Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 497

Passend onderwijs

Nr. 310

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juni 2019
Passend onderwijs is en blijft een thema dat leeft. Dat blijkt ook weer uit
de meer dan 5.000 reacties uit het vertelpunt, dat ik online heb geopend,
en de zes regiobijeenkomsten, die ik heb georganiseerd.
Ik hoor twee kanten. Scholen, hun besturen en samenwerkingsverbanden
zijn inmiddels flink aan de slag om van passend onderwijs voor álle
leerlingen een succes te maken. Ook steeds vaker met de (jeugd)zorg. In
vele regio’s worden betekenisvolle gesprekken gevoerd en stappen gezet
naar een dekkend aanbod en meer maatwerk.
Tegelijkertijd geven ook veel leerlingen en ouders aan, dat de zorgplicht
naar hun idee nog vaak onvoldoende wordt ingevuld, dat ze niet tevreden
zijn met het aangebodene en dat het nog geregeld een zoektocht is om
tijdig het beste onderwijs (in combinatie met zorg) georganiseerd te
krijgen. In de Staat van de Ouder kwam dit alles weer duidelijk naar voren.
Veel leraren geven bovendien aan, dat ze passend onderwijs als een
pittige opdracht ervaren, die bijdraagt aan de ervaren werkdruk.
Voor u ligt de dertiende voortgangsrapportage1 sinds de inwerkingtreding
van de Wet passend onderwijs2. Het is de laatste voortgangsbrief, voordat
we in de eerste helft van 2020 deze wet formeel met elkaar gaan
evalueren. In de bijlagen treft u, zoals met elke voortgangsrapportage,
enkele studies van het NRO-onderzoeksconsortium aan naar de stand van
passend onderwijs, waaronder een vijfde Stand van Zaken rapport
(bijlage 2)3.

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Formeel: De Wet tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met een herziening van
de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs,
speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

kst-31497-310
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

1

Deze voortgangsbrief gaat vooral in op:
A. De voornaamste lessen uit het online vertelpunt en de zes regiogesprekken. (pagina 2 en 3)
B. Datgene, waar het veld en/of het Rijk op dit moment aan werken om
passend onderwijs te verbeteren. Binnen elk thema ga ik, waar
relevant, ook in op toezeggingen aan en moties van uw Kamer.
(pagina 4 t/m 13)
C. Welke extra inspanningen het veld en ik nog kunnen doen, vooruitlopend op de evaluatie. Denk daarbij vooral aan: het beter informeren en
bij de hand nemen van leerlingen en ouders en het verder ondersteunen van leraren. (pagina 13 t/m 15)
D. Een aanzet tot een kader voor de evaluatie van komend jaar. Deze
aanzet wil ik met het veld nader uit gaan werken. Dit evaluatiekader is
mijn inziens nodig om goed te kunnen evalueren. Dit omdat er nu geen
eenduidig beeld bestaat over de doelen van passend onderwijs. Onder
andere, omdat meer aan passend onderwijs toegerekend wordt dan
met de wet in 2014 was beoogd. Hiernaast wordt geschetst, welke
input beschikbaar is voor de evaluatie. Met dank aan de flexibiliteit van
het NRO-consortium van onderzoekspartijen en de Onderwijsraad
kunnen we ruim een half jaar eerder evalueren dan voorzien. Ik schets
ook kort, hoe ik uw Kamer en alle partijen goed wil betrekken om
gezamenlijk tot conclusies te komen over wat naar de toekomst toe
nodig is. (pagina 15 t/m 19).
A. De lessen uit het vertelpunt en de regiobijeenkomsten
Ik heb in de vorige voortgangsrapportage en in onze debatten aangegeven, dat ik voornemens was gestructureerd ervaringen met passend
onderwijs op te halen. Daartoe heb ik begin dit jaar een online vertelpunt
laten inrichten en heb ik zes regiobijeenkomsten georganiseerd.
Meer dan 5.000 mensen hebben de moeite genomen om hun ervaring
met passend onderwijs in het vertelpunt te delen. Daarvoor ben ik hen
erkentelijk. De helft daarvan zijn ouders. Op basis van deze 5.000
ervaringen zijn in zes regiobijeenkomsten steeds ruim 100 mensen aan de
slag gegaan om te bezien wat er in de betreffende regio beter kan. Het
ging daarbij onder andere om onderwijzend personeel, zorgverleners en
schoolleiders, maar ook ouders en leerlingen zaten aan tafel. In elk
regiogesprek zijn de resultaten van de middag aan bestuurders van
scholen, samenwerkingsverbanden en gemeenten gepresenteerd. In
bijlage 1 treft u een uitgebreid verslag aan van de methodologie en de
uitkomsten van het vertelpunt en de regiobijeenkomsten4.
Uit het vertelpunt en de regiobijeenkomsten valt het volgende op:
• Iedereen onderkent, dat het voor veel leerlingen, zeker met complexere
ondersteuningsbehoefte, beter en sneller kan. Tegelijkertijd geven veel
mensen ook aan dat een te negatief beeld van passend onderwijs is
ontstaan. In veel regio’s is inmiddels echte samenwerking tot stand
gekomen tussen scholen onderling en ook met de (jeugd)zorg. Dat de
samenwerking pas sinds kort van de grond komt, komt mede omdat
scholen en hun samenwerkingsverbanden de eerste jaren vooral nog
zoekende waren wat hun (nieuwe) opdracht is. De (jeugd)zorg bevond
zich in een eigen decentralisatieproces. Ook daar was men zoekende
naar een goede invulling van de nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Ondanks de verbeterde samenwerking geven sommige leraren
aan nog niet altijd te weten welke ondersteuning zij zouden moeten
kunnen bieden en waar hun verantwoordelijkheid ophoudt. Een deel

4

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

2

•

•

•

•

•

•

•

van de leraren vindt het nog lastig om dit gesprek te voeren binnen de
school.
Scholen, samenwerkingsverbanden en zorgaanbieders geven aan, dat
ze hopen de ruimte te krijgen deze ingezette samenwerking door te
kunnen zetten. Ze spreken de wens uit, dat wij, de politiek, niet de
conclusie trekken, dat weer alles anders moet. Het weer anders
beleggen van verantwoordelijkheden en het weer veranderen van de
bekostiging zal er volgens velen toe leiden, dat een ieder eerst weer
een aantal jaar in zichzelf is gekeerd. Men hoopt dat de evaluatie
vooral wordt aangegrepen om tot concrete verdere verbeteringen te
komen.
Ouders en (oudere) leerlingen kunnen veel meer vroegtijdig en meer
als partner en eindverantwoordelijke voor hun kind worden benut. Via
formele medezeggenschap op beleid, maar vooral op het individuele
niveau: leerling, leraar, ouder en ander ondersteund (zorg)personeel,
die met elkaar bedenken wat het beste is voor een leerling. Van
leerlingen in het VO hoor ik, dat ze graag een vertrouwenspersoon
willen hebben, juist omdat er zoveel verschillende leraren zijn.
Samenwerkingsverbanden vullen hun opdracht zeer verschillend in.
Gemene deler is dat veel samenwerkingsverbanden voor ouders en
leraren nog erg onzichtbaar zijn. Het samenwerkingsverband is vaak
onbekend en wordt ervaren als een bestuurlijk construct op afstand.
Dat roept bij velen de vraag op of ze een actievere rol zouden moeten
spelen wanneer nog geen sprake is van voldoende aanbod en
maatwerk.
Er is, ondanks de zorgplicht, bij reguliere scholen nog altijd schroom
om kinderen met een (flinke) ondersteuningsbehoefte te accepteren.
Dat ligt aan de ene kant aan de reeds ervaren werkdruk, het ontbreken
van expertise en de moeite om voldoende gekwalificeerd personeel te
vinden. Dat ligt aan de andere kant in het feit, dat scholen vrezen, dat
leerlingen met een ondersteuningsbehoefte mindere resultaten boeken
(ondanks dat de Inspectie hier rekening mee houdt).
Leraren, in het bijzonder in het regulier onderwijs, kunnen nog beter
worden geëquipeerd en ondersteund om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte goed te begeleiden. Daarvoor kan en moet nog veel
meer worden ingezet op de verbinding tussen regulier en speciaal
onderwijs. Velen wijzen ook naar meer aandacht binnen opleidingen.
Ook moet er ruimte zijn en blijven voor leraren om aan te geven, dat ze
bepaalde ondersteuning echt niet (nu) kunnen leveren.
Er kan nog meer worden gedaan om tot differentiatie en maatwerk te
komen voor leerlingen met een complexere ondersteuningsbehoefte.
Dit zou volgens de gesprekspartners in de regio kunnen door: de
expertise vanuit speciaal onderwijs in regulier onderwijs in te zetten,
door de (financiële) schotten tussen onderwijs en (jeugd)zorg verder te
beslechten, maar ook door onderwijs anders te organiseren, zoals
kleinere klassen, meer te doen voor leerlingen die niet in één keer het
hele onderwijsprogramma kunnen doorlopen of niet alles op hetzelfde
niveau kunnen volbrengen.
Veel mensen zijn benieuwd hoe zo passend mogelijk onderwijs en zo
inclusief mogelijk onderwijs samenhangen. De Wet passend onderwijs
ging niet over inclusief onderwijs. Sommige samenwerkingsverbanden wachten op meer richting, anderen geven daar al wel zelf invulling
aan.

B. Overzicht en stand van zaken van alles waaraan wordt gewerkt
De komende pagina’s treft u een overzicht aan van alle activiteiten van het
veld en van het Rijk, geordend langs thema’s. De activiteit kan voortkomen uit een toezegging aan of motie van uw Kamer. Dat staat daar dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

3

bij. Soms zal ik verwijzen naar eerder verzonden of nog te versturen
brieven en voortgangsrapportages.
Steeds meer aandacht voor inclusief onderwijs
Er is veel meer aandacht en mogelijkheid voor de verbinding tussen
passend en inclusief onderwijs. De ondertekening van het VN-verdrag
inzake de rechten van personen met een handicap en het kabinetsprogramma «Onbeperkt Meedoen!» geven een impuls aan een toegankelijke
samenleving en aan het denken over zo inclusief mogelijk onderwijs. Uw
Kamer ontvangt een afzonderlijke voortgangsrapportage van het
programma Onbeperkt Meedoen.
Zoals net aangegeven ging de Wet passend onderwijs niet over inclusief
onderwijs. In Nederland gaan in verhouding nog veel kinderen naar het
speciaal onderwijs. De wens van verschillende ouders is, dat ze zoveel
mogelijk willen kunnen kiezen voor een reguliere school. Dit opdat hun
kinderen, ondanks een zwaardere ondersteuningsbehoefte, thuis nabij,
met kinderen uit de buurt, naar school kunnen. En zo leren kinderen
zonder ondersteuningsbehoefte, dat een aandoening of handicap heel
normaal is.
Het is belangrijk dat meer ouders kunnen kiezen voor een vorm van
onderwijs zonder drempels. Een groeiend aantal scholen maakt reeds
werk van enige vorm van inclusie: in- en ontvlechting, symbiose of
integratie. Het Steunpunt Passend Onderwijs heeft een ontwikkelgroep,
waarin wordt gewerkt aan meer samenwerking tussen regulier en speciaal
onderwijs. Tot 1 mei konden regulier en speciaal onderwijs zich samen
melden om als experiment aangemerkt te worden. Ik hoor uit het veld dat
er behoefte is om deze regeling te verlengen en verruimen. Daarop
beraad ik me.
Onderzoek naar leerrecht loopt
In het regeerakkoord staat de opdracht om te onderzoeken op welke wijze
het leerrecht van kinderen wettelijk kan worden vastgelegd. Hoewel een
breder vraagstuk, is het zeer zeker ook verbonden aan passend onderwijs.
Mijn (juridisch) medewerkers zijn momenteel bezig met dit onderzoek. Ik
zal uw Kamer hierover zo snel mogelijk informeren.
Tevredenheid over basisondersteuning in het reguliere onderwijs
Uit het onderzoek blijkt dat 75% van de intern begeleiders en 87% van de
zorgcoördinatoren vinden, dat zij de basisondersteuning in (zeer) ruime
mate kunnen realiseren. Zij zijn positief over de mogelijkheden die de
school heeft om leerlingen de ondersteuning te geven, die zij nodig
hebben. Het betreffende NRO-onderzoek treft u in bijlage 4 aan5.
Dit zijn mooie cijfers, maar we zijn er nog niet. De PvdA deed in haar
notitie Gelijke Kansen daarom een oproep tot het wettelijk verankeren van
een minimumniveau van basisondersteuning. De Minister van OCW en ik
hebben in onze reactie6 op deze notitie aangegeven, dat niet als oplossing
te zien. Wij denken niet, dat een landelijk voorschrift scholen stimuleert
om het maximale te doen, passend bij de lokale situatie, alsmede met het
oog op de extra onderwijsondersteuning. Ook het zonet aangehaalde
onderzoek laat zien dat er weinig steun is voor een landelijke norm. De
inzet moet dan ook zijn dat, wanneer reguliere scholen hun zorgplicht
5
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 35 162, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

4

onvoldoende invullen, dat dit gemeld kan worden en bij het schoolbestuur, het samenwerkingsverband, en het Steunpunt Passend. De school
kan dan aangesproken worden. Ook de Inspectie zal komend jaar, mede
op basis van signalen, in haar handhaving extra aandacht voor zorgplicht
hebben.
Steeds beter vindbaar voor ouders wat reguliere scholen bieden.
Het ondersteuningsaanbod maakt inmiddels standaard onderdeel uit van
de (digitale) schoolgids. Zo kunnen ouders makkelijker vinden wat een
school ongeveer aan ondersteuning kan bieden. Ik zal, conform de motie
van het Kamerlid Van Meenen, regelen dat een meer uitgebreide
beschrijving van het ondersteuningsaanbod van de school straks ook in
de schoolgids opgenomen wordt (Kamerstuk 31 497, nr. 267). De basis
daarvoor is het schoolondersteuningsprofiel. Het Steunpunt Passend
Onderwijs heeft een handreiking gemaakt voor een «levend» schoolondersteuningsprofiel (op basis van praktijkervaringen) en start binnenkort met
een ontwikkelgroep.
Ontwikkelingen op gebied van dyslexie
U heeft in een debat over de jeugdzorg aangeven een debat aan te vragen
met de Minister van VWS en mij over dyslexie. Hierbij alvast de laatste
ontwikkelingen.
Dyslexie is onderdeel van de basisondersteuning. Bekend is, dat het
aantal dyslexieverklaringen in het onderwijs hoger is dan verwacht mag
worden op basis van prevalentie onder de bevolking. De Minister van
VWS en ik hebben maatregelen genomen om die aantallen omlaag te
brengen. In eerdere brieven is al aangekondigd, dat de beroepsgroepen in
de zorg met subsidie van OCW en VWS zijn gestart met de ontwikkeling
van een brede vakinhoudelijke richtlijn. Ook wordt werk gemaakt van
voorlichting voor en ondersteuning van samenwerkingsverbanden en
scholen. Hiervoor is het Stimuleringsprogramma Preventieve & Integrale
Aanpak Dyslexie & Hulpmiddelen Onderwijs.
Hiernaast stellen steeds meer regio’s een poortwachter aan. Deze
functionaris, bij de gemeente of samenwerkingsverband, maakt onderscheid tussen leerlingen met (mogelijke) EED en zij die dat niet hebben,
maar wel ondersteuning vanuit het onderwijs nodig hebben. In de
betreffende regio’s daalt het aantal verklaringen. De Minister van VWS en
ik zien dit als een kansrijke ontwikkeling. Wij laten een handreiking
ontwikkelen, opdat gemeenten en samenwerkingsverbanden deze
poortwachtersfunctie kunnen vormgeven.
In het wetgevingsoverleg Jeugd van 12 november jl. heeft de Minister van
VWS aangegeven terug te komen op de taakverdeling tussen zorg en
onderwijs op gebied van dyslexie. De taakverdeling is naar ons idee
helder. Gemeenten en scholen herkennen de volgende verantwoordelijkheidsverdeling en geven ook aan op deze manier te werken. De taakverdeling is als volgt. Gemeenten zijn in het kader van de Jeugdwet aan zet
als het gaat om diagnose en behandeling van ernstige enkelvoudige
dyslexie (EED) van 7 tot en met 12 jaar. Deze diagnose kan alleen worden
gesteld door een gz-psycholoog of door een orthopedagoog-generalist
met kennis van dyslexie. Zij geven ook de verklaringen af. Het onderwijs is
primair verantwoordelijk voor het signaleren van mogelijke dyslexie, en,
na diagnose door de zorg, voor passende ondersteuning. Wanneer geen
sprake is van EED, is het aan de school om onderzoek te laten doen. Dat
onderzoek moet ook weer door genoemde zorgprofessionals worden
gedaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

5

In het verslag Algemeen Overleg Onderwijs-Zorg (Kamerstuk 31 497,
nr. 296) heb ik toegezegd bij u terug te komen op de motie van de leden
Westerveld en Van Meenen (Kamerstuk 34 638, nr. 6). Deze motie gaat
over het aanpassen van lesmateriaal voor leerlingen met dyslexie. Wij
hebben met alle partijen gesproken en zien geen aanleiding om op ons
eerdere besluit – stoppen met bekostigen van aanpassen van lesmateriaal
– terug te komen. De markt voor leermiddelen voor leerlingen met
dyslexie is al enige tijd geen nichemarkt meer. Voor de overheid is dan
geen rol meer weggelegd om het omzetten van leermiddelen te bekostigen. In het kader van de nieuwe richtlijnen over staatssteun is dat
bovendien onmogelijk geworden. De gesprekken, die we met alle partijen
hebben gevoerd, stellen mij gerust. De educatieve uitgevers hebben
aangegeven, dat zij werken aan toegankelijke materialen voor mensen
met een leesbeperking, waaronder leerlingen met dyslexie. Die uitgevers
participeren ook in de door mij gesubsidieerde ronde tafel over toegankelijk publiceren. Daarnaast heeft Dedicon aangegeven zonder financiële
steun het omzetten van een aantal meest gebruikte lesmethoden ter hand
te willen nemen. Ook kunnen leerlingen met dyslexie gebruik blijven
maken van omgezette leermiddelen voor leerlingen met een visuele
beperking. Het verzoek om ook leermiddelen om te zetten voor studenten
met een motorische beperking, heb ik aan de Minister van OCW,
voorgelegd.
De ondersteuning van leerlingen met epilepsie
Ik verleng via het Landelijk Werkverband Onderwijs & Epilepsie (LWOE) de
huidige bekostiging voor de ambulante begeleiding van leerlingen met
epilepsie in het regulier onderwijs met drie schooljaren. Het betreft De
Berkenschutse en De Waterlelie. Ik verken met het LWOE en de consulenten Onderwijsondersteuning Zieke Leerlingen (OZL) nadere samenwerking of integratie.
Veel aanvragen voor de regeling (hoog)begaafdheid
De subsidieregeling voor onderwijs- en ondersteuningsaanbod voor
(hoog)begaafden is een groot succes gebleken. Uw Kamer is eerder
geïnformeerd over de regeling7. Maar liefst 147 van de 152 samenwerkingsverbanden hebben een aanvraag gedaan om het regionale aanbod
een impuls te geven. De aanvragen worden nu beoordeeld. Naar de
toekomst toe moet dit gaan zorgen voor meer aanbod. Subsidieontvangers zullen bovendien mee gaan doen aan een monitor- en effectonderzoek, dat wordt uitgevoerd gedurende en na afloop van het subsidietraject. Hiermee wordt de kennis over (hoog)begaafdheid vergroot. De
kennis en goede voorbeelden die hierdoor ontstaan, zullen worden
verspreid door het kenniscentrum. In september 2019 wordt gestart met
de procedure om het nieuwe kenniscentrum in te richten.
Lichte stijging speciaal (basis)onderwijs
Na jarenlange dalingen, stijgt het aantal leerlingen in het speciaal
(basis)onderwijs weer licht. De daling in het voortgezet speciaal onderwijs
vlakt af. DUO heeft de afgelopen periode een nadere analyse gemaakt. In
bijlage 3 treft u het rapport van DUO aan over de trends passend
onderwijs 2011–20188. In bijlage 8 treft u, mede op basis van het
onderzoek, nog enkele antwoorden aan op uw vragen naar aanleiding de
Staat van het Onderwijs9.
7

Kamerstuk 31 497, nr. 259.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
9
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

6

Speciaal onderwijs na 18 jaar
Sommige samenwerkingsverbanden voeren het beleid, dat jongeren na
hun 18de niet meer op het voortgezet speciaal onderwijs terecht kunnen. U
ontvangt hierover nog een afzonderlijke brief. Ik geef alvast een korte
reactie. Algemeen beleid, dat leerlingen per definitie na hun 18de uitsluit
van speciaal onderwijs, is dus niet toegestaan.
Samenwerkingsverbanden hebben de ruimte gekregen om eigen beleid te
maken. Zo kunnen ze aansluiten bij de specifieke behoeften en ontwikkelingen in de regio. Deze beleidsruimte geldt ook voor wie wel of niet
toelaatbaar is tot het speciaal onderwijs. In de Wet op de expertisecentra
(WEC, artikel 39, 4e lid) is echter geregeld, dat leerlingen uiterlijk tot het
einde van het schooljaar waarin de leerling 20 wordt, ingeschreven
kunnen blijven op het vso. Dit is geen absolute grens. Het gaat erom, dat
per leerling de afweging wordt gemaakt wat het beste bij zijn of haar
ontwikkeling past: of langer verblijf in het onderwijs of een vervolgbestemming daarbuiten (bv. dagbesteding). De afweging moet, in overleg
met de ouders, worden gebaseerd op het ontwikkelingsperspectief van de
leerling en het aanbod in de regio. En niet alleen vanuit financiële
overwegingen.
De samenwerking tussen onderwijs en (jeugd)zorg is echt
ingezet.
De Minister van VWS en ik sturen uw Kamer zo snel als mogelijk een
afzonderlijke voortgangsrapportage ten aanzien van de maatregelen, die
wij met de Onderwijs-Zorg-brief van november 2018 (Kamerstuk 31 497,
nr. 282) hebben aangekondigd. Waar dat kan, zo mogelijk voor het AO
Passend Onderwijs. Ik geef omwille van het totaaloverzicht, dat deze brief
wil bieden, hierbij al wel een beknopt overzicht van alle activiteiten op het
snijvlak van onderwijs en zorg.
Mijn collega van VWS en ik ontvangen deze maand een rapport van
Berenschot, dat inzicht geeft in (de financiering van) zorg in onderwijstijd,
in het bijzonder de inzet van onderwijs- en zorgmiddelen in het speciaal
onderwijs (cluster 3 en 4). Dit betreft maatregel 1 uit de Onderwijs-Zorgbrief.
De implementatie van het rapport van dhr. René Peeters is door de brede
coalitie Onderwijs-Zorg en Jeugdhulp opgepakt. Onderdeel is een team,
dat gemeenten en het onderwijs (scholen, schoolbesturen en samenwerkingsverbanden) zal ondersteunen om de volgende betekenisvolle
stappen in hun samenwerking te zetten. Dan gaat het vooral over het
ontwikkelen van interprofessionele samenwerking (van onderwijs en zorg
in teams) op en rondom scholen en het realiseren van brede lokale
afspraken over jeugd onder regie van de gemeente. Ook hierop gaat de
komende voortgangsrapportage Onderwijs-Zorg verder in. Dit alles is ook
mede de uitwerking van lijn 3 van het programma Zorg voor de Jeugd.
Daarover heeft uw Kamer recent een voortgangsrapportage ontvangen.
Maatwerk is er nog niet altijd, vaak zijn er weldegelijk mogelijkheden,
maar zijn deze onvoldoende bekend. Met alle partijen wordt bezien hoe
we de bestaande maatwerkmogelijkheden beter bij leraren en ouders over
het voetlicht kunnen krijgen. We organiseren een aantal regiobijeenkomsten. Dit is de uitwerking van maatregel 3 uit de Onderwijs-Zorg-brief
van november jl.
Ik heb samen met Minister van VWS extra middelen voor de onderwijs(zorg)consulenten ter beschikking gesteld. De bestaande subsidie zal met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

7

ruim € 300.000 worden verhoogd naar ruim € 4,6 miljoen. Dat is nodig,
omdat het aantal zaken, waarin zij tussen alle partijen bemiddelen, blijft
groeien. Het zijn er inmiddels ruim 1900. Ik wil uiteraard zicht krijgen op
de achtergrond van deze toename en hoe we ervoor zorgen dat de
verantwoordelijk partijen dit niet zo ver laten komen. We brengen de
onderwijs(zorg)consulenten met alle betrokken actoren in gesprek.
Het rapport van Dhr. Dullaert biedt een integrale aanpak om sneller tot
een passend aanbod en maatwerk te komen en daarmee thuiszitters te
voorkomen. De partners van het Landelijke Thuiszitterspact hebben het
rapport begin dit jaar aangegrepen om tot een versnellingsagenda te
komen. Deze agenda heb ik uw Kamer in februari toegestuurd. De
voornaamste actie was om te komen tot doorbraken in een aantal regio’s.
Op 17 juni zijn 10 gemeenten en alle betrokken partijen bij elkaar gekomen
om te bezien wat in elke regio nodig is om tot doorbraken te komen.
Daarbij hebben ze gebruik gemaakt van een eerste concept van een
onderzoek, dat de Pactpartners aan Regioplan hebben gevraagd uit te
voeren. Dat onderzoek brengt in beeld wat iedere partij kan doen om
oplossingen voor thuiszitters te versnellen. De ervaringen die deze regio’s
opdoen, gebruiken de Minister van VWS en ik om te besluiten over
doorzettingsmacht. Dit opdat in elke regio helder wordt wie de knoop
doorhakt wanneer alle partijen in een impasse belanden.
Op 3 juni jongstleden heeft hiernaast een inspirerende editie van de
Thuiszitterstopplaatsgevonden. Ditmaal op mijn departement. Het
inspirerende was, dat de bijeenkomst door thuiszittende jongeren zelf was
georganiseerd. Zo stonden hun verhalen en die van andere thuiszitters
centraal. De jongeren benadrukten richting de partners van het Thuiszitterspact een aantal zaken:
• hoe belangrijk het is, dat er zonder oordeel geluisterd wordt en dat met
ze in gesprek wordt gegaan i.p.v. over ze wordt gesproken. Ze zijn
namelijk de expert over zichzelf;
• dat bij iemand de kennis moet zijn wat er allemaal voor de thuiszitter
mogelijk is in een regio, bijv. de zorgcoördinator;
• dat scholen veel meer hun mooiste oplossingen kunnen delen;
• dat er nog meer maatwerk en differentiatie mogelijk moet worden;
De Minister van VWS en ik kunnen elk moment het rapport naar
onderwijs-zorgarrangementen ontvangen. Dit betreft maatregel 8 uit de
Onderwijs-Zorg-brief. Meer en betere arrangementen betekent, dat meer
kinderen met een complexe ondersteuningsbehoefte zich kunnen
ontwikkelen. Kinderen, die nu helaas vaak tussen wal en schip van
(speciaal) onderwijs en (jeugd)zorg belanden. Kinderen, die als gevolg
daarvan thuis zitten of onnodig van de leerplicht worden ontheven. We
verwachten uw Kamer in het najaar van 2019 verder te kunnen informeren
wat we gaan doen. De Minister van VWS en ik komen ook bij u terug op
de concrete aanpassingen in de procedure voor leerplichtontheffing (5
onder a) om de noodzaak tot ontheffingen zoveel als mogelijk te
beperken.
Wetsvoorstel voor tijdelijk particulier onderwijs in consultatie
Uw kamer heeft mijn voorganger, mede naar aanleiding van een motie
van de leden Rog en Ypma (Kamerstuk 31 497, nr. 218), gevraagd om te
bezien of bekostiging aan particulier onderwijs als tijdelijke oplossing
mogelijk gemaakt kan worden. De huidige onderwijswetgeving biedt
daarvoor nu geen ruimte. Ik heb het conceptwetsvoorstel, dat regelt dat
leerlingen met complexere psychische of lichamelijke problematiek voor
maximaal een jaar particulier onderwijs kunnen volgen, de afgelopen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

8

maanden met het veld besproken. Ik kom hierop direct na het zomerreces
bij uw Kamer terug.
Residentieel onderwijs in beweging
Het residentiële stelsel is flink in beweging door de wens om jongeren
meer thuis nabij en ambulant te helpen. Deze beweging wordt kracht
bijgezet door de plannen, die de Minister van VWS in april van dit jaar
naar uw Kamer heeft gestuurd. Inzet is om een deel van de gesloten
jeugdzorg te transformeren naar meer kleinschalige voorzieningen en
meer in te zetten op gezinshuizen. Het is van groot belang dat de
jeugdzorg samen optrekt met het onderwijs om passend onderwijs te
borgen. Ook hebben deze transformaties gevolgen voor de onderwijsinstellingen verbonden aan de residentiële jeugdzorg. Recent opgedane
ervaringen in bijvoorbeeld Noord-Holland-Noord zijn hiervoor van grote
waarde.
In het debat over de Staat van het Onderwijs heeft het lid Westerveld een
motie ingediend, die de regering oproept onderzoek te doen of er sprake
is van een passend onderwijsaanbod voor jongeren in jeugdzorginstellingen en hierbij ervaringen van jongeren zelf mee te nemen (Kamerstuk
35 000 VIII, nr. 197). Deze motie is aangehouden tot het Algemeen Overleg
Passend Onderwijs van 26 juni. De Minister van VWS en ik zullen u dit
najaar een beleidsinventarisatie naar open en gesloten onderwijs sturen.
Deze brief zal ook een beleidsreactie bevatten op het recente onderzoek
van de onderwijsinspectie naar residentieel onderwijs, dat als bijlage
(nummer 9)10 bij deze voortgangsrapportage is gevoegd.
Meer uniformering van toelaatbaarheidsverklaringen voor
kinderen met ernstige meervoudige beperkingen (emb)
Voor deze groep kinderen heb ik met het veld een aanvraagformulier
ontwikkeld, dat scholen en samenwerkingsverbanden kunnen gebruiken
om aanvragen eenduidiger en efficiënter te laten verlopen. Het formulier
is bijna gereed. Hiermee geef ik uitvoering aan de motie van het lid Van
Meenen c.s. (Kamerstuk 31 497, nr. 228).
Goede gegevensuitwisseling in het Dashboard Passend Onderwijs
Op dit moment wordt nog eens grondig bezien, welke partij welke
gegevens nodig heeft om de taken voor passend onderwijs goed te
kunnen doen. Het gaat met name om de informatiepositie van samenwerkingsverbanden. Vervolgens wordt bezien of de betreffende partij deze
informatie ook daadwerkelijk mag hebben (privacy-impact assessments).
Hierin trek ik op met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het Ministerie van BZK regelt de gegevensuitwisseling in het
sociaal domein.
Publieke versie Dashboard Passend Onderwijs
Naast het Dashboard Passend Onderwijs voor samenwerkingsverbanden
werken de PO- en VO-raad aan een voor het publiek toegankelijke versie.
Deze site krijgt een zelfde «look & feel» als Scholen op de Kaart en levert
een bijdrage aan transparantie over passend onderwijs binnen elk
samenwerkingsverband. Met alle partijen wordt op dit moment bezien
welke indicatoren het beste gebruikt kunnen worden. De indicatoren
zeggen bijvoorbeeld wat over governance en financiën van samenwerkingsverbanden alsmede over het aantal thuiszitters. Ook biedt de site
10

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

9

ruimte voor samenwerkingsverbanden om de cijfers te duiden. De
regionale ondersteuningsplannen zullen er ook op te vinden zijn. Voor
belanghebbenden biedt de website informatie om het gesprek over
passend onderwijs te kunnen voeren met de school, het schoolbestuur of
het samenwerkingsverband. De website zal naar verwachting in
november 2019 live gaan.
In gesprek met minder goed functionerende samenwerkingsverbanden
Een gewijzigde motie van het lid Van Meenen riep mij op met minder
goed functionerende samenwerkingsverbanden (Kamerstuk 31 497,
nr. 280) in gesprek te gaan, in het bijzonder wanneer zij een «schoolmodel» hanteren. Dat model betekent dat het samenwerkingsverband niet
veel meer doet, dan het geld verdelen. In het aanspreken wordt goed
voorzien. Ten eerste is sprake van intern toezicht, waar ik in de volgende
alinea op in ga. Het Steunpunt Passend Onderwijs kan signaleren en
ondersteuning bieden. De Raden doen geregeld navraag op basis van
signalen. De Inspectie treedt, ongeacht het verkozen samenwerkingsmodel, in gesprek met samenwerkingsverbanden die slecht samenwerken. Dit zowel naar aanleiding van vierjaarlijkse onderzoeken als naar
aanleiding van tussentijdse signalen. Waar nodig geeft de Inspectie
herstelopdrachten of intensiveert zij haar toezicht.
Meer onafhankelijkheid in het toezicht op samenwerkingsverbanden
In het regeerakkoord staat de maatregel om tot meer onafhankelijkheid in
het toezicht van samenwerkingsverbanden te komen. Ik informeerde uw
Kamer hierover in februari en gaf aan er bij uw Kamer op terug te komen.
De PO- en VO-raad hebben zich actief ingezet om binnen het toezichthoudend orgaan van elk samenwerkingsverband te komen tot minimaal
één lid, dat niet verbonden is aan een deelnemend schoolbestuur. Een
groeiend aantal samenwerkingsverbanden zet inmiddels in op van buiten
aangetrokken leden in het intern toezicht.
De inzet van de raden bestaat uit:
• Het opnemen in de bestuurlijke codes van het streven tot minimaal
één onafhankelijk lid in het intern toezicht. De leden van de VO-raad
hebben daarmee ingestemd. De PO-raad brengt dit streven dit najaar
in stemming.
• Een handreiking, die ondersteuning biedt bij het aanstellen van een
onafhankelijk lid of voorzitter. Deze is reeds gepubliceerd.
• Juridische en bestuurlijk expertise via het Steunpunt Passend
Onderwijs voor het beantwoorden van vragen rond onafhankelijk
toezicht.
• De organisatie van diverse activiteiten en bijeenkomsten op het gebied
van governance van samenwerkingsverbanden, waaronder over het
aanstellen van een onafhankelijk lid in het toezichthoudend orgaan.
• Monitoring door de indicator op te nemen in de eerder genoemde
publieke verantwoordingswebsite Passend Onderwijs.
De inspectie voert een themaonderzoek uit naar de onafhankelijkheid van
intern toezicht bij de samenwerkingsverbanden. Dit onderzoek wordt met
de Staat van het Onderwijs in voorjaar 2020 gepubliceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

10

Reserves van samenwerkingsverbanden worden zoveel mogelijk
beperkt
Ik vind het zeer onwenselijk wanneer samenwerkingsverbanden onnodig
en teveel reserves aanhouden. Dat geld wordt dan niet besteed aan
ondersteuning van leerlingen. In een afzonderlijke brief over reserves in
het onderwijs11, ben ik ingegaan op wat ik hierop verder ga ondernemen.
Ook de leden van de PO- en VO-raad vinden het van belang, dat samenwerkingsverbanden met hoge, niet-verantwoorde reserves worden
aangesproken. De raden hebben inmiddels vrijwel alle samenwerkingsverbanden met reserves gesproken. De laatste gesprekken volgen begin juli.
Sommige samenwerkingsverbanden geven aan, dat een deel van de
reserve ontstaat door de bekostigingssystematiek: ze krijgen laat in het
jaar nog een correctie op hun middelen, waardoor geld niet meer besteed
kan worden. Ook geven ze aan, dat ze reserve moeten aanhouden, omdat
ze personeel in dienst hebben. Reserve zal een indicator worden binnen
de genoemde publieke verantwoordingswebsite.
Besteding en verantwoording middelen passend onderwijs
De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de besteding en verantwoording van de middelen voor passend onderwijs12. Ik heb aangegeven,
dat ik in deze voortgangsrapportage een reactie geef op de aanbevelingen. De aanbevelingen sluiten aan op acties, die ik reeds in gang heb
gezet en op de maatregelen die we nemen om de verantwoording te
verbeteren.
• De inspectie geeft (aanbeveling 1 en 2) aan een indicator voor reserves
en de scheiding van bestuur en intern toezicht te ontwikkelen. Deze
ben ik aan het invullen, zoals hierboven beschreven.
• De inspectie beveelt ten derde aan om de mogelijkheid voor een
landelijk normenkader voor het beoordelen van doelmatig besteden
van ondersteuningsmiddelen te verkennen. Dat neem ik mee in het
Programma Verantwoording, dat ik samen met de Minister van OCW
uitvoer. Dit sluit aan bij aanbevelingen uit het advies van Onderwijsraad «Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden».
• De inspectie constateert (aanbeveling 4 en 5), dat de inzet van
ondersteuningsmiddelen voor leerlingen in het regulier onderwijs niet
goed te volgen zijn, onder meer omdat ontwikkelperspectieven (OPP)
niet altijd goed worden geregistreerd in BRON. De inspectie suggereert
een direct verband met de bekostiging te leggen. Binnen de huidige
bekostigingssystematiek is echter geen sprake meer van leerlinggebonden financiering, waarmee een directe koppeling tussen middelen
en een individuele leerling niet te maken is. Ik vind het evenwel
belangrijk dat scholen het OPP goed registreren, zodat de school zelf
alsmede het samenwerkingsverband in staat zijn om goed te sturen.
Het is niet duidelijk wat hen hierin concreet belemmert. Ik ga dit
onderzoeken.
• De inspectie geeft ten zesde aan dat scholen en samenwerkingsverbanden ten aanzien van ondersteuningsmiddelen beleidsrijker kunnen
begroten en verantwoorden. Dit verdient opvolging. Op welke wijze
dat het beste kan, wordt uitgewerkt binnen het genoemde Programma
Verantwoording. Het Steunpunt Passend Onderwijs werkt aan een
handreiking over een goede verantwoordingscyclus.
11
12

Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 208.
De Inspectie heeft dit rapport gepubliceerd. Het is te vinden onder: https://
www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/toezicht-op-samenwerkingsverbanden-passendonderwijs/documenten/rapporten/2018/12/03/zicht-op-de-besteding-van-de-middelen-voorpassend-onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

11

Aanvullende maatregelen in de vereenvoudiging van de bekostiging van het primair onderwijs
Samen met de PO- en VO-Raad en vertegenwoordigers vanuit samenwerkingsverbanden, besturen uit het speciaal basisonderwijs (sbo) en
(voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so), heb ik vier aanvullende maatregelen uitgewerkt om de bekostiging van het primair onderwijs verder te
vereenvoudigen. Zodanig dat dit budgetneutraal gebeurd. Hierover heb ik
ook gesprekken gevoerd met de vakbonden.
In mijn brief van 19 december 201813 heb ik uw Kamer geïnformeerd over
mijn voornemen om de bekostiging in het primair onderwijs te vereenvoudigen, naar aanleiding van het vereenvoudigingsvoorstel van de
PO-Raad. In dezelfde brief, heb ik aangegeven samen met het veld te
verkennen of de bekostigingssystematiek op nog meer onderdelen
vereenvoudigd kan worden, dan wat de PO-Raad al in had voorgesteld.
Het gaat om de volgende vier maatregelen:
• De bekostigingssystematiek van het sbo vereenvoudigen en gelijktrekken met de systematiek van het (v)so.
• Instellingen alleen te verplichten om mee te betalen aan de overschrijding van het budget van de samenwerkingsverbanden als ze die met
doorverwijzingen hadden kunnen voorkomen.
• De groeiregeling in het sbo en (v)so afschaffen.
• Het aantal vaste bedragen per vso-school terug te brengen van 31
naar 4.
Deze maatregelen zijn nader toegelicht in een bijlage 1014. Het streven is
het wetsvoorstel in het najaar van 2020 naar de Kamer te sturen.
Stand van zaken LWOO en PRO
Op 4 december 2018 heb ik u geïnformeerd over de nieuwe bekostigingssystematiek voor het Leerwegondersteunend Onderwijs (LWOO) en het
Praktijkonderwijs (PRO). Het doel is de middelen zo goed mogelijk over de
samenwerkingsverbanden te verdelen Ik verwacht dat we in het najaar
een keuze voor een nieuwe verdeelsystematiek kunnen maken. Een
onderzoek, uitgevoerd door het CBS, is gestart en moet leiden tot een
indicator die de behoefte aan lwoo en pro zo goed mogelijk voorspelt. De
VO-Raad, de Sectorraad Praktijkonderwijs, de Sectorraad Samenwerkingsverbanden VO, de Stichting Platforms VMBO en de voormalige AOC-Raad
zitten in de begeleidingscommissie van het onderzoek. Gezamenlijk
hebben wij de uitgangspunten vastgesteld. Het verdelingsmodel moet
voorspelbaar, betrouwbaar en toekomstbestendig zijn en het geld moet de
leerling volgen. In het najaar kan het wetsvoorstel concrete vormen
aannemen. Ik zal uw Kamer over de voortgang blijven informeren.
Met dit wetsvoorstel zal tevens het loslaten van de landelijke criteria lwoo
worden geregeld. Tot de nieuwe wet in werking is, kunnen samenwerkingsverbanden in het vo starten met «opting out». Recent hebben weer
12 samenwerkingsverbanden daarvoor gekozen. Sinds 2016 zijn daarmee
nu in totaal 54 van de 76 gestart met het loslaten van de landelijk
vastgestelde criteria, procedure, duur en licenties voor lwoo.
Het onderzoek naar opting out (bijlage 11)15 laat nog niet zien dat de
verwachte effecten optreden. Deze zijn: dat er meer ruimte komt voor
13

Kamerstuk 31 293, nr. 426.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
15
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

12

maatwerk, dat ouders beter betrokken worden, dat de administratieve
lasten dalen en de testdruk voor leerlingen afneemt. Hoewel de samenwerkingsverbanden positief zijn dat dit op termijn gaat lukken. Ook laat
het onderzoek geen negatieve effecten zien. Er is verder ook geen onrust
over de herverdeling van middelen. Wel geeft een aantal scholen aan
minder goed in staat te zijn de benodigde ondersteuning aan te bieden,
omdat ze door de herverdeling minder middelen ontvangen.
Zoals aan uw Kamer medegedeeld op 4 december 2018 beginnen dit jaar
maximaal 30 scholencombinaties een pilot voor een brugklas
praktijkonderwijs-vmbo voor het stimuleren van samenwerking tussen
deze schoolsoorten. Verder vinden er momenteel gesprekken plaats over
samenwerking tussen het pro en het mbo. Ik informeer u op een later
moment nog over de stand van zaken ten aanzien van het schooldiploma
pro.
Passend onderwijs in het mbo
Hierover ontvangt u een separate brief van de Minister van OCW.
C. Waarop nog in te zetten vooruitlopend op de evaluatie
Hoewel er dus al heel veel wordt gedaan, zie ik kansen om op een aantal
zaken nog meer te doen. Daarbij gaat zowel om het ontwikkelen van
nieuw beleid als om processtappen voor beter beleid. Deze processtappen
helpen ook om komend jaar goed en samen te evalueren.
Voor beter beleid is het volgende nodig:
1. Ik ga klankbordgroepen van leerlingen, ouders en andere ervaringsdeskundigen, leraren en schoolbesturen inrichten. Deze klankbordgroepen wil ik eerst benutten voor de evaluatie.
Hetzelfde geldt voor de vertegenwoordigende partijen, die samenkomen in het Impulsoverleg Passend Onderwijs. Dit overleg wordt
geïntensiveerd in aanloop naar de evaluatie. Aan die tafel wil ik vanaf
nu ook het LAKS en de inspectie uitnodigen. Reeds zitting nemen
Ouders & Onderwijs, Iederin, de verschillende bonden (AOB, CNV,
FVOV), de vereniging van schoolleiders (AVS), LECSO en de koepels
van samenwerkingsverbanden in po en vo. Ik kijk met alle partijen of
nog andere vertegenwoordigende partijen uitgenodigd moeten
worden.
2. Binnenkort ga ik met de raden en het Steunpunt Passend Onderwijs
aan tafel over de verlenging van de subsidie voor het steunpunt. De
subsidie loopt nu tot 2020. Het geeft een kans om te bezien wat het
steunpunt nog meer kan betekenen om scholen, schoolbesturen en
samenwerkingsverbanden te helpen. Het kan nog meer samen met de
koepels van samenwerkingsverbanden.
3. Ik beraad me op enig vervolg voor de regiobijeenkomsten. Dit mede
op verzoeken vanuit het land. Ik wil daartoe eerst horen van de
bezochte regio’s welke meerwaarde de huidige bijeenkomsten hebben
gehad om de nieuwe bijeenkomsten zo goed mogelijk vorm te kunnen
geven. Bij een vervolg, wil ik dat graag organiseren met het Steunpunt
Passend Onderwijs, de raden en alle andere partijen uit het Impulsoverleg. Ook denk ik aan een gezamenlijk landelijk congres, in aanloop
naar de evaluatie.
Het volgende extra beleid is nodig:
4. Hoorrecht. Ik ben op initiatief van het LAKS, aan het kijken hoe we tot
hoorrecht voor (oudere) leerlingen kunnen komen. Het is belangrijk dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

13

5.

6.

7.

8.

9.

leerlingen echt worden gehoord en dat oplossingen met hen worden
bedacht.
Betere regionale informatievoorziening voor ouders Ik deel de
conclusie van uw Kamer – andermaal bevestigd door de Staat van de
Ouder – dat ouders meer vroegtijdig en beter kunnen worden
geïnformeerd, bij de hand genomen en betrokken. Het is voor ouders
nog onvoldoende duidelijk bij wie ze waarvoor terecht kunnen. Ook
voor hun eerste aanspreekpunt in het onderwijs, de leraar, is het vaak
onduidelijk waar de benodigde informatie beschikbaar is en wat er
allemaal mogelijk is om ouders te begeleiden naar passende ondersteuning elders, wanneer het in de betreffende klas en school niet lukt.
Ik ben begonnen met gesprekken voeren met alle actoren, die een rol
hebben richting ouders. Het gaat naast leraren om schoolleiders,
zorgcoördinatoren van een school(bestuur), samenwerkingsverbanden
en onderwijs(zorg)consulenten. Ook wil ik verder kijken naar de
samenhang met de mogelijk al bij de leerling of diens gezin betrokken
cliëntondersteuning, (jeugd)wijkteams en zorgprofessionals.
Tijdens een werkconferentie, die ik samen met Ouders & Onderwijs wil
organiseren over ouderbetrokkenheid komen alle partijen bij elkaar.
Dat is zo snel mogelijk na de zomer. Ik wil met alle partijen onderzoeken en met concrete voorstellen komen hoe de informatievoorziening
en het bijstaan van ouders het beste regionaal kunnen organiseren.
Regionaal, en niet met een extra landelijk loket, omdat het vraagt om
kennis wat in de regio speelt en voor handen is. Ook lopen in sommige
regio’s al initiatieven.
Een speciale editie van de brochure «Ruimte in regels» Om leraren
beter te ondersteunen verschijnt na de zomer een speciale editie van
de brochure Ruimte in regels. Dit mede op verzoek van uw Kamer.
Deze brochure stel ik samen met onder meer de bonden en raden op.
De brochure zal de leraar, zowel po als vo, zowel regulier als speciaal,
meer inzicht geven over wat van hem of haar wordt verwacht en wat
mogelijk is, in het kader van passend onderwijs. Betere informatie over
wat verwacht wordt, helpt om het eigenaarschap van passend
onderwijs onder leraren te vergroten. Een soortgelijke brochure «Het
Waarom en Wat van Passend Onderwijs» wil ik op basis hiervan
maken voor ouders. Die versie is dan meer gericht op wie ouders
waarvoor kunnen benaderen.
Ik wil hiernaast met alle partijen in overleg wat we nog meer kunnen
doen om leraren te ondersteunen bij passend onderwijs. Daarbij denk
ik ook aan wat we met de pabo’s en andere opleidingen kunnen doen
om de toekomstige generatie docenten beter voor te bereiden op een
andere samenstelling van een klas, met een grotere diversiteit aan
ondersteuningsbehoeften, dan 10 of 20 jaar geleden.
Zorgplicht. De inspectie heeft aangegeven komend jaar extra aandacht
voor de zorgplicht te hebben in haar handhaving. Ook de PO- en
VO-raad spreken hun leden aan. Ik ga in gesprek met alle partijen, in
het bijzonder de raden, over wat er nog gedaan kan worden.
Inclusief onderwijs. Het komende evaluatiejaar wil ik inzetten op een
verkenning welke stappen nodig zijn om de drempels weg te nemen,
die leerlingen, ouders en scholen in het primair en voortgezet
onderwijs ervaren. We gaan internationale kennis en ervaringen goed
benutten, zoals de kennis van European Agency of Special Needs and
Inclusive Education. De Minister en het veld zetten ook in op een
routekaart voor het middelbaar en hoger beroepsonderwijs.
Twee extra onderzoeken. Het NRO-onderzoeksconsortium werkt aan
haar eindrapportage. Ze werkt hiernaast nog aan twee specifieke
onderzoeken: één naar de effecten van de verevening en één naar de
ervaringen van schoolbesturen met passend onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

14

D. De evaluatie
Komend jaar zal ik met uw Kamer de Wet passend onderwijs evalueren.
Voor de zomer van 2020 gaan wij daarover in debat. Dat is ruim een half
jaar eerder dan voorzien. Dit omdat het NRO-onderzoeksconsortium en de
Onderwijsraad hun eindrapport en eindadvies eerder zullen opleveren.
Vanuit de evaluatie, en alles dat daarvoor beschikbaar is, kunnen we met
elkaar gaan bepalen wat naar de toekomst toe nog meer nodig is om
ervoor te zorgen dat iedere leerling, ongedacht beperking, ziekte,
aandoening of (leer)probleem, zich zo goed mogelijk kan ontwikkelen.
Het valt mij op, dat de verwachtingen over passend onderwijs groter zijn
dan met de wet is beoogd. Passend onderwijs is wat sociologen noemen
een «kruipend concept». Door de tijd worden steeds meer betekenissen
toegevoegd. Het wordt komend jaar lastig om samen te evalueren als
iedereen passend onderwijs vanuit andere verwachting beoordeelt. Ik wil
daarom in deze brief alvast een aftrap doen voor een evaluatiekader. Ik
begin bij het «waarom en wat» van de Wet passend onderwijs en geef
vervolgens aan wat daarbij aan verwachtingen en ontwikkelingen
meespeelt.
Het waarom en wat van de Wijzigingswet passend onderwijs
Volgens het memorie van toelichting van de wet in 2014 speelden de
volgende overwegingen een rol:
– dat we veel meer kunnen uitgaan van wat het kind nodig heeft in
plaats van alleen te kijken wat het kind heeft (doorgeslagen diagnostisering en labeling);
– dat er echt nog winst valt te behalen om daadwerkelijk ieder kind
onderwijs te kunnen laten volgen (er is nog geen dekkend aanbod);
– dat het wenselijk is dat zoveel mogelijk kinderen thuis nabij onderwijs
kunnen volgen en alleen naar het speciaal onderwijs als dat echt moet;
– dat lichte ondersteuning in het regulier onderwijs en zware ondersteuning in het speciaal onderwijs te veel gescheiden werelden zijn en veel
meer met elkaar verbonden kunnen worden;
– dat er een einde moet komen aan de zoektochten, die ouders moeten
ondernemen om voor hun kind met een ondersteuningsbehoefte een
goede plek te vinden. Omdat scholen, wanneer ze dat willen, wel heel
makkelijk nee kunnen zeggen;
– dat het (vorige) systeem als zeer bureaucratisch werd ervaren;
– dat een verdere groei van zware ondersteuning en het speciaal
onderwijs op termijn onbetaalbaar zou worden. Dat geldt zeker
wanneer we eigenlijk niet kunnen verklaren waarom die groei in
sommige regio’s veel groter was dan in andere;
In 2014 zijn met de Wet passend onderwijs daarom de volgende aanpassingen gemaakt:
– Scholen krijgen zorgplicht. Deze maatregel moet ervoor zorgen, dat
scholen niet te makkelijk nee kunnen zeggen tegen leerlingen met een
ondersteuningsbehoefte. En dat wanneer scholen echt niet in een
ondersteuningsbehoefte kunnen voorzien, zij ook aan de lat staan voor
een goede overdracht naar een andere school, waar die ondersteuning
wel kan worden geboden. Het is hiervoor van belang dat scholen met
hun ondersteuningsprofiel helder maken wat ze kunnen bieden.
– Scholen moeten in de regio samenwerken voor een dekkend aanbod.
Scholen, regulier en speciaal (cluster 3 en 4) kunnen alleen tot een
dekkend aanbod komen, wanneer ze weten wat anderen bieden.
Daarmee zien ze ook wat er nog aan aanbod ontbreekt en wat van
daaruit nog moet worden ontwikkeld. Sinds 2014 werken scholen
verplicht samen in een samenwerkingsverband op basis van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

15

–

–

–

ondersteuningsplan voor de betreffende regio. In de manier waarop
een samenwerkingsverband vorm krijgt is met opzet veel ruimte
gelaten.
Sterke positie voor leerlingen, ouders en leraren. Inspraak en medezeggenschap van leerlingen, ouders en leraren op het beleid van het
samenwerkingsverband is van groot belang. Dat wordt ingevuld door
middel van de ondersteuningsplanraad.
Betere financiële prikkels via een nieuw bekostigingssysteem. De
bekostiging van de extra ondersteuning in het regulier onderwijs en
het speciaal onderwijs cluster 3 en 4 loopt niet meer via de leerlingebonden financiering. De landelijke criteria van de regionale toetsingscommissies worden losgelaten. Het samenwerkingsverband bepaalt of
een leerling toelaatbaar is voor het duurdere speciaal onderwijs en
financiert dat vervolgens. Dat vermindert de administratieve lasten,
zeker voor extra ondersteuning in het regulier onderwijs.
Verevening. De landelijk beschikbare middelen worden gedurende 5
jaar in stappen herverdeeld, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat de
ene regio niet meer kinderen met een (zware) ondersteuningsbehoefte
zou moeten hebben dan een andere regio. Regio’s met relatief veel
speciaal onderwijs worden aangespoord om daar kritisch naar te
kijken.

De beleidstheorie, die de het NRO-onderzoeksconsortium als
uitgangspunt heeft genomen, geeft aan dat wanneer bovenstaande
beleidsaanpassingen succes hebben, we zouden moeten zien, dat
meerdere van de volgende effecten optreden:
1. Leerlingen krijgen geen label meer;
2. Het is voor ouders duidelijker, wat scholen kunnen bieden en ze
hoeven niet meer te shoppen;
3. Leerlingen en ouders worden sneller en efficiënter geholpen;
4. Leerlingen krijgen ondersteuning, die past bij hun behoeften en
talenten, er is sprake van meer differentiatie en maatwerk;
5. Het aantal kinderen dat langdurig thuiszit daalt. In het kader van het
Thuiszitterspact is het streven, dat sprake is van 0 thuiszitters, die niet
binnen 3 maanden een passend aanbod hebben gehad.
6. Scholen – vooral reguliere – ervaren minder administratieve lasten,
doordat niet voor elke leerling financiering hoeft te worden geregeld.
7. Op het niveau van het stelsel zijn de kosten niet verder gestegen en
worden de middelen doelmatig besteed.
Het eindrapport van het NRO zal over deze oorspronkelijke doelen van
passend onderwijs uitspraken doen. Door ontwikkeling van beleid en
voortschrijdend inzicht zie ik een aantal mogelijk aanvullende indicatoren:
8. Het aanbod aan onderwijsondersteuning is verbreed en elke regio
heeft een meer dekkend aanbod, ook aan initiatieven op de rand van
speciaal onderwijs en zorg;
9. Reguliere scholen onderling en reguliere en speciale scholen hebben
veel meer dan voorheen contact met elkaar, werken meer met elkaar
samen en benutten elkaars expertise vaker bij het organiseren van de
ondersteuning voor leerlingen.
10. Regio’s die voorheen veel leerlingen naar het speciaal onderwijs
verwezen, zullen, als gevolg van de verevening, meer leerlingen in het
regulier onderwijs ondersteunen.
11. Ouders die voorheen een beroep zouden hebben gedaan op vrijstelling
van de leerplicht van hun kind (5 onder a) proberen vaker om toch met
het onderwijs in gesprek te gaan voor een aanbod;
De komende periode zal ik deze (nadere) indicatoren verder met het veld
vorm geven. Daarbij bezie ik of inderdaad ook voor elk indicator

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

16

onderzoek beschikbaar is, op basis waarvan we gefundeerde uitspraken
kunnen doen.
Ontwikkelingen van invloed op de doelen van Passend Onderwijs
Mensen rekenen meer toe aan passend onderwijs dan wat met de wet
werd beoogd. Ook zijn bepaalde ontwikkelingen van invloed op (het
succes van) passend onderwijs. Ik loop de voornaamste langs.
Ervaren werkdruk en lerarentekort
Wanneer leraren een grotere werkdruk ervaren, het minder makkelijk is
om vacatures op te vullen en vaker moet worden gewerkt met
invalkrachten, is het lastiger is om tot passend onderwijs te komen.
Omgekeerd wordt ook vaak naar passend onderwijs gewezen als één van
de oorzaken van de ervaren werkdruk. Leraren ervaren dat ze meer hun
best doen om leerlingen binnen de klas te helpen en geven aan, dat de
ondersteuningsbehoefte complexer is geworden. Dit geldt zowel in het
regulier als speciaal onderwijs.
De genoemde beweging naar meer inclusief onderwijs
Het uitgangspunt «regulier waar kan, speciaal waar moet» lijkt niet meer
aan ieders verwachtingen te voldoen. Steeds meer ouders zien graag dat
hun kind met een (zware) ondersteuningsbehoefte in de buurt van huis en
met hun leeftijdsgenootjes uit de buurt naar school kan. Ouders van
kinderen zonder ondersteuningsbehoefte vinden het belangrijk dat
kinderen zo al jong leren dat een beperking heel normaal is. Steeds vaker
worden passend en inclusief onderwijs in één adem genoemd, terwijl
inclusief onderwijs niet met de wet was beoogd.
Van zo passend mogelijk naar onderwijs op maat
In de Wet passend onderwijs gaat het steeds om «zo passend mogelijk
onderwijs», ook omdat onderwijs een collectieve aangelegenheid is.
Passend onderwijs lijkt door velen een grotere belofte in zich te dragen,
namelijk: onderwijs op maat. Bovendien zien we dat de ondersteuningsbehoefte complexer aan het worden is. Het kan als gevolg hebben, dat
hoewel scholen, samenwerkingsverbanden en hun partners in de
(jeugd)zorg weldegelijk komen tot een passender aanbod dan voorheen,
het aantal mensen dat tevreden is over het aanbod niet stijgt.
Gelijktijdige grote veranderingen in de jeugdhulp en zorg
Passend onderwijs is vrij geïsoleerd ingevoerd. Om ervoor te zorgen dat
de ondersteuning in het (speciaal) onderwijs verbetert en het aantal
thuiszitters daalt, is het echter nodig dat onderwijs en (jeugd)zorg goed
samenwerken. De adviezen van René Peeters en Marc Dullaert hebben
gezorgd voor een flinke impuls om landelijk, regionaal en lokaal nog meer
werk te maken van deze samenwerking. Maar dit is pas van recente
datum. De decentralisatie en hervorming van de (jeugd)zorg en die naar
passend onderwijs zijn niet met elkaar in gang gezet. Beide sectoren zijn
eerst met zichzelf bezig geweest. Pas sinds enige tijd is de blik ook naar
elkaar gericht, ondanks ook nog voldoende eigenstandige uitdagingen
binnen beide sectoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

17

De hoofdvraag tijdens het evalueren
Uiteindelijk gaat het komend evaluatiejaar om de vraag of we op de goede
weg zijn om het onderwijs in Nederland steeds meer passend te krijgen
voor kinderen met een ondersteuningsbehoefte of behoefte aan zorg.
Zodat echt ieder kind zich naar zijn of haar vermogens kan ontwikkelen.
De evaluatie: een proces met elkaar op basis van veel input
Tijdens het evalueren zal veel input beschikbaar zijn:
– Het eindrapport van het onderzoeksconsortium o.l.v. de NRO. Het
eindrapport van de NRO is de culminatie van alle voorbije onderzoeken en tussenrapportages. Ik verwacht het eindrapport begin mei 2020.
Ik ben het consortium erkentelijk dat zij bereid zijn om eerder dan
oorspronkelijk afgesproken, mede op het verzoek van uw Kamer, hun
eindrapport op te leveren.
Het onderzoeksprogramma richt zich op het onderzoeken van een
beleidstheorie die bij de start van Passend onderwijs is ontworpen. Op
basis daarvan heeft zij de afgelopen jaren al vele onderzoeken op
deelaspecten en tussenrapportages over de stand van Passend
Onderwijs uitgebracht. Ook heeft zij studies opgepakt op basis van
beleidsontwikkeling en voortschrijdend inzicht. Ook bij deze voortgangsrapportage treft u weer enkele studies aan, deze zijn:
o Deel 5 stand van zaken passend onderwijs (bijlage 2)16
o Monitor Scholen 2018 (bijlage 6)17
o Monitor Samenwerkingsverbanden 2018 (bijlage 7)18
o Deel II van het onderzoek Passend Onderwijs in de klas (bijlage 5a)19 met daarbij horende bijlage (bijlage 5b)20
o Deel II van onderzoek naar Basisondersteuning (bijlage 4)21
o Deel II van het onderzoek naar LWOO en Opting Out (bijlage 11)22
– Een rapportage van DUO met de trends in passend onderwijs
2011–2018 (bijlage 3)23
– Een laatste advies van de Onderwijsraad over passend onderwijs,
mede op basis van het eindrapport van het onderzoeksconsortium.
Ook de Raad ben ik erkentelijk dat zij bereid zijn om hun advies eerder
uit te brengen dan oorspronkelijk met hen afgesproken. Naar verwachting is het eind mei/begin 2020 gereed.
– De bijgevoegde rapportage van wat het vertelpunt passend onderwijs
en de regiobijeenkomsten hebben opgeleverd (bijlage 1)
– De Staat van het Onderwijs 2020, waarin de Inspectie, mede op basis
van enkele specifieke onderzoeken, extra goed stil zal staan bij
passend onderwijs.
Naast al deze waardevolle input wil ik komend jaar in goed gesprek
blijven met alle betrokken actoren en hun vertegenwoordigers om tot mijn
reactie te komen. Ik gaf eerder al aan hoe ik dat wil doen. Ik ga vaker met
alle betrokken (vertegenwoordigende) partijen in overleg (Impulsoverleg),
beraad me op een vervolg op de regiogesprekken en stel klankbordgroepen in van leerlingen, ouders, ervaringsdeskundigen, leraren en
schoolbesturen.

16

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
18
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
19
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
20
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
21
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
22
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
23
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

18

Afrondend
Het onderwijsveld, en steeds vaker samen met het (jeugd)zorgveld, maakt
flink werk om van passend onderwijs een succes te maken. Tegelijkertijd
hoor ik, dat het echt nog flink beter moet. Veel leerlingen en ouders
hebben grote moeite om tot een passende oplossing te komen. Ik hoop
van harte dat iedereen op gelijke voet, en liefst nog met een stap erbij,
doorgaat met de ingezette samenwerking en verbeterslagen. Ik wil
iedereen oproepen daar ook mee door te gaan, ondanks dat we komend
jaar gaan evalueren. Ook ik zet vooruitlopend op de evaluatie weer een
aantal zaken in gang om de randvoorwaarden voor passend onderwijs te
verbeteren. Wel hecht ik aan goed evalueren. Daarom de aanzet tot een
evaluatiekader, dat ik verder met iedereen wil uitwerken. Van daaruit
kunnen we gaan bepalen wat naar de toekomst toe nodig is, opdat ieder
kind, ongeacht behoefte aan onderwijsondersteuning of zorg, zich
optimaal kan ontwikkelen.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 497, nr. 310

19