Cahier 2022-4

Planevaluatie Wet forensische
zorg

Reconstructie en evaluatie van de
beleidstheorie

Cahier 2022-4

Planevaluatie Wet forensische
zorg

Reconstructie en evaluatie van de
beleidstheorie
A.M. Burger
C.H. de Kogel
m.m.v.
J.J. van der Ree

Cahier
De reeks Cahier omvat de rapporten van onderzoek dat door en in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum is verricht. Opname in de
reeks betekent niet dat de inhoud van de rapporten het standpunt van de Minister van
Justitie en Veiligheid weergeeft.

Alle rapporten van het WODC zijn gratis te downloaden van WODC Repository.

Inhoud
Afkortingen

7

Samenvatting

8

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.4.1
1.4.2
1.4.3
1.4.4
1.5

Inleiding en Methoden
Aanleiding tot het onderzoek
Doelgroep
Doel en onderzoeksvragen
Methoden
Bronnenonderzoek
Reconstructie beleidstheorie
Evaluatie van de beleidstheorie
Indicatoren
Leeswijzer

16
16
16
17
19
19
20
20
21
21

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.3
2.3.1
2.3.2

Beknopte Wetsgeschiedenis
Aanleiding tot de Wet forensische zorg
Parlementaire geschiedenis Wet forensische zorg
Twee nota’s van wijziging
Eerste behandeling in de Eerste Kamer en uitstel van behandeling
Rapporten over de zorg en de tweede nota van wijziging Wvggz
Inwerkingtreding Wfz en lagere regelgeving
Forensische zorg gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz
Interimbesluit forensische zorg
Forensische zorgen en Michael P.

23
23
25
25
26
27
28
29
29
30

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3

Doelen en uitgangspunten van de Wet forensische zorg
Vier doelen
De samenhang tussen forensische zorg en recidive
Balans tussen beveiliging, behandeling en rechtspositie
Beveiliging en behandeling binnen de Wfz
Behandeling, zorg, herstel
Rechtspositie binnen de Wfz

32
32
32
34
35
36
36

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.4

Patiënt op de juiste plek
Inleiding
Veronderstelling 1.1: Indicatiestelling en plaatsing
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 1.2: Informatie-uitwisseling
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Indicatoren voor het doel Patiënt op de juiste plek

38
38
39
42
44
44
46
47
47

5
5.1
5.1.1
5.1.2

Voldoende forensische zorgcapaciteit
Inleiding
Toelichting inkoopsystematiek Justitie en Veiligheid
Aanbestedingswet en open house model

49
49
49
50

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 4

5.2
5.2.1
5.2.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.4.1
5.4.2
5.5

Veronderstelling 2.1: Aanpassing zorginkoop aan de hand van zorgvraag
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 2.2: Gedifferentieerde inkoop van zorg
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 2.3: Bestuurlijke boete
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Indicatoren voor het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit

52
53
53
53
54
54
55
55
56
56

6
6.1
6.2
6.2.1
6.2.2
6.3
6.3.1
6.3.2
6.4

Kwalitatief goede forensische zorg
Inleiding
Veronderstelling 3.1: Kwaliteitseisen
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 3.2: Prestatie-indicatoren
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Indicatoren voor het doel Kwalitatief goede forensische zorg

58
58
60
60
61
61
61
63
63

7
7.1
7.2
7.2.1
7.2.2
7.3
7.3.1
7.3.2
7.4
7.4.1
7.4.2
7.5
7.5.1
7.5.2
7.6

Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
Inleiding
Veronderstelling 4.1: Aansluiting wettelijke kaders en financieringskaders
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 4.2: Prestatie-indicatoren
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 4.3: Tijdige voorbereiding aansluitende zorg
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Veronderstelling 4.4: Artikel 2.3 Wfz
Onderbouwing voor veronderstelling
Indicatoren
Indicatoren voor het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg

65
65
66
67
68
68
69
69
69
70
70
71
73
73
74

8
8.1
8.2
8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3

Discussie en conclusie
Inleiding
Kanttekeningen
Beantwoording onderzoeksvragen
Binnen welke maatschappelijke en historische context is de Wfz te kaderen?
Hoe ziet de beleidstheorie van de Wfz eruit?
Wat kan er gezegd worden over de wetenschappelijke onderbouwing van de
beleidstheorie en de afstemming van de beleidstheorie met andere wetgeving en
randvoorwaarden?
Welke concrete indicatoren uit de planevaluatie kunnen in de proces- en
doelbereikingsevaluatie worden ingezet?
Overwegingen bij centrale knelpunten in de Wet forensische zorg
Een probleem van capaciteit of doorstroom?
Europese Aanbestedingsrichtlijnen en open house modellen
De rol van kwaliteit in de Wfz

76
76
76
77
77
77

8.3.4
8.4
8.4.1
8.4.2
8.4.3

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

80
82
83
83
86
87

Cahier 2022-4 | 5

8.5
8.6

Richtingen voor proces- en doelbereikingsevaluatie
Conclusie

87
89

Summary

91

Literatuur

99

Bijlage 1

Samenstelling Begeleidingscommissie

104

Bijlage 2

Samenstelling Klankbordgroep

105

Bijlage 3

Respondenten

106

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 6

Afkortingen
3RO

AWBZ
Bfz
DforZo
DJI
FPA
FPC
FPK
Ifzo
NIFP
Nza
OM
Rfz
RIBW
RvdR
SGLVLG
Sr
Stb
Tbs
Wfz
Wmg
WODC
Wvggz
Wzd

3 Reclasseringsorganisaties (Reclassering Nederland, Stichting
Verslavingsreclassering GGZ, Stichting Leger des Heils
Jeugdbescherming & Reclassering)
Algemene wet bijzondere ziektekosten
Besluit forensische zorg
Directie forensische zorg
Dienst Justitiële Inrichtingen
Forensische Psychiatrische Afdeling
Forensisch Psychiatrisch Centrum
Forensische Psychiatrische Kliniek
Informatiesysteem forensische zorg
Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie
Nederlandse zorgautoriteit
Openbaar Ministerie
Regeling forensische zorg
Regionale Instellingen voor Beschermende Woonvormen
Raad voor de Rechtspraak
Sterk Gedragsgestoord Licht Verstandelijk Gehandicapt
Wetboek van Strafrecht
Staatsblad
Maatregel terbeschikkingstelling
Wet forensische zorg
Wet marktordening gezondheidszorg
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
Wet zorg en dwang

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 7

Samenvatting
Achtergrond
Sinds 1 januari 2019 is de Wet forensische zorg (Wfz) van kracht. Artikel 2.3 van de
Wfz, het zogeheten schakelartikel waarmee de strafrechter de mogelijkheid krijgt om
een civiele machtiging af te geven, is gelijktijdig met de civiele zorgwetten de Wet
verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) en de Wet zorg en dwang (Wzd) op
1 januari 2020 in werking getreden. Met de Wfz beoogt de wetgever een kader te
bieden voor de wijziging van het forensische zorgstelsel. Deze stelselwijziging werd
reeds vanaf 2008 doorgevoerd. Daarbij werd het budget voor forensische zorg
overgeheveld vanuit het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport naar de
begroting van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Vanaf dat moment wordt zorg
op basis van contracten ingekocht door het ministerie van Justitie en Veiligheid en
worden forensische patiënten op basis van een gestandaardiseerde indicatiestellingprocedure naar een passende zorgaanbieder geleid.
De Wfz biedt een wettelijk kader voor de inkoop en organisatie van forensische zorg
voor volwassenen. De Wfz is van toepassing op de patiënten die aanspraak maken op
deze zorg. De wetgever omschrijft forensische zorg als ‘geestelijke gezondheidszorg,
verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg, met inbegrip van psychogeriatrische zorg, die onderdeel is van een (voorwaardelijke) straf of maatregel of de
tenuitvoerlegging daarvan, dan wel een andere justitiële titel’.
Ten behoeve van de evaluatie van de Wfz wordt in dit rapport de beleidstheorie van de
Wfz gereconstrueerd en geëvalueerd. De nadruk bij deze reconstructie ligt op de door
de wetgever beoogde doelstellingen en veronderstelde werkzame mechanismen van de
Wfz. De veronderstellingen waarop wetgeving is gebaseerd, bepalen mede of de
wetgeving in de praktijk kan werken. De planevaluatie is om die reden een belangrijke
eerste stap van een wetsevaluatie. Binnen deze evaluatievorm worden niet de
uitvoering in de praktijk of de doelbereiking geëvalueerd, maar de theoretische en
praktische onderbouwing van de veronderstelde werkzame mechanismen van een wet.
Op basis van de reconstructie van de beleidstheorie worden concrete indicatoren
geïdentificeerd, die van belang zijn om richting en invulling te geven aan vervolgonderzoek naar de toepassing en doelbereiking van de Wfz in de praktijk.

Onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen luiden:
1 Binnen welke maatschappelijke en historische context is het wetsvoorstel voor de
Wfz geïntroduceerd en door welke maatschappelijke veranderingen heeft het verder
vorm gekregen?
2 Hoe ziet de beleidstheorie van de Wfz eruit?
a Wat zijn de belangrijkste doelen van de Wfz?
b Wat zijn de veronderstelde werkzame mechanismen van waaruit de doelen van
de Wfz behaald zouden moeten worden?
3 Wat kan er gezegd worden over de onderbouwing van de beleidstheorie, de
beschikbaarheid van benodigde randvoorwaarden en de afstemming met andere
wetgeving?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 8

4 Welke concrete indicatoren kunnen uit de planevaluatie afgeleid worden die in de
proces- en doelbereikingsevaluatie ingezet kunnen worden om inzicht te geven in
de mate waarin (tussen)doelen van de Wfz worden bereikt?

Methode
Bronnenonderzoek
De beschrijving van het historisch kader en de reconstructie van de beleidstheorie
vinden plaats op basis van bronnenonderzoek. Daarbij is met name het Kamerdossier
van de Wfz van belang, maar is ook gekeken naar de Kamerdossiers van de
forensische zorg, de Wvggz en de Wzd. Daarnaast zijn adviezen en rapporten
geraadpleegd die in de periode tussen januari 2004 en maart 2022 zijn gepubliceerd
over de sector forensische zorg of de Wfz en is naar wetenschappelijke literatuur
gezocht met behulp van de zoekmachines Legal Intelligence en Kluwer Navigator. Het
literatuuronderzoek is aangevuld met interviews met beleidsmedewerkers die
betrokken waren bij de totstandkoming, invoering en uitvoering van de Wfz, evenals
met medewerkers van DJI die betrokken zijn bij de inkoop en de plaatsing binnen de
forensische zorg.
Beleidsreconstructie en beleidsevaluatie
De reconstructie van de beleidstheorie is uitgevoerd in lijn met de zogeheten PolicyScientific approach voor beleidsevaluaties. Op basis van deze werkwijze zijn de
probleemstellingen en de daaraan gerelateerde doelstellingen van de Wfz onderzocht
in de Kamerstukken van de Wfz. Daarna zijn in deze Kamerstukken de veronderstellingen van de wetgever over hoe de werkzame mechanismen zouden moeten
bijdragen aan het behalen van de doelen van de Wfz geïdentificeerd en verder
geëxpliciteerd in ‘als…dan’ of ‘hoe meer… hoe beter’ constructies.
Voor iedere veronderstelling over de werking van de Wfz is op basis van wetenschappelijke artikelen en onderzoeksrapporten geëvalueerd of deze veronderstelling
onderbouwd kan worden met wetenschappelijke theorie of gegevens. Naast de wetenschappelijke onderbouwing wordt ook de mate van samenhang tussen verschillende
beleidsmaatregelen binnen en buiten de Wfz onderzocht en wordt gekeken in hoeverre
de wettelijk- en procesmatig benodigde randvoorwaarden aanwezig zijn om de doelen
van de Wfz te behalen.
Indicatoren
Voor ieder doel en ieder verondersteld werkzaam mechanisme van de Wfz zijn
specifieke indicatoren geformuleerd, gebaseerd op algemene evaluatiecriteria. Deze
evaluatiecriteria voor de doelen richten zich met name op de relevantie van die doelen
voor het oplossen van de problemen die spelen in de forensische zorg (Relevantie) en
de mate waarin het ingezette beleid leidt tot het bereiken van de doelen (Effectiviteit).
Evaluatiecriteria van de veronderstellingen richten zich op de resultaten die behaald
worden als gevolg van de inzet van beleidsinstrumenten (Impact), de knelpunten die
optreden bij de toepassing van de beleidsinstrumenten (Efficiëntie) en in een aantal
gevallen ook de mate waarin het beleid is afgestemd met bestaand of gelijktijdig
ingevoerd beleid (Afstemming).
Om te onderzoeken of de uit de planevaluatie afgeleide evaluatie-indicatoren in de
optiek van ketenpartners binnen de forensische zorg zinvol en realistisch zijn, is een
expertbijeenkomst georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomst zijn ketenpartners binnen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 9

de forensische zorg uitgenodigd om te discussiëren over de reconstructie van de
werkzame mechanismen uit de planevaluatie en over de manier waarop de
veronderstelde werkzame mechanismen en de doelen van de Wfz kunnen worden
onderzocht op basis van concrete indicatoren.

Historisch kader
In de Motie van Eerste Kamerlid Van de Beeten (2004) en een daaropvolgend onderzoek van de werkgroep Houtman (2005) wordt geconstateerd dat de forensische zorg
kampt met meerdere uitdagingen. Knelpunten worden gesignaleerd op het gebied van
zorgcapaciteit, de aansluiting met reguliere zorg en de discrepantie tussen enerzijds de
verantwoordelijkheden van de Minister van Justitie en Veiligheid voor de tenuitvoerlegging van forensische zorg en anderzijds zijn feitelijke mogelijkheden daartoe.
Dientengevolge wordt een brede stelselwijziging voorbereid, waarbij de forensische
zorg voortaan op basis van inkoopcontracten zou worden gefinancierd vanuit de
begroting van het ministerie van Justitie en Veiligheid in plaats van het ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deze stelselwijziging, die gecombineerd wordt met
een nieuwe systematiek van indicatiestelling en plaatsing, wordt vanaf 2008
doorgevoerd.
Hoewel de bekostiging van forensische zorg sinds 2008 vanuit het budget van het
ministerie van Justitie en Veiligheid komt, ontbreken in de periode voor de inwerkingtreding van de Wfz de formele wettelijke kaders om de verantwoordelijkheid voor de
financiering en besturing van de forensische zorg onder het ministerie van Justitie en
Veiligheid te laten vallen. De Wfz zou deze lacune moeten opvullen. Om de forensische
zorg te regelen in de periode dat het wetsvoorstel voor de Wfz nog bij de Tweede en
later de Eerste Kamer lag, gaat vanaf december 2010 het Interimbesluit Forensische
Zorg van kracht. Dit Besluit bevatte veel bepalingen die in een aangepaste vorm ook in
de Wfz zijn opgenomen, waaronder de regelingen voor indicatiestellingen, plaatsing en
inkoop van forensische zorg.
Op 4 juni 2010 wordt het wetsvoorstel voor de Wet forensische zorg samen met de
memorie van toelichting door de Minister van Justitie en Veiligheid naar de Tweede
Kamer gestuurd, waar het wetsvoorstel in december 2012 is aangenomen. In de
Eerste Kamer wordt echter met de behandeling van de Wfz gewacht totdat zij in
samenhang met de civiele zorgwetten de Wvggz en de Wzd behandeld kan worden,
waardoor de Wfz pas in 2018 door de Eerste Kamer wordt ingestemd. De Wfz treedt
grotendeels per 1 januari 2019 in werking, waarbij het schakelartikel 2.3 Wfz
gelijktijdig met de Wvggz en de Wzd op 1 januari 2020 in werking treedt.
Gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz heeft het wetsvoorstel meerdere
veranderingen ondergaan, hoofdzakelijk met betrekking tot de aansluiting met de
civiele zorgwetten Wvggz en Wzd. Met name in reactie op de casus Bart van U. en de
daaropvolgende onderzoekscommissie Hoekstra worden wezenlijke veranderingen
doorgevoerd in de procedure omtrent artikel 2.3 Wfz, waardoor de civiele machtigingen die door de strafrechter zouden worden afgegeven een meer strafrechtelijk
karakter krijgen.
Tegelijkertijd lijken de maatschappelijke en politieke stellingname ten opzichte van de
forensische zorg zich over de tijd te verschuiven. In lijn met de golfbewegingen in de
tbs zijn er gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz initiatieven geïntrodu-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 10

ceerd waarbij meer werd ingezet op beveiliging, in sommige gevallen ten koste van de
behandeling en rechtspositie van een patiënt. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld de
verscherping van de toekenning van vrijheden in reactie op de casus Michael P.

Reconstructie Beleidstheorie
In de memorie van toelichting worden vier doelen van de Wfz genoemd: Patiënt op de
juiste plek, Voldoende forensische zorgcapaciteit, Kwalitatief goede forensische zorg en
een Goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg. De forensische zorg
zelf staat in het teken van het herstel van de forensische patiënt en de vermindering
van de kans op recidive, aldus artikel 2.1 Wfz. Een centraal uitgangspunt dat hieraan
ten grondslag ligt is dat forensische zorg leidt tot een daling in het recidiverisico van
een patiënt.
Voor ieder van de vier doelen van de Wfz zijn op basis van bronnenonderzoek enkele
veronderstelde werkzame mechanismen gereconstrueerd. Deze worden hieronder per
doel puntsgewijs weergegeven.
Patiënt op de juiste plek
1.1 Door de implementatie van geprotocolleerde indicatiestellingen kunnen potentiële
zorg- en beveiligingsbehoeften van justitiabelen structureel in een vroeg stadium
worden vastgesteld. Hierdoor worden forensische patiënten tijdig naar de juiste
plek geleid. Door de zorg- en beveiligingsbehoefte zoals die beschreven staan in
de indicatiestelling als uitgangspunt te nemen voor plaatsing, wordt vraaggericht
en niet capaciteitsgericht geplaatst.
1.2 Als de (mogelijkheden tot) informatie-uitwisseling tussen instanties wordt
verbeterd, wordt de zoektocht naar de meest geschikte zorgplek vereenvoudigd.
Hoe beter de informatie-uitwisseling wordt geregeld, hoe beter de patiënt naar de
juiste plek kan worden geleid.
Voldoende forensische zorgcapaciteit
2.1 Als gebruik wordt gemaakt van een inkoopsysteem voor forensische zorg, kan de
inkoop van forensische zorg worden aangepast aan de hand van de zorgvraag
van afgelopen jaren. Door de zorginkoop aan te passen aan de hand van de
voorgaande zorgvraag, kan voldoende forensische zorgcapaciteit worden
gecreëerd.
2.2 Als gebruik wordt gemaakt van een inkoopsysteem voor forensische zorg en deze
inkoop vraag-gestuurd is, komt een gedifferentieerd zorgaanbod tot stand, waarbij meer ruimte ontstaat voor zorgaanbieders om zich verder te specialiseren.
Doordat zorg kan worden ingekocht bij meer verschillende zorgaanbieders,
ontstaat er voldoende forensische zorgcapaciteit.
2.3 Doordat de plaatsing van forensische patiënten contractueel kan worden
afgedwongen wanneer die valt binnen de inkoopafspraken met een
zorgaanbieder, kan een tijdige start van de behandeling op een passende
zorglocatie worden bewerkstelligd.
Kwalitatief goede forensische zorg
3.1 Als forensische zorg enkel wordt ingekocht bij zorginstellingen die voldoen aan
specifieke kwaliteitseisen, kan via de zorginkoop sturing worden gegeven aan de
kwaliteit van de forensische zorg. Dit leidt tot kwalitatief goede forensische zorg.
3.2 Als een inkoopsysteem voor forensische zorg wordt gebruikt, kan de zorginkoop
worden gestuurd op basis van scores die zorgaanbieders behalen op prestatie-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 11

indicatoren. Door de zorginkoop deels te baseren op de score van een
zorgaanbieder op deze prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg gericht
ingekocht bij zorginstellingen die kwalitatief goede forensische zorg leveren.
Goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg
4.1 Door de wettelijke en financiële kaders van de forensische en reguliere zorg beter
op elkaar aan te laten sluiten, worden de randvoorwaarden geschapen voor een
betere aansluiting tussen beide stelsels.
4.2 Als een inkoopsysteem voor forensische zorg wordt gebruikt, kan de zorginkoop
worden gestuurd op basis van scores die zorgaanbieders behalen op prestatieindicatoren. Door de zorginkoop deels te baseren op de score van een
zorgaanbieder op deze prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg zoveel
mogelijk ingekocht bij zorginstellingen die een goede aansluiting tussen de
forensische en de reguliere zorg bewerkstelligen.
4.3 Voor sommige personen is na afloop van de forensische zorgtitel aansluitende
reguliere zorg gewenst. Als een zorgaanbieder voor deze patiënten binnen zes
weken voor afloop van forensische zorg voorbereidingen treft, wordt tijdig
begonnen met de voorbereidingen voor aansluitende zorg. Daardoor ontstaat er
een goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg.
4.4 Als de strafrechter op meerdere momenten in het strafproces, ambtshalve of op
vordering van de officier van justitie, een civiele machtiging voor verplichte zorg
kan afgeven aan een brede doelgroep, dan wordt de strafrechter beter in staat
gesteld om een integrale afweging te maken tussen straf en zorg. In dat geval
kunnen betrokkenen die niet (meer) in de forensische sector thuishoren beter
naar de reguliere zorg worden geleid, waardoor er een betere aansluiting tussen
het strafrecht en de reguliere zorg wordt bewerkstelligd.

Onderbouwing Beleidstheorie
Forensische zorg en recidive
De samenhang tussen forensische zorg en vermindering van het risico op recidive is
uitvoerig onderzocht en onderschreven. In tegenstelling tot strengere bestraffing en
supervisie, welke nauwelijks effect hebben op recidivecijfers, leiden rehabilitatieprogramma’s en behandelprogramma’s tot een duidelijke vermindering in recidive.
Tegelijkertijd bestaan er aanzienlijke verschillen in de effectiviteit van behandelprogramma’s, wat het belang van de doelen van de Wfz, met name de doelen
Kwalitatief goede forensische zorg en Patiënt op de juiste plek, onderschrijft.
Patiënt op de juiste plek
Om het doel Patiënt op de juiste plek te bereiken heeft de wetgever een uniform en
geprotocolleerd proces opgezet, waarbij de inkoop, indicatiestelling en plaatsing van
forensische patiënten onafhankelijk van elkaar worden uitgevoerd. Binnen de
systematiek van indicatiestelling en plaatsing dient de zorg- en beveiligingsvraag op
geprotocolleerde wijze in kaart te worden gebracht, waarna de plaatsing op vraaggestuurde en niet capaciteit-gestuurde basis tot stand komen. Door binnen de Wfz de
mogelijkheden tot informatie-uitwisseling tussen ketenpartners verder uit te breiden
en door de inrichtingen van een Informatiesysteem forensische zorg (Ifzo) kan de
toeleiding van patiënten naar de juiste plek beter gerealiseerd worden. Uit eerdere
rapporten wordt duidelijk dat capaciteitstekorten in de forensische zorg deze vraaggestuurde plaatsing kunnen tegenwerken, al worden deze constateringen niet

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 12

ondersteund met concrete cijfers over hoe frequent dit knelpunt voorkomt en in
hoeverre dit met tijdelijke overbruggingszorg kan worden ondervangen.
Relatie zorginkoop, forensische zorgcapaciteit en kwaliteit forensische zorg
De wetgever veronderstelde ten tijde van het indienen van het wetsvoorstel Wfz dat
de zorginkoop een sturende rol zou spelen in het bewerkstelligen van een goede
aansluiting tussen zorgvraag en zorgcapaciteit, evenals bij het bevorderen van de
kwaliteit van zorg. Dientengevolge zijn alle geïdentificeerde veronderstelde werkzame
mechanismen die gekoppeld zijn aan de doelen Voldoende forensische zorgcapaciteit
en Kwalitatief goede forensische zorg gerelateerd aan de zorginkoop. Toen de Europese Aanbestedingsrichtlijnen in 2016 werden aangescherpt, werden de mogelijkheden
van DJI om met individuele zorgaanbieders afspraken te maken met betrekking tot
capaciteit, kwaliteit en prijs sterk ingeperkt.
In reactie op deze veranderingen in de aanbestedingswetgeving hanteert DJI met
ingang van 2020 een open house model bij de inkoop van forensische zorg. Binnen
dit open house model wordt forensische zorg niet aanbesteed, maar wordt iedere
zorgaanbieder die zich registreert en die voldoet aan een serie minimumeisen
gecontracteerd voor forensische zorg. Binnen dit open house model kan DJI geen
afspraken maken met individuele zorgaanbieders over capaciteit, kwaliteit of prijs,
waardoor DJI slechts in geringe mate op macroniveau sturing kan geven aan deze
facetten van de forensische zorg. De veronderstellingen die de wetgever aan het
begin van het wetgevingstraject formuleerde over hoe de zorginkoop zou leiden tot
bevordering van de doelen Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwalitatief goede
forensische zorg zijn daardoor binnen het huidige inkoopstelsel niet aannemelijk.
Inmiddels heeft DJI stappen gezet om vanaf 1 januari 2024 een alternatief inkoopmodel te hanteren, te weten het landschapsgerichte inkoopmodel. Naar verwachting
kan dit ertoe leiden dat DJI in de toekomst beter zal kunnen sturen op prijs, kwaliteit
en capaciteit van forensische zorg.
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
Uit de Kamerstukken zijn vier verschillende veronderstelde werkzame mechanismen
op te maken van waaruit de Wfz het doel Verbetering aansluiting forensische en
curatieve zorg zou moeten bevorderd. Voor deze veronderstellingen geldt veelal dat
er wisselende evidentie bestaat dat de onderliggende werkzame mechanismen een
positieve bijdrage kunnen leveren aan de continuïteit van zorg. De aansluiting van
onder andere de financiële kaders van de forensische zorg en de reguliere zorg is een
positieve ontwikkeling, maar rechtspositionele verschillen tussen forensische en
reguliere patiënten in de civiele zorgwetten kunnen continuïteit van zorg in de weg
staan (veronderstelling 4.1). In het geval van het inspanningsvereiste, dat is vastgelegd in artikel 2.5 Wfz (veronderstelling 4.3), moet vastgesteld worden dat deze
bepaling enkel kan bijdragen tot de zorgcontinuïteit wanneer binnen zes weken ook
daadwerkelijk vervolgzorg opgestart kan worden. In het geval van artikel 2.3 Wfz
(veronderstelling 4.4) blijkt uit recente rapporten dat het schakelartikel wordt
gebruikt, maar nog niet erg frequent. Gedeeltelijk kan dit verklaard worden door
ontbrekende randvoorwaarden zoals de capaciteit van beveiligde bedden en de
financiering daarvan, maar ook door onduidelijkheden in de wetgeving en uitvoering
evenals weeffouten in de artikel 2.3 Wfz-procedure in relatie tot de Wzd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 13

Richtingen voor toekomstig onderzoek
Uit de planevaluatie is gebleken dat het zinvol is om een proces- en doelbereikingsevaluatie uit te voeren voor de Wfz. Dit onderzoek heeft inzichten opgeleverd met
betrekking tot de theoretische en praktische onderbouwing van de veronderstelde
werkzame mechanismen die ten grondslag liggen aan de Wfz. Op basis van de
bevindingen uit de planevaluatie kan een prioritering gegeven worden aan de
processen die nader onderzocht moeten worden in de hierop volgende proces- en
doelbereikingsevaluaties uit het onderzoeksprogramma ‘Evaluatie Wet forensische
zorg’.
Patiënt op de juiste plek
Het proces van indicatiestelling en plaatsing speelt een centrale rol in de toeleiding van
patiënten naar de juiste plek. Op basis van de planevaluatie zijn concrete indicatoren
vastgesteld op basis waarvan de veronderstelde werking van het proces van indicatiestelling en plaatsing kan worden onderzocht en zijn mogelijke onderzoeksopzetten
beschreven om dit nader te onderzoeken.
Enerzijds kan een prospectieve studie worden opgezet. Hierbij zouden plaatsingscoördinatoren verzocht worden om systematisch te registeren in welke gevallen het
niet mogelijk is om een patiënt op de juiste plek te plaatsen. In deze gevallen zou
gekeken kunnen worden of het vereiste beveiligingsniveau of de zorgvraag in de
indicatiestelling moet worden aangepast en of hier sprake is van tijdelijke overbruggingszorg of een langdurige second-best plaatsing. Als alternatief kan een
retrospectief onderzoek worden uitgevoerd, waarbij op basis van gegevens uit Ifzo
de daadwerkelijke plaatsingen van patiënten worden vergeleken met gegevens uit de
initiële indicatiestelling.
Dit onderzoek zou kunnen worden aangevuld met vraaggesprekken met functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de indicatiestelling en de plaatsing, om meer
inzicht te krijgen in het proces, de administratieve lasten omtrent de indicatiestelling
en plaatsing van patiënten en de rol die informatie-uitwisseling speelt in het geleiden
van patiënten naar de juiste plek.
Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwalitatief goede forensische zorg
In de huidige planevaluatie wordt geconstateerd dat de veronderstelde werkzame
mechanismen van waaruit de doelen Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwaliteit
van forensische zorg zouden moeten worden bereikt niet aannemelijk zijn binnen de
huidige inkoopstructuur. DJI heeft inmiddels stappen gezet om per 1 januari 2024 de
inkoop van forensische zorg op basis van een landschapsgericht inkoopmodel aan te
besteden, onder andere om meer grip te krijgen op capaciteit, kwaliteit en prijs.
Vanwege de voorgenomen wijziging in de inkoopstrategie is het in de nabije toekomst
minder zinvol om de rol van de zorginkoop ten aanzien van de doelbereiking binnen de
Wfz te evalueren. Wanneer het landschapsgerichte inkoopmodel is doorgevoerd in de
inkoop voor forensische zorg is het van belang dat opnieuw wordt onderzocht in hoeverre binnen deze constructie door DJI invulling gegeven wordt aan de veronderstelde
werkzame mechanismen van de Wfz.
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
In zowel het onderzoek naar artikel 2.3 Wfz als in de gelijktijdig verschenen evaluatie
van de Wvggz en de Wzd is uitvoerig onderzoek gedaan naar praktijkervaringen met
artikel 2.3 Wfz en de aansluiting van de wettelijke kaders tussen de Wfz enerzijds en

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 14

de Wvggz en de Wzd anderzijds. In 2022 zal nog een tweede rapport over de
jurisprudentie omtrent artikel 2.3 Wfz worden gepubliceerd.
In de procesvaluatie zou daarnaast nog aandacht kunnen uitgaan naar de impact en
efficiëntie van artikel 2.5 Wfz (veronderstelling 4.3). Met behulp van vraaggesprekken
kan worden nagevraagd welke invloed artikel 2.5 Wfz heeft op het bewerkstelligen van
continuïteit van zorg en welke knelpunten er optreden in de voorbereiding van
aansluitende reguliere zorg na afloop van het strafrechtelijk kader. Deze informatie
zou eventueel gecombineerd kunnen worden met informatie uit registratiesystemen,
om de gemiddelde tijdsverloop van zorgmachtigingen of rechterlijke machtigingen af
te zetten tegen de voorbereidingstermijn zoals die is vastgelegd in artikel 2.5 Wfz.

Conclusie
De stelselwijziging van de forensische zorg en de daaruit voortkomende Wfz heeft
geleid tot grootschalige wijzigingen in de systematiek van inkoop van en toeleiding
naar forensische zorg.
Over het geheel genomen menen we dat er goede wetenschappelijke evidentie is voor
het algemene uitgangspunt van de Wfz dat effectieve forensische zorg bijdraagt aan
het herstel van de forensische patiënt en vermindering van het risico op recidive.
De wetgever heeft in het kader van dit algemene uitgangspunt een viertal doelen
geformuleerd voor de Wfz. Op basis van de planevaluatie constateren we dat er
wisselende evidentie is voor de veronderstelde werkzame mechanismen van waaruit
de Wfz diens doelen zou moeten behalen. Enerzijds is er goede evidentie dat de
systematiek van indicatiestelling en plaatsing kan leiden tot een betere toeleiding van
forensische patiënten naar de juiste plek met de juiste zorg. Anderzijds wordt duidelijk
dat de huidige systematiek van zorginkoop, die een centrale rol zou moeten spelen in
het bewerkstelligen van voldoende forensische zorgcapaciteit en kwalitatief goede
forensische zorg, als gevolg van de Aanbestedingswetgeving en het open house model
te weinig sturing kan geven aan capaciteit, kwaliteit en kosten van de forensische
zorg. In 2024 zal worden overgestapt naar een andere inkoopsystematiek, waarbij
naar verwachting beter sturing kan worden gegeven op deze factoren. Wanneer deze
herziene inkoopsystematiek in de praktijk is geïmplementeerd, zal het van groot
belang zijn om te evalueren in hoeverre de doelen van de Wfz binnen deze nieuwe
systematiek worden nagevolgd. Ook voor de veronderstelde werkzame mechanismen
ten behoeve van de continuïteit van zorg bestaat wisselende evidentie – hoewel
nieuwe mogelijkheden zoals artikel 2.3 Wfz weliswaar worden toegepast, spelen
randvoorwaarden zoals capaciteitsproblemen voor beveiligde bedden ook hier een
belangrijke rol.
Uit deze planevaluatie is gebleken dat het goed mogelijk en zinvol is om een procesen doelbereikingsevaluatie uit te voeren voor de Wfz. In het kader van het onderzoeksprogramma Evaluatie Wet forensische zorg zijn reeds eerste stappen gezet in
de procesevaluatie van het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
en specifiek artikel 2.3 Wfz, waarbij een van de rapporten reeds is gepubliceerd en
een tweede rapport in het najaar van 2022 zal worden gepubliceerd. Gezien de
veranderingen die plaats zullen vinden in de inkoopsystematiek zal de procesevaluatie
zich daarnaast voornamelijk richten op het proces van indicatiestelling en plaatsing,
dat een centrale rol speelt in het doel Patiënt op de juiste plek.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 15

1

Inleiding en Methoden

1.1

Aanleiding tot het onderzoek
De Wet forensische zorg (Wfz) is per 1 januari 2019 van kracht geworden. Artikel 2.3
van de Wfz, het zogeheten schakelartikel waarmee de strafrechter de mogelijkheid
krijgt om een civiele machtiging af te geven, is gelijktijdig met de civiele zorgwetten
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) en Wet zorg en dwang (Wzd) op
1 januari 2020 in werking getreden. De Wfz omvat de codificatie van een stelselwijziging van de forensische zorg die reeds in 2008 werd ingevoerd, waarbij het
budget voor forensische zorg werd overgeheveld vanuit het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) naar de begroting van het ministerie van Justitie
en Veiligheid.1
In artikel 8.1 van de Wfz wordt bepaald dat de minister binnen drie jaar na inwerkingtreding van de Wfz en vervolgens telkens na vijf jaar een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de Wfz aan de Eerste en Tweede Kamer dient te sturen. Om
aan dit wetsartikel gehoor te kunnen geven heeft het Directoraat-Generaal Straffen en
Beschermen van het ministerie van Justitie en Veiligheid het Wetenschappelijk
Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd een onderzoeksprogramma te
ontwerpen ter evaluatie van de Wfz. Het onderhavige onderzoek is onderdeel van het
meerjarig ‘Onderzoeksprogramma Wet forensische zorg’ dat tussen 2020 en 2025
wordt uitgevoerd door het WODC.
Ten behoeve van de evaluatie van de Wfz wordt in dit rapport de beleidstheorie van
de Wfz geanalyseerd en geëvalueerd. De nadruk bij deze reconstructie ligt op de door
de wetgever veronderstelde werking van de wet, die tot uiting komt in een aantal
veronderstelde werkzame mechanismen van waaruit de Wfz diens doelen zou moeten
bereiken. Veronderstelde werkzame mechanismen zijn processen of beleidsinstrumenten waarvan de wetgever bij het opstellen van de Wfz verwacht had dat
zij zullen bijdragen aan het behalen van een of meer van de doelen van de wet. De
veronderstellingen waarop wetgeving gebaseerd wordt, bepalen aldus mede of de
wetgeving in de praktijk kan werken. De planevaluatie is om die reden een belangrijke
eerste stap van een wetsevaluatie. Binnen deze evaluatievorm worden niet de
uitvoering in de praktijk of de doelbereiking geëvalueerd, maar de theoretische
onderbouwing van de veronderstelde werkzame mechanismen van een wet. Op basis
van deze beleidstheorie worden concrete indicatoren geïdentificeerd, die van belang
zijn om richting en invulling te geven aan vervolgonderzoek naar de toepassing en
doelbereiking van de Wfz in de praktijk.

1.2

Doelgroep
De Wfz biedt een wettelijk kader voor de inkoop en organisatie van forensische zorg
voor volwassenen. Er is expliciet gekozen om in 2008 de forensische jeugdzorg niet
mee te nemen in de stelselwijziging van de forensische zorg, omdat het complexe
1

Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz twee
naamswijzigingen doorgemaakt: op 1 december 2010 wijzigde de naam van ministerie van Justitie naar
Veiligheid en Justitie. Op 1 januari 2018 werd de naam gewijzigd van ministerie van Veiligheid en Justitie
naar Justitie en Veiligheid. In dit rapport zal het ministerie ook voor de naamswijziging van 2018 telkens
worden aangeduid als het ministerie van Justitie en Veiligheid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 16

karakter van de jeugdzorg mogelijk tot uitvoerbaarheids- en implementatieproblemen
bij de stelselwijziging zou kunnen leiden. De wetgever gaf daarbij aan dat bij de
evaluatie van de wet, na de inwerkingtreding, expliciet kan worden bezien of de
forensische jeugdzorg in aanmerking zou komen om te worden toegevoegd aan de
Wfz.
De Wfz is van toepassing op patiënten die aanspraak maken op forensische zorg. De
wetgever omschrijft forensische zorg als ‘geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg
en verstandelijk gehandicaptenzorg, met inbegrip van psychogeriatrische zorg, die
onderdeel is van een (voorwaardelijke) straf of maatregel of de tenuitvoerlegging
daarvan, dan wel een andere justitiële titel’ (Stb. 2019, 230; maar zie artikel 1.1 lid 2
Wfz voor een uitgebreidere definitie).
Forensische zorg wordt door het ministerie van Justitie en Veiligheid gefinancierd op
basis van een zorgtitel. Op het moment van schrijven zijn er in totaal 26 forensische
zorgtitels (Dienst Justitiële Inrichtingen [DJI], 2020).

1.3

Doel en onderzoeksvragen
In het huidige onderzoek wordt een planevaluatie uitgevoerd - een reconstructie en
evaluatie van de doelen en veronderstellingen van de wetgever met betrekking tot de
Wfz en diens werkzame mechanismen. Een planevaluatie kan al in een vroeg stadium
na inwerkingtreding, of zelfs voorafgaand aan de inwerkingtreding van wetgeving
worden uitgevoerd (Kautto & Similä, 2005; Leeuw, 2003; Mickwitz, 2003). In dit
onderzoek staat niet de daadwerkelijke doelbereiking van de Wfz centraal, maar
richten we ons erop om in een vroeg stadium na de inwerkingtreding van de Wfz
inzicht te krijgen in:
• de historische en maatschappelijke context waarbinnen de Wfz is geïntroduceerd en
vorm heeft gekregen;
• de reconstructie van de beleidstheorie achter de wet: het geheel aan doelen en
veronderstelde werkzame mechanismen;
• de onderbouwing van de beleidstheorie;
• indicatoren die op basis van de beleidstheorie geïdentificeerd kunnen worden voor
de toekomstige proces- en doelbereikingsevaluatie.2
Deze doelstellingen zijn vertaald in een reeks onderzoeksvragen.
1 Binnen welke maatschappelijke en historische context is het wetsvoorstel voor de
Wfz geïntroduceerd en door welke maatschappelijke veranderingen heeft het verder
vorm gekregen?
Gezien de duur van de parlementaire geschiedenis van de Wfz – de Wfz werd pas
negen jaar na de indiening van het initiële wetsvoorstel in de Tweede Kamer van
kracht – is het zinvol om de maatschappelijke en historische context waarbinnen de
Wfz heeft vorm gekregen onder de loep te nemen. Hierbij richten wij ons op het
bespreken van belangrijke Kamerstukken uit de parlementaire geschiedenis, evenals
incidenten en onderzoeksrapporten en de invloed die zij hebben gehad op het

2

Een procesevaluatie onderzoekt wat goed gaat en waar knelpunten liggen bij de uitvoering van processen
uit de Wfz. Een doelbereikingsevaluatie onderzoekt in hoeverre de doelen die de wetgever heeft gesteld
met de Wfz daadwerkelijk behaald worden.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 17

wetgevingstraject van de Wfz en op het stelsel van de forensische zorg in het
algemeen.
2 Hoe ziet de beleidstheorie van de Wfz er uit?
a Wat zijn de belangrijkste doelen van de Wfz?
b Wat zijn de veronderstelde mechanismen op basis waarvan de doelen van de
Wfz behaald zouden moeten worden?
Een beleidstheorie is het geheel aan kennis en veronderstellingen waarop het beleid is
gebaseerd (Van Heffen, 2003). Het doel van de reconstructie van een beleidstheorie is
om te beschrijven hoe het beleid volgens de beleidsmakers verondersteld wordt te
werken, hoe het volgens hen zou moeten worden geïmplementeerd en welke doelen
het volgens hen zou moeten bereiken (Hildén et al., 2002; Kautto & Similä, 2005).
Volgens Van Heffen (2003) is het initiële uitgangspunt van een beleidstheorie een
probleemperceptie – een waargenomen situatie die negatief wordt gewaardeerd. De
doelen van het beleid zijn de antithese van deze probleemperceptie en zouden als
oplossing voor de als negatief waargenomen situatie moeten dienen. Daarnaast wordt
de beleidstheorie opgebouwd door veronderstellingen van de wetgever over de werkzame mechanismen van het ingezette beleid – theorieën over hoe beleidsinstrumenten
of -processen zouden moeten leiden tot het bevorderen dan wel hert behalen van de
doelen van de wet (Van Heffen, 2003).
3 Wat kan er gezegd worden over de wetenschappelijke onderbouwing van de
beleidstheorie, de beschikbaarheid van benodigde randvoorwaarden en de
afstemming met andere wetgeving?
De beleidstheorie is geen wetenschappelijke theorie, maar een reflectie van de
veronderstellingen van de wetgever. Deze veronderstellingen kunnen in meer of
mindere mate op wetenschappelijke kennis gebaseerd zijn. Het doel van de planevaluatie is om aan de hand van wetenschappelijke literatuur te onderzoeken of op
basis van de veronderstellingen van de wetgever verwacht mag worden dat de Wfz de
beoogde doelen zal behalen. Het onderhavige project is aldus een ex ante onderzoek:
een planevaluatie van de verwachte effecten van de Wfz.
Van Heffen (2003) geeft aan dat bij het beoordelen van de kwaliteit van een beleidstheorie niet enkel gekeken moet worden naar de wetenschapstheoretische basis, maar
ook naar strategische criteria. Bij strategische criteria gaat het onder andere om de
congruentie tussen de door de beleidstheorie geïmpliceerde randvoorwaarden en de
feitelijke randvoorwaarden. In hoeverre zijn de wettelijk- en procesmatig benodigde
randvoorwaarden aanwezig om de doelen van de Wfz te behalen?
Per doel zal voor ieder verondersteld werkzaam mechanisme worden geëvalueerd in
hoeverre dit kan worden onderbouwd op basis van wetenschappelijke onderzoek, dan
wel in hoeverre de procesmatige randvoorwaarden voor de uitvoering van het
veronderstelde mechanisme voorhanden zijn.
4 Welke concrete indicatoren kunnen uit deze planevaluatie afgeleid worden die in de
proces- en doelbereikingsevaluatie ingezet kunnen worden om inzicht te geven in
de mate waarin doelen van de Wfz worden bereikt?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 18

De reconstructie van de beleidstheorie helpt om concrete indicatoren te identificeren
die in vervolgonderzoek kunnen worden gebruikt om veronderstelde mechanismen en
doelen van de Wfz empirisch te onderzoeken. Een indicator is een variabele aan de
hand waarvan kan worden geëvalueerd in hoeverre een verondersteld werkzaam
mechanisme daadwerkelijk naar behoren functioneert, dan wel of een doel wordt
behaald.
Om te bestuderen of de veronderstellingen van de wetgever kloppen, is het van belang
om de doelen en de veronderstelde werkzame mechanismen te kunnen onderzoeken
aan de hand van concrete, meetbare indicatoren. We maken hierbij onderscheid
tussen indicatoren die zich richten op de doelen van de Wfz (Relevantie en
Effectiviteit) en indicatoren die zich richten op de veronderstellingen over de werkzame
mechanismen van de Wfz (Impact, Efficiëntie en Afstemming). Deze evaluatiecriteria
richten zich elk op een ander onderdeel van de beleidsaanpak en worden nader
toegelicht in paragraaf 1.4.4.
Per doel en voor iedere veronderstelling worden aan de hand van algemene evaluatiecriteria een of meerdere inhoudelijke indicatoren geformuleerd. Aan de hand van deze
indicatoren kan tijdens de proces- of doelbereikingsevaluatie worden onderzocht in
hoeverre de veronderstellingen van de wetgever zijn bewaarheid en in hoeverre deze
hebben geleid tot het behalen van de doelen van de Wfz.

1.4

Methoden

1.4.1

Bronnenonderzoek
De beschrijving van het historisch kader en de reconstructie van de beleidstheorie
vinden plaats op basis van bronnenonderzoek. Daarbij is met name het Kamerdossier
van de Wfz van belang (32 398). Daarnaast zijn meerdere brieven, rapporten en
beleidsreacties uit het Kamerdossier van de forensische zorg (33 628) opgenomen
in dit onderzoek. Aangezien de parlementaire geschiedenis van de Wfz sterk is
vervlochten met die van de Wvggz en de Wzd, zijn ook de Kamerdossiers van deze
wetten meegenomen in het bronnenonderzoek (respectievelijk dossiers 32 399 en 31
996). Daarnaast zijn adviezen en rapporten geraadpleegd die in de periode tussen
januari 2004 en maart 2022 zijn gepubliceerd over de sector forensische zorg of de
Wfz. Januari 2004 is gekozen als startdatum omdat de motie van het Eerste Kamerlid
Van de Beeten uit 2004 veelal gezien wordt als het startpunt voor het wetgevingstraject dat uiteindelijk tot de Wfz heeft geleid (zie hoofdstuk 2).
Met behulp van de zoekmachines van Legal Intelligence en Kluwer Navigator is aan de
hand van de zoektermen ‘forensische zorg’, ‘wet forensische zorg’ en ‘artikel 2.3 wet
forensische zorg’ systematisch gezocht naar literatuur die is gepubliceerd tussen
januari 2004 en maart 2022. Met behulp van de snowball-methode zijn additionele
publicaties geïdentificeerd die van belang zijn voor de planevaluatie uit de bronnenlijsten van de publicaties die op basis van deze systematische zoektocht zijn
gevonden.
Het literatuuronderzoek is aangevuld door interviews met twee functionarissen die een
centrale rol hebben gespeeld bij de totstandkoming en invoering van de Wfz (zie
bijlage 3). De informatie uit deze interviews heeft bijgedragen aan de duiding van
informatie met betrekking tot de parlementaire geschiedenis zoals die beschreven is in

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 19

hoofdstuk 2 en het identificeren van centrale problemen en doelen van de Wfz in
hoofdstukken 3 tot en met 7. De volgende vragen zijn in deze interviews leidend
geweest:
• Voor welke knelpunten moest het wetsvoorstel van de Wfz een oplossing bieden?
• Welke belangrijke veranderingen heeft het wetsvoorstel van de Wfz doorgemaakt?
• Welke rapporten, besluiten en incidenten hebben de parlementaire geschiedenis
van de Wfz met name beïnvloedt?
• Op welke manier is de parlementaire geschiedenis van de Wfz beïnvloed door
andere wetgevingstrajecten, waaronder die van de Wvggz en de Wzd?
1.4.2

Reconstructie beleidstheorie
De reconstructie van de beleidstheorie is uitgevoerd volgens de werkwijze zoals
voorgesteld door Van Heffen (2003) en de Policy-Scientific approach van Leeuw
(2003). Binnen deze werkwijze dienen allereerst de problemen waarvoor de Wfz een
oplossing dient te bieden te worden geïdentificeerd. De doelen die de wetgever voor
ogen had met de voorgestelde wetswijziging zouden gerelateerd moeten zijn aan deze
problemen (Van Heffen, 2003). Vervolgens wordt nagegaan welke veronderstellingen
de wetgever heeft geuit over hoe de doelen van de Wfz behaald zouden moeten
worden met behulp van beleidsinstrumenten die geïntroduceerd worden in de Wfz.
Deze veronderstelde werkzame mechanismen kunnen zowel expliciet als ook impliciet
uit de Kamerstukken naar voren komen. In sommige gevallen worden de beleidsinstrumenten in Kamerstukken genoemd als middel om een bepaald doel mee te
bereiken, maar is niet nadrukkelijk omschreven hoe dit middel precies tot het doel zou
moeten leiden. Door de veronderstellingen te herformuleren in de vorm van ‘als…dan’
of ‘hoe meer… hoe beter’ constructies en ze schematisch in een causale keten te
zetten, worden de veronderstelde werkzame mechanismen verder geëxpliciteerd
(Leeuw, 2003). Voor iedere veronderstelling wordt een verwijzing gegeven naar het
specifieke Kamerstuk of de Kamerstukken waarin deze veronderstelling ter sprake
komt.

1.4.3

Evaluatie van de beleidstheorie
In deze planevaluatie wordt onderzocht in hoeverre de beleidstheorie onderbouwd
wordt door wetenschappelijk onderzoek. Voor iedere veronderstelling over de werking
van de Wfz is door middel van een literatuuronderzoek gekeken of deze veronderstelling onderbouwd kan worden door wetenschappelijke theorie of empirische
gegevens.
Naast de wetenschappelijke onderbouwing wordt ook de mate van samenhang tussen
verschillende beleidsmaatregelen binnen en buiten de Wfz onderzocht en wordt
gekeken in hoeverre de wettelijk- en procesmatig benodigde randvoorwaarden
aanwezig zijn om de doelen van de Wfz te behalen.
Ter ondersteuning van de reconstructie en evaluatie van de beleidstheorie zijn vraaggesprekken gehouden met een beleidsmedewerker die de inkoop van forensische zorg
coördineert en met coördinatoren van de inkoop van forensische zorg vanuit DJI. Deze
gesprekken richtten zich onder andere op de mogelijkheden en tekortkomingen van
het huidige open house model en de redenen waarom voor dit stelsel is gekozen.
Daarnaast is een vraaggesprek gehouden met een plaatsingscoördinator van DJI over
het plaatsingsproces (zie bijlage 3 voor een beschrijving van mensen die in het kader
van dit onderzoek zijn geïnterviewd).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 20

1.4.4

Indicatoren
Voor ieder doel en ieder verondersteld werkzaam mechanisme van de Wfz zijn
inhoudelijke indicatoren geformuleerd, gebaseerd op algemene evaluatiecriteria die
zijn aangedragen door Hildén en collega’s (2002; zie tabel 1.1).
Om te onderzoeken of de uit de planevaluatie afgeleide evaluatie-indicatoren draagkracht hebben onder ketenpartners binnen de forensische zorg, is een expertbijeenkomst georganiseerd (zie bijlage 3). Tijdens deze bijeenkomst zijn ketenpartners
binnen de forensische zorg uitgenodigd om te discussiëren over twee zaken. Ten
eerste over de vraag in hoeverre zij zich konden vinden in de reconstructie van de
werkzame mechanismen uit de planevaluatie. Ten tweede over de manier waarop met
concrete indicatoren zou kunnen worden nagegaan in hoeverre de veronderstelde
werkzame mechanismen en de doelen van de Wfz worden bereikt. De volgende vragen
zijn gedurende deze bijeenkomst leidend geweest:
• In hoeverre kunnen deelnemers zich vinden in de reconstructie van de veronderstelde mechanismen van de Wfz?
• In hoeverre zijn de indicatoren theoretisch gezien geschikt voor het meten van de
veronderstelde mechanismen of doelen?
• In hoeverre is het in de praktijk realistisch dat deze indicatoren gemeten kunnen
worden?
De uitkomsten van deze expertbijeenkomst hebben bijgedragen om de indicatoren in
hoofdstukken 4 tot en met 7 verder te expliciteren en om een beter beeld te krijgen
van de haalbaarheid van specifieke indicatoren.

Tabel 1.1

Algemene criteria voor evaluatie van de Wfz

Criterium

Beschrijving

Relevantie

In hoeverre zijn de doelen van de Wfz relevant voor het oplossen van de problemen
die spelen in de forensische zorg?

Effectiviteit

In hoeverre zijn veranderingen in de mate waarin de geïdentificeerde problemen
spelen in de forensische zorg direct te herleiden tot de beleidsdoelen en de aanpak?

Impact

Zijn de resultaten behaald als gevolg van de beleidsinstrumenten?

Efficiëntie

Welke knelpunten treden op in de uitvoering van het beleid? Zijn er alternatieven
voor de aanpak?

Afstemming

Is het beleid afgestemd met bestaand of gelijktijdig ingevoerd beleid?

Bron: gebaseerd op Hildén et al. (2002), Mickwitz (2003), Kautto en Similä (2005)

1.5

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 van het rapport biedt een historische beschouwing van de aanleiding tot
en de parlementaire geschiedenis van de Wfz. In hoofdstuk 3 worden de doelen van de
Wfz besproken in relatie tot de meer algemene uitgangspunten van de Wfz.
De planevaluatie vindt plaats in hoofdstukken 4 tot en met 7. In elk hoofdstuk wordt
een toelichting gegeven op een van de doelen van de Wfz (Patiënt op de juiste plek,
Voldoende forensische zorgcapaciteit, Kwalitatief goede forensische zorg, Verbetering
aansluiting forensische en curatieve zorg) en de daarbij behorende veronderstelde

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 21

werkzame mechanismen. Voor ieder verondersteld werkzaam mechanisme wordt
onderzocht in hoeverre dit mechanisme wordt ondersteund door wetenschappelijke
theorieën of resultaten en of wettelijk- en procesmatig benodigde randvoorwaarden
voor de uitvoering van de veronderstelling aanwezig zijn. Tot slot worden concrete
indicatoren voorgesteld die van belang zijn om richting en invulling te geven aan
vervolgonderzoek naar de toepassing en doelbereiking van de Wfz in de praktijk. Het
slothoofdstuk omvat een discussie met betrekking tot de belangrijkste bevindingen en
conclusies.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 22

2

Beknopte Wetsgeschiedenis

2.1

Aanleiding tot de Wet forensische zorg
De directe aanleiding voor de Wfz en de daaraan gekoppelde organisatorische
veranderingen in de forensische zorg is een motie die door Eerste Kamerlid Van de
Beeten in juli 2004 is ingediend (zie box 2.1). In deze motie, gepresenteerd in
onderstaand kader, wordt de regering verzocht om de samenhang tussen curatieve en
penitentiaire zorgvoorzieningen te verbeteren. Dit verzoek is gestoeld op de observatie
dat zich op dat moment een groeiend aantal personen in het gevangeniswezen bevindt
dat kampt met een psychische stoornis of een verstandelijke beperking en voor wie
niet de nodige forensische zorg geboden kan worden. Daarnaast is voor hen de
aansluiting met curatieve zorg na afloop van de strafrechtelijke titel niet voldoende
geregeld. De motie wordt Kamerbreed gesteund en vormt de basis voor de latere
herziening van het forensische zorgstelsel en de Wfz.
Box 2.1

Motie Van de Beeten (2004)

De Kamer,
gehoord de beraadslagingen over de wetsvoorstellen «veelplegers» en
«meerpersoonscelgebruik»;
overwegende dat de detentie van verslaafden met psychische problemen,
psychiatrische patiënten en geestelijk gehandicapten in toenemende mate een
probleem vormt in het gevangeniswezen;
overwegende dat een penitentiair regime voor het merendeel van deze
gedetineerden ongeschikt is voor de doorgaans noodzakelijke behandeling,
begeleiding en/of resocialisatie;
overwegende dat de op deze groepen gedetineerden gerichte samenwerking en
afstemming tussen zorginstellingen, hulpverlening, justitie, werkvoorziening en
gemeenten ernstige lacunes vertonen;
overwegende dat deze problematiek op kabinetsniveau behoort te worden
aangepakt;
verzoekt de regering in de hoofdlijnen van het regeringsbeleid voor 2005 te voorzien
in de noodzakelijke samenhang tussen curatieve en penitentiaire voorzieningen,
en gaat over tot de orde van de dag.
Naar aanleiding van de Motie Van de Beeten wordt de interdepartementale werkgroep
Houtman aangesteld. De werkgroep Houtman heeft als doel om de behoefte, capaciteit
en financiering van forensische zorg in kaart te brengen en te onderzoeken hoe
financiering van forensische zorg in de toekomst zou moeten worden geregeld. In het
daaruit voortvloeiende advies worden drie problemen geschetst die de kwaliteit en
continuïteit van forensische zorg belemmeren (Werkgroep Houtman, 2005):

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 23

1 schaarste in de GGz en de tbs-sector en een groeiende behoefte aan forensische
zorg capaciteit;
2 aansluitingsproblemen tussen justitiële instellingen en zorginstellingen door
verschillen in sturing en financiering;
3 spanning tussen de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie en Veiligheid
voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke vonnissen waarbij een vorm van
psychische zorg benodigd is en de feitelijke mogelijkheden daartoe.
De werkgroep Houtman stelt een aantal maatregelen voor om deze knelpunten te
ondervangen. Ten aanzien van de schaarste binnen de GGz en tbs-sector stelt de
commissie voor om in te zetten op betere diagnostiek en indicatiestelling en om
prognoses op te stellen voor de behoefte aan zorg in een strafrechtelijk kader bij de
voorbereiding van de jaarlijkse begroting. Daarnaast moet er meer geïnvesteerd
worden in eindvoorzieningen voor tbs-gestelden die niet behandelbaar blijken
(longstay afdelingen).
Ten aanzien van de aansluitingsproblemen stelt de werkgroep voor om de financieringsstructuur van de forensische zorg aan te passen aan het systeem dat reeds in de
reguliere GGz wordt gebruikt, waarbij zorg zou moeten worden ingekocht in de vorm
van diagnose-behandelcombinaties (DBCs) en intramurale zorgarrangementen (IZAs).
Daarnaast zou er een betere ketensamenwerking moeten komen op beleids-,
uitvoerings- en cliëntniveau, waarbij een patiëntvolgsysteem en een centrale
registratie van de bezettingsgraad van verschillende instellingen de aansluiting tussen
zorg in justitieel- en regulier kader zou moeten verbeteren. Uiteindelijk is hiervoor het
Informatiesysteem forensische zorg (Ifzo) opgericht, dat vanaf 1 januari 2010 in
gebruik wordt genomen.
De meest ingrijpende maatregel die door de werkgroep Houtman wordt voorgedragen
is om voor de forensische zorg een inkoopsysteem te hanteren, waarbij deze zorg
wordt ingekocht en gefinancierd vanuit het ministerie van Justitie en Veiligheid in
plaats van het ministerie van VWS. Deze overheveling van de begroting zou de mogelijkheid van de Minister van Justitie en Veiligheid waarborgen om verantwoordelijkheid
te dragen voor voldoende capaciteit en goede kwaliteit van zorg voor justitiabelen.
De Minister van Justitie en Veiligheid reageert positief op het verslag van de
Werkgroep Houtman en geeft aan een implementatieplan te zullen opstellen en de
bijbehorende wetgeving te zullen voorbereiden (Kamerstukken II 2004/05, 29 452,
nr. 36). Toch zou dit uiteindelijk nog een aantal jaren duren als gevolg van een
incident: in 2005 ontsnapt de tbs-patiënt Wilhelm S. aan zijn begeleiders, waarna hij
een week later iemand doodt. De zaak wordt uitvoerig behandeld in de media, waarbij
de veiligheid van de tbs-maatregel in twijfel wordt getrokken. Om deze kwestie te
onderzoeken wordt een parlementaire onderzoekscommissie tbs geïnstalleerd, ook wel
de Commissie Visser genoemd. In het rapport ‘Vandaag, over gisteren en morgen’
(Kamerstukken II 2005/06, 30 250, nr. 5) adviseert de onderzoekscommissie meerdere aanpassingen aan het tbs-stelsel te doen om het tbs-systeem veiliger te maken,
waaronder het verlengen van de wettelijke termijn voor voorwaardelijke beëindiging
van tbs tot maximaal negen jaar en de invoering van een Adviescollege Verloftoetsing
voor tbs. Ook adviseert de commissie de invoering van Penitentiaire Psychiatrische
Centra (PPC’s) als bijdrage aan de oplossing van het capaciteitsprobleem in de
forensische zorg. In het rapport van de Commissie Visser worden daarnaast de
aanbevelingen van de Werkgroep Houtman onderschreven. De aanbevelingen van
de Werkgroep Houtman en Commissie Visser worden uiteindelijk verwerkt in het

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 24

programma Vernieuwing forensische zorg in strafrechtelijk kader dat in 2006 van start
ging. Dit programma heeft uiteindelijk mede vorm gegeven aan de stelselherziening
van de forensische zorg, inclusief de invoering van het inkoopstelsel voor forensische
zorg vanuit het budget van Justitie en Veiligheid met ingang van januari 2008 en het
eerste wetsvoorstel van de Wfz (Kamerstukken II 2009/10, 29 452, nr. 122).

2.2

Parlementaire geschiedenis Wet forensische zorg
Op 4 juni 2010 stuurt de Minister van Justitie en Veiligheid het wetsvoorstel voor de
Wfz (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 2) samen met de memorie van toelichting
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3) naar de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel
biedt een kader voor de inkoopsystematiek van forensische zorg en de bijbehorende
budgetoverheveling uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar het
ministerie van Justitie en Veiligheid. Als onderdeel van die inkoopsystematiek wordt
vanuit de Wfz de inkoop, indicatiestelling en plaatsing binnen de forensische zorg
geregeld.

2.2.1

Twee nota’s van wijziging
In twee nota’s van wijziging (Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 10 en 2012/13,
nr. 19) worden na de initiële indiening van het wetsvoorstel nog wijzigingen aan de
Wfz doorgevoerd. In de hierop volgende alinea’s zullen de belangrijkste wijzigingen
uit beide nota’s worden besproken.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Wfz wordt enkel geregeld dat de minister
kan aanwijzen welke instanties een indicatiestelling kunnen afgeven en aan wie zij die
indicatiestelling zouden moeten afgeven. Alle andere regels over de indicatiestelling
zouden in een Algemene Maatregel van Bestuur worden bepaald. In de eerste en
tweede nota van wijziging worden meerdere wetsartikelen toegevoegd waarin wordt
beschreven wanneer een indicatiestelling kan worden afgegeven, hoe de indicatiestelling zich verhoudt tot de uitspraak van de rechter en de uiteindelijk te verlenen
zorg en in welke gevallen de procedure van de indicatiestelling kan worden doorkruist
om versneld forensische zorg op te leggen (voor een beschrijving van de
indicatiestelling in de Wfz, zie paragraaf 4.3).
In de eerste nota van wijziging wordt een wijziging in de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) doorgevoerd, waardoor de Minister van Justitie en Veiligheid in zijn
rol als inkoper van forensische zorg gelijk wordt gesteld met een zorgverzekeraar.
Dientengevolge krijgt de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) in de eerste nota van
wijziging een rol als (markt)toezichthouder voor de forensische zorg toebedeeld.
Hiermee beoogt de wetgever de systematiek van de regelgeving van de reguliere zorg
ook binnen de forensische zorg te volgen. Daarnaast hoopt de wetgever op deze
manier een betere rollenscheiding te bewerkstelligen tussen de rollen van de minister
als enerzijds zorginkoper en anderzijds budgetverantwoordelijke. Doordat de NZa
vanuit diens rol binnen de Wmg ook wordt belast met tarief- en prestatieregulering
van de forensische zorg, komen twee wetsartikelen in de Wfz die hierop toezien in de
tweede nota van wijziging te vervallen.
In de eerste nota van wijziging wordt een mogelijkheid ingevoerd om een eigen
bijdrage voor forensische zorg te heffen. Het doel van de eigen bijdrage is om de
forensische patiënt in een gelijke positie te brengen met een patiënt die op grond van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 25

de Wet Bijzondere opneming psychiatrische ziekenhuizen (Bopz) in een instelling
verblijft (Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 10, p. 15). Het werd als sociaal
onwenselijk beschouwd dat iemand die op basis van een strafrechtelijke titel in een
instelling verblijft geen bijdrage in de kosten van diens verblijf hoeft te leveren, terwijl
behandeling van de Wfz in de Tweede Kamer stuit dit op verzet van partijen die willen
tegengaan dat er een te hoge drempel zou ontstaan om zorg te aanvaarden
(Handelingen II 2012/13, nr. 25, item 3). Uiteindelijk is de mogelijkheid om een eigen
bijdrage te heffen in de forensische zorg in de Wfz komen te vervallen (Handelingen II
2012/13, nr. 36, item 12).
In de tweede nota van wijziging wordt een wijziging in artikel 37a van het Wetboek
van Strafrecht (Sr) toegevoegd aan de Wfz. Dit gewijzigde artikel 37a Sr wordt ook
wel de Regeling weigerende observandi genoemd. In de regeling weigerende
observandi wordt een procedure omschreven waarmee de officier van justitie bij de
rechter-commissaris een vordering tot een machtiging kan indienen voor het gebruik
van bestaande medische gegevens ten behoeve van de pro Justitia (pJ)-rapportage, in
geval iemand weigert mee te werken aan een pJ-onderzoek met het oog op het
opleggen van de maatregel van tbs met dwangverpleging. De regeling weigerende
observandi valt buiten het bereik van dit rapport (de evaluatie hiervan is beschreven
door Nagtegaal, 2018, 2019), maar is toch van belang voor deze beknopte wetsgeschiedenis vanwege de invloed die deze regeling heeft gehad op het verloop van
de parlementaire geschiedenis. De regeling weigerende observandi staat centraal in
meerdere debatten die zijn gevoerd in het kader van de Wfz, zowel in adviezen en
reacties van de regering (Kamerstukken II 2012/13, 32 398, nr. 24), de Tweede
Kamer (Handelingen II 2012/13, nr. 25, item 3; nr. 36, item 22) en de Eerste Kamer
(Kamerstukken I 2012/13, 32 398, E; Handelingen I 2013/14, nr. 25, item 7;
Handelingen I 2017/18, nr. 14, item 3).
Het wetsvoorstel voor de Wfz is op 18 december 2012 aangenomen door de Tweede
Kamer.
2.2.2

Eerste behandeling in de Eerste Kamer en uitstel van behandeling
Op 1 april 2014 wordt het wetsvoorstel van de Wfz voor de eerste keer mondeling
besproken in de Eerste Kamer. De leden van de Eerste Kamer benoemen tijdens deze
bespreking enkele knelpunten met betrekking tot de regeling voor weigerende observandi, de bevoegdheden die de minister tegenover private FPC’s worden toebedeeld en
de inwerkingtreding van het schakelartikel 2.3 Wfz.
De vergadering wordt op verzoek van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
geschorst om een aantal van de aan de orde gestelde knelpunten met de Minister van
VWS te bespreken en deze vervolgens per brief verder toe te lichten (Handelingen I
2013/14, nr. 25). Hoewel de Staatssecretaris vervolgens in zijn Brief beargumenteert
dat de Wfz zo snel mogelijk zou moeten worden behandeld (Kamerstukken I 2014/15,
32 398, K, p. 28), besluit de Eerste Kamer te wachten met de verdere behandeling
van de Wfz tot zij dit in samenhang met de Wzd en de Wvggz kan doen (Kamerstukken I 2014/15, 32 398, M, p. 2 ):

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 26

‘Samenvattend acht de Commissie de harmonisatie van de rechtsposities van
personen die gedwongen zorg ontvangen van groter belang dan een snelle
inwerkingtreding van de verbeteringen die de Wfz beoogt. Zij is derhalve
voornemens om de behandeling van de Wfz verder aan te houden, teneinde
de Wfz, de Wzd en de Wvggz gezamenlijk te behandelen.’
2.2.3

Rapporten over de zorg en de tweede nota van wijziging Wvggz
In 2012 brengt de Raad voor Volksgezondheid en Zorg op aanvraag van de ministeries
van Justitie en Veiligheid en VWS het adviesrapport Stoornis en Delict uit. In het
rapport worden meerdere adviezen gegeven die de aansluiting van forensische en
reguliere zorg zouden moeten verbeteren. De Raad pleit voor de implementatie van
één wettelijk uitvoeringsregime, gebaseerd op één gezamenlijke indicatiestelling
waarin zowel de benodigde zorg en behandeling als de noodzakelijke beveiliging
worden ondergebracht. Zorgplannen op basis van die indicatiestelling zouden overgedragen moeten worden tussen de forensische en de reguliere zorg. Onwenselijke
verschillen in rechtspositie zouden zoveel mogelijk weggenomen moeten worden. Tot
slot zouden de verschillende financieringsstromen (Wfz, Zvw, AWBZ en Wmo) beter
geharmoniseerd kunnen worden door een centrale verrekening achteraf. De knelpunten die door de Raad worden geïdentificeerd, worden door onderzoekers Mevis
(2012) en Zwemstra (2013) onderschreven, al wordt ook gewezen op bredere
contextuele knelpunten die een integraal stelsel zoals door de RVZ werd voorgesteld in
de weg zouden staan (Mevis, 2012). In de beleidsreactie geeft de minister aan de
adviezen van de Raad weliswaar niet een op een over te nemen, maar wel in te zetten
op betere afstemming tussen het ministerie van Justitie en Veiligheid en zorgverzekeraars wanneer het gaat om financiering, bekostiging en inkoop van zorg en een betere
aansluiting van de werkprocessen in strafrechtelijk, civiel en vrijwillig kader (Kamerstukken II 2012/13, 33 628, nr. 2).
Verdere aansluiting tussen strafrechtelijke en civielrechtelijke zorg vindt plaats in
reactie op het onderzoeksrapport van de Thematische wetsevaluatie gedwongen zorg
(Legemaate et al., 2014). In dit rapport wordt door de onderzoekers gepleit voor de
harmonisatie van rechtsposities van patiënten die onder verschillende wettelijke
regimes vallen (te weten de Penitentiaire Beginselenwet, Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden, Wet Bopz en in de toekomst de Wfz, Wvggz en de Wzd). In
reactie op de thematische wetsevaluatie worden de Wfz, Wvggz en Wzd verder met
elkaar geharmoniseerd. Zo worden kernbegrippen zoals (verplichte) zorg en zorgaanbieder, evenals criteria voor verplichte zorg, waar mogelijk geharmoniseerd.
Daarnaast worden de hoofdstukken in de Wvggz en de Wzd die zich richten op
patiënten die in het kader van een straf of maatregel (tijdelijk) in een Wvggz- dan wel
een Wzd-accommodatie verblijven verder uitgewerkt en geharmoniseerd tussen beide
civiele zorgwetten. In deze hoofdstukken wordt geprobeerd meer duidelijkheid te
scheppen over de geldende interne rechtspositie voor forensische patiënten
(Kamerstukken II 2015/16, 32 399 nr. 25, p. 191 en p. 217).
In 2014 wordt het wetgevingstraject van artikel 2.3 Wfz, het schakelartikel waarmee
een brug tussen de Wfz en de civielrechtelijke verplichte zorgwetten Wvggz en Wzd
wordt geslagen, sterk beïnvloed door een incident dat heeft geleid tot maatschappelijke onrust: Bart van U., een psychiatrisch patiënt die al bekend was bij Justitie, wordt
opgepakt voor het doden van een oud-minister en zijn eigen zus. In reactie op deze
casus wordt de onderzoekscommissie Hoekstra geïnstalleerd, met als opdracht om de
strafrechtelijke beslissingen van het OM bij de zaak Bart van U. te onderzoeken. De

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 27

onderzoekscommissie signaleert verschillende knelpunten in de samenwerking en
informatie-uitwisseling tussen politie, OM en GGz en geeft aanbevelingen over hoe
deze samenwerking beter gestructureerd konden worden. De aanbevelingen van de
Commissie Hoekstra leiden tot grote veranderingen in de Wvggz en de Wzd, met name
waar het de koppeling via artikel 2.3 Wfz betreft. Omdat de Wzd en de Wfz op dat
moment al door de Tweede Kamer zijn goedgekeurd, worden de gewijzigde procedures
in deze wetten eveneens doorgevoerd in de omvangrijke tweede nota van wijziging
van de Wvggz (Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 25). De belangrijkste
wijzigingen die betrekking hebben op artikel 2.3 Wfz zijn weergegeven in box 2.2.
De aanpassingen aan de artikel 2.3 Wfz-procedure die in de tweede nota van wijziging
van de Wvggz zijn doorgevoerd weerspiegelen een beleidsmatige tendens om meer in
te zetten op beveiliging, wanneer het gaat om patiënten die vanuit het strafrecht in de
reguliere psychiatrie worden geplaatst. Deze veranderingen zijn deels ten koste
gegaan van de behandeling en de rechtspositie van de patiënt. Een voorbeeld hiervan
is dat een persoon, die na afloop van een strafrechtelijke maatregel een zorgmachtiging via artikel 2.3 Wfz krijgt, niet in staat wordt gesteld een eigen plan van aanpak
op te stellen (Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 25, p. 167; De Kogel, Van der
Ree & Burger, 2021).
Box 2.2

•

•
•

•

*

Wijzigingen in de procedure rondom artikel 2.3 Wfz in de tweede
nota van wijziging van de Wvgg

In de Wvggz zou de verzoekersrol voor een zorgmachtiging vervult worden
door de geneesheer-directeur, maar op advies van de Commissie Hoekstra
wordt de verzoekersrol nu gelegd bij de officier van justitie. In de Wzd krijgt de
officier van justitie eveneens de verzoekersrol in het geval van een rechterlijke
machtiging via artikel 2.3 Wfz. Bij de aanvraag van een rechterlijke machtiging
bij een civiele rechter behoudt het Centrum Informatievoorzieningen Zorg de
verzoekersrol.
In de Wvggz en de Wzd worden aparte procedures geïntroduceerd voor de
voorbereiding en uitvoering van artikel 2.3 Wfz.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Wfz uit 2010 kon de strafrechter
met behulp van het aangepaste artikel 37 Sr toepassing geven aan artikel 2.3
Wfz. Na de tweede nota van wijziging van de Wvggz zou artikel 37 Sr volledig
komen te vervallen en werd de afgifte van een zorg- of rechterlijke machtiging
door een strafrechter volledig geregeld vanuit artikel 2.3 Wfz.
Het NIFP moet tijdelijk een adviserende rol krijgen in zaken waarin de
toepassing van artikel 2.3 Wfz wordt overwogen. In dat advies wordt ingegaan
op de componenten zorgbehoefte en beveiligingsniveau. Deze adviserende rol
van het NIFP zou niet meer nodig zijn wanneer de processen van
indicatiestelling van de reguliere en forensische zorg voldoende op elkaar zijn
afgestemd, waardoor de beveiligingscomponent ook voldoende in de reguliere
indicatiestelling wordt geborgd.*
De laatste voorgestelde wijziging, te weten de structurele adviserende rol van het NIFP, is uiteindelijk niet
formeel doorgevoerd. Desondanks vormen de rapportages van het NIFP in veel gevallen de start van een
artikel 2.3 Wfz voorbereidingstraject.

2.2.4

Inwerkingtreding Wfz en lagere regelgeving
Op 23 januari 2018 stemt de Eerste Kamer in met de Wfz, de Wvggz en de Wzd. De
Wfz treedt grotendeels per 1 januari 2019 in werking. Het schakelartikel 2.3 Wfz

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 28

treedt gelijktijdig met de Wvggz en de Wzd op 1 januari 2020 in werking. De
bepalingen uit de Wfz worden verder uitgewerkt in het Besluit forensische zorg (Bfz;
Stb. 2019, 230) en de Regeling forensische zorg (Rfz; Stb. 2019, 38718), die
respectievelijk op 26 juni 2019 en 16 juli 2019 in werking treden. Zo wordt in het Bfz
onder andere de gegevensverwerking door en informatie-uitwisseling tussen
ketenpartners binnen de forensische zorg verder uitgewerkt en wordt beschreven
welke organisaties in welke situaties de indicatiestelling en plaatsing van forensische
patiënten dienen te verzorgen. De Rfz beschrijft onder andere aan de hand van welke
criteria de plaatsende instanties een keuze moeten maken bij welke zorgaanbieder een
patiënt geplaatst wordt (hier wordt nader op ingegaan in hoofdstuk 4)

2.3

Forensische zorg gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz
De periode tussen de indiening van het eerste wetsvoorstel tot de daadwerkelijke
inwerkingtreding van de Wfz heeft ruim acht en een half jaar geduurd. In deze periode
hebben zich verschillende belangrijke ontwikkelingen voorgedaan binnen de forensische zorg. Deze ontwikkelingen zijn van belang om in deze evaluatie in ogenschouw
te nemen, omdat zij een belangrijke uitwerking hebben gehad op de regelgeving en de
organisatie van de forensische zorg. In dit deelhoofdstuk zullen we aandacht besteden
aan het Interimbesluit forensische zorg (paragraaf 2.3.1), de toenemende werkdruk in
de forensische zorg en de gevolgen van de casus Michael P. (paragraaf 2.3.2) en de
golfbewegingen in de tbs (paragraaf 2.3.3).

2.3.1

Interimbesluit forensische zorg
Zoals aangeduid in paragraaf 2.1 vindt in 2008 de stelselwijziging in de forensische
zorg plaats. Vanaf dat moment wordt forensische zorg door het ministerie van Justitie
en Veiligheid op basis van contracten ingekocht bij zorgaanbieders en wordt een
nieuwe systematiek van indicatiestelling en plaatsing in de forensische zorg geïntroduceerd. De Wfz zou het wettelijk kader moeten bieden voor deze systematiek van
indicatiestelling, plaatsing en inkoop. Om een wettelijk kader voor deze systematiek te
bieden in de periode totdat de Wfz zou worden aangenomen, is vanaf 1 januari 2011
het Ibfz van kracht. Uiteindelijk is het Ibfz acht jaar van kracht geweest, tot de
inwerkingtreding van de Wfz in 2019.
Met het Ibfz bleef de forensische zorg strikt genomen nog onderdeel van de AWBZ (en
later de Wet langdurige zorg; Stb. 2014, 520), maar kon voor de forensische zorg een
andere systematiek gehanteerd worden dan in de reguliere zorg. Het Ibfz bevatte een
versimpelde versie van het wetsvoorstel Wfz. Doordat het Ibfz al een wettelijk kader
bood voor de stelselwijziging, zijn de procedures zoals zij in de Wfz beschreven worden
al geruime tijd voor de inwerkingtreding van de Wfz van kracht gegaan.
Gedurende de periode dat de Ibfz van kracht is, zijn er ook belangrijke ontwikkelingen
geweest in de rol van de Minister van Justitie en Veiligheid als zorginkoper die later
doorwerken in de Wfz. Zo treedt op 1 april 2012 een besluit tot wijziging van het Ibfz
in werking (Stb. 2012, 134). In deze wijziging van het Ibfz wordt de Minister van
Justitie en Veiligheid aangemerkt als zorgverzekeraar als bedoeld in artikel 33 van de
AWBZ, waardoor de minister als inkoper onder de werkingssfeer valt van de Wmg.
Dientengevolge wordt de NZa belast met de prestatie- en tariefvaststelling voor de
forensische zorg. De regulerende en toezichthoudende rol van de NZa wordt in het

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 29

gewijzigde Ibfz nog niet van toepassing verklaard, maar de wetgever geeft wel aan dit
in de eerste nota van wijziging in de Wfz te willen doorvoeren (zie paragraaf 2.2.1).
2.3.2

Forensische zorgen en Michael P.
Naast organisatorische veranderingen in de indicatiestelling, plaatsing en inkoop, is de
forensische zorgsector gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz ook sterk
beïnvloedt door toenemende werkdruk. Tijdens een Algemeen Overleg van de vaste
commissie voor Justitie en Veiligheid worden knelpunten binnen de forensische zorg
besproken die door de Nederlandse GGz waren gesignaleerd: de toenemende complexiteit van de problematiek van patiënten in de forensische zorg, de stijgende
werkdruk, personeelstekorten en de hoge administratieve lasten (Kamerstukken II
2016/17, 33 628, nr. 220). In reactie zegt de Staatssecretaris toe om in samenwerking met de Nederlandse GGz de veiligheid en werkdruk van het personeel in de
forensische zorg te onderzoeken.
In het daaruit volgende onderzoeksrapport, Forensische Zorgen, worden meerdere
systemische problemen in de forensische zorg blootgelegd: de maximale belastbaarheid die medewerkers binnen de patiëntenzorg aankunnen is overschreden als gevolg
van een toenemend complexe patiëntpopulatie, een stijging in administratieve taken,
een tekort aan goedopgeleide, ervaren zorgprofessionals, een toegenomen financiële
kwetsbaarheid van zorgaanbieders en een sterk gestegen werkdruk (Wijga et al.,
2018). Zoals wordt geconstateerd door Van der Wolf et al. (2020) hebben deze
situationele factoren ook een rol gespeeld bij de casus Michael P., waarbij laatstgenoemde tijdens zijn verblijf op een forensisch psychiatrische afdeling Anne Faber
verkracht en doodt. In een kabinetsreactie naar aanleiding van het rapport Forensische
Zorgen en de casus Michael P. gaf de Minister voor Rechtsbescherming aan om op
korte termijn meerdere maatregelen te nemen om de druk op de forensische zorg te
verminderen: het bieden van meer financiële ruimte aan zorgaanbieders, het
organiseren van ‘schrapsessies’ met als doel om overbodige administratieve lasten in
2020 met 25% te reduceren en het initiëren van een arbeidsmarktcampagne om nieuw
en gekwalificeerd personeel aan te trekken. Daarnaast worden de in het onderzoeksrapport gesignaleerde punten gebruikt als uitgangspunt voor een nieuwe Meerjarenovereenkomst Forensische Zorg (Kamerstukken II 2017/18, 33 628, nr. 32).
Het rapport Forensische Zorgen (Wijga et al., 2018) en het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de zaak Michael P. (Joustra, Van Hasselt & Zouridis,
2019) hebben geleid tot een aantal maatregelen die overwegend ertoe leiden dat de
nadruk op beveiliging en delict preventie een belangrijkere rol spelen in de forensische
zorg:
• met behulp van de regeling weigerende observandi moet het opleggen van een tbsmaatregel bij mensen die weigeren mee te werken aan een onderzoek in het PBC
worden gefaciliteerd;
• vóór de aanvraag van een indicatiestelling moet op initiatief van de penitentiaire
inrichting of het penitentiair psychiatrisch centrum waar een persoon verblijft een
gestructureerde risicotaxatie en delictanalyse worden uitgevoerd;
• maatschappelijke risico’s moeten zwaarder worden meegewogen bij de beslissing
om al dan niet vrijheden toe te kennen in de forensische zorg;
• de procedure bij uitplaatsing van een gedetineerde en bij het toekennen van
vrijheden binnen de forensische zorgen worden verder aangescherpt;
• informatiedeling bij een uitplaatsing naar een instelling voor forensische zorg, in
geval een gedetineerde hier geen toestemming voor geeft, wordt verbeterd;

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 30

•

2.3.3

de informatievoorziening richting gemeenten bij terugkeer van (ex-) gedetineerden
in de samenleving moet worden verbeterd.

Golfbewegingen in de tbs
Van der Wolf et al. (2020) beschrijven fluctuaties in de aantallen tbs-gestelden als
golfbewegingen, waarbij de bezetting van tbs-instellingen vertraagd meedeint met
maatschappelijke ontwikkelingen in het denken over de forensische psychiatrie.
Periodes waarin vanuit de maatschappij en de politiek de roep om beveiliging
krachtiger wordt wisselen zich af met periodes waar meer wordt ingezet op begrenzing
van het aantal tbs-opleggingen omwille van doorgeleiding in de zorg ofwel beheersing
van de oplopende financiële kosten.
Een voorbeeld van een dergelijke focus op beveiliging ten koste van de behandeling en
rechtspositie van tbs patiënten is te vinden in de beleidsvisie voor de tbs van toenmalig Staatssecretaris Teeven in 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 29 452, nr. 138).
In deze beleidsvisie worden strengere regels voor de tbs geïntroduceerd: wanneer
iemand zich onttrekt aan verlof, of een strafbaar feit pleegt tijdens diens verlof, krijgt
diegene gedurende één jaar geen verlof (deze regeling is vanaf juni 2021 grotendeels
komen te vervallen nadat de Inspectie Justitie en Veiligheid in een rapport had
geconcludeerd dat de regeling contraproductief is voor de resocialisatietrajecten van
patiënten; Staatscourant 2021, 30687). Daarnaast moet tbs met dwangverpleging
verplicht worden gevolgd door een periode van minimaal één jaar voorwaardelijke
beëindiging van de tbs en wordt de maximale duur van negen jaar van de
voorwaardelijke beëindiging van tbs met dwangverpleging vervangen door een
onbepaalde duur (dit wordt doorgevoerd in de Wet langdurig toezicht). Tegelijkertijd
wordt de behandeling die in tbs-instellingen wordt geboden versoberd. Het doel van
deze versobering is om ‘niet meer intensieve, hoog beveiligde klinische zorg te
verlenen dan nodig en niet minder dan veilig is’ (Kamerstukken II 2010/11, 29 452,
nr. 138, p. 2). Met deze beleidsvisie lijkt aldus een andere richting te worden
ingeslagen dan men zich met de Wfz ten doel had gesteld (voor een overzicht van de
doelen van de Wfz, zie hoofdstuk 3).
Een meer recente golfbeweging in de tbs komt voort uit de casus Michael P., welke een
grote impact heeft gehad op de forensische zorg. In de media wordt veelal gesproken
van het Michael P-effect: waar het aantal tbs opleggingen voor het incident al
meerdere jaren daalde, is sinds 2019 weer een stijging te zien in het aantal tbsopleggingen (DJI, 2019; DJI, 2021; Van der Wolf et al., 2020). Tegelijkertijd wordt
door tbs-directeuren gesignaleerd dat de doorstroom naar klinieken met een lager
beveiligingsniveau stagneert (NOS, 2020; Redactie Metronieuws, 2020). Dergelijke
golfbewegingen zijn voor een evaluatie van de Wfz van belang, omdat hieruit duidelijk
wordt dat de vraag naar forensische zorg aan sterke fluctuaties onderhevig is die niet
altijd in verband kunnen worden gebracht met de inwerkingtreding van nieuw beleid
waaronder de Wfz. In paragraaf 8.4.1 wordt hier nader op in gegaan.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 31

3

Doelen en uitgangspunten van de Wet forensische zorg

3.1

Vier doelen
In hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting van de Wfz worden een viertal doelen
genoemd die ten grondslag liggen aan de bepalingen binnen de Wfz (Kamerstukken II,
2009/10, 32 398, nr. 3, p. 3-6; zie figuur 3.1). De vier doelen, evenals een korte
beschrijving van de doelen uit de memorie van toelichting, worden hieronder
weergegeven:
1 De patiënt op de juiste plek: een forensische patiënt dient tijdig de zorg te
ontvangen die past bij diens stoornis, met een passend beveiligingsniveau;
2 Voldoende forensische zorgcapaciteit: de forensische zorgcapaciteit dient te worden
uitgebreid in overeenstemming met de zorgvraag;
3 Kwalitatief goede forensische zorg: kwalitatieve, hoogwaardige forensische zorg
gericht op de veiligheid van de samenleving levert een belangrijke bijdrage aan het
terugdringen van het recidiverisico;
4 Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg: als na afloop van de
strafrechtelijke titel blijkt dat nog steeds zorg nodig is, is een goede aansluiting met
en overdracht naar de reguliere geestelijke gezondheidszorg essentieel.
Figuur 3.1

Doelen van de Wfz zoals beschreven in de memorie van
toelichting (2010)

Patiënt op de juiste
plek

Voldoende forensische
zorgcapaciteit

Kwalitatief goede
forensische zorg

Verbetering
aansluiting forensische
en curatieve zorg

De vier doelen kunnen gekaderd worden binnen twee hoofdthema’s van de Wfz: de
doelen Patiënt op de juiste plek, Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwalitatief
goede forensische zorg richten zich op het voorzien in adequate forensische zorg
binnen het strafrechtelijk kader. Het vierde doel, de Verbetering van de aansluiting
tussen forensische en curatieve zorg, richt zich op het verbeteren van de continuïteit
van zorg ook na afloop van het strafrechtelijk kader.3
In hoofdstukken 4 tot en met 7 worden de vier doelen en de daarbij horende
veronderstellingen een voor een behandeld.

3.2

De samenhang tussen forensische zorg en recidive
In artikel 2.1 lid 1 Wfz wordt bepaald dat de forensische zorg als doel heeft om ‘het
herstel van de forensische patiënt en vermindering van de kans op recidive, ten
behoeve van de veiligheid van de samenleving’ te bevorderen. Dit suggereert dat de
vermindering van het risico op recidive het overkoepelende doel van de Wfz is, waarbij
dit wordt bewerkstelligd door vanuit de Wfz na te streven kwalitatief goede forensische
3

Zoals wordt besproken in paragraaf 7.5 heeft één van de veronderstelde werkzame mechanismen van dit
doel, te weten artikel 2.3 Wfz, een breder bereik. Via artikel 2.3 Wfz kunnen ook personen die geen
forensische zorg hebben ontvangen, maar wel met het Strafrecht in aanraking zijn gekomen, naar
verplichte reguliere zorg worden geleid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 32

zorg beter toegankelijk te maken. Deze constatering is in lijn met de reactie van de
Minister voor Rechtsbescherming op een recent rapport van de Algemene Rekenkamer
(2022), waar hij de doelen die benoemd zijn in paragraaf 3.1 benoemt als tussendoelen en waarbij het hoofddoel de vermindering van de recidive zou zijn (Bestuurlijke
reactie, kenmerk 3832025, 2022).
Naar dit centrale doel van forensische zorg, de vermindering van het recidiverisico, is
de afgelopen decennia veel wetenschappelijk onderzoek gedaan. Dit onderzoek laat in
de eerste plaats zien dat rehabilitatie-programma’s en behandelprogramma’s tot een
duidelijke vermindering in recidive leiden. Dit in tegenstelling tot strengere bestraffing
en supervisie, die nauwelijks effect hebben op recidivecijfers (Akers & Sellers, 2004;
Cullen et al., 2002) en in sommige gevallen zelfs kunnen leiden tot een hoger
recidiverisico (Aos et al., 2001; Lipsey & Cullen, 2007). Uit een overzichtsstudie van
meerdere meta-analyses blijkt dat de vermindering in recidiverisico tussen de 10-40%
ligt wanneer rehabilitatie- en behandelprogramma’s worden ingezet (Lipsey & Cullen,
2007). De studie van Lipsey en Cullen (2007) toont aan dat forensische zorg een
consistent en relatief groot effect heeft op de vermindering van het risico op recidive
onder forensische patiënten. Tegelijkertijd suggereert de studie dat er aanzienlijke
verschillen zijn in de effectiviteit van behandelprogramma’s. Afhankelijk van het type
behandelprogramma dat wordt ingezet kan het effect op de vermindering van het
recidive-risico variëren tussen 40% en 60%.
In de tweede plaats geeft het wetenschappelijk onderzoek meer inzicht in de vraag
wat de werkzame bestanddelen van behandel- en rehabilitatieprogramma’s zijn die
bijdragen aan recidivevermindering. Andrews en collega’s hebben op basis van
meerdere meta-analyses een aantal principes geëxtraheerd die de waarschijnlijkheid
verhogen dat forensische zorgprogramma’s succesvol zijn in het verlagen van het
recidiverisico (Andrews & Bonta, 2010; Andrews et al., 1990). Deze zogeheten What
Works principes en het daaruit voorkomende Risk-Need-Responsivity model gelden
als de wetenschappelijke gouden standaard voor het bepalen van evidence based
behandelmethodes binnen de forensische zorg (Ward et al., 2007). Volgens deze
principes wordt de effectiviteit van een behandelprogramma bepaald door de mate
waarin het aansluit op het recidiverisico van de patiënt, de mate waarin het
programma zich richt op beïnvloedbare risicofactoren van de patiënt en de mate
waarin het programma is aangepast op de mogelijkheden van de patiënt (te denken
aan leervermogen, eventuele beperkingen, leerstijl). In een recente Kamerbrief
onderschreef de Minister voor Rechtsbescherming dat een interventie, om effectief te
zijn, zou moeten aansluiten bij deze principes (Bestuurlijke reactie AR-rapport
forensische zorg, kenmerk 3832025).
De herhaaldelijk aangetoonde samenhang tussen forensische zorg en recidive
ondersteunt de centrale veronderstelling van de Wfz dat het versterken van de
forensische zorg een vermindering in het risico op recidive tot gevolg zou hebben en
daarmee bijdraagt aan een veiligere samenleving. Het grote onderlinge verschil in de
effectiviteit van behandelprogramma’s bevestigt daarnaast het belang van de doelen
van de Wfz, met name het bevorderen van kwalitatief goede forensische zorg en de
toeleiding van de patiënt naar de juiste plek.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 33

3.3

Balans tussen beveiliging, behandeling en rechtspositie
De nadruk op het belang van forensische zorg in het reduceren van het risico op
recidive komt in de memorie van toelichting ook tot uiting in een algemeen
uitgangspunt van de Wfz, te weten de balans tussen beveiliging, behandeling en
rechtspositie. Deze drie aspecten werden oorspronkelijk geïntroduceerd als de pijlers
van de tbs (Kamerstukken II 1991/92, nr. 22 329) en worden in de memorie van
toelichting van de Wfz breder gerelateerd aan de gehele sector forensische zorg. De
doelen van de Wfz (geïntroduceerd in paragraaf 3.1) dienen daarbij te worden
geïnterpreteerd in verhouding tot deze drie pijlers van de forensische zorg (zie figuur
3.2). De Wfz richt zich op het verhogen van de kwaliteit van de zorg en het verbeteren
van de door- en uitstroom, wat vervolgens zou moeten leiden tot een reductie in het
recidiverisico, wat leidt tot een grotere veiligheid van de samenleving. Echter, zo
beschrijft de wetgever in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10,
32 398, nr. 3, p. 6): ‘Uitgangspunt daarbij is om de rechtspositie van forensische
patiënten (onder wie terbeschikkinggestelden) niet te beperken, teneinde het hiervoor
genoemde evenwicht te bewaren.’
In paragraaf 3.2.1 wordt verder ingegaan op de verhouding tussen de pijlers
Beveiliging en Behandeling binnen de Wfz. In paragraaf 3.2.2 wordt nader besproken
hoe begrippen als behandeling, zorg en herstel zich tot elkaar verhouden binnen de
context van de Wfz. In paragraaf 3.2.3 wordt besproken hoe de pijler Rechtspositie tot
uiting komt binnen de Wfz.
Figuur 3.2

De vier doelen in relatie tot het algemene uitgangspunt van de
Wfz

Noot: De vier doelen (onderste rij) staan in dienst van het versterken van de pijlers Behandeling en Beveiliging.
De rechtspositie wordt nadrukkelijk niet bepaald vanuit de Wfz.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 34

3.3.1

Beveiliging en behandeling binnen de Wfz
Het behouden van een balans tussen beveiliging, behandeling en rechtspositie kan
gezien worden als een overkoepelend doel van de wet. De doelen van de Wfz lijken
echter met name in dienst te staan van het versterken van de pijlers Behandeling en
Beveiliging. Een voorbeeld hiervan vinden we in de beschrijving van de doelen Patiënt
op de juiste plek en Kwalitatief goede forensische zorg in de memorie van toelichting
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 4):
‘Zorg passend bij de stoornis van de justitiabele is essentieel voor het welslagen
van de behandeling en dus vermindering van de recidive. Daarom is de
adequate toeleiding naar juiste forensische zorg één van de pijlers van het
nieuwe stelsel.’
‘Kwalitatieve, hoogwaardige forensische zorg gericht op de veiligheid van de
samenleving levert een belangrijke bijdrage aan het terugdringen van het
recidiverisico.’
Het belang van zowel beveiliging als behandeling van de forensische patiënt wordt ook
benadrukt in de expliciete doelstelling van forensische zorg die in artikel 2.1 lid 1 Wfz
wordt gegeven:
Met inachtneming van het karakter van de vrijheidsbenemende straf of maatregel
wordt de tenuitvoerlegging hiervan zo veel als mogelijk aangewend voor herstel
van de forensische patiënt en vermindering van de kans op recidive, ten behoeve
van de veiligheid van de samenleving.
In de algemene inleiding van de memorie van toelichting wordt het belang van
forensische zorg voor het waarborgen van de veiligheid van de samenleving benoemd
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 1):
‘De forensische zorg is voor het kabinet een belangrijk onderdeel van het sanctieen preventiebeleid. Het kabinet beoogt een vermindering van de recidive met 10%punt ten opzichte van het jaar 2002.’4
De wetstekst benadrukt dat, in tegenstelling tot de reguliere gezondheidszorg,
forensische zorg in het teken staat van zowel het herstel van de patiënt als van het
maatschappelijke belang van de bescherming van de veiligheid van de samenleving.
De bewoording van de doelstelling van forensische zorg in de Wfz heeft duidelijke
raakvlakken met het resocialisatiebeginsel zoals beschreven staat in de doelstellingen
van de Beginselenwet verpleging terbeschikkinggestelden (Mevis et al., 2019). Zoals
ook wordt opgemerkt door Mevis et al. (2019) benoemt artikel 2.1 lid 1 Wfz specifiek
dat het karakter van de vrijheidsbenemende straf of maatregel in acht moet worden
gehouden bij de tenuitvoerlegging van forensische zorg. Met andere woorden, andere
strafrechtelijke belangen, waaronder vergelding en bescherming van de samenleving,
kunnen in de praktijk voorrang krijgen ten opzichte van het herstel van de forensische
patiënt.

4

In de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer staat beschreven dat het bij dit concrete
doel tot recidivevermindering ging om een beleidsdoelstelling en minder om een doelstelling dat specifiek
door het wetsvoorstel Wfz bereikt diende te worden (Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 9). De
doelstelling diende in 2013 te worden behaald – ruime tijd voor de uiteindelijke inwerkingtreding van de
Wfz.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 35

3.3.2

Behandeling, zorg, herstel
Bij het lezen van bovengenoemde passages uit de memorie van toelichting valt op
dat de wetgever de termen behandeling en zorg schijnbaar inwisselbaar inzet bij het
beschrijven van de doelen van de Wfz. Waar de doelen van de Wfz zich richten op
het verbeteren van zorg in een forensisch kader, wordt binnen het overkoepelende
doel gesproken over een balans tussen behandeling, beveiliging en rechtspositie.
Deze focus op behandeling valt enigszins te verklaren doordat de term behandeling al
geruime tijd in gebruik was als een van de pijlers van de tbs, die vanuit de memorie
van toelichting werd gegeneraliseerd naar de gehele forensische zorg. Vanuit
linguïstisch perspectief is deze inwisselbaarheid incorrect: behandeling is immers een
smallere term dan zorg. Met andere woorden, alle behandeling valt onder zorg, maar
niet alle zorg valt onder de noemer behandeling. Zo wordt in veel gevallen forensische
zorg geboden bestaande uit ondersteuning, begeleiding, risicomanagement en
toezicht.
Dat de wetgever niet bedoeld heeft om zorg en behandeling als inwisselbare termen in
te zetten, blijkt ook uit eerdergenoemde passage uit de memorie van toelichting
(p. 4): ‘Zorg passend bij de stoornis van de justitiabele is essentieel voor het
welslagen van de behandeling en dus vermindering van de recidive’. Hierbij lijkt de
bredere term zorg in dienst te staan van de smallere term behandeling en wordt
gesuggereerd dat zorg passend bij de stoornis tot vermindering van de recidive leidt
vanwege de bijdrage daarvan aan het slagen van de behandeling. Dit roept de vraag
op welk belang zorg dient in de ogen van de wetgever op het moment dat deze niet
gecombineerd wordt met behandeling.
Een dergelijke schijnbare inwisselbaarheid van terminologie vinden we ook terug in
artikel 2.1 lid 1 Wfz, waar wordt bepaald dat de tenuitvoerlegging van een straf of
maatregel naast het verminderen van de kans op recidive zoveel mogelijk moet
worden aangewend voor het herstel van de forensische patiënt. Hoewel de wetgever
niet nader definieert wat wordt bedoeld met de term herstel, roept dit wel de vraag op
of zorg die niet leidt tot het herstel van patiënten wel voldoet aan de doelstellingen
van de Wfz. Deze vraag is met name van belang voor een deel van de forensische
patiënten voor wie herstel geen realistisch streven is en waar de zorg zich met name
richt op ondersteuning en toezicht (denk hierbij bijvoorbeeld aan psychogeriatrische
patiënten of patiënten met een verstandelijke beperking).

3.3.3

Rechtspositie binnen de Wfz
Waar de doelen van de Wfz gericht zijn op het versterken van de behandeling van
forensische patiënten om daarmee ook de beveiliging van de samenleving te
bevorderen, wordt de rechtspositie van forensische patiënten niet geregeld vanuit
de Wfz (zie figuur 3.2). Dit wordt benadrukt in een brief van de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2014/15,
32 398, K):
‘(…) de Wfz [is] in hoofdzaak een organisatiewet (…), die de organisatorische
randvoorwaarden stelt voor de forensische zorg. De Wfz is géén rechtspositiewet en
dit wetsvoorstel gaat uit van de bestaande rechtsposities.’
Tegelijkertijd wordt het uitgangspunt geformuleerd dat de balans tussen de drie pijlers
in evenwicht blijft, wat suggereert dat de rechtspositie van de forensische patiënt de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 36

uitvoering van de overige doelen dient in te tomen: de pijlers Behandeling en
Beveiliging kunnen worden versterkt, maar enkel wanneer dit niet ten koste gaat van
de rechtspositie van de forensische patiënt.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 37

4

Patiënt op de juiste plek

4.1

Inleiding
De wetgever schrijft in de memorie van toelichting van de Wfz over het doel Patiënt op
de juiste plek (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 3):
‘Zorg passend bij de stoornis van de justitiabele is essentieel voor het welslagen
van de behandeling en dus vermindering van de recidive. Daarom is de adequate
toeleiding naar juiste forensische zorg één van de pijlers van het nieuwe stelsel.
Van belang hierbij is een goede diagnose en onderbouwd zorgadvies, dat inzicht
geeft in psychische stoornissen, verslaving en verstandelijk vermogen van de
justitiabele. (…) Na het rechterlijk vonnis dient zo snel mogelijk met de behandeling
van de justitiabele gestart te worden’.
Het doel Patiënt op de juiste plek wijst dus op een adequate en snelle toeleiding van
betrokkenen naar de juiste forensische zorg, gebaseerd op diagnostiek en een
onderbouwd zorgadvies.
Het doel Patiënt op de juiste plek lijkt een reactie te zijn op de motie van Eerste
Kamerlid Van de Beeten (Kamerstukken I 2003/04, 28 979, E) en de Werkgroep
Houtman (2005), waarin werd gesignaleerd dat er ernstige gebreken zijn in de
hulpverlening voor gedetineerden met psychische problematiek. Het beeld dat in deze
motie werd geschetst werd later bevestigd in een onderzoek dat signaleerde dat
hoewel het merendeel van gedetineerden psychische problemen heeft, slechts 10%
van hen ook daadwerkelijk forensische zorg ontving (Raad voor Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming, 2012). In de Wfz is de oorspronkelijke probleemstelling uit de
Motie van de Beeten, de gebrekkige hulpverlening voor gedetineerden, breder
getrokken naar de doelstelling om een tijdige en adequate toeleiding naar zorg in
strafrechtelijk kader te bewerkstelligen.
Het belang van een tijdige toeleiding naar forensische zorg wordt benadrukt in een
recent onderzoeksrapport naar de recidive tijdens forensische zorgtrajecten
(Drieschner & Tollenaar, 2021). Uit dit onderzoek blijkt dat recidive gedurende
forensische zorg trajecten voornamelijk plaatsvindt in de eerste drie maanden wanneer
sprake is van een strafrechtelijke titel maar er nog niet daadwerkelijk sprake is van
forensische zorg. Door patiënten zo snel mogelijk naar forensische zorg toe te leiden
zou het recidiverisico mogelijk dalen, aldus de onderzoekers.
In de parlementaire stukken van de Wfz worden verschillende verwachtingen geuit
over hoe de Wfz het doel Patiënt op de juiste plek zou kunnen bewerkstelligen. Deze
veronderstelde werkzame mechanismen zijn schematisch weergegeven in Figuur 4.1
en worden in de komende paragrafen verder besproken. Het gaat hierbij enerzijds om
het geprotocolleerde proces van indicatiestelling en plaatsing (paragraaf 4.2) en
anderzijds om het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners
(paragraaf 4.3) en anderzijds om. Voor elk mechanisme worden de veronderstellingen
in verder detail beschreven, wordt de onderbouwing voor de veronderstellingen
besproken en worden indicatoren geïdentificeerd aan de hand waarvan in vervolgonderzoek kan worden onderzocht of de veronderstellingen kloppen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 38

In paragraaf 4.4 worden mogelijke geschikte indicatoren voor het doel Patiënt op de
juiste plek besproken.
Figuur 4.1

Veronderstelde werkzame mechanismen voor het doel Patiënt op
de juiste plek

Noot: Wanneer mechanismen verbonden zijn aan een concreet wetsartikel, wordt dit wetsartikel aangeduid met
een grijs kader. Het initiële probleem dat met dit doel verholpen zou moeten worden, wordt in de meest linker
box weergegeven en is gebaseerd op de Motie van Eerste Kamerlid Van de Beeten (2004).

4.2

Veronderstelling 1.1: Indicatiestelling en plaatsing
Veronderstelling 1.1:
Door de implementatie van geprotocolleerde indicatiestellingen kunnen potentiële
zorg- en beveiligingsbehoeften van justitiabelen structureel in een vroeg stadium
worden vastgesteld. Hierdoor worden forensische patiënten tijdig naar de juiste plek
geleid. Door de zorg- en beveiligingsbehoefte zoals die beschreven staan in de
indicatiestelling als uitgangspunt te nemen voor plaatsing, wordt vraaggericht en niet
capaciteitsgericht geplaatst (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 3).
In het project Vernieuwing Forensische Zorg, dat uiteindelijk zou uitmonden in het
wetsvoorstel voor de Wfz, werd een uniforme systematiek voor onafhankelijke en
individuele indicatiestelling en plaatsing van forensische patiënten ontwikkeld en geïmplementeerd (Kamerstukken II 2006/07, 29 452, nr. 70). De wet- en regelgeving zou
binnen de Wfz worden geharmoniseerd, waardoor er één uniforme plaatsingsprocedure
zou zijn voor de forensische zorg, onafhankelijk van de achterliggende strafrechtelijke
titel van een patiënt (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 80). De systematiek
van indicatiestelling en plaatsing is sinds 2008 geleidelijk voor de gehele forensische
zorg ingevoerd (Mulder et al., 2014; Kamerstukken II 2006/07, 29 452, nr. 70).
Uitgangspunt van de nieuwe systematiek is een strikte functiescheiding binnen het
stelsel van forensische zorg; het inkopen, indiceren, plaatsen en bieden van zorg dient
onafhankelijk van elkaar plaats te vinden om belangenverstrengeling te voorkomen
(Kamerstukken II 2005/06, 30 250, nrs. 4-5, p. 125; Kamerstukken II 2006/07,
29 452, nr. 48). Aan deze hernieuwde indicatiestelling- en plaatsingssystematiek
waren zeer hoge verwachtingen verbonden. Zo zou de ‘verkeerde bedden problematiek
[worden] opgelost’ en de geïntroduceerde uniforme werkwijze zou leiden tot ‘een
optimale match tussen zorgvraag en zorgaanbod op individueel niveau (…), gebaseerd
op de gestelde indicatie’ (ministerie van Justitie, 2011). In de onderstaande sectie

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 39

wordt een beschrijving gegeven van de systematiek van indicatiestelling en plaatsing
binnen de Wfz.
Voor aanvang van forensische zorg moet een formele indicatiestelling en een plaatsing
worden uitgevoerd. In de indicatiestelling wordt de benodigde zorg en de eventuele
beveiligingsnoodzaak van de justitiabele vastgesteld. Bij de vormgeving van de
indicatiestelling in het huidige stelsel van de forensische zorg is een aantal
uitgangspunten geformuleerd waaraan het proces van indicatiestelling moet voldoen
(Kamerstukken II 2007/08, 29 452, nr. 76). Zo dient de indicatiestelling vraaggericht
en niet capaciteitsgericht te zijn – de zorg en beveiliging die de patiënt nodig heeft is
bepalend voor waar diegene wordt geplaatst en de indicatiestelling vindt onafhankelijk
plaats van de financier en de zorgaanbieders. Daarnaast dient de indicatiestelling
plaats te vinden op basis van landelijk vastgestelde, gevalideerde instrumenten die
een integrale beoordeling van alle relevante aspecten van een mogelijke psychische
stoornis, verslaving en verstandelijke handicap betrekken. Tot slot dient de indicatiestelling tijdig tot stand te komen en moet deze efficiënt zijn ingericht, waarbij
bureaucratie en onnodige extra kosten worden vermeden.
Afhankelijk van het type forensische zorg dat geïndiceerd moet worden, wordt de
indicatiestelling uitgevoerd door het NIFP, de drie reclasseringsorganisaties (3RO),
of het Psycho-Medisch Overleg (PMO) van een Penitentiaire Inrichting van het
Gevangeniswezen (art. 5.2 lid 1 Wfz, verder gespecificeerd in art. 5.1 lid 1 Bfz). Het
NIFP verricht de indicatiestelling voor alle klinische forensische zorg, verblijfszorg na
afloop van klinische forensische zorg en verblijfszorg van justitiabelen die zijn
veroordeeld wegens een ernstig gewelds- en/of zedenmisdrijf. Het PMO voert de
indicatiestelling uit voor ambulante zorg binnen de penitentiaire inrichting (bijvoorbeeld psychotherapie tijdens verblijf op een detentieafdeling), evenals verblijfszorg in
het kader van re-integratie vanuit detentie. 3RO voeren de indicatiestelling uit voor
ambulante zorg en voor verblijfszorg met uitzondering van gevallen waarin het NIFP
daartoe bevoegd is. Een overzicht van deze taakverdeling wordt in tabel 4.1 gegeven.
Tabel 4.1

Rolverdeling van indicatiestelling in de forensische zorg
Ambulante zorg

NIFP

Verblijfszorg

Klinische Zorg

X (vanuit klinische zorg)

X

3RO

X

X

PMO

X (vanuit PI)

X (re-integratie)

Bron: Bouman et al. (2012)

De initiële indicatiestelling wordt afgegeven aan de officier van justitie en de strafrechter. Op basis van deze indicatiestelling wordt een beslissing genomen over de te
verlenen forensische zorg, waarbij de officier van justitie en de strafrechter nog
kunnen afwijken van de geïndiceerde zorg of het beveiligingsniveau die beschreven
staan in het rapport. De uitspraak van de rechter is uiteindelijk leidend, waarbij de
inhoud en strekking van de indicatiestelling bepaalt welke zorg moet worden verleend.
Wanneer deze uitspraak afwijkt van de initiële indicatiestelling, wordt de indicatiestelling door het indicerende orgaan in overeenstemming gebracht met de vastgestelde strafrechtelijke titel (art. 5.1 lid 2 Wfz). De toegekende forensische zorgtitel
biedt de bekostigingsgrondslag voor de te verlenen forensische zorg en vormt de basis
van waaruit de plaatsing wordt uitgevoerd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 40

Na de indicatiestelling start het plaatsingsproces, waarbij een passende zorgaanbieder
wordt gezocht voor de forensische patiënt. In situaties waar de indicatiestelling
verzorgd wordt door 3RO of PMO, wordt door deze instanties ook de plaatsing
verzorgd. Wanneer de indicatiestelling wordt verzorgd door het NIFP, wordt de
plaatsing geregeld vanuit de Divisie Individuele Zaken (DIZ) van DJI (art. 6.1 Bfz).
De wetgever heeft in de Rfz (2019) een aantal criteria vastgelegd op basis waarvan
de plaatsende instantie een forensische patiënt zou moeten matchen aan een zorgaanbieder (art. 12 Rfz). De plaatsende instantie dient op basis van het type
forensische zorg dat wordt geïndiceerd (ambulante begeleiding of behandeling,
verblijfszorg, klinische zorg of tbs met voorwaarden, of tbs met verpleging van
overheidswege) met specifieke ‘harde’ criteria rekening te houden bij het selecteren
van een geschikte zorgaanbieder binnen dat zorgtype. Een compleet overzicht van
deze criteria wordt weergegeven in tabel 4.2. Deze harde criteria worden ingevoerd in
het Informatiesysteem forensische zorg (Ifzo), die een match creëert tussen de
forensische patiënt en passende zorgaanbieders. In aanvulling op deze harde criteria
kunnen andere afwegingen (zogeheten ‘zachte’ criteria), een rol spelen bij een juiste
plaatsing (DJI, 2022a). Voorbeelden van zachte criteria zijn de duur van de
strafrechtelijke titel, het behandelprogramma en het behandelmilieu dat bij een
zorgaanbieder wordt geboden, de cultuur en identiteit van de patiënt, of de nabijheid
van slachtoffers. Op basis van deze harde criteria en zachte criteria dient een patiënt
uiteindelijk naar de juiste plek met passende zorg te worden geleid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 41

Leeftijd
Begeleiding voor dominante zorgvraag als ook bijkomende

X

X

X

overheidswege

X

Tbs met verpleging van

X

met voorwaarden

Klinische zorg en tbs

X

Verblijfszorg

Geslacht

of behandeling

Criteria op basis waarvan volgens artikel 12 Rfz de keuze voor een
zorgaanbieder moet worden gemaakt

Ambulante begeleiding

Tabel 4.2

X

X

problematiek
Noodzaak tot bemoeizorg

X

Aanwezigheid van zedendelinquentie

X

Geïndiceerde zorg zwaartepakket

X

X

DB(B)C-hoofdgroep

X

Verstandelijk vermogen van de patiënt

X

Zorgsoort

X

Niveau van verblijfsintensiteit of van het

X

beveiligingsniveau
Psychiatrische en persoonlijkheidsproblematiek

X

Verstandelijke beperking

X

Langdurige forensische psychiatrische zorg

X

Extreem vlucht- of beheersgevaar

X

Ongewenstverklaring of inreisverbod

X

Zorgaanbieder in regio waar patiënt zal

X

X

X

X

re-integreren*
*

Artikel 12 Lid 6 Rfz merkt meerdere bijzondere omstandigheden aan als contra-indicatie voor plaatsing van
een forensisch patiënt bij een zorgaanbieder binnen de regio van de justitiabele. Een voorbeeld van een
contra-indicatie is bijvoorbeeld dat de woonplaats van het slachtoffer of nabestaanden zich in de regio van
de zorgaanbieder bevindt.

4.2.1

Onderbouwing voor veronderstelling
De toeleiding van patiënten naar forensische zorg in de periode voorafgaand aan de
stelselwijziging wordt door verschillende onderzoekers gekenmerkt door een gebrek
aan systematiek en functionerend op basis van ‘ons kent ons’ (Daniels, 2008; Van
Kordelaar & Slijkhuis, 2011a). Mogelijk als gevolg van dit gebrek aan systematiek
werd de forensische zorg ook gemoduleerd op basis van het arrondissementale
zorgaanbod – afhankelijk van de grootte van een arrondissement en het beschikbare
zorgaanbod werden forensische zorgvormen relatief vaker of minder vaak geadviseerd.
Zo werd in een arrondissement met een FPK of FPC vaker geadviseerd tot het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 42

opleggen van een tbs met voorwaarden, terwijl in een arrondissement met een
poliklinische dagbehandeling relatief vaker bijzondere voorwaarden werden
geadviseerd (Van Kordelaar, 2002, p. 16-34). De strikte functiescheiding tussen
inkoop, indicatiestelling en plaatsing, evenals de uniforme en gestandaardiseerde
procedures voor indicatiestelling en plaatsing, hebben volgens onderzoekers van het
NIFP een belangrijke bijdrage geleverd aan de passendheid van zorg en daarmee de
effectiviteit van de behandeling (Van Kordelaar & Slijkhuis, 2011b).
Desalniettemin klinken ook binnen het huidige systeem geluiden die erop wijzen dat de
indicatiestelling en de plaatsing nog weleens kunnen worden beïnvloed door schaarste
in het aanbod en wachtlijsten binnen de forensische zorg. Zo bleek in een onderzoek
dat de indicatiestelling en plaatsing van gedetineerden en ISD’ers niet altijd vraaggestuurd plaatsvindt, omdat bij de indicatiestelling rekening wordt gehouden met het
beschikbare aanbod en wachttijden (Roorda & Buysse, 2016). Doordat in deze
gevallen geen indicatie wordt gesteld of aangevraagd, worden deze zorgvragen niet
geregistreerd en kan ook niet kwantitatief worden vastgesteld hoe vaak deze
capaciteit-gestuurde toeleiding naar zorg voorkomt.
Ook het plaatsingsproces blijkt in de praktijk deels capaciteit-gestuurd. Zoals
beschreven in paragraaf 4.3 wordt idealiter een volgtijdelijk proces gevolgd, waarbij
de plaatsende instantie op basis van de indicatiestelling een passende plek voor een
forensische patiënt zoekt. In de praktijk komt het echter voor dat er door capaciteitsproblemen geen beschikbare plekken zijn op een passende plek. In plaats van dat een
volgtijdelijke proces wordt toegepast, grijpt men dan terug op een iteratief proces. De
indicatiestelling moet dan worden aangepast op basis van de beschikbaarheid van het
zorgaanbod (Broere et al., 2016). In een verkennend gesprek dat in het kader van dit
onderzoek met een van de plaatsingscoördinatoren van het Forensisch Plaatsingsloket
van DJI werd gevoerd is deze constatering bevestigd, al wordt hier een belangrijke
nuance bij geplaatst: capaciteits-gestuurde plaatsingen zouden in ieder geval door het
Forensisch Plaatsingsloket voornamelijk worden ingezet ter overbruggingszorg, waarbij
de patiënt alsnog op de juiste plek geplaatst wordt wanneer capaciteit beschikbaar
wordt. Doordat niet structureel wordt bijgehouden of patiënten op de juiste plek
kunnen worden geplaatst en of indicatiestellingen moeten worden aangepast, kan niet
worden vastgesteld in hoeverre wel of niet sprake is van een stelselmatige afwijking
van het uitgangspunt van vraag-gestuurde plaatsing.
De Algemene Rekenkamer (2022) constateert dat informatie over de aansluiting
tussen de door de rechter voorgeschreven en de daadwerkelijk uitgevoerde zorg,
wanneer het gaat om bijvoorbeeld de vereiste verblijfsintensiteit en het vereiste
beveiligingsniveau, ook binnen Ifzo niet volledig voorhanden is – hoewel op basis van
beschikbare gegevens kan worden vastgesteld of een patiënt is geplaatst in een instelling die het voorgeschreven beveiligingsniveau aanbiedt, kan niet worden bepaald in
hoeverre de patiënt ook daadwerkelijk op een afdeling met het betreffende niveau of
de betreffende intensiteit is geplaatst. Op basis hiervan blijkt dat slechts 0,3% van de
forensische patiënten in een instelling is geplaatst die niet de juiste verblijfsintensiteit
dan wel het juiste beveiligingsniveau kan bieden. Voor respectievelijk 19,2% en 79,5%
heeft de zorgaanbieder waar de patiënt is geplaatst wel het juiste beveiligingsniveau
dan wel de juiste verblijfsintensiteit in huis, maar is het op basis van Ifzo gegevens
onduidelijk in hoeverre de patiënt ook daadwerkelijk op de betreffende afdeling is
geplaatst.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 43

4.2.2

Indicatoren
Om te testen in hoeverre de implementatie van indicatiestellingen faciliterend of
belemmerend werkt voor het behalen van de doelen van de Wfz, dient er gekeken te
worden naar de Impact en Efficiëntie van dit beleidsinstrument.
Impact
Om de impact van het huidige systeem van indicatiestelling en plaatsing op het doel
Patiënt op de juiste plek te onderzoeken, dient er te worden onderzocht in hoeverre
de indicatiestelling en plaatsing voldoen aan de uitgangspunten van deze beleidsinstrumenten: het hanteren van een vraaggerichte en niet capaciteitsgerichte
werkwijze, een gestandaardiseerde methodiek en een efficiënt ingericht proces.
Middels dossieronderzoek in Ifzo en vraaggesprekken met functionarissen die
verantwoordelijk zijn voor de indicatiestelling en de plaatsing kan onderzocht worden:
• Hoe vaak en in welke gevallen wordt de indicatiestelling aangepast, omdat geen
forensische zorg capaciteit beschikbaar is met het juiste beveiligingsniveau?
• Hoe vaak en in welke gevallen wordt de indicatiestelling aangepast, omdat geen
forensische zorg capaciteit beschikbaar is die aan de zorgvraag kan voldoen?
Zoals benoemd in paragraaf 4.3.1 wordt niet structureel bijgehouden of en op welke
manier een indicatiestelling is aangepast. Om die reden zou ofwel een retrospectieve
studie ofwel een prospectieve studie moeten worden opgezet om zicht te krijgen op
het proces van indicatiestelling en plaatsing. In geval van een prospectieve studie
zouden plaatsers verzocht kunnen worden om structureel bij te houden wanneer
patiënten niet op de juiste plek geplaatst kunnen worden, in welke gevallen de
indicatiestelling moet worden aangepast en op welke criteria een dergelijke aanpassing
nodig is. In geval van een retrospectieve studie zouden in Ifzo de daadwerkelijke
plaatsingen van patiënten kunnen worden vergeleken met gegevens uit de initiële
indicatiestelling.
Efficiëntie
Middels vraaggesprekken met functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de
indicatiestelling en de plaatsing kan onderzocht worden:
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden op in de uitvoering van de indicatiestelling en de plaatsing?
• In hoeverre beschikken instanties die de indicatiestelling en de plaatsing verzorgen
over de benodigde informatie?
• In hoeverre is het proces van indicatiestelling en plaatsing gestandaardiseerd?
• Hoe wordt de administratieve last van de indicatiestelling en plaatsing ervaren?

4.3

Veronderstelling 1.2: Informatie-uitwisseling
Veronderstelling 1.2:
Als de (mogelijkheden tot) informatie-uitwisseling tussen instanties wordt
verbeterd, wordt de zoektocht naar de meest geschikte zorgplek vereenvoudigd.
Hoe beter de informatie-uitwisseling wordt geregeld, hoe beter de patiënt naar de
juiste plek kan worden geleid (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 3; Stb.
2019, 230, p. 18).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 44

De wetgever heeft de mogelijkheden tot informatie-uitwisseling tussen instanties
binnen de forensische zorgketen op twee manieren willen uitbreiden. Enerzijds zijn de
wettelijke mogelijkheden tot gegevensuitwisseling tussen ketenpartners uitgebreid.
Anderzijds is Ifzo opgericht ter ondersteuning van de informatie-uitwisseling. Beide
onderdelen van dit veronderstelde werkzame mechanismen zullen achtereenvolgens
hieronder worden besproken.
Regelgeving omtrent informatie-uitwisseling
In de Wfz en het Bfz wordt het wettelijk kader voor gegevensuitwisseling tussen
ketenpartners in de forensische zorg verder uitgebreid. De bepalingen in de Wfz en Bfz
sluiten aan bij bestaande wettelijke kaders die gegevensuitwisseling regelen binnen de
forensische zorg, waaronder de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg), de
Algemene verordenging gegevensbescherming (Avg) en de Wet politiegegevens. Naast
de wettelijke bepalingen uit de Wjsg bevatten de Wfz en het Bfz enkele bepalingen
waarin wordt omschreven in welke situaties deze informatie zonder toestemming van
de justitiabele gedeeld mag worden tussen onder andere indicatiestellers, het hoofd
van de penitentiaire inrichting, zorgaanbieders, OM en reclassering. In dit kader benadrukt de wetgever het belang van het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel,
waarbij de verwerking en uitwisseling van persoonsgegevens niet onevenredig mag
zijn in verhouding tot het te dienen doel (proportionaliteit) en niet met een lichter,
voor de betrokkene minder ingrijpend middel kan worden bereikt (subsidiariteit) (Stb.
2019, 230, p. 18).
Bij gegevensuitwisseling ten dienste van de behandeling en begeleiding van de patiënt
gaat het om informatie over de patiënt en diens persoonsgegevens, bijvoorbeeld de
indicatiestelling voor forensische zorg, evenals de pro Justitia- en reclasseringsrapportages. Deze informatie wordt door de minister verstrekt aan zorgaanbieders
(art. 2.6 lid 3 Wfz; art. 2.4 Bfz; art. 7.1 Bfz). Soortgelijke informatie ontvangt de
reclassering van het OM (art. 2.6 lid 5 Wfz; art. 2.2 Bfz). Daarnaast wordt vanuit het
Bfz een lid toegevoegd aan artikel 38 van de Penitentiaire maatregel, waarin wordt
bepaald dat de directeur van een penitentiaire inrichting de noodzakelijke gegevens uit
het penitentiaire dossier van een justitiabele verstuurt naar het hoofd van de zorginstelling waar de justitiabele forensische zorg ontvangt (art. 7.2 Bfz). Voor zowel de
zorgaanbieders als de reclassering zijn deze gegevens noodzakelijk om goede hun taak
goed uit te kunnen oefenen, zowel vanuit het oogpunt van een potentiële risicotaxatie
als ook vanuit het doelgericht verlenen van forensische zorg.
In het kader van het waarborgen van de veiligheid van de samenleving zijn daarnaast
meerdere regelingen opgenomen in de Wfz en Bfz voor gegevensuitwisseling vanuit
zorgaanbieders naar het OM, de reclassering en de minister. Zorgaanbieders dienen
informatie over behandeltrouw van forensische patiënten te verstrekken aan het OM
dan wel de reclasseringsinstelling (art. 2.6 lid 6 Wfz; art. 2.3 Bfz), evenals constateringen of vermoedens van een overtreding van de voorwaarden in een strafrechtelijke
beslissing. Daarnaast dient de zorgaanbieder bij het voltooien van de forensische zorg,
of in een eerder stadium op verzoek van het OM of uit eigen beweging, een risicotaxatie op recidive af te geven (art. 2.6 lid 6 Wfz). Daarnaast beschrijft artikel 6.10
Wfz de procedure van informatieverstrekking in gevallen van ongeoorloofde afwezigheid of bijzondere voorvallen betreffende de forensische patiënt: het hoofd van de
instelling bij wie de algemene verantwoordelijkheid ligt voor de tenuitvoerlegging van
de straf of maatregel dient de minister in deze gevallen op de hoogte te stellen. Indien
de zorg wordt verleend door een andere instelling dan de instelling die de algemene

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 45

verantwoordelijkheid draagt, dient deze de verantwoordelijke instelling te informeren,
opdat deze op haar beurt de minister kan inlichten.
Tot slot bevat het Bfz een wijziging van artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht.
Op grond van de nieuwe leden 5 tot en met 9 van dat artikel kunnen bestaande
gegevens betreffende de gezondheid van verdachten worden gevorderd wanneer die
geen medewerking verlenen aan het opstellen van pJ-rapportages. Deze vordering
gaat in tegen het medische beroepsgeheim van behandelaren. Deze wijziging, ook
wel de regeling weigerende observandi genoemd, valt zoals eerder vermeld buiten
het bereik van de huidige wetsevaluatie en zal afzonderlijk worden geëvalueerd (zie
Nagtegaal, 2018, 2019).
Informatiesysteem Forenische Zorg (Ifzo)
Een van de aanbevelingen van de Werkgroep Houtman (2005) was om een patiëntvolgsysteem en een centrale registratie van de bezettingsgraad op te richten, om zo
de ketensamenwerking in de forensische zorg te versterken. In navolging van deze
aanbeveling is op 1 januari 2010 Ifzo opgericht - een digitaal systeem dat het proces
van indicatiestelling en plaatsing in de forensische zorg ondersteunt. De indicerende
organisatie maakt in Ifzo de indicatiestelling aan op basis van een gestandaardiseerd
indicatiestellingsformat (Bredenoort & Roeg, 2021). Op basis van selectiecriteria die
zijn gebaseerd op artikel 12 Rfz (tabel 4.2) toont Ifzo gecontracteerde zorgaanbieders
die voldoen aan de criteria voor Patiënt op de juiste plek. De plaatsingscoördinator kan
vervolgens contact opnemen met een passende zorgaanbieder met een verzoek tot
plaatsing van de forensische patiënt.
4.3.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Regelgeving omtrent informatie-uitwisseling
De Wfz introduceert meerdere bepalingen om de gegevensuitwisseling binnen de
forensische zorgketen te verbeteren. Afgaand op de regelingen die in de Wfz en het
Bfz zijn opgenomen worden hiermee twee algemene doelen gediend: het voorzien in
noodzakelijke informatie ten behoeve van de zorg voor een patiënt en het waarborgen
van de veiligheid van de samenleving. De verbeterde mogelijkheden tot informatieuitwisseling stellen een zorgaanbieder in staat om een inschatting te maken of een
patiënt daadwerkelijk de juiste zorg geboden kan worden in de betreffende instelling
en kan op die wijze bijdragen tot het doel Patiënt op de juiste plek.
Bakker en Arends (2020) identificeren wel twee vormen van informatie-uitwisseling die
in het forensische kader ontbreken. Ten eerste ontbreekt een grondslag voor het delen
van reguliere medische informatie tussen zorginstellingen. Dit is van belang omdat
somatische en psychische aandoeningen regelmatig interacteren en het medisch
dossier belangrijke informatie kan bevatten met betrekking tot (contra-) indicaties
voor bepaalde soorten medicatie voor psychische stoornissen. Deze medische
informatie kan enkel worden verstrekt op basis van vrijwilligheid van de patiënt.
Een tweede lacune waar Bakker en Arends (2020) op wijzen is dat de gegevensuitwisseling tussen penitentiaire inrichtingen naar reguliere zorgaanbieders niet wordt
geregeld vanuit de Wfz. Wanneer forensische patiënten aansluitend aan de zorg die zij
hebben ontvangen in strafrechtelijk kader worden overgedragen aan reguliere zorgaanbieders, zijn deze zorgaanbieders voor de informatieoverdracht dus aangewezen op
regelgeving vanuit civiele zorgwetten zoals de WGBO, Wvggz en de Wzd. Hierdoor
treden in de praktijk knelpunten op bij de informatie-uitwisseling, onder andere bij de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 46

voorbereiding van een zorgmachtiging of rechterlijke machtiging via artikel 2.3 Wfz
(De Kogel et al., 2021).
Patiëntvolgsysteem Ifzo
Zoals beschreven in paragraaf 4.2.1 is Ifzo een systeem dat primair is ingericht om het
proces van indicatiestelling, matching en plaatsing van patiënten te ondersteunen.
Door de automatische matching van patiënten aan zorgaanbieders op basis van de
vastgestelde selectiecriteria uit artikel 12 Rfz kan Ifzo een belangrijke bijdrage leveren
aan de standaardisatie van de toeleiding van forensische patiënten naar passende
zorgaanbieders. Daartegenover staat dat de huidige versie van Ifzo niet is gericht als
een patiëntvolgsysteem, waardoor geen zuiver beeld gegeven kan worden van de
feitelijke verblijfsintensiteit of het beveiligingsniveau gedurende het volledige zorgtraject (Wijga et al., 2018). In Ifzo zou vaak informatie ontbreken met betrekking tot
de plaatsingsdatum of de beoogde einddatum en zouden gegevens over de zorg die is
geleverd aan patiënten niet worden geregistreerd (Algemene Rekenkamer, 2022). Er
zijn op dit moment initiatieven door DJI ondernomen om de functionaliteiten van Ifzo
uit te breiden om ook de functie van patiëntvolgsysteem verder uit te bouwen.
4.3.2

Indicatoren
Om te onderzoeken in hoeverre de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners binnen
de forensische zorg faciliterend of belemmerend werkt voor het behalen van de doelen
van de Wfz, kan worden gekeken naar de Impact en Efficiëntie van dit
beleidsinstrument.
Impact
Middels vraaggesprekken of focusgroepen met ketenpartners in de forensische zorg kan
de impact van de informatie-uitwisseling binnen de Wfz worden onderzocht:
• In welke mate dragen de regelingen uit de Wfz en het Bfz bij aan de informatieuitwisseling tussen ketenpartners in de forensische zorg?
• In welke mate draagt de mogelijkheid tot informatie-uitwisseling die wordt geregeld
binnen de Wfz bij tot het succesvol geleiden van patiënten naar de juiste plek?
• In welke mate draagt Ifzo bij aan de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners in
de forensische zorg en de toeleiding van patiënten naar de juiste plek?
Efficiëntie
De efficiëntie van de informatie-uitwisseling binnen de Wfz kan ook door middel van
vraaggesprekken of focusgroepen worden onderzocht:
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden op in de informatie-uitwisseling tussen
ketenpartners in de forensische zorg?
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden op bij het werken met Ifzo bij indicatiestellers, plaatsers en zorgaanbieders?

4.4

Indicatoren voor het doel Patiënt op de juiste plek
Hoewel niet nadrukkelijk door de wetgever wordt vermeld wat wordt verstaan onder
de juiste zorg op de juiste plek, blijkt uit de nota van toelichting van het Bfz dat de te
verlenen zorg moet passen bij de zorgbehoefte en de beveiligingsnoodzaak die is opgenomen in de indicatiestelling (Stb. 2019, 230, p. 25). Daarnaast heeft de wetgever
in de Rfz (2019) een aantal criteria vastgelegd op basis waarvan de plaatsende
instantie een forensische patiënt zou moeten matchen aan een zorgaanbieder (art. 12

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 47

Rfz). Deze criteria zijn specifiek toegespitst op de verschillende typen forensische zorg
(ambulante begeleiding, verblijfszorg, klinische zorg, of tbs). Een compleet overzicht
op basis waarvan volgens artikel 12 Rfz de keuze voor een zorgaanbieder moet
worden gemaakt is weergegeven in tabel 4.2.
Het doel Patiënt op de juiste plek kan worden geëvalueerd aan de hand van de
relevantie en de effectiviteit van het ingezette beleid:
Relevantie
Middels vraaggesprekken met ketenpartners binnen de forensische zorg kan worden
uitgevraagd:
• In welke mate komen de criteria voor een juiste plaatsing op basis van artikel 12
Rfz overeen met de criteria voor ‘de juiste plek’ zoals die worden beschreven door
ketenpartners in de forensische zorg?
Effectiviteit
In paragraaf 4.2.1 zijn meerdere knelpunten in kaart gebracht die het evalueren van
de plaatsing van forensische patiënten, en daarmee het doel Patiënt op de juiste plek,
bemoeilijken. Als mogelijke oplossing is voorgesteld om veronderstelling 1.1 nader te
onderzoeken door middel van een prospectief dan wel een retrospectief onderzoek.
Binnen een dergelijk onderzoek kan ook de doelbereiking van Patiënt op de juiste plek
worden onderzocht, aan de hand van onder andere de volgende criteria:
• Voor welk percentage van de patiënten voldoet de zorgaanbieder aan alle criteria
op basis van artikel 12 Rfz?
• In hoeveel procent van de gevallen wordt een patiënt geplaatst in een instelling
met het juiste beveiligingsniveau, dan wel een hoger of lager beveiligingsniveau?
• Hoe vaak moet overbruggingszorg worden ingezet totdat plaats beschikbaar wordt
in een voorziening die aan zorgbehoefte en beveiligingsnoodzaak kan voldoen?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 48

5

Voldoende forensische zorgcapaciteit

5.1

Inleiding
De interdepartementale werkgroep Houtman signaleerde een discrepantie tussen de
verantwoordelijkheid van de minister om te waarborgen dat justitiabelen de benodigde
zorg ontvangen en diens daadwerkelijke financiële mogelijkheden om dit te doen
(Werkgroep Houtman, 2005). Om dit knelpunt aan te pakken werd vanuit de
werkgroep voorgesteld om het budget, dat tot dan toe bij het ministerie van VWS was
ondergebracht binnen de AWBZ, over te hevelen naar het ministerie van Justitie en
Veiligheid. Gelijktijdig met deze budgetoverheveling in 2008 werd een inkoopsysteem
ingevoerd, waarbij het ministerie van Justitie en Veiligheid in het kader van contracten
met zorgaanbieders afspraken kon maken over ‘de kwaliteit, hoeveelheid en de prijs
van de ingekochte zorg’ (Kamerstukken II 2007/08, 29 452, nr. 76). Conform artikel
4.1 lid 1 Wfz wordt de forensische zorg bij zorgaanbieders, met uitzondering van
rijksinstellingen, ingekocht op basis van contracten.
De inkoopcontracten die zouden worden afgesloten met zorgaanbieders zouden de
basis zijn van waaruit het ministerie van Justitie en Veiligheid zou kunnen sturen op de
kwaliteit, capaciteit en de prijs van forensische zorg. Zo schrijft de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid in 2007 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2007/08,
29 452, nr. 76):
‘Door de contracten die met de GGz-instellingen worden gesloten is vooraf duidelijk
of er plaats is voor de behandeling van de betrokkene. De afhankelijkheid van
beschikbaarheid van capaciteit in de reguliere gezondheidszorg, die zo kenmerkend
is voor het huidige stelsel, kan daardoor worden verminderd. Plaatsing kan door de
algemene contracten beter worden afgedwongen en voortijdig ontslag kan worden
voorkomen indien dat in strijd is met de afspraken.’
In de volgende deelparagrafen zal de beleidstheorie omtrent de inkoopsystematiek
door het ministerie van Justitie en Veiligheid worden gereconstrueerd (paragraaf
5.1.1), waarbij ook aandacht wordt besteed aan hoe deze wordt beïnvloed door de
Aanbestedingswetgeving (paragraaf 5.1.2).

5.1.1

Toelichting inkoopsystematiek Justitie en Veiligheid
Vanuit de inkoopsystematiek van het ministerie van Justitie en Veiligheid worden
forensische zorg- en observatieplaatsen door het ministerie ingekocht bij private
zorgaanbieders op basis van schriftelijke overeenkomsten. De NZa heeft een
adviserende rol bij de uitoefening van deze taak (art. 4.1 lid 3 Wfz). De Divisie
Forensische Zorg en Justitiële Jeugdinrichtingen (ForZo/JJI) van DJI stelt zich op als
afnemer van de forensische zorg en is verantwoordelijk voor de inkoop, bekostiging en
de kwaliteit van forensische zorg. De forensische zorgmarkt is ingericht als een monopolie: ForZo/JJI is de enige inkoper van forensische zorg, waarbij deze in theorie eisen
kan stellen aan de kwaliteit en de prijs bij de verschillende forensische zorgaanbieders.
Forensische zorg wordt ingekocht op basis van meerjarige schriftelijke raamovereenkomsten die worden afgesloten met zorgaanbieders. In de memorie van toelichting
van de Wfz wordt vermeld dat deze contracten afspraken zouden moeten bevatten

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 49

over volume, prijs en kwaliteit van de in te kopen forensische zorg (Kamerstukken II
2009/10, 32 398, nr. 3, p. 17).
In de Wmg wordt bepaald dat voor zover het de inkoop van forensische zorg betreft,
de minister wordt gelijkgesteld met een ziektekostenverzekeraar (art. 1 lid 3 Wmg) en
dat forensische zorg onderdeel is van zorg als besproken in de Wmg (art. 1 lid 2
Wmg). Dientengevolge worden de maximumtarieven van forensische zorg conform de
Wmg bepaald door de NZa. Aanvankelijk hanteerde DJI nog kortingen voor een aantal
tarieven binnen de forensische zorg. Daarop werd een kort geding aangespannen door
meerdere zorgaanbieders. De voorzieningenrechter gaf aan dat DJI verplicht is te
onderbouwen en motiveren dat de door haar gehanteerde generieke kortingen
leiden tot reële tarieven (ECLI:NL:RBDHA:2020:544). Er werd geoordeeld dat DJI
onvoldoende had onderbouwd hoe de gehanteerde tarieven werden vastgesteld. DJI
hanteert sindsdien de vastgestelde NZa-maximumtarieven voor de meeste forensische
zorg prestaties. In de huidige contractering maakt DJI daarnaast geen prijsafspraken
met individuele zorgaanbieders, met uitzondering van een aantal partijen die zichzelf
bij inschrijving kortingen hebben opgelegd.
5.1.2

Aanbestedingswet en open house model
Forensische zorg wordt door DJI ingekocht op basis van schriftelijke overeenkomsten
met zorgaanbieders. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten gelden als overheidsopdrachten, waardoor de inkoop van forensische zorg moet worden aanbesteed. De
regels en procedures voor dergelijke aanbestedingen worden beschreven in de
Aanbestedingswet 2012. In 2016 is de aanbestedingsregelgeving verder aangescherpt,
waardoor forensische zorg moet worden aanbesteed volgens de strengere richtlijnen
uit de procedure voor ‘Sociale en andere specifieke diensten’.
Binnen deze aanbestedingsprocedure moet DJI de aanbesteding vooraf aankondigen,
waarbij concreet moet worden aangegeven op basis van welke aspecten bepaald zal
worden of een aanbesteding gegund zal worden (transparantie). Daarnaast moet
iedere zorgaanbieder volgens dezelfde standaarden getoetst worden (gelijke
behandeling) en mag DJI geen onredelijke zware eisen opnemen in de selectie en
gunning van een aanbesteding (proportionaliteit).
Per 2018 heeft DJI voor het eerst toepassing gegeven aan de aanbesteding van
forensische zorg volgens de richtlijnen van Sociale en andere specifieke diensten.
Hierbij ervaarde DJI meerdere knelpunten die inherent zijn aan de basisbeginselen van
de aanbestedingsregelgeving – op een transparante en proportionele wijze afspraken
maken over capaciteit, kwaliteit en prijs op basis van gelijke behandeling in een veld
waarbij zorgaanbieders sterk verschillend van elkaar zijn op factoren als beschikbare
capaciteit en behandelaanbod. Om die reden heeft DJI binnen de aanbestedingsronde
van 2018 geen capaciteitsafspraken gemaakt met individuele zorgaanbieders (DJI,
2017) en geeft DJI in 2020 invulling aan de inkoop van forensische zorg middels een
zogeheten open house5 (DJI, 2019). Binnen deze procedure worden alle aanbieders die
zich hebben aangemeld en die voldoen aan de gestelde minimum (kwaliteits-)eisen
gecontracteerd voor forensische zorg. Doordat binnen deze procedure feitelijk niet
wordt aanbesteed - immers wordt de aanbesteding aan geen enkele partij gegund en
kan iedere geïnteresseerde partij die voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen zich
registreren als forensische zorgaanbieder -, heeft het Europese Hof van Justitie
5

Dit geldt niet voor forensische zorg in FPC’s en PPC’s. Forensische zorg vanuit Rijks FPC’s en PPC’s wordt
via een inbesteding gecontracteerd. De overige FPC’s zijn particuliere justitiële instellingen en worden
afzonderlijk gecontracteerd door middel van een enkelvoudig onderhandse procedure (Meijer et al., 2021).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 50

geoordeeld dat de aanbestedingsrichtlijnen niet van toepassing zijn wanneer deze
procedure wordt gehanteerd (ECLI:EU:C:2016:399; ECLI:EU:C:2018:142).
Binnen de open house procedure stelt DJI als inkoper een serie minimumeisen vast
waar een potentiële aanbieder van forensische zorg aan moet voldoen, afhankelijk
van het type zorg en het beveiligingsniveau dat geboden wordt. In het geval van
forensische zorg zijn dit de Kwaliteitseisen forensische zorg (hier wordt verder op
ingegaan in paragraaf 6.2 bij veronderstelling 3.2). Iedere zorgaanbieder die aan deze
minimumeisen voldoet en zich inschrijft als aanbieder van forensische zorg wordt door
DJI gecontracteerd. Tijdens de zorginkoop wordt daarbij niet geselecteerd op basis van
kwaliteit, capaciteit of prijs van de geleverde zorg (Bastian et al., 2017; Meijer et al.,
2021).
Doordat DJI binnen het open house model geen prijs- en volumeafspraken met
individuele zorgaanbieders kan maken, kan ook slechts beperkt gestuurd worden op
capaciteit en budgettering van de forensische zorg. Dientengevolge zijn meerdere
mogelijkheden uitgewerkt om de inkoop van forensische zorg in de toekomst op een
andere manier gestalte te geven (Kamerstukken II 2020/21, 33 628, nr. 82) en is een
adviesrapport gepubliceerd om de vraag te beantwoorden welke inkoopstrategie DJI in
de toekomst het beste kan volgen (Meijer et al., 2021). Waar de contracten van het
herziene inkoopstelsel eigenlijk per 1 januari 2023 in werking zouden treden
(Kamerstukken II 2021/22, 33 628, nr. 81), wordt in een recente brief van de Minister
voor Rechtsbescherming vermeld dat beoogd werd om de nieuwe contracten pas per 1
januari 2024 in te laten gaan (Kamerstukken II 2021/22, 33 628, nr. 85). Dit herziene
stelsel zal vermoedelijk gebruikmaken van een landschapsgericht inkoopmodel,6
waarbij de intentie is dat er meer sturing op prijs, kwaliteit en capaciteit mogelijk zal
zijn. Op het moment van schrijven is nog onduidelijk hoe deze alternatieve inkoopstrategie vorm zal krijgen.
In de parlementaire stukken van de Wfz worden verschillende verwachtingen geuit
over hoe de Wfz het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit zou kunnen bewerkstelligen. De wetgever had voor ogen om met behulp van de herziene inkoopstructuur
via een aantal verschillende mechanismen het doel van voldoende forensische
zorgcapaciteit te bereiken. Deze veronderstelde mechanismen zijn schematisch
weergegeven in Figuur 5.1 en worden in de komende paragrafen verder besproken.
Het bieden van voldoende forensische zorgcapaciteit zou bereikt moeten worden door
de zorginkoop aan de hand van de zorgvraag aan te passen (paragraaf 5.2), door
sterker in te zetten op gedifferentieerde inkoop van zorg (paragraaf 5.3) en door het
hanteren van een bestuurlijke boete om opname te waarborgen (paragraaf 5.4). Voor
elk mechanisme worden de veronderstellingen in verder detail beschreven, wordt de
onderbouwing voor de veronderstellingen besproken en worden indicatoren
geïdentificeerd aan de hand waarvan in vervolgonderzoek kan worden onderzocht of
de veronderstellingen kloppen. In paragraaf 5.5 worden indicatoren voor het doel
Voldoende forensische zorgcapaciteit geïdentificeerd.

6

Binnen het landschapsgerichte inkoopmodel zou de forensische zorgmarkt worden gesegmenteerd naar het
soort aanbieder, waarbij segmentatie van zorgaanbieders bijvoorbeeld optreedt op basis van beschikbare
zorgcapaciteit. Binnen ieder van deze segmenten kan een andere aanbestedingsprocedure worden
ingericht, waardoor de aanbestedingsprocedure in theorie beter kan worden toegespitst op de
karakteristieken van een specifiek segment van de zorgmarkt (Meijer et al., 2021).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 51

Figuur 5.1

Veronderstelde werkzame mechanismen voor het doel
Voldoende forensische zorgcapaciteit

Noot: Het initiële probleem dat met dit doel aangepakt dient te worden, wordt in de meest linker box
weergegeven.

5.2

Veronderstelling 2.1: Aanpassing zorginkoop aan de hand van zorgvraag
Veronderstelling 2.1:
Als gebruik wordt gemaakt van een inkoopsysteem voor forensische zorg, kan de
inkoop van forensische zorg worden aangepast aan de hand van de zorgvraag van
afgelopen jaren. Door de zorginkoop aan te passen aan de hand van de voorgaande
zorgvraag, kan voldoende forensische zorgcapaciteit worden gecreëerd
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 4; Kamerstukken II 2011/12, 32 398,
nr. 9, p. 4; Stb. 2019, 230, p. 24).
Bij de invoering van het inkoopstelsel voor forensische zorg had de wetgever de
ambitie om een vraaggericht stelsel te creëren. In een brief aan de Tweede Kamer
schrijft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hierover (Kamerstukken II
2007/08, 29 452, nr. 76):
‘Het nieuwe stelsel is vraaggericht: de zorg en beveiliging die de patiënt nodig
heeft, bepaalt waar hij/zij wordt geplaatst en daarmee bij welke inrichting of
instelling die zorg en beveiliging wordt ingekocht. Zowel de omvang als de kwaliteit
van de zorg zullen op basis van geïnventariseerde bestaande of toekomstige
behoeften door Justitie worden ingekocht’.
Binnen dit vraaggerichte stelsel zou op basis van de afgegeven indicatiestellingen een
beeld ontstaan van de geaggregeerde forensische zorgvraag. De indicatiestellingen
bieden immers een schatting van hoeveel zorgplaatsen voor ieder type zorg en op
welk beveiligingsniveau moeten worden ingekocht bij de aankomende inkoopronde
(Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 9, p. 4). Op basis van deze geaggregeerde
zorgvraag zou de zorginkoop verder verfijnt kunnen worden, waardoor het forensische
zorgaanbod in theorie beter kan aansluiten op de zorgvraag en beveiligingsbehoefte,
waardoor er voldoende forensische zorgcapaciteit gecreëerd zou kunnen worden (Stb.
2019, 230, p. 24).
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 52

5.2.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Veronderstelling 2.1 gaat ervan uit dat er sprake is van jaarlijkse fluctuaties in de
vraag naar forensische zorg en dat op deze jaarlijkse fluctuaties kan worden
geanticipeerd op basis van een geaggregeerd overzicht van het aantal indicatiestellingen van het voorgaande jaar dan wel de voorgaande jaren. De hoeveelheid
ingekochte zorg kan vervolgens worden aangepast aan de recente zorgvraag,
waardoor voldoende forensische zorgcapaciteit zou kunnen worden gecreëerd.
Een belangrijke randvoorwaarde voor deze veronderstelling is dat DJI een inkoopmodel hanteert van waaruit concrete capaciteitsafspraken gemaakt kunnen worden
met zorgaanbieders. Zoals beschreven staat in paragraaf 5.1.1 heeft DJI in verband
met de aangescherpte Aanbestedingsregelgeving gekozen voor een open house
inkoopmodel. Binnen dit inkoopmodel kunnen alle zorgaanbieders die voldoen aan de
minimumeisen die door DJI gesteld zijn zich inschrijven als forensisch zorgaanbieder.
Met deze zorgaanbieders worden binnen het open house model in principe geen
individuele prijs-, kwaliteit- of capaciteitsafspraken gemaakt. Doordat er geen
capaciteitsafspraken gemaakt worden met individuele zorgaanbieders, kan DJI ook
slechts beperkt middels de zorginkoop zorg dragen voor een flexibele en doelgerichte
inkoop van voldoende zorgcapaciteit.

5.2.2

Indicatoren
Doordat DJI binnen het open house inkoopmodel geen capaciteitsafspraken kan maken
met individuele zorgaanbieders, kan de inkoop niet worden aangepast aan de hand
van de hoeveelheid ingekochte zorg van afgelopen jaren. Veronderstelling 2.1 wordt
binnen het huidige open house model daardoor niet nagevolgd.

5.3

Veronderstelling 2.2: Gedifferentieerde inkoop van zorg
Veronderstelling 2.2:
Als gebruik wordt gemaakt van een inkoopsysteem voor forensische zorg en deze
inkoop vraag-gestuurd is, komt een gedifferentieerd zorgaanbod tot stand, waarbij
meer ruimte ontstaat voor zorgaanbieders om zich verder te specialiseren. Doordat
zorg kan worden ingekocht bij meer verschillende zorgaanbieders, ontstaat er
voldoende forensische zorgcapaciteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3,
p. 4; Kamerstukken I 2012/13, 32 398, F, p. 33).
De Commissie Visser beval aan meer differentiatie en specialisatie van zorgaanbieders
mogelijk te maken om de dynamiek in het stelsel van forensische zorg te vergroten en
samenwerking tussen instellingen te versterken (Kamerstukken II 2005/06, 30 250,
nrs. 4-5, p. 121). Deze aanbeveling werd opgenomen in het plan van aanpak tbs
(Kamerstukken II 2006/07, 30 250, nr. 48, p. 20) en werd van wezenlijk belang
geacht voor het bewerkstelligen van een goede aansluiting tussen het forensische
zorgaanbod en de individuele beveiligings- en zorgbehoeften van patiënten
(Kamerstukken II 2009/10, 29 452, nr. 122).
De wetgever geeft aan dat door middel van de inkoopstructuur een meer gedifferentieerd aanbod van forensische zorg tot stand gebracht kan worden, waarbij ook meer
ruimte ontstaat voor zorgaanbieders om zich verder te specialiseren, door zorg in te
kopen bij een breed scala aan zorgaanbieders (Kamerstukken I 2012/13, 32 398, F,

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 53

p. 33). In de memorie van toelichting op het Bfz schrijft de minister hierover (Stb.
2019, 230, p. 23):
‘Doordat het ministerie van Justitie en Veiligheid zelf zorg inkoopt en deze inkoop
vraag-gestuurd is, komt een gedifferentieerd zorgaanbod tot stand, waarbij de
zorgvraag van de forensische patiënten bepalend is. Hierdoor sluit het aanbod beter
aan bij de problematiek van forensische patiënten’
5.3.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Veronderstelling 2.2 gaat ervan uit dat DJI binnen het inkoopstelsel zorg zou kunnen
inkopen bij een breed scala aan zorgaanbieders en dat daarmee een gedifferentieerd
zorgaanbod ontstaat. In een reactie op de Raad van State (Kamerstukken II 2009/10,
32 398, nr. 4, p. 8) gaf de wetgever aan dat het gebruik van een inkoopmodel voor
forensische zorg in de periode tussen 2008 en 2010 al had geleid tot een meer
gedifferentieerd zorgaanbod. Deze bewering was gebaseerd op een toename in het
aantal zorginstellingen waarbij forensische zorg was ingekocht in die periode. Wanneer
het aantal geregistreerde zorginstellingen gehanteerd wordt als graadmeter voor
differentiatie van de zorgmarkt, zou het huidige open house model voor zorginkoop
een zeer geschikt systeem om differentiatie te bewerkstelligen. Open house kenmerkt
zich immers doordat zorgaanbieders een laagdrempelige toegang wordt geboden tot
de forensische zorgmarkt: doordat iedere zorgaanbieder die voldoet aan de minimumeisen die door DJI gesteld worden zich als forensische zorgaanbieder kan inschrijven,
ontstaat er in potentie een breder scala aan zorginstellingen die forensische zorg
kunnen aanbieden. Dit blijkt ook uit het feit dat in 2021 raamovereenkomsten zijn
afgesloten met 180 zorgaanbieders, tegenover slechts 64 zorgaanbieders in 2008 toen
de inkoopsystematiek pas net was geïntroduceerd (Handelingen II 2020/21, 2727,
Aanhangsel; Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr .4, p. 8).
De vraag is echter in hoeverre het aantal gecontracteerde zorgaanbieders een goede
representatie biedt van de mate van differentiatie en specialisatie binnen de
forensische zorgmarkt. Doordat DJI binnen het huidige open house model geen
capaciteitsafspraken kan maken met individuele zorgaanbieders, kan enkel sturing
worden gegeven aan de differentiatie en specialisatie van de zorgmarkt door middel
van plaatsing – er wordt immers enkel geplaats daar waar vraag is - en kan er niet
actief op worden toegezien dat het zorgaanbod adequaat is verdeeld over verschillende
regio’s (Meijer et al., 2021). Het huidige stelsel leidt daardoor weliswaar tot een
toename van het aantal zorgaanbieders, maar niet noodzakelijkerwijs tot een betere
spreiding of een gerichte differentiatie in overeenstemming met de zorgvraag.

5.3.2

Indicatoren
Om te onderzoeken in hoeverre de zorginkoop leidt tot differentiatie en specialisatie in
de zorg, dient er gekeken te worden naar de Impact van de huidige inkoopstrategie op
de differentiatie in het zorgaanbod.
Impact
Op basis van vraaggesprekken met zorgaanbieders binnen de forensische zorg kan
worden geïnventariseerd welke invloed de inkoopsystematiek heeft op de differentiatie
en specialisatie binnen de sector.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 54

Cijfermatig zou deze veronderstelling daarnaast stapsgewijs onderzocht kunnen
worden op basis van gegevens uit het Facturatie Controle Systeem (FCS):
• Wat is het totaal aantal forensische zorginstellingen per zorgvorm (opgesplitst naar
klinische zorg op verschillende beveiligingsniveaus, verblijfszorg en ambulante
zorg)?
• Wat is het totaal aantal forensische zorginstellingen per zorgvorm, per regio?
• Wat is het totaal aantal forensische zorginstellingen per zorgvorm, per regio, ten
opzichte van de grootte van de zorgvraag in die regio?

5.4

Veronderstelling 2.3: Bestuurlijke boete
Veronderstelling 2.3:
Doordat de plaatsing van forensische patiënten contractueel kan worden
afgedwongen wanneer die valt binnen de inkoopafspraken met een zorgaanbieder,
kan de beschikbaarheid van zorgcapaciteit en de plaatsing van forensische
patiënten worden gegarandeerd (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 8-9).
De Commissie Visser waarschuwde in 2006 dat de toepassing van een inkoopsystematiek voor forensische zorg enkel zou functioneren wanneer een acceptatieplicht zou
worden geïntroduceerd als ultimum remedium, ter voorkoming van niet-plaatsbare
tbs-patiënten (Kamerstukken II 2005/06, 30 250, nrs. 4-5, p. 122). Deze aanbeveling
werd door de projectgroep Vernieuwing Forensische Zorg overgenomen en uitgebreid
naar de volledige forensische zorg (Kamerstukken II 2006/07, 29 452, nr. 48). In de
Wfz is deze acceptatieplicht verbonden met een bestuurlijke boete en in artikel 6.1 lid
3 en 4 van de Wfz vastgelegd:
Artikel 6.1 Wfz
3 Na plaatsing van de forensische patiënt is de zorgaanbieder verplicht om de
geïndiceerde zorg en beveiliging te bieden. De instelling is verplicht de
forensische patiënt op te nemen en forensische zorg te verlenen.
4 Onze minister kan de zorgaanbieder een bestuurlijke boete opleggen, indien de
zorgaanbieder niet voldoet aan de verplichting tot opneming en verlening van
forensische zorg bedoeld in het derde lid.
De bepalingen omtrent de bestuurlijke boete zijn opgenomen in artikel 6.6 Bfz. Hierin
is opgenomen dat de boete bij een eerste overtreding ten hoogste € 12.500 kan
bedragen. Bij een tweede overtreding binnen een periode van vijf jaar kan de boete
ten hoogste € 25.000 bedragen. Alvorens de boete wordt opgelegd, wordt de
zorgaanbieder schriftelijk geïnformeerd en in de gelegenheid gesteld hierover te
worden gehoord. De minister legt geen bestuurlijke boete op wanneer de zorgaanbieder naar het oordeel van de minister aannemelijk kan maken dat een rechtvaardigingsgrond bestaat voor het niet voldoen aan de verplichting tot opneming en
verlening van geïndiceerde forensische zorg en beveiliging. De bestuurlijke boete is
bedoeld als ultimum remedium om een opname te kunnen afdwingen.

5.4.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Gedurende de adviesronde van het Bfz argumenteerde de Nederlandse GGz dat de
bestuurlijke boete niet past bij de geldende aanbesteding van forensische zorg binnen
het open house model (Nederlandse GGz, 2018):

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 55

‘Met deze aanbesteding verdwijnen de productieafspraken tussen zorgaanbieders
en de Dienst Justitiële Inrichtingen. Hiermee verdwijnen ook zekerheden die
zorgaanbieders hebben om hun bedrijfsvoering op in te richten. Aan de andere kant
worden ze geconfronteerd met de mogelijkheid tot een bestuurlijke boete. Dit is in
onze ogen niet met elkaar te vereenzelvigen. In de oude situatie was de bestuurlijke boete een logisch gevolg van de wederzijdse verplichting die zorgaanbieder en
financier aangingen in de productieafspraken. Zonder die afspraken stellen we ons
op het standpunt dat de bestuurlijke boete niet te rechtvaardigen is.’
In een schriftelijk overleg reageerde de minister op vragen die deze kwestie vanuit de
Tweede Kamer opriep. Hij gaf hierbij aan dat ook binnen de huidige contracten, waarin
het exacte aantal bedden dat jaarlijks wordt afgenomen niet vooraf is vastgelegd, een
situatie zich kan voordoen waarbij een bestuurlijke boete kan worden afgegeven. Als
voorbeelden voor dergelijke situaties noemt hij (Kamerstukken II 2018/19, 33 628, nr.
39):
‘(…) indien blijkt dat de zorgaanbieder een bepaalde categorie forensische patiënten
stelselmatig weigert of indien bekend is dat er bedden beschikbaar zijn, maar de
zorgaanbieder een specifieke forensische patiënt, die tot de doelgroep van de
zorgaanbieder behoort, desalniettemin niet wenst op te nemen’
Desalniettemin staat in het Convenant beveiligde bedden (Kamerstukken II 2020/21,
25 424, nr. 558, Bijlage) beschreven dat DJI niet de intentie heeft om de bestuurlijke
boete in het jaar 2021 toe te passen en deze ook in de voorgaande jaren niet heeft
toegepast. Wanneer deze boete niet wordt toegepast door DJI en zij openlijk
uitspreken deze intentie niet te hebben, is het zeer onwaarschijnlijk dat dit
veronderstelde werkzame mechanisme daadwerkelijk een uitwerking zal hebben
op het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit.
5.4.2

Indicatoren
De mogelijkheid tot de afgifte van een bestuurlijke boete wordt op dit moment niet door
DJI toegepast, waardoor de veronderstelling dat de bestuurlijke boete bijdraagt aan het
behalen van het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit niet wordt nagevolgd.

5.5

Indicatoren voor het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit
Om de aansluiting tussen de ingekochte zorgcapaciteit en de forensische zorgvraag in
kaart te brengen, dient per zorgtype en beveiligingsniveau gemeten te worden hoe
groot de discrepantie is tussen de zorgvraag op basis van indicatiestellingen en de
beschikbare forensische zorgcapaciteit.
Relevantie
Middels vraaggesprekken met ketenpartners binnen de forensische zorg kan worden
nagevraagd:
• In hoeverre is het bieden van voldoende forensische zorgcapaciteit relevant voor de
problemen die spelen in de forensische zorg, waaronder de gebrekkige toeleiding
naar de juiste plek, de verminderde grip op de kwaliteit van zorg en het tekort aan
continuïteit van zorg?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 56

Met behulp van de registratiesystemen van het Dashboard beveiligde bedden kan
daarnaast in theorie worden onderzocht:
• Wat is de gemiddelde duur van wachttijden per beveiligingsniveau?
Effectiviteit
Middels vraaggesprekken met plaatsende instanties en zorgaanbieders kunnen de
volgende indicatoren worden onderzocht:
• In hoeverre is de aansluiting tussen de beschikbare forensische zorgcapaciteit en de
zorgvraag veranderd sinds de inwerkingtreding van de Wfz?
• In hoeverre zijn veranderingen in de forensische zorgcapaciteit terug te leiden naar
het beleid dat met de Wfz is ingezet?
Een van de criteria van het doel Voldoende forensische zorgcapaciteit was dat de
forensische zorg kon worden uitgevoerd in de regio waar de patiënt in een later
stadium ook zal re-integreren. Om die reden is het ook van belang om te kijken in
hoeverre er voldoende forensische zorgcapaciteit wordt geboden per regio:
• Wat is de gemiddelde duur van wachttijden per zorgtype en beveiligingsniveau per
regio?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 57

6

Kwalitatief goede forensische zorg

6.1

Inleiding
Het derde doel van de Wfz is het bieden van kwalitatief goede forensische zorg gericht
op de veiligheid van de samenleving. Het is onduidelijk in hoeverre de wetgever de
kwaliteit van forensische zorg ten tijde van het indienen van het wetsvoorstel
ontoereikend vond, of dat kwalitatief hoogwaardige forensische zorg meer als een
basisvoorwaarde gezien wordt voor het bieden van forensische zorg. In de eerste
memorie van antwoord aan de Eerste Kamer gaf de toenmalige Staatssecretaris van
JenV aan dat een probleem ook was dat er onvoldoende mogelijkheden zijn om te
sturen op de kwaliteit binnen de forensische zorg (Kamerstukken I 2012/13, 32 398,
F, p. 5). Zoals ook in paragraaf 3.2 is besproken, wordt het belang van kwalitatief
goede zorg en evidence-based behandelmethodes onderstreept door de grote
verschillen in effectiviteit van behandelprogramma’s wat betreft het verminderen
van recidive. Meta-analyses van de effecten van specifieke behandelprogramma’s
op recidivevermindering laten een variatie zien tussen 0% (psychodynamische
behandeling; Garrett, 1985) tot 50% en 60% (gepersonaliseerde gedragstherapie;
Andrews et al., 1990).
Over de precieze definitie van kwalitatief goede forensische zorg bestaat echter
onduidelijkheid. Ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel heeft de wetgever het
begrip ‘kwalitatief goede forensische zorg’ niet nader gedefinieerd en ook nu wordt
geen eenduidige omschrijving voor dit concept geboden. Zoals de Minister voor
Rechtsbescherming onlangs schreef in een brief aan de Tweede Kamer: ‘Op dit
moment is in de forensische zorg geen sprake van een eenduidige omschrijving van
wat onder kwalitatief goede forensische zorg wordt verstaan’ (Kamerstukken II
2021/22, 35 925 VI, nr. 135).
Sinds juli 2020 wordt echter vanuit de sector zelf gewerkt aan een Kwaliteitskader
forensische zorg van waaruit bepaald zou moeten worden aan welke criteria kwalitatief
goede forensische zorg dient te voldoen. Bij de ontwikkeling van dit Kwaliteitskader is
een groot aantal instanties en partijen betrokken, waaronder DJI, diverse brancheorganisaties (Nederlandse GGz, Valente, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland),
beroepsorganisaties (Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie, Nederlandse Instituut
van Psychologen, Beroepsvereniging Verzorgenden Verpleegkundigen) en de patiënten
belangenvereniging Mind. In het Kwaliteitskader is een visie ontwikkeld over wat
kwaliteit binnen de forensische zorg inhoudt. Dit wordt opgehangen aan een vijftal
pijlers: Veiligheid en persoonsgerichte zorg, Forensisch vakmanschap, Organisatie van
zorg, Samenwerken en Informeren over resultaten. Uit dit Kwaliteitskader valt geen
eenduidige definitie van Kwalitatief goede forensische zorg op te maken. Wel blijkt dat
dit als een zeer breed concept wordt gezien waarbij kwaliteit van zorg onder andere
verbonden is met aspecten van veiligheidsmanagement (o.a. de afname van risicotaxaties met behulp van gevalideerde instrumenten), zorginhoudelijke elementen
(o.a. het werken volgens evidence-based standaarden en gepersonaliseerde behandelplannen) en organisatiestructuur (o.a. voldoende inzet op scholing van personeel). In
deze planevaluatie wordt vastgehouden aan deze brede omschrijving van het begrip
‘kwalitatief goede forensische zorg’.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 58

Hoewel de Wfz geen regelingen bevat die direct ingrijpen op de kwaliteit van
forensische zorg, worden in de vorm van de zorginkoop wel randvoorwaarden
geschapen van waaruit de kwaliteit van forensische zorg kan worden bevorderd. Het
inkopen en differentiëren op basis van kwaliteit was dan ook één van de speerpunten
uit het Meerjarenovereenkomst van ForZo/JJI 2013-2017 en is sindsdien opnieuw
bekrachtigd in de Meerjarenovereenkomst forensische zorg 2018-2021 en de
Bestuurlijke agenda forensische zorg 2020.
Ondanks het voornemen om tijdens de zorginkoop te differentiëren op basis van
kwaliteit, waarschuwde de NZa in haar marktscan van de forensische zorg in 2015 al
dat de kwaliteitscriteria en prestatie-indicatoren nauwelijks een rol speelden bij de
inkoop van forensische zorg (Nederlandse Zorgautoriteit, 2015). De mogelijkheden om
gericht zorg in te kopen op basis van kwalitatief goede zorg werden verder beperkt
nadat DJI als gevolg van de aanscherping van de aanbestedingswetgeving in 2016
gebruik moest maken van de aanbestedingsprocedure voor ‘sociale en andere
specifieke diensten’ (zie hierover ook paragraaf 5.1.2). Door Bastian en collega’s
(2017) werd geconcludeerd dat in de daaropvolgende aanbesteding van forensische
zorg kwaliteit van zorg niet als een gunningscriterium werd gehanteerd (Bastian et al.,
2017), waardoor er vanuit de inkoopstructuur slechts beperkt sturing kan worden
gegeven aan de kwaliteit van forensische zorg. Met de invoering van open house in
2020 is het voor DJI niet meer mogelijk om met individuele zorgaanbieders kwaliteitsafspraken te maken buiten de algemene minimumeisen die gesteld worden bij de
zorginkoop.
Zoals uit het voorgaande in deze paragraaf blijkt, tracht de wetgever evenals bij het
bieden van voldoende forensische zorgcapaciteit de kwaliteit van forensische zorg
binnen de Wfz te beïnvloeden met behulp van het inkoopstelsel (zie figuur 6.1). De
herziene inkoopstructuur zou kwalitatief goede zorg moeten waarborgen doordat
(1) enkel zorg wordt ingekocht bij zorgaanbieders die voldoen aan specifieke
kwaliteitseisen en (2) de kwaliteit van de geleverde forensische zorg achteraf getoetst
wordt aan de hand van prestatie-indicatoren, waarbij de zorginkoop kan worden
aangepast op basis van de scores van zorgaanbieders op deze indicatoren. Deze
mechanismen worden in paragrafen 6.2 en 6.3 nader besproken.
Figuur 6.1

Veronderstelde werkzame mechanismen voor het doel
Kwalitatief goede forensische zorg

Noot: Het initiële probleem dat met dit doel aangepakt dient te worden, wordt in de meest linker box
weergegeven.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 59

6.2

Veronderstelling 3.1: Kwaliteitseisen
Veronderstelling 3.1:
Als forensische zorg enkel wordt ingekocht bij zorginstellingen die voldoen aan
specifieke kwaliteitseisen, kan via de zorginkoop sturing worden gegeven aan de
kwaliteit van de forensische zorg. Dit leidt tot kwalitatief goede forensische zorg
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 9).
Bij de inkoop van forensische zorg worden zorginstellingen vooraf getoetst aan de
hand van een serie minimumeisen, zodat selectief zorg kan worden ingekocht bij
instellingen die aan de vooraf gestelde eisen voldoen (Kamerstukken II 2007/08,
29 452, nr. 76). In de memorie van toelichting schrijft de wetgever hierover (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 9): ‘Het gaat daarbij om eisen inzake de interne
en externe veiligheid, eisen op het gebied van huisvesting en minimum-kwaliteitseisen
waaraan de behandeling dient te voldoen’.
DJI heeft de forensische zorgmarkt onderverdeeld in vier verschillende percelen
(klinische zorg, ambulante behandeling, ambulante begeleiding & verblijfszorg en tbs).
Voor ieder perceel is een set minimumeisen geformuleerd op basis van een
Programma van Eisen (DJI, 2020), dat in overleg met het veld tot stand is gekomen.
Enkel de zorgaanbieders die voldoen aan deze eisen kunnen zich registreren als
aanbieder van forensische zorg. De kwaliteitseisen variëren van basale eisen zoals het
beschikken over de noodzakelijke vergunningen voor de panden, procesmatige eisen
zoals de periodieke afname van risicotaxaties, tot meer behandelinhoudelijke eisen
zoals de forensische scholing van personeel. Door deze kwaliteitseisen te hanteren bij
de zorginkoop, wordt geprobeerd sturing te geven aan de inkoop van kwalitatief goede
forensische zorg (Stb. 2019, 230).

6.2.1

Onderbouwing voor veronderstelling
In een rapport van Bastian en collega’s (2017) wordt geconcludeerd dat slechts een
klein deel van de kwaliteitseisen daadwerkelijk betrekking heeft op de kwaliteit van de
geboden zorg. De kwaliteitseisen zouden met name gericht zijn op de bedrijfsvoering
en proces gerelateerd zijn in plaats van zorginhoudelijk, bleek uit interviews met
betrokkenen van DJI, de Nederlandse GGz en de Vereniging Gehandicaptenzorg
Nederland (VGN). Het gaat in deze gevallen bijvoorbeeld om de vraag of een zorgaanbieder een toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen heeft, of
inschrijvers voor het perceel tbs zijn aangewezen als tbs-instelling, of de vraag of
inschrijvers beschikken over een erkend kwaliteitssysteem.
Na het rapport van Bastian en collega’s is het aantal kwaliteitseisen dat wordt
betrokken bij de inkoop van forensische zorg aanzienlijk uitgebreid. Hierbij is ook
meer aandacht gekomen voor kwaliteitseisen met een zorginhoudelijk karakter. Voorbeelden uit het Programma van Eisen van 2020 zijn onder andere dat zorgaanbieders
uitkomsten van risicotaxaties dienen te gebruiken in de behandeling en dat uitkomsten
van risicotaxaties en delictanalyses bij doorstroom binnen de forensische keten
moeten worden overgedragen. Daarnaast dienen personeelsleden die direct betrokken
zijn bij de zorgverlening aan justitiabelen forensisch geschoold te zijn. Het gaat dan
om onderwerpen als forensische scherpte, risicomanagement, de forensische doelgroep en het forensische veld. Hoewel deze kwaliteitseisen toezien op scholing en op
het gebruik van risicotaxaties in de behandeling, worden hiermee nog steeds in zeer
beperkte mate zorginhoudelijke eisen gesteld aan de behandeling.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 60

6.2.2

Indicatoren
Om te onderzoeken in hoeverre de implementatie van kwaliteitseisen faciliterend of
belemmerend werkt voor het behalen van het doel Kwalitatief goede forensische zorg,
dient er voornamelijk gekeken te worden naar de Impact van dit beleidsinstrument.
Impact
Middels vraaggesprekken met forensische zorgaanbieders en DJI kan worden
nagegaan of en, zo ja, in hoeverre de bestaande kwaliteitseisen een toereikende
waarborg bieden voor kwalitatief goede forensische zorg.

6.3

Veronderstelling 3.2: Prestatie-indicatoren
Veronderstelling 3.2:
Als een inkoopsysteem voor forensische zorg wordt gebruikt, kan de zorginkoop
worden gestuurd op basis van scores die zorgaanbieders behalen op prestatieindicatoren.
Door de zorginkoop deels te baseren op de score van een zorgaanbieder op deze
prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg gericht ingekocht bij zorginstellingen
die kwalitatief goede forensische zorg leveren (Kamerstukken II 2009/10, 32 398,
nr. 3, p. 4).
Prestatie-indicatoren zijn een specifieke set gegevens die jaarlijks aangeleverd moeten
worden door zorgaanbieders om verantwoording af te leggen over de geleverde zorg.
De prestatie-indicatoren voor de forensische zorg maakten tot en met 2012 als subset
onderdeel uit van de algemene set prestatie-indicatoren voor de GGz. Vanaf 2013
worden de prestatie-indicatoren voor de forensische zorg als eigenstandige set
indicatoren doorontwikkeld door de Directie Forensische Zorg (DForZo) van DJI met
medewerking van het Expertisecentrum forensische psychiatrie (EFP) (Steinmann,
2019; DForZo, 2013). Over de doelstellingen van de prestatie-indicatoren schrijft
DForZo (2013):
‘Met de uitvraag en doorontwikkeling van de prestatie-indicatoren forensische
psychiatrie wil DForZo de kwaliteit van de zorg inzichtelijk maken. De informatie
over de geleverde kwaliteit kan zowel door zorgaanbieders zelf ten behoeve van het
interne kwaliteitsbeleid, als ook door bijvoorbeeld patiëntenverenigingen worden
gebruikt. Voor DForZo is zicht op de kwaliteit van belang daar zij in toenemende
mate haar inkoop wil baseren op kwaliteit’.
Veronderstelling 3.2 gaat ervan uit dat de kwaliteit van geleverde forensische zorg
achteraf kan worden getoetst aan de hand van prestatie-indicatoren en dat de
zorginkoop in toekomstige inkooprondes kan worden aangepast op basis van de scores
van zorginstellingen op deze indicatoren. Door de zorginkoop deels te baseren op de
score op deze prestatie-indicatoren, zou de wetgever erop toe kunnen zien dat
forensische zorg wordt ingekocht bij zorginstellingen die een kwalitatief goede zorg
gericht op de veiligheid van de samenleving leveren.

6.3.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Veronderstelling 3.2 is gestoeld op de verwachting dat prestatie-indicatoren kunnen
worden ingezet om sturing te bieden aan de kwaliteit van zorg door middel van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 61

gerichte inkoop bij zorgaanbieders die adequaat scoren op relevante prestatieindicatoren. Deze veronderstelling hangt af van twee factoren die hieronder
afzonderlijk besproken zullen worden: de mate waarin DJI scores op prestatieindicatoren kan meewegen als gunningsfactor bij de inkoop van forensische zorg en de
mate waarin de prestatie-indicatoren een adequate representatie zijn van kwalitatief
goede zorg.
Zoals benoemd in paragraaf 5.1.1 wordt forensische zorg op dit moment ingekocht
middels een open house model. Binnen dit inkoopmodel kunnen geen capaciteitsafspraken gemaakt worden met zorgaanbieders en worden alle zorgaanbieders die zich
registreren en die voldoen aan de gestelde minimumeisen gecontracteerd voor
forensische zorg. Dientengevolge kan DJI binnen het huidige open house model niet
gericht zorg inkopen op basis van scores op prestatie-indicatoren. Dit onderdeel van
de veronderstelling wordt binnen het huidige inkoopstelsel dus niet bewaarheid.
Zoals werd vastgesteld door Bastian en collega’s (2017), wordt door DJI met behulp
van de prestatie-indicatoren enigszins op kwaliteit gestuurd met behulp van een
malussysteem. Wanneer zorgaanbieders niet voldoen aan de minimumnormen van de
prestatie-indicatoren, of wanneer zij niet tijdig gegevens aanleveren of onjuiste
gegevens aanleveren, wordt hen een boete (malus) opgelegd. Deze boete bedraagt in
2022 0,25 tot 0,5% van de bekostiging van de geleverde zorg per indicator wanneer
niet wordt voldaan aan de gestelde normen op een prestatie-indicator en 1% wanneer
niet, niet tijdig en/of onjuist informatie over een indicator wordt aangeleverd (DJI,
2022b).
In een recent rapport dat is opgesteld door het EFP en ForZo/JJI (2019) zijn de
prestatie-indicatoren geëvalueerd onder respondenten werkzaam in verschillende
segmenten van de forensische zorg. Gemiddeld genomen waren respondenten
‘ontevreden tot neutraal’ over de toenmalige prestatie-indicatoren. Er werd
aangegeven dat het aanleveren van de prestatie-indicatoren beperkte meerwaarde
had voor de behandeling en meer een reflectie zijn van het tijdig meten in plaats van
de inhoudelijke kwaliteit van de geleverde zorg. Naar aanleiding van dit rapport werd
het aantal prestatie-indicatoren vanaf 2020 teruggebracht van acht naar drie,
waardoor de kwaliteit van zorg enkel gemeten wordt aan de hand van de indicator
Risicotaxatie en Ernst van de problematiek (de derde indicator is Continuïteit van zorg,
deze wordt behandeld in paragraaf 7.3).
Bij de operationalisatie van deze prestatie-indicatoren dient een kritische kanttekening
te worden geplaatst over de precieze inhoud van wat gemeten wordt met de prestatieindicatoren. Zoals ook geconstateerd wordt door de Algemene Rekenkamer (2022),
richten de indicatoren zich voornamelijk op de vraag hoe vaak bepaalde processen
worden uitgevoerd en niet op de vraag hoe goed die processen verlopen. Zo wordt in
het geval van bijvoorbeeld de prestatie-indicator Ernst van de problematiek een
zorgaanbieder niet genormeerd op basis van de gemiddelde verandering van de ernst
van de problematiek bij patiënten. ForZo/JJI hanteert in plaats daarvan een normering
op basis van het percentage patiënten met een forensische zorgtitel die een geldige
meting hadden van de ernst van de problematiek, waarbij een van de door DJI
geselecteerde meetinstrumenten dient te zijn gebruikt. Met andere woorden, zorgaanbieders worden op basis van de prestatie-indicatoren niet zo zeer gecontroleerd op
zorginhoudelijke aspecten van de forensische zorg (bijvoorbeeld het handelen volgens
evidence based richtlijnen of methodes), maar eerder op de mate waarin er toezicht
wordt gehouden door aanwezigheid van metingen van de risicotaxatie en ernst van de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 62

problematiek. Toezicht op de ernst van de problematiek en risicotaxaties zijn
weliswaar belangrijke randvoorwaarden voor het leveren van kwalitatief goede zorg en
zijn ook onderdeel van het Kwaliteitskader, maar bieden geen adequaat dekkende
representatie van het concept Kwalitatief goede zorg zoals dit in het Kwaliteitskader
naar voren komt.
6.3.2

Indicatoren
Zoals blijkt uit het rapport van de Algemene Rekenkamer (2022) kan gesteld worden
dat de huidige prestatie-indicatoren geen adequaat beeld biedt van het brede concept
‘kwalitatief goede forensische zorg’ zoals die in het Kwaliteitskader wordt omschreven.
Daarnaast kan DJI binnen het huidige open house model niet gericht zorg inkopen op
basis van scores op prestatie-indicatoren; iedere zorgaanbieder die voldoet aan de
minimum kwaliteitseisen kan zich immers inschrijven als een aanbieder voor
forensische zorg. Dit onderdeel van de veronderstelling wordt binnen het huidige
inkoopstelsel niet nagevolgd.

6.4

Indicatoren voor het doel Kwalitatief goede forensische zorg
Hoewel uit het voorgaande duidelijk wordt dat vanuit de Wfz met de inkoop van
forensische zorg slechts in beperkte mate richting gegeven kan worden aan de
kwaliteit van forensische zorg, kan de Wfz aanhaken bij een forensische zorglandschap
waar al sterk is ingezet op kwaliteit van zorg, zowel op initiatief van beleidsmakers als
ook vanuit de sector zelf. Te denken is onder andere aan de projecten uit het
programma Kwaliteit forensische zorg, de bevordering en implementatie van
theoretisch gefundeerde zorgprogramma’s die zijn ontwikkeld door het EFP (2019),
de toetsing van gedragsinterventies aan de hand van wetenschappelijke criteria door
de Erkenningscommissie Gedragsinterventies Justitie en de ontwikkeling van een
Kwaliteitskader forensische zorg (Bults et al., 2021). Steinmann (2019) beschrijft dan
ook dat ketenpartners die de stelselwijziging hebben meegemaakt beschrijven dat de
kwaliteit van zorg in alle domeinen van forensische zorg is verbeterd, mede dankzij
deze initiatieven.
Om te onderzoeken in hoeverre het doel Kwalitatief goede forensische zorg wordt
bevorderd binnen de Wfz, is het belangrijk om vast te stellen wat onder kwalitatief
goede forensische zorg wordt verstaan. In deze planevaluatie wordt aangesloten bij de
brede omschrijving van het begrip ‘kwalitatief goede forensische zorg’ zoals die in het
Kwaliteitskader forensische zorg geboden wordt. In het Kwaliteitskader wordt dit
concept verbonden aan meerdere pijlers (Veiligheid en persoonsgerichte zorg,
Forensisch vakmanschap, Organisatie van zorg, Samenwerken en Informeren over
resultaten), die onder andere het belang onderstrepen van veiligheidsmanagement
(o.a. de afname van risicotaxaties met behulp van gevalideerde instrumenten),
behandelinhoudelijke elementen (o.a. het werken volgens evidence-based standaarden
en gepersonaliseerde behandelplannen) en organisatorische factoren (o.a. voldoende
inzet op scholing van personeel).
Het doel Kwalitatief goede forensische zorg kan worden geëvalueerd aan de hand van
de relevantie en de effectiviteit van het ingezette beleid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 63

Relevantie
Middels vraaggesprekken met ketenpartners binnen de forensische zorg kan worden
nagegaan:
• In hoeverre is het bevorderen van kwalitatief goede forensische zorg vanuit de
zorginkoop relevant voor het oplossen van de problemen die spelen in de
forensische zorg?
Effectiviteit
De mate waarin onderzocht kan worden in hoeverre er kwalitatief goede forensische
zorg geleverd wordt is afhankelijk van de vraag in hoeverre kwalitatief goede
forensische zorg op een zinvolle wijze gekwantificeerd kan worden vanuit het
Kwaliteitskader forensische zorg. Het Kwaliteitskader specificeert voor elk van de vijf
pijlers van kwalitatief goede forensische zorg meerdere kwaliteitsaspecten, die in
verschillende mate kunnen worden vertaald tot concrete indicatoren ten behoeve van
de evaluatie van de kwaliteit van forensische zorg. Wanneer het Kwaliteitskader wordt
geïmplementeerd, heeft DJI zich voorgenomen om op geaggregeerd niveau te
registreren in hoeverre de kwaliteitsaspecten worden nageleefd. Op basis van deze
geaggregeerde gegevens zal een beeld moeten worden gevormd van de kwaliteit van
forensische zorg. Hierbij zal kritisch moeten worden geëvalueerd in hoeverre deze
geaggregeerde gegevens een adequate representatie biedt van een complex concept
als kwalitatief goede forensische zorg.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 64

7

Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg

7.1

Inleiding
De NZa concludeerde in haar onderzoeksrapport ‘Monitor Continuïteit van forensische
zorg’ dat er bij patiënten na uitstroom uit de forensische zorg sprake zou zijn van een
structurele behoefte aan zorg in de reguliere GGz (Nederlandse Zorgautoriteit, 2018).
Naar inschatting van behandelaars in forensische zorginstellingen varieerde het percentage van patiënten dat vervolgzorg nodig had na afloop van de strafrechtelijke titel
in 2015 afhankelijk van het type forensische zorg dat zij hadden ontvangen tussen de
43% (na ambulante begeleiding/beschermd wonen) en 83% (na klinische behandeling
in een PPC). Binnen drie maanden na afloop van forensische zorg is echter slechts een
derde van de patiënten ingestroomd in de reguliere zorg – een beduidend lager
percentage dan het percentage van patiënten dat volgens behandelaars eigenlijk nog
vervolgzorg nodig zou hebben (Nederlandse Zorgautoriteit, 2018).
In meerdere onderzoeksrapporten wordt bevestigd dat de aansluiting tussen
forensische zorg en de algemene geestelijke gezondheidszorg al decennialang
problematisch verloopt (Bangma et al., 2017; Candel & Wijga, 2017; Nederlandse
Zorgautoriteit, 2018; Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2007; Raad voor de
Volksgezondheid en Zorg, 2012; Taskforce behandelduur tbs, 2015;Van der Wolf et
al., 2020). Steinmann (2019) constateert dat de stelselwijziging van de forensische
zorg hier niet toe heeft bijgedragen. Sterker nog, in interviews met personen die de
stelselwijziging hebben meegemaakt en die zicht hebben op de ontwikkelingen die zich
sindsdien hebben voorgedaan werd de continuïteit van zorg na strafrechtelijk kader
aangewezen als het zwakste punt van de stelselwijziging (Steinmann, 2019, p. 346).
Waar de continuïteit van zorg zou zijn verbeterd wat betreft de doorstroom vanuit de
tbs naar lagere beveiligingsniveaus, zou de doorstroom voor de overige forensische
zorg richting reguliere zorg zijn verslechterd, als gevolg van het duidelijker labelen van
personen als forensische patiënt.
De wetgever constateerde ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel van de Wfz
dat de continuïteit van zorg na strafrechtelijk kader moeilijk te bewerkstelligen was en
dat behandelingen na afloop van het strafrechtelijk kader vaak niet werden afgemaakt
(Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 2). In de memorie van toelichting worden
verschillende verwachtingen genoemd hoe de Wfz de continuïteit van zorg zou kunnen
bevorderen. De veronderstelde werkzame mechanismen, die hieronder zullen worden
besproken, zijn schematisch weergegeven in Figuur 7.1. Het gaat hierbij om het
creëren van een betere aansluiting van wettelijke en financiële kaders (paragraaf 7.2),
het hanteren van een inkoopstrategie waarbij gestuurd wordt op de continuïteit van
zorg (paragraaf 7.3), het hanteren van een voorbereidingstermijn voor aansluitende
zorg voor forensische zorgaanbieders (paragraaf 7.4) en het creëren van een regeling
waarmee de strafrechter op meerdere momenten in het strafproces aan een brede
doelgroep een civiele machtiging Wvggz of Wzd kan afgeven (paragraaf 7.5). In deze
paragrafen worden achtereenvolgens de veronderstellingen telkens in verder detail
beschreven, wordt de onderbouwing voor deze veronderstellingen besproken en
worden indicatoren geïdentificeerd aan de hand waarvan kan worden onderzocht of
deze veronderstellingen kloppen. In paragraaf 7.6 worden indicatoren voor het doel
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg geïdentificeerd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 65

Figuur 7.1

Veronderstelde werkzame mechanismen voor het doel
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg

Noot: Wanneer mechanismen verbonden zijn aan een concreet wetsartikel, wordt dit wetsartikel aangeduid met
een grijs kader. Het initiële probleem dat met dit doel aangepakt dient te worden, wordt in de meest linker box
weergegeven.

7.2

Veronderstelling 4.1: Aansluiting wettelijke kaders en financieringskaders
Veronderstelling 4.1:
Door de wettelijke en financiële kaders van de forensische en reguliere zorg beter
op elkaar aan te laten sluiten, worden de randvoorwaarden geschapen voor een
betere aansluiting tussen beide stelsels (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3,
p. 5-6; 14).
De wetgever heeft met de criteria voor verlening van zorg evenals met de terminologie
in de Wfz waar mogelijk willen aansluiten bij de gedwongen zorg wetgeving in de
reguliere zorg, te weten de Wet Bopz en de Wvggz en Wzd (Kamerstukken II 2009/10,
32 398, nr. 3, p. 5). In reactie op een van de aanbevelingen van de Thematische
wetsevaluatie gedwongen zorg (Legemaate et al., 2014) werden de Wfz, Wvggz en
Wzd verder met elkaar geharmoniseerd (zie ook paragraaf 2.2.3). Kernbegrippen zoals
(verplichte) zorg en zorgaanbieder, evenals criteria voor verplichte zorg, werden waar
mogelijk geharmoniseerd. Daarnaast werden de wettelijke regelingen ten opzichte van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 66

patiënten die in het kader van een straf of maatregel (tijdelijk) in een Wvggz- dan wel
een Wzd-accommodatie verblijven verder uitgewerkt en met elkaar geharmoniseerd,
met als doel om meer duidelijkheid te scheppen over de geldende interne rechtspositie
voor patiënten (Kamerstukken II 2015/16, 32 399 nr. 25, p. 191, 217).
Naast de wettelijke kaders werden ook geprobeerd de financiële kaders van de forensische en reguliere zorg beter op elkaar aan te laten sluiten (Kamerstukken II
2007/08, 29 452, nr. 76). Binnen de gehanteerde inkoopstructuur werd zorg niet
langer ingekocht op basis van plaats, maar op basis van dezelfde financieringsstructuren die ook gehanteerd werden binnen de reguliere zorg: DiagnoseBehandelcombinaties (DBC), zorgzwaarte parameters en extramurale parameters.
Binnen de DBC’s, die gehanteerd werden voor de financiering van klinische zorg, werd
een extra beveiligingselement geïntegreerd in de financiering van forensische zorg op
verhoogde beveiligingsniveaus (DBBC). Per 1 januari 2022 zijn zowel de reguliere als
de forensische zorg overgestapt naar bekostiging van zorg vanuit het Zorgprestatiemodel.
7.2.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Zoals benoemd in paragraaf 2.2.3, werden de wettelijke kaders van de Wfz, Wvggz en
de Wzd op aanbeveling van de Thematische Wetsevaluatie Gedwongen Zorg (2014)
verder geharmoniseerd. Daarnaast werd de interne rechtspositie van forensische
patiënten die in het kader van een straf of maatregel (tijdelijk) in een Wvggz- dan wel
een Wzd-accommodatie zouden verblijven verder uitgewerkt en geharmoniseerd
tussen beide civiele zorgwetten. Desalniettemin werd in de recent verschenen wetsevaluatie van de Wvggz en de Wzd gesteld dat hoofdstuk 9 van de Wvggz, waarin de
rechtspositie van personen met een strafrechtelijke titel die in een Wvggz-accommodatie geplaatst worden geregeld wordt, niet goed aansluit bij de rest van de Wvggz.
Zo wordt de rechtspositie van personen met een strafrechtelijke titel in hoofdstuk 9
Wvggz algemeen geregeld, terwijl het uitgangspunt van de Wvggz is dat iemands
rechtspositie individueel wordt bepaald binnen de zorgmachtiging (Legemaate et al.,
2021, p. 364-365). Ook uit een recent onderzoek naar praktijkervaringen met artikel
2.3 Wfz blijkt dat de wettelijke kaders van de Wfz en de Wvggz en Wzd niet altijd goed
op elkaar aansluiten (De Kogel et al., 2021). Met name de aansluiting tussen de Wfz
en de Wzd via artikel 2.3 Wfz stuit op fundamentele procedurele problemen, wat tot
gevolg heeft dat deze koppeling in de eerste anderhalf jaar sinds de inwerkingtreding
van artikel 2.3 Wfz zeer zelden is toegepast (in totaal veertien keer; De Kogel et al.,
2021, p. 54). Hieruit blijkt dat de aansluiting tussen de Wfz en de civiele verplichte
zorgwetten in sommige gevallen als gevolg van een gebrekkige aansluiting tussen de
wettelijke kaders problematisch verloopt.
De stelselwijziging en de inkoopstrategie van het ministerie van Justitie en Veiligheid
hebben ertoe geleid dat dezelfde financieringsstructuur wordt gehanteerd in de forensische en reguliere zorg. Tegelijkertijd leidde de stelselwijziging ertoe dat forensische
en reguliere zorg worden bekostigd vanuit verschillende financieringsbronnen
(forensische zorg wordt betaald vanuit het ministerie van Justitie en Veiligheid, terwijl
reguliere zorg wordt betaald vanuit de zorgverzekeraar, de Wet maatschappelijke
ondersteuning, of de Wet langdurige zorg). Steinmann (2019) beschrijft aan de hand
van interviews dat de wet- en regelgeving rond de bekostiging van zorg aan patiënten
die van stelsel wisselen tot complicaties leidt voor de continuïteit van zorg. Zo
beschrijft een bestuurder van een instelling voor forensische zorg (Steinmann, 2019,
p. 426): ‘Voor de stelselwijziging was dit probleem minder, omdat er maar één

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 67

financier was. Na de stelselwijziging zijn de discussies technisch en inhoudelijk
ingewikkelder geworden, ook wat financiering betreft. Er hebben zich situaties
voorgedaan waarin de behandelaar niet verder kon met de best passende behandeling
in de reguliere zorg, omdat de financiering niet te regelen viel. Voor de stelselwijziging
liep dat makkelijker in elkaar over’. Waar binnen de Wfz dus is aangesloten bij de
reguliere zorg wat betreft de financieringsstructuur van de forensische zorg, zijn als
gevolg van de stelselwijziging andere muren opgeworpen door de splitsing van
financieringsbronnen.
7.2.2

Indicatoren
Om te testen in hoeverre de huidige aansluiting tussen de wettelijke en financiële
kaders van de forensische en de reguliere zorg faciliterend of belemmerend werkt voor
het bevorderen van de continuïteit van zorg, dient er gekeken te worden naar de
Impact en de Efficiëntie van deze mechanismen.
Impact
Middels vraaggesprekken of focusgroepen met ketenpartners in de forensische zorg kan
de impact van de aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg worden
onderzocht:
• In hoeverre heeft de afstemming tussen de wettelijke kader van de Wfz, Wvggz en
Wzd invloed op de continuïteit van zorg?
• In hoeverre heeft de afstemming van de betalingsmethodiek in de forensische en
reguliere zorg invloed gehad op de continuïteit van zorg?
Efficiëntie
De efficiëntie van de aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg kan ook door
middel van vraaggesprekken of focusgroepen worden onderzocht, waarbij aandacht
dient uit te gaan naar de volgende vragen:
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden er op in de toepassing van regelgeving
van de bijzondere bepalingen ten aanzien van personen met een strafrechtelijke
titel in de Wvggz (hoofdstuk 9) en de Wzd (hoofdstuk 3)?
• In hoeverre treden er knelpunten op bij de toepassing van de wet- en regelgeving
met betrekking tot ade bekostiging van de zorg voor patiënten die van bekostigingsgrondslag wisselen?

7.3

Veronderstelling 4.2: Prestatie-indicatoren
Veronderstelling 4.2:
Als een inkoopsysteem voor forensische zorg wordt gebruikt, kan de zorginkoop
worden gestuurd op basis van scores die zorgaanbieders behalen op prestatieindicatoren.
Door de zorginkoop deels te baseren op de score van een zorgaanbieder op deze
prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg zoveel mogelijk ingekocht bij
zorginstellingen die een goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere
zorg bewerkstelligen (Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3, p. 4).
Met veronderstelling 4.2 gaat de wetgever ervan uit dat de continuïteit van zorg kan
worden bevorderd door bij de zorginkoop rekening te houden met de scores die
zorgaanbieders halen op specifieke prestatie-indicatoren. Deze prestatie-indicatoren
worden jaarlijks aangeleverd door forensische zorgaanbieders. Continuïteit van zorg is

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 68

één van de drie prestatie-indicatoren binnen de forensische zorg (evenals Risicotaxatie
en Ernst van de problematiek, zie veronderstelling 3.2) en richt zich op het meten van
inspanningen die door de forensische zorgaanbieder zijn gedaan om continuïteit van
zorg tijdens of na strafrechtelijk kader te bewerkstelligen. Specifiek wordt gekeken
naar de proportie van patiënten waarvoor na afloop van de forensische zorgtitel een
vorm van vervolgzorg is geïndiceerd. Er is bewust gekozen om bij deze prestatieindicator niet de daadwerkelijk gerealiseerde vervolgzorg te meten, omdat de
realisatie van vervolgzorg ook afhankelijk is van externe factoren waar een zorgaanbieder minder of geen invloed op heeft (DJI, 2020).
7.3.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Doordat DJI in verband met de Europese Aanbestedingswetgeving gebruikmaakt van
een open house model, kan DJI geen capaciteitsafspraken maken met specifieke
zorgaanbieders en kan DJI ook niet gericht zorg inkopen bij zorgaanbieders die goed
scoren op de prestatie-indicator Continuïteit van zorg.
Zoals beschreven in paragraaf 6.3.1 kan DJI met behulp van een malussysteem nog
enigszins op continuïteit van zorg sturen op basis van de prestatie-indicator Continuïteit van zorg. Wanneer zorgaanbieders niet voldoen aan de minimumnormen van deze
prestatie-indicator, of wanneer zij niet tijdig of onjuiste gegevens aanleveren, wordt
hen een boete (malus) opgelegd (DJI, 2022b).

7.3.2

Indicatoren
DJI kan binnen het huidige open house model niet gericht zorg inkopen op basis van
scores op prestatie-indicatoren; iedere zorgaanbieder die voldoet aan de minimum
kwaliteitseisen kan zich immers inschrijven als een aanbieder voor forensische zorg.
Deze veronderstelling wordt binnen het huidige inkoopstelsel niet nagevolgd.

7.4

Veronderstelling 4.3: Tijdige voorbereiding aansluitende zorg
Veronderstelling 4.3:
Voor sommige personen is na afloop van de forensische zorgtitel aansluitende
reguliere zorg gewenst. Als een zorgaanbieder voor deze patiënten binnen zes
weken voor afloop van forensische zorg voorbereidingen treft, wordt tijdig
begonnen met de voorbereidingen voor aansluitende zorg. Daardoor ontstaat er
een goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg (Kamerstukken II
2011/12, 32 398, nr. 10, p. 16; Kamerstukken II 2012/13, 32 398, nr. 19, p. 13).
Om een goede aansluiting tussen de forensische en reguliere zorg te bewerkstelligen
na afsluiting van het strafrechtelijk kader, moet tijdig worden begonnen met de
voorbereiding van aansluitende reguliere zorg. In artikel 2.5 Wfz wordt bepaald dat
een forensisch zorgaanbieder zes weken voor afloop van de justitiële titel van een
patiënt voorbereidingen moet treffen voor aansluitende reguliere zorg, indien
continuïteit van zorg wenselijk is voor de betrokkene. Deze aansluitende zorg kan
idealiter worden bewerkstelligd in de vorm van vrijwillige nazorg. Wanneer de
betrokkene niet bereid is tot vrijwillige nazorg, kan de zorgaanbieder zich wenden tot
het Openbaar Ministerie, zodat de voorbereidingen kunnen worden gestart voor een
zorgmachtiging op grond van de Wvggz of een rechterlijke machtiging op grond van de
Wzd. De wetgever ging er daarbij van uit dat deze inspanningsverplichting voor de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 69

zorgaanbieder, zes weken voor afloop van de strafrechtelijke titel, een tijdige start van
de voorbereiding van aansluitende zorg zou betekenen (Kamerstukken II 2011/12,
32 398, nr. 10, p. 16; Kamerstukken I 2014/15, 32 398, K, p. 20).
7.4.1

Onderbouwing voor veronderstelling
Het is onduidelijk in hoeverre de voorbereidingstijd van zes weken toereikend zou zijn
voor de voorbereiding en afgifte van een reguliere zorgmachtiging of rechterlijke
machtiging door een civiele rechter. In een recent evaluatieonderzoek van de Wvggz
en de Wzd blijkt dat de voorbereiding en indiening van een verzoekschrift voor een
zorgmachtiging in ongeveer de helft van de gevallen niet lukt binnen de wettelijke
termijn van vier weken (Legemaate et al., 2021). Dit kan suggereren dat de
voorbereiding en afgifte van een reguliere zorgmachtiging voor een forensische patiënt
regelmatig ook langer zou duren dan de voorbereidingstijd van zes weken die wordt
bepaald in artikel 2.5 Wfz. Dit is tot nu toe niet nader onderzocht.
Voor een zorgmachtiging of rechterlijke machtiging via artikel 2.3 Wfz duurt de periode
tussen de start van de voorbereiding van een verzoekschrift en de beslissing door de
rechtbank respectievelijk meer dan tien en meer dan dertien weken (De Kogel et al.,
2021, p. 59). Dit suggereert dat de voorbereidingstijd die in artikel 2.5 Wfz is
vastgelegd niet toereikend is voor de aanvraag van een machtiging via artikel 2.3 Wfz.
Hierbij moet worden opgemerkt dat dit alle artikel 2.3 Wfz aanvragen betreft, niet
enkel de aanvragen aansluitend op forensische zorg. Het is onduidelijk in hoeverre de
doorlooptijd voor deze groep korter of langer is dan de gemiddelde doorlooptijd.
Er is geen informatie beschikbaar over de gemiddelde doorlooptijd om vrijwillige zorg
te bewerkstelligen in aansluiting op forensische zorg. Uit de Monitor Continuïteit van
forensische zorg van de NZa (2018) bleek echter dat de gemiddelde totale wachttijd
voor patiënten die uitstroomden uit de forensische zorg en vervolgzorg kregen in de
gespecialiseerde GGz in 2015 meer dan twaalf weken bedroeg. In 2021 is de
treeknorm voor zowel de basis-GGz als de gespecialiseerde GGz vier weken voor de
aanmeldwachttijd en tien weken voor de behandelwachttijd. De maximaal aanvaarbare
totale wachttijd bedraagt daarmee veertien weken (Nederlandse Zorgautoriteit, 2021).
Dit suggereert dat zelfs wanneer de forensische zorgaanbieder een patiënt zes weken
voor afloop van de strafrechtelijke titel aanmeldt voor vervolgzorg in de reguliere GGz,
de betrokkene ruim acht weken geen zorg zou ontvangen direct na afloop van de
strafrechtelijke titel.
Naast de doorlooptijd van verzoekschriften kunnen wachttijden binnen de reguliere
zorg ook een probleem zijn voor een succesvolle aansluiting tussen de forensische en
reguliere zorg vanuit artikel 2.5 Wfz. Zo gold in 2019 voor bedden in instellingen voor
beschermd wonen een gemiddelde wachttijd van 35 weken. In een recent rapport over
praktijkervaringen met artikel 2.3 Wfz gaven ketenpartners herhaaldelijk aan dat er
een groot tekort is aan beveiligde bedden in de reguliere zorg, waardoor zorgaanbieders gedwongen zijn om ofwel een negatief advies voor een zorgmachtiging af te
geven, ofwel de patiënt op te nemen op een mogelijk onvoldoende beveiligde afdeling
(De Kogel et al., 2021).

7.4.2

Indicatoren
Om te onderzoeken in hoeverre de tijdige voorbereiding van aansluitende zorg zoals
vastgelegd in artikel 2.5 Wfz faciliterend of belemmerend werkt voor het behalen van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 70

de doelen van de Wfz, dient er gekeken te worden naar de Impact en Efficiëntie van
dit beleidsinstrument.
Impact
Middels vraaggesprekken met zorgaanbieders kan worden nagegaan:
• Welke invloed heeft de wettelijke verplichting om zes weken voor afloop van het
strafrechtelijk kader te beginnen met de voorbereidingen voor aansluitende
reguliere zorg op het daadwerkelijk bewerkstelligen van continuïteit van zorg?
Efficiëntie
Middels vraaggesprekken met zorgaanbieders kan worden nagegaan:
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden er op in de voorbereiding van
aansluitende reguliere zorg na afloop van het strafrechtelijk kader?
Daarnaast kan uit het registratiesysteem OMZIS worden achterhaald:
• De gemiddelde tijdsverloop tussen registratie van een aanvraag voor een
zorgmachtiging of rechterlijke machtiging via artikel 2.3 Wfz bij het OM en een
beslissing door een strafrechter voor patiënten na afloop van forensische zorg.
• De gemiddelde tijdsverloop tussen registratie van een aanvraag voor een
zorgmachtiging of rechterlijke machtiging bij het OM en een beslissing door een
civiele rechter voor patiënten na afloop van forensische zorg.
Uit registratiesystemen van de NZa ofwel de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd zou
daarnaast in theorie kunnen worden achterhaald:
• De gemiddelde aanmeldwachttijd en behandelwachttijd binnen de reguliere zorg.
Op basis hiervan kan worden bepaald in hoeverre de voorbereidingstermijn van zes
weken om aansluitende zorg te bewerkstelligen realistisch is.

7.5

Veronderstelling 4.4: Artikel 2.3 Wfz
Veronderstelling 4.4:
Als de strafrechter op meerdere momenten in het strafproces, ambtshalve of op
vordering van de officier van justitie, een civiele machtiging voor verplichte zorg
kan afgeven aan een brede doelgroep, dan wordt de strafrechter beter in staat
gesteld om een integrale afweging te maken tussen straf en zorg. In dat geval
kunnen betrokkenen die niet (meer) in de forensische zorg thuishoren beter naar
de reguliere zorg worden geleid, waardoor er een betere aansluiting tussen het
strafrecht en de reguliere zorg wordt bewerkstelligd (Kamerstukken II 2009/10,
32 398, nr. 3, p. 12-14).
Artikel 2.3 Wfz biedt de strafrechter de mogelijkheid om een civiele machtiging voor
gedwongen zorg volgens de Wvggz (lid 1) of de Wzd (lid 2) af te geven aan justitiabelen. Voor toepassing van dit wetsartikel is het noodzakelijk dat aan de criteria van
de Wvggz dan wel artikel 24 van de Wzd wordt voldaan. De criteria voor verplichte
zorg die van toepassing zijn op artikel 2.3 worden beschreven in artikel 3:3 Wvggz
en artikel 24 lid 3 Wzd. Hoewel de bewoording van de criteria voor verplichte zorg
enigszins verschilt tussen beide wetsartikelen, is de strekking grotendeels gelijk:
a het gedrag van de betrokkene moet als gevolg van diens aandoening tot ernstig
nadeel leiden;
b er zijn geen minder ingrijpende mogelijkheden om het ernstig nadeel te
voorkomen;

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 71

c
d

e

het verlenen van verplichte zorg is evenredig gelet op het beoogde doel;
het is redelijkerwijs te verwachten is dat het verlenen van verplichte zorg effectief
is (Wvggz), ofwel dat de opname en het verblijf geschikt is om het ernstig nadeel
te voorkomen of af te wenden (Wzd);
specifiek voor de Wzd is nog van belang dat de afgifte van een rechterlijke
machtiging enkel mogelijk is indien de betrokkene zich verzet tegen de opname en
het verblijf.

Doordat de Wvggz en de Wzd civiele zorgwetten zijn, spelen strafrechtelijke criteria
zoals recidivegevaar wettelijk geen rol in de overweging of een individu in aanmerking
komt voor een machtiging voor verplichte zorg. Toch heeft de Hoge Raad bepaald dat
wanneer een strafrechter ambtshalve de afgifte van een machtiging via artikel 2.3 Wfz
strekkende tot opname in een accommodatie overweegt, deze ook aandacht dient te
besteden aan de vraag welke accommodatie geschikt zou zijn voor een betrokkene,
gelet op zowel de zorgbehoefte als de eventueel vereiste beveiliging
(ECLI:NL:HR:2021:534). Hierin wijkt de toepassing van artikel 2.3 Wfz af van de
machtigingen die door een civiele rechter worden afgegeven.
Hoewel de machtiging via artikel 2.3 Wfz door een strafrechter wordt afgegeven, gaat
het om een civiele maatregel en dus om reguliere, non-forensische zorg. Waar de
strafrechter in geval van forensische zorg een indicatiestelling vaststelt en deze zorg
oplegt, is in geval van artikel 2.3 Wfz slechts sprake van de afgifte van een
machtiging. In de praktijk betekent dit dat de strafrechter de zorginstelling machtigt
om de opgelegde zorg uit te voeren, maar dat de uitvoering van deze machtiging niet
kan worden afgedwongen. In de Wvggz en Wzd zijn termijnen opgenomen waarbinnen
de machtiging ten uitvoer zou moeten worden gelegd (twee weken voor de zorgmachtiging, vier weken voor de rechterlijke machtiging, waarbij de machtiging in geval
van de Wzd na deze periode komt te vervallen; respectievelijk art. 8:1 Wvggz en art.
39 lid 7 Wzd).
Om de doorstroom van patiënten vanuit het strafrecht naar de reguliere zorg te
faciliteren, specificeert artikel 2.3 Wfz een elftal situaties waarin de strafrechter
toepassing kan geven aan het wetsartikel. Hierbij is van belang dat de wetstekst van
artikel 2.3 Wfz bepaalt dat de strafrechter enkel toepassing kan geven aan artikel 2.3
Wfz in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In de
consultatiefase zijn vraagtekens geplaatst bij deze zinsnede, omdat de criteria voor
‘strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde’ niet duidelijk zouden zijn gedefinieerd
en onjuist de indruk zou kunnen ontstaan dat het bij een machtiging vanuit artikel 2.3
Wfz gaat om een strafrechtelijke maatregel (Raad van State, 2016; Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, 2015). Hoewel niet duidelijk wordt
gedefinieerd wat bedoeld wordt met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde,
gaat het hier in ieder geval om ‘het voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare
feiten’ (Kamerstukken II 2013/14, 32 399, nr. 10, p. 49). Hiervan kan sprake zijn
wanneer de betrokkene tegelijkertijd strafrechtelijk wordt vervolgd (art. 2.3 lid 1 sub
1-4 Wfz) of wanneer de strafrechter na afloop van een lopende strafrechtelijke
maatregel om een beslissing tot verlenging wordt gevraagd (sub 6-10). In situaties
zonder connexe strafrechtelijke procedure (sub 5 en 11) dient de strafrechter zelf te
overwegen of sprake is van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De
wetgever bespreekt enkele voorbeelden waarin het OM een machtiging kan vorderen
van de strafrechter (Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 25, p. 224). Zo kan de OvJ
een machtiging vorderen bij de strafrechter wanneer hij of zij de strafzaak van een
verdachte met een psychische stoornis besluit te seponeren of af te doen met een

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 72

strafbeschikking. Een andere situatie waaraan werd gedacht is wanneer bij een
forensische patiënt die met diens instemming in een accommodatie verblijft toch
dwangbehandeling vereist is. In deze gevallen is er een directe link met het strafrecht
en kan de OvJ een machtiging vorderen van de strafrechter middels artikel 2.3 Wfz. In
situaties waar deze strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde niet van toepassing
is, dient de OvJ zich te wenden tot de civiele rechter.
7.5.1

Onderbouwing voor veronderstelling
In een recent WODC-rapport zijn de praktijkervaringen van ketenpartners die werken
met artikel 2.3 Wfz in kaart gebracht (De Kogel et al., 2021). Uit dit onderzoek blijkt
dat artikel 2.3 Wfz in de eerste anderhalf jaar na de inwerkingtreding slechts beperkt
is toegepast (in totaal zijn in deze periode 102 zorgmachtigingen en 14 rechterlijke
machtigingen via artikel 2.3 Wfz afgegeven). Geïnterviewde ketenpartners gaven aan
tegen meerdere uitvoeringsproblemen aan te lopen. Zo lopen de trajecten van een
strafzaak en het voorbereidingsproces van een zorgmachtiging via artikel 2.3 Wfz
volgens respondenten regelmatig ongelijk in de tijd, waardoor stukken zoals een
medische verklaring verouderd kunnen zijn wanneer het strafproces is afgerond
en er over de zorgmachtiging beslist kan worden. Daarnaast worden barrières in de
informatie-uitwisseling tussen justitie-instanties en zorgaanbieders genoemd. Tot slot
geven respondenten aan dat algemene GGz-instellingen terughoudend zijn om artikel
2.3 Wfz patiënten te plaatsen, omdat deze instellingen aangeven niet over de
benodigde beveiliging en expertise wat betreft risicomanagement te beschikken om op
een verantwoorde manier de patiënten met een machtiging via artikel 2.3 Wfz op te
nemen.
Meerdere onderzoekers en instanties hebben gewaarschuwd dat met het wegvallen
van artikel 37 Sr een kloof ontstaat in de mogelijkheden tot verplichte forensische
zorg. Hierdoor zouden patiënten met ernstige psychische problematiek die op grond
van hun stoornis een duidelijk recidiverisico hebben, die voorheen onder artikel 37 Sr
zouden zijn gevallen, binnen het huidige stelsel een te zwaar beveiligingsprofiel
hebben voor een civiele machtiging. Doordat een zorgmachtiging of rechterlijke
machtiging voor deze mensen niet doelmatig zou zijn en de verplichte zorgmodaliteit
van artikel 37 Sr is weggevallen, bestaat er geen strafrechtelijk of civielrechtelijk
alternatief en zouden betrokkenen mogelijk dus eerder een tbs-maatregel opgelegd
krijgen. Van der Wolf et al. (2020) concluderen gezien deze worstelingen dat met er
de invoering van artikel 2.3 Wfz naast een verrijking, tegelijkertijd een verschraling
van de mogelijkheden heeft plaatsgevonden. Om die reden pleitten meerdere onderzoekers en instanties voor ofwel het behoud van artikel 37 Sr, of de ontwikkeling van
een forensische variant van de civiele artikel 2.3 Wfz maatregel (e.g. de Nederlandse
GGz, NVvP & V&VN, 2021; RvdR, 2009; Van Oploo et al., 2020).

7.5.2

Indicatoren
Om te testen in hoeverre de implementatie van artikel 2.3 Wfz faciliterend of
belemmerend werkt voor het behalen van de doelen van de Wfz, dient er gekeken te
worden naar de Impact, Efficiëntie en Afstemming van dit beleidsinstrument.
Impact
Middels een jurisprudentie onderzoek kan worden onderzocht:
• Hoe vaak wordt een zorgmachtiging of rechterlijke machtiging krachtens artikel 2.3
Wfz afgegeven? Hoe vaak gebeurt dit in verschillende fasen van het strafproces?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 73

Wanneer gegevens uit de registratiesystemen van het CBS worden gekoppeld aan
OMZIS kan worden onderzocht:
• Hoe vaak wordt een zorgmachtiging of rechterlijke machtiging krachtens artikel 2.3
Wfz, strekkende tot opname in een accommodatie, ten uitvoer gebracht in
accommodaties met een verhoogd beveiligingsniveau?
Om te onderzoeken in hoeverre de invoering van artikel 2.3 Wfz en het wegvallen van
artikel 37 Sr heeft geleid tot een toename in de afgifte van forensische zorgtitels, kan
in het registratiesysteem OMZIS onderzocht worden in hoeverre de frequentie van
afgifte van forensische zorgtitels is veranderd sinds de inwerkingtreding van artikel 2.3
Wfz. Hierbij zou met name gekeken moeten worden naar forensische zorg in het kader
van een voorwaardelijke veroordeling (art. 14 Sr), de tbs met dwangverpleging (art.
37a Sr) en de tbs met voorwaarden (art. 38a Sr). Hierbij moet worden opgemerkt dat
deze cijfers voorzichtig zouden moeten worden geïnterpreteerd, aangezien de
frequentie waarmee dergelijke forensische zorgtitels worden opgelegd fluctueert over
de tijd (zie paragraaf 2.3.3). De frequentie van afgifte van artikel 2.3 Wfz kan ook
vergeleken worden met de frequentie waarmee het oude artikel 37 Sr werd afgegeven,
al is dit geen zuivere vergelijking omdat het toepassingsbereik van artikel 2.3 Wfz in
theorie breder is.
Efficiëntie
Middels vraaggesprekken of focusgroepen met ketenpartners in de zorg kan de
efficiëntie van artikel 2.3 Wfz worden onderzocht:
• Wat gaat goed en welke knelpunten treden op in de voorbereiding en uitvoering
van een zorgmachtiging of rechterlijke machtiging via artikel 2.3 Wfz? Hierbij kan
onder andere gekeken worden naar de ambtshalve toepassing van artikel 2.3 Wfz,
de rol van de minister bij verlof of ontslag en de procedurele mogelijkheden van de
voorbereidingen van een rechterlijke machtiging via artikel 2.3 Wfz.
Afstemming
Middels vraaggesprekken of focusgroepen met ketenpartners in de zorg kan de
afstemming van artikel 2.3 Wfz met de civiele verplichte zorgwetten worden
onderzocht. Hierbij dient te worden nagegaan:
• Hoe ziet de doelgroep van artikel 2.3 Wfz er uit?
• In hoeverre is de regelgeving binnen de Wvggz en de Wzd afgestemd op de
doelgroep van artikel 2.3 Wfz?

7.6

Indicatoren voor het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve
zorg
Het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg kan worden
geëvalueerd aan de hand van de relevantie en de effectiviteit van het ingezette beleid.
Relevantie
Middels vraaggesprekken met ketenpartners binnen de forensische zorg kan worden
nagegaan:
• In hoeverre is het waarborgen van continuïteit van zorg relevant voor het oplossen
van de problemen die spelen in de forensische zorg?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 74

Effectiviteit
Zoals wordt vastgesteld door de Algemene Rekenkamer (2022), is op dit moment niet
goed vast te stellen in welke mate continuïteit van zorg na strafrechtelijk kader wordt
bewerkstelligd voor forensische patiënten. Bestaande wet- en regelgeving verhinderen
dat de gegevens over forensische zorgtrajecten (in beheer van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid) en reguliere zorgtrajecten (in beheer van de NZa) gecombineerd
kunnen worden. Om de doelbereiking van de Wfz op het doel Verbetering aansluiting
forensische en curatieve zorg te evalueren is het van groot belang dat de limitatieve
opsomming van instanties waarmee de NZa informatie mag delen, vastgelegd in
artikel 70 van de Wmg, wordt aangepast zodat deze informatie ook met het ministerie
van Justitie en Veiligheid kan worden gedeeld.
In afwachting van deze wijziging in wet- en regelgeving kan de effectiviteit van de Wfz
op de continuïteit van zorg toch in begrensde mate worden geëvalueerd. Zo kan op
basis van scores op de prestatie-indicator Continuïteit van zorg worden vastgesteld in
hoeverre er een inspanning is geleverd om vervolgzorg te bewerkstelligen (de indicator
houdt niet bij of deze vervolgzorg ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt):
• Voor patiënten die uitstromen uit forensische klinische of ambulante zorg, dan wel
uit beschermd wonen of ambulante begeleiding wordt bijgehouden bij welk
percentage van deze patiënten vervolgzorg is geïndiceerd.
• Voor patiënten die uitstromen uit PPC’s wordt bijgehouden welk percentage van
patiënten bij wie de forensische zorgtitel is geëindigd vervolgzorg nodig heeft.
Vervolgens wordt bijgehouden voor wie op de datum van afloop van de forensische
titel het juiste verwijstype is geregeld en voor wie een zorgmachtiging of crisismachtiging is afgegeven.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 75

8

Discussie en conclusie

8.1

Inleiding
In dit hoofdstuk worden enkele kanttekeningen bij de planevaluatie besproken
(paragraaf 8.2). Vervolgens komt de beantwoording van de onderzoeksvragen aan bod
(paragraaf 8.3), gevolgd door een discussie van enkele kernthema’s uit het onderzoek
(paragraaf 8.4). Daarna bespreken we hoe de hierop volgende proces- en doelbereikingsevaluatie gerichter vormgegeven kunnen worden op basis van de resultaten uit
de planevaluatie (paragraaf 8.5). Tot slot volgt een conclusie van het onderzoek
(paragraaf 8.6).

8.2

Kanttekeningen
Deze planevaluatie kent enkele beperkingen. Een kanttekening bij de reconstructie van
de beleidstheorie is dat de veronderstelde mechanismen die in hoofstukken vier tot en
met zeven besproken worden, niet expliciet op deze wijze zijn verwoord door de wetgever. De veronderstellingen zijn afgeleid uit Kamerstukken die betrekking hebben op
de Wfz – in de tekst wordt telkens een verwijzing gegeven naar secties uit de memorie
van toelichting of andere Kamerstukken waarin deze veronderstellingen besproken
worden. Het gaat hierbij veelal om impliciete beschrijvingen van veronderstelde
werkzame mechanismen om de doelen van de Wfz te behalen. Dientengevolge bevat
de reconstructie van de beleidstheorie zekere vrijheidsgraden wanneer het gaat om de
reconstructie en de precieze bewoording van de veronderstellingen die in de beleidstheorie gedaan worden. Om deze vrijheidsgraden zo veel mogelijk te reduceren is bij
het destilleren en reconstrueren van de beleidstheorie systematisch te werk gegaan
(zoals beschreven in paragraaf 1.4.2) en is op meerdere momenten verificatie
gevraagd bij beleidsfunctionarissen en ketenpartners die betrokken zijn (geweest) bij
de totstandkoming of uitvoering van de Wfz.
Een kanttekening bij de evaluatie van de veronderstelde mechanismen is dat de
onderliggende processen duidelijk aan verandering onderhevig zijn. Een voorbeeld
hiervan is de manier waarop vorm wordt gegeven aan het inkoopstelsel van forensische zorg; waar DJI op het moment van schrijven gebruikmaakt van een open house
model om zorgaanbieders te contracteren, zijn inmiddels verschillende mogelijkheden
uitgewerkt om de inkoop van forensische zorg op een andere manier gestalte te geven
(Kamerstukken II 2020/21, 33 628, nr. 82) en heeft DJI al concrete stappen ondernomen om per 1 januari 2024 de inkoop van forensische zorg anders te organiseren
(Meijer et al., 2021). Omdat het in dit stadium nog onduidelijk is hoe dit alternatieve
inkoopmodel specifiek vorm zal krijgen, zijn wij genoodzaakt ons in deze planevaluatie
te beperken tot een beschrijving en evaluatie van de manier waarop het huidige
inkoopmodel zich verhoudt tot de doelen en veronderstellingen van de Wfz.
Tot slot dient nog de kanttekening te worden gemaakt dat in de schriftelijke bronnen
die zijn geraadpleegd voor deze planevaluatie een tendens bestaat om voornamelijk te
focussen op (onderdelen van) beleidsprocessen die niet optimaal verlopen. Deze
tendens is inherent aan kritische analyses en rapporten waarin uitdagingen en kansen
worden blootgelegd die verbetering behoeven. Hierdoor kan een negatief gekleurd
beeld ontstaan, waarbij processen die wel goed lopen wellicht onderbelicht blijven. Bij

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 76

processen die minder aandacht hebben gekregen in voorgaande rapporten is het
helaas onduidelijk in hoeverre deze wel of niet goed lopen. Voor dit rapport hebben wij
geprobeerd zo veel mogelijk deze systematische bias in de verslaglegging te ondervangen door de veronderstelde werkzame mechanismen systematisch in kaart te
brengen, waardoor ook processen die minder aandacht hebben gekregen in publicaties
in de evaluatie worden betrokken. Daarnaast hebben wij niet alleen schriftelijke bronnen geraadpleegd, maar zijn wij ook in gesprek gegaan met beleidsfunctionarissen en
ketenpartners binnen de forensische zorg.

8.3

Beantwoording onderzoeksvragen

8.3.1

Binnen welke maatschappelijke en historische context is de Wfz te kaderen?
De Wfz kent een lange parlementaire geschiedenis: vanaf de indiening van het
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zou het nog negen jaar duren alvorens de Wfz in
werking trad. In deze tijdspanne kwam de bekostiging van de forensische zorg reeds
vanuit het budget van het ministerie van Justitie en Veiligheid en werden veel van de
processen uit de Wfz omtrent indicatiestelling, plaatsing en inkoop al in de praktijk
gebracht op basis van het Ibfz.
Gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz heeft het wetsvoorstel nog
meerdere veranderingen ondergaan, hoofdzakelijk met betrekking tot de aansluiting
met de civiele zorgwetten Wvggz en Wzd. Met name in reactie op de casus Bart van U.
en de daaropvolgende onderzoekscommissie Hoekstra werden wezenlijke veranderingen doorgevoerd aan de procedure omtrent artikel 2.3 Wfz, waardoor de officier van
justitie een nadrukkelijkere rol kreeg in de procedures en de civiele machtigingen die
door de strafrechter zouden worden afgegeven een meer strafrechtelijk karakter
kregen.
Tegelijkertijd lijken de maatschappelijke en politieke stellingname ten opzichte van de
forensische zorg zich over de tijd te verschuiven. In lijn met de golfbewegingen in de
tbs (Van der Wolf et al., 2020), zijn er gedurende de parlementaire geschiedenis
meerdere initiatieven geïntroduceerd waarbij meer werd ingezet op beveiliging. In
sommige gevallen gebeurde dit ten koste van de behandeling en rechtspositie van de
forensische patiënt. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld de verscherping van de
toekenning van vrijheden in reactie op de casus Michael P. Deze verschuivingen in
de politieke opinie lijken te resulteren in een sterkere nadruk op de beveiligingscomponent van de forensische zorg en minder op het belang van de behandeling en
rechtspositie.

8.3.2

Hoe ziet de beleidstheorie van de Wfz eruit?
De vier doelen van de Wfz zijn de Patiënt op de juiste plek, Voldoende forensische
zorgcapaciteit, Kwalitatief goede forensische zorg en Goede aansluiting tussen de
forensische en de reguliere zorg. Voor ieder doel bevat de Wfz een aantal
veronderstelde werkzame mechanismen van waaruit deze doelen zouden moeten
worden bevorderd. In tabel 8.1 is een overzicht weergegeven met een beschrijving
van alle veronderstelde mechanismen per doel van de Wfz.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 77

Deze vier doelen staan in dienst van het algemene doel van forensische zorg dat
beschreven staat in artikel 2.1 Wfz: ‘(…) het herstel van de forensische patiënt en
vermindering van de kans op recidive, ten behoeve van de samenleving’. Een
algemeen uitgangspunt dat hierbij in acht moet worden genomen is de balans tussen
de pijlers van de forensische zorg, Beveiliging, Behandeling en Rechtspositie. Binnen
de Wfz wordt ingezet op het versterken van de beveiliging van de samenleving en het
verbeteren van de behandeling binnen de forensische zorg, waarbij dit niet ten koste
mag gaan van de rechtspositie van de forensische patiënt (zie paragraaf 3.3).
Tabel 8.1

Nr.

Overzicht veronderstelde mechanismen van de Wfz en evaluatie
van de onderbouwing

Beschrijving verondersteld mechanisme

Evaluatiea

Patiënt op de juiste plek
1.1

Door de implementatie van geprotocolleerde

Wisselende onderbouwing:

indicatiestellingen kunnen potentiële zorg- en

Systematiek van indicatiestelling en plaatsing

beveiligingsbehoeften van justitiabelen

leidt tot een geprotocolleerd en vraag-

structureel in een vroeg stadium worden

gestuurd proces. Als gevolg van

vastgesteld. Hierdoor worden forensische

capaciteitsgebrek kan in de praktijk een

patiënten tijdig naar de juiste plek geleid.

iteratief proces ontstaan, waardoor de

Door de zorg- en beveiligingsbehoefte zoals

indicatiestelling en plaatsing toch capaciteits-

die beschreven staan in de indicatiestelling

gestuurd wordt.

als uitgangspunt te nemen voor plaatsing,
wordt vraaggericht en niet capaciteitsgericht
geplaatst.
1.2

Als de (mogelijkheden tot) informatie-

Goede onderbouwing:

uitwisseling tussen instanties wordt

In de Wfz zijn meerdere regelingen

verbeterd, wordt de zoektocht naar de meest

geïntroduceerd om de informatie-uitwisseling

geschikte zorgplek vereenvoudigd. Hoe beter

tussen zorgaanbieders, OM en reclassering te

de informatie-uitwisseling wordt geregeld,

verbeteren. Daarnaast zijn belangrijke

hoe beter de patiënt naar de juiste plek kan

stappen gezet in het stroomlijnen van

worden geleid.

informatie-uitwisseling tussen instanties met
behulp van Ifzo.
Voldoende forensische zorgcapaciteit

2.1

Als gebruik wordt gemaakt van een

Onvoldoende onderbouwing:

inkoopsysteem voor forensische zorg, kan de

Binnen het open house model worden geen

inkoop van forensische zorg worden

capaciteitsafspraken gemaakt met

aangepast aan de hand van de zorgvraag van

zorgaanbieders, waardoor de zorginkoop niet

afgelopen jaren. Door de zorginkoop aan te

meer dynamisch kan worden aangepast aan

passen aan de hand van de voorgaande

de hand van de voorgaande zorgvraag.

zorgvraag, kan voldoende forensische
zorgcapaciteit worden gecreëerd.
2.2

Als gebruik wordt gemaakt van een

Onvoldoende onderbouwing:

inkoopsysteem voor forensische zorg en deze

Er is onvoldoende evidentie dat het huidige

inkoop vraag-gestuurd is, komt een

inkoopsysteem differentiatie en specialisatie

gedifferentieerd zorgaanbod tot stand,

van zorg in de hand werkt of tegenwerkt.

waarbij meer ruimte ontstaat voor

Binnen het open house model geldt een lage

zorgaanbieders om zich verder te

drempel voor inschrijving als forensische

specialiseren. Doordat zorg kan worden

zorgaanbieder, maar er is geen directe

ingekocht bij meer verschillende

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 78

Nr.

2.3

Beschrijving verondersteld mechanisme

Evaluatiea

zorgaanbieders, ontstaat er voldoende

evidentie dat dit leidt tot een gedifferentieerd

forensische zorgcapaciteit.

zorgaanbod.

Doordat de plaatsing van forensische

Onvoldoende onderbouwing:

patiënten contractueel kan worden

Bestuurlijke boete wordt niet toegepast door

afgedwongen wanneer die valt binnen de

DJI.

inkoopafspraken met een zorgaanbieder, kan
een tijdige start van de behandeling op een
passende zorglocatie worden bewerkstelligd.
Kwalitatief goede forensische zorg
3.1

3.2

Als forensische zorg enkel wordt ingekocht bij

Wisselende onderbouwing:

zorginstellingen die voldoen aan specifieke

Met behulp van kwaliteitseisen kan gestuurd

kwaliteitseisen, kan via de zorginkoop sturing

worden op kwalitatief goede forensische zorg.

worden gegeven aan de kwaliteit van de

Huidige kwaliteitseisen bieden echter

forensische zorg. Dit leidt tot kwalitatief

onvoldoende adequate representatie van

goede forensische zorg.

kwalitatief goede forensische zorg.

Door de zorginkoop deels te baseren op de

Onvoldoende onderbouwing:

score van een zorgaanbieder op deze

Binnen het open house model kan zorginkoop

prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg

niet worden aangepast op basis van scores op

zoveel mogelijk ingekocht bij zorginstellingen

prestatie-indicatoren.

die een kwalitatief goede zorg gericht op de
veiligheid van de samenleving leveren.
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
4.1

Door de wettelijke en financiële kaders van de

Wisselende onderbouwing:

forensische en reguliere zorg beter op elkaar

Harmonisatie van rechtspositie en

aan te laten sluiten, worden de

kernbegrippen in Wvggz en Wzd voor

randvoorwaarden geschapen voor een betere

patiënten vanuit Wfz, maar procedurele

aansluiting tussen beide stelsels.

problemen staan toepassing in de weg.
Financiële kaders sluiten beter aan, maar
door onderscheid in financieringsbronnen nog
steeds problemen in aansluiting.

4.2

4.3

Door de zorginkoop deels te baseren op de

Wisselende onderbouwing:

score van een zorgaanbieder op deze

Binnen open house model kan zorginkoop niet

prestatie-indicatoren, wordt forensische zorg

worden aangepast op basis van scores op

zoveel mogelijk ingekocht bij zorginstellingen

prestatie-indicatoren. Door een malussysteem

die een goede aansluiting tussen de

te hanteren kan toch enigszins gestuurd

forensische en de reguliere zorg

worden op continuïteit van zorg met behulp

bewerkstelligen.

van financiële prikkels.

Voor sommige personen is na afloop van de

Onvoldoende onderbouwing:

forensische zorg titel aansluitende reguliere

Onduidelijk in hoeverre zes weken

zorg gewenst. Als een zorgaanbieder voor

voorbereidingstijd toereikend is om

deze patiënten binnen zes weken voor afloop

aansluitende reguliere zorg te

van forensische zorg voorbereidingen treft,

bewerkstelligen.

wordt tijdig begonnen met de
voorbereidingen voor aansluitende zorg.
Daardoor ontstaat er een goede aansluiting
tussen de forensische en de reguliere zorg.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 79

Nr.

Beschrijving verondersteld mechanisme

Evaluatiea

4.4

Als de strafrechter op meerdere momenten in

Wisselende onderbouwing:

het strafproces een civiele machtiging voor

Artikel 2.3 Wfz wordt toegepast, maar deze

verplichte zorg kan afgeven aan een brede

toepassing wordt beperkt door

doelgroep, dan wordt de strafrechter beter in

uitvoeringsproblemen waaronder barrières in

staat gesteld om een integrale afweging te

de informatie-uitwisseling en het onvoldoende

maken tussen straf en zorg. In dat geval

voorhanden zijn van forensische expertise en

kunnen betrokkenen die niet (meer) in de

benodigde beveiliging voor artikel 2.3 Wfz

forensische sector thuishoren beter naar de

patiënten in reguliere zorginstellingen.

reguliere zorg worden geleid, waardoor er een
betere aansluiting tussen het strafrecht en de
reguliere zorg wordt bewerkstelligd.
a

De classificatie ‘goede/wisselende/onvoldoende onderbouwing’ biedt een algemene beoordeling van de
onderbouwing van ieder verondersteld werkzaam mechanisme en is bedoeld om lezers in staat te stellen
een algemene indruk te krijgen van de onderbouwing voor de verschillende veronderstellingen. Een meer
afgewogen beschrijving staat in de bijbehorende tekst en vooral in de hoofdtekst in de hoofdstukken 4 tot
en met 7.

8.3.3

Wat kan er gezegd worden over de wetenschappelijke onderbouwing van de
beleidstheorie en de afstemming van de beleidstheorie met andere wetgeving en
randvoorwaarden?
De wetgever heeft een aantal veronderstellingen gedaan over welke werkzame
mechanismen zouden moeten leiden tot het bereiken van de doelen van de Wfz. In de
hoofdstukken 4 tot en met 7 zijn de theoretische en empirische onderbouwing, de
afstemming met andere wetgeving en de beschikbaarheid van relevante randvoorwaarden voor deze veronderstelde werkzame mechanismen kritisch onder de loep zijn
genomen. In tabel 8.1 is een korte evaluatie toegevoegd van de waarschijnlijkheid of
deze veronderstelling zal worden behaald. Deze evaluaties zijn gebaseerd op de onderbouwing voor de veronderstellingen, zoals besproken in de inhoudelijke hoofdstukken
4 tot en met 7.
Het overkoepelende doel van forensische zorg, zoals in artikel 2.1 Wfz staat vermeld,
is de vermindering van het risico op recidive en het herstel van de forensische patiënt.
Het uitgangspunt dat forensische zorg leidt tot een vermindering van het risico op
recidive is uitvoerig onderzocht en onderschreven. In tegenstelling tot strengere
bestraffing en supervisie, welke nauwelijks effect hebben op recidivecijfers (Akers &
Sellers, 2004; Cullen et al., 2002), leiden rehabilitatie programma’s en behandelprogramma’s tot een duidelijke vermindering in recidive (Lipsey & Cullen, 2007).
Tegelijkertijd bestaat er een aanzienlijke variabiliteit in de effectiviteit van behandelprogramma’s. Deze variabiliteit onderschrijft het belang van de doelen van de Wfz,
met name wanneer het gaat om het bewerkstelligen van Kwalitatief goede forensische
zorg en de Patiënt op de juiste plek. De nadruk op het herstel van de patiënt in plaats
van de zorg in artikel 2.1 Wfz is verwonderlijk en roept de vraag op of zorg die niet
leidt tot herstel van patiënten wel voldoet aan de doelstellingen van de Wfz. Deze
vraag is met name van belang voor een deel van de forensische patiënten voor wie
herstel geen realistisch streven is en waar de zorg zich met name richt op ondersteuning en toezicht (zie paragraaf 3.3.2).
Om het doel Patiënt op de juiste plek te bereiken heeft de wetgever een uniform en
geprotocolleerd proces opgezet, waarbij de inkoop, indicatiestelling en plaatsing van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 80

forensische patiënten onafhankelijk van elkaar wordt uitgevoerd. Het proces van
indicatiestelling en plaatsing heeft geleid tot een geprotocolleerd proces waarbij de
zorg- en beveiligingsvraag in kaart wordt gebracht en op basis waarvan de plaatsing
op vraag-gestuurde en niet capaciteit-gestuurde basis tot stand kan komen. Door
binnen de Wfz de mogelijkheden tot informatie-uitwisseling tussen ketenpartners
verder uit te breiden, kan de toeleiding van patiënten naar de juiste plek beter
gerealiseerd worden. Uit eerdere rapporten wordt duidelijk dat capaciteitstekorten in
de forensische zorg deze vraag-gestuurde plaatsing kunnen tegenwerken (Broere et
al., 2017; Roorda & Buysse, 2016), al worden deze constateringen niet ondersteund
met concrete cijfers over hoe frequent dit knelpunt voorkomt en in hoeverre dit met
tijdelijke overbruggingszorg kan worden ondervangen. In de procesevaluatie van de
Wfz is het van belang dat verder onderzocht wordt in hoeverre de regelingen binnen
de Wfz ertoe leiden dat patiënten op de juiste plek terecht komen (zie paragraaf 8.5).
De wetgever heeft meerdere veronderstellingen gedaan over de manier waarop de
inkoop van forensische zorg door het ministerie van Justitie en Veiligheid zou leiden tot
het behalen van de doelen Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwalitatief goede
forensische zorg. Zoals besproken in paragrafen 5.1.1 en 5.1.2, hanteert DJI na
veranderingen in de aanbestedingswetgeving sinds 2020 een open house model bij de
inkoop van forensische zorg. Als gevolg van dit open house model kan DJI slechts in
geringe mate sturing geven aan de capaciteit, kwaliteit en prijs van forensische zorg.
De veronderstellingen die de wetgever formuleerde aan het begin van het
wetgevingstraject zijn daardoor binnen het huidige inkoopstelsel niet aannemelijk.
Doordat deze veronderstellingen niet vervuld worden, is het onrealistisch dat de
inkoopstructuur binnen de Wfz op dit moment bijdraagt aan het behalen van deze
twee doelen. Inmiddels heeft DJI stappen gezet om vanaf 1 januari 2024 een ander
inkoopmodel te hanteren, op basis van een rapport van Meijer en collega’s (2021).
Naar verwachting kan dit ertoe leiden dat DJI beter zal kunnen sturen op prijs,
kwaliteit en capaciteit van forensische zorg (zie ook paragrafen 8.4.2 en 8.4.3).
Uit de Kamerstukken zijn vier verschillende veronderstelde werkzame mechanismen op
te maken van waaruit de Wfz het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve
zorg zou moeten bevorderen. Voor deze veronderstellingen geldt veelal dat er
wisselende onderbouwing bestaat dat de onderliggende mechanismen een positieve
bijdrage kunnen leveren aan de continuïteit van zorg. De aansluiting van onder andere
de financiële kaders van de forensische zorg en de reguliere zorg is een positieve
ontwikkeling, maar rechtspositionele verschillen tussen forensische en reguliere
patiënten in de civiele zorgwetten kunnen continuïteit van zorg in de weg staan
(veronderstelling 4.1). In het geval van het inspanningsvereiste, dat is vastgelegd in
artikel 2.5 Wfz (veronderstelling 4.3), moet vastgesteld worden dat deze bepaling
enkel kan bijdragen tot de zorgcontinuïteit wanneer binnen zes weken ook daadwerkelijk vervolgzorg opgestart kan worden. Zoals beschreven in paragraaf 7.4.1
is hierover niet voldoende informatie beschikbaar, maar de informatie die er is
suggereert dat de wachtlijsten in ieder geval in sommige gevallende de termijn van
zes weken overstijgen. In het geval van artikel 2.3 Wfz (veronderstelling 4.4) blijkt uit
recente rapporten dat het schakelartikel wordt gebruikt, maar nog niet erg frequent.
Gedeeltelijk kan dit verklaard worden door ontbrekende randvoorwaarden zoals de
capaciteit van beveiligde bedden en de financiering daarvan, maar ook door
onduidelijkheden in de wetgeving en uitvoering evenals weeffouten in de artikel 2.3
Wfz-procedure in relatie tot de Wzd (De Kogel et al., 2021; Legemaate et al., 2021).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 81

8.3.4

Welke concrete indicatoren uit de planevaluatie kunnen in de proces- en
doelbereikingsevaluatie worden ingezet?
De planevaluatie heeft meerdere concrete indicatoren opgeleverd voor toekomstige
proces- en doelbereikingsevaluaties. Voor ieder doel en ieder verondersteld mechanisme van de Wfz zijn concrete inhoudelijke evaluatie-criteria geformuleerd, tenzij op
basis van de onderbouwing van de veronderstellingen al duidelijk was dat deze niet
realistisch waren. De indicatoren zijn gebaseerd op de algemene evaluatiecriteria
Relevantie, Effectiviteit, Impact, Efficiëntie en Afstemming die zijn aangedragen door
Hildén en collega’s (2002; zie paragraaf 1.4.4).
Een eerste evaluatiecriterium voor de doelen van de Wfz is Relevantie. Hierbij wordt
gekeken naar de mate waarin de gestelde doelen relevant zijn voor het oplossen van
de problemen die spelen in de forensische zorg. Hierbij valt in de planevaluatie op dat
de doelen die de wetgever zich gesteld heeft in veel gevallen direct aansluiten bij de
problemen die door de wetgever geconstateerd worden. Zo sluit het doel van de Wfz
om de aansluiting tussen de forensische en reguliere zorg te bevorderen naadloos aan
bij het geconstateerde probleem dat de continuïteit van zorg vanuit strafrechtelijk
kader naar de reguliere zorg moeizaam verloopt. Door het algemene karakter van de
gestelde doelen is het maar zeer de vraag of het zinvol zou zijn om de Relevantie van
deze doelen verder te onderzoeken in de doelbereikingsevaluatie – gesteld kan worden
dat de beoogde doelen zeer relevant waren en blijven voor de sector forensische zorg.
Binnen het evaluatiecriterium Effectiviteit onderzoekt men in hoeverre veranderingen
in de mate waarin het geconstateerde probleem zich voordoet direct te herleiden zijn
tot het beleid. Het gaat hier om een causaliteitsvraag – in hoeverre is de aanpak, in
dit geval de Wfz, van invloed geweest op gedragsveranderingen in de doelgroep (o.a.
recidivevermindering) dan wel op veranderingen in processen (o.a. zorgtoeleiding
naar de juiste plek). Bij de evaluatie van de effectiviteit van het beleid zijn de constateringen van de Algemene Rekenkamer (2022) van groot belang – inzicht in tijdigheid
en passendheid van zorg, kwaliteit van zorg en de continuïteit van zorg ontbreekt in
veel gevallen doordat registratiesystemen niet op deze vraagstellingen zijn aangepast
en gegevens uit verschillende registratiesystemen beperkt kunnen worden gecombineerd. In reactie op dit rapport van de Algemene Rekenkamer heeft de minister
toegezegd in te zetten op beter inzicht in de tijdigheid en passendheid van zorg door
het registratiesysteem Ifzo te ontwikkelen tot een patiëntvolgsysteem. Daarnaast
heeft de minister toegezegd de mogelijkheden te verkennen om informatie over de
aansluiting op de reguliere zorg binnen de justitiële keten beschikbaar te maken. Voor
de evaluatie van de doelbereiking van de Wfz is dit van groot belang.
Met het evaluatiecriterium Impact wordt onderzocht in hoeverre de resultaten zijn
behaald als gevolg van de implementatie van de veronderstelde werkzame mechanismen. De evaluatie van de impact van veronderstelde werkzame mechanismen,
evenals de effectiviteit van de doelen, vereist in veel gevallen het gebruik van
registratiesystemen van het OM, DJI en de NZa. Evenals in het geval van het evaluatiecriterium Effectiviteit wordt de mogelijkheid om aan de hand van deze indicatoren
een evaluatie uit te voeren sterk bepaald door de wettelijke mogelijkheden daartoe, de
beschikbaarheid van de gegevens en de kwaliteit van de registratie. In geval van de
indicatiestelling en plaatsing (veronderstelling 1.1) is reeds bekend dat de gegevens
die benodigd zijn om de impact van deze veronderstelling te onderzoeken niet
structureel worden bijgehouden, waardoor een prospectieve of retrospectieve studie
dient te worden opgezet (zie pararaaf 8.5).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 82

Met het evaluatiecriterium Efficiëntie kan onderzocht worden wat er goed gaat en
welke knelpunten er optreden in de uitvoering van het beleid. De Efficiëntie van
veronderstelde werkzame mechanismen van de Wfz zou voornamelijk op basis van
vraaggesprekken of focusgroepen met ketenpartners kunnen worden onderzocht.
Voor enkele veronderstelde werkzame mechanismen is het zinvol om ook de Afstemming met bestaand beleid te onderzoeken. Hierbij wordt gekeken in hoeverre het
beleid is afgestemd met bestaand of gelijktijdig ingevoerd beleid. Dit evaluatiecriterium speelt een centrale rol voor veronderstelling 4.1, waar de afstemming tussen
de wettelijke kaders van de Wfz, de Wvggz en de Wzd centraal staat. Daarnaast is
Afstemming ook van belang voor veronderstelling 4.4, waar artikel 2.3 Wfz als
schakelartikel naar de Wvggz en de Wzd fungeert. Tot slot speelt afstemming een
belangrijke rol bij de zorginkoop, waar de veronderstelde werkzame mechanismen in
overeenstemming dienen te worden gebracht met de aanbestedingsrichtlijnen die
gedurende de parlementaire geschiedenis van de Wfz zijn aangescherpt.

8.4

Overwegingen bij centrale knelpunten in de Wet forensische zorg
In de planevaluatie zijn enkele centrale thema’s naar voren gekomen als knelpunten
van de uiteindelijke doelbereiking van de Wfz. In deze paragraaf zullen we verder
ingaan op hoe deze thema’s zich verhouden tot de organisatie van het huidige stelsel
van forensische zorg.

8.4.1

Een probleem van capaciteit of doorstroom?
Eén van de doelen van de Wfz is het bieden van voldoende forensische zorgcapaciteit
(zie hoofdstuk 5). Dit doel is met name belangrijk omdat het bestaan van voldoende
beschikbare zorgcapaciteit een cruciale voorwaarde betreft voor het behalen van de
andere doelen van de Wfz – patiënten kunnen immers enkel naar de juiste plek
worden geleid wanneer die plek ook voor forensische zorg is ingekocht en DJI kan zich
enkel veroorloven om strenge kwaliteitsafspraken te maken wanneer er voldoende
capaciteit beschikbaar is waarbinnen geselecteerd kan worden. Voor de continuïteit
van zorg speelt deze capaciteit ook een belangrijke rol, omdat patiënten die na afloop
van de forensische zorg alsnog geplaatst dienen te worden op een beveiligd bed
aanspraak maken op dezelfde beperkte capaciteit als wanneer zij zich nog in de
forensische zorg zouden bevinden.
De capaciteitstekorten in de forensische zorg moeten worden bezien binnen een
bredere maatschappelijke achtergrond van personeelstekorten en capaciteitsproblemen in de zorg (Kamerstukken II 2020/21, 31 765, nr. 548, blg-973643) en
daarmee gepaard gaande toenamen in de belasting van zorgpersoneel (Wijga et al.,
2018). Voor de forensische zorg werd een afbouw van de beddencapaciteit geïntroduceerd als onderdeel van Rijksbrede bezuinigingen die ook het ministerie van Justitie
en Veiligheid betroffen. Als gevolg van die benodigde bezuinigingen en constaterend
dat er een scherpe daling in de capaciteitsbehoefte binnen FPC’s te zien was in de
periode tussen 2008 en 2012, werd het convenant Meerjarenovereenkomst
Forensische Zorg afgesloten tussen DForZo/JJI, de Nederlandse GGz en de Vereniging
Gehandicaptenzorg Nederland (VGN). Hoofdthema’s van deze overeenkomst waren
onder andere dat er meer ingezet zou worden op ambulante en laag-beveiligde
klinische zorg ten koste van hoog-beveiligde klinische zorg en dat als uitgangspunt
gehanteerd zou moeten worden dat de zorg en beveiliging zo laag als mogelijk zouden

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 83

moeten zijn, maar ook zo hoog als nodig. Dit convenant werd verder uitgewerkt in het
Masterplan DJI, waarin werd besloten tot capaciteitsafbouw in de forensische zorg,
met name binnen FPC’s en extramuraal ingekochte forensische zorg plaatsen voor
behandeling van gedetineerden (Daniëls, 2013). In het Masterplan was opgenomen
dat drie FPC’s zouden worden opgeheven (uiteindelijk zou een van deze centra, FPC
Veldzicht, na veel protest toch niet sluiten). Het sluiten van deze tbs-klinieken ging
gepaard met deskundigheidsverlies door vertrekkend personeel (Knoester & Boksem,
2020) en representeert een capaciteitsvermindering die niet op een flexibele wijze
weer te herstellen is in perioden waarin het aantal tbs opleggingen weer oploopt. Zoals
beschreven in hoofdstuk 2 loopt het aantal jaarlijkse tbs-opleggingen vanaf 2017 weer
op, waardoor inmiddels FPC’s te maken hebben met wachtlijsten en de passantenproblematiek weer oploopt.
In het Masterplan werd geraamd dat de totale capaciteit voor de tbs in de periode
tussen 2013 en 2018 met ruim 500 bedden zou kunnen worden afgebouwd en dat
patiënten eerder zouden doorstromen naar overige vormen van forensische zorg. Om
die reden werd geraamd dat de totale capaciteit van de overige forensische zorg met
ongeveer 100 plekken zou stijgen tussen 2013 en 2018. Wanneer we deze verwachting afzetten tegen de daadwerkelijk gerealiseerde jaarlijkse capaciteit zien we dat de
capaciteit van de FPC’s weliswaar afnam, maar de capaciteit van de overige klinische
forensische ggz niet met 100 bedden, maar met ruim 1100 bedden zou toenemen tot
2018 (Begrotingsverslagen Justitie en Veiligheid 2013-2018; voor een overzicht zie
tabel 8.2). Deze toename is terug te leiden naar een aanzienlijke stijging in het aantal
gerealiseerde plaatsen voor beschermd wonen (dit aantal is nagenoeg verviervoudigd
in de periode tussen 2013 (434 gerealiseerde plaatsen) en 2018 (1.661 gerealiseerde
plaatsen) en is in de periode daarna nogmaals fors gestegen tot 2055 plaatsen in 2020
(DJI, 2015, 2019, 2021).
Uit een rapport door AEF (2018) blijken de belangrijkste drijfveren achter de capaciteitstoename in instellingen voor forensisch beschermd wonen te zijn dat er naast een
toename in het aantal cliënten ook een toename is in de duur van de ondersteuning.
Waar dit eerste effect gezien kan worden als een gewenste verschuiving naar minder
beveiligde zorg, zoals die ook was voorzien in het Masterplan DJI, wijst de tweede
tendens erop dat de doorstroom naar regulier beschermd wonen of zelfstandig wonen
stokt, waardoor cliënten langer in forensisch beschermd wonen verblijven. Zorgaanbieders geven aan dat cliënten soms langer dan noodzakelijk in forensisch
begeleide woonvormen verblijven omdat het ontbreekt aan doorstroomopties – hierbij
spelen onder andere een gebrek aan de benodigde expertise en stigma een rol (AEF,
2018). Van der Wolf et al. (2020) constateren dan ook dat het lijkt alsof Justitie zich
steeds verder in het nazorgtraject moet inkopen om doorstroom mogelijk te maken.
De explosieve groei in ingekochte bedden voor forensisch beschermd wonen roept de
vraag op of het bieden van voldoende forensische zorgcapaciteit op de lange termijn
een realistisch doel zal zijn wanneer de continuïteit van zorg na strafrechtelijk kader
niet substantieel wordt bevorderd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 84

Tabel 8.2

Overzicht van jaarlijkse capaciteit en kosten van forensische zorg
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

411

427

427

427

392

373

366

296

206

200

172

169

182

182

Capaciteit
(particulier)a

1.271

1.383

1.456

1.379

1.376

1.286

1.416

1.334

1.285

1.196

1.138

1.160

1.170

1.151

Omzet (x € 1 mln.)

322,8

363,6

377,6

360,6

364,1

335,0

330,4

299,6

276,5

273,0

275,9

291,0

309,3

306,0

Capaciteita

-

194

700

700

692

680

620

620

620

632

630

668

666

666

Omzet (x € 1 mln.)

-

23,2

93,8

92,1

100,8

98,7

91,2

93,2

102,5

116,3

119,6

130,3

136,3

136,7

-

1.036

1.244

1.369

1.546

1.628

1.916

2.150

2.359

2.602

2.739

2.958

2.981

3.105

(196)

(284)

(351)

(434)

(777)

(880)

(1.147)

(1.394)

(1.661)

(1.876)

(2.066)

FPC’s
Capaciteit
(Rijksinstellingen)a

PPC’s

Overige intramurale
forensische zorgb
Capaciteita
(Waarvan RIBW)c
Omzet (x € 1 mln.)

-

107,0

129,4

146,7

185,7

213,8

248,3

246,9

275,5

293,5

321,9

359,5

379,8

387,6

-

-

-

52,5

56,6

56,6

61,3

74,1

82,3

89,6

92,2

107,4

103,3

105,9

Intramurale
capaciteita

1.682

3.040

3.827

3.875

4.006

3.987

4.318

4.166

4.470

4.630

4.679

4.955

5.155

5.104

Omzet (x € 1 mln.)

322,8

586,8

600,8

651,9

706,5

708,8

731,2

713,8

736,8

772,4

809,6

888,2

954,2

936,2

Ambulante
forensische zorg
Omzet (x € 1 mln.)
Totaal

a

Capaciteit is weergegeven in aantal beschikbare zorgplaatsen.

b

Onder overige intramurale forensische zorg wordt forensische klinische zorg verstaan die verleend wordt in FPA’s, FPK’s, FVA’s, FVK’s, RIBWs en SGLVG behandelcentra.

c

Gerealiseerde plaatsingen binnen RIBW voor de periode tussen 2010-2020 zijn gebaseerd op de rapporten Forensische zorg in getal (DJI, 2015, 2019a, 2021).

Bron: Jaarverslagen ministerie van Justitie en Veiligheid in de periode van 2010 tot 2021

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 85

8.4.2

Europese Aanbestedingsrichtlijnen en open house modellen
Een stelsel waarbinnen forensische patiënten naar een passende plek kunnen worden
geleid en waar kwalitatief goede zorg wordt geboden, is afhankelijk van een goed
functionerend inkoopsysteem waar de inkopende partij kan sturen op capaciteit,
kwaliteit en prijs. Zoals besproken in paragraaf 5.1.1 en 5.1.2, voldoet de inkoopstrategie die op dit moment gehanteerd wordt door DJI – open house – niet aan deze
kenmerken, waardoor meerdere veronderstelde werkzame mechanismen met
betrekking tot het inkoopstelsel niet kunnen worden onderbouwd. Zoals beschreven in
het rapport van Significant (Meijer et al., 2021) liep DJI tegen knelpunten aan bij de
zorginkoop, doordat DJI slechts beperkt kan sturen op capaciteit en geen prijs- en
volumeafspraken meer met individuele zorgaanbieders maakt en liet DJI daarom
onderzoeken hoe de inkoopstrategie anders ingestoken kan worden. Op basis van dit
onderzoek is besloten om per 1 januari 2024 gebruik te maken van een inkoopsystematiek op basis van een landschapsgericht inkoopmodel (Kamerstukken II
2021/22, 33 628, nr. 85; Meijer et al., 2021). Het voordeel van dit inkoopmodel is dat
DJI middels langere contracten een duurzamere samenwerkingsrelatie kan aangaan
met zorgaanbieders (Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VI, nr. 135). Daarnaast kan
DJI de zorgmarkt verdelen in verschillende segmenten van vergelijkbare partijen en
voor ieder segment een aanbestedingsprocedure hanteren die past bij de zorgaanbieders die binnen dat segment vallen (Meijer et al., 2021). Daarbij zou DJI in
theorie ook beter kunnen sturen op kenmerken als capaciteit, kwaliteit en prijs.
De problemen die werden ervaren door DJI bij het invulling geven aan de Europese
Aanbestedingsrichtlijnen voor de forensische zorg zijn ook terug te zien bij de WMOen jeugdzorg. Veel gemeenten kiezen als alternatief voor de aanbesteding van deze
zorg ook voor een open house model (Groenwold & Van den Beuken, 2021; Van den
Hout, 2018). Binnen de jeugdzorg heeft deze inkoopconstructie geleid tot een sterke
groei in het aantal zorgaanbieders, hetgeen ertoe heeft geleid dat gemeenten moeite
hebben zicht te behouden op de kwaliteit en bekostiging van zorg (Smolenaars et al.,
2021). De Minister van VWS heeft dan ook gewaarschuwd dat bij een open house
model de inkoper niet de touwtjes in handen houdt en te veel regie afstaat aan de
individuele hulpvragers en aanbieders (Handelingen II 2020/21, 862, Aanhangsel;
Kamerstukken II 2019/20, 34 477, nr. 67).
In een recent onderzoek naar de uitvoeringslasten van de Europese aanbestedingswetgeving voor het sociale domein werd geconcludeerd dat de uitvoeringslasten voor
aanbestedende instanties erg hoog zijn, terwijl de grensoverschrijdende dimensie van
de aanbestede diensten verwaarloosbaar is (Viool et al., 2020). De Minister van VWS
heeft daarom de dialoog geopend met de Europese Commissie en het Europees
Parlement met betrekking tot de vraag of het sociaal domein niet uitgezonderd kan
worden van de huidige Europese Aanbestedingsrichtlijn (Kamerstukken II 2020/21, 34
477, nr. 77). De problemen die door DJI ervaren bij het aanbesteden van forensische
zorg roepen de vraag op of de Europese Aanbestedingsrichtlijnen realistische eisen
stellen ten opzichte van een zo ingewikkelde inkoopmarkt als die van de (forensische)
zorg en of de Europese Aanbestedingsrichtlijnen niet ook zouden moeten worden
heroverwogen voor zorg in justitieel domein.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 86

8.4.3

De rol van kwaliteit in de Wfz
Kwalitatief goede forensische zorg is een van de doelen van de Wfz (zie hoofdstuk 6).
Hierbij valt op dat de Wfz geen mechanismen bevat van waaruit de forensische zorg
op zorginhoudelijk gebied wordt beïnvloed, of van waaruit het gebruik van evidencebased behandelmethoden wordt bevorderd. Bestaande mechanismen die binnen de
inkoopstructuur kunnen worden ingezet om de kwaliteit van zorg te bevorderen richten
zich op dit moment in zeer beperkte mate op zorginhoudelijke aspecten van kwaliteit
van zorg. Zo richten de minimum kwaliteitseisen (veronderstelling 3.1) zich voornamelijk op de bedrijfsvoering en op procesmatige variabelen in plaats van zorginhoudelijke
kwaliteitskenmerken (Bastian et al., 2017). De prestatie-indicatoren (veronderstelling
3.2) richten zich voornamelijk op de vraag hoe vaak de ernst van de problematiek en
het recidiverisico wordt gemeten en niet op de vraag in hoeverre deze metingen een
weerklank vinden in de geleverde zorg (Algemene Rekenkamer, 2022).
Uit deze planevaluatie blijkt aldus dat de Wfz op dit moment slechts beperkt bijdraagt
aan de verbetering van de kwaliteit van forensische zorg. Anderzijds kan de Wfz
aanhaken bij een forensisch zorglandschap waar al sterk is ingezet op kwaliteit van
zorg, zowel op initiatief van beleidsmakers als vanuit de sector zelf. Te denken valt
onder andere aan de bevordering en implementatie van theoretisch gefundeerde
zorgprogramma’s die zijn ontwikkeld door het EFP (2019), de toetsing van gedragsinterventies aan de hand van wetenschappelijke criteria door de Erkenningscommissie
Gedragsinterventies Justitie en de ontwikkeling van een Kwaliteitskader forensische
zorg (Bults et al., 2021). Deze zorgverbetering kan binnen de Wfz ingezet worden als
middel om de recidive te verminderen.
Uit de recent op Tenderned gepubliceerde leidraad voor de selectie van zorgaanbieders
blijkt dat DJI ook de intentie heeft om binnen de landschapsgerichte zorginkoop vanaf
1 januari 2024 sterker in te zetten op het bevorderen van kwalitatief goede forensische zorg (DJI, 2022c). In deze selectieleidraad wordt vermeld dat de minimumeisen
voor zorgaanbieders zullen worden uitgebreid om ook aan te sluiten op het Kwaliteitskader forensische zorg. Hoewel in dit stadium nog niet duidelijk is hoe het Kwaliteitskader precies zal worden geïntegreerd in de minimumeisen voor zorginkoop, biedt dit
de mogelijkheid om een belangrijke stap te zetten om ook binnen de zorginkoop een
bijdrage te bieden aan het bevorderen van het doel Kwalitatief goede forensische zorg.
Hierbij zou van belang zijn om in acht te nemen dat het concept ‘kwalitatief goede
forensische zorg’ veel verschillende facetten heeft en dat ook zorginhoudelijke
aspecten uit het Kwaliteitskader, zoals het gebruik van evidence-based zorgmethoden,
een centrale plek krijgen binnen deze minimumeisen.

8.5

Richtingen voor proces- en doelbereikingsevaluatie
Dit onderzoek heeft inzichten opgeleverd met betrekking tot de theoretische en
praktische onderbouwing van de veronderstelde werkzame mechanismen die ten
grondslag liggen aan de Wfz. Op basis van de bevindingen uit de planevaluatie kan
een prioritering gegeven worden aan de processen die nader onderzocht moeten
worden in de komende proces- en doelbereikingsevaluatie uit het onderzoeksprogramma Evaluatie Wet forensische zorg. Op basis van de indicatoren die zijn
geformuleerd kan daarnaast nader inhoudelijk invulling worden gegeven aan dit
onderzoek. Hieronder wordt voor de doelen van de Wfz besproken welke inzichten
de planevaluatie heeft opgeleverd voor de invulling van de procesevaluatie.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 87

Patiënt op de juiste plek
Het proces van indicatiestelling en plaatsing speelt een centrale rol in de toeleiding van
patiënten naar de juiste plek. Een van de uitgangspunten van de indicatiestelling en de
plaatsing is dat deze vraag-gestuurd en niet capaciteit-gestuurd moeten plaatsvinden.
Zoals besproken in paragraaf 4.3.1 is het onduidelijk in welke mate het proces van
indicatiestelling en plaatsing daadwerkelijk volgtijdelijk en niet iteratief plaatsvindt.
Aangezien in Ifzo niet wordt bijgehouden of en in hoeverre indicatiestellingen worden
aangepast op basis van de beschikbare zorgcapaciteit, zou bijvoorbeeld een prospectieve studie kunnen worden opgezet om inzicht te krijgen in de mate waarin het proces
van indicatiestelling en plaatsing vraag-gestuurd en niet capaciteit-gestuurd is. In dit
onderzoek zouden personen die de plaatsing van forensische patiënten coördineren
gevraagd kunnen worden om bij te houden in hoeveel gevallen de indicatiestelling
aangepast moet worden. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen gevallen
waarbij het vereiste beveiligingsniveau of de zorgvraag van de betrokkene in de
indicatiestelling al dan niet moest worden aangepast. Daarnaast kan onderzocht
worden of er sprake is van tijdelijke overbruggingszorg of een langdurige second-best
plaatsing. Dit onderzoek zou kunnen worden aangevuld met vraaggesprekken met
functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de indicatiestelling en de plaatsing, om
meer inzicht te krijgen in het proces, de knelpunten en de administratieve lasten
omtrent de indicatiestelling en plaatsing van patiënten (zoals beschreven in paragraaf
4.2.2.) en de rol die informatie-uitwisseling speelt in het geleiden van patiënten naar
de juiste plek (zoals beschreven in paragraaf 4.3.2).
Voldoende forensische zorgcapaciteit en Kwaliteit van zorg
De mogelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid om gericht forensische
zorg in te kopen speelt een centrale rol binnen meerdere veronderstelde werkzame
mechanismen van de Wfz (veronderstellingen 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2 en 4.2 zijn direct
hieraan gerelateerd). Met het gebruik van het open house model valt voor DJI de
mogelijkheid weg om gericht zorg in te kopen op basis van prijs, kwaliteit, of capaciteitsafspraken (zie paragrafen 5.1.1 en 5.1.2). Om die reden heeft de wetgever
inmiddels aangekondigd dat DJI zal afstappen van de open house procedure en dat
een landschapsgericht inkoopmodel zal worden toegepast (zie paragraaf 5.1.2 en het
rapport van Meijer et al., 2021).
Vanwege de voorgenomen wijziging in de inkoopstrategie is het in de nabije toekomst
minder zinvol om de rol van de zorginkoop ten aanzien van de doelbereiking binnen de
Wfz te evalueren. Wanneer het landschapsgerichte inkoopmodel is doorgevoerd is het
van groot belang dat opnieuw wordt onderzocht in hoeverre binnen deze herziene
inkoopprocedure door DJI invulling gegeven wordt aan de veronderstelde werkzame
mechanismen van de Wfz.
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg
In zowel het onderzoek naar artikel 2.3 Wfz (De Kogel et al., 2021) als in de gelijktijdig verschenen evaluatie van de Wvggz en de Wzd (Legemaate et al., 2021) is
uitvoerig onderzoek gedaan naar praktijkervaringen met artikel 2.3 Wfz en de
aansluiting van de wettelijke kaders tussen de Wfz enerzijds en de Wvggz en de Wzd
anderzijds (veronderstellingen 4.1 en 4.4). In 2022 zal nog een tweede rapport over
de jurisprudentie omtrent artikel 2.3 Wfz worden gepubliceerd.
Toekomstig onderzoek zou zich daarnaast kunnen richten op het evalueren van de
impact en efficiëntie van artikel 2.5 Wfz (veronderstelling 4.3). Met behulp van
vraaggesprekken kan worden nagegaan welke invloed artikel 2.5 Wfz in de visie van

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 88

professionals heeft op het bewerkstelligen van continuïteit van zorg en welke
knelpunten er optreden in de voorbereiding van aansluitende reguliere zorg na afloop
van het strafrechtelijk kader. Deze informatie zou eventueel gecombineerd kunnen
worden met informatie uit registratiesystemen, om de gemiddelde tijdsverloop van
zorgmachtigingen of rechterlijke machtigingen af te zetten tegen de voorbereidingstermijn zoals die is vastgelegd in artikel 2.5 Wfz (zie paragraaf 4.4.2).
Vooruitkijkend naar de doelbereikingsevaluatie dient hierbij te worden opgemerkt dat,
zoals al werd vastgesteld door de Algemene Rekenkamer (2022) en is benoemd in
paragraaf 7.6, het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg op dit
moment niet goed kan worden geëvalueerd. Bestaande wet- en regelgeving verhinderen dat persoonsgegevens over forensische zorgtrajecten (in beheer van het
ministerie van Justitie en Veiligheid) en reguliere zorgtrajecten (in beheer van de
NZa) gecombineerd kunnen worden. Om de doelbereiking van de Wfz op het doel
Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg te evalueren is het van groot
belang dat de limitatieve opsomming van instanties waarmee de NZa informatie mag
delen, vastgelegd in artikel 70 van de Wet marktordening gezondheidszorg, wordt
aangepast zodat deze informatie ook met het ministerie van Justitie en Veiligheid en
het WODC kan worden gedeeld.

8.6

Conclusie
De wijziging van het forensische zorgstelsel en de daaruit voortkomende Wfz heeft
geleid tot grootschalige wijzigingen in de systematiek van inkoop van en toeleiding
naar forensische zorg. De aanleiding voor de Wfz was de constatering dat er
problemen waren in de toeleiding van patiënten naar de forensische zorg, in de
capaciteit van forensische zorg en de aansluiting tussen justitiële instellingen en
zorginstellingen. De doelen van de Wfz sluiten goed aan bij deze geconstateerde
knelpunten.
Over het geheel genomen menen we dat er goede wetenschappelijke evidentie is voor
het algemene uitgangspunt van de Wfz dat effectieve forensische zorg bijdraagt aan
het herstel van de forensische patiënt en het risico op recidive vermindert. De
wetgever heeft in het kader van dit algemene uitgangspunt een viertal doelen
geformuleerd voor de Wfz. Op basis van de planevaluatie constateren we dat er
wisselende evidentie is voor de veronderstelde mechanismen van waaruit de Wfz de
doelen zou moeten behalen. Enerzijds is er goede evidentie dat de systematiek van
indicatiestelling en plaatsing kan leiden tot een betere toeleiding van forensische
patiënten naar de juiste plek met de juiste zorg. Anderzijds wordt duidelijk dat de
huidige systematiek van zorginkoop, die een centrale rol zou moeten spelen in het
bewerkstelligen van voldoende forensische zorgcapaciteit en kwalitatief goede
forensische zorg, als gevolg van de aanbestedingswetgeving en het open house model
te weinig sturing kan geven aan capaciteit, kwaliteit en kosten van de forensische
zorg. In 2024 zal worden overgestapt naar een andere inkoopsystematiek, waarbij
naar verwachting beter sturing kan worden gegeven op deze factoren. Wanneer deze
inkoopsystematiek in de praktijk wordt toegepast, zal het van groot belang zijn om te
evalueren in hoeverre de doelen van de Wfz binnen deze nieuwe systematiek worden
nagevolgd. Ook voor de veronderstelde mechanismen ten behoeve van de continuïteit
van zorg bestaat wisselende evidentie – waar nieuwe mogelijkheden zoals artikel 2.3
Wfz wel worden toegepast, spelen randvoorwaarden zoals capaciteitsproblemen wat
betreft beveiligde bedden ook hier een belangrijke rol.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 89

Uit deze planevaluatie is gebleken dat het goed mogelijk en zinvol is om een procesen doelbereikingsevaluatie uit te voeren voor de Wfz. In het kader van het onderzoeksprogramma Evaluatie Wet forensische zorg zijn reeds eerste stappen gezet in de
procesevaluatie van het doel Verbetering aansluiting forensische en curatieve zorg en
specifiek artikel 2.3 Wfz, waarbij een van de rapporten reeds is gepubliceerd en een
tweede rapport in het najaar van 2022 zal worden gepubliceerd. Gezien de veranderingen die plaats zullen vinden in de inkoopsystematiek zal de procesevaluatie zich
daarnaast voornamelijk richten op het proces van indicatiestelling en plaatsing, dat
een centrale rol speelt in het bevorderen van het doel Patiënt op de juiste plek.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 90

Summary
Program evaluation for the Forensic care act
Reconstruction and evaluation of policy theory

Background
The Forensic care act (Dutch: Wet forensische zorg or Wfz, hereafter called Wfz) came
into force on January 1st 2019. Section 2.3 of the Wfz, which provides a link between
the Wfz and the Compulsory mental healthcare act (Dutch: Wet verpichte geestelijke
gezondheidszorg or Wvggz) and the Care and compulsion act (Dutch: Wet zorg en
dwang or Wzd) came into force on January 1st 2020. The Wfz is meant to provide a
framework for changes made to forensic healthcare system that were enacted in 2008.
During this system change, the budget for forensic healthcare was transferred from
the Ministry of Health, Welfare and Sport to the Ministry of Justice and Security. From
that moment onwards, forensic healthcare was purchased by the Ministry of Justice
and Security based on contracts. Additionally, a standardized assessment procedure is
implemented to help place forensic healthcare patients with suitable healthcare
providers.
The Wfz offers a legal framework for the procurement and organization of forensic
health care for adults. The Wfz applies to all patients who receive forensic health care.
The legislator describes forensic health care as ‘mental healthcare, addiction treatment
or care for the mentally handicapped, that is part of a (suspended) sentence or
measure or the implementation thereof, or a different judicial title’.
For the purpose of evaluating the Wfz, this report will reconstruct and evaluate the
policy theory of the Wfz. The emphasis during this reconstruction will lie with the
intended objectives and the presumed working mechanisms of the Wfz, as described
by the legislator. The presumptions that the legislation was based on will help
determine whether the legislation can work in practice. For this reason, evaluating
these presumed working mechanisms is an important first step of the evaluation of a
law. Within this form of evaluation, it’s not the application of the law in practice or the
goal attainment that is being evaluated, but the theoretical and empirical substantiation of the presumed working mechanisms of the law. Based on the reconstruction of
the policy theory, we can identify specific indicators that can offer direction and
substance to future research regarding the application and the goal attainment of the
Wfz in practice.

Research questions
The research questions are as follows:
1 Within what societal and historical context was the bill for the Wfz introduced and
by what societal changes did it later take shape?

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 91

2 How does the policy theory of the Wfz look?
a What are the most important goals of the Wfz?
b What are the presumed working mechanisms of the Wfz?
3 What can be said about the substantiation of the policy theory, the availability of
required preconditions and the coordination with other legislation?
4 What specific indicators can be extracted from the reconstruction of the policy
theory that can be used in future research regarding the use of the Wfz in practice
or the goal attainment of the Wfz?

Methods
Source research
The description of the historical framework and the reconstruction of the policy theory
take place based on both a literature review as well as interviews. While the
parliamentary file of the Wfz is particularly important in this respect, the parliamentary
files of forensic care, the Wvggz, and the Wzd have also been examined. In addition,
reports published in the period between January 2004 and March 2022 on the forensic
care sector or the Wfz were consulted, and scientific literature was sought using the
search engines Legal Intelligence and Kluwer Navigator. The literature review was
supplemented by interviews with policy officers who were involved in the drafting and
implementation of the Wfz, as well as with DJI employees involved in procurement of
and placement within forensic care.
Policy reconstruction and evaluation
The reconstruction of the policy theory was carried out in accordance with the PolicyScientific approach for policy evaluations. Based on this working method, the problems
and related objectives of the Wfz have been extracted from the parliamentary files of
the Wfz. Subsequently, the assumptions made by the legislator about the effective
mechanisms that should contribute to achieving the goals of the Wfz have been
identified in these parliamentary documents and have been made more explicit by
reconstructing them in the form of 'if…then' or 'the more… the better' statements.
For each assumption about the functioning of the Wfz, an evaluation has been made
on the basis of scientific articles and research reports to see whether this assumption
can be substantiated with scientific theory or data. In addition to the scientific
substantiation, the degree of coherence between various policy measures within and
outside the Wfz is also examined, and the extent to which the statutory and processrelated preconditions are present to achieve the objectives of the Wfz is also
examined.
Indicators
Specific indicators have been formulated for each purpose and each presumed
effective mechanism of the Wfz, based on general evaluation criteria. These evaluation
criteria for the central goals focus in particular on the relevance of those goals for
solving the problems that play a role in forensic care (Relevance) and the extent to
which the implemented policy leads to the achievement of the goals (Effectiveness).
Evaluation criteria of the assumptions focus on the results achieved as a result of the
use of policy instruments (Impact), the bottlenecks that arise in the application of the

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 92

policy instruments (Efficiency) and in a number of cases also the degree to which the
policy is aligned with existing or concurrently implemented policies (Alignment).
An expert meeting was organized to investigate whether the evaluation indicators
derived from the program evaluation are meaningful and realistic from the point of
view of professionals working within the forensic care sector. During this meeting,
professionals within the forensic care sector were invited to discuss the reconstruction
of the presumed working mechanisms that were reconstructed in the program
evaluation and about the way in which these presumed mechanisms and the goals of
the Wfz can be investigated on the basis of concrete indicators.

Historical framework
Following a motion by Member of Parliament Van de Beeten (2004) and a subsequent
study by the Workgroup Houtman (2005), it was found that forensic care was
struggling with several bottlenecks in the field of care capacity, the connection with
regular care and the discrepancy between on the one hand, the responsibilities of the
Minister of Justice and Security for the implementation of forensic care and, on the
other hand, the actual possibilities for acting on these responsibilities. As a result, a
broad system change was prepared, whereby forensic care would henceforth be
financed on the basis of purchase contracts from the budget of the Ministry of Justice
and Security instead of the Ministry of Health, Welfare and Sport. This system change,
which was combined with a new system of assessment and placement, was
implemented starting in 2008.
Although the funding of forensic care came from the budget of the Ministry of Justice
and Security since 2008, in the period before the Wfz came into effect, there was no
formal legal framework to transfer responsibility for financing and managing forensic
care under the Ministry of Justice and Security. The Wfz was designed to fill this gap.
In order to regulate forensic care while the bill for the Wfz was still before the House of
Representatives and later the Senate, the Interim Decree Forensic Care came into
effect in December 2010. This Decree contained many provisions that have also been
included in the Wfz in an amended form, including the regulations for indications,
placement and procurement of forensic care.
On June 4, 2010, the bill for the Forensic Care Act, together with the Explanatory
Memorandum, was sent by the Minister of Justice and Security to the House of
Representatives, where the bill was adopted in December 2012. In the Senate,
however, the Wfz would not be considered until it could be dealt with in conjunction
with the civil care laws Wvggz and Wzd. As a result, the Wfz would only be approved
by the Senate in 2018. The Wfz largely entered into force on January 1st 2019, with
the linking article 2.3 Wfz entering into force simultaneously with the Wvggz and the
Wzd on January 1st 2020.
During the parliamentary history of the Wfz, the bill has undergone several changes,
mainly with regard to the connection with the civil care Acts Wvggz and Wzd.
Particularly in response to the Bart van U. case and the subsequent Hoekstra
investigation committee, substantial changes were made to the procedure regarding
Article 2.3 Wfz, as a result of which the civil authorizations that would be issued by the
criminal court took on a more criminal character.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 93

At the same time, the social and political position with regard to forensic care seems to
be shifting over time. In line with fluctuations in the amount of tbs impositions,
initiatives have been introduced during the parliamentary history of the Wfz that focus
more on security, in some cases at the expense of a patient's treatment and legal
status. An example of this is the tightening of the granting of freedoms in response to
the case Michael P.

Reconstruction of the policy theory
The Explanatory Memorandum mentions four central goals of the Wfz: Patient in the
right place, Sufficient forensic care capacity, High-quality forensic care and Improving
the connection between forensic and curative care. Forensic care itself focuses on the
recovery of the forensic patient and the reduction of the risk of recidivism, according
to Article 2.1 of the Wfz. A central principle underlying this goal is that forensic care
leads to a decrease in a patient's risk of recidivism. It can therefore be stated that the
four central goals serve to strengthen the treatment of patients on the one hand and
the security of society, while this should not be at the expense of the legal position of
patients.
Several presumed working mechanisms have been reconstructed for each goal of the
Wfz, based on both literature research and the interviews with policy officers. These
are presented one by one for each goal in the following section.
Patient in the right place
1.1 If the (opportunities for) exchange of information between institutions is
improved, the search for the most suitable place of care is simplified. The better
the information exchange is arranged, the better the patient can be guided to the
right place.
1.2 Through the implementation of protocolled indications, potential care and security
needs of offenders can be structurally determined at an early stage. As a result,
forensic patients are guided to the right place in time. By taking the care and
security needs as described in the assessment as a starting point for placement,
placement is demand-oriented and not capacity-oriented.
Sufficient forensic healthcare capacity
2.1 If a purchasing system for forensic care is used, the purchasing of forensic care
can be adjusted on the basis of the demand for care in recent years. Sufficient
forensic care capacity can be created by adjusting healthcare procurement on the
basis of the previous healthcare demand.
2.2 If a purchasing system for forensic care is used and this purchasing is demanddriven, a differentiated supply of care is created, which creates more room for
care providers to specialize further. Because care can be purchased from more
different care providers, there is sufficient forensic care capacity.
2.3 Because the placement of forensic patients can be contractually enforced when it
falls within the purchasing agreements with a healthcare provider, a timely start
of treatment at a suitable care location can be achieved.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 94

Qualitative forensic health care
3.1 If forensic care is only purchased from healthcare institutions that meet specific
quality requirements, the quality of the forensic care can be managed via
healthcare procurement. This leads to high-quality forensic care.
3.2 If a procurement system for forensic care is used, healthcare procurement can be
guided on the basis of scores that healthcare providers achieve on performance
indicators. By basing healthcare procurement in part on a healthcare provider's
score on these performance indicators, forensic care is specifically purchased
from healthcare institutions that provide high-quality forensic care.
Improving the connection between forensic and curative care
4.1 By better aligning the legal and financial frameworks of forensic and regular care,
the preconditions are created for a better connection between the two systems.
4.2 If a procurement system for forensic care is used, healthcare procurement can be
steered on the basis of scores that healthcare providers achieve on performance
indicators. By basing healthcare procurement in part on a healthcare provider's
score on these performance indicators, forensic care is purchased as much as
possible from healthcare institutions that ensure a good match between forensic
and regular healthcare.
4.3 If a procurement system for forensic care is used, healthcare procurement can be
steered on the basis of scores that healthcare providers achieve on performance
indicators. By basing healthcare procurement in part on a healthcare provider's
score on these performance indicators, forensic care is purchased as much as
possible from healthcare institutions that ensure a good match between forensic
and regular healthcare.
4.4 If the criminal court can issue a civil authorization for compulsory care to a broad
target group at several moments in the criminal process, either on its own
initiative or at the request of the public prosecutor, the criminal court will be
better equipped to make an integrated assessment between punishment and
care. In that case, those involved who do not (or no longer belong) in the forensic
sector can better be directed to regular care, resulting in a better connection
between criminal law and regular care.

Substantiation of the policy theory
Forensic health care and recidivism
The relationship between forensic care and reduction of the risk of recidivism has been
extensively researched and endorsed. In contrast to stricter punishment and supervision, which have little effect on recidivism rates, rehabilitation programs and
treatment programs lead to a clear reduction in recidivism. At the same time, there
are significant differences in the effectiveness of treatment programmes, which
underlines the importance of the goals of the Wfz, in particular the goals of Good
quality forensic care and Patient in the right place.
Patient in the right place
In order to achieve the goal of patient in the right place, the legislator has set up a
uniform and protocolled process in which the purchasing, assessment and placement

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 95

of forensic patients is carried out independently of each other. The process of
assessment and placement has led to a protocolled process in which the care and
security demand is mapped, and on the basis of which placement can be established
on a demand-driven and not capacity-driven basis. It is clear from previous reports
that capacity shortages in forensic care can counteract this demand-driven placement,
although these findings are not supported by concrete figures about how frequently
this bottleneck occurs and to what extent it can be overcome with temporary bridging
care.
Relationship between healthcare purchasing, forensic care capacity and quality of
forensic care
At the time of the submission of the Wfz bill, the legislator assumed that health care
procurement would play a guiding role in achieving a good match between care
demand and care capacity, as well as in promoting the quality of care. As a result, all
identified presumed operative mechanisms that are linked to the central goals
Sufficient forensic care capacity and Quality of care are related to the purchase of
care. When the European Procurement Guidelines were tightened up in 2016, DJI's
possibilities to make agreements with individual healthcare providers with regard to
capacity, quality and price were severely limited.
In response to these changes in procurement legislation, DJI will use an open house
model for the procurement of forensic care from 2020 onwards. Within this open house
model, forensic care is not tendered, but every care provider that registers and meets
a series of minimum requirements is contracted for forensic care. Within this open
house model, DJI cannot make agreements with individual healthcare providers about
capacity, quality or price, which means that DJI can only steer these facets of forensic
care to a limited extent on a macro level. The assumptions formulated by the legislator
at the start of the legislative process about how healthcare procurement would lead to
the promotion of the objectives Sufficient forensic care capacity and Good-quality
forensic care are therefore implausible within the current procurement system. DJI has
meanwhile taken steps to use an alternative purchasing model from January 1, 2024,
namely the landscape-oriented purchasing model. This is expected to mean that DJI
will be able to better manage the price, quality and capacity of forensic care in the
future.
Improving the connection between forensic and curative care
No fewer than four presumed effective mechanisms can be derived from the
Parliamentary Papers from which the Wfz should promote the central goal of
Continuity of care. For these assumptions, there is often varying evidence that the
underlying working mechanisms can make a positive contribution to the continuity of
care. The reconciliation of, among other things, the financial frameworks of forensic
care and regular care is a positive development, but differences in legal position
between forensic and regular patients in the civil care laws can hinder continuity of
care (assumption 4.1). In the case of the effort requirement laid down in Article 2.5
Wfz (assumption 4.3), it must be established that this provision can only contribute to
continuity of care if follow-up care can actually be started within six weeks. In the case
of article 2.3 Wfz (assumption 4.4), recent reports show that the link article is used,
but not very frequently. This can partly be explained by missing preconditions such as
the capacity of secure beds and their financing, but also by ambiguities in the

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 96

legislation and implementation, as well as flaws in the Article 2.3 Wfz procedure in
relation to the Wzd.

Directions for future research
The program evaluation has shown that it is useful to carry out a process and goal
attainment evaluation for the Wfz. This research has provided insights into the
theoretical and practical underpinning of the presumed effective mechanisms
underlying the Wfz. Based on the findings from the program evaluation, a prioritization
can be given to the processes that need to be further investigated in the subsequent
process and goal attainment evaluations of the research program 'Evaluation of the
Wfz’.
Patient in the right place
The process of assessment and placement plays a central role in guiding patients to
the right place. Based on the program evaluation, concrete indicators have been
established on the basis of which the presumed operation of the assessment and
placement process can be investigated, and possible research designs have been
described for further investigation.
On the one hand, a prospective study can be set up. Placement coordinators would be
requested to systematically register in which cases it is not possible to place a patient
in the right place. In these cases, it could be examined whether the required security
level or the care demand in the assessment needs to be adjusted and whether this
concerns temporary bridging care or a long-term second-best placement. Alternatively,
a retrospective study can be performed, in which the actual placements of patients are
compared with data from the initial indication based on data from Ifzo.
This research could be supplemented with interviews with officials responsible for the
assessment and placement, in order to gain more insight into the process, the
administrative burden associated with the assessment and placement of patients and
the role that information exchange plays in guiding from patients to the right place.
Sufficient Forensic care capacity and Quality of forensic care
The current program evaluation concludes that the assumed effective mechanisms
from which the objectives Sufficient forensic care capacity and Quality of forensic care
should be achieved are not plausible within the current procurement structure. DJI has
meanwhile taken steps to tender the procurement of forensic care based on a
landscape-oriented procurement model as of January 1, 2024, among other things in
order to get a better grip on capacity, quality and price. Due to the proposed change in
the procurement strategy, it will be less useful in the near future to evaluate the role
of healthcare procurement with regard to the achievement of objectives within the
Wfz. When the landscape-oriented procurement model has been implemented in
procurement for forensic care, it is important to re-examine the extent to which DJI
implements the presumed effective mechanisms of the Wfz within this construction.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 97

Improving the connection between forensic and curative care
In both the research into Article 2.3 Wfz and the evaluation of the Wvggz and Wzd,
which was published at the same time, extensive research has been done into practical
experience with Article 2.3 Wfz and the connection of the legal frameworks between
the Wfz on the one hand and the Wvggz and the Wzd on the other. A second report on
the jurisprudence regarding Article 2.3 Wfz will be published in 2022.
In the process evaluation, attention could also be paid to the impact and efficiency of
Article 2.5 Wfz (assumption 4.3). Interviews can be used to find out what influence
Article 2.5 of the Wfz has on achieving continuity of care and what bottlenecks arise in
the preparation of follow-up regular care after the criminal justice framework has
ended. This information could possibly be combined with information from registration
systems, in order to compare the average timeframe preparing healthcare authorizations or judicial authorizations against the preparation period as laid down in Article
2.5 Wfz.

Conclusion
The system change of forensic care and the resulting Wfz has led to large-scale
changes in the system of purchasing and transferring to forensic care. Overall, we
believe that there is good scientific evidence for the general principle of the Wfz that
effective forensic care contributes to the recovery of the forensic patient and reduces
the risk of recidivism. Within the framework of this general principle, the legislator has
formulated four objectives for the Wfz. Based on the program evaluation, we conclude
that there is varying evidence for the presumed effective mechanisms from which the
Wfz should achieve its goals. On the one hand, there is good evidence that the system
of assessment and placement can lead to better guidance of forensic patients to the
right place with the right care. On the other hand, it is becoming clear that the current
system of healthcare procurement, which should play a central role in achieving
sufficient forensic care capacity and high-quality forensic care, can provide insufficient
guidance on capacity, quality and costs of forensic care. In 2024, a switch will be
made to a different purchasing system, which is expected to allow better control of
these factors. There is also varying evidence for the presumed effective mechanisms
for the continuity of care – although new options such as Article 2.3 Wfz are being
applied, boundary conditions such as capacity problems for secure beds can be an
important limiting factor.
This program evaluation has shown that it is quite possible and useful to carry out a
process evaluation and goal attainment evaluation for the Wfz. In view of the changes
that will take place in the purchasing system, the process evaluation will mainly focus
on the process of assessment and placement, which plays a central role in the goal
Patient in the right place. The process evaluation will also contain several studies into
the effects of the Wfz on continuity of care, specifically focusing on Article 2.3 Wfz.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 98

Literatuur
Akers, R. L., & Sellers, C. S. (2004). Criminological Theories: Introduction, Evaluation,
and Application. Roxbury. Vierde editie.
Algemene Rekenkamer (2022). In de zorg, uit het zicht. Algemene Rekenkamer.
Andersson Elffers Felix. (2018, december). Ontwikkelingen in Forensisch Beschermd
Wonen.
Andrews, D. A., & Bonta, J. (2010). The psychology of criminal conduct (5th ed.). New
Providence, NJ: LexisNexis Matthew Bender.
Andrews, D. A., Zinger, I., Hoge, R. D., Bonta, J., Gendreau, P., & Cullen, F. T. (1990).
Does correctional treatment work? A clinically relevant and psychologically informed
meta-analysis. Criminology, 28, 369-404.
Aos, S., Phipps, P., Barnoski, R., & Lieb, R. (2001). The comparative costs and benefits
of programs to reduce crime. Washington State Institute of Public Policy.
Bakker, C., & Arends, L. (2020). De Wet forensische zorg. Journaal GGz en Recht, 4,
1-8.
Bangma S., Esseboom, N., Van Es, M., Koek, S., & Koster, T. (2017). Continuïteit van
zorg, wegwijzer naar een veilige zorgketen voor patiënt en naaste, organisatie en
maatschappij: Eindrapportage programma continuïteit van zorg. Den Haag:
Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Bastian, E., Schotanus, F., Bouman, G., & Blom, M. (2017). Quick scan aanbesteding
forensische zorg. Barneveld: Significant.
Bouman, G., Riphagen, B., Jongebreur, W., & Veeke, R. (2012). Het forensische
zorgstelsel, beschrijving van het besturingsmodel in de forensische zorg. Den Haag:
Significant.
Bredenoort, M., & Roeg, D. (2021). De forensische cliënt op de juiste plek, naar
passende zorg door een goede informatie-uitwisseling tussen plaatser en
woonvoorziening. Expertisecentrum forensische psychiatrie.
Broere, H., Crooijmans, K., & Gommans, T. (2016). Evaluatie indicatiestelling en
plaatsing forensische zorg 2017. Rotterdam: Rebel Group.
Bults, N., Schimmel, M., & Vos, J. (2021). Kwaliteitskader forensische zorg 2021-2024.
Candel, F., & Wijga, P. (2017). Onderzoek naar de beletselen in de continuïteit van
zorg voor mensen met gevaarlijk, agressief en ontwrichtend gedrag die geen
juridische titel meer hebben. Utrecht: Andersson Elffers Felix.
Commissie Visser. (2006). Tbs, vandaag over gisteren en morgen. Den Haag: Sdu.
Cullen, F. T., Pratt, T. C., Micelli, S. L., & Moon, M. M. (2002). Dangerous liaison?
Rational choice theory as the basis for correctional intervention. In A.R. Piquero &
S.G. Tibbetts (red.), Rational Choice and Criminal Behavior: Recent Research and
Future Challenges. New York: Routledge.
Daniëls, D. (2013). Masterplan DJI 2013-2018, een zakelijke visie?. Sancties, 35.
Daniëls, D. (2008). Indicatiestelling in de Forensische Psychiatrie, omzien in
verwondering. Sancties, 1, 3.
De Kogel, C. H., Van der Ree, J. J., & Burger, A. M. (2021). Artikel 2.3 Wet forensische
zorg in de praktijk. Den Haag: WODC. Cahier 2021-29.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2013). Prestatie-indicatoren forensische
psychiatrie. Eindrapportage verslagjaar 2012.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2015). Forensische Zorg in getal 2010-2014.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2019a). Forensische Zorg in getal 2014-2018.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2019b). Toetredingsdocument Forensische zorg
2020.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 99

DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2021). Forensische Zorg in getal (2020).
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2022a). Beleidskader plaatsing forensische zorg.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2022b). Handleiding bekostiging en
verantwoording forensische zorg 2022.
DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen). (2022c). Selectieleidraad aanbesteding Overige
forensische zorg inclusief tbs-zorg beveiligingsniveau 3. Kenmerk 295209.
Drieschner, K., & Tollenaar, N. (2021). Recidive tijdens forensische zorgtrajecten
2013-2017. Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum: Cahier 202118.
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie & ForZo/JJI. (2019). Rapport evaluatie
prestatie-indicatoren forensische psychiatrie.
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie. (2019). Basis zorgprogramma. Landelijk
zorgprogramma voor forensisch psychiatrische patiënten.
Garrett, C. J. (1985). Effects of residential treatment on adjudicated delinquents: A
meta-analysis. Journal of Research in Crime and Delinquency, 22, 287-308.
Hildén, M., Leploa, J., …, Vedung, E. (2002). Evaluation of environmental policy
instruments: A case study of the Finnish pulp & paper and chemical industries.
Monographs of the boreal environment research, 21, 1-137.
Joustra, T. H. J., Van Asselt, M. B. A., & Zouridis, S. (2019). Forensische zorg en
veiligheid. Lessen uit de casus Michael P. Den Haag: Onderzoeksraad voor
veiligheid.
Kautto, P., & Similä, J. (2005). Recently introduced instruments and intervention
theories. Evaluation, 11, 1, 55-68.
Klappe, A. W. T., Mevis, P. A. M., & Van der Wolf, M. J. F. (2020). Het afgeven van een
zorgmachtiging door de strafrechter: overzicht en eerste indrukken van de praktijk
betreffende art 2:3 Wfz sedert 1 januari 2020. Delikt en Delinkwent, 7, 584-623.
Knoester, J. A. W., & Boksem, J. (2020). Zorgen rondom het strafrecht: Tbs.
Problemen in de praktijk en een imagoprobleem: Het perspectief van de
terbeschikkinggestelde. Boom Strafblad, 5, 2.
Leeuw, F. L. (2003). Reconstructing program theories: Methods available and
problems to be solved. American Journal of Evaluation, 24(1), 5-20.
Legemaate, J., Nuijen, J., Voskes, Y., Ploem, M. C., Kroezen, M., Gerritsen, S.,
Widdershoven, G. A. M., Gevers, J. K. M., Van der Ham, A. J., Muusse, C., Dute, J.
C. J., De Wit, M. A. S., Stobbe, E., Van der Roest, H. G., & Kroon, H. (2021). Eerste
evaluatie Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg en Wet zorg en dwang: Deel 1
– Implementatie en uitvoerbaarheid. (Deel 51 ed.). Den Haag: ZonMW.
Legemaate, J., Ploem, M. C., Beijerse, J., Mevis, P. A. M., Van der Wolf, M. J. F.,
Akerboom, C. P. M., Schol, M. J., Winter, H. B., & Woestenburg, N. O. M. (2014).
Thematische wetsevaluatie gedwongen zorg. Den Haag: ZonMw.
Lipsey, M. W., & Cullen, F. T. (2007). The effectiveness of correctional rehabilitation: A
review of systematic reviews. Annual Review of Law and Social Science, 3, 297320.
Meijer, R., Jongebreur, W., & Thijssen, E. (2021). Advies inkoopstrategie forensische
zorg ten behoeve van DJI. Utrecht: Significant.
Mevis, P. A. M. (2012). Op weg naar geïntegreerde forensische zorg. Delikt en
Delinkwent, 7, 54.
Mevis, P. A. M., Klappe, A. W. T., & Van der Wolf, M. J. F. (2019). Wet forensische
zorg: Doelen, middelen en verwachte knelpunten. Tijdschrift voor Gezondheidsrecht, 43(5), 359-373.
Mickwitz, P. (2003). A framework for evaluation environmental policy instruments.
Evaluation, 9(4), 415-436.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 100

Ministerie van Justitie en Veiligheid. AEF. (2018). Ontwikkelingen in Forensisch
beschermd wonen. Utrecht: Andersson Elffers Felix.
Mulder, H. J., De Bruyn, D. M., Rinne, T., & Bulten, E. (2014). Forensische
indicatiestelling: naar een professioneel consistente praktijk. Sancties, 41.
Nagtegaal, M. H. (2018). Weigerende observandi op een speciale afdeling in het Pieter
Baan Centrum: Planevaluatie en bevindingen over het eerste half jaar. Den Haag:
WODC. Cahier 2018-7.
Nagtegaal, M. H. (2019). Eindevaluatie Unit 3 Pieter Baan Centrum: Heeft een aparte
afdeling voor weigerende verdachten zin? Den Haag:WODC. Cahier 2019-3.
Nauta, O., Van Dijk, B., & Terpstra, I. (2012). Voorstudie effectevaluatie artikel 2.3
Wet forensische zorg. DSP-groep.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2015). Marktscan forensische zorg 2015. Utrecht:
Nederlandse Zorgautoriteit.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2016). Marktscan forensische zorg 2016. Utrecht:
Nederlandse Zorgautoriteit.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2018). Monitor Continuïteit van forensische zorg. Utrecht:
Nederlandse Zorgautoriteit.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2021). Informatiekaart Wachttijden ggz 2021. Utrecht:
Nederlandse Zorgautoriteit.
NOS.nl. (2020, 15 oktober). Meer mensen in tbs-klinieken door Michael P.-effect.
Geraadpleegd op 16 februari 2022, van www.nos.nl/artikel/2340732-meer-mensenin-tbs-klinieken-door-michael-p-effect.
Prinsen, E. D. J. (2015). Principiële fouten in schakeling tussen de Wet forensische
zorg en de Wet verplichte ggz. Journaal Ggz en Recht, 39.
Raad van State. (2016). Tweede Nota van Wijziging in verband met het voorstel van
wet, houdende regels voor het kunnen verlenen van verplichte zorg aan een
persoon met een psychische stoornis (Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg),
met toelichting. Kenmerk W13.16.0072/III.
Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling. (2007). Straf en stoornis een paar apart.
Den Haag: RMO.
Raad voor de Rechtspraak. (2009). Advies wetsvoorstel forensische zorg en daarmee
verband houdende wijzigingen in andere wetten, advies van 25 februari 2009.
Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. (2012). Stoornis en Delict. Forensische en
verplichte geestelijke gezondheidszorg vormen een keten, Den Haag: RVZ.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming. (2012). Advies Forensische
zorg tijdens detentie, advies van 27 september 2012.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming. (2015). Advies tweede Nota
van Wijziging Wet verplichte ggz, advies van 19 november 2015.
Redactie Metronieuws. (2020, 15 juli). Michael P-effect: Aantal tbs’ers neemt toe,
maar niet genoeg capaciteit. Metronieuws.nl, 15 juli 2020. Geraadpleegd op 16
februari 2022, van www.metronieuws.nl/in-hetnieuws/binnenland/2020/07/michael-p-effect-aantal-tbsers-neem-toe-maar-nietgenoeg-capaciteit/.
Roorda, W., & Buysse, W. (2016). Forensische zorgtrajecten in het gevangeniswezen.
Amsterdam: DSP-groep.
Smolenaars, J., Appels, D., & Spanjers, J. (2021, 27 maart). Inkoopformule ‘open
house’ is doping voor jeugdzorgaanbieders. Geraadpleegd op 17 februari 2022,
van: https://www.ftm.nl/artikelen/open-house-pokon-jeugdzorgbedrijven (2021).
Steinmann, P. L. M. (2019). Stelselwijziging forensische zorg: Verklarend onderzoek
naar een centralisatie van sturing in de zorg (dissertatie Twente), Universiteit
Twente.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 101

Stuurgroep Zichtbare Zorg GGZ. (2011). Subset prestatie-indicatoren verslagjaar 2012
Forensische psychiatrie. Den Haag: Zichtbare Zorg.
Taskforce behandelduur tbs. (2014). Rapportage taskforce behandelduur tbs:
Bevindingen en aanbevelingen. Den Haag: Taskforce behandelduur tbs.
Van der Wolf, M .J. F., Klappe, A. W. T., & Mevis, P. A. M. (2020). Over stromen,
waterscheidingen en koudwatervrees: de overgang van strafrecht naar GGZ sinds
de Wet forensische zorg. Boom Strafblad, 1(5), 257-264.
Van der Wolf, M. J. F., Reef, J., & Wams, A. C. (2020). Wie zijn geschiedenis niet
kent…. Leiden: Instituut voor Strafrecht en Criminologie, Universiteit Leiden.
Van Heffen, O. (2003). Beleidstheorieën uit de beleidspraktijk. In Hoogerwerf, A., &
Herweijer, M. (red.). Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap (pp.
225-240). Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Van Kordelaar, W. F. J. M., & Slijkhuis, A. Y. (2011a). Vernieuwing en indicatiestelling
forensische zorg. In Groen, H., Drost, M., & Nijman, H. L. I. (red.). Handboek
forensische geestelijke gezondheidszorg. Utrecht: De Tijdstroom.
Van Kordelaar, W. F. J. M., & Slijkhuis, A. Y. (2011b). IFZ: Virus of enzym? Trema
Straftoemetingsbulletin, 1, 13-19.
Van Kordelaar, W. F. J. M. (2002). Beslissingsondersteuning onderzoek
Geestvermogens in het strafrecht voor volwassenen. Kluwer: Deventer.
Van Oploo, L., Prinsen, M., & Bakkum, T. (2020). De invoering van artikel 2.3 Wet
forensische zorg: Consequenties voor de strafrechtspraktijk. Nederlands
Juristenblad, 32, 2384-2390.
Viool, V., Kraan, O., Meinema, I., & Van der Hoorn, A. (2020). Report public
procurement of social health services: Study of regulatory burden and the level of
cross-border dimension. Amsterdam: Monitor Deloitte.
Ward, T., Melser, J., & Yates, P. M. (2007). Reconstructing the Risk-Need-Responsivity
model: a theoretical elaboration and evaluation. Aggression and Violent Behavior,
12, 208-228.
Werkgroep Houtman. (2005). Advies Interdepartementale werkgroep Besturing en
financiering van zorg in justitieel kader. Den Haag: Ministerie van Justitie.
Wijga, P., Candel, F., Hofstede, K., & Ehrismann, M. (2018). Forensische zorgen:
Onderzoek naar kwaliteit en veiligheid in de forensische zorg. Utrecht: Andersson
Elffers Felix.
Zwemstra, J. C. (2013). De adviezen ‘Stoornis en delict’ van de Raad voor de
Volksgezondheid en ‘Forensische zorg tijdens detentie’ van de RSJ gewogen.
Sancties, 2, 11.
Parlementaire Stukken
Wet Forensische Zorg
Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 2
Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3
Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 5
Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 12
Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 9
Kamerstukken II 2011/12, 32 398, nr. 10
Kamerstukken II 2012/13, 32 398, nr. 19
Kamerstukken II 2012/13, 32 398, nr. 24
Kamerstukken I 2012/13, 32 398, E
Kamerstukken I 2012/13, 32 398, F
Kamerstukken I 2014/15, 32 398, K
Kamerstukken I 2014/15, 32 398, M

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 102

Forensische zorg
Kamerstukken II 2012/13, 33 628, nr. 2
Kamerstukken II 2016/17, 33 628, nr. 220
Kamerstukken II 2017/18, 33 628, nr. 32
Kamerstukken II 2018/19, 33 628, nr. 39
Kamerstukken II 2020/21, 33 628, nr. 82
Kamerstukken II 2021/22, 33 628, nr. 81
Kamerstukken II 2021/22, 33 628, nr. 85
Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel
Kamerstukken II 2004/05, 29 452, nr. 36
Kamerstukken II 2007/08, 29 452, nr. 76
Kamerstukken II 2009/10, 29 452, nr. 122
Kamerstukken II 2010/11, 29 452, nr. 138
Wvggz
Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 10
Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 25
Convenant beveiligde bedden
Kamerstukken II 2020/21, 25 424, nr. 558
Parlementair Onderzoek Tbs
Kamerstukken II 2005/06, 30 250, 5
Motie Van de Beeten
Kamerstukken I 2003/04, 28 979, E

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 103

Bijlage 1 Samenstelling Begeleidingscommissie
Voorzitter
Mw. prof. dr. J. Harte
Leden
Mw. mr. A.W.T. Klappe
Mw. mr. A.C. Philipsen

Mw. dr. mr. L.E. Van Oploo
Mw. dr. M.D. Van Vugt
Mw. mr. A.H.A. Reehoorn

Vrije Universiteit Amsterdam

Gerechtshof Amsterdam
Ministerie van Justitie en Veiligheid, DirectoraatGeneraal Straffen en Beschermen, tot mei 2021
en vanaf november 2021
Universiteit Utrecht
Trimbos-instituut
Ministerie van Justitie en Veiligheid, DirectoraatGeneraal Straffen en Beschermen, van mei tot
november 2021

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 104

Bijlage 2 Samenstelling Klankbordgroep
Voorzitter
Dhr. prof. mr. P.A.M. Mevis
Leden
Dhr. drs. T.J.G. Bakkum, MD
Mw. mr. drs. W.M.C. van den Berg
Mw. mr. B.J. Berton
i.s.m. mw. mr. L. Vijlbrief
Dhr. B. Bezemer
Mw. S. Burger
Dhr. drs. F. Candel

Dhr. drs. W. Dronkers

Mw. drs. M. Kappeyne van de
Coppello-Rakic, MD
Mw. J. van Wely
Dhr. drs. Y. van Zorge

Erasmus Universiteit Rotterdam

Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie
en Psychologie
Rechtbank Amsterdam
Openbaar Ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid, Dienst
Justitiële Inrichtingen
Nationale Politie
Ministerie van Justitie en Veiligheid, DirectoraatGeneraal Straffen en beschermen, tot september
2021
Ministerie van Justitie en Veiligheid, DirectoraatGeneraal Straffen en beschermen, vanaf oktober
2021
Trajectum
Reclassering Nederland en Leger des Heils
Jeugdbescherming & Reclassering
Nederlandse GGZ

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 105

Bijlage 3 Respondenten
Geïnterviewden
Directoraat Generaal Straffen en Beschermen, Senior beleidsmedewerker
Directoraat Generaal Straffen en Beschermen, Voormalig hoofd toezicht en
behandeling
Directie Wetgeving en Juridische Zaken, Voormalig raadadviseur bij de sector straf- en
sanctierecht
Inspectie J&V, Senior inspecteur, portefeuille forensische zorg
DJI-DIZ, Plaatsingscoördinator
DJI-ForZo/JJI, Coördinator inkoop forensische zorg
OM, Landelijk officier van justitie verplichte zorg
Deelnemers Expertmeeting
DJI-DIZ, Plaatsingscoördinator
DJI-FOrZo/JJI, Coördinerend adviseur beleid
EFP, Projectleider KFZ
De Nederlandse GGz, Juridisch adviseur
Inspectie J&V, Senior inspecteur, portefeuille forensische zorg
Inspectie J&V, Senior inspecteur, portefeuille forensische zorg
NIFP, Manager Algemene Zaken en Bedrijfsvoering
NIFP, Beleidsverantwoordelijke indicatiestelling forensische zorg
Openbaar Ministerie, Advocaat generaal
PMO, Psychiater en directeur zorg en behandeling
Rechtspraak, Raadsheer in opleiding
Reclassering, Productmanager advies en beleidsadviseur portefeuille tbs / PIJ

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 106

Het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC)
is het kennisinstituut voor het
ministerie van Justitie en Veiligheid.
Het WODC doet zelf onafhankelijk
wetenschappelijk onderzoek of laat
dit doen door erkende instituten en
universiteiten, ter ondersteuning
van beleid en uitvoering.

Meer informatie:

www.wodc.nl

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2022-4 | 107