Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

21 501-33

Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie

Nr. 449

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 november 2013
Bijgaand doe ik u de geannoteerde agenda toekomen van de energieraad
die op 12 december plaatsvindt te Brussel.
Het Litouwse voorzitterschap streeft naar een politiek akkoord op de
energieraad van 12 december over de richtlijn tot wijziging van de richtlijn
brandstofkwaliteit en de richtlijn hernieuwbare energie die op 17 oktober
is uitgebracht. De milieuraad van 13 december zal over de uitkomsten van
de energieraad worden geïnformeerd. Het doel van het voorstel van de
Commissie is het terugdringen van de broeikasgasuitstoot van biobrandstoffen die samenhangen met de zogenaamde indirecte veranderingen in
landgebruik. Deze broeikasgasuitstoot ontstaat als bestaande landbouwgronden worden ingezet voor de productie van biobrandstoffen en
vervolgens nieuwe of andere gebieden in gebruik worden genomen voor
landbouwdoelen als voedsel- of veevoederproductie. Met het politieke
akkoord stelt de raad haar standpunt vast voor de onderhandelingen met
het Europees Parlement (EP). Het EP heeft haar standpunt in eerste lezing
over het Commissievoorstel vastgesteld. Het EP heeft de rapporteur
echter geen mandaat gegeven om namens haar te onderhandelen met de
Raad. Vanwege de EP-verkiezingen is het nog onbekend wanneer de
onderhandelingen tussen de Raad en het EP zullen starten.
Daarnaast ligt een rapport voor over de interne energiemarkt voor de
Europese Raad van 19 en 20 december dat moet schetsen of we op koers
liggen met het vervolmaken van de interne energiemarkt in 2014 en welke
acties nog nodig zijn. Onder dit agendapunt zal de Commissie naar
verwachting tevens haar nieuwe mededeling van 5 november presenteren
waarin zij schetst hoe overheidsinterventies in de elektriciteitsmarkt op
een effectieve en efficiënte wijze kunnen worden vormgegeven waarbij de
markt zo min mogelijk wordt verstoord.
Ten slotte, vormt de externe dimensie van het EU-energiebeleid een
belangrijke prioriteit voor het Litouwse voorzitterschap. Litouwen en
andere Oost-Europese lidstaten zijn voorstander van een sterk extern

kst-21501-33-449
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

1

EU-energiebeleid, met name omdat dit hun positie verstevigt tegenover
buurlanden zoals Rusland van wie zij van oudsher sterk afhankelijk zijn.
Het Litouwse voorzitterschap heeft aan de hand van inbreng van de
lidstaten en de Commissie een rapport van de raad opgesteld over het
externe EU-energiebeleid. Dit rapport moet schetsen waar we staan met
de in de raadsconclusies van 2011 opgenomen actiepunten.
Onder het punt diversen zal het voorzitterschap informatie geven over de
onderhandelingen met het Europees Parlement over de verordening
notificatie van investeringen in energie-infrastructuur die in 2011 in
werking is getreden. Daarnaast zal het aankomende Griekse voorzitterschap haar programma voor de eerste helft van 2014 presenteren.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

2

BIJLAGE:

GEANNOTEERDE AGENDA ENERGIERAAD 12 DECEMBER 2013
Indirecte veranderingen in landgebruik door de productie van
biobrandstoffen
Politiek akkoord
De Raad zal naar verwachting tot een politiek akkoord komen over de
richtlijn tot wijziging van de richtlijn brandstofkwaliteit en de richtlijn
hernieuwbare energie die op 17 oktober 2012 is uitgebracht (Kamerstuk
22 112, nr. 1515). De milieuraad van 13 december zal over de uitkomst van
de energieraad worden geïnformeerd. Met het politiek akkoord stelt de
energieraad haar standpunt vast voor de onderhandelingen met het
Europees Parlement (EP). Het EP heeft in eerste lezing zijn standpunt over
het Commissievoorstel bepaald. Het EP heeft echter de rapporteur geen
mandaat gegeven om namens haar te onderhandelen met de Raad. De
verwachting is dat het EP pas na de EP-verkiezingen op het politiek
akkoord van de Raad zal reageren. Wanneer de onderhandelingen tussen
de Raad en het EP zullen starten is derhalve onbekend.
Het doel van het Commissievoorstel is het terugdringen van de broeikasgasuitstoot van biobrandstoffen die samenhangen met de zogenaamde
indirecte veranderingen in landgebruik (ILUC). Deze broeikasgasuitstoot
ontstaat als bestaande landbouwgronden worden ingezet voor de
productie van biobrandstoffen en vervolgens nieuwe of andere gebieden
in gebruik worden genomen voor landbouwdoelen als voedsel- of
veevoederproductie. Met het voorliggende voorstel probeert de
Commissie de duurzaamheid van biobrandstoffen te vergroten.
De richtlijnen brandstofkwaliteit en hernieuwbare energie zijn nauw met
elkaar verwant: voor het behalen van de in de richtlijnen opgenomen
doelstellingen zullen naar verwachting veelal biobrandstoffen worden
ingezet. Deze biobrandstoffen dienen te voldoen aan duurzaamheidscriteria. De richtlijn brandstofkwaliteit kent een doelstelling van 6% minder
broeikasgasemissies per energiehoeveelheid over de fossiele keten in
2020 ten opzichte van 2010. De richtlijn hernieuwbare energie kent onder
andere een doelstelling van 10% aandeel hernieuwbare energie in de
vervoersector in 2020. Deze transportdoelstelling draagt bij aan de
algehele nationale 14% doelstelling hernieuwbare energie.
De belangrijkste discussiepunten in de onderhandelingen zijn:
− Het aandeel van conventionele biobrandstoffen (veelal geproduceerd
uit voedselgewassen) in het halen van de vervoersdoelstelling uit de
richtlijn hernieuwbare energie wordt beperkt tot 7%, waarbij de
resterende opgave (tot 10% totaal) moet worden ingevuld met
geavanceerde biobrandstoffen en elektriciteit uit hernieuwbare
bronnen voor transport. Lidstaten hebben de optie om nationaal een
lager maximum te stellen. In het Commissievoorstel wordt de grens bij
5% gelegd. Hoewel Nederland zich in het onderhandelingstraject
onverminderd heeft ingezet op een plafond van maximaal 5%
conventionele biobrandstoffen, is hiervoor geen steun van de
meerderheid van de lidstaten. Een groot aantal lidstaten vindt dat het
voorstel onvoldoende rekening houdt met het feit dat de productiecapaciteit voor geavanceerde biobrandstoffen in veel lidstaten nog
onvoldoende is om het transportdoel te behalen en vreest voor een
negatief effect op reeds gedane investeringen. Een aantal andere
lidstaten, waaronder Nederland, vindt dat de voorgestelde grens van
7% de productie van geavanceerde biobrandstoffen onvoldoende
stimuleert.
− In het Commissievoorstel is sprake van een stimuleringsbeleid van
geavanceerde biobrandstoffen (uit afval of residuen, of in de toekomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

3

uit algen) via twee- en viervoudige meetelling voor de 10% transportdoelstelling. Waarbij de viervoudige telling voor de meest geavanceerde biobrandstoffen zou gelden. Dit kon niet op voldoende steun
van de lidstaten rekenen. Ook het alternatief, de door Nederland
gesteunde 1% subdoelstelling voor geavanceerde biobrandstoffen
ontvangt onvoldoende steun. Nu wordt een vrijwillige subdoelstelling
voorgesteld. Er zijn nog verschillende interpretaties wat wel en niet
onder de vrijwillige subdoelstelling moet worden gerekend.
− In het voorliggende akkoord wordt voorgesteld om het aandeel van
elektriciteit uit hernieuwbare bronnen voor railvervoer met een
factor 2,5 te vermenigvuldigen en voor wegvervoer met een factor 5 te
vermenigvuldigen. In de huidige richtlijn hernieuwbare energie is dat
respectievelijk een factor 1 en een factor 2,5. Het gevolg is dat
elektriciteit uit hernieuwbare bronnen meer bijdraagt aan de 10%
transportdoelstelling. Tegelijkertijd zorgt het ervoor dat vanuit
transport de bijdrage aan de algehele doelstelling hernieuwbare
energie vermindert. De reden is dat er voor het halen van de transportdoelstelling minder fysieke volumes biobrandstoffen nodig zijn en dat
werkt door in de algehele doelstelling. Dit voorstel kan rekenen op de
steun van de meerderheid van de lidstaten. In het politieke akkoord
wordt voorgesteld dat de meest geavanceerde biobrandstoffen ook
dubbel mogen tellen voor de algehele doelstelling om zo een gedeelte
van de negatieve impact op de algehele doelstelling te verminderen.
Dit voorstel lijkt op een meerderheid te kunnen rekenen.
− De Commissie heeft een voorstel voor rapportage over ILUC-factoren
gedaan, met als doel dat op termijn zowel directe als indirecte (ILUC)
emissies worden meegenomen in de beoordeling van de broeikasgasprestatie van biobrandstoffen met behulp van gewasspecifieke
ILUC-factoren. Een flink aantal lidstaten heeft problemen met deze
factoren. Zij vinden deze nog onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd en vinden dat ook rekening gehouden moet worden met
ILUC-mitigerende maatregelen, zoals het verhogen van de gewasopbrengst per hectare. Vanwege deze discussie heeft de Commissie
voorgesteld dat lidstaten en brandstofleveranciers in de toekomst wel
dienen te rapporteren over broeikasgasemissies ten gevolge van
indirecte veranderingen in landgebruik als gevolg van de productie
van biobrandstoffen, maar dat deze cijfers niet worden meegenomen
bij het bepalen van de broeikasgasuitstoot van de ingezette biobrandstof. Een groot aantal lidstaten kan ook niet leven met deze rapportageverplichting. Het voorzitterschap heeft voorgesteld dat lidstaten hun
hoeveelheid biobrandstoffen uit voedselgewassen aan de Commissie
moet rapporteren. De Commissie berekent en publiceert op basis van
deze gegevens de algehele Europese ILUC-impact inclusief een
onzekerheidsmarge. Dit voorstel kan waarschijnlijk op de steun van
een meerderheid van de lidstaten rekenen. Tevens wordt voorgesteld
om de onderbouwing van de ILUC-factoren te verbeteren en te
onderzoeken hoe ILUC-mitigerende maatregelen in de toekomst
kunnen worden meenemen.
Het Commissievoorstel kon op hoofdlijnen op de instemming van
Nederland rekenen. Het voorliggende politieke akkoord komt onvoldoende tegemoet aan de Nederlandse ambitie, zoals die meerdere malen
met uw Kamer is gedeeld. Van het voorliggende politieke akkoord gaat
dezelfde stimulans uit als van de huidige richtlijnen. Een hoger ambitieniveau, zoals ook gewenst door uw Kamer, kan alleen worden vervuld in
een ongelijk Europees speelveld en tegen hoge kosten. Ten aanzien van
bovenstaande discussiepunten geldt:
− Nederland vindt de 7% grens op conventionele biobrandstoffen te
hoog. Overeenkomstig de wens van uw Kamer houdt Nederland vast
aan een Europese grens van 5%. Indien Nederland kiest voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

4

−
−

−

−

lagere nationale grens van 5% om geavanceerde biobrandstoffen
(extra) te stimuleren dan moet Nederland de verminderde bijdrage aan
de algehele doelstelling hernieuwbare energie door middel van
investeringen in andere hernieuwbare energievormen compenseren.
De uiteindelijke hoogte van de kosten hangen nauw samen met het
uiteindelijke aangenomen pakket maatregelen en de door Nederland
gemaakte implementatiekeuzes, maar kunnen oplopen tot vele
tientallen miljoenen per jaar.
Daarnaast betekent een invoering van nationale limieten ook geen
gelijk speelveld in Europa.
Het voorliggende politieke akkoord zorgt er niet voor dat de productie
van geavanceerde biobrandstoffen gestimuleerd wordt. Zoals in de
Kamerbrief van 6 september 2013 aangegeven loopt Nederland in
Europa voorop bij het gebruik van geavanceerde biobrandstoffen.
Invoering van de voorgestelde maatregelen kan een remmende
werking op dit gebruik hebben. Een vrijwillige subdoelstelling is voor
Nederland een onvoldoende stimulans om de productie van de meest
geavanceerde biobrandstoffen te bevorderen.
Nederland is geen voorstander van de vermenigvuldigingsfactor voor
het railvervoer omdat hiervan geen enkele stimulerende werking uit
gaat. In principe is Nederland een voorstander van het stimuleren van
elektrisch wegvervoer. Echter deze stimuleringsmaatregel zorgt ervoor
dat er waarschijnlijk minder geavanceerde biobrandstoffen ingezet
zullen worden om aan de transportdoelstelling te voldoen. Deze
maatregel zorgt er tevens voor dat vanuit transport minder wordt
bijgedragen aan de 14% algehele doelstelling hernieuwbare energie.
Deze verminderde bijdrage moet gecompenseerd worden door andere
vormen van hernieuwbare energie, zoals wind op zee. Dit brengt
financiële kosten met zich mee (tientallen miljoenen per jaar) en
bemoeilijkt het realiseren van de algehele doelstelling voor hernieuwbare energie van 14% in 2020.
Tijdens eerdere debatten bleek reeds dat de kans op introductie van
gewasspecifieke ILUC-factoren op korte termijn minimaal is. Nederland
is nog steeds voorstander van afspraken over de introductie van
gewasspecifieke ILUC-factoren en ILUC-mitigerende maatregelen op
de langere termijn. Nederland ziet de rapportageverplichting van
ILUC-factoren, zoals de Commissie had voorgesteld als een tussenoplossing. Het voorstel van het voorzitterschap maakt de zichtbaarheid
van de door ILUC veroorzaakte broeikasgasemissies nog minder
zichtbaar. Nederland is dan ook geen voorstander van dit voorstel.

Omdat het voorliggende politieke akkoord niet aan de Nederlandse
ambities, zoals de 5% limiet op conventionele biobrandstoffen, stimulering van geavanceerde biobrandstoffen, snelle invoering van
ILUC-factoren voldoet en het negatieve financiële consequenties heeft,
ben ik voornemens om tegen dit akkoord te stemmen.
Interne energiemarkt
Rapport van de raad
Aan de raad zal een rapport voorliggen over de interne energiemarkt voor
de Europese Raad van 19 en 20 december. Dit rapport is de follow up van
de Europese Raad van 22 mei 2013 en gaat in op de stand van zaken op de
interne markt en de prioriteiten bij de verdere verbetering daarvan. Het
rapport sorteert voor op het Commissierapport over de vervolmaking van
de interne energiemarkt dat begin 2014 zal verschijnen. Daarnaast zal de
Commissie haar mededeling over overheidsinterventies op de elektriciteitsmarkt presenteren. Deze mededeling werd op 5 november 2013
gepubliceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

5

Het rapport is opgesteld aan de hand van inbreng van de lidstaten en de
Commissie en schetst drie prioriteiten: harmonisatie door de implementatie van het derde interne energiemarkt pakket, ontwikkeling van energie
infrastructuur (zonder vertraging) en de naleving van EU regelgeving op
het vlak van marktintegratie en energie-efficiëntie. Het vervolmaken van
de interne energiemarkt is een belangrijk middel om het concurrentievermogen van de EU te verbeteren en hoge energieprijzen en -kosten te
bestrijden. De onvolledige implementatie en naleving van bestaande
Europese regels is er mede debet aan dat onvoldoende investeringen
plaatsvinden in productiecapaciteit en energie-infrastructuur. Speciale
aandacht gaat uit naar de stand van zaken bij de uitwerking van de
verordening energie-infrastructuur die toeziet op de uitbreiding van de
Europese energie-infrastructuur.
Daarnaast heeft de Commissie op 5 november 2013 een mededeling
uitgebracht over overheidsinterventies op de elektriciteitsmarkt. De
Commissie geeft in deze mededeling adviezen aan lidstaten over hoe zij
overheidsinterventies in de elektriciteitsmarkt kunnen vormgeven op een
wijze die bijdraagt aan de werking van de interne markt en daarmee ook
bijdraagt aan het bereiken van Europese energiedoelstellingen op het
terrein van duurzaamheid, leveringszekerheid en concurrentiekracht. De
mededeling wordt begeleid door een viertal richtsnoeren met betrekking
tot het gebruik van capaciteitsmechanismen (financiering van back-up
capaciteiten, zoals kolen- en gascentrales), de stimulering van
hernieuwbare energie, de inzet van samenwerkingsmechanismen voor
hernieuwbare energie en flexibiliteit aan de vraagzijde.
Het formuleren van overheidsinterventies vereist volgens de Commissie
om meerdere redenen bijzondere aandacht. Het sterk groeiende aandeel
hernieuwbare energie in de Europese energievoorziening maakt een
herijking van stimuleringsregimes noodzakelijk. Stimulering moet meer
plaatsvinden op basis van marktregels waarbij meer rekening wordt
gehouden met de mate van groei van de verschillende technologieën.
Verder zijn er aan de vraagzijde nog belangrijke stappen te zetten door de
ontwikkeling van slimme netten, de verdere uitrol van slimme meters en
de ontwikkeling van meer opslagmogelijkheden, maar ook het gebruik
van afschakelcontracten waardoor de flexibiliteit in het elektriciteitssysteem wordt vergroot.
Sommige vormen van overheidsingrijpen kunnen als zogenaamde
«openbare dienstverplichting» (public service obligation) aangemerkt
worden. De Commissie geeft aan dat de criteria in deze mededeling voor
haar als leidraad zullen dienen bij de beoordeling van deze openbare
dienstverplichtingen die opgelegd worden aan producenten, leveranciers
of netbeheerders en waarvoor een notificatieplicht geldt onder de derde
EU elektriciteitsrichtlijn. Daarnaast verwijst de Commissie in haar
mededeling naar de op handen zijnde herziening van het staatssteunkader
voor milieu en energie. Overheidsinterventies op de elektriciteitsmarkt
kunnen daaraan in de toekomst getoetst worden. De Commissie zal op
korte termijn consultaties starten over de herziening van dit staatssteunkader die in 2014 zal worden afgerond.
Nederland kan zich goed vinden in de genoemde prioriteiten bij de
versterking van de interne energiemarkt in het rapport van de raad. Voor
Nederland is een goed werkende interne energiemarkt een cruciale
voorwaarde voor een succesvolle energie transitie. Nederland hecht
daarbij belang aan een voorspoedige uitwerking van het Europese
infrastructuurpakket.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

6

Daarnaast sluit de visie van de Commissie in de mededeling overheidsinterventies op de elektriciteitsmarkt aan op de eerder door Nederland
ingenomen standpunten met betrekking tot betere afstemming van
nationaal energiebeleid tussen lidstaten en samenwerking op het terrein
van leveringszekerheid, alsmede stroomlijning van steunregimes voor
hernieuwbare energie om subsidieconcurrentie te voorkomen. Zo past de
Nederlandse SDE+ regeling volledig binnen de criteria die de Commissie
zal hanteren bij de beoordeling van steunregimes voor hernieuwbare
energie. De kernboodschappen in de mededeling kunnen dan ook door
Nederland worden gesteund. De mededeling en de richtsnoeren worden
op dit moment nog nader bestudeerd. Uw Kamer zal over de nieuwe
mededeling worden geïnformeerd door middel van een BNC-fiche.
Externe dimensie van het EU energiebeleid
Rapport van de raad
Aan de raad zal een rapport voorliggen over de externe dimensie van het
EU energiebeleid. Dit rapport moet schetsen waar we staan met de in de
raadsconclusies van 2011 opgenomen actiepunten (Kamerstuk 21 501-33,
nr. 350). De externe dimensie van het EU energiebeleid vormt een
belangrijke prioriteit voor het Litouwse voorzitterschap.
In de raadsconclusies van 2011 wordt het belang onderstreept van betere
coördinatie van de externe dimensie van het EU-energiebeleid door
middel van acties met betrekking tot versterking van EU-samenwerking
met derde landen, via multilaterale instrumenten (Energie Gemeenschap
en het Energie Handvest), middels infrastructuur, marktintegratie en via
verbetering van de veiligheid in de energievoorziening in de hele keten,
bijvoorbeeld op het terrein van nucleaire energie en van offshore olie- en
gaswinning. Voorts wordt het belang onderstreept van het aangaan en
verdiepen van partnerschappen van de EU met derde landen. Deze
partnerschappen moeten partnerschappen van lidstaten met derde landen
complementeren, versterken en verbinden. Ook wordt in de raadsconclusies aandacht gegeven aan de toegang tot duurzame energie in
ontwikkelingslanden. De EU moet ontwikkelingslanden, vooral in Afrika,
stimuleren tot het opzetten of verbeteren van een energiemarkt met een
wetgevend en regulerend kader. Energie moet een onderdeel vormen van
het externe ontwikkelingsbeleid van de EU. In de raadsconclusies
behouden de lidstaten de ruimte voor een eigenstandig extern energiebeleid en coördineren zij het beleid waar dat toegevoegde waarde biedt,
bijvoorbeeld bij het aangaan van strategische partnerschappen met derde
landen, bij multilaterale instrumenten zoals het Energie Handvest en de
Energiegemeenschap.
Het rapport van de raad geeft aan dat er nog steeds brede steun is voor
een gecoördineerd extern EU-energiebeleid en dat de EU op de goede
weg is met de uitvoering van de actiepunten uit de raadsconclusies van
2011. Inhoudelijk levert het rapport geen nieuwe inzichten op.
Nederland kan zich goed vinden in de strekking van het rapport van de
raad. Nederland ziet toegevoegde waarde in een gecoördineerd extern
energiebeleid door onder meer te garanderen dat akkoorden met de
belangrijkste leverings- en doorvoerlanden volledig stroken met de
interne markt wetgeving conform de conclusies van de Europese Raad
van mei 2013. Dit draagt ook bij aan de verbetering van de concurrentiepositie van de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

7

Diversenpunten
Informatie Litouws en Grieks voorzitterschap
Het voorzitterschap zal informatie geven over de onderhandelingen met
het Europees Parlement (EP) over de verordening notificatie van investeringen in energie-infrastructuur die in 2010 in werking is getreden. De
verordening voorziet in het opstellen van een gemeenschappelijk kader
voor een tweejaarlijkse rapportage van lidstaten aan de Commissie over
investeringsprojecten op het gebied van energie-infrastructuur met
betrekking tot productie, vervoer en opslag in de sectoren gas, aardolie,
elektriciteit, biobrandstoffen en op het gebied van vervoer en opslag van
kooldioxide. Het EP heeft succesvol de rechtsgrondslag betwist die werd
gebruikt voor de vaststelling van de verordening. Het Hof heeft hierop de
verordening nietig verklaard. Om te voldoen aan het arrest van het Hof
heeft de Commissie een verordening opgesteld met dezelfde inhoud als
de nietig verklaarde verordening waarin zij enkele technische aanpassingen doet die het EP medebeslissingsbevoegdheid geven. De onderhandelingen met het EP hebben niet tot inhoudelijke wijzigingen geleid. Over
de inhoud van de verordening is met uw Kamer tijdens een Algemeen
Overleg op 10 maart 2010 reeds gesproken. Tevens is uw Kamer geïnformeerd over het bereiken van een akkoord door middel van het verslag van
de energieraad van 12 maart 2010 (Kamerstuk 21 501-33, nr. 267).
Het aankomende Griekse voorzitterschap zal haar programma voor de
eerste helft van 2014 presenteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-33, nr. 449

8