Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2391

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 september 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening invoer cultuurgoederen
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2391
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

1

Fiche: verordening invoer cultuurgoederen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
betreffende de invoer van cultuurgoederen
b) Datum ontvangst Commissiedocument
13 juli 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM(2017) 375
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM:2017:375:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2017) 262
SWD(2017) 263 (samenvatting)
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Concurrentievermogen
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in nauwe samenwerking met Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
art. 207 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gewone wetgevingsprocedure. De Raad besluit met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen.
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Europese Commissie (hierna: Commissie) presenteert deze verordening in het kader van de Europese veiligheidsagenda van 20151 en in
navolging van de aankondiging van de Commissie in het actieplan ter
versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering van februari 20162.
Het voorstel bouwt voort op EU-wetgeving die een verbod oplegt aan de
handel in cultuurgoederen uit Irak3 en Syrië4. Er bestaan daarnaast geen
gemeenschappelijke regels van de Europese Unie ten aanzien van de
invoer van cultuurgoederen uit derde landen. De voorgestelde verordening is een aanvulling op het EU-rechtskader voor de handel in
cultuurgoederen, zoals regels over de uitvoer van deze goederen5.
Met dit voorstel wil de Commissie een oplossing bieden tegen het illegaal
binnenbrengen en opslaan in de EU van cultuurgoederen uit derde landen
die onrechtmatig uit hun historische en archeologische context zijn
gehaald. Dit gaat volgens de Commissie vaak samen met georganiseerde
misdaad, financiering van terrorisme, witwassen van geld en belastingontduiking. Bovendien leidt het tot een verlies van culturele identiteit en
cultureel erfgoed in de landen van herkomst.

1

COM (2015)185 final
COM (2016)50 final
Verordening (EG) nr. 1210/2003
4
Verordening (EG) nr. 36/2012
5
Verordening (EG) nr. 116/2009 betreffende de uitvoer van cultuurgoederen
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

2

De hoofddoelstelling is het stellen van uniforme regels voor de invoer van
alle cultuurgoederen van 250 jaar en ouder, zodat controle kan worden
uitgeoefend op de handelsstromen. Met deze verordening stelt de
Commissie voor:
– Het hiaat in de regelgeving bij invoer te vullen en het gemeenschappelijk rechtskader voor de handel in cultuurgoederen aan te vullen;
– Een gemeenschappelijke definitie voor cultuurgoederen bij invoer te
hanteren;
– Dat cultuurgoederen het douanegebied van de Unie alleen mogen
binnenkomen en worden opgeslagen wanneer daarvoor een invoervergunning is afgegeven of een importeursverklaring is overlegd. Wel is
het mogelijk dat cultuurgoederen de Unie tijdelijk binnenkomen voor
tentoonstellingen of academisch en wetenschappelijk onderzoek, of
wanneer zij tijdelijk moeten worden ondergebracht om ze te beschermen tegen vernietiging of verlies als er in hun land van herkomst een
gewapend conflict heerst of een natuurramp is gebeurd;
– Dat wanneer een importeursverklaring vereist is de goederen
beschreven moeten worden via een gestandaardiseerd document,
waarvoor het bestaande Object ID6 model kan staan;
– Dat de bevoegde autoriteit toeziet op controle en verificatie van de
invoervergunning of importeursverklaring;
– Een elektronisch systeem op te zetten om gegevens tussen de
autoriteiten van de lidstaten, met name betreffende importeursverklaringen en invoervergunningen, op te slaan en uit te wisselen om de
samenwerking tussen lidstaten te garanderen;
– Dat lidstaten sancties voor inbreuken op deze verordening vaststellen
in overeenstemming met hun binnenlandse rechtssysteem;
– Dat lidstaten passende opleidingen organiseren voor de autoriteiten
die zij voor de tenuitvoerlegging van de verordening hebben aangewezen. Ook dienen lidstaten via bewustmakingscampagnes potentiële
kopers te informeren over het rechtskader en hen ervan te doen afzien
om cultuurgoederen uit derde landen waarvan de herkomst onduidelijk is te kopen.
De beoogde toepassingsdatum van de verordening is 1 januari 2019.
De Commissie stelt voor om drie jaar na de datum waarop de verordening
van toepassing is, een evaluatieverslag op te stellen en vervolgens iedere
vijf jaar verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van de verordening.
b) Impact assessment Commissie
Uit de in opdracht van de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling blijkt
dat er verschillende beleidsopties zijn onderzocht om het beoogde doel te
bereiken:
1. Soft law-opties: zelfdiscipline van de betrokkenen, zoals het erfgoedveld, de kunsthandel en kunstkopers stimuleren en versterken van de
capaciteiten van de bevoegde autoriteiten;
2. Regelgevingsopties voor twee aspecten:
a. De afbakening van het toepassingsgebied van de cultuurgoederen die onder het initiatief moeten vallen;
b. De documentatievereisten ter staving van het legale karakter van
de goederen. Hieronder vallen verschillende opties, zoals een
uitvoercertificaat, een importeursverklaring in combinatie met
een formulier met objectbeschrijving en een invoervergunning.

6

De Object ID is een internationale standaard voor het beschrijven van kunst en antiek. Zie ook:
http://archives.icom.museum/objectid/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

3

De Commissie constateert op basis van de publieksconsultatie dat:
– bedrijven en belangenvertegenwoordigers voorstander zijn van
niet-regelgevingsopties en geen specifieke EU-documentatievereisten
bij invoer wensen;
– de lidstaten, ngo’s en de civil society overwegend voorstander zijn van
meer regelgevingsopties, zoals certificaten bij uitvoer of vergunningen
bij invoer;
– de lidstaten twijfelen aan de doeltreffendheid van importeursverklaringen.
De Commissie is op basis hiervan tot een voorkeursoptie gekomen die
soft-law opties en regelgevingsmaatregelen combineert.
Uit de effectbeoordeling blijkt dat de voorkeursoptie kosten met zich mee
zal brengen voor importeurs. Verder moeten de bevoegde autoriteiten
deskundigheid in huis hebben om de aanvragen te onderzoeken en de
formulieren te verifiëren en registreren, wat ook tot extra lasten zal leiden.
Deze kosten zijn niet nader uitgewerkt.
Volgens de Commissie zal de regulering van de import van cultuurgoederen een barrière opwerpen tegen de georganiseerde misdaad en
terrorismefinanciering in de EU en het buitenland. De maatregel leidt
volgens de Commissie niet tot onredelijke kosten voor het bedrijfsleven
en de overheid.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In algemene zin is Nederland voorstander van strengere regels om het
financieren van terrorisme tegen te gaan. Nederland steunt het Europese
Actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering,
waarvan dit een onderdeel is.7
De Nederlandse inzet op het terrein van bedreigd erfgoed in conflictgebieden is geformuleerd in de Kamerbrieven van 22 oktober 20158 en
24 november 20159. Nederland zet zich ervoor in om de effecten van
gewapende conflicten en misdadige acties op erfgoed te beperken en is
actief in de strijd tegen illegale handel in cultuurgoederen. Nederland zet
in op een goede samenwerking in de toezichts- en handhavingsketen om
uitvoering te geven aan de (inter-) nationale regelgeving op het gebied
van de invoer en uitvoer van cultuurgoederen.10 De langjarige samenwerking tussen de Erfgoedinspectie en de Nederlandse Douane strekt tot
voorbeeld in Europa. De dialoog met de kunsthandel koepels is de laatste
jaren geïntensiveerd, met als gezamenlijk doel een schone kunsthandel.
Aandacht is besteed aan hoe de kunsthandel «te goeder trouw» kan
werken, met aandacht voor de herkomstgeschiedenis van goederen, ook
wanneer een toestroom van goederen uit conflictgebieden wordt
verwacht. Nederland vindt internationale samenwerking binnen de EU,
UNESCO en de VN belangrijk, waarbij ook training, onderzoek en
uitwisseling van informatie belangrijke aspecten zijn, bijvoorbeeld in het
kader van de VN-aanbeveling11, om zo op een gerichte wijze middelen in

7

Kamerstuk 22 112, nr. 2076.
Kamerstuk 31 482, nr. 95
9
Kamerstuk 31 482, nr. 96
10
Voor geldende regelgeving, zie brochure van het Ministerie van OCW p.19: https://
www.erfgoedinspectie.nl/publicaties/brochure/2016/11/16/brochure-invoer-en-uitvoer-vancultuurgoederen
11
VN Veiligheidsraad Resoluties 2199 (2015), die handel in cultureel erfgoed uit Irak en Syrië
verbiedt, en 2347 (2017), voor de bescherming van cultureel erfgoed.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

4

te zetten in de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen en
daarmee verbonden terrorisme financiering.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland steunt de uiteindelijke doelen van dit voorstel, namelijk het
voorkomen dat cultuurgoederen die illegaal uit een derde land zijn
uitgevoerd, in de EU worden ingevoerd en opgeslagen. Nederland werkt
aan het tegengaan van de illegale handel in cultuurgoederen en financiering van terrorisme en georganiseerde misdaad. Daarbij wordt extra
aandacht besteed aan landen waar een gewapend conflict heerst.
Vanwege het grensoverschrijdend karakter van de illegale handel in
cultuurgoederen kan een EU-brede aanpak voor bescherming van
cultuurgoederen bij invoer een bijdrage leveren aan de strijd tegen
terrorismefinanciering en de illegale handel in cultuurgoederen.
Nederland vraagt zich echter af of het voorgestelde instrument wel het
juiste is om deze doelen te bereiken.
Dit Commissievoorstel wordt kritisch beoordeeld door Nederland. Het
wordt niet gezien als een effectief aanvullend instrument op het
bestaande juridische kader. Het voorstel richt zich alleen op de legale
handel en biedt geen maatregelen om illegale handel via niet-geëigende
kanalen tegen te gaan. Het voorstel voorziet alleen in maatregelen om op
te treden tegen het in het vrij verkeer brengen van illegaal ingevoerde
cultuurgoederen. Andere, eerdere fases van de douane-processen
ontbreken nu in het voorstel (binnenbrengen, opslag, bijzondere
douaneregeling). Daarnaast zou Nederland het in deze context wenselijk
vinden een cultuurgoed bij de grens te kunnen stoppen of van een
cultuurgoed, dat zich in de EU bevindt, de (il)legaliteit te kunnen
vaststellen. Echter de rechtsbasis van deze verordening voorziet er niet in
dit te kunnen doen.
Kortgezegd zal de Nederlandse inzet zich op drie punten concentreren:
– dient het voorgestelde instrument het beoogde doel?
– is er aandacht voor de uitvoerbaarheid/handhaafbaarheid?
– zijn de definities van cultuurgoederen die onder deze regeling gaan
vallen adequaat?
Dient het voorgestelde instrument het beoogde doel?
In de publieksconsultatie12 heeft Nederland haar standpunt gedeeld:
inzetten op aanvullende maatregelen in de EU, zoals investeren in
trainingen van, en samenwerking tussen handhavende instellingen.
De Sanctieregelingen Syrië en Irak geven bevoegdheden aan de toezichthouders. Nederland zou er de voorkeur aan geven in sanctieregimes voor
andere risicovolle gebieden, zoals Libië en Jemen, ook (gestandaardiseerde) bepalingen ten aanzien van cultuurgoederen op te nemen.
Hiermee wordt naast algemene regels voor invoer via de UNESCOverdragen, specifieke regelgeving op risicovolle gebieden ingezet. Deze
zijn voor de handhavende instellingen goed toepasbaar gebleken.
Verscherpte maatregelen worden zo gericht toegepast, en niet op het
gehele handelsverkeer met alle nadelige gevolgen zoals hieronder zal
worden uiteengezet.
Het doel van dit voorstel past weliswaar bij het handhavingsbeleid van de
Nederlandse douane, maar het voorstel stelt een formaliteitenstelsel in
dat met name de reguliere handel zal treffen. De Douane hanteert het
«risicogericht handhaven» bij het realiseren van deze doelen. In casu kan
12

Kamerstuk 22 112, nr. 2285

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

5

dit alleen gericht zijn op het risico dat de formaliteiten niet juist worden
nageleefd, voor het risico dat cultuurgoederen illegaal worden binnengebracht of opgeslagen biedt het voorstel geen aanknopingspunten.
Nederland is daarom ook van mening dat dit voorstel niet effectief bij zal
dragen aan de bestrijding van terrorisme financiering. Het bestaande
VN-instrumentarium, met name het VN-verdrag inzake de Financiering
van Terrorisme en het VN-Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (UNTOC) die zeer breed geratificeerd zijn en het internationaal humanitair recht (ICC-Statuut), stellen landen goed in staat om met
derde landen samen te werken om georganiseerde vormen van smokkel
van cultuurgoederen te bestrijden. De Nederlandse strafwet maakt het
bovendien mogelijk personen te vervolgen wegens heling of witwassen
voor het bezitten en/of te koop aanbieden van (cultuur)goederen waarvan
zij de herkomst niet kunnen verklaren.
Is er aandacht voor uitvoerbaarheid/handhaafbaarheid?
Nederland mist in het voorstel een teruggaveprocedure aan de rechtmatige eigenaar. In de huidige Nederlandse systematiek kan Nederland
een cultuurgoed ophouden, maar het is aan het land van herkomst om
een verzoek tot teruggave in te dienen bij de Nederlandse rechter.
Onder de UNESCO-verdragen is het dus aan het land van herkomst om
actie te ondernemen als naar hun oordeel de uitgevoerde goederen
onrechtmatig zijn uitgevoerd. In dit Commissievoorstel is het aan de
bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer om te oordelen over de
(il)legaliteit van de invoer. Dit betekent niet alleen een verzwaring van
overheidstaken, maar ook een werkwijze die afwijkt van het bestaande
Nederlandse beleid.
In het voorstel en de impact assessment is nu onvoldoende aandacht voor
de uitvoerbaarheid. Of de bestaande praktijken in de lidstaten verbeterd
kunnen worden is niet onderzocht.
Voor een goede uitvoerbaarheid op het gebied van de invoer en uitvoer
cultuurgoederen is een goede samenwerking tussen de erfgoedinstellingen, zoals de Erfgoedinspectie in Nederland en de Douane van belang
alsmede een goede samenwerking tussen de diensten van lidstaten
onderling. De samenwerking bestaat uit een systeem van vergunningverlening en gerichte controles aan de hand van risicoanalyses, planning van
de handhaving, uitwisseling van informatie en training. Verdere
toelichting op dit punt ook onder 7.
Zijn de definities van cultuurgoederen die onder deze regeling gaan vallen
adequaat?
De definitie om vast te stellen welke cultuurgoederen onder deze
verordening vallen, is gebaseerd op de definitie uit het UNIDROIT-verdrag
1995, met een door de Commissie toegevoegde ouderdomsdrempel van
250 jaar. De definitie van wettelijk beschermde voorwerpen onder het
UNESCO-verdrag is specifieker dan onder het UNIDROIT-verdrag, met een
duidelijke aanwijzing door de lidstaat. Nederland staat kritisch tegenover
de keuze van juist deze definitie: In de parlementaire behandeling over
regelgeving voor de invoer en uitvoer van cultuurgoederen in de periode
1995–2005 gaf het Nederlandse parlement voorkeur aan het ratificeren
van het UNESCO-verdrag 1970 boven het UNIDROIT-verdrag, mede
vanwege de reikwijdte van de definitie. De UNESCO-definitie sluit ook
beter aan bij de Verordening (EG) nr. 116/2009 betreffende de uitvoer van
cultuurgoederen en de Nederlandse Erfgoedwet (2016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

6

Nederland stelt zich ook op het standpunt dat het overnemen van de
UNIDROIT-definitie ongelukkig is, omdat dit verdrag binnen de EU en
daarbuiten slechts beperkt is geratificeerd: het UNIDROIT-verdrag is
binnen de EU door 14 landen geratificeerd, en daarbuiten door 26, in
totaal 40 landen. Dit is een zwakte wanneer samenwerking met derde
landen wordt gezocht. Ook daarom verdient de definitie uit het UNESCOverdrag 1970 de voorkeur dat in de EU en daarbuiten veel breder is
geratificeerd: in de EU door 25 landen, daarbuiten door 107 landen, in
totaal 132 landen.
Verder vindt Nederland de ouderdomsdrempel van 250 jaar ongewenst.
De afwijkende definitie met de in de internationale regelgeving niet eerder
toegepaste ouderdomsdrempel leidt tot drie verschillende systemen bij de
uitvoer en invoer van cultuurgoederen. Dit leidt tot een extra belasting
voor uitvoerende en toezichthoudende instellingen, leidend tot verdere
handhavingsproblemen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Alle lidstaten zijn voor extra aandacht voor terrorismebestrijding, mogelijk
gefinancierd door handel in cultuurgoederen. Over de manier waarop
wordt verschillend gedacht. De Commissie stelt dat er een meerderheid is
voor de invoering van regelgeving op dit gebied. Over de keuzes van de
Commissie verschillen de meningen. Dat zal ook gelden voor de uitvoerbaarheid van de controle op het binnenbrengen van cultuurgoederen in
de EU. Een gedeelde zorg is de te verwachten administratieve last voor de
bevoegde autoriteiten en de kunsthandel.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Commissie baseert haar voorstel op art. 207 VWEU (de gemeenschappelijke handelspolitiek). De gemeenschappelijke handelspolitiek is
krachtens artikel 3, lid 1, onder e, VWEU een exclusieve bevoegdheid van
de Unie. Op grond van dit artikel stellen het Europees Parlement en de
Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen de
maatregelen vast die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek bepalen. Nederland acht dit de juiste rechtsbasis.
b) Subsidiariteit
Gezien de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het terrein van de
gemeenschappelijke handelspolitiek, is het subsidiariteitsbeginsel niet van
toepassing.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van Nederland is negatief. Nederland is van mening dat het
voorstel zoals het nu voorligt wel de invoer van cultuurgoederen zal
reguleren, maar niet of onvoldoende bij zal dragen aan het doel om de
illegale handel tegen te gaan, met name ook in het kader van terrorismebestrijding. Hiervoor liggen andere maatregelen meer voor de hand. Bij
de uitvoering van het UNESCO-verdrag 1954 en 1970 is in de Nederlandse
wetgeving gekozen voor een rechterlijke toets bij de invoer van cultuurgoederen zowel uit oorlogsgebied, als binnen het «normale» handelsverkeer. In dit voorstel zal het oordeel over het illegale karakter van de
handel bij de nationale bevoegde autoriteiten komen te liggen. Dit vindt
Nederland niet wenselijk, het is geen efficiënt en effectief middel om het
probleem aan te pakken. Gezien de bestaande internationale verdragen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

7

die meer landen omvatten dan alleen de EU, is het de vraag of een EU
verordening een efficiënt en effectief instrument is om de wereldwijde
illegale handel in cultuurgoederen nader te reguleren.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel voor Europese regelgeving heeft geen belangrijke implicatie
voor het budget van de EU volgens de Commissie in het voorstel. Wel
wordt gerefereerd aan acties die al zijn voorzien, b.v. in het kader van
EU-strijd tegen georganiseerde misdaad («beleidscyclus serieuze en
georganiseerde misdaad»), samenwerking met UNESCO op het gebied
van training en onderzoek en acties onder TAIEX (Technical Assistance
and Information Exchange instrument). Nederland verwacht mogelijke
kosten in verband met bijvoorbeeld de investering in het in artikel 9
voorgestelde digitale administratiesysteem, of aanpassing van een
bestaand systeem. Deze kosten en de verdeling ervan blijven in het
voorstel onderbelicht. Nederland is voorstander van digitale informatieuitwisseling via een geharmoniseerd administratiesysteem om te zorgen
voor een efficiënte en effectieve uitvoerbaarheid van de maatregelen.
Extra maatregelen om de uitvoering van het voorstel te vergemakkelijken
en de doelstellingen ervan te ondersteunen zullen volgens de Commissie
nog volgen, zonder dat duidelijk is hoe die gefinancierd zullen worden.
Nederland vindt juist dat in dit «flankerend» beleid de meerwaarde ligt
van de Europese samenwerking om dit probleem te lijf te gaan.
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Nederland verwacht dat EU-regelgeving voor de invoer van cultuurgoederen tot extra inzet van bevoegde autoriteiten zal leiden. Het gaat om
controle en verificatie van documenten en goederen, leggen en onderhouden van contacten in landen van herkomst, bekendheid verwerven
van de regelgeving van meer dan 190 landen en hun wettelijk beschermde
erfgoed, verificatie van mogelijk gestolen of onrechtmatig uitgevoerde
voorwerpen, regelen en administreren van transport, opslag en verzekering van goederen. Naast te verwachten extra personele inzet bij de
Douane en de Erfgoedinspectie, zijn er ook kosten voor het ontwikkelen
van administratieve systemen, transport, opslag en verzekeringen.
Evenals de Commissie die de impact van het voorstel niet heeft kunnen
inschatten, is het voor de Nederlandse overheid evenmin mogelijk hier
een schatting van te maken. Eerst zullen de processen in kaart moeten
worden gebracht, waarna de organisatorische inrichting van de bevoegde
autoriteiten volgt. Hierna kan pas een eerste raming van de extra inzet
worden gemaakt. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijk departement, conform de
regels van de budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

8

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Een identificatiecertificaat en certificaat van uitvoer uit een derde land
moet een handelaar of burger nu ook al hebben, maar dit wordt verplicht
bij definitieve invoer in de EU. Hier zijn kosten aan verbonden. Daarnaast
zal waarschijnlijk voor de afhandeling van de invoerformulieren een
douane-expediteur ingeschakeld worden, waaraan ook kosten verbonden
kunnen zijn.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Het proces van invoer zal meer tijd gaan kosten vanwege meer onderzoek,
en voor alle partijen een verzwaring van de regeldruk en administratieve
last betekenen: Douane, Erfgoedinspectie, erfgoedinstellingen (musea,
archieven en bibliotheken), de kunsthandel en de kunstkoper.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De verordening beoogt een level playing field binnen de EU voor de
invoer van cultuurgoederen. Ze creëert het tegenovergestelde binnen de
wereldhandel in cultuurgoederen. De kunsthandel sector kan binnen de
EU in de problemen komen wat kan leiden tot een heroriëntatie op de
voordelen van de Europese markt t.o.v. andere markten. Dit kan tot gevolg
hebben dat de sector haar handel verhuist naar derde landen. Naast
Londen binnen de EU is New York al een belangrijke plaats voor het
veilingwezen en de kunsthandel en zijn er andere opkomende (afzet)markten zoals Rusland en Azië.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het is een voorstel tot een verordening, dus heeft rechtstreekse werking in
de nationale wetgeving. Echter wanneer in het kader van een verordening
nadere nationale operationalisering van bepaalde onderdelen van de
verordening nodig is, kan het zijn dat er nationale uitvoeringsmaatregelen
getroffen moeten worden. Tevens wordt uiteraard nadien de huidige
wetgeving nagekeken op mogelijke strijdigheid met de verordening (de
Nederlandse implementatie wetgeving van het UNESCO-verdrag 1954 en
het bijbehorende (Eerste) Protocol en Tweede Protocol (1999) en het
UNESCO-verdrag 1970 en andere verdragen jegens derde staten).
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel geeft de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde en
uitvoeringshandelingen vast te stellen. Het voorstel bevat de bevoegdheid
voor de Commissie om via gedelegeerde handelingen de bijlage te
wijzigen naar aanleiding van wijzigingen in de gecombineerde nomenclatuur en om de minimale ouderdomsdrempel in de bijlage te wijzigen.
Aangezien het hier om wijzigingen van de bijlage gaat ligt een gedelegeerde bevoegdheid juridisch gezien voor de hand. Nederland is wel van
mening dat de ouderdomsdrempel in de hoofdtekst van de verordening
moet worden opgenomen. De wijziging hiervan, kan namelijk grote
gevolgen voor de uitvoering hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

9

Voorts kent het voorstel verschillende bevoegdheden aan de Commissie
toe om uitvoeringshandelingen vast te stellen. Het gaat dan om het
vaststellen van specifieke voorwaarden voor de tijdelijke invoer en de
opslag van cultuurgoederen in het douanegebied van de Unie, de
modellen voor aanvragen en formulieren van invoervergunningen alsook
voor importeursverklaringen en bijgaande documenten en nadere
procedurele regels voor de indiening en verwerking daarvan. Daarnaast
worden uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie toegekend om
voorzieningen te treffen voor het opzetten van een elektronisch systeem
en de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten. Het kabinet kan
instemmen met de voorgestelde uitvoeringsbevoegdheden omdat deze
bedoeld zijn om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze
verordening te waarborgen. De keuze voor de onderzoeksprocedure bij de
vaststelling van uitvoeringshandelingen acht het kabinet geschikt omdat
het hier gaat om handelingen van algemene strekking (zie art. 2, lid 2,
onder a van Verordening 182/2001 (de Comitologieverordening)).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Het voorstel is dat de verordening op 1 januari 2019 van toepassing zal
zijn. Bij de keuze voor deze datum lijkt onvoldoende rekening gehouden te
worden met andere ontwikkelingen op Douanegebied in de EU, die ook
voor de uitvoerbaarheid van het voorstel relevant zijn. Daaronder valt de
aanpassing van de nomenclatuur en de beoogde Taricmaatregelen. In de
nomenclatuur zijn de goederen waar de voorgestelde verordening
betrekking op heeft (nog) niet nader gespecificeerd. Dit betekent dat bij de
aangifte de Douane niet de informatie krijgt om specifiek goederen (mede
gezien de ouderdomsgrens) te selecteren voor controle op de naleving
van deze voorgestelde verordening. Het zogenaamde Geharmoniseerd
Systeem (GS), waarin de benodigde goederencodes geregeld zouden
kunnen worden, wordt op het ogenblik herzien en een volgende
herziening zal pas in 2022 zijn afgerond. Aan deze voor de uitvoering
noodzakelijke vereisten, is in het voorstel onvoldoende aandacht besteed.
Uitvoering geven aan de verordening vanaf 1 januari 2019 is praktisch niet
haalbaar. De toepassingsdatum zal moeten variëren met de in het voorstel
genoemde afhankelijkheden, zoals aanpassing van het GS.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Voorgesteld is dat lidstaten rapporteren over het treffen van de noodzakelijke maatregelen voor het uitvoeren van de verordening van het voorstel
en gegevens over de werking van het voorstel. Hierbij is geen datum
vermeld. De Commissie zal drie jaar na het van toepassing worden voor
het eerst rapporteren aan het Europees Parlement en de Raad en
vervolgens iedere vijf jaar.
De rapportage van de Lidstaten en Commissie is wenselijk. Het geeft een
beter inzicht in de handel in cultuurgoederen en of deze verbonden is met
de financiering van terrorisme. Ook geeft het een inzicht in de effectiviteit
van de voorgestelde regelgeving. Het zal geen nadere informatie geven
over de aard en omvang van de illegale handel in cultuurgoederen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel zal leiden tot een verzwaring van de taken van de bevoegde
autoriteiten. Dit wordt hieronder specifiek voor de Douane en Erfgoedinspectie toegelicht. Zoals eerder aangegeven hangt de impact af van de
nog nader uit te werken proces en organisatorische inrichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

10

Douane
De verordening voorziet alleen in maatregelen om op te treden tegen het
in het vrij verkeer brengen van illegaal ingevoerde cultuurgoederen.
Andere, eerdere, fases van de douane-processen ontbreken nu in het
voorstel (binnenbrengen, opslag, bijzondere douaneregeling). De
maatregelen richten zich expliciet niet op transit. In het voorstel lopen de
verschillende fases en definities van het invoertraject door elkaar.
Douane-technisch is invoer een traject waarbinnen het douanetoezicht op
goederen meerdere fases doorloopt. Elke fase kent een bij die fase
behorend formaliteitenstelsel en daarop toegesneden controlemaatregelen. Volgens het voorstel vindt de eerste handhavingsactiviteit pas
plaats bij de aangifte voor het vrije verkeer. Het in het vrije verkeer
brengen vindt echter per definitie pas plaats ná het binnenbrengen en
vaak nadat opslag heeft plaatsgevonden. Het voorstel biedt geen basis
voor handhaving aan de grens, waaronder het tegenhouden van
goederen.
Het betreft verder een nieuw fenomeen dat niet binnen de bestaande
kaders en met de bestaande mensen en middelen uitgevoerd kan worden.
Het aangiftesysteem zal aangepast moeten worden om de nieuwe
vergunningen, handelsbescheiden en importeursverklaringen gecodeerd
te kunnen verwerken. De drie toegestane systemen vragen om vergaande
differentiatie in de risicobeheersing. Medewerkers die met deze taak
belast zullen worden zullen opgeleid moeten worden om in enige mate
primaire verificatiehandelingen te kunnen verrichten ten aanzien van de
bescheiden en het goed.
Erfgoedinspectie
De Erfgoedinspectie is in Nederland de bevoegde autoriteit voor Europese
en internationale regelgeving op het gebied van cultuurgoederen. In de
toezichts- en handhavingsketen tegen de kunstcriminaliteit werkt de
Erfgoedinspectie nauw samen met Douane en Politie, vooral waar het
gaat om de Sanctiemaatregelen Syrië en Irak.
De in het voorstel voorgeschreven expert beoordeling houdt in dat de
Douane de importeursverklaringen ter beoordeling aan de Erfgoedinspectie voor zal leggen. Ook ligt het voor de hand dat de Erfgoedinspectie,
in samenwerking met de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer, de vergunningverlenende instantie wordt voor de afgifte van invoervergunningen.
In de controle en verificatie van documenten en goederen is een aantal
complicaties te verwachten dat de uitvoering bemoeilijkt. Cultuurgebieden
komen niet altijd overeen met landsgrenzen: het bronland zal soms
moeilijk vast te stellen zijn. De uitvoer uit het bronland kan in een verder
gelegen verleden hebben plaatsgevonden; sindsdien kan een cultuurgoed
via verscheidene andere landen zijn verhandeld. Dat bemoeilijkt de
reconstructie en verificatie van de herkomstgeschiedenis, zeker omdat ook
legale eigendomsoverdrachten lang niet altijd gedocumenteerd zijn.
Ook zal er een beheerssysteem moeten komen voor die goederen die niet
vrijgegeven kunnen worden omdat nader onderzoek naar goederen en
bescheiden verricht moet worden. Daarnaast zal er een referentiedatabase
moeten komen voor controle op echtheid van de vereiste documenten en
stempels.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
In het voorstel is nu te weinig aandacht voor de samenwerking en dialoog
met de derde landen in het bijzonder met de landen in conflict, of
ontwikkelingslanden. In het flankerend beleid van de EU zou dit aspect,
bijvoorbeeld in samenwerking met UNESCO en de World Customs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

11

Organization, aandacht verdienen. Sterkere grenzen in kwetsbare landen,
betere infrastructuur tussen de handhavende instellingen en bewustwording van het belang van erfgoed in het onderwijs helpen mede de
illegale handel te bestrijden.
Het voorstel voor een verordening betreffende de invoer van cultuurgoederen sluit aan bij het VN duurzame ontwikkelingsdoel voor «Vrede,
veiligheid en rechtvaardigheid, met name doel 16.4: «Tegen 2030
ongewettigde financiële en wapenstromen aanzienlijk indijken, het herstel
en de teruggave van gestolen goederen versterken en alle vormen van
georganiseerde misdaad bestrijden.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2391

12