Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 355

DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN
MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 november 2017
Op 7 november jongstleden heb ik u de Nederlandse resultaten gestuurd
van het burgerschapsonderzoek International Civic and Citizenship
Education Study (ICCS).1 Hierbij geef ik mijn reactie op de resultaten,
waarbij ik ook inga op de versterking van het burgerschapsonderwijs in
het primair en voortgezet onderwijs. Ik geef hiermee ook gehoor aan uw
verzoek tijdens het ordedebat op 8 november jongstleden en het verzoek
van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van
16 november jongstleden.2
Belangrijkste bevindingen ICCS
ICCS 2016 is een internationaal vergelijkend vragenlijstonderzoek waarin
de burgerschapscompetenties van leerlingen in het tweede leerjaar van
het voortgezet onderwijs in kaart zijn gebracht. Het onderzoek werd in 24
landen afgenomen. In de ICCS-meting wordt aandacht besteed aan vier
domeinen: democratie, maatschappelijke basiswaarden, maatschappelijke
participatie en identiteit. Dit wordt onderzocht aan de hand van kennis van
de leerlingen, (zelfgerapporteerde) vaardigheden, attitudes en gedrag.
Naast het perspectief van leerlingen onderzoekt ICSS door middel van
vragenlijsten ook school- en leraarfactoren die van invloed kunnen zijn op
de prestaties.
De burgerschapskennis van Nederlandse leerlingen ligt rond het
internationaal gemiddelde en is ten opzichte van de vorige meting in 2009
licht toegenomen. Het kennisniveau van Nederlandse scholieren is echter
duidelijk lager dan leerlingen in vergelijkbare landen zoals Denemarken,
1

A. Munniksma et al 2017, Burgerschap in het voortgezet onderwijs: Nederland in vergel(kend
perspectief. Amsterdam: Amsterdam University Press. Aangeboden bij brief d.d. 7 november
2017, Kamerstuk 31 289, nr. 354.
2
Ordedebat d.d. 8 november 2017, (Handelingen II 2017/18, nr. 19, item 6) en verzoek van de
vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

kst-31289-355
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 289, nr. 355

1

Noorwegen, Zweden, Finland en België (Vlaanderen). De achterblijvende
prestaties van Nederland zijn in eerder onderzoek toegeschreven aan een
gebrek aan richting die scholen meekrijgen bij hun maatschappelijke taak
en het gemis van een duidelijke verankering in de wet. Verder biedt het
curriculum onvoldoende houvast. Op de werkvloer is er onvoldoende
verbinding tussen schoolbeleid en burgerschapsdoelen en is er sprake
van weinig focus en samenhang. Ten slotte ontbreekt het scholen en
leraren aan goede en effectieve voorbeelden.3
Het gaat in het onderzoek om de kennis die leerlingen hebben over de
democratische samenleving, de onderliggende principes en de toepassing
daarvan. De spreiding van Nederlandse scholieren over de vier verschillende domeinen burgerschapskennis die ICCS onderscheidt is groot. Eén
op de drie leerlingen heeft een hoog kennisniveau, maar daartegenover
staat dat één op de drie leerlingen juist (zeer) weinig kennis heeft.
Naast kennis meet ICCS 2016 ook houdingen van leerlingen ten aanzien
van verschillende sociale en politieke kwesties. Nederlandse scholieren
hechten – meer dan in andere landen – veel waarde aan het respecteren
van het recht op een eigen mening. Aspecten van burgerschap, zoals
gelijke rechten voor mannen en vrouwen, etnische minderheden en
migranten, worden door Nederlandse leerlingen ondersteund, maar in
minder mate dan in vergelijkbare landen zoals Zweden en Noorwegen. In
het algemeen is er een duidelijke samenhang tussen kennis en attitudes.
Scholieren met de meeste kennis rapporteren vaker positieve houdingen.
Ook voor gedrag en zelfgerapporteerde vaardigheden geldt dat Nederlandse scholieren minder hoog scoren dan leeftijdgenoten in de vergelijkbare landen. Zo zijn Nederlandse leerlingen minder positief over hun
eigen vaardigheid om een mening over een omstreden maatschappelijk
kwestie te onderbouwen.
De verschillen tussen leerlingen worden deels verklaard doordat de
prestaties van leerlingen tussen de onderwijssoorten verschillen.
Leerlingen in het vwo hebben de meeste kennis en rapporteren de meest
positieve attitudes. Ook is er een sterke samenhang met het opleidingsniveau van ouders en hebben meisjes iets meer kennis dan jongens. In
vergelijking met omliggende landen is het verschil tussen leerlingen met
en zonder een migratieachtergrond in Nederland kleiner.
Zoals gezegd geeft deze studie ook inzicht in de bijdrage van scholen en
leraren aan burgerschapsvorming. In het rapport worden verschillen
geconstateerd tussen scholen. Deze worden in verband gebracht met
verschillen in kenmerken van leerlingpopulatie. De meeste leraren in
Nederland voelen zich bekwaam om burgerschapsvaardigheden (zoals
bijvoorbeeld kritisch denken) bij leerlingen te bevorderen, maar vergeleken met andere landen voelen ze zich minder bekwaam om inhoudelijke
thema’s met betrekking tot burgerschap te onderwijzen. Zij hanteren dan
ook weinig verschillende aanpakken, zoals het gebruik van verschillende
lesmethoden en discussies over actuele thema’s. Nederlandse leerlingen
rapporteren in vergelijking met leeftijdsgenoten in andere landen het
minst open klimaat voor discussie.

3

Inspectie van het Onderwijs (2016). Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Bijlage bij Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 125.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 289, nr. 355

2

Weging van de ICCS resultaten
Dit internationaal vergelijkend onderzoek onderstreept de noodzaak om
burgerschapsonderwijs de aandacht te geven die het verdient. Het
onderzoek geeft inzicht in wat goed en slecht gaat en biedt de
mogelijkheid tot vergelijking met landen om ons heen.
Het ICCS-onderzoek staat ons niet toe om te berusten in de resultaten. Het
is niet geruststellend dat de onderzochte Nederlandse leerlingen
achterblijven bij leerlingen uit vergelijkbare landen als het gaat om
burgerschapskennis en bepaalde burgerschapsvaardigheden en
-attitudes. Ook de constatering in het rapport dat Nederlandse leerlingen
vinden dat hun school relatief weinig doet aan burgerschap stemt niet
optimistisch.
Tegelijkertijd stel ik vast dat deze uitkomsten geen verrassing zijn. Ze
sluiten aan op de bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) zoals weergegeven in een rapport dat uw Kamer op 7 februari
2017 heeft ontvangen.4 In dit rapport schreef de inspectie dat de onderzochte scholen weliswaar voldoen aan de wettelijke opdracht om
burgerschapsonderwijs aan te bieden, maar ook dat de huidige opdracht
weinig verplichtend is en dat verbetering van de kwaliteit van het
burgerschapsonderwijs mogelijk en wenselijk is. De inspectie stelde
hierbij dat het burgerschapsonderwijs niet aansluit bij maatschappelijke
verwachtingen. Deze bevindingen zijn mede aanleiding geweest voor mijn
ambtsvoorganger om een wijziging van de wettelijke opdracht tot
burgerschap en sociale integratie en versteviging van de aandacht voor
burgerschap in het curriculum aan te kondigen.5
Alleen inzetten op kennis is onvoldoende. Burgerschap leer je ook door te
doen en door te ervaren. Onderzoek laat zien dat democratie, en wat het
betekent om te leven in een democratische rechtsstaat, over te brengen is
via ervaringsleren, en niet alleen via cognitieve overdracht.6 De school is
idealiter een omgeving waarin leerlingen uitgenodigd worden om
waarden te delen en waarin ze ervaring kunnen opdoen met het ontwikkelen van wederzijds begrip en respect voor elkaars overtuiging.7 Daarom
is het belangrijk dat leerlingen oefenen met democratische waarden,
bijvoorbeeld door het instellen van een leerlingenraad, het lopen van een
maatschappelijke stage of door het organiseren van debatten.
De noodzaak van een duidelijke en handhaafbare burgerschapsopdracht
aan scholen is onderstreept in het regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk
34 700, nr. 34). Er is een duidelijkere opdracht aan scholen nodig.
Burgerschap krijgt daarnaast een steviger plek in het curriculum en we
ondersteunen scholen en leraren waar nodig. In de volgende paragraaf ga
ik hier nader op in.

4

Inspectie van het Onderwijs 2016: Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Aan uw Kamer aangeboden bij de brief Versterking
burgerschapsonderwijs, Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 125.
5
Versterking burgerschapsonderwijs, Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 125.
6
B. Eidhof, A.J. Kruiter (2016), Consensusdoelen in het Nederlandse burgerschapsonderwijs.
Een verkenning. Eefde: Instituut voor Publieke Waarden. Bijlage bij Kamerstuk 34 550 VIII,
nr. 125.
7
Sociaal en Cultureel Planbureau (2016). Gedeelde waarden en een weerbare democratie. Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Bijlage bij Kamerstuk 29 279, nr. 319.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 289, nr. 355

3

Vervolgstappen: versterking burgerschapsonderwijs
1. Aanscherping wettelijke burgerschapsopdracht voor het primair en
voortgezet onderwijs
De huidige wettelijke burgerschapsopdracht in het primair en voortgezet
onderwijs geeft te weinig richting. Het is niet reëel om van scholen te
vragen het burgerschapsonderwijs op eigen kracht verder te versterken,
zonder dat de wettelijke opdracht hen daarbij richting geeft. Bovendien
biedt de algemene formulering de inspectie weinig aangrijpingspunten
om daadwerkelijk toezicht te houden op de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs. Daarom is een wetsvoorstel in ontwikkeling waarmee
de burgerschapsopdracht wordt aangescherpt, zodat scholen meer
richting hebben en de inspectie beter kan handhaven.
De kern van dit wetsvoorstel bestaat uit een opdracht aan scholen om op
doelgerichte en samenhangende wijze burgerschapsonderwijs te geven
waarbij als uitgangspunten gelden: explicitering van de kennis, vaardigheden en houding ten aanzien van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, de mensenrechten, verbinding met de Nederlandse
samenleving alsmede uit het bevorderen van een cultuur op scholen
waarbinnen deze waarden en competenties actief tot uiting worden
gebracht.
Scholen dienen bij te dragen aan de vorming van leerlingen tot betrokken
burgers, die op een volwaardige, verantwoordelijke manier participeren in
onze samenleving. De grondslag van die samenleving wordt gevormd
door de kernwaarden van onze democratische rechtsstaat en verbinding
met de Nederlandse samenleving. Het onderwijs – en burgerschapsonderwijs in het bijzonder – zou daarop gebaseerd moeten zijn.
Op dit moment wordt het concept-wetsvoorstel verder uitgewerkt. Ik
streef ernaar het wetsvoorstel uiterlijk in het voorjaar van 2018 voor
openbare internetconsultatie aan te bieden.
2. Versteviging burgerschap in het curriculum
Burgerschap krijgt – zoals afgesproken in het regeerakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 34 700, nr. 34) – een plek in de vaste kern van het curriculum
van het funderend onderwijs. Het gaat hierbij om kennis van de werking
en van het belang van de democratische rechtsstaat, de ontwikkeling van
sociale vaardigheden en omgangsvormen, kennis van de betekenis van
mensenrechten en het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Net als in acht andere ontwikkelteams die zijn gestart in het kader van de
integrale curriculumherziening, worden in het team burgerschap in 2018
bouwstenen ontwikkeld op basis waarvan in een volgende fase – na
politieke besluitvorming hierover – geactualiseerde kerndoelen en
eindtermen worden geformuleerd. De bouwstenen worden ontwikkeld
door ontwikkelteams van leraren en schoolleiders, en beproefd in de
onderwijspraktijk op ontwikkelscholen. Door burgerschap steviger te
verankeren in het curriculum geven we leraren meer houvast om hun
leerlingen te helpen in hun ontwikkeling tot betrokken en actieve burgers
die weten hoe ze kunnen bijdragen aan de samenleving.
3. Ondersteuning aan scholen en leraren
In het rapport wordt een oproep gedaan tot verdere ondersteuning van
scholen bij de ontwikkeling van hun burgerschapsonderwijs. De ondersteuning aan scholen vindt momenteel met name plaats via het Nationaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 289, nr. 355

4

Expertisecentrum Leerplanontwikkeling SLO, die via de website
www.burgerschapindeschool.nl scholen informeert en handreikingen
biedt voor de vormgeving van hun burgerschapsonderwijs. Daarnaast
biedt de Stichting School en Veiligheid advies en ondersteuning aan
leraren bij het behandelen van maatschappelijk gevoelige onderwerpen in
de klas.
Mede naar aanleiding van de Nederlandse ICCS-resultaten constateer ik
dat verdere ondersteuning gewenst is. In het kader van de curriculumherziening wordt met leraren en scholen nagedacht over de randvoorwaarden voor invulling van het burgerschapsonderwijs.
Tot slot
Onze vrije, open samenleving is geen vanzelfsprekendheid en vraagt om
aandacht voor burgerschapsvorming in het onderwijs. De Nederlandse
resultaten van het burgerschapsonderzoek ICCS onderstrepen de urgentie
van verdere versteviging van burgerschapsvorming in het funderend
onderwijs. Dit kabinet gaat hier voortvarend mee aan de slag. Ik zie ernaar
uit met uw Kamer in gesprek te gaan over dit belangrijke onderwerp.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 289, nr. 355

5