Pilot Dreigingsmanagement
De implementatie en wijze van uitvoering onder de loep

Hans Nelen, Mayke Mol, Janine Plaisier & Maaike Peters

Dit rapport is verschenen in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het
onderzoek

is

uitgevoerd

door

de

Universiteit

Maastricht

in

samenwerking

onderzoeksbureau Impact R&D.
Auteurs: H. Nelen*, M.Mol**, J. Plaisier**, & M. Peters*.
*Universiteit Maastricht, Minderbroedersberg 4-6, 6211 LK Maastricht,
www.maastrichtuniversity.nl
**Impact R&D, Prins Hendrikkade 120, 1011 AM Amsterdam, www.mpct.eu
©2013, WODC, ministerie van Veiligheid en Justitie, auteursrechten voorbehouden.

met

Samenvatting

De pilot Dreigingsmanagement
De pilot Dreigingsmanagement is één van de methoden die door de overheid worden
ingezet om personen uit het Rijksdomein1, in het bijzonder de leden van het Koninklijk
Huis en de Minister-President, te beschermen tegen mogelijk gevaar. Bij de pilot
Dreigingsmanagement betreft het een specifieke groep dreigers, namelijk solistische
dreigers: mensen die zonder medewerking van anderen een dreiging vormen en die dat
doen als gevolg van psychiatrische problematiek. Een bekend voorbeeld is de man die een
waxinelichtjeshouder gooide naar de Gouden Koets op Prinsjesdag 2010. De pilot
Dreigingsmanagement is erop gericht om de dreiging van dit soort mensen te
verminderen, door

middel

van

een

nauwe

samenwerking tussen

opsporings- en

zorginstanties. De aanpak wordt landelijk gecoördineerd en regionaal vormgegeven.
De pilot is op 1 januari 2011 van start gegaan. De opdrachtgevers daartoe waren de
toenmalige ministers van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken en namens hen de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. De opdrachtnemer en trekker
van de pilot is de Dienst Internationale Politie-Informatie van het Korps Landelijke
Politiediensten (thans Landelijke Eenheid van de Nationale Politie).
Het onderzoek
Voor de start van de pilot is een ex-ante evaluatie uitgevoerd naar de doelstellingen en
onderliggende assumpties van de pilot, door de Universiteit Maastricht. Om na te gaan hoe
de pilot zich sinds 2011 in de praktijk heeft ontwikkeld is de voorliggende procesevaluatie
gedaan. De onderzoeksvragen zijn gericht op drie hoofdonderdelen: 1) projectstructuur en
invoering, 2) werkproces en 3) inspanningen en uitkomsten van de pilot. Het onderzoek is
uitgevoerd door middel van analyse van (beleids)documenten, analyse van registraties, 20
diepte-interviews en 13 case studies die voor deze evaluatie grondig zijn bestudeerd.
Gezien de korte looptijd van zowel het onderzoek als van PDM heeft deze evaluatie vooral
het karakter van een verkenning.
Resultaten met betrekking tot de projectstructuur en invoering
Uit de procesevaluatie komt naar voren dat (na enige normale opstartproblemen) veel
activiteiten volgens plan ter hand zijn genomen. Het pilotteam is samengesteld en de
rolverdelingen zijn duidelijk. De definitie van de doelgroep is aangescherpt en er zijn

1
Het Rijksdomein betreft zoals vermeld een beperkte groep personen, objecten en diensten waarvoor,
vanwege het nationale belang dat met hun veiligheid en hun ongestoord functioneren is gemoeid, de
rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft.

werkwijzen ontwikkeld of in ontwikkeling. Er is een risicotaxatie-instrument in gebruik
genomen. Ondanks de beperkte capaciteit is veel werk verricht, waarbij opgemerkt moet
worden dat het team op verzoek ook analyses uitvoert voor dreigers die buiten de
doelgroep vallen. Een essentieel onderdeel dat duidelijk nog in ontwikkeling is, is het
opbouwen van een landelijk dekkend netwerk. Er zijn nog niet overal contacten met
behandelaars en politie en er is, buiten de vier grote steden, nog weinig kennis over de
pilot in het land.
De belangrijkste twee inhoudelijke verschuivingen ten opzichte van de oorspronkelijke
plannen betreffen de volgende. In de eerste plaats heeft het pilotteam de doelgroep
waarop men zich wenst te richten gaandeweg scherper afgebakend en de nadruk sterker
gelegd op de psychische/psychiatrische problematiek waarmee de solistische dreiger
kampt. Op deze wijze is geprobeerd een scherper onderscheid te maken tussen individuen
die dreigen vanuit ideologische motieven en individuen die dreigen als uitlaatklep voor de
door hen ervaren sociaal-psychologische problemen. De tweede verschuiving van de
oorspronkelijke plannen betreft de doelstelling en producten van de pilot. De pilot zou
“risico-inschattingen” (of “dreiginginschattingen”) opleveren, waarbij tamelijk concreet
wordt ingeschat welke dreigingen er mogelijk jegens leden van het Koninklijk Huis of de
minister-president komen en wanneer. Inmiddels worden geen risico-inschattingen maar
“risicotaxaties” gemaakt, waarbij de risico’s van de dreiger worden ingeschat. Het gevolg
van deze verschuivingen is dat de inlichtingendiensten niet meer direct bij de pilot
betrokken zijn omdat dat voor deze partners nu minder meerwaarde heeft. Ook is een
aantal diensten uit de opsporingswereld enigszins teleurgesteld geraakt, omdat men van
de pilot niet altijd krijgt waar men behoefte aan heeft.
Resultaten met betrekking tot het werkproces
Het werkproces bestaat uit vier hoofdelementen: 1) registratie en screening van
meldingen,

2)

uitvoering

van

risicotaxaties,

3)

instigeren

van

een

regionale

persoonsgerichte aanpak en 4) monitoren van de voortgang. Er is een methode ontwikkeld
voor de registratie van meldingen. Gezocht wordt nog naar een systeem dat kan worden
afgeschermd van de politie en dat geschikt is voor systematische analyse. Er zijn criteria
ontwikkeld

voor

(wetenschappelijk

het

screenen van meldingen. Voor

gefundeerd)

risicotaxatie-instrument

de risicotaxaties wordt
gebruikt.

een

Pilotmedewerkers

participeren in regionale casusoverleggen of initiëren casusoverleggen als die er nog niet
zijn. Er is veel aandacht besteed aan gegevensuitwisseling tussen politie en zorg. Er zijn
nog geen specifieke methoden beschreven voor de regionale aanpakken, zodat nog niet
overal duidelijk is welke mogelijkheden er zijn en wat effectief is. De voortgang van de
persoonsgerichte

aanpak

wordt

gemonitord

via

informatie

uit

politiesystemen

en

casusoverleggen. Het is de bedoeling dat de regio blijft toezien op monitoring. Er zijn nog
geen duidelijke criteria over het moment waarop de bemoeienis vanuit het pilotteam
verminderd of gestopt kan worden.

Resultaten met betrekking tot de inspanningen en uitkomsten van de pilot
Uit de beschikbare registraties (van 1 januari 2013) blijkt dat de pilot is gestart met een
lijst met ongeveer 300 dreigers. Daarvan stonden 136 mensen die tot de doelgroep van de
pilot behoorden. Niet bij alle solistische dreigers is een risicotaxatie met behulp van het
risicotaxatieinstrument gedaan. Dat vloeit deels voort uit capaciteitsgebrek en deels uit de
inschatting dat een aantal mensen op de lijst niet tot een hoge risicogroep behoort en
daarom slecht beperkt hoeft te worden gemonitord. Dertien mensen behoorden blijkens de
registraties tot de hoogste risicogroep. Zij worden of werden intensief gemonitord, in
samenwerking met de regionale partners. Bij de meeste van hen is sprake van een
psychose, in combinatie met andere psychiatrische problemen. Veel dreigers zijn al jaren
bekend bij verschillende (zorg)instellingen en staan bekend als ‘zorgmijders’: mensen die
overlast veroorzaken bij anderen maar elke poging tot hulp afwijzen. De aanpak kan en
hoeft niet altijd te bestaan uit een behandeling door een psycholoog of psychiater, maar
kan ook bestaan uit case management en uitwisseling van informatie. Hierdoor kan de
aanpak van de verschillende organisaties gebundeld en toegespitst worden op de
gesignaleerde risico’s.
Op grond van de herhaalde risicotaxaties blijkt dat de risico’s van de dreigers uit de
hoogste risicogroep na enige tijd zijn afgenomen: van de dertien mensen waren er op 1
januari 2013 vijf bij wie de risico’s zodanig verminderd waren dat zij niet meer intensief
gemonitord hoefden te worden. Bij vier van hen was de monitoring inderdaad overgegaan
naar de minder intensieve categorie en bij een vijfde persoon werd dat begin 2013
gedaan. Daarbij moet worden opgemerkt dat de registraties niet geheel eenduidig waren.
Voor

een

toekomstige

data-analyse

is

een

meer

systematisch,

betrouwbaar

en

analyseerbaar registratiesysteem nodig.
Conclusies
De procesevaluatie van de pilot Dreigingsmanagement komt op een vroeg moment. Een
aantal onderdelen is begrijpelijkerwijs nog in ontwikkeling. Het is dan ook nog te vroeg
voor een eindoordeel. Wel kan deze verkenning zicht geven op punten die in een volgende
fase uitgewerkt kunnen worden. Hoopgevend is dat er minder weerstand lijkt te zijn in
kringen van de geestelijke gezondheidszorg tegen de doelstellingen en werkwijze van de
pilot dan aanvankelijk werd gedacht. Door diverse maatschappelijke ontwikkelingen
onderkennen

opsporingsdiensten

en

zorginstellingen

in

toenemende

mate

het

gemeenschappelijke belang om gezamenlijk op te trekken in dit project. Het probleem in
de samenwerking zit dan ook niet zozeer in het ‘willen’, maar veeleer in het ‘kennen’. Bij
het merendeel van de belanghebbenden is nog onvoldoende kennis aanwezig, waardoor
een aantal partners in eerste instantie terughoudend is. Positief is dat wanneer meer
informatie wordt uitgewisseld en langer wordt samengewerkt vertrouwen ontstaat tussen
de partners. Hierbij moet wel worden aangetekend dat de contacten met de zorg nog
beperkt en gefragmenteerd zijn en dat het aantal waarnemingen waarop deze voorzichtige

conclusie gebaseerd is, beperkt was. Van een geslaagde introductie en implementatie van
het werkproces in de wereld van de zorg kan dan ook nog niet worden gesproken. Hier
liggen echter wel kansen en mogelijkheden, bijvoorbeeld door samenwerking met
crisisdiensten, (netwerken van) instellingen voor forensische zorg, het Nederlands Instituut
voor Forensische Psychiatrie en Psychologie en/of (zorg- en) veiligheidshuizen. De
betrokkenen

in

de

regio’s

vragen

daarbij

om

uitwerking

van

de

verschillende

mogelijkheden die er zijn om persoonsgerichte aanpakken vorm te geven. Ook is het
raadzaam om de (beperkte) kennis die (in het buitenland) beschikbaar is over de
behandeling van dit type dreigers te bundelen.
Vanuit het pilotteam is een gedegen projectstructuur opgezet. Wel is meer sturing gewenst
– ook vanuit de stuurgroep - op de richting waarin het project moet evolueren en op de
doelgroep waarop men zich moet richten. Dit zal ook invloed hebben op de verschillende
verwachtingen tussen de partners, die nu niet altijd overeenkomen. Ook lijkt intensiever
contact met het Openbaar Ministerie en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport nodig, om zowel het ‘willen’ als het ‘kunnen’ bereiken van de doelen te bevorderen.
Twee vragen die op basis van dit onderzoek niet te beantwoorden, maar daarom niet
minder relevant zijn, zijn 1) of de pilot daadwerkelijk leidt tot minder dreiging bij de
gekende dreigers, en 2) of de energie wel wordt gestoken in de groep solistische dreigers
die maatschappelijk gezien de grootste dreiging vormt. Voor de beantwoording van de
eerste vraag is een effectevaluatie nodig. Ten aanzien van de tweede vraag mag niet uit
het oog worden verloren dat de opzet van PDM met zich mee brengt dat dreigers die niet
bekend zijn bij de politie buiten de scope van het project blijven, terwijl ze wel degelijk
gevaarlijk kunnen zijn. Die vaststelling moet niet worden gezien als een tekortkoming van
de pilot, maar veeleer als een bevestiging van het feit dat solistische dreigers die geen
signalen aan hun omgeving afgeven zich moeilijk laten detecteren. Voor wat betreft de
bekende dreigers laat het onderzoek zien dat het belang van dreigingsmanagement door
diverse partijen wordt onderschreven. De aanzet tot meer integrale, gestructureerde en
multidisciplinaire samenwerking tussen politie en zorg wordt als een groot winstpunt
gezien. Deze samenwerking leidt naar het oordeel van de meeste respondenten tot meer
en betere zorg voor de dreigers, wat volgens hen effectiever en ook goedkoper is dan
uitsluitend de weg te bewandelen van strafrechtelijke sanctionering.