Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

28 362

Reikwijdte van artikel 68 Grondwet

Nr. 23

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 november 2019
Recentelijk is in Kamervragen1 verzocht om verstrekking van grote
aantallen documenten die onder meer zien op intern beraad, over
onderwerpen waarover tezelfdertijd Wob-verzoeken zijn ingediend.
Daarbij is een aantal vragen gesteld die raken aan de uitleg van artikel 68
Grondwet, de verhouding tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en
het «belang van de staat» als weigeringsgrond. Om mogelijke misverstanden weg te nemen over de inlichtingenplicht en de wijze waarop het
kabinet daaraan in samenloop met besluiten op Wob-verzoeken invulling
geeft, merkt het kabinet het volgende op.
Vooropgesteld: de Kamer heeft op grond van artikel 68 Grondwet recht op
meer informatie dan een Wob-verzoeker. Het kabinet spant zich er ook
actief voor in om de Kamer goed te informeren zodat zij haar controlerende en medewetgevende taken goed kan uitoefenen. In eerdere
Kamerbrieven over de uitleg van artikel 68 Grondwet2 is opgemerkt dat de
Wob een ondergrens aangeeft voor de informatieverstrekking aan de
Kamer3 en dat de Kamer een inlichtingenrecht heeft dat ten minste even
ver en doorgaans verder reikt dan de verplichting om op grond van de
Wob informatie te verstrekken.4 Inlichtingen kunnen immers alleen aan de
Kamer worden geweigerd, indien de verstrekking daarvan in strijd is met
het belang van de staat. Deze weigeringsgrond is beperkter dan de
weigeringsgronden in de Wob. Ook is in de genoemde brieven gewezen
op de verschillen tussen de inlichtingenplicht jegens de Kamer en het
regime van de Wob qua aard en praktische uitwerking.5 In hoofdlijnen

1

Zie vragen 31 t/m 35 in Bijlage 3 bij de Kamerbrief over Kamervragen over het ten onrechte
stopzetten van de kinderopvangtoeslag (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 62).
2
Kamerstuk 28 362, nr. 2 en Kamerstuk 28 362, nr. 8.
3
De in de Wob genoemde belangen kleuren de verschoningsgrond van artikel 68 in. Zie
Kamerstuk 28 362, nr. 2, p. 7 en Kamerstuk 28 362, nr. 8, p. 8.
4
Voor een nadere toelichting zie Kamerstuk 28 362, nr. 2, p. 12.
5
Kamerstuk 28 362, nr. 2 en Kamerstuk 28 362, nr. 8, p. 2 e.v.

kst-28362-23
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 362, nr. 23

1

komen die op het volgende neer. De Wob geldt tussen burgers en
bestuursorganen. Op basis van de Wob kunnen verzoeken bij een
bestuursorgaan worden ingediend om informatie in documenten over een
bestuurlijke aangelegenheid. Met inachtneming van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob worden documenten geheel
of deels openbaar gemaakt of geweigerd. Verder kunnen burgers in
bezwaar en beroep gaan over een Wob-besluit. Tot slot wordt bij een
beslissing op een Wob-verzoek informatie verstrekt die begrensd is door
het onderwerp en het tijdvak waarover informatie wordt opgevraagd.
Artikel 68 Grondwet geldt in de constitutionele en politieke verhouding
tussen regering en Staten-Generaal. Artikel 68 Grondwet stelt individuele
Kamerleden in staat inlichtingen te vragen. Dit verplicht leden van het
kabinet tot het verstrekken van inlichtingen. De regering bepaalt in
beginsel de vorm van de inlichtingen. De Kamer wordt gewoonlijk bij brief
of nota geïnformeerd. De gevraagde inlichtingen worden verstrekt aan de
Kamer als geheel. Vervolgens is het aan de Kamer om te beslissen of zij
zich voldoende geïnformeerd acht. Indien de Kamer van oordeel is dat dit
niet het geval is, kan de Kamer verzoeken om nadere inlichtingen,
eventueel in de vorm van documenten.6 De Kamer en de bewindspersoon
komen in overleg dikwijls tot een oplossing. Indien de Kamer volhardt in
haar verzoek, zal de bewindspersoon de inlichtingen of documenten
alsnog moeten verstrekken of dit weigeren met een beroep op het belang
van de staat. Voorop staat dat de Kamer door middel van de verstrekte
inlichtingen haar controlerende en medewetgevende taken uit moet
kunnen oefenen. De voordelen van het verstrekken van inlichtingen ten
opzichte van documenten zijn dat de Kamer gerichter op de hoogte kan
worden gesteld, dat de context kan worden geïllustreerd en dat andere
relevante informatie kan worden gegeven. Daarnaast heeft dit als
praktisch voordeel dat de Kamer niet tientallen of honderden documenten
tot zich hoeft te nemen om zich een beeld te vormen van de verstrekte
informatie.
Waar het gaat om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern
beraad, geldt dat deze ook onder de Wob doorgaans niet worden
verstrekt.7 De documenten worden ofwel in zijn geheel geweigerd (indien
er door het weglakken van de persoonlijke beleidsopvattingen verder
geen informatie resteert) of de persoonlijke beleidsopvattingen worden in
de documenten weggelakt. Onder artikel 68 Grondwet is het staand
kabinetsbeleid dat stukken die zien op intern beraad geen onderdeel
worden gemaakt van het debat met de Kamer.8 De achtergrond hiervan is
dat de bewindspersoon in ons staatsbestel verantwoordelijk is voor al het
ambtelijk handelen en verantwoording aflegt over het beleid. Ambtenaren
moeten hun Minister in vrijheid kunnen adviseren, zodat alle argumenten
voor en tegen kunnen worden uitgewisseld en er zo nodig tegenspraak
kan worden geleverd. Weliswaar worden dergelijke documenten een
6

Zie hiervoor ook een van de brieven met uitleg over artikel 68 Grondwet: Kamerstuk 28 362, nr.
2, p. 3. Deze uitleg is onderschreven door de vicepresident van de Raad van State, zie:
Kamerstuk 28 362, nr. 4, p. 1.
Overigens hoeft een bewindspersoon niet direct een beroep te doen op het belang van de staat
als hij van oordeel is dat de verstrekking van bepaalde documenten (of inlichtingen) niet in de
rede ligt. Een bewindspersoon kan de informatie in eerste instantie weigeren zonder een
uitdrukkelijke weigering of een beroep op het belang van de staat. Ook als het feitelijk
onmogelijk is de documenten of inlichtingen te verstrekken (ook wel «natuurlijke belemmeringen» genoemd), deze nog onderwerp zijn van de besluitvorming of de verstrekking niet
opportuun wordt geacht (bijvoorbeeld omdat de moeite die verkrijging van de informatie zou
kosten niet wordt geacht op te wegen tegen het belang van de verkrijging van de informatie),
kan de bewindspersoon de verstrekking van informatie weigeren.
7
Artikel 11, eerste lid, Wob.
8
Zie hierover ook een eerdere brief met uitleg over artikel 68 Grondwet: Kamerstuk 28 326, nr. 8,
p. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 362, nr. 23

2

enkele keer – in gelakte of vertrouwelijke vorm – aan de Kamer verstrekt.
Het gaat daarbij echter om uitzonderlijke gevallen, die niets afdoen aan
het belang van de bescherming van het intern beraad en van het feit dat
in het Nederlandse staatsbestel de Minister verantwoording aflegt aan de
Kamer. Het verstrekken van stukken die zien op intern beraad staat het
goed functioneren van de departementen, bewindspersonen en ministerraad in de weg. Alleen door de vertrouwelijkheid van intern beraad te
beschermen kan worden geborgd dat besluitvorming optimaal kan
plaatsvinden. Het is vervolgens aan de Minister om verantwoording af te
leggen aan de Kamer over het (in)genomen standpunt of besluit, de
argumenten die daaraan ten grondslag liggen en andere relevante
informatie.
Het kabinet realiseert zich dat de maatschappelijke context waarin
verzoeken om documenten worden gedaan een andere is dan twintig jaar
geleden. De maatschappij verandert steeds sneller door digitalisering.
Ook de complexiteit en juridisering van de samenleving nemen toe. Dit
vertaalt zich onder andere in een toename van (digitale) communicatie,
toename van het aantal Wob-verzoeken en de omvang daarvan. Deze
veranderende maatschappelijke context levert nieuwe vragen op, zowel
voor het parlement ten aanzien van de invulling van zijn democratische
controletaken als voor het kabinet bij de uitvoering van zijn bestuurlijke
taken. Dit komt bijvoorbeeld duidelijk naar voren indien tezelfdertijd een
of meer Wob-verzoeken zijn ingediend over de onderwerpen die ook in de
relatie tussen parlement en regering besproken worden. In zo’n geval
dient er door het kabinet recht te worden gedaan aan zowel het recht van
de Kamer op inlichtingen als het Wob-verzoek. Een manier om dit vorm te
geven is om alle informatie die op grond van de Wob wordt opgevraagd
in de toekomst ook aan de Kamer te verstrekken. Dit niveau van informatievoorziening lijkt ook voor de Kamer niet werkbaar. De stuurgroep die
tussen 2007 en 2009 de parlementaire zelfreflectie van de Tweede Kamer
begeleidde, constateerde toen al «dat de Kamer heel veel informatie van
de regering krijgt en door de regering met enige regelmaat zelfs
overladen wordt met informatie».9 Bij elk Wob-besluit worden tientallen,
maar soms ook honderden of duizenden documenten verstrekt. Niet alle
informatie die wordt verstrekt op basis van de Wob is ook relevant voor
de Kamer. Het huidige kabinetsbeleid houdt in dat als bij de behandeling
van een Wob-verzoek in de veelheid van documenten voor de Kamer
relevante feiten naar boven komen, het aangewezen is dat de Kamer
daarover gelijktijdig door de bewindspersoon wordt geïnformeerd. Dit
zorgt ervoor dat in zo’n geval de informatiepositie van de Kamer (in ieder
geval) gelijk is aan die van de Wob-verzoeker. In eerdere Kamerbrieven is
al eens geconstateerd dat de mogelijkheid dat relevante feiten naar boven
komen naar aanleiding van een Wob-verzoek, het gevolg is van de
verschillende regimes van de Wob en artikel 68 Grondwet. Het kabinet
streeft ernaar dit zo veel mogelijk te voorkomen, maar moet ook erkennen
dat de hiervoor geschetste toenemende maatschappelijke complexiteit
ervoor zorgt dat dit een steeds uitdagender opgaaf wordt.
De balans opmakend, is het kabinet van mening dat de inlichtingenplicht
een invulling dient te hebben die effectief en werkbaar is voor alle
betrokkenen. Dit houdt voor het kabinet in dat hij de inlichtingenplicht
invult zoals hierboven beschreven, dus in beginsel door middel van het
verstrekken van inlichtingen. Dit zorgt ervoor dat de Kamer gericht kan
worden geïnformeerd en kan worden voorzien van informatie over de
context. Op deze manier wordt geborgd dat de Kamer haar controlerende
taken zo goed mogelijk kan blijven uitoefenen. Voor documenten die zien
op intern beraad geldt dat er belangrijke staatsrechtelijke en bestuurlijke
9

Kamerstuk 31 845, nrs. 2 en 3, blz. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 362, nr. 23

3

redenen zijn om niet over te gaan tot verstrekking daarvan. De bewindslieden zijn het centrale aanspreekpunt voor vragen vanuit de Kamer.
Het kabinet begrijpt dat het samenspel van artikel 68 Grondwet en de Wob
alsmede de veranderende maatschappelijke context opnieuw tot vragen
hebben geleid over de invulling van de inlichtingenplicht. Voor het kabinet
staat voorop dat van geval tot geval telkens wordt beoordeeld op welke
wijze het parlement zo goed mogelijk van inlichtingen kan worden
voorzien en tevens kan worden voldaan aan een Wob-verzoek. Naar de
mening van het kabinet is het huidige kabinetsbeleid bij Wob-verzoeken
nog steeds de meest werkbare manier om recht te doen aan de positie
van de Kamer. Ik kan u verzekeren dat de leden van het kabinet het belang
onderschrijven van artikel 68 Grondwet en dat zij er altijd naar streven de
Kamer tijdig, juist en ruimhartig te informeren.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 362, nr. 23

4