Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 2063

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2015
Met deze brief bied ik u het rapport «Terugkeer van vertrekplichtige
vreemdelingen1 . Een verkenning van interventies om zelfstandige
terugkeer te stimuleren» en mijn reactie hierop aan. Dit onderzoek is door
mijn voorganger aan uw Kamer toegezegd bij brief van 13 september
20132. Op verzoek van het WODC is dit onderzoek door Regioplan
uitgevoerd.
Het kabinet heeft als streven dat vreemdelingen die niet (langer) in
Nederland mogen verblijven terugkeren naar het land van herkomst of
een derde land waar de toegang is gewaarborgd. Dat gebeurt bij voorkeur
zelfstandig. Daarvoor biedt de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) op
diverse manieren ondersteuning aan. Ook worden de Internationale
Organisatie voor Migratie (IOM) en andere non-gouvernementele
organisaties (ngo’s) gesubsidieerd om ondersteuning in natura en in geld
aan te bieden aan mensen die zelfstandig vertrekken.
Wanneer de vreemdeling die niet (langer) in Nederland mag blijven niet
zelf vertrekt, kan altijd ingezet worden op gedwongen vertrek. Nederland
zoekt daarbij de samenwerking met andere EU-lidstaten om vertrek zo
effectief mogelijk te organiseren voor mensen die niet in Europa mogen
blijven en niet zelf vertrokken zijn of gebruikt hebben gemaakt van het
IOM of andere ngo’s.
Het door Regioplan gedane onderzoek ziet op zelfstandige of vrijwillige
terugkeer en beperkt zich derhalve tot de mogelijkheden om daar het
gedrag over te beïnvloeden.

1
2

kst-19637-2063
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 19 637, nr. 1721.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 19 637, nr. 2063

1

Eerdere onderzoeken van het WODC3 laten zien dat er een groep is van
vreemdelingen die niet terug wil keren. Een van de belangrijkste verklaringen voor het niet willen terugkeren is de gepercipieerde veiligheid in
het land van herkomst. Daarna komt de ervaren eigen gezondheid als
belemmering. Een andere factor die de houding ten aanzien van terugkeer
beïnvloedt, zijn de ideeën over de kansen op een zelfredzaam bestaan in
het land van herkomst.
Daarnaast spelen mogelijke praktische belemmeringen een rol in het niet
willen of kunnen terugkeren. Het gaat dan om zaken als het niet
beschikken over reisdocumenten, het niet hebben van sociale contacten in
het land van herkomst, het niet beschikken over financiële middelen of het
ontbreken van basisbehoeften zoals huisvesting. Voor deze praktische
belemmeringen kan een oplossing worden gezocht. Het gaat hierbij om
de mate waarin men het gevoel heeft controle te hebben over de situatie
(de zogenaamde ervaren gedragscontrole).
Om de verschillende factoren die een rol spelen bij terugkeer te ordenen
en in een overkoepelend denkraam te plaatsen is door de onderzoekers
gekeken naar gedragsbeïnvloedingsinstrumenten waarbij is aangesloten
bij de theorie van gepland gedrag. Deze theorie gaat ervan uit dat gedrag
in belangrijke mate wordt beïnvloed door intenties ten aanzien van het
gedrag. Deze intenties worden beïnvloed door houding ten aanzien van
het gedrag, de sociale norm om het gedrag te vertonen en de ervaren
gedragscontrole.
Het rapport verkent de mogelijkheden om inzichten over gedragsbeïnvloedingen uit andere sociale domeinen toe te passen bij zelfstandige
terugkeer. Daarvoor worden de vreemdelingen die moeten terugkeren
verdeeld over vier groepen:
1. Vreemdelingen die wel willen vertrekken en ook geen administratieve
belemmeringen ervaren, dus in principe ook kunnen vertrekken.
Deze groep valt binnen de categorie «zelfstandig vertrek» en wordt bij
de voorbereiding op dat vertrek financieel en in natura ondersteund
door de DT&V en/of ngo’s.
2. Vreemdelingen die wel willen vertrekken, maar vanwege het ontbreken
van de benodigde papieren niet kunnen vertrekken.
Ook hier gaat het om zelfstandig vertrek. Dat kan echter pas gerealiseerd worden als de administratieve belemmeringen zijn opgelost.
Hulp of interventies moeten in deze gevallen dus in eerste instantie
vooral gericht zijn op het wegnemen van de administratieve belemmeringen die vreemdelingen ervaren.
3. Vreemdelingen die niet willen, maar wel kunnen vertrekken.
Deze vreemdelingen ervaren geen administratieve of procedurele
belemmeringen ten aanzien van hun uitzetting. Toch willen zij niet
weg. Voor deze groep gaat het om gedragsverandering. Wat heeft
iemand nodig om toch aan terugkeer te werken?
4. Vreemdelingen die niet willen en niet kunnen en dus in beginsel niet
kunnen vertrekken.
Het feit dat er (mogelijk) sprake is van een wisselwerking tussen beide
typen belemmeringen, maakt echter dat deze groep in eerste instantie
3

Leerkes, A., Galloway G., Kromhout M. (2010) Kiezen tussen twee kwaden: Determinanten van
terugkeerinterventies onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten. Den Haag: WODC Cahier
2010–5.
Leerkes, A., Galloway G., Kromhout M. (2011) Terug of niet? Determinanten van terugkeerintenties en -attitudes onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten. Mens & Maatschappij,
86(2), p. 122–156.
Leerkes, A., Galloway G., Kromhout M. (2014)Afgewezen en uit Nederland vertrokken? Een
onderzoek naar de achtergronden van variatie in zelfstandige terugkeer onder uitgeprocedeerde asielzoekers. Den Haag: WODC Cahier 2014–3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 19 637, nr. 2063

2

minder geschikt is om in aanmerking te komen voor de inzet van
gedrags-beïnvloedende interventies.
Het onderzoek richtte zich voornamelijk op de derde groep, omdat daar
mogelijkheden zijn om mensen te laten terugkeren.
In het onderzoek is gekeken naar bewezen effectieve interventies in
domeinen waarbij eveneens sprake is van een dwingende beslissing van
de overheid over de richting van het gewenste gedrag. Daarvoor is
gekeken naar de sectoren jeugdzorg, reclassering en re-integratie. Er is
specifiek gezocht naar interventies die het bewuste denksysteem van
mensen aanspreken en zich richten op het veranderen van gedrag en het
vergroten van empowerment. De zes gekozen interventies sluiten op
metaniveau aan bij de belemmeringen voor terugkeer. Uit deze zes
gekozen interventies zijn de bruikbare elementen gehaald.
De oorzaak voor het niet willen terugkeren ligt voor de meeste vreemdelingen in zogenaamde disfunctionele attitudes en een zogenoemd gebrek
aan ervaren gedragscontrole. Dat wordt bij terugkeer tot nu toe niet
systematisch via een interventiemethodiek aangepakt. Regioplan denkt
dat hier mogelijk winst te boeken is bij de begeleiding door de overheid
bij terugkeer.
Kanttekening daarbij is dat de geselecteerde methodieken niet een-op-een
te vertalen zijn naar de problematiek van terugkeer. Daar zou een eigen,
nieuwe methodiek met elementen uit al bestaande methodieken voor
ontwikkeld moeten worden.
Dat deel ik. Terecht signaleert Regioplan dat in de huidige werkwijze van
de organisaties die betrokken zijn bij het terugkeerproces de begeleiding
niet altijd via een vaste interventie verloopt. Dat is deels bewust.
Maatwerk is voor de hele vreemdelingenketen, maar zeker bij terugkeer
het uitgangspunt.
Dit betekent niet dat er geen behoefte is aan een brede methodiek voor
alle vreemdelingen die aan terugkeer dienen te werken, integendeel. De
DT&V heeft zich de laatste jaren ontwikkeld tot de terugkeerorganisatie
van Nederland. Juist omdat de vreemdelingenketen een unieke omgeving
is met problemen die in andere sectoren minder voorkomen, past een
eigen methodiek die recht doet aan de complexiteit van terugkeer en de
daarbij ervaren problemen van vreemdelingen. Daarnaast past de
ontwikkeling van een eigen gedragsinterventie voor de medewerkers van
de DT&V ook binnen de toegezegde professionalisering van de
vreemdelingenketen.
Parallel aan het onderzoek van Regioplan heeft de DT&V daarom in
samenwerking met de Hogeschool Utrecht en in aansluiting op dit
onderzoek een methodiek voor regievoerders ontwikkeld om hen meer
expertise en inzicht te geven in het motiveren van mensen. De inmiddels
ontwikkelde methodiek «Werken in gedwongen kader» is gebaseerd op de
door de reclassering gebruikte interventies, een van de sociale beleidsvelden dat onderzocht is in dit rapport. Deze methodiek houdt in dat de
DT&V meer volgens een eenduidige methode zal werken bij het voeren
van vertrekgesprekken die de DT&V voert met vreemdelingen in zijn
proces, waarbij ruimte is voor maatwerk.
Het methodische uitgangspunt bij «Werken in gedwongen kader» is dat
motivatie beïnvloedbaar is. Motiveren in een gedwongen kader heeft
specifieke kenmerken. Het gaat om onvrijwillige interactie: de bemoeienis
van de regievoerder met de vreemdeling is opgelegd en verplicht.
Mensen, en zo ook vreemdelingen die niet in Nederland mogen blijven,
werken niet automatisch mee in een gedwongen kader als iets verplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 19 637, nr. 2063

3

wordt gesteld. Sterker nog, er zijn mensen die daardoor juist met de
hakken in het zand gaan. Er moet dus werk gemaakt worden van het
motiveren van de vreemdeling. Het gaat er niet om of de vreemdeling
gemotiveerd is, maar of hij gemotiveerd kan worden. Het gaat dan om
motiveren tot actieve deelname aan het terugkeertraject, motiveren om te
blijven komen naar de vertrekgesprekken en uiteindelijk het motiveren tot
gedragsverandering, bijvoorbeeld door een positief toekomstbeeld te
ontwikkelen, waardoor daadwerkelijk aan vertrek wordt gewerkt.
Door middel van toepassing van «motivational interviewing» en het
bouwen aan een werkrelatie met de vreemdeling wordt diens motivatie
beïnvloed. Hierbij wordt rekening gehouden met weerstand bij de
vreemdeling. Binnen de methodiek wordt de regievoerder vertrouwd
gemaakt hoe de meest effectieve balans gezocht kan worden tussen het
maken van contact met de vreemdeling en het uitoefenen van controle en
dwang om zo terugkeer te realiseren.
De methodiek is op maat gemaakt voor de DT&V, aangezien de doelgroep
van de DT&V op intercultureel vlak om een specifiek eigen aanpak vraagt.
De diverse culturele achtergronden van de vreemdelingen vereisen kennis
over de verschillende landen van herkomst en de juiste wijze van
benadering daarvan. Daar wordt met deze nieuwe methodiek recht aan
gedaan. Deze methode zal vanaf 2016 worden toegepast.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 19 637, nr. 2063

4