Evaluatie erkenningstaak SBB
2015-2019
22 juli 2020

Johan Bokdam
Sjerp van der Ploeg

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

3

Inhoudsopgave
1

Inleiding en aanpak ....................................................................................................................... 5
1.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 5
1.2 Positionering ten opzichte van de Evaluatie wijzigingswet SBB .................................................. 5
1.3 Onderzoeksaanpak ...................................................................................................................... 6
2
Achtergrond en onderzoeksvragen ................................................................................................ 8
2.1 SBB en taken ................................................................................................................................ 8
2.2 ZBO-taak ...................................................................................................................................... 9
2.3 Uitwerking onderzoeksvraag ....................................................................................................... 9
3
Doeltreffendheid: uitvoering taken ............................................................................................. 12
3.1 Uitvoering erkenningstaak ........................................................................................................ 12
3.2 Gerelateerde taken: kwaliteitsbevordering en voldoende leerbedrijven ................................. 14
3.3 Borging van de kwaliteit van de uitvoering van de erkenningstaak .......................................... 15
3.4 Tevredenheid stakeholders over uitvoering erkenningen......................................................... 18
3.5 Bezwaar en beroep .................................................................................................................... 20
4
Doelmatigheid ............................................................................................................................. 21
4.1 Doelmatigheid inrichtingskenmerken .......................................................................................... 21
4.2 Subsidieaanvraag, begroting en verantwoording ........................................................................ 22
4.3 Wijze van financiering, voorzieningen en reserveringen ............................................................. 25
5
Sturing ......................................................................................................................................... 28
5.1 Wettelijke taken en zbo-taak ....................................................................................................... 28
5.2 Inrichting governance .................................................................................................................. 29
5.3 Aanvullende taken en andere opdrachtgevers dan OCW ............................................................ 30
6
Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................................... 32
6.1 Doeltreffendheid: uitvoering erkenningstaak .............................................................................. 32
6.2 Doelmatigheid: financiering en efficiënte uitvoering erkenningstaak ......................................... 34
6.3 Sturing: relatie OCW SBB ............................................................................................................. 35
Bijlage 1
Lijst met geïnterviewde organisaties ......................................................................... 38

4

Oberon

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

1

5

Inleiding en aanpak

1.1 Inleiding
De Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs en Bedrijfsleven (hierna SBB) is in 2015 belast met een
aantal wettelijke taken die voorheen belegd waren bij de diverse kenniscentra. Eén van die wettelijke
taken betreft de beoordeling en erkenning van leerbedrijven als leer-/werkomgevingen voor de
beroepspraktijkvorming (bpv). Alleen leerbedrijven met een positief oordeel van SBB over hun kwaliteit
mogen de beroepspraktijkvorming verzorgen. Vanwege de aard van de taak is SBB (net als eerder de
kenniscentra) hiervoor ‘met openbaar gezag bekleed’ en heeft SBB daarmee de status van een
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) onder de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Die wet schrijft voor dat de betreffende minister per zbo iedere vijf jaar een verslag aan de Eerste en
Tweede Kamer stuurt ten behoeve van de beoordeling van het functioneren van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van dat zbo. Een dergelijke evaluatie biedt parlement en minister inzicht in het
functioneren deze bestuursorganen die zich vanwege hun aard op afstand van de minister bevinden en
daardoor bijna als vanzelf minder aandacht krijgen.1 In de Memorie van Toelichting (MvT) bij Kaderwet
zbo wordt aangegeven dat op basis van de evaluatie een beoordeling mogelijk moet zijn van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren en het zbo en van “de wenselijkheid van
voortzetting van de taakuitoefening door het zelfstandig bestuursorgaan”. Omdat SBB op 1 augustus
2015 is gestart, is in 2020 een evaluatie van de zbo-taak van SBB nodig.
De hoofdvraag van het evaluatieonderzoek is drieledig:
•
•
•

hoe doeltreffendheid was de uitvoering van erkenning van leerbedrijven door de SBB,
hoe doelmatigheid was de uitvoering van erkenning van leerbedrijven door de SBB, en
(hoe) draagt sturing vanuit OCW bij aan doeltreffendheid en doelmatigheid op de uitvoering
van erkenning van leerbedrijven door de SBB?

In de volgende paragraaf plaatsen we deze evaluatie van de erkenningstaak in het iets bredere
perspectief van de recente evaluatie van de totstandkoming van SBB en daarna presenteren we de
aanpak van het onderzoek. In hoofdstuk 2 beschrijven we kort de achtergrond en de onderzoeksvragen.
In de hoofdstukken daarna gaan we in op de onderzoeksuitkomsten over de uitvoering van de zbo-taak
van SBB (hoofdstuk 3), de doelmatigheid van de uitvoering van die taak (hoofdstuk 4) en de
sturingsrelatie tussen OCW en SBB (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 sluiten we af met conclusies en
aanbevelingen.

1.2 Positionering ten opzichte van de Evaluatie wijzigingswet SBB
Deze evaluatie van specifiek de erkenningstaak van SBB volgt kort op de evaluatie van de Wijzigingswet
SBB.2 Die evaluatie uit 2018 behandelde de vraag of de oprichting van SBB en daarmee heroriëntatie van
de wettelijke taken heeft geleid tot doelbereik op de met de Wijzigingswet beoogde effecten: het bereik
1
2

Memorie van Toelichting (MvT) bij Kaderwet zbo
Berkhout, B., de Zwart, S., van Urk, F., Broeks, L., Varwijk, J. & van de Gevel, F. (2018). Evaluatie Wet van wijziging SBB.
Evaluatie overgang wettelijke taken kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven naar Samenwerkingsorganisatie
beroepsonderwijs en bedrijfsleven (SBB) Utrecht: Berenschot.

6

Oberon

van efficiencyvoordelen in de uitvoering van de wettelijke taken; een doelmatige besteding van
middelen; een (hogere) inhoudelijke doelrealisatie/doeltreffendheid op de wettelijke taken; het behoud
van sectorale betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de kwalificatiestructuur en
beroepspraktijkvorming; en minder bestuurlijke drukte en complexiteit in de mbo-sector.
De conclusie is dat de doelen van de Wijzigingswet grotendeels zijn bereikt en dat SBB daarin een grote
rol heeft gespeeld: de beoogde efficiencydoelstellingen zijn gehaald (binnen 3 jaar uitvoeren van de
wettelijke taken rondom kwalificatiestructuur en beroepspraktijkvorming met bijna de helft van het
budget), waarbij naar het oordeel van stakeholders het oorspronkelijke niveau van uitvoering niet is
gedaald. Verder wordt geconcludeerd dat SBB door zowel bedrijfsleven als onderwijs meer erkend en
gewaardeerd als de specialist op het terrein van de beroepspraktijkvorming. Ook over de overheveling
van de wettelijke taken rondom de kwalificatiestructuur van kenniscentra naar SBB oordelen de
onderzoekers positief. De uitvoering is minimaal op het niveau voor de wijzigingen, de totstandkoming
en onderhoud van de kwalificatiestructuur is transparanter, professioneler en eenduidiger.
De huidige evaluatie van de erkenningstaak verschilt op twee belangrijke punten van die eerdere
evaluatie. Dat betreft in de eerste plaats het bereik van het onderzoek. Hier ligt de focus op één
specifieke taak (de zbo-taak: erkennen van leerbedrijven). De evaluatie van de Wijzigingswet ging
daarentegen over het totaal aan wettelijke taken van SBB. In de tweede plaats is de kijkrichting anders.
In deze evaluatie kijken we naar doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van de
erkenningstaak door SBB. In de evaluatie van de Wijzigingswet werd gekeken naar het behalen van de
doelen van die wet waarbij met name de vergelijking tussen de oude situatie met 17 kenniscentra en de
nieuwe situatie met SBB centraal staat. Met andere woorden, deze evaluatie heeft een beperktere
scope: een kleiner afgebakend onderwerp (één taak) en een smaller perspectief (geen vergelijking met
de situatie vóór SBB).

1.3 Onderzoeksaanpak
De aanpak voor het onderzoek bestond uit een bureaustudie en twee interviewrondes.
1.
•
•
•
•
•
•
•
•

De bestudeerde documentatie betreft:
Wet- en regelgeving
Subsidieaanvragen, jaarverslagen en jaarrekeningen van de SBB
Advies van ABD Interim aan SBB, rapport weerstandsvermogen SBB
Maandrapportages SBB, interactiemetingen leerbedrijven
Handboek Kwaliteitskaart SBB
Jaarverslagen m.b.t. de zbo-taak aan TK en EK, begrotingen OCW
Rapportage Kwaliteitsonderzoek SBB, Inspectie van het Onderwijs
Openbare rapporten en publicaties (bijvoorbeeld de BPV-monitor, Evaluatie SBB 2018,
Herpositionering zbo’s, Verbeteren werking uitvoeringsorganisaties, Circulaire governance
ZBO’s, e.d.)

2.

In een uitgebreide interviewronde is gesproken met onder meer vertegenwoordigers van het
SBB, het ministerie van OCW, het ministerie van BZK, de Inspectie van het Onderwijs,
vertegenwoordigers van het werkveld en onderwijsveld (instellingen en studenten). Een
compleet overzicht is opgenomen in bijlage 1.

3.

Verder zijn er tien korte interviews gehouden met praktijkopleiders bij leerbedrijven en
bpv/stage-coördinatoren bij mbo-instellingen.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

De informatie die op deze manier is verzameld, hebben we geanalyseerd en beschreven vanuit het
perspectief van de drie hoofdthema’s: doeltreffendheid, doelmatigheid en sturing.

7

8

2

Oberon

Achtergrond en onderzoeksvragen

2.1 SBB en taken
Op 1 augustus 2015 zijn de wettelijke taken rondom de kwalificatiestructuur en beroepspraktijkvorming
in het mbo overgegaan van de 17 kenniscentra naar de SBB. Deze organisatie is (evenals haar
voorlopers) een belangrijke schakel tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven. Voor de kwaliteit van het
(middelbaar) beroepsonderwijs is bij de totstandkoming van kwalificatiedossiers en de vormgeving van
de mbo-opleidingen een goede balans nodig tussen de belangen van het (sectorale) bedrijfsleven en het
algemeen belang van het middelbaar beroepsonderwijs. Ook moet de kwaliteit van het leren in de
beroepspraktijk op orde zijn. De voorbereiding op de beroepspraktijk is een essentieel onderdeel van
het beroepsonderwijs en daarom bestaat iedere opleiding (BOL en BBL) voor een substantieel deel uit
beroepspraktijkvorming. Daarin speelt de SBB een essentiële rol.
Onderstaand schema geeft een overzicht van de taken van de SBB zoals die in de Wet Educatie en
Beroepsonderwijs (WEB) zijn vastgelegd.3
Figuur 2.1 Taken SBB zoals vastgelegd in de WEB
Taak
a ontwikkelen en onderhouden van een landelijke
kwalificatiestructuur, gericht op de aansluiting tussen het
aanbod van beroepsonderwijs en de maatschappelijke
behoeften daaraan
b bijdragen aan een doelmatige en doelgerichte inzet van
overheidsmiddelen door het ontwikkelen van voorstellen, welke
beroepsopleidingen voor Rijksbekostiging in aanmerking komen
c bevorderen van de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming
d ontwikkelen en vaststellen van kwaliteitscriteria voor
beroepspraktijkvormingsplaatsen en het ten minste een maal
per vier jaar beoordelen van bedrijven en organisaties die de
beroepspraktijkvorming verzorgen aan de hand van deze criteria
en het openbaar maken van een overzicht van bedrijven en
organisaties die voldoen aan deze criteria
e zoveel mogelijk zorg dragen voor de beschikbaarheid van
voldoende bedrijven/organisaties voor kwalitatief goede
beroepspraktijkvorming
f uitvoeren van onderzoek ter ondersteuning van deze taken
g uitvoeren van aanvullende activiteiten ter bevordering van de
aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt

aard taak
wettelijk

subsidie
ja

wettelijk

ja

wettelijk
zbo

ja
ja

wettelijk

ja

wettelijk
wettelijk

ja
nee

Het ministerie van OCW verstrekt subsidie aan de SBB voor de uitvoering van het grootste deel van deze
taken (a tot en met f). Verder is in de WEB opgenomen dat de SBB geen andere activiteiten uit mag
voeren dan aan haar door de wet opgedragen taken.

3 Wet Educatie en Beroepsonderwijs, artikel 1.5.1.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

9

Voor één van de wettelijke taken (d) heeft SBB een specifieke status. Die taak betreft het ontwikkelen,
vaststellen en toepassen van kwaliteitscriteria voor beroepspraktijkvormingsplaatsen. Daarbij gaat het
om de erkenning van leerbedrijven (onderdeel van de beroepspraktijkvorming). Bedrijven mogen alleen
als leerbedrijf de beroepspraktijkvorming verzorgen als SBB positief oordeelt over de kwaliteit. Daarom
heeft de SBB (overigens net als de kenniscentra voordien) voor deze taak de status van een zelfstandig
bestuursorgaan (zbo).4
Ook de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WvO) noemt de SBB als de organisatie die de
verantwoordelijk is voor de erkenning van de leerbedrijven, daar specifiek in het kader van de leerwerktrajecten in basisberoepsgerichte leerweg. In artikel 10b van de WvO wordt uiteengezet hoe de
beoordeling van de kwaliteit van de leerbedrijven en erkenning wordt geregeld. Daarnaast komen
criteria aan bod waaraan deze leerbedrijven moeten voldoen als ze erkend willen worden/blijven. Dit
artikel 10 in de WvO is ook met de Wijzigingswet overdracht taken van kenniscentra naar SBB
aangepast. De passage rondom de zbo-taak in de Memorie van Toelichting bij die wijzigingswet heeft
dus ook betrekking heeft op de erkenning van leerbedrijven voor vo-leerlingen.5

2.2 ZBO-taak
Bij de start van de SBB is er welbewust voor gekozen de erkenning van leerbedrijven als een zbo-taak te
behouden.6 Die werd vanaf toen alleen niet meer uitgevoerd door de 17 kenniscentra maar door de
SBB. Het argument daarvoor was dat het oordeel van de SBB (over een leerplaats waar
beroepspraktijkvorming plaatsvindt) rechtsgevolg heeft (net als bij de kenniscentra voordien): een
leerbedrijf dat niet (langer) beschikt over een erkenning, mag geen beroepspraktijkvorming verzorgen.
Vanwege het rechtsgevolg is er sprake van uitoefening van openbaar gezag en daarbij past een zbostatus. De Kaderwet omschrijft een zelfstandig bestuursorgaan als een orgaan “van de centrale overheid
dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële
regeling met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister”. SBB
is een privaatrechtelijk zbo met een eigen rechtspersoonlijkheid (stichting) en valt onder de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen.

2.3 Uitwerking onderzoeksvraag
Het doel van het onderzoek is bij te dragen aan inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
erkennen van leerbedrijven van de SBB, en in de sturing daarvan vanuit OCW. De evaluatie is gericht op
de afgelopen vijf jaar vanaf 1 augustus 2015, sinds de inwerkingtreding van de Wet educatie en
beroepsonderwijs inzake de overgang van de wettelijke taken van de zogeheten kenniscentra
beroepsonderwijs bedrijfsleven naar de SBB.
Tegen de achtergrond bovenstaande en de genoemde hoofdvraag staan onderstaande uitgewerkte
vragen centraal in het onderzoek.

4

5

6

Dat wordt toegelicht in de Memorie van Toelichting van de Wet Wijziging van onder meer de Wet educatie en
beroepsonderwijs inzake overgang van de wettelijke taken van kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven naar de
Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven.
Overigens heeft SBB op de eigen website aan dat ook erkenning is vereist als leerbedrijven een leerling met een beperking
uit het voortgezet speciaal onderwijs of het praktijkonderwijs willen begeleiden. Dat valt vermoedelijk onder het project
Boris maar lijkt nu niet als wettelijke taak vastgelegd.
Zie Memorie van Toelichting van de Wijzigingswet.

10

Oberon

Doeltreffendheid zbo-taak
1. Welke doelen/taken heeft SBB ten aanzien van leerbedrijven in het kader van de
beroepspraktijkvorming?
2. Welke instrumenten, werkwijzen en/of activiteiten zet SBB in om deze doelen/taken te
realiseren/uit te voeren?
3. In hoeverre en hoe beoordeelt SBB zelf de doeltreffendheid van de
instrumenten/werkwijzen/activiteiten?
4. Wat zijn de effecten en prestaties van deze instrumenten/werkwijzen/activiteiten?
5. In welke mate dragen deze effecten/prestaties bij aan de beleidsdoelstellingen van OCW?
6. In hoeverre en hoe kan de doeltreffendheid van SBB ten aanzien van het erkennen van
leerbedrijven worden bevorderd?
Doelmatigheid zbo-taak
7. In hoeverre en hoe beoordeelt SBB zelf de doelmatigheid van de
instrumenten/werkwijzen/activiteiten voor erkenning van de leerbedrijven?
8. In hoeverre besteedt de SBB de beschikbare financiële middelen op een efficiënte manier voor een
effectieve taakuitvoering?
9. Hoe sturen SBB (intern) en externe actoren (bijvoorbeeld OCW) op een efficiënte bedrijfsvoering?
10. In hoeverre en hoe kan de doelmatigheid van de SBB ten aanzien van het erkennen van
leerbedrijven worden verbeterd?
Sturing op zbo-taak
11. Hoe heeft OCW de rollen van opdrachtgever en eigenaar en SBB (OCW) de rol van
opdrachtnemer rond de zbo-taak ingevuld in de periode 2015-2020?
12. Hoe heeft OCW gestuurd op de uitvoering van de erkenning van leerbedrijven door de SBB?
13. In hoeverre draagt die sturing bij aan een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de
erkenning van leerbedrijven door de SBB?

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

11

12

3

Oberon

Doeltreffendheid: uitvoering taken

In dit hoofdstuk gaan we in op de doeltreffendheid van de zbo-taak van SBB: het erkennen van
leerbedrijven. Noch in de Wijzigingswet SBB noch in daaraan gerelateerde documenten (bijvoorbeeld de
MvT) is de doelstelling of het minimumniveau van uitvoering van de erkenningstaak gedefinieerd of
geoperationaliseerd. Dat maakt dat we de uitspraak over de doeltreffendheid van de zbo-taak op basis
van andere aspecten moeten vaststellen. We kijken daarvoor naar: het proces van de uitvoering van de
erkenningstaak (3.1), andere wettelijke taken die de aan de erkenningstaak gerelateerd zijn (3.2) de
borging van de kwaliteit van de uitvoering van de erkenningstaak (3.3) en de tevredenheid van het
veld/stakeholders over die taakuitvoering (3.4). We sluiten af met informatie over klachten, bezwaar en
beroep aangaande de erkenning (3.5).

3.1 Uitvoering erkenningstaak
SBB zorgt voor de erkenningen van leerbedrijven voor de beroepspraktijkvorming (bpv) voor een (of
meer) kwalificatie(s) van één of meer kwalificatiedossiers. Deze erkenningen worden afgegeven op
verzoek van het leerbedrijf zelf, maar ook onderwijsinstellingen, studenten of andere betrokkenen
mogen een voordracht voor erkenning indienen (nadat ze het betreffende bedrijf daarover hebben
geconsulteerd). Het SBB beoordeelt vervolgens het verzoek. Daarvoor geldt een termijn van tien
werkdagen. Binnen twintig dagen na het verzoek wordt de aanvrager schriftelijk over de uitslag van de
beoordeling geïnformeerd.
Het erkennen van leerbedrijven gaat volgens het Reglement erkenning leerbedrijven. SBB toetst de
aanvraag aan een set voorwaarden. Een erkend leerbedrijf moet in elk geval aan de volgende
voorwaarden voldoen:
▪
Het leerbedrijf biedt een goede en veilige werkplek voor de student. Die plek sluit aan bij de
opleiding, dus met de werkprocessen en werkzaamheden die daarbij horen.
▪
Het leerbedrijf stelt een praktijkopleider aan die het betreffende kwalificatiedossier kent. Diegene
wordt in staat gesteld (met geld, ruimte, middelen) om de student op de werkvloer op te leiden en
te coachen.
▪
Het leerbedrijf is bereid om samen te werken met de school en met SBB.
▪
Het leerbedrijf is gaat akkoord met vermelding in het openbare register leerbedrijven.
Verder geldt een aantal aanvullende voorwaarden voor collectieve leerbedrijven en leerbedrijven die
vmbo-leerlingen begeleiden. Als er geen erkenning wordt verleend, wordt dat door de SBB met redenen
omkleed.
SBB geeft erkenning voor onbepaalde tijd af. Eénmaal in de vier jaar wordt beoordeeld of de erkenning
kan worden gehandhaafd.7 Als erkenningen worden geweigerd, geeft de SBB daar de reden(en) voor
aan. SBB kan verder tussentijds erkenningen intrekken. Dat is het geval als blijkt dat er niet langer wordt
voldaan aan de voorwaarden op grond waarvan de erkenning is verleend, en/of als de persoonlijke
belangen van studenten geschaad worden en/of er sprake is van nog andere zwaarwegende
omstandigheden.
Leerbedrijven kunnen bezwaar indienen tegen besluiten van het SBB (conform de Algemene Wet
Bestuursrecht).
7

Tot voor kort golden erkenning voor vier jaar. Als een leerbedrijf in die vier jaar tijd geen enkele student had begeleid bij de
beroepspraktijkvorming, verviel de erkenning vanzelf. Erkenning konden worden verlengd na een herbeoordeling door de
SBB binnen de erkenningsperiode van vier jaar.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

13

Een nieuwe erkenningsaanvraag neemt aan de kant van SBB inclusief administratieve afhandeling
ongeveer een dagdeel in beslag en gaat altijd gepaard met een fysiek bezoek aan het leerbedrijf. Sinds
2020 is er een pre-screening waarbij aspirant leerbedrijven van de SBB informatie krijgen en hen wordt
gevraagd om gegevens te leveren over de mogelijkheden tot bpv. Zo krijgen aspirant leerbedrijven
inzicht in hoeverre hun aanvraag op erkennen kansrijk is en wat de kans is dat ze ook daadwerkelijk een
student zullen begeleiden. Op grond van deze informatie kunnen aspirant leerbedrijven er dan voor
kiezen om de procedure niet voort te zetten of zich opnieuw aan te melden als er een student in beeld
is.
De erkenning van leerbedrijven is intern belegd bij de zeven sectorunits binnen SBB als onderdeel van
het bredere takenpakket rondom beroepspraktijkvorming. Daar werken 422 adviseurs praktijkleren (392
fte). Zij houden zich bezig met de erkenning en met andere taken van SBB zoals genoemd in de eerdere
figuur 2.1. In verband daarmee hebben ze onder meer kwaliteitsgesprekken met de leerbedrijven en
ondersteunen en adviseren ze leerbedrijven actief bij het verbeteren van de kwaliteit van de
beroepspraktijkvorming.
Voor het mbo waren er in de evaluatieperiode ongeveer 250.000 erkende leerbedrijven. Er is sprake van
een zeer lichte groei (van 250.000 naar 255.629, dus 2%).8 Voor het vmbo ging het om ongeveer 3000
leerbedrijven.9 De samenstelling van die ongeveer 250.000 bedrijven verandert in de loop van de tijd.
Figuur 3.1 Mutaties in aantallen erkenningen

Bron: jaarverslagen SBB, 2016-2018, rapportage aan EK/TK 2019, bewerking Oberon

Jaarlijks vinden meer erkenningen en meer intrekkingen van erkenningen plaats dan er bedrijven
worden erkend en hun erkenning kwijtraken. Dat komt omdat een bedrijf voor meer dan één
kwalificatie erkend kan zijn (en/of deze kan kwijtraken). In figuur 3.1 presenteren we de door SBB
opgegeven erkenningen en intrekkingen. Ongeveer de helft van de jaarlijkse intrekking van erkenningen
van kwalificaties is vanwege het feit dat deze automatisch verlopen (geen bpv verzorgd in afgelopen vier
jaar). Figuur 3.2 laat daarnaast zien dat nog eens ruim een derde van de erkenningen wordt ingetrokken
vanwege het feit dat het leerbedrijf daar een verzoek toe indient of omdat het bedrijf niet meer actief
8
9

Subsidieaanvragen SBB, peildatum steeds 1 juni (uitzondering in 2015, toen 1 augustus).
Inspectie van het Onderwijs (2018). Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven. Kwaliteitsonderzoek.
Utrecht: IvhO

14

Oberon

blijkt. Ruim één op de tien jaarlijkse intrekkingen is vanwege inhoudelijke redenen. Daarbij gaat om
onvoldoende passende werkzaamheden, onvoldoende deskundige praktijkbegeleiding, het niet voldoen
aan specifieke branchecriteria, een (sociaal) onveilige leeromgeving, niet bereid zijn tot samenwerking
met de school en/of SBB, weigering van de opname van (bedrijfs)gegevens in het openbaar register
leerbedrijven en om complexe intrekkingen waaraan bijvoorbeeld een intensief onderzoek aan vooraf is
gegaan. Op het totaal aan leerbedrijven (ongeveer 250.000) raakt dus ongeveer 1,5 procent (4050) de
erkenning kwijt of krijgt geen erkenning.
Figuur 3.2 Oorzaken intrekking 2018

Bron: Administratiesysteem SBB, bewerking Oberon10

3.2 Gerelateerde taken: kwaliteitsbevordering en voldoende leerbedrijven
De SBB voert naast de zbo-taak een aantal gerelateerde taken uit. Daaraan besteden we hier kort
aandacht omdat de uitvoering van de erkenningstaak niet los gezien kan worden van die andere
werkzaamheden. Dat betreft de beide andere taken in het kader van de bpv: het bevorderen van de
kwaliteit van de bpv in de leerbedrijven en het zoveel mogelijk zorgdragen voor voldoende leerbedrijven
(van goede kwaliteit) (resp. taak e en taak c zoals die in de WEB zijn opgenomen, zie figuur 2.1).
Bevorderen van kwaliteit van de leerbedrijven
Naast het erkennen van leerbedrijven bevordert SBB de kwaliteit van de bpv in de leerbedrijven. Dat
gaat op verschillende manieren en met verschillende instrumenten, bijvoorbeeld door gesprekken,
contact op afstand en via online ondersteuning, basiscoaching van praktijkopleiders (ongeveer 70.000 in
2018), informatiebijeenkomsten en de organisatie van een jaarlijkse prijsuitreiking voor het Beste
Leerbedrijf en de Beste Praktijkopleider van Nederland. Alle deze activiteiten zijn gericht op het
verbeteren en verder ontwikkelen van een goed opleidingsklimaat. Sinds 2017 worden ieder jaar
ongeveer 100.000 kwaliteitsgesprekken gehouden. Een kwaliteitsgesprek kan leiden tot een

10

De categorieën ‘inhoudelijk reden’ en ‘toelichting in separaat bericht’ uit het administratiesysteem van SBB zijn in deze
figuur samengevat tot ‘inhoudelijke reden’.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

15

herbeoordeling. Alle contacten bij elkaar zijn er met ieder leerbedrijf ongeveer twee contactmomenten
per jaar (inclusief de contacten die direct met erkenning te maken hebben).
Voldoende leerbedrijven
Verder heeft SBB het zorgdragen voor voldoende leerbedrijven als taak. SBB initieert en faciliteert
daarvoor samenwerking tussen onderwijs en bedrijfsleven in de regio en draagt bij aan afstemming van
vraag en aanbod van de praktijkleerplaatsen met het onderwijs zodat er per opleiding voldoende
plekken beschikbaar zijn. Verder monitort SBB kwantitatieve cijfers per opleiding en per regio om een
inschatting te kunnen maken van het aanbod aan bpv-plekken.
Het erkenningsreglement biedt voor de SBB overigens geen grond om bedrijven niet te erkennen als er
reeds een voldoende (of te groot) aanbod is van geschikte leerbedrijven. Wel geeft SBB aan dat de
ervaring leert dat het de kwaliteit van de bpv niet ten goede komt als een leerbedrijf langere tijd geen of
heel sporadisch studenten begeleidt. Deze leerbedrijven bouwen namelijk geen ervaring op met de bpvpraktijk.

3.3 Borging van de kwaliteit van de uitvoering van de erkenningstaak
De werkprocessen van de besproken drie bpv-taken (erkennen van leerbedrijven, het bevorderen van
de kwaliteit van de bpv, en het zorgdragen voor voldoende leerbedrijven) zijn niet van elkaar gescheiden
maar worden door de SBB-adviseurs praktijkleren, die de contacten hebben met de leerbedrijven en
onderwijsinstellingen, geïntegreerd uitgevoerd.
Kwaliteitsinstrumenten
SBB heeft onder meer daarvoor interne prestatie-indicatoren (kpi’s) opgesteld. Bijvoorbeeld over het
jaarlijks aantal te bezoeken leerbedrijven en aantal te bezoeken onderwijsinstellingen, het percentage
erkenning dat binnen tien dagen is verwerkt per jaar, het aantal erkende leerbedrijven per
branche/sector (t.o.v. aantal benodigde leerplaatsen voor vmbo). Op basis daarvan kan SBB voor het
geheel maar ook per sector of team bijhouden of de gestelde doelen worden behaald. We geven in
figuur 3.4 een voorbeeld van de uitkomsten van deze kpi’s (totaal SBB over heel 2019).
Figuur 3.4 Voorbeeld: Prestatie-indicatoren bpv over 2019
bpv prestatie-indicator
Aantal bezoeken leerbedrijven
Aantal bezoeken onderwijsinstellingen
Aantal erkenningen binnen 10 werkdagen verwerkt

realisatie
101%
101%
95%

Bron: Managementrapportage SBB

Deze indicatoren geven een beeld van de mate waaraan SBB haar eigen doelstellingen weet te
realiseren en de mate waarin dat het geval is. We zien in dit voorbeeld dat het aantal te bezoeken
onderwijsinstellingen en leerbedrijven gehaald is, en dat het aantal erkenningen dat binnen 10 dagen is
verwerkt bijna is gerealiseerd (voor 95% van de gevallen). Gedurende het jaar worden deze kpirapportages opgeleverd aan het MT SBB en worden elk kwartaal kwaliteitsrapportages opgesteld.
De erkenningstaak door SBB valt verder onder het kwaliteitssysteem (ISO-9001:2015). Naast de
erkenningen vallen ook de andere uitvoeringsprocessen van SBB daaronder. In de afgelopen 5 jaar
hebben jaarlijks zowel interne als externe audits plaatsgevonden. De periode van het ISO-certificaat liep

16

Oberon

tot 24 januari 2020. Half juni 2020 is de meest recente externe audit afgerond op basis waarvan de
certificering zal worden verleend. Er was in die audit alleen sprake van enkele aanmerkingen (minors)
die worden door SBB opgepakt.
De SBB hanteert daarnaast een divers instrumentarium om de erkenningstaak kwalitatief zo goed
mogelijk uit te voeren. Adviseurs praktijkleren van SBB spelen in het erkenningsproces een cruciale rol.
Zij onderhouden het contact met het leerbedrijf. Adviseurs praktijkleren werken regionaal en sectoraal
en hebben vaak langere tijd contact met leerbedrijven.
Voor de erkenning van de leerbedrijven is het desbetreffende reglement opgesteld. Het draait
uiteindelijk om de vraag of het leerbedrijf voor dat specifieke kwalificatiedossier de bpv goed inricht. De
adviseur bepaalt aan de hand van de criteria uit het reglement leerbedrijven of het leerbedrijf aan de
eisen voldoet. Vanaf dat moment begint vervolgens het proces van kwaliteitsverbetering. Er worden
afspraken gemaakt over wat er nodig is voor het opleiden in de praktijk en hoe daarmee gestart kan
worden.
De criteria uit het erkenningsreglement zijn verder geoperationaliseerd in indicatoren met per indicator
hulpvragen om daar zicht op te krijgen. Dit alles is uitgewerkt in het Handboek Kwaliteitskaart dat de
SBB hanteert en waarin alle adviseurs praktijkleren zijn geschoold. De kwaliteit van de bpv wordt in acht
dimensies onderscheiden:
•
•
•
•
•
•
•
•

Werkzaamheden passen bij kwalificatiedossier
Vakinhoudelijke begeleiding
Persoonlijke begeleiding (didactische vaardigheden)
Veiligheid
Organisatie leerproces
Samenwerking met SBB
Studentwaardering
Samenwerking met school

De eerste vier zijn de zogenaamde kerndimensies. Een leerbedrijf krijgt per kwalificatie waarvoor ze de
bpv (willen) verzorgen per dimensie een kwaliteitsbeoordeling. Dat oordeel geeft aan of het leerbedrijf
voor die dimensie voldoet op de niveaus ‘basis’, ‘goed’ of ‘excellent’. Als een leerbedrijf op de vier
kerndimensies minimaal ‘basis’ scoort, kan een erkenning worden afgegeven. Het doel van de
uitwerking van het reglement in deze kwaliteitskaart is transparantie voor zowel leerbedrijven,
onderwijsinstellingen als praktijkopleiders. Verder geeft SBB aan dat het een belangrijk hulpmiddel is om
ervoor te zorgen dat er SBB-breed op een uniforme manier met dezelfde standaarden wordt gewerkt.
Daarmee beoogt SBB ook eventuele subjectiviteit in de beoordeling te beperken. Er loopt een intern
programma ‘herkenbaar erkennen’ waar het gaat om het nog meer eenduidig maken (SBB-breed) hoe
besluiten en oordelen in erkenningsproces tot stand komen en onderbouwd worden. Die uniformiteit is
van groot belang. Niet alleen is de groep van adviseurs praktijkleren groot (bijna 400 fte) waardoor er
kans is op individuele verschillen, ook is de SBB een relatief jonge organisatie (5 jaar) die is opgebouwd
uit de 17 kenniscentra die er eigen werkwijzen op na hielden.
Daarnaast draagt uniformering bij aan het helder kunnen blijven scheiden van de verschillende rollen
die de adviseurs praktijkleren uitvoeren. Dat is van belang omdat de geïntegreerde uitvoering van de
werkprocessen van de drie bpv-taken (erkennen van leerbedrijven, het bevorderen van de kwaliteit van
de bpv, en het zorgdragen voor voldoende leerbedrijven) door de adviseurs praktijkleren, in beginsel
een risico op ongewenste prikkels oplevert. Bijvoorbeeld wanneer het aanbod van aantal bpv-plekken
beperkt is, moeten adviseurs praktijkleren scherp blijven op een even strikte toepassing van de

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

17

kwaliteitscriteria als in de situatie wanneer er (meer) dan voldoende plekken beschikbaar zijn. 11
Helderheid en uniformering van het erkenningsproces helpen om die scheiding tussen de rollen die de
adviseur praktijkleren uitoefent strikt aan te houden.
In de evaluatie van de Wetswijziging SBB is expliciet aandacht besteed aan de vraag of het erkennen van
leerbedrijven bij de SBB op de beste plek is belegd.12 Alternatieven daarvoor zouden kunnen zijn: het
beleggen van de erkenningstaak bij de mbo-instellingen (vergelijkbaar met de situatie in het hbo) of het
beleggen van de erkenningstaak voor de beroepsopleidende leerweg (bol) bij de mbo-instellingen en de
erkenningstaak voor beroepsbegeleidende leerweg (bbl) bij SBB. De conclusie daaruit is dat wanneer
rekening gehouden wordt met kosten, kwaliteitsborging, onafhankelijkheid, beschikbaarheid bpvplekken, transparantie en werkbaarheid het positioneren van de volledige erkenningstaak bij SBB de
meest logische keuze lijkt. Dat betekent dus dat het eventueel elders beleggen van deze taak
vermoedelijk geen positieve gevolgen voor (onder meer) de kwaliteit van de uitvoering gaat opleveren.

Toezicht
De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) ziet toe op de uitvoering van wettelijke taken door de SBB 13. De
IvhO kijkt naar alle wettelijke taken en maakt daarbij geen onderscheid naar wel/geen zbo-taken. Er is
bij de start van de SBB een onderzoekskader voor toezicht ontwikkeld (2016). Volgens dat kader heeft
toezicht tot doel “het beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering van wettelijke taken
van de SBB.”
Het toezichtsmodel is opgedeeld in fasen: inventarisatie en analyse; onderzoek en rapportage;
agenderen en vervolgtoezicht. De eerste fase is jaarlijks een gesprek met de SBB. Daar komen geen
openbare verslagen van. Daarnaast verzamelt de IvhO bijvoorbeeld informatie via de site over de
uitvoeringstaken door SBB en nemen ze kennis van de bpv-monitor. Als er aanleiding is voor de IvhO
kunnen op basis van de uitkomsten uit deze eerste fase ook de twee andere fasen aan bod komen.
Dat is het geval geweest in 2018 toen door de IvhO naar de bpv is gekeken en in het bijzonder ook naar
de erkenningstaak. De resultaten daarvan zijn in het Kwaliteitsrapport 2018 van de IvhO vastgelegd:
▪
De beoordeling van het erkennen van leerbedrijven voor het mbo is voldoende. In algemene zin
wordt voldaan aan de wettelijke bepalingen.
▪
Ondanks deze voldoende is er ruimte voor ontwikkeling van deze essentiële wettelijke taak.
▪
De beoordeling van het erkennen van leerbedrijven voor het vmbo is onvoldoende. Voor het
erkennen maakt SBB hier onterecht niet gebruik van de eisen die de WvO stelt maar volgt zij de
werkwijze en erkenningsregeling voor mbo.
Met de constatering dat de erkenning voor het vmbo andere eisen vroeg dan die voor het mbo is de SBB
aan de slag gegaan. SBB heeft het reglement erkenningen leerbedrijven aangepast zodat specifieke
eisen gelden voor vmbo-leerlingen die aansluiten bij de WvO. Dat is door de IvhO in vervolggesprek als
voldoende opgepakt bestempeld.
De verdere verbetering van de erkenningstaak waar de IvhO op doelde in 2018 was dat onvoldoende
duidelijk was dat het bij erkennen om een geborgd proces ging. De IvhO constateerde dat met de
toepassing van de kwaliteitskaart, de erkenningsregeling en het profiel praktijkopleider, de erkenning
11

12

13

Die situatie van te weinig leerwerkplekken doet zich bijvoorbeeld voor in tijden van economische laagconjunctuur omdat
leerbedrijven dan minder plaatsen kunnen bieden (en deel van studenten langer in het onderwijs blijft vanwege beperkte
baankansen). Dit was het geval rond 2012 toen er een tekort aan leerwerkplekken was.
Berkhout, B., de Zwart, S., van Urk, F., Broeks, L., Varwijk, J. & van de Gevel, F. (2018). Evaluatie Wet van wijziging SBB.
Evaluatie overgang wettelijke taken kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven naar Samenwerkingsorganisatie
beroepsonderwijs en bedrijfsleven (SBB) Utrecht: Berenschot.
Dit toezicht door de IvhO is geregeld in de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT, art. 15 l-n). Voordat de SBB in het leven
werd geroepen, hield de IvhO reeds toezicht op de Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven

18

Oberon

van het leerbedrijf nog geen garantie voor kwaliteit biedt maar meer het startpunt vormt voor het
werken aan de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming door het leerbedrijf. Omdat het werken met de
kwaliteitskaart nog in een implementatiefase zat kon de IvhO nog niet vaststellen of de kwaliteitskaart
ook leidt tot een meer eenduidige en transparante wijze van erkenning. De grens van een
minimumniveau van kwaliteit die noodzakelijk is voor erkenning, was daarmee nog niet eenduidig en
herkenbaar. De IvhO geeft verder aan dat ze bij de SBB niet kunnen controleren of het om geborgde
processen gaat omdat ze niet kunnen beoordelen of het kwaliteitsborgingsysteem op orde is. Dat heeft
ermee te maken dat (anders dan bij onderwijsinstellingen) het hebben van een kwaliteitszorgsysteem
geen wettelijke vereiste is.14 De IvhO kan namelijk alleen toezien op wettelijke vereisten.
Wel ziet de IvhO ziet dat SBB ondanks een enorme taakstelling er in geslaagd is om 17 kenniscentra
tenminste voor de bpv tot een tamelijk uniform geheel te smeden en dat SBB laat zien dat ze alert zijn
op kwaliteitsissues en die ook oppakken. De IvhO heeft al met al voldoende vertrouwen in de uitvoering
van taken rondom bpv (waaronder erkennen) door SBB.

3.4 Tevredenheid stakeholders over uitvoering erkenningen
Resultaten BPV monitor en interactiemetingen zeggen weinig over de erkenningstaak
Sinds 2016 laat SBB structureel de BPV Monitor uitvoeren. De BPV monitor geeft jaarlijks uitgesplitst per
beroepsopleiding, school en sector inzicht in kwaliteit van de bpv vanuit perspectief van de
praktijkopleider en vanuit de student. Die rapportages leveren weinig specifieke informatie over de
erkenningstaak. Het meest relevante gegeven betreft de tevredenheid van 92% van de studenten over
de begeleiding vanuit het leerbedrijf tijdens de stage of leerbaan (in 2018 en 2019). De begeleiding door
de praktijkopleider vanuit de door SBB erkende bedrijven wordt dus voor het overgrote deel positief
beoordeeld.
Daarnaast laat SBB zogenaamde interactiemetingen doen. De interactiemetingen zijn evaluaties door
leerbedrijven van contacten/gesprekken met SBB. De tevredenheid wordt uitgedrukt in een score
waarmee over de tijd kan worden gemeten of respondenten meer of minder tevreden worden en/of
bekeken kan worden welk soort gesprekken bijvoorbeeld hoog en laag scoren. Uit de waardering van
bijvoorbeeld de erkenningsgesprekken rond november 2019 wordt geconcludeerd dat voor een groot
deel van de respondenten het zeer waarschijnlijk is dat ze positief over de dienstverlening van SBB
zullen spreken naar aanleiding van erkenningsgesprek met de SBB-adviseur.15
Bedrijven
Uit de evaluatie van de Wijzigingswet SBB blijkt dat studenten en praktijkopleiders tevreden zijn over de
bpv en de dienstverlening van SBB op dit vlak.16 Die tevredenheid komt volgens de evaluatie voort uit de
sterkere formalisering en uniformering die meer eenduidigheid en transparantie oplevert (vergeleken
met de tijd van de kenniscentra). Specifiek voor de erkenningstaak wordt geconcludeerd dat
leerbedrijven over het algemeen positief zijn over de manier van beoordeling en de eerlijkheid daarvan.
De door ons gehouden interviews met (vertegenwoordigers van) het beroepenveld (bedrijven en
organisaties) bevestigen die tevredenheid in het veld over de uitvoering van de erkenningstaak. Positief
beoordeelt het beroepenveld de relaties met hun contactpersonen bij SBB, de adviseurs praktijkleren.
Zij kennen de bedrijven en ze zijn toegankelijk en goed te bereiken. Ook de site van SBB met relevante
14
15
16

Zoals eerder vermeld heeft SBB een ISO 9001 certificaat waarin de erkenningstaak is opgenomen. Maar omdat het geen
wettelijke vereiste is, kan de IvhO dat niet in hun oordeel meenemen.
De interpretatie van deze indicator zou vergroot worden als er wordt uitgesplitst naar de uitkomst van het gesprek
(wel/geen erkenning).
Berkhout, B., de Zwart, S., van Urk, F., Broeks, L., Varwijk, J. & van de Gevel, F. (2018). Evaluatie Wet van wijziging SBB.
Evaluatie overgang wettelijke taken kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven naar Samenwerkingsorganisatie
beroepsonderwijs en bedrijfsleven (SBB) Utrecht: Berenschot.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

19

informatie en tips oogst waardering. Specifiek wat betreft de erkenning waarderen de geïnterviewden
de snelheid van het erkenningsproces positief.
Tegelijk is er ook een aantal aandachtspunten benoemd in het beroepenveld. Zo zijn er signalen dat er
te snel wordt erkend, zonder dat de kwaliteit van begeleiding al op orde is. Een ander aandachtspunt
dat vanuit meerdere branches naar voren wordt gebracht, is dat er (te) veel verschillen zijn tussen
individuele adviseurs praktijkleren in de manier van beoordelen/erkennen. Dit is een ander signaal dan
de tevredenheid die uit de hiervoor genoemde evaluatie van de Wijzigingswet SBB naar voren komt en
die juist wordt toegeschreven aan toegenomen standaardisering en uniformering. Volgens onze
geïnterviewden (die mogelijk niet vergelijken met de voormalige kenniscentra) is de objectiviteit
onvoldoende gegarandeerd en zijn bedrijven mogelijk afhankelijk van wie hun adviseur praktijkleren is.
Dit speelt in alle branches.
Ook zijn er zorgen over dat er in de beoordeling/erkenning onvoldoende gekeken wordt naar de
veiligheid van de werkplek voor studenten. Dat heeft te maken met het feit dat veel digitaal gedaan
wordt (moet worden). Dat kan in specifieke gevallen prima voldoen, maar zonder extra bezoeken
(eventueel steekproefsgewijs) is er te weinig zicht op de daadwerkelijke veiligheid, aldus de
geïnterviewden.
Onderwijs
Vanuit de mbo-sector is er veel waardering voor de uitvoering van de erkenningstaak door SBB. Dat
kwam reeds naar voren in de evaluatie van de Wijzigingswet, en blijkt ook uit onze interviews met
vertegenwoordigers van de mbo-instellingen en de MBO-raad. Instellingen benadrukken de
onafhankelijke kritische opstelling van SBB in het erkenningsproces. Het idee bestaat dat SBB breder
naar de kwaliteitsaspecten van de werkplek kijkt dan vroeger (vergelijk de in paragraaf 3.3 genoemde 8
dimensies in het Handboek Kwaliteitskaart). Zo wordt niet alleen beoordeeld of juiste werkzaamheden
uitgevoerd kunnen worden, maar ook bijvoorbeeld of het niveau van de begeleiding in orde is en of er
voldoende begeleiding is. Daarnaast melden geïnterviewden dat SBB inhoudelijk goed op de hoogte is
van relevante ontwikkeling in het veld en beroepen. Daardoor zijn de adviseurs praktijkleren in staat
goede, kritische vragen te stellen en zijn ze scherp op bijvoorbeeld verschillen in wat een student van
niveau 4 meer/anders moet kunnen dan een student van niveau 3.
Voor nieuwe leerbedrijven lijkt daarmee de lat wel wat hoger te liggen dan voor bedrijven die reeds
erkend zijn en waar het om een verlenging of uitbreiding gaat (tenzij dan de lat ook omhoog gaat). Mboinstellingen herkennen dat er verschillen zijn tussen adviseurs praktijkleren. Desondanks leven er bij hen
over het algemeen minder zorgen over de objectieve beoordeling door SBB dan bij vertegenwoordigers
van de branches het geval is.
De mbo-instellingen in onze interviews hebben er zorgen over dat SBB weinig ruimte heeft bij het
erkennen en dicht bij de kwalificatiedossiers moet blijven. Dit wringt af en toe met instellingen die
ruimte zoeken, ook in verband met veranderingen op de arbeidsmarkt, in beroepen en in arbeidsrelaties
(zzp-ers, flex-contracten).
Studenten
Door ons geïnterviewde vertegenwoordigers van mbo-studenten zijn positief over de erkenning van
leerbedrijven door SBB. Dat zorgt er volgens hen voor dat de kwaliteit van stages in het mbo hoger is
dan in bijvoorbeeld het hoger onderwijs waar een dergelijk extern erkenningssysteem ontbreekt. De
studentenvertegenwoordigers beoordelen ook de snelheid van de erkenningen positief.
Desondanks zien ook studenten ruimte voor verbetering. Ondanks het bezoek van de adviseur
praktijkleren in het kader van de erkenning zou er daarbij onvoldoende daadwerkelijk zicht op de
werkvloer zijn. Verder zou het volgens de studenten aanbeveling verdienen dat er voor
praktijkbegeleiders de eis geldt dat ze ervaring met examinering hebben wanneer er laatstejaars

20

Oberon

begeleid worden (of eis dat er bereidheid tot scholing is en/of kennis van de opleidingen leerdoelen van
de student).

3.5 Bezwaar en beroep
Leerbedrijven kunnen bewaar aantekenen tegen een erkenningsbesluit door de SBB (art. 10 van het
reglement). Dat is conform hoofdstuk 6 van de Algemene Wet Bestuursrecht. We constateren dat het
aantal bezwaren ten opzichte van aantal afwijzingen/intrekken van erkenningen tamelijk beperkt is17. In
2018 waren er ongeveer 4.000 afwijzingen op grond van inhoudelijke criteria (incl. de leerbedrijven die
een separaat schrijven van de SBB ontvangen). In dat jaar waren er 60 bezwaren ingediend. Dat is ruim
één procent. Per jaar gaan slechts enkele leerbedrijven daarna alsnog naar de rechter. De IvhO
concludeert eveneens dat het aantal bezwaren miniem is.
In de evaluatieperiode zien we het aantal bezwaarschiften zoals door SBB gerapporteerd in de
subsidieaanvragen oplopen van 49 in 2016, naar 61 in 2017, 60 in 2018 tot 102 in 2019. Deze stijging
verklaart SBB doordat zij de kwaliteitscriteria strikter is gaan toepassen.18 Van de bezwaarschriften in
2019 zijn er 14 gegrond verklaard, 5 gedeeltelijk gegrond en de overige 72 hebben een andere uitkomst,
bijvoorbeeld ingetrokken of niet-ontvankelijk verklaard.

17
18

We gaan ervan uit dat bezwaren in de regel gericht zijn tegen een negatief besluit over erkenning. Een leerbedrijf heeft er
geen belang bij om bezwaar aan te tekenen als erkenning te ‘makkelijk’ zou worden afgegeven.
In de brief aan de EK en TK over de zbo-taak over 2019 staat: “Het aantal bezwaarschriften is in 2019 flink toegenomen met
70% van 60 naar 102 en er is vaker sprake van een gang naar de rechter. Dit is waarschijnlijk toe te schrijven aan de focus
van SBB op kwaliteit, en dan met name met betrekking tot sociale en fysieke veiligheid.”

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

4

21

Doelmatigheid

Doelmatigheid gaat over de relatie tussen ingezette middelen en opbrengsten die met de ingezette
middelen worden behaald. De opbrengsten kunnen we in dit geval definiëren als de (kwaliteit van de)
uitvoering van de zbo-taak door SBB. De middelen betreffen de budgetten die SBB nodig heeft voor het
kunnen uitvoeren van die taak (inclusief ondersteuning van de bijbehorende werkprocessen,
competenties van adviseurs praktijkleren e.d.). Een belangrijk gegeven is dat bij het beoordelen van de
doelmatigheid van de SBB het niet goed mogelijk is een onderscheid te maken tussen de zbo-taak en
andere taken, omdat de subsidie voor alle wettelijke taken bij elkaar geldt (en niet geoormerkt is of
anderszins herleidbaar). In dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op de vraag welke
doelmatigheidsprikkels zijn ingebouwd in het huidige systeem (4.2), daarna behandelen we het proces
van begroten en verantwoorden (4.3) en gaan we in op de wijze van financieren en mogelijke
alternatieven (4.4).

4.1 Doelmatigheid inrichtingskenmerken
Voor de kwaliteit van het middelbaar beroepsonderwijs is de beroepspraktijkvorming essentieel en met
het oog daarop ook een goede taakuitvoering door SBB. Het Ministerie van OCW stuurt daarop en
faciliteert SBB daarvoor. In de Rijksbegroting 2020 is een bedrag van €56,2 mln opgenomen voor SBB.
SBB ontvangt voor de uitvoering van haar wettelijke taken een jaarlijkse instellingssubsidie van OCW.
Daarvoor wordt (ook jaarlijks) een aanvraag ingediend. Voor deze subsidie is een regeling opgesteld
(Regeling Subsidieverstrekking SBB) waarop de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS van
toepassing is.
De belangrijkste doelmatigheidsprikkel is voor SBB nog steeds de korting op het budget die is ingevoerd
bij de overgang van de kenniscentra naar SBB. Tot 2015, toen OCW nog de 17 kenniscentra financierde,
ging het om een bedrag van jaarlijks ongeveer €110 mln. Dat is bij de start van SBB meer dan
gehalveerd. Op die manier is dus een substantiële bezuiniging doorgevoerd. Omdat de taken dezelfde
bleven als die van de kenniscentra, heeft SBB vanaf de start steeds moeten zoeken naar manieren om
met de inzet van het beschikbaar budget en personeel de wettelijke taken (waaronder de
erkenningstaak) zo efficiënt mogelijk uit te kunnen voeren.
Hiertoe zijn onder meer de eerdere genoemde kpi’s (bijvoorbeeld het aantal te bezoeken leerbedrijven
en aantal te bezoeken onderwijsinstellingen) intern vertaald naar sectoren, teams en adviseurs. Deze
kpi’s worden per maand opgesteld en zijn voor SBB een belangrijk sturingsinstrument, ook op onderdeel
doelmatigheid. Verder hanteert SBB een tijdschrijfsysteem om adequaat inzicht te hebben in de
capaciteitsinzet op diverse soorten activiteiten. Dat inzicht draagt tevens bij het aan het doelmatig
kunnen opereren.
De doelmatigheid van de erkenningstaak is volgens SBB niet los te zien van de doelmatigheid van de
bpv-taak als geheel. Dat heeft te maken met de integratie van de uitvoering van de drie wettelijke taken
op het terrein van de beroepspraktijkvorming. Daarbij draagt volgens SBB juist het integreren van de
bpv-taken op zichzelf in belangrijke mate bij aan doelmatigheid, omdat er voor erkennen en
kwaliteitsverbetering geen aparte functies van inspecteurs en adviseurs onderscheiden hoeven worden
en gesplitste bezoeken/contacten met leerbedrijven gemaakt hoeven worden. Voorbeelden van andere
maatregelen die bijdragen aan doelmatigheid en vooral betrekking hebben op de erkenningstaak zijn
het investeren in goed CRM-systeem (mogelijk gemaakt via incidentele financiering door OCW), het
invoeren van de bevoegdheid om te erkennen voor meer dan één branche en invoering van een

22

Oberon

voorfase voor erkennen (een zelfscan door aspirant-leerbedrijven). Ook heeft SBB in kader van
doelmatigheid gekozen voor een focus op actieve leerbedrijven en op minder fysieke bezoeken aan
bedrijven ten gunste van meer digitaal contact.
Vanuit OCW is (naar eigen zeggen) in de afgelopen vijf jaar weinig actief aandacht besteed aan
doelmatigheid van SBB. De wijze waarop de wettelijke taken van SBB zijn omschreven biedt een grote
mate van zelfstandigheid voor de uitvoering. Daarbij hoort ook zelfstandige verantwoordelijkheid voor
de doelmatigheid van die uitvoering. Dat past ook bij een subsidie als financieringsinstrument. Immers,
omdat OCW de hoogte van het budget vooraf bepaalt, is het voor departement niet noodzakelijk om
bijvoorbeeld budgetuitputting tussentijds te monitoren. Eventuele kostenoverschrijdingen zijn voor
rekening van SBB zelf.

4.2 Subsidieaanvraag, begroting en verantwoording
Begroten
Jaarlijks is bij het indienen van de Rijksbegroting (op Prinsjesdag dus) bekend wat OCW definitief aan
ruimte in die begroting voor SBB beschikbaar heeft. Daarover bestaat al wel een beeld bij de
voorjaarsnota en daarover is ook overleg tussen OCW en SBB. In zowel de voorjaarsnota als de
begroting is ook altijd het meerjarige beeld opgenomen dat een redelijk goed beeld geeft hoeveel
middelen er de komende jaren beschikbaar zijn voor SBB. Op basis van het definitieve bedrag in de
begroting dient SBB uiterlijk op 1 oktober de subsidieaanvraag in voor het daaropvolgende jaar. Het
bedrag in de begroting geldt als maximum voor de subsidieaanvraag. In de praktijk wordt daar
vervolgens naar toe gerekend. Dat doet SBB via de zogenaamde gemiddelde personele last (gpl) die
jaarlijks wordt bepaald. De juiste hoogte van die parameter zorgt er vervolgens voor dat de kosten voor
de beschikbare personele capaciteit bij SBB overeenkomt met het beschikbare budget in de OCWbegroting.
Het gaat om één aanvraag (en later ook één beschikking) van alle wettelijke taken van SBB. In de
begroting worden wettelijke taken van elkaar onderscheiden. Dat gebeurt niet conform de indeling in
figuur 2.1, maar de beroepspraktijkvorming is wel als zelfstandige taak in de begroting herkenbaar. Voor
die taak is het grootste deel van jaarlijkse subsidie bestemd (ruim driekwart). Voor deze taak zet SBB
ook de meeste personele capaciteit in (adviseurs praktijkleren). De zbo-taak (erkennen leerbedrijven)
wordt binnen de bpv niet echt apart begroot maar er wordt wel een rekenkundige splitsing aangebracht
tussen de zbo-taak en andere wettelijke taken die onder de bpv vallen. Ieder jaar bedragen de kosten
voor de erkenningstaak ongeveer 26% van de kosten voor het totaal aan bpv-taken.19 Die verdeling is
volgens SBB het resultaat van eerdere afspraken en komt niet noodzakelijk overeen met de feitelijke
situatie. Voor SBB is niet na te gaan waar kwaliteitsbevordering ophoudt en erkennen begint en
andersom. Hoewel OCW vraagt om de kosten van de erkenningstaak apart in de begroting bij de
subsidieaanvraag te laten zien, is er daar begrip voor het feit dat erkennen en kwaliteitsverbetering in
elkaar overlopen en dus een opgave van zbo-uren eigenlijk onmogelijk is.
In figuur 4.1 geven we een overzicht van de bedragen in de subsidieaanvragen van 2016 tot en met 2020
voor de bpv-taak gesplitst in erkenning en kwaliteitsverbetering.20

19
20

Voor 2016 tot en met 20202 respectievelijk: 26,7%, 25,8%, 26,4%, 26,7%, en 26,3%.
Merk op dat de wettelijke taak voor het zorgdragen voor voldoende bpv-plekken niet als zodanig in de begroting bij de
subsidieaanvragen terugkomt. Vermoedelijk hoort deze bij de kosten voor ‘kwaliteitsverbetering’.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

23

Figuur 4.1 Ontwikkeling begroting kosten bpv 2016-2020

Bron: plannen van aanpak bij subsidieaanvragen SBB 2016-2020, bewerking Oberon

De begrote kosten voor de totale bpv-taakuitvoering bedroegen voor 2016 ruim €35 mln en zijn naar
bijna €40 mln gegroeid in de begroting voor 2020. De begrote kosten voor de erkenningstaak groeien
recht evenredig mee (steeds 26% van het totaal voor bpv). Voor 2020 komt dat uit op ruim 10 mln.
Volgens SBB zouden eigenlijk nog overheadkosten aan de erkenningstaak toegerekend moeten worden.
In figuur 4.2 geven we de jaarlijkse gpl voor de bpv-taak (waaronder de erkenningen vallen) weer zoals
die in de begroting bij de subsidieaanvragen wordt vermeld. Na een lichte daling zien we vanaf 2018 een
scherpe stijging van die gpl (van ongeveer €73.000 naar bijna €85.000). Zoals aangegeven betreft het
hier een parameter die SBB vaststelt om jaarlijks in de begroting op het beschikbare subsidiebedrag uit
te komen. SBB begroot niet met uren (of fte) maal een gangbaar tarief (bijvoorbeeld de
standaardtarieven zoals die in de Handeling Overheidstarieven staan). De reden daarvoor is dat SBB in
dat geval naar eigen zeggen op een veel te hoog subsidiebedrag zou uitkomen (meer dan beschikbaar in
OCW-begroting). We zien dat de gpl die de SBB voor de bpv-taak hanteert, overeenkomt met tarieven
voor werknemers tussen schaal 10 (€73.000) en schaal 11 (€83.000). De website van SBB laat zien dat de
functie van adviseurs praktijkleren ingeschaald is in schaal 10. Het lijkt er daarmee op dat het hanteren
van deze tarieven voor de bpv-taak redelijk in de buurt komt met de overheidsnormen daarvoor. SBB
geeft in de door ons gehouden gesprekken overigens aan dat er jaarlijks discussie is met de
uitvoeringsorganisatie voor de subsidies (DUS-i) over een onvoldoende heldere opbouw van de
begroting via uren*tarief.

24

Oberon

Figuur 4.2 Ontwikkeling begrote GPL personeel bpv-taak 2016-2020

Bron: plannen van aanpak bij subsidieaanvragen SBB 2016-2020, bewerking Oberon
*De feitelijke GPL kan afwijken van de begrote GPL: dat was bijvoorbeeld het geval in 2019 toen OCW de begrote
lpo niet uitkeerde en de GPL op een kleine 77.000 uitkwam.

OCW en SBB hebben voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag overleg over de inhoud.
Het gaat dan over toelichting bij bepaalde activiteiten en onderbouwing van de kosten daarvan. Naast
de wettelijke taken zijn er regelmatig nog extra activiteiten waarvan de directie mbo graag wil dat SBB
die uitvoert en die onder ‘overige taken’ (onderdeel uit figuur 2.1) (zouden moeten) vallen. Daar is dan
vaak nog discussie over, omdat OCW dat graag uit reguliere subsidie gefinancierd ziet, terwijl SBB van
oordeel is dat daarvoor aanvullende middelen nodig zijn. Tot nu toe wordt dat meestal opgelost door
die taken financieel binnen het bedrag van vrijval van wachtgelden te houden. Die vrijval is er jaarlijks
vanwege het feit dat er een voorziening is opgenomen bij de start van SBB om de
wachtgeldverplichtingen van de grote hoeveelheid personeelsleden vanuit de kenniscentra waarvoor
geen plek was bij SBB te kunnen bekostigen (zie ook daarvoor de Subsidieregeling SBB, art.4 Voorziening
gewezen personeel). Jaarlijks blijkt een deel van die aanspraken niet nodig te zijn voor uitkeren van
wachtgeld waardoor een bedrag uit die reserveringen vrijvalt.
Uiteindelijk ontvangt SBB een subsidiebeschikking, met enerzijds een subsidiebedrag dat wordt
verleend, en daarnaast een bedrag dat wordt bevoorschot. OCW verleent een hoger subsidiebedrag dan
feitelijk aan SBB wordt verstrekt. Dat heeft te maken met de vrijval uit reservering voor
wachtgeldregelingen die wordt verrekend met de subsidiebeschikking.
Verantwoorden
Jaarlijks legt SBB financiële verantwoording af via de jaarverslaggeving (daarvoor wordt in de
Subsidieregeling SBB verwezen naar artikel 9.2, eerste lid, van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en
VWS). In de jaarrekening worden de baten en lasten niet uitgesplitst naar de verschillende wettelijke
taken. Er vindt dus geen aparte financiële verantwoording plaats over de zbo-taak (erkenning). Zoals
eerder aangegeven kan dat ook niet omdat die taak is geïntegreerd in andere bpv-taken en wordt er ook

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

25

geen aparte urenverantwoording over bijgehouden. We krijgen daarmee uit de verantwoording geen
nadere informatie over de uitgaven voor specifiek de zbo-taak.21
Naast de jaarrekening levert SBB een jaarverslag. Daarin staat geen financiële maar wel inhoudelijke
verantwoordingsinformatie. Ook gaat elk jaar vóór 15 maart een inhoudelijke rapportage over specifiek
de zbo-taak naar de Eerste en Tweede Kamer. 22 We constateren overigens dat daarin naast erkenning
(feitelijke zbo-taak) ook veel, zo niet meer, aandacht uitgaat naar kwaliteitsverbetering van de bpv.
OCW legt jaarlijks financiële verantwoording af via het Rijksverslag. In het meeste recente verslag over
2019 zien we dat bij het totaaloverzicht apparaatsuitgaven/kosten inclusief agentschappen en
Zelfstandige Bestuursorganen/Rechtspersonen met een wettelijke taak per jaar €15,3 mln bij SBB staat
voor de jaren tot en met 2017.23

4.3 Wijze van financiering, voorzieningen en reserveringen
De SBB is een privaatrechtelijke rechtspersoon (stichting) met alleen wettelijke taken en wordt voor de
uitvoering van die taken door de Rijksoverheid gefinancierd (op de begroting van OCW).24 In de MvT bij
voorstel voor de Wijzigingswet SBB wordt de financiering vergeleken met bij voorbeeld de Stichting Cito
die ook voor haar wettelijke taken een jaarlijkse subsidie ontvangt (Regeling subsidieverstrekking SBB).
Het gaat om een subsidie per boekjaar voor structurele wettelijke taken. Volgens de MvT is daarbij
aangesloten bij het subsidieregime van de Algemene wet bestuursrecht.
Bij de baten zien we in de jaarrekening (bijvoorbeeld die van 2017 en 2018) een onderscheid naar
subsidies voor wettelijke taken en ‘overige subsidies’. Bij die ‘overige subsidies’ staan SZW
(diplomawaardering) en VWS (Stagefonds). SBB voert alleen maar wettelijke taken uit, dus kunnen de
‘overige subsidies’ alleen zijn bedoeld voor wat eigenlijk valt onder de wettelijke taak “uitvoeren van
aanvullende activiteiten ter bevordering van de aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt” (figuur 2.1, taak
g). Bij de ‘overige subsidies’ staat ook het project BORIS vermeld (aanvullende subsidie van OCW) dat
relevant is in het kader van deze evaluatie. In het kader van dat project bieden leerbedrijven langdurige
stages voor leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs (vso onderdeel van het primair onderwijs)
en praktijkonderwijs (pro, onderdeel van het voortgezet onderwijs) die niet kunnen doorstromen naar
een reguliere mbo-vervolgopleiding. Deze leerbedrijven worden door SBB (aanvullend) erkend voor het
verzorgen van de beroepspraktijkvorming voor specifiek vso en pro-leerlingen. Inhoudelijk sluit deze
taak dus volledig aan bij de zbo-taak van SBB maar juridisch gezien niet (g: wettelijke ‘aanvullende
taak’). We merken op dat het hier gaat om een taak die, net als erkennen van leerbedrijven voor vmbo
en mbo), met openbaar gezag is bekleed, maar die niet onder de zbo-taak van SBB valt.
In de jaarrekening is verder nog een aantal bestemmingsfondsen opgenomen en een aantal
voorzieningen. De bestemmingsfondsen zijn gevormd uit vermogens die vanuit de kenniscentra zijn
overgedragen en bedoeld voor nog te maken transitiekosten van personeel, kosten van afschrijvingen
voor verbouwing en verhuizing in kader van de transitie plus eventuele kosten voor medewerkers die
21

22
23
24

In de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS staat onder art. 1.1. over een financieel verslag: “volgens normen die in
het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd, een zodanig inzicht geeft dat een verantwoord oordeel
kan worden gevormd omtrent de kosten en opbrengsten per gerealiseerde activiteit waarvoor de subsidie is verleend en die
werkelijk zijn verricht”. Op grond hiervan zou wel een financiële verantwoording per taak mogen worden verwacht.
Bijvoorbeeld brief van 9 maart 2020 aan TK en EK met kenmerk hv20-0126mr/BES_Alg.
Jaarverslag van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII), Vergaderjaar 2019–2020, 35 470 VIII p. 102
Voor de privaatrechtelijk ingestelde rechtspersonen met alleen wettelijke taken gelden voor begroting, beheer en
verantwoording dezelfde regels als voor publiekrechtelijk ingestelde rechtspersonen die geen onderdeel zijn van de Staat.
Kaderwet Artikel 37: Indien een zelfstandig bestuursorgaan uitsluitend de bij de wet, krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling opgedragen taken en daaruit onmiddellijk
voortvloeiende werkzaamheden uitvoert, zijn de artikelen 26 tot en met 35 van toepassing.

26

Oberon

nog BWR-rechten kunnen ontlenen aan de Kenniscentra cao. Zoals eerder gemeld blijkt daar jaarlijks
een deel daarvan niet nodig voor de oorspronkelijke bestemming en valt een bedrag vrij. De
subsidieregeling (art. 4 en 5) voorziet in het toevoegingen van die vrijval aan de egalisatiereserve van
SBB (mits het maximum daarvan nog niet is bereikt).
De SBB heeft conform art. 33 van de Kaderwet een egalisatiereserve. In de subsidieregeling SBB is
aangegeven dat de minister SBB toestemming kan geven om (in afwijking van artikel 8.7, tweede lid, van
de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS) een grotere egalisatiereserve aan te houden dan 10
procent. In 2018 bedroeg de egalisatiereserve €5.597.200. Dat is om en nabij 10 procent van de subsidie
voor de wettelijke taken.
In opdracht van SBB heeft KPMG een risico-inventarisatie uitgevoerd en op basis daarvan een advies
gegeven over het benodigde weerstandsvermogen. Op basis van de door SBB gedefinieerde risico’s die
betrekking hebben op onder meer organisatiestructuur, afhankelijkheid van het ministerie van OCW,
achterblijven van innovatie, wordt het gewenste weerstandsvermogen ultimo 2019 tussen de €17 en
€18 mln becijferd.25 De omvang van de egalisatiereserve is daarvoor ontoereikend (€5 à €6 mln).
Aangezien OCW SBB toestemming kan geven om een grotere egalisatiereserve aan te houden dan die 10
procent die het nu ongeveer is, is er in principe geen juridisch obstakel om SBB het aanleggen van een
groter weerstandsvermogen toe te staan. Het is dus verstandig de geïnventariseerde risico’s en de
financiële waardering ervan (financiële impact en kans dan risico daadwerkelijk optreedt) gezamenlijk te
bespreken en op grond daarvan de hoogte van de egalisatiereserve al dan niet aan te passen. Een
alternatief is dat onderzocht wordt of OCW zich garant kan stellen voor uitgaven die eventueel
voortvloeien uit de geïdentificeerde risico’s.
SBB heeft in de met ons gevoerde gesprekken aangegeven dat een jaarlijks subsidie-instrument niet
goed past bij de wijze van bedrijfsvoering. Zij zien liever een reguliere lumpsumbekostiging op basis van
een beperkt aantal relevante parameters zoals onderwijsinstellingen die krijgen26 of een meerjarige
subsidie zoals de cultuurfondsen die krijgen. De reden achter deze wens tot een andere systematiek van
financiering ligt enerzijds in de beperkingen die er liggen m.b.t. de vorming van eigen vermogen (om
investering te doen en/of risico’s af te dekken) en anderzijds in meer zekerheid over financiering over
een langere termijn dan één jaar.
De mogelijkheden voor vorming van eigen vermogen zijn nu vanwege maximale omvang (10 procent)
van de egalisatiereserve volgens SBB te beperkt. Dat probleem kan opgelost worden door óf het
toestaan van een hogere egalisatiereserve door OCW (die dat in het kader van ‘pas toe of leg uit’ moet
onderbouwen) óf het overstappen van het subsidie-instrument naar lumpsumbekostiging.27 Voorheen
werden de kenniscentra bekostigd (dus zonder subsidieaanvraag) via een vast macrobudget waarbij
voor de verdeling over de centra onder meer het aantal kwalificatiedossiers en het aantal erkende
leerbedrijven als parameters werden gehanteerd. Met alleen SBB is een dergelijk verdeelmodel niet
meer aan de orde. Het overstappen van subsidie-instrument naar een bekostigingssystematiek vereist
aanpassing van de WEB (vanwege art. 2.4.1.).
De beperkte tijdshorizon van de jaarlijkse subsidie geeft SBB als tweede belangrijke reden op voor de
gewenste aanpassing van de financieringssystematiek. Dit blijft voor SBB een aandachtspunt ondanks
het feit dat OCW jaarlijks op de begroting een bedrag beschikbaar heeft voor de instellingssubsidie voor

25
26
27

KPMG, 2019. Risico-inventarisatie en weerstandstandsvermogen SBB, Amstelveen: KPMG. (niet openbaar).
Er wordt daarbij vermeld dat SBB de enige instelling onder de WEB is die geen lumpsumbekostiging heeft maar een
jaarlijkse subsidie.
Overigens leidt lumpsumbekostiging tegenover een jaarlijkse subsidie waarschijnlijk tot een lagere benodigde reserve
omdat door het meerjarig perspectief het mogelijk is minder reserves aan te houden omdat de risico’s van bijvoorbeeld het
wegvallen van (een deel van) de subsidie van één op andere jaar kleiner zijn.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

27

SBB en via een meerjarenreeks ook zichtbaar is welk bedrag de komende jaren voor SBB ingeboekt
staat. Als OCW aan de wens van SBB tot een meerjarige financiering tegemoet wil komen, kan dat door
te zoeken naar een mogelijkheid voor een meerjarige subsidie. Een meerjarige instellingssubsidie
waardoor een horizon voor langer dan één jaar ontstaat, is binnen de Kaderregeling subsidies OCW SZW
VWS niet mogelijk omdat daarin wordt gesteld dat een instellingssubsidie per boekjaar wordt verleend
en vastgesteld.28 Daarnaast wordt in de WEB gemeld dat de subsidie voor de uitvoering van de taken
door SBB per boekjaar wordt verstrekt29. Andere door OCW gesubsidieerde instellingen kampen dus met
dezelfde korte tijdshorizon als ze onder die Kaderegeling vallen. Aanpassing hiervan vraagt dus een
andere juridische grondslag voor de verstrekking van de subsidie dan de Kaderregeling. Daarvoor is
minimaal aanpassing van de Regeling subsidieverstrekking SBB nodig omdat daar de directe verwijzing
naar de Kaderregeling is opgenomen. Wel bestaat er de mogelijkheid voor een projectsubsidie in plaats
van een jaarlijkse instellingssubsidie. Die kan voor een periode van 5 jaar worden uitgekeerd. Daarbij
geldt dat deze subsidie maar éénmaal keer verlengd mag worden en dat onder de voorwaarde dat uit
een evaluatie blijkt dat de subsidie doeltreffend en doelmatig is besteed.

28
29

Kaderregeling subsidies OCW SZW VWS, art. 8.1.
WEB, art. 2.4.1

28

Oberon

5 Sturing
In dit hoofdstuk gaan we in op de sturingsrelatie tussen OCW en SBB. Daarin komen drie thema’s aan
bod: de speciale status van de erkenningstaak als zbo-taak (5.2), de rolscheiding tussen eigenaar en
opdrachtgever (5.3) en de aanvullende taken en andere opdrachtgevers dan OCW (5.4).

5.1 Wettelijke taken en zbo-taak
De Kaderwet onderscheidt vier typen zbo’s die worden toegelicht in de circulaire Governance ten
aanzien van zbo’s.
a)
b)
c)
d)

publiekrechtelijk zbo dat onderdeel is van de Staat,
publiekrechtelijk zbo met een eigen rechtspersoonlijkheid,
privaatrechtelijk zbo met alleen wettelijke taken (voltijd), en
privaatrechtelijk zbo met wettelijke en private taken (deeltijd).

SBB past op basis van deze omschrijvingen het beste in categorie c: privaatrechtelijk zbo met alleen
wettelijke taken.30 Voor ieder type zbo geldt een eigen regime qua verhouding met het departement.
Het feit dat SBB alleen wettelijke taken heeft, maar dat die niet alle als zbo-taken zijn aangemerkt, heeft
een historische achtergrond. SBB komt voort uit een samenvoeging van 17 kenniscentra waarvan een
deel onder zbo-type c en een deel onder type d viel. De kenniscentra hadden wettelijke taken, een zbotaak en een deel ervan had ook niet-wettelijke taken. Ze verschilden in de mate waarin ze aan erkenning
en welke mate ze aan advisering rondom bpv deden. Ook hadden sommige kenniscentra de advisering
rondom bpv ondergebracht onder private activiteiten. Bij het ontstaan van SBB is door het bestuur
aangegeven dat SBB voortaan alleen nog publieke taken uit zou gaan voeren (hetgeen vastgelegd is in
de statuten). Dit is via een amendement in het debat in de Tweede Kamer bij de wetswijziging over SBB
ook in de wet (WEB) vastgelegd.31
Dat bij SBB gekozen is voor het specificeren van één zbo-taak terwijl het verder alleen wettelijke taken
uitvoert, maakt het uniek in dit opzicht. Bij andere zbo’s hebben niet alle in de betreffende wet- en
regelgeving gespecificeerde taken noodzakelijk direct een rechtsgevolg (de grond voor de status van
zbo-taak in het geval van SBB) en/of kunnen als niet-overheidstaak worden bestempeld32. Daarbij sluit
de structuur met één zbo-taak naast andere wettelijke taken niet goed aan op de uitvoeringspraktijk.
SBB wijst er herhaaldelijk op dat het erkennen van leerbedrijven (zbo-taak) en kwaliteitsverbetering van
de bpv in de uitvoeringspraktijk van SBB volledig geïntegreerd zijn. We zien daarnaast dat onder de
‘aanvullende taken’ (g in figuur 2) werkzaamheden zijn ondergebracht waarvan beargumenteerd kan

30

31
32

BZK heeft voorkeur voor publiekrechtelijk zbo als alleen wettelijke taken worden uitgevoerd. Voordeel is dat parlementaire
controle duidelijker is en organisatie ook meer betrokken is bij ministerie zelf. Zie ook De Leeuw (2013) die verwijst naar
Artikel 4 van de Kaderwet waarin staat dat zbo’s in beginsel publiekrechtelijk vormgegeven worden. Bij SBB speelt het
uiteraard het instellingsmotief van maatschappelijke participatie maar daarvan wordt door De Leeuw aangegeven dat dat
op andere manieren vormgegeven kan worden dan door keuze een privaatrechtelijk zbo.
“Het is de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven niet toegestaan andere activiteiten uit te voeren dan
de haar door de wet opgedragen taken” (Art. 1.5.1., lid 5 WEB).
Bijvoorbeeld het College voor Toetsen en Examens (CvTE) kent diverse taken waarvan er slechts één direct rechtsgevolg
heeft (vergelijkbaar is met de erkenningstaak door SBB): “het tot stand brengen en bij regeling vaststellen van de
beoordelingsnormen en de daarbij behorende scores”. Dit bepaalt of een vo-leerling of mbo-student wel of niet voor een
centraal eindexamen slaagt. Andere wettelijke taken bij het CvTE (allemaal zbo-taken) betreffen bijvoorbeeld het laten
opstellen van syllabi, opstellen van regels voor het gebruik van hulpmiddelen bij examens, tijdstip afname van examens, e.d.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

29

worden dat die evenzogoed als zbo-taak kunnen worden aangemerkt, zoals BORIS (erkennen
leerbedrijven voor vso- en pro-leerlingen).

5.2 Inrichting governance
De circulaire Governance ten aanzien van zbo’s biedt inzicht in de manier waarop verhoudingen tussen
departement en zbo bij voorkeur worden vormgegeven (volgens het principe ‘pas toe of leg uit’).
Kernelement daarin is dat de twee rollen, die van eigenaar en van opdrachtgever van een zbo, binnen
een departement apart worden belegd. De eigenaar is daarbij vooral aanspreekbaar op vraagstukken
die het zbo als organisatie betreffen. Het advies is om de eigenaarsrol op het niveau van de SG of pSG te
beleggen. De opdrachtgever draagt verantwoordelijkheid voor het adequaat uitoefenen van de publieke
taken door het zbo en is beleidsverantwoordelijk (onder meer voor de wetgeving rondom de taken die
bij het zbo zijn belegd). Voor de opdrachtgeversrol wordt geadviseerd om die op het niveau van een DG
te beleggen. Het zbo is als opdrachtnemer vervolgens verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken.
Het idee is dat die rolscheiding bijdraagt aan een optimale samenwerking zodat vervolgens het zbo de
wettelijke taken zo effectief en efficiënt mogelijk kan uitvoeren. Het vraagt wel om een goede
samenwerking en informatie-uitwisseling binnen het departement en tussen departement en het zbo.33
BZK geeft aan dat de rolscheiding gebaseerd is op 20 tot 30 ervaring met relaties tussen departementen
en agentschappen, diensten en zbo’s. De essentie ervan is dat er duidelijkheid is voor de partijen over
wie wat doet. De rolscheiding blijkt een nuttig hulpmiddel om te voorkomen dat problemen ontstaan.
De Leeuw (2013) maakt dit duidelijk als hij het belang van de eigenaarsrol onderstreept: “Het helder
beleggen van de eigenaarsrol voorkomt dat het zbo in een isolement geraakt: zonder eigenaar is het zbo
‘van niemand’, en is er bij problemen ook niemand buiten het zbo zelf die het voor het zbo op kan nemen.
Het helder beleggen van deze rol draagt bovendien bij aan het gevoel van verantwoordelijkheid aan de
zijde van het departement voor het goed functioneren van het zbo.”
Een departement kan er uiteindelijk voor kiezen de sturing van een zbo anders in te richten dan in de
circulaire is opgenomen, maar dan is het van belang goed te regelen hoe eigenaarsrollen en
opdrachtgeversrollen gescheiden worden.
We constateren met SBB en ABD Interim (in hun advies aan SBB34) dat OCW de rolscheiding tussen
eigenaar en opdrachtgever niet conform de circulaire heeft ingericht. Dit wordt erkend en bevestigd
door OCW. Voor alle zbo’s die onder OCW vallen is de DG eigenaar en de directeur van de betreffende
beleidsdirectie opdrachtgever. De SG heeft het eigenaarschap gemandateerd aan de DG’s. Dit is
vastgelegd in een handreiking van OCW en nota van MT OCW.35 In het geval van SBB is DGHBWE
daarmee eigenaar en DMBO opdrachtgever. In de praktijk lopen de contacten van SBB via DMBO en
vervult de DG geen (zichtbare) rol. Daarmee zijn voor SBB de beide rollen (eigenaar en opdrachtgever)
verenigd in de directeur MBO. Er is geen specifieke uitleg (in kader van ‘pas toe of leg uit’) waarom die
afwijking van de rolscheiding in het geval van SBB (of andere zbo’s van OCW) voor de hand ligt. Ook de
omvang van de zbo-taak, die Van der Vlist en Kerstens (2017) als mogelijk argument naar voren brengen
om af te wijken van de circulaire, rechtvaardigt deze afwijking bij SBB niet. Bij de zbo-taak van SBB gaat

33
34
35

Van der Vlist, H. & Kerstens, R. (2017). Verbeter de werking!! Rollen in de sturing van uitvoeringsorganisaties in de
Rijksdienst. Den Haag: ABD Topconsult.
Barink. H. 2019. Advies aan SBB over ZBO-status en bekostiging. Den Haag: ABD Interim (niet openbaar).
ADR rapport Governancestructuur zbo's bij OCW van 17 november 2014 en Handreiking toezicht zelfstandige
bestuursorganen OCW (regelgeving, kaders en werkwijze) vastgesteld op 27 maart 2019.

30

Oberon

het om rond de €10 à 15 mln, wat niet klein is in vergelijking met het budget voor andere zbo’s van
OCW.36
SBB geeft aan dat ze ervaren dat OCW zich wel als opdrachtgever maar te weinig als eigenaar opstelt en
dat ze daarvoor nu een aanspreekpunt missen. Als voorbeeld wordt het recent niet doorgaan van de
loon- en prijsbijstelling aangehaald. SBB doet in de subsidieaanvraag voor de wettelijke taken ook het
verzoek om de voor de overheids- en onderwijssectoren geldende loon- en prijsbijstelling uitgekeerd te
krijgen. Ieder jaar is er een formeel besluit van OCW hoe met de lpb voor SBB wordt omgegaan. In de
eerste drie jaren (2016-2018) is die uitgekeerd aan SBB. Voor 2019 is dat niet het geval geweest. Waar
onderwijsinstellingen en het departement zelf (inclusief agentschappen) wel de loonbijstelling
gefinancierd hebben gekregen, gold dat in 2019 niet voor SBB (en een aantal andere gesubsidieerde
organisaties). SBB mist momenteel bij OCW iemand om te bespreken of het takenpakket van SBB
daarop aangepast moet worden, wat de mogelijke gevolgen zijn voor het kunnen aantrekken van
gekwalificeerd personeel (o.a. voor de erkenningstaak), of de situatie toelaat dat het als
doelmatigheidskorting wordt ingezet, e.d.
Het helpt daarbij niet dat alleen het erkennen als zbo-taak is gedefinieerd (ten opzichte van de andere
wettelijke taken van SBB). Het betekent eigenlijk dat de relatie SBB/OCW alleen voor deze taak conform
de eigenaar-opdrachtgever-systematiek ingericht zou moeten worden. Voor de rest zou een ander
model kunnen gelden omdat het daar om ‘alleen’ wettelijke taken gaat waarvoor subsidie wordt
verstrekt. In de praktijk gaat dat vermoedelijk niet zo werken, zeker omdat SBB benadrukt dat de zbotaak in de uitvoering niet los van de andere twee wettelijke bpv-taken gezien kan worden.

5.3 Aanvullende taken en andere opdrachtgevers dan OCW
In de WEB is vastgelegd dat SBB het ministerie van OCW als opdrachtgever heeft (‘onze minister’).
Desondanks voert SBB ook opdrachten voor andere departementen uit (SZW, VWS). Dat gebeurt nu met
instemming van OCW. Het is van belang dat die inhoud van die activiteiten (met name wanneer die
raken aan de zbo-taak van SBB) blijven vallen binnen de formulering die onder aanvullende wettelijke
taken (g in figuur 2.1) staat vermeld “uitvoeren van aanvullende activiteiten ter bevordering van de
aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt”.
Wanneer de rolscheiding tussen eigenaar en opdrachtgever conform de aanwijzingen van BZK wordt
ingericht, wordt het opdrachtgeverschap vanuit andere ministeries (SZW, VWS) ook duidelijker. Naast
OCW als opdrachtgever zouden dan ook andere departementen opdrachten aan SBB kunnen
verstrekken. SBB kan dan met OCW in de rol van eigenaar afstemmen over welk takenpakket als geheel
reëel is, en hoe bijvoorbeeld eventuele aanvullende taken tegenover de zbo-taak geprioriteerd moeten
worden. Via de eigenaar kunnen dan bijvoorbeeld ook afspraken tussen de diverse ministers worden
vastgelegd in een protocol of brief.

36

Dat is vergelijkbaar met het budget voor bijvoorbeeld het CvTE en enkele van de cultuurfondsen van OCW, en fors meer dan
het budget voor de NVAO.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

31

32

6

Oberon

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk vatten we de uitkomsten van de voorgaande hoofdstukken samen, aan de hand van de
onderzoeksvragen. Daarbij doen we een aantal aanbevelingen.
Het is daarbij van belang deze evaluatie in het juiste perspectief te zien. Het gaat hier om de evaluatie
van de zbo-taak van SBB in de periode 2015-2019. Het gaat hier uitdrukkelijk niet om doeltreffendheid
en doelmatigheid van het gehele takenpakket van de SBB. Het gaat ook niet om de evaluatie van de
overgang van de situatie van 17 kenniscentra naar de situatie met één organisatie (SBB), zoals die is
uitgevoerd in 2018. We focussen hier op één specifieke taak, namelijk de zbo taak: beoordeling en
erkenning van leerbedrijven. Daarnaast is de blik gericht op de afgelopen 5 jaar, zonder vergelijking met
de jaren daarvoor. Dat betekent dus een meer afgebakend onderwerp en een smaller perspectief.

6.1 Doeltreffendheid: uitvoering erkenningstaak
SBB heeft drie wettelijke taken op het terrein van de beroepspraktijkvorming (bpv): het zorgen voor
voldoende leerbedrijven, het bevorderen van de kwaliteit van de bpv in die leerbedrijven en het
erkennen van bedrijven als leerbedrijf (voldoen aan criteria voor bpv). Deze laatste taak betreft de zbotaak. Voor de erkenningstaak heeft de wetgever SBB geen (expliciete) doelstelling meegegeven.
Daarmee is de doeltreffendheid alleen indirect te bepalen en neemt daarin het belang van
procesindicatoren toe. Voor het mbo waren er in de evaluatieperiode ongeveer 250.000 erkende
leerbedrijven. Voor het vmbo ging het om ongeveer 3.000 leerbedrijven. Jaarlijks geeft SBB 25.000 à
35.000 nieuwe erkenningen af. Daarbij gaat het om nieuwe bedrijven die voor het eerst als leerbedrijf
erkend worden, maar ook om bedrijven die een verlenging van hun erkenning krijgen (eens in de vier
jaar) of voor een extra kwalificatiedossier erkend worden. Jaarlijks wordt ook een vergelijkbaar aantal
erkenningen ingetrokken. Veelal is dat vanwege administratieve reden (verlopen erkenning, intrekking
op eigen verzoek). In ruim één op de tien gevallen betreft het een intrekking van de erkenning om
inhoudelijk redenen, wat betekent dat een (aspirant) leerbedrijf niet (meer) aan de eisen voldoet.
Sinds 2015 werkt SBB aan het uniformeren en professionaliseren van de erkenningstaak. Dat gebeurt
onder meer via interne en externe scholing van de adviseurs praktijkleren, het ontwikkelen en hanteren
van uniform instrument voor kwaliteitsverbetering en beoordeling, en pre-screening van aspirantleerbedrijven. SBB hanteert eigen prestatie-indicatoren om doelstellingen voor de bpv te monitoren, op
het niveau van de organisatie als geheel maar ook op het niveau van sectoren, van teams en van
individuele adviseurs praktijkleren. SBB is ISO-gecertificeerd voor de uitvoeringsprocessen (waaronder
de erkenningen).
De Inspectie van het Onderwijs houdt daarnaast toezicht op de SBB. De Inspectie concludeerde in 2018
dat het erkennen van leerbedrijven mbo voldoet aan de wettelijke eisen, en dat SBB laat zien dat ze
alert zijn op kwaliteitsissues en die ook oppakken. In de WEB is niet aangeven dat SBB moet beschikken
over een kwaliteitszorgsysteem. Daarom kan de Inspectie daarop ook geen toezicht uitoefenen terwijl
dat wel wenselijk is.
Bedrijven zijn over het algemeen positief over het proces van erkenningen door SBB, zoals blijkt uit de
eigen metingen van SBB, het geringe aantal bezwaren, de eerdere brede evaluatie van SBB en de
interviews in dit onderzoek. Ondanks de sterkere formalisering en uniformering die meer eenduidigheid
en transparantie opgeleverd heeft afgelopen jaren, blijft de subjectiviteit in de oordelen door de
adviseurs praktijkleren voor bedrijven een aandachtspunt. Het idee bestaat dat bij het toepassen van de
criteria voor het erkennen voor de individuele adviseur praktijkleren nog steeds te veel ruimte is voor

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

33

een subjectief oordeel. Dit lijkt vooral een interpersoonlijke subjectiviteit, niet gekoppeld aan specifieke
sectoren of branches.
Het onderwijsveld is ook (zeer) positief over het erkenningsproces door SBB. Daar wordt specifiek de
onafhankelijkheid van SBB en de inhoudelijke kennis van de adviseurs praktijkleren genoemd. Hoewel
hier ook wordt herkend dat er verschillen zijn tussen adviseurs praktijkleren, leven hier minder zorgen
over de objectieve beoordeling door SBB.
Tenslotte blijkt uit zowel de bpv-monitor, de JOB-monitor en de interviews dat studenten tevreden zijn
over de begeleiding vanuit het leerbedrijf tijdens de stage of leerbaan.
De drie wettelijke bpv-taken van SBB zijn in de uitvoering volledig geïntegreerd. Het beoordelen en
erkennen van leerbedrijven, de kwaliteitsverbetering van de bpv in leerbedrijven, het zorgdragen voor
voldoende leerbedrijven wordt door dezelfde adviseurs praktijkleren uitgevoerd en lopen in de
dagelijkse praktijk in elkaar over. Dat draagt bij aan een doelmatige uitvoering, maar het levert mogelijk
ook een risico op ongewenste prikkels op.
Op basis van bovenstaande uitkomsten formuleren we de volgende aanbevelingen.
1.
Verhelder en prioriteer de doelstellingen voor de drie wettelijke bpv-taken (OCW)
De wetgever heeft SBB geen heldere doelstelling meegegeven voor de taken erkennen en
kwaliteitsverbetering, zoals die er wel is voor het zorgdragen voor voldoende leerbedrijven. SBB
hanteert zelf kpi’s voor het dienstverleningsniveau in het erkenningsproces, maar doelstellingen geven
meer richting aan de te realiseren output. Het (in overleg met SBB) formuleren van doelstellingen op
outputniveau voor alle drie de bpv-taken helpt bovendien om na te gaan waar deze mogelijk onderling
spanningen opleveren en hoe de doelstellingen onderling geprioriteerd moeten worden. Bijvoorbeeld:
gaat de basiskwaliteit van de erkenning altijd voor, ook indien dat een substantieel tekort aan
leerwerkplekken oplevert?
2.
Continueer en versterk de aandacht voor objectiveren van erkenningen (SBB)
De formalisering en uniformering van de aanpak van SBB werden bij de evaluatie van de Wijzigingswet
SBB als positief beoordeeld, zeker in relatie tot de situatie voor 2015. Gezien de verbetersuggesties uit
het veld in dit onderzoek kan die objectivering nog verder versterkt worden om verschillen tussen
adviseurs praktijkleren tegen te gaan. De huidige professionalisering van het erkenningsproces laat zien
dat SBB hier al mee op weg is. Een volgende stap is bijvoorbeeld het steekproefsgewijs dubbel
erkennen. Dat draagt bij aan objectivering van de beoordeling en geeft daarmee ook ondersteuning aan
de rolscheiding van beoordeling, zorg voor voldoende bedrijven en kwaliteitsverbetering. Dit is
organisatorisch complexer en er zijn meer kosten mee gemoeid. Het zou daarom bijvoorbeeld als
pilotproject kunnen starten om zo ervaringen op te doen.
3.

Onderzoek de mogelijkheden voor het opnemen van voldoende aantal leerbedrijven in het
erkenningsreglement (SBB)
Op basis van het huidige reglement moeten bedrijven die voldoen aan de regels voor erkenning ook
erkend worden als er al er voldoende leerbedrijven in die regio zijn. Dit leidt ertoe dat leerbedrijven
soms erkend worden zonder dat zij feitelijk studenten zullen begeleiden, of het aantal studenten wordt
verdund over meerdere leerbedrijven. Dat is niet goed voor de kwaliteit van de bpv. Het draagt ook
zeker niet bij aan een doelmatige uitvoering. Er ontbreekt nu een soort macro-doelmatigheidstoets voor
bpv. Dat kan worden opgelost door in het reglement een overschot aan leerbedrijven in een regio als
grond voor het (nog) niet kunnen erkennen van een leerbedrijf op te nemen. Het nader onderzoeken
van de juridische mogelijkheden daarvoor en (uitvoerings)consequenties ervan lijkt een nuttige stap.

34

Oberon

4.
Neem de verplichting tot het hebben van een kwaliteitszorgsysteem op in de wet (OCW)
De Inspectie van het Onderwijs kan nu geen oordeel geven over de kwaliteitsborging van het
erkenningsproces door SBB omdat de wet daar geen grondslag voor biedt. Pas op dat punt de wet
(WEB) aan door een bepaling op te nemen dat SBB over een kwaliteitszorgsysteem moet beschikken
(eventueel bij een andere wetwijziging van WEB).

6.2 Doelmatigheid: financiering en efficiënte uitvoering erkenningstaak
SBB ontvangt voor uitvoering van haar taken jaarlijks subsidie van OCW. Daarvoor dient SBB steeds vóór
1 oktober in het voorgaande jaar een aanvraag in, vergezeld van een begroting. In die begroting is de
zbo-taak herkenbaar opgenomen maar voor de bepaling van het benodigde budget daarvoor wordt een
vast percentage van de kosten voor het totaal aan bpv-taken aangehouden (26%). In de verantwoording
(jaarrekening) zijn de lasten niet naar soorten wettelijke taak uitgesplitst, waardoor er strikt genomen
geen goed eigenstandig beeld is te schetsen van de doelmatigheid van de zbo-taak. Hoewel helder is
waar die keus vandaan komt (geïntegreerde uitvoering met andere bpv-taken) is het gevolg dat de
volksvertegenwoordiging rondom de zbo-taak van SBB moeilijk haar controlerende functie kan
uitoefenen.
Een doelmatige uitvoering van de taken (waaronder de zbo-taak) is een belangrijk thema voor SBB,
mede vanwege de bezuinigingsoperatie waarmee de start van SBB gepaard ging. Met name minder
bezoek aan scholen en bedrijven en in plaats daarvan meer digitaal contact en de pre-screening van
aspirant-leerbedrijven zijn daarin belangrijke elementen. Het veld constateert dat meer digitaal contact
en minder fysieke bezoeken de kosten drukt, maar ook gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de
erkenningen en daarmee de bpv.
SBB heeft aangegeven dat een jaarlijks subsidie-instrument niet goed past bij hun wijze van
bedrijfsvoering, waar uitvoering van de zbo-taak een onderdeel van is. Het zorgt voor beperkingen
m.b.t. de vorming van eigen vermogen (om investering te doen en/of risico’s af te dekken) en biedt te
weinig zekerheid over financiering over een langere termijn dan één jaar. Extern onderzoek in opdracht
van SBB laat zien de diverse risico’s die SBB loopt een bedrag van 15 à 16 mln aan reserve zouden
rechtvaardigen. De egalisatiereserve is nu gemaximaliseerd op 10 procent van de begroting, ongeveer
5,5 mln. Omdat de egalisatiereserve van SBB inmiddels dit maximum heeft bereikt, kan SBB eventuele
subsidie die ze nu jaarlijks overhoudt niet meer daaraan toevoegen. De Regeling subsidieverstrekking
SBB biedt OCW de mogelijkheid om het maximum van de egalisatiereserve te verhogen (dus meer dan
10% zoals opgenomen in de Kaderegeling subsidies OCW SZW VWS). SBB heeft voorkeur voor
financiering via een meerjarige subsidie of bekostiging (vergelijkbaar met onderwijsinstellingen en de
kenniscentra voorheen). Dit laatste draagt volgens hen bij aan het kunnen werken volgens een
meerjarenperspectief.
Een gedeelde visie tussen OCW en SBB over de beperkingen van het huidige financieringsmodel
ontbreekt vooralsnog. Die is nodig om op zoek te gaan naar oplossingsrichtingen. Die
oplossingsrichtingen zijn er bijvoorbeeld door kritisch naar de risico’s te kijken die KPMG heeft
gewaardeerd (bijvoorbeeld niet alle als risico geïdentificeerde gebeurtenissen zullen zich tegelijkertijd
voordoen) en op basis daarvan gezamenlijk de hoogte van een benodigde reserve te bepalen. Een
andere mogelijkheid is te onderzoeken of een aanpassing van de Regeling subsidieverstrekking SBB
mogelijk is om via die route een meerjarige subsidie mogelijk te maken.37 Nog een mogelijkheid is het

37

Via de Regeling subsidieverstrekking SBB is het mogelijk gemaakt om een egalisatiereserve van hoger dan 10 procent toe te
staan in afwijking van hetgeen in de Kaderregeling subsidies OCW SZW VWS daarover staat. Mogelijk kan via die route ook
de huidge bepaling uit de Kaderregeling dat een instellingssubsidie per boekjaar wordt vastgesteld, worden verruimd

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

35

overstappen naar een bekostigingsrelatie met OCW zoals die ook geldt voor bijvoorbeeld mboinstellingen. Indien hiervoor gekozen wordt is een wijziging van de WEB nodig. Bij de verschillende
alternatieven geldt overigens dat er altijd politieke keuzes gemaakt kunnen worden over de hoogte van
het budget, bijvoorbeeld in de vorm van een taakstelling, uitbreiding/intensivering, of het wel of niet
uitkeren van de loon- en prijsbijstelling. Ook blijven verplichtingen vanuit de Kaderwet zbo’s gelden over
bijvoorbeeld het goedkeuren van de begroting en de jaarrekening door OCW.
Op basis van bovenstaande uitkomsten formuleren we de volgende aanbeveling.
5.

Onderzoek de noodzaak en de mogelijkheden voor een andere financieringsvorm van de zbotaak van SBB (OCW/SBB)
Zowel OCW als SBB hebben er belang bij dat SBB over voldoende middelen beschikt om de aan SBB
opgelegde taken (waaronder de zbo-taak) naar behoren uit te voeren. De huidige
financieringssystematiek met een jaarlijkse instellingssubsidie is één manier om daarin te voorzien. Er
zijn ook andere manieren. Deze hebben vanuit beide perspectieven (OCW en SBB) voor- en nadelen. Het
verdient de moeite om gezamenlijk in kaart te brengen wat momenteel de exacte problemen zijn
(bijvoorbeeld missen van een meerjarenperspectief en beperkte reserves) en van daaruit op zoek te
gaan naar oplossingsrichtingen.

6.3 Sturing: relatie OCW SBB
De zbo-taak van SBB is het erkennen van leerbedrijven voor de bpv. Voor die taak is SBB een zbo. De
sturing op die taak is door OCW niet ingericht volgens de daarvoor geëigende systematiek zoals die in de
circulaire voor zbo’s onder de Kaderwet wordt geadviseerd door BZK. Met name het niet helder
scheiden van de rol van eigenaar en opdrachtgever in het geval van SBB wijkt af, zonder dat dit
onderbouwd is. OCW heeft intern de circulaire zo vertaald dat de directeur van de betreffende
beleidsdirectie de opdrachtgeversrol vervult en de betreffende DG de eigenaarsrol. Waar momenteel de
directeur MBO wel in beeld is als opdrachtgever voor (de zbo-taak van) SBB, is de DG dat niet als
eigenaar (voor dat onderdeel van SBB). Het ontbreken van een zichtbare eigenaar van SBB leidt ertoe
dat bepaalde zaken niet op de goede plek geagendeerd kunnen worden (bijvoorbeeld de loon- en
prijsbijstelling) en vanuit daar van een bevredigende oplossing kunnen worden voorzien.
Het isoleren van de erkenning als zbo-taak van de andere wettelijke taken is historisch goed
verklaarbaar. In de uitvoeringspraktijk is deze taak niet geïsoleerd. De drie bpv-taken worden
geïntegreerd uitgevoerd. In de subsidieaanvraag kan bijvoorbeeld ook niet worden aangegeven welk
deel van de tijd voor erkennen en welk deel voor kwaliteitsverbetering nodig is. Verder zien we dat een
dergelijk onderscheid tussen een zbo-taak andere en wettelijke taken bij andere zbo’s (met alleen
wettelijke taken) ontbreekt.
Op basis van bovenstaande bevindingen formuleren we de volgende aanbevelingen.
6.

Overweeg uitbreiding status zbo-taak naar andere taken op het terrein van de
beroepspraktijkvorming (OCW)
Bekijk daarom de argumentatie voor het beperken van zbo-taak tot alleen het erkennen. Overweeg een
meer algemene zbo-taak “ontwikkeling en onderhoud van de beroepspraktijkvorming”. Betrek hierin de
ervaringen met andere OCW-zbo’s die ook niet-overheidstaken uitvoeren of taken die niet met
openbaar gezag zijn bekleed. Dit heeft verder geen gevolgen voor de positie van SBB als privaatrechtelijk
zbo met alleen wettelijke taken.

36

Oberon

7.
Vul voor de zbo-taak van SBB naast de opdrachtgeversrol ook de eigenaarsrol in (OCW)
SBB mist momenteel een zichtbare eigenaar bij OCW om afspraken mee te kunnen maken over de
uitvoering van de zbo-taak, over wijzigingen van daaraan gerelateerde activiteiten en/of daarvoor
beschikbare financiering (zie aanbeveling 5). De circulaire over governance ten aanzien van zbo’s van
BZK is heel helder over het belang hiervan. Het ligt voor de hand dat hier de door OCW zelf ingestelde
vertaling van de governance-circulaire wordt gevolgd en de DG invulling geeft aan de eigenaarsrol voor
SBB m.b.t. tot de zbo-taak.
8.
Maak werkafspraken en leg die vast conform situatie bij andere zbo’s (OCW/SBB)
Nu is de subsidieaanvraag de basis voor de afspraken tussen OCW en SBB. Wanneer een zichtbare
eigenaar aan OCW-zijde is gerealiseerd kunnen daarmee ook breder afspraken worden opgesteld (bijv.
informatieprotocol, opdrachten voor andere departementen) waarmee SBB en ministerie zaken
vastleggen, zodat beide partijen meer houvast hebben.

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

37

38

Oberon

Bijlage 1 Lijst met geïnterviewde organisaties
Organisatie
Ministerie van OCW, directie mbo
SBB, directie
SBB, sectormanagement
SBB, planning en control
Ministerie van BZK, ABD interim
Ministerie van BZK, beleid Kaderwet zbo
Inspectie van het Onderwijs
MBO-raad
JOB
VNO/NCW
Vertegenwoordigers van leerbedrijven (praktijkopleiders)
Vertegenwoordigers van mbo-instellingen (BPV/stage-coördinatoren)

Evaluatie erkenningstaak SBB 2015-2019

39

40

Oberon

Postbus 1423, 3500 BK Utrecht
t 030 230 60 90 | f 030 230 60 80
info@oberon.eu | www.oberon.eu

Utrecht, 22 juli 2020
In opdracht van Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap