Functionele scheiding van bestuur en toezicht in
de praktijk
Interne checks & balances bij een functionele scheiding van bestuur en
intern toezicht in het funderend onderwijs

Juli 2018

Pagina 2 van 48

Inhoudsopgave

Voorwoord 5
Samenvatting 7
1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding 10
Aanleiding en doelstelling 10
Vraagstelling 11
Opzet en reikwijdte van het onderzoek 11
Leeswijzer 12

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Kaders voor scheiding van bestuur en intern toezicht 13
Ontwikkeling kaders voor goed bestuur 13
Scheiding van bestuur en intern toezicht: organiek of functioneel 13
Varianten voor een functionele scheiding 14
Uitgangspunten interne checks & balances 16
Overzicht aandachtspunten uit beschikbaar onderzoek 17
Opbrengst vanuit externe deskundigen 18

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.2.5
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4
3.3.5
3.4

Resultaten van het onderzoek 20
Samenstelling geselecteerde besturen 20
Inrichting van bestuur en toezicht 21
Aangetroffen varianten 21
Overweging bij gekozen bestuursvorm 22
Besturen met voornemen tot aanpassen bestuursvorm 24
Besturen met een rvt-model 25
Algemene ledenvergadering en gemeenteraad 25
Interne checks & balances 27
Verdeling van verantwoordelijkheden 27
Werkgeverschap, intern toezichtkader en informatievergaring 28
Kritische reflectie en tegenspraak 30
Rolvastheid, houding en cultuur 31
Genoemde voordelen, nadelen en dilemma’s 33
Reflectie verbeterpunten interne checks & balances 34

4
4.1
4.2

Conclusies en aanbevelingen 36
Conclusies 36
Overzicht van aanbevelingen 37

Geraadpleegde bronnen 39
Bijlage I: Overzicht kenmerken geselecteerde besturen 41
Bijlage II: Variëteit benaming bestuursvormen 42
Bijlage III: Vindplaats uitgangspunten checks & balances 44
Bijlage IV: Toelichting taken intern toezichthouders 46
Bijlage V: Overzicht voorgelegde vragen 47

Pagina 3 van 48

Pagina 4 van 48

Voorwoord
Wie zorgt voor goed onderwijs voor de leerlingen en studenten? Leraren
uiteraard, schoolleiders, ondersteuners. Maar uiteindelijk is de kwaliteit van
het onderwijs de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. De bestuurders
moeten zorgen voor de goede randvoorwaarden, voor richting en ambities,
continuïteit garanderen, zorgen voor naleving van wetten en regels, en
bijvoorbeeld voor een goede leercultuur en -omgeving. Het zijn mooie en
belangrijke taken, en daardoor zijn het ook grote verantwoordelijkheden.
Wie houdt daar toezicht op? Als Inspectie van het Onderwijs zijn wij de
externe toezichthouder. Maar het begint met goed en onafhankelijk intern
toezicht. Juist vanwege dat grote belang van intern toezicht, hebben wij
onderzoek gedaan naar hoe dat bij de Nederlandse besturen is geregeld.
Daarbij hebben wij in dit geval gekeken naar besturen met een zogenoemde
functionele scheiding van bestuur en toezicht. In die gevallen kan het bestuur
bestaan uit zowel uitvoerende bestuurders als bestuurders met
toezichthoudende taken. Voor deze bestuursvorm worden overigens
verschillende namen gebruikt, zoals one-tier model en raad-van-beheermodel. Ook bij een verdeling van uitvoerende taken aan een persoon buiten
het bestuur, blijven toezichthoudende bestuursleden bestuurlijke
verantwoordelijkheid dragen.
In dit onderzoek kwamen we flinke kwalitatieve verschillen tegen. Een deel
van deze besturen heeft helder uitgewerkte opvattingen hoe bestuur en
toezicht zijn ingericht, en daar zien we dat de onafhankelijkheid van het
intern toezicht gewaarborgd is. Maar we kwamen ook besturen tegen die
hooguit globaal hebben geregeld hoe bestuur en toezicht worden
onderscheiden en die daarin ook weinig rolvastheid vertonen. Dat is
kwetsbaar.
Juist bij besturen met een functionele scheiding zijn goede checks & balances
- een goed evenwicht tussen uitvoering en toezicht - extra belangrijk. Dat is
dan ook een van de conclusies uit dit onderzoek. Immers, formeel gezien
vormen toezichthoudende bestuursleden samen met uitvoerende
bestuursleden één bestuursorgaan. En hoe dichter de dagelijkse uitvoering en
toezicht bij elkaar zitten, des te belangrijker is het om de
verantwoordelijkheden goed te regelen. Voor het geval het spannend wordt,
of als er wrijving ontstaat tussen bestuursleden, helpt het zeer als er van
tevoren duidelijke, formele kaders zijn opgesteld die recht doen aan ieders
verantwoordelijkheid.
De wet geeft besturen veel ruimte om zelf de scheiding van bestuur en
toezicht in te richten. Maar ze moeten het wel goed regelen, en onder meer
de onafhankelijkheid van het toezicht borgen. Bij grotere besturen is het
logisch dat zij daartoe eerder de vorm kiezen van een organieke scheiding
van bestuur en toezicht in een raad-van-toezicht-model. Kleinere besturen zoals we die veel in het primair onderwijs aantreffen - kiezen vaker voor een
functionele scheiding. Dat kan ook goed werken. Maar het bestuur moet dan
wel de checks & balances tevoren goed inrichten en toepassen.

Monique Vogelzang
Inspecteur-generaal van het onderwijs
Pagina 5 van 48

Pagina 6 van 48

Samenvatting
Toelichting bestuursvorm
Dit rapport gaat over besturen met een zogenoemde functionele scheiding
van bestuur en toezicht. Voor deze bestuursvorm worden in de praktijk
veel verschillende namen gebruikt. Die worden beschouwd als
verschillende bestuursmodellen, zoals: one-tier model, raad-van-beheermodel, bestuur-directiemodel en mandaat- of delegatiemodel.
Steeds is sprake van één bestuursorgaan waar toezichthoudende taken en
uitvoerende bestuurstaken functioneel verdeeld zijn onder bestuursleden,
of waar uitvoerende bestuurstaken zijn verdeeld aan personen buiten het
bestuur (zoals een directie of schoolleiding). Zowel uitvoerende als
toezichthoudende bestuursleden van één bestuursorgaan blijven een
bestuurlijke eindverantwoordelijkheid dragen.
Om het eenvoudig te houden en om aan te sluiten bij de tekst die in de
wet wordt gehanteerd, schrijven we in dit rapport over besturen met een
functionele scheiding van bestuur en toezicht.
Aanleiding, doelstelling en opzet
De aanleiding om een onderzoek in te richten naar de werking van deze
bestuursvorm, komt voort uit eerder onderzoek. In 2016 constateerden we
dat in de verantwoording in bestuursverslagen van deze besturen, minder
vaak verantwoording over vereisten voor goed bestuur is aangetroffen in
vergelijking met het totaal aantal besturen in de steekproef van dat
onderzoek (Onderwijsinspectie, 2016). Daarnaast bleek dat besturen met
een functionele scheiding vaker een school met zwak onderwijs onder zich
hebben. Een oorzakelijk verband tussen bestuursvorm en
onderwijskwaliteit is overigens niet aangetoond; kwaliteit van het
onderwijs kan door veel factoren worden beïnvloed.
Het doel van dit onderzoek is om meer te weten te komen over de
inrichting en werking van besturen met een functionele scheiding van
bestuur en toezicht. Het onderzoek beperkt zich tot besturen in het
primair, voortgezet en speciaal onderwijs, samen het funderend onderwijs
genoemd. De vraagstelling van het onderzoek luidt: Hoe ziet de
bestuurlijke inrichting eruit van besturen met een functionele scheiding van
bestuur en toezicht en hoe werken interne checks & balances bij deze
besturen?
Om deze vraag te beantwoorden hebben we een kwalitatief onderzoek
uitgevoerd bij twintig geselecteerde besturen uit het funderend onderwijs.
Daarnaast maken we gebruik van beschikbaar onderzoek en van
bijeenkomsten met externe deskundigen. Bij geselecteerde besturen
hebben we de inrichting van het bestuur geanalyseerd door gebruik te
maken van interne documenten zoals de statuten. Daarnaast spraken we
met toezichthoudende en uitvoerende bestuursleden, met
(gemandateerde) directeuren en met leden van de (gemeenschappelijke)
medezeggenschapsraad , ofwel de (G)MR. In totaal is met 98 personen
gesproken. Op deze manier hebben we formele en informele processen
onderzocht, waarbij ook aandacht is gegeven aan cultuur en houding.
Resultaten
In dit onderzoek komen we grote verschillen tegen tussen besturen met
een functionele scheiding. In het primair onderwijs (PO) komt deze
Pagina 7 van 48

bestuursvorm het meeste voor. Sommige besturen hebben veel uitgewerkt
over de invulling van bestuur en toezicht, en kunnen laten zien hoe
mechanismen zijn ingericht die onafhankelijkheid van het intern toezicht
borgen. Ook is bij deze besturen vaak te zien welke normen intern
toezichthouders hanteren en hoe zij zicht houden op de kwaliteit van
onderwijs. Bij ongeveer de helft van de geselecteerde besturen met een
functionele scheiding van bestuur en toezicht komen we verbeterpunten
tegen. Die verbeterpunten hebben betrekking op zowel de formele
inrichting als op cultuur en houding.
Verbeterpunten formele inrichting
We zien besturen die nog weinig hebben uitgewerkt over hoe ze bestuur en
toezicht willen invullen. Hierbij is het onduidelijk hoe intern toezicht wordt
uitgevoerd. Soms zijn er onduidelijkheden in de verdeling van
bevoegdheden en soms is bijvoorbeeld de bevoegdheid om personeel aan
te nemen bij intern toezichthouders belegd. Het is dan onduidelijk wie daar
vervolgens nog op toeziet.
Verbeterpunten cultuur en houding
Verbeterpunten die betrekking hebben op cultuur en houding zijn niet
alleen zichtbaar bij de door ons bezochte besturen. Deze worden ook
genoemd in rapporten van monitorcommissies voor goed bestuur en
kunnen bij alle bestuursvormen aan de orde zijn.
Het gaat om een cultuur en houding die bepalend zijn voor een
onafhankelijk en zakelijk functioneren van intern toezichthouders, zoals
een onafhankelijke informatievergaring en ruimte nemen voor kritische
vragen.
Als de cultuur en houding van personen ervoor zorgt dat het intern toezicht
niet onafhankelijk genoeg functioneert, ontstaat het risico dat intern
toezichthouders hun controlerende rol onvoldoende uitoefenen.
Bijvoorbeeld als zij te dicht betrokken zijn bij besluitvorming of bij
dagelijkse sturing. Daarnaast is een risico aanwezig als intern
toezichthouders niet genoeg betrokkenheid tonen, bijvoorbeeld als zij geen
of slechts weinig informatie verzamelen of als er slechts weinig kritische
vragen worden gesteld. In een dergelijke situatie is reflectie vanuit de
medezeggenschapsraad mede van belang voor intern toezichthouders.
Conclusies en aanbevelingen
De belangrijkste conclusies van dit onderzoek zijn als volgt:

Handelingsruimte van uitvoerend bestuurders is soms te beperkt;

Onafhankelijkheid van intern toezichthouders kan beter;

Verduidelijking en voorlichting over wettelijke kaders is gewenst.
Het verdient aanbeveling om de wettelijke kaders voor scheiding van bestuur en
toezicht te verduidelijken en ook voorlichting te geven over het doel van deze
kaders: een zodanig onafhankelijk functioneren van het intern toezicht dat er
genoeg ruimte is voor de controlerende rol. Waarbij voldoende de gelegenheid wordt
benut voor kritische reflectie om op gepaste wijze een klankbordrol te vervullen.
In dit rapport wordt bij de aanbevelingen voor bestuurders en toezichthouders
beschreven waar een scheiding van bestuur en toezicht aan moet voldoen.
Aanvullend zijn aanbevelingen opgenomen voor sectororganisaties en wordt er
ingegaan op activiteiten van de Inspectie van het Onderwijs.

Pagina 8 van 48

Pagina 9 van 48

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en doelstelling
Met dit onderzoek verkent de inspectie de praktijk van besturen in het
funderend onderwijs met een functionele scheiding van bestuur en
toezicht. Dit is een wijze waarop bestuur en toezicht worden gescheiden,
waarvoor verschillende varianten en begrippen bestaan, zoals one-tier
model, raad-van-beheer-model of directiemodel. Bij deze bestuursvorm
zijn toezichthoudende en uitvoerende bestuurstaken verdeeld onder
bestuursleden, of verdeeld aan personen buiten het bestuur via een
volmacht, mandaat of delegatie (bijvoorbeeld aan een directie of
schoolleiding). Bij deze besturen is er geen sprake van een organieke
scheiding zoals in een raad-van-toezicht-model. Een functionele en een
organieke scheiding van bestuur en toezicht zijn beide wettelijk
toegestaan.
Aanleiding
De aanleiding voor dit onderzoek komt voort uit resultaten van eerder
onderzoek dat de inspectie in 2016 uitvoerde. In dit eerdere onderzoek is
de verantwoording in bestuursverslagen over toepassing van vereisten
voor goed bestuur onderzocht. Wettelijke vereisten voor goed bestuur zijn
vastgelegd in sectorwetten om bij te dragen aan versterking van
schoolbesturen en zijn bedoeld om bij te dragen aan de kwaliteit van het
onderwijs. Goed bestuur kan zichtbaar worden bij bestuurders en intern
toezichthouders die hun verantwoordelijkheid nemen, hun rol goed invullen
en ook voldoende ruimte geven voor kritische reflectie en tegenspraak
(OCW, 2013 en 2014). Bij goed bestuur passen interne checks & balances
die bijdragen aan kwaliteitsborging, met een actieve rol van intern toezicht
en van de medezeggenschapsraad (OCW, 2016 en 2017).
De resultaten van het onderzoek in 2016 laten zien dat nog niet altijd
toelichtingen over vereisten voor goed bestuur in bestuursverslagen
worden aangetroffen (Inspectie van het Onderwijs, 2016). Voorbeelden
hiervan zijn toelichtingen over de wijze waarop onafhankelijkheid van
intern toezicht wordt geborgd, de aanwezigheid van een
managementstatuut en de wijze waarop medezeggenschap wordt
gefaciliteerd. Naar aanleiding van deze resultaten is er behoefte ontstaan
om meer inzicht te verkrijgen in de praktijk van bestuur en toezicht.
Aanvullend bleek uit dit onderzoek, dat besturen met een functionele
scheiding van bestuur en toezicht zich minder vaak verantwoordden over
vereisten voor goed bestuur. Ook bleek dat deze besturen vaker een
school met zwak onderwijs hadden. Dit, en de aandacht in de ringen voor
het intern toezicht bij deze bestuursvorm, geeft aanleiding om de focus in
het voorliggend themaonderzoek te richten op besturen met een
functionele scheiding van bestuur en toezicht.
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen in de werking
van bestuur en toezicht in het funderend onderwijs, in het bijzonder bij een
functionele scheiding van bestuur en toezicht. Voor inzicht in de werking
van deze bestuursvorm is het onder meer van belang om informatie te
verkrijgen over de formele inrichting en ook de informele processen,
waaronder cultuur en houding. Daarbij heeft het onderzoek als doel om
Pagina 10 van 48

eventuele verbeterpunten in kaart te brengen met betrekking tot interne
checks & balances.
1.2

Vraagstelling
De vraagstelling van dit onderzoek luidt:
Hoe ziet de bestuurlijke inrichting eruit van besturen met een functionele
scheiding van bestuur en toezicht en hoe werken interne checks & balances
bij deze besturen?
Deze vraagstelling wordt uitgewerkt met behulp van de volgende
deelvragen:

Welke overwegingen hanteren besturen bij de keuze voor hun
bestuursvorm?

Hoe zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor intern
toezicht en uitvoerend bestuur verdeeld bij de geselecteerde
besturen?

Hoe wordt invulling gegeven aan toezichthoudende taken en is er in
de praktijk sprake van de gewenste scheiding van bestuur en toezicht?

Hoe wordt invulling gegeven aan interne checks & balances?

Welke voor- en nadelen ervaren besturen bij een functionele
scheiding?

Wat zijn de inzichten vanuit externe deskundigen over een functionele
scheiding van bestuur en toezicht en welke inzichten zijn er over
mogelijke voor- en nadelen voor het onderwijs?

1.3

Opzet en reikwijdte van het onderzoek
Voor het verkrijgen van kennis over de werking van bestuur en intern toezicht is
gekozen voor een kwalitatieve methode. Deze methode is geschikt voor diepgaand
onderzoek. Met dit onderzoek kunnen uitspraken worden gedaan over de werking
van formele en informele processen en over gedrag en houding van betrokkenen
(Yin, 2003). Voor dit onderzoek zijn twintig besturen geselecteerd in het primair,
voortgezet en speciaal onderwijs. Deze worden samen het funderend onderwijs
genoemd (zie bijlage 1). Daarvan zijn drie besturen waar voorheen sprake was van
een functionele scheiding en recent een raad-van-toezicht-model is ingevoerd. Bij
deze besturen is gesproken over de overweging om de bestuursvorm aan te passen.
Bij de selectie is zoveel mogelijk rekening gehouden met spreiding naar regio,
openbaar of bijzonder onderwijs en variatie in levensbeschouwelijke visie
(denominatie). Tijdens het onderzoek zijn interne documenten geanalyseerd,
waaronder notarieel gepasseerde statuten, managementstatuten,
bestuursreglementen, interne toezichtkaders en overige documenten die besturen
aan ons verstrekten, waaronder documenten met een uitwerking van rolinvulling en
een gewenste houding van toezichthouders. Ook zijn bij de geselecteerde besturen
bezoeken afgelegd, waarbij is gesproken met bestuurders, intern toezichthouders en
leden van (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden. In totaal zijn er
interviews afgenomen met 98 personen. De gesprekken vonden plaats in de periode
september 2017 tot en met februari 2018. De ontvangen gegevens zijn anoniem
verwerkt in het rapport.
Voor het onderzoek is ook gebruik gemaakt van rapporten van monitorcommissies
voor goed bestuur, die in opdracht van de PO-raad en VO-raad zijn uitgevoerd.
Tot slot zijn voor dit onderzoek drie bijeenkomsten georganiseerd met
externe deskundigen. In deze bijeenkomsten hebben we geïnventariseerd
wat de visie van deskundigen is op het functioneren van besturen met een
Pagina 11 van 48

functionele scheiding van bestuur en toezicht. In hoeverre zij vinden dat
bepaalde kenmerken van een bestuurlijke inrichting, tot voor- of nadelen
voor het onderwijs kunnen leiden.
Het onderzoek beperkt zich tot uitgangspunten voor interne checks &
balances die relevant zijn voor scheiding van bestuur en toezicht en voor
een onafhankelijke uitvoering van intern toezicht. Externe checks &
balances, zoals vanuit een gemeenteraad of vanuit andere externe
stakeholders, zijn niet meegenomen in dit onderzoek. Vereisten voor goed
bestuur, zoals voor kwaliteitszorg of risicobeheer, zijn eveneens buiten
beschouwing gelaten. Evenals samenwerkingsverbanden, niet-bekostigde
besturen en besturen die deel uitmaken van (boven)bestuurlijke
constructies zoals coöperaties, holdings, federaties en bestuurlijke
personele unies.
1.4

Leeswijzer
In hoofdstuk twee worden kaders beschreven voor scheiding van bestuur en intern
toezicht en voor interne checks & balances. In paragraaf 2.5 is een overzicht van
aandachtspunten uit de literatuur weergegeven en in paragraaf 2.6 een beknopt
overzicht van verzamelde inzichten uit de bijeenkomsten met externe deskundigen.
Hoofdstuk drie bevat de resultaten van het onderzoek. Met in paragraaf 3.1 een
toelichting op de selectie van besturen en in paragraaf 3.2 een analyse van de
bestuurlijke inrichting bij de geselecteerde besturen. Daarna worden in paragraaf
3.3 de aangetroffen interne checks & balances beschreven. In paragraaf 3.4 volgt
een samenvattende conclusie van verbeterpunten in bestuur en toezicht. Tenslotte
volgen in hoofdstuk vier de belangrijkste conclusies en aanbevelingen.

Pagina 12 van 48

2

Kaders voor scheiding van bestuur en intern toezicht

2.1

Ontwikkeling kaders voor goed bestuur
Met goed bestuur wordt in algemene zin bedoeld: een goede werking van
bestuur en intern toezicht. Voor goed bestuur zijn in de afgelopen jaren
verschillende wettelijke vereisten in de sectorwetten opgenomen. Een
belangrijk onderdeel hiervan zijn de wettelijke taken van een intern
toezichthoudend orgaan, waarvan een overzicht staat in bijlage 3.
In 2010 is een verplichte scheiding van bestuur en toezicht ingevoerd
vanwege een gewenste verbetering van bestuur en toezicht in het
funderend onderwijs, waarvoor een heldere verdeling nodig is van taken en
bevoegdheden tussen bestuurders en toezichthouders. Dit past ook bij de
proportionaliteit van het externe toezicht: naarmate de interne
toezichtfunctie in de praktijk onafhankelijk en met de nodige scherpte
wordt uitgevoerd en de kwaliteit van het onderwijs in orde is, kan de
externe toezichthouder meer afstand houden. Daarnaast geeft een
wettelijke plicht voor intern toezicht de externe toezichthouder een
concreet aangrijpingspunt om hiernaar te kijken (OCW, 2009). In de jaren
na invoering van de verplichte scheiding is verdere aandacht gevraagd
voor versterking van de governance in het onderwijs (OCW, 2013). De
minister constateerde dat de beoogde correctiemechanismen nog
onvoldoende functioneren, dat intern toezichthouders niet altijd in staat
zijn een bestuur te corrigeren en dat medezeggenschapsorganen hun
ruimte nog onvoldoende benutten (OCW, 2013). Voorts werd
geconstateerd dat naast formele voorwaarden, vooral ook de cultuur en
houding van bestuurders en toezichthouders van belang zijn. Een
transparante cultuur, ruimte voor kritische reflectie en tegenspraak zijn
hiervoor nodig (OCW, 2013). Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat
onafhankelijkheid van het intern toezicht en de positie van
medezeggenschap steeds belangrijker worden gevonden als onderdeel van
correctiemechanismen (OCW, 2016 en 2017).

2.2

Scheiding van bestuur en intern toezicht: organiek of functioneel
Het wettelijk vereiste dat bestuur en intern toezicht gescheiden zijn, is als
bekostigingsvoorwaarde vastgelegd in art. 17a en 17b WPO, art. 28g en
28h WEC, art. 24d lid 1 WVO, 24e lid 1 WVO. De mogelijkheid om de
scheiding tussen bestuur en toezicht functioneel of organiek in te richten is
beschreven in art. 17b WPO en art. 24e WVO. De wijze waarop scheiding
tussen bestuur en toezicht wordt geregeld, biedt voor het funderend
onderwijs veel ruimte. Een functionele scheiding kan op verschillende
wijzen worden ingericht: één bestuursorgaan waarbij de bestuursfunctie en
de toezichtfunctie door verschillende personen worden uitgeoefend of
waarbij uitvoerende bestuurstaken worden verdeeld aan personen buiten
het bestuur. Bij een organieke scheiding zijn bestuur en toezicht statutair
verdeeld over twee organen, zoals bij een raad-van-toezicht-model (rvtmodel). Net als in het funderend onderwijs, is in de sector mbo en hoger
onderwijs een functionele scheiding van bestuur en toezicht toegestaan
(art. 9.1.8 WEB en 9.51 en 10.3d WHW).
Uit rapporten van monitorcommissies voor goed bestuur blijkt in het
primair onderwijs (PO) in de periode 2010-2015 een sterke toename van
het rvt-model. Zie hiervoor in de onderstaande tabel de meest recente
Pagina 13 van 48

beschikbare percentages. Een rvt-model komt in 2015 voor bij 45 procent
van de PO-besturen. In het voortgezet onderwijs (VO) is het percentage
besturen met een rvt-model in de afgelopen jaren licht gestegen, met een
omvang van 85 procent in 2014 (Hooge en Honingh, 2011; Honingh en
Hooge, 2012; Oomens en Scholten, 2016; Honingh en Van Genugten, 2014
en Goodijk, 2018).
Tabel 2.2 Bestuursvormen in het funderend onderwijs
Bestuursvorm

PO 2011
(n=332)

PO 2012
(n=244)

PO 2015
(n=483)

VO 2014
(n=169)

VO 2018
(n=184)

Rvt-model

22%

39%

45%

85%

87%

Model 1.0: Verdeling
bestuurstaken en
toezichttaken binnen
een bestuur

4%

14%

29%

7%

4%

Model 2.0: Verdeling
bestuurstaken aan
personen buiten het
bestuur via
mandatering, volmacht
of delegatie

30%

28%

20%

7%

10%

Bovenstaande percentages tellen niet op tot honderd, omdat niet alle in de
rapporten genoemde bestuursmodellen in één van de genoemde
categorieën konden worden geplaatst (zie overzicht in bijlage 2).
2.3

Varianten voor een functionele scheiding
Bij een functionele scheiding van bestuur en intern toezicht zijn uitvoerende
bestuurstaken en toezichthoudende taken verdeeld over verschillende personen.
Uitvoerende bestuurstaken kan men op basis van de huidige kaders binnen een
bestuur verdelen of aan een persoon buiten het bestuur via een volmacht, mandaat
of delegatie. Figuur 1 biedt een overzicht van deze varianten.

Pagina 14 van 48

Figuur 1 Schematisch overzicht varianten voor inrichten functionele scheiding

Voor deze indeling is gebruik gemaakt van bestuursmodellen uit rapporten van
monitorcommissies (zie bijlage 2). Om bovenstaand schema overzichtelijk te
houden, zijn toezichthoudende bestuursleden niet afgebeeld. Bij deze varianten voor
de inrichting van functionele scheiding kan daarnaast nog sprake zijn van
toezichttaken bij een algemene ledenvergadering (ALV) en er kan sprake zijn van
toezichttaken bij een gemeenteraad.
Drie veelvoorkomende namen voor bovenstaande varianten zijn een raad-vanbeheer-model of one-tier model (1.0), en een bestuur-directiemodel of gedelegeerd
model (2.0). Deze varianten worden in dit themaonderzoek uitgelegd als een
functionele scheiding van bestuur en toezicht. De begrippen volmacht, mandaat en
delegatie１ worden in dit rapport gebruikt voor het verdelen van taken tussen het
bestuur en andere personen, die geen deel uitmaken van het bestuur. Ook in deze
situaties blijft het bestuur een bestuurlijke eindverantwoordelijkheid dragen.
Bovendien zijn de besluiten waarbij volmacht of mandaat wordt verleend of een
bevoegdheid wordt gedelegeerd, terug te draaien door een bestuur. Alleen bij
delegatie in het openbaar onderwijs wordt de ontvanger van de gedelegeerde
bevoegdheid zelfstandig verantwoordelijk voor het uitvoeren van de bevoegdheid.
Zowel toezichthoudende als uitvoerende bestuursleden dragen collectief en
individueel een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Bezoldigde bestuurders
zijn tevens als personeelslid aangesteld door het bestuur of door een raad
van toezicht bij een organieke scheiding. Verondersteld wordt dat
toezichthoudende bestuursleden niet alleen een controlerende rol en een
klankbordrol vervullen, maar tevens een werkgeversrol ten opzichte van
bezoldigde bestuurders. De werkgeversrol blijkt ook uit de verschillende
codes voor goed bestuur.

１ Delegatie en mandaat kennen een bestuursrechtelijke definitie. In dit rapport worden deze begrippen gebruikt om
een verdeling van bevoegdheden te duiden als in het informeel taalgebruik.
Pagina 15 van 48

2.4

Uitgangspunten interne checks & balances
In wetgeving en codes voor goed bestuur zijn uitgangspunten vastgelegd die
bijdragen aan correctiemechanismen (checks) als waarborg voor een balans in
verschillende belangen (balances). Zoals een balans tussen onderwijskundige en
personele belangen. Hieronder staan uitgangspunten voor interne checks & balances
die in dit onderzoek zijn gehanteerd.
Tabel 2.4 In het onderzoek gehanteerde uitgangspunten interne checks & balances

Formele
uitgangspunten

Cultuur en houding

Scheiding bestuur en toezicht
Onafhankelijk functioneren intern toezicht
Managementstatuut
Intern toezichtkader
Controlerende rol intern toezicht
Klankbordrol intern toezicht
Werkgeverschap intern toezicht
Informatievoorziening aan intern toezicht
Informatievergaring door intern toezicht
Gelegenheid tot voordracht toezichthouders door (G)MR
Overleg met intern toezicht en (G)MR
Onafhankelijkheid van intern toezicht
Rolvastheid bij bestuur en intern toezicht
Organiseren van kritische reflectie en tegenspraak
Kritische reflectie vanuit intern toezicht
Kritische reflectie vanuit medezeggenschap

Bovenstaande uitgangspunten zijn herleid uit wettelijke vereisten, codes voor goed
bestuur en kamerbrieven. De bronnen hiervan zijn opgenomen in bijlage 3.
Belang functiescheiding
Niet alleen in kaders voor het onderwijs wordt belang gehecht aan een heldere
verdeling van verantwoordelijkheden en een goede functiescheiding. Deze kaders
zijn ook in algemene bedrijfskundige theorie vindbaar. Zo wordt een duidelijke
functiescheiding beschouwd als een randvoorwaarde voor een effectieve
controlerende functie in een interne organisatie.２ Dit is vergelijkbaar met een
gewenste onafhankelijkheid en zakelijkheid bij intern toezichthouders, die nodig zijn
om hun controlerende rol uit te oefenen.
Kernactiviteiten intern toezicht
In de kern houdt een intern toezichthouder toezicht op het beleid en de behaalde
resultaten van een uitvoerend bestuur. Een overzicht van wettelijke taken van intern
toezichthouders in het funderend onderwijs, is opgenomen in bijlage 4.
Om als intern toezichthouder de wettelijke taken te kunnen uitvoeren zijn drie
kernactiviteiten belangrijk: informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie.
Een interne toezichthouder kan immers alleen een controlerende rol uitvoeren en
een klankbordrol vervullen, als deze op tijd en goed geïnformeerd wordt.
Een controlerende rol is verder alleen mogelijk als een intern toezichthouder in staat
is om een oordeel te vormen over de beschikbare informatie, en mogelijkheden
heeft om te interveniëren (WRR, 2014). Het interveniëren vanuit intern toezicht kan
ruim worden opgevat. Een mogelijke interventie is bijvoorbeeld schorsing of ontslag
van een uitvoerend bestuurder. Het onthouden van goedkeuring bij een beleidsplan
of het stellen van kritische vragen, zijn ook vormen van interventie.
２ Zie bijvoorbeeld www.typologiestarreveld.nl
Pagina 16 van 48

2.5

Overzicht aandachtspunten uit beschikbaar onderzoek
In rapporten van monitorcommissies voor goed bestuur die in opdracht van de POraad en VO-raad zijn uitgevoerd, staan de volgende aandachtspunten die betrekking
hebben op alle soorten bestuursvormen:















Primair onderwijs (n=483)
56 procent van de toezichthouders maakt geen afspraken met het
bestuur over normen voor de leerresultaten en onderwijskwaliteit;
27 procent van de toezichthouders verzamelt zelf geen informatie buiten
het bestuur;
20 procent van de toezichthouders vindt niet dat de scheiding tussen
bestuur en toezicht heeft geleid tot heldere en hanteerbare
rolopvattingen;
19 procent van de toezichthouders heeft geen overleg met de (G)MR;
8 procent van de bestuurders ervaart vrijwel geen constructieve input of
tegenspraak vanuit intern toezichthouders, 25 procent van de
bestuurders ervaart deze input ‘een beetje’ (Oomens en Scholten, 2016).
Voortgezet onderwijs (n=169)
36 procent van de toezichthouders heeft geen toetsingskader waarin
normen staan voor toezicht op het bestuur;
ongeveer de helft van de intern toezichthouders geeft aan informatie te
verwerven door gesprekken te voeren met betrokkenen zoals docenten
en ouders;
32 procent van de intern toezichthouders vindt dat niet alle functies in
het intern toezicht duidelijk zijn omschreven;
7 procent van de bestuurders vindt dat de functies binnen het bestuur
niet duidelijk zijn omschreven;
10 procent van de toezichthouders heeft geen overleg met de (G)MR
(Honingh en Van Genugten, 2014).

Uit deze gegevens blijkt dat intern toezichthouders in zowel het primair onderwijs
als het voortgezet onderwijs soms nog weinig werk maken van hun
toezichtstaak.
In recent onderzoek naar intern toezicht in het voortgezet onderwijs (Goodijk, 2018)
wordt aandacht gegeven aan de verschillende rollen van het intern toezicht. De
controlerende rol en de rol van werkgever veronderstellen een bepaalde afstand,
terwijl de rol van klankbord een bepaalde betrokkenheid veronderstelt. Uit het
onderzoek blijkt dat bestuurders de meeste meerwaarde ervaren in een klankbordrol
van het intern toezicht. Ook wordt in dit onderzoek aangegeven dat er nog weinig
vertrouwdheid is met interventies door intern toezichthouders. Een onderwerp
agenderen of extra informatie opvragen blijken de meest ingezette interventies.
Blokkeren van besluiten komt nauwelijks voor en echte scherpte lijkt vaak te
ontbreken (Goodijk, 2018).
Analyse bestuursvorm en onderwijskwaliteit
We hebben tijdens dit onderzoek een kwantitatieve analyse uitgevoerd met behulp
van beschikbare interne gegevens over het type bestuursvorm en aanwezigheid van
één of meer zwakke scholen. Uit deze analyse blijkt in het primair onderwijs een
verschil zichtbaar bij besturen met een functionele scheiding van bestuur en toezicht

Pagina 17 van 48

(model 1.0 en 2.0)３ ten opzichte de overige PO-besturen. In beschikbare gegevens
over het voortgezet en speciaal onderwijs zijn geen significante verschillen
aangetroffen tussen het type bestuursvorm en aanwezigheid van één of meer
zwakke scholen. Het aangetroffen verschil bij PO-besturen betreft het percentage
aangepaste arrangementen voor (zeer) zwak onderwijs van peildatum 1 september
2017. Van de PO-besturen met een functionele scheiding (n=65) is gemiddeld bij
6,6 procent van de scholen sprake van zwak onderwijs. Dit is significant hoger dan
bij de overige PO-besturen (n=865) waarvan gemiddeld bij 1,8 procent van de
scholen sprake is van zwak onderwijs. Een precieze oorzaak voor dit verschil in
onderwijskwaliteit is niet onderzocht. In een vergelijking van deze twee groepen zijn
geen significante verschillen aangetroffen met betrekking tot het aantal éénpitters
(besturen die één school besturen) of het gemiddeld aantal leerlingen per bestuur.
In wetenschappelijk onderzoek is geen duidelijk verband aangetroffen tussen de
bestuursvorm en onderwijskwaliteit (Honingh et al, 2017). In een onderzoek naar
bestuurlijk vermogen in het primair onderwijs wordt wel gesteld dat sturing op
kwaliteit vooral plaats zou kunnen vinden in sturing op interacties tussen directeuren
en stafleden, door uitvoerend bestuurders die in algemene zin de relaties in hun
bestuurlijke gemeenschap bevorderen (Hooge et al, 2015).
In voorliggend themaonderzoek is overleg tussen uitvoerend bestuurders, intern
toezichthouders en de medezeggenschapsraad, mede te beschouwen als een voor
het onderwijs noodzakelijke interactie binnen een bestuurlijke gemeenschap.
2.6

Opbrengst vanuit externe deskundigen
In de periode december 2017 tot en met februari 2018 zijn drie bijeenkomsten
met externe deskundigen georganiseerd. Deelnemers zijn onder meer
afgevaardigden van de PO-raad, VO-raad, LECSO, VTOI, overige
brancheorganisaties, wetenschappers en enkele adviesorganisaties.
In deze bijeenkomsten wordt meerdere malen een spanningsveld genoemd
tussen het belang van voldoende afstand en voldoende betrokkenheid bij intern
toezichthouders. In dit verband wordt belang gehecht aan duidelijkheid over de
rolinvulling en aan rolvastheid. Dit geldt voor alle bestuursvormen. Van intern
toezichthouders wordt verwacht dat ze zowel toezichthouder als klankbord zijn
van het bestuur. Deskundigen vragen zich af of deze taken altijd goed
samengaan. Om tegelijkertijd een klankbordrol en een controlerende rol te
kunnen vervullen, zijn kaders voor invulling van het intern toezicht erg
belangrijk. Van belang is dat intern toezichthouders genoeg op afstand staan om
echt kritisch te kijken naar voornemens van het uitvoerend bestuur. Een goede
balans tussen onafhankelijkheid en betrokkenheid is nodig zodat er een goede
discussie kan plaatsvinden. Daarbij wordt medezeggenschap beschouwd als
essentiële schakel in de checks & balances. Vooral ook om interne
toezichthouders scherp te houden.
Tijdens de bijeenkomsten is gevraagd welke aandachtspunten van toepassing zijn
voor besturen met een functionele scheiding, die niet of in mindere mate spelen bij
een raad-van-toezicht-model. Een aandachtspunt dat naar voren kwam is de
bestuurlijke aansprakelijkheid van toezichthoudende bestuursleden. Verder gaven
sommigen aan dat er meer risico’s aanwezig kunnen zijn bij besturen met een
functionele scheiding als het onduidelijk is wie waartoe bevoegd is. Denk dan aan
integriteitsrisico’s of een risico op wrijving en eventueel een conflict. Om deze
３ Dit betreft de besturen waarvan deze bestuursvorm bij de inspectie bekend is vanuit eerdere analyses.
Pagina 18 van 48

risico’s zoveel mogelijk te beperken zijn goede afspraken nodig over taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
In het algemeen constateren deskundigen dat er in het funderend onderwijs relatief
veel vrijheid is voor het inrichten van bestuur en toezicht en dat in het primair
onderwijs daarvoor de meeste ruimte wordt genomen. Volgens sommigen is er
sprake van een misfit in de schaalomvang en vereiste scheiding. Zij stellen dat je bij
kleinere besturen wellicht minder eisen zou kunnen stellen aan de inrichting van
bestuur en toezicht.
In de bijeenkomsten is ook genoemd dat een functionele scheiding van bestuur en
toezicht lijkt te passen bij een historische traditie in Nederlands bestuur. Een traditie
van polderen en een streven naar consensus. De neiging om eerst consensus te
willen bereiken is volgens deskundigen ook te zien bij een rvt-model. Bijvoorbeeld
als de raad van toezicht bij besluitvoering wordt betrokken en zich als
toezichthouder onvoldoende onafhankelijk opstelt. Het wordt onwenselijk gevonden
als een voorzitter van een toezichthoudend bestuur of van een raad van toezicht,
vooraf aan het overleg met de uitvoerend bestuurder al zaken heeft afgehandeld.
In de bijeenkomsten is ook gevraagd waar de inspectie meer aandacht aan zou
kunnen geven. Voorbeelden die genoemd zijn: aangeven wat precies een goede
scheiding is en hoe men op een goede manier verantwoordelijkheden verdeelt.
Sommigen geven aan dat het inspectietoezicht zich meer zou moeten richten op de
vraag of de intern toezichthouder genoeg zicht heeft op de onderwijskwaliteit.

Pagina 19 van 48

3

Resultaten van het onderzoek

3.1

Samenstelling geselecteerde besturen
Onder de twintig geselecteerde besturen zijn dertien besturen voor primair
onderwijs, vier besturen voor voortgezet onderwijs, twee besturen voor speciaal
onderwijs, en één multi-sectoraal bestuur. Van deze besturen zijn er drie besturen
voor openbaar onderwijs en zeventien besturen voor bijzonder onderwijs. Het aantal
leerlingen per bestuur varieert van circa vierduizend leerlingen tot minder dan
honderd leerlingen. Het aantal geselecteerde besturen per sector is tot stand
gekomen na een weging van toezichtlast en de bereidheid van een bestuur om deel
te nemen aan dit themaonderzoek.
In totaal is met 98 personen gesproken. Daaronder zijn 28 personen die bestuurlijke
taken uitvoeren (waarvan vijf gemandateerde directeuren) en 34 personen die
toezichthoudende taken uitvoeren. Daarnaast is gesproken met 36 personen die lid
zijn van een (G)MR, waarvan twintig leden van een personele geleding en zestien
leden van een oudergeleding. Bij deze gesprekken is gebruik gemaakt van interne
documenten die door besturen zijn verstrekt.
Van de twintig geselecteerde besturen zijn er veertien besturen waarbinnen een
bestuur een functionele scheiding is aangebracht van bestuurlijke en
toezichthoudende taken.
Bij drie andere besturen voeren alle bestuursleden toezichthoudende taken uit en
zijn uitvoerende bestuurstaken verdeeld aan een persoon buiten het bestuur via
mandatering of volmacht. Tenslotte zijn er drie besturen geselecteerd waar
voorheen sprake was van een functionele scheiding van bestuur en toezicht, maar
die enig tijd geleden een rvt-model hebben ingevoerd. Bij deze besturen is ook
gesproken over de reden van het invoeren van een organieke scheiding in een rvtmodel.
Tabel 3.1 Overzicht aantal en typering van geselecteerde besturen

Vereniging

Stichting

Openbaar
rechtspersoon

Bestuursmodel

Aantal

1.0: verdeling van toezicht
taken en uitvoerende
bestuurstaken binnen bestuur

14

4

10

0

2.0: verdeling uitvoerende
bestuurstaken bij een persoon
buiten het bestuur

3

1

2

0

Besturen die recent een rvtmodel invoerden

3

0

2

1

Totaal

20

5

14

1

In de interne documenten van deze besturen worden verschillende begrippen
gebruikt voor toezichthoudend bestuur en uitvoerend bestuur. In dit rapport wordt
het begrip toezichthoudend bestuur gebruikt voor een niet-uitvoerend bestuur of
een algemeen bestuur. Het begrip uitvoerend bestuur wordt gebruikt voor een
dagelijks bestuur, een directeur-bestuurder en voor personen onder wie uitvoerende
bestuurstaken zijn verdeeld. Andere gehanteerde begrippen zijn onbezoldigde
bestuurders en vrijwilligersbestuurders. Beide kunnen in de praktijk gebruikt worden
voor een toezichthoudend bestuur en voor een uitvoerend bestuur.
Pagina 20 van 48

3.2

Inrichting van bestuur en toezicht
3.2.1

Aangetroffen varianten

Bij veertien van de twintig geselecteerde besturen zijn toezichthoudende taken en
uitvoerende bestuurstaken verdeeld binnen het bestuur. Onder deze besturen zijn
vijf éénpitters en één bestuur met meer dan tien scholen. De overige besturen zitten
daartussenin.
Figuur 3 Uitvoerende taken verdeeld binnen een bestuur (model 1.0)

Bij elf van deze veertien besturen is één bestuurslid werkzaam als directeurbestuurder. Bij één van deze besturen bestaat het dagelijks bestuur uit drie
onbezoldigde bestuursleden. Bij een tweede bestuur zijn er binnen het dagelijks
bestuur zowel onbezoldigde als bezoldigde bestuursleden. Bij het derde bestuur is
het dagelijks bestuur gevormd uit twee bezoldigde bestuursleden.
Bij drie van de twintig besturen zijn via mandatering of volmacht bestuurlijke taken
gedeeld met één of meer personen buiten het bestuur. Onder deze drie besturen
valt één bestuur met meer dan vijftien scholen en de andere twee hebben minder
dan vijf scholen.
Figuur 4 Uitvoerende taken verdeeld buiten een bestuur (model 2.0)

Extra varianten aangetroffen
Het komt voor dat binnen het bestuur taken zijn verdeeld en tegelijkertijd
bestuurstaken zijn verdeeld aan een persoon buiten het bestuur (hierna model 3.0
genoemd, dit is bij één bestuur aangetroffen). Daarnaast komt het voor dat één van
de bestuursleden werkzaam is als bezoldigd directeur-bestuurder die gezamenlijk
met een of meer onbezoldigde bestuursleden een uitvoerende bestuurstaak uitvoert
(hierna model 1.3 genoemd, dit is bij twee besturen aangetroffen). De grijze
blokken in figuur 5 geven de extra varianten weer die in de praktijk zijn
aangetroffen, aanvullend op het overzicht in paragraaf 2.

Pagina 21 van 48

Figuur 5 Schematisch overzicht aangetroffen bestuursvormen

3.2.2

Overweging bij gekozen bestuursvorm

Overweging bij verdeling taken binnen een bestuur
Bij de veertien besturen waar toezichthoudende taken en uitvoerende bestuurstaken
binnen een bestuur zijn verdeeld, geven de meeste besturen aan dat men bewust
gekozen heeft voor deze bestuursvorm. Als voordeel van een verdeling van taken
binnen het bestuur worden verschillende redenen genoemd. De meest genoemde
reden is dat er meer betrokkenheid is bij toezichthoudende bestuursleden ten
opzichte van een rvt-model en dat ze makkelijker kunnen klankborden dankzij de
nabijheid van de toezichthoudende bestuursleden. Sommige besturen noemen
expliciet het voordeel dat de directeur-bestuurder er niet alleen voor staat. Daaruit
blijkt dat men als geheel bestuur een bepaalde gezamenlijkheid ervaart.
Sommigen geven aan dat het hen voordelen biedt als ouders in het toezichthoudend
bestuur kunnen deelnemen, omdat deze manier van betrokkenheid van ouders niet
goed mogelijk zou zijn in een raad van toezicht. Enkele besturen noemen dat deze
vorm past bij de kleinschaligheid van hun organisatie, en dat ze hiermee sneller
kunnen schakelen.
Bij enkele besturen speelden bij de overweging voor de huidige bestuursvorm de
omstandigheden van het bestuur of verzwaring van het takenpakket van de
directeur een rol. Omdat men bijvoorbeeld zag dat de zwaarte van diens taken
toenam, is gekozen om deze persoon bestuurslid te maken. Bij één van de besturen
was voorheen sprake van financiële problematiek en is om die reden gekozen voor
een verzwaring van de persoon die bestuurstaken uitvoert. Hier werd een directeurbestuurder aangesteld in plaats van een gemandateerde directeur, om op die manier
meer professionaliteit in huis te halen.

Pagina 22 van 48

Casusbeschrijving (Voorbeelden model 1.3)
Bij twee onderzochte besturen zijn uitvoerende bestuurstaken verdeeld aan
onbezoldigde uitvoerende bestuursleden én aan een bezoldigde directeur-bestuurder.
Eén van deze besturen heeft hier een goede ervaring mee. De directeur-bestuurder
werkt hier intensief samen met de twee onbezoldigde uitvoerende bestuursleden, die
aanvullende expertise te bieden hebben.
Bij het andere bestuur blijken er minder goede ervaringen. De formele inrichting met
onbezoldigde uitvoerend bestuurders blijkt daar in de praktijk niet zo te werken, deze
stellen zich in de praktijk op als toezichthoudend bestuurslid. In gesprekken blijkt dat
zij af en toe bepalen welke keuzes er nodig zijn in de dagelijkse aansturing door de
directeur-bestuurder. Er blijkt onvoldoende afstand tussen bestuur en toezicht, ook de
bestuursleden zelf zijn niet tevreden over de huidige werking van het intern toezicht.

Overweging bij verdeling taken buiten een bestuur
Van de drie besturen waar bestuurstaken zijn verdeeld aan een of meer personen
buiten het bestuur, is er één bestuur dat hier bewust voor heeft gekozen en aan een
externe organisatie advies heeft gevraagd over het inrichten hiervan. De overweging
hiervoor ligt in de betrokkenheid van toezichthoudende bestuurders; zowel de
gemandateerde directeur als toezichthoudend bestuurder geven aan dat zij de
gepercipieerde afstandelijke verhouding tussen bestuurder en toezichthouder bij een
rvt-model onwenselijk vinden. Uit interne stukken blijkt dat er een uitgebreide
mandaatregeling is en dat er is nagedacht over rolinvulling en rolvastheid, waarbij
ook aspecten van cultuur (openheid, elkaar aanspreken) zijn uitgewerkt. Bij de twee
andere besturen is de bestuursvorm een tijd geleden ontstaan en heeft men tot nu
toe geen reden gezien om deze aan te passen.
Casusbeschrijving (voorbeeld model 2.0)
Dit bestuur vertelt dat ze niet tevreden zijn met de huidige bestuursvorm, omdat ze
merken dat de gemandateerde directeuren een spagaat ervaren. De directeuren zijn
eindverantwoordelijk voor hun eigen school en gezamenlijk zijn ze verantwoordelijk
voor de collectieve organisatie. De drie directeuren vormden geen echte eenheid en de
verantwoordelijkheden en de bestuurlijke taken van de directeuren waren op centraal
niveau niet goed uitgewerkt. Om die reden heeft dit bestuur zich voorgenomen de
situatie te veranderen en een rvt-model in te voeren.
Casusbeschrijving (voorbeeld model 3.0)
Bij een toezichthoudend bestuur zijn uitvoerende bestuurstaken gemandateerd aan
personen buiten het bestuur. Maar, in de praktijk neemt één van de bestuursleden als
onbezoldigd dagelijks bestuurder deel aan het werkoverleg en de werkzaamheden van
de gemandateerde directeuren. De praktijk wijkt hier af van de formele inrichting.
Daarnaast blijkt bij de gemandateerde directeuren onduidelijkheid over de precieze
werking van het intern toezicht. Het is onduidelijk of het bestuur als geheel toeziet op
de personen buiten het bestuur aan wie bestuurstaken zijn verdeeld, of dat
toezichthoudende bestuursleden toezien op zowel het uitvoerende bestuurslid als op
de personen buiten het bestuur aan wie uitvoerende taken zijn gemandateerd. In de
gesprekken blijkt dat hierover geen eenduidig beeld aanwezig is. Voor een goed intern
toezicht is deze situatie onwenselijk, dat geven de betrokkenen ook zelf aan.

Pagina 23 van 48

3.2.3

Besturen met voornemen tot aanpassen bestuursvorm

Drie van de twintig besturen, twee met model 1.0 en een met model 2.0, willen in
de nabije toekomst de bestuursvorm aanpassen naar een rvt-model. Eén van de
besturen doet dit om beter aan te sluiten op de praktijk, naar aanleiding van advies
van een externe adviseur. Zij zijn wel tevreden over de praktijk met een directeurbestuurder en een toezichthoudend bestuur, en ervaren deze praktijk als die van
een raad-van-toezicht-model. De directeur-bestuurder wordt een college van
bestuur (cvb) en de toezichthoudende bestuurders worden een raad van toezicht.
De andere twee besturen willen een rvt-model invoeren, omdat ze nu niet tevreden
zijn over de werking van hun bestuur en toezicht. De reden die één van de besturen
noemt is dat het toezichthoudend bestuur onvoldoende tijd heeft om de
bestuurstaak te dragen. Daarnaast wil het bestuur de toezichthoudende taak
scherper scheiden van de uitvoerende bestuurstaak. Ze geven aan dat ze vooral de
bestuurscultuur willen veranderen en om dit te bereiken wil men eerst de formele
inrichting veranderen.
Citaat: ‘Bovenlangs bereikten we niets, er was te weinig samenwerking tussen de
gemandateerde directeuren. De omvorming die we nu gaan doen heeft in feite
niet te maken met een voorkeur voor one-tier of two-tier. Het ging niet goed, en
we hebben gekozen om dat te veranderen.’

Bij het hiervoor genoemde bestuur, wordt een dubbelfunctie aangekondigd van het
toekomstige cvb-lid dat tevens directeur wordt van één van de locaties. De
directeuren van de andere locaties vallen dan in hiërarchie onder deze persoon. Een
lid van de medezeggenschapsraad vertelt dat deze inrichting niet gelijkwaardig
aanvoelt: hij verwacht dat de andere vestigingen daardoor een zwakkere positie
krijgen. Over dit punt wordt vanuit de medezeggenschap in elk geval een kritische
reflectie geboden aan het bestuur. De toezichthoudende bestuursleden en
gemandateerde directeuren vertellen dat zij niet verwachten dat de voorgenomen
dubbelfunctie knelpunten zal geven.
Het derde bestuur wil de afstand tussen bestuur en toezicht vergroten door de
toezichthoudende taak organiek te scheiden van de uitvoerende bestuurstaak en zelf
niet meer bestuurlijk aansprakelijk zijn. Bij dit bestuur is nu nog sprake van een
algemeen bestuur, een (onbezoldigd) dagelijks bestuur en een functie van directeurbestuurder die sinds kort vacant is. In de gesprekken komt naar voren dat dit
bestuur enige tijd geleden de functie van bovenschools directeur wijzigde in die van
directeur-bestuurder. Op die manier ontstonden er drie lagen: naast een
toezichthoudend bestuur en een (onbezoldigd) dagelijks bestuur, een directeurbestuurder. Sommige bestuursleden concludeerden dat de directeur-bestuurder niet
genoeg ruimte kreeg om zijn taken zelfstandig uit te voeren. Daarom is besloten om
de afstand van het intern toezicht te vergroten. De manier waarop zij dat willen
bereiken is door op korte termijn een rvt-model in te voeren.
Een deel van de besturen (zeven van de twintig) vertelt dat zij bewust geen rvtmodel willen hanteren. Zij zien verschillende nadelen van een rvt-model, zoals: de
bestuurder staat er in dat geval ‘alleen’ voor, er is te weinig betrokkenheid te
verwachten van rvt-leden, of men geeft aan dat een veronderstelde zakelijkheid van
een rvt-model niet past bij hun organisatiecultuur.

Pagina 24 van 48

3.2.4

Besturen met een rvt-model

In het onderzoek zijn drie besturen met een rvt-model, waar enige tijd geleden nog
sprake was van een functionele scheiding bij het bestuur. Bij twee van deze
besturen wordt het begrip college van bestuur gehanteerd voor het bestuurlijk
orgaan, het andere bestuur hanteert hiervoor het begrip directeur-bestuurder. Van
deze drie besturen is er één éénpitter en de andere twee besturen elk minder dan
vijf scholen.
Bij een van deze besturen is de wijziging ingezet na het aantreden van een nieuwe
voorzitter met een andere visie op het intern toezicht. Deze wilde een grotere
afstand ten opzichte van het bestuur en geen bestuurlijke aansprakelijkheid, en nam
daarom het initiatief om een rvt-model in te voeren.
Een tweede bestuur heeft in het verleden bewust wel gekozen voor een functionele
scheiding binnen het bestuur, zodat ze in een moeilijke periode waarin het op de
school niet goed liep snel besluiten konden nemen. Binnen het bestuur ervoer men
een gezamenlijke energie om de problemen aan te pakken, het bestuur was hecht
en men werkte aan stabiliteit in personeel en financiën. Een paar jaar geleden nam
het bestuur zich voor om naar buiten toe meer duidelijkheid te geven over wie welke
verantwoordelijkheid draagt. Daarnaast wilde men niet meer als geheel bestuur
gezamenlijk aansprakelijkheid dragen. Er is gekozen voor een tweehoofdig cvb,
beide bestuursleden werken parttime met een totaal van 1 fte. Ze geven aan
hiermee de continuïteit van bestuur te waarborgen, kwetsbaarheid te verkleinen en
deskundigheid te verdelen.
Het derde bestuur geeft aan dat er voor de invoering van het rvt-model in de
praktijk geen scheiding aanwezig was tussen bestuur en toezicht, hierdoor ontbrak
er in feite een intern toezichthoudende functie. Het bestuur wilde dat veranderen en
heeft onder begeleiding van een extern bureau een proces in gang gezet voor
aanpassing van de bestuurlijke inrichting naar een rvt-model.
3.2.5

Algemene ledenvergadering en gemeenteraad

Algemene ledenvergadering
Bij vijf geselecteerde besturen wordt een verenigingsvorm gehanteerd, waarbij
door de betrokkenen is toegelicht dat hun algemene ledenvergadering (ALV) in
de praktijk niet fungeert als intern toezichthouder. Ook is er bij geen van deze
besturen binnen de ALV bijvoorbeeld een toezichtcommissie ingesteld. Deze
besturen hebben voor de uitvoering van het intern toezicht een toezichthoudend
deel van het bestuur ingericht. Wél heeft de ALV bij deze besturen de
bevoegdheid om goedkeuring te geven aan een beperkt aantal onderwerpen,
zoals de benoeming van bestuursleden, de goedkeuring van de begroting en
jaarrekening, en het wijzigen van statuten. Ook komt het voor dat de sluiting van
een school moet worden voorgelegd aan een ALV.
Een deel van de besturen geeft aan dat hun ALV nauwelijks functioneert door
gebrek aan belangstelling bij de leden. Eén van de besturen vertelt dat
toezichthoudende bestuursleden uit hun algemene ledenvergadering moeten
komen, maar dat het aanbod van personen beperkt is omdat de animo niet groot
is om bestuurder te worden. Er worden dan geen stemmingen gehouden, maar
bestuursleden worden min of meer geworven. Dit bestuur vindt het lastig dat ze
alleen uit verenigingsleden kunnen kiezen. Ze geven aan dat er op dit moment
geen principiële aanhangers van de verenigingsvorm zijn, die deze rechtsvorm in
stand willen houden. Aan de andere kant vindt dit bestuur het probleem niet

Pagina 25 van 48

groot genoeg om dit te veranderen. Daardoor is een overweging om de
rechtsvorm te wijzigen naar een stichting niet aan de orde.
Gemeenteraad
Voor de drie geselecteerde besturen voor openbaar onderwijs geldt dat een deel
van de toezichthoudende taken aan de gemeenteraad toekomt. Voor besturen
van openbare scholen is in de wetgeving bepaald dat gemeenteraden bij het
oprichten van de openbare rechtspersoon of bij het oprichten van de stichting die
de openbare school in stand gaat houden, in de verordening (respectievelijk in de
statuten) vastleggen op welke wijze een gemeenteraad toezicht houdt op het
onderwijs (art. 47 en 48 WPO en in art. 42a en 42b WVO).
Bij de drie besturen die we hebben bezocht, benoemt de gemeenteraad
bijvoorbeeld intern toezichthouders en uitvoerende bestuursleden.
Bij twee besturen heeft de gemeenteraad de bevoegdheid een begroting en
jaarrekening goed te keuren. Bij het andere bestuur wordt, in plaats daarvan,
door de bestuurder aan de gemeente een zienswijze gevraagd op de begroting en
jaarrekening. Die zienswijze wordt vervolgens aan de raad van toezicht
voorgelegd waarop de raad van toezicht al dan niet goedkeuring verleent.
Bij één van de geselecteerde besturen is in de statuten vermeld dat de
gemeenteraad bevoegd is om een statutenwijziging al dan niet goed te keuren.
De besturen geven aan dat zij de toezichttaken vanuit de gemeenteraad ervaren
als een formaliteit. In de praktijk wordt een gemeenteraad alleen betrokken bij
onderwerpen waar een intern toezichthoudend orgaan al goedkeuring aan heeft
verleend.

Pagina 26 van 48

3.3

Interne checks & balances
3.3.1

Verdeling van verantwoordelijkheden

In het onderzoek hebben we een beeld gevormd van de functionele
scheiding tussen bestuur en toezicht in formele zin. Een formele scheiding
blijkt uit in interne documenten vastgelegde taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden (hierna samengevat als: verantwoordelijkheden)
van bestuurders en toezichthouders.
Onder de geselecteerde besturen zijn drie besturen waarvan de statuten
dateren van vóór 2010. Van de overige besturen zijn de statuten
gemiddeld vier jaar oud. Eén bestuur is een openbare rechtspersoon waar
sprake is van een gemeentelijke verordening in plaats van statuten.
Naast statuten (of in plaats daarvan een gemeentelijke verordening), is
een managementstatuut een wettelijk vereist document. Sommige
besturen hanteren als alternatief een bestuursreglement. Alle
geselecteerde besturen hebben een managementstatuut of een
bestuursreglement en in een enkel geval zijn beide documenten aanwezig.
In de interne documenten zien we grote verschillen in de verdeling van
bevoegdheden aan een uitvoerend bestuurder of aan een gemandateerde directeur.
Soms is er een vrij algemene toedeling van bevoegdheden en soms is er een
gedetailleerde toewijzing van uiteenlopende bevoegdheden. Als bepaalde
bevoegdheden niet expliciet bij een uitvoerend bestuurslid of bij een gemandateerd
directeur liggen, kan men veronderstellen dat deze aan toezichthoudende
bestuursleden voorbehouden blijven. Een (te) algemene toewijzing van
bevoegdheden en veel ruimte voor interpretatie daarvan is onwenselijk, omdat het
kan leiden tot onduidelijkheid.
Bevoegdheden bij toezichthoudende bestuursleden
In de statuten van acht van de twintig besturen valt op dat toezichthoudende
bestuursleden formeel bevoegdheden hebben die men verwacht bij een uitvoerend
bestuurder. Deze besturen voldoen wettelijk gezien aan het vereiste voor scheiding
van bestuur en toezicht, omdat er sprake is van een bepaalde verdeling van taken.
De bevoegdheden waarover zij formeel beschikken passen echter bij taken van een
uitvoerend bestuur waarop intern toezicht verwacht wordt. Zoals de bevoegdheid
om personeel aan te nemen en te ontslaan (bij vier besturen), de bevoegdheid om
de organisatie extern te vertegenwoordigen (bij vier besturen) en de bevoegdheid
om afspraken te maken met hun administratiekantoor (bij één bestuur). Deze
bevoegdheden bij intern toezichthouders zijn in feite een beperking van
bevoegdheden bij uitvoerend bestuurders.
Door enkele van de besturen waarbij een toezichthoudend deel formeel
bevoegdheden heeft die juist gewenst zijn voor de handelingsruimte van een
uitvoerend bestuurder, wordt verteld dat de intern toezichthouder deze in de
praktijk niet uitvoert. Op dat moment hoeft er in de praktijk geen belemmering te
bestaan voor de handelingsruimte van een uitvoerend bestuurder, maar dit kan
veranderen bij wisselingen in het toezichthoudend deel van het bestuur.
Deze situatie laat daarnaast een beperkte zakelijkheid zien van intern toezicht ten
opzichte van een uitvoerend bestuurder of gemandateerd directeur.

Pagina 27 van 48

De meeste van deze besturen geven aan dat zij personele bevoegdheden bij hun
intern toezichthouders onhandig vinden en voornemens zijn om dit in hun statuten
aan te passen. Maar niet iedereen vindt het onprettig als bevoegdheden van een
uitvoerder beperkt zijn. Bij één bestuur met een directeur aan wie een deel van
uitvoerende bestuurstaken is gemandateerd, heeft het toezichthoudend bestuur de
bevoegdheid om schooldirecteuren aan te nemen, te schorsen of te ontslaan. De
directeur geeft aan dat ze voorstander is van deze werkwijze, omdat ze op die
manier zelf een goede verhouding houdt met het directieteam.
3.3.2

Werkgeverschap, intern toezichtkader en informatievergaring

Werkgeverschap
In alle statuten is vermeld dat het toezichthoudend deel van het bestuur of een raad
van toezicht een uitvoerend bestuurder kan benoemen, schorsen of ontslaan. Waar
sprake is van een vereniging (vijf van de twintig besturen) beslist een algemene
ledenvergadering (ALV) hierover na voordracht door een bestuur. Bij twee van de
drie besturen waar sprake is van openbaar onderwijs heeft de gemeenteraad de
bevoegdheid om bestuurders te benoemen na voordracht door het bestuur.
In de interviews met toezichthoudende bestuursleden, en ook met de leden van een
raad van toezicht, is verteld hoe een uitvoerend bestuurder wordt beoordeeld. Hierin
zijn verschillen zichtbaar in de mate waarin daar werk van wordt gemaakt. Bij een
deel van besturen met een functionele scheiding, wordt door de voorzitter en één
ander bestuurslid een functioneringsgesprek voorbereid. Hierbij geven sommige
bestuursleden aan vooraf stafleden te bevragen over het functioneren van de
betreffende persoon, dit is een goede manier om een bredere blik te vormen. Bij
enkele besturen lijkt een functioneringsgesprek slechts plaats te vinden in een
bestuurlijke vergadering waarin al dan niet tevredenheid wordt uitgesproken.
Bij één van de besturen bleek tijdens de gesprekken dat het toezichthoudend deel
van het bestuur in het afgelopen jaar de uitvoerend bestuurder heeft ontslagen.
Hiervoor is gekozen vanwege een onvoldoende professioneel niveau waarop deze
functioneerde en vanwege verslechterde onderwijsresultaten. Uit deze casus blijkt
dat een toezichthoudend bestuur in staat is om een uitvoerend bestuurder te
ontslaan. Dit gebeurt op een vergelijkbare wijze als men van een raad van toezicht
kan verwachten.
Intern toezichtkader
Aan alle toezichthouders is gevraagd op basis van welk kader ze het
bestuur controleren en beoordelen. Een aantal toezichthouders heeft
hiervoor een overzicht van indicatoren opgesteld. Een deel heeft
(aanvullend) een intern toezichtkader opgesteld, zoals in de code goed
bestuur staat aangegeven. Het deel dat de hiervoor genoemde
instrumenten niet hanteert, noemt het strategisch beleidsplan of de code
voor goed bestuur. Enkelen geven aan dat zij voor een beoordeling van de
uitvoerend bestuurder of gemandateerd directeur aanvullend spreken met
stafmedewerkers.
Iets meer dan de helft van de toezichthouders hanteert bij de uitoefening van hun
toezicht geen intern toezichtkader. Bij acht van de twintig besturen is aangegeven
dat een afzonderlijk toezichtkader is opgesteld, waarin is vastgelegd hoe de
toezichthouder toeziet op uitvoering van (al dan niet gemandateerde) uitvoerende
bestuurstaken. Van de twaalf gevallen waar geen afzonderlijk intern toezichtkader
aanwezig is, zijn in zes gevallen andere documenten benoemd als beoordelingskader
voor het toezicht. Zoals toezien op het naleven van de code goed bestuur, of het
Pagina 28 van 48

toezien op afspraken in het bestuursreglement, managementstatuut, strategisch
beleidsplan of functieprofiel van de uitvoerend bestuurder.
Casusbeschrijving over intern toezicht
In de gesprekken bij twee besturen blijkt dat het niet voor alle betrokkenen
duidelijk is hoe het intern toezicht te werk gaat. Bij één van deze besturen is
men niet tevreden over de werking van bestuur en toezicht in de praktijk. Bij het
andere bestuur ervaren gemandateerde directeuren deze onduidelijkheid niet als
een probleem. Besturen waarbij we in de gesprekken merken dat er veel
duidelijkheid is over de werking van het intern toezicht, beschikken tevens over
een uitwerking van rolinvulling en verwachtingen van de toezichthoudende leden.

Informatievergaring door intern toezicht
Bij vijf besturen met een functionele scheiding is in hun statuten vermeld
dat een intern toezichthouder bevoegd is om alle documenten in te zien die
hij het nodig vindt voor zijn toezichthoudende taak. Bij drie van deze vijf
statuten is aanvullend in de statuten vermeld dat een intern toezichthouder
bevoegd is om informatie op te vragen van functionarissen. Zoals
stafmedewerkers of medewerkers op de scholen. In de gesprekken bij deze
besturen werd aangegeven, dat er geen nadere afspraken zijn uitgewerkt
over de wijze waarop het intern toezicht onafhankelijk van het bestuur
informatie kan inwinnen. Bij één bestuur is vastgelegd dat de intern
toezichthouder onafhankelijk van de gemandateerde directeuren informatie
kan inwinnen. De hier vastgelegde mogelijkheid is dat het toezichthoudend
bestuur een directe ingang heeft bij de controller.
Bijna alle intern toezichthouders vertellen dat ze schoolbezoeken afleggen,
soms alleen omdat vergaderingen op die locatie plaatsvinden. Een deel
hiervan geeft aan dat er jaarlijks gericht een bijeenkomst wordt
georganiseerd op een van de scholen met docenten en de schooldirecteur.
Hier kunnen intern toezichthouders hen informeel spreken. Daarnaast
noemen betrokkenen dat ze hiermee bereiken dat personeelsleden in elk
geval weten wie de intern toezichthouders zijn. Enkelen verwachten dat
docenten zich tijdens deze schoolbezoeken gezien en gehoord voelen en
dat dit bijdraagt aan open communicatie.
Sommige toezichthoudende bestuursleden hebben zelf kinderen die naar
een van de scholen gaan waarop het bestuurslid zelf ook toezicht houdt.
Deze toezichthouders geven aan dat ze dit als voordeel ervaren, omdat ze
via de school van hun kind veel informatie meekrijgen over de organisatie.
Overleg met medezeggenschap
Een klein aantal toezichthouders heeft sinds hun aantreden meer dan één keer met
de (G)MR gesproken. De meeste toezichthouders en (G)MR-leden zijn nog zoekende
naar een invulling van dit overleg. Een aantal toezichthouders heeft hiervoor wel een
bepaalde structuur uitgewerkt: zij geven aan dat er vooraf aan het overleg met de
(G)MR thema’s worden gekozen waar men tijdens het overleg op in kan gaan.
Voordracht door medezeggenschap
Niet alle (G)MR-leden blijken op de hoogte van de mogelijkheid om een intern
toezichthouder te kunnen voordragen. Degene die al wel ervaring hebben met die
mogelijkheid, geven aan op welke manier dat in zijn werk ging. Aan hen werden
bijvoorbeeld door het bestuur enkele namen doorgegeven van personen met wie zij
een gesprek kon aangaan. Vervolgens konden ze uit die personen een keuze maken.

Pagina 29 van 48

3.3.3

Kritische reflectie en tegenspraak

Kritische reflectie
Een deel van de besturen geeft aan dat ze actief kritische reflectie stimuleren door
inbreng te vragen tijdens vergaderingen met toezichthouders en medezeggenschap.
Sommigen houden thematische brainstormsessies of richten een werkgroep in voor
thema’s als krimp, personeel of een nieuw onderwijsconcept.
Een aantal besturen geeft aan dat ze kritische reflectie organiseren door reguliere
activiteiten, zoals het verstrekken van informatie aan intern toezicht en (scholing
van) medezeggenschap. Ook wordt het klankborden met toezichthoudende
bestuursleden beschouwd als gelegenheid voor kritische reflectie.
De meeste uitvoerend bestuurders zijn over het algemeen tevreden over het kritisch
gehalte van de intern toezichthouders. Bij vijf besturen is expliciet door uitvoerend
bestuurders of gemandateerde directeuren aangegeven dat de toezichthouder nog
kritischer en scherper kan en mag zijn.
Ongeveer de helft van de uitvoerend bestuurders is tevreden over de kritische
reflectie vanuit de medezeggenschap. Daarnaast geeft een aantal andere besturen
aan dat ze (af en toe) kritische reflectie ervaren, maar dat dit scherper kan. Ook is
in een enkel geval aangegeven dat de medezeggenschap nog zoekende is in zijn rol
en zich hierin nog verder moet ontwikkelen. Eén bestuur geeft expliciet aan niet
tevreden te zijn en vindt dat tegenspraak vanuit de medezeggenschap in de meeste
gevallen ontbreekt. Bij twee besturen geven leden van de medezeggenschap zelf
aan dat ze niet tevreden zijn over hun kritische blik. In het ene geval is aangegeven
dat de medezeggenschap zijn taak veel meer ziet in het geven van advies dan in het
geven van tegenspraak, en in het andere geval is een te loyale opstelling in een
crisissituatie benoemd. Over het geheel gezien is onze indruk dat de
medezeggenschap een verbeterslag kan maken in de kritische reflectie richting een
bestuur.
Citaat: ‘Ze zouden meer vanuit het collectief kunnen denken, en ik gun ze meer
expertise, bijvoorbeeld over het verdelingsmodel. Sommige leden van de
medezeggenschap zijn erg mondig, met een houding alsof ze toezichthoudend
bestuurslid zijn.’

Voor goede medezeggenschap is onder meer van belang dat bestuurders zorgen
voor een tijdige informatievoorziening. Bij vier van de twintig besturen geven leden
van de medezeggenschap aan dat zij niet tevreden zijn over de tijdigheid van de
informatievoorziening. Bij één van deze besturen blijken thematische werkgroepen
tijdiger te worden geïnformeerd en betrokken, waarbij de (G)MR later in het proces
om instemming wordt gevraagd. In de gesprekken blijkt dat er sprake is van
verschillende verwachtingen bij de medezeggenschap en bij de uitvoerend
bestuurder. Deze uitvoerend bestuurder beschouwt de (G)MR als procesbewaker,
terwijl de (G)MR graag inhoudelijker betrokken wil zijn.
Bij twee besturen is aangegeven dat de directeur-bestuurder aanwezig is bij alle
(G)MR vergaderingen. In deze situatie is het echter de vraag of leden van de
medezeggenschap voldoende onafhankelijk hun visie kunnen vormen.
Reflectie bij medezeggenschap
Enkele besturen geven aan dat van de medezeggenschap nu erg veel wordt
verwacht. Medezeggenschap is een manier om de belangen van enkele stakeholders
goed over het voetlicht te krijgen. De belangen van personeel en ouders zijn daarin
georganiseerd en kunnen op die manier worden behartigd. ‘Je zou willen dat de
leden hiervan beschikken over een bestuurdersblik, op afstand staan en gericht zijn
Pagina 30 van 48

op de toekomst.’ Sommige bestuursleden vragen zich af of je dat wel kan
verwachten van medezeggenschap. Leden van een (G)MR vertellen in de
gesprekken over hun toegenomen bevoegdheden en de uitdagingen die daarmee
gepaard gaan. Zoals het vinden van leden die over strategisch en bestuurlijk inzicht
beschikken, en het kunnen afwegen van collectieve belangen tegenover individuele
schoolbelangen.
Verder blijkt er bij een aantal (G)MR’en een besef te zijn dat zij nog te weinig
contact hebben met hun achterban: alle personeelsleden en alle ouders. Een aantal
(G)MR’en heeft concrete plannen om hun achterban vaker te betrekken en om meer
aandacht te geven aan hun communicatie in de organisatie.
Visie op tegenspraak
Zowel aan de uitvoerend bestuurders, de gemandateerde directeuren als aan de
toezichthouders is gevraagd wat zij verstaan onder tegenspraak. De meesten geven
aan dat ze hieronder verstaan: de goede vragen kunnen stellen, professioneel en
zakelijk communiceren en kritiek niet persoonlijk opvatten. Hieruit blijkt dat men de
begrippen tegenspraak en kritische reflectie in de praktijk gebruikt voor dezelfde
eigenschappen.
‘Tegenspraak is denkbaar in situaties als het bestuur te weinig oog heeft
voor onderwijskwaliteit en als bestuurlijke beslissingen over huisvesting en
financiën schade toebrengen aan het onderwijsproces’ (OCW, 2013).

Concrete voorbeelden van tegenspraak die genoemd worden:

elkaar aanspreken op taken en verantwoordelijkheden;

tijdig informatie verstrekken aan intern toezicht en medezeggenschap en hen
daarmee aanzetten tot tegenspel;

kunnen variëren in communicatie, zowel een positief-kritische bespreking als
het tot de orde roepen indien het nodig is (bijvoorbeeld: hoe komt het dat we
nog geen klokkenluidersregeling hebben?);

tijdens vergaderingen waardering uitspreken over personen die kritische vragen
durven stellen;

ouders betrekken in tegenspraak, door een jaarlijkse evaluatie voor hen te
organiseren.
Blik van buiten
Een deel van de besturen heeft in de afgelopen jaren een externe
organisatie om advies gevraagd over de werking van hun bestuur en
toezicht. Bijna al deze besturen beschikken, naast bovengenoemde
documenten, aanvullend over een document met een uitwerking van
rolinvulling, houding en gedragskenmerken van toezichthouders.
Daarnaast hanteren sommige van deze besturen een profielschets voor
toezichthouders waarin niet alleen een toelichting is opgenomen over diens
taken, maar ook over rolinvulling en houding.
3.3.4

Rolvastheid, houding en cultuur

Men zou verwachten dat een formeel vastgelegde scheiding en vastgelegde
afspraken bij een goed bestuur in de praktijk worden toegepast. Bij drie besturen
blijkt dat de scheiding van bestuur en toezicht, zoals die in de statuten is
vastgelegd, in de praktijk niet altijd wordt toegepast. Zo blijkt het toezichthoudend
deel van enkele besturen zich soms ook met uitvoerende bestuurstaken bezig te
houden. Een voorbeeld is het geven van instructies voor het aannemen of
vervangen van personeelsleden.
Pagina 31 van 48

Daarentegen komt ook het tegenovergestelde voor: intern toezichthouders die niet
aan al hun formeel toegekende bevoegdheden uitvoering geven. Zo geven enkele
besturen aan dat de bevoegdheid om personeel aan te nemen die bij een
toezichthoudend deel van het bestuur is belegd, in de praktijk niet door hen worden
uitgevoerd. Dit is op zich positief, want deze bevoegdheid past immers bij een
uitvoerend bestuur waarop een intern toezichthouder toezicht dient te houden.
Het verdient echter aanbeveling dat bevoegdheden in formele zin zodanig worden
vastgelegd dat daaruit een praktijk kan voortvloeien die recht doet aan:

een goede scheiding van bestuur en toezicht;

onafhankelijkheid bij het intern toezicht;

een gepaste handelingsruimte voor uitvoerend bestuurders.
Onafhankelijkheid van het intern toezicht
In de vorige paragrafen zijn voorbeelden genoemd van aspecten die de
onafhankelijkheid kunnen bevorderen: zoals voldoende formele afstand ten opzichte
van het uitvoerend bestuur, en geen bevoegdheden bij een intern toezichthouder die
passend zijn voor een uitvoerend bestuurder. Andere voorbeelden zijn: vastgelegde
normen voor beoordeling van een bestuur in een intern toezichtkader,
onafhankelijke informatievergaring en overleg met de (G)MR.
Bij ongeveer de helft van de besturen met een functionele scheiding van bestuur en
toezicht (acht van de zeventien besturen) zien we aandachtspunten in de formele of
informele borging van de onafhankelijkheid van het intern toezicht.
Voorbeelden hiervan zijn:

besturen waarbij het uitvoerend bestuur vindt dat het toezichthouder kritischer
mag zijn;

besturen waarbij uit de gesprekken blijkt dat een toezichthoudend bestuur
vrijwel alles samen doet met het uitvoerend bestuur of met de gemandateerde
directeuren;

besturen waar weinig is geformaliseerd, waarbij we in de gesprekken merken
dat er weinig zelfreflectie is en er veel op vertrouwen wordt gesteund;

besturen waar door gemandateerde directeuren en leden van
medezeggenschapsraden wordt aangegeven dat het onduidelijk is hoe het
intern toezicht functioneert;

intern toezichthouders die nog niet twee keer per jaar met de (G)MR
overleggen;

intern toezichthouders waar vrijwel geen informatievergaring onafhankelijk van
het bestuur plaatsvindt;

intern toezichthouders die teveel leunen op de informatie van een uitvoerend
bestuurder en van de medezeggenschap geen kritische geluiden ontvangt, en er
te laat achter komen welke problemen aan de orde zijn.
Voorbeelden waarborgen scheiding bestuur en toezicht
Bij de meeste besturen met een functionele scheiding van bestuur en
toezicht zijn er voorbeelden genoemd van een informele wijze waarop de
onafhankelijkheid van intern toezicht wordt geborgd. De informele
werkwijze die het meeste naar voren komt is een uitvoerend bestuur dat
een toezichthouder aanspreekt op roldiscipline en rolvastheid, wanneer
deze op de stoel van uitvoerder wil gaan zitten. Een ander voorbeeld is dat
vergaderingen van de toezichthoudende bestuursleden plaatsvinden zonder
aanwezigheid van de uitvoerend bestuurder. En dat de gezamenlijke
vergaderingen worden voorgezeten door een toezichthoudend bestuurslid.
Sommige besturen geven aan dat zij bij de selectie van toezichthoudende
bestuursleden letten op diens verwachting en houding. In de gesprekken
Pagina 32 van 48

die vooraf gaan aan een benoeming als intern toezichthouder, geven
bestuursleden expliciet aan dat de persoon een toezichthoudende rol zal
invullen en geen uitvoerende rol.
3.3.5

Genoemde voordelen, nadelen en dilemma’s

Aan toezichthouders en uitvoerend bestuurders is gevraagd of zij voordelen of
nadelen ervaren bij de huidige bestuursvorm, waarin een functionele scheiding van
bestuur en toezicht is aangebracht. Het meest genoemde voordeel is dat men een
grotere betrokkenheid van toezichthoudende bestuursleden ervaart. Dit maakt het
klankborden gemakkelijker en brengt snelheid in de besluitvorming. Ook zijn er
uitvoerend bestuurders die vinden dat de inhoud en kwaliteit van de klankbordrol
beter kan. Tevens wordt genoemd dat een functionele scheiding vooral voordelen
zou geven bij een klein aantal scholen.
‘Het verschil tussen een one-tier en two-tier model zit volgens mij vooral in taal. Ik zie
weinig verschil tussen deze bestuursvormen, voordelen bij ons model zijn steun en
kennis vanuit het toezichthoudend bestuur.’
‘Bij een rvt-model moet de bestuurder echt de bestuurder zijn, maar in ons geval kan
het gecombineerd worden met de uitvoering van taken in de school.’

In beperkte mate zijn er nadelen genoemd. Een enkele keer is de tijdsinvestering
van de bestuursleden genoemd als nadeel, omdat er veel tijd geïnvesteerd moet
worden in de voorbereiding van vergaderingen. Betrokkenen veronderstellen dat
leden van een raad van toezicht minder tijd in hun toezichttaken steken. Door
enkele betrokkenen is de nabijheid van het intern toezicht als nadeel benoemd.
Een gemandateerd directeur vertelt over de afstand met het intern toezicht: ‘het kan
knellen als het te dichtbij wordt. Bijvoorbeeld als een toezichthoudend bestuurslid zich
een klankbord maakt van een individuele docent. Ik had gewild dat die aan docenten
vraagt hoe het overleg met mij als algemeen directeur verloopt, zodat die toeziet op
mijn rol en op het proces.’

Besturen die recent een raad-van-toezicht-model hebben ingevoerd, vinden dat de
afstand bij een rvt-model groter is worden. Daarbij ziet men als voordeel dat het bij
een rvt-model voor de buitenwereld duidelijker is wie bestuurt en wie toezicht
houdt. Daarnaast geven sommigen expliciet aan dat ze als toezichthouders geen
volledige bestuurlijke aansprakelijkheid willen dragen.
Ongeveer de helft van de besturen geeft aan alleen voordelen te ervaren bij een
functionele scheiding. Een aantal hiervan geven daarbij expliciet aan dat het bij deze
bestuursvorm extra belangrijk is om te letten op voldoende afstand tussen bestuur
en toezicht. Niet alleen door vastlegging van verantwoordelijkheden, uitgangspunten
voor het intern toezicht en kaders waarop het uitvoerend bestuur wordt beoordeeld.
Maar ook door ruimte te nemen om een toezichthoudend bestuurslid aan te spreken
als het nodig is. Als diegene bijvoorbeeld zijn of haar rol niet goed invult en te dicht
op de stoel van een uitvoerend bestuurder komt.

Pagina 33 van 48

Hieronder volgen enkele thema’s waarvan in meerdere gesprekken is aangegeven
dat ze dit als een dilemma ervaren.
Ouders als intern toezichthouder
Bij de besturen met ouders in een toezichthoudend bestuur wordt aangeven aan dat
ze het nodig vinden dat er ouders in het bestuur zitten vanwege een grotere
betrokkenheid. Door de meeste toezichthoudende bestuursleden die tegelijkertijd
ouder zijn, wordt verteld dat dat soms lastig is. De meesten geven aan dat als er
een kwestie zou spelen met een docent van hun kind, ze dit buiten de
bestuursvergaderingen houden. Eén persoon geeft aan het in dat geval wel te
melden bij de uitvoerend bestuurder, maar niet inhoudelijk te bespreken.
Sommige toezichthoudende bestuurders geven aan dat de school van hun kind niet
weet dat ze intern toezichthouder zijn, en dat het niet tot problemen hoeft te leiden.
Volgens de meeste geïnterviewde ouders in toezichthoudende besturen, worden
eventuele dilemma’s en knelpunten ondervangen door openheid te geven over het
dilemma om eventuele kwesties op de school van hun kind te bespreken.
Dubbelfunctie van bestuurder en schooldirecteur
Een ander thema is een zogenoemde dubbelfunctie van een bestuurder, oftewel als
een uitvoerend bestuurder tevens schooldirecteur is. Bij enkele besturen werd deze
dubbelfunctie overigens niet als knelpunt benoemd door betrokkenen, voornamelijk
bij besturen met één of twee scholen. Een aantal besturen vindt een dubbelfunctie
ongewenst. Zo is er door enkele leden van de medezeggenschap aangegeven dat
het voor medewerkers in dat geval onduidelijk is of ze de bestuurder spreken als
collega of als werkgever. Als medewerkers knelpunten aan de orde willen stellen kan
dit tot ongemakkelijke situaties leiden. Eén directeur-bestuurder geeft zelf aan dat
hij jarenlang deze functies combineerde en dit nu niet meer goed vindt werken. Hij
heeft besloten dat er voor de betreffende school een directeur zal worden
aangesteld en wil zich volledig op bestuurstaken richten. Dit zien we als een
positieve ontwikkeling, vooral omdat het hier gaat om een bestuur met meerdere
scholen.
3.4

Reflectie verbeterpunten interne checks & balances
Bij ongeveer de helft van de geselecteerde besturen met een functionele
scheiding van bestuur en toezicht, komen we verbeterpunten tegen die
betrekking hebben op de formele inrichting en op cultuur en houding. Deze
worden hieronder beknopt samengevat en aangevuld met een analyse van
risico’s voor het onderwijs.
Verbeterpunten formele inrichting
We zien besturen die nog weinig hebben uitgewerkt over hoe ze bestuur en
toezicht willen invullen. Hierbij blijkt het niet voor iedereen duidelijk hoe
intern toezichthouders hun taken uitvoeren. Soms zijn bij deze besturen
onduidelijkheden te zien in de verdeling van bevoegdheden, of is het niet
duidelijk of de bevoegdheid om personeel aan te nemen aan intern
toezichthouders is toegekend en wie daar vervolgens nog intern toezicht op
houdt.
Als er onduidelijkheid is over wie welke bevoegdheden heeft, dan wordt er
in feite niet voldaan aan het wettelijke vereiste dat de functies van bestuur
en toezicht zijn gescheiden. Een intern toezichthouder functioneert
daardoor immers niet onafhankelijk genoeg ten opzichte van het
(uitvoerend) bestuur. Dit hoeft niet direct te leiden tot een probleem voor
het onderwijs, zolang de onderlinge verhoudingen goed zijn en er een
Pagina 34 van 48

goede sturing wordt gegeven aan de organisatie en het onderwijs op de
scholen. Onduidelijkheden over bevoegdheden kunnen problemen
opleveren als het fout loopt, en het is belangrijk om dat te voorkomen door
preventief tot een duidelijke verdeling van bevoegdheden te besluiten.
Onduidelijkheden over bevoegdheden kunnen leiden tot verschillende
verwachtingen over elkaars rol. Het kan vervolgens misgaan bij zorgelijke
ontwikkelingen of bij problemen die om een goede sturing of interventie
vragen vanuit het intern toezicht. Dan is het risico aanwezig dat er
wrijving, verslechterde verhoudingen, of een bestuurlijke onrust ontstaat.
Dit kan leiden tot onrust in de organisatie als geheel. Het is denkbaar dat
deze onrust effect heeft op de werkvloer en daarbij het onderwijs in
negatieve zin kan beïnvloeden.
Verbeterpunten cultuur en houding
Ook in informele processen zien we verschillen. Het gaat hierbij om
verbeterpunten die betrekking hebben op cultuur en houding. Deze
verbeterpunten zijn ook zichtbaar in de rapporten van monitorcommissies
voor goed bestuur en kunnen bij alle bestuursvormen aan de orde zijn. Dus
ook bij besturen met een organieke scheiding, waarbij een raad van
toezicht is ingericht afzonderlijk van een formeel bestuur. Uit de rapporten
van de monitorcommissies blijkt bijvoorbeeld dat niet bij alle besturen
sprake is van onafhankelijke informatievergaring door het intern toezicht.
Daarnaast zijn er niet altijd normen opgesteld waaraan bestuurders of
onderwijskwaliteit worden getoetst en wordt er nog niet altijd overlegd
tussen intern toezicht en de (G)MR. Dit kan ertoe leiden dat interne
toezichthouders de controlerende rol niet goed kunnen uitoefenen.
Als het intern toezicht niet onafhankelijk genoeg functioneert, wat wettelijk
wel is vereist, dan ontstaat het risico dat intern toezichthouders hun
controlerende rol onvoldoende kunnen uitoefenen. Dit risico is ook
aanwezig als het intern toezicht geen kritische reflectie ontvangt vanuit de
(G)MR. Naast onafhankelijkheid is ook voldoende betrokkenheid van
belang: als intern toezichthouders te weinig ruimte nemen voor het
verzamelen van informatie en het stellen van kritische vragen, dan
ontstaat het risico dat men relevante informatie mist en problemen voor
het onderwijs pas opmerkt wanneer het te laat is.

Pagina 35 van 48

4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies
Onafhankelijkheid van intern toezicht kan beter
Op basis van dit onderzoek blijkt dat de invoering van een verplichte scheiding van
bestuur en toezicht niet bij alle besturen heeft geleid tot een gewenste scheiding
tussen bestuur en toezicht. Deze besturen voldoen wel aan de wettelijk vereiste
scheiding van bestuur en toezicht, omdat daarvan formeel wel sprake is. De
invulling hiervan leidt echter tot vragen over de positie van het intern toezicht. Bij
de helft van de geselecteerde besturen zijn verbeterpunten geconstateerd die
betrekking hebben op het onafhankelijk functioneren van intern toezichthouders.
Daartegenover staat dat we bij de andere helft van de besturen met een functionele
scheiding zien dat een zakelijk en onafhankelijk intern toezicht mogelijk is. Hierbij is
sprake van zowel formele kaders als cultuur en houding die een onafhankelijk
functioneren van het intern toezicht kunnen waarborgen.
Handelingsruimte uitvoerend bestuurders
Het is belangrijk om de scheiding van bestuur en toezicht zodanig vorm te
geven dat de personen met uitvoerende bestuurstaken en de intern
toezichthouders beschikken over voldoende handelingsruimte om hun
verantwoordelijkheid te kunnen dragen. Uit de resultaten blijkt echter dat
besturen veel ruimte nemen om zelf te bepalen wat ze formeel afspreken
over de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarbij
regelen niet alle besturen op een adequate wijze een scheiding van bestuur
en toezicht. Een deel van de besturen neemt bijvoorbeeld de ruimte om
aan intern toezichthouders personele bevoegdheden toe te kennen, zoals
het aannemen van personeel. Het gaat om circa een kwart van de
geselecteerde besturen met een functionele scheiding, waar het intern
toezicht formeel deze bevoegdheid heeft die in feite past bij de dagelijkse
leiding. Daarnaast zijn er enkele besturen waarbij personen aan wie
bestuurstaken zijn gemandateerd niet goed op de hoogte waren van de
werkwijze van het toezichthoudend bestuur.
Verduidelijking en voorlichting over wettelijke kaders is gewenst
De huidige wettelijke kaders voor scheiding van bestuur en toezicht zijn ruim
opgesteld. Met name besturen in het primair onderwijs nemen veel ruimte voor de
inrichting van bestuur en toezicht. De variatie in de bestuurlijke inrichting die we
zijn tegengekomen is een mogelijk gevolg van hun historische ontwikkeling en
omvang. Uit dit onderzoek blijken grote verschillen in de wijze waarop een scheiding
van bestuur en toezicht wordt vormgegeven, waarbij de bevoegdheden en het
functioneren van intern toezicht op verschillende manieren worden ingevuld. Op
basis van de resultaten geven de kaders voor sommige besturen teveel ruimte. Het
verdient aanbeveling om deze kaders te verduidelijken en ook het doel van deze
kaders goed voor het voetlicht te brengen: dat er sprake is van een zodanig
onafhankelijk functioneren van het intern toezicht en er genoeg ruimte is voor de
controlerende rol. Hierbij is het tevens van belang dat er betrokkenheid en
voldoende kritische reflectie is, om op gepaste wijze een klankbordrol te vervullen.
Balans vinden tussen onafhankelijkheid en betrokkenheid
Het is voor intern toezichthouders bij alle bestuursvormen essentieel dat ze een
goede balans vinden tussen voldoende onafhankelijkheid en zakelijkheid, en daarbij
in staat zijn tot gepaste betrokkenheid. Dit is van belang voor de rol van werkgever,
de controlerende rol en de klankbordrol. Voor het vinden van deze balans zijn
bepaalde competenties belangrijk, zoals een vermogen om kritisch te reflecteren op
Pagina 36 van 48

strategische vraagstukken en ook een vermogen tot zelfreflectie. Daarnaast is ook
voldoende kennis nodig over formele afspraken en inzicht in eventuele
belemmeringen voor een goede uitvoering van bestuur en intern toezicht. Bij een
onafhankelijke houding past ook dat informatievergaring van intern toezichthouders
onafhankelijk van het bestuur plaatsvindt. Hierbij helpt een cultuur waarin openheid
wordt gewaardeerd.
Aandachtspunt bij algemene ledenvergadering
Bij de besturen met een verenigingsvorm blijken bij de algemene
ledenvergadering (ALV) toezichthoudende bevoegdheden belegd. Uit de
gesprekken blijkt echter, dat bij een deel van deze besturen de leden nog
weinig belangstelling hebben voor de ALV. Het is de vraag op welke manier
de ALV in deze gevallen bijdraagt aan de interne checks & balances en
daarmee aan goed bestuur. Gezien de bevoegdheden waarover een ALV
kan beschikken, vormt dit een punt van aandacht.
4.2

Overzicht van aanbevelingen
Aanbeveling voor bestuurders en toezichthouders
We bevelen aan om zorg te dragen voor een zodanige verdeling van bevoegdheden
dat zowel uitvoerend bestuurders, personen aan wie uitvoerende bestuurstaken zijn
verdeeld en interne toezichthouders, over bevoegdheden beschikken die nodig zijn
om hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen. Voor intern toezichthouders is
wettelijk bepaald dat hun bevoegdheden zodanig moeten zijn dat hij of zij een
deugdelijk en onafhankelijk intern toezicht kan uitoefenen (art. 17c WPO en 24e1
WVO). Vergelijkbaar moet er worden gesteld dat bevoegdheden van uitvoerend
bestuurders of van personen aan wie uitvoerende bestuurstaken zijn verdeeld,
zodanig zijn opgedeeld dat zij een goede sturing kunnen geven aan de organisatie.
Waaronder sturing op de randvoorwaarden die nodig zijn voor het onderwijs,
inclusief financiële en personele sturing.
De inrichting en werking van een functionele scheiding van bestuur en toezicht dient
te voldoen aan de volgende kenmerken:
Formele uitgangspunten:

Een toezichthoudend deel van het bestuur heeft aan uitvoerende
bestuursleden formeel bevoegdheden toegekend die nodig zijn om
verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor de dagelijkse leiding;

Als er sprake is van een geheel toezichthoudend bestuur, dan zijn er aan
personen aan wie uitvoerende bestuurstaken zijn verdeeld bevoegdheden
gegeven die nodig zijn om verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor de
dagelijkse leiding;

Voor uitvoerende bestuursleden, voor personen aan wie uitvoerende
bestuurstaken zijn verdeeld en voor de (G)MR, is het duidelijk op welke
manier intern toezicht wordt uitgevoerd en welke normen de intern
toezichthouders hanteren in het toezicht;

Intern toezichthouders zorgen zelf actief voor een onafhankelijke
informatievergaring die nodig is om hun taken uit te kunnen voeren;

Intern toezichthouders en uitvoerend bestuurders passen de code voor goed
bestuur toe die voor hen van toepassing is.

Pagina 37 van 48

Cultuur en houding:

Zowel bestuurders als intern toezichthouders letten op rolvastheid
in het intern toezicht door aandacht te geven aan houding,
openheid over dilemma’s en omgangsvormen;

Intern toezichthouders zijn in staat om te schakelen van een
controlerende rol naar een klankbordrol, waarbij men een
onafhankelijke positie behoudt;

Bestuurders geven openheid en ruimte aan intern toezichthouders
om buiten het bestuur om informatie te verzamelen.
Aanbeveling voor sectororganisaties
Om besturen met een functionele scheiding van bestuur en toezicht zo nodig steun
te bieden, verdient het aanbeveling dat sectororganisaties (zoals de PO-raad en VOraad) aandacht geven aan bestuursvormen waarin sprake is van een functionele
scheiding. En om een concrete uitwerking te geven voor de manier waarop besturen
kunnen zorgen voor een cultuur en houding die onafhankelijkheid van intern
toezichthouders ondersteunt en die bijdraagt aan interne checks & balances.
Daarnaast bevelen we aan dat sectororganisaties hun leden aanspreken als deze
niet of slechts gedeeltelijk vereisten voor goed bestuur toepassen, die betrekking
hebben op scheiding van bestuur en toezicht en op een onafhankelijk functioneren
van het intern toezicht.
Activiteiten onderwijsinspectie
De resultaten uit het onderzoek geven ons aanleiding om in het regulier toezicht
aandacht te blijven geven aan bestuur en toezicht. Maar ook tijdens
toezichttrajecten bij zwak onderwijs en bij aangepast financieel toezicht.
Daarnaast zijn we met het departement in gesprek over mogelijkheden waarop
verduidelijking en voorlichting over wettelijke kaders gerealiseerd kan worden.

Pagina 38 van 48

Geraadpleegde bronnen
Eshuis, J. & R. Bloemers (2017). De gemeente en ‘haar’ openbaar onderwijs. Het Nederlands
tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, nr 1, pag. 10-18, april 2017.
Goodijk, R. (2018). Intern toezicht in het voortgezet onderwijs, onderzoek naar de stand van
zaken, de toegevoegde waarde en mogelijke vernieuwingen. Het Zijlstra Centre, VU
Amsterdam. 28 februari 2018.
Halsema, F., Februari, M., Van Kalleveen, M., & Terpstra, D. (2013). Een lastig gesprek.
Rapport van de commissie behoorlijk bestuur. Den Haag.
Hendriks, S. & J. Beekveldt (2016). Handreiking toezicht op strategie(vorming). Over het
samenspel tussen besturen en intern toezicht binnen het primair onderwijs. PO-raad.
Honingh, M. & M. van Genugten (2014). Monitorstudie goed onderwijsbestuur in het VO.
Nijmegen: Radboud University.
Honingh, M. & E. Hooge (2012). Goed Bestuur in het primair onderwijs, Eindrapportage
monitor goed bestuur primair onderwijs 2010-2012. PO-raad, Utrecht.
Honingh, M., J. van Kan, H. van den Akker, S. van Thiel (2016). Bestuurlijk handelen in relatie
tot onderwijskwaliteit in het voortgezet onderwijs. Radboud universiteit, Nijmegen.
Honingh, M., M. Ruiter, S. van Thiel (2017). Een internationale vergelijking van de relatie
tussen onderwijsbestuur en de kwaliteit van onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs Nederlands exceptionalisme? Radboud universiteit, Nijmegen.
Hooge, E.S. & M. Honingh (2011). Goed Bestuur in het primair onderwijs, resultaten van de
nulmeting monitor Goed Bestuur PO 2010. uitgevoerd in opdracht van de PO-raad door
de Hogeschool van Amsterdam in samenwerking met de Radboud Universiteit.
Hooge, E., S. Janssen, K. van Look, N. Moolenaar, P. Sleegers (2015). Bestuurlijk vermogen in
het primair onderwijs, mensen verbinden en inhoudelijk op een lijn krijgen om adequaat te
sturen op onderwijskwaliteit. Tias, school for business and society, Tilburg University.
Lückerath-Rovers, M. & E. Smits (2010). Onafhankelijke commissarissen en de relatie met
performance in one-tier en two-tier bestuur. Een vergelijking tussen Nederland en het Verenigd
Koninkrijk. Tijdschrift voor corporate governance. 84e jaargang, maart 2010.
Minderman, G. & F. Oukes (2018). Toezicht richting one-and-a-half tier board? Goed Bestuur &
toezicht, tijdschrift over governance, nr 1, pag. 32-38, januari 2018.
OCW (2009). Memorie van Toelichting bij de wet Goed onderwijs, goed bestuur. Kamerstuk 31
828 nr. 3. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 april 2009.
OCW (2013). Versterking bestuurskracht onderwijs. Brief van de minister van OCW aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 19 april 2013. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
OCW (2014). Versterking governance in de praktijk. Brief van de minister van OCW aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 5 februari 2014.
OCW (2016). Versterking medezeggenschapscultuur in het onderwijs. Brief van de minister van
OCW aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 23 december 2016.
OCW (2017). Kwaliteitsborging bestuur en intern toezicht onderwijs. Brief van de minister van
OCW aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 23 juni 2017.
Onderwijsinspectie (2013). De kwaliteit van het bestuurlijk handelen in het funderend
onderwijs. Utrecht, april 2013.
Onderwijsinspectie (2016). Verantwoording over goed bestuur in het funderend onderwijs.
Verkennend onderzoek naar verantwoording over wettelijke vereisten voor goed bestuur in
jaarverslagen in het funderend onderwijs. Utrecht, 2013.

Pagina 39 van 48

Onderwijsraad (2008). De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs. Den Haag,
november 2008.
Oomens, M., & Scholten, F. (2016). Monitor Goed bestuur primair onderwijs 2015. Utrecht:
Oberon onderzoek advies, februari 2016.
Oosterling, M. & R. Vink (2011). Besturen met intern toezicht. Zicht op het omgaan met de wet
‘goed onderwijs, goede bestuur’. Kortlopend onderwijsonderzoek, nr. 92. IVA. Tilburg.
PO-raad (2012). Bestuursmodellen passend onderwijs PO. PO-raad, Utrecht.
PO-raad (2013). Professionalisering van besturen in het primair onderwijs. Rapport van de
commissie Meurs. PO-raad, Utrecht.
PO-raad (2014). Code goed bestuur in het primair onderwijs, met vastgestelde wijzigingen.
PO-raad, 27 november 2014, Utrecht.
Tweede Kamer (2009). Memorie van toelichting bij de wet goed onderwijs, goed bestuur.
Vergaderjaar 2008–2009, 31 828, nr. 3, Den Haag.
Tweede Kamer (2015). Memorie van toelichting bij de wet versterking bestuurskracht. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 251, nr. 3, Den Haag.
Veiligheid en Justitie (2016). Memorie van toelichting bij het voorstel van Wet Bestuur en
Toezicht Rechtspersonen. Kamerstuk 34491 nr 3. Ingediend bij de Tweede Kamer door het
Ministerie van Veiligheid en Justitie, 8 juni 2016, Den Haag.
Vink, R. (2013). Professioneel intern toezicht in het primair en voortgezet onderwijs, verslag
van een verkennend onderzoek. Kortlopend onderwijsonderzoek, nr. 101. IVA. Tilburg.
Vijlder, de F., C. van Kan, R. Brouwer (2017). Medezeggenschap onder het vergrootglas, een
themaonderzoek in het kader van de governance VO. Kenniscentrum publieke zaak, HAN,
Nijmegen, juni 2017.
VO-raad (2015). Code goed onderwijsbestuur VO. VO-raad, 4 juni 2015, Utrecht.
WRR (2014). Van tweeluik naar driehoeken, versterking van interne checks and balances bij
semi-publieke organisaties. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam
university press.

Naast geciteerde bronnen staan hierboven ook bronnen vermeld die als naslagwerk zijn
geraadpleegd bij de voorbereiding van het themaonderzoek.

Pagina 40 van 48

Bijlage I: Overzicht kenmerken geselecteerde besturen
Overzicht rechtsvorm, bestuursvorm en aantal personen per casus
Sector

Rechtsvorm

Aantal
brin’s

(G)MR

Intern
toezicht

Uitvoerend

Totaal

Rvt-model openbaar

4

1

1

1

3

Model 1.1

bijzonder

1

2

2

1

5

Model 1.2

bijzonder

1

5

4

2

11

5

2

3

3

8

2

1

5

Bestuurs
vorm
o.b.v.
p.20

Soort
onderwijs

1

PO

2

PO

Openbare
rechtspersoon
Vereniging

3

SO

Stichting

4

PO

Vereniging

5

PO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

1

2

6

PO

Vereniging

Model 1.0

bijzonder

13

2

1

1

4

7

VO

Stichting

Model 1.1

bijzonder

2

2

1

1

4

8

VO

Vereniging

Model 2.0

bijzonder

3

1

2

2

5

9

PO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

3

2

1

2

5

10 PO

Stichting

Model 1.3

openbaar

4

2

2

1

5

11 PO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

7

0

2

1

3

12 PO

Stichting

2

1

2

2

5

13 PO

Stichting

Model 1.0

openbaar

1

2

2

1

5

14 SO

Stichting

Rvt-model bijzonder

1

1

2

3

6

15 VO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

1

2

2

0*

4

16 PO

Stichting

Model 2.0

bijzonder

17

2

1

1

4

17 VO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

10

2

1

1

4

18 PO

Stichting

Model 3.0

bijzonder

4

2

1

2

5

19 VO

Stichting

Model 1.0

bijzonder

1

2

1

1

4

20 PO

Vereniging

9

1

1

1

3

36

34

28

98

Model 1.3

bijzonder

Rvt-model bijzonder

Model 1.0

bijzonder

Totaal aantal personen
* Bij dit bestuur was de directeur-bestuurder niet beschikbaar.

Onder de besturen voor bijzonder onderwijs zijn besturen voor onder andere
algemeen bijzonder, protestants, katholiek en islamitisch onderwijs.
Om de anonimiteit van de besturen te borgen zijn deze denominaties niet
weergegeven in bovenstaande tabel. Om dezelfde reden is de regio niet vermeld.

Pagina 41 van 48

Bijlage II: Variëteit benaming bestuursvormen
Functionele scheiding van bestuur en toezicht
Hieronder staat een overzicht van in gebruik zijnde omschrijvingen voor besturen
waar sprake is van een functionele scheiding van bestuur en toezicht.
In de linkerkolom staan omschrijvingen voor een variant waarin taken zijn verdeeld
binnen een bestuur (‘model 1.0’ in dit themaonderzoek), in de rechterkolom voor
varianten waarin taken zijn verdeeld buiten een bestuur (‘model 2.0’ in dit
themaonderzoek).
Uit monitor PO (Honingh en Hooge, 2012):

Model 1.0: taken verdeeld binnen
een bestuur

Model 2.0: taken verdeeld buiten een
bestuur

- Eenlaagsmodel waarbij de
toezichtfunctie en bestuurlijke functie in
hetzelfde orgaan liggen

- Toezichthoudend bestuur met
(bovenschools) management dat via
volmacht, mandaat of delegatie bestuurt

- Het algemeen bestuur houdt toezicht,
het dagelijks bestuur heeft een
bestuurlijke functie

- De algemene ledenvergadering en het
bestuur houden toezicht, het (bovenschools)
management of de schoolleiding heeft een
bestuurlijke functie via volmacht, mandaat of
delegatie

- De algemene ledenvergadering en het
algemeen bestuur houden toezicht, het
dagelijks bestuur heeft een bestuurlijke
functie

Beschreven varianten die niet goed bij een van deze drie bestuursmodellen zijn onder te
brengen:
De algemene ledenvergadering houdt toezicht, de bestuurlijke functie ligt bij het
bestuur.
De algemene ledenvergadering houdt toezicht, de bestuurlijke functie ligt bij het
algemeen en het dagelijks bestuur.
Uit monitor PO (Oomens en Scholten, 2016):

Model 1.0: taken verdeeld binnen
een bestuur

Model 2.0: taken verdeeld buiten een
bestuur

- Een algemeen bestuur dat toezicht
houdt en een dagelijks bestuur

- Een bestuur dat toezicht houdt en de
bestuurlijke functie is belegd bij het
bovenschools management of de schoolleiding

- Eén orgaan met daarin zowel
bestuurders als intern toezichthouders

- Een algemene ledenvergadering die toezicht
houdt en een bestuur dat toezicht houdt, de
bestuurlijke functie is belegd bij het
bovenschools management of de schoolleiding
via volmacht, mandaat of delegatie

Een algemene ledenvergadering die toezicht houdt, een algemeen bestuur dat toezicht
houdt en een dagelijks bestuur.
Beschreven varianten die niet goed bij één van deze drie bestuursmodellen zijn onder te
brengen:
Een bestuur zonder intern toezicht
Een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur die beide besturen, zonder intern
toezicht
Pagina 42 van 48

-

Een algemene ledenvergadering die toezicht houdt en een bestuur dat bestuurt
Een algemene ledenvergadering die toezicht houdt en er is een algemeen en een
dagelijks bestuur, beiden besturen

VO monitorstudie (Honingh en Van Genugten, 2014):

Model 1.0: taken verdeeld binnen
een bestuur

Model 2.0: taken verdeeld buiten een
bestuur

- Een one-tier model waarbij binnen het
orgaan sprake is van een
functionele scheiding, het orgaan bestaat
zodoende uit bestuurders (die de
organisatie besturen)
en intern toezichthouders (die intern
toezicht houden).

- Een bestuur dat toezicht houdt en de
bestuurlijke functie is belegd bij het
bovenschools management of de schoolleiding
- Gedelegeerd model

- Een algemeen bestuur dat toezicht
houdt en een dagelijks bestuur dat
bestuurt
Rapport over intern toezicht in het VO (Goodijk, 2018):
One-tier-systeem: een toezichthoudend
bestuur dan wel een raad van beheer
model

Algemeen Bestuur (AB)/directiemodel

Oosterling en Vink (2011):

Model 1.0: taken verdeeld binnen
een bestuur

Model 2.0: taken verdeeld buiten een
bestuur

- Functionele scheiding
- One-tier model
- Raad van beheer-model

- Bestuur-directiemodel

Modellen op websites van adviesorganisaties:
- Onderscheid tussen dagelijks bestuur en
algemeen bestuur (genoemd als variant
van een one-tier model)

- Het via volmacht, mandaat of delegatie
verdelen van bestuurlijke taken aan een
(algemeen) directeur

- Raad van beheermodel met een
bestuurslid als directeur (genoemd als
variant van een one-tier model)

Organieke scheiding
Een organieke scheiding houdt in dat de functies van bestuur en intern toezicht in
aparte organen worden georganiseerd. Omdat er in dit model twee lagen zijn, wordt
het ook wel een two-tier model genoemd. Naast een raad van toezicht-model zijn er
andere vormen van een organieke scheiding. Bijvoorbeeld een college van
burgemeester en wethouders als bestuur, of een bestuurscommissie aan wie een
gemeente taken kan overdragen, met daarnaast een gemeenteraad als
toezichthouder. Een bestuur met daarnaast een algemene ledenvergadering (ALV)
zou men ook als organieke scheiding kunnen beschouwen, mits de bestuursleden
zelf geen deel uitmaken van deze ALV.

Pagina 43 van 48

Bijlage III: Vindplaats uitgangspunten checks &
balances
Voor een analyse van de werking van bestuur en toezicht wordt in dit onderzoek
gebruikgemaakt van onderstaande uitgangspunten voor interne checks & balances:
Formele uitgangspunten
Scheiding bestuur en toezicht
Onafhankelijk functioneren intern
toezicht
Managementstatuut

Intern toezichtkader
Werkgeverschap door intern
toezicht
Controlerende rol intern toezicht
Klankbordrol intern toezicht
Informatievoorziening aan intern
toezicht

Informatievergaring door intern
toezicht

Gelegenheid tot bindende
voordracht intern toezichthouders
door (G)MR
Overleg met intern toezicht en
(G)MR
Cultuur en houding
Rolvastheid bij bestuur en toezicht
Organiseren van kritische reflectie
en tegenspraak door het bestuur
Kritische reflectie vanuit intern
toezicht

Kritische reflectie vanuit
medezeggenschap

Bron
Art. 17a lid 1 WPO
Art. 24d lid 1 WVO
Art. 17b lid 1 en 2 en 17 c lid 2 WPO
Art. 24e lid 1 en 2 en 24e1 lid 2 WVO
Art. 31 WPO
Art. 32c WVO
Art. 31 WEC
Code PO art. 21 lid 33
Code VO art. 24
Code PO art. 20 lid 5
Code VO art. 20
Kamerbrief OCW (2017)
Art. 17c WPO
Art. 24e1 WVO
Art. 17c WPO
Art. 24e1 WVO
Code PO art. 17
Code VO art. 10
Tevens te herleiden uit vereiste controlerende
rol van het intern toezicht
Code PO art. 22
Code VO art. 24
Tevens te herleiden uit vereiste controlerende
rol van het intern toezicht
Art. 17a lid 2 WPO
Art. 24d lid 2 WVO
Art. 17c lid 3 WPO
Art. 24d lid 3 WVO
Bron
Art. 17b WPO
Art. 24e lid 2 WVO
Code PO art. 9 lid 1, art. 11, art. 16
Code VO paragraaf 2.1 en 2.3, en art. 8
Kamerbrief (OCW, 2013, 2014, 2017)
Code PO art. 20 lid 6 en art. 24 lid 1
Code VO art. 19 en art. 36
Tevens te herleiden uit vereiste klankbordrol
Kamerbrief OCW (2013, 2014, 2017)
Herleid uit advies- en
instemmingsbevoegdheden in de WMS
Kamerbrief OCW (2016)

Bovenstaand overzicht is geen totaaloverzicht van kaders voor goed bestuur. Kaders
voor een kwaliteitszorgsysteem en voor risicobeheer staan hierin bijvoorbeeld niet
vermeld.
Pagina 44 van 48

Toelichting bij de begrippen ‘statuten’ en ‘managementstatuut’
Als er sprake is van een formele verdeling van taken tussen uitvoerende
bestuursleden en toezichthoudende bestuursleden, dan zijn deze te vinden
in notarieel gepasseerde statuten (of in een gemeentelijke verordening).
Als er sprake is van een formele verdeling van bestuurlijke taken aan een
persoon buiten het bestuur, dan zou dit in zowel notarieel gepasseerde
statuten als in een managementstatuut moeten worden vastgelegd. In een
managementstatuut, bestuursreglement, mandaatregeling of vergelijkbaar
document wordt een uitwerking van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden verwacht.
Het begrip managementstatuut is een wettelijke term. Soms hanteren
besturen in plaats hiervan een bestuurs- of managementreglement. De
inhoud van deze documenten kan vergelijkbaar zijn met een
managementstatuut.

Pagina 45 van 48

Bijlage IV: Toelichting taken intern toezichthouders
De taken van intern toezichthouders bestaan onder meer uit:

het toezien op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de
bevoegdheden door het bestuur;

de naleving van de wettelijke verplichtingen en toepassing van de
code voor goed bestuur;

het toezien op rechtmatige en doelmatige besteding van middelen;

het goedkeuren van de begroting, bestuursverslag en
meerjarenplan (art. 17c lid 1 WPO, art. 28i lid 1 WEC, art. 24e1 lid
1 WVO).
Deugdelijke en onafhankelijke uitoefening van intern toezicht
De taken en bevoegdheden van de intern toezichthouder moeten zodanig
worden verdeeld door het bevoegd gezag, dat deze een deugdelijk en
onafhankelijk intern toezicht kan uitoefenen (art. 17c lid 2 WPO, art. 28h
lid 2 WEC, art. 24e lid 2 WVO).
Onder onafhankelijkheid van het intern toezicht kan volgens de memorie
van toelichting bij de wet ‘goed onderwijs, goed bestuur’ het volgende
worden verstaan:

toezichthouders kunnen zonder beïnvloeding door anderen informatie
verzamelen, zich een oordeel vormen en indien nodig interveniëren;

toezichthouders hebben geen directe belangen in de school, zoals
werknemers of opdrachtgevers van de school;

de wijze van benoeming van de toezichthouder is niet helemaal vrij, zo
moet er een openbare profielschets beschikbaar zijn, een (G)MR moet
in de gelegenheid worden gesteld om een toezichthouder voor te
dragen (art. 17a lid 2 WPO);

daarnaast mogen alleen intern toezichthouders worden benoemd die
onafhankelijk kunnen functioneren.
Verantwoording door intern toezichthouders
Het intern toezicht moet over de uitvoering van zijn wettelijke taken
verantwoording afleggen in bestuursverslagen (art. 17c lid1 sub e WPO,
art. 28i lid 3 WEC; art. 24e1 lid 1 sub e WVO; art. 3 en 4 RJO):

In deze verantwoording leggen intern toezichthouders
verantwoording af over hun handelen en over de resultaten die dat
handelen heeft opgeleverd (art. 3 sub f RJO).

Daarnaast leggen intern toezichthouders verantwoording af over de
wijze waarop zij het bestuur ondersteunen en/of adviseren over
beleidsvraagstukken (art. 4, lid 4, bijlage 3 RJO).

Pagina 46 van 48

Bijlage V: Overzicht voorgelegde vragen
Vragen voor uitvoerend bestuurders

Op welke manier is scheiding tussen bestuur en intern toezicht
vastgelegd? Hoe ervaart u de afstand tot het toezichthoudend bestuur?

Welke verantwoordelijkheden liggen bij u – als uitvoerend bestuurder –
die níet bij het intern toezicht (algemeen/toezichthoudende bestuurders)
zijn belegd?

Als u géén deel uitmaakt van het bestuur, maar wel bestuurlijke taken
verricht op basis van mandatering: welke bestuurlijke taken zijn aan u
gemandateerd?

Indien gesprekspartner(s) zowel bestuurlijke als toezichthoudende taken
uitvoert: hoe gaat u om met deze dubbelrol, hoe zorgt u ervoor dat er in
deze situatie toch sprake is van een onafhankelijk toezicht?

Waarom heeft u – of hebben uw voorgangers - destijds gekozen voor
deze bestuursvorm?

Welke thema’s hadden in het afgelopen jaar vooral uw aandacht? Kunt u
over een van deze thema’s meer vertellen? Zoals: wat was de aanleiding,
hoe verliep besluitvorming en overleg daarover tussen bestuur, intern
toezicht en medezeggenschap?

Heeft u afspraken gemaakt over hoe u het intern toezicht op de hoogte
houdt van uw ambities, doelen en resultaten? Wat voor afspraken zijn dit
en/of welke documenten stuurt u hen daarvoor toe?

Heeft u afspraken gemaakt over uw informatievoorziening aan de
medezeggenschap? Geeft u hen soms ook ongevraagd informatie?

Kunt u toelichten op welke manier u een klankbord ervaart bij de
toezichthoudend bestuurders?

In hoeverre ervaart u kritische vragen vanuit het intern toezicht en/of de
medezeggenschap? Waar gaan deze vragen vooral over, en wat is het effect
van deze vragen?

Hoe ervaart u adviezen of initiatieven van de medezeggenschapsraad?

Wat is uw visie op (interne) tegenspraak en wat is hiervoor volgens u nodig?

Welke voordelen en nadelen ervaart u bij het uitvoeren van bestuur en
intern toezicht bij het bestuursmodel dat uw organisatie hanteert?
Vragen voor intern toezichthouders

Zijn er recent veranderingen geweest in de werkwijze van uw intern
toezicht? Kunt u dit toelichten?

Wat beschouwt u als de belangrijkste taken van een intern toezichthouder,
hoe borgt u dat u deze goed kan uitvoeren?

Heeft u een intern toezichtkader opgesteld? Zo ja: kunt u een voorbeeld
geven hoe u dit toezichtkader in de praktijk toepast?

Op welke manier heeft u geregeld dat u een onafhankelijke positie behoudt
ten opzichte van de persoon (of personen) die bestuurlijke taken uitvoert?

Indien gesprekspartner(s) zowel bestuurlijke als toezichthoudende taken
uitvoert: ervaart u een dubbelrol, en zo ja, hoe gaat u hiermee om? Hoe
zorgt u ervoor dat u in deze situatie onafhankelijk het intern toezicht kan
uitvoeren?

Hoe vaak spreekt u met docenten, schoolleiders, medezeggenschap, of met
externen zoals de gemeente of de accountant? In hoeverre is dit bruikbaar
voor uw werkzaamheden?

Hoe worden bestuurders geselecteerd en benoemd? Wie is bevoegd om
bestuursleden te ontslaan?

Wie voert er vanuit de toezichthoudende functie functioneringsgesprekken
met de uitvoerend bestuursleden of met de gemandateerde directeur? Op
basis van welke kaders wordt het functioneren van de uitvoerende
bestuurlijke functie beoordeeld?

Vindt u dat er in uw bestuurlijk overleg ruimte is voor (onderlinge)
tegenspraak? Kunt u hier iets meer over vertellen?
Pagina 47 van 48








Heeft u een indruk van of de medezeggenschap voldoende ruimte heeft om
kritische reflectie of eventueel tegenspraak te geven aan het uitvoerend
bestuur (of gemandateerd directeur)?
Kunt u ons vertellen hoe u een beeld vormt over de kwaliteit en de
financiën?
Kunt u voorbeelden geven van vragen die u hierover stelt, aan het
uitvoerend bestuur?
Heeft u bewust momenten van kritische reflectie georganiseerd met anderen
dan uw collega-toezichthouders, voor uw toezicht op taken van het bestuur?
Wat is uw visie op (interne) tegenspraak en wat is hiervoor volgens u nodig?
Welke voordelen en nadelen ervaart u bij het uitvoeren van intern toezicht
bij het bestuursmodel dat uw organisatie hanteert?

Vragen voor leden van (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden

Over welke thema’s werd in het afgelopen jaar uw instemming of advies
gevraagd? Met wie sprak u daarover? Kunt u over een van deze thema’s
meer vertellen? Zoals: wat was de aanleiding, hoe verliep besluitvorming en
overleg daarover tussen bestuur, intern toezicht en medezeggenschap?

Hoe vaak heeft u overleg met het (eventueel gemandateerd) uitvoerend
bestuur? Bent betrokken bij het opstellen van de agenda? Welke
onderwerpen werden besproken?

Hoe vaak heeft u overleg met het toezichthoudend deel van het bestuur?
Bent u betrokken bij het opstellen van de agenda, welke onderwerpen
werden besproken?

Is er vanuit de medezeggenschap een voordracht gedaan, voor benoeming
van iemand als intern toezichthouder of voor een algemeen bestuurslid?
Kunt u dit toelichten?

Wat vindt u van de manier waarop medezeggenschap bij u is georganiseerd?
Wat gaat er goed, wat kan er beter?

Over welke onderwerpen ontvangt u informatie van het bestuur? Hoe
ervaart u de informatievoorziening vanuit het bestuur?

Op welke manier verzamelt u inbreng van docenten en ouders om
standpunten voor de medezeggenschap te bepalen?

Ervaart u in de overleggen met het uitvoerend bestuur ruimte om kritische
vragen te stellen? Kunt u hiervan een voorbeeld noemen?

Ervaart u in de overleggen met het toezichthoudend bestuur ruimte voor
kritische reflectie? Kunt u hiervan een voorbeeld noemen?

Heeft u tips voor anderen over hoe men ruimte voor kritische reflectie en
gelegenheid voor tegenspraak zou kunnen vergroten?

Pagina 48 van 48