Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

27 879

Versterking van de positie van de consument

Nr. 65

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 oktober 2018
In januari 2017 publiceerde de Algemene Rekenkamer (ARK) het rapport
«Producten op de Europese markt: CE-markering ontrafeld» (Kamerstuk
27 879, nr. 56). In dit rapport doet de ARK een aantal aanbevelingen aan
het kabinet. Over de uitvoering van één van de aanbevelingen is uw
kamer bij brief van 22 februari 2017 geïnformeerd (Kamerstuk 27 879,
nr. 58). Met deze brief informeer ik u over de uitvoering van twee andere
aanbevelingen die de ARK aan de toenmalige Minister van Economische
Zaken (EZ) heeft gedaan.
De eerste aanbeveling betreft het op samenhangende wijze informeren
van de Tweede Kamer over wat Nederland doet binnen het systeem van
CE-markering (CE-systeem) en hoe dat bijdraagt aan de productveiligheid.
Ten tweede beveelt de ARK de Minister van EZ aan om na te gaan in
hoeverre in Nederland belanghebbenden op passende wijze bij het
normalisatieproces zijn betrokken en hoe belemmeringen voor betrokkenheid kunnen worden weggenomen.
Inzet van Nederland binnen het CE-systeem
Voor veel producten zijn de eisen waaraan zij moeten voldoen vastgelegd
in Europese richtlijnen en verordeningen. Dit zorgt voor een gelijk
speelveld voor ondernemers die producten willen verkopen binnen de
Europese Unie (EU) en zorgt ervoor dat publieke belangen zoals
veiligheid, gezondheid en het milieu binnen de EU beschermd worden.
Voor bepaalde «non-food» producten, zoals speelgoed en gastoestellen,
geldt het CE-systeem. Met het aanbrengen van CE-markering op een
product geeft een producent aan dat het product voldoet aan de toepasselijke Europese eisen op het gebied van onder andere veiligheid,

kst-27879-65
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

1

gezondheid en milieu.1 2 De ARK heeft de voormalige Minister van EZ
aanbevolen om het parlement eens in de vier jaar op samenhangende
wijze te informeren over de manier waarop Nederland de taken op het
terrein van CE-markering uitvoert en hoe dit bijdraagt aan het terugdringen van producten op de markt die niet aan de eisen voldoen. Daarbij
adviseerde de ARK deze verantwoording te combineren met de vierjaarlijkse evaluatie van het functioneren van het Nederlandse markttoezicht.
Het parlement wordt regelmatig geïnformeerd over de wijze waarop
Nederland zijn taken op het gebied van CE-markering uitvoert. Deze
informatievoorziening is vooral sectoraal en dus gekoppeld aan bepaalde
productgroep(en). Samenhangende informatie over het systeem als
geheel is daarom van toegevoegde waarde en ik geef om deze reden
graag uitvoering aan de aanbeveling van de ARK. Met deze brief stuur ik u
tevens de vierjaarlijkse evaluatie over de uitvoering van het markttoezicht
op producten in Nederland. Deze evaluatie wordt ook aan de Europese
Commissie verzonden.
Het CE-systeem is een Europees geharmoniseerd systeem en kent de
volgende taken voor de lidstaten:
– Informatievoorziening aan marktdeelnemers
– Aanwijzing van en toezicht op instanties die keuren en certificeren
– Uitvoering van het markttoezicht op producten
Omdat in het CE-systeem een grote verantwoordelijkheid ligt bij de
producenten en importeurs van producten, is goede informatievoorziening belangrijk. In Nederland kunnen ondernemers met vragen over
CE-markering terecht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO.nl). RVO.nl biedt op zijn website veel informatie over CE-markering
en er is ook een speciaal contactpunt waar ondernemers met vragen
terecht kunnen. De Nederlandse overheid heeft ook een taak wat betreft
het aanwijzen van en toezicht houden op instanties die keuren en
certificeren. Binnen het CE-systeem spelen deze instanties een belangrijke
rol omdat zij helpen voorkomen dat er producten op de markt komen die
niet aan de eisen voldoen. Bewindslieden die verantwoordelijk zijn voor
individuele productregelgeving hebben de bevoegdheid deze instanties
aan te wijzen. Daarbij worden de kandidaten door de aanwijzende
Minister getoetst op onder meer deskundigheid en integriteit, hiervoor
wordt doorgaans vereist dat een dergelijke instantie is geaccrediteerd
door de Raad voor Accreditatie (RvA).
Uitvoeren van het markttoezicht op producten
Het markttoezicht op producten wordt in Nederland door vijf Rijksinspecties uitgevoerd3. Deze markttoezichthouders doen dit in opdracht van
de Minister die verantwoordelijk is voor de betreffende productregelgeving. De Europese regelgeving schrijft voor dat lidstaten elke vier jaar
rapporteren over de uitvoering van het markttoezicht op producten in hun
eigen lidstaat in een door de Europese Commissie vastgesteld format. Het
doel van deze rapportage is om op Europees niveau een beeld te krijgen
van de uitvoering van het toezicht op producten op de Europese interne
markt.

1

Nadere informatie over het CE-systeem kunt u vinden in het rapport van de ARK, zie:
Kamerstuk 27 879, nr. 56.
2
Voor specifieke productgroepen bestaan er eisen die afwijken van het basis CE-systeem.
3
Dit zijn: Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, Agentschap Telecom, Inspectie voor de
Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie Leefomgeving en Transport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

2

De meest recente rapportage die is ingevuld door de Nederlandse
markttoezichthouders gaat over de jaren 2014–2017 en is als bijlage
toegevoegd bij deze brief.4De rapportage geeft een goede indruk van de
werkzaamheden van de markttoezichthouders, de vormen van nationale
en Europese samenwerking en de maatregelen die zijn genomen tegen
overtreders. Ook geeft het rapport een indruk hoe het toezicht zich
ontwikkeld qua aanpak en methoden. De rapportage laat zien dat de
verschillende toezichthouders verantwoordelijk zijn voor hun eigen
productgroepen en het toezicht risicogericht uitvoeren. De toezichthouders hadden in de periode van 2014 tot en met 2017 gemiddeld 127 fte
beschikbaar voor markttoezicht op producten per jaar. In 2017 was het
totale budget voor marktoezicht op producten € 15.125.040 (€ 14.404.605
in 2014).
In het geval toezichthouders een product tegenkomen dat niet aan de
eisen voldoet nemen ze passende maatregelen om te zorgen dat de
situatie wordt hersteld. In 2017 werden er 1476 non-conforme producten
gevonden door toezichthouders (1899 in 2014). Er kunnen geen directie
conclusies worden verbonden aan deze cijfers. Bij de relatie tussen het
aantal producten dat geïnspecteerd is en het aantal producten dat niet aan
de eisen voldoet, moet bijvoorbeeld rekening gehouden worden met het
feit dat de toezichthouders risicogericht toezicht houden en de kans op het
vinden van producten die niet aan de eisen voldoen dus hoger is.
In aanvulling op de rapportage, wil ik de samenwerking tussen de
verschillende markttoezichthouders in Nederland belichten. Intensieve
samenwerking tussen toezichthouders is erg belangrijk voor goed
markttoezicht. Deze samenwerking vindt plaats op meerdere niveaus. Zo
zijn alle inspecteurs-generaal verenigd in de Inspectieraad en zijn alle
markttoezichthouders en de douane vertegenwoordigd in de alliantie van
markttoezichthouders. Ook de Autoriteit Consument en Markt maakt deel
uit van deze alliantie met het oog op online handel in producten. In deze
alliantie worden kennis en ervaring uitgewisseld zowel op strategisch als
op operationeel niveau. Een voorbeeld hiervan is het zoeken naar
manieren om eindgebruikers beter bij het toezicht te betrekken. Ook
worden er afspraken gemaakt over samenwerking in geval meer
toezichthouders op dezelfde producten toezicht houden, zoals het geval is
bij ledlampen5. Daarnaast zoeken de Nederlandse markttoezichthouders
ook op Europees niveau samenwerking met hun Europese collega’s. Dit
gebeurt voornamelijk in de zogenaamde Administrative Cooperation
Groups (AdCos). Binnen deze groepen worden bijvoorbeeld gezamenlijke
acties ondernomen, zoals een groot gezamenlijk onderzoek naar cosmetische producten.
Ten slotte is productregelgeving en het Europese kader voor markttoezicht
niet statisch. Zo heeft de Europese Commissie in december 2017 het
zogenaamde Goederenpakket gepresenteerd. Hierover heb ik uw Kamer in
februari geïnformeerd in een BNC-fiche (Kamerstuk 22 112, nr. 2482). Het
Goederenpakket bestaat uit twee voorstellen voor nieuwe verordeningen.
Eén van de twee voorstellen gaat over markttoezicht op producten
waarvoor Europees geharmoniseerde productregelgeving geldt. Dit zijn
minimaal alle producten die onder het CE-systeem vallen. Er wordt
momenteel onderhandeld over het voorstel in de Europese Raad. Het
voorstel moet onder andere een beter antwoord geven op de uitdagingen
die de toenemende rol van internetverkoop met zich meebrengt voor
4

De rapportage gaat over alle producten waarvoor geharmoniseerde Europese productregelgeving bestaat en is daarmee breder dan alleen producten met CE-markering. Raadpleegbaar
via www.tweedekamer.nl
5
Dit betreft Agentschap Telecom en NVWA

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

3

markttoezicht. Een belangrijke uitdaging hierin is de directe verkoop van
producten uit derde landen door consumenten, vaak via platforms. Het is
de inzet van Nederland om het Europese kader voor markttoezicht te
versterken en toekomstbestendiger te maken. Ik zal uw Kamer op de
hoogte houden van belangrijke ontwikkelingen in dit dossier.
Aanbeveling over betrokkenheid van belanghebbenden bij het
normalisatieproces
Een norm is in beginsel een vrijwillige afspraak tussen partijen over de
specificatie van een product, dienst of proces. De Europese Commissie
kan private normen, indien die een goede invulling zijn van de wettelijke
eisen aan producten, aanwijzen als geharmoniseerde norm. Die geharmoniseerde normen spelen dus een belangrijke rol in het stel van
CE-markering omdat fabrikanten die normen kunnen gebruiken om aan te
tonen dat de producten die ze maken voldoen aan de wettelijke eisen en
op de interne markt gebracht mogen worden. Zo zijn bijvoorbeeld in de
Europese speelgoedrichtlijn generieke veiligheidseisen vastgelegd waar
speelgoed aan moet voldoen en is in geharmoniseerde normen technisch
uitgewerkt hoe aan die eisen voldaan kan worden. Voor de kwaliteit en het
draagvlak voor normen is het van belang dat bij de ontwikkeling van een
bepaalde norm alle belanghebbenden betrokkenen zijn. Daarom heeft de
ARK de aanbeveling gedaan om na te gaan in hoeverre in Nederland alle
relevante belanghebbenden op passende wijze bij het normalisatieproces
zijn betrokken en hoe belemmeringen kunnen worden weggenomen.
In Nederland is NEN het aangewezen normalisatie-instituut dat partijen bij
elkaar brengt om zowel op nationaal, Europees en mondiaal niveau
normen te ontwikkelen. Hierbij gaat het niet alleen om de ontwikkeling
van de hiervoor genoemde geharmoniseerde normen, maar ook om
allerlei andere normen die relevant zijn voor de maatschappij en het
bedrijfsleven, bijvoorbeeld voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. In de reactie op deze aanbeveling heeft mijn ambtsvoorganger
reeds verwezen naar het feit dat er op Europees niveau gewerkt wordt aan
het beter betrekken van alle belanghebbenden bij het normalisatieproces.
Om een beter beeld te krijgen van de huidige situatie heb ik, aanvullend
op de Europese activiteiten, een onderzoek laten uitvoeren door het
onderzoeksbureau Technopolis. Het onderzoeksrapport is als bijlage bij
deze brief gevoegd6.
Vraagstelling en werkwijze van het onderzoek
De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek was: «In hoeverre worden
alle belanghebbenden optimaal betrokken bij het normalisatieproces, en
wat hebben belanghebbenden die niet deelnemen nodig om dat alsnog te
gaan doen?».Het onderzoeksbureau heeft voor de beantwoording van
deze vraag informatie verzameld door middel van «deskresearch», een
enquête, interviews en acht casestudies van verschillende normcommissies, om een antwoord op deze vraag te kunnen geven. Bij het
onderzoek was ook een klankbordgroep met vertegenwoordiging van
belanghebbende organisaties betrokken.
Samenvatting van de resultaten van het onderzoek
Het blijkt binnen het kader van dit onderzoek niet goed mogelijk om
volledig in beeld te brengen of alle belanghebbenden die betrokken
moeten zijn ook daadwerkelijk in alle van de ongeveer 1.400 normcommissies betrokken zijn. Wel komt uit het onderzoek naar voren dat
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

4

bepaalde typen belanghebbenden in sommige normcommissies worden
gemist. Directe gebruikers, overheden, controlerende instanties en
maatschappelijke organisaties worden in dit verband het meest genoemd.
Ook komt naar voren dat men de samenstelling van een commissie soms
niet in balans vindt omdat sommige stakeholdercategorieën relatief overof ondervertegenwoordigd zijn.
Het rapport stelt vragen bij de geschiktheid van de methodiek voor de
stakeholderanalyse van NEN om echt een goed beeld te krijgen van welke
belanghebbenden betrokken moeten zijn bij de desbetreffende normontwikkeling. Deze huidige methode bestaat uit een stakeholdertabel en een
waardeketenstructuur. Het gebruik van deze methode wordt door NEN
gefaseerd ingevoerd waardoor deze methode nog niet bij alle normcommissies is toegepast en de diepgang van deze stakeholderanalyse varieert.
In de methodiek wordt volgens de onderzoekers bijvoorbeeld niet
voldoende rekening gehouden met het feit dat een normcommissie over
een heel breed werkgebied kan gaan terwijl er concreet gewerkt wordt
aan normen met een veel smallere toepassing. Daardoor kan het lijken dat
niet alle relevante belanghebbenden in de normcommissie zitten terwijl
dat voor de specifieke norm wel het geval is.
Ten aanzien van belemmeringen voor belanghebbende partijen om niet
deel te nemen aan het normalisatieproces laat het onderzoek zien dat hier
veel uiteenlopende redenen voor kunnen zijn. Relatief vaak worden
redenen genoemd die terug te brengen zijn tot de factoren geld en tijd.
Tegelijkertijd zijn deze factoren wel vaker beperkend voor organisaties om
aan externe activiteiten deel te nemen en niet uniek voor normalisatie. Uit
het onderzoek komt ook een aantal ideeën naar voren om belemmeringen
weg te nemen. Naast het verlagen van financiële drempels worden ook
suggesties gedaan om de werkwijze van normalisatie te flexibiliseren en
om potentiële belanghebbenden actiever te benaderen. Het onderzoek
laat zien dat er bijzonder belang wordt gehecht aan betrokkenheid van het
mkb en consumentenorganisaties terwijl het juist deze partijen kunnen
zijn die last hebben van belemmeringen om deel te nemen.
Beleidsreactie
Normalisatie is primair een privaat proces. De overheid maakt echter in
beleid en regelgeving veel gebruik van private normen. Dit gebeurt zowel
op nationaal als op Europees niveau, dit kan zijn door naar een norm te
verwijzen als hulpmiddel om aan wettelijke eisen te voldoen en soms
door in een wet dwingend naar een norm te verwijzen. Om als overheid
gebruik te kunnen maken van normalisatie is het van belang dat relevante
belanghebbenden voldoende betrokken zijn bij de ontwikkelingen van de
normen die in het publieke domein een rol spelen. Indien een bepaalde
norm niet ontwikkeld is met betrokkenheid van alle belanghebbenden, of
niet aansluit bij het beleid van de overheid, kan de overheid er ook voor
kiezen die norm niet te gebruiken in beleid of regelgeving. Echter, zoals
ook in het rapport staat beschreven, is het gelukkig niet zo dat een norm
per definitie niet goed is als niet alle belanghebbenden betrokken zijn bij
de totstandkoming. Desalniettemin moet er wel naar gestreefd blijven
worden om alle belanghebbenden zo veel mogelijk bij het normalisatieproces te betrekken. Het rapport laat ook zien dat er op dat vlak nog
verbetering nodig en mogelijk is.
NEN is in eerste instantie verantwoordelijk voor het normalisatieproces in
Nederland. Zorgen voor optimale betrokkenheid van belanghebbenden is
een kerntaak van NEN en een doel waar NEN de afgelopen jaren al de
nodige inzet op heeft gepleegd. Zo heeft NEN een aantal jaren geleden de
mogelijkheid geïntroduceerd om online te reageren op conceptnormen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

5

een mkb-helpdesk ingericht. Recent heeft NEN een «innovatiemakelaar»
in het leven geroepen om de betrokkenheid van innovatief mkb in de
circulaire economie te verbeteren (Kamerstukken 32 852 en 33 043, nr. 52).
Het is daarom in eerste instantie aan NEN om verdere verbeteringen door
te voeren.
Ik heb het rapport met NEN besproken en NEN ziet in het rapport goede
aanknopingspunten om in aanvulling op de bestaande inzet stappen te
zetten om betrokkenheid van belanghebbenden verder te verbeteren. NEN
herkent de vragen die in het rapport gesteld worden bij de methode voor
stakeholderanalyse. Daarom wil NEN op korte termijn kijken of het
mogelijk is om de bestaande methode verder door te ontwikkelen zodat
deze beter bijdraagt aan het effectief betrekken van de juiste belanghebbenden. NEN herkent ook de constatering dat bepaalde groepen belanghebbenden financiële drempels kunnen ervaren. Op dit moment bepalen
normcommissies zelf hoe de kosten van de normcommissie gedeeld
worden door de leden. NEN wil daarom onderzoeken of er mogelijkheden
zijn om hier meer gelijkheid in te brengen en tegelijkertijd financiële
drempels voor bepaalde partijen te verminderen. Tevens wil NEN het
concept van de innovatiemakelaar uitbreiden naar andere onderwerpen
als dit voor circulaire economie goed blijkt te werken.
De overheid heeft een stimulerende en ondersteunde rol bij vergroten van
de betrokkenheid van belanghebbenden bij normalisatie. Zo krijgt NEN
jaarlijks een subsidie om belanghebbenden te informeren over nieuwe
Europese en internationale normalisatie-initiatieven (Kamerstuk
34 000 XIII, nr. 148). Uit het rapport blijkt dat ook de overheid zelf soms
gemist wordt als deelnemer aan het normalisatieproces; daarom zet ik mij
ervoor in om de kennis over normalisatie binnen de overheid te
vergroten7.
Tot slot
Zoals gezegd is het Europese CE-systeem niet statisch en wordt er continu
gewerkt aan verbetering ervan. Nederland zet zich daarbij ervoor in dat
nieuwe ontwikkelingen zorgen voor zowel verbetering van de interne
markt als vermindering van de kans dat producten niet aan de eisen
voldoen. Ik wil daarbij onder andere inzetten op meer samenwerking
tussen toezichthouders op nationaal en Europees niveau, het efficiënt en
effectief van de markt halen van risicovolle producten, het nemen van
maatregelen tegen producten die niet aan de eisen voldoen door de
(Europese) markttoezichthouders en ervoor zorgen dat het stelsel
rekening houdt met relevante maatschappelijke ontwikkelingen zoals de
toename van online aankopen.
Specifiek ten aanzien van normalisatie roep ik vertegenwoordigers van
belanghebbenden, zoals brancheorganisaties, op om het rapport te
bestuderen en te onderzoeken hoe ze zelf ook een bijdrage kunnen
leveren aan verbetering van betrokkenheid van belanghebbenden bij het
normalisatie proces. Normalisatie is tenslotte een vrijwillig proces voor en
door belanghebbenden waardoor NEN verbetering van betrokkenheid van
belanghebbenden niet alleen kan realiseren. Ik zal hiertoe samen met NEN
in overleg treden met vertegenwoordigers van de relevante belanghebbenden.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer
7

Dit is ook een van de acties opgenomen in het Europese gemeenschappelijke initiatief voor
normalisatie (Kamerstuk 22 112, nr. 2173)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 879, nr. 65

6