Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 479

Wijziging van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek
in verband met het verbeteren van het
functioneren van verenigingen van eigenaars
(Wet verbetering functioneren verenigingen van
eigenaars)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 4 februari 2016 en het nader rapport d.d. 24 mei 2016,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Veiligheid en Justitie,
mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 23 december 2015, no. 2015002297, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede
namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek in verband
met het verbeteren van het functioneren van verenigingen van eigenaars
(Wet verbetering functioneren verenigingen van eigenaars), met memorie
van toelichting.
Het voorstel strekt tot aanpassing van het appartementsrecht met als doel
het functioneren van Verenigingen van eigenaars (VvE’s) te verbeteren en
verduurzaming van gebouwen die in beheer zijn van VvE’s te stimuleren.
Daarnaast beoogt het voorstel de mogelijkheden te vergroten voor VvE’s
om het benodigde onderhoud te verrichten. Om dat te bereiken wordt
voorzien in een verplichte minimale jaarlijkse reservering ten behoeve van
het reservefonds. Ook wordt verduidelijkt dat het aangaan van leningen
door VvE’s is toegestaan.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht een nadere motivering van de
verwachte effectiviteit van zowel de verplichte minimale vulling van het
reservefonds, als de verduidelijking van de mogelijkheden tot lenen door
VvE’s aangewezen.

1

kst-34479-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 december
2015, nr. 2015002297, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
4 februari 2016, nr. W03.15.0457/II, bied ik U, mede namens de Minister
voor Wonen en Rijksdienst, hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geeft
U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Verplichte minimale vulling van het reservefonds
a. Inleiding
De toelichting vermeldt dat er in Nederland circa 121.000 VvE’s zijn, met
ongeveer 1,2 miljoen appartementen bestemd voor bewoning.2 Een
aanzienlijk deel van die VvE’s reserveert onvoldoende om het benodigde
onderhoud en geplande vernieuwingen te doen, aldus de toelichting.3
Het wetsvoorstel stelt een minimale jaarlijkse reservering ten behoeve van
het reservefonds verplicht. De wettelijke verplichting voor VvE’s om een
reservefonds in stand te houden bestaat sinds 2008.4 Niet zo lang
geleden, in 2011, is een wetswijziging doorgevoerd die ook mede tot doel
had de gebrekkige vulling van de reservefondsen bij een groot aantal
VvE’s terug te dringen.5 Zo kan de gemeente worden gemachtigd een
vergadering van eigenaars bijeen te roepen en kan de gemeente in die
vergadering voorstellen doen over bijdragen aan het reservefonds. Ook
kan de gemeente de VvE onder omstandigheden verplichten een
meerjarenonderhoudsplan (MJOP) op te stellen. Er is bij beide eerdere
wetswijzigingen door de wetgever bewust voor gekozen geen minimumreservering voor het reservefonds voor te schrijven. De regering
overwoog onder meer: «Voor het opnemen in de wet van een maatstaf
voor de omvang van het reservefonds is geen aanleiding gezien, omdat
de wenselijke omvang van het fonds te veel afhangt van de omstandigheden van het geval.»6
b. Handhaving; effectiviteit
Het verplicht stellen van een minimale jaarlijkse reservering is erop
gericht om wettelijk alle VvE’s te verplichten een (voldoende gevuld)
reservefonds hebben. De verplichte jaarlijkse reservering kan op twee
manieren bepaald worden. Het kan gaan om een bedrag dat is vastgesteld
ter uitvoering van een MJOP of om ten minste 0,5 procent van de

2

De cijfers zijn waarschijnlijk gebaseerd op een schatting van onderzoeksbureau Companen in
het rapport «Het functioneren van VvE’s, update 2012 en verbetervoorstellen», paragraaf 2.1,
blz. 5. Van de daar genoemde 129.000 VvE’s zijn waarschijnlijk de 8.000 VvE’s van recreatiehuisjes weer afgetrokken. Overigens is het opvallend dat de cijfers aanmerkelijk verschillen van
de cijfers die gebaseerd zijn op de eerdere onderzoeken van Companen (2010: 118.000 VvE’s,
2007: 94.000 VvE’s met 506.000 appartementen).
3
De toelichting verwijst hiervoor naar het onderzoek van Companen uit 2012, waaruit blijkt dat
51% van de VvE’s te weinig reserveert.
4
Wet van 19 februari 2005 (Stb. 2005, 89).
5
Wet van 26 februari 2011 tot wijziging van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek en de Woningwet
in verband met het plegen van onderhoud door verenigingen van eigenaars (Stb. 2011, 123).
6
Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 2009/10, 31 991, nr. 6, blz. 12. Zie ook
Kamerstukken II 2003/04, 28 614, nr. 5, blz. 7, voor een vergelijkbaar standpunt bij de behandeling van het wetsvoorstel waarbij het verplichte reservefonds werd geïntroduceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

2

herbouwwaarde van het gebouw.7 Het MJOP wordt in de praktijk ook nu
al gebruikt als grondslag om de hoogte van de jaarlijkse reservering vast
te stellen.8
De Afdeling wijst erop dat het voorstel geen specifieke regeling tot
handhaving van de verplichte minimale reservering bevat. De regering
gaat in de toelichting uit van spontane naleving en eventueel handhaving
binnen de VvE: «Wanneer VvE’s een lager bedrag reserveren, dan kan het
bestuur, een lid van de VvE en in het uiterste geval de gemeente de VvE
hierop aanspreken.»9 De Afdeling merkt op dat ook bij de wetswijziging in
2011 werd uitgegaan van handhaving via de (leden van de) VvE. Sinds die
wijziging staan het bestuur, de leden van de VvE en de gemeente al
verschillende middelen ter beschikking om de VvE aan te spreken op haar
verplichtingen met betrekking tot het reservefonds.10 Uit het feit dat de
regering nu aanvullende maatregelen voorstelt, maakt de Afdeling op dat
de naleving van de eerdere wetswijziging kennelijk onvoldoende effect
heeft gehad. De toelichting maakt niet duidelijk waarom kan worden
verwacht dat deze nieuwe wettelijke verplichting wel zal worden
nageleefd, ook door de VvE’s die op dit moment nog niet aan de
bestaande wettelijke verplichtingen voldoen.
De Afdeling adviseert de verwachte effectiviteit van de verplichte
minimale vulling van het reservefonds dragend te motiveren en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.
1. Verplichte minimale vulling van het reservefonds
De Afdeling advisering wijst erop dat het wetsvoorstel geen specifieke
regeling tot handhaving van de verplichte minimale reservering bevat en
adviseert om nader toe te lichten of deze nieuwe wettelijke verplichting
wel zal worden nageleefd, ook door de VvE’s die op dit moment nog niet
aan de bestaande wettelijke verplichtingen voldoen.
Een belangrijk obstakel voor naleving van de bestaande verplichting om
voldoende te reserveren, is het ontbreken van een concrete norm voor het
reservefonds. Op dit moment vereist de wet slechts dát wordt gereserveerd en niet hoeveel. Hierdoor is het voor VvE’s onvoldoende duidelijk
welk bedrag gereserveerd moet worden en kunnen VvE-leden elkaar hier
niet goed op aanspreken. Door het invoeren van een concrete norm
hebben VvE’s wel de nodige houvast en kunnen VvE-leden zelf zien of er
voldoende wordt gereserveerd. Is dit niet het geval, dan kunnen deze
leden dit aan de orde stellen, bijvoorbeeld door het bestuur aan te
schrijven of het onderhoud op de vergadering van de VvE te bespreken.
De memorie van toelichting is in de paragrafen 4.2 en 4.4 in deze zin
aangevuld. In deze laatste paragraaf is bovendien naar aanleiding van het
advies uiteengezet op welke wijze de maatregelen van het wetsvoorstel
ondersteund zullen worden, om daarmee de effectiviteit van de voorgestelde wijzingen te versterken. Zo wordt onder meer een handreiking
ontwikkeld om de voorlichting aan VvE’s te verbeteren. Met deze te
ontwikkelen handreiking zou binnen VvE’s op eenvoudige wijze informatie
toegankelijk kunnen worden gemaakt en worden gedeeld, onder andere
7

Het voorgestelde artikel 5:126, lid 2 (nieuw). Overigens is deze reservering voor zover gerelateerd aan de herbouwwaarde niet aan een maximum gebonden.
8
Bijvoorbeeld: https://www.nederlandvve.nl/vve-informatie/alles-over-het-meerjarenonderhoudsplan-mjop/. Op grond van het Modelreglement 2006 is een MJOP verplicht, maar er
zijn veel VvE’s die hun reglement nog niet aan dat nieuwste modelreglement hebben
aangepast.
9
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, onder «minimale vulling van het reservefonds».
10
Zie ook paragraaf 4.2 van de toelichting. Ook Actal wijst hierop in de consultatiereactie: «ook
voor deze maatregel geldt dat zonder handhavingsbeleid het wettelijk vastleggen van de
hoogte van de onderhoudsbijdrage niet meer is dan een papieren tijger.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

3

met betrekking tot rechten en plichten van bewoners en eigenaars, het in
het Meerjarenonderhouds-plan (MJOP) geplande onderhoud, mogelijkheden voor energiebesparing en de ondersteuning die daarbij door
bijvoorbeeld de overheid wordt geboden.
2. Verduidelijking mogelijkheden tot lenen door VvE’s
In artikel 5:126 BW wordt een nieuw derde lid opgenomen dat bepaalt dat
een VvE een overeenkomst van geldlening kan aangaan, tenzij het
reglement uitdrukkelijk anders bepaalt. De toelichting stelt dat er zowel
aan de zijde van de banken als aan de zijde van de VvE’s omstandigheden
bestaan die lenen door een VvE bemoeilijken. Het wetsvoorstel wil die
drempels verlagen.
Het BW bevat ook nu geen uitdrukkelijk verbod voor het aangaan van
leningen door een VvE. De terughoudendheid van banken met het
verstrekken van leningen aan VvE’s hangt volgens de toelichting vooral
samen met onduidelijkheid in de bestaande modelreglementen van
VvE’s.11 Omdat aanpassing van de modelreglementen voor de VvE’s te
duur en te omslachtig is, stelt de regering voor in het BW te expliciteren
dat een VvE een lening mag aangaan. De regering verwacht dat deze
wijzigingen er toe zullen leiden dat noodzakelijke herstel- en onderhoudswerkzaamheden die de omvang van het reservefonds ontstijgen kunnen
worden uitgevoerd. Bovendien is de verwachting dat de mogelijkheid om
leningen aan te gaan, een stimulans vormt voor VvE’s om investeringen in
het verbeteren van de energieprestaties van de gebouwen te doen met
lagere woonlasten als gevolg.12
De Afdeling merkt op dat de verwachting dat het wetsvoorstel zal leiden
tot een ruimere kredietverstrekking door banken, onvoldoende gemotiveerd is. Zij wijst erop dat banken, sinds het begin van de financiële crisis
in 2008, in zijn algemeenheid terughoudender zijn met het verstrekken van
leningen. Daar komt bij dat banken voor de in het voorstel bedoelde
leningen nauwelijks zekerheden kunnen bedingen. Ook overigens is het
voorstelbaar dat banken voorzichtig zullen en ook moeten zijn met
verlening van dergelijke kredieten als de vermogenspositie van de VvE
niet erg sterk is. De vraag is dan ook of de bereidheid om leningen te
verstrekken aan VvE’s zal toenemen door het wetsvoorstel. In dat verband
zou de toelichting ook meer aandacht moeten besteden aan alternatieve
maatregelen die besproken worden in het Companen-rapport 2012, zoals
betere communicatie over de staat van VvE’s en certificering.13
Eveneens is het de vraag of het wegnemen van wettelijke belemmeringen
in verband met aansprakelijkheid aan de kant van de VvE’s tot een grotere
bereidheid leidt om leningen aan te gaan. Volgens de toelichting blijkt uit
onderzoek dat er interesse bestaat bij VvE’s om te lenen met het oog op
verduurzamingsmaatregelen.14 Uit het onderzoek zelf blijkt dat dit, zeker
waar het gaat om de particuliere eigenaars (dus niet de corporaties en
beleggers), om een bescheiden percentage gaat. Daarnaast betreft het
onderzoek slechts een kleine steekproef. In dit verband is ook van belang
dat de toelichting vermeldt dat, wanneer financiering ontbreekt, energie-

11

Memorie van toelichting, paragraaf 2.2, onder «Aantrekken van externe financiering».
Memorie van toelichting, paragraaf 4.1 «Te verwachten effecten».
Het functioneren van VvE’s: update 2012 en verbetervoorstellen, Companen 2012, blz. 21 e.v.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, onder «Aantrekken van financiering (leningen) door
VvE’s», waar wordt verwezen naar onderzoek van USP Marketing Consultancy.
12
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

4

besparende maatregelen door VvE’s vaak op de lange baan worden
geschoven of in het geheel niet uitgevoerd.15
De Afdeling adviseert de effectiviteit van de verduidelijking en verruiming
van mogelijkheden tot lenen door VvE’s nader te motiveren.
2. Verduidelijking mogelijkheden tot lenen door VvE’s
De Afdeling adviseert de effectiviteit van de verduidelijking en verruiming
van mogelijkheden tot lenen door VvE’s nader te motiveren. Zij verwijst
daarbij naar de trend dat banken sinds het begin van de financiële crisis in
2008 minder geneigd zijn geld uit te lenen, er door banken moeilijk
zekerheid kan worden bedongen en de behoefte aan leningen aan de kant
van de VvE beperkt lijkt.
Op dit moment bestaat in de praktijk onzekerheid over het antwoord op de
vraag of VvE’s een geldleningsovereenkomst mogen aangaan. Deze
onzekerheid, die het gevolg is van de gehanteerde modelreglementen die
voor VvE’s worden gebruikt, is één van de oorzaken waardoor banken
terughoudend zijn met het verstrekken van leningen. Door het wegnemen
van deze onzekerheid, wordt het aantrekkelijker om tot het verstrekken
van leningen over te gaan. Financiële zekerheid kan onder meer worden
geboden doordat het reservefonds, met inbegrip van eventuele toekomstige bijdragen daarin, in voorkomende gevallen, verhaal kan bieden voor
de bank. Ook zouden vorderingen van de VvE op derden, zoals een tegoed
op een bankrekening, verpand kunnen worden. Daarnaast kunnen ook de
individuele leden van de VvE worden aangesproken. Het blijft verder aan
de bank en andere financiële instellingen om te bepalen of, en zo ja onder
welke voorwaarden, tot het verstrekken van een lening aan een VvE wordt
overgegaan. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is
paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting aangevuld.
3. Redactionele opmerkingen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele opmerkingen
De redactionele opmerkingen ten aanzien van artikel 5:126, lid 2 (nieuw),
onderdeel a, en artikel II zijn overgenomen.
De opmerking om de verplichte reservering die is gerelateerd aan de
herbouwwaarde van het gebouw te maximeren, is niet overgenomen. Het
is aan de VvE zelf om te bepalen hoe hoog het percentage is dat gereserveerd wordt, mits maar ten minste 0,5% van de herbouwwaarde wordt
gespaard. Aangezien vanuit de gemaakte reservering telkens het
onderhoud aan het gebouw bekostigd moet worden, is het bovendien niet
aannemelijk dat de situatie dat het reservefonds «te vol» zal raken zich
daadwerkelijk zal voordoen. Indien de leden van een VvE menen dat het
reserveren op basis van herbouwwaarde tot een te hoge reservering leidt,
staat het hen vrij om voortaan op basis van een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) te gaan reserveren, waarbij eventueel ook voor een
lagere reservering dan 0,5% kan worden gekozen, mits het onderhoudsplan voldoet aan de daaraan gestelde vereisten. Een MJOP geeft
het beste weer hoe de staat van een gebouw is en welke onderhoudsmaatregelen in de loop der jaren nodig zullen zijn. Vanuit die optiek geniet
een reservering op basis van een MJOP in het laatstbedoelde geval de
voorkeur.

15

Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, onder «Aantrekken van financiering (leningen) door
VvE’s.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

5

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de memorie van
toelichting op enkele punten te actualiseren.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W03.15.0457/II
− In het voorgestelde artikel 5:126, lid 2 (nieuw), onderdeel a voor «het
bedrag» invoegen: ten minste.
Vergelijk ook onderdeel b. Het zou VvE’s vrij moeten staan meer te
reserveren dan noodzakelijk voor de uitvoering van het MJOP,
bijvoorbeeld voor verduurzaming.
− De verplichte reservering voor zover deze is gerelateerd aan de
herbouwwaarde aan een maximum binden.
− In artikel II «Wet verbetering verenigingen van eigenaars» telkens
vervangen door: Wet verbetering functioneren verenigingen van
eigenaars.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 479, nr. 4

7