EUROPESE
COMMISSIE

Brussel, 6.12.2012
C(2012) 8805 final

AANBEVELING VAN DE COMMISSIE
van 6.12.2012
met betrekking tot maatregelen om derde landen aan te moedigen minimumnormen
voor goed bestuur in belastingzaken toe te passen

NL

NL

AANBEVELING VAN DE COMMISSIE
van 6.12.2012
met betrekking tot maatregelen om derde landen aan te moedigen minimumnormen
voor goed bestuur in belastingzaken toe te passen

DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 292,
Overwegende hetgeen volgt:

NL

(1)

In internationaal verband wordt het bestaan van verschillende belastingwetgevingen
over het algemeen geaccepteerd als een gevolg van de fiscale soevereiniteit. In dit
verband hebben sommige, meestal kleine, derde landen met beperkte financiële
behoeften gekozen voor een lage inkomstenbelasting, die over het algemeen zowel
voor particulieren als voor ondernemingen geldt, of zelfs helemaal geen
inkomstenbelasting. Een dergelijk belastingbeleid is niet noodzakelijkerwijs
onwenselijk zolang de staat in kwestie internationaal samenwerkt zodat andere staten
hun eigen fiscaal beleid kunnen handhaven.

(2)

Een beleid van lage of helemaal geen inkomstenbelastingen gaat echter vaak gepaard
met een gebrek aan transparantie of inlichtingenuitwisseling met andere staten. De
betreffende staten trekken investeringen aan door niet-inwoners een toevluchtsoord te
bieden voor bepaalde vormen van mobiel inkomen of vermogen en hen in staat te
stellen het bestaan van dat inkomen of vermogen verborgen te houden voor de
belastingdienst van hun woonstaat.

(3)

In internationale fora, zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling of de G20, zijn diverse initiatieven ondernomen om deze zorgen het
hoofd te bieden. Het Global Forum on Transparency and Exchange of Information for
Tax Purposes (het Wereldforum inzake transparantie en inlichtingenuitwisseling voor
belastingdoeleinden, hierna "het Wereldforum" genoemd) heeft normen inzake
transparantie en inlichtingenuitwisseling voor belastingdoeleinden ontwikkeld. In
2009 heeft het Wereldforum ermee ingestemd de tenuitvoerlegging van deze normen
te toetsen. Het heeft een uitgebreid intercollegiaal toetsingsproces op gang gebracht en
veel rechtsgebieden met een traditioneel lage belasting hebben toegestemd om
bilaterale overeenkomsten over inlichtingenuitwisseling in belastingzaken te sluiten.

(4)

Binnen de Unie zijn transparantie en inlichtingenuitwisseling geregeld in Richtlijn
2011/16/EU van de Raad van 15 februari 2011 betreffende de administratieve
samenwerking op het gebied van de belastingen en tot intrekking van Richtlijn
77/799/EEG1. Er heerst bovendien overeenstemming in de Unie, die haar neerslag

1

PB L 64 van 11.3.2011, blz. 1.

2

NL

heeft gevonden in de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen
waarnaar wordt verwezen in bijlage 1 bij de conclusies van de bijeenkomst van de
Raad Ecofin van 1 december 1997 inzake het belastingbeleid2, dat schadelijke
belastingmaatregelen onacceptabel zijn, waardoor lidstaten dergelijke maatregelen
moeilijk kunnen behouden of introduceren. Een aantal maatregelen dat mogelijk onder
de gedragscode valt, moet tevens worden getoetst aan de staatssteunregels in het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
(5)

De Unie heeft geprobeerd derde landen ervan te overtuigen de beginselen van de Unie
op het gebied van transparantie en inlichtingenuitwisseling (vergelijkbaar met de breed
erkende internationale normen inzake transparantie en inlichtingenuitwisseling) te
onderschrijven en de afschaffing van schadelijke belastingmaatregelen zoals
beschreven in de mededeling van de Commissie betreffende de bevordering van goed
bestuur in belastingzaken3 en de mededeling van de Commissie betreffende
belastingen en ontwikkelingsamenwerking met ontwikkelingslanden met het oog op
goed bestuur in belastingaangelegenheden4 na te streven.

(6)

De lidstaten wier belastinggrondslag is ondermijnd door een gebrek aan transparantie
of schadelijke belastingmaatregelen van de kant van derde landen, hebben maatregelen
genomen om die situatie recht te zetten. Belastingplichtigen reageren echter op
dergelijke maatregelen door activiteiten of transacties via een andere jurisdictie met
een lager beschermingsniveau om te leiden. Dit risico is met name in de Unie relevant
omdat marktdeelnemers overal in de Unie zaken kunnen doen. Daarom komt het in de
Unie beschikbare beschermingsniveau tegen een dergelijke grondslaguitholling
doorgaans overeen met dat van de lidstaat met het laagste beschermingsniveau.

(7)

De verstoringen in de Unie als gevolg van deze situatie kunnen leiden tot kunstmatige
kapitaalstromen en verrichtingen van belastingplichtigen in de interne markt waardoor
de goede werking van die markt wordt geschaad en de belastinggrondslagen van de
lidstaten worden uitgehold. Dergelijke verstoringen moeten door een gezamenlijke
aanpak van alle lidstaten worden hersteld.

(8)

Daarom moet een duidelijke omschrijving worden gegeven van minimumnormen voor
goed bestuur in belastingzaken, zowel wat transparantie en inlichtingenuitwisseling als
wat schadelijke belastingmaatregelen betreft, en moet een aantal maatregelen jegens
derde landen worden genomen om deze landen aan te moedigen die normen na te
leven.

(9)

Wat transparantie en inlichtingenuitwisseling betreft, is een internationaal erkende
norm opgesteld in de Terms of Reference waarover het Wereldforum in 2009
overeenstemming heeft bereikt. Die tekst vormt daarom de grondslag van deze
aanbeveling. Wat schadelijke belastingmaatregelen betreft, heeft de gedragscode voor
de belastingregeling van ondernemingen bewezen een relevant referentiepunt binnen
de Unie te zijn. De lidstaten hebben zich ingezet de beginselen van die code in derde
landen te bevorderen. Het is daarom voor de doeleinden van deze aanbeveling
wenselijk naar de criteria in die code te verwijzen. In dit verband is het eveneens
wenselijk te verwijzen naar de werkzaamheden van de Groep gedragscode

2

PB C 2 van 6.1.1998, blz. 1.
COM(2009) 201 definitief van 28 april 2009.
COM(2010) 163 definitief van 21 april 2010.

3
4

NL

3

NL

(belastingregeling voor ondernemingen), die in het kader van de Raad is ingesteld om
de belastingmaatregelen te onderzoeken waarop de gedragscode inzake de
belastingregeling voor ondernemingen mogelijk van toepassing is5. De door deze
groep beoordeelde gevallen kunnen nuttig zijn bij het nagaan of een bepaalde
maatregel als schadelijk moet worden aangemerkt.
(10)

Deze aanbeveling bevat een reeks maatregelen die moeten worden toegepast in relatie
met derde landen die niet voldoen aan de minimumnormen voor goed bestuur in
belastingzaken. Door deze maatregelen gezamenlijk toe te passen, verhogen de
lidstaten de algehele doeltreffendheid van de door elk van hen afzonderlijk genomen
maatregelen aanzienlijk. Zodoende kan de derving aan belastinginkomsten worden
verminderd, samen met de administratiekosten voor belastingdiensten en de
nalevingslast voor belastingplichtigen.

(11)

Om de toepassing van de minimumnormen voor goed bestuur in belastingzaken te
bevorderen, moeten eveneens positieve maatregelen worden genomen ter stimulering
van derde landen die aan deze normen voldoen of die zich inzetten om deze normen te
halen maar die hulp nodig hebben om dit te bereiken.

(12)

De in deze aanbeveling aangereikte en door de lidstaten toegepaste maatregelen
moeten in overeenstemming zijn met het recht van de Unie, met name met de
fundamentele vrijheden die in het VWEU zijn neergelegd,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:
1.

Onderwerp
In deze aanbeveling worden criteria aangedragen voor de identificatie van derde
landen die niet aan de minimumnormen voor goed bestuur in belastingzaken
voldoen. Deze aanbeveling bevat tevens een reeks maatregelen die de lidstaten
kunnen nemen in verband met derde landen die niet aan die normen voldoen en ten
gunste van derde landen die er wel aan voldoen.
Deze aanbeveling heeft betrekking op de belasting naar het inkomen.

2.

Definities
Voor de toepassing van deze aanbeveling gelden de volgende definities:

5

NL

(a)

"inkomstenbelasting": iedere belasting naar het inkomen die, ongeacht of
zij van personen dan wel van rechtspersonen wordt geheven en ongeacht
de wijze van heffing, wordt geheven ten behoeve van een staat, de
staatkundige onderdelen of plaatselijke publiekrechtelijke lichamen
daarvan;

(b)

"derde land": elke jurisdictie die geen lidstaat is;

(c)

"nationale zwarte lijst": een door een lidstaat vastgestelde lijst met andere
jurisdicties ten aanzien waarvan de lidstaat vooraf gedefinieerde

PB C 99 van 1.4.1998, blz. 1.

4

NL

belastingmaatregelen toepast of een vooraf gedefinieerd belastingbeleid
voert.
3.

Minimumnormen voor goed bestuur in belastingzaken
Een derde land voldoet alleen aan de minimumnormen voor goed bestuur in
belastingzaken als:
(a)

het wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen heeft vastgesteld om te
voldoen aan de in de bijlage opgenomen normen van transparantie en
inlichtingenuitwisseling, en het deze maatregelen daadwerkelijk toepast;

(b)

het geen schadelijke belastingmaatregelen neemt op het gebied van
belastingen op ondernemingen.

Belastingmaatregelen die een daadwerkelijk belastingniveau opleveren dat
beduidend lager is, inclusief belasting tegen nultarief, dan de niveaus die normaal
gesproken in het betrokken derde land van toepassing zijn, worden als potentieel
schadelijk beschouwd. Een dergelijk belastingniveau kan worden bewerkstelligd
door middel van het nominale belastingtarief, de belastinggrondslag of enige andere
relevante factor.
Bij de beoordeling van het schadelijke karakter van dergelijke maatregelen wordt
onder andere rekening gehouden met de volgende criteria:
(a)

worden de voordelen uitsluitend aan niet-inwoners of voor transacties
met niet-inwoners toegekend?

(b)

staan de voordelen geheel los van de binnenlandse economie, zodat zij
geen gevolgen hebben voor de nationale belastinggrondslag?

(c)

worden de voordelen ook toegekend als er geen sprake is van enige
daadwerkelijke economische activiteit of substantiële economische
aanwezigheid in het derde land dat deze belastingvoordelen biedt?

(d)

wijken de regels voor het bepalen van de winst uit de binnenlandse
activiteiten van een multinationale groep van ondernemingen af van de
internationaal aanvaarde beginselen, met name van de regels waarover in
de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
overeenstemming is bereikt?

(e)

zijn de belastingmaatregelen onvoldoende transparant, daaronder
begrepen ook gevallen waarin de wettelijke voorschriften op
bestuursrechtelijk niveau op ondoorzichtige wijze worden versoepeld?

Bij het toepassen van deze criteria dienen de lidstaten rekening te houden met
de conclusies die de Groep gedragscode (belastingregeling voor
ondernemingen) heeft getrokken met betrekking tot de belastingmaatregelen
die hij als potentieel schadelijk heeft beoordeeld.
4.

NL

Maatregelen tegen derde landen die niet aan de in punt 3 genoemde minimumnormen
voldoen

5

NL

4.1.

De lidstaten dienen een zwarte lijst te publiceren van derde landen die niet aan de in
punt 3 genoemde minimumnormen voldoen, met het oog op de toepassing van punt
4.3. Deze zwarte lijsten dienen te verwijzen naar deze aanbeveling.

4.2.

De lidstaten die een nationale zwarte lijst hebben vastgesteld, dienen in deze lijst
derde landen te vermelden die niet aan de in punt 3 genoemde minimumnormen
voldoen.

4.3.

Elke lidstaat die een verdrag ter voorkoming van dubbele belasting heeft gesloten
met een derde land dat niet aan de in punt 3 genoemde minimumnormen voldoet,
dient opnieuw over het verdrag te onderhandelen of het verdrag te schorsen of te
beëindigen, al naargelang wat aangewezen is voor een betere naleving van deze
normen door dat derde land.

5.

Maatregelen ten gunste van derde landen die aan de in punt 3 genoemde
minimumnormen voldoen

5.1.

De lidstaten dienen derde landen die aan de in punt 3 genoemde minimumnormen
voldoen, te verwijderen van hun in punt 4.1 genoemde zwarte lijst.

5.2.

De lidstaten dienen te overwegen derde landen die aan de in punt 3 genoemde
minimumnormen voldoen, te verwijderen van bestaande nationale zwarte lijsten als
genoemd in punt 4.2.

5.3.

De lidstaten dienen te overwegen bilaterale onderhandelingen te starten om
verdragen ter voorkoming van dubbele belasting te sluiten met derde landen die aan
de in punt 3 genoemde minimumnormen voldoen.

6.

Maatregelen ten gunste van derde landen die zich inzetten om aan de in punt 3
genoemde minimumnormen te voldoen

6.1.

De lidstaten dienen te overwegen om nauwere samenwerking en bijstand aan te
bieden aan derde landen, met name ontwikkelingslanden, die zich inzetten om aan de
in punt 3 genoemde minimumnormen te voldoen, teneinde die derde landen bij te
staan in de effectieve strijd tegen belastingontduiking en agressieve fiscale planning.
Te dien einde kunnen zij voor een korte tijd belastingdeskundigen naar dergelijke
landen sturen.
Bij het beoordelen van de inzet van derde landen om aan deze minimumnormen te
voldoen, dienen de lidstaten rekening te houden met alle concrete aanwijzingen ter
zake, met name de stappen die reeds door het betrokken derde land op weg naar de
naleving zijn gezet.

NL

6.2.

Zolang een derde land bijstand geniet in overeenstemming met punt 6.1 en de
verwachte vooruitgang op weg naar de naleving van de genoemde minimumnormen
bereikt, dienen de lidstaten ervan af te zien de in punt 4 genoemde maatregelen toe te
passen, met uitzondering van de heronderhandeling van verdragen ter voorkoming
van dubbele belasting.

7.

Vervolgactie

6

NL

De lidstaten dienen de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die zij
hebben genomen om aan deze aanbeveling gevolg te geven, evenals van alle
wijzigingen in dergelijke maatregelen.
De Commissie zal binnen drie jaar na de vaststelling van deze aanbeveling een
verslag over de toepassing ervan uitbrengen.
8.

Adressaten
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Gedaan te Brussel, 6.12.2012

Voor de Commissie
Algirdas ŠEMETA
Lid van de Commissie

NL

7

NL

Bijlage
Normen voor transparantie en inlichtingenuitwisseling
A

BESCHIKBAARHEID VAN INLICHTINGEN

A.1
Het betrokken derde land garandeert dat zijn bevoegde autoriteiten kunnen beschikken
over de gegevens omtrent eigendom en identiteit voor alle relevante entiteiten en
overeenkomsten.
A.2
Het betrokken derde land garandeert dat een betrouwbare administratie wordt
bijgehouden voor alle relevante entiteiten en overeenkomsten.
A.3

Alle rekeninghouders kunnen beschikken over bankgegevens.

B

TOEGANG TOT INLICHTINGEN

B.1
De bevoegde autoriteiten van het betrokken derde land hebben de bevoegdheid om
gegevens die het voorwerp uitmaken van een verzoek op grond van een overeenkomst
betreffende inlichtingenuitwisseling, in verband met eenieder binnen hun territoriale
jurisdictie die in het bezit is van of het beheer heeft over dergelijke gegevens, te verkrijgen of
te verstrekken.
B.2
De rechten en waarborgen voor personen in het aangezochte derde land in kwestie zijn
in overeenstemming met een effectieve inlichtingenuitwisseling.
C

UITWISSELING VAN INLICHTINGEN

C.1
De mechanismen voor inlichtingenuitwisseling tussen de lidstaten zijn zodanig dat
deze uitwisseling effectief gebeurt.
C.2
Het netwerk van mechanismen voor inlichtingenuitwisseling van het betrokken derde
land bestrijkt alle lidstaten.
C.3
De mechanismen voor inlichtingenuitwisseling van het betrokken derde land bevatten
afdoende voorzieningen om de vertrouwelijkheid van de van lidstaten ontvangen inlichtingen
te garanderen.
C.4
De mechanismen voor inlichtingenuitwisseling van het betrokken derde land
eerbiedigen de rechten en waarborgen van de belastingplichtigen en derde partijen.
C.5
Het betrokken derde land zorgt voor een tijdige verstrekking van inlichtingen in het
kader van zijn verdragennetwerk met de lidstaten.

NL

8

NL