Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 532

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet van de bepalingen inzake de
verkiezing, de inrichting en samenstelling van
de Eerste Kamer der Staten-Generaal

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 2oktober 2020
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave

blz.

Algemeen

2

1.
2
3.
4.

2
4
8
10

Inleiding
De wijze van verkiezing van de Eerste Kamer
Nadere vormgeving
Consultatie en advies

Artikelsgewijs deel

10

Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen
inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal. Voorgesteld wordt een aanpassing van de verkiezingswijze van de Eerste Kamer en wel in die zin dat teruggekeerd wordt
naar de wijze van verkiezing die tot 1983 gold, te weten een zittingstermijn
voor Eerste Kamerleden van 6 jaar in plaats van vier jaar, waarbij om de
drie jaar beurtelings 38 en 37 leden aftreden. De nieuwe wijze van
verkiezing moet meer evenwicht in het twee-kamerstelstel brengen. Dat

kst-35532-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

1

achten de leden van de VVD-fractie een goede zaak. Beide Kamers hebben
immers een andere rol in het staatsbestel. Het politieke primaat ligt bij de
Tweede Kamer. Daarbij hoort voor beide Kamers dan ook een passende
wijze van verkiezing, zo menen de leden van de VVD-fractie.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de voorliggende Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen
inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal. Deze leden van zijn van mening, dat met het
voorliggende wetsvoorstel een weeffout wordt hersteld, die bij de
Grondwetsherziening in 1983 in het stelsel is geslo-pen. Met de regering
constateren deze leden dat de huidige verkiezingswijze van de Eerste
Kamer ertoe leidt dat iedere vier jaar de vraag prominent aan de orde is of
de coalitiepartijen via de verkiezing van de provinciale staten een
meerderheid behalen in de Eerste Kamer. Deze leden zijn van mening van
met het voorliggende voorstel het provinciale aspect van de statenverkiezingen beter voor het voetlicht kan worden gebracht. Ook onderschrijven
deze leden de analyse van de staatscommissie parlementair stelsel, dat
het conceptueel niet past bij de verhouding tussen de Kamers dat de
Eerste Kamer af en toe over een recenter mandaat beschikt dan de
Tweede Kamer. Deze leden hebben de indruk, dat dat Eerste Kamer
daardoor meer op de Tweede Kamer is gaan lijken en minder toekomt aan
de eigen rol van bewaker van wetgevingskwaliteit. Deze leden zijn ervan
overtuigd, dat de Eerste Kamer als gevolg van de voorgestelde verandering in de wijze van verkiezing des te sterker de rol van «chambre de
réflexion» zal vervullen. Wel hebben deze leden nog enkele vragen over
de uitwerking van het voorliggende voorstel.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de verklaring dat
er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in
de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing, de inrichting en
samen-stelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Zij hebben in dit
verband nog verschillende vragen.
De leden van de D66-fractie lezen dat het doel van de regering met deze
aanpassing is om bij te dragen aan een goede positionering van de Eerste
Kamer in het tweekamerstelsel en een heldere rolverdeling tussen de
beide Kamers. De regering constateert dat de Eerste Kamer sinds de
grondwetsherziening van 1983 soms een recenter mandaat heeft dan de
Tweede Kamer. Tevens merkt de regering op dat iedere vier jaar bij de
verkiezingen van de provinciale staten prominent de vraag aan de orde
komt of de regeringspartijen een meerderheid behalen in de Eerste
Kamer, hetgeen het politieke karakter te veel zou benadrukken. Alvorens
in detail te treden, vragen deze leden of de regering voor het onderhavig
voorstel ook alternatieven zag die zouden kunnen volstaan om een goede
positionering van de Eerste Kamer en een heldere rolverdeling tussen
beide Kamers te realiseren? Schieten de diverse andere recente
voorstellen van de regering ter overweging van een Grondwetswijziging
op dit terrein – ook in samenhang bezien – nog tekort? Kan de regering
verder ook toelichten in hoeverre een indirect recenter mandaat voor een
problematische spanning zorgt? Kan de regering daarbij ingaan op het feit
dat een regeringscoalitie pas recent voor het eerst sinds 1983 tijdens de rit
haar meerderheid in de Eerste Kamer is verloren? Voorts horen de
genoemde leden graag in hoeverre het onderhavige voorstel volgens de
regering werkelijk kan voorkomen dat de landelijke politiek de provinciale
staten bij de provinciale statenverkiezingen zal overschaduwen? De aan
het woord zijnde leden vragen de regering daarbij in te gaan op de
invloed die de provinciale staten ook bij het voorliggend voorstel zullen
behouden op de samenstelling van de Eerste Kamer, en dus de landelijke
politiek,. Kortom, kan de regering in het licht van het voorgaande het nut

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

2

en de noodzaak van het onderhavige voorstel nader toelichten? De leden
van de D66-fractie nemen namelijk ook enkele mogelijke nadelen waar.
De aan het woord zijnde leden vragen de regering voorts nader in te gaan
op de samenhang van onderhavig voorstel met andere aanhangige
voorstellen tot overweging van een Grondwetswijziging. Kan de regering
daarbij ook de relatie tot een voorstel voor een terugzendrecht betrekken,
dat een wijziging van de bevoegdheden van de Eerste Kamer en van de
verhoudingen binnen het tweekamerstelsel impliceert? Deelt de regering
overigens in dit verband met de genoemde leden dat een integrale
afweging en samenhang tussen verschillende voorstellen tot overweging
van een Grondwetswijziging idealiter wenselijk is, maar niet altijd geheel
mogelijk (en dus noodzakelijk), daar de precieze gevolgen van een
wijziging zich niet op voorhand volledig laten voorspellen? Deze leden
kunnen zich niet geheel aan de indruk onttrekken dat de onderlinge
samenhang met enige regelmaat wordt aangewend als reden om het
staatsrechtelijk bestel onverkort te willen handhaven in zijn huidige vorm.
De leden van de SP-fractie hebben het Wetsvoorstel Verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van
de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing, de inrichting en de
samenstelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal gelezen en
hebben hierover nog vragen en opmerkingen.
Deze leden begrijpen niet waarom dit voorstel nu wordt gedaan. Zij zien
niet wanneer de Eerste Kamer hier om heeft gevraagd, evenmin als de
Tweede Kamer. Zij zien dit voorstel ook niet terug in het advies van de
Staatscommissie Parlementair Stelsel. Deze leden vragen waarom
gekozen is voor dit wetsvoor-stel en waarom geen uitwerking is gegeven
aan de voorstellen van de staats-commissie. Tevens vragen deze leden
waarom terugkeer naar een stelsel van vóór 1983 volgens de regering een
vooruitgang zou zijn. Zij vragen waarom de bezwaren die er destijds
waren tegen dit kiesstelsel en die reden waren om dit stelsel aan te
passen nu niet meer zouden bestaan. Ook vragen deze leden voor welk
probleem dit voorstel een oplossing is. Deze leden vragen de regering in
overleg te treden met de Eerste Kamer over de wenselijkheid van dit
voorstel en het in te trekken als deze wens in de senaat niet zou blijken te
bestaan.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van
voorliggend voorstel. Genoemde leden hechten zeer aan de rol van de
Eerste Kamer als kamer van heroverweging. Daarnaast hechten
genoemde leden aan de repre-sentatie van minderheden in het parlementair stelsel. Het is binnen een democratie belangrijk dat minderheden
gehoord worden en een stem krijgen in het parlement. Een stelselwijziging die afbreuk doet aan het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging, en ertoe leidt dat het moeilijker wordt voor minderheden om
vertegenwoordigd te worden in de Eerste Kamer, zal niet op steun van
genoemde leden kunnen rekenen.
De leden van de SGP-fractie krijgen niet de indruk dat het voorliggende
voorstel om de Grondwet te wijzigen beantwoordt aan het doel dat de
regering ermee heeft. Tegelijkertijd zien zij de nodige nadelen die in de
voorliggende stukken niet of onvoldoende aan bod komen. De regering
geeft aan dat een «uitgebalanceerde institutionele vormgeving» is
gezocht, maar deze leden hebben niet de indruk dat nu al duidelijk is hoe
die «balans» er ook daadwerkelijk uit zal zien. Gezien het fundamentele
karakter van dit voorstel tot wijziging van het kiesstelsel voor de Eerste
Kamer willen zij graag de nodige vragen aan de regering voorleggen.
De regering stelt dat dit wetsvoorstel bijdraagt aan een goede positionering van de Eerste Kamer. De leden van de SGP-fractie vragen zich af
wat de regering hier concreet mee bedoelt. Het signaleren van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

3

ervaren probleem moet ook wel daadwerkelijk een probleem zijn voordat
er een zinvolle oplossing gevonden kan worden. Klopt de indruk van de
leden van de SGP-fractie dat de Eerste Kamer zich in het algemeen zeer
terughoudend opstelt in het maken van politieke keuzes die keuzes van de
Tweede Kamer doorkruisen? Klopt hun aanname dat slechts een zeer klein
percentage van de wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn
aanvaard door de Eerste Kamer wordt verworpen? Kan de regering heel
precies aangeven op welke punten de Eerste Kamer niet aan de verwachtingen van terughoudendheid voldoet? In hoeverre is die aanname
ingegeven door de huidige situatie waarin de regering in de Eerste Kamer
op zoek moet naar politieke steun naast de steun door geestverwante
fracties van Tweede Kamerfracties die deelnemen aan het kabinet? In
hoeverre heeft dat in de achterliggende jaren daadwerkelijk tot problemen
geleid?
Deze leden wijzen ook op het debat bij de Grondwetsherziening van 1922
over de wijze van verkiezing van Eerste Kamerleden. Ook toen reeds werd
vanuit de Kamer opgemerkt: «De Eerste Kamer gaat tegenwoordig de
grenzen van haar taak te buiten en wil meer en meer de rol vervullen, die
aan de Tweede Kamer toekomt».1 In reactie stelde de regering destijds:
«De Grondwet spreekt van «gemeen overleg» tusschen Koning en
Staten-Generaal. Zal dat geen ijdel woord blijven dan hebben beide
takken van Volksvertegenwoordiging, binnen den hun aangewezen kring,
recht op eerbiediging van hunne zienswijze.»2 Deelt de huidige regering
deze zienswijze nog steeds?
De leden van de SGP-fractie vragen verduidelijking bij de keuze om een
ander standpunt in te nemen dan de Staatscommissie parlementair stelsel
deed. Heeft het al dan niet opereren met een zekere afstand tot de
dagelijkse politiek niet meer te maken met een politieke cultuur dan met
de politieke en institu-tionele structuur? Is het niet logischer om door de
regering gewenste cultuur-veranderingen op een andere manier na te
streven dan door verandering van het proces van verkiezingen?
Deze leden constateren dat de regering bij vergelijkbare voorstellen in
2000 nog aangaf dat het effect van een ander kiesstelsel «vooral psychologisch van aard [is]. Welke invloed dit zal hebben, hangt mede af van de
combinatie met andere factoren, die ook wel worden genoemd als
mogelijke oorzaken voor het toegenomen politieke karakter van de Eerste
Kamer, zoals personele factoren, het profiel van Eerste Kamerleden en de
aard van de te behandelen wetgeving.»3 Hoe staat de huidige regering
tegen deze opvatting?
Het valt deze leden ook op dat dit wetsvoorstel los staat van een bredere
visie op de rol van de Eerste Kamer. Waarom heeft de regering ervoor
gekozen om dit als een afzonderlijk voorstel te behandelen?
2. De wijze van verkiezing van de Eerste Kamer
Gesteld wordt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, dat te verwachten is
dat de voorgestelde wijziging leidt tot provinciale statenverkiezingen die
minder worden overschaduwd door de verkiezing van de Eerste Kamer en
de aandacht voor landelijke thema’s die daar mede een gevolg van zijn.
Het is een goede zaak dat provinciale verkiezingen ook echt gaan over
provinciale onderwerpen. Hoe kan worden voorkomen dat de opkomst bij
provinciale statenverkiezingen niet lager dan nu uitvalt, en daarmee ook
de opkomst bij de waterschaps-verkiezingen die tegelijkertijd worden
gehouden? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de
regering.

1

Kamerstukken 1921–1922, 507, nr. 7, blz. 5.
Kamerstukken 1921–1922, 507, nr. 8, blz. 8.
3
Kamerstukken II, 26 976, nr. 2, blz. 14.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

4

De leden van de D66-fractie constateren dat het voorliggende voorstel
beoogt dat de zittingstermijn van Eerste Kamerleden van vier naar zes jaar
wordt verlengd, waarbij om de drie jaar beurtelings 38 en 37 leden
aftreden. Hiermee grijpt de regering terug naar het systeem van vóór
1983. Waar Eerste Kamerleden in 1848 nog werden gekozen voor een
zittingsduur van negen jaar en om de drie jaar een derde van de leden
aftrad, werd dit in 1922 teruggebracht naar een zittingsduur van zes jaar
waarbij de helft van de leden om de drie jaar aftrad, om na opeenvolgende adviezen van de Staats-commissie-Van Schaik (1954) en de
Staatscommissie-Cals/Donner (1971) bij de grondwetsherziening van 1983
over te gaan naar één verkiezing van alle Eerste Kamerleden voor een
zittingsduur van vier jaar. De voorliggende wijziging van het kiesstelsel
wijkt af van het advies van de voornoemde staatscommissies en de
recente Staatscommissie parlementair stelsel. Derhalve is een deugdelijke
motivering gewenst en ontvangen de leden van de D66-fractie van de
regering graag nadere onderbouwing van het nut en de noodzaak van het
onderhavige voorstel.
De leden van de D66-fractie lezen dat de Staatscommissie parlementair
stelsel in haar eindrapport stelt dat de uitslagen van de Eerste Kamerverkiezingen maar beperkt zouden zijn veranderd als het systeem in 1983 niet
was gewijzigd. De Staatscommissie stelt dat de kleine verschillen op
zichzelf niet voldoende zijn om een terugkeer naar het oude stelsel te
rechtvaardigen. Kan de regering hierop reflecteren?
De leden van de D66-fractie vragen de regering voorts te reflecteren op
het artikel «De verkiezingswijze van de Eerste Kamer is het probleem niet»
van prof. Van der Meer.4 Kan de regering ingaan op zijn stelling dat het
gevolg van het onderhavig voorstel kan zijn dat er nog bredere coalities
gevormd moeten worden (of nog bredere deelakkoorden gesloten) om
steun in beide deelparle-menten te kunnen garanderen? Acht de regering
dit correct en zo ja, in hoeverre acht de regering dit een wenselijke
ontwikkeling? Zoals deze leden eerder reeds opmerkten, kan de politieke
samenstelling van de Eerste Kamer soms ook erg verouderd zijn. Elke
twaalf jaar zal de Eerste Kamer de politieke verhoudingen van 6 tot 7 jaar
geleden weerspiegelen. En in nog eens drie van die twaalf jaren zal de
Eerste Kamer zijn samengesteld volgens de politieke verhoudingen van 5
tot 6 jaar terug. Het gevolg is dat korte oplevingen van politieke partijen
tot maar liefst 7 jaar later belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de
politieke machtsverhoudingen in Den Haag, aldus Van der Meer. Acht de
regering dit effect nadelig? Kan de regering hierbij tevens ingaan op de
invloed die het onderhavig voorstel ter wijziging van het kiesstelsel van de
Eerste Kamer kan hebben op de coalitievorming in de Tweede Kamer?
De leden van de SGP-fractie vragen zich af wat wordt bedoeld met de
zinsnede dat de «senaat in samenstelling moet afwijken van het lagerhuis
om zijn toegevoegde waarde te verzekeren». Ondergraaft deze stelling
niet de gedachte dat de senaat een eigen taak en rol heeft die minder met
politieke dan met kwaliteitsaspecten te maken heeft?
Naar aanleiding van de opmerkingen van de commissie-Van Schaik en
-Cal/Donner vragen deze leden vervolgens naar de gevolgen voor de
verschillende provinciale staten van een termijn van zes jaar. Betekent dit
voorstel niet dat in de praktijk er verschil bestaat tussen provinciale staten
of zij een helft van de Eerste Kamer of in twee ronden de hele Eerste
Kamer mogen verkiezen? Is dit verschil wel gerechtvaardigd? Is het
bovendien niet verwarrend als de ene keer meer aan het begin van de
periode deze verkiezing plaatsvindt, terwijl in een andere periode de
verkiezing veel later aan de orde is? Wat betekent dit voor de politieke

4

http://stukroodvlees.nl/de-verkiezingswijze-van-de-eerste-kamer-is-het-probleem-niet/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

5

praktijk als regelmatig al twee of drie jaar vooruit te voorspellen is wat
ongeveer de samenstelling van de Eerste Kamer zal zijn?
De leden van de SGP-fractie lezen in de toelichting dat de anciënniteit van
de Eerste Kamerleden sinds 1983 is afgenomen. Zij vragen zich af hoe zich
dit verhoudt tot de afname van de gemiddelde zittingsduur van de leden
van de Tweede Kamer. Wordt de langere zittingstermijn voor Eerste
Kamerleden de facto niet reeds behaald in vergelijking met de zittingstermijn voor leden van de Tweede Kamer?
De regering geeft aan dat iedere vier jaar de vraag prominent aan de orde
is of de coalitiepartijen een meerderheid halen in de Eerste Kamer. Het
voorliggende voorstel zou ervoor zorgen dat de verkiezing voor de
provinciale staten minder wordt overschaduwd door landelijke thema’s.
De leden van de SGP-fractie vragen zich zeer af of dit nu daadwerkelijk
anders is dan in eerdere decennia. Wie de kranten uit bijvoorbeeld 1970
raadpleegt ziet dat er ook toen volop verband werd gelegd tussen de
Provinciale Statenverkiezingen en het al dan niet steunen van het kabinet.
Als voorbeeld noemen zij dat Den Uyl aan de vooravond van de Statenverkiezingen «herhaalde in zijn toespraak de bekende verkiezingskreten:
„als de regeringsspartijen. hetgeen ik verwacht, als verliezers uit de
statenverkiezingen komen, dan helpt er geen lieve moeder meer aan, dan
moet het uitgebluste kabinet-De Jong aftreden». (Tubantia, 17 maart 1970)
Een ander voorbeeld is de opinie van VVD-leider Geertsema: «Mr.
Geertsema zei op een vergadering in Rotterdam, dat er na de Provinciale
Statenver-kiezingen overleg moet worden gevoerd om te bekijken of de
Tweede Kamer nog wel een juiste afspiegeling is van de politieke
machtsverhoudingen in Nederland. «Als dit niet het geval is, dan moeten
wij ons afvragen of vervroegde verkiezingen een oplossing kunnen zijn
voor de regeerbaarheid van ons land»» (Volkskrant, 24 januari 1970)
Is de regering het met de leden van de SGP-fractie eens dat deze
voorbeelden – die met talloze andere uit allerlei jaren zijn uit te breiden –
duidelijk maken dat het maar zeer de vraag is of dit voorstel wel echt iets
betekent voor het versterken van het provinciale accent van de Provinciale
Statenverkiezingen? Is dát argument niet te ver gezocht? Moet bovendien
niet gesteld worden dat ook als dit voorstel in de Grondwet terecht zou
komen er nog steeds een rechtstreeks verband is tussen de uitslag van de
Statenverkiezingen en de samenstelling van de Eerste Kamer?
Welke effecten zijn te verwachten?
De leden van de CDA-fractie constateren dat een neveneffect van het
voorliggende voorstel is dat de kiesdeler zal toenemen, omdat het bij elke
afzonderlijke verkiezing om minder zetels gaat dan nu het geval is (37 of
38 in plaats van 75). De wijze van toedeling van zetels en de verdeling van
restzetels worden in de Kieswet geregeld. De regering kondigt aan, dat
indien de onderhavige Grondwetswijziging wordt aangenomen, bij de
uitwerking in de Kieswet zal worden bezien of de effecten op kleine
partijen kunnen worden beperkt, waarbij varianten zullen worden
overwogen die bij de internet-consultatie zijn aangedragen, voor zover die
passen binnen het grondwettelijk kader (MvT, blz. 9). Ook de Kiesraad
adviseert om nu reeds op hoofdlijnen te schetsen hoe de afzonderlijke
verkiezing door de statenleden zal plaatsvinden, zodat voor de Grondwetgever meer duidelijkheid bestaat welke mogelijke neveneffecten deze
andere wijze van verkiezing kan hebben op de samenstelling van de
Eerste Kamer (MvT, blz. 12). De leden van de CDA-fractie zijn van mening,
dat de voorgestelde Grondwetswijziging niet recht kan worden beoordeeld zonder dat de wat hen betreft ongewenste neveneffecten voor
kleine partijen kunnen worden overzien. Deze leden vragen de regering
dan ook nu reeds inzicht te geven in de gedachten op dit punt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

6

De leden van de D66-fractie zijn ten eerste benieuwd naar de waarde die
de regering bij het onderhavige voorstel aan de democratische legitimatie
van de Eerste Kamer hecht. Bij de keuze voor de zittingsduur en het al dan
niet beurtelings verkiezen van de leden van Eerste Kamer gaat het om de
juiste balans tussen democratische legitimatie en parlementaire ervaring,
zo schrijft de Raad van State. De regering voegt aan die afweging
stabiliteit en een goede rolverdeling tussen de Kamers toe. Deze leden
ontvangen graag een nadere duiding van deze balans en van hetgeen de
regering onder een goede rolverdeling tussen de Kamers verstaat, zolang
de Eerste Kamer nog bestaat. De Raad van State wijst ten aanzien van de
democratische legitimatie in het bijzonder op het gegeven dat de uitslag
van de verkiezing van de provinciale staten zich pas veel later zal vertalen
naar de samenstelling van de Eerste Kamer. Dit kan gevolgen hebben
voor de ervaren democratische legitimiteit van de beslissingen van de
Eerste Kamer. Het mandaat van Eerste Kamerleden kan tot wel negen jaar
oud worden, zo constateren deze leden. Ook de Staatscommissie
parlementair stelsel benoemt dit punt. Zij geeft aan dat een van de
argumenten van zowel de Staatscommissie-Van Schaik als de
Staatscommissie-Cals/Donner was dat de langere zittingsduur en de
verkiezingen in twee helften ervoor zorgden dat de samenstelling van de
Eerste Kamer wat verder af kon staan van de actuele voorkeuren van de
kiezer, hetgeen onwenselijk werd geacht. Hoe kijkt de regering hier
tegenaan? Beschouwt zij dit net als de Staatscommissies onwenselijk, of
in ieder geval als een wezenlijk nadeel? Kan de regering bij haar antwoord
de eigen stelling betrekken dat het politieke karakter van de Eerste Kamer
de afgelopen decennia meer naar voren is gekomen? Denkt zij dat het
vertraagde effect van de Eerste Kamerverkiezingen dit politieke karakter
kan doen afnemen, of dat het vertraagde effect juist problematisch kan
zijn voor de democratische legitimiteit in het licht van dit (blijvend)
politiekere karakter? Deze leden constateren dat de Staatscommissie
parlementair stelsel stelt dat de Eerste Kamer sinds de jaren 60 iets
actiever en zelfbewuster is geworden, maar dat het niet waarschijnlijk is
dat die verandering veroorzaakt is door de verandering in de wijze van
verkiezing in 1983. Welke andere factoren acht de regering van belang om
in ogenschouw te nemen als de politieke rol van de Eerste Kamer
verminderd dient te worden? De Staatscommissie parlementair stelsel
schetst voorts het probleem dat een coalitie ook bij een driejaarlijkse
verkiezing van de helft van de Eerste Kamerleden haar meerderheid
tussentijds zou kunnen verliezen, maar dat het door het voorliggende
kiesstelsel tot wel drie jaar kan duren voordat de kiezersuitspraak bij de
provinciale statenverkiezingen zou leiden tot een daadwerkelijk verlies van
de meerderheid. Zo kan het gebeuren dat de uitslag van de provinciale
statenverkiezingen duidelijk maakt dat de regering haar meerderheid in de
Eerste Kamer verliest, maar dat deze verandering zich pas drie jaar later
zal voltrekken. In de tussentijd zou de democratische legitimatie van de
beslissingen van de Eerste Kamer kunnen worden betwist, aldus de
Staatscommissie. Kan de regering hierop reflecteren en aangeven in
hoeverre zij dit aspect als nadelig beschouwt? De leden van de D66-fractie
merken op dat deze vertraagde doorwerking van kiezersvoorkeuren in de
Eerste Kamer een van de redenen was waarom de Staatscommissies Van
Schaik en Cals/ Donner adviseerden om af te stappen van de verkiezing in
twee delen.
De leden van de GroenLinks-fractie delen de bedenkingen die de Raad van
State heeft weergegeven in zijn advies. Voor deze leden is het van groot
belang om een goed oordeel te kunnen vellen over een voorstel tot
wijziging van de Grondwet dat alle argumenten en alle gevolgen goed
helder zijn. Op basis van het voorstel zoals dat er nu ligt vinden deze
leden het lastig om het voorstel goed te kunnen beoordelen. Deze leden
zouden daarom, in lijn met het advies van de Raad van State, graag een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

7

nadere toelichting van de regering ontvangen wat de nadelen van dit
voorstel zouden kunnen zijn. Kan de regering een uitgebreider overzicht
van voor- en nadelen aan de Kamer doen toekomen?
De leden van de SGP-fractie vragen wat de gevolgen van dit voorstel zijn
voor de vertraagde doorwerking op de samenstelling van de Eerste
Kamer. Dit voorstel betekent immers enerzijds vertraging van doorwerking
van nieuwe politieke bewegingen, maar anderzijds ook een mogelijk
langdurig effect van bijzondere uitslagen bij de Statenverkiezingen voor
de Eerste Kamer. Zij wijzen erop dat het regelmatig voor zal komen dat de
uitslag van een bepaalde verkiezing van de provinciale staten nog tot
negen jaar later effect heeft op de samenstelling van de Eerste Kamer.
Vindt de regering dat een gewenst effect?
Daarbij zal het naar de verwachting van de leden van de SGP-fractie ook
vaker voor kunnen komen dat er een verschil in samenstelling is tussen de
beide Kamers. Wat is de betekenis ervan voor de beoogde institutionele
verduide-lijking van de rol van beide Kamers als de regering juist vaker op
zoek zal moeten naar meerderheiden in de Eerste Kamer? En zijn er nog
effecten te verwachten op het stemgedrag van Eerste Kamerleden
wanneer zij voor langere tijd gekozen worden? Heeft dit nog betekenis
voor de vergroting van hun onafhankelijkheid?
De leden van de SGP-fractie vinden dat er ook bij de behandeling van dit
wetsvoorstel al meer duidelijkheid moet zijn over de te verwachten keuzes
of bepaalde Staten in sommige perioden helemaal niet aan bod komen
voor de verkiezing van de Eerste Kamer. Dit is een essentieel onderdeel
om de vraag te kunnen beantwoorden of het stelsel op een goede manier
vorm zal krijgen. Welke concrete keuzes wil de regering hierbij maken?
Ten aanzien van de grotere effecten die tussentijdse ontbinding van de
Eerste Kamer kan hebben geeft de regering aan dat er tussen 1922 en
1983 geen gebruik van is gemaakt. De leden van de SGP-fractie vragen
zich af of de regering dit wel gewenste effecten vindt, gezien de
doelstelling van de regering om de Eerste Kamer minder politiek te
maken. Wordt met de vergroting van de mogelijkheden voor effect van
ontbinding niet juist het tegendeel bereikt?
3. Nadere vormgeving
De leden van de VVD-fractie merken op dat het onderhavige wetsvoorstel
slechts de wijziging van de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer
regelt. De wijze waarop dit daadwerkelijk vorm wordt vormgegeven, vergt
wijziging van de Kieswet. In de memorie van toelichting wordt ingegaan
op de verschillende deelonderwerpen die nader moeten worden geregeld.
Ook de positie van kleine partijen is daarbij aan de orde. De leden van de
VVD-fractie hebben over de nadere vormgeving in de Kieswet nog geen
standpunt. Zij stellen het op prijs om bij de tweede lezing van deze
grondwetswijziging daar meer duidelijkheid over te hebben. Acht de
regering dat haalbaar, zo vragen deze leden.
De leden van de D66-fractie constateren dat de voorgestelde wijziging
tevens nadelige consequenties voor kleinere partijen zou kunnen hebben.
Kan de regering nader toelichten hoe zij dit weegt en of zij dit problematisch acht? De genoemde leden zijn in dit verband tevens benieuwd hoe
de wijzigingen van de Kieswet en de Grondwet op dit punt precies
samenliepen in de jaren 80. Wanneer werd welke wijziging toentertijd
voorgesteld?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn nog niet overtuigd van het feit dat
het logisch is dat de precieze uitwerking van het voorstel pas later bij
wijziging van de Kieswet duidelijk worden. Deze leden begrijpen dat het
precieze kiesrecht nader wordt uitgewerkt in de Kieswet, maar deze leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

8

zouden wel graag nu al meer duidelijkheid willen hebben over welke
voorkeuren de regering heeft. Het is voor de aan het woord zijnde leden
namelijk wel relevante informatie of straks vermoedelijk voor een
groepenstelsel of voor het algehele stelsel wordt gekozen. Ook de wijze
van restzetelverdeling is voor deze leden een relevant gegeven om de
gevolgen van het voorliggende voorstel goed te kunnen beoordelen. Deze
leden zouden daarom ook op deze punten een nadere toelichting van de
regering willen ontvangen. Graag verzoeken zij de regering een overzicht
te maken van voor- en nadelen van het groepenstelsel enerzijds en het
algehele stelsel anderzijds. Ook voor de verschillende opties ten aanzien
van de restzetelverdeling zouden deze leden graag een overzicht van vooren nadelen willen ontvangen. In het verlengde hiervan zouden deze leden
graag van de regering willen vernemen wat op dit moment haar voorkeur
heeft ten aanzien van de voorgaande vraagstukken.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het van belang om ook nu al
meer zicht te hebben op het overgangsrecht. Graag zouden zij de regering
willen vragen om nader in te gaan op verschillende varianten voor het
overgangsrecht en ook hier de voor- en nadelen nader toe te lichten.
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat nog geenszins
duidelijk kan worden gemaakt hoe nadere vormgeving van het kiesproces
er na voorliggende grondwetswijziging uit zou zien. Aan de gedane
suggesties voor kieswijze en restzetelverdeling kleven verschillende
terechte bezwaren, zoals het kabinet ook aangeeft. Deze bezwaren zijn niet
enkel esthetisch van aard, maar raken bijvoorbeeld aan de kern artikel 4
en artikel 53 van de Grondwet. Ziet het kabinet dit ook zo? Zou niet eerst
duidelijk moeten zijn welke keuzes hierin worden gemaakt, en welke
gevolgen dit heeft voor genoemde uitgangs-punten, alvorens kan worden
overgegaan tot besluitvorming over voorliggend voorstel? De leden van
de ChristenUnie-fractie wijzen er op dat ook de Kies-raad een nadere
richting op dit moment al passend vindt.
Nu de regering aangeeft dat de keuze voor een bepaald groepenstelstel
dient te gebeuren aan de hand van een objectief criterium, vragen de
leden van de SGP-fractie zich af of de regering concrete ideeën heeft ten
aanzien van dit objectieve criterium. Waar moet aan worden gedacht? Is
het niet juist beter om nu reeds duidelijkheid te bieden over het concrete
criterium in plaats van af te wachten tot de nadere regelgeving?
Kan de regering tevens aangeven in hoeverre het een gewenst
uitgangspunt van het stelsel is dat er afhankelijk van de concrete keuzes
soms geen, soms één en soms zelfs twee verkiezingen voor de Eerste
Kamer zijn in een bepaalde periode van de Staten?
Wanneer gekozen zou worden voor het stelsel waarbij de Staten tegelijkertijd een helft van de Eerste Kamer kiezen, zou het gevolg daarvan juist
zijn dat de Staten in de ene periode de volledige Kamer kiezen (in twee
helften) en in een andere periode alleen de helft. Vindt de regering een
dergelijk verschil gerechtvaardigd?
De leden van de SGP-fractie vragen ook de aandacht van de regering voor
de verdubbeling van de kiesdrempel die optreedt door verkiezing van de
helft van de Eerste Kamer. In dat licht is ook het punt van de restzetelverdeling belangrijk. Wat zijn de concrete ideeën van de regering ten aanzien
van de beoogde restzetelverdeling? De afdeling advisering van de Raad
van State geeft in dit verband aan dat «niet kan worden volstaan met de
stelling in de toelichting dat de keuzes voor de uitwerking pas aan de orde
zijn bij de wijziging van de Kieswet.» Ook de Kiesraad geeft aan dat dit
niet pas later geregeld kan worden. De leden van de SGP-fractie willen
daarom graag weten of het de bedoeling van de regering is om te kiezen
voor een gemengd stelsel waarin grootste overschotten en grootste
gemiddelden worden gecombineerd? Wordt er in dat verband tevens
aandacht aan gegeven dat er ook in het huidige stelsel al een fors nadeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

9

voor kleine partijen is, omdat er ook bij de Provinciale Statenverkiezingen
al uitgegaan wordt van het stelsel van grootste gemiddelden? Welke
keuzes heeft de regering hierbij voor ogen?
In dit verband verbaast het de leden van de SGP-fractie dat bij de
paragraaf over de internetconsultatie wordt gesteld dat «bij de uitwerking
in de Kieswet zal worden bezien of de effecten op kleine partijen kunnen
worden beperkt». Moet niet de vraag óf, maar de vraag hóe leidend zijn?
4. Consultatie en advies
De leden van de fractie van GroenLinks vernemen graag of inzake dit
voorstel ook overleg is geweest met de andere landen van het Koninkrijk,
aangezien de Eerste Kamer een van de twee Kamers is van het parlement
van het Koninkrijk der Nederlanden en de Staten-Generaal volgens de
Grondwet het gehele Nederlandse volk, en dus ook de Nederlanders in de
andere landen van het Koninkrijk, vertegenwoordigt.
Zien de leden van de ChristenUnie-fractie het juist dat op dit moment
geen waarborg in de grondwetswijziging is opgenomen die zeker stelt dat
bij een nieuwe kieswijze, een zelfde mate van evenredige vertegenwoordiging en continuïteit zal worden geborgd, zoals dat nu het geval is?
Genoemde leden vinden het immers niet acceptabel wanneer enkel
sprake zou zijn van «beperken» van deze effecten, zoals in de memorie
van toelichting wordt gesuggereerd.
Artikelsgewijs deel
Artikel II, onderdeel B (artikel 55)
Voorgesteld wordt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, de tweede volzin
van artikel 55 van de Grondwet te laten vervallen, omdat straks de
zittingsduur van de Eerste Kamer niet langer is gekoppeld aan die van
provinciale staten. De leden van de VVD-fractie vragen of er over het
moment van de verkiezing voor de Eerste Kamer door de leden van
provinciale staten niet een basis in de Grondwet moet staan. Moet de
verkiezing niet binnen een bepaalde termijn plaatsvinden? Of wordt dit
nader in de Kieswet geregeld? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.
Artikel II, onderdeel C
De leden van de SGP-fractie vragen naar aanleiding van artikel II,
onderdeel C of het niet juist aantrekkelijk zou kunnen zijn om na een
«gunstige» uitslag van de Provinciale Statenverkiezingen de Eerste Kamer
te ontbinden. In dat geval wordt immers de mogelijkheid geopend om
zowel de voltallige Eerste Kamer te kiezen als na drie jaar nóg eens de
helft van de Kamer. Hoe kan dit worden voorkomen? Wat vindt de
regering van dit effect? Is het risico niet groot dat het feit dat soms drie
jaar van tevoren al duidelijk is welke mogelijkheden er zijn om de uitslag
van de provinciale staten door te vertalen naar de Eerste Kamer het
verleidelijk maakt om die uitslag meteen vroegtijdig te «verzilveren»?
Verder vragen deze leden een nadere toelichting bij de keuze dat de
termijn van de Eerste Kamer maximaal een jaar langer kan duren dan de
in artikel 52 genoemde termijn. Betekent dat dat de beide helften van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

10

Eerste Kamer in dat geval resp. maximaal vier en zeven jaar kunnen
blijven zitten? Is de consequentie in dat geval dat de uitslag van de
Statenverkiezingen zelfs tot ongeveer tien of elf jaar kan doorwerken?
De voorzitter van de commissie,
Ziengs
De adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 532, nr. 5

11