PYCR&fl

Aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
Mevrouw SAM. Dijksma
Postbus 20901
2500 EX Den Haag

21 juni 2016
3907171
Aanpassing PGO uitrol

Datum

Ons kenmerk
Onderwerp

Geachte meVrOLIW Dijksrna,
Raad van Bestuur
Bezoekadres
Moreelsepark 3
3511 EP Utrecht
Postadres
Postbus 2038
3500 GA Utrecht

In het belang van de reizigers en verladers streeft ProRail naar Beter en Meer zoals ook door uw
ministerie omschreven in de Lange Termijn Spooragenda, De samenwerking tussen ProRail en
haar ketenpartners in bijvoorbeeld de implementatie van Prestatie Gericht Onderhoud (P00) is
daarin cruciaal. In de voorliggende brief geeft ProRail de actuele stand van zaken weer rondom de
uitrol van PGO. Zoals vaker benoemd is P00 een intensief transitieproces dat zowel van ProRail
als de betrokken onderhoudsaannemers forse investeringen en inspanningen vraagt. Het
maatschappelijke einddoel wordt door alle partijen onderschreven: duurzaam betrouwbaarder
spoor tegen lagere maatschappelijke kosten niet behoud van spoors vakmanschap. PGO leidt
immers zowel tot minder storingen als ook tot besparingen daarmee mogelijk tot extra budget om
in het spoor te investeren.
.

.

-

Zoals u weet heeft ProRail vier pilotcontracten ontwikkeld en geïmplementeerd in het kader van
doorontwikkeling van PGO. De pilots hebben geholpen en helpen- in het verder kunnen
verbeteren van de P00- contracteringssystematiek. Deze pilotgebieden worden benut om tot het
moment van omzetting naar aanbesteding zo veel mogelijk te leren van het werken met P00. Na
deze periode en totstandkoming van de 4 pilots, hechtte ProRail eraan om een strategische
heroverweging uit te voeren alvorens de aanbesteding van P00 gebieden te hervatten. Hier is op
verschillende terreinen extern advies betrokken.
—

Er vindt op dit dossier intensief contact plaats tussen uw ministerie en ProRail. Zo heeft ProRail
bijvoorbeeld uw ministerie meegenomen in een deep dive sessie (d.d. 21januari2016) over de
eigen dilemma’s en de adviezen van de Boston Consulting Group (BCG, zie bijlage bij deze brief)
die bij de strategische heroverweging is betrokken. In deze sessie zijn ook de signif’icante
maatschappelijke voordelen van P00 toegelicht, gerekend over de afgelopen vijf jaren: reductie
van circa 20% in functiehersteltijd en circa 15% minder TAO’s. De aanpassingen die voortkomen uit
de heroverweging en de adviezen van de Boston Consulting Group staan vermeld in de brief d.d.
18 februari 2016 aan uw ministerie. Vervolgens is met uw ministerie de afgelopen maanden de
juridische kaders besproken. Ook is stilgestaan bij de benodigde investeringen in de ProRail
organisatie om de gewenste versnelling van de PGO transitie kwalitatief te borgen. ProRail heeft
als gevolg van de heroverweging enkele verbeteringen doorgevoerd in de transitie naar
ProRaU bv., Kvk 30124359, ROS NL98RB0S0451952014
0

0
‘t

prestatiegericht onderhoud. Al deze uitkomsten van de strategische heroverweging zijn met het
ministerie en met de betrokken aannemers besproken. In voorliggende brief licht ProRail deze
aanpassingen nader toe.
ProRail onderschrijft de samen met RWS, RVB en belangrijkste opdrachtnemers opgestelde
rnarktvisie die gericht is op benodigde cultuurverandering om een blijvende stabiele samenwerking
tussen opdrachtgever en opdrachtnemers mogelijk te maken. ProRail hecht er tevens grote waarde
aan om gezamenlijk met haar ketenpartners deze marktvisie verder te verdiepen en meer inhoud te
geven. Om zo de ProRail ambitie te realiseren van een nog beter spoorproduct voor reizigers,
verladers en vervoerders. En ook om toekomstige uitdagingen zoals vergrijzing, behoud van
vakmanschap en overcapaciteit duurzaam op te vangen. Ook clie thema’s komen aan bod in cle
gesprekken met de ketenpartners. De waarden (betrouwbaar, aanspreekbaar en inspirerend) en
doelstellingen zoals benoemd in de markMsie worden door ProRail geconcretiseerd in haar
inkoopbeleid, omgangsvormen, contracten en projecten.
Belangrijke voorwaarden van PGO
Het opleidingsprogramma (genancierd door ProRail) gericht op spooronderhoud loopt goed er
zijn drie e-Tearning programma’s gerealiseerd en meer in ontwikkeling. Aanvullend vinden geregeld
klassikale opleidingen plaats waaraan zowel aannemers, ProRail medewerkers als medewerkers
van ILT deelnemen. De inhoud van de opleidingen wordt in samenspraak met de aannemers
ontwikkeld. De nieuwe opleidingen worden vervolgens ingebed in het Rail lnfra Opleidingsinstituut
(RIO). De deskundigen van het RIO zijn dan ook nauw betrokken. Om de samenwerking verder te
verbeteren werkt ProRail nu in nieuwe PGO-gebieden met een project start-up om een goede
samenwerking vanaf meet af aan te borgen. Doorlopend vinden contractevaluaties plaats met de
tracémanagers en de aannemers. Een van de doelen is een verdere professionalisering van het
managen van de onderhoudscontracten.
—

Aanpassingen naar aanleiding van cle heroverweging
Eerdergenoemde heroverweging heeft geresulteerd in een aantal aanpassingen met betrekking tot
het tempo van de uitrol, de volgorde van de aanbestedingen, het verlengen van de reeds
aanbestede PGO contracten, de contractduur en het aantal contractgebieden. Met de
aanpassingen is ProRail beter in staat te voldoen aan de wensen tot hogere spoorprestaties.
ProRail wordt hiermee zo snel als mogelijk 100 % compliant, waarbij te allen tijde de kwaliteit en
veiligheid op het spoor worden geborgd. ProRail is er alles aan gelegen om in een zo hoog mogelijk
tempo heel het kleinschalig spooronderhoud aanbesteed te hebben. Gedurende het transitieproces
wordt gemonitord hoe goed de markt deze opschaling kan absorberen en hoe effectief
risicobeheersmaatregelen zijn zodat eventueel tijdig bijgestuurd kan worden. Het management van
PGO als programma is tevens verstevigd door extra mensen aan te trekken en externe
ondersteuning.
De aanpassingen binnen de PGO uitrol heeft ProRail ook aan de betrokken aannemers toegelicht.
De komende tijd worden de reguliere overlegstructuren benut om de precieze uitrol en de brede
samenwerking nader toe te lichten.. ProRail is voortdurend bezig om haar opdrachtgeverschap
verder te professionaliseren.

215
Ons kenmerk 3907171

g
0

0

ProRajI

Hieronder een overzicht van de aanpassingen voorzien van een toelichting.
Het tempo van uitrol
• De komende vier jaar (tot eind 2019) verhoogt ProRail jaarlijks het aantal P00
aanbestedingen, teneinde zo spoedig mogelijk compliant te zijn en het prestatiepotentieel van
het PGO-concept volledig te benutten voor de reiziger en verlader.
o
Dit tempo leidt tot 21 (waaronder de Betuweroute en de 4 pilotgebieden) volledig compliant
onderhoudscontracten eind 2019.
ProRail realiseert zich dat dit ook een flinke inspanning aan de kant van aannemers vraagt, met
name in geval van (de)mobilisatie
1 van meerdere gebieden in korte periode achter elkaar. Ook in
cle adviezen van BCG wordt dit als risico genoemd. ProRail is zich zeer bewust van uitdagingen die
bij de uitrol en opschaling spelen. ProRail investeert daarom in opschaling van regionale en
centrale teams, extra prikkels voor de zittende en de nieuwe aannemer tijdens de overgang van
een gebied alsmede intensief programma- en risicomanagement. Op basis hiervan zal ProRail in
afstemming met uw ministerie waar nodig mitigerende acties uitvoeren en jaarlijks bepalen of de
benodigde opschaling voor het uitrolpad verantwoord is voor het volgende jaar.
Het benodigde niveau van opschaling is onbekend terrein voor ProRail en de aannemers, en alleen
door geleidelijk op te schalen kan ProRail gecontroleerd ervaren of de beheersmaatregelen
afdoende zijn.
De volgorde van aanbesteden
• Bij voorkeur besteden worden eerst alle OPC contracten aanbesteed ,dan de aflopende P00
contracten en vervolgens de pilots.
• Aannemers met aflopende PGO contracten worden in de gelegenheid gesteld om onder gelijke
voorwaarden te verlengen voor één tot drie jaar indien noodzakelijk.
• Doordat een deel van de aannemers heeft aangegeven niet te willen overgaan tot onder gelijke
voorwaarden verlengen, moeten eerst aflopende PGO-contracten worden aanbesteed om te
borgen dat het spoor onderhouden blijft.
Met de verdere uitrol van P00 wordt de resterende non-compliance binnen de onderhoudsmarkt
opgeheven. Als eind 2019 alle PGO contracten zijn aanbesteed wordt aan alle voorwaarden die
door de subsidiegever aan het spoorse onderhoud worden gesteld voldaan. Tot die tijd is sprake
van een overgang waarin contracten bestaan die niet openbaar aanbesteed zijn. De huidige PGO
gebieden zijn compliant; ze zijn immers openbaar aanbesteed. Echter deze contracten lopen
spoedig af. Dan ontstaat een belangrijk keuzemoment wat betreft het inzetten van de begrensde
aanbestedingscapaciteit van ProRail en de markt. Immers, wat moet als eerste aanbesteed
worden? OPC-contracten, aflopende PGO-contracten dan wel de in 2014 gegunde pilotcontracten? ProRail heeft gekozen de hinder voor de reiziger en de prijs/prestatie verhouding voor
cle belastingbetaler en de spoorwegondernerningen het leidende motief te laten zijn, door eerst de

1

Demobllisatie betreft de overdracht van een onderhoudsgebied van de zittende aannemer aan de nieuwe aannemer.

3/5
Ons kenmerk 3907171

g
0

nooit aanbesteedde OPC.-gebieden op de markt te zetten, dan de aflopende PGO contracten aan
te besteden en tot slot de pilot contracten, Vanuit bedrjfseconomisch en maatschappelijk oogpunt
heeft het spoedig omzetten van de OPC contracten naar P00 verre de voorkeur. Dit betekent
echter wel dat aflopende PGO contracten 1 tot 3 jaar onderhands verlengd moeten worden (dat is
de benodigde duur om deze contracten vôôr eind 2019 aan te besteden). Juridisch gezien is dit
onder zeer strikte voorwaarden mogelijk zoals met uw ministerie besproken. ProRail vindt dat het
onderhands verlengen van een P00 contract idealiter voorkomen zou moeten worden, maar aan
het in plaats daarvan niet aanbesteden van OPC-contracten kleven veel grotere bezwaren.
Inmiddels is duidelijk geworden dat een aantal aannemers niet wenst mee te werken aan het
verlengen van aflopende PGO-contracten tegen gelijke voorwaarden. In praktijk betekent dit nu dat
er een deel van de PGO-contracten eerst wordt aanbesteed om de continuiteit van het
spooronderhoucl te waarborgen. De daarmee gemoeide aanbesteclingscapaciteit kan niet ingezet
worden om OPC-gebieden om te zetten naar PGO-gebieden.
Totdat de pilotcontracten opnieuw worden aanbesteed, zijn deze contractgebieden blijvend
onderwerp van evaluatie en analyse zoals beoogd; het eerder genoemde opleidingsplan is een
belangrijke spin-off omdat geconstateerd is dat er behoefte aan eenduidige opleiding en hoger
kennisniveau was. Ook de effecten van de contracteisen worden doorlopend gemonitord om in
volgende contracten verbeteringen aan te brengen.
De contractduur
• Toekomstige P00 contracten worden aangegaan voor een contractduur van 5 jaar.
ProRail heeft ervoor gekozen om voor nieuwe contracten uit te gaan van een contractduur van 5
jaar. Uit de doorlichting van BCG is gebleken dat de lengte van 10 jaar niet zal leiden tot de
gewenste investeringen. ProRail onderzoekt nog of en hoe ProRail het meest effectief een contract
beperkt kan verlengen als mede aan te besteden optie indien sprake is van goede prestaties.
ProRail denkt na over de mogelijkheid om in het contract op te nemen om bijvoorbeeld 6 tot 12
maanden te verlengen bij afloop.
Het aantal contractqebieden:
• ProRail werkt toe naar het eindbeeld van 21 PGO onderhoudsgebieden in Nederland.
Om de overgang naar P00 eenvoudiger te maken en mogelijk sneller klaar te hebben, is gekeken
of gewerkt kan worden met een kleiner aantal (grotere) onderhoudsgebieden. Dat betekent immers
minder aanbestedingen. ProRail heeft bekeken of door slim samenvoegen van contractgebieden dit
werkbaar is. Daarbij geldt altijd dat er voldoende mededinging aanwezig moet zijn in de markt, en
dat het onwenselijk is als het aantal marktpartijen terug loopt. Uit analyse blijkt dat minder gebieden
slechts beperkt tijdwinst oplevert in de uitrolplanning. Ook ziet ProRail uiteindelijk meer voordelen
bij 21 gebieden boven minder gebieden, omdat daarmee een optimum ontstaat in mededinging, er
voldoende omvang is voor aannemers om onderhoud rendabel te kunnen organiseren en dit de
uitrolsnelheid ten goede komt.

4/5
Ons kenmerk 3907171
0
OZ
0.

ProRaji

Tot slot
Zoals ook in de recente kwartaalrapportage aan uw ministerie gemeld lopen er momenteel drie
PGO- aanbestedingen. De gunning daarvan heeft inmiddels voor twee gebieden plaatsgevonden.
De derde gunning is onderwerp van een kort geding en afhankelijk van de uitkomst van dit kort
geding. Nog dit jaar starten de volgende die PGO-aanbestedingen. In alle gevallen beoordeelt
ProRail de biedingen op geboden prestaties. Aangeboden kwaliteit en ook betrouwbaarheid van die
te leveren kwaliteit zijn van het grootste belang.
Zoals ook eerder aangegeven onderzoekt ProRail tevens in hoeverre het zelf uitvoeren van
onderhoud in een gebied in plaats van dit aan te besteden een waardevolle bijdrage kan leveren
aan het verder professionaliseren van ProRail wat betreft het uitbesteden van onderhoud. De vooren nadelen van een eigen onderhoudsgebied worden dit jaar op een rij gezet om hier uiterlijk eind
2016 een besluit over te nemen.
Ik hoop u hiermee in voldoende mate te hebben geïnformeerd.

Voorzitter Raad van Bestuur

515
Ons kenmerk 3907171

0
0
0

0
D.

in;
REVIEW VAN PRESTATIEGERICHT ONDERHOUD STRATEGIE PRORAIL
-

BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN

-

Februari 2016
CONTEXT
Voorheen gunde ProRail het kleinschallg spooronderhoud onderhands als Output Proces
Contracten (OPC) aan drie erkende spooronderhoudsaannemers. In deze contracten betaalt
ProRail aannemers voor het uitvoeren van een aantal werkpakketten. Vanwege de onderhandse
gunning zijn deze contracten niet compliant met aanbestedingswetgeving. Sinds 2008 is ProRail
gestart met Prestatiegericht Onderhoud (PGO). ProRail besteedt deze contracten openbaar aan
binnen een pooi van nu vier erkende spooraannemers en betaalt aannemers voor het leveren van
een spoorprestatie (zoals het aantal storingen, en de hersteltijd van storingen). Nederland is
onderverdeeld in 21 onderhoudsgebieden. Begin 2016 waren zeven gebieden aanbesteed als PGO
2.01 contracten en tien gebieden nog onderhands gegund als OPC contracten. De overige vier
gebieden zijn in 2014 onderhands gegund voor een periode van 10 jaar als pilotgebieden voor de
nieuwe PGO 3.0 contracten. Het besluit van de directie destijds om deze pilotcontracten (voor 10
jaar) onderhands te gunnen heeft geleid tot een situatie van non-compliance met
aanbestedingswetgeving. PWC heeft hier onderzoek naar gedaan in opdracht van de Raad van
Commissarissen. ProRail heeft vervolgens met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de
betrokken spooraannemers afgesproken om deze contracten op termijn te ontbinden en opnieuw
aan te besteden. ProRail staat nu op het punt om alle overgebleven OPC gebieden, pilots en
aflopende PGO contracten de komende vierjaar aan te besteden als PGO contracten. In augustus
2015 is ProRail hiertoe de aanbesteding gestart voor de eerste drie gebieden. De huidige invulling
van de voorwaarden van de PGO contracten die ProRail momenteel op de markt brengt
resulteert in de nodige weerstand in de sector, waaronder een rechtszaak in januari 2016
aangespannen door drie van vier spooraannerners.
VRAAG AAN BCG

ProRail staat aan de vooravond van een grote uitrol van haar strategie van prestatiegericht
onderhoud. De directie van ProRail heeft daarom besloten om BCG te vragen deze strategie door
te lichten.
Wij hebben dit gedaan door vier vragen te beantwoorden:
1, Is de transitie naar prestatiegericht aanbesteden de juiste richting?
2. Welke impact heeft deze transitie op de (kleinschalig) onderhoudssector?
3. Zit de huidige PGO 3.0 systematiek goed in elkaar en/of zijn er verbeteringen wenselijk?
4. Hoe kan ProRail de uitrol in de komende vier jaar organiseren om de kans op succesvolle
transitie te vergroten?
Dit document bevat een samenvattiig van de bevindingen en aanbevelingen van BCG ten
aanzien van ProRail’s strategie voor kleinschalig onderhoud als uitkomst van ons onderzoek
tussen november 2015 en januari 2016. Achterliggende berekeningen, analyses en data maken
vanwege bedrijfsvertrouwelijkheid geen onderdeel van deze samenvatting.
P60 2.0 contracten waren de vorige generatie prestatiecontracten van ProRail. PGO 3.0 contracten zijn de nieuwe
generatie prestatiecontracten die ProRal momenteel op de markt brengt.

THE BOSTON CONSULTING GROUP

ONDERZOEKSTHEMA 1: KEUZE VOOR PRESTATIEGERICHT AANBESTEDEN
Met PGO heeft ProRail twee fundamentele keuzes gemaakt: 1) de keuze om onderhoud te sturen
op prestatie (bijv. aantal storingen), in plaats van input (bijv. aantal manuren), of output (bijv.
aantal wissels gerepareerd); en 2) cle keuze om onderhoud aan te besteden, in plaats van
onderhands te gunnen (niet rechtmatig) of het onderhoud zelf uit te voeren. Wij achten beide
keuzes verstandig.
Ad keuze 1: Sturing 01) prestatie stelt de spooronderhoudsaannemers in staat het onderhoud zelf
te optimaliseren, bij sturing op input of output ontbreekt het aan die prikkel en vrijheid.
Ad keuze 2: Onderhoud volledig zelf uitvoeren zien wij niet als een reële optie vanwege
transitiekosten, enorme impact op de sector en op lange termijn minder prikkel voor innovatie.
Wel zien wij potentiële voordelen voor ProRail om één gebied zelf in onderhoud te nemen, mits
praktisch en juridisch uitvoerbaar. Dit zou ProRail in staat stellen kennis van het onderhoud in de
eigen Organisatie te behouden, te kunnen innoveren en daarmee een betere opdrachtgever te
worden met beter begrip van haar opclrachtneiners.

Advies: Prestatiegericht sturen en openbaar aanbesteden is de juiste richting voor ProRaiL Wel kan het
interessant zijn het onderhoud in een klein deel van Nederland zelf vit te voeren verder te onderzoeken)
ONDERZOEKSTHEMA 2: IMPAcT OP SPOORONDERHOUDSSECTOR EN MAATSCHAPPij
De maatschappelijke voordelen van PGO zijn majeur, zowel qua prestatie als qua doelmatigheid.
In PGO gebieden zijn het aantal storingen en de afliandeltijd van storingen beiden met ca 15%
meer gedaald dan in OPC gebieden.
2 Daarnaast stelt PGO aannemers in staat het onderhoud
slimmer in te richten (in plaats van gebonden te zijn aan het voorgeschreven onderhoud van
ProRail) waardoor aannemers in staat zijn gebleken de kosten van het onderhoud voor ProRail in
deze PGO gebieden met 30-40% te reduceren ten opzichte van de kosten tijdens OPC. Dit komt
onder andere doordat aannemers slimmer preventief onderhoud doen, zij de vrijheid hebben om
overbodig onderhoud dat eerder werd voorgeschreven te elimineren en zij hun werkzaamheden
effectiever kunnen organiseren (bijvoorbeeld door werkzaamheden slim te bundelen). Op het
eerste gezicht lijkt dit niveau van kostenbesparing hoog, wij hebben echter vaker dergelijke
niveaus van kostenbesparing geobserveerd bij bouwaannemers clie hun processen significant
hebben kunnen industrialiseren en optirnaliseren.

De transitie voor de sector is dientengevolge ook majeur. Deze sturing op prestaties, de overgang
van onderhandse gunning naar gunning in concurrentie, en de toetreding van een nieuwe partij
(Asset Rail) hebben allen significant druk gezet op de kosten en marges van de zittende
aannemers. Wij observeren dat aannemers hebben moeten saneren in de afgelopen jaren, en het
is aannemelijk dat de overgang naar PGO daar een rol in heeft gespeeld. Voor aannemers zijn
hier ook herstructureringskosten mee gemoeid. Deze transitie naar PGO heeft dus een
significante economische impact op aannemers waar een zekere bron van inkomsten uit
onderhands gegunde OPC contracten nu plaats moet maken voor een onzekere, lagere bron van
inkomsten uit in concurrentie gegunde PGO contracten. Uitstel van PGO en langer behoud van
OPC is dus in het economisch voordeel van de zittende aannemers met OPC gebieden.

2

Ontwikkeling van het aantal storingen in PGO gebieden vergeleken met OPC gebieden voor een tij dsreeks vanaf 2009.

THE BOSTON CONSULTING GROUP

WE
Elk jaar uitstel van volledige uitrol van PGO betekent echter 50 miljoen enro misgelopen
kostenbesparingen op belastinggeld en substantilc misgelopen kwalitatieve
prestatieverbeteringen? Als we deze kostenvoordelen doortrekken naar de toekomst telt dit
maatschappelijk voordeel van PGO op tot één miljard euro.
4 Dit bedrag is vele malen groter dan
de herstructureringskosten waar aannemers mogelijk mee te maken krijgen of hebben gehad.
Vanuit maatschappelijk perspectief is er dus alles aan gelegen de transitie naar PGO zo snel
mogelijk te laten verlopen. Wij hebben daarom ProRail geadviseerd te onderzoeken of er ruimte
is binnen de wetgeving om de aannemers tegemoet te komen in hun herstructureringskosten om
daarmee cle realisatie van het grote maatschappelijk voordeel te faciliteren. Dit blijkt zoals
verwacht niet mogelijk binnen cle staatssteun beperkingen in het Europees recht,
ONDERZOEKSTHEMA 3: INRICHTING VAN PGO
Wij hebben de inrichting van PGO beoordeeld langs zeven dimensies. Ons algemeen oordeel is
dat de PGO systematiek goed in elkaar zit. Wel hebben wij voor vijf van cle zeven dimensies
voorstellen gedaan voor verdere verbetering.
1) Het aantal partijen en toetredingsbarrières In de aanbestedingen van ProRail kunnen
alleen erkende spooronderhoudsaannemers meedingen naar PGO contracten.
5 Op dit moment
zijn er vier aannemers met een dergelijke erkenning (Asset Rail, BAM Rail, Strukton Rail en
Volker Rail). Het risico dat één of meerdere van deze aannemers door het verliezen van
aanbestedingen of door de eigen financiële situatie moet terugtreden uit de onderhoudsmarkt is
niet uit te sluiten. Zolang er geen nieuwe toetreder is zou dit betekenen dat de concurrentie
aanzienlijk wordt gereduceerd tot een beperkt oligopolie, met risico’s voor hogere prijzen,
teruglopende prestaties en toenemende afhankelijkheid. Tegelijkertijd is de kans dat nieuwe
partijen toetreden klein doordat het erkenningsproces een significante investering vraagt van een
toetreder met een onzekere terugbetaaltijd die gemiddeld langer is dan vijfjaar. Dit komt
doordat een toetreder eerst in de praktijk moet bewijzen dat zij het onderhoud kan uitvoeren
alvorens ProRail haar kan erkennen op de markt, Om een nieuwe toetreder in staat te stellen
zich te kunnen bewijzen moet ProRail deze partij de beschikking geven over een gebied om zicht
te kunnen bewijzen. Een dergelijk gebied is in de praktijk vaak niet direct beschikbaar.
—

Advies: Bevorder voldoende concurrentie door
1) partijen actieftefaciliteren in liet doorlopen van de erkenningsregeling door altijd een
“erkenningsgebied” beschikbaar te hebben en partijen actief te benaderen om toe te treden;
2) voor erkenning alleen als eis op te nemen dat onderhoudsaannemers toegang hebben tot cruciale
specialismen (bijvoorbeeld van derden), in plaats van te eisen dat zij deze specialismen zelf in
4
huis moeten hebben,
3,) te onderzoeken om in meerdere percelen aan te besteden en daarbij het aantal te winnen
percelen per partij te nzaxiineren, om daarmee te voorkomen van één nionopolist afhankelijk te
worden
2) Verdeling van risico’s De kern van PGO contracten is dat beïnvioedbare risico’s bij
aannemers worden belegd zodat zij geprikkeld zijn deze effectief te managen. Risico’s die zowel
—

Uitgaande van de nitrol van PGO in alle overgebleven OPC gebieden. De voordelen die reeds gehaald zijn in huidige
PGO gebieden is in deze berekening buiten beschouwing gebleven.
Voordelen verdisconteerd met een voet van 5%,
Dit is op zichzelf een geschikt alternatief voor andere vormen van voorselectie op geschiktheidscriteria zoals
raamcontracten of aanbestedingen in twee rondes.
6 Dit lijkt
bovendien consistent met de wetgeving rondom erkenningsregelingen.

Tm BOSTON CONSULTING GROUP

BG
groot, als onvoorspelbaar als niet beïnvioedbaar zijn hoort ProRail niet bij aannemers te
beleggen. Om te benaderen hoe groot de risico’s zijn die aannemers lopen hebben wij een
simulatieanalyse van risico’s gedaan voor een portfolio van vijf gebieden over een periode van
vijfjaar. Uit deze analyse blijkt dat risico’s juist belegd zijn maar dat er één categorie risico’s is
voor aannemers die ProRail naar cle toekomst verder dient te reduceren, en dat is de consistentie
waarmee het contractrnanagement is georganiseerd. Huidige processen en contracten laten nog
relatief veel ruimte aan tracémanagers om invulling te geven aan het contract, waardoor er
variatie kan ontstaan in de striktheid waarmee ProRail cle aannemer het contract laat naleven.
Alle andere risico’s lijken ons redelijkerwijs hanteerbaar en onder regulier ondernemingsrisico te
vallen.
Advies: vergroot de consistentie van het tracéznanageinent verder door besluiten en regels rondom het
toekennen van de bonus nialus centraal te delen, bespreken en docznnenteren. Cent raliseer waar nodig
bepaalde besluiten.

3) Contractduur Met ingang van 2014 is de looptijd van PGO contracten verlengd naar 10 jaar.
7
Het aannemelijke voordeel van lange contracten is dat ze leiden tot lange termijn investeringen
in assets door de aannemer. Uit onze analyse blijkt echter dat dit effect beperkt is. Slechts een
beperkt deel de van onderhoudsactiviteiten belegd bij aannemers heeft namelijk een cyclus van>
5 jaar: een lange termijn besparing op dit kleine deel heeft slechts een beperkt effect op de totale
kosten (—2,S%. Wel kennen contracten van tien jaar drie nadelen ten opzichte van kortere
contracten van vijfjaar:
1) De markt gaat op slot voor toetreders doordat er gemiddeld maar twee in plaats van vier
aanbestedingen per jaar zijn;
2) ProRail geeft haar vervangingsagenda voor de laatste vijf van deze tien jaar uit handen
aan de aannemer. De aannemer krijgt in de contracten van tien jaar na vijfjaar de optie
om ProRail’s vervangingsplan te weigeren en zonder vervangingen door te gaan, of om uit
het contract te stappen
8
3) ProRail heeft tien jaar lang beperkt ruimte om voortschrijdend inzicht te verwerken in
contracten.
—

Opgeteld wegen de beperkte voordelen van contracten van 10 jaar niet op tegen de wezenlijke
nadelen. Contracten korter dan vijfjaar hebben als nadeel de frequentere aanbestedingskosten,
het grote aantal wisselingen in de markt en het feit dat de contractcyclus dan zelfs te kort wordt
voor investeringen met een korte terugverdientijd.
Advies: Breng de duur van contracten terug naar een periode van vijfjaar, eventueel met optie tot
verlenging door ProRail.

4) Verdeling van verantwoordelijkheden De verdeling van verantwoordelijkheden tussen
aannemers en ProRail is naar onze inschatting logisch belegd. Onderhoudswerkzaamheden met
een korte onderhoudscyclus zijn typisch belegd bij de aannemer, grote
onderhoudswerkzaamheden met schaalvoordelen (zoals grote vernieuwingen of slijptreinen) of
—

In feite vijfjaar met een eenzijdige optie aan de zijde van de aannemer om te verlengen met 5 jaar. Bij een gedegen
prestatie is ProRail gehouden aan een contractduur van 10 jaar.
De reden hiervoor is dat het in de praktijk niet mogelijk is om vervangingen vooi een periode van tien jaar vooruit te
plannen en deze plannen te delen bij aanbesteding. Significante wijzigingen in de geplande vervangingen betekenen
namelijk een wezenlijke wijziging in het contract.

Tu BOSTON CONSULTING GROUP

BG
onderhoudswerkzaamheden met lange terugverdientijden (zoals het vervangen van wissels) zijn
belegd bij ProRail.
5) Kavelindeling ProRail heeft gekozen om onderhoud geografisch te organiseren (in plaats
van langs techniekvelden) en om het land te verdelen in 21 kavels. Beide keuzes lijken ons juist.
Door onderhoud geografisch te organiseren is de verantwoordelijkheid voor het onderhoud en cle
prestatie van een gebied integraal belegd en kunnen aannemers lokale schaalvoordelen
realiseren. Opknippen van verantwoordelijkheden langs techniekvelden, daarentegen, zou leiden
tot een verknipte verantwoordelijkheid voor de prestatie en zou aannemers minder in staat
stellen hun werkzaamheden effectief te bundelen. Door 21 gebieden te kiezen wordt aan cle ene
kant schaal behouden en aan de andere kant voldoende concurrentie geborgd om toetreding
mogelijk te maken (er komen op die manier —4 gebieden perjaar 01) de markt).
—

6) Prikkels en bonus-malus De aanbestedingsmethodiek die ProRail toepast voor PGO
contracten geeft een sterke weging aan cle prestatieambitie die de bieder langs een aantal
dimensies indient (o.a. aantal storingen, hersteltijd, benodigde buitendienststellingen). De
ingediende prestatietargets wegen zwaarder dan de kosten. De bonus-malus regeling is een
consistente doorvertaling van het gunningsvoordeel in de aanbesteding. Het loont hierdoor niet
om een aanbesteding te winnen met een hoge belofte en clie vervolgens niet na te komen,
aangezien de nialus dan hoger is dan het gunningsvoordeel dat werd verdiend bij de
aanbesteding.
—

Het scoringsmodel is nu puur een mathematische doorvertaling van ingediende prestatiebeloftes
en kosten. Hierdoor neemt ProRail haai’ kwalitatieve oordeel over het team en het plan van cle
aannemer niet mee in scoring. Dit heeft als voordeel dat de scoring zeer transparant en
gegarandeerd objectief is. Het kan hierdoor echter voorkomen dat een biedende partij de beloftes
van een contract niet waarmaakt doordat het onderliggende plan van onvoldoende kwaliteit is.

Advies: Onderzoek om een kwalitat’iefgunningscriterium toe te voegen aan de acinbestedingen waal7nee
ProRail systematisch een score toekent aan de kwaliteit van het plan en eventueel liet team.
De sturing op storingen differentieert maar zeer beperkt tussen storingen die de treindienst
significant aantasten en storingen met slechts beperkte impact op de treindienst. De aannemer is
geprikkeld om even hard te lopen voor elke storing, in plaats van extra hard te moeten lopen
voor die storingen die grote impact hebben op treinen.
Advies: Leg nog meer p?oriteit op die subset van storingen die meeste treinhinder opleveren,

bijvoorbeeld door “golden assets” aan te duiden en deze zwaarder te wegen in de gunningsfase en de
bonus malus regeling

7) Samenwerking Wij zien potentie voor aanpassingen in de infrastructuur of het proces om
tot win-win situaties te kunnen komen voor ProRail en aannemers, Wij zien echter een risico dat
relaties met spooraannemers vooral juridisch van aard zijn/worden waardoor de dialoog tussen
aannemers en ProRail wordt gehinderd/bemoeilijkt om gezamenlijk oplossingen te identificeren.
Een juridisch zakelijke houding past bij een professionele opdrachtgever-opdrachtnemer relatie
en vanuit de compliance met aanbestedingswetgeving. Daarnaast vraagt een ketenproduct echter
ook dat er nauwe samenwerking in de operatie plaatsvindt.
—

THE BOSTON CONSULTING GROUP

W2G
Advies: Onderzoek de ?nogelijkheid om samenwerking met aannemers aan potentiële win-win situaties
te vergroten, bijvoorbeeld door middel van alliantiestructuren en tweezijdige prestatiecontracten
Samenvattend: De PGO contracten en methodiek zitten op hoofdlijnen goed in elkaar, maar op
enkele gebieden is aanscherping en verbetering mogelijk.
ONDERZOEKSTHEMA 4: UITROLPAD VAN PGO
Voor het bepalen van liet uitrolpad van PGO moet ProRail drie keuzes maken:
1) Welke mitigerende maatregelen zijn nodig om PGO voor eind 2019 volledig tilt te rollen en de
pilot contracten aan te besteden, en zijn de overgebleven risico’s aanvaardbaar?
2) Met welk soort groeipad realiseert ProRail de uitrol in de komende vier jaar?
3) In welke volgorde zet ProRail huidige contracten om naar PGO?
Ad 1) Uitroisnelheid en Risico’s
De benodigde uitrolsnelheid om volledige uitrol (en daarmee maatschappelijke voordelen) van
PGO in vierjaar te realiseren kan via vier wegen leiden tot een tijdelijk groter risico op storingen:
fouten in aanbestedingen door ProRail, slechte of minder inschrijvingen door aannemers, en
meer (sociale) onrust. ProRail moet deze risico’s mitigeren.
1) Doordat een nieuwe aannemer een nieuw gebied moet leren kennen is er tijdens een
transitie een vergroot risico op storingen. Dit risico wordt groter als er meerdere transities
tegelijkertijd plaats vinden;
2) Doordat aannemers schaarse resources (benodigd voor liet doen van aanbestedingen en het
rnobiliserenlopstarten van nieuwe gebieden) met een factor —3-5 moeten opschalen ontstaan
risico’s op fouten in aanbestedingen en tijdens de mobilisatie;
3) Doordat ProRail inzet van kritieke resources moet verdubbelen, ontstaan ook risico’s hij
aanbesteding en mobilisatie vanuit de eigen organisatie;
4) Doordat aannemers mogelijk sneller moeten saneren bij een snellere uitrol van PGO ontstaat
er een risico op sociale onrust.

Advies: Tref mitigerende maatregelen om deze opschalingsrisico ‘s te initigeren, zuciaronder:
• Uitbreiden van ProRail’s regionale- en centrale teams om voldoende capaciteit te hebben voor
groeiend volume czan aanbestedin gen;
• Opnemen van kwalitatiefgunningcriteriurn om te toetsen of de plannen van de aannemers reëel
zijn;
• Instellen van extra ‘dijkwacht’ bij overgang van een gebied;
• Onderzoeken of een gezamenlijke bönus voor oude en nieuwe aannemer o.b.v. beperkingen van
storingen en afwijkingen tijdens overgang mogelijk is.
Restrisico ‘s op tijdelijke sociale onrust, tijdelijk meer storingen tijdens de overgang en slechte of minder
inschrijvingen door aannemers blijven naar verwachting bestaan, ook na mitigatie. Bij liet besluiten om
deze rest risico’s al dan niet te accepteren dient ProRail ze in liet perspectief te plaatsen van liet
aanzienlijk maatschappelijk voordeel (betere prestatie, lagere kosten) dat gemoeid is met zo snel
mogelijke uitrol van PGO en hetfeit dat deze transit’ie noodzakelijk is om een einde te maken aan de
huidige situatie van non-compliance.

Ad 2) Groeipad
ProRail heeft nog geen ervaring met het benodigde tempo van aanbesteden van onderhoud. Hoe
groot de risico’s werkelijk zullen zijn, en of de mitigerende maatregelen toerijkend zullen zijn,
valt daarom vooraf niet met zekerheid te stellen.

THE BOSTON CONSULTING GROUP

I2G
Advies: Een groeiad met een geleidelijke, versnellende opschaling geniet de voorkeur boven een bigbang opschaling (dus geleidelijk van 3 nu naar 6-8 contracten per jaar in 2019 i4.v. in 2016 al big-bang
naar 5 contracten per jaar. Het stelt aannemers en ProRail in staat geleidelijk hun organisatie op te
schalen, en waar nodig kritieke resources op te leiden. ProRail moet gedurende deze opschaling continu
de risico’s monitoren en nzitigerende acties daarop bijstellen.
Ad 3) Volgorde
Qua volgorde van aanbesteden moet ProRail kiezen tussen drie kwaden: non-compliant OPC
contracten non-compliant verlengen, of aflopende PGO contracten non-compliantverlengen of
non-compliant pilots langer laten voortbestaan. Hoe dan ook blijft in de transitieperiode non
compliance tijdelijk bestaan. Alle contracten nu in één keer aanbesteden en mobiliseren leidt tot
(te) grote risico’s door gebrek aan capaciteit hiertoe in de markt en bij ProRail.

Advies: Besteed eerst luddige OPC gebieden aan, gevolgd door lopende PGO contracten en als laatst de
PGO Pilotcontracten. Vanuit maatschappelijke waarde geredeneerd is dit de beste volgorde met de
snelste prestatieverbetering en grootste kostenbesparing. Dit komt doordat OPC contracten relatief
minder goed presteren en relatief duur zijn vergeleken met de beter presterende en relatiefgoedkopere
PGO contracten en de PGO Pilots. Deze volgorde leidt czimulatief tot —70 miljoen euro hogere
kostenbesparingen ten opzichte van alternatieve volgordes. Bovendien zou ProRail bij liet vroegtijdig
afbreken van pilotcontracten naar verwachting significante compensatie voor gedeifde inkomsten
moeten betalen. Bij uitstel van de omzetting van pilotcontracten is deze compensatie lager. Uitstel van
liet omzetten van de pilotcontracten is dus vanuit economisch perspectief aantrekkelijk ten opzichte van
de andere paden naar compliance.

Dit vereist liet non-compliant verlengen van aflopende PGO-contracten tegen gelijke voorwaarden voor een aantal

jaar. Andere volgordes vragen andere non-compliant keuzes, zoals het non-compliant verlengen van OPC contracten of
het langer later voortbestaan van Pilot contracten.

THE BOSTON CONSULTING GROUP