Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 398

Maatregelen verkeersveiligheid

Nr. 495

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 februari 2016
Tijdens het Algemeen Overleg over wegverkeer en verkeersveiligheid van
28 mei jl. (Kamerstuk 29 398, nr. 473) heb ik toegezegd uw Kamer te
informeren over de toekomst van het alcoholslotprogramma, de strengere
aanpak van personen die ernstige verkeersdelicten plegen en mogelijke
aanpassingen aan het huidige boetestelsel. In deze brief, die ik u mede
namens de Minister van Infrastructuur en Milieu stuur, ga ik op deze
onderwerpen in. Ook informeer ik u over de wijze waarop ik uitvoering
geef aan de motie Hoogland (PvdA) c.s. over een progressief boetestelsel1. Naar aanleiding van het plan van het lid Visser (VVD) voor een
hardere aanpak van drankrijders doe ik voorstellen voor aanscherping van
de verkeershandhaving. Tot slot ga ik in op de motie Helder (PVV) over
een zwarte doos in de auto van recidivisten2. Alvorens ik op de verschillende punten inga hecht ik eraan op te merken dat in de afgelopen
periode ingrijpende maatregelen zijn geïntroduceerd die na ommekomst
van enkele jaren juridische of praktische problemen blijken op te leveren,
in het bijzonder voor de aanpak van alcoholfeiten. Hierop ga ik hierna
uitvoerig in. Mijn conclusie is dat het beleid nog niet adequaat wordt
uitgevoerd en dat in de eerste plaats een inhaalslag noodzakelijk is. Bij
nieuwe maatregelen wil ik dit voorkomen. Daarom wil ik bijzondere
aandacht schenken aan de uitvoerbaarheid en de randvoorwaarden van
eventuele beleidswijzigingen.
Verkeershandhaving
Voor het verbeteren van de verkeersveiligheid zijn met name goede
verkeerseducatie, voorlichting, begrijpelijke verkeersregels, veilige
voertuigen en een duidelijke weginrichting van belang. In de loop der
jaren is er veel verbeterd door wegen in te richten volgens de Duurzaam
Veilig-filosofie. Ook in 2014 en 2015 zijn door de wegbeheerders maatregelen genomen om wegen veiliger te maken, zoals de aanleg van vrij
1
2

kst-29398-495
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstuk 29 398, nr. 471
Kamerstuk 29 279, nr. 233

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

1

liggende fietspaden, rotondes en rondwegen. Daarnaast ontwikkelt de
voertuigveiligheid zich snel en zijn er bijvoorbeeld steeds meer
bestuurders die door hun voertuig actief op een overschrijding van de
maximumsnelheid worden gewezen. Op het gebied van educatie en
voorlichting zijn er verschillende landelijke campagnes gevoerd. Zo wordt
er al meerdere jaren campagne gevoerd tegen alcohol in het verkeer en
worden er sinds 2013 bijvoorbeeld campagnes gevoerd die tot doel
hebben het gebruik van smartphones tijdens het rijden te ontmoedigen.
Om overtredingen van weggebruikers terug te dringen is daarnaast
verkeershandhaving van belang. In Nederland is de sanctionering met
verschillende instrumenten vormgegeven. In de eerste plaats is er de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, die beter
bekend is als de Wet Mulder en zich richt op de sanctionering van lichte
verkeersovertredingen, zoals het rijden door rood licht en kleine
snelheidsoverschrijdingen. De maximumboete onder de Wet Mulder is
wettelijk vastgelegd en bedraagt momenteel € 410,–. Specifieke
kenmerken van de Wet Mulder zijn dat de kentekenhouder onder dit
regime aansprakelijk is voor overtredingen die met zijn voertuig zijn
begaan en dat eerdere overtredingen niet worden geregistreerd zodat er
ook geen rekening wordt gehouden met recidive. Het aantal keren dat er
met een bepaald voertuig te hard wordt gereden, heeft dus geen effect op
de hoogte van de boete. Dit eenduidige stelsel maakt een efficiënte
(geautomatiseerde) verwerking van zeer grote aantallen zaken mogelijk en
vormt daarmee de basis van de verkeershandhaving.
Naar aanleiding van specifieke vragen van het lid Hoogland (PvdA) over
het aantal boetes en de mate van recidive bij verkeersovertredingen, heb
ik een overzicht met twee tabellen bijgevoegd. Zoals gesteld is er
vooralsnog geen basis om in de Wet Mulder rekening te houden met
recidive, maar aan de hand van CJIB-gegevens kan wel inzichtelijk worden
gemaakt hoeveel zaken er in 2014 per persoon zijn ingestroomd bij het
CJIB. Tabel 13 van de bijlage bevat het aantal Mulderzaken per persoon
dat in 2014 is ingestroomd bij het CJIB. Het overzicht maakt duidelijk dat
bij bijna 90 procent van de personen niet meer dan 3 overtredingen per
jaar worden geconstateerd. Daarbij is van belang dat het kan gaan om
personen die meerdere voertuigen op hun naam hebben staan. In dat
geval worden overtredingen die met deze voertuigen worden begaan
allemaal op naam van dezelfde persoon geregistreerd. Tabel 2 van de
bijlage bevat een overzicht van het aantal Mulderzaken in 2014 en 2015,
uitgesplitst naar een aantal veelvoorkomende overtredingen, zoals
overschrijding van de maximumsnelheid en het rijden door rood licht. Bij
de tabel dient te worden opgemerkt dat de daling van het aantal geconstateerde overtredingen in 2015 met name komt door de acties van de politie
in het kader van de CAO-onderhandelingen. Het effect is vooral bij de
staandehoudingen zichtbaar.
In de tweede plaats worden zwaardere verkeersdelicten in het strafrecht
afgedaan. Het gaat dan bijvoorbeeld om grote snelheidsoverschrijdingen
(op de snelwegen een overschrijding van meer dan 40 km/u en op de
overige wegen van 30 km/u), het rijden onder invloed van alcohol en het
veroorzaken van een verkeersongeval met letsel. De straffen variëren in
die gevallen van een hoge geldboete tot een taakstraf of gevangenisstraf,
al dan niet in combinatie met een tijdelijke ontzegging van de rijbevoegdheid. Bovendien kan in deze zaken wel een hogere straf worden
opgelegd als blijkt dat de bestuurder eerder in de fout is gegaan; in die zin
is het boetestelsel voor verkeersdelicten op dit moment al deels
progressief. In de loop der jaren zijn er gerichte maatregelen aan dit
instrumentarium toegevoegd. Zo werd in 2002 de regeling beginnende
3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

2

bestuurders geïntroduceerd (en aangescherpt in 2014) en geldt sinds 2011
de recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten. In beide gevallen gaat
het om puntensystemen die gevolgen kunnen hebben voor de geldigheid
van het rijbewijs. Hierna kom ik terug op de uitvoeringsproblemen die zich
hierbij helaas voordoen. Ten derde legt het CBR bestuursrechtelijke
maatregelen op aan bestuurders die het gebruik van alcohol en deelname
aan het verkeer combineren of ander risicovol gedrag vertonen. Deze
maatregelen zijn gericht op gedragsverandering en moeten recidive
voorkomen.
Alcoholslotprogramma
In de afgelopen periode heb ik samen met de Minister van Infrastructuur
en Milieu onderzocht op welke manier kan worden omgegaan met de
ontstane situatie voor wat betreft het alcoholslotprogramma (ASP). Bij de
introductie in 2011 is ervoor gekozen om het ASP als bestuursrechtelijke
maatregel bij het CBR te positioneren. De Hoge Raad oordeelde op
3 maart 2015 (HR 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434) dat iemand die
verplicht moet deelnemen aan het ASP, daarnaast niet ook nog strafrechtelijk kan worden vervolgd. Daarnaast heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 4 maart jl. (ABRvS 4 maart 2015,
ECLI:NL:RVS:2015:622) geoordeeld dat bij de oplegging van het ASP een
individuele belangenafweging moet plaatsvinden. Bij oplegging van het
ASP door het CBR was hier geen sprake van. Het artikel waarin werd
geregeld in welke gevallen het ASP diende te worden opgelegd, is
daarom onverbindend verklaard. Sindsdien worden er geen nieuwe ASP’s
meer opgelegd.
Gegeven deze uitspraken zijn verschillende opties onderzocht en is onze
conclusie dat het ASP in de toekomst alleen juridisch houdbaar zou
kunnen zijn wanneer de strafrechter besluit over de oplegging ervan. De
belangrijkste overweging hiervoor is dat alleen in die situatie een
integrale afweging zou kunnen worden gemaakt tussen alle beschikbare
sancties en maatregelen op basis van de aard van het misdrijf, de persoon
van de verdachte en eventuele specifieke omstandigheden. Door het ASP
te betrekken bij de strafrechtelijke afhandeling van rijden onder invloed
zou bovendien kunnen worden voorkomen dat er ongewenste samenloop
ontstaat tussen beslissingen van de strafrechter en de bestuursrechtelijke
maatregelen die door het CBR worden opgelegd. In de bestuursrechtelijke
variant van het ASP bestond bijvoorbeeld het risico dat een bestuurder
door het CBR in staat werd gesteld om te blijven rijden onder voorwaarde
van deelname aan het ASP, terwijl de strafrechter in dezelfde zaak besloot
tot oplegging van een rijontzegging. Dit is een belangrijke reden waarom
het ASP niet in het bestuursrecht kan worden behouden.
Uit het onderzoek blijkt evenwel ook dat het onderbrengen van het ASP in
het strafrecht negatieve consequenties zou hebben. In de eerste plaats is
de verwachting op basis van een impactanalyse (zie bijlage4) dat er
minder ASP’s zouden worden opgelegd dan in de oude situatie, omdat de
strafrechter ook over andere sancties beschikt. Daarbij wordt van de
strafrechter verwacht dat hij rekening houdt met alle omstandigheden in
een bepaalde zaak, terwijl het CBR die ruimte niet had in de oude situatie.
Tijdens het debat op 28 mei jl. is al aan de orde gekomen dat het aantal
opgelegde ASP’s ook afhankelijk is van de kosten. In de oude situatie werd
de overtreder verplicht om de kosten van het ASP zelf te dragen. De
impactanalyse wijst uit dat wanneer de kosten van het ASP in het
strafrecht zouden worden doorberekend aan de veroordeelde, er
vermoedelijk jaarlijks maar tussen de 30 en 100 ASP’s zouden worden
4

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

3

opgelegd tegen 3.000 ASP’s in de oude situatie. Reden hiervoor is dat de
kosten van het ASP zoveel hoger zijn dan de boetes die doorgaans in
dergelijke zaken worden opgelegd, dat dit in geen verhouding staat tot die
boetes. Daarom zal het ASP naar verwachting slechts bij uitzondering
worden opgelegd. Gezien het feit dat het ASP bij doorberekening van de
kosten slechts in een enkel geval zal worden opgelegd, en het ASP
daardoor nauwelijks effect op de verkeersveiligheid zal sorteren, zie ik
onvoldoende aanknopingspunten voor het onderbrengen van het ASP in
het strafrecht waarbij de kosten worden doorberekend aan de bestuurder.
Het alternatieve scenario is dat de kosten van het ASP worden gedragen
door de overheid. Uit de impactanalyse blijkt evenwel dat in dat geval
jaarlijks ongeveer 1.100 ASP’s opgelegd zullen worden, in plaats van 3000
in de oude situatie. Deze forse daling van het aantal ASP’s dat zal worden
opgelegd leidt tot een flink kleinere impact op de verkeersveiligheid dan
was voorzien bij de oorspronkelijke introductie van het ASP. Afhankelijk
van het precieze aantal ASP’s liggen de kosten tussen de € 2,4 – 7,2
miljoen5. Dit bedrag hangt niet alleen samen met de kosten van het
alcoholslot zelf maar ook met de infrastructuur die voor de uitvoering van
deze complexe maatregel benodigd is. Daarbij is het van belang dat de
fabrikanten van het alcoholslot voldoende afname moeten hebben om de
alcoholsloten tegen een redelijke prijs te kunnen leveren en op meerdere
plaatsen in Nederland te kunnen in- en uitbouwen en uitlezen. Alles
afwegende kom ik tot de conclusie dat het onderbrengen van het ASP in
het strafrecht te weinig meerwaarde biedt naast het bestaande instrumentarium om rijden onder invloed aan te pakken en dat het derhalve niet
opportuun is om het ASP in stand te houden. Wel zal het kabinet
nauwlettend volgen of zich (technologische) ontwikkelingen voordoen die
een heroverweging mogelijk maken.
Het feit dat het ASP niet meer kan worden opgelegd, betekent overigens
niet dat personen niet worden gestraft of dat personen niet op het gevaar
van het rijden onder invloed worden gewezen. Na het wegvallen van de
mogelijkheid om een ASP op te leggen heeft het OM met ingang van
1 april 2015 het strafvorderingsbeleid aangepast. Ten aanzien van de
gevallen waarin voorheen een ASP werd opgelegd, wordt naast de
geldboete een langere ontzegging van de rijbevoegdheid gevorderd. Bij
een promillage van 1,3 wordt in plaats van twee maanden een ontzegging
van de rijbevoegdheid van vier maanden geëist en bij een promillage van
1,6 in plaats van twee maanden zeven maanden. Hiermee is het strafvorderingsbeleid van het OM weer op hetzelfde niveau als voor de invoering
van het ASP. Het is de verwachting dat, indien oplegging van het ASP niet
langer mogelijk is, rechters eerder een ontzegging van de rijbevoegdheid
zullen opleggen. Daarnaast krijgen betrokkenen in plaats van het ASP een
Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (EMA) of een onderzoek alcohol
opgelegd. Met het ASP werd het mogelijk gemaakt om deel te blijven
nemen aan het verkeer, terwijl dit bij een ontzegging van de rijbevoegdheid niet het geval is. Met een ontzegging van de rijbevoegdheid
worden personen die met te veel alcohol op hebben gereden gestraft en
wordt voorkomen dat zij gedurende de rijontzegging dezelfde fout
begaan. Om te voorkomen dat personen onder invloed van alcohol
deelnemen aan het verkeer is het van belang dat de straffen voldoende
afschrikwekkend zijn. Daarom heb ik het WODC verzocht in 2016
onderzoek te doen naar de straftoemeting in ernstige verkeerszaken,
waaronder het rijden onder invloed. Aan de hand van dit onderzoek zal
worden bezien of de straftoemeting in dergelijke zaken passend is. Ik kom
5

Het bedrag is afhankelijk van de manier waarop het ASP wordt vormgegeven. In de impactanalyse is uitgegaan van een eenjarig ASP. De leasekosten bedragen in dat geval ongeveer
€ 2.000,– en de uitvoeringskosten worden geschat tussen de € 1.000,– en € 2.000,–.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

4

hier later op terug. Het CBR kan daarnaast bestuursrechtelijke maatregelen opleggen. De bestuursrechtelijke maatregelen (de Educatieve
Maatregel Alcohol en verkeer (EMA) en de Lichte Educatieve Maatregel
Alcohol en verkeer (LEMA)) zijn gericht op gedragsverandering en moeten
recidive voorkomen. Ten slotte is hiervoor de recidiveregeling ernstige
verkeersdelicten van belang.
Evaluatie recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten
Sinds 1 juni 2011 geldt de recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten.
Deze regeling houdt in dat het rijbewijs van een bestuurder van
rechtswege ongeldig wordt wanneer deze binnen vijf jaar voor de tweede
keer onherroepelijk wordt veroordeeld voor het rijden onder invloed van
alcohol boven een bepaald promillage. Uit de door mijn ambtsvoorganger
aan uw Kamer toegezegde evaluatie blijkt dat in de periode van de
inwerkingtreding van de recidiveregeling tot eind 2014 de rijbewijzen van
ruim 700 bestuurders van rechtswege ongeldig zijn geworden. Zij mogen,
totdat zij opnieuw hun rijbewijs halen, niet deelnemen aan het verkeer.
Bijgevoegd treft u de evaluatie van de recidiveregeling aan6. De evaluatie
levert geen goed nieuws op. Bij de evaluatie is de recidiveregeling in
samenhang bezien met de andere straf- en bestuursrechtelijke maatregelen op het gebied van rijden onder invloed van alcohol. De onderzoekers concluderen dat er belangrijke knelpunten bestaan in de
uitvoering van de recidiveregeling. Zaken worden niet altijd door het
Openbaar Ministerie (OM) geregistreerd en de melding van de tweede
onherroepelijke veroordeling aan de RDW verloopt niet altijd goed.
Hierdoor weet de politie bij een nieuwe staandehouding veelal niet dat
een rijbewijs ongeldig is. Ook ontbreekt in de uitvoering een waarschuwingsbrief die betrokkene informeert over het behalen van een punt in
geval van een eerste alcoholovertreding. Daarnaast is er in geval van een
mogelijke tweede veroordeling tijdens rechtszittingen niet in alle gevallen
aandacht voor de gevolgen van de recidiveregeling, zodat onbekend is dat
bij veroordeling de ongeldigheid van het rijbewijs van rechtswege volgt.
Deze uitkomsten zijn zorgwekkend en daarom voor mij aanleiding
geweest dit met het OM te bespreken en het OM te verzoeken om
verbeteringen door te voeren. Dit heeft in de eerste plaats geleid tot het
besluit van het OM om bestuurders die een eerste punt hebben behaald
voortaan een waarschuwingsbrief toe te sturen. Een bestuurder wordt
met deze brief geïnformeerd over de gevolgen van een tweede veroordeling voor een alcoholmisdrijf. Deze verbetermaatregel wordt sinds
1 februari 2016 handmatig uitgevoerd, maar zal eind 2016 door middel
van een ICT-voorziening worden ondersteund. Ten aanzien van de overige
aanbevelingen uit het evaluatierapport stelt het OM een verbeterplan op
dat in het eerste kwartaal van 2016 wordt opgeleverd. In een ketenoverleg
verkeershandhaving, met daarin vertegenwoordigers van OM, CBR, RDW,
CJIB en politie zal de uitvoering van het verbeterplan worden bewaakt. In
het ketenoverleg zal ook worden gekeken naar het verbeteren van de
mededelingenstroom van de politie richting het CBR, die de basis vormt
voor de educatieve maatregelen (art 130 Wegenverkeerswet 1994), en de
signalen die het OM naar het CBR stuurt in het kader van de beginnersregeling. De uitvoering hiervan verloopt niet altijd goed. Dat gaat ten koste
van de effectiviteit van de beginnersregeling en de bestuursrechtelijke
maatregelen. Dit wil ik voorkomen.
De evaluatie van de recidiveregeling toont aan dat het in de praktijk
complex is om de acties van de verschillende betrokken ketenpartners in
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

5

voldoende mate op elkaar af te stemmen. Het plan «Recht heeft voorrang»
van het lid Visser (VVD) bevat het voorstel om de recidiveregeling aan te
scherpen zodat bestuurders bij overtredingen met lagere promillages de
ongeldigheid van hun rijbewijs riskeren. Gezien de uitkomsten van de
evaluatie kies ik ervoor om eerst de uitvoering van de regeling op orde te
brengen. Pas wanneer daarvan sprake is wil ik een verdere aanscherping
van de recidiveregeling in overweging nemen. Daarbij wil ik – zoals ik
hiervoor al aangaf – bijzondere aandacht schenken aan de uitvoerbaarheid
en de juridische randvoorwaarden.
In mijn brief van 19 mei jl.7 heb ik uw Kamer gemeld dat de wet8 ter
uitbreiding van de recidiveregeling met drugsdelicten tegelijkertijd met de
wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met het
verbeteren van de aanpak van het rijden onder invloed van drugs9 in
werking zal treden. In het kader van de herijking van de realisatie van de
nationale politie heb ik na overleg met de korpschef besloten om de
streefdatum van de inwerkingtreding uit te stellen tot 1 januari 2017. Dit
stelt de politie in staat om de voorbereiding van de implementatie,
waaronder de aanbestedingsprocedure voor de speekseltester zorgvuldig
te doorlopen.
Progressief boetestelsel
In het debat met uw Kamer zijn vraagtekens gezet bij de praktijk dat
bestuurders die vele kleine overtredingen begaan, geen andere sanctie
krijgen opgelegd dan bestuurders die slechts één keer per jaar een
overtreding begaan. Daarbij is aan de orde gesteld dat er mogelijk een
groter lerend effect uitgaat van een systematiek waarbij de straf op een
overtreding steeds hoger wordt naarmate een bestuurder vaker in de fout
gaat. Zoals eerder toegelicht wordt er bij verkeerszaken in het strafrecht
wel rekening gehouden met recidive, maar vindt er geen registratie plaats
van recidive van overtredingen die onder het bereik van de Wet Mulder
vallen. Dit betekent dat in meer dan 90% van het totaal aantal verkeerszaken op dit moment geen mogelijkheid bestaat om een hogere boete op
te leggen naarmate een bestuurder vaker overtredingen begaat.
Ik heb ter uitvoering van de motie Hoogland (PvdA) c.s. onderzocht hoe
een progressief boetestelsel zou kunnen worden vormgegeven. Daarbij
heb ik allereerst vastgesteld dat bij het ontwerpen van een nieuw
boetestelsel rekening moet worden gehouden met enkele randvoorwaarden. Los van het vereiste dat het boetestelsel moet bijdragen aan een
verbetering van de verkeersveiligheid, is tijdens het genoemde debat op
28 mei jl. al aan de orde gesteld dat een nieuw boetestelsel in beginsel
budgetneutraal dient te zijn. De inkomsten uit boetes en transacties
maken deel uit van de begroting van Veiligheid en Justitie en zouden bij
een daling op een andere manier moeten worden gedekt. Een derde
randvoorwaarde is dat grote aantallen verkeerszaken efficiënt moeten
kunnen worden verwerkt. Dit kan alleen door geautomatiseerde
handhaving op basis van het kenteken. Behoud van kentekenaansprakelijkheid is daarvoor essentieel. Op die manier kan de verkeershandhaving
ook in de toekomst voor een substantieel deel gebaseerd blijven op
geautomatiseerde handhaving door middel van bijvoorbeeld flitspalen en
trajectcontroles. Deze categorie vormt thans meer dan 80% van de zaken
en is daarmee de basis van de verkeershandhaving. Een vierde randvoorwaarde waarmee rekening gehouden moet worden is dat er een goede
verhouding blijft bestaan tussen het boetetarief en de mate van gevaarzetting van een overtreding. Daarbij geldt op dit moment: hoe gevaarlijker,
7

Kamerstuk 32 859, nr. 17
Stb. 2014, nr. 375
9
Stb. 2014, nr. 353
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

6

hoe duurder. Tot slot mag ook de verhouding met andere delicten niet uit
het oog worden verloren, zoals overlastfeiten of eenvoudige diefstal.
Ik heb sympathie voor de gedachte om in de toekomst anders om te gaan
met recidiverende bestuurders. Met betrokkenheid van het OM, de
nationale politie en het CJIB is onderzocht op welke wijze hieraan vorm
kan worden gegeven. Op hoofdlijnen gaat het om twee richtingen die in
meer of mindere mate tegemoet komen aan de bedoeling van de motie.
De eerste is dat meer verkeersfeiten via het strafrecht worden afgedaan.
Sinds 1 januari 2015 is de recidiveregeling veelplegers van kracht, waarbij
een aantal Mulder-overtredingen naar het strafrecht is overgeheveld10. Op
die manier kunnen hogere straffen worden opgelegd bij het herhaaldelijk
vertonen van asociaal weggedrag. Gevolg hiervan is dat een groter deel
van het boetestelsel progressief wordt, maar dit leidt ook tot een toename
van de werklast voor de strafrechtketen en mogelijk ook tot een lager
inningspercentage. Daardoor is bij invoering van substantiële omvang
geen sprake van budgetneutraliteit, de eerste randvoorwaarde. De
omvang van de effecten hangt af van de precieze vormgeving. De tweede
richting is dat er een volledig progressief stelsel ontstaat waarbij ook de
meest lichte overtredingen worden geregistreerd en meetellen bij het
bepalen van de mate van recidive. Dit impliceert een omvangrijke
stelselwijziging waarbij er juridische onzekerheden zijn die raken aan de
verworvenheden van de Wet Mulder. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de
manier waarop er precies moet worden omgegaan met (de registratie
van) recidive en kentekenaansprakelijkheid. Hierbij kunnen de eerste en
tweede randvoorwaarde in het geding zijn. Om hierover meer duidelijkheid te verkrijgen is een aantal trajecten in gang gezet.
Allereerst moet duidelijk zijn welk effect op de verkeersveiligheid mag
worden verwacht van een stelselwijziging. In een artikel uit 2014 schatten
onderzoekers van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) op basis van enkele aannames dat het mogelijk zou
kunnen zijn om met een progressief boetestelsel het aantal verkeersongevallen te doen dalen11. Ik heb het WODC gevraagd om dat nader te
onderzoeken en met aanbevelingen te komen. Op dit moment is er ook
beperkt zicht op de mate van recidive bij lichte verkeersovertredingen. Het
WODC heeft in het verleden onderzoek gedaan naar de mate van recidive
onder verkeersdelinquenten, maar daarbij zijn de overtredingen uit de Wet
Mulder buiten beschouwing gelaten en kon alleen worden gekeken naar
zwaardere verkeersdelicten12. Deze beperking vloeit voort uit het feit dat
het Justitiële Documentatiesysteem (JDS) de bron vormt voor de
recidivemetingen van het WODC, en dat daarin alleen strafrechtelijke
zaken worden opgenomen. Ik heb het WODC gevraagd om ook een
haalbaarheidsonderzoek te verrichten naar de koppeling tussen de
JDS-gegevens en de zaken uit de systemen van het CJIB, uiteraard op
basis van geanonimiseerde gegevens en met inachtneming van de
bepalingen inzake de omgang met vertrouwelijke gegevens. Als een
dergelijke koppeling kan worden gemaakt dan wordt het mogelijk om
conclusies te trekken over de achtergronden van bestuurders die veel
kleine verkeersovertredingen begaan. Hieruit kan bijvoorbeeld duidelijk
worden of de recidive binnen deze groep bovengemiddeld hoog is en in
hoeverre het veelvuldig plegen van kleine verkeersovertredingen een
10

Kamerstuk 29 398, nr. 419
Stipdonk, H.L. & Goldenbeld, C. (2014). The possible impact of progressive fines on road
safety. In: Brake’s International Speed Congres 2014, 7 May 2014, London. 13 p.
12
Blom, M., & Wartna, B.S.J. (2004). Recidive onder verkeersdelinquenten: Een overzicht van
hun strafrechtelijke carrière. Den Haag: WODC. Cahier nr. 2004–4 / Blom, M., Bregman, I.M.,
Wartna, B.S.J. (2011). Geregistreerde verkeerscriminaliteit in kaart. Een kwantitatief beeld van
achtergrondkenmerken en de recidive van geregistreerde verkeersdelinquenten in Nederland.
Den Haag: WODC. Cahier nr. 2011–6.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

7

voorspeller is voor het begaan van ernstige verkeersdelicten. De
uitkomsten van beide WODC-onderzoeken worden na de zomer van 2016
verwacht. Aan de hand van de uitkomsten van de onderzoeken zal ik
beoordelen of het mogelijk is om een progressief boetesysteem onder de
genoemde randvoorwaarden in te voeren. Ook zal ik bezien hoe dit
boetesysteem het beste vorm kan worden gegeven. De Kamer wordt
uiteraard over de uitkomsten geïnformeerd. In aanvulling op de onderzoeken van het WODC doet het CJIB in 2016 vanuit een verbeterde
informatiepositie onderzoek naar nieuwe mogelijkheden om het gedrag
van verkeersovertreders te beïnvloeden. Dit ziet zowel op het verkeers- als
betaalgedrag. Te denken valt aan de manier waarop overtreders worden
aangeschreven of het slimmere gebruik van CJIB-gegevens bij de
bestaande processen.
Ook andere ontwikkelingen wil ik graag betrekken bij de overweging om
een progressief boetestelsel te introduceren. Op dit moment is het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek verkeershandhaving gaande. Uw
Kamer is hierover in de miljoenennota geïnformeerd13. Dit onderzoek richt
zich onder andere op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
handhavingsbeleid in het kader van verkeersveiligheid, waar het
strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium onderdeel van uitmaakt. De
uitkomsten hiervan worden in de loop van het jaar verwacht. Deze wil ik
samen met de uitkomsten van de WODC-onderzoeken betrekken bij de
verdere gedachtenvorming over een progressief boetestelsel.
Aanscherping van de verkeershandhaving
Ik acht het van groot belang dat recidivisten of personen die ernstige
verkeersdelicten plegen, waaronder personen die met te veel alcohol op
deelnemen aan het verkeer of personen die rijden tijdens een ontzegging
van de rijbevoegdheid, streng worden aangepakt. Om hier uitvoering aan
te kunnen geven, acht ik het van belang een goed beeld te hebben van de
huidige straftoemeting. Het doel van de strengere aanpak van personen
die ernstige verkeersdelicten begaan, is ervoor te zorgen dat weggebruikers zich aan de regels houden. De dreiging met straf leidt ertoe dat
overtredingen onaantrekkelijk worden gemaakt (generale preventie) en
het feitelijke straffen van overtreders is bedoeld om overtreders niet in
herhaling te laten vallen (specifieke preventie). Het eerdergenoemde plan
van het lid Visser (VVD) heeft hier betrekking op. In het plan staan
voorstellen om personen die onder invloed van alcohol deelnemen aan
het verkeer strenger aan te pakken. Meer specifiek is de wens opgenomen
om strenger te straffen in geval van rijden onder invloed, het veroorzaken
van een ongeval met dodelijk of zwaar lichamelijk letsel, roekeloos rijden
en het doorrijden na een ongeval.
In het plan wordt voorgesteld om met een persoonsgebonden aanpak te
komen waarbij notoire drank- en doorrijders op de huid worden gezeten.
Deze benadering deel ik. Door middel van een persoonsgebonden aanpak
kan het beste resultaat worden bereikt bij deze specifieke doelgroep.
Belangrijk voor de persoonsgebonden aanpak voor personen die met te
veel alcohol op deelnemen aan het verkeer is dat het rijden onder invloed
via het strafrecht wordt afgedaan. Het rijden onder invloed wordt
beschouwd als een misdrijf en kan leiden tot een geldboete, taakstraf,
gevangenisstraf en/of een rijontzegging. Zowel bij het uitvaardigen van
een strafbeschikking door het OM als bij strafoplegging door de rechter
wordt rekening gehouden met eerder begane verkeersdelicten.

13

Kamerstuk 34 300, nr. 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

8

Bij de strafrechtelijke vervolging van verkeersdelicten hanteert het OM
richtlijnen die de proportionaliteit en eenheid in de straftoemeting
bevorderen. In het geval van het veroorzaken van een ernstig ongeval
wordt in de strafvorderingsrichtlijn bijvoorbeeld rekening gehouden met
de mate van schuld, het alcoholgebruik en de gevolgen voor het slachtoffer. Strafrechtelijke vervolging is dus altijd maatwerk en in iedere zaak
worden alle omstandigheden meegewogen. De officier van justitie kan
daarom gemotiveerd afwijken van de strafvorderingsrichtlijnen en ook de
rechter heeft de benodigde ruimte bij het bepalen van de strafmaat.
In de bijlage geeft tabel 314 een overzicht van de straffen die in 2014 zijn
opgelegd aan veroorzakers van verkeersongevallen of mensen die de
plaats van een ongeval hebben verlaten. Het gaat hierbij ook om de
gevallen waarbij geen alcohol in het spel is. Het veroorzaken van een
ongeval en het doorrijden na een ongeval werden in 2014 respectievelijk
312 en 3.104 maal in de systemen geregistreerd. Het veroorzaken van een
ongeval werd in de meeste gevallen afgedaan met een werkstraf (57,7%)
opgelegd door de rechter. Iets meer dan 1 op de 5 veroorzakers van
ongevallen werd bestraft met een geldstraf (21,5%), veelal een boete
opgelegd door de rechter, 6,1% met een onvoorwaardelijke en 1,6% met
een voorwaardelijke vrijheidsbenemende straf. Bij tabel 3 moet worden
opgemerkt dat in een zaak vaak een combinatie van straffen wordt
opgelegd, maar dat in bijgaand overzicht alleen de zwaarste sanctie is
vermeld. Zo is het bijvoorbeeld ook mogelijk dat er een combinatie van
een gevangenisstraf of taakstraf en een geldboete wordt opgelegd. Aan
ongeveer acht op de tien veroorzakers van verkeersongevallen werd naast
de genoemde sanctie tevens een ontzegging van de bevoegdheid
motorrijtuigen te besturen opgelegd. De helft daarvan was (deels)
onvoorwaardelijk. Voor het doorrijden na een ongeval werd de geldstraf
het vaakst ingezet: driekwart van de doorrijders werd bestraft met een
financiële strafbeschikking, transactie geldsom of een boete opgelegd
door de rechter. Aan 12% van de mensen die de plaats van een ongeval
hebben verlaten werd tevens een ontzegging van de bevoegdheid
motorrijtuigen te besturen opgelegd. Daarvan was 71% (deels) onvoorwaardelijk (tabel 415).
Deze informatie geeft een eerste beeld van de bestraffing van deze
delicten, maar biedt onvoldoende basis om een uitspraak te kunnen doen
over de vraag of de straftoemeting in ernstige verkeerszaken passend is.
Immers, er is niets bekend over de aard en omstandigheden van de zaken
en de overwegingen van de officier van justitie en de rechter. Om hier
meer inzicht in te krijgen zal in 2016 onderzoek worden gedaan naar de
straftoemeting in ernstige verkeerszaken, waarbij dossieronderzoek zal
plaatsvinden. Hierbij zal in ieder geval worden gekeken naar gevaarlijk
rijgedrag, het veroorzaken van een ernstig verkeersongeval, het
doorrijden na een ongeval met ernstig letsel, het rijden onder invloed en
het rijden tijdens een ontzegging van de rijbevoegdheid of met een
ongeldig rijbewijs (artikelen 5 t/m 9 van de Wegenverkeerswet 1994). Aan
de hand van het onderzoek zal worden bezien of de straftoemeting in
ernstige verkeerszaken passend is en zal het OM beoordelen of de
strafvorderingsrichtlijnen van het OM moeten worden aangepast. Hierbij
zal ik ook aandacht schenken aan het vanuit de wetenschap geconstateerde «strafgat» bij de berechting van ernstige verkeersovertredingen als
poging tot doodslag of roekeloos rijgedrag (vgl. HR 27 januari 2015, NJ
2015, 346, m.nt. Keulen). Ten slotte zal worden bezien of de opsporingsbevoegdheden bij het doorrijden na een ongeval met ernstig letsel of de
dood tot gevolg dienen te worden uitgebreid. In de praktijk stuit men op
14
15

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

9

de begrenzing van deze bevoegdheden in verband met de maximale straf
die op dit misdrijf is gesteld.
In het plan wordt ook gepleit voor onderzoek naar invoering van het
Deens model, waarbij de auto van de persoon die met te veel alcohol op
heeft gereden in beslag wordt genomen en wordt verkocht. Naar
Nederlands recht is inbeslagneming van een auto en, na een verzoek tot
verbeurdverklaring en beslissing van de rechter, publieke verkoop ook
mogelijk. De politie kan het voertuig bijvoorbeeld in beslag nemen indien
bij een ademanalyse of bloedtest blijkt dat het promillage van de
bestuurder hoger is dan 1,3 promille of indien sprake is van een
beginnend bestuurder of een bestuurder zonder rijbewijs bij een
geconstateerd promillage van 0,8 promille. Een rechter zal een auto echter
niet snel verbeurdverklaren, omdat een dergelijke straf niet als proportioneel zal worden gezien. Desalniettemin heeft het OM aangegeven te
willen bezien of er maatschappelijk en juridisch ruimte is om bij hele
ernstige zaken de auto in beslag te nemen en de verbeurdverklaring te
vorderen.
Mede naar aanleiding van het voornoemde plan van het lid Visser (VVD)
heb ik ook andere mogelijkheden gevonden om de verkeershandhaving te
versterken. Bij ernstige verkeersdelicten zoals het rijden onder invloed of
wanneer iemand meerdere keren een overtreding begaat die onder de
aanpak van veelplegers valt, zoals het negeren van een stopteken of het
rijden op de vluchtstrook, kan een ontzegging van de rijbevoegdheid
worden opgelegd of kan het rijbewijs ongeldig worden verklaard. Een
stringente handhaving van het rijden zonder geldig rijbewijs of met een
ontzegging van de rijbevoegdheid is het sluitstuk van de aanpak van
verkeerscriminaliteit. Indien het rijbewijs niet meteen is ingevorderd, geldt
dat de houder van het rijbewijs het rijbewijs zelf moet inleveren. Ik zie
mogelijkheden om intensiever te handhaven op het niet inleveren van het
rijbewijs, waarbij er onderscheid moet worden gemaakt tussen een
ongeldig rijbewijs en een ontzegging van de rijbevoegdheid. Op het niet
inleveren van een ongeldig rijbewijs staat een strafrechtelijke boete. Er
zijn verschillende manieren waarop een rijbewijs zijn geldigheid kan
verliezen. Het rijbewijs kan op grond van de recidiveregeling voor ernstige
verkeersdelicten van rechtswege ongeldig worden, maar het rijbewijs kan
ook ongeldig worden verklaard door het CBR. Om de handhaving op het
niet inleveren van een ongeldig rijbewijs te versterken, wil ik, net zoals bij
het onverzekerd rijden en bij de keuringsplicht (APK), een systeem van
registervergelijking ontwikkelen. Naar aanleiding van de registervergelijking zullen personen van wie het rijbewijs ongeldig is geworden of
verklaard en die het rijbewijs niet hebben ingeleverd eerst (met termijnstelling) uitdrukkelijk worden gewezen op de verplichting om het rijbewijs
in te leveren. Indien geen gehoor wordt gegeven aan dit verzoek, wordt er
een boete opgelegd. Ik laat een uitvoeringstoets verrichten en zal uw
Kamer over de uitkomsten informeren.
In het geval iemand na een ontzegging van de rijbevoegdheid zijn
rijbewijs niet of niet tijdig inlevert, wordt de duur van de ontzegging van
rechtswege verlengd met het aantal dagen dat is verstreken tussen het
tijdstip waarop het rijbewijs ingeleverd had moeten worden en het tijdstip
waarop de inlevering daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het rijden
tijdens een ontzegging van de rijbevoegdheid is een misdrijf en kent een
strafbedreiging van maximaal 3 maanden gevangenisstraf of geldboete
van de derde categorie (€ 8.100,–). De handhaving hiervan kan worden
geïntensiveerd. In de Leidraad Handhavingsplan Verkeer 2016–2018 van
het OM is hiertoe de richtlijn opgenomen dat bij iedere staandehouding
het rijbewijs moet worden gecontroleerd. Agenten worden hierbij
gefaciliteerd door het gebruik van Mobiel Effectiever op Straat (MEOS). De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

10

landelijke uitrol hiervan is reeds gestart. Met behulp van een smartphone
kunnen agenten ook op straat gemakkelijker en sneller dan voorheen
nagaan of de bestuurder een geldig rijbewijs heeft en/of er sprake is van
een ontzegging van de rijbevoegdheid.
Ook anderszins kan de handhaving worden versterkt. Sinds de vorming
van de nationale politie zijn er 10 regionale Teams Verkeer en een team
verkeershandhaving bij de Landelijke Eenheid. Naast de regionale Teams
Verkeer wordt ook door de lokale basisteams aandacht besteed aan
verkeershandhaving. De inzet hiervan wordt bepaald in de lokale
driehoek. Om een impuls te geven aan de verkeershandhaving is er op
initiatief van het OM in de afgelopen maanden per regio een handhavingsplan voor de Teams Verkeer opgesteld. OM en politie hebben
daarnaast een Leidraad Handhavingsplan Verkeer 2016–2018 uitgewerkt
voor de verkeershandhavingsplannen van de Teams Verkeer.
De inzet van de Teams Verkeer wordt ook bepaald door de landelijke
prioriteiten die het OM ten aanzien van de verkeershandhaving stelt.
Sinds 1999 zijn dit de zogenoemde HelmGRAS-feiten (helm, gordel, rijden
door rood licht, alcohol en snelheid). Niet al deze feiten behoeven echter
nog dezelfde prioriteit. Zo is de naleving ten aanzien van het dragen van
een gordel en helm sterk verbeterd. Daarom heeft het OM besloten om
voor 2016–2018 andere landelijke prioriteiten te stellen, te weten
verkeersveelplegers, alcohol, afleiding, roodlicht en snelheid. De politie
streeft daarbij naar een zo hoog mogelijke pakkans, onder meer door
informatie gestuurd te werken op onveilige wegvakken. Dit houdt in dat
de politie in afstemming met het lokaal gezag handhaaft op die plaatsen
en tijdstippen waar het effect van het optreden optimaal is. Specifiek ten
aanzien van alcohol is in aanvulling hierop in de Leidraad Handhavingsplan Verkeer 2016–2018 van het OM de richtlijn opgenomen dat
bestuurders in principe bij iedere staandehouding moeten blazen.
Met het voorgaande hoop ik tegemoet te komen aan de voorstellen in het
plan van het lid Visser (VVD).
Positie van slachtoffers
Naast een strengere aanpak van personen die ernstige verkeersdelicten
plegen, hecht ik waarde aan de positie van verkeersslachtoffers. Om
slachtoffers van ernstige verkeersdelicten zo goed mogelijk te ondersteunen werken Slachtofferhulp Nederland, de politie en het OM samen in
het Slachtofferloket. Het Slachtofferloket informeert, adviseert en
begeleidt het slachtoffer tijdens het hele strafproces. Om de positie van
het slachtoffer te versterken zijn er wetsvoorstellen in behandeling bij
zowel uw Kamer als bij de Eerste Kamer. Deze wetsvoorstellen dragen bij
aan een verbetering van de positie van slachtoffers van verkeers- en
andere delicten, dan wel hun nabestaanden of naasten. Een voorbeeld
hiervan is het wetsvoorstel affectieschade dat op dit moment ter
behandeling bij uw Kamer ligt. Dit wetsvoorstel regelt een vergoeding
voor affectieschade voor nabestaanden van slachtoffers die zijn overleden
en voor naasten van slachtoffers met ernstig en blijvend letsel ten gevolge
van een gebeurtenis waarvoor een ander aansprakelijk is, bijvoorbeeld
een verkeersongeluk. Ook breidt dit wetsvoorstel de werking van het
Schadefonds Geweldsmisdrijven uit met naasten van slachtoffers met
ernstig en blijvend letsel. Een ander voorbeeld is het wetsvoorstel
uitbreiding spreekrecht en bereik Schadefonds Geweldsmisdrijven. Dit
wetsvoorstel heft de beperking op, dat een slachtoffer zich alleen mag
uitlaten over de impact van het delict voor hem of haar. Verder breidt het
de werking van het Schadefonds Geweldsmisdrijven uit met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

11

nabestaanden van slachtoffers van dood door schuld (in het verkeer of
anderszins). Dit voorstel is in behandeling bij de Eerste Kamer.
De Vereniging Verkeersslachtoffers heeft onlangs aan de Minister van
Infrastructuur en Milieu het Zwartboek verkeerslachtoffers aangeboden.
Zoals de Minister van Infrastructuur en Milieu tijdens het AO wegverkeer
en verkeersveiligheid van 8 december 2015 heeft toegezegd, wordt ernaar
gestreefd uw Kamer de reactie op dit zwartboek in maart toe te sturen.
Motie zwarte doos voor recidivisten
In de aangehouden motie16 van het lid Helder (PVV) wordt de regering
verzocht om de haalbaarheid van een zwarte doos in auto’s van recidivisten te onderzoeken, waarbij het zou moeten gaan om degenen die
eerder zijn veroordeeld voor een verkeersongeval met (zwaar) lichamelijk
letsel of met dodelijke afloop. Hoewel ik de gedachte sympathiek vind,
ben ik om verschillende redenen geen voorstander van de inzet van een
zwarte doos als een door de rechter op te leggen sanctie. Onderzoekers
van het WODC concludeerden in het eerder genoemde onderzoek gedaan
naar de mate van recidive onder verkeersdelinquenten uit 2011, dat de
kans dat iemand binnen twee jaar opnieuw wordt vervolgd voor het
veroorzaken van een ongeval, nihil is. Mede met het oog daarop is het
zeer de vraag in hoeverre de rechter – naast de sanctie die hij passend
vindt bij een dergelijk misdrijf – deze straf zal opleggen. Dit geldt des te
meer nu de maatregel nieuwe verkeersovertredingen niet kan verhinderen
en gebonden is aan een voertuig. Wel vermeld ik meer in het algemeen
dat er in Europees verband in 2014 een onderzoek is verricht naar de
voordelen van een zwarte doos in motorvoertuigen17. De Europese
Commissie bekijkt momenteel of er regelgeving zou moeten komen om
de zwarte doos in motorvoertuigen te verplichten. Ik wacht deze ontwikkelingen af.
Tot slot
Het doel van de verkeershandhaving is het voorkomen van verkeersonveilig gedrag en het consistent en doeltreffend aanpakken van verkeerscriminaliteit. Ik heb in de periode sinds mijn aantreden moeten vaststellen
dat er de afgelopen periode ingrijpende maatregelen zijn geïntroduceerd
die na ommekomst van enkele jaren juridische of praktische problemen
blijken op te leveren. De uitvoering heeft niet altijd voldoende prioriteit
gekregen. Bij de recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten is de
impact van wet- en regelgeving in het voortraject onvoldoende onderkend
en is de implementatie tekort geschoten. In het geval van het ASP heeft de
rechter geoordeeld dat het ASP niet in overeenstemming is met alle
rechtswaarborgen. Deze omstandigheden tasten de geloofwaardigheid
van de verkeershandhaving aan. Daarom wil ik, zoals aangegeven,
voorkomen dat dit zich herhaalt en bijzondere aandacht schenken aan de
uitvoerbaarheid en de randvoorwaarden van eventuele beleidswijzigingen. Zowel de verbetering van de uitvoering van de recidiveregeling
als de aanscherping van de verkeershandhaving als het onderzoek van het
WODC naar de straftoemeting als ook de verdere gedachtevorming over
een progressief boetestelsel moeten hieraan bijdragen. Nederland
behoort al jaren tot de meest verkeersveilige landen en het kabinet doet er
alles aan om dat zo te houden.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

16
17

Kamerstuk 29 279, nr. 233
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/nl/document.html?reference=IPOL_STU(2014)529071

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 398, nr. 495

12