Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 684

Regels over de gemeentelijke
verantwoordelijkheid voor preventie,
ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en
ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen,
psychische problemen en stoornissen
(Jeugdwet)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 31 mei 2013 en het nader rapport d.d. 27 juni 2013,
aangeboden aan de Koning door de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 10 april 2013, no.13.000723, heeft Hare Majesteit
Koningin Beatrix, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels over de
gemeentelijke verantwoordelijkheid voor ondersteuning, hulp en zorg aan
jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische
problemen en stoornissen (Jeugdwet), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een bestuurlijke en financiële decentralisatie
van alle ondersteuning, hulp en zorg bij opgroeien en opvoeden naar
gemeenten. De gemeenten worden verantwoordelijk voor het leveren van
alle jeugdhulp2. De hoofdgedachte achter deze decentralisatie is dat
gemeenten een regierol kunnen vervullen waar het jeugdhulp betreft en
dat dit de kwaliteit van de jeugdhulp door maatwerk («aan de keukentafel») zal verbeteren. De verwachting is dat gemeenten door intensivering van de preventie en ambulante jeugdhulp (die zich tot nu onvoldoende heeft ontwikkeld) complexere (en duurdere) hulp kunnen
voorkomen. In samenhang met deze decentralisatie wordt een omslag
gemaakt van een stelsel gebaseerd op een wettelijk recht op zorg
(aanspraak) naar een stelsel op basis van een voorzieningenplicht voor
gemeenten (voorziening), op een wijze zoals eerder is gebeurd bij de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het wettelijke recht op jeugdzorg
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Zowel de preventie als de ambulante hulp alsook de complexere zorg, intra- en extramuraal, en
ook die in het kader van de justitie-keten en de jeugd-ggz.

kst-33684-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

1

en individuele aanspraken op jeugdzorg worden hierbij vervangen door
een voorzieningenplicht waarvan de aard en omvang in beginsel door de
gemeente worden bepaald (maatwerk). Verwacht wordt dat hiermee de
kosten van de totale jeugdhulp zullen dalen (en daarmee de hierna te
noemen efficiencykorting van € 450 mln haalbaar zal blijken). Het voorstel
hangt samen met decentralisatie en ontschotting op andere sociale
terreinen (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)/Wmo, Wet werk
en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong), Wet werk en
bijstand (Wwb), participatie).
De jeugdhulp zal worden bekostigd uit het Gemeentefonds door middel
van een niet geoormerkte decentralisatie-uitkering (totaalbedrag van
ongeveer € 3 miljard). Daarop zal een efficiencykorting van € 450 miljoen
worden toegepast.
In het voorstel wordt niet voorgeschreven hoe gemeenten de aanbieders
van jeugdhulp moeten inschakelen. De keuze voor aanbesteding, subsidie
of eigen beheer (voor zover dat laatste al een keuze kan zijn) wordt aan de
gemeenten overgelaten. Met betrekking tot de aanbesteding van
jeugdhulp worden geen prestatie-indicatoren vastgesteld.
Het voorstel introduceert gecertificeerde instellingen die kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uitvoeren.3 Het normenkader op
basis waarvan een certificaat kan worden verstrekt zal worden
opgenomen in een ministeriële regeling van de Minister van Veiligheid en
Justitie (VenJ).4
De Afdeling is van oordeel dat de uitgangspunten van het voorstel
aansluiten bij de doelstellingen van het voorstel: een omslag van
aanspraak naar voorziening en regie en (financiële) verantwoordelijkheid
voor gemeenten bij de uitvoering van taken. Verschillende elementen van
het voorstel staan evenwel op gespannen voet met deze uitgangspunten.
De Afdeling wijst in het bijzonder op het mede door verdragen bepaalde
karakter van de jeugdhulpplicht, de mogelijkheden om via nadere regels
de beleidsruimte voor gemeenten in te perken, de samenloopbepalingen
en de mogelijkheden die het voorstel biedt om samenwerking tussen
gemeenten verplicht op te leggen.
Door de verplichting om verwijzingen door artsen te accepteren, en door
de gespecialiseerde jeugdhulp en de kinderbeschermingsmaatregelen,
alsmede de jeugdreclassering zullen gemeenten naar het oordeel van de
Afdeling onvoldoende in staat zijn de toegedachte regiefunctie en
financiële verantwoordelijkheid waar te maken. Dit betekent ook dat
gemeenten de kosten van deze hulp in onvoldoende mate zullen kunnen
beheersen. Daarbij gaat het naar het oordeel van de Afdeling om een
aanzienlijk deel van het totale jeugdhulp-budget dat wordt overgeheveld
aan gemeenten. In dit verband acht de Afdeling het ten minste noodzakelijk de verhouding van de werkelijke uitgaven tot datgene wat nu in het
gemeentefonds wordt gestort, na de inwerkingtreding van de wet te
blijven bewaken en daarvoor een adequaat systeem op te zetten.
Omdat een belangrijk deel van de uitgaven door de gemeente niet of
maar voor een zeer beperkt deel te beïnvloeden is, zal de efficiencykorting
volledig op de andere uitgaven komen te drukken. Daarbij komt dat het
voorstel hoge verwachtingen heeft van de mogelijkheden om via
decentralisatie en regie door gemeenten preventie en ambulante zorg te
bevorderen om op deze wijze gespecialiseerde hulp te vermijden. De
efficiencykorting zal evenwel, gelet op het vorenstaande, in het bijzonder

3
4

Zie artikel 3.2 van het voorstel.
Zie artikel 3.3, derde lid, van het voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

2

drukken op de uitgaven voor preventie en ambulante hulp. Dit lijkt zich
niet goed tot elkaar te verhouden.
Voorts adviseert de Afdeling af te zien van de Verwijsindex Risicojongeren
(VIR), nu de beperkte meerwaarde ervan niet opweegt tegen de inbreuk
die wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer.
Ten aanzien van de gesloten jeugdhulp adviseert de Afdeling onder meer
om de waarborgen inzake vrijheidsbeperkende maatregelen bij verblijf in
een gesloten accommodatie af te stemmen op de verder strekkende
waarborgen opgenomen in de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen.
Wat de ouderbijdrage bij uithuisplaatsingen van jeugdigen betreft
adviseert de Afdeling opnieuw te bezien of deze niet kan worden
afgeschaft in combinatie met de nihilstelling van de kinderbijslag. Naar
het oordeel van de Afdeling kan en zal de kwaliteit van de gegevensuitwisseling, die tot nu toe in de weg staat aan afschaffing van de ouderbijdrage, op korte termijn aanmerkelijk verbeteren.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 10 april
2013, no. 13.000723, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 31 mei 2013,
no. W13.13.0096/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie, hierbij aan.
De Afdeling maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen over onder andere het karakter van de jeugdhulpplicht, de
kostenbeheersing door de gemeente, de delegatiegrondslagen, de
verwijzingen naar jeugdhulp door artsen, de verwijsindex risicojongeren
(VIR), de waarborgen inzake de gesloten jeugdhulp en de ouderbijdrage.
Zij geeft in overweging het wetsvoorstel te zenden aan de Tweede Kamer
de Staten-Generaal, nadat met de gemaakte opmerkingen rekening zal zijn
gehouden.
1. Inleiding; sturingsfilosofie (decentralisatie)
Het voorstel maakt deel uit van een reeks voorstellen die is aangekondigd
in het Regeerakkoord «Bruggen slaan»,5 gericht op decentralisatie van
taken naar gemeenten. Het gaat om enkele belangrijke onderdelen van het
sociale domein: de overheveling van grote delen van de AWBZ naar de
Wmo, participatie en jeugdhulp.
De in het voorliggende voorstel gekozen benadering sluit aan bij die van
de Wwb en de Wmo. Deze komt erop neer dat aan gemeenten de regie
toekomt op het desbetreffende terrein. De financiële verantwoordelijkheid
voor het terrein komt ook bij de gemeenten te berusten. Zij lopen dus ook
financiële risico’s bij de uitvoering. Deze benadering moet, aldus de
toelichting, uiteindelijk leiden tot het versterken van de eigen kracht van
de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van
diens gezin en van anderen in de sociale omgeving. Uiteindelijk zullen alle
actoren in het jeugdstelsel hun werkwijzen moeten vernieuwen («omslag
in denken en doen»).6
In samenhang met deze decentralisatie vindt een omslag plaats van
individuele rechten op zorg naar een voorzieningenplicht (jeugdhulpplicht) voor gemeenten.

5
6

Kamerstukken II 2012/13, 33 410.
Paragraaf 1.1. van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

3

De opzet is om aldus de kern van deze publieke voorzieningen te
behouden voor degenen die daarin niet zelf kunnen voorzien. Zo kan
maatwerk worden geleverd en behoeven de voorzieningen minder beslag
te leggen op de publieke financiën.
Gedachte hierbij is dat een verplichte honorering van individuele
aanspraken op zorg gemeenten onvoldoende ruimte zou bieden om het
primaat van de eigen verantwoordelijkheid van de ouders voor de
verzorging en opvoeding van de jeugdige en de eigen kracht van de
jeugdige en zijn sociale omgeving te bevorderen. Gemeenten zouden dan
ook niet in staat zijn op dit terrein de regierol in voldoende mate te
vervullen en de eigen financiële verantwoordelijkheid voor dit terrein
waar te maken.
Meer in het algemeen moet de keuze om sociale arrangementen niet
alleen te decentraliseren, maar ook van karakter te doen veranderen ook
worden bezien tegen de achtergrond van het besef dat de huidige
arrangementen budgettair niet langer houdbaar zijn.
Om een stelsel gebaseerd op deze sturingsfilosofie te kunnen laten
functioneren moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan.
Door de Afdeling zijn de volgende randvoorwaarden geformuleerd in de
Derde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen7:
• Een benadering die is gericht op maatwerk, vraagt om integraliteit in
de overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden op brede,
met elkaar samenhangende terreinen: sociale bijstand, zorg, onderwijs, huisvesting en jeugdbeleid. Hernieuwde verkokering van de
beleidsterreinen moet vermeden worden en ontschotting van
budgetten is essentieel. Wanneer de decentralisaties elk afzonderlijk
worden vormgegeven, is het risico groot dat decentrale overheden
onvoldoende beslissingsruimte krijgen om de beoogde integrale
uitvoering te verwezenlijken, en bestaat ook het risico van afwentelingseffecten.
• Maatwerk vereist voorts dat alleen de opdracht om taken uit te voeren
wettelijk wordt geformuleerd (de «wat-vraag»), niet de wijze waarop
die uitvoering gestalte krijgt (de «hoe-vraag»). Alleen in een specifieke,
op de lokale situatie afgestemde vormgeving kan maatwerk worden
geleverd en kan efficiencywinst worden behaald. Naar de mate waarin
het antwoord op de «hoe-vraag» op rijksniveau weer wordt vastgelegd, nemen de mogelijkheden om de veronderstelde efficiencywinst
te behalen weer af en worden de taakstellingen irreëel.
• Bij deze benadering hoort dat wordt aanvaard dat decentrale overheden de «hoe-vraag» voor de gedecentraliseerde taken op uiteenlopende wijzen beantwoorden. Ook hier geldt dat de efficiencywinst en
bijgevolg de taakstellingen niet worden behaald naar de mate waarin
decentrale verschillen niet worden aanvaard.
De hoofdstukken 1 en 2 van het voorstel regelen de basisuitgangspunten
van het voorgestelde stelsel. In de artikelen 2.1 tot en met 2.3, 2.8 en de
toelichting is de regiefunctie en de omslag van aanspraak naar
voorziening neergelegd. Uit de artikelen 2.2 en 2.3 komt de regierol van
gemeenten duidelijk naar voren.
In deze artikelen komen de gekozen uitgangspunten van het voorgestelde
stelsel op consistente wijze naar voren, zowel waar het de regiefunctie
van gemeenten betreft, als waar het gaat om de omslag van aanspraak
naar voorziening. Het voorstel bevat echter ook een aantal elementen die
op gespannen voet staan met deze uitgangspunten.

7

Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake de derde periodieke
beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen d.d. 20 december 2012 (W04.12.0239/I).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

4

Op die elementen gaat de Afdeling in de punten 2 en 3 nader in. Daarbij
acht de Afdeling het van belang of het voorstel gemeenten zowel naar
inhoud als opzet, en gelet op de budgettaire beperkingen, voldoende in
staat stelt de hun toebedeelde rol adequaat uit te oefenen en of het
beoogde doel van een omslag in denken en doen met het voorstel kan
worden bereikt.
1. Inleiding; sturingsfilosofie (decentralisatie)
De Afdeling geeft aan dat in de hoofdstukken 1 en 2 van het wetsvoorstel
de gekozen uitgangspunten van het wetsvoorstel op consistente wijze
naar voren komen, zowel waar het de regiefunctie van gemeenten betreft,
als waar het gaat om de omslag van aanspraak naar voorziening. Volgens
de Afdeling bevat het voorstel ook een aantal elementen die op
gespannen voet staan met deze uitgangspunten.
Naar het oordeel van de regering biedt het wetsvoorstel gemeenten
voldoende beleidsruimte om de hen toebedeelde nieuwe verantwoordelijkheid voor jeugdhulp te kunnen dragen en de beoogde transformatie in
ondersteuning, hulp en zorg en jeugdigen en gezinnen te kunnen
realiseren. Door de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor
jeugdhulp te decentraliseren krijgt één bestuurslaag de regie over het
gehele jeugdstelsel. Het nieuwe stelsel kent één wettelijk kader en één
integraal financieringssysteem, wat de werking ervan eenvoudiger en
doelmatiger zal maken. Ondersteuning, hulp en zorg kunnen door
gemeenten laagdrempelig, vroegtijdig en integraal worden aangeboden:
«één gezin, één plan, één regisseur». In deze opzet ligt een prikkel
besloten om extra te investeren in preventie en lichte ondersteuning. Het
is de verwachting dat hierdoor ook het beroep op specialistische hulp en
op het gedwongen kader kunnen worden verminderd. Het uiteindelijke
doel van het wetsvoorstel is het versterken van de jeugdige en zijn eigen
mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van diens gezin en
van anderen in zijn sociale omgeving. Niet alleen moet voorkomen
worden dat overheidsbemoeienis leidt tot afhankelijkheid, maar die
bemoeienis moet actief en maximaal bijdragen aan de eigen kracht van de
jeugdige, het gezin en de gemeenschap. Het streefbeeld is dat die
bemoeienis zichzelf overbodig maakt. Vanuit dit gezichtspunt schept
decentralisatie slechts een randvoorwaarde. Het beoogde resultaat zal pas
gerealiseerd worden als gemeenten, de professionals in het veld en alle
overige actoren in het jeugdstelsel het uiteindelijke doel – de eigen kracht
– internaliseren en vooropstellen.
2. In het wetsvoorstel besloten liggende beperkingen van de verantwoordelijkheid van gemeenten
a. Jeugdhulpplicht
De toelichting vermeldt dat in het wetsvoorstel het wettelijke recht op zorg
wordt vervangen door een voorzieningenplicht van gemeenten, vergelijkbaar met de huidige compensatieplicht in de Wmo. De gemeente treft
een voorziening op het gebied van jeugdhulp waar dit nodig is bij
problemen met opgroeien, de zelfredzaamheid of maatschappelijke
participatie van een jeugdige. Deze voorziening kan zowel een algemene,
vrij toegankelijke voorziening zijn als een individuele voorziening, aldus
de toelichting. Een individuele voorziening zal vaak betrekking hebben op
meer gespecialiseerde zorg. De gemeente bepaalt zelf welke hulp vrij
toegankelijk is en welke niet. De niet vrij toegankelijke voorzieningen
veronderstellen altijd een verleningsbeslissing. Bij de bepaling van de
aard en de omvang van de niet vrij toegankelijke voorzieningen heeft de
gemeente beleidsvrijheid. Bij de invulling van die vrijheid kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

5

financiële overwegingen een rol spelen. Ingevolge artikel 2.8, aanhef en
onder a, worden bij verordening regels vastgesteld over de te verlenen
individuele voorzieningen (voorwaarden voor toekenning, wijze van
beoordeling, afwegingsfactoren).
De verleningsbeslissing is een beschikking met de mogelijkheid van
bezwaar en beroep. Eerst met deze beslissing ontstaat een individuele
aanspraak, waarvan evenwel de aard en de inhoud door de gemeente kan
zijn bepaald.
De Afdeling wijst erop dat uit het rapport Gemeentelijk Wmo-beleid 2010
blijkt dat meer dan twee derde van de gemeenten (69%) zegt meer geld te
hebben uitgegeven voor de uitvoering van de Wmo dan in het budget
beschikbaar is.8 Een groot aandeel van deze gemeenten vermeldt hierbij
dat veel meer geld wordt uitgegeven dan via het gemeentefonds voor de
uitvoering van de Wmo wordt ontvangen. Deze hogere uitgaven kunnen
samenhangen met de in de Wmo opgenomen compensatieplicht. De in de
toelichting op het onderhavige voorstel genoemde jeugdhulpplicht is
vergelijkbaar met de compensatieplicht uit de Wmo. Van de ervaringen
met de Wmo kan naar het oordeel van de Afdeling bij de vormgeving van
de jeugdhulpplicht in het onderhavige wetsvoorstel worden geleerd,
opdat, voor zover mogelijk, budgetoverschrijdingen worden vermeden.
De Afdeling merkt voorts het volgende op. Anders dan de compensatieplicht van de Wmo wordt de jeugdhulpplicht mede bepaald door
verdragsrechten. Deze vloeien voort uit het Verdrag inzake de rechten van
het kind (IVRK), waarvan het uitgangspunt is dat het belang van het kind
een overweging van de eerste orde is. Voorts vloeit dit voort uit het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
individuele vrijheden (EVRM), waar artikel 8 met zich brengt dat op de
overheid de plicht rust een ongestoord familie- en gezinsleven te
bevorderen. Ten slotte vloeien verdragsrechten voort uit het door
Nederland ondertekende, maar nog niet geratificeerde Verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap.9 Dit betekent dat, hoezeer ook
het voorzieningenkarakter wordt benadrukt, individuele aanspraken,
ontleend aan verdragen, onder omstandigheden onvermijdelijk zijn.
Daarbij kan het gaan om de duurdere gespecialiseerde voorzieningen. Dit
leidt ertoe dat in zeker opzicht gemeenten geen grip hebben op de
toedeling van voorzieningen en daarmee in mindere mate op de daarmee
gemoeide kosten.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.
b. Artikel 2.10; nadere regels
Artikel 2.10 biedt de bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te stellen over onder andere de beschikbare deskundigheid en over voorzieningen die in ieder geval getroffen moeten worden
en waaruit deze bestaan. Voorgeschreven kan worden welke voorzieningen beschikbaar moeten zijn alsmede de omvang van het aanbod.
De Afdeling heeft er begrip voor dat de regering zich de mogelijkheid
voorbehoudt naast de artikelen 2.1 tot en met 2.5 nadere regels te stellen
waaraan het beleid van gemeenten zal moeten voldoen.
De Afdeling merkt echter op dat de in artikel 2.10 voorgestelde reguleringsmogelijkheid – en in het verlengde daarvan de artikelen 8.1.5, tweede
lid, en 8.1.6 die zien op de financiële randvoorwaarden en de inkoopeisen
die kunnen worden gesteld – ongeclausuleerd is. Dit kan er toe leiden dat
de beoogde beleidsvrijheid en daarmee de beoogde regiefunctie van
8
9

Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2013, blz. 92.
Paragraaf 9.1, ad c, van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

6

gemeenten wordt ondergraven als in nadere regelgeving alsnog de aard
en omvang van het voorzieningenniveau dwingend wordt voorgeschreven. Dit leidt er voorts toe dat gemeenten in mindere mate de kosten
kunnen beheersen.
De Afdeling merkt daarbij op dat de artikelen 2.1 tot en met 2.5 reeds
aanduiden waarin het jeugdbeleid van de gemeenten moet voorzien.
Verder is voorzien in verschillende vormen van interbestuurlijk toezicht op
het beleid en functioneren van gemeenten op dit terrein. Naar het oordeel
van de Afdeling is het stellen van nadere regels dan ook eerst aan de orde
als ontoelaatbare knelpunten zouden ontstaan die niet anders dan door
het stellen van nadere regels kunnen worden ondervangen.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de mogelijkheid van
artikel 2.10 tot het stellen van nadere regels te clausuleren.
c. Artikel 2.7; verplichte samenwerking
Bij de uitvoering van het voorstel dienen gemeenten samen te werken,
indien dat doeltreffend en doelmatig is. Het voorstel gaat niet uit van
opschaling van gemeenten tot 100.000+ (inwoners), maar wel wordt op
onderdelen voorzien in de mogelijkheid bij lagere regelgeving de
verplichting tot samenwerking aan gemeenten op te leggen. De
toelichting merkt op dat het voor de goede uitvoering van een aantal
taken noodzakelijk zal zijn dat gemeenten op bovenlokaal niveau
samenwerken, met name waar het de (gezamenlijke) inkoop van een
aantal gespecialiseerde vormen van jeugdhulp (vooral gesloten
jeugdhulp), kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering betreft.
Blijkens de toelichting is artikel 2.7 een stok achter de deur. Voor de
kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering wordt aangekondigd de verplichte samenwerking tijdelijk bij algemene maatregel van
bestuur te regelen, zodat gewaarborgd is dat rechterlijke uitspraken
worden uitgevoerd.
De Afdeling onderkent dat samenwerking nodig is tussen gemeenten, met
name waar het gaat om bovenlokale, vaak gespecialiseerde voorzieningen. Gelet op de regierol en (budgettaire) verantwoordelijkheid van
gemeenten valt echter niet op voorhand in te zien waarom de benodigde
samenwerking niet tot stand zou komen. Dat geldt evenzeer als het gaat
om de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en van de
jeugdreclassering. De Afdeling merkt voorts op dat het interbestuurlijk
toezicht, in het bijzonder de regeling van de taakverwaarlozing, voldoende
zou moeten zijn om gemeenten die de vereiste resultaten niet bereiken,
daarop aan te spreken. Naar het oordeel van de Afdeling is het verplicht
stellen van bepaalde samenwerkingsvormen dan ook eerst – als stok
achter de deur – aan de orde als ontoelaatbare knelpunten zouden
ontstaan die niet anders dan door het stellen van nadere regels kunnen
worden ondervangen.
Voorts merkt de Afdeling op dat de (wettelijk) verplichte samenwerkingsverbanden bij de onderscheiden decentralisaties verschillend worden
samengesteld. Zo wordt vooralsnog voor de Participatiewet uitgegaan
van een indeling in 35 arbeidsmarktregio’s. De per wettelijke regeling van
bovenaf opgelegde samenwerkingsverbanden leiden in hun geheel tot
een lappendeken, zonder dat gemeenten in staat zijn of worden gesteld –
omdat het gaat om verplichte samenwerking – tot afstemming ervan te
komen. Dit doet niet alleen afbreuk aan de regierol van gemeenten, maar
ook aan de beoogde integraliteit van de verschillende beleidsterreinen in
het sociale domein.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

7

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de verplichte
samenwerking dragend te motiveren en het voorstel op dit punt aan te
passen.
d. Artikel 1.2; samenloop
Artikel 1.2, tweede lid, regelt dat, als verschillende oorzaken ten grondslag
liggen aan een behandeling en daardoor zowel een voorziening kan
worden verkregen op grond van de Jeugdwet als een aanspraak bestaat
op grond van de AWBZ of de Zorgverzekeringswet, de gemeente
verantwoordelijk is de desbetreffende voorziening te treffen. Het gaat dan
om situaties waarin niet duidelijk is welke oorzaak van de problemen de
hoofdoorzaak is. De toelichting noemt als voorbeeld een opname in het
ziekenhuis vanwege een eetstoornis, waarbij onduidelijk is of de oorzaak
is gelegen in de psychische stoornis of in de somatische aandoening die
het gevolg daarvan is.
De Afdeling begrijpt dat is gekozen voor duidelijkheid, te weten de regel
dat het aan de gemeente is om aan te tonen dat op grond van een andere
wet aanspraak op zorg bestaat. Zij wijst er echter op dat artikel 1.2, tweede
lid, zou kunnen leiden tot afwenteling van jeugdhulp op gemeenten door
zorgverzekeraars.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.
e. Artikel 8.1.1, vierde lid; persoonsgebonden budget
Ingevolge artikel 8.1.1 kan het college van burgemeester en wethouders
de jeugdige die op grond van de gemeentelijke verordening aanspraak
heeft op een individuele voorziening, of zijn ouders, de keuze bieden
tussen het ontvangen van een individuele voorziening in natura, een
financiële tegemoetkoming of een met de individuele voorziening
vergelijkbaar en toereikende persoonsgebonden budget (pgb). Het vierde
lid van artikel 8.1.1 regelt dat een jeugdige of zijn ouders aanspraak
hebben op een pgb, indien een voorzienig in natura redelijkerwijs niet
toereikend kan worden geacht. Uit de toelichting op het artikel kan
worden opgemaakt dat de gemeente een pgb moet aanbieden, indien zij
niet op andere wijze aan haar jeugdhulpplicht kan voldoen, ook als de
gemeentelijke verordening daarin niet voorziet.
De pgb-regeling is in het leven geroepen om de keuzevrijheid van cliënten
te vergroten, waarmee de regie over het eigen leven ondanks beperkingen
kan worden bevorderd. Op deze wijze hebben zorggebruikers meer
zeggenschap gekregen over het verkrijgen van zorg.10
Naast de keuzevrijheid tussen het pgb en de zorg in natura is ook de
budgettaire beheersing door het reserveren van een vast budget voor de
regeling, een van de uitgangspunten van het pgb.11 Zo zijn ook voor het
ontvangen van een pgb wachtlijsten ontstaan. Dit kwam doordat het
jaarlijkse macrobudget dat was vrijgemaakt voor pgb’s op was en nieuwe
aanvragen moesten wachten tot er weer geld vrij kwam. Het recht op zorg
dat in 2000 via de rechter werd afgedwongen had echter geen invloed op
het pgb, omdat deze regeling niet onder de wet viel.12 Omdat de overheid

10

SCP – De opmars van het pgb; De ontwikkeling van het persoonsgebonden budget in
nationaal en internationaal perspectief, mei 2011, blz. 12.
11
SCP – De opmars van het pgb, blz. 16, noemt ook de maximale bestedingsvrijheid van het
budget en de onafhankelijke toetsing van de besteding die wordt uitgevoerd door het
zorgkantoor dat het budget verstrekt.
12
SCP – De opmars van het pgb, blz. 16/17. Het betreft hier de ontwikkeling van het pgb binnen
het kader van de AWBZ.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

8

van oordeel was dat er ook voor het pgb geen wachtlijsten zouden mogen
bestaan, heeft zij het subsidieplafond verhoogd. Sindsdien is dit plafond
steeds verder verhoogd en kreeg het hiermee het karakter van een open
einde, waardoor er onbeperkt aanspraak kon worden gedaan op een pgb.
Dit heeft geleid tot een toestroom van het aantal pgb-houders. Door de
invoering van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) werd deze toestroom
bevorderd. Het Bureau jeugdzorg (Bjz) kreeg de mogelijkheid om
AWBZ-indicaties te geven voor de jeugd-ggz, waaraan pgb’s verbonden
werden.13
Met artikel 8.1.1, zoals geformuleerd in het wetsvoorstel, kan de indruk
ontstaan dat de jeugdige of zijn ouders een recht op een pgb kunnen
afdwingen, indien een voorziening in natura niet toereikend wordt
geoordeeld. De woorden «aanspraak op een met een de individuele
voorziening in natura vergelijkbaar en toereikend persoonsgebonden
budget» kunnen aanleiding geven tot misverstanden op dit punt. In
aansluiting op de artikelen 2.3 en 2.8 reikt de verantwoordelijkheid van de
gemeente evenwel niet verder dan het treffen van voorzieningen. Dit komt
ook overeen met de financiële verantwoordelijkheid van de gemeente,
aangezien er geen sprake is van een openeinderegeling.
Naar het oordeel van de Afdeling zou een jeugdige of zijn ouder dan ook
alleen in aanmerking moeten kunnen komen voor een pgb, indien
betrokkene naar het oordeel van de gemeente meer gebaat is bij deze
vorm van zorg dan bij de zorg in natura, er sprake is van een dringende
noodzaak en andere passende oplossingen ontbreken. Voorts brengt het
kenbaarheidsvereiste met zich dat de verordening hierin moet voorzien.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
het wetsvoorstel aan te passen.
2. In het wetsvoorstel besloten liggende beperkingen van de verantwoordelijkheid van gemeenten
a. Jeugdhulpplicht
De Afdeling merkt terecht op dat de jeugdhulpplicht mede bepaald wordt
door bepalingen in de internationale verdragen, zoals het IVRK, het EVRM,
het BuPo en het nog niet geratificeerde Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap. Deze verdragen kunnen van invloed zijn op
de invulling van de jeugdhulpplicht. Het uitgangspunt van artikel 3 van het
IVRK is dat het belang van het kind een overweging van de eerste orde is,
hetgeen betekent dat dit in een concreet geval boven andere belangen
(bijvoorbeeld financiële) gesteld kan worden. Artikel 8 van het EVRM
brengt met zich dat op de overheid de plicht rust een ongestoord familieen gezinsleven te bevorderen. Dit laatste kan betekenen, dat soms, hoewel
dat hogere kosten met zich kan brengen, intensieve zorg in de thuissituatie te verkiezen valt boven zorg in een instelling.
De regering merkt verder op dat een gemeente ingevolge artikel 2.3 pas
gehouden is een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er
op eigen kracht – eventueel met behulp van personen uit het sociale
netwerk of andere instellingen die ondersteuning – niet uit kunnen komen.
Dit sluit aan bij het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij
13

SCP – De opmars van het pgb, blz. 17/18. Tot het jaar 2000 groeide het aantal pgb-houders
jaarlijks met gemiddeld 23%. Het introduceren van het openeindekarakter van de subsidie in
2000 zou de achterliggende oorzaak kunnen zijn van de groei in het aantal cliënten tot 2003
met gemiddeld 41% per jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

9

de ouders en de jeugdige zelf ligt. Zij dienen in eerste instantie te trachten
de op hun weg komende problemen zelf of met behulp van hun eigen
netwerk op lossen. Als er hulp nodig is van buitenaf moet die hulp zó
worden ingericht dat het probleemoplossend vermogen van de jeugdige,
zijn ouders en hun sociale netwerk wordt versterkt, opdat de bemoeienis
zo snel als mogelijk overbodig zal worden.
Voorts wordt in het wetsvoorstel bepaald dat het besluit of en welke
voorziening wordt getroffen, uiteindelijk door de gemeente wordt
genomen. Dit komt in de jeugdhulpplicht uitdrukkelijk naar voren met de
zinsnede «naar het oordeel van het college». Hierin ligt een belangrijk deel
van de gemeentelijke beleidsruimte besloten. De verantwoordelijkheid
van gemeenten is in het wetsvoorstel in resultaatstermen geformuleerd:
niet is voorgeschreven welke voorziening getroffen dient te worden. De
jeugdige moet door de voorziening in staat worden gesteld om gezond en
veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en dagelijkse
levensverrichtingen uit te voeren en het persoonlijk leven te structureren
en daarover regie te voeren, rekening houdend met zijn leeftijd en
ontwikkelingsniveau. Als deze resultaten via verschillende wegen bereikt
kunnen worden, is het college vrij om te kiezen voor de meest voordelige
variant van jeugdhulp.
Net als bij de Wmo kan de gemeente bij de uitvoering van dit
wetsvoorstel bij het inkopen van jeugdhulp de prijs mee laten wegen en
kijken hoe bepaalde vormen van ondersteuning, hulp en zorg efficiënter
en mogelijk op alternatieve wijze goedkoper geregeld kunnen worden.
Gemeenten worden daarbij door het Rijk en de VNG ondersteund, onder
meer met een handreiking over de vormgeving van opdrachtgeverschap
die in het kader van de Wmo is opgesteld, aangevuld met een handreiking
opdrachtgeverschap en bekostiging jeugd.
De toelichting is op bovengenoemde punten aangevuld.
b. Artikel 2.10 (na vernummering nu artikel 2.11); nadere regels
De Afdeling merkt terecht op dat in verband met de beoogde beleidsruimte voor gemeenten met het stellen van nadere regels uiterste
terughoudendheid moet worden betracht. In het belang van jeugdigen en
ouders en om de ministeriële verantwoordelijkheid voor het jeugdstelsel
te kunnen borgen, is in artikel 2.10 (na vernummering nu artikel 2.11) een
bevoegdheid opgenomen om nadere regels te (kunnen) stellen. Een
voorbeeld van dergelijke regels betreft een bepaald gewenst opleidingsen deskundigheidsniveau van de toegang tot de jeugdhulp. Hiervan gaat
een uniformerende werking uit, die de burgers bescherming biedt tegen
ongewenste verschillen tussen gemeenten onderling.
Het advies van de Afdeling in aanmerking genomen is artikel 2.10 (nu
artikel 2.11) heroverwogen en is bezien of op alle punten een delegatiebepaling noodzakelijk is. De conclusie hiervan is dat van het artikel de
onderdelen b tot en met e kunnen komen te vervallen. Deze bepalingen
behoeven geen nadere invulling en zijn daarom geschrapt uit het
wetsvoorstel.
De overige onderdelen van het artikel zullen na overleg met de VNG
worden ingevuld, waarbij de beleidsvrijheid niet verder wordt ingeperkt
dan strikt noodzakelijk met het oog op de hierboven genoemde doelen.
Met betrekking tot artikel 8.1.6 kan verder opgemerkt worden dat deze
reeds een clausulering bevat. De regels die gesteld kunnen worden over
de wijze van bekostiging van jeugdhulpaanbieders door gemeenten
kunnen immers alleen de uniformiteit en transparantie van de bekostiging
tot doel hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

10

c. Artikel 2.7; verplichte samenwerking
De Afdeling onderschrijft dat voor sommige functies en taken bovenlokale
samenwerking wenselijk en noodzakelijk is. Zij merkt terecht op dat een
samenwerkingsbepaling als opgenomen in artikel 2.7 uit puur juridisch
oogpunt wellicht niet nodig is nu de minister reeds de mogelijkheid heeft
tot interbestuurlijk toezicht bij taakverwaarlozing. Ook de opmerking van
de Afdeling dat het verplicht stellen van bepaalde samenwerkingsvormen
pas – als stok achter de deur – aan de orde is als ontoelaatbare knelpunten
ontstaan die niet anders dan door het stellen van nadere regels kunnen
worden ondervangen, is terecht. De regering hecht er echter sterk aan om
een specifieke mogelijkheid in de wet op te nemen waarmee, mocht het
noodzakelijk zijn, de regionale samenwerking voorgeschreven kan worden
en waarbij ook gebieden kunnen worden aangewezen waarbinnen
colleges dienen samen te werken. We hebben immers te maken met een
zeer kwetsbare doelgroep, waarbij de regering het ongewenst vindt dat
jeugdigen niet op een effectieve en doelmatige wijze de hulp krijgen die ze
nodig hebben, omdat gemeenten over onvoldoende uitvoeringskracht
beschikken of de samenwerking op essentiële onderdelen niet of
onvoldoende op orde hebben. Op het moment dat tijdens de voorbereidingsperiode tot inwerkingtreding van de wet daarvan sprake lijkt te zijn,
dient de mogelijkheid te bestaan om alsnog deze samenwerking op te
leggen. Artikel 2.7 als zodanig wordt dan ook behouden in de wet. Wel
wordt, in overeenstemming met het advies, de toelichting zodanig
aangepast dat daaruit blijkt dat deze mogelijkheid als stok achter de deur
zal gelden.
d. Artikel 1.2; samenloop
De Afdeling merkt terecht op dat de samenloopbepaling in artikel 1.2,
tweede lid, zou kunnen leiden tot afwenteling van jeugdhulp op
gemeenten door zorgverzekeraars. Uit overwegingen van duidelijkheid
voor de jeugdige acht de regering het echter van groot belang dat het niet
aan de jeugdige of zijn ouders is om uit te zoeken waar hij moet
aankloppen voor hulp wanneer de hoofdoorzaak van een probleem niet
geheel duidelijk is. Voorkomen moet worden dat de jeugdige en zijn
ouders van het kastje naar de muur gestuurd worden. Indien sprake is van
samenloop is de gemeente daarom altijd het aanspreekpunt voor de
jeugdige en zijn ouders. Wel verdient het aanbeveling dat gemeenten en
verzekeraars afspraken maken over bovengenoemde problematiek. De
discussie of een voorziening voor een bepaald probleem getroffen dient te
worden door de gemeente dan wel door de verzekeraar, moet niet op het
niveau van de individuele casus worden gevoerd, maar moet bij voorkeur
vastgelegd worden in afspraken of protocollen op een hoger niveau. De
toelichting is op dit punt aangevuld.
e. Artikel 8.1.1, vierde lid; persoonsgebonden budget
De Afdeling merkt op dat, gezien de financiële verantwoordelijkheid van
de gemeente, de gemeente bij voorkeur zelf in de verordening voorziet in
de gronden waarop een jeugdige of zijn ouder in aanmerking komt voor
een pgb. De regering acht het echter wenselijk dat de keuzemogelijkheid
voor een pgb, weliswaar met enkele voorwaarden daaraan verbonden, in
beginsel bij de burger ligt. Dit heeft de regering ook uiteengezet in de
onlangs aan de Eerste en Tweede Kamer verstuurde brief omtrent de
hervorming van de langdurige zorg14. De bepaling betreffende het pgb is
daarom aangepast. Het nieuwe artikel 8.1.1 geeft aan dat het weliswaar
het uitgangspunt is dat de jeugdige en zijn ouder een voorziening «in
14

Kamerstukken II 2012/13, 30 597, nr. 296

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

11

natura» krijgen, maar dat wel de mogelijkheid van het toekennen van een
budget bestaat indien de jeugdige en zijn ouder dit wensen. In dat geval
wordt een budget toegekend waarmee de jeugdige en zijn ouder de
mogelijkheid hebben zelf te bepalen bij wie ze de jeugdhulp die tot de
individuele voorziening behoort, inkopen. Er wordt geen bedrag aan de
jeugdige en de ouders uitgekeerd waaruit ze zelf betalingen kunnen doen;
er wordt een bedrag ter besteding beschikbaar gesteld. Het college
verricht betalingen indien de door de jeugdige en zijn ouders zelf
ingekochte jeugdhulp voldoet aan de gestelde voorwaarden. Voor een
trekkingsrecht is gekozen om fraude met besteding van het budget zoveel
mogelijk tegen te gaan. Aldus is gewaarborgd dat het budget slechts
wordt besteed om jeugdhulp in te kopen die ertoe strekt betrokkene de
ondersteuning, hulp en zorg te bieden die de jeugdige of zijn ouders
nodig hebben.
Er kunnen zich natuurlijk situaties voordoen waarin het verstrekken van
een budget op zwaarwegende bezwaren stuit. Dit geldt in ieder geval voor
het gedwongen kader en die gevallen waarbij de jeugdige dient te worden
opgenomen en dient te verblijven in een accommodatie voor gesloten
jeugdhulp. In die gevallen is de verstrekking van een budget uitgesloten
omdat deze gevallen zich niet lenen voor een inkoop door de jeugdige of
ouder zelf. De reden hiervan is allereerst dat in dit soort gevallen niet
aannemelijk is dat de ouders in staat zijn regie te voeren over de
jeugdhulp. Daarnaast is het bijvoorbeeld bij een ondertoezichtstelling de
gecertificeerde instelling die bepaalt welke jeugdhulp nodig is en het is
zeer aannemelijk dat deze daarbij ook al een bepaalde aanbieder op het
oog heeft. Het is niet wenselijk als de jeugdige en zijn ouder vervolgens
zouden kunnen besluiten de jeugdhulp elders in te kopen. De gemeente
krijgt verder de mogelijkheid om bij verordening te regelen in welke
andere gevallen het niet gewenst is een budget in plaats van een
voorziening in natura te verstrekken.
De mogelijkheid om te kiezen voor een budget wordt wel afhankelijk
gesteld van een aantal voorwaarden. Zo moeten de jeugdige en zijn ouder
er blijk van geven dat zij over voldoende vaardigheden beschikken om de
jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoren zelf bij derden in te
kunnen kopen. Daarnaast dienen de jeugdige en zijn ouder de stelling dat
zij de individuele voorziening in plaats van «in natura» door middel van
een budget geleverd wensen te krijgen, te onderbouwen. Om dit te doen
zullen zij moeten aantonen dat zij zich voldoende hebben georiënteerd op
de voorziening «in natura». Ten slotte moet de jeugdhulp die de jeugdige
en zijn ouders met het budget wensen in te kopen voldoen aan de
kwaliteitseisen.
De wet en de memorie van toelichting zijn in bovenstaande zin aangepast.
3. Kostenbeheersing
In het onderstaande besteedt de Afdeling in het licht van de vraag of de
kosten van de jeugdhulp in voldoende mate beheerst kunnen worden
aandacht aan de verwijzing door een arts, de gespecialiseerde jeugdhulp,
waaronder de jeugd-ggz, en de kinderbeschermingsmaatregelen en
jeugdreclassering.
a. Verwijzing door arts
Ingevolge artikel 2.5, aanhef en eerste lid, onder g, is het college van
burgemeester en wethouders er in ieder geval verantwoordelijk voor dat
jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door de huisarts, de medisch
specialist en de jeugdarts. Ingevolge artikel 2.6, derde lid, maakt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

12

college afspraken met huisartsen, medisch specialisten, jeugdartsen en
zorgverzekeraars over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop die
verwijzingen plaatsvinden. Volgens de toelichting ligt het voor de hand
dat deze afspraken op regionaal of landelijk niveau worden gemaakt en
dan lokaal onder regie van de gemeente worden uitgewerkt.
Gemeenten zullen een verwijzing door een arts moeten accepteren als
toegang tot jeugdhulp.15 De arts is bevoegd te verwijzen naar alle vormen
van jeugdhulp. De gemeente kan in haar verordening niet alleen
aangeven welke vormen van jeugdhulp alleen na een besluit van de
gemeente toegankelijk zijn, maar ook de voorwaarden waaronder die
vormen van ondersteuning, hulp en zorg verkregen kunnen worden. Ook
wordt vermeld dat een en ander alleen geldt voor de jeugdhulpverleners
waarmee de gemeente afspraken heeft gemaakt. Indien de jeugdige of zijn
ouders kiest voor een hulpverlener waarmee de gemeente geen afspraken
heeft gemaakt, hoeft de gemeente de kosten daarvan niet te vergoeden,
mits de gemeente soortgelijke jeugdhulp wel kan laten leveren door een
aanbieder waarmee zij wél afspraken heeft gemaakt. Artikel 8.1.1, vierde
lid, geeft echter een recht op een pgb indien een voorziening in natura
redelijkerwijs niet toereikend kan worden geacht. Het gevolg is dat de
verwijzing door een arts leidt tot de verplichting om gespecialiseerde
jeugdhulp te verlenen, dan wel een pgb te verstrekken. Dit ondergraaft de
mogelijkheden voor gemeenten om beleid gericht op preventie en
demedicalisering door te voeren en bedreigt ook de financiële beheersbaarheid.
Uit het vorenstaande wordt duidelijk dat de beheersing van de toegang tot
jeugdhulp via de arts moet geschieden door het maken van afspraken met
artsen en zorgverzekeraars over verwijzing op de voet van artikel 2.6,
derde lid. De toelichting stelt dat gemeenten, mede vanuit oogpunt van de
kwaliteit van de hulpverlening en kostenbeheersing moeten kunnen
sturen op volumebeheersing.16 Dat volgt ook uit het gekozen
uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de regie en financiële verantwoordelijkheid bij de gemeenten komt te berusten.
De vraag is echter of het gemeenten via afspraken zal kunnen lukken de
volumes te beheersen. Naar alle waarschijnlijkheid zal die vraag negatief
moeten worden beantwoord. Niet aannemelijk is dat die afspraken veel
zullen kunnen afdoen aan de – zoals de toelichting het in paragraaf 4.4.
formuleert – verantwoordelijkheid die een arts vanuit zijn specifieke
expertise heeft om goede diagnoses te stellen, zorg te verlenen of de
jeugdige door te geleiden naar de ondersteuning, hulp of zorg die volgens
de professionele standaard nodig is.17 De toelichting erkent ook dat de
gemeente de verwijzing door een arts naar jeugdhulp heeft te accepteren.
Een verwijzing vindt plaats op grond van individuele medische
afwegingen. Daarbij spelen afwegingen die de gemeente, onder andere
uit een oogpunt van kosten, maakt in beginsel geen rol.
De Afdeling is van oordeel dat dit niet alleen vragen oproept over de
mogelijkheden voor gemeenten om de financiële beheersbaarheid te
waarborgen, maar ook over de effectiviteit van beleid gericht op preventie
en de-medicalisering. Een gemeente die op een dergelijk beleid inzet zal in
de voorgestelde opzet immers niet kunnen voorkomen dat jeugdigen of
hun ouders de route via een arts zullen bewandelen, met als een mogelijk
tegenovergesteld effect een beroep op zwaardere zorg en zo mogelijk ook
medicalisering.
15
16
17

Artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.5, onderdeel g.
Paragraaf 4.4. van de toelichting.
Het gaat om de spanning tussen medische diagnose van de arts en de beleidsmatige keuzes
die een gemeente zal moeten maken, mede uit financiële overwegingen («niet alles kan» en
daarom zullen keuzes gemaakt moeten worden).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

13

b. Gespecialiseerde jeugdhulp
De gemeente wordt ook verantwoordelijk voor de specialistische
jeugdhulp. De toelichting onderscheidt de geestelijke gezondheidszorg
voor jeugdigen (jeugd-ggz), de zorg voor jeugdigen met een verstandelijke beperking (jeugd-vb),18 de begeleiding, persoonlijke verzorging en
het kortdurend verblijf van jeugdigen en de gesloten jeugdhulp in het
kader van ernstige opgroei- en opvoedingsproblemen.19
Voor een deel gaat het hierbij om groepen waarbij beleid gericht op
preventie mogelijk kan leiden tot een lagere instroom in gespecialiseerde
jeugdhulp. Voor een deel zal het echter jeugdigen betreffen van wie
duidelijk is dat deze hoe dan ook (jeugd)hulp nodig zullen hebben. Dat
betekent dat een gemeente voor een deel te maken zal krijgen met kosten
die niet te vermijden zijn. Het totale bedrag dat hiermee gemoeid is, is
meer dan 1,1 miljard.20
De Afdeling concludeert dat het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de
regie en financiële verantwoordelijkheid volledig bij gemeenten komt te
berusten maar ten dele kan worden gerealiseerd als het gaat om
specialistische hulp die nu eenmaal nodig is. Voor zover gemeenten in dit
opzicht sturingsmogelijkheden hebben, zijn die beperkt tot de (financiële)
afspraken die met de aanbieders van deze vormen van jeugdhulp worden
gemaakt.
c. Kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering
Het wetsvoorstel geeft gemeenten niet alleen verantwoordelijkheid voor
de jeugdhulp, maar ook voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en de uitvoering van de jeugdhulp die
voortvloeit uit een strafrechtelijke beslissing.21 Deze verantwoordelijkheid
houdt in ieder geval in dat het college voorziet in een toereikend aantal
gecertificeerde instellingen en dat het college de jeugdhulp inzet die door
de gecertificeerde instelling nodig wordt geacht ter uitvoering van de

18

De gemeente wordt verantwoordelijk voor de jeugdhulp aan jeugdigen, die hoog specialistische zorg nodig hebben. Hiertoe kunnen behoren doofblinde jeugdigen en ernstig
meervoudig gehandicapte jeugdigen met een ontwikkelingsperspectief van ongeveer 36
maanden (artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.2, tweede lid, onderdeel e). De Afdeling wijst
erop dat onder deze categorie ook jeugdigen kunnen vallen die levenslang en levensbreed
zorg nodig hebben, terwijl voor hen volgens de toelichting niet de Jeugdwet, maar de AWBZ
van toepassing is in verband met de noodzaak van een veilige en beschermende omgeving en
het permanente toezicht (paragraaf 7.3. van de toelichting «Hulp voor jeugdigen met een
verstandelijke beperking»). Het is de Afdeling opgevallen dat de toelichting op deze
(mogelijke) overlap niet nader ingaat.
19
Hoofdstuk 7 van de toelichting.
20
Uit de tabel in paragraaf 11.2. komt naar voren dat de gespecialiseerde jeugdhulp (gesloten
jeugdhulp, jeugd-lvg en jeugd-ggz gezamenlijk ongeveer € 1.150 mln is gemoeid. Daar moet
mogelijk een deel van de bedragen in verband met de provinciale jeugdhulp en de pgb-zorg
(in totaal ca € 1,6 mrd) nog worden bijgeteld.
De mate waarin sprake is van gebonden uitgaven bij de gespecialiseerde jeugdhulp verschilt.
Bij de gesloten jeugdhulp zal vrijwel volledig sprake zijn van niet te vermijden kosten, terwijl
er bij de jeugd-ggz mogelijk meer beleidsruimte is.
Ten aanzien van de jeugd-ggz dient nog te worden opgemerkt dat in het op 24 april gesloten
zorgakkoord (Kamerstukken II 2012/13, 33 566, nr. 29) voor de jeugd-ggz afspraken zijn
gemaakt die mogelijk betekenisvolle gevolgen voor het voorstel hebben. Deze komen erop
neer dat op de beschikbare middelen voor de jeugd-ggz (€ 470 mln) de voorgenomen korting
van € 45 mln niet wordt doorgevoerd. Indien in verband met de overheveling naar het
Gemeentefonds van deze middelen sprake zou zijn van oormerking van de middelen voor de
jeugd-ggz, zou de beleidsfilosofie die ten grondslag ligt aan het voorstel, die van integrale
regie en (financiële) verantwoordelijkheid voor gemeenten aanzienlijk worden doorkruist. Het
betreft immers bijna een zesde van het gehele budget (€ 3 mrd) dat aldus vooraf wordt
vastgelegd. Dit zou een aanzienlijke beperking van de speelruimte voor gemeenten betekenen.
21
Artikel 2.4, tweede lid, van het voorstel en de toelichting op dit artikel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

14

kinderbeschermingsmaatregel, of die door onder meer de rechter nodig
wordt geacht in het kader van jeugdreclassering.22
Bij het realiseren van deze voorzieningen heeft de gemeente geen
beleidsruimte. De instroom wordt door de rechter bepaald, de inhoud van
de zorg door de gecertificeerde instelling zelf (artikel 3.4, eerste lid). De
gemeente is echter wel financieel verantwoordelijk. Een gemeente zal een
gecertificeerde instelling dan ook niet anders dan op prijs kunnen
selecteren. Financieel is met deze vorm van hulp een bedrag van
ongeveer € 332 miljoen gemoeid.
De Afdeling concludeert dat een gemeente geen invloed heeft op de
instroom naar een gecertificeerde instelling of jeugdreclassering. Evenmin
heeft de gemeente invloed op de wijze waarop de zorg door de gecertificeerde instelling wordt uitgevoerd en welke jeugdhulp wordt verleend.
d. Conclusie
Door de verplichting om verwijzingen door artsen te accepteren, en door
de gespecialiseerde jeugdhulp en de kinderbeschermingsmaatregelen,
alsmede de jeugdreclassering zullen gemeenten naar het oordeel van de
Afdeling onvoldoende in staat zijn de toegedachte regiefunctie en
financiële verantwoordelijkheid waar te maken. Dit betekent ook dat
gemeenten de kosten van deze hulp in onvoldoende mate zullen kunnen
beheersen. Daarbij gaat het naar het oordeel van de Afdeling om een
aanzienlijk deel van het totale jeugdhulp-budget dat wordt overgeheveld
naar gemeenten. In dit verband acht de Afdeling het tenminste noodzakelijk de verhouding van de werkelijke uitgaven tot datgene wat nu in het
Gemeentefonds wordt gestort na de inwerkingtreding van de wet te
blijven bewaken en daarvoor een adequaat systeem op te zetten.
Omdat een belangrijk deel van de uitgaven door de gemeente niet of
maar voor een zeer beperkt deel te beïnvloeden is, zal de efficiencykorting
volledig op de andere uitgaven komen te drukken. Daarbij komt dat het
voorstel hoge verwachtingen heeft van de mogelijkheden om via
decentralisatie en regie door gemeenten preventie en ambulante zorg te
bevorderen om op deze wijze gespecialiseerde zorg te vermijden. De
efficiencykorting zal evenwel, gelet op het vorenstaande, in het bijzonder
drukken op de uitgaven voor preventie en ambulante zorg. Dit lijkt zich
niet goed tot elkaar te verhouden. Daarmee zal de verwachting dat de
duurdere, gespecialiseerde zorg beduidend meer kan worden vermeden,
in de praktijk tegenvallen.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op hetgeen hierboven
onder a tot en met c aan de orde is gesteld en het wetsvoorstel aan te
passen, alsmede het hierboven bedoelde systeem van monitoring van de
uitgaven wettelijk te regelen.
3. Kostenbeheersing
Onder punt 1 is reeds aangegeven dat naar het oordeel van de regering
het wetsvoorstel gemeenten voldoende beleidsruimte biedt om de doelen
van de stelselwijziging en ook de beoogde doelmatigheidswinst te kunnen
realiseren. Het stelsel is zo ingericht dat de afwentelingsmogelijkheden en
perverse prikkels sterk zijn teruggebracht. Doordat de gemeenten nu alle
bevoegdheden en middelen in handen hebben, kunnen zij efficiënter en
doelmatiger optreden. Hierdoor ligt in het wetsvoorstel voor gemeenten
een prikkel besloten om extra te investeren in preventie, vroeghulp en
22

Artikel 2.4 met een nader uitwerking in artikel 2.5 van het wetsvoorstel. Zie ook hoofdstuk 6
van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

15

inzet van eigen kracht waardoor het beroep op (dure) gespecialiseerde
jeugdhulp en het gedwongen kader kan worden teruggedrongen.
Ten aanzien van de door de Afdeling besproken onderdelen van het
wetsvoorstel kan het volgende worden opgemerkt:
a) De doorverwijsfunctie van artsen is opgenomen met het oog op een
goede en doelmatige hulpverlening. Mede met het oog op kostenbeheersing regelt het wetsvoorstel dat gemeenten, zorgverzekeraars en
artsen, zowel landelijk als lokaal, afspraken maken over het voorschrijfen doorverwijsgedrag van artsen.
b) Specialistische jeugdhulp zal inderdaad, ondanks extra inzet op
preventie en eigen kracht, voor een deel jeugdigen betreffen voor wie
onontkoombaar hulp nodig is. Ook voor dat deel van de jeugdhulp
geldt echter dat door innovaties in de organisatie en wijze van
ondersteuning doelmatigheidswinst mogelijk moet worden geacht.
Zoals opgemerkt zijn de huidige afwentelingsmechanimsen uit het
systeem beperkt en de gemeente zal door de gekozen opzet het beroep
op het gedwongen kader kunnen beperken. De verwachting is dan ook
dat jeugdoverlast en criminaliteit verminderd kunnen worden en dat
de gemeente in staat is om invloed uit te oefenen op de omstandigheden die aanleiding geven tot kinderbeschermingsmaatregelen.
c) Een melding bij de raad voor de kinderbescherming hoeft evenmin in
alle gevallen meteen te leiden tot een verzoek bij de rechter. Ook in dit
stadium kan de gemeente veel invloed uitoefenen op het proces. Zo
neemt de raad voor de kinderbescherming in beginsel slechts
verzoeken in onderzoek indien deze afkomstig zijn van de gemeente.
Indien het AMHK of de gecertificeerde instelling een verzoek tot
onderzoek doet, wordt de gemeente hiervan op de hoogte gesteld. De
raad voor de kinderbescherming betrekt de gemeente in het onderzoek
en zij werken hierbij nauw samen. De gemeente heeft de vrijheid om
de raad voor de kinderbescherming en de gecertificeerde instelling al
in een vroeg stadium bij een gezinssituatie te betrekken, waardoor een
kinderbeschermingsmaatregel soms kan worden voorkomen.
Het wetsvoorstel wil dus nadrukkelijk bevorderen dat de raad voor de
kinderbescherming al in een eerder stadium kan meedenken op
casusniveau, waarbij de hulp gericht is op het versterken van de eigen
kracht van de jongere en van het probleemoplossend vermogen van
gezin en omgeving. Dit kan in sommige gevallen zelfs de noodzaak van
een kinderbeschermingsmaatregel voorkomen. Ook wil het wetsvoorstel de ruimte vergroten om een gezinsvoogdijmedewerker, werkzaam
bij een gecertificeerde instelling, nog voordat een kinderbeschermingsmaatregel is uitgesproken in te zetten, met als doel ouders te bewegen
– al dan niet met zachte drang – tot vrijwillige medewerking. Dit
bevordert de continuïteit van hulpverlening.
Een uitspraak van de rechter moet worden uitgevoerd. Over de wijze
waarop de gecertificeerde instellingen deze uitvoeren, heeft de gemeente
echter wel zeggenschap. Ten eerste kan de gemeente in haar contract met
een gecertificeerde instelling afspraken maken over prijs, kwaliteit en
samenhangende uitvoering. Indien de gemeente niet tevreden is over de
instelling, kan zij voor een andere instelling kiezen. Indien jeugdhulp
nodig is, is de gecertificeerde instelling verplicht om op casusniveau
hierover met de gemeente te overleggen. Overigens dient te worden
opgemerkt dat, anders dan de Afdeling stelt, de gemeente de gecertificeerde instelling niet slechts op prijs zal selecteren, maar ook en juist
vanwege bepaalde specialismen en capaciteiten.
De memorie van toelichting is in verband met het bovenstaande
aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

16

Mede gezien de kostenaspecten is de vormgeving van het wetsvoorstel in
meerdere bestuurlijke overleggen met de VNG besproken en is met het
oog op de gemeentelijke beleidsvrijheid de consultatieversie van het
wetsvoorstel ingrijpend aangepast. Overeenkomstig het advies van de
Afdeling zal de implementatie van de Jeugdwet nauwgezet worden
gevolgd. In overleg met gemeenten zal een intensieve monitoring
plaatsvinden van de bereikte resultaten en de gemeentelijke uitgaven over
het geheel van het brede sociaal domein (Participatiewet, nieuwe Wmo en
Jeugdwet) door te meten en te benchmarken.23 Het doel van deze monitor
is drieledig. Ten eerste biedt de monitor inzicht aan gemeenten in hun
eigen prestaties ten opzichte van andere gemeenten om van elkaar te
leren en het horizontale verantwoordingsproces te ondersteunen. Ten
tweede biedt de monitor de informatie voor de het parlement over de
behaalde resultaten in het sociaal domein. Ten derde biedt de monitor
inzicht in het functioneren van het stelsel waardoor het kan worden
aangepast indien het stelsel niet tot de juiste resultaten leidt. De
uitkomsten zijn input voor bestuurlijk overleg tussen Rijk en gemeenten.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is hoofdstuk 12 van de
toelichting uitgebreid met een passage over monitoring van de implementatie. Gezien de bestuurlijke afspraken die zijn gemaakt over monitoring
van de drie decentralisaties in samenhang, acht de regering het niet
gewenst om in de Jeugdwet een specifieke uitgavenmonitor op te nemen
zoals door de Afdeling is voorgesteld.
4. Verdeelmodel
Overheveling van middelen naar het Gemeentefonds ter financiering van
de jeugdhulp impliceert dat een objectief verdeelmodel moet worden
ontwikkeld voor de verdeling van middelen uit het fonds over de
verschillende gemeenten. Uit het eerste advies van de Commissie
Financiering Jeugdzorg (2009)24 komt naar voren dat het niet mogelijk is
de ontwikkeling van de vraag naar jeugdhulp van een voldoende
inhoudelijke verklaring te voorzien. Vandaar dat er wat betreft financiering
voornamelijk wordt volstaan met het doortrekken van lijnen uit het
verleden. Uit de toelichting blijkt dat thans onderzoek wordt verricht naar
een verdeelmodel dat past binnen de systematiek van het Gemeentefonds.25 Het eerste jaar na inwerkingtreding van de wet zal het zorggebruik binnen gemeenten de basis vormen voor de verdeling van het
budget. In de «structurele situatie» worden de middelen «op basis van
objectieve structuurkenmerken« verdeeld.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of een
verdeelmodel zo tijdig beschikbaar zal zijn dat individuele gemeenten zich
mede aan de hand daarvan – alvorens de wet in werking treedt –
voldoende kunnen voorbereiden op hun nieuwe taken.
4. Verdeelmodel
De Afdeling merkt terecht op dat gemeenten zich goed moeten kunnen
voorbereiden op hun nieuwe verantwoordelijkheden voor jeugdhulp. In
de meicirculaire 2013 zijn gemeenten geïnformeerd over het macrobudget
en de bijbehorende verdeling over gemeenten26. Het macrobudget is
vastgesteld met als uitgangspunt de rekenregels in de bestuursafspraken
2011–2015. De verdeling van het budget voor 2015 vindt plaats op basis
van historische gegevens over het gebruik van jeugdzorg op gemeentelijk
23

Decentralisatiebrief, 19 februari 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 59)
Commissie Financiering Jeugdzorg, Eerste advies, maart 2009.
25
Paragraaf 11.2. van de toelichting.
26
Kamerstukken II 2012/13, 33 400-B, nr. 19
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

17

niveau (bron: SCP en Cebeon). De gegevens over aantallen cliënten per
zorgvorm, zoals gebruikt voor de verdeling van het budget voor 2015, zijn
vanaf 31 mei 2013 opgenomen in de jeugdmonitor van het CBS (jeugdmonitor.cbs.nl). In de meicirculaire 2014 wordt het definitieve bedrag per
gemeente voor 2015 bekend gemaakt op basis van de dan meest recente
gegevens en nadere besluiten. In de meicirculaire 2014 worden
gemeenten nader geïnformeerd over de budgetten per gemeente op basis
van een objectieve verdeling, welke geleidelijk van kracht zal zijn vanaf
2016. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 11.2
van het algemene deel van de toelichting aangevuld en geactualiseerd.
5. Tempo
Met betrekking tot een grote decentralisatie als thans voorligt rijst de
vraag in hoeverre de (efficiency)winst zo snel kan worden behaald als
wordt verwacht. In de tweede periodieke beschouwing interbestuurlijke
verhoudingen heeft de Afdeling op onderzoek gewezen waaruit blijkt dat
de beoogde efficiencywinst zeker gedurende de eerste jaren na decentralisatie blijkt tegen te vallen.27 Decentralisatie vindt nu tegelijk plaats op een
aantal grote terreinen van overheidszorg (AWBZ, participatie, jeugdhulp).
Dat heeft mogelijk voordelen met het oog op integraliteit, maar brengt
ook niet geringe organisatorische en budgettaire risico’s met zich.
De omvang en snelheid waarmee thans de beoogde omslag wordt
doorgevoerd maakt deze risicovol. Het voorliggende voorstel illustreert
dit: zowel gemeenten als instellingen zullen in korte tijd een grote omslag
moeten maken, maatstaven en praktijken moeten ontwikkelen en tot
grotere efficiëntie moeten komen met bijbehorende budgettaire besparingen.
De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan en, mede
gelet op het uitgangspunt van artikel 3 van het IVRK, gemeenten
voldoende tijd te gunnen om de voorgenomen decentralisatie zorgvuldig
te kunnen doorvoeren.
5. Tempo
De Afdeling merkt terecht op dat de omvang en snelheid van de omslag
maken dat deze risicovol kan zijn voor zowel gemeenten als instellingen.
Zij zullen in korte tijd maatstaven en praktijken moeten ontwikkelen en tot
grotere efficiëntie moeten komen met bijbehorende budgettaire besparingen. De decentralisatie van de jeugdhulp stelt hoge eisen aan de
uitvoeringskracht van gemeenten. Het gaat om bestuurlijke, ambtelijke en
financiële slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit om de nieuwe
taken goed uit te kunnen voeren. De stelselwijziging heeft ook ingrijpende
wijzigingen voor de aanbieders van jeugdhulp omdat ze in veel gevallen
te maken krijgen met een nieuwe financier. Gezien de ingrijpende
consequenties voor gemeenten, jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en hun
ouders heeft het Rijk met het IPO en de VNG afspraken gemaakt over de
continuïteit van zorg die jeugdigen reeds ontvangen, het beperken van de
frictiekosten en de infrastructuur om jeugdigen continuïteit van zorg te
kunnen bieden. De bestuurlijke afspraken houden in dat gemeenten in
regio’s regionale transitiearrangementen opstellen in overleg met de
huidige financiers en de relevante aanbieders. In dit arrangement staat
uitgewerkt hoe de samenwerkende gemeenten de zorgcontinuïteit
realiseren. De voorbereiding van de invoering van het nieuwe jeugdstelsel
en de wijze waarop gemeenten en jeugdhulpaanbieders daarbij worden

27

Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VII, nr. 99.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

18

ondersteund is beschreven in het Transitieplan Jeugd dat in mei 2013 aan
de Tweede Kamer is aangeboden.28
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is hoofdstuk 12 van het
algemene deel van de toelichting aangevuld en geactualiseerd.
6. Verwijsindex risicojongeren
In het wetsvoorstel zijn de bepalingen over de VIR overgenomen uit de
huidige Wjz. Nieuw is dat de VIR wordt uitgebreid met de gezinsfunctionaliteit: hierdoor wordt het mogelijk dat hulpverleners van elkaars betrokkenheid bij andere jeugdigen binnen eenzelfde gezin op de hoogte
worden gesteld.29
De VIR is een landelijk elektronisch systeem dat per 1 augustus 2010 is
ingevoerd. Landelijke dekking is een jaar na invoering gerealiseerd. De
VIR bevat geen inhoudelijke informatie. Het bevat het BSN van de
jeugdige, gegevens over de meldingsbevoegde en de datum van de
melding.
Evaluatie VIR
Voor de beoordeling van dit onderdeel van het wetsvoorstel is de
evaluatie van het gebruik van de VIR van belang. In 2012 heeft de
DSP-groep in opdracht van de Minister voor Jeugd en Gezin een
tussentijdse evaluatie uitgevoerd naar het gebruik van de VIR door
meldingsbevoegden.30 Uit deze evaluatie blijkt dat de meerwaarde van de
VIR gering is.
De meerwaarde van de VIR hangt sterk samen met de mate waarin
gebruik wordt gemaakt van de VIR. Alleen als iedereen gebruik maakt van
het systeem en meldingen doet, kan het systeem effectief zijn. Immers,
alleen dan kunnen matches worden gemaakt en kan informatie worden
uitgewisseld.31 Er wordt echter weinig gemeld en als er gemeld wordt,
levert dit veelal matches op met bekende instanties. Voorts blijkt het
aantal matches (24% van het totaal aantal meldingen) niet groot. Wel blijkt
van enige meerwaarde als het gaat om bovenregionale situaties. Van de
«gematchte» jongeren betreft 70% een bovenregionale situatie.
Verder blijkt uit de evaluatie van een maatschappelijke behoefte aan een
gezinsfunctionaliteit en aan uitbreiding van de kring van meldingsbevoegden.
Het doel van de VIR is dat via melding de jeugdige op een zo vroeg
mogelijk moment de zorg, hulp of bijsturing krijgt die hij nodig heeft om
zich te ontwikkelen tot volwassene, zodat kan worden voorkómen dat
kleine problemen grote problemen worden. Het gaat dus nadrukkelijk om
preventie: voorkómen dat een jeugdige «de fout ingaat», of als dat toch
gebeurt, voorkómen dat hij verder op dat pad voortgaat.32 Verwacht werd
dat het werken met de VIR de kans op ontsporing door jeugdigen
aanzienlijk zou verkleinen, doordat professionals door meldingen van
andere professionals sneller inzicht krijgen in de risico’s die een jeugdige
loopt.33

28

Kamerstukken II 2012/13, 31 839, 290
Voorgestelde artikel 7.1.2.3, eerste lid, onderdelen d en e.
30
Kamerstukken II 2012/13, 31 839, nr. 256.
31
Rapport «De VIR: een tussenstand», DSP-groep, oktober 2012, blz. 19.
32
Memorie van toelichting op de wet verwijsindex risico’s jongeren (Kamerstukken II 2008/09,
31 855, nr. 3, blz. 3).
33
Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 3, blz. 4.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

19

In het licht van dit doel en de evaluatie maakt de Afdeling de volgende
opmerkingen.
a. Effectiviteit
De VIR blijkt weinig effectief te zijn op lokaal en regionaal niveau omdat,
voor zover er matches zijn, deze reeds bekende instanties opleveren.
Verder melden professionals – om uiteenlopende redenen – weinig. De
enige gebleken meerwaarde van de VIR is de bovenregionale component.
De vraag rijst dan in hoeverre het systeem in stand moet wordt gelaten,
mede gelet op de inbreuk die de VIR maakt op het recht op bescherming
van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 Grondwet en
artikel 8 EVRM. Een dergelijke inbreuk kan weliswaar gerechtvaardigd zijn,
maar daarvoor moet aan een aantal vereisten worden voldaan. Een van
de vereisten tot rechtvaardiging van een inbreuk is dat de beperking
noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving. In dat verband
moeten de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit gewogen
worden. Proportionaliteit houdt in dat de inbreuk in een redelijke
verhouding staat tot het daarmee te bereiken doel. Daarbij speelt de
effectiviteit van de maatregel een belangrijke rol.
De evaluatie toont de beperkte effectiviteit van de VIR aan. De enige
gebleken meerwaarde – in bovenregionale situaties – is naar het oordeel
van de Afdeling onvoldoende om de inbreuk die de VIR maakt op het
recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen.
Daarbij komt dat het voorgestelde stelsel van jeugdhulp mede tot doel
heeft meer en betere samenwerking onder regie van de gemeente tussen
de uiteenlopende instanties op het terrein van de jeugdhulp te bewerkstelligen. Hetzelfde doel wordt daarmee reeds op andere wijze nagestreefd.
De Afdeling adviseert daarom af te zien van de instandhouding van de VIR
zoals thans voorgesteld.
Indien de regering er toch voor kiest om de VIR in stand te houden, merkt
de Afdeling het volgende op.
b. Gezinsfunctionaliteit
In het voorstel wordt de VIR uitgebreid met een gezinsfunctionaliteit.
Hierdoor wordt het mogelijk dat hulpverleners van elkaars betrokkenheid
bij andere jeugdigen binnen eenzelfde gezin op de hoogte worden
gesteld.34 De gezinsfunctionaliteit wordt als volgt ingevuld: een jeugdige
die aan de VIR wordt gemeld, wordt niet alleen meer gekoppeld met zijn
eigen BSN, maar ook met de BSN’s van jeugdigen die dezelfde ouders
hebben of die op hetzelfde adres wonen. Dit betekent dat meer bevragingen aan de gemeentelijke basisadministratie (gba) noodzakelijk zijn,
omdat in de gba geen gegevens worden opgenomen met betrekking tot
horizontale familierechtelijke relaties, maar alleen verticale relaties.
Nagegaan zal worden wie de ouders zijn van de betrokken jeugdige en of
deze ouders nog meer (gemelde) kinderen hebben. Voorts wordt via de
gba nagegaan waar de betrokken jeugdige woont en of daar nog meer
(gemelde) jeugdigen wonen.
Door uitbreiding van de bevragingen aan de gba en de uitbreiding van de
gegevensset die een signaal uit de VIR bevat, wordt een grotere inbreuk
op de persoonlijke levenssfeer van de bij de bevragingen betrokkenen
gemaakt dan in de huidige situatie.

34

Voorgestelde artikel 7.1.2.3, eerste lid, onderdelen d en e.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

20

Wat betreft de noodzaak van de gezinsfunctionaliteit vermeldt de
toelichting dat zowel de Tweede Kamer35 als de beroepspraktijk36 de
behoefte aan een gezinsfunctionaliteit bij de VIR bij herhaling hebben
geëxpliciteerd. Om te komen tot een effectievere hulpverlening – niet
alleen aan die individuele jeugdige, maar ook aan andere jeugdigen uit
hetzelfde gezin – is het noodzakelijk dat professionals zicht krijgen op de
gezinssituatie van de jeugdige bij wie ze risico’s signaleren. Het is daarbij
van groot belang dat betrokken professionals op de hoogte zijn van
elkaars betrokkenheid bij verschillende jeugdigen binnen een gezin, zodat
zij, aldus de toelichting, hulpverlening kunnen afstemmen in het kader van
«één gezin, één plan».
De Afdeling merkt op dat voor deze grotere inbreuk in nog sterkere mate
het hierboven onder a gestelde geldt. Het komt de Afdeling voor dat een
op lokaal en regionaal niveau weinig effectief stelsel geen uitbreiding
moet hebben met een functionaliteit die tot een nog grotere inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer van betrokkenen leidt. De Afdeling adviseert
daarom af te zien van deze uitbreiding.
6. Verwijsindex risicojongeren
a. Effectiviteit
Met de invoering van de VIR zijn lokale systemen aangesloten op de
landelijke VIR. Uit een eerste evaluatie blijkt een meerwaarde van de VIR
voornamelijk te schuilen in de bovenlokale matches.37 Van de gematchte
jongeren betreft 70% een bovenlokale match. Deze tussenevaluatie is
specifiek bedoeld om verslag uit te brengen over het gebruik van de VIR
door meldingsbevoegden. Op grond van de wet waarmee de VIR is
ingevoerd diende dat twee jaar na inwerkingtreding te geschieden38. Vier
jaar na de inwerkingtreding dient een verslag over de doeltreffendheid en
de effecten van de VIR in de praktijk te worden uitgebracht.
De regering acht het niet aangewezen om vooruitlopend op die algemene
evaluatie op basis van een eerste, beperkte evaluatie over te gaan tot
vergaande besluitvorming over de VIR. Met het oog op een ordentelijke
wetgeving is het van belang om snel opeenvolgende veranderingen van
wetgeving zoveel mogelijk te voorkomen, temeer daar de jeugdsector met
de Jeugdwet reeds geconfronteerd wordt met een grote wijziging.
Uit de recente evaluatie kwam met name naar voren dat bij de gebruikers
van de VIR behoefte bestaat aan doorlopende training in het gebruik van
de VIR, eenduidigheid in meldcriteria, meer bekendheid met de VIR,
uitbreiding van de kring van meldingsbevoegde instanties en uitbreiding
van de ICT-toepassing met een adres- of gezinsmatch. Verder is er
behoefte bij professionals aan duidelijkheid met betrekking tot de rol en
meerwaarde van de VIR bij de samenwerking binnen de regio. Onder
gemeentelijke regie zouden hierover afspraken gemaakt moeten worden,
waarbij de rol van de VIR ingepast wordt in andere werkprocessen en
samenwerkingsafspraken tussen professionals. Aangezien met de
stelselwijziging gemeenten de regie krijgen over de jeugdhulp, draagt het
nieuwe jeugdstelsel eraan bij dat gemeenten meer mogelijkheden hebben
35

De motie Sterk/Dijsselbloem (Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 38) die tijdens de behandeling van het wetsvoorstel VIR is aangenomen. In de motie wordt de regering verzocht zo
spoedig mogelijk de gezinsmelding op te nemen in de wet. Reden hiervoor is dat via de VIR
alleen individuele risicojongeren in beeld komen, terwijl het bekend is dat deze jeugdigen vaak
afkomstig zijn uit gezinnen waar sprake is van een cumulatie van problemen.
36
Uit de evaluatie van de VIR komt naar voren dat professionals de gezinsfunctionaliteit
noodzakelijk vinden, omdat er op die manier minder gefragmenteerd en meer familiegeoriënteerd gewerkt kan worden.
37
Rapport «De VIR: een tussenstand», DSP-groep, oktober 2012, blz. 19
38
Kamerstukken I 2008/09, 31 855, nr. A

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

21

om de toepassing van de VIR te verbeteren. Bovendien draagt de
mogelijkheid om met behulp van de VIR in contact te komen met
professionals die ook betrokken zijn bij dezelfde jeugdige, bij aan het
verlenen van integrale hulp aan de jeugdigen wanneer sprake is van
multiproblematiek.
Gezien het bovenstaande en gelet op het subsidiariteitsbeginsel zou de
stelselwijziging, met onder meer als doel meer en betere samenwerking
onder regie van de gemeente, niet als alternatief voor de VIR beschouwd
dienen te worden; de regering ziet de VIR juist als een noodzakelijk
instrument dat bijdraagt aan de verbetering van de samenwerking tussen
de uiteenlopende instanties op het terrein van de ondersteuning, hulp en
zorg aan jeugdigen.
b. Gezinsfunctionaliteit
Indien sprake is van multiproblematiek dienen de jeugdhulp, de uitvoering
van de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering zoveel
mogelijk integraal en in samenhang met andere hulp te worden verleend.
Door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor
betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan
jeugd en gezinnen. Voor het nieuwe jeugdstelsel is één gezin, één plan,
één regisseur, daarom een belangrijk uitgangspunt. Uit verschillende
veldconsultaties, die onder meer hebben geresulteerd in een eerder aan
de Tweede Kamer aangeboden haalbaarheidsstudie39, uit een motie die
de Tweede Kamer heeft aangenomen tijdens de behandeling van het
wetsvoorstel naar aanleiding van de introductie van de VIR40, en uit de
tussenevaluatie van de VIR41 blijkt een maatschappelijke behoefte aan een
functionaliteit die het mogelijk maakt de professionals die zich bezig
houden met de jeugdigen met problemen binnen een gezin met elkaar te
verbinden, zodat ook deze jeugdigen vroegtijdig de zorg, hulp en
bijsturing kunnen krijgen die zij nodig hebben. Naar aanleiding van het
debat met de Tweede Kamer over het wetsvoorstel met betrekking tot de
VIR wordt de gezinsfunctionaliteit met de Jeugdwet toegevoegd aan de
VIR. Het advies van de Afdeling vormt voor de regering geen aanleiding
van de invoering van een gezinsfunctionaliteit af te zien.
7. Gesloten jeugdhulp
Hoofdstuk 6 van het voorstel regelt gedwongen opname en verblijf van
jeugdigen in een gesloten accommodatie op grond van de machtiging van
de kinderrechter, de zogenoemde gesloten jeugdhulp.42 Het betreft een
zeer intensieve en ingrijpende vorm van jeugdhulp. De kinderrechter
verleent een machtiging slechts indien naar diens oordeel:
a. de jeugdhulp noodzakelijk is wegens ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen die de ontwikkeling van de jeugdige naar volwassenheid ernstig belemmeren, en
b. de opneming en het verblijf noodzakelijk zijn teneinde te voorkomen
dat de jeugdige zich aan de jeugdhulp onttrekt of daaraan door
anderen wordt onttrokken.
Het voorstel regelt dat een machtiging slechts kan worden verleend indien
het college of de gecertificeerde instelling gesloten jeugdhulp nodig
acht.43 Van laatstgenoemde voorwaarde kan worden afgeweken indien de

39

Kamerstukken II 2008/09, 31 001, nr. 55
Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 38
41
Kamerstukken II 2012/13, 31 839, nr. 256
42
Thans gesloten jeugdzorg, geregeld in hoofdstuk IVA Wjz.
43
In de bestaande regeling kan een machtiging slechts worden verleend indien het bureau
jeugdzorg heeft vastgesteld dat de jeugdige aangewezen is op gesloten jeugdzorg (artikel 29b,
vierde lid, Wjz).
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

22

Raad voor de Kinderbescherming van oordeel is dat gesloten jeugdhulp is
aangewezen.
De regeling stemt grotendeels overeen met de bestaande.
Het wetsvoorstel introduceert de voorwaardelijke machtiging,44 naast de
bestaande machtiging. Bij de voorwaardelijke machtiging, die zal worden
toegepast als sluitstuk van het behandeltraject in de gesloten accomodatie, dient de jeugdige de jeugdhulp te aanvaarden overeenkomstig het
opgestelde hulpverleningsplan. Daarnaast dient de jeugdige zich te
houden aan door de kinderrechter te stellen nadere voorwaarden
betreffende zijn gedrag teneinde te voorkomen dat de jeugdige opnieuw
in de gesloten accommodatie wordt opgenomen.
De Afdeling maakt over de gesloten jeugdhulp de volgende opmerkingen.
a. Afstemming
In het gesloten kader kunnen ten aanzien van de jeugdigen vergaande
vrijheidsbeperkende maatregelen worden toegepast.45 De vrijheidsbeperkende maatregelen worden slechts toegepast voor zover zij zijn
opgenomen in het hulpverleningsplan, tenzij de noodzaak bestaat
tijdelijke noodsituaties te overbruggen.46
De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) omschrijft nauwkeuriger dan het wetsvoorstel de voorwaarden voor de toepassing van
vrijheidsbeperkende maatregelen in een justitiële jeugdinrichting, bij
voorbeeld wat betreft de maatregel onderzoek aan het lichaam en kleding
van de jeugdige of de geneeskundige handeling.47 Het wetsvoorstel leidt
naar het oordeel van de Afdeling ertoe dat aan jeugdigen die op grond
van het wetsvoorstel in een gesloten accommodatie zijn geplaatst, en die
niet als verdachten dan wel veroordeelden worden beschouwd, minder
wettelijke waarborgen toekomen dan aan jeugdigen die op strafrechtelijke
titel in een justitiële jeugdinrichting verblijven.
De Afdeling ziet geen reden voor onderscheid in waarborgen tussen een
machtiging gesloten jeugdhulp en een strafrechtelijke titel die ten
grondslag ligt aan de vrijheidsbeneming. De Afdeling merkt ten eerste op
dat zowel gesloten jeugdhulp als de tenuitvoerlegging van straffen en
maatregelen op strafrechtelijke titel vrijheidsbeneming betreft van
(kwetsbare) jeugdigen die zich in een afhankelijke positie bevinden. De
problematiek en zorgbehoeften van beide categorieën jeugdigen
verschillen voorts niet wezenlijk van elkaar.48 In beide kaders spelen
pedagogische aspecten een centrale rol. De gesloten jeugdhulp heeft
volgens de toelichting tot doel jeugdigen met ernstige gedragsproblemen
te behandelen en een dusdanige gedragsverandering te bewerkstelligen
dat deze jeugdigen weer kunnen participeren in de maatschappij.49 De
tenuitvoerlegging van de straf of maatregel wordt, met handhaving van
het karakter van de straf of de maatregel, aangewend voor de opvoeding
44

Het voorgestelde artikel 6.1.4.
Genoemd kunnen worden de tijdelijke plaatsing in afzondering, geneeskundige behandelingsmethoden, het meewerken aan jeugdhulpverleningsprogramma’s, beperkingen van het
communicatieverkeer en bezoek, onderzoek aan lichaam en kleding, onderzoek van urine,
onderzoek van de kamer en van de poststukken (Hoofdstuk 6, paragraaf 6.3 van het
wetsvoorstel).
46
De vrijheidsbeperkende maatregelen in noodsituaties worden voor ten hoogste zeven dagen
toegepast, zo bepaalt voorgesteld artikel 6.3.7.
47
Op grond van de Bjj kunnen controlemaatregelen worden toegepast indien deze noodzakelijk
zijn gelet op de nader aangeduide doelen. Zie de artikelen 34 en 37 van de Bjj.
48
Dit wordt ook door de regering onderkend (Kamerstukken II 2005/06, 30 644, nr. 4, blz. 2).
49
Paragraaf 7.5., eerste alinea van de toelichting
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

23

van de jeugdige en zoveel mogelijk dienstbaar gemaakt aan de voorbereiding op diens terugkeer in de maatschappij.
Gelet op de omstandigheid dat het in beide situaties gaat om vrijheidsbeneming, waarbij overeenkomsten bestaan wat betreft de (opvoedkundige)
doelen die met de vrijheidsbeneming worden nagestreefd en gelet op de
gelijke aard van problemen van beide groepen jeugdigen, acht de
Afdeling het van belang dat de wettelijke waarborgen in de gesloten
jeugdhulp, in het bijzonder wat betreft de toepassing van de vrijheidsbeperkende maatregelen, in overeenstemming worden gebracht met de Bjj.
b. Harmonisatie
Daarbij merkt de Afdeling op dat de toelichting weliswaar vermeldt dat
gestreefd wordt naar een algehele harmonisatie van de regelingen van
verplichte hulp aan jeugdigen, waaronder de gesloten jeugdhulp en
gedwongen zorg op grond van de huidige Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz), maar dat eerst een evaluatie van
de bestaande wetgeving over gedwongen zorg wordt afgewacht.50 Deze
evaluatie wordt mogelijk gebruikt voor een wetsvoorstel dat vorenbedoelde harmonisatie regelt.51
Aangezien er alle reden is nu al de waarborgen inzake vrijheidsbeperkende maatregelen bij verblijf in een gesloten accommodatie af te
stemmen op de waarborgen opgenomen in de Bjj, adviseert de Afdeling
daartoe.
De Afdeling gaat in het onderstaande in op twee bijzondere vrijheidsbeperkende maatregelen. De opmerkingen van de Afdeling onderstrepen dat
nauwkeurige afstemming van de regels betreffende de gesloten
jeugdhulp op andere regelingen, in het bijzonder de Bjj, noodzakelijk is.
1°. geneeskundige behandelingsmethoden
Het voorgestelde artikel 6.3.2 regelt de toepassing tegen de wil van de
jeugdige (of van degene die gezag over hem uitoefent) van geneeskundige behandelingsmethoden, waaronder het toedienen van
medicijnen. Ook psychiatrische behandelingen onder dwang vallen
hieronder.52 Het voorgestelde artikel 6.3.2, eerste lid, bepaalt dat de
geneeskundige behandelingsmethoden kunnen worden toegepast voor
zover dit nodig is om de met de jeugdhulp beoogde doelen te bereiken of
voor zover dit nodig is voor de veiligheid van de jeugdige of anderen.
In de toelichting53 wordt vermeld dat
«het om een acuut ingrijpen kan gaan, bijvoorbeeld het maken van een
röntgenfoto om te constateren of de jeugdige voorwerpen heeft ingeslikt
of op andere wijzen heeft ingebracht die een ernstig gevaar opleveren
voor zijn gezondheid en in die zin een behandeling nodig is voor de
veiligheid van de jeugdige. Onder ernstig gevaar voor de gezondheid van
de jeugdige dient allereerst levensgevaar te worden verstaan en voorts
ook het gevaar voor ernstige zelfverminking of blijvende invaliditeit. Een
gedwongen medicatie kan ook toelaatbaar zijn, indien deze wordt
toegepast ter afwending van ernstig gevaar voor de gezondheid en
veiligheid van anderen.»

50

Memorie van toelichting, paragraaf 7.6.
Memorie van toelichting, paragraaf 7.6.
52
Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 644, nr. 3, artikelsgewijze toelichting op artikel 29p Wjz.
53
Artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.2.
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

24

i.

Ziet de Afdeling het goed, dan schaart de toelichting onder het begrip
geneeskundige behandelingsmethoden 54 zowel het verrichten van
gedwongen geneeskundige handeling, indien noodzakelijk ter
afwending van onmiddellijk dreigend gevaar, als het toepassen van
onvrijwillige geneeskundige behandelingen buiten de gevallen van
onmiddellijk dreigend gevaar.
Zij wijst op de regeling van de gedwongen geneeskundige handeling in de
penitentiaire beginselenwetten55 en op de gedwongen geneeskundige
behandeling56 die is voorzien in artikel 38c van de Wet Bopz en equivalent
daaraan in de Wet tot wijziging van de Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden, de Penitentiaire beginselenwet en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen in verband met de verruiming van de
mogelijkheid onvrijwillige geneeskundige behandeling te verrichten
(hierna: de Wet onvrijwillige geneeskundige behandeling).57
De Afdeling merkt op dat in de penitentiaire beginselenwetten en de Wet
onvrijwillige geneeskundige behandeling beide vormen van gedwongen
geneeskundige (be)handeling strikter zijn genormeerd dan het
wetsvoorstel doet. Zo bepaalt de Bjj dat de jeugdige kan worden verplicht
te gedogen dat ten aanzien van hem een bepaalde geneeskundige
handeling wordt verricht, indien die handeling naar het oordeel van een
arts volstrekt noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor de
gezondheid of veiligheid van de jeugdige of van anderen. De Wet
onvrijwillige geneeskundige behandeling bepaalt dat de onvrijwillige
geneeskundige behandeling slechts als uiterste redmiddel kan worden
ingezet, omschrijft nauwkeurig de voorwaarden voor de toepassing van
de dwangbehandeling en de waarborgen die daarbij in acht dienen te
worden genomen.
De toelichting bij het voorgestelde artikel 6.3.2 wijst op acuut ingrijpen en
ernstig gevaar voor de gezondheid van de jeugdige. Deze waarborg, noch
de nadere waarborgen, die de Bjj of de Wet onvrijwillige geneeskundige
behandeling ten aanzien van de onvrijwillige geneeskundige (be)handeling stelt, zijn in het wetsvoorstel opgenomen.
De Afdeling adviseert in het voorstel de toepassing van de gedwongen
behandelingsmethoden als in het voorgestelde artikel 6.3.2 nader te
normeren en daarbij aan te sluiten bij de relevante bepalingen in de
penitentiaire beginselenwetten en de Wet onvrijwillige geneeskundige
behandeling. Daarnaast adviseert zij de toelichting met inachtneming van
het vorenstaande te verduidelijken.
ii. De toelichting58 vermeldt dat
«gelet op het ingrijpende karakter van de gedwongen geneeskundige
handeling steeds moet worden overwogen of het beoogde doel niet met
andere middelen kan worden bereikt. Dit geldt echter ook voor de
jeugdige, die zonder medicatie een ernstig gevaar oplevert voor anderen
en daartoe noodgedwongen langdurig moet worden afgezonderd.»

54

Opmerking verdient dat dit begrip behoudens het bestaande artikel 29p Wjz, niet in andere
wetten voorkomt.
55
Artikelen 37 Bjj, 26 Bvt en 32 Pbw. Geneeskundige handeling is mogelijk indien dit naar het
oordeel van een arts volstrekt noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor de gezondheid of
veiligheid van de jeugdige of van anderen. De handeling wordt verricht door een arts of, in
diens opdracht, door een verpleegkundige.
56
Dit is slechts mogelijk indien het gevaar dat de stoornis van de geestvermogens de gedetineerde patiënt doet veroorzaken, blijft voortduren en voor zover aannemelijk is dat zonder die
behandeling dit gevaar niet binnen een redelijke termijn kan worden weggenomen. Deze
behandeling is een ultimum remedium.
57
Stb. 2012, 410. Deze wet treedt op 1 juli 2013 in werking.
58
Artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

25

De Afdeling wijst erop dat de verwijzing naar langdurige afzondering niet
begrijpelijk en verwarrend is, aangezien het wetsvoorstel voor langdurige
afzondering geen grondslag biedt. Het wetsvoorstel voorziet wel in
tijdelijke plaatsing in afzondering (het voorgestelde artikel 6.3.1, tweede
lid).
De Afdeling adviseert de verwijzing naar de langdurige afzondering te
schrappen.
2°. onderzoek aan het lichaam
Het voorgestelde artikel 6.3.4. regelt de controlemaatregel «onderzoek aan
lichaam en kleding». In de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.4 wordt
vermeld dat
«onderzoek in het lichaam geboden kan zijn indien bepaalde feiten of
omstandigheden erop wijzen dat de jeugdige verdovende middelen of
anderszins gevaarlijke voorwerpen (scheermesjes) heeft ingeslikt. De aard
van het onderzoek zal bepalend zijn voor de vraag of dit door een arts, of
in diens opdracht door een verpleegkundige moet worden verricht (...)».
De Afdeling wijst op het onderscheid tussen onderzoek «aan het lichaam»
en onderzoek «in het lichaam», als in het Wetboek van Strafvordering en
de penitentiaire beginselenwetten wordt gemaakt.59
De Afdeling merkt op dat het voorgestelde artikel 6.3.4 geen grondslag
biedt voor een ingrijpende bevoegdheid als onderzoek «in het lichaam».
Voorts noemt de toelichting in dit kader voorbeelden van maatregelen als
het maken van een röntgenfoto. Ook hiervoor biedt het voorgestelde
artikel 6.3.4 geen grondslag.
De Afdeling adviseert de toelichting in overeenstemming te brengen met
het voorstel en de bovenvermelde passages in de toelichting te
schrappen.
7. Gesloten jeugdhulp
7a. Afstemming
Op dit moment wordt er een thematische wetsevaluatie uitgevoerd door
ZonMw over gedwongen zorg bij jeugdigen en volwassenen. Hierin
worden de verschillende wettelijke kaders, waaronder de Wet op de
jeugdzorg, de Beginselenwet justitiële jeugdinstellingen en de Wet bopz,
die het mogelijk maken om jeugdigen en volwassenen gedwongen op te
nemen en te behandelen, met elkaar vergeleken. De uitkomsten van de
evaluatie van de Wet bopz worden hierbij meegenomen. De resultaten
van deze wetsevaluatie komen in 2014 beschikbaar en zullen te zijner tijd
gebruikt worden voor een eventuele harmonisatie van de betreffende
wettelijke kaders. Het is onwenselijk om nu, vooruitlopend op de
uitkomsten van deze evaluatie, reeds een deel van de betreffende
wetgeving aan te passen. Dit traject is dermate omvangrijk en gecompliceerd dat een afzonderlijk wetstraject hier gewenst en gerechtvaardigd is.
De Afdeling wordt hier dan ook niet gevolgd in haar advies om het
wetsvoorstel nu al met een deel van de wetgeving waarover de evaluatie
zich uitspreekt af te stemmen.

59

Artikel 56 Wetboek van Strafvordering en artikel 36 Bjj.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

26

7b. Harmonisatie
1°. Geneeskundige behandelingsmethoden
De Afdeling merkt op dat in de penitentiaire beginselenwetten en de Wet
onvrijwillige geneeskundige behandeling de vormen van gedwongen
geneeskundige behandeling strikter zijn genormeerd dan het wetsvoorstel
doet. In de toelichting van het wetsvoorstel is reeds opgenomen dat voor
geneeskundige handelingen in beginsel de toestemming van de jeugdige
vereist is, en indien de jeugdige ouder dan twaalf en jonger dan zestien
jaar is, tevens de toestemming van de ouder die het ouderlijk gezag over
hem uitoefent, of van zijn voogd. Indien echter sprake is van een situatie
die een ernstig gevaar oplevert of kan opleveren voor de gezondheid van
de jeugdige of een ander en in die zin een geneeskundige behandeling
nodig is voor de veiligheid van de jeugdige of die ander, kan deze
geneeskundige behandeling tegen de wil van de jeugdige of degene die
het gezag uitoefent worden toegepast. Onder ernstig gevaar voor de
gezondheid van de jeugdige dient allereerst levensgevaar te worden
verstaan en voorts het gevaar voor ernstige zelfverminking of blijvende
invaliditeit. Een gedwongen medicatie kan ook toelaatbaar zijn, indien
deze wordt toegepast ter afwending van ernstig gevaar voor de
gezondheid en veiligheid van anderen.
Het wetsvoorstel zelf kon echter onduidelijkheid opleveren omdat uit
artikel 6.3.2 afgeleid zou kunnen worden dat een dergelijke geneeskundige
behandeling tegen de wil van de jeugdige of degene die het gezag
uitoefent ook mogelijk was enkel en alleen om de met de gesloten
jeugdhulp beoogde doelen te behalen. Om misverstanden te voorkomen
is artikel 6.3.2 op dit punt aangepast. Geneeskundige behandelingsmethoden binnen de gesloten jeugdhulp kunnen slechts tegen de wil van een
jeugdige of van degene die het gezag over hem uitoefent worden
toegepast, indien dit noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor de
gezondheid of de veiligheid van de jeugdige of anderen èn om de met de
gesloten jeugdhulp beoogde doelen te bereiken.
De Afdeling merkt daarnaast terecht op dat het wetsvoorstel geen
grondslag biedt voor langdurige afzondering. De verwijzing naar de
langdurige afzondering in de toelichting is daarom geschrapt.
2°. onderzoek aan het lichaam
De Afdeling merkt terecht op dat artikel 6.3.4 geen grondslag biedt voor
onderzoek «in het lichaam». De betreffende passage is uit de toelichting
geschrapt.
8. Ouderbijdrage
Het voorgestelde artikel 8.2.1 regelt dat voor jeugdhulp, voor zover deze
verblijf buiten het gezin inhoudt, (kort gezegd) de ouders een ouderbijdrage zijn verschuldigd.60 Op grond van het voorgestelde artikel 8.2.3
wordt de ouderbijdrage vastgesteld en ten behoeve van de gemeente
geïnd door een door onze Ministers aan te wijzen rechtspersoon.
De hoogte van de ouderbijdrage bij zorgverlening buiten het gezin wordt
in het voorstel afgestemd op de kinderbijslag die het betreffende gezin
ontvangt. Volgens de toelichting bleek het onder de Wjz niet mogelijk om
de ouderbijdrage te vervangen door een beëindiging (nihilstelling) van de
kinderbijslag. Daarom is ervoor gekozen om ten behoeve van gemeenten
60

Ter vervanging van de ouderbijdrageregeling in de Wjz.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

27

een ouderbijdrage ter hoogte van de kinderbijslag te laten vaststellen en
innen.61 De Afdeling gaat in het onderstaande in op het afschaffen van de
ouderbijdrage in combinatie met nihilstelling van de kinderbijslag.
a. Ouderbijdrage en kinderbijslag
De Afdeling merkt ten eerste op dat de toelichting ervan uitgaat dat de
reden voor het heffen van een ouderbijdrage is dat het doel waarvoor
onderhoudsplichtige ouders kinderbijslag ontvangen, komt te vervallen.62
Meest voor de hand liggend is in deze gevallen om niet een ouderbijdrage
vast te stellen en te innen, maar om de kinderbijslag stop te zetten. Dit
was ook voorgesteld in de Wet verbetering positie pleegouders.63
De artikelen van de Wet verbetering positie pleegouders die betrekking
hebben op de kinderbijslag en de ouderbijdrage, zijn echter nog niet in
werking getreden. De reden is dat de gegevensuitwisseling tussen
zorgaanbieders en de thans nog bestaande Bureaus jeugdzorg onvoldoende is georganiseerd, waardoor de noodzakelijke afspraken met de
Sociale Verzekeringsbank, het uitvoeringsorgaan van de Algemene
Kinderbijslagwet, moeilijk realiseerbaar zijn.64
De thans voorgestelde decentralisatie van de jeugdhulp naar gemeenten
zal gepaard (moeten) gaan met inzicht in de aard en omvang van de
jeugdhulp per jeugdige in gemeenten. Dat is niet alleen nodig in het licht
van de verdeling van de gelden uit het gemeentefonds, maar ook om de
regie op de jeugdhulp te kunnen voeren.
In dit licht kan opnieuw worden bezien of het afschaffen van de ouderbijdrageregeling in combinatie met nihilstelling van de kinderbijslag kan
worden gerealiseerd. Het is de Afdeling niet duidelijk waarom de
organisatie van de gegevensuitwisseling tussen de gecertificeerde
instellingen en gemeenten niet op korte termijn kan en zal worden
verbeterd. Daarmee zou ook de complexiteit van de financiële stromen bij
de financiering van de jeugdhulp aan jeugdigen die buiten het gezin zijn
geplaatst afnemen.
De Afdeling adviseert opnieuw te bezien of de ouderbijdrageregeling niet
kan worden afgeschaft in combinatie met nihilstelling van de kinderbijslag.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op ten
aanzien van de voorgestelde regeling van de ouderbijdrage.
b. Voorgestelde regeling
Het voorgestelde artikel 8.2.1, vierde lid, bepaalt dat bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur (amvb) regels worden gesteld met
betrekking tot onder meer de hoogte van de ouderbijdrage, de wijze van
invordering en de uitzonderingsgronden voor het verschuldigd zijn van de
ouderbijdrage.

61

Paragraaf 11.5. van de toelichting.
Artikelsgewijze toelichting op artikel 8.2.1, tweede alinea.
63
Stb. 2013, 72.
64
Kamerstukken I 2011/12, 32 529, D, blz. 1–2.
62

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

28

De thans geldende artikelen 69, 7165 en 73 en 73a66 van de Wjz bepalen
wie bijdrage verschuldigd is in de kosten van aan een jeugdige geboden
jeugdhulp, de uitzonderingsgevallen, en voorts dat de ouderbijdrage
wordt vastgesteld en geïnd door het LBIO. Het LBIO kan op grond van het
bestaande artikel 73a Wjz in bij algemene maatregel van bestuur aan te
wijzen gevallen bepalen dat de verschuldigde ouderbijdrage buiten
invordering wordt gesteld.67 Dit zijn gevallen waarin de betaling van de
ouderbijdrage vrijwel onmogelijk blijkt wegens de geringe financiële
draagkracht van de bijdrageplichtige. In artikel 71b van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg is dwingend en limitatief voorgeschreven in
welke gevallen het LBIO bevoegd is tot het buiten invordering stellen van
de verschuldigde ouderbijdrage.68
De Afdeling merkt op dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad
van State in haar jurisprudentie betreffende (de buiten invorderingstelling
van) de ouderbijdrage69 in andere dan de limitatief opgesomde gevallen
heeft overwogen,70 dat artikel 3 van het IVRK ertoe strekt dat bestuursorganen de belangen van het kind bij hun oordeelsvorming dienen te
betrekken en zich voldoende rekenschap dienen te geven van die
belangen. Door te volstaan met verwijzing naar het limitatieve karakter
van de in artikel 71 van de Wjz opgesomde uitzonderingsgevallen, en het
65

Artikel 71 Wjz luidt:
«1. Geen ouderbijdrage is verschuldigd indien:
a. de jeugdige met het oog op adoptie niet meer door zijn ouders wordt verzorgd en
opgevoed;
b. de ouders van het gezag over de jeugdige zijn ontheven of ontzet;
c. het verblijf en de verzorging worden geboden in een acute noodsituatie, zulks voor de duur
van ten hoogste zes weken;
d. aan een minderjarige jeugdige nog jeugdzorg wordt geboden als bedoeld in artikel 69 na
schriftelijk aan het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen kenbaar gemaakt bezwaar
door degene die het ouderlijk gezag of de voogdij uitoefent, tenzij het een jeugdige betreft ten
aanzien van wie een maatregel van kinderbescherming is getroffen die tot verlening van
zodanige zorg strekt of die deze noodzakelijk maakt;
e. het bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 70, tweede lid, te bepalen
inkomen van de jeugdige een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen bedrag te
boven gaat.
2. Geen ouderbijdrage is verschuldigd door de ouder of stiefouder ten aanzien van wie de
rechter op de voet van de artikelen 406 en 407 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek of van
artikel 822, eerste lid, onder c, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een bedrag
heeft bepaald dat hij periodiek moet betalen ter voorziening in de kosten van verzorging en
opvoeding van zijn kind of stiefkind.»
66
Artikel 73a Wjz luidt: «Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen kan in bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen bepalen dat de verschuldigde ouderbijdrage,
bedoeld in artikel 69, eerste lid, buiten invordering wordt gesteld.»
67
Het voorgestelde artikel 8.2.1, vierde lid, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur regels worden gesteld ten aanzien van de uitzonderingsgronden voor het
verschuldigd zijn van een ouderbijdrage.
68
Artikel 71b Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg luidt als volgt: «Het Landelijk Bureau
Inning Onderhoudsbijdragen kan de verschuldigde ouderbijdrage slechts buiten invordering
stellen indien het betreft een bijdrageplichtige die:
a. algemene bijstand ontvangt op grond van artikel 20, eerste lid, of artikel 23, eerste lid, onder
a, van de Wet werk en bijstand;
b. een verstrekking ontvangt als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Regeling verstrekkingen
asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 en geen ander inkomen heeft;
c. zak- en kleedgeld ontvangt op grond van artikel 41 van het Reglement verpleging ter
beschikking gestelden of;
d. rechtens zijn vrijheid is ontnomen en de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of
vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt in een penitentiaire inrichting, in een inrichting
voor de verpleging van ter beschikking gestelden, in een inrichting als bedoeld in artikel 1,
onderdeel b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen of in een psychiatrisch
ziekenhuis als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder h, van de Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen en geen inkomen heeft.
69
De jurisprudentie betreft de ongegrondverklaring door het LBIO van het bezwaar van
betrokkene tegen de oplegging van de ouderbijdragen.
70
ABRvS 15 augustus 2012, 201109886/1/A2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

29

gegeven dat de wet niet voorziet in een hardheidsclausule, heeft het LBIO
naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak de belangen71 van
de kinderen van de onderhoudsplichtige niet in zijn oordeelsvorming
betrokken.72
In een ander aan haar voorgelegd geschil heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld73 dat het LBIO gehouden is te onderzoeken of de
toepassing van artikel 71b van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdhulp
jegens betrokkene in verband met de bijzondere omstandigheden van het
geval strijd met artikel 8 EVRM oplevert en of eerstgenoemde bepaling
derhalve in zoverre buiten toepassing diende te worden gelaten.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen aan vorenvermelde
jurisprudentie en in het bijzonder in paragraaf 8.2 van het wetsvoorstel
betreffende de ouderbijdrage in een hardheidsclausule te voorzien.
8. Ouderbijdrage
a. Ouderbijdrage en kinderbijslag
Voor jeugdhulp met verblijf buiten het gezin zijn de ouders een ouderbijdrage verschuldigd. De Afdeling merkt terecht op dat het meer voor de
hand ligt om niet een ouderbijdrage te innen, maar om de kinderbijslag
stop te zetten. Hiermee zou de complexiteit van de geldstromen bij de
financiering van de jeugdhulp aan jeugdigen buiten het gezin afnemen.
In het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel verbetering
positie pleegouders (32 529) is de mogelijkheid onderzocht van het
vervangen van het innen van de ouderbijdrage door het stopzetten van de
kinderbijslag. Eind 2011 bleek echter dat op het gebied van de gegevensuitwisseling tussen jeugdhulpaanbieders, bureaus jeugdzorg en de
Sociale Verzekeringsbank de hiervoor noodzakelijke randvoorwaarden
onvoldoende aanwezig waren. Vanwege de investeringen die hiermee zijn
gemoeid is, alles afwegend, ook voor het nieuwe stelsel afgezien van het
vervangen van het innen van de ouderbijdrage door het stoppen van de
kinderbijslag.74 Zodra meer ervaring is opgedaan met het nieuwe
jeugdstelsel, zal worden onderzocht of het vervangen van het innen van
de ouderbijdrage door het stoppen van de kinderbijslag in het nieuwe
jeugdstelsel haalbaar is.
b. Voorgestelde regeling
Het advies van de Afdeling om naar aanleiding van jurisprudentie van de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in het wetsvoorstel
ten aanzien van de ouderbijdrage een hardheidsclausule op te nemen, die
het mogelijk maakt om in bijzondere gevallen af te zien van het innen van
de (volledige) verschuldigde ouderbijdrage, is gevolgd. Het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.

71

Bijvoorbeeld indien de bijdrageplichtige zich in een penibele financiële situatie bevindt en
voor het bezoeken van zijn in een pleeggezin geplaatste kinderen aanzienlijke kosten moet
maken wegens de grote reisafstand.
72
De rechtbank heeft geoordeeld dat het LBIO heeft verzuimd te onderzoeken of de weigering de
ouderbijdrage buiten invordering te stellen tot gevolg zal hebben dat de kinderen belemmerd
worden in hun recht om regelmatig en rechtstreeks contact met hun ouders te onderhouden.
Indien dit laatste het geval is, dient het LBIO volgens de rechtbank hierin aanleiding te zien om
in dit specifieke geval artikel 71b van het Uitvoeringsbesluit wegens strijd met artikelen 3 en 9
van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) buiten toepassing te laten.
73
ABRvS 27 februari 2013, 201113453/1/A2.
74
Kamerstukken I 2011/12, 32 529, nr. D

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

30

9. Overgangsrecht en gegevensverwerking
Het voorstel bepaalt, met het oog op continuïteit van zorg voor de
jeugdige en zijn ouders, dat in de overgangsfase instanties en zorgverleners bepaalde gegevens over de jeugdige en zijn ouders overdragen aan
de gemeente.75 Het gaat om gegevens van de Bureaus Jeugdzorg, het
indicatieorgaan van de AWBZ (het CIZ) en de beroepsbeoefenaar, bedoeld
in artikel 9b, vijfde lid, van de AWBZ. Voorts betreft het persoonsgegevens, waaronder ook gegevens betreffende iemands gezondheid. De
gegevensoverdracht dient zo spoedig mogelijk na publicatie van de wet
plaats te vinden. De gegevens moeten in ieder geval drie maanden voor
inwerkingtreding van de wet zijn overgedragen, aldus de toelichting.76
De Afdeling onderkent het belang van de continuïteit van zorg aan
jeugdigen en hun ouders na inwerkingtreding van de wet, en tevens de
noodzaak dat gemeenten daartoe tijdig over noodzakelijke gegevens
beschikken om adequate zorg te kunnen bieden. De Afdeling merkt echter
op dat het hier gaat om gegevensverwerking van bijzondere persoonsgegevens en daarmee om een inbreuk op het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet en
artikel 8 EVRM. Ingevolge artikel 8 EVRM kan een dergelijke inbreuk
gerechtvaardigd zijn als is voldaan aan een aantal vereisten. Een van deze
vereisten is dat de inbreuk noodzakelijk moet zijn in een democratische
samenleving. In dat verband moeten de beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit worden gewogen. De subsidiariteitseis houdt in dat het
doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet
op een andere, voor betrokkene minder nadelige wijze kan worden
verwezenlijkt.
De toelichting gaat nauwelijks in op de rechtvaardiging van de inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer. Vermeld wordt slechts dat het verkrijgen van
de expliciete toestemming van betrokkenen, gelet op de aard van de
doelgroep, een zeer langdurig en arbeidsintensief proces zou zijn en
bovendien geen garantie zou bieden dat van de gehele doelgroep tijdig
toestemming zou kunnen worden verworven.77 De Afdeling acht dit niet
overtuigend. Het gaat hier mede om verwerking van medische gegevens,
en dus om een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Het feit
dat het vragen van toestemming aan jeugdigen en hun ouders wellicht
arbeidsintensief en tijdrovend kan zijn, vormt geen rechtvaardiging voor
een dergelijke ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Bovendien
valt niet in te zien waarom jeugdigen en ouders die toestemming niet
tijdig zouden geven voor de overdracht van hun dossier aan de gemeente.
Het is juist in hun belang dat de zorg in de nieuwe situatie adequaat
gecontinueerd wordt. Het beoogde doel – tijdig beschikken over noodzakelijke gegevens door gemeenten – kan aldus op een minder nadelige
wijze worden bereikt.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de noodzaak van de gegevensverwerking onvoldoende is aangetoond. Zij adviseert hierop in de
toelichting in te gaan.
9. Overgangsrecht en gegevensverwerking
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting op de
artikelen 10.4 tot en met 10.6 aangepast en uitgebreid.

75

De voorgestelde artikelen 10.4 tot en met 10.6.
De artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde artikelen 10.4 tot en met 10.6.
77
Artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde artikelen 10.4 tot en met 10.6.
76

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

31

Onder verwijzing naar de door de Afdeling genoemde criteria waarvan de
toepasselijkheid inmenging in de persoonlijke levenssfeer rechtvaardigen,
wordt getoetst en uiteengezet dat de gegevensoverdracht als in deze
artikelen bedoeld, een gerechtvaardige inmenging vormt. In de eerste
plaats moet de verwerking van de persoonsgegevens bij wet worden
voorzien. In de tweede plaats moet de verwerking noodzakelijk zijn in een
democratische samenleving; meer in het bijzonder betreft het de criteria
dringende maatschappelijke behoefte, proportionaliteit en subsidiariteit.
Het derde en laatste criterium voor gegevensoverdracht is dat deze een
geoorloofd, expliciet genoemd doel dient.
10. Overige opmerkingen
a. Aanhef en Considerans
In de aanhef van het wetsvoorstel is preventie niet tot uitdrukking
gebracht. Daarnaast lijkt de considerans te suggereren dat het tot de
verantwoordelijkheid van de gemeente gaat behoren om opgroei- en
opvoedingsproblemen te voorkomen, terwijl bedoeld zal zijn om ergere
problemen en stoornissen te voorkomen.
De Afdeling adviseert in het licht van de definitie van preventie in artikel
1.1, eerste lid, te weten de op preventie gerichte ondersteuning van
jeugdigen en hun ouders met opgroei en opvoedproblemen, de aanhef
aan te passen.
b. Artikel 1.1 Definitie gesloten jeugdhulp
Het begrip jeugdhulp heeft in het wetsvoorstel een ruimere betekenis dan
het huidige begrip jeugdzorg en omvat ook hulp aan jeugdigen met
psychische problemen en stoornissen. Deze bredere betekenis werkt ook
door in het begrip gesloten jeugdhulp. Zo is het in theorie mogelijk dat
ook jeugdigen met een ggz-indicatie in de gesloten jeugdhulp terecht
komen. Een zelfde situatie kan zich voordoen met jeugdigen met een
verstandelijke beperking.
Hoewel de vereiste machtiging van de rechter een voldoende instrument
zal zijn om onjuiste opnamen te voorkomen, verdient het naar het oordeel
van de Afdeling aanbeveling de gesloten jeugdhulp nauwkeuriger te
omschrijven en zo in te vullen dat niet alle vormen van jeugdhulp kunnen
leiden tot gesloten jeugdhulp. Voorts geeft de Afdeling in overweging in
de toelichting hierop nader in te gaan, zulks mede tegen de achtergrond
van hierop betrekking hebbende aanpalende wetsvoorstellen.78
c. Artikel 1.1 Definitie kinderbeschermingsmaatregel:
1°. In afwijking van de definitie in de geldende Wjz wordt niet gesproken
van voorlopige voogdij op grond van andere wetten, maar van
voogdij op grond van andere wetten. Nu onder meer artikel 10 Wet
opneming buitenlandse kinderen ter adoptie spreekt van voorlopige
voogdij, adviseert de Afdeling in de toelichting de voorgestelde
wijziging nader te motiveren en zo nodig aan te vullen.
2°. Artikel 1.1 verwijst voor de definitie van kinderbeschermingsmaatregelen naar de (voorlopige) voogdij en de toezichtstaak van de
gecertificeerde instelling op grond van artikel 1:257 BW en niet naar
de kinderbeschermingsmaatregelen uit het BW (inclusief de nieuwe
maatregelen uit het wetsvoorstel kinderbeschermingsmaatregelen),
terwijl in de toelichting op dit onderdeel van artikel 1.1 wordt vermeld
78

Wet bijzondere opneming in psychiatrische ziekenhuizen (Wet bopz) en de wetsvoorstellen
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg en de Wet zorg en dwang bij psychogeriatrische
en verstandelijk gehandicapte personen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

32

dat het bij kinderbeschermingsmaatregelen gaat het om «de
uitvoering van de in het BW geregelde maatregelen.»
3°. Voorts is voogdij op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek
lang niet altijd een kinderbeschermingsmaatregel.79
De Afdeling adviseert de definitie van kinderbeschermingsmaatregelen
aan te vullen met de in het Boek 1 BW geregelde maatregelen en ook
overigens opnieuw te bezien.
d. Artikel 2.1
Artikel 2.1 legt een aantal uitgangspunten van het nieuwe jeugdstelsel
vast. Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds het
gemeentelijke beleid en anderzijds de uitvoering. De gebruikte formulering «gemeentelijk beleid inzake kinderbeschermingsmaatregelen en
jeugdreclassering» wekt de indruk dat de gemeente verantwoordelijk is
voor het voeren van beleid op dit punt.
Het is de Afdeling niet duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. De gemeente
is verantwoordelijk voor de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en de reclassering en dient daartoe te voorzien in een toereikend
aanbod van gecertificeerde instellingen (artikel 2.4). De gemeente is dus
wel verantwoordelijk voor het feit dat deze hulp wordt verleend, maar niet
voor de wijze waarop. De inhoud van de hulpverlening staat niet ter
beoordeling van de gemeente, maar wordt bepaald door de rechter en de
gecertificeerde instellingen zelf. Het is dan ook niet goed mogelijk aan
gecertificeerde instellingen verplichtingen in de sfeer van de uitvoering op
te leggen, zoals artikel 2.1 lijkt te suggereren.
Ook de toelichting biedt op dit punt geen duidelijkheid, nu daarin wordt
gesteld dat het artikel niet alleen ziet op het college van B&W en het
beleid dat het voert met betrekking tot preventie en jeugdhulp maar ook
op de jeugdhulpaanbieders en de gecertificeerde instellingen met
betrekking tot de daadwerkelijke ondersteuning en hulpverlening.80
De Afdeling adviseert artikel 2.1. nauwkeuriger te formuleren en de
toelichting te verduidelijken.
e. Artikel 2.2, tweede lid
Nu de toelichting niet ingaat op het vereiste in dit artikel van de
samenhang in beleid met het beleid inzake het advies- en meldpunt
huiselijk geweld en kindermishandeling geeft de Afdeling in overweging
de toelichting aan te vullen.
f. Artikel 2.3
Dit artikel bevat de uitwerking van de jeugdhulpplicht. Het eerste lid
omschrijft de situaties waarin naar het oordeel van het college de
jeugdige of zijn ouder in aanmerking komt voor een voorziening op het
gebied van jeugdhulp.
Het is de Afdeling opgevallen dat hierbij geen gebruik is gemaakt van de
aanduiding «jeugdhulp», maar dat opnieuw de inhoud van de begripsomschrijving van jeugdhulp in artikel 1.1 is weergegeven. Dit is echter niet
volledig gebeurd. Zo ontbreken elementen van de verstandelijke
beperking en de persoonlijke verzorging.
Ter voorkoming van onduidelijkheid over de situaties waarin het college
voorzieningen zal treffen en gelet op de noodzaak te voorzien in een
79
80

Denk bijvoorbeeld aan de voogd die na het overlijden van de ouder(s) wordt benoemd.
De tekst van artikel 2.2, eerste lid, is wel juist geformuleerd en maakt onderscheid tussen
preventie en jeugdhulp enerzijds en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen
anderzijds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

33

correcte aansluiting op hetgeen artikel 1.1. aanduidt als jeugdhulp
adviseert de Afdeling artikel 2.3, eerste lid, als volgt te formuleren: «Indien
naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp
nodig heeft en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college...».
In ieder geval geeft de Afdeling in overweging de toelichting op dit punt te
verduidelijken. Daarbij vraagt de Afdeling ook aandacht voor het verschil
tussen de tekst en toelichting van het wetsvoorstel. De wettekst spreekt
over het uitvoeren van dagelijkse verrichtingen, terwijl de toelichting
uitgaat van het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.
g. Artikel 2.8
Ingevolge artikel 2.8 dient de gemeente bij verordening regels te stellen
over de door het college te verlenen individuele voorzieningen. De
toelichting gaat ervan uit dat het voor de burger op deze wijze inzichtelijk
wordt welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden
aan een ieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente
toegankelijk zijn.
Bij de formulering van de tekst is aangesloten bij artikel 5, eerste lid,
Wmo. Anders dan bij de Wmo heeft het wetsvoorstel betrekking op een
groot aantal vormen van jeugdhulp. De Afdeling is van oordeel dat niet
kan worden volstaan met een overzicht van individuele voorzieningen. De
burger zal dan immers nog geen volledig beeld hebben van alle voorzieningen.81 Ook met het oog op de vormen van rechtsbescherming is
nadere uitwerking van belang.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en het voorstel zo nodig
aan te passen.
h. Artikel 5.1
Hoofdstuk 5 regelt het onderwerp pleegzorg. Pleegzorg is, zo stelt de
toelichting op artikel 5.1, een op zich zelf staande, bijzondere en voor uit
huis geplaatste jeugdigen belangrijke vorm van jeugdhulp.
Het is de Afdeling opgevallen dat ingevolge artikel 5.1 van het
wetsvoorstel het verblijf van een jeugdige in een accommodatie van een
jeugdhulpaanbieder op één lijn wordt gesteld met het verblijf bij
(netwerk)pleegouders. Daardoor lijkt pleegzorg ook verblijf in een
accommodatie te omvatten. Gelet op de verdere inhoud van hoofdstuk 5
lijkt dat niet de bedoeling te zijn.
De Afdeling geeft dan ook in overweging artikel 5.1 aan te passen. Voorts
adviseert zij de toelichting aan te vullen met een algemeen informatief
gedeelte over de pleegzorg.

81

Naast de individuele voorziening, die alleen na besluit van de gemeente toegankelijk is zijn er
ook vormen van jeugdhulp die aan een ieder worden aangeboden, zoals ondersteuning bij
vragen rond gezondheid, ontwikkeling, opgroeien en opvoeden, zoals die op dit moment door
het CJG wordt geboden, en het bieden van kortdurende en eenmalige ambulante hulp. Wat de
jeugdgezondheidszorg betreft (onderdeel van de publieke gezondheidszorg, waaraan in
principe geen individuele hulpvraag ten grondslag ligt) komt de Commissie Evaluatie
Basistakenpakket JGZ in haar Rapport Een stevig fundament, evaluatie van het basistakenpakket jeugdgezondheidszorg (blz. 36–39) tot een basispakket JGZ op hoofdlijnen, waarin zij
onder meer onderscheidt: het uitvoeren van het Rijksvaccinatieprogramma, het geven van
preventieve voorlichting en advisering, individueel of in groepen, het beoordelen of extra
ondersteuning, hulp of zorg nodig is, het signaleren van bedreigende factoren in opvoeding in
gezin en omgeving en het ingrijpen bij situaties die de veiligheid van het kind bedreigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

34

i. Artikel 6.1.2: machtiging gesloten jeugdhulp
In artikel 6.1.2, eerste lid, is volgens de toelichting naar aanleiding van het
advies van de Raad voor de Rechtspraak de zinsnede «ongeacht of de
jeugdige daarmee instemt» verwijderd, nu deze niet noodzakelijk is.82
De Afdeling adviseert, mede gelet op artikel 7.3.4, waarin is bepaald dat
geen instemming van de jeugdige is vereist voor de machtiging gesloten
jeugdhulp, deze zinsnede tevens in artikel 6.1.2, negende lid alsmede
artikel 6.1.4, eerste lid, te schrappen.
j. Artikel 6.1.3: spoedmachtiging
Artikel 6.1.3, eerste lid, verwijst naar artikel 6.1.2, tweede lid, terwijl artikel
6.1.3, tweede lid, reeds de voorwaarden van artikel 6.1.2, tweede lid,
bevat.
Ziet de Afdeling het goed dan dient artikel 6.1.3, eerste lid, te verwijzen
naar artikel 6.1.2, derde lid, in het bijzonder de regel dat de wettelijk
vertegenwoordiger instemt met de opneming en verblijf op grond van de
spoedmachtiging indien geen sprake is van voogdij of ondertoezichtstelling.83 De Afdeling adviseert artikel 6.1.3, eerste lid, aan te passen.
k. Artikel 6.1.4: voorwaardelijke machtiging
In artikel 6.1.4 ontbreekt de verwijzing naar artikel 6.1.2, derde lid, in het
bijzonder de regel dat de wettelijk vertegenwoordiger instemt met de
opneming en verblijf indien geen sprake is van voogdij of ondertoezichtstelling.
Verzekerd moet zijn dat de wettelijke vertegenwoordiger bij het verlenen
van de voorwaardelijke machtiging instemt met de opneming en verblijf
van de jeugdige ingeval de voorwaardelijke machtiging wordt tenuitvoergelegd op gronden genoemd in artikel 6.1.6, tweede en derde lid.
De Afdeling adviseert artikel 6.1.4 in deze zin aan te vullen.
l. Artikel 6.1.8
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.1.8 wordt vermeld «dat in de
tweede plaats de Raad voor de Kinderbescherming verzoek kan doen»,
terwijl in artikel 6.1.8 in de tweede plaats de officier van justitie wordt
genoemd. Ook ontbreekt in die toelichting de vermelding dat de gecertificeerde instelling een verzoek tot het verkrijgen van een machtiging kan
doen.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te passen.
m. Verwijzingen naar nieuwe artikelen van Boek 1 Burgerlijk Boek
Artikel 6.1.8, tweede lid, verwijst naar het bestaande artikel 1:265 BW
(1:265k BW in het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet
op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van
de maatregelen van kinderbescherming84 (wetsvoorstel herziening
kinderbeschermingsmaatregelen), terwijl artikelen 6.1.2, achtste lid, en
6.1.6, zevende lid, verwijzen naar het toekomstige artikel 1:265b BW.
De Afdeling adviseert in het voorstel een eenduidige keuze te maken voor
verwijzingen naar de artikelen van Boek 1 BW.

82

Artikelsgewijze toelichting op artikel 6.1.2.
Vergelijk het huidige artikel 29c, eerste lid, Wjz.
84
Kamerstukken I 2012/13, 32 015.
83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

35

n. Artikel 6.1.11
Artikel 6.1.11 regelt dat tegen de jeugdige, ten aanzien van wie een
machtiging is afgegeven en die in verband met de machtiging aanwezig is
in het gerechtsgebouw, bepaalde vrijheidsbeperkende maatregelen
kunnen worden toegepast.
De Afdeling adviseert deze bepaling bij de overige vrijheidsbeperkende
maatregelen in paragraaf 6.3 onder te brengen.
o. Paragraaf 6.3: vrijheidsbeperkende maatregelen
De toelichting vermeldt dat de vrijheidsbeperkende maatregelen slechts
kunnen worden toegepast, voor zover zij noodzakelijk zijn om het met de
jeugdhulp beoogde doel te bereiken.85 De toelichting merkt dit in het
bijzonder op wat betreft de geneeskundige handeling.86 De Bjj schrijft
voor dat vrijheidsbeperkende maatregelen slechts kunnen worden
toegepast, indien deze noodzakelijk zijn gelet op de bij de onderscheidenlijke maatregelen aangeduide doelen.87
De onderscheidenlijke artikelen van paragraaf 6.3 bepalen echter, dat de
maatregelen kunnen worden toegepast voor zover dit nodig is voor de
veiligheid van de jeugdige of anderen dan wel om te voorkomen dat de
jeugdhulp aan andere jeugdigen wordt tegengewerkt.
De Afdeling adviseert om in de onderscheiden artikelen in plaats van
«voor zover nodig» de term «noodzakelijk» op te nemen, conform de
bedoeling volgens de memorie van toelichting en in overstemming met
onder meer de wettelijke voorwaarden voor toepassing van de vrijheidsbeperkende maatregelen in de Bjj.
p. Artikel 6.3.5
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.5 wordt vermeld dat artikel
6.3.5, tweede lid, bepaalt dat indien er een hulpverleningsplan is
vastgesteld, de maatregelen in overeenstemming met het hulpverleningsplan ten uitvoer moeten worden gelegd. Het wetsvoorstel regelt dit
echter niet.
De Afdeling adviseert artikel 6.3.5 aan te passen.
q. Artikel 6.1.13
De spoedmachtiging geldt op grond van artikel 6.1.13 voor ten hoogste
twee weken. Niet duidelijk is hoe deze bepaling zich verhoudt tot de
termijn van ten hoogste veertien dagen, waarnaar het voorgestelde artikel
6.1.3, vierde lid en artikel 6.1.2, negende lid, verwijst.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel te bepalen, dat indien de
wettelijke vertegenwoordiger zijn instemming intrekt, de jeugdige
gedurende ten hoogste de geldigheidsduur van de spoedmachtiging in de
gesloten accommodatie kan verblijven.
r. Paragraaf 7.3.
1°. Paragraaf 7.3 van het wetsvoorstel bevat onder meer bepalingen over
het inzagerecht van de betrokkene in zijn dossier, de vernietiging van
het dossier en de toevoeging van stukken aan het dossier op verzoek
van de betrokkene.88
85

Artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.1 tot en met 6.3.5. Het bestaande artikel 29a Wjz bevat
een gelijkluidende voorwaarde.
Laatste alinea van de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.3.2.
87
Artikel 2, vierde lid, Bjj.
88
De voorgestelde artikelen 7.3.8, tweede lid, 7.3.9, 7.3.10, 7.3.11 en 7.3.12.
86

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

36

De Afdeling merkt op dat in paragraaf 9.3 van het algemeen deel van
de toelichting wordt ingegaan op de rechtsbescherming ten aanzien
van een individuele jeugdhulpvoorziening en op de klachtprocedure
naar aanleiding van bepaalde beslissingen in het kader van de
gesloten jeugdhulp. De rechtspositie en de rechtsbescherming van de
betrokkene wat betreft de inzage, bewaring en vernietiging van het
dossier op grond van paragraaf 7.3 van het wetsvoorstel, blijft echter
naar het oordeel van de Afdeling onderbelicht.
De Afdeling adviseert in de toelichting een passage op te nemen over
de rechtsbescherming van betrokkene wat betreft paragraaf 7.3 van
het wetsvoorstel.
2°. In paragraaf 7.3 zijn bepalingen opgenomen over het toestemmingsvereiste, de dossiervorming, de privacy en de vertegenwoordiging.
De artikelen komen in grote lijnen overeen met de bepalingen uit de
WGBO (geneeskundige behandelingsovereenkomst uit Boek 7 van
het Burgerlijk Wetboek). Waar nodig zijn deze aangepast en toegespitst op het verlenen van jeugdhulp.
Onlangs heeft de Minister van VWS aangekondigd het voorstel van
Wet cliëntenrechten zorg (Wcz) niet in de huidige vorm voort te
zetten, maar te verdelen over verschillende voorstellen.89 Omdat de
gekozen opzet in de Eerste Kamer vragen opriep en op weerstand
stuitte en de bewindslieden van VWS groot belang hechtten aan het
met voorrang realiseren van de aanpassingen rond klachten,
geschillen en kwaliteit, zijn de overige onderdelen uit het wetsvoorstel verwijderd en zullen deze in afzonderlijke wetsvoorstellen
worden opgenomen.90 Aanpassingen van de cliëntenrechten
betreffende informatie, toestemming, dossiervorming en bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn derhalve uit het oorspronkelijke wetsvoorstel gehaald, maar zullen hun beslag krijgen in een
afzonderlijke wijziging van de WGBO.91 In dat licht bezien ligt het
voor de hand dat de bepalingen van de nu voorliggende Jeugdwet
ontleend zijn aan de geldende WGBO. Wel zal bij de vaststelling van
de eindtekst rekening gehouden moeten worden met de aanpassingen van de WGBO.
In de artikelen 7.3.6, 7.3.8, eerste lid, 7.3.14, zesde lid, en 7.3.15, eerste en
tweede lid, wordt gesproken van verrichtingen dan wel verrichtingen van
ingrijpende aard. Deze term is overgenomen uit de WGBO. In dat verband
vormen verrichtingen een onderdeel van de handelingen op het gebied
van de geneeskunst er toe strekkend een persoon van een ziekte genezen,
hem voor het ontstaan van een ziekte te behoeden of zijn gezondheidstoestand te beoordelen.
De term heeft dan ook een specifieke betekenis binnen de geneeskunde
die, naar het oordeel van de Afdeling, zonder nadere uitleg niet één op
één kan worden gebruikt voor de jeugdhulpverlening. In ieder geval
behoeft het gebruik in deze context een nadere uiteenzeting.
De Afdeling adviseert in de toelichting duidelijkheid te verschaffen over
wat wordt bedoeld met verrichtingen en verrichtingen van ingrijpende
aard en de tekst van het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
s. Artikel 8.1.1
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij de uitvoering van een
kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering geen financiële
tegemoetkoming of een pgb worden verstrekt. In de toelichting wordt
gewezen op het feit dat de ouders niet de mogelijkheid hebben om regie
89

Kamerstukken 32 402.
Kamerstukken I 2012/13, 32 402, A, blz. 1.
91
Kamerstukken II 2012/13, 32 402, nr. 12, blz. 18.
90

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

37

te kunnen voeren over de hulp dan wel het zeer twijfelachtig is dat de
financiële tegemoetkoming of het pgb besteed zal worden aan de
daarvoor bedoelde hulp.
Naar het oordeel van de Afdeling zou dit ook moeten gelden voor de
gesloten jeugdhulp, nu hieraan een rechterlijke machtiging ten grondslag
ligt, deze veelal gepaard gaat met een ondertoezichtstelling of voogdij en
deze vorm derhalve een grote mate van overeenkomst vertoont met de
jeugdhulp in het gedwongen kader.
De Afdeling geeft in overweging het wetsvoorstel op dit punt aan te
vullen.
t. Toezicht en inzage in dossiers
1°. Op grond van het wetsvoorstel worden de Inspectie voor de
Gezondheidszorg (IGZ) en de Inspectie Jeugdzorg (IJZ) belast met het
toezicht op de naleving van de Jeugdwet.92 Daartoe hebben zij in
afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht93, de bevoegdheid tot inzage in dossiers. Voor de ambtenaren
van de IGZ en IJZ geldt dezelfde geheimhoudingsplicht als voor de
jeugdhulpaanbieder of de gecertificeerde instelling.94
De Afdeling merkt op dat hier gaat om de verwerking van (bijzondere)
persoonsgegevens en dat sprake is van inbreuk op het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 van
de Grondwet en artikel 8 EVRM. Ingevolge artikel 8 EVRM kan een
dergelijke inbreuk gerechtvaardigd zijn als is voldaan aan een aantal
vereisten. Een van deze vereisten is dat de inbreuk noodzakelijk moet zijn
in een democratische samenleving. In dat verband moeten de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit worden gewogen.
De toelichting besteedt echter nauwelijks aandacht aan dit noodzaakcriterium. Vermeld wordt slechts dat inzage nodig kan zijn in grote aantallen
dossiers, zoals bij thematische onderzoeken waar het kan gaan om
honderden dossiers. Het expliciet vragen om toestemming is niet
werkbaar. Anonimiseren van de betrokken dossiers zou een onaanvaardbare last voor de betrokken instelling betekenen, aldus de
toelichting.95
De vraag rijst of de voorgestelde verstrekkende bevoegdheid van beide
inspecties in het licht van artikel 8 EVRM noodzakelijk is voor een goede
taakuitoefening. Daarbij moet worden meegewogen dat het hier gaat om
persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid en derhalve om een
ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De Afdeling merkt op dat
het wetsvoorstel een verruiming betekent van de bevoegdheid van de
toezichthouder ten opzichte van de huidige situatie. Op grond van de
huidige Wjz heeft de IJZ geen bevoegdheid tot inzage in dossiers van
cliënten. Uit de toelichting blijkt niet of het niet beschikken over deze
bevoegdheid tot problemen heeft geleid.
De Afdeling wijst er daarbij op dat het uitoefenen van het inzagerecht
door de IGZ op andere terreinen96 met nadere waarborgen is omkleed:
voldaan moet zijn aan het noodzakelijkheidsvereiste, het proportionaliteitsvereiste en een procedurele waarborg bestaande uit de expliciete
92

Voorgestelde artikel 9.2, eerste lid.
Dit artikellid geeft beroepsbeofenaren op wie een geheimhoudingsplicht rust, een verschoningsrecht. Zij zijn dan niet verplicht om medewerking te verlenen aan de toezichthouder.
94
Voorgestelde artikel 9.2, derde lid.
95
Artikelsgewijze toelichting op artikel 9.2, derde lid.
96
De IGZ heeft op grond van de volgende wetten de bevoegdheid tot inzage in dossiers: artikel 7
Kwaliteitswet zorginstellingen, artikel 87 Wet beroepen individuele gezondheidszorg en artikel
39, eerste lid, onderdeel b, van de Gezondheidswet.
93

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

38

goedkeuring vooraf door de Minister van VWS. Deze waarborgen zijn in
een brief van de Minister van VWS aan de Eerste Kamer nader ingevuld
en gepreciseerd.97 Daarin wordt bijvoorbeeld concreet en nauwkeurig
opgesomd wanneer sprake is van een omstandigheid waarin het vragen
om toestemming van de cliënt onmogelijk of onevenredig belastend is.
Gelet op de inbreuk in de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, is de
Afdeling van oordeel dat soortgelijke inhoudelijke en procedurele
waarborgen dienen te gelden voor het inzagerecht van de IGZ en IJZ op
grond van het onderhavige wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert de noodzakelijkheid van de bevoegdheid tot inzage
in dossiers door beide inspecties in het licht van artikel 8 EVRM dragend
te motiveren en het wetsvoorstel aan te passen.
2°. Voorts merkt de Afdeling het volgende op met betrekking tot de
verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid.
Op grond van artikel 23, eerste lid, onderdeel f, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), is een van de voorwaarden voor
verwerking van dergelijke bijzondere persoonsgegevens dat die
verwerking bij wet wordt bepaald. Dit is in het voorstel niet geregeld.
De Afdeling adviseert in het voorgestelde artikel 9.2 uitdrukkelijk op
te nemen dat tot de persoonsgegevens bedoeld in het derde lid van
artikel 9.2 tevens kunnen behoren persoonsgegevens betreffende
iemands gezondheid.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
u. Artikel 9.3a
In artikel 9.3a, tweede lid, wordt onder meer artikel 9.3 van overeenkomstige toepassing verklaard. In de toelichting wordt gesteld dat het
opleggen van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of
een bestuurlijke boete niet valt onder de handhavingsinstrumenten in dit
kader.
Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, zijn de ministers bevoegd tot oplegging
van een last onder bestuursdwang van een krachtens artikel 9.3 gegeven
aanwijzing of bevel. Daarmee wordt het ook mogelijk een last onder
bestuursdwang (en dus ook een last onder dwangsom) op te leggen
ingeval artikel 9.3a zich voordoet, hetgeen niet de bedoeling is en ook op
dit moment niet mogelijk is.98
Het vorenstaande betekent dat de van overeenkomstige toepassingverklaring van artikel 9.3 in artikel 9.3a achterwege gelaten moet worden.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.
v. Artikel 9.5
1°. Het eerste lid bevat een bepaling betreffende een bestuurlijke boete
als een aanwijzing inzake de naleving van het klachtrecht niet of
onvoldoende wordt nageleefd. Het artikellid is ontleend aan artikel 3b
Wet klachtrecht cliënten zorgsector (Wkcz). Met de Wcz wordt de
Wkcz ingetrokken. Daarin is een dergelijk artikel niet meer opgenomen.99
De Afdeling adviseert de handhaving van het artikellid in dit voorstel
dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

97

Kamerstukken I 2009/10, 31 122, J.
Artikel 47, eerste lid, onderdeel d, en artikel 16, zevende lid WJZ.
99
Kamerstukken II 2012/13, 32 402, nr. 12, blz. 11 en B, blz. 12.
98

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

39

2°. Artikel 9.5, derde tot en met vijfde lid, regelt de strafbaarstelling van
het handelen in strijd met de verplichting tot het hebben van de
verklaring omtrent het gedrag, het melden van calamiteiten en het
openbaar maken van het kwaliteitsverslag. Met uitzondering van de
laatstgenoemde verplichting komen de bepalingen overeen met het
nieuw voorgestelde artikel 30 Wcz.100
Bij vergelijking met dit artikel is het de Afdeling opgevallen dat
overtreding van artikel 4.1.5 van het voorliggende wetsvoorstel niet
strafbaar is gesteld, en dat ook de strafmaat afwijkt.
De toelichting verwijst nog naar de Kwaliteitswet zorginstellingen
(Kwzi) en merkt op dat in een invoeringswet aanpassingen zullen
plaatsvinden van onder meer de Kwzi. Nu met de totstandkoming van
de Wcz tevens is voorzien in intrekking van de Kwzi komt het de
Afdeling aangewezen voor zo veel mogelijk aan te sluiten bij de tekst
van de nieuwe Wcz en noodzakelijk geachte afwijkingen dragend te
motiveren.
w. De toelichting
Een toelichting bij een wetsvoorstel dient zelfstandig leesbaar te zijn en
een dragende motivering te bevatten voor alle relevante artikelen. Dit
geldt ook voor een wetsvoorstel dat beoogt een nieuwe regeling te
scheppen in de plaats van een al bestaande wet.
De Afdeling merkt op dat de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel
op onderdelen tekortschiet. Zo wordt veel bekend verondersteld,
ontbreken verwijzingen naar bestaande artikelen, en wordt anderzijds
uitsluitend volstaan met verwijzingen naar geldende artikelen.
De Afdeling geeft in overweging de toelichting op het vorenstaande
kritisch te toetsen, te ontdoen van onjuistheden en herhalingen101 en ook
overigens aan te passen zodat zulks resulteert in een duidelijke, goed
leesbare verantwoording van de nieuwe regeling.
10. Overige opmerkingen
a. Aanhef en Considerans
De Afdeling merkt terecht op dat het niet de bedoeling kan zijn om de
gemeente verantwoordelijk te maken voor het voorkomen van alle
opgroei- en opvoedproblemen. Primair ligt die verantwoordelijkheid bij de
ouders. Het wetsvoorstel gaat dan ook nadrukkelijk uit van de eigen
verantwoordelijkheid en de eigen kracht van ouders. Gemeenten zijn op
grond van dit wetsvoorstel wel verantwoordelijk voor preventie zoals
laagdrempelige opgroei- en opvoedondersteuning, om te voorkomen dat
de jeugdige en zijn ouders op een later tijdstip duurdere, meer gespecialiseerde vormen van jeugdhulp nodig hebben, dat er een kinderbeschermingsmaatregel getroffen dient te worden, dan wel dat de jeugdige in het
strafrechtelijke kader terechtkomt. De gemeente heeft derhalve een
voorwaardenscheppende en faciliterende rol (het voorzien in laagdrem100
101

Kamerstukken I 2012/13, 32 402, B, blz. 10.
Zie bijvoorbeeld de artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde artikelen 6.3.4 en 6.3.2,
waarin voorbeelden worden genoemd van vrijheidsbeperkende maatregelen, die als
onderzoek in het lichaam dienen te worden aangeduid en waarvoor het wetsvoorstel geen
grondslag biedt. Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.1.2 wordt onvoldoende
duidelijk, of de gedragswetenschapper aan beide in het voorgestelde artikel 6.1.2, tweede lid,
vermelde criteria voor het verlenen van de machtiging gesloten jeugdzorg dient te toetsen.
Zie voorts ook de toelichting op artikel 4.1.4, eerste lid, laatste alinea, waarin verwezen wordt
naar vervallen tekst, en op artikel 4.3.1, inzake de verwijzing naar het zesde lid (dit moet zijn
vierde lid), hetgeen betekent dat de passage beter kan worden verplaatst voor de voorlaatste
alinea. Verder is ook de toelichting op artikel 3.1, inleiding, grotendeels een duplicaat van de
passage onder het opschrift «Hoofdstuk 3 Gecertificeerde instellingen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

40

pelige opgroei- en opvoedvoorzieningen, speelplaatsen, buurthuizen en
dergelijke) en jeugdhulp komt pas in beeld als het de jongere, zijn ouders
en diens netwerk niet zelf lukt om de problemen de baas te worden. Als
dat het geval is, dan moet de gemeente ook tijdig en op maat ingrijpen,
zodat erger wordt voorkomen. Tegelijkertijd moet de interventie van de
gemeente weer zoveel mogelijk gericht zijn op herstel en versterking van
de eigen kracht en het probleemoplossend vermogen van de jongere en
diens gezin vooropstellen, opdat overheidsbemoeienis overbodig wordt.
Het begrip preventie is opgenomen in de aanhef.
b. Artikel 1.1 Definitie gesloten jeugdhulp
Uit de artikelsgewijze toelichting van het begrip gesloten jeugdhulp wordt
duidelijk dat niet alle vormen van jeugdhulp op basis van een machtiging
gesloten jeugdhulp kunnen worden gegeven. Zo is bijvoorbeeld
gedwongen ggz-behandeling alleen mogelijk indien sprake is van een
situatie die een ernstig gevaar oplevert of kan opleveren voor de
gezondheid van de jeugdige of een ander.
c. Artikel 1.1 Definitie kinderbeschermingsmaatregel
De Afdeling merkt terecht op dat voogdij lang niet altijd een kinderbeschermingsmaatregel is. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
is de definitie van kinderbeschermingsmaatregelen aangepast, in die zin
dat verwezen wordt naar de kinderbeschermingsmaatregelen uit het BW.
De verwijzing naar voorlopige voogdij op grond van andere wetten is niet
meer uit de definitie van de Wjz overgenomen, omdat dit alleen ziet op de
voorlopige voogdij op grond van de Wet opneming buitenlandse kinderen
ter adoptie. Deze wet zal bij de Invoeringswet dan ook worden aangepast.
Ook de nieuwe kinderbeschermingsmaatregelen uit het wetsvoorstel
verbetering kinderbeschermingsmaatregelen zullen pas bij de Invoeringswet in de definitie worden opgenomen.
d. Artikel 2.1
Weliswaar wordt de inhoud van de hulpverlening die noodzakelijk is bij de
uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering
bepaald door de rechter en de gecertificeerde instellingen zelf, maar het is
niet zo dat de gemeente hierdoor geen invloed kan uitoefenen op het
beleid inzake kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.
Allereerst zegt artikel 3.4, eerste lid, dat de gecertificeerde instelling bij de
bepaling welke jeugdhulp aangewezen is in het kader van de uitvoering
van de kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering, dient te
overleggen met het college van de gemeente waar de jeugdige zijn
woonplaats heeft. Dit overleg dient op casusniveau plaats te vinden, zodat
de gecertificeerde instelling op de hoogte kan zijn van het ingekochte
hulpaanbod van de gemeente, en de inbreng van de gemeente meegenomen kan worden in de besluitvorming door de gecertificeerde
instelling. De gemeente is daarnaast verantwoordelijk voor de contractering van gecertificeerde instellingen die kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering moeten gaan uitvoeren. In het kader van deze
contractering kunnen afspraken gemaakt worden over de in te zetten
jeugdhulp, bijvoorbeeld dat de focus gericht moet zijn op vroege
signalering, versterking van het opvoedkundig klimaat in het gezin en op
eigen kracht. Anders dan de Afdeling opmerkt bestaat er daarom wel
degelijk de mogelijkheid voor de gemeente om beleid te voeren op de
uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

41

e. Artikel 2.2, tweede lid
De toelichting bij artikel 2.2, tweede lid, is aangevuld met een passage
over de opdracht om in het beleidsplan in te gaan op de uitvoering van
het beleid in samenhang met de verantwoordelijkheid van het college
inzake het AMHK. Voor de duidelijkheid is tevens de bedoelde bepaling
zelf aangepast.
f. Artikel 2.3
De opmerking van de Afdeling is terecht voor zover zij opmerkt dat de
jeugdhulpplicht in artikel 2.3 en het begrip jeugdhulp niet volledig op
elkaar aangesloten waren. Artikel 2.3 is daarom ook in die zin aangepast.
Daarnaast is in artikel 2.3 het derde doel dat nagestreefd moet worden
met de jeugdhulp anders geformuleerd. De eerdere formulering was
gebaseerd op een toen nog in voorbereiding zijnde wijziging van het
wetsvoorstel Wmo in verband met de decentralisatie van de functie
begeleiding uit de AWBZ. Nu echter besloten is deze wijziging van de
Wmo niet door te zetten, maar deze decentralisatie van de functie
begeleiding anders vorm te geven, is de noodzaak tot aansluiting bij de
formulering in die wijziging komen te vervallen. Daarvoor in de plaats is
gekozen voor een formulering die beter aansluit bij de doelen van de
jeugdhulp, te weten zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.
g. Artikel 2.8
De Afdeling merkt terecht op dat als in de verordening van de gemeente
alleen een overzicht wordt gegeven van de individuele voorzieningen, de
burger dan nog steeds geen volledig beeld zal hebben van alle voorzieningen. Artikel 2.8 en de toelichting daarop zijn derhalve zodanig
gewijzigd dat in de verordening niet alleen regels gesteld dienen te
worden over de door het college te verlenen individuele voorzieningen,
maar ook over de overige voorzieningen.
h. Artikel 5.1
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is artikel 5.1
opnieuw bezien. De bepaling sloot aan bij de wet verbetering positie
pleegouders102, maar is bij nader inzien overbodig. Daarom is deze
bepaling geschrapt.
Daarnaast is naar aanleiding van het advies van de Afdeling een nieuwe
paragraaf 7.7 toegevoegd aan het algemene deel van de memorie van
toelichting met een algemeen informatief gedeelte over pleegzorg.
i. Artikel 6.1.2: machtiging gesloten jeugdhulp
De artikelen 6.1.2, negende lid en 6.1.4, eerste lid, zijn overeenkomstig het
advies van de Afdeling aangepast.
j. Artikel 6.1.3: spoedmachtiging
Artikel 6.1.3, eerste lid is overeenkomstig het advies van de Afdeling
aangepast.
k. Artikel 6.1.4: voorwaardelijke machtiging
Artikel 6.1.4 is overeenkomstig het advies van de Afdeling aangepast.

102

Stb. 2013, 72

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

42

l. Artikel 6.1.8
De toelichting bij artikel 6.1.8 is overeenkomstig het advies van de
Afdeling aangepast.
m. Verwijzingen naar nieuwe artikelen van Boek 1 Burgerlijk Wetboek
De artikelen 6.1.2, achtste lid, 6.1.6, zevende lid en 6.1.8, tweede lid, zijn
overeenkomstig het advies van de Afdeling aangepast. In dit wetsvoorstel
wordt verwezen naar de bestaande regelgeving. Naast de Jeugdwet zal
nog een invoeringswet in procedure gebracht worden. Daarin zullen
wijzigingen in terminologie, wijzigingen van andere wetten en van nog
aanhangige wetsvoorstellen worden opgenomen.
n. Artikel 6.1.11
Het advies van de Afdeling is overgenomen. Artikel 6.1.11 is ondergebracht in paragraaf 6.3 en is nu artikel 6.3.8.
o. Paragraaf 6.3: vrijheidsbeperkende maatregelen
In overeenstemming met het advies van de Afdeling is in de artikelen
betreffende de vrijheidsbeperkende maatregelen de zinsnede «voor zover
dit nodig» is telkens vervangen door «voor zover noodzakelijk».
p. Artikel 6.3.5
In overeenstemming met het advies van de Afdeling is in artikel 6.3.5
opgenomen dat de maatregelen in overeenstemming met het hulpverleningsplan ten uitvoer moeten worden gelegd.
q. Artikel 6.1.13
In overeenstemming met het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel
aangepast. Het vierde lid van artikel 6.1.3 verklaart nu alleen artikel 6.1.2,
zevende en achtste lid, van overeenkomstige toepassing. Er is daarnaast
een vijfde lid toegevoegd aan artikel 6.1.3 dat bepaalt dat indien de
wettelijke vertegenwoordiger zijn instemming intrekt, de jeugdige
gedurende ten hoogste de geldigheidsduur van de spoedmachtiging in de
gesloten accommodatie kan verblijven.
r. Paragraaf 7.3
1°. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 9.3
van het algemeen deel van de memorie van toelichting een paragraaf
9.3.2 toegevoegd over de rechtspositie en rechtsbescherming in
verband met het handelen van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Dit beperkt zich niet tot de naleving door
hulpverleners van de bepalingen over toestemming, dossier en
privacy uit paragraaf 7.3 van het wetsvoorstel, maar ziet in den brede
op de naleving van de Jeugdwet door jeugdhulpaanbieders en
gecertificeerde instellingen. Daaronder is met name ook begrepen de
naleving van de eisen die in hoofdstuk 4 gesteld worden aan
jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen.
Jeugdigen en ouders kunnen gebruik maken van de interne klachtenbehandeling en kunnen de naleving van de wettelijke bepalingen
afdwingen langs privaatrechtelijke weg via de civiele rechter.
Daarnaast wordt publiekrechtelijk toezicht uitgevoerd door de
Inspectie. Omdat het niet in overeenstemming zou zijn met de rol van
de Inspectie als zij bij elke individuele overtreding van een wettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

43

bepaling in actie zou moeten komen, is in artikel 9.2 een nieuw vierde
lid ingevoegd.
Deze bepaling geeft de toezichthoudende ambtenaren de bevoegdheid overtredingen buiten behandeling te laten, tenzij sprake is van
een situatie die een ernstige bedreiging kan betekenen voor de
veiligheid van jeugdigen of ouders, de verlening van jeugdhulp of de
uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of van jeugdreclassering, of het belang van verantwoorde hulp anderszins daaraan
redelijkerwijs in de weg staat.
2°. Naast de Jeugdwet zal nog een invoeringswet in procedure gebracht
worden. Daarin zullen wijzigingen in terminologie, wijzigingen van
andere wetten en van nog aanhangige wetsvoorstellen worden
opgenomen. Bij de vaststelling van die invoeringswet zal nauwgezet
rekening worden gehouden met andere de Wgbo en de Wcz. Omwille
van de duidelijkheid is hierover in paragraaf 14.2 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting een aanvullende tekst opgenomen.
3°. De Afdeling merkt terecht op dat de begrippen «verrichtingen» en
«verrichtingen van ingrijpende aard» in de geneeskunst een
specifieke betekenis hebben. Naar aanleiding van het advies van de
Afdeling is een verduidelijkende passage toegevoegd aan de
artikelsgewijze toelichting op paragraaf 7.3 van het wetsvoorstel.
s. Artikel 8.1.1
In overeenstemming met het advies van de Afdeling is ook bij gesloten
jeugdhulp de mogelijkheid tot verstrekking van een pgb uitgesloten. De
wet en toelichting zijn in deze zin aangepast.
t. Toezicht en inzage in dossiers
1°. De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel de bevoegdheid van de
toezichthouder ten opzichte van de huidige situatie verruimt, omdat
de IJZ op grond van de huidige Wjz geen bevoegdheid heeft tot
inzage in dossiers van cliënten.
De Wjz kent geen bepaling die de IJZ expliciet bevoegdheid maakt tot
inzage in dossiers van cliënten. Toezichthouders zijn op grond van
artikel 5:17 Awb onder meer bevoegd om inzage te vorderen van
zakelijke gegevens en bescheiden.
Met de Wet tot uitbreiding van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten in de wetgeving op het gebied van de volksgezondheid103
zijn de bevoegdheden van de IGZ en het bestuurlijke handhavingsinstrumentarium geharmoniseerd en verduidelijkt. Die wet ziet niet op
de IJZ. Maar onder het begrip jeugdhulp in de nieuwe Jeugdwet
vallen zowel de jeugdzorg en de gesloten jeugdzorg van de Wjz
werden aangeboden als verschillende vormen van zorg die tot op
heden onder de AWBZ en de Zvw (en daarmee ook onder de Kwzi)
vallen. Daarom zal op grond van de Jeugdwet zowel toezicht worden
gehouden door de IJZ als door de IGZ op de naleving van de wet
door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen (zie ook
hoofdstuk 8 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel). De IVenJ zal daarnaast toezicht houden
voorzover het de uitvoering van strafrechtelijke beslissingen betreft.
Ter bevordering van de ontkokering van de diverse vormen van
ondersteuning, hulp en zorg in het nieuwe jeugdstelsel maakt de
nieuwe Jeugdwet geen onderscheid tussen de verschillende vormen
van jeugdhulp en vallen alle in te zetten voorzieningen onder het
begrip jeugdhulp. Dat biedt ook ruimte voor aanbieders om mengvor103

Stb. 2010, 191

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

44

men aan te bieden. Daarom voorziet de Jeugdwet in één kwaliteitsregime voor alle vormen van jeugdhulp, met één landelijk toezicht- en
handhavingsregime. De bepalingen inzake kwaliteit, toezicht en
handhaving zijn rechtstreeks afgeleid van de wetgeving die geldt
voor de zorg, zodat voor vormen van jeugdhulp waarvan ook een
equivalent bestaat voor niet-jeugdigen een eenduidig regime geldt.
Dit betekent dat de wijze waarop op grond van de Jeugdwet toezicht
wordt gehouden en wordt gehandhaafd aansluit bij de wijze waarop
de IGZ nu handhaaft. Uit de toezichtpraktijk van de IJZ blijkt dat de
expliciete bevoegdheid tot inzage van het dossier node wordt gemist.
Om goed toezicht uit te kunnen oefenen is het noodzakelijk om op
basis van de gegevens uit het dossier te kunnen beoordelen hoe een
jeugdhulpaanbieder of een gecertificeerde instelling functioneert.
Daarnaast is het bij calamiteiten als gevolg waarvan de betrokkene is
overleden niet altijd mogelijk om toestemming te vragen voor de
inzage. Een vergelijkbaar probleem doet zich voor bij gevallen van
kindermishandeling waarbij een van de ouders de vermoedelijke
dader is.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de toelichting op
artikel 9.2, derde lid, expliciet ingegaan op de noodzaak van de
bevoegdheid tot inzage in dossiers door de toezichthouders en de
waarborgen inzake de toepassing van dat inzagerecht.
2°. De Afdeling merkt op dat op grond van artikel 23, eerste lid,
onderdeel f, van de Wbp een voorwaarde voor de verwerking van
persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid is dat die
verwerking bij wet wordt bepaald. De regering deelt niet het oordeel
van de Afdeling dat dit in het wetsvoorstel niet is geregeld. Artikel
9.2, derde lid, dient gelezen te worden in samenhang met artikel 1.1
alwaar de begrippen «dossier» en «jeugdhulp» zijn gedefinieerd. Dit
betekent dat waar in artikel 9.2, derde lid, gesproken wordt van
«inzage van de dossiers», gelet op de definitie van dossier verstaan
moet worden dat dit gegevens zijn met betrekking tot de verlening
van jeugdhulp aan een jeugdige of ouder of de uitvoering van een
kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering. Gelet op de
definitie van jeugdhulp vallen onder gegevens over de verlening van
jeugdhulp ook persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid.
De regering concludeert daarom dat aanpassing van artikel 9.2 niet
nodig is.
u. Artikel 9.3a
De Afdeling merkt terecht op dat ingevolge artikel 9.4, eerste lid, (na
vernummering nu artikel 9.5, eerste lid) de ministers een last onder
bestuursdwang kunnen opleggen ter handhaving van een krachtens
artikel 9.3 gegeven aanwijzing of bevel, doordat in artikel 9.3a, tweede lid,
(na vernummering nu artikel 9.4, tweede lid) onder meer artikel 9.3 van
overeenkomstige toepassing wordt verklaard. De Afdeling wijst erop dat
dit niet de bedoeling lijkt te zijn en op dit moment ook niet mogelijk is. In
het wetsvoorstel is daarom aan artikel 9.3a, tweede lid, (na vernummering
nu artikel 9.4, tweede lid) toegevoegd dat artikel 9.4 (na vernummering nu
artikel 9.5) niet van toepassing is.
v. Artikel 9.5
De Afdeling lijkt alvast uit te gaan van de intrekking van de Wkcz door de
Wcz. Zoals echter op diverse plaatsen in de memorie van toelichting is
vermeld, zal nog een afzonderlijke invoeringswet in procedure gebracht
worden. Daarin zullen wijzigingen in terminologie, wijzigingen van andere
wetten en van nog aanhangige wetsvoorstellen worden opgenomen. Het
gaat daarbij ook om wijzigingen van het onderhavige wetsvoorstel naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

45

aanleiding van aanhangige wetsvoorstellen. Dit betreft onder andere de
Wcz. Omwille van de duidelijkheid is hierover in paragraaf 14.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting een aanvullende tekst
opgenomen.
w. De toelichting
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting
aangepast en ontdaan van onjuistheden en onnodige herhalingen.
11. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
11. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling is zorgvuldig
aandacht besteed.
12. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het wetsvoorstel nog een
aantal wijzigingen aan te brengen.
In artikel 2.12 is voor de betrokken ministers een bevoegdheid
opgenomen om een aanwijzing te geven indien ernstige tekortkomingen
vastgesteld worden ter zake van de rechtmatigheid van de uitvoering van
deze wet door de gemeente. In de Jeugdwet heeft de aanwijzing het
karakter van een opdracht aan de gemeente om binnen een door de
ministers gestelde termijn tot wetsconforme uitvoering over te gaan.
Hiermee krijgt de aanwijzing een beperkter karakter dan in de Awb.
In artikel 3.1 is de mogelijkheid opgenomen dat de gecertificeerde
instelling rechtstreeks een verzoek tot onderzoek doet bij de raad voor de
kinderbescherming. Dit is wenselijk om snel te handelen en bureaucratie
te vermijden. Wel is het van belang dat de gemeente van een dergelijke
melding op de hoogte wordt gesteld. Op grond van het vierde lid is de
gecertificeerde instelling daartoe verplicht.
In artikel 9.1 is de Inspectie voor Veiligheid en Justitie opgenomen. De
Inspectie voor Veiligheid en Justitie zal onderzoeken in algemene zin
verrichten als het gaat om de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
beslissingen.
In artikel 12.4 is expliciet opgenomen dat gemeenten zich tijdig en
adequaat voor dienen te bereiden op hun nieuwe verantwoordelijkheden
op grond van deze wet, met name om de continuïteit van zorg te
waarborgen. Ook is in dat artikel bepaald dat de gemeenteraad tijdig de
beleidsplannen en de verordening inzake het nieuwe jeugdstelsel moet
vaststellen.
De nut en noodzaak van de niet-verplichte delegatiegrondslagen (de
zogenoemde kan-bepalingen) zijn kritisch bezien, mede in het licht van de
door de Afdeling meermaals aangehaalde beleidsvrijheid voor de
gemeenten. Dit heeft erin geresulteerd dat een aantal grondslagen
worden geschrapt. Naast de hiervoor al aangehaalde aanpassing van
artikel 2.10 (na vernummering 2.11) gaat het om de volgende artikelen:
– de uitwerking van de VIR, bedoeld in de artikelen 7.1.1.3 en 7.1.4.2,
vierde lid;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

46

–

–

de personen aan wie gegevens ten behoeve van beleidsinformatie en
toegang worden verstrekt, bedoeld in artikel 7.4.5, tweede lid,
onderdeel b;
de uitwerking van de financiële tegemoetkoming, bedoeld in artikel
8.1.5, tweede lid.

In enkele gevallen is de grondslag als kan-bepaling vervangen door een
verplichte delegatiegrondslag, waar vaststaat dat bij AMvB invulling zal
plaatsvinden. Het betreft de artikelen 2.10 (na vernummering 2.11),
onderdeel a, 9.3, zevende lid, en 12p, zevende lid, Wmo.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M.J. van Rijn
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

47

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no.W13.13.0096/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
–
–
–
–
–

–

–

–

–
–
–
–
–
–
–
–

–

–
–
–
–

In artikel 1.1 een definitie opnemen van het hulpverleningsplan en
daarbij zo nodig verwijzen naar artikel 4.1.2.
In artikel 2.2, derde lid, «artikel 18» en «artikel 10b7» vervangen door
«18a respectievelijk 17a» en «passend onderwijs» schrappen.
De artikelen van het wetsvoorstel doorlopend nummeren (bijv.
artikelen 4.2.1 tot en met 4.2.3 zijn vervallen).
In artikel 5.2, derde lid, «onderdeel a en b» en «onderdeel c en d»,
vervangen door «onderdelen a en b», en «onderdelen c en d».
In artikel 5.3, derde lid, «regels» vervangen door: nadere regels. Voorts
in de toelichting bij artikel 5.3 het opschrift «Eerste en derde lid»
aanbrengen.
In artikel 6.1.3, vierde lid, de verwijzing naar artikel 6.1.2, zesde lid,
schrappen nu artikel 6.1.3, derde lid, reeds de instemming van de
gedragswetenschapper regelt.
In artikel 6.1.5, «vijfde lid» vervangen door; zesde lid. (Artikel 6.1.5
verwijst voor het hulpverleningsplan naar artikel 6.1.4, vijfde lid, in
plaats van het zesde lid.)
In artikel 6.1.10, eerste lid, en 6.1.14, tweede lid, de officier van justitie
en de gecertificeerde instelling, die op grond van artikel 6.1.8 verzoek
kunnen doen, vermelden, dan wel de term «verzoeker» (vergelijk
artikel 6.1.12, onderdeel d).
In artikel 6.1.13, vijfde lid, specificeren welke machtiging wordt
bedoeld.
In artikel 6.1.13, zesde lid, eerste volzin, «derde lid» vervangen door:
vierde lid (vergelijk artikel 29h, zevende lid, Wjz).
In artikel 6.1.13, zevende lid, «Hof» vervangen door: gerechtshof.
In artikel 6.3.2, eerste lid, het tweede woord «in» schrappen.
In artikel 6.3.5, eerste lid, «machtiging» vervangen door: machtiging
als bedoeld in de artikelen 6.1.2 en 6.1.3.
In artikel 6.4.1, vierde lid, de zinsnede «als bedoeld in artikel 6.3.6,
eerste lid» schrappen.
De tekst van artikel 7.4.5 en de toelichting nauwkeurig op elkaar
afstemmen.
Artikel 9.1, zesde lid, schrappen (uitleg: dat artikellid is vrijwel gelijk
aan artikel 9.3, zevende lid. De beide artikelleden komen overeen met
artikel 47, tiende lid, WJZ, dat is ingevoegd bij de recente wijziging van
de Wet op de jeugdhulp in verband met de professionalisering. De
Inspectie jeugdzorg krijgt wettelijk de bevoegdheid tot het indienen
van een tuchtklacht tegen een beroepsbeoefenaar ingeval deze geen
verantwoorde zorg heeft geboden.)
In artikel 9.2, eerste lid, en 9.3a, eerste lid, na «ambtenaren» invoegen:
van de Inspectie jeugdzorg en van het Staatstoezicht op de volksgezondheid, bedoeld in artikel 36 van de Gezondheidswet. (Ingevolge het
eerste lid van dit artikel zal het toezicht op de naleving van de wet
geschieden door zowel de Inspectie Jeugdzorg als de Inspectie voor de
Gezondheidszorg. In de bepaling die de grondslag biedt om door de
Ministers van VWS en van Veiligheid en Justitie de daarmee belaste
ambtenaren aan te wijzen komt dit niet voldoende tot uitdrukking.)
In artikel 9.2, tweede lid, verwijzen naar artikel 58, vierde lid, Wcz en
artikel 24, derde lid, Wcz.
In artikel 9.2, vierde lid, «vierde tot en met zesde» vervangen door:
vierde tot en met zevende.
In artikel 9.3, eerste lid, «een aanwijzing» vervangen door: een
schriftelijke aanwijzing.
In artikel 9.3a, eerste lid, de verwijzing naar artikel 1 vervangen door
een verwijzing naar artikel 1.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

48

–
–

–
–

–

–
–

–
–
–

–
–

–

In het in artikel 11.2, onderdeel C, voorgestelde artikel 12j, eerste lid,
van de Wmo «hebben» vervangen door: heeft.
De inhoud van artikel 9.5, zesde lid, opnemen als derde lid van artikel
9.4, nu de overige soortgelijke bevoegdheden van de ministers zijn
neergelegd in artikel 9.4 (met name het tweede lid).
In artikel 10.4, eerste lid, «aan de gemeente» wijzigen in: aan het
college van de gemeente.
In artikel 10.4, derde lid, na «de stichting, bedoeld in het eerste lid,»
invoegen: en de door de minister aangewezen persoon, bedoeld in het
tweede lid.
In artikel 10.6, vierde lid, na «de stichting, bedoeld in het eerste lid,»
invoegen:, de beroepsbeoefenaar, bedoeld in het tweede lid, en de
zorgverzekeraar, bedoeld in het derde lid.
De toelichting geheel nazien op onjuiste verwijzingen.
In meer algemene zin in de toelichting bij de artikelen duidelijk
verwijzen naar bestaande artikelen, dan wel voorzien in een aanvullende transponeringstabel (vergelijk hoofdstuk 6).
De toelichting op het begrip «ouders» (artikel 1.1) in alfabetische
volgorde plaatsen.
De toelichting op het begrip «preventie» (tweede alinea, eerste volzin)
opnieuw redigeren.
Toelichting op artikel 2.5, onderdeel g, bevat passages die reeds
voorkomen in het algemeen deel. Het algemeen deel bij voorkeur
beperken tot beknopte hoofdlijnen.
Toelichting op artikel 2.6, tweede lid: verwijzing naar art. 4.1.4, eerste
lid, betreft kan bepaling, geen verplichting om amvb vast te stellen.
Toelichting op artikel 2.9: De woorden «jeugdigen en hun ouders»
komt niet meer voor in de definitieve tekst van het wetsvoorstel. De
toelichting hierop aanpassen.
Artikel 3.1, vijfde lid, voorzien van een toelichting en daarin verwijzen
naar artikel 60 Wjz.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 4

49