Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 711

Goedkeuring van het op 14 december 2020 te
Brussel tot stand gekomen Besluit van de Raad
van de Europese Unie betreffende het stelsel
van eigen middelen van de Europese Unie en tot
intrekking van Besluit 2014/335/EU, Euratom
(Trb. 2021, 5)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot goedkeuring van het op 14 december 2020 te
Brussel tot stand gekomen Besluit van de Raad van de Europese Unie
betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en tot
intrekking van Besluit 2014/335/EU, Euratom (hierna: Eigenmiddelenbesluit/EMB). Dit besluit met verdragsafspraken voor de lidstaten van de
Europese Unie regelt de financiering van de EU-begroting. Het EMB is de
opvolger van het op 26 mei 2014 te Brussel tot stand gekomen EMB
(hierna: EMB 2014)1. Op grond van artikel 311 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU) moet het EMB, na raadpleging
van het Europees Parlement2 en nadat het door de Raad met eenparigheid
van stemmen is vastgesteld, goedgekeurd worden door alle lidstaten
overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen. Het
besluit zal na goedkeuring door alle lidstaten in werking treden. In
Nederland is op grond van artikel 91 van de Grondwet parlementaire
goedkeuring vereist. Voorts is in het EMB bepaald dat het van toepassing
is met ingang van 1 januari 2021. Dit betekent dat dit besluit bij inwerkingtreding zal worden toegepast met terugwerkende kracht tot 1 januari 2021.
Zolang het EMB nog niet in werking is getreden en derhalve nog niet
wordt toegepast, blijft het EMB 2014 van kracht.

1

Besluit van de Raad van de Europese Unie van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen
middelen van de Europese Unie (Trb. 2014, 157), dat uitsluitend is goedgekeurd voor het
Europese deel van Nederland (Stb. 2015, 201).
2
Voor het EMB van 2020 zie European Parliament legislative resolution of 16 September 2020 on
the draft Council decision on the system of own resources of the European Union (10025/2020C9–0215/2020–2018/0135(CNS)).

kst-35711-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

1

2. Inhoud Eigenmiddelenbesluit
Het EMB regelt de financiering van de EU-begroting, die onverminderd
andere ontvangsten volledig uit eigen middelen van de Europese Unie
wordt gefinancierd3. Daarnaast machtigt dit EMB de Europese Commissie
om namens de Europese Unie middelen te lenen op de kapitaalmarkt ten
behoeve van het herstelinstrument voor de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel in de nasleep van de COVID-19-pandemie4.
Verder bepaalt het EMB het maximum dat de Europese Unie kan en mag
ontvangen van de lidstaten gezamenlijk. Deze paragraaf biedt een
overzicht van de meest relevante elementen die in het Eigenmiddelenbesluit zijn opgenomen; een artikelsgewijze toelichting volgt in paragraaf 5.
De eigen middelen
In het EMB zijn vier eigen middelen vastgelegd:
1. De zogenoemde traditionele eigen middelen. De heffingen die de
douaneautoriteiten van de lidstaten leggen op producten die de
Europese Unie worden ingevoerd, worden afgedragen aan de
Europese Unie. Door iedere lidstaat wordt van de door hen geinde
heffingen 25% ingehouden; de perceptiekostenvergoeding. In het
EMB 2014 was de perceptiekostenvergoeding 20%. De lidstaten
krijgen in het nieuwe EMB dus een hogere vergoeding voor het innen
van de douanerechten.
2. De btw-afdrachten. Lidstaten dragen 0,3% af van een nationale
grondslag voor de btw-heffing. Ten opzichte van het EMB 2014 is de
berekening voor de btw-grondslag vereenvoudigd.
3. De plastic-afdrachten. Lidstaten dragen 0,8 euro per kilo nietgerecycled plasticafval van hun lidstaat af. Deze grondslag voor een
afdracht is nieuw in het EMB en wordt per 1 januari 2021 ingevoerd.
Enkele lidstaten met een bruto nationaal inkomen (bni) per capita
onder het gemiddelde EU-bni per capita hebben recht op een
jaarlijkse forfaitaire verlaging (zie ook artikel 2 lid 2 van de artikelsgewijze toelichting). Nederland heeft hier geen recht op.
4. De bni-afdrachten. Lidstaten dragen middelen af gebaseerd op het
relatieve aandeel van hun bni in het bni van de Europese Unie. De
bni-afdrachten zijn het sluitstuk van de eigen middelen. Dat wil
zeggen dat alle uitgaven die niet gedekt worden door de opbrengst
van invoerrechten, btw-afdrachten, de plastic-afdrachten en de
overige inkomsten van de Europese Unie, door de bni-afdrachten
worden gedekt.
Het EMB voorziet voor een aantal lidstaten voor de periode 2021–2027 in
bruto lumpsumkortingen op de jaarlijkse bni-afdrachten. Voor Nederland
bedraagt deze bruto korting 1.921 miljoen euro. Voorts krijgen ook
Oostenrijk (565 miljoen euro), Denemarken (377 miljoen euro), Duitsland
(3.671 miljoen euro) en Zweden (1.069 miljoen euro) een bruto lumpsumkorting. Deze bedragen, die zijn uitgedrukt in prijzen van het jaar 2020,
worden per jaar omgerekend naar lopende prijzen door toepassing van de
meest recente deflator voor het bruto binnenlands product (bbp) voor de
Europese Unie. De lumpsumkortingen volgen een ingewikkelder systeem
van kortingen op dat voor de periode 2014–2020 in het EMB 2014 is
opgenomen.

3

Zie ook het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 311. De «andere
ontvangsten» worden niet in het EMB vastgelegd.
4
Ook bekend als Next Generation EU (NGEU).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

2

Tijdelijke aanvullende middelen ter bestrijding van de gevolgen van de
COVID-19-crisis
In het EMB is opgenomen dat de Europese Unie middelen die zij leent op
de kapitaalmarkt niet mag gebruiken voor de financiering van beleidsuitgaven. In de huidige unieke situatie als gevolg van de COVID-19-crisis
wordt er in artikel 5 van het EMB een uitzondering gemaakt op dit
principe. Uitsluitend met het oog op het bestrijden van de gevolgen van
de COVID-19-crisis middels het herstelinstrument van de Europese Unie
wordt de Commissie gemachtigd om namens de Europese Unie middelen
op de kapitaalmarkt te lenen tot een bedrag van maximaal 750 miljard
euro (in prijzen van het jaar 2018). Van dit bedrag mag maximaal 360
miljard euro worden gebruikt voor het verstrekken van leningen en
maximaal 390 miljard euro voor het doen van uitgaven. Deze bedragen
worden omgerekend naar lopende prijzen door toepassing van een vaste
prijsaanpassing van 2% per jaar.
De Europese Commissie mag tot uiterlijk eind 2026 netto nieuwe leningen
aangaan voor de financiering van het herstelinstrument. De aflossing en
rentebetalingen voor het leningendeel (maximaal 360 miljard euro)
worden voldaan met de aflossingen en rentebetalingen die de Europese
Unie ontvangt van de lidstaten die deze leningen hebben ontvangen. De
aflossingen en rentebetalingen voor het uitgavendeel (maximaal 390
miljard euro) vinden plaats via de EU-begroting. Met terugbetaling wordt
gestart uiterlijk voor het einde van het Meerjarig Financieel Kader (MFK)
2021–2027 en de terugbetaling dient uiterlijk 2058 afgerond te zijn.
Plafonds
Het EMB legt het maximum vast dat de Europese Unie aan eigen
middelen mag ontvangen van de lidstaten: de eigenmiddelenplafonds.
Voor betalingen bedraagt dit plafond 1,40% van het EU-bni. Het plafond
voor vastleggingen is vastgesteld op 1,46% van het EU-bni. Voor het
herstelinstrument NGEU is een nieuwe, tijdelijke en geoormerkte
verhoging van 0,6%-punt voor beide plafonds opgenomen tot 2058,
bovenop de eerdergenoemde percentages. In het EMB 2014 waren deze
plafonds vastgesteld op respectievelijk 1,23% en 1,29%. In 2018 zijn deze
plafonds middels een technische aanpassing als gevolg van de invoering
van ESR 20105 gewijzigd in respectievelijk 1,20% en 1,26% van het EU-bni.
De plafonds uit het EMB zijn hoger dan de plafonds voor vastleggingen en
betalingen zoals die zijn opgenomen in het MFK. De marge tussen deze
plafonds dient voor de financiering van speciale instrumenten6 en als
garantie dat de Europese Unie aan al haar financiële verplichtingen kan
voldoen. De Europese Unie kan hiertoe tot maximaal het EMB-plafond
aanvullende middelen bij de lidstaten opvragen bovenop de maximale
omvang van de jaarlijkse EU-begroting (die wordt bepaald door de
MFK-plafonds en de omvang van de speciale instrumenten). Deze marge,
ook wel de headroom genoemd, dient als een zekerheid voor de
beleggers dat de Europese Unie aan haar rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen. De geoormerkte verhoging van 0,6%-punt voor het
herstelinstrument vergroot tijdelijk de headroom en biedt daarmee een
specifieke garantie aan beleggers dat de Europese Unie kan voldoen aan

5

Het Europees systeem van Rekeningen (ESR) beschrijft de methode betreffende gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels voor het opstellen van statistische
rekeningen, waaronder de berekening van het bni.
6
Het Brexitfonds, het Europees Globaliseringsfonds en de Solidariteit- en Noodhulp Reserve.
Deze overige instrumenten vallen buiten de MFK-plafonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

3

de rente- en aflossingsverplichtingen op de leningen voor het herstelinstrument NGEU.
3. Achtergrond
Context Meerjarig Financieel kader, herstelinstrument en Eigenmiddelenbesluit
De afspraken over het EMB zijn gelijktijdig gemaakt met de afspraken over
het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027 en het herstelinstrument
NGEU. De onderhandelingen over het MFK 2021–2027 en het EMB zijn
begonnen met het verschijnen van de voorstellen van de Europese
Commissie op 2 mei 2018. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd bij
brief van 1 juni 20187. De vaste commissie voor Europese Zaken heeft
daarna verzocht om een nadere appreciatie van het voorstel voor een
nieuw EMB, samenhangende met de voorstellen voor het volgende MFK.
Deze nadere appreciatie is per brief met de Tweede Kamer gedeeld op
7 november 20188.
Op 27 mei 2020 presenteerde de Europese Commissie aanpassingen van
deze voorstellen, met aanvullend een voorstel voor een strategie voor het
herstel van de Europese Unie in reactie op de crisis die door de COVID-19
uitbraak is ontstaan. Daarmee kwam de Europese Commissie tegemoet
aan een verzoek van de leden van de Europese Raad van 23 april 2020. De
Tweede Kamer is hierover geïnformeerd middels een brief van 9 juni
20209. Tijdens de Europese Raad in Brussel van 17 tot en met 21 juli 2020
is overeenstemming bereikt over het MFK 2021–2027, het herstelinstrument in reactie op de COVID-19 crisis (NGEU) en de belangrijkste
elementen van een nieuw EMB. Over de uitkomsten van de Europese
Raad van juli 2020 is de Tweede Kamer geïnformeerd middels een
Kamerbrief van 24 juli 202010.
Tegen de achtergrond van de gezondheids- en economische crisis waren
de onderhandelingen intensief en complex. De afspraken over het EMB
dienen in de context van deze bredere onderhandelingen te worden
beschouwd. Nederland heeft zich actief ingezet om via Europese
samenwerking bij te dragen aan het bespoedigen van een duurzaam
economisch herstel en het bevorderen van verdere economische groei.
Het kabinet nam daarbij solidariteit tussen lidstaten en de daaraan
verbonden eigen verantwoordelijkheid van lidstaten om hun economische
weerbaarheid en groeivermogen te vergroten als centrale uitgangspunten. Tijdens het gehele onderhandelingsproces heeft Nederland nauw
samengewerkt met andere lidstaten om tot een gezamenlijke uitkomst te
komen die bijdraagt aan een sterkere Europese Unie. Nederland heeft
daarbij vastgehouden aan integrale besluitvorming over het MFK, het
EMB en het herstelinstrument.
Het bereikte onderhandelingsresultaat komt op voor Nederland prioritaire
elementen in grote mate overeen met de kabinetsinzet. Zo wordt het MFK
in lijn met de Nederlandse inzet gemoderniseerd en dragen de kortingen
bij aan een acceptabele verdeling van de financiering van het MFK. Ook is
op verzoek van Nederland in het herstelinstrument een mogelijkheid
7

Kabinetsappreciatie Europese Commissie voorstel voor Meerjarig Financieel Kader 2021–2027
(Kamerstukken II 21501–20, nr. 1349)
8
Appreciatie van het voorstel voor het Eigen Middelenbesluit» (Kamerstukken II 21501–20, nr.
1379)
9
Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen Meerjarig Financieel Kader 2021–2027 en herstelstrategie n.a.v. de COVID-19 uitbraak (Kamerstukken I 34 998, nr. C).
10
Verslag buitengewone Europese Raad van 17 tot en met 21 juli 2020 (Kamerstukken II
21501–20, nr. 1575)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

4

gecreëerd voor individuele lidstaten om in het uiterste geval aan de
noodrem te trekken als er onvoldoende voortgang wordt geboekt bij de
uitvoering van de nationale plannen voor herstel en veerkracht. Daarnaast
zijn er waarborgen opgenomen ten aanzien van de tijdelijkheid en
uitzonderlijkheid met betrekking tot het met leningen financieren van
uitgaven uit de EU-begroting.
Het akkoord van de Europese Raad van juli 2020 is uitgewerkt in de
relevante Europese verordeningen en besluiten. Het betreft hier in het
bijzonder het voorliggende EMB en enkele verordeningen, waaronder een
MFK-verordening11, een MFK-rechtsstaatverordening12 en separate
verordeningen voor het herstelinstrument van de Europese Unie13 en de
faciliteit voor veerkracht en herstel.
Tijdens de Europese Raad is tevens afgesproken dat de Europese Unie in
de komende jaren zal werken aan de hervorming van het stelsel van eigen
middelen en de introductie van nieuwe eigen middelen. Daartoe wordt als
eerste stap de nieuwe plastic-afdrachten geïntroduceerd per 1 januari
2021. Behoudens deze plastic-afdracht worden er in het voorliggende
EMB geen nieuwe eigen middelen geïntroduceerd.
Herstelinstrument Next Generation EU
Het herstelinstrument wordt gefinancierd door leningen die de Europese
Commissie namens de Europese Unie aangaat op de kapitaalmarkt, om
op korte termijn extra druk op nationale begrotingen te vermijden. De in
het EMB opgenomen uitzondering op het principe dat de Europese
Commissie niet mag lenen voor uitgaven is mogelijk op grond van artikel
311 VWEU14, zolang de integriteit van het systeem van eigen middelen en
de financiële autonomie van de Europese Unie gewaarborgd blijven. Ook
is het noodzakelijk dat daarbij de prerogatieven van de begrotingsautoriteit van de Europese Unie (Raad en Europees Parlement) gerespecteerd
worden. Dit betekent dat op de kapitaalmarkt geleend geld, dat een bron
van externe bestemmingsontvangsten van de Unie vormt en geen eigen
middel in de zin van artikel 311 VWEU is, additioneel en complementair
moet blijven aan de eigen middelen van de Unie. Vandaar dat er specifieke waarborgen zijn, die inhouden dat het herstelinstrument gekoppeld
is aan de uitzonderlijke aard van de bestrijding van de gevolgen van de
COVID-19-crisis, dat het een eenmalig karakter heeft en dat het bovendien
tijdelijk is. Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad eens
dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie,
waarbij beleidsuitgaven van de Unie via een aanzienlijk bedrag aan op de
kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt of leidt
tot een paradigmaverschuiving.15 Artikel 311 VWEU vereist dat de
integriteit van het systeem van eigen middelen en de financiële
autonomie van de Europese Unie gewaarborgd blijven, en daarmee dat
het herstelinstrument een tijdelijk en eenmalig karakter heeft. Ook in een
toekomstig Eigenmiddelenbesluit zal de beleidsvrijheid die de Uniewet-

11

Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het
meerjarig financieel kader voor de jaren 2021–2027.
Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van
16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de
Uniebegroting.
13
Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een
herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19crisis.
14
Zie ook het advies van de Juridische Dienst van de Raad betreffende de Voorstellen inzake
NextGenerationEU (st. 09062/20), punten 90–98. Zie: https://data.consilium.europa.eu/doc/
document/ST-9062–2020-INIT/nl/pdf.
15
Zie het advies van de Juridische Dienst van de Raad betreffende de Voorstellen inzake
NextGenerationEU (st. 09062/20), punt 63.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

5

gever heeft om tebepalen welke financiële middelen nodig zijn om de
doelstellingen van de Unie te bereiken, beperkt worden door de noodzaak
de integriteit van het stelsel van eigen middelen van de Unie te eerbiedigen.
Het grootste onderdeel van het herstelinstrument is de faciliteit voor
veerkracht en herstel (Recovery and Resilience Facility, RRF) waaruit
lidstaten onder voorwaarden steun kunnen aanvragen voor hervormingsen investeringsprojecten. De RRF heeft een omvang van 672,5 miljard
euro (prijzen van het jaar 2018). De goedkeuring van betalingen in het
kader van dit RRF zal afhankelijk zijn van het verwezenlijken van relevante
intermediaire doelen en streefdoelen die in elk van de nationale plannen
voor herstel en veerkracht opgenomen worden. Dat zal worden beoordeeld overeenkomstig de procedure daarvoor in de RRF-verordening, naar
aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van 17 t/m 21 juli
2020. In deze conclusies is opgenomen dat indien bij wijze van uitzondering een of meer lidstaten van oordeel zijn dat er ernstige afwijkingen
zijn wat betreft het op bevredigende wijze halen van betrokken intermediaire doelen en streefdoelen, zij de voorzitter van de Europese Raad
kunnen verzoeken om de aangelegenheid voor te leggen aan de volgende
Europese Raad. Mocht de aangelegenheid aan de Europese Raad worden
voorgelegd, dan zal er geen Commissiebesluit over het op bevredigende
wijze halen van de betrokken intermediaire doelen en streefdoelen en
over de goedkeuring van de betalingen worden genomen totdat de
Europese Raad de aangelegenheid uitputtend heeft besproken. Deze
procedure is op aandringen van Nederland aan de besluitvorming binnen
het RRF toegevoegd als extra waarborg om ervoor te zorgen dat lidstaten
de benodigde structurele hervormingen daadwerkelijk doorvoeren om zo
economisch sterker en weerbaarder uit de crisis te komen.
Nederlandse begroting
De begroting van de Europese Unie wordt onverminderd andere
ontvangsten uit eigen middelen gefinancierd, en daarmee met afdrachten
van de lidstaten aan de Europese Unie. De Nederlandse afdrachten
worden, gesplitst naar de categorieën eigen middelen, verantwoord op de
begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het uitgangspunt
voor de vaststelling van de raming van de Nederlandse afdrachten aan de
Europese Unie is de omvang van het jaarlijkse betalingenplafond uit het
MFK plus de speciale instrumenten die boven dit plafond worden
gefinancierd16. De invoerrechten die door de Nederlandse douane worden
geïnd, de nationale btw-afdracht, de nationale afdracht op basis van niet
gerecycled plasticafval en de nationale bni-afdracht zijn opgenomen in
artikel 3.1, de perceptiekostenvergoeding op artikel 3.10 van de begroting
van Buitenlandse Zaken. De aflossing en rente op de leningen die de
Europese Unie aangaat voor het financieren van uitgaven onder het
herstelinstrument zullen in de toekomst vanuit de EU-begroting betaald
worden via de reguliere systematiek van de eigen middelen. De gevolgen
daarvan voor de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie zullen dus
ook op de begroting van Buitenlandse Zaken verantwoord worden. Zoals
aangegeven in het verslag van de buitengewone Europese Raad17 zullen
de aflossing en rentebetalingen als gevolg van deze leningen tot uiterlijk
2058 plaatsvinden. Het MFK-akkoord bevat een budget voor de rentebetalingen tot en met 2027. Indien de envelop voor deze rentebetalingen
groter is dan benodigd, zal het overschot voor het einde van het MFK
16

Het Globaliseringsfonds, het Solidariteits- en noodhulpinstrument, het nieuwe Brexit fonds en
het Flexibiliteitsinstrument.
17
Verslag buitengewone Europese Raad van 17 tot en met 21 juli 2020 (Kamerstukken II
21501–20, nr. 1575)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

6

2021–2027 worden benut voor de eerste aflossingen op deze leningen van
de Europese Unie. Onverlet het voorgaande worden vanaf 2028 de
aflossingen van deze leningen opgenomen in de EU-begroting. Tenzij
hiervoor middels besparingen ruimte wordt gevonden in deze toekomstige begrotingen, zal dit leiden tot hogere afdrachten van de lidstaten.
Voor Nederland betekent dit een potentiële additionele afdracht van circa
1 miljard euro in 2028 die naar verwachting afneemt tot circa 0,8 miljard
euro in 2058, omdat met het aflossen van de leningen ook de rentebetalingen zullen dalen.
De resterende headroom dient als zekerheid voor beleggers dat de
Europese Unie aan haar rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen.
De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie die
hierdoor ontstaan worden als garantieverplichting op de begroting van
het Ministerie van Financiën verantwoord onder artikel 4 (Internationale
Financiële betrekkingen), uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die
de Europese Commissie machtigen om namens de Unie middelen te
lenen, waaronder het herstelinstrument. Voor het herstelinstrument is
deze garantieverplichting bij ontwerpbegroting 2021 opgenomen18. De
voor het herstelinstrument opgenomen garantieverplichting heeft alleen
betrekking op de middelen die gebruikt worden voor het verstrekken van
leningen aan de lidstaten. Zoals hierboven beschreven worden de
aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van uitgaven immers betaald uit de EU-begroting en de Nederlandse bijdrage daaraan verloopt via de reguliere EU-afdrachten zoals
verantwoord op de begroting van Buitenlandse Zaken.
Voor alle instrumenten die gebruik maken van de headroom, waaronder
het herstelinstrument, geldt dat het Nederlandse aandeel in de garantiestelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bni in het
totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit aandeel en
veranderingen in de uitstaande leningen zullen de garanties regelmatig
moeten worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard
momenten (1e suppletoire en jaarverslag) voor worden bijgewerkt. De
garanties brengen het totale (maximale) risico voor Nederland over de
looptijd van de instrumenten in kaart. Bij het opvragen van aanvullende
afdrachten voor het voldoen van rente- en aflossingsverplichtingen, kan
de Europese Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een
verdeling naar rato van het bni, als een lidstaat niet in staat zou zijn tijdig
haar volledige bijdrage te leveren zoals opgenomen in artikel 9.4 van het
EMB. In dat geval kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere
bijdrage levert dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Dit
aanvullende beroep blijft uiteindelijk beperkt tot het relatieve aandeel van
Nederland in het bni van de Europese Unie in de buitengewone en
tijdelijke verhoging van het plafond van eigen middelen. Deze tijdelijke
afwijking van bijdragen naar rato van het bni-aandeel, indien die zich
voordoet, wordt middels een aanpassing van de EU-begroting zo snel
mogelijk hersteld. Om deze reden zal het Nederlandse risico, wat voor de
gehele looptijd van de instrumenten wordt weergegeven, niet hoger
worden door een dergelijke tijdelijke afwijking van de bijdragen. De
Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies aangegeven dat uit deze
mogelijkheid tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij
lidstaten geen schuldmutualisatie voortvloeit en dat deze niet beschouwd
kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid van een lidstaat, maar het
een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten betreft19. De
18

Begroting van het Ministerie van Financiën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale Schuld
(IXA) voor het jaar 2021 (Kamerstukken II 35 570-IX, nr. 2), pagina 66 e.v.
19
Zie ook het advies van de Juridische Dienst van de Raad betreffende de Voorstellen inzake
NextGenerationEU (st. 09062/20), punt 109.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

7

aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt
derhalve niet in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van
artikel 125, lid 1, VWEU worden overgenomen20. De ontbrekende
kasmiddelen die de Europese Commissie als laatste redmiddel mag
opvragen bij de lidstaten, worden tijdelijk door een lidstaat beschikbaar
gesteld omdat iedere lidstaat onverminderd gehouden blijft aan de op
basis van het Eigenmiddelenbesluit verschuldigde bedragen.
Met het Eigenmiddelenbesluit committeert Nederland zich dus zowel aan
het afdragen van middelen ter financiering van de EU-begroting, alsook
aan het garanderen dat de Europese Unie aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De jaarlijkse bijdrage van Nederland, in zowel
afdrachten als garanties, wordt gemaximeerd met het Eigenmiddelenbesluit. De budgettaire gevolgen van het Eigenmiddelenbesluit voor
Nederland, en het daarin opgenomen herstelinstrument, zijn reeds
verwerkt in de Nederlandse begroting en worden waar nodig op reguliere
wijze bijgesteld. Dit betreft zowel de gevolgen voor de Nederlandse
afdrachten aan de Europese Unie als de garantstellingen die zijn
opgenomen op de Nederlandse begroting. Daarbij wordt ook de informatie over het schuldbeheer van de Europese Commissie gebruikt. De
Europese Commissie wordt namelijk, middels het Eigenmiddelenbesluit,
verplicht het Europees Parlement en de Raad uitgebreid en met regelmaat
van informatie te voorzien over de strategie voor het schuldbeheer.
Dientengevolge wordt het Nederlandse parlement, conform de daartoe
geldende afspraken, ook bij iedere begrotingswet (zowel ontwerpbegroting, suppletoire begrotingswetten en jaarverslag) geïnformeerd over
de laatste informatie betreffende de budgettaire gevolgen van de namens
de Europese Unie door de Europese Commissie uitgegeven schuld voor
de financiering van het herstelinstrument en voor andere instrumenten
die gebruik maken van de headroom.
4. Eenieder verbindende bepalingen
Naar het oordeel van de regering bevat het Eigenmiddelenbesluit geen
eenieder verbindende bepalingen in de zin van artikelen 93 en 94 van de
Grondwet, die aan rechtssubjecten rechtstreeks rechten toekennen of
plichten opleggen. Het EMB bevat namelijk uitsluitend verplichtingen
tussen de lidstaten van de Europese Unie met betrekking tot de financiering van de begroting van de Europese Unie door de lidstaten.
5. Artikelsgewijze toelichting van het Eigen Middelenbesluit
Artikel 1
In dit artikel wordt de inhoud van het Eigenmiddelenbesluit vastgesteld:
de voorschriften voor de toewijzing van eigen middelen aan de Europese
Unie om de financiering van de jaarlijkse begroting van de Europese Unie
te waarborgen.
Artikel 2
In dit artikel worden in het eerste lid de verschillende eigen middelen
beschreven; de traditionele eigen middelen (invoerrechten),
btw-afdrachten, plastic-afdrachten en bni-afdrachten. In lid twee worden
de lumpsum kortingen op de plastic-afdracht benoemd die gelden voor
20

Zie ook het advies van de Juridische Dienst van de Raad betreffende de Voorstellen inzake
NextGenerationEU (st. 09062/20), punt 158. De Unie-uitgaven onder NGEU vallen daarnaast
buiten het toepassingsbereik van artikel 125, lid 1, VWEU, omdat er geen sprake is van het
verstrekken van financiële steun aan de lidstaten die in de plaats zou komen van de markten;
zie punt 161 van het advies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

8

Bulgarije, Tsjechië, Estland, Griekenland, Spanje, Kroatië, Italië, Cyprus,
Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië
en Slowakije. In het vierde lid zijn de bruto lumpsumkortingen op de
bni-afdrachten genoemd voor Oostenrijk, Denemarken, Duitsland,
Nederland en Zweden. In het vijfde lid staat dat, in geval de begroting niet
is vastgesteld aan het begin van het begrotingsjaar, de bestaande
afdrachtenpercentages op basis van het bni van toepassing blijven tot
inwerkingtreding van de nieuwe percentages.
Artikel 3
In het eerste en tweede lid wordt bepaald dat de betalingen- en vastleggingenplafonds niet meer bedragen dan respectievelijk 1,40 en 1,46
procent van het EU-bni. Tevens wordt in het vierde lid bepaald hoe deze
plafonds worden herberekend in het geval van wijzigingen in de verordening van het Europese systeem van nationale en regionale rekeningen.
Artikel 4
Artikel 4 bepaalt dat de Europese Unie middelen die zij leent op de
kapitaalmarkt niet mag inzetten voor de financiering van beleidsuitgaven.
Artikel 5
Artikel 5, eerste lid, stelt dat de Europese Commissie in de huidige unieke
situatie en enkel ter bestrijding van de gevolgen van de COVID-19-crisis
via het EU-herstelinstrument, middelen mag lenen op de kapitaalmarkt tot
een bedrag van maximaal 750 miljard euro (in prijzen van het jaar 2018).
Daarvan mag een maximum van 360 miljard euro als leningen worden
verstrekt en maximaal 390 miljard euro mag gebruikt worden voor de
financiering van beleidsuitgaven, in uitzondering op artikel 4. De deflator
voor deze bedragen is vastgesteld op 2% per jaar en na 2026 mogen geen
netto nieuwe leningen aangegaan worden.
Het tweede lid van dit artikel legt vast dat de aflossingen van het geleende
bedrag dat voor uitgaven wordt gebruikt, en de daarbij behorende
rente-uitgaven, gedragen worden door de begroting van de Europese
Unie. De aflossingen mogen daarbij in een jaar niet hoger zijn dan 7,5%
van het geleende bedrag dat maximaal gebruikt mag worden voor
uitgaven. De aflossing van zowel de leningen die worden gebruikt voor
uitgaven als de leningen die worden gebruikt voor het verstrekken van
leningen moet uiterlijk 31 december 2058 volledig voldaan zijn. Bedragen
die niet zijn gebruikt voor rentebetalingen zoals gepland in het MFK
2021–2027, zullen worden gebruikt voor vervroegde aflossingen vóór het
einde van dat MFK.
In het derde lid wordt de Europese Commissie verplicht om het Europees
Parlement en de Europese Raad met regelmaat van uitgebreide informatie
te voorzien betreffende de strategie voor het schuldbeheer.
Artikel 6
Dit artikel stelt de tijdelijke verhoging van de eigenmiddelenplafonds met
0,6 procentpunt vast tot uiterlijk 31 december 2058, met als enige doel het
dekken van de verplichtingen die voortvloeien uit de leningen uit artikel 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

9

Artikel 7
Artikel 7 geeft aan dat de onder artikel 2 genoemde eigen middelen voor
alle uitgaven van de Europese Unie gebruikt kunnen worden, en dus niet
geoormerkt zijn voor specifieke uitgaven.
Artikel 8
Artikel 8 geeft aan dat een surplus van de inkomsten van de Europese
Unie in een financieel jaar ten opzichte van de werkelijke uitgaven zal
worden overgeheveld naar het daaropvolgende jaar.
Artikel 9
Het eerste lid van dit artikel stelt dat lidstaten de traditionele eigen
middelen uit artikel 2 (de invoerrechten) moeten innen overeenkomstig de
nationale wet- en regelgeving. Daar waar nodig, dient deze wet- en
regelgeving in overeenstemming gebracht te worden met de regelgeving
van de Europese Unie. De Europese Unie toets of hieraan wordt voldaan
en brengt, indien nodig, hiervan verslag uit. Het tweede lid van dit artikel
stelt de perceptiekostenvergoeding vast op 25 procent.
In het derde lid van dit artikel is vastgelegd dat de lidstaten de inkomsten
voor de eigen middelen ter beschikking stellen aan de Europese Unie in
overeenstemming met vastgestelde regelingen, bijvoorbeeld betreffende
administratie en rapportage.
Het vierde lid t/m het negende lid van dit artikel leggen de voorwaarden
vast waaraan de Europese Commissie moet voldoen bij het innen van
eigen middelen met betrekking tot de leningen die het aangaat ter
bestrijding van de gevolgen van de COVID-19-crisis.
Het vierde lid stelt dat, in het uitzonderlijke geval dat de Europese
Commissie niet aan haar financiële verplichtingen die voortvloeien uit het
opnemen van leningen ten behoeve van het herstelinstrument kan
voldoen, ook niet na het nemen van andere maatregelen, zij als laatste
redmiddel een beroep kan doen op de lidstaten om de benodigde
middelen ter beschikking te stellen.
Het vijfde lid stelt dat de Europese Commissie daartoe de lidstaten kan
verzoeken om, naar evenredigheid («pro rata») van de geraamde
begrotingsontvangsten van elk van hen, het voorlopig verschil tussen de
totale activa en de behoeften aan kasmiddelen bij te passen. Indien een
lidstaat op enig moment niet in staat is deze bijdrage tijdig te leveren
wordt er door de Europese Commissie een, wederom evenredig, beroep
gedaan op de overige lidstaten. Het betreft in dit geval een voorlopige
maatregel, waarbij elke lidstaat uiteindelijk gehouden blijft aan het
afdragen van de opgevraagde middelen zoals die bepaald worden door
het EMB.
In het zesde lid is opgenomen dat het jaarlijkse maximale beroep van de
Europese Unie op een lidstaat in elk geval beperkt blijft tot het relatieve
aandeel van deze lidstaat in het bni in de buitengewone en tijdelijke
verhoging van het plafond van eigen middelen zoals opgenomen in artikel
6. Het relatieve aandeel op basis van het bni wordt berekend als het
aandeel in het totale bni van de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

10

In het zevende lid is vastgelegd dat het beschikbaar stellen van kasmiddelen door lidstaten op basis van leden vijf en zes onverwijld gecompenseerd wordt. Dit gebeurt in overeenstemming met reeds bestaande weten regelgeving als VWEU en het EMB zelf.
Daartoe is in het achtste lid opgenomen dat de uitgaven die gedaan
worden met de middelen die lidstaten eventueel op basis van lid vijf ter
beschikking hebben gesteld onverwijld op de begroting van de Europese
Unie worden opgenomen. In de praktijk zal dit middels een aanvullende
begroting gebeuren met als doel deze ontvangsten van de Europese Unie
weer zo snel als mogelijk te compenseren aan de betreffende lidstaten.
Het negende lid stelt dat een eventueel additioneel beroep op de lidstaten
zoals bedoeld onder lid vijf niet mag leiden tot hogere afdrachten van de
lidstaten dan gemaximeerd door het eigenmiddelenplafond uit artikel 3,
inclusief de tijdelijke verhoging op grond van artikel 6.
Artikel 10
Artikel 10 geeft aan dat de Raad uitvoeringsmaatregelen zal vaststellen
om de onder artikel 8 genoemde gegevens (de jaarlijkse begrotingsbalans) te berekenen en om de inning van de onder artikel 2 genoemde
eigen middelen te controleren.
Artikel 11
In artikel 11 staan de overgangs- en slotbepalingen. In het eerste lid wordt
het EMB 2014 (Besluit 2014/335/EU, Euratom) ingetrokken. Het tweede lid
voorziet in de regels voor de berekening van de btw-afdrachten daar waar
deze betrekking heeft op de periode voor 2021 (ingang van het nieuwe
EMB). In het derde t/m het vijfde lid van dit artikel is opgenomen dat voor
de invoerheffingen die betrekking hebben op specifieke voorgaande
periodes de toen vigerende perceptiekosten van toepassing zijn. Het zesde
lid stelt dat, waar het dit EMB betreft, alle geldelijke bedragen uitgedrukt
worden in euro’s.
Artikel 12
Artikel 12 geeft de voorwaarden voor de inwerkingtreding van het EMB en
bepaalt dat het EMB van toepassing is met ingang van 1 januari 2021.
Artikel 13
Artikel 13 geeft aan dat dit besluit is geadresseerd aan de lidstaten.
6. Koninkrijkspositie
Het EMB zal, evenals het EMB 2014, voor wat het Koninkrijk betreft, alleen
voor het Europese deel van Nederland gelden.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 711, nr. 3

11