Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

28 089

Gezondheid en milieu

Nr. 267

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 oktober 2023
Op 13 april 2023 heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) het
rapport «Industrie en omwonenden1» gepubliceerd. Met deze brief
informeer ik u, namens het kabinet, over hoe het kabinet opvolging geeft
aan de aanbevelingen van de OVV.
Reflectie op de onderzoeksuitkomsten
De OVV stelt, dat het niet vanzelfsprekend is dat de gezondheid van
omwonenden voldoende wordt beschermd. De OVV heeft aan de hand
van drie casussen2 onderzoek gedaan naar de wijze waarop burgers
worden beschermd tegen de risico’s van soms jarenlange industriële
uitstoot. Het rapport maakt duidelijk dat de betrokken bedrijven nog
onvoldoende aandacht hebben voor de nadelige gezondheidseffecten van
hun productieprocessen op omwonenden. Verder concludeert de OVV dat
overheden er op basis van de huidige (milieu)wetgeving via het
bestaande stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving in de
praktijk nog onvoldoende in slagen om de gezondheid van omwonenden
te beschermen. Omwonenden van de drie onderzochte bedrijven voelen
zich niet voldoende gehoord en serieus genomen; er is sprake van een gat
tussen de wereld van wetten, regels, bevoegdheden en hoe die zijn
verdeeld – de systeemwereld – en hoe dit in de leefwereld van
omwonenden uitpakt.
Dit zijn confronterende bevindingen, die gaan over de gezondheid van
burgers. Het zijn daarmee ook bevindingen die het kabinet zich als geheel
aantrekt en uiterst serieus neemt. In gesprekken met omwonenden, die ik
mede naar aanleiding van dit rapport heb gevoerd, hebben zij verteld over
de zorgen die zij hebben over hun gezondheid en die van hun dierbaren,
1
2

kst-28089-267
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 28 089, nr. 259.
Het gaat om de situatie rond de bedrijven Tata Steel (IJmuiden), Chemours (Dordrecht) en
Asfalt Productie Nijmegen (APN, Nijmegen).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

1

en over de impact hiervan op hun dagelijks leven. Ik bewonder de
vasthoudende manier waarop ze aandacht vragen voor deze zorgen, en ik
gun het ze tegelijkertijd dat dit niet meer nodig is. Een goede opvolging
van de bevindingen van de OVV is daarvoor van cruciaal belang. De
gezondheid van omwonenden moet worden beschermd.
Het kabinet ziet dat de overheid en bedrijven weliswaar steeds nadrukkelijker aandacht hebben voor een gezonde en veilige leefomgeving maar
het is nog niet genoeg. De overheid heeft een grondwettelijke zorgplicht
voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In het verlengde
hiervan geeft het huidig instrumentarium en het toekomstig instrumentarium onder de Omgevingswet mogelijkheden om gezondheidseffecten
expliciet mee te wegen in de besluitvorming. Ook geeft het de
mogelijkheid om de stand der techniek en nieuwe wetenschappelijke
inzichten te verwerken in normstelling. Overheden zullen bij het opstellen
van omgevingsvisies en bij het verlenen van vergunningen steeds het
publieke belang van een gezonde en veilige leefomgeving voor ogen
moeten houden, naast ook andere belangen. Hiermee krijgt de
gezondheid van omwonenden een sterkere positie bij besluitvorming over
de leefomgeving en de vergunningverlening aan bedrijven.
Hierbij moeten we uiteraard ook oog houden voor het belang van de
industrie voor Nederland. De industrie is immers belangrijk voor onze
welvaart, onze positie in de wereld en de bijdrage die zij levert aan grote
maatschappelijke transities, zoals de energietransitie, en levert producten
die we nu en in de toekomst in ons dagelijks leven nodig hebben. Ook
spelen bedrijven een belangrijke rol in de omschakeling naar schone
energie, waar andere sectoren ook gebruik van maken. Daarom wil het
kabinet bedrijven in Nederland behouden, maar dan wel op een
duurzame, schone en gezonde manier.
In lijn met de Europese zero pollution-ambitie en de bijbehorende
ambities voor 20303, stelt het kabinet zich ten doel dat in 2050 lucht-,
bodem- en waterverontreiniging is teruggebracht tot een niveau dat niet
schadelijk is voor mens en natuur. Het kabinet vindt daarbij dat
gezondheid volwaardig en ook als sturend principe moet worden
meegenomen bij het ontwikkelen en afwegen van onder andere industrieen milieubeleid. Dat vraagt ook op korte termijn iets van de uitvoering, in
het toezicht, en in de kennisontwikkeling.
Daarom is een gezamenlijke, stapsgewijze en structurele inzet nodig van
de overheid en het bedrijfsleven ter verbetering van de mogelijke impact
die bedrijven hebben op de leefomgeving, onder andere door verlaging
van bodem, water en luchtemissies en het beperken van hinder.
Huidige inzet
Op dit moment loopt al een aantal trajecten dat hier een bijdrage aan kan
leveren. Zo is in de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking
treedt, het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde
leefomgeving expliciet als maatschappelijk doel opgenomen. Met het
Schone Lucht Akkoord (SLA) (Kamerstuk 30 175, nr. 343) werken Rijk,
provincies en gemeenten samen om de luchtkwaliteit permanent te
verbeteren. Het Impulsprogramma Chemische Stoffen richt zich specifiek
op het voorkomen en terugdringen van vervuiling van het milieu door
gevaarlijke chemische stoffen. Europees wordt gewerkt aan de herziening
en aanscherping van de Richtlijn Industriële Emissies en de Richtlijn
Luchtkwaliteit. Verbeteringen in het stelsel van vergunningen, toezicht en
handhaving worden opgepakt in het Interbestuurlijk Programma VTH naar
3

EU-actieplan: Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul. COM(2021) 400 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

2

aanleiding van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen. Vanuit
het Impulsprogramma Kaderrichtlijn Water neemt de Rijksoverheid regie
om samen met bedrijfsleven, waterschappen en andere relevante partijen
chemische stoffen in water tegen te gaan.
Naast deze lopende initiatieven en programma’s worden ook op het
niveau van individuele bedrijven stappen vooruitgezet. Met de
maatwerkaanpak gericht op de grootste uitstoters van broeikasgassen
wordt naast versnelde reductie van de CO2-uitstoot tegelijkertijd ook, waar
relevant, ingezet op de verbetering van de leefomgeving. Per «maatwerkbedrijf» wordt specifiek bekeken wat de belangrijkste aandachtspunten
hiervoor zijn4. Dit richt zich bijvoorbeeld op de milieu en gezondheidsproblematiek rondom Tata Steel Nederland.
Op weg naar zero pollution 2050
Omwonenden maken zich nu zorgen en, zo blijkt ook, terecht. Daarvoor is
2050 natuurlijk te ver weg. Daarnaast is er naar verwachting meer nodig
om tussen nu en 2050 de ambities op het gebied van gezondheid waar te
kunnen maken. Dat vraagt om heldere kaders met antwoorden op de
vraag hoeveel gezondheidswinst op welk moment moet worden geboekt.
Daarvoor moeten keuzes worden gemaakt. In een dichtbevolkt land als
Nederland waar we dicht op elkaar wonen, werken en leven kan immers
niet alles en ook niet alles tegelijkertijd. Er zal een balans moeten worden
gevonden tussen verschillende belangen (zoals het milieu, gezondheid,
klimaat, economie, bereikbaarheid, werkgelegenheid en het vestigingsklimaat). Ook moeten bedrijven en overheden een redelijke termijn krijgen
om de verbeteringen door te kunnen voeren. Tenslotte moet worden
bezien op welke manier het hiervoor benodigde beleid tot uitvoering
komt, bijvoorbeeld in de vorm van nieuwe of scherpere normering,
beprijzing of subsidiëring. Dat moet niet alleen in Nederland op de agenda
staan, maar ook moet in Europa veel vaker het thema gezondheid en
milieu expliciet op de agenda worden gezet.
Om te zorgen dat een nieuw kabinet hier verder mee aan de slag kan en
bedrijven en omwonenden meer duidelijkheid krijgen, zal een actieagenda
worden opgesteld. Deze zal eind dit jaar aan uw Kamer worden aangeboden. In de volgende alinea worden de contouren hiervan geschetst.
Contouren van de aanpak
Het kabinet zet in op vier actielijnen. Het huidige stelsel van vergunning
toezicht en handhaving (VTH) hanteren we daarbij als vertrekpunt,
inclusief de hierboven beschreven acties die onder dit kabinet al in gang
zijn gezet.
Actielijn 1: Verankering gezondheid in bestaande praktijk
Om de werking van het bestaande stelsel beter te maken en ook
gezondheid volwaardig mee te wegen, werken we de volgende
punten samen met de bevoegde gezagen en omgevingsdiensten
nader uit:
• De ambitie van de overheid vraagt nadere uitwerking van de
vraag «wat is gezond genoeg?» Daartoe gaan we een afwegingskader met minimale vereisten ontwikkelen rondom gezondheid.
Dat is een belangrijke, maar geen gemakkelijke opgave, omdat
het de vraag is of alle hiervoor benodigde kennis beschikbaar is.
Om na te gaan hoe dit het best kan worden uitgewerkt gaan we in
4

Zie o.a. Kamerstukken 29 826 en 32 813, nr. 173.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

3

•

•

•

gesprek met kennisinstellingen en de Gezondheidsraad, die deze
suggestie ook heeft gedaan. Dit maakt het ook beter mogelijk om
de afweging tussen verschillende doelen zoals economie en
gezondheid, explicieter te maken.
Gezondheid moet volwaardig kunnen worden meegewogen in
vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het Rijk gaat
hierover in gesprek met bevoegde gezagen om in kaart te
brengen welke eventuele aanvullende maatregelen genomen
moeten worden om gezondheid een volwaardige plek te kunnen
geven. Dit betreft onder andere de mogelijkheden voor tijdelijke
en/of voorwaardelijke vergunningen met eisen voor verbetering,
de ruimte die bevoegde gezagen hebben om scherper te
vergunnen, en de effectieve toepassing van Best Beschikbare
Technieken (BBT). Daarnaast zal ik hierbij monitoringsverplichtingen rond gezondheid, verouderde installaties en het verbeteren
van het luchtmeetnet voor emissies, immissie en piekbelasting
betrekken.
Samen met de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en
omgevingsdiensten verken ik wat nodig is om, voor een gezonde
leefomgeving, risicovolle vergunningen en gezondheid beter te
verankeren in vergunningen.
Tot slot zet het kabinet in op versterking van de adviesrol van de
GGD’en ten behoeve van de bescherming van omwonenden. De
GGD’en kunnen de gevolgen voor de omwonenden in breder
perspectief plaatsen waarbij de cumulatie van factoren zou
moeten worden meegenomen. Hiertoe wordt op korte termijn
een verkenning gestart. Daarbij wordt ook gekeken naar
mogelijke landelijke ondersteuning door het RIVM en rekening
gehouden met het advies dat op dit moment door de Gezondheidsraad wordt voorbereid over het monitoren van de humane
blootstelling aan chemische stoffen.

Actielijn 2: Inzet op kennis en samenwerking
Naar aanleiding van het OVV-rapport is rond de drie onderzochte
casussen op een open wijze met betrokken omwonenden, decentrale
overheden en bedrijven gesproken. Alle partijen benadrukken het
belang van samenwerking, dialoog, kennis en een proactieve
houding van bedrijven en overheden. Het is van belang dat bedrijven
ook zelf op een goede manier contact onderhouden met
omwonenden. Niet alleen uit juridische noodzaak, maar ook vanuit
de overtuiging dat een goed nabuurschap belangrijk is.
We zetten daarom in op de onderstaande drie trajecten:
• Het kabinet neemt het initiatief en regie voor een structureel
overleg op rijksniveau over industrie en een gezonde leefomgeving. Omwonenden, bedrijven en overheden gaan hier gezamenlijk aan tafel om kennis uit de dagelijkse praktijk snel voor het
voetlicht te krijgen bij bedrijven en overheden. Dit overleg moet
laagdrempelig en praktisch zijn en op een zo kort mogelijk termijn
zijn ingesteld. De exacte invulling zal ik met betrokkenen
uitwerken en komt terug in de actie-agenda.
• We stellen vanaf 2024 een rapid response team in dat bevoegde
gezagen met kennis, onderzoek en capaciteit snel en adequaat
kan ondersteunen in de uitvoering van hun taken op het terrein
van vergunning, toezicht en handhaving in bepaalde complexe
situaties. Ik houd hierover nauw contact met de bevoegde
gezagen en zet waar nodig proactief kennis en expertise in vanuit
mijn ministerie en andere betrokken departementen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

4

•

Het is belangrijk om gezondheidsrisico’s voor omwonenden goed
in beeld te hebben, maar we zien nog leemten in kennis. Ik neem
de regie voor het opstellen van een brede kennisagenda, te
ontwikkelen met kennisinstellingen, GGD, overheden, bedrijven
en omwonenden. Ik betrek hierbij ook de aanbevelingen van het
RIVM naar aanleiding van het onderzoek naar de bijdrage van
Tata Steel aan de gezondheidsrisico’s van omwonenden en de
nog te verschijnen verkenning van het RIVM naar Industrie
Gezondheid en Omwonenden n.a.v. de motie van der Plas
(Kamerstuk 36 246, nr. 9).

Actielijn 3: Doelen concreet maken en versnellen
•

•

•

Zoals aangegeven is het doel voor de lange termijn zero pollution
in 2050 zoals vastgesteld in het eerdergenoemde zero pollution
action plan. Dat betekent dat lucht-, bodem- en waterverontreiniging is teruggebracht tot een niveau dat niet schadelijk is voor
mens en natuur. 2050 is ver weg, terwijl de problemen urgent zijn
en tempo nodig is. Ik zal daarbij concrete tussenstappen en
-doelen definiëren op weg naar het doel van 2050, rekening
houdend met een ambitieus maar realistisch transitiepad.
Bij het bepalen van tussendoelen zullen onder andere de
adviezen van de expertgroep IJmond, de advieswaarden van de
Wereld Gezondheidsorganisatie voor luchtkwaliteit en geluid en
de nog vast te stellen Europese luchtkwaliteitsnormen worden
betrokken. Ik verwacht dat in de eerste helft 2024 de nieuwe
Europese normen voor luchtkwaliteit zullen worden vastgesteld.
Dit betekent dat concretisering van tussendoelen voor luchtkwaliteit, in 2024 kan plaatsvinden. De herziening van de Richtlijn
Stedelijk Afvalwater geeft invulling aan de concretisering voor de
doelen voor waterkwaliteit.
Verder verken ik in het kader van de nieuwe uitvoeringsagenda
van het Schone Lucht Akkoord (SLA) die medio volgend jaar
wordt vastgesteld, de mogelijkheden om het SLA een meer
verplichtend karakter te geven. Op dit moment werken Rijk,
provincies en gemeenten hierin vrijwillig samen om de luchtkwaliteit permanent te verbeteren.

Actielijn 4: Industrie en gezondheid
•

•

•

•

Bedrijven moeten schade aan de gezondheid van omwonenden
nu al zo veel mogelijk voorkomen. We vragen hen vooruitlopend
op mogelijk aanvullend beleid te gaan werken aan continue
verlaging van emissies en hinder. Hiervoor lopen al verschillende
acties.
Met onder andere het Nationaal Programma Circulaire Economie
(NPCE) en het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie
(NPVI) wordt ingezet op een duurzame, schone, competitieve en
toekomstbestendige industrie, waarbij de gezonde leefomgeving
een belangrijk uitgangspunt is. Ook verkennen we de mogelijkheden voor een kennis- en innovatie agenda in het kader van het
topsectorenbeleid.
Met de maatwerkaanpak gericht op de grootste uitstoters van
broeikasgassen wordt naast versnelde reductie van de CO2uitstoot ook, waar relevant, ingezet op de verbetering van de
leefomgeving mede om de gezondheid van omwonenden te
beschermen. Per «maatwerkbedrijf» wordt specifiek bekeken wat
de belangrijkste aandachtspunten hiervoor zijn.
Naast bovengenoemde trajecten verkennen we aanvullend
beleid. Het uitgangspunt is dit op Europees niveau vorm te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

5

•

geven. Parallel wordt gekeken naar nationale stappen voor
wanneer het in Europees verband niet snel genoeg gaat. Als
aanvullend beleid nodig is, zal de afweging moeten worden
gemaakt tussen bijvoorbeeld normering, beprijzing en subsidiëring. Ook het verder vergroten van transparantie over emissies
van bedrijven, zoals nu beoogd via de emissieregistratie en het
openbaar maken van vergunningen kan hierbij helpen. Het
kabinet zet zich met het Impulsprogramma chemische stoffen in
om het systeem rondom voorzorg te optimaliseren, maar gaat
ook verkennen of de verantwoordelijkheidsverdeling tussen
bedrijven en overheden inzake voorzorg zoals die bijvoorbeeld
geldt voor voedselveiligheid een geschikte werkwijze kan zijn om
ook de veiligheid van omwonenden van industrie beter te
beschermen.
Ten slotte is de manier waarop bedrijven omgaan met de effecten
van hun operatie op de gezondheid van omwonenden bepalend
voor hun license to operate. We spreken de bedrijven hierop aan.
We verwachten bijvoorbeeld dat ze transparant zijn over de
effecten op de leefomgeving en dat ze innovaties om de
gezondheid van omwonenden beter te beschermen maximaal
benutten.

Specifieke aanbevelingen
De OVV heeft in totaal acht aanbevelingen gedaan, zowel aan mij als aan
de betrokken bedrijven en bevoegde gezagen, VNO-NCW en het RIVM.
Drie aanbevelingen zijn specifiek gericht aan mij, vanuit de stelselverantwoordelijkheid. Het kabinet gaat aan de slag met deze drie aanbevelingen,
zo veel mogelijk in onderlinge samenhang en zo veel mogelijk samen met
alle partijen en volgens de hierboven geschetste uitgangspunten. In de
bijlage bij deze brief is een gedetailleerdere reactie per aanbeveling
opgenomen.
Tot slot
Het kabinet vindt dat van bedrijven en overheden verwacht mag worden
dat er nadrukkelijk aandacht is voor de effecten van hun handelen op de
gezondheid van omwonenden. Recent heeft het RIVM haar onderzoek
gepubliceerd over de bijdrage van Tata Steel aan de gezondheidsrisico’s
voor omwonenden5. Een van de bevindingen is dat door de blootstelling
aan fijnstof en stikstofdioxide bewoners van Wijk aan Zee naar
verwachting gemiddeld 2,5 maanden korter leven. Daarnaast veroorzaakt
de uitstoot een grotere kans op longkanker en vergroot de blootstelling
aan stikstofdioxide de kans op astma bij kinderen tot 18 jaar. Dit
onderzoek onderstreept de bevindingen van de OVV dat het niet vanzelfsprekend is dat de gezondheid van omwonenden voldoende wordt
beschermd. Ook het oordeel van de rechtbank Rotterdam op
27 september 2023 dat de uitstoot van PFOA door Chemours in de periode
van 1 juli 1984 tot en met 1 maart 2012 onrechtmatig was en dat
Chemours voor die periode aansprakelijk is voor de schade die de
gemeenten daardoor hebben geleden, onderstreept het belang dat we
anders om gaan met dit vraagstuk, bij bedrijven en overheden. Hoewel dit
specifieke casus zijn, geeft het OVV-rapport een bredere trend aan. Met de
aangekondigde aanpak wordt nog bekeken hoe in generieke zin de
overheid invulling kan geven aan verdere gezondheidsverbetering in
Nederland samen met het bedrijfsleven. In deze brief staan een aantal
eerste stappen benoemd die hieraan moeten bijdragen.

5

Kamerstuk 28 089, nr. 266.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

6

Alles overziend is dit geen gemakkelijke opgave, maar wel een noodzakelijke. Bovendien vergt dit langdurige inzet. Het kabinet voelt een grote
verantwoordelijkheid om hier samen met decentrale overheden, bedrijven
en omwonenden mee aan de slag te gaan. Tegelijkertijd realiseert het
kabinet zich dat zij, gelet op haar demissionaire status, slechts een begin
kan maken. Deze opgave vraagt ook inspanningen van volgende
kabinetten.
Om te zorgen dat ook een nieuw kabinet kan doorpakken op dit
onderwerp, zal de hierboven genoemde actieagenda worden opgesteld.
Naast de voortgang en uitwerking van de actielijnen zullen hiertoe ook
verschillende beleidsopties nader in beeld worden gebracht.
Deze actieagenda zal eind dit jaar aan uw Kamer worden aangeboden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 089, nr. 267

7