Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1078

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 oktober 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij zeven
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Verordeningen betreffende het European Network and Information
Security Agency (Kamerstuk 22 112, nr. 1072)
2. Richtlijn en mededeling herziening eerste spoorpakket (Kamerstuk
22 112, nr. 1073)
3. Verordening betreffende OTC-derivatenhandel en centrale clearing
(Kamerstuk 22 112, nr. 1074)
4. Verordening over short selling en bepaalde aspecten van credit
default swaps (Kamerstuk 22 112, nr. 1075)
5. Mededeling Strategie voor gelijkheid tussen vrouwen en mannen
2010–2015 (Kamerstuk 22 112, nr. 1076)
6. Verordening tot vaststelling van de vangstmogelijkheden voor 2011
in de Oostzee(Kamerstuk 22 112, nr. 1077)
7. Wijziging van verordeningen betreffende de verstrekking van
levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Unie
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1078
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

1

Fiche: verordeningen betreffende de verstrekking van levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Unie
1. Algemene gegevens
Titel Voorstel:
Wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 1234/2007 van
de Raad, wat de verstrekking van levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Unie betreft.
Datum Commissiedocument
17 september 2010
Nr. Commissiedocument
COM(2010) 486 definitief, 2008/0183 (COD)
Prelex
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=197410
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
Impact assessment: SEC(2008) 2 436 en SEC(2008) 2 437
Behandelingstraject Raad
Presentatie heeft plaatsgevonden in de Landbouwraad van 27 september
2010. Het voorstel is besproken op 6 oktober in de Raadswerkgroep
Horizontale vraagstukken. Afronding van het dossier is waarschijnlijk
onder Hongaars voorzitterschap (medio 2011).
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement, delegatie en
comitologie
a) Rechtsbasis
Art. 42 en art. 43 VWEU.
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
Gewone wetgevingsprocedure (besluitvorming bij gekwalificeerde
meerderheid in de Raad, medebeslissing Europees Parlement).
c) Delegatie en/of comitologie
De Commissie stelt voor dat gedelegeerde handelingen aan de
Commissie worden verleend op onderwerpen als de berekeningsmethode voor de toewijzing van middelen, verdeling van interventievoorraden en financiële middelen, eventuele herverdeling van middelen,
uitvoering van inschrijvingsprocedures en aanvragen etc. De Commissie krijgt voorts bij de uitvoering van de verordening bijstand van een
comité. Dit gaat zich, op het terrein van voedselhulp aan de meest
behoeftigen, onder meer bezighouden met onderwerpen als regels ter
vaststelling en eventuele herziening van de driejarenplannen, bepaalde
nader te bepalen procedures en termijnen, formats van verslagen,
voorschriften voor de vergoeding van kosten (inclusief termijnen en
financiële plafonds), controleprogramma’s en betalingsprocedures.
2. Samenvatting BNC-fiche
Korte inhoud voorstel
Het voorstel voorziet in een aanpassing van de «meest behoeftigen
regeling». Doel is het gratis of tegen beperkte prijs beschikbaar stellen van
voedsel aan de allerarmsten binnen de EU. Het voorstel is reeds in 2008
en 2009 voorgelegd aan de Landbouwraad, het stuitte echter tot twee keer
toe op een blokkerende minderheid. Het voorstel uit 2008 is nu herzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

2

In het oorspronkelijke voorstel van 2008 en in het huidige voorstel is
opgenomen dat voedsel niet enkel beschikbaar wordt gesteld vanuit
interventievoorraden, maar ook kan worden aangekocht op de markt en
dat cofinanciering door de lidstaten verplicht wordt. De cofinancieringspercentages zijn, naar aanleiding van amendementen van het Europees
Parlement op het voorstel uit 2008, in dit voorstel bijgesteld van 25% naar
10% bijdrage voor Cohesielidstaten, van 50% naar 25% bijdrage overige
lidstaten. Daarnaast is in het huidige voorstel de EU bijdrage gemaximeerd tot in totaal € 500 miljoen. Het voorstel is eveneens aangepast naar
aanleiding van het Verdrag van Lissabon.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 42 en 43 VWEU (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid). Echter, de rechtsgrondslag valt, gezien de inhoud
van het voorstel, te betwisten. Het gaat hier eerder om sociaal beleid dan
om het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Daarenboven dient er naar de subsidiariteit van het voorstel te worden
gekeken. Op dit punt is het oordeel negatief. Eventuele voedselhulp aan
minderbedeelden is geen zaak voor de EU, maar van de lidstaten.
De toetsing van de proportionaliteit van het voorstel is niet meer van
toepassing bij een negatieve beoordeling van de subsidiariteit.
Nederlandse positie
Nederland was in 2008 reeds tegen het voorstel en ziet in het huidige
voorstel geen aanleiding zijn positie te herzien. Nederland neemt net als
afgelopen jaren geen deel aan dit programma. Gratis verstrekking van
voedsel aan de meest behoeftigen hoort thuis in een sociaal kader en niet
in een landbouwkader.
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
De minstbedeeldenregeling dateert uit 1987 en maakt het mogelijk
levensmiddelen, zoals boter, granen, suiker en magere melkpoeder uit de
publieke interventievoorraden onder de minst bedeelden in de EU te
verdelen. Enkele jaren geleden heeft de Raad ook ingestemd met de
(beperkte) aankoop van producten op de markt wanneer de interventievoorraden onvoldoende waren.
Vanwege de gestegen voedselprijzen en vermindering van de interventievoorraden stelt de Commissie voor de regeling aan te passen aan de
veranderde omstandigheden. Belangrijkste wijziging is dat de Commissie
voorstelt om geld ter beschikking te stellen aan voedselbanken en andere
charitatieve instellingen om naar eigen keus voedsel aan te kopen op de
vrije markt. Daarmee krijgt het programma nog meer een binnenlands
karakter. Aankoop wordt ook mogelijk voor producten waarvoor geen
interventiemechanismen bestaan. De producten worden gratis of tegen
een beperkte prijs beschikbaar gesteld. Lidstaten die wensen deel te
nemen, dienen hiertoe een verzoek in. De lidstaten die deelnemen,
moeten een jaarverslag indienen over de uitvoering en de Commissie
tijdig op de hoogte brengen van de ontwikkelingen die van invloed zijn op
de uitvoering van de programma’s.
Het budget voor het programma is de afgelopen jaren gestegen van circa
€ 200 mln. in 2005 tot ruim € 300 mln. in 2008 naar circa € 480 miljoen in
2010. De kosten van de huidige regeling vallen geheel onder de communautaire landbouwbegroting (dus geen cofinanciering).
Het voorstel uit 2008 stelde voor het eerst nationale cofinanciering voor.
Lidstaten die van het nieuwe programma gebruik maken, worden
verplicht hun nationale voedselhulpprogramma te cofinancieren met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

3

nationale middelen. De cofinancieringspercentages zijn, naar aanleiding
van amendementen van het Europees Parlement op het voorstel uit 2008,
in dit voorstel bijgesteld van 25% naar 10% bijdrage voor Cohesielidstaten
en van 50% naar 25% bijdrage voor de overige lidstaten. Daarnaast is de
EU-bijdrage gemaximeerd tot in totaal € 500 miljoen.
Het voorstel is eveneens aangepast naar aanleiding van het Verdrag van
Lissabon. Het voorstel bevat de procedure voor gedelegeerde handelingen in Verordening EG 1234/2007 (Single CMO) en reserveert een artikel
voor uitvoeringshandelingen in afwachting van het thans in het Europees
Parlement en Raad voorliggend voorstel inzake controlemechanismen
(nieuw comitologiebesluit).
Impact assessment Commissie
De Inter Service Groep van de Commissie heeft vier opties geïdentificeerd: status quo; beschikbaar stellen voedsel uit interventievoorraden
aangevuld door aankopen op de markt; alleen aankopen op de markt;
beëindiging van het programma. Na studie en overleg (met de lidstaten
en publieke consultatie via internet) is besloten een combinatie van twee
opties voor te stellen: beschikbaar stellen van producten uit interventie
en/of aankopen op de markt.
De Impact Assessment Board heeft geconstateerd dat met de aanbevelingen rekening is gehouden. In het bijzonder ging het daarbij om een
duidelijker rechtvaardiging van een nieuw programma voor verdeling van
voedsel, een duidelijker beschrijving van de ervaringen met het huidige
programma en de consequenties bij ongewijzigd beleid. Ook moest
duidelijker aangetoond waarom nog steeds EU-bemoeienis nodig is op dit
gebied en wat de toegevoegde waarde is in vergelijking met nationaal
beleid. Verder moest beter gekeken worden naar vereenvoudiging en
administratieve lasten.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 42 en 43 VWEU (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid). Het betreft hier een wijziging van de
Gemeenschappelijke Marktordening en de financiering van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)
De rechtsgrondslag is echter te betwisten. Het voorstel is niet geheel in
overeenstemming met de doelstellingen van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid zoals vermeld in artikel 39 VWEU. Het aanwenden
van producten uit interventievoorraden zou nog kunnen bijdragen aan
stabilisatie van de markt en het verzekeren van redelijke prijzen bij de
levering aan verbruikers. Dit kan echter zeker niet gezegd worden van
het aankopen van producten op de markt. Dit is niet verenigbaar met
de doelstellingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en
vormt eerder sociaal beleid. Ook de Juridische Dienst van de Raad
heeft vraagtekens geplaatst bij de rechtsgrondslag van het voorstel.
Het toevoegen van artikel 42 VWEU is nieuw ten opzichte van het
voorstel in 2008. Het lost echter het probleem van de rechtsgrondslag
niet op. Nog daargelaten dat artikel 42 VWEU in het geheel geen
eigenstandige rechtsgrondslag creëert, gaat het nog steeds om een
artikel dat betrekking heeft op het GLB. Essentie van de kritiek op de
rechtsgrondslag is nu juist steeds dat het voorstel in het geheel niet in
het kader van het GLB kan worden geplaatst.
b) Functionele toets
– Subsidiariteit: negatief
– Proportionaliteit: niet van toepassing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

4

–

Onderbouwing:
Aangezien de bevoegdheid van de Unie op het terrein van
landbouw ingevolge artikel 4, tweede lid, onder d, VWEU een
gedeelde bevoegdheid is, dient het voorstel op subsidiariteit te
worden beoordeeld.
Zoals gezegd valt de gekozen rechtsgrondslag te betwisten. Naar
mening van Nederland gaat het hier eerder om sociaal beleid. De
subsidiariteit dient naar mening van Nederland dan ook in dit licht
te worden beoordeeld. Eventuele voedselhulp in deze EU-context
aan minderbedeelden is volgens Nederland geen zaak voor de EU,
maar van de lidstaten. Immers, voedselhulp heeft een sterk sociaal
karakter en de inrichting van het sociale beleid is een nationale
aangelegenheid. Grensoverschrijdende aspecten doen zich niet of
in beperkte mate voor. Het dienen derhalve uitsluitend de lidstaten
te zijn die bepalen hoe in het levensonderhoud van de meest
behoeftigen zou moeten worden voorzien. Ook beantwoording van
de vraag of specifieke maatregelen als voedselvoorziening
wenselijk zijn en hoe eventuele maatregelen moeten worden
gefinancierd (nationale financiering of particulier initiatief) dient
uitsluitend ter beoordeling van de lidstaten te staan.
Het feit dat het merendeel van het budget wordt besteed in landen
die zelf zorg zouden kunnen dragen voor voedselvoorzieningen aan
de meest behoeftigen, versterkt deze argumentatie. Met name
relatief welvarende lidstaten maken gebruik van de regeling.
Spanje, Frankrijk en Italië zijn gedrieën alleen al goed voor 47,91%
van het budget. Een Europees voedselbankprogramma, met een
duidelijk binnenlands karakter, wordt vanuit subsidiariteit negatief
beoordeeld.
Aan de beoordeling van de proportionaliteit wordt niet meer
toegekomen nu de subsidiariteit als negatief wordt beoordeeld.
c) Nederlands oordeel
Nederland heeft zich in het verleden altijd gekant tegen deze regeling
omdat voedselhulp in deze EU-context voor meest behoeftigen een
zaak is van de lidstaten en niet van de Europese Unie. Nederland ziet
het verstrekken van voedselhulp niet als een doelstelling van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Als hier al een gemeenschappelijke doelstelling ligt dan moet die via sociaal beleid worden gevonden,
waarbij moet worden opgemerkt dat het verstrekken van voedselhulp
geen duurzame oplossing biedt voor het behalen van sociale doelstellingen. Het aankopen van producten op de markt is goedkoper dan
aanbesteding voor de verwerking van overschotproducten in eindproducten.
Positief is dat nu cofinanciering van de lidstaten wordt ingesteld,
waardoor een grotere betrokkenheid van de lidstaten kan ontstaan. Het
cofinancieringspercentage zou echter wel significant hoger moeten zijn
dan de relatief lage percentages die de Commissie nu voorstelt. Het is
te betreuren dat de cofinancieringpercentages ten opzichte van het
voorstel uit 2008 substantieel verlaagd zijn. Nationale cofinanciering
heeft hier voor Nederland alleen meerwaarde als daardoor duidelijk
minder beslag wordt gelegd op Europese middelen.
Overigens zal het verplicht stellen van cofinanciering het Nederlandse
bezwaar niet wegnemen. Het zal immers geen afbreuk doen aan het
feit dat € 500 miljoen besteed zal worden aan beleid dat in hoofdzaak
is gericht op sociale doelstellingen.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting
De voortzetting van de meestbehoeftigenregeling heeft aanzienlijke
budgettaire consequenties voor de EU. De begroting is opgelopen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

5

€ 307 miljoen in 2008 tot ca. € 480 miljoen in 2010. In het voorliggende
voorstel wordt de EU bijdrage gemaximeerd tot in totaal 500 miljoen
Euro vanaf 2010, wat overeen komt met een bijdrage uit de Nederlandse afdrachten van 25 miljoen Euro. Nederland van mening is dat –
bij voortzetting van Europese financiering – de financiële middelen
gevonden dienen te worden binnen de bestaande financiële kaders
van de EU-begroting
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Aangezien Nederland niet van plan is deel te nemen aan dit programma vloeien er geen directe financiële consequenties uit voort
voor Nederland (financiering gebeurt bij deelname namelijk via
nationale cofinanciering).
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Zie onder b.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden
Zie onder b.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger
Zie onder b.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
Geen. Nederland zal niet deelnemen aan dit programma.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. Haalbaarheid
De verordening isvan toepassing op het driejarenplan dat ingaat op of
na 1 januari 2012.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Er is voorzien in verslaglegging door de Europese Commissie uiterlijk
31 december 2014.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid:
Geen implicaties. Nederland neemt niet deel.
b) Handhaafbaarheid
Zie onder a.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Aangezien vanuit het programma producten uit alle landen en
windstreken aangekocht kunnen worden (dus niet alleen binnen de EU),
kan dit een mogelijk positief effect hebben op OS-landen. Wel dient men
ook vanuit WTO-oogpunt de conformiteit te bewaken en dient men
marktverstoring te voorkomen. Bij de verdere onderhandelingen dienen
de belangen van OS landen niet geschaad te worden.
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland is tegen de voortzetting van voedselhulp aan minderbedeelden
en zal daarom ook tegen dit voorstel stemmen. Naar mening van
Nederland gaat het hier meer om sociaal beleid dan om het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Het programma past dan ook niet in het
gemoderniseerde GLB. Volgens Nederland is voedselhulp aan de
minstbedeelden geen zaak voor de EU, maar moeten lidstaten zelf
beslissen of en hoe zij hieraan invulling geven. Het feit dat er nationale
verschillen zijn op het gebied van voedseldistributie, keuze van voedsel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

6

producten per land erg kan verschillen en het merendeel van het budget
besteed wordt in landen die zelf zorg zouden kunnen dragen voor
voedselvoorzieningen aan de meest behoeftigen, versterkt deze argumentatie. De Europese Rekenkamer constateerde aanzienlijke verschillen
tussen lidstaten en binnen lidstaten in de toepassing van de Europese en
nationale aanbestedingsregels met betrekking tot dit programma. Een
programma dat aanleiding geeft tot zulke ruimte is volgens het kabinet
onwenselijk, aangezien dat het bedrijfsleven schaadt. Op basis van
subsidiariteit is een Europees voedselbankprogramma, met een duidelijk
binnenlands karakter, naar Nederlands oordeel dus niet gewenst.
Nederland staat niet geheel negatief tegenover de introductie van
nationale cofinanciering. Echter, cofinancieringspercentages zouden dan
substantieel hoger mogen zijn dan de relatief lage cofinancieringspercentages die de Commissie nu voorstelt. Nationale cofinanciering heeft hier
voor Nederland alleen meerwaarde als daardoor duidelijk minder beslag
wordt gelegd op Europese middelen. Overigens zal het verplicht stellen
van cofinanciering het Nederlandse bezwaar niet wegnemen. Het zal
immers geen afbreuk doen aan het feit dat € 500 miljoen besteed zal
worden aan beleid dat in hoofdzaak is gericht op sociale doelstellingen.
Nederland heeft de afgelopen jaren niet deelgenomen aan dit programma
en zal ook nu niet deelnemen aan deze regeling.
Een dergelijk programma past eveneens niet in het gemoderniseerde,
marktgeoriënteerde GLB zoals dat in het kader van de Health Check en
daaropvolgende aanpassingen van het Europese landbouwbeleid gestalte
zou moeten krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1078

7