alvorens hij hiertoe overgaat, gaat hij eerst in op de achtergrond
waartegen het voorstel moet worden beoordeeld.

1

In verband met een tekstuele correctie in het
advies van de Raad van State. Het eerder als
Kamerstuk 31 571, nr. 4 gepubliceerde stuk
komt hiermee te vervallen.
2
In de tekst van het voorstel wordt gesproken
van de «Israëlische» ritus. Bedoeld zal zijn:
Israëlitische. In de toelichting wordt wisselend
gesproken van de Israëlische, Israëlitische en
Joodse ritus. De Raad spreekt in het vervolg in
navolging van artikel 44 van de Gwwd van
Israëlitische ritus.
3
Memorie van toelichting, paragraaf 7,
laatste tekstblok.
4
Kamerstukken II 2006/07, 31 009, nr. 2.
5
Kamerstukken II 2007/08, 31 264, nr. 2.
6
Kamerstukken II 2006/07, 30 900, nr. 2.

KST137750
0910tkkst31571-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

1. Achtergrond
Bescherming van het dierenwelzijn is in het recente verleden meerdere malen
aanleiding geweest voor voorstellen van wet. De Raad wijst onder meer op het
voorstel van wet van het lid Waalkens houdende strafbaarstelling van het
plegen van seksuele handelingen met dieren en pornografie met dieren,4 het
voorstel van wet van het lid Van Velzen tot wijziging van de Flora- en faunawet
in verband met het verbod op de drukjacht5 en het voorstel van wet van de
leden Halsema en Van Gent houdende verklaring dat er grond bestaat een
voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende
tot opneming van een zorgplicht voor het welzijn van dieren.6
De Raad heeft in zijn advies over dit laatste wetsvoorstel gewezen op de
juridische positie van dieren. Zij zijn aan te merken als rechtsobject, niet als
rechtssubject: dieren kunnen naar de huidige rechtsopvatting geen dragers
van rechten in juridische zin zijn. De Raad voegde daaraan toe dat er alle reden
kan zijn om dieren niet te beschouwen als gewone rechtsobjecten, als alle
andere, maar als bijzondere rechtsobjecten, die een bijzondere zorg vergen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

1

ook van overheidswege. Uit die benadering volgt dat bij handelingen met
dieren, zoals de slacht, uitdrukkelijk rekening gehouden dient te worden met
het welzijn van het dier. Dit doet echter niet af aan het feit dat het belang van
het dierenwelzijn dient te worden afgewogen tegen andere belangen, waarbij
relevant is dat dieren niet als zodanig drager kunnen zijn van rechten.
2. Vrijheid van godsdienst
a. De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst
Uitgangspunt bij vaststelling van de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst
is dat de staat zich in beginsel dient te onthouden van inmenging in godsdienstige debatten inzake de inhoud en strekking van religieuze overtuigingen.
Voor zover de toelichting stelt dat er discussie kan zijn over de al dan niet
religieuze achtergrond van de bezwaren tegen bedwelming van te slachten
dieren geldt dat de scheiding van kerk en staat met zich brengt dat de overheid
terughoudendheid heeft te betrachten en zich geen oordeel over de theologische juistheid van een bepaalde opvatting dient aan te matigen.1 Erkend
moet worden dat binnen het Jodendom en de Islam over religieus slachten
verschillend wordt gedacht,2 maar de religieus geïnspireerde opvatting bij
tenminste een deel van de aanhangers van deze religies dat bedwelmd
slachten niet is toegestaan zal niettemin door de staat als uitgangspunt
genomen moeten worden.
De Raad is indachtig het vorenstaande van oordeel dat onbedwelmd ritueel
slachten dient te worden beschouwd als een vorm van godsdienstig belijden
die valt binnen de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst. Hij wijst daarbij
vooraleerst op de uitdrukkelijke verwijzing naar de Israëlitische en islamitische
ritus in de tekst van artikel 44, derde lid, van de Gwwd. Ook merkt de Raad op
dat in het voorgestelde artikel 2.10 van de wet Dieren (die de Gwwd deels zal
gaan vervangen) de thans bestaande uitzondering van het verbod op onverdoofd slachten wordt gehandhaafd met een expliciete verwijzing naar het
«grondwettelijke recht op vrijheid van godsdienst».3
1

Zie onder meer de Nota Grondrechten in
een pluriforme samenleving, Kamerstukken II
2003/04, 29 614, nr. 2, blz. 32–35 en in dezelfde
zin het arrest van de Hoge Raad van 15 februari 1957, NJ 1957, 201.
2
Memorie van toelichting, paragraaf 4.
3
Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 3,
blz. 50.
4
Richtlijn 93/119/EG van de Raad van
22 december 1993 inzake de bescherming van
dieren bij het slachten of doden (PbEG 1993
L 340).
5
De Europese Commissie heeft thans een
voorstel voor een verordening ingediend ter
vervanging van richtlijn 93/119/EG (Voorstel
voor een Verordening van de Raad inzake de
bescherming van dieren bij het doden, COM
(2008) 553/3). Dit voorstel kent in artikel 4,
tweede lid, een vergelijkbare exceptie voor
ritueel slachten. In overweging 18 van de
considerans wordt ter zake opgemerkt dat
«het van belang [is dat de uitzondering op het
bedwelmen voorafgaand aan het slachten
gehandhaafd blijft [...]. Dat betekent dat deze
verordening de vrijheid van godsdienst
respecteert, evenals het recht voor iedereen
om zijn of haar godsdienst te belijden of
overtuiging tot uitdrukking te brengen in
erediensten, in onderricht, in de praktische
toepassing ervan en in het onderhouden van
geboden en voorschriften zoals verankerd in
artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.»
6
EHRM 27 juni 2000, 27 417/95 (Cha’are
Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk).
7
Bundesverfassungsgericht 15 januari 2002,
1 BvR 1783/99.

De Raad wijst vervolgens op richtlijn 93/119/EG inzake de bescherming van
dieren bij het slachten of doden4, waarin wordt bepaald dat dieren voorafgaand aan de slacht dienen te worden bedwelmd, dan wel te worden geslacht
middels een methode waarbij de dood onmiddellijk intreedt. Deze richtlijn
maakt in artikel 5, tweede lid, echter een uitzondering voor dieren die worden
geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor bepaalde religieuze
riten.5 In de meeste West-Europese landen is ofwel onverdoofd slachten
toegestaan (of geen bijzondere wettelijke regeling is getroffen), ofwel bestaat
een uitzondering voor ritueel slachten op een generiek verbod op onverdoofd
slachten.
Ten slotte wijst de Raad er op dat in de jurisprudentie van buitenlandse en
internationale gerechtelijke instanties is geoordeeld dat ritueel slachten wordt
bestreken door de verschillende relevante bepalingen inzake de vrijheid van
godsdienst. De Raad wijst onder meer op het arrest van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Cha’are Shalom Ve Tsedek tegen
Frankrijk (Cha’are)6 waarin het Hof overwoog dat «ritual slaughter must be
considered to be covered by a right guaranteed by the Convention, namely the
right to manifest one’s religion in observance with the meaning of Article 9»;
en op een arrest van het Duitse Bundesverfassungsgericht.7
De Raad is dan ook van oordeel dat een verbod op onbewelmd ritueel slachten
een beperking van de vrijheid van godsdienst vormt.
De indiener heeft kennis genomen van het advies van de Raad van State. Zij
erkent met de Raad van State dat de staat zich in beginsel dient te onthouden
van inmenging in godsdienstige debatten inzake de inhoud en strekking van
religieuze overtuigingen. Godsdienstvrijheid kan van overheidswege echter
wel degelijk begrensd worden.
Ter ondersteuning van het voorstel van indiener tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna; Gwwd) in verband met het invoeren
van een verplichte voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten, zal indiener

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

2

zich primair concentreren op de ruimte welke geboden wordt door de «margin
of appreciation», of beoordelingsvrijheid, welke aan Staten wordt toegekend
door het Europees Hof van de Rechten van de Mens (hierna; het EHRM). Na de
juridische mogelijkheid tot de wijziging van de Gwwd in Europees-mensenrechtelijk en Nederlands-grondwettelijk kader te hebben aangetoond, zal de
morele noodzaak ervan beschreven worden. Deze zal, onder andere, geïllustreerd worden door uiteenzetting van de adviezen welke indiener heeft
ingewonnen bij Professor Dr. K. Raes (hoogleraar toegepaste filosofie en
ethiek, Vakgroep Grondslagen van het Recht, Universiteit Gent, België) en Mr.
Dr. B.C. Labuschagne (universitair docent Rechtsfilosofie verbonden aan de
Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Leiden). De adviezen
zijn verwerkt in de reactie en tevens als bijlage opgenomen. Ter conclusie zal
indiener ingaan op de handhaving van het verplicht voorafgaand bedwelmen
bij ritueel slachten. De reactie van indiener op het advies van de Raad van
State zal uiteengezet worden door allereerst het advies van de Raad van State
weer te geven, waarna de reactie van indiener volgt.
In juridisch opzicht wordt aanvaard dat het recht op bescherming van de
vrijheid van godsdienst, zoals het in de grondwet en in het Europees Verdrag
tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(hierna; het EVRM) .is vastgelegd, bepaalde wettelijke beperkingen op de
uitoefening van die vrijheid – zoals van eender welke andere vrijheid – niet in
de weg staat. De vrijheid van godsdienst of overtuiging, zo stelt § 2 van art. 9
EVRM,
«Kan aan geen nadere beperkingen zijn onderworpen dan die welke bij de wet
zijn voorzien en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang
van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde,
gezondheid of zedelijkheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen.»
Beperkingen – men denke aan bouwvoorschriften, onderwijsvoorschriften of
leefwijzevoorschriften – dienen een wettelijke basis, met andere woorden: een
democratische legitimiteit, te hebben en moeten nodig zijn voor de openbare
veiligheid (geen godsdienst mag oproepen tot of actief participeren aan
geweldpleging) en/of de bescherming van de openbare orde, de gezondheid,
de zedelijkheid en de rechten en vrijheden van anderen. Dit zijn, uiteraard,
allemaal antropocentrische criteria: zij viseren de (bescherming van de)
rechten van mensen. Niettemin wordt ook naar «de zedelijkheid» verwezen en
die kan mede de verhouding tussen mensen en (bepaalde) dieren omvatten.
Met betrekking tot de vrijheid van godsdienst, zoals deze gewaarborgd wordt
in de Nederlandse Grondwet en in het EVRM, zet de Raad van State uiteen:

1

In Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7,
blz. 33 merkte de regering op: «In het
algemeen mag in geen enkele beperkingsbevoegdheid de bevoegdheid worden gelezen
het grondrecht illusoir te maken». Zie ook
Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3,
blz. 16 e.v.
2
Zie in die zin de opmerkingen van de
regering in het kader van de grondwetsherziening 1983 over de rol van de wetgever (en
daaraan voorafgaand de Raad van State)
dienaangaande, Kamerstukken II 1975/76,
13 872, nr. 3, p. 14.
3
Zie in die zin ook paragraaf 4.3.1 van het
advies van de Raad over de opdrachtverlening
aan de Staatscommissie Grondwet, Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3. Vgl. Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, blz. 13.

b. Verenigbaarheid met artikel 6, eerste lid, Grondwet
De vrijheid van godsdienst wordt onder meer gewaarborgd in artikel 6 van de
Grondwet. Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet luidt: «Ieder heeft het recht
zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met
anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de
wet». De toelichting stelt in paragraaf 1 alsmede in paragraaf 7 dat een verbod
op onverdoofd ritueel slachten toelaatbaar is onder artikel 6, eerste lid, van de
Grondwet daar een formeelwettelijk verbod in de Gwwd valt onder de beperkingsclausule.
De Raad merkt op dat de grondwetgever met het voorbehoud «behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet» niet heeft beoogd aan te geven
dat élke beperking toelaatbaar is die in een formele wet is neergelegd. De
uitoefening van de in de Grondwet beschermde grondrechten kan op basis van
deze clausulering weliswaar worden beperkt, maar mag niet geheel of
nagenoeg geheel onmogelijk worden gemaakt.1
De Raad is van oordeel dat naast het vereiste van beperking bij formele wet
materiële criteria aangelegd dienen te worden waaraan een rechtmatige
beperking van grondrechten moet voldoen.2 Naar het oordeel van de Raad
liggen daarbij de volgende criteria voor de hand: voldoende specificiteit,
proportionaliteit en (daarin besloten) kernrechteerbiediging.3 Het eerste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

3

criterium volgt uit de grondwetsgeschiedenis;1 de twee andere criteria liggen
ten grondslag aan het hierna te bespreken noodzakelijkheidscriterium neergelegd in artikel 9 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten
van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) en kunnen in de
Nederlandse Grondwet «ingelezen» worden. Deze criteria vereisen een
grondige belangenafweging waarbij het belang van bescherming van het
grondrecht zwaar dient te wegen.2
Het voorgestelde verbod op onbedwelmd ritueel slachten voldoet naar het
oordeel van de Raad niet aan vorengenoemde criteria. Het ongeclausuleerde
verbod op ritueel slachten maakt deze vorm van godsdienstig belijden niet
langer mogelijk. De toelichting volstaat er mee te stellen dat de aantasting van
het dierenwelzijn voorafgaand aan en gedurende de onbedwelmde rituele
slacht voldoende grond vormt om de uitzonderingsbepaling in de Gwwd te
laten vervallen en aldus een dergelijke beperking op de vrijheid van godsdienst
rechtvaardigt. In de toelichting wordt ten onrechte het beeld opgeroepen als
zouden dieren rechtssubject zijn, met een vergelijkbare status als mensen. De
Raad is van oordeel dat hiermee niet de vereiste belangenafweging – waarbij
het belang van bescherming van het grondrecht zwaar dient te wegen – wordt
gemaakt. Hoewel de Raad met de initiatiefneemster het belang van het dierenwelzijn erkent, is hij van mening dat de gegeven motivering niet voldoet. Hij
acht het aannemelijk dat sprake is van een maatregel die de vrijheid van
godsdienst te zeer beperkt, nu het belijden in de vorm van een gevestigd
godsdienstig ritueel en het nuttigen van dienovereenkomstig geslacht vlees
onmogelijk wordt gemaakt.
Het voorstel stuit naar het oordeel van de Raad aldus op de grenzen van artikel
6, eerste lid, van de Grondwet. Hij adviseert het voorstel nader te overwegen.
c. Verenigbaarheid met artikel 9 EVRM
Artikel 9 EVRM beschermt de vrijheid van godsdienst en omvat mede «de
vrijheid hetzij alleen hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn
godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten,
in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van
geboden en voorschriften».

1

Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3,
blz. 23.
2
Zie ook de memorie van toelichting bij de
grondwetsherziening 1983 waarin de regering
vaststelt dat men er «voor [zal moeten waken
niet in een sfeer van freies Ermessen te
belanden waarin de eerbiediging van een
grondwettelijk grondrecht op voet van gelijkwaardigheid tegenover andere belangen
wordt afgewogen»: Kamerstukken II 1975/76,
13 872, nr. 3, blz. 22.
3
Advies van de Raad van 21 september 2007
inzake het voorstel van wet van de leden
Wilders en Fritsma tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht in verband met een
verbod op het dragen van boerka’s of nikabs
in de openbare ruimte. Kamerstukken II
2007/08, 31 108, nr. 4.
4
EHRM 27 juni 2000, 27 417/95 (Cha’are
Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk).
5
Advies van de Raad van State 40350/AV,
Belgische Senaat zitting 2005–2006 3–808/6.
paragraaf 4.2.3.

Het tweede lid van dit artikel luidt: «De vrijheid zijn godsdienst te belijden of
overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden
onderworpen dan die bij de wet zijn voorzien en in een democratische
samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor
de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen». In zijn advies over het
boerkaverbod3 heeft de Raad uiteengezet dat het bij toetsing aan 9 van het
EVRM gaat om de vraag of er een dringende maatschappelijke behoefte
bestaat voor de getroffen maatregel. Bovendien moet de beperking in redelijke
verhouding staan tot het nagestreefde doel. Deze twee criteria moeten in
onderling verband worden bezien.
Het EHRM heeft geoordeeld dat ritueel slachten onder het bereik van artikel 9
van het EVRM valt.4 Uit het betreffende arrest moet worden opgemaakt dat
sprake is van een inbreuk op artikel 9 van het EVRM indien het aanhangers van
een bepaalde godsdienst in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt ritueel
geslacht vlees te consumeren. De Raad is van mening dat hiervan sprake is bij
een ongeclausuleerd verbod op onverdoofd ritueel slachten.
De Belgische Raad van State heeft naar aanleiding van het arrest van het
EHRM in de zaak Cha’are in zijn advies van 21 juni 2006 geoordeeld dat een
aan hem voorgelegd verbod op onverdoofd slachten strijdig is met artikel 9
van het EVRM. De Belgische Raad van State stelde: «Ten slotte wordt met de
afschaffing van de afwijking van het vereiste van voorafgaande verdoving in
geval van rituele slachting, teneinde het dierenwelzijn te bevorderen, op een
onevenredige wijze afbreuk gedaan aan de vrijheid van godsdienst die is
vastgelegd bij artikel 9 van het Verdrag. Hierdoor zouden sommige gelovigen
geen enkele mogelijkheid meer hebben vlees aan te schaffen en te eten dat
door hen conform met de religieuze voorschriften wordt geacht.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

4

Weliswaar kan het doel van een verbod op ritueel slachten mogelijk worden
geschaard onder de in artikel 9, tweede lid, van het EVRM genoemde
doelcriteria «bescherming van de openbare orde» of «bescherming van de
goede zeden» (in casu morele opvattingen over dierenwelzijn). De overige
criteria zijn naar het oordeel van de Raad niet aan de orde, mede ook in het
licht van het feit dat dieren als zodanig geen drager kunnen zijn van rechten en
vrijheden. De Raad acht het, met de Belgische Raad van State, niet aannemelijk
dat de inbreuk op het dierenwelzijn een dusdanig dringende maatschappelijke
behoefte vertegenwoordigt dat een ongeclausuleerd verbod op onverdoofd
ritueel slachten er door kan worden gerechtvaardigd.
De Raad is gegeven het vorenstaande dan ook van oordeel dat dit verbod stuit
op de grenzen van artikel 9 van het EVRM. Hij adviseert het voorstel nader te
overwegen.
Zoals ieder ander grondrecht geldt ook de godsdienstvrijheid niet absoluut en
ongeclausuleerd. Volgens het beperkingsstelsel dat uit de artikelen 6 GW en 9
lid 2 EVRM volgt kan een beperking op de uitoefening van de godsdienstvrijheid aangebracht worden wanneer deze bij wet voorzien is, voldoende
specifiek is, een legitiem doel dient (zoals de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen) en noodzakelijk is in een
democratische samenleving, waarbij er een proportionaliteit dient te zijn
tussen doel en middel en eerbiediging van het kernrecht.
Vooropgesteld dient te worden dat volgens vaste jurisprudentie van het EHRM
ieder land een «margin of appreciation» toekomt om uit te kunnen maken wat
noodzakelijk is in een democratische samenleving. Indiener wil met betrekking
tot de «margin of appreciation» nader ingaan op de zaak Cha’are Shalom Ve
Tsedek tegen Frankrijk (hierna; Cha’are)1, welke tevens door de Raad van State
wordt aangehaald in haar advies. De Raad van State haalt het volgende citaat
naar voren: «Ritual slaughter must be considered to be covered by a right
guaranteed by the Convention, namely the right to manifest one’s religion in
observance with the meaning of Article 9». Indiener wil hieraan toevoegen dat
het EHRM in de zaak Cha’are uiteindelijk bepaald heeft dat artikel 9 van het
EVRM in casu niet geschonden werd door Frankrijk. Het EHRM stelt namelijk
het volgende:
«The Court takes the view that the right to freedom of religion guaranteed by
Article 9 of the Convention cannot extend to the right to take part in person in
the performance of ritual slaughter and the subsequent certification process,
given that, as pointed out above, the applicant association and its members
are not in practice deprived of the possibility of obtaining and eating meat
considered by them to be more compatible with religious prescriptions (...)
That finding absolves the Court from the task of ruling on the compatibility of
the restriction challenged by the applicant association with the requirements
laid down in the second paragraph of Article 9 of the Convention. However,
even supposing that this restriction could be considered an interference with
the right to freedom to manifest one»s religion, the Court observes that the
measure complained of, which is prescribed by law, pursues a legitimate aim,
namely protection of public health and public order, in so far as organisation
by the State of the exercise of worship is conducive to religious harmony and
tolerance. Furthermore, regard being had to the margin of appreciation left to
Contracting States (see the Manoussakis and Others v. Greece judgment of 26
September 1996, Reports 1996-IV, p. 1364, § 44), particularly with regard to
establishment of the delicate relations between the Churches and the State, it
cannot be considered excessive or disproportionate. In other words, it is
compatible with Article 9 § 2 of the Convention.»2

1

EHRM 27 juni 2000, 27 417/95 (Cha’are
Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk).
2
EHRM 27 juni 2000, 27 417/95 (Cha’are
Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk). Para. 82,
83, 84 & 85.

Geconcludeerd kan worden dat het EHRM beperkingen van ritueel slachten
accepteert, en in overeenstemming acht met artikel 9 van het EVRM, onder
voorwaarde dat deze beperking gelovigen er niet van weerhoudt ritueel
geslacht vlees te consumeren. Indiener leidt uit deze uitspraak af dat de
wijziging van de Gwwd in verband met het invoeren van een verplichte
voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten, onder bepaalde voorwaarden,
in overeenstemming is met artikel 9 van het EVRM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

5

1

Jewish Liturgical Association Cha’are
Shalom Ve Tsedek-Frankrijk, nr. 27 417/95,
27 juni 2000, via http://www.echr.coe.int –
cursief B.L.
2
Arrowsmith tegen Verenigd Koninkrijk,
nr. 7050/75, D&R nr. 19, 1978, p. 5–35.
3
Zoals terecht vermeld in de MvT, 4, p. 6.

Zoals uiteengezet, stelt het EHRM als voorwaarde voor de uitoefening van het
recht op vrijheid van godsdienst onder andere dat de consumptie van ritueel
geslacht vlees mogelijk moet blijven. Gesteld kan worden dat een verbod op
onbedwelmd ritueel slachten de consumptie van geïmporteerd vlees uit het
buitenland onverlet laat. Het kernrecht van consumptie blijft onaangetast. Het
afgeleide recht, dat van ritueel slachten als middel voor het verkrijgen van
ritueel geslacht vlees, kan daarom ten principale eerder onder genoemde
beperkingen gebracht worden, gelet op het afgeleide, niet-kernrechtelijk
karakter ervan. Labuschagne stelt dat de eerste kernvraag die aan de orde is, is
of het onbedwelmd ritueel slachten zoals uitvoerig beschreven in de literatuur,
gebracht kan worden onder het beschermingsbereik van de relevante grondrechtsbepalingen in kwestie (artikelen 6 GW en 9 EVRM). Wanneer we naar dit
ritueel (waarbij we van eventuele detailverschillen afzien die tussen de
Israëlitische en islamitische rite bestaan) kijken in de ruimere context waarin
deze toegepast wordt, kunnen we een onderscheid maken tussen het ritueel
van het slachten zelf en het consumeren van op deze wijze verkregen vlees.
Het lijdt geen twijfel dat in deze ruimere context bezien er een doel-middelverhouding in gezien moet worden, waarbij het uiteindelijk het doel is het
vlees te consumeren dat op een bijzondere wijze verkregen is. Het EHRM
besliste in 2000 aldus. «It is not contested that ritual slaughter [...] constitutes a
rite [...] whose purpose is to provide Jews with meat from animals slaughtered
in accordance with religious prescription, which is an essential aspect of
practice of the Jewish religion».1 Teneinde koosjer/halal vlees te kunnen
consumeren (doel) is het nodig dat het dier waar het vlees van afkomstig is op
een bepaalde wijze dient te worden geslacht (middel). Aldus geredeneerd, zou
een eventueel verbod van onbedwelmd slachten niet in de weg staan aan het
kunnen consumeren van dit vlees, aangezien het uit het buitenland kan
worden geïmporteerd. Het kernrecht van consumptie van ritueel geslacht vlees
wordt niet aangetast door het Wetsvoorstel. Er zijn immers tal van alternatieven mogelijk, ook afkomstig van landen waar wel onbedwelmd ritueel
geslacht mag worden. Alhoewel dit uit principieel oogpunt natuurlijk onbevredigend is, laat dit onverlet dat men natuurlijk in eigen land een diervriendelijk
beleid mag voeren. Voor zover door betrokken gelovigen aangevoerd wordt
dat ook het slachten zelf gezien dient te worden als een vorm van godsdienstig
belijden, dan zou men hier het volgende tegenin kunnen brengen. Uiteraard
kan de staat niet voor de gelovige uitmaken wat hij of zij onder het belijden
van godsdienst verstaat (de zogeheten «interpretatieve terughoudendheid» die
de overheid dient te betrachten), maar wel kan en mag de overheid een grens
trekken bij handelingen die volgens het EHRM nog wel een «necessary
expression» van godsdienst zijn. «Article 9 (EVRM) does not protect every act
motivated or inspired by a religion or belief».2 Van oudsher hebben deze
rituelen de bedoeling gehad vlees te verkrijgen waar zowel het bloed (vrijwel)
geheel uit verdwenen is als waarbij het geslachte dier zo min mogelijk te lijden
had.3 Deze diervriendelijke intentie kan men zonder enige twijfel toeschrijven
aan deze rites. Volgens de kennis en stand van de techniek uit de tijd dat deze
rite tot ontwikkeling kwam, was deze wijze van slachten veruit te verkiezen om
aan ritueel zuiver vlees te komen waarbij ook het dier zo min mogelijk te lijden
heeft. In de loop van de tijd zijn echter de bedwelmingstechnieken verbeterd,
ook zodanig dat met vrij grote zekerheid kan worden vastgesteld dat het dier
niet als gevolg van de bedwelming sterft, maar vanwege de gevolgen van de
slacht zelf. Ook is intussen veel meer kennis verkregen over het stervensproces
bij ritueel slachten.
Dientengevolge kan men zich afvragen of, gelet op de huidige stand van
kennis en techniek (ook met betrekking tot het lijden van dieren die onbedwelmd ritueel geslacht worden) het loutere onbedwelmd laten van dieren
tijdens de slacht wel als een «necessary expression» van religie beschouwd
kan en mag worden. Zonder op de stoel van de gelovige te hoeven plaatsnemen, kan men wel degelijk deze – in respectvolle dialoog – uitnodigen zich
de heden ten dage bekende consequenties te realiseren van het onbedwelmd
slachten en zich te laten overtuigen dat de ook vanuit hun religieuze intentie
gefundeerde gerichtheid op het dierenwelzijn met zich meebrengt dat ook bij
rituele slacht de dieren eerst (reversibel) bedwelmd dienen te worden. Gelet op
het bovenstaande kan men dan, indien men zich niet door feiten wenst te laten
informeren, zich in mindere mate beroepen op een noodzakelijk verband
tussen de godsdienstige overtuiging en het onbedwelmd laten van het dier.
Met andere woorden, naarmate meer kennis beschikbaar is die ook relevant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

6

kan zijn voor de betekenis die gelovigen hechten aan een verrichting, kan die
kennis aan deze gelovigen voorgehouden worden en hen daarmee minder
ruimte verschaft worden zich op godsdienstvrijheid te beroepen. Het pertinent
blijven staan op de noodzaak van onbedwelmd slachten, kan daarom niet als
een «necessary expression» van godsdienst gezien worden, aangezien er
volop alternatieven beschikbaar zijn die naar huidig inzicht dierenwelzijnbevorderend zijn en bovendien stroken met de diervriendelijke intentie achter de
rite. Het Wetsvoorstel raakt de uitoefening van godsdienstig belijden slechts
marginaal en is daarom – mits in dialoog met gelovigen getreden wordt over
het dierenwelzijn tijdens ritueel slachten en over de impliciet toegestaan is dit
middel te gebruiken bij een van de mogelijkheden van reversibel bedwelmen –
verenigbaar met de grondrechtelijk gegarandeerde godsdienstvrijheid.
Kennelijk hebben verschillende andere landen onder de jurisdictie van het
EVRM (Zweden, Spanje, Luxemburg, Finland, Oostenrijk etc.) al krachtens de
«margin of appreciation» besloten dat een verbod op onbedwelmd ritueel
slachten noodzakelijk is in een democratische samenleving. We kunnen dus
alvast wel vaststellen dat er landen zijn die in dit opzicht tot nog toe de toets
van de kritiek kunnen doorstaan. Er zijn immers nog geen zaken geweest
waarin deze landen tot de orde werden geroepen door het EHRM. Niet
ingezien kan worden waarom Nederland niet net zoals andere landen deze
«margin of appreciation» zou kunnen gebruiken om te zoeken naar rechtvaardigingsgronden voor wettelijke beperking van onbedwelmd ritueel slachten.
Gezien in het licht van de «margin of appreciation» laat indiener nu beperkingsgronden van artikel 9 van het EVRM systematisch de revue passeren om
te bezien in hoeverre deze als relevant voor deze zaak beschouwd kunnen
worden. Het doel van een verbod op ritueel slachten kan worden geschaard
onder de beperkingsgrond «bescherming van de openbare orde» of «bescherming van de goede zeden» (in casu morele opvattingen over dierenwelzijn),
zodat deze twee doelcriteria uiteengezet zullen worden.
a. Bescherming van de rechten en vrijheden van anderen
Alhoewel het tot nu toe nog niet voorgekomen is, zou het toch niet ondenkbaar
kunnen zijn dat de bezwaren van dierenbeschermers (die zich tot nu toe nog
vooral gericht hebben op farmaceutische – en bio-industrie) zich gaan richten
op plaatsen en zeker momenten (Offerfeest b.v.) waarop veel ritueel geslacht
wordt, waardoor het criterium van openbare orde en veiligheid relevant zou
kunnen worden. Evenzeer kan gesteld worden dat er wellicht nog wel een
grotere groep dierliefhebbende burgers geschokt zouden kunnen worden in
hun overtuiging, waardoor het laatste criterium «rechten en vrijheden van
anderen» in het vizier kan komen. Het verbod op ritueel slachten zou dan
gerechtvaardigd kunnen worden uit oogpunt van bescherming van rechten en
vrijheden van voorvechters van dierenwelzijn. Immers, het valt niet uit te
sluiten dat passie voor dierenwelzijn geworteld en gefundeerd is in een heel
eigen Weltanschauung en zelf wellicht aanspraak maakt op bescherming van
vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. In een pluriforme, democratische samenleving dient ook rekening te worden gehouden met diegenen die
het dierenwelzijn centraal in hun levensovertuiging stellen.
b. Bescherming van de goede zeden
Het criterium van «goede zeden» levert tenslotte wellicht de meest overtuigende redenering op. Ongetwijfeld kan gesteld worden dat – in een land
waarin zelfs een Partij voor de Dieren in het parlement vertegenwoordigd is –
het algemeen rechtsbewustzijn en wat als goede zeden geldt in toenemende
mate gekleurd wordt door morele opvattingen omtrent dierenwelzijn. Naar
veler opvattingen heden ten dage weerspiegelt de behandeling van dieren het
beschavingsniveau van een samenleving en van een cultuur. Wreedheid
jegens dieren wordt beschouwd als barbaars en niet passend in een beschaafde samenleving. Het ligt daarom voor de hand inbreuken op het dierenwelzijn
te zien als dringende maatschappelijke behoefte waardoor een verbod op
onverdoofd ritueel slachten erdoor gerechtvaardigd kan worden. Gelet op
overige discussies inzake dierenwelzijn, kan niet gesteld worden dat dit geen
enkele maatschappelijke behoefte betreft, zeker niet nu draagvlak voor
humanere behandeling van dieren groeiende is. Goede zeden zijn nu eenmaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

7

dynamisch van karakter, en niet ontkend kan worden dat dierenwelzijn daarin
een groeiende factor is.
De morele noodzaak tot het wijzigen van de GwwD wordt, onder andere, aan
het licht gesteld door Raes, welke stelt dat «de scheiding tussen kerk en staat
een ethiek van de geweldloosheid vertolkt». Iedereen heeft het recht zijn
levensovertuiging in volle vrijheid te beoefenen – zolang hij daarbij geen
schade berokkent aan anderen – en iedereen heeft het recht de «waarheid» van
zijn levensovertuiging te verkondigen via de vrijheid van meningsuiting.
Omgekeerd mag de overheid geen beleid voeren waardoor de aanhangers van
een bepaalde levensovertuiging gedwongen zouden worden handelingen te
stellen die daar radicaal in strijd mee zijn. Abortus en euthanasie blijken in
strijd te zijn met de katholieke geloofsleer, maar door de legalisering van beide
wordt ook niemand gedwongen tot het (doen) uitvoeren van abortus of
euthanasie.
Dat wil echter nog niet zeggen dat de levensbeschouwelijke vrijheid absoluut
is. Een eerste belangrijke grens wordt door het schadebeginsel geformuleerd:
men heeft niet het recht om in en door het uitoefenen van de eigen levensbeschouwing anderen schade te berokkenen. Een tweede belangrijke grens
betreft de rechten van de mens: iedere geloofsovertuiging dient de rechten van
de mens – ook intern – te respecteren. Polygamie wordt hiermee in strijd
geacht (tenzij het huwelijk rechtsgeldig gesloten werd in een land dat dergelijk
huwelijk erkent) , evenals gedwongen uithuwelijking: indien twee jongeren van
Turkse origine zich niet verzetten tegen de beslissing van hun families om met
elkaar te huwen, dan zal de overheid zich afzijdig houden, maar indien zij zich
daartegen verzetten, kunnen zij zich op de steun van de overheid beroepen.
Een andere belangrijke grens wordt geformuleerd door de bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van minderjarigen. Hoewel het
ouderlijk gezag mede het recht impliceert om minderjarigen volgens de
beginselen van de eigen levensovertuiging op te voeden – met inbegrip van de
initiatie volgens de eigen rituelen – zal de overheid zich verzetten indien dit
irreversibele schade berokkent aan de minderjarige. Zo mogen Getuigen van
Jehova een bloedtransfusie weigeren, gezien dit in strijd is met hun geloofsovertuiging, maar mogen zij dat niet doen voor hun minderjarige kinderen. Zo
mag evenmin clitoridectomie worden uitgevoerd op minderjarige meisjes. En
er bestaat een schoolplicht, waardoor alle minderjarigen een verplicht leerplan
moeten doorlopen, ook al worden in dit leerplan onderwerpen behandeld die
in strijd zijn met zekere geloofspunten.
De scheiding tussen kerk en staat kan worden samengevat in vier beginselen.
Het vrijheidsbeginsel stelt dat eenieder het recht heeft zijn levensovertuiging in
volle vrijheid te beleven, zolang daarbij geen schade wordt berokkend aan
anderen. Het gelijkheidsbeginsel stelt dat ieder individu, wat ook zijn levensbeschouwing moge zijn, recht heeft op een gelijke behandeling en op behandeling als een gelijke. Het stelt tevens dat ook iedere levensbeschouwing gelijk
moet worden behandeld. Discriminatie van levensbeschouwingen of discriminatie op grond van levensbeschouwing is uit den boze. Het tolerantiebeginsel
stelt dat levensbeschouwingen elkaar extern moeten respecteren en dat zij
intern niemand mogen verbieden de eigen levensbeschouwelijke gemeenschap te verlaten. Tenslotte stelt het neutraliteitsbeginsel dat de overheid geen
enkele wet mag uitvaardigen die slechts kan worden verantwoord op basis van
één specifieke levensbeschouwing: wetten moeten ofwél levensbeschouwelijk
neutraal zijn, ofwel berusten op een overlappende consensus tussen de
diverse levensbeschouwingen.
Het schadebeginsel is een belangrijke inperking van de godsdienstvrijheid net
zoals het recht van kinderen op bescherming tegen misbruik van afhankelijkheid. Maar is de godsdienstvrijheid daarbuiten wel (zo) volledig? En is de
overheid wel zo neutraal tegenover eender welke levensbeschouwelijke
overtuiging? We onderzoeken deze vraag aan de hand van de actuele
controverse over de toelaatbaarheid van zogenaamde «rituele» slachtingen
middels de halssnede in de joodse en de islamitische gemeenschap.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

8

De grondvraag is hierbij of levensbeschouwingen in Europa zich ook dienen te
houden aan opvattingen van zedelijkheid die de relaties tussen mens en dier
betreffen. Kan religie of cultuur een argument zijn om dieren – en meer
bepaald «hogere» zoogdieren – dan weer wel en dan weer niet in de «morele
horizon» op te nemen? Kan men, meer in het bijzonder, het dierlijk lijden
slechts in die mate als een ethisch relevant gegeven opvatten naargelang van
de culturele praktijken – waar dat dier buiten staat ook al is het in hoge mate
het product van menselijke cultuur – die het legitimeren?
Godsdienstvrijheid is niet absoluut. Weliswaar dient erover gewaakt (te
worden) dat de voor een multiculturele samenleving zo essentiële verdraagzaamheid niet wordt aangetast, maar tegelijk dient erover gewaakt dat
fundamentele ethische waarden niet met voeten worden getreden. Godsdienstige argumenten zijn daarom, in tegenstelling tot morele argumenten, niet
doorslaggevend. Waar fundamentele ethische waarden in het geding zijn,
moet de godsdienst voor de ethiek wijken. Godsdienstige en culturele tradities,
die dieren in hun welzijn aantasten, moeten zich op dit punt vernieuwen.
Tradities zijn immers geen onveranderlijke verschijnselen, maar kunnen zich in
de loop der tijd aan nieuwe opvattingen en morele normen van mensen
aanpassen en hebben dat in het verleden ook steeds zo gedaan.
Die opvatting impliceert dat ethiek niet tot levensbeschouwing kan worden
gereduceerd. De ethiek vormt immers zowel mogelijkheidsvoorwaarde als
fundament van levensbeschouwelijke tolerantie. Slechts binnen de grenzen
van die ethisch gefundeerde tolerantie is godsdienstvrijheid überhaupt
mogelijk. Waar levensbeschouwelijke tolerantie door de grenzen van de
(eigen) godsdienst wordt beperkt, houdt zij op een interculturele of interreligieuze norm te zijn. De tolerantienorm staat dus, als voorwaardescheppende
norm, boven godsdienstige voorschriften. Waar een godsdienst de tolerantienorm niet respecteert, primeert de tolerantienorm, en de ethiek van het
intermenselijk respect waarvan hij de uitdrukking is, op de godsdienstvrijheid.
Tengevolge hiervan kan die vrijheid aan banden worden gelegd. De grenzen
van de godsdienstvrijheid worden met andere woorden door de tolerantienorm bepaald, en niet andersom.
Dat wordt, over het algemeen, aanvaard waar het intermenselijke verhoudingen betreft. Niemand mag worden gedwongen om tot een godsdienstige
gemeenschap te behoren of om zich, tegen zijn wil, aan godsdienstige
voorschriften of rituelen te onderwerpen. Hoewel het enigszins nonsensicaal is
te beweren dat men een godsdienstige overtuiging eenvoudig zou «kiezen» –
men wordt er, veeleer door «aangesproken» – heeft men wel de vrijheid om
religieuze aanspraken af te wijzen. Omdat die vrijheid slechts in de volwassenheid tot ontplooiing kan komen, is het niet in strijd met de bescherming
van de godsdienstvrijheid om minderjarigen tegen zekere godsdienstige
voorschriften in bescherming te nemen, indien die voorschriften een fundamentele aantasting van hun integriteit impliceren, waarover zij zelf (nog) niet
kunnen oordelen. In die zin is het, zoals gezegd, niet strijdig met de godsdienstvrijheid om minderjarige kinderen van Jehova’s Getuigen, tegen de wil in van
hun ouders, een bloedtransfusie te geven (die ouders kunnen in dit geval
overigens «overmacht» inroepen tegenover hun god) of om minderjarige
meisjes uit sommige (noord)Afrikaanse culturen te beschermen tegen
clitoridectomie en infibulatie.
De indiener is van mening dat bij iedere vorm van omgang met en gebruik van
dieren, er steeds een zorgvuldige afweging moet plaatsvinden tussen de
zwaarte van de menselijke belangen en de gevolgen voor het dier. Naarmate
het menselijk belang minder noodzakelijk is en de gevolgen voor de dieren
schadelijker zijn, vermindert de morele rechtvaardiging om hun welzijn te
schaden.
De indiener blijft, in conclusie, bij haar stelling dat het verbod verenigbaar is
met het EVRM. Zoals is aangetoond in Cha’are verschaft de «margin of
appreciation» de mogelijkheid tot inperking van het rituele slachten, indien de
mogelijkheid voor gelovigen tot het consumeren van ritueel geslacht vlees
gewaarborgd blijft. Verder tonen zowel Raes als Labuschagne aan dat een
verbod op onbedwelmd ritueel slachten verenigbaar is met – althans als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

9

beperking gerechtvaardigd kan worden op – de godsdienstvrijheid. Indiener
heeft tevens een aanzet gemaakt tot het aantonen van de morele noodzaak tot
het verbieden van het onbedwelmd slachten van dieren. Na verdere uiteenzetting van het advies van de Raad van State zullen de morele argumenten van
indiener uitgebreid worden.
Onverminderd het bovenstaande merkt de Raad nog het volgende op met
betrekking tot het moment van indiening van het voorstel. In de door de
minister van LNV opgestelde nota Dierenwelzijn1 wordt aandacht besteed aan
het doden van dieren en meer in het bijzonder aan het ritueel slachten.2 In de
nota wordt weliswaar de vrijheid van godsdienst onderstreept maar tevens
aangekondigd dat de minister met de betrokken (religieuze) organisaties de
mogelijkheden wil onderzoeken om te komen tot meer reversibel bedwelmen.
In de nota wordt aangekondigd dat dit overleg medio 2009 gereed zou moeten
zijn. In de toelichting bij het onderhavige voorstel wordt aan dit overleg evenwel geen aandacht geschonken, noch wordt beargumenteerd waarom de
resultaten van dit overleg niet behoeven te worden afgewacht.
Mede gelet op het hiervoor gestelde met betrekking tot de vrijheid van
godsdienst, beveelt de Raad aan in de toelichting aandacht te besteden aan de
mogelijke resultaten van het genoemde overleg dan wel aan te geven waarom
op de uitkomsten daarvan niet kan worden gewacht.
Aangezien evident is dat zowel vanuit de joodse als islamitische tradities meer
dan voldoende aanknopingspunten en inspiratiebronnen te vinden zijn juist
voor zedelijk bewustzijn omtrent dierenwelzijn, is het uiteraard van belang dat
het ministerie van LNV verder in gesprek komt met religieuze organisaties om
hierover nader tot elkaar te komen. In deze gesprekken, die enerzijds een
informatief en feitelijk karakter moeten hebben waarin de nieuwste inzichten
en technieken omtrent bedwelming ter sprake gebracht moeten worden en
anderzijds een persuatief en normatief karakter dienen te hebben, waarin het
gegroeide zedelijk bewustzijn omtrent dierenwelzijn naar voren moet komen,
kunnen de vertegenwoordigers van godsdiensten en de staat nader tot elkaar
komen. Echter, de discussie wordt al vele jaren gevoerd zonder resultaten.
Telkens weer geven wetenschappers aan dat het onverdoofd ritueel slachten
aantoonbaar leidt tot onaanvaardbaar dierenleed:
In 2002 heeft de Federation of Veterinarians in Europe verklaard tegen het
onbedwelmd slachten van dieren te zijn (KNMvD, 2008: 2).
In 2003 concludeerde het Britse Farm Animal Welfare Council in het rapport
over het welzijn van landbouwhuisdieren gedurende de slacht, dat ritueel
slachten zonder bedwelming onaanvaardbaar is (FAWC, 2003). Het rapport gaf
als aanbeveling om alle uitzonderingen op het bedwelmen van dieren tijdens
de slacht af te schaffen.
Op 15 maart 2008 kwam de Koninklijke Nederlandse Maatschappij van Diergeneeskunde (KNMvD) met een verklaring die dezelfde strekking heeft: Op
basis van wetenschappelijk onderzoek blijkt dat bij dieren die bij bewustzijn
geslacht worden, het dierenwelzijn meer is aangetast dan bij het reguliere
slachtproces (KNMvD, 2008: 3, 6, 7). «De KNMvD vindt dat het dierenwelzijn bij
het onbedwelmd slachten van runderen en in mindere mate bij dat van
schapen onaanvaardbaar wordt aangetast.»
De indiener is van mening dat het telkens opnieuw moeten wachten op de
uitkomsten van die overleggen tot een onaanvaardbare vertraging leidt in een
proces dat al te veel tijd ingenomen heeft en teveel dieren slachtoffert op een
wijze die niet te tolereren is.

1

Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 28 286,
nr. 76.
Paragraaf 5.10.

2

4. Naleving en handhaving
De toelichting geeft geen inzicht in de verwachtingen omtrent de naleving en
de handhaving van een verbod op onverdoofd ritueel slachten. Het is alleszins
denkbaar dat een dergelijk verbod kan leiden tot het op grotere schaal illegaal
slachten van dieren, wat nadelige consequenties kan hebben voor onder meer
het dierenwelzijn en de volksgezondheid.
De Raad beveelt aan in de toelichting aandacht te schenken aan de handhaving
en de naleving van het verbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

10

De indiener ziet de overweging van de Raad van State -dat een verbod zou
kunnen leiden tot het op grotere schaal illegaal slachten van dieren-, als een
aanbeveling tot capitulatie op voorhand. Wanneer essentiële wetgeving niet
wordt doorgevoerd uit het oogpunt van angst van wetsovertreding, moeten
we vaststellen dat er een substantieel probleem is met de handhavingsmentaliteit. Dat probleem kan niet worden opgelost door wetten achterwege te laten.
Met betrekking tot de handhaafbaarheid van bestaande en nieuwe wetgeving
wil de indiener twee opmerkingen maken.
In de eerste plaats is het onbestaanbaar dat de wetgever zijn normstellende
taak niet wenst uit te voeren vanwege vermeende praktische bezwaren met
betrekking tot de handhaafbaarheid van wettelijke normen. De wetgever dient
naar de mening van de indiener kwetsbare waarden te beschermen. De inzet
van het kabinet om breed in te zetten op zelfregulering, en, waar dat niet het
geval is, een handhaafbaarheidstoets als uitgangspunt te nemen, draagt het
grote gevaar in zich dat de overheid haar plichten verzaakt als behartiger van
het algemeen belang.
In de tweede plaats is handhaving van dit verbod zeer goed mogelijk vanwege
de reeds bestaande handhavingsteams bij slachterijen, de eenvoud van de te
handhaven norm en consistentie ten aanzien van de vigerende algemene weten regelgeving voor de gezondheid en welzijn van dieren. Zoals in het rapport
«Handhaven en gedogen» van de Algemene Rekenkamer (2005) zijn mogelijke
handhavingstekorten te herleiden tot drie soorten oorzaken.
1. gebrekkige afstemming van handhavingscapaciteit op handhavingstaken;
2. onduidelijkheid over (status van) te handhaven normen;
3. inconsistenties in te handhaven regelgeving.
De indiener ziet voor onderhavig initiatiefwetsvoorstel geen aanleiding om te
vrezen voor het ontstaan van bovengenoemde gebreken waardoor geconcludeerd moet worden dat een verbod op het onverdoofd ritueel slachten onhaalbaar is in termen van handhaafbaarheid. Sterker nog, onderhavig wetsvoorstel
zorgt voor een vereenvoudiging van wetgeving inzake het doden van dieren.
Immers zonder uitzondering dienen alle dieren volgens dezelfde wettelijke
normen geslacht te worden. Genoemde oorzaken twee en drie liggen dan ook
niet in de rede.
De indiener is zich ervan bewust dat er, zeker ook met betrekking tot de
handhavingsactiviteiten van de overheid inzake slachterijen, heel veel te
verbeteren valt. Dit is een inspanningsverplichting van de overheid die, bij
falen, er geenszins toe mag leiden dat onrechtmatig handelen, gelegitimeerd
wordt.
5. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
De indiener,
M. L. Thieme

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

11

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W11.08.0398/IV met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.
–

In artikel 44, derde lid, «Israëlisch» vervangen door: Israëlitisch.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 571, nr. 4

12