WAARDEVOL
TOERISME
ONZE LEEFOMGEVING
VERDIENT HET
SEPTEMBER 2019

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Samenstelling Rli

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het

Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff (voorzitter)

strategische adviescollege voor regering en parlement op het

Ir. M. (Marjolein) Demmers MBA

brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving

Prof. dr. P. (Pieter) Hooimeijer

en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd

Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman

en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale

Drs. J. (Jeroen) Kok

benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad

Ir. A.G. (Annemieke) Nijhof MBA

bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en

Drs. E. (Ellen) Peper

maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Drs. K.J. (Krijn) Poppe
Prof. dr. J.C. (Co) Verdaas
Em. prof. dr. A.N. (André) van der Zande
Junior-raadsleden
S.P. (Sybren) Bosch MSc
M.W.B. (Mart) Lubben MSc
I.Y.R. (Ingrid) Odegard MSc
Algemeen secretaris
Dr. R. (Ron) Hillebrand
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Bezuidenhoutseweg 30
Postbus 20906
2500 EX Den Haag
info@rli.nl
www.rli.nl

WAARDEVOL TOERISME

PRINT

2

INHOUD
SAMENVATTING

DEEL 1: ADVIES

6

9

3		

IMPACT VAN TOERISME: AANDACHTSPUNTEN

17

3.1

Openbare ruimte en natuur op steeds meer locaties overbelast

18

3.2

Gevolgen voor bewoners onderbelicht: verdringing en

		 verstoring

18

3.3

Onevenwichtige verdeling lusten en lasten

18

1		 INLEIDING

9

3.4

Toerismebeleid nog onvoldoende verbonden met andere doelen

19

1.1

Toerisme in Nederland groeit exponentieel

9

3.5

Toerisme reactief vertaald naar beleid voor de leefomgeving

20

1.2

Toerisme en leefomgeving: een wederkerige relatie

11

3.6

Aandacht en capaciteit voor toerismebeleid ontoereikend

21

1.3

Toerisme is waardevol

12

1.4

Vraagstelling: gebalanceerde groei

12

4		

RELATIE TUSSEN TOERISME EN LEEFOMGEVING BEPAALT

1.5

Relatie met eerdere Rli-publicaties

13

		 ONTWIKKELRUIMTE

22

1.6

Leeswijzer

13

4.1

Druk van toerisme versus draagkracht van de leefomgeving

22

4.2

Ontwikkelruimte en opgaven bepalen

23

TOEKOMSTGERICHT STUREN OP RELATIE TOERISME-

2 		

KENNISMAKING MET DE BEZOEKERS:

		

EEN ZEER DIVERS BEELD

14

5 		

2.1

Toeristen komen van heinde en ver, maar vooral van dichtbij

14

		 LEEFOMGEVING

26

2.2

Van Wallen tot Wadden: verplaatsingen, bestemmingen en

5.1

Uitgangspunten voor gebalanceerd beleid

26

5.2

Vijf aanbevelingen om te komen tot waardevol toerisme

28

		 activiteiten

WAARDEVOL TOERISME | INHOUD

15

PRINT

3

DEEL 2: ANALYSE
LEESWIJZER

34
34

2.4

Bestemmingen van toeristen in Nederland

48

2.4.1 Bestemmingen van buitenlandse toeristen

48

2.4.2 Bestemmingen van Nederlandse verblijfstoeristen

49

2.5

Samenvattend beeld feiten en cijfers

50

1		

TOERISME: EEN INTRODUCTIE

35

1.1

Definitie toerisme

35

3		

TOERISTISCHE DRUK EN DRAAGKRACHT

51

1.2

Soorten toerisme

37

3.1

Toeristische druk

51

1.3

Twee perspectieven op toerisme

37

3.1.1 Intensiteit

52

1.3.1 Perspectief van de visitors journey

37

3.1.2 Dichtheid

52

1.3.2 Geografisch perspectief

38

3.1.3 Gedrag

52

1.3.3 Combinatie van perspectieven: de reiservaring

38

3.2

53

Draagkracht van bestemmingen

3.2.1 Fysieke en sociale elementen van draagkracht

53

2		

TOERISME IN FEITEN EN CIJFERS

39

3.2.2 Bepalen van draagkracht

54

2.1

Groei toerisme wereldwijd, in Europa en in Nederland

39

3.3

54

2.1.1 Wereldwijd: verdubbeling aantal aankomsten

39

3.3.1 Invloed van ‘DNA’ bestemming op oordeel over (dis)balans

56

2.1.2 Nederland: sterke groei aantal verblijfstoeristen

41

3.3.2 Belangenafweging bij beoordeling (dis)balans

56

2.1.3 Dagtoeristen: lichte groei

43

3.3.3 Schaalniveaus bij beoordeling (dis)balans

56

2.2

44

3.4

57

2.2.1 Groei toerisme sterker dan groei wereldeconomie

44

3.4.1 Bruikbaarheid begrip ‘overtoerisme’

57

2.2.2 Ook in Nederland toerisme steeds belangrijker voor de economie

45

3.4.2 Effecten te hoge bezoekersdruk op leefbaarheid

57

2.3

47

3.4.3 Effecten te hoge bezoekersdruk op ecologie

58

2.3.1 Aandeel Europees toerisme

47

3.5

58

2.3.2 Aandeel intercontinentaal toerisme

47

Toenemende economische betekenis

Herkomst buitenlandse toeristen

WAARDEVOL TOERISME | INHOUD

Analyse van druk en draagkracht

‘Overtoerisme’ in relatie tot druk en draagkracht

Samenvattend beeld toeristische druk en draagkracht

PRINT

4

4 BELEID EN KENNIS VOOR TOERISME

59

4.1

Overheden

59

4.1.1 Rol rijksoverheid

59

4.1.2 Rol provincies

62

4.1.3 Rol gemeenten

63

4.2

Kennis over toerisme

66

4.2.1 Onderwijs en onderzoek

66

4.2.2 Ontwikkelingen rond kennis en innovatie

67

4.3

Samenvattend beeld overheidsbeleid en kennis

67

5		

STURING VAN ONTWIKKELING TOERISME: INSTRUMENTEN

69

5.1

Menukaart voor sturen op relatie toerisme-leefomgeving

69

5.2

Observaties bij inzet instrumenten en maatregelen

73

5.3

Randvoorwaarden voor effectieve inzet instrumenten

75

5.4

Samenvattend beeld sturingsinstrumenten

75

LITERATUUR

WAARDEVOL TOERISME | INHOUD

BIJLAGEN

81

FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

81

TOTSTANDKOMING ADVIES

87

OVERZICHT PUBLICATIES

89

76

PRINT

5

SAMENVATTING
Toerisme in Nederland groeit sterk. Het aantal binnenlandse en buitenlandse bezoekers neemt exponentieel toe. Dat levert flink geld op: met
toerisme wordt in Nederland inmiddels bijna net zoveel geld verdiend als
in de bouwsector en tweemaal zoveel als in de landbouwsector. De bezoekers zorgen bovendien voor levendigheid en een hoog voorzieningenniveau. Toerisme is onlosmakelijk verbonden met onze huidige maatschappij,
waarin we er zo nu en dan graag op uittrekken, rust zoeken of juist inspanning en vertier. De enorme groei heeft echter ook een keerzijde: te veel
toerisme leidt tot schade aan leefomgeving en samenleving in de vorm van
overbelasting van de openbare ruimte, wegen, natuur en milieu en overlast
voor bewoners. Hierdoor verminderen het draagvlak voor toerisme onder
bewoners en de aantrekkelijkheid van bestemmingen voor bezoekers.
In dit advies constateert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
(Rli) dat een perspectiefwisseling nodig is in het toerismebeleid. De huidige
politieke en beleidsmatige aandacht voor toerisme staat niet in v
­ erhouding
tot de grote economische en maatschappelijke betekenis. Overheden
richten zich nu nog te eenzijdig op economisch profijt van toerisme, terwijl
er ook oog moet zijn voor de toenemende kansen en de negatieve gevolgen
voor leefomgeving en samenleving. Om de verwachte toename van bezoekers in goede banen te leiden en te voorkomen dat toerisme ons overkomt,
pleit de raad voor toekomstgericht sturen op toerisme door overheden in

PRINT

6

álle gebieden van Nederland. Daarvoor zijn zowel lokale als provinciale

Maak een plan: stel regionale toeristische ontwikkelstrategieën op

overheden aan zet en is regie van de rijksoverheid noodzakelijk.

Waardevol toerismebeleid richt zich op een optimale balans tussen toeristische druk en de draagkracht van de leefomgeving. De raad beveelt

Analyseer de gevolgen: bekijk toeristische druk en draagkracht van de

gemeenten en provincies aan er zorg voor te dragen dat er over twee jaar

leefomgeving

voor elke regio een toeristische ontwikkelstrategie gereed is, waarin de

De gevolgen van toerisme manifesteren zich vooral op regionale schaal.

route naar die balans wordt uitgestippeld. De strategie bevat keuzes over

Om op dat schaalniveau goed te kunnen inspelen op toeristische ontwikke-

de gewenste ontwikkeling van toerisme, en een bijbehorend pakket van

ling is een nauwkeurige analyse nodig van de relatie tussen toerisme en de

beleidsmaatregelen dat aansluit bij de regionale opgaven en behoeften. De

leefomgeving. Dat kan door de aard en omvang van de toeristische druk af

strategie wordt vervolgens verwerkt in het omgevingsbeleid van gemeente

te zetten tegen de draagkracht van de leefomgeving. Toeristische druk duidt

en provincie.

op de hoeveelheid bezoekers en de invloed van hun activiteiten op een

De raad adviseert het Rijk om op relevante dossiers bij te dragen aan de

bestemming. Wanneer de toeristische druk op een bestemming hoog is,

regionale toeristische ontwikkelstrategieën. Bijvoorbeeld voor wat betreft

betekent dit echter niet automatisch dat er ter plaatse sprake is van overlast

natuurbeleid, verduurzaming van mobiliteit, de gebouwde omgeving of

of schade. Dit hangt af van de draagkracht van de leefomgeving van een

klimaatadaptatie. Belangrijk is dat duidelijk wordt vastgelegd welke agenda

bestemming. De draagkracht van de leefomgeving duidt op het vermogen

het Rijk heeft voor toerisme in de regio’s en op welke manier regio’s steun

van de leefomgeving van een bepaalde bestemming om bezoekers te

van het Rijk kunnen verwachten.

ontvangen, zonder dat negatieve gevolgen optreden. Daarbij maakt de raad
onderscheid in fysieke elementen van draagkracht (mobiliteit, vastgoed,

Onderneem actie: vertaal de gewenste ontwikkeling in instrumenten

openbare ruimte, erfgoed, natuur en milieu) en sociale elementen (publieke

Er zijn meer dan voldoende beleidsinstrumenten om te sturen op de

ruimte en persoonlijke leefomgeving). De analyse van druk en draagkracht

ontwikkeling van toerisme met oog voor de balans tussen toeristische

levert een beeld op van de ontwikkelruimte en opgaven van een bestem-

druk en draagkracht van de leefomgeving. De toeristische druk kan

ming, zowel in gebieden met veel bezoekers als in gebieden waar meer

beïnvloed worden met marketing en bereikbaarheidsmaatregelen voor

bezoekers gewenst zijn.

­bestemmingen, of door toeristen te spreiden over meerdere plekken of
verschillende tijdstippen gedurende de dag. Ook het beïnvloeden van
gedrag van bezoekers kan helpen om de druk te laten afnemen. Sturen
op de fysieke draagkracht van een bestemming kan door de capaciteit te

WAARDEVOL TOERISME | SAMENVATTING

PRINT

7

vergroten of de kwaliteit te verbeteren, door het reguleren van de groei of

kennisagenda vastgelegd, en de benodigde extra inzet van capaciteit en

juist het verminderen van de capaciteit. De sociale draagkracht van een

middelen om de beoogde doelen te bereiken. De visie dient regio’s te

bestemming kan worden beïnvloed door compensatie van bewoners of het

inspireren en richting te geven aan de regionale toeristische strategieën

vergroten van de betrokkenheid en zeggenschap. Overheden maken op dit

en een actieve inzet van instrumenten te stimuleren. Waar nodig faciliteert

moment onvoldoende gebruik van de vele mogelijkheden om te sturen op

de rijksoverheid regio’s bovendien door de inzet van eigen instrumenten.

de relatie tussen de ontwikkeling van toerisme en de leefomgeving.

Om het perspectief te verleggen van een economische naar een samen­
levingsbrede agenda voor toerisme, adviseert de raad om een ministeriële

Investeer in een krachtige kennisinfrastructuur en meer beleidscapaciteit

commissie Toerisme op te richten of het als extra opgave op te nemen in

Kennis is het fundament voor kwalitatief goede beleidsvorming. Op dit

het Interbestuurlijk Programma (IBP).

moment is er onvoldoende bekend over de effecten van toerisme voor
leefomgeving en samenleving en over de effectiviteit van instrumenten.
Monitoring ontbreekt. De raad adviseert het Rijk om, in samenwerking met
provincies en gemeenten, een meerjarige agenda vast te stellen voor het
opbouwen en onderhouden van een krachtige kennisinfrastructuur. Er is
een substantiële en structurele verhoging nodig van de beschikbare rijksmiddelen voor kennisontwikkeling en onderzoek naar toerisme.
Gemeenten, provincies en het Rijk zullen bovendien fors moeten ­investeren
in beleidscapaciteit en onderzoek om te komen tot toekomstgericht beleid
dat stuurt op de ontwikkeling van toerisme in balans met economie,
­leef­omgeving en samenleving.
Rijk neem regie: maak een visie en voer die uit
De raad adviseert het Rijk het nieuwe toerismebeleid vast te leggen in
een eigen visie. Kern daarvan is aandacht voor economie, ­leefomgeving
én samenleving, onder meer door verbinding te leggen met andere
(rijks)doelen. Daarnaast wordt in de visie de bijdrage van het Rijk aan de

WAARDEVOL TOERISME | SAMENVATTING

PRINT

8

DEEL 1 | ADVIES

1 INLEIDING
1.1 Toerisme in Nederland groeit exponentieel
Nederland is een welvarend land met aantrekkelijke steden en landschappen, een hoog voorzieningenniveau, een goede infrastructuur en een
rijke cultuurhistorie. Deze kwaliteiten trekken grote aantallen bezoekers,
afkomstig uit zowel Nederland als het buitenland. De afgelopen decennia is
de bezoekersstroom sterk toegenomen. Dit is een ontwikkeling die past in
een bredere tendens: het aantal toeristen groeit wereldwijd explosief.
De groei van het toerisme in Nederland zal aanhouden, zo luiden de prognoses. Sterker nog, de stijgende lijn van de afgelopen decennia is naar
verwachting nog maar het begin van een veel forsere groei: van 42 miljoen
binnenlandse en buitenlandse bezoekers in 2017 naar ruim 59 miljoen in
2030 (Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen [NBTC], 2019a; zie
figuur 1).

PRINT

9

Figuur 1: Groei van het aantal verblijfstoeristen

Kader 1: Definitie van toerisme
Dit advies gaat uit van de definitie van toerisme die het Centraal Bureau

59,6

voor de Statistiek (CBS) hanteert. Volgens die definitie is er sprake van

miljoen

60 miljoen

ezo
eb
s
d
an
enl
n
n
Bi

50

e

toerisme bij bezoeken aan bestemmingen buiten ‘de normale omge-

s
k er

ving’1, waarbij geldt dat deze bezoeken (1) langer duren dan twee uur en
(2) worden ondernomen vanuit een recreatief toeristisch of zakelijk toeris-

30,8

tisch motief.

40

Dit advies richt zich op zowel inkomend als binnenlands toerisme en
30

20

en
Buit

e
lands

zowel op eendaagse als meerdaagse bezoekers. Tot ‘bezoekers’ worden

k er s
bezoe

dus niet alleen buitenlandse bezoekers aan een stad, dorp, strand of

28,8

erfgoedlocatie gerekend, maar ook Nederlandse dagjesmensen die
naar een pretpark of museum gaan, wandelend of fietsend de natuur

10

verkennen, winkelen of een avondje uitgaan.
0

2000

2010

2020

2030

Bron: Rli, op basis van cijfers NBTC, 2019

De sector was in 2018 goed voor 761.000 banen (Pleasureworld NRIT et al.,
2018).2 De groeiende betekenis van de toerismesector voor de economie en
de werkgelegenheid biedt veel kansen voor de ontwikkeling van regio’s en

De toeristische sector groeit harder dan andere economische sectoren in

van Nederland.

Nederland. De economische betekenis van het toerisme voor Nederland zal
daardoor steeds groter worden. De toerismesector draagt op dit moment
met ruim 4% al bijna evenveel bij aan het bruto binnenlands product van
Nederland als de bouwsector en tweemaal zo veel als de landbouwsector
(CBS Statline, 2018).

1

2

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

Met ‘normale omgeving’ wordt bedoeld: de plaatsen waar men in het dagelijks leven regelmatig is,
zoals de buurt waarin men woont, de buurt waarin men werkt/studeert, de buurt waarin men vaak
winkelt enzovoort.
Zie voor meer informatie over de economische betekenis van toerisme hoofdstuk 2 van deel 2 van
dit advies.

PRINT

10

1.2 Toerisme en leefomgeving: een wederkerige relatie

gasten in Giethoorn die ongevraagd woningen binnenlopen; te grote bezoe-

Bezoekers komen in eerste instantie voor het bezoeken en beleven van

kersstromen die op de Veluwe en in de Biesbos de biodiversiteit schaden;

onder meer erfgoed, attracties, natuur en strand. Zij maken daarbij gebruik

beleggers die in Domburg en Veere de vastgoedprijzen opdrijven. Het is

van infrastructuur, openbare ruimte en vastgoed (zoals hotels). Al deze

maar een kleine greep uit het nieuws. Op verschillende plaatsen zijn de

elementen maken deel uit van de leefomgeving die kenmerkend is voor

negatieve effecten inmiddels zo groot, dat het draagvlak voor het toerisme

Nederland. De leefomgeving is zo beschouwd het fundament waarop het

onder bewoners afbrokkelt en tegelijkertijd de aantrekkelijkheid van de

toerisme zich kan ontwikkelen.

bestemmingen voor bezoekers vermindert. Zo dreigt de kip met de gouden

Tegelijkertijd heeft toerisme allerlei effecten op diezelfde leefomgeving,

eieren geslacht te worden.

zowel positieve als negatieve. Zo kan toerisme de aanwezigheid van
winkels, horeca en theaters of betere infrastructuur bevorderen. Maar
toerisme kan ook zorgen voor overlast door extra drukte op straten en
pleinen, voor een hoge parkeerdruk en voor extra milieubelasting. Met deze
overlast dreigt toerisme hier en daar het eigen fundament te ondermijnen:
als het té druk is, er veel vuil op straat ligt of de natuur is aangetast, neemt
de aantrekkelijkheid van een bestemming voor bezoekers af.
De wisselwerking tussen toerisme en de leefomgeving krijgt op dit moment
volgens de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) (hierna: de
raad) onvoldoende aandacht van overheden en ondernemers in de toeristenbranche. Hun inspanningen zijn er hoofdzakelijk op gericht meer bezoekers te trekken, deze bezoekers langer te laten verblijven en hen meer te
laten besteden. In het beleid is er nauwelijks aandacht voor de kansen die
toerisme biedt om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren en op
die manier waarde toe te voegen. Voor de negatieve gevolgen van toerisme
bestaat er in de branche en bij beleidsmakers pas sinds kort oog: dronken
bezoekers op de Amsterdamse Wallen die de openbare orde verstoren;

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

11

1.3 Toerisme is waardevol

de bezoekersstromen, maar waarbij de hele samenleving profiteert en de

Toerisme is een onlosmakelijk onderdeel van onze maatschappij geworden.

negatieve gevolgen ervan zoveel mogelijk worden teruggedrongen?

We wisselen een hoge (werk)druk af met ontspanning en vertier. Toerisme

Dit advies richt zich op de impact die de groei van het toerisme heeft op de

zorgt niet alleen voor de komst van bezoekers uit buitenlandse en binnen-

economie, de leefomgeving en de samenleving, met specifieke aandacht

landse regio’s; ook wijzelf zijn met grote regelmaat toerist. We maken

voor wat de overheid kan doen om zowel de kansen te benutten als de

immers bijna allemaal uitstapjes en reizen binnen Nederland en naar

bedreigingen te beheersen.

andere landen. Toerisme gaat dus nadrukkelijk ook over onszelf. Dat maakt
het makkelijker om te zien hoe waardevol toerisme is (zie kader 2).

De volgende vraag staat in dit advies centraal:
Hoe kan worden gestuurd op een gebalanceerde groei van het inko-

Kader 2: Recreëren en reizen voegt kwaliteit toe aan het leven

mende en binnenlandse toerisme in Nederland, waarbij de economie,

Toerisme draagt bij aan persoonlijke ontspanning van onszelf en andere

de samenleving en de leefomgeving met elkaar in samenhang worden

mensen. We trekken er niet voor niets graag op uit. Het is een behoefte

bekeken?

die in ieder van ons zit: we zoeken vrijheid, afleiding en we zijn nieuwsgierig. Om deze en andere redenen maken veel mensen één of meer

Deelvragen die worden belicht zijn: welke rollen dienen de betrokken

keren per jaar een meerdaagse reis, trekken erop uit naar het bos, gaan

spelers (overheden, ondernemers, bezoekers, bewoners en kennisinstel-

een dagje winkelen, naar het strand of een museum in de eigen regio of

lingen) te vervullen om te kunnen sturen op een gebalanceerde groei en

elders, of kiezen voor een weekje rust of recreatie in een vakantiepark.

welke beleidsinstrumenten zijn daarbij effectief? En: wat zou de rol van de
(rijks)overheid daarbij moeten zijn?
Bij de beantwoording van deze vragen richt de raad zich niet alleen op

1.4 Vraagstelling: gebalanceerde groei

plekken met een hoge toeristische druk, maar juist ook op plaatsen waar

De Nederlandse overheid staat op een kruispunt: laat zij het toerisme onge-

toerisme een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren aan het bevorderen

breideld uitdijen, waardoor er steeds meer schade optreedt aan de leef-

van de vitaliteit en het welzijn van de plaatselijke gemeenschap.

omgeving en de samenleving en uiteindelijk ook het fundament onder het
toerisme wordt aangetast? Of kiest zij ervoor om te sturen op waardevol
toerisme, waarbij er niet alleen in economische zin wordt geprofiteerd van

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

12

1.5 Relatie met eerdere Rli-publicaties
In 2014 publiceerde de Rli het advies Doen en laten: Effectiever milieu­beleid
door mensenkennis. De beleidsinstrumenten die in dat advies werden
onderscheiden om gedrag van mensen te sturen, keren in dit advies terug
binnen de context van de relatie toerisme-leefomgeving.
Een tweede, meer recente Rli-publicatie die relevant is in het licht van het
thema toerisme, is het in april 2019 uitgebrachte advies Luchtvaartbeleid:
een nieuwe aanvliegroute. In dat advies is de raad specifiek ingegaan op de
luchtvaart in Nederland. Daarom maakt de samenhang tussen toerisme en
de luchtvaart geen deel uit van het voorliggende advies.

1.6 Leeswijzer
Dit advies schetst om te beginnen in hoofdstuk 2 enkele karakteristieken van
toeristen in Nederland: waar komen ze vandaan en welke bestemmingen
bezoeken zij? Vervolgens komen in hoofdstuk 3 zes aandachtspunten aan
de orde die volgens de raad van belang zijn om te komen tot sturing van
toerisme met oog voor de balans tussen economie, samenleving en leefomgeving. Aansluitend wordt in hoofdstuk 4, met het oog op deze balans,
de relatie tussen ‘toeristische druk’ en ‘draagkracht van de leefomgeving’
nader geanalyseerd. In hoofdstuk 5 ten slotte, gaat de raad in op de vraag
wat nodig is om effectief en proactief op waardevol toerisme te sturen. In
dit hoofdstuk presenteert de raad ook zijn aanbevelingen.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

13

2 KENNISMAKING MET DE
BEZOEKERS: EEN ZEER
DIVERS BEELD
Wie zijn die bezoekers van onze steden, natuur en musea? En waar komen
ze vandaan?

2.1 Toeristen komen van heinde en ver, maar vooral van
dichtbij
De meeste bezoekers zijn dagtoeristen en komen uit eigen land.
Nederlanders maken jaarlijks ruim 1,5 miljard dagtrips (NBTC, 2019). Van
de bezoekers die overnachten in Nederland in een logiesaccommodatie is
ongeveer 60% afkomstig uit eigen land (CBS, 2018a). Dit zijn dus binnenlandse toeristen. Van de 40% inkomende (buitenlandse) toeristen komen
vier van de vijf uit een Europees land (NBTC, 2018). Veruit de meeste
buitenlandse bezoekers komen uit de ons omringende landen: Duitsland,
België en het Verenigd Koninkrijk (CBS, 2018a). Het inkomende toerisme uit
Europa groeit op dit moment in absolute zin het hardst.3
Deze cijfers stemmen niet overeen met het beeld dat naar voren komt uit de
mediaberichtgeving over toerisme in Nederland. Daarin figureren koppen
als ‘Giethoorn overspoeld met Chinezen’ (Kroezen, 2017) en beweringen
3

Zie voor meer informatie over de herkomst van toeristen in ons land hoofdstuk 2 van deel 2 van dit
advies.

PRINT

14

als ‘De eerste helft van dit jaar steeg het aantal bezoekers aan ons land met

relatief vaak op bezoek in Amsterdam, maar zij verblijven ook graag aan de

liefst 7,1%, waarbij vooral meer Duitsers, Aziaten en Amerikanen ons land

Nederlandse kust. Belgen gaan het liefst net over de grens naar Limburg

bezochten’ (De Telegraaf, 2015). De berichtgeving spitst zich duidelijk toe

en Noord-Brabant; zij bezoeken daarnaast regelmatig de kust (CBS, 2018a).

op buitenlandse bezoekers, en dan vooral bezoekers uit andere wereld-

Verschillende groepen hebben dus verschillende bezoekpatronen; zowel

delen (Amerika, Azië). Zij zijn op sommige hotspots inderdaad prominent

hun activiteiten als hun bestemmingen lopen sterk uiteen.4

aanwezig: in de Keukenhof en het Anne Frankhuis bijvoorbeeld, komt een
relatief groot aantal intercontinentale toeristen. Maar landelijk gezien klopt
dit beeld niet: het zijn vooral Nederlanders, Duitsers, Belgen en Engelsen
die plaatsen in Nederland bezoeken. De herkomst van bezoekers verschilt
dus sterk per plaats van bestemming.

2.2 Van Wallen tot Wadden: verplaatsingen, bestemmingen
en activiteiten
Verreweg de meeste binnenlandse toeristen die voor meerdaagse trips op
pad zijn (90%), verplaatsen zich per auto. Slechts 5% neemt de trein (NRIT
Media et al., 2017). Inkomende bezoekers komen meestal met het vliegtuig
(44%) of de auto (40%) naar Nederland. De overigen komen met de trein
(8%), of de touringcar of pendelbus (4%) (Pleisureworld NRIT et al., 2018).
De bestemmingen en activiteiten van toeristen in Nederland lopen
behoorlijk uiteen. Nederlandse toeristen gaan graag uit, recreëren buiten
(wandelen, fietsen) en winkelen voor hun plezier. Dit doen zij overwegend in de eigen gemeente. Als ze in Nederland op vakantie gaan, zijn
Noord-Holland, Gelderland en Zuid-Holland het populairst (NRIT Media
et al., 2017). Van de buitenlandse bezoekers gaan de Engelsen en intercontinentale gasten vooral naar Amsterdam. Duitsers gaan eveneens

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

4

Zie voor meer informatie over de handel en wandel van toeristen in ons land hoofdstuk 2 van deel 2
van dit advies.

PRINT

15

Figuur 2: Verkeersdrukte op een zomerse dag

Bron: Analyse: DAT.Mobility (Data: Mezuro)

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

PRINT

16

3 IMPACT VAN TOERISME:
AANDACHTSPUNTEN
De impact van toerisme is divers en varieert bovendien naar tijd en plaats.
Pieken in aantallen bezoekers doen zich voor op bepaalde plekken (bijvoorbeeld rond een attractie als de kaasmarkt van Alkmaar, of in een natuurgebied als Nationaal Park Dwingelderveld) en op bepaalde tijden (bijvoorbeeld
altijd midden op de dag, of alleen in de schoolvakanties). Op andere
plaatsen en momenten is het dan minder druk of zelfs rustig. Deze nuanceringen verdwijnen vaak in het debat over toeristische druk. De files op de
toegangswegen naar Zandvoort en Scheveningen bepalen dan het beeld
van de bereikbaarheid van de Nederlandse kust. En de mensenmassa’s
tijdens Koningsdag en de Gay Pride in Amsterdam worden voorgesteld als
exemplarisch voor de drukte in de binnensteden.
De werkelijkheid is minder eenduidig. Om te komen tot afgewogen beleid
dat de groei van het toerisme in goede banen leidt, is het van belang dat
er goed zicht is op de reële proporties van de problematiek en de veelzijdigheid ervan. Dit vereist een zorgvuldige analyse, waarin de impact die
toerisme heeft op zowel economie, samenleving als leefomgeving wordt
betrokken. In dat verband signaleert de raad een aantal aandachtspunten,
die hieronder worden besproken.

PRINT

17

3.1 Openbare ruimte en natuur op steeds meer locaties
overbelast

expliciet aandacht nodig voor bewoners en de leefbaarheid van hun
omgeving.5

Veel plaatsen die grote aantallen bezoekers trekken, zijn vrij toegankelijk: de
grachten van Utrecht, de paden en wateren in en om Kinderdijk, de bollenvelden bij Lisse, het strand bij Bruinesse of een natuurgebied als de Loonse
en Drunense Duinen. Deze publieke ruimtes, die primair worden gebruikt
door bewoners en ondernemers, worden door de komst van grote aantallen
bezoekers zwaar belast. De plaatselijke bevolking ondervindt dan hinder van
drukte of er zijn negatieve effecten voor dier- en plantensoorten. Het aantal
plaatsen waar berichten van hinder of natuurschade vandaan komt neemt
toe. Om het fundament voor toerisme te behouden is het zaak de negatieve
effecten gericht te beperken.

3.2 Gevolgen voor bewoners onderbelicht: verdringing en
verstoring
Toerisme werkt op allerlei manieren door in de leefomgeving van bewoners. Het heeft bijvoorbeeld invloed op de beschikbaarheid van woningen

3.3 Onevenwichtige verdeling lusten en lasten

en op de huizenprijzen. Maar het werkt ook door in de persoonlijke sfeer.

Toerisme brengt niet alleen nadelen met zich mee; het levert ook veel

Als alle winkels langzaam maar zeker ‘toeristenwinkels’ worden, kan dat

op. Alleen profiteert niet iedereen hier gelijkelijk van. De voordelen van

er uiteindelijk toe leiden dat bewoners zich niet meer thuis voelen in hun

toerisme komen vaak vooral bij anderen terecht dan de nadelen. Vooral

eigen stad. Als onbekenden in de tuin komen kijken of als de toeristen die

bewoners van plaatsen waar veel toeristen komen dragen een onevenredig

verblijven in het huis van de buren midden in de nacht met veel lawaai

groot deel van de lasten, maar het geldt ook voor eigenaren van natuurter-

thuiskomen, leidt dit tot verstoring in de privésfeer. Deze verschijnselen

reinen. Dat is bijvoorbeeld het geval als toeristen op bepaalde plekken in

beperken zich niet meer tot enkele incidenten in grote steden en zullen,
gezien de groei van het aantal toeristen, toenemen. In het beleid is daarom

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

5

Verschillende regio’s zijn onderzoeken gestart naar de beleving van bewoners, bijvoorbeeld ZuidLimburg, Friesland en Zeeland.

PRINT

18

een stad dag in dag uit congestie veroorzaken, de nachtrust van bewoners

cultuuraanbod in Nederland bijvoorbeeld, is mede zo rijk omdat het de inte-

verstoren en hun afval laten liggen. In andere situaties zijn de lasten die

resse van bezoekers wekt. Ook het grote aanbod van horecagelegenheden

bewoners en eigenaren van natuurgebieden ervaren materiëler van aard:

op de Waddeneilanden, de aanwezigheid van een supermarkt in Ossenzijl of

terwijl bezoekers zich vermaken en in winkels en horecaondernemingen

buslijn 391 tussen Amsterdam Centraal en de Zaanse Schans zijn mede te

geld wordt verdiend, draaien zij op voor de kosten voor onderhoud van

danken aan het toerisme ter plaatse (zie kader 3).

paden, het opruimen van afval, van extra boa’s6 en extra parkeermaatregelen. Ook hebben bewoners van druk bezochte bestemmingen vaak te

Kader 3: Toeristische buslijn komt ook forens ten goede7

maken met stijgende woningprijzen.

Om meer internationale bezoekers te verleiden om per OV te reizen,

De verdeling van de lusten en lasten van toerisme vormt een aandacht-

is bus 391 tussen Amsterdam Centraal en Zaanse Schans gebrand als

punt voor nadere analyse. Lastig hierbij is dat er nog beperkte kennis is van

‘Industrial Heritage Line’. Daardoor is het aantal bezoekers dat van de bus

de omvang van de lusten en de lasten, laat staan van de precieze verdeling

gebruik maakt binnen een jaar verdubbeld en besloot Connexxion het

ervan tussen bewoners, eigenaren van natuurterreinen, bezoekers, onder-

aantal bussen per uur te verdubbelen. Hierdoor werd de verbinding ook

nemers en overheden. Een dergelijk gekwantificeerd en goed onderbouwd

voor forenzen een aantrekkelijke optie: zij zijn massaal meer gebruik gaan

overzicht is nodig om te komen tot afgewogen en eerlijk beleid op dit punt.

maken van de bus. De bezettingsgraad van de bus is daardoor nu 25%
hoger dan voorheen, ondanks dat er twee keer zoveel bussen rijden.

3.4 Toerismebeleid nog onvoldoende verbonden met
andere doelen

De mogelijkheden om toeristische ontwikkelingen óók ten goede te laten

Hoewel bewoners van drukbezochte plaatsen geregeld hinder van het

komen van bewoners en publieke doelstellingen, krijgen op dit moment

toerisme ondervinden, zijn er ook verschillende aspecten van toerisme die

nog weinig aandacht in het beleid. Een gebalanceerde ontwikkeling van het

voordelen voor bewoners met zich meebrengen – soms zonder dat zij zich

toerisme vraagt om het identificeren en verzilveren van dergelijke kansen,

hiervan bewust zijn. De voordelen in de leefomgeving hangen samen met

waarbij beleidsdoelen met elkaar kunnen worden gecombineerd en waarde

het voorzieningenaanbod en de kwaliteit van de openbare ruimte. Veel

kan worden toegevoegd.

voorzieningen worden immers gebruikt door bezoekers én bewoners. Het

6

Boa’s zijn ‘buitengewoon opsporingsambtenaren’ die worden ingezet om de regels in natuurgebieden
of de veiligheid op straat te handhaven.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

7

R. Rienties, persoonlijke communicatie, 10-9-2018.

PRINT

19

3.5 Toerisme reactief vertaald naar beleid voor de
leefomgeving

Kader 4: Grote steden ‘overvallen’ door Airbnb-problematiek
Verhuur via Airbnb is voor steeds meer toeristische hotspots uitgegroeid

De meeste gemeenten zien toerisme vooral als (extra) bron van inkomsten

tot een probleem. Was het in eerste instantie een welkome mogelijkheid

en als drager van de lokale economie.8 Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in

om je huis te verhuren voor wie zelf op vakantie ging, inmiddels is het

het beleid rond de toeristenbelasting. Deze wordt in de praktijk meestal

uitgegroeid tot “een ongereguleerde vorm van commerciële verhuur”

niet geheven om toeristenstromen doelbewust te sturen en zo de leefom-

(Rethmeier, 2018, p. 60). Bewoners van voorheen rustige woonwijken

geving te beschermen, maar als middel om de algemene lasten te dekken.

kregen in populaire buurten te maken met lawaai van rolkoffertjes, feest-

In algemene zin besteden gemeenten in hun beleid nauwelijks aandacht

vierende ­vakantiegangers en hoogfrequent wisselende buren. Huur- en

aan negatieve effecten van toerisme op de leefomgeving, noch worden de

huizenprijzen werden in be­paalde buurten opgestuwd. Steden maar ook

opbrengsten geoormerkt voor het tegengaan daarvan.9

badplaatsen werden overvallen door de enorme groei van de verhuur

Het beleid dat wél wordt gevoerd is meestal reactief van aard. Pas als de

via platforms en hadden nauwelijks meer controle op het aantal slaap-

negatieve effecten van toerisme te groot worden voor de leefomgeving,

plaatsen.

wordt er ingegrepen. Dan probeert men alsnog te handhaven op ongepast

Langzamerhand komt er nu regelgeving. Zo geldt in Amsterdam sinds

gedrag van bezoekers of op een eenzijdig winkelaanbod, zoals een over-

1 januari 2019 een maximum van dertig dagen verhuur. De gemeente

schot aan wafel- en souvenir­winkels. Daarbij worden echter vaak alleen

wil verhuurplatforms als Airbnb in sommige populaire buurten zelfs

maatregelen genomen die het symptoom (overlast) bestrijden, maar wordt

verbieden. Bovendien worden forse boetes uitgedeeld (Rethmeier, 2018).

weinig aandacht geschonken aan de dieperliggende oorzaak (te ruime faci-

In Europa trekken acht steden samen op bij het bestrijden van illegale

litatie van bezoekersstromen). Zo is er in de grote steden pas laat beleid

vakantieverhuur, waaronder Amsterdam en Barcelona (Wezel, 2018).

ingezet tegen de grootschalige Airbnb-verhuur (zie kader 4).

De verwachte ontwikkeling van het toerisme vraagt om een doordachter
en proactiever beleid, met aandacht voor de ontwikkelkansen en de
impact van toerisme op de leefomgeving.10

8

9

Zie bijvoorbeeld Sweco (2019), die deze focus op economische voordelen signaleert bij decentrale
overheden. Maar ook nationaal is sprake van een eenzijdige gerichtheid op de economische aspecten
van toerisme. Dit komt naar voren uit diverse interviews die de Rli heeft gehouden.
In de bijlage Financieel instrumentarium is een overzicht opgenomen van verschillende vormen
waarmee gemeenten inkomsten uit toerisme genereren.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

10 Zie voor meer informatie over de sturing van toerisme hoofdstuk 5 van deel 1 van dit advies.

PRINT

20

3.6 Aandacht en capaciteit voor toerismebeleid
ontoereikend
De gesignaleerde economische focus in het toerismebeleid van lokale overheden komt tot uitdrukking in de organisatie: toerisme valt bij gemeenten
en provincies meestal onder de afdeling economie. Dit brengt met zich
mee dat gemeenten een overwegend faciliterende opstelling hebben bij
­initiatieven van toeristische ondernemers.
Daar komt bij dat er door overheden over het algemeen weinig ambtelijke
capaciteit wordt ingezet op en kennis is over toerisme. In veel gemeenten
en provincies, en ook bij de rijksoverheid, zijn er maar één of twee ambtenaren die zich (deels) met toerismebeleid bezighouden. Dat is verbazingwekkend te noemen, gezien de grote impact die het groeiende toerisme
heeft op de leefomgeving en de grote economische betekenis die de sector
heeft voor ons land. In economische omvang vergelijkbare sectoren als de
bouw en de landbouw krijgen veel meer beleidsmatige aandacht. Effectieve
sturing van toerisme vergt meer beleidsaandacht en -capaciteit op alle
overheidsniveaus.11

11 Zie over beleid en kennis ook hoofdstuk 4 van deel 2 van dit advies.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

PRINT

21

4 RELATIE TUSSEN TOERISME
EN LEEFOMGEVING
BEPAALT
ONTWIKKELRUIMTE
De in hoofdstuk 3 gesignaleerde aandachtspunten maken duidelijk dat
er meerdere vraagstukken spelen die meegewogen moeten worden om
kansen van toerisme te benutten en bedreigingen te voorkomen. Om
daar goed de vinger achter te krijgen is een nauwkeurige analyse van de
relatie tussen toerisme en de leefomgeving nodig. Daarbij moet de aard en
omvang van de toeristische druk worden afgezet tegen de draagkracht van
de leefomgeving. Deze twee begrippen worden in 4.1 toegelicht. Op basis
daarvan kan een oordeel worden gegeven over de beschikbare ontwikkelruimte en de voorliggende opgaven rond toerisme (4.2).

4.1 Druk van toerisme versus draagkracht van de
leefomgeving
Toeristische druk duidt op de aanwezigheid van bezoekers en de invloed
van hun activiteiten op een bestemming.12 De mate van druk hangt samen

12 In hoofdstuk 3 van deel 2 worden de belangrijkste indicatoren van toeristische druk beschreven.

PRINT

22

met bezoekers­intensiteit (aantallen bezoekers per inwoner), bezoekers-

De raad onderscheidt acht elementen van draagkracht. Er zijn zes fysieke

dichtheid (aantallen bezoekers per hectare) en het gedrag van de bezoe-

elementen (mobiliteit, vastgoed, openbare ruimte, erfgoed, natuur en

kers (gebruik van ruimte en voorzieningen, sociaal gedrag). De mate van

milieu) en twee sociale elementen (publieke ruimte en persoonlijke leefom-

toeristische druk varieert zowel in de tijd (piekuren en -perioden tegenover

geving). In figuur 3 zijn deze elementen van draagkracht afgezet tegen de

rustiger uren en perioden) als in de ruimte (trekpleisters tegenover nauwe-

mate van toeristische druk. Op die manier kunnen de effecten van toerisme

lijks bezochte plaatsen). Bij een analyse van de toeristische druk is niet

op de leefomgeving en de samenleving in beeld worden gebracht voor

alleen de huidige situatie van belang. Er moet ook worden gekeken naar

uiteen­lopende scenario’s, variërend van ‘lage druk’ tot ‘structureel hoge

de verwachte ontwikkeling van die druk. Dit is essentieel om proactief te

druk’.

kunnen sturen op kansen en bedreigingen.
Wanneer de toeristische druk op een bestemming hoog is, betekent dit

4.2 Ontwikkelruimte en opgaven bepalen

niet automatisch dat er ter plaatse sprake is van overlast of schade. Dit

Door voor elk van de elementen van draagkracht te bepalen in welke mate

hangt af van de draagkracht van de leefomgeving en de samenleving ter

er sprake is van toeristische druk, ontstaat een beeld van de ontwikkel-

plaatse. De draagkracht van de leefomgeving en de samenleving duidt op

ruimte en opgaven van een bestemming. Vaak is binnen één bestemming

het vermogen van een bepaalde bestemming om bezoekers te ontvangen,

de ‘score’ op de verschillende elementen heel uiteenlopend. Er kan bijvoor-

zonder dat negatieve gevolgen optreden. In het ene natuurgebied kan

beeld enerzijds een mobiliteitsopgave zijn doordat de infrastructuur structu-

een groep van vijftig bezoekers al te veel zijn, terwijl een ander gebied

reel is overbelast, terwijl anderzijds de vastgoedmarkt goed in balans is en

probleemloos méér bezoekers aankan. Ook sommige stadscentra zijn inge-

de benuttingsgraad van het plaatselijke culturele erfgoed zelfs volop ruimte

richt op meer gebruikers (bewoners én bezoekers) dan andere. En zelfs als

geeft voor toeristische ontwikkeling.

de fysieke opnamecapaciteit gelijk is, kan een toestroom aan badgasten op
zondag in de ene kustgemeente heel anders worden beleefd en gewaar-

De ontwikkelruimte en opgaven zullen per bestemming altijd in onderlinge

deerd dan in de andere. Dit hangt samen met de lokale kleur (‘het DNA’) van

samenhang moeten worden bekeken. Het zojuist gegeven voorbeeld maakt

een bestemming: de ene kustplaats kenmerkt zich door ruimte en rust, de

dit duidelijk: als de toeristische ontwikkeling van historisch erfgoed leidt

andere door reuring, vermaak en toeristische werkgelegenheid.

tot fors meer verkeersbewegingen, wordt daarmee de mobiliteitsopgave
vergroot.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

23

Figuur 3: Beoordeling effecten toerisme op de leefomgeving en samenleving
MOB
ILITEI
T

Fysiek

structureel
hoge druk

HO

TE

L

VAST
GOED
B&

B

HO

OPEN
BA
RUIM RE
TE

TE

Structu
r
en scha ele congestie
de doo
r toeris
me

pieken

Verdrin
g
voorzie ing, eenvorm
ningen
HO
aanbodig
TE
L
RE

balans

lage
druk

STA

Periodie
door to ke congestie
erisme

Infra in
met ge evenwicht
bruik

Overca
p
duur be aciteit infra,
heer

UR

AN

SC

HO

OL

Capacit
vastgo eit en gebruik
ed in e
venwic
ht

NATU
UR
MILIE
U

Verdrin
g
schade ing en fysiek
e

Periodie
wildpla k grote drukt
e
ssen, z
werfvu ,
il

Inrichtin
met ge g in evenwic
ht
bruik

HU

Leegst
a
woning nd hotels,
en en w
inkels

ERFG
OED

UR

Overdim
beheer ensionering,
duur

Schade
soorten aan natuur,
verdwij
nen
Beheer
onder d erfgoed
ruk

Bezoek
e
aan be rs dragen bij
heer er
fgoed

Weinig
beheer bezoekers,
duur

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

INVLO
E
PUBL D IN
IE
RUIM KE
TE

Bezoek
e
aan be rs dragen bij
heer na
tuur

Geen in
bezoek vloed
ers op
natuur

Overbe
la
klimaa st milieu,
t, gezo
ndheid

INV
PERS LOED
OO
LEEFR NLIJKE
UIMT
E

Vervree
mding

Flora e
n
onder d fauna
ruk

Onthee
m
verstoo ding (bv.
rde nac
htrust)

Periodie
oversch ke hinder,
rijding
normen
Soms v
r
eigen weemde in
oonom
geving

Milieud
normen ruk binnen

Reuring
cultuur , verrijking
Geen s
c
milieu hade aan
en gezo
ndheid

Beoordeling effecten toerisme
op leefomgeving en samenleving
Gebaseerd op druk-/draagkrachtanalyse

Sociaal

Schade
erfgoed

T

Periodie
vastgo ke overdruk
edmark
ten

TE

L

IJS

Rustige
ruimte publieke

Hinder
v
in prive an bezoekers
omgev
ing

Rust, g
e
thuis v borgenheid,
oelen

Geen in
vloed t
huis

PRINT

24

Om de ontwikkelruimte en opgaven rond het toerisme op een bepaalde
bestemming te kunnen bepalen, moet duidelijk zijn op welke aspecten en
in welke mate er ter plaatse sprake is van disbalans tussen druk en draagkracht. Daartoe moet behalve naar gebruiks- en capaciteitscijfers ook
worden gekeken naar:13
• Het ‘DNA’ van een bestemming: hiermee worden de specifieke lokale
of regionale kenmerken bedoeld, die een bestemming maken tot wat zij
is. Rotterdam vat dit bijvoorbeeld samen met de termen ‘internationaal,
ondernemend en rauw’. Het DNA bepaalt in belangrijke mate de aantrekkelijkheid voor bezoekers en bewoners. Dit heeft ook gevolgen voor de
wijze waarop bewoners druk beoordelen.
• De relevante belanghebbende partijen: wat zijn belangen van bewoners,
bezoekers en bedrijven, nu en in de toekomst? Het oordeel over (de
ontwikkeling van) de druk kan per partij verschillen.
• Het schaalniveau waarop eventuele vraagstukken spelen: in de regio,
in de gemeente of in een specifieke wijk of straat. Met een nauwkeurig
beeld van wáár zaken wel of niet in balans zijn wordt duidelijk zichtbaar
waar de mogelijkheden en beperkingen voor toeristische ontwikkeling
zich bevinden en wie hiervoor in actie moet komen.
Bij de invulling van de ontwikkelruimte en opgaven voor toerisme zal
uiteraard ook moeten worden gekeken naar de relatie met andere maatschappelijke opgaven, zoals verduurzamingsopgaven, werkgelegenheidsdoelstellingen en gezondheidsdoelen.

13 Zie voor een nadere uitwerking van deze onderwerpen hoofdstuk 3 van deel 2 van dit advies.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

25

5 TOEKOMSTGERICHT
STUREN OP RELATIE
TOERISME-LEEFOMGEVING
5.1 Uitgangspunten voor gebalanceerd beleid
In bestuur en beleid is zowel aandacht nodig voor de vele kansen van
toerisme als voor de bestrijding van ongewenste negatieve effecten. Dat
geldt evenzeer voor situaties waarin toerisme een bijdrage kan leveren
aan de verwezenlijking van regionale ambities voor verdere sociaal-­
economische ontwikkeling als voor situaties waar toerisme leidt tot te
grote druk. Het formuleren van toeristische ambities en de inzet van het
bijbehorende beleid dient volgens de raad te zijn gericht op het vinden van
een optimale balans tussen toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving en de samenleving. De in het voorgaande hoofdstuk besproken
analyse van de relatie tussen toeristische druk en de (fysieke en sociale)
draagkracht van de leefomgeving biedt een goede basis voor de ontwikkeling van beleid dat zich richt op een gebalanceerde groei van het toerisme
in de toekomst. Hieronder formuleert de raad drie uitgangspunten voor
zulk beleid.

PRINT

26

1. Toeristische ontwikkeling is alleen mogelijk als het bijdraagt aan de
kwaliteit van de leefomgeving

in Rijsbergen. Zo’n ontwikkeling kan nadelige gevolgen hebben voor
de economie ter plaatse, zeker als deze in grote mate afhankelijk is van

Een aantrekkelijke leefomgeving is noodzakelijk voor het welzijn van bewo-

toerisme.

ners. Het is tegelijkertijd een randvoorwaarde om van toerisme te kunnen

Om te voorkomen dat groei en krimp van toerisme een regio ‘overkomen’ is

profiteren. De aantrekkelijkheid van de leefomgeving is immers vaak de

het nodig dat veranderingen in de toeristische druk (inclusief consumenten-

reden dat bezoekers naar een regio komen. Daarom moet het uitgangspunt

voorkeuren en verdienpotentieel) permanent worden gemonitord. Datzelfde

van toerismebeleid zijn dat het gebruik van de publieke ruimte door bezoe-

geldt voor ontwikkelingen die van invloed zijn op de draagkracht van

kers en bewoners de beschikbaarheid van een aantrekkelijke leefomgeving

bestemmingen. Als dit soort bewegingen tijdig worden gesignaleerd, kan er

niet mag aantasten.

tijdig worden bijgestuurd.

Dit uitgangspunt brengt met zich mee dat het toeristisch aanbod van goede
kwaliteit moet zijn – niet alleen op campings, bungalowparken en in hotels,
maar ook bij attracties en in de openbare ruimte. Het gaat daarbij ook over

3. Samenwerking tussen gemeenten en tussen bestuurslagen is onmisbaar
voor sturing op toerisme

aspecten als veiligheid en duurzaamheid, zoals afval, energiebesparing en

De meeste effecten van toerisme op de leefomgeving vallen binnen het

respect voor de natuur. Dit alles moet erop gericht zijn dat de kwaliteit van

beleidsdomein van (samenwerkende) gemeenten. Zij beschikken ook over

de leefomgeving verbetert.

beleidsinstrumenten die kunnen worden ingezet om op deze effecten te
sturen. Provincies en de rijksoverheid hebben echter eveneens relevante

2. Variatie in toeristische druk vraagt permanente monitoring en bijsturen

bevoegdheden en verantwoordelijkheden, met name voor de ontwikkeling

Er zijn in Nederland nog veel bestemmingen waar men meer bezoe-

van toerisme. Zij kunnen een belangrijke faciliterende rol vervullen, zoals bij

kers wil en kan ontvangen dan er nu komen. Zo’n situatie kan echter als

het Kustpact,14 en hebben daarnaast eigen verantwoordelijkheden die aan

gevolg van gebeurtenissen van buitenaf zomaar omslaan naar een situ-

de ontwikkeling van het toerisme raken. Denk bijvoorbeeld aan het ruim-

atie van ongewenste overdruk. Een vermelding in The Lonely Planet

telijk of natuurbeleid of aan mobiliteitsbeleid. Maar ook marktordenings-

kan daarvoor al voldoende zijn, of een zomerse dag. Ook de plotselinge

vraagstukken, werkgelegenheids- en inkomensbeleid hebben raakvlakken

roem van Zoutelande dankzij de hit van de band Bløf is een voorbeeld
van dit verschijnsel. Het omgekeerde gebeurt eveneens: toeristen raken
soms uitgekeken op een bepaalde bestemming. De toeristische druk kan
dan grotendeels wegvallen. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met Fort Oranje

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

14 In het Kustpact (Tweede Kamer, 2017) hebben ruim zestig besturen van rijk, provincies, gemeenten,
waterschappen en drinkwaterbedrijven in Zuid-Holland, Noord-Holland, Zeeland en Friesland, plus
verschillende organisaties voor natuur en landschap, recreatie en terreinbeheer afspraken gemaakt.
Vastgelegd is dat nieuwe recreatieve ontwikkelingen met een ruimtebeslag in de kustzone niet mogen
leiden tot aantasting van waarden als ‘vrij zicht en grootschaligheid’ en ‘natuurlijkheid en dynamiek’.

PRINT

27

met toerisme. Juist omdat toeristische vraagstukken zich veelal uitstrekken

Daarin worden keuzes gemaakt voor de gewenste ontwikkeling van het

tot de schaal van de regio is voor een goede sturing op een evenwichtige

toerisme en een bijbehorend pakket van beleidsmaatregelen, passend bij

ontwikkeling van het toerisme samenwerking tussen gemeenten onderling

het omgevingsbeleid en aansluitend bij de regionale opgaven en behoeften.

en tussen bestuurslagen essentieel. Van het Rijk mag daarbij een inspire-

Verschillende regio’s, bijvoorbeeld Valkenburg aan de Geul en de Veluwe,

rende, agenderende en stimulerende rol verwacht worden.

hebben al stappen gezet in deze richting.
De toeristische ontwikkelstrategieën moeten naar het oordeel van de raad

5.2 Vijf aanbevelingen om te komen tot waardevol toerisme

worden gebaseerd op een analyse van (toekomstige) druk en draagkracht

In dit advies staat de relatie tussen toerisme en leefomgeving centraal.

én op de ambities voor de regio. Ontwikkeling van toerisme kan immers

De gevolgen van toerisme manifesteren zich vooral op regionale schaal.

ook helpen om ambities op andere terreinen te realiseren. Dit kunnen

Mede daarom richten de aanbevelingen van de raad zich op bestuurders

bijvoorbeeld bereikbaarheidsdoelen, woondoelen of milieudoelen zijn, maar

in de verschillende regio’s in ons land. Daarnaast heeft de raad een aantal

ook economische en werkgelegenheidsdoelen.15 De opstelling van toeris-

aanbevelingen gericht aan het Rijk.

tische ontwikkelstrategieën is een proces waarin gemeenten onderling en
bestuurslagen met elkaar tot goede afspraken moeten komen over ambities,

Aanbeveling 1. Stel regionale toeristische ontwikkelstrategieën op voor

het nemen van maatregelen en de onderlinge rolverdeling. Omdat er grote

álle gebieden in Nederland

belangentegenstellingen kunnen bestaan, vraagt het formuleren van de

Bestuurders in de regio moeten volgens de raad breken met de gangbare

toeristische ontwikkelstrategieën echter óók om een maatschappelijk proces

praktijk, waarin toerismebeleid primair bestaat uit het aantrekken van meer

van dialoog en afstemming.

toeristen en het bevorderen van het verdienvermogen van de toeristische
sector. Vaak wordt pas ingegrepen op het moment dat de problemen als

De raad beveelt gemeenten en provincies aan er zorg voor te dragen dat er

gevolg van toeristische overdruk uit de hand lopen. Toeristisch beleid dient

over twee jaar voor elke regio een toeristische ontwikkelstrategie gereed

te gaan over alle facetten van onze leefomgeving en zich te richten op een

is, waarin de route naar een optimale balans tussen druk en draagkracht

optimale balans tussen toeristische druk en de draagkracht van de leefom-

wordt uitgestippeld. De raad verwacht dat veel elementen uit de toeristische

geving. Dat vraagt om proactief beleid voor álle gebieden in Nederland.
De raad beveelt aan om deze perspectiefwisseling in het beleid tot stand te
brengen door het opstellen van regionale toeristische ontwikkelstrategieën.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

15 Zie ook Perspectief 2030 (NBTC, 2019). Een concreet voorbeeld is het programma Rewilding Europe,
waarin natuur wordt ontwikkeld in perifere regio’s om toerisme drager voor de lokale economie te
laten zijn. Toerisme verbindt zo een economische én een natuurdoelstelling.

PRINT

28

ontwikkelstrategieën vertaald moeten worden naar de gemeentelijke en

Toeristische ontwikkelstrategie

Figuur 4:
Inhoud
van
toeristische
ontwikkelstrategie
Een
strategie
zoueen
ten minste
de volgende
elementen moeten bevatten:

provinciale omgevingsvisie en -plannen en adviseert dat binnen twee jaar
na de vaststelling van de strategie te doen. Het Rijk en de provincies zouden
samen de voortgang en kwaliteit van de ontwikkelstrategieën moeten

1

Beschrijving van de aard en
kwaliteit van de bestemmingen
binnen de regio, het huidige
toeristische en recreatief aanbod
van de regio, en het gebruik
ervan (wanneer, waar, wie).

2

Analyse van druk en draagkracht en de bijbehorende
ontwikkelruimte en opgaven.

monitoren.
De raad adviseert het Rijk om op relevante dossiers bij te dragen aan de
regionale toeristische ontwikkelstrategieën. Het gaat hierbij bijvoorbeeld
om voorgenomen ontwikkelingen rond nationaal natuurbeleid, en om
nationale doelen als het verduurzamen van mobiliteit, de gebouwde

druk

omgeving of plannen rond klimaatadaptatie. Belangrijk is dat duidelijk
wordt vastgelegd welke agenda het Rijk heeft en op welke manier regio’s
steun van het Rijk kunnen verwachten. De raad adviseert de rijksoverheid
de eigen visie op de gewenste ontwikkeling van het toerisme daarbij als een

3

inspirerend en agenderend perspectief te schetsen en concrete invulling
te geven aan een eigen, brede agenda. Figuur 4 schetst een indicatieve

Kansen en ambities die de
regio meerwaarde bieden.
Denk aan economie, zorg voor
de natuur, voorzieningenniveau, bereikbaarheid,
duurzaamheid.

L

TE

HO

RE

STA

UR

AN

T

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

4

Benodigde beleidsinstrumenten om de ontwikkeling van
toerisme in goede banen te
leiden.

5

Uitvoeringsagenda met
afspraken over de verdeling
van taken en verantwoordelijkheden tussen partijen en
de wijze van monitoring.

U
IT
V
A OE
G R
EN IN
D GS
A

inhoudsopgave van de toeristische ontwikkelstrategie.

PRINT

29

Aanbeveling 2. Vertaal gewenste ontwikkeling van toerisme in inzet van

woningeigenaren versus huurders, bewoners/ondernemers van de ene

beschikbare beleidsinstrumenten

wijk versus die van een andere wijk, de ene gemeente versus de andere

De raad meent dat er meer dan voldoende beleidsinstrumenten zijn

gemeente, gemeenten versus provincie enzovoort. De raad constateert

om te sturen op de ontwikkeling van toerisme met oog voor de balans

dat verschillende instrumenten, waaronder nadrukkelijk financiële, ingezet

tussen toeristische druk en de draagkracht van de leefomgeving. Figuur 5

kunnen worden om te komen tot herverdeling tussen groepen maar dat dit

‘Menukaart met sturingsmogelijkheden’ biedt een overzicht van de grote

nog maar weinig gebeurt. De inzet van fondsen, gevuld met bijvoorbeeld

variëteit aan sturingsmogelijkheden. Hieruit kan worden geput om de

toeristenbelasting of andere inkomsten, koppelt vraagstukken en groepen

gewenste toeristische ontwikkeling te bereiken. Bestuurders maken op dit

aan elkaar die niet vanzelfsprekend aan elkaar gekoppeld zijn. De te maken

moment nog maar weinig gebruik van dit soort instrumenten. En als ze

keuzes kunnen tot maatschappelijke spanning leiden, maar gezien de

worden toegepast, is het meestal vanuit ándere motieven dan om te sturen

gevolgen van toerisme voor leefomgeving, samenleving en economie is het

op een gebalanceerde toeristische ontwikkeling. De Rli dringt aan op een

noodzakelijk om ze te maken.16

actieve inzet van het instrumentarium.
Zoals de menukaart laat zien richten de instrumenten zich op verschillende
spelers: de toerist, de bewoner, de ondernemer. Echter, bij de keuze van
instrumenten moet worden bedacht dat de gevolgen van maatregelen zich
meer dan eens uitstrekken naar andere groepen, al dan niet bedoeld. Zo
kan de betaalbaarheid van parkeervoorzieningen voor bewoners onder druk
komen wanneer daar met het oog op toeristen een prijskaartje aan wordt
gehangen. En sturen op de toegang tot een gebied, om de toeristenstroom
te kanaliseren, kan ertoe leiden dat bewoners hun eigen woonomgeving
minder goed kunnen bereiken.
Het is dus cruciaal om bij de keuze van instrumenten de belangen
van diverse betrokkenen goed in kaart te brengen en mee te wegen.
Deze belangen kunnen groot zijn, evenals de tegenstellingen tussen de
belanghebbenden: ondernemers versus bewoners en/of natuurorganisaties,

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

16 Zie hoofdstuk 5 van deel 2 en de bijlage van dit advies voor een meer uitvoerige beschrijving van de
instrumenten die kunnen worden ingezet.

PRINT

30

Figuur 5: Menukaart met sturingsmogelijkheden

MENUKAART

2. Toegang en voorzieningengebruik ter plaatse

STUREN OP TOERISME EN LEEFOMGEVING

Toeristische druk kan worden beïnvloed door instrumenten in te zetten die sturen op
de toegang en het gebruik van voorzieningen bij de bestemming. Het gaat hier om
het spreiden van toeristen in tijd en ruimte.

1. Bezoek aan een bestemming
MENUKAART

Spreiding en
in tijd
2. Toegang
voorzieningengebruik
ter
Dynamisch beprijzen
vanplaatse

Toeristische druk kan worden beïnvloed door voorafgaand aan de komst van bezoekers

STUREN
OP
LEEFOMGEVING
de marketing
te TOERISME
optimaliseren EN
en de
bereikbaarheid te vergroten of juist te verminderen.
Bereikbaarheid
Alternatieve bestemmin1. Bezoek
aan een bestemming

Nieuwe identiteit voor
gen met een soortgelijke
een bestemming uitdragen
beleving
als opdoor
hotspots
promotie
van
een
Toeristische
druk kan worden
beïnvloed
voorafgaand of
aan
de komst
van
bezoekers
Marketing
onderendedeaandacht
brengen.
bestemming
de marketing te optimaliseren
bereikbaarheid
te vergroten
of juistverminderen
te verminderen.

voorzieningen en locaties.
Spreiding
ruimte
Toeristische
drukin
kan
worden beïnvloed door instrumenten in te zetten die sturen op
de toegang en het gebruik van voorzieningen bij de bestemming. Het gaat hier om
Spelregels opstellen en
het spreiden van toeristen in tijd en ruimte.
bekend maken voor tijdstippen
Bestemming
L
TE
van gebruik.
HO
Spreiding in tijd
Dynamisch beprijzen van
voorzieningen en locaties.
Spreiding in ruimte
RE

STA

UR

AN

T

Vo
orziening

Bestemming
Bereikbaarheid
Marketing

Alternatieve bestemmingen met een soortgelijke
beleving als op hotspots
onder de aandacht brengen.

Nieuwe identiteit voor
Bestemming
een bestemming uitdragen
of promotie van een
L
TE
HO
bestemming
verminderen
RE

STA

Richten op
andere doelgroep.

UR

UR

Tre
kpleister

5. Compensatie van bewoners

Toeristische druk kan worden beïnvloed door het gedrag van de bezoeker ter plaatse te
sturen door middel van verleiding, handhaving & toezicht en bewustwording &
voorlichting.

De fysieke draagkracht op de plaats van een toeristische bestemming kan worden
vergroot door de faciliteiten voor toerisme uit te breiden of van een betere kwaliteit te
maken. Ook het tegenovergestelde is mogelijk: het reguleren van de groei of het
beperken van de capaciteit.

De sociale draagkracht op de plaats van een toeristische bestemming kan worden
beïnvloed door bewoners te compenseren voor de druk die zij ondervinden van
toerisme, of hen te betrekken en zeggenschap te geven bij plannen en maatregelen.

Verleiding
Handhaving
& toezicht
Bewustwording
& voorlichting

Inzetten van extra
menskracht voor toezicht.
Inzetten slimme
technologie.

Openbare ruimte
slim inrichten.

T

STA

UR

AN

T

Vo
orziening

RE

STA

UR

T

Tre
kpleister

Real time informatievoorReal time informatievoorziening aanbieden over
ziening aanbieden
overop bestemmingen.
drukte
bereikbaarheid van locaties.
Trekpleister

RE

Vo
orziening

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

Activiteiten ontwikkelen
op alternatieve locaties.

Financiële compensatie
bieden aan bewoners en
hen laten meeprofiteren.

L

TE

HO

RE

STA

UR

AN

T

Vo
orziening

Bewoners

HO

Trekpleister

Real time informatievoorziening aanbieden over
drukte op bestemmingen.

Betrekken van
bewoners bij beleid
en bij sturing.

TEL

VAlternatieve
oorziening
bestemming

Activiteiten ontwikkelen
Trelocaties.
kpleister
op alternatieve

Herhaalbezoeken
bevorderen.

Fysiek beperken van
de toegang tot gebieden.

?

Trekpleister

Herhaalbezoeken
bevorderen.

Verbeteren van kwaliteit
door beheer en onderhoud.

Reguleren van de verhuur
van woningen (via platforms).

AN

Vergroten betrokkenheid
en zeggenschap
Compensatie

Vo
orziening

Trekpleister

Gunstiger of ongunstiger
beprijzen van vervoer naar een
bestemming.

Reguleren van groei of
verminderen capaciteit

HO

Alternatieve bestemming

Real time informatievoorziening aanbieden over
bereikbaarheid van locaties.

L

Stop instellen op de bouw
van verblijfsaccommodaties.

TEL

AN

Vo
orziening

Bestemming

Vergroten capaciteit
en verbeteren kwaliteit

Vergroten van capaciteit
van verblijfsaccommodaties.

Beboeten
en straffen.

T

TE

Gunstiger of ongunstiger
beprijzen van vervoer naar een
bestemming.
Veranderen van comfort of
reistijd naar een bestemming.

STA

4. Faciliteiten voor toerisme vergroten of verkleinen

AN

HO

Veranderen van comfort of
Richten
op naar een bestemming.
reistijd
andere doelgroep.

RE

Vo
orziening

RE

L

TE

HO

Spelregels opstellen en
bekend maken voor tijdstippen
van gebruik.

3. Gedrag van bezoekers

STA

UR

T

Voo
rzieningen

?

Gemak van gewenste
alternatieven vergroten.
Voorlichting geven over gebruik
van voorzieningen en diensten.

Bewustzijnscampagnes
inzetten over gewenst gedrag.

Tre
kpleister

AN

Trekpleister
Fysieke compensatie
bieden aan bewoners.

Vergroten van capaciteit van
mobiliteit en infrastructuur.

Vergroten van capaciteit
van attracties en natuur.

Verplichtingen koppelen aan
ontwikkeling van accommodaties.

PRINT

31

Aanbeveling 3. Organiseer bestuurlijke samenwerking

Een krachtige kennisinfrastructuur is een randvoorwaarde om het inzicht te

Het initiatief voor een toeristische ontwikkelstrategie ligt bij gemeenten,

vergroten. Bestaande kennisinstellingen als universiteiten, hogescholen, het

daarbij gefaciliteerd door provincies. Zij bepalen de grenzen van een toeris-

Centre of Expertise, Leisure, Tourism & Hospitality (CELTH), het Nederlands

tische regio en maken afspraken over de samenwerking, zowel tussen

Bureau voor Toerisme en Congressen (NBTC) en het Centraal Bureau voor

overheden onderling, met relevante belanghebbenden als binnen de eigen

de Statistiek (CBS) moeten een impuls krijgen, maar ook organisaties als

organisatie. Daarbij kan onder meer worden voortgeborduurd op bestaande

het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Sociaal en Cultureel

regionale samenwerking op het gebied van toerisme.

Planbureau (SCP) zullen moeten worden betrokken om tot een brede

De rijksoverheid faciliteert regio’s door de inbreng van kennis en – waar

agenda te komen.

nodig – de inzet van eigen instrumenten, zoals regelgeving (ten aanzien van

De raad meent dat de kennisagenda ten minste de volgende elementen

het kunnen sturen op verhuurplatforms als Airbnb) en financiële middelen

moet bevatten:

(bijvoorbeeld voor de aanleg van infrastructuur). De raad adviseert om

• Onderzoek naar de effecten van toerisme op de leefomgeving. Er is nog

voor elke regio één rijksvertegenwoordiger aan te wijzen, die waar nodig

veel onbekend over de precieze verbanden en daarmee over mogelijk-

een helpende hand biedt en de inbreng vanuit de verschillende betrokken

heden om nauwkeurig te sturen.

departementen verzorgt.

• Experimenten om praktijkkennis op te doen over de effectiviteit van
instrumenten, zowel in situaties van lage als van hoge druk. Er liggen

Aanbeveling 4. Ontwikkel een krachtige kennisinfrastructuur voor toerisme

bijvoorbeeld grote kansen voor effectiever beleid door middel van vari-

De raad adviseert het Rijk om, in samenwerking met provincies en

abel beprijzen en door de inzet van digitale technologie. De raad advi-

gemeenten, een meerjarige agenda vast te stellen voor het opbouwen en

seert ‘communities of practice’ in te stellen om het uitwisselen van

onderhouden van een krachtige kennisinfrastructuur. Er is kennis nodig

kennis te versnellen, zoals in het Programma voor de Nationale Parken

over de manier waarop toerisme zich ontwikkelt, over de maatschappelijke

gebeurt.

betekenis van toerisme, over de exacte effecten op de leefomgeving en

• Ontwikkelen van monitoringsystemen. Overheden en ondernemers

over de manier waarop sturingsinstrumenten werken. Doordat hierover nog

hebben zicht nodig op relevante ontwikkelingen en gevolgen van beleid

onvoldoende bekend is, ontbreekt een fundament voor kwalitatief goede

om zo tijdig te kunnen (bij)sturen. Het initiatief van NBTC, CELTH en CBS

beleidsvorming en dreigen veel kansen te worden gemist en problemen te

voor een Landelijke Data Alliantie (LDA) en een experimenteel ‘Data &

ontstaan.

Development Lab’ past in deze lijn.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

PRINT

32

Een herschikking van bestaande onderzoeksbudgetten is ontoereikend om

Dit betekent ook dat bij het toerismebeleid verscheidene departementen

de hier beschreven kennisinfrastructuur tot stand te brengen. De raad advi-

betrokken moeten zijn, ten minste het ministerie van Economische Zaken

seert dan ook om de beschikbare rijksmiddelen voor kennisontwikkeling en

en Klimaat (EZK; voor de economische beleidsaspecten), Binnenlandse

onderzoek naar toerisme structureel en substantieel te verhogen.

Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK; voor het beleid op de terreinen vastgoed, ruimtelijke ordening, openbare ruimte, woning en woonomgeving),

Aanbeveling 5. Formuleer een rijksvisie en vergroot de beleidscapaciteit

Infrastructuur en Waterstaat (IenW; voor het beleid op de terreinen mobi-

voor toerisme structureel

liteit, milieu en water), Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW; voor

Om te komen tot proactief beleid dat stuurt op een groei van toerisme in

het erfgoedbeleid) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV; voor

balans met economie, leefomgeving en samenleving is een rijksvisie nodig

het natuurbeleid). Omdat het accent moet worden verlegd van een econo-

en een structurele vergroting van de beleidscapaciteit. Daarbij kan toeris-

mische naar een samenlevingsbrede agenda voor toerisme, adviseert de

tisch beleid niet langer samenvallen met economisch beleid. Er is verbin-

raad om een ministeriële commissie Toerisme op te richten of het als extra

ding nodig met relevante beleidsterreinen uit de leefomgeving: mobiliteit,

opgave op te nemen in het Interbestuurlijk Programma (IBP).

vastgoed, openbare ruimte, natuur, erfgoed, milieu en leefbaarheid in
wijken. De visie moet duidelijk maken hoe de doelen en instrumenten van al
deze beleidsterreinen in samenhang gebruikt kunnen worden om proactief
te sturen op de ontwikkeling van toerisme. Dat vergt grote verandering van
het huidige beleid.
Het kabinet heeft onlangs aangegeven te willen participeren in
­veranderingen die vanuit de toeristische sector zijn geschetst17, maar wel
“binnen de bestaande financiële kaders” (Tweede Kamer, 2019a). Gezien
de grote opgaven die voorliggen en de daarvoor noodzakelijke impuls
in beleidscapaciteit acht de raad dit ontoereikend. Ook het Rijk zal fors
moeten investeren in beleids­capaciteit en onderzoek, een wervende visie
op toerisme moeten ontwikkelen en de eigen rol en inzet moeten vergroten.
17 In reactie op de publicatie Perspectief 2030; Een nieuwe visie op de bestemming Nederland
(NBTC, 2019).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

PRINT

33

DEEL 2 | ANALYSE

LEESWIJZER
Dit tweede deel van het advies biedt achtergrondinformatie over
de verschillende aspecten van toerisme die in deel 1 aan de orde
zijn gekomen. Daarnaast wordt de in deel 1 gepresenteerde analyse
op een aantal punten van nadere toelichting en extra voorbeelden
voorzien.
Hoofdstuk 1 bevat een korte introductie op het verschijnsel toerisme.
Het begrip wordt afgebakend en vanuit verschillende perspectieven
belicht.
In hoofdstuk 2 staan de feiten en cijfers over toerisme centraal.
Daarbij wordt ingegaan op de economische betekenis van het
toerisme in Nederland, de omvang van de bezoekersstromen en de
herkomst van die bezoekers.
Hoofdstuk 3 gaat dieper in op de relatie van toerisme met de leefomgeving en de samenleving. Hier is een nadere toelichting te vinden
op de acht domeinen van de leef­omgeving die in deel 1 worden
onderscheiden.
Hoofdstuk 4 schetst het overheidsbeleid ten aanzien van toerisme en
geeft een korte impressie van de bestaande kennisinfrastructuur.
Hoofdstuk 5 ten slotte, gaat over de vraag hoe de ontwikkeling van
het toerisme gericht kan worden gestuurd. Welke stappen zijn nodig
en welke beleidsinstrumenten kunnen worden ingezet?

PRINT

34

1 TOERISME: EEN
INTRODUCTIE
Dit hoofdstuk biedt een korte introductie op het onderwerp toerisme. In
paragraaf 1.1 wordt besproken hoe het toerisme in de literatuur wordt
gedefinieerd en welke definitie in dit advies wordt gehanteerd. Paragraaf
1.2 gaat in op de verschillende stromen van bezoekers die kunnen worden
onderscheiden. Aansluitend schetst paragraaf 1.3 twee perspectieven
waarmee naar toerisme kan worden gekeken, die elk op eigen wijze meer
inzicht geven in het verschijnsel.

1.1 Definitie toerisme
Toerisme wordt door de World Tourism Organisation van de Verenigde
Naties (UNWTO) gedefinieerd als:
”… activiteiten van personen die reizen naar en verblijven op plaatsen
buiten hun normale omgeving, voor niet langer dan een (aaneengesloten) jaar, om redenen van vrijetijdsbesteding, zaken, en andere doeleinden die niet zijn verbonden met het uitoefenen van activiteiten die
worden beloond vanuit de plaats die wordt bezocht” (UNWTO, 2010).
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft terecht opgemerkt dat
het begrip ‘normale omgeving’ in deze definitie voor velerlei uitleg vatbaar
is. De normale leefomgeving van een persoon kan immers zowel zijn of

PRINT

35

haar woonomgeving omvatten als de plaats waar hij of zij werkt of studeert.

Figuur 6: Relatie tussen vrije tijd, werk, recreatie en toerisme

Het kan ook gaan om andere locaties die iemand regelmatig bezoekt
(Pleasureworld NRIT et al., 2018).
Om tot een objectiever afgebakende definitie te komen heeft het CBS de
omschrijving van de UNWTO als volgt aangescherpt:

L E O MG E

Van toerisme is sprake bij bezoeken aan bestemmingen buiten de
directe nabijheid van huis en plaats van werk of studie en andere

VI

N

G

N

O

A
RM

Werk en
andere
motieven

Vrije tijd

plaatsen die regelmatig worden bezocht (‘de normale omgeving’),
waarbij geldt dat deze bezoeken (1) langer duren dan twee uur en (2)
worden ondernomen vanuit een recreatief toeristisch of zakelijk toeris-

Recreatie
buitenshuis

Verplaatsing
buitenshuis

Reiziger

tisch motief.
Als deze kenmerken niet van toepassing zijn (de activiteiten worden binnen
de normale omgeving ondernomen en/of duren korter dan twee uur)

I TE

relatie tussen vrije tijd, werk, recreatie en toerisme wordt schematisch weer-

BU

N

OM
G

ING

Dit advies houdt de zojuist beschreven CBS-definitie van toerisme aan. De

DE

langer dan
2 uur

EV

N

spreekt het CBS van ‘recreatieve activiteiten’.

O RMA L E

gegeven in figuur 6.
Bezoeker

Figuur 6 laat zien dat het bij toerisme niet alleen gaat om vakanties waarbij

Verblijfstoerist

Dagtoerist

wordt overnacht in een accommodatie (verblijfstoerisme) maar ook om
dagtochten of excursies waarbij de bezoeker niet langer dan een etmaal
op pad is (dagtoerisme). Als in dit advies wordt gesproken van ‘toerist’
of ‘bezoeker’, kan daarmee dus zowel de verblijfstoerist als de dagtoerist
worden bedoeld.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

Bron: vrije bewerking door Rli van Pleisureworld NRIT et al., 2018, p. 147

PRINT

36

1.2 Soorten toerisme

gekomen. Vooral de groeiende welvaart, de toenemende hoeveelheid vrije

Om meer grip te krijgen op het fenomeen toerisme is het zinvol om daar-

tijd en mobiliteit hebben sindsdien bijgedragen aan een steeds sterkere

binnen een aantal ‘stromen’ te onderscheiden. Doorgaans wordt een onder-

groei van het toerisme (Stichting Our Common Future, 2011).

scheid gemaakt tussen inkomend, binnenlands en uitgaand toerisme (NRIT

Het huidige toerisme is te beschouwen als een ‘menselijke ervaring’, die

Media et al., 2017):

bijdraagt aan ontspanning in een druk bestaan met hoge arbeidsproducti-

• Inkomend toerisme omvat alle dagtochten en vakanties van buitenlandse

viteit en die zorgt voor plezier en verrijking van de geest. Op vakantie gaan

bezoekers. Het gaat om bezoeken van personen die niet wonen in het

is een vast onderdeel van het hedendaagse consumptiepatroon geworden

land van bestemming. Een voorbeeld is de vakantie van een Duits gezin

(Pleisureworld NRIT et al., 2018). De manier waarop vrije tijd wordt ingevuld

in Nederland.

heeft tegelijkertijd een culturele betekenis, omdat het uitdrukking geeft aan

• Binnenlands toerisme betreft alle dagtochten en vakanties die mensen in

iemands sociale status en de culturele (sub)klasse (Welten, 2013).

eigen land doorbrengen. Denk bijvoorbeeld aan een vriendengroep uit

In deze paragraaf worden twee perspectieven op toerisme geschetst, die

Noord-Brabant, die vakantie houdt op Terschelling.

in hoofdstuk 5 worden gebruikt om te komen tot een ordening van instru-

• Uitgaand toerisme omvat alle dagtochten en vakanties van bezoekers

menten om te sturen op toerisme.

naar een ander land dan het land waarin zij wonen. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als een Nederlands stel op vakantie gaat naar Duitsland.18

1.3.1 Perspectief van de visitors journey
Reizen worden vanuit uiteenlopende motieven ondernomen: mensen zijn

Dit advies gaat over het inkomend en binnenlands toerisme in Nederland.

nieuwsgierig, op zoek naar belevenissen en kennis – en willen dit alles

Uitgaand toerisme blijft dus buiten beschouwing.

graag delen met anderen. Vijf hoofdcategorieën van motieven om op reis
te gaan zijn: (1) zaken, (2) vakantie, (3) gezondheid, (4) bezoek aan familie of
vrienden en (5) sport, studie en dergelijke (Pleisureworld NRIT et al., 2018).

1.3 Twee perspectieven op toerisme
Het toerisme in Nederland in zijn huidige massale vorm is een betrekke-

Bedrijven in de reisbranche spelen in op de verschillende wensen en

lijk recent fenomeen; het is eind jaren vijftig, begin jaren zestig op gang

behoeften van reizigers en bieden daartoe een gevarieerd pakket van
diensten en producten aan, afgestemd op de stappen die worden gezet

18 Vanuit Nederlands perspectief is dit dus uitgaand toerisme en vanuit Duits perspectief inkomend
toerisme.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

PRINT

37

tijdens de zogenoemde visitors journey (zie bijvoorbeeld Kenniscentrum

toeristen maken en de verschillende aspecten die daarbij betrokken zijn. In

Kusttoerisme, 2015; NBTC, 2017; Toerisme Vlaanderen, 2015):

figuur 7 is dit weergegeven als de reiservaring.

• Voorafgaand aan hun verblijf doorlopen bezoekers verschillende stappen
om tot een keuze voor een bestemming te komen: (a) het zoeken en over-

Figuur 7: De reiservaring

wegen, (b) de planning en (c) het boeken.
Thuisregio

• Tijdens het verblijf zijn er de ervaringen ter plekke, het eventuele logies,
de uitstapjes, het vervoer en het eten en drinken.

Voorbereiding
- Percepties
- Informatie verzamelen
- Keuze soort vakantie
- Keuze bestemming

• Na het verblijf of bezoek zijn er de herinneringen en is er nazorg, zoals
ervaringen en reviews.
1.3.2 Geografisch perspectief

Doorreiszone

Men kan ook vanuit een geografisch perspectief naar toerisme kijken. Toerisme
dit systeem zijn drie gebieden te onderscheiden (Leiper, 1990):
1. de regio waar toeristen vandaan komen;

Reistijd

is dan te beschouwen als een systeem waarin toeristen zich bewegen. Binnen

Herinnering en nazorg
- Indrukken en herinneringen
- Ervaringen delen
- Souvenirs en foto’s
- (Virtueel) herbeleven

Heenreis

Reizen en verblijven onderweg
- Beleven mobiliteit
(auto, trein, vliegtuig, fiets)
- Shopping en consumptie
onderweg (verblijf, eten, drinken)
- Landschap ervaren

Terugreis

2. het gebied waar doorheen wordt gereisd;
Bestemming

3. de bestemming van de reis.

perspectief van de visitors journey. Het draait bij toerisme immers niet

Verblijfstijd

De geografische benadering van toerisme vormt een aanvulling op het

Ervaren
- Activiteiten
- Gastvrijheid (verblijf, eten, drinken)
- Ervaringen opdoen

alleen om de plaats van bestemming, maar ook om de plaats van vertrek en
de gebieden die de reiziger onderweg passeert.

Bron: vrije bewerking Rli van Cooper, 2016

1.3.3 Combinatie van perspectieven: de reiservaring
Door het perspectief van de visitors journey te combineren met het geografisch perspectief, ontstaat een schematisch overzicht van de reis die

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

PRINT

38

2 TOERISME IN FEITEN EN
CIJFERS
Dit hoofdstuk zet de feiten en cijfers rond toerisme op een rij. Paragraaf
2.1 beschrijft de ontwikkeling en prognoses voor het toerisme wereldwijd
en specifiek voor Nederland, en de economische betekenis daarvan. In
paragraaf 2.2 wordt in kaart gebracht waar de toeristen die in Nederland
tijd doorbrengen zoal vandaan komen, en in paragraaf 2.3 welke plekken
ze graag bezoeken. Tot slot wordt in paragraaf 2.4 stilgestaan bij het niet
onaanzienlijke aandeel Nederlandse toeristen dat in eigen land vakantie
houdt of er een dagje op uit trekt.

2.1 Groei toerisme wereldwijd, in Europa en in Nederland
Hoe sterk groeit het wereldwijde toerisme naar verwachting de komende
jaren en wat betekent dit voor Nederland? De ontwikkelingen en prognoses
worden geschetst.
2.1.1 Wereldwijd: verdubbeling aantal aankomsten
In 2011 voorspelde de World Tourism Organisation van de Verenigde Naties
(UNWTO) dat in 2030 sprake zou zijn van een verdubbeling van het internationaal toerisme (in aantallen aankomsten) ten opzichte van 2010. Volgens
die prognose zou het toerisme wereldwijd jaarlijks een gemiddelde groei
laten zien van 3,3%. Hoewel Europa volgens deze prognose het meest

PRINT

39

bezochte continent zou blijven, zouden daar de jaarlijkse groeicijfers gelei-

Figuur 8: Ontwikkeling en prognose wereldwijd toerisme

delijk teruglopen tot gemiddeld 2,3%.
Vooral Afrika (+5,6%), Azië (+4,9%) en het Midden-Oosten (+4,6%) zouden

1.800

naar verwachting hun marktaandeel vergroten. Amerika zou volgens de

1.600

langzaam zou gaan afnemen19 van 3,8% in 2011 naar 2,5% in 2030,
onder meer vanwege de afnemende welvaartsgroei in opkomende economieën en de stijgende vervoerskosten (UNWTO, 2011).
De feitelijke groeicijfers van de laatste jaren overtreffen de verwachtingen
van de UNWTO uit 2011. Het aantal internationale aankomsten20 bedroeg

(x miljoen)

De UNWTO verwachtte verder dat de groei van het internationale toerisme

verwacht

1,8 miljard

Afrika

1.400

UNWTO-prognose met een groei van 2,6% een vergelijkbare ontwikkeling
te zien geven als Europa (zie figuur 8).

werkelijk

1,4 miljard

Midden Oosten
Amerika

1.200

Azië en Stille Oceaan

1000

Europa

940 miljoen

800
600
400
200
0
1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

Bron: UNWTO, 2011

in 2017 wereldwijd ruim 1,3 miljard. Dat betekent een groei van 6,8% ten
opzichte van 2016 (NBTC, 2018). In 2018 was er sprake van een groei van
6% ten opzichte van 2017 (UNWTO, 2019).

De UNWTO verwacht nog steeds dat de groei van het inkomend toerisme

Europese landen trekken relatief veel toeristen: ongeveer de helft van het

in Europa op den duur zal afnemen door de concurrentie van reisbestem-

aantal toeristen wereldwijd. Dit hangt volgens de UNWTO vooral samen

mingen in opkomende economieën in onder meer Zuidelijk Azië en West-

met de rijke culturele geschiedenis van Europa en het gunstige sociaal-­

en Centraal Afrika (UNWTO, 2018b). De afgelopen jaren was dat beeld

politieke klimaat.

echter (nog) niet zichtbaar: in 2017 was de groei van het toerisme in Europa
met 8% groter dan gemiddeld (UNWTO, 2018a) en in 2018 was de groei nog
steeds 6% (UNWTO, 2019).21
De boven verwachting hoge groeicijfers van inkomend toerisme naar

19 Deze nuancering is niet in figuur 8 te zien; deze toont alleen de gemiddeld verwachte groei van
2010-2030.
20 Het aantal aankomsten komt grosso modo overeen met het aantal verblijfstoeristen, maar er is een
verschil. Elk bezoek aan een logiesaccommodatie wordt namelijk als een aankomst geteld, terwijl één
en dezelfde toerist gedurende zijn/haar vakantie soms diverse accommodaties bezoekt.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

Europa zijn volgens de UNWTO toe te schrijven aan een robuust economisch

21 Hierbij gaat het om de groei van het toerisme gemeten in het aantal aankomsten.

PRINT

40

herstel. De toenemende luchtvaartverbindingen, betaalbaarder reizen en de

Figuur 9: Aantal verblijfstoeristen in Nederland

opkomst van nieuwe vormen van toerisme en informatiediensten via digi-

11.299
2011

18.780

4.000

2018

2017

2016

2015

2014

0

2013

2.000
2012*

eerder. Dit is de sterkste groei sinds 2006 (CBS, 2018b).

10.883

logiesaccom­modaties22, een groei van bijna 9% ten opzichte van een jaar

2010

te noemen; zie figuur 9. In 2017 verbleven 42 miljoen gasten in Nederlandse

9.921

6.000

2009

Ook in Nederland is de groei van het aantal toeristen spectaculair

10.104

8.000

2008

2.1.2 Nederland: sterke groei aantal verblijfstoeristen

11.008

10.000

2007

12.000

15.829

14.000

15.007

hoge groeicijfers in Europa (UNWTO, 2018b).

13.925

16.000

12.783

politieke instabiliteit en onveiligheid, hebben bijgedragen aan de onverwacht

12.205

18.000

17.924

20.000

10.739

van het toerisme naar Noord-Afrika en het Midden-Oosten als gevolg van

Aantal buitenlandse gasten in Nederland (x1.000)

2006

tale platforms hebben daar sterk aan bijgedragen. Ook een zwakkere groei

* trendbreuk i.v.m. verbeterde registratie

Aandeel binnenlandse en buitenlandse gasten
Van de gasten is het grootste deel afkomstig uit Nederland (ongeveer 60%).
Echter, dat is een gemiddelde; de herkomst van gasten kan per plaats,

Nederlandse logiesaccommodaties, 2017

24,43 mln.

Nederlandse gasten

per attractie of per regio verschillen. Zo trekt de provincie Noord-Holland
meer buitenlandse dan Nederlandse gasten (CBS, 2018a), vooral door de

Buitenlandse gasten

17,85 mln.

aantrekkingskracht van Amsterdam.

Aantal
overnachtingen

22 Tot logiesaccommodaties worden gerekend: hotels, motels, pensions, appartementen met
hoteldienstverlening, jeugdaccommodaties en bed & breakfasts met ten minste vijf slaapplaatsen,
kampeerterreinen met minimaal vier toeristische standplaatsen en huisjesterreinen en
groepsaccommodaties met ten minste tien slaapplaatsen.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

Nederlanders
67,76 mln.
overnachtingen
Buitenlanders
44,04 mln.
overnachtingen

Bron: Statistiek logiesaccommodaties CBS, 2019; CBS, 2018a

PRINT

41

Het aantal buitenlandse gasten23 van logiesaccommodaties stijgt sterker

In de hier genoemde cijfers heeft het CBS overnachtingen die worden

dan het aantal Nederlandse gasten. Het aantal buitenlandse gasten nam in

geboekt via platforms zoals Airbnb niet meegenomen, omdat de huidige

2017 toe met 13% vergeleken met een jaar eerder. Zij verbleven bij elkaar

meetmethode hier niet in voorziet. Dergelijke platforms spelen een groei-

opgeteld 44 miljoen nachten in Nederlandse logiesaccommodaties; een

ende rol in het aantal overnachtingen, zo blijkt uit ander onderzoek; zie

stijging van 11% ten opzichte van 2016. De verwachting is dat het aantal

kader 5.

verblijfstoeristen de komende jaren groeit van bijna 18 miljoen in 2017 naar
bijna 29 miljoen in 2030. Dat is een stijging van meer dan 50% (NBTC, 2019).

Kader 5: Overnachtingen via Airbnb
In 2018 werden in Amsterdam bijna 2 miljoen overnachtingen geboekt

Het aantal binnenlandse gasten van logiesaccommodaties nam in 2017 met

via Airbnb. Na jaren van stijging is dit 5% lager dan in 2017. Het markt-

6% toe naar 24,4 miljoen gasten die bij elkaar goed waren voor 67,8 miljoen

aandeel ging omlaag van 11,6% naar 10,4% in vergelijking met hotels.

overnachtingen. Dat is een groei van 2% (CBS, 2018a). Het aantal binnen-

In het gebied rond Amsterdam groeit Airbnb daarentegen zeer sterk, in

landse gasten van logiesaccommodaties groeit naar verwachting tussen

Amstelveen en Zaanstad bijvoorbeeld met gemiddeld 36% ten opzichte

2017 en 2030 met 27% naar 31 miljoen (NBTC, 2019).

van 2017. In andere grote steden groeide Airbnb eveneens. In Den Haag
groeide het aantal overnachtingen via Airbnb in 2018 met 23% naar

Verblijf in accommodaties

226.000; Rotterdam telde 188.000 overnachtingen, een stijging van 15%

Het overgrote deel van de buitenlandse en binnenlandse toeristen verblijft

(Colliers International, 2019).

in een hotel: in 2016 was dat 78%. Buitenlandse toeristen verbleven in
2016 gemiddeld tweeënhalve nacht in Nederland. Dat gemiddelde is al

Gemeten ten opzichte van het aantal inwoners zijn er ook veel Airbnb-

jaren stabiel (NRIT Media et al., 2017). Duitse toeristen verblijven het

locaties in Amsterdam: in 2016 waren er 27,7 locaties per 1.000 inwoners.

langst in een Nederlandse accommodatie, gemiddeld 3,4 nachten in 2017.

Daarnaast zijn Ameland (24,8), Veere (22,1) en Zandvoort (21,9) koploper

Intercontinentale toeristen verblijven het kortst: gemiddeld 1,8 nachten in

als het gaat om de hoeveelheid Airbnb-locaties per 1.000 inwoners (NRIT

2017 (CBS, 2018a). Vakanties van Nederlanders in eigen land zijn een stuk

Media et al., 2017).

langer: deze duurden in 2016 gemiddeld 6,2 dagen (NRIT Media et al., 2017).
23 Ook de zakelijke reiziger is meegenomen in het aantal buitenlandse gasten. Van de buitenlandse
toeristen komt 69% voor vakantie, 25% voor een zakenreis en de rest voor bijvoorbeeld bezoek aan
familie en kennissen (NRIT Media et al., 2017).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

42

2.1.3 Dagtoeristen: lichte groei

circa 2,2 miljoen bezoekers in 2017) (Pleisureworld NRIT et al., 2018). Ter

Om het aantal toeristen goed in beeld te brengen zijn meer gegevens

vergelijking: Giethoorn ontvangt volgens de plaatselijke VVV elk jaar onge-

nodig dan alleen de cijfers over het verblijfstoerisme. Ook inzicht in het

veer 800.000 bezoekers (Toonen, 2015). Het natuurgebied Nationaal Park De

aantal dagjesmensen is van belang. Het beeld in een stad als Amsterdam

Hoge Veluwe trok in 2018 ruim 618.000 bezoekers (Stichting Het Nationale

­illustreert dat: daar waren in 2014 7,2 miljoen geregistreerde overnachtende

Park De Hoge Veluwe, 2019).

hotelbezoekers, maar het totaal aantal bezoekers werd in dat jaar geschat
op 17,6 miljoen (Gemeente Amsterdam, 2015).

Het aantal bezoekers van dagattracties kan per attractie sterk verschillen,
maar stijgt over de hele linie wel: in 2017 telden de vijftig grootste daga-

Herkomst

ttracties 47 miljoen bezoekers; 8% meer dan in 2016. Overigens kwam circa

Dagjesmensen kunnen buitenlandse toeristen zijn die Nederland bezoeken

een derde van die bezoekers uit het buitenland. Voor de komende jaren

vanuit aangrenzende landen zoals Duitsland of België. Maar het kunnen

worden er meer bezoekers verwacht maar er komen ook steeds meer pret-

ook Nederlanders zijn die vanuit huis dagtripjes maken. Goed bruikbare

en themaparken, dierentuinen, musea, kartbanen en andere vormen van

gegevens over dagtoeristen zijn schaars. Volgens het NBTC (2019) maken

vertier bij (Pleisureworld NRIT et al., 2018).

Nederlanders jaarlijks ruim 1,5 miljard dagtrips in eigen land. Over de ‘inkomende’ dagtoeristen uit de ons omringende landen ontbreken structurele
cijfers. Het NBTC heeft in 2015/2016 wel een onderzoek gedaan naar Duitse
bezoekers uit Nordrhein-Westfalen en Niedersachsen. Daaruit bleek dat
Duitsers van juni 2015 tot mei 2016 46,8 miljoen dagtochten naar Nederland
ondernamen (NBTC, 2015). Echter, dit was een incidenteel onderzoek.
Meest bezochte dagattracties
Er zijn wel gegevens over het aantal bezoekers van dagattracties (zie tabel 1).
De drukstbezochte dagattractie in Nederland, De Efteling, trok in 2017 bijna
5,2 miljoen bezoekers. De nummer 2, Lovers Canal Cruises, trok 2,3 miljoen
bezoekers in 2017. Van de top-5 dagattracties liggen er drie in Amsterdam:
Lovers Canal Cruises, het Van Goghmuseum en het Rijksmuseum (beiden

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

43

Tabel 1: Top-10 attractieparken (aantallen x 1.000)

groeide (NRIT Media et al., 2017). Datzelfde jaar bedroeg wereldwijd de
directe bijdrage van het toerisme aan het bruto binnenlands product (bbp)

Nr.

Naam

2015

2016

2017 Mutatie (%)

2,3 miljard dollar, wat overeenkomt met 3,1% van het bbp. Het toerisme

1

De Efteling

4.685

4.765

5.187

8,9

leverde bij elkaar opgeteld ruim 108 miljoen directe banen op, oftewel 3,6%

2

Lovers Canal Cruises

onbekend

1.800

2.283

26,8

van de totale werkgelegenheid (World Travel & Tourism Council [WTTC],

3

Van Gogh museum

1.909

2.077

2.255

8,6

4

Zaanse Schans

1.899

1.847

2.219

20,1

5

Rijksmuseum

2.346

2.260

2.160

-4,4

Amsterdam
6

De Uithof

7

2017).24
Het toeristisch aanbod is inmiddels uitgegroeid tot het derde exportproduct25 in de wereld, na brandstof (gas, olie) en chemische producten (CBS,
2017). De groei doet zich vooral voor in Azië en in opkomende landen zoals
Argentinië, Egypte en Oekraïne. Toerisme is de afgelopen jaren sneller

onbekend

1.389

1.490

7,3

gegroeid dan sectoren als financiële en zakelijke dienstverlening, publieke

Stromma Rondvaart

1.511

1.498

1.470

-1,9

dienstverlening, productie, retail en distributie en transport (UNWTO, 2017;

8

Diergaarde Blijdorp

1.520

1.513

1.459

-3,6

WTTC, 2017).

9

Natura Artis Magistra

1.353

1.353

1.411

4,3

10

Keukenhof

1.175

1.143

1.400

22,5

Bron: Pleisureworld NRIT et al., 2018

2.2 Toenemende economische betekenis
2.2.1 Groei toerisme sterker dan groei wereldeconomie
Het economisch belang van het wereldwijde toerisme groeit al een aantal
jaren (sinds 2010) sterker dan de wereldeconomie als geheel: in 2016 nam
het toerisme met 3,1% toe, terwijl de wereldeconomie dat jaar met 2,5%

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

24 Wereldwijd komt ongeveer één op de tien banen voort uit toerisme: 9,6% (WTTC, 2017).
25 Daarbij gaat het om de ontvangsten van een land uit de export van toeristische producten, dus de
verkoop van toeristische producten aan buitenlandse bezoekers (NRIT Media et al., 2017).

PRINT

44

Figuur 10: Bijdrage van toerisme aan het bruto binnenlands product

(zie figuur 11; NRIT Media et al., 2017). In 2017 groeide het aantal banen

wereldwijd

in de toeristische sector verder door met 3,8% naar 761 duizend banen,
tegenover een groei van 2,1% in de Nederlandse economie als geheel. Het

2016 USDmld

aandeel van de toeristische sector in het totaal aantal banen in Nederland
nam daarmee verder toe naar 7,5%. Binnen de toeristische sector werken de

10.000

meeste mensen in de horeca (CBS, 2018b).

8.000
6.000

Figuur 11: Werkgelegenheid in de toerismesector: ontwikkeling 2010 – 2017

4.000

en voltijdbanen per toeristische bedrijfstak

2.000
800

761.000
banen

2027

600

Direct

Luchtvaart,
reisbureaus en
-bemiddeling

a
ec

deeltijd

Indirect
400

761.000
banen

rig

voltijd

200

ve

Bron: WTTC, 2017

Kunst,
cultuur en
hobbyclubs

Ho
r

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

0

Sport,
recreatie en
gokwezen

O

0

2010

2017

2.2.2 Ook in Nederland toerisme steeds belangrijker voor de economie
In Nederland bedroeg de waarde van de totale toeristische bestedingen in

Bron: CBS, 2018b

2016 € 75,7 miljard, oftewel 3,9% van het bbp. Het toerisme was in dat jaar
goed voor 641 duizend banen (CBS, 2018a). De waarde van de toeristische
bestedingen in de Nederlandse economie is in 2017 met 6,9% gestegen

Positie toerismesector ten opzichte van andere sectoren

naar € 82,1 miljard (4,3% van het bbp; CBS, 2018b). En terwijl de werkgele-

Toerisme is de afgelopen jaren dus steeds belangrijker geworden voor de

genheid in Nederland de afgelopen jaren slechts licht steeg, nam de werk-

Nederlandse economie. Zo is in de periode 2010-2016 het volume van de

gelegenheid in de toerismesector in de periode 2010-2016 toe met 15,4%

Nederlandse economie met 7,2% toegenomen, terwijl de toerismesector

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

45

in diezelfde periode een groei heeft doorgemaakt van 26,2% (NRIT Media

Figuur 12: Bijdrage economische sectoren aan het bbp van Nederland in

et al., 2017). De bijdrage van de toerismesector aan het Nederlandse bbp

27
2017,
in miljarden
euro’s
De bijdrage
aan het bbp
is ongeveer net zo groot als die van de bouwsector en ruim

is ongeveer gelijk aan de bijdrage van de bouwsector en de vervoer- en
opslagsector, en groter dan die van landbouw en olie- en gaswinning (zie
figuur 12).

het dubbele van de landbouwsector. Bedragen In miljarden euro’s.
Informatie en
communicatie
33,2

Toerisme
31,5

Vervoer en
opslag
31,8

Zakelijke diensten,
onroerendgoed
155,9

Bestedingen binnenlandse en buitenlandse toeristen
Van de bestedingen in de toerismesector is het grootste deel afkomstig van
binnenlandse toeristen. Echter, de groei van de bestedingen van buitenlandse toeristen overtreft die van de binnenlandse toerist. De bestedingen

Handel
96,3

Financiële
dienstverlening
49,3

€ 29,9 miljard26, terwijl de bestedingen van Nederlanders in eigen land

Landbouw,
bosbouw,
visserij
12,9

met een beperktere groei van 3,6% uitkwamen op € 43 miljard (zie figuur
12). De groei van de ­bestedingen van buitenlandse toeristen kon deels

Bouwnijverheid
32,6

worden toegeschreven aan een toename van het aantal overnachtingen.

Industrie
83,9

BRON: CBS 2018

van buitenlandse toeristen in Nederland namen in 2017 met 12,6% toe naar

Overheid
140,9

Nederlanders hebben tijdens vakanties en dagtrips vooral meer geld uitgegeven aan eten en drinken in de horeca (CBS, 2018b).

Waterbedrijven en afvalbeheer
4,1

Energievoorziening
7,4

Delfstoffenwinning
7,4

Bron cijfers: CBS Statline, 2018

Van de buitenlandse toeristen besteden intercontinentale gasten relatief
veel. Hoewel zij slechts 21% uitmaken van het totaal aantal buitenlandse
26 Bij de bestedingen worden ook boekingen van accommodaties en (vlieg)tickets meegerekend van
buitenlandse toeristen bij/via een Nederlands bedrijf. Een groot deel van deze toeristen reisde niet
daadwerkelijk naar Nederland, maar Nederlandse bedrijven verdienden wel aan deze boekingen (CBS,
2018b).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

gasten en een nog geringer percentage (16%) van het aantal bedden
27 De cijfers geven de bruto toegevoegde waarde van de diverse sectoren voor de Nederlandse economie
weer.

PRINT

46

bezetten, nemen zij 38% van de bestedingen voor hun rekening (NBTC,

2.3 Herkomst buitenlandse toeristen

2018).

Op dit moment komt ongeveer 40% van de toeristen uit het buitenland.
Dat aandeel neemt de komende jaren toe. Waar komen deze internationale

Dagtoeristen besteden logischerwijs minder dan verblijfstoeristen, omdat ze

toeristen die Nederland bezoeken vandaan?

geen kosten maken voor logies. Cijfers uit Amsterdam illustreren dit: inkomende bezoekers waren in 2011 goed voor € 5,7 miljard aan bestedingen.

2.3.1 Aandeel Europees toerisme

Hiervan was € 2,7 miljard afkomstig van buitenlandse verblijfsbezoekers

De meeste internationale toeristen die Nederland bezoeken zijn afkomstig

(zakelijk en toeristisch), € 2,2 miljard van Nederlandse verblijfsbezoekers en

uit Europese landen: 79% in 2017 (NBTC, 2018). Van de Europese gasten

€ 0,7 miljard van Nederlandse dagbezoekers. De resterende € 0,1 miljard

komen de meeste uit de ons omringende landen: Duitsland, België en het

kwam van buitenlandse dagbezoekers (Gemeente Amsterdam, 2015).

Verenigd Koninkrijk. Bezoekers uit deze landen waren samen goed voor
64% van alle overnachtingen van buitenlandse gasten. Vooral de groei van

Figuur 13: Toeristische bestedingen

het aantal gasten uit Duitsland zette in 2017 door met een toename van
ruim 14% (665.000 meer gasten) vergeleken met een jaar eerder. Duitsers

80

miljard €

verbleven ook het langst in een accommodatie, gemiddeld 3,4 nachten28
(CBS, 2018a).

60

€ 43

miljard

Binnenlands
toerisme

40

2.3.2 Aandeel intercontinentaal toerisme
In 2017 kwam ruim 20% van de buitenlandse toeristen die in Nederlandse
accommodaties verbleven van buiten Europa. De meeste intercontinentale

20

€ 30

Buitenlands
toerisme
0

2010

miljard

2017

toeristen kwamen van het Amerikaanse (11%) en Aziatische continent (8%).
Het aantal gasten dat daar vandaan kwam groeide in 2017 met respectievelijk 22 en 25%. Opvallende groeiers waren verder onder andere Taiwan
(79%), IJsland (40%), en Rusland (36%). Het aantal toeristen uit China nam

Bron cijfers: CBS, 2018b

met 26% toe. Op het totaal van de buitenlandse gasten vormen de Chinezen
28 Ter vergelijking: gemiddeld verbleven buitenlandse toeristen in 2016 tweeënhalve nacht in Nederland
(NRIT Media et al., 2017).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

47

echter nog een relatief bescheiden groep: hun aandeel is ongeveer 2%.

2.4 Bestemmingen van toeristen in Nederland

(CBS, 2018a).

Waar gaan toeristen in Nederland zoal naartoe? Dit komt hieronder afzonderlijk aan de orde voor buitenlandse toeristen en Nederlandse toeristen.

Figuur 14: Herkomst buitenlandse gasten in Nederlandse
2.4.1 Bestemmingen van buitenlandse toeristen

logiesaccommodaties, 2017

Buitenlandse gasten bezoeken in Noord-Holland met name Amsterdam. In
2017 was de hoofdstad met 6,7 miljoen buitenlandse hotelgasten de belangrijkste trekpleister van Nederland. Van alle buitenlandse gasten trok 37%
Canada

Ierland

DeneNoor- marken
wegen

Japan

Zweden

naar Amsterdam. Mede hierdoor is Noord-Holland de enige provincie die
(veel) meer buitenlandse dan Nederlandse gasten trekt; de overige provin-

China
(incl. HK)

VS

cies trekken meer Nederlandse dan buitenlandse gasten (CBS, 2018a).

Rusland
Groot-Brittannië

Overig
Azië

Duitsland

Noord-Holland

Indonesië

Zuid-Holland
Figuur 15: Bestemming gasten in Nederlandse logiesaccommodaties,
2017
Zeeland

Bron: CBS, 2018a

België
Frankrijk

Zwitserland

Europa
Overig

Limburg
Gelderland

India

Italië
Brazilië

Noord-Brabant

Spanje
Oceanië

Noord-Holland

Utrecht

Zuid-Holland

Overijssel

Zeeland

Friesland

Noord-Brabant

Drenthe

Limburg

Flevoland

Gelderland

Groningen

Utrecht

Afrika
Overig
Amerika

0

1

2

Friesland

Buitenlandse gasten

Drenthe

Nederlandse gasten

Flevoland
Groningen
0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10
x mln

Buitenlandse gasten

Bron cijfers: CBS, 2018a

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

3

Overijssel

Nederlandse gasten

PRINT

48

4

5

6

De spreiding van de buitenlandse gasten over de verschillende provincies

Daarnaast zijn Limburg en Noord-Brabant in trek; zij vormen samen

is sinds 2012 nauwelijks veranderd. Engelsen en intercontinentale gasten

de bestemming van 25% van de binnenlandse vakanties (zie figuur 17;

gaan vooral naar Amsterdam. Duitsers gaan eveneens relatief vaak op

Pleisureworld NRIT et al., 2018).

bezoek in Amsterdam, maar zij verblijven ook graag aan de Nederlandse
kust. Belgen gaan het liefst net over de grens naar Limburg en Noord-

Figuur 17: Binnenlandse vakanties van Nederlanders naar provincie

Brabant; zij bezoeken daarnaast regelmatig de kust (CBS, 2018a).
Onbekend

Figuur 16: Spreiding buitenlandse gasten in Nederland, 2015-2017*
100

27

27

27

15

15

14

21

21

21

75

%

50

Overig Nederland
Kust
Overig Randstad

25

37

38

38

Amsterdam**

Groningen
Utrecht
Flevoland
Zeeland
Zuid-Holland
Friesland
Drenthe
Overijssel
Noord-Holland
Noord-Brabant
Limburg
Gelderland
0

0

1

2

3

4
x mln

2015

2016

2017

* Gasten die in het buitenland wonen en tenminste één nacht in Nederland verbleven,
zowel recreatief als zakelijk.
** Alleen gasten in hotels.

Bron: Pleisureworld NRIT et al., 2018)

Bron: Pleisureword NRIT et al., 2018

2.5 Samenvattend beeld feiten en cijfers
2.4.2 Bestemmingen van Nederlandse verblijfstoeristen

Wereldwijd groeien zowel de aantallen toeristen als de bestedingen die

Voor Nederlanders die vakantie houden in eigen land is Gelderland

zij doen. Dat is in Nederland niet anders. De toeristische sector hier groeit

de populairste bestemming. In 2017 brachten Nederlanders 17% van

sterker dan andere sectoren en wordt daarmee steeds belangrijker voor de

hun binnenlandse vakanties door in deze provincie. Het ging hierbij

economie.

om 3 miljoen van de in totaal ruim 18 miljoen binnenlandse vakanties.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

49

Meer dan de helft van de toeristen in Nederland (ongeveer 60%) is in eigen
land op vakantie. De overige 40% zijn buitenlandse toeristen. Deze ­laatsten
komen voor het merendeel uit de buurlanden: Duitsland, België en het
Verenigd Koninkrijk. Het aantal toeristen dat vanuit andere continenten naar
Nederland komt is nog relatief beperkt. Zij verblijven hier ook relatief kort.
Hun aantal groeit echter wel.
De meeste buitenlandse toeristen die Nederland bezoeken gaan naar
Noord-Holland en Amsterdam. Binnenlandse toeristen kiezen andere
bestemmingen: zij gaan het vaakst naar Gelderland, Limburg en
Noord-Brabant.
Van de toeristische bestedingen is het grootste deel afkomstig van binnenlandse toeristen, en het aantal binnenlandse toeristen is groter dan het
aantal inkomende toeristen. Het aantal buitenlandse toeristen groeit wel
sterker dan het aantal Nederlandse toeristen. En de totale bestedingen van
buitenlandse toeristen groeien snel. Als deze trend zich doorzet zal uiteindelijk, in de toekomst, het aantal buitenlandse toeristen en hun uitgaven
het binnenlandse toerisme in omvang en uitgaven gaan evenaren of zelfs
overstijgen.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

50

3 TOERISTISCHE DRUK EN
DRAAGKRACHT
In dit hoofdstuk worden twee kernbegrippen uit deel 1 nader toegelicht:
‘toeristische druk’ (paragraaf 3.1) en ‘draagkracht van de leefomgeving en
samenleving’ (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt uiteengezet hoe de combinatie van druk en draagkracht kan worden beoordeeld (paragraaf 3.3). Ook
gaat dit hoofdstuk in op de relatie tussen ‘toeristische druk en draagkracht
van de leefomgeving’ enerzijds en het begrip ‘overtoerisme’ anderzijds
(paragraaf 3.4).

3.1 Toeristische druk
Hoe kan de mate waarin op een bestemming sprake is van toeristische druk
bepaald worden en welke factoren spelen daarbij een rol?
Bezoekersaantallen geven een indicatie van de drukte op een bepaalde
bestemming waarbij het belangrijk is om nauwkeurig te kijken naar
verschillen in plaats en tijd. Bezoekersaantallen vertellen niet hoe de drukte
ter plaatse daadwerkelijk wordt ervaren door de lokale bevolking. Om een
goed beeld te krijgen, moet naar drie aspecten worden gekeken:
1. de verhouding tussen de aantallen toeristen en de aantallen inwoners op
een bepaalde locatie, oftewel de intensiteit van het toerisme;

PRINT

51

2. de verhouding tussen aantallen toeristen en de oppervlakte van een
bestemming, oftewel de dichtheid van het toerisme;

stad, nauwkeuriger cijfers van bijvoorbeeld het centrum van de stad zouden
een hogere dichtheid voor dit gebied opleveren.

3. de manier waarop de toeristen de ruimte en de voorzieningen gebruiken

Het aantal hotelovernachtingen per km2 zegt ook iets over de dichtheid. Als

en hoe zich dit verhoudt tot de lokale gebruiken en gewoonten, oftewel

hiernaar gekeken wordt gaat Amsterdam weer aan kop met 232 hotelover-

het gedrag van de bezoekers.

nachtingen per dag per km2 in 2016. Dat zijn vijf keer zoveel overnachtingen
per km2 als in bijvoorbeeld Maastricht. En het zijn 27 keer zoveel overnach-

3.1.1 Intensiteit

tingen per km2 als gemiddeld in heel Nederland. Amsterdam kent dus ook

Bezoekersintensiteit kan worden uitgedrukt in het aantal toeristen ten

een hoge toeristische dichtheid (NRIT Media et al., 2017).

opzichte van het aantal inwoners. Voor heel Nederland is de bezoekersintensiteit de laatste vijftien jaar enorm toegenomen. In 2003 had Nederland

3.1.3 Gedrag

ruim 16 miljoen inwoners en meer dan 9 miljoen (buitenlandse) bezoekers;

Het gedrag van bezoekers, zowel in termen van hun gebruik van de leefom-

een ratio dus van 0,57. In 2017 betrof het iets meer dan 17 miljoen inwoners

geving als in termen van hun sociale doen en laten, bepaalt eveneens de

tegenover bijna 18 miljoen (buitenlandse) toeristen, een ratio van 1,05.

toeristische druk. Het gaat hier dus om de manier waarop bezoekers gebruik
maken van de binnenstad, het openbaar vervoer of het strand. Daarbij geldt

Het aantal hotelovernachtingen afgezet tegen het aantal inwoners is ook

dat naarmate de gedragingen van bezoekers meer afwijken van wat voor de

een indicatie voor de intensiteit. Vanuit dat perspectief scoort Amsterdam

lokale bewoners gebruikelijk is, er meer druk zal worden ervaren van hun

hoog: zestien hotelovernachtingen per inwoner. Ter vergelijking: in

aanwezigheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om gepercipieerde overlast in de

Maastricht is dat de helft, namelijk acht overnachtingen per inwoner (ING,

vorm van lawaai op straat, zwerfafval, gevaarlijke verkeerssituaties enzo-

2016).

voort. Een maat voor dergelijke overlast is de irritatie-index (zie bijvoorbeeld Postma, 2013).

3.1.2 Dichtheid
De dichtheid van het toerisme kan worden uitgedrukt in het aantal toeristen

Toeristische druk zegt op zichzelf niet iets over eventuele negatieve

ten opzichte van het oppervlak van een bestemming. Zo schatte de

gevolgen van toerisme. Dit soort gevolgen treden pas op wanneer de

gemeente Amsterdam het totaal aantal bezoekers in 2014 op 17,6 miljoen

‘draagkracht’ van de leefomgeving en de samenleving wordt overschreden.

(Gemeente Amsterdam, 2015), dat is een dichtheid van ongeveer 220 bezoe-

Wel vergroot een hoge toeristische druk het risico op negatieve gevolgen

kers per dag per km2. Dit is het gemiddelde aantal bezoekers over de gehele

(Peeters et al., 2018). Zie hierover verder paragraaf 3.2.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

52

3.2 Draagkracht van bestemmingen

filevorming en slijtage of schade. Bij lage toeristische druk kan er sprake

Waaruit bestaat precies de ‘draagkracht’ van de leefomgeving en samen-

zijn van overbodig veel infrastructurele capaciteit (overdimensionering)

leving op en rond een toeristische bestemming? Er zijn voor dit begrip

en hoge kosten voor het beheer daarvan.

diverse definities in omloop (Peeters et al., 2018; Russo, 2002; Toerisme

• Vastgoed: welke intensiteit en dichtheid van overnachtende bezoekers

Vlaanderen, 2007). De raad gaat uit van de definitie van de Wereld Toerisme

kan deze bestemming accommoderen, in logiesaccommodaties en

Organisatie (UNWTO, 1981), die onder draagkracht verstaat: het maximum

bestaande woningvoorraad? Een mogelijk negatief gevolg van hoge

aantal bezoekers dat tegelijkertijd op een bestemming aanwezig kan zijn,

toeristische druk is dat lokale bewoners (c.q. bewoners in spe) worden

zonder afbreuk te doen aan de fysieke, economische of sociaal-culturele

geconfronteerd met hoge huizenprijzen en daardoor geen woonplek

aspecten van de leefomgeving en zonder onacceptabele achteruitgang in de

kunnen vinden (verdringing). Een andere negatief gevolg dat zich kan

kwaliteit van de bezoekersbeleving.

voordoen is dat het aanbod van winkels en horeca eenzijdig wordt,
uitsluitend gericht op toeristen. Bij een lage toeristische druk bestaat in

Draagkracht duidt dus op het fysieke en sociale vermogen van een bestem-

bepaalde regio’s het risico van leegstand.

ming om bezoekers te ontvangen, zonder dat er sprake is van een signifi-

• Openbare ruimte: welke bezoekersintensiteit en toeristische dichtheid

cante verstoring. In deze paragraaf worden acht elementen van draagkracht

kunnen worden opgevangen in de lokaal beschikbare (winkel)straten,

onderscheiden, die uiteenvallen in zes fysieke aspecten (mobiliteit, vast-

parkeerplaatsen, stranden, natuur- en recreatiegebieden? Bij hoge toeris-

goed, openbare ruimte, erfgoed, natuur en milieu) en twee sociale aspecten

tische druk kan zich verdringing voordoen (voorzieningen en gebieden

(publieke ruimte en persoonlijke leefomgeving). Ook komt aan de orde op

worden vooral gebruikt door toeristen) en kan er schade aan de open-

welke manier de draagkracht van een specifieke bestemming kan worden

bare ruimte optreden. Bij lage toeristische druk bestaat het risico van een

bepaald.

overbodig groot voorzieningenaanbod (overdimensionering) en hoge
kosten voor het beheer daarvan.

3.2.1 Fysieke en sociale elementen van draagkracht

• Erfgoed: welke intensiteit van bezoekers kan een erfgoedlocatie aan?

Fysieke elementen van draagkracht zijn:

Mogelijke gevolgen van hoge toeristische druk zijn dat er schade wordt

• Mobiliteit: welke mate van mobiliteit kan deze bestemming met haar

toegebracht aan het erfgoed of dat het authentieke karakter ervan wordt

infrastructurele capaciteit accommoderen voor de diverse vervoermid-

aangetast. Een gevolg van een lage toeristische druk kan zijn dat het

delen (auto’s, treinen, bussen, boten, vliegtuigen, fietsen en wande-

beheer relatief kostbaar wordt. Achterstallig onderhoud kan dan leiden

laars)? Potentiële gevolgen van hoge toeristische druk zijn opstoppingen,

tot kwaliteitsverlies.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

53

• Natuur: tegen welke intensiteit van bezoekers en vormen van ruimtege-

overschrijding van deze normen is dan sprake van ontoelaatbare effecten,

bruik is de beschikbare natuur ter plaatse bestand? Een hoge toeristi-

zoals geluidshinder of milieuoverlast.

sche druk kan leiden tot vervuiling, schade of verstoring van soorten en

Hoewel sommige aspecten van draagkracht inderdaad zijn verankerd in

gebieden, of zelfs verlies aan biodiversiteit.

normen, geldt dit voor lang niet alle aspecten. De draagkracht van een

• Milieu: welke intensiteit van bezoekers kan een bestemming verwerken

bestemming is voor die aspecten lastig te meten. Pas wanneer er volgens

binnen de grenzen van het milieu? Een hoge toeristische druk kan nega-

bepaalde groepen een ongewenst effect optreedt wordt zichtbaar dat er

tieve gevolgen hebben in termen van geluid, hinder, uitstoot, vervuiling

voor hen een grens is overschreden. Early warning signals zijn voor veel

en andere vormen van milieubelasting.

aspecten van draagkracht nog onvoldoende bekend.

Sociale elementen van draagkracht zijn:

De mate waarin overlast wordt ervaren, kan wél worden onderzocht.

• Invloed in de publieke ruimte: in welke mate is toerisme mogelijk in

Bewoners ter plaatse kan worden gevraagd naar hun oordeel. Dit type

de publieke ruimte zonder dat de vaste bewoners als gevolg daarvan

monitoring van leefbaarheid onder inwoners, door middel van enquêtes, is

het gevoel krijgen niet meer thuis te zijn in hun eigen woonomgeving

in opkomst. Op basis van de uitkomsten van zulke metingen kunnen leef-

(vervreemding)?

baarheidsaspecten worden meegenomen in de analyse van toeristische

• Invloed in de persoonlijke ruimte: in welke mate is toerisme mogelijk in

druk en daagkracht.

de directe omgeving van lokale bewoners zonder dat deze als gevolg
daarvan geborgenheid verliezen in eigen huis en tuin, werk of school?
Hoge toeristische druk kan psychologische overlast tot gevolg hebben

3.3 Analyse van druk en draagkracht

(ontheemding).

Voor het formuleren van passend beleid is het van belang om per bestemming een analyse te maken waarin de toeristische druk en de draagkracht

3.2.2 Bepalen van draagkracht

van de leefomgeving en samenleving tegen elkaar worden afgezet. Zo

Het bepalen van de draagkracht van bestemmingen is niet eenvoudig.

ontstaat een beeld van de mate van balans of disbalans. Dit bepaalt in

Idealiter zou dit een exercitie zijn waarbij de lokale situatie langs een

belangrijke mate ook de (toeristische) ontwikkelruimte29 en (leefomgevings)

meetlat wordt gelegd aan de hand van een reeks normen die aangeven

opgaven van een bestemming.

tot welke grens er balans blijft bestaan tussen druk en draagkracht. Bij
29 Zie voor een definitie bijvoorbeeld S. Hartman (2019).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

54

In onderstaande figuur zijn de zes fysieke en twee sociale elementen van

Bij toepassing van bovenstaand analyseschema in de praktijk zal duide-

draagkracht weergegeven op een schaal van toenemende toeristische druk.

lijk worden dat er diverse kennishiaten zijn. Zo is er weinig bekend over

De figuur geeft voor verschillende intensiteiten van toeristische druk de te

sociale draagkracht en staat de kennis hierover nog in de kinderschoenen.

verwachten gevolgen weer op de acht aspecten van draagkracht. Dit is een

Daarnaast zijn er nog nauwelijks normen beschikbaar voor fysieke draag-

andere weergave van dezelfde informatie als figuur 3 in deel 1.

kracht, in termen van bijvoorbeeld toelaatbare aantallen bezoekers en hun
gedrag in natuurgebieden. Hier dient ook de nodige ervaring en kennis

Figuur 18: Beoordeling effecten toerisme op leefomgeving en samenleving

opgedaan te worden. Verder ontbreekt vaak nog inzicht in de te verwachten
groei van het toerisme per bestemming. Toeristische bestemmingen

Toeristische druk

Lage druk

Balans

Pieken

Strucureel hoge
druk

Draagkracht
Mobiliteit

Fysiek

Sociaal

beschikken niet over gebiedsspecifieke prognoses over de omvang van het
aantal bezoekers per bestemming en hun gedrag en ruimtegebruik. Aan

Overcapaciteit
infra, duur beheer

Infra in evenwicht
met gebruik

Periodieke
congestie door
toerisme

Structurele
congestie en schade
door toerisme

Vastgoed

Leegstand hotels,
woningen en
winkels

Capaciteit en
gebruik vastgoed
in evenwicht

Periodieke
overdruk
vastgoedmarkten

Verdringing,
eenvormig voorzie­
ningenaanbod

Openbare ruimte

Overdimensio­
nering, beheer
duur

Inrichting in
evenwicht met
gebruik

Periodiek grote
drukte, wildplas­
sen, zwerfvuil

Verdringing en
fysieke schade

Erfgoed

Weinig bezoekers,
beheer duur

Bezoekers dragen
bij aan beheer
erfgoed

Beheer erfgoed
onder druk

Schade erfgoed

Natuur

Geen invloed
bezoekers op
natuur

Bezoekers dragen
bij aan beheer
natuur

Flora en fauna
onder druk

Schade aan natuur,
soorten verwdijnen

Milieu

Geen schade
aan milieu en
gezondheid

Milieudruk binnen
normen

Periodieke hinder,
overschrijding
normen

Overbelast milieu,
klimaat, gezondheid

Invloed in
publieke ruimte

Rustige publieke
ruimte

Reuring, verrijking
cultuur

Soms vreemde in
eigen woon­
omgeving

Vervreemding

Invloed persoon­
lijke leefruimte

Geen invloed thuis

Rust, geborgen­
heid, thuis voelen

Hinder van
bezoekers
in priveomgeving

Ontheemding
(bv. verstoorde
nachtrust)

een aantal van deze kennishiaten wordt op dit moment overigens hard
gewerkt.30
De analyse van druk en draagkracht dient bij voorkeur zo feitelijk en cijfermatig mogelijk onderbouwd te worden. Een eindoordeel moet echter ook
in de context worden geplaatst van de bestemming. De context bepaalt
namelijk in belangrijke mate wat gewenst is en acceptabel. Het eindoordeel
betreffende de vraag of toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving en samenleving met elkaar in balans zijn of niet, is mede afhankelijk
van (a) het DNA of ‘karakter’ van de bestemming (b) het relatieve gewicht
dat wordt toegekend aan de belangen van de verschillende betrokken
partijen en (c) het schaalniveau waarop vraagstukken spelen. Deze onderwerpen worden in de nu volgende subparagrafen toegelicht.

30 NBTC, CELTH en CBS werken samen in het Data & Development Lab.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

55

3.3.1 Invloed van ‘DNA’ bestemming op oordeel over (dis)balans

zijn deze belangen tegengesteld? Is er zicht op verandering van deze

Elke bestemming heeft haar eigen DNA31 of ‘lokale kleur’. Dit maakt een

belangen in de toekomst? En spelen de belangen op hetzelfde ruimtelijke en

gebied tot wat het is en bepaalt in belangrijke mate de aantrekkelijkheid

bestuurlijke schaalniveau?

ervan voor bezoekers en bewoners. De ‘lokale kleur’ is van invloed op de

Het is van belang om hier expliciet aandacht voor te hebben, omdat een

acceptatie van toeristische druk en op de draagkracht van de leefomgeving

oordeel over toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving en

en de samenleving. Zo is in Zandvoort de sociale draagkracht voor Formule

samenleving tot verschillende uitkomsten kan leiden, al naar gelang het

1-races groot, ook al is er sprake van hoge parkeerdruk en drukte in de

gewicht dat wordt toegekend aan bepaalde belangen. Deze belangenafwe-

openbare ruimte. “Zo ‘is’ Zandvoort,” leggen bewoners en bestuurders uit.

ging is mede bepalend voor de ontwikkelruimte en de keuze en inzet van

Schiermonnikoog ‘is’ anders: het eiland kenmerkt zich door ruimte, stilte en

instrumenten (zie verder hoofdstuk 5 van dit deel 2).

natuurbeleving. Daar wordt ook bewust op gestuurd door de verblijfcapaciteit te reguleren en door de verbindingen van en naar het eiland op een

3.3.3 Schaalniveaus bij beoordeling (dis)balans

bepaalde manier te organiseren.

Het is van belang dat bij de analyse van druk en draagkracht wordt gekeken

Draagkracht is dus een begrip dat deels vanuit ‘waarden’ moet worden

naar verschillende schaalniveaus. Diverse vraagstukken spelen immers op

ingevuld en vormgegeven. Deze waarden staan vaak geformuleerd in een

regionale schaal (bijvoorbeeld omvang en kwaliteit van weg- en spoorver-

plaatselijke toekomstvisie of omgevingsvisie.

bindingen, de samenhang van natuurgebieden), andere op gemeentelijke

Wanneer, zoals op veel bestemmingen het geval is, rust tot het DNA

schaal (de bouw van nieuwe hotels, recreatiewoningen of de aanleg van

behoort maar er tegelijkertijd sprake is van een aanzienlijke mate van

een camping) en weer andere op wijk- en buurtniveau (drukte in straten

reuring, kan dit leiden tot discussie over het gewenste (toeristische) profiel

of parken, asociaal gedrag van dronken bezoekers). Door in de analyse

en de (on)wenselijkheid van toeristische druk.

aandacht te schenken aan de stand van zaken op de verschillende schaalniveaus ontstaat een nauwkeurig beeld van waar en wanneer zaken

3.3.2 Belangenafweging bij beoordeling (dis)balans

wel of niet in balans zijn en dus ook waar de kansen, mogelijkheden en

Bij de beoordeling van druk en draagkracht moet het perspectief van

beperkingen voor toeristische ontwikkeling zich bevinden. Ook ontstaat

verschillende betrokken partijen worden meegenomen. Welke belangen

hiermee zicht op de verschillende samenwerkingspartners en betrokken

hebben bewoners, bezoekers, ondernemers en overheden en in hoeverre

bestuurslagen.

31 Zie bijvoorbeeld Gemeente Zandvoort, 2019 en Provincie Zeeland, 2010.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

56

3.4 ‘Overtoerisme’ in relatie tot druk en draagkracht

sprake is van disbalans. Analyse en oordeelsvorming aan de hand van deze

Wanneer de (gepercipieerde) toeristische druk op een bestemming te groot

begrippen biedt gerichtere aangrijpingspunten om te sturen.

is en de draagkracht van de leefomgeving en de samenleving ter plaatse
­structureel wordt overschreden (met alle negatieve gevolgen van dien), is er

3.4.2 Effecten te hoge bezoekersdruk op leefbaarheid

sprake van disbalans. Dit wordt in het publieke debat ook wel ‘overtoerisme’

Het bekendste voorbeeld van de negatieve gevolgen van structureel hoge

genoemd: een situatie waarin de impact van toerisme op sommige momenten

toeristische druk is Venetië, waar al decennialang een uitstroom van

of sommige plaatsen de fysieke, ecologische, sociale, economische, psychi-

oor­spronkelijke bewoners gaande is doordat de leefbaarheid van de stad

sche en/of politieke draagkracht overschrijdt (Peeters et al., 2018).

sterk is aangetast. Dit wordt wel het Venetiësyndroom genoemd (zie kader 6).

3.4.1 Bruikbaarheid begrip ‘overtoerisme’
Hoewel het begrip ‘overtoerisme’ betrekkelijk nieuw is, vormt de overschrij-

Kader 6: Impact overtoerisme op leefbaarheid, het Venetiësyndroom

ding van de (lokale) draagkracht door grote bezoekersaantallen al sinds

In Venetië is sinds 1960 het toerisme exponentieel gegroeid. Dit heeft de

de jaren zeventig van de vorige eeuw een onderwerp van studie. Er zijn

leefbaarheid van het historisch centrum negatief beïnvloed. Dit wordt

begin jaren tachtig studies uitgevoerd naar de verzadiging van (de draag-

wel het Venetiësyndroom genoemd. Een kenmerk is het sterk terug-

kracht van) bestemmingen door de Wereld Toerisme Organisatie (UNWTO,

lopend aantal inwoners in combinatie met een sterk groeiend aantal

1981). Dat leidde onder meer tot een ‘irritatie-index’, waarbij de emotionele

toeristen. Het aantal inwoners is gedaald van circa 150.000 in 1960 naar

stadia zijn gedefinieerd die inwoners doormaken bij toenemende aantallen

circa 50.0000 in 2018, terwijl het aantal toeristen dat op jaarbasis naar

toeristen: euforie, apathie, irritatie en protest (Doxey, 1975). Ook vandaag de

Venetië komt is gegroeid naar zo’n 30 miljoen. Door deze verschuiving in

dag krijgt overtoerisme veel wetenschappelijke aandacht, getuige recente

de verhouding ‘bezoekers / bewoners’, nu dus 1 inwoner op 600 bezoe-

onderzoeken van McKinsey & WTTC (2017), CELTH (Koens & Postma, s.a.)

kers, verschraalde het winkelaanbod en stegen de (vastgoed)prijzen. Dat

en het Europees Parlement (Peeters et al., 2018).

maakte het voor inwoners steeds lastiger om een huis te betalen. Ook is
er sprake van congestie in het openbaar vervoer op het water en in de

De Rli hanteert het begrip ‘overtoerisme’ in dit advies niet, omdat het

straten. In Venetië geeft de resterende bevolking nu met protestmarsen

onvoldoende precies is en geen neutrale betekenis heeft. Met de begrippen

blijk van haar ongenoegen en weerstand (Russo, 2002; Borg et al., 1996).

‘toeristische druk’ en ‘draagkracht van de leefomgeving en de samenle-

In 2018 besloot Venetië om toegangspoortjes te plaatsen om drukte te

ving’ kan een objectiever oordeel worden gevormd over de vraag of er

reguleren. Inwoners kunnen wel ‘gewoon’ doorlopen (NOS, 2018).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

57

3.4.3 Effecten te hoge bezoekersdruk op ecologie

Voor het formuleren van passend beleid is de beoordeling van de draag-

Een structureel hoge toeristische druk heeft ook een ‘ecologische foot-

kracht van een bestemming van belang. Dit is het fysieke en sociale

print’. Denk aan afvalproblemen, waterschaarste, CO2-uitstoot van vlieg-

vermogen van een bestemming om bezoekers te ontvangen, zonder dat

verkeer, verstoring en vermindering van de natuurlijke habitat van planten

er sprake is van een significante verstoring. Fysieke elementen van draag-

en dieren. Deze relatie is paradoxaal, omdat toeristen vaak juist naar een

kracht zijn: mobiliteit (infrastructurele capaciteit), vastgoed (accommodatie-

bestemming gaan om te genieten van de puurheid van de natuur of de

capaciteit), openbare ruimte (capaciteit in winkelstraten, parkeerplaatsen,

unieke aanblik van erfgoed. Deze ‘natural assets’ zijn veelal uniek en niet

stranden, natuur- en recreatiegebieden), de beschikbaarheid van erfgoed en

reproduceerbaar.32 Tegelijkertijd kunnen deze unieke kenmerken juist door

de bestendigheid tegen overmatige aantasting van natuur en milieu.

de aanwezigheid van de bezoekers aangetast en teniet worden gedaan.

Sociale elementen van draagkracht zijn: bestendigheid tegen te veel invloed

De ecologische impact van toerisme is in Nederland nog niet zo dramatisch

in de publieke ruimte (aantasting woonomgeving van vaste bewoners) en

als de verwoeste en vervuilde stranden op het Filipijnse eiland Boracay

bestendigheid tegen te veel invloed in de persoonlijke ruimte (psychologi-

(zie bijvoorbeeld Ziel, 2018), of aangetaste koraalriffen door duikers. Toch

sche overlast voor lokale bewoners).

speelt dit ook in Nederland, waar bijvoorbeeld de biodiversiteit op de
Veluwe onder druk staat als gevolg van de grote aantallen bezoekers (zie P.

Of toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving en de samenle-

Hartman, 2019).

ving met elkaar in balans zijn, is ook afhankelijk van (a) het DNA of ‘karakter’
van de bestemming (b) het relatieve gewicht dat wordt toegekend aan de
belangen van de verschillende betrokken partijen en (c) het schaalniveau en

3.5 Samenvattend beeld toeristische druk en draagkracht

tijdstip waarop vraagstukken spelen.

Om een goed beeld te krijgen van de toeristische druk die op bestemmingen wordt ervaren door de lokale bevolking, moet worden gekeken

Wanneer de toeristische druk op een bestemming te groot is en de

naar de (­gepercipieerde) intensiteit van het toerisme, de dichtheid van het

­draagkracht van de leefomgeving en de samenleving ter plaatse structureel

toerisme en het gedrag van toeristen.

wordt over­schreden (met alle negatieve gevolgen van dien), is er sprake
van disbalans. Er is ook sprake van disbalans als de druk te laag is in relatie
tot de draagkracht. Dit heeft zowel gevolgen voor de leefbaarheid als voor

32 Anna Pollock, oprichter van Conscious Travel, in het VPRO-programma Tegenlicht (VPRO & Lubbe
Bakker, 2018).

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

de leefomgeving ter plaatse.

PRINT

58

4 BELEID EN KENNIS VOOR
TOERISME
Dit hoofdstuk beschrijft het beleid van overheden op het gebied van
toerisme en gaat daarbij in op drie schaalniveaus: het Rijk, de provincies en
gemeenten. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op de kennisinfrastructuur op
het gebied van toerisme.

4.1 Overheden
Waarmee houdt de rijksoverheid zich bezig als het gaat om toerisme? En
wat doen provincies en gemeenten?
4.1.1 Rol rijksoverheid
Beperkte beleidsinzet vanuit Ministerie van EZK
Toerisme valt primair onder het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat (EZK). Sinds de decentralisatie van het natuurbeleid, het plattelandsbeleid en het ruimtelijkeordeningsbeleid vervullen provincies
en gemeenten echter de grootste beleidsmatige rol op het gebied van
toerisme.
Het Ministerie van EZK houdt zich nog wel bezig met het bevorderen van
toerisme (Tweede Kamer, 2008). Er is daarnaast geïnvesteerd in het bevorderen van innovatie in de sector via een Green Deal met de RECRON en

PRINT

59

de Stichting Innovatie Recreatie en Ruimte (STIRR) (Tweede Kamer, 2011),

dat de aandacht voor het (nationale) publieke belang zou kunnen onder-

en een innovatieprogramma van de STIRR, gericht op de evaluatie van de

sneeuwen. Immers, wie betaalt bepaalt.

Green Deals en kennisontwikkeling (STIRR, 2016). Namens de ondernemers
op het gebied van toerisme heeft Gastvrij Nederland op diverse sectorvisies

Recente aandacht voor overtoerisme

en een manifest het rijksbeleid proberen te beïnvloeden.33

Voor zover het kabinet en de Tweede Kamer de laatste jaren aandacht

De beleidsinzet van het Ministerie van EZK is beperkt: enkele ambtenaren

besteden aan toerisme, richt deze zich vooral op de spanning en overlast

houden zich bezig met toerisme en er gaat geld naar het NBTC. Bij andere

die ontstaat door de concentratie van bezoekers op enkele plekken, ook wel

relevante departementen is de aandacht voor toerisme nog kleiner en

‘overtoerisme’ genoemd (zie voor de kanttekeningen die de Rli bij deze term

afhankelijk van de mate waarin medewerkers het onderwerp meewegen in

plaatst hoofdstuk 3 van dit deel 2, paragraaf 3.4.1). In 2018 is een hoorzitting

dossiers op het gebied van bijvoorbeeld mobiliteit, wonen, natuur, ruimte-

en een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer gehouden over de spreiding

lijke ordening, cultuur en erfgoed of milieu.

van toerisme in Nederland en over het openbaar vervoerbeleid ten aanzien

De beperkte bestuurlijke aandacht op nationaal niveau blijkt ook uit het

van toeristen (zoals de ontwikkeling van het Holland Travel Ticket en diverse

feit dat er per jaar slechts één Algemeen Overleg over toerisme wordt

regionale OV-initiatieven). Ook in 2019 is er een AO gehouden en zijn er

gehouden in de Tweede Kamer. Vergeleken met de bouwsector (die econo-

moties ingediend.

misch gezien ongeveer even groot is) of de landbouwsector (slechts de helft

De nadruk in de discussies over overtoerisme ligt op incidenten en de korte

van de economische omvang van toerisme) is dit zeer beperkt.

termijn. De meningen in de sector en de politiek zijn verdeeld over de vraag
in welke mate de groei van het toerisme is te sturen en hoe dit zou moeten:

De rijksoverheid heeft niet alleen weinig capaciteit op het gebied van

indirect (door middel van marketing en beïnvloeding van het aanbod) of

toerisme en recreatie in termen van het aantal beleidsambtenaren, ook de

direct (door het inperken van capaciteit). Ook is er verschil van inzicht over

financiële bijdrage van het Rijk aan toerisme is beperkt. Vanaf 2011 is het

de vraag in hoeverre dit begaanbare routes zijn, gezien de versnipperde

budget van het NBTC gehalveerd: van € 16,8 miljoen naar € 8,3 miljoen.

organisatie van de sector.

Daardoor is de organisatie steeds meer aangewezen op andere financieringsbronnen, onder meer van lagere overheden en bedrijven. De raad

Een voortvloeisel uit het Algemeen Overleg van 2018 was onder andere de

meent dat een risico van de groeiende dominantie van cofinanciering is

‘Toerisme Top’ van oktober 2018, georganiseerd door het Ministerie van

33 In 2011 bracht Gastvrij Nederland de sectorvisie Versterken en veraangenamen uit. In 2013 de visie
Vinden, verrassen, verbinden. En in 2017 het Manifest voor de Tweede Kamerverkiezingen.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

EZK in samenwerking met de provincie Overijssel. Tijdens die bijeenkomst
presenteerde het NBTC het concept van Perspectief 2030, een nieuwe visie

PRINT

60

op de bestemming Nederland (zie kader 7). Het proces rond de visie heeft
er toe geleid dat, mede op verzoek van de Tweede Kamer, EZK ruimte heeft
geboden aan het NBTC om haar doelen en strategie aan te passen. De
focus, die oorspronkelijk was gericht op groei van het aantal internationale

1. Lusten en lasten in balans: vergroten van de lusten van toerisme,
verkleinen van de lasten;
2. Nederland overal aantrekkelijk: nieuw aanbod ontwikkelen, onbekende
gebieden onder de aandacht brengen;

bezoekers, is verlegd naar het verhogen van de kwaliteit van het aanbod

3. Toegankelijk en bereikbaar: voor zowel bezoekers als bewoners;

en het spreiden van bezoekers (NBTC, 2019). Daarnaast heeft de staatsse-

4. Verduurzaming moet: in het kader van de klimaatafspraken en het

cretaris aangegeven het als een kader te zien om toekomstig beleid vorm
te geven en, binnen de bestaande financiële kaders, te willen bijdragen
aan het concretiseren en realiseren van Perspectief 2030 (Tweede Kamer,

waarborgen van een vitale leefomgeving;
5. Een gastvrije sector: investeren in imago, professionaliteit en
­aantrekkelijkheid van de sector als werkgever.

2019a).
Kader 7: Perspectief 2030 van het NBTC

De staatssecretaris van EZK stelde tijdens de Toerisme Top van 2018 dat

Perspectief 2030 geeft een visie op de bestemming Nederland voor de

toerisme vooral een zaak is van de sector, ondernemers en lagere over-

komende tien jaar. Het NBTC heeft het Perspectief opgesteld met mede-

heden. Op verzoek van de Tweede Kamer stuurde de staatssecretaris haar

werking van ruim honderd experts uit sectoren als toerisme, mobiliteit,

een brief met de uitkomsten van de eerste Toerisme Top (Tweede Kamer,

onderwijs en cultuur, bewoners en bestuurders. Uitgangspunt is dat in

2018a). Zij gaf daarin aan dat op de volgende thema’s landelijke afstemming

2030 alle Nederlanders profiteren van toerisme.

tussen rijksoverheid, provincies en gemeenten nodig is: dataverzameling,

In de visie wordt een omslag bepleit van bestemmingspromotie naar

HollandCity Strategie, publiek-private investeringen, openbaar vervoer en

bestemmingsmanagement, om bezoekersstromen beter beheersbaar

vitalisering van vakantieparken. Het is de bedoeling dat er voortaan jaarlijks

te maken en gelijktijdig de kansen die toerisme biedt te verzilveren.

een toerismetop komt, georganiseerd door provincies, EZK en NBTC.

Toerisme zou gezien moeten worden als een middel om maatschappelijke vraagstukken op te lossen die bijdragen aan het algemeen belang

Verder heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

van bewoners, bezoekers en bedrijven. In het perspectief worden vijf

(BZK), naar aanleiding van maatschappelijke discussies over verloede-

prioriteiten benoemd:

rende vakantieparken, een Actie-agenda vakantieparken opgesteld samen
met decentrale overheden, ondernemers en maatschappelijke organisaties (Tweede Kamer, 2018b). Daarnaast werkt de minister van BZK, naar

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

61

aanleiding van de ophef over de overlast van grootschalige verhuur via

wordt gehecht. Daarbij wint het economisch belang het meestal van andere

platforms zoals Airbnb en moties daarover in de Tweede Kamer, aan een

belangen. Soms wordt gekozen voor een integrale benadering in het toeris-

wettelijke registratieplicht voor particuliere verhuur (Tweede Kamer, 2019b).

mebeleid. Zoals in Gelderland, waar de maatregelen op het gebied van de

Ook heeft het Ministerie van BZK samen met de Vereniging Nederlandse

fietsinfrastructuur zijn afgestemd op versterking van zowel toerisme, recre-

Gemeenten (VNG) een Handreiking handhaving toeristische verhuur opge-

atie als mobiliteit.34

steld met wet- en regelgeving die gemeenten kunnen gebruiken voor een
effectieve handhaving van vakantieverhuur (VNG & BZK, 2019).

Provinciaal omgevings- en toerismebeleid
Provincies geven ruimtelijk sturing via een omgevingsvisie (of voorlopers

4.1.2 Rol provincies

hiervan). Ze kunnen in een omgevingsverordening ruimtelijke voorwaarden

Provincies zijn verantwoordelijk voor het ruimtelijk economisch beleid.

vastleggen voor recreatieve en toeristische ontwikkelingen. Zeeland geeft

Toerisme is daarbinnen een belangrijk thema, gezien de economische bete-

hierin bijvoorbeeld aan welke bedrijfsactiviteiten waar zijn toegestaan, en

kenis die deze sector heeft voor regio’s en plaatsen. Provincies richten zich

stelt daaraan voorwaarden op het gebied van kwaliteit, dichtheid en onder-

op ‘gebiedsbranding’ op provinciaal en regionaal niveau, op het voorkomen

scheidend vermogen. Ook wordt gekeken of een ontwikkeling past bij het

van onnodige ­versnippering en lokale concurrentie en op het bevorderen

‘DNA’ van een gebied (Sweco, 2019).

van de samenwerking binnen de regio. Ze vervullen voor gemeenten een

Daarnaast ontwikkelen provincies vaak een afzonderlijke visie op toerisme

intermediaire rol (Tweede Kamer, 2018a).

en recreatie als geheel (zoals de koersnotitie Beleef het in Gelderland;
provincie Gelderland, 2018). Aanvullend financieren sommige provincies

Toerisme viel tot voor kort bij provincies, net als bij gemeenten en de

onderzoeken en plannen gericht op specifieke thema’s zoals vitaliteit van

rijksoverheid, vaak onder de portefeuille economie. Inmiddels is dit aan

verblijfsrecreatie.

het veranderen: in de huidige colleges is in minder dan de helft van de

Landelijk werken provincies samen met het NBTC in de ‘verhaallijnen’

provincies toerisme en recreatie ondergebracht bij de gedeputeerde voor

die plaatsen met een gemeenschappelijk thema in diverse provincies

economie.

met elkaar verbinden. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) kent echter geen

Met toerisme verbonden onderwerpen zoals natuur, landschap, cultuur en

bestuurlijk overleg over toerisme. Op ambtelijk niveau wordt wel overlegd

industrie vallen meestal onder verschillende beleidsclusters of afdelingen.

en samengewerkt in het vrijetijdsnetwerk, dat vijf keer per jaar samenkomt.

Omdat de beleidsdoelen van diverse afdelingen dikwijls niet met elkaar
samenvallen, hangt veel af van het gewicht dat aan bepaalde aspecten

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

34 N. Groot en M. ten Holder, mondelinge communicatie, 28-8-2018.

PRINT

62

Ook is er ambtelijk overleg over de vitaliteit van vakantieparken en over

investeringsprogramma voor vier jaar, dat ze voorafgaand aan de

routestructuren.

Provinciale Statenverkiezingen presenteerden.35

Bevordering van regionale samenwerking

4.1.3 Rol gemeenten

Diverse provincies bevorderen samenwerking op het gebied van

Gemeenten richten zich met hun toeristisch beleid enerzijds op het stimu-

toerisme in de regio. De provincie Limburg bijvoorbeeld, werkt samen

leren en faciliteren van toeristische initiatieven, het delen van kennis en

met gemeenten en regionale partners in het kader van het Provinciaal

het verbinden van ondernemers binnen de sector. Anderzijds formuleren

Omgevingsplan Limburg, waarbij onder meer regionaal uitwerking wordt

gemeenten ook kaders waarbinnen de toeristische ontwikkeling mag plaats-

gegeven aan het thema vrijetijdseconomie. Daaruit is het Actieprogramma

vinden. En er wordt ingezet op een goede spreiding van voorzieningen over

vitale vrijetijdseconomie Noord-Limburg 2018-2025 voortgekomen (Regio

de gemeente en over de regio.

Venlo, 2017). Gelderland is bezig met het uitwerken van een gezamenlijke
meerjarenagenda in verschillende streken binnen de provincie (‘Gelderse

Focus op economisch belang en groei van toerisme

streken’) voor de periode 2018-2019. In Overijssel werken overheden, onder-

Gemeenten zetten voor het overgrote deel in op groei van toerisme (meer

nemers en onderwijsinstellingen samen in ‘Gastvrij Overijssel’.

bezoekers, langer verblijf). In het gemeentelijk beleid wordt toerisme vooral

Verschillende provincies proberen samenwerkingsverbanden, kennisont-

benaderd als kans voor economische ontwikkeling: het bevorderen van de

wikkeling en innovatie te stimuleren door middel van investeringsprogram-

groei van werkgelegenheid en bestedingen in de lokale economie voeren de

ma’s, subsidies en garantie- of ontwikkelfondsen waaruit ondernemers in

boventoon. Bij de meeste gemeenten is toerisme dan ook ondergebracht bij

de provincie kunnen lenen. Zo draagt de provincie Limburg financieel bij

de economische afdeling. Daarbinnen wordt toeristisch beleid geformuleerd

aan de kwaliteitsslag in de openbare ruimte van de gemeente Valkenburg

en vastgelegd in een visie of ontwikkelkader. Initiatieven voor toeristische

aan de Geul. Overijssel stimuleert innovatie met het programma TOTO

­ontwikkeling worden getoetst aan dat kader. In de provincie Zeeland is zo’n

(Topprogramma Overijsselse Toeristische Ondernemers).

kader bijvoorbeeld opgenomen in de Kustvisie, in Roermond is een ontwik-

Sommige provincies werken samen met regio’s aan concreet beleid,

kelingskader voor de Stedelijke Maasplassen opgesteld als uitwerking van

promotie en productontwikkeling. Zo maakte Gastvrij Overijssel een

de Intergemeentelijke Structuurvisie Maas en Maasplassen en de gemeente

35 E. van Hijum, mondelinge communicatie, 19-9-2018.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

63

Utrecht heeft specifieke ontwikkelkaders voor evenementen, horeca, hotels

Bij het afwegen en beoordelen van toeristische ontwikkelingen maken

en particuliere verhuur.

sommige gemeenten gebruik van cijfermatige onderbouwing. Bij initia-

In een ontwikkelkader wordt aandacht besteed aan de diversiteit en kwali-

tieven op het gebied van verblijfsrecreatie gebeurt dat het vaakst, aan de

teit van het aanbod (voorzieningenniveau), de bereikbaarheid en de impact

hand van gegevens over het aantal overnachtingen. Bij initiatieven op het

die een specifieke ontwikkeling heeft op huidige infrastructuur (mobili-

gebied van dagrecreatie is zo’n nut- en noodzaak-afweging veel minder

teit) of bescherming van natuurgebieden. Een klein aantal gemeenten dat

gangbaar.

problemen ondervindt door toeristische ‘druk’ richt zich niet zozeer op
groei van het aantal bezoekers, maar op kwaliteit en het onderscheidend

Handhaving van de regels waaraan toeristische activiteiten zich moeten

vermogen van het aanbod.

houden (bijvoorbeeld om overlast en/of schade aan de omgeving te voorkomen) is vaak wel nodig, maar gemeenten zetten daar over het algemeen

De beleidsinzet op het gebied van toerisme verschilt sterk per gemeente:

(te) weinig op in. Het ontbreekt nogal eens aan capaciteit en financiën, en

­afhankelijk van de grootte en het toeristisch gehalte van de gemeente.

ook aan de benodigde kennis (Sweco, 2019). Bovendien is er vaak sprake

Soms is er nog geen halve ambtenaar die zich met toerisme bezighoudt,

van concurrentie tussen a
­ angrenzende gemeenten, waardoor gemeenten

soms zijn er verscheidene mensen mee belast. Kleine gemeenten met een

niet altijd in willen grijpen. Wat een effectieve handhaving ook in de weg

gering toeristisch gehalte richten zich vooral op recreatieve voorzieningen

kan staan, vooral in kleinere gemeenten, is de geringe afstand tussen

van inwoners (Sweco, 2019).

bestuur en bedrijven: een raadslid komt het electoraat dagelijks tegen.

Meestal stellen gemeenten zich faciliterend en reactief op tegenover initi-

Toerisme en de leefomgeving

atieven van ondernemers. Ze denken mee door bijvoorbeeld te kijken

De leefomgeving betrekken gemeenten doorgaans beperkt bij het toeris-

of het initiatief past binnen het beleid of, als het aansluit bij gewenste

mebeleid. Toch zijn gemeenten zich er wel van bewust dat het toeristische

ontwikkelingen van de gemeente, passend gemaakt zou kunnen worden.

‘succes’ van hun gemeente sterk samenhangt met de kwaliteit van de leef-

De gemeente Alkmaar zoekt bijvoorbeeld actief mee naar mogelijkheden

omgeving, en dan vooral met natuur en landschap. Aandacht voor natuur

wanneer een initiatief past in het plaatselijke DNA, dat in het gemeente-

ligt bovendien voor de hand wanneer er Natura2000- en/of Natuurnetwerk

lijk beleid is vastgelegd. Sommige gemeenten zijn zelf actief op zoek naar

Nederland-gebieden in de gemeente liggen.

ondernemers die toeristische initiatieven willen ontwikkelen.

Ook als er negatieve gevolgen worden ervaren door toeristische groei, kan
dit een aanleiding vormen om de leefomgeving in het toerismebeleid te

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

64

betrekken. Dan gaat het veelal om leefbaarheid of mobiliteit. Zo is in de

ontwikkelde toeristische sector hebben (wat vaak met zich meebrengt dat

gemeente Veere het toerismebeleid sterk verbonden met het mobiliteitsbe-

bewoners overlast ervaren), gaan vaker het gesprek aan met bewoners

leid, omdat de meeste bezoekers met de auto komen, wat leidt tot congestie

over de uitvoering van beleid, of doen onderzoek onder bewoners. Zo gaat

en parkeerproblemen op drukke dagen.

de gemeente Terschelling regelmatig in gesprek met bewoners om zorgen
en wensen te inventariseren, onder meer over gewenste ontwikkelingen.

Soms wordt toerismebeleid mede ingezet om bredere maatschappelijke

De gemeente Veere heeft in 2019 een groot onderzoek gehouden onder

doelen te realiseren. Zo’n doel kan zijn het verbeteren van de openbare

inwoners over leefbaarheid en toerisme.

ruimte, het openbaar vervoersysteem of de leefbaarheid. Een toeristische
ontwikkeling wordt dan bijvoorbeeld gepland op een plek waar onveiligheid

Kader 8: Betrokkenheid bewoners Texel

wordt ervaren of waar openbaar vervoer dreigt te verdwijnen. Met name

Op Texel zijn in 2011 kernwaarden geformuleerd door burgers, die

kleinere kernen zijn blij met de positieve gevolgen van toerisme voor het

moesten dienen als uitgangspunt bij ruimtelijke ontwikkelingen in het

voorzieningenniveau (Sweco, 2019).

buitengebied. Het ging om waarden als rust en ruimte, het specifieke
eilandkarakter, de nachtelijke duisternis en de maritieme monumenten.

Betrekken van ondernemers en bewoners bij toerismebeleid

Vervolgens zijn zeven principes geformuleerd voor de beoordeling van

Gemeenten betrekken ondernemers doorgaans bij het opstellen van

een initiatief, plan of ontwerp. De kernwaarden en principes worden nog

toerisme­beleid. Het betrekken van ondernemers gebeurt veelal in georgani-

steeds gebruikt door de gemeente. Zo is de gemeente bezig met een

seerde verbanden, bijvoorbeeld via ondernemersverenigingen of een ‘desti-

‘Integraal Toeristisch Toekomstplan’. Daarvoor gaat ze in gesprek met

natiemarketingorganisatie’ (DMO).36 DMO’s hebben een publieke taak, maar

bewoners mede aan de hand van de kernwaarden en de aspecten kwali-

hun verdienmodel is mede gebaseerd op private inkomsten.

teit, duurzaamheid en leefbaarheid (Schepers, 2018; Rli, 2016).

Wanneer bewoners worden betrokken, gebeurt dit voornamelijk in de
fase waarin het formuleren van beleid aan de orde is. Bij de realisatiefase

Er zijn gemeenten waar toeristische ondernemers bijdragen aan de ontwik-

worden bewoners doorgaans niet betrokken. Gemeenten die een meer

keling van de leefomgeving. Op Schouwen-Duiveland mogen kustpaviljoens
bijvoorbeeld alleen uitbreiden als ze bijdragen aan openbare ­voorzieningen

36 Veel VVV’s hebben zich doorontwikkeld tot DMO’s. Ze houden zich bezig met informatievoorziening,
promotie, marketing en ‘branding’ van steden, plaatsen en regio’s. Vanuit deze rol zijn ze een
natuurlijke gesprekspartner voor gemeenten.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

zoals een openbaar toilet of sportvoorziening. In Den Haag hebben toeristische onderne­mers zich georganiseerd in het samenwerkingsverband

PRINT

65

‘Partners en toerisme’. Zij geven gevraagd en ongevraagd advies aan het

Bij de VNG is er weinig aandacht voor toerisme. Er is geen bestuurlijke

college en de gemeenteraad, niet alleen vanuit de eigen onderneming maar

VNG-commissie die zich met het onderwerp toerisme bezighoudt.

ook vanuit het gemeenschappelijk belang (Sweco, 2019).
Regionale samenwerking

4.2 Kennis over toerisme

Diverse gemeenten werken op regionaal niveau samen aan toerisme,

Kennis over toerisme wordt op verschillende plekken en op verschil-

soms op initiatief van provincie of ondernemers, maar ook op eigen

lende manieren overgedragen en opgebouwd. In deze paragraaf een korte

­initiatief. Hoofddoel is vaak het versterken van de toeristisch-recreatieve

impressie van onderwijs, onderzoek en ontwikkelingen rond kennis.

sector en afstemming van ontwikkelingen, zodat er voldoende differentiatie en spreiding van toeristisch-recreatieve voorzieningen is. Daarnaast

4.2.1 Onderwijs en onderzoek

kan er een financiële samenwerking aan worden gekoppeld in de vorm

Onderwijs op het gebied van toerisme vindt plaats op mbo-, hbo- en univer-

van een stimuleringsfonds voor toeristische ­initiatieven of subsidies. In

sitair niveau. De nadruk ligt daarbij op praktijkgericht onderwijs op mbo- en

het Recreatieschap Drenthe werken de Drentse gemeenten en één Friese

hbo-niveau, zowel wat betreft aantallen studenten als wat betreft de breedte

gemeente samen aan versterking van de toeristische sector, onder meer

van het aanbod. Gezien de grootte en economische betekenis van de sector,

met behulp van een stimuleringsfonds waarmee ze hun eigen toeristisch-

valt met name het relatief beperkte aanbod op universitair niveau op. Dat

recreatieve projecten financieren (Recreatieschap Drenthe, 2019). In Zuid-

kan liggen aan het toegepaste karakter van de toerismesector; er werken in

Limburg wordt in regioverband onder meer nagedacht over de verdeling

vergelijking met andere sectoren relatief veel lager geschoolden.

van voorzieningen over de regio (Sweco, 2019).
Onderzoek op het gebied van toerisme vindt plaats aan universiteiten en
Daarnaast zijn er de afgelopen jaren diverse bredere regionale allianties

hogescholen. Advisering van sector en overheid wordt zowel door onder-

gevormd, zoals de Toeristische Uitvoeringsalliantie (TUA) in Zeeland, de

zoekscentra en lectoraten gedaan als door adviesbureaus en DMO’s. Net als

Toerisme Alliantie Fryslan (TAF) en netwerkorganisatie Gastvrij Overijssel.

het onderwijs is veel onderzoek toepassings- en praktijkgericht. Het onder-

Hieraan nemen uiteen­lopende partijen in wisselende samenstelling deel:

zoek wordt vaak (mede)gefinancierd door opdrachtgevers (overheden en

provincie, gemeenten, ondernemers en kennisinstellingen. Zij werken

bedrijven).

samen aan bijvoorbeeld innovatie en ontwikkeling van het ondernemend
vermogen.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

66

Het onderzoek bij de universiteiten is vooral gericht op internationale vraag-

bedrijven. Bovendien is de kennis- en innovatie-infrastructuur gebrekkig

stukken; toerisme-onderzoek gericht op Nederland is er bijna niet. Dit komt

(Adviescommissie Regionale Beeldverhalen, 2013).

doordat nationale financiering voor onderzoek naar toerisme lastig rond te
krijgen is.

Om de kennisinfrastructuur te verbeteren werken het CELTH, het NBTC en

Op nationaal niveau is er sinds 2013 een Centre of Expertise Leisure

het CBS samen in het Data & Development Lab. De partijen willen actuele

Tourism & Hospitality (CELTH), opgericht met financiering vanuit het

en preciezere data verkrijgen over bezoekersgedrag, -stromen en -beste-

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW), analoog aan

dingen tijdens de hele reiscyclus (Recreatie & Toerisme, 2018). Met uiteen-

de expertisecentra voor de topsectoren. Hierin werken hogescholen en

lopende publieke en private partijen wordt een meerjarig werkprogramma

universiteiten samen. Hogescholen en universiteiten nemen daarnaast deel

samengesteld, dat moet bijdragen aan eenduidige standaarden en metho-

aan internationale onderzoeksprojecten op het gebied van toerisme bij

dologieën ter verbetering van benchmarking binnen en buiten Nederland.37

onder meer de Europese Unie (EU) en de World Tourism Organisation van

Ook regionaal wordt er door verschillende partijen samengewerkt aan het

de Verenigde Naties (UNWTO).

verzamelen van data. Bijvoorbeeld in het netwerk Leisure Valley (Drenthe).

4.2.2 Ontwikkelingen rond kennis en innovatie
Tot 2011 was het Kenniscentrum Recreatie een centrale plek in het kennis-

4.3 Samenvattend beeld overheidsbeleid en kennis

netwerk over recreatie en toerisme. Het Kenniscentrum werd hoofdzakelijk

De ontwikkeling en uitvoering van toerismebeleid gebeurt primair door

gefinancierd door het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

provincies en gemeenten. Het toerismebeleid van deze overheidslagen

(LNV), maar is opgeheven na de decentralisatie van het beleidsveld en

is vaak economisch georiënteerd en reactief van aard. Vooral gemeenten

het stopzetten van de financiering. Een (klein) deel van de kennis, exper-

zijn sterk gericht op het stimuleren van de groei van het aantal toeristen,

tise, methoden en het netwerk is overgedragen aan de Stichting Innovatie

behalve als er sprake is van overlast en maatschappelijke onrust in verband

Recreatie en Ruimte (STIRR).

met de aantallen toeristen. Bewoners worden weinig betrokken bij toeris-

De adviescommissie Regionale Beeldverhalen, ingesteld door STIRR,

mebeleid. Overheden zetten over het algemeen relatief weinig ambtelijke

constateerde in 2013 dat het veel overheden en ondernemers ontbreekt

capaciteit in op toerisme. Daarnaast schiet het kennisniveau bij vooral klei-

aan kennis over toerisme. De financiering van projecten in de gast-

nere gemeenten tekort.

vrijheidssector is lastig, mede door de geringe omvang van veel
37 J. Vranken, mondelinge communicatie, 28-6-2019.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

67

Een ondersteunende rol van de rijksoverheid wordt in de sector gemist. Na
aandringen van gemeenten en provincies komt er soms rijksbemoeienis,
zoals bij de problemen rond Airbnb en bij de vitalisering van vakantieparken. Media-aandacht, zoals in het geval van overtoerisme, helpt in zulke
gevallen om het debat op nationaal niveau te entameren.
De huidige kennisbasis op het gebied van toerisme is dun en bestaat vooral
uit praktijkgericht onderzoek. De bestaande manieren van gegevensverzameling zijn niet specifiek genoeg om sturing en richting te geven aan de
ontwikkeling van het toerismebeleid op lokaal en regionaal niveau.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

68

5 STURING VAN
ONTWIKKELING TOERISME:
INSTRUMENTEN
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van beschikbare instrumenten om met
­toeristische drukte om te gaan. Vijf concrete sturingsmogelijkheden worden
geordend in een ‘menukaart’ (paragraaf 5.1). Het geheel overziend heeft
de raad een aantal observaties (paragraaf 5.2) en formuleert hij een aantal
randvoorwaarden (paragraaf 5.3). Tot slot worden de belangrijkste punten
uit dit hoofdstuk samengevat (paragraaf 5.4).

5.1 Menukaart voor sturen op relatie toerismeleefomgeving
Er zijn in de afgelopen jaren diverse wetenschappelijke overzichten
verschenen die ingaan op de vraag hoe beleidsmatig om te gaan met de
druk die grote bezoekersstromen met zich meebrengen voor de samenleving. De meest gezaghebbende zijn Peeters et al. (2018), UNWTO & CELTH
(2018), McKinsey & WTTC (2017) en Koens & Postma (s.a.).
De in deze publicaties beschreven strategieën en maatregelen maken
duidelijk dat er een ruime hoeveelheid instrumenten beschikbaar is. De
verschillende ordeningen bieden echter niet direct zicht op de wijze waarop
toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving en de samenleving

PRINT

69

worden beïnvloed. De raad heeft daarom het beschikbare instrumentarium

• Promotie, voorafgaand aan de daadwerkelijke komst van bezoekers, van

geordend in een ‘menukaart’ met vijf concrete sturingsmogelijkheden, zoals

alternatieve bestemmingen waar een soortgelijke beleving als op de

in deel 1 hoofdstuk 5 gepresenteerd.38 Hieronder wordt elke mogelijkheid

bekende hotspots kan worden ervaren. Denk aan het Kröller-Muller als

toegelicht en geïllustreerd met bijpassende categorieën maatregelen. Van

alternatief voor het Van Goghmuseum.

elke maatregel zijn vaak vele varianten te vinden of te bedenken. De raad
pretendeert hier niet volledig en uitputtend te zijn, maar wil een indruk

De bereikbaarheid kan worden vergroot of juist verkleind door:

schetsen van het brede palet aan mogelijkheden.

• Het comfort of de reistijd naar een bestemming toe te veranderen. Denk
aan het afsluiten van toegangswegen of juist de aanleg van een metrolijn

1. Sturen op het bezoek aan een bestemming

of intercitystation.

Voorafgaand aan de daadwerkelijke komst van bezoekers kan op verschil-

• Ook het gunstiger of ongunstiger beprijzen van vervoer naar een bestem-

lende manieren worden gestuurd. Door de marketing te optimaliseren en de

ming heeft dit effect. Denk aan een vignet, tolpoortjes, luchthavenbelas-

bereikbaarheid te vergroten of juist te verminderen.

ting. Denk ook aan de (forse) verhoging van de toeristenbelasting in het
centrum van Amsterdam, waardoor een reder van cruiseschepen besloot

Bij het optimaliseren van de marketing is de inzet van onderstaande maat-

om Amsterdam niet meer aan te doen. Meer is te lezen in de bijlage

regelen mogelijk:

Financieel instrumentarium.

• Doelgroep herijken en veranderen. Een voorbeeld kan zijn dat bestemmingen zich meer richten op de kwaliteitstoerist (cultuurliefhebbers), of

2. Sturen op toegang en voorzieningengebruik ter plaatse

meer op verblijfstoerisme in plaats van dagjesmensen.

Toeristische druk kan ook worden beïnvloed door instrumenten in te zetten

• Herhaalbezoeken bevorderen. Herhaalbezoekers zijn meer geïnteresseerd

die sturen op de toegang en het gebruik van voorzieningen bij de bestem-

in nieuwe delen van Nederland (dan Amsterdam) dan first timers.

ming nadat de reis gemaakt is. Het gaat hier om het spreiden van toeristen

• Nieuwe identiteit voor een bestemming uitdragen of promotie van

in tijd en ruimte. De mogelijkheden om slimme ICT-toepassingen (bijvoor-

een bestemming verminderen. Zo wordt Ibiza steeds meer als familie-

beeld met mobiele apparaten, sensoren, big data) te benutten zijn hier

eiland aangeprezen in plaats van als party-eiland. Schiermonnikoog en

enorm.

Ameland staan al langer bekend om hun rust en ongerepte natuur.
38 Deze ordening sluit aan bij het denkschema van de visitors journey; zie hoofdstuk 1 (paragraaf 1.3.1)
van dit deel 2.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

Spreiding in tijd kan plaatsvinden door de inzet van onderstaande
maatregelen:

PRINT

70

• Dynamisch beprijzen van voorzieningen en locaties. Hogere prijzen op
drukkere momenten en vice versa.
• Real time informatievoorziening aanbieden over drukte op bestem-

zoals Zandvoort (Amsterdam Beach), het Muiderslot (Amsterdam Castle)
of de Friese Meren (Amsterdam Lake District). Vooral herhaalbezoekers zijn
gevoelig voor alternatieven. De bezoeker ziet geen bestuurlijke grenzen.

mingen en voorzieningen, met suggesties voor rustiger tijdstippen.
• Spelregels voor tijdstippen van gebruik (zoneren in tijd). Denk aan de

3. Sturen op gedrag van bezoekers

avondsluiting in natuurgebieden of beperkte toegangsuren voor moun-

Toeristische druk kan ook worden beïnvloed door overlast veroorzakend

tainbikers op de onverharde paden in het Noord-Hollands Duinreservaat.

gedrag van de bezoeker ter plaatse te sturen door middel van verleiding,
bewustwording & voorlichting en handhaving & toezicht.

Spreiding in ruimte kan plaatsvinden door de inzet van onderstaande
maatregelen:

Verleiding:

• Dynamisch beprijzen van voorzieningen en plekken. Hogere prijzen op

• Openbare ruimte slim inrichten. Bijvoorbeeld in het entreegebied in

drukkere delen van de bestemming.
• Activiteiten ontwikkelen op alternatieve locaties binnen de bestemming.
• Real time informatievoorziening aanbieden over bereikbaarheid van
locaties.
• Spelregels opstellen en bekend maken voor specifieke ruimtelijke
gebieden. Denk aan een meldingsplicht voor barbecueën in een recrea-

Kinderdijk, waardoor bezoekers meestal een kaartje kopen voor het
bezoek aan een molen, terwijl dat niet verplicht is.
• Gemak van gewenste alternatieven vergroten. Bijvoorbeeld het verleiden
van toerisme om duurzame vervoersmodaliteiten te gebruiken door
gratis bewaakte fietsenstallingen (Biesieklette Delft en Den Haag) of het
aanbieden van Smart Mobilty as a Service (Achterhoek).

tiegebied, het verplicht aanschaffen van een vignet voor mountainbikers
op specifieke routes van de Utrechtse Heuvelrug of een hondenlosloop-

Bewustwording & voorlichting:

gebied zoals bij De Duiventoren van Dongen.

• Bewustzijnscampagnes inzetten over gewenst gedrag. De politie in ZuidLimburg, bijvoorbeeld, legt racefietsers uit dat fietsen in grote groepen

Tot slot kan een bezoeker ook worden verleid alternatieve bestemmingen

overlast geeft voor andere weggebruikers en wat gewenst gedrag is.

te bezoeken. Door regionaal samen te werken kunnen alternatieve bestem-

• Voorlichting geven over gebruik van voorzieningen en diensten. Denk

mingen bezoekers opvangen waar een soortgelijke beleving als op de

aan uitleg en instructie over het gebruik van bootjes in Giethoorn, of de

bekende hotspots kan worden ervaren. Een bekend voorbeeld zijn de

regel dat er verplicht een strandstoel moet worden gehuurd.

campagnes om bestemmingen te koppelen aan het merk ‘Amsterdam’,

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

71

Handhaving & toezicht:
• Beboeten en straffen. Denk aan de beboeting van wildplassers in combinatie met een campagne. Of de Haagse Pandbrigade die overlast van
illegaal woninggebruik (waaronder Airbnb) tegengaat. Dit vergt heldere
regels, ­duidelijke sancties en handhavingscapaciteit.
• Inzetten van extra menskracht voor toezicht. Bijvoorbeeld in de vorm van
Boa’s39 die spelregels handhaven in natuur- en recreatiegebieden.
• Inzetten van slimme technologie. Dit gaat over ICT-toepassingen die

• Vergroten van capaciteit van mobiliteit en infrastructuur, zoals parkeerplaatsen en OV-haltes en bijvoorbeeld de aanleg van de metrolijn richting
Hoek van Holland.
• Vergroten capaciteit van natuurgebieden door aankoop en inrichting
nieuwe natuur.
• Verbeteren van kwaliteit door beheer en onderhoud, denk aan de herinrichting van de openbare ruimte, het verwijderen van graffiti, frequenter
legen van prullenbakken.

handhavers van extra ogen en oren voorzien. Dat kan met camera’s en
sensoren, maar ook door directe communicatie tussen bewoners en

Reguleren van groei of verminderen capaciteit

bezoekers aan de ene kant en mensen die maatregelen kunnen nemen

• Stop instellen op de bouw van verblijfsaccommodaties (is sprake van in

aan de andere kant.

Amsterdam en op Texel).
• Reguleren van de verhuur van woningen (via platforms). Het reguleren

4. Sturen op faciliteiten voor toerisme: vergroten of verkleinen

van verhuur van woningen via platforms kan op verschillende manieren,

De fysieke draagkracht op de plaats van een toeristische bestemming kan

zoals door middel van een meldplicht, beperkte verhuurdagen (60, of 30)

worden vergroot door de faciliteiten voor toerisme uit te breiden of van een

per jaar of zelfs een verbod in sommige postcodegebieden.

betere kwaliteit te maken. Ook het tegenovergestelde is mogelijk: het reguleren van de groei of het beperken van de capaciteit.

• Fysiek beperken van de toegang tot gebieden. Denk aan het autovrij maken van een winkelstraat of het afsluiten van vaarwegen in de
Biesbosch om het broedgebied van de zeearend te beschermen.

Vergroten capaciteit en verbeteren kwaliteit
• Vergroten van capaciteit van verblijfsaccommodaties, zoals
hotelcapaciteit.
• Vergroten van capaciteit van attracties, zoals de uitbreiding van de

• Verplichtingen koppelen aan ontwikkeling van accommodaties. Op
Schouwen Duiveland is verblijfsrecreatieve ontwikkeling alleen toegestaan indien het bestaande capaciteit vervangt of als het bijdraagt aan
duurzaamheid.

Efteling.
39 Boa’s zijn ‘buitengewoon opsporingsambtenaren’ die worden ingezet om de regels in natuurgebieden
of de veiligheid op straat te handhaven.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

72

5. Sturen op compensatie van bewoners

vrijwilliger (denk aan een rol als lokale gids of als gastvrouw of -heer bij

De sociale draagkracht op de plaats van een toeristische bestemming kan

een trekpleister).

worden beïnvloed door bewoners te compenseren voor de druk die zij

• Betrekken bewoners bij sturing. Bewoners kunnen zelf ook invloed uitoe-

ondervinden van toerisme. Dit kan door hen profijt te laten ondervinden of

fenen door op te treden als ‘waarnemer’ en melding te (kunnen) doen

hen te betrekken en zeggenschap te geven bij plannen en maatregelen.

van eventuele overlast.

Compensatie
• Fysieke compensatie bieden aan bewoners. Bijvoorbeeld het aanbrengen
van geluidsisolatie, de afscherming van privétuinen.
• Financiële compensatie bieden aan bewoners en hen laten meeprofi-

5.2 Observaties bij inzet instrumenten en maatregelen
Instrumenten inzetbaar voor verschillende doelen
Instrumenten kunnen worden ingezet voor verschillende doelen.40

teren. Bewoners kunnen geholpen worden bij hun kansen op de woning-

Prijsprikkels bijvoorbeeld, zijn bruikbaar om inkomsten voor de algemene

markt of de arbeidsmarkt, of gratis toegang krijgen tot voorzieningen

middelen te genereren, maar kunnen ook worden ingezet om gericht te

als een museum of parkeergarage. Tevens kan in financiële zin worden

sturen op het verminderen van de bezoekersstromen naar een bestemming

geprofiteerd. Zo betalen bewoners in toeristische wijken van Londen

door middel van een visum of wegvignet (categorie 1). Prijsprikkels kunnen

minder belasting als er meer bezoekers komen (London First, 2019).

ook worden ingezet om de toegang en het gebruik ter plaatse te reguleren

Een andere manier is het vormen van een fonds vanuit ondernemers en

(categorie 2), of juist om bewoners te compenseren via een belastingmaat-

gemeente (bijvoorbeeld met een deel van de opbrengsten uit de toeris-

regel (categorie 5).

tenbelasting), waaruit baten voortvloeien voor de leefomgeving en inwoners. Zie ook de bijlage Financieel instrumentarium.

Mogelijkheden ICT-instrumenten nog onvoldoende benut
Technologische instrumenten die gebruikmaken van ICT kunnen beter

Vergroten betrokkenheid en zeggenschap

worden benut dan nu het geval is. Het gaat hier om een relatief ‘jong’ type

• Betrekken bewoners bij beleid. Bijvoorbeeld door goede communicatie

instrument, maar de ontwikkelingen op dit gebied gaan snel en er is veel

en zeggenschap over toeristische ontwikkelingen in de planvorming en
bij het bepalen van de inzet van instrumenten. Maar ook door hen onderdeel te laten zijn van het toerisme zelf, bijvoorbeeld door op te treden als

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

40 De Rli onderscheidde in een eerder advies, Doen en laten (2013), vier typen instrumenten: fysieke en
technologische, communicatieve, juridische en economische. Ook voor deze vier typen instrumenten
geldt dat ze voorkomen in alle categorieën van de menukaart voor toeristisch beleid.

PRINT

73

mogelijk. Er zou steviger kunnen worden ingezet op de mogelijkheden van

Samenwerking op verschillende schaalniveaus nodig voor effectieve

dergelijke instrumenten voor het sturen op toeristische druk.

sturing
De vraagstukken rond toerisme lopen door de bestuurlijke lagen heen.

Economisch instrumentarium nog vooral gericht op innen, niet op

Veel instrumenten zijn lokaal of provinciaal ontwikkeld, maar blijken in de

herverdelen

praktijk niet precies op maat voor de regio waar het om gaat. Er is daarom

Het (economisch) instrumentarium biedt veel mogelijkheden, maar wordt

samenwerking noodzakelijk om tot effectieve sturing te komen.

vooralsnog vooral gebruikt om inkomsten te genereren. Er wordt nog
nauwelijks bewust geprobeerd om met bijvoorbeeld geïnde heffingen leef-

Containerbegrip ‘spreiding’ vraagt om precisering

omgevingsdoelen te realiseren. In de bijlage is een overzicht opgenomen

Er is veel discussie in Nederland over spreiding van bezoekersaantallen.

van mogelijke instrumenten om belasting te innen en deze te herverdelen

De meningen over dit onderwerp lopen ver uiteen. De één beschouwt

ten behoeve van gerichte sturing van toerisme.

spreiding als het ei van Columbus, de ander vindt het een maatregel die
niets oplost. Helderheid over wat er in een specifieke situatie precies wordt

Adaptief beleid nodig voor omgaan met toeristische druk

bedoeld met ‘spreiding’ is van belang om goede afwegingen te kunnen

Sturing is complex en vraagt om adaptief beleid. Een maatschappelijk feno-

maken.

meen zoals Airbnb kan namelijk positief bijdragen aan het ontwikkelen van

De ordening van sturingsmogelijkheden in de hier gepresenteerde menu-

een bestemming, maar ook bijdragen aan toenemende druk. Regulering

kaart maakt het begrip spreiding veel minder tot een containerbegrip,

moet dan idealiter voorsorteren op de gewenste balans tussen toeristische

omdat doel en doelgroep moeten worden gespecificeerd. Als maatregelen

druk en draagkracht van de leefomgeving en de samenleving. Dus: kiezen

in categorie 1 worden genomen met het oog op spreiding, betekent dit

voor lichte vormen van regulering bij lichte toeristische druk (zoals beper-

‘het spreiden van bezoekersstromen, voordat ze de plaats van bestem-

kingen in het aantal dagen verhuur) en zwaardere regulering bij hoge toeris-

ming überhaupt bereiken’. Dit kan bijvoorbeeld door alternatieve bestem-

tische druk (zoals het verbieden van verhuur via platforms op bepaalde

mingen onder de aandacht te brengen (‘nog vrijwel onontdekt molenpad’)

plekken in stadscentra).

of door prijsdifferentiatie. In categorie 2 gaat het om ‘spreiding van
bezoekersstromen in ruimte en tijd op de plaats van bestemming’. Hier
bestaat de doelgroep dus uit toeristen die al aanwezig zijn. Ook in categorie 3 kan er sprake zijn van spreiding, waarbij het doel is ‘spreiding van
bezoekers(groepen) met bepaald gedrag’. Een bekend voorbeeld is de

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

74

manier waarop met rivaliserende supportersgroepen van profvoetbalclubs

5.4 Samenvattend beeld sturingsinstrumenten

wordt omgegaan.

Er zijn diverse strategieën voor het tegengaan van (bestaande) toeristische druk. Ook het aantal beschikbare sturingsinstrumenten is aanzienlijk.
Echter, het denken over de inzet van instrumenten om toeristische druk in

5.3 Randvoorwaarden voor effectieve inzet instrumenten

balans te brengen met de draagkracht van de leefomgeving staat nog in de

Hoewel er geen gebrek is aan instrumenten om de ontwikkeling van het

kinderschoenen en zou verder moeten worden ontwikkeld. De hier gepre-

toerisme te sturen, wordt het beschikbare instrumentarium op dit moment

senteerde menukaart met sturingsinstrumenten in vijf categorieën biedt

nog niet of onvoldoende benut. Aan een aantal randvoorwaarden moet nog

hiervoor de handvatten. De menukaart beschrijft de mogelijkheden om te

worden gewerkt:

sturen op: (1) bezoek aan de bestemming, (2) toegang en voorzieningen-

• De inzet van sturingsinstrumenten vergt specifieke (juridische, finan-

gebruik ter plaatse (3) gedrag van bezoekers, (4) faciliteiten voor toerisme

ciële, technologische) expertise en kennis op specifieke terreinen (mobi-

(vergroten of verkleinen) en (5) compensatie van bewoners.

liteit, vastgoed, openbare ruimte, natuur, milieu, erfgoed). Er is op dit
moment echter nog te weinig van deze expertise en kennis aanwezig bij
gemeenten, provincies en rijksoverheid. Dat hangt ook samen met het
gebrek aan (beleids)capaciteit bij gemeenten, provincies en rijksoverheid.
• Belangrijk is ook om als beleidsmaker een goed beeld te hebben van de
instrumenten, hun effectiviteit, hun voor- en nadelen en eventuele neveneffecten. Veel gemeenten hebben hierin op dit ogenblik nog onvoldoende
inzicht.
• Ook afstemming tussen overheidsorganen is essentieel. Er moet een
gezamenlijk beeld bestaan van de gewenste ontwikkeling van het
toerisme in relatie tot de samenleving. Op dit moment is hiervan vaak
geen sprake. De koepels (VNG / IPO) hebben ook weinig aandacht voor
toerisme en in te zetten (beleids)instrumenten. De angst dat het inzetten
van instrumenten bezoekers afschrikt en daarmee economische kansen
om zeep helpt speelt hier een rol.

WAARDEVOL TOERISME | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

75

LITERATUUR

Adviescommissie Regionale Beeldverhalen (2013). All you need is LEF:
de gasvrijheidseconomie, smeerolie voor gebiedsontwikkeling met
duurzaam rendement. Driebergen: STIRR.
Borg, J. van der, Costa, P. & Gotti, G. (1996). Tourism in European heritage
cities. Annals of tourism research, 23 (2), 306 – 321.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2017). Toerisme in Nederland en
wereldwijd gegroeid. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via https://www.cbs.
nl/nl-nl/nieuws/2017/ 47/toerisme-in-nederland-en-wereldwijd-gegroeid
Centraal Bureau voor de Statistiek (2018a). Grootste groei toerisme in ruim
tien jaar. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2018/14/grootste-groei-toerisme-in-ruim-tien-jaar
Centraal Bureau voor de Statistiek (2018b). Groei toerismesector vooral
dankzij buitenlandse toeristen. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/35/groei-toerismesectorvooral-dankzij-buitenlandse-toeristen
Centraal Bureau voor de Statistiek (2019). Aantal verblijfsgasten stijgt in
5 jaar met 10 miljoen. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/10/aantal-verblijfsgasten-stijgt-in5-jaar-met-10-miljoen
Colliers International (2019). Airbnb in Nederland: de belangrijkste cijfers
over 2018. Amsterdam.
Cooper, C. (2016). Essentials of tourism: second edition. Edinburgh: Pearson
Education Limited.
De Telegraaf (2015). Toeristen overspoelen Nederland. De Telegraaf,
17 november 2015. Geraadpleegd via https://www.telegraaf.nl/
nieuws/479954/toeristen-overspoelen-nederland%20%282015%29

PRINT

76

Doxey, G.V. (1975). A causation theory of visitor-resident irritants,

Leiper, N. (1990). Tourism systems: an interdisciplinary perspective.

methodology and research inferences. Proceedings of the 6th Annual

Palmerston North: Department of Management Systems, Massey

Conference of the Travel and Tourism Research Association. San Diego,

University.

195-198.
Gemeente Amsterdam (2015). Stad in balans: startdocument. Amsterdam.
Gemeente Zandvoort (2019). Gemeenteraad Zandvoort staat als één man
achter de Formule 1. Geraadpleegd op 25 juni 2019 via
https://zandvoort.nl/nieuws/2019/gemeenteraad-zandvoort-staat-als-eenman-achter-de-formule-1/
Hartman, P. (2019). Gaat de Veluwe op slot? Natuurbeheerders worstelen

London First (2019). Tourist information: mapping the local value of
international visitors. London.
McKinsey & World Travel & Tourism Council [WTTC] (2017). Coping with
success: managing overcrowding in tourism destinations.
NBTC (2015). Monitor inkomend dagbezoek vanuit Duitsland: eindrapport
2015/2016. Den Haag.
NBTC (2017). Kerncijfers 2017 gastvrijheidseconomie. Den Haag.

met belangen. Algemeen Dagblad, 24 maart 2019. Geraadpleegd via

NBTC (2018). Toerisme in perspectief: juli 2018. Den Haag.

https://www.ad.nl/binnenland/gaat-de-veluwe-op-slot-natuurbeheerders-

NBTC (2019). Perspectief 2030: bestemming Nederland. Den Haag: NBTC

worstelen-met-belangen~a7a76322/141413457/
Hartman, S. (2019). Bouwen aan bewuste bestemmingen. Recreatie &
Toerisme december 2018-januari 2019. p. 37-41.
ING Economisch Bureau (2016). Toerisme groeit in meeste provincies.
Amsterdam.
Kenniscentrum Kusttoerisme (2015). De customer journey. Vlissingen.
Koens, K. & Postma, A. (s.a.). Understanding and managing visitor pressure
in urban tourism. CELTH.

Holland Marketing.
NOS (2018). Venetië plaatst toegangspoortjes om toeristenmassa beter
aan te kunnen. NOS.nl, 28 april 2018. Geraadpleegd via https://nos.nl/
artikel/2229435-venetie-plaatst-toegangspoortjes-om-toeristenmassabeter-aan-te-kunnen.html
NRIT Media, Centraal Bureau voor de Statistiek, NBTC Holland Marketing &
Centre of Expertise Leisure, Tourism & Hospitality (2017). Trendrapport
toerisme, recreatie en vrije tijd 2017. Vianen.

Kroezen, T. (2017). Giethoorn overspoeld met Chinezen: ‘Het is de

Peeters, P., Gössling, S., Klijs, J., Milano, C., Novelli, M., Dijkmans, C.,

laatste drie jaar onleefbaar voor ons’. Goedemorgen Nederland,

Eijgelaar, E., Hartman, S., Heslinga, J., Isaac, R., Mitas, O., Moretti,

25 oktober 2017. Geraadpleegd via https://wnl.tv/2017/10/25/

S., Nawijn, J., Papp, B. & Postma, A. (2018). Overtourism: impact and

giethoorn-overspoeld-chinezen-is-laatste-drie-jaar-onleefbaar/

possible policy responses. Brussel: Europees Parlement.

WAARDEVOL TOERISME | LITERATUUR

PRINT

77

Pleasureworld NRIT, Centraal Bureau voor de Statistiek, NBTC Holland

Schepers, J. (2018). Toeristisch toekomstplan in de steigers. Texelse

Marketing & Centre of Expertise Leisure, Tourism & Hospitality (2018).

Courant, 19 september 2018. Geraadpleegd via https://www.

Trendrapport toerisme, recreatie en vrije tijd 2018. Elst.

texelsecourant.nl/nieuws/toerisme/66421/toeristisch-toekomstplan-

Postma, A. (2013). When the tourists flew in: critical encounters in the
development of tourism. Groningen.
Provincie Gelderland (2018). Beleef het in Gelderland: koersnotitie toerisme
en recreatie. Arnhem.
Provincie Zeeland (2010). Zeeland DNA boek. Geraadpleegd op 25 juni 2019
via http://www.gemeentedna.nl/pdf/DNA_Veere.pdf
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2014). Doen en laten:
effectiever milieubeleid door mensenkennis. Den Haag.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2016). Verbindend Landschap.
Den Haag.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2019). Luchtvaartbeleid: een
nieuwe aanvliegroute. Den Haag.
Recreatie & Toerisme (2018). CELTH data & development lab bestemming
Nederland aan de slag met boekingsdata. Recreatie & Toerisme, juni
2018, 18-21.
Recreatieschap Drenthe (2019). Recreatieschap Drenthe: richtingwijzer voor
recreatie en toerisme. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via https://www.
recreatieschapdrenthe.nl/
Regio Venlo (2017). Actieprogramma vrijetijdseconomie Noord-Limburg
2018-2025. Venlo.

in-de-steigersStichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe (2019). Feiten en cijfers:
het park in getallen. Geraadpleegd op 21 juni 2019 via https://www.
hogeveluwe.nl/nl/over-het-park/feiten-en-cijfers
Stichting Our Common Future (2011). Toerisme: themarapport. Doetinchem.
Stichting Innovatie Recreatie en Ruimte (2016). Innovatieprogramma green
deals. Geraadpleegd op 25 juni 2019 via https://www.recreatieenruimte.
nl/green-deals/innovatieprogramma-green-deals-3/
Sweco (2019). De relatie tussen toerisme en de leefomgeving in het beleid
van decentrale overheden. De Bilt.
Toerisme Vlaanderen (2007). Recreatieve draagkracht een kwestie van
evenwicht: identificeren van de draagkracht in toeristisch-recreatieve
verstedelijkte gebieden. Brussel: WES.
Toerisme Vlaanderen (2015). Kwaliteitsradar onthaalcentra – visitor
journey cycle. Geraadpleegd op 19 april 2019 via https://kwaliteit.
toerismevlaanderen.be/sites/default/files/atoms/files/20150827%20
visitor%20journey%20cycle%20beeld%20en%20toelichting.pdf
Toonen, A. (2015). Het dorp dat elke Chinees moet zien. NRC.nl, 30
april 2015. Geraadpleegd via https://www.nrc.nl/nieuws/2015/04/30/
het-dorp-dat-elke-chinees-moet-zien-1490492-a151575

Rethmeier, E. (2018). Hoe houden we onze steden heel? Over overtoerisme.
Vrij Nederland, 21 juni 2018.

WAARDEVOL TOERISME | LITERATUUR

PRINT

78

Tweede Kamer (2008). Toerisme en recreatie. Toerismebrief: Holland,

United Nations World Tourism Organization (1981). Saturation of tourist

meesterwerk aan het water. Brief van de staatssecretaris van

destinations: report of the secretary-general on the general programme

Economische Zaken aan de Tweede Kamer van 9 juni 2008. Vergaderjaar

of work for the period 1980-1981. Madrid.

2007-2008, 26 419, nr. 34.
Tweede Kamer (2011). Stichting Innovatie Recreatie & Ruimte en RECRON.
Green deal met de rijksoverheid. Vergaderjaar 2011-2012, 33043,
blg-139584, nr. 7.
Tweede Kamer (2017). Het kustpact. Brief van de minister van Infrastructuur
en Milieu aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 21 februari 2017.
Vergaderjaar 2016-2017, 29 383, nr. 278.
Tweede Kamer (2018a). Toerisme en recreatie. Uitkomsten van
Toerisme Top gehouden op 10 oktober 2018 in Deventer. Brief van de
staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan de Tweede
Kamer van 28 november 2018. Vergaderjaar 2018-2019, 26 419, nr. 74.

United Nations World Tourism Organization (2010). International
recommendations for tourism statistics 2008. United Nations, no.83/
Rev.1, New York.
United Nations World Tourism Organization (2011). Tourism towards 2030:
global overview. Madrid.
United Nations World Tourism Organization (2017). UNWTO tourism
highlights 2017 edition. Madrid.
United Nations World Tourism Organization (2018a). UNWTO tourism
highlights 2018 edition. Madrid.
United Nations World Tourism Organization (2018b). European Union
tourism trends. Madrid.

Tweede Kamer (2018b). Integrale visie op de woningmarkt. Onderzoek naar

United Nations World Tourism Organization (2019). International tourist

permanente bewoning van vakantieparken. Brief van de minister van

arrivals reach 1.4 billion two years ahead of forecasts. Geraadpleegd

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van

op 21 juni 2019 via http://www2.unwto.org/press-release/2019-01-21/

28 november 2018. Vergaderjaar 2018-2019, 32 847, nr. 452.

international-tourist-arrivals-reach-14-billion-two-years-ahead-forecasts

Tweede Kamer (2019a). Toerisme en recreatie. Aanbieden Perspectief 2030

United Nations World Tourism Organization & Centre of Expertise Leisure,

en Beleidsevaluatie NBTC. Brief van de staatssecretaris van Economische

Tourism & Hospitality (2018). ‘Overtourism? Understanding and

Zaken en Klimaat aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 april

managing urban tourism growth beyond perceptions.

2019. Vergaderjaar 2018-2019, 26419, nr. 75.
Tweede Kamer (2019b). Huurbeleid. Voornemen tot Wet toeristische
verhuur van woningen. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken

Vereniging van Nederlandse Gemeenten & ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (2019). Handreiking handhaving toeristische
verhuur. Den Haag.

en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 13 maart 2019.
Vergaderjaar 2018-2019, 27 926 / 26 419, nr. 309.

WAARDEVOL TOERISME | LITERATUUR

PRINT

79

VPRO (productie) & Lubbe Bakker, S. (regie) (2018). The not so lonely planet.
Documentaire uitgezonden via de NPO op 20 mei 2018 als aflevering
van het VPRO-programma Tegenlicht. Geraadpleegd via https://www.
youtube.com/watch?v=czoUN-6XgiE
Welten, R. (2013). Het ware leven is elders, filosofie van het toerisme.
Zoetermeer: uitgeverij Klement.
Wezel, T.G. van (2018). Acht populaire Europese toeristensteden, waaronder
Amsterdam, maken samen een vuist tegen Airbnb. De Volkskrant,
26 januari 2018. Geraadpleegd via https://www.volkskrant.nl/economie/
acht-populaire-europese-toeristensteden-waaronder-amsterdam-makensamen-een-vuist-tegen-airbnb~ba1bdc5f/
World Travel & Tourism Council (2017). The economic impact of travel &
tourism. Geraadpleegd op 5 oktober 2018 via https://www.wttc.org/-/
media/files/reports/economic-impact-research/regions-2017/world2017.pdf
Ziel, A. van der (2018). Filippijnen verbannen toeristen van zwaar vervuild
eiland. Trouw, 20 april 2018. Geraadpleegd via https://www.trouw.nl/
home/filipijnen-verbannen-toeristen-van-zwaar-vervuild-eiland~afecc662/

WAARDEVOL TOERISME | LITERATUUR

PRINT

80

BIJLAGEN

FINANCIEEL
INSTRUMENTARIUM
Deze bijlage beschrijft enkele financiële instrumenten die kunnen worden
ingezet om extra inkomsten uit toerisme te genereren (sectie 1) of de baten
van toerisme anders te verdelen (sectie 2). Aansluitend volgt een analyse
van het functioneren van toeristische belastingen in Nederland en buitenland (sectie 3) en een analyse van kosten en baten van toerisme (sectie 4).

1.

Instrumenten met oogmerk van innen

In Nederland bestaan vier soorten toeristische belastingen, waarvan er
twee zijn gericht op de deelsector verblijfsrecreatie, namelijk de toeristenbelasting en de forensenbelasting. Daarnaast zijn er twee soorten (minder
bekende) belastingen gericht op dagrecreatieve activiteiten, de vermakelijkhedenretributie en het precario. Dit overzicht betreft de meest voorkomende
en qua omvang belangrijkste heffingsinstrumenten.41 Ze vallen alle vier
onder de bevoegdheid van gemeenten. Hierdoor zijn er (soms grote) lokale
verschillen.

41 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2018). Toeristische heffingen. Geraadpleegd op
9 november 2018 via https://vng.nl/producten-diensten/databanken/belastingkennis-voor-raadsleden/
alle-belastingen-op-een-rij/toeristische-heffingen

PRINT

81

Toeristenbelasting

Aan personen die, zonder dat ze hun hoofdverblijf in de gemeente hebben,

Toeristenbelasting is verschuldigd over zakelijke of privéovernachtingen

meer dan negentig dagen per jaar een gemeubileerde woning tot hun

van mensen buiten de gemeente die hiervoor een vergoeding betalen.

beschikking hebben voor zichzelf of voor hun gezin, kan forensenbelasting

Gemeenten stellen een verordening op. Deze verordening legt de bereke-

worden opgelegd. De aanslag wordt opgelegd aan degene die de gemeubi-

ning van de verschuldigde belasting vast. De gemeente mag zelf de hoogte

leerde woning tot zijn beschikking heeft, dus de eigenaar. Bij gemeubileerde

en de systematiek bepalen (vast bedrag, percentage van de overnachting,

woningen kan men denken aan tweede huizen, recreatiewoningen maar ook

sterrenkwalificatie). De hoogte varieert hierdoor per gemeente en loopt

stacaravans of chalets.

van € 0,49 in de gemeente Strijen (Zuid-Holland) tot € 6,50 in de gemeente

De grondslag voor deze belasting is artikel 223 van de Gemeentewet. In een

Haarlemmermeer (waaronder Schiphol).

verordening legt de gemeente de grondslag vast, bijvoorbeeld een bedrag

Degene die overnacht, betaalt de belasting aan de ondernemer die de over-

per m² of m³, of een percentage van de huurwaarde. Anno 2016 inden 149

nachting verzorgt (in een verblijfsrecreatieve voorziening, zoals hotel, bed

gemeenten forensenbelasting.

and breakfast, camping, bungalowpark, groepsaccommodatie). De ondernemer draagt de belasting daarna af aan de gemeente.

Vermakelijkhedenretributie

Ongeveer 300 gemeenten (van de in totaal 380) inden in 2016 toeristenbe-

De vermakelijkhedenretributie is relatief onbekend. Deze heffing kan

lasting.42 In 2005 werd in 70% van de gemeenten toeristenbelasting in reke-

worden opgelegd voor het aanbieden van vermakelijkheden waarvoor de

ning gebracht, in 2018 was dat 81%.43

gemeente voorzieningen heeft getroffen. De gemeente kan ervoor kiezen de
kosten van deze voorzieningen (deels) te verhalen op de exploitant van de

Forensenbelasting

vermakelijkheid. De overheid moet die kosten dan wel inzichtelijk maken.

De forensenbelasting dient ertoe om mensen die relatief veel in een

Om deze belasting te heffen dienen gemeenten een belastingverorde-

gemeente verblijven maar geen ingezetene zijn, mee te laten betalen aan

ning op te stellen, gericht op diegene die de vermakelijkheid aanbiedt. De

voorzieningen in die gemeente. Het doel is niet om kosten voor deze voor-

ondernemer wordt geacht de bezoekers aan te slaan voor een bepaald

zieningen één-op-één te verhalen, maar juist om een bijdrage te vragen aan

tarief. Zo bedraagt de hoogte van het tarief voor een rondgang door de

het algemene voorzieningenniveau.

Amsterdamse grachten in 2018 € 0,66. Andere voorbeelden zijn: de Efteling,

42 Verkuijlen, R. (2016). Het gemeentelijk belastinggebied. VNG. Geraadpleegd op 25 juni 2019 via
https://vng.azavista.com/FileAttachments/public_download/id:5847de2d-b408-422a-9774-03dcac110004/
key:dd6528e2ab39bfb336017529a4f539b2
43 COELO (2018). Atlas van de lokale lasten 2018. Groningen.

WAARDEVOL TOERISME | FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

PRINT

82

de Keukenhof, de TT-races, het Muiderslot en het eiland Pampus.44 Het is

Bedrijven investeringszone (BIZ)

niet duidelijk hoeveel gemeenten gebruikmaken van dit instrument.

Een Bedrijven Investeringszone (BIZ) is een financiële constructie
die bestaat uit een fonds dat wordt gevoed met inkomsten uit de

Precario

WOZ-belasting voor onroerende zaken. Het is hiermee een soort gebieds-

Gemeenten heffen precariobelasting als vergoeding voor het gebruik van

gerichte businesstax. Het LEI pleitte in 2015 voor de introductie van dit

openbare grond. De precariobelasting wordt specifiek geheven voor het

model in de toeristische branche. Met dit instrument kan een financiële

plaatsen van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst

basis worden gelegd onder samenwerking in een (buiten)gebied, met het

bestemde gemeentegrond. De gemeenteraad kan besluiten tot het al dan

oogmerk hierin te gaan investeren of de kwaliteit in stand te houden of te

niet heffen van deze belasting. Precariobelasting kan van toepassing zijn

verbeteren.45 In februari 2019 is in Schoonhoven een BIZ opgericht door

op bijvoorbeeld een uitbater van een terras op gemeentegrond, of een

ondernemers (retail) in het centrum, met bijdragen van diezelfde onder-

eigenaar van een parkeergarage waarvan de aanrijroute over de gemeente-

nemers, die samen voor vijf jaar gaan investeren om het stadscentrum

grond ligt.

aantrekkelijker, bekender en veiliger te maken.46
Ondernemersfonds

2.

Financiële instrumenten met oogmerk inning én

Een ondernemersfonds wordt gevuld uit een verhoging van de opbrengst

verdeling

van de OZB-belasting voor niet-woningen, die in de vorm van subsidie

Hieronder staan instrumenten beschreven die bedoeld zijn om de lusten en

wordt uitgekeerd aan een beheerstichting.

de lasten van toeristen transparant te verdelen.

Het doel van een ondernemersfonds is om een verbindende factor te zijn
tussen ondernemers, inwoners, verenigingen, belangengroeperingen,

Stimuleringsfonds

gemeente en dergelijke door voor projecten geldelijke bijdragen beschik-

Een stimuleringsfonds kent een wettelijke grondslag in de Gemeentewet

baar te stellen. Vanuit een ondernemersfonds kunnen zowel praktische

en wordt vooral gefinancierd door vaste bijdragen vanuit de gemeente,

zaken worden geregeld als bestedingen worden gedekt om de regio op

een recreatieschap en/of een ondernemersvereniging. Hier kan jaarlijks een
bijdrage uit de toeristenbelasting aan worden toegevoegd.

44 Van den Bosch & partners (2014). Belastingen (be)sturen 2014 – 2018. Sliedrecht.

WAARDEVOL TOERISME | FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

45 LEI (2015). Bedrijven investeringszone: een mogelijk financieringsinstrument voor investeren in de
bedrijfsomgeving. Publicatie 2015-006. Den Haag.
46 Molenaar, D. (2019). Ondernemers Schoonhoven omarmen bedrijfsinvesteringszone. RTV
Krimpenerwaard. Geraadpleegd op 7 juni 2019 via http://www.rtvkrimpenerwaard.com/web/nieuws/
ondernemers-schoonhoven-omarmen-bedrijfsinvesteringszone/

PRINT

83

de ‘toeristische’ kaart te zetten. Alle ondernemers (zijnde de gebruikers en

is geoormerkt en mag alleen worden besteed aan het onderhouden en

eigenaren van een niet-woning) betalen mee aan dit fonds. Het fonds stelt

versterken van de toeristische infrastructuur (in brede zin) en aan promotie.

de ondernemers in staat om collectieve activiteiten en voorzieningen geza-

Van de lokale opbrengst wordt 5% afgedragen aan regionale activiteiten; de

menlijk te financieren. Alles wat de ondernemers daarbij aanmerken als

rest blijft lokaal.48

hun gezamenlijk belang komt voor financiering in aanmerking. Denk aan

De ‘Interessentenbeitrag’ is in Oostenrijk geen alternatief voor de toeristen-

city marketing, structureel retailmanagement, aanleg van glasvezel naar

belasting – deze laatste is immers een algemeen dekkingsmiddel, terwijl

gebieden die het nog niet hebben, ontwikkeling en promotie, agro-toeristi-

de opbrengst van Interessentenbeitrag specifiek naar toeristische stimule-

sche projecten enzovoort.

ring gaat. Wel is de ‘Interessentenbeitrag’ een doordachte manier om alle

Een ondernemersfonds behoeft twee besluiten van de gemeenteraad: een

toeristisch belanghebbenden aan die stimulering te laten meebetalen. In

besluit om het OZB-tarief aan te passen en een besluit om een subsidie toe

Oostenrijk bestaat afzonderlijke wetgeving om deze vorm van belasting

te kennen.

mogelijk te maken.
De Interessentenbeitrag berust op omzetcijfers. Elk bedrijf wordt ingedeeld

Een mogelijk nadeel van een gemeentebreed ondernemersfonds is dat er

in een ‘beitragsgruppe’. Hoe hoger het belang, hoe hoger de bijdrage. De

geen sectorgerichte of gebiedsgerichte verfijning in de heffing mogelijk is:

belasting wordt wettelijk opgelegd.

alle belastingplichtigen betalen mee. Dat is tegelijkertijd een voordeel: de

Het instrument kent een hoge mate van gedeeld belang en gedeelde

verbreding maakt het mogelijk om te praten over versterking van het onder-

zeggenschap, transparantie en gezamenlijkheid. Tegelijkertijd vraagt het

nemingsklimaat in de hele gemeente. Dit maakt ook de kans op ‘free riders’

een enorme hoeveelheid werk en precisie om alle bedrijven systema-

minder groot. Er zijn naar schatting enkele tientallen gemeenten47 die actief

tisch in te delen op basis van een set criteria waaruit het relatieve belang

zijn met een ondernemersfonds.

duidelijk wordt. Het is de vraag of dit instrument wel één-op-één naar de
Nederlandse situatie is te verplaatsen. Tegelijkertijd zijn de uitgangspunten

Interessentenbeitrag (Oostenrijk)

wel optimaal passend bij de discussie over de lusten en de lasten.

In Oostenrijk bestaat een wet die de Bundesländer in de gelegenheid stelt
om een belasting te heffen op bedrijven naar de mate waarin zij profijt
hebben van het toerisme. De opbrengst van deze ‘Interessentenbeitrag’
47 Bochove, A. van & Ewalts, M. (2014). Toeristisch stimuleringsfonds en ondernemersfonds in Sudwest
Fryslân: technische mogelijkheden en politiek-economische context. Leiden: Blaauwberg.

WAARDEVOL TOERISME | FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

48 Land Oberösterreich (2018). Tourismusbeiträge. Geraadpleegd op 9 november 2018 via
https://www.land-oberoesterreich.gv.at/27352.htm

PRINT

84

3.

Functioneren toeristische belastingen in Nederland en

die profiteren van toerisme en geen belasting hoeven te betalen c.q. te

buitenland

innen.

Het huidige draagvlak voor toeristenbelasting onder toeristische ondernemers is in Nederland niet erg groot.49 Dit hangt voornamelijk samen

Tot slot speelt nog de ‘angst’ dat het extra belasten van toeristen slecht

met een gebrek aan transparantie en onevenwichtigheid op onderstaande

is voor de economie omdat dit buitenlandse gasten zou afschrikken. Dit

punten:

laatste punt is feitelijk gezien niet te onderbouwen, zeker niet gezien de

• De inkomsten uit de toeristenbelasting gaan naar de algemene

groeiprognoses.

middelen. Hierdoor is het voor ondernemers en burgers niet helder

In Duitsland, Luxemburg en Frankrijk wordt ook toeristenbelasting geheven.

waaraan deze inkomsten worden uitgegeven. Dit varieert overigens per

De hoogte van de tarieven liggen rond hetzelfde niveau als in Nederland

gemeente; gemeenten als Terschelling, Schouwen-Duiveland, Maastricht

en worden ook daar bepaald door de gemeenten. Frankrijk is een uitzonde-

verstrekken een uitvoerige toelichting en informeren de burgers ook.

ring met behoorlijk lagere tarieven. De heffingsgrondslag is in alle landen

• Er is gebrek aan zeggenschap over de vraag waaraan de middelen
moeten worden besteed en wie er dus baat bij heeft.

hetzelfde, namelijk overnachting of verblijf.
In de genoemde landen blijkt toeristenbelasting net als in Nederland een

• De flexibiliteit is gebrekkig. De toeristenbelasting betreft vaak een vast

onderwerp van discussie te zijn. Alleen in Duitsland, waar de opbreng-

bedrag, waardoor het effect op de prijs sterkt verschilt tussen bijvoor-

sten van de toeristenbelasting niet naar de algemene middelen gaan

beeld een kleine camping en een groot hotel. Wanneer bijvoorbeeld €

maar worden geoormerkt voor toeristische uitgaven, staat deze belasting

1,00 per persoon toeristenbelasting wordt geheven per overnachting,

aanzienlijk minder ter discussie.50

zal dit op een normale hotelprijs van € 100 per nacht (2 personen) 2%
per persoon per overnachting zijn. Voor een overnachting op een kleine
camping van € 25 per nacht (2 personen) is dit 8%.
• De grondslag is te smal. Eén bedrijfstak (verblijf) is verantwoordelijk
voor het innen van de belasting. Andere deelsectoren hebben echter
ook profijt van toerisme: vervoer en vermaak. Er zijn dus veel bedrijven

49 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (s.a.). RECRON: 10 redenen om toeristenbelasting af te
schaffen. Den Haag.

WAARDEVOL TOERISME | FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

50 KPMG (2003). Feitenonderzoek toeristenbelasting: eindrapport. Den Haag: Ministerie van Economische
Zaken.

PRINT

85

4.

Kosten en baten van toerisme

navolgbaar zijn. Bij een steekproef van verschillende gemeenten bleken

De toerismesector speelt een steeds grotere rol in de Nederlandse

de kosten hoger dan de inkomsten uit de toeristenbelasting. Echter, inzicht

economie. In Nederland was de waarde van de totale toeristische beste-

in het verband tussen de inkomsten en de uitgaven bestaat vaak niet. Dat

dingen in 2016 € 75,7 miljard.51

heeft twee redenen. Ten eerste zijn de (specifieke) uitgaven over het alge-

Van deze bestedingen gaat een deel via de logiesaccommodaties naar de

meen niet bekend. Ten tweede is het karakter van de belasting niet zo dat er

toeristenbelasting. De opbrengst van de toeristenbelasting in Nederland

een verband zou hoeven te bestaan.

wordt voor 2018 geschat op € 238 miljoen.52 De opbrengst vanuit de forensenbelasting is ongeveer € 30 miljoen.53 Van de vermakelijkhedenretributie
worden geen cijfers bijgehouden en het precario dat specifiek op het conto
komt van de vrijetijdssector is op basis van de beschikbare bronnen niet te
specificeren.
Een complete vergelijking van lusten en lasten is op dit moment lastig te
maken, maar een eenvoudige vergelijking van de totale inkomsten (toeristische bestedingen van € 75,7 miljard) in relatie tot de afgedragen toeristenbelasting en forensenbelasting, komt uit op 0,35%. Oftewel, van elke
honderd euro die aan toerisme wordt besteed gaat dus € 0,35 terug naar de
gemeente via de toeristen- of forensenbelasting.
Het is interessant om na te gaan of de hoogte van de baten (toeristenbelasting) in verhouding staat tot de kosten. Uit een feitenonderzoek toeristenbelasting54 komt naar voren dat het lastig is inzicht te krijgen in de exacte
kosten, omdat deze verschillen per gemeente en niet altijd transparant en
51 Centraal Bureau voor de Statistiek (2017b). Groei toerismesector vooral dankzij buitenlandse toeristen.
Geraadpleegd op 21 juni 2019 via https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/35/groei-toerismesectorvooral-dankzij-buitenlandse-toeristen
52 COELO (2018). Atlas van de lokale lasten 2018. Groningen.
53 COELO (2016). Atlas van de lokale lasten 2016. Groningen.
54 KPMG (2003). Feitenonderzoek toeristenbelasting: eindrapport. Den Haag: Ministerie van Economische
Zaken.

WAARDEVOL TOERISME | FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

PRINT

86

TOTSTANDKOMING ADVIES

A.G.M. (Ankie) van Dijk, Stichting Wandelnet
D. (Dick) Dijkstra, directeur, Recreatieschap Drenthe
Mr. C.M.A.W. (Corine) Flendrie-van der Schoot, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

Samenstelling raadscommissie

Dr. M. (Michiel) Flooren, Saxion University of Applied Sciences

Ir. M. Demmers MBA, raadslid Rli en commissievoorzitter

Drs. J.C. (Jan-Kees) Goet, Ministerie van Landbouw, Natuur en

Prof. dr. R. van der Duim, extern commissielid, Wageningen universiteit en
Research

Voedselkwaliteit
Drs. N.M.C (Natasha) Groot (B.A.), Provincie Gelderland

Drs. C. Gehrels, extern commissielid, Arcadis

Drs. J.I.H (Hans) de Haan MSM, Provincie Overijssel

Drs. J. Kok, raadslid Rli

Mr. G.J. (Gerben) Hardeman, ANVR
Dr. S. (Stefan) Hartman, NHL Stenden/ETFI

Samenstelling projectteam

Dr. Y.J. (Eddy) van Hijum, Provincie Overijssel

Ir. D.K. Wielenga, projectleider

Dr. J.H.A. (Hans) Hillebrand, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Ir. D. Blom, projectmedewerker

Ing. M.A.J.M. (Michael) ten Holder, Provincie Gelderland

A. Koose-Verschoor, projectassistent

Drs. R. (Rieneke) Kanne, Provincie Noord Holland

Ir. H. Koutstaal, projectmedewerker tot eind 2018

Drs. E.J. (Erik Jan) van Kempen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Drs. T. Lycklama, extern projectmedewerker

Koninkrijksrelaties
D.M. (Diana) Korteweg Maris BBA, Kenniscentrum Kusttoerisme / HZ

Geraadpleegde personen en instanties

University of Applied Sciences

Dr. H.J. (Harma) Albering, Provincie Limburg

Drs. P.M. (Paul) Makken, ANWB

Dr. B. (Bianca) van den Berg, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en

Drs. J.A.C.P. (Janneke) van Montfoort, Nationale Parken Bureau

Wetenschap
Drs. M.R.P.M. (Maarten) Camps, Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat
Dr. A. (Albertine) M.L. van Diepen, Ministerie Volksgezondheid, Welzijn en

Ing. H.C. (Eric) Nijland, Landelijk fietsplatform
J.W. (Jan) van Oene BA, Provincie Overijssel
C.L.J.M. (Camille) Oostwegel, Oostwegel Collection, Inspired Hotels &
Restaurants

Sport

WAARDEVOL TOERISME | TOTSTANDKOMING ADVIES

PRINT

87

Ir. M. (Maarten) Piek, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

F.D. (Frits Dirk) van Paasschen, Disruptors’ Feast LLC
Drs. A. (Bertus) van der Tuuk, Vandertuuk Revisited

Dr. A. (Albert) Postma, The European Tourism Futures Institute
Drs. ing. R. (Remco) Rienties, Provincie Noord Holland

Expertmeeting, 29 januari 2019

Ir. G.J.M. (Lieve) Römkens, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Dr. J. (Janine) Caalders, Nationaal park Utrechtse Heuvelrug

P.M.B. (Pieter) Roos, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Dr. S. (Stefan) Hartman, NHL Stenden/ETFI

Ir. H. (Hanneke) Schmeink, Hanneke Schmeink RECREATIE

Drs. P.M. (Paul) Makken, ANWB

Mr. C.M.A.W. (Corine) van der Schoot, Ministerie van Binnenlandse Zaken

J.P. (Joris Pieter) Neuteboom, Provincie Noord-Holland

en Koninkrijksrelaties
C.A. (Katie) Schreiber MSc, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap
C.F.J. (Cees) Slager, Molecaten Campings & vakantieparken

Drs. J.M. (Juke) van Niekerk, Stichting Liniebreed Ondernemen
T.J. (Tim) Slager, Molecaten Campings & vakantieparken
M. (Menno) Stokman MA, Centre of Expertise Leisure Tourism & Hospitality
(CELTH)

T.J. (Tim) Slager, Molecaten Campings & vakantieparken

G. (Geerte) Udo MSc, Amsterdam Marketing

M. (Menno) Stokman MA, Centre of Expertise Leisure Tourism & Hospitality

S.E. (Seger) baron van Voorst tot Voorst, Stichting Het Nationale Park De

(CELTH)

Hoge Veluwe

T.A. (Thomas) Hoving MSc, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Ing. M. (Marjorie) Verhoek, Zaanse Schans en Toerisme

A. (Angelique) Vermeulen BA/HBO, NBTC Holland Marketing

J.J.J. (Jos) Vranken MBA, NBTC Holland Marketing

Drs. F.W. (Focco) Vijselaar, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
J.J.J. (Jos) Vranken MBA, NBTC Holland Marketing

Externe Referenten

Drs. J.C.T. (Kees) van Wijk, VVV Nederland

Dr. J. (Janine) Caalders, Nationaal park Utrechtse Heuvelrug
Dr. S. (Stefan) Hartman, NHL Stenden/ETFI

Expertmeeting, 21 juni 2018

J.J.J. (Jos) Vranken MBA, NBTC Holland Marketing

Dr. E. (Erik) Braun, Erasmus University Rotterdam
H. (Hans) Dominicus, zelfstandig adviseur
Ir. S.J. (Stephen) Hodes, Amsterdam in Progress en LAgroup bv

WAARDEVOL TOERISME | TOTSTANDKOMING ADVIES

PRINT

88

OVERZICHT PUBLICATIES

De stad als gezonde habitat: gezondheidswinst door omgevingsbeleid.
April 2018 (Rli 2018/03)
Duurzaam en gezond: samen naar een houdbaar voedselsysteem.

2019

Maart 2018 (Rli 2018/02)

Europees Landbouwbeleid: inzetten op kringlooplandbouw.
Mei 2019 (Rli 2019/03)

Stroomvoorziening onder digitale spanning. Februari 2018 (Rli 2018/01)

Luchtvaartbeleid: een nieuwe aanvliegroute. April 2019 (Rli 2019/02)

2017
Brede blik op erfgoed: over de wisselwerking tussen erfgoed en transities in

De som der delen: verkenning samenvallende opgaven in de regio.

de leefomgeving. December 2017 (Rli 2017/03)

Maart 2019 (Rli 2019/01)
Energietransitie en leefomgeving: kennisnotitie. December 2017 (Rli 2017)
2018
Warm aanbevolen: CO2-arme verwarming van de gebouwde omgeving.

Grond voor gebiedsontwikkeling: instrumenten voor grondbeleid in een

December 2018 (Rli 2018/07)

energieke samenleving. Juni 2017 (Rli 2017/02)

Nationale omgevingsvisie: lakmoesproef voor de Omgevingswet.

Technologie op waarde schatten: een handreiking. Januari 2017

November 2018 (Rli 2018/06)

(Rli 2017/01)

Versnellen woningbouwproductie, met behoud van kwaliteit. Juni 2018

2016

(Rli 2018/05)

Dichterbij en sneller: kansen voor betere bereikbaarheid in stedelijke regio’s.
December 2016 (Rli 2016/05)

Van B naar Anders: investeren in mobiliteit voor de toekomst. Mei 2018
(Rli 2018/04)

International Scan 2016: Emerging Issues in an International Context.
November 2016 (Rli/EEAC)

WAARDEVOL TOERISME | OVERZICHT PUBLICATIES

PRINT

89

Verbindend landschap. November 2016 (Rli 2016/04)

Verkenning technologische innovaties in de leefomgeving. Januari 2015
(Rli 2015/01)

Opgaven voor duurzame ontwikkeling: hoofdlijnen uit vier jaar advisering
door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Juli 2016 (Rli 2016/03)

2014
Vrijkomend rijksvastgoed: over maatschappelijke doelen en geld. December

Mainports voorbij. Juli 2016 (Rli 2016/02)

2014 (Rli 2014/07)

Systeemverantwoordelijkheid in de fysieke leefomgeving. Mei 2016 (Rli

Risico’s gewaardeerd: naar een transparant en adaptief risicobeleid.

2016/01)

Juni 2014 (Rli 2014/06)

2015

Milieuschade verhalen: advies financiële zekerheidstelling milieuschade

Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar. December 2015

Brzo- en IPPC4-bedrijven. Juni 2014 (Rli 2014/05)

(Rli 2015/07)
Internationale verkenning 2014. Signalen: de opkomende vraagstukken uit
Rijk zonder CO2: naar een duurzame energievoorziening in 2050. September

het internationale veld. Mei 2014 (Rli 2014)

2015 (Rli 2015/06)
De toekomst van de stad: de kracht van nieuwe verbindingen. April 2014
Ruimte voor de regio in Europees beleid. September 2015 (Rli 2015/05)

(Rli 2014/04)

Wonen in verandering: over flexibilisering en regionalisering in het

Kwaliteit zonder groei: over de toekomst van de leefomgeving. April 2014

woonbeleid. Juni 2015 (Rli 2015/04)

(Rli 2014/03)

Stelselherziening omgevingsrecht. Mei 2015 (Rli 2015/03)

Doen en laten: effectiever milieubeleid door mensenkennis. Maart 2014
(Rli 2014/02)

Circulaire economie: van wens naar uitvoering. Juni 2015 (Rli 2015/02)

PRINT

90

Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en welzijn.
Januari 2014 (Rli 2014/01)
2013
Duurzame keuzes bij de toepassing van het Europese landbouwbeleid in
Nederland. Oktober 2013 (Rli 2013/06)
Sturen op samenhang: governance in de metropolitane regio Schiphol/
Amsterdam. September 2013 (Rli 2013/05)
Veiligheid bij Brzo-bedrijven: verantwoordelijkheid en daadkracht. Juni 2013
(Rli 2013/04)
Nederlandse logistiek 2040: designed to last. Juni 2013 (Rli 2013/03)
Onbeperkt houdbaar: naar een robuust natuurbeleid. Mei 2013 (Rli 2013/02)
Ruimte voor duurzame landbouw. Maart 2013 (Rli 2013/01)
2012
Keep Moving: Towards Sustainable Mobility. Edited by Bert van Wee.
Oktober 2012 (Rli/EEAC)

PRINT

91

Colofon
Tekstredactie

Grafisch ontwerp

Saskia van As, Tekstkantoor Van As, Amsterdam

Jenneke Drupsteen Grafische vormgeving

Infographics

Publicatie Rli 2019/04

Frédérik Ruys, Vizualism, Utrecht (pagina’s 10, 24, 31, 45, 46-48)

September 2019

Fotoverantwoording

Vertaling

Cover: Aad Korving / Nationale Beeldbank

Deel 1 van het advies is vertaald in het Engels en te downloaden via

Pagina 6: Hanneke Luit / Nationale Beeldbank

http://en.rli.nl

Pagina 11: Sabine Joosten / Hollandse Hoogte
Pagina 14: Michel Utrecht / Hollandse Hoogte

Bronvermelding

Pagina 15: George Mollering / Nationale Beeldbank

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2019). Waardevol toerisme:

Pagina 17: Frank de Roo / Hollandse Hoogte

onze leefomgeving verdient het. Den Haag. Digitale uitgave

Pagina 18: George Mollering / Nationale Beeldbank
Pagina 22: dnfstyle / Nationale Beeldbank

ISBN 978-90-77166-81-9

Pagina 25: Rli

NUR 740

Pagina 26: ROBINUTRECHT / Hollandse Hoogte
Pagina 33: Arjan van de Lindeloof
Pagina 35: Patrick Herzberg / Nationale Beeldbank
Pagina 39: Michel Utrecht / Hollandse Hoogte
Pagina 51: Leo de Kort / Nationale Beeldbank
Pagina 59: Daan Kloeg Photography / Nationale Beeldbank
Pagina 69: Sabine Joosten / Hollandse Hoogte

WAARDEVOL TOERISME

PRINT

92