ESB Nieuw geld

UITEENZETTING

Privatiseren banken
hard nodig
Dat de politiek zich met de beloning van Ralph Hamers wil
bemoeien, geeft aan dat de financiële markten slecht geordend
zijn. Publieke en private elementen lopen door elkaar heen. Tijd
om deze te scheiden.

MARK SANDERS
Universitair hoofddocent aan de
Universiteit Utrecht
en lid van het Sustainable Finance Lab

28

O

p 17 december stuurde minister Hoekstra een ‘agenda voor de financiële sector’ naar de Tweede Kamer. Dat stuk
is door de sector zelf goed ontvangen
(NVB, 2018). Er staat dan ook weinig
in om tegen te zijn. Bankbestuurders moeten zich beter
gaan gedragen, de commissarissen moeten daar beter op
toezien, de klanten mogen zich niet meer zo in de s­ chulden
steken, en Europa dient met de Bankenunie en het
resolutie­mechanisme de nodige schaalgrootte te realiseren,
terwijl de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank strenger toezicht moeten houden. De kritiek van
de ­oppositie was dan ook erg ritueel van inhoud (RTLZ,
2018).
Wat echter vooral opvalt in deze agenda, is dat alles
bij het oude blijft. De politiek wil zich maar wat graag
bemoeien met de bonus en beloning van Ralph Hamers, en
Hoekstra wil zelfs zijn salaris kunnen terugvorderen als er
weer staatssteun nodig is (Brandsma, 2018). Maar daarmee
accepteert hij dus dat staatssteun mogelijk blijft. Mijn stelling is dat de politiek niets te maken moet willen hebben
met het salaris van Hamers.
Hoekstra krijgt gelukkig binnenkort een unieke kans
om zichzelf alsnog onsterfelijk te maken als redder van de
sector. Al sinds de crisis van 2008 is er met enige regelmaat
discussie geweest over het monetaire stelsel en de rol van
de commerciële banken daarin (Benes en Kumhof, 2012;
Turner, 2017). In Nederland hebben het burgerinitiatief
van Stichting Ons Geld en de toneelgroep De Verleiders
deze kwestie ook tot in het parlement gebracht (Tweede
Kamer, 2016). Op 17 januari komt de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), nog in opdracht

van ­minister Dijsselbloem, met zijn studie naar de voors en
tegens van publieke geldschepping.
In de discussie ontbreekt tot op heden echter een degelijke analyse van de ordening van de financiële sector (­Van
Witteloostuijn et al., 2011). Wat is een publieke taak, waarin is de private sector beter? Ik hoop dat de WRR-­studie dit
wel naar voren gaat brengen.
POLITIEK IS ORDENEN

De politiek moet ordenend optreden. De ­spelregels vaststellen en daarna het spel aan de spelers en de scheidsrechters
laten. We hebben daarbij, volgens de organisatieliteratuur,de
keuze uit grofweg drie modellen (Ouchi, 1980) – de clan,
de bureaucratie en de markt. De eerste en oudste vorm
van ordening functioneert op basis van vertrouwen, ongeschreven regels en reputatie, en is ongeschikt voor systemen
van meer dan, zeg, 250 mensen. Blijven dan over zowel de
bureaucratie die vooral zekerheid biedt op basis van stabiele en transparante regels, als de markt die efficiënt ordent,
zoals Adam Smith het beschreef met prijzen en eigenbelang. Een pleidooi voor een betere ordening vraagt om een
heldere verdeling van rollen, prikkels en verantwoordelijkheden. Het is dus geen pleidooi voor laisser-faire.
De ‘agenda voor de financiële sector’ stelt met stabiliteit, integriteit en innovatie de juiste doelen. Maar die doelen worden nooit bereikt in een sector waar de principes van
markt en bureaucratie zo door elkaar lopen. De ­financiële
sector is, tien jaar na de crisis, nog steeds een onontwar­bare
spaghetti van belangen en macht, zonder democratische
controle of markttucht. Het is aan de politiek om hierin
orde aan te brengen (Van Witteloostuijn et al., 2011).
PUBLIEK GELD, PRIVATE SCHULD

Er zijn voldoende argumenten voor een belangrijke rol van
de overheid. Een betrouwbaar geldsysteem is non-rivalrous
en non-excludable, en daarmee een klassiek publiek goed.
Daarnaast vormt geld van nature een monopolie, omdat
het grote schaalvoordelen en netwerk-externaliteiten kent.
Ook in de praktijk is de rol van de overheid aanzienlijk. Commerciële banken kunnen op dit moment alleen
Jaargang 104 (4769) 17 januari 2019

Nieuw geld ESB

hun publieke, geldscheppende en geldbeherende functies
vervullen onder een systeem van collectieve verzekeringen.
Klanten kunnen er immers alleen maar op vertrouwen dat
hun saldo op de depositorekening bij de bank ook opvraagbaar is omdat de centrale bank een liquiditeitsgarantie
afgeeft (er is altijd cash) en omdat, via het depositogarantiestelsel (DGS), een deposito bij elke bank ook tegen insolvabiliteit verzekerd is (tot 100.000 euro).
Deze grote overheidsrol leidt tot verstoringen. Voor
deze verzekeringen betaalt bank noch klant een aan het daadwerkelijke risico gerelateerde premie (Sanders, 2010). Maar
iemand draagt natuurlijk wel het risico, en dat is – ook in de
nieuwe Bankenunie – uiteindelijk de belastingbetaler. Alleen
onder dekking van deze twee collectieve verzekeringen is
de direct opvraagbare schuld van private, winstgedreven
ondernemingen kunnen gaan circuleren als ons belangrijkste betaal- en oppotmiddel. En alleen onder die collectieve
dekking kon dit ook nog eens de schuld zijn van de slechtst
gekapitaliseerde ondernemingen van onze economie.
VAN CASH NAAR DEPOSITO

Dat private, slecht gekapitaliseerde ondernemingen een
publieke taak uitvoeren, is de banken niet te verwijten.
Boonstra (2016) beschreef in dit blad prachtig hoe de vraag
naar giraal en later digitaal geld het de banken mogelijk
maakte – of ze er zelfs toe dwong – om de equity-ratio tot
microscopische proporties terug te brengen. En de overheid zelf speelde een belangrijke rol in het aanjagen van de
vraag naar bankschuld voor transacties.
Jaargang 104 (4769) 17 januari 2019

Transacties via de bankbalansen hebben grote voordelen voor klant, bank en overheid. Voor de klant is het girale
betalingsverkeer veilig en gemakkelijk. Geld is veilig, en
met de moderne technieken is het betalen van een aankoop
of rekening een fluitje van een cent. Voor de bank bieden
deposito’s een relatief stabiele en vooral goedkope bron van
financiering – de deposito’s van klanten worden immers
nooit allemaal tegelijk in cash opgevraagd. Ten slotte zijn
het efficiënt kunnen innen van belasting en bestrijden van
criminaliteit belangrijke voordelen voor de overheid. Dus
de overheid is lang samen opgetrokken met de banken om
het gebruik van ‘moderne’ transactiemiddelen te bevorderen en heeft actief met de postgirodiensten meegewerkt aan
de substitutie van cash.
Een betaalinfrastructuur met private bankschuld,
waarvan de waarde afhangt van de solvabiliteit van een
marktpartij, vergt een voortdurende overheidsbemoeienis
en is vanuit ordeningsperspectief geen logische keuze (­Van
Witteloostuijn et al., 2011; Sanders, 2013). Het is misschien
om begrijpelijke redenen historisch zo gegroeid, maar dat
betekent nog niet dat deze ordening ook de beste is.
MORAL HAZARD

De (noodzakelijke) collectieve verzekering van onze betaalmiddelen geeft de banken een oneigenlijk financierings­
voordeel in de kapitaalmarkt. Banken kunnen hun a­ ctiva
immers gesubsidieerd financieren (Haldane, 2013; S­ antos,
2014; Haldane en Booth, 2014), en ze betalen geen
risicopremie op de financiering van hun uitzettingen.
29

ESB Nieuw geld

­ nderzoekers bij de Bank of England (Davies en Tracey,
O
2014) becijferden dit voordeel op honderden miljarden per
jaar en ook De Nederlandsche Bank is zich bewust van het
probleem, zoals blijkt uit tabel 1 (DNB, 2014).
STRENG TOEZICHT GERECHTVAARDIGD

Om vervolgens de natuurlijke neiging tot het risicovol
investeren van dit goedkope geld toch weer in te dammen, voelen de toezichthouder en belastingbetaler zich –
zeker sinds de crisis – voluit gemachtigd om aan de banken
‘­strenge’ eisen op te leggen (ECB, 2014). Een economisch
zinvolle eis zou het verhogen zijn van de eigen vermogens
aan de passiefzijde van de bankbalans. Dat compenseert
deels de financieringsvoordelen. In lijn met de afspraken
in de Bankenunie verlaagde dit kabinet echter de eisen aan
eigen vermogen van vier naar drie procent (3,5 procent
voor systeembanken).
Bazel 3 zoekt zijn heil in zeer complexe en gedetailleerde risicogewogen buffers en dus mikken de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank op
toezicht op gedrag en stresstests op de actiefzijde van de
bankbalans. De crisis wees echter uit dat banken nogal
eens scherp aan de wind varen, en dan hun zelf-gewogen
risico’s onbewust onderschatten of bewust manipuleren
(­Mariathasan en Merrouche, 2014). Recent onderzoek van
Follow the Money-journalisten (Wellens en Bollen, 2018)
wijst dan ook uit dat het zeer de vraag is of de balansen van

Opslag in de S&P kredietbeoordeling vanwege
impliciete overheidsgaranties

TABEL 1

Opslag

Totaal

ABN Amro

BBB+

2

A

ING

A–

1

A

SNS

BBB–

1

BBB

A

1

A+

Opmerking: de opslag in de kredietbeoordeling neemt toe wanneer de kans groter is dat een bank in
geval van instabiliteit kan rekenen op ondersteuning door de overheid
Bron: DNB (2014) | ESB

Structuur Nederlandse bankensector 1960–2010
1960

Handels-/algemene banken
Landbouwkredietbanken
Banken voor overheidskrediet

1985

Girodiensten
Algemene spaarbanken

FIGUUR 1

2010

Rijkspostspaarbank
Hypotheekbanken
Bron: DNB | ESB

30

INEFFICIËNTE KAPITAALALLOCATIE

Het grootste probleem met toezicht is echter niet dat de
risico’s op een bankbalans gemakkelijk verstopt kunnen
worden, of dat de leenstandaarden onder druk van de
­lobby langzaam afbrokkelen. Het grootste probleem is dat
het oneigenlijke financieringsvoordeel voor banken tot een
inefficiënte kapitaalallocatie leidt. Door onderlinge concurrentie geven banken het oneigenlijke financieringsvoordeel door aan hun klanten. Dat zijn dan vooral de ‘veilige’
crediteuren, zoals huisbezitters, grote bedrijven en overheden. Kredietvragers met een minder stevige balans, track­
record of onderpand staan op achterstand bij het verkrijgen
van gesubsidieerd krediet. Dit zijn dan juist de kleine, jonge
en innovatieve ondernemers.
Met de nieuwe regels en technologie is het voor b­ anken
steeds minder interessant om deze groepen te bedienen. Maatschappelijk schuurt dit. De energie-, ­voedsel-,
­klimaat-, migratie- en watercrises gaan juist om een transitie naar een circulaire en duurzame economie; en daarbij
is in Europa een bancaire financiering voor nieuwe initiatieven onontbeerlijk. Een veilig betaalsysteem mag niet ten
koste gaan van een efficiënte kapitaalallocatie.
KWETSBARE MONOCULTUUR

Autonoom

Rabobank

Europese banken er wel zoveel beter voorstaan dan in 2008.
Bij de financiële beschouwingen en ook in zijn agenda voor
de financiële sector blijkt minister Hoekstra nu van mening
te zijn dat het allemaal wel los zal lopen, en dat de Nederlandse banken er veel beter voor staan dan voor de crisis en
vergeleken met hun Europese collega’s. Uiteraard is dat ook
de lijn van de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB,
2018).

Ook maakt een streng en gedetailleerd toezicht banken
steeds meer tot klonen van elkaar (Haldane en May, 2011).
In Nederland is dat inmiddels in extreme mate doorgeschoten zoals ook blijkt uit figuur 1.
Nederland kent drie grootbanken die, met d­ ezelfde
risicomodellen, op dezelfde manier een vergelijkbare
krediet­portefeuille opbouwen. Samen verdelen ze de markt.
Een dergelijke monocultuur is uiterst kwetsbaar gebleken
voor de bellen in onroerend goed en financiële producten
(Haldane en May, 2011; Goldin en Vogel, 2010). Een systeem met veel kleine banken die op verschillende manieren
proberen om in verschillende nichemarkten te overleven,
is misschien duurder per verleend krediet, maar voorziet
wel in een diversere vraag en is ook veel robuuster dan een
systeem waarin enkele Europese megabanken alleen nog
volkomen gestandaardiseerde producten aanbieden aan
de mensen en bedrijven die ze het minste nodig hebben.
Het strenge toezicht op systeembanken verstoort via het
financieringsvoordeel de efficiënte allocatie van kapitaal,
en maakt paradoxaal genoeg de sector als geheel dus ook
nog eens minder stabiel.
ONTVLECHTING

De publieke dienstverlening dwingt onze banken in een
keurslijf en dat maakt de gehele sector kwetsbaar. Gelukkig kan het ook anders. Een monetaire hervorming zoals
voorgesteld door de Stichting Ons Geld, waarbij we terugJaargang 104 (4769) 17 januari 2019

Nieuw geld ESB

keren naar een uitsluitend publieke geldschepping, lost dit
op. Een soepele transitie vereist denkwerk, maar eerst moet
vooral het einddoel helder worden.
Een moderne variant, met een Digital Central Bank
Currency (Barrdear en Kumhof, 2016) voor alle ingezetenen van de eurozone, is daarbij een goed onderzoek waard
en de ECB mag de Zweden dankbaar zijn als ze daarbij nu
de leiding nemen (Sveriges Riksbank, 2018). Een geleidelijke introductie van digitale euro’s op de balans van het eurosysteem lijkt me zeer hanteerbaar, en is minder ingrijpend
dan de introductie van de biljetten en munten in 2002.
Als bankdeposito’s geleidelijk voor digi-euro’s omgeruild worden, dan zorgt dit ervoor dat de belastingbetalers
niet meer chantabel zijn. Ons ‘goeie geld’ staat dan niet
meer op de passiva-kant van een commerciële bankbalans,
maar is een veilige claim op de publieke centrale bank.
De commerciële banken kunnen dan weer voor eigen
rekening én risico gaan ondernemen, en Hoekstra en Rutte
gaan dan niet meer over het salaris van Hamers. Dan blijkt
vanzelf wel of hij inderdaad ‘eredivisie’ kan spelen.
Voor de banken zelf is het op de langere termijn ook
gezonder om van hun verslaving aan te goedkope financiering af te kicken. Het bevrijdt ze uit de klem van enerzijds
een steeds strenger toezicht en anderzijds de concurrentie
van nieuwe fintech-spelers. Onze banken verdienen het
gewoon om geprivatiseerd te worden!

LITERATUUR
Admati, A. en M. Hellwig (2014) The bankers’ new clothes: what’s wrong with banking and what
to do about it, herziene uitgave. Princeton: Princeton University Press.
Barrdear, J. en M. Kumhof (2016) The macroeconomics of central bank issued digital currencies.
Bank of England Staff Working Paper, 605. Te vinden op www.bankofengland.co.uk.
Benes, J. en M. Kumhof (2012) The Chicago plan revisited. Washington, DC: International
Monetary Fund.
Boonstra, W., B. Giesbergen en J. Mooij (2016) De daling van de leverage ratio sinds 1900
nader verklaard. ESB, 101(4729), 188–190.
Brandsma, J. (2018) Minister Hoekstra: ‘Bij staatssteun wil ik salaris van bankbestuurders
kunnen terughalen’. Trouw, 5 juli.
Davies, R. en B. Tracey (2014) Too big to be efficient? The impact of implicit subsidies on
estimates of scale economies for banks. Journal of Money, Credit and Banking, 46(s1), 219–253.
DNB (2014) Visie op de structuur van de Nederlandse bankensector: stabiliteit en efficiëntie door
diversiteit en concurrentie, juni. Amsterdam: DNB.
ECB (2014) Gids voor bankentoezicht, november. Frankfurt am Main: ECB.
Goldin, I. en T. Vogel (2010) Global governance and systemic risk in the 21st century: lessons
from the financial crisis. Global Policy, 1(1), 4–15.
Haldane, A.G. (2013) Have we solved ‘too big to fail’? Artikel op voxeu.org, 17 januari.
Haldane, A.G. en P. Booth (2014) On being the right size. Journal of Financial Perspectives,
2(1), 13–25.
Haldane, A.G. en R.M. May (2011) Systemic risk in banking ecosystems. Nature, 469(7330),
351–355.
Mariathasan, M. en O. Merrouche (2014) The manipulation of Basel risk-weights. Journal of
Financial Intermediation, 23(3), 300–321.
NVB (2018) Sterker geworden en nog veel te doen, 18 december. Artikel te vinden op www.nvb.nl.
Ouchi, W. (1980) Markets, bureaucracies and clans. Administrative Science Quarterly, 25(1),
129–141.
RTLZ (2018) Hoekstra’s plan voor financiële sector oogst direct kritiek: ‘lood om oud ijzer’. Artikel
te vinden op www.rtlz.nl, 18 december.
Sanders, M. (2010) Hervorming van het depositogarantiestelsel: zoeken naar veiligheid, waken
voor protectionisme. Artikel op www.mejudice.nl, 18 maart.
Sanders, M. (2013) Banken splitsen: maak publiek wat publiek is, laat rest aan markt over. Artikel
op www.mejudice.nl, 15 maart.
Santos, J.A.C. (2014) Evidence from the bond market on banks’ ‘too-big-to-fail’ subsidy.
­Economic Policy Review, december, 29–39.
Sveriges Riksbank (2018) E-krona. Stockholm: Sveriges Riksbank.
Turner, A. (2017) Between debt and the devil: money, credit, and fixing global finance. Princeton:
Princeton University Press.
Tweede Kamer (2016) Burgerinitiatief Ons Geld, 34346(1).
Wellens, A. en T. Bollen (2018) De markt wantrouwt Europese banken (en met reden). Follow
The Money. Artikel op www.ftm.nl, 6 december.
Witteloostuijn, A. van, M. Sanders en C. Hendriks (2011) Ordening op orde, sociaal-liberale
grensverkenningen, april. Den Haag: Hans van Mierlo Stichting. Te vinden op vanmierlo­
stichting.d66.nl.

In het kort
▶▶ Private geldschepping brengt een
oneigenlijk financieringsvoordeel
voor gevestigde spelers met zich
mee.
Jaargang 104 (4769) 17 januari 2019

▶▶ De maatschappelijke uitdagingen
van vandaag vragen om financiering van nieuwe initiatieven.

▶▶ Het publiek maken van het betalingsverkeer geeft de bankensector
de kans om te ondernemen.

31