De kabinetsformatie en de instituties: 1. De Tweede Kamer
Preadvies voor de Parlementaire Conferentie over de kabinetsformatie en de instituties, Den
Haag, 20 april 2011
Wat is de rol van de Tweede Kamer in het formatieproces? Verdient het aanbeveling deze rol
te versterken en zo ja waarin zou die versterking dan moeten bestaan? In dit preadvies staan
deze vragen centraal.
In de eerste plaats gaat de aandacht uit naar de zogeheten ‘parlementarisering’ van de
kabinetsformatie, hetgeen duidt op de ontwikkeling die in de loop van de twintigste eeuw
heeft plaatsgevonden en waarbij de rol van de Tweede Kamer bij de formatie alsmaar is
toegenomen. Aan de hand van een vijftal cruciale ontwikkelingen – in de jaren 1939, 1946,
1963, 1971 en 1994 – zal deze ontwikkeling overzichtelijk worden geschetst. 1
In de tweede plaats worden twee mogelijkheden onder de loep genomen die de rol van
de Kamer in het formatieproces verder zouden kunnen versterken. De eerste mogelijkheid is
niet nieuw (dateert uit 1971) maar nooit echt uit de verf gekomen. Deze gaat over het initiatief
bij de formatie, dat niet bij de Koning maar bij de Kamer zou moeten liggen. De tweede
mogelijkheid betreft een voorstel van recenter datum en is veel radicaler. Deze houdt in – en
dat zou de ‘kroon’ zijn op de parlementarisering van de kabinetsformatie – dat niet alleen het
initiatief maar de gehele formatieprocedure in handen zou komen van de Kamer. De Koning
zou de ministers alleen nog benoemen in het ambt. Bij beide mogelijkheden tot versterking
van de rol van de Tweede Kamer zal ik eerst een aantal voor- en een aantal nadelen schetsen
waarna tot slot het preadvies volgt. 2

De parlementarisering van de kabinetsformatie
Zoals zojuist aangekondigd zal ik aan de hand van een vijftal cruciale ‘gebeurtenissen’ deze
ontwikkeling – de steeds groter wordende invloed van de Tweede Kamer op de
kabinetsformatie – schetsen. Om de discussie over de rol van de Kamer goed te kunnen
voeren, is het mijns inziens van kardinaal belang te weten a) dat die rol momenteel al zeer
groot is, beter gezegd: bepalend en doorslaggevend ; b) dat die rol niet altijd al zo groot was,
maar geleidelijk is ‘veroverd’ op andere spelers in het politieke krachtenveld en c) dat aan die
‘veroveringstocht’, die alsmaar verdergaande parlementarisering van de kabinetsformatie,
eigenlijk een einde kwam aan het begin van de jaren zeventig. Paradoxaal genoeg op een
moment dat de maatschappelijke roep om verdergaande democratisering luid en indringend
opklonk. Niet dat sindsdien niet meer is geprobeerd de invloed van de Kamer te vergroten,
maar echte successen op dit punt bleven uit. De vraag is waarom dat zo is. Waren de
tegenkrachten te groot of viel er eigenlijk nauwelijks nog winst te behalen?
Het einde van Colijn V. De Tweede Kamer is ontevreden over de kabinetsformatie en stuurt
het nieuwe kabinet naar huis (1939)
Nadat het vierde kabinet van Colijn is gevallen, door onenigheid in de boezem van het
kabinet, moet een nieuw kabinet worden gevormd. De parlementaire zittingstermijn is nog
niet afgelopen (de Kamer zit er pas twee jaar) en dus zijn nieuwe verkiezingen niet nodig. 3
1

In het proces van parlementarisering is meer gebeurd, maar deze notitie streeft geen volledigheid na. Geen
aandacht wordt bijvoorbeeld besteed aan de toegenomen invloed van fracties op het onderhandelingsresultaat
van hun fractievoorzitters. In vroeger tijden onderhandelde de fractievoorzitter soms geheel zelfstandig.
2
Voor hun commentaar op een eerdere versie van dit preadvies dank ik A. van Kessel en D. de Mildt.
3
De gewoonte om na een kabinetscrisis altijd nieuwe verkiezingen uit te schrijven, dateert van midden jaren
zestig. Toen na de val van het kabinet-Marijnen in 1965 het kabinet-Cals werd geformeerd zonder nieuwe

1

Colijn krijgt als eerste de formateursopdracht 4 en probeert een kabinet samen te stellen dat
steunt op een meerderheid in de Tweede Kamer. Die poging mislukt. Vervolgens probeert de
katholiek Koolen het, maar die is evenmin succesvol. Dan krijgt Colijn opnieuw de opdracht
om een kabinet te vormen. En andermaal lukt het hem niet om leden van de katholieke partij
(RKSP), die met 31 van de 100 zetels in de Kamer verreweg de grootste fractie vormt, in zijn
kabinet te doen plaatsnemen. Colijn zelf behoort een protestantse partij toe, de ARP, die in de
Kamer met 17 zetels ‘slechts’ de derde partij is. 5
Maar Colijn zet door. Dan maar een kabinet maken dat niet steunt op een meerderheid
in de Kamer. Colijn zelf ontkent overigens stellig dat zo’n kabinet dus een
minderheidskabinet is. Hij noemt zijn kabinet (waarin alleen protestants-christelijke politici
en partijloze liberalen zitten) een program-Kabinet. In de Kamer legt hij uit waarom. Het is
dan donderdag 27 juli 1939, twee dagen na het afleggen van de regeringsverklaring. De
formatie heeft alles bij elkaar een maand geduurd. Colijn:
‘De formateur [Colijn dus] heeft met geen enkele fractie overleg gepleegd, ook niet
met zijn eigen fractie. Hij heeft eenvoudig een program opgesteld en dat program aan
de uitgenoodigde personen6 voorgelegd, die het met een zeer geringe verandering
hebben aanvaard. (…) overtuigd als ik [Colijn] ben, dat een program, mits eerlijk
uitgevoerd en mits niet buiten de Staten-Generaal om, maar in overleg met de StatenGeneraal, meer betekent dan personen.’
Kortom, Colijn meent dat zijn geheel buiten de Kamer om geformeerde kabinet prima door de
beugel kan, als het kabinet vervolgens maar wel gaat samenwerken met de Kamer. Althans,
zo verdedigt hij zich in de Kamer. En de verwijten dat hij een pluche-klever zou zijn, die geen
genoeg kan krijgen van het ambt van minister-president, werpt hij verre van zich. 7
Maar een meerderheid van de Tweede Kamer ziet het anders. Aan het eind van het
tweedaagse debat (op 26 en 27 juli 1939) neemt zij een motie van afkeuring aan (55 stemmen
voor en 27 tegen) waardoor het kabinet, net twee dagen oud, zijn biezen kan pakken. De
motie, ingediend door de voorzitter van de RKSP-fractie Deckers, krijgt steun van zijn eigen
(katholieke) fractie en verder van de sociaal-democraten (SDAP), de vrijzinnig-democraten
(VDB), de communisten (CPN) en de Christelijk-Democratische Unie (CDU). Sinds het
aanvaarden van deze motie – de motie-Deckers – is het onbestaanbaar dat men tijdens een
formatie zich er niet van vergewist dat het in de maak zijnde kabinet steun vindt (bij een
meerderheid) in de Tweede Kamer. 8 Aldus heeft het parlement in juli 1939 zijn positie –
blijvend – verstevigd. Het is interessant om enkele hoofdrolspelers uit dit historische debat
zelf nog even aan het woord te laten.
Deckers opent het debat door te stellen dat de formatie van Colijn V de vreemdste is
sinds het jaar 1868, ‘toen de parlementaire Regeeringsvorm in ons land, na zijn laatste
loutering te hebben doorstaan, voor goed werd gevestigd’. 9 Deckers vindt het geen enkel
probleem dat Colijn in zijn eentje een program formuleert en in zijn eentje ‘medewerkers’
[ministers] zo ekt, maar bij die werkzaamheden moet hij wel het parlementair stelsel
verkiezingen, maakte dat een stroom van kritiek los. Sindsdien in het uitschrijven van verkiezingen na een
kabinetscrisis dus regel.
4
Informateurs waren in die tijd onbekend. De eerste informateur ging aan de slag in het jaar 1951.
5
Colijn was al vie r keer premier geweest, maar was nooit aanvoerder van de grootste partij. Het is pas vanaf
1986 standaard dat de partij die de grootste fractie heeft in de Tweede Kamer ook de premier levert. (In 1982
werd Lubbers (CDA) premier maar de PvdA had de grootste fractie.)
6
In totaal elf ministers: 3 ARP, 2 CHU (net als ARP een protestants -christelijke partij), 1 van de Liberale
Staatspartij en 5 partijlozen (allen van liberale gezindheid).
7
Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1938-1939, p. 2225-2226.
8
Die steun hoeft overigens niet per se con amore te worden gegeven. Gedoogsteun is voldoende.
9
Deckers verwijst hier naar ingrijpende debatten in de Tweede Kamer (plus consequenties), waarna de
vertrouwensregel (zonder vertrouwen van de Kamer kan geen kabinet aanblijven) definitief werd gevestigd.

2

eerbiedigen, dat wil zeggen: ‘rekening houden met de staatkundige samenstelling van de
Kamer’. En Colijn kan weten dat voor zijn program (minder overheidsinvesteringen in de
werkloosheidsbestrijding) nauwelijks steun bestaat in de Kamer. Dat Colijn zo weinig oog
heeft voor ‘de beteekenis van ons Parlement’, vervult Deckers met grote zorg. En dat terwijl
Nederland een politiek bestel heeft dat ‘nagenoeg allerwegen wordt benijd’.
Albarda (SDAP) vindt, net als Deckers, het optreden van Colijn onbestaanbaar. Met
een kabinet komen aanzetten waarin geen der grote partijen is vertegenwoordigd. En dat in
deze tijd! (Ruim een maand later zou Hitler Polen binnenvallen en de Tweede Wereldoorlog
een aanvang nemen.) Albarda: ‘In een tijd, waarin voor het voortbestaan van de parlementaire
democratie gewaakt en gevochten moet worden, omdat zij een waarborg is voor al onze
volksvrijheden en volksrechten – in zulk een ernstigen en gevaarlijken tijd verschijnt de heer
Colijn met een Kabinet, waaraan èn in de Volksvertegenwoordiging, èn in het volk zelfs het
minimum van den noodigen steun ontbreekt!’
Ook de vrijzinnig-democraat10 Joekes begreep weinig van het optreden van Colijn. Hij
verwachtte dat sommigen Colijn zouden verdedigen door te verwijzen naar de koningin
(Wilhelmina). Zij had immers de desbetreffende opdracht gegeven aan formateur Colijn en
‘over de opdracht tot kabinetsformatie beslist de Koningin, en Zij alleen.’ Maar Joekes wees
erop dat die vlieger niet opging. Voor alle handelingen op staatkundig gebied zijn immers de
ministers verantwoordelijk; doorgaans zijn dat de leden van het zittende kabinet, bij een
kabinetswisseling is het de formateur die de opdracht aanvaardt. De koningin, aldus Joekes,
‘staat boven de partijen en draagt de zorg voor de handhaving van onze constitutionele
rechten.’ 11
Alle voorzitters van fracties in de Tweede Kamer gaan langs bij de koningin om hun advies
uit te brengen (1946)
Koningin Beatrix begint, zoals bekend, een kabinetsformatie altijd met het inwinnen van
advies van een reeks ‘ambtsdragers’, en wel in een vaste volgorde. Deze praktijk is in de loop
der tijd ontstaan. Tot de eerste adviseurs van de Koning – eind negentiende eeuw – behoorden
de vicepresident van de Raad van State en de voorzitters va n beide Kamers. In 1905 viel die
eer, adviseur te zijn van het staatshoofd, voor het eerst te beurt aan een fractievoorzitter in de
Tweede Kamer, De Savornin Lohman, in wie de koningin een groot vertrouwen stelde. Later
in die formatie volgden nog enkele vooraanstaande Kamerleden. Bij de kabinetsformatie van
1913 mocht voor het eerst een socialist, de fractievoorzitter van de SDAP Troelstra, langs op
het paleis.
Vanaf 1918, na de wijziging van het kiesstelsel (het districtenstelsel werd vervangen
door het huidige systeem van de evenredige vertegenwoordiging), zaten er zó veel partijen in
de Kamer dat het raadplegen van fractievoorzitters een vaste gewoonte werd. 12 Immers,
coalitievorming was een stuk lastiger geworden en de koningin kon de adviezen goed
gebruiken. De koningin nodigde echter nooit alle fractievoorzitters uit maar alleen die van de
grotere fracties. In 1935, na de val van het kabinet-Colijn II, brak koningin Wilhelmina
plotseling met deze traditie. Zij consulteerde geen enkele fractievoorzitter. En ook vier jaar
later, toen het vierde Colijn-kabinet viel, raadpleegde zij de fractievoorzitters niet.
In 1946, toen het eerste naoorlogse kabinet op basis van verkiezingen werd
geformeerd, nodigde koningin Wilhelmina voor het eerst alle fractievoorzitters uit. Dat
betekende dus dat bijvoorbeeld ook een kleine partij als de SGP haar geluid kon laten horen.
Vanaf dat moment was het standaard dat alle in de Kamer vertegenwoordigde partijen, klein
of groot, hun advies aan de koningin konden uitbrengen zodra een kabinet demissionair werd
10

Joekes was fractievoorzitter van de VDB, een partij die enigszins te vergelijken is met de huidige partij D66.
Handelingen van de Tweede Kamer 1938-1939, p. 2196 (Deckers), 2202 (Albarda) en 2205-2206 (Joekes).
12
De gewoonte groeide geleidelijk. Aanvankelijk handelde de koningin veelal naar bevind van zaken.
11

3

(na een crisis of bij verkiezingen). Met andere woorden: alle geluiden die in de Kamer zijn
vertegenwoordigd, dringen sinds 1946 door in het paleis.
Niet de formateur en aangezochte ministers bepalen het regeringsprogramma van een nieuw
kabinet, maar de Tweede Kamer (1963)
In het proces van ‘parlementarisering’ zette de Tweede Kamer in 1963 weer een belangrijke
stap. Niet langer formuleerde de formateur c.q. de beoogd minister-president het
regeerprogramma van het nieuwe kabinet13 min of meer zelfstandig, maar nu gebeurde dat
samen met de onderhandelaars aan tafel, dat wil dus zeggen met de fractievoorzitters van die
partijen die plaats zouden gaan nemen in het kabinet. Anders gezegd: er werd een
regeerakkoord gesloten. Dit akkoord kreeg in 1963 zelfs een naam: Het Akkoord van
Wassenaar. 14 De invloed van de Kamer was opnieuw flink toegenomen. Weliswaar waren er
ook in 1918, 1922, 1925 en 1946 akkoorden gesloten, maar toen waren dit nog incidentele
voorvallen. Sinds 1963 was de greep van de Kamer op de kabinetsformatie blijvend
versterkt. 15
In de jaren vijftig is de ontwikkeling in die richting al heel duidelijk zichtbaar.
Hierboven zagen we dat de katholieke fractievoorzitter Deckers het in 1939 nog geen enkel
probleem vond dat de formateur de Tweede Kamer niet betrok in het opstellen van het
regeerprogram (‘Het spreekt vanzelf, dat de formateur volkomen vrij is in het ontwerpen van
een program’) 16 maar in 1956 verkondigde de katholieke fractievoorzitter Romme al een heel
andere visie. Romme vond dat het parlement zich juist wél moest bemoeien met de
totstandkoming van beleidsvoornemens van een nieuw kabinet. Het parlement moest juist
tijdens de formatie zijn invloed doen gelden. Romme: ‘Wanneer het Parlement zijn taak van
hoeder van de volksovertuiging wil waar maken, kan het naar mijn mening daarom niet in
lijdelijkheid afwachten hoe het program en de samenstelling van het kabinet zullen zijn. (…)
de parlementaire invloed groeit met een program, waarop men van parlementswege zijn
invloed heeft kunnen uitoefenen.’ 17
Sinds het bestaan van regeerakkoorden is er overigens kritiek op dit fenomeen. Zo’n
akkoord zou een handenbinder zijn voor zowel Kamer als kabinet (beide immers beloven de
in het akkoord gemaakte afspraken na te komen) en daardoor manoeuvreerruimte en dualisme
beperken. Maar aan de andere kant is er ook altijd lof voor het akkoord vanwege de invloed
die de volksvertegenwoordiging erdoor kan uitoefenen. Door middel van het regeerakkoord
immers is het in de eerste plaats de Kamer die de richting bepaalt van het nieuwe
kabinetsbeleid.
Niet de Koning maar de Tweede Kamer moet een formateur kiezen. De motie-Kolfschoten,
aangenomen en uitgevoerd (1971)
Vanaf het midden van de jaren zestig klonk, ook in Nederland, luid de roep om meer
democratisering. Onder meer op het terrein van de kabinetsformatie viel er nog het nodige te
verbeteren, zo was het gevoelen in vooral – maar niet alleen – linkse kringen. Zowel volk als
volksvertegenwoordiging moest meer bij de formatie worden betrokken. Zo dienden in 1970
Van Thijn (PvdA), Goudsmit (D’66) en Aarden (PPR)18 een initiatiefwetsvoorstel in, dat
13

Voor de volledigheid: tijdens deze formatie van het kabinet-Marijnen (1963) traden twee informateurs en drie
formateurs op.
14
Niet te verwa rren met het gelijknamige akkoord uit 1982, gesloten door de sociale partners aan de vooravond
van het kabinet-Lubbers I.
15
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement (11de druk; Deventer 2010) p. 457458. Het jaar 1973 vormde een uitzondering: toen werd geen regeerakkoord gesloten.
16
Handelingen van de Tweede Kamer 1938-1939, p. 2196.
17
Handelingen van de Tweede Kamer 1956-1957, p. 60.
18
Politieke Partij Radicalen, later opgegaan in GroenLinks.

4

beoogde de bevolking zelf de formateur (tevens beoogd minister-president) te laten kiezen.
Dergelijke vergaande voorstellen behaalden echter geen meerderheid in het parlement. Wel
succesvol was het voorstel om de Tweede Kamer het initiatief te geven bij de formatie. Op 2
maart 1971 werd de motie-Kolfschoten aangenomen die de wenselijkheid uitsprak dat de
nieuw gekozen Kamer snel bijeen zou komen om ‘in een openbare beraadslaging’ te
onderzoeken of zij het eens kon worden over de naam van een formateur. De koningin zou
deze man of vrouw vervolgens als zodanig benoemen.
Drie maanden later, op 28 april, waren er Kamerverkiezingen. Besloten werd de motie
uit te voeren. Weliswaar consulteerde de koningin haar drie vaste adviseurs 19 , maar één van
hen – de voorzitter van de Tweede Kamer – vertelde de koningin wat de Kamer van plan was.
Daarop staakte koningin Juliana haar werkzaamheden en wachtte ve rder rustig af. Op 12 mei
vond het Kamerdebat plaats. Het was een hoogst opmerkelijk debat, dat alle kanten opvloog.
Sommige fractievoorzitters zeiden, gelet op de ingewikkelde verkiezingsuitslag20 , toch maar
de oude methode te prefereren. Den Uyl, fractievoorzitter van de partij (PvdA) die de grootste
was geworden (39 zetels), vond dat de confessionelen een kandidaat- formateur moesten
noemen. Andere linkse partijen wilden weer dat Den Uyl zelf zou worden voorgedragen. Ook
bleek dat de motie op verschillende manieren werd geïnterpreteerd. Sommigen meenden dat
de formateur naar wie ze op zoek waren beslist ook kandidaat-premier moest zijn; anderen
leek het geen probleem als de door de Kamer voorgedragen formateur zou mislukken in zijn
(eerste) poging.
Enkele fractievoorzitters zien in het verloop van het debat hun vermoeden bevestigd
dat de motie-Kolfschoten een weinig gelukkig idee was. Daartoe behoren, onder anderen, de
fractievoorzitter van D’66, Van Mierlo, en die van het GPV21 , Jongeling. Van Mierlo: ‘Ik heb
toen [twee maanden eerder, tijdens het debat over de motie-Kolfschoten] gezegd – en dat vind
ik nog steeds – dat die hele motie-Kolfschoten een grote flauwekul-oplossing was, dat het
een schijnvertoning was, die waarschijnlijk aanleiding zou geven tot nog grotere
geheimzinnigheid en konkelarij’. Volgens Van Mierlo is alleen de gekozen formateur (te
kiezen door de Nederlandse bevolking) waarachtige vernieuwing, maar ja, daar wil een
meerderheid niet aan. Hij vermoedt dat de motie-Kolfschoten er is gekomen juist om te
verhullen dat men geen echte staatsrechtelijke vernieuwing wil. De partijen die de motie
hebben aangenomen (D’66 stemde tegen), zijn nu ook verplicht met een voordracht te komen.
Van Mierlo: ‘Doen zij die moeite niet, dan (…) is alles een “fake” geweest. Dan is de
kabinetsformatie nodeloos twee weken opgehouden en dan zal de Kamer, die met
leeuwenmoed een initiatief bij het staatshoofd weghaalde, dit met hangende pootjes weer
terug moeten brengen. De muis die brulde. Dan is de motie-Kolfschoten inderdaad niet meer
geweest dan wat ik al vreesde: Een doodgeboren afleidingsmanoeuvre om te maskeren dat
men geen enkele staatsrechtelijke vernieuwing wil.’ 22
En dan Jonge ling, de fractievoorzitter van het GPV: ‘Het is een motie die ik van het
begin af heb gekarakteriseerd als zijnde schadelijk voor de goede constitutionele
verhoudingen (…). Wij zijn nu 14 dagen verder en in die tijd is heel weinig gebeurd. Zeker, er
is heel wat overleg gevoerd. Laten wij elkaar niets wijs maken. Het ligt voor de hand dat dit
gebeurt. Vijf fractieleiders hebben in het geheim met elkaar overlegd. 23 Ik zal het hun niet
19

Voorzitter van de Eerste Kamer, voorzitter van de Tweede Kamer en de vicepresident van de Raad van State.
In 1971 behaalden niet minder dan veertien (!) partijen de kiesdrempel en dus één of meer zetels in de Kamer.
21
Het Gereformeerd Politiek Verbond, later opgegaan in de ChristenUnie.
22
Handelingen van de Tweede Kamer 1970-1971, p. 23-25.
23
Jongeling doelt op de fractievoorzitters van de drie grote christelijke fracties (KVP, ARP en CHU), de VVD
en DS’70. Laatstgenoemde partij was nieuw de Kamer binnengekomen met het recordaantal (voor een nieuwe
partij) van acht zetels. Niet alleen Jongeling maar ook Aarden (PPR) verwijst naar het geheime overleg van die
vijf partijen als hij Biesheuvel als volgt interrumpeert (Ibidem, p. 23): ‘U hebt met de vier heren al gesproken,
maar wij nog niet.’ Udink (CHU) spreekt van ‘terreinverkennende besprekingen’ tussen de vijf partijen. (Ibidem,
20

5

kwalijk nemen, maar het klopt niet zo erg met de procedure-Kolfschoten. (…) De heer Den
Uyl heeft naar sommige dingen geïnformeerd. (…) Dat is terecht en consequent, als men die
volle openheid wil. Alleen, het kan niet! Het gehele systeem deugt niet. Men kan die echte
openheid niet verkrijgen. (…) men moet – en dit weten wij toch allemaal als
volksvertegenwoordigers – over bepaalde dingen soms vertrouwelijk overleggen. Man kan
niet alles direct aan de grote klok hangen. Dat geldt voor datgene waarover wij nu spreken
nog in sterkere mate.’24
Maar niet alle fractievoorzitters waren zo negatief over de motie-Kolfschoten. De
afkeurende, soms regelrecht vernietigende, geluiden waren vooral afkomstig uit linkse en
klein-christelijke kring – bien étonnés de se trouver ensemble. 25 De fractievoorzitters Veringa
(KVP), Geertsema (VVD), Biesheuvel (ARP) en Drees (DS’70) daarentegen wijdden ook
enkele positieve woorden aan de uitwerking van de motie. Zo noemden Veringa en
Biesheuvel het debat ‘zinvol’ respectievelijk ‘nuttig’ vanwege de ‘openbaarheid’ van het
debat, en wezen Geertsema en Drees erop dat nieuwe methodes niet altijd direct werken, wat
nog niet wilde zeggen ‘dat de nieuwe procedure onjuist is’. 26 Bij deze commentaren dient te
worden opgemerkt dat de positieve geluiden nogal zuinigjes klonken en dat zij bovendien
afkomstig waren van juist die partijen die twee maanden later, tezamen met de CHU, de
nieuwe coalitie zouden gaan vormen.
Tot slot is – met het oog op de kabinetsformatie van 2010 – de waarschuwing
interessant van Biesheuvel aan het eind van zijn bijdrage. Hij waarschuwt voor het door
elkaar gaan lopen van verschillende spelregels. Wie nu precies de informatie en formatie
begeleidt (het staatshoofd of de Kamer) moest wel glashelder zijn want anders ontstaat er een
ongewenste situatie. Biesheuvel: ‘Mij dunkt, de Tweede Kamer zou zich beter kunnen
onthouden, wanneer dit debat achter de rug is, van verder mee- formeren en mee- informeren.
Het gevaar is niet denkbeeldig, dat op deze wijze in de periode die ons nu te wachten staat er
een soort discussie kan ontstaan tussen het staatshoofd en het parlement. Ik geloof dat het van
wijs beleid zou getuigen, wanneer de Kamer niet op de een of andere wijze na vandaag verder
in de formatie of de informatie ging zitten priegelen.’27
Het moge duidelijk zijn dat er iets begon te stokken aan het proces van
‘parlementarisering’ van de kabinetsformatie. Weliswaar had de Kame r een nieuwe
mogelijkheid voor zichzelf gecreëerd (het initiatief nemen bij de formatie), maar zij slaagde er
niet in die te benutten. In 1971 niet en in de jaren daarna evenmin. En volgens sommigen,
onder wie de grote voorstander van staatsrechtelijk vernieuwing Van Mierlo, betrof het ook
geen zinvolle mogelijkheid.
De (in)formateur moet niet alleen aan de Koning verslag uitbrengen maar ook, op gezette
tijden, aan de Tweede Kamer (1994)
De laatste stap in de grotere greep die de Kamer wilde verkrijgen op de kabinetsformatie, is
het mogelijk maken van een debat – in de volle openbaarheid van de plenaire zaal – met de
informateur of de formateur. De in december 1993 ingediende motie-Jurgens-Mateman moest
dit mogelijk maken. Beide indieners waren trouwens lid van de op dat moment regerende
coalitie van PvdA en CDA. De motie werd aangenomen. Korte tijd later, in 1994, vond het
eerste Kamerdebat met een informateur ook werkelijk plaats. Sindsdien hebben dergelijke
p. 27); Udink nam daaraan zelf deel. Bakker (CPN) wijst erop (Ibidem, p. 36) dat ‘de werkelijke formatie al aan
de gang is’. Bakker: ‘Er wordt geprobeerd, het gesneuvelde kabinet [KVP, VVD, ARP en CHU] een beetje te
conserveren met wat Drees-balsemstof [DS’70].’
24
Handelingen van de Tweede Kamer 1970-1971, p. 27-29.
25
Maar ze hadden dan ook verschillende motieven om de motie-Kolfschoten af te keuren. De motie ging kleinchristelijk veel te ver, de motie ging linkse partijen niet ver genoeg.
26
Handelingen van de Tweede Kamer 1970-1971, p. 14, 19, 20 en 31.
27
Handelingen van de Tweede Kamer 1970-1971, p. 23.

6

debatten vaker plaatsgevonden, zowel tijdens uitvoering als na afronding van de opdracht die
de informateur door het staatshoofd was gegeven. Een drietal opmerkingen hierbij.
Ten eerste dat, een paar jaar later, de inhoud van de motie werd opgenomen in het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer (art. 139a) maar dan minder vergaand. Waar de
motie van 1993 nog sprak van ‘de verplichting’, was het in het RvO van 1997 slechts een
optie (de Kamer ‘kan’ een (in)formateur uitnodigen). Ten tweede dat in de motie-JurgensMateman ook de wens werd uitgesproken een verplichte termijn te bepalen waarbinnen de
(in)formateurs hun opdracht moesten hebben voltooid. Weliswaar werd, zoals al gezegd, de
motie aangenomen, maar een verplichte termijn is nooit gesteld. En ten derde dat de
formulering van de tekst van het RvO weer een paar jaar later (in 2002) werd gewijzigd om
beter tot uitdrukking te brengen dat het de bedoeling was dat er pas werd gedebatteerd nadat
de (in)formateur zijn opdracht had voltooid: ‘De Kamer kan na afronding van een opdracht
besluiten (…)’. Dat ook deze formulering trouwens nog voor meerdere uitleg vatbaar was,
zou later blijken. 28
De betekenis van Kamerdebatten met (in)formateurs is van meet af aan omstreden
geweest. Sommigen, die het belang ervan inzien, wijzen op het positieve effect van het
openbare debat, waarin veel duidelijk kan worden over de procedure en het verloop van (een
bepaalde fase in) de kabinetsformatie. 29 Anderen daarentegen betwijfelen dat nut. Zij wijzen
erop dat de informateur niet verplicht is antwoorden te geven (als adviseur van het staatshoofd
is hij geen verantwoording schuldig aan het parlement) en dat zo’n debat dus in essentie niet
veel voorstelt dan wel halfbakken moet zijn. Bovendien, zo zeggen de tegenstanders, wijst de
praktijk uit dat Kamerleden – met name degenen die op het punt staan lid van de ‘oppositie’ te
worden – helemaal niet geïnteresseerd zijn in verhalen over het verloop van de formatie, maar
vooral in het resultaat ervan. Reden waarom zij liever debatteren met hun collegaKamerleden, met name dus met degenen die op het punt staan lid van de ‘coalitie’ te worden,
dan met de informateur. Het gevolg is dat het echte debat waarin het nieuwe kabinet zich
voorstelt aan de Kamer en waarin werkelijk verantwoording kan en moet worden afgelegd
over verloop en resultaat van de formatie, het risico loopt een slap aftreksel te worden van het
debat met de informateur.

Twee mogelijkheden de rol van de Kamer verder te versterken
I Het initiatief bij de formatie moet niet bij de Koning maar bij de Kamer liggen
Deze mogelijkheid bestaat dus al. En wel sinds 1971, zoals we hierboven zagen, door het
aannemen van de motie-Kolfschoten. Na de verkiezingen zou de nieuwe Kamer desgewenst
zo spoedig mogelijk bij elkaar kunnen komen om te bekijken of ze het eens konden worden
over een voor te dragen formateur. Iets preciezer: te onderzoeken of de Kamer tot ‘een
meerderheidsoordeel’ kon komen ‘omtrent een door het staatshoofd te benoemen
kabinetsformateur’. Die formateur zou ‘in beginsel de leiding van het door hem te formeren
kabinet’ op zich nemen. 30 In 2010 werd de mogelijkheid gecreëerd, in het Reglement van
28

Bijvoorbeeld in debatten met informateur(s) in 2002 en 2003.
Zo schreef Vis over het eerste debat met informateurs in 1994, waaraan hijzelf als één van de drie informateurs
deelnam, dat het debat ‘voor de achterbannen van de onderhandelaars nogal verhelderend moet zijn geweest.’ En
hij vervolgde: ‘Misschien heeft het een emotionele opruiming en verwerking opgeleverd die van gunstige
invloed is geweest op het vervolg van de formatie.’ J.J. Vis, ‘Nieuwe trends in de kabinetsformatie’ in: J.L. de
Reede en J.H. Reestman, Op het snijvlak van recht en politiek. Opstellen aangeboden aan prof.mr. L. Prakke
(Deventer 2003) p. 298.
30
In het Reglement van Orde werd opgenomen hoe er gestemd zou worden indien het ging om ‘een voordracht
aan de Koning met betrekking tot de benoeming van een kabinetsformateur’, namelijk ‘bij hoofdelijke
oproeping’. RvO TK, augustus 1986, artikel 134 lid 2.
29

7

Orde (art. 139a), om in de eerste vergadering van een nieuwe Kamer te beraadslagen ‘om de
betekenis van de verkiezingsuitslag vast te stellen en zo richting te geven aan de
kabinetsformatie.’ Ook na elke tussenfase in een kabinetsformatie alsmede na elke
tussentijdse val van een kabinet zou de Kamer tot zo’n debat kunnen besluiten. Deze
reglementswijziging was er gekomen op voorstel van leden van D’66 en GroenLinks,
respectievelijk Van der Ham en Duyvendak/Van Gent. 31
Bij beide mogelijkheden geldt wat het woord al aanduidt: het kan maar het is niet
verplicht. Na aanneming van de motie-Kolfschoten (1971) is de nieuwe mogelijkheid voor de
Kamer onmiddellijk uitgeprobeerd, maar, zoals wij zagen, tevens direct mislukt; na opname in
het Reglement van Orde (2010), om te debatteren over de betekenis van de verkiezingsuitslag,
is de nieuwe mogelijkheid niet direct in praktijk gebracht, met andere woorden: nog steeds
niet uitgeprobeerd.
Voordelen
1) Openbaarheid. Zichtbaarheid. Een ieder kan de volksvertegenwoordigers zien en
horen debatteren over de betekenis van de verkiezingsuitslag.
2) Ingebouwde afkoelingsperiode na de verhitte verkiezingsstrijd. Debat kan pas
plaatsvinden na acht dagen, als de officiële uitslag bekend is.
Nadelen
1) Volksvertegenwoordigers debatteren wel in het openbaar maar de kans is groot dat het
schijnopenbaarheid is, waarbij de echte gesprekken toch weer in het geheim
plaatsvinden. Het Geheim van het Paleis verplaatst zich naar het Geheim van het
Binnenhof. Precies zo ging het in 1971, zie hierboven het commentaar van Van Mierlo
en Jongeling (met name ook voetnoot 23). Niemand immers is bereid in een zo
ingewikkeld onderhandelingsproces als een kabinetsformatie is, zijn kaarten meteen
op tafel te leggen. 32
2) Indien het zojuist genoemde nadeel werkelijkheid wordt, staan de kleine partijen op
achterstand. Onder de huidige procedure mogen alle fracties, hoe klein ook, hun
advies uitbrengen aan de Koning. Maar voor geheime besprekingen voorafgaand aan
een Kamerdebat, ergens in het Kamergebouw of elders, zullen zij waarschijnlijk niet
worden uitgenodigd en in ieder geval niet allemaal. Ook dit bezwaar werd in het debat
van 1971 reeds duidelijk.
3) De termijn waarop een nieuwe Kamer voor het eerst bijeen kan komen bedraagt acht
dagen. 33 Met de officiële formatie van een kabinet zou dus pas na acht dagen kunnen
worden begonnen.
4) De politieke leiders moeten schakelen van de ‘verkiezingsmodus’ (elkaar bestrijden)
naar de ‘formatiemodus’ (er moet samengewerkt worden in een coalitie). Van
verkiezingsdebat naar Kamerdebat, alles in de openbaarheid. De officiële gelegenheid
die er onder de huidige procedure wél is om even rustig in afzondering te praten en te
reflecteren (in het paleis, op de tweede of derde dag na de verkiezingen) wordt
weggenomen. Maar hier kan tegenin worden gebracht dat men daar die acht dagen
voor zou kunnen gebruiken, als afkoelingsperiode [voordeel nr. 2].

31

Oorspronkelijk: het voorstel Van der Ham/ Duyvendak. Nadat Duyvendak de Kamer had verlaten nam
fractiegenoot Van Gent het van hem over. Handelingen van de Tweede Kamer 2009-2010, 30 698 nr. 6.
32
Zie ook: Ed van Thijn, de formatie (Amsterdam en Antwerpen 2010) p. 218.
33
In 2001 werd de Kieswet gewijzigd waardoor de officiële uitslag van de verkiezingen eerder bekend was.
Deze wijziging was (mede) tot stand gekomen om dat eerste Kamerdebat na de verkiezingen eerder mogelijk te
maken.

8

5) De cultuur is er (nog) niet naar. Indien in het verleden op verkiezingsavond, of de
ochtend erna, de Kamervoorzitter informeerde bij de lijsttrekkers of ze iets voelden
voor een Kamerdebat (uitvoering van de motie-Kolfschoten), dan bleek de animo
steevast gering. Nog in de emotie van het verkiezingsmoment, omdat ze zojuist ofwel
een enorme winst ofwel een tegenvallend resultaat hadden geboekt, stond hun hoofd
niet naar een Kamerdebat, te houden na pas ruim een week, maar bereidden zij zich al
voor op het de volgende dag (of die dag erna) te geven advies aan de Koning.

II Niet alleen het initiatief maar de gehele formatieprocedure ligt in handen van de Kamer
De tweede mogelijkheid is, zoals reeds opgemerkt, een voorstel van recenter datum is en veel
radicaler van aard. Deze houdt in dat niet alleen het initiatief maar de gehele
formatieprocedure in handen zou komen van de Kamer. De Koning zou de ministers alleen
nog benoemen in het ambt. Voor beide voorstellen – onder I en II genoemd – geldt trouwens
dat zij desgewenst onmiddellijk ingevoerd kunnen worden; wetten hoeven er niet voor
gewijzigd te worden. (Voor de formatie en het staatsrecht: zie het preadvies van prof. dr.
J.Th.J. van den Berg.)
Voordelen
1) De parlementarisering van de kabinetsformatie is voltooid. Duidelijk zichtbaar is nu
wie de vorming, de samenstelling en het program van het nieuwe kabinet bepaalt: de
Tweede Kamer. Alle klachten over de (mogelijke) invloed van een niet-gekozen en
dus ‘ondemocratisch’ staatshoofd zijn van de baan.
Nadelen
1) Een traditie die teruggrijpt tot in de negentiende eeuw wordt overboord gezet.
2) Jarenlange ervaring – met een beproefde want uiteindelijk altijd succesvolle methode
– wordt teniet gedaan. Een geheel nieuwe procedure moet worden ontwikkeld. En dat
zal op een zo gevoelig terrein met zulke complexe vraagstukken niet eenvoudig zijn –
to put it mildly.
3) Hoe dan ook moet er een ‘procesbegeleider’ zijn, een onafhankelijk persoon die het
hele – nogmaals, zeer gecompliceerde – proces van machtsvorming en
machtsverdeling in goede banen leidt. (Dat kan niet een informateur of formateur in de
huidige betekenis zijn, want zij spelen ‘slechts’ in een bepaalde fase van de gehele
formatie een rol; na voltooiing van bijvoorbeeld een informatiefase, moet een neutraal
iemand een vervolgstap kunnen bedenken dan wel mogelijk maken.) Het Nederlands
staatshoofd is geen lid van een politieke partij; elke andere hoge functionaris uit
bestuur en politiek is dat wél. Sinds circa eind jaren zestig is het in Nederland immers
nauwelijks nog mogelijk een toppositie te verwerven als je geen lid bent van een
partij. Een procesbegeleider die wordt gezocht in de wereld van bestuur en politiek,
zal dus per definitie een politieke partij toebehoren en dus een bepaald ‘stempel’
dragen.
4) Ter overweging
A) Ter overweging de volgende vraag. Stel dat de voorzitter van de Tweede Kamer
procesbegeleider wordt, 34 met andere woorden, de rol van de Koning overneemt,

34

Zoals bijv. in Zweden gebeurt. De voorzitter (talman) van de riksdag heeft de leidende rol in de formatie. L.
Prakke en C. Kortmann (red.), Constitutional Law of 15 EU Member States (Deventer 2004) p. 820-822.

9

zouden dan de altijd weer gehoorde klachten bij een formatie 35 (duurt te lang, te
weinig transparant, niet in overeenstemming met verkiezingsuitslag, in plaats van
aan het landsbelang te denken worden er politieke spelletjes gespeeld)
verdwijnen, verminderen of een andere vorm aannemen?
B) Stel dat de voorzitter van de Tweede Kamer uit hoofde van die functie
procesbegeleider wordt, hoe dan te handelen als er geen ervaren voorzitter
beschikbaar is? In 2002 bijvoorbeeld volgde de ‘oude’ Kamervoorzitter, Van
Nieuwenhoven, direct de op verkiezingsavond al aftredende Melkert (PvdA) op als
politiek leider. En in 2006 was de zittende voorzitter Weisglas niet meer
herkiesbaar in de Kamer. Dat betekent wellicht dat de vaste vicevoorzitter een
sterkere positie moet krijgen.

Tot besluit
Nadat de Tweede Kamer erin was geslaagd het formatieproces alsmaar meer te gaan bepalen
(1939: wegsturen van een kabinet dat geen rekening had gehouden met de samenstelling van
de Kamer; 1946: voorzitters van alle Kamerfracties mogen de Koning adviseren; 1963: de
Kamer bepaalt het programma van het nieuwe kabinet), lukte het haar sinds circa 1970 niet
meer om wezenlijk nog meer te bereiken, hoeveel pogingen daartoe ook zijn ondernomen. 36
Een richtinggevend debat na de verkiezingen bleef een vroom voornemen, debatteren met de
informateur leverde doorgaans evenmin het gewenste resultaat op.
Had de Kamer omstreeks 1970 in wezen genoeg bereikt? Of waren wellicht de
conservatieve krachten sedertdien te sterk? Stel dat de Kamer inderdaad genoeg bereikt had,
waarom dan toch die aanhoudende pogingen om haar greep op de formatie te versterken?
Heeft dat misschien te maken met onze dominante ‘beeldcultuur’? Is, met andere woorden,
wellicht onvoldoende zichtbaar dat de Kamer hoe dan ook het allesbepalende instituut is bij
de formatie? De camera’s die tegenwoordig alles registreren laten óf de deelnemers aan de
formatie zien die paleistrappen op- en aflopen óf diezelfde figuren die een deur van een oud
gebouw (met nummer 22) in- en uitgaan. Dat heeft zo op het oog weinig met de Tweede
Kamer te maken. Het is als bij Prinsjesdag. Deze dag is de enige werkelijke feestdag van de
vaderlandse democratie. Maar wat zien we? De camera’s zijn nagenoeg uitsluitend gericht op
de gang van de Koning en zijn gevolg naar de Ridderzaal. De demonstratie van de in publieke
vergadering bijeen zijnde volksvertegenwoordigende macht ervaart men daarentegen als veel
minder interessant. (Geen wonder dat zich de aandachttrekkende hoedencultuur
ontwikkelde.) 37
Hoe dan ook, en dat zal niemand verbazen, mijn preadvies houdt in om terdege kennis
te nemen van de historie van de parlementarisering van de kabinetsformatie – en niet in de
laatste plaats van het belangrijke debat dat de Tweede Kamer op dit punt direct na de
verkiezingen van april 1971 heeft gevoerd – met inachtneming van Paulus’ wijze raad aan de
Thessalonicenzen: ‘Onderzoekt alles en behoudt het goede.’38
Carla van Baalen is hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen en
directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis.
35

C. van Baalen, Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties, 1946-2002 (Den Haag
2003).
36
In dit preadvies is geen ruimte voor het opnemen van alle voorstellen van alle commissies die er zijn geweest,
om de procedure van formeren te verbeteren.
37
C. van Baalen en J. Ramakers, ‘Prinsjesdag: “De eenige politieke feestdag die ons volk kent”’, Jaarboek
Parlementaire Geschiedenis 2008. Het feest van de democratie. Rituelen, symbolen en tradities (Amsterdam
2008) p. 27-45.
38
De eerste brief van Paulus aan de Thessalonicenzen 5: 21.

10