VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van Land­bouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
(XIV) en Diergezondheids­
fonds (F)
Rapport bij het Jaarverslag 2020
2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Diergezondheidsfonds. Onze
overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2020 vindt u
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. Hier vindt u ook ons
rapport Staat van de rijksverantwoording 2020. Hierin nemen wij de goedkeuring van
de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende uiteenzetting
over het verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1. 	

Onze conclusies | 5

2.

Feiten en cijfers | 7

3.

Financiële informatie | 11

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 14

3.3

Oordeel over de financiële informatie van het Diergezondheidsfonds | 15

3.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 13

3.3.1 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau | 15
3.3.2 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie op artikelniveau | 16

4.

Bedrijfsvoering | 17

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 18

4.3

Onvolkomenheid autorisatiebeheer Oracle EBS | 19

4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 20

4.1

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 17

4.4.1 Subsidiebeheer kerndepartement | 20
4.4.2 Financiële projectbeheersing INSPECT bij LNV | 21
4.5

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 21

4.5.1 Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 | 22
4.5.2 Ruimen van met corona besmette nertsen | 25
4.5.3 Uitvoerbaarheid coronacrisismaatregelen | 28
4.5.4 Omslag naar de kringlooplandbouw | 29
4.5.5 Controlebeleid vergoeden varkensrechten | 30
4.5.6 Retributieproces (omzet derden) NVWA | 32
4.5.7 Vastleggen van besluiten | 32
4.5.8 Back-up en recovery DICTU | 33
4.5.9 IT-landschap NVWA zeer omvangrijk en complex | 33
4.5.10 Informatiebeveiliging | 34
4.6

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 36

5.

5.1

Beleidsresultaten | 38

De landbouwvrijstelling: een fiscale regeling zonder doel | 38

5.1.1 Conclusies uit ons onderzoek | 39
5.1.2 Verantwoordelijkheidsverdeling tussen departementen
bij de landbouwvrijstelling | 39
5.1.3 De werking van de landbouwvrijstelling in het kort | 40
5.1.4 De landbouwvrijstelling: van fiscale gelijkheid naar fiscale ongelijkheid | 42
5.1.5 De landbouwvrijstelling als instrument zonder probleem en doelstelling | 43
5.1.6 Aandachtspunten bij aanpassen of afschaffen landbouwvrijstelling | 45
5.1.7 Budgettair belang mogelijke afschaffing van de landbouwvrijstelling | 46
5.1.8 Aanbevelingen | 48
5.2

Subsidieregeling sanering varkenshouderijen | 49

5.2.1 Vermindering geuroverlast varkenshouderijen | 49
5.2.2 Daling geuroverlast is zeer waarschijnlijk | 50
5.2.3 Minister leert van eerdere saneringsregelingen | 52
5.2.4 Minister onderschatte hoeveel tijd varkensboeren nodig hadden | 52
5.2.5 Minister handelde niet consistent met haar doel | 53
5.2.6 Minister kon met subsidiebedrag meer sturen op vermindering geuroverlast | 55
5.2.7 Aanbevelingen | 56
5.3

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 56

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 57

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 59

6.1

Reactie minister van LNV | 57

Bijlagen | 61

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van LNV 2020 | 61
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 64
Bijlage 3 Literatuur | 70
Bijlage 4 Eindnoten | 75

1. Onze conclusies
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is vaak druk met crisesmanagement:
stikstofcrises, ruiming van zieke dieren, blokkades van boeren en acties van dierenbelangen­
organisaties. Vorig jaar kwam de coronacrisis daar bij: bedrijven vroegen om steun en met corona
besmette nertsen moesten geruimd worden. Tegelijkertijd wil de minister met de sector de omslag
maken naar kringlooplandbouw en moet ze klimaatdoelen halen. Dat vereist een langetermijnkoers.
Aan die koers houdt ze niet altijd vast. Sommige sectoren moeten aan strenge milieuvoorwaarden
voldoen, andere sectoren niet. In § 4.5.4 gaan we daar verder op in.

Kritischer kijken naar fiscale regelingen

Parlement tijdig informeren

Gegeven alle actuele en acute vraagstukken is
er weinig gelegenheid om kritisch naar oude
regelingen te kijken. Een voorbeeld hiervan is
de landbouwvrijstelling in de inkomsten- en
vennootschapsbelasting. Deze vrijstelling
had tot 2001 een fiscaal doel, maar sinds de
wijziging van het inkomstenbelastingstelsel in
dat jaar is het fiscale doel komen te vervallen.
De landbouwvrijstelling is dus al 20 jaar een
instrument zonder duidelijk doel. In § 5.1 gaan
we hier verder op in. Overigens zien we rijksbreed een veelheid aan fiscale instrumenten,
waarvan bovendien de effectiviteit niet zonder
meer vaststaat. In de Staat van de rijksverant­
woording 2020 en in het rapport bij het jaar­
verslag van het Ministerie van Financiën gaan
we op dat bovenliggend probleem in.

In dit rapport bij het jaarverslag van de minister
concluderen we dat de uitgaven in 2020 in het
algemeen zijn gedaan volgens de eisen en
voorwaarden die hiervoor gelden. Dit geldt
helaas niet voor de aangegane verplichtingen.
De minister vergat de Eerste Kamer tijdig te
informeren over de steun aan de sierteelt,
fritesaardappelensector, visserij en aquacultuur.
Een minister mag alleen in een uitzonderlijke
situatie nieuw beleid in uitvoering nemen,
vooruitlopend op autorisatie daarvan door het
parlement via een suppletoire begroting. Dat
doet hij door met een brief aan beide Kamers
der Staten Generaal zijn voornemen aan te
kondigen (art 2.27 CW). Wij controleren of
dat is gebeurd en zo niet, dan spreken we van
een onrechtmatige verplichting en/of uitgave.

Grotere afhankelijkheid van IT

De bedrijfsvoering in 2020 heeft onder druk
gestaan door het met spoed opstellen en
uitvoeren van de verschillende coronacrisismaatregelen. Dat dit beheerst is gebeurd, is
een compliment waard. Wij hebben geen grote
tekortkomingen geconstateerd, maar doen wel
een aantal aanbevelingen. De afhankelijkheid
van IT is groter geworden. Daarom is het
belangrijk om de beheersmaatregelen rond
de IT-systemen op orde te brengen. Ook vragen
we aandacht voor het controlebeleid voor het
vergoeden van varkensrechten in het kader
van de Subsidieregeling sanering varkens­
houderijen. In § 5.2 gaan we in op de opzet
en eerste resultaten van deze regeling.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

5

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van LNV
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van LNV voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met
uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen.

Op totaalniveau
Financieel
oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het DGF
Rechtmatigheid van de
De financiële verantwoordingsinformatie over het DGF die is
verplichtingen
opgenomen in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
LNV voldoet
op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
Rechtmatigheid
van de
uitgaven zoals
en ontvangsten
opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften.
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
Op totaalniveau
van de verplichtingen

Onvolkomenheden
bij Ministerie van LNV
Rechtmatigheid van de
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
verplichtingen
van de uitgaven en ontvangsten
Nieuwe onvolkomenheden

1.

Rechtmatigheid
van EBS
de
Autorisatiebeheer
Oracle
uitgaven en ontvangsten

2017 2018 2019 2020
Tolerantiegrens

Opgeloste
onvolkomenheden
Op artikelniveau
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
2. Subsidiebeheer
kerndepartement
Artikel 11: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen vanen
€ 230,7
miljoen.
Betrouwbaarheid
ordelijkheid
3. Financiële
projectbeheersing
van de uitgaven en ontvangsten
INSPECT bij NVWA
Tolerantiegrens
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

6

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is verantwoordelijk
voor toezicht en controle op de kwaliteit van ons eten en drinken, het behoud en de
bescherming van onze natuur en het uitvoeren van het EU-beleid voor de landbouwen visserijsector. De minister van LNV heeft in haar visie Landbouw, natuur en voedsel:
waardevol en verbonden de verandering beschreven die volgens het kabinet nodig is:
van het huidige agrarische systeem waarin de nadruk ligt op kostprijsreductie naar
een systeem dat draait om het zorgvuldig omgaan met schaarse grondstoffen
(kringlooplandbouw).
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is verantwoordelijk
voor toezicht en controle op de kwaliteit van ons eten en drinken, het behoud en de
bescherming van onze natuur en het uitvoeren van het EU-beleid voor de landbouwen visserijsector. De minister van LNV heeft in haar visie Landbouw, natuur en voedsel:
waardevol en verbonden de verandering beschreven die volgens het kabinet nodig is:
van het huidige agrarische systeem waarin de nadruk ligt op kostprijsreductie naar
een systeem dat draait om het zorgvuldig omgaan met schaarse grondstoffen
(kringlooplandbouw).
Het Ministerie van LNV heeft in 2020 € 1.776 miljoen uitgegeven. Dit is 0,6% van
de totale rijksuitgaven over 2020. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan voor
€ 2.344 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 292 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

7

Algemene Rekenkamer

Tabel 1 Ministerie van LNV (XIV) in cijfers in miljoenen € en aantallen fte’s
2018

2019

2020

Verplichtingen

960

1.647

2.344

Uitgaven

899

1.534

1.776

Ontvangsten

129

124

292

-

2.956

3.206

Fte’s

De toename in de uitgaven en verplichtingen is veroorzaakt door de verschillende
coronacrisismaatregelen die de minister heeft genomen voor ondersteuning van
land- en tuinbouwbouwondernemingen en bedrijven in de visserijsector.
De minister van LNV is ook verantwoordelijk voor het Diergezondheidsfonds (DGF).
Alle uitgaven van het Diergezondheidsfonds gaan naar de bestrijding, bewaking en
preventie van besmettelijke ziektes.
Tabel 2 Diergezondheidsfonds (DGF) in cijfers in miljoenen €1
2018

2019

2020

Verplichtingen

32

30

94

Uitgaven

33

30

94

Ontvangsten

35

40

110

Het Diergezondheidsfonds werd in 2020 gebruikt voor de kosten van de ruimingen
van nertsen die met corona waren besmet. Tussen 6 juni en 11 november 2020
werden om die reden 70 van de 126 bedrijven geruimd. De verplichtingen en uitgaven
van het Diergezondheidsfonds waren hierdoor in 2020 3 keer hoger dan in 2019.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

8

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Uitgaven Ministerie van LNV in 20202
De minister van LNV is verantwoordelijk voor omvangrijke fiscale regelingen
en geeft veel geld uit aan subsidies, agentschappen en opdrachten
Subsidies
Bijdragen aan agentschappen
Opdrachten
Storting begrotingsreserve
Bijdragen aan zbo's/rwt's
Personele uitgaven
Bijdragen aan (andere) begrotingshoofdstukken
Garanties
Materiële uitgaven
Overige uitgaven
Fiscale regelingen

0

300

600

900

Bedragen x € miljoen
Uitgaven (realisatiecijfers)

Fiscale regelingen (ramingen)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet
gecontroleerd.
In figuur 1 is te zien dat het grootste deel van de uitgaven van de minister van LNV
gaat naar subsidies, de bijdrage aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) en opdrachten aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). In
dit rapport presenteren we de resultaten van ons onderzoek naar de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen.
Organisaties die een bijdrage ontvangen van de minister zijn onder meer Wageningen
Research en Staatsbosbeheer. Wageningen Research verricht onder meer onderzoek
ter onderbouwing van het beleid van de minister. In dit rapport gaan we in op onder
andere het gebruik van informatie bij het besluit om een aparte regeling te maken
voor de land- en tuinbouwondernemers die waren getroffen door de coronacrisis.
De minister deed meer coronacrisis uitgaven. Figuur 2 geeft aan dat 15% van de
uitgaven van de minister in 2020 verband houdt met de coronacrisis.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

9

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Verhouding reguliere uitgaven en coronagerelateerde uitgaven
Ministerie van LNV (2020)

Van de uitgaven van de minister van LNV was € 259 miljoen (15%)
gerelateerd aan de coronacrisis

15%

Reguliere uitgaven
Uitgaven gerelateerd aan de coronacrisis

85%
Over de financiële gevolgen en bereikte resultaten van de getroffen steunmaatregelen
legt het kabinet verantwoording af in de jaarverslagen. Net als bij de kredietcrisis van
de jaren 2008-2011 onderzoekt de Algemene Rekenkamer de publieke verantwoording
van de steunmaatregelen. Met onze webpublicatie Coronarekening (www.rekenkamer.
nl/coronarekening) brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn
getroffen, voor wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend
is over de resultaten ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde
informatie over de getroffen steunmaatregelen.
De minister van LNV is beleidsmatig verantwoordelijk voor 7 fiscale regelingen.3
De Landbouwvrijstelling in de winstsfeer is hiervan de meest omvangrijke fiscale
regeling. In dit rapport presenteren we de resultaten van ons onderzoek naar de
doeltreffendheid van dit instrument van de minister.
Vanuit het Diergezondheidsfonds betalen bepaalde landbouwsectoren, het Ministerie
van LNV en de Europese Unie mee aan het vroegtijdig opsporen en bestrijden van
ernstige besmettelijke dierziekten. In dit rapport presenteren we de resultaten van
ons onderzoek naar de financiering van de ruiming van de met corona besmette
nertsen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

10

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van LNV en
het DGF.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs).
We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk
(ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt
de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van
de werkzaamheden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van de coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van
de Auditdienst Rijk in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar,
hebben wij een voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van de
financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau, in § 3.2
op artikelniveau en voor het Diergezondheidsfonds in § 3.3. In onderstaande figuren
zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

11

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van LNV
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van LNV voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met
uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Artikel 11: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen van € 230,7 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

12

Algemene Rekenkamer

Figuur 4 Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het DGF
De financiële verantwoordingsinformatie over het DGF die is
opgenomen in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
LNV voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van LNV:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van fouten en onzeker­
heden in de rechtmatigheid van de verplichtingen;
• op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

13

Algemene Rekenkamer

Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van LNV (begrotingshoofdstuk
XIV) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op het totaalniveau van
de verplichtingen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van het totaal van de aangegane verplichtingen is overschreden. De fout
bedraagt € 233,9 miljoen en heeft voornamelijk betrekking op de comptabele
onrechtmatigheid ad € 228,6 miljoen als gevolg van het niet-naleven van artikel
2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW). Het foutbedrag van € 233,9 miljoen
overschrijdt de tolerantiegrens voor de verplichtingen van € 46,9 miljoen.
De hoofdregel in artikel 2.27 CW is dat een minister niet mag beginnen met het
uitvoeren van nieuw beleid voordat het parlement de bijbehorende begroting heeft
goedgekeurd. Alleen als er sprake is van spoedeisend belang mag daarvan worden
afgeweken. Voorwaarde is daarbij dat beide Kamers vooraf worden geïnformeerd.
Voor de getroffen coronacrisismaatregelen (sierteelt, fritesaardappelensector, visserij
en aquacultuur) was er volgens de minister sprake van spoedeisend belang en is
de Tweede Kamer tijdig, dus voor de start van de uitvoering van de regelingen,
geïnformeerd door de minister. De Eerste Kamer is niet vooraf geïnformeerd, maar
wel nadien. Dit is in strijd met artikel 2.27 CW.
Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie
van LNV is opgenomen omvat € 60,9 miljoen aan overschrijdingen op het
begrotingsartikel 12. Het bedrag aan uitgaven omvat € 7,1 miljoen aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 12. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord
met de daarmee samenhangende slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen
over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

14

Algemene Rekenkamer

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van LNV:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 11. In dit artikel
hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid
van de verantwoording van verplichtingen, die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 11
Een weerbaar, veerkrachtig en veilig agro-, voedsel- en visserijsysteem
De tolerantiegrens voor fouten en/of onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van verplichtingen op artikel 11 is overschreden. De fout
bedraagt € 230,7 miljoen.4 Deze fout wordt met name veroorzaakt door de comptabele
onrechtmatigheid van € 228,6 miljoen als gevolg van het niet-naleven van artikel 2.27
CW. Het foutbedrag van € 230,7 miljoen5 overschrijdt de tolerantiegrens6 voor de
verplichtingen op artikel 11 van € 77,9 miljoen.

3.3 Oordeel over de financiële informatie van
het Diergezondheidsfonds
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
over het Diergezondheidsfonds die is opgenomen in het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van LNV.

3.3.1 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie op
totaalniveau
De financiële verantwoordingsinformatie over het Diergezondheidsfonds die
is opgenomen in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van LNV:
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor het
inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

15

Algemene Rekenkamer

3.3.2 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie op
artikelniveau
De financiële verantwoordingsinformatie over het Diergezondheidsfonds die
is opgenomen in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van LNV:
• is op artikelniveau rechtmatig;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

16

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van LNV. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd
vergeleken met 2019 en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de
bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over
de bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de
(opgeloste) onvolkomenheden meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s
en aandachtspunten. We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstand­
koming van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van LNV in haar
jaarverslag verstrekt (§ 4.6).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering heeft in 2020 onder druk gestaan door het met spoed opstellen
en uitvoeren van de verschillende coronacrisismaatregelen. Dat dit is gelukt, terwijl
ook de eigen medewerkers vanwege het coronavirus thuis aan het werk waren, is een
compliment waard. Bij ons onderzoek hebben wij geconstateerd dat de coronacrisismaatregelen beheerst zijn uitgevoerd en dat afgewogen risico’s zijn genomen in de
afweging tussen de spoed van de uitbetalingen en controle op het voldoen aan de
voorwaarden. Wij hebben geen grote tekortkomingen geconstateerd, maar doen wel
een aantal aanbevelingen.
De afrekening van de subsidies vindt voor een groot deel in 2021 plaats. Tegelijkertijd
lopen regelingen door in 2021 en komen er nieuwe regelingen bij. De druk in 2021 zal
dan ook groot zijn. Automatisering van het verleningsproces van de subsidies heeft

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

17

Algemene Rekenkamer

een grote rol gespeeld bij de ontvangst en afhandeling van de aanvragen. Dit is een
goede zaak, maar de afhankelijkheid van IT is daarmee nog groter geworden. Daarom
is het belangrijk om de beheersmaatregelen rond de IT-systemen, zoals het gebruikersbeheer en het wijzigingenbeheer, goed op orde te brengen. Dit vereist nog de nodige
aandacht in 2021.
Ondanks de druk als gevolg van het uitvoeren van de coronacrisismaatregelen zijn er
ook vorderingen gemaakt in de reguliere bedrijfsvoering. De onvolkomenheid in het
subsidiebeheer van het kerndepartement is opgelost. Ook de NVWA heeft het financiële
beheer rond het automatiseringssysteem INSPECT op orde gebracht. Het IT-landschap
bij de NVWA vraagt nog wel aandacht in de komende jaren.

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van LNV.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van LNV die wij
hebben onderzocht, voldeden in 2020 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 1 onvolkomenheid.

Figuur 5 Onvolkomenheden bij Ministerie van LNV (XIV)

Onvolkomenheden bij Ministerie van LNV
2017 2018 2019 2020

Nieuwe onvolkomenheden
1.

Autorisatiebeheer Oracle EBS

Opgeloste onvolkomenheden
2.

Subsidiebeheer kerndepartement

3.

Financiële projectbeheersing
INSPECT bij NVWA
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

18

Algemene Rekenkamer

4.3 Onvolkomenheid autorisatiebeheer Oracle EBS
Het autorisatiebeheer van het financiële systeem dat het ministerie gebruikt, Oracle
EBS, is onvoldoende op orde. Het autorisatiebeheer regelt de rechten (autorisaties)
in het IT-systeem. Dat wil zeggen: welke medewerkers welke activiteiten mogen
verrichten, in welke delen van het systeem. Dit is belangrijk vanuit het oogpunt van
informatiebeveiliging, integriteit van gegevens, maar ook vanuit de zorg voor de
betrouwbaarheid van de financiële informatie in het jaarverslag. Voor dat laatste is
functiescheiding van belang. Bijvoorbeeld: een medewerker die betalingen mag
verrichten, mag deze niet zelf ook registreren. Zo wordt voorkomen dat gefraudeerd
wordt met geld en dit niet zichtbaar is in de cijfers. Dit is een functiescheidingsconflict.
Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), dat de IT-technische en
beheersmatige randvoorwaarden voor een goed autorisatiebeheer door het Ministerie
van LNV moet scheppen is al sinds 2015 bezig om het autorisatiebeheer van Oracle
EBS op orde te krijgen. Het ministerie heeft in 2020 een handboek gemaakt met een
nieuwe aanpak voor het gebruikersbeheer van Oracle EBS. In dit handboek is onder
andere beschreven wie op welke manier beheersmaatregelen moet uitvoeren.
Onderdeel van de nieuwe aanpak is ook een verbeterde inrichting van de standaardautorisaties. Maar deze verbeteringen zijn niet toereikend om de tekortkomingen
in het autorisatiebeheer op te lossen.
Belangrijke tekortkomingen die wij in 2020 geconstateerd hebben zijn:
• Rollen in Oracle EBS zijn niet gekoppeld aan de functie van een medewerker,
waardoor niet is gewaarborgd dat aan medewerkers met dezelfde functie ook
dezelfde rollen worden toegekend.
• Functiescheidingsconflicten en het intrekken van rechten zijn onvoldoende
gecontroleerd. Zo zijn rechten na vertrek niet tijdig ingetrokken.
• Groepsaccounts zijn nog toegestaan. Voor de accounts worden wachtwoorden
gedeeld en het is niet controleerbaar wie welke handelingen heeft uitgevoerd.
• Het is mogelijk autorisaties bij afwezigheid te delegeren, waardoor functie­
scheidingsconflicten kunnen ontstaan.
Aanbeveling
Het Ministerie van LNV maakte in 2020 gebruik van Oracle EBS dat bedrijfsprocessen
op het kerndepartement automatiseert. Het Ministerie van EZK is eigenaar van dit
systeem. We bevelen de minister van EZK aan om het autorisatiebeheer op orde te
brengen door de gesignaleerde tekortkomingen in het autorisatiebeheer op te lossen
en ervoor te zorgen dat de beheersmaatregelen – ook bij de diensten – aantoonbaar

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

19

Algemene Rekenkamer

en controleerbaar worden uitgevoerd. In ons rapport Resultaten verantwoordings­
onderzoek 2020 bij het Ministerie van EZK (XIII) lichten we dit nader toe.
Wij bevelen de minister van LNV aan om als opdrachtgever de oplossing van de
tekortkomingen kritisch te volgen en ervoor te zorgen dat het Ministerie van LNV en
zijn uitvoeringsorganisaties de dienstspecifieke beheersmaatregelen aantoonbaar
en controleerbaar uitvoeren.

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Subsidiebeheer kerndepartement

De minister van LNV heeft in 2020 op meerdere punten verbeteringen doorgevoerd in
het subsidiebeheer. Het ministerie heeft de werking van het reviewbeleid aangetoond,
waarbij de uitkomsten van de reviews van de ADR uit 2019 (en eerder) zijn geëvalueerd
en betrokken bij de reviewselectie voor 2020. Wel vragen wij nog aandacht voor een
zichtbare audittrail in het subsidiedossier bij de opvolging van de ADR-bevindingen en
eventuele herstelacties.
De verbetering van de projectadministratie van subsidieprojecten is ook in voldoende
mate opgepakt. Het ministerie past een aparte administratie van de projectsubsidies
alleen toe bij instituten met een gering aantal projecten. In alle andere gevallen zijn
afspraken gemaakt over de jaarlijkse afrekening van projecten.
De overige in het verantwoordingsonderzoek 2019 geconstateerde tekortkomingen
zijn nog niet opgelost. We zien nog steeds de volgende tekortkomingen:
• Dossiervorming: de opgestelde subsidieleidraad is niet bij alle dossierhouders
bekend en dwingt uniforme dossiervorming niet af.
• Subsidievoorwaarden: het gebruik van de opgestelde standaardmodellen voor
eenduidige subsidievoorwaarden is niet verplicht gesteld.
• Doorschuiven middelen: het opgestelde verantwoordingsformat voor
de verantwoording van overschotten bij instituten voor toegepast onderzoek
is nog niet geformaliseerd.
Deze resterende punten ter verbetering van het subsidieproces hebben in 2020 niet
geleid tot omvangrijke onrechtmatigheden en onzekerheden bij het Ministerie van
LNV. Bovendien blijven deze punten onder de aandacht van het Ministerie van EZK,
aangezien dit ministerie daar primair verantwoordelijk voor is. Daarom wordt bij het
Ministerie van EZK de onvolkomenheid voor het subsidiebeheer nog gehandhaafd.
De onvolkomenheid in het subsidiebeheer bij het kerndepartement LNV is opgelost.
Een aandachtspunt resteert voor de overgebleven tekortkomingen. Ook blijft er een

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

20

Algemene Rekenkamer

aandachtspunt bestaan voor de zichtbare vastlegging van de opvolging van de ADRbevindingen en eventuele herstelacties van het reviewbeleid. Deze tekortkomingen
zullen wij in onze toekomstige onderzoeken meenemen. De opgeloste punten ten
aanzien van het subsidiebeheer blijven wij ook monitoren.

4.4.2 Financiële projectbeheersing INSPECT bij LNV

In 2020 heeft de NVWA een grote inspanning geleverd om onze aanbevelingen uit
het verantwoordingsonderzoek 2019 op te volgen. De herbezinning is afgerond en er
is een toekomstbesluit over INSPECT genomen. INSPECT als ICT-systeem bestaat
niet meer. De NVWA heeft de nettoboekwaarde van INSPECT van € 25,3 miljoen per
1 januari 2020 toegerekend aan meerdere basisvoorzieningen. Dit is op een trans­
parante wijze uitgevoerd. De basisvoorzieningen zullen als zelfstandige systemen
doorgaan en worden ook apart doorontwikkeld. De componenten die niet meer in
gebruik waren, zijn afgewaardeerd.
De ontwikkelkosten gemoeid met de verdere doorontwikkeling van de basisvoor­
zieningen worden per systeem geregistreerd, zodat de NVWA voortaan aan de
verslaggevingsregels voor een betrouwbare waardebepaling kan voldoen op
het moment dat er onverhoopt opnieuw een herwaardering van een systeem
doorgevoerd moet worden. Het is belangrijk dat deze wijze van registreren ook
in de toekomst voor alle zelfontwikkelde ICT-systemen wordt voortgezet.
De inzichten en lessen uit de technologische herbezinning hebben geleid tot het
opstellen van een nieuw IV/ICT-actieplan. Dit plan geeft aan hoe het IT-landschap
van de NVWA zich de komende periode (2020-2022) verder gaat ontwikkelen, waarbij
de NVWA zich heeft voorgenomen toekomstige vernieuwing in kleine en beheersbare
stappen uit te voeren.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in
de bedrijfsvoering
De minister van LNV heeft verschillende maatregelen genomen voor ondersteuning
van ondernemingen die schade leiden door de coronapandemie. In ons onderzoek
hebben wij in het bijzonder aandacht besteed aan de uitvoering van de Regeling
tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 (onderdeel sierteelt) en
de Regeling maatregelen Sars-CoV-2 bij nertsen. Wij hebben onderzocht of de voor
deze regelingen verantwoorde uitgaven en verplichtingen betrouwbaar, ordelijk en
rechtmatig zijn. Daarnaast hebben we onderzocht of het financieel beheer van deze
maatregelen voldoet aan de Comptabiliteitswet 2016 en de onderliggende regelgeving.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

21

Algemene Rekenkamer

4.5.1 Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers
COVID-19

Op 17 maart 2020 kondigde het kabinet het Noodpakket banen en economie aan.
Bij dit pakket zit een voorstel voor een begrotingswijziging van de minister van LNV.
Voor de land- en tuinbouwsector komt een tijdelijke gunstiger borgstelling voor
werkkapitaal onder de regeling Borgstelling MKB-Landbouwkredieten (BL), om
de liquiditeitsproblemen te verlichten. De minister houdt rekening met meer verlies­
declaraties als gevolg van faillissementen en daarom verhoogt ze de uitgaven met
€ 10 miljoen in 2020. Verder zijn de heffing van de energiebelasting en de heffing van
Opslag Duurzame Energie (ODE) voor bedrijven tijdelijk uitgesteld. Dit geldt voor de
tweede, derde en vierde belastingschijf.
Motivatie aparte regeling
Meer in het algemeen kunnen landbouwbedrijven – naast de Regeling tegemoet­
koming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 – gebruikmaken van de volgende
steunmaatregelen in verband met de coronacrisis:
• Versoepeling Garantie Ondernemingsfinanciering (GO);
• Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19 (TOGS);
• Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW);
• Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo).
Bedrijven moeten zoveel mogelijk van die generieke regelingen gebruikmaken. Als dat
onvoldoende blijkt, kan een minister besluiten specifieke steun te geven, mits hij dit
onderbouwt (Ministerie van EZK, 2020a).
In het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) staat het volgende.
Als overheidsinterventie noodzakelijk is, moet het ministerie onderzoeken of de
gekozen doelen ook kunnen worden bereikt door bestaande instrumenten aan te
passen of beter te gebruiken. Naast de coronaspecifieke regelingen zijn er meer dan
30 regelingen7 waarvan landbouwondernemingen gebruik kunnen maken.
Binnen een maand na het eerste noodpakket, op 15 april 2020, kondigde de minister
van LNV aanvullende maatregelen aan. Het eerste noodpakket schiet volgens de
minister van LNV tekort voor de sierteelt- en voedingstuinbouwsector in de periode
van 12 maart 2020 tot en met 11 juni 2020 en de bestaande regelingen bieden ook
niet voldoende soelaas. Aanvullende steun op het noodpakket van het kabinet, wordt
besproken in de ‘financieel-economische vijfhoek’, op ambtelijk en op politiek niveau.
In dit overleg heeft de minister van LNV de aanvullende steun voor de sierteeltsector,
voedingstuinbouw en fritesaardappelensector schriftelijk toegelicht. Om de urgentie
van specifieke maatregelen voor deze bedrijven aan te geven, gebruikt de minister

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

22

Algemene Rekenkamer

informatie van banken. Voor de solvabiliteitspositie van de sector wordt ook
verwezen naar cijfers van een bank. De minister vermeldt geen andere bron die
deze informatie van de banken bevestigt.
Criterium
Op 8 mei 2020 werd de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers
COVID-19 in de Staatscourant gepubliceerd. Bedrijven die gebruik wilden maken van
de regeling moesten voldoen aan het volgende criterium, dat bestaat uit deze 3 eisen:
• De productie gaat door, maar er wordt nauwelijks omzet gemaakt.
• De bedrijfsproducten zijn bederfelijk en dus slecht of niet houdbaar en er zijn
geen of weinig alternatieve toepassingsmogelijkheden.
• Het bedrijf heeft in maart, april en mei een grote seizoenspiek in productie,
personeelsbezetting en omzet.
Dit criterium is opgenomen in artikel 2, lid 1, sub b van de regeling. In artikel 1
(begripsbepalingen) staan de sectoren genoemd die vallen onder de definitie
‘gedupeerde onderneming’. Voor de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouw­
ondernemers COVID-19 kwamen niet alleen land- en tuinbouwbedrijven in aanmerking.
Ook groothandels en wegtransporteurs die voor deze bedrijven werkten, konden
gebruikmaken van de regeling, mits ze aan de eisen voldeden. Van de toegekende
subsidies aan de sierteeltsector (€ 206 miljoen) gaat een vijfde (€ 43,2 miljoen)
naar deze groothandels en wegtransporteurs. Figuur 6 geeft aan waar vooralsnog
de toegekende subsidies naartoe gaan.
Figuur 6 Bedrag per sector in procenten van totaal sierteelt en voedingstuinbouw

Verdeling subsidiebedrag over sectoren in sierteelt en voedingstuinbouw

6%
11%
Teelt overige producten

38%

Teelt bomen, perkplanten en sierplanten
Groothandel, expeditie en dienstverlening

21%

Bollenteelt
Overig

24%
Bron: Data RVO aangeleverd op 4 februari 2021 over geheel het jaar 2020. Bewerking
Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

23

Algemene Rekenkamer

Voorschotten en terugvorderingen
De Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 (onderdeel
sierteelt) is bedoeld voor ondernemers die in de periode van 12 maart tot en met
11 juni 2020 meer dan 30% verlies van omzet of brutowinst hebben in vergelijking
met dezelfde periode in 2019. De regeling wordt uitgevoerd door RVO. Van deze
regeling hebben 1.622 ondernemingen gebruikgemaakt. Er is € 127 miljoen uitbetaald
als voorschot. Op 31 december 2020 is van dit voorschot 39% (€ 64 miljoen) definitief
vastgesteld. Uit de vaststellingen blijkt dat veel ondernemers hun situatie bij aanvraag
te negatief hebben ingeschat. Het ministerie vordert de teveel betaalde subsidie terug.
Informeren Staten-Generaal
De Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 is in uitvoering
genomen voordat de daarbij behorende begrotingswet is aangenomen. Zoals we in
hoofdstuk 3 hebben aangegeven, vergat de minister de Eerste Kamer daarover vooraf
schriftelijk te informeren. Hiermee is artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016
overtreden. Dit betekent dat er sprake is van een comptabele onrechtmatigheid voor
de verplichtingen van € 225,1 miljoen. Het niet tijdig informeren van de Eerste Kamer
is ook een tekortkoming in het financieel beheer en het begrotingsbeheer.
Toegang tot de regeling
Ondernemers konden alleen gebruikmaken van de sierteeltregeling als zij onder
de juiste SBI-code van de hoofdactiviteit geregistreerd stonden bij de Kamer van
Koophandel. Deze registratie bleek achteraf niet altijd meer actueel te zijn, omdat
bijvoorbeeld een verschuiving heeft plaatsgevonden tussen de hoofd- en neven­
activiteiten. Een deel van de doelgroep zou hierdoor ten onrechte niet worden toe­
gelaten tot de regeling. Daarom konden ondernemers die te maken hadden met een
onjuiste registratie van de SBI-code en met hun nevenactiviteit wel voldeden, alsnog
bij RVO een verzoek indienen om toegang te krijgen tot de regeling. Op deze verzoeken
werden handmatige controles uitgevoerd door RVO. In onze controle constateren we
dat een deel van de doelgroep is toegelaten tot de regeling op basis van gegevens
van brancheorganisaties. De controle op het terecht toelaten van deze bedrijven tot
de regeling is door RVO niet zichtbaar vastgelegd en voor ons niet controleerbaar.
Dit geldt voor circa 170 aanvragen.
Verantwoording
Bij de vaststelling van de subsidies in het kader van de sierteeltregeling ontvangt
het ministerie een verantwoordingsproduct van de subsidieontvangers. De vorm van
het verantwoordingsproduct is afhankelijk van de omvang van het subsidiebedrag.
Dit geven we weer in tabel 3.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

24

Algemene Rekenkamer

Tabel 3 Verantwoordingsproducten bij verschillende subsidiebedragen
Omvang subsidiebedrag

Verantwoordingsproduct

Aanvragen < € 25.000

Eigen verklaring

Aanvragen € 25.000- € 125.000

Derdenverklaring

Aanvragen > € 125.000 (niet-controleplichtig) Samenstellingsverklaring (accountant)
Aanvragen > € 125.000 (controleplichtig)

Rapport van feitelijke bevindingen (accountant)

Wij constateren een aandachtspunt ten aanzien van het reviewbeleid bij de sier­
teeltregeling. De reden is dat de controle van het ministerie op de kwaliteit van de
verantwoordingsproducten waarbij derden en accountants betrokken zijn, nog niet
is uitgewerkt. Bij de sierteeltregeling worden andere verantwoordingsproducten
gevraagd dan gebruikelijk is bij andere subsidieregelingen van het Ministerie van LNV
(meestal een controleverklaring). Daarnaast steunt het ministerie op werkzaamheden
van accountants en derden die mogelijk niet eerder in een review van het ministerie
zijn betrokken en waarvan de kwaliteit van hun werk niet bekend is bij het ministerie.
Aanbeveling
Wij bevelen het ministerie aan om het reviewbeleid voor de Regeling tegemoetkoming
land- en tuinbouwondernemers COVID-19 verder uit te werken en specifiek te maken.

4.5.2 Ruimen van met corona besmette nertsen

Ook dieren kunnen besmet raken met corona. Op meerdere nertsenbedrijven in
Nederland zijn nertsen besmet geraakt. Sinds 20 mei 2020 is corona bij nertsen een
meldingsplichtige ziekte. De minister van LNV kan alle bevoegdheden op basis van
de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren inzetten voor preventie en bestrijding
van deze ziekte. Een van de maatregelen die ze kan nemen, is de dieren te laten
doden. Op 3 juni 2020 meldden de ministers van VWS en LNV aan de Tweede Kamer
dat zij alle besmette-nertsenbedrijven ruimen. De ministers baseren dit besluit op de
risico’s voor de volksgezondheid, zoals deze zijn beoordeeld door het Outbreak
Management Team Zoönosen (OMT-Z).
Dierenwelzijn
De NVWA en de Welzijnscommissie Dierziekten zien toe op dierenwelzijn tijdens de
bestrijding van dierziekten. Wij constateren dat de NVWA alert is op dierenwelzijn.
De Welzijnscommissie Dierziekten is bij een aantal ruimingen van nertsen aanwezig
geweest, vooral in het begin. De commissie heeft ter plekke en na afloop advies
gegeven aan de NVWA over aanpassingen in de werkwijzen omwille van het dierenwelzijn. Ook heeft de minister maatregelen getroffen om welzijnsproblemen te

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

25

Algemene Rekenkamer

beperken. Met het oog op het dierenwelzijn heeft de minister op 10 juli 2020
het vervoer van pups onder voorwaarden toegelaten, zodat de kooien niet overvol
zouden raken.
De Welzijnscommissie Dierziekten moet uiterlijk binnen 3 maanden na het beëindigen
van een dierziektecrisis een schriftelijk eindrapport uitbrengen aan de minister van
LNV over de gehele crisisperiode. De commissie heeft in juli 2020 een samenvatting
van haar bevindingen gemaakt. De ministers van VWS en LNV hebben dit naar de
Tweede Kamer gestuurd. Dat is ruim op tijd.
Wij merken overigens op dat niets is vastgelegd over de evaluatie van de Welzijnscommissie Dierziekten zelf.
Publieke uitgaven en dekking
Dat de overheid zieke dieren laat ruimen, is al vaak gebeurd. Hoewel er voor
elke bekende dierziekte specifieke draaiboeken bestaan, zijn er in het werkproces
3 standaardonderdelen met gevolgen voor publieke uitgaven:
• afhandeling schade en uitkeren tegemoetkoming;
• administratieve handelingen om vast te stellen hoeveel dieren er geruimd worden
en hoeveel materieel hiervoor nodig is;
• aanbesteding en betaling van diensten.
Tegemoetkoming in de schade
Het merendeel van de kosten die de minister van LNV maakte door de corona­
besmetting van nertsen, heeft betrekking op de daadwerkelijke bestrijding van
de besmettingen onder nertsen: de schadevergoedingen aan nertsenhouders en
de bestrijdingskosten. Nertsenhouders ontvingen een tegemoetkoming voor ruiming
van hun dieren. In 2020 is € 58,8 miljoen betaald aan nertsenhouders via het Dier­
gezondheidsfonds (DGF). Daarnaast zijn via het DGF € 3,4 miljoen aan kosten uit­
betaald. Het gaat om kosten voor de onderzoeken om vast te stellen of nertsen op
een locatie besmet waren en kosten voor de ruimingen van de besmette nertsen.
Voor de tegemoetkoming in de schade van de gedode nertsen, waren de marktprijzen
van 2018/2019 het uitgangspunt. Toen de nertsen werden geruimd, waren de marktprijzen van het seizoen 2019/2020 nog niet bekend.
De overheid financiert deze tegemoetkoming via het DGF. Nertsenhouders leveren
zelf geen bijdrage aan het DGF. De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bepaalt
dat de eigenaar een tegemoetkoming in de schade ontvangt uit het DGF als zieke of

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

26

Algemene Rekenkamer

verdachte dieren worden gedood om een besmettelijke dierziekte te bestrijden.
Deze tegemoetkoming is niet gekoppeld aan een bijdrage van een sector aan het
DGF. De achterliggende gedachte is dat een beroepsmatige dierhouder zich niet
gehinderd mag voelen om een verdenking van een dierziekte te melden en om mee
te werken aan een ruiming van zijn bedrijf als dat nodig is. De minister van LNV heeft
tijdens de coronacrisis wel overwogen om de nertsenhouderij een eigen bijdrage te
vragen in de kosten voor monitoring, onderzoek van overleden nertsen8 9, bestrijding en
ruiming van besmette bedrijven, zoals ook gebeurt bij andere sectoren (rund, varken,
schaap, geit en pluimvee). Maar uiteindelijk besloot ze dat dit niet meer opportuun
was, gezien het besluit om op korte termijn te stoppen met de nertsen­houderij in
Nederland.
Inzet materieel en personeel
In januari 2021 schatte het Ministerie van LNV dat NVWA-veldmedewerkers
ongeveer 7.300 uur hebben besteed aan de nertsenruiming. Daarnaast heeft
het NVWA-incident- & crisiscentrum ongeveer 3.000 tot 4.000 overuren gemaakt.
Al deze uren worden betaald uit het Diergezondheidsfonds.
Met de leveranciers van de nertsenruimingen heeft IUC/EZK in opdracht van DGF
inkoopcontracten afgesloten voor het inzetten van materieel en personeel voor
het vangen en vergassen van de nertsen. Het DGF heeft hierbij gekozen voor de
aanbestedingsprocedure genaamd ‘onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande
bekendmaking’. Deze procedure is volgens de aanbestedingsregels toegestaan
indien sprake is van dwingende spoed. Ondanks dat wij begrip hebben voor het feit
dat de ruimingen in deze omstandigheden zo spoedig mogelijk uitgevoerd moesten
worden en de keuze voor deze procedure op dat moment de enige mogelijkheid was,
is het belangrijk om de gekozen aanbestedingsprocedure voldoende te motiveren
en te onderbouwen met relevante stukken in het inkoopdossier. Wij constateren
tekortkomingen in de motivering en de dossiervorming van de gekozen procedure.
Ook ontvingen de nertsenhouders waarvan de bedrijven werden geruimd, een
inkoopopdracht voor inzet van menskracht en materieel. Met hen is een uurtarief
afgesproken van € 45 (maandag tot en met vrijdag van 6 tot 18 uur).10 Deze afspraak
en de onderbouwing zijn niet terug te vinden in de documenten. Wageningen Livestock Research geeft in het KWIN (Kwantitatieve Informatie Veehouderij 2020-2021)
een uurtarief van € 18,60 aan voor allround dierverzorgers, werkzaam op alle soorten
agrarische bedrijven waar dieren worden gehouden. Deze dierverzorgers kunnen
ook specialistische werkzaamheden verrichten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

27

Algemene Rekenkamer

Overtreding maximum aantal nertsen
De nertsenhouders ontvingen voor geruimde dieren en producten een vergoeding.
Deze vergoeding is gebaseerd op de marktwaarde van moederdieren, fokreuen en
pups. Wij hebben vastgesteld dat er een vergoeding is betaald voor alle geruimde
nertsen. Er is ook betaald voor nertsen die niet waren toegestaan volgens de omgevingsvergunning en de Wet verbod pelsdierhouderij. Vóór de ruiming wist de minister
van LNV uit de NVWA-rapporten dat dit verbod niet voor 100% werd nageleefd. De
NVWA heeft de aantallen dieren zoals vermeld in de taxatierapporten, vergeleken met
de aantallen die maximaal gehouden mochten worden. De NVWA heeft vervolgens
geconstateerd dat er bedrijven zijn die meer nertsen hielden dan mocht. De omvang
van het bedrag dat hiermee is gemoeid, is niet vastgesteld.
Volgens de minister biedt de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren geen ruimte
om te korten op de vergoeding voor dieren die boven het maximum toegestane
aantal worden gehouden. Dit korten op de vergoeding gebeurt bijvoorbeeld ook niet
bij het ruimen van varkens vanwege varkenspest en het ruimen van koeien vanwege
BSE, als meer varkens en koeien worden aangetroffen dan waarvoor de eigenaar
dierrechten of fosfaatrechten heeft. De minister heeft wel aangifte gedaan bij het
Openbaar Ministerie (OM) van het vermoeden dat bij bepaalde nertsenbedrijven het
toegestane aantal nertsen is overschreden.
Aanbeveling
Wij doen de minister de aanbeveling om voor toekomstige ruimingen van besmette
dieren uitgangspunten voor financiële vergoedingen vast te stellen als er sprake is van:
• dieren die worden gehouden boven het wettelijk toegestane aantal dieren;
• sectoren die geen bijdrage leveren aan het Diergezondheidsfonds;
• sectoren en bedrijven die zelf werkzaamheden kunnen verrichten en/of
voorzieningen inzetten voor de ruimingen.
Voorts doen we de minister de aanbeveling om te allen tijde te zorgen voor een
deugdelijke motivering en vastlegging in de inkoopdossiers ongeacht de gekozen
aanbestedingsprocedure.

4.5.3 Uitvoerbaarheid coronacrisismaatregelen

In het verantwoordingsonderzoek 2020 hebben wij rijksbreed onderzocht of
de kwaliteit van het IT-beheer op orde is voor de uitvoering van de coronamaat­regelen die van belang zijn voor de financiële verantwoording in de jaarverslagen.
Wij concluderen dat het Ministerie van LNV en met name RVO in korte tijd een
adequate IT-ondersteuning hebben kunnen opzetten en uitvoeren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

28

Algemene Rekenkamer

Uit ons onderzoek blijkt dat de coronacrisismaatregelen in goed overleg met
de minister, de beleidsdirectie en RVO tot stand zijn gekomen. Daardoor was het
relatief eenvoudig de regelingen te automatiseren met de bestaande IT-systemen.
Ook konden de systemen snel worden aangepast om de maatregelen te ondersteunen.
Grote wijzigingen in de IT-systemen waren niet nodig, met uitzondering van de applicatie
UPNL die ingezet is voor de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers
COVID-19.
De geautomatiseerde controles die voor de afhandeling benodigd zijn, bestonden
voor de coronacrisismaatregelen uit eenduidig te automatiseren regels. Er is voor
de invoering van de coronacrisismaatregelen geen gebruikgemaakt van complexe
algoritmes of artificial intelligence. Voor de Regeling tegemoetkoming land- en
tuinbouwondernemers COVID-19 zijn nieuwe controles ontwikkeld. RVO heeft zelf
tussentijds de juiste werking van de geautomatiseerde controles beoordeeld. Er zijn
testen uitgevoerd op de juiste werking van geautomatiseerde controles voor de andere
systemen (BCB, Allsolutions, FINDOS) als onderdeel van het wijzigingenbeheer.
Aanbeveling
Na de hectiek in 2020 van het opzetten van de IT-ondersteuning voor de coronacrisismaatregelen, vragen wij in 2021 aandacht van de minister voor het structureel waarborgen van de goede werking van de betrokken IT-systemen. IT-beheerprocessen
zoals autorisatiebeheer (wie mag wat doen in welke systemen) en het wijzigingen­
beheer (aanpassingen in bijvoorbeeld de geautomatiseerde controles) zijn nodig
om in continuïteit de goede werking van de systemen, de betrouwbaarheid van de
data die ze generen en de juistheid van de beslissingen op subsidieaanvragen en
afrekeningen te garanderen. Wij bevelen dan ook aan om in 2021 de belangrijke
IT-beheerprocessen waaronder autorisatiebeheer, wijzigingenbeheer en beveiliging
van componenten te laten toetsen op opzet, bestaan en werking en indien nodig
verbetermaatregelen te treffen.

4.5.4 Omslag naar de kringlooplandbouw

Land- en tuinbouwondernemers moeten hun brood kunnen verdienen zonder uitputting
van de bodem, de watervoorraad en de voorraad grondstoffen en zonder uitstoot die
bijdraagt aan de opwarming van de aarde. De visie van de minister van LNV op de
omslag naar kringlooplandbouw in 2030 moet de land- en tuinbouwondernemers
duidelijkheid geven over de te volgen koers. Het kabinet ziet deze visie als meetlat
waarmee de rijksoverheid en andere beslissers beleidsplannen en voorstellen kunnen
toetsen. In die visie is aangegeven dat plannen en dergelijke getoetst kunnen worden

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

29

Algemene Rekenkamer

onder meer aan de vraag of het dierenwelzijn is meegewogen (Ministerie van LNV,
2018a, 2018b). Lukte het de minister van LNV om die koers vast te houden tijdens
de coronacrisis?
Uit ons onderzoek blijkt dat bij de coronamaatregelen niet altijd rekening is gehouden
met de beleidsdoelstelling om een omslag te maken naar de kringlooplandbouw in
2030. De ene sector moest wel aan voorwaarden voldoen die raken aan de kringloop­
landbouw, en de andere sector niet. We noemen 2 voorbeelden waarbij wel rekening
is gehouden met voorwaarden die raken aan kringlooplandbouw. Ten eerste: bij de
ruiming van nertsen die besmet waren met corona, moesten de fokkers rekening
houden met dierenwelzijn. Ten tweede: Bedrijven die gebruikmaken van de stillig­
regeling en de compensatie voor viskwekerijen, mochten niet strafrechtelijk veroordeeld zijn voor een inbreuk op het milieurecht. Ook moeten ze ten minste tot 5 jaar na
de subsidiebetaling het Gemeenschappelijk Visserijbeleid en het milieurecht volgen.
Tot slot een voorbeeld waarbij kringlooplandbouw geen criterium was. Bij de Regeling
tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 zijn geen voorwaarden
gesteld die verband houden met de omslag naar de kringlooplandbouw.
Ook tijdens een crisis is het belangrijk om vast te houden aan de transitie naar
kringlooplandbouw. Immers, als de minister uitgaven doet voor crisismaatregelen,
besteedt ze het geld doelmatiger als ze met hetzelfde budget meerdere beleids­
doelen kan behalen.

4.5.5 Controlebeleid vergoeden varkensrechten

Als varkenshouders stoppen met een of meer van hun varkenshouderijlocaties,
kunnen zij subsidie aanvragen uit de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
(zie § 5.2). Op grond van deze regeling ontvangen varkenshouders een marktconforme
vergoeding voor het inleveren (‘doorhalen’) van hun varkensrechten (zie kader).
Zij moeten minstens 80% van de rechten doorhalen die ze nodig hadden voor het
gemiddeld aantal varkens dat ze in 2018 hielden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

30

Algemene Rekenkamer

Doorhalen van varkensrechten
In de intensieve veehouderij in Nederland wordt gewerkt met productierechten,
zoals pluimveerechten, fosfaatrechten en varkensrechten (Meststoffenwet,
1986). Een varkenshouder moet varkensrechten hebben voor het gemiddelde
aantal varkens dat hij in een jaar houdt. Deze rechten zijn in de Wet herstructurering varkenshouderij (1998) ingevoerd vanwege de Nitraatrichtlijn (1991)
van de EU. In die richtlijn zijn nationaal fosfaat- en stikstofproductieplafonds
gesteld. Die plafonds zijn er voor de bescherming van het milieu en de water­
kwaliteit. RVO houdt de registratie van deze rechten bij. Deze registratie en de
controle op de naleving van de regels voor de aantallen dieren zijn belangrijk
om te voorkomen dat Nederland te veel stikstof en fosfaat uitstoot. In de
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen laten varkenshouders rechten
‘doorhalen’ door RVO, tegen een vergoeding van de minister van LNV. Dat
betekent dat de rechten uit de markt worden genomen, waardoor het aantal
varkens dat in Nederland gehouden mag worden, daalt.
Wij hebben onderzoek gedaan naar het controlebeleid van de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen voor het vergoeden van varkensrechten die worden
doorgehaald en voor de voorwaarde voor het aantal rechten dat wordt doorgehaald.
Voor het resultaat van die regeling is deze controle belangrijk. En als het controle­
beleid onduidelijk is, dan kan de minister zich onvoldoende verantwoorden over de
rechtmatigheid van de uitgaven in deze regeling.
Wij stellen vast dat er geen duidelijke en volledige beschrijving van dit controlebeleid
is. In verschillende documenten worden delen van het controlebeleid beschreven,
maar een overkoepelende beschrijving ontbreekt. We zien ook verschillen tussen
de deelbeschrijvingen van het controlebeleid. Door die verschillen is het niet duidelijk
in hoeverre de gelijke behandeling van varkenshouders is gegarandeerd.
Ook hebben wij twijfels over de informatie waarop RVO de subsidieverlening baseert.
De informatie over aantallen dieren die RVO gebruikt voor de controle is, net als de
gegevens in de aanvraag, door de varkenshouder zelf aangeleverd.
Aanbeveling
We doen de volgende aanbeveling aan de minister van LNV:
Stel een volledige procesbeschrijving op voor de vergoeding van de varkensrechten
in het kader van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

31

Algemene Rekenkamer

4.5.6 Retributieproces (omzet derden) NVWA

De categorie ‘omzet derden’ vormt een derde van de totale omzet van de NVWA.
De procesbeschrijvingen van het retributieproces ontbreken. Deze tekortkoming werd
al in 2017 door de ADR gerapporteerd, maar is tot op heden nog niet door de NVWA
opgepakt. Hierdoor is niet inzichtelijk welke beheersmaatregelen in het proces zijn
getroffen om de juistheid en volledigheid van omzet derden te borgen.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister aan om de beheersmaatregelen in kaart te brengen en waar
nodig nieuwe maatregelen te implementeren om de volledigheid en de juistheid van
omzet derden bij de NVWA te waarborgen.

4.5.7 Vastleggen van besluiten

Besluitvorming tijdens de coronacrisis is niet altijd na te gaan. Hierdoor kost het
achteraf onnodig veel tijd om de besluitvorming alsnog vast te leggen. Dat lukt ook
niet altijd goed. Zo kunnen stukken moeilijk achteraf alsnog in het juiste format, met
parafen en opmerkingen van de minister worden geplaatst. Uit ons onderzoek blijkt
dat niet van alle besluitvormingsstukken duidelijk is wat de status is: voorstel, advies,
besluit, discussiestuk of iets anders. Ook blijkt uit ons onderzoek dat tijdens de
besluitvorming zelf niet alle stukken toegankelijk en vindbaar zijn. Wij constateren
dat dit het werk van medewerkers, controleurs en toezichthouders bemoeilijkt.
Het Ministerie van LNV heeft de besluitvorming in een latere fase van de coronacrisis
alsnog vastgelegd en is van mening dat formele documenten inmiddels in bijna alle
gevallen goed in het documentair informatiesysteem staan (Ministerie van LNV, 2021).
De minister van LNV werkt aan een structurele oplossing voor het vastleggen van
besluiten. Zo komt er een nieuw documentair informatiesysteem. De ontwikkeling
van dit systeem heeft vertraging opgelopen. Volgens de minister moet het nieuwe
documentaire informatiesysteem makkelijk in gebruik zijn, zodat mensen er graag
mee werken.
Aanbeveling
Wij doen de minister de volgende aanbevelingen:
• Stel op basis van een risicoanalyse vast welke besluiten op welke wijze
traceerbaar moeten worden vastgelegd, zodat beheersmaatregelen gericht
worden ingezet.
• Zorg dat deze besluiten en de onderbouwing daarvan tijdig en traceerbaar
worden vastgelegd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

32

Algemene Rekenkamer

4.5.8 Back-up en recovery DICTU

Bedrijfsprocessen en -informatiedragers zijn in hoge mate gedigitaliseerd. Dit brengt
kwetsbaarheden met zich mee. Door fouten of incidenten, zoals diefstal (hacken) of
toepassing van gijzelsoftware, kunnen digitale systemen niet meer werken en kunnen
gegevens worden gestolen, verminkt raken of verloren gaan. Om de bedrijfsvoering
zo snel mogelijk weer operationeel te hebben en de continuïteit van de bedrijfsvoering
te garanderen is het nodig om back-ups (actuele reservekopieën) te hebben van
digitale systemen en bestanden, maar ook om regelmatig te testen of deze back-ups
daadwerkelijk succesvol kunnen worden teruggezet (restore-testen).
De Dienst ICT Uitvoering (DICTU) ondersteunt de primaire processen van de ministeries
van EZK en LNV, inclusief die van hun uitvoeringsorganisaties. In 2019 bleek dat
zowel het back-up- en recoveryproces als het continuïteitsbeheer tekortkomingen had.
De primaire verantwoordelijkheid om te bewerkstelligen dat DICTU samen met zijn
opdrachtgevers periodiek restore-testen uit gaat voeren ligt bij het Ministerie van EZK,
als eigenaar van DICTU. Toch willen we de geconstateerde problematiek ook onder
de aandacht van de minister van LNV brengen. Dit om te zorgen dat de continuïteit
van de ICT-systemen van het Ministerie van LNV geborgd wordt en ook omdat DICTU
dit niet alleen kan. De juistheid en volledigheid van gegevens en functionaliteit van een
systeem moeten na zo’n restore door de systeemeigenaar (vaak de beleidsdirecties)
zelf worden getest.
Ook is het van belang om een test te organiseren voor de hele keten in plaats van voor
1 applicatie. DICTU moet deze testen inregelen samen met de systeemeigenaren.
Het bewustzijn en de ambitie bij DICTU voor wat er nog moet worden gedaan zijn
hoog, alleen ontbreekt het nog aan een plan van aanpak (en financiering) om dit ook
daadwerkelijk in praktijk te brengen.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister van LNV aan om samen met DICTU periodiek restore-testen
te gaan uitvoeren en indien nodig verdere invulling te geven aan het plan van aanpak.

4.5.9 IT-landschap NVWA zeer omvangrijk en complex

De NVWA werkt met veel verschillende en vaak verouderde IT-systemen die op
diverse platformen functioneren. Dit leidt tot een zeer omvangrijk en complex
IT-landschap waarbij nog onduidelijk is wat dit precies betekent voor de beheers­
baarheid op de lange termijn.
Zoals in § 4.4.2 aangegeven heeft de NVWA een nieuw IV/ICT-actieplan opgesteld.
Dit actieplan geeft in hoofdlijnen aan hoe het IT-landschap van de NVWA zich de

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

33

Algemene Rekenkamer

komende 3 jaar (2020-2022) verder gaat ontwikkelen, maar is nog niet voor het gehele
IT-landschap van de NVWA uitgewerkt. Gegeven het belang van de IT-organisatie voor
het toekomstig functioneren van de NVWA is het belangrijk om het departementale
chief information office (CIO-office)11 in het vervolgtraject hierbij te betrekken.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister aan om:
• goed zicht te krijgen op de beheersmatige uitdagingen van het gehele
ICT-landschap.
• de belangrijke beslissingen en wijzigingen in het IT-landschap voor te leggen
aan het departementale CIO-office.

4.5.10 Informatiebeveiliging

Wereldwijd zijn overheden vrijwel dagelijks doelwit van cyberaanvallen. Zo werd eind
2020 bekend dat hackers bij meerdere Amerikaanse ministeries waren binnendrongen.
Ook in Nederland is de publieke sector een doelwit. Recente cyberaanvallen op de
gemeente Hof van Twente, de Partij van de Arbeid en hoger onderwijsinstellingen in
Amsterdam illustreren dat. In het licht van deze permanente dreiging oordeelt de
Algemene Rekenkamer over de informatiebeveiliging van ministeries en Hoge Colleges
van Staat. Het massale thuiswerken als gevolg van de coronamaatregelen bracht in
2020 nieuwe risico’s. Met het samenwerken op afstand maakte de overheid zich
afhankelijk van de beschikbaarheid van digitale middelen en de waarborgen die ze
moeten bieden bij het vertrouwelijk delen van informatie. In een focusonderzoek naar
digitaal thuiswerken constateerden we in 2020 dat ambtenaren ICT bij het thuiswerken
soms gebruiken op een manier die risico’s voor de informatiebeveiliging met zich
meebrengt. Bijvoorbeeld door tegen de afspraken in vertrouwelijke informatie te
delen via WhatsApp.
Bevindingen
Het Ministerie van EZK en het Ministerie van LNV hebben informatiebeveiliging
belegd bij een directie die voor beide ministeries werkt. Wij rapporteren daarom over
deze 2 ministeries gezamenlijk en doen aanbevelingen aan zowel de minister van
EZK als de minister van LNV. In het verantwoordingsonderzoek 2019 oordeelden
we dat de minister van EZK en de minister van LNV de risico’s op het gebied van
informatiebeveiliging in voldoende mate beheersten. Wij deden daarbij 1 aan­
beveling. Wij constateren dat deze aanbeveling deels is opgevolgd. Het Ministerie
van EZK en het Ministerie van LNV hebben in 2020 gewerkt aan een richtlijn voor
incidentmanagement, waarin ook de escalatieprocedure bij informatiebeveiligings­
incidenten uitgebreid wordt beschreven. In de conceptversie van deze richtlijn zijn

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

34

Algemene Rekenkamer

taken en verantwoordelijkheden, de verschillende fases bij opschaling van incidenten
en de bijbehorende activiteiten beschreven. Daarmee is voor alle betrokkenen duidelijk
hoe te handelen bij escalatie van informatiebeveiligingsincidenten. Het document
naderde eind 2020 zijn voltooiing maar was nog niet afgerond en formeel vastgesteld.
We onderzochten verder de werking van het risico- en incidentmanagement voor
WhatsApp en de videobelvoorziening WebEx. Sinds maart 2020 maakten de
Ministeries van EZK en LNV gebruik van het door CIO Rijk aan meerdere organisaties
beschikbaar gestelde WebEx. Bij ingebruikname van een nieuwe applicatie moet een
organisatie volgens de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) de risico’s rond
informatiebeveiliging ervan expliciet afwegen en eventueel extra maatregelen treffen
om veilig gebruik te waarborgen. De Ministeries van EZK en LNV hebben in maart
2020 op basis van een bewuste, risico-gebaseerde afweging besloten om WebEx
te gebruiken. Gedurende 2020 werkte CIO Rijk aan een uitgebreide risicoanalyse als
gezamenlijke basis waarmee afnemers risico’s af konden wegen. Deze risicoanalyse
is eind 2020 afgerond. Door vooruitlopend hierop, op basis van de beschikbare
informatie, zelf al een risicoafweging te maken, tonen de ministers van EZK en LNV
hun verantwoordelijkheid voor informatiebeveiliging op de eigen ministeries. De
ministeries van EZK en LNV vallen daarmee in positieve zin op in vergelijking met
andere departementen. In ons rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaan we uitgebreider in
op de rol van CIO Rijk bij de introductie van WebEx.
Voor gebruik van berichtenapps zoals WhatsApp hebben de Ministeries van EZK en
LNV geen expliciete risicoafweging gemaakt. Voor het gebruik van berichtenapps
geldt een algemene beleidslijn voor alle ministeries. Het gebruik is toegestaan onder
bepaalde voorwaarden. Zo mogen rijksambtenaren geen gevoelige of vertrouwelijke
informatie via WhatsApp versturen. Ook worden er eisen gesteld aan archivering van
berichten indien het bestuurlijke aangelegenheden betreft. De Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) is namelijk ook van toepassing op WhatsApp-communicatie.
Er heeft zich in 2020 een informatiebeveiligingsincident bij de Ministeries van EZK
en LNV voorgedaan waarbij WhatsApp-accounts van hooggeplaatste ambtenaren
zijn overgenomen. In onderstaand kader is de werking van deze vorm van fraude
beschreven. We constateren dat de ministeries bij het oplossen van dit incident
adequaat handelde en de ambtelijke top van het Ministerie van EZK informeerde
gedurende het incident.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

35

Algemene Rekenkamer

Werking overname WhatsApp-account
Een kwaadwillende meldt zich aan bij WhatsApp met het telefoonnummer
van het slachtoffer. WhatsApp verstuurt op dat moment een verificatie-sms
naar dat nummer. De aanvaller probeert deze code aan het slachtoffer te
ontfutselen. Bijvoorbeeld door met een smoes te vragen of de code kan
worden doorgestuurd. Door zich hierbij voor te doen als een bekende is de
kans aanwezig dat het slachtoffer op het verzoek ingaat. Vervolgens neemt
de aanvaller het account over zodat hij zich kan voordoen als het slachtoffer.
Het motief is over het algemeen financieel. De gehackte accounts worden
gebruikt om contactpersonen van het slachtoffers op te lichten door ze te
vragen met spoed geld over te maken (‘vriend-in-noodfraude’).
Veiligheidsbewustzijn is van belang om te waarborgen dat alle medewerkers hun
verantwoordelijkheden op het gebied van informatiebeveiliging begrijpen. Medewerkers
binnen de Ministeries van EZK en LNV worden via berichten op het Rijksportaal
doorlopend gewezen op voorschriften, risico’s en adviezen bij het gebruik van Whats­
App en videobelmiddelen. Zo gaan de berichten in op actualiteiten zoals informatiebeveiligingsrisico’s bij thuiswerken en de pogingen tot overname van WhatsAppaccounts. Ook krijgen gebruikers handelingsperspectief. Om het risico van overname
van WhatsApp-accounts verder te verkleinen, kregen gebruikers bijvoorbeeld instructies
voor het instellen van een extra pincode.
Conclusie en aanbevelingen
De minister van EZK en de minister van LNV hebben de aanbeveling uit het verantwoordingsonderzoek 2019 deels opgevolgd. Gecombineerd met de bevindingen ten
aanzien van de werking van het risico- en incidentmanagement voor WhatsApp en
WebEx concluderen we dat de risico’s van informatiebeveiliging in voldoende worden
beheerst door de ministeries.
Wij bevelen de minister van EZK en de minister van LNV aan de werkwijze bij
de escalatie van informatiebeveiligingsincidenten in 2021 vast te stellen, zodat
de procedure en verantwoordelijkheden geformaliseerd zijn.

4.6 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de
bedrijfsvoering.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

36

Algemene Rekenkamer

De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
LNV is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

37

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van LNV. Dit jaar hebben we gekeken naar de landbouwvrijstelling (§ 5.1) en naar de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
(§ 5.2). We ronden dit hoofdstuk af met een oordeel over de totstandkoming van
de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van LNV in § 5.3.

5.1 De landbouwvrijstelling: een fiscale regeling
zonder doel
De landbouwvrijstelling is een fiscale regeling die in 1918 is
ingevoerd. Gebruikers van de regeling zijn ondernemers die
een landbouwbedrijf uitoefenen op eigen grond. Het gaat
om bedrijven met een sterk grondgebonden karakter, zoals
akkerbouw en veeteelt. In 2020 had de landbouwvrijstelling
een aanzienlijk budgettair belang op de rijksbegroting.
De budgettaire derving door het gebruik van de vrijstelling
werd voor dat jaar geraamd op € 682 miljoen (Ministerie
van Financiën, 2020a).12
Voor het verantwoordingsonderzoek 2020 onderzochten wij 4 fiscale regelingen
bij verschillende beleidsdepartementen.13 Voor deze regelingen keken we naar
wat er bekend is over de bijdrage die zij leveren aan de beleidsdoelen van de betreffende departementen. Ook onderzochten wij in hoeverre de betrokken ministers

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

38

Algemene Rekenkamer

de wenselijkheid van de fiscale regelingen hebben onderbouwd. Tot slot gingen wij
na wat de kwaliteit is van de ramingen die voor de betreffende fiscale regelingen zijn
opgesteld.

5.1.1 Conclusies uit ons onderzoek

Op basis van ons onderzoek naar de landbouwvrijstelling concluderen wij
het volgende:
• Het fiscale doel van de landbouwvrijstelling is achterhaald sinds de invoering van
de Wet inkomstenbelasting 2001. In de Miljoenennota 2020 is de doelstelling van
de landbouwvrijstelling bovendien dusdanig omschreven dat voortzetting van de
fiscale regeling een doel op zich is geworden. De vrijstelling heeft daarom geen
specifiek beleidsdoel en draagt dus ook niet bij aan het bereiken daarvan.
• Het gevolg van de voortzetting van de landbouwvrijstelling onder het systeem
van de Wet inkomstenbelasting 2001, is een fiscaal ongelijke behandeling van
grondeigenaren-verpachters en grondeigenaren-landbouwers voor wat betreft
de waardeverandering van hun (landbouw)gronden.
•

De minister van LNV heeft de wenselijkheid van de landbouwvrijstelling onvoldoende
onderbouwd. De Rijksbegrotingsvoorschriften stellen dat de regeling als gevolg
hiervan kan worden aangepast of afgeschaft. Ook enkele evaluaties wijzen erop
dat het Ministerie van LNV doelmatigheidswinst kan behalen door de middelen te
herprioriteren.

• Als het kabinet besluit de landbouwvrijstelling af te schaffen, leidt dit waarschijnlijk
tot een grotere budgettaire vrijval dan werd geraamd in onder andere het rapport
Beleidsdoorlichting agrobeleid (SEO, 2019). Ook wordt de geraamde belasting­
opbrengst bij afschaffing van de landbouwvrijstelling eerder bereikt dan vermeld
in dit rapport.

5.1.2 Verantwoordelijkheidsverdeling tussen departementen
bij de landbouwvrijstelling
De minister van Financiën en de minister van LNV delen de verantwoordelijkheid

voor de landbouwvrijstelling. De minister van Financiën is betrokken vanwege het
fiscale karakter van de regeling. De verantwoordelijkheid voor de inzet van de landbouwvrijstelling als beleidsinstrument ligt bij de minister van LNV. In de Miljoenennota staat de verantwoordelijkheidsverdeling bij fiscale regelingen in algemene zin
beschreven (zie figuur 7). De rolverdeling bij de landbouwvrijstelling komt hiermee
overeen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

39

Algemene Rekenkamer

Figuur 7 Rolverdeling departementen bij fiscale regelingen

Bij veel fiscale regelingen zijn 2 ministers verantwoordelijk
Beleidsverantwoordelijk
minister

Minister van Financiën

Verantwoordelijk voor beleidsterrein
waar fiscale regeling betrekking op
heeft

Verantwoordelijk voor fiscale
wetgeving
Verantwoordelijk voor uitvoering van
het fiscale beleid
Verantwoordelijk voor de fiscale
regeling en de evaluatie daarvan vanuit
invalshoek eigen beleidsterrein

Verantwoordelijk voor de fiscale
regeling en de evaluatie daarvan vanuit
invalshoek eigen beleidsterrein

Verantwoordelijk voor budgettaire
verantwoording

5.1.3 De werking van de landbouwvrijstelling in het kort

De landbouwvrijstelling is een fiscale regeling die ervoor zorgt dat een ondernemer
die eigen grond gebruikt voor het uitoefenen van een landbouwbedrijf, een vrijstelling
geniet voor waardeveranderingen als gevolg van de vervreemding van de betreffende
grond.14 Een voor de hand liggend voorbeeld is de verkoop van landbouwgrond,
als de ondernemer zijn bedrijf beëindigt omdat hij met pensioen gaat. De landbouwvrijstelling is van toepassing voor zover de gerealiseerde winst verband houdt met
een waardeverandering van de grond tot de ‘waarde in het economisch verkeer bij
voortgezet agrarisch gebruik’ (WEVAB). Dat is de prijs die de hoogst biedende landbouwer voor de grond zou willen betalen. Wordt de grond niet aan een landbouwer
verkocht, dan zal de WEVAB doorgaans door een taxateur worden vastgesteld op
een fictief bedrag (alsof er wél aan een landbouwer zou zijn verkocht).
Met andere woorden: de verkopende ondernemer betaalt door toepassing van de
landbouwvrijstelling geen winstbelasting over de ‘inflatiewinst’ op zijn landbouwgrond. Winst die voortkomt uit verbetering van de grond (bijvoorbeeld door het
aanbrengen van een drainagesysteem) of die voortvloeit uit een bestemmingswijziging
(bijvoorbeeld van landbouw naar woningbouw), valt niet onder het bereik van de
vrijstelling. Daar moet dus wel belasting over worden betaald. De landbouwvrijstelling
geldt tot slot voor zowel positieve als negatieve waardeveranderingen. Dit betekent
dat ‘inflatiewinsten’ onbelast blijven, maar dat verliezen op landbouwgronden dus ook
niet aftrekbaar zijn.15

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

40

Algemene Rekenkamer

Figuur 8 Landbouwvrijstelling in 4 verschillende situaties

Landbouwvrijstelling in vier verschillende situaties
Startpunt
Op 1 januari 2010 heeft een landbouwer 4 akkers van 2,5 hectare gekocht, elk voor € 100.000.
Verkoop in 4 situaties
Per 1 januari 2020 verkoopt de landbouwer elke akker aan een andere koper.
A. Basissituatie: verkoop aan andere landbouwer
Verkoop aan een andere landbouwer voor € 150.000. Landbouwvrijstelling
is volledig van toepassing.
Winst
€ 150.000 - € 100.000 = € 50.000
Vrijgesteld € 150.000 - € 100.000 = € 50.000
Belast
€0

B. Verkoop aan projectontwikkelaar
Verkoop aan een projectontwikkelaar voor € 200.000, die er woningen op
bouwt. Landbouwvrijstelling is slechts van toepassing op de winst van
€ 50.000 die bij verkoop aan een andere landbouwer behaald zou zijn.
Winst
€ 200.000 - € 100.000 = € 100.000
Vrijgesteld € 150.000 - € 100.000 = € 50.000
Belast
€ 50.000

C. Verkoop aan Staatsbosbeheer
Verkoop aan Staatsbosbeheer voor € 75.000 voor natuurbehoud. Hij leidt
hiermee dus verlies. Dit verlies is door toepassing van de
landbouwvrijstelling niet aftrekbaar.
Winst
€ 75.000 - € 100.000 = - € 25.000
Vrijgesteld € 75.000 - € 100.000 = - € 25.000 (niet aftrekbaar)
Belast
€0

D. Verkoop campingterrein aan campinghouder
Verkoop aan een naburige campinghouder voor € 175.000. Deze akker is
sinds de aanschaf steeds gebruikt als campingterrein (en dus niet in het
landbouwbedrijf). De landbouwvrijstelling is om die reden niet van
toepassing.
Winst
€ 175.000 - € 100.000 = € 75.000
Vrijgesteld
€0
Belast
€ 75.000

Het voorbeeld in figuur 8 geeft verschillende situaties weer waarin de vrijstelling
volledig, gedeeltelijk of niet van toepassing is. Van belang is dat steeds wordt gekeken
naar de wijze waarop de verkopende ondernemer zijn landbouwgrond heeft gebruikt
(voor landbouwdoeleinden of niet) en over welk deel van de winst, of van het verlies,
de vrijstelling mogelijk van toepassing is bij verkoop van de landbouwgrond (tot
maximaal het verschil tussen de WEVAB en de ‘boekwaarde’ van de landbouwgrond).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

41

Algemene Rekenkamer

5.1.4 De landbouwvrijstelling: van fiscale gelijkheid naar
fiscale ongelijkheid

De landbouwvrijstelling heeft een lange historie, die teruggaat tot 1918. De tijdlijn in
figuur 9 geeft enkele belangrijke momenten in de geschiedenis van de regeling weer.
Figuur 9 Landbouwvrijstelling door de jaren heen

Landbouwvrijstelling door de jaren heen
Landbouwvrijstelling
heeft een fiscale
rechtvaardigingsgrond

Landbouwvrijstelling heeft
geen fiscale rechtvaardigingsgrond meer

Wet Inkomstenbelasting 1964

1964 Landbouwvrijstelling na

amendement in wet opgenomen

1941 Besluit Inkomstenbelasting 1941

Voorloper landbouwvrijstelling krijgt 'kracht van wet'

1933 Resolutie

Bestendiging voorloper landbouwvrijstelling

1918 Resolutie

Introductie voorloper landbouwvrijstelling
Advies Raad van State
RvS adviseert om landbouwvrijstelling te heroverwegen

1998

Wet inkomstenbelasting 2001
Landbouwvrijstelling nagenoeg ongewijzigd voortgezet

2001

Evaluatie Landbouwvrijstelling
2007
Aanbeveling om landbouwvrijstelling aan te passen
Interdepartementaal beleidsonderzoek
2014
Landbouwvrijstelling draagt niet bij aan beleidsdoelstellingen LNV
Geplande evaluatie landbouwvrijstelling
2022
Voorgenomen evaluatiemoment volgens Miljoenennota 2020

Oorspronkelijk wilde de wetgever met de invoering van de regeling een fiscaal gelijke
behandeling bewerkstelligen tussen eigenaren van landbouwgrond die zelf hun land
bewerkten, en eigenaren van (landbouw)grond die hun grond verpachtten. Dit doel
van fiscale gelijkheid werd ook lange tijd bereikt; beide typen grondeigenaren betaalden geen belasting over de waardeveranderingen van hun (landbouw)grond. Hierin
kwam echter verandering met de herziening van het inkomstenbelastingstelsel in
2001. Ondanks een advies van de Raad van State om de landbouwvrijstelling bij
de belastingherziening te heroverwegen, nam de wetgever de vrijstelling over in de
Wet inkomstenbelasting 2001.
Het gevolg van de voortzetting van de landbouwvrijstelling onder het systeem van de
Wet inkomstenbelasting 2001, is een fiscaal ongelijke behandeling van grond­eigenaren-

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

42

Algemene Rekenkamer

verpachters en grondeigenaren-landbouwers voor wat betreft de waardeverandering
van hun (landbouw)gronden. De grondeigenaren-verpachters worden via de vermogensrendementsheffing namelijk belast over het forfaitaire rendement dat zij (worden
geacht te) behalen met hun (landbouw)grond. Voor grondeigenaren-landbouwers
geldt nog steeds de landbouwvrijstelling.

5.1.5 De landbouwvrijstelling als instrument zonder probleem
en doelstelling

Sinds het continueren van de landbouwvrijstelling in de Wet inkomstenbelasting 2001
verschenen diverse kritische evaluaties en beleidsdoorlichtingen over deze fiscale
regeling. Hierna gaan wij in op enkele van deze analyses en de reactie van de toenmalige bewindspersonen daarop. Ook laten wij zien in welke mate de minister van
LNV de wenselijkheid van de landbouwvrijstelling heeft onderbouwd op basis van het
Toetsingskader fiscale regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften (Ministerie van
Financiën, 2020b).
De landbouwvrijstelling als instrument zonder probleem
In 2007 werd in een evaluatie van de landbouwvrijstelling gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling (LEI, 2007). Een belangrijke conclusie uit
deze evaluatie was dat er sinds de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001
geen fiscale rechtvaardigingsgrond voor de vrijstelling meer bestaat. De evaluatoren
stelden mede om die reden voor om de vrijstelling aan te passen. Het toenmalige
kabinet onderschreef weliswaar de conclusies van het rapport, maar zag daarin geen
aanleiding om de landbouwvrijstelling aan te passen. Het kabinet wees hierbij op
het belang van de vrijstelling bij de financiering van de bedrijfsopvolging, de bedrijfsverplaatsing en de oudedagsvoorziening bij bedrijfsbeëindiging. Het parlement
stemde hiermee in.
Dat de landbouwvrijstelling sinds 2001 geen fiscaal doel of beleidsdoel meer dient,
blijkt ook uit de Miljoenennota (Ministerie van Financiën, 2020a). Hierin is het doel van
de landbouwvrijstelling omschreven als “instandhouding van de fiscale behandeling van
grond ten behoeve van voordelen uit een landbouwbedrijf”. Dit betekent dat voortzetting
van de fiscale regeling een doel op zich is geworden. De landbouwvrijstelling heeft
dus geen specifiek beleidsdoel en draagt dus ook niet bij aan het bereiken daarvan.
De landbouwvrijstelling draagt niet doelmatig bij aan beleidsdoelstellingen
De landbouwvrijstelling werd enkele jaren na de evaluatie in 2007 opnieuw tegen
het licht gehouden bij een interdepartementaal beleidsonderzoek (Ministerie van
Financiën, 2014). In het rapport dat hieruit voortkwam, meldde de IBO-werkgroep dat

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

43

Algemene Rekenkamer

de landbouwvrijstelling een beperkte en niet-doelmatige bijdrage leek te leveren aan
de beleidsdoelen van het Ministerie van LNV. De werkgroep wees er bovendien op
dat het departement doelmatigheidswinst kon behalen door een herprioritering van
middelen. In reactie op het rapport stelde het toenmalige kabinet echter geen draagvlak te zien voor wijziging van de landbouwvrijstelling.
Uitkomst toets Rijksbegrotingsvoorschriften: aanpassen of afschaffen
Het Toetsingskader fiscale regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften heeft tot
doel beleidsdepartementen te dwingen een heldere en onderbouwde afweging te
maken als het gaat over de invoering of continuering van een fiscale regeling. Alleen
als alle vragen uit het toetsingskader bevestigend kunnen worden beantwoord, komt
volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften een fiscale regeling aan de orde. Als een
of meerdere vragen negatief worden beantwoord, kan dit volgens de voorschriften
leiden tot aanpassen of afschaffen van de fiscale regeling.
Het Toetsingskader fiscale regelingen werd in de evaluatie van de landbouwvrijstelling
uit 2007 niet aantoonbaar of herleidbaar gebruikt. Wij liepen om die reden zelf de
vragen uit het toetsingskader na (zie figuur 10). Daarbij konden we géén van de
vragen bevestigend beantwoorden. De vragen 1 tot en met 5 hebben we negatief
beantwoord, omdat er geen beleidsprobleem meer is voor de landbouwvrijstelling.
Ook de vragen 6 en 7 scoorden negatief aangezien de landbouwvrijstelling niet tijdig
wordt geëvalueerd en er geen afspraken zijn gemaakt over de looptijd van de regeling.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

44

Algemene Rekenkamer

Figuur 10 Landbouwvrijstelling voldoet niet aan Toetsingskader fiscale regelingen
De landbouwvrijstelling voldoet niet aan het toetsingskader fiscale regelingen
voor departementale begrotingen
Toetsingskader

Landbouwvrijstelling

1. Heldere probleemstelling

2. Doel helder en eenduidig

3. Financiële interventie noodzakelijk

4. Subsidie voorkeur boven heffing

n.v.t.¹

5. Fiscale regeling voorkeur boven directe subsidie

6. Evaluatie

7. Horizonbepaling

1) Bij de landbouwvrijstelling is niet aan de orde om ongewenst gedrag te benadelen via een heffing

De uitkomst van de toets levert een eenduidige boodschap op: de wenselijkheid
van de landbouwvrijstelling is onvoldoende onderbouwd door de minister van LNV.
De Rijksbegrotingsvoorschriften stellen dat de regeling als gevolg hiervan kan worden
aangepast of afgeschaft.

5.1.6 Aandachtspunten bij aanpassen of afschaffen landbouw­
vrijstelling
In de vorige paragraaf beschreven we al dat de landbouwvrijstelling op géén van de

vragen uit het Toetsingskader fiscale regelingen positief scoort. De Rijksbegrotingsvoorschriften stellen dat in zo’n geval de fiscale regeling kan worden aangepast of
afgeschaft. Onze conclusie dat de landbouwvrijstelling sinds 2001 een ondoeltreffend
beleidsinstrument is, onderstreept het belang van het volgen van de Rijksbegrotingsvoorschriften. In ons onderzoek keken wij om deze reden ook naar belangrijke aandachtspunten voor het scenario waarin de landbouwvrijstelling wordt aangepast of
afgeschaft.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

45

Algemene Rekenkamer

Bij mogelijke aanpassing van de landbouwvrijstelling moet wat ons betreft niet alleen
worden gekeken naar de fiscale vormgeving van de regeling.16 Het is belangrijk dat
de minister van LNV bij aanpassing van de landbouwvrijstelling de wenselijkheid ervan
onderbouwt, aan de hand van de vragen van het Toetsingskader fiscale regelingen.
Het vertrekpunt daarbij is dat de minister motiveert welk beleidsprobleem met de
landbouwvrijstelling wordt opgelost. Vervolgens moet de minister onder andere
een duidelijk beleidsdoel formuleren en aangeven waarom een fiscale regeling de
voorkeur heeft boven alternatieven.
Bij het aanpassen of afschaffen van de landbouwvrijstelling moet rekening worden
gehouden met de effecten van de regeling in de praktijk. Uit gesprekken met brancheorganisaties en sectorspecialisten leiden wij af dat de voornaamste (indirecte)
effecten van aanpassing of afschaffing van de landbouwvrijstelling zijn te verwachten
op deze gebieden:
• De financiering van bedrijfsoverdrachten in de familiesfeer. Het gaat dan om
ondernemers die hun bedrijf voeren op eigen grond en dan vooral om akkerbouw
en veeteelt. Financiële instellingen zullen bij de financiering van bedrijfsoverdrachten
rekening houden met een toekomstige belastingclaim op de landbouwgrond.
Dit heeft een negatief effect op de financieringscapaciteit van de opvolger, of
op de oudedagvoorziening van de overdragende partij. Landbouwers kunnen
ter ondersteuning van (de financiering van) bedrijfsoverdrachten echter wel
gebruikmaken van andere fiscale en niet-fiscale faciliteiten.17
• De verhandelde hoeveelheid landbouwgrond ten opzichte van het volledige areaal
(de ‘grondmobiliteit’). Het is de verwachting dat landbouwers na afschaffing van
de landbouwvrijstelling hun grond langer in bezit houden (SEO, 2019). Op deze
manier proberen zij belastingheffing bij realisatie van de waardeveranderingen
op hun grond uit te stellen.

5.1.7 Budgettair belang mogelijke afschaffing van
de landbouwvrijstelling

Het is ook belangrijk dat het parlement zicht heeft op het budgettaire belang dat
gepaard gaat met een mogelijke afschaffing van de landbouwvrijstelling. Zonder de
fiscale regeling worden landbouwers namelijk op het moment van realisatie van een
waardeverandering op hun landbouwgrond in de heffing van winstbelasting betrokken.
Deze landbouwers kunnen echter, net als andere ondernemers (die geen landbouwer
zijn), onder voorwaarden gebruikmaken van alternatieve fiscale regelingen. Hiermee
kunnen ze daadwerkelijke heffing van winstbelasting over de waardeverandering van
hun landbouwgrond (en eventueel bedrijfsmiddelen) uitstellen. Dit gedragseffect is

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

46

Algemene Rekenkamer

niet meegenomen bij het budgettair belang dat is vermeld in de Miljoenennota,
maar heeft wel tot gevolg dat de eventuele opbrengst van afschaffing van de
regeling lager uitvalt.
Van het bedrag dat vrijvalt bij mogelijke afschaffing van de landbouwvrijstelling zijn
enkele ramingen beschikbaar. De meest recente bruikbare raming in dit verband
vinden we in het rapport Beleidsdoorlichting agrobeleid (SEO, 2019). Dit rapport is
gebaseerd op een raming van het Ministerie van Financiën. De raming toont een
structurele opbrengst bij afschaffing van de landbouwvrijstelling van € 505 miljoen
na een periode van 200 jaar. Daarbij wordt uitgegaan van een reële prijsstijging van
landbouwgrond van 0% (een prijsstijging gelijk aan de discontovoet van 2%).18
Wij onderzochten de opzet van deze raming van het Ministerie van Financiën en de
veronderstellingen hierin. De belangrijkste onderdelen waarop de raming volgens ons
kan worden verbeterd zijn:
• Het landbouwareaal waarop de landbouwvrijstelling mogelijk van toepassing is,
moet nauwkeuriger worden afgebakend. Bij de verhouding tussen grond in eigendom van landbouwers versus gepachte grond moeten ook informele pachtvormen
worden meegenomen.
• Er moet beter rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat een deel
van de verkochte grond in de jaren na verkoop opnieuw wordt doorverkocht.
De gehanteerde ramingshorizon van 200 jaar voor de berekening van het
structurele effect is dan niet van toepassing.19
• De verwachte reële waardestijging van landbouwgrond moet beter worden onderbouwd. Wij beoordelen de reële waardestijging van 0% in de raming op de korte
tot middellange termijn als te conservatief en daarmee als niet realistisch.20
De verwachte reële waardestijging van landbouwgrond is een belangrijke variabele
in de raming; deze heeft een meer dan evenredige invloed op de uitkomst van het
model. In tabel 4 laten we om die reden de uitkomsten van de raming zien, waarbij
we 3 verschillende scenario’s hebben doorgerekend: de reële prijsontwikkelingen
van landbouwgronden van respectievelijk 0%, 1% en 2% per jaar. Met het oog op een
vergelijking met de raming uit het rapport Beleidsdoorlichting agrobeleid (SEO, 2019),
hebben we in onze doorrekeningen een horizon gebruikt van 28 jaar.21 Dat is immers
de periode die zou verstrijken tot een opbrengst wordt bereikt die minimaal overeenkomt met de in het rapport geraamde opbrengst van € 505 miljoen, uitgaande van
een reële prijsstijging die groter is dan 0%.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

47

Algemene Rekenkamer

Tabel 4 Vrijval na afschaffing landbouwvrijstelling met overgangsregime
(in miljoenen €, bij constante prijzen)
Jaren/
reële groei

1

2

3

4

8

12

16

20

24

28

0%

8

16

24

32

64

96

128

160

193

225

1%

12

24

37

50

107

170

241

321

409

508

2%

16

33

51

71

159

269

405

572

775

1.022

Uit de tabel blijkt voornamelijk dat het budgettaire belang bij afschaffing van de
landbouwvrijstelling aanzienlijk sneller oploopt dan werd geraamd in het rapport
Beleidsdoorlichting agrobeleid (SEO, 2019). Dit is vooral aan de hand in de scenario’s
dat de reële prijsontwikkeling van landbouwgrond groter is dan 0%. Het budgettaire
belang van het mogelijk afschaffen van de landbouwvrijstelling (met overgangs­
regeling) wordt dus onderschat.

5.1.8 Aanbevelingen

Naar aanleiding van ons onderzoek naar de landbouwvrijstelling bevelen we de
minister van LNV het volgende aan:
• Neem een besluit om de landbouwvrijstelling aan te passen of af te schaffen,
aangezien de regeling sinds 2001 geen (fiscaal) beleidsprobleem meer heeft
en geen duidelijke bijdrage levert aan de beleidsdoelen van het departement.
• Onderbouw in het scenario van aanpassing van de landbouwvrijstelling de
wenselijkheid ervan aan de hand van de 7 vragen uit het Toetsingskader fiscale
regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften. Onderzoek in dit kader ook
uitdrukkelijk of niet-fiscale alternatieven voor de landbouwvrijstelling wenselijker
zijn (toetsingsvraag 5).
• Maak bij een eventuele afschaffing van de regeling door aanvullend onderzoek
duidelijk welke gevolgen zijn te verwachten voor de financiering van bedrijfs­
overdrachten binnen de familiesfeer, en voor de mobiliteit van landbouwgrond.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

48

Algemene Rekenkamer

5.2 Subsidieregeling sanering varkenshouderijen

5.2.1 Vermindering geuroverlast varkenshouderijen

Mensen die dicht bij een varkenshouderij wonen, kunnen last hebben van de geur
van varkens en mest. Dit leidt tot afkeer, misselijkheid en het gevoel dat buiten
zitten, ramen openen en bezoek ontvangen, niet meer kan (Commissie Geurhinder
Veehouderij, 2019). Volgens de minister van LNV heeft een deel van de varkenshouders
verouderde stallen, geen bedrijfsopvolger en/of geen perspectief om te verduurzamen
of uit te breiden (Subsidieregeling sanering varkenshouderijen, 2019). Sommige
varkenshouders willen wel stoppen, maar kunnen dat volgens haar niet zonder
financiële steun.
Om dit probleem tegen te gaan heeft de minister van LNV de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen (2019) opgesteld. De doelstelling van de regeling is
om op korte termijn de geuroverlast van varkenshouderijen terug te dringen in de
gebieden waar het overgrote deel van de varkens wordt gehouden. Het gaat om
delen van de provincies Noord-Brabant, Limburg, Gelderland, Overijssel en Utrecht.
Varkenshouders in deze gebieden ontvangen subsidie als ze hun productie stoppen
en hun varkensrechten laten doorhalen (zie kader hierna en § 4.5.5). De minister
heeft hier € 450 miljoen voor gereserveerd (voor de periode 2020-2021).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

49

Algemene Rekenkamer

Varkensrechten en concentratiegebieden
In Nederland heeft een varkenshouder rechten nodig voor de varkens die hij
houdt. RVO houdt de registratie van deze rechten bij. Varkenshouders kunnen
de rechten onderling (ver)kopen en zelfs leasen. Om te voorkomen dat de
concentratie varkens in het oosten en zuiden van ons land verder toeneemt,
heeft de minister gebieden aangemerkt als ‘concentratiegebieden’ (Meststoffenwet, 1986). In bijlage 1 van deze wet heeft de wetgever vastgelegd welke
gemeenten daaronder vallen. Het gaat om een deel van de provincies NoordBrabant en Limburg (concentratiegebied Zuid) en van Gelderland, Overijssel en
Utrecht (concentratiegebied Oost). Hier wordt ongeveer 84% van alle varkens
in Nederland gehouden (Subsidieregeling sanering varkenshouderijen, 2019).
Varkenshouders mogen geen varkensrechten verplaatsen van andere delen
van Nederland naar deze gebieden. Andersom mag dat wel. Varkenshouders
mogen rechten ook niet van het ene naar het andere concentratiegebied
overhevelen.
We hebben onderzoek gedaan naar de opzet en de eerste resultaten van deze regeling.
We kunnen op basis van ons onderzoek geen uitspraken doen over de definitieve
resultaten. De regeling loopt namelijk nog. De inschrijving is weliswaar gesloten
en alle aanvragen zijn beoordeeld, maar de subsidies zijn nog niet vastgesteld.
Dat maakt de daadwerkelijke resultaten nog onzeker.
We concluderen dat het zeer waarschijnlijk is dat geuroverlast van varkenshouderijen
in de gebieden waar veel varkens worden gehouden, daalt dankzij de regeling.
Maar we constateren ook dat de reductie van geuroverlast groter had kunnen zijn,
bijvoorbeeld als de inrichting van de regeling anders was geweest of als minder
varkenshouders waren afgehaakt. In de volgende paragrafen lichten we dit toe.

5.2.2 Daling geuroverlast is zeer waarschijnlijk

Er zijn 5 aanwijzingen dat het zeer waarschijnlijk is dat de minister van LNV met deze
regeling de geuroverlast van varkenshouderijen terugdringt in de gebieden waar veel
varkens worden gehouden.
De eerste aanwijzing is dat alleen varkenshouders met varkenshouderijen met een
zogenoemde geurscore van 0,4 of hoger in aanmerking voor een subsidie. De geurscore is een indicatie van de geuroverlast. Om te spreken van geuroverlast moet een
varkenshouderij geur verspreiden en moeten er mensen in de buurt wonen die daar
last van hebben. De minister houdt met beide factoren rekening in de berekening
van de geurscore. Hoeveel geur een varkenshouderij verspreidt, hangt af het aantal

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

50

Algemene Rekenkamer

varkens, maar ook van de aanwezigheid van bijvoorbeeld luchtwassers in de stallen.
Hoeveel mensen er last van hebben wordt bepaald door het aantal woningen dat
binnen een straal van 1 kilometer rond de varkenshouderij ligt. Een onafhankelijke
partij berekent de geurscore met het model V-stacks van Rijkswaterstaat. Dat model
houdt ook rekening met factoren zoals de windrichting, bebouwing en begroeiing
rondom het bedrijf.
De tweede aanwijzing is dat alleen varkenshouders met varkenshouderijen in de
concentratiegebieden Oost en Zuid gebruik kunnen maken van de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen.
De derde aanwijzing is dat een varkenshouder die deelneemt aan de regeling moet
zorgen dat de bron van de mest- en varkensgeur verdwijnt op die locatie. Hij moet
zijn productie stoppen, de varkens en mest afvoeren en de stallen slopen. Als hij
meerdere locaties heeft, mag hij er ook voor kiezen om met slechts 1 locatie deel
te nemen.
De vierde aanwijzing is dat de regeling waarborgen bevat om te voorkomen dat
de geuroverlast terugkomt op die locaties. Een deelnemer moet namelijk bij zijn
gemeente of provincie zijn omgevingsvergunning en vergunning Wet natuurbescherming laten wijzigen of intrekken. Ook moet hij een verzoek indienen voor de wijziging
van het bestemmingsplan. Voor deelname aan de regeling volstaat een verzoek tot
wijziging van het bestemmingplan, omdat een daadwerkelijke wijziging ervan een
langdurig traject is. Deze stappen moeten ervoor zorgen dat intensieve veehouderij
op de locatie van de varkenshouderij niet meer is toegestaan. Ook tekent een deel­
nemer een contract met de Staat der Nederlanden waarin hij zich verbindt aan de
voorwaarde in Nederland geen intensieve veehouderij-activiteiten meer te starten. In
dat contract staat ook dat hij die verbintenis, voor de locatie waarmee hij deelneemt,
doorgeeft als hij zijn grond verkoopt (via een kettingbeding). We plaatsen hier wel een
kanttekening bij. Uit ons onderzoek blijkt dat de minister nog geen plan heeft voor de
controle op de naleving van de eisen in dit contract.
Tot slot voorkomt de regeling grotendeels dat de geuroverlast van de gestopte
varkenshouderijen zich verplaatst naar een andere locatie. Een varkenshouder moet
namelijk in ruil voor de subsidie minimaal 80% van de rechten doorhalen die hij nodig
had voor het gemiddeld aantal varkens dat hij in 2018 hield. Deze rechten verdwijnen
waardoor het totaal aantal rechten dat in Nederland beschikbaar is, daalt. De minister
eist in de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen niet dat deelnemers 100% van
de varkensrechten inleveren omdat het mogelijk is dat deelnemers rechten geleased

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

51

Algemene Rekenkamer

hebben. Anders zouden die varkenshouders rechten moeten bijkopen om aan de
voorwaarden te voldoen, wat deelname zou ontmoedigen. Bij de afronding van ons
onderzoek gold dat als alle deelnemende varkenshouders hun deelname zouden
voortzetten, het aantal varkensrechten in Nederland met maximaal 7% daalt. In de
praktijk kan dit percentage mogelijk lager uitvallen als een aantal varkenshouders
nog afhaakt.

5.2.3 Minister leert van eerdere saneringsregelingen

De minister heeft bij de opzet van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
geleerd van eerdere saneringsregelingen. Zo heeft ze door ervaringen met de Regeling
beëindiging veehouderijtakken besloten om de waarde van stallen niet vast te stellen
op basis van taxaties. Die waren volgens de minister tijdrovend, niet objectief en
fraudegevoelig. De bepaling van de waarde van stallen gebeurt op basis van een
vooraf in de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen bekend gemaakte vergoeding
per m2. Deze vergoeding per m2 is afhankelijk van het aantal jaren dat de stal al
wordt gebruikt. Verder trok de minister lessen uit de Regeling Omgevingskwaliteit.
De Subsidieregeling sanering varkenshouderijen werkt met grotendeels dezelfde
berekeningsmethode voor de geurscores als de Regeling Omgevingskwaliteit. In de
Regeling Omgevingskwaliteit werd de geurscore gebruikt om varkenshouderijen te
rangschikken op geuroverlast. De bedrijven die de meeste geuroverlast veroorzaakten, kwamen als eerste in aanmerking voor subsidie. Maar in die regeling werd geen
minimum geurscore gebruikt, waardoor het ook voor bedrijven die nauwelijks geur­
overlast veroorzaakten mogelijk was om deel te nemen. In de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen hanteert de minister daarom wel een minimum geurscore.

5.2.4 Minister onderschatte hoeveel tijd varkensboeren nodig
hadden

Ondanks bovenstaande opzet van het beleid, blijkt uit ons onderzoek dat de reductie
van geuroverlast groter had kunnen zijn. 30% van de varkenshouders die een goedkeuring ontving op zijn aanvraag, heeft zijn aanvraag weer ingetrokken. Redenen die
ze hiervoor noemen zijn:
• Het is onzeker of de termijnen voor de beëindiging van het bedrijf haalbaar zijn.
• Het is niet zeker of de gemeente akkoord gaat met de voorstellen voor
herbestemming van de locatie.
• Het subsidiebedrag valt hen tegen.
De minister heeft onderschat hoeveel tijd de varkensboeren nodig hadden om tot een
besluit te komen. Voor een varkensboer is stoppen een ingrijpend besluit. Hij moet
hiervoor vaak in overleg met het gezin, financiers en adviseurs. Ook moet hij contact

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

52

Algemene Rekenkamer

opnemen met zijn gemeente. Die beslist waarvoor hij zijn locatie daarna mag
gebruiken. Dat proces vergt tijd. Maar om deel te nemen aan de subsidieregeling
moeten varkenshouders aan bepaalde termijnen voldoen. Die geven we weer in
figuur 11. Varkenshouders die pas contact opnamen met hun gemeente nadat ze een
goedkeuring op hun subsidieaanvraag ontvingen, lopen het risico om in tijdnood te
komen. Een andere reden voor varkenshouders om hun aanvraag in te trekken was
dat het subsidiebedrag hen tegenviel. Sommige varkenshouders zijn van mening dat
het subsidiebedrag te laag is om te kunnen stoppen met hun bedrijf.
Figuur 11 Het proces vanuit het perspectief van varkenshouders

Deelname is voor varkenshouders een ingrijpend proces
Na 8 weken
Contract
getekend?

Zaken geregeld
met gemeente?

Na 8 maanden
Varkensrechten
doorgehaald?

Varkens en
mest afgevoerd?

Na 24 maanden
Stallen
gesloopt?

424 aanvragen
goedgekeurd

ja

nee

ja

ja

nee

nee

ja

nee

ja

overgebleven
deelnemers

nee

30% aanvragen
ingetrokken*
Wie?

Varkenshouder
+ Staat

Varkenshouder
+ gemeente

Varkenshouder
+ RVO

Varkenshouder

Varkenshouder
* gegevens december 2020

5.2.5 Minister handelde niet consistent met haar doel

Tegelijkertijd met de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen liep nog de Regeling
Omgevingskwaliteit. Die regeling werd in 2019 aangepast en die aanpassing druiste
in tegen het doel van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. De minister
ging ermee akkoord dat in die regeling ruim 25.000 eerder opgekochte varkensrechten
aan varkenshouderijen werden verkocht zonder eisen te stellen aan hun geuroverlast
(zie kader hierna). Dit staat gelijk aan ongeveer 10% van het volume dat jaarlijks op
de markt verhandeld wordt. Ook bedrijven in de gebieden waar veel varkens worden
gehouden, konden deze rechten kopen. Figuur 12 op pagina 55 illustreert deze
tegenstrijdigheid in het beleid van de minister van LNV in 2019.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

53

Algemene Rekenkamer

?

De Regeling Omgevingskwaliteit
Het Ministerie van LNV neemt deel aan de Coalitie Vitale Varkenshouderij, een
samenwerkingsverband met meerdere private partijen (Producenten Organisatie
Varkenshouderij (POV), Rabobank, Vion, Agrifirm, ForFarmers en Topigs Norsvin).
Dit samenwerkingsverband initieerde de Regeling Omgevingskwaliteit. Het
Ontwikkelingsbedrijf Varkenshouderij voerde deze regeling uit in opdracht van
de Coalitie Vitale Varkenshouderij, zo blijkt uit toelichting op de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen. Het doel van de Regeling Omgevingskwaliteit
was onder meer om de (geur)overlast terug te dringen en de varkenshouderij
financieel te versterken. Het Ontwikkelingsbedrijf Varkenshouderij deed dit in
2 fasen. In fase 1 kocht het bedrijf de rechten op van varkenshouders die hun
bedrijf wilden stoppen. Deelnemende varkenshouders ontvingen ook een
vergoeding per varken. Om dit te bekostigen ontving het Ontwikkelingsbedrijf
Varkenshouderij een EU-subsidie van € 5 miljoen via RVO en een lening van
€ 3 miljoen van de Rabobank. In fase 2 konden andere varkenshouderijen
met korting de rechten uit fase 1 kopen van het Ontwikkelingsbedrijf Varkenshouderij. Voorwaarde daarbij was onder meer dat de opkopende varkens­
houderijen nauwelijks geuroverlast veroorzaakten. De deelname aan fase 2
was beperkt en ruim 25.000 van de rechten bleef onverkocht (60% van de in
fase 1 opgekochte rechten). De minister van LNV ging er vervolgens op
22 februari 2019 mee akkoord dat het Ontwikkelingsbedrijf Varkenshouderij
de voorwaarden losliet en de overgebleven rechten verkocht aan varkens­
houderijen zonder eisen te stellen aan hun geuroverlast.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

54

Algemene Rekenkamer

Figuur 12 Tijdlijnen van de 2 regelingen

De minister van LNV handelde bij Regeling Omgevingskwaliteit niet
consistent met haar doel
Regeling Omgevingskwaliteit
Coalitie Vitale Varkenshouderij

22 augustus 2017
Vaststelling definitieve regeling

Subsidieregeling sanering
varkenshouderijen
minister van LNV

2017

31 oktober 2017
Uiterlijke inschrijving fase 1

10 oktober 2017
Publicatie regeerakkoord Rutte III
Aankondiging ‘Cofinanciering Fonds
warme sanering varkenshouderij’

Opkoop rechten van varkenshouderijen

2018
15 december 2018
Uiterlijke inschrijving fase 2

Aankondiging doel vermindering
geuroverlast varkenshouderijen in
veedichte gebieden

Verkoop rechten aan
varkenshouderijen, met eisen aan
22 februari 2019
Akkoord minister van LNV

7 juli 2018
Kamerbrief minister van LNV

2019

Verkoop 60% overgebleven rechten aan
varkenshouderijen, zonder eisen aan
geuroverlast

29 oktober 2019
Publicatie definitieve regeling

De minister heeft in het schriftelijk overleg van 4 juli 2019, waarin de Regeling
Omgevingskwaliteit aan bod kwam, niet aan de Tweede Kamer gemeld dat de eisen
aan de geuroverlast inmiddels waren losgelaten. Daarin gaf de minister aan dat in
de Regeling Omgevingskwaliteit alleen varkensbedrijven in aanmerking kwamen
voor varkensrechten als zij geen geuroverlast veroorzaakten voor omwonenden. De
minister noemde het loslaten van de voorwaarden wel in de toelichting op de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen die op 10 oktober 2019 in de Staatscourant
gepubliceerd is. Het was op zijn plaats geweest wanneer de minister deze informatie
in het schriftelijk overleg van 4 juli 2019 met de Tweede Kamer had gedeeld.

5.2.6 Minister kon met subsidiebedrag meer sturen op
vermindering geuroverlast

De minister maakt deelname aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
niet financieel aantrekkelijker voor grote veroorzakers van geuroverlast dan voor
minder grote veroorzakers. De hoogte van de subsidie wordt namelijk niet bepaald
door de mate van geuroverlast die een locatie veroorzaakt voor omwonenden, maar
door de waarde van de stallen en doorgehaalde varkensrechten. Door de hoogte van

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

55

Algemene Rekenkamer

het subsidiebedrag ook afhankelijk te maken van de geuroverlast, zou de minister in
de opzet van de regeling meer kunnen sturen op de deelname van grote veroorzakers
van geuroverlast aan de subsidieregeling.
Doordat de hoogte van de subsidie afhankelijk is van het kapitaalverlies van boeren en
niet van de verminderde geuroverlast, zijn er grote verschillen in resultaat (verminderde
geuroverlast) per euro subsidie. Een vergelijking van de 10% meest kosteneffectieve
locaties met de 10% minst kosteneffectieve locaties laat zien dat bij de laatste groep
de vermindering van de geuroverlast per euro subsidie meer dan 30 keer lager is dan
bij de eerste groep (zie bijlage 2 voor methodologische verantwoording).

5.2.7 Aanbevelingen

De minister van LNV heeft aangekondigd dat er meer saneringsregelingen komen.
Op basis van ons onderzoek naar de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
doen wij de volgende aanbevelingen voor die regelingen:
• Overweeg om, met inachtneming van de Europese staatssteunregels, de hoogte
van het subsidiebedrag bij een volgende saneringsregeling meer afhankelijk te
maken van de bijdrage aan het beleidsdoel in plaats van alleen afhankelijk van
het kapitaalverlies van de ondernemer.
• Zorg voor een betere afstemming tussen het rijksbeleid en de rol van de gemeente
en provincie. Stimuleer ook dat ondernemers vroeg gaan nadenken over al dan
niet deelnemen aan een saneringsregeling. Stoppen met een (familie)bedrijf is
een ingrijpend besluit dat ondernemers samen met het gezin, financiers en de
gemeente nemen en waarvoor tijd nodig is.
• Geef concreet aan in welke mate een doel wordt nagestreefd, bijvoorbeeld door
het uit te drukken in termen van vermindering van emissies, aantallen dieren of
hoeveelheid mest.

5.3 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van LNV
is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

56

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van LNV heeft op 23 april 2021 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. We sluiten dit hoofdstuk
af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van LNV
De minister van LNV heeft met belangstelling kennis genomen van ons rapport en
gaat op al onze aanbevelingen in.
Subsidie- en autorisatiebeheer
De minister werkt samen met de minister van EZK verder aan maatregelen om tekortkomingen in het autorisatiebeheer van het financiële systeem ORACLE EBS op te
lossen. Bij risico-gerichte reviews zal de minister in subsidiedossiers laten vastleggen
wat de gevolgen zijn van de bevindingen en hoe deze opgevolgd worden. De wijze van
vastlegging wordt meegenomen in het nieuwe documentaire informatiesysteem.
Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19
De minister neemt onze aanbeveling om het reviewbeleid voor de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 uit te werken deels over. Ze zal de
diverse accountantsverklaringen die bij deze regeling gevraagd worden betrekken in
de selectie van de reviews 2021. Ze zal echter geen reviews laten uitvoeren bij derden-

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

57

Algemene Rekenkamer

verklaringen omdat ze dit een ongewenste verzwaring van de controle vindt, gelet op
het uniform subsidiekader. Verder geeft de minister aan dat ze in de toekomst alert
zal zijn op het tijdig informeren van de Eerste Kamer.
Ruimen van met corona besmette nertsen
De minister heeft aandacht gevraagd voor deugdelijke dossiervorming. Verder neemt
de minister onze aanbeveling over om te onderzoeken of ze in de toekomst anders
om kan gaan met het financieel vergoeden van de ruiming van dieren die boven het
wettelijk toegestane aantal worden gehouden. Daarvoor is een wetswijziging van de
Wet dieren nodig. Dat laat de minister aan het nieuwe kabinet over. De minister zal
uitgangspunten vaststellen voor sectoren en bedrijven die zelf werkzaamheden
kunnen verrichten voor de ruimingen.
De minister geeft aan eigenaren van dieren die geruimd worden een tegemoetkoming,
ongeacht of ze bijdragen aan het DGF. Houders van diersoorten die nog niet bijdragen
aan het DGF kunnen wel worden aangewezen voor betaling van diergezondheidsheffing.
Bij de nertsen heeft de minister hier niet voor gekozen, gezien de beëindigingsregeling
voor nertsenhouders waaraan de minister tegelijkertijd werkte.
Retributieproces NVWA
De minister erkent dat een volledige set van procesbeschrijvingen van het retributieproces bij de NVWA ontbreekt. De minister legt uit dat bij de vernieuwing van het
ICT-landschap voor ieder nieuw systeem de beheersmaatregelen direct worden
uitgewerkt in procesbeschrijvingen. Tot alle oude ICT-systemen zijn vervangen wil
de minister de volledigheid en juistheid borgen met controlemaatregelen, waaronder
data-analyse en steekproeven.
Landbouwvrijstelling
De minister geeft aan dat er onderzoek naar de landbouwvrijstelling gepland staat
in 2022. Haar ambtsopvolger zal besluiten over de vormgeving van dit onderzoek.
De minister erkent dat het oorspronkelijke doel van de vrijstelling is vervallen. Ze
oppert dat het onderzoek mogelijk de vraag kan beantwoorden wat de bijdrage van
de vrijstelling is aan de doelen van haar ministerie. Dit onderzoek zal de belasting­
opbrengst bij eventuele afschaffing van de vrijstelling ook onderzoeken.
De minister is het oneens met onze conclusie dat een fiscaal ongelijke behandeling
van grondeigenaren-verpachters en grondeigenaren-landbouwers is ontstaan als
gevolg van de voortzetting van de landbouwvrijstelling na 1 januari 2001. De minister
stelt dat in de Wet IB 2001 ervoor is gekozen om grondeigenaren-verpachters in box 3

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

58

Algemene Rekenkamer

te belasten over het forfaitaire rendement dat zij behalen op het bezit/de exploitatie
van hun landbouwgrond. De waardestijging van die grond wordt als zodanig dus niet
belast.
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
De minister heeft RVO gevraagd een plan op te stellen voor de controle op de naleving
van het contract dat varkenshouders ondertekenen met de Staat. Ook heeft ze RVO
gevraagd een volledige procesbeschrijving op te stellen voor de vergoeding van
varkensrechten. De minister neemt onze aanbeveling gericht op het voorkomen van
grote aantallen terugtrekkingen ter harte. Ook wil ze bij toekomstige regelingen haar
beleidsdoel meer toetsbaar formuleren. De minister is bereid te verkennen of ze
dan de hoogte van de subsidie meer afhankelijk kan maken van de bijdrage aan het
beleidsdoel. Ze plaatst wel de kanttekening dat de staatssteunkaders vereisen dat
de steun moet dienen voor de vergoeding van het waardeverlies van de activa.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We bedanken de minister voor haar reactie. De minister van LNV neemt het grootste
deel van onze aanbevelingen over. Zo onderschrijft ze onze aanbevelingen over
de vastlegging van besluiten, IT-beheerprocessen, de richtlijnen voor incidenten­
management, het IT-landschap van de NVWA.
Wij constateren dat de minister van LNV verbeterslagen in gang heeft gezet op de
terreinen van subsidiebeheer op het kerndepartement en de financiële projectbeheersing bij de NVWA. Over het verslagjaar 2021 zullen wij de verdere ontwikkelingen op
deze terreinen volgen. De reactie van de minister geeft op sommige onderwerpen
aanleiding tot een nawoord van de Algemene Rekenkamer.
Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19
De minister wil geen reviews uitvoeren bij derdenverklaringen. Het vragen van die
verklaring bij subsidies onder de € 125.000 was namelijk al een verzwaring van
de normale eisen. De Algemene Rekenkamer vindt het juist daarom belangrijk dat
zij wel reviews laat doen. Bedrijven betalen voor die verklaring en het kost ze tijd
terwijl niet helder is of deze verzwaarde eis zinvol was en navolging verdient.
Ruimen van met corona besmette nertsen
De minister neemt de meeste aanbevelingen over voor het verhelderen van de werkprocessen voor de ruiming van besmette dieren. De aanbeveling om uitgangspunten
vast te stellen voor financiële vergoedingen bij ruimingen in sectoren die niet aan het
Diergezondheidsfonds bijdragen, neemt de minister niet over. De minister geeft aan

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

59

Algemene Rekenkamer

dat ze dierhouders een heffing kan opleggen wanneer dat nodig is. Ze weegt daarbij
“alle relevante factoren” af. Wij benadrukken dat het belangrijk is dat vóór crisis­
situaties ontstaan, helder moet zijn welke factoren worden meegewogen om een
heffing op te leggen en hoe andere vormen van tegemoetkoming worden overwogen.
Landbouwvrijstelling
De minister erkent in haar reactie dat het oorspronkelijke doel van de landbouw­
vrijstelling is vervallen. Zij wijst vervolgens op de reeds geplande evaluatie van de
vrijstelling in 2022. De minister geeft aan dat ze deze evaluatie echter wil gebruiken
om te onderzoeken of, en zo ja, welke bijdrage de landbouwvrijstelling levert aan
de meer brede beleidsdoelen van het Ministerie van LNV. Wij wijzen nogmaals op
de uitkomsten van de 2 onderzoeken naar de landbouwvrijstelling die in 2007 en
2014 zijn uitgevoerd (zie § 5.1.5).
Wij constateren bovendien dat het Toetsingskader fiscale regelingen dezelfde vragen
bevat die de minister in de evaluatie aan de orde wil stellen. Het toetsingskader is
een Rijksbreed voorschreven instrument om de wenselijkheid van fiscale regelingen,
waaronder ook de landbouwvrijstelling, te onderbouwen. Het volgen van het toetsingskader zorgt er ook voor dat de afwegingen van de minister expliciet, transparant en
navolgbaar worden voorgelegd aan het parlement.
De minister merkt op dat waardeveranderingen van (landbouw)gronden in het bezit
van grondeigenaren-niet-landbouwers als zodanig niet worden belast. Zij acht in
zoverre onze conclusie onjuist dat voortzetting van de landbouwvrijstelling een
fiscale ongelijkheid veroorzaakt. Dit onderschrijven wij niet. Wij wijzen in dit verband
op de wetsgeschiedenis bij de Wet Inkomstenbelasting 2001 en op de brief van
16 juli 2018 van de staatssecretaris van Financiën die mede namens de minister
van LNV aan het parlement is verzonden.
Het lijkt ons goed dat de minister en het parlement over de voortzetting van de
landbouwvrijstelling nader met elkaar in overleg gaan, mede in relatie tot de andere
regelingen voor de verschillende landbouwsectoren.
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen
Wij vinden het positief dat de minister de mogelijkheid gaat verkennen om de hoogte
van de subsidie meer afhankelijk te maken van de bijdrage aan het beleidsdoel.
Op grond van Europese staatssteunkaders zien wij ruimte om te differentiëren in
het percentage van het waardeverlies van de activa dat wordt vergoed.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

60

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van LNV 2020
Deze bijlage bevat 2 infographics met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van LNV.
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020 vindt u een
overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we
aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastendiensten.
De infographics bevatten ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur kent de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

61

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten
en onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast het
verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Diergezondheidsfonds (F)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Fout + Onzekerheid

RM- 0%
Totaal

1. Bewaking en
bestrijding van
dierziekten en voorkomen
en verminderen van
welzijnsproblemen

236.609
23.661 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

62

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%
236.609
23.661 tolerantiegrens

1.637

Tolerantiegrens

1.637

//
//

Algemene Rekenkamer

Verplichtingen (bedragen x € 1.000)22
Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (XIV)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

11. Een weerbaar,
veerkrachtig en veilig
agro-, voedsel- en
visserijsysteem

50. Apparaat

12. Natuur,
biodiversiteit en
gebiedsgericht werken

2.344.378
46.888 tolerantiegrens

1.558.269
77.913 tolerantiegrens

149.717
14.972 tolerantiegrens

636.392
31.820 tolerantiegrens

Fout + Onzekerheid

233.935

RM- 0%

//
//

BO- 0%

230.713

//

RM- 0%

//

BO- 0%
3.146

RM- 0%

//
//

BO- 0%
RM- 0%

Tolerantiegrens

76

//
//

BO- 0%

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (XIV)
Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Totaal

50. Apparaat

12. Natuur,
biodiversiteit en
gebiedsgericht werken

2.068.161
41.363 tolerantiegrens

152.294
15.229 tolerantiegrens

722.845
36.142 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

63

Fout + Onzekerheid

RM- 0%

138

79

BO- 0%

//
//

BO- 0%
RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

59

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende het
begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

64

Algemene Rekenkamer

De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverant­
woording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controle­
verklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs
toe, rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de
comptabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd
door de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring
af. Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR
en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn
uitgevoerd en de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen
wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden
uit. Daarnaast ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de
Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

65

Algemene Rekenkamer

Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig, ordelijk
en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, IT-beheer,
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

66

Algemene Rekenkamer

Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. Daarmee richten we ons op het fundament
van de informatiebeveiliging binnen organisaties. We toetsen zowel de beschreven
procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in
de praktijk.
Voor elke organisatie beoordelen we de effectiviteit van de beheersmaatregelen:
in hoeverre dragen zij bij aan het beheersen van een informatiebeveiligingsrisico?
Vervolgens bepalen we met een risico-impactanalyse de ernst van de bevinding
per beheersmaatregel. De ernst hangt onder andere af van de context van het departement en of het ministerie aanvullende beheersmaatregelen heeft getroffen bij het
risico. Daarnaast nemen we in ons eindoordeel mee in hoeverre onze aanbevelingen
uit eerdere verantwoordingsonderzoeken zijn opgevolgd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens gemodelleerd naar de situatie bij het Rijk.
Het normenkader is opgebouwd uit de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces,
het inzicht in het IT-landschap en de PDCA-cyclus van Deming (Plan, Do, Check, Act).
In het verantwoordingsonderzoek 2020 beoordelen wij de beheersingsmaatregelen
die zijn getroffen om te voldoen aan de normen met betrekking tot het inzicht in het
IT-landschap.
Een groot deel van de taken en verantwoordelijkheden die horen bij lifecycle­
management zijn belegd bij de departementale CIO’s. We toetsen alleen de normen
bij hun taken en verantwoordelijkheden voor het lifecyclemanagement. Deze taken
en verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld vastgelegd in (openbare) kamerstukken,
maar ook in stukken die in het rijksbrede CIO-beraad zijn gepasseerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken
dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

67

Algemene Rekenkamer

Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het
beleid betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt per
onderzoek. Voor ons onderzoek naar de vermindering van geuroverlast door varkenshouderijen in gebieden waar het overgrote deel van de varkens wordt gehouden,
hebben we gebruikgemaakt van een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve
onderzoeksmethoden. We hebben interviews afgenomen met medewerkers van het
Ministerie van LNV, RVO, met de organisatie die de geurscores berekende en met
medewerkers van het Ministerie van IenW. We hebben telefoongesprekken gevoerd
met varkenshouders die hun aanvraag hebben ingetrokken en we hebben voorafgaand aan de lockdown 1 deelnemende varkenshouder ter plekke bezocht. We
hebben interne en openbare beleidsstukken geanalyseerd en tot slot hebben we met
het programma R een databestand van RVO geanalyseerd met informatie over de
aanvragen. Op die manier hebben we onder andere berekend wat bij elke deelnemer
de verhouding is tussen het subsidiebedrag en de vermindering van geuroverlast.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

68

Algemene Rekenkamer

Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

69

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Publicaties
Blanken, K., F. de Buisonje, A. Evers, W. Ouweitjes, J. Verkalk, I. Vermeij,
H. Wemmenhoeve (2020). Kwantitatieve Informatie Veehouderij 2020-2021.
Wageningen: Wageningen Livestock Research.
Commissie Geurhinder Veehouderij (2019). Adviesrapport Geur bekennen.
Combi-luchtwassers, varkenshouderijen en geurhinder. Den Haag: eigen beheer.
Horne, P. van, L. Puister en R. Bergevoet (2020). Waardetabellen nertsen.
Wageningen Economic Research. 4 juni 2020.
Luijt, J. & M. Voskuilen (2009). Langetermijnontwikkeling van de agrarische grondprijs.
Den Haag: LEI.
Ministerie van EZK (2020a). Brief aan de Tweede Kamer over Noodpakket banen en
economie. Kenmerk CE-AEP / 20077147. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020,
35 420 nr. 2.
Ministerie van EZK (2020b). Brief van de ministers van EZK en Financiën:
Afwegingskader bij steunverzoeken individuele bedrijven. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2019-2020, 35 420, nr. 36.
Ministerie van Financiën (2014). IBO Agro-, visserij-, en voedselketens.
Ministerie van Financiën (2016). Concept Ombuigingslijst versie mei 2016.
Ministerie van Financiën (2019). Miljoenennota 2020. Tweede Kamer, vergaderjaar
2019-/2020, 35 300 nr. 1.
Ministerie van Financiën (2020). Aanbiedingsbrief incidentele suppletoire begrotingen
inzake noodpakket banen en economie van de minister van Financiën aan de Tweede
Kamer. Kenmerk 2020-0000055794.
Ministerie van Financiën (2020a). Miljoenennota 2021 Tweede Kamer, vergaderjaar
2020-2021, 35 570 nr. 1.
Ministerie van Financiën (2020b). Rijksbegrotingsvoorschriften 2020.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

70

Algemene Rekenkamer

Ministerie van Financiën (2020c). Brede Maatschappelijke Heroverwegingen
(nummer 10).
Ministerie van LNV (2018a). Brief van de minister van LNV aan de Eerste Kamer.
Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden. Nederland als koploper in
kringlooplandbouw. Kenmerk DGAN-ANK / 18235386. Eenzelfde brief is gestuurd
aan de Tweede Kamer.
Ministerie van LNV (2018b). Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden.
Nederland als koploper in kringlooplandbouw. Den Haag: eigen beheer.
Ministerie van LNV (2019). Brief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer.
Wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met het toevoegen van de
bevoegdheid tot het opleggen van bestuursrechtelijke herstelsancties ter handhaving
van die wet. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 006, nr. 12.
Ministerie van LNV (2020a). Memo aan BPZ. Evaluatie en eindadvies Informatiebeheer
Covid-19. 26 oktober 2020.
Ministerie van LNV (2020b). Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) voor het jaar 2020 (Incidentele
suppletoire begroting inzake Noodpakket banen en economie). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2019-2020, 35 414, nr. 1-2.
Ministerie van LNV (2020c). Brief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer.
Aanvullende maatregelen op het noodpakket. 15 april 2020. Kenmerk DGA /
20117240.
Ministerie van LNV (2020d). Beantwoording feitelijke vragen eerste suppletoire
begroting LNV 2020. 17 juni 2020. Kenmerk FEZ / 20163691.
Ministerie van LNV (2020e). Brief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer.
Beantwoording schriftelijke vragen vierde incidentele suppletoire begroting LNV 2020.
22 oktober 2020. Kenmerk FEZ / 20253711. Bijlage 1 – Antwoorden op vragen vierde
ISB LNV 2020.
Ministerie van LNV (2020f). Onderbouwing 2e claim ruiming pelsdierhouderijen.
12 oktober 2020.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

71

Algemene Rekenkamer

Ministerie van LNV (2020g). Brief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer.
Beantwoording vragen over juridische mogelijkheden ruimen besmette bedrijven.
29 juni 2020. Kenmerk DGA-DAD / 20166350.
Ministerie van LNV (2020h). Nota aan de minister ter ondertekening. Nertsenzaken
en versturen Kamerbrief t.a.v. maatregelen pelsperiode. 26 oktober 2020.
Kenmerk DGA-DAD / 20269313.
Ministerie van LNV (2021). Memo aan stuurgroep crisisbeheersing. Evaluatie
informatiebeheer Covid en crisisarchivering algemeen. 16 januari 2021.
Ministerie van VWS (2020). Brief van de ministers van VWS en LNV aan de Tweede
Kamer. Aanvullende maatregelen voor nertsenbedrijven. 3 juni 2020.
Kenmerk 1699696-206377-PG.
Ministeries van VWS en LNV (2020). Brief van de ministers van VWS en LNV over de
stand van zaken SARS-CoV-2 bij nertsen. 20 juli 2020. Kenmerk 1723994-208283-PG.
NVWA (2017). Werkinstructie verbod pelsdierhouderij. 24-05-2017. Versie 3.
NVWA (2019). Wet verbod pelsdierhouderij inspectieresultaten. https://www.nvwa.
nl/documenten/dier/dierenwelzijn/welzijn/inspectieresultaten/wet-verbod-pelsdierhouderij-inspectieresultaten-2018, geraadpleegd op 25 maart 2021.
Ontwikkelingsbedrijf Varkenshouderij (2017). Regeling Omgevingskwaliteit (ROK).
https://www.ontwikkelingsbedrijfvarkenshouderij.nl/download/459/Documenten/171101_Aanpassing_Regeling_Omgevingskwaliteit_.docx, geraadpleegd op
8 februari 2021.
RVO (2020). Vissersvaartuig stilleggen door coronamaatregelen.https://www.rvo.nl/
subsidie-en-financieringswijzer/vissersvaartuig-stilleggen-door-coronamaatregelen,
geraadpleegd op 25 maart 2021.
RVO (2020). Compensatie voor viskwekerijen. https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/compensatie-voor-viskwekerijen, geraadpleegd op 25 maart 2021.
Van Benthem, M. e.a. (2019). Beleidsdoorlichting agrobeleid. Amsterdam:
SEO Economisch Onderzoek.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

72

Algemene Rekenkamer

Van der Veen, H. e.a. (2007). Evaluatie landbouwvrijstelling. Den Haag: LEI.
Zonder auteur en datum
COVID 19 Oplossingsrichtingen voor sectorspecifieke problemen land- en tuinbouw,
versie 200409.
‘Agendapunt 4B’ sectorspecifieke maatregelen 5-hoek.
Stuk retour bewindspersoon. Verzamelnota SARS-CoV-2 bij nertsen. DOMUS
20203237.
Kamerstukken
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 700, nr. 34. (Eindverslag van
de informateur dhr. G. Zalm over zijn informatiewerkzaamheden).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 28 973 nr. 217. Toekomst Veehouderij.
Verslag van een schriftelijk overleg vastgesteld op 4 juli 2019.
Wet- en regelgeving
Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 18 december
2017, nr. WJZ/17198954, houdende instelling van de Welzijnscommissie Dierziekten
(Instellingsbesluit Welzijnscommissie Dierziekten).
Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2020-2024.
Meststoffenwet (1986). Wet van 27 november 1986, houdende regelen inzake
het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten.
Nitraatrichtlijn (1991). Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen
(91/676/EEG).
Regeling beëindiging veehouderijtakken (2002).
Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 10 juli 2020,
nr. WJZ/20170976, tot wijziging van de Regeling maatregelen Sars-CoV-2 bij nertsen
(wijziging van het vervoersverbod voor nertsenmest).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

73

Algemene Rekenkamer

Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 8 mei 2020,
nr. WJZ/20120212, tot tegemoetkoming in de schade geleden door ondernemingen
in bepaalde landbouwsectoren door de maatregelen ter bestrijding van de verdere
verspreiding van COVID-19 (Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers
COVID-19). Staatscourant nr. 25444. 8 mei 2020.
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (2019). Regeling van de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 10 oktober 2019, nr. WJZ/19237719, tot
vaststelling van een regeling voor de verstrekking van subsidie voor het saneren van
varkenshouderijlocaties in verband met geurhinder.
Wet herstructurering varkenshouderij (1998). Wet van 9 april 1998, houdende regels
inzake een stelsel van varkensrechten en een heffing ter zake van het houden van
varkens.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

74

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1

De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan de
minister van LNV voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke verbeteringen
van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet in onderstaande lijst
opgenomen. Hoofdstuk 2, Tabel 2 Diergezondheidsfonds (DGF) in cijfers in miljoenen €.

2

De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan de
minister van LNV voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke verbeteringen
van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet in onderstaande lijst
opgenomen. Hoofdstuk 2, Figuur 1 Uitgaven Ministerie van LNV in 2020. Het totaalbedrag
aan subsidies in artikel “Natuur en biodiversiteit” is vastgesteld op € 126,9 miljoen.

3

De fiscale regelingen die verplicht zijn op grond van Europese wet- en regelgeving of
het budgettaire belang van € 5 miljoen niet overschrijden en om die reden niet in bijlage
9 van Miljoenennota 2021 zijn opgenomen, hebben wij hier niet meegenomen.

4

De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan
de minister van LNV voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke verbeteringen
van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet in onderstaande lijst
opgenomen. Hoofdstuk 3: De overschrijding op artikel 11 is € 230,7 miljoen, i.p.v.
€ 230,8 miljoen.

5

De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan de
minister van LNV voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke verbeteringen
van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet in onderstaande lijst
opgenomen. Hoofdstuk 3: De overschrijding op artikel 11 is € 230,7 miljoen, i.p.v.
€ 230,8 miljoen.

6

De rapporteringstoleranties geven de grensbedragen weer waarboven een minister
verplicht is om in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag een
toelichting te geven op fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid.
De toleranties zijn onderdeel van de verslaggevingsvoorschriften en zijn opgenomen in
de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften, die de Minister van Financiën op grond van de
Comptabiliteitswet 2016 opstelt. Over (de hoogte van de) toleranties is overeenstemming
bereikt met alle departementen, de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer.

7

1. Landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting,
2. Vrijstelling overdrachtsbelasting cultuurgrond, 3. Verlaagd btw-tarief sierteelt,
4. Vrijstelling assurantiebelasting brede weersverzekering, 5. Bosbouwvrijstelling,
6. Borgstellingskrediet voor de Landbouw Plus (BL Plus), 7. Vermogensversterkend
Krediet (VVK) - Jonge Boerenfonds, 8. Vrijstelling overdrachtsbelasting natuurgrond,
9. Vrijstelling vergoeding bos- en natuurbeheer, 10. Milieu-investeringsaftrek (MIA),
11. Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL), 12. Regeling groenprojecten,
13. MKB-winstvrijstelling, 14. Zelfstandigenaftrek, 15. Fiscale oudedagsreserve (FOR),

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

75

Algemene Rekenkamer

16. Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA), 17. Meewerkaftrek, 18. Middelingsregeling, 19. Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO), 20. Energieinvesteringsaftrek (EIA), 21. Innovatiebox, 22. BTW kleine ondernemersregeling
(KOR), 23. MRB verlaagd tarief bestelauto ondernemers, 24. algemene fiscale
bedrijfsopvolgingsregeling (BOR/BOF), 25. Inkomenssteun in de vorm van directe
betalingen vanuit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, 26. Vergroeningsbetaling
vanuit Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, 27. Extra betaling jonge landbouwers
vanuit Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, 28. Graasdierpremie, 29. Brede
weersverzekering subsidie, 30. Subsidie natuur- en landschapsbeheer (SNLb), 31.
POP-3 subsidies bv. voor jonge landbouwers, 35. Exportkredietverzekering (EKV).
8

Vóór de ruiming van nertsenbedrijven maakte de minister van LNV kosten voor
onderzoek naar verdenkingen van besmettingen van nertsen met corona. Medio
oktober 2020 werden de kosten hiervan ingeschat op € 2 miljoen (LNV, 2020f).

9

Ter vergelijking: voor onderzoek naar coronarisico’s bij andere dieren, katten,
honden, konijnen en varkens, gaf de minister € 1,6 miljoen uit, volgens
het Ministerie van LNV op 9 november 2020.

10 Met 50% toeslag voor werk verricht tussen 18.00-05.59 uur en op zaterdag, en
100% toeslag voor werk op zon- en feestdagen.
11 De CIO is binnen het ministerie het aanspreekpunt voor de politieke en ambtelijke
leiding op ICT-gebied, dat adviseert over de doelstelling, uitvoering, kosten en
risico’s van beleid waar dit raakt aan ICT en omgekeerd.
12 De realisatiecijfers worden eveneens in de Miljoenennota vermeld. De laatst
bekende realisatiecijfers in de Miljoenennota 2021 hebben betrekking op het
kalenderjaar 2017.
13 Zie hiervoor www.rekenkamer.nl.
14 De fiscale regeling geldt zowel voor ondernemers die vallen onder de Wet inkomstenbelasting 2001 als die vallen onder de Wet vennootschapsbelasting 1969.
15 Waar in deze beleidscasus wordt gesproken over ‘winst’, moet dus worden
gelezen dat het ook kan gaan om een situatie waarin sprake is van een verlies
bij de verkoop van landbouwgrond.
16 De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bovendien niet bij de minister van LNV,
maar bij de minister van Financiën. Dit beschreven we in § 5.1.2.
17 Het hangt af van de specifieke omstandigheden van de belastingplichtige of de
genoemde alternatieve faciliteiten een gunstiger of ongunstiger resultaat kennen.
Wij hebben hiernaar in ons onderzoek niet specifiek gekeken. Wij merken echter
ook op dat uit gesprekken met financieringsspecialisten in de agrosector blijkt dat
het knelpunt bij de financiering van bedrijfsopvolging eerder ligt in de lage winstgevendheid van grondgebonden landbouwondernemingen dan in de latente
belastingclaim.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

76

Algemene Rekenkamer

18 De raming is onder meer gebaseerd op de aanname dat de landbouwvrijstelling
wordt afgeschaft met een overgangsregeling. Deze aanname houdt in dat de
waardeverandering van de grond tot het moment van afschaffen van de landbouwvrijstelling onder het bereik van de vrijstelling valt. Het afschaffen heeft
dan dus geen ‘terugwerkende kracht’, maar geldt alleen voor ‘nieuwe’ waarde­
veranderingen vanaf het moment van afschaffen.
19 De raming hanteerde een horizon van 200 jaar, omdat onder meer slechts gedeeltelijk rekening werd gehouden met de waardeverandering van landbouwgronden
die gedurende de jaren meermaals werden verkocht. De periode van 200 jaar was
weliswaar willekeurig gekozen, maar representeerde een (zeer) trage oploop van
het budgettaire belang als gevolg van voornoemde onvolkomenheid in het
ramingsmodel.
20 Wij baseren ons hierbij op de reële prijsontwikkeling tussen 2002 en 2019 en
de historische prijsontwikkeling van landbouwgronden (LEI, 2009).
21 De tabel gaat, net als de onderzochte raming van het Ministerie van Financiën, uit
van het scenario dat de landbouwvrijstelling wordt afgeschaft onder toepassing
van een overgangsregeling. Ook wordt ervan uitgegaan dat het afschaffen van de
landbouwvrijstelling geen invloed heeft op de prijs van landbouwgrond. Voor een
verdere methodologische toelichting verwijzen wij naar www.rekenkamer.nl.
22 De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden
aan de minister van LNV voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke
verbeteringen van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet
in onderstaande lijst opgenomen. Bijlage 1: De overschrijding op artikel 11 is
€ 230,7 miljoen, i.p.v. € 230,8 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van LNV en DGF

77

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021