Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 018

Regeling afwikkeling oude Vreemdelingenwet

Nr. 58

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR IMMIGRATIE, INTEGRATIE EN
ASIEL
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 april 2012
Naar aanleiding van een toezegging1 van de toenmalige Staatssecretaris
van Justitie zend ik u bijgaand het rapport van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) «Pardon? Evaluatie van de
Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet.»2 In deze
brief informeer ik u namens het kabinet over de belangrijkste bevindingen
uit dit rapport. Tevens ga ik in deze brief in op de wijze waarop gemeenten
invulling hebben gegeven aan de inburgerings- en re-integratieplicht van
gepardonneerden waarmee de motie3 van de leden Dijsselbloem en Sterk
wordt uitgevoerd. Tot slot besluit ik met mijn reactie op dit rapport en
mijn beleidsinzet voor de toekomst.
1. Aanleiding
Door de toenmalige staatssecretaris van Justitie en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) is bij de totstandkoming van het
bestuursakkoord met de VNG van 25 mei 2007 naar aanleiding van de
Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna «de
Regeling») toegezegd dat de uitvoering van de Regeling zou worden
geëvalueerd. Aan het WODC is gevraagd om deze evaluatie uit te voeren.
Het doel van deze evaluatie was om na te gaan of de uitvoering van de
Regeling conform de vooraf geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden is verlopen en in hoeverre de resultaten overeenkomen met wat
vooraf was beoogd.
2. Samenvatting van het rapport

1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 018, nr. 52.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
3
Tweede Kamer, 2009–2010 31 143, nr. 81.

Proces vergunningverlening
Uit het onderzoek van het WODC blijkt dat het proces van vergunningverlening goed is verlopen. Medio 2008 was ten aanzien van 95% van de
vreemdelingen die bekend waren bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) en mogelijk in aanmerking kwamen voor de Regeling, een beslissing
genomen. Uiteindelijk hebben verschillende redenen zoals onvoorziene

kst-31018-58
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 018, nr. 58

1

bezwaar- en beroepsprocedures, er toe geleid dat het proces rondom de
vergunningverlening pas na de beoogde einddatum van eind 2008 is
afgerond.
Tot 21 februari 2011 hebben ongeveer 28 300 personen een verblijfsvergunning gekregen op basis van de Regeling. Dit aantal ligt binnen de
bandbreedte van de inschatting die vooraf is gemaakt over het aantal
vreemdelingen dat in aanmerking zou kunnen komen voor de Regeling,
namelijk tussen 25 000 en 30 000 personen.
Huisvesting, inburgering en arbeidsparticipatie
Eén van de uitgangspunten die ten grondslag lagen aan het bestuursakkoord was dat het Rijk en de VNG ervoor zouden zorgen dat de inburgering en huisvesting van vreemdelingen die een verblijfsvergunning
kregen op grond van de Regeling snel en adequaat zouden worden
geëffectueerd. Volgens het rapport zijn de processen van huisvesting en
inburgering positief verlopen.
Om een goede huisvesting en inburgering te waarborgen, kwamen het
Rijk en de VNG tot de afspraak dat vreemdelingen die een verblijfsvergunning hebben gekregen op basis van de Regeling, uiterlijk twee jaar na
toekenning van deze verblijfsvergunning adequaat zouden worden
gehuisvest. Het streven was om dit proces eind 2009 af te ronden. Op
1 januari 2010 was 96% van de doelgroep gehuisvest. Gedurende het
daarop volgende jaar heeft de laatste 4% zijn weg naar reguliere
huisvesting gevonden. Of de huisvesting van vreemdelingen met een
vergunning op basis van de Regeling die van asielvergunninghouders
heeft beïnvloed, kon niet met zekerheid worden vastgesteld.
De toeleiding van deze – in principe inburgeringsplichtige – gepardonneerden naar inburgeringstrajecten is eveneens met urgentie opgepakt. In
de periode 2007 tot en met 2010 zijn ongeveer 12 400 gepardonneerden
gestart met een inburgeringstraject. In dezelfde periode hebben ruim 7100
gepardonneerden deelgenomen aan het inburgeringsexamen. Van deze
groep zijn ruim 5700 personen geslaagd voor het examen. Het slagingspercentage van de groep gepardonneerden die deelnam aan het examen
is met 81% relatief hoog in vergelijking met het landelijke gemiddelde van
75% in 2009 en 72% in 2010.
In het bestuursakkoord was voorts opgenomen dat Rijk en gemeenten
zich zouden inzetten om de doelgroep snel en adequaat toe te leiden naar
werk. Met het oog daarop was 57% van de door gemeenten aangeboden
inburgeringstrajecten aan gepardonneerden duaal van aard. In het
overgrote deel van deze trajecten (85%) wordt taalonderwijs en werk
gecombineerd. Op die manier zou de kans op het verkrijgen van een
betaalde baan worden vergroot. Daarnaast zijn nieuwe initiatieven
genomen zoals het project «Van Pardon naar Werk», opgezet door UWV
Werkbedrijf, het COA, de Stichting Vluchteling-UAF en VWN-Emplooi,
waarbinnen ongeveer 2950 gepardonneerden naar werk of een leerbaan
zijn geleid.
De meerderheid van de gepardonneerden heeft, na het verkrijgen van een
vergunning, een uitkering aangevraagd bij de gemeente van huisvesting.
Re-integratiebureaus verzorgden vervolgens de verdere toeleiding naar de
arbeidsmarkt. Gemeenten hanteerden verschillende aanpakken om de
arbeidsparticipatie van gepardonneerden te bevorderen. Circa 30 procent
van de grote gemeenten (100 000 of meer inwoners) heeft hiervoor aparte
programma’s opgezet. Binnen de overige gemeenten is dit aandeel lager.
Sommige gemeenten hebben voor gepardonneerden aparte voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd, waarbij men geïnformeerd werd over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 018, nr. 58

2

deelname aan de arbeidsmarkt. Daarnaast hebben sommige gemeenten
met re-integratiebureaus afspraken gemaakt om werkzoekenden via duale
trajecten aan een baan te helpen.
Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)1 blijkt dat
de netto arbeidsparticipatie van gepardonneerden eind 2010 40% van de
potentiële beroepsbevolking (15–65 jaar) bedroeg. Dit is een toename van
5% vergeleken met 1 april 2009. Het kabinet Balkenende IV heeft in 2008
de verwachting uitgesproken van een netto arbeidsparticipatie van 60
procent in 2012 voor deze groep. Uit het onderzoek blijkt dat eind 2010
circa 45% van deze groep uitkeringsafhankelijk was.
Terugkeer
Voor ongeveer 6300 personen heeft de ambtshalve beoordeling door de
IND niet geleid tot toekenning van een vergunning in het kader van de
Regeling, de zogenaamde afvallers van de Regeling. Daarbij dient te
worden opgemerkt dat personen aan wie geen aanbod is gedaan omdat
de persoon in kwestie al op andere gronden een verblijfsvergunning had
gekregen, ook tot de afvallers werden gerekend (ongeveer 1500 vreemdelingen) door het WODC. Vreemdelingen die geen verblijfsvergunning
hebben gekregen, moesten zich voorbereiden op hun vertrek uit
Nederland. Uit het rapport blijkt dat het ging om ongeveer 4800 vreemdelingen. De meest voorkomende reden om een verblijfsvergunning op
grond van de regeling te weigeren was dat er geen sprake was van een
ononderbroken verblijf in Nederland. In bijna de helft van de gevallen
(ongeveer 2700 vreemdelingen) was dit de reden om geen aanbod voor
een vergunning te doen. Een andere vaak voorkomende reden dat
vreemdelingen geen aanbod hebben ontvangen, was omwille van een
bedreiging voor de openbare orde of 1F-indicaties (ongeveer 1800
vreemdelingen).
Van de circa 4800 afvallers die Nederland dienden te verlaten, zijn
ongeveer 3600 personen vertrokken. Daarvan zijn ongeveer 430 vreemdelingen aantoonbaar vertrokken.2 Ten aanzien van de afvallers die niet
onder toezicht van de DT&V zijn vertrokken, is al eerder3 opgemerkt dat
aan te nemen is dat een groot deel van deze uitgeprocedeerde asielzoekers zich niet in Nederland bevindt. Dit blijkt ook uit het gegeven dat
een groot deel van deze groep gedurende de gehele periode van
uitvoering van de Regeling in het geheel niet in contact is geweest met de
overheid. Hierdoor konden (en hoefden) geen vertrekactiviteiten meer
plaatsvinden.
Van de overige circa 1200 afvallers zitten er eind 2010 nog ongeveer 400
vreemdelingen in de caseload van de DT&V van wie de terugkeer nog niet
is gerealiseerd. Dit betreft veelal de meest complexe zaken. De resterende
groep vreemdelingen maakt op dit moment geen deel (meer) uit van de
caseload van de DT&V, onder meer wegens tijdens het terugkeertraject
ingediende toelatingsaanvragen.
1
Vluchtelingen in Nederland in 2010 –
publicatie 3.
2
Deze vertrekcijfers wijken af van de cijfers
die eerder aan de Tweede Kamer zijn gemeld
in een brief van 18 november 2009 (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 018,
nr. 54). Dat is een gevolg van het gegeven dat
het WODC een andere definitie heeft
gehanteerd van «afvaller» en deze groep op
een andere wijze heeft samengesteld dan het
Rijk.
3
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 018, nr. 52.
4
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
aanhangsel, 3279.

Voor de volledigheid merk ik op dat onder de afvallers zich ook vreemdelingen bevinden aan wie geen verblijfsvergunning is toegekend of van wie
de verblijfsvergunning is ingetrokken als gevolg van identiteitsfraude4.
Noodopvang
Het beëindigen van de gemeentelijke noodopvang voor uitgeprocedeerde
asielzoekers was een belangrijk onderdeel van de afspraken tussen het
Rijk en de VNG over de Regeling. Daartoe werd 1 januari 2010 als
einddatum aangehouden. Dit vereiste aan de ene kant dat gemeenten
geen noodopvang meer zouden verlenen aan personen die geen recht
meer hadden op opvang van rijkswege. Aan de andere kant zou het Rijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 018, nr. 58

3

op zijn beurt de asielprocedure verbeteren en de effectiviteit van het
terugkeerbeleid bevorderen om de noodzaak tot het bieden van
noodopvang voor gemeenten te verkleinen. Uit het rapport van het WODC
blijkt dat de noodopvang zoals die bestond ten tijde van het sluiten van
het Bestuursakkoord sterk is afgenomen. Op 1 januari 2011 verleende nog
slechts één op de tien gemeenten noodopvang. Waar noodopvang werd
geboden, was de omvang beperkt. Vaak ging het om minder dan 10
vreemdelingen.
3. Reactie op het rapport
Ik stel vast dat in de slotbeschouwing van het rapport staat dat de
uitvoering van de Regeling mede door de goede en open samenwerking
een beheersbaar proces is geweest. De uitvoering van de Regeling is
daarmee een voorbeeld van hoe samenwerking tussen partijen met
verschillende belangen tot gewenste resultaten kan leiden. Aan deze
vaststelling hecht ik veel waarde omdat ik deze samenwerking blijf zoeken
met medeoverheden, zoals de VNG en gemeenten, bij de uitvoering van
onder meer het terugkeerbeleid. Van sommige samenwerkingsverbanden
die zijn ontstaan ten tijde van de uitvoering van de Regeling plukken we
nog steeds de vruchten, zoals de intensieve samenwerking met de
gemeenten bij de beëindiging van de noodopvang of de ervaringen met
de Taskforce Huisvesting Statushouders.
Wat de noodopvang betreft, stel ik vast dat structurele noodopvang in
aard en omvang zoals die bestond ten tijde van het bestuursakkoord, niet
meer bestaat. Het is nu zaak om deze positieve tendens te bestendigen en
te waken voor een terugkeer naar een situatie zoals die bestond ten tijde
van het bestuursakkoord, want structurele noodopvang is onwenselijk.
Naast de inspanningen van de gemeenten, heeft het Rijk daarom
maatregelen genomen om de problematiek van het op straat terecht
komen van afgewezen asielzoekers tot een minimum te beperken, zoals
het onder voorwaarden bieden van opvang aan vreemdelingen die een
reguliere aanvraag doen op medische gronden of de oprichting van
gezinslocaties. Op deze manier is een maximaal sluitende aanpak
gecreëerd om te voorkomen dat uitgeprocedeerde asielzoekers op straat
belanden.
4. Beleidsinzet
De Regeling was een noodgreep en is er onder het vorige kabinet
gekomen als gevolg van de achterstanden die in de tweede helft van de
jaren ’90 zijn ontstaan bij de IND en bij rechtbanken in de afhandeling van
de asielprocedures. De Regeling moest deze «prop» in de asielketen
wegnemen. De Regeling is zorgvuldig uitgevoerd en deze doelstelling is
gehaald.
Dit laat onverlet dat het kabinet een pardonregeling onwenselijk acht. Een
pardonregeling heeft slechts een beperkt oplossend vermogen omdat een
pardonregeling uitsluitend op het heden ziet, niet op de toekomst. Dat
beperkte oplossend vermogen wordt duidelijk geïllustreerd door het
maatschappelijke debat dat op dit moment opnieuw plaatsvindt over
uitgeprocedeerde vreemdelingen die langdurig in Nederland verblijven, in
het bijzonder uitgeprocedeerde gezinnen met kinderen. Slechts vier jaar
na afronding van de beoordeling van de individuele dossiers in het kader
van de Regeling, klinkt nu al de roep om een pardonregeling voor deze
groep. Dat ongeveer 28 300 vreemdelingen een vergunning hebben
gekregen in het kader van de Regeling, heeft dit niet kunnen voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 018, nr. 58

4

Oplossingen die een bonus zetten op langdurig verblijf, zullen het
probleem van langdurig illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen
enkel versterken. Elke pardonregeling uit het verleden draagt immers de
belofte in zich van een nieuwe pardonregeling. Het geeft afgewezen
asielzoekers de hoop dat lang genoeg wachten uiteindelijk wordt beloond
en vreemdelingen zullen minder of helemaal niet geneigd zijn om aan hun
terugkeer te werken. Dit ondermijnt het terugkeerbeleid. Daarnaast doet
elke pardonregeling ook afbreuk aan de houdbaarheid van het toelatingsbeleid. Als het langdurig niet respecteren van de (toelatings)regels door
vreemdelingen een criterium wordt om diezelfde regels aan de kant te
schuiven, betekent dit een devaluering van diezelfde regels. Bovendien
creëert een pardonregeling rechtsongelijkheid met de vreemdelingen die
zich wel aan de regels hebben gehouden en na een afwijzing van hun
asielaanvraag zijn teruggekeerd naar het land van herkomst.
Mijn inspanningen richten zich op structurele maatregelen die moeten
voorkomen dat mensen langdurig in Nederland verblijven zonder
toekomstperspectief. Het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures
wil vreemdelingen in de toekomst nog sneller duidelijkheid geven: de
procedures worden meer gestroomlijnd en het stapelen van procedures
wordt tegengegaan. Waar de boodschap terugkeer is, moeten de
inspanningen daarop gericht worden. Ik heb in de brief1 aan uw Kamer
van 1 juli 2010 maatregelen aangekondigd om die terugkeer te bevorderen: een intensief terugkeerproces, waarbij het uitgangspunt blijft dat
vrijwillige terugkeer te verkiezen is, maar als noodzakelijk sluitstuk ook
een goed handhaafbaar kader voor gedwongen terugkeer wordt gehanteerd. Aan de hand van deze maatregelen beoog ik situaties van langdurig
verblijf zonder perspectief maximaal te voorkomen.
De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
G. B. M. Leers

1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
19 637, nr. 1436.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 018, nr. 58

5