Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

33 835

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA)

Nr. 121

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT EN VOOR MEDISCHE ZORG
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 april 2019
Op 1 november 2018 hebben de leden Lodders (VVD) en Geurts (CDA) een
motie ingediend met het verzoek om in kaart te brengen of de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en/of het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (bureau) van de NVWA zich bezighouden met het
opstellen van beleid en beleidsregels en, indien dit het geval is, aan te
geven welke stappen er nodig zijn om bureau en de NVWA terug te
brengen tot de toezichts- en handhavende taken. Er is gevraagd om in
kaart te brengen hoe de taakverdeling tussen beleid en handhaving is
vormgegeven bij het maken van beleid, het uitwerken van beleidsregels
en het interpreteren van (Europese) normen1. Wij hebben naar aanleiding
van deze (aangehouden) motie aan ABDTOPConsult gevraagd de
verantwoordelijkheden en de rol- en taakverdeling tussen beleid en
handhaving nader te analyseren.
ABDTOPConsult heeft de huidige taakverdeling tussen beleid en
handhaving door de NVWA getoetst aan de rijksbrede kaders en heeft
deze taakverdeling vergeleken met de werkwijze bij enkele andere
beleidsdepartementen en hun rijksinspecties. Hierbij is gekeken naar
verschillen en overeenkomsten in deze taakverdeling en de voor- en
nadelen hiervan. De analyse is gebaseerd op verschillende documenten
en interviews met belanghebbenden. De scope van het rapport betreft
voedselveiligheid, maar de conclusies kunnen breder gelden.
Wij zijn ABDTOPConsult zeer erkentelijk voor het uitwerken van de
gevraagde analyse. Het rapport, genaamd «De NVWA: bewaker, ook
beleidsmaker?» vindt u als bijlage bij deze brief2.

1
2

kst-33835-121
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 23
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 835, nr. 121

1

Bevindingen ABDTOPConsult
ABDTOPConsult concludeert op basis van de door haar uitgevoerde
analyse dat de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van
beleidsregels tussen enerzijds de ministeries van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
en anderzijds de NVWA logisch is. De NVWA is naast bewaker geen
beleidsmaker. De verdeling sluit goed aan bij de geldende «Aanwijzingen
inzake de rijksinspecties» van de Minister-President. Ook de toets bij
andere departementen en inspecties leidt niet tot een ander inzicht.
Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat zich in de praktijk dilemma’s
kunnen voordoen bij de taakverdeling. Dit komt vooral naar voren bij het
aantreffen van nieuwe risico’s waarvoor nog geen concrete normen
bestaan. Het rapport signaleert dat deze taakverdeling soms onvoldoende
duidelijk is. Ook wordt aangegeven dat het bedrijfsleven de departementen soms mist bij het geven en invullen van duidelijke beleidskaders,
waardoor de NVWA in de ogen van het bedrijfsleven een te grote rol
vervult. Dit signaal betrekken we nadrukkelijk bij de uitwerking van de
aanbevelingen. In alle gevallen is het belangrijk dat de ministeries en de
NVWA een strakke regie hebben op het proces van tot stand komen van
respectievelijk beleidskaders door de departementen en beleidsregels
door de NVWA. Ook is het van belang de relevante partijen tijdig te
betrekken.
Ten aanzien van de rol van bureau concludeert ABDTOPConsult dat de rolen verantwoordelijkheidsverdeling in relatie tot de inspecteur-generaal
(IG) van de NVWA en de beleidsdepartementen ten principale goed is
geregeld.
Reactie op de aanbevelingen
ABDTOPConsult doet vier aanbevelingen, waarin wij ons kunnen vinden.
De grote lijn is dat de helderheid en transparantie over rol en verantwoordelijkheid voor betrokkenen moet worden versterkt en dat deze verantwoordelijkheid beter moeten worden opgepakt. De ministeries en de
NVWA zullen aan de relevante partijen duidelijk maken wanneer het
ministerie aan zet is voor het opstellen van een beleidskader en wanneer
de NVWA ten behoeve van effectief toezicht en handhaving een beleidsregel opstelt. Hieronder onze reactie op de afzonderlijke aanbevelingen.
1. Neem verantwoordelijkheid voor proces en duidelijke beleidskaders
Zoals ABDTOPConsult aangeeft, moet de NVWA nadrukkelijker de
voortgang bewaken van het proces om te komen tot beleidsregels. Het
past binnen de verantwoordelijkheid van de NVWA om duidelijke
beleidskaders te vragen van de departementen, waarbinnen zij haar
toezicht en handhaving moet uitoefenen. De departementen moeten
duidelijker verantwoordelijkheid nemen voor de totstandkoming van
beleidskaders.
De bestaande procedures voor het vaststellen van beleidskaders door de
ministeries en beleidsregels door de NVWA zullen onder de loep worden
genomen en waar nodig worden aangescherpt om de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling te verhelderen. Het moet voor betrokken partijen
duidelijk zijn wie waar over gaat en daar moet ook naar worden
gehandeld. De ministeries en de NVWA zullen deze analyse en eventuele
aanpassing van procedures gezamenlijk oppakken, en zullen de procedures voor 1 januari 2020 hebben aangescherpt.
Deze aanscherping is in het bijzonder van belang indien open normen
moeten worden ingevuld (bijvoorbeeld bij nieuwe risico’s). De wetgever
kan kiezen voor open normen. Bij open normen worden de te bereiken
doelen in de wet beschreven zonder deze norm exact, kwantitatief in te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 835, nr. 121

2

vullen en/of aan te geven hoe deze norm moet worden gerealiseerd. Zo
kunnen bijvoorbeeld voor mogelijk risicovolle stoffen in levensmiddelen
(nog) geen kwantitatieve normen bestaan, maar dient wel te allen tijde
voldaan te worden aan de algemene vereiste dat voedsel veilig is. Ook
bieden open normen, bijvoorbeeld in het geval van dierenwelzijn,
flexibiliteit voor het bedrijfsleven waardoor er ruimte is voor innovaties.
Om in de praktijk van toezicht en handhaving goed te kunnen werken met
open normen, kan het nodig zijn dat aanvullende beleidskaders en
beleidsregels worden vastgesteld.
2. Uniformiteit
In aanwijzing 15 van de regeling vaststelling Aanwijzingen inzake de
rijksinspecties (bijlage bij Kamerstuk 31 490, nr. 190) is vastgelegd dat
beleidsregels over de bevoegdheden van een rijksinspectie worden
ondertekend door de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke Minister of de
inspecteur-generaal. De Minister en de inspecteur-generaal zijn dus
beiden bevoegd om beleidsregels over de bevoegdheden van een
rijksinspectie op te stellen.
Bij mandatering van deze bevoegdheid aan de inspecteur-generaal is nu
het uitgangspunt dat beleidsregels die politieke, bestuurlijke of
maatschappelijke gevolgen kunnen hebben, worden voorgelegd aan de
bewindspersoon. «Bij twijfel, voorleggen» is het adagium.
In de mandaatregelingen van het Ministerie van LNV en van het Ministerie
van VWS is vastgelegd dat de IG van de NVWA beleidsregels (in mandaat)
mag vaststellen. Deze regelingen zijn door de beide ministeries niet op
exact gelijke wijze ingevuld. In het rapport wordt geconcludeerd dat
uniformering van de mandaatregelingen de duidelijkheid zou vergroten
van de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling bij het maken van
beleidsregels. In de mandaatregelingen moet duidelijk staan dat beleidsregels aan de verantwoordelijke ministers moeten worden voorgelegd.
Wij zullen ervoor zorgen dat er heldere afspraken komen en eenduidigheid over de werkwijze en verantwoordelijkheden bij het vaststellen
van beleidsregels, dit vervolgens aanpassen in de mandaatregelingen en
uw Kamer hierover informeren.
3. Betrek de sector/het bedrijfsleven in een vroeg stadium en
4. Transparantie
In het op 21 december 2018 aan uw Kamer toegezonden Actieplan
Voedselveiligheid (Kamerstuk 26 991, nr. 536) is al toegezegd dat de
ministeries de regie nemen bij de discussies over de interpretatie van
wetgeving.
Het is van belang dat het bedrijfsleven en andere relevante partijen
worden betrokken bij het opstellen van beleidskaders en beleidsregels en
dat duidelijk is wanneer en hoe partijen worden betrokken.
Op verschillende terreinen is voor het opstellen van beleidskaders al
sprake van betrokkenheid van het bedrijfsleven, in overleggen zoals het
Regulier Overleg Warenwet (ROW), dat het Ministerie van VWS organiseert, en het Bestuurlijk Overleg met het bedrijfsleven, dat LNV organiseert.
Daarnaast vindt ook regelmatig overleg plaats tussen de ministeries, de
NVWA, het bedrijfsleven en andere relevante maatschappelijke organisaties.
In de praktijk worden betreffende partijen al betrokken. Het is echter zoals
ABDTOPConsult constateert van belang dat dit in een zo vroeg mogelijk
stadium en systematisch gebeurt. Door in de procedures voor het
vaststellen van beleidskaders en beleidsregels duidelijk aan te geven in
welke situaties en op welk moment in deze trajecten het bedrijfsleven en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 835, nr. 121

3

andere relevante maatschappelijke organisaties worden betrokken, zal
hier invulling aan worden gegeven.
De rol en verantwoordelijkheid van bureau zijn vastgelegd in de Wet
Onafhankelijke Risicobeoordeling Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (WOR-2006) en worden volgens ABDTOPConsult ook zo toegepast.
Bureau geeft – conform voornoemde wet – in de praktijk uitsluitend advies
aan de NVWA en/of de departementen. Aan het advies van bureau kunnen
de departementen en de IG van de NVWA niets wijzigen. Bij alle adviezen
wordt deze onafhankelijke adviserende rol van bureau in acht genomen.
Tenslotte
Via de voortgangsrapportages van het Actieplan Voedselveiligheid zullen
wij uw Kamer informeren over de aanscherping van de procedures voor
beleidskaders en beleidsregels en de aangepaste mandaatregelingen.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten
De Minister voor Medische Zorg,
B.J. Bruins

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 835, nr. 121

4