BIJLAGE 3

ANALYSE ONDERZOEKSRAPPORTEN TOEKOMSTVERKENNING
JEUGDZORG
26 januari 2010
1. Aanleiding
De algemene commissie voor Jeugd en Gezin heeft op 18 november 2009 tijdens
haar procedurevergadering besloten tot de instelling van een werkgroep Jeugdzorg.
Deze werkgroep voert de door de Kamer aangenomen motie-Dijsselbloem c.s. uit (32
123 XVII, nr. 13, zie bijlage 1). De werkgroep zal, ter voorbereiding op de
behandeling van de voorstellen van het kabinet ten aanzien van de toekomst van de
zorg voor jeugd, onder meer een verkenning doen van de aanbevelingen uit de
beschikbare onderzoeksrapporten.
Op 17 december 2009 heeft de werkgroep na afloop van haar procedurevergadering
het Plan van Aanpak vastgesteld (zie bijlage 2). Hierin is een aantal
onderzoeksvragen opgenomen en worden onder meer de werkzaamheden en planning
van de werkgroep beschreven. Op hoofdlijnen bestaat het plan uit twee onderdelen.
Ten eerste zal het BOR de onderzoeksvragen beantwoorden aan de hand van de
rapporten, waar het kabinet haar visie op de zorg voor jeugd mede op zal baseren (de
zogenaamde ‘lijst van Rouvoet’). Vervolgens komen de onderzoeksvragen in
hoorzittingen en eventuele werkbezoeken aan de orde. De bevindingen van de
werkgroep worden tenslotte in een beknopte eindnotitie gepresenteerd en aan de
Commissie Jeugd & Gezin aangeboden.
2. Kader
Deze notitie behandelt per onderzoeksvraag de beantwoording zoals die uit de
verschillende beschikbare rapporten zijn te destilleren.1 De rapporten beslaan het
brede terrein van de jeugdzorg: naast de sector zoals gedefinieerd in de Wet op de
jeugdzorg gaat het ook om de aanpalende terreinen van het gemeentelijk jeugdbeleid,
de jeugd GGZ, de jeugd LVG, en het onderwijs.
Onder punt 3. treft u de conclusie aan die het BOR heeft getrokken na analyse van de
antwoorden op de onderzoeksvragen. Vervolgens vindt u onder punt 4 de
samenvatting van de antwoorden op de onderzoeksvragen. Tenslotte is een volledige
versie van de beantwoording onder punt 5. opgenomen.
3. Conclusie
De geanalyseerde onderzoeksrapporten zijn zeer divers, zowel qua onderwerp als qua
reikwijdte. Zo worden naast meer algemene voorstellen voor mogelijke
oplossingsrichtingen ook concrete aanbevelingen gedaan. Deze lopen uiteen van het
aanbrengen van samenhang in wettelijke kaders tot het voorkomen van een
diagnostisch etiket bij kinderen met een autismespectrumstoornis. Toch zijn twee
rode draden uit de 22 rapporten af te afleiden. Veel problemen – of het nu gaat om
verantwoordingsdruk of belemmeringen in de samenwerking – zijn volgens de
meeste onderzoekers terug te voeren tot de gescheiden financieringsstromen en de
1

Niet alle rapporten van de ‘lijst van Rouvoet’ waren tijdig beschikbaar om in deze analyse
meegenomen te kunnen worden; zie voor beschikbare rapporten de bijlage bij dit rapport.

verkokering op het brede terrein van de jeugdzorg. Daarentegen lopen de meningen
over de oplossingen voor de problemen weer verder uiteen. De grootste tegenstelling
zit in de opvatting over het al dan niet wijzigen van het stelsel: waar de ene
onderzoeker tot de slotsom komt dat een stelselwijziging onontkoombaar is, meent de
ander dat de noodzakelijke verbeteringen te bereiken zijn met aanpassingen binnen
het stelsel.

4. Samenvatting
1. Welke (maatschappelijke) factoren spelen een rol bij de ontwikkeling van
de vraag naar jeugdzorg? Wat zijn de toekomstverwachtingen van deze
ontwikkeling?
De ontwikkeling van de vraag naar jeugdzorg wordt veroorzaakt door verschillende
factoren, waarvan niet bekend is hoe ze elkaar precies beïnvloeden. Duidelijk is wel
dat er sprake is van een groeiend beroep op de jeugdzorg. Vooralsnog zijn er geen
aanwijzingen gevonden die wijzen op “onnodige medicalisering”, oftewel het
onterecht gebruik van voorzieningen. Zowel het SCP als TNO hebben geconcludeerd
dat het inzicht in de oorzaken van de groei van het gebruik wordt belemmerd doordat
informatie over het gebruik van regelingen onvolledig en onbetrouwbaar is. De
onderzoeksrapporten noemen de volgende oorzaken van de groei:
a. de complexe samenleving stelt hogere eisen aan het individu;
b. de diagnosetechnieken zijn verbeterd;
c. de criteria om beperkingen aan te wijzen zijn verruimd;
d. er is sprake van een “push out” vanuit reguliere voorzieningen.
De groei moet gezien worden als het resultaat van een inhaalvraag. De verwachting is
dat de groei in de nabije toekomst gelijkenis zal vertonen met de groei van voor de
invoering van de Wet op de jeugdzorg. Binnen de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg wordt voor pleegzorg een stijging verwacht van 2% per jaar, het aantal
gebruikers van dagbehandeling en residentiële zorg zal dalen met circa 2%
2. Is er sprake van een steeds lagere acceptatie van verschillen, risico’s en
incidenten in de samenleving, die leiden tot druk op
jeugdzorgorganisaties? Wat zijn daarvan de gevolgen voor de jeugdzorg
(bijvoorbeeld juridisch, personeel technisch, werk inhoudelijk)?
In de analyse van de onderzoeksrapporten zijn geen onderzoeken naar voren
gekomen, die nader zijn ingegaan op mogelijke maatschappelijke oorzaken van een
druk op jeugdzorgorganisaties. Wel constateert Capgemini in het onderzoek naar de
ervaren regeldruk in de brede jeugdketen dat de sector gefocust is “op het afdekken
van risico’s door toenemende verantwoordingseisen door politieke en
maatschappelijke druk.” Volgens Capgemini lijkt de kern van waar de sector om
draait, uit beeld te zijn. Gevolg is dat de cliënt, en de kwaliteit en effectiviteit van de
relatie tussen de cliënt en de hulpverlener, niet voldoende centraal staan.
3. In hoeverre komt samenwerking (nationaal, provinciaal, lokaal) in de
jeugdzorg van de grond? Is dat voldoende?

Verschillende rapporten constateren dat samenwerking in de jeugdzorg onvoldoende
tot stand komt. Waar samenwerking wel tot stand komt, zijn verbeteringen mogelijk.
Daarbij is in het zoeken naar verdergaande afstemming en samenwerking een
groeiende behoefte aan informatie-uitwisseling ontstaan. Deelnemers van
verschillende initiatieven om de samenwerking te bevorderen, zijn enthousiast. De
betrokkenheid en inzet van de juiste mensen blijkt een succesfactor in de
samenwerking te zijn. Tenslotte wordt de ketensamenwerking tussen
jeugdbescherming en het jeugdstrafrecht als goed bestempeld.
4. Wat zijn de (financiële) belemmeringen voor een integraal aanbod van
zorg?
Er bestaat overeenstemming in de rapporten die ingaan op de belemmeringen voor
een integraal aanbod van zorg. De belemmeringen zijn in het algemeen terug te
leiden tot de gescheiden financieringsstromen en het ontbreken van een integrale
toegang. Zo zorgen gescheiden financiële stromen voor veel bureaucratie en
verhinderen de vele projectsubsidies cumulatie van kennis en ervaring. Beheersing
van kosten is moeilijk en als gevolg van de verschillende financieringsstromen
komen zogenoemde “waterbedeffecten” voor. Ook zijn er aanwijzingen voor
‘perverse prikkels’ die de snelheid en doelmatigheid van zorg niet ten goede komen.
Daarnaast werken ook de verschillende toegangen en regels belemmerend om een
integraal aanbod van zorg tot stand te brengen. Door respondenten worden de
volgende oorzaken genoemd: de marktwerking, het afrekenen op prestaties en de
verschillende (financiële) regels waaraan partijen zich hebben te houden. Dit alles
leidt er toe dat de hoogste prioriteit ligt bij de eigen organisatie en dat aan
samenwerking in de jeugdketen een lagere prioriteit wordt toegekend.
Overige belemmeringen die worden genoemd zijn het ontbreken van incentives voor
de ontwikkeling van een integraal aanbod, de leeftijdsgrens van 18 jaar, en een aantal
praktische aspecten.
5. In hoeverre blijkt dat er mechanismen in het systeem zitten, waardoor
problemen steeds worden doorgeschoven? Om welke problemen gaat het
en wat wordt er precies doorgeschoven van wie naar wie?
In het systeem blijken twee soorten mechanismen te zitten, die maken dat problemen
(kunnen) worden doorgeschoven. Ten eerste kunnen medewerkers van BJZ, vanwege
de wachtlijsten in de provinciale jeugdzorg, besluiten om cliënten door te verwijzen
naar zorg die gefinancierd wordt vanuit de AWBZ. Ten tweede veroorzaakt de
verdeling in provinciale en gemeentelijke jeugdzorgzaken voor een
afwentelmechanisme van provincie naar gemeente en vice versa.
6. In hoeverre is er sprake van een verantwoordingsdruk2?
Uit de geraadpleegde rapporten blijkt dat de verantwoordingsdruk op de
professionals als hoog wordt ervaren. De huidige inrichting van het stelsel speelt
daarbij een rol. Dit heeft een negatief effect op de werkbeleving van de professional.
2

Met verantwoordingsdruk wordt bedoeld, de druk die op professionals wordt gelegd door de
overheid en de interne druk (door protocollen e.d.) om aan regels te voldoen, en de vrijheidsbeperking
die dit met zich brengt. Kort gezegd dat jeugdwerkers (te) veel tijd spenderen aan het verantwoorden
van hun werk en daardoor te weinig toekomen aan het werk inhoudelijk.

Een belangrijks aspect waar op wordt gewezen is niet alleen de bestaande wet- en
regelgeving, maar ook de manier waarop alle betrokkenen met de regels omgaan.
7. Zijn de professionals in de jeugdzorg voldoende voorbereid, opgeleid en
toegerust voor hun taken? Zijn er voldoende professionals? In hoeverre is
er sprake van verloop in deze beroepsgroep?
Professionals ondervinden hinder van de verkokering, regelgeving en specialisatie. Er
is meer nodig om hen voor de professie te behouden en hen goed toe te rusten voor
hun veeleisende en diverse taak. Dit geldt ook voor de leraren die te maken krijgen
met zogenaamde ‘overbelaste jongeren’. Op dit moment lopen verschillende
initiatieven om het werkklimaat te verbeteren en de in- en doorstroom van
werknemers in de jeugdzorg te bevorderen.

8. In hoeverre werkt de jeugdzorg met bewezen effectieve methodieken?
Er wordt nog maar op kleine schaal gewerkt met bewezen effectieve interventies. In
de bestudeerde rapporten worden enkele voorbeelden van methoden genoemd, die
effectief zijn gebleken. Echter, niet altijd wordt duidelijk of de effectiviteit dan ook
bewezen is. Inmiddels heeft het Nederlands Jeugdinstituut een databank ‘effectieve
interventies’ in ontwikkeling genomen. Daarnaast heeft ZonMW opdracht gekregen
onderzoek te doen naar de effectiviteit van behandelmethoden.
Waar de CFJ voorstander is van het inbouwen van prikkels ter verhoging van de
doeltreffendheid en de doelmatigheid om de effectiviteit van methoden te verbeteren,
wijst de SER op het risico van het koppelen van financiering uitsluitend aan bewezen
effectieve interventies. Deze interventies zijn namelijk niet toereikend voor jongeren
met meervoudige problematiek, waardoor een integraal aanbod in onvoldoende mate
kan worden gefinancierd.
9. Op welke wijze stuurt de overheid de jeugdzorg aan? Wat zijn de
gevolgen van een dergelijke sturing?
De aansturing van de jeugdzorg door de overheid is complex. Deze complexiteit
wordt veroorzaakt door de verschillende wettelijke kaders – ook die van aanpalende
terreinen als welzijn, werk en onderwijs – en de daaraan verbonden
financieringsstromen en verantwoordingsstructuren. Gevolg van dit complexe stelsel
is dat burgers die weinig assertief, kwetsbaar, en lager opgeleid zijn en/of die
overbelast zijn door hun meervoudige problematiek, de tocht door het complexe
stelsel niet meer kunnen opbrengen.
Volgens BMC bemoeit het rijk zich teveel met de uitvoering, wat een ongunstig
effect heeft op de slagkracht. Belangrijke beslissingen over bijvoorbeeld de ene
toegang en financiering zijn niet genomen. Daar de ene toegang niet is gerealiseerd,
ondervinden provincies belemmeringen in het uitoefenen van hun regierol.
Tenslotte is niet duidelijk wie probleemeigenaar is. Zo is er bijvoorbeeld geen
duidelijkheid als het gaat om de verantwoordelijkheid ten aanzien van de

wachtlijsten. Dat leidt er toe dat er geen sprake is van eenduidig
wachtlijstmanagement in het land.
10. Op welke wijze financiert de overheid de jeugdzorg en wat zijn daarvan
de gevolgen (hoeveel geld komt (percentueel) terecht in het primaire
proces)?
Het aanbod in de jeugdzorg is doorgaans gebaseerd op historische uitgaven in
samenhang met groeiverwachtingen, te weten budgetgestuurd. Bij bepaalde
knelpunten (behalve in het speciaal onderwijs) zijn er soms aanvullende
financieringsmogelijkheden. Alleen bij de Wajong is de aanspraak niet beperkt in
duur en hoeveelheid. Daarnaast biedt het rijk incidenteel extra geld om de
wachtlijsten weg te werken.
Gemeenten krijgen via het Gemeentefonds middelen voor de uitvoering van het
preventief jeugdbeleid, extra geld uit specifieke uitkeringen en besteden eigen
middelen aan de doelgroep jeugd. Verder is er een Brede Doeluitkering CJG 20082011 met middelen voor jeugdgezondheidszorg, prenatale voorlichting (WPG) en
opvoedondersteuning (WMO).
Provincies ontvangen een doeluitkering voor Bureau Jeugdzorg (diagnostiek,
indicatiestelling, indicatiebesluit) en voor het provinciaal geïndiceerde hulpaanbod
(ambulant, dagbehandeling, residentieel, pleegzorg). Deze doeluitkeringen worden
verdeeld over provincies en grootstedelijke regio’s.
Het rijk financiert de Raad voor de Kinderbescherming (op basis van p x q) en de
justitiële jeugdinrichtingen rechtstreeks (op basis van de vastgestelde capaciteit).
De beschikbare middelen voor zorgleerlingen in het onderwijs gaan rechtstreeks naar
scholen of samenwerkingsverbanden. Voor het grootste deel geldt dat de bekostiging
verloopt via het aantal geïndiceerde leerlingen. Voor leerlingen met ernstige
handicaps en stoornissen geldt zowel in het primair als voorgezet onderwijs een
openeinde bekostiging; voor elke geïndiceerde leerling wordt een budget beschikbaar
gesteld.
De financiering gebeurt op basis van ramingen van de omvang van de toekomstige
vraag naar provinciaal gefinancierde jeugdzorg door de lijn uit het verleden door te
trekken. De Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ) stelt dat zo spoedig mogelijk
een ramingsmodel ontwikkeld moet worden met een grotere verklaringskracht en
meer beleidsrelevante variabelen dan het huidige model.
Een belangrijk gevolg van de wijze van financieren is dat er geen integrale
benadering is en dat de financiering gericht is op aantallen en niet op resultaten.
Tijdelijke financiering van projecten levert het probleem op dat die, ook bij succes,
na verloop van tijd noodgedwongen moeten stoppen, terwijl vaak tegelijkertijd weer
nieuwe projecten starten.
Hoeveel geld terecht komt in het primaire proces blijkt niet uit de bestudeerde
literatuur van de ‘Lijst Rouvoet’.
11. In hoeverre werkt het systeem van indicatiestelling in de jeugdzorg
effectief en efficiënt?
Het systeem van indicatiestelling in de jeugdzorg werkt niet goed. In de
onderzoeksrapporten komen de volgende nadelen van het systeem aan de orde:

a.
b.
c.
d.
e.

Ruimte voor verschillende interpretaties leidt tot verschillende uitkomsten;
Geen sprake van zorgcontinuüm door hoge drempel tot de geïndiceerde zorg;
Geen stimulans voor ontwikkeling zorg in natura door toekennen PGB;
Zwaardere zorg vindt later plaats met risico van mismatch;
Verschillende toegangen extra lastig voor groep met omvangrijke, diverse
zorgvraag;
f. Kosten lang indicatietraject vaak hoger dan kosten hulp;
g. Geobjectiveerde integrale indicatiestelling mogelijk te massief;
h. Ingewikkeld proces indicatie LVG leidt tot geen gebruik voorzieningen;

Naast de nadelen wordt één voordeel genoemd. Volgens de SER lijken er, gelet op de
gedetailleerde wijze van indicatiestelling door een reeks van deskundigen voor
diverse voorzieningen, voldoende waarborgen te bestaan om onterecht gebruik van
voorzieningen tegen te gaan.
12. Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de korte en lange
termijn?
De bestudeerde rapporten geven op tal van terreinen vele verschillende
aanbevelingen. De aanbevelingen zijn gegroepeerd naar de volgende thema’s:
a. Stelsel: de meningen lopen uiteen van een stelselwijziging tot aanpassingen
binnen het stelsel.
b. Sturing: waar een regisserende landelijke overheid wordt bepleit ten aanzien
van de aanpak van de wachtlijstproblematiek, ziet men een faciliterende en
stimulerende rol voor de landelijke overheid bij de ontwikkeling van het
plusschoolconcept.
c. Financiering: er bestaat een redelijke mate van eensgezindheid over de
noodzaak om te komen tot één budget, maar de meningen verschillen over de
vraag welke budgetten geïntegreerd dienen te worden.
d. Informatie: uitwisseling van informatie, en de ICT-ondersteuning daarbij,
wordt gezien als voorwaarde voor (verbetering van) de samenwerking tussen
de verschillende instanties in het jeugdzorgdomein.
e. Indicatie: de aanbevelingen richten zich op de wenselijkheid van een
uniforme indicatiestelling en de wijze waarop indicaties tot stand dienen te
komen.
f. Preventie en vroegsignalering: er moet meer nadruk komen op preventie en
vroegsignalering, waarbij voorkomen moet worden dat vroegsignalering leidt
tot etikettering.
g. Aanbod: de oplossingsrichtingen lopen uiteen van globale uitspraken over de
omvang van het aanbod tot een meer in detail beschreven proces om tot een
adequaat aanbod te komen.
h. Professionals: het verder versterken van de positie van professionals wordt
gezien al een noodzakelijke voorwaarde om beleidsvoornemens te kunnen
laten slagen.
i. Regeldruk: Om de regeldruk te verminderen is een aanpak vereist, waarbij de
instellingen in plaats van de overheid aan zet zijn.

5. Beantwoording onderzoeksvragen
De vraag naar jeugdzorg
1. Welke (maatschappelijke) factoren spelen een rol bij de ontwikkeling van
de vraag naar jeugdzorg? Wat zijn de toekomstverwachtingen van deze
ontwikkeling?
De ontwikkeling van de vraag naar jeugdzorg wordt veroorzaakt door verschillende
factoren, waarvan niet bekend is hoe ze elkaar precies beïnvloeden. Duidelijk is wel
dat er sprake is van een groeiend beroep op de jeugdzorg. Vooralsnog zijn er geen
aanwijzingen gevonden die wijzen op “onnodige medicalisering”, oftewel het
onterecht gebruik van voorzieningen. Zowel het SCP als TNO hebben geconcludeerd
dat het inzicht in de oorzaken van de groei van het gebruik wordt belemmerd doordat
informatie over het gebruik van regelingen onvolledig en onbetrouwbaar is. De
onderzoeksrapporten noemen de volgende oorzaken van de groei:
a. de complexe samenleving stelt hogere eisen aan het individu;
b. de diagnosetechnieken zijn verbeterd;
c. de criteria om beperkingen aan te wijzen zijn verruimd;
d. er is sprake van een “push out” vanuit reguliere voorzieningen.
De groei moet gezien worden als het resultaat van een inhaalvraag. De verwachting is
dat de groei in de nabije toekomst gelijkenis zal vertonen met de groei van voor de
invoering van de Wet op de jeugdzorg. Binnen de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg wordt voor pleegzorg een stijging verwacht van 2% per jaar, het aantal
gebruikers van dagbehandeling en residentiële zorg zal dalen met circa 2%.
Ad. a. De complexe samenleving stelt hogere eisen aan het individu
Het SCP constateert in het rapport ‘De jeugd een zorg’ dat de eisen van de
samenleving en het onderwijs zijn veranderd. De omgeving waarin jongeren vandaag
de dag opgroeien kent nieuwe risico’s die voorheen niet bestonden of in mindere
mate aanwezig waren.3 Ook TNO heeft in 2007 onderzoek gedaan naar het
toenemende gebruik van jeugdzorg en andere geïndiceerde voorzieningen voor
jongeren. Net als het SCP ziet ook TNO dat het toenemende gebruik mede wordt
veroorzaakt doordat de samenleving steeds complexer wordt en er steeds meer en
hogere eisen gesteld worden aan mensen.4
Het onderzoek van de Gezondheidsraad naar autismespectrumstoornissen bevestigt
de constateringen van het SCP en TNO dat een groei van de vraag naar jeugdzorg
mede wordt veroorzaakt door onze complexe samenleving, die hogere eisen stelt aan
het individu. De laatste jaren lijkt er sprake te zijn van een toename van het aantal
kinderen bij wie een autismespectrumstoornis wordt gediagnosticeerd. Een
belangrijke factor in de gestegen prevalentie van autismespectrumstoornissen is
volgens de Gezondheidsraad de maatschappij die veel meer eisen stelt aan sociale en
communicatieve vaardigheden, flexibiliteit en zelfredzaamheid dan dertig jaar
geleden. Hierdoor leidt de stoornis vaker tot problemen leidt dan vroeger.5
Tenslotte constateert ook HHM in het onderzoek naar jeugdigen met een licht
verstandelijke handicap dat maatschappelijke ontwikkelingen het voor licht
3

SCP, De jeugd een zorg. Ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007 (februari 2009), p. 7.
B&A Consulting, Combinaties van zorg bij jeugdigen (20 april 2009), p. 7.
5
Gezondheidsraad, Autismespectrumstoornissen: een leven lang anders (juni 2009), p. 14-15.
4

verstandelijk gehandicapten steeds moeilijker maken om zich zonder hulp staande te
houden.6
Ad. b. De diagnosetechnieken zijn verbeterd
Door verfijning van diagnosetechnieken worden problemen in de opvoeding en
ontwikkeling van de jeugd nu sneller herkend dan vroeger, zo stelt het SCP.7 Ook de
Gezondheidsraad concludeert dat afwijkend gedrag eerder wordt herkend als een
stoornis. Vroeger waren er ook kinderen met autismespectrumstoornissen, maar
onder andere door de betere diagnostiek zijn ze nu veel meer zichtbaar.8
Ad. c. De criteria om beperkingen aan te wijzen zijn verruimd
Volgens het SCP zijn - naast een verbetering van de diagnosetechnieken – de criteria
om beperkingen aan te wijzen verruimd.9 Ook deze verruiming draagt bij aan de
groei van de vraag naar jeugdzorg.
Ad. d. Er is sprake van een “push out” vanuit reguliere voorzieningen
De SER concludeert dat er sprake is van een zekere “push out” vanuit de reguliere
voorzieningen (bijvoorbeeld naar het speciaal onderwijs). Reguliere voorzieningen
lijken steeds minder goed in staat of bereid om plaats te bieden aan mensen die om
wat voor reden dan ook niet helemaal in het plaatje passen. Dat hangt volgens de
SER ook samen met de toegenomen werkdruk als gevolg van de stijgende
arbeidsproductiviteit en de daarmee gepaard gaande grote nadruk op (verantwoording
van) prestaties.10
Inzicht in oorzaken groei belemmerd
Bij bovengenoemde vijf factoren moet opgemerkt worden dat zowel het SCP als
TNO hebben geconcludeerd dat informatie over het gebruik van regelingen in de
jeugdzorg onvolledig en onbetrouwbaar is. Hierdoor wordt het inzicht in de oorzaken
van de groei van het gebruik belemmerd.11 Het SCP vindt het daarom moeilijk te
zeggen hoe de verschillende factoren elkaar beïnvloeden. Duidelijk is wel dat er
sprake is van een groeiend beroep op de jeugdzorg.12
Geen aanwijzingen voor “onnodige medicalisering”
Tenslotte is van belang te vermelden dat noch de SER noch de Gezondheidsraad
concrete aanwijzingen hebben kunnen vinden die wijzen op onterecht gebruik van
voorzieningen, door het kabinet “onnodige medicalisering” genoemd. De SER merkt
daarbij wel op dat onderzoek naar het al dan niet voorkomen van onterecht gebruik
van collectieve voorzieningen door jongeren met ontwikkelings- of
gedragsstoornissen of multiproblematiek en de mate waarin het zich voordoet,
ontbreekt.13
Volgens de Gezondheidsraad is het vooralsnog niet uit te sluiten dat overclassificatie
in het autismespectrum plaatsvindt. Overclassificatie zou plaats kunnen vinden,
6

HHM, Resultaten verdiepend onderzoek naar jeugdigen met licht verstandelijke handicap die
wachten op AWBZ-zorg (december 2008), p. 6.
7
SCP, De jeugd een zorg, p. 7.
8
Gezondheidsraad, Autismespectrumstoornissen, p. 14-15.
9
B&A, Combinaties van zorg, p. 7.
10
SER, De winst van maatwerk: je kunt er niet vroeg genoeg bij zijn. Advies over de participatie van
jongeren met ontwikkelings- of gedragsstoornissen (december 2009), p. 3-4.
11
B&A, Combinaties van zorg, p. 7.
12
SCP, De jeugd een zorg, p. 7.
13
SER, De winst van maatwerk, p. 4.

omdat een classificatie in een DSM-IV-categorie noodzakelijk is om een indicatie en
derhalve (budget voor) zorg te kunnen krijgen. Deze voorwaarde kan – zo meent de
Gezondheidsraad – in de hand werken dat vooral nadruk wordt gelegd op de
problemen, zonder of slechts met beperkte aandacht voor de specifieke
mogelijkheden en beperkingen van de persoon in kwestie. Overclassificatie wil
echter niet zeggen dat er geen zorg nodig is. De vraag of er over- dan wel
onderindicatie plaatsvindt, is volgende de Gezondheidsraad niet eenvoudig te
beantwoorden. Hiervoor zou eerst duidelijk moeten zijn in hoeverre overclassificatie
plaatsvindt vanwege de benodigde indicatie voor zorg of speciaal onderwijs.
Hierover zijn tot op heden geen gegevens bekend.14
Toekomstverwachtingen
Vooralsnog interpreteert het SCP de geschatte stijgingen in het gebruik van
jeugdzorg als het resultaat van een inhaalvraag. Volgens het SCP is daarbij sprake
van een niveaubreuk en niet van een trendbreuk. Na de invoering van de wet op de
jeugdzorg is er misschien een grote groep nieuwe gebruikers bijgekomen, maar de
groei zal in de nabije toekomst gelijkenis vertonen met de groei van voor de
invoering van de wet op de jeugdzorg.15 Binnen de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg wordt voor pleegzorg een stijging verwacht van 2% per jaar, het aantal
gebruikers van dagbehandeling en residentiële zorg zal dalen met circa 2%.16
2. Is er sprake van een steeds lagere acceptatie van verschillen, risico’s en
incidenten in de samenleving, die leiden tot druk op
jeugdzorgorganisaties? Wat zijn daarvan de gevolgen voor de jeugdzorg
(bijvoorbeeld juridisch, personeel technisch, werk inhoudelijk)?
In de analyse van de onderzoeksrapporten zijn geen onderzoeken naar voren
gekomen, die nader zijn ingegaan op mogelijke maatschappelijke oorzaken van een
druk op jeugdzorgorganisaties. Wel constateert Capgemini in het onderzoek naar de
ervaren regeldruk in de brede jeugdketen dat de sector gefocust is “op het afdekken
van risico’s door toenemende verantwoordingseisen door politieke en
maatschappelijke druk.”17 Volgens Capgemini lijkt de kern van waar de sector om
draait, uit beeld te zijn. Gevolg is dat de cliënt, en de kwaliteit en effectiviteit van de
relatie tussen de cliënt en de hulpverlener, niet voldoende centraal staan.
Het aanbod van jeugdzorg
3. In hoeverre komt samenwerking (nationaal, provinciaal, lokaal) in de
jeugdzorg van de grond? Is dat voldoende?
Verschillende rapporten constateren dat samenwerking in de jeugdzorg onvoldoende
tot stand komt. Waar samenwerking wel tot stand komt, zijn verbeteringen mogelijk.
Daarbij is in het zoeken naar verdergaande afstemming en samenwerking een
groeiende behoefte aan informatie-uitwisseling ontstaan. Deelnemers van
verschillende initiatieven om de samenwerking te bevorderen, zijn enthousiast. De
betrokkenheid en inzet van de juiste mensen blijkt een succesfactor in de
samenwerking te zijn. Tenslotte wordt de ketensamenwerking tussen
jeugdbescherming en het jeugdstrafrecht als goed bestempeld.
14

Gezondheidsraad, Autismespectrumstoornissen, p. 14-15, 131-132.
SCP, De jeugd een zorg, p. 10.
16
Commissie Zorg om Jeugd, Van klein naar groot (juni 2009), p. 13.
17
Capgemini, Nulmeting ervaren regeldruk in de brede jeugdketen (September 2008), p. 6.

15

Samenwerking onvoldoende
BMC noemt in haar evaluatieonderzoek van de Wet op de jeugdzorg de
samenwerking in de jeugdzorg onvoldoende. De verschillende sectoren (de
provinciale jeugdzorg, Jeugd-LVG en Jeugd-GGZ) werken grotendeels gescheiden,
onder andere om de eigen wachtlijsten weg te werken. BMC constateert dat de cliënt
er geen baat bij heeft dat zorgaanbieders verticaal georiënteerd zijn binnen de kolom
van hun eigen sector. De cliënt vraagt namelijk om een meer horizontaal traject,
waarbij desgewenst gelijktijdig gebruik kan worden gemaakt van expertise uit
verschillende sectoren. In de praktijk blijkt dat de problematiek of uitsluitend binnen
de eigen kolom wordt opgelost, of wordt doorverwezen naar een andere kolom. In het
onderzoek worden enkele positieve ervaringen gemeld, maar het totaalbeeld is dat
van elkaar overlappende domeinen of conflicterende regels. Tenslotte is BMC van
mening dat de provincies de integrale regie de afgelopen jaren niet of nauwelijks
hebben kunnen voeren. Daarbij constateert BMC wel dat de samenwerking tussen
provincies en gemeenten beter tot stand komt dan tussen provincies en
zorgkantoren/zorgverzekeraars.18
Daarnaast tonen de onderzoekers van Hoeksma, Homans en Menting aan dat de
samenwerking die gericht is op het realiseren van (boven)regionale voorzieningen voor
specifieke doelgroepen, zoals LVG-jeugdigen, nog onvoldoende tot stand komt en
belemmerd wordt door wettelijke en financiële grenzen. De onderzoekers constateren een
stagnatie in de overgang naar volwassenenzorg én de doorstroom van uitbehandelde
jeugdigen in de reguliere VG-sector, omdat instellingen voor verstandelijk gehandicapten
nog niet goed zijn toegerust voor de specifieke zorgvraag van deze doelgroep.19

Tenslotte kan ook volgens de SER de samenwerking tussen de verschillende sectoren
binnen de jeugdzorg worden verbeterd. Er bestaat wel samenwerking tussen de
verschillende organisaties die zich inzetten voor de jeugdzorg binnen de vier
kolommen van de jeugdzorg (jeugd-ggz, lvg, provinciale jeugdzorg en de justitiële
zorg), maar verbeteringen zijn mogelijk. Zowel de jongeren als de professionals
ondervinden hinder van de gescheiden institutionele kaders. Dit is met name het
geval bij jongeren met een zeer uiteenlopende behoefte aan zorg en ondersteuning,
vaak als gevolg van multiproblematiek. De samenwerking wordt bemoeilijkt, doordat
de instellingen rekening moeten houden met de aanbodgerichte wettelijke kaders, de
gescheiden financiële stromen, de bureaucratie en de vele projectsubsidies.20
Op zoek naar verdergaande afstemming en samenwerking
BMC constateert in het Kernrapport Haalbaarheid (ketenbrede) informatieuitwisseling dat de jeugdsector op zoek is naar verdergaande afstemming en
samenwerking, en dat daarmee een groeiende behoefte aan informatie-uitwisseling
gepaard gaat. Omdat de jeugdsector sterk gefragmenteerd is en bestaat uit veel en
veelsoortige schakels, ziet BMC een zekere beweging in de jeugdsector om te zoeken
naar de verbinding tussen de schakels. Deze verbinding wordt gelegd door een scala
van netwerken en casusoverleggen met daarbij de nodige overlap.21
VIR moet samenwerking tussen organisaties versterken
18

BMC, Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg. Eindrapport (oktober 2009), p. 73, 120, 154.
Hoeksma, Homans & Menting, Resultaten verdiepend onderzoek naar wachtlijsten Verpleging &
Verzorging en gehandicaptenzorg (januari 2009), p. 25.
20
SER, De winst van maatwerk, p. 4-5.
21
BMC, Kernrapport haalbaarheid (ketenbrede) informatie-uitwisseling binnen de jeugdsector
(augustus 2008), p. 23.
19

Ook Andersson Eiffers Felix concludeert dat de aandacht voor samenwerking tussen
organisaties die zich met jongeren bezighouden, de afgelopen jaren is gegroeid. In
gemeenten zijn initiatieven gestart om de samenwerking te versterken. Een aantal
gemeenten heeft de laatste jaren ervaring opgedaan met een lokale verwijsindex
risicojongeren. Ter versterking van deze processen wordt landelijk gewerkt aan de
VIR risicojongeren. Deze moet op de bestaande lokale verwijsindexen aansluiten. In
2010 moeten in beginsel alle lokale verwijsindexen op de VIR zijn aangesloten. Over
de VIR als landelijk systeem was de grootste groep respondenten in het onderzoek
van Andersson Eiffers Felix ronduit enthousiast. Dit enthousiasme vond Andersson
opmerkelijk, gezien het feit dat het aantal meldingen met nieuwswaarde tijdens het
onderzoek nog laag was en de implementatie langzaam verliep.22

Enthousiasme bij initiatieven voor samenwerking
Een vergelijkbaar enthousiasme voor activiteiten die de samenwerking tussen
organisaties kunnen versterken, is door het NJi in de evaluatie van de pilots
programma Beter Beschermd gesignaleerd. Het NJi noemde het grote enthousiasme
van de uitvoerders van de pilots opvallend, en meende dat dit enthousiasme wellicht
de grote drijvende kracht achter de pilots was. Mensen wilden graag dat de
doorlooptijd korter werd, en zetten zich daarvoor met grote inzet in. Daarnaast zag
het NJi de face to face ontmoeting met medewerkers van ketenpartners (die men
daarvoor misschien hooguit alleen van naam kende) als een niet te onderschatten
factor. Dit zou mensen zowel motiveren als verplichten om beter samen te werken en
daardoor tot betere resultaten te komen.23
Inzet van juiste betrokkenen is succesfactor bij samenwerken
In aansluiting op de bevindingen van het NJi concludeert Oberon, dat in opdracht van
de G27 onderzoek deed naar de werkplaatsen bevordering aansluiting jeugdbeleid –
jeugdzorg, dat een werkplaats staat of valt met het bij elkaar krijgen van de juiste
betrokkenen en de inzet van deze partijen. Om de samenwerking tussen gemeenten
en provincies/stadsregio’s te verbeteren, zijn op lokaal niveau werkplaatsen gestart
waarin nieuwe vormen van samenwerking tussen gemeenten en
provincies/stadsregio’s onderzocht worden. Oberon signaleerde onder meer de
volgende resultaten, waarbij opvalt dat ook in dit onderzoek het enthousiasme van de
deelnemers een rol heeft gespeeld:
• Door de betrokkenheid en samenwerking van de verschillende partijen kan snel veel
informatie bij elkaar gelegd worden en zo ontstaat ook een sneller beeld van de
specifieke ondersteuning die ingezet dient te worden;
• Door de concrete oplossingen die worden gevonden voor problemen wordt ook het
nut van de werkwijze duidelijk voor cliënten;
• De nieuwe werkwijze werkt motiverend en uitdagend, waardoor deelnemers
enthousiast zijn, veel nieuwe kennis opdoen en sneller terugkoppelen over de cliënt;
• De korte lijnen tussen professionals en CJG worden steeds beter zichtbaar; men
kent elkaar, stapt sneller op iemand af of wisselt informatie onderling uit.24
Ketensamenwerking tussen jeugdbescherming en het jeugdstrafrecht verloopt goed

22

Andersson Elffers Felix, Informatie-uitwisseling: Evaluatie proeftuin Verwijsindex Risicojongeren
najaar 2008 (december 2008), p. 3, 20-23.
23
NJi, Verkorting doorlooptijden in de jeugdbeschermingsketen. Evaluatie pilots Project ‘Afstemming
Werkwijze in de Keten’(Programma Beter Beschermd) (Juli 2007), p. 10.
24
Oberon, Werkplaatsen G27. Aansluiting jeugdbeleid jeugdzorg (september 2009), p. 6, 20-21.

Noemt BMC in de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg de samenwerking tussen de
verschillende jeugdsectoren onvoldoende, de ketensamenwerking tussen de
jeugdbescherming en het jeugdstrafrecht daarentegen bestempelt BMC als goed.
Over het Veiligheidshuis, de Justitiële Casusoverleggen (JCO’s) en het casusoverleg
van Beter Beschermd zijn betrokken partijen enthousiast. Bij de knelpunten in de
jeugdbeschermingketen die er nog zijn, gaat het vooral over de doorlooptijd.25
4. Wat zijn de (financiële) belemmeringen voor een integraal aanbod van
zorg?
Er bestaat overeenstemming in de rapporten die ingaan op de belemmeringen voor
een integraal aanbod van zorg. De belemmeringen zijn in het algemeen terug te
leiden tot de gescheiden financieringsstromen en het ontbreken van een integrale
toegang. Zo zorgen gescheiden financiële stromen voor veel bureaucratie en
verhinderen de vele projectsubsidies cumulatie van kennis en ervaring. Beheersing
van kosten is moeilijk en als gevolg van de verschillende financieringsstromen
komen zogenoemde “waterbedeffecten” voor. Ook zijn er aanwijzingen voor
‘perverse prikkels’ die de snelheid en doelmatigheid van zorg niet ten goede komen.
Daarnaast werken ook de verschillende toegangen en regels belemmerend om een
integraal aanbod van zorg tot stand te brengen. Door respondenten worden hiervoor
verschillende oorzaken genoemd: de marktwerking, het afrekenen op prestaties en de
verschillende (financiële) regels waaraan partijen zich hebben te houden. Dit alles
leidt er toe dat de hoogste prioriteit ligt bij de eigen organisatie en dat aan
samenwerking in de jeugdketen een lagere prioriteit wordt toegekend.
Overige belemmeringen die worden genoemd zijn het ontbreken van incentives voor
de ontwikkeling van een integraal aanbod, de leeftijdsgrens van 18 jaar, en een aantal
praktische aspecten.
Gescheiden financieringsstromen
BMC constateert bij de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg dat een integraal
zorgaanbod over de financieringsstromen heen (provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en
jeugd-GGZ) onvoldoende tot stand komt. Zowel jongeren als professionals ervaren
hinder van de gescheiden institutionele kaders. De SER haalt ervaringen aan van
instellingen die signaleren dat gedragsproblemen vaak het beste kunnen worden
aangepakt wanneer jongeren de kans krijgen al werkend een vak te leren. De vsoscholen moeten het dan doen met middelen die afgeleid zijn van het primaire
onderwijs; daardoor bieden deze middelen geen ruimte voor stages en stagebeleiding
of voor werkleertrajecten.26
Een ander voorbeeld van een groep die belemmeringen ondervindt van financiering
vanuit diverse bronnen zijn de zwerfjongeren. Een aantal instellingen geven aan dat
zij te maken hebben met verschillende instanties zoals: provinciale Jeugdzorg,
gemeentelijke Maatschappelijke Opvang en het Zorgkantoor voor AWBZ-zorg. Deze
instellingen achten het wenselijk dat deze financieringsstromen onder gezamenlijke
regie vanuit één coördinatiepunt afgestemd en ingezet kunnen worden, opdat
specifieke jongerenzorg ter ondersteuning van de overgang van bevoogding naar
volwassen zelfstandigheid ontwikkeld kan worden.27
25

BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 97.
SER, De winst van maatwerk, p.5.
27
SER, De winst van maatwerk, p. 101

26

Gescheiden financiële stromen zorgen voor veel bureaucratie en de vele
projectsubsidies verhinderen cumulatie van kennis en ervaring. Beheersing van
kosten is moeilijk en “waterbedeffecten” komen voor als gevolg van de verschillende
financieringsstromen. Ook zijn er aanwijzingen voor ‘perverse prikkels’ die de
snelheid en doelmatigheid van zorg niet ten goede komen.28 De SER zet de
specifieke knelpunten op een rij:
• het aanbod- en/of geldgericht indiceren
Vanuit het veld wordt gemeld dat bij het indiceren onvoldoende wordt
aangesloten bij de ondersteuningsbehoefte van de cliënt. Dit leidt er in
veel gevallen toe dat het aanbod slechts tegemoet komt aan een beperkt
deel van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt en dat voor een ander
deel van de zorgvraag weer een andere instelling moet worden
aangesproken. Voor de cliënt gaat dit gepaard met een grote
ondoorzichtigheid en een herhaaldelijk doorlopen van procedures. Zowel
de jongeren als de professionals ervaren hinder van de gescheiden
institutionele kaders. Dit geldt vooral voor jongeren met een zeer diverse
ondersteuningsbehoefte als gevolg van multiproblematiek. Voor de
professional betekent het eveneens de nodige bureaucratie.
• het verstrekken van extra budget voor het wegwerken van wachtlijsten
Een perverse prikkel gaat uit van het beschikbaar stellen van extra budget
voor instellingen om de wachtlijsten weg te werken. Onbedoeld leidt dit
ertoe dat een wachtlijst met een bepaalde omvang lucratief is.
• het financieren van bezetting in plaats van resultaat
De financiering van de jeugdzorg is gericht op aantallen; er worden geen
resultaten geëist. Evenmin is een voorwaarde voor financiering dat het
aanbod de juiste, beoogde doelgroep bereikt. Volgens een instelling in de
jeugdzorg: “Er zijn geen uniforme uitstroomcriteria op basis waarvan
resultaat op het moment van uitstroom (en een bepaalde periode daarna)
gemeten kan worden”. Door de verschillende financieringsstromen zijn er
evenveel verschillende
verantwoordingssystemen.
De verwachtingen binnen de sector dat deze problemen worden opgelost zijn beperkt.
Wel verwachten de vertegenwoordigers van de provincies dat de nieuwe
financierings-systematiek, die per 1 januari 2010 van start gaat, zal leiden tot een
betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Echter, t.a.v. verdere ontwikkelingen op
het financiële terrein is geen sprake van duidelijke samenwerking tussen de
deelsectoren om in gezamenlijkheid knelpunten structureel op te lossen, zo wordt in
de sector gesignaleerd. 29
Nog niet gerealiseerde integrale toegang
In de evaluatie van de WJz wordt geconcludeerd dat “er niet één toegang is
gerealiseerd zoals bedoeld, aangezien de toegang tot de jeugd-LVG en de JeugdGGZ niet geïntegreerd is in de BJz (Bureaus Jeugdzorg). Met de oprichting van de
BJz’s is een toegang gerealiseerd voor provinciaal gefinancierde jeugdzorg. Voor
AWBZ en Zvw- gefinancierde jeugdzorg is dit niet het geval. De toegang tot de
jeugd-LVG verloopt nog via de CIZ en de toegang tot de jeugd-GGZ verloopt voor
een belangrijk deel via de huisartsen. Er komt ook geen systematische informatie
28
29

SER, De winst van maatwerk, p. 130.
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 121, 158.

over deze cliënten bij de BJz terecht.” Dit levert vooral problemen op bij
meervoudige problematiek, waarbij hulp uit meerdere sectoren gecombineerd dient te
worden en dat vormt weer een belemmering voor de integrale regie. In een
verdiepend onderzoek naar de wachtlijsten wordt specifiek ingegaan op de LVGjongeren. In de LVG-ketenzorg is het nog niet mogelijk om een goed op elkaar
aansluitend aanbod te organiseren. De hiervoor benodigde regionale samenwerking
komt nog onvoldoende tot stand. Ook is meer 'regel- en financiële ruimte' nodig om
dit te realiseren. In de huidige situatie mogen reguliere VG-instellingen bijvoorbeeld
geen cliënten opnemen met een ZZP-LVG-LVG-indicatie.30
Verschillende deelsectoren hebben elk te maken met een eigen toegang, eigen regels
voor indicatiestelling en eigen regels voor financiering. Door gebrek aan integraliteit
is er bovendien onvoldoende zicht op eventuele hiaten en/of overlap tussen
deelsectoren.
Verschillende toegangen en regels werken belemmerend. In de evaluatie van de WJz
geven respondenten argumenten voor de oorzaak: marktwerking, het afrekenen op
prestaties en de verschillende (financiële) regels waaraan partijen zich hebben te
houden. Dit leidt er toe dat de hoogste prioriteit ligt bij de eigen organisaties en dat
aan samenwerking in de jeugdketen een lagere prioriteit wordt toegekend.31
Naast de gescheiden financieringsstromen en het niet tot stand komen van één
integrale toegang worden in de rapporten tevens als belemmering genoemd:
• Geen incentives voor integraal aanbod
B&A wijdt het ontbreken van de ontwikkeling van een integraal aanbod aan het
ontbreken van incentives in de verschillende regelingen binnen de jeugdsector voor
uitvoerende instellingen. Daaraan voegt B&A wel toe dat op basis van de regelingen
een intersectorale samenwerking van de instellingen ten behoeve van de groep
jeugdigen met een omvangrijke en diverse zorgvraag ook niet wordt geblokkeerd.
Zowel B&A als BMC constateren dat er problemen ontstaan bij een hulpvraag
waarbij sprake is van een meervoudige problematiek en waarbij hulp uit meerdere
sectoren gecombineerd dient te worden. Volgens B&A sluit het huidige zorgsysteem
met zeven regelingen het beste aan bij de jeugdigen die een zorgbehoefte hebben
voortkomend uit slechts één van de regelingen en bij de stabiele zorgcombineerder.
(Overigens kan bij stabiele zorgcombineerders in die zin de effectiviteit van de
jeugdzorg(keten) nog tekort schieten, omdat de oriëntatie van de zorg teveel een
cure-karakter heeft, terwijl eigenlijk een care-oriëntatie gewenst is.)32
• Leeftijdsgrens 18 jaar belemmert hulpverlening
Naast de algemene problematiek van de gescheiden financieringsstromen en het
ontbreken van een integrale toegang vormt meer specifiek de leeftijdsgrens van 18
jaar een belemmering bij het verlenen van (integrale) zorg. Het Verwey Jonker
Instituut heeft onderzoek gedaan naar de zorg voor kwetsbare jongeren in de leeftijd
van 18 tot 23 jaar. Verwey Jonker concludeerde dat de leeftijdsgrens binnen de
jeugdzorg van 18 jaar tot belemmeringen leidt in de hulpverlening aan deze groep.
Bij deze groep gaat het meestal om jongeren die uit de residentiële jeugdzorg of een
pleeggezin komen, jongeren die kampen met specifieke problematiek zoals
psychiatrische problemen of zwerfjongeren, of om jongeren met een licht
verstandelijke beperking. Door het ontbreken van een adequaat hulpaanbod raken
30

HHM, Onderzoek wachtlijsten Verpleging & Verzorging, p. 25.
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 67.
32
B&A, Combinaties van zorg, p. 6, 32.
31

deze jongeren tussen de wal en het schip. Verwey Jonker zet de verschillende
knelpunten die een adequate hulpverlening aan deze jongeren belemmeren op een rij:
1. een tekort aan een passend hulpverleningsaanbod;
2. het ontbreken van de juiste expertise over deze groep 18+ jongeren in de
zorg;
3. het vrijwillige karakter van de hulpverlening na 18 jaar;
4. een slechte aansluiting tussen jeugd- en volwassenenzorg;
5. onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de zorg voor deze
doelgroep.33
• Praktische aspecten ten grondslag aan ontbreken gezamenlijk aanbod
Tenslotte liggen praktische aspecten ten grondslag aan het ontbreken van een
gezamenlijk aanbod van speciaal onderwijs en residentiële instellingen. Uit een
onderzoek van Its naar de samenwerking tussen speciaal onderwijs en residentiële
instellingen blijkt dat het niet gebruikelijk is dat instelling en school gezamenlijk
zorg aanbieden. Scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs kunnen op
grond van de regeling ‘plaatsbekostiging’ onderwijs verzorgen aan jongeren die in
verband met ernstige problematiek zijn opgenomen in of worden behandeld door een
residentiële of semiresidentiële instelling. Dit zonder dat een indicatiestelling voor
speciaal onderwijs wordt afgegeven. Voorwaarde is dat het onderwijs- en zorgaanbod
aan deze jongeren in samenspraak tussen school en instelling vorm krijgt (‘Eén kind,
één plan’). Volgens Its heeft het ontbreken van een gezamenlijk aanbod onder meer
te maken met praktische aspecten. Doorgaans lukt het wel om tegemoet te komen aan
de onderwijsbehoefte van de jongeren. Dit geldt in het voortgezet speciaal onderwijs
voor aanbod op het niveau van praktijkonderwijs tot en met VMBO, maar het
realiseren van aanbod op havo- en vwo-niveau is niet of nauwelijks haalbaar.
Daarvoor zijn afspraken met havo/vwo-scholen nodig. Daarbij worden er hoge eisen
gesteld aan de leraren. Zij worden geconfronteerd met veelvuldige wisselingen in de
groepen en moeten vooral in het VSO een breed aanbod verzorgen. Tenslotte kunnen
ze te maken krijgen met dreigende situaties. 34

33

Verwey Jonker Instituut, (Jeugd)zorg houdt niet op bij 18 jaar (augustus 2009), p. 6-8.
Its, Samenwerking tussen speciaal onderwijs en residentiële instellingen. Onderzoek naar de aanpak
‘Eén kind, één plan’ (oktober 2008), p. 2.
34

5. In hoeverre blijkt dat er mechanismen in het systeem zitten, waardoor
problemen steeds worden doorgeschoven? Om welke problemen gaat het
en wat wordt er precies doorgeschoven van wie naar wie?
In het systeem blijken twee soorten mechanismen te zitten, die maken dat problemen
(kunnen) worden doorgeschoven. Ten eerste kunnen medewerkers van BJZ, vanwege
de wachtlijsten in de provinciale jeugdzorg, besluiten om cliënten door te verwijzen
naar zorg die gefinancierd wordt vanuit de AWBZ. Ten tweede veroorzaakt de
verdeling in provinciale en gemeentelijke jeugdzorgzaken voor een
afwentelmechanisme van provincie naar gemeente en vice versa.
Wachtlijsten provinciale jeugdzorg kunnen leiden tot gebruik AWBZ zorg
In het onderzoek van HHM en het CIZ naar de effecten van de pakketmaatregelen
AWBZ is gebleken dat de wachtlijsten in de provinciale jeugdzorg kunnen leiden tot
het gebruik van AWBZ zorg. Zes Bureaus Jeugdzorg hebben in het onderzoek
aangegeven dat AWBZ zorg is overwogen en/of wordt ingezet vanwege de
wachtlijsten binnen de provinciale jeugdzorg. Twee Bureaus Jeugdzorg gaven aan dat
de AWBZ hiervoor niet bedoeld is, en dat het dan ook geen optie is om rekening te
houden met de wachtlijsten voor jeugdzorg.35
Afwentelmechanismen door verdeling jeugdzorg over provincie en gemeente
Daarnaast is er sprake van afwentelmechanismen, aldus de commissie Paas, door de
verdeling in provinciale en gemeentelijke jeugdzorgtaken. De toenemende druk op de
gespecialiseerde jeugdzorg wordt wel toegeschreven aan achterblijvende inzet door
gemeenten, anderzijds ervaren gemeenten dat zij moeten inspringen als
gespecialiseerde jeugdzorg niet tijdig of inadequaat handelt.36
6. In hoeverre is er sprake van een verantwoordingsdruk?
Uit de geraadpleegde rapporten blijkt dat de verantwoordingsdruk op de
professionals als hoog wordt ervaren. De huidige inrichting van het stelsel speelt
daarbij een rol. Dit heeft een negatief effect op de werkbeleving van de professional.
Een belangrijks aspect waar op wordt gewezen is niet alleen de bestaande wet- en
regelgeving, maar ook de manier waarop alle betrokkenen met de regels omgaan.
De verantwoordingsdruk is hoog
Het SER rapport geeft aan dat professionals bij het aanbieden van geïntegreerde zorg
aan de jongere aanlopen tegen te strakke regelgeving, die hen belemmert om over de
eigen verantwoordelijkheidsgrenzen te reiken. Hierdoor kunnen zij de jongere soms
niet de hulp bieden die zij zouden willen bieden en die de jongere ook nodig heeft.37
De instellingen en professionals hebben ook een behoorlijke administratie te voeren:
er zijn door hen veel formulieren in te vullen. Dat hangt samen met de vele
verschillende financieringsstromen (zie vraag 4), de gewenste mate van
verantwoording van voor de jongere ingrijpende of belangrijke beslissingen
(bijvoorbeeld als het gaat om uithuisplaatsing) en kwaliteitsbewaking.38 De evaluatie
van de WJz signaleerde ook dat de uitvoerders van BJZ’s een onevenredige
verantwoordingsdruk ervaren.39
35

HHM en CIZ, Onderzoek effecten pakketmaatregelen AWBZ (september 2008), p. 6, 85-86.
Commissie Zorg om Jeugd, p. 17.
37
SER, De winst van maatwerk, p. 96, 119, 136.
38
SER, De winst van maatwerk, p. 96.
39
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p 119.
36

Effecten op de werkbeleving
De hoge verantwoordingsdruk heeft effect op de wijze waarop de professionals hun
werk beleven Er zijn initiatieven die beogen het werkklimaat te verbeteren, de
regeldruk te verminderen en carrièrekansen te vergroten. Dit is volgens de SER een
stap in de goede richting. Wanneer de professional de tijd en ruimte heeft om zijn of
haar cliënt de noodzakelijke passende hulp te geven, zal dit waarschijnlijk leiden tot
een hogere tevredenheid in het werk en daarmee tot een lagere uitstroom. De praktijk
moet nog wel leren of deze initiatieven voldoende soelaas bieden. Voor de door het
kabinet voorgenomen verminderde regeldruk is het van belang dat dit niet alleen leidt
tot meer tijd met de cliënt, maar ook tot meer ruimte voor de professional om in te
gaan op de specifieke hulp- of ondersteuningsbehoefte van de cliënt. De professional
moet weer in de volle breedte zijn professie kunnen uitoefenen.40
Omgang met regels veroorzaakt regeldruk
Capgemini concludeert in ‘de nulmeting naar ervaren regeldruk’ in de brede
jeugdketen dat niet de regels de regeldruk veroorzaken, maar de wijze waarop alle
betrokkenen met de regels omgaan.41 De SER wijst in dit kader op de verwijsindex.
Het is volgens de SER van belang dat de verwijsindex als contactmiddel wordt
gebruikt en niet als een nieuw digitaal dossier met bijbehorende extra administratieve
druk voor de professional. De compacte hoeveelheid gegevens om in de verwijsindex
in te vullen, zou dan ook niet te veel moeten worden uitgebreid.42 Capgemini merkt
tevens op dat de wet- en regelgeving geen belemmering vormen om de meest
optimale manier van werken te kiezen. Toch is Capgemini ook van mening dat de
huidige inrichting van het stelsel in de wet- en regelgeving een rol speelt. Vooral het
naast elkaar bestaan van verschillende wet- en regelgeving kan in de
uitvoeringspraktijk leiden tot onduidelijkheid met regeldruk als gevolg.
7. Zijn de professionals in de jeugdzorg voldoende voorbereid, opgeleid en
toegerust voor hun taken? Zijn er voldoende professionals? In hoeverre is
er sprake van verloop in deze beroepsgroep?
Professionals ondervinden hinder van de verkokering, regelgeving en specialisatie. Er
is meer nodig om hen voor de professie te behouden en hen goed toe te rusten voor
hun veeleisende en diverse taak. Dit geldt ook voor de leraren die te maken krijgen
met zogenaamde ‘overbelaste jongeren’. Op dit moment lopen verschillende
initiatieven om het werkklimaat te verbeteren en de in- en doorstroom van
werknemers in de jeugdzorg te bevorderen.
Bedreigingen voor de taakuitoefening
Professionals in de jeugdzorg voelen zich vaak beperkt in het bieden van integrale
hulp aan en behandeling van jongeren met stoornissen, gedrags- en multiproblemen,
zo bleek tijdens gesprekken in het voorbereidingstraject voor het advies van de SER.
Ze voelen zich regelmatig bekneld door regelgeving, voorwaarden, procedures en
restricties vanuit de organisatie. Wanneer de professional ook nog het idee heeft dat
hij of zij hieraan niets kan veranderen, kan dit leiden tot verminderd werkplezier,
onmacht en frustratie en uiteindelijk zelfs tot uitstroom uit het werk. Het werk wordt
als geestelijk en emotioneel zwaar ervaren en er is te weinig tijd om met de cliënten
bezig te zijn. Ook de Commissie Paas merkt op dat professionals de ruimte moeten
40

SER, De winst van maatwerk, p. 136.
Capgemini, Nulmeting ervaren regeldruk, p. 6.
42
SER, De winst van maatwerk, p. 83.
41

krijgen om kinderen, jongeren en hun ouders zo goed mogelijk te helpen. Een goede
diagnose stellen, zelf maatregelen treffen en als dat moet trefzeker doorverwijzen
mag niet gehinderd worden door verkokering en specialisatie.43
Toerusting professionals: ondersteuningstraject van J&G
De minister van J&G is in de Voortgangsrapportage ‘Alle kansen voor alle kinderen’
ingegaan op de nieuwe eisen die worden gesteld aan professionals, bijvoorbeeld op
het gebied van vraaggericht werken en samenwerken, door de vorming van de Centra
voor Jeugd en Gezin. Het ministerie is daarom gestart met een projectplan voor een
ondersteunings-traject. Dit wordt gefaciliteerd door het benoemen van competenties
en het stimuleren van deskundigheidsbevordering.
Daarnaast wil J&G optimale randvoorwaarden die professionals ondersteunen bij het
uitvoeren van hun taken door mogelijkheden voor scholing en werkbegeleiding en
het toegankelijk maken van kennis (zoals methodieken en privacywetgeving).44
Minister Rouvoet heeft hiertoe onder meer de verwijsindex voorgesteld, waarin
risicomeldingen van
hulpverleners over jongeren samengebracht worden. Zo kunnen hulpverleners elkaar
informeren over hun betrokkenheid bij jongeren. De index moet bijdragen aan een
effectieve samenwerking van hulpverleners en gemeenten. De criteria voor het
aanmaken van een vermelding zijn met opzet ruim gesteld om de professional enige
vrijheid te geven zelf te bepalen wanneer het nodig/verplicht is iets te vermelden.
Tegelijkertijd bestaat het risico dat een professional veronderstelt dat een ander wel
de noodzakelijke actie zal ondernemen of het risico dat professionals langs elkaar
heen werken.45
Initiatieven bevorderen in- en doorstroom
Om de instroom en doorstroom van professionals te bevorderen, zijn de EVCprocedures (ter Erkenning van Verworven Competenties) geïntensiveerd. Daarnaast
is een stagefonds gecreëerd, dat moet leiden tot meer en betere stages in de
(jeugd)zorg. Zorginstellingen kunnen uit dit fonds een financiële bijdrage ontvangen
voor het aanbieden van stages. Dit zou een grotere interesse van studenten voor
werken in de jeugdzorg moeten bevorderen. De minister wil dit stagefonds
intensiveren door er de komende 3 jaar nog jaarlijks € 1 miljoen extra in te
investeren. Ook kunnen justitiële jeugdzorginstellingen gebruik maken van het fonds
en wordt de voor de jeugdzorg relevante opleiding hbo-pedagogiek opgenomen in het
stagefonds. Tenslotte lopen er wervingscampagnes om hbo’ers voor een baan in de
justitiële jeugdzorg te interesseren.46
Situatie in het onderwijs
In 2009 heeft de WRR onderzoek gedaan naar de vraag hoe scholen kunnen
voorkomen dat zogenaamde ‘overbelaste’ jongeren voortijdig het onderwijs verlaten.
Dat zijn leerlingen die gebukt gaan onder een opeenstapeling van problemen,
uiteenlopend van beperkte vaardigheden en gedragsproblemen tot gebroken
gezinnen, chronische armoede, schulden, verslaving, criminaliteit in de directe
omgeving, etc. Deze jongeren zouden wellicht graag een schooldiploma willen halen,
maar de cumulatie van problemen vergt zo veel van hun incasseringsvermogen dat

43

Commissie Zorg om Jeugd, p. 7, 26.
Minister voor Jeugd en Gezin, 2009, kamerstuk 31001, nr. 82, p. 16.
45
SER, De winst van maatwerk, p.33
46
SER, De winst van maatwerk, p. 91-93.
44

het hen op zeker moment eenvoudig te veel wordt en zij voortijdig de school
verlaten.
De WRR constateerde dat scholen die goede resultaten weten te behalen met
potentiële uitvallers, worden gekenmerkt door leraren die het daadwerkelijk tot hun
verantwoordelijk-heid rekenen ook moeilijke leerlingen naar de eindstreep te
brengen. Als de leerlingen onvoldoende resultaat behalen, wordt dat niet afgedaan
met ‘ze kunnen nu eenmaal niet beter’, maar beschouwen de leraren dat als een –
welhaast moreel – appèl om hun onderwijs te verbeteren. Centraal hierin staat
intensief contact tussen leraar en leerling. Een aantal scholen werkt dan ook met
kernteams van 4 à 5 leraren die verantwoordelijk zijn voor 40 tot 50 leerlingen en
bijna alle vakken verzorgen. Deze aanpak betekent dat leraren nauw moeten
samenwerken: ze moeten gezamenlijk een op ‘hun’ leerlingen toegespitst aanbod
ontwikkelen en een collectief vormen dat elke leerling optimale begeleiding biedt.
Echter, in het onderzoek kwam naar voren dat het lastig is leraren te vinden die én de
capaciteiten én de gedrevenheid hebben om de omstandigheden op scholen met veel
‘overbelaste’ leerlingen aan te kunnen. Lerarenopleidingen zouden daarom
specialisaties moeten beginnen voor het lesgeven aan deze populatie.47 De SER wijst
in dit kader op de kwantitatieve en kwalitatieve tekorten aan leraren. Door de
vergrijzing, die in het onderwijs aanzienlijk sneller gaat dan de gemiddelde
vergrijzing in andere sectoren, zullen volgend jaar 5000 voltijdbanen vrijkomen.
Daarnaast zal het aantal onbevoegde leraren toenemen.48
Uitstroom is hoog, vooral onder jonge professionals
Vanuit het veld wordt aangegeven dat veel nieuw personeel al snel weer verdwijnt.
Door de verwachte tekorten op de arbeidsmarkt zal het werven van nieuw personeel
steeds belangrijker, maar ook moeilijker worden. Een groot verloop van personeel
door te beperkte professionele ruimte of vrijheid is dan ook een punt dat volgens de
SER aandacht verdient.49 In het SER rapport wordt de minister van Jeugd en Gezin
aangehaald die aangeeft dat het hoge verloop en het mogelijk naderende
personeelstekort in de jeugdzorg zijn aandacht heeft. Naar aanleiding van de cijfers in
onderstaande tabel constateert de minister dat zowel het ziekteverzuim als de
uitstroom van personeel in de reguliere jeugdzorg hoger ligt dan in de totale sector
Zorg en Welzijn.50
Tabel 1
Kenmerken werkklimaat reguliere jeugdzorg vergeleken met de
totale sector Zorg en Welzijn (peiljaar 2007)
Kenmerken werkklimaat
Reguliere Jeugdzorg
Uitstroom van personeel
13%
Ziekteverzuim (2008)
60%
% met regelmatig geestelijk zwaar werk
53%
% met regelmatig emotioneel zwaar werk 47%
% met regelmatig lichamelijk zwaar werk 6%
% met regelmatig agressie op de werkplek 18%
% met voldoende tijd voor cliënten
32%

47

Zorg en Welzijn
11%
51%
35%
25%
31%
9%
42%

WRR, Vertrouwen in de school. Over de uitval van ‘overbelaste’ jongeren (2009), p. 12.
SER, De winst van maatwerk, p. 91-93
49
SER, De winst van maatwerk, p. 91-92.
50
Minister voor Jeugd en Gezin, Over Arbeidsmarktbeleid in de Jeugdzorg (2009) Kamerstuk 29544,
nr. 202, p. 8.
48

Bron: TK 29544, nr. 202 (2008-2009) Brief van de Minister voor Jeugd en Gezin van 1 september
2009.

In de brief van de minister komt naar voren dat de uitstroom vooral hoog is onder
beginnende professionals. Dat melden ook organisaties en instellingen uit het veld in
hun reacties aan de SER. Het is van belang, zo stellen zij, dat de inspanningen om de
instroom in de jeugdzorg te vergroten, niet vergeefs blijken omdat jonge
professionals al snel
weer uitstromen.
8. In hoeverre werkt de jeugdzorg met bewezen effectieve methodieken?
Er wordt nog maar op kleine schaal gewerkt met bewezen effectieve interventies. In
de bestudeerde rapporten worden enkele voorbeelden van methoden genoemd, die
effectief zijn gebleken. Echter, niet altijd wordt duidelijk of de effectiviteit dan ook
bewezen is. Inmiddels heeft het Nederlands Jeugdinstituut een databank ‘effectieve
interventies’ in ontwikkeling genomen. Daarnaast heeft ZonMW opdracht gekregen
onderzoek te doen naar de effectiviteit van behandelmethoden.
Waar de CFJ voorstander is van het inbouwen van prikkels ter verhoging van de
doeltreffendheid en de doelmatigheid om de effectiviteit van methoden te verbeteren,
wijst de SER op het risico van het koppelen van financiering uitsluitend aan bewezen
effectieve interventies. Deze interventies zijn namelijk niet toereikend voor jongeren
met meervoudige problematiek, waardoor een integraal aanbod in onvoldoende mate
kan worden gefinancierd.
Weinig gewerkt met bewezen effectieve interventies
Het Nederlands Jeugdinstituut heeft een databank ‘effectieve interventies’ in
ontwikkeling genomen. Hierin wordt de effectiviteit ingedeeld in de categorieën
‘theoretische goed onderbouwd’, ‘waarschijnlijk effectief’ en ‘bewezen effectief’. Er
wordt nog maar op kleine schaal gewerkt met bewezen effectieve interventies. Uit het
onderzoek ‘Opvoeden in de buurt’ onder zeven gemeenten komt naar voren dat er
met relatief weinig interventies die vermeld staan in de databank van het NJi wordt
gewerkt. Aan ZonMW is de opdracht verstrekt om onderzoek te doen naar de
effectiviteit van behandelmethoden. De schatting is dat het nog minimaal vijf tot tien
jaar zal duren voordat hierover voldoende bekend is.
Onduidelijkheid over effectiviteit
Uit de evaluatie van BMC blijkt dat er in de jeugdzorg wel aandacht is voor bewezen
effectieve methodieken.51 Een voorbeeld van een bewezen effectieve methode is
Triple P. Deze methode wordt in verschillende rapporten genoemd. Triple P is een
positief opvoedingsondersteunend programma dat ouders helpt om emotionele
gedragsproblemen bij kinderen te voorkomen en te verminderen.52
Er is volgens de Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ) echter nog veel
onduidelijkheid over de effectiviteit van de jeugdzorg. Zo worden bijvoorbeeld in het
SER-rapport preventieprogramma’s genoemd tegen problemen van schooluitval en
gedragsproblematiek, die volgens de SER effectief zijn gebleken. Of daarmee ook
bedoeld wordt dat die effectiviteit is bewezen, blijkt niet uit het SER-rapport.
Hetzelfde geldt voor het programma VoorZorg. Dit programma is gebaseerd op het
51
52

BMC, Evaluatie WJz, p. 121.
SER, De winst van maatwerk, p 161.

Amerikaanse programma Nurse Family Partnership (NFP), dat daar al 25 jaar bestaat
en effectief is gebleken als het gaat om bijvoorbeeld het verminderen van
kindermishandeling, verwaarlozing en asociaal gedrag van kinderen in de puberteit.
Uit het SER-rapport kan niet opgemaakt worden of het programma ook bewezen
effectief is voor de Nederlandse situatie.53
Uitsluitend financiering bewezen interventies nadelig voor integraal aanbod
De CFJ is van mening dat experimenten in de jeugdzorg hebben aangetoond dat juist
het transparant maken en het monitoren van de effectiviteit tot ingrijpende
verbeteringen kunnen leiden. Daarom is de CFJ voorstander van het inbouwen van
prikkels ter verhoging van de doeltreffendheid en de doelmatigheid.54 De SER
waarschuwt in dit kader voor de negatieve effecten van het steeds meer financieren
van uitsluitend “bewezen interventies”. De reden is dat deze interventies zich
doorgaans op enkelvoudige problematiek richten, zoals enkelvoudige
angststoornissen of depressies. Hiervoor is inmiddels een goed werkend aanbod
ontwikkeld met een bijbehorende passende financiering. Echter, genoemde
interventies zijn niet passend bij meervoudige problematiek. Het gevolg is dat er voor
steeds minder jongeren met meervoudige problematiek een integraal aanbod te
realiseren is, omdat een trajectbenadering niet gefinancierd wordt.55

53

SER, De winst van maatwerk, p 66.
CFJ, Het eerste advies van de Commissie Financiering Jeugdzorg (maart 2009), p. 7.
55
SER, De winst van maatwerk, p. 103.
54

Overheid en jeugdzorg
9. Op welke wijze stuurt de overheid de jeugdzorg aan? Wat zijn de
gevolgen van een dergelijke sturing?
De aansturing van de jeugdzorg door de overheid is complex. Deze complexiteit
wordt veroorzaakt door de verschillende wettelijke kaders – ook die van aanpalende
terreinen als welzijn, werk en onderwijs – en de daaraan verbonden
financieringsstromen en verantwoordingsstructuren. Gevolg van dit complexe stelsel
is dat burgers die weinig assertief, kwetsbaar, en lager opgeleid zijn en/of die
overbelast zijn door hun meervoudige problematiek, de tocht door het complexe
stelsel niet meer kunnen opbrengen.
Volgens BMC bemoeit het rijk zich teveel met de uitvoering, wat een ongunstig
effect heeft op de slagkracht. Belangrijke beslissingen over bijvoorbeeld de ene
toegang en financiering zijn niet genomen. Daar de ene toegang niet is gerealiseerd,
ondervinden provincies belemmeringen in het uitoefenen van hun regierol.
Tenslotte is niet duidelijk wie probleemeigenaar is. Zo is er bijvoorbeeld geen
duidelijkheid als het gaat om de verantwoordelijkheid ten aanzien van de
wachtlijsten. Dat leidt er toe dat er geen sprake is van eenduidig
wachtlijstmanagement in het land.
Aansturing overheid complex
Volgens de SER is de aansturing door de overheid complex te noemen. Die
complexiteit is ten dele terug te voeren op een historisch gegroeide
verantwoordelijkheidsverdeling tussen ministeries, tussen centrale en decentrale
overheden met elk eigen wettelijke kaders en daaraan verbonden
financieringsstromen en verantwoordingsstructuren. De jeugdzorg omvat vier
hoofdcategorieën met elk hun eigen wettelijk(e) kader(s):
- provinciaal gefinancierde zorg: wettelijk kader in de Wet op de jeugdzorg
(Wjz);
- geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-ggz): wettelijke kaders in
de Wjz, de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten (AWBZ);
- zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen (jeugd-LVG): wettelijk
kader
in de AWBZ;
- civiele plaatsingen in gesloten jeugdzorginstellingen: wettelijk kaders in de
Wjz;
- strafrechtelijke plaatsingen in justitiële jeugdinrichtingen: wettelijk kaders in
de Wjz.
Daarnaast heeft de jeugdzorg te maken met wet- en regelgeving op aanpalende
terreinen zoals welzijn, werk en onderwijs. Te denken valt aan de Wet
maatschappelijk ondersteuning, de Wet Werk en Bijstand, de Wet Investeren in
Jongeren, de sociale werkvoorziening, en het voornemen van het kabinet om de zorg
in en om de school – de Zorg en Adviesteams – van een wettelijke basis te voorzien.
Dit heeft gevolgen voor de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de
expertisecentra, de Wet op het voorgezet onderwijs en de Wet educatie en
beroepsonderwijs.

Deels is de complexiteit van de regelgeving ook een uitvloeisel van een samenleving,
waarin hulp en zorg steeds verder zijn gespecialiseerd en de burger ook steeds vaker
inzet van specialisten en specialistische hulp verlangt. Gevolg van dit complexe
stelsel is dat burgers die weinig assertief, kwetsbaar, en lager opgeleid zijn en/of die
overbelast zijn door hun meervoudige problematiek, de tocht door het complexe
stelsel niet meer kunnen opbrengen.56
Het rijk heeft de taak om toezicht te houden op de correcte uitvoering van de Wet op
de jeugdzorg door provincies. Daarmee is het rijk, op grond van de WJz, de
belangrijkste sturende overheid. In lijn met eerdere conclusies van de Commissie
Lodders (Ruimte, Regie en Rekenschap, IPO 2008) stelt BMC dat het rijk zich teveel
bemoeit met de uitvoering. Volgens BMC heeft dit een ongunstig effect op de
slagkracht. Hierdoor lijken onder meer belangrijke beslissingen rondom de ene
toegang en financiering niet te zijn genomen. Daar de ene toegang nog niet is
gerealiseerd, ondervinden provincies belemmeringen in het uitoefenen van hun
regierol. 57
Geen probleemeigenaar – geen regisseur
De Taskforce Linschoten noemt het opvallend dat er geen partij is aan te wijzen die
aantoonbaar de ‘lead’ heeft in het hele proces binnen de jeugdzorg. Niet duidelijk is
wie probleemeigenaar is. De posities en rollen van partijen zijn niet duidelijk en het
samenspel verloopt niet soepel. Het gaat om partijen van verschillende ‘statuur’, er
zijn twee overheden (rijk en provincie), instanties als de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa), het College voor Zorgverzekeringen (CVZ), het CIZ, en de BJZ’s met eigen
bestuur. Daarbij willen brancheorganisaties, belangenverenigingen en financiers ook
hun invloed uitoefenen.58
Geen eenduidig wachtlijstmanagement
Bovenstaande onduidelijkheid geldt ook voor het wachtlijstmanagement. HHM
concludeert dat er geen duidelijkheid is als het gaat om de verantwoordelijkheid ten
aanzien van de wachtlijsten. Dat leidt er toe dat er geen sprake is van eenduidig
wachtlijstmanagement in het land. Daarbij concludeert HHM met betrekking tot het
bepalen van de aard en urgentie van wachtenden op provinciale jeugdzorg dat een
eenduidige en geaccepteerde methodiek in het veld ontbreekt. Dat betekent dat de
gegevens met betrekking tot de ernst van de problematiek van wachtenden regionaal
niet zijn te bundelen tot één landelijk niveau. Tenslotte wordt geconcludeerd dat met
betrekking tot de manier waarop in de praktijk wordt omgegaan met de wachtenden
op provinciale jeugdzorg, er nog onvoldoende structureel aan actieve
wachtlijstbegeleiding wordt gedaan.59
10. Op welke wijze financiert de overheid de jeugdzorg en wat zijn daarvan
de gevolgen (hoeveel geld komt (percentueel) terecht in het primaire
proces)?
Het aanbod in de jeugdzorg is doorgaans gebaseerd op historische uitgaven in
samenhang met groeiverwachtingen, te weten budgetgestuurd. Bij bepaalde
56

SER, De winst van maatwerk, p. 94-95.
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 109-110.
58
Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden: naar houdbare voorzieningen in de jeugdzorg
(december 2008), p. 12.
59
HHM, Eindrapportage Onderzoek naar wachtenden op provinciale jeugdzorg (januari 2009), p. 3132, 34.

57

knelpunten zijn er soms aanvullende financieringsmogelijkheden. Daarnaast biedt het
rijk incidenteel extra geld om de wachtlijsten weg te werken.
Gemeenten krijgen via het Gemeentefonds middelen voor de uitvoering van het
preventief jeugdbeleid, extra geld uit specifieke uitkeringen en besteden eigen
middelen aan de doelgroep jeugd. Verder is er een Brede Doeluitkering CJG 20082011 met middelen voor jeugdgezondheidszorg, prenatale voorlichting (WPG) en
opvoedondersteuning (WMO).
Provincies ontvangen een doeluitkering voor Bureau Jeugdzorg en voor het
provinciaal geïndiceerde hulpaanbod. Deze doeluitkeringen worden verdeeld over
provincies en grootstedelijke regio’s.
Het rijk financiert de Raad voor de Kinderbescherming en de justitiële
jeugdinrichtingen rechtstreeks.
De beschikbare middelen voor zorgleerlingen in het onderwijs gaan rechtstreeks naar
scholen of samenwerkingsverbanden.
De financiering gebeurt op basis van ramingen van de omvang van de toekomstige
vraag naar provinciaal gefinancierde jeugdzorg door de lijn uit het verleden door te
trekken. De Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ) stelt dat zo spoedig mogelijk
een ramingsmodel ontwikkeld moet worden met een grotere verklaringskracht en
meer beleidsrelevante variabelen dan het huidige model.
Een belangrijk gevolg van de wijze van financieren is dat er geen integrale
benadering is en dat de financiering gericht is op aantallen en niet op resultaten.
Tijdelijke financiering van projecten levert het probleem op dat die, ook bij succes,
na verloop van tijd noodgedwongen moeten stoppen, terwijl vaak tegelijkertijd weer
nieuwe projecten starten.
Hoeveel geld terecht komt in het primaire proces blijkt niet uit de bestudeerde
literatuur van de ‘Lijst Rouvoet’.
Budgetsturing
Het aanbod in de jeugdzorg is doorgaans gebaseerd op historische uitgaven in
samenhang met groeiverwachtingen, te weten budgetgestuurd. B&A stelt in het
onderzoek naar combinaties van zorg dat er bij bepaalde knelpunten (behalve in het
speciaal onderwijs) soms aanvullende financieringsmogelijkheden zijn. Alleen bij de
Wajong is de aanspraak niet beperkt in duur en hoeveelheid.60 Daarnaast biedt het
rijk incidenteel extra geld om de wachtlijsten weg te werken.61
De commissie Paas meldt over de routing van de financiering via gemeenten,
provincies en grootstedelijke regio’s het volgende:
Gemeenten:

60

B&A, Combinaties van zorg, p. 22. Opgenomen in het onderzoek zijn: provinciaal gefinancierde
jeugdzorg, de jeugd-ggz, de jeugd-lvg (licht verstandelijk gehandicapten), de justitiële jeugdzorg
(gesloten jeugdzorg / civiele plaatsingen in een Justitiële Jeugd Inrichting (JJI), Wet
arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), speciaal onderwijs, de
Persoonsgebonden budgetten (PGB’s) in de AWBZ en zorgverzekeringswet en de Tegemoetkoming
onderhoudskosten thuiswonende gehandicapte kinderen (TOG).
61
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 111.

Gemeenten krijgen via het Gemeentefonds middelen voor de uitvoering van
het preventief jeugdbeleid, ontvangen extra geld uit specifieke uitkeringen en
besteden eigen middelen aan de doelgroep jeugd. Middelen voor
jeugdgezondheidszorg, prenatale voorlichting (WPG) en
opvoedondersteuning (WMO) zijn gebundeld in een Brede Doeluitkering CJG
2008-2011.
Provincies:
Provincies ontvangen een doeluitkering voor Bureau Jeugdzorg (diagnostiek,
indicatiestelling, indicatiebesluit) en voor het provinciaal geïndiceerde
hulpaanbod (ambulant, dagbehandeling, residentieel, pleegzorg). Deze
doeluitkeringen worden verdeeld over provincies en grootstedelijke regio’s.
Een jeugdige heeft aanspraak op zorg door de provincie waarin hij
woonachtig is.
Binnen de doeluitkering BJZ wordt onderscheid gemaakt tussen Justitie (pxq
financiering) en VWS (financiering op basis van vast budget). De Bureaus
Jeugdzorg krijgen een uitkering voor het Advies- en Meldpunt
Kindermishandeling, voogdij en reclassering. Via de AWBZ/Zvw wordt het
zorgaanbod voor jeugd-GGZ en jeugd-LVG gefinancierd. Zorgkantoren
contracteren zorgaanbod voor geïndiceerde jeugdigen.
Het rijk financiert rechtstreeks de Raad voor de Kinderbescherming en de justitiële
jeugdinrichtingen. De Raad voor de Kinderbescherming wordt op basis van pxq
bekostigd. Bij de justitiële jeugdinrichtingen is de vastgestelde capaciteit leidend.
De beschikbare middelen voor zorgleerlingen in het onderwijs gaan rechtstreeks naar
scholen of samenwerkingsverbanden. Voor het grootste deel geldt dat de bekostiging
verloopt via het aantal geïndiceerde leerlingen. Voor leerlingen met ernstige
handicaps
en stoornissen geldt zowel in het primair als voorgezet onderwijs een openeinde
bekostiging.
Voor elke geïndiceerde leerling wordt een budget beschikbaar gesteld.62
Ramingen
Het SCP constateert dat ramingen van de toekomstige vraag naar jeugdzorg niet goed
zijn op te stellen. Voorspellingen doen over de omvang van de toekomstige vraag
naar provinciaal gefinancierde jeugdzorg gebeurt momenteel door de lijn uit het
verleden door te trekken.
Daarom dient er volgens de Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ) zo spoedig
mogelijk een ramingsmodel ontwikkeld te worden met een grotere verklaringskracht
en meer beleidsrelevante variabelen. Tot die tijd werkt de CFJ noodgedwongen met
de huidige trendberekeningen van het SCP.63
Voor 2009 was een budget van € 885 miljoen beschikbaar voor de bekostiging van
het provinciale jeugdzorgaanbod. Ook voor de begroting 2010 zou aan de
volumekant uitgegaan moeten worden van de ramingen van het SCP. De CFJ merkt
daarbij op dat bij de berekening van het macrobudget voor 2010 kritisch gekeken
dient te worden naar de indexatie van de verrekenprijzen, met name voor de
materiële component.
62

Commissie Zorg om jeugd, p. 44-45.

63

CFJ, Het eerste advies van de Commissie Financiering Jeugdzorg (maart 2009), p. 5.

Verdeelmodel
Ook voor het verdeelmodel van het SCP was in 2009 geen alternatief voorhanden.
Bij de afspraken tussen het Rijk en het IPO over het macrobudget 2009 is uitgegaan
van een soort ‘verrekenprijs’. Door middel van die methodiek zijn de totale uitgaven
aan een bepaalde categorie (bijvoorbeeld de ambulante zorg) gedeeld door het aantal
gebruikers. Voor de ramingen voor 2010 zal er opnieuw geen adequaat alternatief
voorhanden zijn.64
Het SCP heeft begin 2009 een aanzet gegeven voor een nieuw verdeelmodel op basis
van vijf risicofactoren. Volgens het SCP is dit model vooralsnog het beste
uitgangspunt voor een nieuw verdeelmodel. Dit model is een aanzienlijke verbetering
ten opzichte van de factoren die ten grondslag liggen aan het huidige
financieringsmodel.65
Gevolgen van de wijze van financieren
Een belangrijk gevolg van de wijze van financieren is dat er geen integrale
benadering is. De gescheiden financieringsstromen van de provinciale jeugdzorg, de
GGZ en LVG op het domein van de zorg en in nog sterkere mate de gescheiden
financieringsstromen van de domeinen zorg, onderwijs, arbeidstoeleiding en inkomen
staan integrale hulp van jongeren in de weg. Een ander gevolg van de wijze van
financiering is dat de financiering van de jeugdzorg gericht is op aantallen en niet op
resultaten. Er worden geen resultaten geëist en er is ook geen voorwaarde met
betrekking tot de juistheid van het aanbod of het bereiken van de beoogde
doelgroep.66
Verder komen in de bestudeerde rapporten gevolgen naar voren van tijdelijke
financiering van projecten, zowel in de jeugdzorg als in het onderwijs. Meerdere
succesvolle projecten moeten na verloop van tijd noodgedwongen weer stoppen
omdat de financiering van dit soort projecten vaak tijdelijk is, zelfs als ze succesvol
blijken. Vaak starten tegelijkertijd weer nieuwe projecten.67 Voor inzicht in de
(financiële) belemmeringen in de jeugdzorg wordt verwezen naar het antwoord op
vraag 4.
Hoeveelheid geld dat terecht komt in het primaire proces
Hoeveel geld terecht komt in het primaire proces blijkt niet uit de bestudeerde
literatuur van de ‘Lijst Rouvoet’.
11. In hoeverre werkt het systeem van indicatiestelling in de jeugdzorg
effectief en efficiënt?
Het systeem van indicatiestelling in de jeugdzorg werkt niet goed. In de
onderzoeksrapporten komen de volgende nadelen van het systeem aan de orde:
a. Ruimte voor verschillende interpretaties leidt tot verschillende uitkomsten;
b. Geen sprake van zorgcontinuüm door hoge drempel tot de geïndiceerde zorg;
c. Geen stimulans voor ontwikkeling zorg in natura door toekennen PGB;
d. Zwaardere zorg vindt later plaats met risico van mismatch;

64

CFJ, Het eerste advies, p. 5, 7.
SCP, De jeugd een zorg, p. 12.
66
SER, De winst van maatwerk, p. 100 -103.
67
O.a. projecten die gericht zijn op verbetering van de participatie van jongeren met ontwikkelings- en
gedragsstoornissen. SER, De winst van maatwerk, p. 98.
65

e. Verschillende toegangen extra lastig voor groep met omvangrijke, diverse
zorgvraag;
f. Kosten lang indicatietraject vaak hoger dan kosten hulp;
g. Geobjectiveerde integrale indicatiestelling mogelijk te massief;
h. Ingewikkeld proces indicatie LVG leidt tot geen gebruik voorzieningen;
Naast de nadelen wordt één voordeel genoemd. Volgens de SER lijken er, gelet op de
gedetailleerde wijze van indicatiestelling door een reeks van deskundigen voor
diverse voorzieningen, voldoende waarborgen te bestaan om onterecht gebruik van
voorzieningen tegen te gaan.
Ad. a. Ruimte voor verschillende interpretaties leidt tot verschillende uitkomsten
Het systeem van indicatiestelling met twee verschillende poorten werkt niet goed.
Die conclusie trok de Taskforce Linschoten in ‘Verkeerd verbonden. Naar houdbare
voorzieningen in de jeugdzorg’. Volgens de Taskforce is er ruimte voor verschillende
interpretaties van de problematiek van jeugdigen en de daarvoor noodzakelijke hulp,
met name bij de groep jeugdigen met meervoudige problematiek. De keuze voor de
AWBZ-kolom, de jeugdzorg-kolom en/of Zvw is in voorkomende gevallen niet op
basis van elkaar uitsluitende gronden te maken. De uiteindelijke keuze wordt onder
meer bepaald op basis van beschikbaarheid budget en het al dan niet bestaan van
wachtlijsten.68
Ad. b. Geen sprake van zorgcontinuüm door hoge drempel tot de geïndiceerde zorg
Meer in zijn algemeenheid constateerde B&A dat er een vrij hoge drempel is voor de
toegang tot de geïndiceerde zorg. Dit en de observatie van B&A dat het lokaal
preventieve veld opvallend weinig aanwezig is, leidde tot de conclusie dat er nog
geen sprake is van een zorgcontinuüm van preventie, lichte vormen van zorg en
ondersteuning en geïndiceerde zorg.69
Ad. c. Geen stimulans voor ontwikkeling zorg in natura door toekennen PGB
Daarbij signaleerde de Taskforce dat het systeem van indicatiestelling voor de functie
begeleiding geen stimulans biedt voor zorgaanbieders om een adequaat zorgaanbod
te ontwikkelen. Veel ouders wiens kinderen in behandeling zijn of waren bij een
GGZ-instelling, gaan naar BJZ voor een indicatie voor begeleiding. Daarbij kiezen ze
vaak voor een PGB, omdat de functie begeleiding bij GGZ-instellingen nauwelijks
verkrijgbaar is in zorg in natura. Een dergelijk verzoek wordt door de BJZ’s op basis
van de grondslag ‘psychiatrische aandoening’ vrijwel altijd gehonoreerd. Gevolg is
dat zorgaanbieders niet gestimuleerd worden een adequaat zorgaanbod te
ontwikkelen voor de functie begeleiding. Volgens de Taskforce wordt hierdoor de
trend van toenemende medicalisering versterkt en worden cliënten afhankelijker van
zorg.70
Ad. d. Zwaardere zorg vindt later plaats met risico van mismatch
In het onderzoek naar overbelast jongeren van de WRR kwam nog een nadeel van het
huidige systeem van indicatiestelling naar voren. Jongeren, waarbij na verloop van
tijd wordt geconstateerd dat ze zwaardere zorg nodig hebben, moeten daarvoor eerst
worden doorverwezen. In elk van de zorgsectoren buiten de school geldt dat lichte
zorg breed beschikbaar en toegankelijk is en zwaardere zorg alleen na
doorverwijzing. Deze zwaardere zorg is meer gespecialiseerd en vaak
68

Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 7-8.
B&A, Combinaties van zorg, p. 6.
70
Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 11.

69

bovengemeentelijk. Voordeel van een dergelijke organisatie van zorg en support voor
jongeren is dat er voor een grote groep jongeren lichte vormen van zorg dicht bij huis
beschikbaar zijn. Dit voordeel van het ‘zo, zo, zo’-beleid heeft echter ook een
keerzijde: degenen die zwaardere zorg nodig hebben, vinden die over het algemeen
later, na diverse doorverwijzingen, en verder van huis. Juist bij de ‘overbelasten’ die
zwaardere of complexere zorg nodig hebben, treedt volgens de WRR daardoor soms
een mismatch op tussen de jongere en de professionals die ze hulp zouden kunnen
bieden.71
Ad. e. Verschillende toegangen extra lastig voor groep met omvangrijke, diverse
zorgvraag
B&A concludeerde, net als de WRR, dat juist voor de groep jeugdigen met een
omvangrijke en diverse zorgvraag de jeugdzorgketen het minst geëquipeerd is.
Volgens B&A is, door het zorgaanbod onder te brengen in verschillende regelingen
met ieder een eigen toegang, het voor deze groep extra lastig gemaakt. De inrichting
van het zorgaanbod over meerdere regelingen vraagt een grote mate van assertiviteit
en sterke bureaucratische vaardigheden van de kant van de ouders, juist van een
groep die al genoeg aan het hoofd heeft. “Ingewikkelder hadden we het niet kunnen
maken”, luidt de eindconclusie van B&A.72
Ad. f. Kosten lang indicatietraject vaak hoger dan kosten hulp
De commissie Paas komt tot de conclusie dat de kosten van het vaak lange
indicatietraject nogal eens die van de uiteindelijke ingezette hulp overstijgen. De
wachttijd tot de daadwerkelijke hulpverlening duurt lang, waardoor de problemen
zich kunnen verergeren en een nieuwe indicatie nodig is.73
Ad g. Geobjectiveerde integrale indicatiestelling mogelijk te massief
BMC twijfelt of de geobjectiveerde integrale indicatiestelling, waarbij sprake is van
een differentiatie in drie typen indicatietrajecten, wel de juiste werkwijze is. Deze
methode lijkt te massief. Daarbij vraagt BMC zich af of het uitgangspunt dat op één
moment een indicatiebesluit kan worden genomen, zoals nu in de jeugdzorg wordt
gehanteerd, verdere nuancering behoeft.74
Ad. h. Ingewikkeld proces indicatie LVG leidt tot geen gebruik voorzieningen
De SER constateert dat het aanvragen van voorzieningen en regelingen vrij
ingewikkeld is voor mensen met een licht verstandelijke beperking. Zij zijn vaak niet
in staat binnen de gestelde termijnen de benodigde informatie te verstrekken.
Hierdoor maken zij dikwijls geen gebruik van deze voorzieningen. Daarbij is voor
het verkrijgen van de grondslag ‘verstandelijk gehandicapt’ voor de indicatiestelling
door het CIZ een IQ-bepaling noodzakelijk. Echter, er is niet geregeld welke
instelling verantwoordelijk is voor de IQ-bepaling. Hierdoor wordt er naar elkaar
gewezen en de hulp, ondersteuning en zorg blijven achterwege of worden op z’n
minst vertraagd.75
Gedetailleerde wijze van indicatiestelling lijkt onterecht gebruik tegen te gaan
Naast genoemde nadelen wordt één voordeel genoemd. Volgens de SER lijken er,
gelet op de gedetailleerde wijze van indicatiestelling door een reeks van deskundigen
71

WRR, Vertrouwen in de school, p. 57.
B&A, Combinaties van zorg, p. 6.
73
Commissie Zorg om Jeugd, p. 18.
74
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 168.
75
SER, De winst van maatwerk, p. 96.
72

voor diverse voorzieningen, voldoende waarborgen te bestaan om onterecht gebruik
van voorzieningen tegen te gaan.76
Oplossingsrichtingen
12. Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de korte en lange
termijn?
De bestudeerde rapporten geven op tal van terreinen vele verschillende
aanbevelingen. De aanbevelingen zijn gegroepeerd naar de volgende thema’s:
a. Stelsel: de meningen lopen uiteen van een stelselwijziging tot aanpassingen
binnen het stelsel.
b. Sturing: waar een regisserende landelijke overheid wordt bepleit ten aanzien
van de aanpak van de wachtlijstproblematiek, ziet men een faciliterende en
stimulerende rol voor de landelijke overheid bij de ontwikkeling van het
plusschoolconcept.
c. Financiering: er bestaat een redelijke mate van eensgezindheid over de
noodzaak om te komen tot één budget, maar de meningen over de vraag
welke budgetten geïntegreerd dienen te worden, verschillen.
d. Informatie: uitwisseling van informatie, en de ICT-ondersteuning daarbij,
wordt gezien als voorwaarde voor (verbetering van) de samenwerking tussen
de verschillende instanties in het jeugdzorgdomein.
e. Indicatie: de aanbevelingen richten zich op de wenselijkheid van een
uniforme indicatiestelling en de wijze waarop indicaties tot stand dienen te
komen.
f. Preventie en vroegsignalering: er moet meer nadruk komen op preventie en
vroegsignalering. Daarbij moet voorkomen worden dat vroegsignalering leidt
tot etikettering.
g. Aanbod; oplossingsrichtingen lopen uiteen van globale uitspraken over de
omvang van het aanbod tot een meer in detail beschreven proces om tot een
adequaat aanbod te komen.
h. Professionals: het verder versterken van de positie van professionals is een
noodzakelijke voorwaarde om beleidsvoornemens te kunnen laten slagen.
i. Regeldruk: Om de regeldruk te verminderen is een aanpak vereist, waarbij de
instellingen in plaats van de overheid aan zet zijn.
Ad. a. Stelsel
In verschillende rapporten worden aanbevelingen gedaan voor aanpassingen binnen
het stelsel van de jeugdzorg of uitspraken gedaan ten aanzien van de voor- en nadelen
van een stelselwijziging. De commissie Paas en de Taskforce Linschoten komen met
concrete voorstellen. De SER plaatst tenslotte de nodige vraagtekens bij de
meerwaarde van een stelselherziening.
Verbeter stelsel t.a.v. deskundigheid, effectiviteit, cultuur en samenwerking
Aangezien de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg, uitgevoerd door BMC, erop was
gericht om na te gaan of de doelen van de wet zijn bereikt, heeft BMC geen gerichte
aanbevelingen gedaan om de jeugdzorg in z’n geheel te verbeteren. Wel raadt BMC
het kabinet aan verbeteringen in het stelsel aan te brengen die te maken hebben met
deskundigheid, effectieve methodieken, cultuur en samenwerking. Volgens BMC is
het belangrijk dat de wet hiervoor de randvoorwaarden creëert en dat professionals de
ruimte hebben om tot verdere verbeteringen te komen.77
76
77

SER, De winst van maatwerk, p. 127.
BMC, Evaluatieonderzoek WJz, p. 169.

Vrijwillige zorg naar gemeenten
De Commissie Zorg om jeugd (commissie Paas) komt in het advies ‘Van Klein naar
Groot’ wel met concrete voorstellen voor aanpassingen in het wettelijke stelsel.
Volgens de commissie dient dit alleen te gebeuren waar dat nodig is. In de ogen van
de commissie dient het stelsel, om te komen tot het optimaliseren van de inzet van de
beschikbare vormen van hulpverlening, als volgt aangepast te worden:
• Alle vormen van ondersteuning en hulp op vrijwillige basis komen onder de
verantwoordelijkheid van gemeenten;
• De taken van Bureau Jeugdzorg ten aanzien van zorgcoördinatie, ambulante hulp,
diagnostiek en indicatiestelling en aansluitingstaken met het onderwijs, worden
gedecentraliseerd naar gemeenten;
• De huidige gespecialiseerde provinciaal gefinancierde hulp, de jeugd-GGZ en de
jeugd-LVG worden gelijkelijk toegankelijk via een verwijzing vanuit het
Centrum
voor Jeugd en Gezin (CJG). Daarbij wordt aangegeven dat gespecialiseerde zorg
nodig
is. Wat er precies aan hulp nodig is, is aan de professionals in deze domeinen ter
beoordeling. De (tijdrovende) indicatieprocedures vervallen hiermee;
• Harmonisatie van de financiering van deze drie nauw verwante domeinen is
wenselijk
voor een flexibele inzet van hulp in complexe situaties;
• Gemeenten worden op termijn ook verantwoordelijk voor de inkoop van
gespecialiseerde
jeugdzorg, waarmee de inhoudelijke en financiële relatie tussen de preventie,
de vroeghulp en de specialistische hulp tot stand komt. Een voldoende schaal, een
duidelijke visie en bestuurlijke samenwerking zijn daarvoor echter noodzakelijk;
• De verantwoordelijkheid voor de hulp in het gedwongen kader
(jeugdbescherming
en jeugdreclassering) wil de commissie niet bij gemeenten neerleggen.
Gedwongen
zorg is van een andere orde: hier staan de bescherming van kinderen, ook tegen
zichzelf en hun ouders en het tegengaan van recidive en overlast voorop. Het is
van
belang dit onderscheid ook in de Centra voor Jeugd en Gezin te respecteren om te
voorkomen dat de verstrengeling van functies leidt tot zorgmijdingsgedrag.78
Verbeter stelstel op snijvlak jeugdzorg, jeugd-LVG, jeugd-GGZ
Ook de Taskforce Linschoten komt tot een aanpassing van het stelsel, maar op een
beperktere schaal als de commissie Paas. Dat komt omdat de Taskforce zich heeft
beperkt tot het vormen van een oordeel over een beter functioneren van het stelsel op
het snijvlak van jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ. Belangrijke uitgangspunten
bij de aanbevelingen van de Taskforce zijn:
• Het AWBZ-domein reserveren voor langdurige en in beginsel onverzekerbare
zorg;
• Bij jeugdproblematiek spelen vaak de verschillende leefsferen (gezin, school
en sociaal functioneren) en is de problematiek vaak complex. Integrale
indicatiestelling en een integraal zorgplan zijn hierbij belangrijk.
• Bij voorkeur is sprake van een zorgstelsel waarbij elk domein beschikt over
een eigen toegang en budget.
78

Commissie Zorg om Jeugd, p. 8-9.

Vervolgens komt de Taskforce tot de volgende adviezen:
Advies 1: Hevel de indicatiestelling en alle zorg voor jeugdigen met een IQ tussen 70
en 85 over van de AWBZ naar het jeugdzorgdomein;
Advies 2: Hevel het AWBZ-budget voor de functie begeleiding in kader van jeugdGGZ over naar het jeugdzorgdomein;
Advies 3: Om een goede kwaliteit te kunnen garanderen, heeft voor begeleiding van
jeugdigen zorg in natura de voorkeur boven PGB’s. Belangrijk is daarom om
zorgaanbieders te stimuleren op dit terrein een adequaat aanbod te ontwikkelen.
Met deze adviezen wordt volgens de Taskforce het jeugdzorgdomein fors uitgebreid.
Tegelijkertijd constateert de Taskforce dat het huidige jeugdzorgdomein zelf op dit
moment (nog) niet goed op orde is. Het creëren van een heldere governance-structuur
kan in die zin ook worden gezien als een belangrijke succesfactor om tot
verbeteringen te komen in de jeugdzorg.79
Breng samenhang in wettelijke kaders
De SER houdt voor wat betreft een stelselwijziging nog een slag om de arm. Volgens
de SER hebben de jongeren die in ‘De winst van maatwerk’ centraal staan, door hun
problematiek op verschillende levensterreinen te maken met verschillende domeinen
van waaruit ondersteuning wordt geboden: zorg, onderwijs, arbeid, inkomen, wonen.
Bij een integrale aanpak van hun problemen zal steeds afstemming met andere
domeinen en binnen domeinen moeten plaatsvinden en zullen breukvlakken moeilijk
te vermijden zijn. Of ontkokering en een stelselherziening daarvoor een afdoende
oplossing bieden, vindt de SER te betwijfelen. Een alternatief daarvoor zouden
hulpstructuren en ‘verbindingsofficieren’ kunnen zijn die zorgen voor een meer
soepele verbinding tussen en binnen de domeinen.80
Daarom adviseert de SER het kabinet door een grondige verkenning te bezien op
welke manieren de institutionele kaders met hun afzonderlijke financieringsstromen
beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Achtergrond van het probleem is dat de
organisaties en instellingen met handen en voeten gebonden zijn aan het leveren van
een specifiek gedefinieerd en bij wet vastgelegd aanbod. De taakomschrijving, de
beschikking over de omvang en besteding van middelen, de wijze van
verantwoording afleggen, het ligt veelal vast in wettelijke regelingen. Iedere instantie
streeft haar eigen – door de wet bepaalde – doel na en wordt daar uiteraard ook op
afgerekend. Dat deze doelen met elkaar verbonden zijn, wordt wel erkend in de
praktijk, maar niet in regelgeving. Met het oog op een meer fundamentele oplossing
voor de langere termijn, dringt de SER er bij het kabinet op aan dat door middel van
een diepgaande verkenning wordt nagegaan hoe meer samenhang gebracht kan
worden in de vele verschillende wettelijke kaders. Uitgangspunt moet zijn dat de
jongere veel meer centraal komt te staan en maatwerk gerealiseerd kan worden.
Tevens dringt de SER erop aan dat het kabinet bij de ontwikkeling van zijn visie voor
de langere termijn ook uitdrukkelijk de ervaringen in het veld betrekt. Voor de korte
termijn dringt de raad er op aan dat het kabinet spoedig een aanvang maakt met de
volgende vier voorstellen voor verbetering:
1) Meer gerichte aandacht voor preventie en vroegtijdige signalering;
2) Meer aansluiten bij individuele ondersteuningsbehoefte: maatwerk, vraagsturing
en samenwerking;
3) Versterken van de positie van professionals;
79
80

Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 25-29.
SER, De winst van maatwerk, p. 123.

4) Versterken van (voorbereiding op) participatie.81
Ad. b. Sturing
Ten aanzien van sturing door de overheid binnen het brede jeugdzorgstelsel worden
in de rapporten weinig algemene uitspraken gedaan. Wel geven HHM en de WRR
over respectievelijk de wachtlijstproblematiek en het plusschoolconcept concrete
adviezen over de rol en taak van de landelijke overheid.

Regisserende en coördinerende landelijke overheid voor oplossen
wachtlijstproblematiek
Ten aanzien van de aanpak van de wachtlijstproblematiek in de provinciale jeugdzorg
pleit HHM in het onderzoek naar wachtenden op provinciale jeugdzorg voor
regionale initiatieven om de wachtlijstproblemen structureel te gaan oplossen, in
combinatie met een landelijke regie of coördinatie op deze aanpak. Daarbij is HHM
van mening dat:
• Er afspraken nodig zijn om op landelijk niveau een zinvolle betekenis te
geven aan de wachtlijsten voor provinciale jeugdzorg;
• Er herkenbare klantgroepen of risicogroepen moeten worden ontwikkeld om
duidelijk te maken in welke mate het bestaan van een wachtlijst voor deze
groepen een risico vormt en om de aanpak van de wachtlijstproblematiek
specifiek op de verschillende klantgroepen te richten, zodat de aanpak
effectiever wordt.82
Faciliterende en stimulerende landelijke overheid voor ontwikkelen
plusschoolconcept
Ten aanzien van de vorming van scholen met een plusaanbod, is de WRR van
mening dat het niet verstandig lijkt deze verplicht voor te schrijven. Het
plusschoolconcept moet kunnen bouwen op voldoende draagvlak bij alle
betrokkenen. Helaas blijkt dat scholen die zich willen ontwikkelen tot een dergelijke
school op hoge drempels stuiten. Daarom is een faciliterende en stimulerende taak
weggelegd voor de overheid. De WRR doet daarvoor drie aanbevelingen:
• Ten eerste moet de mogelijkheid van een verlengd vmbo meer structureel
worden geopend, inclusief een aangepaste financiering die scholen in staat
stelt ook in de laatste twee jaar van die verlengde opleiding (de ‘mbo-jaren’)
alle leerlingen een niveau van onderwijs en zorg aan te bieden dat
vergelijkbaar is met dat van het ‘gewone’ vmbo.
• Ten tweede is noodzakelijk dat scholen met veel ‘overbelaste’ leerlingen die
willen uitgroeien tot plusschool meer financiële armslag krijgen. Een
mogelijkheid daartoe is het verruimen van de lwoo-indicatie, en wel zodanig
dat ook ‘overbelasting’ van een leerling recht geeft op de hogere lwoofinanciering. Een andere mogelijkheid is toe te staan dat het wwb-budget (dat
bedoeld is voor toeleiding van werklozen tot de arbeidsmarkt) voortaan ook
mag worden ingezet voor preventie van voortijdig schoolverlaten van
‘overbelasten’. Die zouden anders wellicht werkloos worden.
• Ten derde moet concentratie van kansarme en overbelaste leerlingen actiever
worden tegengaan. Daarvoor is een krachtiger regie vereist op regionaal

81
82

SER, De winst van maatwerk, p. 5-10, 133.
HHM, Onderzoek wachtenden provinciale jeugdzorg, p. 35-38.

niveau, waarbij de ‘kerngemeente’ binnen de regio eventueel een vorm van
doorzettingsmacht wordt toegekend.83
Ad. c. Financiering
Uit de rapporten blijkt dat er een redelijke mate van eensgezindheid bestaat over de
noodzaak om te komen tot één budget. Echter, de meningen verschillen over de vraag
welke budgetten geïntegreerd dienen te worden.
De CFJ adviseert om voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg en de jeugd-GGZ
alsmede de jeugd-LVG te komen tot één budget. Het Bureau Jeugdzorg is naar de
mening van de CFJ de aangewezen instantie om de integraliteit van de verleende zorg
te bewaken.84 De Taskforce Linschoten had eerder in ‘Verkeerd Verbonden’ reeds
geadviseerd om het AWBZ-budget voor de functie begeleiding in kader van jeugdGGZ over te hevelen naar het jeugdzorgdomein.85 Tenslotte noemt de SER als
voorwaarde voor een integrale aanpak een integratie van financieringsstromen van de
domeinen zorg, onderwijs, arbeidstoeleiding en inkomen.86 Dit ene budget in
combinatie met een integrale aanpak moet volgens de SER het zogenoemde
‘waterbedeffect’ voorkomen, want “als ergens in de geldkraan wordt geknepen,
wordt elders een combinatie geld-indicatie gezocht waarmee de jongere zo optimaal
mogelijk kan worden geholpen. Het waterbedeffect tussen de verschillende sectoren
is een fenomeen op zich en de enige oplossing is een integrale aanpak”.87
Ad. d. Informatie
Uitwisseling van informatie, en de ICT-ondersteuning daarbij, wordt in een aantal
rapporten gezien als voorwaarde voor (verbetering van) de samenwerking tussen de
verschillende instanties in het jeugdzorgdomein. Zo doen BMC, Andersson Elffers
Felix, de CFJ en Its een aantal aanbevelingen op verschillende onderwerpen dat te
maken heeft met een effectieve informatie-uitwisseling.
Systematische benadering onder landelijke en regionale regie
In het kernrapport ‘haalbaarheid (ketenbrede) informatie-uitwisseling’ pleit BMC
voor een stapsgewijze, systematische benadering ten aanzien van ICT-ondersteunde
samenwerkings-methoden onder een zekere mate van landelijke en regionale regie.
Volgens BMC zal hierdoor het noodzakelijke vertrouwen van professionals groeien.
Algemene conclusie van BMC is dat verdergaande informatie-uitwisseling in de
jeugdketen haalbaar is en door professionals als wenselijk wordt ervaren, maar
tegelijkertijd constateert BMC dat door de fragmentatie de jeugdsector nog niet klaar
is om grote sprongen voorwaarts te maken in de richting van integrale en landelijke
ketenbrede informatie-uitwisseling. Het zal een proces zijn van kleine stapjes en af en
toe een grotere stap. Een proces waarin de terughoudendheid met betrekking tot
gebruik van ICT-ondersteunde samenwerkingsmethoden overwonnen moet worden,
de versnippering in gebruikte ICT-systemen moet verminderen, en gaandeweg een
gemeenschappelijke ‘taal’ tussen professionals moet ontstaan.88
Focus op matches met nieuwswaarde

83

WRR, Vertrouwen in de school,, p. 15-16.
CFJ, Het eerste advies, p. 6-8.
85
Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 25-29.
86
SER, De winst van maatwerk, p. 123.
87
SER, De winst van maatwerk, p. 102.
88
BMC, Haalbaarheid informatie-uitwisseling, p. 24.

84

In 2008 heeft Andersson Elffers Felix de proeftuin Verwijsindex Risicojongeren
geëvalueerd. Volgens Andersson is het op langere termijn van groot belang dat de
verwijsindex zich focust op matches met nieuwswaarde en ‘obligate’ matches
uitfiltert of op een achtergrond plaatst. Daarmee moet volgens Andersson meer
ervaring worden opgedaan.89
Tref wettelijke voorzieningen t.b.v. delen informatie
De CFJ constateert dat er momenteel grote belemmeringen bestaan bij het delen van
informatie tussen casemanagers over een eerder behandelde cliënt. Bovendien
kunnen cliënten ook niet adequaat gevolgd worden en is hun zorggeschiedenis vaak
in de informatiesystemen niet te reconstrueren. Deze problemen kunnen naar de
mening van de CFJ verholpen worden door het treffen van wettelijke voorzieningen,
die geen afbreuk doen aan de privacy van de cliënten maar die wel een effectievere
zorg mogelijk maken.90
Stel uniform gegevensset samen
Op basis van de bevindingen in het onderzoek naar de samenwerking tussen speciaal
onderwijs en residentiële instellingen concludeert Its dat er eisen gesteld zouden
moeten worden voor wat betreft het aanleveren van informatie aan scholen. Volgens
Its verdient het daarbij aanbeveling – zowel bij instroom als bij uitstroom – om
gebruikt te maken van een uniforme set van gegevens, die digitaal wordt
overgedragen. Ook de (digitale) informatieoverdracht tussen scholen en instellingen
dient te worden verbeterd. Tenslotte is Its van mening dat er nader onderzoek dient te
komen naar de manier waarop ICT de samenwerking tussen scholen voor speciaal
onderwijs en residentiële instellingen optimaal kan ondersteunen, evenals de
samenwerking met betrokken externe instellingen.91
Ad. e. Indicatie
Ten aanzien van het onderwerp indicatie worden zowel algemene uitspraken als
concrete aanbevelingen gedaan. Zo doen de Taskforce Linschoten en HHM allebei
uitspraken over de wenselijkheid van een uniforme indicatiestelling. Daarnaast geeft
de Taskforce advies over de wijze waarop de indicaties voor LVG-cliënten en jeugdGGZ tot stand dienen te komen. Ten aanzien van de indicatieprocedure in het
speciaal onderwijs geeft Its een algemene richtlijn. Tenslotte beveelt de SER aan om
de indicatiestellingen voor verschillende
voorzieningen beter op elkaar af te stemmen en voor de aanvrager eenvoudiger,
laagdrempeliger en sneller te maken. De SER suggereert daarbij de toepassing van de
ICF-classificatie te verkennen.
Uniformeer de indicatiestelling
De Taskforce Linschoten is van mening dat het voor een landelijk uniforme
werkwijze niet voldoende is om te beschikken over gezamenlijke beleidsregels, maar
dat centraal ook bindende afspraken moeten worden gemaakt over het op uniforme
wijze toepassen van werkinstructies. Daarbij vindt de Taskforce het realiseren van
een koppeling tussen de registraties van BJZ (IJ) en AZR (zorgkantoor) een cruciale
randvoorwaarde voor het borgen van de beoogde uniforme werkwijze en uniforme

89

Andersson Elffers Felix, Evaluatie proeftuin Verwijsindex, p. 23.
CFJ, Het eerste advies, p. 6-8.
91
Its, Samenwerking speciaal onderwijs en residentiële instellingen, p. 4.

90

gegevensopbouw.92 HHM stelt in zijn algemeenheid dat de kwaliteit en uniformiteit
van de indicatiestelling voor provinciale jeugdzorg verbetering behoeven.93
Gebruik BSA bij jeugd-LVG en beschrijvende diagnose bij jeugd-GGZ
Daarnaast geeft de Taskforce advies over de wijze waarop de indicaties voor LVGcliënten en jeugd-GGZ tot stand dienen te komen. Bij de indicatie van LVG-cliënten
dient volgens de Taskforce gebruik te worden gemaakt van het instrument voor
beoordeling van het sociaal aanpassingsvermogen (BSA) voor het vaststellen van de
gewenste zorgkolom. Voor jeugdigen met langdurige GGZ-problematiek adviseert de
Taskforce om de beschrijvende diagnose op te nemen in de procedure voor de
indicatiestelling van BJZ. Zo kan onbedoeld gebruik van een PGB tevens beter
worden voorkomen. Aanscherping van het begrip ‘psychiatrische aanpak’ vindt de
Taskforce niet de weg om tot een verdere verbetering en uniformering van
indicatiestelling voor jeugd-GGZ door BJZ te komen.94
Verkort indicatieprocedure speciaal onderwijs
Volgens Its verdient bij plaatsing in het speciaal onderwijs het aanbeveling tot een
verkorting van de indicatieprocedure te komen, of een tijdelijke indicatie af te geven
zonder indicatieprocedure.95
Verbeter afstemming en vereenvoudig indicaties
Om te bereiken dat de aard en mate van de ondersteuningsbehoefte van de jongere
uitgangspunt wordt, beveelt de SER aan de indicatiestellingen voor verschillende
voorzieningen beter op elkaar af te stemmen en voor de aanvrager eenvoudiger,
laagdrempeliger en sneller te maken. Een meer eenduidige en beter afgestemde
indicatiestelling is volgens de SER een belangrijke randvoorwaarde om te kunnen
vaststellen wat de juiste begeleiding en ondersteuning voor de jongeren met
multiproblematiek is. Een suggestie uit het veld die de SER daarvoor graag meegeeft,
is daarbij de praktische toepassingsmogelijkheden te verkennen van een systematiek
op basis van de ICF-classificatie (International Classification of Functioning,
Disability and Health). Deze classificatie beoogt de communicatie (door eenheid van
taal) en uitwisselbaarheid en vergelijkbaarheid van gegevens te verbeteren, om
daarmee een bijdrage te leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de zorg,
gezondheid en participatie van mensen met een beperking.96
Ad. f. Preventie en vroegsignalering
De SER behandelt in haar rapport ‘De winst van maatwerk’ de onderwerpen
preventie en vroegsignalering relatief uitgebreid. De SER wijst onder meer op de
mogelijke negatieve gevolgen van vroegsignalering en hoe die voorkomen kunnen
worden. Andere rapporten komen vaak niet veel verder dan een algemene
aanbeveling om meer op preventie en vroegsignalering in te zetten. Omdat dergelijke
uitspraken hier weinig toegevoegde waarde hebben, zijn ze niet opgenomen.
Meer nadruk op preventie en vroegsignalering
Preventie van dreigende ernstige gedragsproblematiek en vroegtijdige interventie bij
bestaande ontwikkelingsstoornissen kan volgens de SER de kansen van kinderen op

92

Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 15, 22.
HHM, Onderzoek wachtenden provinciale jeugdzorg, p. 35-38.
94
Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden, p. 18-19.
95
Its, Samenwerking speciaal onderwijs en residentiële instellingen, p. 4.
96
SER, De winst van maatwerk, p. 133-134.

93

maatschappelijk participatie in de toekomst sterk vergroten. Daarom is de SER van
mening dat de nadruk veel meer moet komen te liggen op preventie en vroegtijdige
signalering.
De kern van veel problemen op latere leeftijd ligt immers in de eerste levensjaren.
Bovendien zijn veel problemen voorspelbaar vanuit de omgeving en
levensomstandigheden (zoals woonwijk en gezin / onmachtige ouders) waarin
kinderen opgroeien. Nu komt het volgens de SER nog te vaak voor dat problemen
niet of te laat worden onderkend. Dat hangt mede samen met het grote aantal
mogelijke ‘vindplaatsen’ van kinderen en jongeren met problemen, maar ook met
onvoldoende kennis van de specifieke problematiek van deze kinderen en jongeren
bij professionals in de eerste lijn, zoals huisartsen, werknemers in de kinderopvang
en leraren.97
Zet in op bewezen effectieve opvoedingsondersteuning
Voorzieningen waar alle ouders en kinderen komen, zoals de huisarts,
consultatiebureaus, de verloskundige, de kinderopvang, jeugdgezondheidszorg,
peuterspeelzalen en onderwijs,
spelen volgens de SER een belangrijke rol in de preventie, mits zij daarvoor
voldoende kennis en menskracht hebben. Bewezen effectieve
opvoedingsondersteunende programma’s, zoals bijvoorbeeld Vroeg, Voortdurend en
Integraal of Triple P verdienen een brede navolging. Het verdient hierbij aanbeveling
om waar mogelijk ook gebruik te maken van de peergroup benadering, waarbij
jongeren van elkaar leren en elkaar motiveren.98
Voorkom diagnostisch etiket
De SER ziet echter wel een dilemma bij vroegtijdige signalering. Enerzijds betekent
vroegtijdige signalering van een stoornis dat het betreffende kind al vroeg de juiste
hulp en begeleiding kan krijgen. Tegelijkertijd kan een diagnose (bijvoorbeeld ASS)
het kind een - in de ogen van anderen - negatief etiket meegeven. Een dergelijk etiket
kan er volgens de SER toe leiden dat de jongeren uit reguliere instanties en
voorzieningen worden ‘geduwd’ en al snel naar specifieke voorzieningen worden
verwezen. Het ‘apart zetten’ van jongeren met een beperking is niet alleen ongunstig
voor hun zelfbeeld, maar belemmert ook hun integratie en participatie in de
samenleving. Het etiket kan ook de participatiekansen van een jongere verminderen.
De SER acht het van belang om de voordelen van vroegtijdige signalering te
behouden en de negatieve gevolgen van een diagnostisch etiket voor jongeren te
voorkomen. Daarom dringt de SER erop aan dat behalve op vroegsignalering ook
wordt ingezet op een verandering van de beeldvorming van jongeren met stoornissen.
Het etiketteren kan bijvoorbeeld tegengegaan worden door betere voorlichting over
veel voorkomende stoornissen of gedragsproblematiek (zoals de publiekscampagne
Cultuuromslag Wajong). Ook kan bij leraren en medeleerlingen meer begrip
gekweekt worden om etikettering en stigmatisering tegen te gaan. Tijdens de
opleiding en nascholing van professionals die met deze kinderen en jongeren in
aanraking komen, kan ook intensievere aandacht uitgaan naar de kwalijke gevolgen
van etikettering. Zeker voor hen die niet dagelijks met deze groepen werken, is het
goed om meer te weten over ontwikkelingsstoornissen, gedragsproblemen,
psychische en sociaal-maatschappelijke problematiek, zodat zij signalen ervan eerder
leren onderkennen, bewuster leren omgaan met risico’s van etikettering en beter leren
hoe ze om moeten gaan met deze jongeren.99
97

SER, De winst van maatwerk, p. 130.
SER, De winst van maatwerk, p. 131-132.
99
SER, De winst van maatwerk, p. 131.
98

Ad. g. Aanbod
Over de aanbodzijde in de brede jeugdzorgketen worden in de rapporten veel
verschillende uitspraken en aanbevelingen gedaan. Deze lopen uiteen van globale
uitspraken over de omvang van het aanbod tot een meer in detail beschreven proces
om tot een adequaat aanbod te komen.
Bied duurzame vormen van structuur en verbondenheid
Centrale aanbeveling van de WRR in het rapport ‘Vertrouwen in de school’ luidt:
biedt dreigende ‘overbelaste’ uitvallers duurzame vormen van structuur en
verbondenheid. Volgens de WRR moeten leerlingen weten dat er regels zijn waaraan
ze zich moeten houden, dat deze strikt gehandhaafd worden en dat zij hard moeten
werken om te presteren. Maar ze moeten tegelijk voelen dat ze erbij horen, dat er
mensen zijn die om hen geven, en die hen willen helpen te voldoen aan alle eisen en
regels. Een en ander moet vorm krijgen in een ‘andere’ school die uitgaat van een
bredere kerntaak dan alleen het overdragen van kennis. De missie van een dergelijke
school is jongeren te geleiden naar een plek in de maatschappij en alles te doen wat
daarvoor naar haar professionele oordeel noodzakelijk is, inclusief aandacht en zorg
voor de sociaal-emotionele noden van ‘overbelaste’ leerlingen.100
Een dergelijke missie impliceert volgens de WRR nauwe samenwerking met spelers
buiten de school. De school moet partnerschappen willen aangaan met ouders, ook
als die moeilijk bereikbaar zijn, met hulpverlenende instanties als jeugdzorg en GGD,
en met de buurt en lokale arbeidsmarkt, omdat deze de contextrijke leeromgeving
kunnen bieden die voor deze leerlingen goed werkt. Een school met een dergelijk
‘plus’ in het aanbod noemt de WRR een ‘plusschool’. Het onderwijs in plusscholen
kan het best worden georganiseerd rond kleine kernteams, waarvan de leden zich niet
beperken tot het aanleren van kennis en vaardigheden, maar ook oog hebben voor de
sociaal-emotionele noden van ‘hun’ leerlingen. De cultuur in een plusschool is die
van de maatschap. Richting individuele leerlingen kan het kernteam één gezicht
krijgen in de vorm van een vaste mentor waarmee zij gedurende lange tijd intensief
contact hebben. Omdat de mentor niet alle problemen van leerlingen zelf kan
oplossen, beschikt de school over een goede interne zorgstructuur, die op haar beurt
voor specifieke problemen weer deskundigen buiten de school kan inschakelen.101
Uitbreiding aanpak ‘Eén kind, één plan’
Volgens Its verdient het aanbeveling de aanpak in het kader van ‘Eén kind, één plan’
uit te breiden, zodat verschillende samenwerkingsverbanden van (semi-)residentiële
instellingen en scholen en ook betrokken externe instanties op vergelijkbare wijze
gaan werken. Tevens verdient het aanbeveling de instellingen en scholen te
stimuleren meer samen te werken op het gebied van diagnostiek en het aanbieden van
zorg. Tenslotte dient er volgens Its nader onderzoek te komen naar de wijzen waarop
onderwijs en jeugdzorg hun inhouden en werkwijzen voor jongeren met sociale,
emotionele en/of gedragsproblematiek het beste kunnen integreren.102
Meer samenwerking met havo/vwo-scholen
Daarnaast pleit Its ervoor dat er meer tegemoet wordt gekomen aan leerlingen op
havo- en vwo-niveau die in een (semi-)residentiële instelling zijn geplaatst. Volgens
Its vereist dit meer samenwerking met havo/vwo-scholen. Er zouden ook meer
100

WRR, Vertrouwen in de school, p. 14.
WRR, Vertrouwen in de school, p. 15.
102
Its, Samenwerking speciaal onderwijs en residentiële instellingen, p. 4.
101

mogelijkheden moeten zijn om leerlingen na afloop van hun verblijf te plaatsen op
een school voor regulier onderwijs of terug te plaatsen op de school van herkomst.
Daarbij zou moeten worden voorzien in adequate handelingsadviezen en passende
ondersteuning.103
Van zorgincidentie naar zorgplanning
In plaats van reactief achter feiten aan te lopen in een proces waarbij
zorgvraagescalatie tot interventies met steeds toenemende zorgintensiteit leidt, is
B&A van mening dat het beter is om van meet af (zodra de aanname van toekomstig,
substantieel zorggebruik gemaakt kan worden) planmatig in te zetten op behandeling
van kind en ondersteuning van ouders. Concreet betekent dit volgens B&A voor de
categorie jeugdigen met complexe problematiek in combinatie met een matig tot
zwak functionerend gezinssysteem een aanpak met als kenmerken:
- Snel beginnen, voordat de problematiek escaleert en uit de hand loopt;
- Beste diagnostische deskundigheid meteen beschikbaar stellen (voor kind en
systeem);
- Het realiseren van een samenhangend aanbod gericht op:
o Behandeling/ondersteuning van het kind;
o Behandeling/ondersteuning van ouders/gezinssysteem;
o Ondersteuning van/op de school en dan bij voorkeur in het reguliere
onderwijs.104
Zorg binnen leefomgeving
Volgens B&A moet de aanpak zoveel mogelijk gericht zijn op de reguliere thuis- en
schoolsituatie. Er moet op een zo vroeg mogelijk moment met intensieve
ondersteuning geprobeerd worden om, vóórdat sprake is van onomkeerbare escalatie,
een zodanige situatie te creëren (en vervolgens in stand te houden) dat de beperking,
handicap of stoornis zo veel mogelijk binnen het eigen gezin en binnen een reguliere
schoolsituatie te hanteren is. Uitgangspunt in deze benadering is om niet het kind uit
de eigen context te ‘exporteren’ naar externe zorg, maar om de zorg te ‘importeren’
naar de leefomgeving van het kind.105
Meer zorg, minder toeleiding
Tenslotte is er volgens B&A met betrekking tot de CJG’s geen behoefte aan een
nieuwe (tussen)laag die zich alleen gaat bezig houden met signalering, verwijzing en
indicatiestelling. De CJG’s zouden vooral iets moeten doen. De CJG’s kunnen actief
ondersteunend zijn aan de geïndiceerde zorg, zowel in preventieve zin, als
complementair aan zorgtrajecten in de geïndiceerde zorg en als een vorm van nazorg
en monitoring.106
Verbeteringen t.b.v. autismespectrumstoornissen
De Gezondheidsraad doet een groot aantal aanbevelingen ten aanzien van de zorg
voor mensen met een autismespectrumstoornis. Zo pleit de raad voor een uniforme
werkwijze ten aanzien van vroege opsporing van autismespectrumstoornissen bij
kinderen van 0-4 en kinderen in de schoolleeftijd. Signaleringsinstrumenten voor
volwassenen dienen ontwikkeld te worden. Onderzoek naar effectieve behandeling
en begeleiding en naar het verloop van de stoornis van jeugd naar volwassenheid is
nodig, evenals een goede afstemming van vraag en aanbod van onderzoek. In het
103

Its, Samenwerking speciaal onderwijs en residentiële instellingen, p. 4.
B&A, Combinaties van zorg, p. 33.
105
B&A, Combinaties van zorg, p. 34.
106
B&A, Combinaties van zorg, p. 34.
104

onderwijs is en blijft maatwerk onmisbaar; het onderwijs heeft een belangrijke rol te
spelen bij het zo goed mogelijk voorbereiden op overgangen voor, tijdens en na het
onderwijs opdat de nadelige gevolgen van de stoornis zoveel mogelijk binnen de
perken worden gehouden. Arbeidstoeleiding is nodig en moet op tijd beginnen.
Begeleiding door een jobcoach is nodig op de werkvloer en deze moet altijd
oproepbaar zijn, mochten er problemen rijzen. Voor de continuïteit van de
hulpverlening is een levensloopbegeleider nodig die de weg weet in zorg, onderwijs,
arbeidsvoorziening en gemeentelijke voorzieningen, en die mogelijk ook kortdurend
zelf praktische hulp kan verlenen. Tenslotte moet samenwerking tussen behandelende
en begeleidende partijen gestimuleerd en beloond worden; het convenant autisme kan
daar een bijdrage aan leveren, mits er voor de landelijke regie, in ieder geval tot de
regio’s zelfstandig functioneren, voldoende mandaat en middelen zijn.107
Verbeteringen in zorg voor doelgroep 18-23 jaar
Ten aanzien van de doelgroep van 18 tot 23 jaar komt het Verwey Jonker Instituut tot
de volgende aanbevelingen:
• Kom tot een voldoende specifiek aanbod in de hulpverlening en
ondersteuning aan jongeren van 18 tot 23 jaar;
• Verbeter de aansluiting tussen de jeugd- en volwassenenzorg;
• Betrek andere domeinen erbij;
• Leg de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij gemeenten.108
Goed ketenbeheer vraagt om trajectverantwoordelijkheid
Volgens de SER is een goed ketenbeheer een noodzakelijke voorwaarde en er moet
een partij zijn die verantwoordelijk is voor dat ketenbeheer. Aanbevolen wordt de
mogelijkheid van trajectverantwoordelijkheid te bezien, waarbij één van de
betrokken instellingen de verantwoordelijkheid krijgt voor een jongere tot hij of zij
een tijdlang stabiel – bijvoorbeeld een half jaar – in de samenleving functioneert. De
SER adviseert om die instantie de trajectverantwoordelijkheid te geven die het
vertrouwen geniet van de jongere. Zijn of haar stem is daarom van groot gewicht in
de keuze. Trajectverantwoordelijkheid draagt eraan bij dat ook de zorgaanbieder
belang krijgt bij een goede samenwerking met ketenpartners en dat deze (het
organiseren van) nazorg, onderwijs en arbeidstoeleiding als zijn verantwoordelijkheid
gaat zien. Tevens zal er kritisch bezien moeten worden welke problematiek de
zorgaanbieder wel of niet aankan.109
Begeleiding door coach
Daarnaast komt vanuit het veld de suggestie van het aanstellen van een coach vaak
naar voren in het kader van jongeren met een autismespectrumstoornis, maar ook bij
andere stoornissen zou een coach uitkomst kunnen bieden. De betiteling van deze
coach varieert van ‘jobcoach’ tot ‘transitiecoach’ tot ‘levenscoach’. Echter, iedereen
benadrukt het belang van begeleiding voor langere tijd, blijvende beschikbaarheid
van de coach voor momenten dat het tegenzit en er terugval dreigt en de voorwaarde
dat de coach kennis heeft van de problematiek van de jongere. Opvallend is een
opmerking uit het veld dat de ‘werkcoach’ niet per se een professional hoeft te zijn
maar dat ook een ‘peerbuddy’ op het werk uitkomst kan bieden.110
Ad. h. Professionals
107

Gezondheidsraad, Autismespectrumstoornissen, p. 15-16.
Verwey Jonker, (Jeugd)zorg houdt niet op bij 18 jaar, p. 8-10.
109
SER, De winst van maatwerk, p. 135.
110
SER, De winst van maatwerk, p. 115.

108

Alleen de SER geeft in haar rapport concrete aanbevelingen ten aanzien van de
positie van professionals – andere rapporten gaan hier niet specifiek op in.
Grotere vrijheid voor professional
De SER behandelt specifiek de positie van professionals in het onderwijs. Volgens de
SER is het verder versterken van de positie van professionals een noodzakelijke
voorwaarde om de vele beleidsvoornemens rond de groep overbelaste jongeren te
kunnen laten slagen. Aan deze aanbeveling ‘grotere vrijheid voor de professional om
grensoverschrijdend te werken’ zijn pro’s en contra’s te onderkennen. Voor de
jongere met multiproblematiek is het een voordeel als de onderwijsprofessionals zich
niet alleen op zijn of haar opleiding richten, maar daarnaast alle domeinen in beeld
hebben die voor de jongere relevant zijn en helpen om daar de gunstigste
voorwaarden voor leren te creëren. Dat vraagt om grensoverschrijdend werken en
nauwe samenwerking met professionals op de andere domeinen. Vaak zijn het op een
school gepassioneerde pioniers die deze bredere taak op zich nemen. Het risico
daarvan is dat met het wegvallen van deze personen (door verandering van baan of
pensionering) het domeinoverschrijdend werken binnen een school verdwijnt. Dit
risico, in de huidige situatie een nadeel, zou moeten worden tegengegaan door deze
werkwijze structureel in de school te verankeren.
Een andere vraag is of de taak waarvoor onderwijsgevenden primair zijn opgeleid,
niet in het nauw komt door hen een bredere taak te geven. Voor sommige
onderwijsprofessionals is het antwoord op deze vraag ‘ja’: zij willen juist meer tijd
voor het uitoefenen van hun professie en dat is onderwijs geven. Verder bestaat er
een risico dat onderwijsprofessionals die zich op andere domeinen zoals zorg en
arbeid begeven, daarvoor niet de juiste deskundigheid hebben, zodat de jongere
ondanks alle goede bedoelingen uiteindelijk op die domeinen geen optimale hulp
krijgt. Dit kan worden voorkomen als de onderwijsprofessional voor wat betreft de
andere betrokken domeinen vooral optreedt als contactpersoon of coördinator.111
Versterken kennis en professionaliteit
Volgens de SER is deskundigheidsbevordering noodzakelijk om professionals (in alle
domeinen, ook in de eerste lijn) beter toe te rusten voor hun taak. Een van de
aandachtspunten daarbij is het versterken van hun kennis van
ontwikkelingsstoornissen en multiproblematiek en van andere domeinen en
disciplines, zodat professionals meer inzicht hebben op het nut en de mogelijkheden
daarvan. Ook dient meer aandacht uit te gaan naar kennis over een betere
voorbereiding op de latere participatie van de jongeren. Dat kan door nascholing van
professionals, maar ook door in opleidingen voor hulpverleners, leraren en andere
professionals aan dergelijke kennis meer aandacht te besteden. Verder verdient
volgens de SER het verder versterken van de professionaliteit van de professionals
aandacht. Er zouden meer mogelijkheden moeten komen om gedurende de loopbaan
verder te groeien in het vak, met bijbehorende opleidingsmogelijkheden,
mogelijkheden voor nascholing, doorgroei in functies en groei in beloning.112
Ad. i. Regeldruk
Om de regeldruk te verminderen is volgens Capgemini een geheel andere aanpak
vereist, waarbij de instellingen in plaats van de overheid aan zet zijn.
Cliënt moet centraal, niet de regels
111
112

SER, De winst van maatwerk, p. 77, 135.
SER, De winst van maatwerk, p. 135-136.

Om de ervaren regeldruk te verminderen is een geheel andere aanpak vereist. De
oorspronkelijke aanname, dat de ervaren regeldruk te verminderen is door de regels
en hoe die worden gehanteerd centraal te stellen, kan niet langer een doel op zich
zijn. Het gaat om het realiseren van een werkwijze die de professionals in de
dagelijkse praktijk optimaal ondersteunt in het realiseren van een kwalitatief
hoogwaardige en effectieve relatie met hun cliënten. Dat heeft als bijkomend
voordeel dat in een stelsel waarin de cliënt echt centraal staat, het niet langer nodig is
om maatregel op maatregel te stapelen om risico’s – die inherent zijn aan het werken
in deze sector – te minimaliseren.113
Instellingen zijn aan zet, aangestuurd door stelselbeheerder en financiers
Dit vraagt om een aanpak waarbij de instellingen zelf en in onderlinge samenwerking
aan zet zijn. Zij zijn het die zich hard moeten maken voor het belang van de cliënt.
Naast de instellingen hebben ook de stelselbeheerder en financiers een belangrijke rol
in deze aanpak. Enerzijds door zich terughoudend op te stellen, anderzijds door een
andere vorm van aansturing van de instellingen. In de aansturing zullen
stelselbeheerder en financiers zich moeten richten op de mate van klantgerichtheid en
de samenwerking tussen de instellingen.114

113
114

Capgemini, Nulmeting ervaren regeldruk, p. 45.
Capgemini, Nulmeting ervaren regeldruk, p. 6.

Bijlage

GERAADPLEEGDE RAPPORTEN VOOR DE ANALYSE

1. Capgemini, Nulmeting ervaren regeldruk in de brede jeugdketen (september
2008) kamerstuk 29815, nr. 169.
2. BMC, Kernrapport haalbaarheid (ketenbrede) informatie-uitwisseling binnen de
jeugdsector (augustus 2008) kamerstuk 31001, nr. 55.
3. Andersson Elffers Felix, Informatie-uitwisseling: Evaluatie proeftuin
Verwijsindex Risicojongeren najaar 2008 (december 2008) kamerstuk 31855, nr.
8.
4. HHM en CIZ, Onderzoek effecten pakketmaatregelen AWBZ (september 2008)
kamerstuk 30597, nr. 34.
5. Taskforce Linschoten, Verkeerd verbonden: naar houdbare voorzieningen in de
jeugdzorg (december 2008) kamerstuk 30597, nr. 48.
6. HHM, Resultaten verdiepend onderzoek naar jeugdigen met licht verstandelijke
handicap die wachten op AWBZ-zorg (december 2008)
7. HHM, Eindrapportage Onderzoek naar wachtenden op provinciale jeugdzorg
(januari 2009) kamerstuk 29815, nr. 185.
8. NJi, Verkorting doorlooptijden in de jeugdbeschermingsketen. Evaluatie pilots
Project ‘Afstemming Werkwijze in de Keten’ (Programma Beter Beschermd) (juli
2007)
9. SCP, De jeugd een zorg. Ramings- en verdeelmodel toekomstige vraag naar
jeugdzorg (maart 2009) kamerstuk 29815, nr. 186.
10. CFJ, Het eerste advies van de Commissie Financiering Jeugdzorg (maart 2009)
kamerstuk 29815, nr. 186.
11. WRR, Vertrouwen in de school. Over de uitval van ‘overbelaste’ jongeren
(januari 2009) kamerstuk 29544, nr. 190.
12. Its, Samenwerking tussen speciaal onderwijs en residentiële instellingen.
Onderzoek naar de aanpak ‘Eén kind, één plan’ (oktober 2008)
13. B&A, Combinaties van zorg bij jeugdigen. Rapport (juni 2009) kamerstuk 31839,
nr. 6.
14. Gezondheidsraad, Autismespectrumstoornissen: een leven lang anders (juni
2009)
15. Verwey Jonker Instituut, (Jeugd)zorg houdt niet op bij 18 jaar (augustus 2009)
kamerstuk 31839, nr. 20.
16. Oberon, Werkplaatsen G 27. Aansluiting jeugdbeleid jeugdzorg (september 2009)
17. SER, De winst van maatwerk: je kunt er niet vroeg genoeg bij zijn. Advies over
de participatie van jongeren met ontwikkelings- of gedragsstoornissen (december
2009)
18. Programmaministerie voor J&G, Rapportage Opvoeden in de Buurt. Hoeveel
gezinnen zijn extra geholpen in de zeven grote gemeenten. Lessen en ervaringen
volgens de betrokken overheden (oktober 2009) kamerstuk 31001, nr. 82.
19. BMC, Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg. Eindrapport (oktober 2009)
20. GGZ Nederland, Wachttijden in GGZ-instellingen 2008 (juni 2009) kamerstuk
31700 XVII, nr. 45.
21. Commissie Zorg om Jeugd, Van Klein naar Groot (juni 2009)
22. Algemene Rekenkamer, Opvang zwerfjongeren 2009 (december 2009)