Evaluatie en toekomstvisie Actal

1. Evaluatie Actal 2011-2014
In de programmabrief1 voor het regeldrukbeleid 2012-2017 is een evaluatie van Actal als
instrument van het regeldrukbeleid aangekondigd. Deze evaluatie moet input leveren voor een
besluit over de toekomst van Actal binnen het regeldrukbeleid. Dit met oog op het op 1 juni 2017
aflopende mandaat. Op grond van de Kaderwet adviescolleges2 kan dit al eenmaal verlengde
mandaat niet nog eens worden verlengd. Dit vraagt om een heroverweging van de bij het huidige
Actal belegde taken. In het algemeen overleg met de Kamer op 30 september 2015 heeft de
minister van Economische Zaken dan ook aangekondigd dat deze evaluatie gepaard zal gaan van
een toekomstvisie op Actal.
Bij deze beleidsevaluatie is ook de eigen evaluatie meegenomen, die Actal in 2015 heeft laten
uitvoeren door Berenschot. Bouwstenen van de evaluatie zijn verder de onderzoeken die EZ en
BZK hebben laten uitvoeren naar de impact en kwaliteit van de toetsen en adviezen van Actal
(uitgevoerd door de Kwinkgroep) en het onderzoek naar de doelmatigheid van het optreden van
Actal (uitgevoerd door de Auditdienst Rijk).
Het onderzoek van Berenschot werd begeleid door een onafhankelijke evaluatiecommissie. De
basis voor dat onderzoek vormen interviews die zijn gehouden met betrokkenen aan de kant van
het bedrijfsleven, burgers en departementen. Ook zijn enkele Kamerleden geïnterviewd. Daarnaast
zijn in dit onderzoek enkele advies- en toetsdossiers doorgelicht. Om meer feitenmateriaal te
verzamelen is aan Kwinkgroep gevraagd nader dossieronderzoek te doen en daarbij in het
bijzonder de kwaliteit en impact van de toetsing en advisering door Actal onder de loep te nemen.
De Auditdienst Rijk heeft gekeken naar de doelmatigheid van het optreden van Actal en de relatie
tussen de feitelijke activiteiten van Actal en de opgedragen taken. In het kader van de evaluatie
zijn daarnaast gesprekken gevoerd met VNO-NCW, enkele brancheorganisaties, het bureau van de
Nationale ombudsman en enkele van de betrokken departementen. Ook zijn daarbij twee
klankbordbijeenkomsten met eerdere gesprekspartners vanuit de doelgroepen van het
regeldrukbeleid georganiseerd. Tot slot is in dit kader gesproken met het college van Actal. ABD
Topconsult heeft het traject van de formele evaluatie van Actal en het ontwikkelen van een
toekomstvisie op Actal begeleid.
2. Uitkomsten evaluatieonderzoeken
Uit het door Berenschot uitgevoerde evaluatieonderzoek komt naar voren dat de departementen en
het bedrijfsleven in het algemeen positief staan tegenover de Actal-toets op nieuwe wet- en
regelgeving. Uit de interviews met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en enkele Kamerleden
wordt door Berenschot zelfs een voorkeur voor het eerdere mandaat (tot 2007) opgetekend, toen
het takenpakket van Actal zich beperkte tot de toetsing van voorgenomen wet en regelgeving.
Over de strategische advisering zijn de meningen in het Berenschot-onderzoek minder eenduidig.
Waar de departementen overwegend positief staan tegenover de ‘gevraagde’ adviezen, zijn zij
kritisch over de ‘ongevraagde’ adviezen. Zij plaatsen kanttekeningen bij de totstandkoming en de
praktische bruikbaarheid en wijzen daarbij op een gebrekkige kwaliteit, het onvoldoende oog
hebben voor andere publieke belangen dan de regeldruk en het (te) laat uitbrengen van adviezen.
Daar waar deze ongevraagde adviezen bijdragen aan het oplossen van concrete knelpunten staat
het bedrijfsleven echter positief tegenover deze ongevraagde adviezen.
Dit beeld van een kritische houding van de departementen ten opzichte van de ongevraagde
strategische adviezen blijkt ook uit het dossieronderzoek van Kwinkgroep3 naar de kwaliteit en
1

Goed Geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk 2012-2017, TK 2012-2013, 29632 nr. 212

2

Kaderwet adviescolleges, artikel 5.1

3

Kwinkgroep, Kwaliteit en impact van de toetsen en adviezen van Actal, 3-3-2016

1

impact van de adviezen en toetsen. Uit dat onderzoek blijkt dat de adviezen voor de
departementen nogal eens onvoldoende bruikbaar zijn, omdat ze geen oog hebben voor andere
publieke belangen achter voorstellen en voorbij gaan aan de vaak moeizaam tot stand gekomen
politieke en maatschappelijke compromissen. Kwinkgroep concludeert daarbij dat de impact van de
advisering door Actal het grootst is bij het identificeren van regeldrukeffecten in een vroeg stadium
van de beleidsvorming. In dat stadium is er namelijk nog ruimte om regeldrukverminderende
alternatieven in wet- en regelgeving mee te nemen en zo onnodige regeldruk voor ondernemers,
burgers en professionals te voorkomen. De gevraagde advisering kan in dit Kwinkgroep-onderzoek
eveneens op waardering van de betrokken departementen en het bedrijfsleven rekenen.
Ongevraagde adviezen krijgen van de zijde van de departementen een lagere waardering.
In het onderzoek door de Auditdienst rijk4 is gekeken naar de doelmatigheid en rechtmatigheid van
het optreden van Actal. De Auditdienst geeft aan dat er geen indicaties zijn voor ondoelmatigheden
in het functioneren van Actal als instrument van het regeldrukbeleid. De wijze waarop Actal
invulling geeft aan haar taken past aldus de Auditdienst ook goed binnen haar mandaat. Wel wijst
de Auditdienst erop dat een zelfstandige positionering van Actal als waakhond voor een toekomstig
regeldrukbeleid geen vanzelfsprekendheid is.
Op grond van de evaluatieonderzoeken kan worden geconcludeerd dat de met name ongevraagde
adviezen van Actal de afgelopen periode minder invloedrijk zijn geweest. Dit is opvallend omdat de
ongevraagde adviezen – zeker ook in vergelijking met andere adviescolleges - een groot deel van
de strategische advisering uitmaken. De toetsing van voorgenomen wet- en regelgeving wordt
hoger gewaardeerd.
3. Is ook in de toekomst onafhankelijke effecttoetsing nodig?
Voor de toekomstvisie is voor het kabinet - naast de uitkomsten van de evaluatieonderzoeken –
vooral ook van de belang de vraag of gelet op de ontwikkeling van de verinnerlijking van de
aandacht voor regeldruk bij de departementen er nog behoefte is aan een waakhondfunctie zoals
Actal die thans vervult.
Goede stappen gezet bij het verinnerlijken van de aandacht voor regeldruk
Zoals uit de audit van het regeldrukbeleid uit 20155 blijkt, zijn er bij de departementen de
afgelopen jaren goede stappen gezet bij de departementale aandacht voor regeldruk in het beleidsen wetgevingsproces. Vanuit haar waakhondfunctie en het vragen om aandacht voor de
regeldrukeffecten van voorgenomen wet- en regelgeving heeft Actal deze ontwikkeling
ondersteund. Ook het Integraal Afwegingskader (IAK) heeft hierin een belangrijke ondersteunende
rol gespeeld door beleidsmakers vragen te stellen over de wenselijkheid van nieuwe wet- en
regelgeving. De Bedrijfseffectentoets reikt bovendien een concreet instrument aan om de effecten
van wet- en regelgeving op transparante wijze in kaart te brengen. Zo werken thans een aantal
departementen in het kader van het wetgevingstraject met startnotities waarin nut en noodzaak
van een wettelijke regeling wordt aangegeven en de verwachte regeldrukeffecten worden
beschreven. Daarnaast heeft een aantal departementen een commissie ingesteld om intern de
regeldrukeffecten van voorgenomen wet- en regelgeving te toetsen en minder regeldruk
veroorzakende alternatieven af te wegen. Voorbeelden zijn de Commissie Beleidskwaliteit en
Instrumentkeuze bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Toetsingscommissie
Regeldruk bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Wonen en
Rijksdienst en de Monitorcommissie bij het ministerie van Economische Zaken.
Regeldrukaudit 2015
Desalniettemin constateert de regeldrukaudit van Actal uit 2015 ‘Scherp op regeldruk’ dat er nog
ruimte is voor verbetering in de aandacht voor regeldruk. De mogelijkheden voor verbetering
liggen vooral op het punt van het beter in kaart brengen van regeldrukeffecten. Volgens Actal
komen er nog steeds situaties voor waarbij de regeldrukeffecten van wetsvoorstellen niet volledig
of niet transparant genoeg in kaart zijn gebracht. Een betere toepassing van het ‘vreemde ogen
dwingen’-principes zou hier een positieve bijdrage aan kunnen leveren. Dat betekent dat dossiers

4
5

ADR, Rapport evaluatie doelmatigheid Actal, 9-3-2016
Actal, Scherp op regeldruk, aanbevelingen op basis van de tweede regeldrukaudit, 2015

2

ook aan een externe blik onderworpen moeten worden om zo te borgen dat de effecten adequaat
en volledig in kaart worden gebracht. De audit sluit zo aan bij de geluiden en het bedrijfsleven dat
de regeldrukparagrafen in de memorie van toelichting bij wet- en regelgeving de regeldrukeffecten
van de voorgestelde wetten en regels niet altijd voldoende weergeven. Hierdoor zou de afweging
van de concrete effecten van wet- en regelgeving op burgers, bedrijven, instellingen en
professionals nog niet altijd systematisch en transparant plaatsvinden.
Vergelijkingen met het buitenland
Dat we nog stappen kunnen zetten bij het verinnerlijken van de aandacht voor regeldruk zien we
ook in internationaal onderzoek terug. In de Regulatory Outlook 20156 van de OESO komt naar
voren dat Nederland met een 28ste plaats in de ranking onder het OESO gemiddelde scoort.
Vergeleken met de belangrijkste ons omringende landen scoort Nederland minder goed als het gaat
om de institutionele waarborgen in het proces van regeldruktoetsing: transparantie, checks-andbalances en reikwijdte. Het Verenigd Koninkrijk (1e plaats), Duitsland (9e) en de Europese
Commissie (2e) doen het in de OESO-ranking aanmerkelijk beter. In die landen en bij de
Commissie wordt de kwaliteit van de regeldruktoetsing geborgd door deze door een onafhankelijke
instantie te laten uitvoeren. De uitkomsten worden openbaar gemaakt en maken zo deel uit van
het debat over de voorstellen van wet- en regelgeving. Grotere transparantie biedt bovendien meer
kans om te sturen op grotere effectiviteit van regelgeving en daarmee betere wet- en regelgeving.
Op basis van het bovenstaande constateren we dat er nog volop verbetermogelijkheden zijn bij
met name de kwaliteit van de regeldrukparagraaf in de memorie van toelichting bij
wetsvoorstellen.
4. Uitgangspunten voor vormgeving en positionering regeldruktoetsing
De vormgeving en reikwijdte van het toekomstige regeldrukbeleid is uiteraard aan een volgend
kabinet. Toch kunnen op basis van lopende ontwikkelingen en de analyse van het huidige
regeldrukbeleid wel enkele richtinggevende uitgangspunten voor de toekomst van de
regeldruktoetsing worden genoemd.
Het blijft op de eerste plaats van belang dat het regeldrukbeleid voortbouwt op het streven naar
verinnerlijking van regeldruk en de stappen die de departementen de afgelopen jaren hebben gezet
bij het in kaart brengen van regeldrukeffecten. Daarbij verdient het aandacht om te onderzoeken
of de aandacht voor deze aspecten ook eerder (‘stroomopwaarts’) in het beleids- en
wetgevingsproces een plek kan krijgen, zodat deze in de besluitvorming goed kunnen worden
meegewogen.
Varianten voor vormgeving van de regeldruktoetsing
Een impuls aan de kwaliteit van de toetsing kan op meerdere manieren worden gegeven. Startpunt
daarbij is steeds dat aanvullend op primaire verantwoordelijkheid van departementen voor het in
kaart brengen van regeldrukeffecten er een vorm van toetsing van deze effecten plaatsvindt.
Hierbij zijn grofweg drie varianten denkbaar:
1. Departementaal toezicht op de effecttoetsing,
2. Interdepartementaal toezicht op de effecttoetsing en
3. Toezicht op de regeldruktoetsing door een externe en onafhankelijke instantie.
Optie 1
De eerste variant sluit nauw aan bij de eigen departementale verantwoordelijkheid voor het goed
in kaart brengen van de regeldrukeffecten in de regeldrukparagraaf van de memorie van
toelichting bij wet- en regelgeving. In deze variant organiseren de departementen zelf het toezicht
op de uitvoering van de regeldruktoetsing, bijvoorbeeld in een departementale
regeldrukcommissie. Deze variant sluit nauw aan op het streven van verdere verinnerlijking van de
aandacht voor regeldruk bij de departementen. De toets en het toezicht daarop wordt immers
gedaan vanuit een grote materiekennis en aansluiting op de departementale werkprocessen. In
deze variant ontbreekt echter het ‘vreemde-ogen-dwingen principe’ dat zorgt voor een check op de

6

OECD, Regulatory policy outlook 2015

3

in kaart gebrachte gegevens. Ook het ontbreken van uniformiteit in de processen en het gebrek
aan externe validering van de effecten kan als nadeel worden gezien.
Optie 2
In de tweede variant wordt het toezien op de departementale toetsing van de regeldrukeffecten
gedaan door een hoog ambtelijke interdepartementale commissie. Deze commissie draagt ook zorg
voor de monitoring van de prestaties van individuele departementen en de kalibratie van de
regeldrukregistratie in de regeldrukparagrafen. Het ‘vreemde-ogen-dwingen’ principe wordt daarbij
interdepartementaal georganiseerd. In de praktijk betekent dit dat voorafgaand aan de
verschillende voorportalen en onderraden wetsvoorstellen door deze hoog ambtelijke
interdepartementale commissie worden bezien. Met deze variant is in het verleden al gewerkt door
instelling van een collegiale toetsing in de Commissie Effect Toetsing. Deze commissie is echter na
een jaar opgeheven omdat het lastig bleek de constante stroom van voorstellen van wet- en
regelgeving zo te organiseren dat de ambtelijke commissie hier effectief op kon toezien. Ook
ontbrak het de commissie aan doorzettingsmacht. Het vaak technische karakter van de
regeldruktoets was hierbij een extra complicerende factor. Georganiseerd als interdepartementaal
proces ontbrak het ook aan de nodige transparantie naar buiten toe.
Optie 3
In de derde variant wordt het toezicht op de toetsing regeldrukeffecten uitgevoerd door een
externe en onafhankelijk impact assessment board. Deze variant doet het meest recht aan het
‘vreemde-ogen-dwingen principe’ en sluit zo het meest aan bij de onafhankelijke toetsing van
regeldrukeffecten zoals die zich internationaal manifesteert. De onafhankelijke externe toetsing
staat daarbij ook borg voor de transparantie van de regeldrukeffecten naar het bedrijfsleven en de
burgers toe. Dit biedt hen de mogelijkheid de impact van de voorgenomen regels af te wegen en
een reactie hierop tijdig bij de besluitvorming over de voorgenomen wet- en regelgeving in te
brengen.
Robuuste organisatie van de toetsing
Het externe en onafhankelijk opereren van deze toetsingsorganisatie hoeft zich niet automatisch
door te vertalen in een zelfstandige status. Waar het om draait is immers de onafhankelijke
oordeelsvorming. Met het oog op het borgen van de robuustheid en het faciliteren van een
kennissynergie zou zelfs bezien moeten worden of het wenselijk is deze taak onder te brengen bij
een bestaande organisatie met een onafhankelijke adviesrol ten aanzien van voorgenomen wet- en
regelgeving.
5. De toekomst van de strategische advisering
In een regeldrukbeleid gericht op de ervaren regeldruk van burgers, bedrijven en professionals is
ook de strategische advisering voor de aanpak van bestaande wet- en regelgeving van groot
belang. De uitkomsten van de evaluatieonderzoeken en een versterking van de merkbaarheid van
het beleid pleit ervoor dat in deze functie meer aansluiting wordt gezocht bij het organiseren van
deze inbreng dichter bij de burgers en het bedrijfsleven zelf. De recente ervaringen met de
maatwerkaanpak van ervaren sectorale regeldrukknelpunten en de sectorale toezichttafels laten
zien dat dit goede resultaten oplevert.
In lijn hiermee ligt het voor de hand om de inbreng vanuit de ervaren knelpunten dichter bij de
doelgroepen van het regeldrukbeleid te organiseren en hun vertegenwoordigers te vragen het
kabinet te adviseren over de aanpak van knelpunten in de bestaande wet- en regelgeving.
Voor de doelgroep bedrijven gaan de gedachten uit naar het aangaan van een
samenwerkingsverband met VNO-NCW en MKB Nederland om samen en eventueel aangevuld
vanuit de wetenschap een adviesorgaan in te richten voor het regeldrukbeleid. In het verleden zijn
met de commissie Wientjes en de commissie Stevens bij de aanpak van de regeldruk voor
bedrijven ook al goede ervaringen opgedaan met een dergelijke externe advisering.
Ten aanzien van de strategische advisering voor de doelgroep burgers wordt een andere route
gekozen. Dit houdt verband met de zeer grote diversiteit van deze doelgroep. Veel van de
contacten tussen de overheid en burgers worden echter gereguleerd door de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Om die reden kiest het kabinet ervoor om de strategische adviesfunctie, voor

4

zover Awb gerelateerd, bij de in te richten Regieraad Algemene wet bestuursrechtbeleid te
beleggen. Deze Regieraad onder leiding van professor Scheltema krijgt de taak om de overheid te
adviseren over innovatieve werkwijzen die bijdragen aan een betere dienstverlening aan burgers
en een responsieve overheid.

5