Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2005–2006

30 424

Wijziging van de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers, de Wet privatisering
ABP, de Werkloosheidswet en de Ziektewet in
verband met de harmonisatie van de
uitkeringsrechten en het onder de werking van
de Algemene pensioenwet politieke
ambtsdragers brengen van de commissarissen
van de Koning en de burgemeesters

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 7 september 2006

I ALGEMEEN
Inleiding
De regering dankt de leden van de verschillende fracties voor hun inbreng
voor het verslag naar aanleiding van het onderhavige wetsvoorstel. De
leden van de fracties van de VVD en de SGP hadden met belangstelling
kennisgenomen van het voorliggende voorstel. De leden van de fracties
van het CDA, de SP en D66 hadden kennisgenomen en stelden enkele
vragen. De leden van de PvdA-fractie gaven aan met instemming kennis
te hebben genomen van het voornemen van de regering om burgemeesters en commissarissen van de Koning onder de wet Appa te brengen. De
keuze om de Appa uitsluitend op full-time bestuurders van toepassing te
laten zijn en dus leden van de Eerste Kamer niet onder de werking van
deze wet te brengen, kon de instemming van deze leden hebben.
De leden van de CDA-fractie spraken hun waardering uit voor de voortvarende wijze waarop de regering met uitgewerkte voorstellen is gekomen
om transparantie en structuur te brengen in het loongebouw voor de
publieke sector zoals dat voor de komende jaren zou kunnen gelden. Deze
leden wilden niet onvermeld laten dat zij met grote waardering kennisgenomen hebben van de adviezen van de commissie-Dijkstal, dat zij de
uitgangspunten die gekozen zijn voor het loongebouw in de publieke
sector ondersteunen en dat deze uitgangspunten zeer de moeite waard
zijn om op inhoud te beoordelen. De leden van deze fractie betreurden het
ten zeerste dat die inhoud tijdens de debatten nauwelijks aan de orde kon
komen.
De leden van de ChristenUnie-fractie gaven aan het gezien de huidige
politieke situatie niet zinvol te vinden om op dit moment inhoudelijk op de
voorliggende wetsvoorstellen in te gaan, zij behielden zich het recht voor
om dat te gelegener tijd wel te doen.

KST100550
0506tkkst30424-7
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

1

De leden van de CDA-fractie herinnerden aan een passage uit de brief van
de ambtsvoorganger van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties die aan de basis lag voor de adviesopdracht aan de
commissie-Dijkstal: «Het salaris voor ministers is in 1980 aangemerkt als
het hoogst mogelijke niveau, waarvan de salarissen van de overige politieke en ambtelijke topfunctionarissen vervolgens zijn afgeleid. Dat betekende ook dat de overige salarissen van de functionarissen met een hoger
inkomen werden teruggebracht tot het ministersniveau. [...] De topstructuur was in dat opzicht normerend bedoeld». (Kamerstuk 28 479, nr. 1) Zij
vroegen de regering in het kort aan te geven op welke wijze aan dit
uitgangspunt gevolg is gegeven vanaf 1980 tot heden en waar de belangrijkste oorzaken zijn aan te wijzen voor het feit dat in de publieke sector bij
zo veel topfuncties inmiddels een hoger salaris ontstaan is dan het
ministerssalaris?
De Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke
topstructuur («commissie Dijkstal») heeft in haar advies «Over dienen en
verdienen» van april 2004 uiteengezet dat de huidige topstructuur twee
verschillende rechtspositieregelingen verenigt. In vergelijking met de
ambtelijke rechtspositieregelingen ontbreken in de politieke rechtspositieregelingen een werktijdenregeling en de mogelijkheid voor het toekennen
van toeslagen.
De commissie heeft de beloningsachterstand van de politieke
rechtspositieregelingen ten opzichte van de ambtelijke becijferd op circa
30%. De bezoldiging van de ambtelijke top stijgt door de mogelijkheid om
toeslagen toe te kennen, waarbij door de geringe salarisafstand tot het
salaris van bewindslieden de bezoldiging van de ambtelijke top al snel
uitstijgt boven het ministerssalaris. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en
de instelling van publiekrechtelijke ZBO’s, organisaties die voorheen tot
de overheidsorganisatie behoorden, hebben daarnaast ook een rol
gespeeld bij de ontwikkeling van de topsalarissen bij de (semi)overheid.
De commissie Dijkstal heeft aangetoond wat de tekortkomingen in de
vormgeving van de huidige topstructuur zijn. De topstructuur is oorspronkelijk als beheersinstrument ingericht. Het ministerssalaris is daarbij in
1981 aangemerkt als het hoogste salaris in de semi-publieke en publieke
sector, zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerkten. In de
publieke sector is tot op heden het ministerssalaris (dat wil zeggen het
«vaste» deel van de bezoldiging) nog steeds de top van het salarissysteem. Het ministerssalaris blijft zelfs de top van het salarissysteem als
(top)ambtenaren gebruik maken van de mogelijkheid om de arbeidsduur
te verlengen tot 40 uur. Van deze mogelijkheid kunnen politieke ambtsdragers geen gebruik maken omdat ze geen arbeidstijdenregeling kennen.
Hoewel het ministerssalaris nog steeds aan de top van het salarissysteem
staat, is de normerende werking hiervan beperkt. Deze wordt namelijk
verstoord door de op grond van arbeidsmarktoverwegingen ingezette
instrumenten voor de toekenning van inkomenstoeslagen (in 1989 geïntroduceerd). Door cumulatie van vaste en variabele beloning kan de bezoldiging van een (top)ambtenaar de bezoldiging van een minister overstijgen.
De leden van de SP-fractie vroegen de regering om in te gaan op de stelling dat er geen principieel verschil is tussen het ambt van politicus en
andere burgers wat betreft de onzekerheid van het werk, de arbeidsomstandigheden of de mogelijkheden tot reïntegratie in de arbeidsmarkt na
aftreden. De leden van de D66-fractie vroegen de regering in dit kader het
standpunt dat in onderhavig voorstel voldoende rekening is gehouden
met het feit dat de positie van politieke ambtsdragers slecht te vergelijken
valt met andere werknemers nader te beargumenteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

2

Politieke functies zijn in tegenstelling tot veel functies in de samenleving
veelal functies die men tijdelijk – een beperkt aantal jaren – vervult, en
waarvoor vaak een maatschappelijke carrière onderbroken wordt. Of men
na de benoemingsperiode in aanmerking komt voor een nieuwe periode
is mede afhankelijk van externe factoren zoals bijvoorbeeld de vaststelling
van een kandidatenlijst, de onderhandelingen over collegevorming en
uiteraard de uitslag van verkiezingen. Een herbenoeming in een politiek
ambt is geen vanzelfsprekendheid.
Alhoewel de regering onderkent dat ook in de marktsector de baanzekerheid in de afgelopen jaren is afgenomen is een kenmerkend aspect
van politieke functies, in vergelijking tot werknemers, dat politieke functies een sterke mate van onzekerheid met zich brengen, ook wel aangeduid als het politieke risico of afbreukrisico. Bestuurders functioneren
daarbij op basis van de vertrouwensregel.
Eenieder kent de voorbeelden dat aan een politieke functie abrupt en
onverwacht een einde kan komen. Er is daarbij geen ontslagbescherming.
Het politiek aspect van de rechtspositieregelingen komt met name in
beeld waar het betreft het ontbreken van criteria voor de redenen van het
aftreden in relatie tot het uitkeringsrecht. Men heeft aanspraak op een
ontslaguitkering, ongeacht de reden van aftreden. Er zijn voor de
bedoelde politieke ambtsdragers ook geen ontslagronden gedefinieerd.
Als keerzijde hierbij geldt complementair dat er voor politieke ambtsdragers, zoals eerder is aangegeven, ook geen rechtsbescherming geldt en er
geen juridische middelen voorhanden zijn om een ontslag aan te vechten.
Opgemerkt zij in dit verband dat met de introductie van de dualisering van
het gemeente- en provincie bestuur, ten aanzien van wethouders en gedeputeerden het politieke karakter van het ontslag verder wordt onderstreept.
Voor de burgemeester bestaat er bij ontslag nog een beroepsmogelijkheid
op de rechter. Blijkens de jurisprudentie worden ontslagbesluiten ten
aanzien van burgemeesters door de rechter echter terughoudend getoetst.
De Raad van State merkt in zijn advies terzake op dat het genoemde
afbreukrisico voor degenen die een andere functie opgeven om volksvertegenwoordiger of politiek bestuurder te worden er, mede als gevolg van
aandacht in de nieuwsmedia voor incidenten, niet kleiner op lijkt te zijn
geworden. De Raad stelt dat voor de werfkracht van politieke functies het
verder van belang is hoe groot betrokkene de kans schat dat hij of zij na
terugtreden uit zo’n functie elders weer gemakkelijk aan de slag komt, en
in hoeverre het vervuld hebben van een politieke functie dat herintreden
naar verwachting zal bevorderen of belemmeren, aldus de Raad van
State.
Genoemde rechtspositionele onzekerheden van politieke ambtsdragers
vereisen specifieke voorzieningen. Het onzekere aspect van de functies en
het gegeven dat veelal een maatschappelijke carrière voor het vervullen
van een politieke functie wordt onderbroken betekent dat drempels om
een politieke functie te aanvaarden, waar mogelijk beperkt moeten
worden en ook dat er voldoende aandacht moet worden besteed aan de
positie van gewezen ambtsdragers. Dit laat onverlet dat het wenselijk is
de regelingen meer te doen aansluiten bij wat voor werknemers gebruikelijk is.
De leden van de D66-fractie constateerden dat de voorgestelde wijzigingen betrekking hebben op verscheidene categorieën politieke ambtsdragers. Deze leden wezen er op dat in het opschrift van het wetsvoorstel
slechts commissarissen van de Koning en burgemeesters expliciet
worden genoemd. Deze leden meenden dat het opschrift hierdoor enigszins verwarrend zou kunnen zijn. Zij vroegen of de regering deze mening
deelt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

3

Zoals terecht door de leden van de D66-fractie wordt opgemerkt heeft het
wetsvoorstel betrekking op verscheidene categorieën politieke ambtsdragers. Het wetsvoorstel heeft betrekking op harmonisatie van de uitkeringsrechten van alle politieke ambtsdragers die onder de Appa ressorteren.
Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in het onderbrengen van de commissarissen van de Koningin en de burgemeesters in de Appa. In het
opschrift van het wetsvoorstel is naar mijn mening deze tweedeling
voldoende tot uitdrukking gebracht. Opname van alle politieke ambtsdragers in het opschrift zou de leesbaarheid niet ten goede komen.
Strekking van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene
politieke pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa)
De leden van de SGP-fractie verwezen naar hoofdstuk 3 van de memorie
van toelichting, waarin wordt gemeld dat de regering de suggestie van de
commissie-Dijkstal om ook Eerste Kamerleden en raads- en statenleden
onder de werking van de Appa te brengen, niet overneemt. Op zichzelf
konden deze leden deze zienswijze billijken, nu de regering de regel
hanteert dat voor deze ambtsdragers in zijn algemeenheid geldt dat het
hier nevenfuncties betreft die worden uitgeoefend naast een hoofdfunctie
elders in de samenleving. Deze leden vroegen echter hoe deze regel
uitwerkt voor de hier bedoelde politieke ambtsdragers die geen andere
hoofdfunctie hebben. Hierbij kan gedacht worden aan uitkeringsgerechtigden of andere politieke ambtsdragers die deze functie qua tijdsbeslag
en zwaarte beschouwen als een parttime functie. Zij vroegen de regering
of voor deze categorie gedacht zou kunnen worden aan de mogelijkheid
tot keuze voor onderbrengen in de Appa, zodat betrokkenen in aanmerking kunnen komen voor partiële pensioenopbouw en tevens voor andere
verplichtingen of voorzieningen die in onderhavige wet worden geregeld?
De commissie Dijkstal heeft in haar advies aangegeven dat, gezien de
wens tot uniformiteit en consistentie van rechtspositieregelingen, ook
Eerste Kamerleden, commissarissen van de Koningin, burgemeesters en
raads- en statenleden onder de Appa dienen te worden gebracht. Zoals
door de leden van de SGP-fractie is aangegeven heeft de regering te
kennen gegeven het voorstel van de commissie om ook Eerste Kamerleden en raads- en statenleden in de Appa op te nemen niet over te willen
nemen, aangezien het hier gaat om nevenfuncties die naast een hoofdfunctie elders in de samenleving worden uitgeoefend. De Appa heeft als
doel om gewezen ambtsdragers in de gelegenheid te stellen na de uitoefening van een politieke functie elders een passende werkkring te vinden.
Daarnaast voorziet de Appa in de opbouw van een pensioen voor
diegenen die voor hun inkomen primair afhankelijk zijn van de inkomsten
uit een politieke functie. Het bieden van een keuzemogelijkheid voor een
regeling voor pensioen, wachtgeld en arbeidsongeschiktheid (de Apparegeling) voor die ambtsdragers die zelf van mening zijn dat de door hen
vervulde politieke functie een hoofdfunctie betreft, past hier niet bij. Dit
zou, los van de eventuele financiële consequenties, een moeilijk te beargumenteren ongelijkheid in rechtspositionele aanspraken tussen individuele raads- of statenleden met zich brengen.
De leden van de CDA-fractie wezen op het gegeven dat in dit wetsvoorstel
het loopbaanprincipe voor de uitkeringsduur wordt geregeld, maar nog
niet het loopbaanprincipe met betrekking tot de pensioenaanspraken.
Deze leden vroegen de regering of politieke ambtsdragers die bij inwerkingtreding van deze wet nog niet in aanmerking komen voor het
loopbaanprincipe met betrekking tot de pensioenaanspraken tegemoet
kunnen zien dat zij met terugwerkende kracht daarvoor in aanmerking
zullen komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

4

De introductie van een loopbaanprincipe in verband met pensioenaanspraken in de Appa is naar mijn oordeel niet nodig. De invoering van het
loopbaanprincipe voor de uitkeringsrechten heeft uitsluitend tot doel om
opgebouwde uitkeringsrechten van politieke functies niet verloren te doen
gaan. Bij ontslag uit een volgende functie kan de diensttijd uit vorige
functies alsnog worden meegerekend als de onderbreking tussen die
functies een bepaalde duur niet overschrijdt (voor nadere uitleg zie de
beantwoording van de hieronder gestelde vragen over onderbreking in de
diensttijd). Bij pensioen is er geen sprake van het vervallen van opgebouwde diensttijd. Alle vervulde tijd in elke functie wordt omgezet in een
pensioenrecht. Meerdere tijdvakken in eenzelfde politieke functie worden
voor de pensioenberekening samengeteld.
Wat betreft een verdere discussie over het pensioendeel van de Appa
verwijst ik naar het op handen zijnde advies van de commissie Dijkstal
betreffende het pensioenstelsel van de Appa.
De leden van de CDA-fractie constateerden dat het wetsvoorstel de Appauitkering meer in lijn brengt met de huidige werkloosheidsregelingen die
voor werknemers gebruikelijk zijn. De regering refereert eraan dat dit
voortkomt uit het streven de arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid in
lijn te brengen met die voor werknemers. De leden van de CDA-fractie
verbaasden zich erover dat deze lijn niet consequent wordt doorgetrokken. Enerzijds een versobering waar het gaat om de duur van de uitkering als iemand zijn functie verliest, terwijl anderzijds bij het bepalen of
politieke ambtsdragers gebruik zouden kunnen maken van een
levensloopregeling, de regering zich op het standpunt stelt, dat op de
functie van het politieke ambt de verhouding werkgever/werknemer niet
van toepassing kan zijn. Zou het juist voor deze categorie functies niet
wenselijk zijn om een (vorm van) levensloopregeling te introduceren
opdat degene die het politieke ambt een tijd uitoefent ook zelf extra maatregelen kan treffen om zich tegen risico’s te beschermen die specifiek
verbonden zijn aan het ambt, zo vroegen deze leden.
Zoals aangegeven rechtvaardigt een politieke functie een arbeidsvoorwaardenpakket toegesneden op het specifieke karakter van de functie. De
levensloopregeling is vormgegeven als een wettelijk recht voor alle werknemers in de zin van de Wet arbeid en zorg. Benoemde politieke ambtsdragers hebben evenals ambtenaren een publiekrechtelijke aanstelling
(dienstbetrekking). Zij vallen dus onder het werknemersbegrip van de Wet
arbeid en zorg.
Gekozen ambtsdragers hebben geen publiekrechtelijke aanstelling. Zij
vallen daarom niet onder de werknemersdefinitie van de Wet Arbeid en
zorg en hebben dus geen wettelijk recht op deelname aan de levensloopregeling. In het geval zij opteren voor de toepassing van de loonbelasting
(fictief werknemerschap) is er weliswaar geen sprake van een wettelijk
recht op deelname aan de levensloopregeling, maar is het fiscaal wel
toegestaan om aan de levensloopregeling deel te nemen indien de inhoudingsplichtige (de «werkgever») die mogelijkheid biedt.
De levensloopregeling kent geen wettelijk recht op het opnemen van
verlof. Levensloopverlof kan alleen met toestemming van de werkgever
worden opgenomen. Uitzondering hierop is het wettelijk recht op ouderschapsverlof.
Bij politieke ambtsdragers is de vraag lastig te beantwoorden wie als
werkgever moet worden aangemerkt. Er is immers geen sprake van een
werkgevers-werknemersrelatie. Ook komt daarbij de vraag aan de orde of
het mogelijk en wenselijk is om gedurende een beperkte benoemings- of
mandaatsperiode als politiek ambtsdrager gebruik te maken van deze
verlofregeling. Daarnaast kent een politiek ambtsdrager geen werktijdenregeling en verlofaanspraken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

5

Mijn conclusie is dat ondanks het geschetste bijzondere karakter van het
ambt politieke ambtsdragers wel kunnen deelnemen aan een vorm van
levensloop, maar dat het opnemen van levensloopverlof zich lastig laat
combineren met een functie als politiek ambtsdrager. Vanwege dit bijzondere karakter kennen politieke ambtsdragers een aantal specifieke rechtspositionele voorzieningen. In dit kader zij erop gewezen dat bij werknemers de levensloopregeling is ingevoerd gelijktijdig met de afschaffing
van de fiscale faciliëring van VUT en prepensioen. De Appa kent daarentegen een specifiek wachtgeldregime tot de 65-jarige leeftijd voor politieke
ambtsdragers die op latere leeftijd uittreden.
Het ligt naar de opvatting van de regering om bovenstaande redenen voor
de hand dat politieke ambtsdragers die deelnemen aan de levensloopregeling geen levensloopverlof opnemen, maar het spaartegoed reserveren voor een eventuele functie na een politieke carrière. Ook bestaat de
mogelijkheid het spaartegoed aan te wenden als aanvullende (eenmalige)
uitkering na afloop van de wachtgelduitkering op grond van de Appa. In
het laatste geval is van belang dat het opgebouwde spaartegoed dan
wordt aangemerkt als loon uit vroegere dienstbetrekking en ineens tot
uitbetaling komt met het daarbij horende belastingtarief. Er bestaat in dat
geval geen recht op de levensloopkorting.
De leden van de CDA-fractie constateerden dat het loopbaanprincipe ook
zal worden gehanteerd bij de vaststelling van de zogeheten uitkering. Dit
betekent dat voor de bepaling van de diensttijd van tien jaar die noodzakelijk is om op 55-jarige leeftijd in aanmerking te komen voor een voortgezette uitkering de duur van de opeenvolgende Appa-functies bij elkaar
wordt opgeteld. De leden van de CDA-fractie vroegen of zij het goed lezen
dat inbreuken op de bestaande rechtspositionele aanspraken zoveel
mogelijk worden voorkomen, maar dat voor de hier genoemde categorie
het wél mogelijk is bij de toekenning van de uitkering de diensttijd in
eerdere functies in aanmerking genomen kan worden voor de berekening
van de uitkeringsduur? Zij vroegen de regering tevens in te gaan op het
begrip «zonder wezenlijke onderbreking» zoals gehanteerd bij de aansluiting van verschillende politieke functies?
De in het wetsvoorstel opgenomen overgangsmaatregel met betrekking
tot de verhoging van de verlengde uitkering van 50 naar 55 jaar houdt in
dat deze maatregel pas ingaat bij de aanvang van de eerstvolgende
zittingstermijn van de politieke ambtsdragers na de inwerkingtreding van
de wijzigingswet. Dit betekent dat de rechtspositie van de ambtsdragers
die hun functie bekleden op het moment van inwerkingtreding van de
wetswijziging niet wordt aangetast.
Met de term «wezenlijke onderbreking» in de Memorie van toelichting
wordt bedoeld de onderbreking zoals die in de Appa-bepalingen is neergelegd. Voor de berekening van de uitkeringsduur wordt in de Appa rekening gehouden met de reële onderbrekingen tussen voorafgaande Appafuncties. Of diensttijd die voorafgaat aan een onderbreking meegeteld
wordt, hangt af van de lengte van die onderbreking ten opzicht van de
totale duur van de diensttijd. Is de onderbreking langer dan een zesde
deel van die totale tijd, dan telt de voorliggende diensttijd niet mee. Is de
onderbreking gelijk of korter, dan telt de tijd vóór de onderbreking wel
mee voor de uitkeringsduur. In het wetsvoorstel wordt deze rekenmethode
toegepast op de tijd doorgebracht in alle andere voorgaande politieke
functies.
De leden van de PvdA-fractie hadden met instemming kennisgenomen
van het voornemen van de regering om burgemeesters en commissarissen van de Koning onder de wet Appa te brengen. Deze leden waren
van mening dat het antwoord op de vraag of de transitie zonder een
overgangsregeling plaats kan vinden niet helemaal duidelijk wordt in dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

6

voorstel. Zij vroegen de regering te verduidelijken of er een waterdichte
overgang mogelijk is zonder dat rechtspositionele aspecten in het
gedrang komen? Kan bovendien worden meegedeeld waarom de kwestie
van het loopbaanprincipe in relatie tot de Appa niet in het voorliggend
wetsvoorstel kon worden opgenomen?
Op dit moment vindt nog overleg plaats met het Georganiseerd Overleg
Burgemeesters en de commissarissen van de Koningin over de wijze
waarop overgang naar de Appa zal geschieden. Voor individuele gevallen
kan overgang naar de Appa leiden tot relatieve materiele nadelen. Een en
ander is mede afhankelijk van individuele factoren als arbeidsduur en
leeftijd. Uitgangspunt bij genoemd overleg is dat de overgang naar de
Appa in individuele gevallen niet tot onevenredige nadelen zal leiden.
Het wetsvoorstel brengt de Appa-uitkering meer in lijn met de huidige
werkloosheidsregelingen, hetgeen resulteert in een versobering. De leden
van de PvdA-fractie vroegen de regering te verklaren waarom in geval van
ingaan van een verlengde uitkering tot 65 jaar niet is gekozen voor een
leeftijd van 57,5 in plaats van 55 jaar. Zou dit niet meer in overeenstemming zijn met de positie van reguliere werknemers dan de keuze voor 55
jaar? Waarom worden 55-jarigen die op een verlengde wachtgeldregeling
aanspraak kunnen maken, vrijgesteld van de sollicitatieplicht?
De regering heeft in het voorliggende wetsvoorstel het advies van de
commissie Dijkstal zoveel mogelijk overgenomen. Ook voor de leeftijd
waarop de verlengde uitkering tot 65 jaar in kan gaan is gekozen voor het
volgen het advies van de commissie. Dit mede gezien het advies van de
Raad van State op dit onderdeel. De Raad onderschrijft in zijn advies de
redengeving voor een specifieke wachtgeldvoorziening als zodanig voor
politieke functies. De Raad merkt op dat zo’n voorziening, naast een factor
als de bezoldiging, onder meer ook van betekenis is voor de werfkracht
van deze functies. De Raad wijst daarbij op het tijdelijke karakter van politieke functies en het, in de ogen van de Raad, groter wordende afbreukrisico. De Raad stelt dat het voor de werfkracht van politieke functies van
belang is hoe groot betrokkene de kans schat dat hij of zij na terugtreden
uit zo’n functie elders weer gemakkelijk aan de slag komt, en in hoeverre
het vervuld hebben van een politieke functie herintreding naar verwachting zal bevorderen of belemmeren. De Raad van State stelt vervolgens
dat voor 50-plussers geldt het hier gaat om een categorie personen wier
ervaring hen op zichzelf een geschikte kandidaat kan doen zijn voor een
politieke functie, maar die bij verlies van deze functie niet altijd meer
gemakkelijk toegang hebben tot een passende functie op de arbeidsmarkt.
De regering heeft in het nader rapport aangegeven de visie van de Raad
maar gedeeltelijk te delen, waar deze constateert dat de versobering het
specifieke karakter van de wachtgeldvoorziening voor politieke ambtsdragers zou kunnen aantasten en daarmee de werfkracht van politieke functies ongunstig zou beïnvloeden. De opmerkingen van de Raad brengen de
regering er wel toe om wat betreft de voorgestelde leeftijd voor een
verlengde wachtgelduitkering vooralsnog aan te sluiten bij het oorspronkelijk door de commissie Dijkstal gedane voorstel. In het nader rapport en
de memorie van toelichting heeft de regering aangegeven van mening te
zijn dat in de toekomst bezien moet worden of deze leeftijd in fasen moet
worden verhoogd. Wellicht dat in de toekomst alsnog beter kan worden
aangesloten bij de voorgestane leeftijd voor de sollicitatieplicht voor
gewezen ambtsdragers jonger dan 57,5 jaar. Echter, eerst wil de regering
bezien of het met dit wetsvoorstel voorgestane pakket aan maatregelen
het door de Raad van State veronderstelde effect op de werfkracht van
politieke ambtsdragers heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

7

De leden van de SP-fractie verzetten zich tegen het onder de Appa
brengen van burgemeesters en commissarissen der Koning. Zij menen
dat deze functionarissen politiek onafhankelijk kunnen zijn zonder dat zij
meer geld krijgen bij aftreden dan anderen. De leden van de SP-fractie
vroegen de regering of zij dit beargumenteerd kan bevestigen dan wel
ontkennen. Kan zij bijvoorbeeld cijfers geven over de gemiddelde zittingsduur van politici ten opzichte van gemiddelde werknemers, zo vragen
deze leden.
De regering deelt de opvatting van de leden van de SP-fractie niet, dat
burgemeesters en commissarissen van de Koningin onder de Appa in het
algemeen meer geld zouden krijgen dan anderen. De wachtgeld- en
pensioenaanspraken van deze ambtsdragers zijn sterk afhankelijk van
individuele factoren zoals leeftijd en arbeidsduur. In individuele gevallen
kan overgang naar de Appa leiden tot een versobering van aanspraken,
terwijl in andere gevallen sprake kan zijn van een beperkte materiële vooruitgang. Wat betreft de zittingsduur van politici ten aanzien van gemiddelde werknemers kan worden aangegeven dat bijvoorbeeld de zittingsduur van een wethouder gemiddeld 6,5 jaar bedraagt, terwijl werknemers
bij de rijksoverheid gemiddeld 13 jaar bij één werkgever hun functie
vervullen.
De leden van de SP-fractie vroegen de regering of het ook zo kan zijn dat
de wachtgeldregeling het zogenaamde afbreukrisico in de hand werkt,
juist omdat het politici de mogelijkheid verschaft om door niets doen toch
te verdienen, zo stelden deze leden. Zij vroegen de regering dit gegeven te
analyseren en te zeggen welke beleidsmatige consequenties dit moet
hebben.
Daarnaast vroegen deze leden om een reactie op de stelling dat de maatregelen die in het voorstel zijn vervat, niet wezenlijk de onacceptabele
bevoorrechting van politici zal verbeteren.
Tenslotte wezen deze leden de regering op het feit dat volgens de Wet
gelijke behandeling, een uitwerking van het gelijkheidsbeginsel in de
Grondwet, er voor onderscheid een objectief onderscheid te maken moet
zijn. Zij vroegen de regering hierop ten principale in te gaan.
De regering verwijst in reactie op bovenstaande vragen van de leden van
de SP-fractie naar het totale pakket aan maatregelen dat door de
commissie Dijkstal is voorgesteld en door de regering is uitgewerkt in
voorliggend wetsvoorstel. De voorgestelde maatregelen betreffen een
stevige versobering van het Appa-wachtgeldregime waaronder een beperking van de uitkeringsduur voor ambtsdragers jonger dan 50 jaar, een
verhoging van de leeftijd voor een voortgezette uitkering tot 65 jaar en de
introductie van een sollicitatieplicht. In zoverre kan de regering de opvatting van de SP-fractie aangaande het totale pakket aan maatregelen niet
delen.
Het gelijkheidsbeginsel gaat uit van gelijke behandeling van gelijke
gevallen. Zoals reeds eerder uiteen is gezet is een politieke functie een
functie die erg ongewis kan zijn, geen (of een zeer beperkte) ontslagbescherming kent en beduidend meer risico met zich brengt dan een functie
in loondienst. Los van het gegeven dat er dus in relatie tot werknemers
geen sprake is van gelijke gevallen, ligt de rechtvaardiging van het onderscheid in genoemde grotere risico’s en de afwezigheid van rechtsbescherming.
De leden van de D66-fractie constateerden dat invoering van het
loopbaanprincipe betekent dat de arbeidsduur van verschillende functies
als politieke ambtsdrager bij elkaar kunnen worden opgeteld. Zij vroegen
de regering of er ook consequenties kunnen zijn voor de hoogte van de te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

8

ontvangen uitkering bij uittreding. Daarnaast vroegen deze leden een
nadere precisering en onderbouwing van het standpunt van de regering
in het nader rapport dat zij de visie van de Raad van State, dat een versobering van de uitkeringsrechten van politieke ambtsdrager de werfkracht
van politieke functies negatief beïnvloedt, «maar gedeeltelijk» deelt.
De hoogte van een Appa-wachtgelduitkering is ook na introductie van het
loopbaanprincipe afhankelijk van de hoogte van de bezoldiging op het
moment van aftreden. De vraag of een uitkering hoger of lager uit zal
pakken, dan het geval zal zijn zonder loopbaanprincipe, is afhankelijk van
de individuele situatie. Bijvoorbeeld een ambtsdrager van 54 jaar, die vier
jaar minister is geweest en vervolgens vier jaar Tweede Kamerlid, zal na
afloop van het kamerlidmaatschap een uitkering ontvangen die gebaseerd
is op de schadeloosstelling van een Tweede Kamerlid met een maximumduur van zes jaar, gebaseerd op een voorliggende diensttijd van acht jaar.
Overigens heeft deze ambtsdrager recht op vier jaar uitkering als gewezen
minister, onder verrekening van de schadeloosstelling als kamerlid.
Een ambtsdrager van 49 jaar die vier jaar gedeputeerde is geweest en
vervolgens vier jaar wethouder zal een uitkering ontvangen op basis van
de wethoudersbezoldiging met een maximumduur van vier jaar. Ook hier
heeft de ambtsdrager recht op uitkering als gewezen gedeputeerde onder
verrekening van de wethouderswedde.
Bij elk ontslag als politiek ambtsdrager wordt de voorliggende tijd als
ambtsdrager meegenomen voor de berekening van de uitkeringsduur,
uiteraard rekening houdend met onderbrekingen op de manier als
beschreven bij het antwoord op de desbetreffende vraag van de
CDA-fractie.
Wat betreft de gevolgen van een versobering van uitkeringsrechten op de
werfkracht van politieke functies ziet de regering geen aanleiding te
veronderstellen dat het meer in lijn brengen van de rechtspositieregelingen van politieke ambtsdragers met de voor werknemers gebruikelijke regelingen van grote invloed zal zijn op de werfkracht. Zoals de
commissie Dijkstal in haar adviesrapport «Over dienen en verdienen»
meldt worden de woorden het «dienen van de publieke zaak» vaak
gebruikt om aan te duiden dat het werken in het openbaar bestuur
bijzonder is. De regering deelt de inschatting dat dit de doorslaggevende
factor is om bij de overheid te gaan werken of een politiek ambt te
ambiëren. In die zin onderscheiden politieke ambtsdragers en ambtenaren
zich per definitie van andere werkenden. Een keuze voor de marktsector
kan in veel gevallen tot betere arbeidsvoorwaarden leiden, maar dit speelt
bij de keuze voor een betrekking in de publieke dienst in het algemeen
geen doorslaggevende rol. In zoverre verwacht de regering dan ook geen
directe effecten van de voorgestelde maatregelen op de werfkracht van
politieke functies.
Invoering van de verplichting werk te zoeken en het recht op
outplacementvoorziening
Bij het gericht zoeken naar en verwerven van een nieuwe functie kan een
vergoeding van gemaakte kosten worden toegekend, merkten de leden
van de CDA-fractie op. Enerzijds kan een verzoek om een outplacement
een verplichtend karakter krijgen, waardoor de vergoeding niet wordt
gemaximeerd, anderzijds ontstaat wel een maximering als de betrokkene
op eigen verzoek een outplacementtraject wil ingaan. Kan deze regeling
nader beschouwd worden in het licht van de opmerking eerder in paragraaf 5 van de memorie van toelichting, waarin gesteld wordt dat «politieke functies zelfstandige functies zijn met een groot afbreukrisico,
gebonden aan verkiezingen en het rekruteringstraject van politieke
partijen»? Kan het in dit verband ook zijn dat de verantwoordelijkheid
voor een outplacementtraject bij de politieke partij ligt en is dan ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

9

sprake van een mogelijke maximering als het traject «op eigen verzoek»
zou worden ingegaan?
Het outplacementtraject is gericht op het spoedig vinden van een
passende betrekking elders na beëindiging van een politieke functie. Zoals
in de memorie van toelichting is aangegeven speelt bij de afweging of een
outplacementtraject verplicht wordt opgelegd de vraag een rol in
hoeverre het bestuursorgaan dat de uitkering financiert, meent dat er zich
voor de gewezen politieke ambtsdrager gerede kansen op de arbeidsmarkt voordoen en dat een gerichte inspanning noodzakelijk is om die
kansen te benutten. Het ligt voor de hand bij opgelegde outplacement de
vergoeding niet te maximeren, maar de hoogte over te laten aan het
betreffende bestuursorgaan. Wat betreft een mogelijke verantwoordelijkheid van politieke partijen bij outplacement wil ik er op wijzen dat
aanspraak voor outplacement deel uitmaakt van het totale pakket aan
rechtspositionele voorzieningen van een politieke ambtsdrager. De verantwoordelijkheid voor deze rechtspositionele aanspraken berust bij de overheid waar het politieke ambt is vervuld. In zoverre kan er geen sprake zijn
van een verantwoordelijkheid voor de politieke partij. De verantwoordelijkheid van politieke partijen ten aanzien van politieke ambtsdragers
betreft onder andere de werving en selectie van kandidaten voor politieke
functies. Vanzelfsprekend maken politieke partijen in dit kader ook gebruik
van gewezen ambtsdragers die reeds hun sporen in de vervulling van een
politieke functie hebben verdiend. In die zin hebben politieke partijen ook
een zekere interne verantwoordelijkheid.
De leden van de CDA-fractie hadden nog een vraag wat voor sancties de
sollicitatieverplichting met zich mee kan brengen voor die politieke ambtsdragers die bij inwerkingtreding van de wet ouder zijn dan 55 jaar en
aanspraak mogen doen op de maximale uitkeringsduur van zes jaar.
Deze leden vroegen of zij het goed zien dat deze gewezen ambtsdragers
tot de leeftijd van 571/2 jaar een sollicitatieplicht hebben en daarna
daarvan zijn vrijgesteld of blijft de sollicitatieplicht gelden gedurende de
gehele periode van zes jaar?
Het onderhavige wetsvoorstel introduceert een sollicitatieplicht voor
gewezen ambtsdragers in de Appa tot de leeftijd van 57,5 jaar. Uitzondering daarbij is de gewezen ambtsdrager met een leeftijd van 55 jaar en
een «diensttijd» van langer dan tien jaar en op basis daarvan recht heeft
op een verlengde uitkering. Genoemde ambtsdrager is in het wetsvoorstel
vrijgesteld van de sollicitatieplicht. Het voorbeeld genoemd door de leden
van de CDA-fractie betekent inderdaad dat een ambtsdrager ouder dan 55
jaar, die aanspraak heeft op een uitkeringduur van maximaal zes jaar, tot
de leeftijd van 57,5 jaar dient te solliciteren.
De Appa geeft een politieke ambtsdrager recht op wachtgeld, ongeacht de
reden van zijn vertrek, aldus de leden van de VVD-fractie. Het kan
gebeuren dat iemand wegens politieke redenen zijn ambt neerlegt dan
wel dat iemand na afloop van een periode niet meer terugkeert, omdat de
politieke partij waartoe hij behoort, hem niet opnieuw kandideert, ofwel
omdat zijn partij niet genoeg zetels heeft behaald. Maar het kan evengoed
voorkomen dat iemand gedurende zijn ambtsperiode vrijwillig, zonder
politieke problemen, zijn functie als volksvertegenwoordiger dan wel als
bestuurder neerlegt. In de huidige situatie kan dat er toe leiden dat
iemand zes jaar en nog langer recht op wachtgeld heeft. Heeft de regering
overwogen een verschil in ontslaggronden in de Appa op te nemen?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie daarop een reactie van de
regering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

10

Het opnemen van een verschil in ontslaggronden voor politieke ambtsdragers in de Appa is in theorie een mogelijkheid, maar zal in de uitvoeringspraktijk op grote bezwaren stuiten. Immers, zoals eerder aangegeven kan
de reden van ontslag zijn ingegeven door politieke of persoonlijke
oorzaken of andere omstandigheden die veelal buiten het betrokken individu kunnen zijn gelegen. Een beoordeling van het functioneren van politieke ambtsdragers is primair aan het electoraat en de politieke partijen.
De vraag is wie de legitimiteit van de ontslagrond van een politieke
ambtsdrager zou moeten toetsen. Dit mede tegen de achtergrond dat
politieke ambtsdragers ontslagbescherming ontberen.
Het wetsvoorstel voorziet in een verplichting voor politieke ambtsdragers
om actief naar nieuw werk te zoeken als het publieke ambt is beëindigd.
Hoewel de leden van de VVD-fractie in 2003 tegen de motie-Marijnissen
hebben gestemd, achten zij, in het licht van de aanscherping van de
sociale zekerheidswetten voor gewone werknemers, een sollicitatieplicht
voor gewezen ambtsdragers, een logische stap. Daarbij hoort dan wel de
ondersteuning bij het zoeken van nieuw werk. Wel vroegen deze leden
waarom de regering er niet voor heeft gekozen om de sollicitatieplicht pas
zes maanden na het aftreden in te laten gaan, want de kans bestaat dat
deze politieke ambtsdragers weer terugkeren. Na een kabinetsformatie
bijvoorbeeld is dat zeker niet uitgesloten. In de parlementaire geschiedenis zijn er vele voorbeelden van gewezen volksvertegenwoordigers die,
zittend in de «wachtkamer», na de formatie, hun oude plaats weer
innemen. Als daarop kans bestaat, is de kans niet groot dat een eventuele
werkgever iemand die in die positie verkeert, zal aanstellen. Gaarne
krijgen de leden van de VVD-fractie daarop een reactie van de regering.
De kans dat een gewezen ambtsdrager na een formatie terugkeert in een
politieke functie, zoals de leden van de VVD-fractie stelden, is inderdaad
niet denkbeeldig. Echter een antwoord op de vraag in hoeverre deze kans
in een individueel geval reëel is, is sterk afhankelijk van externe factoren
zoals de samenstelling van een coalitie en de rol van de politieke partijen
daarbij. Een dergelijke mogelijkheid is voor de regering geen aanleiding
om voor alle politieke ambtsdragers de sollicitatieplicht anders dan voor
reguliere werkloosheidsregelingen, een half jaar later in te laten gaan.
Daarbij is het stellen van een periode van zes maanden arbitrair. Daarnaast wijst de praktijk uit dat de kans om te reïntegreren het grootst is in
de eerste maanden na het ingaan van de werkloosheid. Door de sollicitatieplicht pas zes maanden na het aftreden te laten ingaan, wordt een kansrijke periode voor reïntegratie onbenut gelaten voor de totale groep van
gewezen ambtsdragers. In het door de leden van de VVD-fractie
genoemde voorbeeld gaat het om een beperkte groep volksvertegenwoordigers, nl. degenen die (1) opnieuw verkiesbaar zijn, (2) na de verkiezing
niet in de kamer zijn teruggekeerd wegens boven hen op de lijst
geplaatste kandidaten en (3) na de formatie terugkeren wegens opengevallen plaatsen van kamerleden die in het kabinet plaatsnemen. De uitwerking van de reïntegratiemaatregelen in de algemene maatregel van
bestuur en eventuele lagere regelingen zal overigens zodanig zijn dat bij
het opleggen van verplichtingen om nieuw werk te zoeken, rekening
gehouden wordt met dergelijke individuele omstandigheden.
De leden van de SP-fractie vroegen de regering uit te leggen hoe de sollicitatieplicht vorm zal krijgen. Wie zal controleren of politici solliciteren?
Kan de regering inzicht geven in de bepalingen die in de AMvB genoemd
in het vierde lid van artikel 7a, 52a en 132a zullen komen te staan? Acht de
regering het juist om de bepaling die de werkelijke regels voor politici zal
inhouden, niet door de Kamer te laten vaststellen, zo vroegen deze leden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

11

Omdat in het wetsvoorstel is uitgegaan van de reïntegratieplicht van
werknemers, wordt ook in de bij algemene maatregel van bestuur te
stellen regels zo veel mogelijk als uitgangspunt gehanteerd de inhoud van
de uitvoeringsbesluiten voor werknemers. Er komen overigens op korte
termijn veranderingen in de reïntegratiemaatregelen van werkzoekenden
in de marktsector. Het reïntegratiebeleid voor politieke ambtsdragers zal
daarbij aansluiten. De algemene maatregel van bestuur betreffende de
reïntegratiemaatregelen voor Tweede Kamerleden zal via een voorhangprocedure tot stand komen.
De verplichting tot het actief zoeken naar en accepteren van aangeboden
werk wordt in het wetsvoorstel vormgegeven in een aantal bepalingen
naar analogie van soortgelijke bepalingen in de Werkloosheidswet. Bij
algemene maatregel van bestuur zullen regels worden gesteld over de
feitelijke activiteiten die van de voormalig politieke ambtsdrager worden
verwacht om zijn werkloosheid zo spoedig mogelijk te beëindigen. Het
betreft voorschriften over de vorm waarin en de frequentie waarmee de
ambtsdrager moet proberen zo spoedig mogelijk weer aan het arbeidsproces deel te nemen. Ook worden regels gegeven voor de aanvraag en
de betaling van de vrijwillige of verplichte outplacementvoorziening.
Om de verplichting om werk te zoeken te kunnen handhaven wordt tot
slot een sanctiebepaling opgenomen. De feitelijk te treffen sancties
worden ook vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur.
In de algemene maatregel van bestuur zal voorts worden opgenomen dat
de uitvoering van de sollicitatieplicht en de reïntegratie van werkzoekenden voor alle Appa-wachtgeldgerechtigden wordt neergelegd bij een
door het bestuursorgaan te contracteren onafhankelijke uitvoeringsorganisatie. Voorts zal worden geregeld dat bij de aanvang van de Appa
wachtgelduitkering binnen drie weken door de uitvoeringsorganisatie
voor betrokkene een individueel reïntegratieplan wordt vastgesteld met
afspraken over gerichte ondersteuning en de (sollicitatie)verplichtingen
van betrokkene. Na drie maanden vindt een zogeheten poortwachterstoets plaats. Bij voortdurende werkloosheid wordt de begeleiding geïntensiveerd. Vervolgens vindt op grond van het (aangepaste) reïntegratieplan
per drie maanden een soortgelijke beoordeling plaats.
In de algemene maatregel van bestuur zal een ontheffingsmogelijkheid
van de sollicitatieplicht in verband met individuele omstandigheden
worden opgenomen.
Voor politieke ambtsdragers is er geen aanleiding een afwijkend sanctieregime dan dat van de WW in te voeren maar dit zal wel minder gedetailleerd worden vormgegeven dan het zogeheten Maatregelenbesluit voor
werknemers. Bij het niet nakomen van de in het reïntegratieplan gemaakte
afspraken meldt de uitvoeringsorganisatie dit aan het betrokken bestuursorgaan. Het bestuursorgaan beoordeelt vervolgens de kennisgeving van
de uitvoeringsinstelling op mogelijk verwijtbaar gedrag en legt indien
nodig de sanctie op.
De leden van de D66-fractie constateerden dat de regering enerzijds
meent dat het voor voormalig politiek ambtsdragers «vaak veel tijd en
moeite» kost om passend werk te vinden, terwijl de regering anderzijds in
het Nader Rapport, onder 1, antwoordt dat «politici na hun ontslag of
terugtreden arbeidsmarktproblemen ondervinden die sterk afwijken van
andere beroepsgroepen.» Deze leden vroegen de regering om een toelichting op de vraag hoe deze twee uitspraken zich tot elkaar verhouden.
Zoals eerder is vermeld wordt een politieke functie vaak voor een
beperkte periode uitgeoefend. In veel gevallen wordt een maatschappelijke carrière voor deze uitoefening onderbroken en is de uiteindelijke duur
van een politieke carrière ongewis. Dit betekent dat de planning van een
politieke carrière lastig is en dat men na afloop daarvan min of meer «met
lege handen» kan staan. Immers de voortgang van een politieke carrière is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

12

voor een belangrijk deel afhankelijk van de samenstelling van kandidatenlijsten door politieke partijen, verkiezingsuitslagen of uiteindelijk de
college of kabinetsformatie. Deze ongewisheid leidt ertoe dat ook de planning voor de periode na het bekleden van een politieke functie lastig is.
Dit geldt met name voor die ambtsdragers die gedurende een groter
aantal jaren een politieke functie hebben uitgeoefend. Tenslotte kan terugkeer naar de oude functie die voor het politieke ambt werd uitgeoefend
niet wenselijk of mogelijk zijn. Zoals eerder beschreven leiden de bijzondere kenmerken van het ambt ertoe dat de arbeidsmarktpositie van politieke ambtsdragers afwijkt van de arbeidsmarktperspectieven van andere
beroepsgroepen.
Doorwerking pensioenakkoord 2003 inzake pensioenen van
overheidspersoneel
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering bereid is om met een
voorstel voor een nabestaandenpensioen op opbouwbasis te komen, nog
voor de plenaire behandeling van dit wetsvoorstel?
De leden van de PvdA-fractie vroegen of het gewenster en mogelijk is om
het «totaalplaatje» van de Appa inclusief een mogelijke oplossing volgens
de Wet Vut prepensioen en introductie levensloopregeling te presenteren.
Zo ja, op welke manier en op welke termijn zou hier invulling aan kunnen
worden gegeven? Zo nee, waarom dit niet wordt overwogen?
In de memorie van toelichting meldt de regering dat in het najaar van
2003 werkgevers en werknemers bij de overheid een akkoord hebben
bereikt over de invoering van een aantal versoberende maatregelen in het
ambtelijke pensioen. In dat kader vragen de leden van de VVD-fractie
graag de aandacht van de regering voor de zogeheten «inbouw van de
AOW». Bij de ambtelijke pensioenen worden het ABP-pensioen en de
AOW als het ware in elkaar geschoven en wordt de ABP-uitkering gekort.
Deze inbouw wordt ook toegepast op de Appa-pensioenen. De inbouw op
het ambtelijke pensioen (en dus ook op de Appa) werd tot voor kort geïndexeerd naarmate in de jaren na de pensionering de AOW steeg. Voor
ambtenaren is de inbouw zelf gehandhaafd, maar is met ingang van
1 januari 2003 aan de indexering een einde gemaakt. De leden van de
VVD-fractie vroegen of zij het goed zien dat dit niet is gebeurd met de
Appa-pensioenen? Is er hier sprake van een verschil tussen ambtenaren
en politieke ambtsdragers? Zo ja, wat zijn daarvan de redenen? Heeft de
regering het voornemen een einde aan dit verschil te maken en de inbouw
met terugwerkende kracht tot 1 januari 2003 te bevriezen? Deze leden
vroegen hierop een reactie van de regering.
De leden van de D66-fractie meenden dat de «gewijzigde systematiek van
indexeren» zou kunnen worden ingevoerd zonder te wachten op nadere
advisering, of de uitwerking daarvan omdat de redelijkheid van de huidige
indexeringssystematiek betwijfeld kan worden. Deze leden vroegen een
reactie van de regering hierop.
Voor bovenstaande vragen van genoemde fracties geldt dat deze betrekking hebben op het pensioendeel van de Appa. Zoals hierboven reeds is
vermeld is de commissie Dijkstal gevraagd te adviseren over de modernisering van de Appa-pensioenen. Dit mede tegen de achtergrond van de
recente wijzigingen in het ABP-reglement zoals gewijzigde franchise,
voorwaardelijke indexatie en middelloonstelsel.
De gewijzigde inbouw van de AOW in de ambtelijke pensioenen is nog
niet doorvertaald in de Appa-pensioenen. De suggestie om de inbouwsystematiek terstond te wijzigen is niet verstandig aangezien de materiële
consequenties voor verschillende categorieën Appa-gerechtigden nog niet
helder zijn.
Het zou bovendien een ingrijpende en gecompliceerde wijziging van de
Appa betekenen als de inbouw omgezet moet worden naar de systema-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

13

tiek van het ABP-pensioen. Dit mag blijken uit het feit dat de Appa uitgaat
van aanpassing van de inbouw AOW en franchise over drie verschillende
tijdvakken, te weten diensttijd voor 1 januari 1986, diensttijd tussen
1 januari 1986 en 1 januari 1995 en diensttijd ingaande 1 januari 1996.
Voor de eerste twee tijdvakken wordt voor de inbouw ook nog rekening
gehouden met de burgerlijke staat en de leeftijd van de partner. Er zullen
bijvoorbeeld ook correctiefactoren en toeslagen moeten worden berekend
voor de genoemde tijdvakken. Bovendien vereist het een wijziging van
geautomatiseerde systemen bij uitvoerende instanties voor de berekening
van de Appa-pensioenen als van het inbouwsysteem wordt overgestapt
naar een indexatiesysteeem van aanvullend pensioen.
Vervolgens zal een uitvoeringstoets moeten uitwijzen met ingang van
welke datum uitvoerende instanties de nieuwe inbouwsystematiek
kunnen gaan uitvoeren.
Ik deel de opvatting dat de gewijzigde inbouw van de AOW en
indexeringswijze in de Appa aanpassing behoeven. Ik zal zo spoedig
mogelijk na het uitbrengen van het advies van de commissie Dijkstal over
de modernisering van de Appa-pensioenen bezien of dit een eigenstandig
wetgevingstraject vereist.
Uitvoering
Voor de uitvoerbaarheid van het loopbaanprincipe is het nodig dat het
bevoegde bestuursorgaan een soort «diensttijdverklaring» opstelt. De
regering zal bevorderen dat dergelijke verklaringen door de desbetreffende overheidsorganen zullen worden verstrekt. Maar nergens is vastgelegd dat zo’n verklaring moet worden verstrekt, terwijl zo’n verklaring
straks voor de politieke ambtsdragers wel een belangrijk document voor
het verkrijgen van wachtgeld is. Verdient het geen aanbeveling om deze
verklaring in een regeling vast te leggen: ófwel bij wet ófwel bij algemene
maatregel van bestuur? De leden van de VVD-fractie vroegen hierop een
reactie van de regering.
Uit een oogpunt van terughoudendheid van regelgeving meent de regering dat een wettelijke regeling voor het afgeven van een dergelijke
verklaring te veel van het goede is. Ook zonder zo’n verklaring moet de
ambtsdrager op basis van eigen benoemings- en ontslagbesluiten kunnen
aantonen dat hij of zij gedurende een bepaalde periode ambtsdrager is
geweest. De verklaring is alleen bedoeld als aanvullende serviceverlening
om de uitvoering te vergemakkelijken.
Financiële gevolgen
De leden van de D66-fractie vroegen de regering in te gaan op de betekenis van de frase «zonder wezenlijke onderbreking» als zij met betrekking
tot de invoering van het loopbaanprincipe schrijft dat de periode als politiek ambtsdrager «zonder wezenlijke onderbreking» moet aansluiten op
de laatste functie.
Voor wat betreft de term «wezenlijke onderbreking» verwijs ik naar het
eerdere antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie in het
gedeelte betreffende de strekking van het wetsvoorstel. Een relatief lange
onderbreking tussen twee politieke functies kan tot gevolg hebben dat
voorliggende tijd buiten beschouwing blijft voor de berekening van de
uitkeringsduur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

14

Inwerkingtreding
De leden van de VVD-fractie vroegen de regering per maatregel dan wel
complex van maatregelen een verduidelijking te geven van de diverse
momenten van inwerkingtreding, rekening houdend met de eerstvolgende verkiezingen. In het bijzonder waren zij geïnteresseerd in de inwerkingtreding van de verhoging van de leeftijd van 50 naar 55 jaar. Gaarne
kregen zij een verduidelijking, mede aan de hand van een paar voorbeelden.
In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat alle burgemeesters
vóór de invoering van de gekozen burgemeester in 2010 onder de Appa
zullen worden gebracht. De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering nog steeds uitgaat van deze termijn.

Inwerkingtreding maatregelen materiële rechtspositie
De verkorting van de uitkeringsduur voor ambtsdragers jonger dan 50 jaar
geldt voor nieuw toe te kennen uitkeringen na inwerkingtreding van de
wet, te weten de dag na publicatie in het Staatsblad. In de praktijk zal de
maatregel in het overgrote deel van de gevallen gaan gelden voor uitkeringen toegekend na afloop van de huidige zittingstermijn, dat wil zeggen
de zittingstermijn die geldt op het moment van inwerkingtreding van het
wetsvoorstel. Voor degenen die tussentijds aftreden gaat de maatregel
uiteraard direct in.
De verhoging van de leeftijd van 50 naar 55 jaar voor toekenning van een
uitkering tot 65 jaar gaat in voor nieuw toe te kennen uitkeringen bij
aftreden of ontslag na de eerstvolgende verkiezingen of benoeming na de
inwerkingtreding van de wet. Een kamerlid dat aftreedt vóór de eerstvolgende verkiezingen of in verband met de eerstvolgende verkiezingen zijn
lidmaatschap beëindigt, heeft recht op de verlengde uitkering als hij op
het moment van beëindiging ouder is dan 50 jaar (huidige regime). Beëindiging van het kamerlidmaatschap ná de eerstvolgende verkiezingen leidt
alleen tot toekenning van een verlengde uitkering als men op het moment
van beëindiging 55 jaar of ouder is (nieuwe regime). Voor de benoemde
ambtsdragers als gedeputeerde en wethouder geldt een overeenkomstige
regeling, zij het gerelateerd aan de verkiezing van provinciale staten,
respectievelijk de gemeenteraad.
Het loopbaanprincipe gaat in voor nieuw toe te kennen uitkeringen na
inwerkingtreding van de wet. Bij toekenning zal gerekend worden met alle
voorliggende ambtsperiodes, ook die periodes die liggen voor de datum
van inwerkingtreding van de wet.

Inwerkingtreding maatregelen reïntegratie
De verplichtingen met betrekking tot het zoeken van nieuw werk gaan
gelden direct bij inwerkingtreding van de wet voor alle bestaande en
nieuw toe te kennen uitkeringen. Ambtsdragers die nu een uitkering
hebben, moeten na inwerkingtreding van de wet tot de leeftijd van 57,5
jaar ook voldoen aan de genoemde verplichtingen.
Het tijdstip van de werking van de Appa voor burgemeesters en commissarissen van de Koningin zal bij koninklijk besluit worden vastgesteld.
De leden van de D66-fractie stelden vast dat de regering het voornemen
heeft bij de invoering van onderhavige wijzigingen «bestaande rechtspositionele aanspraken» zoveel mogelijk te zullen respecteren. De aan het
woord zijnde leden vroegen de regering toe te lichten in welke mate de
voorgestelde invoeringswijze met dit principe in overeenstemming is, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

15

in hoeverre voor oude gevallen de huidige wetgeving zou moeten gelden.
Er zijn volgens deze leden namelijk scenario’s denkbaar waarbij politieke
ambtsdragers van boven de 50 jaar die momenteel bij uittreding recht
zouden hebben op een verlengde uitkering tot hun 65ste jaar, dit recht na
herverkiezing of -benoeming en uittreding binnen een aantal jaar zouden
verliezen. Graag vernamen deze leden van de regering of dit correct is. En
zo ja, om hoeveel gevallen het hierbij zou (kunnen) gaan.
Gezien het bovenstaande antwoord op de vraag van de VVD-fractie over
de verhoging van de leeftijd voor de verlengde uitkering van 50 naar 55
jaar, vallen ambtsdragers die na de eerstvolgende verkiezingen een
nieuwe ambtstermijn aanvaarden onder het nieuwe regime. Zij moeten bij
aftreden gedurende of na afloop van die termijn 55 jaar of ouder zijn om
voor een uitkering tot 65 jaar in aanmerking te komen. Onder die ambtsdragers bevinden zich ongetwijfeld personen die thans reeds ambtsdrager
zijn, 50 jaar of ouder zijn en op basis daarvan onder het huidige regime
vallen voor een verlengde uitkering. Deze ambtsdragers vallen bij aftreden
voor hun 55e jaar tijdens of na afloop van hun nieuwe ambtstermijn onder
het nieuwe regime en hebben geen recht op een uitkering tot de 65-jarige
leeftijd. De regering acht het echter billijk om iedereen die na de verkiezingen een nieuwe ambtstermijn aanvaardt onder het nieuwe regime te
laten vallen, ongeacht of aan de nieuwe termijn een ambtsperiode voorafging waaraan andere rechten waren verbonden. Onderscheidt in rechten
tussen ambtsdragers onderling, die voor het overige vanuit een gelijke
positie een politiek ambt hebben aanvaard, is ongewenst.
Versobering van de uitkeringsrechten van huidige politieke ambtsdragers
zou kunnen leiden tot ongewenste uittreding van ervaren politieke ambtsdragers, zo meenden de leden van de D66-fractie. Deze leden zouden een
dergelijk gevolg onaantrekkelijk vinden, omdat zij van oordeel zijn dat het
voor de kwaliteit van het Kamerwerk goed is als ook leden met langjarige
ervaring zich kandidaat blijven stellen bij komende verkiezingen. Zij
vroegen of de regering deze veronderstelling deelt. Tevens vroegen zij in
hoeverre je zou kunnen stellen dat de arbeidsvoorwaarden van kamerleden tussentijds gewijzigd worden en hoe zich dat verhoudt tot het
arbeidsrecht.
De regering wil vooropstellen dat van een formele verhouding tot het
arbeidsrecht bij kamerleden geen sprake is. Dit blijkt uit het ontbreken van
een gezagsverhouding werkgever/werknemer en uit het gegeven dat
kamerleden een rechtspositieregeling kennen die op een aantal onderdelen sterk afwijkt van de voor werknemers gebruikelijke regelingen. De
Kamer besluit over haar eigen rechtspositie en over die van een aantal
overige politieke ambtsdragers. Voorliggende voorstellen zijn voortgekomen uit het advies van de onafhankelijke commissie Dijkstal. De regering gelooft niet dat de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot ongewenste uittreding van ervaren politieke ambtsdragers. Zoals eerder
aangegeven is het politieke ambt een ambt dat wordt uitgeoefend
vanwege een grote betrokkenheid bij de publieke zaak. Aanpassing van de
rechtspositie aan algemene maatschappelijke ontwikkelingen zal naar de
overtuiging van de regering aan deze betrokkenheid geen afbreuk doen.
De leden van de D66-fractie stelden vast dat de regering schrijft dat:
«Ambtsdragers die vanaf de 50-jarige leeftijd reeds een verlengde uitkering ontvangen [plus «ambtsdragers die vanaf de leeftijd van 55 jaar in
aanmerking komen voor een uitkering tot de 65-jarige leeftijd»], zijn uitgezonderd van de verplichting werk te zoeken.» Deze leden vroegen of deze
uitzondering ook van toepassing is op huidige politieke ambtsdragers
tussen de 50 en 55 jaar die momenteel (uiteraard) nog geen verlengde
uitkering ontvangen, maar deze na inwerkingtreding van voorgestelde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

16

wijzigingen nog wel zullen ontvangen (wegens de uitzondering gemaakt
voor de verhoging van de leeftijd van 50 naar 55 jaar voor het hierboven
genoemde recht op de verlengde uitkering).
De door de leden van de D66-fractie aangeduide uitzondering is van
toepassing op alle bestaande en nieuw toe te kennen uitkeringen van
ambtsdragers ouder dan 50 jaar (huidige regime), respectievelijk 55 jaar
(nieuwe regime).
De leden van de SGP-fractie vroegen op welke termijn de regering het
onderhavige en de daarmee samenhangende wetsvoorstellen in werking
wil laten treden. Zij vinden het wenselijk dat een kabinet een (overigens
goed beargumenteerde) verbetering van de primaire arbeidsvoorwaarden
niet op zichzelf van toepassing laat zijn. Invoering zou derhalve moeten
plaatsvinden met ingang van de regeerperiode van het volgende kabinet.
Daarbij konden de aan het woord zijnde leden zich voorstellen dat afhandeling van het onderhavige wetsvoorstel in een tijd die in het teken staat
van de verkiezingscampagne ter voorbereiding op de verkiezingen van
22 november 2006 als minder gewenst wordt ervaren. Conclusie uit deze
overwegingen is dat het eerstvolgende kabinet na Balkenende-III de voorgestelde aanpassingen kan regelen met ingang van de regeerperiode van
het daaropvolgende kabinet, uiterlijk in 2011. Hoe denkt de regering over
de genoemde zienswijze?
De regering spreekt de verwachting uit dat dit wetsvoorstel en de
daarmee samenhangende wetsvoorstellen nog deze kabinetsperiode door
de kamer zullen worden behandeld. Dit gezien het belang van de het met
deze wetsvoorstellen voorgenomen maatregelen. Indien dit niet het geval
mocht zijn, klopt wat betreft de gekozen systematiek voor inwerkingtreding de redenering die door de leden van de SGP-fractie is gevoerd.

II ARTIKELEN
Artikel 7a, vijfde lid
De leden van de SP-fractie wilden graag weten of de regeling in lid 5b van
artikel 7a, 52a en 132a overeenkomstig de regeling is, die voor andere
burgers geldt en zo niet, waarom de regering deze dan voorstelt? Het
kwam deze ledenfractie vreemd voor dat politici die voor de helft arbeidsongeschikt zijn, niet hoeven te solliciteren en andere burgers wel. Zij
vroegen de regering hierop een reactie te geven. Deze leden wilden dat de
arbeidsongeschiktheidsregeling voor politici gelijkgesteld wordt aan die
voor gewone burgers. Zij vroegen de regering hierop in te gaan en duidelijk te maken welke principiële verschillen tussen politici en burgers
bestaan die dit onderscheid rechtvaardigen.
Voor het verstrekken van een Appa-uitkering is de vertrekreden van een
politieke ambtsdrager in eerste instantie niet van belang. Een politieke
ambtsdrager moet vrijelijk zelf kunnen beoordelen of er nog voldoende
vertrouwen is om de functie adequaat te blijven uitoefenen. Ook moet
betrokkene zelf beoordelen of hij/zij nog fysiek in staat zijn om te kunnen
blijven functioneren. Dat is een wezenlijk kenmerk van politieke functies,
waarmee zij zich onderscheiden van werknemers.
Dat betekent dat in de huidige situatie ongeacht de vertrekreden in eerste
instantie altijd hetzelfde uitkeringsregime geldt. Pas na afloop van de
reguliere wachtgeldperiode speelt de vraag of de vroegere politieke
ambtsdrager op dat moment fysiek geschikt is om passende arbeid te
aanvaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

17

De ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelgeving voor werknemers is
vanaf de ziekmelding gericht op reïntegratie. Na twee jaar ziekte worden
bij de poortwachtertoets de reïntegratie-inspanningen van de werkgever
getoetst. Ook de daarop volgende arbeidsongeschiktheidsregeling van de
WIA is gericht op deelname aan het arbeidsproces. Gehele of gedeeltelijke
arbeidsparticipatie is het streven en deelname aan het arbeidsproces leidt
altijd tot een hogere uitkering.
De Appa is nu niet gericht op reïntegratie van arbeidsongeschikte politieke
ambtsdragers. Een Appa-gerechtigde met een verlengde uitkering kan
weliswaar maximaal drie jaar bijverdienen maar deze neveninkomsten
worden gekort op de uitkering.
Het sociale zekerheidsdeel van de Appa volgde in beginsel de wijzigingen
in de arbeidsongeschiktheids-regelingen voor werknemers in de markt en
bij de overheid. Het ligt daarom voor de hand na de invoering van de WIA
de Appa op dit punt te wijzigen.
De vraag is nu – gezien de wezenlijke verschillen tussen politieke ambtsdragers en werknemers – of er voor politieke ambtsdragers een afwijkend
arbeidsongeschiktheidsregime aangewezen is. Na de introductie van de
sollicitatieplicht in de Appa zou een volgende stap kunnen zijn om ook de
arbeidsongeschiktheidsregelgeving in de Appa meer in lijn te brengen
met de regelgeving voor werknemers. Voor arbeidsongeschikte politieke
ambtsdragers gaat de sollicitatieplicht niet gelden. Dat betekent dat het
vaststellen of een Appa-gerechtigde arbeidsongeschikt is, niet meer aan
het eind van de reguliere wachtgeldperiode kan plaatsvinden. Het ligt dan
voor de hand dat bij gebleken arbeidsongeschiktheid ook zo snel mogelijk
in de reguliere Appa-wachtgeldperiode een reïntegratietraject wordt
ingezet. Na de invoering van de in het onderhavige voorstel opgenomen
sollicitatieplicht, zal ik de Kamer een voorstel doen om te komen tot een
nadere harmonisatie van de Appa aan de WIA.
De leden van de SP-fractie vinden het een aardig idee om outplacementfaciliteiten te regelen (artikel 7b, 52b en 132b) voor politici om de duur van
het wachtgeld te beperken maar vragen waarom politici niet net als
iedereen naar het CWI kunnen gaan voor bemiddeling. Of acht de regering de diensten van het CWI niet kwalitatief? Is zij bereid om het functioneren van het CWI aan te passen zodat deze de kwaliteit heeft die voor
zowel politici als andere burgers optimaal is? Zo nee, waarom niet? Kan
de regering een vergelijking maken tussen de gelden die worden uitgetrokken voor politici – een snelle berekening wijst op ruim € 20 000 per
jaar per afgetreden politicus – en voor andere werklozen?
De uitvoerende instanties van de WW – CWI en UWV – hebben alleen een
taak met betrekking tot de uitvoering van de werknemersverzekeringen,
waaronder de WW. Een taak ten aanzien van de uitvoering van andere
regelingen, zoals de Appa, kennen ze niet. De uitvoering van de sollicitatieplicht kan dus niet aan CWI en UWV worden opgedragen. Het eventueel
wettelijk opdragen van een Appa-taak aan CWI en UWV ligt niet voor de
hand. Recent nog heeft het UWV de uitvoering van de sociale zekerheid
van de Appa afgestoten omdat zij uitsluitend wettelijke sociale zekerheidtaken (WW, ZW en WIA) mag uitvoeren.
Een vergelijking tussen de gelden die worden uitgetrokken voor de integratie van politici en voor andere werklozen kan niet worden gemaakt. Dit
omdat er nog geen ervaring is opgedaan met de sollicitatieplicht van
politieke ambtsdragers en de reïntegratie-inspanningen, al naar gelang de
afstand tot de arbeidsmarkt, per individu sterk kunnen verschillen. De
kosten voor outplacement voor gewezen politieke ambtsdragers zijn bij
vrijwillige outplacement gemaximeerd tot € 20 000 voor het totale
outplacementtraject. Naar verwachting zal de sollicitatieplicht in combinatie met de outplacementvoorziening niet leiden tot het uittrekken van
extra gelden, maar tot een beperking van de wachtgeldlasten welke een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

18

veelvoud betreffen van het voor het outplacementtraject voorgestelde
maximum.
Artikel 7b
Het was de leden van de VVD-fractie opgevallen dat in een Nederlandse
wettekst een Engelstalig woord wordt gebruikt, namelijk «outplacement».
Ook de Raad van State heeft daarover een opmerking gemaakt. Dat dit
woord in de memorie van toelichting wordt gebezigd, begrijpen deze
leden, maar zij achten deze woordkeuze in een Nederlandse wettekst
minder passend, ook al komt dit woord voor in de Woordenlijst Nederlandse Taal. Is er niet een mooi Nederlands equivalent voor, zo vroegen
deze leden.
Wat betreft het woord outplacement heeft de regering in het nader
rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State aangegeven
van mening te zijn dat dit een in de Nederlandse taal inburgerde term
betreft. Dit mede gezien het gegeven dat dit woord is opgenomen in de
Woordenlijst Nederlandse Taal. Van Dale Groot woordenboek van de
Nederlandse taal geeft als omschrijving van outplacement: «planmatige
begeleiding van ontslagen of met ontslag bedreigde werknemers bij het
verwerven van een passende functie in een ander bedrijf». Naar weten
van de regering is er geen mooi Nederlands begrip voorhanden dat deze
lading dekt.
Artikel 7c
In het nieuwe artikel 7c van de Appa worden bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels gesteld voor de situatie dat niet wordt voldaan aan
de verplichtingen uit de artikelen 7a en 7b (verplichting om werk te
zoeken, de outplacementvoorziening en de sanctiemaatregelen). Een
formeel wettelijke regeling is daartoe inderdaad een te zwaar middel, zo
meenden de leden van de VVD-fractie met de regering. Maar heeft de
regering overwogen om deze nadere uitwerking voor te leggen aan het in
te stellen adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers en
topambtenaren? Deze leden vroegen daarop een reactie van de regering.
De regering heeft niet overwogen om het adviescollege op dit punt in te
schakelen. Dat zou alleen zinvol zijn geweest als de nadere regels bijzondere beleidskeuzes zouden vereisen waarvoor een onafhankelijk advies is
aangewezen. De uitwerking van de reïntegratieverplichtingen zal echter in
belangrijke mate geënt zijn op wat voor werknemers in de marktsector
geldt.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. Remkes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 424, nr. 7

19